PRZEDSIĘBIORCZOŚĆ I ZARZĄDZANIE - Społeczna Akademia … · 2010-05-25 · Jan Wojnarowski...

PRZEDSIĘBIORCZOŚĆ I ZARZĄDZANIE

TOM X, ZESZYT 3

Zarządzanie bezpieczeństwem narodowym

Redakcja naukowa:Łukasz Sułkowski, Andrzej Marjański

Łódź 2009

Redakcja naukowa: Łukasz Sułkowski, Andrzej Marjański

Skład i łamanie tekstu: Ilona Marczak, Agnieszka Zytka

Projekt okładki: Marcin Szadkowski

© Copyright:

Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania

ISSN 1733-2486

Druk i oprawa: Drukarnia „Green”, Plac Komuny Paryskiej 4

90-007 Łódź, tel./fax 042 632 27 13, 0 604 507 082

e-mail: [email protected]

Adrzej Marjański, Mirosław WłodarczykWstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Mirosław KwiecińskiBezpieczeństwo wewnętrzne państwa z perspektywy organizacji i zarządzania.Przykład kasztelanii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Mirosław Włodarczyk Bezpieczeństwo narodowe a prawa i obowiązki obywatela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Włodzimierz FehlerPojęcie i istota bezpieczeństwa wewnętrznego państwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

Natalia Czuhraj, Zina ŻywkoThe Role of Law Enforcement bodies in Home and International Security Systems . . . . 41

Jan D. AntoszkiewiczPostępowanie kryzysowe w organizacji a zmiana globalna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

Stanisław KwiatkowskiTrzy uwagi do repertuaru językowego struktur bezpieczeństwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Jadwiga MazurPublic Relations w organizacjach zajmujących się bezpieczeństwem . . . . . . . . . . . . . . . . 85

Henryk SkłodowskiPsychologia sytuacji kryzysowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

Jerzy SzafrańskiRola Policji w likwidacji zagrożeń powodowanych katastrofami naturalnymi i awariami technicznymi oraz zdarzeniami terrorystycznymi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

Kazimierz KołodziejczykCzłowiek – centrum rozważań o bezpieczeństwie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121Tomasz Barański, Rafał SzklarekSpecjalistyczne uzbrojone formacje ochronne a bezpieczeństwo państwa . . . . . . . . . . .133

Tomasz HoffmannPolicja jako organ bezpieczeństwa i porządku publicznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

Tadeusz LeszczyńskiMigrations and security of the European Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .159

Maciej TrippnerZnaczenie prognoz w planistycznych działaniach antykryzysowych . . . . . . . . . . . . . . .175

Halina Sobocka-SzczapaKształcenie ustawiczne jako determinanta bezpieczeństwa zasobów pracy na rynku pracy w Polsce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183

Dariusz RzepkaModel zarządzania strategicznego organizacją ratowniczą w systemie bezpie-czeństwa państwa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .195Tomasz Hoffmann, Michał ŚnierzyńskiWsparcie zadań gminy przez fundusze Unii Europejskiej w obszarze zarządza-nia kryzysowego w ramach regionalnych programów operacyjnych . . . . . . . . . . . . . . . 203

Konrad PiechotaEkspansja światowych korporacji energetycznych a bezpieczeństwo narodowe . . . . 219

Michał ŚnierzyńskiSpecyfika kształtowania struktur organizacyjnych w małych przedsiębiorstwachw obszarze zarządzania kryzysowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227

Tomasz Hoffman, Michał ŚnierzyńskiWsparcie finansowe ratownictwa medycznego jako istotnego obszaru zapewnia-jącego bezpieczeństwo narodowe za pomocą środków Unii Europejskiej . . . . . . . . . . .237

Michał Chmielecki, Łukasz SułkowskiRozwiązywanie kryzysów w negocjacjach międzykulturowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .249

Joanna ŁuczakProblematyka występowania stresu zawodowego jako nieodłącznego elementupracy funkcjonariusza i zarządzania jednostkami Policji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .257

Rafał SzklarekHistoria, polityka, strategia i zarządzanie bezpieczeństwem Rosji na KaukaziePółnocnym w XIX i XX w. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .267

Joanna Sułkowska, Robert SeligaKomunikacja marketingowa w sytuacji kryzysowej na przykładzie zagrożeniazarażeniem wirusem ptasiej grypy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

Gniewomir PieńkowskiZarządzanie kryzysowe jako najważniejszy element zarządzaniabezpieczeństwem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .287

Andrzej Marjański Organizacja zarządzania kryzysowego jako element bezpieczeństwa wewnętrznegopaństwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297

Jan WojnarowskiWstęp do rozważań o gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego . . . . . . . . . . . . 307

Wstęp

Wśród wielu nowych procesów i zjawisk, z którymi spotykamy się w co-dziennym funkcjonowaniu w wymiarze osobowym, społecznym i funkcjo-nowania organizacji problematyka bezpieczeństwa, zagrożeń i zarządzania kryzysowego zyskuje coraz większe znaczenie. Bezpieczeństwo choć jest różnie określane i pojmowane stanowi jedną z najwyżej cenionych wartości zarówno przez jednostki, narody i organizacje. Coraz bardziej widoczne staje się nie tylko wzrastanie poziomu ryzyka i szybkości przemieszczania jego źródeł, ale także coraz powszechniejsza świadomość wzrostu zagrożeń we wszystkich obszarach począwszy od skali lokalnej a na globalnej skończyw-szy. Kształtowanie polityki i rozwijanie metod zarządzania w zakresie bez-pieczeństwa narodowego to jedno z najważniejszych wyzwań przed jakimi staje współczesne państwo.

Niezbędne staje się podejmowanie dyskusji i badań związanych z bezpie-czeństwem oraz prób usystematyzowania wiedzy w zakresie bezpieczeń-stwa państwa i porządku publicznego. Wiedza ta jest niezbędna do pełnienia różnych funkcji administracyjnych i kierowniczych w życiu społeczno-poli-tycznym i gospodarczym kraju zwłaszcza w okresie postępującej globaliza-cji. Szczególna rolę ogrywa działalność kryzysowa na poziomie samorządu i przedsiębiorstw. Posiadanie wiedzy z zakresu zarządzania bezpieczeń-stwem jest niezbędne każdemu nowoczesnemu menedżerowi bez względu na to czy funkcjonuje w sektorze publicznym czy biznesowym.

Zasadniczą intencją prezentowanego opracowania jest dostarczenie czy-telnikowi impulsu do podjęcia wszechstronnej dyskusji na głównymi wy-zwaniami bezpieczeństwa postrzeganego jako stan osiągany poprzez od-powiednio zorganizowaną i zarządzaną obronę przed zagrożeniami przy użyciu sił i środków pochodzących z różnych dziedzin działalności państwa. Współczesny świat stanowi nie tylko różnorodność kultur, ale też złożoną sytuację polityczną i ekonomiczną. Współczesne zarządzanie kryzysowe jest jednym z elementów szeroko pojmowanego zarządzania. Swym zakre-sem obejmuje działania mające na celu ograniczenia wystąpienia zagrożenia, a w przypadku jego powstania szybką likwidację, a następnie minimalizację i usuwanie powstałych strat.

Prezentowane referaty obejmują obszar zagadnień związanych z zarzą-dzaniem kryzysowym i bezpieczeństwem. Ukazują problemy i zjawiska na-

tury ogólnej a także odniesienia do praktycznej działalności służb, struktur samorządu i biznesu. Publikacja adresowana jest do wszystkich tych czy-telników, którzy są zainteresowani problematyką zarządzania w obszarze bezpieczeństwa. Autorzy poszczególnych referatów jak i redaktorzy mają świadomość, że kompleksowość tej publikacji ogranicza wiele istotnych dla poruszanej problematyki zagadnień. Pomimo tych ograniczeń i braków od-dajemy ją w ręce Czytelników jako materiał analityczny mogący stanowić podstawę do refleksji i dyskusji nad poruszanymi zagadnieniami

Andrzej Marjański, Mirosław Włodarczyk

Łódź, maj 2009

Mirosław KwiecińskiKrakowska Szkoła Wyższa im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego

Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa z perspektywy organizacji i zarządzania. Przykład kasztelanii

Wstęp

Problematyka kształtowania bezpieczeństwa wewnętrznego państwa doty-ka bez wątpienia zagadnień teorii oraz praktyki organizacji i zarządzania. Polskie doświadczenia związane z postrzeganiem doniosłości rozwiązań or-ganizacyjnych wskazują, że zaczynają one być powoli coraz bardziej zauwa-żane i nielekceważone. Nie brakuje także wielu głosów ekspertów z teorii organizacji i zarządzania, ale wszelkie dotychczasowe rozwiązania związane z kształtem struktur i systemów bezpieczeństwa są raczej jedenym z efektów licznych „przepychanek” wśród polityków niż wynikiem zaadoptowania uznanych rozwiązań teorii i praktyki organizacji i zarządzania.

O postrzeganiu w świecie teoretyków organizacji i zarządzania doniosło-ści zagadnień bezpieczeństwa niech świadczy fakt, iż o tę problematykę zo-stały już wydatnie wzbogacone standardy kształcenia dla kierunku studiów zarządzanie. Zawierają one taką problematykę jak:

kształcenie w zakresie bezpieczeństwa publicznego, obejmujące m.in. ta-kie zagadnienia jak: czynniki determinujące stan bezpieczeństwa, rodzaje i źródła zagrożeń, sposoby i mechanizmy zachowania bezpieczeństwa, systemy bezpieczeństwa, zarządzanie bezpieczeństwem, organizacje i struktury odpowiedzialne za bezpieczeństwo, strategię bezpieczeństwa, prognozowanie stanu bezpieczeństwa,kształcenie w zakresie dowodzenia, obejmujące z kolei m.in. takie zagad-nienia jak: istota i funkcje dowodzenia, rola i uprawnienia dowódcy, cykle działań zorganizowanych w procesie dowodzenia, organizacja dowodze-nia w czasie pokoju, akcji, kryzysu i wojny, struktura systemów dowodze-nia, proces decyzyjny w dowodzeniu, dowodzenie zespołami zadaniowy-mi w czasie akcji, operacji i walki,kształcenie w zakresie operacji i technik operacyjnych, obejmujące m.in.: istotę i rodzaje działań oraz technik operacyjnych, planowanie operacji, zasady organizowania i sposoby przygotowania zespołów zadaniowych do działań operacyjnych i taktycznych, współpracę i współdziałanie roż-

—

—

—

Przedsiębiorczość i ZarządzanieTom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 7–20

8

nych sił, kierowanie zgrupowaniami i zespołami zadaniowymi w operacji i w walce.Poruszana problematyka stanowi wyraz powstałego novum w kano-

nie kształcenia adeptów sztuki zarządzania. Dostrzega się jednak potrze-bę rozszerzenia treści nauczania, a także wielkie znaczenie dla nowo-czesnego wykształcenia menedżera. Złośliwie rzecz komentując, kształt nowych treści nauczania może wynikać także, obok uzasadnień poza dys-kusją, z potrzeby zaangażowania wielu wykształconych i doświadczo-nych oficerów-dowódców przechodzących na emeryturę, bądź reduko-wanych z armii (w związku z jej profesjonalizacją) lub służb specjalnych, do procesów nauczania w szkołach wyższych. Jakby jednak nie patrzeć, nowe treści kształcenia wydatnie wzmocnią spojrzenie na zarządzanie w jego nowej perspektywie.

Kanony teorii organizacji i zarządzania w bezpieczeństwie wewnętrznym

Nawiązanie do nowych treści w standardach kształcenia na kierunku za-rządzanie wskazuje na nadanie nowej i ważnej rangi problematyce bez-pieczeństwa w wykształceniu menedżerów. Pytanie centralne jednak jest inne: czy kształtowanie organizacji i zarządzania bezpieczeństwem wewnętrznym państwa uwzględnia uznane kanony myśli teoretycznej i dorobku praktycznego organizacji i zarządzania?

Nie sposób w krótkim artykule zawrzeć całego bogatego dorobku myśli organizatorskiej, który stanowić mógłby podstawę do analiz i projektowania nowych rozwiązań. Ale wystarczy, że pokrótce wskazać na te, które winny przyświecać autorom podejmowanych rozwiązań. Zachowanie bezpieczeń-stwa wewnętrznego państwa jako niezwykle skomplikowany stan i proces wymagać będzie zatem uwzględnienia:

holistycznego spojrzenia na kształtowanie stanu i procesu bezpieczeństwa, którego absolutnym beneficjentem jest każdy obywatel Rzeczpospolitej,wyraźnego, długookresowego nakreślenia pryncypiów polityki i strategii bezpieczeństwa, czemu winny być podporządkowane zasady polityczne-go systemu państwa,nadanie priorytetu skuteczności tym wszystkim rozwiązaniom, które po-zwolą na realizacji celów polityki bezpieczeństwa,prowadzenie wszelkich działań zorganizowanych z wyobraźnią, co wy-magać będzie doboru kadr o nieprzeciętnym fachowym przygotowaniu, apolitycznych w zakresie przynależności partyjnej oraz o najwyższym poziomie etycznym,jasno określonej kompetencji wszelkich organów oraz ich podległości, wykluczających ich wzajemne dublowanie się w zakresie wykonywania zadań.

—

—

—

—

—

Mirosław Kwieciński

9

Wychodząc z holistycznej perspektywy zachowania jak najwyższego po-ziomu bezpieczeństwa wewnętrznego, podział zadań publicznych między organizacjami państwowymi a samorządowymi należy poddać w najbliż-szym okresie dalszej wyraźnej krystalizacji. Dotyczy to zwłaszcza podzia-łu na poszczególnych szczeblach przez ograniczenie rozstrzygnięć jedynie do dwóch szczebli, a zatem osiągnięciu wyraźnej decentralizacji poczynań władz. Zasadniczą ideą podziału jest przypisanie zadań do organizacji tery-torialnych:

wyłącznie państwa – do szczebla centralnego i regionalnego,powierzonych rozstrzygnięciom samorządu – do szczebla regionalnego i lokalnego.Dla sprawnej realizacji zadań konieczne jest utworzenie organizacji te-

rytorialnych o odpowiedniej skumulowanej wielkości potencjału. Ponieważ beneficjentem realizowanych zadań publicznych są wszyscy mieszkańcy za-mieszkujący dane terytorium, organizacja terytorialna winna być utworzona dla określonego potencjału wyrażonego liczbą ludności. Zdecydowanie uła-twi to osiąganie efektu synergicznego poprzez planowanie wielkości zadań, kosztów (budżetów) ich realizacji (przez wyznaczenie wielkości na jednego mieszkańca), określenie niezbędnych zasobów na rzecz realizacji (w tym określenie maksimum biurokracji), a zatem opisanie standardów realizacji. Zarys podziału zadań publicznych przedstawia rysunek 1.

Rys. 1. Podział zadań publicznych między organizacje państwowe a samorządowe

- ochona polskich interesów za granicą, - zachowanie minimum integralności państwa i bezpieczeństwa na jego terytorium- zapewnienie bezpieczeństwa obywateli- dochodzenie praw przed sądem- ściganie przestępstw- obrona terytorium przed agresją zewnętrzną i wewnętrzną- sprawowanie zarządu nad drogami publicznymi

- zapewnienie ładu przesrzennego- rozwój potencjału innowacyjnego- rozbudowa infrastruktury technicznej- pozyskiwanie środków finansowych (prywatnych i publicznych z zagra-nicy) na realizaję zadań z zakresu użyteczności publicznej- promocja walorów i możliwości roz-wojowych- zapewnienie ładu przestrzennego- rozwój infrastruktury technicznej- rozwój potencjału innowacyjnego

Źródło: opracowanie własne.

Podział zadań publicznych stwarza swoistą symetrię: najmniejsza część przypada na szczebel centralny i lokalny, a największa – na regionalny. Jak widać z rysunku wiele z dotychczas realizowanych zadań, szczególnie przez

——

Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa z perspektywy…

10

gminy i powiaty, dałoby się sprywatyzować (np. w zakresie ochrony zdro-wia), gdyż podmioty publiczne nie powinny zajmować się działalnością go-spodarczą na własny rachunek (tzn. na rachunek podatników).

Szczególne beneficjum dla wszystkich zamieszkujących każdą jednostkę terytorialną, bez względu na poglądy, stan majątkowy, wiek, zasób różnorod-nych doświadczeń i inne, stanowi bezpieczeństwo wewnętrzne. O ile bowiem organizacje samorządu na szczeblu gmin i województw (metropolii) koncen-trują się przede wszystkim na budowie potencjału konkurencyjności, które-go osnową jest kapitał ludzki, to organizacje państwa powinny skupić się na zapewnieniu warunków bezpiecznego zachowania i rozwoju tego potencja-łu. Współczesne państwo winno poświęcać temu wiele troski wobec wielu wymienionych powyżej zagrożeń. O postrzeganiu sposobu funkcjonowania państwa przez ogół budujących ten specyficzny twór przymusu obywateli decyduje zasadniczo odniesienie do poczucia bezpieczeństwa. Rosnące po-czucie poprawy bezpieczeństwa wewnętrznego wyznaczone jest jako splot wielu ważnych determinant. Należy do nich przede wszystkim zaliczyć:

potraktowanie każdego z mieszkańców danej jednostki terytorialnej jako szczególnego podmiotu bezpieczeństwa,odpowiadająca poziomowi zagrożeń organizacja systemu sił i środków zapewnienia bezpieczeństwa,dostosowany do zidentyfikowanych i monitorowanych zagrożeń niezbęd-ny poziom finansowania systemu bezpieczeństwa,kadry o profesjonalnym przygotowaniu i wysokim morale, opartym na przywództwie,ujęcie funkcjonowania systemu bezpieczeństwa na tle jasno określonej strategii rozwoju i bezpieczeństwa państwa, sprawne zarządzanie całością systemu bezpieczeństwa.Wydaje się, że mimo podejmowanych niewątpliwie w tym zakresie wysił-

ków, brak jest nadal znaczących osiągnięć pozwalających na potraktowanie bezpieczeństwa wewnętrznego jako specyficznego produktu dobrego pań-stwa. W historii państwa polskiego istniały już udane osiągnięcia w tym za-kresie, realizujące holistyczne podejście. Współcześnie taką potrzebę mogła-by wypełnić nowa organizacja terytorialna o nazwie kasztelania.

Ze względu na fundamentalne znaczenie dla budowy trwałych podstaw konkurencyjności regionów i struktur lokalnych (gmin) system podejmo-wanych środków zabezpieczeń wymaga właściwej organizacji skupionej na efekcie synergii, przepływie informacji i skoncentrowanym użyciu środków przymusu. Takie podejście zachęca do budowy sieci organizacji kasztelanii. Jej zasadnicze atrybuty ujęto w poniższej tabeli.

—

—

—

—

—

—


11

Tab. 1. Niektóre atrybuty organizacji sieci kasztelanii


Wydaje się, że takie osadzenie sieci organizacji kasztelanii powinno zna-cząco wpłynąć na stan i postrzeganie systemu bezpieczeństwa wewnętrzne-go przez jego podstawowych beneficjentów. Zarys bliższych rozstrzygnięć ustrojowych przedstawiono w następnym punkcie.

Lp.

Atr

ybut

Cha

rakt

erys

tyka

1.je

dnor

odno

śćob

szar

kas

ztel

anii

obej

muj

e zb

liżon

ą do

jedn

akow

ej li

czbę

mie

szka

ńców

, cz

ynią

c ka

żdeg

o z

nich

pra

wdz

iwym

ben

eficj

ente

m p

odzi

ału

zada

ń

2.sa

mop

odob

ieńs

two

każd

a z

kasz

tela

nii w

ypos

ażon

a je

st w

ten

sam

zes

taw

pre

roga

tyw

, tak

ą sa

mą

orga

niza

cję,

zes

taw

jasn

o ok

reśl

onyc

h ko

mpe

tenc

ji, b

udże

t i s

posó

b za

rząd

zani

a, c

o up

odab

nia

je w

zaje

mni

e do

sie

bie

3.

syne

rgia

dzi

ałań

moż

liwoś

ć os

iągn

ięci

a w

ielu

kor

zyśc

i wyn

ikaj

ąca

ze s

tand

aryz

acji

proc

edur

, st

rukt

ur i

podo

bień

stw

a w

arun

ków

dzi

ałań

; moż

liwoś

ć os

iągn

ięci

a w

yso-

kieg

o po

ziom

u sk

utec

znoś

ci, z

wła

szcz

a ze

wzg

lędu

na

wiz

erun

ek o

rgan

ów

pańs

twa,

daj

ący

wra

żeni

e m

onol

itu d

ział

ań i

efek

tów

, tra

ktow

anyc

h ja

ko

pods

taw

owe

znam

iona

siln

ego

pańs

twa

4.bu

dżet

owan

ie

zada

ń

ułat

wie

nie

przy

pisa

nia

kosz

tów

dzi

ałań

zor

gani

zow

anyc

h ze

wzg

lędu

na

moż

liwoś

ć pr

zelic

zeni

a na

jedn

ego

bene

ficje

nta,

a re

aliz

owan

ych

w je

dnak

o-w

ych

war

unka

ch

5.

prze

pływ

in

form

acji

i w

iedz

y

ułat

wie

nie

tran

sfer

u in

form

acji

i wie

dzy

ze w

zglę

du n

a m

ożliw

ości

, któ

re

stw

arza

sie

ć po

wią

zań,

moż

liwoś

ć ka

talo

gow

ania

zag

roże

ń, ja

k ró

wni

eż

przy

pisy

wan

ia im

zun

ifiko

wan

ych

spos

obów

prz

eciw

dzia

łań

i pow

iela

nia

dośw

iadc

zeń;

moż

liwoś

ć sz

erok

iego

wyk

orzy

stan

ia n

adzo

ru e

lekt

roni

czne

go

w s

yste

mie

skom

plik

owan

ych

różn

orod

nych

dzi

ałań

, w ty

m b

łysk

awic

zneg

o po

wia

dam

iani

a o

poja

wia

jący

ch s

ię z

agro

żeni

ach


12

Kasztelania. Projekcja nowego typu organizacji terytorialnej bezpiecz-nego państwa

Kasztelania powinna wypełnić szczególne miejsce w podziale zadań pub-licznych, co przedstawiono na rysunku 2.

Rys. 2. Usytuowanie kasztelanii w projektowanej koncepcji struktury organów władzy

Tworzenie Władza Ściganie Dochodzenie prawa wykonawcza przestępstw praw Organa państwa – szczebel centralny

metrOpOlia (wOjewództwO) Organa samOrządu – szczebel regiOnalny

kasztelania

Organa państwa – szczebel regiOnalny

O k r ę g O w e

sejm RP

senat RP

Suweren

URZąD MiNiSTeRiAlNyministeria

interesów zagranicznychwojnypolicjifinansów (i skarbu)

prokuraturageneralna

sądnajwyższy

sejmik marszałek

urządmarszałkowski

KASZTelAN

urządkasztelański

Prokuratura sąd


13


Kasztelania jako jednostka organizacji terytorialnej państwa występowała w Polsce już w Xii–Xiii wieku, obejmując swoim zasięgiem gród – siedzibę kasztelana oraz okoliczny okręg. Kasztelan jako urzędnik mianowany przez panującego sprawował władzę administracyjną (m.in. ściągał daniny i świadczenia), sądową i wojskową nad powierzoną mu kasztelanią. Urząd kasztelana stracił na znaczeniu w XiV wieku po po-jawieniu się urzędu starosty i wydaniu przywilejów nieszawskich. Z czasem kasztelan stał się tytularnym urzędnikiem ziemskim, doprowadzającym pospolite ruszenie do wojewody. Kasztelan zasiadał w senacie, stojąc w hierarchii niżej od wojewody z wyjątkiem kasztelana krakowskiego – najwyższego świeckiego dostojnika. Urząd kasztelana istniał jeszcze w Królestwie Polskim do 1831 roku [Encyklopedia 2001, s. 427].

podkasztelania organa państwa – sczebel lokalny

Kasztelańskie

Gmina organa samorządu – szczebel lokalny

Objaśnienia:

organ wybierany w wyborach powszechnych organ częściowo wybierany w wyborach powszechnych

oraz częściowo powoływany

tryb powoływania władzy

prokuratura sąd

sądy grodzkie

radagminy

wójt/burmistrz/

nadburmistrz

urząd gminny


14

Wobec niepowodzenia trójszczeblowego podziału administracyjnego kraju oraz perspektywy zniesienia powiatu, szczebel niższy organów państwa jako jednostkę mniejszą od województwa, ale zdecydowanie silniejszą w swoich kompetencjach od dotychczasowego powiatu, można śmiało nazwać, sięgając do polskiej terminologii, kasztelanią. Każda kasztelania obejmować miałaby terytorium działania zamieszkałe przez tą samą liczbę mieszkańców (940–950 tysięcy). Współczesna kasztelania dostosowana byłaby w swoich działaniach do wymogów dobrego państwa, a zatem państwa zdecentralizowanego w zarządzaniu, taniego w utrzymaniu i skutecznego w swoich ściśle określonych prerogatywach. ich zarys przedstawiono w poniższej tabeli 2.

Tab. 2. Zakres upodmiotowienia kasztelanii

Lp.

Odniesienie do elementu ustroju państwa

Zakres odniesienia oraz organa wykonawcze

1.

Organizacja administracji publicznej

jednostka podziału terytorialnego państwa powołana do wykonywania administracji publicznej oraz realizacji po-lityki rządu; zarządzana przez kasztelana powoływanego i odwoływanego przez Suwerena (Prezydenta RP, Regenta lub Króla)

2.Relacja do samorządu terytorialnego

obszar sprawowania przez kasztelana nadzoru nad le-galnością działania gmin na terenie kasztelani; kasztelan stanowi organ odwoławczy od decyzji zarządzających gminą i uchwał rad gmin

3. Senat RP 1-mandatowy okręg wyborczy

4.Dochodzenie praw obywatel-skich

obszar rozpatrywania przez Sąd Okręgowy wszelkich spraw karnych (i instancja) o zagrożeniu wymiarem kary pozbawienia wolności powyżej lat 15-tu; obszar rozpatry-wania odwołań (ii instancja) od postanowień wydanych przez Sądy Kasztelańskie

5.

Organa ścigania przestępców

obszar ścigania przez Prokuraturę Okręgową przestępczości zorganizowanej oraz przestępstw o zagrożeniu wymiarem kary pozbawienia wolności powyżej lat 15-tu; obszar rozpatrywania odwołań (ii instancja) od postanowień wydanych przez Prokuratury Kasztelańskie

6. Obrona narodowa

obszar działania zorganizowanych sił obrony terytorialnej – dowództwo i sztab brygady

7. Bezpieczeństwo wewnętrzne

obszar działania zorganizowanych sił policyjnych – komenda policji kasztelanii

8. Majątek państwa

zarząd właścicielski wyodrębnionym majątkiem państwa przeznaczonym do prywatyzacji


15

9.Służby i inspekcje

obszar działania zorganizowanych służb i inspekcji kasz-telanii – centra zarządzania kryzysowego

10. Pobór podatków

obszar poboru podatków i świadczeń na rzecz państwa objęty zarządem kasztelana – departament finansów i skarbu

11.Nadzór nad finansami samorządu

kasztelan sprawuje nadzór nad legalnością działań i posta-nowień w zakresie finansów samorządowych gmin

12.Utrzymanie dróg

kasztelan sprawuje zarząd nad drogami krajowymi o numerach dwu- i trzycyfrowych oraz nad pozostałymi drogami kasztelańskimi (za wyjątkiem dróg gminnych)


W rozstrzygnięciach konstytutywnych kasztelani należy przyjąć zasadę, że sędziowie i prokuratorzy okręgowi będą pochodzić z terenu zamieszka-nia sąsiednich kasztelani. Siły obrony terytorialnej będą skadrowane, zdolne do pełnego rozwinięcia w terminie kilku godzin w przypadku wystąpienia istotnych zagrożeń. Członkowie sił obrony terytorialnej powoływani będą na okresowe ćwiczenia (np. na czas weekendu) bez potrzeby długookresowego odrywania od codziennych zajęć. Wszelkie okręgi (obwody) wyborcze na te-renie państwa (w tym także kasztelani) winny być 1-mandatowymi. Zmiana ordynacji wyborczej na większościową z całymi jej konsekwencjami (z cze-go najważniejsza to realna możliwość odwołania złego polityka) winna wes-przeć w znaczący sposób jawność poczynań organów władzy. Stanowi także, zdaniem ekspertów, punkt wyjścia i pierwszy konieczny (lecz niewystarcza-jący) element uruchamiający ciąg niezbędnych zmian w funkcjonowaniu ży-cia publicznego w Polsce [por. Wojciechowski 2003, ss. 65–68].

Dalsze uszczegółowienie realizacji zadań publicznych w postaci utworze-nia podkasztelanii jako wydzielonej części obszaru kasztelanii dla jurysdykcji sądu kasztelańskiego. istotne novum to wyznaczenie obszaru podkasztelanii jako jednocześnie 1-mandatowego okręgu wyborczego do Sejmu Rzeczpo-spolitej Polskiej. Oznacza to, że liczba mandatów poselskich zmniejszy się zdecydowanie, aż do łącznej wielkości 123. Zarys rozstrzygnięć konstytu-tywnych dla podkasztelanii przedstawiono w tabeli 3.


16

Tab. 3. Zakres upodmiotowienia podkasztelanii

Lp.

Odniesienie do elementu ustroju państwa


1. Sejm RP 1-mandatowy okręg wyborczy

2.

Dochodzenie praw obywatelskich

obszar rozpatrywania przez Sąd Kasztelański wszelkich spraw karnych (i instancja) o zagrożeniu wymiarem kary pozbawienia wolności od lat 5-ciu do lat 15-tu; obszar rozpatrywania odwołań (ii instancja) od postanowień wydanych przez Sądy Grodzkie; obszar dla rejestracji spółek handlowych

3. Organa ścigania przestępców

obszar ścigania przez Prokuraturę Kasztelańską wszel-kich przestępstw o zagrożeniu wymiarem kary pozbawie-nia wolności do lat 15-tu

4. Obrona narodowa

obszar działania zorganizowanych sił obrony terytorialnej – dowództwo i sztab batalionu

5. Pobór podatków obszar poboru podatków – Kasztelański Urząd Skarbowy

6. Utrzymanie dróg

utrzymanie dróg kasztelańskich (za wyjątkiem dróg gmin-nych) – obwód drogowy


Konsekwentnie sędziowie i prokuratorzy kasztelańscy winni pochodzić z terenu zamieszkania w sąsiednich podkasztelaniach. Oparcie dobrego pań-stwa na poszanowaniu prawa i możliwości dochodzenia swoich praw przed sądem, najczęściej w przypadkach rozstrzygnięć praw własności, możliwe będzie w oparciu o działalność powszechnych sądów grodzkich. Stanowić one będą fundament systemu dochodzenia praw w państwie. ich jurysdykcja wyznaczona jest w tej części obszaru podkasztelanii, która będąc osadzona najbliżej mieszkańców, stanowi fundament funkcjonowania całej organizacji kasztelanii (tabela 4).


17

Tab. 4. Zakres upodmiotowienia podkasztelanii na obszarze jurysdykcji Sądu Grodzkiego

Lp.Odniesienie do elementu ustroju państwa


1. Sejmik Województwa 1-mandatowy okręg wyborczy

2. Dochodzenie praw obywatelskich

obszar rozpatrywania przez Sąd Grodzki w i instancji wszelkich spraw cywilnych (w tym wydział ksiąg wieczystych) oraz karnych o zagrożeniu wymiarem kary pozbawienia wolności do lat 5-ciu

3. Obrona narodowa

obszar działania zorganizowanych sił obrony terytorial-nej – dowództwo i sztab kompanii

4. Bezpieczeństwo wewnętrzne

obszar działania zorganizowanych sił policyjnych – komenda grodzka policji

5. Służby i inspekcje

obszar działania zorganizowanych służb i inspekcji – stacje prewencji i ratownictwa


W tym przypadku konsekwentnie sędziowie sądów grodzkich po-chodzić będą z terenu zamieszkania sąsiednich jurysdykcji sądów grodz-kich. Obszar jurysdykcji Sądu Grodzkiego stanowi teren działania waż-nego elementu realizacji zadań publicznych w postaci stacji prewencji i ratownictwa, świadczącej swoisty multiprodukt realizujący się szczególnie w sytuacjach nadzwyczajnych (kryzysowych).

ideowy schemat funkcjonowania całości organizacji kasztelanii przedsta-wiono na rysunku 3.

Korzystając z proponowanego wzorca, można przedstawić podział teryto-rium kraju na organizacje kasztelanii jak w tabeli 5.Tab. 5. Kasztelanie Rzeczpospolitej Polskiej – projekt podziału terytorium

Lp. Nazwa Stolica Lp. Nazwa Stolica

1. Beskidzka Bielsko-Biała 22.Mazursko- Podlaska

Suwałki

2. Białostocka Białystok 23.Nadbużańsko-Roztoczańska

Chełm

3. Bydgoska Bydgoszcz 24. Opolska Opole4. Częstochowska Częstochowa 25. Piotrkowska Piotrków Tryb.

5.Dąbrowsko- Jurajska

Sosnowiec 26. Poznańska Poznań

6. Gdańska Gdańsk 27. Radomska Radom7. Gdyńska Gdynia 28. Rybnicka Rybnik


18

8. Gliwicka Gliwice 29. Rzeszowska Rzeszów9. Kaliska Kalisz 30. Sandomierska Tarnobrzeg10 Karpacka Nowy Sącz 31. Skierniewicka Skierniewice11. Katowicka Katowice 32. Sudecka Wałbrzych12. Kielecka Kielce 33. Szczecińska Szczecin

13. Konińska Konin 34.Środkowopo-morska

Koszalin

14. Krakowska Kraków 35. Tarnowska Tarnów

15.Kujawsko- Mazowiecka

Płock 36. Toruńska Toruń

16. Legnicka legnica 37. Warmińska Olsztyn17. Leszczyńska leszno 38. Warszawska Warszawa

18. Lubelska lublin 39.Warszawsko- Mokotowska

19. Lubuska Zielona góra 40.Warszawsko-Praska

20. Łódzka Łódź 41. Wrocławska Wrocław

21.Mazowiecko-Podlaska

Siedlce


Organizacja kasztelanii stanowi zwarty system, zapewniający elastycz-ność i mobilność działania wyspecjalizowanych komórek. System zarządza-nia i odpowiedzialności są przejrzyste i nie tworzą kolizji kompetencji.

System organizacji terytorialnej państwa oparty na kasztelanii, nawią-zujący do jednakowej liczby mieszkańców, daje się w pełni wykorzystać do wyznaczania systemu obszarów statystycznych NUTS, służących dynami-zowaniu rozwoju gospodarczego oraz jako wsparcie w ustalaniu rozmiarów pomocy finansowej w postaci funduszy strukturalnych Wspólnoty europej-skiej, której beneficjentami są organizacje samorządowe. Organizacji sieci kasztelanii można byłoby pomocniczo wykorzystać do ustalania wielkości pomocy strukturalnej. ideę powyższego rozwiązania przedstawia tabela 6.


19

Rys. 3. Schemat funkcjonowania organizacji kasztelanii

suweren

kasztelan

podkasztelandyrektor generalny

urzędu kasztelańskiego

urząd kasztelański

departamenty

samorządowy

infrastruktury

finansów i skarbu

krajowe centrum zarządzania kryzysowego

dowództwoobrony narodowej

brygada obrony

narodowej

sztab

12

3 batalionobrony

narodowej

dywizjonwsparcia

(w tym 2–3śmigłowce)

centum zarządzaniakryzysowego

zespół monitorowania

zagrożeń i profilaktyki

zespół planowania

i koordynacji

centralnadyspozytornia

inspekcjei służby

9–10 STACJiRATOWNiCTWA

ŚMiGŁOWieC



20

Tab. 6. Zasady tworzenia systemu jednostek statystycznych NUTS w oparciu o organizację kasztelanii

Rozwiązanie europejskie Polski odpowiednik

Nazwa jednostki

liczba mieszkańców

Nazwa jednostki liczba mieszkańców

Nuts 1 3–7 mln Województwo (3–4 kasztelanii) 2,82–3,8 mln

Nuts 2 800–3 000 tys. Kasztelania (3 podkasztelanie) 940–950 tys.

Nuts 3 150–800 tys. podkasztelania 270–360 tys.

Źródło: opracowanie własne na podstawie A. Molenda, Wawel wedle Spodka?, „Dzien-nik Polski” 2004, nr 43.

W projektowanym systemie podziału terytorium kraju przewiduje się utworzenie wielu kasztelanii, których wielkość zbliżona będzie do kształtu województw sprzed 1 stycznia 1999 roku.

Abstract

The paper makes an attempt to implement some indications of theory’s output and the practice of organization and management to settlements concerning state’s internal security. Given article is concentrated on pointing territory’s organization of new-type state, which acts on regional level – castle district. Such organization would bear main burden of implementation of country’s duties in the field of internal security. The article shows far-reaching consequences of political system, which result from the foundation of the network of castle districts on Polish territory. These have ordered previous, non finished changes which were taken in conjunction with the reform of dismemberment system, enacted by Seym in 1998s.

Bibliografia

Encyklopedia podręczna, Kraków 2001.Molenda A., Wawel wedle Spodka? „Dziennik Polski” 2004, nr 43.Wojciechowski e., Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2003.


Mirosław WłodarczykSpołeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania

Bezpieczeństwo narodowe a prawa i obowiązki obywatela

Wprowadzenie

Podstawowym elementem współczesnego świata pozostaje państwo narodo-we, które chroni swoich obywateli i kształtuje ich byt. Zakres swobód i praw obywatelskich zależą od ustroju państwa, który wywiera decydujący wpływ na aktywność społeczną i zachowania obywateli. Przedmiotem naszego za-interesowania są prawa i obowiązki obywatela w państwie demokratycz-nym z pominięciem państwa autorytarnego. W państwie demokratycznym władze pochodzą z wyborów powszechnych i są jednocześnie decydentem strategicznym i politycznym. Podlegają one kontroli politycznej ze strony opozycji parlamentarnej i opinii publicznej, która szybko reaguje na dostępne informacje.

Działania narodowego państwa demokratycznego skupiają się na zapew-nieniu możliwości samostanowienia i zapewnieniu dobra nie tylko swych obywateli, lecz także na poszanowaniu praw obywateli innych państw. Rea-lizacja zadań państwa narodowego jest możliwa jedynie poprzez zachowanie integralności i suwerenności narodu.

W pojęciu ogólnym bezpieczeństwo jest traktowane jako stan pewności państwa lub grupy państw do przeciwdziałania sytuacji kryzysowej. Na-tomiast w naukach społecznych bezpieczeństwo określa się jako zdolność przetrwania, niezależność lub pewność rozwoju. Według M. Berkowitza „bezpieczeństwo narodowe może być najbardziej owocnie zdefiniowane jako zdolność narodu do ochrony jego wewnętrznych wartości przed zewnętrz-nymi zagrożeniami” [Jemioło, Dawidczyk 2008, s. 36]. Wśród innych należy wyróżnić definicję Nowaka, który określa bezpieczeństwo „jako stan i pro-ces uzyskiwany w wyniku odpowiednio zorganizowanej ochrony i obrony przed zagrożeniami zewnętrznymi i wewnętrznymi, określane stosunkiem potencjału obronnego do skali zagrożeń” [Nowak 2008].

Współczesny wymiar bezpieczeństwa charakteryzuje się wysokim stop-niem niepewności wynikającym z podziału świata na dwa bieguny – dobro-


22

bytu i nędzy – oraz dążności niektórych państw do wzrostu swojego zna-czenia w skali globalnej. Światowe supermocarstwa – USA, Rosja, Chiny i Unia europejska – posiadają ogromny potencjał militarny, skutecznie od-straszający przed wszczynaniem konfliktu zbrojnego i wzajemną destrukcją. Aktualnie konfrontacja militarna w większej skali, choć możliwa, występuje rzadziej ze względu na wysokie nakłady finansowe i małą opłacalność ekono-miczną. Warto przypomnieć fakt poniesienia olbrzymich kosztów przez USA w wyniku interwencji militarnej w iraku (3 biliony dolarów amerykanskich do 2007 r. włącznie). Cele strategiczne i większe korzyści można osiągnąć in-nymi środkami bez rozpoczynania wojny. Zależy to jednak przede wszystkim od horyzontu czasowego osiągnięcia celu w określonej sytuacji geopolitycz-nej, a także od mentalności stron konfliktu. Poza oceną jako mało wymierne pozostają korzyści polityczne odnoszone przez światowe supermocarstwa w perspektywie długoterminowej.

Obecnie najpoważniejszymi zagrożeniami bezpieczeństwa w skali regio-nalnej i globalnej są:

międzynarodowa przestępczość zorganizowana, terroryzm międzynarodowy,działania imperialne supermocarstw,zbrojne konflikty lokalne, zagrożenia teleinformatyczne, globalne zagrożenia ekologiczne, zagrożenia ze strony państw uruchamiających produkcję broni masowe-go rażenia i środków jej przenoszenia poza kontrolą międzynarodową. Trudno przecenić znaczenie poszczególnych zagrożeń, ale po strategicz-

nym ataku terrorystycznym 11 września 2001 r. na USA na czoło wysuwa się globalna sieć terrorystyczna [Koziej 2008]. Centralnym pojęciem w strate-gii militarnej stała się kategoria asymetryczności (zagrożenia asymetryczne, strategie asymetryczne). Konflikt asymetryczny wybucha pomiędzy pań-stwem i organizacją, która nie jest państwem, nie ma własnego terytorium i ludności. Jest zdolna do wieloletniej walki z państwem narodowym, może dyktować mu warunki, a jej zachowania zależą od aktualnej sytuacji. Global-na sieć terrorystyczna jest nieprzewidywalna i niszczy międzynarodowy ład demokratyczny.

Bezpieczeństwo narodowe jest elementem bezpieczeństwa międzynaro-dowego, stanowiąc składnik bezpieczeństwa wszystkich państw-członków społeczności międzynarodowej. Zawierane są sojusze i pakty obronne jak np. Pakt Północnoatlantycki (NATO), w którym pełnoprawny członek sojuszu w przypadku naruszenia integralności jego terytorium ma prawo do pomo-cy ze strony innych państw członkowskich (artykuł 5 Traktatu Waszyngtoń-skiego). Pełna współpraca międzynarodowa może zapewnić bezpieczeństwo w szerszej skali poprzez zapobieganie narastającym zagrożeniom lub zmniej-

———————

Mirosław Włodarczyk

23

szanie ich skutków. W szczególności dotyczy to nowych wyzwań pojawiają-cych się przed ludzkością, których rozwiązanie pozwoliłoby uniknąć zagro-żeń bezpieczeństwa w skali globalnej.

efektem współpracy międzynarodowej jest coraz częściej uniknięcie za-grożenia militarnego ze strony innego państwa. Konflikty zbrojne wpraw-dzie występują, ale nie ulegają eskalacji ze względu na reakcję społeczności międzynarodowej. Dlatego zagrożenie zewnętrzne ze strony sił zbrojnych innego kraju stało się znacznie mniejsze, natomiast mocno rośnie niestabil-ność wewnętrzna w państwach etnicznie i religijnie niejednolitych o ustroju niedemokratycznym w wyniku pozaprawnej rywalizacji o władzę. Wybuch wojny domowej jest zjawiskiem o coraz większej częstotliwości i wymaga rozwagi społeczności międzynarodowej, gdyż destabilizacja jednego pań-stwa staje się zagrożeniem dla państw sąsiednich i może stanowić zaczątek większego konfliktu. Stąd też istnieje potrzeba wczesnego poznania przy-czyn i możliwości przeciwdziałania niestabilności wewnętrznej jako źródeł nowych wyzwań i zagrożeń dla stanu bezpieczeństwa w skali regionalnej i globalnej.

W państwach demokratycznych występują mechanizmy formalno-praw-ne, które przeciwdziałają gwałtownym konfliktom wewnętrznym, ale jed-nocześnie pomniejszają skuteczność w walce z terroryzmem. istniejący ład prawny i poszanowanie praw człowieka są nadużywane przez organizacje przestępcze ze szkodą dla bezpieczeństwa wewnętrznego obywateli państwa demokratycznego. Przykładem ograniczeń w walce z terroryzmem i trudno-ści z poszanowaniem godności człowieka mogą być niedawne doświadczenia z terenu Wielkiej Brytanii i Hiszpanii. W tej sytuacji coraz większego znacze-nia nabiera szeroka świadomość społeczna istniejących wyzwań i zagrożeń dla bezpieczeństwa narodowego.

Prawa obywatela w państwie demokratycznym

Prawa człowieka i obywatela w państwie demokratycznym są gwarantowane w ustawie zasadniczej. W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawowe prawa są ujęte w rozdz. ii „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”.

Art. 30 głosi, że „Przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych.” W kolejnych artykułach znajdujemy:

art. 31 ust. 1 „Wolność człowieka podlega ochronie prawnej”.art. 32 ust. 1 „Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne”. art. 32 ust. 2 „Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny”.

——

—


24

W Konstytucji RP zawarte są dalsze prawa i wolności obywatelskie ty-powe dla państwa demokratycznego jak: czynne i bierne prawo wyborcze, ochrona własności i prawo dziedziczenia, wolność sumienia i religii, ochrona życia, nietykalność osobista, ochrona tajemnicy komunikowania się, wolność zrzeszania się, prawo dostępu do służby publicznej oraz inne. Obok Konsty-tucji źródłami prawa są ustawy, rozporządzenia oraz ratyfikowane umowy międzynarodowe. Należy podkreślić, że „Ratyfikowana umowa między-narodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy” (art. 91 ust. 1 ).

Ponadto źródłami powszechnie obowiązujacego u nas prawa są na obsza-rze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego wyda-wane na podstawie ustawy. Natomiast „Uchwały Rady Ministrów oraz za-rządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty” (art. 93 ust. 1 Konstytucji RP ).

Do największych zagrożeń praw obywatelskich i ładu prawnego w pań-stwie demokratycznym należy korupcja. Zjawisko korupcji polega najczęś-ciej na uzyskaniu pozytywnej decyzji władzy państwowej lub samorządowej w zamian za korzyści natury finansowej lub rzeczowej od beneficjenta lub jego przychylność w niezbyt odległej przyszłości. Zasada równości wobec prawa wszystkich obywateli jest zwykle naruszana w państwach, w których władze nie podlegają skutecznej kontroli lub przykładają nadmierne znacze-nie dla regulacji prawnej wielu dziedzin życia oraz wykazują słabą znajo-mość i niechęć do innych mechanizmów.

Zjawisko korupcji jest poważnym problemem w wielu krajach świata. W raporcie Amnesty international z 2005 r. przedstawiono wyniki badań zja-wiska korupcji w 158 krajach [Hałat 2008]. Jedynie 10 krajów było wolnych od korupcji, a wśród nich znalazły się kraje skandynawskie, Australia, Austria, Singapur, Szwajcaria i Nowa Zelandia. Polska znalazła się na 70 pozycji ra-zem z takimi krajami jak: Arabia Saudyjska, Burkina Faso, Chorwacja, egipt i lesoto. Należy podkreślić, że nasz kraj w analogicznych badaniach na po-czątku lat dziewięćdziesiątych zajmował 22 miejsce.

Jedną z barier na drodze rozwoju korupcji w państwie demokratycznym jest prawo do informacji. Art. 31 ust. 1 Konstytucji RP głosi: „Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicz-nej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzy-skiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i za-wodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa”.


25

Ograniczenie tego prawa reguluje Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o do-stępie do informacji publicznej. Powszechny dostęp do informacji publicz-nej został zrealizowany poprzez „Biuletyn informacji Publicznej” w posta-ci elektronicznej zawierający publikacje w/w podmiotów. W poszukiwaniu określonych informacji należy uwzględnić Ustawę z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11, poz. 95) oraz implikacje z tego wynikające [Włodarczyk 2007]. W celu uczynienia życia gospodarczego w Polsce bardziej przejrzystym [Forlicz 2008] została przyjęta Ustawa o udo-stępnianiu informacji gospodarczych, która „określa zasady i tryb udostęp-niania przez przedsiębiorców informacji gospodarczych dotyczących wia-rygodności płatniczej innych przedsiębiorców i konsumentów…”. Przyjęte regulacje prawne wpływają na bezpieczeństwo obrotu gospodarczego oraz wpływają korzystnie na podejmowanie decyzji inwestycyjnych.

Obowiązki obywatela państwa demokratycznego w zakresie bezpieczeństwa

Na początku XXi wieku coraz silniej występuje zjawisko konkurencji mię-dzynarodowej związane z rozwojem informacji i integracji gospodarczej. Wykorzystanie posiadanych zasobów materialnych i potencjału intelektu-alnego obywateli decyduje o pozycji państwa na arenie międzynarodowej. W sytuacji względnego bezpieczeństwa zewnętrznego państwo może reali-zować strategię swobodnego rozwoju i postępu w interesie własnych obywa-teli bez naruszania interesów wspólnoty międzynarodowej.

Obywatel państwa demokratycznego ma nie tylko prawa i wolności oby-watelskie, lecz także obowiązki. Do podstawowych obowiązków obywatela należą przestrzeganie prawa i troska o dobro wspólne, a w tym powszechny obowiązek obrony i odbycie służby wojskowej. W Polsce obowiązek ten jest realizowany zgodnie z ustawą poprzez odbycie przeszkolenia w ramach za-sadniczej służby wojskowej w wymiarze 9 miesięcy. W przypadku obywateli odmawiających odbycia służby wojskowej ze względów religijnych lub wy-znawanych zasad moralnych istnieje obowiązek służby zastępczej w wymia-rze 18 miesięcy.

W niektórych krajach obowiązek zasadniczej służby wojskowej został zli-kwidowany i powołano armię zawodową. W najbliższym czasie także w Pol-sce obowiązek służby wojskowej zostanie zniesiony ze względu na zmianę polityki obronnej państwa. Przewiduje się likwidację powszechnego poboru do służby wojskowej i utworzenie armii zawodowej, która lepiej odpowiada wymaganiom współczesnego pola walki. Zakłada się, że w ciągu dwóch lat nastąpi wzrost liczby żołnierzy zawodowych do 120 tys. i wsparcia w postaci narodowych sił rezerwy w liczbie 30 tys. Jest to poważne przedsięwzięcie,


26

gdyż obecnie mamy 78 tys. żołnierzy zawodowych. Oznacza to konieczność znalezienia 42 tys. ochotników z cenzusem co najmniej gimnazjalnym, co może być trudne pomimo tradycji oręża polskiego i wysokiego prestiżu, ja-kim niezmiennie cieszy się armia w naszym społeczeństwie. W podjęciu de-cyzji o wyborze kariery żołnierza zawodowego może być pomocna promocja armii i prezentacja warunków zatrudnienia, czyli stabilność służby, wyna-grodzenie, podnoszenie kwalifikacji zawodowych, korzystne zabezpieczenie emerytalne itp. Niezbędnym warunkiem realizacji tych zamierzeń jest także wzrost nakładów finansowych z budżetu państwa, aby pokryć koszty zatrud-nienia, utrzymania, szkolenia, infrastruktury itp. Warto zauważyć, że budżet na modernizację armii nie został podzielony według rodzajów sił zbrojnych, a wynikająca z tego elastyczność powinna przyczynić się do lepszego wyko-rzystania środków. W ciągu najbliższej dekady Polska powinna mieć armię na miarę XXi wieku i swojego położenia geograficznego. W tym kontekście truizmem będzie stwierdzenie, że Polska jest państwem brzegowym Paktu Północnoatlantyckiego i Unii europejskiej. Członkostwo w obu tych orga-nizacjach i aktywny udział w misjach pokojowych nie mogą pomniejszać znaczenia roli własnych sił zbrojnych w obronie integralności i suwerenności naszego państwa zanim nastąpi wsparcie sojuszników.

Kontynuowanie modernizacji wyposażenia powinno przebiegać z wyko-rzystaniem potencjału krajowego przemysłu obronnego. Posiadana wiedza oparta na podstawach naukowych i nakłady finansowe pozwolą na realizację niezbędnych procesów innowacyjnych w zakresie wyposażenia. Zaniedba-nie rozwoju branży w ostatnich latach ze względów politycznych wymaga nowego spojrzenia pod kątem wyposażenia własnych sił zbrojnych i możli-wości eksportu nowoczesnego uzbrojenia.

W swoich działaniach państwo nie może zapominać o obowiązku ochro-ny własnej społeczności w każdej sytuacji wystąpienia zdarzeń niekorzyst-nych, gdyż bezpieczeństwo należy do dobra publicznego. W tym kontekście należy także docenić bezpieczeństwo energetyczne państwa, ale problemy z tym związane przekraczają zakres artykułu.

W warunkach pokoju zagrożenie może polegać na wystąpieniu awarii technicznej lub katastrofy naturalnej. Postrzeganie zagrożenia przez lokalną społeczność bywa niewystarczjące, między innymi z powodu braku infor-macji o rozmiarach zagrożenia. Wówczas zasady demokratycznego państwa prawa będą ulegać daleko idącym zmianom w celu opanowania sytuacji. Zmiany te w naszym państwie zgodnie z Konstytucją RP mogą wynikać ze stanu nadzwyczajnego, jakim są:

stan wojenny, stan wyjątkowy, stan klęski żywiołowej.

———


27

W takich przypadkach konieczne jest wsparcie profesjonalne władzy państwowej i samorządowej w postaci zespołów zarządzania kryzysowego. Ustawa z 2002 r. o stanie klęski żywiołowej przewiduje wprowadzenie ogra-niczeń wolności i praw człowieka w następującym zakresie:

zawieszenie działalności określonych przedsiębiorstw, zakaz lub nakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej, częściowa lub całkowita reglamentacja zaopatrzenia, nakaz oddelegowania pracowników do dyspozycji kierujących akcją ra-towniczą, przymusowe badania lekarskie, leczenie, szczepienie i zastosowanie in-nych środków profilaktycznych niezbędnych do zwalczania chorób za-kaźnych, popromiennych oraz skutków skażeń chemicznych, obowiązkowa kwarantanna, przymus stosowania środków ochrony roślin lub innych, niezbędnych do zwalczania organizmów szkodliwych dla ludzi, zwierząt lub roślin, obowiązek stosowania środków ochrony środowiska, przymusowe zwalczanie chorób zakaźnych zwierząt, opróżnianie mieszkań lub innych pomieszczeń, w razie potrzeby pod przymusem, przymusowe rozbiórki i wyburzenia obiektów budowlanych, nakaz ewakuacji, nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach, zakaz organizowania lub przeprowadzania imprez masowych, nakaz lub zakaz określonego sposobu przemieszczania się, wykorzystanie nieruchomości i rzeczy ruchomych bez zgody właściciela lub innej osoby uprawnionej, zakaz prowadzenia strajku, odstąpienie od określonych zasad bhp, załogi firmy, której nakazano określoną działalność gospodarczą mogą się spodziewać zmiany systemu, wymiaru lub rozkładu czasu pracy w nie-dziele, święta i dni wolne, a także do wykonywania zajęć innego rodzaju niż wynika z umowy o pracę. Nie dotyczy to młodocianych, niepełno-sprawnych, kobiet w ciąży i karmiących. Zgodnie z Ustawą wykaz tych ograniczeń jest katalogiem zamkniętym.

Jednocześnie Ustawa wprowadza obowiązek świadczeń osobistych, do któ-rych należą:

udzielanie pierwszej pomocy, czynny udział w akcji ratowniczej, wykonanie określonych prac, umożliwienie używania nieruchomości lub rzeczy osobistych, udostępnienie pomieszczeń osobom ewakuowanym, użytkowanie nieruchomości w określony sposób,

————

—

——

———

——————

———

——————


28

przyjęcie na przechowanie i pilnowanie mienia osób ewakuowanych, ochrony cudzych zwierząt, dostarczenia im paszy i schronienia, zabezpieczenie zagrożonych roślin lub nasion, pełnienie wart, szczególna ochrona własnych źródeł wody pitnej, udostępnienie ich ewa-kuowanym i poszkodowanym, ochrona zagrożonych dóbr kultury. Ze względu na szerokie ograniczenia wolności i praw człowieka wprowa-

dzenie stanu klęski żywiołowej następuje po wyczerpaniu innych możliwo-ści opanowania zagrożenia.

W każdej katastrofie mamy do uwzględnienia aspekty prawne, politycz-ne, symboliczne i ekonomiczne. „Jedna z fundamentalnych zasad demokra-tycznego państwa dotyczy równości prawa wszystkich obywateli do ochro-ny przed skutkami katastrofy bez względu na status społeczny, wyznanie, rasę, poglądy polityczne itp. Dotyczy to nie tylko równości prawa do szybkiej interwencji w czasie bezpośredniego zagrożenia, lecz także między innymi równości prawa dostępu do wszystkich instrumentów finansowych przezna-czonych na likwidację skutków katastrofy” [Wolanin 2005].

W naszym państwie częstotliwość występowania zagrożeń klęską ży-wiołową wydaje się rosnąć na skutek zmian klimatycznch. Skoro są one nie-uchronne, należy więcej uwagi, a przede wszystkim środków finansowych, poświęcić zarządzaniu kryzysowemu i przygotowaniu służb ratowniczych odpowiedzialnych za bezpieczeństwo [Trippner, Tylman 2008]. W aktualnej sytuacji jest to zadanie pierwszoplanowe, podobnie jak zwiększenie bezpie-czeństwa wewnętrznego.

Bezpieczeństwo wewnętrzne w państwach demokratycznych

Naturalną potrzebą społeczeństw jest wolność od strachu i poczucie bez-pieczeństwa. Należy ono do potrzeb pierwotnych, których zaspokojenie umożliwia dążenie do wyższych potrzeb. Aktualna sytuacja geopolityczna stwarza poczucie względnego bezpieczeństwa zewnętrznego mimo konflik-tów zbrojnych w niektórych regionach świata. Natomiast uczucie lęku ciągle towarzyszy obywatelom z powodu niedostatku bezpieczeństwa wewnętrz-nego. „Coraz większa złożoność procesów społecznych wynikająca z rozwo-ju technik komunikacyjnych oraz rosnącej skali interakcji pomiędzy ludźmi w ostatnich dekadach przyczynia się do wzrostu niepewności i ryzyka” [Sułkowski 2008]. Wolność od strachu jest odczuwana subiektywnie i zmie-nia się w poszczególnych państwach w zależności od różnych czynników natury politycznej, ekonomicznej i społecznej. Do najważniejszych elemen-tów należą gigantyczne zmiany ekonomiczne i społeczne, które przyczyni-ły się do pogłębienia rozwarstwienia społecznego. Jednocześnie w krajach

—————

—


29

o długich tradycjach demokratycznych pojawiły się poważne wyzwania i nowe zagrożenia dla bezpieczeństwa wewnętrznego obywateli. ich przykła-dami są gwałtowne zamieszki i akty terroru na tle etnicznym lub religijnym. W państwach zachodnich dużym problemem stali się konwertyci, osoby pochodzenia miejscowego, nawrócone na islam, które nadmierną gorliwoś-cią starają się udowodnić swoje poświęcenie dla nowej wiary i biorą udział w działalności terrorystycznej przeciwko współobywatelom. Postawa tych ludzi stanowi duże zagrożenie, gdyż jest zjawiskiem wcześniej nieznanym. W naszym kraju występuje przestępczość na tle ekonomicznym, głównie zwią-zana z bezrobociem. Towarzyszy temu osłabienie więzi społecznych, zwłasz-cza w dużych skupiskach. Nasilenie tych zjawisk w ostatnich latach wymaga nowego spojrzenia na dotychczasowe metody zapewnienia ładu społecznego i bezpieczeństwa oraz zwiększenia efektywności działań w tym zakresie.

Zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego należy do podstawowych obowiązków państwa. Główne zadania w zakresie ochrony i bezpieczeń-stwa osób oraz porządku publicznego realizuje Policja. Z badań wykonanych w 2005 przez TNS OBOP wynikało, że zaufanie do Policji deklaruje 68% Po-laków [Juszczyk 2007]. Konieczne jest zdobycie większego uznania, gdyż niezależnie od współpracy z władzami samorządowymi i strażą samorzą-dową Policja powinna starać się o podjęcie współdziałania ze społecznością lokalną, a do tego niezbędne jest zaufanie. Umożliwia ono lepsze poznanie przyczyn i zapobieganie zagrożeniom, zamiast samej likwidacji skutków. Działania prewencyjne Policji są bardziej skuteczne w środowisku rozpozna-nym przez tę formację z udziałem obywateli. Dotychczasowe próby współ-pracy w różnych ośrodkach, szczególnie mniejszych, rokują nadzieję, że w świadomości społecznej powoli ukształtuje się pogląd o korzystnym wy-niku tego współdziałania na bezpieczeństwo i jakość życia obywateli. Rea-lizacja koncepcji „Bezpieczna Przestrzeń” nie jest możliwa bez współpracy z lokalną społecznością [Cielecki 2007].

Z ubolewaniem należy zauważyć, że planowane regulacje ustawowe pomocy obywatelskiej dla Policji zostały przyjęte pejoratywnie przez część mass-mediów jako „lifting ORMO”. Tymczasem w państwach demokratycz-nych w interesie państwa i jego obywateli leży przekazanie określonych in-formacji organom powołanym do ścigania przestępstw. Należy zauważyć, że w Polsce obywatel zaniedbujący ten obowiązek podlega karze (art. 233 Kodeksu karnego).

Poczucie bezpieczeństwa i zaufanie do władzy rozwijają się powoli, gdyż ciągle pokutuje w świadomości społeczeństwa alienacja władzy w okresie PRl. Po upływie kilkunastu lat od rozpoczęcia procesu transformacji należy wzmóc wysiłki w dążeniu do „szczupłego państwa” i społeczeństwa oby-watelskiego. Można oczekiwać, że potrzeba bezpieczeństwa będzie trwałym łącznikiem w pogłębionej współpracy władzy i obywateli. Obywatel to nie tylko wyborca, lecz także interesariusz biorący udział w kreowaniu nowego stylu zarządzania państwem.


30

Abstract

Various threats for global and local security have been presented. Among them the local conflicts and civil wars seemed to be the initial sources of broader instability. Civil rights and duties in democratic state in the context of national security have been presented on the basis of Polish Constitution. To fight against threats such as natural calamity and technical catastrophe the citizen rights are suspended. Apart from political and economic transformation in Poland the change in social behaviour should occur. In consequence the social confidence to the Government and cooperation with the local authorities will increase the level of security.

Bibliografia

Cielecki T., Koordynacja systemu zapobiegania przestępczości przez samorządy lokalne [w:] A. Szymaniak (red.), Samorząd a policja. Kształtowanie bezpieczeństwa lokalnego, Po-znań 2007. Forlicz S., Informacja w biznesie, Warszawa 2008. Jemioło T., Dawidczyk A., Wprowadzenie do metodologii badań bezpieczeństwa, Warszawa 2008. www. halat.pl (20.07.2008).Juszczyk P.J., Tworzenie zdecentralizowanych jednostek policyjnych na poziomie samorządu gminnego. Rozważania z zakresu community policing [w:] A. Szymaniak (red.), Samorząd a policja. Kształtowanie bezpieczeństwa lokalnego, Poznań 2007. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 97.78.483, sprost. Dz. U. 01.28.319, zm. Dz. U. 06.200.1471).Koziej S., Globalna sieć terrorystyczna jest już mocarstwem, Wirtualna Polska (09.09.2008). Nowak e., Współczesne postrzeganie bezpieczeństwa narodowego [w:] M. Włodarczyk (red.), Bezpieczeństwo Narodowe i Zarządzanie Służbami Ochrony, Łódź 2008. Sułkowski Ł., Niepewność i ryzyko w naukach o zarządzaniu [w:] M. Włodarczyk (red.), Bezpieczeństwo Narodowe i Zarządzanie Służbami Ochrony, Łódź 2008. Trippner M., Tylman S., Aspekty planowania w warunkach zarządzania kryzysowego [w:] M. Włodarczyk (red.), Bezpieczeństwo Naorodowe i Zarządzanie Służbami Ochrony, Łódź 2008. Włodarczyk M., Ochrona kapitału intelektualnego w przedsiębiorstwie [w:] M. Włodarczyk (red.) Bezpieczństwo Narodowe i Zarządzanie Służbami Ochrony, Łódź 2008. Wolanin J., Zarys Teorii Bezpieczeństwa Obywateli. Ochrona Ludności na Czas Pokoju, Warszawa 2005.


Włodzimierz FehlerAkademia PodlaskaSzkoła Wyższa im. B. Jańskiego

Pojęcie i istota bezpieczeństwa wewnętrznego państwa

Bezpieczeństwo to jedna z najważniejszych potrzeb, której zaspokojenie okre-śla warunki funkcjonowania i rozwoju ludzkiej cywilizacji. W związku z tym kwestia ta od dawna stanowi przedmiot dociekań badawczych, a także ob-szar, w obrębie którego nieustannie poszukuje się rozwiązań prowadzących do optymalizacji (w danych warunkach) poziomu bezpieczeństwa dla całego szeregu podmiotów (społeczności międzynarodowej, grup państw, pojedyn-czych państw, grup społecznych i jednostek). Waga problemu oraz intensyw-ne działania analityczno-poznawcze interdyscyplinarnych grup badaczy sprawiły, że w początkach XXi w. mamy dostęp do znacznego zasobu teore-tycznych opisów charakteryzujących wielce złożoną materię bezpieczeństwa. Nie oznacza to jednak, że w obszarze teorii bezpieczeństwa wszystkie proble-my podejmowane są w sposób równie intensywny i konsekwentny. Jednym z zagadnień, które nie doczekało się jak dotąd kompleksowych analiz i opra-cowań teoretycznych jest kwestia bezpieczeństwa wewnętrznego. Sytuację komplikuje fakt, iż samo pojęcie bezpieczeństwo wewnętrzne państwa jest powszechnie używane (zarówno w języku potocznym, jak i w terminologii naukowej, urzędniczej i politycznej)1 lecz nader rzadko definiowane i ade-kwatnie opisywane2. Autorzy zajmujący się teoretycznymi aspektami bezpie-czeństwa bardzo często próbują także dezawuować zasadność zajmowania się problemem bezpieczeństwa wewnętrznego stwierdzając, że nie sposób

1 Dla przykładu: art. 135 Konstytucji mówiący o Radzie Bezpieczeństwa Narodowego jako organie doradczym Prezydenta w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego oraz art. 146 ust. 4 pkt 7 mówiący o tym, że Rada Ministrów zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny. Również strategia bezpieczeństwa narodowego RP z 2007 r. zawiera podrozdział zatytułowany ,,Bezpieczeństwo wewnętrzne”. W bieżącym roku akademi-ckim (2008/2009) na wielu uczelniach z Uniwersytetem Warszawskim włącznie rozpoczynają studia setki studentów na kierunku ,,Bezpieczeństwo wewnętrzne”.2 W literaturze przedmiotu można odnaleźć przyczynkowe artykuły i opracowania, które w sposób fragmentaryczny próbują podejmować problem. Jednak ich autorzy nie dokonują określenia istoty pojęcia i ograniczają się do powierzchownych opisów. Zob. np. [Caban 1994; Pikulski 1996].


32

jest wyodrębnić tą kategorię i nadać jej samodzielny charakter. Chaos i za-mieszanie w odniesieniu do będącego przedmiotem niniejszej analizy termi-nu dodatkowo pogłębia fakt, że wpisując go do różnorodnych dokumentów politycznych i społecznych próbuje się ukazywać jego istotę przez pryzmat stanu ochrony obywateli przed aktami przemocy ze strony przestępców, skalę zagrożeń porządku w miejscach publicznych, wskaźniki przestępstw, tendencje rozwojowe patologii społecznych itp. Nie negując i nie odrzucając tych składników, które są realnymi elementami wpływającymi na stan bez-pieczeństwa państwa (w tym także bezpieczeństwa wewnętrznego) należy podjąć próbę wprowadzenia ładu terminologicznego, który nie tylko pozwo-li sprecyzować ogólny zakres pojęcia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa, ale wskaże także jego główne elementy składowe i korelacje ze znanymi już i dobrze opisanymi w literaturze przedmiotu kategoriami bezpieczeństwa. Jak już zostało wspomniane na wstępie, bezpieczeństwo to egzystencjalna potrzeba podmiotowa o złożonym wieloaspektowym charakterze. Ogólnie można powiedzieć, że bezpieczeństwo to stan spokoju, pewności związany nie tylko z zachowaniem korzystnego dla danego podmiotu status quo, ale także z pozytywną wizją jego przyszłego rozwoju. W ujęciu Ryszarda Zięby ,,W najogólniejszym znaczeniu bezpieczeństwo można określić jako pewność istnienia i przetrwania, posiadania oraz funkcjonowania i rozwoju podmio-tu. Pewność jest wynikiem nie tylko braku zagrożeń (ich niewystępowania lub wyeliminowania), ale także powstaje wskutek kreatywnej działalności danego podmiotu i jest zmienna w czasie czyli ma naturę procesu społecz-nego” [Zięba 2008, s. 16]. Do najczęściej prezentowanych w literaturze przed-miotu typologii bezpieczeństwa należą te, które wyodrębnia się w oparciu o kryterium: podmiotowe, przedmiotowe, czasu i źródła zagrożeń. Przy za-stosowaniu kryterium podmiotowego możemy wyróżnić:

bezpieczeństwo międzynarodowe,bezpieczeństwo państwa,bezpieczeństwo jednostki (personalne).Stosując kryterium przedmiotowe wyodrębnia się m.in.:bezpieczeństwo polityczne,bezpieczeństwo militarne,bezpieczeństwo ekonomiczne,bezpieczeństwo ekologiczne,bezpieczeństwo socjalne,bezpieczeństwo informacyjne, bezpieczeństwo kulturowe3.

3 Różni autorzy przedstawiają różny kształt listy rodzajów bezpieczeństwa wyróżnianych przy pomocy kryterium przedmiotowego. R. Zięba [2008 s. 19]oprócz wymienionych w tym artykule wyszczególnia bezpieczeństwo humanitarne i ideologiczne. Z kolei J. Czaputowicz [2003, ss. 22–23] wymienia bezpieczeństwo militarne, bezpieczeństwo polityczne, bezpieczeń-stwo ekonomiczne, bezpieczeństwo ekologiczne i bezpieczeństwo społeczno-kulturowe.

———

——————

Włodzimierz Fehler

33

W oparciu o kryterium przestrzenne rozpatruje się bezpieczeństwo w kategorii lokalnej, subregionalnej, regionalnej i globalnej [Zięba 2008, s. 18]. Kryterium czasu pozwala analizować bezpieczeństwo jako stan i proces, a kryterium lokalizacji źródeł zagrożeń jest często kluczem do wyróżniania bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego. Punkt docelowy prowadzo-nych rozważań czyli określenie istoty terminu bezpieczeństwo wewnętrzne państwa i umiejscowienie go w siatce pojęciowej teorii bezpieczeństwa wska-zuje na konieczność przyjęcia jako punktu wyjściowego do dalszych rozwa-żań typologii wyodrębnionej w oparciu o kryterium podmiotowe. Wiąże się to przede wszystkim z rolą państwa, które tak w wymiarze zewnętrznym (międzynarodowym), jak i wewnętrznym (ogólnospołecznym, jednostko-wym) pełni rolę głównego kreatora i regulatora poziomu bezpieczeństwa. Spoglądając na różnorodne definicje bezpieczeństwa międzynarodowego4, możemy stwierdzić, że termin ten jest stosowany zarówno do opisu bezpie-czeństwa określonych zbiorowości państw, jak i do charakterystyki zewnętrz-nych aspektów bezpieczeństwa pojedynczych państw [Zięba 2008, s. 17]. Definicyjnie można za R. Ziębą przyjąć, że ,,o jego istocie stanowi zespół wa-runków, norm i mechanizmów międzynarodowych oraz oddziaływań, które zapewniają każdemu państwu danego systemu międzynarodowego czy re-gionu mniejszą lub większą pewność niezagrożonego istnienia, przetrwania i swobód rozwojowych – bezpieczeństwo międzynarodowe obejmuje nie tyl-ko lub nie przede wszystkim wartości egzystencjalne pojedynczych państw, ale również wartości wspólne dla danego systemu takie jak: stabilność, pokój, równowaga, współpraca itp” [Zięba 2008, s. 20]. Jeżeli chodzi o bezpieczeń-stwo państwa (lub jak chcą niektórzy bezpieczeństwo narodowe)5, to można powiedzieć w sposób nader lapidarny, że jest to zdolność państwa do ochro-ny jego wewnętrznych wartości przed zewnętrznymi i wewnętrznymi zagro-żeniami. Jak bowiem trafnie zauważa Kazimierz Łastawski ,,potrzeby bez-piecznego rozwoju państwa i narodu wynikają zarówno z ich wewnętrznej struktury, jak i funkcjonowania otoczenia zewnętrznego” [Łastawski 2005,

4 R. Vukadinović [1980, ss. 261–262] twierdzi, że ,,bezpieczeństwo międzynarodowe miało-by oznaczać, że wszyscy członkowie wspólnoty międzynarodowej jako całości czują się bez-pieczni oraz że w międzynarodowym systemie politycznym istnieją takie stosunki, bądź takie mechanizmy, które umożliwiają zagwarantowanie i praktyczne zapewnienie bezpieczeństwa wszystkim państwom”. A.D. Rotfeld [1990 s. 17] za autorami studium o koncepcjach bezpie-czeństwa sporządzonym dla ONZ stwierdza, że bezpieczeństwo międzynarodowe ,,stanowi zatem wynik i sumę bezpieczeństwa każdego i wszystkich państw-członków wspólnoty mię-dzynarodowej”, Cz. Mojsiewicz [(red.) 1997, s. 45] bezpieczeństwo międzynarodowe ,,to układ stosunków międzynarodowych zapewniający wspólne bezpieczeństwo państw tworzących system międzynarodowy”. 5 Termin bezpieczeństwo państwa bywa zastępowany terminem bezpieczeństwo narodowe, ale pamiętać należy, że to państwa są podstawową formą organizacji i życia politycznego naro-dów, a według ,,realistów” także jedynymi liczącymi się i racjonalnie działającymi uczestnika-mi stosunków międzynarodowych.


34

s. 14]. Ten sam autor zwraca uwagę, że bezpieczeństwo państwa to pojęcie, które zawiera w sobie treści zbieżne z zasadniczymi wartościami racji stanu [Łastawski 2005, s. 14]. Jest to rozumowanie jak najbardziej słuszne zważyw-szy, że w ,,interesie narodowym (racji stanu) leży zachowanie i umacnianie bezpieczeństwa państwa, a z kolei bezpieczeństwo umożliwia swobodę rea-lizacji interesów narodowych” [Łastawski 2005, s. 15]. Badacze zajmujący się problemem bezpieczeństwa państwa utworzyli i upowszechnili listę podsta-wowych wartości, których zachowanie tworzy osnowę tego bezpieczeństwa. W jej obrębie mieści się:

przetrwanie (państwa, narodu, zachowania egzystencji biologicznej,integralność terytorialna,niezależność polityczna,jakość życia [Zob. Kukułka 1982, s. 34; Rotfeld 1990, s. 18; Zięba 1999, ss. 41–42].Należy w tym miejscu zaznaczyć, że żywotne interesy bezpieczeństwa

państwowego stawiane są zazwyczaj6 ponad interesami bezpieczeństwa mię-dzynarodowego, bowiem jak zauważa Jerzy Stańczyk ,,pierwszoplanowym celem państw i narodów jest zapewnienie bezpieczeństwa przede wszystkim sobie” [Stańczyk 1996, s. 23]. Wiąże się to m.in. z odpowiedzialnością rzą-dów wobec własnych społeczeństw. Jednocześnie należy tak jak to czyni np. Ryszard Stemplowski podkreślić, że ,,bezpieczeństwo państwa ma charakter całościowy, obejmując całokształt stosunków nie tylko międzynarodowych, lecz i wewnętrznych” [Stemplowski 2003, s. 257]. Bezpieczeństwo analizowa-ne przy użyciu kryterium podmiotowego ma także wymiar jednostkowy. Dla potrzeb prowadzonej analizy można przyjąć, że bezpieczeństwo jednostki (personalne) to stan wolny od zagrożeń dla istotnych dla każdego człowie-ka wartości, takich jak życie, zdrowie, wolność, nietykalność osoby i mienia, swoboda przekonań i głoszenia poglądów prawo do pracy itd7. Rekapitulując ten fragment rozważań, można uznać, że bezpieczeństwo jednostek tworzy bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo państw składa się zaś na bezpie-czeństwo międzynarodowe. Jest zatem tak jak w modelu zaprezentowanym przez J. Stańczyka (zob. rys. 1). Pokazuje on, że omawiane wcześniej kategorie bezpieczeństwa są odrębne i w pewnym stopniu autonomiczne, jednocześnie zaś w znacznym stopniu warunkują się wzajemnie, a w części zawierają się w sobie. Wracając do głównego nurtu rozważań, należy jeszcze raz podkre-ślić, że centralnym podmiotem w rozważaniach na temat bezpieczeństwa jest państwo i to na poziomie państwowym odbywają się najważniejsze procesy dotyczące tegoż bezpieczeństwa. Jednocześnie zaznaczyć trzeba także i to,

6 Należy odnotować, że niekiedy państwa dla realizacji ważnych celów podejmują działania ryzykowne dla swego bezpieczeństwa (np. próba przywrócenia kontroli nad buntującą się Ose-tią podjęta przez Gruzję w sierpniu 2008 r.).7 Bardzo ciekawe uwagi dotyczące bezpieczeństwa jednostki odnaleźć można w publikacji K.P. Marczuk [2007, ss. 75–96].

————

Włodzimierz Fehler

35

że w teorii bezpieczeństwa dość wyraźnie eksponowane są poglądy, zgodnie z którymi współczesne procesy globalizacji w połączeniu z transnacjona-lizacją zagrożeń prowadzą do zacierania się podziału na bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne [Marczuk 2007, ss. 115–117]. Nie negując faktu, że transnarodowy charakter i internacjonalizacja wielu zagrożeń zrodziły ko-nieczność uzewnętrzniania działań na rzecz utrzymania bezpieczeństwa we-wnętrznego należy zdecydowanie zaznaczyć, że nadal zasadne jest dostrze-ganie, klasyfikowanie i analizowanie dwóch wzajemnie warunkujących się stron bezpieczeństwa państwa (zob. rys. 2).

Rys. 1. Poziome relacje między wymiarami bezpieczeństwa

Źródło: J. Stańczyk, Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa, Warszawa 1996 s. 96

Rys. 2. Istota bezpieczeństwa państwa


Wśród argumentów przemawiających za stosowaniem jako wyodrębnio-nej kategorii pojęciowej terminu bezpieczeństwo wewnętrzne państwa nale-ży umieścić następujący zbiór przesłanek:

to państwa narodowe jako główne podmioty stosunków międzynaro-dowych posiadają atrybut suwerenności zewnętrznej oraz wewnętrznej

—

międzynarodowe

narodowejednostkowe

bezpieczeństwo państwa

Bezpieczeństwo międzynarodowe (czynniki zewnętrzne)

Bezpieczeństwo wewnętrzne (czynniki wewnętrzne)


36

i w oparciu o niego realizują swoje interesy z zakresu bezpieczeństwa w ramach prowadzonej polityki zagranicznej i wewnętrznej;ponieważ drugą obok zewnętrznej naczelną funkcją państwa jest funkcja wewnętrzna należy założyć istnienie interesów państwowych, które two-rzą sferę bezpieczeństwa wewnętrznego;w państwach prowadzących suwerenną politykę istnieją i funkcjonu-ją wyspecjalizowane instytucje i organy państwowe odpowiedzialne za prowadzenie w sposób wyodrębniony polityki zagranicznej i polityki we-wnętrznej;każde państwo w ramach realizowanej polityki bezpieczeństwa wydzie-la jako jej część politykę bezpieczeństwa wewnętrznego w obrębie, któ-rej ustala specyficzny właściwy tylko dla siebie zestaw celów, który chce osiągnąć oraz listę wartości podlegających szczególnej ochronie wraz z metodami umożliwiającymi realizację tego segmentu polityki bezpie-czeństwa;w narodowych systemach bezpieczeństwa działają wyraźnie wyodręb-nione subsystemy, których podstawowym celem jest skuteczna ochrona i przeciwdziałanie zagrożeniom dla stabilności wewnętrznej państwa;państwa uczestniczące w różnorodnych formach współpracy międzynaro-dowej z zakresu spraw wewnętrznych zachowują cały czas atrybut suwe-renności w odniesieniu do działań dotyczących ich terytoriów i obywateli; jak pokazuje praktyka i przykłady państw zdestabilizowanych przez różne formy zagrożeń bez zaangażowania i przemyślanej aktywności ze strony danego państwa nawet zakrojone na szeroką skalę interwencje i wsparcie zewnętrzne nie są w stanie zapewnić w nim trwałej stabilności wewnętrznej.Przechodząc do próby zdefiniowania tego, czym jest współcześnie bezpie-

czeństwo wewnętrzne państwa, warto przypomnieć słownikowe rozumienie pojęć ,,wewnątrz” i ,,wewnętrzny”. Pierwsze z nich oznacza ,,w zamkniętej ograniczonej czymś przestrzeni, we wnętrzu czegoś” [Szymczak (red.) 1981, t. iii, s. 682], drugie zaś odczytuje się jako ,,znajdujący się, umieszczony we wnętrzu, w środku czegoś, od środka czegoś” [Szymczak (red.) 1981, t. iii, s. 682]. Według Janusza Symonidesa [1984, s. 45] ,,bezpieczeństwo wewnętrz-ne to stan stabilności i równowagi wewnętrznej”. W ujęciu Sławomira Za-lewskiego bezpieczeństwo wewnętrzne należy ,,utożsamiać ze stabilnym i harmonijnym funkcjonowaniem struktur państwa składają się nań struktury władzy oraz procedury decyzyjne w ramach tych struktur, relacje pomiędzy władzą a obywatelami” [Zalewski 1999, s. 70]. Do ogólnych definicji należy także ta, którą zaproponował kilka lat temu autor tego artykułu, stwierdzając że ,,bezpieczeństwo wewnętrzne to określony stan struktur społecznych, po-litycznych i ekonomicznych wewnątrz państwa i takie ich kształtowanie, aby zapewniały poczucie pewności jego obywatelom oraz stwarzały odpowied-

—

—

—

—

—

—

Włodzimierz Fehler

37

nie warunki do realizacji aspiracji tego państwa [Fehler 2002, s. 72]. Jeden z bardziej znanych badaczy problemów bezpieczeństwa wewnętrznego Sta-nisław Pikulski wskazuje na bardzo konkretne elementy składowe bezpie-czeństwa wewnętrznego. Według niego jest to ,,stan w którym zapewnione jest przestrzeganie porządku konstytucyjnego państwa, ochrona życia i zdro-wia oraz mienia ludzi, ochrona urzędów państwowych i przedstawicielstw obcych państw” [Pikulski 1996, s. 18].

W zbliżony sposób traktuje analizowane pojęcie Jan Caban dla którego obszar bezpieczeństwa wewnętrznego wyznaczają:

respektowanie ładu prawnego,ochrona bezpieczeństwa jednostki,ochrona i obrona bezpieczeństwa państwa,ochrona bezpieczeństwa publicznego,egzekwowanie, przestrzegania porządku publicznego [Caban 1994, s. 39].Podejście, które prezentuje cytowany powyżej autor, oprócz możliwych

do zaakceptowania składników bezpieczeństwa wewnętrznego zawiera jed-nak element, którego wymienienie musi zrodzić stanowczy protest. Chodzi zaś o ,,ochronę i obronę bezpieczeństwa państwa”. Trzeba powiedzieć wy-raźnie (także ewentualnym bezrefleksyjnym naśladowcom), że nie można ka-tegorii ogólnej i nadrzędnej, jaką jest niewątpliwie bezpieczeństwo państwa (oraz całościowo traktowana jego obrona i ochrona) umieszczać jako elemen-tu składowego pojęcia cząstkowego, jakim jest bezpieczeństwo wewnętrzne. Spoglądając na ukazane powyżej propozycje określania istoty pojęcia we-wnętrznego bezpieczeństwa państwa, zauważyć można dwie charaktery-styczne ich cechy. Pierwsza to istnienie definicji poprawnych w swej istocie (bo odnoszących się do zasadniczych desygnatów wewnętrznej stabilności państwa), ale bardzo ogólnikowych. Druga to pojawianie się definicji zawie-rających w sobie konkretne listy elementów których funkcjonowanie i utrzy-manie wyznacza sferę bezpieczeństwa wewnętrznego. Próbę połączenia tych dwóch nurtów definicyjnych podjął Bernard Wiśniewski, który stwierdza, że ,,bezpieczeństwo wewnętrzne państwa to stan uzyskany w efekcie spełnia-nia przez państwo funkcji wewnętrznej realizowanej w ramach strategicznej polityki bezpieczeństwa przejawiający się ochroną:

w ujęciu wąskim – porządku konstytucyjnego, bezpieczeństwa publiczne-go i bezpieczeństwa powszechnego;w ujęciu szerokim – porządku konstytucyjnego, życia i zdrowia obywate-li, majątku narodowego przed bezprawnymi działaniami, a także skutka-mi klęsk żywiołowych i katastrof technicznych” [Wiśniewski 2006, s. 26].Ten zasadniczo słuszny kierunek myślenia o bezpieczeństwie wewnętrz-

nym zaprezentowany przez B. Wiśniewskiego zawiera jednak dwa elementy mocno dyskusyjne, które nie mogą pozostać bez krytycznego komentarza. Pierwszy z nich dotyczy odwrócenia relacji pomiędzy państwem a polity-

—————

—

—


38

ką. Jest bowiem tak, że to państwo w ramach swych funkcji (w omawianym przypadku chodzi o funkcję wewnętrzną) kreuje politykę bezpieczeństwa w tym także politykę bezpieczeństwa wewnętrznego, a nie na odwrót. Drugi element, z którym trudno się zgodzić to istnienie (a właściwie powołanie do życia przez B. Wiśniewskiego) dwóch kategorii bezpieczeństwa wewnętrzne-go ,,wąskiej” i ,,szerokiej”. Oznaczałoby to (abstrahując od braku uzasadnień merytorycznych do stosowania pojęcia ,,bezpieczeństwo powszechne” uży-tego w ramach tzw. ,,wąskiego” ujęcia), że w swej działalności tak koncep-cyjnej, jak i praktycznej państwo może stosować w sposób swobodny np. dla jakiś obszarów czy okresów swego funkcjonowania bądź to jedną bądź też drugą interpretację pojęcia. Czerpiąc inspirację z zaprezentowanych wcześ-niej poglądów i dążąc do przezwyciężenia zasygnalizowanych słabości oraz braku precyzji, można przyjąć, że bezpieczeństwo wewnętrzne państwa to taki zakotwiczony w porządku ustrojowym stan stosunków i procesów we-wnątrz państwa, który zapewniając skuteczną i harmonijną realizację intere-sów państwa i jego obywateli jednocześnie tworzy zdolności do sprawnego diagnozowania i reagowania w przypadkach pojawiających się zagrożeń go-dzących w te interesy. Stosując tą ogólną definicję trzeba pamiętać, że konkret-ne treści związane z wyznaczaniem i osiąganiem określonych parametrów bezpieczeństwa wewnętrznego generowane są indywidualne przez poszcze-gólne państwa – odekwatnie do założeń doktrynalnych funkcjonujących w nich reżimów politycznych i uwarunkowań związanych ze stanem otocze-nia tak zewnętrznego, jak i wewnętrznego. Niemniej jednak można przyjąć, że do najważniejszych kategorii tworzących podstawy skutecznego działania na rzecz zapewnienia właściwego poziomu bezpieczeństwa wewnętrznego państwa należy zapewnienie:

bezpieczeństwa ustrojowego,bezpieczeństwa jednostkowego i pokoju społecznego,bezpieczeństwa publicznego,porządku publicznego. Wymienione elementy składowe bezpieczeństwa wewnętrznego ze wzglę-

du na to, że w dostępnych publikacjach fachowych stosuje się w ramach ich opisu wiele niejasnych i wieloznacznych sformułowań również kwalifikują się do dokonania szczegółowych analiz, które jednak wykraczają poza zakres prezentowanego opracowania. Niemniej jednak co należy podkreślić jest to jeszcze jeden dowód na konieczność stosowania pojęcia bezpieczeństwo we-wnętrzne państwa ze względu na jego walory poznawcze, które ułatwiają analizę i zrozumienie ogólniejszej kategorii pojęciowej, jaką stanowi bezpie-czeństwo państwa.

————

Włodzimierz Fehler

39

Abstract

The publication aims to prezent the idea and the scope of the notion ,,country’s international security”. It primarily rewers to issues justifying why there is the separate category of „country’s international security” distinguished within the theory of security. Not only does it present reasons supporting both the righteousness and the necessity of using this term but it also analyses how the problem is portrayed in the specialized literature in this field. The author suggests his own definitions and indicates directions of further research.

Bibliografia

Fehler W. (red), Współczesne bezpieczeństwo, Toruń 2005.Fehler W., Tymanowski J. (red), Międzynarodowe i wewnętrzne aspekty członkostwa Polski w NATO, Toruń 1999.Kuźniar R., lachowski Z. (red), Bezpieczeństwo międzynarodowe czasu przemian, War-szawa 2003.Marczuk K.P, Trzecia opcja, Warszawa 2007.Pikulski S., Karnomaterialne i kryminologiczne aspekty bezpieczeństwa państwa, Warsza-wa 1996.Stańczyk J., Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa, Warszawa 1996.Symonides J., Problemy pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego we współczesnym świe-cie, Wrocław 1984.Szpor R. (red), Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa, Warszawa 1994.Śmiałek W., Tymanowski J. (red), Bezpieczeństwo państw i narodów w procesie integracji europejskiej, Toruń 2002.Wiśniewski B. , Zalewski S. (red), Bezpieczeństwo wewnętrzne RP w ujęciu systemowym i zadań administracji publicznej, Bielsko-Biała 2006.Zięba R. (red), Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, Warszawa 2008.


Natalia CzuhrajPolitechnika Lwowska

Zina ŻywkoLwowski Uniwersytet do Spraw Wewnętrznych

The Role of Law Enforcement bodies in Home and International Security Systems

The nation security gained the universal character at the beginning of the XXi century. if nowadays includes not only usual for the Soviet period military and military-social spheres but also social-economical, cultural, ecological, scientific-technical and informational relations. Besides, new different types of security appear regularly: energetic, food, demographical, epidemiological and so on. And this in its turn causes the appearance of corresponding threats.

The question of national security is very crucial for our state because of the following facts: perilous situation of the environment, tendency for manufacture decrease which causes permanent sie economical crisis, aggravation of demographical situation, growing terrorism threat, spread of weapons and drugs, growth of criminality and corruption.

The criminalization of the society is the most dangerous among the existing home threats for national security of Ukraine. Thus, the priority task for the state and its law enforcement bodies is to counteract the mentioned threats to guarantee the national security of Ukraine.

The creation and effective functioning of the national security providing system is the necessary precondition of the proper protection of national interests and counteraction to national security threats. law enforcement bodies whose competence is to counteract to home threats, criminality, provide public security, participate in protection of population, in case of disasters, catastrophes are on leading places among the main subjects of national security providing system. The difficulty of creation of own national security providing system is in the necessity to act in the conditions of transitional stage.

The formation of the flexible system of internal affairs bodies with the task to adapt for the changes in the society especially in the case of appearance or


42

growth of destabilizing factors in the state is one of the actual trends of state-legal and administrative reforms at present moment.

One should also mention the close correlation between the national security providing system and international security systems. The above-mentioned circumstance is of great importance at the present stage of mankind development because under the modern conditions the effectiveness national security providing system functioning of a country means its close cooperation with international and regional security systems. Concerning the above-mentioned the article will deal with the problem of international security providing and participation of internal affairs bodies in security providing of other countries and interstate objects.

The works of the following home and foreign scientist as T. Aizatulin [1993], O. Byelov [1999, 1999], V. Batiyk [1996], O. Bielorus [2000], V. Horbulin [1997], A. Kashynskiy [1997], O. Kopel [1998], y. Kravets [1992], D. lukyanenko [2000], V. lunieev, O. Manachynskiy [1997], N. Mykhailov [1999], e. Murashyn [1992], S. Pavlenko [1997], V. Palamarchuk [1996], B. Parakhonskiy [1993], e. Pasternak-Taranushenko [1998], S. Pyrozhkov [1992], V. Rebkalo [1997], V. Selivanov [1992], R. Rubinstein [1993] were used in the process of research.

1. The problems of creation and implementation of effective national strategy, defining of geographical and foreign-political priorities and important national interests are the crucial factors of Ukraine’s future. According to O. Byelov and S. Pyrozhkov “Ukraine has to participate in the formation of a new world model which will include decrease of possibility of global military conflicts, mutual dependence of economical processes and growth increase of national economies opening, deepening of informational revolution… [1999, pp. 20–24].

The creation of adequate national security providing system and joining the existing systems of international security as a subject enjoying full rights are the main priorities for Ukrainian state, which guarantee its survival and development [1999, pp. 4–6]. This means that national security of Ukraine can not be considered apart of the development of general international processes in europe and in the world. National security is in the first place the aim, as the main task of a state is to provide the existence of its citizens including their protection from external and internal threats. Concerning the external measuring of a threat national security is a mean to reach the culmination of the aim that is preserving of peaceful coexistence of states. Thus national security policy for its providing is the management of threats.

The policy of national security deals with external risks which may disturb important interests of a country and its citizens. it has three principal aims in this aspect: avertment of threat meaning the attempt to present the appearance of risks; protection from threat meaning to minimize the damage of risks; decrease of threat meaning the attempt to decrease potential consequences by mean of threat intensity reduction.

Natalia Czuhraj, Zina Żywko

43

Summing up the given opinions it should be noted that the policy of national security providing includes three aims: threat avertment, threat protection and threat reduction.

A prominent scientist in the sphere of national security N. Kosolapov shares this opinion. Researching the problems of national security be distinguishes as a main features the activity of society do timely recognize and understand the threat and to use the necessary steps for their reduce and neutralization bearing in mind current country possibilities and low-term interests of its development and cooperation with other countries and peoples [1992, pp. 5–19].

it is worth mentioning that national security does not mean absence of any threats for a person, society, or state. This is really impossible, and attempts to gain this cause over tension of national security level. National security means the knowledge of threats and the ability to estimate them and their possible consequences with the help of corresponding categories, notions and to avert, liquidate, compensate the threat and its consequences.

The analysis of informational sources shows that the notion “threat” is common and widely used when analyzing the phenomena, acts, inactions, events which may cause damage to a person, society, a country (perilous factor, threat source). But it also should be mentioned that threat may arise under the conditions, which are not easy to predict.

According to l. Tiunova threat is an objective or to some extend probable possibility of destruction, destabilization or even disaster of social system. Natural processes, phenomena, human activity and subjective will can be the sources of such a threat. Generally the threat source is combined. The threat of energetic and row materials hunger, lack of food can be result of objective limits of mentioned resources and the will activity of their usage [1991, pp. 23–33].

There are the following qualitative parameters of threats: the existence at the present moment of real and potential negative influence; direction of the influence: which branch or branches of social political life it influences and realization of which national interests it makes impossible; threat scope: is a whole system or some subsystem and local objects the threat object; place of internal and external threat sources; characteristics of threats concerning the subjects of their action: organized, initiated, spontaneous etc; representation in social mentality; obvious, known, hidden, unknown; the character of expert existence: found, analyzed, predicted and non-found; non-analyzed, unpredicted; existence or absence of counteraction in national security sphere: defining the wags and mechanisms of neutralization and taking corresponding steps.

There are the following quantitative threat parameters: action intensity: threat of little, medium and high intensiveness; influence direction: immediate, short-term, medium-term and low-term threats; power of threat action.

Threat neutralization is a system of steps made by national security providing systems subjects to avoid or weaken the destructive consequences

The Role of Law Enforcement bodies…

44

or negative influence on static national security. A famous scientist e. Pasternak-Taranushenko [1998, pp. 21–23] when analyzing the threat and its essence admitted, that threat is an action directly or indirectly aimed to decrease the stability level, that is disturbance of conditions of stable existence and development of state. Taking into consideration that stable existence and development of state stability is the key notion in this definition the author gives the following explanations. it is said in literature that stability is a system steadiness providing peaceful situation in state [1999, pp. 4–6, 1999, pp. 20–24]. it can be measured by the functioning and development of necessary material, financial, labour and time resources in state. There are several stability states: non-full stability, full instability and dynamical stability.

Full instability means the complete state destruction or change of state ruling. it is characterized by violation of any human rights, advantage of state interests over the man interests, dictatorship, huge expenses on army and or groups, ruining of social and political life. Military management is the most effective way under these conditions.

Non-full stability means partial return of human rights and public organizations and restoration of some forms of political and social life. economical crisis and sometimes demographical and other crises characterize this level. economical management is the most effective way at such a time.

Real and potential threat of security objects (a citizen, society, state) from external and internal danger sources defines the activity essence of internal and external security providing. The conflicts of various interest spheres and volumes are the examples of external danger sources. legal vacuum in different questions of national security providing and malicious or non-malicious breaking of the existed legislature on national security question are the examples of internal danger sources [1996, pp. 7–8]. That is a combination of sources with corresponding types of destabilizing factors and conditions forms a whole spectrum of threats to national interests influencing the national security providing.

The state of environment is defined by different circumstances factors, which characterize the elements of other systems that can influence our system under the certain conditions. in general the term “threat” means possible danger, danger of some disaster, misfortune, unpleasant event.

Thus, threat is of probable character, which shows somebody’s possibility by action and predicts, on one side, the subject, to which some influence may become a disaster and on the other side, the subject, which may cause it.

Damage done to the subject by the other subject is considered to be disaster. The abilities of the latter increase or decrease depending on favourable (or unfavourable) conditions for interaction with certain environment factors. Taking this into consideration threat is possibility of damage from interaction


45

of threat factors which are in the subject’s system environment with its subsystem and connections. Threat consists of plurality: certain factors and corresponding realization conditions. And threat factor is the ability characteristics of element of any system which is in the environment of existence of system-subject complicating its functioning. Factor of external threat acts in the environment of system-subject and factor of internal threat cats in the environment of its subsystems when they act as independent systems-subjects. And the conditions of threat factor influence are the slate of environment of system-subject when the connection begins allowing threat factor to ruin its subsystems and relations.

Main transnational threats dangerous for Ukraine include: criminality increase in CiS countries, strengthening of transnational organized criminality; corruption globalization; terrorism; illegal migration; illegal spread of weapons and drugs (law enforcement sphere); absence of solution to the recourse, finance and technological dependence of national economy from other countries; out-of-control flow of material and financial resources from Ukraine; plundering of national wealth on the state border and in special (sea) economical zone; activation of contraband activity, out-of-control export of capital and strategically important new materials and goods (economical sphere).

Being a systemic social formation national security of Ukraine must prevent the real existing threats and liquidate them and in its essence it must correspond to the threats and to the sufficiency principle. in case of non-correspondence Ukrainian national security providing system will become economically wasteful and in political sense it may become an independent source of threat for national interests of other countries. That is the breaking of the equilibrium between national security guarantee system and obvious or potential threats in some cases may result in social structure collapse and in other cases it may result in repressions in the very state and conflicts in interstate relations. Scientists O. Belorus and D. lukyanenko consider that interdependence, integration, globalization of political and economical processes and structures being the basis for international cooperation draw attention as new possibilities. instability, absence of control and management of regional and global processes are the new threats.

Modern international situation is characterized by dynamicity instability, tension and sharp periods. We can come to conclusion that, on the one hand, Ukraine sees its security as a component of international security in general and, on the other hand, international stability is one of the most important factors of the national security of Ukraine. Thus all above-mentioned definitions correlate with generally acknowledged postulate of modern international life on principle of security division into national and international, which are related and “more and more interconnected [1997, pp. 3–10].

But at the same time protection of our national security is an internal question of any state. But there are many various tendencies nowadays which influence


46

the formation of principally now configuration of international relations. And because of this the question about the necessity of transformation of present security structures of transitional period into security structures based on cooperation becomes more and more important. The mentioned tendency shows mutual influence and interdependence of national and international security which become stronger at the present stage of world development.

2. The tendency to provide security in a group – subregional, regional, and international levels is an advantage under the conditions of insufficient effectiveness of security providing of a country [1998, pp. 30–36]. Thus one can see the change of interest of every national security providing subject in the system of international safety. That is the paradigm of multilevel security shows its stage character [1993, p. 17], when a person being the very aim of security providing system entrusts the greater part of its security to the state and a nation-state to some extend trusts the international community. They admit that formation and preserving international community. They admit that formation and preserving international security providing system is the most crucial national interest of any state at the present stage of society development.

According to V. Rebkalo and V. Shakhov [1997, pp. 244–250] international security is a state of international relations when there are conditions necessary for existence and functioning of states within their sovereignty, political and economical independence, equal relations with other countries and possible response to military-political attack and aggression. Despite the fact that new world system practically makes impossible global military conflict - there is a higher threat of local conflicts which are often called “new generation conflicts” and they may lead unlike the previous ones to much serious negative consequences - those which really can have international threat or rather serious tension in interstate relations even in cases when they are of internal characters (Georgia, yugoslavia) with ethnic and religious features. Such Western scientists as O. Sandole, l. Reychler, R. Rubinstein research this problem. Professor M. Mykhailov is right that the main task for future collective security system is the creation of effective ways of solutions to regional conflicts and other crisis situations [1999, pp. 3–5]. Taking into consideration the above-mentioned it is important to examine the necessary way of international security providing like creation of effective peace guarantees as for a separate country and for a region in general.

Common mess and operative steps within international security system like peaceful rescue and humanitarian operations under UNO, OSCe control is one of the priority functions of internal affairs bodies providing national security of Ukraine in foreign political aspect. let’s have a look at economical-legal conditions of participating of internal affairs bodies in peaceful operations.


47

Being a peaceful state UNO member Ukraine according to its possibilities participates in UNO peaceful forces in different world regions (Bosnia and Herzegovina, Croatia, Angola etc) [1996, pp. 2–13]. it is worth mentioning that during 50 years of UNO existence is peaceful forces took part in more than 170 operations [1996, pp. 7–8]. Forces of Ministry of Home Affairs participated as UNO peaceful forces on the territories of Croatia, Bosnia and Herzegovina.

According to the UNO Statute the decision on the peace threat, peace breaking or aggression act is taken by the UNO Security Council. UNO members “place on the Security Council the main responsibility for supporting international peace and security and agree that when fulfilling its duties according to this responsibility Security Council acts on their behalf” [UNO Statute]. Security Council gives recommendations concerning peaceful solving of arguments and using forced actions in case of peace threat, peace breaking or aggression acts. “UNO members agree according to this Statute to recognize the decisions of the Security Council and fulfill them” [UNO Statute]. Decisions of UNO Assembly General taken by the two thirds votes of present members on important questions are not of obligatory character and have no power for forced measures [2000, pp. 93–104]. That is Assembly General takes recommendations which have function like a source of international law formation or when discussing UNO Statute.

The analysis of foreign political trends on providing Ukraine’s national security shows that nowadays the solution to the mentioned task is only possible by creating the whole system of general security which includes the existence of various interconnected local security systems (UNO, OSCe etc.) Considering the activity of the organization in europe it should be mentioned that it is in change of security on the european part to which Ukraine belongs [1997, pp. 3–10]. it is worth mentioning that the security of the region could be only of general character, that is the security of each Central-eastern european country (Ukraine in particular) has to be the security for all [1999, pp. 31–33].

There are the following stages of international security development: 1) creation of the organization on security and cooperation in europe based on the signing of “Concluding Act of Council on Security and Cooperation in europe” on August 1, 1975. The document included main problems on international-legal, military-political, economical and humanitarian directions of activity of states-members of the mentioned Council; 2) decision on reorganization of the Council into Organization on Security and Cooperation in europe (OSCe) taken at the meeting of heads of states and governments of countries-members of CSCe in Budapest on December 5-6, 1994; 3) Helsinki Summit on July 9–10, 1992 where the CSCe Forum as an institute for permanent negotiations between the representatives of all countries-members of the Council was set up.

Thus, creating a national security providing system according to international demands Ukraine is eager to actively participate in the


48

improving of subregional, regional and global security providing system on all stages of the process from conception making to participation in common activities. The estimation of general state of national security, its components and transnational threats first of all is the basis for tactics and strategy of national security providing and certain measures for life incarnation. This in its turn demands the deepened research of the mentioned processes and grounds for adequate actions on general state and other levels due to law regulation able to neutralize negative situations and effectively influence potential and destabilizing processes.

At present moment Ukraine is building its national security system in a rather unstable environment. One can say about the globalization threats for Ukraine’s national security. This in its turn demands transnational counteraction. Thus the aim of international cooperation (of internal affairs bodies with international law enforcement forces) is a common activity in global mankind problem solving, experience and information exchange, using of training centres for specialist preparation, infrastructure building.

The struggle with transnational criminality is one of the priority trends of international cooperation. its growth and internationalization is one of the main social problems and it needs cooperation of states to solve it. There are two main ways of cooperation development: international agreements on struggle with certain types of international crimes and participation of states in international organizations specializing in criminality struggle.

Thus due to the cooperation through interpol channels with law enforcement bodies of foreign countries in preventing, revealing and investigating of transnational character crimes one of main ways of international security providing is realized. After analysis of main normative principles on activity of Ukrainian Bureau of interpol one must admit the existence of the problem of economical-legal regulation of international cooperation of the Ministry of internal Affairs of Ukraine. So far Ukraine hasn’t ratified some of the main international documents defining priority ways of activity of law enforcement bodies of Ukraine and foreign countries as well. law order in the state must correspond to the generally acknowledged rules of international law and as a result there will be no necessity to adopt a special inner act on their ratification. One should also remember that Ukraine’s integration into the systems of collective security (regional and international) is based on the recognition of international treaties, agreements, charters etc. on security problems which do not contradict to vital national interests. Thus the improving of recognition and realization mechanisms of generally acknowledged international law rules is a priority direction of national legislature in national security providing sphere.

legal grounds for interrelations between the Ministry of internal Affairs of Ukraine and corresponding bodies of other countries and international


49

police organizations are: interstate treaties, intergovernmental agreements, agreements between the Ministry of internal Affairs of Ukraine and those bodies and organizations. Besides agreements, there can be special protocols, decisions etc having the same legal force for such a cooperation. The agreements on cooperation of the Ministry of internal Affairs of Ukraine and corresponding bodies of foreign countries can be multilateral and unilateral and they can define the cooperation in one or several spheres. Thus, the Resolution of the Verkhovna Rada of Ukraine “On state of struggle with criminality and legality providing in the country” from November 18, 1997 (article 2) orders the heads of law enforcement bodies to take measures for closer interaction with international law enforcement organizations against drugs, terrorism and organized criminality in economical sphere.

The Conception of struggle with corruption for the 1998–2005 of the № 367 Decree of the President of Ukraine dated April 24, 1998 says that it is necessary to fully use international cooperation and foreign experience: to consider international cooperation as one of the priority directions of foreign political state activity in corruption struggle; provide active participation of Ukraine in bodies and organizations of UNO, Council of europe and other international organizations elaborating behaviour standards of state employees, recommendations, conventions and other documents concerning corruption facts preventing and counteracting; control forms and results of participation of state representatives in these organizations; stimulate the state’s participation in working out the project of international Convention against organized transnational criminality; prepare Ukraine’s proposals (including anticorruption) for the Convention on struggle against children trade etc. Concerning the globalization corruption problem it should be mentioned that it urgently needs transnationalization of struggle with the problem. The questions dealing with corruption made by official representatives of the country in the other country should be among the first steps to be adopted on the legislature level in economical legal aspect as it is done in many foreign countries.

Summing the above-mentioned one must admit that integration of independent Ukraine into the world and european community which is the main principle of national security providing conditions the participation of internal affairs bodies in international security systems and interstate associations. international cooperation of internal affairs bodies can be done according to regulated by corresponding international and home legal rules: 1) participation in peaceful UNO, OSCe operations being an important factor of widening of cooperation with other countries providing international as well as own national security; 2) information exchange; 3) participation in common councils, symposiums, conferences on international and national security; 4) common working out of recommendations and proposals


50

with following ratification in legislature for government and international organizations dealing with national security problems; 5) creation of international structures on coordination of law enforcements bodies and participation in their activity.

Bibliography

Aizatulin T., Kara-Murza S., U kraya bezdny, Svet. Priroda i chelovek, 1993, 4. pp. 4–5.Alekseev T., Dilemmy bezopasnosty: americanskiy variant, Polis 1993, 6, p. 17.Batiyk V., Evolutsiya kontseptsiy mizhnarodnoyi I natsionalnoyi bezpeky, Sposterihach, 1996, 3 25, pp. 2–13.Belov O., Ukrayina ta mizhnarodna bezpeka, Mizhnarodna bezpeka, 1999, 1. pp. 4–6.Belov O.F., Pyrozhkov S.i., Pro hlobalniprioritety rozvytku Ukrayiny v prohrami, “Ukray-ina – 2010”, Stratehichna panorama. – 1999. - # 1-2. – p. 20-24.Belorus O.H., lukyanenko D.H., Hlobalnyye transformatsii I strategii razvitiya. Mono-grafiya. – K.: Oriyane, 2000, p. 424.Borodin S.V., lyakhov y.G., Mezhdunarodnoe sotrudnichestvo v borbe s prestupnostiyu. – M., 1983, pp. 3–4.Horbulin V., Natsionalna bezpeka Ukrayiny ta mizhnarodna bezpeka, Politychna dumka, 1997, 1, pp. 76–89.Kachynskiy A.B., Khmil B.A., Ecolohichna bezpeka Ukrayiny: analiz, otsinka ta derzhavna polityka, K.:NiSD, 1997, p. 118.Kopel O.A., Zahrozy bezpeky Perskoyi zatoky: metodolohichni osnovy analizu ta otsinky, Vis-nyk Kyiv. T. Shevchenko Univ, 1998, Ser. Mizhnarodni vidnosyny. - Vyp.9. - p. 30-36.Kosolapov N., Natsyonalnaya bezopasnost v menyauschesya mire (K diskussii o soderzhanii ponyatiya), My i MO, 1992, 1, pp. 5–19.luneev V.V., Korruptsyya: politicheskiye, economicheskiye, organizatsyonnyye I pravovyye prob-lemy (Vezhdunarodnaya konferentsyya o korruptsyyi), Gosudarstvo i pravo, 4, pp. 99–111.Manachynskyy O., Sobolev A., Ukrayina I voyenna bezpeka, Viche, 1997, 2, pp. 3–10.Mikhailov N., Natsyonalnaya bezopasnost Rossii: vzglyad v buduscheye, Vesnik voyennoy informatsyi, 1999, 11, pp. 3–5.Murashyn G., Kravets y., O Kontseptsyi natsyonalnoy bezopasnosti, Politika i vremya. 1992, 5, pp. 10–19.Nesterov V.S., Mezhdunarodno-pravovoye polozheniye mirotvorcheskikh sil OON, Pravo i politika, 2000, 1, pp. 93–104.Pavlenko S.Z., Novaya politika bezopasnosti gosudarstva I problemy neytralizatsyi prestup-nosti, Prestupnost: strategiya borby, Pod. Red. Dolgovoy A.i. - M.: Kriminologiches-kaya assotsyatsyia, 1997, p. 256.Palamarchuk V.M., Ekonopmichni peretvorennya I sotsialna bezpeka: Monohrafiya, K.:NiSD, 1996, Ser. „Sotsialni stratehiyi”, Vyp. 1, p. 64.


51

Parakhonskyy B.O., Natsionalni interesy Ukrayiny (dukhovno-intelectualnyy aspect): Monohrafiya, Ser.”Naukovi dopovidi”, Vyp.6. - K, 1993, p. 43.Pasternak-Taranushenko H., Ekonomichna bezpeka. Suchasni vymohy, Pidtekst, 1998, 16, pp. 21–23.Pyrozhkov S., Selivanov V., Natsionalna bezpeka Ukrayiny: suchasne rozuminnya, Visnyk AN Ukrayiny, 1992, 9, pp. 3–10.Prava cheloveka. Osnovnyye mezhdunarodnyye dokumenty. Sb. Dokumentov. - M.: Mezh-dunarodnyye otnosheniya, 1990, p. 160.Radetskyy V., Problemy budivnytstva Zbroynykh syl v konteksti natsionalnoyi bezpeky der-zhavy, Derzhava i pravo. - 16 travnya 1996, 87, pp. 7–8.Rakhmaninov y., Modeli obschey vseobyemliuschey bezopasnosti dlya Sredizemnomorya XXI veka, Obozrevatel, 1999, 2, pp. 31–33.Rebkalo V., Shakhov V., Kontseptualni zasady I deyaki zovnishniopolitychni aspekty nat-sionalnoyi bezpeky Ukrayiny, Visnyk Ukrayinskoyi Akademiyi derzhavnoho upravlin-nya, 1997, 2, pp. 244–250.Tiunova l.B., Problemy obschenatsyonalnoy bezopasnocti I pravovbaya gosudarstvennost, Pravovedeniye, 1991, 5, pp. 23–33.yatsko A., Problemy natsionalnoyi bezpeky u konteksti suchasnoyi vzayemodiyi etnosiv, Nova polityka, 2000, 1, pp. 36–40.S. Doyle., Civil Space Systems: Implications for International Security. Dartmouth, 1994, p. 10.Sandole D.J.D., Paradigms, theories and metaphors in conflict and conflict resolution: coher-ence or confusion?, Conflict resolution theory and practice. integration and application. Manchester and New york, 1993.Reychler luc., The art of conflict prevention: theory and practice, The art of conflict pre-vention. london, New york, 1994.Rubinstein R.e., On taking sides: Lessons of the Persian Gulf war. Failfax, 1993, George Mason Universiti. Occasional paper, 5.United Nations. Doc.UN.A/40/533.New york, 1986, p. 19.


Jan D. AntoszkiewiczSpołeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania

Postępowanie kryzysowe w organizacji a zmiana globalna

Kryzys w organizacji to duży problem zarówno dla kierownictwa, jak i pra-cowników. Zmiany zachodzą szybko i zazwyczaj są niezaprojektowane, często spontaniczne, zwykle jako odpowiedź na chwilowe problemy. Brak jest stabi-lizacji. Strach przed zmianą często potęguje się ponad dopuszczalne poziomy. Uporządkowanie organizacyjne może niekiedy okazać się nadzwyczaj trudne. Bardzo dużo zależy od postawy naczelnego kierownictwa oraz od jego umie-jętności działania strategicznego, a szczególnie operacyjnego działania.

Pojęcie organizacji

Myśląc i dążąc do zapanowania nad zachodzącymi zmianami, trzeba jedno-znacznie sformułować, co rozumiemy przez organizację oraz na jakim jej po-ziomie zachodzą najistotniejsze zmiany w kryzysie organizacyjnym.

W literaturze przedmiotu organizacja ma dwa znaczenia – w pierwszym oznacza instytucję lub grupę funkcjonalną – przedsiębiorstwo, szpital, urząd państwowy czy drużyna koszykówki. Drugie znaczenie odnosi się do proce-su organizowania – sposobu ułożenia pracy członkom organizacji dla osiąga-nia celów. Zgodnie z tym podejściem organizacje osiągają cele, przechowują wiedzę, tworzą kariery. Organizacja wymaga kierowania, sterowania, zarzą-dzania, aby dokonywać niezbędnych korekt w realizacji celów. Zarządzanie to osiąganie celów poprzez ludzi, jako wykonywanie władzy w stosunku do ludzi, kapitału i rzeczy, a to powoduje, że w organizacji powstają relację pod-porządkowania, przez podział na kierujących (zarządzających) oraz wyko-nawców.

Pojęcie organizacja pochodzi od greckiego słowa organizo, co ozna-cza tworzenie uporządkowanej, harmonijnej całości. Organizację tworzą i rozwijają ludzie, którzy współpracując ze sobą, realizują określone cele. W działaniach konsultingowych, przy opanowywaniu kryzysu wygodnie jest stosować pojęcie organizacji jako zharmonizowanego i uporządkowane-go działania obiektów w przestrzeni i czasie dla zrealizowania celów. Roz-


54

patrując zagadnienie systemowo. Pierwszy system organizacja składa się z czterech układów: fizycznego, emocjonalnego, intelektualnego i duchowe-go, drugi system to zarządzanie, które reguluje funkcjonowanie systemu or-ganizacja oraz jego układów w danym otoczeniu. System zarządzanie, jest istotnym uzupełnieniem organizacji, gdyż zapewnienia regulację potrzeb-ną dla osiągania przyjętej misji i celów firmy. System organizacja składa się z następujących układów, które są skorelowane w działaniu:

Układ fizyczny oraz jego struktura obejmuje materialne wyposażenie, technologie, wyposażenie techniczne, maszyny, urządzenia i ich wypo-sażenie, budynki, drogi.Układ emocjonalny oraz jego struktura obejmuje układy i relacje psycho-społeczne, więzi społeczne, postawy, motywacje, stres, konflikty.Układ intelektualny oraz jego struktura obejmuje misję, system i hierar-chię celów oraz zadań, wiedzę umiejętności i doświadczenie (know-how) kadry kierowniczej, specjalistycznej i wykonawczej.Układ duchowy oraz jego struktura obejmuje kulturę, postrzegane war-tości, mity, rytuały, etykę.Układy organizacyjne należy rozpatrywać jako oddziaływanie w ramach

czterech zasadniczych elementów: celów, struktury, technologii pracy i za-rządzania oraz ludzi. Rys. 1.

W sytuacji kryzysowej wychodząc z analizy układów, należy ustalić źród-ło zamieszania organizacyjnego i na nim skoncentrować działania porządku-jące organizację oraz określić kierunek wprowadzonych zmian naprawczych i stabilizujących.

Rys. 1. Organizacja

Zasady metodyczne zmiany organizacyjnej w kryzysie

Sytuacja kryzysowa wymaga metodycznego działania. Postępowanie spon-taniczne może pogłębiać chaos oraz coraz większe zaniepokojenie i rozwój

—

—

—

—

Organizacja

ludzie

cele

technologiastruktura

Jan D. Antoszkiewicz

55

strachu u pracowników. Wprowadzana w sytu acji kryzysowej zmian orga-nizacyjna wymaga pełnego rozpoznanie możliwości dokonania innowacji, które muszą powstać po dokładnej analizie organizacyjnej. Ma ona doprowa-dzić do ustalenia tych czynników projektowych czy usprawniania, mających znaczący wpływ na ostateczny kształt propozycji innowacyjnej. Diagnoza i analiza organizacyjna obejmuje następujące kroki [Schlesinger i inni 1999]:

Zrozumienie i jasne zdefiniowanie celów komórki organizacyjnej, obsza-ru zmiany organizacji. Wymaga to rozpatrzenia i szczegółowego diagno-zowania, wszystkich przejawów organizacyjnych w tym otoczenia orga-nizacji i komórki w kategoriach kontekstu cech ogólnych i kluczowych organizacji oraz funkcjonowania firmy z należytym powodzeniem.Ogólną strategię firmy, przełożone na strategie funkcjonalne oraz na szczeble organizacji i jej związki z komórką, w krótkim i długim hory-zoncie czasu. Technologię pracy, kultury organizacyjnej komórki (firmy), zarządzania komórką (firmą).Zrozumienia i jasnego zidentyfikowania najważniejszych i istotnych cech pracowników aktualnie zatrudnionych w komórce, a w szczególności ich liczby, pochodzenia, kultury osobistej, umiejętności i zdolności, wartości stanowisk i norm, oczekiwań zwłaszcza odnoszonych do ich pracy, wyna-grodzenia, organizacji całej firmy oraz multikulturowości.Zrozumienia i jasnego zdefiniowania elementów aktualnego projektu in-nowacji organizacyjnej ze szczególnym uwzględnieniem struktury, syste-mów zarządzania, systemów kontroli, pomiarów, oceniania, wynagradza-nia, a także systemów doboru kadr i ich rozwoju, kultury organizacyjnej.Zrozumienia i zidentyfikowania aktualnych wyników komórki organiza-cyjnej (obszaru organizacji) oraz związanej z tym wszystkich problemów lub symptomów.Zapoznanie się z historią komórki (organizacji) ze szczególnym zwróce-niem uwagi na znaczące zmiany, jakie zaszły w odniesieniu do jej składu osobowego, zadań itp., aby zidentyfikować związki pomiędzy historią ko-mórki, jej aktualnymi zadaniami, pracownikami wykonawczymi, kierow-nikami oraz wynikami a proponowanym wariantem zmian organizacyj-nych, a także kultury organizacyjnej.Zrozumienie i zidentyfikowanie kultury organizacyjnej oraz potrzeby wprowadzenia niezbędnych zmian.

Opracowanie zmiany organizacyjnej w kryzysie

Wprowadzana w sytuacji kryzysowej rewolucyjna innowacja organizacyj-na jest szczególnym przypadkiem innowacji, niekiedy bardzo potrzebnym w firmie. Rządzi się trochę innymi prawami. Oprócz wymagań charaktery-

—

—

—

—

—

—

—

—

Postępowanie kryzysowe w organizacji a zmiana globalna…

56

stycznych dla każdej innowacji organizacyjnej ma szczegółowe wymagania, które nadają jej specyficzny przebieg. Nie należy lekceważyć tych zaleceń, wręcz przeciwnie należy wykonać je z wielką starannością. Można przyjąć, że kolejność zdarzeń tworzących proces zmiany globalnej, rewolucyjnej, po-winna być następująca [Antoszkiewicz 2008; Karloff 1997].1. Odkoduj wizję przyszłości. Pomimo sytuacji kryzysowej, trzeba się starać myśleć o przyszłości, nawet tej dalekiej. Działanie doraźne prowadzi do pro-wizorek, a one są najtrwalsze. im wizja jest konkretniejsza, tym lepiej dla ciebie. Brak wizji to tragiczna sytuacja. Grozi chaos. Jesteś miotany burzą pomysłów o przeciwstawnych kierunkach. „jeśli nie wiesz do jakiego por-tu zmierzasz, to żaden wiatr nie jest dla ciebie korzystny”. Jeśli masz wizje, to zastanów się głęboko i przeprowadź analizę, uwzględniając wszystkie za i przeciw. Podejmij decyzję wyznaczającą twój poziom aspiracji w stosunku do dnia dzisiejszego oraz nadchodzącej przyszłości.2. Dokonaj analizy prowadzonej działalności gospodarczej oraz posiadanego potencjału firmy, w świetle przyjętych aspiracji oraz wybranej wizji. Określ, co jest jej mocną, a co słabą stroną. Gdzie korzyści, a gdzie straty. Patrz na kryzys chłodno, nie daj się ponieść emocjom.3. Sformułuj misję zbiorową dla grupy przedsiębiorstw tworzących portfel. Zdefiniuj misję zbiorową każdego przedsiębiorstwa z osobna. Przyjęta wi-zji musi nadawać charakter misji, która staje się głównym kierunkiem funk-cjonowania firmy w dniu dzisiejszym z wyraźnym nastawieniem na jej rolę przyszłości. Misja to przełożenie wizji z uwzględnieniem bieżącej sytuacji kryzysowej.4. Wyznacz obszary, które uznasz za kluczowe dla wyników przedsiębior-stwa. Wyznacz główne cele. Przeprowadź analizę strategiczną. Opracuj i wy-znacz strategię przedsiębiorstwa. Patrz na kryzys jako zjawisko normalne, a nie szczegółowe.

W odniesieniu do punktów 1–4 pracuj metodycznie pomimo kryzysu. istnieje wiele metod, sposobów, modeli i procedur, które umożliwiają wy-konanie tego zadania skutecznie i efektywnie. Dobierz metody do swojej mentalności i temperamentu. Stale myśl o przyszłości, ale nie zapominaj o teraźniejszości. Przyjęcie zbyt sztywnych sposobów postępowania lub struktur może pociągnąć za sobą konieczność wprowadzenia dużej liczby ograniczeń. Zapisuj przemyślenia i wypracowane wyniki. Opracuj dokumen-tację, która jest sprawozdaniem i podsumowaniem tej części procesu dosko-nalenia strategii przedsiębiorstwa oraz wprowadzania zmian restrukturyza-cyjnych. Przyjmij, że dotychczas wykonaną pracę uznajesz za zakończoną, a wyniki za zadowalające. W przeciwnym przypadku powtórz działania obejmujące punkty od 1 do 4.5. Misja (wypracowana, wyprowadzona z wizji) pozwala na opracowanie fi-lozofii zarządzania, którą uznasz za reprezentatywną dla nowej organizacji.


57

Przyjęta filozofia zarządzania musi być udokumentowana. Pozwoli ona na określenie wiodących wartości ogólnych dla organizacji jako całości. Warto-ści te tworzą podstawy do nowej etyki i kultury organizacyjnej firmy. Muszą być akceptowalne przez pracowników. Dokonaj modyfikacji misji uwzględ-niając sytuacje kryzysową.6. Teraz zaprojektuj nową organizację, której działalność będzie efektyw-na i skuteczna zgodnie z przyjętą wizją, filozofią, misją zbiorową, celami i strategiami oraz adekwatna do sytuacji kryzysowej. Organizacja musi być ukierunkowana na działalność gospodarczą. Funkcje wspomagające należy ograniczyć do minimum. Tworząc tę organizację, należy już na wstępie jasno określić:

filozofię działania, podstawy i zasady tworzenia struktury,zakresy uprawnień i odpowiedzialności,wzajemne relacje i oddziaływania,rozgraniczenie działalności jednostek,instrumenty kontroli i sterowania.

7. Kluczowe stanowiska nowej podstawowej organizacji obsadź kompeten-tnymi menedżerami, dobrze myślącymi i pełnymi entuzjazmu. Nie mogą się bać kryzysu. Muszą dysponować dużymi zasobami energii oraz działania w trudnej sytuacji kryzysowej. Posiadać umiejętności kontynuowania proce-su rozwoju nowej organizacji i jej filozofii. Dokonaj starannej oceny kandyda-tów, którymi dysponujesz. Przeprowadź rekrutację specjalistów i menedże-rów spoza organizacji. Strzeż się wprowadzania do nowej organizacji ludzi o starych nawykach. Tendencja taka może spowodować sytuację, w której znów znajdziesz się w gronie tych samych starych szympansów, tylko koły-szących się na nowych lianach.8. Trzymaj nowych kierowników w cuglach, aż do momentu, gdy dostatecz-nie zrozumieją i zaczną realizować twoje koncepcje, filozofie, cele i strate-gie. Nie żałuj czasu i pieniędzy na szkolenie i doskonalenie kadr. Staraj się zapewnić jak najwyższy poziom i oprawę szkoleń. Zorganizuj cykle takich seminariów, aby każdy kierownik, szczególnie z najwyższych poziomów zarządzania, zrozumiał sens działania nowo wprowadzanej organizacji, a przede wszystkim pojął i przyjął za własny przewidywany kierunek roz-woju organizacji jako całości. Nie szczędź czasu na działania integracyjne. Nowi menedżerowi mają tworzyć zwarty zespół kierowniczy. Kryzys powi-nien integrować, a nie dzielić.9. Dla każdej jednostki organizacyjnej stanowiącej czy to dział produkcyjny, czy to dział kadr, wyznacz ramy określające oczekiwane obszary wyników kluczowych, a następnie ustal:

cele zbieżne z twoimi celami ogólnymi,strategie wynikające z twojej strategii,schemat organizacyjny,

——————

———


58

obsadę personalną,program wpajania nowych zasad i filozofii działania,dbaj o preferowane wartości.Wszystkie zagadnienia merytoryczne ujęte w punktach od 5 do 9 są analo-

giczne do zaleceń podanych w punktach 1–4, odnoszących się do organizacji jako całości oraz do jej poszczególnych istotnych fragmentów.10. Jeżeli jest to konieczne, zastosuj tę samą procedurę dla kolejnych, niższych poziomów zarządzania organizacją. Musisz mieć pewność, że wszyscy za-trudnieni w organizacji rozumieją, jaka jest ich rola w zrestrukturyzowanym przedsiębiorstwie.11. Pamiętaj, że każdy proces zmian jest zagrożeniem, ale powinien być reali-zowany zgodnie z opisaną procedurą. Może on przebiegać bardziej sprawnie jedynie przy silnym, scentralizowanym kierowaniu. Wymaga ponadto za-angażowania w wykonanie zadania odpowiednich zasobów. W nawiązaniu do tego spostrzeżenia trzeba przytoczyć kilka ważnych uwag, które zawsze należy stosować:A. Wszystkie decyzje muszą być udokumentowane, uwzględnione, zatwier-

dzone i podane do wiadomości.B. Poważne znaczenie ma dostępność do informacji. Winny być pełne, jaw-

ne i dostępne. W okresie istotnych zmian (szczególnie globalnych) zagro-żenie jest duże i wywołuje strach przed nowym. Wszystkie niejasności mogą wywoływać plotki oraz zwiększyć stan zagrożenia. informacje na-leży przekazywać możliwie największej liczbie osób. Uwaga ta dotyczy pracowników, właścicieli, klientów oraz środków masowego przekazu. Przekaz informacyjny musi być opracowywany centralnie, w sposób cią-gły i przy pomocy fachowców od przekazywania informacji. Działania te można nazwać wewnętrznym marketingiem, jeżeli użycie takiej termino-logii byłoby pomocne przy wprowadzaniu nowego.

C. Opracuj podstawowy zestaw propozycji szkolenia i doskonalenia, które mają służyć jako pomoc w upowszechnianiu nowych pomysłów, celów i strategii. Staraj się, by można było łatwo je zrozumieć. Operuj konkret-nymi przykładami. Postępuj tak, aby szkolenie sprawiało radość, przy-jemność i było oparte na materiale z bieżących problemów firmy. Opracuj specjalne programy szkoleniowe dotyczące konkretnych potrzeb, takich jak kontrola zysku, obsługa klientów, kontrola jakości czy nauka języków.

D. Nadchodzące zmiany powinny być ilustrowane widocznymi symbolami: można np. wprowadzić zmiany zewnętrzne (odnowienie pomieszczeń, zmiana lokalizacji, nowy spis telefonów) lub cokolwiek innego.

e. Pieczołowicie interesuj się stanowiskami pracy i ludźmi, którzy nie zmieś-cili się w nowych strukturach i zostali oddani do twojej dyspozycji. Muszą się oni przekwalifikować lub zostać zwolnieni. Ustal cele oraz określ czas ich realizacji. Zapisz je w postaci zobowiązań dla każdego zakresu odpo-wiedzialności.

———


59

F. Dla oceny realizacji zadań w organizacji opracuj instrumenty kontrolne. Działania restrukturyzacyjne są w praktyce zwykle opóźnione. Trzeba stworzyć możliwość pomiaru jakości wykonywania zadań przez poszcze-gólne osoby i jednostki organizacyjne, aby na tej podstawie można było opracować ich ocenę oraz dokonać odpowiedniej weryfikacji.

G. Utwórz komórkę do spraw restrukturyzacji i wyposaż ją w odpowiednie pełnomocnictwa. Jej zadania powinny obejmować: nadążanie za postępem, przewodzenie zmianom, pokonywanie trudności powstających w miarę wprowadzania i rozwoju programu. Komórka ta musi być wiarygodna i mieć łatwy dostęp do członków najwyższego kierownictwa przedsię-biorstwa. W skład takiej grupy powinni również wchodzić przedstawicie-le naczelnego kierownictwa.

H. Absolutnie niezbędne jest sprawowanie przez naczelne kierownictwo ścisłej kontroli nad rozwojem zmian w organizacji. Musi też ono stale upewniać się, że został uczyniony istotny i wiarogodny postęp. Naczelne kierownictwo musi przy tym świecić dobrym przykładem, podporząd-kowując się regułom obowiązującym w nowej organizacji i nadając ton wprowadzanym zmianom.

i. Sposobność przeprowadzenia konkretnych zmian powinna być związana z:przejmowaniem przedsiębiorstw,ograniczaniem inwestycji, modernizacją wyrobów, opracowaniem nowych wyrobów,odpowiednią oprawą dla ważnych zamówień,publicznym uznaniem i promocją bohaterów,nadawaniem rozgłosu sukcesom,przyznawaniem nagród za osiągnięcia,publikacją wiadomości o zmianach i sukcesach. Z informacją jest jak z miłością i pieniędzmi: ludzie nigdy nie mają ich tyle, ile potrzeba.

J. Zmiany powinny być wsparte utrzymaniem możliwości wewnętrznego i zewnętrznego komunikowania się.

K. Staraj się, aby naczelne kierownictwo reprezentowało poziom meryto-ryczny i moralny na wysokim poziomie; to ważny przykład i zachęta dla pracowników.

ilość energii, jaką trzeba włożyć, aby wprowadzić zmiany w przedsiębiorstwie jest zazwyczaj znacznie więks za, aniżeli początkowo oczekujemy. Pamiętaj, że kryzys, a właściwie przeciwdziałanie kryzysowe wymaga znacznego na-kładu energii. Wagi tego faktu nie można przecenić, bowiem zaangażowa-nie we wprowadzanie zmian wiąże się z dużymi inwestycjami – zarówno w ludzi, jak i w wyposażenie. Jednak podejmowanie decyzji inwestycyjnych w ludzi jest zawsze dużo trudniejsze niż decyzji dotyczących inwestowania w sprzęt, maszyny czy budynki. inwestycja w ludzi jest zawsze bardziej opła-

—————————


60

calna, szczególnie w długim okresie. Niekiedy kryzys jest potrzebny i ko-nieczny, aby wprowadzić potrzebne zmiany.

Dopracowanie zmiany organizacyjnej

Omówiona ogólna procedura zmian w kryzysie wymaga dopracowania w określonych fragmentach przygotowania programu naprawczego w kry-zysie. Do tego celu mogą być bardzo przydatne dwie metody.

Reguły ustalania wyróżników znaczeniowych

Problem rozwiązuje się w jakimś celu, z jakiegoś punktu widzenia, dla uwzględnienia jakichś interesów. Przyjęcie któregoś z tych podejść jest zara-zem wskazaniem do ustalania wyróżników i zastosowania techniki. Reguły opierają się na wyróżnieniu czynników, które określają znaczenie lub uwa-runkowania procesu technologicznego. Najczęściej wymienia się osiem pod-stawowych elementów:1. Cel badanej pracy: odnosi się on zarówno do całego procesu pracy, jak i do

rozbicia na poszczególne operacje. Pytanie: CO?2. Tworzywo: surowce, materiały, półfabrykaty, a także informacje, które zo-

stają użyte lub spożytkowane w procesie pracy. Pytanie: Z CZeGO?3. Wzór wyrobu: badana praca jest uzależniona od konstrukcji, wyglądu,

specyficznych wymagań, jakości – cech które mają wpływ na jej scharak-teryzowanie. Pytanie: JAKi?

4. Kolejność wykonywania poszczególnych operacji, czynności składają-cych się na badaną pracę. Pytanie: KieDy?

5. Miejsce wykonywania pracy, jego położenie, wygoda, przygotowanie. Pytanie: GDZie?

6. Wyposażenie w maszyny, urządzenia, narzędzia, przyrządy stosowane w procesie pracy. Pytanie: JAKie?

7. Sposób jako technologia lub metoda wykonania pracy. Pytanie: JAKi?8. Wykonawca, osoba, która wykonuje pracę. Dotyczy to wykonawców bez-

pośrednich, a także nadzorców. Pytanie: KTO?Podczas przeprowadzania krytycznej analizy i oceny zdarzeń może oka-

zać się, że te wyróżniki są nieodpowiednie lub niewystarczające i powinny zostać zastąpione przez inne czynniki, które przyniosą bardziej znaczą-ce rezultaty. informacje zebrane i uporządkowane zgodnie z podziałem na osiem elementów umożliwiają specyficzną klasyfikację i prezentację, bardzo pomocną na różnych etapach badania, a także dla wielu celów. Przytoczoną koncepcję wyróżniania określonych elementów można zmodyfikować, aby ją z korzyścią i odpowiednio do potrzeb wykorzystać do opisu i analizy róż-nych zjawisk.


61

Procedura metody krytycznej oceny – zastępowanie aplikacjami

Metoda krytycznej oceny i zastępowanie aplikacjami – KOZA, jest bardzo uży-teczną metodą analizy i projektowania organizacji. Spełnia ona dwie ważne role poddaje analizie i krytycznie ocenia fragment organizacji i natychmiast w to miejsce poszukuje, zalecając wprowadzenia aplikacji usprawniających. Pro-cedurę metody krytycznej oceny i zastępowanie aplikacjami przeprowadza się w dwóch fazach, z których każda składa się z kilku kroków.

Faza l. Ustalenie stanu istniejącego (diagnoza)Obejmuje ona dwa kroki niezbędne do zebrania potrzebnych informacji,

dla dokonania właściwych klasyfikacji i analiz.Krok 1.1. Opisanie stanu aktualnego. Wymaga zebrania dokładnych in-

formacji na temat każdego z wyróżników, ze szczególnym podkreśleniem tych elementów, które mogą być zmienione lub mogą wydatnie przyczynić się do usprawnienia organizacji. Dane pozyskuje się w wyniku odpowiedzi na pytanie podstawowe odnoszące się do każdego czynnika. Tym razem zo-staje ono jednak wzbogacone o czasownik JeST dla potwierdzenia sytuacji aktualnej:Cel – Co JeST osiągane? Materiał – Z czego JeST wykonane? Wzór wyrobu – Jaki JeST wzór (postać) wyrobu ? Czas – Kiedy JeST wykonywane? Miejsce – Gdzie JeST wykonywane? Wyposażenie – Jakie JeST używane? Sposób – Jaki JeST stsowany? Wykonawca – Kto JeST wykonawcą?

Krok 1.2. Uzasadnienie. Obejmuje zrekapitulowanie stanu aktualnego głównie przez zadanie trudnego pytania: DlACZeGO? Na pytanie to często nie ma odpowiedzi, ale już sam fakt jej poszukiwania wnosi sporo istotnych elementów dla zmian procesu pracy.

Faza 2. Zaprojektowanie zmiany (warianty innowacji)To zestawienie oraz zakwestionowanie wyników uzyskanych w fazie pierw-

szej. Jest podstawą do zaproponowania zmian usprawniających proces pracy.Krok 2.1. Proponowanie rozwiązań. Podanie w wątpliwość stanu aktualne-

go tworzy możliwość wprowadzenia zmian. Pytanie podstawowe dla takiego czynnika zostaje wzbogacone zwykle słowem JeSZCZe sugerując rozwiązanie, które mogłoby się przyczynić do zastąpienia obecnego rozwiązania.Cel – Co JeSZCZe może być osiągane? Materiał – Z czego JeSZCZe materiału można wykonywać? Wzór wyrobu – Jaki JeSZCZe jest możliwy do wykonania? Czas – Kiedy JeSZCZe można wykonywać? Miejsce – Gdzie JeSZCZe można wykonywać?


62

Wyposażenie – Jakie JeSZCZe wyposażenie może być korzystne? Sposób – Jaki JeSZCZe może być użyteczny, korzystny? Wykonawca – Kto JeSZCZe może wykonywać?

Krok 2.2. Wybieranie rozwiązań. Opisanie czynności prowadzących do właściwego wyboru danego czynnika w proponowanym (usprawnionym) procesie pracy. Podstawowe pytanie zostaje tu zwykle wzbogacone słowem POWiNNO ByĆ, co sugeruje wybór odpowiedniego rozwiązania.Cel – Co POWiNNO ByĆ osiągane? Materiał – Z czego POWiNNO ByĆ wykonywane? Wzór wyrobu – Jaki POWiNieN ByĆ wzór (postać) wyrobu? Czas – Kiedy POWiNNO ByĆ wykonywane? Miejsce – Gdzie POWiNNO ByĆ wykonywane? Wyposażenie – Jakie POWiNNO ByĆ używane? Sposób – Jaki POWiNieN ByĆ zastosowany? Wykonawca – Kto POWiNieN ByĆ wykonawcą?

Tab. 1. Postępowania w metodzie krytycznej oceny – zastępowanie aplikacjami – KOZA

Lp. Kryte-rium

Krytyczna ocena metody dotychczasowej

Analiza proponowanych wariantów uspraw-nienia

Charaktery-styka metody

Uzasadnienie Zestawienie wariantów

Wybór wariantu optymalnego

Uzasadnie-nie

l CelCo osiągnięto?

Dlaczego?Co jeszcze można osiągnąć?

Co należy osią-gnąć? Dlaczego?

2Tworzy-wo

Z czego zrobiono?

Dlaczego z tego też?

Z czego jeszcze można zrobić?

Z czego należy zrobić? Dlaczego?

3Wzór wyrobu

Co zrobio-no?

Dlaczego to?Co jeszcze można zrobić?

Co należy zro-bić? Dlaczego?

4 KolejnośćKiedy zrobiono?

Dlaczego wtedy?

Kiedy jeszcze można zrobić?

Kiedy należy zrobić? Dlaczego?

5 MiejsceGdzie zrobiono?

Dlaczego tam?Gdzie jeszcze można zrobić?

Gdzie należy zrobić? Dlaczego?

6 SprzętCzym, jaki-mi środkami zrobiono?

Dlaczego tym?Czym jeszcze można zrobić?

Czym należy zrobić? Dlaczego?

7 SposóbJak zrobio-no?

Dlaczego tak?Jak jeszcze moż-na zrobić?

Jak należy zrobić? Dlaczego?

8Wyko-nawca

Kto zrobił?Dlaczego ten wykonawca?

Kto jeszcze może zrobić?

Kto powinien to zrobić? Dlaczego?

Krok 2.3. Uzasadnienie wyboru. Obejmuje czynności, które mają utwier-dzić w przekonaniu co do poprawności dokonanego wyboru. Podobnie jak w kroku 1.2, w odniesieniu do danego czynnika zadaje się pytanie DlACZe-


63

GO? lecz jest to już tylko czynność sprawdzająca. Ma duże znaczenie dla utwierdzenia przekonania o poprawności wyboru. Zawiera w sobie istotne znaczenie psychologiczne. Autorzy zbyt często przywiązują nadmierne zna-czenie do własnych propozycji. Postawienie pytania „dlaczego” w odniesie-niu do własnych propozycji usprawnienia jest ustaleniem właściwych zna-czeń zarówno dla danego wyróżnika, jak i całego procesu pracy. Znaczenie tego pytania docenia się wówczas, gdy trzeba uzasadnić przed gremium kierowniczym proponowaną zmianę. Przygotowuje ono do odpowiedzi na różne niespodziewane pytania. Dla uzupełnienia należy dodać, że niektórzy autorzy wzbogacają zarówno fazę pierwszą, jak i drugą o jeden dodatkowy krok. Krok ten służy określeniu kosztów związanych z danym wyróżnikiem. Chociaż często wycena kosztów jest zbyt złożona, to jednak ich szacunkowa wysokość może stać się przyczyną ciekawych wniosków prowadzących do zmodyfikowania procesu pracy. W tabeli 1. pokazano macierz opisującą fazy i kroki w metodzie krytycznej oceny – zastępowanie aplikacjami.

Krzywa życia organizacji

Zmiany organizacyjne można rozpatrywać statycznie jako opis wprowa-dzonej innowacji lub dynamicznie jako konsekwencje zachodzących zmian, uwarunkowań i procesów widzianych w horyzoncie czasu jako obraz krzy-wej życia organizacji. Rys. 2. Organizacja funkcjonuje na pierwszym pozio-mie aspiracji. Przychodzi kryzys, sytuacja kryzysowa, którą umiejscowiono w punkcie A na rys. 2. Jednocześnie rozpoczyna się pierwsza faza krzywej życia organizacji.

Rys. 2. Krzywa życia organizacji

I poziomaspiracji A C

B

D EF

I Faza II Faza III Faza IV Faza V Faza VI Faza

Inicjacja Ekspansja Dojrzałość Dryfowanie Załamanie Upadek

G czas

II poziomaspiracji


64

Faza pierwsza – Inicjacja – odcinek AB. Zaistniały w punkcie A kryzys rozpoczął proces zmiany widziany w czasie. Pojawia się tzw. „dołek organi-zacyjny”. Potrzeba przygotowanie się do przeciwdziałania ostro występują-cym konfliktom. Dotychczasowe funkcjonowanie organizacji doprowadziło do pewnego stanu harmonii, zorganizowania i osiągnięć, które określały poziom jej aspiracji. ludzie pracowali w znanej im strukturze. istniał rozpo-znany podział zadań. Funkcjonowały procedury. Dopracowano się klimatu współpracy oraz kultury organizacyjnej. Osiągnięty stan aspiracji był rozpo-znawany nie tylko w organizacji, ale i w jej otoczeniu. Pozwala to na funkcjo-nowanie oraz współpracę z otoczeniem ze sprawnością, skutecznością i eko-nomicznością. Od punktu A na tej krzywej oznacza, że kryzys spowodował zmiany w organizacji. Rodzi się narastające zaniepokojenie pracowników, które może przerodzić się w stan zagrożenia. Niepewność związana z przy-szłością, a zwłaszcza ze znalezieniem swojego miejsca w nowej organizacji oraz dostosowaniem się do nowych wymagań, wpływa na dalsze wzbudza-nie stanu zagrożenia. W wyniku tego następuje naturalny spadek sprawności i wydajności, co dość gwałtownie obniża poziom aspiracji organizacji. Strach dotyczący przyszłości powoduje, że ludzie podświadomie lub świadomie za-czynają podejmować działania zmierzające do powrotu do starych, znanych i sprawdzonych rozwiązań. Chociaż uprzednio były ono krytykowane, obec-nie jawią się jako znacznie lepsze od niepewnej przyszłości, od rozwiązań proponowanych w wyniku zmiany. Współcześnie „stara” organizacja wy-daje się znacznie lepsza. Przypisuje się jej, często tendencyjnie i niesłusznie, przewagę pozytywów. Natomiast negatywnie ocenia się proponowane roz-wiązania, które są wdrażane w chwili obecnej.

Każda zmiana, nawet ta łagodna, ewolucyjna, wprowadzana z dobrym przygotowaniem, wywołuje opór. Co dopiero mówić o sytuacji kryzysowej. Opory są powodowane zaburzeniem istniejącej równowagi. Rodzą się nowe obawy, a stare się wzmacniają. Powstają obawy przed niepewną przyszłością. Zjawisko oporów przeciwko zmianom znane jest od dawna. Stwierdzono, że opór zależy od typu i zakresu zmian oraz sposobu przygotowania ich re-alizacji. Zmiany natrafiają na silny opór, gdy są drastyczne i radykalne lub nagłe i nieoczekiwane, wywołujące niepotrzebny szok, wprowadzone bez przygotowania. Opory zwiększają się, gdy przyczyny wprowadzania zmian są niejasne, a poprzednio wprowadzone zmiany nie wyszły na dobre. Sytu-acja staje się jeszcze trudniejsza, gdy wprowadzone zmiany są niekorzyst-ne dla dotyczących ich osób: z tego powodu uważają się one za te, które już poprzednio poniosły stratę, a teraz czekają je dalsze straty i przykre konse-kwencje. Zagrożenie budzą również sytuacje, gdy autorzy zmiany wyrażają silne poparcie dla elementów typu strategia, misja zbiorowa, organizacja itp., które w środowisku organizacji uzyskują w wyniku zmiany niższą ocenę.


65

efektem tych oporów jest powstanie na krzywej życia organizacji „defek-tu organizacyjnego – dołka” jako reakcji na zagrożenie. Zależy on od rodzaju zmiany oraz sposobu jej przygotowania. im decyzja jest mniej rozpoznana przez załogę, tym obawy są większe i poczucie zagrożenia silniejsze. im więcej czasu poświęcono przed podjęciem decyzji na przygotowanie pra-cowników do zmian, tym działania przeciwko nim będą mniejsze. Z drugiej jednak strony można oczekiwać przygotowanego i skonsolidowanego opo-ru, gdy zbyt wcześnie informuje się o zmianie podwładnych z negatywnymi doświadczeniami wobec dotychczas wprowadzanych zmian. Rodzaj zmian przygotowawczych oraz sposób opracowania i przeprowadzenia wpływają na położenie punktu B na krzywej (rys. 9.4), który określa dno „dołka orga-nizacyjnego”. ilustruje on poziom zapaści wraz z obniżeniem aspiracji orga-nizacji.

Kierownik. Ma wyjątkowo trudne zadanie. Jest twórcą i inspiratorem, od-powiedzialnym za podjęcie decyzji o zmianach. Od jego siły, woli i energii zależy pozytywny skutek. Musi więc wierzyć w powodzenie swoich przewi-dywań. Kierownik powinien przyjąć postawę autokratyczną, wspartą kon-sekwencją, spokojem i siłą wewnętrzną. Powinien stale wyrażać optymizm i wiarę w pozytywne efekty wprowadzania zmiany. Z drugiej strony, musi być otwarty na przeobrażenia się sytuacji, które mogą wymagać niezbędnych weryfikacji w jego zachowaniu. Sterowanie zmianą jest zadaniem bardzo trudnym i wymaga stworzenia podwładnym oparcia, gdy nawiedzą ich wąt-pliwości. Zmiana organizacji naruszyła stan istniejący i wywołała poczucie zagrożenia. Każda okazana przez szefa słabość może teraz wzmagać atak podwładnych, którzy będą dążyć do przywrócenia starych, dobrze znanych rozwiązań. Warto dokładnie rozważyć czas i miejsce weryfikowania wpro-wadzonej zmiany, aby uwzględnić kolejne narastające opory i zagrożenia. Trudności jakie stają im na drodze, pochodzą zazwyczaj z konieczności powoływania do życia nowych urządzeń niezbędnych przy budowie i zabezpieczeniu nowego pań-stwa (czytaj organizacji). Trzeba przy tym zauważyć, że nie ma rzeczy większymi najeżonej trudnościami, mniej rokującej powodzenia, niebezpieczniejszej w wykona-niu niż zamiar wprowadzenia do kraju nowych urządzeń. Reformator bowiem na-potka wrogów w tych wszystkich, którzy na starym urządzeniach dobrze wychodzili, a w tych, którzy wyjdą dobrze na nowych, ciepłych zaledwie znajduje obrońców. Mały zapał tych ostatnich tłumaczy się poniekąd obawą przeciwników mających za sobą potęgę prawa, poniekąd też nieufnością ludzi, którzy nie wierzą w prawdziwość rzeczy nowych, dopóki ich nie ujrzą wybudowanych. Stąd bywa, że ci, którzy nowe-mu układowi stosunków się przeciwstawiają, atakują go, gdzie mogą z całą zaciekłoś-cią stronniczą, natomiast jego zwolennicy popierają go bez energii tak, iż razem z nimi i sam nowator przepaść może. Chcąc słuszny mieć sąd w tych rzeczach, dobrze nale-ży rozeznać, czy owi nowatorzy o własnej sile stoją, czy też zależą od innych, to jest czy dla wykonania swego przedsięwzięcia potrzebują prosić, czyli też mogą zmuszać.


66

W pierwszym przypadku źle kończą i nie dochodzą do niczego, lecz jeśli polegają na własnej sile i działać mogą przymusem, wówczas rzadko spotka ich niepowodzenie. Dlatego wszyscy prorocy uzbrojeni odnieśli zwycięstwa, a bezorężni powiesili klęski, gdyż pomijając rzeczy wyżej wskazane, natura ludów jest zmienna, łatwo dają sobie wmówić pewne przedsięwzięcie, ale z trudnością przy nim trwają. Plan więc powi-nien być ułożony tak, aby wówczas, gdy ludzie przestają ufać, można było ich ufność siłą podeprzeć... Mężowie wiele napotykają w swych przedsięwzięciach trudności i na wszelkie bywają narażeni niebezpieczeństwa, a zwalczać je muszą jedynie własną ener-gią; z chwilą atoli odniesienia zwycięstwa i dojścia do powagi, zmusiwszy do umilknię-cia zawiść, stają się potężni, bezpieczni, szanowani i szczęśliwi [Machiavelli 2001].

Pracownicy. Są zaniepokojeni i zszokowani. Podwładnych zawsze nie-pokoi zmiana w organizacji, gdyż nie wiedzą, czy znajdzie się dla nich miej-sce w nowym rozwiązaniu organizacji i czy podołają nowym wyzwaniom i wymaganiom. intensywne myślenie o niepewnej przyszłości zmniejsza zainteresowanie teraźniejszością i wynikami organizacji. Spada jakość, sku-teczność, efektywność i przedsiębiorczość. Obniżają się aspiracje. Zwiększa się frustracja. Powstaje samonapędzające się koło o negatywnych skutkach i wynikach. Rodzą się tendencje, które mają przywrócić dobrze znaną, starą organizację. Wyszukuje się słabości szefa, aby to na nim wymusić. Przecho-dząc do szczegółów odnoszonych do zachowania się jednostek i organizacji w pierwszej fazie zmiany organizacyjnej, gdy dominuje poczucie zagroże-nia, można wskazać, że narastający opór człowieka przeciwko zmianie, która mobilizuje go do konwencjonalnych i niekonwencjonalnych mechanizmów obronnych, jest próbą pokonania strachu związanego z niepewnym jutrem. Można wyróżnić dwa następujące po sobie okresy ujmujące obawy jednostki, dodatkowo potęgowane w układach organizacyjnych.

Okres 1. Szok. Punkt A. Wiadomość o zmianie, która bezpośrednio lub pośrednio dotyka zainteresowanych, zawsze wywołuje u nich ostry wstrząs psychiczny. Kryzys to duże wyzwanie i jeszcze większe zaniepokojenie.

Jednostka. Reakcje jednostek nie zawsze są przewidywalne. Niepokoje często są uzewnętrzniane i objawiają się: sparaliżowaniem działania, napa-dami agresji, momentami szaleństw, wybuchami gniewu, złości.

Organizacja. Reakcje jednostek najczęściej są wzmacniane przez organi-zację. Reaguje ona rozprężeniem, działalność zamiera lub staje się machinal-na dzięki rutynie pracowników. Panuje bezkrólewie.

Okres 2. Niedowierzanie. Odcinek między AiB. Po wstępnym oswojeniu się z szokiem powstaje niedowierzanie, że zmiana jednak się dokonuje.

Jednostka. Nie dopuszcza myśli, że „stare” już nie istnieje. ignoruje rzeczywistość. Nadal trwa poszukiwanie tego, co się utraciło. irracjonalna wściekłość często jest rozładowywana na przypadkowych zdarzeniach. Po-szukiwanie winnych.


67

Organizacja. Wzmagają się agresywne reakcje jednostek, które dodatko-wo wzajemnie się napędzają. Ucieczka lub podporządkowanie się istniejącej sytuacji. Powstają zachowania negatywne. integracja dla próby poszukiwa-nia orientacji ku przyszłości.

Otoczenie. Ma szanse wpływania na wewnętrzne sprawy organizacji, gdyż jest ona słaba i nie potrafi działań ochronnych ani akcji obronnych. ist-nieje związek między rolą, jaką odgrywa firma, a reakcjami otoczenia. Je-śli organizacja zagrażała innym i była postrzegana raczej jako bezwzględny przeciwnik, niedopuszczający do negocjacji, niż pragnący kooperować pod-miot gospodarczy, to konkurencja spróbuje wykorzystać okazję, aby firmę zniszczyć. W przypadku, gdy otoczenie postrzega załamanie organizacji jako zagrożenie dla siebie lub dla losów konkurowania w sektorze, siły zewnętrz-ne zostaną skomasowane dla pomocy i wsparcia firmy, po to, aby odzyskała ona należny status przyjaznego konkurenta.

Technologia. Zachowana jest minimalna, lecz wystarczająca sprawność funkcjonowania firmy, dzięki rutynie i doświadczeniu pracowników. Spada wydajność. Bardziej zwraca się uwagę na niepewną przyszłość, niż poprawne wykonywanie obowiązków. Jest to skutek wyolbrzymiania przewidywanych zagrożeń, wynikających ze zmian. Zmiany w technologii są wynikiem dąże-nia do minimalizowania nakładów własnych.

Faza druga – Ekspansja – odcinek BCD. Odcinek BCD ostro pnie się w górę, co jest zobrazowaniem obrazuje szybkiego wzrostu poziomu aspiracji – następuje gwałtowne polepszenie skuteczności, sprawności i ekonomiczno-ści funkcjonowania organizacji. Podwładni dostrzegają w nowej organizacji szanse dla siebie, są zmotywowani i aktywni, gdyż samodzielnie chcą odna-leźć swoje miejsce, odkryć właściwe metody pracy, ustalić struktury, wpro-wadzić nową kulturę organizacji, nowe procedury oraz efektywne stosunki pracy. Cechuje ich aktywność, przedsiębiorczość. Cele organizacji wyczu-wane są bardziej intuicyjnie, gdyż nie są jeszcze precyzyjnie sformułowane przez kierownictwo. Dominuje współpraca w zespołach.

Kierownik. Rola kierownika sprowadza się do ogólnego nadzoru oraz dbałości, aby nie popełniono rażących błędów, powinien on zostawić pod-władnym możliwość wykazania się inicjatywą i zdolnościami aplikacyjnymi. Teoretycznie szef nie jest w ogóle potrzebny, gdyż załoga sama wyczuwa (ro-zumie) cele i je osiąga.

Pracownicy. Po okresie załamania pracownicy wykazują aktywność i en-tuzjazm w szybkim zrealizowaniu możliwości wynikających z wprowadzo-nej zmiany, która teraz jest już przez nich zaakceptowana.

Jest to okres najwyższej aktywności kreatywnej oraz organizacyjnej. Pra-cownicy raczej wyczuwają cele niż je formułują. Często wstępują wówczas w role kierownicze, szybko podejmując potrzebne decyzje, bez oczekiwania na reakcję przełożonych. Jest to okres, w którym sytuacje tworzą pracowni-


68

kom szanse samorealizacji. Zachowanie pracowników jest kontynuacją po-staw z poprzedniej fazy. Pojawiają się zatem kolejne okresy:

Okres 3. Przeformułowanie. Punkt B. Próby odrzucenia starych sposo-bów rozwiązań, aby przeformułować sytuację. Uzyskiwanie coraz bardziej przyjaznej wizji przyszłości.

Jednostka. Nie ma szans na powrót starych rozwiązań, zaczyna się więc zmieniać postrzeganie, odczuwanie, działanie, a także eksponowanie siebie. Następuje przedefiniowanie siebie. Odrzuca się dezorganizację, beznadziejność, niemoc, podejmując badania, poszukiwania i projektowanie dla przyszłości.

Organizacja. Akceptacja stanu rzeczy. Początki współdziałania. Spora-dyczne ucieczki. Analiza i przedefiniowanie sytuacji. Ostrożne próby wyko-rzystania i adaptacji do nowego stanu rzeczy. Próby poszukiwania i kontynu-owania wprowadzanych nowych rozwiązań.

Okres 4. Uświadomienie. Między pkt B i C. Pracownicy dostrzegają i uświadamiają sobie nowe możliwości, które przynoszą zmiany.

Jednostka. Uświadomienie sobie własnej rolę w nowej sytuacji. Umiej-scawianie swojej sytuacji w kontekście całości. Postępująca akceptacja nowej rzeczywistości. Rekonstrukcja wyobrażeń o świecie. Następuje przeformuło-wanie swojej wizji świata i własnego wyobrażenia o sobie.

Organizacja. Doszukiwanie się w nowej sytuacji pozytywów. Reorgani-zacja. Odblokowanie procesu przemian. Otwarta postawa wobec przyszłości. Chęć działania i współdziałania. Tworzenie nowych ról i koalicji.

Otoczenie. Odgrywa małą rolę. Organizacja jest w stanie euforii, bardzo wierzy w siebie. Tworzy nowe propozycje i nie zwraca uwagi na siły i ukła-dy zewnętrzne. Jest to ostatni moment, kiedy siły płynące z zewnątrz mogą zaszkodzić organizacji, stąd konieczność zachowania ostrożności. Po wzmoc-nieniu się organizacja będzie w stanie bez trudu odpierać destrukcyjne wpły-wy otoczenia i ataki zewnętrzne.

Technologia. Wprowadzenie nowej organizacji wiąże się z zakwestiono-waniem dotychczasowych metod pracy. Wprowadzane są nowe style i me-tody pracy w związku z nowymi wyzwaniami i potrzebami. Powstaje nowa kultura organizacyjna. Powstaje potrzebę uczenia się na nowo pracy. Wyko-nywanie pracy charakteryzuje „krzywa uczenia się”. Nabywane doświadcze-nie pozwala na wzrost efektywności, aż do osiągnięcia poziomu biegłości. Turbulentność zmiany oraz entuzjazm płynący z nowości powoduje, że nowe technologie i metody pracy nie wnoszą jeszcze ustabilizowanych rozwiązań. Rozwiązania wymagają jeszcze dopracowania i nauki biegłości w ich stoso-waniu. Znacznym utrudnieniem może być stosowanie doraźnych, pośpiesz-nie wprowadzanych rozwiązań, nieodpowiednich i nieefektywnych metod pracy, często całkiem nieadekwatnych do sytuacji. Będą one musiały zostać zastąpione przez metody właściwe, a to przedłuża czas osiągnięcia biegłości funkcjonowania organizacji i podnosi nakłady.


69

Faza trzecia – Dojrzałość – odcinek DE. Na krzywej życia organizacji dojrzałość jest płaskim odcinkiem De. Zakończył się szybki rozwój organiza-cji, charakterystyczny dla poprzedniej fazy. Oznacza, że udało się opanować sytuację kryzysową. Organizacja wchodzi teraz w okres stabilizacji. Można już przystąpić do rozstrzygnięć prawno-organizacyjnych, które formalizują jej funkcjonowanie. Proces ten powinien się rozpocząć zaraz po zakończe-niu turbulentnych zmian wewnątrz organizacji. Zbyt wczesne rozpoczęcie formalizowania prawnych ram zmieniającej się organizacji może wywo-łać potrzebę dodatkowych modyfikacji, niekiedy wprowadzających dalsze, zbyt radykalne przeobrażenia. Rozbudzone w poprzedniej fazie aktywność, przedsiębiorczość oraz współdziałanie powoli zanikają. Organizacja prze-chodzi do funkcjonowania w opartej na powtarzalności szarzyźnie dnia co-dziennego. entuzjazm przygasa. Trzeba wprowadzić nowe formy motywacji, aby podtrzymać działanie organizacji.

Kierownik. Rolą kierownika na tym etapie jest uporządkowanie organiza-cji, dopracowanie i jasne określenie jej ram organizacyjno-prawnych niezbęd-nych do funkcjonowania z nowym statusem aspiracji.

Aby sprostać tym zadaniom kierownik musi wykazać się zdolnościami or-ganizatorskimi oraz umiejętnością pracy w warunkach stabilnych, niezbęd-ne będzie także doświadczenie prawnicze dla właściwego ustalenia statusu prawnego nowej organizacji.

Pracownicy. Następuje etap spokoju i „normalnej” pracy, minął zarówno stan zagrożenia, jak i euforii. Narzucone sformalizowane ramy organizacyjne zaczynają być postrzegane jako ograniczenia. Oczekiwania wobec szefa do-tyczą czynników motywacyjnych do wydajniejszego działania. Pracownicy przyzwyczaili się do obecnego stanu, poprzedniego funkcjonowania orga-nizacji nie postrzegają już negatywnie. Rutynie powtarzalnych codziennie czynności zaczyna towarzyszyć apatia, zniechęcenie oraz niezadowolenie z powodu niedostatecznie wykorzystanych szans.

Otoczenie. Ustalone są relacje pomiędzy firmą a otoczeniem. Na obecnym etapie firma chce korzystać ze swojego dotychczasowego dorobku. Zmiany zachodzące w otoczeniu powodują, że firma coraz bardziej się od niego odda-la. Oddziaływania z otoczeniem mają charakter działań bieżących lub zwią-zane są z przyjętą polityką konkurowania.

Technologia. Nabyte doświadczenia wykorzystywane są do maksimum. Wprowadzone uprzednio nowe metody pracy zostały w bardzo dużym stop-niu dopracowane i powoli zaczynają być postrzegane jako „stare”. Z drugiej strony pojawiający się marazm nie zachęca do wprowadzenia usprawnień. Jeżeli nie jest stosowana metoda KAiZeN (drobnych ulepszeń na każdym kroku), to pracownicy wyczekują kolejnej rewolucji innowacyjnej, która zmie-ni oblicze firmy, stosowane metody pracy i wprowadzi nowe technologie.


70

Faza czwarta – Dryfowanie – odcinek EF. Charakteryzuje się lekkim spadkiem. Dominującym stanem jest marazm i stagnacją organizacyjno-roz-wojowa. Dotychczasowe rozwiązania prawno-organizacyjne wykorzysty-wane są dla partykularnych potrzeb i korzyści jednostek. Następuje powolne obniżanie poziomu aspiracji organizacyjnej.

Ramy organizacyjne zaczynają stanowią zasadnicza przeszkodę i blokadę dla wprowadzenia modernizacji i innowacji.

Kierownik. Rozpoczyna przygotowania do nowej modyfikacji organiza-cji. Powinien wyczuwać narastające zagrożenie – stagnacja powoli może do-prowadzić do załamania się organizacji. Kryzys to tym, czego kierownictwo nie przewidziało parę lat wcześniej. Dobry kierownik na tym etapie przygo-towuje modyfikację organizacji, opracowując warianty modyfikacyjne, wy-przedzające fazę załamania. Ustabilizowane warunki pracy wymagają wpro-wadzenia odpowiednich metod zarządzania, które z powrotem efektywnie zmotywują pracowników.

Pracownicy. Wśród pracowników stopniowo narasta uczucie rozprężenia i znudzenia.

Stabilnemu funkcjonowaniu organizacji, zaczyna towarzyszyć poczucie braku perspektyw, znużenia codziennością. Spada motywacja, gdyż potrze-by motywujące uprzednio do pracy zostały zaspokojone. Pracownicy szukają pretekstów i sposobów, które pozwoliłyby na dobrą egzystencję przy małym wysiłku własnym.

Otoczenie. W porównaniu z otoczeniem, stosowane technologie pracy, oprzyrządowanie, wyposażenie, system zarządzania i rozwiązania organi-zacyjne są mniej efektywne. Dotychczasowe rozwiązania zestarzały się mo-ralnie. Nowoczesność otoczenia w odniesieniu do własnej organizacji rodzi frustrację pracowników.

Widząc osłabienie i grożące firmie załamanie, otoczenie może przygoto-wywać się do ataku.

Technologia. Wprowadzone metody pracy były wielokrotnie modyfiko-wane. Pracownicy przez powtarzanie czynności nabyli znacznych doświad-czeń i biegłości wykonawczych. Krzywa uczenia osiągnęła swoje nasycenie. Powtarzalność zbyt dobrze znanych czynności jest nużąca. Powoduje to ob-niżenie jakości i efektywności.

Brak jest koniecznego w tej sytuacji przeskoku technologicznego na nowy, wyższy poziom.

Faza piąta – Załamanie – odcinek FG. Odcinek FG to załamanie na krzy-wej życia organizacji. Brak reakcji kierownictwa na stagnację i pogłębiające się w organizacji rozprężenie powoduje jej załamanie. Zaczynają występować procesy podobne do procesów w fazie pierwszej, co prowadzi do gwałtow-nego spadku się aspiracji. Jednakże procesy te nie są kontrolowane, następują samorzutnie, co jest niebezpieczne, gdyż kierownictwo ani ich nie inspiruje,


71

ani nad nimi nie panuje. Na tym etapie każda zmiana naprawcza wywołu-je dwa procesy obniżające aspirację organizacyjną o różnych charakterysty-kach: pierwszy jest efektem „naturalny dołek” występującego jako reakcja na wprowadzenie zmiany, drugi jest rezultatem błędów wynikających z zaszło-ści. Taka zapaść powoduje, że organizacja z impetem pogrąża się.

Kierownik. Jeżeli organizacja ma przetrwać, kierownik musi być ope-ratywny, stanowczy, a nawet bezwzględny. Sytuację może opanować tylko dzięki wprowadzeniu rządów silnej ręki. To coś więcej niż zarządzanie auto-kratyczne.

Pracownicy. Pracownicy zdają sobie jasno sprawę, że organizacja zmierza do upadku, a przełożeni nie panują nad sytuacją. Dominują takie postawy jak strach, frustracja, rozczarowanie i pretensje do kierownictwa, a nawet agresja. Zachowanie pracowników nie jest również tonowane przez przeło-żonych. To wszystko przyspiesza jeszcze cały proces schyłkowy. Jest to naj-trudniejsza faza dla ludzi organizacji, a ich reakcje są znacznie silniejsze niż w fazie „inicjacji”.

Otoczenie. Otoczenie bez problemu może przyspieszyć upadek organi-zacji, jeżeli przyniesie mu to korzyści, ponieważ organizacja nie jest w stanie się bronić przed negatywnymi wpływami. Jeżeli jednak upadek organizacji nie jest korzystny dla otoczenia, to podejmuje ono środki zaradcze, stawiając jednak przy tym warunki obciążone wysoką ceną.

Technologia. Stosowane są dotychczasowe metody pracy i technologie. Znacznie spada jakość wykonawstwa w wyniku obaw co do przyszłości, świadomości zagrożenia.

Faza szósta – Upadek – odcinek GH. Obrazuje upadek organizacji. Prze-kroczenie pewnego punktu (H) powoduje nie tylko całkowite bankructwo organizacji: zostaje ona unicestwiona. Kryzys organizacji doprowadził do najgorszych rezultatów. Organizacji przestaje istnieć.

Podsumowanie

Zmiany organizacyjne wprowadzane w sytuacji kryzysowej wymagają do-brego przygotowania oraz konsekwentnej realizacji, pomimo napięć i zawi-rowań kryzysowych. Działania spontaniczne mogą tylko potęgować chaos.

Bibliografia

Antoszkiewicz J.D., Selecting and Energizing a Team, in: editor Golembiowski RT., “Han-dbook of Organizational Consultation”, New york-Toronto 2000.Antoszkiewicz J.D. (red), Techniki menedżerskie. W serii „Warsztaty menedżerskie”, Warszawa 2007.


72

Antoszkiewicz J.D., Innowacje w firmie. Praktyczne metody wprowadzania zmian. W serii „Warsztaty menedżerskie”, Warszawa 2008.Bloom H., Calori R., Woot de Ph., Zarządzanie europejskie, Warszawa 1996.Capra F. (1982/1987), Punkt zwrotny, Warszawa 1995.Clarke l., Zarządzanie zmianą, Warszawa 1997.Drucker P.F., Skuteczne zarządzanie. Zadania ekonomiczne a decyzje związane z ryzykiem, Warszawa 1976/1964.Drucker P.F., Innowacja i przedsiębiorczość. Praktyka i zasady, Warszawa 1992.Hammer M., Champy J., Reengineering w przedsiębiorstwie, Warszawa 1996.Jones J.Ch., Metody projektowania, Warszawa 1977. Karloff B., Strategia biznesu. Koncepcje i modele – Przewodnik, Warszawa 1992.Klasik A. (red.), Planowanie strategiczne, Warszawa 1993.Kramer P., Appelt H.G., Innowacje w przemyśle, Warszawa 1978.Kotler Ph., Marketing. Analiza, planowanie, wdrażanie i kontrola, Warszawa 1994.Koźmiński A.K., Jemielniak D. (red.), Zarządzanie od podstaw. Podręcznik akademicki, Warszawa 2008.Kramer F., Appelt H.G., Innowacje w przemyśle, Warszawa 1978.Schlesinger P.F., Sathe V., Schlesinger l.A., Kotter J. (red.), Projektowanie organizacyjne, Warszawa 1999.Strużycki Marian (red.), Podstawy zarządzania, Warszawa 2008.Wilber K., Psychologia integralna. Świadomość, duch, psychologia, terapia, Warszawa 2000/2006.


Stanisław KwiatkowskiUniwersytet Rzeszowski

Trzy uwagi do repertuaru językowego struktur bezpieczeństwa

Korzystając z okazji, zamierzam zwrócić uwagę na trzy dyskusyjne i – moim zdaniem – zastanawiające kwestie dotyczące kompetencji komunikacyjnej i kluczowych pojęć, jakimi operuje się w strukturach bezpieczeństwa oraz w dokumentach regulujących tę dziedzinę.

Pierwsza odnosi się do eksplikacji pojęcia „bezpieczeństwo narodowe”. W projekcie „Strategii Bezpieczeństwa Narodowego RP” z 2007 roku zna-

lazłem taki passus: „Nadrzędnym celem działań Rzeczypospolitej Polskiej jako demokratycznego państwa prawa jest zapewnienie wszystkim obywate-lom p o c z uc i a bezpieczeństwa i sprawiedliwości” (podkr. moje S.K.).

Wielu autorów publikacji z tej dziedziny uważa, że bezpieczeństwo to brak zagrożeń. Ale żeby bezpieczeństwo narodowe sprowadzać do stanu psychicznego? Domyślam się skąd te pomysły się biorą. Otóż w środowisku wojskowym – w „Słowniku terminów z zakresu psychologii dowodzenia i zarządzania” oraz w „Słowniku terminów z zakresu bezpieczeństwa na-rodowego” [2002, s. 13], w kilku kolejnych wydaniach – definiuje się bezpie-czeństwo jako „stan, który daje poczucie pewności i gwarancję jego zachowa-nia oraz szansę na doskonalenie. Jedna z podstawowych potrzeb człowieka to sytuacja odznaczająca się brakiem ryzyka utraty czegoś, co człowiek szcze-gólnie ceni...”.

Stan „poczucia pewności” to chyba nie to samo co stan bezpieczeństwa, a w ogóle to od żołnierzy zawodowych można oczekiwać, żeby bezpieczeń-stwo kojarzyli z czujnością i gotowością do świadomego działania na rzecz bezpieczeństwa, bo usypiające „poczucie pewności” to mniemanie indywi-dualne i zawodne, pewności nigdy mieć nie można, podobnie jak nie ma co liczyć na „sytuacje odznaczające się brakiem ryzyka”.

Bezpieczeństwo w znaczeniu słownikowym też definiuje się różnie. Po pierwsze: w „Słowniku Języka Polskiego” [1978, t. 1, s. 147] bezpieczeństwo to „stan niezagrożenia, spokoju, pewności”, a to chyba coś innego niż „stan braku zagrożeń”. Brak zagrożeń sugeruje obiektywny stan rzeczy i przesądza


74

realność takiej sytuacji, gdy tymczasem stan niezagrożenia może dotyczyć tylko subiektywnych odczuć. A – po drugie – czy w ogóle ów „brak zagro-żeń” to poprawny opis sytuacji, skoro zagrożenia występują zawsze, są ele-mentem wszechobecnego ryzyka?

Prawda, że analiza i wnioski składające się na ocenę bezpieczeństwa to w istocie proces subiektywny, a samo pojęcie bezpieczeństwa – wieloznaczne. W ocenie bezpieczeństwa kierujemy się postrzeganiem istnienia lub braku za-grożeń. Ale zagrożenia są odbierane subiektywnie, odmiennie przez różnych ludzi: bywa przeceniane aż do obsesji, ale i niedoceniane. Można oczywiście mieć psychiczne poczucie bezpieczeństwa (jak pamiętni plażowicze, ofiary tsunami, czy zwiedzający wystawę gołębi w katowickiej hali targowej), mimo istniejących zagrożeń – nie odczuwać ich, ale przecież liczy się obiektywny stan rzeczy, chociaż subiektywne doznania też są ważne. Dodajmy, że człowiek niedostrzegający zagrożeń albo je lekceważący sam staje się niebezpieczny dla otoczenia, w niektórych okolicznościach prowokuje nieszczęśliwe wypadki (jak zarządzający wspomnianą halą gospodarze wystawy).

W rozważaniach o postrzeganiu zagrożeń i poczuciu bezpieczeństwa możliwe są zatem różne punkty widzenia tego samego problemu. Warto więc zwracać uwagę na problem rozbieżności między bezpieczeństwem re-alnym a poczuciem bezpieczeństwa. Bezpieczeństwo i jego zagrożenia, jak inne zjawiska społeczne, można zatem rozpatrywać jako dwa różne stany: w aspekcie obiektywnym lub subiektywnym. Ten pierwszy dotyczy faktycz-nego stanu rzeczy, konkretnej sytuacji, ale przecież ów obiektywny stan za-grożenia odczuwany jest subiektywnie jako niekorzystny lub niebezpieczny, powoduje stany niepewności i obawy, mamy więc do czynienia ze stanem psychicznym, stanem umysłu tego lub innego człowieka lub danej zbioro-wości, wywołanym postrzeganiem zjawisk, stosunkiem emocjonalnym do rzeczywistości, subiektywnym poczuciem bezpieczeństwa lub zagrożenia.

We wspomnianym projekcie ustawy bezpieczeństwo narodowe oznacza „stan, w którym nie są zagrożone byt, suwerenność, przetrwanie państwa...”. Czyż to nie kuriozum? Świadczy o nierealistycznym przekonaniu, że świat bez zagrożeń jest możliwy oraz o założeniu, iż istotę (treść) koncepcji bezpie-czeństwa narodowego stanowi przede wszystkim brak zagrożeń dla wspo-mnianych wartości, gdy tymczasem wiadomo, że osiągnięcie w pełni takiego stanu w dobie zagrożeń asymetrycznych jest iluzją, albo czy jest możliwa całkowita suwerenność w realiach Unii europejskiej, do której wstąpiliśmy?

Skoro świat, otoczenie człowieka pełne są zagrożeń, niebezpieczeństwa stale są obecne w naszym życiu, a ryzyko nieuniknione – o bezpieczeństwie możemy mówić jako o celu do osiągnięcia, stanie pożądanym, do którego się dąży i wiadomo, że jest trudnym do zrealizowania, bo czymś idealnym. Bez-piecznym co najwyżej się bywa. Osiągnięcie „absolutnego” bezpieczeństwa jest w praktyce niemożliwe do utrzymania, a stan zbliżony do niego nie jest

Stanisław Kwiatkowski

75

efektem jednorazowego działania, lecz wytworem ciągłego procesu. Stan permanentnego bezpieczeństwa realnego jest zatem niemożliwy. i, co naj-ważniejsze, starania o utrzymanie stanu względnego bezpieczeństwa wyma-ga kreatywnej aktywności podmiotu, ochrony i obrony przed zagrożeniami.

Drugi problem, jeszcze bardziej dyskusyjny, dotyczy definicji „sytuacji kryzysowej”, czyli tej sekwencji rosnącego zagrożenia, które podlega zarzą-dzaniu kryzysowemu (zarządzanie kryzysowe zaś to element kierowania bezpieczeństwem narodowym). W ustawie o zarządzaniu kryzysowym [Dz. U. z 2007 r. Nr 89] sytuację kryzysową określa się jako następstwo zagrożenia prowadzące „w konsekwencji do zerwania lub znacznego naruszenia więzów społecznych przy równoczesnym poważnym zakłóceniu w funkcjonowaniu instytucji publicznych, jednak w takim stopniu, że użyte środki niezbędne do zapewnienia lub przywrócenia bezpieczeństwa nie uzasadniają wprowa-dzenia żadnego ze stanów nadzwyczajnych”.

Czy „więzy” społeczne znaczą to samo co „więź” społeczna? W moim mniemaniu sytuacja kryzysowa może nie tylko szkodzić „więzom” społecz-nym, jak by ich nie rozumieć, ale mimo nasilenia zagrożeń i przeszkód może jednoczyć ludzi w nieszczęściu, wyzwalać raczej zachowania altruistyczne, integrujące. Określenie „więzy społeczne”, a niechby nawet więź społeczna, oznacza tak wiele, również dla socjologa, że nie wiadomo, co konkretnie, zwłaszcza w dokumencie normatywnym. Jeśli władza zechce, zagrożeniem więzów społecznych może być byle pretekst, np. konflikt płacowy czy strajk lokacyjny.

Czy to powód, żeby uruchamiać czynności administracyjne w ramach zarządzania kryzysowego? Tym bardziej należy być podejrzliwym wobec takich zapisów, że sama władza bywa zagrożeniem „prowadzącym w konse-kwencji do zerwania lub znacznego naruszenia więzów społecznych”. Mamy aż nadto aktualnych dowodów po okresie rządów J. Kaczyńskiego i jego pro-kuratora generalnego [Kwiatkowski 2008, ss. 57–74], kiedy to skłócano różne środowiska, np. korporacje zawodowe, prowokowano konflikty społeczne. Jan Klata, reżyser teatralny i pisarz pytał wówczas: „Czy solidarne państwo polega na szczuciu, judzeniu, niszczeniu wzajemnego zaufania, antagonizo-waniu jednych przeciw drugim, niszczeniu i tak wątłych więzi społecznych?” [„Gazeta Wyborcza” z 25–26.08.2007].

Zagrożenia niebezpieczne dla otoczenia społecznego i przyrodniczego, a o nie przecież tu chodzi, w sytuacji kryzysowej skutkują nie tylko zerwa-niem „więzów społecznych”, ale przede wszystkim utratą cenionych war-tości: życia, zdrowia, rodziny, dóbr materialnych itp., które są niezbędne w każdej zbiorowości społecznej do trwania i rozwoju. Dlaczego unika się kon-stytucyjnej kategorii „bezpieczeństwo obywateli”? Przecież ona powinna się pojawić w takiej ustawie. i była w wersji wcześniejszej, nawet w tytule pro-jektu ustawy.


76

Jak w sytuacji narastającego zagrożenia określić moment „zerwania lub znacznego naruszenia więzów społecznych” i uruchomić procedury zarzą-dzania kryzysowego? Nie bardzo wiadomo kogo (czego) dotyczy zagrożenie, czyli ani słowa o podmiocie/obiekcie zagrożenia. Wzmianka o „więzach spo-łecznych” niczego nie wyjaśnia.

Wcześniej przedłożony sejmowi projekt tejże ustawy definiował sytua-cję kryzysową jako „stan narastającej destabilizacji, niepewności i napięcia społecznego, stwarzający zagrożenie w szczególności dla integralności tery-torialnej, życia, zdrowia, mienia, środowiska lub infrastruktury krytycznej, w tym spowodowane zdarzeniem o charakterze terrorystycznym (...), charak-teryzujący się możliwością utraty kontroli nad przebiegiem wydarzeń albo eskalacji zagrożeń”. W toku prac legislacyjnych nad ustawą było wiele kon-trowersji wokół spraw zasadniczych, m.in. proponowana definicja sytuacji kryzysowej pozostała sporna do końca. Wieloznaczność określeń i niedopo-wiedzenia nadal dają możliwość dowolnej interpretacji1.

Zdaniem opozycji parlamentarnej kryteria sytuacji kryzysowej przyjęte w ustawie są niejasne i umożliwiają użycie przez władzę nadzwyczajnych środków, w tym wojskowych, w stosunku do obywateli. Dlatego grupa po-słów na Sejm RP Vi kadencji postanowiła zaskarżyć ustawę do Trybunału Konstytucyjnego2. Posłowie zwracają uwagę na dość znaczący margines in-terpretacyjnej swobody definicji sytuacji kryzysowej o daleko idących konse-kwencjach dla praw i wolności obywateli. Aplikacja tego pojęcia może stano-

1 Moje uwagi przesłałem do odpowiedniej komisji Senatu i opublikowałem w miesięczniku „Dziś” Przegląd Społeczny nr 6/2007. O „kolejnym bublu w Sejmie” pisała ewa Milewicz, postu-lując doprecyzowanie pojęcia sytuacji kryzysowej, tzn. sedna spraw, których ustawa dotyczy i które budzą najwięcej zastrzeżeń (zwłaszcza fragment o zerwaniu lub znacznym naruszeniu więzów społecznych). Prof. Piotr Winczorek: „Nie zetknąłem się w polskim prawie z pojęciem zerwania lub znacznego naruszenia więzów społecznych”. Pod tę nazwę można podciągnąć wszystko. Obecne sformułowanie (sytuacji kryzysowej) może sprowokować kiedyś kogoś do użycia ustawy nie w razie np. zagrożeń terrorystycznych czy klęsk żywiołowych, lecz w ja-kichś wątpliwych sytuacjach”. W tejże samej „Gazecie Wyborczej”, z której zaczerpnąłem owe wypowiedzi, dr Adam Bodnar apeluje o zmiany nieprecyzyjnych określeń: „ilekroć państwo ustanawia przepisy ograniczające prawa i wolności jednostki, a tak jest w tym przypadku musi się posługiwać precyzyjnymi definicjami. Ustawodawca powinien unikać ryzyka nadużycia prawa przez sprawujących władzę”. Rząd w odpowiedzi („GW” 17–18.03.07.) na te zastrzeżenia, używa zadziwiających argumentów: ustawa nie zawiera żadnych zagrożeń dla wolności i praw obywatelskich, bo w żadnym przepisie nie przewiduje jakichkolwiek ograniczeń dla obywate-li – powiada wiceminister spraw wewnętrznych i administracji, szef Obrony Cywilnej Kraju. Trudno sobie wyobrazić działania antykryzysowe bez wspomnianych ograniczeń, nie mówi się o nich wprost, ale przecież ustawa zobowiązuje organa administracji publicznej, poszczególne zespoły struktury zarządzania kryzysowego, do przygotowania planów i procedur działania. Przecież, żeby mogły wykonać przewidziane przez ustawodawcę zadania (reagować), będą musiały wprowadzać zrozumiałe restrykcje i stosować środki dyscyplinujące2 Wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej niektórych przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym został skierowany do Trybunału Konstytucyjnego 9 listopada 2007 r.


77

wić punkt wyjścia do działań, które mogą prowadzić do poważnej ingerencji w sferę wolności jednostki, ograniczać nieskrępowane korzystanie z praw konstytucyjnych. Ponieważ zdaniem wnioskodawców przepisy ustawy dają podstawę do ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, na ustawodawcy spoczywa obowiązek opisania stosowanych pojęć w sposób maksymalnie jasny, precyzyjny i zawężający zakres dyskrecjonalnych uprawnień organów stosujących ustawę. W obszernym uzasadnieniu posłowie dowiedli, że usta-wodawca „w sposób bardzo poważny uchybił wymogom wypływającym z zasad prawidłowej legislacji, zakorzenionych w zasadzie demokratycznego państwa prawnego”3.

Podejrzliwość co do intencji ustawodawcy ma jeszcze inne uzasadnienie. Mam na myśli pomijanie określenia „bezpieczeństwo obywateli”; zastana-wiającą nieobecność tej kategorii konstytucyjnej w aktach niższej rangi. i to jest trzecia kwestia do dyskusji.

Mamy „bezpieczeństwo narodowe”, „obronę narodową”, iPN – też „na-rodowy”, i wielu różnych „narodowców”. Jakoś milczeniem zbywa się takie określenia jak „społeczeństwo obywatelskie” czy „bezpieczeństwo obywate-li”. Zwłaszcza to drugie poszło w zapomnienie. A przecież bezpieczeństwo obywateli jest kategorią konstytucyjną, występuje w dwóch artykułach na-3 Niezgodność analizowanej definicji z zasadami poprawnej legislacji uzasadniano kilkoma przesłankami. Po pierwsze, na szczególną krytykę, zdaniem wnioskodawców, zasługuje po-służenie się w definicji „sytuacji kryzysowej” pojęciem „więzów społecznych”. Mimo, iż po-jęcie to znane jest w naukach społecznych (socjologii, politologii, psychologii społecznej), to obarczone jest immanentną wieloznacznością, co stoi w jaskrawej sprzeczności z wyrażanym przez Trybunał Konstytucyjny explicite postulatem precyzji i jasności pojęć używanych przez ustawodawcę.

Po drugie, pojęcie „więzów społecznych” zdaje się cechować – nie tylko wieloznaczność, ale również niezwykle szeroki i trudny do dokładnego określenia – katalog desygnatów. O na-ruszeniu lub zerwaniu więzów społecznych można bowiem – jak się wydaje – mówić nie tylko w przypadkach aktów terrorystycznych zagrażających zdrowiu i życiu wielu ludzi oraz mieniu w znacznych rozmiarach. Tak szerokie pojęcie zdaje się mieścić również, przykładowo, długo-trwałe protesty społeczne albo akcje protestacyjne i strajkowe.

Odwoływanie się do kategorii „zerwania lub znacznego naruszenia więzów społecznych” zdaje się również wypaczać ratio legis ustawy. (...) Może – wśród wielu różnych wariantów wykładni – być rozumiane także, jako stan nie zagrażający którejkolwiek z wymienionych wartości, albowiem może stanowić jedynie następstwo konfliktu społecznego toczącego się na płaszczyźnie politycznej, ekonomicznej, społecznej czy kulturowej. (...) Konflikt społeczny, skutkujący niekiedy napięciami między poszczególnymi grupami społecznymi oraz między społeczeństwem a władzą jest zjawiskiem naturalnym. Przeto nie jest dopuszczalne we współ-czesnym społeczeństwie demokratycznym traktowanie konfliktu społecznego, jako przesłan-ki nadzwyczajnych działań ze strony władzy publicznej. Szczególnie, jeśli mogą one przybrać postać działań z użyciem Sił Zbrojnych RP, polegających również na ingerencji w wolności i prawa jednostek.

Po trzecie, za niezrozumiałe i jednocześnie niepoprawne uznać należy posłużenie się w art. 3 pkt 1 ustawy pojęciem „instytucji publicznych”. Jest to pojęcie, którego definicji usta-wa nie zawiera, a któremu przypisać można niezwykle istotne znaczenie, ponieważ – zgodnie z przywołanym przepisem – „poważne zakłócenie w funkcjonowaniu instytucji publicznych” stanowi przesłankę zaistnienia sytuacji kryzysowej, a więc jest warunkiem sine qua non uru-chomienia działań mieszczących się w ramach zarządzania kryzysowego.


78

szej ustawy zasadniczej. Odnosi się do wartości chronionych, podstawowych praw i wolności, dotyczy powinności państwa wymienionych w kontekście wolności i praw człowieka. W art. 5 wymienia się bezpieczeństwo obywa-teli wśród takich wartości jak niepodległość i nienaruszalność granic pań-stwowych, wolność i prawa człowieka i obywatela. Konstytucja nakłada na władze publiczne obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa współczesnemu i przyszłym pokoleniom, gwarantuje obywatelom prawo do ochrony życia, zdrowia i mienia oraz dziedzictwa kulturowego.

Zastanawiające, że to pojęcie jakoś rzadko pojawia się w debacie publicz-nej, w publicystyce i w tekstach naukowych a przecież tak ważne problemy się za nim kryją. Chociaż jest kategorią znaną, używaną i rozumianą, jednak nie doczekało się, jak dotąd, jednoznacznego zdefiniowania4. Być może trudności nie są przypadkowe. Można tak sądzić po rozbieżnościach wokół definiowa-nia zbliżonych określeń, takich jak: bezpieczeństwo publiczne/powszechne, porządek publiczny, o desygnatach równie niejasnych i wieloznacznych. M. Smaga5 uważa, że nie da się wskazać wszystkich dóbr, które składają się na bezpieczeństwo publiczne, jest to po prostu niemożliwe. Sądzę, że w równym stopniu uwaga ta dotyczy bezpieczeństwa obywateli. Używanie tych pojęć, zarówno w teorii, jak i praktyce, często zbiega się, co jest z gruntu zasadne. Są to dobra prawem chronione. Bywa jednak, że się je utożsamia, a przecież na-

4 W praktyce, na różnych szczeblach administracji państwowej i samorządowej oraz Policji, sporządzano niegdyś i realizowano wiele różnych programów, strategii działań, planów pracy „w zakresie poprawy bezpieczeństwa obywateli”. Temat podejmowali także na konferencjach naukowych specjaliści-praktycy i teoretycy akademiccy. Dla przykładu, na pytanie „co mie-ści się pod pojęciem bezpieczeństwo obywateli oraz jakie są rzeczywiste i potencjalne zagro-żenia?” szukano swego czasu odpowiedzi na konferencji naukowej w Szkole Głównej Służby Pożarniczej. W opublikowanych materiałach znalazłem tylko jedno sformułowanie definicji autorstwa polityka i prezesa Zarządu Głównego Związku Ochotniczych Straży Pożarnych RP: „System bezpieczeństwa obywateli to skoordynowany zbiór współzależnych elementów: orga-nizacyjnych, materiałowo-technicznych i ekonomicznych, funkcjonujący w celu zapewnienia stanu równowagi pomiędzy zagrożeniem a potencjałem likwidującym lub ograniczającym to zagrożenie”. Autor (Waldemar Pawlak) nadmienił, że posiłkując się literaturą fachową i prak-tyką, utożsamia `bezpieczeństwo’ ze stanem równowagi zachodzącym pomiędzy zagrożeniem a potencjałem przewidzianym do likwidacji lub ograniczenia tego zagrożenia (siły i środki, organizacja i taktyka działań ratowniczych, techniczne środki ratownicze, szkolenie itp.). W: Bezpieczeństwo obywateli w świetle reformy administracji rządowej i samorządowej – co dalej?, red. Marek lisiecki, SGSP, W-wa 2001.

Jerzy Wolanin, do niedawna komendant SGSP, opublikował w 2005 r. Zarys bezpieczeń-stwa obywateli, w uzupełnieniu tytułu dodał: „ochrona ludności na czas pokoju”, co właściwie wszystko wyjaśnia. Bezpieczeństwo obywateli traktuje jako jedną ze sfer polityki bezpieczeń-stwa państwa (obok sfery militarnej oraz sfery bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego). Wyróżnia następujące cele polityki bezpieczeństwa obywateli: ochronę środowiska, porządek publiczny, ochronę ludności, opiekę socjalną, bhp lub inne, np. ochronę zdrowia (ss. 365–366).5 Por. Smaga [2004 ss. 120–124], gdzie zaprezentowano i krytycznie omówiono różne definicje pojęć „bezpieczeństwa publicznego” i „porządku publicznego” autorstwa W. Kawki, edwarda i elżbiety Ura, J. Zaborowskiego, S. Bolesty.


79

leży je od siebie odróżniać, mimo pewnego przedmiotowego zakresu wspól-nego. Wiadomo, że brak bezpieczeństwa publicznego dotyka w jakiś sposób interesu publicznego i tym samym ujemnie wpływa na warunki życia zbio-rowego i bezpieczeństwo jednostek.

O ile jednak podmiotem ochrony bezpieczeństwa publicznego jest zawsze państwo oraz społeczeństwo i poszczególne jednostki, a przedmiotem ochro-ny są istniejące urządzenia państwowe, mienie społeczne, dobra materialne i niematerialne poszczególnych obywateli, to bezpieczeństwo obywateli ogranicza podmiot ochrony jedynie do człowieka i społeczeństwa, odnosi się przede wszystkim do zagrożeń dla dóbr jednostki. W określeniu „bez-pieczeństwo obywateli”, jak sądzę, chodzi o zabezpieczenie dóbr jednostki, przede wszystkim ochronę praw podmiotowych i wolności jednostki/czło-wieka, w tym przez bezpieczeństwo publiczne, którego brak dotyka przede wszystkim obywateli.

Bezpieczeństwo publiczne obejmuje sferę prawno-administracyjną, doty-czy klasycznych zadań organów administracji publicznej. Stanowi główne zadanie resortu spraw wewnętrznych (policji, służb, straży, inspekcji), ma na celu ochronę lub przywrócenie naruszonego porządku, ładu i spokoju spo-łecznego, a w szczególności życia, zdrowia i mienia obywateli. Jest zatem domeną prawa administracyjnego. Natomiast bezpieczeństwo obywateli, tak jak bezpieczeństwo państwa, jest domeną prawa konstytucyjnego6. Prawo do bezpieczeństwa, bezpieczeństwo obywateli jako kategoria konstytucyjna, powinność państwa, wymieniona w kontekście wolności i praw człowieka (art. 5) i przy stanach nadzwyczajnych zagrożeń (art. 230) oraz zasada ogólna międzynarodowo chronionych praw człowieka7 przenika także w pewnym

6 W trakcie prac legislacyjnych parlamentu, w kadencji 2001–2004 r. nad ustawą „O bezpie-czeństwie obywateli i zarządzaniu kryzysowym”, przyjęto, że system bezpieczeństwa obywa-teli powinien obejmować: „zespół norm i gwarancji prawnych oraz sposób zorganizowania or-ganów władzy i administracji publicznej, osób prawnych, stwarzających formalne i praktyczne warunki ochrony obywateli przed zjawiskami groźnymi dla życia i zdrowia lub powodującymi straty materialne oraz minimalizowania ich skutków i kształtowania harmonijnego i zrówno-ważonego otoczenia”.

Prace nad tą projektowaną ustawą były w zasadzie już na ukończeniu, tyle że dotyczyła, co ważne, „bezpieczeństwa obywateli i zarządzania kryzysowego”, a więc czegoś więcej niż sytu-acji kryzysowej, jak w wersji obecnie obowiązującej (uchwalonej w 2007 r.). Potem, w następnej kadencji zrezygnowano z „systemu bezpieczeństwa obywateli”, być może właśnie dlatego, że projektowane ustawowe regulacje odnosiły się w zasadzie wyłącznie do struktur administra-cyjnych. 7 W katalogu międzynarodowo chronionych praw człowieka zalicza się bezpieczeństwo do naturalnego i niezbywalnego prawa i uważa za wartość fundamentalną. Zgodnie z art. 3 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka: „Każda osoba ma prawo do życia, wolności i bez-pieczeństwa osobistego”. Również w Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Po-litycznych oraz europejskiej Konwencji Praw Człowieka znajdują się wzmianki o prawie do bezpieczeństwa osobistego.

Uwaga na marginesie: T. Jasudowicz zgłosił pewne wątpliwości co do trafności polskiego tłumaczenia angielskiego terminu „liberty and security of person”, mianowicie zastanawiał


80

stopniu i zakresie wszystkie inne prawa. Bezpieczeństwo obywateli obejmu-je normy, które mniej lub bardziej wyraźnie odwołują się do wartości, które mogą być zagrożone. Znaczenie mają tu wartości i normy nie tylko prawne, ale również pozaprawne, tzw. normy wartościujące, uzależnione od jakichś wartości, wyrażanych często za pomocą pojęć nieostrych w formie klauzul generalnych. Chodzi o ochronę dóbr prawem chronionych (m.in. jest nim bezpieczeństwo i porządek publiczny), dóbr, które są zazwyczaj wartościami (wartością nadrzędną w hierarchii dóbr prawem chronionych w całym syste-mie prawa jest życie i zdrowie ludzi).

Normy prawne dotyczące bezpieczeństwa obywateli regulują i limitują zachowania administracji, ustalają reguły postępowania w taki sposób, aby jej działalność nie naruszała dóbr chronionych. Każda forma ingerencji admi-nistracji publicznej w sferę praw i wolności jednostki/obywateli musi mieś-cić się w konstytucyjnie określonych granicach (bezpieczeństwa obywateli). Zwłaszcza w stanach zagrożeń bezpieczeństwa, wyższej konieczności, w po-równaniu do sytuacji „normalnej”, ze szczególną ostrością pojawia się prob-lem ingerencji administracyjnej w sferę praw i wolności obywateli, zagrożeń dla dóbr prawnie chronionych, a one są zazwyczaj wartościami.

W podsumowaniu powyższego wywodu chcę wyeksponować dwa aspekty: bezpieczeństwo obywateli należy rozpatrywać jako zagadnienie prawno-ustrojowe, jako kategorię konstytucyjną, odnoszącą się do wartości chronionych, podstawowych praw i wolności obywatelskich, dotyczy – po pierwsze – nie tylko wymiaru jednostkowego – „bezpieczeństwa osobistego”, personalnego, ale też bezpieczeństwa w wymiarze społecznym, wspólnoto-wym. W myśl Konstytucji to obywatele Rzeczypospolitej, organizując się we wspólnym państwie, z jego administracją i porządkiem publicznym, by za-spokoić swoje potrzeby, m.in. potrzebę bezpieczeństwa – są najważniejszym podmiotem i suwerenem. i po drugie, jest nie tylko konstytucyjną powinnoś-cią państwa, przedmiotem bezpieczeństwa narodowego. Obejmuje wszyst-kie poziomy, od indywidualnego, aż po skalę społeczeństwa obywatelskiego

się czy nie lepiej oddałaby sens prawa, o które w istocie chodzi, formuła „prawo do wolności i bezpieczeństwa osoby” albo „prawo osoby do wolności i bezpieczeństwa”, albowiem „per-sonal liberty and security”, to jednak coś innego niż „liberty and security of person” (T. Ja-sudowicz, Prawo do bezpieczeństwa – próba do rekonstrukcji substancji międzynarodowo chronionej [w:] W. Bednarek, S. Pikulski (red.), Prawne i administracyjne aspekty bezpieczeństwa osób i porządku publicznego w okresie transformacji ustrojowo-gospodarczej, Olsztyn 2000, s. 79). Od siebie dodam, że podobnie rzecz ma się z „bezpieczeństwem obywatelskim” i bezpieczeństwem obywateli. „Bezpieczeństwo obywateli” to termin konstytucyjny, dlaczego w „Strategii Bezpieczeństwa Narodowego RP” z 2007 r. używa się pojęcia „bezpieczeństwo obywatelskie”, dodając przy tym, że „nadrzędnym celem (...) jest zapewnienie wszystkim obywatelom poczucia bezpieczeństwa i sprawiedliwości”. „Poczucie” bezpieczeństwa i sprawiedliwości ma się tak mniej więcej do stanu realnego bezpieczeństwa, jak działalność resortu sprawiedliwości na czele z min. Z. Zio-bro, do zmian wprowadzanych przez następcę czy lepiej powiedzieć – do rządów państwa pra-wa. inaczej mówiąc, to co się komuś wydaje nie zawsze jest zgodne ze stanem faktycznym.


81

jako całości. Co więcej, w pewnym sensie, jako kategoria generalna, dotyczy obowiązków wobec przyszłych pokoleń, powinności dla przetrwania. Oby-watele są zarazem obiektem bezpieczeństwa (zbiorowością, o której bezpie-czeństwo chodzi), ale i podmiotem bezpośrednio i samodzielnie zaangażo-wanym, aktywnie działającym na rzecz swojego bezpieczeństwa.

Po zgłoszeniu powyższych uwag i opinii do repertuaru językowego, jakim posługujemy się w strukturach bezpieczeństwa i zarządzania kryzysowego (w socjologii języka nazywa się tę część kompetencji komunikacyjnej „socjo-lektami”) – wypada powiedzieć, co proponuję. Posłużę się maksymalnym skrótem i wykresem (w załączeniu).

W kwestii „bezpieczeństwa”. Określenie ‘bezpieczeństwo’, podobnie jak ‘zagrożenie’, odnosi się do jakiegoś podmiotu (obiektu). Poza nim jest tworem abstrakcyjnym, czysto teoretycznym. Pojęcia te (bezpieczeństwo/zagrożenie) są niejednoznaczne i zależą od kontekstu, w jakim występują. Bezpieczeń-stwo, poza słownikowym znaczeniem nabiera konkretnych treści wiązanych z tym pojęciem, jeśli występuje łącznie z przymiotnikowym określeniem, które wyjaśnia do jakiego podmiotu/obiektu to pojęcie się odnosi, kogo lub czego dotyczy, o czyje bezpieczeństwo, ewentualnie o jaki rodzaj bezpieczeń-stwa chodzi, jakich zjawisk i aspektów (wymiarów) dotyczy.

Bezpieczeństwo można osiągnąć w rezultacie przeciwdziałania możliwym zagrożeniom, które chcemy minimalizować. Ma więc charakter względny. A zagrożenia to przyczyna niebezpieczeństw, utraty lub obniżenia poziomu bezpieczeństwa. Dotyczą stanów rzeczy, zjawisk i procesów groźnych dla lu-dzi, ich żywotnych interesów i podstawowych wartości, stanów niebezpiecz-nych dla otoczenia z jakichś niepożądanych powodów: zjawisk przyrodni-czych, klęsk żywiołowych, zamachów terrorystycznych, pożarów, epidemii, skażeń, katastrof, awarii itp.

Definiowanie bezpieczeństwa jako stanu braku zagrożeń, spokoju, poczu-cia pewności, jak często się zdarza, nie odpowiada współczesnym realiom. Nawet pomijając fakt, że z pozoru spokojna sytuacja lub obojętne zdarzenie może stanowić źródło potencjalnego, ewoluującego zagrożenia, to trzeba przecież uwzględnić, że oprócz zagrożeń realnych są stale obecne w działal-ności ludzi różne obszary ryzyka potencjalnych zagrożeń. Zagrożenia poten-cjalne, chociaż w danej chwili niewymierne i nieuchwytne, stanowiące jedy-nie wyzwanie, ryzyko zagrożeń, w skutkach mogą się okazać niebezpiecznie wymierne. Zagrożenia, zarówno realne, jak i potencjalne są wszechobecne i nieuniknione, jest ich coraz więcej, zwłaszcza za sprawą postępu cywiliza-cyjnego; nie ma co liczyć na sytuację braku zagrożeń, zerowy poziom ryzyka [por. Beck 2002]. Problem tylko z określeniem stanu tolerowanego, dopusz-czalnej granicy, do jakiej ryzyko realnych zagrożeń może być akceptowane przez daną społeczność. Bezpieczeństwo, zagrożenie i ryzyko, jak z powyż-szego wynika, są ze sobą ściśle związane.


82

Utrzymanie akceptowalnego poziomu bezpieczeństwa wymaga krea-tywnej aktywności podmiotu, ochrony i obrony przed zagrożeniami. ludzie zbyt pewni własnego bezpieczeństwa przypominają los ślimaka na ruchliwej drodze.

Stan bezpieczeństwa (i zagrożeń) jest produktem różnych podmiotów: pojedynczych osób, grup, instytucji i organizacji społecznych, środowisk lo-kalnych i regionalnych, państw i narodów, sojuszy międzynarodowych. Stąd różne wymiary podmiotowe (bezpieczeństwo narodowe, obywateli), prze-strzenne (lokalne, państwa, międzynarodowe itp.) i przedmiotowe (bezpie-czeństwo ekonomiczne/gospodarcze, informacyjne, polityczne, społeczno-kulturowe, ekologiczne).

Bezpieczeństwo jakiegoś podmiotu można analizować jako zmieniające się stany zagrożenia dla fundamentalnych jego potrzeb i podstawowych war-tości, ale również jako określoną sytuację8, sekwencję narastających zdarzeń, przesądzających o poziomie bezpieczeństwa, jego parametrach w otoczeniu społecznym i przyrodniczym. Czyli albo w sposób statyczny, albo w ujęciu dynamicznym.

W miarę jak narasta zagrożenie, ewoluuje jego stan – zmieniają się sy-tuacje, w jakich znajduje się podmiot narażony na niebezpieczeństwa i od-powiednio do nich fazy reagowania. Prezentuję to na załączonym wykresie w ujęciu modelowym:

stan tolerowanego ryzyka zagrożeń oznacza sytuację „normalną”; jeśli stan zagrożenia bezpieczeństwa wzrośnie – powstanie sytuacja prob-lemowa, gdyby tej nie udało się jej opanować i zagrożenie dojdzie do stanu alarmo-wego – będzie to już sytuacja kryzysowa,jeśli przeciwdziałanie będzie nieskuteczne i nie powstrzyma narastające-go zagrożenia, może doprowadzić do stanów nadzwyczajnych i kryzysu bezpieczeństwa.O atrybucji tych stanów i sytuacji oraz zarządzaniu bezpieczeństwem cy-

wilnym w różnych fazach [Kwiatkowski 2008] zarządzania kryzysowego napi-sałem obszernie w książce, której spis treści podaję w załączeniu. Zanim uda się ją opublikować mogę udostępnić zainteresowanym wersję elektroniczną.

8 Pojęcia (określenia) „stan” i „sytuacja” mają tu zbliżone desygnaty, tyle że definicja sytuacji ma dynamiczny charakter, może się ona w różny sposób przekształcać w trakcie narastania zagrożenia i jego percepcji przez podmioty nań narażone. Jest to zgodne z socjologicznymi kon-cepcjami sytuacji, jak je definiował T. Thomas i F. Znaniecki. Sytuacja w ujęciu socjologicznym dotyczy ludzi we wzajemnych relacjach, świadomie wybierających linię postępowania, szuka-jących z niej wyjścia oraz refleksji (wyobrażeń, zamiarów, postaw) przed podjęciem działania, w trakcie i po jego zakończeniu. Sytuacja (tu: zwyczajna, problemowa, kryzysowa, nadzwyczaj-na) występuje w kontekście definiowania jej podczas działania, dostosowania się podmiotu do zaistniałych warunków. „Każda konkretna działalność – czytamy w „Nocie metodologicznej” – jest rozwiązaniem sytuacji”. Osoby doświadczone mają oczywiście już gotowe definicje.

——

—

—


83

Bibliografia

„Gazeta Wyborcza” z 25–26.08.2007 r.Beck U., Społeczeństwo ryzyka. W drodze do innej nowoczesności, Warszawa 2002.Dz. U. z 2007 r. Nr 89Jasudowicz T., Prawo do bezpieczeństwa – próba do rekonstrukcji substancji międzynaro-dowo chronionej [w:] W. Bednarek, S. Pikulski (red.), Prawne i administracyjne aspekty bezpieczeństwa osób i porządku publicznego w okresie transformacji ustrojowo-gospodarczej, Olsztyn 2000.Kwiatkowski S., Bezpieczne państwo, czy obywatele? „Dziś” Przegląd Społeczny, nr 8/2008 r., ss. 57–74.Kwiatkowski S., Socjologiczne aspekty zarządzania kryzysowego i bezpieczeństwa obywateli, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Rzeszowskiego”, 38/2006 i 40/ 2008, Socjologia 3 i 5.lisiecki M. (red.),Bezpieczeństwo obywateli w świetle reformy administracji rządowej i sa-morządowej – co dalej?, Warszawa 2001.Słownik języka polskiego, Warszawa 1978.Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Warszawa 2002.Smaga M., Administracja publiczna w czasie klęski żywiołowej, Kraków 2004. Szacki J., Historia myśli socjologicznej, t. ii, Warszawa 1981.Znaniecki F., Nauki o kulturze, Warszawa 1971.


Jadwiga MazurWyższa Szkoła Bezpieczeństwa w Poznaniu

Public Relations w organizacjach zajmujących się bezpieczeństwem

Wstęp

Bezpieczeństwo zwłaszcza publiczne jest zasobem niezbędnym do funkcjo-nowania w społeczeństwie. Umowa społeczna je gwarantuje, a państwo po-winno stać na straży bezpieczeństwa obywatela. Niemniej poczucie bezpie-czeństwa tegoż obywatela nie jest najlepsze, na co wskazują wyniki badań CBOS czy OBOP. Obywatel nie czuje się całkiem bezpieczny w ogóle, nato-miast im bliżej miejsca swojego zamieszkania tym poczucie bezpieczeństwa wzrasta. Odpowiedzi na ten stan rzeczy poszukuje się zarówno w powolnej budowie społeczeństwa obywatelskiego i transformacji, jak i w niewydolno-ści służb zajmujących się bezpieczeństwem publicznym. Tezą artykułu jest stwierdzenie, że PR jest jednym z ważnych elementów kształtowania bezpie-czeństwa publicznego, a zwłaszcza poczucia takiego bezpieczeństwa wśród obywateli.

Bezpieczeństwo publiczne

Obowiązek ochrony bezpieczeństwa publicznego spoczywa na wszystkich organach państwowych i obywatelach (we wszystkich państwach istnieją specjalne organy powołane do ochrony bezpieczeństw i porządku publiczne-go – Policja, UOP, nad którymi nadzór sprawuje Minister Spraw Wewnętrz-nych i Administracji). W prawie karnym uważa się, że bezpieczeństwo pub-liczne jest wyższym stopniem porządku publicznego.

Analizując kwestie związane z utrzymaniem bezpieczeństwa, należało-by również zdefiniować termin „bezpieczeństwo publiczne”. W. Kawka de-finiował bezpieczeństwo publiczne jako stan, w którym ogół społeczeństwa i jego interesy, jak i państwo ze swymi celami mają zapewnioną ochronę od szkód zagrażającym im z jakiegokolwiek źródła [Kawka 1939, s. 486]. Bezpie-czeństwo publiczne – może być również definiowane jako ogół warunków


86

i instytucji chroniących życie, zdrowie i mienie obywateli oraz majątek ogól-nonarodowy, ustrój i suwerenność państwa przed zjawiskami groźnymi dla ładu prawnego. Natomiast Janina Czapska zwraca uwagę, że ustalenie zakre-su pojęcia bezpieczeństwa publicznego jest w języku prawnym i prawniczym trudne [Czapska 2004, ss. 49–50]:

w znaczeniu formalnym – „bezpieczeństwo publiczne oznacza organizację i sumę kompetencji profesjonalnych organów, którym powierzono ochro-nę bezpieczeństwa publicznegow znaczeniu instytucjonalnym – oznacza specjalne organy, które realizują (w imieniu państwa) zadania w tym zakresiew znaczeniu materialnym – bezpieczeństwo publiczne obejmuje taki stan, w którym ogółowi obywateli indywidualnie nie oznaczonemu żyjącemu w państwie i społeczeństwie nie grozi żądne niebezpieczeństwo i to nie-zależnie od tego, jakie byłoby jego źródło” [Czapska 2004, ss. 50–56].Janina Czapska podaje, że „w znaczeniu materialnym ochrona bezpie-

czeństwa rozumiana jest jako wyznaczenie warunków, w których organy państwa mogą ingerować w sferę praw obywatelskich i swobód obywatel-skich w celu realizacji jednej z podstawowych funkcji, jaką jest zapewnienie stanu bez zagrożeń. Jest to ujęcie negatywne, ponieważ bezpieczeństwo de-finiuje się za pośrednictwem zagrożeń, które naruszają stan idealny”. Zatem „bezpieczeństwo publiczne to stan, w którym ogół ludzi nieoznaczonych indywidualnie, jak również innym podmiotom – w tym instytucji państwa – nie zagraża niebezpieczeństwo, a zatem mają zapewnioną ochronę od za-grożeń pochodzących z jakichkolwiek źródeł z wewnątrz państwa” [Czapska 2004, s. 51]. W większości definicji zaznacza się kwestie związane z podmio-tem ochrony tj. jednostką, jej mieniem i instytucjami państwa.

Dokonując próby klasyfikacji podmiotów odpowiedzialnych za ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego, można najogólniej stwierdzić, że zadania w tym zakresie realizują: organy administracji rządowej (organy o kompetencjach generalnych, organy wyspecjalizowane, organy opinio-dawczo-doradcze); organy administracji samorządowej – wszystkie jednost-ki samorządu terytorialnego mają przypisane ustawowe zadania z zakresu bezpieczeństwa publicznego; podmioty prywatne – w ramach postępującej prywatyzacji zadań publicznych, która obejmuje też bezpieczeństwo i porzą-dek publiczny wiele zadań z tej dziedziny przekazywana jest podmiotom komercyjnym; organizacje i instytucje społeczne – w systemie odpowiedzial-nym za ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego dużą rolę odgrywa-ją też instytucje i organizacje społeczne oraz obywatele działający pojedyn-czo lub w grupach [Pieprzny 2003, s. 488] obywatele.

Badanie przemian wskazuje, że „obyczaje niewątpliwie zmieniają się wol-no, choć nasze życie biegnie coraz szybciej [...] przemiany [...] dokonują się [...] nie tylko w sferze zjawisk wymiernych, ale także w sferze świadomości”

—

—

—

Jadwiga Mazur

87

[Szpakowska 2003, ss. 10–11]. Ważne jest aby w kwestiach bezpieczeństwa publicznego wiedza była kształtowana w oparciu o profesjonalizm i głęboką znajomość psychologicznych i socjologicznych uwarunkowań.

Wypowiedzi dotyczące zarówno poczucia bezpieczeństwa, jak i lęku przed zagrożeniami są często takimi właśnie wypowiedziami będącymi swo-istym przetworzeniem otaczającej rzeczywistości poprzez pryzmat własnych doświadczeń, wiedzy lub jej ograniczoności, przekonań a nierzadko również stereotypów.

Bezpieczeństwo publiczne dla przeciętnego obywatela odczuwalne jest w sposób subiektywny, na podstawie własnych doświadczeń, stereotypów, postaw i prostych kategoryzacji, w kształtowanie których często biorą udział media. „Na skutek tego świadomość jest czymś niestabilnym, przejmującym wielkie legitymizujące mity, symbole i dogmaty” [Turner 2004, ss. 711–712], które niejednokrotnie towarzyszą myśleniu o bezpieczeństwie publicznym.

Kapitały i zasoby

W organizacji i funkcjonowaniu systemu bezpieczeństwa publicznego ra-cjonalność instytucjonalna zderza się często z racjonalnością grupową i su-biektywną jednostek, „które są dziedzictwem przeszłości – tradycjonalizmu, uwarunkowań emocjonalnych i stereotypów [...] utrudniają kształtowanie się społeczeństwa obywatelskiego i wpływają na jego patologizację” [Jurczyńska –Mc Cluskey 2003 s. 294]. Łączy się to z koniecznością prowadzenia Public Re-lations w sposób ciągły i przemyślany, przez specjalistów znających nie tylko realia działania służb, ale również wiedzę z zakresu PR.

Wpływ rozmaitych sytuacji, brak rozeznania w posiadanych zasobach, kapitałach i obowiązujących regułach gry nie zawsze trafnie odczytywanych przez jednostkę powoduje jej swoiste poczucie zagrożenia. Przyczyn braku poczucia bezpieczeństwa można również upatrywać w „utracie orientacji w złożonych regulacjach prawnych [gdzie] wysiłki zmierzające do zwiększe-nia ochrony i bezpieczeństwa generują w sposób nieuchronny większą kom-pleksowość, większe trudności w orientacji, a przez to nowe niepewności” [Czapska 2004, s. 23]. Brak poczucia bezpieczeństwa jest sporym dyskom-fortem, który obniża nie tylko jakość życia w jego wymiarze materialnym i psychicznym, ale dodatkowo sprzyja pojawianiu się braku zaufania do or-ganizacji mających je zaspokoić.

Duże znaczenie ma kapitał kulturowy jednostki i grup. W rozumieniu Pierre’a Bourdieu kapitał kulturowy to dwa elementy, pierwszy to wiedza, wykształcenie, umiejętności i drugi element, na który składa się poziom i typ wyposażenia kulturowego, nazywany habitusem. Habitus jest tutaj rozumia-ny jako zespół dyspozycji ukształtowany w środowisku własnym jednost-ki, przyswojenie w sposób nieświadomy „reguł gry” [por. Ziółkowski 2000


88

ss. 174–180]. Z kolei habitus „[...] nadaje [...] działaniu pozory racjonalności, jakkolwiek postępowanie nie jest w istocie kierowane racjonalną motywa-cją [...] Wpojenie ‘reguł gry’ jest tak silne, że niepostrzegalne jako czynnik z zewnątrz narzucony i tak skuteczne, że zapewnia niemal automatyczne dostosowanie do sytuacji rozpoznawanej jako sytuacja objęta danymi regu-łami” [Kłoskowska 1990, s. 10]. Swoiste reguły gry odnoszące się do bezpie-czeństwa publicznego, to nie tylko oczekiwanie na jego realizację ze strony państwa, ale także tworzenie „nowych reguł gry” według posiadanej wiedzy i doświadczeń, które niekoniecznie pozostawać muszą z oczekiwaniami or-ganizacji mających wpisane bezpieczeństwo publiczne w swoje działanie.

Kapitał społeczno-kulturowy wiąże się również ze sposobami korzystania z niego w praktyce społecznej, w swoistych grach społecznych i nie zawsze daje możliwość równego startu, ponieważ jest odzwierciedleniem zróżnicowa-nia społecznego można by powiedzieć „jaka warstwa taki kapitał”. PR służb ukierunkowanych na bezpieczeństwo publiczne może korzystać z tych kapita-łów w sposób świadomy i ukierunkowany na realizację określonych celów.

Zgodnie z ujęciem ekonomicznym, „pojęcie zasobu jest ogólniejsze od po-jęcia kapitału: kapitałem jest ten zasób, który możemy uruchomić (wykorzy-stać tak, że przyniesie zysk w postaci zwiększenia szans i osiągnięcia celu czy korzyści. Zasobem jest to wszystko, co znajduje się w dyspozycji jednostki czy grupy: w kapitał przekształca się tylko wówczas, gdy na danym rynku (pra-cy, politycznym itp.) istnieje popyt na określonego rodzaju zasoby: mówiąc inaczej, gdy zasady i reguły życia społecznego pozwalają ów zasób z korzyś-cią spożytkować” [Marody, Rychard, Giza-Poleszczuk 2000, ss. 27–28]. Takimi swoistymi zasobami, które można skapitalizować na rzecz bezpieczeństwa publicznego może być wykorzystanie przez Public Relations rynku interakcji również na poziomie lokalnych społeczności. W tym wypadku to nie tylko budowa wizerunku organizacji, ale także dobra komunikacja z odbiorcami bezpieczeństwa. Jednym z takich elementów może być ‘community policing’, często jeszcze niedoceniane lub budowane przez pasjonatów, niekoniecznie ze wsparciem ze strony samej organizacji. Samo społeczeństwo obywatelskie nie jest elementem wystarczającym do poprawy poczucia bezpieczeństwa publicznego. Organizacje do tego powołane, powinny wykorzystać wszyst-kie te zasoby, które można skapitalizować.

Odnosi się to również do sytuacji, gdzie specyficzny nawyk oczekiwania od instytucji pełnego „pakietu bezpieczeństwa” łączy się z brakiem inicjatyw czy czasami nawet deklaracji przystąpienia do inicjatywy budowania bez-pieczeństwa w lokalnych społecznościach. Zarówno kapitał indywidualny i społeczny jest w przypadku public relations w organizacjach zajmujących się bezpieczeństwem publicznym, obszarem niedocenianym i powiedziała-bym zaniechanym. Brak jest badań prowadzonych przez te organizacje oraz spójnej polityki PR.

Jadwiga Mazur

89

W PR organizacji zajmujących się bezpieczeństwem publicznym nieko-niecznie rozpatrywany jest także obszar dobra publicznego. Dobra publiczne to „dobra, które wytwarzane są i konsumowane zbiorowo, oraz z partycy-pacji, których nie można wykluczyć jednostki. Dobrem publicznym w tym znaczeniu system obronności kraju, system bezpieczeństwa wewnętrzne-go (policja), straż pożarna (ochrona przeciwpożarowa). Dla ich „produkcji” i funkcjonowania potrzebne są nakłady, a zatem wszystkie zainteresowane jednostki winny partycypować w kosztach ich wytwarzania. Ponieważ nie sposób wykluczyć nikogo z udziału w konsumpcji dóbr publicznych, dla jed-nostek pojawia się silna pokusa „defekcji” – odmowy ponoszenia kosztów w takiej czy inne formie” [Marody, Rychard, Giza-Poleszczuk 2000, s. 33]. Taka sytuacja jest dostrzegalna również w przypadku bezpieczeństwa pub-licznego ponieważ „transformacja systemowa w radykalny sposób zmienia społeczne usytuowanie dóbr publicznych i wspólnych zasobów, zmieniając tym samym ich społeczną percepcję […] ludzie zaczynają dostrzegać swój wkład w utrzymywanie sfery publicznej: stają się zatem w konsekwencji bar-dziej wyczuleni [...] na dystrybucję zasobów wspólnych” [Marody, Rychard, Giza-Poleszczuk 2000, s. 34]. Bezpieczeństwo publiczne jako wspólne dobro staje się obszarem, który obywatel chce wykorzystać na tyle na ile jest mu po-trzebne lub dostępne. Natomiast bezpieczeństwo sprywatyzowane staje się dostępne tylko dla części jednostek.

Cechą wyróżniającą dobra publiczne „jest nie tylko to, że wszyscy mogą z nich korzystać, ale i to, że nie ma ucieczki przed korzystaniem z nich, chy-ba, że opuścimy społeczność, która ich dostarcza. Kto więc powiada dobro publiczne, powiada zło publiczne. To ostatnie nie jest wyłącznie rezultatem odczuwalnych powszechnie niedostatków w zaopatrzenia w dobra publicz-ne, ale i tego, że to co dla jednych jest dobrem publicznym – przykładem niech będzie obfitość psów policyjnych i bomb atomowych – inni członkowie mogą odczuwać jako zło publiczne” [Hirschman 1995, s. 100]. W odniesieniu do PR to także kwestia takiego budowania reputacji organizacji aby dobro nie przesunęło się w odczuciu odbiorców w zło. „Obywatel jest zarazem produ-centem i jak i konsumentem dóbr publicznych […] ich producentem może dłużej nie być, ale nie może zaprzestać ich konsumowania” [Hirschman 1995, s. 101]. Należy również pamiętać, że „organizacje i firmy dostarczające dóbr publicznych – lub publicznego zła – tworzą środowisko, w którym zachowa-nie lojalistyczne (czyli odsuwanie chwili rozstania pomimo niezadowolenia i skrupułów) rozwija się szczególnie dobrze. Warto o tym pamiętać chociażby dlatego, że w bezpieczeństwie publicznym co prawda nie da się odbiorców utracić, ale źle sprzedany produkt – bezpieczeństwo może budzić zaniepoko-jenie i brak zaufania społecznego.


90

Przestrzeń publiczna

Habermas zdefiniował sferę publiczną jako miejsce, gdzie jednostki, gro-madzą się jako społeczność. Obecnie „przemiana forum racjonalnej debaty między zainteresowanymi obywatelami w obecny cyrk była jego zdaniem następstwem rozwoju mediów i public relations. W jakimś momencie poli-tycy przestali poważnie dyskutować nad bieżącymi problemami (często tak rozwlekle, że wystawiali na ciężką próbę cierpliwość słuchaczy), a zmienili się w aktorów, którzy przywiązują większą wagę do występów w telewizji niż przemówień parlamentarnych, wytrwale zabiegają o względy śmietan-ki towarzyskiej i starannie naśladują styl życia znakomitości podziwianych przez ich elektorat. Stali się wyspecjalizowaną grupą w obrębie show-biznesu, z którego przedstawicielami tak chętnie nawiązują znajomości” [Davis 2007, s. 180]. Na sferę publiczną możemy popatrzeć w rozmaity sposób i bez wzglę-du na jej ważność nie można już uciec od mediów i instrumentów z jakich korzystają. Public Relations jest częścią komunikacji organizacji z otoczeniem i elementem kształtującym odbiór organizacji, jej działań i produktów. Prze-wrotnie można byłoby powiedzieć, że nie o cyrk chodzi ale o swoiste teatrum, w którym widz obywatel ogląda to co chce zobaczyć. Takie Gofmanowskie podejście nie jest bezzasadne. W szybko zmieniającej się rzeczywistości, wie-lości informacji i jej atrakcyjności Public Relations jest elementem informacyj-nym a w zastosowaniu do bezpieczeństwa publicznego, wielce użytecznym. Patrząc w ten sposób PR stało się znaczącym składnikiem współczesnego ży-cia organizacji.

Takiemu podejściu zarzuca się również konsumpcjonizm a „analizując rzucane od niechcenia wypowiedzi polityków, szybko odkryjemy, że przy-czyna pogarszającej się debaty politycznej tkwi prawdopodobnie w konsump-cjonizmie. […] A jeśli konsumpcjonizm jest rzeczywiście źródłem problemu, to czy powinno mu się pozostawiać swobodę na ‘rynku’ , gdzie teoretycznie nic się nie kupuje ani nie sprzedaje, gdzie głosy oddaje się ponieważ ma się takie prawo a nie za odpłatą przynajmniej nie bezpośrednią” [Davis 2007, s. 180]. Korzystając ze stylu wypowiedzi zawartej w cytacie, można postawić otwarte pytania – gdzie, w jakim politycznym supermarkecie sprzedaje się bezpieczeństwo publiczne, ile kosztuje jego PR i marketing i czy na pewno jest na najwyższym poziomie. ile jest pracy PR a ile zwykłego dryfowania w mediach i komunikacji ze społeczeństwem. Na ile kupujemy dobry pro-dukt a na ile przeceniony bubel, na ile my jako budujące się społeczeństwo obywatelskie jesteśmy w stanie udźwignąć koszty faktycznego bezpieczeń-stwa publicznego i jakie to wszystko będzie miało lub już ma konsekwencje dla społeczeństwa. Czy produkt odpowiada cenie jaką płacimy.

Ponadto być może same służby nie do końca zainteresowane są zmianą, ponieważ paradoksalnie mogłaby utracić poczucie bezpieczeństwa w spra-

Jadwiga Mazur

91

wowaniu swoich funkcji czy generalnie przestawić się na inny sposób my-ślenia czy działania (tzw. uspołecznienie policji, zmiana „filozofii” kontaktu ze społeczeństwem i innej niż dotąd zasad budowy bezpieczeństwa w lokal-nych społeczeństwach, co łączy się również z włączeniem do funkcji restryk-cyjnych również w szerokim zakresie funkcji prewencyjnych).

Przypadki poszczególnych systemów (np. oświaty ale również i bezpie-czeństwa) dobrze ilustruje „swoiste błędne koło, w którym obracają się próby transformacji poszczególnych dziedzin życia społecznego: mimo wysiłków i prób wprowadzania nowych zasad nie osiąga się znaczących pozytywnych rezultatów właśnie dlatego, że pomiędzy intencje a konsekwencje wkraczają indywidualne i grupowe, całkowicie racjonalne strategie działania, które jed-nak pozostają w sprzeczności z nowymi zasadami” [Marody, Rychard, Giza-Poleszczuk 2000, s. 30].

Public Relations

Dzisiejsze organizacje, podlegają ciągłym zmianom przez powolne zastępo-wanie sztywnych struktur przez elastyczne i wielokształtne sieci oparte na konieczności współdziałania i partnerstwa, nawiązywania koalicji i dąże-niem do ich trwałości w celu rozwiązania danego problemu. W organizacji tego typu widoczne są o rozmyte granice a istotnym źródłem władzy orga-nizacyjnej staje się umiejętność nawiązywania relacji z otoczeniem. Zgodnie z tezami P. Druckera, że obręb zarządzania wykracza poza konwencjonalnie pojmowane granice organizacji a zarządzanie powinno skupiać się na osiąga-niu rezultatów na zewnątrz organizacji [Jarosiński 1996, s. 113].

Dotyczy to również segmentu działania władz publicznych gdzie powo-li zauważa się proces odchodzenia od modelu biurokratycznego na rzecz podejścia rynkowego (władzy typu przedsiębiorczego). Ten rodzaj specy-ficznej władzy przedsiębiorczej świadczy o jej świadomym funkcjonowaniu w warunkach rosnącej konkurencyjności między poszczególnymi obszarami w tym w obszarze bezpieczeństwa publicznego. Wiąże się to z traktowaniem mieszkańców lokalnych społeczności, odbiorców oferty terytorialnej jako na-bywców. W takim działaniu władza przedsiębiorcza otwiera się na stosowa-nie technik i metod zarządzania strategicznego i marketingowego. Połączona jest z filozofią „wspólnego poszukiwania, co z kolei powoduje, że relacje z na-bywcami oferty terytorialnej zmieniają charakter z transakcyjnego na part-nerski” [Jarosiński 1996, s. 113].

Wymusza to zmianę sposobu funkcjonowania władz publicznych (i lo-kalnych), w kierunku modelu partnerskiego, uwidocznionego przez struk-tury sieciowe. W ramach tych struktur zmienia się rola władz publicznych z roli kierownika przechodzą niejako w rolę koordynującego i stymulującego


92

działalność innych podmiotów [Pietrzyk 2000, s. 19]. W ten sposób w sieci współpracy na rzecz bezpieczeństwa publicznego zgrupowane są zarówno władze publiczne, zarządzający lokalną społecznością, służby, firmy oferują-ce „bezpieczeństwo sprywatyzowane”, fundacje, stowarzyszenia non profit, jak i liderzy kreujący inicjatywy oddolne mieszkańców na różnych stadiach procesu zaangażowania w główny przedmiot działania i niejednokrotnie wykraczające poza granice lokalnej przestrzeni wyznaczonej definicyjnie. D. Osborne i T. Gaebler nazywają ten proces odgraniczeniem „sterowania” od „wiosłowania”, proponując przez „sterowanie” jako rozumienie podejmo-wania decyzji połączonej z rządzeniem, a przez „wiosłowanie” bezpośrednie świadczenie usług publicznych [Osborne, Gaebler 1995, s. 61]. Zdolność władz publicznych do budowania i sterowania tymi sieciami (partnerskiego współ-działania) jest ważnym czynnikiem konkurencyjności i innowacyjności okre-ślonego obszaru (terytorium) [Markowski 1999, s. 196].

Obserwując zjawisko uniwersalizacji zarządzania można stwierdzić, że władze publiczne w trakcie realizacji funkcji koordynacyjnej funkcjonowa-nia lokalnych i regionalnych sieci partnerskiego współdziałania powinny wykorzystywać techniki zarządzania wypróbowane na gruncie kierowania firmami komercyjnymi [Markowski 1999, s. 17]. P. Drucker, zauważa, że za-rządzanie jest ogólną funkcją wszystkich organizacji, bez względu na to, jaka jest ich specyficzna misja [Drucker 1999, s. 41]. Zarządzanie staje się ogólnym organem społeczeństwa wiedzy i staje się niezbędne w agendach rządowych, samorządowych oraz systemach takich jak bezpieczeństwo publiczne [Kur-czewska (red.) 1999, ss. 49–53]. H. Ansoff udowadniał tezę o konwergencji przedsiębiorstw i organizacji publicznych ze względu na zarządzanie strate-giczne [Kurczewska (red.) 1999, ss. 49–53]. Natomiast Z. Barczyk stwierdza, że struktury gminne coraz bardziej upodobniają się do przedsiębiorstw, urzęd-nicy do menedżerów, a placówki usług gminnych do firm komercyjnych [Kurczewska (red.) 1999, ss. 49–53]. Potraktowanie segmentu bezpieczeństwa publicznego jako specyficznej organizacji – przedsiębiorstwa nastawionego na realizację celów i zarządzanego przez menadżerów w połączeniu takie-go traktowania z organizacjami – przedsiębiorstwami w postaci samorządu terytorialnego daje szansę na prześledzenie w jaki sposób bezpieczeństwo publiczne jako swoisty produkt – towar i marka dają możliwość właściwej organizacji i dystrybucji zbiorowym aktorom społeczeństwu. Jednocześnie na ile określone modele w postaci zarządzania i produktu są zbieżne (lub rozbieżne) z oczekiwaniami odbiorców [Bidzińska-Jakubowska 2000, s. 53].

Organizacja bezpieczeństwa publicznego w społeczeństwie transformu-jącym się nie jest łatwe ponieważ odnosi się nie tylko do sfery instytucji na których spoczywa obowiązek jego zapewnienia ale także umiejętność radze-nia sobie z wyzwaniami w tym zakresie ze strony społeczeństwa. To z kolei

Jadwiga Mazur

93

wymaga pobudzenia aktywności społecznej, swoistej mobilizacji w zakresie organizacji bezpieczeństwa publicznego w tych sferach życia, które wcześ-niej pozostawały w gestii państwa i instytucji do tego powołanych.

A.O. Hirshman stwierdza, że „cechujący społeczeństwa ludzkie wysoki poziom tolerancji na pogorszenie efektów działania jest nierozerwalnie zwią-zany ze wzrostem wydajności i podporządkowaniem sobie środowiska. Za-równo chwilowe załamania, jak i przedłużające się okresy słabej kondycji, rozpatrywane na tle możliwych do osiągnięcia pułapów, trzeba traktować jako swoiste koszty postępu” [Hirschman 1995, s. 14]. Poszukiwanie takich mechanizmów jest być może bezowocne ale wiedza o tym jak wykorzystać istniejące możliwości czy zasoby organizacji w celu chociażby zminimalizo-wania tych szkód jest zasadna i potrzebna. A.O. Hirshman rozpatruje także kwestie związane z „opieszałością” organizacji, które „chcą zazwyczaj osiąg-nąć jedynie ‘zadawalającą’ a nie najwyższą możliwą stopę zysku” [Hirschman 1995, s. 100], a przyczyn tego stanu rzeczy należy upatrywać w „specyficznych schorzeniach poszczególnych komórek, tj. zarządów, grup projektantów, han-dlowców, czy też w zachowaniu innych grup pracowniczych” [Hirschman 1995, s. 18]. W sposób naturalny nasuwa się skojarzenie z działaniem w za-kresie bezpieczeństwa publicznego, gdzie odpowiedzialność poszczególnych ‘komórek’ za wykonywanie zadań jest dość dobrze widoczna, chociażby kwestia oddziaływań w zakresie prewencji kryminalnej czy profilaktyki, dyslokacji służb niekoniecznie idące w parze z życzeniami mieszkańców lo-kalnych społeczności. Analizowanie czy wynika to z ‘opieszałości’ organi-zacji w ogóle, braku wizji i jej realizacji czy braku zwyczajnego rozeznania w potrzebach mieszkańców osiedli i nadzoru jest dyskusyjna.

W literaturze przedmiotu dotyczącej ‘opieszałości przedsiębiorstw’ wska-zuje się, na takie przyczyny jak: niepewność co do kształtowania się funkcji produkcji, nierynkowości umiejętności menadżerskich, znaczenia negocja-cji, nietrwałości koalicji, czynniki produkcji, warunki produkcji i sprzedaży, postawy niezbędne przy podejmowaniu decyzji mających pobudzać rozwój. A.O. Hirshman stwierdza, że „w złych czasach opieszałość tworzy swego rodzaju rezerwę, z której łatwo skorzystać: można zmniejszyć nadmierne koszty, wprowadzić w życie opracowywane wcześniej” [Hirschman 1995, s. 21]. Powstaje tutaj nowe pytanie czy to może nie tylko organizacja może być opieszała może jej otoczenie również lub nisze w tym otoczeniu może być opieszałe lub leniwe. Takie „laizy socjety” nie reaguje dotąd aż nie będą zagrożone ich żywotne interesy lub media stworzą (zamanipulują) faktami tak, że społeczeństwo poczuje się zagrożone. W przypadku bezpieczeństwa publicznego to wiele obszarów, od oddziaływań prewencyjnych, podniesie-nia jakości pracy po działania zespołu odpowiedzialnego za PR i marketing. Brak szerszego spojrzenia na system i społeczeństwa oraz wiedzy o jednym


94

i drugim sprawiają, że nawet doświadczenie zawodowe zdobyte w tych re-sortach niekoniecznie może przekładać się na podejmowanie rozsądnych i dobrych decyzji.

W PR ważne jest „by skutecznie oddziaływać na ludzi, trzeba zrozumieć, że tzw. przestrzeni społecznej każdy ma swoją prawdę. Będziemy umieli wpływać na innych, jeżeli nasz przekaz będzie wystarczająco blisko prawdy naszego odbiorcy (…) jeżeli chcę zmienić, muszę znaleźć zbiór wspólny po-między tym, co ważne i sensowne dla mnie, a tym co ważne i sensowne dla ciebie” [De Barbaro 2005, s. 134].

Wizerunek firmy nabiera coraz większego znaczenia. Coraz większa liczba uczestników na rynku również rynku bezpieczeństwa publicznego sprawia, że jest ono także swoistym towarem, który należy dobrze sprzedać. Proponujące je firmy są albo państwowe (te podmioty, które zajmują się bez-pieczeństwem z racji wypełniania przez państwo zewnętrznych i wewnętrz-nych funkcji państwa w tym zakresie) lub prywatne – podające bezpieczeń-stwo w postaci rozmaitego chronienia życia i mienia obywateli lub/i samego państwa. Mamy więc organizacje – firmy, które de facto sprzedają produkt – bezpieczeństwo publiczne. Bezpieczeństwo zaś jako towar powinno mieć swoją jakość i markę, a organizacje które je sprzedają swój wizerunek, marke-ting i public relations.

Próba rekapitulacji

Tworzenie wizerunku organizacji jest zadaniem trudnym zwłaszcza w ob-szarze bezpieczeństwa publicznego, gdzie niezbędna jest szeroka wiedza praktyczna i teoretyczna. Działania z zakresu Public Relations, powinny być w tych organizacjach prowadzone w sposób odpowiedzialny i zorientowa-ne na dobro wspólne z wykorzystaniem obszarów zaniechanych, ponieważ może stać się istotnym czynnikiem wzmacniania poczucia bezpieczeństwa wśród obywateli.

Bibliografia

Bartoszek A., Kulturowe czynniki mobilności społecznej w warunkach kapitalistycznej trans-formacji [w]: Ku integracji rozwoju człowieka i społeczeństwa. Księga jubileuszowa dedyko-wana Profesorowi Władysławowi Jacherowi, Katowice – Opole 2001. Bolesta S., Pojęcie porządku publicznego w prawie administracyjnym, „Studia prawnicze” 1983, nr 1.Czapska J., Bezpieczeństwo obywateli. Studium z zakresu polityki państwa, Kraków 2004. Jacyno M., Iluzje codzienności. O teorii socjologicznej Pierre’a Bourdieu, Warszawa 1997.Jastrzębski B., Obywatel a demokratyczne państwo prawa [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, (red.) J. Filipek, Bielsko Biała 2003.

Jadwiga Mazur

95

Jawłowska A., Kierunki zmiany kulturowej i jej konsekwencje społeczne [w:] Społeczeństwo w transformacji, (red.) A. Rychard, M. Federowicz, Warszawa 1993.Jurczyńska – Mc Cluskey e., Jednostka- obywatel czy „samotny myśliwy” w demokratycz-nym państwie prawa. Dylematy społeczeństwa obywatelskiego z perspektywy socjologicznej [w] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, (red.) J. Filipek, Bielsko-Biała 2003.Kawka W., Policja w ujęciu historycznym i współczesnym, Wilno 1939. Kłoskowska A., Teoria socjologiczna Pierre’a Bourdieuv [w:] Bourdieu P., Passeron J.-C, Reprodukcja. Elementy teorii systemu nauczania, Warszawa 1990.Łukaszewicz J., W stronę teorii administracji [w:] Nauka administracji wobec wyzwań współ-czesnego państwa prawa. Międzynarodowa konferencja naukowa. Cisna 2–4 czerwca 2002, (red.) J. Łukaszewicz, Olsztyn 2002.Marody M., Rychard A., Giza-Poleszczuk A., Strategie i systemy. Polacy w obliczu zmiany społecznej, Warszawa 2000.Pieprzny S., Szczególne prawne formy działania organów bezpieczeństwa i porządku pub-licznego (zagadnienia wybrane) [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa (red.) J. Filipek, Bielsko-Biała 2003. Starościak J., Prawo administracyjne, Warszawa 1978. Ziółkowski M., Przemiany interesów i wartości społeczeństwa polskiego. Teorie, tendencje, interpretacje, Poznań 2000.


Henryk Skłodowski Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania

Psychologia sytuacji kryzysowych

„Drzewa łamały się niczym zapałki, dachy unosiły się w powietrzu. Czarny wir błyskawicznie odsunął się w stronę pogranicza Polski z Ukrainą i wów-czas dopiero każdy mógł się przekonać na własne oczy, do czego zdolna jest trąba powietrzna. Nic nie znajdowało się na swoim miejscu. Walące się pod naporem wiatru drzewa zniszczyły wiele samochodów, upadały również na pole namiotowe. Niektóre domy zupełnie nie nadają się już do zamieszkania” [http://www.twojapogoda.pl/encyklopedia/tornadawpolsce2007.htm].

„Każda kula gradowa miała rozmiary większe niż pomarańcza. Gradziny zbijały szyby, dewastowały ogródki i pola, wgniatały także karoserie samo-chodowe. Wędrując dalej na północny wschód, trąba powietrzna dotarła do wsi, gdzie zrywała dachy z domów. lej zasysał tak silnie, że z futryn wy-rwane zostały okna. Unoszące się w powietrzu kawałki szkła, metalu raniły przechodniów” [tamże].

„(...) w piątek 15 sierpnia nasz kraj nawiedziła seria ośmiu trąb powietrz-nych. Zwiększa się ich moc. Jeno z tegorocznych tornad miało siłę F4, mogło więc równać z ziemią nawet budynki o mocnej konstrukcji” [„Wprost” (nr 35) 31 sierpnia 2008].

To tylko kilka fragmentów z doniesień prasowych z minionego miesiąca. Oczywiście wiadomo, że od początku dziejów Ziemi na całym świecie zda-rzały się takie kataklizmy jak straszliwe powodzie, trzęsienia ziemi, tajfu-ny, wybuchy wulkanów. Niestety spokojny i stosunkowo bezpieczny świat powoli przechodzi do historii, ponieważ w miarę postępu cywilizacyjnego zwiększa się liczba zagrożeń, a wspomniane wyżej zjawiska stają się obecnie elementem naszego klimatu. Do klęsk spowodowanych działalnością czło-wieka, a więc np.: zmianami klimatycznymi i wojnami, coraz częściej docho-dzą katastrofy technologiczne (np. pożar w elektrowni atomowej w Katalonii 24 sierpnia br.) i ekologiczne (wybuch w Czarnobylu), komunikacyjne (kata-strofa lotnicza w Madrycie 20 sierpnia tego roku), zamachy czy akty terroru (atak na World Trade Center i późniejsze)...

Łatwo zauważyć, że od początku naszego wieku rośnie liczba katastrof. Ataki terrorystyczne, misje pokojowe, które kończą się tragedią, wojny czy


98

wydarzenia krytyczne takie jak trzęsienie ziemi, tsunami, powodzie, wypad-ki komunikacyjne zawsze wpływały na funkcjonowanie psychiczne czło-wieka, stając się czynnikiem wywołującym różnorodne objawy psychopato-logiczne. Każda sytuacja kryzysowa może stać się przyczyną spustoszenia w psychice jej ofiar, powodując poważnie reakcje emocjonalne i fizjologiczne.

Przez wieki wydawało się, że w naszej szerokości geograficznej możemy żyć stosunkowo spokojnie, gdyż grożą nam jedynie wydarzenia wywołane bezpośrednią działalnością człowieka. Niestety, powódź w 1998 roku czy ostatnie wydarzenia pogodowe udowodniły, że i u nas zdarzają się nieprze-widziane katastrofy, niszczące życie, zdrowie, dobytek. i, jak się okazało, nie zawsze można sprostać sytuacji, w jakiej się znajdujemy, korzystając z już istniejących strategii działania. Oczywiście bezpieczeństwu narodowemu zagraża znacznie więcej niż pogoda. Wystarczy tylko przypomnieć sobie pa-nikę wywołaną wspomnianym już wcześniej wybuchem w Czarnobylu czy alarmy po ataku na WTC.

A ponieważ żyjemy w czasach niepewności, musimy zdawać sobie sprawę z ważnej roli psychologii i psychologów w trakcie zarządzania kryzysowego.

Zupełnie zrozumiałym pragnieniem każdego człowieka jest dobre samo-poczucie, jednak życie wciąż poddaje nas różnym stresom. Stres towarzyszy nam właściwie od chwili narodzin aż do śmierci, choć powszechnie uważa się go za zjawisko typowe dla czasów współczesnych. Samo pojęcie stresu, powszechnie znane, zwykle kojarzy się w znaczeniu ujemnym z sytuacją trudną.

„Uniwersalny Słownik Języka Polskiego” PWN z roku 2003 podaje nastę-pującą definicję: ang. stress ‘nacisk’, presja’, „stan wzmożonego napięcia ner-wowego będący reakcją na negatywne bodźce fizyczne i psychiczne, mogący wywołać mobilizację sił organizmu lub przy dłuższym trwaniu doprowa-dzić do zaburzeń czynnościowych, nawet do schorzeń organicznych [Dudek 2003]. Natomiast „Słownik Psychologiczny” z 1985 rozróżnia: 1. stres psychiczny – wywołany przez silny bodziec zewnętrzny i wewnętrz-

ny (stresor), wzrost napięcia emocjonalnego prowadzący do ogólnej mobi-lizacji sił organizmu, mogący przy długotrwałym działaniu doprowadzić do zaburzeń w funkcjonowaniu organizmu, wyczerpania i chorób psy-chosomatycznych;

2. stres fizjologiczny – całokształt zmian, którymi organizm odpowiada na róż-norakie czynniki uszkadzające, jak zranienie, oziębienie, przegrzanie itp.

H. Selye w 1936 r. jako pierwszy użył słowa „stres”, które zdefiniował z punktu widzenia biologii i fizjologii jako „nieswoistą reakcję organizmu na wszelkie stawiane mu żądanie”. Przyczyn stresu jest nieskończenie wiele: pogoda, wojna w Gruzji, popsuty samochód, konieczność zmiany pracy, choroba, rozstanie, śmierć... Do najbardziej stresujących sytuacji na-leżą (punkty podane obok ukazują skalę stresu):

Henryk Skłodowski

99

konflikty w rodzinie – 23choroba własna albo kogoś z najbliższej rodziny – 20brak pieniędzy, konieczność oszczędzania – 19egzamin, klasówka, kolokwium – 13obawa przed utrata pracy – 11konflikty ze znajomymi bądź przyjaciółmi – 8ogólne zajęcia szkolne, na uczelni – 7opieka nad dziećmi – 5rozmowa z szefem – 5i jeśli wiadomo, że czasem nawet z banalną wydawałoby się sytuacją czło-

wiek nie potrafi sobie sam poradzić, to co dopiero mówić o stresie wywołanym sytuacją kryzysową… Nic dziwnego, że problem od dawna interesował bada-czy, świadomych tego, że traumatyczne wydarzenia wpływają na los jednost-ki, w efekcie prowadząc do różnorodnych zaburzeń w jej funkcjonowaniu.

Ponieważ nie kieruję niniejszej wypowiedzi do psychologów, ale do spe-cjalistów innych dziedzin nauki, nie będę dalej omawiać koncepcji i teorii stresu. Natomiast chciałbym zwrócić szczególną uwagę na PTSD, czyli na za-burzenie po stresie traumatycznym [Heitzman 1995, ss. 751–766].

Oczywiście od tego czasu, gdy pierwszy raz opisano PTSD, dużo się zmie-niło i w wielu krajach z powodzeniem wykorzystuje się wiedzę psychologów (naukę na ten temat często nazwa się psychologią katastrof) przy przewidy-waniu, minimalizacji i usuwaniu ich skutków sytuacji kryzysowych. A sama psychologia katastrof opisuje: „(...) udział ludzi w aktywizacji zagrożeń i po-wstawaniu katastrof; – zasady organizowania profilaktyki i przygotowania ludności do ratowania siebie i współdziałania w trakcie katastrofy ze służ-bami ratowniczymi; – zachowanie ludzi (tj. ofiar, uczestników działań ratun-kowych, członków rodzin poszkodowanych i całych społeczności dotknię-tych klęską) w trakcie wydarzeń związanych z ekstremalnym zagrożeniem; – skutki psychologiczne kataklizmów zarówno bezpośrednie jak i długoter-minowe lub odroczone w czasie; – zasady i metody redukcji tych skutków” [Krupka-Matuszczyk (red.) 2004].

Jako jednostka chorobowa PTSD zaistniało już w roku 1980. w Stanach Zjednoczonych. Był to przełom w postrzeganiu zaburzeń psychicznych, gdyż dopiero wtedy uznano, że trwałe zaburzenia psychiczne mogą wystąpić na-wet u zupełnie zdrowych ludzi (niemających ku temu wrodzonych predys-pozycji) w efekcie traumatycznych przeżyć, których doświadczyli.

„Spustoszenia w psychice ofiar takich naturalnych katastrof, jak np. po-wodzi, wbrew pozorom nie są związane tylko z bezpośrednio doznawanymi urazami w czasie ich trwania, utratą zgromadzonych dóbr konsumpcyjnych czy cywilizacyjnych. We współczesnej diagnostyce psychiatrycznej pierwot-na reakcja na szok wywołany kataklizmem opisywana jest jako zaburzenie przystosowania. Po dwóch dniach od „zdarzenia” i w ciągu następnych czte-

—————————


100

rech tygodni rozpoznać można ostrą reakcję na stres, choć uważa się również, że pojawia się ona po miesiącu od zdarzenia i trwa podobnie, bo do miesiąca. Poza pomocą doraźną, jej przebieg nie wymaga jednak specjalistycznego le-czenia. Następstwa katastrof w psychice ofiar, te najgroźniejsze i najpoważ-niejsze, pojawiają się po 1–6 miesiącach od ustąpienia bezpośredniego zagro-żenia, choć niekiedy – nawet po kilku latach”1.

Musimy sobie zdawać sprawę z faktu, że traumatyczne doświadczenie zwykle nie pozostaje obojętne dla późniejszego funkcjonowania jednostki, a wręcz przeciwnie - może doprowadzić do głębokich zaburzeń. Dlaczego? Otóż w efekcie sytuacji kryzysowej w niezwykle krótkim czasie w środowi-sku człowieka zachodzą burzliwe przemiany zupełnie zmieniające jego rze-czywistość. Ta nowa, w której się znalazł, zaskakuje go i nie daje szans na przystosowanie.

Od momentu wprowadzenia PTSD do DSM-iii definicja zaburzenia ule-gała pewnym przemianom dotyczącym głównie opisu stresora poprzedza-jącego rozwój zaburzenia. Kryteria diagnostyczne PTSD obejmują: charak-terystykę stresora, opisy trzech grup objawów oraz czas trwania objawów. DSM-iV podaje, że PTSD rozpoznaje się wówczas, gdy:A. Osoba była narażona na zdarzenie traumatyczne, przy czym spełnione są

dwa kryteria:1. Osoba doświadczyła, była świadkiem lub została skonfrontowana ze zda-

rzeniem lub zdarzeniami, w których ktoś poniósł śmierć lub istniała groź-ba śmierci, poważnych obrażeń albo utraty fizycznej integralności (własnej i innych).

2. Reakcję osoby na to zdarzenie charakteryzuje intensywny strach, bezrad-ność lub zgroza. Uwaga: u dzieci objawy te mogą być zastąpione dezorga-nizacją zachowania, niepokojem ujawniającym się w zachowaniu.

B. Traumatyczne zdarzenie uporczywie powraca i jest ponownie przeżywa-ne w jeden (lub więcej) z podanych sposobów:

1. Powtarzające się i intruzywne stresogenne przypomnienia zdarzenia: obrazy, myśli lub wrażenia percepcyjne. Uwaga: u dzieci młodszych mogą pojawiać się powtarzające się gry i zabawy, w których odgrywane są pew-ne tematy lub aspekty traumy.

2. Powtarzające się stresujące sny o zdarzeniu. Uwaga: u dzieci mogą to być przerażające sny bez rozpoznawalnego kontekstu.

3. Działanie i odczuwanie tak, jakby zdarzenie traumatyczne się powtarzało (włączając poczucie ponownego przeżywania doświadczenia, iluzje, halu-cynacje, dysocjacyjne epizody reminiscencji [flashback], również te poja-wiające się na jawie i podczas intoksykacji).

1 J. Heitzman, PSTD jako następstwo klęski żywiołowej (tekst w maszynopisie).

Henryk Skłodowski

101

4. Silny stres psychologiczny podczas ekspozycji na wewnętrzne bądź ze-wnętrzne czynniki/sygnały, które symbolizują bądź przypominają jakiś aspekt zdarzenia traumatycznego.

5. Fizjologiczne reakcje na bodźce zewnętrzne/wewnętrzne, które symboli-zują bądź przypominają jakiś aspekt zdarzenia traumatycznego.

C. Występuje uporczywe unikanie bodźców związanych z traumą i ogólne odrętwienie psychiczne (nieobecne przed traumą), przejawiające się trze-ma (lub więcej) z poniższych objawów:

1. Wysiłki czynione w celu uniknięcia myśli, uczuć lub rozmów związanych z traumą.

2. Wysiłki czynione w celu uniknięcia działań, miejsc lub ludzi, którzy wy-wołują wspomnienia o traumie.

3. Niezdolność do przypomnienia sobie ważnego aspektu zdarzenia trau-matycznego.

4. Znacznie obniżone zainteresowanie lub uczestnictwo w ważnych działaniach.5. Poczucie wyobcowania.6. Ograniczony zakres afektu (np. niezdolność do przeżywania miłości i in-

nych pozytywnych emocji).7. Pesymistyczna ocena przyszłości i perspektyw życiowych (nie wierzy

w możliwość osiągnięcia czegoś w życiu, możliwość zawarcia związku małżeńskiego, posiadania dzieci czy normalnego życia).

D. Utrzymują się symptomy wzmożonego pobudzenia (nieobecne przed traumą) wyrażone obecnością dwóch lub więcej z poniższych objawów:

1. Trudności z zasypianiem, sen płytki – częste przebudzenia.2. Dysforia (irytacja i gwałtowne wybuchy gniewu).3. Trudności z koncentracją.4. Wzmożona czujność.5. Wyolbrzymiony odruch orientacyjny. e. Czas trwania zaburzenia (symptomów z kryteriów B, C, D) jest dłuższy

niż l miesiąc. F. Zaburzenie powoduje klinicznie istotny dystres lub załamanie w życiu spo-

łecznym, zawodowym lub innych istotnych obszarach funkcjonowania. i znów nie będę wchodzić w szczegóły, ale muszę zwrócić uwagę na

fakt, że PTSD jest zjawiskiem dynamicznym. Często po okresie uspokojenia, zrównoważenia, dobrego funkcjonowania jego symptomy powracają, unie-możliwiając normalne funkcjonowanie społeczne i utrudniając rehabilitację pacjentów.

Niektórzy badacze zjawiska opisują proces rozwoju PTSD w postaci fazo-wej. i tak, według Horowitza, można wyodrębnić pięć faz reakcji posttrau-matycznej:1. faza krzyku – obejmuje rozpoznanie traumatycznego zdarzenia oraz

gwałtowne i silne przeżycia emocjonalne, których treść zależna jest od rodzaju zdarzenia (np. strach, smutek, wściekłość);


102

2. faza zaprzeczania i/lub odrętwienia emocjonalnego – jednostka igno-ruje zagrożenie lub stratę, stara się nie zwracać na nie uwagi, zapomina o poważnych problemach, pojawiają się różnorodne reakcje dysocjacyjne;

3. faza wdzierania się (intruzji) – powracają myśli, emocje, obrazy związane z traumą, niezwykle żywe, szczegółowe wspomnienia;

4. faza przepracowania – integracja informacji związanych ze zdarzeniem traumatycznym z wcześniej utrwalonymi schematami poznawczymi lub utworzenie nowych schematów;

5. faza zakończenia – finalizacja procesu umysłowego i emocjonalnego przetwarzania zdarzenia traumatycznego, co prowadzi do odbudowania wewnętrznej spójności, dzięki czemu jednostka jest gotowa do nowych związków i aktywności.Fazy druga i trzecia mogą się powtarzać naprzemiennie, dopóki nie nastą-

pi pełne przyswojenie traumatycznego materiału [Dudek 2003].Oczywiście, nie każdy ma predyspozycje do tego, by zdiagnozować

u niego PTSD, a częstość jego wystąpienia u uosób, które uczestniczyły w traumatycznych wydarzeniach wynosi – „ok. 5% w przypadku katastrof naturalnych, 15% u weteranów wojennych, 31% u ofiar akcji terrorystycznych i aż 46% w przypadku ocalałych z holocaustu. Nie ma górnej granicy czasu ich trwania – symptomy PTSD utrzymywały się nawet po 40 latach od za-istniałych wydarzeń [Dudek 2003]. Często towarzyszyły im także depresja (ok. 40%), zaburzenia lękowe (ok. 20%), uzależnienie od alkoholu (ok. 13%) i zaburzenia psychosomatyczne (ok. 20%). PTSD dotyka także osoby zawodo-wo biorące udział w likwidacji skutków katastrof, np. w badaniach przepro-wadzonych w Polsce ustalono, że symptomy można było stwierdzić u 7,4% strażaków biorących udział w najbardziej traumatycznych akcjach” [Krupka-Matuszczyk 2004].

Służby odpowiedzialne za bezpieczeństwo narodowe i zarządzanie kry-zysowe muszą mieć świadomość, że należy do odpowiedniego postępowa-nia przygotować służbę zdrowia, policję wojsko, pomoc społeczną, a nawet towarzystwa ubezpieczeniowe, czyli tych, do których po pomoc zgłoszą się ofiary katastrof, żywiołów, itp.

„Bezpośrednie zagrożenie utratą życia w obliczu katastrofy niszczy ta-kie założenia jak to, że świat jest miejscem racjonalnym i przewidywalnym, że złe rzeczy nie zdarzają się ludziom dobrym, że ludzie zajmujący wysokie stanowiska we władzach będą zachowywać się w sposób odpowiedzialny, że człowiek sam sprawuje kontrolę nad własnym życiem. Do chwili katakli-zmu wiara właśnie w te założenia powodowała, że ludzie ci funkcjonowali w pewnych niezachwianych stereotypach.

Prognozując ocenę stanu zdrowia psychicznego osób zagrożonych przez powódź śmiercią, musimy opierać się na wynikach badań prowadzonych w innych krajach w przypadkach zbliżonych naturalnych katastrof. Okazu-

Henryk Skłodowski

103

je się, że w drugim roku po katastrofie 20–25% uratowanych ofiar zażywa leki nasenne, uspokajające albo spożywa większe ilości alkoholu. Częściej w tej grupie zdarzają się akty autodestrukcyjne (samobójstwa), rozpad rodziny i innych więzi międzyludzkich”2.

Nic dziwnego, że właśnie po takich wydarzeniach potrzebne jest wspar-cie – nie tylko najbliższych, lekarzy czy duchownych, ale profesjonalistów, którzy są odpowiednio do takich sytuacji przygotowani. Dobrze o tym wie-dzą Amerykanie i dlatego bezpośrednio po ataku na WTC intensywną pracę z bliskimi ofiar i uratowanymi z obu gmachów rozpoczęli psycholodzy.

Jednak w Polsce ranga psychologa w sytuacjach kryzysowych jest wciąż niedoceniana. Jakże daleko nam do standardów światowych... Wystarczy jako przykład podać polską medycynę. Aby dostosować program studiów medycznych do światowych standardów, należałoby zacząć już od poziomu studiów. Niestety nauczanie zagadnień psychospołecznych i psychosoma-tycznych jest rozproszone i wykładane w ramach różnych, zwykle niekli-nicznych przedmiotów. Program studiów medycznych przewiduje jedynie 30 godzin wykładów z psychologii klinicznej i, jak mi wiadomo, w żadnej medycznej szkole w Polsce nie udało się skoordynować nauczania zagadnień psychospołecznych i psychosomatycznych w okresie całości toku studiów.

„Także: szkolenie lekarzy rodzinnych w zakresie psychiatrii odbywa się na podstawie bardzo ogólnego programu w ramach specjalizacji medycyny rodzinnej – głównie ukierunkowanego na „dużą” psychiatrię. Program ten stanowi zaledwie 4–5% całości szkolenia. Zagadnienia psychiatryczno-psy-chologiczne realizowane są w ramach różnych kursów (przez różne zespoły). Przekazuje się na nich głównie informacje teoretyczne, natomiast niewiele jest zajęć treningowych. Dodatkowo występuje duże regionalne zróżnicowa-nie zakresu programu, np. staże psychiatryczne od l tygodnia do l miesiąca” [Wasilewski, Szewczyk 2006].

Podobnie fatalna jest sytuacja psychologii w polskim wojsku, które w przypadku zagrożeń terrorystycznych czy kataklizmów bierze czynny udział w walce z nimi i w usuwaniu skutków. Obecnie funkcjonujący system w zakresie psychoprofilaktyki w wojsku nie zabezpiecza wszystkich jego po-trzeb. Psycholog cywilny pracujący w tym systemie może jedynie pomagać, wychować i uczyć żołnierzy żyć w pokojowej współpracy, gdy tymczasem psycholog wojskowy niesie pomoc żołnierzowi tak, by ukształtować jego me-chanizmy przystosowawcze do wydobycia z siebie wysiłku, znoszenia głodu, pragnienia i zimna, by gotów był narażać się, ryzykować i ginąć, by potrafił przezwyciężyć stres, by wykształcił w sobie cechy, których nie ma cywil. No-woczesna armia nie może funkcjonować bez psychologów oficerów, którzy doskonale znają specyfikę służby wojskowej.

2 Heitzman Janusz, „PTSD jako następstwo klęski żywiołowej”. Tekst w maszynopisie.


104

W odniesieniu do całokształtu działalności resortu ochrony zdrowia czy obrony narodowej udział psychologów nie powinien budzić niczyich wątpli-wości. Bez nich nie można mówić o zarządzaniu sytuacją kryzysową.

Co ciekawe, do tej pory na żadnej uczelni w Polsce (cywilnej, wojskowej, medycznej) nie kształci się psychologów w zakresie PSyCHOlOGii KRyZy-SU i iNTeRWeNCJi KRyZySOWeJ. Nie ma żadnego programu nauczania, który kształciłby specjalistów, którzy podejmowaliby pracę z ofiarami kata-strof, kataklizmów czy ataków terrorystycznych.

Wciąż nie potrafimy przewidzieć niektórych kataklizmów. Katastrofy będą się zdarzać wraz z rozwojem cywilizacyjnym, za którym zwyczajny człowiek nie zawsze nadążą. Nie możemy także odizolować się od działań innych ludzi, od ich wpływu na nasz los. Jednak do wielu z tych wydarzeń można spróbować nie dopuścić, a jeśli się zdarzą, to warto umiejętnie na nie reagować. Odpowiednio przygotowany psycholog potrafi uaktywnić sposo-by adaptacji, pomóc przystosować się do określonych warunków, wykorzy-stując strategie radzenia sobie ze stresem w sytuacji kryzysowej.

Powrót do normalnego funkcjonowania osób po przejściach połączonych z silnym stresem zależy od znalezienia sensu tego, co się wydarzyło, możli-wości zapanowania nad tym i nad swoim dalszym życiem.

Abstract

Any crisis situation (terrorist attaca, war, typhoon, earthquake) can devastate the psyche of its victims, causes emotional and psychologist reactions. One of the most dangerous ones is PTSD, chich is very common among the people who participated traumatic events. PTSD symptoms may appearamong the workers who responsible for national security and crisis management servises.In our latitude unforeseen disasters destroying lives, Heath and property May also hapten. We Carnot always cope with them using existing strategies. Living In uncertain Times, we must be aware of the important role of psychology during crisis magament. However, In Poland prestige of a psychologist In a crisis situation is still small. We are far from the world standards… Polish medicine is a negative example of unfavorable position of psychology In the Polish army, which nn case of terrorist threats or natural disastears should take active part in fights against them and eliminate their effects.No higher education school educates psychologist in the area of crisis psychology and crisis intervention. There is no curriculum which Gould educate specialist working with victims of catastrophes, natura disasters and terrorist attacks.We still cannot forecast some disasters. Catastrophes are going to happen together with civili-zation development, which an average man cannot always follow. We cannot distance ourselves from other people’s actions, from their influence on our fate. Hovewer, we May prezent such events from happening and even when they happen, it’s worth knowing how to react effictively. A psychologist who is adequately prepared can activate adaptation resources and help to adapt to given circumstances, using strategies of coping with stress In a crisis situation.

Henryk Skłodowski

105

Bibliografia

Dudek B., Zaburzenia po stresie traumatycznym, Gdańsk 2003.Heitzman J., PTSD jako następstwo klęski żywiołowej, tekst w maszynopisie.Heitzman J., Zespół pourazowego stresu – kryteria diagnostyczne, zastosowanie kliniczne i orzecznicze, „Psychiatria Polska” 1995, 29, 6, ss. 751–766.Heszen-Niejodek i., Stres i radzenie sobie – główne kontrowersje [w:] Człowiek w sytuacji stresu Heszen-Niejodek i. i Ratajczak Z. (red.), Katowice 2000.Heszen-Niejodek i., Teoria stresu psychologicznego i radzenia sobie [w:] Psychologia t. 3, (red.) J. Strelau, Gdańsk 1999. http://www.twojapogoda.pl/encyklopedia/tornadawpolsce2007.htmlis-Turlejska M., Stres traumatyczny – występowanie, następstwa, terapia, Warszawa 2002.Rucińska-Cyran A., Psychologiczne skutki sytuacji kryzysowej. Słownik Psychologiczny, Warszawa 1985. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, 2003. „Wprost” (nr 35) 31 sierpnia 2008.Wybrane zagadnienia z psychologii klinicznej [w:] Psychologiczne aspekty katastrof, iwony Krupka-Matuszczyk (red.).


Jerzy SzafrańskiWyższa Szkoła Policji w Szczytnie

Rola Policji w likwidacji zagrożeń powodowanych katastrofami naturalnymi i awariami technicznymi oraz zdarzeniami terrorystycznymi

Przewidując możliwość wystąpienia zagrożeń (wewnętrznych, zewnętrz-nych, militarnych i niemilitarnych), państwo powinno tworzyć i modyfi-kować własny system bezpieczeństwa i obronności, adekwatny do rodzaju i skali zagrożeń, który zapewniałby skuteczne zapobieganie lub likwidację ich skutków.

Katastrofy naturalne (powodzie, burze z silnymi wiatrami, katastrofalne skutki zimy) oraz awarie techniczne wywoływane nieświadomie lub z pełną premedytacją przez człowieka (np. atakami terrorystycznymi) sprawiają, że celem nadrzędnym państwa powinno stać się zapewnienie ochrony wszyst-kim obywatelom.

Klęski naturalne, jakie w przeszłości dotknęły Polskę (powodzie w 1997 i 2000 roku) obnażyły niedowład organizacyjny państwa, słabość jego struk-tur, bezsilność centralnego kierowania, brak spójności systemu zarządzania kryzysowego oraz małą skuteczność systemów ratowniczych. Każda sytuacja kryzysowa była kolejnym, trudnym egzaminem i bolesną lekcją dla całego spo-łeczeństwa, zarówno dla poszkodowanych, jak i służb niosących im pomoc. Winę za ten stan rzeczy przypisywano przede wszystkim nieodpowiednim przepisom, które nie dawały właściwych uprawnień i kompetencji osobom od-powiedzialnym za kształtowanie polityki bezpieczeństwa państwa.

Wprowadzenie ustaw o stanie klęski żywiołowej i zarządzaniu kryzy-sowym pozwalających podejmować organom administracji oraz służbom odpowiedzialnym za bezpieczeństwo państwa stosowne działania prze-ciwdziałające wielu zagrożeniom oraz likwidujące ich skutki tylko pozornie poprawiło sytuację w tym obszarze. Tragedia w hali MTK w Katowicach w styczniu 2006 czy „biały szkwał” na jeziorach mazurskich w sierpniu 2007 roku ponownie pokazały niedoskonałość systemu. Nadal katastrofalne zda-rzenia przerastają możliwości służb i koordynatorów działań w wielu płasz-czyznach zarządzania w sytuacjach kryzysowych.


108

Nawet najdoskonalsze przepisy i procedury działania nie poprawią sytu-acji w tej materii, gdyż na prawidłowe funkcjonowanie systemu zarządzania w sytuacjach kryzysowych wpływa wiele elementów. Należą do nich:

uregulowania prawne określające struktury systemu, kompetencje służb, zadania dla służb, siły i środki, procedury działania, zasady współdziała-nia służb, finanse etc.;struktura organizacyjna pozwalająca skutecznie koordynować, nadzoro-wać i realizować wszystkie niezbędne zadania;siły i środki wynikające z potencjalnych potrzeb oraz bazy danych o si-łach i środkach;monitoring zagrożeń stwarzający również możliwości podejmowania działań wyprzedzających;wewnątrzresortowy obieg informacji o zagrożeniach oraz między re-sortami;łączność,szkolenia, ćwiczenia i treningi (w tym kompleksowa edukacja wszystkich podmiotów systemu bezpieczeństwa państwa oraz społeczeństwa);zasoby finansowe gwarantujące sprawne funkcjonowanie systemu.Współczesne zagrożenia implikują konieczność udziału wszystkich pod-

miotów na każdym etapie działania, co wiąże się z ich ciągłym współdziała-niem i wzajemnym kreowaniem strategii na rzecz bezpieczeństwa, koordy-nacji wszystkich służb, współpracy międzynarodowej oraz zaangażowania społeczeństwa w rozwijanie systemu bezpieczeństwa.

Wystąpienie zagrożenia, a w szczególności sytuacji kryzysowych deter-minuje potrzebę uruchomienia stosownych mechanizmów pozwalających na szybką i skuteczną reakcję zmierzającą do przejęcia kontroli nad powstałym zagrożeniem i likwidacji jego skutków.

Prawne aspekty udziału Policji w likwidacji zagrożeń powodowanych katastrofami naturalnymi i awariami technicznymi oraz zdarzeniami ter-rorystycznymi

istotnym podmiotem systemu bezpieczeństwa państwa jest Policja. W polskim systemie bezpieczeństwa wewnętrznego siły policyjne, oprócz zadań związanych ze zwalczaniem przestępczości oraz administracyjno-porządkowych odgrywają kluczową rolę w zakresie prowadzenia działań związanych z likwidacją skutków powstałych zagrożeń. W ustawie o Policji wprawdzie nie określono precyzyjnie udziału sił policyjnych w działaniach związanych z likwidacją skutków katastrof naturalnych, awarii technicz-nych, terrorystycznych ataków, jednakże zadania związane z ochroną życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi

—

—

—

—

—

——

—

Jerzy Szafrański

109

te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także wykry-wanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców (ustawa o Policji z 6 kwietnia 1990 r.) wskazują Policję jako podmiot odpowiedzialny za dzia-łania ochronno-porządkowe w sytuacji tych zagrożeń. Ustawa o stanie klęski żywiołowej w art. 17 w sposób jednoznaczny wskazuje Policję jako podmiot obowiązany do zapobiegania skutkom klęski żywiołowej lub ich usuwaniu (Ustawa o stanie klęski żywiołowej z 18 kwietnia 2002 r.). Natomiast Ustawa o zarządzaniu kryzysowym wymienia (wśród wielu organów administracji rządowej) Komendanta Głównego Policji jako członka Rządowego Zespo-łu Zarządzania Kryzysowego (organu opiniodawczo-doradczy właściwy w sprawach inicjowania i koordynowania działań podejmowanych w zakre-sie zarządzania kryzysowego). Wskazuje zatem Komendanta Głównego Poli-cji oraz podległą mu formację jako podmiot systemu zarządzania kryzysowe-go, nakładając nań szereg zadań.

Realizacja przez Policję ustawowych zadań w systemie zarządzania kry-zysowego wiąże się z szeroką i wielopłaszczyznową współpracą z innymi podmiotami, odpowiednimi procedurami działania, przygotowaniem orga-nizacyjno-planistycznym oraz zabezpieczeniem materiałowo-technicznym. Jednak jako podmiot uczestniczący w akcjach i operacjach mających na celu usunięcie zagrożenia lub likwidację jego skutków, Policja realizuje oraz rea-lizować będzie czynności wynikające głównie z szeregu przepisów resorto-wych. W przepisach tych zostały określone zadania oraz procedury ich reali-zacji z uwzględnieniem współdziałania z innymi podmiotami.

Kluczowym przepisem określającym udział Policji sytuacjach kryzyso-wych jest zarządzenie nr 1429 Komendanta Głównego Policji z 31 grudnia 2004 r. wskazujące procedury w sytuacjach kryzysowych, w których Poli-cja jest podmiotem wiodącym (różne formy ataków terrorystycznych), jak i wspierającym (pożary, powodzie, niewypały i niewybuchy). W przedmio-towym zarządzeniu określone zostały dość precyzyjnie możliwe zagrożenia, jakie mogą wystąpić w związku z zaistnieniem określonej sytuacji kryzyso-wej, zadania (przedsięwzięcia, czynności) realizowane w jednostce Policji oraz zakres współdziałania z podmiotami pozapolicyjnymi.

Równie ważnym w kontekście roli, jaką pełni Policja w przeciwdziałaniu zagrożeniom oraz likwidacji ich skutków jest zarządzenie 24/98 Komendanta Głównego Policji z 10 listopada 1998 r. w sprawie realizacji przez Policję za-dań w warunkach katastrof naturalnych i awarii technicznych. Dokument ten wypełnia wprawdzie ogólne założenia ustaw o zarządzaniu kryzyso-wym oraz o stanie klęski żywiołowej, jednakże ze względu na zmiany, jakie zaszły w obszarze bezpieczeństwa, a właściwie w strukturze współczesnych zagrożeń, wymaga modyfikacji, zwłaszcza w kontekście zagrożeń biologicz-nych chemicznych i radiacyjnych. Omawiany przepis wskazuje podstawowe zadania Policji w różnych fazach zarządzania kryzysowego oraz precyzuje

Rola Policji w likwidacji zagrożeń powodowanych katastrofami…

110

działania sił policyjnych podczas likwidacji skutków katastrof naturalnych i awarii technicznych również wywołanych atakami terrorystycznymi, które sprowadzają się do alarmowania i ostrzegania, działań ochronno-porządko-wych, działań ratowniczych oraz czynności dochodzeniowo-śledczych nie-zbędnych do wykrycia sprawców zdarzenia lub osób odpowiedzialnych za powstałe zagrożenia [Rudzki 2001, s. 79]. To ostatnie zadanie jednak dość czę-sto pozostaje w dużej sprzeczności z działaniami ratowniczymi.

Udział Policji w likwidacji skutków różnych zagrożeń określa zarządzenie 213/2007 Komendanta Głównego Policji z 28 lutego 2007 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań Policji w przypadkach zagrożenia życia i zdro-wia ludzi lub ich mienia albo bezpieczeństwa i porządku publicznego. Warto przy okazji nadmienić, że zarządzenie to wprowadza własną definicję sy-tuacji kryzysowej. Sytuacja kryzysowa określana jest w nim jako zdarzenie sprowadzające niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi lub mienia, spo-wodowane bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra lub klęską ży-wiołową, charakteryzujące się możliwością utraty kontroli nad przebiegiem wydarzeń albo eskalacji zagrożenia, w których do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego niezbędne jest użycie większej liczby policjantów, w tym zorganizowanych w oddziały lub pododdziały, w tym uzbrojone (za-rządzenie 213/2007 Komendanta Głównego Policji z 28 lutego 2007 r.).

Ponadto zarządzenie wprowadza katalog zdarzeń stanowiących sytuacje kryzysowe w ujęciu policyjnym. Należą do nich:1) imprezy masowe o podwyższonym ryzyku;2) zgromadzenia i uroczystości publiczne wysokiego ryzyka, w szczególno-

ści z udziałem osób podlegających ochronie w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1–4 ustawy z 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu;

3) blokady dróg oraz okupacje obiektów;4) zorganizowane działania pościgowe;5) akty terroru;6) zbiorowe naruszenie bezpieczeństwa i porządku publicznego, w szcze-

gólności z przyczyn społecznych, ekonomicznych, politycznych oraz religijnych;

7) klęski żywiołowe, których skutki mogą doprowadzić do niepokojów spo-łecznych;

8) inne sytuacje mogące spowodować zagrożenie życia i zdrowia ludzi lub mienia, a także dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, charaktery-zujące się możliwością utraty kontroli nad przebiegiem wydarzeń albo es-kalacji zagrożenia, do przeciwdziałania lub likwidacji których niezbędne jest użycie większej liczby policjantów, w tym zorganizowanych w od-działy lub pododdziały Policji, w tym uzbrojone.Dyrektywy omawianego zarządzenia przede wszystkim określają for-

my organizacyjne działań policyjnych stosowane w trakcie realizacji za-

Jerzy Szafrański

111

dań związanych z obsługą sytuacji kryzysowych, kompetencje policjantów dowodzących działaniami policyjnymi. Ponadto zarządzenie reguluje tryb tworzenia sztabów na potrzeby działań policyjnych i definiuje ich zadania oraz formułuje zasady opracowywania planów dowódców działań policyj-nych. Zarządzenie stanowi podstawy organizacyjne – kompetencje działania Policji, wskazując jednocześnie tak istotne zagadnienie, jakim jest dokumen-towanie działań. Praktycznie wszystkie działania zespołowe Policji (w sytu-acji, w której konieczne jest użycie znacznych sił policyjnych) są realizowane w oparciu o ten przepis.

Przedstawione przepisy dają Policji podstawy działania nie tylko w ob-szarze zapobiegania zagrożeniom powodowanym katastrofami naturalnymi i awariami technicznymi. Z powodzeniem można je zastosować w likwidacji skutków zdarzeń o charakterze terrorystycznym.

W szerokiej gamie policyjnych aktów prawnych regulujących udział Poli-cji w likwidacji skutków różnych zagrożeń, funkcjonują również tzw. przepi-sy antyterrorystyczne – odnoszące się bezpośrednio do zwalczania zagrożeń terrorystycznych i likwidacji ich skutków przez wyspecjalizowane służby policyjne.

Metody fizycznego zwalczania terroryzmu określa zarządzenie pf - 6/2003 Komendanta Głównego Policji z 06 lutego 2003 r. w sprawie metod i form działania pododdziałów antyterrorystycznych oraz komórek minersko-piro-technicznych Policji regulujące zakres działania formacji przeznaczonej do fizycznego zwalczania terroryzmu, tj. pododdziałów antyterrorystycznych Policji.

Obok obowiązku fizycznego zwalczania aktów terrorystycznych, zgod-nie z prezentowanym zarządzeniem, policyjne pododdziały antyterrory-styczne używane są do działań interwencyjnych, wymagających specjalnego przygotowania fizycznego, specjalnych umiejętności lub specjalistycznego wyposażenia. Zaliczyć do nich można prowadzenie pościgów oraz dokony-wanie zatrzymań szczególnie niebezpiecznych i uzbrojonych przestępców, obezwładnianie desperatów i zachowujących się agresywnie dewiantów psychicznych, a także zwalczanie zorganizowanych grup przestępczych. Funkcjonariusze pododdziałów antyterrorystycznych uprawnieni są do wy-konywania zadań polegających na interwencjach pirotechnicznych związa-nych z likwidacją lub neutralizacją ładunków wybuchowych oraz realizacją działań prewencyjno-zabezpieczających związanych z zagrożeniem terrory-stycznym.

Przepis ten stanowi również podstawę działań pododdziałów antyterro-rystycznych związanych z:

zabezpieczeniem wizyt przedstawicieli państw obcych i uroczystości z udziałem władz naszego kraju, ochroną osobistą osób (świadków, pro-kuratorów, sędziów);

—


112

konwojowaniem osób i mienia znacznej wartości oraz zabezpieczaniem procesów sądowych (głównie zorganizowanych grup przestępczych), wymagających zachowania szczególnych środków bezpieczeństwa;wykonywaniem czynności pod wodą, związanych w głównie z poszuki-waniem zwłok oraz przedmiotów pochodzących z przestępstwa lub słu-żących do jego popełnienia;udziałem w akcjach ratunkowych w czasie klęsk żywiołowych oraz ka-tastrof;szczególnie niebezpiecznymi działaniami w wypadkach poważnego za-grożenia lub naruszenia porządku publicznego.Jednak zmiany, jakie obserwujemy w zjawisku współczesnego terroryzmu,

a przede wszystkim zakres i skala potencjalnych zagrożeń terrorystycznych sprawiają, że przepis ten wydaje się być nieaktualny, gdyż nie uwzględnia udziału pododdziałów antyterrorystycznych w likwidacji zagrożeń chemicz-nych, biologicznych i radiacyjnych. Powołane w maju br. Biuro Operacji An-tyterrorystycznych Komendy Głównej Policji przygotowuje zmiany przepi-sów dotyczących funkcjonowania pododdziałów antyterrorystycznych oraz fizycznego zwalczania terroryzmu. Będą one zapewne uwzględniały obszary działań nieuwzględnione w zarządzeniu pf-06/2003.

Przygotowanie Policji do działań związanych z likwidacją katastrof natu-ralnych i awarii technicznych oraz zagrożeń terrorystycznych

Miejsce i rola Policji systemie zarządzania kryzysowego oraz zadania, jakie spoczywają na Policji w likwidacji skutków zagrożeń wymuszają potrzebę przeprowadzenia analizy stanu przygotowania Policji do realizacji jej usta-wowych zadań.

Badania dowodzą, że Policja jest podmiotem, który najczęściej jako pierw-szy przybywa na miejsce zdarzenia. W związku z powyższym, zasadnicze przedsięwzięcia z zakresu alarmowania i ostrzegania w momencie wystąpie-nia zagrożenia będą obejmowały: uzyskiwanie, przetwarzanie i przekazywa-nie informacji o zaistniałym zdarzeniu na potrzeby kierowania, dowodzenia i współdziałania oraz przekazywanie informacji i komunikatów o zagro-żeniu poprzez policyjne systemy łączności lub urządzenia rozgłoszeniowe. W szczególnych wypadkach Policja udostępni własne systemy i środki łącz-ności innym organom i służbom ratowniczym w celu przekazywania infor-macji o zagrożeniu oraz na potrzeby kierowania działaniami tych organów i służb, jednak z zachowaniem zasady, że systemy i środki łączności będą obsługiwane wyłącznie przez funkcjonariuszy Policji.

Zagrożenia zaistniałe w sposób nagły powodują duży chaos i dezorgani-zację, szczególnie w pierwszej fazie wystąpienia. Warunkiem niezbędnym do prowadzenia skutecznych działań ratowniczych będzie opanowanie tych

—

—

—

—

Jerzy Szafrański

113

negatywnych zjawisk oraz zapewnienie porządku publicznego w miejscu prowadzonej akcji ratowniczej i w przyległym do niego rejonie. Rozmiar, ob-szar oraz rodzaj zagrożenia będą determinować podjęcie przez Policję dzia-łań ochronno-porządkowych, które realizowane będą w oparciu o wcześniej przygotowane plany, procedury lub algorytmy postępowania, określające formy i metody ich realizacji. Policja w ramach działań ochronno-porządko-wych w każdej sytuacji kryzysowej, w tym również w sytuacji ataku terro-rystycznego będzie miała do wykonania szereg zadań wymagających niejed-nokrotnie użycia dużych ilości sił. Do głównych zadań Policji w tym zakresie należy przede wszystkim izolacja rejonu akcji ratowniczej, organizacja ruchu drogowego (kołowego i pieszego), udział w zabezpieczeniu ewakuacji osób i mienia oraz w zabezpieczeniu mienia.

W szczególnych wypadkach Policja realizuje zadania dotyczące bezpo-średnich działań ratowniczych, lecz tylko w granicach posiadanej wiedzy, możliwości, posiadanego sprzętu do momentu przejęcia akcji ratowniczej przez specjalistyczne służby, a także w wypadku, gdy siły wyspecjalizowa-nych służb okażą się niewystarczające.

Działania dochodzeniowo-śledcze prowadzone przez Policję mają na celu ujawnienie przyczyn zaistniałego zdarzenia i ustalenie ewentualnych jego sprawców.

Każde zagrożenie, w tym również zdarzenie wywołane atakiem terrory-stycznym, nawet z pozoru błahe może w efekcie przerodzić się w sytuację kryzysową zagrażającą życiu i zdrowiu wielu osób, w tym także służb bio-rących udział w akcji ratowniczej Różnorodność współczesnych zagrożeń, a w szczególności zagrożenia biologiczne, chemiczne, radiacyjne wymagają od podmiotów uczestniczących w działaniach zwrócenia uwagi, nie tylko na sposoby realizacji powierzonych zadań, ale również na inną, bardzo istotną problematykę dotyczącą bezpiecznego ich wykonywania.

efektywność i bezpieczeństwo działań Policji uzależnione jest zarówno czynników obiektywnych, jak i subiektywnych. Wskazują one bezpośrednio lub pośrednio na sposób realizacji zadań i powinny mieć odzwierciedlenie w taktyce i technice prowadzonych przez Policję działań.

Czynniki obiektywne, do których należą: czas, miejsce i rodzaj zagroże-nia, warunki meteorologiczne, czas prowadzenia działań oraz rodzaj zadań do realizacji, są niezależne od uczestniczących w działaniach policjantów, stanowią jednak poważne utrudnienia w prowadzeniu czynności, a tym samym osiągnięciu założonego celu. Nie można bowiem uniknąć pewnych okoliczności (sytuacji) lub je zmienić. Umiejętnie dobrana taktyka działania może ograniczyć niekorzystne oddziaływanie tych czynników na przebieg działań, lecz całkowite ich wyeliminowanie jest praktycznie niemożliwe.

Współczesne zagrożenia determinują konieczność ciągłego doskonalenia lub likwidowania tych czynników, na które można wpływać i kształtować


114

w zależności od sytuacji oraz potrzeb. Dotyczy to czynników subiektywnych, do których zalicza się przede wszystkim wyszkolenie, tzn. wiedzę i umiejęt-ności ogólne i zawodowe, a także wyposażenie, czyli te wszystkie czynniki, które w jakikolwiek sposób są zależne od realizujących określone zadania policjantów. Bardzo często to właśnie one mają wpływ na zagrożenie życia lub zdrowia policjantów realizujących zadania w sytuacjach kryzysowych.

Badania prowadzonych akcji ratowniczych, w których uczestniczyły siły policyjne dowodzą, że efektywność działań oraz bezpieczeństwo funkcjo-nariuszy Policji biorących udział w akcjach ratowniczych, zależy w dużej mierze ostrożnego postępowania (wynikającego ze znajomości procedur, wiedzy, umiejętności oraz doświadczenia), zdyscyplinowania, kierowania i koordynacji działań, organizacji współdziałania (z organami i służbami uczestniczącymi w działaniach), organizacji łączności i obiegu informacji oraz wyposażenia sił policyjnych w sprzęt i indywidualne środki ochronne (maski i kombinezony ochronne).

Z całą stanowczością można postawić tezę, że policjanci wykonujący działania ochronno-porządkowe w obszarze zagrożenia i w rejonie do nie-go przyległym są szczególnie narażeni na niebezpieczeństwo utraty życia i zdrowia, a będący aktualnie na wyposażeniu Policji sprzęt w wielu zagro-żeniach nawet w najmniejszym stopniu nie gwarantuje im bezpieczeństwa przy wykonywaniu podstawowych zadań, do których realizacji Policja jest zobligowana.

Szczególnie w dobie zagrożenia aktami terrorystycznymi z użyciem środków biologicznych, chemicznych lub radiacyjnych istnieje konieczność wyposażenia służb, które jako pierwsze przybędą na miejsce zdarzenia w celu rozpoznania, zdefiniowania zagrożenia i oceny sytuacji oraz podjęcia natychmiastowych, adekwatnych do poziomu zagrożenia działań, mających na celu opanowanie (zamrożenie) sytuacji, neutralizację zagrożenia lub nie-dopuszczenie do powstania zagrożeń wtórnych.

Wyposażenie Policji w odpowiednie środki techniczne zabezpieczające policjantów przed negatywnymi skutkami działania m.in. substancji che-micznych, biologicznych lub radiacyjnych ze względu na wzrost potencjal-nych zagrożeń, traktowane powinno być priorytetowo. Zapewnienie wypo-sażenia ochronnego (maski i kombinezony) wszystkim funkcjonariuszom Policji jest obecnie niemożliwe, chociażby z przyczyn finansowych. Koniecz-ne jest jednak wyposażenie służby patrolowej, które jako pierwsze znajdą się w skażonym rejonie. Natomiast dla pozostałych uczestników operacji biorą-cych udział w likwidacji powstałego zagrożenia należy wypracować system wczesnego pozyskiwania sprzętu niezbędnego do realizacji powierzonych zadań. Trafnym rozwiązaniem tego problemu byłoby np. stworzenie krajowej bazy sprzętu w ramach europejskiego systemu zarządzania kryzysowego lub chociażby ustalenie zasad jego pozyskiwania w sytuacji potrzeby jego wyko-rzystania.

Jerzy Szafrański

115

Rozwiązanie kwestii organizacji działań ochronno-porządkowych w rejo-nie skażonym stwarza również porozumienie z 20 kwietnia 2005 r. w sprawie współdziałania Sił Zbrojnych RP z Policją w zakresie przeciwdziałania sytua-cjom kryzysowym. Na podstawie tegoż porozumienia właściwe terytorialnie jednostki wojskowe w rejonach odpowiedzialności przejmą od Policji zada-nia w realizacji tych działań w rejonach zagrożonych i bezpośrednio do nich przyległych w sytuacji zaistnienia zagrożeń wymagających specjalistycznych środków reagowania i wyposażenia.

Należy pamiętać, że każde zagrożenie, w tym również terrorystyczne w początkowej fazie, będzie miało charakter lokalny i będzie więc wyma-gało użycia niewielkiej ilości sił i środków. Jeśli jednak sytuacja nie zostanie w porę opanowana, zagrożenie może rozprzestrzenić się nawet na obszar całego kraju. Nie można zatem, zgodnie z założeniami systemu reagowania kryzysowego, dopuścić do eskalacji zagrożenia poza teren lokalny.

istotnym elementem w działaniach ratowniczych podejmowanych przez Policję jest skuteczność działań nierozerwalnie związana z jakością. Przez ja-kość należy jednak w tym wypadku rozumieć określony poziom lub stan wyposażenia technicznego policjantów w sferze możliwości taktyczno-tech-nicznych. Jest to dominacja w sferze technicznej, kadrowej, a także szeroko pojmowanej organizacji działań. Powinna być rozumiana bardzo wszech-stronnie z uwzględnieniem takich czynników jak np.: poziom wyszkolenia policjantów, ich kondycja fizyczna i psychiczna czy też rodzaj zabezpieczenia materiałowo-technicznego.

Polska Policja nie ma doświadczeń z zagrożeniami terrorystycznymi porównywalnymi z atakami w Nowym Jorku, Madrycie, Moskwie czy Bie-słanie. W działaniach Policji związanych z obsługą zdarzeń o charakterze kryzysowym (powodzie, katastrofa hali MTK) dostrzega się pewne braki w przygotowaniu mające diametralny wpływ na efektywność i bezpieczeń-stwo wykonywanych czynności. Zaistniała sytuacja jest wynikiem:

doboru mało skutecznych metod szkolenia,niewłaściwie dobranych programów szkolenia tworzonych bez oparcia na planowaniu skutków potencjalnych ataków terrorystycznych,braku szkoleń wtórnych, polegających na doskonaleniu nawyków i umie-jętności nabytych podczas szkoleń właściwych.Policja ciągle doskonali metodykę szkolenia funkcjonariuszy. Niezależnie

od stanowiska czy pełnionej przez policjantów funkcji podnosi się ich kwa-lifikacje niezbędne do realizacji stawianych przed nimi zadań. Szkolenia są efektywne, a zawartość tematyczna zróżnicowana co do stopnia trudności i zadań realizowanych na poszczególnych szczeblach. istotnym jego elemen-tem stało się, kształtowanie u wszystkich uczestników przyszłych działań świadomości w kontekście roli jaką pełnią w całym systemie i znaczenia ich

——

—


116

działań dla osiągnięcia celu. Takie kształtowanie świadomości daje im rów-nież poczucie wartości oraz działa mobilizująco.

Organizatorzy i koordynatorzy działań mają pełną świadomość, że ele-mentarnym czynnikiem mającym wpływ na efektywność i skuteczność realizacji nakreślonego planu postępowania jest zapewnienie pełnego lo-gistycznego wsparcia działań. Pominięcie niektórych elementów w dzia-łaniach Policji związanych z obsługą zdarzeń o charakterze kryzysowym może spowodować poważne błędy organizacyjne, które przejawiać się mogą podjęciem przez uprawniony podmiot decyzji o skierowaniu do działań od-działów i pododdziałów Policji nie w pełni zabezpieczonych logistycznie lub niezapewnieniem sił wsparcia oddziałom prowadzącym działania w skali przekraczającej możliwości wykonania przez te siły określonego zadania.

Z uwagi na zasadę ekonomii w doborze sił i środków – jakże istotną w likwidacji potencjalnych zagrożeń – podmioty uczestniczące w procesie planistycznym powinny osiągać konsensus w kwestiach zasadniczych, jak:

strategia i polityka wykorzystania zasobów (sił i środków),określenie ilości, rodzaju i jakości zasobów niezbędnych do realizacji celu zasadniczego, z uwzględnieniem bezpieczeństwa funkcjonariuszy biorą-cych udział w realizacji zadań. W aspekcie procesu decyzyjnego musi zawsze istnieć znak równości,

pomiędzy wymaganiami a ponoszonymi nakładami na bezpieczeństwo w stosunku do uczestniczących w działaniach policjantów, co w konsekwencji będzie stanowiło barierę ochronną dla działań w relacji: możliwości sił poli-cyjnych a stawiane im zadania.

Prowadząc rozważania na temat udziału Policji w likwidacji skutków po-tencjalnych zagrożeń terrorystycznych, nie można pominąć aspektu organi-zacji i taktyki działań. Analiza wydarzeń w Moskwie i Biesłanie oraz pro-wadzonych przez policję polską ćwiczeń związanych z likwidacją zagrożeń terrorystycznych (ćwiczenia FORUM 2004) ukazuje szereg problemów orga-nizacyjnych i taktycznych, które wiążą się w dużej mierze z brakiem dba-łości o tak istotny element jak bezpieczeństwo policjantów biorących udział w rozwiązaniu sytuacji zakładniczej.

Główny problem organizacyjny dotyczy przede wszystkim wykorzysta-nia oddziałów antyterrorystycznych zgodnie z ich przeznaczeniem i wyszko-leniem. Funkcjonariusze oddziałów antyterrorystycznych w Polsce, zgodnie ze światowymi standardami, oprócz doskonalenia sztuk walki szkoleni są w wielu specjalnościach (dziedzinach) jak: strzelanie, nurkowanie, techni-ki wysokościowe i wysokogórskie, skoki spadochronowe etc. W codziennej służbie wykonują szereg zadań policyjnych związanych z zatrzymywaniem niebezpiecznych przestępców, konwojowaniem i ochroną przestępców w są-dach, zabezpieczeniem uroczystości z udziałem ViP-ów, zabezpieczeniem imprez masowych, a nawet z przywracaniem naruszonego porządku pub-

——

Jerzy Szafrański

117

licznego. Jednak o ile działania w zakresie zatrzymywania niebezpiecznych przestępców stanowią element przygotowania bojowego funkcjonariuszy pododdziałów AT do walki z terrorystami, to ochrona nawet niebezpiecz-nych przestępców w salach sądowych z pewnością nie podnosi ich spraw-ności bojowej, a wręcz przeciwnie. W konsekwencji wszystkie te czynniki wpływają na ich sprawność fizyczną oraz bezpieczeństwo w przypadku po-tencjalnych działań kontrterrorystycznych. Wymusza to konieczność zmiany koncepcji wykorzystania oddziałów antyterrorystycznych oraz stworzenia im dogodnych warunków doskonalenia się, by osiągnęły pożądany poziom przygotowania organizacyjno-taktycznego w działaniach, do których zosta-ły utworzone.

istotny problem, jaki jawi się w kontekście potencjalnych zagrożeń ter-rorystycznych to kwestia izolacji terenu działań. Analiza wielu zdarzeń bę-dących skutkiem ataku terrorystycznego wykazuje niezrozumiałe z punktu widzenia organizacji i taktyki działań, bagatelizowanie istoty pierścieni ze-wnętrznego i wewnętrznego, a w szczególności ich szczelności. Problem ten oczywiście dotyczy nie tylko sytuacji zakładniczej, w której niekontrolowany ruch osobowy w rejonie działań w sytuacji zakładniczej może spowodować reakcję terrorystów mogącą zagrozić zakładnikom lub siłom policyjnym po-przez np. oddanie strzałów w ich kierunku lub zdetonowanie przygotowa-nych przez nich materiałów wybuchowych. Natomiast w sytuacji biologicz-nego, chemicznego lub radiacyjnego skażenia obszaru niekontrolowany ruch osobowy spowoduje utratę kontroli nad sytuacją a w konsekwencji eskalację zagrożenia. Z powyższego wynika zatem jak duże znaczenie ma właściwe zorganizowanie i przeprowadzenie działań izolacyjnych w kontekście całości działań.

W dobie wzrostu zagrożenia zamachami terrorystycznymi w Polsce Po-licja jako podstawowy organ stojący na straży bezpieczeństwa publicznego i ochrony obywateli powinna z większą odpowiedzialnością traktować za-sadę zabezpieczenia działań, przez którą należy rozumieć kompleks wielo-kierunkowych przedsięwzięć warunkujących ich bezpieczne i skuteczne pro-wadzenie. Generalizując, należy stwierdzić, że o skuteczności i powodzeniu działań mogą decydować następujące czynniki:

posiadanie realnych możliwości zabezpieczenia potrzeb materiałowo- technicznych z punktu widzenia szeroko pojętej logistyki,ścisłe przystosowanie czynności zabezpieczających do rodzaju działań, specyfiki zadania oraz warunków jego realizacji,koncentracja uwagi i wysiłków w ściśle określonych kierunkach, w danej sytuacji najważniejszych i zgodnych z celami w działaniach policyjnych,powiązanie wysiłków poszczególnych podmiotów biorących udział w działaniach ratowniczych w ramach szeroko pojętego współdziałania,

—

—

—

—


118

przygotowanie fachowe oraz doświadczenie zespołu (sztabu) zajmującego się organizacją działań i realizacją ich zabezpieczenia w ramach funkcjo-nującego policyjnego systemu dowodzenia.Z powyższych rozważań wynika, że przygotowanie do działań w likwi-

dacji skutków katastrof naturalnych i awarii technicznych oraz zagrożeń terrorystycznych wymaga od Policji ciągłego weryfikowania i określania za-grożeń, stałej inwentaryzacji sił i środków oraz określania potrzeb w oparciu o analizę zagrożeń. Natomiast efektywność ustawowych zadań realizowa-nych przez policjantów uzależniona jest od systemu doskonalenia wiedzy i umiejętności funkcjonariuszy uczestniczących w działaniach.

Abstract

Predicting the possibility of threats (internal, external, military and non-military), the state should create and modify its own - proportionate to the type and scale of threats - security and defense system which will effectively prevent the threats or will help eliminate their effects.In the case of natural disasters (floods, high-wind storms, disastrous winters) as well as technical failures caused by the man accidentally or deliberately (e.g. terrorist attacks), the state’s most important aim should be ensuring its citizens protection against their effects.Contemporary threats necessitate the involvement of all parties at each stage of activities, which involves continuous cooperation of the parties and building the strategy of working for the sake of security, coordination of the work of all forces, international cooperation and the involvement of the society in developing the security system. The Police are an essential part of the security system of the state. In the Polish internal security system, apart from tasks related to the administration and maintenance of public order as well as fighting the crime, the police forces play an important role in eliminating the effects of the resultant threats.

Bibliografia

Rudzki K., Policja w systemie zarządzania kryzysowego, Szczytno 2002.Ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Policji.Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej. Wachowski i., Operacje policyjne, legionowo 1994.Zarządzenie Komendanta Głównego Policji z dnia 06.02.2003 r. w sprawie metod i form działania pododdziałów antyterrorystycznych oraz komórek minersko-piro-technicznych Policji.Zarządzenie Komendanta Głównego Policji z dnia 09.09.2004 r. w sprawie określe-nia sposobu osiągnięcia gotowości Policji do przeciwdziałania zagrożeniom terrory-stycznym.Zarządzenie Komendanta Głównego Policji z dnia 29.07.2004 r. w sprawie organizacji pracy i zasad działania Policji w przypadku aktu terroru z użyciem materiałów wybu-chowych oraz innych zdarzeń o charakterze terrorystycznym i ekstremistycznym.

—

Jerzy Szafrański

119

Zarządzenie nr 1429 Komendanta Głównego Policji z dnia 31.12.2004 r. w sprawie wprowadzenia w Policji procedur reagowania w sytuacjach kryzysowych.Zarządzenie Nr 18/2000 Komendanta Głównego Policji z dnia 28.11.2000 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań Policji w przypadkach zagrożenia życia i zdrowia ludzi lub ich mienia albo bezpieczeństwa i porządku publicznego.Zarządzenie Nr 24/98 Komendanta Głównego Policji z dnia 10.11.1998 r. w sprawie rea-lizacji przez Policję zadań w warunkach katastrof naturalnych i awarii technicznych.Znajdek J., Fila A., Marczak M., Formalno-prawne aspekty kierowania i dowodzenia działa-niami zespołowymi Policji, Szczytno 2001.


Kazimierz KołodziejczykSpołeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania

Człowiek – centrum rozważań o bezpieczeństwie

Bezpieczeństwo z reguły odnosimy do spraw międzynarodowych, państwo-wych, wewnętrznych, pożarowych i wielu innych kontekstów życia społecz-nego. Rzadko rozważając problemy bezpieczeństwa, zajmujemy się explicite jego podmiotem – człowiekiem. Oczywiście jest on obecny w tych rozważa-niach, ale gdzieś w tle, często w formie nieuświadomionej. Wszelkie zajmo-wanie się problematyką bezpieczeństwa ma sens tylko i wyłącznie wtedy, gdy w konsekwencji dotyczy człowieka. Poniższe rozważania są próbą zwró-cenia uwagi na tę istotną zależność.

Istota człowieczeństwa w wybranych koncepcjach filozoficznych

Człowiek. Jaka jest jego geneza? Kim jest? Jakie miejsce zajmuje w hierar-chii wartości? Ku jakim celom powinien zdążać? Poprzez co realizuje swo-je człowieczeństwo, a co prowadzi do degradacji jego istoty? Co jest istotą bezpieczeństwa człowieka, a co temu bezpieczeństwu zagraża? To tylko wy-brane pytania, na które poszukuje odpowiedzi między innymi antropologia filozoficzna. Dylematy te cały czas towarzyszą człowiekowi, zaprzątają jego świadomość. Dzieje się to od momentu, gdy począł snuć refleksje nad samym sobą. Owe pytania nigdy nie pozostawały bez odpowiedzi, ale te w większo-ści nie zadowalały człowieka. W miarę postępu procesu poznania odpowie-dzi są coraz pełniejsze, ale nigdy nie wyczerpują problemu do końca. Dlatego zawarte w powyższych pytaniach problemy są i zapewne będą aktualne.

Filozoficzne rozważania o istocie człowieka znajdują swoje odzwiercied-lenie w aksjologii, która lokując go w hierarchii bytów, nadaje mu odpo-wiednią rangę. Szczegółowe wczytanie się w treści tych rozważań wskazuje również zagrożenia, jakie istnieją lub jakie mogą się pojawić. Zatem znajo-mość i nawet selektywna akceptacja koncepcji głoszonych w antropologii fi-lozoficznej jest istotnym czynnikiem kształtowania środowiska społecznego i przyrodniczego, jest elementem zapobiegającym niebezpieczeństwu dezin-


122

tegracji człowieczeństwa. Dzieje się tak także wtedy, gdy między poszczegól-nymi koncepcjami występują istotne, a nawet antagonistyczne różnice. Można nawet pokusić się na stwierdzenie, że rozważania nad istotą człowieczeństwa są tym obszarem, w którym bez wyrzekania się istotnościowej odrębności można znaleźć porozumienie w kluczowych dla człowieka sprawach.

Na obecnym etapie rozwoju społecznego w zaspokojeniu ludzkiej cieka-wości udział biorą różne dyscypliny naukowe, udzielając właściwych sobie odpowiedzi. Na ich treść ma również wpływ orientacja filozoficzna i świa-topoglądowa osoby (grupy osób) próbującej rozwiązać odwieczny dylemat człowieka. Stąd dla przykładu wyróżnić można koncepcje: religijne – sta-wiające w centrum rozważań o człowieku Boga; naturalistyczne – ukazujące człowieka jako część przyrody uzależnionego bez reszty od praw nią rządzą-cych; aktywistyczne – akcentujące kreatywną aktywność człowieka [Opara 1994, s. 14].

Teistyczna koncepcja człowieka odwołuje się do doktryny religijnej, któ-rej jednym z kardynalnych i niepodważalnych twierdzeń jest uznanie, iż człowiek jest dziełem Boga. Pojawienie się człowieka nie było niczym wy-muszone. Jest ono aktem dobrej woli Stwórcy. Odwołując się do humanizmu teocentrycznego, a bliżej personalizmu i egzystencjalizmu chrześcijańskie-go, poznajemy człowieka jako byt szczególny. Jest on tzw. compositum hu-manum, czyli nierozłącznym zespoleniem ciała i duszy. W tym zespoleniu elementem konstytutywnym, czyli decydującym o istotnościowej odrębno-ści człowieka, jest dusza. Dusza jest elementem boskim w człowieku. To ona wynosi go ponad wszystkie materialne byty stworzone. Materialność i du-chowość człowieka powodują, że jest on nakierowany na dwa rodzaje aktyw-ności. Jako osoba skierowany jest ku transcendencji i realizacji celów, które przybliżają mu osiągnięcie celu ostatecznego – zbawienia. Jako jednostka jest bytem społecznym i elementem przyrody, jego działania są skierowane na te środowiska. Aktywność człowieka przejawiająca się w czynie została mu zadana przez Boga. Człowiek realizuje się w czynie i poprzez czyn. Dzięki twórczej aktywności człowiek staje się partnerem Boga (particeps creatoris) w trwającym ciągle procesie stwarzania świata. Zatem człowiek, nie zapo-minając o swym nadrzędnym celu – zbawieniu, zobligowany jest do aktyw-nego przekształcania środowiska przyrodniczego i uczestniczenia w życiu społeczności lokalnych i bardziej uniwersalnych. Zresztą aktywność ta jest również elementem realizacji misji zbawienia.

Zagrożeniami bezpieczeństwa w tym kontekście sprowadzają się do wszystkich zjawisk i działań, które:

będą ograniczać bądź uniemożliwiać osiągnięcie najwyższego celu osobo-wego – zbawienia;powodować będą naruszenie naturalnych związków człowieka z przyro-dą oraz powszechnie akceptowanych wielorakich relacji społecznych na przykład poprzez działania terrorystyczne, grup przestępczych itp.

—

—

Kazimierz Kołodziejczyk

123

W naturalistycznej koncepcji człowieka nie dostrzega się jakościowej róż-nicy między człowiekiem, społeczeństwem i przyrodą. Człowiek jest wytwo-rem ewolucji, jaka dokonała się w przyrodzie, a więc nie ma on boskiej genezy. ewolucja w tym przypadku wytworzyła byt, który jakościowo i istotnościowo odróżnia i wyróżnia się w przyrodzie. Cechy właściwe człowiekowi niedostęp-ne są żadnemu przedstawicielowi świata zwierzęcego. Będąc elementem przy-rody, człowiek bez reszty podlega jej prawom. Tym, co jest istotą szczególnego statusu człowieka są: abstrakcyjne myślenie i przystosowywanie przyrody do swoich potrzeb. W historii myśli ludzkiej tę koncepcję człowieka wypełnia-ły: materialistyczny monizm, materializm mechanistyczny, psychoanaliza, neopsychoanaliza. Współczesne prezentacje naturalistycznej koncepcji czło-wieka odchodzą od skrajnego biologizmu, dopuszczając egzystencjalne i spo-łeczne determinanty człowieczeństwa [Kaszyński 2002, s. 16].

Aktywistyczna koncepcja człowieka odwołuje się do stwierdzenia Pro-tagorasa (V w. p.n.e.): „człowiek jest miarą wszechrzeczy” [Kaszyński 2002, tamże]. Przyznaje ona człowiekowi przywilej kreowania otaczającej rzeczy-wistości, samego siebie i innych ludzi. W koncepcji tej podkreśla się możli-wości poznawcze człowieka. Człowiek nieustannie poszukuje lepszego jutra. Nie zawsze jednak je znajduje. Ulega łatwym i nęcącym pokusom świata, które okazują się fałszywe i nie dają szczęścia. W tym nurcie mieści się filo-zofia Kanta, filozofia czynu Fichtego, neokantyzm, egzystencjalizm i filozofia człowieka inspirowana materializmem dialektycznym. Dokonując wielkiego uproszczenia możemy stwierdzić, że aktywistyczną koncepcję charakteryzu-je ukazywanie, że człowiek:

żyjąc w świecie materialnym, odnajduje siebie również poprzez swoje wy-twory: mit, religię, sztukę, naukę, historię;jest tym, kim sam się stanie;sens istnienia i system wartości są wytworami człowieka;jest zdeterminowany stosunkami międzyludzkimi, społecznymi, które po-wstają w wyniku pracy, produkcji materialnej i twórczości artystycznej;w hierarchii wartości człowiek jest wartością najwyższą. W kontekście naturalistycznej i aktywistycznej koncepcji człowieka nie-

bezpieczeństwa pozbawione będą odniesień eschatologicznych. Formą ich przejawiania będą zjawiska naturalne tkwiące w przyrodzie oraz naruszenia porządku społecznego w skali globalnej, regionalnej, lokalnej i personalnej. Będą to: największe współczesne zagrożenie globalne – terroryzm, konflikty regionalne i lokalne różnego rodzaju, a także pospolita przestępczość.

Przedstawiona powyżej bardzo ogólna, niepretendująca nawet do roli za-rysu, prezentacja koncepcji filozoficznych zajmujących się człowiekiem, była próbą ukazania, iż wychodząc od odmiennych przesłanek, krytykując, pole-mizując z innymi przemyśleniami i propozycjami, można znaleźć płaszczy-znę wspólnego spotkania. Tym miejscem spotkania, tym bytem, który takie

—

———

—


124

spotkanie umożliwia jest właśnie człowiek. Każda z przedstawionych kon-cepcji opisując istotę człowieczeństwa, wskazuje obszary ważne dla ludzkiej egzystencji, obszary, które z tego względu powinny być szczególnie chronio-ne. Te obszary, których ochrona jest niezbędna dla bezpieczeństwa człowieka.

Bezpieczeństwo – aspekt psychologiczny

Ze względu na swą multidyscyplinarność bezpieczeństwo jest także tematem analiz i badań psychologii. W publikacjach A.H. Maslowa, jednego z twórców psychologii humanistycznej, zostało ono zaliczone do grupy potrzeb pod-stawowych, gwarantujących osiąganie potrzeb wyższego rzędu, na szczycie których znajduje się potrzeba samorealizacji. W hierarchii potrzeb samorea-lizacja, rozumiana jako rozwinięcie wszelkich posiadanych przez człowieka predyspozycji, wykorzystując wszystkie sprzyjające temu okoliczności ze-wnętrzne, jest naczelnym wyzwaniem człowieka. Osiąganie kolejnych wyż-szych potrzeb jest możliwe po zaspokojeniu niższych, wśród których bezpie-czeństwo jest właśnie potrzebą podstawową.

Potrzeby bezpieczeństwa pojawiają się wtedy, gdy zaspokojone zosta-ną potrzeby fizjologiczne. Czym zatem są potrzeby bezpieczeństwa? Pełne, wyczerpujące zdefiniowanie tej potrzeby wydaje się raczej niewykonalne. Zakres bezpieczeństwa w ujęciu personalnym będzie różnicowany przez: właściwości fizjologiczne organizmu, wiek, warunki środowiskowe, do-świadczenia życiowe, zasób i rodzaj wiedzy oraz uwarunkowania sytuacyj-ne, społeczne i kulturowe. Dlatego zasadne jest stwierdzenie, że istota bezpie-czeństwa w aspekcie psychologicznym musi być definiowana indywidualnie z uwzględnieniem specyficznych cech organizmu i sytuacji zewnętrznej bę-dącej jego uwarunkowaniem.

Maslow uważa, że gdy zaspokojone zostaną potrzeby fizjologiczne: „po-jawia się nowy zestaw potrzeb, które ogólnie można określić jako potrzeby bezpieczeństwa (stabilizacji, zależności, opieki, uwolnienia od strachu, lęku i chaosu; potrzeba struktury, porządku, prawa, ograniczeń, oparcia w opie-kunie itd.)” [Maslow 1990, s. 76]. Wynika z tego, że udział w zapewnieniu bezpieczeństwa mają różne instytucje społeczne, od rodziny poczynając a na strukturach międzynarodowych kończąc.

Potrzeba bezpieczeństwa pojawia się wtedy, gdy zostanie ono zagrożo-ne przez różnego rodzaju zdarzenia, sytuacje, które są człowiekowi znane bądź nieznane, a ich niewiadomy charakter stwarza przesłanki do wnio-skowania o możliwości zagrożenia bezpieczeństwa. W takiej sytuacji na-stępuje proces poszukiwania bezpieczeństwa, w którym uczestniczy cały organizm, a narzędziami ku temu są receptory, efektory, intelekt i inne zdolności, jakimi człowiek dysponuje [Maslow 1990, s. 77]. Mamy zatem do czynienie ze stanem, który pochłania człowieka niemal całkowicie. Sprawia


125

to, że może wystąpić stan regresji potrzeb wyższego rzędu, które w stanie silnego pobudzenia organizmu poszukującego czynników gwarantujących bezpieczeństwo, mogą stać się mało znaczące albo nawet zbędne. Maslow zwraca uwagę na to, że opisany wyżej stan pobudzenia i aktywności całe-go organizmu jest najbardziej widoczny u dzieci, które spontanicznie, całe sobą reagują na wszelkie przejawy zagrożenia i lęku. W miarę dorasta-nia zaczynają występować procesy hamowania, będące skutkiem oddzia-ływań wychowawczych i zdobytej wiedzy. „Można powiedzieć, że jedną z głównych, zamierzonych funkcji wychowania przez okres całego życia jest neutralizowanie jawnych niebezpieczeństw poprzez wiedzę o nich, na przy-kład nie boję się pioruna, ponieważ wiem coś o nim” [Maslow 1990, tamże].

U ludzi zdrowych procesy hamowania powodują niekiedy nawet to, że pewne zagrożenia mogą być nieuświadomione jako mało szkodliwe dla or-ganizmu i niepowodujące istotnych utrudnień w osiąganiu celów wiodących do samorealizacji. Tym, co łączy dziecko ze światem dorosłych jest to, „że przeciętne dziecko, a w sposób mniej jawny człowiek dorosły, w naszym spo-łeczeństwie woli przeważnie bezpieczny, uporządkowany, dający się przewi-dzieć, sprawiedliwy, zorganizowany świat, na który może liczyć i w którym nie zdarzają się rzeczy nieoczekiwane, nie dające się kontrolować, chaotyczne lub niebezpieczne” [Maslow 1990, s. 79]. Stąd dla właściwego postrzegania i reagowania na zagrożenia bezpieczeństwa istotny wpływ ma wychowanie w rodzinie, a właściwie relacje, jakie zachodzą między jej członkami. Szczególnie istotna jest rola rodziców. Dzieci wychowane w kochającej się rodzinie, wolnej od wewnętrznych konfliktów, kłótni, bijatyk, wolnej od patologii alkoholizmu i narkomanii, rozwodów, otoczone opieką dającą poczucie stabilizacji i pew-ności, na przyszłość ujawniają takie same reakcje jak dorośli, wobec obiek-tów lub sytuacji uznawanych za niebezpieczne. „ludzie, którym zapewniono poczucie bezpieczeństwa i siły – stwierdza Maslow – we wczesnych latach życia, są skłonni czuć się bezpiecznymi i silnymi w obliczu jakichkolwiek zagrożeń i potem” [Maslow 1990, s. 95].

Osoby dorosłe przeświadczone, iż żyją w dobrze zorganizowanym, sprawnym, pokojowym, trwałym społeczeństwie (państwie) mają poczucie bezpieczeństwa. Są przekonane, że społeczeństwo to uchroni je przed groźbą morderstw, grabieży, chaosem, tyranią i innymi zagrożeniami, da poczucie stabilizacji umożliwiającej samorealizację. Przeświadczenie to jest niekiedy źródłem akceptacji dyktatur, władzy junt wojskowych i innych rządów silnej ręki. Jest to swoiste zaspokojenie potrzeby bezpieczeństwa. Ma je zapewnić silny opiekun, a nim może być dyktator, przywódca junty bądź grupa ludzi obdarzona zaufaniem. Współczesnym przejawem takowej akceptacji wiodą-cej do bezwzględnej uległości są m.in. sekty i zamachowcy samobójcy uży-wani do aktów terroru.


126

Poszukiwanie bezpieczeństwa może przybierać formę akceptacji wybra-nych propozycji światopoglądowych, filozoficznych i religijnych. Miraże pozbycia się trosk, życia w stabilnej, dobrze zorganizowanej, sprawiedliwej społeczności są dostatecznymi argumentami skłaniającymi do porzucenia rodzin, przyjaciół, pracy, wyzbycia się dóbr materialnych. Prowadzi to do destrukcji osobowości, wyrażającej się w akceptacji nowej rzeczywistości i niedostrzeganiu sprowadzania jej członków do roli żywych maszyn, wyko-nujących bez jakichkolwiek oporów wszystkie polecenia swego guru, co ab-solutnie wyklucza osiąganie podstawowego celu człowieka – samorealizacji.

Opisany wyżej stan uznać należy jako negatywny przykład dążenia do bez-pieczeństwa. Dążenie to może też przejawiać się w działaniach pozytywnych, wyrażających się w dążeniu do poszerzania wiedzy, podejmowaniu badań naukowych dotyczących wpływu środowiska naturalnego na człowieka i od-wrotnie oraz próbach analizy i opisu zastanych relacji międzyludzkich i spo-łecznych. Celem tej aktywności powinno być wskazanie możliwych zagrożeń bezpieczeństwa i sposobów przeciwdziałania. Zagrożenie może też spełniać funkcję integrującą [Maslow 1990, s. 83], na co wskazuje Maslow posługując się przykładem grup żołnierzy żyjących wspólnie przez dłuższy czas w warun-kach silnego zagrożenia. Powoduje to między nimi zawiązanie się przyjaźni trwających niekiedy bardzo długo po ustaniu sytuacji zagrażających. Spo-strzeżenie to można odnieść również i do innych grup społecznych, których członkowie ze względu na specyfikę wykonywanych wspólnie czynności są w stanie permanentnego zagrożenia. Dotyczy to w jakimś stopniu członków wskazanych niżej grup dyspozycyjnych.

Życie, nawet we współczesnych dobrze zorganizowanych i zasobnych społeczeństwach, nie jest wolne od zagrożeń bezpieczeństwa. ludzi na co dzień dotyka troska o to, czy znajdą pracę, czy tę którą mają będą wykonywać dłużej, czy dotknie ich zło bezrobocia, czy otrzymywane uposażenie umożli-wi posiadanie jakichkolwiek oszczędności, czy wystarczy pieniędzy na pod-ręczniki dla dzieci, wreszcie – jak nakarmić dzieci skoro brak pieniędzy na kupno jedzenia i wielu niezbędnych artykułów. Oprócz zagrożeń struktu-ralnych wynikających z organizacji społeczeństwa, ze społecznego podzia-łu ról, człowieka dotykają zagrożenia o podłożu biologicznym i przyrodni-czym: choroby, niekiedy inwalidztwo, a także niedogodności związane ze starzeniem się organizmu, konieczność wizyty u stomatologa, nieodzowność zabiegu chirurgicznego własnego lub kogoś z bliskich, perspektywa dalszej jazdy samochodem w czasie gołoledzi lub zamieci śnieżnej, powódź, epide-mie, śmierć członka rodziny, przyjaciela, bliskiego znajomego. Wywołuje to według Maslowa: „lękliwość, strach, przerażenie i niepokój, napięcie, nerwo-wość i zdenerwowanie, wszystkie stany są konsekwencjami frustracji potrze-by bezpieczeństwa” [Maslow 1990, s. 111].


127

Opisane wyżej przejawy zagrożenia bezpieczeństwa mogą wyzwalać różne stany emocjonalne, wpływają (mogą wpływać) na zachowania osób. Mogą one przybierać formy pozytywne – łączenie więzami przyjaźni na przykład osób wykonujących zawody o dużym nasileniu zagrożenia życia. Mogą też powodować destrukcję wyrażającą się we: wrogości, agresji, lękli-wości, a także apatii, zniechęceniu, niewierze w poprawę własnego położenia i realizację celów życiowych.

Bezpieczeństwo personalne i strukturalne

W zależności od kontekstu, w jakim rozpatruje się problem bezpieczeństwa, może być ono różnie definiowane. Co za tym idzie jego istotę wypełniać mogą nieco odmienne treści. Ta odmienność nie powinna prowadzić do sprzecz-ności, do wzajemnego wykluczania się, ale przez różnorodność powodować pełniejsze ujęcie problemu.

Dlatego w ramach rozważań nad bezpieczeństwem wymienić można różne jego przejawy, m.in.: b. ekonomiczne, b. międzynarodowe, b. państwa, b. wewnętrzne, b. ekologiczne, b. społeczne, b. finansowe, b. danych, b. sieci komputerowych, b. społeczne, b. surowcowe itp.

Można też, pomijając mnożenie wielu odmian bezpieczeństwa, ograniczyć się do dychotomicznego wyróżnienia bezpieczeństwa personalnego i bez-pieczeństwa strukturalnego [Świniarski 1997, ss. 179–181]. Pierwsze dotyczy stworzenia człowiekowi (osobie, jednostce ludzkiej) takich wielorakich wa-runków egzystencji, które jeśli zostaną przez niego odpowiednio skonsumo-wane, zapewnią mu pełny rozwój osobowy – samorealizację. Drugie odnosi się do strony organizacyjnej i instytucjonalnej życia społecznego w kontek-ście międzynarodowym, regionalnym, państwowym i lokalnym. Jego istota polega na takim ukierunkowaniu działalności wszystkich instytucji życia społecznego, właściwych dla wielorakich jego wymiarów, aby ich działanie, a przede wszystkim jego efekty, gwarantowały bezpieczeństwo personalne. Będą to zatem organizacje i instytucje międzynarodowe, państwowe, samo-rządowe, spółdzielcze, zawodowe, a także zrzeszenia społeczności lokalnych itp. Szczególne miejsce w zapobieganiu zagrożeniom bezpieczeństwa struk-turalnego, a w konsekwencji i personalnego, mają grupy dyspozycyjne [zob. J. Maciejewski, O. Nowaczyk 2005 i 2006], do których zalicza się wojsko, poli-cję, straż pożarną, straż graniczną, służbę ochrony mienia, ratownictwo me-dyczne, górskie i wodne, służbę więzienną i inne.

Różnorodność zagrożeń bezpieczeństwa personalnego

Bezpieczeństwo jest pewnym stanem, który zapewnia człowiekowi jego peł-ną samorealizację. W literaturze podkreśla się, że bezpieczeństwo zapewnia


128

trwanie, przetrwanie, rozwój, doskonalenie, stabilizację [Świniarski 1999, s. 13]. Zatem stanami zagrożenia dla człowieka będą wszystkie te sytuacje, które tę samorealizację zakłócają lub czynią niemożliwą. inaczej bezpieczeń-stwo to stan, w którym jednostka, grupa społeczna, organizacja, państwo nie odczuwa zagrożenia swego istnienia lub podstawowych interesów; sytuacja, w której istnieją formalne, instytucjonalne, praktyczne gwarancje ochrony.

Podstawowa przesłanka bezpieczeństwa związana jest z uznaniem czło-wieka za byt osobowy, co w wymiarze etycznym powoduje zakaz przedmio-towego traktowania innych ludzi. istotną wartością staje się godność ludzka [Żelichowski publ. internetowa]. Jej ochrona znajduje zapis w wielu doku-mentach międzynarodowych (np. Deklaracja Praw Człowieka, art. 1: „wszy-scy ludzie rodzą się równi pod względem swej godności i swych praw. Są oni obdarzeni rozumem i sumieniem i winni odnosić się względem siebie w duchu braterstwa”), konstytucjach państw i innych dokumentach międzyna-rodowych i państwowych oraz wypowiedziach mężów stanu i ludzi o wy-sokim autorytecie osobistym. Mimo tych deklaracji i wskazań społeczność globalna i społeczeństwa lokalne dalekie są od powszechnego przestrzega-nia zasady poszanowania godności człowieka. Świadczą o tym nierzadkie przecież przykłady dyskryminacji rasowej, nierównego traktowania kobiet, katorżniczej niekiedy pracy dzieci, reifikacji podwładnych i pracowników, wyborców oraz inne jeszcze przypadki ilustrujące to niebezpieczeństwo.

Podobnym przykładem zagrożenia bezpieczeństwa, mającym związek z godnością człowieka jest dominacja zła. Nie można uciec przed prawdą, że w człowieku mieszka zło [Skarga publ. internetowa]. W pewnych sytua-cja człowiek potrafi być bestią, przestaje być człowiekiem, traci swoje czło-wieczeństwo, swoją godność. Przykładów tego dostarcza nam najnowsza historia, choćby poprzez to co działo i dzieje się w krajach byłej Jugosławii, w Afganistanie, iraku. ilustracją tego są wszelkie przejawy terroryzmu, a tak-że morderstwa na koleżankach lub kolegach, krewnych, ludziach ułomnych z irracjonalnych, nieludzkich zupełnie powodów.

Wszystkie wskazane wyżej koncepcje antropologiczne w mniejszy lub większym stopniu akcentowały związki człowieka z przyrodą. Środowisko przyrodnicze jest ze swej natury tym miejscem, w którym człowiek powi-nien znajdować optymalne dla siebie warunki egzystencji. Czy tak się dzieje? Udzielenie jednoznacznej odpowiedzi jest niemożliwe. Powodem tego jest ambiwalentna ocena oddziaływań ludzkich na przyrodę. W wielu przypad-kach, na skutek wzrostu świadomości ekologicznej człowiek poprawia to, co sam zniszczył lub czego dokonali jego poprzednicy. Przywracając czystość wód, rekultywując grunty, dokonując nowych zalesień, wzmacnia swoje bez-pieczeństwo w przyrodzie, działa na swoją korzyść, umacnia swoje związki z naturalnym dla siebie środowiskiem. Ale nie wszystkie działania człowie-ka są proekologiczne. Dalecy jesteśmy jeszcze od powszechnej świadomości


129

ekologicznej, stąd pewne działania, czasami nieodwracalnie niszczą przyro-dę. Degradacja przyrody, jest pośrednio degradacją człowieka, a więc działa-niem ograniczającym jego bezpieczeństwo personalne.

innym potencjalnym źródłem degradacji człowieczeństwa jest społeczeń-stwo „konsumeryczne” [Sebesta publ. internetowa]. W społeczeństwie takim konsumpcję postrzega się jako panaceum na zacofanie gospodarcze, eduka-cyjne, bezrobocie i biedę. Status społeczny człowieka zależy od tego na ile go stać, ile może skonsumować, jakie dobra posiada. Posiadanie staje się celem samym w sobie. Człowiek skupiając się na tym co ma lub mieć pragnie, za-pomina o swej istocie, o swoim człowieczeństwie, albo, mając jego fałszywy obraz, uważa go za jedynie prawdziwy. Jest to postępowanie będące dokład-nym zaprzeczeniem tego, co w swym nauczaniu społecznym głosił Jan Pa-weł ii. Jego przesłanie zawarte w skrócie myślowym „bardziej być jak mieć”, miało zwrócić uwagę na to, że cele życiowe powinny być tak wybierane, aby w pierwszej kolejności służyły człowieczeństwu, ludzkiej godności. Czło-wieczeństwu powinny również służyć dobra materialne. Nie mogą one być natomiast celem jedynym, nadrzędnym, swoistym fetyszem zniewalającym człowieka, degradującym jego człowieczeństwo, w konsekwencji sprowadza-jąc go do roli przedmiotu.

Zagrożenia bezpieczeństwa personalnego mają nie tylko podłoże mate-rialne, tzn. związane z przyrodą, posiadaniem dóbr itp. Mogą one przybierać postać dążeń do reifikacji człowieka poprzez próby zawładnięcia jego świado-mością i dokonanie w niej takich zmian, które pozwolą tą świadomością ma-nipulować, używać ludzi zniewolonych do realizacji partykularnych celów jednostek dominujących lub grup o charakterze mafijno-przestępczym. Przy-kładów istoty takiego uprzedmiotowienia dostarczają różnego rodzaju sek-ty, roztaczające miraże osiągnięcia szczęścia i wyzwolenia od niedogodności świata i życia społecznego. Przejawem takiego zniewolenia są zamachowcy samobójcy, którym towarzyszy przekonanie, że giną za słuszną sprawę, że ich czyn zostanie odpowiednio wynagrodzony. ich rodziny zaś uważają się za szczególnie wyróżnione.

Przejawów naruszenia bądź zagrożenia bezpieczeństwa personalnego, je-śli przez ten stan uznamy utrudnienie lub niemożność samorealizacji, czyli rozwijania i konsumowania podmiotowości człowieka, jest znacznie więcej. Będą to te wszystkie zjawiska społeczne, które nie mają pochodzenia insty-tucjonalnego, a są bezpośrednim bądź pośrednim źródłem degradacji czło-wieczeństwa.

Rozważając problem człowieka jako centrum rozważań o bezpieczeń-stwie, można by oprócz przemyśleń na temat bezpieczeństwa personalne-go, rozpatrywać istotę bezpieczeństwa strukturalnego, a w nim np. bezpie-czeństwo publiczne, socjalne czy międzynarodowe. W przekonaniu autora sens problemu sprowadza się do ujęcia istoty człowieka i zagrożeń bezpie-


130

czeństwa personalnego. Pozostałe przejawy bezpieczeństwa i jego zagrożeń są jego pochodną, rozszerzeniem lub uszczegółowieniem. Z tego powodu w tym wywodzie zostaną pominięte.

Czy możliwe jest zupełne wyeliminowanie zagrożeń bezpieczeństwa?

Próba odpowiedzi na tak postawiony problem powinna uwzględniać dwa aspekty bezpieczeństwa i jego zagrożeń. Pierwszy ma wymiar społeczny i dotyczy efektów działalności człowieka, które powodują wzrost bezpieczeń-stwa personalnego i strukturalnego we wszystkich możliwych wymiarach i przejawach, bądź to bezpieczeństwo naruszają. Aspekt drugi to wpływ sił przyrody na bezpieczeństwo człowieka. W tej relacji możliwości człowieka są ograniczone i sprowadzają się do poznania natury zagrożeń, umiejętności przewidywania ich wystąpienia oraz ograniczania skutków poprzez kom-pleksowe przygotowanie infrastruktury i służb ratowniczych oraz przyswo-jenie odpowiednich zachowań w sytuacji zagrożenia.

Retrospekcja w dzieje ludzkości upoważnia do konstatacji, że historia człowieka to ciąg ambiwalentnych działań. To zabieganie o wzrost bezpie-czeństwa, a jednocześnie podejmowanie działań je naruszających. W prze-ciwieństwie do zjawisk przyrody, społeczny wymiar bezpieczeństwa i jego zagrożenia mają charakter dynamiczny i są mniej przewidywalne.

Zjawiska społeczne występujące w wymiarze międzynarodowym, re-gionalnym, państwowym i społeczności lokalnych sprawiają, że przekona-nie o możliwości wyeliminowania zagrożeń bezpieczeństwa personalnego i strukturalnego jest dalece nieuprawnione. Występowały one w przeszłości, są obecne dzisiaj i w przyszłości będą się pojawiać.

Obliguje to do podejmowania badań nad bezpieczeństwem i jego zagro-żeniami, z koniecznością nadania priorytetu aspektom społecznym tego zjawiska. Poznanie ich natury, źródeł, przejawów, sposobów zapobiegania i zwalczania jest wyzwaniem współczesności. W skali globalnej dotyczy ter-roryzmu i międzynarodowych grup przestępczych, zaś w skali regionalnej i lokalnej konfliktów etnicznych, narodowościowych i między państwami, aktywności grup przestępczych itp.

Abstract

Safety can be considered on many different levels, depending upon which scientific discipline or ideology addresses this concept. Moreover, there are different aspects of safety related to social challenges considered in a global, regional, local, or even personal scale.However, in most cases, in these considerations and in practical implementations related to safety its subject – man, is left in the background. Thus safety becomes an aim of its own, in spite of the fact that unrelated to its subject – man, such a concept is meaningless.


131

Account “Man – centre of considerations about safety”, is an attempt to focus on a man as the main subject in the context of safety. To this purpose serves the presentation of different philosophies: theistic, naturalistic and activistic. Each one of these philosophies describes a man in a different way, and points to distinct but equally important areas of human existence, thus revealing the necessity in particularly protecting these needs and aspects.Safety in relation to a man also has a psychological dimension. In humanistic psychology it is regarded as one of the basic needs. It has to be necessarily satisfied before needs of a higher level, in particular of self-fulfilment, are to be achieved. Among many aspects of safety it is important to distinguish between personal and structural safety. The former is related to a man as an individual whereas the latter refers to the institutional and organisational side of life of a society. The basis of all references to safety is however, personal safety. It can be endangered by cases of reification; degradation of natural environment; or strong consumerism of a society. N the context of these considerations a question arises which asks if it is possible to entirely eliminate threats to safety. Only seemingly this question might not be too well founded. Attempts to give an answer, unavoidably lead to a conclusion that it is not possible to eliminate threats to safety. However, it is possible to limit the magnitude and undesired effects of the threats to safety through the investigation and discovery of their nature.

Bibliografia

Kaszyński K., Wybrane elementy filozofii człowieka, Zielona Góra 2002.Maciejewski J., Nowaczyk O., Bezpieczeństwo narodowe a grupy dyspozycyjne, Wyd. Uni-wersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2005. Maciejewski J., Nowaczyk O., Grupy dyspozycyjne społeczeństwa polskiego, Wyd. Uni-wersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2006.Maslow A.H., Motywacja i osobowość, iW PAX, Warszawa 1990.Opara S., Nurty filozofii współczesnej, iskry, Warszawa 1994.Sebesta A., Konsumeryczny a ekofilozoficzny model człowieka XXI wieku, http://www.opo-ka.org.pl/zycie_kosciola/kultura/konsumerycznyaekofilozoficzny.html. (20.08.2008).Skarga B., O człowieku, http://www.opoka.org.pl/biblioteka/F/FA/czlowiek.html. (20.08.2008). Słownik Encyklopedyczny Edukacja Obywatelska, Wyd. europa, 1999.Świniarski J., O naturze bezpieczeństwa, Agencja Wydawnicza UlMAK, Warszawa-Pruszków 1977.Świniarski J., Filozoficzne podstawy edukacji dla bezpieczeństwa, Agencja Wydawnicza „egros”, Warszawa 1999.Żelichowski M., Dylematy „człowieczeństwa, http://www.opoka.org.pl/biblioteka/F/FA/istota_czlowieczenstwa.html. (20.08.2008)


Tomasz Barański

Rafał SzklarekSpołeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania

Specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne a bezpieczeństwo państwa

Zagrożenia bezpieczeństwa narodowego

Przemiany w krajach europy Środkowej i Wschodniej na przełomie lat osiem-dziesiątych i dziewięćdziesiątych, rozpad Układu Warszawskiego i ZSRR, po-wstanie niezależnych państw: Łotwy, estonii, litwy i Ukrainy stworzyło nowy układ sił i warunki budowy trwałego bezpieczeństwa w europie. Spowodowa-ło to także zmianę dotychczasowych uwarunkowań bezpieczeństwa Rzeczy-pospolitej, zainspirowało korzystne przemiany społeczne i gospodarcze. Pol-ska stała się członkiem NATO i Unii europejskiej. Jednocześnie nastąpił wzrost zagrożeń wewnętrznych: politycznych, społeczno-ekonomicznych i ekologicz-nych, które osłabiają nasze państwo i doprowadzają do rozprężenia czy migra-cji. Otwarcie Polski na Zachód, obok zmian pozytywnych, spowodowało także wzrost patologii społecznych i przestępczości [zob. Wiłun 2005, s. 66].

Na stan bezpieczeństwa Rzeczypospolitej wpływ mają zagrożenia zarów-no zewnętrzne, jak i wewnętrzne. Do zagrożeń zewnętrznych należy zaliczyć sytuacje kryzysowe i wojny w państwach bezpośrednio sąsiadujących z Pol-ską, zbrojne konflikty na tle granicznym, etnicznym lub ekonomicznym. Za-grożenie może stanowić migracja ze Wschodu, następstwa ekonomiczne ze-rwania kontraktów handlowych, w tym zakłócenia w dostawach surowców strategicznych czy utrata rynków zbytu, a także takie zjawiska jak: terroryzm, przemyt broni i substancji rozszczepialnych, czy przestępczość międzyna-rodowa. Zagrożeniem dla bezpieczeństwa Polski byłby także konflikt w jej dalszym otoczeniu, w którym użycie naszych sił, zgodnie z zobowiązaniami sojuszniczymi, mogłoby wywołać akcje odwetowe i terrorystyczne [tamże].

Zagrożenia wewnętrzne to powstające sprzeczności społeczne w zakresie współistnienia określonych opcji politycznych, partyjnych, religijnych, czy też niezgodność stawianych celów, a ponadto: rozwarstwienie i frustracja społeczna, fanatyzm, nacjonalizm, antagonizmy grup społecznych i ich wro-


134

gość wobec władz, ostre formułowanie żądań politycznych z użyciem prze-mocy włącznie.

Drugą grupę zagrożeń bezpieczeństwa wewnętrznego stanowi działal-ność grup przestępczych, przestępczość zorganizowana, mafijna czy spisko-wa [tamże].

Przestępczość w Polsce po 1989 r.

Okres ten charakteryzuje się wzrostem liczby przestępstw popełnionych z użyciem broni palnej, materiałów wybuchowych, na tle rabunkowym, o charakterze międzynarodowym, z udziałem Rosjan i obywateli innych państw WNP, porachunków przestępczych, zabójstw, uprowadzeń, terrory-zmu. Uwidacznia się coraz bardziej przestępczość zorganizowana o struktu-rach mafijnych, napady rabunkowe na drogach, przerzuty przez granicę, nie-legalne wytwarzanie broni i materiałów wybuchowych. Na uwagę zasługuje również brutalność działania tego typu sprawców, posługiwanie się bronią palną, którą nabywają oni głównie w drodze przemytu z państw ościennych. liczba napadów z bronią wzrosła ponad dwudziestokrotnie1. Napady są do-konywane na stacje benzynowe oraz kantory wymiany walut. Wzrosła liczba napadów na banki i konwoje. Niepokojąco rośnie przestępczość cudzoziem-ców (z 719 w 1990 r. do ok. 6000 w 1999 r., z tego 70% stanowili obywatele byłego ZSRR) [tamże].

Przemiany społeczno-gospodarcze po 1989 r. spowodowały też zmiany w rodzajach, strukturze i metodach popełniania przestępstw gospodarczych. Pojawiły się nowe przestępstwa: fałszerstwa i wyłudzenia, przestępstwa przemytnicze i celne, podatkowe, bankowe, dewizowe, przestępstwa w obro-cie paliwami, alkoholem, papierami wartościowymi. liberalizacja w gospo-darce spowodowała podejmowanie ryzykownych decyzji doprowadzających do strat i szkód w majątku narodowym.

Główne obszary tych zagrożeń to wyłudzenia pod pozorem legalności, np.: sprzedaży ratalnej lub innych z wydłużonym terminem zapłaty, wyłu-dzeń pod pozorem finansowania przedsięwzięć gospodarczych, przy współ-udziale pracowników bankowych za odpowiednie korzyści oraz przestęp-stwa związane z zarządzaniem i wykorzystaniem państwowych dotacji i funduszów, oszustwa związane z zagarnięciem mienia, wyłudzeniem kre-dytów i gwarancji bankowych. W ramach przestępczości gospodarczej po-pełniane są także przestępstwa celne i podatkowe związane z podatkiem VAT i akcyzą, popełniane w sposób zorganizowany, powodujące uszczuple-

1 Zob. Hołyst B., Przestępczość w Polsce, Warszawa 2000, s. 34, np. w 1996 r. nastąpił wzrost liczby zabójstw o 55% w porównaniu do 1990 r., oraz napadów z bronią z 92 w 1990 r. do 2000 w 1999 r.

Tomasz Barański, Rafał Szklarek

135

nie należności w mieniu znacznej wartości, pranie tzw. brudnych pieniędzy polegające na wprowadzeniu do obrotu pieniędzy z przestępstwa, piractwo intelektualne w zakresie kinematografii, oprogramowania komputerowego, fonografii czy znaków towarowych [Wiłun 2005, s. 69].

Przestępczość zorganizowaną tworzą grupy przestępcze, których człon-kowie są ze sobą połączeni więzami rasowymi, językowymi, etnicznymi i innymi, posiadają protektorów strzegących interesów grupy oraz specjali-stów świadczących określone usługi. Według ocen organów ścigania, obecnie w Polsce kontynuuje działalność około 400 grup przestępczych liczących w sumie 5000 członków, z tego 158 grup posiada różny skład narodowościo-wy (Ukraińcy, Rosjanie, Ormianie, Wietnamczycy, Cyganie, Bułgarzy i inni). Zasadnicze działania przestępczości zorganizowanej zmierzają do:

nawiązania współpracy ze strukturami przestępczymi na świecie, w celu produkcji i handlu narkotykami (narkobiznes),zorganizowania przemytu broni, materiałów wybuchowych, samocho-dów i innych towarów,prania brudnych pieniędzy,stosowania terroru wobec osób, w celu realizacji przyjętych zamierzeń strategii grup przestępczych,tworzenia grup składających się z adwokatów, lekarzy, urzędników chro-niących interesy grup przestępczych i ich liderów,wywoływania obaw i wywierania nacisku na celników, policjantów, sę-dziów, prokuratorów,fizycznej likwidacji niewygodnych osób zagrażających interesom grup przestępczych, świadków popełnianych przestępstw [Hołyst 2000, s. 36].W rozważaniach nad zagrożeniami przestępczością należy zwrócić uwa-

gę na terroryzm. Może on przyjmować różne formy działalności: terroryzmu kryminalnego, religijnego, etnicznego czy politycznego. Formy terroryzmu mogą się od siebie znacząco różnić w takich kwestiach, jak: motywacja, stra-tegia, taktyka działań, struktura wewnętrzna organizacji czy posiadany po-tencjał. Znane są powiązania terrorystów z międzynarodowym narkobizne-sem, handlem materiałami radioaktywnymi, praniem brudnych pieniędzy oraz wpływ zorganizowanych grup terrorystycznych na działalność rynków papierów wartościowych, systemów bankowych, rynku handlu bronią oraz powiązania ze światem polityki.

Atak terrorystyczny na Manhattan, a wcześniej na ambasady amerykań-skie, bazy wojskowe i inne akty terroru oraz użycie broni bakteriologicznej (bakterie wąglika) w USA przez terrorystów islamskich potwierdza tezę, że terroryzm stanowi zagrożenie dla porządku politycznego i społecznego każ-dego z państw demokratycznych w najodleglejszych rejonach świata [Wiłun 2005, ss. 70–72].

—

—

——

—

—

—

Specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne…

136

Ochrona bezpieczeństwa Państwa

Celem RP, zgodnie z polityką bezpieczeństwa i strategią obronności, jest umacnianie i obrona suwerennej państwowości, respektowanie praw czło-wieka oraz wolności i swobód obywatelskich. Do podstawowych celów poli-tycznych należy zaliczyć istnienie państwa jako niezależnego podmiotu poli-tycznego, zachowanie tożsamości narodowej, integralności i zapewnienie wysokiego poziomu życia obywateli. Cele militarne są konsekwencją celów politycznych i polegają na obronie państwa przed zagrożeniami wojennymi oraz wspieraniu polityki państwa środkami militarnymi. Tak jak w docho-dzeniu Polski do standardów europejskich nie możemy liczyć na bogactwo naszych sąsiadów, a na mnogość wytworzonych przez nas samych dóbr ma-terialnych, tak i o swoje bezpieczeństwo przede wszystkim musimy zadbać sami [Marczak, Pawłowski 1995, s. 234]. Polska winna pokazać swoim sojusz-nikom, że jesteśmy wiarygodnym partnerem w NATO. Jeśli potwierdzimy, że państwo funkcjonuje bez zakłóceń, a obrona jest jego stałą i najważniejszą powinnością, możemy stać się dla innych partnerem wręcz pożądanym.

Zastanawiając się nad budową koncepcji obronności państwa, należy stwierdzić, że obronność jest dziedziną bezpieczeństwa obejmującą cały po-tencjał państwa: militarny i niemilitarny, wykorzystywany do przeciwdziała-nia zagrożeniom polityczno-militarnym, kryzysowym i wojennym. Pod-stawową częścią składową strategii bezpieczeństwa państwa jest strategia obronności, która określa źródła oraz charakter wyzwań i zagrożeń militar-nych — zewnętrznych, istotnych dla bezpieczeństwa państwa. Określa też sposób przeciwstawienia się tym zagrożeniom w czasie pokoju i wówczas jest to strategia prewencyjno-stabilizacyjna. Podczas kryzysu zwie się ona strate-gią reagowania kryzysowego, a w czasie wojny zwana jest strategią wojen-ną. Strategia ustala siły i środki, jakie państwo winno wydzielić do realizacji tych koncepcji, czyli ustala elementy, strukturę i zasady utrzymania systemu obronności. System obronności stanowią wszystkie siły i środki przeznaczone do realizacji zadań obronnych, odpowiednio do tych zadań zorganizowane, utrzymywane i przygotowywane. Opiera się on na potencjale narodowym państwa w celu realizacji zadań prewencyjno-stabilizujących, kryzysowych i obronnych. Państwo ustawicznie modernizuje swój system obronności, który przygotowywany jest do rozwinięcia pełnego lub częściowego, w zależności od potrzeb i sprawnego działania w sytuacjach nadzwyczajnych, szczególnie w stanie zewnętrznego kryzysu polityczno-militarnego lub wojny. System obronności RP opiera się, jak wyżej określono, na potencjale narodowym i obejmuje ściśle ze sobą powiązane podsystemy: kierowania obronnością państwa, inaczej organy kierowania obronnością, podsystem militarny — siły zbrojne RP i podsystem pozamilitarny, czy — jak niekiedy jest określany — niemilitarny (pozamilitarne ogniwa obronne) [Koziej 2001, s. 156].


137

Pozamilitarne ogniwa obronne

W skład układu pozamilitarnego wchodzą ogniwa polityczno administracyjne i społeczne, ogniwa ochronne i ogniwa gospodarczo-obronne [Wilk 1997].

Podsystem niemilitarny (pozamilitarny) jest częścią struktury obronnej państwa, której istnienie gwarantuje, że przygotowania i działania obronne stają się obowiązkiem całego społeczeństwa, a nie tylko sił zbrojnych. Ogni-wa niemilitarne wykonują następujące zadania obronne [Drost, Zmarzliński 1998, s. 15]:

ochrona struktur państwa i ludności w warunkach zagrożenia państwa i wojny,zapewnienie materialnych, informacyjnych i duchowych podstaw egzystencji ludności w warunkach zagrożenia wewnętrznego oraz ze-wnętrznego,zasilanie zasobami ludzkimi i materiałowymi sił zbrojnych oraz niemilitar-ne wsparcie wojsk własnych i sojuszniczych na terytorium Polski.Częścią podsystemu niemilitarnego mogą być agencje ochrony osób

i mienia oraz funkcjonujące w ich ramach Specjalistyczne Uzbrojone Forma-cje Ochronne (zwane dalej SUFO). Podsystem niemilitarny w istotnym stop-niu będzie wpływał na funkcjonowanie podsystemu militarnego, szczegól-nie w zakresie wspomagania mobilizacyjnego i operacyjnego rozwinięcia sił zbrojnych, uruchamiania zaopatrzenia struktur państwa, ochrony stanowisk kierowania i zapewnienia bezpieczeństwa obywateli.

W skład podsystemu niemilitarnego wchodzą ogniwa [Wiłun 2005, s. 57 i nast.]:

społeczno-polityczne. Wykonują one zadania związane z ochroną i pro-pagowaniem polskich interesów na arenie międzynarodowej i wewnętrz-nej oraz rozwojem potencjału informacyjno-obronnego [zob. tamże, ss. 59–61]. Należą do nich m.in.: Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Ko-mitet integracji europejskiej, media oraz organizacje polityczne, społecz-ne i zawodowe.ochrony struktur państwa. Ogniwa te w ramach przeciwdziałania za-grożeniom bezpieczeństwa państwa będą realizowały zadania doty-czące ochrony granic, ochrony ważnych osób i obiektów, zapewnienia bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego, czuwania nad prze-strzeganiem przepisów prawa, również w szczególnych — wojennych warunkach. W ich skład wchodzą następujące wyspecjalizowane orga-na: Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencja Wywiadu, Policja, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Straż Graniczna, Biuro Ochrony Rządu. Służba Więzienna oraz Najwyższa izba Kontroli.ochrony ludności. Realizują zadania w zakresie ochrony ludności cy-wilnej przed niebezpieczeństwami wynikającymi z działań zbrojnych,

—

—

—

—

—

—


138

klęsk żywiołowych i innych zagrożeń militarnych, a także zapewnienia warunków koniecznych do przetrwania. W ich skład wchodzą: Państwo-wa Straż Pożarna, służba zdrowia oraz obrona cywilna — zajmująca się problematyką ochrony ludności, zakładów pracy, urządzeń użyteczności publicznej i dóbr kultury oraz ratowaniem i udzielaniem pomocy osobom poszkodowanym podczas klęsk żywiołowych (powodzi, pożarów) oraz w czasie wojny.gospodarczo-obronne. Realizują zadania dotyczące materialnych podstaw oraz przetrwania ludności podczas zagrożenia bezpieczeństwa państwa i wojny. Ogniwa te tworzą resorty, podlegle jednostki organizacyjne pod-porządkowania centralnego, regionalnego, wojewódzkiego i gminnego, w tym przedsiębiorstwa prywatne. Wykonują one w dziedzinie obron-ności zadania w zakresie tworzenia i utrzymywania rezerw na potrze-by obronne, utrzymywania infrastruktury obronnej, prowadzenia prac badawczych na rzecz obronności państwa, uczestniczą w przedsięwzię-ciach na rzecz wsparcia sił sojuszniczych w ramach Host Nation Support na terenie kraju. Ponadto wspierają realizację sojuszniczych inwestycji obronnych w Polsce i innych państwach członkowskich NATO. Przemysł obronny zajmuje bardzo ważne miejsce w ogniwach gospodarczo-obron-nych. Wymaga on z punktu widzenia potrzeb szerszego korzystania z nowoczesnych technologii w ramach współpracy z sojusznikami NATO i ich przemysłami obronnymi. W skład ogniw gospodarczo-obronnych wchodzą jednostki podporządkowania centralnego i niższych szczebli, stanowiące potencjały gospodarki wojskowej i cywilnej.

Ochrona obiektów podlegających obowiązkowej ochronie

Na przełomie XX i XXi wieku potrzeba zapewnienia skutecznej i powszechnej ochrony obszarów, obiektów i urządzeń w tym ważnych dla funkcjonowania i bezpieczeństwa państwa diametralnie wzrosła, przybrała rangę prioryte-towego celu w organizacji bezpieczeństwa państwa. Wraz z rozwojem cy-wilizacyjnym i rozbudową infrastruktury gruntownie zwiększa się liczba i ważność obiektów podlegających obowiązkowej ochronie. Stąd też jednym z naczelnych wyzwań dla organizacji obronności Rzeczypospolitej jest zna-lezienie sposobu i form zapewnienia ochrony i obrony obszarów, obiektów i urządzeń w czasie pokoju, kryzysu i wojny. Ochroną tych obiektów zajmują się wyspecjalizowane służby.

Podstawowym aktem prawnym regulującym wykonywanie zadań ochro-ny osób i mienia jest ustawa z 1997 r.2 Określa ona:

2 Zob.: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 z późn., zm.), zwana dalej Ustawą.

—


139

1) Obszary, obiekty i urządzenia podlegające obowiązkowej ochronie;2) Zasady tworzenia i funkcjonowania wewnętrznych służb ochrony oraz

SUFO;3) Zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony

osób i mienia;4) Wymagane kwalifikacje i uprawnienia pracowników ochrony;5) Nadzór nad funkcjonowaniem ochrony osób i mienia;6) Zasady ochrony transportowanej broni, amunicji, materiałów wybucho-

wych, uzbrojenia, urządzeń i sprzętu wojskowego3,7) Odpowiedzialność karną za naruszenie przepisów ustawy.Wykonywanie zadań w zakresie ochrony osób i mienia uregulowane zostało także w:a) rozporządzeniach Rady Ministrów dotyczących:

postępowania pracowników ochrony przy użyciu broni palnej4,warunków użycia środków przymusu bezpośredniego5, postępowania pracowników ochrony wobec osób znajdujących się w gra-nicach chronionych obiektów i obszarów6,

b) rozporządzeniach ministrów określających:funkcjonowanie wewnętrznych służb ochrony7,udzielenia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia8,tryb wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracow-nika zabezpieczenia technicznego9, rodzaje obiektów, w których mogą być stosowane paralizatory elektryczne10,

3 Tamże, art. 1.4 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 1998 r. w sprawie szczegółowych wa-runków i sposobu postępowania pracowników ochrony przy użyciu broni palnej (Dz. U. Nr 86 poz. 543).5 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 1998 r. w sprawie szczegółowych wa-runków i sposobów użycia przez pracowników ochrony środków przymusu bezpośredniego (Dz. U. Nr 89 poz.563); 6 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego trybu działań pracowników ochrony podejmowanych wobec osób znajdujących się w granicach chro-nionych obiektów i obszarów (Dz. U. Nr 144 poz. 933).7 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 listopada 1998 r. w sprawie wewnętrznych służb ochrony (Dz. U. z 1999 r. Nr 4 poz.31).8 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie rodzajów dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o udzielenie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia (Dz. U. Nr 69 poz. 457).9 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracow-nika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organa Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. Nr 78 poz. 511).10 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 1998 r. w sprawie rodzajów obiektów, w których mogą być stosowane paralizatory elektryczne (Dz. U. Nr120 poz. 780).

———

——

—

—


140

zasady uzbrojenia SUFO11,tryb wykonywania nadzoru nad działalnością SUFO12,zasady współpracy SUFO z Policją i innymi jednostkami zewnętrznymi13,przechowywanie i transportowanie wartości pieniężnych14,oraz w innych aktach prawnych wiążących się bezpośrednio lub pośred-

nio z tą problematyką15.W Ustawie przedstawiono także wykładnię podstawowych terminów

i pojęć, które odpowiednio oznaczają16:a) kierownika jednostki – osobę lub organ przedsiębiorcy lub innej jednost-

ki organizacyjnej, uprawnionych, zgodnie z przepisami prawa, statutem, umową, do zarządzania nią; za kierownika jednostki uważa się również likwidatora lub syndyka,

b) licencję – zezwolenie na wykonywanie zadań związanych z ochroną osób i mienia w zakresie wymaganym ustawą,

c) obszar podlegający obowiązkowej ochronie – obszar określony przez mi-nistrów, kierowników urzędów centralnych i wojewodów, wydzielony i odpowiednio oznakowany,

d) transport podlegający obowiązkowej ochronie – transport broni, amunicji, materiałów wybuchowych, uzbrojenia, urządzeń i sprzętu wojskowego, wysyłany z obszarów i obiektów podlegających obowiązkowej ochronie,

e) ochronę osób – działania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa ży-cia, zdrowia i nietykalności osobistej,

f) ochronę mienia – działania zapobiegające przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu, a także przeciwdziałające powstawaniu szkody wyni-kającej z tych zdarzeń oraz niedopuszczające do wstępu osób nieupraw-nionych na teren chroniony;

g) pracownika ochrony – osobę posiadającą licencję pracownika ochrony fizycznej lub licencję pracownika zabezpieczenia technicznego i wyko-

11 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji (Dz. U. Nr 113 poz. 730).12 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wydawania upoważnień do kontroli oraz trybu wykonywania czynności nadzoru Komendanta Głównego Policji nad działalnością specjalistycznych uzbro-jonych formacji ochronnych (Dz. U. Nr 116 poz. 752).13 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad współpracy specjalistycznych uzbrojonych formacji ochron-nych z Policją, jednostkami ochrony przeciwpożarowej, obrony cywilnej i strażami gminnymi (miejskimi) (Dz. U. Nr 161, poz. 1108).14 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 października 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i wymagań, jakim powinna odpowiadać ochrona wartości pieniężnych przechowywanych i transportowanych przez przedsiębiorców i inne jednostki or-ganizacyjne (Dz. U. Nr 129, poz.858).15 Szerzej zob. Wiłun K., Ochrona osób i mienia, Wyd. STO, Bielsko-Biała 2005, s. 179 i nast.16 Art. 2 Ustawy.

————


141

nującą zadania ochrony w ramach wewnętrznej służby ochrony albo na rzecz przedsiębiorcy, który uzyskał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia, lub osobę wykonującą zadania ochrony w zakresie niewymagającym licencji;

h) SUFO – wewnętrzne służby ochrony oraz przedsiębiorców, którzy uzy-skali koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, posiadających pozwolenie na broń na okaziciela, wydane na podstawie odrębnych przepisów;

i) wewnętrzne służby ochrony – uzbrojone i umundurowane zespoły pra-cowników przedsiębiorców lub jednostek organizacyjnych, powołane do ich ochrony.W Ustawie17 określono także formę realizacji ochrony osób i mienia w postaci:

a) bezpośredniej ochrony fizycznej:stałej lub doraźnej,polegającej na stałym dozorze sygnałów przesyłanych, gromadzonych i przetwarzanych w elektronicznych urządzeniach i systemach alarmo-wych,polegającej na konwojowaniu wartości pieniężnych oraz innych przed-miotów wartościowych lub niebezpiecznych;

b) zabezpieczenia technicznego, polegającego na:montażu elektronicznych urządzeń i systemów alarmowych, sygnalizują-cych zagrożenie chronionych osób i mienia, oraz eksploatacji, konserwacji i naprawach w miejscach ich zainstalowania,montażu urządzeń i środków mechanicznego zabezpieczenia oraz ich eksploatacji, konserwacji, naprawach i awaryjnym otwieraniu w miej-scach zainstalowania.Pojęcie obszaru podlegającego obowiązkowej ochronie odnosi się do ogra-

niczonej części przestrzeni, zwykle dużych rozmiarów [Hanausek 1998, s. 13]. Ograniczenie to zatem może polegać na otoczeniu określonego wycinka tere-nu — przestrzeni, płotem, parkanem lub ogrodzeniem, albo tylko tablicami, lecz wyraźnie wskazującymi granice chronionego obszaru. Natomiast obszar to ograniczona część przestrzeni, zwykle dużych rozmiarów, określona po-wierzchnia czegoś, miejsce występowania, zasięg [Słownik języka polskie-go 1996, s. 430]. Obiektem istotnym ze względów bezpieczeństwa i obron-ności nazywamy przedsiębiorstwo, spółkę, instytucję, nieruchomość, obszar, urządzenie, instalację lub ich wyodrębnione elementy ważne dla obronności i bezpieczeństwa, niezależnie od podległości i tytułu własności tych obiek-tów. Obiekt jest też pojmowany jako odpowiednio urządzone i wyposażone pomieszczenie, w których może się odbywać działalność jakiejś jednostki. Urządzenia to składniki wyposażenia technicznego danego obiektu w postaci

17 Tamże, art. 3.

——

—

—

—


142

sprzętu, aparatury, instalacji, maszyn i narzędzi służących prawidłowemu funkcjonowaniu przedsiębiorstwa, zakładu. Urządzeniami są również drogi, środki komunikacji lub łączności oraz inne sprzęty użyteczności publicznej.

Ustawa stanowi również, że wymienione obszary, obiekty, urządze-nia podlegają szczególnej obowiązkowej ochronie — to znaczy pod groźbą kary za jej niewykonanie — gdyż zniszczenie lub uszkodzenie ich może spo-wodować niepowetowane szkody dla gospodarki, obronności lub innych ważnych interesów państwa. Obowiązkowej ochronie podlegają obszary, obiekty, urządzenia i transporty ważne dla obronności, interesu gospodar-czego, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa. Muszą one być chronione przez WSO, SUFO lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne. Do nich należy zaliczyć18:a) w zakresie obronności państwa w szczególności:

zakłady produkcji specjalnej oraz zakłady, w których prowadzone są pra-ce naukowo-badawcze lub konstruktorskie w zakresie takiej produkcji, zakłady produkujące, remontujące i magazynujące uzbrojenie, urządzenia i sprzęt wojskowy,magazyny rezerw państwowych;

b) w zakresie ochrony interesu gospodarczego państwa w szczególności:zakłady mające bezpośredni związek z wydobyciem surowców mineral-nych o strategicznym znaczeniu dla państwa,porty morskie i lotnicze,banki i przedsiębiorstwa wytwarzające, przechowujące bądź transportu-jące wartości pieniężne w znacznych ilościach;

c) w zakresie bezpieczeństwa publicznego w szczególności:zakłady, obiekty i urządzenia mające istotne znaczenie dla funkcjono-wania aglomeracji miejskich, których zniszczenie lub uszkodzenie może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szcze-gólności elektrownie i ciepłownie, ujęcia wody, wodociągi i oczyszczalnie ścieków,zakłady stosujące, produkujące lub magazynujące w znacznych ilościach materiały jądrowe, źródła i odpady promieniotwórcze, materiały toksycz-ne, odurzające, wybuchowe bądź chemiczne o dużej podatności pożaro-wej lub wybuchowej,rurociągi paliwowe, linie energetyczne i telekomunikacyjne, zapory wod-ne i śluzy oraz inne urządzenia znajdujące się w otwartym terenie, któ-rych zniszczenie lub uszkodzenie może stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, środowiska albo spowodować poważne straty materialne;

d) w zakresie ochrony innych ważnych interesów państwa w szczególności:zakłady o unikalnej produkcji gospodarczej,

18 Tamże, art. 5.

—

—

—

——

—

—

—

—


143

obiekty i urządzenia telekomunikacyjne, pocztowe oraz telewizyjne i radiowe,muzea i inne obiekty, w których zgromadzone są dobra kultury narodowej,archiwa państwowe.Wykaz tych obszarów jest sporządzany przez prezesa NBP, Krajową Radę

Radiofonii i Telewizji, ministrów, kierowników urzędów centralnych i woje-wodów, w stosunku do podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych jednostek organizacyjnych. Umieszczenie tego obszaru w wykazie następuje w drodze decyzji administracyjnej. ewidencja tych obszarów ma charakter poufny i prowadzą ją wojewodowie. Wykaz tych obiektów kierownicy or-ganów centralnych przesyłają wojewodom, na terenie których znajdują się te obiekty, obszary lub urządzenia. Niezależnie od powyższego wojewoda może w drodze decyzji administracyjnej umieścić w ewidencji znajdujące się na terenie województwa obszary, obiekty i urządzenia niewskazane przez kierowników organów centralnych, jeżeli uzna, że konkretny obiekt z uwagi na jego charakter lub znaczenie powinien podlegać obowiązkowej ochronie. ewidencja ta ulega bieżącej aktualizacji, tzn. że mogą być wpisywane do niej nowe obiekty, a inne wykreślane, ze względu np. na ich likwidację19.

W stosunku do obszarów podlegających obowiązkowej ochronie, szcze-gólne uprawnienia posiada Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Na wniosek wymienionych wyżej podmiotów, może on wprowadzić dla da-nej jednostki organizacyjnej, regulamin ogólnych warunków i trybu wyko-nywania ochrony obszaru20.

Obiekt, obszar lub urządzenie podlegające obowiązkowej ochronie, z chwilą wpisania do ewidencji wojewody, powinny być wyraźnie wydzielo-ne i oznakowane. Kierownik jednostki, który bezpośrednio zarządza tymi ob-szarami, obiektami i urządzeniami albo upoważniona przez niego osoba jest zobowiązany uzgadniać z właściwym terytorialnie komendantem wojewódz-kim Policji plan ochrony. Plan ten powinien zawierać następujące elementy:

rodzaj działalności jednostki lub charakter produkcji,analizę stanu bezpieczeństwa i potencjalnych zagrożeń,ocenę aktualnego stanu ochrony,dane dotyczące struktury organizacyjnej formacji ochronnej w tym: stan etatowy, rodzaj uzbrojenia oraz sposób zabezpieczenia broni i amunicji,dane dotyczące zabezpieczeń technicznych,zasady organizacji i wykonywania ochrony.Komendant wojewódzki Policji przy uzgadnianiu planu ochrony bierze

pod uwagę potencjalny stan zagrożenia jednostki oraz wymagania określone w obowiązujących przepisach prawa21.

19 Tamże.20 Tamże, art. 6.21 Tamże, art. 7.

———

————

——


144

Ochrona obszarów, obiektów i urządzeń, o których mowa jest obowiąz-kiem prawnym tzn., że osoba na której ciąży obowiązek zapewnienia ochro-ny, w przypadku niedopełnienia tego obowiązku, może ponieść odpowie-dzialność karną. Nie zapewnienie fizycznej lub technicznej ochrony obszaru podlegającego obowiązkowej ochronie jest przestępstwem z art. 48 Ustawy, zagrożonym karą grzywny, karą ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat dwóch22.

SUFO w działaniach na rzecz obronności państwa

W rozumieniu przepisów Ustawy, ochroną są działania mające na celu za-pewnienie bezpieczeństwa życia, zdrowia i nietykalności osobistej oraz zapobieganie przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu a także przeciwdziałające powstaniu szkód wynikających z tych zdarzeń oraz niedo-puszczające do wstępu osób nieuprawnionych na teren chroniony23.

Ustawa stanowi, że specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne mogą być tworzone:a) przez przedsiębiorcę lub jednostkę organizacyjną w formie wewnętrznej

służby ochrony. Służba ta stanowi uzbrojony i umundurowany zespół pracowników powołany do ochrony zakładu, przedsiębiorstwa lub innej jednostki organizacyjnej. Podlega bezpośrednio kierownikowi jednostki lub osobie przez niego upoważnionej. Wewnętrzne służby ochrony mogą być powołane w obiektach:wpisanych do ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie prowadzonej przez wojewodów,nie ujętych w ewidencji prowadzonej przez wojewodów. Powoływane są wtedy na wniosek kierownika jednostki, przez komendanta wojewódz-kiego Policji24.

b) przez przedsiębiorcę, który uzyskał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia i posiada pozwole-nie na broń na okaziciela wydane na podstawie odrębnych przepisów.Powołanie wewnętrznej służby ochrony powinno nastąpić w terminie 3

miesięcy od dnia uzgodnienia planu ochrony. Potwierdzeniem jej powołania jest protokół sporządzony przez komisję powołaną przez komendanta woje-wódzkiego Policji.

Zadaniem wewnętrznych służb ochrony jest:25

1. Zapewnienie ochrony mienia w granicach chronionych obszarów i obiektów.

22 Tamże, art. 48.23 Tamże, art. 2.24 Ustawa, art. 10.25 Zob. przypis 6.

—

—


145

2. Ochrona obiektów, pomieszczeń i urządzeń jednostki przed dostępem do nich osób niepowołanych.

3. Ochrona mienia jednostki przed kradzieżą, zniszczeniem lub uszko-dzeniem.

4. Konwojowanie mienia jednostki.5. Zapobieganie zakłóceniom porządku na terenie jednostki oraz powiado-

mienie kierownika jednostki o zdarzeniach powodujących naruszenie po-rządku.

6. Ujawnienie faktów dewastacji mienia jednostki.7. Niezwłoczne powiadomienie organów ścigania o czynach przestępczych

zaistniałych na terenie jednostki i zabezpieczenie miejsca ich popełnienia do czasu przybycia organów ścigania.

8. Wykonywanie innych zadań wynikających z planu ochrony jednostki.Wewnętrzne służby ochrony w zakresie swego działania ściśle współpra-

cują z Policją, państwową strażą pożarną, obroną cywilną i strażami gmin-nymi26.

Przedstawione wyżej obiekty i urządzenia podlegające obowiązkowej uchronie znajdują się w strukturach organizacyjnych systemu obronności państwa. Podsystem niemilitarny jako element systemu obronności państwa obejmujący niemilitarne ogniwa obronne jest przygotowany do wsparcia podsystemu militarnego, zapewnienia funkcjonowania struktur państwa, przetrwania społeczeństwa w warunkach kryzysu i wojny [Drost, Zmarzliń-ski 1998, s. 63].

Zakłady przemysłowe, magistrale gazowe i energetyczne, oczyszczalnie ścieków, wodociągi miejskie są narażone podczas zagrożeń wojennych na działania grup specjalnych i rozpoznawczych przeciwnika. Celem ich będzie terroryzm, sabotaż, dywersja, dezorganizacja życia ludności, funkcjonowa-nia zakładów, obiektów ważnych z uwagi na obronność państwa i względy gospodarcze, organy władzy i porządek publiczny. Działania takich grup wy-mierzone będą szczególnie w funkcjonowanie aglomeracji miejskich, np. za-opatrzenie ich w wodę, gaz, energię elektryczną i inne środki przetrwania. Wzrośnie również zagrożenie przestępczością szczególnie zorganizowaną (wszelkiego rodzaju grupy, szajki przestępcze, bandy). W likwidacji zagrożeń i ich skutków uczestniczyć będą ogniwa niemilitarne w granicach swoich, przewidzianych prawem zadań i możliwości, a także w ramach ogniw go-spodarczo-obronnych i funkcjonujących w nich — Specjalistycznych Uzbro-jonych Formacji Ochronnych. Większość sił SUFO będzie wykorzystywana do ochrony przedsiębiorstw, jednostek organizacyjnych gospodarki narodo-wej i przedsiębiorstw prywatnych, realizacji zadań ochronnych w sytuacji zagrożeń niemilitarnych oraz realizacji zadań obronnych w sytuacji zagro-

26 Ustawa, art. 12.


146

żenia bezpieczeństwa państwa i wojny. Działania SUFO w okresie zagrożeń niemilitarnych należy umiejscowić na styku z siłami OC, które również będą użyte do likwidacji skutków klęsk żywiołowych, awarii i innych zagrożeń. Ponadto winny one wspomagać funkcjonowanie administracji oraz realizację przedsięwzięć związanych z ochroną struktur państwa i ochroną ludności [Wiłun 2005, s. 63].

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jedną z najistotniejszych ról w systemie obrony RP będzie odgrywało województwo. Celem obrony województwa jest zabezpieczenie tej części kraju przed działalnością prze-ciwnika, utrzymanie ciągłości pracy gospodarki i administracji, jak również zapewnienie ochrony ludności przed skutkami nadzwyczajnych zagrożeń i likwidacja ich skutków27. Wojewoda natomiast, jako przedstawiciel rządu zapewnia i koordynuje współdziałanie wszystkich jednostek administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze danego województwa w zakresie zapobiegania zagrożeniom życia, zdrowia ludzi i mienia oraz środo-wiska, a także realizującym zadania z zakresu: utrzymania porządku i bez-pieczeństwa, ochrony praw obywatelskich, zapobiegania klęskom żywioło-wym oraz innym nadzwyczajnym zagrożeniom i usuwania ich skutków.

Z powyższego wynika, iż część zadań w zakresie obronności na szczeblu województwa (w okresie pokojowym podczas zagrożenia i w czasie wojny) będą wykonywały ogniwa pozamilitarne (niemilitarne), w tym i SUFO. Do zadań tych będą należały [Wiłun 2005 ss. 89–90]:

W czasie pokoju:określanie problemów, jakimi będą się zajmowały ogniwa pozamilitarne, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (w zakresie dotyczącym po-wszechnego obowiązku obrony itp.),przedsięwzięcia przewidziane do realizacji w ramach przygotowania ob-szaru kraju do obrony, wspomaganie w realizacji dotyczących świadczeń na rzecz obrony,organizacja systemu ostrzegania i alarmowania o zagrożeniach.W okresie zagrożenia:wspomaganie rejonu koncentracji wojsk,wzmacnianie sil zajmujących się ochroną i utrzymaniem porządku na dro-gach przegrupowania wojsk i transportu sprzętu wojskowego,udzielanie pomocy w rozpoznawaniu i zwalczaniu grup dywersyjnych i rozpoznawczych wroga.Podczas wojny:wspomaganie logistyczne wojsk operacyjnych i OT,instruowanie o zagrożeniach i zachowaniu się ludności cywilnej podczas działań wojennych,

27 Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123).

—

—

——

——

—

——


147

udzielanie pomocy w zabezpieczaniu dróg w rejonach przegrupowania, manewru i zaopatrzenia wojsk,współdziałanie w wyszukiwaniu i zwalczaniu grup rozpoznawczych i dy-wersyjnych przeciwnika,prowadzenie akcji ratunkowych w rejonach działań bojowych.Przedstawione wyżej ogólnie obowiązki województwa i wojewodów

w zakresie obronności implikują cele i zadania obrony niemilitarnej w okre-sie zagrożenia i konfliktu zbrojnego.

Celem obrony niemilitarnej, jej ogniw ochronnych (w tym i SUFO), jest wykonywanie zadań w zakresie [Tamże, s. 90]:

organizacji ochrony składów i magazynów oraz zakładów produkujących na potrzeby sił zbrojnych i ludności,ochrony obiektów o istotnym znaczeniu regionalnym lub krajowym, któ-rych uszkodzenie lub zniszczenie może spowodować poważny uszczer-bek dla gospodarki, zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi i środowiska,przygotowania i uruchomienia zapasowych źródeł energii, rozśrodkowa-nia zgromadzonych rezerw surowców, głównie o strategicznym znacze-niu dla gospodarki.Przedstawione zadania w sposób ogólny określają czynności niemilitar-

nych ogniw obronnych w okresie zagrożenia konfliktem lub wojny. Ochrona i obrona tych dziedzin gospodarki i obiektów ważnych dla funkcjonowania państwa wymaga przygotowania odpowiednich sił i środków.

Obecnie nie ma szczegółowych uregulowań prawnych co do użycia takich niemilitarnych ogniw obronnych, jak: ogniwa ochrony ludności, ochrony struktur państwa, ogniwa gospodarczo-obronne i roli w nich SUFO [Tamże].

W podstawowych dokumentach dotyczących obronności państwa nie określa się obowiązku nadawania przydziałów mobilizacyjnych pracowni-kom służb ochrony do jednostek, w których pełnią służbę. Pracownicy ochro-ny, jeśli nie zostali w jednostkach zmilitaryzowanych zakładów pracy, przed-siębiorstw, w okresie zagrożeń i wojny, udają się do swych jednostek zgodnie z kartami przydziałów mobilizacyjnych, które otrzymali ze swoich WKU. Ponadto w przedsiębiorstwach pozostaną pracownicy ochrony reklamowani z uwagi na przynależność do formacji Obrony Cywilnej i wykonywanie na jej rzecz określonych zadań. Na tych pracowników ochrony jednak nie możemy liczyć, będą wykonywali oni zadania w ramach Obrony Cywilnej. W związ-ku z tą sytuacją mogą zaistnieć przypadki, że w wielu przedsiębiorstwach, jednostkach organizacyjnych, SUFO w okresie zagrożenia państwa, zostaną całkowicie zdekompletowane. Musimy mieć na uwadze również to, że część pracowników ochrony, z różnych względów nie posiadających przydziałów mobilizacyjnych, wykorzystując sytuację opuści służbę w tych formacjach [Tamże, s. 95].

—

—

—

—

—

—


148

Rozważając aktualny stan przygotowania Specjalistycznych Uzbrojonych Formacji Ochronnych, stwierdzić należy, że są one gotowe do działań w za-kresie ochrony osób i mienia w okresie pokoju. Natomiast ich funkcjonowa-nie w okresie kryzysów polityczno-militarnych, a szczególnie w czasie wojny, wymaga istotnych zmian w zakresie organizacyjnym, wyszkolenia, uzbro-jenia, wyposażenia, a także organizacyjno-mobilizacyjnego uzupełnienia.

Należy pamiętać, iż warunkiem koniecznym dla zapewnienia skutecznej obrony Polski jest dobrze zorganizowane współdziałanie i efektywna inte-gracja potencjału militarnego i pozamilitarnego z odpowiednio przygotowa-ną administracją i gospodarką oraz zorganizowanym i przygotowanym do obrony społeczeństwem.

Abstract

In the article there have been discussed internal and external threats considered in the context of building the national defense system maintaining safety in the Republic of Poland. The above mentioned system consists of subsystems that relate to controlling the national defense, military activity and extra-military activity. The extra-military subsystem comprises property protection agencies, guard agencies as well Special Armed Units of Protection (SUFO) that are part of body guarding formations. Their main objective is to protect buildings which are under constant surveillance because of their strategic role in functioning and maintaining national safety. SUFO units are expected to be used during war time and in states of emergency. Yet, to make it possible there have to be implemented necessary legal regulations as well as organizational, personal and material changes in SUFO structure.

Bibliografia

Drost M., Zmarzliński M., Obrona niemilitama, Warszawa 1998.Hanausek T., Ustawa o ochronie osób i mienia, Komentarz, Toruń 1998.Hołyst B., Przestępczość w Polsce, Warszawa 2000.Koziej S., Podstawowe problemy strategii i systemu obronności na przełomie XX i XXI wieku, Warszawa 2001.Drost M., Zmarzliński G., Obrona militarna RP, Warszawa 1998.Marczak J., Pawłowski J., O obronie militarnej Polski przełomu XX i XXI wieku, War-szawa 1995.Słownik języka polskiego, Warszawa 1996.Wilk F., Aglomeracje miejskie i ośrodki przemysłowe w obronie powszechnej państwa, War-szawa 1997.Wiłun K., Ochrona osób i mienia, Bielsko-Biała, 2005.

Akty prawneUstawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogól-nej (Dz. U. Nr 21, póz. 123).


149

Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 z późn., zm.).Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 listopada 1998 r. w sprawie wewnętrznych służb ochrony (Dz. U. z 1999 r. Nr 4, poz.31).Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie rodzajów dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o udzie-lenie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia (Dz. U. Nr 69, poz. 457).Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licen-cji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organa Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. Nr 78, poz. 511).Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 1998 r. w sprawie rodzajów obiektów, w których mogą być stosowane paralizatory elektryczne (Dz. U. Nr 120, poz. 780).Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochron-nych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji (Dz. U. Nr 113, poz. 730).Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wydawania upoważnień do kontroli oraz try-bu wykonywania czynności nadzoru Komendanta Głównego Policji nad działalnoś-cią specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych (Dz. U. Nr 116, poz. 752).Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad współpracy specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych z Policją jednostkami ochrony przeciwpożarowej, obrony cy-wilnej i strażami gminnymi (miejskimi) (Dz. U. Nr 161, poz. 1108).Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 paździer-nika 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i wymagań, jakim powinna odpowiadać ochrona wartości pieniężnych przechowywanych i transportowanych przez przed-siębiorców i inne jednostki organizacyjne (Dz. U. Nr 129, poz. 858).Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego trybu działań pracowników ochrony podejmowanych wobec osób znajdujących się w granicach chronionych obiektów i obszarów (Dz. U. Nr 144, poz. 933).Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobu postępowania pracowników ochrony przy użyciu broni palnej (Dz. U. Nr 86, poz.543).Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobów użycia przez pracowników ochrony środków przymusu bez-pośredniego (Dz. U. Nr 89, poz.563).


Tomasz Hoffmann Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania

Policja jako organ bezpieczeństwa i porządku publicznego

Wprowadzenie

Współczesny świat nie jest pozbawiony odczuwalnych i realnych zagrożeń, których genezy należy upatrywać w napięciach politycznych, ekonomicz-nych, nacjonalizmie, antagonizmach etnicznych oraz religijnych. Sprzeczność i różnorodność interesów generuje niebezpieczeństwa o różnorakim znacze-niu, sile i charakterze od konfliktów zbrojnych i zamachów terrorystycznych do przestępczości pospolitej. Oprócz niebezpieczeństw wywoływanych przez człowieka, niebagatelnego znaczenia nabierają wszelkie kataklizmy naturalne. W związku z powyższym wyspecjalizowane instytucje państwo-we muszą być przygotowane, aby zapobiegać tego rodzaju zagrożeniom. Jed-ną z takich instytucji państwowych jest Policja państwowa, której głównym celem jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli i państwa. Z tak przyjętej szerokiej definicji wynika że Policja zapewnia ogólne bezpieczeństwo w pań-stwie. Niniejszy artykuł koncentruje się wokół wskazania genezy, roli oraz miejsca Policji w systemie bezpieczeństwa państwowego.

Geneza Policji

Początki policji w Polsce jako zorganizowanej formacji sięgają czasów I woj-ny światowej, kiedy zaczęty się tworzyć różne milicje i straże obywatelskie, mające za zadanie ochronę ludności i mienia. Kiedy w listopadzie 1918 roku Polska odzyskała niepodległość, trzeba było bronić jej nie tylko przed zagro-żeniem z zewnątrz, ale i wewnątrz państwa. Postanowiono wtedy utworzyć zunifikowaną organizację policyjną. W 1919 roku Kazimierz Młodzianowski otrzymał od rządu RP zadanie połączenia wszystkich istniejących formacji milicyjnych i policyjnych w całość [Jeleniewski 2007].

24 lipca 1919 roku Sejm RP przyjął ustawę o Policji Państwowej. Powo-łana formacja była organem wykonawczym władz państwowych i samorzą-dowych, odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa, spokoju i porządku


publicznego. Początkowo w skład Policji Państwowej wchodziło 6 komend okręgowych (wojewódzkich) miasta Warszawy oraz województw: warszaw-skiego, łódzkiego, kieleckiego, lubelskiego i białostockiego. W lipcu 1922 r. proces budowy Policji Państwowej został zakończony wraz z włączenie w jej skład Komendy Policji Państwowej Ziemi Wileńskiej [Tamże].

Pierwszym komendantem głównym mianowano warunkowo prawnika Mariana Borzęckiego. Policja Państwowa utrzymywała międzynarodowe kontakty zawodowe. Była jednym z członków założycieli Międzynarodowej Komisji Policji Kryminalnej, czyli odpowiednika dzisiejszego Interpolu [Tam-że.] Policja Państwowa działała od 1919 do 1939 roku, czyli przez dwadzieścia lat. Jej funkcjonowanie przerwał wybuch II Wojny Światowej [Tamże].

7 października 1944 roku Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego po-wołał formalnie Milicję Obywatelską jako organ odpowiedzialny za ochronę bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego oraz dochodzenie i ściga-nie przestępstw. Tak sformułowane zadania w sensie formalnym pokrywały się z zadaniami wykonywanymi uprzednio przez Policję Państwową. Ale był to w zasadzie jedyny punkt zbieżny, łączący te dwie formacje. W Milicji Oby-watelskiej zasadę swobodnego doboru funkcjonariuszy do policji zastąpiono wymogiem nadania MO odpowiedniego oblicza klasowego [Kozłowski 2007].

Milicja Obywatelska stała się formacją wspierającą rządzącą partię. Ze-wnętrznym przejawem całkowitego zerwania z tradycjami Policji Państwo-wej była zmiana nazwy, umundurowania oraz nazewnictwa stopni [Bolesta 1972]. Początkowo powołanie Milicji Obywatelskiej planowano na 27 lipca 1944 roku, jednak dekret ten nie wszedł w życie z powodu sprzeciwu ofice-rów radzieckich.

Policja w demokratycznym państwie prawa

Milicja Obywatelska 10 maja 1990 roku została formalnie przekształcona w Po-licję, Służba Bezpieczeństwa rozwiązana (utworzono nowy Urząd Ochrony Państwa), a Ministerstwo Spraw Wewnętrznych stało się resortem cywilnym na miejsce „mundurowego”. W tym dniu wszedł w życie pakiet tzw. „ustaw policyjnych” uchwalonych wcześniej przez parlament [Kozłowski 2007].

Ponieważ Policja polska była organizowana w trakcie wprowadzania za-sadniczych zmian zasad funkcjonowania państwa. w praktyce ani sami mi-licjanci, którzy z dnia na dzień stali się policjantami, ani twórcy przepisów prawnych sytuujących Policję w systemie bezpieczeństwa państwa na dobrą sprawę nie mieli żadnych doświadczeń z nowoczesnymi rozwiązaniami or-ganizacyjnymi i prawnymi w tej dziedzinie [Przemyski, Róg 2007].

Kluczową sprawą było przywrócenie zaufania społecznego do Policji. Był to oczywisty wymóg: bez współdziałania z ludnością każda Policja jest śle-pa i bezradna. Nie tylko MSW, ale przede wszystkim twórcy „ustaw policyj-

152 Tomasz Hoffmann

nych” robili wiele by już nigdy uczciwy obywatel nie musiał się bać stróżów prawa. Pamięć minionych lat działalności milicji była wówczas tak silna, ze prowadziła do formalnych wniosków na forum sejmowym, by policjanci na służbie byli nieuzbrojeni, by praktycznie nie mogli strzelać nawet w obronie własnej, a tym bardziej stosować środków techniki operacyjnej (podsłuchy, podglądy, agentura).

W efekcie „ustawy policyjne” niezmiernie ograniczyły możliwości za-równo użycia broni, jak i stosowania technik operacyjnych (potrzebna była każdorazowo zgoda aż dwóch ministrów). Tymczasem szybko rosło zagro-żenie przestępczością. Na czarny rynek wypływała masowo broń kupowana m.in. od opuszczających nasz kraj żołnierzy sowieckich. Przestępcy nie mieli zahamować w jej użyciu, natomiast użycie broni przez policjanta kończyło się zazwyczaj długotrwałymi i nieprzyjemnymi dla niego procedurami, Po-licjant był po prostu w gorszej sytuacji niż bandyta. Policjanci zaczęli się bać bandytów, a nie odwrotnie. Późniejsze nowelizacje „ustaw policyjnych” sta-nowiły kolejne próby uzdrowienia tej sytuacji [Kozłowski 2007].

Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji rozwiązywała Milicję Oby-watelską i utworzyła Policję – umundurowaną i uzbrojoną formację, służą-cą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa o porządku publicznego. Ustawa sprecyzo-wała zakres zadań należących do niej, pozostawiając jednak ich otwarty kata-log. Wiele zadań szczegółowych pozostawiła do bliższej regulacji przepisom szczególnym.

Założenie ustawy było uregulowanie spraw Policji i policjantów w sposób kompleksowy. Nadało to jej charakter aktu prawnego dość złożonego skła-dającego się z dwóch części. Pierwsza – to zespół unormowań dotyczących organizacji i funkcjonowania Policji jako organu administracji państwowej, realizującego zadania państwa w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa i po-rządku publicznego. W tym zakresie ustawa była aktem normatywnym o cha-rakterze ustrojowym. Druga część – to zbiór przepisów regulujących status służbowy policjanta. W tej części ustawa jest tzw. pragmatyką służbową, czyli aktem określającym prawa i obowiązki funkcjonariuszy Policji [Misiuk 2007].

Szczególny charakter i znaczenie dla obywateli miały regulacje rozdziału trzeciego ustawy, określające bliżej uprawnienia Policji wobec społeczeństwa przy wykonywaniu swoich ustawowych zadań. Ustawodawca podzielił ogól czynności wykonywanych przez Policję w celu rozpoznawania, zapobiega-nia i wykrywania przestępstw na czynności: operacyjno-rozpoznawcze, do-chodzeniowo-śledcze, administracyjno-porządkowe oraz czynności wyko-nywane na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego.

W dalszej części określono niezwykle ważne zagadnienia, a mianowicie uprawnienia policjantów przy wykonywaniu czynności służbowych. Osobno

153Policja jako organ bezpieczeństwa i porządku publicznego

zaś sprecyzowano warunki użycia środków przymusu bezpośredniego i bro-ni palnej, zasady dokonywania kontroli korespondencji i stosowania techni-ki operacyjnej. Przewidziano również szczególnego rodzaju uprawnienia na wypadek zagrożenia bezpieczeństwa publicznego lub niebezpiecznego za-kłócenia porządku publicznego. Można było użyć oddziałów i pododdziałów Policji jednocześnie z jednostkami sił zbrojnych.

W ustawie wyeksponowany został obowiązek policjantów respektowania godności obywateli oraz przestrzegania i ochrony praw człowieka. Jego roz-winięcie zawarto w końcowych postanowieniach rozdziału trzeciego [Tam-że, s. 89].

Nowa ustawa o Policji z 1990 roku nadała w ramach MSW tej formacji pewną autonomię, która miała sprzyjać apolityczności. Założenia twórców ustawy stały się jednak nie do końca możliwe do zrealizowania, bowiem ustawa posiadała wiele mankamentów, które z czasem licznych nowelizacji były usuwane. W zasadzie można przyjąć iż każda zmiana ustawy o policji związana była z funkcjonowaniem ustrojowym państwa. Z zasady chodziło o ukazanie zasadności wyodrębnienia z prawa administracyjnego, szeroko rozumianego prawa policyjnego, czyli prawa związanego z bezpieczeństwem i porządkiem publicznym [Tamże, s. 60].

Zmiany ustawy o Policji pozwalają na wydzielenie dwóch zasadniczych etapów w jej funkcjonowaniu; lata 1990–1998 i okres od 1 stycznia 1999 roku tj. po wprowadzeniu reformy ustrojowej policji, przy czym i tutaj wprowa-dzone zostały zmiany ustawą z dnia 13 listopada 2002 roku [Ustawa z dnia 13 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o administracji rządo-wej w województwie i ustawy o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2002, Nr 200, poz. 1688].

Wydaje się że taki podział uzasadniony jest przyjęciem pewnego kryte-rium które sytuuje organy Policyjne w strukturze organów państwa, a tak-że wyznacza zakres ich podporządkowania organom administracji ogólnej. Z kolei zakres zadań i struktura organizacyjna pozwalają na dodatkowy po-dział okresu pierwszego na lata 1990–1995 i 1996–1998 [Misiuk 2007].

Zadania Policji

W granicach swych zadań Policja w celu rozpoznawania, zapobiegania i wy-krywania przestępstw i wykroczeń wykonuje czynności: operacyjno-rozpo-znawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe, czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samo-rządu terytorialnego w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach. Ustawodawca określił iż do podstawowych zadań Policji należą:

ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamacha-mi naruszającymi te dobra;

—

154 Tomasz Hoffmann

ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transpor-tu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczo-nych do powszechnego korzystania;inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie po-pełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządo-wymi i organizacjami społecznymi;wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców;nadzór nad strażami gminnymi (miejskimi) oraz nad specjalistycznymi uzbrojonymi formacjami ochronnymi w zakresie określonym w odręb-nych przepisach;kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych;współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami mię-dzynarodowymi na podstawie umów i porozumień międzynarodowych oraz odrębnych przepisów;gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych;prowadzenie bazy danych zawierającej informacje o wynikach analizy kwasu dezoksyrybonukleinowego (DNA), [Art. 1 ust 2 Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji , Dz. U. 2007, Nr 43, poz. 277]. Z powyższego katalogu wynika, iż policja posiada pewne uprawnienia

władcze wobec podmiotów, które dodatkowo są wzmocnione możliwością stosowania przymusu wobec wyegzekwowania obowiązku wynikającego z prawa powszechnie obowiązującego [Niesiołowski 1989].

Wyposażenie policji w możliwość stosowania szczególnych form działa-nia, popartych przymusem wynika z tego, iż wiele zdarzeń wymaga właśnie zastosowania takich środków prawnych, które umożliwiają szybką i sku-teczną likwidację powstałego bezpieczeństwa i zastosowania odpowied-nich instrumentów [Pieprzny 2007]. Owe instrumenty są dość zróżnicowane i mają różny charakter od użycia przymusu fizycznego, a skończywszy na użyciu środka ostatecznego, jakim jest broń palna. W granicach swych zadań z zakresu szeroko rozumianego bezpieczeństwa publicznego policja może, a wręcz ma prawo:

legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości;zatrzymywania osób w trybie i przypadkach określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego i innych ustaw;zatrzymywania osób pozbawionych wolności, które na podstawie ze-zwolenia właściwego organu opuściły areszt śledczy albo zakład karny i w wyznaczonym terminie nie powróciły do niego;zatrzymywania osób stwarzających w sposób oczywisty bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, a także dla mienia;

—

—

——

—

—

——

——

—

—


pobierania od osób wymazu ze śluzówki policzków:• w trybie i przypadkach określonych w przepisach Kodeksu postępowa-nia karnego,• w celu identyfikacji osób o nieustalonej tożsamości oraz osób usiłują-cych ukryć swoją tożsamość, jeżeli ustalenie tożsamości w inny sposób nie jest możliwe;pobierania materiału biologicznego ze zwłok ludzkich o nieustalonej toż-samości;przeszukiwania osób i pomieszczeń w trybie i przypadkach określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego i innych ustaw;dokonywania kontroli osobistej, a także przeglądania zawartości bagaży i sprawdzania ładunku w portach i na dworcach oraz w środkach trans-portu lądowego, powietrznego i wodnego, w razie istnienia uzasadnione-go podejrzenia popełnienia czynu zabronionego pod groźbą kary;obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych, a w przypadku czynności operacyjno-rozpoznawczych i administracyjno-porządkowych podejmowanych na podstawie ustawy – także i dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom;żądania niezbędnej pomocy od instytucji państwowych, organów ad-ministracji rządowej i samorządu terytorialnego oraz jednostek gospo-darczych prowadzących działalność w zakresie użyteczności publicznej; wymienione instytucje, organy i jednostki obowiązane są, w zakresie swojego działania, do udzielenia tej pomocy, w zakresie obowiązujących przepisów prawa;zwracania się o niezbędną pomoc do innych jednostek gospodarczych i organizacji społecznych, jak również zwracania się w nagłych wypad-kach do każdej osoby o udzielenie doraźnej pomocy, w ramach obowiązu-jących przepisów prawa;dokonywania kontroli rodzaju używanego paliwa przez pobranie próbek paliwa ze zbiornika pojazdu mechanicznego [Art. 15 ust 1 Ustawy z z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz. U. z 2007, nr 43, poz. 277. Tekst jednolity].Oprócz powyższych uprawnień policjanci mogą, w razie niepodporząd-

kowania się wydanym przez nich poleceniom stosować środki przymusu bezpośredniego, do których ustawodawca zaliczył:

fizyczne, techniczne i chemiczne środki służące do obezwładniania bądź konwojowania osób oraz do zatrzymywania pojazdów;pałki służbowe;wodne środki obezwładniające;psy i konie służbowe;pociski niepenetracyjne, miotane z broni palnej [Art. 16 ust 1 Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji].

—

—

—

—

—

—

—

—

—

————

156 Tomasz Hoffmann

Jak można zauważyć zadania i kompetencje Policji są dość szerokie. Wy-nika to po części z samego umocowania prawnego tego organu, a także za-dań, jakie ma on wykonywać. Podkreślenia wymaga fakt, że zapewnienie bezpieczeństwa nie należy do zadań łatwych, stąd przyznane przez usta-wodawcę uprawnienia wkraczania w sferę prywatną są dość często bardzo szerokie. Wymaga to jednak dobro bezpieczeństwa obywateli, jak i samego państwa. Do tego w końcu została powołana Policja państwowa.

Zakończenie

Śledząc najnowszą historię polskiej Policji oraz biorąc pod uwagę jej wcze-śniejsze dzieje, można z całą pewnością stwierdzić, iż Policja jest jednostką dynamiczną, ciągle ewoluującą na korzyść obywatela, jak i swoich pracowni-ków, o czym świadczą kolejne nowelizacje ustawy o Policji.

Przeobrażenia w tej formacji są reakcją na transformacje ustrojowe w pań-stwie oraz na obecną sytuację polityczną w kraju i na świecie. Rozwój Policji i ulepszanie jej działania są podyktowane również przynależnością Polski do Unii Europejskiej, analogicznie Policja stara się osiągnąć standardy wymaga-ne przez Unię w stosunku do służb strzegących porządku i bezpieczeństwa unijnych obywateli.

Przekształcenia, jakie dotyczą uprawnień pracowników Policji (w służbie czynnej) w zakresie bezpośrednich i pośrednich kontaktów z obywatelem, ingerencji w jego życie i przestrzeganie prawa, pokazują jak bardzo Policja rozwinęła się w tej sferze na przestrzeni lat. Nie jest bezduszną formacją nie biorąca pod uwagę okoliczności, lecz elastycznie i na bieżąco podąża za zmia-nami, coraz bardziej wychodząc naprzeciw obywatelowi, szanując jego god-ność osobistą.

W przyszłości należy spodziewać się kolejnych przekształceń w organi-zacji Policji, podyktowanych rozwojem państwa oraz kolejnymi zmianami w ekipie rządzącej, która za każdym razem ma swoją, inną od poprzedniej, wizję organizacji i funkcjonowania Policji w Polsce.

Abstract

The contemporary world is not deprived of sensible and real threats whose the genesis one ought to suspect in political tensions, economic, the nationalism, ethnic antagonisms and religious. The contradiction and the variety of business generates dangers about the different meaning, the power and the character from armed conflicts and terrorist plots to the common delinquency. An aim of the present article is presenting of the genesis and assignments of the Police as the organ, responsible for the safety of the state and citizens. On the attention the fact deserves that this is the specialized organ , in assuring of the internal safety , from here his assignments and competences concentrate on matters important and having the essential meaning for the state as wholes


Bibliografia

Bolesta S., Pozycja prawna Milicji Obywatelskiej w systemie organów PRL, Warszawa 1972.Jeleniewski M. K., Model Policji Państwowej w II Rzeczpospolitej (1919-1939) [w:] Poli-cja w Polsce. Stan obecny i perspektywy, tom I, pod. red. A. Szymaniaka, W. Ciepieli; Poznań 2007.Kozłowski K., Policja lat przełomu (1989–1990) [w:] Policja w Polsce. Stan obecny i perspek-tywy, Tom I, pod. red. A. Szymaniaka, W. Ciepieli, Poznań 2007.Misiuk A., Model Policji w Polsce w latach transformacji systemowej po 1990 roku [w:] Po-licja w Polsce. Stan obecny i perspektywy, Tom I, pod. red. A. Szymaniaka, W. Ciepieli, Poznań 2007.Niesiołowski J., Zagadnienia przymusu w prawie, Państwo i Prawo z 1989 nr 10. Pieprzny J., Policja. Organizacja i funkcjonowanie, Warszawa 2007. Przemyski A., Róg M., Przyszłość ustawy o Policji. Rozważania o możliwych kierunkach zmian w prawie policyjnym [w:] Policja w Polsce. Stan obecny i perspektywy, Tom 1, pod. red. A. Szymaniaka, W. Ciepieli, Poznań 2007.Ustawa z dnia 13 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o Policji.Ustawa o administracji rządowej w województwie i ustawy o samorządzie powiato-wym, Dz. U z 2002, Nr 200, poz. 1688.

158 Tomasz Hoffmann

Tadeusz Leszczyński

Migrations and security of the European Union

Introduction

Process of international migration is a general phenomenon and mass in a global scale. Modern migration processes effect to social-economic life states and safety of their citizens. Problems of migration are composite and multithread. Interdisciplinary approach is essential by reason of the above-mentioned for migration phenomena, described and by range of science explained, including economy, sociology and political sciences. Among others, it is possible to research phenomena of migrations in demographic, economic, political, social and cultural context.

Illegal transborder personal movement is often tied with the organized delinquency and commerce of alive commodity, due to the control of population flow is essential, which could be performed by common international effort only. That create requirement to construct a common European Union policy results concerning refuge, immigration, repatriation and readmission. However contrary to the USA, European Union does not perceive migration in aspect of terrorism threats. Immigrants are even expected, from the point of view of requirement of farthest economic development of Community Member States.

Global context

The number of international migrants in the world increased from an estimated 75 million in 1960 to over 190 million in 2005 (table 1) and it still increases1. This indicated that the number of international migrants constituted 2.5 per cent of the world’s population in 1960 and increased to 2.9 per cent in 2005. That vast growth in number of international migrants has been absorbed by developed countries. Europe is the largest recipient of international migrants,

1 Usually they are excluded from statistics Russia, Ukraine and Kazakhstan, which are not representative of normal migration behaviour. When single country the USSR split up many of the people involved were recorded as migrants as the result of the changing country definition.


with 64 million migrants in 2007. It is followed by Asia (53 million) and Northern America (44 million).

Tab. 1. Migration on the World

Area or country

Total population (thousands)

Migrant stockNumber

of refugees

(thou-sands)

Net migration (average annual)

Number (thou-sands)

Percent-age of

popula-tion

Number (thou-sands)

Rate per 1,000 pop.

2005 2005 2004 2000–2005Africa 905,936 17,069 1.9 3,023 -455 -0.5

Eastern Africa 287,707 4,516 1.6 1,515 -41 -0.2

Middle Africa 109,641 1,791 1.6 639 6 0.1

Northern Africa 190,895 1,838 1.0 415 -294 -1.6

Southern Africa 54,055 1,381 2.6 46 -1 0.0

Western Africa 263,636 7,543 2.9 407 -125 -0.5

Asia 3,905,415 53,291 1.4 7,704 -1,297 -0.3

Eastern Asia 1,524,380 6,497 0.4 303 -300 -0.2

China 1,315,844 596 0.0 299 -390 -0.3South-cen-tral Asia

1,610,896 17,776 1.1 2,395 -878 -0.6

India 1,103,371 5,700 0.5 163 -280 -0.3

South-east-ern Asia

555,815 5,664 1.0 149 -333 -0.6

Western Asia 214,323 23,355 10.9 4,856 213 1.0

Europe 728,389 64,116 8.8 2,068 1,083 1.5

Eastern Europe 297,328 22,378 7.5 23 -105 -0.3

Russia 143,202 12,080 8.4 2 80 0.6

Northern Europe 95,792 8,950 9.3 491 232 2.4

160 Tadeusz Leszczyński

Southern Europe 149,389 10,713 7.2 330 600 4.1

Western Europe 185,879 22,075 11.9 1,224 356 2.0

Latin America 561,346 6,631 1.2 36 -804 -1.5

Brazil 186,405 641 0.3 3 -26 -0.1

Northern America 330,608 44,493 13.5 562 1,370 4.2

USA 298,213 38,355 12.9 421 1,160 4.0

Australia & Oceania 33,056 5,034 15.2 76 103 3.0

More developed regions

1,211,265 115,397 9.5 2,701 2,622 2.2

Less developed regions

5,253,484 75,237 1.4 10,768 -2,622 -0.5

World 6,464,750 190,634 2.9 13,469 0 0.0

Source: T. Leszczyński, on base International migration 2006, United Nations, NY 2007.

The largest flood of emigrants has been sent by Mexico, India, Bangladesh and China. Rich country like United Kingdom, Germany and Italy are also important sources of emigrants (table 2).

The column on migration to neighbouring countries is very interesting. For example most migrants from Mexico go to the United States. Pakistan, on the other hand, receives most migrants from Bangladesh, which has no border with this country.

Tab. 2. Share of migrant population in total and to neighbouring countries (2006)

Top 10 sending countries

Number of emi-grants

Per cent of sending country

Emigrants to neighbouring

Per cent of emigrants

Mexico 10,098,858 10.0 9,347,744 92.6

India 8,958,965 0.9 1,646,792 18.4

Bangladesh 6,638,008 5.0 3,807,203 57.4

China 5,793,974 0.5 2,442,169 42.2

United Kingdom 4,193,174 7.1 - -

Germany 4,047,061 4.9 915,277 22.6

161Migrations and security of the European Union

Philippines 3,405,471 4.3 - -

Pakistan 3,386,516 2.4 1,360,069 40.2

Italy 3,283,208 5.7 704,628 21.5

Turkey 3,001,152 4.5 184,940 6.2

Total 93,935,966 1.9 28,325,434 36.8

Note: Neighboring countries include only countries with land borders to the sending countries.

The United States is the largest recipient of migrants (table 3) in the world. About 35 million of its population is foreign-born (12.5 per cent). Hong Kong show higher percentages migration of the host population. Tab. 3. Share of migrant population in total and from neighbouring countries (2006)

Top 10 receiving countries

Number of

mmigrants

Per cent of receiving country

Immigrants from

neighbouring

Per cent of

immigrantsUnited States 34,634,798 12.5 10,281,887 29.7

Germany 9,143,244 11.2 957,016 10.5

France 6,277,188 10.5 1,274,652 20.3

India 6,270,659 0.6 5,822,700 92.9

Canada 5,717,003 18.3 945,091 16.5

Saudi Arabia 5,254,812 23.0 596,912 11.4

United Kingdom 4,865,541 8.2 - -

Pakistan 4,242,691 3.0 724,233 17.1

Australia 4,073,213 21.0 - -

Hong Kong 2,703,491 37.7 - -

Total 93,935,966 5.0 28,325,434 30.2

Note: Neighbouring countries include only countries with land borders to the receiving countries.

For India over 90 per cent of the flow is from neighbouring countries and for Hong Kong over 80 per cent. Germany, on the other hand, has only 10 per cent immigrants from neighboring countries, in that particularly from Poland.

UE migration problems

Building elements of common migration union policy have been orientated from the start in direction of principle adaptation of traditionally migration


states, like USA and Australia. At first union determinationations concerned the refugees and asylum and next they include problems of earning migrations and foreigner integration. In 1990 starting regulation in above-mentioned area a Geneva Convention imposed duty of refugee form by a first stay state. In 1992 Maastricht Treaty established asylum cases as new domains of operations with so called Pillar III. Among others, it introduces constructions like origin safe state, third safe state, certainly unfounded form. They enable counteraction for immigration purposes abuses of asylum procedures. Besides, it processes a resolution concerning minimal guarantee for people in procedure searching protection in asylum procedures and under age situation, who do not accompany adult persons.

Amsterdam Treaty (1997) transmitted questions of migrations and asylum from Pillar I (intergovernmental decisions) to Pillar III (union decisions), as well as it ordered preparation of the above-mentioned policies instruments in 5 year period. For counteraction to adverse results of illegal migrations group of state belong to Community sign Schengen Agreements. It sells off the internal borders replacements introducing strict control on external borders of participating states zone. Amsterdam Treaty included Schengen Agreements for legal possessions of European Union.

During summit in Tampere (1999) comprehensive requirement and compact approaches in questions of migration and asylum with taking into consideration political dimension, human rights and level of development of origin migrant country was indicated. In short-run prospect a regulation requirement of state liability principles for treatment of asylum form was defined, but in long duration prospect – homogeneous awareness of refugee status. It agreed upon records about time protection of immigrants in cases of repeated and mass inflow of them. It has been recalled, that principle of honest treatment binds in the face of immigrant who is legally staying in the area of European Union. It forgets about underlining weight of information campaigns which are aim on prevention of delinquent transborder activity. On the other site European Commission undertook activist bound for counteraction illegal immigrations, promotion voluntary returns to the countries of origin and support giving for out EU area countries in range of migration and asylum.

In 2001 European Commission started work over directive concerning conditions of entrance and residence of citizen of the third states for employment and running of economic activities on personal account. European Council rejected the project in first reading. In 2003 on summit of European Council in Saloniki requirement of available legal measures researching for third states citizens immigrating to EU states was underlined, with taking into consideration ability of community state-member for reception of immigrant. In 2004 Holland called attention of Community on


necessity of EU borders control and limitation of illegal immigration wave. It was indicated also, that the incoming persons should know principles of the processes of integrations for given country and organs responsible for it. Then they will have imagination about expectations, which reception society has in accordance with they.

Since the accession of the 10 new countries to the EU in May 2004, only eight countries have fully opened their labour markets to the new Member States. Ireland, Sweden, and the United Kingdom never had restrictions and Finland, Greece, Portugal, Spain lifted restrictions in May 2006. Italy ended restrictions in July 2006, while Belgium, France, and Luxembourg softened them. In 2009, all Member States will open their labour markets mutually. Only if which country will show serious disturbances in the labour market, or a threat of such disturbances, will they be allowed to resort to a safeguard clause for a maximum of two years. After EU enlargement (during the first year) over 85,000 migrants from accession states were allocated social security numbers in Ireland and 80,000 in the United Kingdom. Finally in 2005 there were 585 thousands migrants in Ireland, in the UK 5,408 thousands (table 5).

Tab. 5. Migration to the European Union

Country

Total Population (thousands)

Migrant stock Number of

refugees (thou-sands)

Net migration (average annual)

Number (thou-sands)

Percent-age of

popula-tion

Number (thou-sands)

Rate per 1,000 pop.

2005 2005 2004 2000–2005Austria 8,189 1,234 15.1 18 20 2.0

Belgium 10,419 719 6.9 14 13 1.3

Bulgaria 7,726 104 1.3 5 -10 -1.0

Czech Republic 10,220 453 4.4 1 10 1.0

Denmark 5,431 389 7.2 65 12 2.0

Estonia 1,330 202 15.2 0 -2 -1.5

Finland 5,249 156 3.0 11 8 1.6

France 60,496 6,471 10.7 140 60 1.0

Germany 82,689 10,144 12.3 877 220 2.7

Greece 11,120 974 8.8 2 36 3.0

Hungary 10,098 316 3.1 8 10 1.0

Ireland 4,148 585 14.1 7 39 9.8


Italy 58,093 2,519 4.3 16 120 2.1

Latvia 2,307 449 19.5 0 -2 -1.0

Lithuania 3,431 165 4.8 0 -4 -1.2

Malta 402 11 2.7 2 1 2.8

Netherlands 16,299 1,638 10.1 127 30 1.9

Poland 38,530 703 1.8 3 -16 -0.4

Portugal 10,495 764 7.3 0 50 4.8

Romania 21,711 133 0.6 2 -30 -1.4

Slovakia 5,401 124 2.3 0 1 0.2

Slovenia 1,967 167 8.5 0 2 1.0

Spain 43,064 4,790 11.1 6 405 10.0

Sweden 9,041 1,117 12.4 73 31 3.5

United Kingdom 59,668 5,408 9.1 289 137 2.3

EU (without Cyprus) 487,524 39,735 8.2 1,666 1,141 2.3

Europe 728,389 64 116 8.8 2,068 1,083 1.5

Source: T. Leszczyński, on base International migration 2006, United Nations, NY 2007.

According to the presented data 8.2 per cent of inhabitants are not citizens of the European Union countries. Half from them are citizens of other Community States, but the second part one those persons from third states. E.g. to Great Britain Newcomers are arriving mainly from the old colonies – India and Pakistan (table 6). Tab. 6. Largest third-country groups in EU countries (without Bulgaria)

Country Largest third-country groups Country Largest third-country

groups

Austria Serbia, Turkey, Bosnia and Herzegovina Latvia Stateless, Russia,

Belarus

Belgium Morocco, Turkey, Democratic Republic of Congo Lithuania Belarus, Russia,

Ukraine

Cyprus Russia, Sri Lanka, Philip-pines Luxemburg

Serbia, Bosnia and Herzegovina, Cape Verde

Czech Republic Ukraine, Vietnam, Russia Malta Australia, Canada,

USA


Denmark Turkey, Iraq, Bosnia and Herzegovina Netherlands Turkey, Morocco, USA

Estonia Stateless, Russia, Ukraine Poland Ukraine, Russia, Belarus

Finland Russia, Somalia, Montenegro Portugal Brazil, Ukraine, Cape Verde

France Algeria, Morocco, Turkey Slovakia Ukraine, Russia, Vietnam

Germany Turkey, Serbia, Croatia Romania Ukraine, Bulgaria, Moldova

Greece Albania, Bulgaria, Romania Slovenia Bosnia and Herze-govina, Serbia, Croatia

Hungary Romania, Ukraine, China Spain Morocco, Ecuador, Romania

Ireland Nigeria, USA, China Sweden Iraq, Serbia, Turkey

Italy Albania, Morocco, Romania United Kingdom

India, USA, South Africa

Source: T. Leszczyński, on base Migrant Integration Policy Index, British Council, London 2007.

The purpose of Hag Program (2005, old Tampere Program – 1999) is transformation of the European Union to the area of freedom, security and justice. Conducting of proper migration policy equal immigration, as well as asylum one the elements of the above-mentioned program. Among others, it sets up also management of borders, battle with international terrorism, braving of organized delinquency and cooperation of justice, police and security services of the Member States. The European Commission has prepared the Green Book regarding approach of the European Union for economic migration management2. Main goal of this document is beginning of discussion with participation of community institution, governments of Member States and societies about economic immigration of third states citizens on European Union area. In the above-mentioned document acceptance of common preference principle it is suggested. It presents, that form about acceptance of immigrant for employment will be treated only when vacant posts cannot become in Member State by local occupy or community labour force, or legally staying in this country no state member labour force3. European Commission has suggested that workers from third states after receiving of long-term resident status would be treated on the same level with citizens of European Union states citizens.

2 COM (2004) 811.3 From 2006 long-term residents use from preferences before new incoming migrants, as well as they have capability of displacement and settling in other Member State, Directive 2003/109/WE.


The European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders (FRONTEX) has started its activity in Warsaw. Among others, this agency coordinates operational cooperation between Member States in the field of management of external borders, assists Member States in the training of national border guards, including the establishment of common training standards, carries out risk analyses, follows up the development of research relevant for the control and surveillance of external borders, assists Member States in circumstances requiring increased technical and operational assistance at external borders, and provides Member States with the necessary support in organizing joint return operations. In crisis situations, on conclusion interested Member State, FRONTEX can demand (on limited time) Rapid Intervention Teams – RABITS. Furthermore currently there is conceptual work over elaboration and creation of the European border oversight system EUROSUR, which will be in the first element all Community marine border monitoring system.

Every year gets on the Community field the huge number of different immigrant on. It is valued, that it stays in UE states about 8 million illegal immigrants, but their number grows permanently about 500 thousand a year. In 2007 Spain, Germany, Hungary and Slovenia reported declining numbers but France, Greece, Lithuania and Czech reported an increase (table 7). The largest detection was reported by Greece, Italy and Spain, that is altogether 75 per cent number of detections. In last year the main areas in the European Union identified as highly affected by illegal migration according to the number of detections and apprehensions of illegal migrations were: land borders in South-Eastern Europe, especially the Greek-Albanian and Greek-Turkish, air borders in North and West Europe, especially in France, sea borders in South and South-Eastern Europe, especially the Greek-Turkish and the Italian coast.Tab. 7. Illegal border crossing in 2007

Country Land Air Sea Total

Austria 250 860 - 1,110

Belgium - 2,017 1,616 3,633

Bulgaria 1,070 56 8 1,134

Cyprus 5,743 140 - 5,883

Czech Republic - 438 - 438

Denmark - 81 2 83

Estonia 34 6 5 45

Finland 66 29 3 98


France 690 4,149 909 5,748

Germany 759 2,269 225 3,253

Greece 62,475 1,377 9,342 73,194

Hungary 965 11 - 976

Ireland - 2,522 338 2,860

Italy - 1,195 20,455 21,650

Latvia 19 45 - 64

Lithuania 875 71 172 1,118

Luxembourg - 2 - 2

Malta - - 1,702 1,702

Netherlands - 2,369 36 2,405

Poland 977 - 132 1,109

Portugal - 1,181 23 1,204

Romania 608 47 5 660

Slovakia 1,684 41 - 1,725

Slovenia 2,070 5 2 2,077

Spain 4,080 - 11,751 15,831

Sweden - - - -

United Kingdom - 1,366 1,966 3,332

EU 82,365 20,277 48,692 151,334

Source: Frontex General Report 2007, Frontex, Warsaw 2008.

The EU Member States in 2007 reported almost 150 thousands asylum claims. Sweden had with almost 35 thousands applications the most of these claims, followed by Greece and the UK (both almost 20 thousands). In total the 130 thousands Third Country nationals were refused entry to the European Union. Most of the refusals were at the land and the air borders.

The local societies perceive immigrants as foreigner often, who do not belong to they and whom differences fear they. The labour market globalization and decreasing the EU states demographic potential require wide border opening, which must become reconcile with introduce limiting and rigorous entrance control means. So, the individual European Union countries alleviate request for lowly and middling skilled labour force with immigrants from the new Member States. It limits requirement of reception on their fields of unknowledgeable immigrants from poor extra-union states.


The request for creation of ethnic ghettos decrease to a great extent, it allows escaping in effect social tensions and crisis of multicultural model.

By the above-mentioned reason the European Union accepted common principles of deportations of illegal immigrants, it is obliged to follow which thoughts proscribing not later than 6 months period from day of detention (in face of imprisoned persons this period can be extended about a year), but deported person has 5 year prohibition by entrance on the field of Community. In states of the European Union seem over 500 thousand decisions of deportation a year, however only about 10 per cent illegal immigrants and 70 per cent deported voluntarily their territories. In accordance with 30 per cent deported is applicable a compulsion, because they do not want to return to origin country independently. It come into effect for limitation of illegal inflow of immigrant measuring, like e.g. extension border passage, implementation of procedure of rapid action and neighbour states serves scratch patrols in the border zone.

After abolishing of control on internal borders of states, which enter to the Schengen zone (Poland in 2007) undertake special compensation operation relying among others on reinforcement and intensifying of border control on the external land, marine and aerial borders, as well as on uniformity of principle concerning: conceding of visa Schengen, treating procedures of forms about refugee status, entrancing of third state citizens, rejections procedures of entrance.

The police controls on the Schengen zone states territory was intensified which range is regulated by national law. Among others, they include the road transport control and the legality of staying control, in that the uniformity of person identifying. Besides in the Schengen zone states functions the Schengen Information System (SIS – currently SISone4ALL) there be common electronic database about wanted persons and objects. The system ensures exchange of information between services responsible in the Member States for border security, visa insurance and public security.

It belongs to note, that in majority the European Union countries follow demographic decrease and aging societies. The number decrease of productive age persons will follow about near 20 million in accordance with current trends to 2030. The European Union must take also for attention, that the main world economic powers start competing between them attraction of immigrants, which are essential for their home made economic requirements. A decisions in relation to acceptance or rejections economic migrants are currently in management of the Member States. Till the European Union law regulation about economic migration will not made it exists considerable probability of getting around of national regulations by migrants. It is effective illegally entrance the big number of third state citizens on the European Union area, without guarantee of employment and capabilities of integrations with local society.


Challenges to Poland

Poland has declared subjecting on requirements the common asylum policy already in period of association with the European Union common. It have been implemented for polish law system mechanismes which will counteract threats equal for our country, as well as of the remaining Community States, principles for entrance to Poland and staying the European Union states citizens have been settled and (divide on the UE and the third states citizens), sphere of foreigner protection have been isolated, stay tolerated and visa duty for East European states citizens have been introduced and illegally staying in Poland some groups of foreigners have been legalized. Big dynamics of change in union migration and asylum regulations forces frequent actualization in polish law system.

Poland has no migration doctrine, which should present point of exit for accepted legal acts, folded declaration and formulated programs in our country. Creation of Office for Foreigners dismissed the minister of interior and administration from liability for this field. So the Council should concentrate around these office persons with weight for elaboration of foundation of migration state policy, and next formulate conclusions and perform oversight of their realization. However, Poland stays before task of elaboration of the precede strategy with foreigners and principles these procedure taking into consideration migration experiences of the European Union Member States and particularly political, social and cultural specificity. It must be in the accordance in the Union law in range of the citizenship status and liberties of relocation, as well as take into consideration, that except immigrants from the East Europe to Poland may arrive different cultural persons from Asia or Africa.

The feature distinguishing Poland from other states of the European Union is superiority of emigration from country over immigration of foreigners. Besides, Poland stay before serious demographic problems: decreasing of birth number, high baby dying, shorter than in other states of the European Union length of life, worse health condition of society and real prospect of population decreasing. It is valued, that in effect of many years migration negative bank balance lives abroad over 20 million Poles and population of polish origin. A fragmentary migration policy is restrictive and reluctant for foreigners. It picture decisions of governors, they refused many times agreement on prolongation of staying in Poland for persons after studios and they demanded of desertion by him our country.

Poland is for immigrants usually only transit country, fact of cancelling majority forms on result lack of contact with proponents, who left our country do not wait for conceding of asylum. The neighbourhood of Germany and the proximity of Scandinavian countries has mainly influence on such role of Poland. Changes of economical, political and social situation in Poland


influence on changing of approach for migration problems. The experience of other states indicates, that it belongs to include for discussion over migration policy: organs of legislative, executive and judicatory authorities, employers and trade unions, scientific environments, media, non-government organizations, as well as associations of immigrants.Tab. 7. Share of migrant population received polish visas from governors (2005–2007)

Top 10 countries

2005 2006 2007 Together

wit

h ri

ght

to w

ork

wit

hout

ri

ght

to w

ork

wit

h ri

ght

to w

ork

wit

hout

ri

ght

to w

ork

wit

h ri

ght

to w

ork

wit

hout

ri

ght

to w

ork

wit

h ri

ght

to w

ork

wit

hout

ri

ght

to w

ork

Ukraine 1 2,449 2 3,072 14 4,364 17 9,885

Vietnam - 2,153 1 1,679 - 2,653 1 6,485

Armenia - 1,104 - 1,032 - 1,473 0 3,609

Belarus - 592 - 707 - 1,148 0 2,447

Russia 2 639 2 667 1 789 5 2,095

China - 215 1 326 11 773 12 1,314

India 1 324 - 360 - 393 1 1,077

Turkey 2 210 - 325 - 447 2 982

USA 2 202 1 266 - 284 3 752

Mongolia - 225 - 197 - 303 0 725

Total 12 10,192 11 10,939 32 15,830 55 36,959

Note: In above period lend in Poland no transit visa.

The 22 centres for refugees function in Poland, in that 9 in Mazovian province (Dębak, Linin, Pruszków, Puste Łąki, Radom, Warsaw x3, Zakroczyn), 6 in Lublin province (Lublin, Lubycza Królewska, Łuków, Niemce x2, Zalesie), 4 in Podlasia province (Białystok x2, Czerwony Bór, Łomża), 2 in Silesian province (Bytom, Katowice) and 1 in Kujawsko-Pomorskie province (Grudziądz). The biggest from it is centre in Dębak (Podkowa Leśna), for which all refugees hit before getting of individual ration. It is provided in target centres for refugees: feed, clothing, financial and medical help and assistance of psychologist. These persons do not have right for work. The European Union asylum regulations bind in our country from 2004, which forecast collected stamps of fingers from all persons trying about refugee status. It serves to prevention of folding by a same person of form in several countries of the European Union.


In 1989-2001 the migration policy was associated with inflow of immigrant to Poland. In 2002-1003 it began sighting that it had to take into consideration phenomenon of emigration from Poland also. So, the migration policy should include ensemble of operation of state, in that legislative and institutional operation, with reference to phenomenon of immigration, as well as emigration, and for problems of double citizenship status.4 The entrance to the European Union has imposed on Poland duty of protection of common external border, in it counteraction to inflow of illegal immigrants. Sighting trend stronger and stronger influence of the European Union structures on immigration policy it belongs to notice, that emigration policy remains in management of the Member States of Community.

The attitude of Polish State and citizens for migration determine both internal and external factors. The determinants belong to internal factors are: demographic, social-economic and cultural factors. In the 2001 National General List of Population and Apartments has indicated already, that about 1 million Poles lived on constant out of country borders (without unsubscribe from permanent stay). It stayed in this time in Poland officially about 84 thousand immigrants and hard of valuing number of illegal immigrants. The superiority of emigration over immigration was evident then already.

The above-mentioned trend was deepening after accession Poland to the European Union – leave about 2 million citizens our country. The immigration has not implemented decrease of population that is effective lack of employees and related with this threat for economic safety of state. The European Union states use on polish emigration, which immigrants from the Central and Eastern Europe they implement negative natural increase. The reservoir of the labour force valued by author in our country, represented jobless index is by a half lowest than official. It results from fact, that Poland is presently the most important country of earning emigration in the Europe. However, it has negative influence on the work market climate, but on level and dynamics of economic development as result. Particularly, the departure of big person groups with superior education threats for the economical safety of Poland, in it e.g. scientific staff and physicians – so called brain drain is continuing. A capability of taking up of science abroad is an important factor intensify emigration from Poland. There is one of factors in the period demographic drop which make difficult development polish high colleges.

4 In order to define a range of immigration requirements it belongs: research three-dimensional mobility of native employees in the area of country, build prognostic models of demand-supply situations on labor market and define request for flow of immigrant with definite qualifications. It is necessary to take care of creation of competitive mechanism of social safety for earning emigrants also (e.g. grants on children, lessons of languages, simplification in obtainment of credit or pro family encouragements for highly skilled specialists) and fabricate climate of openness on immigrants in society.


Majority of immigrants use assistance of organized delinquent groups during running cross border, which have international coherences, disposal big financial fund and high class technical equipment. Aircrafts, trucks under custom shutdown, commercial vehicles and buses with specially installed coffers are taken for transport illegal immigrants. In general foreigners legally staying in Poland organize deal by polish field in coherence with international organizers this trade. The deal is organized usually by night. With illegal immigration problems is tied a phenomenon of people trading, and especially women trading for their sexual use. They are supplied for public houses in majority with their agreements, and they arrive to Poland with their trustees.

Resume

The European Union task is definition of frame equal for migration (immigration and emigration) as well as integration emigrants with societies of inviting states. The Community institutions should continue started public debate concerning migration to/from the European Union, particularly in range of reason and legitimacy of presence of particularly migrant groups, as well as their contributions and barriers, that they meet. After determination of the above-mentioned frame it should be composition norm elaborate equal for migration policy, as well as integrate policy. Among others, it belongs to agree upon definition of target group, define range of integrate policy and indicate essential elements of antidiscrimination policy.

The European Union should use actively with available promotion instruments for operations concerning migration, e.g. in justice, internal, asylum, employment, social and information of societies dimension. The condition of forceful integration of immigrants with local community is cooperation, but local policy in this sphere depends on policy at the national level to a great extent. They must co-sound in economic and social, especially on the labor market sphere, in housing area, education and public health sphere. Belong to have on respect also, that capability of their integration is important for immigrants in political, cultural and religious sphere.

Since years Poland is the country, from which millions of people emigrate, whereas for immigrants there is mainly a transit country. In our country a public debate on accretions of integrates processes and requirement creation of multicultural societies which able in epoch of globalization function was not undertaken so far. It is possible to expect, that it will not undergo drop for 2020 scale of emigration from Poland, that contribute for farthest decrease of population in country and for deepening problems related with it, as even if emigration of physician and skilled medical staff. Internal forming of migration situation and instruments of managements is essential except


accustoming union solutions. The security of states requires definition of the national interest in area of migration and guaranteeing of it.

For winning lowly and middling skilled labour force it is necessary to consider legitimacy of creation of situation enabling exit illegal immigrants from grey zone. However, foreign students can constitute one of main sources of high skilled immigrants, so, polish colleges should be promoted and it is necessary to facilitate graduates a capability of obtainment of constant stay with right for work. The passive operation in this area can strip us chances on legal immigrants with high qualifications, who polish economy needs in higher and higher degree already.

Abstract

The European Union has not sight in migration phenomenon of terrorist threats, but only threats relate with demographic, economic, political, social and cultural safety. By the above-mentioned reason global context, evolution of migration policy in European Union and challenges for Poland result from there has been presented in the article.In author’s opinion definition of frame for migration and integration migrants with local society of inviting country is task of the European Union. Appreciating operations of the European Union, author ascertains, that operations of states have basic meaning in this stuff – target multinational states. He indicates from there, that forming of migration situation and management instruments of that is essential in individual countries.The author forecasts, that scale of emigration from Poland will not undergo considerable drop for 2020, what will contribute for farthest decrease of population and deepening problems related with it. So, he suggests taking of work over definition of national interest in area of migration.

Bibliography

Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 concerning the status of third-country nationals who are long-term residents, European Council, Brussels 2003.Frontex General Report 2007, Frontex, Warsaw 2008.Green paper on an EU approach to managing economic migration, Commission of the Euro-pean Communities, Brussels 2005.International migration 2006, United Nations, New York 2007.Migrant Integration Policy Index, British Council, London 2007.UN Human Development Report 2007/2008, United Nations, New York 2008.


Maciej Trippner Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania

Znaczenie prognoz w planistycznych działaniach antykryzysowych

Artykuł ma charakter teoretyczny [Urbanowska-Sojkin 1998; Rogester, Larkin 2003; Sembała 2005]. Celem rozważań jest wskazanie na istotność prawidło-wego wykorzystania prognoz przewidujących pojawienie się kryzysów słu-żących do formułowania planów im przeciwdziałających. Z uwagi na złożony system planów o różnej szczegółowości i polu, konieczne jest konstruowanie prognoz kompatybilnych do ustaleń planistycznych. Brak właściwego roze-znania związków pomiędzy sferą planowania i prognozowania, może dopro-wadzić do niedających się przewidzieć negatywnych skutków dla instytucji i organizacji, ludności i innych, bardziej lub mniej sformalizowanych ukła-dów, wypełniających przestrzeń ekonomiczno-społeczno-finansowo-przy-rodniczą i inną, w której żyjemy.

Istota antykryzysowych działań prognostycznych

Prognozowanie jawi się jako nowoczesna, skuteczna i powszechnie stosowana forma działań wchodząca w skład polityki społeczno-ekonomiczno-finansowej i innej, różnego rodzaju podmiotów. Wyraża się ono w aspekcie finalnym, wpły-wem na kierunki i sposoby zachowań instytucji w ich bezpośrednim i pośred-nim oddziaływaniem na otoczenie zewnętrzne i wewnętrzne.

Prognozy są w pierwszym rzędzie źródłem informacji dla procesów pla-nowania, w tym tworzenia planów przeciwdziałających kryzysom i/lub, w optymalnym stopniu, niwelującym ich negatywne skutki.

Plan antykryzysowy będący decyzją na temat działania, również w sy-tuacjach ekstremalnych, winien zawierać w sobie określenie sposobu postę-powania w przypadku przewidywalnych, zaistniałych zdarzeń (np. klęski żywiołowe, kryzysy gospodarcze). Natomiast prognoza jest narzędziem słu-żącym do określenia różnego rodzaju ciągu procesów, które są od nas nie-zależne. Wskazuje ona zatem na te elementy, które pozostają za nawiasem naszych procesów decyzyjnych, wymykających się spod kontroli różnego ro-


dzaju podmiotów, począwszy od szczebla najwyższego, to jest pojedynczego człowieka, skończywszy na różnego rodzaju układach krajowych, przestrze-niach w skali mikro-, mezzo i globalnych.

Jeśli plan antykryzysowy można rozliczyć w aspekcie efektów stosowania tego narzędzia, to prognozę obejmującą przewidywanie zjawisk niespodzie-wanych i gwałtownych ocenić należy z punktu widzenia jej trafności.

Przedmiot uczestniczący w konstruowaniu prognoz może zająć dwojakie stanowisko. W pierwszym przypadku charakteryzuje go bierność, polegają-ca tylko na rejestracji niekorzystnych procesów bądź pojedynczych zjawisk, np. częstotliwość zagrożeń powodziowych, anomalii termicznych, trzęsień ziemi. Relacja podmiotu prognozującego w stosunku do zagrożeń ma zatem charakter statyczny. Tego rodzaju zjawiska i wynikające z nich dla otoczenia negatywne konsekwencje, stają się przedmiotem monitorowania, pozwala-jącym na przedmiotowe ujęcie procesów prognozowania. Cechuje je dość duży stopień ogólności, ponieważ dotyczy on wielu sfer państwa, sektorów gospodarczych itd. Prognozy te wychodzą naprzeciw oczekiwaniom różnych podmiotów, np. uniwersalna prognoza pogody.

Z odmienną sytuacją mamy do czynienia wtedy, gdy prognozy i wynika-jące z nich pola zagrożeń nie cechuje aż tak duży stopień uniwersalności. Ta-kie prognozy są wówczas związane z konkretnymi podmiotami, na których użytek są opracowywane. Pełnią one wówczas aktywne funkcje usługowe, służące do bezpośredniego konstruowania planów antykryzysowych. Z tego punktu widzenia, pierwszy typ prognoz ma dla grup nimi zainteresowanych charakter pomocniczy. Ich ogólność służy w pierwszym rzędzie do wyzna-czania ogólnej strategii działań antykryzysowych, a w jej ramach tworzenia ogólnych planów o tym samym charakterze.

Jeżeli mamy do czynienia z koniecznością przewidywania jednego, pro-stego zagrożenia, to wówczas prognozy muszą nabrać charakteru elementar-nego, który cechuje niewysoki stopień złożoności.

Dotyczą one w pierwszym rzędzie tych katastroficznych zdarzeń, które niejednokrotnie zaistniały w przeszłości i w stosunku do których instytucje antykryzysowe wypracowały sprawdzone procedury postępowania, a one same mają w zwalczaniu tego typu „operacyjnych” kryzysów niezbędne do-świadczenia.

Zupełnie inną sytuacją jest ta, gdy źródła kryzysów mają „zmodyfikowa-ny” charakter, a ich skutki i przebieg w razie zaistnienia sytuacji skrajnych są w znacznym stopniu nie uświadamiane, zarówno co do rozległości, jak i intensywności kryzysów. Jeżeli chcemy w takim przypadku skonstruować narzędzia prognostyczne, to jak się wydaje ich skuteczność prowadząca do wysokiego stopnia trafności przewidywanych zagrożeń nie może wynikać z prostego sumowania prognoz elementarnych.

176 Maciej Trippner

Konieczna staje się w takim przypadku budowa systemu prognoz ostrze-gawczych, które winny obejmować układ wzajemnie ze sobą powiązanych sprzężeń występujących w relacjach interakcyjnych. Są one wyznaczane związkami prognoz elementarnych i złożonych, nie będąc przez to prostą sumą tych pierwszych. Owa agregacja winna być zatem wzbogacona w ta-ki typ powiązań, które dostarczą niezbędnych informacji twórcom planów antykryzysowych. Prognozy dostarczać winny bodźców planistom, dla two-rzenia przez nich decyzji na temat działania, które po formalnym zatwier-dzeniu stają się planami antykryzysowymi5.

Prognozy, o czym wyżej, muszą być ze sobą wzajemnie powiązane. Sta-nowią więc łańcuch przewidywań wystąpienia kolejnych następujących po sobie zdarzeń, uzależnionych od siebie (np. wybuch gazu – pożar, powódź – epidemia, krach na giełdzie – bankructwa firm). System prognoz powinien służyć do wypracowania modelu zachowań, dla tego rodzaju sprzężeń. Nie może on być jednak niejednokrotnie w znacznym stopniu szczegółowy, co wynika z natury prognoz elementarnych, przy których mogą być popełnione błędy – bo taka jest natura prognoz. Suma tych błędów, nakładających się na siebie, prowadzić może do minimalizowania znaczenia tego modelu. W przy-padku jego bezkrytycznego, często emocjonalnego, przyjęcia jako podstawy planowania i planów antykryzysowych ich efektywność staje pod znakiem zapytania. Stanowi to w razie zaistnienia kryzysów, źródło maksymalizują-ce ich skutki dla ludności i różnego rodzaju podmiotów. Dochodzić do tego może spadek zaufania do decydentów planów antykryzysowych, marginali-zowanie ich autorytetu o nie dających się przewidzieć skutkach także w sfe-rze public relations6.

Prognoza – plan antykryzysowy

W procesie planowania antykryzysowego rolę prognoz sprowadza się do weryfikacji ich samych i działań planistycznych oraz planu, których efekty wystąpią w późniejszym czasie, to jest czasie zdarzeń nieoczekiwanych.

Weryfikacja ta zmierza do odpowiedzi na pytanie w jakim stopniu system prognoz i prognozy elementarnie wpływają na konieczność modyfikacji pro-cedury planowania. Prognozy te są związane z planowaniem zdarzeń w za-sadzie nieciągłych, bo taka jest natura zagrożeń i występowanie kryzysów.

Działanie prognostyczne nie może cechować autonomiczność. Oznacza to, że nie mogą być oderwane od rzeczywistości, będąc ściśle związane z aktu-alnie prowadzoną działalnością podmiotów, jak również ich zamierzeniami

5 Słusznie uważają M.K. Nowakowska i M.L. Rzemieniak, „Błędne postrzeganie otoczenia i swojej w nim pozycji prowadzi do rozbieżności w formułowaniu celów i ich realizacji”. Zob. M.K. Nowakowska i M.L. Rzemieniak Kryzys i przetrwanie w marketingu, Warszawa 2003, s. 32.6 Szerzej na ten temat zob. A. Murdoch Komunikowanie w kryzysie, Warszawa 2003, ss. 13–14.

177Znaczenie prognoz w planistycznych działaniach antykryzysowych

na przyszłość. Zarówno prognozowanie, jak i planowanie jest specyficznie rozumianym weryfikatorem skutków przyszłych i obecnie prowadzonych działań grup społecznych, gospodarczych i ekologicznych.

W procesie planowania dochodzi na ogół do określenia wariantów planu an-tykryzysowego tak w okresie krótszym, jak i dającej się przewidzieć przyszłości. Od prognoz zależy w związku z tym oczekiwać podobnego zróżnicowania.

Biorąc pod uwagę finalne wymogi, które stawia się ciągom procedur pla-nistycznych, efektem końcowych prac jest plan. Powinien on być skwanty-fikowanym, skoordynowanym i zoptymalizowanym zespołem decyzji na temat działania dotyczącego wyboru celu, środków i metod działania. Ten formalny gorset stawiany planom dla prognoz wydaje się być luźniejszy. W rezultacie tego należy oczekiwać od wyspecjalizowanych podmiotów pro-gnozujących, satysfakcjonującej ich otoczenie bliższe i dalsze ,należytej wa-riantowości prognoz.

Dodatkowo za powyższym przemawiają prace budujące lub/i symulują-ce przewidywane obrazy przyszłości, które nie muszą być wcale powiązane z bieżącymi decyzjami planistycznymi i bieżącą działalnością instytucji pod warunkiem, że ta rozbieżność nie zaszkodzi w przyszłości trafności prognoz i efektywności bieżącej realizacji planu antykryzysowego. Rozminięcie się obszarów prac planistycznych i prognostycznych ma więc nieprzekraczalne granice. Są one wyznaczane stopniem inspiracji i wyobraźni planistów „anty-kryzysowych”. Jeśli owa rozbieżność jest zbyt duża, wówczas brakuje możliwo-ści do planowania specyfiki kryzysów i ich rodzajów. Podmioty prognozujące i planistycznie niepodejmujące działań koordynujących sprawiają, iż z dużym stopniem pewności można sądzić, że plan antykryzysowy będzie mało efek-tywny i skuteczny. Prognoza zostanie sprowadzona do przepowiedni, tzn. bę-dzie miała przysłowiowy charakter, np. „opinii” góralskich na temat pogody.

Aby unikać tego rodzaju sytuacji, procedura formułowania prognoz win-na obejmować:

zapoczątkowanie prac prognostycznych polegających na postawieniu py-tania, czego spodziewać się należy od prognoz przedmiotowych i pod-miotowych, ogólnych i elementarnych i całego ich systemu,konstruowanie obszarów niezależnych, na które funkcjonujący podmiot nie ma wpływu z uwagi na zagrożenia z nich płynące,modyfikacje tych obszarów i zagrożeń,sprecyzowanie kryteriów zagrożenia,identyfikację zagrożeń,konstruowanie strategii funkcjonowania i rozwoju obszaru lub podmio-tu, którego kryzys może osiągnąć,tworzenie wariantów zagrożeń i dróg postępowania w razie zaistnienia groźby kryzysu lub jego przebiegu.

—

—

————

—

178 Maciej Trippner

Podjęcie działań zmierzających do przygotowania podmiotu planującego na wypadek zagrożeń kryzysowych, dokonuje się w czasie. Przeobrażenia czynników powodujących zagrożenie i kryzys, także występują z opóźnie-niem w odniesieniu do czasu, w którym plan antykryzysowy został sporzą-dzony. Niejednokrotnie jest to wystarczające dla zmiany celów działania, np. jednostki gospodarującej, w której dokonuje się zmiany. Może nastąpić też ewolucja w ocenie zagrożeń kryzysowych, wyznaczenie innych celów dzia-łania. Wszystko to sprawia, że doświadczenia płynące z uprzednio występu-jących stanów zagrożeń i kryzysów mogą dla przyszłości mieć ograniczoną wartość poznawczą.

Zarówno podmiot planujący i podmiot tworzący prognozy musi brać pod uwagę wszystkie te nowe elementy. Wynika z tego wymóg stałego monitoro-wania otoczenia wewnętrznego i zewnętrznego instytucji i obszaru, sektora gospodarczego, itp. Jest to szczególnie ważne dla dynamicznie rozwijających się zdarzeń obejmujących te podmioty, w płaszczyznach finansowych, przy-rodniczych, ekonomiczno-społecznych. W praktyce oznacza to zachowanie szczególnej troski o to, by stale przesuwający się horyzont planów antykryzy-sowych nie był, choć przez moment, nie wsparty pracami prognostycznymi.

Planowanie antykryzysowe

Proces planowania i jego finalny efekt plan są jedną z zasadniczych form wy-znaczających w przyszłości jak najbardziej korzystne warunki dla działają-cych podmiotów [Regester, Larkin 2005].

Dopóki dysponenci i/lub wykonawcy planu wskazują jedynie, że należy rozwijać tę czy inną działalność (nowe rynki zbytu, intensyfikacja prac nad nowym produktem, itd.), nie wskazując o jakie kwantytatywne lub kwalita-tywne cele chodzi, dopóty mamy do czynienia z planem antykryzysowym, lecz tylko z programem. Program może być trafiony, jeśli tzw. zdrowy rozsą-dek, doświadczenie czy głębia wiedzy teoretycznej i praktycznej wystarcza-ją do zarysowania prawidłowych kierunków działania i niebezpieczeństw z nich wynikających.

Nie pozwala on jednak na taki stopień precyzji dotyczący zagrożeń, jaki wynika z zastosowania narzędzi i technik planistycznych. Nieskwantyfiko-wany program nie może doprowadzić do ścisłego określenia celów, środków i metod działania. Trudno wówczas o konstrukcję planu antykryzysowego i adekwatnych dla niego prognoz ostrzegawczych.

Pole planu zależy od liczby dziedzin – problemów zawartych w planie, itp. Maksymalne pole planu odnosić się będzie do sektora, w którym firma funk-cjonuje. Na przeciwległym biegunie znajdują się pola cząstkowe. W skrajnym przypadku mogą obejmować one tylko jedno przedsięwzięcie (np. akcja pro-mocyjna firmy).


Zwiększając pole planu, na ogół rozszerza się jego zakres (np. liczba i użycie narzędzi marketingowych przez firmę, wynikająca z formuły marketingu-mix). Dwa podobne podmioty o takim samym polu mogą mieć odmienny zakres, zależny od możliwości finansowych firmy, ambicji i kompetencji jej kadry kierowniczej. Wyznaczając strategie rozwoju firmy, następuje kwantyfikacja pola i zakresu planu. Określa on także te elementy, które mogą wymykać się spod jego kontroli, czyli wskazuje na warunki przyszłych działań, które są od niego niezależne (np. ceny energii, wysokość podatków, limity produkcji UE, itd.). To wszystko musi być objęte działaniami prognostycznymi, a przez to monitorowane, z których wynikać mogą zagrożenia dla firmy objęte w dal-szej kolejności planami antykryzysowymi.

Jeśli zagrożenia z nich wynikające nie wymkną się spod kontroli zarzą-du firmy lub będą mogły być przez nie ominięte, to wówczas będzie można określić stopień intensywności planu. W przypadku odwrotnym – intensyw-ność planu pozostaje w sferze życzeń i ma jedynie deklaratywny charak-ter, różniąc się od zobiektywizowanego poziomu intensywności pożądanej przyjmując niekiedy wartość zerową (np. utrzymujące się w długim czasie pokrycie przez firmę tylko kosztów jej działania) lub ujemną (strata finanso-wa). Jeżeli stan taki utrzymywać się będzie w sposób permanentny, może on doprowadzić do wyeliminowania firmy z rynku. Oznaczać to będzie niewy-stąpienie w zarządzaniu antykryzysowym fazy preparacyjnej w działaniach planistycznych wspartych wysoką trafnością prognoz i planów antykryzy-sowych. M. Cieślarczyk i R. Kuriata zaliczają do procesu planowania także prognozowanie warunków działania, co wydaje się dyskusyjne [Cieślarczyk, Kuriata 2005, s. 131].

Uwagi końcowe

Z treści prezentowanego artykułu wynikają wnioski wskazujące na nie-zbędność:

prawidłowego formułowania prognoz ostrzegawczych,posiadania głębokiej świadomości z niebezpieczeństw wiążących się z ni-skiej trafności prognoz tak ogólnych, jak i szczegółowych, konieczność ścisłej korelacji pomiędzy prognozami i planami antykryzy-sowymi,prawidłowo określonych relacji interakcyjnych pomiędzy prognozą, pro-cesem planowania i planem antykryzysowym.

Bibliografia

Cieślarczyk M., Kuriata B., Kryzysy i sposoby radzenia sobie z nimi, Łódź 2005. Nowakowska M.K. i Rzemieniak M.L., Błędne postrzeganie otoczenia i swojej w nim pozy-

——

—

—

180 Maciej Trippner

cji prowadzi do rozbieżności w formułowaniu celów i ich realizacji. Zob. M.K. Nowakowska i M.L. Rzemieniak Kryzys i przetrwanie w marketingu, Warszawa 2003, s. 32.Murdoch A., Komunikowanie w kryzysie, Warszawa 2003.Regester M., Larkin J., Zarządzanie kryzysem, Warszawa 2005. Sembała T., Public relations w sytuacjach kryzysowych, Wrocław 2005.Urbanowska-Sojkin E., Zarządzanie przedsiębiorstwem. Od kryzysu do sukcesu, Poznań 1998.


Halina Sobocka-SzczapaSpołeczna Wyższa Szkoła Przedsiębioczości i Zarządzania

Kształcenie ustawiczne jako determinanta bezpieczeństwa zasobów pracy na rynku pracy w Polsce

Wprowadzenie

Jedną z przyczyn występowania nierównowagi na polskim rynku pracy są niedopasowania struktury kwalifikacyjno-zawodowej popytu i podaży pra-cy. Liczne badania i analizy wskazują, iż niedopasowania te są przede wszyst-kim efektem braku zgodności ofert instytucji edukacyjnych z potrzebami pracodawców. Do istnienia takiej sytuacji niewątpliwie przyczynił się wzrost zainteresowania ze strony pracodawców zasobami pracy, posiadającymi wysokie kwalifikacje i umiejętności zawodowe, co związane jest z wysokim poziomem aktywności ekonomicznej gospodarki. Ponadto, przekształcenia zachodzące na współczesnych rynkach produktów, wywołane głównie szyb-kim tempem postępu technicznego i technologicznego powodują, że wiedza, umiejętności i kwalifikacje zawodowe pracobiorców wyniesione ze szkoły bardzo szybko się dezaktualizują. Sytuacja ta wymaga od pracowników i osób poszukujących pracy kontynuowania aktywności edukacyjnej w ciągu całe-go życia zawodowego poprzez uczestnictwo w różnych formach kształcenia ustawicznego. Aspekt ten może stanowić przesłankę do oceny bezpieczeń-stwa zasobów pracy na lokalnych i regionalnych rynkach pracy. Im więk-sze bowiem szanse na znalezienie pracy ma osoba wkraczająca na te rynki lub znajdująca się na nich, tym większe wydaje się zadowolenie i akceptacja działań występujących zarówno w skali makro-, jak i mikroekonomicznej. To jednak uwarunkowane jest przede wszystkim skłonnością do podejmo-wania starań, mających na celu dostosowanie kwalifikacji i umiejętności do oczekiwań pracodawców, co niewątpliwie ma istotne związek z aprobatą idei uczenia się przez całe życie.

Celem opracowania jest zaprezentowanie postaw różnych grup zasobów pracy wobec procesów kształcenia ustawicznego, będącego jedną z przesłanek tworzenia społeczeństwa opartego na wiedzy. Dążenie takie powinno być wy-nikiem przyjmowania w realizacji celów makroekonomicznych, celów strate-gicznych Strategii Lizbońskiej, do których zaliczamy [Unia 12, 2002, s. 69]:


pobudzanie przedsiębiorczości polegającej na innowacyjności,poprawę jakości pracy poprzez zwiększanie adekwatności pomiędzy wie-dzą a organizacją przedsiębiorstwa,inwestowanie w zasoby ludzkie poprzez transformację grup zawodowych i społecznych, które mogą pozostać częścią tradycyjnego systemu specjali-zacji, albo mogą zostać w ogóle wykluczone w rynku pracy,zabezpieczenie społecznym i promowanie integracji społecznej na rzecz tych grup zawodowych, które nie będą w stanie czynnie działać w gospo-darce w kierunku zwiększenia znaczenia postindustrialnych form kon-kurencyjności,rozwój aktywnej polityki zatrudnienia w celu dostosowania gospodaro-wania zasobami ludzkimi do wymogów efektywności opartej na wiedzy orazmobilność pracowników, dostosowującej popyt na pracę do podaży na tym samym rynku.

Działania wspomagające w tej dziedzinie muszą polegać na:wzmocnieniu współpracy europejskiej w dziedzinie kształcenia zawodo-wego i szkoleń przez tworzenie „Europy Wiedzy” [Deklaracja Kopenha-ska 2002],wzmocnieniu wymiaru intelektualnego, kulturalnego, społecznego, naukowego i technologicznego szkolnictwa wyższego poprzez stwo-rzenie europejskiego obszaru tego poziomu kształcenia [Deklaracja Bolońska 1999],zwiększeniu nakładów w dziedzinie inwestycji w zasoby ludzkie, tworze-niu nowoczesnych, ogólnodostępnych centrów edukacyjnych o charakte-rze wielofunkcyjnym, opracowaniu jednolitych europejskich certyfikatów, potwierdzających posiadanie podstawowych umiejętności informatycz-nych oraz zwiększaniu środków na rzecz poprawy mobilności studentów i kadry pedagogicznej [Strategia Lizbońska 2000],rozwoju kształcenia ustawicznego w kontekście idei uczenia się przez całe życie i budowania społeczeństwa opartego na wiedzy [Strategia Rozwoju Kształcenia Ustawicznego, 2003],zwiększeniu udziału dorosłych w kształceniu ustawicznym [Strategia Rozwoju Edukacji].

Kształcenie ustawiczne – zarys problematyki

Kształcenie ustawiczne, to najogólniej rzecz biorąc kształcenie przez całe ży-cie, będące procesem „ciągłego doskonalenia zasobu wykształcenia i kwa-lifikacji oraz ciągłej adaptacji intelektualnej, psychicznej i profesjonalnej do przyspieszonego rytmu zmienności, który jest znamieniem współczesnej cy-wilizacji” [Symela 1997].

——

—

—

—

—

—

—

—

—

—

184 Halina Sobocka-Szczapa

Istnieje wiele form kształcenia ustawicznego. Do głównych należą: nauka w szkole, szkolenia i doszkalanie się w miejscu pracy, zdobywanie wiedzy na własną rękę poprzez obserwację, lekturę, dyskusje itp. Różnią się one pod względem wielkości ponoszonych nakładów i uzyskiwanych efektów oraz stopnia zależności między nakładami a efektami. Pomimo wszystkich tych różnic, inwestycje w kapitał ludzki podnosząc kwalifikacje, wzbogacając wie-dzę lub poprawiając stan zdrowia i samopoczucie, podnoszą produktywność jednostek, a następnie ich pieniężne lub psychiczne korzyści. Jest przy tym oczywiste, że warunki inwestowania w siebie (kształcenia), nie są identycz-ne dla wszystkich. Znajdują się pod wpływem przede wszystkim indywi-dualnych uzdolnień jednostek i związanym z nimi zapotrzebowaniem na wykształcenie i wiedzę. Znajdują się jednak również pod silnym wpływem czynników egzogenicznych (najczęściej środowiskowych), a więc dostęp-ności i wysokości dostępnych środków finansowych, skłonności otoczenia (rodziny) do ponoszenia nakładów, tradycji, obyczaju itp. Z innego punktu widzenia kształcenie ustawiczne może odbywać się w formie szkolnej, jak i pozaszkolnej (w ramach kursów, szkoleń, seminariów i konferencji), a także incydentalnej (nieformalnej), to znaczy w procesie zdobywania informacji na podstawie codziennych doświadczeń, poprzez kontakt z ludźmi, pracę za-wodową, przeglądanie materiałów drukowanych, Internetu itp. W perspek-tywie mikroekonomicznej uczestnictwo w kształceniu ustawicznym oznacza również poprawę sytuacji jednostki na rynku pracy, mniejsze ryzyko utraty pracy, wzrost dochodów z pracy czy większa rentowność przedsiębiorstw. Rozwój edukacji ustawicznej to zatem także sposób na przeciwdziałanie wy-kluczeniu społecznemu [Matysiak 2003, s. 9].

Przyjrzyjmy się zatem w jaki sposób akceptowane są wskazane w tym fragmencie procesy przez zasób pracy, a przede wszystkim przez osoby pra-cujące i poszukujące pracy na wybranych rynkach pracy.

Aktywność edukacyjna osób poszukujących pracy

W przeprowadzonych wywiadach kwestionariuszowych1 ponad 90% wszyst-kich ankietowanych nie zgłosiło uczestnictwa w jakichkolwiek kursach i szkoleniach organizowanych przez różne instytucje i firmy w ciągu ostat-niego roku. Odpowiedź ta dotyczyła zarówno kobiet, jak i mężczyzn, czyli nie było w tym przypadku istotniejszej różnicy w deklaracjach ze względu na płeć. Z podobnym zjawiskiem mieliśmy do czynienia w przypadku miejsca 1 W opracowaniu wykorzystano materiały z badań przeprowadzonych na potrzeby projektu „Czas na pracę – praca na czas”, finansowanym przez fundusze strukturalne w ramach IW EQUAL. Wydaje się, że przypadek województwa podkarpackiego prezentuje w sposób przejrzysty postawy wszystkich bezrobotnych wobec procesu kształcenia ustawicznego. Można go nazwać „laboratorium”, w którym wszystkie zależności występują i mają charakter przekrojowy. Szerzej na ten temat w publikacji [Sobocka-Szczapa (red.), 2006].

185Kształcenie ustawiczne jako determinanta bezpieczeństwa…

zamieszkania, chociaż zauważono, że częściej, w porównaniu do pozostałych populacji, uczestniczyli w zorganizowanych na przestrzeni roku szkoleniach bezrobotni mieszkający w miastach liczących od 10 do 50 tys. mieszkańców i powyżej 100 tys. mieszkańców. Może to oznaczać większą dostępność tego rodzaju działań przede wszystkim w dużych miastach, gdzie dywersyfikacja oferty szkoleniowej jest dość istotna. Odpowiedź negatywna najczęściej do-tyczyła ludzi młodych, co może świadczyć o ich biernych postawach, wywo-łanych przede wszystkim niedawnym ukończeniem nauki. Jednak wskazuje to również na brak aktywnej postawy w odniesieniu do sytuacji na rynku pracy, a w konsekwencji – brak działań dostosowujących ich umiejętności do oczekiwań pracodawców. Zjawisko to dotyczyło szczególnie osób mających wykształcenie wyższe, a więc najwyższy poziom kwalifikacji, co oznacza, że nie chcą oni zmieniać swoich umiejętności, bazując na wiadomościach uzyska-nych na studiach wyższych. Jest to problem, który może wynikać z niezna-jomości sytuacji na rynku pracy, wymagającej kształcenia ustawicznego. Z te-go punktu widzenia zachowanie bezrobotnych mogło być zatem wynikiem – jak to już wskazano – oceny, że ich kwalifikacje są wystarczające w kontek-ście sytuacji na regionalnym i lokalnych rynkach pracy. Natomiast z drugiej strony – mogło to być wynikiem nieskuteczności podejmowanego przez nich postępowania, co spowodowało rezygnację z tego rodzaju działania.

Przyczyną nieuczestniczenia w procesach kształcenia było najczęściej to, że nikt nie zaproponował bezrobotnemu udziału w kursach (60% wskazań)2. Powód ten był podawany głównie przez kobiety mieszkające na wsi, będące w wieku 15–24 lata, mające wykształcenie zasadnicze zawodowe. Znacznie mniej respondentów wybrało powody finansowe („bo za szkolenie trzeba pła-cić” – niecałe 15% wszystkich odpowiedzi), przy czym byli to głównie mężczyź-ni, mieszkający na wsi, będący w wieku 15–24 lata oraz mający wykształcenie średnie zawodowe. Jeszcze rzadziej (ok. 5% wszystkich wypowiedzi) zazna-czano brak konieczności potrzeby uczestniczenia w tego rodzaju procesach. Pogląd ten reprezentowali głównie mężczyźni mieszkający na wsi, w wieku od 46. do 55. roku życia, mający wykształcenie zasadnicze zawodowe.

Wskazuje to na dominujące znaczenie braku umiejętności poruszania się na rynku pracy przez bezrobotnych, dlatego że w świetle obecnej sytuacji prawnej, również sama osoba poszukująca pracy może zgłosić się na szkole-nie. Ponadto świadczy to również o bierności edukacyjnej bezrobotnych, bo brak bezpośredniej oferty edukacyjnej nie musi oznaczać kompletnego bra-ku odpowiadających im kursów. Konieczne jest wówczas znalezienie ich za pomocą innych źródeł informacji. Powód ten, uzupełniany dodatkowo przez niewystępowanie zapotrzebowania na kształcenie, wpływa na to, że w krót-kim okresie bezrobotni stanowią raczej populację bierną pod względem uzu-

2 Respondenci mieli możliwość wyboru więcej niż jednej odpowiedzi.


pełniania lub podwyższania swoich kwalifikacji. Jedynym bowiem powodem obiektywnym mogą być względy finansowe.

Pozostałe uzasadnienia wpływające na brak uczestnictwa w szkoleniach miały znacznie mniejsze znaczenie. W badaniu kwestionariuszowym poja-wiły się również i – co należy podkreślić – nie należały do najrzadziej wy-stępujących, odpowiedzi typu: „zbyteczna strata czasu i pieniędzy”, „nie ma pracy, więc po co ten kurs”, „uważam, że niewiele to da”, które świadczyły o zniechęceniu osób poszukujących pracy. Chęć do podejmowania kształcenia zależna jest zatem również od tego, w jaki sposób przygotowuje ono do pracy zawodowej.

Jak wynika z przeprowadzonych badań kwestionariuszowych, prawie 60% wszystkich tych, którzy zadeklarowali uczestnictwo w kursach lub szko-leniach, uważało, że przygotowały ich one w sposób prawidłowy do wykony-wania zadań w pracy zawodowej (tab. 1). Sądziły tak znacznie częściej kobiety, mieszkańcy miast powyżej 100 tys. mieszkańców, ludzie młodzi oraz poszu-kujące pracy osoby z wykształceniem wyższym i średnim ogólnokształcącym. Być może był to właśnie powód ich uczestnictwa w tego rodzaju kształceniu w ostatnim roku. Inni, zniechęceni wcześniejszymi nie najlepszymi doświad-czeniami po prostu ograniczyli swoją aktywność edukacyjną.

Tab. 1. Ocena przygotowania do pracy zawodowej przez kursy i szkolenia

Wyszczególnienie Liczba bezrobotnych Udział (w %)Tak 54 57,4Raczej tak 22 23,4Raczej nie 2 2,1Nie 5 5,3Trudno powiedzieć 10 10,6Brak odpowiedzi 1 1,1Ogółem 94 100,0

Źródło: badania kwestionariuszowe.

Jak wynika z danych zaprezentowanych w tabeli, łączny udział odpowie-dzi wskazujących na zadowolenie z zawartości merytorycznych szkoleń (od-powiedzi „tak” i „raczej tak”) wyniosła ponad 80%. Ankietowali uzasadniali swoje zadowolenie przede wszystkim dużym udziałem zajęć praktycznych, nabywaniem nowych umiejętności, zdobywaniem doświadczenia w wyko-nywaniu zawodu, co powodowało podwyższenie efektów pracy, zwiększe-niem wiedzy, zwiększeniem szansy na zatrudnienie3 oraz wysokim pozio-mem merytorycznego przygotowania wykładowców.3 Wprawdzie tylko 12 osób zadeklarowało uzyskanie pracy po ukończeniu szkolenia, ale było to i tak aż 12,8% wszystkich, którzy w badaniu zadeklarowali uczestnictwo w szkoleniach w ciągu ostatniego roku. Podjęcie pracy nie trwało jednak długo, bo tylko (najczęściej) od 1 do 6 miesięcy, co świadczy o krótkookresowym zapotrzebowaniu na uzyskane w trakcie kursów kwalifikacje.


Tylko ok. 16% ankietowanych uczestniczących w ciągu ostatniego roku w różnego typu szkoleniach nie było zadowolonych z procesów kształcenia, czyli nie przygotowały ich one do wykonywania określonego zawodu. Byli to przede wszystkim mężczyźni, mieszkający w miastach liczących do 10 tys. mieszkańców, raczej ludzie młodzi, legitymujący się wykształceniem wyż-szym. Podkreślali, że ich negatywna ocena szkoleń wynika przede wszyst-kim z braku zajęć praktycznych, niemożności znalezienia po nim pracy oraz ogólnikowością przekazywanych treści i niskim poziomem merytorycznym osób prowadzących szkolenie.

Można zatem dostrzec, że generalnie ocena jest zróżnicowana w zależ-ności przede wszystkim od treści merytorycznych realizowanego szkolenia oraz udziału w nim zajęć praktycznych. Szczególnie ten ostatni aspekt wyda-je się ważny dla organizatorów procesów kształcenia, bowiem niezależnie od wieku, płci i wykształcenia wszystkie osoby poszukujące pracy zawsze pod-kreślały, że nauka w placówkach systemu szkolnego jest przeciążona teorią. Kontynuowanie tego procesu na zajęciach ściśle związanych z przygotowa-niem bezrobotnych do wykonywania określonego zawodu wydaje się zatem nieporozumieniem. Ta sama uwaga może dotyczyć przygotowania kadry wy-kładowców. Powinni to być ludzie o najwyższych kwalifikacjach pedagogicz-nych, mający olbrzymią wiedzę fachową.

Stymulatorem aktywności edukacyjnym bezrobotnych jest w głównej mierze możliwość uzyskania przez nich satysfakcjonującej pracy. Jak wynika jednak z przeprowadzonych badań zdecydowana większość ankietowanych po zakończeniu procesu kształcenia nie uzyskała pracy (81,9%). Może być to przestrogą dla wszystkich organizatorów szkoleń, którzy bardzo często orga-nizują je wyłącznie w celu wypełnienia zadań statutowych (tab. 2).Tab. 2. Deklarowana przez respondentów możliwość uzyskania pracy po zakoń-czeniu kursów i szkoleń

Wyszczególnienie Liczba bezrobotnych Udział (w %)Brak danych 5 5,3Tak 12 12,8Nie 77 81,9Ogółem 94 100,0

Źródło: jak w tabeli 1.

W analizowanej populacji przeważały zdecydowanie kobiety, mieszkańcy wsi, osoby młode, legitymujące się wykształceniem średnim zawodowym. Natomiast praca była podejmowana po szkoleniach głównie przez mężczyzn mieszkających na wsi lub w mieście liczącym powyżej 100 tys. mieszkańców. Reprezentowali oni ponadto różne kategorie wieku, od 15 roku życia do 50 lat, a wykształcenie zasadnicze zawodowe i wyższe. Tym niemniej tylko 7 osób poszukujących aktualnie pracy (7,5%) utrzymało pracę najdłużej przez trzy


miesiące, a tylko pojedyncze osoby pracowały dłużej (od 12 do 60 miesięcy). Ponadto dłużej wykonywali pracę wyłącznie mężczyźni, przy czym nie mia-ło znaczenie ich miejsce zamieszkania i poziom wykształcenia, ale istotny był wiek. Więcej niż 12 miesięcy pracowali przede wszystkim ludzie młodzi (do 35 roku życia).

Dotychczasowa niska aktywność edukacyjna badanej populacji, wywo-łana całym szeregiem czynników nie ulegnie również zmianie w najbliższej przyszłości. Prawie 60% respondentów nie zadeklarowało bowiem, że w tym czasie skorzystają oni z jakiejkolwiek oferty edukacyjnej. Byli to zarówno mężczyźni, jak i kobiety, przy czym w negatywnych deklaracjach domino-wały właśnie te ostatnie. Bezrobotni, którzy nie chcieli brać udziału w naj-bliższym czasie w szkoleniach mieszkali przede wszystkim w miastach po-wyżej 100 tys. mieszkańców, byli w wieku powyżej 60 lat, chociaż negatywne deklaracje podawali również ludzie młodsi, to znaczy w wieku 56–60 lat, 36–40 lat lub jeszcze rzadziej – 46–50 lat. Prezentowali oni również zróżnico-wane poziomy wykształcenia, od zasadniczego zawodowego przez średnie zawodowe, aż po wyższe. Taki rozkład odpowiedzi i związków korelacyj-nych wskazuje na to, że mimo pewnej dywersyfikacji populacji niezaintere-sowanej szkoleniami, potwierdzają się prawidłowości, zaobserwowane już we wcześniejszej praktyce.

Aktywność edukacyjna pracujących

Skłonność pracowników do kształcenia ustawicznego4 – zgodnie z wynika-mi przeprowadzonego badania – była znacznie wyższa w porównaniu do populacji bezrobotnych, bowiem ponad 2/3 uczestników wywiadów w ciągu ostatnich 12 miesięcy uczestniczyło w różnego rodzaju szkoleniach/kursach, chociaż przede wszystkim były to szkolenia obowiązkowe, a w mniejszym stopniu generowane przez sytuację i potrzeby podmiotu. Innymi słowy – ini-cjatorami kształcenia ustawicznego w ich przypadku są głównie pracodawcy. Niekiedy po ukończeniu takich kursów, pracownicy kierowani na nie szkolili pozostałych pracowników, zatrudnionych w przedsiębiorstwie.

W przeciwieństwie do szkoleń obowiązkowych, organizacja i prowadze-nie specjalistycznych kursów zawodowych, na które pracodawcy wysyłali swoich pracowników zostały ocenione pozytywnie. Najczęściej uważane były one za potrzebne, a wiedza, którą nabyli pracownicy w ich trakcie, była wykorzystywana podczas wykonywania obowiązków zawodowych. Około 1/4 badanych uczestniczyła w ciągu ostatniego roku w kursach, na które zgło-

4 W opracowaniu wykorzystano materiały z badania sondażowego przeprowadzonego wśród małych i mikropodmiotów w gospodarce polskiej. Wyniki tych badań znajdują się obecnie w fazie publikacji, natomiast w tym przypadku wykorzystany został raport dla MPiPS [por. Kryńska, Sobocka-Szczapa, Poliwczak 2007].


sili się z własnej inicjatywy. Były to przede wszystkim kursy komputerowe i ję-zykowe, Często finansowane przez samych pracowników. Wśród tej kategorii respondentów znalazły się również pojedyncze osoby, które podjęły naukę na studiach podyplomowych, kontynuowały naukę zaocznie w szkole średniej lub na wyższej uczelni, co świadczy o tym, że pracodawcy nie są generalnie zainteresowani formami kształcenia szkolnego i pozostawiają tę kwestię do uznania samym pracownikom.

Z przeprowadzonych wywiadów wynika, że pracownicy podejmując decyzje o kierunku i formie podnoszenia kwalifikacji i umiejętności zawo-dowych pracowników, nie korzystali z usług poradnictwa zawodowego. Pracownicy dokonując wyboru kierunku kształcenia, kierowali się głównie własnym doświadczeniem, zainteresowaniami, potrzebami pracodawcy oraz sytuacją na rynku pracy. Dlatego też respondenci podkreślali znaczenie upo-wszechnienia wyników monitoringu zawodów nadwyżkowych i deficyto-wych dla wzrostu zainteresowania kształceniem ustawicznym. Pracownicy podnosili również kwalifikacje i umiejętności zawodowe oraz wzbogacali za-sób wiedzy w drodze samokształcenia, poprzez korzystanie z innych źródeł, takich jak: Internet, prasa codzienna i specjalistyczna, masowe środki prze-kazu (radio, telewizja), literatura specjalistyczna, szkolenia e-learningowe. Ta ostatnia forma kształcenia była wykorzystywana przez pracowników spo-radycznie, nawet gdy jej organizatorem i inicjatorem był pracodawca. Powo-dem tego była często niechęć do nauki po godzinach pracy.

Większość badanych planowała ponadto podjęcie w przyszłości działań edukacyjnych. Najczęściej związane było to z zamiarem podjęcia nauki jed-nego lub więcej języków obcych, głównie języka angielskiego. Jedynie kilku-nastu respondentów nie miało zamiaru podejmować w przyszłości żadnych działań, związanych z dostosowywaniem swoich umiejętności do oczekiwań pracodawców. Świadczy to o dużym zainteresowaniu pracowników kształce-niem ustawicznym. Plany związane z dalszym kształceniem posiadały przede wszystkim te osoby, które chciały podnieść swoje dotychczasowe kwalifikacje zawodowe. Nieznacznie mniejsza była populacja tych, którzy zainteresowa-nie uczestnictwem w szkoleniach motywowali zdobywaniem nowych umie-jętności i możliwością zmiany pracy na lepszą. W pojedynczych przypadkach motywem był również planowany wyjazd za granicę. Podejmować działania edukacyjne w przyszłości miały również zamiar osoby, które chciały roz-wijać swoje zainteresowania i spełniać marzenia, choćby mało realne (kurs pilotażu, kurs spadochroniarski). Jak z tego wynika, istnieje wiele indywi-dualnych preferencji mających istotny wpływ na skłonność pracowników do podnoszenia lub uzupełniania kwalifikacji i umiejętności.

Jednym z istotniejszych elementów determinujących zainteresowanie pod-noszeniem kwalifikacji i umiejętności zawodowych lub nabywaniem nowych wśród pracobiorców – jest posiadanie środków finansowych, które na ten cel


można przeznaczyć. Skłonność do uczestnictwa w różnych formach edukacji ustawicznej uzależniona jest – zdaniem pracowników – od nakładów finan-sowych, jakie należy na ten cel ponieść, dlatego też czynnikiem sprzyjającym jego rozwojowi są niskie koszty kształcenia. Równie ważnym czynnikiem de-terminującym skłonność pracowników do kształcenia ustawicznego są chęci i postawy pracodawców wobec procesu kształcenia i poprawy jakości zaso-bów pracy. Ważnym bodźcem była również aktualna sytuacja na rynku pracy. Należałoby również podkreślić świadomość pracowników odnoszącą się do wpływu na ich aktywność edukacyjną tempa zmian technicznych i techno-logicznych. Znaczenie tego czynnika podkreślali oni szczególnie w odnie-sieniu do podmiotów innowacyjnych, gdzie charakter i rodzaj prowadzonej działalności oraz sytuacja ekonomiczna, związana jest z wdrażaniem nowych rozwiązań. Respondenci uważali, że procesy te wpływają na zwiększenie za-potrzebowania na wysoko wyspecjalizowanych pracowników i wymuszają systematyczne podnoszenie kwalifikacji zawodowych. Wyniki badań wy-kazały ponadto, że elementem motywującym pracowników do podnoszenia kwalifikacji i umiejętności zawodowych lub nabywania nowych, jest koniecz-ność przestrzegania przepisów odnoszących się do dziedziny funkcjonowa-nia firmy Czynnikiem także mającym bardzo duży wpływ na skłonność pra-cowników do uczestnictwa w różnych formach kształcenia ustawicznego jest powiązanie tego rodzaju działań z nagrodą (podwyższeniem wynagrodze-nia, jednorazową dodatkową wypłatą, awansem itp.). Zdaniem wielu pracow-ników, jest to w zasadzie motyw decydujący o ich aktywności edukacyjnej, znacznie ważniejszy niż pojawiający się również w deklaracjach sposób orga-nizacji pracy i możliwość pogodzenia podejmowanych działań edukacyjnych z wykonywaniem pracy zawodowej i wypoczynkiem. Czynnikiem sprzyjają-cym wzrostowi zainteresowania podejmowaniem działań edukacyjnych były również plany związane z rozpoczęciem prowadzenia w przyszłości własnej działalności gospodarczej. Do podnoszenia kwalifikacji i umiejętności za-wodowych lub zdobywania nowych, zachęcić mogłaby także pracowników jakość i zakres prowadzonego kształcenia oraz kompetencje osób prowadzą-cych. Nudne, prowadzone przez niekompetentne osoby i źle przygotowane od strony formalnej i merytorycznej szkolenia/kursy mogą zniechęcić nawet takie osoby, które bardzo chciały podejmować różne działania edukacyjne. Jednak główną barierą jest brak środków finansowych i chęci, zarówno ze strony pracodawców, jak i samych zatrudnionych.

Wnioski i rekomendacje

Bezpieczeństwo na rynku pracy przejawiające się przede wszystkim w moż-liwościach aktywizacji zawodowej zasobów pracy jest zjawiskiem złożo-nym. Skłonność do kształcenia ustawicznego wydaje się ją zwiększać, przede


wszystkim na skutek powiększenia korelacji między umiejętnościami i kwa-lifikacjami osób będących na tym rynku, a oczekiwaniami pracodawców. Jest to również jeden z istotnych instrumentów zwiększenia dopasowania mię-dzy popytem na pracę, a jej podażą, co prowadzić może do ograniczania skali nierównowagi na poszczególnych regionalnych i lokalnych rynkach pracy. Konieczność rozwoju kształcenia ustawicznego pojawia zwykle się w wyni-ku postępu technologicznego, który wymaga od jednostek umiejętności szyb-kiego przystosowywania się do zmian, także w zakresie posiadanej wiedzy i umiejętności. Zbyt wolna reakcja zasobów pracy na zmiany technologiczne oraz niski poziom jej kwalifikacji prowadzą zazwyczaj do wzrostu bezrobocia strukturalnego, przekładającego się na straty ekonomiczne, a w konsekwen-cji na niską konkurencyjność gospodarki. Dlatego też istotne jest rozpoznanie głównych barier zdolności dostosowawczych zasobów pracy.

Jak wynika z przeprowadzonych badań zdecydowanie bardziej skłonni do podejmowania aktywności edukacyjnej w ramach kształcenia ustawicz-nego są osoby pracujące w porównaniu do bezrobotnych. Te ostatnie rzadziej uczestniczą w różnego rodzaju szkoleniach/kursach, co w wielu przypad-kach odbija się na ich pozycji konkurencyjnej na rynku pracy. Jest to przy-najmniej po części konsekwencja mało skutecznej aktywnej polityki rynku pracy, która w dużym stopniu nie odzwierciedla sytuacji na rynku pracy. Po-nadto istotny jest brak rzetelnej i szeroko upowszechnianej informacji o sytu-acji na rynku pracy, co mogłoby stać się przesłanką dla zwiększenia szans na podejmowanie zatrudnienia przez bezrobotnych w zawodach potrzebnych pracodawcom.

Bardziej komfortowa wydaje się pod tym względem sytuacja pracowni-ków. Tym niemniej chcąc utrzymać pracę muszą oni również dostosowywać swoje kwalifikacje do zmieniających się warunków pracy. W ich przypadku bariery nie mają charakteru tak zróżnicowanego jak w odniesieniu do osób poszukujących pracy. Tym niemniej należałby podkreślić ich znaczenie, z uwagi na możliwość obniżenia tempa wzrostu gospodarczego oraz możli-wość wprowadzania nowych technologii, a tym samym zmniejszenie praco-chłonności gospodarki. Szczególnie ważna wydaje się w tym przypadku ko-nieczność nauki ICT, która umożliwi stabilizację zawodową pracowników.

Generalnie należałoby jednak podkreślić, że skłonność do kształcenia usta-wicznego i dostosowywania swoich kwalifikacji do oczekiwań pracodawców wśród zasobów pracy w Polsce jest dość ograniczona. Jest to przede wszyst-kim wynikiem niewystarczających zasobów finansowych. Dlatego też nale-żałoby przypisać duże znaczenie w promowaniu i realizacji w tej dziedzinie funduszom unijnym, które mają zostać wykorzystane w latach 2007–2013.


Abstract

Transformations that happen on the modern product markets are mainly induced by the fast rate of the technical and technological progress. They are the cause of becoming – knowledge, abilities and job qualifications, that were gained by the ‘work – takers’ at school – out – of – date. This situation demands from employees and people searching for an employment, the continuation of their educational activity during whole professional life, which can be seen by the participation in different forms of lifelong learning. This aspect may be a circumstance for the evaluation of work resoursces’ safety on the local and regional labour markets. Because the more comprehensive their qualifications and abilities are the more chances in finding and keeping a job they have. The aim of this elaboration is to present the attitude to lifelong learning processes of different groups of work assets, which is one of the factors in building the knowledge society and their competitive position on the labour market.

Bibliografia

Deklaracja Bolońska – Deklaracja Europejskich Ministrów Edukacji z 19 czerwca 1999 r.Deklaracja Kopenhaska – Deklaracja Europejskich Ministrów ds. Kształcenia Zawodo-wego i Szkoleń oraz komisji Europejskiej w sprawie zwiększonej współpracy europej-skiej w dziedzinie kształcenia zawodowego i szkoleń, Kopenhaga 29 – 30.11.2002 r. Kryńska E., Sobocka-Szczapa H., Poliwczak I., Wspieranie kształcenia ustawicznego pra-cowników (raport), Warszawa 2007.Matysiak A., Kształcenie ustawiczne w Polsce. Korzyści i bariery rozwoju, Niebieskie Księ-gi 2003, nr 8, Polskie Forum Strategii Lizbońskiej, Gdańsk 2003.Sobocka-Szczapa H., (red.), Czas na pracę – praca na czas. Wyniki analiz i badań w woje-wództwie podkarpackim, Warszawa.Strategia rozwoju edukacji, MENiS, Warszawa 2005.Strategia rozwoju kształcenia ustawicznego w Polsce do roku 2010, MENiS, Warszawa 2003.Symela K., Zasady wdrażania i oceny modułowych programów szkolenia dorosłych, MPiPS, Warszawa 1997.

193Kształcenie ustawiczne jako determinanta bezpieczeństwa zasobów pracy…

Dariusz Rzepka Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania

Model zarządzania strategicznego organizacją ratowniczą w systemie bezpieczeństwa państwa

W obliczu niepełnej spójności klasycznych metod zarządzania, które zazwy-czaj cechuje fragmentaryczność i wycinkowość perspektywy, rodzi się pyta-nie, jak tworzyć i kierować rozwojem organizacji ratowniczych w warunkach olbrzymiej złożoności i rozmaitości codziennego życia? Aby organizacje były społecznie użyteczne, muszą stale monitorować, diagnozować, prognozować zmiany zachodzące w otoczeniu bliższym i dalszym oraz do tych zmian do-stosowywać swoje działania wewnętrzne [Lisiecki 2003, s. 5].

Praca ta jest próbą stworzenia narzędzi przydatnych w procesie badaw-czo-rozwojowym sfery życia społecznego obejmującego bezpieczeństwo we-wnętrzne i zarządzania nim z perspektywy strategii, rozwoju i organizacji służb ratowniczych. Jednym z celów pracy jest podjęcie próby wykazania możliwości wykorzystania modelu zarządzania strategicznego we współcze-snej organizacji ratowniczej odpowiedzialna za realizacje zadań z zakresu bezpieczeństwa, jaką jest Państwowa Straż Pożarna przy współudziale orga-nów samorządu terytorialnego. Powstanie tej pracy jest skutkiem posiadane-go przez autora przekonania, że nie mamy jeszcze w tej dziedzinie nadmiaru narzędzi językowych i naukowych mogący opisać i zdefiniować w sposób realistyczny i rzeczowy istotę problemów i zagadnień związanych z obsza-rem bezpieczeństwa i zarządzania wszystkimi jego elementami składowym. Spowodowane to jest tym, że ulegają one ciągłym ewolucyjnym przemianom swoich struktur organizacyjnych, stają się coraz bardziej sieciowe i winny posiadać jeden dominujący ośrodek, aby zachować jedność kierowania, przy zapewnieniu określonej autonomii działania instytucją i podmiotom wcho-dzącym w jej skład.

W rozumieniu potocznym bezpieczeństwo jest postrzegane ujemnie jako brak zagrożeń, w definicjach słownikowych zaś występuje zazwyczaj ujęcie pozytywne utożsamiające bezpieczeństwo z pewnością jako stanem przeciw-stawnym zagrożeniom [Gould, Kolb (red.) 1964, s. 629]. Oznacza to, że termin ten należy rozumieć jako synonim braku zagrożeń, ochronę przed zagroże-


niami lub wreszcie jako pewność będącą wynikiem niewystępowania zagro-żeń lub skutecznych działań w celu zapobiegania im lub ich usunięcia [Zięba 2008, s. 15].

Na początku lat dziewięćdziesiątych nastąpiła zasadnicza redefinicja pojęcia bezpieczeństwa państwa oraz roli organizacji ratowniczych w jego strukturze. Wyraża się ono odejściem od jednowymiarowego, zmilitaryzo-wanego pojmowania kształtu bezpieczeństwa i funkcji jednostek zmilitary-zowanych w strukturach ratowniczych. W wyniku przemian gospodarczych nowych struktur Unii Europejskiej, a szczególności zmian zachodzących w państwach Europy Środkowej ukształtowała się nowa koncepcja oparta na strukturach wspólnotowych i zarządzaniu cywilnym tym bezpieczeństwem i nowym wymiarze interdyscyplinarnym służb ratowniczych. Rozwój tej koncepcji, dbałości o bezpieczeństwo odbywał się we wszystkich obszarach życia społecznego oraz gospodarczego i pozwolił stworzyć nowy model za-rządzania strategicznego organizacją ratowniczą w systemie bezpieczeństwa Rzeczpospolitej Polskiej. Koncepcję tę udało się stworzyć w sposób równole-gły do zmian i transformacji ustrojowej państwa poprzez: formułowanie, roz-budowę i implementację bądź weryfikację różnych teorii. Koncepcja zapew-nienia bezpieczeństwa państwa poprzez współprace i członkostwo różnych instytucji stwarzają możliwość artykułowania i realizacji interesów bezpie-czeństwa państwa wywodząca się z faktu, iż nowoczesny wymiar bezpie-czeństwa odnosi się teraz do szerokiego wachlarza zagrożeń i definiuje się nie tylko w wymiarze militarnym [Pawlikowski 2006, ss. 14–15]. W najszerszym znaczeniu bezpieczeństwo można określić jako pewność istnienia i przetrwa-nia, posiadania, funkcjonowania oraz rozwoju. Pewność jest wynikiem nie tylko braku zagrożenia, ale także powstaje w skutek kreatywnej i twórczej działalności danego podmiotu i jest przy tym dynamiczna i zmienna w cza-sie i otoczeniu, czyli ma naturę procesu społecznego [Zięba 2008, s. 16].

Stosując podejście konceptualne i wykorzystując podstawowe zasady for-mułowane w naukach o zarządzaniu, można sformułować nowoczesny mo-del zarządzania organizacją ratowniczą odpowiedzialną za globalny kształt i funkcjonowanie systemu bezpieczeństwa państwa, gdzie zarządzanie po-winno odbywać się na możliwie najniższym poziomie obszaru i podmiotu, którego dotyczy, przy wsparciu organów instytucji państwowych zgodnie z ideą społeczeństwa obywatelskiego.

Celem pracy (teoretycznym), czyli zasadniczym obszarem, w jakim chciał-bym się poruszać jest zakres zarządzania strategicznego i funkcjonowania organizacji zajmującej się problematyką bezpieczeństwa obywateli i zarzą-dzania ryzykiem. Przedstawienia kierunków jej dążenia do doskonałości, określenia wizji organizacji i modelu zarządzania jej personelem, w obsza-rze problematyki ekonomicznej, antropologicznej, społecznej, aksjologicz-nej, ekologicznej, itd., dzięki temu posiadającej charakter interdyscyplinarny.

196 Dariusz Rzepka

Dążenie do zastosowania tych wszystkich zagadnień w funkcjonowaniu tej organizacji niesie za sobą kluczowy problem, a zarazem pytanie czy i jak mo-żemy stworzyć i zarządzać w sposób doskonały organizacją wraz z jej per-sonelem? Na czym będzie opierać się organizacja procesu zarządzania stra-tegicznego bezpieczeństwem wewnętrznym państwa i sama strategia tych instytucji, które są odpowiedzialne za wdrożenie i realizacje tej koncepcji?

Cel ten możliwy jest do zrealizowania poprzez:nakreślenie zasad charakteryzujących koncepcję i model zarządzania strategicznego organizacją ratowniczą,opisania i scharakteryzowania bezpieczeństwa wewnętrznego jako procesu zarówno jego elementów składowych, instytucjonalnych, jak i prawnych,opracowanie modelu zarządzania strategicznego bezpieczeństwem we-wnętrznym oraz ocenę realizacji tych założeń na przykładzie wybranych instytucji tj. Państwowej Straży Pożarnej, samorządu terytorialnego, or-ganizacji non profit działających w sferze bezpieczeństwa itp. [Marczak 2006, ss. 13–16].Cel pracy (praktyczny) wiąże się z zakresem moich zainteresowań i pro-

blematyką, którą chciałbym się zająć w przyszłości. Dotyczy on wskazania zasad, metod i wartości, które doprowadzą w praktyce do doskonałości w funkcjonowaniu i zarządzaniu instytucji bezpieczeństwa odpowiedzial-nymi za system ratowniczy, czyli szeroko rozumiane zarządzanie strategicz-ne poprzez organizację ratowniczą – Państwową Straż Pożarną i jej ewolu-cję w kierunku transformacji w zarządzany i kierowany oraz nadzorowany przez nią Krajowy System Ratowniczy, skupiający w swym obszarze wszyst-kie podmioty ratownicze i niosące pomoc w sytuacjach kryzysu, zagrożenia i koordynujący pomoc w procesie odbudowy. Charakteryzując ujęcie funk-cjonalne tego modelu i biorąc za cel podstawową wartość jaką jest ochrona bezpieczeństwa obywateli, możemy wyróżnić:

działalność fundamentalną ukierunkowaną na główne cele i zadania związane z diagnozowaniem, rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobie-ganiem, informowaniem, planowaniem oraz ochroną i ratowaniem,działalność podstawowa opierająca się na kierowaniu systemem poprzez nakreślanie celów i zadań strategiczno-taktycznych, operacyjnych, pro-gramowaniu, planowaniu oraz organizowaniu działań w ujęciu prak-tycznym poprzez przewodzenie, kontrolowanie, dowodzenie, działalność wspomagającą działalność fundamentalną i kierowanie systemem, a ma-jącą na celu nabór i dobór kadr, szkolenie i zabezpieczenie logistyczne działań [Lisiecki 2001, ss. 5–9].Całość założeń opiera się na przekonaniu, że stworzony wzorzec zarzą-

dzania strategicznego jest słuszny, ze względu na obowiązek sprostania ro-snącym złożonością otaczającej nas rzeczywistości i zagrożeń świata. Z dru-giej zaś strony proponowany model koncepcji zarządzania strategicznego

—

—

—

—

—

197Model zarządzania strategicznego organizacją ratowniczą…

zawiera się w ramach wyznaczonych przez rozwój kierunku zarządzania strategicznego i posłuży on do oceny i diagnozy tych instytucji pod wzglę-dem zgodności i realizacji proponowanego modelu.

Zaproponowany model daje możliwość oceny stopnia zaangażowania badanych instytucji w realizacje koncepcji zarządzania strategicznego bez-pieczeństwem wewnętrznym oraz pozwala wskazać sposoby i metody do-skonalenia i rozwijania praktyk wzorowego zarządzania w poszczególnych obszarach działalności tych podmiotów. Efektami praktycznymi tej pracy, mają być wiążące wnioski dla tych instytucji, jak również weryfikujące wnio-ski do samej koncepcji modelu zarządzania strategicznego podmiotem ra-towniczym, czyli Państwową Strażą Pożarną. Efektem końcowym realizacji powyższych założeń jest realizacja celu głównego, który polegać ma na wy-pracowaniu koncepcji zastosowania zasad oraz modelu zarządzania strate-gicznego Państwowa Strażą Pożarną w systemie bezpieczeństwa wewnętrz-nego, w organizacji, jaką jest instytucja państwa.

Niepewność współczesnego świata i zmienność jego otoczenia nasuwa nam szereg pytań badawczych i hipotez, które stawiane są przed zarządza-niem strategicznym organizacją ratowniczą, rozumianym jako ciągły pro-ces realizacji wzorcowych wizji, metod, koncepcji na wszystkich możliwych szczeblach, we wszystkich kluczowych obszarach, włącznie z człowiekiem, jego psychologicznym modelem idealnego członka organizacji, stanowiącego o jej sukcesie przedkładanego na wzrost wartości samej firmy, jej potencjału ludzkiego w wymiarze zarówno kulturowym, jak również ekonomicznym. Na planowaniu zmian, w celu dostosowania zasobów organizacji do wyma-gań niestabilnego otoczenia, tak aby zrealizować podstawowe cele, założenia i misje nakreślone organizacji. Na odpowiedzi na pytanie, jaki jest model or-ganizacji realizującej zadania ratownicze w Polsce i jaka jest skuteczność tego systemu w stosunku do systemów w państwach Unii Europejskiej. A przede wszystkim, czy brak spójnego systemu ratowniczego ma wpływ na rozwój kraju i jakie są ewentualne zagrożenia z tego wynikające i negatywne skutki tego stanu. Działalność instytucji ratowniczej jaką jest Państwowa Straż Po-żarna powinna wypływać ze zmienności, nieprzewidywalności i zaskocze-nia poprzez konieczność jego kreacji, tworzenia, a nie reagowania post fatum na zaistniałe zagrożenia. Innymi słowy, jeśli przyszłości nie można przewi-dzieć, to należy ją tworzyć, budować i dbać o nią zawczasu.

Do realizacji postawionych celów zamierzam posłużyć się wielorakimi i zróżnicowanymi metodami badawczymi. W części teoretycznej pracy wy-korzystam metodę opisową oraz metodę krytycznej analizy teorii systemo-wych i organizacyjnych oraz istniejących struktur systemu ratowniczego i organizacji samej Państwowej Straży Pożarnej i porównywalnych struktur ratowniczych w państwach Unii Europejskiej w oparciu o polską i zagranicz-ną literaturę przedmiotu badań.

198 Dariusz Rzepka

W rozdziale empirycznym chciałbym posłużyć się strategią badawczą wie-lokrotnego studium przypadku, o charakterze opisowym z wykorzystaniem przedstawionego tutaj w charakterze wzorca modelu organizacji ratowniczej zarządzającej na poziomie strategicznym bezpieczeństwem wewnętrznym. Proponowane do badań organizacje i instytucje zostały wybrane metodą do-boru celowego w warstwach zakładających podział zbiorowości na jakościo-wo różniące się części, w sposób mogący dostarczyć maksimum informacji z punktu widzenia badacza i jego założeń teoretycznych, tj. z każdej grupy zostanie wybrana odpowiednia liczba jednostek organizacyjnych PSP i sa-morządu terytorialnego, proporcjonalna do udziału danej kategorii w ogólnej liczbie instytucji w Polsce. Podstawową techniką badawczą w tych badaniach empirycznych będzie pogłębiony wywiad ukierunkowany z wykorzystaniem kwestionariuszy i ankiet, których adresatami będą osoby pełniące funkcje kierownicze i dowódcze oraz inne osoby funkcyjne w tych instytucjach (PSP, samorząd terytorialny – miasto, gmina, powiat). Jako wspomagające i uzupeł-niające źródła informacji i danych posłużą mi wewnętrzne źródła informacji i bazy danych dostępne w tych instytucjach. Dostęp do źródeł będzie uła-twiony dzięki charakterowi mojej pracy zawodowej i działalności społecznej związanej z obszarem ratownictwa i bezpieczeństwa wewnętrznego.

Słuszność przedstawionej powyżej koncepcji i zamysłu tworzenia tej pra-cy opiera się na przekonaniu, że zaproponowany model zarządzania strate-gicznego organizacją ratowniczą i koncepcja zmodyfikowania istniejącego Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego w Krajowy System Ratowniczy zarządzany przez Państwową Straż Pożarną sprosta rosnącym oczekiwa-niom społecznym w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego, jak również nadąży za rosnącym rozwojem cywilizacji i doskonałości struktur admini-stracji i instytucji odpowiedzialnych za to bezpieczeństwo. Z innej zaś strony proponowana koncepcja jest rozwojowa i mieści się w ramach nakreślonych przez ewolucję dyscypliny naukowej – zarządzania oraz priorytetach rozwo-jowych Unii Europejskiej. Dzięki metodom zawartym w tej koncepcji będzie również można ocenić i określić wartość działalności tych badanych insty-tucji dla całego procesu tworzenia i podnoszenia poziomu bezpieczeństwa wewnętrznego, dzięki czemu możliwe będzie zaproponowanie nowych roz-wiązań i strategii ich rozwoju. Trzeba też zauważyć, że ten model zarządza-nia strategicznego organizacją ratowniczą w systemie bezpieczeństwa we-wnętrznego będzie jednym z licznych koncepcji, w ostrej dyskusji ostatnich lat nad przyszłością i rozwojem naszego społeczeństwa.

Konstrukcja pracy oparta jest na dwóch głównych filarach tj. badań teo-retycznych i empirycznych co prezentowane jest w schemacie opracowania. Wynika ona z założenia, że złożona niepewna i wprost nieobliczalna przy-szłość wymaga od Państwowej Straży Pożarnej jako instytucji wiodącej w sferze bezpieczeństwa wewnętrznego utworzenia spójnego systemu dla


nowoczesnego społeczeństwa w zjednoczonej Europie. O tym, że zmiany występują wszędzie jesteśmy przekonani, zarówno w obszarach życia spo-łecznego, kulturalnego, duchowego, jak i gospodarczego. W jednej mierze utrudniają nam one życie, w drugiej zaś i co za tym idzie fundamentalnej gwarantują przetrwanie i dalszy rozwój i egzystencje, stanowiące atrybut przedsiębiorczości i innowacyjności dla organizacji gospodarczych czy spo-łecznych. W takim kierunku moim zdaniem winna rozwijać się nowoczesna organizacja ratownicza. Stąd we współczesnym zarządzaniu stosowane jest pytanie nie o to jak prawidłowo działać, ale o to, jak znaleźć właściwy przed-miot działania i w jaki sposób koncentrować na nim zasoby i wysiłki [Druc-ker 1976, s. 33]. Działania te niewątpliwie będą dowodem ciągłej transformacji organizacji, jej zasobów wiedzy, potencjału kadry oraz przyjęcia właściwych zasad i teorii działania i kierunkowania zmian.

Słuszność przedstawionej powyżej koncepcji i zamysłu tworzenia tej pra-cy opiera się na przekonaniu, że zaproponowana koncepcja sprosta rosną-cym oczekiwaniom społecznym w dziedzinie funkcjonowania nowoczesnej organizacji ratowniczej zapewniające wysokie standardy bezpieczeństwa wewnętrznego, jak również nadąży za rosnącym rozwojem cywilizacji i do-skonałości struktur administracji i instytucji odpowiedzialnych za to bezpie-czeństwo. Z innej zaś strony proponowana koncepcja jest rozwojowa i mieści się w ramach nakreślonych przez ewolucję tej dyscypliny naukowej. Dzięki metodom zawartym w tej koncepcji będzie również można ocenić i określić wartość działalności tych instytucji badanych dla bezpieczeństwa wewnętrz-nego, dzięki czemu możliwe będzie zaproponowanie nowych rozwiązań i strategii ich rozwoju. Trzeba też zauważyć, że ta koncepcja rozwoju Pań-stwowej Straży Pożarnej jako wiodącej służby ratowniczej i jej zarządzanie strategiczne będzie jedną z wielu, w ostrej dyskusji ostatnich lat nad przy-szłością i rozwojem naszego społeczeństwa. Jest to tak jak by jedna strona medalu, druga to, że planowanie przyszłości jest coraz trudniejsze, ponieważ rośnie liczba czynników zewnętrznych kreowanych przez zmianę otaczają-cego nas świata. Powoduje to dezaktualizację planów nawet w fazie koncep-cyjnej ich tworzenia czy też już w pierwszym etapie wdrażania. W tych wa-runkach pierwszoplanową rolę odgrywa zarządzanie strategiczne, które jest twórczą techniką, w której przyjmuje się pewnik, że strategie nie są słuszne obiektywnie, ale muszą być dostosowane do potrzeb i możliwości danego przedsiębiorstwa [Penc 1994, ss. 140–141]. W warunkach zewnętrznych, jak i wewnętrznych firmy istnieje presja na dokonywanie zmian. W przypadku organizacji – instytucji ratowniczej siła presji zewnętrznej jest tym większa, im bardziej są zmienne czynniki społeczne, technologiczne czy też ekonomiczne funkcjonowania otoczenia. Wewnętrzna presja na zmiany w postaci zmian technologii ratowniczych czy też strukturalno-proceduralnych, czy zmian społecznych wewnątrz firmy nie ma już tak wielkiego znaczenia, gdyż jej

200 Dariusz Rzepka

zmiany zdominowane i wywoływane są czynnikami zmian zewnętrznych. Odpowiedzialny za zmiany, biorąc pod uwagę uwarunkowania występujące zarówno wewnątrz organizacji, jak i w jej otoczeniu, dokonuje strategicznych wyborów związanych z tempem i zakresem prac przygotowawczych oraz ze stopniem włączenia innych do przedsięwzięcia. Zakres możliwych opcji jest szeroki, od bardzo szybkich, wręcz uderzeniowych zmian do niedostrzegal-nych, rozłożonych w czasie [Martyniak 1999, s. 4]. Jednakże ze względu na olbrzymie ryzyko związane z funkcjonowaniem służby ratowniczej na co dzień, uważam za słuszne wprowadzanie zmian powoli i monitorowanie ciągłe ich efektów ze względu na charakter usług świadczonych przez tę or-ganizację w zakresie bezpieczeństwa i dbałości o życie, zdrowie i mienie oby-wateli oraz środowisko naturalne. Wprowadzając nowy model zarządzania strategicznego organizacją ratowniczą w polskim systemie bezpieczeństwa wewnętrznego, należy pamiętać, że reorganizacja tej sfery życia społecznego z jednej strony podwyższa niewspółmiernie efektywność i zdolność funkcjo-nowania jej, ale z drugiej niesie też olbrzymie ryzyko, na które nowoczesna gospodarka i społeczeństwo europejskie nie może sobie pozwolić. Każdy kto chce nie tylko przetrwać, ale i odnieść sukces w długim okresie, powinien umieć spojrzeć w przyszłość i ustalić określone kierunki swojego rozwoju. W takiej sytuacji instytucjonalne zarządzanie powinno ustąpić miejsca za-rządzaniu racjonalnemu, opartemu o podejście strategiczne. Głównym fila-rem tego podejścia jest zarządzanie strategiczne, czyli koncepcja planowania strategicznego uzupełniona o realizacje strategii i strategiczną kontrolę [Ste-inmen, Schreyogg 1992, s. 94]. Uważam, że słusznym jest przytoczenie w tym miejscu słów Jana Pawła II, aby rozmyć wątpliwości co do potrzeby dokony-wania zmian: „Wymagajcie od siebie także wówczas, gdy nikt niczego od was nie wymaga”. Słowa te są ważne w każdej chwili tym bardziej w tej, w której nasz kraj chce posiadać ugruntowane miejsce w nowej europejskiej rodzinie, tym bardziej sprawy bezpieczeństwa nie powinny być nam obojętne i dlatego musimy porównywać się z najlepszymi, gdzie wygrywa mieszanka starannej analizy, nowatorskiego pomysłu i precyzyjnej realizacji.

Abstract

In this case study a copywright project has been shown that is an effort to create tools useful in research and development of social life process, containing internal security and managing it from a strategic point of view, development and rescue service which is also a draft of future doctoral thesis. One of the aims of this thesis is to show the possibility to use the model of strategic management in modern rescue organization, responsible for implementing security scope tasks, which is the National Fire Service in cooperation with territorial government agency.Applying conceptional attitude and using basic rules formulated in management studies, we can create a modern model of a strategic management of a rescue organisation responsible for the global form and performance of a national security system, where management should be


held on the possible lowest subject level which is involved in it, in cooperation with national institutions in agreement with civil society idea.The theoretical aim, that means the basic area in which the author is going to cover, is a strategic management and action of an organisation dealing with the topic of citizens security and risk management. This showing the trends of striving to perfection, stating the vision of an organisation and the model of managing its’ staff in the area of economic, anthropologic, social, environmental, etc. topics, thanks to these having interdisciplinary character. The author is also looking for the answer to the question about the base of organisation of a strategic management process of an internal national security and the strategy of these institutions that are responsible for implementation of these ideas.

Bibliografia

Drucker P. F., Skuteczne zarządzanie, Warszawa 1976.Gould J.W. Kolb (red.), A Dictionary of the Social Sciences, London 1964.Lisiecki M. (red), Zmiany jako czynnik rozwoju organizacji, Lublin 2003.Lisiecki M., Bezpieczeństwo obywateli w świetle reformy administracji rządowej i samorzą-dowej – co dalej ?, Warszawa 2001.Marczak J. (red), Bezpieczeństwo narodowe Polski w XXI wieku – wyzwania i strategie, Warszawa 2006.Martyniak Z., Ciągłe ulepszanie czy radykalna przebudowa: antynomie japońskich i amery-kańskich koncepcji zarządzania, „Organizacja i Zarządzanie” 1999.Pawlikowska I., Koncepcja bezpieczeństwa państw Europy Środkowej po 1989 roku, To-ruń 2006.Penc J., Strategie zarządzania – perspektywiczne myślenie, systemowe działanie, Warsza-wa 1994.Steinmen H., Schreyogg G., Zarządzanie. Podstawy kierowania przedsiębiorstwem. Kon-cepcje, funkcje, przykłady, Wrocław 1992.Zięba R. (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, Warszawa 2008.

202 Dariusz Rzepka

Tomasz Hoffmann Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania

Michał Śnierzyński Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania

Wsparcie zadań gminy przez fundusze Unii Europejskiej w obszarze zarządzania kryzysowego w ramach regionalnych programów operacyjnych

Wprowadzenie

W większości wypadków organizacje, instytucje i poszczególne osoby radzą sobie z problemami bezpieczeństwa w sposób rutynowy. Można zatem przy-jąć tezę że reagowanie na zagrożenia, przy tym podejmowanie wielu wyzwań stanowi materię bezpieczeństwa, która nie wpisuje się w zakres problematy-ki kryzysowej. Poszczególne organy i instytucje realizują samodzielnie bądź wspólnie nadane im przez ustawodawcę określone zadania z zakresu bezpie-czeństwa, zgodnie z przyjętymi procedurami zarządzania, kierowania czy dowodzenia [Gryz, Kitler (red.) 2007, s. 23].

Można również przyjąć że organy i instytucje uczestniczą w procesie za-rządzania kryzysowego, który jest dosłownym tłumaczeniem angielskiego wyrażenia „crisis managament”. Od 2007 roku w ramach regionalnych pro-gramów operacyjnych, w których zaprogramowano środki Unii Europejskiej na wspieranie inwestycji z zakresu zarządzania kryzysowego, samorządy mogą liczyć na dofinansowanie poszczególnych projektów. Ich celem jest sze-roko rozumiane polepszenie standardu świadczonych usług, których realiza-cję nakłada ustawodawca. Celem niniejszego artykułu jest zaprezentowanie możliwości wsparcia gmin przez fundusze Unii Europejskiej w obszarze za-rządzania kryzysowego w ramach regionalnych programów operacyjnych. Tematyka ta jest o tyle istotna że dotyczy bardzo ważnych przedsięwzięć, które minimalizują i zarazem polepszają rozwiązania systemowe w sferze ochrony ludności.


Istota zarządzania kryzysowego

Aby zdefiniować pojęcie zarządzania kryzysowego, należy wyjść od definicji zarządzania, przyjętej z nauk o zarządzaniu, która mówi, iż przez zarządza-nie rozumie się sztukę osiągania zamierzonych rezultatów poprzez innych ludzi. Zarządzający, czyli kierownicy różnych szczebli osiągają swoje cele oraz cele grupy ludzi, którymi kierują przez organizowanie prac innych, a nie przez osobisty udział w pracach wykonawczych. Pojęcie zarządzania odnosi się zatem do działań zespołowych i wiąże się ściśle z pojęciem organizacji. Z kolei organizacja to system świadomie skoordynowanych działań dwu lub więcej ludzi [Kortan 1997, s. 175].

J. Penc pisze że zarządzanie jest to działalność kierownicza (…) polegająca na ustalaniu celów i powodowaniu ich realizacji dzięki wykorzystaniu przez organizację zasobów, procesów i informacji w istniejących warunkach ze-wnętrznych jej działania w sposób sprawny, skuteczny oraz zgodny ze spo-łeczną racjonalnością działań gospodarczych [Penc 1994, s. 18].

Zarządzanie jest zatem działalnością towarzyszącą człowiekowi od zarania dziejów, działalnością, która uznana została za podstawowy wykładnik efek-tywności ekonomicznej [Ziemniewicz 1997, s. 23]. Jego historia wskazuje że:

dotyczy człowieka, którego zadaniem jest realizacja zadań i celów, w każdym systemie organizacyjnym potrzebne jest zaangażowanie w reali-zację wspólnych celów i wartości, bez czego organizacja nie może istnieć, winno ono dawać organizacji i jej członkom możliwość rozwoju, każda organizacja tworzona jest przez ludzi i budowana na wzajemnym zrozumieniu i odpowiedzialnościo sukcesie organizacji i jej możliwościach decyduje rynek, innowacyjność i wydajność pracowników [Potoczek, Stępień 2005, s. 127].

Zarządzanie to swego rodzaju instytucja obejmująca: zarządkierownictwo wydziału kierownictwo biura [Drucker 2002, s. 28].Analizując poglądy teoretyczne na temat zarządzania, można spotkać się

z tematyką zarządzania w kryzysie, zarządzania sytuacją kryzysową, zarządza-niem kryzysowym czy nawet sterowaniem kryzysem. Definicje te wiążą się z

specyficznym działaniem abstrakcyjnego podmiotu w trudnej i pełnej za-kłóceń sytuacji, konfliktogennym charakterem stosunków między różnymi podmiotami biorącymi w nim udział, działaniem w czasie klęsk żywiołowych i katastrof technicznych, obroną cywilną, gotowością cywilną lub planowaniem cywilnym [Gryz, Kitler (red.) 2007, s. 28].

——

——

—

———

—

—

———

204 Tomasz Hoffmann, Michał Śnierzyński

W Encyklopedii Zarządzania zarządzanie sytuacją kryzysową zostało zdefiniowane jako opanowanie i wyjście z sytuacji kryzysowej, jak i przygo-towanie się na ewentualność jej zaistnienia. Kryzysem Encyklopedia nazywa się poważną, gwałtowną, niekorzystną zmianę o przełomowym znaczeniu. Sytuacja kryzysowa może powstać wskutek działania sił przyrody, żywio-łów, coraz częściej jest też efektem działalności człowieka lub jej zaniechania. W szczególności chodzi również o kryzysy gospodarcze i polityczne [Ency-klopedia Zarządzania, 2007, s. 162].

R. Wróblewski z kolei definiuje „zarządzanie sytuacją kryzysową” jako proces odpowiedniego kierowania państwem mającym na celu zapobieganie sytuacjom kryzysowym [Wróblewski 1996, s. 9]. Podobnie J. Konieczny któ-ry twierdzi że „zarządzanie w sytuacji kryzysowej to systematyczne i meto-dyczne przedsięwzięcia mające zapobieżyć lub zredukować wpływ kryzysu na wartości i zasoby społeczne za pomocą środków kierowania oraz kontroli i koordynacji [Konieczny 2001, s. 116].

Niezwykle często zarządzanie kryzysowe sprowadza się do problematy-ki ochrony ludności i ratownictwa w sytuacjach noszących znamiona klęski żywiołowej, a nawet podczas zagrożenia wojennego i wojny [Jabłonowski, Smolak (red.), ss. 152–160]. Zarządzanie kryzysowe w takim ujęciu definiuje się jako całokształt działań i rozwiązań systemowych w sferze ochrony lud-ności, wypełnianych przez władze publiczne wszystkich szczebli we współ-działaniu z wyspecjalizowanymi organizacjami w celu zapobieżenia sytu-acjom niebezpiecznym stwarzającym zagrożenie dla życia i zdrowia [Gryz, Kitler (red.) 2007, s. 30].

Zgodnie z ustawą o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26 kwietnia 2007 roku zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicz-nej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która po-lega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym [Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 roku o zarządzaniu kryzysowym]. Zarządzanie kryzysowe przebiega w czterech fazach:

zapobieganie, przygotowanie,reagowanie,odbudowa [Jabłonowski, Smolak (red.), ss. 286–300].W fazie zapobiegania realizowane są przede wszystkim działania ogra-

niczające skutki sytuacji kryzysowej. W fazie przygotowania odbywają się działania planistyczne dotyczące sposobów reagowania. W fazie reagowania realizowane są działania polegające na dostarczeniu pomocy poszkodowa-nym, a w fazie odbudowy działania mające na celu przywrócenie zdolności reagowania, odbudowę zapasów służb ratowniczych, odtworzenie kluczowej infrastruktury telekomunikacyjnej, energetycznej, transportowej, paliwowej czy dostarczania wody [Przybył, 1 (26)/ 2008, s. 57].

————

205Wsparcie zadań gminy przez fundusze Unii Europejskiej…

Zadania samorządów gminnych w zarządzaniu kryzysowym

Nowa ustawa o zarządzaniu kryzysowym ułatwia działanie samorządów terytorialnych. Wprowadzone zmiany porządkują i usprawniają dotychcza-sową strukturę zespołów właściwych w sprawach reagowania kryzysowego. Organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego w gminie jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Do jego zadań należy między innymi:

kierowanie działaniami związanymi z monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie gminy;realizacja zadań z zakresu planowania cywilnego, w tym: realizacja zale-ceń do gminnego planu reagowania kryzysowego, oraz opracowywanie i przedkładanie staroście do zatwierdzenia gminnego planu reagowania kryzysowego; zarządzanie, organizowanie i prowadzenie szkoleń, ćwiczeń i treningów z zakresu reagowania na potencjalne zagrożenia;wykonywanie przedsięwzięć wynikających z planu operacyjnego funk-cjonowania gmin i gmin o statusie miasta; przeciwdziałanie skutkom zdarzeń o charakterze terrorystycznym;realizacja zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej [Art. 19 ust. 1 pkt. 1–6 Ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, Dz. U z 2007 r, Nr 89, poz. 590].Zadania te wójt, burmistrz, prezydent miasta może wykonywać przy po-

mocy komórki organizacyjnej urzędu gminy (miasta) właściwej w sprawach zarządzania kryzysowego. Z kolei organem pomocniczym wójta, burmi-strza, prezydenta miasta w zapewnieniu wykonywania zadań zarządzania kryzysowego jest gminny zespół zarządzania kryzysowego powoływany przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, który określa jego skład, organi-zację, siedzibę oraz tryb pracy, zwany dalej „zespołem gminnym [Art. 19 ust. 4 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym].

Uwagi wymaga fakt, iż zespół gminny wykonuje na obszarze gminy za-dania przewidziane dla zespołu wojewódzkiego, stąd w skład takiego zespo-łu wchodzą osoby powołane spośród:

osób zatrudnionych w urzędzie gminy, gminnych jednostkach organiza-cyjnych lub jednostkach pomocniczych;pracowników zespolonych służb, inspekcji i straży, skierowanych przez przełożonych do wykonywania zadań w tym zespole na wniosek wójta, burmistrza, prezydenta miasta;przedstawicieli społecznych organizacji ratowniczych;a ponadto inne osoby zaproszone przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta [Art. 19 ust. 6–7 Ustawy].Ustawodawca nakłada na organ wykonawczy gminy realizację następu-

jących zadań:

—

—

—

—

——

—

—

——


pełnienie całodobowego dyżuru w celu zapewnienia przepływu informa-cji na potrzeby zarządzania kryzysowego;współdziałanie z centrami zarządzania kryzysowego organów admini-stracji publicznej;nadzór nad funkcjonowaniem systemu wykrywania i alarmowania oraz systemu wczesnego ostrzegania ludności; współpracę z podmiotami realizującymi monitoring środowiska;współdziałanie z podmiotami prowadzącymi akcje ratownicze, poszuki-wawcze i humanitarne; realizację zadań stałego dyżuru na potrzeby podwyższania gotowości obronnej państwa [Art. 20 ust. 1 pkt 1-6 Ustawy].Aby efektywniej wykonywać powierzone zadania, przyjęto iż wójt, bur-

mistrz, prezydent miasta może tworzyć gminne (miejskie) centra zarządza-nia kryzysowego [Art. 20 ust. 2 Ustawy]. Z kolei gminne zespoły reagowania, utworzone na podstawie ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o zarządzaniu kryzy-sowym gminnymi zespołami zarządzania kryzysowego [Art. 32 Ustawy]. W tym obszarze jednak nadal stosuje się przepisy dotyczące klęski żywioło-wej, na usuwanie której zaplanowano stosowne środki finansowe pochodzą-ce z Unii Europejskiej [Brzeziński, 2007, ss. 268–172].

Do zdań i kompetencji wójta, burmistrza lub Prezydenta w czasie stanu klęski żywiołowej należy kierowanie działaniami prowadzonymi na obsza-rze gminy w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia [Art. 9 ust. 1 Ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, Dz. U. z 2002, Nr 62, poz. 558].

W zakresie tych działań, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wyda-wać polecenia wiążące organom jednostek pomocniczych, kierownikom jed-nostek organizacyjnych utworzonych przez gminę, kierownikom jednostek ochrony przeciwpożarowej działających na obszarze gminy oraz kierowni-kom jednostek organizacyjnych czasowo przekazanych przez właściwe or-gany do jego dyspozycji i skierowanych do wykonywania zadań na obszarze gminy [Art. 9 ust. 2 Ustawy o stanie klęski żywiołowej].

Ponadto wójt (burmistrz, prezydent miasta) może występować do kierowni-ków innych jednostek organizacyjnych działających na obszarze gminy, z wnio-skami o wykonanie czynności niezbędnych w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia [Szewc, Szewc 2006, s. 262]. W razie odmowy wy-konania tych czynności lub ich niewłaściwego wykonywania wójt (burmistrz, prezydent miasta) niezwłocznie zawiadamia organ, któremu podlega kierow-nik lub który sprawuje nadzór nad nim [Art. 9 ust. 3 Ustawy o stanie klęski żywiołowej]. Ponadto wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany do współdziałania i wzajemnego przekazywania informacji w zakresie zapobiega-nia skutkom klęski żywiołowej lub ich usuwania [Art. 15 ust. 1 Ustawy].

—

—

—

——

—


Z kolei jeżeli siły i środki, którymi dysponuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), są niewystarczające, można wprowadzić obowiązek świadczeń oso-bistych i rzeczowych polegających na:

udzielaniu pierwszej pomocy osobom, które uległy nieszczęśliwym wypadkom,czynnym udziale w działaniu ratowniczym lub wykonywaniu innych za-dań wyznaczonych przez kierującego akcją ratowniczą,wykonywaniu określonych prac,oddaniu do używania posiadanych nieruchomości lub rzeczy ruchomych,udostępnieniu pomieszczeń osobom ewakuowanym,użytkowaniu nieruchomości w określony sposób lub w określonym zakresie,przyjęciu na przechowanie i pilnowaniu mienia osób poszkodowanych lub ewakuowanych,zabezpieczeniu zagrożonych zwierząt, a w szczególności dostarczaniu paszy i schronienia,zabezpieczeniu zagrożonych roślin lub nasion,pełnieniu wart,zabezpieczeniu własnych źródeł wody pitnej i środków spożywczych przed ich zanieczyszczeniem, skażeniem lub zakażeniem, a także udo-stępnianiu ich dla potrzeb osób ewakuowanych lub poszkodowanych, w sposób wskazany przez organ nakładający świadczenie,zabezpieczeniu zagrożonych dóbr kultury [Art. 22 ust. 1 Ustawy].Od obowiązku wymienionych wyżej świadczeń zwolnione są pewne ka-

tegorie osób, do których należą: osoby do 16 roku życia i powyżej 60 roku życia, osoby chore, niepełnosprawne, kobiety w ciąży i kobiety karmiące – w za-kresie pewnych świadczeń, osoby sprawujące opiekę nad dziećmi do lat 8, nad chorymi lub osobami niepełnosprawnymi [Art. 22 ust. 2 Ustawy].Wójt (burmistrz, prezydent miasta) w drodze zarządzenia może w czasie

klęski żywiołowej, wykonując działania z zakresu zarządzania kryzysowego ograniczyć wolności i praw człowieka i obywatela [Art. 23 ust. 1 Ustawy].

Ponadto Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może zobowiązać redakto-rów naczelnych dzienników oraz nadawców programów radiowych i telewi-zyjnych do nieodpłatnego niezwłocznego publikowania lub zamieszczania komunikatów związanych z działaniami w celu zapobieżenia skutkom klę-ski żywiołowej lub ich usunięcia [Art. 26 Ustawy].

Możliwości współfinansowania projektów z zakresu zarządzania kryzy-sowego przez środki Unii Europejskiej

Kwestie klęski żywiołowej oraz zarządzania kryzysowego zostały uwzględ-nione w różnym stopniu we wszystkich programach operacyjnych. W ramach

—

—

—————

—

———

—

——

—


Wielkopolskiego Programu Operacyjnego na lata 2007–2013, przewidziano dwa działania bezpośrednio finansujące te obszary. Są to działanie 3.5 WRPO – „Wzmocnienie ochrony przeciwpowodziowej zagrożonych obszarów oraz zwiększenie retencji na terenie województwa” oraz działanie 3.6 „Poprawa bezpieczeństwa środowiskowego i ekologicznego” [Wielkopolski Regionalny Program Operacyjny na lata 2007–2013. Szczegółowy opis priorytetów pro-gramu, Poznań marzec 2008, s. 130].

Celem działania 3.5 WRPO jest zapobieganie stratom będących bezpo-średnim skutkiem niewystarczającej ochrony przeciwpowodziowej oraz niedostatecznej retencji na terenie województwa. W ramach tego działania możliwe jest dofinansowanie następujących projektów:

regulacja cieków wodnych, tworzenie polderów oraz odtwarzanie naturalnych terenów zalewowych, przebudowa (modernizacja) i budowa małych zbiorników wielozadanio-wych (o pojemnoúci, od 250 tys. mł do 10 mln mł), przebudowa (modernizacja) i budowa wałów przeciwpowodziowych, przebudowa (modernizacja) i budowa budowli piętrzących.O środki aplikować mogą jednostki samorządu terytorialnego w tym

w szczególności gminy i ich związki, ich jednostki organizacyjne, PGL Lasy Państwowe i jego jednostki organizacyjne, przedsiębiorcy, oraz podmioty za-rządzające obszarami chronionymi i spółki wodne [Ibidem, s. 132].

Regułą jest że projekty unijne mogą być dofinansowanie maksymalnie w wysokości 85% kosztów kwalifikowanych inwestycji. W ramach działania 3.5 WRPO projekty które nie są objęte pomocą publiczną mogą zostać do-finansowane w wysokości maksymalnej do 70% kosztów kwalifikowanych inwestycji. Minimalny poziom dofinansowania ze środków własnych bene-ficjenta wynosi 30% koszów kwalifikowanych w wypadku gdy projekt nie podlega pomocy publicznej. W przypadku projektów z zakresu zarządzania kryzysowego wprowadzono zasadę, w myśl której minimalny wkład własny jednostek samorządu wynosi 1% kosztów kwalifikowanych projektu. Zatem samorząd musi zapewnić 1% środków a pozostałe 99% zapewnia Unia Euro-pejska poprzez WRPO [Ibidem, s. 133].

Niestety niektóre projekty podlegają zasadom pomocy publicznej. Ozna-cza to, że nie mogą one uzyskać dofinansowania w wysokości 85% kosztów kwalifikowanych projektu, bowiem podlegają reżimowi, dla którego z góry został określony inny pułap dofinansowania. Są to projekty z zakresu zarzą-dzania kryzysowego podlegające zasadom pomocy publicznej. Pomoc pub-liczna to transfer zasobów publicznych w dowolnej formie, jeśli spełnione są łącznie następujące warunki:

transfer ten skutkuje przysporzeniem na rzecz określonego podmiotu na warunkach korzystniejszych niż rynkowe, transfer ten narusza zasady konkurencji,

———

——

—

—


transfer wpływa lub może wpływać na wymianę gospodarczą między krajami członkowskimi Unii Europejskiej. System pomocy publicznej wynika z art. 87 TWE ust. 1, który wskazuje że

pomocą publiczną jest wszelka pomoc przyznawana przez państwo człon-kowskie w jakiekolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konku-rencji [Article 87 Treaty establishing the European Community (Nice conso-lidated version), Chapter 1: Rules on competition, Section 2: Aids granted by States OJ C 325, 24.12.2002, p. 67–67 (ES, DA, DE, EL, EN, FR, IT, L, PT, FI, SV)Official Journal C 340, 10/11/1997 P. 0211 – Consolidated version Official Journal C 224, 31/08/1992 P. 0030 – Consolidated version (EEC Treaty – no official publication available)].

Wydawało by się że pomoc taka może dotyczyć tylko przedsiębiorcy ale zgodnie z orzecznictwem europejskim pomoc taką może otrzymać przedsię-biorca, jednak za przedsiębiorstwo uważa się podmiot prowadzący działal-ność gospodarczą niezależnie od formy prawnej [Wytyczne w sprawie krajo-wej pomocy regionalnej na lata 2007-2013 (2006/C 54/08), Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 54/13 z 2007]. Zatem może to być osoba fizyczna prowa-dząca działalność gospodarczą ale równie dobrze może to być spółka prawa handlowego, spółka cywilna, przedsiębiorstwo państwowe, jak i stowarzy-szenie, fundacja, gospodarstwo pomocnicze, zakład budżetowy czy organ administracji publicznej jeżeli prowadzi działalność gospodarczą. Co więcej działalność gospodarcza nie musi być nastawiona na zysk, dlatego przedsię-biorcą może być także organizacja non profit [Ptak, 1/2008, s. 61].Rys. 1. Mapa pomocy regionalnej na lata 2007–2013 (pomoc dla dużych przedsiębiorstw)

Źródło: Fundusze europejskie dla energetyki, http://www.ptpiree.pl/fundusze/?d=3_5_1&lg=pl. Materiał pobrano dnia 12.03. 2008 roku.

—


Maksymalny poziom finansowania dla znacznej części projektów w ob-szarze zarządzania kryzysowego objętych pomocą publiczną został okre-ślony w tzw. mapie pomocy regionalnej. Dla projektów objętych pomocą publiczną poziom współfinansowania może kształtować się między 30 a 70 procent w zależności od beneficjenta i regionu. W przypadku Wielkopolski małe przedsiębiorstwo może otrzymać 60% dofinansowania, średnie 50% a duże 40 procent.

W ramach innego działania 3.6 „Poprawa bezpieczeństwa środowisko-wego i ekologicznego”, Wielkopolski Regionalny Program Operacyjny prze-widuje budowę systemów informacji o środowisku wraz z poprawą bezpie-czeństwa środowiskowego i ekologicznego.

Jak założył Zarząd Województwa cel ten realizowany ma być poprzez usprawnienie systemu informacji o środowisku i zagrożeniach ekologicz-nych oraz systemu przeciwdziałania zagrożeniom, stąd wspierane mają być projekty dotyczące wdrażania systemów monitorowania i oceny stanu śro-dowiska [Wielkopolski Regionalny Program Operacyjny na lata 2007–2013. Szczegółowy opis priorytetów programu, Poznań, marzec, 2008, s. 135]. Wspierane będą następujące rodzaje projektów:

opracowywanie baz danych dotyczących zanieczyszczenia lasów, jakości gleb, wód i powietrza, budowa systemów pomiarów zanieczyszczeń w miastach oraz systemy informowania mieszkańców o poziomie zanieczyszczeń, budowanie i doskonalenie stanowisk do analizowania i prognozowania zagrożeń naturalnych i awarii technologicznych (w tym zakup sprzętu specjalistycznego) Wsparcie techniczne krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, wsparcie lokalnego monitoringu środowiska w aspekcie zanieczyszczeń, utworzenie stacji kontrolnych i ostrzegawczych w zakresie jakości wód, tworzenie map terenów zalewowych, tworzenie systemów monitoringu środowiska w tym reagowania na zagrożenia [Ibidem, s. 136].

Beneficjentami a więc wnioskodawcami w tym działaniu mogą być: jednostki samorządu terytorialnego w tym gminy, jednostki organizacyjne utworzone przez nie, administracja rządowa, PGL Lasy Państwowe i jego jednostki organizacyjne, jednostki naukowe, podmioty zarządzające obszarami chronionymi, zarząd Oddziału Wojewódzkiego Związku OSP RP w Poznaniu w tym jednak przypadku tylko jednostki będące w Krajowym Systemie Ratow-niczo -Gaśniczym po uzyskaniu pozytywnej opinii Komendy Wojewódz-kiej PSP w Poznaniu.

—

—

—

———

———————


Projekty muszą mieć minimalną wartość 100 tysięcy złotych, maksymal-nie 4 miliony. Zastrzega się że w ramach działania nie będą realizowane pro-jekty dotyczące zapobiegania i ograniczania skutków zagrożeń naturalnych oraz przeciwdziałania poważnym awariom wspierane w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (dotyczy projektów o wartości kosztów kwalifikowanych powyżej 4 mln PLN). Dodatkowo w ramach jed-nego konkursu dany beneficjent może aplikować o dofinansowanie tylko jed-nego projektu [Ibidem, s. 137].

Dofinansowanie dla projektów nieobjętych pomocą publiczną maksymal-nie 60% kosztów kwalifikowanych inwestycji. Z kolei dla projektów objęte pomocą publiczną – zgodnie z mapą pomocy regionalnej. Minimalny poziom dofinansowania ze środków własnych beneficjenta wynosi 40% koszów kwali-fikowanych w wypadku gdy projekt nie podlega pomocy publicznej (dla pro-jektów podlegających pomocy publicznej zgodnie z mapą pomocy regionalnej). Minimalny wkład własny jednostek samorządu terytorialnego lub jednostek podległych, pochodzących z ich budżetu i/lub z komercyjnych kredytów ban-kowych wynosi 1% kosztów kwalifikowanych projektu [Ibidem, s. 138].

Projekty z zakresu opisanych działań beneficjent składa do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Poznaniu. W przy-padku projektów z zakresu zarządzania kryzysowego które generują dochód, wnioskodawca będzie zmuszony określić w analizie finansowej poziom wy-datków kwalifikowanych stanowiących podstawę ustalenia poziomu dofinan-sowania. Chodzi tu o projekty, które generują dochód w przypadku, kiedy możliwe jest obiektywne oszacowanie tego dochodu z wyprzedzeniem.

Służy temu tzw. luka finansowa. Obliczenie jej gwarantuje, że projekt bę-dzie miał wystarczające zasoby finansowe na jego realizację oraz pozwala uniknąć przyznania nienależnych korzyści odbiorcy pomocy, czyli finanso-wania projektu w wysokości wyższej aniżeli to konieczne [Szczegółowo re-guluje to: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Fundu-szu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Fun-duszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Euro-pejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 371/1 z 2006 roku].

Przy projektach inwestycyjnych z zakresu zarządzania kryzysowego w celu obliczenia luki w finansowaniu należy odnieść się do przepływów pieniężnych, uwzględniając następujące kategorie zdyskontowanych przepły-wów pieniężnych: nakłady inwestycyjne projektu, przychody projektu, kosz-ty operacyjne projektu oraz wartość rezydualna [Mishan 2006, ss. 23–24].

Wyliczenie luki finansowej jest procesem dość złożonym, jednak na po-trzeby niniejszego opracowania przyjęto, iż wnioskodawca czyli gmina sta-


ra się do dofinansowania inwestycji z zakresu zarządzania kryzysowego. Projekt koncentruje się wokół wyposażenia jednostek odpowiedzialnych za podejmowanie działań ratowniczych oraz budowie obiektu logistycznego. Założono, że będzie on finansowany z Wielkopolskiego Regionalnego Pro-gramu Operacyjnego 2007–2013 z odpowiedniego działania, przeznaczone-go na tego typu inwestycje. Przyjęto również pewne parametry finansowe, stanowiące dane wejściowe. Z przedstawionej symulacji wynika, że projekt obejmuje przygotowanie stosownej dokumentacji technicznej, studium wy-konalności oraz oceny oddziaływania na środowisko.

Część inwestycyjną stanowią roboty budowlane związane z wybudowa-niem stosownego obiektu logistycznego oraz zakup specjalistycznych samo-chodów związanych i zarazem przeznaczonych dla ratownictwa. Oprócz tych stałych kosztów, które gmina jest zobligowana ponieść istnieje jeszcze kategoria kosztów stałych zwanych promocją, która zgodnie z Rozporządze-niem Rady UE 1159/1999 oraz kolejnym nowelizującym Rozporządzeniem 1630/2006 nakłada na beneficjenta a więc wnioskodawcę obowiązek informo-wania całej społeczności iż niniejszy projekt powstał przy współfinansowa-niu Unii Europejskiej [Zasady promocji projektów inwestycyjnych. Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego, www.mrr.gov.pl].

Do kosztów operacyjnych zaliczono bieżące utrzymanie powstałej infra-struktury, wynagrodzenia pracujących tam pracowników wraz z wszelkimi obciążeniami oraz koszty rodzajowe. Przyjęto także, że dzięki tej inwestycji gmina będzie także mogła wynajmować specjalistyczne środki transportu wykwalifikowanym ratownikom i pobierać za to wynagrodzenie oraz zało-żono że funkcjonujące zespoły ratownicze będą oprócz swojej podstawowej działalności finansowanej z budżetu prowadzić komercyjne działania polega-jące np. na zabezpieczaniu imprez masowych prywatnych, za które również gmina będzie pobierać pożytki. Dane które przyjęto do wyliczeń są czysto hipotetycznymi, a ich zadaniem jest ukazanie roli jaką pełni luka finansowa [patrz tabela na s. 214 ].

Wartość projektu to 1 806 733,60 zł. Zgodnie z ogólną regułą współfinan-sowania projekt powinien otrzymać wsparcie 85% kosztów kwalifikowanych (wszystkie koszty łącznie z podatkiem od towarów i usług są kwalifikowa-ne). Po obliczeniu luki finansowej pomoc zostaje obniżona do 73,73% co daje kwotę wsparcia 1 332 176,73 zł. Gmina zatem musi zapewnić finansowanie w wysokości 474 556,87 zł. Zatem inżynieria finansowa przy tym typie pro-jektu powinna być tak skonstruowana, że gmina musi posiadać zabezpieczo-ne środki w budżecie na tę inwestycję w wymienionej wyżej wysokości.

Pojawia się jeszcze problem takiego dopasowania środków, aby w prze-pływach finansowych nie doszło do sytuacji że na przykład opóźnienie w re-fundacji spowoduje zachwianie płynności finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Jak zatem można skonstatować, luka finansowa w połączeniu


Obl

icze

nie

luki

w fi

nans

owan

iu

Wyp

osa

enie

jedn

oste

k od

pow

iedz

ialn

ych

za p

odej

mow

anie

dzi

aa

rat

owni

czyc

h or

az b

udow

a ob

iekt

u lo

gist

yczn

ego

Lat

a20

07

2008

20

0920

1020

11

2012

20

13

2014

20

15

2016

20

17

2018

20

19

2020

20

21

2022

20

2320

24

2025

20

26

A. N

akła

dyin

wes

tycy

jne

doty

cząc

epr

zygo

tow

ania

pr

ojek

tu

60

000,

000,

00

0,00

0,

00

0,00

0,

00

0,00

0,

00

0,00

0,

00

0,00

0,

00

0,00

0,

00

0,00

0,

00

0,00

0,00

0,

00

0,00

Dok

umen

tacj

a,

stud

ia

60

000,

000,

00

0,00

0,

00

B. N

akła

dyin

wes

tycy

jne

dot.

real

izac

jipr

ojek

tu

0,00

310

000,

00

450

000,

00

1 01

5 00

0,0

00,

00

0,00

0,

00

0,00

0,

00

0,00

0,

00

0,00

0,

00

0,00

0,

00

0,00

0,

000,

00

0,00

0,

00

Rob

oty

budo

wla

ne

300

000,

0040

00 0065

00 0 0

Zak

up s

przę

tutr

ansp

orto

weg

o sp

ecja

listy

czne

go

350

000,

00

Prom

ocja

pr

ojek

tu

10

000,

00

50

000,

00

15

000,

00

C. C

ałko

wite

na

kład

y in

wes

tycy

jne

60

000,

00

310

000,

00

450

000,

00

1 01

5 00

0,0

00,

00

0,00

0,

00

0,00

0,

00

0,00

0,

00

0,00

0,

00

0,00

0,

00

0,00

0,

000,

00

0,00

0,

00

DIC

=

zdys

kont

owan

e na

kład

y in

wes

tycy

jne

1 56

2 09

2

D. K

oszt

y op

erac

yjne

0,

00

0,00

0,

00

0,00

45

000,

00

45

000,

0045

00

0,00

45

000,

00

45

000,

00

45

000,

00

45

000,

00

45

000,

00

45

000,

00

45

000,

00

45

000,

00

45

000,

00

45

000,

002,

00

2,00

2,

00

Utr

zym

anie

bi

eżąc

e

25

000,

00

25

000,

0025

00

0,00

25

000,

00

25

000,

00

25

000,

00

25

000,

00

25

000,

00

25

000,

00

25

000,

00

25

000,

00

25

000,

00

25

000,

002,

00

2,00

2,

00

Wyn

agro

dzen

ia

prac

owni

ków

10

000,

00

10

000,

0010

00

0,00

10

000,

00

10

000,

00

10

000,

00

10

000,

00

10

000,

00

10

000,

00

10

000,

00

10

000,

00

10

000,

00

10

000,

00


Kos

zty

rodz

ajow

e

10

000,

00

10

000,

0010

00

0,00

10

000,

00

10

000,

00

10

000,

00

10

000,

00

10

000,

00

10

000,

00

10

000,

00

10

000,

00

10

000,

00

10

000,

00

E. P

rzyc

hody

0,

00

0,00

0,

00

0,00

700

0,0

018

00

0,00

19

000,

0045

00

0,00

650

0,0

0

760

0,0

0

800

0,0

09

000,

00

900

0,0

0

900

0,0

0

900

0,0

0

900

0,0

0

900

0,00

4,00

4,

00

4,00

W

ynaj

em

środ

ków

tr

ansp

ortu

20

00,

0012

000,

0015

000,

0040

000,

0020

00,

0020

00,

0020

00,

0020

00,0

020

00,

0020

00,

0020

00,

0020

00,

0020

00,0

04,

00

4,00

4,

00

Kom

ercy

jne

Dzi

ałan

ia g

rup

rato

wni

czyc

h50

00,

0060

00,0

040

00,0

050

00,0

045

00,

0056

00,

0060

00,

0070

00,0

070

00,

0070

00,

0070

00,

0070

00,

0070

00,0

0 F

. War

tość

rezy

dual

na0

00

00

00

00

00

00

00

00

00

5,00

G. P

rzepły

wy

środ

ków

pi

eniężn

ych

netto

-60

000,

00

-310

00

0,00

-450

00

0,0

0

-1

015

000,

00

-38

000,

00

-27

000,

00-2

6 00

0,00

0,00

-38

500,

00

-37

400,

00

-37

000,

00

-36

000,

00

-36

000,

00

-36

000,

00

-36

000,

00

-36

000,

00

-36

000,

002,

00

2,00

7,

00

zdys

kont

owan

y do

chód

10

3 12

4

zdys

kont

owan

e ko

szty

op

erac

yjne

34

7 76

8

zdys

kont

owan

a w

artość

rezy

dual

naw

artoś

ć re

zydu

alna

2

DN

R =

zd

ysko

ntow

any

doch

ód n

etto

-2

44 6

42

Sto

pa d

ysko

ntow

a =

5%

EE

= m

aksy

mal

ne w

ydat

ki

kwal

ifik

owal

ne

(

DIC

-DN

R)

=1

806

733,

60

CR

pa =

mak

sym

alna

sto

pa

wsp

ółfi

nans

owan

ia o

si p

rior

ytet

owej

=

75%

R =

luka

w f

inan

sow

aniu

(E

E/D

IC)

=11

5,66

%

DA

= d

ecis

ion

amou

nt (

EC

*R)

=98

,31

Kos

zty

kwal

ifik

owal

ne p

roje

ktu

(EC

) =

85,0

0 D

otac

ja U

E (

DA

*CR

pa)

=73

,73

Dot

acja

z P

LN

1

332

176,

73


z dokładną analizą finansową, nie są rzeczami prostymi [Grzeszczyk 2006, s. 265 i nast.].

Zakończenie

Często zdarza się jednak, że osoby podejmujące decyzje o angażowaniu środ-ków w takie czy inne projekty mają wizję, ale wizja w ogóle nie wpisuje się w możliwości finansowania wnioskodawcy. Z kolei w przypadku poprawnie wykonanych obliczeń, które wymagają włożenia wielu wysiłków ze strony planistów i analityków finansowych, projekt taki może uzyskać dofinanso-wanie, a co najważniejsze – jego realizacja zwana zarządzaniem nie powinna przynosić większych problemów związanych z analityką finansową, dlatego planując jakąkolwiek inwestycje współfinansowaną z środków zewnętrznych (środki UE, środki z EOG czy Norweskich Mechanizmów Finansowych) na-leży dokonać szczegółowych kalkulacji finansowych i zarazem wypracować odpowiednią metodologię zarządzania tym przedsięwzięciem.

W szczególności kiedy są to inwestycje w zakresie zarządzania kryzyso-wego, należy dołożyć szczególnej staranności, aby projekt mógł zostać sfinan-sowany, biorąc pod uwagę wszelkie tego konsekwencje dla wnioskodawcy. W projektach inwestycyjnych podejmujących problematykę zarządzania kry-zysowego nie wypada sobie pozwolić na rutynę, bowiem w momencie kata-strofy podejmowanie decyzji kryzysowych będzie wiązać się właśnie z po-wstałą infrastrukturą, która jeśli powstanie będzie skutecznym elementem niwelującym zagrożenie, jednak w przypadku zaniedbań kiedy taka infra-struktura nie zostanie utworzona będzie to jeden z elementów działających na niekorzyść prowadzonej operacji. Przykładów można by mnożyć, ale tak naprawdę dopiero życie weryfikuje zasadność powstałych inwestycji czy za-kupionego sprzętu.

Oby planując taki typ, inwestycji mieć na uwadze, że na tym obszarze za-grożonym może pojawić się każdy z nas. Konkludując, należy stwierdzić, że pierwsze konkursy na opisane działania powinny być ogłoszone w IV kwar-tale 2008 roku, zatem jest jeszcze trochę czasu, aby zaplanować interesującą nas inwestycje i wdrożyć odpowiednie procedury zarządzania przedmioto-wą inwestycją.

Abstract

From 2007 the year within regional operating programmes in which the centres of European Union were programmed on support of the investment from the range of the critical management, councils they can count on refinancing individual projects. The improvement of the standard of the testified services the legislator puts on whose realization their aim is understood wide. Presenting the possibility of the support of communes by the funds of European Union in the area of the critical management within the regional operating programmes is the aim of the


present article. This subject matter is about so many essential that he relates to very important undertakings which minimalize and system solutions also make better in the sphere of the protection of the population. Undertakings from the range of the critical management can be supported using the regional operating programmes the councils of provinces whose management deal with in every one from 16 regions in Poland. The height of co-finaning is become addicted from records in the operating programme of the given province and oscillates in borders 85% costs qualified the project. He does not fall out to let on the experience in projects undertaking the problems of the critical management, for making critical decisions will just join in the moment of the catastrophe from the formed infrastructure, which if the rise is the effective element levelling the threat however such infrastructure will not be created in the case of negligences when this will be one from elements working on the disadvantage of the led operation.

Bibliografia

Brzeziński M., Stany nadzwyczajne w polskich konstytucjach, Warszawa 2007. Drucker P. F., Myśli przewodnie Druckera, Warszawa 2002.Encyklopedia Zarządzania, Kraków 2007.Grzeszczyk T.A., Metody Oceny projektów z dofinansowaniem Unii Europejskiej, Warsza-wa 2006.Konieczny J., Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych, wypadkach i katastrofach, Poznań-Warszawa 2001. Kortan J., Podstawy Ekonomiki i zarządzania przedsiębiorstwem, Warszawa 1997. Penc J., Strategie zarządzania. Perspektywiczne myślenie, systemowe działania, Warsza-wa 1994. Potoczek A., Stępień J., Kadry i zarządzanie w administracji, Poznań-Toruń 2005. Przybył M., Dotacja na ratunek, Fundusze Europejskie n 1 (26)/ 2008. Ptak W., Jakie dofinansowanie?, Fundusze Europejskie nr 1/2008. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawia-jącego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Fundu-szu Rozwoju Regionalnego, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 371/1 z 2006 roku Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego System reagowania kryzysowego, pod red. J. Gryz, W. Kitler, Toruń 2007.Szewc A., Szewc T., Wójt, burmistrz, prezydent miasta, Warszawa 2006.Treaty establishing the European Community (Nice consolidated version), Chapter 1: Ru-les on competition, Section 2: Aids granted by States OJ C 325, 24.12.2002, pp. 67–67 (ES, DA, DE, EL, EN, FR, IT, L, PT, FI, SV)Official Journal C 340 , 10/11/1997 P. 0211 - Consolidated version Official Journal C 224, 31/08/1992 P. 0030 - Consolidated version (EEC Treaty - no official publication available).


Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, Dz. U. z 2002, Nr 62, poz. 558.Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 roku o zarządzaniu kryzysowymWielkopolski Regionalny Program Operacyjny na lata 2007-2013. Szczegółowy opis priorytetów programu, Poznań marzec 2008. Wróblewski R., Zarys teorii kryzysu, zagadnienia prewencji i zarządzania kryzysami, War-szawa 1996. Wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007-2013 (2006/C 54/08), Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 54/13 z 2007.Zarządzanie kryzysowe w Polsce, (red.), M. Jabłonowski, L. Smolak.Zasady promocji projektów inwestycyjnych. Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego.Ziemniewicz K., Podstawy zarządzania, Poznań 1997.


Konrad PiechotaSpołeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania

Ekspansja światowych korporacji energetycznych a bezpieczeństwo narodowe

Wyczerpanie złóż ropy jest słowem działającym odstraszająco na środowiska inwestycyjne, które zawsze poszukują wyłącznie dobrych wieści i korzystnego wizerunku. Zadaniem korporacji nafto-wych nie jest troska o przyszłość świata. Ich zadanie polega na zarabianiu pieniędzy. Rzeczywiście przedstawiciele korporacji naftowych unikają tego tematu jak ognia - tak szokujących wiadomości nie rozpowszechnia się. I nie ma w tym ani złej woli ani jakiejkolwiek wielkiej konspiracji. Tak zarządza się firmami. w świecie wyobrażeń i public relations.

Colin Campbell, profesor geologii Uniwersytetu w Oxfordzie, były doradca korporacji naftowych.

Działania korporacji transnarodowych stanowią jedną z głównych sił napę-dzających procesy globalizacji. Ich operacje prowadzą do globalizacji ryn-ków towarowych i usług, powstania globalnych sieci produkcji oraz zmian w funkcjonowaniu wielu gałęzi przemysłu. Korporacje, przez swe decyzje dotyczące lokalizacji produkcji w różnych miejscach, przyczyniają się do re-strukturyzacji gospodarek i wzrostu współzależności między krajami. Stra-tegie globalne korporacji w dużym stopniu decydują o tym, jakie miejsce w nowym międzynarodowym podziale pracy będą zajmowały kraje bardziej rozwinięte, dziś okazuje się również, iż działalność i decyzje korporacji w za-kresie wydobycia, przetwarzania i dystrybucji światowych surowców ener-getycznych decyduje o bezpieczeństwie energetycznym całego świata.

Istotną cechą wyróżniającą współczesną globalizację gospodarki świa-towej jest bardzo szeroka i zróżnicowana działalność korporacji transnaro-dowych prowadząca do pogłębienia integracji rynków i wzrostu powiązań między przedsiębiorstwami w różnych krajach. Działania korporacji obejmu-ją przepływy kapitału inwestycyjnego, wymianę handlową towarów i usług, rozwój i transfer technologii oraz know-how, a także przepływ personelu zarządzającego) między filiami. Ich strategie produkcji, produktów, marke-tingu i zaopatrzenia kształtują międzynarodowy podział pracy, a poprzez decyzje o lokalizacji produkcji przyczyniają się do restrukturyzacji gospoda-rek narodowych. Korporacje transnarodowe są jednym z głównych aktorów


globalnych rynków, a ich sieci produkcji i dystrybucji przyczyniają się do or-ganizacji, lokalizacji oraz podziału zdolności wytwórczych we współczesnej gospodarce światowej. Korporacje mogą koordynować i kontrolować pro-dukcję na różnych etapach w ramach poszczególnych krajów i między kra-jami. Mają też potencjalne, duże możliwości geograficzne w rozmieszczeniu czynników produkcji na świecie [Zroska 2007].

Warto zwrócić uwagę na fakt, iż pozycja korporacji w gospodarce świa-towej w ostatnich latach stale rosła zarówno pod względem liczby, zaanga-żowanego kapitału, udziału w światowym produkcie brutto, eksporcie oraz w transferze technologii. Przyglądając się corocznemu rankingowi najwięk-szych republik świata pod względem przychodów, zauważyć można, iż w rankingu tym pojawia się coraz więcej transnarodowych przedsiębiorstw, których przychody są porównywalne do PKB nie tylko tych najmniejszych państw, ale zaczynają dorównywać przychodom państw wysoko uprzemy-słowionych. Dynamiczny rozwój i wzrost znaczenia korporacji transnarodo-wych był wynikiem zmian w ich otoczeniu w ostatnim okresie. Przyczyniły się do tego głównie czynniki rynkowe i technologiczne, które umożliwiły dzia-łanie na duże odległości oraz rozszerzyły dostęp korporacji do nowych kra-jów i sektorów gospodarki. Na dzisiejsze znaczenie i siłę kapitałową korporacji miały również wpływ same rządy poszczególnych krajów i prowadzone przez nie polityki gospodarcze, które poprzez szereg zachęt inwestycyjnych, zmiany w regulacjach prawnych oraz zaufanie do liberalizmu gospodarczego chętnie wydziały działanie korporacji na swoim terenie [Liberska 2002, ss. 38–39].

Analizując dynamizm korporacji transnarodowych oraz profil ich działal-ności, warto zwrócić uwagę, iż z pośród 500 największych firm tego typu na świecie aż 60 z nich zajmuje się działalnością związaną z szeroko rozumianą energetyką. Prym wiodą przedsiębiorstwa zajmujące się wydobyciem i prze-twórstwem ropy naftowej oraz dystrybucją produktów ropopochodnych. Wśród 10 największych korporacji na świecie, przedstawionych w tabeli po-niżej aż 6 z nich to największe światowe koncerny paliwowe.

Tab. 1. Największe korporacje na świecie w roku 2007

Miejsce Firma Obroty (w mln $ ) Zysk (w mln $ )1 Wal-Mart Stores 378 799 12 731

2 Exxon Mobil 372 824 40 610

3 Royal Dutch Shell 355 782 31 331

4 BP 291 438 20 845

5 Toyota Motor 230 201 15 042

6 Chevron 210 783 18 688

220 Konrad Piechota

7 ING Group 201 516 12 649

8 Total 187 280 18 042

9 General Motors 182 347 -38 732

10 ConocoPhilips 178 558 11 891

Fotune Global 500 – annual ranking of world’s largest corporations, Froutne Maga-zine 2008.

Firmy takie jak Exxon Mobil, Royal Dutch Shell, BP, Chevron, Total i Co-nocno Philips swoją dzisiejszą pozycję zbudowały między innymi dzięki wzmożonemu popytowi na zasoby energetyczne w ostatniej dekadzie. Zwią-zane jest to z faktem, iż cywilizacja w swoim rozwoju potrzebuje nośników energii, coraz bardziej efektywnych i łatwo dostępnych, a obecne paliwa ko-palne cały czas zaspokajają podstawowe potrzeby energetyczne przemysłu i życia codziennego. Na świecie struktura wykorzystania poszczególnych źródeł energii jest uzależniona od rozwoju gospodarczego, liczby ludności, efektywności użytkowania energii, od dostępności do własnych źródeł, od ceny nośników energii jak i od innych czynników natury gospodarczo-spo-łecznej. Jednak spopularyzowane produkty naftowe są dotąd nie do zastąpie-nia, szczególnie w postaci paliw silnikowych. Rozwój gospodarczy – szcze-gólnie ten niesłychanie energochłonny, który obserwujemy w ostatnich latach pociąga za sobą wzrost zapotrzebowania na produkty naftowe, przy czym przyrosty zużycia tłumione są rosnącą efektywnością w zakresie ich stoso-wania oraz rosnącą ceną, jedna ropa naftowa jest surowcem, który był i ma największe znaczenie strategiczne. Nie wdając się w specjalną genezę zaist-nienia na świecie ropy naftowej jako podstawowego źródła energii, warto jednak przypomnieć, iż w 1973 r. w wyniku założenia Organizacji Państw-Eksporterów Ropy Naftowej (OPEC), która działała na sposób kartelu kontro-lującego światową podaż ropy, gospodarką wstrząsnął niespotykany wzrost cen ropy naftowej. W ślad za tym pojawiło się wysokie bezrobocie, galopują-ca inflacja i głęboka recesja. Obowiązująca wówczas polityka gospodarcza, która wierna linii Nowego Ładu faworyzowała regulację prawną i inne formy interwencji państwa, stała się obiektem nieustających ataków z powodu swej niezdolności do uporania się z kryzysem. Rządy wszystkich państw zachodu zaczęły wówczas zwracać się ku neoliberalizmowi, który, podobnie jak jego poprzednik, leseferyzm, sławił ekonomiczną wolność jednostek i korporacji i zalecał ograniczenie roli państwa w gospodarce na rzecz przedsiębiorstw, które miały w sposób wolnorynkowy podzielić między siebie wszystkie do-stępne źródła energii na całym świecie. Gdy w 1979 r. Margaret Thatcher zo-stała premierem Wielkiej Brytanii, a Ronald Regan w rok później – prezyden-tem Stanów Zjednoczonych, stało się jasne, że era gospodarcza przebiegająca

221Ekspansja światowych korporacji energetycznych…

pod znakiem Nowego Ładu dobiegła końca. W ciągu dwóch następnych dzie-sięcioleci rządy z coraz większą werwą realizowały neoliberalną politykę de-regulacji, prywatyzacji, cięć wydatków i dławienia inflacji, co spowodowała, iż w początkiem lat dziewięćdziesiątych neoliberalizm dorobił się już statusu ekonomicznej ortodoksji. [Bakan 2006, ss. 30–31], a gospodarcza potęga kor-poracji transnarodowych zrównała się pozycją z niektórymi państwami. Do-datkowo wpływ na dzisiejszy status tych przedsiębiorstw miały z pewnością fuzje przedsiębiorstw, które dodatkowo zwiększają chroniczny niedobór po-pytu, stwarzając przesłanki dla nowych wstrząsów kryzysowych. Jedną z największych i najważniejszych fuzji dotychczas przeprowadzonych na świecie słusznie ze względu na swe znaczenie w gospodarce światowej okre-ślanej jako megafuzja, było w 1999 r. połączenie się dwóch amerykańskich korporacji naftowych Exxon i Mobil. Korporacje te uzyskały zgodę Federahiej Komisji Handlu, a także i rządu Stanów Zjednoczonych, tworząc największą kompanię naftową w świecie i jednocząc główne części monopolu Standard Oil, rozbitego na części przez organy antymonopolowe 80 lat temu. Powstała nowa korporacja – Exxon-Mobil. Megafuzja Exxon-Mobil odbywa się według szeroko stosowanego wzoru: obniżać koszty produkcji, a zwłaszcza koszty pracy, podwyższać ceny sprzedawanych produktów i usług – a to właśnie może prowadzić do potencjalnego zagrożenia energetycznego – do niedobo-ru popytu i nadwyżki podaży ze wszystkimi tego skutkami [Minc 2001, ss. 51–52]. Traktując korporacje Exxon Mobil jako najbardziej wyrazisty przy-kład tego czego można się obawiać, mówiąc o bezpieczeństwie energetycz-nym, warto zwrócić uwagę na jeden fakt. Otóż w roku 2007 zysk tej najwięk-szej amerykańskiej korporacji naftowej jaką jest niewątpliwie Exxon Mobil wyniósł 40,6 mld dolarów, przy czym udziałowcy otrzymali w postaci dywi-dendy i odkupu akcji aż 35,6 mld dolarów – inwestycje w wydobycie wynio-sły jedynie 15,7 mld dolarów. Takie działanie nie jest odosobnione, ponieważ cała branża naftowa przeżywa boom na wykupy napędzany astronomiczny-mi zyskami. Exxon Mobil co roku wykupuje własne akcje za sumę około 30 mld dolarów. Jeśli ta tendencja się utrzyma, firma wykupi wszystkie akcje do 2024 roku. Podając kolejny przykład – jeśli Chevron utrzyma dotychczasowe tempo wykupu własnych udziałów, do 2023 roku zostaną umorzone wszyst-kie akcje firmy będące aktualnie w obiegu. Korporacja Royal Dutch Shell osiągnęła w ubiegłym roku zysk 31,9 mld dolarów, wobec 26,3 rok wcześniej. Akcjonariusze otrzymali dywidendę 13,4 mld dolarów. BP miał 21,1 mld dol. zysku. Na wydobycie i produkcję surowców energetycznych (ropy i gazu) korporacja wydała 13,9 mld dolarów, do akcjonariuszy wróciło w postaci dy-widendy i odkupu akcji 15,8 mld dolarów [Szczęśniak 2008]. Takie działania największych korporacji energetycznych mogą budzić pewne obawy w związ-ku z bezpieczeństwem energetycznym świata, które w mniej lub bardziej za-mierzony zostało powierzone tym przedsiębiorstwom i ich decyzją ekono-

222 Konrad Piechota

micznym. Koncerny naftowe, zamiast inwestować w rozbudowę mocy produkcyjnych, masowo wykupują własne akcje lub przejmują aktywa kon-kurencji. Niektórzy analitycy uważają, że świadczy to o schyłku branży, jed-nak patrząc na zasoby surowców na świecie i na ciągły wzrost zapotrzebo-wania na niepowodujący wzrost cen wydaje się to absurdalne, jednak trzeba postawić pytanie: dlaczego firma zamiast inwestować i zwiększać zyski, po-żera własny ogon? Wprawdzie umarzanie akcji poprawia wyniki finansowe w krótkim okresie, ponieważ ten sam zysk rozkłada się na mniejszą liczbę udziałów, ale radość akcjonariuszy szybko może się skończyć, kiedy aktywa i zyski firmy zaczną po pewnym czasie nieubłaganie maleć. Galopujące jesz-cze do niedawna ceny ropy naftowej napędzały popyt na poszukiwania no-wych złóż surowca oraz na badania możliwości zwiększenia wydobycia z już eksploatowanych złóż, które w perspektywie długookresowej może zaowo-cować przyzwoitym zwrotem z poniesionych nakładów. Inwestycje koncer-nów paliwowych i spółek poszukiwawczych w nowe złoża to dziś jedynie część wzmożonej aktywności w zakresie procesów inwestycyjnych w szero-ko rozumianym sektorze surowców energetycznych [Szczęśniak 2008]. Wy-sokie ceny ropy skłaniają coraz szersze rzesze inwestorów do śmiałych inwe-stycji w inne konwencjonalne źródła energii, jak i takie surowce, które dotychczas nie były poważnie brane pod uwagę jako materiał do produkcji energii. Jednak branża naftowa ma coraz więcej kłopotów z zaspokojeniem szybko rosnącego popytu na ropę. Rosnące ceny energii, które teoretycznie powinny zwiększać opłacalność inwestycji, brak wykwalifikowanej siły ro-boczej i sprzętu często przekładają się na wyższe koszty, szczególnie projek-tów związanych z wydobyciem ropy niekonwencjonalnej. W efekcie zarządy firm ograniczają wydatki na poszukiwania i eksploatację, argumentując że ryzyko jest zbyt wielkie – choć wydatki Exxon Mobil na poszukiwania oraz rozbudowę instalacji zamkną się imponującą kwotą 21 mld dolarów, to i tak mniej niż suma, jaką koncern przeznaczył na wykup akcji. Oznacza to coraz większe uzależnienie od dostaw z krajów OPEC, ponieważ możliwości zwiększenia produkcji poza kartelem są praktycznie wyczerpane. W więk-szości przypadków wykup akcji to posunięcie budzące zaniepokojenie po-tencjalnych inwestorów. Zarządy firm powinny inwestować pieniądze w spo-sób umożliwiający zwiększanie zysków w długim okresie, a nie tylko rozkładać zysk na coraz mniejszą liczbę akcji. Gdyby pieniądze, które korpo-racje naftowe i gazowe wypłacają akcjonariuszom, zostały odpowiednio za-inwestowane, można by zwiększyć wydobycie i zintensyfikować poszukiwa-nia, zwłaszcza w trudniejszych i bardziej kosztownych miejscach. Jeśli więcej wypływa pieniędzy do akcjonariuszy, to znaczy, że korporacjom nie zależy na zwiększeniu produkcji. Korporacje jednak dzielą się swymi dochodami z państwem, na terenie którego działają. Na przykład Exxon zapłacił w roku ubiegłym ponad 70 mld dolarów rozmaitych podatków. Analizując zagroże-


nia dla bezpieczeństwa energetycznego nie tylko poszczególnych państw, ale całego globu warto zwrócić uwagę na fakt, iż w 2006 roku średni koszt wydo-bycia baryłki ropy wahał się od 4 dol. w Afryce do 6,8 w USA i 8,3 w Kana-dzie. Do kosztów bezpośrednich wydobycia trzeba dodać znacznie większy koszt poszukiwań i przygotowania produkcji – od 5,3 dolara na Bliskim Wschodzie do 6,4 dolarów na oceanie. Przy cenie przekraczającej 100 dola-rów. zyski są ogromne. Dzielą się nimi: państwa, na terenie których są złoża surowca, koncerny wydobywające ropę, rządy, które obciążają koncerny po-datkami dochodowymi, traderzy – handlujący ropą naftową, banki, które po-średniczą w operacjach. Planowane moce rafineryjne na świecie mają się zwiększyć w ciągu najbliższych kilku lat (2007–2012) o ponad 14 mln baryłek na dzień czyli 700 mln ton rocznie). Najwięcej nowych rafinerii ma być zloka-lizowanych w Chinach i na środkowych wschodzie oraz w Indiach. Rozwój globalnej produkcji, finansów i handlu wymaga różnych przystosowań go-spodarczych, pośród których są i takie, które mogą być bardzo destrukcyjne i szkodliwe. Jednak wszystko wskazuje na to, iż ropa naftowa przez najbliż-sze 20 lat z pewnością pozostanie paliwem numer jeden [Szczęśniak 2008]. Według różnych scenariuszy rozwoju rynku energetycznego, które publikuje Międzynarodowa Agencja Energii globalny dzienny popyt na ropę wzrośnie do 2030 roku o 45% z czego połowę kreować będą Chiny i Indie. Popyt na ropę będzie rósł w tempie 1% rocznie zaś na gaz w tempie 1,8%. Szacowane obecnie zasoby ropy na 3,5 biliona baryłek i gazu na 400 bilonów metrów sześciennych, gwarantują że nie wyczerpią się one do roku 2030. W związku ze wzrostem popytu czeka nas oczywiście wzrost cen, jednak nie jest to jedy-ny powód ich wzrostu w niedalekiej przyszłości - na ceny wpłyną również kosztowne inwestycje w infrastrukturę wydobywczą [Szczęśniak 2008].

Patrząc na działania korporacji energetycznych i wpływ ich działań na politykę energetyczną całego świata, trzeba zwrócić uwagę, iż podstawą współczesnych wyzwań energetycznych oraz bezpieczeństwa energetyczne-go poszczególnych krajów w tym Polski jest znacząca różnica między miej-scem występowania surowców energetycznych, a miejscem ich konsumpcji oraz powierzenie wydobycia, przetwarzania i dystrybucji nośników ener-gii przedsiębiorstwom, które nie tylko są niezależne od państw patrząca na ich rozdrobniona strukturę właścicielską ale również znacznie trudniejsze do kontroli ze względu na swoją wielkość i siłę kapitału. Analizując bez-pieczeństwo narodowe, którego składową jest bezpieczeństwo energetycz-ne rozumiane dziś jako stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w spo-sób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska, widzimy, iż ta obrana przez rządy państw ścieżka nie pokrywa się z podejściem do energetyki prezentowanym przez korporacje transnarodowe, dla których takie element jak pokrycie bieżącego i perspekty-

224 Konrad Piechota

wicznego zapotrzebowania odbiorców w paliwa jest na tyle istotny na ile da realizować zyski z takiej działalności. Otóż wcześniejsze podejście klasyczne do bezpieczeństwa energetycznego charakteryzowało się tendencją do sa-mowystarczalności, która rozumiana była poprzez stwierdzenie: im więcej u siebie – tym lepiej, i trudno się z tym nie zgodzić, gdyż podstawowym me-chanizmem zmniejszającym ryzyko energetycznych zawirowań jest produk-cja krajowa – jeżeli podstawą bezpieczeństwa jest udział własnych surowców, to im on większy – tym większe bezpieczeństwo, danego kraju. Jednak ropa naftowa to rynek globalny, co oznacza, że wydarzenie, kryzys w jakimkol-wiek punkcie świata – dotyka wszystkich konsumentów. Dobry stan tego systemu jest podstawowym elementem, o jaki powinien dbać świat odbior-ców energii. Podstawową strategią powinno być podtrzymywanie więzów i możliwie dobrych stosunków z dostawcami, a dla poszczególnych krajów podstawowymi elementami wpływającymi na bezpieczeństwo narodowe, a co za tym idzie bezpieczeństwo energetyczne są przede wszystkim dobre stosunki z dostawcami, dywersyfikacja dostawców, utrzymywanie zapasów, ale także rozbudowana infrastruktura, elastyczność użycia różnych surow-ców oraz ograniczenie popytu przez wymuszanie używania substytutów [Szczęśniak 2008].

Celem większości korporacji jest zbudowanie globalnego przedsiębiorstwa energetycznego, zajmującego czołową pozycję na światowym rynku, obejmu-jącej pełny łańcuch generowania wartości: poszukiwanie i wydobycie, prze-sył, magazynowanie, sprzedaż i dystrybucję ropy i gazu, elektryczności oraz produkcję szerokiego spektrum produktów końcowych o wysokiej wartości dodanej, tak aby kontrolować nośnik energii w całym łańcuchu jego przepły-wu. Dlatego patrząc z perspektywy bezpieczeństwa narodowego poszczegól-nych państw w tym również Polski, zagrożenia jakie niosą ze sobą strategicz-ne działania korporacji związane są przede wszystkim z faktem iż rola a tzw. niezależnych spółek naftowo-gazowych na całym świecie jest ograniczona i wyznaczana przez producentów. Kolejnym ważnym elementem jest fakt iż priorytety działań korporacji nie pokrywają się z potrzebami energetyczny-mi globu, korporacje nie zostały stworzone do zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego poszczególnych krajów, tylko do prowadzenia działalności gospodarczej, a co za tym idzie celem korporacji jest osiąganie zysku, swo-boda produkcji, dystrybucji i inwestowania, tak długo jak będą chciały oraz jak długo będą w stanie swobodnie przemieszczać kapitał, pracowników i surowce, a niezapewnienie bezpieczeństwa energetycznego globu w takim rozumieniu, jak chciałyby tego poszczególne rządy. Tutaj pojawia się pyta-nie o odpowiedzialność korporacji oraz stopień interwencjonizmu państwa w branże energetyczną. Rządy poszczególnych państw nie mogą zrzucić od-powiedzialności za bezpieczeństwo energetyczne swoich krajów na korpo-racje transnarodowe licząc na to że, kiedy energetyka przestanie przynosić


pożądane zyski mogą one wycofać się z tego sektora, zostawiając bezradne rządy, które zapominają iż celem działania energetyki jako takiej nie jest jedy-nie przynoszenie zysków korporacja i wpływów podatkowych rządom, ale przede wszystkim zapewnienie człowiekowi możliwie niezawodnej energii, która stała się niezbędnym warunkiem życia, jak woda czy powietrze.

Bibliografia

Bakan J., Korporacja. Patologiczna pogoń za sykiem i władza, Warszawa 2006.Bednarczyk J.L., Bukowski S.I., Przybylska – Kapuścińska W. (red.), Mechanizmy i źró-dła wzrostu gospodarczego. Polityka ekonomiczna a wzrost gospodarczy, Warszawa 2008.Fotune Global 500 – annual ranking of world’s largest corporations, Froutne Magazine 2008.Liberska B. (red.) , Globalizacja. Mechanizmy i wyzwania, Warszawa 2002.Marzęda K., Proces globalizacji korporacyjnej, Bydgoszcz – Warszawa – Lublin, 2007.Minc B., Globalny kapitalizm. O ustroju w którym żyjemy, Warszawa 2001. Nace T., Gangi ameryki – współczesne korporacje a demokracja, Seria Spectrum, Warsza-wa 2004.Onoszko M., Zielona Ropa, „Inwestycje Alternatywne”, 05.2008Rybiński K., Globalizacja w trzech odsłonach. Offshoring – globalne nierównowagi – polityka pieniężna, Warszawa 2007.Szczęśniak A., Bezpieczeństwo Narodowe, Wykład dla Akademii Dyplomatycznej Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych, Warszawa 2008. Szymaniak A. (red.), Globalizacja usług. Outsourcing, offshoring i shared sernice centrers, Warszawa 2008. Zorska A., Korporacje transnarodowe – przemiany, oddziaływania, wyzwania, Warszawa 2007.Zorska A., Ku globalizacji? Przemiany w korporacjach transnarodowych i gospodarce świa-towej, Warszawa 2002.

226 Konrad Piechota

Michał ŚnierzyńskiSpołeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania

Specyfika kształtowania struktur organizacyjnych w małych przedsiębiorstwach w obszarze zarządzania kryzysowego

Wprowadzenie

Większość współczesnych dużych przedsiębiorstw w krajach wysoko rozwiniętych wywodzi się przeważnie z małych, kilkuosobowych zakładów usługowych, produkcyjnych czy sklepów, które w miarę upływu czasu i bogacenia się właścicieli, którzy inwestowali w rozwój swoich organizacji, rozrastały się stopniowo do średnich i dużych, znaczących na krajowym rynku przedsiębiorstw.

W Polsce w poprzednim ustroju w zasadzie istniały w szczątkowym wy-miarze prywatne organizacje produkcyjne, usługowe i handlowe. Nieliczny-mi jednostkami mającymi charakter prywatnych organizacji były zakłady rzemieślnicze, przeważnie usługowe, rzadziej produkcyjne oraz małe skle-piki zazwyczaj prowadzone przez zaangażowane w ich utrzymanie całe ro-dziny. Zakłady rzemieślnicze zorganizowane były w Cechy Rzemiosł, które miały wpływ na funkcjonowanie i wielkość zrzeszonych w nich podmiotów. Struktura organizacyjna owych jednostek organizacyjnych była z reguły nie-zwykle prosta – właściciel był szefem całej organizacji i jemu bezpośrednio podlegali wszyscy pracownicy i wszystkie stanowiska robocze.

Owa struktura, niekiedy decydowała także o zapewnieniu bezpieczeń-stwa w swoistym środowisku przedsiębiorczości. Podkreślić należy, iż czło-wiekowi od początków istnienia towarzyszyły różnego rodzaju zagrożenia. Wraz z rozwojem cywilizacji i postępu technicznego zmienił się ich charakter i skala. Zagrożenia naturalne oddziaływały na poziom bezpieczeństwa od samego początku istnienia człowieka, natomiast zagrożenia spowodowane przez człowieka zmieniały swój charakter i zasięg w miarę rozwoju techniki, zagospodarowania terenów, wykorzystywania coraz nowszych rozwiązań technicznych.

Przyczyną wielu zagrożeń była i jest działalność człowieka, popełniane przez niego błędy oraz sytuacja społeczna. Liczba zagrożeń bezpieczeństwa


powszechnego jest bardzo duża. Niezmiernie istotne jest poznanie charakte-ru zagrożenia, sposobów jego powstawania oraz prawdopodobieństwa zaist-nienia określonego zagrożenia na danym obszarze. W konsekwencji należy przygotować działania zapobiegające lub minimalizujące ich skutki.

Zagrożenia bezpieczeństwa powszechnego, ze względu na źródło i spo-sób powstawania można podzielić na zagrożenia spowodowane przez siły natury oraz powstałe w wyniku działalności człowieka. Siły natury (żywio-ły) mogą powodować pożary, powodzie, osuwiska ziemi, anomalie pogodo-we, które mogą z kolei prowadzić do katastrofy ekologicznej.

Należy wspomnieć również o zagrożeniach biologicznych w postaci róż-nego rodzaju szkodników roślinnych, a także zagrożenia płynące z kosmosu. Człowiek działając przeciwko prawom przyrody lub innemu człowiekowi, świadomie lub nieświadomie może przyczynić się do powstania niemniej groźnych zagrożeń, których skutkiem może być awaria techniczna lub kata-strofa ekologiczna. Zagrożeniami bezpieczeństwa powszechnego w wyniku bezpośredniej działalności ludzi mogą być akty terroryzmu, konflikt zbrojny lub nawet wojna [Święcicki 2002, s. 50].

Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie istoty zarządzania kry-zysowego, a także specyfiki kształtowania struktur organizacyjnych w ob-szarze zarządzania kryzysowego. Tematyka ta jest o tyle istotna, że dotyczy bardzo ważnych przedsięwzięć, które minimalizują i zarazem polepszają rozwiązania systemowe w sferze ochrony ludności.

Pojmowanie struktury organizacyjnej

W najogólniejszym ujęciu, struktura jest to układ części składowych określo-nej całości i sposób ich powiązania [Białoszewski 1970, s. 48]. Definicja ta jest typowym odzwierciedleniem znaczenia pochodzącej z nauk przyrodniczych definicji, przejętej do teorii zarządzania. J. Piaget w swoich „Elementach espi-stemologii genetycznej”, definiując strukturę, stwierdza, że o strukturze można mówić wówczas, gdy „zbiór jakichś elementów tworzy całość mającą pewne właściwości, a jednocześnie zarówno całość, jak i właściwości elemen-tów zależą całkowicie lub częściowo od charakteru tej całości” [Zamiara 1979, s. 147]. Tego rodzaju pojęcie struktury odnosi się do wszelkich całości i wszel-kich klas struktur im przysługujących – stwierdza J. Zieleniewski, ale konty-nuuje – niektóre tylko z tych struktur mogą być rozpatrywane i szeregowane pod kątem widzenia organizacji [Zieleniewski 1974, s. 356].

J. Zieleniewski, będący już niemal polskim klasykiem teorii organizacji i zarządzania, był pod przemożnym wpływem prakseologii T. Kotarbiń-skiego, stąd jego rzeczowość i trzymanie się realiów dotyczących organizacji i zarządzania, ale też pewien brak elastyczności w formułowaniu niektórych zagadnień. Przykładem może być definicja struktury organizacyjnej, którą J.

228 Michał Śnierzyński

Zieleniewski nazywa „taki rodzaj stosunków części do siebie i złożonej z niej całości, iż części współprzyciągają się do powodzenia całości” [Ibidem, s. 45]. Formułując to pojęcie, autor zastosował je zarówno do rzeczy, do których sta-tyczny punkt widzenia jest adekwatny, ale także do ciągów zdarzeń, czyli procesów, na które trzeba patrzeć z dynamicznego punktu widzenia, są one bowiem w nieustannym ruchu.

J. Majchrzak w swojej pracy „Czynniki przeobrażeń strukturalnych w or-ganizacjach gospodarczych” podważa w pewnym stopniu część definicji J. Zieleniewskiego dotyczącej procesów, ciągów i zdarzeń, które nie mają cha-rakteru statycznego rzeczy, opierając się także na stwierdzeniach innych autorów, którzy również mają wątpliwości co do tej części definicji J. Ziele-niewskiego [Majchrzak 1987, s. 17]. Wydaje się jednak, iż nie zauważono, że J. Zieleniewski w dalszych swoich pracach rozwija ten wątek w sposób rzeczo-wy i adekwatny do zasad struktury organizacji, biorąc pod uwagę zarówno statyczny, jak i dynamiczny punkt widzenia w zależności od tego, do czego się on odnosi: do rzeczy czy do procesów.

Wspomniane wątpliwości rozstrzyga w sposób rzeczowy M. Bielski, zwracając uwagę na fakt, iż statyczne ujęcie struktury abstrahuje od czynni-ka czasu i przedstawia relacje między elementami organizacji w danej chwi-li. W ten sposób można przedstawić rozmieszczenie przestrzenne różnych elementów względem siebie, pogrupować je, zróżnicować hierarchicznie. Natomiast dynamiczne ujęcie struktury organizacyjnej ukazuje uporządko-wanie procesów, które składają się na funkcjonowanie organizacji. I jest to jeden z aspektów patrzenia na strukturę organizacyjną [Bielski 1997, s. 170]. Tak właśnie widział, zarówno strukturę organizacji, jak też jej funkcje J. Zie-leniewski, rozwijając swoją, wspomnianą na początku, definicję organizacji.

Dylematy budowy struktur

W teorii organizacji i zarządzania, podejście sytuacyjne odrzuca możliwość formułowania uniwersalnych reguł budowy struktur organizacyjnych, gło-sząc zasadę relatywizmu struktur w stosunku do sytuacji zewnętrznej i we-wnętrznej, w jakiej organizacja się znajduje. Ten relatywizm w formułowaniu i stosowaniu uniwersalnych struktur organizacyjnych i nadawania organi-zacjom określonych cech strukturalnych wynika nie tylko z uwarunkowań sytuacyjnych, chociaż one są też niezmiernie ważnym czynnikiem determi-nującym cechy strukturalne.

„Ten relatywizm wiąże się ze względnością, a nawet antynomicznością części sformułowanych przez prakseologię ogólnych zasad sprawnego dzia-łania – Prakseologia zaleca np. koncentrację działań, ale równocześnie ich wszechstronność, pełne wykorzystanie posiadanych zasobów, a równocześ-nie zachowanie właściwego poziomu rezerw, itd. Z tych antynomii można

229Specyfika kształtowania struktur organizacyjnych…

wyprowadzić wspólną wytyczną poszukiwania „złotego środka” – pisze M. Bielski [Bielski 1997, s. 177].

Ten sam problem autor odnosi do wielu elementów struktury, a szczegól-nie do stopnia natężenia poszczególnych cech strukturalnych organizacji. Po-szukiwanie więc „złotego środka” stanowi właśnie dylemat budowy struk-tur. Dlatego też świadomość względności organizacyjnych kanonów oraz świadomość sytuacyjnych uwarunkowań musi towarzyszyć projektowaniu, tworzeniu i przekształcaniu struktury w taki sposób, aby sprzyjały one in-tegracji wszystkich podsystemów organizacji i pełniły funkcję regulatora jej funkcjonowania [Ibidem, s. 177].

Kształtowanie struktury organizacyjnej w małych przedsiębiorstwach

A.D. Chandler twierdzi, iż „struktura podąża za strategią” [Obłój 1998, s. 321] i jest niewątpliwie prawdą, szczególnie gdy strategia jest dobrze prze-myślana, oparta na naukowych i prakseologicznych zasadach. Jednakże małe przedsiębiorstwa, które powstawały w Polsce po roku 1989, a więc wskutek transformacji ustrojowo-gospodarczej, tworzone były najczęściej przez ludzi, którzy nie posiadali tej wiedzy, posiadali jedynie chęć działania i zazwyczaj mgliste wyobrażenie rozwoju swojego podmiotu gospodarczego.

Punktem zaś wyjścia do wyjaśnienia, jak powstaje struktura organizacyj-na, jest podział pracy. Wymaga to konieczności zwrócenia uwagi na zasadni-cze czynniki, które ten podział kształtują, to znaczy na wzrost przedsiębior-stwa [Lichtarski (red.), 2005, s. 297].

Wspomniane na początku powstawanie w Polsce po transformacji ustrojo-wo-gospodarczej małych przedsiębiorstw, zazwyczaj zaczynało się od jedno-osobowej inicjatywy i jednoosobowego rozruchu przedsięwzięcia. Dotyczyło to głównie handlowych i usługowych podmiotów, jako mniej wymagających kapitału, urządzeń i ludzi na początku działalności. To były początki prywat-nych przedsiębiorstw, do których w niedługim czasie dołączyły małe przed-siębiorstwa produkcyjne.

W przedsiębiorstwie jednoosobowym nie ma struktury organizacyjnej, bowiem nie ma w nim podziału pracy. Właściciel jest równocześnie szefem tego podmiotu gospodarczego, a zarazem wykonawcą wykoncypowanych przez siebie zadań. Prowadzi też zazwyczaj sam dokumentację realizowa-nych przedsięwzięć – zamówienia, płatności, rozliczenia itp.

Wiele czynników składa się na częste dokooptowanie do stworzonego przez siebie podmiotu gospodarczego osoby na zasadach wspólnika. Bywa, że chodzi o zwiększenie kapitału umożliwiającego zwiększenie obrotów, do-konanie niezbędnych inwestycji, poszerzenie dystrybucji o nowe rynki zbytu. Gdy więc przybywa nowy współwłaściciel powstaje wówczas już struktura prosta, a podział pracy między nimi może być poziomy lub pionowy. Przy


podziale poziomym funkcje merytoryczne lub obszary działalności wyko-nywane są zazwyczaj jednakowo przez obu partnerów i przeważnie, przy istnieniu współwłasności podział ten jest poziomy.

Nieco inaczej bywa, gdy tą drugą osobą zatrudnioną jest najemny pracow-nik, wówczas częstszy jest podział pionowy, oznaczający oddzielanie funkcji zarządczych od wykonawczych, chociaż osoba zarządzająca spełnia również funkcje wykonawcze. Wraz z zaistnieniem podziału pracy występują po-wiązania między osobami, które spełniają poszczególne funkcje. W przed-siębiorstwie dwuosobowym podział pracy musi być elastyczny, ze względu na możliwość wystąpienia zdarzeń losowych oraz konieczności wyrównania obciążeń obu osób, a zarazem liczba relacji między ludźmi jest ograniczona, ze względu na istnienie tylko dwu osób [Lichtarski (red.) 2005, ss. 297–298].

Wraz z rozwojem przedsiębiorstwa istnieje konieczność zatrudnienia więcej osób, co dotyczy zarówno jednostek handlowych, jak i usługowych, a przede wszystkim produkcyjnych. Wówczas liczba relacji między pracow-nikami wzrasta. W rodzinnych przedsiębiorstwach przeważnie zaczyna się tworzenie struktury organizacyjnej od struktury promienistej, czyli w cen-trum struktury jest założyciel, przeważnie ojciec rodziny, a stanowiska pozo-stałych członów rozkładają się promieniście [Sułkowski (red.) 2003, s. 115].

W małych przedsiębiorstwach zatrudniających pracowników najemnych, mogą również pracować członkowie rodziny właścicieli na takich samych zasadach jak pozostali pracownicy, nawet jeśli zajmują oni odpowiednie do ich kwalifikacji stanowiska. Nie stanowią oni jednak przewagi liczebnej nad innymi pracownikami najemnymi, nie jest więc możliwa do zastosowania struktura promienista.

Struktura jest wynikiem trzech procesów: podziału pracy pomiędzy członkami organizacji,podziału władzy,integracji elementów organizacji między nimi [Bielski 2004, s. 106].Wraz ze zwiększoną liczbą pracowników i koniecznym podziałem pra-

cy, istniejąca początkowo pozioma struktura, wskutek pionowego podziału pracy przekształca się w strukturę pionową, jako rezultat wyodrębniania się pionu kierowniczego i wykonawczego. Powstają stanowiska kierownicze o charakterze liniowym, czyli zachowujące pełnię władzy nad stanowiskami i komórkami działalności podstawowej oraz stanowiska o charakterze szta-bowym, mające służyć pomocą i radą pozostałym komórkom, nie posiadając jednak uprawnień władczych wobec komórek i stanowisk znajdujących się na niższych szczeblach hierarchii w przedsiębiorstwie.

Tego rodzaju model nosi nazwę liniowo-sztabowego i stosowany jest w większości przedsiębiorstw małych i średnich. W ramach tego systemu mogą, i zazwyczaj powstają komórki o charakterze mieszanym. Charaktery-zują się one tym, że oprócz funkcji sztabowych wykonują część czynności

———


pomocniczych, podstawowych i pozaoperacyjnych. Mogą one też otrzymać, w określonym zakresie, uprawnienia władcze w stosunku do stanowisk i ko-mórek stojących hierarchicznie niżej [Lichtarski 2005, s. 298].

W tego rodzaju strukturze istotne są rodzaje powiązań między elementa-mi struktury, które mogą być poziome i pionowe. Powiązania pionowe wy-nikają z podległości komórek i osób odpowiednim przełożonym i realizowa-ne są przy pomocy sformalizowanych lub niesformalizowanych strumieni informacji spływających od zwierzchników do podwładnych i odwrotnie. Natomiast powiązania poziome wynikają z podziału zadań wymagających współpracy i obejmują komórki i osoby znajdujące się na tym samym pozio-mie struktury organizacyjnej. Bywają też powiązania skośne, czyli mieszane wynikające z potrzeby współdziałania osób i komórek znajdujących się na różnych szczeblach organizacji.

W małych przedsiębiorstwach owe podziały nie są sztywne, bowiem licz-ba osób uniemożliwia sztywne trzymanie się określonych w strukturze sta-nowisk. Wspomniane wcześniej wypadki losowe, a także zwiększone okreso-wo w pewnych działach zadania, a zmniejszone w innych, co wynika często z zapotrzebowania na produkcje, czy usługi, wymusza niejako bardziej uni-wersalne podejście do swojego stanowiska pracy i do wykonywanych zajęć.

J. Lichtarski zwraca uwagę na ważny aspekt podziału pracy, szczególnie występujący w małym przedsiębiorstwie, a mianowicie, że w przedsiębior-stwach o słabo rozwiniętym podziale pracy (a ta cecha charakteryzuje więk-szość małych przedsiębiorstw, przyp. autor), może nie wystąpić wyodręb-nienie podziału na komórki ruchu, działające w sferze realizacji dóbr i usług oraz komórki zarządu regulujące wykonawstwo tych pierwszych, ponieważ obie te funkcje mogą być wykonywane przez te same osoby. W małych za-kładach bywa, że w komórkach określanych jako wykonawcze odbywają się również procesy regulacyjne, czyli zarządcze związane z realizacją tych pro-cesów [Lichtarski 2005, s. 299].

Kształt struktury organizacyjnej nie jest zresztą skończonym procesem, lecz zmienia się wraz z rozwojem podmiotu, bowiem w chwili powstawania podmiotu gospodarczego działają inne siły niż w kolejnych fazach wzrostu. Struktura w przedsiębiorstwach również bezpośrednio odpowiada za za-pewnienie bezpieczeństwa, które jest szczególnie istotne i ważne w momen-cie wystąpienia kryzysu i zarządzania daną sytuacją kryzysogenną.

Niezwykle często zarządzanie kryzysowe sprowadza się do problematyki ochrony ludności i ratownictwa w sytuacjach noszących znamiona klęski ży-wiołowej, a nawet podczas zagrożenia wojennego i wojny [Jabłonowski (red.), Smolak (red.) 2007, ss. 152–160].

Zarządzanie kryzysowe w takim ujęciu definiuje się jako całokształt dzia-łań i rozwiązań systemowych w sferze ochrony ludności, wypełnianych przez władze publiczne wszystkich szczebli we współdziałaniu z wyspecja-


lizowanymi organizacjami w celu zapobieżenia sytuacjom niebezpiecznym stwarzającym zagrożenie dla życia i zdrowia [Gryz (red.), Kitler (red.) 2007, s. 30]. Zarządzanie kryzysowe przebiega w czterech fazach:

zapobieganie,przygotowanie,reagowanie,odbudowa [Jabłonowski (red.), Smolak (red.) 2007, ss. 286–300].

1. Zapobieganie – jest to etap związany w głównej mierze z działaniami w sferze technicznej. Podstawowym celem jest tutaj niedopuszczenie do po-wstania zagrożenia, a jeśli to niemożliwe do ograniczenia jego skutków. 2. Przygotowanie – jest to etap oceny potencjalnych zagrożeń, ich analizy oraz określenia stopnia prawdopodobieństwa wystąpienia danego zagrożenia. Na tym etapie prowadzone są zadania planistyczne, opracowywane plany działania w sytuacjach niebezpiecznych i procedury działania, rozpoznanie własnych sił i środków niezbędnych do podjęcia i prowadzenia działań;3. Reagowanie – są to działania ratownicze, prowadzenie ewakuacji, zapew-nienie zastępczych miejsc dla poszkodowanych, wstępne szacowanie strat;4. Odbudowa – to etap, którego głównym celem jest przywrócenia w możli-wie krótkim czasie minimum warunków bytowania ludności oraz funkcjo-nowania systemów komunalnych i struktur administracyjnych na danym obszarze [Grocki 2003, s. 10].

Etapy te związane są z zarządzeniem kryzysowym – działaniami mają-cymi na celu realizację takich przedsięwzięć, które zmniejszają prawdopodo-bieństwo wystąpienia określonego zagrożenia i minimalizują jego ewentual-ne skutki.

Dla potrzeb planistycznych niezbędna jest znajomość czasu powstawania zagrożenia i jego trwania. Jest to konieczne do zaplanowania działań zwią-zanych z ostrzeganiem ludności oraz do zgromadzenia odpowiednich sił i środków reagowania podczas trwania zdarzenia.

Podsumowanie

Większość małych przedsiębiorstw zaczynała od jednoosobowej decyzji i jednoosobowego działania, często dość chaotycznego, na co wpływ miał również chaos panujący na polskim rynku po transformacji ustrojowo-gospo-darczej. Niektóre z tych podmiotów szybko upadły, niektóre zmieniły profil działania, ale są też i takie, które systematycznie rozwijały swoją działalność, dochodząc do pewnej stabilizacji w istnieniu w określonym segmencie ryn-ku, jak też stabilizacji w wewnętrznej strukturze organizacyjnej.

Właściciele tych małych przedsiębiorstw, działając początkowo dość in-stynktownie, z czasem uzupełniali swoją wiedzę w sposób formalny bądź nieformalny, ale na tyle skuteczny, żeby móc prowadzić swoją organizację i z powodzeniem rozwijać działalność przynoszącą zyski.

————


Struktura organizacyjna w tego rodzaju przedsiębiorstwach rozwijała się równocześnie z nim, nie wychodząc jednak poza strukturę liniowo-sztabo-wą najbardziej adekwatną do warunków wewnętrznych i zewnętrznych ta-kiej organizacji. Nawet wówczas, gdy następowała zmiana statusu prawnego, wewnętrzna struktura zazwyczaj pozostawała niezmieniona.

Struktura organizacyjna jest więc w zasadniczym stopniu odpowiedzial-na za istotę i kreowanie bezpieczeństwa w przedsiębiorstwie a tym samym za podstawowe elementy zarządzania kryzysowego. Właściciele przedsię-biorstw w tym małych i średnich zdają sobie sprawę że zarządzanie kryzyso-we dotyczy w istocie ich firm, stąd kreując struktury organizacyjne starają się jak tak multipleksować, aby były one skutecznym instrumentem w zarządza-niu przedsiębiorstwem w sytuacjach kryzysowych, które mogą się pojawić w każdym momencie.

Abstract

The formation of structures in the small enterprise, against semblance, does not belong to easy assignments, especially in the situation of first years after the transformation constitutional-economic in Poland. Usually the activity undertook one or two persons which performed functions both matronal, as and executive. Only together with the development of the economic subject and with the employment of the greater number of workers set up the creation of the organizational structure mostly oh linear character – to of staff or to mixed. In small works she is sometimes that in cells defined as executive take place also regulatory processes {trials} , that is matronal, connected with the realization of these processes .The shape of the organizational structure is not an anyway finished process, but changes together with the development of the subject. In Poland, in the previous system, in principle existed in the residual dimension private organizations productive, service- and commercial. Small units having the character of private organizations were works craftsman′s, mostly service-, more seldom productive and small little shops usually led by involved into their maintenance all families. That structure sometimes decided also about the assurance of the safety in the specific environment of the enterprise. To underline one ought that to the man from rudiments of the existence accompanied the different kind of the threat. Together with the development of the civilization and the technical progress changed their character and the scale. Natural threats affected the security level from the very beginning human existences, however caused threats by the man changed their own character and the range moderately the development of the technology, the farm implements of grounds, usings of more and more more new technical solutions. A reason of many threats she was and is committed the activity of the man, by him errors and the social situation. The number of security threats is general very large. Extremely essential is the recognition of the character of the threat, manners of his formation and the probability of coming into being of the determined threat on the given area. Consequently one ought to prepare activities preventing or minimizing their results. The general security threat , for the source and the manner of the formation one can divide on caused threats by forces of nature and resultant as result of the activity of the man. Forces of


nature (elements) can cause fires, floods {reasons}, landslides of the earth, weather anomalies which can in turn make for the ecocatastrophe. One ought to remember also about biological threats in the form of the different kind of vegetable vermin , and also threats swimming from the cosmos. The man going against to rights of the nature, or to other man, consciously or can unconsciously contribute to the rising of however threatening threats whose result can be the technical failure or the ecocatastrophe. With security threats of general as result of the direct activity of people can be acts of terrorism, the armed conflict or even the war.

Bibliografia

Białoszewski H., Funkcjonalny model struktury społecznej i jego krytyka, Warszawa 1970.Bielski M., Organizacje. Istota, struktury, procesy, wyd. II, Łódź 1997.Bielski M., Podstawy teorii organizacji i zarządzania, Warszawa 2004. Grodzki R., Vademecum zagrożeń, Warszawa 2003.Gryz J. (red.), Kitler W. (red.), System reagowania kryzysowego, Toruń 2007.Jabłonowski M. (red.), Smolak L. (red.), Zarządzanie kryzysowe w Polsce, Pułtusk 2007.Lichtarski J. (red.), Podstawy nauki o przedsiębiorstwie, Wrocław 2005.Majchrzak J., Czynniki przeobrażeń strukturalnych w organizacjach gospodarczych, Zeszy-ty Naukowe Seria II, Poznań 1987.Obłój K., Strategia organizacji. W poszukiwaniu trwałej przewagi konkurencyjnej, Warsza-wa 1998.Sułkowski Ł. (red.), Organizacja rodzinna. Więź rodzinna w życiu gospodarczym, Łódź 2003.Święcicki J., Ogólne zasady przygotowania sił i środków cywilnej służby zdrowia dla ratowania zdrowia i życia ludzi w sytuacjach nadzwyczajnych i w czasie wojny, Warszawa 2002.Zamiara K., Epistemologia genetyczna Piageta a społeczny rozwój nauki, Warszawa 1979.Zieleniewski J., Współczesne problemy zarządzania, Warszawa 1974.


Tomasz HoffmannSpołeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania

Michał Śnierzyński Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania

Wsparcie finansowe ratownictwa medycznego jako istotnego obszaru zapewniającego bezpieczeństwo narodowe za pomocą środków Unii Europejskiej

Wprowadzenie

Pojęcie bezpieczeństwa narodowego w ujęciu ogólnym zajmuje pozycję współ-cześnie pierwszoplanową i decydującą zarówno o losach jednostek, społeczności lokalnych, narodów, jak i wspólnoty międzynarodowej. Wpływa na to wiele uwa-runkowań, z których najważniejsze należy wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu problematyki bezpieczeństwa narodowego Polski [Jakubczyk, Flis 2006, s. 17].

W znaczeniu strukturalnym (systemowym) – bezpieczeństwo narodowe to całokształt przygotowania i organizacji państwa dla ciągłego tworzenia bezpieczeń-stwa narodowego obejmujący następujące podstawowe elementy:

prawne podstawy bezpieczeństwa;politykę i strategię bezpieczeństwa narodowego;cywilną i wojskową organizację ochrony i obrony narodowej;infrastrukturę bezpieczeństwa;edukację dla bezpieczeństwa;sojusze i współpracę międzynarodową w zakresie bezpieczeństwa [Jakub-czyk, Flis 2006, s. 18].Bezpieczeństwo jest rozpatrywane w aspekcie najwyższych wartości i po-

trzeb jednostek, grup społecznych, państw i wspólnot wielopaństwowych jest wytworem, swego rodzaju produktem, wszystkich podmiotów bezpie-czeństwa, które muszą być do tego przygotowane i zdolne.

Bezpieczeństwo narodowe należy rozpatrywać w kilku podstawowych wymiarach:

podmiotowym (jednostkowym, narodowym, międzynarodowym, globalnym);

——————

—


przedmiotowym (wartości, środki i narzędzia, aktywność państwowa);procesualnym (polityka, strategie, współzależności);strukturalno-realizacyjnym (organizacje, instytucje, działania).Szczególną cechą współczesnego bezpieczeństwa jest zasadniczy wzrost

zakresu przedmiotowego bezpieczeństwa. Pojęcie bezpieczeństwa narodowe-go podzielone jest na pewne obszary, w których pierwszoplanową rolę pełni sektor cywilny. Do nich zaliczamy: ochronę i obronę w dziedzinie gospodar-czej i infrastruktury ekonomicznej kraju; ochrony ludności, dóbr i środowi-ska; ochrony zdrowia; ochrony porządku konstytucyjnego; ochrony bezpie-czeństwa i porządku publicznego; ochrony granic państwowych; ochrony w dziedzinie informacyjnej; edukacji dla bezpieczeństwa; ochrony i obrony w dziedzinie kultury narodowej i inne [Jakubczyk, Flis 2006, s. 459].

Niniejszy artykuł ma wskazać potencjalne możliwości i obszary wsparcia środkami Unii Europejskiej ratownictwa medycznego, które tworzy istotny element bezpieczeństwa narodowego. Z uwagi na fakt, iż jest to dziedzina bardzo ważna, nabierająca znaczącego zainteresowania przez badaczy tej problematyki, zasadne wydaje się zaprezentowanie sposobów jej finanso-wania środkami zewnętrznymi. Przyznać należy iż obszar ochrony zdrowia w Polsce jest niedoinwestowany. Od wielu lat na tym tle toczą się dyskusje, spory i polemiki. Znawcy tej problematyki próbują rozwiązać ten problem, jednak bez znaczących środków finansowych jego rozwikłanie wydaje się niemożliwe.

Uwarunkowania prawne finansowania Ratownictwa Medycznego za pomocą środków Unii Europejskiej

Od 2001 roku w Unii Europejskiej toczyła się dyskusja nad nową perspek-tywą finansową w ramach polityki spójności, Wspólnej Polityki Rolnej oraz Wspólnej Polityki Rybackiej. Punktem kulminacyjnym tej debaty było Trze-cie Forum Spójności w 2004 roku. Przyjęto wówczas „Trzeci Raport na temat Spójności Ekonomicznej i Społecznej” [Third Report on economic social co-hesion, A new Partnership for cohesion, Belgium 2004]. Raport identyfikował wyzwania na przyszłość dla polityki spójności [Ryszkiewicz [w:] Bąk, Woj-kowska-Łodej (red.) 2007, s. 183].

W jego wyniku zapoczątkowano debatę na temat przyszłej pomocy regio-nalnej w ramach funduszy strukturalnych oraz funduszu spójności [Parce [w:] Wdrażanie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w Polsce. Rezultaty Niemiecko-Francuskiego projektu doradczego w Ministerstwie Gospodarki i Pracy, marzec 2005, ss. 41–44].

Raport na nowo zdefiniował trzy podstawowe cele polityki spójności: cel 1 – zbieżność i wsparcie dla rozwoju i tworzenia nowych miejsc pra-cy w najmniej rozwiniętych regionach i krajach członkowskich, [zwana

———

—


w doktrynie również konwergencją, czyli zmniejszaniem różnic w pozio-mie rozwoju regionalnego Unii Europejskiej, dzięki promocji rozwoju naj-słabiej rozwiniętych regionów] (tzw. konwergencja), cel 2 – regionalna konkurencyjność i zatrudnienie, cel 3 – europejska współpraca terytorialna [Wojtaszczyk 2005, s. 45]. Polska w okresie budżetowym 2007–2013 na całym swoim terytorium

spełnia kryterium pomocy w ramach realizacji celu „konwergencja” [Grzesz-czyk 2006, s. 37].

W zakresie tego celu realizowane są projekty w regionach, w których poziom PKB na jednego mieszkańca jest niższy od 75% średniej UE. Można zatem przy-jąć, że cel ten jest podobny do celu 1 w latach 2000–2006 [Pietrzyk 2003, s. 21].

Obecnie konstruując nowe zasady polityki spójności, Komisja Europej-ska uznała, że 78,54% łącznych środków z funduszy strukturalnych będzie przeznaczonych na realizację celu „konwergencja”, 17,22% alokacji na cel „re-gionalna konkurencyjność i zatrudnienie” oraz 4,04% na „współpracę tery-torialną”. Rozkład pomocy regionalnej między trzy nowe cele kształtuje się następująco:

cel 1 – konwergencja – 241,9032 mld euro, cel 2 – regionalna konkurencyjność i zatrudnienie – 53,0376 mld euro, cel 3 – współpraca terytorialna – 13,0592 mld euro [Ryszkiewicz, s. 184]. Początkowo założono, że na Polskę w ramach polityki strukturalnej przy-

padnie około 60 mld euro, jednakże we wrześniu 2006 roku pojawiła się infor-macja, że kraj otrzyma dodatkowo 7,7 mld euro. W sumie do dyspozycji Pol-ska otrzymała 67,28 mld euro [Kuźmicz, Niklewski, 7,7 mld euro więcej z Unii, „Gazeta Wyborcza” 2–3 sierpnia 2006 roku, s. 27; Pastuszka, Diagnoza i ocena potencjalnych barier w absorpcji unijnej pomocy strukturalnej przez samorządy woje-wództwa świętokrzyskiego, „Studia Regionalne i Lokalne” nr 2/2007, s. 89].

Istotnym elementem nowej polityki spójności jest ograniczenie liczby funduszy. Od 2007 roku funkcjonują EFRR oraz EFS. Rozwój rolnictwa jest wspierany w ramach Wspólnej Polityki Rolnej ze środków nowo utworzone-go Europejskiego Funduszu Rolnego i Obszarów Wiejskich. Z kolei inwesty-cje zakresu rybołówstwa finansowane są w ramach Wspólnej Polityki Rybac-kiej [Babiak [w:] Babiak (red.) 2006, ss. 27–28].

Takie przyjęcie zasad i instrumentów polityki strukturalnej wynikało w pewnym sensie z konstrukcji budżetu Unii Europejskiej na lata 2007–2013. Budżet ten wzbudził spontaniczną dyskusję i wiele kontrowersji wśród państw członkowskich.

W czasie zażartych walk o jego kształt Komisja Europejska opublikowała projekt dokumentu strategicznego „Komunikat Polityka spójności na rzecz wzrostu i zatrudnienia” [Dokumenty na nowy okres programowania 2007–2013, Biuletyn informacyjny MRR nr 5, s. 21]. Był to dokument o strategicz-nym znaczeniu dla kształtu polityki spójności.

——

———

239Wsparcie finansowe ratownictwa medycznego…

Na jego podstawie wydano Strategiczne Wytyczne Wspólnoty (SWW) – dokument, który wyznaczał kierunki realizacji polityki regionalnej oraz poddawał rewizji dotychczasowe zasady korzystania z pomocy UE. Dalsza dyskusja wewnątrz Unii Europejskiej doprowadziła do przyjęcia zobowiąza-nia przez państwa członkowskie, iż stworzą odpowiednie dokumenty pro-gramowe w celu efektywnego wykorzystania środków finansowych dostęp-nych w ramach nowej perspektywy finansowej.

W Polsce przygotowania do podstaw wdrażania polityki spójności na lata 2007–2013 zostały rozpoczęte już w 2003 roku i dotyczyły wprowadzania projektu Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007–2013 (NPR 2007–2013). Zo-stał on zaakceptowany przez Radę Ministrów w dniu 27 kwietnia 2004 roku [zob. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Komunikat po Radzie Ministrów z 27 kwietnia 2004 roku].

Podstawą przygotowania dokumentu były zaktualizowane prognozy fi-nansowe, a także strategie sektorowe i horyzontalne. Prace nad NPR 2007–2013 zostały zakończone w 2005 roku, a 6 września 2005 roku rząd zaakcep-tował projekt Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007–2013. Wraz z nim przygotowano pakiet dokumentów, w tym między innymi:

projekt Krajowej strategii zatrudnienia na lata 2007–2013,projekt Strategii rozwoju rybołówstwa na lata 2007–2013,projekt Koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, projekt Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego [Ryszkiewicz, s. 190]. W dniu 31 stycznia 2006 roku Rada Ministrów zaakceptowała założenia

do opracowania Strategii Rozwoju Kraju na lata 2007–2015 (SRK), który jest nadrzędnym, wieloletnim dokumentem strategicznym rozwoju społeczno-gospodarczego kraju. SRK stanowi bazę odniesienia dla innych strategii i programów rządowych, a także jest podstawową przesłanką dla Narodowej strategii spójności (NSS) [Ryszkiewicz, s. 191].

Narodowa strategia spójności zawiera opis, uzasadnienie oraz cele prio-rytetów wdrażanych w nowym okresie programowania. Pierwszy projekt NSS został przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 27 września 2005 roku. W wyniku zmiany rządu w ramach realizacji „Programu Działania Rządu Solidarne Państwo”, NSS została poddana weryfikacji i zmieniona. Celem strategicznym NSS jest:

tworzenie warunków dla utrzymania trwałego i wysokiego tempa wzro-stu gospodarczego, wzrost zatrudnienia poprzez rozwój kapitału ludzkiego oraz społecznego, podniesienie konkurencyjności polskich przedsiębiorstw, w tym szcze-gólnie sektora usług, budowa i modernizacja infrastruktury technicznej mającej podstawowe znaczenie dla wzrostu konkurencyjności Polski i jej regionów, wzrost konkurencyjności polskich regionów i przeciwdziałanie ich mar-

————

—

——

—

—


ginalizacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej, rozwój obszarów wiejskich.Założono, że NSS wdrażana będzie przy pomocy Programów Operacyj-

nych (PO) zarządzanych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oraz przy pomocy Regionalnych Programów Operacyjnych zarządzanych przez samorządy poszczególnych województw [Grzeszczyk, s. 40].

Na lata 2007–2013 przyjęto wdrażanie sześciu programów operacyjnych i 16 regionalnych programów operacyjnych. Są to:

PO Rozwój Polski Wschodniej, PO Europejskiej Współpracy Terytorialnej, PO Infrastruktura i Środowisko, PO Innowacyjna Gospodarka (początkowo tytuł Programu Operacyjnego brzmiał Konkurencyjna Gospodarka. W wyniku konsultacji jego nazwa została zmieniona), PO Kapitał Ludzki,PO Pomoc Techniczna,16 Regionalnych Programów Operacyjnych [Grzeszczyk, s. 22].

Rys. 1. Podział środków na poszczególne programy operacyjne (dane w mld euro)

Źródło: Opracowanie własne na podstawie M. Kuźmicz, K. Niklewicz, Wielki skok na pieniądze z Brukseli, „Gazeta Wyborcza” 30 czerwca 2006 r, s. 34.

Programy Operacyjne są finansowane przez fundusze strukturalne i za-rządzane przez odpowiednie instytucje zarządzające na szczeblu krajowym. W przypadku wsparcia na rzecz ratownictwa medycznego najistotniejszym programem jest PO „Infrastruktura i Środowisko”, w którym przeznaczono na lata 2007–2013 kwotę 349 990 000 PLN. Nie ogłoszono jeszcze żadnego kon-kursu na składanie odpowiednich projektów, zatem tym bardziej należałoby skupić się na możliwościach, jakie ten program oferuje.

—

————

———

21,2

8,12,27

16

84,78

Infrastruktura i rodowisko

Kapita Ludzki

Rozwój Polski Wschodniej

Innowacyjna Gospodarka

Regionalne ProgramyOperacyjne

Europejska Wspó pracaTerytotorialna

Pomc techniczna


Ratownictwo medyczne w Polsce zmieniło się od momentu rozpoczęcia w roku 1999 wdrażania programu Ministerstwa Zdrowia „Budowa systemu zintegrowanego ratownictwa medycznego” i jednogłośnego przyjęcia przez Sejm w dniu 25 lipca 2001 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym [Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym, Dz. U. z 2006, Nr 191, poz. 1410].

Zasadnicze różnice polegały między innymi na pojawieniu się znacznie większej liczby dobrze wyposażonych i coraz lepiej wyszkolonych zespołów ratowniczych, które szybko zastępują tzw. ogólne zespoły lekarskie oraz na zmianie sposobu dysponowania pomocą. Zgłoszenia coraz częściej zaczę-li przyjmować odpowiednio wyszkoleni dyspozytorzy medyczni pracujący w nowo powstałych Centrach Powiadamiania Ratunkowego (CPR). Z kolei ciężko chorzy pacjenci trafiać zaczęli do coraz większej liczby nowocześnie zorganizowanych, wyposażonych i prowadzonych przez znakomitych fa-chowców szpitalnych oddziałów ratunkowych (SOR). Zmiany te w pewnym sensie wymusiła Unia Europejska, bowiem ratownictwo medyczne w krajach członkowskich jest jednym z priorytetów polityki zdrowotnej [http://www.ratownictwo.pl/show.php?aid=13126&_tc=0BBD6124D1814511A0B456121B-F4BEC7. Materiał pobrany ze strony dnia 08.03.2008 roku].

W Polsce niestety w obecnym stanie prawnym i faktycznym polityka zdro-wotna, a w szczególności dalszy rozwój ratownictwa, stwarza wiele pro-blemów. Przy obecnych założeniach finansowych Państwa dość trudno jest zbudować prawdziwy system ratownictwa medycznego, który byłby spójny, koherentny i zapewniający bezpieczeństwo. Dodatkowo dziedzina ta jest jed-nym z najdroższych obszarów medycyny. Nie da się ukryć, że bez wsparcia środkami Unii Europejskiej utrzymanie zreformowanej struktury nie będzie możliwe.

Istotnym elementem zwiększenia bezpieczeństwa zdrowotnego, zasobów pracy w Polsce jest poprawa infrastruktury ochrony zdrowia, standardu wy-posażenia w sprzęt medyczny oraz skuteczności działań w stanach zagroże-nia zdrowotnego.

Rozwój zintegrowanego systemu ratownictwa medycznego jest jednym z kluczowych czynników obniżenia poziomu śmiertelności oraz niepełno-sprawności, zwłaszcza z powodu wypadków drogowych, katastrof budow-lanych, pożarów, katastrof naturalnych, co przyczyni się do zapewnienia do-brego poziomu zdrowia osób w wieku produkcyjnym.

Oczekiwanym efektem wsparcia jest m.in.: zachowanie zasady „złotej go-dziny”, tj. nie przekraczania 60 minut mijających od zdarzenia do rozpoczęcia specjalistycznego leczenia szpitalnego, co znacznie wpływa na zmniejszenie poziomu powikłań powstających w wyniku zdarzeń nagłych oraz szybszy powrót poszkodowanych do aktywności zawodowej. Działania te zostały uregulowane w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownic-


twie Medycznym, która nakłada obowiązek stworzenia zintegrowanego, jed-nolitego systemu ratownictwa medycznego [Art. 1 Ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym].

Jak już wspomniano, pomoc finansowa Unii Europejskiej będzie udziela-na za pośrednictwem programów operacyjnych. Dla ratownictwa medycz-nego przewidziano wsparcie w PO „Infrastruktura i Środowisko”. Program podzielony został na priorytety, a te z kolei na działania. Priorytet XII „Bez-pieczeństwo zdrowotne i poprawa efektywności systemu ochrony zdrowia” w całości został zaplanowany na finansowanie infrastruktury ochrony zdro-wia. Dla ratownictwa medycznego szczególne znaczenie mają dwa działa-nia: 12.1 – Rozwój systemu ratownictwa medycznego oraz 12.2 – Inwestycje w infrastrukturę zdrowia o znaczeniu ponadregionalny [Okrasiński, Gazeta prawna z dnia 12.03.2008 roku, s. A3].

W ramach programu operacyjnego IiŚ przewidziano dofinansowanie w wysokości 85% wartości kosztorysowej inwestycji przedsięwzięcia. Po-zostałe 15% to wkład własny beneficjenta, czyli podmiotu ubiegającego się o wsparcie. Beneficjent (wnioskodawca), aby móc skorzystać z pomocy Unii Europejskiej, jest zobowiązany przygotować projekt, czyli tzw. serię czynno-ści zmierzających do osiągnięcia jasno określonych celów w zdefiniowanym okresie czasu i określonym budżecie [EuropeAid Co-operation Office; „Pro-ject Cycle Management Guidelines”; Brussels March 2004, s. 12].

Przygotowany projekt w odpowiedzi na konkurs ogłoszony przez Cen-trum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia wnioskodawca składa do tejże jednostki, która jest Instytucją Wdrażającą Priorytet XII PO „IiŚ”. Cen-trum składa się z czterech sekcji:

informacji i promocji,oceny formalnej, monitoringu i sprawozdawczości,finansowo-księgowej, kontroli. Konkurs projektów w ramach których będzie można ubiegać się o dofinan-

sowanie ratownictwa medycznego będzie składał się z następujących etapów:ogłoszenie konkursu,nabór wniosków,ocena projektów.Aby uniknąć niepotrzebnych kosztów przy przygotowywaniu dokumen-

tacji, zwłaszcza jeżeli podmiot uprawniony ubiega się o wsparcie realizacji inwestycji polegającej na zakupie robót budowlanych, przewidziano tzw. pre-selekcje. Polega ona na tym, że ocena projektów jest dokonywana w oparciu o niepełną dokumentację projektową pod kątem kryteriów formalnych oraz kryteriów merytorycznych I stopnia. Na podstawie oceny pod kątem kryte-riów merytorycznych I stopnia sporządzona jest lista rankingowa projektów zgłoszonych do dofinansowania.

————

———


Wreszcie wnioskodawca przygotowuje pełną dokumentację i następuje ocena projektów z listy rankingowej pod kątem kryteriów merytorycznych II stopnia w celu podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu.

Rys. 1. Procedura aplikowania o środki w ramach Programu Operacyjnego „Infra-struktura i Środowisko” na ratownictwo medyczne

Źródło: Opracowanie własne na podstawie [M. Kuźmicz, K. Nikle-wicz, Wielki skok na pieniądze z Brukseli, „Gazeta Wyborcza” 30 czerwca 2006 r, s. 34].

Programy Operacyjne są finansowane przez fundusze strukturalne i zarządzane przez odpowiednie instytucje zarządzające na szczeblu krajo-wym. W przypadku wsparcia na rzecz ratownictwa medycznego najistot-niejszym programem jest PO „Infrastruktura i Środowisko”, w którym prze-znaczono na lata 2007–2013 kwotę 349 990 000 PLN. Nie ogłoszono jeszcze żadnego konkursu na składanie odpowiednich projektów, zatem tym bar-dziej należałoby skupić się na możliwościach, jakie ten program oferuje.

Beneficjent

Uproszczony wniosek

Wni

osek

Proj

ekt

Instytucja pośrednicząca/wdrażająca

Ocena formalna

Konkurs na podstawie kryteriów określających potrzeby dziedziny,

obszaru bądź grupy docelowej

Centrum systemów informacyjnych

ochrony zdrowia

Przyznanie promesy na dofinansowanie

Przygotowanie pełnej dokumentacji

projektu

Ocena merytoryczno-techniczna

Podpisanie umowy o dofinansowanie – po

spełnieniu wymagane-go poziomu meryto-ryczno-technicznego

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Programu Operacyjnego „Infrastruktura i Środowisko”, materiał pobrany ze strony www.mrrr.gov.pl w dniu 04.03.2008 roku.

Kolejnym etapem procedury jest podjęcie decyzji o dofinansowaniu projek-tu; ogłoszenie wyników konkursu na stronie internetowej Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia. Wnioskodawca zostaje także powiadomio-ny listem poleconym o wyniku konkursu, możliwościach wniesienia protestu, a w przypadku zakwalifikowania się projektu do realizacji, jest proszony o przy-bycie do Centrum celem podpisania umowy o dofinansowanie projektu.

Umowa określa prawa i obowiązki wnioskodawcy oraz Centrum. W szcze-gólności zawiera takie elementy, jak nazwę projektu, czas realizacji (harmo-nogram zgodnie z założonym projektem), kwotę ogólną inwestycji, wysokość dofinansowania Unii Europejskiej oraz wkład własny wnioskodawcy. Umo-wa reguluje też sytuacje, kiedy następuje istotna zmiana przedmiotu inwe-stycji, terminów czy innych nieprzewidzianych sytuacji.

W programie „IiŚ” w priorytecie przeznaczonym dla ratownictwa me-dycznego istnieje możliwość sfinansowania poniesionych nakładów przed złożeniem wniosku. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Unii 1083/2006 oraz krajowymi wytycznymi w przypadku niektórych projektów koszty, które zo-stały już wydatkowane i zakupiono jakieś usługi, roboty budowlane można ująć w budżecie projektu, jeżeli zostały one poniesione po 1 stycznia 2007 roku. Od tego momentu rozpoczyna się tzw. kwalifikowalność wydatków.


W ramach omawianego priorytetu można ubiegać się o dofinansowanie następujących przedsięwzięć:

przebudowa, rozbudowa i remont obiektów związanych z infrastrukturą ochrony zdrowia (szpitalne oddziały ratunkowe istniejące lub planowa-ne do utworzenia zgodnie z wojewódzkim planem działania systemu) w zakresie ratownictwa medycznego w taki sposób, aby dostosować je do wymogów określonych w obowiązujących przepisach prawa [Program Operacyjny „Infrastruktura i Środowisko”. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia. Szczegółowy opis priorytetów. Dokument opracowany na podstawie programu operacyjnego zatwierdzonego przez Komisję Eu-ropejską decyzją z dnia 7 grudnia 2007 r. oraz uchwałą Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2008 r., Warszawa 2008, s. 162]. Minimalna wartość projektu wynosi 1 mln PLN:zakup wyrobów medycznych służących do diagnostyki lub terapii, z wy-łączeniem wyrobów i produktów jednorazowego użytku, w tym dosto-sowanie stanu technicznego istniejącej infrastruktury do użytkowania zakupionych wyrobów.

Minimalna wartość projektu wynosi 400 tys. PLN.Budowa i remont lądowisk dla helikopterów służących dostępności do szpitalnych oddziałów ratunkowych.

Minimalna wartość projektu wynosi 200 tys. PLN.Zakup specjalistycznych środków transportu sanitarnego (ambulansów) wraz z wyposażeniem na potrzeby specjalistycznych i podstawowych ze-społów ratownictwa medycznego.

Minimalna wartość projektu wynosi 280 tys. PLN. Dla wszystkich inwestycji wartość maksymalna projektu to 50 mln euro. Środki te przeznaczone są dla następujących wnioskodawców zwanych be-neficjentami projektu. Należą do nich:

Niepubliczne oraz publiczne zakłady opieki zdrowotnej, udzielające świadczeń zdrowotnych w zakresie ratownictwa medycznego, posiadają-ce umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartą z odziałem wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia albo udzielające świad-czeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych na podstawie innych tytułów, lub ich organy założycielskie. Zakres wsparcia powinien odpowiadać zakresowi działalności podmiotu w ramach publicznego systemu opieki zdrowotnej, Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej, Lotnicze Pogotowie Ratunkowe. W przypadku, gdy beneficjentem jest państwowa jednostka budżetowa,

korzysta ona ze środków znajdujących się w jej planie finansowym i nie otrzy-muje fizycznie płatności. W każdym innym przypadku beneficjent otrzymuje płatność w formie dotacji rozwojowej jako refundację poniesionych i udoku-

—

—

—

—

—

——


mentowanych wydatków kwalifikowanych lub jako zaliczkę na poczet przy-szłych wydatków kwalifikowanych.

Możliwość udzielenia dofinansowania w formie zaliczki oraz wysokość ewentualnej zaliczki jest rozpatrywana indywidualnie przez instytucję wdrażającą na etapie zawierania umowy o dofinansowanie z beneficjentem. Instytucja wdrażająca przy określaniu zasad udzielenia zaliczki kieruje się przeważnie zapisami odpowiednich aktów prawnych.

Jak można zatem zauważyć, oferta skierowana do sektora ochrony zdro-wia jest dość szeroka i może przy odpowiedniej absorpcji tych środków znacznie polepszyć standardy świadczonych usług. Wspomnieć należy, iż istnieją jeszcze programy regionalne ustalone dla każdego województwa in-dywidualnie, które przewidują mniejsze inwestycje oraz PO Kapitał Ludzki, którego działania koncentrują się na rozwoju zasobów ludzkich w obszarze ochrony zdrowia ze szczególnym uwzględnieniem podnoszenia kwalifikacji i kompetencji ratowników medycznych. Znaleźć tam można dofinansowanie wszelkiego rodzaju kursów, szkoleń ogólnych i specjalistycznych oraz stu-diów podyplomowych. W tym obszarze dofinansowanie może wynieść na-wet 100% wartości całego projektu, a wnioskodawcami mogą być podobnie jak wymienione w PO „IiŚ” podmioty, z tym że beneficjentami ostatecznymi są ich pracownicy, czyli personel.

Podsumowanie

Fundusze Unii Europejskiej wdrażane za pomocą Programów Operacyjnych w Polsce finansują wiele dziedzin społecznych i gospodarczych, jednak nie-zwykle ważnymi obszarami są trwałe bezpieczeństwo czy spójne działania w sytuacjach kryzysowych lub zagrożenia bezpieczeństwa. Odpowiedzial-ność za nie ponoszą między innymi służby wojskowe, policyjne, straż po-żarna, czy wreszcie szeroko rozumiane służby zdrowia, w tym ratownictwo medyczne. Aby jednak wymienione jednostki mogły efektywnie działać i po-dejmować koherentne decyzje, są zobligowane dysponować odpowiednim potencjałem kadrowym i rzeczowym.

Muszą zatem być wyposażone w niezbędną infrastrukturę w postaci specjalistycznych pojazdów, narzędzi, łączności czy wreszcie zasobów ludz-kich. Stąd można wnioskować, że powinny być odpowiednio finansowane, a z tym, jak pokazuje rzeczywistość, jest problem. Naprzeciw temu wycho-dzą środki unijne przeznaczone na współfinansowanie wybranych dziedzin. Podkreślić należy, iż są one niebywałą szansą na polepszenie całej infrastruk-tury zapewniającej bezpieczeństwo zdrowotne czy funkcjonujący w niej ka-pitał ludzki.

O ile istnieją możliwości finansowego wsparcia ratownictwa medyczne-go, o tyle istotne stają się następujące przemyślenia w postaci nasuwających


się wątpliwości, czy potencjalni wnioskodawcy będą posiadali pomysł na spożytkowanie tych środków, wizję i kierunki rozwoju swojej jednostki, czy zechcą zainwestować w pracowników, czy przeznaczone środki finansowe polepszą bezpieczeństwo, wreszcie czy powstaną projekty, które przyczynią się do skutecznej absorpcji tych środków, które zostały bezpośrednio przezna-czone na zapewnienie i polepszenie ratownictwa medyczneg a tym i również bezpieczeństwa obywateli. Biorąc pod uwagę doświadczenia poprzedniego okresu programowania 2004–2006, można mieć nadzieję, że środki na ratow-nictwo medyczne i inne służby odpowiednie za bezpieczeństwo narodowe zostaną skutecznie i efektywnie wykorzystane.

Abstract

The notion of the national safety in the general formulation occupies the position leading and decisive contemporarily both about the fates of individuals, local communities, nations, how and the international community. Many terms of which you should take the most important under the attention investigation of the problems of the national safety of Poland influence this.The indication of potential possibilities and the areas of the support is the aim of the article the centres of the European Union of the medical life-saving which creates the essential element of the national safety. From the attention on the fact that this is the very important field legitimate, gathering the significant interest by the explorers of this problems, seems presenting the her ways of funding the external centres. You should admit that the area of the protection of the health in Poland is not invested. Discussions roll since many years on this background, large and polemics. The experts of this problems try to solve this problem, however without the significant financial centres, his disentangling seems impossible. In the the present period of the programming 2007-2013 European Union intended for Poland 67,7 mld of euro. 12 mld of euro almost became allocated in the operating programme „Infrastructure and Environment” which the co-finaning of the medical life-saving is one of priorities. About how much the reserved centres can directly contribute to support of this neuralgic and also important area about so many legitimate become creating such projects which co-financing 85% costs of the investment could improve infrastructure and the condition of responsible services for safety in the range of the protection of the health.

Bibliografia

Babiak J., Polityka strukturalna jako czynnik wyrównywania dysproporcji rozwojowych kra-jów Unii Europejskiej [w:] J. Babiak (red.), Fundusze Unii Europejskiej, doświadczenia i per-spektywy, Warszawa 2006. Dokumenty na nowy okres programowania 2007-2013, Biuletyn informacyjny MRR nr 5. EuropeAid Co-operation Office; „Project Cycle Management Guidelines”; Brussels March 2004. Grzeszczyk T.A., Ocena projektów z dofinansowaniem Unii Europejskiej, Warszawa 2006. http://www.funduszestrukturalne.gov.pl


http://www.ratownictwo.pl/show.php?aid=13126&_tc=0BBD6124D1814511A-0B456121BF4BEC7Jakubczyk R., Flis J., Bezpieczeństwo narodowe Polski w XXI wieku, Warszawa 2006.Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Komunikat po Radzie Ministrów z 27 kwietnia 2004 roku. Kuźmicz M., Niklewski K., 7,7 mld euro więcej z Unii, „Gazeta Wyborcza” 2–3 sierpnia 2006 roku.Okrasiński A., Dotacje dla gmin i powiatów na ochronę zdrowia, „Gazeta Prawna” z dnia 12.03.2008 roku. Parce J., Propozycje Komisji Europejskiej dotyczące reformy polityki spójności na lata 2007–2013 [w:] Wdrażanie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w Polsce. Rezultaty Niemiecko –Francuskiego projektu doradczego w Ministerstwie Gospodarki i Pracy, marzec 2005. Pastuszka S., Diagnoza i ocena potencjalnych barier w absorpcji unijnej pomocy strukturalnej przez samorządy województwa świętokrzyskiego, Studia Regionalne i Lokalne nr 2/2007. Program Operacyjny „Infrastruktura i Środowisko”. Narodowe Strategiczne Ramy Od-niesienia. Szczegółowy opis priorytetów. Dokument opracowany na podstawie progra-mu operacyjnego zatwierdzonego przez Komisję Europejską decyzją z dnia 7 grudnia 2007 r. oraz uchwałą Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2008 r., Warszawa 2008.Third Report on economic social cohesion, A new Partnership for cohesion, Belgium 2004. Ryszkiewicz A., Wdrażanie funduszy strukturalnych w Polsce. Pierwsze doświadczenie [w:] Bąk H., Wojkowskiej-Łodej G (red.), Gospodarka Polski w Unii Europejskiej w latach 2004–2006. Wybrane zagadnienia, Warszawa 2007. Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym, Dz. U. z 2006, Nr 191, poz. 1410. Wojtaszczyk K.A., Fundusze strukturalne i polityka regionalna Unii Europejskiej, Warsza-wa 2005.


Michał ChmieleckiSpołeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania

Łukasz SułkowskiSpołeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania

Rozwiązywanie kryzysów w negocjacjach międzykulturowych

Eskalacja wszelkich napięć rozpoczyna się wraz z porzuceniem dialogu. Julius Döpfner

Wstęp

Negocjacje międzykulturowe to zjawisko niezwykle aktualne jak i ponadcza-sowe [Acuff 1997, s. 17]. Aktualne dlatego, iż na arenie biznesu, nie tylko glo-balnego, różnorodność kulturowa staje się codziennością. Ponadczasowym dlatego, iż życie jednostki czy też funkcjonowanie organizacji to tak napraw-dę seria niekończących się negocjacji.

Negocjacje są nieodłącznym elementem życia każdej organizacji. „…ne-gocjacje są przede wszystkim sposobem organizacji wymiany z otoczeniem, sposobem realizowania i tworzenia przewagi konkurencyjnej oraz narzę-dziem uczenia się” [Rządca 2003, s. 175].

W dzisiejszym globalnym środowisku biznesu międzynarodowego kul-tura oraz wynikające z niej różnice odgrywają kluczową rolę. Negocjatorzy, którzy rozumieją różnice kulturowe posiadają zdecydowaną przewagę przy stole negocjacyjnym [Brett 2001, s. XVII]. Kiedy negocjatorzy są przedstawi-cielami innych kultur, ich interesy, założenia, strategie jak również kontekst społeczny, ekonomiczny, prawny i polityczny mogą w znaczny sposób odbie-gać od siebie. Sprzyja to powstawaniu konfuzji i kryzysów negocjacyjnych. Brak kompetencji kulturowych oraz rozumienia różnic często bywa „wino-wajcą”, przez którego przedsiębiorstwa międzynarodowe tracą wielomiliono-we kontrakty, nowe możliwości i rynki zbytu.

Negocjacje jako forma rozwiązywania konfliktów

Konflikt to ujawniająca się sprzeczność interesów, która zmusza nas by-śmy zdali sobie sprawę, iż żyjemy w wielu rzeczywistościach społecznych,


a wspólną musimy negocjować [Augsburger 1992, s. 11]. Źródła konfliktu mogą być bardzo różne. Konflikt może wynikać z bardzo rozbieżnych potrzeb dwóch stron, może wynikać również z niezrozumienia między dwojgiem lu-dzi lub innych powodów. Może on wystąpić, zarówno gdy dwie strony pró-bują osiągnąć ten sam cel, jak również gdy strony dążą do rozstrzygnięć zgoła odmiennych. W sytuacjach kiedy zderzają się ze sobą definicje celów, potrzeb dążeń pojawia się konflikt [Lederech 1988, s. 39]. Długotrwały konflikt pro-wadzi do kryzysu oznaczającego brak możliwości osiągnięcia kompromisu pomiędzy stronami. Zazwyczaj kryzys jest niekorzystny dla obu stron ponie-waż prowadzi do: utraty szans rozwoju oraz eskalacji negatywnych emocji. Konflikty i kryzysy w kontaktach międzykulturowych wiążą się z niebez-pieczeństwem całkowitej i trwałej utraty zdolności możliwości komunikacji i osiągania kompromisu pomiędzy stronami. Zazwyczaj sprzeczności w in-teresie stron są również wzmacniane wzajemnymi negatywnymi stereoty-pami i animozjami. Skala konfliktów międzykulturowych rozpoczyna się od poziomu jednostek wywodzących się z różnych kultur, przez rodziny, grupy sąsiedzkie, zawodowe i regionalne, aż do konfliktów pomiędzy narodami i całymi społecznościami. W procesie poszukiwania rozwiązania konflik-tów i kryzysów negocjacje mogą odegrać niezwykle ważną rolę. Negocjacje są jednym ze sposobów radzenia sobie z konfliktem, który dotyczy przeciw-stawności interesów partnerów czy też stron negocjacji (Tabela 1).

Tab. 1. Metody rozwiązywania konfliktów

Negocjacje Mediacje Arbitraż SądKto podejmuje decyzję? Strony Strony Arbiter Sędzia

Kto kontroluje proces? Strony Mediator Arbiter Sędzia

Rola stron trzecich. Nie dotyczy Niezależna,

bezstronna

Niezależna, bezstronna (ekspert)

Obrona pozycji i dyskredytacja drugiej strony

Bezpośrednie zaangażowanie stron.

Całkowite jednakże na własnych warunkach

Pełna partycy-pacja w decy-zjach jak rów-nież tworzeniu opcji oraz ich ocenie

Wkład pomysłów, materiałów pomocniczych, arbiter podej-muje decyzję

Reprezentanci w imieniu stron

Rodzaj wyła-niających się rozwiązań.

Cokolwiek na co zgodzą się obie strony

Dążenie do porozumienia wygrany-wy-grany

Kompromis oparty na do-wodach i oce-nie specjalisty

Wygrywa – przegrywaOparte na proce-durach sądo-wych dowodach

Żródło: Opracowanie własne na podstawie: J. Crawley, K. Graham, Mediation for Ma-nagers, Resolving Conflict and Rebuilding Relationships at Work, Nicholas Brealey Publi-shing in 2002, London, s. 4.

250 Michał Chmielecki, Łukasz Sułkowski

,,Negocjacje są podstawowym sposobem uzyskania od innych tego, czego chcemy. Jest to zwrotny proces komunikowania się w celu osiągnięcia poro-zumienia w sytuacji, gdy ty i druga strona związani jesteście pewnymi inte-resami, z których jedne są wspólne, a inne przeciwstawne” [Fisher, Ury, Pat-ton 2000, ss. 27–28]. R. Lewicki i J. Litterer definiują proces negocjacji jako: ,,[...] proces przechodzenia dwóch ludzi od punktu, w którym dzieli ich problem lub konflikt, do punktu, w którym osiągają rozwiązanie lub porozumienie. Negocjacje to proces składania ofert i kontrofert, ustępstw i kompromisów, dzięki którym strony osiągają punkt, który obie uważają za najlepszy, jaki można osiągnąć. Proces ten jest sercem negocjacji, nie można go jednak zro-zumieć ani prowadzić Z sukcesem bez wiedzy na temat, jak inne czynniki wpływają na proces” [Lewicki, Litterer 1985, ss. 43–44].

Konflikt we własnej kulturze jest już zjawiskiem złożonym, co dopiero gdy zaczyna brakować jakichkolwiek wskazówek działania, norm i warto-ści. Konflikt międzykulturowy, który jest szczególnym rodzajem konfliktu, by rozstrzygnięty został pomyślnie, wymaga niezwykłej precyzji i wiedzy. Ma on miejsce wtedy, gdy grupy społeczne lub jednostki, które je reprezentu-ją, wyznają wartości sprzeczne, czyli takie, które sprawiają, iż postępowanie zgodne z jednym systemem wartości wyklucza realizację wartości, które są immanentnymi częściami drugiego systemu.

Wpływ różnic kulturowych na kryzys w procesie negocjacji

Wpływ różnic kulturowych na proces negocjacji znajduje się w centrum uwa-gi wielu badaczy i naukowców. Raymond Cohen [Cohen 1997] twierdzi, iż różnice kulturowe mogą komplikować proces negocjacji. Ponadto mogą go przedłużać, a u wielu negocjatorów powodować i nasilać frustrację. Wiele rozmów kończy się porażką ze względu na brak zrozumienia głębszych war-tości i poglądów drugiej strony.

Różnice kulturowe występują na każdym etapie prowadzenia negocjacji. N. Ghauri zaproponował 3-etapowy podział procesu negocjacji:1. Etap przednegocjacyjny.2. Negocjacje.3. Etap ponegocjacyjny [Ghauri, Usunier 1996].

Każda z tych faz jest oczywiście warunkowana takimi czynnikami, jak kultura, relacje stron czy strategie. Istnieje również cztero-etapowy model procesu negocjacji zaproponowany przez J. Grahama i jego współpracowni-ków [Graham, Chi-Yuan Lin 1987; Graham, Sano 1989]:1. Etap sondowania (ang. non-task sounding).2. Etap wymiany informacji (ang. task related exchange of information).3. Etap perswazji.4. Etap ustępstw i zawarcia kontraktu (ang. concessions and agreement).

251Rozwiązywanie kryzysów w negocjacjach międzykulturowych

Przy czym etap pierwszy nie dotyczy tematów biznesowych. Służy jedy-nie lepszemu poznaniu się partnerów. Drugi etap natomiast dotyczy już kon-kretnych potrzeb i preferencji stron.

Podczas negocjacji z przedstawicielami innych kultur wrażliwość na aspekty komunikacyjne powinna wzrastać. Czasem trzeba zmienić sposób zachowania i komunikacji. Kultura wpływa na negocjacje na bardzo wielu płaszczyznach i w bardzo wiele sposobów.

Różne systemy kulturowe prowadzą do powstawania różnych stylów lub kultur negocjacyjnych. Trzeba zdawać sobie sprawę, co wpływa i co powo-duje określone zachowania negocjatorów. Negocjatorów zasiadających do rozmów oddziela nie tylko inny język, etykieta ubiór czy kolor skóry. W zu-pełnie inny sposób postrzegają świat, czas, przyjaciół, interesy. Inna jest ich moralność, wierzą w innego Boga, co innego ich motywuje, co innego dostar-cza satysfakcji i przyjemności.

Jeswald W. Salacuse w artykule “Negotiating: The top ten ways that cultu-re can affect your negotiation” wyróżnił dziesięć sposobów, w które kultura wpływa na negocjacje:1. Cel negocjacji: kontrakt czy stosunki partnerskie?

Negocjatorzy z różnych kultur mogą różnie postrzegać cel negocjacji. Dla jednych celem negocjacji będzie głównie podpisanie kontraktu, inni twier-dzą, iż esencją negocjacji nie jest podpisanie kontraktu ale stworzenie owoc-nych stosunków pomiędzy stronami [Jeswald, Salacuse 2005].2. Nastawienie negocjacyjne: wygrywa/przegrywa lub wygrywa/wygrywa?

Niektórzy negocjatorzy postrzegają negocjacje jako grę, w której można albo wygrać albo przegrać [Mintu-Wimsatt, Gassenheimer 2000]. Jeśli jedna strona wygrywa, druga skazana jest na porażkę. Metaforyczne ciasto ma ograniczony rozmiar (ang. fixed pie), ilość i wielkość kawałków nie zmienia się. Zatem celem jest zdominowanie drugiej strony [Donohue, Ramesh 1999, pp. 209–232] oraz maksymalizacja zysków dla własnej strony [Li, Labig 1996, ss. 99–106].

Dla negocjatorów, którzy postrzegają sytuację negocjacyjną jako grę, w której obie strony wygrywają, negocjacje polegają na współpracy, która ma na celu rozwiązanie konkretnego problemu.3. Styl osobisty: nieformalny czy formalny?

Styl osobisty negocjatora to sposób w jaki mówi on do innych, używa ty-tułów i ubiera się. Kultura dość silnie wpływa na formalność lub jej brak. Ne-gocjatorzy charakteryzujący się stylem formalnym zwracają się do rozmówcy przy użyciu tytułów, szerokim łukiem omijają prywatne anegdoty i tematy z życia rodzinnego. Negocjatorzy charakteryzujący się stylem nieformalnym nie używają tytułów, starają się posługiwać pierwszym imieniem i szybko budują przyjazne więzi z drugą stroną.


4. Komunikacja: pośrednia czy bezpośrednia?Sposoby, w jaki komunikują się przedstawiciele różnych kultur, są bar-

dzo zróżnicowane. Niektórzy negocjatorzy podkreślają zalety bezpośredniej i prostolinijnej komunikacji. Inni chwalą niebezpośrednią i skomplikowaną komunikację. Ci drudzy chętnie korzystają z bogactwa komunikacji niewer-balnej, korzystają z metafor, przenośni, figuratywnych określeń. Konfronta-cja negocjatorów o odmiennym podejściu do komunikacji często prowadzi do kryzysu. 5. Stosunek do czasu: wysoki czy niski?

Wiele kultur wyraźnie rozgranicza czas i pieniądze. Dla niektórych czas równa się pieniądzowi. Uważają oni, iż dojście do momentu, w którym na kontrakcie zostały złożone odpowiednie podpisy powinno nastąpić jak naj-szybciej. Ci negocjatorzy redukują fazę wstępną do minimum. Inne nacje po-święcą mnóstwo czasu na to, by dobrze poznać partnera. Celem negocjacji jest dla nich partnerstwo, a nie sam kontrakt. Uważają, iż próby skrócenia negocjacji służą ukryciu pewnych nieścisłości. 6. Emocjonalność: wysoka czy niska?

Różne kultury posiadają różne zasady co do poprawności i częstotliwości wyrażania emocji. Niektórzy przy stole negocjacyjnym okażą silne emocje, obficie gestykulują, podnoszą głos. Inni starają się ukryć swoje uczucia, są bardzo powściągliwi.7. Forma umowy: ogólna czy szczegółowa?

Obojętnie czy celem negocjatora będzie wyłącznie kontrakt, czy też współ-praca i dobre stosunki z drugą stroną, umowa zazwyczaj przyjmuje postać pisemną. Czynniki kulturowe wpływają na formę porozumienia, jakie pod-piszą obie strony. W zależności od kultury preferuje się bardziej lub mniej dokładne umowy. 8. Tworzenie porozumienia: Od dołu czy od góry?

Negocjacje mogą być procesem indukcyjnym lub dedukcyjnym. Rozmowy można zacząć od porozumienia dotyczącego generalnych założeń, a następ-nie omówić szczegóły. Można też zacząć od omawiania szczegółów, takich jak cena, data dostawy, których suma stanie się kontraktem. 9. Organizacja zespołu: Jeden lider czy konsensus grupowy?

Przystępując do negocjacji, informacja o tym, jak zorganizowana jest dru-ga strona, jest niezbędna. Trzeba wiedzieć, jak podejmowane są decyzje i kto ma na nie największy wpływ. Niektóre kultury preferują indywidualizm i można z łatwością dostrzec w ich zespole lidera, który wpływa w głównym stopniu na podejmowanie decyzji. Inne kultury podkreślają kolektywizm i grupowe podejmowanie decyzji. 10. Skłonność do podejmowania ryzyka: wysoka czy niska?

Kultura znajduje swoje odzwierciedlenie również w chęci i zdolności po-dejmowania ryzyka przez negocjatorów. Może ono wiązać się z ujawnianiem


informacji, stosowaniem nowych, niesprawdzonych taktyk, podejmowaniem zwrotu akcji w rozmowach.

Brak zrozumienia różnic kulturowych i odmienności, z którą realizuje się porozumienia i pokonuje konflikty, wzmaga ryzyko zaistnienia kryzysu w negocjacjach, a w skrajnych przypadkach zerwania rozmów.

Kryzys w negocjacjach możemy utożsamiać z eskalacją konfliktu i sy-tuacją pełną agresji, a nierzadko impasem. Kultura, która jak to już zostało wspomniane, obecna jest na każdym etapie prowadzenia negocjacji, może i często powoduje:1. Ograniczenie lub też całkowite zamknięcie kanałów komunikacji. Używa-

ne są one tylko do obwiniania drugiej strony i stawiania jej zarzutów. 2. Przedstawiciel danej strony widzi w korzystnym świetle jedynie siebie.

Wartości i oczekiwania drugiej strony wydają się irracjonalne. 3. Brak zrozumienia oczekiwań negocjujących stron, jej postulatów powo-

duje, iż atmosfera staje się trudna do zniesienia. Rozmowom towarzyszy frustracja i złość.

4. Początkowo drobne różnice w kwestiach osiągają pokaźne rozmiary i ograniczają pole porozumienia. Strony zaczynają cofać się i powoli zmierzają do stanowisk początkowych [Lewicki, Saunders, Barry, Min-ton 2005].

Metody rozwiązywania kryzysu w negocjacjach międzykulturowych

W przypadku zaistnienia kryzysu kluczową rolę odgrywa zrozumienie kil-ku niezwykle istotnych kwestii: Należy zrozumieć, w jaki sposób wybiera się negocjatorów (zasługi, doświadczenie, wiedza, stanowisko, płeć, wiek, wy-znanie). Być może po naszej stronie znajduje się człowiek, który nie powinien negocjować z daną kulturą. 1. Należy zdać sobie sprawę, w jaki sposób podejmuje się decyzje i co leży

u podstaw motywacji stron.2. Znać podobieństwa i różnice w komunikacji pomiędzy kulturą ojczystą

a kulturą partnera i wynikające z tego powodu problemy np. formalizm, emocjonalność i ekspresyjność kultury.

3. Należy uzgadniać sposób postrzegania pojęć i kwestii i dochodzić do wspólnych definicji.

4. Zdać sobie sprawę, jakie elementy w największym stopniu mogą zakłócić przebieg negocjacji.Nawet tych negocjacji, które prowadzone są z przedstawicielami tej samej

kultury, nie należy traktować rutynowo. Różnice kulturowe charakteryzujące różne grupy narodów mają ogromny wpływ na sposób prowadzenia roz-mów i rozwiązywania konfliktu. To, co u jednych bywa „owijaniem w baweł-nę”, dla innych jest naturalnym zachowaniem. Warto zdać sobie sprawę, że to


co dla jednej ze stron oznacza lojalność, prawdomówność lub kwestię „utraty twarzy”, dla drugiej niekonieczne musi mieć takie samo znaczenie. Techniki, które stosuje się z powodzeniem w odniesieniu do kontrahentów z jednego kraju, mogą okazać się absolutnym fiaskiem podczas prowadzenia rozmów z kontrahentem z innego kraju.

Dzięki wiedzy na temat danego kręgu kulturowego i typowych zacho-wań ludzkich charakterystycznych dlań, negocjator może przewidzieć kon-sekwencje, które wyniknąć mogą z różnic kulturowych i narodowościowych. Dean A. Foster w książce „Bargaining Across Borders” wskazuje na pięć za-sad, którymi należy kierować się podczas prowadzenia negocjacji z partne-rem, którego kultura jest różna od naszej. Należy zatem: być opanowanym, nie tracić z pola widzenia ostatecznych celów, być przygotowanym do akcep-towania nowych warunków, pozostawać otwartym na wszelkie pozytywne sygnały drugiej strony co do jej oczekiwań i potrzeb.

Zakończenie

Nigdy dotąd znajomość międzykulturowych aspektów negocjacji nie była tak istotna. Jeśli organizacja jak i jednostki działające w jej obrębie chcą być efek-tywne, muszą nauczyć się myśleć i negocjować globalnie, a więc uwzględnia-jąc zróżnicowanie międzykulturowe. Odpowiednia ich znajomość pozwoli efektywnie przejść przez kryzys lub też w ogóle do niego nie dopuścić.

Bardzo wiele niepowodzeń i nieporozumień a przez to również kryzysów w międzynarodowych negocjacjach było i jest rezultatem zupełnie innych oczekiwań negocjatorów, z którymi zasiedli do stołu negocjacyjnego [Kim-mel 1994, s. 401].

Negocjacje to dynamiczny proces, którego wynik zależy od wymiany po-między dwoma stronami zachodzącej według pewnego wzoru [Grundling

1999, ss. 28–31]. Należy zdać sobie sprawę, iż istnieją odmienne wartości oraz ukryte założenia, wpływające na percepcję i zachowania innych negocjato-rów [Druckman 2001, s. 519]. Podejście, które wybiera każda ze stron, jest sil-nie uzależnione od kultury [Lewis 1996, s. 108].

Kiedy obie strony posiadają wysoką inteligencję kulturową, definiowaną jako „zdolność danej osoby do udanej adaptacji do nowego środowiska kul-turowego” [Earley, Ang 2003, s. 9], szansa niedopuszczenia do kryzysu lub też efektywność zarządzania kryzysem znacznie wzrasta.

Bibliografia

Acuff F.L., How to negotiate anything with anyone anywhere around the world, New York 1997.Rządca R.A., Negocjacje w interesach, Warszawa 2003.


Brett J.M., Negotiating Globally, How to negotiate Deals, Resolve Disputes, and Make Deci-sions Across Cultural Boundaries, San Francisco 2001.Augsburger D.W., Conflict Mediation Across Cultures, Louisville, 1992.Lederech J. P., Of Nets, Nails and Porblems: A Folk Vision of Conflict in Central America, Ph.D. Diss. 1988. Fisher R., Ury W., Patton B., Dochodząc do tak, Warszawa 2000.Lewicki R.J., Litterer J.A., Negotiation, Irwin, Homewood III, 1985.Cohen R., Negotiations Across Cultures. International Communication in an Interdependent World, Washington 1997.Ghauri N. P., Usunier J.C.,eds. International Business Negotiation, Oxford, Pergamon, 1996. Graham J.L., Chi-Yuan Lin, A comparison of Marketing Negotiations in the Republic of China (Taiwan) and the United States, Advances in International Marketing, Greenwich, JAI Press, 2, 1987.Graham J.L., Sano Y., Smart Bargaining: Doing Business with the Japanese, New York 1989.Salacuse J.W., Negotiating: The top ten ways that culture can affect your negotiation, IVEY MANAGEMENT SERVICES, March/April 2005.Mintu-Wimsatt, A., Gassenheimer, J.B., The Moderating Effects of Cultural Context in Buyer–Seller Negotiation, „The Journal of Personal Selling and Sales Management” 20(1): 1–9, 2000.Donohue, W.A., Ramesh, C.N., Negotiator–Opponent Relationships, w: L.L. Putnam and M.E. Roloff (eds) Communication and Negotiation, pp. 209–32. Newbury Park 1992.Li, J., Labig, C.E. Jr, Creative Relationship-focused Negotiations in International Business, „Creativity and Innovation Management” 5(2): 99–106, 1996.Kimmel P.R., Cultural Perspectives on International Negotiations, „Journal of Social Issu-es”, 550 (1), 1994.Grundling E., How to communicate globally, „Training and Development”, 53 (6), June 1999.Druckman D., Turning Points in International Negotiation, „Journal of Conflict Resolu-tion”, 45 (4), August 2001.Lewis R.D., When Cultures Collide: Managing Successfully Across Cultures, London, 1996.Earley, P.C., Ang, S., Cultural intelligence: Individual interactions across cultures, Stan-ford, 2003.


Joanna ŁuczakSpołeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania

Problematyka występowania stresu zawodowego jako nieodłącznego elementu pracy funkcjonariusza i zarządzania jednostkami Policji

Wstęp

Człowiek napotyka wiele trudności i różnego rodzaju sytuacji, które powo-dują zmiany w nim samym i mają wpływ na jego dalsze życie. Szczególne znaczenia nabierają sytuacje stresowe związane z pracą zawodową w pod-miocie, w którym sytuacje wywołujące kryzys i stres są na stałe wpisane w jego funkcjonowanie. Zawód policjanta znajduje się czołówce najbardziej stresogennych zawodów. Występowanie w pracy zawodowej ciągłych i po-wtarzających się stanów napięcia powoduje psychiczne i fizyczne wyczerpa-nie, co w konsekwencji może prowadzić do różnego rodzaju zaburzeń. Uwa-ża się, że stres jest pojęciem typowym dla naszego stulecia i nierozerwalnie związany z wykonywaną pracą zawodową. Wszyscy ludzie odczuwają stres w sytuacji, w której stawiane są żądania, a nie są oni pewni, czy uda im się sprostać.

Każdy człowiek tworzy wizję własnej kariery zawodowej i określa cele, które pragnie osiągnąć. W dzisiejszym świecie praca zawodowa stanowi za-sadniczą część ludzkiego życia i często ma wpływ na osobowość człowieka. Decyzja o wyborze drogi kariery zawodowej, jako funkcjonariusz policji musi uwzględniać aspekt, że wykonywanie tego zawodu przez ludzi mogą być źró-dłem stresu. Problematyka ta stanowi ważny i specyficzny obszar zarządza-nia zasobami ludzkimi i uwarunkowań kierowniczych w podmiotach zwią-zanych z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego.

Celem artykułu jest ukazanie wpływu stresu na realizację zadań przez funkcjonariuszy policji i uwarunkowań związanych z zarządzaniem jed-nostkami organizacyjnymi policji.


Stres, jako nieodłączny element pracy zawodowej funkcjonariusza policji

Sposób, w jaki człowiek funkcjonuje, jest wynikiem oddziaływania otoczenia na człowieka i odwrotnie. Pracownik zwraca uwagę na wymagania i wszyst-ko, co może być ważne, by tym wymaganiom sprostać, np.: ograniczenia, za-soby, którymi dysponuje. Wpływ na to, czy sytuacja będzie stresogenna, ma zarówno doświadczenie osoby w sytuacjach trudnych, ale także jej predyspo-zycje psychiczne i fizyczne. Zbyt niski, jak i zbyt wysoki poziom pobudzenia działa niekorzystnie. Optymalny poziom stresu, który sprzyja efektywności działania, jest inny dla każdego człowieka. Zapewnia on maksymalną wydaj-ność. Każdy ma inny poziom tolerancji na stres [Oniszczenko 1998, ss. 24–35].

Rozwój kariery zawodowej wymaga ciągłej nauki, dokształcania, kontroli. Właśnie dlatego wielu pracowników nie daje sobie rady z powstającym z tego powodu stresem. Traktując pracę jako pewną sytuację, poszczególne zawody stają się swoistymi stresorami. Za najbardziej stresujące zawody uważa się m.in. pracę górnika, policjanta czy pilota. W przypadku górnika stres wiąże się z wysiłkiem fizycznym, który taktowany jest jako stresor fizyczny. Innymi tego typu stresorami są wilgotność, nadmierny hałas, wiatr czy wibracje.

Do stresorów związanych z rozwojem zawodowym należą brak możliwo-ści awansu, zagrożenie utraty pracy, zbyt wysokie wymagania. Nadmiar za-dań, częste zmiany technologiczne oraz brak czasu są z pewnością źródłem stresu. Zła organizacja pracy jest również przyczyną stresu zawodowego. Niski poziom satysfakcji z pracy powoduje spadek dobrego samopoczucia, a to przekłada się na obniżenie wydolności zawodowej oraz ogólnej kondycji zdrowotnej [Borkowski 2001, ss. 20–21].

Praca bardzo często bywa źródłem stresu i frustracji. Osoba, która staje się pracoholikiem, wypala się. Rodzina, przyjaciele, a nawet zainteresowania zo-stają odsunięte na dalszy plan, gdy osoba poświęca się karierze zawodowej. W przypadku, gdy praca jest przyjemnością, prawdopodobieństwo wystą-pienia stresu znacznie spada. Osoba ogarnięta gorączką pracy znacznie czę-ściej zapada na depresję, zaburzenia psychiczne, nie mówiąc już o chorobach fizycznych, do których należą tzw. choroby cywilizacyjne takie jak zawał ser-ca. Pracoholik krzywdzi swoje otoczenie, rodzinę – brakiem czasu, podwład-nych – narzucając dosyć niezdrowe tempo pracy [Stingl 2000, s. 22–25].

Stres zawodowy występuje, gdy możliwości osoby nie odpowiadają wy-maganiom i potrzebom pracy. Może być zauważalny, gdy w środowisku znaj-dują się przeszkody, które powodują niemożność zaspokojenia potrzeb danej osoby. Stres w sytuacji pracy jest wynikiem relacji pomiędzy pracownikiem a szeroko pojmowanym środowiskiem zawodowych. Dokonano pogrupowa-nia różnego rodzaju stresorów w sytuacji pracy. Stresogennne czynniki za-wodowe podzielono na siedem grup, do których należą:1. Stresory związane ze złymi fizycznymi warunkami pracy.

258 Joanna Łuczak

2. Stresory związane ze sposobem wykonywania pracy.3. Stresory związane z pełnieniem roli organizacyjnej.4. Stresory związane z relacjami interpersonalnymi.5. Stresory związane z funkcjonowaniem jednostki jako elementu organi-

zacji.6. Stresory związane z rozwojem zawodowym.7. Stresory związane z równoczesnym funkcjonowaniem jednostki w or-

ganizacji i poza nią [Krzyna 1997, ss. 10–11].Stres związany z pracą dotyczy niemal każdego. Zdarza się, że niektórzy

nie potrafią oddzielić życia prywatnego od zawodowego, ponieważ kariera zawodowa zajmuje im wiele czasu. Pracę wykonują wieczorami w domu, poświęcając tym samym życie rodzinne. Właśnie dla tego typu osób praca jest głównym źródłem stresu, którego symptomami są zdenerwowanie, od-czuwanie presji, brak satysfakcji, przytłoczenie, niezadowolenie z własnego życia [Boenisch, Haney 2002, ss. 38, 44–45, 59].

W życiu zawodowym człowiek jest narażony na stres, czego powodem często bywają pośpiech, konflikty, ryzyko. Uwzględniając specyfikę pracy, niektóre zawody w większym stopniu powodują stres. Jest to związane czę-sto z brakiem czasu, brakiem umiejętności planowania wykonania zadań pod presją czasu. Problem wypalenia zawodowego dotyczy każdej grupy zawodo-wej, bez względu na rodzaj wykonywanej pracy. Występuje w sytuacji prze-ciążenia obowiązkami zawodowymi z jednoczesnym wzrostem niechęci do pracy. Jest to naturalna reakcja organizmu. Na syndrom wypalenia zawodo-wego cierpią osoby, u których występuje niechęć do pracy, wszystkie powie-rzone im zadania wykonują z przymusu, brak jest stabilności emocjonalnej, często denerwują się. Dla osób tych praca, która wcześniej dawała satysfakcję, staje się nieprzyjemnym obowiązkiem, co może stanowić poważne zagroże-nie dla kariery zawodowej [Łodygowska, Rajewska 2001, ss. 163–168].

Wypalenie zawodowe jest bezpośrednio związane ze stresem negatyw-nym. Problem ten może dotknąć każdego, szczególnie tych, którzy pracują w nieprzyjaznym środowisku współpracowników. Nawet najbardziej intere-sujące zajęcie może doprowadzić do wypalenia, gdy osoba nastawiona jest do swojej pracy negatywnie i nie potrafi się nią cieszyć. Konsekwencją tych uczuć jest zmuszanie się do pracy, poddawanie w wątpliwość wartość samej pracy. Wyczerpanie psychiczne organizmu w połączeniu z frustracją, bezsil-nością powoduje wypalenie. Jest to związane z przeniesieniem na inne sfery życia stresu wywołanego pracą. Do stresorów związanych z pracą należą:1. Organizacja i sposoby zarządzania, z których wynikają:

niejasne zasady, reguły, wytyczne lub zbyt wielka ich liczba,brak możliwości awansu,częste zmiany w miejscu pracy dokonywane bez udziału osób zaintere-sowanych,

———

259Problematyka występowania stresu zawodowego…

niejasne lub niesprecyzowane wymagania,skąpe wyrazy uznania za dobre wykonanie pracy,przeciążanie pracą.

2. Ludzie i ich funkcjonowanie w organizacji, co wyraża się: brakiem współpracy między pracownikami lub działaniami,niedocenianie dobrej pracy przez przełożonych.

3. Środowisko w miejscu pracy przejawiające się:słabą komunikacją w miejscu pracy,brakiem możliwości wykazywania się kreatywnością,pozostawianiem nierozwiązanych problemów przez dłuższy czas,stagnacją – to samo biuro, ten sam zakres obowiązków,stresującymi warunkami pracy – brak prywatności,obarczaniem odpowiedzialnością bez możliwości samodzielnego podej-mowania decyzji [Boenisch, Haney 2002, ss. 170–174].Istnieje wiele sposobów radzenia sobie ze stresem, które są uzależnione

od rodzaju sytuacji stresowej, intensywności stresu oraz indywidualnych cech człowieka. W przypadku, kiedy człowiek znajduje się w nowej sytuacji, styka się z nieznanymi problemami. Jeżeli osoba nie jest w stanie zapanować nad stresem wywołanym przez tego typu sytuacje, sięga po leki uspakajające, narkotyki czy alkohol. Sposobów radzenia sobie ze stresem w różnych sy-tuacjach jest wiele. Każdy funkcjonariusz próbuje unikać sytuacji trudnych. Na początek próbuje nie dopuścić do powstania stresotwórczych warunków. Jednak nie zawsze jest to możliwe, dlatego kiedy już osoba znajdzie się w ta-kiej sytuacji, za wszelką cenę pragnie się z niej wydostać, ale to też nie zawsze się udaje. Często ludzie odkładają rozwiązanie problemu w czasie, co może być pomocne w walce ze źródłem stresu. Niektórzy pokonują stres, zdobywa-jąc doświadczenie w wykonywaniu zleconych zadań, zbierają informacje na temat sytuacji stresowej, czy też podejmują bezpośrednie działania, co sprzy-ja zmianie tej sytuacji. Osoby, które wolą przewidywać przyszłe życie, stop-niowo oswajają i przygotowują się na wystąpienie stresu, dzięki czemu ich reakcje są bardziej łagodne. Zdarza się również, najczęściej wśród uczniów, iż niektórzy próbują odwrócić uwagę od źródła samego stresu. Sytuacje stre-sowe wywołują u ludzi potrzebę bliskości innych, kontaktu emocjonalnego lub też pragną pozostać sami, gdy nie chcą, by ktokolwiek widział ich cier-pienie. Aktualnie prawdopodobnie najmodniejszym sposobem radzenia so-bie ze stresem jest wysiłek fizyczny. Ćwiczenia fizyczne nie tylko korzystnie wpływają na zdrowie, ale również odgrywają dużą rolę w zwalczaniu stresu. Wszystkie wymienione sposoby służą rozwiązaniu problemów, opanowaniu emocji, a w konsekwencji ułatwiają codzienne życie każdego człowieka, po-prawiając jego samopoczucie [Oniszczenko 1998, ss. 75–83].

Powodzenie działań w radzeniu sobie ze stresem zależy od czynników indywidualnych i sytuacyjnych oraz od relacji między nimi. Działania podej-

———

——

——————

260 Joanna Łuczak

mowane w konkretnej sytuacji stresowej pełnią różne funkcje w zależności od rodzaju tej sytuacji, stylu radzenia sobie z nią. Jednak to nie wszystko, na wybór strategii mają wpływ jeszcze inne czynniki osobowości decydenta, wiek, płeć, wykształcenie, stan psychofizyczny. Ważną rolę odgrywa indywi-dualny styl, który określa stosowaną przez osobę daną strategię. W przypad-ku czynników sytuacyjnych ważna jest kontrola sytuacji, dlatego efektywne będzie działanie, które będzie polegało na przetwarzaniu zebranych infor-macji. Ludzie potrafią wybrać strategię działania stosownie do wymagań sytuacji. W sytuacjach kontrolowanych będą więc stosować strategie czujne, zaś w niekontrolowanych będą wykorzystywać strategie unikowe, gdyż in-formacje w tym przypadku mogą zwiększyć obciążenie emocjonalne [red. Heszen-Niejodek, Ratajczak, Katowice 2000, s. 46].

Sytuacje stresogenne występujące w związku wykonywaniem zawodu policjanta

Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji definiuje Policję jako umunduro-waną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochro-ny bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zawód wykonywany przez policjanta jest specyficzny, często naraża on swoje życie i zdrowie, co powoduje powstanie sytuacji trudnych, które w konsekwencji wywołują stres. Wykonanie pracy policjanta wiąże się z dużym ryzykiem i koniecznością kontrolowania sytuacji. Cechami charak-terystycznymi tego zawodu są:

służba paramilitarna, hierarchiczne podporządkowanie,autokratyczny styl kierowania i zarządzania,instrumentalne traktowanie pracownika i jego ocena – poprzez statystyki.Wszystkie wymienione uwarunkowania zapewne mają wpływ na zacho-

wanie się policjanta na służbie i również poza nią [Krzyna, Szczytno 1997, ss. 11–12]. Mogą decydować o jego poglądach czy postawach w stosunku do pracy i współpracowników. W dzisiejszym świecie życie bez różnych sytu-acji stresowych jest wręcz niemożliwe, zwłaszcza, jeżeli wykonuje się zawód policjanta. Przedstawione dalej przykłady różnego rodzaju sytuacji, z jakimi na co dzień boryka się każdy policjant, są tego dowodem. Najbardziej dotkli-wymi źródłami stresu zawodowego są:

zbyt duże obciążenie pracą,deficyty kadrowe,niewystarczające środki finansowe do dobrego wykonywania zadań służ-bowych,presja czasu,brak wsparcia ze strony przełożonych,negatywny wpływ pracy na życie rodzinne.

————

———

———


Dyscyplina jest kolejnym powodem stresogenności w Policji. Jednak licz-ba wydarzeń zaistniałych z winy policjanta nieustannie wzrasta. Przewi-nienia funkcjonariuszy dotyczą nieuzasadnionego użycia broni i jej utraty, pobić obywateli, przyjęcia korzyści majątkowej, wypadków i kolizji drogo-wych. Nie bez znaczenia dla dobrego samopoczucia policjantów są czynni-ki organizacyjne normujące pracę. Nielimitowany czas pracy, nocne dyżury, praca w niedziele i święta, odwoływanie urlopów, ograniczenie możliwości wypoczynku prowadzą do tego, że praca staje się ciągłą służbą. Brak wpły-wu na decyzje podejmowane przez przełożonych przeplatają się z konieczno-ścią podejmowania decyzji w sytuacjach trudnych. Często policjanci podej-mują działania na podstawie niepełnych informacji, co wywołuje dodatkowe emocje. Fakt braku umiejętności kierowniczych z pewnością podnosi po-ziom stresu wśród policjantów, szczególnie, gdy decyzje zwierzchników są niezrozumiałe i nie ma możliwości ich przedyskutowania. Autokratyczny styl kierowania, jaki występuje niewątpliwie w Policji, odbija się na relacjach policjanta z rodziną, a zwłaszcza w stosunku do dzieci. Funkcjonariusz jest bardziej wymagający, stanowczy, despotyczny.

Profesja ta, jak mało która wymaga od jej przedstawicieli niemałej odpor-ności na stres i specyficznej struktury osobowości. Skoro trudne, a często nie-możliwe jest uniknięcie sytuacji stresowej, policjant zmuszony jest nauczyć się, w jaki sposób można najlepiej sobie z nim radzić. Chodzi o zaistnienie sytuacji, w której policjant będzie unikał szkodliwych konsekwencji stresu, a wykorzystywał jego motywujące i pobudzające do działania właściwości. Wszystko to ma związek z umiejętnością rozładowywania napięcia, identyfi-kowaniem związków przyczynowo-skutkowych oraz stresorów i oznak stre-su wewnątrz siebie.

Funkcjonariusz udający się na interwencję powinien z zasady być spo-kojny, opanowany i dodatkowo powinien umieć pomagać wszystkim tym, którzy potrzebują pomocy, przede wszystkim wsparcia psychicznego. Często zdarza się, że osoba potrzebuje być wysłuchana, czuje się samotnie, niedoce-niona, niezrozumiana. Pomoc ta jest bardzo trudna, gdyż ciężko jest zdobyć zaufanie, które jest niezwykle ważne w sytuacjach np. katastrof. Policjanci również znajdują się w sytuacjach, w których potrzebują wsparcia, chociażby świadomość czekającego go ewentualnego zagrożenia np.; ze strony niebez-piecznych przestępców wywołuje u niego pewne napięcie.

Policjanci podejmują wiele decyzji, powinni jednak rozróżniać sposób ich realizowania w zależności od sytuacji, dlatego ważna jest umiejętność radze-nia sobie ze stresem w sytuacjach trudnych. Aby ta cecha została szybciej przyswojona, wskazane jest, by funkcjonariusz m.in. potrafił:

identyfikować siły i presję stresorów – opanowanie jest zaletą, przyznanie się do stresu i zrozumienie źródła napięcia oraz zdobycie wiedzy na ten temat stanowi o sile osobowości i mądrości człowieka,

—

262 Joanna Łuczak

zidentyfikować i przyznać się do oznak stresu – dobrze jest wiedzieć, któ-re z oznak stresu można kontrolować świadomie, bez większych starań, nad którymi trudno jest zapanować,zdobywać wiedzę na temat swojej wytrzymałości na stres oraz środków zaradczych,pozwalać sobie na silne emocje,utrzymywać ciało w dobrej kondycji [Nash, Kraków 1995, ss. 35, 39–43].Zawód policjanta znajduje się czołówce najbardziej stresogennych za-

wodów. Wykonywanie zadań w sytuacjach trudnych i niebezpiecznych wymagają dużego zaangażowania emocjonalnego. Stres wśród policjantów przybiera na sile. Jednym z powodów z pewnością będzie organizacja pracy i narastająca liczba różnego rodzaju przestępstw. Policjanci zmuszeni są wal-czyć z coraz trudniejszymi zadaniami. Dla nich, jak i dla większości ludzi, praca zawodowa stanowi zasadniczą część ludzkiego życia i często wywiera silny wpływ na ich osobowość oraz życie osobiste.

Będąc członkiem specyficznej grupy zawodowej, policjant doświadcza sil-nego stresu, który często ma charakter traumatyczny, stanowi złożoną kom-binację wszelkiego rodzaju czynników wywołujących stres. Funkcjonariusze Policji znajdują się w sytuacjach niezwykłych, wstrząsających, przerażających, a czasami odrażających, muszą być stale czujni, gdyż od tego zależy ich bez-pieczeństwo, przez co stają się nieufni także w życiu prywatnym. Źródła stre-su przez policjantów są różnie postrzegane. Zabicie kogoś lub śmierć partnera określić można jako najsilniejsze stresory. Zawód policjanta jest niewątpliwie silnie stresujący, obciążający psychikę oraz wyczerpujący fizycznie. Istniejący w tym środowisku opis funkcjonariusza jako „twardziela” utrudnia zestreso-wanemu policjantowi przyznanie się i mówienie o swoich problemach. Stres jest tematem akceptowanych tylko wówczas, gdy dotyczy innych osób.

Wśród policjantów może rozwinąć się zespół zaburzeń po stresie urazo-wym, który to może prowadzić do uzależnień, depresji, ostrych konfliktów z otoczeniem, przemocy w stosunku do członków rodziny. Wiąże się to z wy-stąpieniem takich objawów, jak:

nawracające, wyraziste odtworzenie urazowego doświadczenia, pojawia-jące się z zaskoczenia w myślach, wyobrażeniach, doznaniach, skojarze-niach, stanowiące treść koszmarnych snów,unikanie myśli, uczuć, czynności, sytuacji związanych ze stresem, amne-zja dotycząca urazu, odrętwienie psychiczne,wzrost pobudzenia – trudności z zasypianiem, podwyższona czujność, drażliwość, wybuchy gniewu, zaburzenia koncentracji, gwałtowne reak-cje strachu na nieoczekiwane bodźce, gwałtowna reakcja fizjologiczna na bodźce kojarzące się z urazem [Dłużyk, Szczytno 1997, s. 21].Działając w sytuacjach trudnych, policjanci często nie potrafią uporać się

ze stresem, co powoduje obniżenie poziomu funkcjonowania. Konsekwencją

—

—

——

—

—

—


czego będą pojawiające się zaburzenia pamięci, trudności w podejmowaniu decyzji, problemy z koncentracją, aspołeczne i autodestrukcyjne zachowanie. Przewlekły stres powoduje zwiększoną podatność organizmu na choroby bezpośrednio z nim związane. Może również doprowadzić do wzmożonej konsumpcji alkoholu, której skutkiem jest alkoholizm. Policjanci, ale nie tyl-ko ta grupa zawodowa, uważają, iż najprostszym sposobem rozładowania stresu jest właśnie alkohol.

Na świecie już dawno zauważono problem stresu zawodowego i jego wpływu na kondycję psychofizyczną policjanta, a tym samym na jego efek-tywność zawodową. Kondycja psychofizyczna policjantów jest coraz gorsza. Jest to na pewno związane z nieumiejętnością zwalczania stresu zawodowe-go. Jednym ze skutków może być wypalenie zawodowe, definiowane jako zespół emocjonalnego wyczerpania i ograniczenia zaangażowania w pracy, czego objawami są:

stałe zmęczenie,złość, irytacja,zniecierpliwienie,uczucie emocjonalnej i duchowej pustki,przytłoczenie,niechęć do kontaktów z ludźmi,brak empatii w stosunku do współpracowników,trudności w rozpoczęciu i dokończeniu zadań,trudności z wstawaniem i pójściem do pracy,wydłużenie czasu potrzebnego na wykonanie zadań,depresja,pobudzenie,bezsenność,nadużywanie leków, alkoholu, tytoniu,objadanie się,bóle głowy, krzyża, brzucha.Na wypalenie zawodowe składają się takie właściwości, jak wyższy po-

ziom wyczerpania emocjonalnego, silna tendencja do przedmiotowego traktowania innych oraz niski poziom osiągnięć osobistych. Wszystko to prowadzi do spadku wydajności pracy związanego z obniżeniem motywa-cji do pracy, wzrostu liczby absencji, co zmniejsza skuteczność działań całej jednostki, spóźnień pracowników oraz spadku satysfakcji związanej z pracą [Dłużyk, Szczytno 1997, ss. 21–22].

Przeciętny człowiek nie zamierza zainteresować się złożonością zjawiska stresu w Policji. Przyjmuje on postawę obojętną, która jest niezwykle dla nie-go wygodna. Traktowanie Policji właśnie w ten sposób, instrumentalnie, po-woduje obarczenie ją całością zadań w walce z przestępczością i zjawiskami patologii społecznej. Osoby negatywnie nastawione często posiłkują się in-

————————————————

264 Joanna Łuczak

formacjami o nieprawidłowym zachowaniu policjantów. Są to wypadki spo-radyczne, jednak przekładane są na pracę wszystkich funkcjonariuszy. Nikt nie próbuje zastanowić się nad przyczynami problemów policjantów. Często bywa, iż nie jest on w stanie poradzić sobie z tymi problemami, co prowadzi do kumulowania się stresu zawodowego i negatywnych sposobów jego odre-agowania, np. w formie agresji podczas interwencji, czy w stosunku do swo-ich domowników, silnych uzależnień, zwykle do alkoholu, nerwic a nawet psychoz i samobójstw [Krzyna 1997, s. 11].

Podsumowanie

Radzenie z różnego rodzaju problemami i właściwa adaptacja zawodowa to podstawowe umiejętności wymagane od policjanta podejmującego służbę w Policji. Stres w zawodzie policjanta stanowi ważny aspekt jego pracy, który musi być uwzględniany w strategii zarządzania zasobami ludzkimi i proble-matyce szkoleń. Profesja policjanta dostarcza nieustannie wielu trudnych sy-tuacji, na skutek których funkcjonariusz popada w stres. Tempo życia powo-duje, że nie można uciec od stresu. Dobra kondycja fizyczna i towarzyszące jej zdrowie psychiczne, budowanie odporności na stres, zdobywanie praktycz-nych umiejętności rozładowania napięć emocjonalnych obok rzadziej wymie-nianych zdolności do osobistego rozwoju, warunkują skuteczność działania funkcjonariuszy Policji.

Abstract

Occupational career demans contanst teaching control. Stress at work regards almost everyone. Problem of occupational burnout regards every occupational group in spite of kind enforced job. Stress occurs in overload obligation sytuation with coincident height of reluctance to work. There are many ways of get around with stress which are depend on kind of sytuation, intensity of stress and indywidual features of character. Skillful coping with stress, current relieves him protects from occupational burnout. Some professions are most stressful from other one. Policeman’s occupation is one of the most stressful professions, that’s why the skill of coping with stress has a huge meaning while being on duty.

Bibliografia

Boenisch E., Haney C.M., Twój stres. Sens życia, równowaga i zdrowie, Gdańsk 2002.Borkowski J., Radzenie sobie ze stresem a poczucie tożsamości, Warszawa 2001.Heszen-Niejodek I., Ratajczak Z. (red.) Człowiek w sytuacji stresu. Problemy teoretyczne i metodologiczne, Katowice 2000.Dłużyk B., Rola psychologa w Policji. Następstwa stresu zawodowego w Policji, Szczytno 1997.Krzyna I., Rola psychologa w Policji. Źródła stresu zawodowego w Policji, Szczytno 1997.


Łodygowska E., Rajewska K., Psychologia kontaktu z klientem, Warszawa 2001.Nash W., Jak opanować stres? W stronę pełni, Kraków 1995.Oniszczenko W., Stres to brzmi groźnie, Warszawa 1998.Stingl W., Psychologia praktyczna. Jak pomóc sobie w trudnych sytuacjach, Wrocław 2000.

266 Joanna Łuczak

Rafał Szklarek Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania

Historia, polityka, strategia i zarządzanie bezpieczeństwem Rosji na Kaukazie Północnym w XIX i XX w.

Ramy czasowe treści opracowania. Geografia, pojęcie i granice Kaukazu Północnego

Niniejszy artykuł podejmuje tematykę polityki, strategii i zarządzania bez-pieczeństwem Rosji na Kaukazie Północnym ujętą w ramy dwóch stuleci. Za datę początkową przyjęty został rok 1801, zatem początek procesu włącza-nia Gruzji do Imperium Rosyjskiego, za datę końcową omawianego dwustu-letniego okresu przyjęto rok 1999, czyli początek II wojny czeczeńskiej. Dla przedstawienia w sposób bardziej pełny wybranych problemów dotyczących bezpieczeństwa i polityki rosyjskiej niekiedy podana końcowa cezura czaso-wa została przekroczona.

Kaukaz Północny rozumiany jako kraina historyczno-geograficzna leży dziś w południowej części Federacji Rosyjskiej, w przestrzeni ograniczonej Morzem Czarnym na zachodzie i Morzem Kaspijskim na wschodzie. Połu-dniową granicę regionu, wyznacza pasmo Wielkiego Kaukazu, stanowiące równocześnie współczesną granicę polityczną Federacji Rosyjskiej z Gruzją i Azerbejdżanem. W węższym znaczeniu do Kaukazu Północnego zaliczamy osiem republik autonomicznych zamieszkanych głównie przez autochtonicz-ną ludność kaukaską (w sensie geograficznym – nie etnicznym): Dagestan, Czeczenię, Inguszetię, Osetię Północną, Kabardyno-Bałkarię, Karaczajo-Czerkiesję, Adygeję i Kałmucję. Wspomniana ludność należy do kilku ro-dzin językowych: kaukaskiej, tureckiej, irańskiej i mongolskiej. Do Kaukazu Północnego w węższym znaczeniu należą również Kraj Stawropolski i Kraj Krasnodarski, w których przeważają rdzenni Rosjanie i zrusyfikowani Ukra-ińcy. Do Kaukazu Północnego sensu largo włączana bywa jeszcze południowa część obwodu rostowskiego Federacji Rosyjskiej, która pokrywa się w czę-ści z historycznym Krajem Wojska Dońskiego. W tym znaczeniu terytorium Kaukazu Północnego nakłada się w dużej mierze na obszar rosyjskiego Po-


łudniowego Okręgu Federalnego ze stolicą w Rostowie nad Donem (ale bez Dolnego Powołża – obwodów astrachańskiego i wołgogradzkiego). Kaukaz Północny jest najbardziej niestabilną częścią Federacji Rosyjskiej.

Tło historyczne

Dzieje polityki i kształtowania systemu bezpieczeństwa narodowego Rosji na terenach Kaukazu Północnego są dużo starsze niż samo pojęcie „bezpieczeń-stwa narodowego”. Sięgając do historii państwowości wschodniosłowiań-skich, należy wskazać, iż już od początków kształtowania się Rusi Kijowskiej książęta ruscy prowadzili działania militarne oraz pozostawali w dyploma-tycznych kontaktach z państwami i ludami Przedkaukazia, w tym Kauka-zu Północnego sensu stricto. Aktywność ta wydatnie została zahamowana najazdami mongolskimi oraz ukształtowaniem się na terenach środkowe-go i dolnego Powołża, stepów nadczarnomorskich i przedkaukaskich Zło-tej Ordy. Dopiero po podbiciu przez Iwana Groźnego chanatów tatarskich, w tym zwłaszcza Chanatu Kazańskiego (1552 r.) oraz Chanatu Astrachań-skiego (1556 r.), w drugiej poł. XVI w. Państwo Wielkoruskie stworzyło sobie bardziej dogodne warunki do uprawniania polityki na północnych stokach Kaukazu. Na wspomniany okres przypada też początek wykorzystywania do realizacji polityki moskiewskiej społeczności kozaków. Po okresie „Wiel-kiej Smuty” politykę rosyjską na terenach Kaukazu Północnego dalej konty-nuowali rosyjscy carowie, w tym Piotr I i Katarzyna II.

Za panowania cara Piotra I w wyniku zbrojnej wyprawy przeciwko Persji Rosja uzyskała w 1722 r. znaczną część Dagestanu. W 1735 r. Rosjanie założyli Kizlar, który odgrywał odtąd rolę głównego ośrodka handlowego w północ-no-wschodnim Kaukazie. Kolejną ważną rosyjską twierdzą w regionie stał się wzniesiony w 1763 r. Mozdok. W latach 70. XVIII w. Rosjanie przystąpili do budowy nowej linii umocnień, która wkrótce rozciągnęła się od Morza Czarnego do Kaspijskiego. Wzdłuż linii prowadzono akcję kolonizacyjną: budowano sieć stanic kozackich oraz osadzano rosyjskich i małorosyjskich (ukraińskich) chłopów.

Polityka i strategia bezpieczeństwa Rosji na Kaukazie Północnym w latach 1801–1917

Poważnym impulsem dla Rosji do podboju Kaukazu Północnego było włą-czenie części Gruzji (Kartlii-Kachetii) do Imperium (1801 r.) oraz wojna ro-syjsko-perska w latach 1804–1813. Po kolejnych walkach i w wyniku działań dyplomatycznych Rosja przyłączyła Osetię (1805 r.), Armenię (1806 r.), Gruzję (1810 r.) i Azerbejdżan (1813 r.). W celu zapewnienia bezpieczeństwa Zakau-kazia i ochrony szlaków komunikacyjnych władze carskie musiały objąć kon-trolą Kaukaz Północny.

268 Rafał Szklarek

Źródło: http://languagelog.ldc.upenn.edu

Rys. 1. Grupy etnolingwistyczne na Kaukazie

269Historia, polityka, strategia i zarządzanie bezpieczeństwem Rosji…

W 1816 r. zwierzchnikiem administracji carskiej na Kaukazie został gen. Aleksiej Jermołow. W roku 1817 rozpoczęła się wojna zwaną „kaukaską”, któ-ra trwała do 1864 r. Gen. Jermołow począwszy od 1818 r. zaczął stosować me-todę „spalonej ziemi” w stosunku do aułów niepokornych kaukaskich górali. Również w 1818 r. z jego polecenia nad Sunżą zbudowano twierdzę Groznaja (dzisiejszy Grozny). Ekspedycje karne spowodowały reakcję ludności auto-chtonicznej. Wybuchło powstanie zbrojne Czeczenów (1818 r.). Na początku lat 30. XIX w. główny ośrodek oporu z Czeczenii przesunął się do Dagestanu. Opór przeciwko Rosjanom stawał się coraz bardziej związany z suficką od-mianą islamu oraz miurydyzmem1. W połowie lat 30. XIX w. przywództwo ruchu antyrosyjskiego objął Szamil, któremu w 1840 r. przywódcy czeczeńscy

powierzyli władzę wojskową, religij-ną i polityczną. W regionie nastąpi-ło wkrótce natężenie walk. W 1845 r. namiestnikiem Kaukazu został hrabia Michaił Woroncow, który przystąpił do systematycznej pacyfikacji Cze-czenii. Rosjanie zbudowali szereg nowych fortyfikacji, wysiedlili także całą ludność czeczeńską zamieszku-jącą tereny między Sunżą a wzniesio-nymi umocnieniami na południe za rzekę Terek. Ostatni etap wojny kau-kaskiej rozpoczął się w 1856 r. Skon-centrowawszy na Kaukazie ponad 200-tysięczną armię dowodzeni przez gen. Jewdokimowa Rosjanie niszczyli kolejne punktu oporu w Czeczenii, Dagestanie i na zachodzie regionu. W 1864 r. zakończyła się 40-letnia

wojna kaukaska, która przyniosła ogromne straty autochtonicznym naro-dom Kaukazu Północnego. W ramach represji lub dobrowolnie znaczna część Czeczenów i Czerkiesów wyemigrowała do Turcji. Na odebranych lub opuszczonych przez górali ziemiach masowo osadzano Kozaków. Do 1869 r. na znacznej części terytorium Kaukazu Północnego obowiązywał de fac-to zarząd wojskowy, a cała administracja podlegała dowódcy Armii Kauka-skiej. Dopiero w 1869 r. ostatecznie utworzono obwód terski, w skład którego weszła także odrębna jednostka administracyjna – Ziemie Terskiego Wojska Kozackiego. Wciąż jednak wybuchały powstania antyrosyjskie. Największe

1 Nurt w islamie nawiązujący do tradycji ascetyczno-mistycznych, który zakłada całkowitą równość wszystkich wyznawców i „gazawat” czyli świętą wojnę przeciwko niewiernym.

Rys. 2. Imam Szamil

Źródło: http://www.almoltaqa.ps

270 Rafał Szklarek

z nich wybuchło w 1877 r. i zakończyło się klęską. W latach 1877–1917 rozwi-nęło się natomiast tzw. abreczestwo2.

Kaukaz Północny jako część ZSRR

Początek kolejnego rozdziału podporządkowywania sobie Kaukazu Północ-nego przez Rosjan przypada na rok 1917. Wówczas we Władykaukazie miał miejsce I Kongres Północnego Kaukazu, w trakcie którego ogłoszono powsta-nie Związków Zjednoczonych Górali Północnego Kaukazu i Dagestanu. Kon-gres opowiedział się za pozostaniem Kaukazu Północnego w składzie Rosji na zasadzie autonomii. Bolszewicy w marcu 1918 r. ogłosili powstanie Gór-skiej Autonomicznej Republiki Radzieckiej. Pragnąć umocnić swoją pozycję na Kaukazie Północnym, bolszewicy obiecywali górskim narodom Kauka-zu poszanowanie ich praw religijnych i narodowych oraz zwrot zagarniętej w okresie panowania caratu ziemi. Deklaracje te wywoływały z kolei nie-zadowolenie wśród Kozaków. W konsekwencji wybuchały niejednokrotnie walki między góralami a Kozakami. Stan kompletnej destabilizacji regionu spotęgowały dodatkowo walki między białymi a bolszewikami.

W styczniu 1919 r. Grozny został opanowany przez nacierającą znad Ku-bania Armię Ochotniczą gen. Antona Denikina3. Kilka miesięcy później is-lamscy przywódcy czeczeńscy i dagestańscy ogłosili powstanie Emiratu Północnokaukaskiego, który formalnie uznał zwierzchnictwo sułtana turec-kiego. Po klęsce Denikina tereny północnokaukaskie opanowali bolszewicy. W sierpniu 1920 r. w Dagestanie i Czeczenii wybuchło antybolszewickie po-wstanie, które pomimo znacznej dysproporcji sił na niekorzyść powstańców, trwało do wiosny 1921 r. Represje władz były wymierzone zarówno przeciw autochtonom, jak również przeciw Kozakom. Przystąpiono do systematycz-nej likwidacji stanic kozackich na północny Czeczenii (podobnie jak w całej Rosji), wysiedlając lub mordując znaczną część ich mieszkańców.

W styczniu 1921 r. we Władykaukazie odbył się zjazd przedstawicieli na-rodów północnokaukaskich, w którym uczestniczył Józef Stalin. Delegaci uznali władzę radziecką i proklamowali powstanie Górskiej Autonomicznej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej. Wkrótce jednak – zgodnie z zasadą divi-de et impera – nastąpiło wydzielanie z Górskiej ASRR poszczególnych republik i obwodów autonomicznych. W 1929 r. władze sowieckie przystąpiły do ko-lektywizacji rolnictwa, co doprowadziło w Czeczenii do buntów i lokalnych powstań. W związku z trudnościami z wdrażaniem kolektywizacji władze zahamowały ją czasowo w latach 1930–1931 oraz podjęły negocjacje z po-wstańcami. Walki ponownie wybuchły jednak w 1932 r. i trwały aż do 1935 r.

2 Od czeczeńskiego słowa „abrek” – zbójnictwo, samotna walka z najeźdźcą.3 Por.: Marples David R., Historia ZSRR, Zakład Narodowy im. Ossolińskich, Wrocław 2006.


Na lata 30. XX w. przypada największe nasilenie terroru w ZSRR. Represje i krwawe zbrodnie nie ominęły Kaukazu Północnego. Największa fala zor-ganizowanych represji miała jednak miejsce w latach 1937–1938. Terror trwał nieprzerwanie aż do wybuchu wojny radziecko-niemieckiej (1941 r.).

Atak hitlerowskich Niemiec na Związek Sowiecki w czerwcu 1941 r. i późniejsza ofensywa Wehrmachtu w kierunku dolnej Wołgi oraz Kaukazu spowodowały aktywizację sił antyradzieckich. Po wyparciu Niemców z Kau-kazu władze sowieckie podjęły decyzję o przesiedleniu z regionu całych nie-pokornych narodów. Setki tysięcy Czeczenów i Inguszy, Kabardyńców, Bał-karów i Karaczajów przesiedlono do Azji Środkowej i na Syberię. Deportacje, jakie miały miejsce w latach 1943–1944 były w pewnym stopniu zemstą za kolaborację z Niemcami w czasie wojny i sposobem zapobieżenia ewentual-nemu powstaniu. Usuwano autochtonów po to, by osiedlić w niespokojnych regionach nadgranicznych ludność rosyjską. W 1946 r. zlikwidowano oficjal-nie Czeczeńsko-Inguską Autonomiczną Socjalistyczną Republikę Radziecką. Jej obszar podzielono pomiędzy Gruzińską Socjalistyczną Republikę Radzie-cką, Dagestańską i Północnoosetyjską Autonomiczną Socjalistyczną Republi-kę Radziecką oraz Kraj Stawropolski.

Stopniowy powrót przedstawicieli wysiedlonych narodów na ziemie przodków zaczął postępować dopiero po śmierci Stalina. W 1957 r. władze ra-dzieckie dokonały formalnej i prawnej restytucji Czeczeno-Inguskiej ASRR i zezwoliły jej mieszkańcom na powrót. W latach 1960–1990, stanowiących okres stabilizacji w regionie, władze radzieckie prowadziły kampanię anty-religijną i antyislamską.

Problem czeczeński od rozpadu ZSRR do wybuchu II wojny czeczeńskiej

Bezpieczeństwo Rosji na Kaukazie Północnym po rozpadzie ZSRR determi-nowały różne grupy czynników i wydarzenia. Pamiętać wypada, iż niepod-ległość uzyskały wszystkie republiki związkowe wchodzące w skład ZSRR, w tym także republiki zakaukaskie: Azerbejdżan, Armenia i Gruzja, ale su-werenności nie uzyskały republiki i okręgi autonomiczne, w tym – Dagestan, Czeczeno-Inguszetia, Północna Osetia i inne4.

Niezwykle istotne znaczenie posiada konflikt rosyjsko-czeczeński, który rozpoczął się jesienią 1990 r., kiedy to na I Zjeździe Narodu Czeczeńskiego ogłoszono wystąpienie Czeczenii z ZSRR i proklamowano niepodległość. Rok później (sierpień/wrzesień 1991 r.) nastąpiło obalenie komunistycznych władz w Groźnym przez zwolenników niepodległości, a po władzę i stanowi-sko prezydenta sięgnął gen. Dżochar Dudajew. W marcu 1992 r. przyjęto kon-stytucję stanowiącą Republikę Czeczenii niepodległym państwem świeckim,

4 Por.: Czarnotta Z., Moszumański Z., Największe bitwy XX wieku. 19. Czeczenia 1994–95, Wydawnictwo Altair, Warszawa 1998.

272 Rafał Szklarek

które odmówiło podpisania nowej umowy o stowarzyszeniu z Federacją Ro-syjską i wprowadziło alfabet łaciński (od 1938 r. obowiązywała cyrylica).

Po wycofaniu wojsk rosyjskich z Czeczenii (1992 r.) republika uzyskała de facto niepodległość5. Władze rosyjskie w grudniu 1994 r. zdecydowały się na interwencję wojskową. I wojna czeczeńska zakończyła się w sierpniu 1996 r. i militarną i polityczną klęską Rosji. Partyzanci wspierani przez ludność cy-wilną nie dali się pobić wojskom rosyjskim mimo znaczącej dysproporcji sił.

Straty ludzkie poniesione w wyniku wojny są trudne do oszacowania. Rosjanie przyznali się w kwietniu 1995 r. do 2028 zabitych, 338 zaginionych i 6263 rannych. O tym, że faktyczne straty rosyjskie były większe przemawia-ją liczby dotyczące strat w wojskach powietrznodesantowych. W operacjach uczestniczyło 6–7 tys. żołnierzy, a tylko do lutego 1995 r. zostało zabitych 244 (w tym 36 oficerów, z czego 5 pułkowników), 959 rannych, a 19 zaginęło bez wieści. Zaś do końca lipca zginęło 310 żołnierzy. Oznacza to, że straty w lu-dziach wyniosły ok. 15–16%. Dowództwo czeczeńskie przyznało się do strat w ludziach w granicach 7–8 tys. poległych i rannych6.

Na mocy porozumienia podpisanego w Chasaw-Jurcie (sierpień 1996 r.) Czeczenia uzyskała faktyczną niepodległość, a rosyjskie wojska federalne wy-cofano z terenu republiki. W styczniu 1997 r. w Czeczenii odbyły się wybory prezydenckie, w których zwyciężył szef sztabu czeczeńskich wojsk – Asłan Maschadow. W latach 1996–1999 separatystyczne władze czeczeńskie dąży-ły do umocnienia państwowości, ale problemy społeczne i materialne, dalej faktyczna słabość władzy centralnej doprowadziły do niebywałego rozwoju przestępczości zorganizowanej i anarchii. Wkrótce w Czeczenii powstała sil-na opozycja islamska, która zaczęła domagać się ustąpienia przekształcenia republiki w państwo islamskie z obowiązującym prawem szarijatu. Kryzys w republice osiągnął apogeum wiosną 1999 r., kiedy odbył się tzw. Kongres Narodów Czeczenii i Dagestanu. Czeczeńscy i dagestańscy radykałowie is-lamscy opowiedzieli się wówczas za zjednoczeniem obu republik w jedno państwo islamskie (imamat) na drodze walki zbrojnej z Rosją.

Atak dowodzonych przez Basajewa i Chattaba islamskich bojowników z terytorium Czeczenii na Dagestan, który miał miejsce w sierpniu i wrześniu 1999 r., oraz seria zamachów terrorystycznych w rosyjskich miastach (wrze-sień 1999 r.), o zorganizowanie których powszechnie oskarżano Czeczenów, dostarczyły władzom rosyjskim pretekstu do kolejnej akcji zbrojnej przeciw Czeczenii. Premier Rosji Władimir Putin zapowiedział przeprowadzenie na Kaukazie Północnym operacji antyterrorystycznej. Wkrótce siły rosyjskie

5 Szerzej: Falkowski M., Kaukaz Północny: rosyjski węzeł gordyjski. Najważniejsze problemy i konflikty w regionie i ich wpływ na przyszłość Rosji [w:] Prace Ośrodka Studiów Wschodnich, nr 16, Warszawa 2004, s. 7.6 Dane liczbowe dotyczące strat obu stron konfliktu zaczerpnięto z: Czarnotta Z., Moszumański Z., Największe bitwy XX wieku. 19. Czeczenia 1994–95, Wydawnictwo Altair, Warszawa 1998, s. 44.


przystąpiły do zmasowanych bombardowań Czeczenii, a 1 października 1999 r. wkroczyły na terytorium republiki. Rozpoczęła się II wojna czeczeńska.

Konflikty etniczne i zróżnicowanie religijne

Bezpieczeństwo Rosji na Kaukazie Północnym jest silnie zależne od liczby i natężenia konfliktów o charakterze etnicznym i religijnym. Do poważniej-szych napięć etnicznych, niekiedy przeradzających się konflikty, dochodzi w Dagestanie, w rejonach ingusko-osetyjskich oraz w regionie zachodnim Północnego Kaukazu.

Dagestan. Główną osią konfliktów etnicznych w Dagestanie jest podział na narody zamieszkujące równinne i podgórskie tereny północnego Dage-stanu a narody górskie. Władze radzieckie, począwszy od lat 50., prowadziły masowe przesiedlenia ludności z rejonów górskich na tereny równinne. Prze-siedlano głównie Awarów, Dargijczyków i Laków, osiedlając ich na ziemiach Kumyków, Nogajów i Rosjan.

Wraz z rozpadem ZSRR zamieszkujący południowy Dagestan oraz pół-nocne rejony Azerbejdżanu Lezgini zostali sztucznie rozdzieleni granicą państwową. Powstał wówczas lezgiński ruch narodowy, który wysunął hasła zjednoczenia wszystkich ziem lezgińskich w składzie Federacji Rosyjskiej, co wywołało naturalny niepokój w Azerbejdżanie. Dodać wypada, iż poszcze-gólne grupy etniczne Dagestanu nieustannie toczą ze sobą bezwzględną ry-walizację o władzę i wpływy.

Konflikt ingusko-osetyjski. Spór pomiędzy wyznającymi prawosławie i należącymi do irańskiej grupy językowej Osetyjczykami, uważanymi za po-tomków starożytnych Alanów, a wyznającymi islam, blisko spokrewnionymi z Czeczenami Inguszami (oba narody tworzyły w przeszłości wspólny etnos) ujawnił się w 1992 r., kiedy doszło do krótkotrwałych walk pomiędzy tymi narodami. Zginęło wówczas ponad 800 osób, a około 30 tys. Inguszy zbiegło z Osetii do Inguszetii. Konflikt zakończył się wymuszonym przez Moskwę zawieszeniem broni. Wśród przyczyn ingusko-osetyjskiego napięcia można wymienić istotne różnice kulturowe między obiema nacjami. W Inguszetii następuje powrót do tradycji islamskich i rozszerzanie się sfery wpływów is-lamistycznych, Osetia – ze względu na religię i historię – należy do tradycyj-nych obszarów prorosyjskich.

Zachodnia część Kaukazu Północnego. Najważniejsze konflikty na tym obszarze dotyczą Kabardyno-Bałkarii i Karaczajo-Czerkiesji: pomiędzy tu-reckojęzycznymi Bałkarami i Karaczajami a należącymi do kaukaskiej grupy językowej Kabardyjczykami i Czerkiesami. Obie republiki zostały utworzone w latach trzydziestych XX w. wskutek przywołanego już rozparcelowywa-nia Górskiej ASSR. Najpoważniejszy kryzys miał miejsce podczas wyborów prezydenckich w Karaczajo-Czerkiesji w 1999 r. Doszło wtedy do potężnych

274 Rafał Szklarek

demonstracji i starć pomiędzy zwolennikami Władimira Siemionowa (Kara-czaja) i Stanisława Dieriewa (Czerkiesa).

Religie regionu. Pod względem wyznaniowym Kaukaz Północny dzie-li się na dwie wyraźne części: prawosławną północ i muzułmańskie połu-dnie. Prawosławie wyznaje większość mieszkańców Kraju Stawropolskiego i Krasnodarskiego oraz Osetii Północnej. Zdecydowana większość ludności republik autonomicznych od Dagestanu aż po Adygeję wyznaje islam w wer-sji sunnickiej. Szyitami są jedynie Azerowie, mieszkający w Dagestanie, Kał-mucy są zaś w przeważającej większości buddystami. Najbardziej ostrym konfliktem religijnym jest konflikt w łonie islamu sunnickiego pomiędzy tradycjonalistami a reformatorami. Zatargi między wyznawcami islamu a prawosławnymi w regionie należą raczej do rzadkości, choć coraz częściej dochodzi też do sporów w kwestii budowy świątyń.

Rosyjska wizja Kaukazu i rola struktur siłowych

Polityka rosyjska wobec Kaukazu Północnego zasadza się na tezie, iż wszel-kie sprawy dotyczące regionu są wewnętrzną sprawą Rosji. Za naruszenie tej zasady Moskwa uznaje wszelką krytykę swojej polityki w regionie, w szcze-gólności w odniesieniu naruszanie praw człowieka przez żołnierzy rosyjskich w Czeczenii. Kaukaz Północny jest najbardziej zmilitaryzowanym regionem Federacji Rosyjskiej. Działają tu służby i formacje Ministerstwa Obrony, Fe-deralnej Służby Bezpieczeństwa oraz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Największe znaczenie posiadają stacjonujące na terenie Kaukazu Północnego Siły Zbrojne Federacji Rosyjskiej.

Brak pluralizmu i stosunek do opozycji politycznej

System polityczny, panujący w republikach Kaukazu Północnego przypomi-na klasyczny system kolonialny. Władza należy do skorumpowanych i po-wiązanych ze światem przestępczym miejscowych klanów. Rosja toleruje do pewnego stopnia pewien stopień niezależności ekonomicznej i prowadzenie niezależnej polityki wewnętrznej przez miejscowe struktury władzy. Rów-nocześnie Moskwa odrzuca konsekwentnie możliwość prowadzenia dialogu z siłami opozycyjnymi w poszczególnych republikach, które często cieszą się dużo większym poparciem i szacunkiem w społeczeństwie niż władze.

Podsumowanie

Władze rosyjskie reprezentowane wcześniej przez carat, później przez władze ZSRR, potem jeszcze (i aktualnie) przez naczelne organy Federacji Rosyjskiej nie wypracowały narzędzi i metod skutecznego rozwiązywania konfliktów


w regionie, zarządzania bezpieczeństwem narodowym i zapewnienia w ten sposób bezpieczeństwa państwa. Kreml nie posiada – jak można założyć na podstawie przebiegu zdarzeń – spójnej i długofalowej koncepcji rozwoju Kau-kazu Północnego ani programu pełnej integracji regionu z pozostałą częścią Federacji Rosyjskiej. Kaukaz Północny jest regionem, w którym ogniskuje się, jak w soczewce, wiele ważnych i wciąż nierozwiązanych problemów (wojna czeczeńska, inne konflikty etniczne i wyznaniowe, gwałtowny wzrost liczby ludności nierosyjskiej i muzułmańskiej, zmniejszanie się liczby etnicznych Rosjan). Od stopnia ich rozwiązania może zależeć nie tylko przyszłość Kau-kazu Północnego, ale również samej Rosji.

Abstract

This paper is meant to systematise and describe the complex historical, political, social and religious situation in the region, above all, the key problems and conflicts, which give rise to the regional destabilisation. North Caucasus is characterised by a multitude and complexity of problems and conflicts existing there. They overlap, interweave and create a difficult to describe complicated network. In our analysis of the causes of instability in North Caucasus and of the Kremlin’s policy in the region it is possible to try to answer the question about the future of the Russian Caucasus and the influence of the processes and tendencies existing there on the future of Russia.

Bibliografia

Czarnotta Z., Moszumański Z., Największe bitwy XX wieku. 19. Czeczenia 1994–95, War-szawa 1998.Falkowski M., Kaukaz Północny: rosyjski węzeł gordyjski. Najważniejsze problemy i konflik-ty w regionie i ich wpływ na przyszłość Rosji, Prace Ośrodka Studiów Wschodnich, nr 16, Warszawa 2004, ss. 5–28.Marples David R., Historia ZSRR, Wrocław 2006.

276 Rafał Szklarek276

Joanna Sułkowska Uniwersytet Medyczny w Łodzi

Robert Seliga Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania

Komunikacja marketingowa w sytuacji kryzysowej na przykładzie zagrożenia zarażeniem wirusem ptasiej grypy

Wstęp

Komunikacja marketingowa coraz częściej jest wykorzystywana poprzez róż-nego typu instytucje i organy państwowe w celu przekazania niezbędnych informacji dla społeczeństwa. Zauważalna jest rosnąca rola narzędzi marke-tingowych w tworzeniu i przekazywaniu informacji w warunkach kryzyso-wych. Komunikacja marketingowa w sytuacjach kryzysowych w Polsce nie jest jeszcze w pełni rozwinięta, jednakże zauważalny jest wzrost jej znacze-nia. Coraz częściej organy rządowe wykorzystują komunikację marketingo-wą w kampaniach prospołecznych takich jak walka z rakiem czy HIV.

Istotą komunikacji marketingowej w warunkach wystąpienia kryzysu jest zastosowanie takich metod oddziaływania na społeczeństwo, aby uniknąć wystąpienia u nich paniki. Ważną rolę w procesie komunikacji marketingo-wej odgrywa odpowiedni przekaz informacji na temat zagrożenia. Komuni-kacja pomiędzy organami zarządzającymi sytuacją kryzysową a społeczeń-stwem powinna być oparta na sprawdzonych koncepcjach marketingowych. W zarządzaniu sytuacją kryzysową coraz częściej wykorzystuje się metody i techniki wykorzystywane przez organizacje w celach marketingowych. Do najpopularniejszych z nich zaliczyć można Public Relations, marketing bez-pośredni czy też komunikaty medialne.

Na przełomie ostatnich miesięcy na całym świecie także i w Polsce wystą-piło zagrożenie zarażenia się społeczeństwa wirusem ptasiej grypy. Szero-ko pojęta globalizacja świata sprawiła, że wirus w szybkim tempie rozprze-strzenił się na większości kontynentów a lokalny charakter epidemii stał się problemem międzynarodowym. Walka z wirusem ptasiej grypy przybrała


277

różnorodne postaci, jednym z nich była marketingowa kampania uświada-miająca społeczeństwo.

Poniższy artykuł przedstawia podstawowe narzędzia komunikacji mar-ketingowej wykorzystywane w sytuacjach kryzysowych.

Istota bezpieczeństwa

Zarządzanie sytuacją kryzysową jest jednym z podsystemów struktury za-rządzania bezpieczeństwem Państwa. Współcześnie coraz szerzej pojmuje się pojęcie bezpieczeństwa i jego funkcję zarządzania. Zarządzanie bezpieczeń-stwem obejmuje organizowanie ochrony przed zagrożeniami militarnymi i niemilitarnymi w wymiarach zewnętrznych i wewnętrznych, przy użyciu sił i środków z wielu obszarów aktywności państwa [Marjański 2008, s.121]. Bezpieczeństwo państwa jest głównym elementem polityki zarządzania rządu. Zdolność rządu do szybkiego reagowania na sytuacje kryzysowe jest czynnikiem warunkującym powodzenie jego działania. W celu skuteczne-go reagowania i neutralizowania zagrożenia potrzebne jest wprowadzenie przez państwo skutecznych mechanizmów działania w sytuacjach kryzyso-wych. Mechanizmy te powinny być wdrażane na wszystkich poziomach ad-ministracji publicznej. Aby podjąć skuteczną decyzję w sytuacji zagrożenia spełnione muszą być podstawowe warunki [Gryz, Kitler 2007, s. 7]:

I. posiadanie odpowiednio szerokich kompetencji, czyli prawa do egze-kwowania władzy nad innymi w sytuacjach kryzysowych (w tym przypad-ku ustawodawca powinien zapewnić odpowiedni system prawa);

II. posiadanie dostępu do zarządzania informacjami zapewniającego otrzymanie pełnych, aktualnych i wiarygodnych informacji, przetwarzanie tych informacji oraz możliwość natychmiastowego przekazania podjętych decyzji do szczebli wykonawczych (przepływ informacji pomiędzy poszcze-gólnymi szczeblami i organami jest warunkiem koniecznym podjęcia sku-tecznej decyzji);

III. posiadanie dobrze opracowanego planu reagowania kryzysowego, któ-ry jest kluczowym elementem fazy przygotowań i określenia kto, co i kiedy będzie robił, za pomocą jakich sił i środków i na jakiej podstawie prawnej.

Spełnienie powyższych warunków jest elementem koniecznym stworzenia systemu zarządzania bezpieczeństwem państwa. Sprawne zarządzanie tym systemem wymaga ciągłego doskonalenia procedur i prawa w tym zakresie.

Współczesne rozumienie pojęcia bezpieczeństwo jest coraz bardziej rozle-głe. Pojawiają się nowe terminy, takie jak: kryzys, zarządzanie kryzysowe czy sytuacja kryzysowa. Rozumienie tych pojęć jest różne. W zależności od sy-tuacji czy dziedziny nauki definiuje się je różnie. Kryzys jest to „sytuacja bę-dąca następstwem zagrożenia, prowadząca w konsekwencji do zerwania lub znacznego osłabienia więzi społecznych, przy równoczesnym poważnym za-

Joanna Sułkowska, Robert Seliga278

kłóceniu funkcjonowania instytucji publicznych, jednak w takim stopniu, że użyte środki niezbędne do zapewnienia lub przywrócenia bezpieczeństwa nie uzasadniają wprowadzenia żadnego ze stanów nadzwyczajnych przewi-dzianych w Konstytucji RP” [Słownik 2002, s. 61]. Z pojęciem kryzysu ściśle związane jest inne pojęcie – sytuacji kryzysowej. Sytuacja kryzysowa to „ze-spół gwałtownie zachodzących wydarzeń, który wywołuje oddziaływanie sił destabilizacyjnych ma ogólny stan międzynarodowy lub jakikolwiek jego podsystem zasadniczo powyżej normalnego (średniego) poziomu i powoduje tym wzrost prawdopodobieństwa narastania zjawisk negatywnych istnieją-cych już w systemie” [Jendraszczak, Kozłowski 1997, s. 7]. W większości przy-padków obydwa pojęcia kojarzą się z sytuacjami katastroficznymi. Jednak w innym rozumieniu można także powiedzieć, że pojęcia te można zastosować do typowych sytuacji w organizacji, kiedy to menadżer musi poradzić sobie z nieoczekiwaną złą sytuacją wewnątrz bądź na zewnątrz danej organizacji.

Podsumowując powyższe definicje stwierdzić można, że ważnym czyn-nikiem istoty bezpieczeństwa jest proces odpowiedniego zarządzania sytu-acją kryzysową. Mnogość definicji zarządzania sytuacją kryzysową ukazuje szeroki aspekt tego zagadnienia. J. Konieczny definiuje zarządzanie sytuacją kryzysową jako: „systematyczne i metodyczne przedsięwzięcia zmierzające do zapobieżenia lub zredukowania wpływu kryzysu na zasoby i wartości społeczne za pomocą środków kierowania i kontroli oraz koordynacji” [Ko-nieczny 2001, s. 116].

We współczesnych czasach zarządzanie kryzysowe stało się trwałym ele-mentem zarządzania bezpieczeństwem narodowym. Organy państwa od-grywają kluczową rolę w zapewnieniu państwu odpowiedniego bezpieczeń-stwa. Instytucje rządowe powinny stworzyć plany reagowania kryzysowego, które to plany powinny stanowić wzorzec działania w chwili wystąpienia niebezpieczeństwa. Jednym z elementów planów kryzysowych jest siatka bezpieczeństwa, która w prosty sposób ukazuje kompetencje poszczególnych resortów rządowych w razie wystąpienia danego rodzaju kryzysu. Siatkę bezpieczeństwa przestawia tabela 1.

Tab. 1. Siatka bezpieczeństwa

Kryzys/Resort Minister MSWiA

Minister ON

Minister Zdrowia

Minister Środowiska

Minister Infra-struk-tury

Minister Rolnic-

twa

silne wiatry, huraganygwałtowne opady atmosferycznepowodziegwałtowne wahania temperatur

Komunikacja marketingowa w sytuacji kryzysowej… 279

gęste mgły, smogtrzęsienia ziemipożaryskażenia biologicznezagrożenia radiacyjneepidemie chorób ludziepidemie chorób i inwazje szkodników zwierząt, roślinpoważne przerwy w zasilaniu w energiępoważne zakłócenia w transporciepoważne zakłócenia telekomunikacyjnemasowa migracja ludnościdemonstracje zamieszkiterroryzmwojna

Legenda:

Resort wiodący Resort współdziałający

Resort współdziałający według potrzeb

Źródło: K. Zieliński, Bezpieczeństwo obywateli podczas kryzysów niemilitarnych oraz reago-wanie w czasie katastrof i klęsk żywiołowych, Warszawa 2004, s. 5.

Analiza literatury przedmiotu wskazuje na cztery pytania, na które należy udzielić odpowiedzi w celu skutecznej walki z sytuacją kryzysową: [Mitroff, Pearson 1998, s. 21] na czym polega sytuacja kryzysowa, kiedy kryzys się roz-począł, dlaczego do niego doszło, kogo dotyka kryzys? Odpowiedź na powyż-sze pytania pozwoli na skuteczniejszą reakcję w sytuacjach kryzysowych.

Tradycyjne postrzeganie bezpieczeństwa zazwyczaj związane jest z rolą rządu w celu zapewnienia państwu maksymalnej ochrony militarnej – pełnej niepodległości. Jednakże współczesna organizacja systemu bezpieczeństwa narodowego uwzględnia jego wielopodmiotowość oraz wieloprzedmioto-wość [Skrabacz 2006, s. 36]. Coraz częściej obok zagadnień natury militarnej podnosi się kwestie bezpieczeństwa narodowego w aspekcie medycznym i biologicznym (epidemie chorób ludzi oraz epidemie chorób i inwazje szkod-ników zwierząt, roślin). Niewątpliwie związane jest to z szeroko pojętą glo-balizacją, wskazać tu można takie czynniki, jak: otwartość rynków (prze-mieszczanie się produktów żywnościowych), szybsze i dostępniejsze metody podróżowania (otwartość granic).

Współczesna ochrona państwa coraz częściej skupiona jest wokół zagad-nień związanych z naturą biologiczno-medyczną. Zagrożeniem współcze-sności stają się bardzo często różnego rodzaju choroby, takie jak AIDS. Duże


zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa stanowią także epidemie, np.: cho-roba wściekłych krów, czy też ptasia grypa. Ostatnim z wyzwań przed jakim stoi świat jest pandemia świńskiej grypy. Choroba ta spowodowała wprowa-dzenie w niektórych państwach specjalnych środków bezpieczeństwa. Nie-wątpliwie jest to sytuacja kryzysowa, w której zwalczaniu dużą rolę odegra sprawny system zarządzania kryzysowego.

Istota komunikacji marketingowej w sytuacji kryzysowej

Komunikacja marketingowa do niedawna zarezerwowana była jedynie dla dużych organizacji. Organizacje te, chcąc budować swoją pozycję konkuren-cyjną na rynku, korzystały z narzędzi komunikacji marketingowej, niejed-nokrotnie je ulepszając. Obecnie komunikacja marketingowa zyskuje nowe obszary zastosowania. Obserwuje się coraz większą rolę komunikacji marke-tingowej w procesie zarządzania sytuacją kryzysową. Sprawne zarządzanie informacją oraz szybki przepływ informacji jest wyzwaniem stojącym przed komunikacją marketingową w sytuacji kryzysowej.

System komunikacji marketingowej jest to zbiór osób, urządzeń i procedur służących do wymiany informacji dotyczących przedsiębiorstwa oraz jego oferty [Szymańska 2005, s. 43]. Funkcjonowanie systemu komunikacji mar-ketingowej zależne jest od wielu czynników, takich jak: finansowe, technolo-giczne czy też czynniki społeczne. Odpowiedzią na współczesne wymagania komunikacji marketingowej jest system zintegrowanej komunikacji marke-tingowej (IMC), który działa na zasadzie synergii. System IMC oparty jest na zasadzie marketingu relacyjnego, w którym główną uwagę przywiązuje się do budowania i rozwijania trwałych, długoterminowych więzi z klientami i innymi uczestnikami rynku.Tab. 2. Wybrane sposoby komunikacji marketingowej w sytuacji kryzysowej

Reklama- Reklamy drukowane i emitowane- Filmy informacyjne

Marketing bezpośredni- Ulotki informacyjne- Katalogi informacyjne

Public relations- Pakiety informacyjne dla prasy- Przemówienia- Seminaria- Raporty roczne- Publikacje- Komunikacja społeczna

Sprzedaż osobista- Prezentacje oferty- Spotkania handlowe- Programy motywacyjne- Targi i pokazy handlowe

Źródło: opracowanie własne na podst. Ph. Kotler, Marketing, Zarządzanie programami marketingowymi, Poznań 2005, s. 574.

Komunikacja marketingowa w sytuacji kryzysowej należy do bardzo spe-cyficznych i charakteryzuje się dużą wrażliwością społeczną. Oddziaływanie na społeczeństwo w warunkach zagrożenia za pomocą działań marketingo-


wych powinno przybierać formy mające na celu informowanie społeczeń-stwa o zagrożeniu oraz sposobie zabezpieczenia się przed zagrożeniem. W tabeli 2 przedstawione zostały wybrane elementy systemu komunikacji mar-ketingowej, które odgrywają istotną rolę w procesie zarządzania kryzysem. Narzędzia te mają zazwyczaj charakter informacyjny.

W zarządzaniu komunikacją w kryzysie istotną rolę odgrywa szybkość przekazywanych informacji. Brak rzetelnych informacji może doprowadzić do dezinformacji społeczeństwa, a co za tym do wystąpienia paniki. Sytu-acja kryzysowa wymaga odpowiedniej informacji, w tym celu powołuje się specjalne centra prasowe, organizuje się konferencje prasowe i telewizyjne, wydaje się pakiety informacyjne oraz powołuje się również specjalne linie te-lefoniczne w celu odpowiedzi na pytania [Regester, Larkin 2005, s. 207–223].

Należy pamiętać, że szybki rozwój środków masowego przekazu stwarza także duże niebezpieczeństwo związane z błędnym informowaniem społe-czeństwa o zagrożeniu. Wydaje się, że sprawne przygotowanie komunikacji marketingowej pomóc może w niedopuszczeniu do takiej sytuacji. Ważną rolę w zarządzaniu kryzysowym odgrywa także społeczeństwo, a szczegól-nie jego opinia. Opinia społeczna niejednokrotnie może pomóc zarządzają-cym w walce z kryzysem. Z drugiej zaś strony opinia społeczna odgrywa również rolę „sędziego”, który opiniuje działanie np. organów rządowych. Odpowiedni dobór narzędzi PR stwarza możliwości bezpiecznej kontroli nad sytuacją kryzysową [Smektała 2005, s. 85].

Komunikacja marketingowa w przypadku sytuacji kryzysowej związanej z zagrożeniem medycznym, epidemiologicznym pełni także funkcję prospo-łeczną poprzez informowanie społeczeństwa, w jaki sposób należy zabezpie-czyć się przed daną chorobą. Zmniejsza to zdecydowanie ryzyko wystąpienia epidemii. Wydaje się, że narzędzia komunikacji marketingowej coraz częściej będą odgrywały istotną rolę w sprawnym zarządzaniu sytuacją kryzysową.

Wirus ptasiej grypy a komunikacja marketingowa

Ptasia grypa znana jest od początków XIX wieku. Po raz pierwszy została ona odkryta we Włoszech. Ptasia grypa jest chorobą zakaźną wywołaną przez szczep wirusa grypy typu A. Choroba ta najczęściej atakuje ptactwo dzikie i hodowlane. Ale cząsteczki wirusa grypy mogą także atakować inne zwie-rzęta takie jak konie, świnie, foki czy nawet ludzi. Wirus ptasiej grypy dość rzadko atakuje ludzi, jednak gdy do tego dojdzie choroba ma ciężki przebieg, o wiele gorszy od „klasycznej” grypy. Następstwem ptasie grypy może być wirusowe zapalenie płuc, w wyniku którego dochodzi do ostrej niewydolno-ści oddechowej.

Największym źródłem zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt są ptaki wolno żyjące, które w większości wypadków są nosicielami wirusa. Najwięk-


szym zagrożeniem wirusa ptasiej grypy jest jego bezobjawowość u ptactwa. Wirus ptasiej grypy może być przenoszony również na nieodkażonych ubra-niach, butach czy sprzęcie rolniczym. W ten sposób wirus bardzo szybko się rozprzestrzenia. Główną drogą zakażenia wirusem jest kontakt z odchodami zarażonych ptaków. Wirus ginie w czasie obróbki termicznej.

Walka z wirusem ptasiej grypy zazwyczaj przyjmuje różne postaci: od neutralizacji ptactwa będącego potencjalnym nosicielem wirusa po akcje uświadamiające wśród społeczeństwa. Istotną rolę w walce z wirusem pełni proces przekazu informacji – proces komunikacji marketingowej. Doświad-czenia pokazują, że proces ten powinien być przemyślany w taki sposób, aby nie wywołać paniki wśród społeczeństwa.

W Polsce podjęto szereg czynności w związku z walką z wirusem ptasiej grypy. Ważnym elementem akcji zwalczania ptasiej grypy był proces uświa-damiający społeczeństwo o wirusie, jego skutkach i przyczynach. W tym celu wykorzystano szereg narzędzi marketingowych, począwszy od komunika-tów w prasie i telewizji, skończywszy na kampanii bezpośredniej informacji przeprowadzonej przez odpowiednie służby, np. służby epidemiologiczne. Akcje informacyjne, podczas których przekazano ulotki informacyjne, skie-rowane były w dużej mierze do hodowców drobiu oraz rolników. Rysunek 1 przedstawia przykład ulotki informacyjnej stosowanej podczas walki z pta-sią grypą.

Ważną funkcję w procesie informacji społeczeństwa pełniły działy PR-u głównych instytucji rządowych i administracyjnych. Musiały one przekazy-wać informacje w taki sposób, aby uniknąć paniki wśród społeczeństwa. Jest to szczególnie ważne w walce z takim zagrożeniem.

Podsumowanie

Proces komunikacji marketingowej, który dotychczas był obserwowany w dużych i małych przedsiębiorstwa, coraz częściej znajduje swoje zastoso-wanie w walce z różnego typu zagrożeniami. Komunikacja marketingowa, jak pokazuje przykład, doskonale sprawdziła się w walce z wirusem ptasiej grypy. Akcje informacyjne społeczeństwa przyniosły określony skutek. Wy-daje się, że narzędzia marketingowe coraz częściej będą wykorzystywane w sytuacjach zagrożenia. Prawidłowe zarządzanie kryzysem to również umie-jętność rzetelnej i sprawnej informacji skierowanej do społeczeństwa. Unik-nięcie paniki wśród ludzi to ważny element walki z zagrożeniem.


Rys. 1. Ulotka informacyjna

Źródło: www.wrotamalopolski.pl, pobrano z dnia 15.05.2009.

Abstract

Marketing communication is more and more often used by state agencies and institutions of different types for the purpose of transmitting necessary information to the public. A growing role of marketing tools in creating and transferring information in the conditions of crisis is noticeable. Marketing communication in situations of crisis is not yet fully developed in Poland, however the increase of its significance is noticeable.


Bibliografia

Gryz J., Kitler W., System reagowania kryzysowego, Toruń 2007.Jendraszczak E., Kozłowski W., Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych, opracowanie na podst. Generic Crisis Management Handbook (GCMH), wydanego przy Radzie ds. Operacji i Komitecie ds. ćwiczeń NATO (17.05.1997), Warszawa 1997. Konieczny J., Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych, wypadkach i katastrofach, Poznań – Warszawa 2001.Mitroff I.I., Pearson Ch.M., Zarządzanie sytuacją kryzysową, czyli jak chronić firmę prze najgorszym, Warszawa 1998.Regester M., Larkin J., Zarządzanie kryzysem, Warszawa 2005.Skrabacz A., Organizacje pozarządowe wobec wyzwań i zagrożeń bezpieczeństwa narodowe-go polski w XXI wieku, Warszawa 2006.Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Warszawa 2002.Smektała T., Public Relations w sytuacjach kryzysowych przedsiębiorstw, Wrocław 2005.Szymańska A., Public Relations w systemie zintegrowanej komunikacji marketingowej, Wro-cław 2005.


Gniewomir PieńkowskiSpołeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania

Zarządzanie kryzysowe jako najważniejszy element zarządzania bezpieczeństwem

Wstęp

Od 1945 roku świat zmienił się diametralnie. Liczba wydarzeń i konfliktów międzynarodowych, których rozwiązanie wymagało wprowadzenia nowych form zarządzania kryzysowego oraz ich ustawicznego doskonalenia wzrosła zdecydowanie. Obecne konflikty rozwijające się w Palestynie, Afganistanie, Iraku, Iranie, Korei Północnej należą do najbardziej znanych. W celu uniknięcia wojny wykorzystuje się do ich zminimalizowania innowacyjne formy zarządzania kryzysowego. Ogromny obszar wymagający stosowania skomplikowanych form kierowania obejmuje różnorodność kryzysów i kultur, które ograniczają ilość środków możliwych do zastosowania w celu ich rozwiązania, z uwagi na występujące różnice ekonomiczno-polityczne. Wszystkie konflikty, zarówno wewnętrzne, bardzo często wpływające destrukcyjnie na gospodarkę danego państwa, jak i zewnętrzne zmuszają do współpracy cały naród w celu odparcia zagrożenia. W ich rozwiązywaniu niezbędna jest pomoc organizacji międzynarodowych i wykorzystanie sprawdzonych metod i form [Jeon 1994, s. 565].

W nauce o zarządzaniu panuje przekonanie, że zmiana stanowi imma-mentny składnik realnego życia organizacji [Czerminski 2001, s. 451]. Prze-konanie to znajduje oparcie w argumentach, które dotyczą zarówno natury organizacji, jak i cech ich otoczenia. Organizacje są tworami sztucznymi, któ-re zostały zbudowane przez człowieka i powołanymi do realizacji jego róż-norodnych celów. Jak każde dzieło umysłu i rąk ludzkich nie są nigdy dosko-nałe, a z pewnością nie reprezentuje stanu, którego nie można udoskonalić i ulepszyć [Kobyliński 2005, s. 242]. Człowiek w organizacji jest poszukiwa-czem sensu, zorientowanym na wartości i angażującym się w sytuację ba-dawczą. Akt poznania jest uwikłany w język i zrelatywizowany kulturowo, a więc stanowi działanie symboliczne. Organizacja i zarządzanie są w rów-nym stopniu oparte na manipulowaniu rzeczami, jak i znaczeniami. Role organizacyjne są identyfikowane i komunikowane przez zachowania sym-


boliczne. Symbole statusu, funkcji, pozycji i uprawnień organizacyjnych sta-nowią widoczny przejaw władzy. Procesy strategiczne, kognitywne i struk-turalne w organizacjach również opierają się na systemach znaczeniowych, co skutkuje uwikłaniem zarządzania w kontekst językowy – znaczeniowy. Zarządzanie nie tworzy jednolitego paradygmatu, zespołu teorii i metodo-logii. Jest swoistą „dżunglą” różnych koncepcji. „Cykl życia” tych koncepcji coraz bardziej się skraca [Sułkowski 2005, ss. 80–81, 97].

Analizując poglądy teoretyczne i praktyczne rozwiązania w materii za-rządzania kryzysowego, spotykamy różne sposoby przedstawiania prob-lematyki. System zarządzania kryzysowego jest systemem dynamicznych układów sprawowania władzy między różnorodnymi organami. Atrak-cyjność fenomenu kryzysu sprawiła, że był i jest frapującym zadaniem ba-dawczym podejmowanym do analizy przez przedstawicieli różnych dyscy-plin naukowych. W naukach społecznych możemy rozpatrywać zjawisko kryzysu na następujących poziomach prowadzonych analiz naukowych – makro i mikro. Na poziomie makrospołecznym do takich analiz moż-na zaliczyć np. koncepcje globalnych zagrożeń, gdzie kryzys rozważa się jako zjawisko w skali międzynarodowej i bardzo często łączy się z proble-mem konfrontacji kultury Zachodu z islamską. Takimi analizami są także makroekonomiczne koncepcje kryzysu, w tym klasyczne już rozważa-nia na temat cyklu koniunkturalnego [Wawrzyniak 1985, s. 12]. Na pozio-mie mikrospołecznym, a więc organizacji, grup czy wreszcie w odniesie-niu do jednostek, analiza zjawisk kryzysowych jest najsilniej zaznaczona w koncepcjach konfliktu organizacyjnego i konfliktu wewnętrznego jednost-ki. Na tym poziomie formułowane są koncepcje zarządzania kryzysowego w odniesieniu do powstających sytuacji kryzysowych. Prowadzi to do szybkie-go określenia braku ciągłości strategii oraz przygotowania organów państwa lub przedsiębiorstwa na podejmowanie decyzji w warunkach kryzysowych [Wawrzyniak 1985, ss. 12–13]. Poziom „mikro” ukazuje wielopłaszczyznowość poszczególnych aspektów zarządzania kryzysowego. W jego skład wchodzą zarówno czynniki polityczno-prawne, ekonomiczne oraz wykonawstwa (w przypadku państw – militarne). W wyniku rozróżnienia poszczególnych czynników, interdyscyplinarności zarządzania kryzysowego możliwe stało się połączenie dokonań innych nauk społecznych w celu stworzenia modelu systemu zarządzania kryzysowego, który obejmowałby wszystkie sfery życia społecznego, państwa oraz gospodarki.

Oparcie całego systemu reagowania kryzysowego na wspomnianych trzech czynnikach na poziomie „mikro” i „makro” prowadzi do zbudowania efektywnego systemu, który potrafi przeciwdziałać powstającym kryzysom zanim te doprowadzą do zwiększenia zagrożenia wewnętrznego (zwiększe-nie bezrobocia spowoduje wzrost niezadowolenia społecznego, najczęściej wśród grup słabo wykształconych a to prowadzić może do wybuchu powsta-

Gniewomir Pieńkowski288

nia przeciwko rządzącym), a następnie doprowadzając do osłabienia struktur polityczno-gospodarczych państwa umożliwią efektywny atak z zewnątrz.

W wymiarze zewnętrznym zarządzanie kryzysowe wiąże się głównie z uwarunkowaniami stosunków międzynarodowych, położeniem i realiza-cją polityki w wymiarze regionalnym i globalnym oraz znaczeniem państwa w strukturach międzynarodowych. W ciągle zmieniającym się środowisku międzynarodowym zarządzanie i reagowanie kryzysowe odbywa się często w warunkach realizacji kompleksowych działań państwa, które stanowią wynik relacji na linii państwo a środowisko. Relacje te determinują politykę oraz strategię państwa w całokształcie zachodzących procesów społecznych i międzynarodowych. W takim ujęciu teoria stosunków międzynarodowych i polityki spełnia bardzo ważną funkcję łącznika, wpływającego na kształt i charakter zarządzania kryzysowego tak w wymiarze wewnętrznym jak i zewnętrznym [Gryz, Kitler, 2007, ss. 63–64].

Obecnie reagowanie kryzysowe stanowi kompleksowe zagadnienie zwią-zane z zapewnieniem bezpieczeństwa. Działania podejmowane w ramach sy-stemów reagowania kryzysowego obejmują wszystkie sfery aktywności spo-łecznej: polityczną, ekonomiczną, społeczno-kulturową oraz militarną [Gryz, Kitler 2007, ss. 59–60].

Tendencje rozwoju zarządzania kryzysowego

Zarządzanie kryzysowe i zarządzanie bezpieczeństwem narodowym po-wstały jako nowe dyscypliny naukowe stosunkowo późno. Podstawy nauki o zarządzaniu w sytuacjach kryzysowych zaczęły się rozwijać w drugiej połowie XIX oraz na początku XX wieku. Wówczas termin ten zaczął poja-wiać się stopniowo i ewoluować wraz z przypadającą na ten okres rewolu-cją przemysłową. W okresie ocieplenia globalnego wystąpiło wiele zagrożeń w postaci dużej liczby huraganów, powodzi, trzęsień ziemi sytuacja wymusi-ła tworzenie teorii zarządzania w zakresie reagowania kryzysowego. W toku badań stopniowo łączono ze sobą poszczególne procesy planowania, orga-nizowania, kierowania oraz kontroli, nadając końcową postać reagowaniu kryzysowemu jako nowej formie specyficznego zarządzania w sytuacji wy-stąpienia zagrożenia i konieczności stopniowego zmniejszania zakresu jego oddziaływania [Gryz, Kitler 2007, s. 60].

Najważniejszym etapem kształtowania systemów bezpieczeństwa jest zdiagnozowanie poszczególnych etapów stopni bezpieczeństwa, kryzysów i zarządzania kryzysowego. W oparciu o budowanie modeli będą sprowadza-ły się do identyfikacji i oceny poszczególnych zagrożeń w oparciu o aparaty i narzędzia inżynierii systemowej [Ficoń 2007, s. 17]. W związku z tym pod-stawowego zdefiniowania wymagają następujące pojęcia: bezpieczeństwo, zagrożenie, kryzys, konflikt, spór, wojna, zarządzanie konfliktem, zarządza-nie kryzysowe oraz system reagowania kryzysowego.

Zarządzanie kryzysowe jako najważniejszy element… 289

Bezpieczeństwo (z języka angielskiego – safety) oznacza sytuację okre-ślonej pewności i stabilności. Nie występuje w tym przypadku zagrożenie, ani ryzyko utraty pewnych wartości, czy też dóbr. Bezpieczeństwo systemu oznacza stabilną strategię jego pracy oraz perspektyw rozwoju, według przy-gotowanych założeń jego funkcjonowania w dłuższej perspektywie. Inaczej można określić taką sytuację jako możliwość pełnej samorealizacji własnych, systemowych programów i planów przy niezakłóconym osiąganiu zakłada-nych stanów i procesów [Ficoń 2007, s. 17].

Kryzys jest również identyfikowany z wieloma dziedzinami działalności praktycznej i naukowej. Odnosi się głównie do zagrożeń i wyzwań (rzadziej szans) dla systemów politycznych, integralności terytorialnej, stabilności ekonomicznej, życia i zdrowia ludzi, dóbr i środowiska. Wiąże się go rów-nież z problemami natury społecznej, religijnej, etnicznej i kulturowej [Gryz, Kitler 2007, s. 24]. Na tym tle wiele definicji kryzysu wiąże się z dziedziną bezpieczeństwa narodowego.

Bezpieczeństwo jest przeciwieństwem zagrożeń, więc jakiekolwiek próby sklasyfikowania muszą bezpośrednio nawiązywać do pierwotnych przyczyn, czyli zagrożeń. Jest to ogół czynników zewnętrznych, które powodują poja-wianie się różnych barier, przeszkód oraz przeciwności utrudniających reali-zację pierwotnie przyjętej strategii rozwoju i bezpieczeństwa. Pojęcie zagro-żenia ma z natury pejoratywny kontekst. Z reguły kojarzy się z ponoszeniem różnych szkód, strat moralnych, materialnych oraz potrzebą podejmowania określonych działań, celem ograniczenia i stopniowej eliminacji spodziewa-nych negatywnych następstw. Należy zauważyć, że zagrożenia są z natury dynamiczne i mają nagłą, bardzo często losową strukturę. Mogą być powo-dowane świadomą lub zupełnie przypadkową działalnością człowieka lub funkcjonowaniem obiektywnych sił przyrody, wypadków losowych – zwa-nych czynnikami sprawczymi. Zazwyczaj mają mniej lub bardziej świadomą przyczynę. Pociągają w ten sposób za sobą odpowiednie do skali zagrożenia skutki oraz co najważniejsze – następstwa. Wynikiem stopniowego kumulo-wania i zwiększania się zagrożeń jest pojawienie się pewnych sytuacji nieko-rzystnych oraz krytycznych, które prowadzą do zaistnienia sytuacji braku bezpieczeństwa. Zagrożenia zawsze wpływają w sposób destruktywny na poziom bezpieczeństwa. W ten sposób obniżają wszelkiego rodzaju komfort i standardy funkcjonowania [Ficoń 2007, s. 19].

Zdaniem autora modelu konfliktu C.R. Mitchella struktura konfliktu składa się z trzech części, do których należą postawa, zachowanie i sytuacje konfliktogenne pomiędzy podmiotami [Mitchell 1981, ss. 54–56]. Większość konfliktów „rozsadza” gospodarkę danego państwa i zmusza do opracowy-wania odpowiednich modeli, które łączyłyby w sobie pogodzenie uwarun-kowań politycznych kraju oraz wydatki na sferę cywilną i militarną [Roux-Dufort 2000, ss. 25–32]. Konflikt definiuje się jako sytuację, w której dwie lub


więcej stron dążyć będzie do zdobycia ograniczonych zasobów materialnych w tym samym czasie [Schonfeld 2002, ss. 34–50]. Problemem w tym przy-padku jest określenie rodzaju ograniczonych zasobów [Wallensteen 2002, ss. 16–17]. Przyczyną występowania sytuacji konfliktowych jest nie tylko niewystarczająca ilość zasobów [Houben 2005, ss. 3–16]. Do nich możemy zaliczyć również kwestie historyczne, zapewnienie bezpieczeństwa narodo-wego, ochrony środowiska. Takie konflikty nie dotyczą koniecznie zasobów [Schneider 1995, ss. 40–44]. Z kolei konflikty i sytuacje kryzysowe powstają w wyniku niezgodności poglądów, a nie negatywnych postaw czy też zacho-wań [Wallensteen 2002 ss. 16–17].

Konflikt nie jest sytuacją statyczną, lecz bardzo dynamiczną. Większość autorów, specjalizujących się w badaniach nad naturą konfliktu uważa, że zrozumieć konflikt można tylko przez przedstawienie jego cyklu życia i dzięki temu określenie: w jaki sposób, gdzie i kiedy stosować strategię polegającą na zapobieganiu powstawaniu konfliktów, sytuacji kryzysowych i implementacji w tych warunkach systemów zarządzania kryzysowego. Poszczególne modele określają najczęściej poziomy intensywności występowania danej sytuacji kryzysowej, od kryzysu do wojny, aż do fazy powrotu do pokoju [Wallensteen 2002 ss. 16–17].

W teorii zarządzania kryzysowego ważną rolę odgrywa pojęcia ryzyka. Bezpośrednio wiąże się z teorią podejmowania decyzji i stanowi jedno z zasadniczych kryteriów ich podejmowania. W rozumieniu potocznym ryzyko oznacza prawdopodobieństwo poniesienia klęski. Całkowita eliminacja ryzyka nie jest możliwa do osiągnięcia. O jego nieuchronności stanowi przypisany mu czynnik losowy. Sprawia, że każdy plan jest obarczony znaczną dozą niepewności, która najczęściej wynika z braku wiedzy lub doświadczenia [Ficoń 2007 ss. 19–20].

Zarządzanie kryzysowe jest bardzo złożonym procesem, który wymaga uczestnictwa w nim państw oraz organizacji międzynarodowych, które jako jedne z niewielu posiadają wystarczające środki niezbędne do realizacji i wdrażania nowych form oraz zapewnienia w dłuższym okresie czasu bezpieczeństwa międzynarodowego [Houben 2005, ss. 3–16].

Koncepcje polityczno-prawne, militarne i ekonomiczne w tworzeniu systemów zarządzania kryzysowego

Do najważniejszych zmian, w zakresie rozumienia następujących pojęć bez-pieczeństwo i zarządzanie kryzysowe doszło pod koniec lat osiemdziesiątych XX wieku. Było to związane z przekształceniami polityczno-gospodarczy-mi mającymi miejsce w tym okresie. Z tej przyczyny doszło do poszerzenia zakresu znaczeniowego tych pojęć. Współcześnie odchodzi się od wąskiego pojmowania ich jako dotyczących tylko i wyłącznie sfery militarnej, ekono-micznej czy też politycznej [Madej 2007, ss. 27–28].


Możemy stwierdzić, że zarządzanie kryzysowe i zapobieganie występo-waniu sytuacji kryzysowych ma inne znaczenie dla polityki, a inne dla woj-ska i gospodarki [Ackermann 2003 ss. 339–347]. Występują jednak elementy wspólne, prowadzące do sytuacji, w której często nie zauważamy linii gra-nicznych [Wallensteen, Sollenberg 1997, ss. 339–358].

Poszczególne elementy składowe zaczynają na siebie „nachodzić”, tworząc jeden wielki system zarządzania kryzysowego jako składowej wiel-kich systemów reagowania kryzysowego, na które nakładają się elementy zabezpieczające i kontrolujące zaistniałą sytuację w gospodarce, siłach mili-tarnych oraz w sytuacji politycznej [Murshed 2002, ss. 387–393].

Nie ma jednoznacznej definicji, która wyróżniłaby system zarządzania kryzysowego w gospodarce czy też w dziedzinie bezpieczeństwa narodowe-go [Bonta 1996 ss. 403–420]. Dlatego należy zauważyć, że najczęściej koncen-trowano się na systemach zarządzania kryzysowego, które były nastawione na sferę militarno-polityczną, w której główny nacisk był położony na atak prewencyjny i na obronę (należy zauważyć, że najważniejszy był atak – który miał zniszczyć wszystkie elementy składowe systemu reagowania kryzy-sowego bloku państw wrogich oraz uniemożliwić im dalszy rozwój) [Sen-ghass 1973, ss. 163–184]. W tym przypadku system zarządzania kryzysowe-go militarno-politycznego nie różnił się od system zarządzania kryzysami w gospodarce [Ackerman 2003, ss. 339–347].

Tworzone systemy reagowania i zarządzania kryzysowego opierają się na trzech głównych filarach, zupełnie odmiennych, ale wzajemnie na siebie wpływających i uzupełniających się: polityczno-prawnych, militarnych i eko-nomicznych. Każdy z tych elementów oprócz tego, że tworzy ten system, sam w sobie jest unikalny [Hettne 1991 ss. 279–294].

Koncepcje zarządzania kryzysowego poszczególnych filarów tych sys-temów prowadzą do sytuacji, w której możemy stwierdzić, że otrzymujemy nową jakość teoretycznego ujęcia zarządzania kryzysowego, systemów re-agowania kryzysowego oraz tworzenia bezpieczeństwa narodowego w XXI wieku [Lund 1996, s. 37].

Czym różni się koncepcja zarządzania kryzysowego, która została za-warta w poszczególnych składowych nowoczesnych systemów reagowania kryzysowego? Czynniki polityczno prawne odgrywają ważną rolę w przy-padku, gdy tworzący wspomniane systemy są świadomi faktu, że wszystkim potencjalnym konfliktom można zapobiegać oraz zmniejszyć ilość sytuacji kryzysowych nim rozwiną się i dojdą do najwyższej fazy –wojny. Głównym motywem łączenia ich z innymi czynnikami w celu osiągnięcia prawidłowego systemu zarządzania kryzysowego jest chęć oszczędzenia zasobów: natu-ralnych i ludzkich oraz ekonomicznych, które pozwalają państwu sprawnie funkcjonować w takich, a nie innych warunkach środowiska gospodarczego [Philips, Ensign 1981, ss. 291–297].


Filozofia zarządzania kryzysowego oparta na czynniku polityczno-praw-nym stawia na pierwszym miejscu koncepcję systemu bezpieczeństwa pań-stwa stanowiącego zazwyczaj o jego zdolności bądź braku możliwości spro-stania wyzwaniom oraz przeciwstawianiu się powstającym zagrożeniom. W związku z tym ta koncepcja przesądza, czy państwo posiada konceptualną gotowość do działania w warunkach pokoju, kryzysu i wojny – w postaci od-powiednich środków czy też nie jest do tego zdolne [Gryz, Kitler 2007 s. 42].

Zagrożenia polityczne bezpieczeństwa narodowego to stany i procesy, w których nasilają się działania zorganizowanych grup społecznych lub po-litycznych, uniemożliwiających wypełnianie przez państwo jego podstawo-wych funkcji osłabiając lub niwecząc działania organów lub instytucji, które są odpowiedzialne za realizację celów oraz interesów narodowych. Z tego względu należy zauważyć, że koncepcja zarządzania kryzysowego, która jest zawarta w tych czynnikach opiera się głównie na polityce wewnętrznej i za-granicznej państwa, czyli jego pozycji na arenie międzynarodowej (zależno-ści z innymi państwami oraz organizacjami międzynarodowymi). Mogą one prowadzić do obalania legalnych władz, naruszania racji stanu, interesów narodowych i praworządności lub podważenia jego pozycji w świecie [No-wak 2008, ss. 12–13].

W pewnych przypadkach może to być brak: podporządkowania się re-zolucjom Organizacji Narodów Zjednoczonych, brak przestrzegania umów oraz prawa międzynarodowego, brak chęci do współpracy z innymi pań-stwami, rozwój agresywnych ideologii, przeciwstawianie się tendencjom sta-bilizacyjnym i integracyjnym w regionie, istnienie secesjonistycznych grup i ich dążenia do pełnej autonomii [Nowak 2008, s. 13].

Podstawą w koncepcji zarządzania kryzysowego opartą o czynnik poli-tyczno-prawny jest stwierdzenie, że organy władzy odgrywają zasadniczą rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa państwa z uwagi na posiadanie formal-nego mandatu do tworzenia prawa państwowego, zarządzania państwem, kontroli przestrzegania reguł prawnych oraz egzekwowania pewnego przy-musu państwowego w stosunku do wszystkich podmiotów systemu politycz-nego. Możemy zauważyć, że organy administracji państwowej pełnią bardzo rozległe funkcje, a w związku z tym dysponują licznymi uprawnieniami. Ich zakres jest związany także z tworzeniem prawa w zakresie ustalonym usta-wowo [Gryz, Kitler 2007, s. 43].

Obowiązek przestrzegania i stosowania przepisów prawnych odnosi się wyłącznie do tych, które mają moc obowiązującą. Z tej przyczyny pojęcie obowiązywania odgrywa ważną rolę w jurysprudencji. W systemach praw-nych obowiązują nie tylko normy ustanowione, ale też takie, które stanowią konsekwencję ustanowionych. Z kolei nie obowiązują normy, które zostały wyraźnie lub milcząco deregowane [Morawski 2006, ss. 69–71].

Konkludując, należy zauważyć, że prawodawstwo wszystkich państw określa nadrzędność systemów bezpieczeństwa nad innymi dziedzinami


życia narodowego. Ochrona i zabezpieczenie interesów państwa wymaga ścisłej i zdecydowanej współpracy wszystkich podmiotów prawa. Nie mo-żemy zapominać, że granice pomiędzy bezpieczeństwem wewnętrznym i zewnętrznym, policją i wojskiem, zapobieganiem kryzysowym oraz ich rozwiązywaniem, walką z przestępczością zorganizowaną, terroryzmem i radzeniem sobie ze zdestabilizowanymi reżimami stają się sztuczne i nie-wyraźne. Zapewnienie bezpieczeństwa wiąże się współcześnie z działalnoś-cią wielu organów administracji rządowej i samorządowej, podmiotów ryn-kowych, organizacji pozarządowych, a także obywateli [Nowak 2008, s. 14].

Zakończenie

Rosnące współzależności gospodarek, która stały się czymś realnym w XX wieku w wyniku stopniowego rozpowszechniania się procesów globaliza-cyjnych stała się przyczyną rozwijania się problemów i kryzysów ogólno-światowych. Sytuacje kryzysowe, wśród których wymienia się m.in. ataki terrorystyczne i nasilające się konflikty zbrojne na tle religijnym, etnicznym i ekonomicznym, wymagają zwiększenia współpracy na wszystkich szczeb-lach pomiędzy państwami świata w celu zmniejszenia dysproporcji w roz-woju ekonomicznym. Ważnym zadaniem organizacji międzynarodowych jest opracowanie wspólnych planów reagowania kryzysowego w zakresie bezpieczeństwa światowego oraz zapewnienia godnych warunków życia dla wszystkich mieszkańców planety, bez względu na region zamieszkania i wy-znawaną religię.

Z tych przyczyn zarządzanie kryzysowe stało się najważniejszą podstawą uregulowań współczesnego ładu międzynarodowego. Składa się na nie, nie tylko podejmowanie decyzji w zakresie szczegółowego planowania, organi-zowania, ale również motywowania i kontroli w obszarze ogromnej ilości kultur występujących w obrębie całego bloku, który podejmuje wzajemną współpracę [Nowakowski 2000, s. 136].

Analiza czynników kształtujących systemy zarządzania kryzysowe-go wyjaśnia fenomeny powstawania i istnienia państw. Dzięki nim możli-we jest tworzenie sprawnie działających organizmów państwowych nawet w ekstremalnych warunkach polityczno- ekonomicznych. Całokształt życia gospodarczego, kulturalnego i możliwość ich rozwoju są w tym przypadku podporządkowane naczelnemu priorytetowi jakim jest opracowanie i kon-sekwentne realizowanie form zarządzania kryzysowego przewidującego wszystkie rodzaje zagrożeń politycznych, militarnych i ekonomicznych. Po-stawa większości państw świadczy o tym, że nadrzędną sprawą dla wszyst-kich, bez względu na opcję polityczną jest zachowanie suwerenności kraju i jego obrona w razie wystąpienia zagrożeń. Zarządzanie kryzysowe, jak wy-nika z przeprowadzonej analizy, jest czynnikiem integrującym społeczność


międzynarodową i zmusza do ścisłej współpracy i wymiany doświadczeń w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych, której priorytetem jest za-pewnienie bezpieczeństwa światowego.

Abstract

The article’s topic concerns creation and development of crisis management theory. The international situation in XX and XXI century is being discussed, what was the cause of taking up the problem by the scientists. The extension of regional conflicts has risen and they became international. UNO and outstanding politicians were looking for the methods to level loss caused by the wars. Those attempts were an inspiration for actions of great minds of this period. In the article I presented the most important issues:· I analysed the origin of the theory of crisis management in the history;· I presented development of specific forms of this type of management with examples· I showed the influence of the science on the ability of development of the countries continuously being in the crisis state;· I discussed the necessity of research development in this field with the world division on two blocks: capitalistic and socialistic.I think, that the article presents the phenomenon of crisis management from a certain point of view, which enables to understand the activities taken up by the nation from the moment of their nation establishment, which let on the great economy development despite continuous crisis.

Bibliografia

Ackerman A., The Idea and Practice Prevention, “Journal of Peace Research” 2003, vol. 40.Baglione L., Finishing Start and Achieving Unilateral Reductions: Leadership Arms Control at the End of the Cold War, “Journal of Peace Research” 1997, vol. 34. Bar S., Tov Y., The Arab – Israeli Conflict: Learning Conflict Resolution, “Journal of Peace Research” 1994, vol. 34.Bonta B., Conflict Resolution among Peacful Societes: The Culture of Peacefulness, “Journal of Peace Research” 1996, vol. 33.Czerminski A., Zarządzanie Organizacjami, Toruń 2001.DeRouen K., The Guns Growth Relationship in Israel, “Journal of Peace Research” 2000, vol. 37.Ficoń K., Inżynieria Zarządzania Kryzysowego: Podejście Systemowe, BEL, Warszawa 2007. Gryz J., Kitler W., System Reagowania Kryzysowego, Toruń 2007. Guk Jeon J., The Political Economy of Crisis Management in the Third World: A Comparative Study of South Korea and Taiwan, “Pacific Affairs” 1994, vol. 67.Hettne B., Security and Peace in Post Cold War Europe, “Journal of Peace Research” 1991, vol. 28. Houben M., International Crisis Management: The Approach of European States, Nowy Jork 2005.


Kobyliński W., Podstawy Współczesnego Zarządzania, Łódź 2005. Lund M., Preventing Violent Conflicts, Waszyngton 1996.Madej M., Zagrożenia Asymetryczne: Bezpieczeństwa Państw Obszaru Transatlantyckiego, Warszawa 2007.Malone D., From Reaction to Conflict Prevention: Opportunities for the United Nations Sy-stem, Boulder 2002.Mansoob Murshed S., Conflict, Civil War and Underdevelopment: An Introduction, “Jour-nal of Peace Research” 2002, vol. 39.Mitchell C.R., The Structure of International Conflict, Londyn 1981.Morawski L., Wstęp Do Prawoznawstwa, Toruń 2006.Nowak E., Współczesne Postrzeganie Bezpieczeństwa Narodowego [w:] Zarządzanie Bezpie-czeństwem Narodowym, red. Ł. Sułkowski, A. Marjański, Łódź 2008.Nowakowski M.K., Biznes międzynarodowy – obszary decyzji strategicznych, Warszawa 2000.Philips W., Ensign M., Crisis and Continuity in the International System, “Journal of Peace Reserach” 1981, vol. 18.Porsholt L., On Methods of Conflict Prevention, “Journal of Peace Research” 1996, Oslo vol. 3. Roux-Dufort Christophe, Why Organizations Don’t Learn from Crises: The Perverse Power of Normalization, “Review of Business” 2000, Vol. 21.Sagan C., Turco R., Nuclear Winter in the Post Cold War Era, “Journal of Peace Research” 1993, vol. 30. Schneider S., Flirting with Disaster: Public Management in Crisis Situations, Londyn 1995. Schonfeld D., Lichtenstein R., Kline Pruett M., Speese-Linehan D., How to Prepare for and Respond to a Crisis, Association for Supervision and Curriculum Development, Alexandria 2002. Senghass Dieter, Conflict Formations in Contemporary International Society, “Journal of Peace Research“, vol.10/1973 Skarstein R., Cold War – An Aberration or the Normality of Contemporary International Politics?, “Journal of Peace Research” 1985, vol. 22. Sułkowski Ł., Epistemologia w Naukach o Zarządzaniu, Warszawa 2005. Syna Desivilya H., Jewish Arab Coexistence in Israel: The Role of Joint Professional Teams, “Journal of Peace Research” 1998, vol. 35.Thee M., The Post Cold War European Landscape: The Aftermath of the Velvet Revolutions in Central – Eastern Europe, “Journal of Peace Research” 1991, vol. 28.Wallensteen P., Axell K., Conflict Resolution and the End of the Cold War 1989–1993, “Jou-rnal of Peace Research” 1994, vol. 31.Wallensteen P., Sollenberg M., Armed Conflicts, Conflict Termination and Peace Agre-ements 1986–1996, “Journal of Peace Research” 1997, vol. 34.Wallensteen P., Understanding Conflict Resolution War, Peace and The Global System, Lon-dyn 2002. Wawrzyniak B. (red), Zarządzanie w Kryzysie: Koncepcje, Badania, Propozycje, Warszawa 1985.


Andrzej Marjański Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania

Zarządzanie kryzysowe jako element systemu bezpieczeństwa państwa

Wstęp

Wśród wielu nowych procesów i zjawisk, z którymi spotykamy się w co-dziennym funkcjonowaniu w wymiarze osobowym, społecznym i funkcjo-nowania organizacji problematyka bezpieczeństwa, zagrożeń i zarządzania kryzysowego zyskuje coraz większe znaczenie. Niewątpliwie przełomowym wydarzeniem był „11 września 2001 roku”, lecz procesy związane z bezpie-czeństwem wykraczają daleko dalej poza problematykę terroryzmu. Posta-wiona w latach 80. XX wieku przez niemieckiego socjologa U. Becka teza, ze po epoce społeczeństwa industrialnego nastąpiła epoka „społeczeństwa ryzyka” [Beck, 2002]. Widoczne staje się nie tylko wzrastanie poziomu ryzyka i szybkość jego przemieszczania jego źródeł, ale także coraz powszechniejsza świadomość wzrostu zagrożeń we wszystkich obszarach począwszy od skali lokalnej a na globalnej skończywszy.

Bezpieczeństwo publiczne jest jednym z rodzajów bezpieczeństwa, odno-szącym się do zagrożeń i podejmowania przeciwdziałań wobec nich wystę-pujących wewnątrz państwa. Zapewnienie odpowiednio wysokiego pozio-mu bezpieczeństwa publicznego jest istotnym elementem strategii i polityki wewnętrznej państwa. Problematyka ta przestała być wąskim i zamkniętym przed światem zewnętrznym obszarem działalności publicznej. Obecnie obejmuje szeroki obszar zagadnień, począwszy od bezpieczeństwa ludności, zarządzania kryzysowego aż po zagrożenia terrorystyczne i bezpieczeństwo ekologiczne.

Zachodzące zmiany stwarzają zapotrzebowanie na nowe koncepcje i rozwiązania umożliwiające rozwój zarządzania kryzysowego w kontekście wyzwań stojących przed bezpieczeństwem publicznym. Zarządzanie kry-zysowe obejmuje zróżnicowane obszary działania. Są to działania realizo-wane podczas występowania kryzysu, ale także wiele przedsięwzięć podej-mowanych przed jego ewentualnym wystąpieniem. Kolejny obszar obejmuje działania pokryzysowe obejmujące program naprawczy mający na celu mi-


nimalizację strat i ograniczenie ponownego powstania zdarzenia. Cechą cha-rakterystyczną zarządzania obszarem bezpieczeństwa publicznego jest udział w nim wielu zróżnicowanych podmiotów z sektorów: publicznego, pozarzą-dowego i komercyjnego.

Zarządzanie kryzysowe wymaga wysokich kwalifikacji prakseologicz-nych, nie znajduje jednak dotąd należnego mu miejsca w teorii i praktyce zarządzania. Literatura odnosząca się do zarządzania bezpieczeństwem i sytuacjami kryzysowymi jest niezbędna każdemu współczesnemu mene-dżerowi. W artykule podjęto próbę ukazania istoty i zakresu zarządzania kryzysowego w systemie bezpieczeństwa państwa, jako jeden z elementów szeroko pojętego zarządzania w przestrzeni publicznej. Wskazuje się także na potrzebę podjęcia dyskusji, sprecyzowania problemów oraz zainicjowania systematycznych badań w tym wielodyscyplinarnym obszarze.

Stworzenie systemu bezpieczeństwa jako nadrzędny cel strategii państwa

Bezpieczeństwo należy do grona najważniejszych wartości, w wymiarze eg-zystencjalnym każdego człowieka. Można stwierdzić, że stanowi zintegro-wany wskaźnik wszystkich wartości najbardziej cenionych przez ludzi. Jako dobro podstawowe powinno być przedmiotem szczególnej uwagi w zarzą-dzaniu na każdym szczeblu. Występowanie sytuacji kryzysowych ma różny stopień nasilenia niebezpieczeństwa, ale ma charakter systematyczny. Ujęcie przedmiotowe wskazuje, że ochrona bezpieczeństwa obejmuje zarówno lud-ność, terytorium i system władzy. Natomiast w ujęciu funkcjonalnym można wskazać na działalność polityczną, gospodarczą, militarną, publiczną i so-cjalną [Tyrała 2006, s. 8].

Bezpieczeństwo narodowe stanowi cel i zarazem wartość najwyższą, a jego zakres znaczeniowy jest obszerny. Dotyczy bowiem zarówno takich m.in. zagadnień, jak: trwałość państwa, bytu narodu, trwałość narodu, bio-logiczne przeżycie ludności, suwerenność, jakość życia, praw człowieka i środowiska naturalnego, wolności sumienia i wyznania, oraz tożsamości narodowej. Na tym tle przyjmuje się, że pierwszym warunkiem, które musi osiągnąć państwo, aby osiągnąć sukces jest zapewnienie bezpieczeństwa, które jest wartością pierwotną i nadrzędną wobec innych, ponieważ państwo powstaje wówczas, gdy nikt nie jest w stanie samodzielnie dbać o zaspoko-jenie swoich potrzeb, lecz jest skazany na pomoc skazane na pomoc wielu innych ludzi [Gryz, Kitler 2007, s. 43].

Zarządzanie bezpieczeństwem, stanowiące podstawę zarządzania kryzy-sowego stanowi jedno z najważniejszych działań państwa. W tym zakresie organa władzy mają do spełnienia zasadniczą rolę z uwagi na posiadanie formalnego umocowania prawnego do stanowienia organizacji i metod za-rządzania kryzysowego. System bezpieczeństwa państwa musi ciągle ewolu-

Andrzej Marjański298

ować. Spowodowane jest to koniecznością dostosowywania się do zachodzą-cych zmian i dostosowania go do nowych realiów (ustrojowych, politycznych, międzynarodowych, sojuszniczych, gospodarczych i cywilizacyjnych). W zgodnej ocenie wielu środowisk zajmujących się problematyką zarządza-nia bezpieczeństwem Polska jest dopiero w trakcie tworzenia kompleksowe-go i sprawnego systemu bezpieczeństwa publicznego[Kwiatkowski, Kwiat-kowska-Dróżdż 2005, s. 29].

Nadrzędność bezpieczeństwa nad innymi dziedzinami życia jest dość szczególna, gdyż jest wartością, której osiąganie stanowi powinność elemen-tarną, stojącą przed różnorakimi społeczno – ekonomicznymi, historycznymi i kulturowymi wariantami rozwoju ludzkości [Gryz, Kitler 2007, s. 43]. Zaspo-kojenie potrzeby bezpieczeństwa jest niezbędne dla prawidłowego funkcjo-nowania zarówno jednostek jak i społeczności ludzkich. Współczesny system bezpieczeństwa ma zapewnić odpowiednie przygotowanie, a w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej wykorzystanie siła i środków będących w dyspozycji państwa, samorządu i organizacji pozarządowych do przeciw-działania różnego rodzaju zagrożeniom powodującym sytuacje kryzysowe.

W systemie bezpieczeństwa państwa, można wskazać na występowanie kilku ściśle skorelowanych podsystemów:

bezpieczeństwa politycznego – obejmującego ochronę interesów państwa za pomocą metod politycznych, bezpieczeństwa gospodarczego – odnoszącego się do zapewnienia wa-runków do pomyślnego rozwoju gospodarczego,bezpieczeństwa militarnego – zapewnienia ochrony w przypadku wystą-pienia konfliktu zbrojnego, bezpieczeństwa publicznego – obejmującego zapewnienie porządku kon-stytucyjnego, ochronę przed zjawiskami kryminalnymi oraz sytuacjami kryzysowymi i zagrożeniami środowiska a także zapewnienie porządku publicznego, bezpieczeństwa socjalnego – w zakresie zapewnienia podstawowych wa-runków do godnej egzystencji obywateli kraju. Jako nadrzędny cel działań państwa w zakresie bezpieczeństwa we-

wnętrznego uznaje się utrzymanie zdolności do reagowania adekwatnej do zaistniałej sytuacji. Działania te są podejmowane w przypadku wystąpienia zagrożeń bezpieczeństwa publicznego i powszechnego, konieczności ochro-ny porządku prawnego, życia i zdrowia obywateli oraz majątku narodowego przed bezprawnymi działaniami oraz skutkami klęsk żywiołowych, kata-strof naturalnych i awarii technicznych. W tym cel niezbędne jest tworzenie spójnych przepisów prawa, a także kształtowanie postaw społecznych i do-skonalenie działalności wszystkich podmiotów państwowych i społecznych, których aktywność związana jest w bezpieczeństwem wewnętrznym pań-stwa [Strategia 2007, ss. 15–16].

—

—

—

—

—

Zarządzanie kryzysowe jako element systemu… 299

Systemy bezpieczeństwa obejmują bardzo rozległą problematykę diag-nozowania, prognozowania i kształtowania różnych form i kategorii bez-pieczeństwa. W dziedzinie bezpieczeństwa powstaje wiele planów, do naj-ważniejszych z nich należy zaliczyć: plany operacyjne w ramach planowania obronnego oraz plany reagowania kryzysowego będące jego konsekwencją, planowanie na wypadek sytuację występowania klęsk żywiołowych i in-nych zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej. Powszechną praktyką w zarządzaniu bezpieczeństwem jest stosowanie budowania scenariuszy, czyli określania sytuacji , w odniesieniu do których będą podejmowane dzia-łania zapobiegawcze, przygotowawcze i reagowania. Niestety w sytuacji turbulencji, asymetryczności i nieprzewidywalności zagrożeń metoda ta nie zawsze przynosi oczekiwane rezultaty [Gryz, Kitler 2007, ss. 49–50].

Sprawy zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego w Unii Europejskiej pozostają obszarem pozostawionym do szeroko pojmowanej odrębności kra-jów członkowskich. Pomimo zmiany charakteru współczesnych zagrożeń jak i metod zapobiegania bezpieczeństwo wewnętrzne nada pozostaje domeną polityki wewnętrznej danego kraju. Utrzymywanie takiego stanu jest uwa-runkowane wieloma specyficznymi przyczynami, wśród których można wymienić: brak zmian w myśleniu o bezpieczeństwie, narodowy charakter służb specjalnych, utajnienie ich zasad działania oraz wysokie koszt działal-ności [Żurkowska 2006, s. 21].

W obszarze kierowania bezpieczeństwem publicznym występuje wiele podmiotów począwszy od naczelnych organów władzy państwowej, mini-strami kierującymi działami administracji rządowej, centralnych organów administracji rządowej, wojewodów, organów samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów wykonujących zadania w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego. Współpraca pomiędzy tymi podmiotami stanowi kluczowy element zarządzania kryzysowego i kierowania bezpieczeństwem. Polega ona z jednej strony na działaniach zapobiegawczych oraz przygotowaniu do podejmowania działań w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych. Współpraca obejmuje całokształt przedsięwzięć organizacyjnych obejmują-cych tworzenie planów reagowania kryzysowego oraz programów pozwa-lających na optymalne wykorzystanie dostępnych sił i środków w czasie wy-stępujących sytuacji kryzysowych.

Dotychczasowa praktyka kierowania bezpieczeństwem narodowym w Polsce, jak zauważa S. Koziej [2008, s. 3] budzi wiele zastrzeżeń. Ma ona raczej charakter operacyjnego reagowania na pojawiające się ciągle nowe warunki i potrzeby. Jednocześnie staje się coraz bardziej oczywiste, że nie powinno się już dłużej zmierzać po omacku i przypadkowo w przyszłość. Decyzje państwowe powinny prowadzić kraj do realizacji konkretnych stra-tegicznych wizji, zawczasu wykreowanych i akceptowanych. Nie może to być tylko ciągłe naprawianie bezustannie „skrzeczącej” bieżącej rzeczywistości.


Tłumaczenie, że kłopoty bieżące uniemożliwiają, wprowadzenie wyprzedza-jącego myślenia strategicznego, jest usprawiedliwianiem po prostu własnych błędów.

Podmioty i organizacja sytemu zarządzania kryzysowego

Zarządzanie kryzysowe stanowi element szeroko pojętego zarządzania bez-pieczeństwem narodowymi i związane jest z wystąpieniem kryzysu. Podej-mowane jest przez organa administracji państwowej i samorządowej i obej-muje swym zakresem trzy specyficzne obszary:

działania mające na celu ograniczenie wystąpienia zagrożenia,w razie powstania zagrożenia szybką jego likwidację, minimalizację i usuwanie powstałych strat. W systemie zarządzania kryzysowego występuje wiele zróżnicowanych

podmiotów, od współdziałania których zależy sprawne funkcjonowanie sy-stemu. Instytucje tworzące system zarządzania kryzysowego można pogru-pować w następujące obszary:

organy państwa, organy i instytucje rządowe, organizacje i podmioty samorządowe, organizacje pozarządowe (społeczne),podmioty komercyjne i prywatne. Głównym organem państwa jest Rada Ministrów, która odpowiada na

szczeblu krajowym za zarządzanie kryzysowe. Jako organ opiniodawczo-doradczy funkcjonuje Rządowy zespół Zarządzania Kryzysowego. Istnieje także Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, będące jednostką wykonującą me-rytoryczne zadania organizacyjno-techniczne związane z zarządzaniem kry-zysowym. Centrum rozpoczęło działalność 2 sierpnia 2008 roku. Powstało na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (art. 10) i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2008r. w sprawie organizacji i trybu działania Rządowego Centrum Bezpieczeństwa. Powsta-nie RCB jest kolejnym etapem budowy systemu zarządzania kryzysowego w kraju. Pierwszym było powołanie zespołów zarządzania kryzysowego na wszystkich szczeblach administracyjnych, łącznie z rządowym. Następnym krokiem w zakresie usprawniania zarządzania kryzysowego będzie utwo-rzenie i uruchomienie centrów zarządzania kryzysowego w ministerstwach i urzędach centralnych, realizujących zadania z zakresu zarządzania kryzy-sowego oraz ich teleinformatyczne i łącznościowe zintegrowanie z Rządo-wym Centrum Bezpieczeństwa [RCB 2008].

Organy i instytucje rządowe uczestniczące w systemie bezpieczeństwa to przede wszystkim: Państwowa Straż Pożarna, Policja, Państwowa Inspekcja Sanitarna, Inspekcja Ochrony Środowiska, Inspekcja Weterynaryjna i wiele innych.

———

—————


Wśród pomiotów samorządowych szczególną rolę do spełnienia mają samorządy powiatowe i starości. Na poziomie powiatowym opiera się sy-stem zarządzania kryzysowego w wymiarze lokalnym. Również samorządy gminne i wójtowie na terenie gminy spełniają ważną rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa w lokalnych społecznościach. W odniesieniu do samorządu województwa system nie jest do końca klarowny, ponieważ główna rolę speł-nia wojewoda, który jest organem administracji rządowej.

W demokratycznym państwie organizacje pozarządowe maja znaczą-cy udział także w sferze bezpieczeństwa wewnętrznego. Ich powstawanie związane jest z potrzebami i inspiracjami ludzi, którzy z własnej inicjatywy biorą odpowiedzialność za swój własny los i społeczności, w których żyją. Organizacje trzeciego sektora uczestniczące w systemie bezpieczeństwa to: Ochotnicze Straże Pożarne, wśród których szczególną rolę spełniają jednost-ki włączone do Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego, a także Wodne i Górskie Ochotnicze Pogotowia Ratunkowe, Polski Czerwony Krzyż, Związek Harcerstwa Polskiego, Aeroklub Polski i szereg różnorodnych organizacji.

A. Skrabacz podkreśla, że organizacje pozarządowe nie działają w ramach struktur rządowych, ale poza nimi. Nie oznacza to jednak, że działają poza państwem, ponieważ ramy działania jej działania wyznaczają normy prawne obowiązujące w danym państwie. Istnienie koncepcji społeczeństwa obywa-telskiego, zakłada szeroki udział obywatela w współtworzeniu świata wokół siebie. Naturalna droga takiej aktywności to działalność w organizacji spo-łecznej, która zrzesza w sposób dobrowolny ludzi, których podstawowym celem jest działanie na rzecz wybranego przez nich odcinka interesu publicz-nego [Skrabacz 2006, ss. 22–23].

Coraz większą rolę zaczyna odgrywać uczestnictwo podmiotów komer-cyjnych w zarządzaniu sprywatyzowaną częścią zadań z dziedziny bez-pieczeństwa i porządku publicznego. Działalność w tym zakresie normuje ustawa o ochronie osób i mienia [Ustawa 1997] wyróżniająca dwie formy re-alizacji ochrony osób i mienia. Pierwsza z nich to bezpośrednia ochrona fi-zyczna obejmująca: ochronę stałą lub doraźną, dozór sygnałów alarmowych, konwój wartości pieniężnych i przedmiotów wartościowych lub niebezpiecz-nych. Drugi obszar stanowią zabezpieczenia techniczne obejmujące systemy alarmowe i zabezpieczenia mechaniczne.

Prywatyzacja części zadań związanych z bezpieczeństwem publicznym rozpoczęła się pod koniec lat 80. XX wieku. Dzisiaj ta sfera prowadzenia działalności gospodarczej jest trwałym elementem zarządzania bezpieczeń-stwem. Obejmuje ona również działalność detektywistyczną. Policja spra-wuje nadzór nad specjalistycznymi formami ochrony w zakresie ustalonym w przepisach prawa. Służby ochrony osób i mienia współpracują w Policją, jednostkami ochrony przeciw pożarowej, obrony cywilnej i strażami gmin-nymi. Obszar współpracy odnosi się do: wymiany informacji o zagrożeniach


w zakresie bezpieczeństwa osób i mienia oraz zakłócania spokoju i porządku publicznego; współdziałania w celu utrzymania spokoju i porządku publicz-nego podczas zgromadzeń, imprez rozrywkowych i sportowych; zabezpie-czania miejsc popełnienia przestępstw oraz wzajemnych konsultacji dosko-nalących metody współpracy [Misiuk 2008, ss. 236–248].

System zarządzania kryzysowego w Polsce ma charakter wieloszczeblo-wy i tworzą go: organa zarządzania kryzysowego, organy opiniodawczo-do-radcze oraz centra zarządzania kryzysowego. W zarządzaniu kryzysowym uczestniczą z jednej strony podmioty ratownicze: straż pożarna, medyczne zespoły wyjazdowe; służby utrzymania porządku publicznego: policja i stra-że miejskie. Z drugiej strony w systemie funkcjonują: władze administracji publicznej – wójtowie, starości, wojewodowie, czy wreszcie minister i pre-mier. Istotnymi podmiotami uczestniczącymi w zarządzaniu kryzysowym są także Siły Zbrojne a także prywatni przedsiębiorcy i organizacje poza-rządowe. Tak duże zróżnicowanie uczestników zarządzania kryzysowego wskazuje na konieczność tworzenia zintegrowanego sytemu zapewniającego efektywne działanie. W tabeli 1 ukazano poziomu i organa tworzące system zarządzania kryzysowego w Polsce.

Tab. 1. System zarządzania kryzysowego w Polsce

Szczebel administracyjny

Organ zarządzania kryzysowego

Organ opiniodawczo- doradczy

Centrum zarządzania kryzysowego

Krajowy Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów

Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego

Rządowe Centrum Bezpieczeństwa

Resortowy Minister kierujący działem administracji rządowej, Kierownik organu centralnego

Ministerialny (Urzędu centralnego) Zespół Zarządzania Kryzysowego

Ministerialne (Urzędu centralnego)Centrum Bezpieczeństwa

Wojewódzki Wojewoda Wojewódzki Zespół Zarządzania Kryzysowego

Wojewódzkie Centrum Bezpieczeństwa

Powiatowy Starosta Powiatu Powiatowy Zespół Zarządzania Kryzysowego

Powiatowe Centrum Bezpieczeństwa

Gminny Wójt, Burmistrz, Prezydent Miasta

Gminny Zespół Zarządzania Kryzy-sowego

Gminne Centrum Bezpieczeństwa(nie ma obowiązku tworzenia)

Źródło: oprac. własne na podst. Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, www.rcb.gov.pl


Ukazany system zarządzania kryzysowego wskazuje na potrzebę ujmo-wania obszaru bezpieczeństwa publicznego jako specyficznej organizacji na-stawionej na realizację celów.

Organizacja bezpieczeństwa publicznego nie jest łatwa ponieważ łączy instytucje z różnych sektorów, na których spoczywa obowiązek jego zapew-nienia ale także umiejętność radzenia sobie z wyzwaniami w tym zakresie ze strony społeczeństwa. To z kolei wymaga pobudzenia aktywności społecz-nej, szczególnie w formie organizacji pozarządowych będących najwyższą formą zaangażowania obywateli.

Podsumowanie

Sprawne i skuteczne zarządzanie kryzysowe stanowi atrybut państwa, który decyduje o jego sile i pozycji integracyjnej. We współczesnym świecie rośnie współzależność sektorów życia gospodarczego i życia społecznego. Następu-je szybka zmiana charakteru współczesnych zagrożeń, zwiększa się również wrażliwość społeczna na pojawiające się zagrożenia będące efektem rozwoju cywilizacyjnego, napięć społecznych oraz wydarzeń związanych z klęska-mi żywiołowymi. Wszystkie te czynniki wymuszają poszukiwanie nowych rozwiązań w zakresie poszukiwania skuteczniejszych rozwiązań w zakresie bezpieczeństwa oraz tworzenie kompleksowych metod zarządzania kryzy-sowego uwzględniających dorobek nauk o zarządzaniu. Trzeba tworzyć in-stytucjonalne możliwości wykorzystania wszystkich podmiotów funkcjo-nujących w systemie bezpieczeństwa uwzględniając ich specyfikę. Poziomy reagowania: krajowy, wojewódzki i powiatowy powinny służyć integracji wszystkich uczestników systemu bezpieczeństwa publicznego.

Zarządzanie kryzysowe stało się jednym z obszarów zarządzania. Jego zakres obejmuje działania mające na celu ograniczanie możliwości występo-wania zagrożenia, a w przypadku jego wystąpienia szybka jego likwidację, a następnie minimalizację i usuwanie powstałych strat. Istotną rolę w za-rządzaniu kryzysowym mają działania pokryzysowe obejmujące program naprawczy mający na celu minimalizację lub ograniczenie możliwości po-nownego powstania zdarzenia.

Abstract

They made an attempt in the article at portraying issues of ordering the critical as crucial area of ordering you with the public safety. Happening lawsuits of changes are causing, around it is necessary to seek ordering new conceptions in this area. The safety requires taking the state which he has in this scope to the fulfilment into consideration in the strategy as one of most important value for every man fundamental role. Main subjects and an organization of the system of critical managing were portrayed in Poland. Making critical managing one of areas of managing must use the oeuvre of sciences about managing and use comprehensive methods of managing.


Bibliografia

Beck U., Społeczeństwo ryzyka, Warszawa 2002. Gryz J., Kitler W., System reagowania kryzysowego, Toruń 2007. Koziej S., Kierowanie bezpieczeństwem narodowym, www.koziej.pl, Warszawa 2008. Kwiatkowski S., Kwiatkowska-Dróżdz, O bezpieczeństwie obywateli i zarządzaniu kryzy-sowym, Tyczyn 2005. Misiuk A., Administracja porządku i bezpieczeństwa publicznego, Warszawa 2008. Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, 2008, www.rcb.gov.pl Skrabacz A., Organizacje pozarządowe wobec wyzwań i zagrożeń bezpieczeństwa narodowe-go Polski w XXI wieku, Warszawa 2006. Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2007. Tyrała P., Zarządzanie kryzysowe, Adam Marszałek, Toruń 2006. Ustawa o ochronie osób i mienia , Dz. U. z 1997, nr 114, poz. 740. Żukrowska K., Pojęcie bezpieczeństwa i jego ewolucja [w:] Bezpieczeństwo międzynarodowe, K. Żukrowska, M. Gracik (red. nauk.), Warszawa 2006.


Jan Wojnarowski Akademia Obrony Narodowej

Wstęp do rozważań o gotowości sytemu bezpieczeństwa narodowego

Wstęp

Większość zajmujących się problematyką z zakresu bezpieczeństwa narodo-wego podkreśla w swoich pracach za W. Maslowem, że bezpieczeństwo jest drugą potrzebą każdego człowieka, po potrzebach fizjologicznych. Według J. Kukułki [1994] bezwzględnymi wartościami bezpieczeństwa (rys. 1) są nastę-pujące czynniki:

Przetrwanie, któremu każde państwo gotowe jest poświęcić inne warto-ści, gdyż tracą one sens w przypadku zagrożenia przetrwania danego podmiotu (narodu).Integralność terytorialna w sensie fizycznym, narodowym, państwo-wym.Niezależność polityczna w sensie ustrojowym, samodzielności, swobody afiliacji.Jakość życia w sensie poziomu życia, szczebla rozwoju społeczno-gospo-darczego i systemu kulturowego.

Rys. 1. Wartości bezpieczeństwa narodowego

Źródło: oprac. własne na podst. J. Kukułka (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe w Europie środkowej po zimnej wojnie, Warszawa 1994.

—

—

—

—

Przetrwanie państwa (narodu)

Integralnośćterytorialna

Niezależnośćpolityczna

Jakość (poziom) życia społeczeństwa

OCHRONA YWOTNYCH INTERESÓW NARODOWYCH


Pojmowanie treści bezpieczeństwa narodowego w obecnym jego ro-zumieniu, unaocznia zjawisko przenoszenia jego zakresu przedmiotowego. Oznacza to odchodzenie od tradycyjnego postrzegania bezpieczeństwa tylko przed zagrożeniami polityczno-militarnymi (zewnętrznymi – siła wojskowa). Obecnie należy dostrzec aspekty bezpieczeństwa przed zagrożeniami niemil-itarnymi wewnętrznymi i zewnętrznymi jak: zagrożenia ekonomiczne, eko-logiczne, czy społeczne. Z analizy różnych pojęć dotyczących bezpieczeństwa, można określić elementy składowe, którymi są: żywotne interesy, zagrożenia i ochrona podmiotów przed zagrożeniami, które ukazuje rys. 2.

Rys. 2. Elementy bezpieczeństwa narodowego

Źródło: opracowanie własne autora.

W odniesieniu do bezpieczeństwa narodowego istotnym jest postrzeganie trzech jego aspektów, wynikających z opisanych pojęć. Po pierwsze w ujęciu strukturalnym bezpieczeństwo oznacza zapewnienie żywotnych interesów określonych podmiotów państwowych (politycznych, ekonomicznych, społecznych, informacyjnych i wojskowych) oraz gospodarczych (materi-alnego zabezpieczenia społeczeństwa) przed zagrożeniami. Po drugie jako stan osiągnięcia zrównoważonego rozwoju żywotnych interesów jednost-ki, społeczeństwa i państwa przed zagrożeniami w stosunku do wielkości potencjału obronnego państwa. Po trzecie jako proces w ujęciu funkcjonal-nym do osiągnięcia swobody rozwoju i jakości żywotnych interesów.

Reasumując rozważania pojęciowe bezpieczeństwa narodowego, można sprowadzić je do trzech istotnych założeń. Założenie pierwsze oznacza konieczność postrzegania bezpieczeństwa narodowego jako dynamicz-nego procesu podlegającego nieustannym zmianom pod wpływem otoc-zenia. Założenie drugie odnosi się do problemu, czy państwo obecnie i w najbliższej przyszłości jest bezpieczne? Założenie trzecie wynika ze zmienności i nieprzewidywalności zagrożeń wpływających na bezpieczeństwo narodowe.

Usytuowanie bezpieczeństwa jako przyczyny formalnej i kategorii orzekającej o jakości podmiotu, jego właściwości, implikuje rozumienie i pojmowanie bezpieczeństwa jako formy lub modelu również kształtu

Bezpiecze stwo narodowe

ywotne interesy

2. Zagro enia

3. Ochrona, obrona podmiotów przed zagro eniami

Jan Wojnarowski308

podmiotu, wszelkiego istnienia, każdego systemu, jego elementu, także człowieka i tworzonych przezeń struktur w rozumieniu grup społecznych, społeczeństwa, narodu i państwa. Rozważania o bezpieczeństwie można i należy rozpatrywać w sensie filozofii bezpieczeństwa. Określić należy, jako ogólne refleksje o formach istnienia każdego stanu rzeczy [Świniarski 1997, s. 174]. Pojmowana w taki sposób filozofia bezpieczeństwa jest próbą syn-tezy poznawczych i analitycznych wysiłków podejmowanych w związku z wyzwaniami wyartykułowanymi współcześnie, kiedy to zauważono, że gra toczy się o to, aby trwać, przetrwać i maksymalnie wykorzystywać dane nam istnienie oraz działanie. Bowiem istnienie jednego podmiotu może się urzeczywistniać kosztem istnienia drugiego podmiotu lub można pojmować tę tezę bardziej radykalnie, czyli umieranie jednego podmiotu dla innych, aby oni mogli wspaniale żyć, a nie tylko egzystować. Można także podporządkować swoje życie innym, bezgranicznie troszcząc się o ich dobro, by inni mogli spokojnie żyć oraz tworzyć nową jakość.

Taka ekspansja podmiotu wymusza pewne wyrzeczenia, niekiedy nieocenione w stosunku do innych podmiotów. Można tu dostrzec pewną prawidłowość historyczną, a mianowicie taką, że bezpieczeństwo realizować się daje przez zespół środków ograniczonych z jednej strony, preferencją dla ekspansji, agresji i siły oraz przemocy z drugiej zaś strony skłonnością do współpracy, kooperacji i integracji. Inaczej ujmując problem bezpieczeństwa można go realizować przez wielkość konkretnych środków istniejących między ekspansją a integracją, siłą a jej unikaniem, prze mocą a jej wyrze-kaniem się, czy wreszcie wojną a pokojem.

Wiele wskazuje na to, że preferencje dla ekspansji, agresji i siły oraz wojny częściej występują przy zagrożeniach bezpośrednich i indywidualnych oraz subiektywnych, preferencje zaś do współpracy, kooperacji i integracji związane są raczej z zagrożeniami pośrednimi oraz obiektywnymi. Inaczej i bardziej psychologicznie stwierdzić można, że zagrożenia bezpośrednie wyzwalają w człowieku natychmiastową agresję. Natomiast zagrożenia pośrednie skłaniają nas do integracji.

Diagnoza gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego

Bezpieczeństwo narodowe stanowi obecnie jeden z zasadniczych kierunków działalności państwa związanej z rozwojem zarówno w czasie pokoju, jak i funkcjonowania w czasie wojny. Stanowi ono o zdolności państwa do prow-adzenia skutecznych przeciw działań związanych z eliminacją zagrożeń dotyczących obywatela i całego państwa. Dziedzina bezpieczeństwa wsz-elakiego ma charakter kompleksowy i stanowi przedmiot zainteresowania całego aparatu władzy państwowej, administracji publicznej i gospodarki narodowej.

Wstęp do rozważań o gotowości systemu… 309

System bezpieczeństwa narodowego nie stanowi wyizolowanej, funkcjonującej samodzielnie struktury państwowej. Zadania dotyczące utrzymania bezpieczeństwa narodowego zostały sprecyzowane w kompe-tencjach wszystkich organów państwowych oraz sprywatyzowanych pod-miotów gospodarczych, które spełniają szczególną rolę w tym systemie. Dlatego też system bezpieczeństwa narodowego oparty jest przede wszyst-kim na narodowym potencjale obronnym, charakteryzujący się posiadaniem odpowiednio przygotowanych sił i środków do wykonania istotnych zadań w zakresie utrzymania bezpieczeństwa, odpowiedniego przygotowania in-frastruktury ekonomicznej, społecznej i krytycznej państwa do eliminacji zagrożeń, a w wypadku ich zaistnienia do likwidacji ich skutków.

Z całą stanowczością należy stwierdzić, że polityka bezpieczeństwa każdego państwa jest integralnym elementem globalnej polityki, tak w sferze działania wewnętrznego jak i zewnętrznego. Jej celem i zadaniem, najogólniej mówiąc jest stworzenie sprzyjających warunków zewnętrznych i wewnętrznych do rozwoju polityczno-gospodarczego i społecznego kraju oraz zapobieganie (przeciwdziałanie) prawdopodobnym zagrożeniom, które mogą wystąpić w bliższej lub dalszej perspektywie czasowej z większym lub mniejszym nasileniem. Kształt polityki bezpieczeństwa narodowe-go determinują zarówno czynniki (wyznaczniki) międzynarodowe takie jak: aktualne położenie geopolityczne, polityka zagraniczna, ale również wewnętrzne dotyczące stanu ekonomicznego gospodarki, warunków soc-jalnych społeczeństwa, demokratycznego porządku konstytucyjnego, och-rony wolności i praw człowieka – obywatela, tożsamości narodowej, rozwoju społeczno- kulturalnego, ekologii, jak również wszelkich zagrożeń.

Można przyjąć, iż skala, intensywności i różnorodności zagrożeń i otoc-zenia czynników ma wpływ na stan bezpieczeństwa państwa. Jest on duży i turbulentny w swojej dynamice działań i przyczyn. Współczesny system bezpieczeństwa ma na celu odpowiednie przygotowanie i wykorzystanie sił, środków będących w dyspozycji państwa do przeciwdziałania wszelk-iego rodzaju zagrożeniom powodującym sytuacje kryzysowe na poziomie państwa, województwa, powiatu czy gminy.

System ten powinien być ukierunkowany na zapewnienie dobrobytu społeczeństwa i jego rozwoju w bezpiecznym środowisku cywilizacyjnym. Bezpieczeństwo państwa i podmiotu jest wypadkową zarówno zewnętrznych, jak i wewnętrznych uwarunkowań w istotny sposób wpływających na sytuację Polski oraz całokształt warunków w jakich rozwija się nasz kraj. Na poziom bezpieczeństwa wpływają czynniki: polityczno-militarne, gospodar-cze i społeczne tak w bliższym otoczeniu naszego kraju, jak również w dal-szym. Natomiast główny wpływ mają:

aktualny i prognozowany stan bezpieczeństwa międzynarodowego; przyjęte instrumenty, procedury kształtujące bezpieczeństwo międzyna-rodowe;

—

Jan Wojnarowski310

stan stosunków dwu i wielostronnych z państwami bliższego i dalszego otoczenia naszego Państwa; sojusze polityczno-militarne i gospodarcze umacniające bezpieczeństwo militarne, gospodarcze i społeczne oraz ekologiczne.Bezpieczeństwo narodowe warunkuje szereg czynników, do których

można zaliczyć: zdolność do odpowiedniego reagowania na zmiany w sytuacji geopolitycznej; powstawanie zagrożeń zewnętrznych i wewnętrznych; pozi-omy podstawowych potencjałów państwa (gospodarczego, militarnego nau-kowo-technicznego, moralnego, demograficznego, wydajność pracy, intelek-tualnego); trwałość ustroju politycznego i obowiązujących struktur państwa, jego podsystemów prawa ekonomicznego i finansowego; stopień politycznej, gospodarczej, finansowej i technologicznej zależności zewnętrznej państwa; efektywność systemów kierowania państwem, polityką zagraniczną państwa i stosunkami ekonomicznymi z zagranicą. Coraz większe znacze-nie zdobywają również takie czynniki, jak jakość otaczającego środowiska i skuteczność polityki ekologicznej, dynamika zmian liczbowych ludności, jej struktury wiekowej i składu jakościowego, stabilność zaopatrzenia ludności w artykuły spożywcze, zabezpieczenie przemysłu w surowce, stabilny i wystarczający dostęp do zdywersyfikowanych źródeł energii.

Po charakterystyce zasadniczych czynników wpływających na system bezpieczeństwa narodowego należałoby dokonać próby definicji obejmujących zakres gotowości tego systemu oraz dziedzin wchodzących w jego skład. Na początku należy zaznaczyć, że każda gotowość jest stopniowalna i po-lega na osiąganiu coraz wyższych stopni, od stałej gotowości systemu do wyższych jej stanów (ile by ich nie było). Gotowość systemu bezpieczeństwa narodowego można rozpatrywać dokonując diagnozy bezpieczeństwa w przekroju dziedzinowym i ich ewolucji w ostatnich latach. W latach 70 i 80 ubiegłego wieku w skład gotowości systemu bezpieczeństwa narodowe-go przyjmowało się w myśl „Założeń Polskiej Polityki Bezpieczeństwa” oraz „Polityki Bezpieczeństwa i Strategii Obronnej Rzeczpospolitej Polskiej” [Do-kument 1992]:

gotowość bojową i mobilizacyjną sił zbrojnych;gotowość elementów kierowania obroną państwa (stanowisk kierowana);stan gotowości do wykorzystania rezerw państwowych na cele bezpie-czeństwa państwa;gotowość do podjęcia dodatkowych zadań produkcyjnych przez sektor gospodarczo obronny na wypadek kryzysu i wojny;stan przygotowania do realizacji zadań obronnych przez siły obrony cy-wilnej państwa.Po przystąpieniu Polski do struktur Paktu Północnoatlantyckiego (NATO)

zaczęła obowiązywać Strategia Obronności Rzeczpospolitej Polskiej [Strate-gia 2000], która obejmowała: gotowość podsystemu kierowania obronnością

—

—

———

—

—


państwa; gotowość podsystemu militarnego RP; gotowość ogniw pozamili-tarnych państwa. Patrząc na powyższe dokumenty i problemy gotowości w nich zawarte należy stwierdzić, że dominowało pojęcie szeroko rozumianej gotowości obronnej państwa. Natomiast gotowość systemu bezpieczeństwa narodowego, jako pojęcie szersze, dopiero się rodzi i ujmuje w sobie gotowość obronną państwa.

Opierając się na obowiązujących strategiach RP z lat 2003 i 2007 oraz strate-gii wojskowej z roku 2003 w zakresie odnoszącym się do bezpieczeństwa nar-odowego i strategii wojskowej, można określić skład dziedzinowy gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego, do którego należą:

gotowość podsystemu kierowania bezpieczeństwem narodowym;gotowość podmiotów wykonawczych administracji publicznej i gospo-darki narodowej;gotowość mobilizacyjna i bojowa sił zbrojnych RP. Zatem, na potrzeby teoretyczne tego opracowania, należy przyjąć

następującą autorską definicję gotowości systemu bezpieczeństwa narodowe-go: Gotowość systemu bezpieczeństwa narodowego (w przyszłości zinte-growanego systemu w skali regionalnej i globalnej) to proces realizowany przez wszystkie siły kierownicze i wykonawcze państwa (budżetowanie, real-izacja zadań operacyjnych, szkoleniowych, organizacyjnych, inwestycyjnych i kontrolnych) mający na celu przeciwstawienie się wszelkim zagrożeniom i niewykorzystanym szansom w celu istnienia oraz dalszego rozwoju państwa, w myśl żywotnych jego interesów, oraz ochrony i obrony podmiotów i przedmiotów suwerennego państwa przed wszelkimi zagrożeniami.

Według zaproponowanej definicji, można wygenerować następujące stany gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego:

stała gotowość systemu bezpieczeństwa narodowego,gotowość kryzysowa systemu bezpieczeństwa narodowego, pełna gotowość systemu bezpieczeństwa narodowego.Stała gotowość systemu bezpieczeństwa narodowego to proces tworze-

nia, przygotowania i zorganizowanego działania podmiotów państwa w zakresie programowania i planowania zadań zapewniających utrzymanie bezpieczeństwa (pod względem ochrony i obrony) podmiotów, mienia oraz środowiska naturalnego przed zagrożeniami i w sytuacjach kryzysowych.

Gotowość kryzysowa systemu bezpieczeństwa narodowego stanowi proces reagowania na zaistniałą sytuację kryzysową, wyrażający się w zdolności państwa do prowadzenia skutecznych działań zapobiegawczych, przeciwdziałających i eliminujących zaistniałe zagrożenia. Stan ten może być wprowadzony w razie pojawienia się symptomów zagrożeń kryzysowych lub wojennych, albo gdy wynika to z zobowiązań sojuszniczych.

Pełna gotowość systemu bezpieczeństwa narodowego jest stanem, który określa konieczność częściowego lub całkowitego rozwinięcia potencjału

——

—

———

Jan Wojnarowski312

bezpieczeństwa państwa w obliczu zagrożenia kryzysem lub konfliktem zbrojnym w celu zapewnienia ochrony i obrony żywotnych interesów nar-odowych.

Stany gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego służą do systematy-cznego zwiększania, w czasie i przestrzeni, potencjału bezpieczeństwa przez stopniowe podwyższanie gotowości obronnej (operacyjnej) służb, straży, agencji, inspekcji oraz pozostałych podmiotów administracyjnych i gos-podarczych, odpowiednio do stopnia zagrożenia bezpieczeństwa państwa. Podwyższanie gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego w sytuacjach zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych jest związane z wprowadzaniem jej odpowiednich stanów w państwie. W wypadku ich wprowadzenia realizuje się zadania zawarte w Planie Reagowania Obronnego Rzeczypospolitej Pol-skiej oraz w planach i programach wynikające z istoty zagrożeń opracow-anych na poszczególnych szczeblach administracji publicznej.

Uruchomienie określonych działań ma na celu osiągnięcie zdolności or-ganów kierowania wszystkich szczebli do realizacji zadań organizacyjno-koordynacyjnych w celu skutecznego przeciwdziałania zagrożeniom dla bezpieczeństwa państwa lub usuwania skutków ich wystąpienia.

Zasady gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego

Zasady gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego mają na celu regulację działalności instytucji i organów do utrzymania żywotnych in-teresów państwa na kreślonym etapie jego rozwoju. Stanowią one w miarę całościowe ujęcie problemów składających się na bezpieczeństwo narodowe. Obecnie można wyróżnić następujące zasady.1. Zasada planowania i programowania utrzymania oraz podnoszenia gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego. Podstawowym narzędziem realizacji przygotowań do utrzymania oraz podnoszenia gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego jest planowanie i programowanie, obejmujące swoim zakresem wszystkie dziedziny funkcjonowania państwa. W struk-turze planowania bezpieczeństwa narodowego bardzo istotną rolę odgrywa programowanie tego bezpieczeństwa, które obejmuje realizację przedsięwzięć rzeczowo-finansowych, mających zasadniczy wpływ na wykonywanie zadań1.

1 Planowanie w zakresie utrzymania i podnoszenia gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego ma na celu ustalania sposobów wykonania zadań oraz wykorzystania w tym celu niezbędnych sił i środków.Programowanie natomiast określa zakres przygotowań na dziesięcioletni okres planistyczny rozpoczynający się w roku nieparzystym, ujętych w formie przedsięwzięć rzeczowo – finansowych, które mają być wykonane w czasie pokoju w celu utrzymania oraz podwyższania gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego (przypis autora).


Planowanie i programowanie jest procesem ciągłym, czasochłonnym i dość skomplikowanym, wymaga uwzględnienia szeregu przeanalizowanych czynników z otoczenia zewnętrznego i wewnętrznego. Powyższe czynniki służą do ustalenia celów planowania i programowania przy uwzględnieniu określonej presji czasu, czyli ustalenia co, kto i kiedy ma wykonać oraz wybrać odpowiednie środki do ich osiągnięcia. Dokonywanie wyboru sposobu osiągania celów spośród zbioru możliwych metod ich realizacji, określonych przez aktualne i przyszłe wewnętrzne oraz zewnętrzne warunki wykonania zadań wpływających na utrzymanie bezpieczeństwa narodowego. Początkiem planowania i programowania gotowości systemu bezpieczeństwa narodowe-go jest identyfikacja zagrożeń jakie mogą wystąpić w otoczeniu podmiotu planującego i programującego. Określając zagrożenia należy dokonać anali-zy sił i ich szans w likwidacji tych zagrożeń, w różnych stopniach nasilania się ze szczególnym uwzględnieniem najwyższego nasilania się zagrożenia. Natomiast końcowym elementem planowania i programowania gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego jest wypracowany zestaw zadań do re-alizacji w określonych stanach osiągania gotowości tego systemu.2. Zasada celowości funkcjonowania gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego nakazuje, aby działania podejmowane w celu utrzyma-nia w gotowości systemu, zmierzały do stabilności życia i rozwoju całego społeczeństwa, a kiedy już wystąpią zagrożenia użyte siły i środki pow-inny doprowadzić do stanu normalnego w krótkim czasie i bez większych szkód moralnych oraz materialnych. Celowość funkcjonowania systemu bezpieczeństwa narodowego ma zapewnić poczucie działania zmierzającego w pożądanym kierunku przez reagowanie na zachodzące zmiany w otocze-niu i koncentrację wysiłków w określonym – priorytetowym kierunku oraz mobilizację sił do osiągnięcia wytyczonych celów. Rozważań dotyczących celowości funkcjonowania systemu bezpieczeństwa narodowego nie da się przecenić, bowiem wytyczają one istotne kierunki w działaniu, a w konse-kwencji w podejmowaniu decyzji i egzekwowaniu realizacji zadań.3. Zasada sterowania gotowością systemu bezpieczeństwa narodowe-go polega na umiejętnym wykorzystaniu posiadanych sił i środków w czasie pokoju przez działalność dyplomatyczną, współpracę ekonomiczną, działalność kulturową, czy ideologiczną. Sterowanie stosunkami i relacjami w jakie wchodzą podmioty, aby optymalizować swoje istnienie. W zasadzie tej mieści się prymat podsystemu kierowania bezpieczeństwem narodowym nad podsystemami wykonawczymi tego systemu oraz obowiązuje jednoo-sobowe kierowanie bezpieczeństwem narodowym, polegające na zmianie znaczenia ciał kolegialno – decyzyjnych w ciała doradczo-opiniodawcze.4. Zasada instytucjonalizacji gotowości systemu bezpieczeństwa nar-odowego opiera się na konstytucyjnych oraz ustawowych instytucjach i or-ganach odpowiedzialnych za utrzymanie bezpieczeństwa narodowego. Są to

Jan Wojnarowski314

takie instytucje jak: prezydencka Rada Bezpieczeństwa Narodowego oraz jej organ wykonawczy, jakim jest Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, a także Rada Gabinetowa.

Organy podporządkowane Prezesowi Rady Ministrów to Stały Komitet Rady Ministrów oraz powołane ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarzą-dzaniu kryzysowym Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, które rozpoczęło funkcjonowanie od 2 sierpnia 2008 r. Wymienione instytucje funkcjonują na szczeblu centralnym, natomiast w terenie na szczeblu administracji rządowej i samorządów terytorialnych funkcjonują wydziały, zespoły i centra odpowie-dzialne za zarządzanie kryzysowe w ramach zarządzania bezpieczeństwem narodowym. Funkcjonowanie tej zasady przejawia się w polityce międzyna-rodowej, w traktatach i instytucjach międzynarodowych odpowiedzialnych za bezpieczeństwo oraz w przepisach prawa międzynarodowego.5. Zasada powszechności systemu bezpieczeństwa narodowego wynika z potrzeb każdego podmiotu, który pragnie w spokoju żyć, rozwijać się i tworzyć nowe wartości dla przyszłych pokoleń.6. Zasada dynamizacji systemu bezpieczeństwa narodowego powoduje zmiany w stosunkach polityczno-gospodarczych, czy kulturowych przez utrzymywanie i rozwijanie kontaktów instytucji w kraju i zagranicą. Funk-cjonowanie tej zasady w bezpieczeństwie narodowym powoduje rozwój i doskonalenie życia społecznego, jego warunków i relacji w jakie wchodzą podmioty związane z ich dynamizacją, której także sprzyja elastyczność i pluralizm. Posiada swoje odzwierciedlenie w stosunkach politycznych w ich naruszaniu lub uzgadnianiu w warunkach pokojowych albo narzu-canych siłą militarną w czasie wojny.7. Zasada proporcjonalności gotowości systemu bezpieczeństwa nar-odowego odnosi się do samej decyzji o podwyższeniu gotowości systemu, jak również do działań podjętych w czasie wykonywania tej decyzji. Za-sada podwyższania formułuje nakaz użycia jedynie takiego środka, który jest najmniej uciążliwy dla społeczeństwa w sytuacji kryzysowej. Jeśli za-tem istnieje możliwość osiągnięcia zamierzonego celu przez decydenta środkami mniej uciążliwymi dla społeczeństwa należy bezwzględnie z nich skorzystać. Podjęte działania w systemie bezpieczeństwa narodowego pow-inny odpowiadać stopniowi zagrożenia i muszą zmierzać do jak najszybszego przywrócenia bezpieczeństwa w państwie.

Opisane zasady mieszczą w sobie takie postulaty jak: suwerenność i niezależność oraz podmiotowość, również i humanitaryzm, a także prawa człowieka i godność narodową, dobrobyt i środowisko człowieka oraz wolność, pokój i sprawiedliwość. Wspomniane zasady stanowią o dążeniu i wysiłku podmiotów w relacjach polityczno-społecznych do: trwania, przetrwania i zwiększenia szans rozwoju, jak i nieustannego dążenia do tego rozwoju. Trwanie oznacza stabilność, pewność i daje poczucie porządku, stabilności,


której sprzyja dobrobyt i dostatek, humanitarne prawo gwarantujące godność i wolność, jako podstawowe atrybuty człowieka pragnącego bezpiecznie żyć.

Podsumowanie

Współczesne postrzeganie systemu bezpieczeństwa narodowego i poziomu jego gotowości unaocznia trend wskazujący na odchodzenie od tradycyj-nego postrzegania bezpieczeństwa jako braku zagrożeń polityczni-militar-nych. Coraz bardziej aktualne staje się dostrzeganie niemilitarnych zagrożeń o charakterze wewnętrznym i zewnętrznym w obszarach: ekonomicznym, ekologicznym i społecznym. Zatem bezpieczeństwo narodowe ma charak-ter dynamicznego procesu poddawanego nieustannym zmianom płynącym z otoczenia.

Polityka każdego państwa zakłada stworzenie systemu bezpieczeństwa umożliwiającego zapewnienie odpowiednio przygotowanych sił i środków będących w stanie podejmować działania w sytuacjach kryzysowych. Plano-wanie gotowości systemu bezpieczeństwa musi uwzględniać zarówno spe-cyfikę i rodzaje zagrożeń jak i poziom działania. Można zatem stwierdzić, że współczesne bezpieczeństwo państwa jest wypadkową zewnętrznych i wewnętrznych uwarunkowań w istotny sposób wpływających na sytuację Polski.

W zależności od sytuacji system bezpieczeństwa państwa, można utrzy-mywać na różnych poziomach gotowości. Procesy te wymagają znajomości zasad planowania i koordynacji oraz dostosowania poziomu gotowości pro-porcjonalnie do wielkości zagrożeń.

Abstract

The paper was shown the key issues related to the willingness of national security. Security is one of the basic needs of every individual, and is also an absolute value in the state and national level. Today’s understanding of security is increasingly equated with the threats of niemilitarnym. The authors presented the definition of security of the state of preparedness seen as a process implemented by management and labor regulations in the country. According to the proposed definition can point to the need for presence of different states of preparedness of national security are dependent on the current scale of threats.

Bibliografia

Bobrow J., Haliżak E., Zięba R., Bezpieczeństwo narodowe i międzynarodowe u schyłku XX wieku, Warszawa 1997.Dokument doktrynalny przyjęty na posiedzeniu Komitetu Obrony Kraju w dniu 2 listopada 1992 roku, Warszawa 1992. Kukułka J., Narodziny nowych koncepcji bezpieczeństwa, Warszawa 1994 (A).

Jan Wojnarowski316

Kukułka J. (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe w Europie środkowej po zimnej wojnie, Warszawa 1994.Nowakowski Z., Bezpieczeństwo narodowe i zarządzanie kryzysowe, Materiały Konferen-cyjne WSIZ i AON. Czerwiec 2008, Warszawa 2008. Rajchel K., Bezpieczeństwo narodowe i zarządzanie kryzysowe w Polsce w XXI wieku – wyzwania i dylematy, Materiały Konferencyjne WSIZ i AON. Czerwiec 2008, Warsza-wa 2008. Rutkowski R., Bezpieczeństwo i obronność: strategie – koncepcje – doktryny, Warszawa 1995.Stankiewicz W., Bezpieczeństwo a walki niezbrojne, Warszawa 1991.Stańczyk J., Współczesne pojęcie bezpieczeństwa, Warszawa 1996.Stefanowicz J., Ład międzynarodowy, doświadczenia i przyszłość, Warszawa 1966.Strategia Obronności Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 23 maja 2000 roku, Warsza-wa 2000. Strategia bezpieczeństwa narodowego RP, Warszawa 2007. Świniarski J., O naturze bezpieczeństwa, Warszawa – Pruszków 1997.Wojnarowski J., Podstawy prawne bezpieczeństwa RP, AON, Warszawa 2004.


PRZEDSIĘBIORCZOŚĆ I ZARZĄDZANIE - Społeczna Akademia … · 2010-05-25 · Jan Wojnarowski...

Documents

Transcript of PRZEDSIĘBIORCZOŚĆ I ZARZĄDZANIE - Społeczna Akademia … · 2010-05-25 · Jan Wojnarowski...