Polska w strefie Schengen · 2009-01-17 · czania się wewnątrz strefy i jednocześnie zadbać o...

Polska w strefie SchengenRefleksje po pierwszym roku członkostwa

Warszawa 2008Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji

Praca zbiorowa wydana nakłademMinisterstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

ul. Batorego 5, 02-591 Warszawa

Redakcja: Barbara Radzikowska-Kryśczak

Anna Sadownik

Abstrakty/Abstracts:Departament Unii Europejskiej

i Współpracy Międzynarodowej MSWiA

Zdjęcia: Krzysztof Niemiec

Projekt graficzny: Katarzyna Filochowska

Druk: Drukarnia Jantar

ul. Gen. Kutrzeby 44 a, 05-082 Stare Babice

�

Przedmowa

21 grudnia 2007 roku zapamiętamy jako europejskie święto. Rok temu Polska oraz osiem państw – nowych członków Unii Europejskiej dołączyło do strefy Schengen. Marzenie o Europie bez granic towarzyszyło pokoleniom, którym przyszło żyć w trud-nych czasach podzielonego murem berlińskim kontynentu. 21 grudnia 2007 roku był swoistym uwieńczeniem procesu jednoczenia się Europy.

Rozszerzenie obszaru Schengen i skuteczna realizacja projektu zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych Unii Europejskiej jest wynikiem wielu lat ciężkiej pracy, efektywnego planowania na różnych szczeblach władzy, wymiany doświadczeń po-między służbami poszczególnych państw członkowskich i konsekwentnego wdrażania trudnych procedur. Wszystko po to, by zapewnić nieograniczoną swobodę przemiesz-czania się wewnątrz strefy i jednocześnie zadbać o najwyższy poziom bezpieczeństwa poprzez profesjonalne zarządzanie granicą zewnętrzną.

Praktyczną konsekwencją dla obywatela UE i osób upoważnionych do wjazdu na teren jednego z krajów strefy Schengen jest możliwość przejazdu z Tallina do Lizbony bez kontroli granicznej w tradycyjnym znaczeniu tego słowa.

Dzięki pełnemu zaangażowaniu i solidarnej współpracy zarówno tzw. starych państw członkowskich, jak i nowych, osiągnięcie zamierzonego celu było możliwe. Jest to olbrzymi sukces, który dla Polski ma szczególny wymiar, gdyż to nam, ze wzglę-du na położenie geograficzne, przypadło jedno z najbardziej odpowiedzialnych zadań zabezpieczenia najdłuższej zewnętrznej granicy lądowej Unii Europejskiej.

Schengen okazuje się na tyle atrakcyjnym i uniwersalnym projektem, że może-my z powodzeniem myśleć o jego dalszym rozszerzaniu. W najbliższej perspektywie o Szwajcarię, w kolejnych latach również o Rumunię i Bułgarię.

Radość z olbrzymich korzyści płynących z przystąpienia do strefy Schengen nie przysłania nam jednak istotnego faktu, iż zharmonizowany i restrykcyjny system kon-troli imigracji jest pewnym utrudnieniem dla naszych partnerów spoza Unii Europej-skiej. Dlatego podejmowane są ciągle nowe wysiłki na rzecz wypracowania takich rozwiązań we wspólnej polityce migracyjnej, które będą satysfakcjonujące w długo-terminowej perspektywie dla wszystkich, w konsekwencji prowadząc do tworzenia fundamentów międzynarodowego bezpieczeństwa.

Polskie członkostwo w Schengen to konieczność podejmowania stałych wysiłków i wyzwań, to codzienna trudna praca służb, to także potrzeba analizowania konse-kwencji i procesów w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego, przemian społecznych i gospodarczych związanych ze swobodnym przepływem osób. Postanowiliśmy w Mi-nisterstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji przy udziale grona ekspertów zebrać związane z tym informacje i opinie, które mam przyjemność przedstawić w formie ni-niejszego raportu. Mam nadzieję, że będziemy mogli w ten sposób regularnie, poprzez kolejne, rozszerzone również o inne aspekty, publikacje wzbogacić debatę publiczną o konsekwencjach funkcjonowania naszego kraju po wejściu do strefy Schengen.

Grzegorz SchetynaMinister Spraw Wewnętrznych i Administracji

Spis treści 5 Monika Droździkowska Schengen z perspektywy polskich doświadczeń 17 Grzegorz Polak Instrument Finansowy Schengen – finansowanie inwestycji służących wdrożeniu w Polsce acquis Schengen

24 Aleksandra Hebda, Przemysław Hofman Przygotowanie organów administracji publicznej do współpracy z Systemem Informacyjnym Schengen – budowa Polskiego Komponentu SIS

41 Wojciech Pietr System Informacyjny Schengen – rola Biura SIRENE 58 Janusz Cieślewicz Podstawy prawne kontroli granicznej po przystąpieniu Polski do Układu z Schengen

64 Maciej Pietraszczyk Funkcjonowanie Straży Granicznej w warunkach strefy Schengen

73 Piotr Rakowski Współpraca policyjna w strefie Schengen – aspekty teoretyczno-prawne

82 Grzegorz Wanat, Jarosław Ruta Współpraca straży granicznej i policji w kontekście członkostwa w Schengen

92 Mariusz Kielc Strefa swobód – Schengen, a swobodny przepływ ludności

101 Georges Pyl Rozszerzenie strefy Schengen – swobodny przepływ i jego konsekwencje w życiu codziennym 114 Sławomir Markowski Przywracanie kontroli granicznej wewnątrz strefy Schengen – perspektywy i doświadczenia na tle Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej 120 Wiaczesław Wojnarowski Schengen dla Ukrainy – spojrzenie z drugiej strony granicy

125 Alexandra Schwell Strach przed „Wschodem“? Austria i rozszerzenie strefy Schengen

Abstracts 16 Schengen from the perspective of the Polish experiences

23 Schengen Facility – financing investments for implementing Schengen acquis in Poland

40 Preparing the public administration to cooperate with the Schengen Information System – building the Polish SIS Component

57 Schengen Information System – role of the SIRENE office

63 Legal basis for border controls after Poland’s joining the Schengen area

72 Functioning of the Border Guard within the Schengen area

81 Police cooperation in the Schengen area – theoretical and legal aspects

91 Border Guard and Police cooperation in Schengen area

100 Area of freedom – Schengen and the free movement of persons

113 Enlargement of the Schengen area – free movement and its impact on everyday life

119 Reintroducing border controls within the Schengen area – perspectives and experiences in the context of the European Football Championships

124 Schengen for Ukraine – a glance from the other side of the border

136 Fear from “the East”? Austria and the enlargement of the Schengen area

�

Schengen z perspektywy polskich doświadczeńSchengen from the perspective of the Polish experiences

Decyzja o zniesieniu kontroli na granicach wewnętrznych oraz o przystąpieniu dziewięciu nowych państw członkowskich do strefy Schengen była jedną z naj-ważniejszych decyzji w zakresie pełnej realizacji integracji europejskiej. Posze-rzenie obszaru strefy Schengen stanowi istotny wkład w budowę zjednoczonej Europy opartej na wzajemnym zaufaniu, wspólnie podejmującej walkę o utrzy-manie wysokiego poziomu bezpieczeństwa.

Rozszerzenie strefy Schengen o nowe państwa członkowskie było wielkim suk-cesem wszystkich uczestników tego procesu, nie tylko nowych państw człon-kowskich. Warto wspomnieć, że podjęcie przez Radę UE decyzji o zniesieniu kon-troli na granicach wewnętrznych nie byłoby możliwe bez podłączenia nowych państw członkowskich do Systemu Informacyjnego Schengen. Rozszerzenie stre-fy Schengen było możliwe dzięki propozycji portugalskiej SISOne4All, a także wsparciu innych państw stosujących już dorobek prawny Schengen.

Rozszerzenie strefy Schengen było wielkim wyzwaniem politycznym, zarówno dla nowych państw członkowskich, jak i państw uczestniczących już w strefie Schengen. Decyzje polityczne wymagały podjęcia odpowiednich działań, a także przekonania społeczeństwa, że zniesienie kontroli na granicach z Europą Cen-tralną i Wschodnią nie będzie wiązało się ze spadkiem bezpieczeństwa.

Monika Droździkowska

Podstawy prawne strefy Schengen

Układ z Schengen, podpisany 14 czerwca 1985 r., stał się podstawą prawną do stop-niowego znoszenia kontroli na granicach wewnętrznych. Początkowo został on podpi-sany przez kraje Beneluksu, Francji i Niemiec, następnie kolejne państwa członkowskie Unii Europejskiej podejmowały decyzję o przystąpieniu do Układu z Schengen. Układ z Schengen przewidywał wprowadzenie środków zmierzających do ułatwienia prze-kraczania granic wewnętrznych oraz do wprowadzenia bardziej efektywnej kontroli na granicach zewnętrznych. Dopiero na mocy przepisów Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen możliwe było urzeczywistnienie idei swobodnego przemieszczania się wszystkich osób przekraczających granice wewnętrzne, zarówno obywateli UE, jak i obywateli państw trzecich. Wdrożenie tej zasady nie byłoby możliwe bez wprowa-dzenia dodatkowych środków mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa i po-rządku publicznego na obszarze Schengen1. Szczegółowe przepisy zostały zawarte

�. Porozumienie pomiędzy rządami Krajów Unii Gospodarczej Beneluksu, Federalnej Republiki Niemiec i Republiki Francuskiej w kwestii stopniowego zniesienia kontroli granicznych pomiędzy państwami człon-kowskimi Układu, podpisane w Schengen (Wielkie Księstwo Luksemburg) w dniu 14 czerwca 1985 r.

Konwencja wprowadzająca w życie Układ z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. pomiędzy Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec i Republiki Francuskiej w kwestii stopniowego zniesienia kontroli granicznych pomiędzy Państwami Członkowskimi Układu, podpisane w Schengen (Wielkie Księstwo Luksemburga) w dniu 19 czerwca 1990 r.

Przystąpienie

nowych Państw

Członkowskich było

ogromnym wyzwaniem

dla całej strefy Schen-

gen. Z perspektywy

czasu można ocenić,

że w praktyce nie

potwierdziły się obawy,

przewidujące spadek

poziomu bezpieczeń-

stwa. Zapobiegło temu

m.in. poszerzenie

uprawnień polskiej

Straży Granicznej.

Schengen z perspektywy polskich doświadczeń

�

w Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, będącej podstawą do zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych.

Przepisy związane z realizacją zasady swobodnego podróżowania rozwijały się poza ramami prawnymi UE. Inicjatywa w zakresie wprowadzenia ułatwień w przekracza-niu granic opierała się na woli państw członkowskich przystępujących do Układu z Schengen. Dopiero wejście w życie Traktatu Amsterdamskiego doprowadziło do ostatecznego włączenia umów i wtórnego acquis Schengen do dorobku prawnego Unii Europejskiej2. Główna część przepisów dotyczących procedur przekraczania gra-nicy zewnętrznej i kontroli osób na tych granicach wraz z kwestiami dotyczącymi polityki wizowej i azylowej znalazła się w nowym tytule IV Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE)3. Pozostała część przepisów dorobku prawnego Schen-gen związana bezpośrednio z polityką bezpieczeństwa została wprowadzona do tytu-łu VI Traktatu o Unii Europejskiej (TUE)4. Spowodowało to, że współpraca zaczęła być prowadzona w prawnych i instytucjonalnych ramach Unii Europejskiej.

Włączenie dorobku prawnego Schengen w ramy prawne Unii Europejskiej ozna-czało, że państwa członkowie UE będą zobowiązane do stosowania dorobku praw-nego Schengen w pełni. Dorobek prawny Schengen ma również zastosowanie do wszystkich nowych państw członkowskich, z poszanowaniem zasad określonych w art. 3 Traktatu Akcesyjnego5. Wyjątek stanowi jedynie Wielka Brytania oraz Irlandia6.

Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zajmuje szczególne stano-wisko w odniesieniu do spraw ujętych w części trzeciej tytuł IV Traktatu ustanawiają-cego Wspólnotę Europejską, co zostało zapisane w Protokole w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii oraz w Protokole w sprawie zastosowania przez Zjednoczone Królestwo i Irlandię niektórych aspektów art. 14 Traktatu ustanawiają-cego Wspólnotę Europejską, załączonego przez Traktat z Amsterdamu do Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską7.

Z punktu widzenia nowych państw członkowskich istotny jest zapis art. 8 Protokołu w sprawie dorobku Schengen włączonego w ramy Unii Europejskiej mówiącego, że „w negocjacjach dotyczących przystąpienia nowych Państw Członkowskich do Unii Europejskiej dorobek Schengen i inne środki podjęte przez instytucje w zakresie jego zastosowania są uznawane za dorobek, który powinien być w pełni przyjęty przez

�. Na mocy dołączonego do Traktatu z Amsterdamu Protokołu włączającego dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej.

�. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957 r. (tekst jedn.: Dz. Urz. UE C 321 E z dnia 29 grudnia 2006 r., tekst pierwotny: Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864).

�. Traktat o Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 1992 r. (tekst jedn.: Dz. Urz. UE C 321 E z dnia 29 grudnia 2006 r., tekst pierwotny: Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864).

�. Protokół w sprawie dorobku Schengen włączonego w ramy Unii Europejskiej DzU UE C 310/348 z dnia 16 grudnia 2004 r.

�. Zgodnie z Protokołem w sprawie dorobku prawnego Schengen Irlandia i Zjednoczone Królestwo mogą uczestniczyć w całości albo części postanowień Schengen po jednogłośnym głosowaniu państw-stron umów i przedstawiciela rządu danego państwa.

�. Decyzja Rady z dnia 29 maja 2000 r. dotycząca wniosku Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Ir-landii Północnej o zastosowaniu wobec niego niektórych przepisów dorobku Schengen (2000/365/WE), Dz.Urz. UE L00.131.43.

�

wszystkie państwa kandydujące do przystąpienia”8. Oznacza to, że na potrzeby nego-cjacji dotyczących przystąpienia nowych państw do Unii Europejskiej, dorobek praw-ny Schengen oraz dalsze środki przyjęte na jego podstawie będą traktowane, jako część acquis, które musi być w pełni przyjęte przez wszystkie państwa kandydujące do członkostwa w Unii.

Przepisy dotyczące stosowania przepisów dorobku prawnego Schengen przez nowe Państwa Członkowskie zostały zawarte w Traktacie Akcesyjnym9. Zapis art. 3 Trak-tatu Akcesyjnego wprowadza podział na przepisy, które stosowane są od momentu przystąpienia nowych państw członkowskich do UE oraz przepisy, których stosowa-nie wymagało podjęcia przez Radę UE stosownej decyzji opartej na wynikach kon-troli, czy w nowym państwie członkowskim zostały spełnione niezbędne warunki dla stosowania tego dorobku10. Przepisy, które są stosowane dopiero po przyjęciu Decyzji przez Radę, są związane przede wszystkim ze zniesieniem kontroli na grani-cach wewnętrznych11.

Przystąpienie nowych Państw Członkowskich

Przystąpienie nowych Państw Członkowskich do strefy Schengen było procesem trud-nym i wymagającym wielu przygotowań w zakresie dostosowania prawa, infrastruktu-ry oraz podjęcia innych działań, które pozwoliły na uzyskanie pozytywnej oceny Rady UE. Sam proces ewaluacji stanowił duże wyzwanie również dla Grupy ds. Ewaluacji Schengen, która zgodnie z mandatem jest odpowiedzialna za przeprowadzenie oceny nowych państw członkowskich12. Ocena dziewięciu nowych Państw Członkowskich w tak krótkim czasie wymagała odpowiedniego przygotowania i sposobu przeprowa-dzenia ewaluacji. Zadaniem Grupy Roboczej ds. Ewaluacji Schengen było przygotowa-nie oraz organizacja i przeprowadzenie ww. ewaluacji.

Proces ewaluacji odbywa się dwuetapowo. Najpierw państwa kandydujące wypeł-niają kwestionariusz, składający się ze 150-200 pytań. Następnie przeprowadzane są tzw. wizyty na miejscu. Niezbędne było bowiem sprawdzenie wszystkich dziewięciu państw przystępujących do Schengen. W tym zakresie wykorzystano model działania zastosowany już przy ewaluacji państw nordyckich.

�. Protokół w sprawie dorobku Schengen włączonego w ramy Unii Europejskiej Dz.Urz. UE C 310/348 z dnia 16 grudnia 2004 r.

�. Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estonii, Republiki Cypryjskiej, Re-publiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Pol-skiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864).

�0.Art. 3 ust. 2 Aktu dotyczącego dotyczący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estonii, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach sta-nowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864).

��.Przepisy, które są stosowane w nowych Państwach Członkowskich od chwili przystąpienia do UE, zo-stały wymienione w załączniku I do Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estonii, Republiki Cypryjskiej, Łotewskiej, Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach sta-nowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864).

��. SCH/Com-ex (98) 26 def.


�

W 2006 r. zorganizowano 58 misji oceniających, które obejmowały takie obszary jak ochrona danych, współpraca policyjna, kontrole na lądowych, morskich oraz powietrz-nych granicach zewnętrznych, a także polityka wizowa. W 2007 r. przeprowadzono 15 ponownych wizyt oceniających, obejmujących dziedziny uznane za najsłabiej do-stosowane do wymogów dorobku prawnego Schengen. Przeprowadzono również dziewięć misji ewaluacyjnych w zakresie podłączenia nowych państw członkowskich do Systemu Informacyjnego Schengen13.

Żadne z nowych Państw Członkowskich nie uniknęło powtórnej misji ewaluacyjnej14. Wizyty dotyczyły głównie ochrony granic zewnętrznych, w szczególności powietrz-nych i lądowych. Jeśli chodzi o Polskę, głównym problemem było dokonywanie kontroli na terytorium państwa trzeciego (Ukrainy i Białorusi). Polska została zo-bowiązana do przeniesienia kontroli na własne terytorium, co nastąpiło z dniem 15 września 2007 roku15.

System Informacyjny Schengen

Czynnikiem decydującym w zakresie przystąpienia nowych państw członkowskich do strefy Schengen było podłączenie ich do Systemu Informacyjnego Schengen (SIS). Sy-stem Informacyjny Schengen jest wspólną bazą danych pozwalającą na wyszukiwanie danych dotyczących osób i przedmiotów w celach kontroli granicznej oraz innych kontroli policyjnych i celnych, jak również osób starających się o wizę.

System Informacyjny Schengen został zaprojektowany do obsługi nie więcej niż 18 państw członkowskich. W związku z tym nie było już możliwe bezpośrednie podłą-czenie do tego systemu kolejnych dziewięciu państw. Dlatego też rozpoczęły się prace nad rozwojem Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji. Głównym celem rozwoju SIS II miało być w zamierzeniu przyłączenie nowych państw członkowskich, a także udoskonalenie wykorzystania nowych technologii16.

W momencie pojawienia się opóźnień w budowie SIS II konieczne stało się przyjęcie rozwiązania pozwalającego na dotrzymanie wyznaczonego na styczeń 2008 r. ter-minu, zgodnie z wolą polityczną wszystkich państw UE. Wychodząc naprzeciw tym oczekiwaniom Portugalia, która w drugiej połowie 2007 r. miała objąć przewodnictwo w UE, zaproponowała rozwiązanie przejściowe, polegające na podłączeniu nowych państw członkowskich do SIS 1+ poprzez stosowne oprogramowanie. Projekt nazwa-ny został SISOne4All. Rozwiązanie okazało się bardzo udane, choć wymagało zaan-gażowania zarówno nowych, jak i starych Państw Członkowskich, a przede wszystkim Portugalii. Rozwiązanie to zostało zaakceptowane na posiedzeniu Rady UE ds. Spra-wiedliwości i Spraw Wewnętrznych, która odbyła się grudniu 2006 r., natomiast we wrześniu 2007 r. zostało w pełni wdrożone.

��. http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/07/618&format=PDF&aged=1&language=PL&guiLanguage=en

��. Mimo że w konkluzjach Rady z JHA z 4-5 grudnia 2006 r. Węgry nie zostały wymienione, niezbędne było przeprowadzenie dodatkowej wizyty w zakresie przygotowania tego państwa do korzystania z SIS.

��. Konkluzje Rady dotyczące oceny Schengen w nowych państwach członkowskich z dnia 8-9 listopada 2007 r. (2827 Rada JHA).

��. Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego, Rozwój SIS II oraz możliwe połączenie z przy-szłym Systemem Informacji Wizowej (VIS) COM(2003) 771 final.

�

Pozwoliło to na przeprowadzenie oceny nowych państw członkowskich w zakresie przyłączenia do Systemu Informacyjnego Schengen. Warto zwrócić uwagę, że zasto-sowane rozwiązania, a także przygotowanie nowych Państw Członkowskich spotka-ło się z dużym uznaniem ekspertów przeprowadzających ewaluację. W konkluzjach Rady JHA dotyczących przygotowania nowych Państw Członkowskich podkreślono, że podczas ewaluacji w nowych Państwach Członkowskich zaobserwowano bardzo dobre przykłady realizacji zapisów dotyczących korzystania z SIS. W przypadku Polski podkreślono znakomite przygotowanie techniczne, a także zintegrowanie systemu z narodowymi bazami danych. Zauważono również szybką reakcję na pojawiające się problemy17.

Rozszerzenie strefy Schengen

Zgodnie z Decyzją Rady z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie pełnego stosowania prze-pisów dorobku Schengen w Republice Czeskiej, Republice Estonii, Republice Łotew-skiej, Republice Litewskiej, Republice Węgierskiej, Republice Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republice Słowenii i Republice Słowackiej18 Państwa Członkowskie zaczęły w pełni stosować dorobek prawny Schengen. Decyzją Rady w dniu 21 grudnia 2007 r. została zniesiona kontrola na wewnętrznych granicach lądowych i morskich, a w dniu 30 marca 2008 r. wraz ze zmianą rozkładu lotów na letni została również zniesiona kontrola na granicach powietrznych.

Znoszeniu kontroli na granicach wewnętrznych towarzyszyły liczne dyskusje na temat środków kompensacyjnych, w trakcie których szczególną uwagę zwracano na rolę kontroli granicznych w zwalczaniu poważnych przestępstw i śledzeniu osób podej-rzanych o takie przestępstwa, jak również w ograniczaniu nielegalnej migracji. Nowe Państwa Członkowskie musiały wykazać, że zastosowane środki kompensacyjne po-zwolą na utrzymanie wysokiego poziomu bezpieczeństwa. Zastosowane środki, mimo pewnych oporów ze strony opinii publicznej w starych Państwach Członkowskich19, z perspektywy czasu oraz uczestnictwa nowych Państw Członkowskich w strefie Schengen okazały się wystarczające.

Pełne stosowanie dorobku prawnego Schengen oznacza przede wszystkim ściślejszą współpracę w zakresie ochrony bezpieczeństwa, m.in. współpracę policyjną, stosowa-nie Systemu Informacyjnego Schengen. Oznacza to również stosowanie wspólnego reżimu wizowego.

��. Konkluzje Rady dotyczące oceny Schengen w nowych Państwach Członkowskich z dnia 8-9 listopada 2007 r. (2827 Rada JHA).

��. Decyzją Rady z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Republice Czeskiej, Republice Estonii, Republice Łotewskiej, Republice Litewskiej, Republice Węgier-skiej, Republice Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republice Słowenii i Republice Słowackiej, Dz. Urz. UE L07.323.34.

��. Kees Groenendijk, Przywracanie kontroli na wewnętrznych granicach Europy – po co i przeciw komu, „European Law Journal”, 2/10/2004.


10

Doświadczenia Polski płynące z przystąpienia do strefy Schengen

Droga Polski do Układu z Schengen, podobnie jak w przypadku innych nowych Państw Członkowskich, rozpoczęła się już na etapie negocjacji w sprawie przystąpienia do Unii Europejskiej. Ze względu na wieloaspektowość zagadnienia istotne było przygo-towanie odpowiedniej strategii zawierającej plan przygotowań do stosowania dorob-ku prawnego Schengen. Sztandarowym dokumentem jest w tym zakresie Schengen Action Plan, przygotowywany we wszystkich nowych państwach. Dokument zawiera informacje o zakresie działań, które musiały zostać podjęte, aby możliwe było uzyska-nie pozytywnej oceny z misji ewaluacyjnych.

Wyznaczone zadania obejmowały zarówno dostosowanie prawa polskiego, jak rów-nież stosownych procedur oraz dostosowanie infrastruktury przejść granicznych. Wszystko to pozwoliło na efektywne wdrożenie zasad przewidzianych przez dorobek prawny Schengen.

Jednym z najważniejszych zadań dla Polski było dostosowanie polskiej granicy ze-wnętrznej, w szczególności infrastruktury przejść granicznych. Warto zwrócić uwagę, że lądowa granica zewnętrzna wynosząca ok. 1185 km stanowi jeden z najdłuższych odcinków o tym charakterze, chroniony przez pojedyncze Państwo Członkowskie20. Zmiany w zakresie funkcjonowania dotyczyły również portów lotniczych, które zobo-wiązane zostały do wprowadzenia podziału lotnisk na tzw. strefę Schengen i strefę non Schengen.

Faktem jest, że zabezpieczenie granicy zewnętrznej wymaga odpowiednich środków finansowych, które mogą być zbyt dużym wyzwaniem dla pojedynczego państwa. Dlatego też ważnym elementem w zakresie współpracy Państw Członkowskich w ob-szarze Schengen jest wspólna odpowiedzialność za ochronę granic zewnętrznych, jako jedna z podstaw utrzymania bezpieczeństwa w strefie Schengen.

Zgodnie z zapisami art. 35 Traktatu Akcesyjnego oraz dostosowań w traktatach stano-wiących podstawę UE Polska miała do wykorzystania ok. 313,88 mln euro21. Inwestycje z tych środków przeznaczone były przede wszystkim na polepszenie stanu infrastruk-tury na przejściach granicznych, a także na poprawę stanu wyposażenia we wszelkiego rodzaju sprzęt operacyjny oraz na odpowiednie szkolenia Policji i Straży Granicznej.

Warto zauważyć, że odnośnie inwestycji finansowych w przejściach granicznych, ich łączna suma przeznaczona w latach 2004-2007 na budowę, odnowienie lub polep-szenie stanu infrastruktury na przejściach granicznych oraz powiązanych z nimi bu-dynków wyniosła ponad 336,66 mln złotych, z czego ponad 321 mln złotych to wkład Funduszu Schengen.

�0. Program Zintegrowanego Zarządzania Granicą na lata 2007-2013, przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 11 września 2007 r.

��. Zasady zarządzania i monitorowania środków Funduszu Schengen zostały określone w Decyzji Komisji Europejskiej nr C(2004)248 z dnia 5 lutego 2004 r., poprawionej przez Decyzję C(2006)684 oraz Decyzję C(2007)494.

11

Kolejnym etapem w zakresie finansowania granic zewnętrznych jest ustanowienie Funduszu Granic Zewnętrznych. Stanowi on wyraz solidarności, zapewniając pomoc finansową Państwom Członkowskim, które stosują przepisy dorobku Schengen doty-czące granic zewnętrznych22.

Projekty wspierane przez Fundusz Granic Zewnętrznych mają się przyczyniać do osiąg-nięcia zarówno skutecznej organizacji kontroli granic zewnętrznych, jak również sku-tecznego zarządzania przez Państwa Członkowskie przepływami osób na granicach zewnętrznych w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony granic zewnętrznych, a jednocześnie sprawnego przekraczania granic zewnętrznych zgodnie z dorobkiem Schengen. Celem Funduszu Granic Zewnętrznych jest również zapewnienie jednolitego stosowania przez Straż Graniczną przepisów prawa wspólnotowego dotyczącego prze-kraczania granic zewnętrznych, w szczególności Rozporządzenia nr 562/2006/WE.

Także Norweski Mechanizm Finansowy przewiduje środki przeznaczone na realizację projektów w ramach wdrażania przepisów z Schengen oraz wsparcia Narodowych Planów Działania z Schengen i wzmacnianie sądownictwa.

Zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych wymagało wzmocnienia współpracy policyjnej, szczególnie w rejonach przygranicznych. Obecnie polscy funkcjonariusze ściśle i na bieżąco współpracują z funkcjonariuszami z państw sąsiadujących (Czech, Słowacji, Niemiec i Litwy). Konwencja Wykonawcza do Układu z Schengen daje wiele instrumentów w tym zakresie, m.in. pościg i obserwację transgraniczną.

Są to instrumenty dla Polski, Słowacji i Czech instrumenty zupełnie nowe i wymagają opanowania w praktyce. W tym celu w dniach 4-6 czerwca 2008 r. zostały przeprowa-dzone międzynarodowe ćwiczenia pod kryptonimem „Terroryści na tamie”. Ćwicze-nia obejmowały tematykę terroryzmu i ochrony infrastruktury krytycznej, a ponadto pozwoliły na praktyczne sprawdzenie zapisów art. 41 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen dotyczących realizacji pościgu transgranicznego. Na miejsce ćwi-czeń wybrano obiekty Zespołu Elektrowni Wodnych w Niedzicy, ponieważ spełniają one kryteria infrastruktury krytycznej, a ponadto zakłócenie w ich funkcjonowaniu mogłoby skutkować zagrożeniem bezpieczeństwa Polski i Słowacji. Aktywnymi współ-uczestnikami przedsięwzięcia byli policjanci ze Słowacji i Czech. Jako obserwatorów zaproszono policjantów z Holandii, Niemiec, Ukrainy i Węgier.

Istotne znaczenie w zakresie współpracy policyjnej odgrywa również wymiana infor-macji. Polsko – Niemieckie Centrum Współpracy Służb Granicznych, Policji i Służb Cel-nych w Świecku jest jednym z kilku punktów wymiany informacji, funkcjonujących na polskiej granicy wewnętrznej.

Centrum Współpracy Służb Granicznych, Policji i Służb Celnych odgrywa ważną rolę w wymianie informacji pomiędzy służbami Polski i RFN. Razem pracuje tu 39 niemie-ckich i 24 polskich funkcjonariuszy z ośmiu służb: 21 policjantów federalnych, dwóch niemieckich celników, 14 policjantów Brandenburgii oraz po jednym policjancie z Sak-

��. Decyzja nr 574/2007/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 maja 2007 r. ustanawiająca Fun-dusz Granic Zewnętrznych na lata 2007-2013 jako część programu ogólnego „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi”, Dz. Urz. UE L07.144.22.

Projekty wspierane

przez Fundusz Granic

Zewnętrznych mają się

przyczyniać zarówno do

efektywnej organizacji

kontroli, jak i skutecz-

nego zarządzania prze-

pływami osób na gra-

nicach zewnętrznych.

Celem jest zapewnienie

wysokiego poziomu

ochrony granic, a jed-

nocześnie sprawnego

przekraczania granic

zewnętrznych zgodnie

z dorobkiem Schengen.


12

sonii i Meklemburgii-Pomorza Przedniego. Obsadę placówki ze strony polskiej sta-nowią funkcjonariusze Policji (siedmiu funkcjonariuszy garnizonu lubuskiego), Straży Granicznej (10 funkcjonariuszy) i Służby Celnej (siedmiu funkcjonariuszy). Do dnia 31 sierpnia 2008 r. do Centrum wpłynęło 9837 zapytań. 3271 zapytań skierowano przez stronę polską do partnera niemieckiego, natomiast 6566 zapytań skierowano ze strony niemieckiej do strony polskiej. Ze strony polskiej 1845 zapytań pochodziło od Straży Granicznej a 1042 od policji. Ze strony niemieckiej 2910 zapytań było skierowa-nych od policji federalnej, natomiast 2868 od policji landowej23.

Istotne jest również podjęcie odpowiednich działań w zakresie walki z przestępczoś-cią. Zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych nie oznacza całkowitego braku kontroli w strefie Schengen. Zgodnie z art. 21 Kodeksu Granicznego Schengen znie-sienie kontroli na granicach wewnętrznych nie wpływa na wykonywanie uprawnień policyjnych przez właściwe organy państw członkowskich, o ile nie mają one charak-teru kontroli granicznej.

Kontrole na terytorium Państwa Członkowskiego skierowane są przede wszystkim na zwalczanie nielegalnej migracji oraz przemytu. Położenie Polski w Europie powo-duje kumulację na jej terytorium zagrożeń wszelkiego rodzaju formami przestępczo-ści. Wysoka akcyza na wyroby tytoniowe w państwach UE i w Polsce powoduje, że przemyt z państw trzecich jest wysoko opłacalny. Polska często traktowana jest rów-nież jako państwo tranzytowe przez nielegalnych migrantów.

Istotną rolę w tym zakresie odgrywa działalność polskiej Straży Granicznej, która na bieżąco analizuje pojawiające się zagrożenia i podejmuje wszelkie działania mające na celu zwalczanie powyższych przestępstw. Poszerzenie uprawnień Straży Granicznej pozwala na efektywne zwalczanie tego typu przestępstw na terytorium Polski. Wszel-kie działania podejmowanie są na podstawie analizy ryzyka, wyznaczającej potencjal-ne zagrożenia. Działalność ta przynosi wymierne efekty. Przykładowo wartość ujaw-nionego przez Straż Graniczną przemytu na wewnętrznej granicy polsko-litewskiej od stycznia do września wyniosła 12 382 712,86 złotych.24.

Najważniejszym elementem, bez którego nie byłoby możliwe zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych, jest System Informacyjny Schengen. Pozwala on na skutecz-ne poszukiwanie zarówno osób, jak i przedmiotów. Osoba popełniająca przestępstwo w Polsce nie może czuć się bezkarnie, uciekając za granicę. Dzięki wykorzystaniu Syste-mu Informacyjnego Schengen na terytorium Polski zatrzymano (do końca lipca 2008 r.) ponad 271 osób poszukiwanych Europejskim Nakazem Aresztowania przez inne państwa członkowskie UE, a za granicą 507 osób poszukiwanych przez Polskę. Polska Straż Graniczna nie wpuściła na terytorium UE 8 tys. obywateli państw trzecich, którzy mimo zakazu wjazdu na terytorium UE próbowali przekroczyć granicę zewnętrzną UE. Ponadto dzięki danym umieszczonym w SIS odnaleziono około 100 osób zaginionych. Udało się również ustalić miejsce pobytu ponad 600 osób poszukiwanych.

System Informacyjny Schengen umożliwia również skuteczniejszą walkę z przestęp-czością samochodową, co potwierdza liczba ponad 950 pojazdów odnalezionych na

��. Informacje uzyskane z Centrum Współpracy w Świecku.��. Na podstawie danych Straży Granicznej.

1�

terenie Polski, które były poszukiwane przez inne państwa, a także 150 pojazdów po-szukiwanych przez Polskę, odnalezionych w innych państwach obszaru Schengen.

System Informacyjny Schengen ogrywa także istotną rolę w zakresie walki z nielegalną migracją i kontrolą osób wjeżdżających na terytorium strefy Schengen. W przypadku otrzymania zakazu wjazdu na terytorium UE dana osoba nie otrzyma wizy w żadnym z urzędów konsularnych państw stosujących dorobek prawny Schengen.

Stosowanie przez Polskę dorobku prawnego Schengen oznacza także stosowanie wspólnego reżimu wizowego jako jednego z instrumentów do walki z nielegalną mi-gracją. W przypadku Polski szczególnie problematyczną kwestią było wprowadzenie opłat za wizy dla obywateli Ukrainy.

Podjęcie i odpowiednie zastosowanie wszystkich środków kompensacyjnych pozwo-liło na zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych. Swoboda ta jest szczególnie ważna dla osób mieszkających w rejonach przygranicznych. Zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych pozwala na przekraczanie granicy w dowolnym miejscu o dowolnej porze. W związku z tym osoby chcące przekroczyć granicę nie muszą uda-wać się do przejść granicznych. Pozytywnym przykładem może być przejście granicz-ne Świnoujście–Seebad Ahlbeck, czy Świnoujście–Gartz, które do czasu wejścia Polski do strefy Schengen były przejściami przeznaczonymi wyłącznie dla ruchu pieszego. Najbliższym przejściem granicznym dla ruchu osobowego i towarowego było przej-ście graniczne Lubieszyn–Linken. Oznaczało to konieczność objazdów i pociągało za sobą koszty, szczególnie uciążliwe dla ludności mieszkającej przy granicy.

Przystąpienie nowych Państw Członkowskich było ogromnym wyzwaniem dla całej strefy Schengen. Pojawiały się głosy, że zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych może wiązać się ze spadkiem bezpieczeństwa w strefach przygranicznych25. Jednak z perspektywy czasu można już powiedzieć, że hipotezy przewidujące spadek pozio-mu bezpieczeństwa w praktyce nie znalazły potwierdzenia.

Przyszłość strefy Schengen

Zakończenie procesu ewaluacji oraz przystąpienie Polski do strefy Schengen nie ozna-cza braku dalszej kontroli w tym zakresie. Polska zobowiązana jest do odpowiedniego stosowania przepisów dorobku prawnego Schengen. Pomiędzy Państwami Człon-kowskimi strefy Schengen obowiązuje oczywiście zasada wzajemnego zaufania. Jed-nak mając na uwadze konieczność zapewnienia poprawnego stosowania środków kompensacyjnych, a także budowania zaufania opartego na „sprawdzaniu”, Państwa Członkowskie strefy Schengen co pewien czas podlegają ponownej szczegółowej oce-nie, określonej w mandacie Grupy ds. Ewaluacji Schengen26.

Warto zwrócić uwagę, że sytuacja z 1998 r. odbiega od sytuacji obecnej, gdyż liczba Państw Członkowskich znacznie się powiększyła. Strefa Schengen stoi zatem przed koniecznością udoskonalenia obecnej metodologii oceny państw członkowskich sto-sujących już dorobek prawny Schengen, pozwalającej na efektywne kontrolowanie

��. http://www.dw-world.de/dw/article/0,2144,2790541,00.html��. SCH/Com-ex (98) 26 def.


14

sposobu stosowania dorobku prawnego Schengen we wszystkich państwach człon-kowskich. Istotną rolę w tym zakresie odegra Komisja Europejska, która zgodnie z Programem Haskim z 2004 r. zobowiązana jest przedstawić propozycję w zakresie dodatkowego mechanizmu ewaluacji z odpowiednim systemem nadzorowania, za-pewniającym pełne zaangażowanie państw członkowskich. W zamierzeniach wpro-wadzone zostaną również niezapowiedziane wizyty w państwach członkowskich sto-sujących dorobek prawny Schengen27.

Znoszeniu kontroli towarzyszyły liczne dyskusje na temat środków kompensacyjnych, podczas których szczególną uwagę zwracano na rolę kontroli granicznych w zwal-czaniu poważnych przestępstw i śledzeniu osób podejrzanych o takie przestępstwa, jak również w ograniczaniu nielegalnej migracji. Obecnie jednak funkcja kontroli na granicach zewnętrznych ma inny wymiar niż przed kilkoma laty. W związku z tym koniecznym wydaje się dostosowanie jej do nowej rzeczywistości. Przyszłe działania w zakresie kontroli mają być skierowane na wspieranie Państw Członkowskich w roz-wijaniu i wzmacnianiu środków przeciwko nowym zagrożeniom, szczególnie presji migracyjnej, przy wykorzystaniu nowoczesnych technologii.

Mając na uwadze wzrost natężenia przepływu osób podróżujących przez granice zewnętrzne, niezbędne jest wypracowanie takich rozwiązań, które pozwolą na ich płynny przejazd, przy zachowaniu odpowiednich środków w zakresie walki z niele-galną migracją i innymi zagrożeniami. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że część z obywateli tj. biznesmeni, turyści państw trzecich przyjeżdżających do UE nie stano-wią zagrożenia dla bezpieczeństwa UE. Dla tych obywateli państw trzecich, którzy spełniają wymogi wjazdu, przekraczanie granic zewnętrznych powinno być proste i szybkie. Ważne jest dążenie do ułatwiania kontaktów w regionach przygranicznych oraz między członkami rodzin. Zarządzanie granicami powinno wspierać, a nie ha-mować wzrost gospodarczy w obszarach granicznych sąsiadujących państw. Komisja Europejska przedstawiła propozycje nowych rozwiązań, które w przyszłości mogłyby stanowić część zintegrowanego zarządzania granicami, a które wychodzą naprzeciw oczekiwaniom. W Komunikacie dotyczącym przyszłości zintegrowanego zarządzania granicą28, Komisja Europejska zwraca uwagę na możliwość wykorzystania sprzętu no-wej generacji w odniesieniu do obywateli państw trzecich podróżujących do strefy Schengen. Komunikat Komisji Europejskiej zawiera propozycje w zakresie ułatwień w przekraczaniu granicy przez podróżnych bona fide29, możliwość wdrożenia reje-stru typu entry/exit jako uzupełnienie do systemów SIS i VIS. Państwa członkowskie powinny również rozważyć wdrożenie Elektronicznego Systemu Autoryzacji Podróży (ESTA).

Efektywna współpraca w zakresie walki z przestępczością łączy się z wymianą infor-macji pomiędzy państwami, pozwalającą na wzmocnienie działań w tym zakresie.

��. Program Haski.��. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic

and Social Committee and the Committee of the Regions – Preparing the next steps in border manage-ment in the European Union COM(2008) 069.

��. Pasażerom z krajów trzecich stanowiącym niskie ryzyko, zarówno osobom objętym obowiązkiem wi-zowym, jak i zwolnionym z niego, można byłoby oferować zastosowanie wobec nich, na zasadzie dobrowolności, procedury pre-screeningowej, po której uzyskiwaliby oni status Zarejestrowanego Po-dróżnego, wiązałoby się to z możliwością skorzystania z uproszczonej kontroli.

1�

Wykorzystanie informacji oraz nowych technologii pozwala na bardziej szczegółowe określenie potencjalnych zagrożeń, a także bardziej efektywną walkę z przestępczoś-cią. Zapewnia to wydajniejszą i bardziej efektywną kontrolę na granicy, a także utrzy-manie wysokiego poziomu bezpieczeństwa na granicy.

Kolejne kroki w zakresie ochrony i utrzymania bezpieczeństwa w zjednoczonej Euro-pie podejmowane są w kierunku wykorzystania technologii i stworzenia odpowied-nich systemów zabezpieczających strefę Schengen.

Przykładem efektywnej wymiany informacji jest System Informacyjny Schengen. Ma-jąc na uwadze postęp technologiczny, a także konieczność zwiększenia wydajności SIS niezbędne było rozpoczęcie prac nad Systemem Informacyjnym drugiej generacji. SIS II zagwarantuje jeszcze lepszą wymianę informacji, a to poprzez wprowadzenie nowych funkcjonalności oraz możliwości wykorzystywania biometrii.

Kolejnym etapem w zakresie rozwoju współpracy pomiędzy państwami członkowski-mi jest System Informacji Wizowej (VIS). Głównym celem systemu jest sprawdzenie, czy osoba wjeżdżająca jest tą samą osobą, która występowała o wizę. VIS będzie się również opierał na sprawdzaniu danych biometrycznych – wizerunku twarzy i odciski palców.

Uzupełnieniem tych systemów ma być system entry/exit, którego celem będzie przede wszystkim kontrola długości okresu pobytu obywateli państw trzecich. Obecnie Euro-pa boryka się z problemem obywateli państw trzecich, którzy wjechali na terytorium UE legalnie (posiadając wizę krótkoterminową), natomiast nielegalnie przedłużyli swój pobyt. System entry/exit pozwoli na walkę z tego typu procederem.

Innym elementem mającym na celu walkę z nielegalną migracją jest Europejski System Nadzoru Granic – EUROSUR, który ma przede wszystkim umożliwiać szybkie reagowanie w przypadku prób nielegalnej migracji. Początkowo system ma koncentrować się na po-łudniowych i wschodnich zewnętrznych granicach UE30.W przyszłości system byłby roz-budowywany, wskazując innym Państwom Członkowskim wytyczne w kierunku wdro-żenia analogicznych rozwiązań. Po jego wdrożeniu EUROSUR stanowiłby decydujący element wspólnego europejskiego systemu zintegrowanego zarządzania granicami.

Istotne jest również wprowadzenie rozwiązań, które pozwalają na lepszą ochronę przed terroryzmem. Po zamachach na WTC z 11 września 2001 r. oraz atakach ter-rorystycznych w Madrycie (2004) i Londynie (2005) Niemcy zaproponowały przyjęcie umowy międzynarodowej pozwalającej m.in. na dostęp do policyjnych baz danych państw UE. Dokument w tej sprawie – Traktat z Prüm został podpisany 27 maja 2005 r. pomiędzy Belgią, Niemcami, Hiszpanią, Francją, Luksemburgiem, Holandią i Austrią.

Z uwagi na fakt, że Traktat jest umową międzynarodową zawartą poza porządkiem prawnym UE, Niemcy, które w pierwszej połowie 2007 r. sprawowały prezydencję UE, zainicjowały wdrożenie zapisów Traktatu z Prüm do ram prawnych UE.

�0. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions – Examining the creation of a European Bor-der Surveillance System (EUROSUR) (COM(2008) 068).


1�

W czerwcu 2007 r. Rada Ministrów Spraw Wewnętrznych UE przyjęła Decyzję Rady o wzmocnieniu współpracy transgranicznej, w szczególności w zwalczaniu terrory-zmu i przestępczości transgranicznej, która wdraża cześć zapisów Traktatu z Prüm do ram prawnych UE.

Postanowienia Decyzji pozwalają na bezpośrednią wymianę DNA, odcisków palców i danych rejestracyjnych pojazdów pomiędzy państwami członkowskimi UE. Nowe regulacje pozwolą np. na bezpośrednie porównywanie indywidualnych profili DNA z profilami znajdującymi się w bazach danych innych państw członkowskich w ramach prowadzenia śledztwa. Decyzja Rady pozwala także na wymianę pomiędzy Państwami Członkowskimi danych osobowych w celu zapobiegania aktom terrorystycznym za-wiera również ustalenia na temat wspólnych akcji policyjnych31.

Monika Droździkowskaekspert w Grupie ds. ewaluacji Schengen (Rada UE) oraz specjalista w Departamencie Unii Europejskiej i Współpracy Międzynarodowej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Schengen from the perspective of the Polish experiences

The decision to abolish control on internal borders and to join the Schengen area by nine new member states was one of the most significant decisions ever made for full implementation of the European integration. The extension of the Schengen area is a significant contribution to the development of the united Europe based on mutual confidence and joint effort to maintain a high security level.

The extension of the Schengen area by new member states was a great success of all process participants, not only new member states. It is worth mentioning that the EU Council Decision to abolish control on internal borders would have not been possible, if new member states had not been given access to the Schengen Information System. The extension of the Schengen zone was possible owing to the Portugal proposal SI-Sone4All and support provided by other countries using the Schengen acquis.

The extension of the Schengen area was a great political event both for new member states and for the existing Schengen area participants. Political decisions required relevant actions to be taken and to convince society that abolishing the control on borders with Central and Eastern Union does not mean lower security.

Monika DroździkowskaExpert in Schengen Evaluation Group (Council of EU) and specialist at Department of European Union and International Cooperation, Ministry of Interior and Administration

��. W dniu 6 sierpnia 2008 r. w Dzienniku Urzędowym UE opublikowane zostały Decyzja Rady 2008/615/WSiSW z 23 czerwca 2008 r. w sprawie intensyfikacji współpracy transgranicznej, w szczególności w zwalczaniu terroryzmu i przestępczości transgranicznej, oraz Decyzja Rady 2008/616/WSiSW z 23 czerwca 2008 r. dotycząca wdrożenia decyzji 2008/615/WSiSW w sprawie intensyfikacji współpracy transgranicznej, szczególnie w zwalczaniu terroryzmu i przestępczości transgranicznej.

1�

Instrument Finansowy Schengen – finansowanie inwestycji służących wdrożeniu w Polsce acquis Schengen Schengen Facility – Financing investments for implementing Schengen acquis in Poland

Przystąpienie Polski do strefy Schengen oznaczało konieczność sprostania ocze-kiwaniom dotyczącym ochrony granicy zewnętrznej UE. Zapewnienie odpowied-niego poziomu bezpieczeństwa na kilkusetkilometrowym odcinku wymagało olbrzymich nakładów finansowych, przede wszystkim inwestycji w nowoczes-ną infrastrukturę i wyposażenie służb granicznych. W ramach wsparcia nowych Państw Członkowskich przez Unię Europejską stworzono Instrument Finanso-wy Schengen, z którego, mimo znacznie ograniczonego okresu wydatkowania, Polska wykorzystała ponad �0% przeznaczonych dla niej środków. Efektywne zarządzanie i właściwy dobór kierunków wydatkowania zasobów przyniosły po-żądane rezultaty, a co więcej – stały się dla inny państw wzorem do naśladowa-nia. Dzięki pomocy finansowej UE wschodnia granica Polski i chroniące ją służby osiągnęły najwyższe europejskie standardy, spełniając tym samym wymogi bez-pieczeństwa stawiane przez unijne ustawodawstwo.

Grzegorz Polak

Zgodnie z zapisami art. 35 Aktu Akcesyjnego1 od dnia 1 maja 2004 r. na okres niemal trzech lat, z myślą o siedmiu nowych Państw Członkowskich Unii Europejskiej2 stwo-rzono nowy instrument finansowego wsparcia ze strony Unii Europejskiej określany jako Instrument Finansowy Schengen lub po prostu Fundusz Schengen. Pierwotnie za-kładana wysokość wsparcia ze strony Wspólnot wynosiła 280 mln euro. Waloryzacja cen przyjętych przy kalkulowaniu wartości funduszu spowodowała jego zwiększenie o ponad 30 mln euro. Ostateczna wartość przekazanych Polsce środków przekroczyła 313 mln euro.

Członkostwo Polski w Unii Europejskiej, równoznaczne z uczestnictwem w obszarze Schengen, wymagało zrealizowania szeregu inwestycji zapewniających ochronę jed-nego z najdłuższych odcinków zewnętrznej granicy Unii Europejskiej3 odpowiadającą standardom przyjętym dla granicy obszaru Schengen. W tym celu skoncentrowano wydatkowanie środków budżetu państwa oraz Funduszu Schengen na takie zadania, jak rozbudowa infrastruktury granicznej, zapewnienie nowoczesnego wyposażenia służb granicznych, rozbudowa infrastruktury teleinformatycznej oraz szkolenia.

�. Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estonii, Republiiki Cypryjskiej, Re-publiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Pol-skiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L236 z dnia 23 września 2003 r., s. 44-45).

�. Beneficjentami funduszu zostały (poza Polską): Estonia, Łotwa, Litwa, Węgry, Słowenia oraz Słowacja.�. Lądowy odcinek granicy zewnętrznej o długości 1185 km oraz 395 km granicy morskiej.

Inwestycje zrealizo-

wane ze środków

Funduszu Schengen

wywierają długofalo-

wy wpływ na granicę

zewnętrzną obszaru

Schengen. Świadczą

o tym nie tylko pozy-

tywne oceny eksper-

tów, ale także dane

statystyczne, wskazu-

jące jednoznacznie,

iż polska granica

wschodnia zapewnia

wymagany prawem

unijnym poziom

bezpieczeństwa.

Instrument Finansowy Schengen – finansowanie inwestycji służących wdrożeniu w Polsce acquis Schengen

1�

Pomimo bardzo krótkiego okresu przeznaczonego na realizację projektów finanso-wanych ze środków Funduszu, wydatkowane zostało ponad 90% dostępnej alokacji. Osiągnięty został również podstawowy cel Funduszu – z dniem 21 grudnia 2007 r. zaprzestano prowadzenia kontroli na granicy polsko-niemieckiej, polsko-czeskiej, polsko-słowackiej oraz polsko-litewskiej. Jednocześnie, inwestycje przeprowadzone niemal w całości na zewnętrznej granicy UE umożliwiają sprawne i efektywne pro-wadzenie niezbędnej kontroli, pozwalając na utrzymanie niezmiennego, najwyższego poziomu zabezpieczenia granic obszaru Schengen.

Kierunki wydatkowania środków Funduszu Schengen w Polsce

Wdrażając fundusze europejskie Polska skoncentrowała się na kilku najistotniejszych kierunkach wydatkowania dostępnych środków. Przede wszystkim środki te stanowiły doskonałe uzupełnienie dla finansowanej z budżetu państwa intensywnej i komplek-sowej modernizacji granicy państwowej oraz wydatków państwa na wzmocnienienie polityki migracyjnej i działań na rzecz uchodźców. W efekcie można stwierdzić, że już dziś znaczna część infrastruktury, w szczególności na wschodniej granicy RP, stano-wiącej jednocześnie zewnętrzną granicę Unii Europejskiej i obszaru Schengen, została zmodyfikowana i dostosowana do europejskich standardów. Z polskiego punktu wi-dzenia bardzo ważna jest możliwość kontynuowania realizowanych działań w oparciu o Fundusze w ramach „Programu ogólnego Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi”, a przede wszystkim Funduszu Granic Zewnętrznych. Do tej pory mo-dernizacja infrastruktury granicznej obejmowała budowę i przebudowę drogowych, lotniczych, kolejowych i morskich przejść granicznych, jak również uzupełnianie wy-posażenia służb w nich operujących, a zatem przede wszystkim Straży Granicznej i Służby Celnej w nowoczesny sprzęt do kontroli, pozwalający zapewnić wysoką jakość prowadzonych działań przy zachowaniu płynności ruchu w przejściach granicznych.

Jedną ze zrealizowanych inwestycji była budowa nowego przejścia przeznaczone-go do odprawy turystycznego ruchu pieszego i rowerowego na granicy z Białorusią (projekt „Budowa drogowego przejścia granicznego w Białowieży”). Całkowity koszt inwestycji zrealizowanej w latach 2005-2007 wyniósł prawie 7 mln złotych, z czego ponad 5 mln pochodziło ze środków Funduszu Schengen. Projekt obejmował całość prac na terenie przejścia począwszy od opracowania dokumentacji i pozyskania tere-nu, poprzez budowę interesującego architektonicznie obiektu przejścia, do komplek-sowego wyposażenia nowej placówki w sprzęt łącznościowy.

Ponadto, korzystając z tego samego źródła finansowania, Wojewoda Podlaski w 2005 roku zakupił za blisko 9 mln złotych sprzęt rozmieszczony następnie w przejściach granicznych na terenie województwa, w tym między innymi: stacjonarne urządzenia rentgenowskie do prześwietlania ładunków, sprzęt informatyczny i biurowy, czytniki paszportów, urządzenia typu Pocket PC, urządzenia do badania autentyczności doku-mentów, wideoendoskopy, detektory przemytu, zestawy daktyloskopijne.

Granica to nie tylko przejścia graniczne, ale również odcinki biegnące pomiędzy nimi, które wymagają zabezpieczenia, w szczególności przed nielegalnymi przekroczeniami

1�

czy też przemytem towarów niebezpiecznych. Co istotne, polski odcinek zewnętrznej lądowej granicy Unii Europejskiej jest jednym z najdłuższych w Europie, a najdłuż-szym wśród Państw Członkowskich, które przystąpiły do UE w 2004 r. Dostępne środki pomocowe od początku wykorzystywano przede wszystkim na potrzeby Straży Gra-nicznej, jak również Służby Celnej i Policji, zakupując różnego rodzaju sprzęt, w szcze-gólności transportowy. Rozbudowano infrastrukturę placówek Straży Granicznej, za-pewniając jej funkcjonariuszom warunki niezbędne dla pełnej ochrony granicy.

W latach 2005-2007 Straż Graniczna zrealizowała dwa kompleksowe projekty doty-czące infrastruktury swoich placówek, położonych wzdłuż zewnętrznej granicy Unii Europejskiej („Rozbudowa i modernizacja infrastruktury przygranicznej” oraz „Moder-nizacja obiektów Straży Granicznej – Rozbudowa i modernizacja infrastruktury przy-granicznej”.) W ich ramach przeprowadzono liczne remonty, rozbudowano szereg obiektów oraz sporządzono dokumentację techniczną dla przyszłych przedsięwzięć. Całkowity koszt tych przedsięwzięć wyniósł ponad 141,5 mln złotych, z czego ok. 500 tys. zł pochodziło z budżetu Straży Granicznej, natomiast pozostała część ze środków Funduszu Schengen.

Znacząca część środków pochodzących z różnego rodzaju unijnych instrumentów finansowych, a w przypadku Funduszu Schengen aż ponad połowa tych środków, została przeznaczona na budowę i modernizację systemów teleinformatycznych. Jest bowiem sprawą oczywistą, że sprawne funkcjonowanie ochrony granicy państwowej oraz szeroko rozumiane bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej w znacznym stopniu zależy od jakości i funkcjonalności tych właśnie systemów. Zakończenie budo-wy Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji zagwarantuje jeszcze większą efektywność wykonywania obowiązków przez służby graniczne.

W latach 2006-2007 korzystając ze środków Funduszu Schengen Komenda Główna Policji zrealizowała projekt kluczowy dla funkcjonowania Systemu Informacyjnego Schengen w Polsce („Budowa i wdrożenie Krajowego Systemu Informatycznego wraz z Centralnym Węzłem Polskiego Komponentu Systemu Informacyjnego Schengen II i Systemu Informacji Wizowej”.) Podstawowym jego celem było zapewnienie wyma-ganego postanowieniami Konwencji Wykonawczej Schengen elektronicznego prze-pływu informacji pomiędzy centralnym systemem SIS II i VIS a krajowymi systemami użytkowników instytucjonalnych oraz infrastrukturą teleinformatyczną polskiej komór-ki SIRENE. W ramach projektu dokonano zakupu m.in. wysokowydajnych serwerów oraz zasobów pamięci masowej, urządzeń sieciowych, oprogramowania oraz usług obejmujących wdrożenie, instalację, uruchomienie oraz serwis. Przeprowadzono rów-nież szkolenia dla użytkowników systemu. Projekt o wartości ponad 40 mln zł został w 100% finansowany ze środków Funduszu Schengen.

Kolejnym, nie mniej istotnym celem przeznaczenia unijnych środków były szkolenia, zarówno o charakterze merytorycznym, jak i językowe. Zrealizowany został m.in. pro-jekt Straży Granicznej z zakresu szkolenia w zakresie języków angielskiego i niemieckie-go. Zapewnienie finansowania w wysokości 329 tys. euro pozwoliło na przeszkolenie niemal 1900 funkcjonariuszy Straży Granicznej, pełniących służbę na newralgicznym, wschodnim odcinku polskiej granicy państwowej.

Modernizacja infra-

struktury granicznej

objęła budowę i prze-

budowę drogowych,

lotniczych, kolejowych

i morskich przejść

granicznych oraz

uzupełnianie wyposa-

żenia operujących

w nich służb w sprzęt,

pozwalający zapewnić

wysoką jakość prowa-

dzonych działań przy

zachowaniu płynności

ruchu w przejściach

granicznych.


20

Wydatkowane środki Funduszu Schengen przekroczyły łącznie 90% dostępnej aloka-cji. Jedynym ograniczeniem, które uniemożliwiło wydatkowanie środków w 100%, był nieprzekraczalny termin zakończenia wszelkich działań projektowych, upływający we wrześniu 2007 r. Biorąc pod uwagę późne rozpoczęcie prac nad wdrażaniem projek-tów (Decyzja Komisji Europejskiej stanowiąca wytyczne odnośnie systemu wdrażania funduszu4 została wydana w lutym 2004 r.), okres pozwalający na wdrażanie projek-tów o tak dużej wartości był znacząco krótszy niż w przypadku innych porównywal-nych instrumentów finansowych5.

Wydatkowanie środków Funduszu Schengen w złotówkach, w podziale na kategorie

System zarządzania Funduszem

Fundusz Schengen stanowił nowatorski i wyjątkowy instrument finansowy UE, a Ko-misja Europejska nie przewidziała i nie narzuciła Państwom Członkowskim systemu jego wdrażania. Państwa Członkowskie zostały bezpośrednio wskazane jako odpo-wiedzialne za opracowanie skutecznych systemów pozwalających na wykorzystanie alokowanych środków w założonych ramach czasowych. Rozwiązanie takie z jednej strony ułatwiało działanie, dając możliwość opracowania niemal dowolnego systemu, z drugiej jednak stanowiło znaczące wyzwanie techniczne i organizacyjne. Jednym z rozważanych rozwiązań było przejęcie zasad wdrażania funkcjonujących w innych instrumentach wsparcia finansowego np. Funduszu PHARE lub funduszach strukturalnych. Jednakże analiza ich efektywności jednoznacznie wykazała ogranicze-

�. Decyzja Komisji Europejskiej nr C(2004)248 z dnia 5 lutego 2004 r.�. Dla przykładu termin wydatkowania środków dla projektów Norweskiego Mechanizmu Finansowego,

zaakceptowanych w roku 2007 upływa w kwietniu 2011 r.

21

nia każdego z tych systemów. Dlatego też zapadła decyzja o opracowaniu zupełnie nowego systemu przewidzianego wyłącznie do wykorzystania Środków Funduszu Schengen. Podstawowe założenia, jakie przyjęto przy jego konstruowaniu, to:

wykorzystanie potencjału instytucji uczestniczących we wdrażaniu środków innych funduszy;zapewnienie maksymalnej efektywności podejmowania decyzji;zagwarantowanie elastycznego trybu wprowadzania zmian w dokumentacji zwią-zanej z wdrażaniem środków.

W efekcie, przyjęty system przewidywał uczestnictwo w procesie wdrażania środ-ków Funduszu trzech grup instytucji. Pierwszą z nich był podmiot odpowiedzialny za formalne podejmowanie decyzji. Aby zapewnić możliwość sprawnego prowadzenia uzgodnień pomiędzy zaangażowanymi instytucjami, został powołany6 Międzyresor-towy Zespół ds. Wykorzystania Środków w Ramach Funduszu Schengen. Wśród jego członków znaleźli się m.in.:

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Transportu i Budownictwa;Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych;Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości;Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów – Szef Służby Celnej;Sekretarz Komitetu Integracji Europejskiej;Prezes Urzędu ds. Repatriacji i Cudzoziemców;Komendant Główny Straży Granicznej;Komendant Główny Policji.

Zespół poza podejmowaniem formalnych decyzji systemowych, jak również z zakre-su programowania, zapewniał pełną koordynację działań podejmowanych przez po-szczególne instytucje. Do podstawowych kompetencji Zespołu należały:

organizacja i koordynacja działań poszczególnych podmiotów reprezentowanych w pracach Zespołu w zakresie wykorzystania środków finansowych przyznanych w ramach Funduszu Schengen;przygotowanie propozycji rozdziału środków finansowych przyznanych w ramach Funduszu Schengen oraz harmonogramu ich wydatkowania;koordynacja pomocy finansowej pochodzącej z Funduszu Schengen z pomocą fi-nansową z innych programów Unii Europejskiej;zapewnienie zgodności wykorzystania środków finansowych przyznanych w ra-mach Funduszu Schengen z polityką wspólnotową Unii Europejskiej oraz przepisa-mi finansowymi Unii Europejskiej;określenie zasad i sposobu finansowania zakupów realizowanych ze środków finan-sowych przyznanych w ramach Funduszu Schengen.

Druga grupa instytucji to podmioty odpowiedzialne za przygotowanie do wdroże-nia środków Funduszu, a następnie nadzór nad prawidłowym ich wydatkowaniem. Rolę podmiotu odpowiedzialnego (ang. Responsible Authority) za przygotowanie do wdrażania, a następnie koordynującego i nadzorującego wykorzystanie środków po-wierzono Departamentowi UE i Współpracy Międzynarodowej MSWiA. Departament ten, pełniący również funkcję sekretariatu Zespołu Międzyresortowego, odpowiadał m.in. za opracowanie systemu wdrażania, zgromadzenie propozycji projektów oraz

�. Zarządzeniem nr 75 Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 2004 r. w sprawie powołania międzyre-sortowego Zespołu ds. Wykorzystania Środków w ramach Funduszu Schengen.


22

analizę zasadności ich realizacji. Stały nadzór nad prawidłowością wdrażania zaak-ceptowanych przez Zespół Międzyresortowy projektów pełniła Władza Wdrażająca Program Współpracy Przygranicznej PHARE (obecnie: Władza Wdrażająca Programy Europejskie). Na szczególną uwagę zasługuje przyjęta zasada kontroli ex-ante do-kumentacji przetargowej, bez której pozytywnego zakończenia beneficjent nie miał podstaw do rozpoczęcia postępowania przetargowego. Trzecia grupa instytucji zaan-gażowanych we wdrażanie Funduszu Schengen to beneficjenci środków. To właśnie bezpośrednio im, w odróżnieniu od wcześniejszego procesu wdrażania środków np. Funduszu PHARE, powierzono odpowiedzialność za poprawność i skuteczność reali-zowanych działań.

Istotnym elementem systemu wdrażania w Polsce Funduszu Schengen było pełne rozdzielenie środków wpływających z Brukseli od środków przekazywanych benefi-cjentom. Włączenie rezerwy celowej budżetu państwa w proces dystrybucji środków umożliwiło rozpoczęcie realizacji projektów pomimo braku środków europejskich na kontach zarządzanych przez Ministra Finansów.

System przygotowany na potrzeby Funduszu Schengen ze względu na jego komplek-sowość i efektywność można uznać za rozwiązanie o charakterze wzorcowym, dlatego też w trakcie prac nad przygotowywaniem systemu wdrażania dla kolejnych fundu-szy europejskich7 przyjmuje się niemal identyczne założenia systemowe. Jednocześ-nie pozytywne zakończenie procesu ewaluacji Schengen, skutkujące zakończeniem prowadzenia kontroli na granicach wewnętrznych obszaru Schengen, potwierdziło opinię, iż środki Funduszu Schengen zostały wydatkowane prawidłowo. Zrealizowane inwestycje wywierają długofalowy wpływ na granicę zewnętrzną obszaru Schengen, o czym świadczą nie tylko pozytywne oceny ekspertów, ale przede wszystkim dane statystyczne, w jednoznaczny sposób wskazujące, iż polska granica wschodnia za-pewnia wymagany prawem unijnym poziom bezpieczeństwa.

Grzegorz PolakZastępca Dyrektora Departamentu UE i Współpracy Międzynarodowej w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Odpowiedzialny za problematykę wdrażania funduszy europejskich oraz zarządzanie granicą państwową.

Schengen Facility – financing investments for implementing Schengen acquis in Poland

Joining the Schengen area by Poland meant the obligation to meet expectations re-lating to the EU external border protection. Ensuring a relevant security level on the distance of a few hundreds of kilometres required large expenses, in particular on modern infrastructure and equipment for the border services. As a part of the support provided to new Member States by the European Union, the Schengen Financial In-strument was established. Despite a significantly reduced expenditure period Poland acquired more than 90% of funds granted. This article shows that effective manage-

�. m.in. Fundusz Granic Zewnętrznych, Instrument Szwajcarski.

2�

ment and appropriate selection of expenditure directions brought positive results, and moreover, it became a pattern to be followed by others. Owing to this assistance, the Polish eastern border and services protecting it reached the highest European standards fulfilling security requirements imposed by the EU legislation.

Grzegorz PolakDeputy Director at the Department of European Union and International Cooperation, Ministry of Interior and Administration.


24

Przygotowanie organów administracji publicznej do współpracy z Systemem Informacyjnym Schengen – budowa Polskiego Komponentu SISPreparing the public administration to cooperate with the Schen-gen Information System – Building the Polish SIS Component

Celem niniejszego artykułu jest omówienie głównych zagadnień związanych z wdrożeniem w Polsce krajowej części Systemu Informacyjnego Schengen (SIS), stanowiącego najważniejszy z mechanizmów kompensacyjnych służących utrzy-maniu wysokiego poziomu bezpieczeństwa, umożliwiających skuteczną walkę z przestępczością po zniesieniu kontroli na granicach wewnętrznych państw strefy Schengen. Szczególny nacisk położono na prawne, techniczne i organiza-cyjne aspekty realizacji przedsięwzięcia. Opracowanie zawiera m.in. informacje o SIS i historii jego implementacji, podstawach prawnych funkcjonowania Pol-skiego Komponentu SIS, o organizacji zarządzania procesem wdrażania Polskie-go Komponentu SIS oraz Polskiego Komponentu SIS II i VIS. Przedstawia także techniczne aspekty działania zarówno Polskiego Komponentu SIS, jak i Polskiego Komponentu SIS II z uwzględnieniem architektury obu systemów.

Aleksandra HebdaPrzemysław Hofman

U podstaw całego dorobku prawnego Schengen leży zasada mówiąca, iż zniesienie kon-troli na granicach wewnętrznych państw członkowskich musi pociągać za sobą wzmoc-nienie kontroli na granicach zewnętrznych, a także pogłębienie współpracy w zakresie zwalczania różnych form przestępczości oraz usprawnienie kontaktów między odpo-wiedzialnymi za to służbami z poszczególnych państw członkowskich Schengen, czyli wdrożenie tzw. środków kompensacyjnych. W tym celu zdecydowano między innymi o utworzeniu i implementacji Systemu Informacyjnego Schengen (SIS), którego zada-niem jest zapewnienie szybkiej i bezpiecznej wymiany informacji na potrzeby kontroli granicznych, wewnętrznych oraz współpracy policyjnej i sądowej. Umożliwia to z jednej strony urzeczywistnienie traktatowej swobody przepływu osób, z drugiej zaś ułatwia utrzymanie wysokiego poziomu bezpieczeństwa na obszarze objętym tą swobodą.

SIS jest stale uzupełnianą przez uprawnione służby i organy administracji publicznej bazą danych, pozwalającą na sprawdzenie, czy przedmioty lub osoby znajdujące się na obszarze Schengen, przewożone przez jego granicę lub przekraczające ją, są po-szukiwane, czy prowadzony jest nad nimi nadzór niejawny, jak również czy w stosun-ku do cudzoziemców wprowadzono wpisy w celu odmowy wjazdu do krajów Schen-gen. Podstawę dla funkcjonowania systemu stanowi tytuł IV Konwencji Wykonawczej Schengen (KWS, artykuły od 92 do 119), w którym zezwala się uprawnionym do tego organom państw członkowskich na dostęp do informacji dotyczących osób i mienia poprzez procedurę automatycznego wyszukiwania danych. SIS jest niewątpliwie naj-ważniejszym z mechanizmów służących utrzymaniu wysokiego poziomu bezpieczeń-stwa, umożliwiającym skuteczną walkę z przestępczością, zwłaszcza w jej wymiarze międzynarodowym.

Budowa Systemu Infor-

macyjnego Schengen

oraz Systemu Informa-

cji Wizowej, polegająca

na jednoczesnej reali-

zacji dwóch skompliko-

wanych przedsięwzięć

teleinformatycznych tj.

SISone4ALL, SISII

i VIS, była dla wszyst-

kich zaangażowanych

instytucji ogromnym

przedsięwzięciem

prawnym, finansowym,

organizacyjnym i tech-

nicznym.

2�

W związku z rozszerzeniem w 2004 r. Unii Europejskiej o 10 kolejnych państw oraz ze względu na potrzebę dostosowania SIS do najnowszych rozwiązań informatycznych i technologicznych zdecydowano o zastąpieniu dotychczas funkcjonującej generacji SIS (SIS 1+) nowym systemem, dostosowanym do obsługi wszystkich Państw Człon-kowskich i umożliwiającym przekazywanie większej ilości kategorii danych (np. da-nych biometrycznych). Realizując powyższy zamiar, rozpoczęto tworzenie Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II) oraz Systemu Informacji Wizowej (Visa Information System – VIS).

Zgodnie z pierwotnymi założeniami uruchomienie SIS II i przyłączenie do niego wszyst-kich Państw Członkowskich było jednym z warunków koniecznych rozszerzenia strefy Schengen. Ze względu jednak na opóźnienia, jakie wystąpiły na poziomie europej-skim podczas budowy SIS II, podczas szczytu Rady Ministrów Spraw Wewnętrznych i Sprawiedliwości w Brukseli w dniach 5 - 6 grudnia 2006 r. podjęto decyzję o rozsze-rzeniu strefy Schengen w zakładanym wcześniej terminie, tj. do końca 2007 r. dzięki wykorzystaniu rozwiązania tymczasowego, zaproponowanego przez rząd Portugalii i nazwanego SISone4ALL.

Rozwiązanie to polegało na przyjęciu przez nowe państwa członkowskie UE i zaadop-towaniu do swojego środowiska kopii systemu funkcjonującego w Portugalii i podłą-czeniu ich do obecnie funkcjonującego Systemu Informacyjnego Schengen pierwszej generacji (SIS 1+). W ten sposób uniknięto konieczności oczekiwania na uruchomienie przez Komisję Europejską SIS II. Należy jednak podkreślić, że projekt SISone4ALL jest rozwiązaniem tymczasowym. Z uwagi na utrzymanie w mocy priorytetu, jakim jest realizacja programu budowy przez Komisję Europejską oraz poszczególne państwa członkowskie SIS II, który w 2009 r. ma zastąpić użytkowany obecnie SIS 1+, koniecz-na była jednoczesna realizacja dwóch poważnych przedsięwzięć teleinformatycznych, niezbędnych dla pełnego członkostwa w strefie Schengen, tj. SISone4ALL,SISII i VIS.

Wobec zaistniałej sytuacji, w okresie styczeń-wrzesień 2007 r. w Polsce zostały zapro-jektowane i zaimplementowane dwie fizycznie niezależne wersje Centralnego Węzła Polskiego Komponentu SIS i VIS (CW PK SIS i VIS), umożliwiające uprawnionym orga-nom współpracę z funkcjonującym SIS 1+, a także z budowanymi systemami drugiej generacji, czyli SIS II i VIS.

W dniach 17-21 września 2007 r. przeprowadzono w Polsce misję ewaluacyjną Unii Europejskiej w obszarze SIS/SIRENE, podczas której sprawdzany był stan przygotowań polskiej Policji do funkcjonowania w ramach obszaru Schengen i użytkowania Syste-mu Informacyjnego Schengen. Polska przeszła ewaluację z wynikiem pozytywnym, w następstwie czego na początku listopada 2007 r. Rada Unii Europejskiej zdecydowała o przyjęciu Polski oraz ośmiu innych państw, zainteresowanych projektem SISone4All (tj. Estonii, Litwy, Łotwy, Słowenii, Słowacji, Węgier, Czech i Malty), do obszaru Schen-gen, wydając decyzję w sprawie stosowania dorobku prawnego Schengen w poszcze-gólnych państwach oraz zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych.

Najważniejszymi wnioskami towarzyszącymi ówczesnej ocenie, były:zastosowane technologie teleinformatyczne zaliczono do najnowocześniejszych;jako doskonałą oceniono integrację systemów krajowych z Systemem Informacyj-

Przygotowanie organów administracji publicznej do współpracy z Systemem Informacyjnym Schengen – budowa Polskiego Komponentu SIS

2�

nym Schengen – dzięki czemu w odpowiedzi na zapytanie udostępniane są wszyst-kie dane dostępne zarówno w systemie SIS, jak i systemach narodowych;zauważono znaczny wzrost liczby wpisów wprowadzanych codziennie przez Polskę; dostrzeżono, iż Polska opracowała oryginalne rozwiązanie, jakim jest translator SIS1+/SIS II i jest dzięki temu lepiej niż inne kraje przygotowana do migracji z pierw-szej do drugiej generacji systemu SIS, tj. SIS II; wysoko oceniono aplikację Straży Granicznej, a to ze względu na dużą przejrzystość interfejsu użytkownika;duże wrażenie zrobiło dynamiczne podejście strony polskiej do rozwiązywania wskazanych przez Zespół Ewaluacyjny problemów technicznych – praktyczne zmia-ny w funkcjonalności aplikacji w Policji wprowadzono z dnia na dzień podczas trwa-nia oceny.

Podstawy prawne funkcjonowania Polskiego Komponentu SIS

Dostęp do zasobów informacyjnych systemów SIS i VIS regulują przepisy Unii Europej-skiej. Polska, przystępując do UE w dniu 1 maja 2004 r. na skutek podpisania Traktatu Akcesyjnego, zobowiązała się do implementacji w krajowym porządku prawnym prze-pisów Konwencji Wykonawczej Schengen1. Konwencja ta stanowi podstawę do budo-wy i uruchomienia SIS. Podstawę dla funkcjonowania SIS stanowi tytuł IV Konwencji Wykonawczej Schengen (KWS, artykuły od 92 do 119), w którym zezwala się upraw-nionym do tego organom państw członkowskich na dostęp do informacji dotyczących osób i mienia poprzez procedurę automatycznego wyszukiwania danych2.

Przyjęcie inicjatywy portugalskiej dotyczącej budowy systemu SISone4ALL umożliwiło nowym państwom członkowskim zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych stre-fy Schengen z dniem 21 grudnia 2007 r., a jednocześnie spowodowało konieczność prawnego uregulowania udziału Polski we współpracy w ramach strefy Schengen. W wyniku przeprowadzonej analizy ówczesnego stanu prawnego wykazano brak peł-nych podstaw prawnych, umożliwiających dostęp oraz przekazywanie przez wszystkie uprawnione organy administracji publicznej informacji do zasobów bazodanowych systemu SIS1+, a także SIS II i VIS.

W związku z tym w Biurze Pełnomocnika Rządu ds. SIS i VIS w kwietniu 2007 r. przy-gotowano projekt Ustawy o udziale Rzeczpospolitej Polskiej w Systemie Informacyj-

�. Konwencja Wykonawcza z dnia 19 czerwca 1990 r. do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz. Urz. UE L 239/19 z 22 września 2000 r., z późń. zm.)

�. SIS został utworzony na podstawie delegacji artykułu 92 Konwencji Wykonawczej Schengen, w którym zapisano, że państwa strefy Schengen „tworzą i prowadzą wspólny system informacyjny, zwany dalej «Systemem Informacyjnym Schengen», składający się z krajowych modułów (…) oraz jednostki cen-tralnej. System Informacyjny Schengen”. W tym samym artykule zapisano, że SIS „umożliwia organom wyznaczonym przez Umawiające się Strony [tj. kraje strefy Schengen – przypis autorów], przy pomocy zautomatyzowanej procedury wyszukiwania, dostępu do wpisów”. Zapis ten bardzo precyzyjnie ustala konieczność takiego zbudowania modułów krajowych, czyli w przypadku Polski CW PK SIS i VIS wraz z systemami poszczególnych instytucji biorących udział w wypełnianiu wymogów strefy Schengen, aby były one w stanie na bieżąco komunikować się z centralnym modułem europejskim SIS.

2�

nym Schengen i Systemie Informacji Wizowej3. Ustawa weszła w życie we wrześniu 2007 r. Na jej podstawie dostęp do CW PK SIS i VIS uzyskały następujące instytucje w Polsce:

minister właściwy do spraw wewnętrznych;Komendant Główny Policji,Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców,Straż Graniczna,Służba Celna,Policja (w tym Biuro SIRENE oraz personel COT KSI),Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego,Żandarmeria Wojskowa,Centralne Biuro Antykorupcyjne,organy kontroli skarbowej,sądy,prokuratorzy,wojewodowie,konsulowie,minister właściwy do spraw zagranicznych,starostowie (organy samorządowe właściwe w sprawach rejestracji pojazdów),Biuro Ochrony Rządu,Agencja Wywiadu,wojewoda mazowiecki,Służba Wywiadu Wojskowego,Służba Kontrwywiadu Wojskowego,Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w celu sprawowania kontroli nad tym, czy wykorzystywanie danych osobowych nie narusza praw osób, których dane te dotyczą (art. 9 ustawy).

Przepisy KWS precyzyjnie określają sytuacje, w jakich można dokonywać wpisów na temat osób. Z tego powodu ww. instytucje nie mają pełnego dostępu do wszystkich kategorii danych zgromadzonych w SIS, nie mogą także wprowadzać danych, do któ-rych wprowadzania nie są uprawnione. Poniżej, na podstawie przepisów KWS oraz Ustawy o udziale RP w SIS i VIS, przedstawione zostały ograniczenia w dostępie do danych SIS obowiązujące organy administracji publicznej:

jeżeli danej osoby poszukuje się w celu jej zatrzymania i ekstradycji lub wydania (art. 95 Konwencji z Schengen), to dane wprowadzane są na wniosek sądów, prokura-tury; wgląd do danych przysługuje, na mocy prawa krajowego, Straży Granicznej, Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Żandarmerii Wojskowej, Centralne-mu Biuru Antykorupcyjnemu, Służbie Celnej, organom kontroli skarbowej, sądowi lub prokuraturze;jeżeli danemu cudzoziemcowi należy odmówić pozwolenia na wjazd do strefy Schengen lub jeżeli należy go wydalić z obrębu tej strefy (art. 96) – dane wpro-wadzane są w wyniku decyzji właściwych organów administracyjnych (w Polsce Urząd do Spraw Cudzoziemców) zgodnie z zasadami proceduralnymi ustanowio-nymi przez prawo krajowe; wgląd do danych przysługuje, na mocy prawa krajowe-go, Straży Granicznej, Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Żandarmerii

�. Ustawa z dnia 24 czerwca 2007 r. o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schen-gen i Systemie Informacji Wizowej (Dz. U. 2007.165.1170).

Szybka realizacja

budowy Polskiego

Komponentu SIS, dzięki

któremu Polska stała

się pełnoprawnym

członkiem strefy Schen-

gen, była niewątpli-

wym sukcesem. Jednak

o pełnym powodzeniu

programu dostosowa-

nia do współpracy

z SIS przesądzi dopiero

udana migracja do SIS

II i podłączenie do VIS.


2�

Wojskowej, Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu, Agencji Wywiadu, Służbie Cel-nej, organom kontroli skarbowej, sądowi, prokuraturze, Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, wojewodzie, konsulowi lub ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych;jeżeli służy to poszukiwaniu osoby zaginionej (art. 97) – dane wprowadzane są przez Policję; wgląd do danych przysługuje, na mocy prawa krajowego, Straży Gra-nicznej, Służbie Celnej, Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Żandarmerii Wojskowej, Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu, organom kontroli skarbowej, sądowi lub prokuraturze;jeżeli na wniosek organów sądowych trzeba ustalić miejsce pobytu danej osoby – świadków lub osób wezwanych do stawienia się przed sądami w związku z po-stępowaniem karnym w celu poniesienia odpowiedzialności za czyny, za które są ścigane (art. 98) – dane wprowadzane są przez sądy i prokuraturę; wgląd do da-nych przysługuje, na mocy prawa krajowego, Straży Granicznej, Policji, Agencji Bez-pieczeństwa Wewnętrznego, Żandarmerii Wojskowej, Centralnemu Biuru Antyko-rupcyjnemu, Służbie Celnej, organom kontroli skarbowej, sądowi lub prokuraturze; oraz jeżeli służy to prowadzeniu niejawnego nadzoru lub szczególnych kontroli (art. 99)

– dot. niejawnego nadzorowania, którego celem jest ściganie przestępstw i zapobie-ganie zagrożeniom dla bezpieczeństwa publicznego, dane wprowadzane są, zgod-nie z prawem krajowym, przez Policję, organy kontroli skarbowej i Straż Graniczną; wgląd do danych przysługuje, na mocy prawa krajowego, Straży Granicznej, Służ-bie Celnej, Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Żandarmerii Wojskowej, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu, orga-nom kontroli skarbowej, sądowi lub prokuraturze;

– dot. przeprowadzenia kontroli, której celem jest ściganie przestępstw oraz zapobie-ganie zagrożeniom bezpieczeństwa publicznego, dane wprowadzane są, zgodnie z prawem krajowym, przez Policję, organa kontroli skarbowej, Straż Graniczną lub Służbę Celną; wgląd do danych przysługuje, na mocy prawa krajowego, Straży Gra-nicznej, Służbie Celnej, Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Żandarmerii Wojskowej, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnemu Biuru Antykorupcyj-nemu, organom kontroli skarbowej, sądowi lub prokuraturze;

– dot. przeprowadzania niejawnego nadzorowania, którego celem jest zapobieganie poważnym zagrożeniom wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa, dane wprowadzane są, zgodnie z prawem krajowym, przez Straż Graniczną, Agen-cję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencję Wywiadu, Centralne Biuro Antykorup-cyjne, Służbę Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbę Wywiadu Wojskowego; wgląd do danych przysługuje, na mocy prawa krajowego, Straży Granicznej, Służbie Cel-nej, Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Żandarmerii Wojskowej, Służ-bie Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu, organom kontroli skarbowej, sądowi lub prokuraturze;

– dot. przeprowadzania kontroli, której celem jest zapobieganie poważnym zagroże-niom wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa, dane wprowadzane są, zgodnie z prawem krajowym, przez Straż Graniczną, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencję Wywiadu, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Służbę Kontr-wywiadu Wojskowego lub Służbę Wywiadu Wojskowego; wgląd do danych przy-sługuje, na mocy prawa krajowego, Straży Granicznej, Służbie Celnej, Policji, Agen-cji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Żandarmerii Wojskowej, Służbie Kontrwywiadu

2�

Wojskowego, Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu, organom kontroli skarbowej, sądowi lub prokuraturze.

Z kolei wpisów na temat mienia, które należy zająć lub przedstawić jako dowód w po-stępowaniu karnym (art. 100 KWS), można dokonywać w następujących kategoriach:a. pojazdy silnikowe o pojemności silnika przekraczającej 50 cm, które zostały skra-

dzione, wykorzystane w niewłaściwy sposób lub utracone; b. przyczepy i naczepy o masie własnej przekraczającej 750 kg, które zostały skradzio-

ne, wykorzystane w niewłaściwy sposób lub utracone;c. broń palna, która została skradziona, wykorzystana w niewłaściwy sposób lub utra-

cona;d. urzędowe blankiety, które zostały skradzione, wykorzystane w niewłaściwy sposób

lub utracone;e. wydane dokumenty tożsamości (paszporty, dowody tożsamości, prawa jazdy), któ-

re zostały skradzione, wykorzystane w niewłaściwy sposób lub utracone;f. banknoty (podejrzane).Dane wprowadzać mogą w tym przypadku, zgodnie z prawem krajowym, sądy, pro-kuratura, Policja, Straż Graniczna, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Centralne Biuro Antykorupcyjne, organy kontroli skarbowej lub Służba Celna. Natomiast wgląd do danych przysługuje, na mocy prawa krajowego, Straży Granicznej, Służbie Celnej, Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Żandarmerii Wojskowej, Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu, organom kontroli skarbowej, ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, sądowi lub prokuraturze. W przypadku przedmiotów wymie-nionych w punktach d) i e) wgląd do danych przysługuje, na mocy prawa krajowego, także wojewodzie, konsulowi lub Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, nato-miast w przypadku przedmiotów wymienionych w punktach a), b) i f) - Biuru Ochro-ny Rządu, Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, organom jednostek woj-skowych Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Centralnemu Biuru Antykorupcyjne-mu, Straży Granicznej, organom kontroli skarbowej, Służbie Celnej lub wojewodzie mazowieckiemu.

Zgodnie z ww. Ustawą, dostęp uprawnionych instytucji do zasobów SIS i VIS jest realizowany przy wykorzystaniu Krajowego Systemu Informatycznego (KSI), w skład którego wchodzi CW PK SIS oraz CW PK SIS II i VIS, natomiast właściwe instytucje zobowiązane są do technicznego dostosowania własnych systemów teleinformatycz-nych do współpracy z KSI na potrzeby korzystania z zasobów SIS i VIS.

Dla potrzeb instytucji zaangażowanych we współpracę w ramach SIS, zgodnie z prze-pisami Ustawy zdefiniowano dwa rodzaje dostępu do systemu:

dostęp bezpośredni poprzez własne systemy informatyczne instytucji skomuniko-wane z CW PK SIS i VIS za pośrednictwem interfejsu lub poprzez terminale z de-dykowaną aplikacją dostępową udostępnianą przez interfejs przeglądarki interne-towej: aplikacją SISone4ALL dla dostępu do SIS 1+ oraz aplikacją KSI WWW po formalnym uruchomieniu SIS II i VIS.dostęp pośredni za pośrednictwem (w przypadku SIS) tzw. Centralnego Organu Technicznego, którego rolę, zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy pełni Komendant Główny Policji. Dostęp realizowany w ten sposób będzie zastosowany w przypadku awarii


�0

systemów lokalnych lub braku bezpośredniego dostępu do Krajowego Systemu In-formatycznego spowodowanego innymi niezależnymi od danego organu przyczy-nami; Ustawa przewiduje możliwość dokonywania wpisów danych SIS za pośredni-ctwem Centralnego Organu Technicznego KSI, czyli Komendy Głównej Policji.

Zgodnie z przepisami Ustawy za administrowanie danymi w rozumieniu Ustawy o ochronie danych osobowych, utworzenie, eksploatację i zapewnienie sprawnego działania KSI (zarówno jako N.SIS PL, tj. krajowego modułu SIS 1+, jak i NS-SIS/VIS, tj. krajowej części SIS II i VIS) odpowiedzialny jest Centralny Organ Techniczny KSI, czyli Komendant Główny Policji podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych i administracji, który sprawuje nadzór nad prawidłowością działania Krajowego Sy-stemu Informatycznego. Z kolei poszczególne instytucje zobowiązane są do kontro-lowania jakości wprowadzanych do systemu danych oraz przestrzegania zasad bez-pieczeństwa oraz kontrolowania uprawnionego dostępu do KSI w ramach własnych systemów informatycznych.

Warto nadmienić, że bardzo ważnym elementem dla zapewnienia właściwego działa-nia SIS jest sprawne funkcjonowanie Biura SIRENE4, wymieniającego tzw. informacje uzupełniające, pozwalające na potwierdzenie identyfikacji osób i przedmiotów. Biu-ra SIRENE, jako komórki koordynujące w poszczególnych Państwach Członkowskich, muszą funkcjonować w trybie non-stop (365/7/24), spełniając jednocześnie funkcje pojedynczego punktu kontaktowego dla uprawnionych użytkowników systemu SIS w danym państwie członkowskim oraz dla Biur SIRENE w innych państwach strefy Schengen.

Organizacja zarządzania procesem wdrażania Polskiego Komponentu SIS oraz Polskiego Komponentu SIS II i VIS

Realizacja budowy PK SIS i VIS, zarówno w ramach budowy polskiej części SIS 1+, jaki i polskiego komponentu SIS II i VIS, odbywa się w ramach „Programu dostosowania or-ganów administracji państwowej do współpracy z SIS i VIS” (zwanego dalej Programem), który obejmuje szereg celów operacyjnych oraz rozwiązań prawnych i teleinformatycz-nych, realizowanych przez instytucje zaangażowane w dostosowanie do współpracy z SIS i VIS. Dokumentem zarządczym Programu jest „Program dostosowania organów administracji państwowej do współpracy z SIS i VIS – MasterPlan SIS i VIS PL”. Dokument (kolejne jego wersje, uwzględniające zmiany w projekcie na poziomie europejskim i kra-jowym) przyjmowany jest formalnie na poziomie Rady Ministrów. Rolę wiodącą w za-kresie budowy PK SIS i VIS sprawuje Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, w którego strukturze organizacyjnej powołany został Pełnomocnik Rządu ds. Przygoto-wania Organów Administracji Państwowej do Współpracy z Systemem Informacyjnym Schengen (SIS) i Systemem Informacji Wizowej (VIS) (dalej jako: Pełnomocnik Rządu ds. SIS i VIS), pełniący jednocześnie rolę koordynatora zarządzającego i monitorującego stan realizacji Programu, wspomaganego w tym celu przez Biuro Pełnomocnika złożone z ekspertów Władzy Wdrażającej Programy Europejskie (WWPE).

�. SIRENE – Supplementary Information Requests at the National Entries.

�1

Jednocześnie w ramach każdej z zaangażowanych instytucji tworzy się strukturę orga-nizacyjną odpowiedzialną za realizację projektów wchodzących w skład Programu.

Schemat organizacji zarządzania Programem

Program dostosowania organów administracji państwowej do współpracy z SIS i VIS był realizowany w dwóch etapach, z których jeden, tj. budowa Polskiego Komponentu SIS, zakończył się wraz z implementacją projektu SISone4ALL. Celem strategicznym pierwszego etapu jest podłączenie KSI do systemu SIS 1+ oraz zbudowanie polskiej części systemu VISION, umożliwiającego prowadzenie konsultacji w ramach przyzna-wania wiz obywatelom państw trzecich, wjeżdżającym na terytorium strefy Schengen. Etap ten zakończył się sukcesem, w wyniku pozytywnego przejścia procesu ewaluacji Schengen w zakresie SIS/SIRENE i wizowym, które stało się dla Rady UE podstawą podjęcia decyzji o zgodzie na dołączenie Polski do systemu informatycznego strefy Schengen.

Strategicznym celem drugiego etapu Programu, realizowanego obecnie jako podsta-wowe zadanie, jest podłączenie KSI wraz z CW PK SIS II i VIS do systemów central-nych CS-SIS i CS-VIS, a tym samym umożliwienie użytkownikom krajowym korzystanie z zasobów SIS II oraz VIS. W tym przypadku jako kryterium sukcesu zdefiniowano pomyślne przeprowadzenie migracji z SIS 1+ do SIS II oraz integracji z VIS. W ramach

WWPE

W zakresie SIS/VIS

DoradcaStrategiczny

PoziomProgramu

I

PoziomPodprogramu

II

PoziomProjektu

III

Kierownik Jednostki

ąPodprogramu

Koordynator

Komitet Sterują cy Projektu

Kierownik Projektu

WWPE

W zakresie SIS/VIS

DoradcaStrategiczny

PoziomProgramu

I

PoziomPodprogramu

II

PoziomProjektu

III

Kierownik Jednostki

Komitet SterujcyPodprogramu

Koordynator

Kierownik komórki organizacyjnej

Kierownik Projektu

Doradca Prawny

PodprogramuKomitet Sterujący

Pełnomocnik Rządu


Pełnomocnik Rządu

WWPE

Doradca PrawnyDoradca

Strategiczny

W zakresie SIS/VIS

PoziomProgramu

I

PoziomPodprogramu

II

PoziomProjektu

III

Kierownik Jednostki

Komitet SterującyPodprogramu

Kierownik komórkiorganizacyjnej

Komitet SterującyPodprogramu

Koordynator

Kierownik Projektu

�2

realizacji celu strategicznego zdefiniowano cele operacyjne, które zostały rozpisane na zadania koordynowane przez Pełnomocnika Rządu ds. SIS i VIS, a wykonywane przez poszczególnych Użytkowników Instytucjonalnych. Stan realizacji zadań będzie monitorowany przez Pełnomocnika Rządu ds. SIS i VIS.

Osiągnięcie celu strategicznego w zakresie SIS II, zgodnie z MasterPlanem SIS i VIS PL wymaga:

dostosowania polskiego prawa do wymagań dorobku Schengen odnoszącego się do SIS II, w tym zapewnienie zgodności przepisów prawa polskiego pozostającego we właściwości poszczególnych organów administracji państwowej z wymagania-mi dorobku Schengen odnoszącymi się do SIS II, w tym z wdrożeniem niezbędnych regulacji szczegółowo określających sposób użytkowania SIS II, jak również sposób ochrony danych osobowych;dostosowania systemów centralnych Użytkowników Instytucjonalnych do współpra-cy z KSI w zakresie SIS II, przeprowadzenia pomiędzy systemami centralnymi UI a KSI testów weryfikujących gotowość systemów centralnych UI do pełnej współpracy z SIS II (środowisko produkcyjne) w zakresie sprawdzania, wpisów, modyfikacji i usuwania danych z SIS II, przeszkolenia użytkowników w zakresie dostępu do SIS II;zbudowania i dostosowania Centralnego Węzła Polskiego Komponentu SIS II i VIS w zakresie SIS II, w tym procedur funkcjonowania Biura SIRENE do SIS, dostosowa-nia COT KSI do pełnienia funkcji Urzędu N.SIS II, dostosowania procedur funkcjono-wania komórki zapewniającej obsługę Ministra w zakresie zadań nadzoru nad KSI.

Techniczne aspekty funkcjonowania Polskiego Komponentu SIS – uwarunkowania na poziomie europejskim

Wymiana informacji w SIS odbywa się za pośrednictwem stale aktualizowanego przez poszczególne państwa członkowskie tzw. Centralnego Systemu SIS (C.SIS), połączone-go z systemami krajowymi zlokalizowanymi w każdym z Państw Członkowskich, tzw. krajowymi komponentami SIS (N.SIS) za pomocą dedykowanej sieci SISNET. W skład komponentu krajowego wchodzi krajowa kopia SIS5. Dane przekazywane z dowolne-go Państwa Członkowskiego są w pierwszej kolejności przesyłane do C.SIS, a następnie przekazywane do pozostałych Państw Członkowskich strefy Schengen. Oznacza to, że zawsze dysponują one tym samym zbiorem danych zgromadzonych w krajowych ko-piach, ponieważ aktualizacja danych w każdej kopii krajowej odbywa się w trybie on-line, co zapewnia natychmiastową aktualizację danych i zapewnia identyczne wyniki wyszukiwania w systemie dowolnego Państwa Członkowskiego strefy Schengen.

�. W celu zwiększenia niezawodności implementacji PK SIS i VIS rozwiązanie z zastosowaniem kopii kra-jowej zostało przyjęte również w Polsce. Nie wszystkie kraje strefy Schengen zastosowały własne kopie krajowe.

��

Architektura SIS 1+

Funkcjonowanie systemu opiera się na zautomatyzowanym procesie wyszukiwania danych. Proces ten może zwracać jeden z dwóch rodzajów odpowiedzi dla dowolne-go zapytania: – wyszukiwanie w SIS generuje wynik pozytywny – tzw. trafienie (ang. hit), oznacza-

jące, że poszukiwane dane znajdują się w systemie;– wyszukiwanie w SIS generuje wynik negatywny – tzw. chybienie (ang. no hit), co

oznacza, że w systemie nie odnaleziono poszukiwanych danych.

W przypadku trafienia podejmowane są niezbędne działania, przewidziane dla kon-kretnego rodzaju trafienia. Może to być na przykład zatrzymanie osoby, pojazdu, do-kumentów itp. Jeżeli w konkretnym działaniu konieczne jest uzyskanie tzw. informacji uzupełniających, to są one dostarczane przez Biuro SIRENE. Przypadek taki ma miejsce na przykład w sytuacji konieczności zatrzymania osoby. W Polsce za funkcjonowanie Biura SIRENE i za implementację Centralnego Węzła Polskiego Komponentu SIS i VIS (CW PK SIS i VIS) odpowiedzialny jest Komendant Główny Policji.

Techniczne aspekty funkcjonowania Polskiego Komponentu SIS – architektura Polskiego Komponentu SIS

Ze względu na wspomniane wcześniej uwarunkowania dotyczące realizacji włącze-nia nowych Państw Członkowskich do współpracy w ramach SIS, koncepcja budo-wy Centralnego Węzła w ramach Polskiego Komponentu SIS (CW PK SIS lub zgodnie z oznaczeniem UE – N.SIS PL) bazuje na rozwiązaniu zaproponowanym przez rząd

N.SIS – krajowy system z Narodową Kopią SIS zapewniają-cy komunikację z C.SIS

Komponent krajowy – N.SIS wraz z systemami instytucji uprawnio-nych do dostępu do SIS, użyt-kownikami końcowymi i krajową infrastrukturą teleinformatyczną


�4

Portugalii (implementacja SIS 1+ poprzez projekt SISone4ALL6), przy jednoczesnym zachowaniu zgodności z realizowanym przez Komisję Europejską oraz poszczególne Państwa Członkowskie programem budowy systemu SIS II oraz VIS. Konieczne jest, aby przyjęta konstrukcja rozwiązania funkcjonalnego i technicznego Centralnego Węzła SIS pozwalała na łatwą integrację systemów użytkowników instytucjonalnych z Centralnym Systemem SIS 1+ (C-SIS), a następnie Centralnym Systemem SIS II (CS-SIS) i Centralnym Systemem VIS (CS-VIS). Już wcześniej bowiem użytkownicy instytu-cjonalni SIS w Polsce zostali zobowiązani do dostosowania swych systemów central-nych do wymagań technicznych SIS II.

W koncepcji wdrożenia CW PK SIS na potrzeby SIS 1+ założono, że z uwagi na za-awansowane przygotowania techniczne i finansowe, poczynione już przez instytu-cje zaangażowane w proces dostosowania swoich systemów do współpracy z SIS II, jak również przejściowy charakter funkcjonowania propozycji portugalskiej, N.SIS PL musi być udostępniany poszczególnym instytucjom, które swoje systemy dziedzinowe zbudowały w nowszych standardach, przewidzianych dla SIS II i VIS. Z tego powodu podstawowym elementem PK SIS i VIS jest tzw. translator (adapter), zapewniający „tłumaczenie” komunikatów pomiędzy formatami SIS II i SIS 1+ oraz zgodność ko-munikacji na styku systemów SIS 1+ i SIS II7. Zastosowanie tego oryginalnego roz-wiązania umożliwiło skuteczną integrację centralnego węzła systemu z systemami teleinformatycznymi w poszczególnych instytucjach i w efekcie bieżącą współpracę krajowych systemów z SIS 1+ przy wykorzystaniu nowszej, docelowej technologii SIS II, a przy tym uniknięcie kosztownego i czasochłonnego dostosowywania systemów dziedzinowych pracujących w formatach SIS II do ograniczonego pod względem okre-su i zakresu funkcjonowania rozwiązania SISone4ALL.

Od lutego 2007 r., w oparciu o udostępnione przez Portugalię rozwiązanie SISone-4ALL, prowadzono prace zmierzające do budowy krajowego komponentu SIS 1+ w oparciu o rozbudowę infrastruktury sprzętowej i programowej istniejącego syste-mu policyjnego Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych (KCIK) przy zachowaniu logicznej i faktycznej separacji danych pomiędzy bazą rejestracji kryminalnych KCIK, a bazą wpisów na potrzeby SISone4ALL.

Implementacja CW PK SIS według przyjętych założeń zapewniła spełnienie przez Pol-skę wszelkich wymagań związanych z bezpieczeństwem informatycznym systemu, a także udostępnianiem, zapewnieniem jakości i ochroną danych SIS, w tym: – stworzenia niezawodnego punktu dostępowego do zasobów SIS umożliwiającego

przepływ informacji pomiędzy C.SIS (w przyszłości CS-SIS oraz CS-VIS), a systemami centralnymi uprawnionych organów (wraz z ww. translatorem);

– zapewnienia przepływu informacji pomiędzy infrastrukturą teleinformatyczną Biura SIRENE (w tym udostępnienie poczty elektronicznej na potrzeby Biura), a systemami centralnymi uprawnionych organów;

�. Rozwiązanie portugalskie umożliwiło nowym krajom członkowskim Unii Europejskiej, w tym Polsce, dostęp do SIS 1+ w okresie przejściowym, tj. przed uruchomieniem przez Komisję Europejską nowego systemu SIS II,

�. Koncepcja zbudowania translatora została zaproponowana przez Pełnomocnika Rządu ds. SIS i VIS jesienią 2006 r., co było niezbędne w celu przyjęcia tzw. propozycji portugalskiej. Propozycja ta ozna-czała czasowe zaimplementowanie w Polsce rozwiązań bazujących na starszym SIS I+ i równoczesną konieczność zintegrowania tego systemu ze standardami komunikacji dla nowszego SIS II, zaimplemen-towanych w wewnętrznych, krajowych systemach w ramach PK SIS i VIS.

��

– budowy węzła udostępniającego dedykowaną aplikację pozwalającą użytkowni-kom korzystać z SIS bezpośrednio bez udziału systemu centralnego uprawnionego organu poprzez graficzny interfejs przeglądarki internetowej zgodnie z posiadany-mi prawami dostępu (tzw. aplikacja SISone4ALL). Aplikacja SISone4ALL umożliwia także realizację zadań Biura SIRENE;

– zagwarantowania niepowtarzalności wpisywanych danych do SIS przez uprawnio-nych użytkowników (System Weryfikacji Wpisów);

– zapewnienia wydajności systemu na poziomie co najmniej obsługi 30 zapytań SIS/s oraz czasu reakcji (ang. response time) systemu do 5 s dla 99% zapytań standardo-wych;

– zapewnienia pełnej rozliczalności działań użytkowników, w tym ich uwierzytelnia-nia i autoryzacji (dzięki zastosowanej infrastrukturze klucza publicznego, PKI, dla procesu uwierzytelniania i autoryzacji oraz kontroli dostępu);

– zapewnienia redundancji (automatycznego przejmowania zadań) ważniejszych komponentów sprzętowych i programowych na wypadek ich awarii;

– wprowadzenia wymogu autoryzacji (kontroli uprawnień) przed wykonaniem każdej operacji biznesowej (np. zapytanie, wpis).

Komponenty krajowe PK SIS (PK SISone4ALL). Na rysunku nie umieszczono komponentu N.COM dostarczonego przez system centralny w Strasburgu, służącego do komunikacji pomiędzy C.SIS a CW PK SIS oraz Narodowej Kopii SIS, gdzie realizowane są zapytania użytkowników systemu.

Polska uzyskała dostęp do zasobów pierwszej generacji Systemu Informacyjnego Schengen (SIS1+) w dniu 1 września 2007 r. Od tego czasu wymiana informacji od-bywa się zarówno z wykorzystaniem portugalskiego oprogramowania SISone4ALL, jak i za pośrednictwem opracowanego w Polsce dwukierunkowego translatora ko-munikatów SIS I+ <–> SIS II. Dzięki implementacji translatora nie doszło do zakłóce-nia przygotowań użytkowników instytucjonalnych do udziału w SIS II – i to pomimo opóźnienia przez Komisję Europejską planowanego pierwotnie na wrzesień 2007 r.8 uruchomienia SIS II. Warto również nadmienić, że translator znacząco ułatwi migrację

�. Termin uruchomienia SIS II był już kilkakrotnie przesuwny. Obecnie oficjalnym terminem rozpoczęcia pracy SIS II jest wrzesień 2008 r.[niech tak zostanie] Prawdopodobnie termin ten ulegnie kolejnemu opóźnieniu.

Sieć TI MSWiA (SDH)Użytkownicy

Instytucjonalni (UI)

Użytkownicy Indywidualni (UIn)

CWPKSIS iVIS

AplikacjaSISone4ALL

PodsystemPKI

PodsystemLDAP

Email

AdapterSystemWeryfikacjiWpisów

API SIS II GUISISone4ALL


API SIS II Sieć TI MSWiA (SDH)

Użytkownicy Instytucjonalni (UI)

GUISISone4ALL

Użytkownicy Instytucjonalni (UIn)

��

Polski z SIS1+ do SIS II, gdyż będzie ona wymagała jedynie aktualizacji oprogramo-wania dotychczas stosowanego w systemach użytkowników instytucjonalnych, a nie opracowania całkowicie nowego oprogramowania9. Z tego powodu Polska została wysoko oceniona za innowacyjność i wysoki poziom zaimplementowanych systemów krajowych.

Statystyki dotyczące wpisów

Na dzień 24 października 2008 r., na ogólna liczbę 27 261 036 wpisów zareje-strowanych w centralnej bazie danych C.SIS we wszystkich kategoriach, Polska wprowadziła do systemu 980 943 wpisy (ok. 3,5%). W ramach najważniejszej kategorii „poszukiwane osoby” (ang. wanted per-sons), na ogólną liczbę 25 555 zarejestrowanych przez Polskę osób oraz 23 363 wprowadzonych do systemu w całej strefie Schengen z art. 95 KWS, tj. poszukiwanych do tymczasowego aresztowania, aż 4 124 osób poszukiwały do tymczasowego aresztowania władze polskie (więcej takich osób, bo 4 535 zarejestrowały jedynie Niemcy). W przypadku cudzoziemców z odmową wjaz-du na teren Polski (art. 96 KWS) upoważnione organy wprowadziły do systemu 19 105 wpisów, podczas gdy ich ogólna liczba w systemie wynosiła 736 610. W tej kategorii najwięcej, bo ponad 343 000 wspisów zarejestrowały Włochy. Dane C.SIS na dzień 24/10/2008 r. – https://www.csis.gouv.fr

Techniczne aspekty funkcjonowania Polskiego Komponentu SIS – architektura Polskiego Komponentu SIS II i VIS

Wejście Polski do strefy Schengen z dniem 21 grudnia 2007 r. nie oznacza, jak już wcześ-niej wspomniano, pełnej realizacji Programu Przygotowania Organów Administracji Państwowej do współpracy z systemem SIS i systemem VIS. W latach 2008-2009 Polska musi kontynuować prace zmierzające do budowy krajowych komponentów Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II) oraz budowy Systemu Informacji Wizowej (VIS) w ramach projektów koordynowanych przez Komisję Europejską.

W porównaniu do SIS 1+ w założeniach do SIS II wprowadzono stosunkowo wiele zmian. Należą do nich między innymi: wykorzystywanie danych biometrycznych do fotografii twarzy i obrazów linii papilarnych oraz tzw. wiązanie wpisów. Ma się to przyczynić do poszerzenia możliwości oraz zwiększenia niezawodności systemu SIS. Ponadto, wprowadzone zostaną nowe kategorie danych, rozszerzona będzie funk-cjonalność i ergonomia pracy z systemem. Zmiany te przyczynią się głównie do uno-wocześnienia wykorzystywanej w systemie technologii (głównie poprawa w obsza-rze bezpieczeństwa informatycznego i sposobu przetwarzania komunikatów przez

�. Z koniecznością opracowania zupełnie nowego oprogramowania muszą się liczyć pozostałe państwa strefy Schengen, które nie zastosowały u siebie koncepcji wzorowanej na polskim translatorze.

��

system), rozbudowania jego funkcjonalności. Nie wprowadzą jednak zasadniczych zmian w zakresie logiki działania systemu i jego podstawowych funkcji. System cen-tralny SIS II będzie realizował podobne funkcje, jak w przypadku SIS 1+.

Z kolei uruchomienie Systemu Informacji Wizowej (VIS), nowego systemu, wykorzy-stującego tę samą infrastrukturę teleinformatyczną co SIS II, ale mającego zupełnie odmienne przeznaczenie, usprawni proces wydawania i kontroli wiz wjazdowych do krajów członkowskich strefy Schengen10. Odpowiednie organy państw członkowskich będą miały pełny wgląd do wszystkich wniosków wizowych, składanych w celu wjaz-du do strefy Schengen. Wprowadzenie nowych funkcjonalności SIS II oraz VIS, w tym wykorzystania danych biometrycznych, będzie możliwe m.in. dzięki zmianie infra-struktury sieciowej (z SISNET na sTESTA).

Schemat logiki przepływu informacji i komunikacji oraz umiejscowienia poszczególnych elementów systemu w ramach PK SIS oraz PK SIS II i VIS. SIS, SIS II i VIS to oddzielne systemy informatyczne, które dzielą jedynie pewne elementy infrastruktury informatycznej.UK – Użytkownik Końcowy (np. policjant, strażnik graniczny, konsul) używający systemu własnej instytucjiUIn – Użytkownik Indywidualny, wykorzystujący aplikację SISone4ALL dla dostępu do SIS 1+ lub aplikację KSI WWW dla dostępu do SIS II i VIS.

�0.Są to tzw. „wizy Schengen”.

PK SIS II i VIS

UK

Stacjedostępowe UK

SystemyCentralne UI

Sieć Teleinformatyczna

MSWiA

s-TESTA

CS-SIS (SIS II)

NI-SIS

BiuraSIRENE

Sieci TI UI

CS-VIS

SISNET C-SIS (SIS 1+)

BiuroSIRENE PL

CW PK SIS i VIS

NI-VIS

SIS II / VIS SISone4ALL

UI n

SIS 1+ → SIS II / VIS


��

Konstrukcja PK SIS II i VIS, podobnie jak ma to miejsce w przypadku PK SIS, zakła-da wykorzystanie infrastruktury teleinformatycznej zarządzanej przez resort Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz rozbudowywanej przez poszczególne instytucje uprawnione do dostępu do SIS i VIS. Trwającej obecnie implementacji PK SIS II i VIS dokonuje się poprzez rozbudowę i dostosowanie do wymogów europejskich aktów prawnych, regulujących funkcjonowanie SIS II i VIS, istniejących lub budowanych w tych resortach systemów centralnych i sieci teleinformatycznych. Integracja tych systemów oraz połączenie z CS-SIS i CS-VIS będzie realizowane poprzez Centralny Wę-zeł Polskiego Komponentu SIS II i VIS w ramach Krajowego Systemu Informatycznego (KSI), za pośrednictwem Narodowego Interfejsu SIS II oraz Narodowego Interfejsu VIS. Dostęp do SIS II i VIS będzie możliwy również z pominięciem systemów centralnych użytkowników instytucjonalnych poprzez aplikację KSI WWW udostępnianą przez CW PK SIS II i VIS. Sposób działania systemu będzie z punktu widzenia użytkownika bardzo podobny. System ten zapewni, podobnie jak w przypadku implementacji CW PK SIS na potrzeby SIS 1+, nieprzerwaną obsługę do 30 operacji na sekundę, 7 dni w tygodniu, 24 godziny na dobę, a czas odpowiedzi systemu na standardowe zapyta-nie nie będzie przekraczał średnio 5 sekund.

KSI wraz z CW PK SIS II i VIS ma za zadanie: zapewnienie przepływu informacji pomiędzy CS-SIS/CS-VIS a systemami centralny-mi użytkowników instytucjonalnych, w tym użytkowników indywidualnych oraz przepływu informacji pomiędzy infrastrukturą teleinformatyczną Biura SIRENE a sy-stemami centralnymi UI;zapewnienie uwierzytelnienia i autoryzacji użytkownika instytucjonalnego i indy-widualnego w oparciu o certyfikaty cyfrowe wystawiane przez dedykowany urząd certyfikacji;

Architektura CW PK SIS II i VIS

��

zapewnienie redundancji i synchronizacji przepływu informacji pomiędzy utworzo-nymi ośrodkami podstawowym i zapasowym CW PK SIS II i VIS;zapewnienie spójności danych – utworzenie Narodowej Kopii Systemu, wymiana danych w trybie on-line;zapewnienie niepowtarzalności dokonywanych wpisów danych do CS-SIS/ CS-VIS, w tym nadawanie unikalnego numeru identyfikacyjnego dla każdego wpisu.

Podstawową zmianą zilustrowaną na powyższym schemacie jest budowa ośrodka za-pasowego CW PK SIS II i VIS (zlokalizowanego w nowej serwerowni Straży Granicznej w Warszawie), które zapewni pełną redundancję poszczególnych komponentów sy-stemu i jego dużo większą odporność na ewentualną awarię. Zdecydowano się tak-że na wprowadzenie do systemu komponentów, których brak utrudnia zarządzanie i nadzór nad CW PK SIS, min. podsystemu raportowego pozwalającego na szybkie diagnozowanie funkcjonowania systemu.

Podobnie jak w przypadku PK SIS, wykorzystanie KSI w PK SIS II i VIS zakłada odse-parowanie poszczególnych instytucji od bezpośredniego dostępu do zasobów cen-tralnych SIS II (CS-SIS) i VIS (CS-VIS) poprzez wprowadzenie punktu dostępowego w postaci CW PK SIS II i VIS, którego zadaniem jest m.in. zapewnienie niezawodnego dostępu do CS-SIS i CS-VIS oraz pełnej rozliczalności wykonywanych działań.

Uwagi końcowe

Budowa Systemu Informacyjnego Schengen oraz Systemu Informacji Wizowej była niewątpliwie ogromnym przedsięwzięciem prawnym, finansowym, organizacyjnym i technicznym dla wszystkich instytucji zaangażowanych w realizację przedsięwzięcia, w szczególności ze względu na konieczność jednoczesnej realizacji dwóch skompliko-wanych przedsięwzięć teleinformatycznych tj. SISone4ALL,SISII i VIS.

Program Przygotowania Organów Administracji Państwowej do współpracy z syste-mem SIS i systemem VIS ciągle jeszcze nie został zakończony, gdyż w 2009 r. Polska musi kontynuować prace nad budową krajowego komponentu SIS II i VIS – systemów, za których wdrożenie w skali europejskiej odpowiedzialna jest Komisja Europejska.

Nie można jednak zaprzeczyć, że opóźnienia w projekcie SIS II na poziomie europej-skim i de facto wciąż otwarty termin jego operacyjnego uruchomienia stawia w ko-rzystnym świetle wysiłki poniesione w Polsce na rzecz implementacji rozwiązania SISo-ne4ALL. W chwili, kiedy decydowano o udziale Polski w inicjatywie SISone4ALL, dość powszechne były opinie o niepotrzebnym, a wręcz groźnym dla powodzenia projektu SIS II dzieleniu zasobów i wysiłków na bliźniacze i, co najważniejsze, przedsięwzięcia teleinformatyczne ogromnych rozmiarów, zarówno pod względem technicznym, jak i organizacyjnym. Jak się okazało, rozwiązanie, które miało mieć charakter przejściowy i bardzo ograniczony w czasie, jest użytkowane do tej pory. Potrwa to jeszcze długo z powodu dużych problemów technicznych i organizacyjnych, z jakimi konfrontowa-na jest Komisja Europejska w trakcie prac w ramach projektów SIS II i VIS.

Niewątpliwym sukcesem naszego kraju była więc dość szybka realizacja budowy Pol-skiego Komponentu SIS, dzięki któremu Polska stała się pełnoprawnym członkiem


40

strefy Schengen. Jednakże o pełnym powodzeniu i zakończeniu Programu dostoso-wania do współpracy z SIS (a więc i SIS II) oraz VIS będziemy mogli mówić dopiero w momencie dokonania udanej migracji do SIS II i podłączenia do VIS.

Aleksandra HebdaZespół ds. SIS i VIS we Władzy Wdrażającej Programy Europejskie pełniący funkcję Biura Pełnomocnika Rządu ds. Przygotowania Organów Administracji Państwowej do Współpracy z SIS i VIS; od 2005 r. zaangażowana w prace nad projektami SIS i VIS w WWPE oraz w Policji; od października 2008 r. kieruje pracami Zespołu ds. SIS i VIS w WWPE.

Przemysław HofmanZespół ds. SIS i VIS we Władzy Wdrażającej Programy Europejskie pełniący funkcję Biura Pełnomocnika Rządu ds. Przygotowania Organów Administracji Państwowej do Współpracy z SIS i VIS; od 2006 r. zaangażowany w realizacje projektów związanych z SIS i VIS w Biurze Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji.

Preparing the public administration to cooperate with the Schengen Information System – building the Polish SIS Component

The article is aimed to present and discuss main issues concerning an implementation of national part of Schengen Information System (SIS 1+) in Poland which is the most important compensation tool designed to maintain a high level of public security and to fight against crime after lifting the checks at the internal borders of Member States of Schengen zone. The authors put particular emphasis on legal, organizational and technical aspects of the SIS project. The article presents, i.a. short history of the imple-mentation, legal and organizational basis of the Polish Component of SIS, description of management framework and technical issues related to functional operation of SIS 1+ and its comparison to SIS II technical design.

Aleksandra Hebda and Przemysław HofmanSIS and VIS Team, Implementing Authority of European Programmes.

41

System Informacyjny Schengen – rola Biura SIRENESchengen Information System – role of the SIRENE office

Artykuł przedstawia rolę i zadania biur SIRENE w międzynarodowej współpracy prowadzonej z wykorzystaniem Systemu Informacyjnego Schengen. Podstawo-wym zadaniem biur SIRENE, powołanych postanowieniami Konwencji Wyko-nawczej Schengen, jest wymiana informacji uzupełniających wpisy wprowadza-ne do Systemu. Zadania biura SIRENE realizuje w Polsce Biuro Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej. Prawne podstawy działania biura ulegały zmianom w kontekście rozbudowy systemu SIS 1+ i prób utworzenia zmoder-nizowanego i udoskonalonego SIS II. Sprawy organizacji pracy biura regulują Podręcznik SIRENE oraz Katalog Schengen.

Funkcjonowanie biura SIRENE jest elementem niezbędnym do właściwego i peł-nego korzystania ze środka kompensacyjnego, jakim jest System Informacyj-ny Schengen. Umożliwia ono wymianę szczegółowych danych, na podstawie których podejmowanie są działania wymagane dyspozycją wpisu w SIS. W ten sposób dochodzi do faktycznej realizacji jednego z priorytetów Konwencji Wy-konawczej Schengen – zwiększenia bezpieczeństwa publicznego na obszarze państw członkowskich.

Wojciech Pietr

Wprowadzenie

System Informacyjny Schengen to utworzony na mocy prawa międzynarodowego, a ściślej rzecz ujmując, dorobku prawnego Schengen1, europejski zbiór danych o po-szukiwanych osobach i przedmiotach, prowadzony w formie systemu informatyczne-go. System Informacyjny Schengen został utworzony na podstawie przepisów tytułu IV Konwencji Wykonawczej z dnia 19 czerwca 1990 r. do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. zawartego przez Rządy Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Repub-liki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej, a dotyczącej stopniowego znosze-nia kontroli na wspólnych granicach, zwanej dalej „KWS” lub „Konwencją”. Zgodnie z art. 93 KWS celem Systemu Informacyjnego Schengen jest utrzymanie porządku publicznego oraz bezpieczeństwa publicznego, włączając bezpieczeństwo państwa, na terytoriach umawiających się stron oraz stosowanie postanowień Konwencji od-noszących się do przepływu osób na tych terytoriach, z wykorzystaniem informacji przekazywanych za pośrednictwem tego Systemu. Dane przetwarzane w Systemie udostępniane są na potrzeby kontroli granicznych oraz innych kontroli policyjnych

�. Dorobek prawny Schengen, tj. Układ z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopnio-wego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, wraz z przepisami prawa międzynarodowego przyję-tymi w celu jego wykonania lub uzupełnienia, został włączony do dorobku prawnego Unii Europejskiej na mocy Traktatu z Amsterdamu. Akty prawne stanowiące dorobek prawny Schengen, które zostały włączone do prawa Unii Europejskiej, zostały określone na mocy art. 1 ust. 2 decyzji Rady 1999/435/WE z dnia 20 maja 1999 r. (Dz. Urz. WE L176 z dnia 10 lipca 1999 r., str. 1). Dorobek prawny Schengen jest stale rozwijany – zmieniany i uzupełniany aktami prawnymi stanowionymi przez organy Unii Europej-skiej – dla przykładu patrz przypisy 2-4.

System Informacyjny

Schengen należy do

środków kompen-

sacyjnych, mających

niwelować negatyw-

ne skutki zniesienia

kontroli na granicach

wewnętrznych obszaru

Schengen. Prawidło-

we korzystanie z SIS

wymaga wymiany za

pośrednictwem Biur

SIRENE szczegółowych

informacji o zarejestro-

wanych w nim osobach

i przedmiotach.

System Informacyjny Schengen – rola Biura SIRENE

42

i celnych, prowadzonych na terytoriach państw należących do obszaru Schengen zgodnie z ich prawem krajowym, a także w związku z wydawaniem wiz, dokumentów pobytowych i wykonywaniem przepisów odnoszących się do cudzoziemców. Central-na jednostka systemu (C.SIS) znajduje się w Strasburgu, a każde państwo korzystające z SIS tworzy u siebie krajowy moduł Systemu Informacyjnego Schengen (N.SIS), będą-cy dokładną kopią jednostki centralnej.

System Informacyjny Schengen, zwany w skrócie „SIS”, należy zaliczyć do tzw. „środ-ków kompensacyjnych”, których celem jest zniwelowanie negatywnych skutków dla bezpieczeństwa państw oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, powstałych w efekcie zniesienia kontroli granicznych na granicach wewnętrznych pomiędzy pań-stwami należącymi do obszaru Schengen. Konwencja określa wiele innych środków kompensacyjnych, do których w obszarze spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedli-wości zaliczyć należy między innymi:– transgraniczne formy współpracy policyjnej2, w szczególności obserwację transgra-

niczną oraz pościg transgraniczny;– wzajemną pomoc w sprawach karnych3;– ekstradycję4.

Mając na uwadze ilość danych przetwarzanych w Systemie Informacyjnym Schengen5, jego powszechne zastosowanie w państwach należących do obszaru Schengen6 oraz liczbę osób i przedmiotów odnajdywanych dzięki wykorzystaniu zasobów Systemu7, można pokusić się o stwierdzenie, że System Informacyjny Schengen jest rdzeniem, na którym zbudowane zostało bezpieczeństwo obszaru swobodnego przepływu osób, towarów i usług usankcjonowana Układem z Schengen. SIS można śmiało określić mianem najważniejszego środka kompensacyjnego ustanowionego postanowieniami dorobku prawnego Schengen. Na podstawie przepisów art. 95-100 KWS do Systemu Informacyjnego Schengen wprowadzane są dane dotyczące następujących kategorii osób i przedmiotów:– osób poszukiwanych w celu aresztowania i wydania na podstawie wniosku pań-

stwa obcego lub przekazania na podstawie europejskiego nakazu aresztowania;

�. Rozdział 1 tytułu III Konwencji – częściowo zmieniony między innymi przepisami decyzji ramowej Rady 2006/960/WSiSW z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie uproszczenia wymiany informacji i danych wy-wiadowczych między organami ścigania państw członkowskich Unii Europejskiej.

�. Rozdział 2 tytułu III Konwencji – uchylony w znacznej części przepisami Konwencji o wzajemnej pomocy w sprawach karnych pomiędzy Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej.

�. Rozdział 4 tytułu III Konwencji – uchylony w całości przepisami decyzji ramowej Rady nr 2002/584/WSiSW w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi. Niezbyt precyzyjnego pod względem prawniczym terminu ekstradycji użyto celowo ze względu na tytuł tej jednostki redakcyjnej Konwencji.

�. Łączna ilość wpisów przetwarzanych w C.SIS w dniu 1 stycznia 2008 r. o godz. 00.00 wynosiła 22 933 370, z czego 1 158 773 dotyczyło osób poszukiwanych. Dane wg dokumentu przedstawionego przez Sekretariat Generalny Rady Unii Europejskiej z dnia 30 stycznia 2008 r. nr 5441/08, SIS-TECH 8, SIRIS 7, COMIX 38.

�. Zgodnie z art. 101 KWS dostęp do danych wprowadzonych do Systemu Informacyjnego Schengen oraz prawo do ich bezpośredniego przeglądania jest zastrzeżone wyłącznie dla organów odpowiedzialnych za kontrole graniczne oraz inne kontrole policyjne i celne. Z informacji znajdujących się w Global SIS Document (dokument Rady UE nr 10850/07 z dnia 22 czerwca 2007 r.) wynika, że w krajach obszaru Schengen instytucje właściwe w sprawach ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, w spra-wach cudzoziemców, a także organy wymiaru sprawiedliwości posiadają dostęp do danych SIS.

�. W roku 2007 wszystkie 24 państwa korzystające z Systemu Informacyjnego Schengen uzyskały łącznie na swoich terytoriach ponad 40 tys. trafień dotyczących wpisów wprowadzonych do SIS przez inne państwo, z czego ponad połowa dotyczyła poszukiwanych osób.

4�

– cudzoziemców, którym należy odmówić wjazdu na terytorium państw obszaru Schengen;

– osób zaginionych;– świadków lub innych osób wezwanych do stawienia się przed organami wymiaru

sprawiedliwości w związku z postępowaniem karnym;– osób oraz przedmiotów poszukiwanych w celu niejawnego nadzorowania albo

szczególnej kontroli;– przedmiotów podlegających zatrzymaniu w postępowaniu karnym, które mogą sta-

nowić dowód w sprawie lub podlegają zajęciu.

Zakres danych przetwarzanych w Systemie zgodnie z art. 94 ust. 3 KWS jest ograni-czony. W SIS gromadzone są podstawowe dane osobowe – imiona, nazwisko, data urodzenia, płeć, obywatelstwo, podstawowe informacje o znakach szczególnych oraz ostrzeżenia dotyczące osoby. Dane dotyczące przedmiotów rejestrowanych w SIS są jeszcze bardziej skąpe, np. w przypadku pojazdów obejmują numer VIN, numer reje-stracyjny, markę, kolor pojazdu oraz ostrzeżenia dotyczące pojazdu. Ponadto należy podkreślić, że nie wszystkie wymienione powyżej rodzaje danych są obligatoryjnie re-jestrowane w SIS. Nietrudno zauważyć, że zakres danych przetwarzanych w SIS może nie być wystarczający do ustalenia tożsamości osób lub identyfikacji przedmiotów poddawanych sprawdzeniu w SIS. Wykonanie większości działań wymaganych dys-pozycją wpisu, jak na przykład zatrzymanie osoby i jej przekazanie na podstawie eu-ropejskiego nakazu aresztowania, czy też zatrzymanie cudzoziemca i podjęcie w sto-sunku do niego czynności zmierzających do jego wydalenia z terytorium kraju, nie jest możliwe wyłącznie w oparciu o dane przetwarzane w Systemie. W celu prawidłowego korzystania z narzędzia poszukiwawczego jakim jest System Informacyjny Schengen koniecznym będzie uzyskanie bardziej szczegółowych informacji dotyczących zare-jestrowanych w nim osób i przedmiotów. Te szczegółowe informacje, zwane też in-formacjami uzupełniającymi wymieniane są pomiędzy służbami państw użytkujących SIS za pośrednictwem Biur SIRENE. Biura te są obligatoryjnie tworzone w każdym z państw w pełni stosujących dorobek prawny Schengen i korzystających z dostępu do danych SIS. Ich podstawowym zadaniem jest wymiana informacji uzupełniających dane zawarte we wpisach wprowadzanych do Systemu Informacyjnego Schengen.

SIRENE to akronim anglojęzycznego terminu „Supplementary Information Request at National Entries”. Termin ten można przetłumaczyć na język polski jako „wnio-sek o informacje uzupełniające wpisy krajowe”. Międzynarodowa współpraca policyj-na, czy też międzynarodowa współpraca w sprawach karnych opiera się zasadniczo na wymianie wniosków pomiędzy właściwymi organami zainteresowanych państw. W formie wniosku jedna strona zwraca się do drugiej o podjęcie określonych czyn-ności lub przekazanie żądanych informacji. W przypadku odnalezienia osoby lub przedmiotu wpisanego do SIS, państwo, na terytorium którego odnaleziono osobę lub przedmiot, za pośrednictwem swojego krajowego Biura SIRENE zwraca się z wnio-skiem do państwa, które wpisało daną osobę lub przedmiot, o przekazanie informacji uzupełniających dane umieszczone w Systemie. Informacje uzupełniające są niezbęd-ne w celu wykonania działań określonych w dyspozycji wpisu. Wymianę informacji za pośrednictwem Biur SIRENE, mimo iż jest ona prowadzona na dużą skalę i za po-średnictwem teleinformatycznych środków łączności, można scharakteryzować jako wymianę wniosków o udzielenie informacji uzupełniających do wpisów przetwarza-


44

nych w SIS. Zatem u źródeł nazwy SIRENE stoją informacje uzupełniające. Można więc w skrócie powiedzieć, że Biura SIRENE uzupełniają dane przetwarzane w Systemie Informacyjnym Schengen.

Na wstępie wyjaśnić należy również pojęcie „trafienia”, nierozerwalnie związane z funkcjonowaniem Systemu Informacyjnego Schengen oraz towarzyszących mu Biur SIRENE. Trafienie ma miejsce, gdy podczas kontroli granicznych, innych kontroli poli-cyjnych lub celnych wykonywanych na terytorium państwa obszaru Schengen zostają odnalezione osoby lub przedmioty zarejestrowane w Systemie Informacyjnym Schen-gen. Termin „trafienie” pochodzi od angielskiego słowa „hit”. Trafienie powoduje ko-nieczność podjęcia działań określonych w dyspozycji wpisu. Działania te są różne dla poszczególnych kategorii osób i przedmiotów podlegających rejestracji w Systemie Informacyjnym Schengen. Trafienie pociąga za sobą obowiązek nawiązania kontaktu z Biurem SIRENE w celu przekazania informacji o odnalezieniu poszukiwanej osoby lub przedmiotu oraz ewentualnego uzyskania informacji uzupełniających. Nie można mówić o trafieniu, jeżeli osoby lub przedmioty, których dane są sprawdzane w Syste-mie, nie znajdują się w dyspozycji osoby dokonującej sprawdzenia, gdyż wówczas podjęcie działań określonych w dyspozycji wpisu nie jest możliwe, a co za tym idzie, wymiana informacji uzupełniających nie będzie miało miejsca.

Podstawy prawne funkcjonowania Systemu Informacyjnego Schengen

Utworzony na podstawie postanowień tytułu IV Konwencji obecnie użytkowa-ny System Informacyjny Schengen określany jest skrótem „SIS I+”. Ściślej ujmując, znajdująca się obecnie w użyciu wersja Systemu, określana jako „SIS I+R”, została uruchomiona po znacznej rozbudowie Systemu w 2006 roku. Jednakże w projekcie rozporządzenia Rady Unii Europejskiej w sprawie migracji z Systemu Informacyjne-go Schengen (SIS I+) do Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II) przyjęto określenie SIS I+.

W drugiej połowie lat 90. ubiegłego stulecia w związku z podłączaniem kolejnych państw do Systemu Informacyjnego Schengen, a także ze względu na postęp w dziedzinie technologii informatycznych zainicjowano prace nad utworzeniem dosko-nalszej wersji Systemu, już wtedy nazywanego Systemem Informacyjnym Schengen drugiej generacji (SIS II). Wstępne dyskusje na temat utworzenia drugiej generacji Systemu rozpoczęły się już w 1996 r. Komitet Wykonawczy Schengen8 w dniu 19 grudnia 1996 r. podjął decyzję o rozwoju SIS. Zakładano równoczesne prowadze-nie prac nad utworzeniem Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji oraz rozbudowę wówczas używanej wersji SIS w związku z planowanym przyłączeniem do niego krajów nordyckich. Zlecenie studium wykonalności SIS II nastąpiło na mocy decyzji Komitetu Wykonawczego Schengen z dnia 25 kwietnia 1997 r.9, a prace nad nim zakończono w 1998 r. Po włączeniu dorobku prawnego Schengen do prawa Unii Europejskiej podstawą prawną dla prac zmierzających do wdrożenia SIS II były decyzja

�. Komitet Wykonawczy Schengen, o którym mowa w art. 131 KWS. Decyzje Komitetu Wykonawczego Schengen składają się na dorobek prawny Schengen. Patrz przypis 1.

�. Decyzja Komitetu Wykonawczego z dnia 25 kwietnia 1997 r. w sprawie udzielenia zamówienia na spo-rządzenie studium wykonalności dla SIS II (SCH/Com-ex (97) 2, rev. 2).

4�

Rady nr 2001/886/WSiSW z dnia 6 grudnia 2001 r.10 oraz rozporządzenie Rady (WE) nr 2424/2001 z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie rozwoju Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji11. Cele Komisji Europejskiej w tym zakresie oznajmiał Ko-munikat z dnia 18 grudnia 2001 roku12. W 2006 r. obydwa akty prawne dotyczące rozwoju SIS II zostały znowelizowane13.

Prace nad utworzeniem SIS II z przyczyn prawnych, organizacyjnych oraz technicznych, a także ze względu na skomplikowany, międzypaństwowy charakter przedsięwzięcia przedłużały się o kolejne lata i trwają nadal. Przełomowym wydarzeniem było przyję-cie aktów prawnych stanowiących podstawę utworzenia, funkcjonowania i użytkowa-nia SIS II, które z dniem wejścia w życie zastąpią postanowienia tytułu IV Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen. W efekcie długotrwałych prac legislacyjnych przyjęte zostało Rozporządzenie (WE) nr 1987/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Syste-mu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II)14 oraz Decyzja Rady 2007/533/WSiSW z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytko-wania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II)15. Pomimo dużego kroku naprzód, jakim było przyjęcie aktów prawa unijnego regulujących utworzenie i funkcjonowanie SIS II, prace wdrożeniowe jeszcze nie dobiegły końca. Aktualnie najpoważniejszym problemem dotyczącym rozwoju SIS II jest zagadnienie migracji danych z SIS I+ do SIS II, a także testowanie elementów Systemu. Wiele wskazuje na to, że wdrożenie SIS II przedłuży się nawet do 2010 r.

W tle wydarzeń związanych z trwającym już bez mała 7 lat procesem budowy SIS II w ramach Unii Europejskiej miała miejsce niezwykle ciekawa z politycznego punk-tu widzenia sytuacja, będąca swego rodzaju próbą sił pomiędzy państwami starej piętnastki i nowymi członkami Unii. Państwa członkowskie Unii Europejskiej, które przystąpiły do UE w dniu 1 maja 2004 roku, w tym Polska, liczyły na to, że niedługo po wejściu do UE będą mogły korzystać ze swobód oraz korzyści płynących z pełnego stosowania dorobku prawnego Schengen i otwartych granic. Przyłączenie tzw. no-wych państw członkowskich Unii do SIS I+ z przyczyn technicznych nie było możliwe. SIS I+ umożliwiał obsługę jedynie 18 państw. Przed poszerzeniem UE w 2004 r. z SIS korzystało już 15 krajów. Przyłączenie całej dziewiątki państw po ich przystąpieniu do UE z początkiem maja 2004 r. wydawało się zatem niemożliwe. Podczas negocjacji ak-cesyjnych uzgodniono, że nowe państwa członkowskie zostaną włączone do obszaru Schengen w 2006 r. Wobec przedłużających się prac nad rozwojem SIS II państwa te często wyrażały na forum unijnym swoje niezadowolenie z zaistniałej sytuacji. W roku 2006 Portugalia wychodząc niejako naprzeciw Komisji Europejskiej zaproponowała tymczasowe rozwiązanie techniczne polegające na umożliwieniu nowym państwom

�0. Dz. Urz. UE L328 z dnia 13 grudnia 2001, str. 1.��.Dz. Urz. UE L328 z dnia 13 grudnia 2006, str. 4.��. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament - Development of

the Schengen Information System II, COM(2001) 0720, dokument nieopublikowany w Dzienniku Urzę-dowym UE.

��. Rozporządzenie Rady (WE) nr 2424/2001 zostało zmienione na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 1988/2006 z dnia 21 grudnia 2006 r. (Dz. Urz. UE L411 z dnia 30 grudnia 2006 r., str. 1). Decyzja Rady nr 2001/886/WSiSW z dnia 6 grudnia 2001 r. została zmieniona na mocy decyzji Rady 2006/1007/WSiSW z dnia 21 grudnia 2006 r. (Dz. Urz. UE L411 z dnia 30 grudnia 2006 r.udnia , str. 78).

��. Dz. Urz. UE L381 z dnia 28 grudnia 2006 r., str. 4.��. Dz. Urz. UE L205 z dnia 7 sierpnia 2007 r., str. 63.


4�

członkowskim Unii zbudowanie klonu portugalskiego modułu Systemu Informacyj-nego Schengen oraz przekazaniu dedykowanej aplikacji dostępowej, umożliwiają-cej bezpośredni wgląd do danych SIS. Portugalczycy nadali swojej inicjatywie nazwę SISone4ALL, podkreślając tym samym jej zasadniczy cel, tj. umożliwienie wszystkim zainteresowanym państwom członkowskim UE16 korzystanie z Systemu Informacyj-nego Schengen. Wdrożenie SISone4ALL było możliwe bez przyjmowania dodatko-wych aktów prawnych. Podstawą do korzystania z Systemu Informacyjnego Schengen w państwach wdrażających portugalski projekt techniczny pozostaje Konwencja Wy-konawcza do Układu z Schengen. Mając na uwadze powyższe rozważania na temat podstaw prawnych funkcjonowania SIS oraz jego technicznych wersji, SISone4ALL po-zostaje jedynie technicznym projektem, który umożliwił dziewięciu nowym członkom Unii Europejskiej, a obecnie także Szwajcarii, korzystanie z SIS I+ w oparciu o przepi-sy Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen. Niemniej często spotkać można, głównie w informacjach prasowych, mylną interpretację, traktującą SISone4ALL jako odrębną wersję Systemu Informacyjnego Schengen.

Krótkiego komentarza wymaga także dwufilarowy charakter przepisów dorobku praw-nego Schengen odnoszących się do Systemu Informacyjnego Schengen. Ze względu na to, że wpisy do SIS są wprowadzane w odniesieniu do osób i przedmiotów w kon-tekście zarówno I, jak i III filaru prawa unijnego, przepisy dorobku prawnego Schen-gen po ich włączeniu do prawa unijnego są rozwijane, zmieniane i uzupełniane jedno-brzmiącymi aktami prawnymi wydawanymi oddzielnie przez właściwe organy unijne zgodnie ze stosownymi przepisami proceduralnymi odnoszącymi się odpowiednio do stanowienia prawa w tych dwóch filarach17.

Podstawy prawne funkcjonowania Biura SIRENE w kontekście SIS I+

Zgodnie z postanowieniami art. 92 ust. 4 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schen-gen państwa członkowskie zobowiązane są do wyznaczenia organu (SIRENE), za któ-rego pośrednictwem będą prowadziły wymianę informacji uzupełniających niezbęd-nych przy wprowadzaniu wpisów do Systemu Informacyjnego Schengen (SIS) i w celu umożliwienia podjęcia odpowiednich działań w przypadkach, gdy w wyniku przeglą-dania danych SIS odnaleziono osoby lub przedmioty odnotowane w tym systemie.

Ten krótki zapis wyznacza podstawowe zadanie SIRENE, tj. wymianę informacji uzu-pełniających do wpisów przetwarzanych w Systemie Informacyjnym Schengen. Prze-pis ten pozwala wyróżnić dwie zasadnicze kategorie informacji uzupełniających. Infor-macje uzupełniające dzielą się na informacje uzupełniające niezbędne:

��. Z możliwości wdrożenia SISone4ALL zrezygnowały Irlandia, Szwajcaria oraz Wielka Brytania. Jednak w 2008 r. Szwajcaria przyłączyła się do SIS za pośrednictwem projektu SISone4ALL. Stosowna decyzja Rady Unii Europejskiej o pełnym stosowaniu dorobku prawnego Schengen w Konfederacji Szwajcarskiej prawdopodobnie zostanie przyjęta pod koniec grudnia 2008 r.

��.Dwufilarowy charakter Systemu Informacyjnego Schengen odzwierciedlają: Rozporządzenie (WE) nr 1987/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie utworzenia, funkcjo-nowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II) oraz Decyzja Rady 2007/533/WSiSW z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II).

Analiza przepisów

dorobku prawnego

Schengen upoważnia

do stwierdzenia, że

koordynacja weryfikacji

jakości danych przez

Biura SIRENE oznacza

wymianę informa-

cji uzupełniających

niezbędnych przy

wprowadzaniu wpisów,

rozumianych także jako

niezbędne do zgodne-

go z prawem przetwa-

rzania danych w SIS.

4�

– przy wprowadzaniu wpisów (na podstawie art. 95-100 KWS) oraz– w celu umożliwienia podjęcia odpowiednich działań w przypadku odnalezienia oso-

by lub przedmiotu, których dane są przetwarzane w Systemie (trafienie).Aktem wykonawczym do Konwencji w zakresie wymiany informacji uzupełniających i organizacji Biur SIRENE jest Podręcznik SIRENE, którego obecnie obowiązująca wer-sja opiera się na postanowieniach Decyzji Komisji nr 2006/758/WE z dnia 22 września 2006 r. w sprawie zmiany Podręcznika SIRENE18.

Podręcznik SIRENE określa procedury wymiany informacji uzupełniających w przy-padkach, o których mowa w art. 92 ust. 4 KWS, oraz wyznacza inne obszary, gdzie zgodnie z postanowieniami KWS Biuro SIRENE, w zależności od decyzji właściwych organów krajowych, może pełnić funkcję organu właściwego. Dotyczy to w szcze-gólności wymiany informacji na podstawie postanowień rozdziału 1 tytułu III KWS – współpraca policyjna (art. 39-46 KWS)19.

Szczegółowe wymagania oraz zalecenia co do sposobu organizacji i realizacji zadań Biura SIRENE zostały określone w Podręczniku SIRENE oraz w Katalogu Schengen20. Przepis art. 92 ust. 4 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, będący podsta-wą tworzenia Biur SIRENE we wszystkich państwach korzystających z Systemu Infor-macyjnego Schengen, nie znalazł się w pierwotnym tekście Konwencji. Został on do-dany dopiero w 2005 r. na mocy Decyzji Rady 2005/211/WSiSW z dnia 24 lutego 2005 r., dotyczącej wprowadzenia kilku nowych funkcji do Systemu Informacyjnego Schen-gen, w tym związanych z walką z terroryzmem21. Nie oznacza to, że do 2005 r. Biura SIRENE nie istniały. Od początku funkcjonowania Systemu Informacyjnego Schengen działały one obok krajowego N.SIS. Potrzebę utworzenia Biur SIRENE dostrzeżono już w studium wykonalności Systemu Informacyjnego Schengen, sporządzonym po jej podpisaniu Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, ale przed jej wejściem w życie. Przez długie lata za podstawę prawną funkcjonowania Biur SIRENE uznawano art. 108 KWS. Pierwotna wersja Podręcznika SIRENE z 1993 r., jak i wszystkie jego po-przednio obowiązujące wersje, wskazywały jako podstawę prawną funkcjonowania Biur SIRENE właśnie art. 108 KWS. W związku z tym aż do 2005 r. Biura SIRENE istniały i realizowały zadania w zakresie wymiany informacji uzupełniających bez odrębnej, właściwej tym podmiotom, podstawy prawnej. Miało to negatywne konsekwencje dla rozumienia istoty działania Biura SIRENE. Art. 108 KWS nakłada bowiem na państwa korzystające z SIS obowiązek wyznaczenia organu odpowiedzialnego za krajowy mo-duł Systemu Informacyjnego Schengen, czyli krajowego administratora zbioru danych SIS przetwarzanych w krajowej kopii Systemu (N.SIS). W tym kontekście pojęcie admi-nistratora zbioru danych należy rozumieć zgodnie z przepisami prawa regulującego ochronę danych osobowych.

Więcej światła na zagadnienie interpretacji podstawy prawnej tworzenia i funkcjo-nowania Biur SIRENE rzuca tiret piątej preambuły do Decyzji Rady 2005/211/WSiSW

��. Załącznik nr 1 do Decyzji Komisji 2006/758/WE z dnia 22 września 2006 r. w sprawie zmiany Podręcz-nika SIRENE, notyfikowany jako dokument K(2006) 4094 (Dz. Urz. UE L317 z dnia 16 listopada 2006 r., str. 41).

��. Pkt 2.10. i 2.11. Podręcznika SIRENE.�0.Schengen Catalogue, Volume 2, Schengen Information System, SIRENE: Recommendations and Best

Practices, December 2002, zwany dalej Katalogiem Schengen.��.Dz. Urz. UE L068 z dnia 15 marca 2005 r., str. 44.


4�

z dnia 24 lutego 2005 r. dotyczącej wprowadzenia kilku nowych funkcji do Systemu Informacyjnego Schengen. Prawodawca unijny uzasadnia w preambule zmiany po-legające na dodaniu do Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen przepisów art. 92 ust. 4 oraz art. 112A i 113A: „Ponadto istnieje potrzeba wprowadzenia prze-pisów dotyczących wymiany wszystkich informacji uzupełniających poprzez organy wyznaczone do tego celu we wszystkich Państwach Członkowskich (Supplementary Information Request at National Entry), zapewniających wspólną podstawę prawną w ramach postanowień Konwencji z Schengen z 1990 r. i ustalających zasady usuwa-nia danych przechowywanych przez te władze”. Mając na uwadze to sformułowanie należy uznać, że dopiero wprowadzenie przepisu art. 92 ust. 4 KWS zapewniło odpo-wiednią podstawę prawną dla tworzenia Biur SIRENE, jednocześnie określając podsta-wowe zadania SIRENE, polegające na wymianie informacji uzupełniających.

Formalnie wątpliwości interpretacyjne wokół prawnej istoty działania Biur SIRENE zo-stały rozwiane dopiero po przyjęciu aktów prawnych Unii Europejskiej o utworzeniu, funkcjonowaniu i użytkowaniu Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji. Zasadniczo należy przyjąć, że w przepisach dorobku prawnego Schengen jest mowa o dwóch odrębnych instytucjach, które odgrywają kluczową rolę w procesie korzysta-nia przez organy administracji z Systemu Informacyjnego Schengen w poszczególnych państwach należących do obszaru Schengen. Jedną z tych instytucji jest administra-tor zbioru danych SIS – odpowiedzialny za krajowy moduł Systemu, o którym mowa w art. 108 KWS, drugą zaś Biuro SIRENE, o którym mowa w art. 92 ust. 4 KWS, pro-wadzące wymianę informacji uzupełniających do wpisów przetwarzanych w SIS. Jed-nakże przepisy dorobku prawnego Schengen nie rozstrzygają czy funkcje tych dwóch instytucji mogą być wykonywane przez jeden podmiot, jedną jednostkę organizacyjną lub też w ramach tej samej struktury organizacyjnej.

Podstawy prawne funkcjonowania Biura SIRENE w kontekście SIS II

Postanowienia unijnych aktów prawnych regulujących utworzenie, funkcjonowanie i użytkowanie Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji mają zastąpić po-stanowienia tytułu IV KWS. Podstawą prawną utworzenia i działania Biura SIRENE w kontekście SIS II są jednobrzmiące postanowienia art. 7 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 1987/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. oraz Decyzji Rady 2007/533/WSiSW z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II), zwane dalej odpowiednio Decyzją i Rozporządzeniem. Przywołane przepisy stanowią, że każde pań-stwo członkowskie wyznacza organ (Biuro SIRENE) zapewniający wymianę wszelkich in-formacji uzupełniających zgodnie z wytycznymi zawartymi w Podręczniku SIRENE oraz koordynujący weryfikację jakości informacji wprowadzanych do SIS II. Aby realizować te cele, Biura SIRENE posiadają dostęp do danych przetwarzanych w SIS II.

Artykuł 3 lit. b Decyzji i art. 3 lit. b Rozporządzenia szczegółowo definiują pojęcie informacji uzupełniających. Zgodnie z tymi przepisami termin „informacje uzupełnia-jące” oznacza informacje, których nie przechowuje się w SIS II, ale które są związane z wpisami do SIS II i wymieniane w następujących okolicznościach:

4�

– w celu umożliwienia państwom członkowskim wzajemnej konsultacji lub wzajem-nego informowania się podczas dokonywania wpisu;

– w celu umożliwienia podjęcia odpowiednich działań po uzyskaniu trafienia w Systemie;

– w przypadku niemożności podjęcia wymaganego działania;– w przypadku rozwiązywania kwestii jakości danych SIS II;– w przypadku rozwiązywania kwestii zgodności i priorytetu wpisów;– w przypadku rozwiązywania kwestii związanych z prawami dostępu.Podstawowe zasady wymiany informacji uzupełniających zostały określone w art. 8 Decyzji i art. 8 Rozporządzenia 1, które stanowią, że:– informacje uzupełniające są wymieniane zgodnie z wytycznymi zawartymi w Pod-

ręczniku SIRENE za pośrednictwem infrastruktury łączności. W przypadku, gdy in-frastruktura łączności jest niedostępna, Państwa Członkowskie mogą wykorzysty-wać inne, odpowiednio zabezpieczone środki techniczne do wymiany informacji uzupełniających (art. 8 ust. 1);

– informacje uzupełniające są wykorzystywane wyłącznie do celów, w jakich zostały przekazane (art. 8 ust. 2);

– odpowiedź na wniosek państwa członkowskiego o informacje uzupełniające jest udzielana niezwłocznie (art. 8 ust. 3);

– szczegółowe zasady wymiany informacji uzupełniających określa Podręcznik SIRENE przyjęty zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 61 (art. 8 ust. 4).

Zasadniczo zadania Biur SIRENE w kontekście SIS II nie zmieniły się w stosunku do zadań określonych w Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen. Wszystkie pań-stwa korzystające z Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji są, podobnie jak to ma miejsce w kontekście SIS I+, zobowiązane do ustanowienia Biura SIRENE. Głównym zadaniem Biur SIRENE pozostaje wymiana informacji uzupełniających wpisy wprowadzane do Systemu Informacyjnego Schengen. Istotne znaczenie ma to, że informacje uzupełniające zostały usystematyzowane i doczekały się definicji legalnej. Jednak należy stwierdzić, że zasadniczo informacje uzupełniające zgodnie z definicją zawartą w art. 3 lit. b Decyzji oraz Rozporządzenia obejmują tego samego rodzaju informacje, o których mowa w art. 92 ust. 4 KWS. Warto zauważyć jednak, że sy-stematyka przepisów dotyczących SIS II odnoszących się do informacji uzupełniają-cych została rozbudowana. Niemniej zakres informacji uzupełniających określonych w Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen oraz w Decyzji i Rozporządzeniu jest bardzo zbliżony. W kontekście SIS II wyróżnione zostały informacje uzupełniające wymieniane w przypadku niemożności podjęcia wymaganego działania, w przypad-ku rozwiązywania kwestii jakości danych SIS II, w przypadku rozwiązywania kwestii zgodności i priorytetu wpisów lub w przypadku rozwiązywania kwestii związanych z prawami dostępu. Te rodzaje informacji zawsze były wymieniane pomiędzy Biurami SIRENE od początku ich funkcjonowania i w kontekście SIS I+ należy je zaliczyć do jed-nej lub drugiej kategorii informacji uzupełniających, które określa art. 92 ust. 4 KWS.

Nowym sformułowaniem, które pojawia się w aktach prawnych dotyczących utwo-rzenia, funkcjonowania i użytkowania SIS II, jest koordynowanie weryfikacji jakości informacji wprowadzanych do SIS II, za które ponosi odpowiedzialność Biuro SIRE-NE. Podobny przepis znajduje się w obecnie obowiązującym Podręczniku SIRENE do


�0

SIS I+. Analiza przepisów dorobku prawnego Schengen w tym zakresie22 upoważnia do stwierdzenia, że koordynacja weryfikacji jakości danych przez Biura SIRENE ozna-cza wymianę informacji uzupełniających niezbędnych przy wprowadzaniu wpisów, rozumianych także jako niezbędne do zgodnego z prawem przetwarzania danych w SIS. W celu realizacji tych obowiązków na podstawie informacji dotyczących błęd-nych wpisów uzyskanych od swoich zagranicznych partnerów, a także działając na podstawie informacji własnych lub uzyskanych od krajowych użytkowników SIS bądź osób, których dane dotyczą23, Biuro SIRENE może zwrócić się ze stosownym wnio-skiem o informacje uzupełniające do Biura SIRENE państwa, które wprowadziło wad-liwy wpis, w celu jego usunięcia, zmiany lub uzupełnienia. Tym samym koordynację w zakresie jakości informacji wprowadzanych do SIS II w wykonaniu Biura SIRENE należy rozumieć jako wymianę informacji uzupełniających prowadzonych w związku z przetwarzaniem danych w Systemie. Proces zapewniania wysokiej jakości wpisów wprowadzanych do SIS w ujęciu szerszym jest dość złożone. Udział w nim biorą nie tylko Biura SIRENE i administratorzy krajowych modułów Systemu Informacyjnego Schengen, ale przede wszystkim podmioty upoważnione do wprowadzania danych do Systemu Informacyjnego Schengen. Ma to szczególne znaczenie w świetle zale-ceń określonych w Katalogu Schengen oraz powszechnej praktyki międzynarodowej, z których wynika, że podstawową formą wprowadzania danych jest ich automatyczna replikacja z odpowiednich krajowych baz danych, w których przetwarzana są informa-cje dotyczące osób i przedmiotów podlegających rejestracji w SIS.

Równolegle do prac nad instrumentami prawnymi SIS II pod auspicjami Komisji Euro-pejskiej prowadzono prace nad projektem Podręcznika SIRENE do SIS II, opartego na obowiązującym tekście Podręcznika SIRENE do SIS I+. Przyjęcie Rozporządzenia oraz Decyzji umożliwiło formalne przedstawienie projektu Podręcznika SIRENE do SIS II na jednym z pierwszych posiedzeń działającego jako organ pomocniczy Komisji Europej-skiej Komitetu SIS/VIS24. W kontekście SIS II Podręcznik SIRENE został przyjęty na mocy dwóch Decyzji Komisji z dnia 4 marca 2008 r. w sprawie przyjęcia podręcznika SIRENE i innych środków wykonawczych dla Systemu Informacyjnego Schengen drugiej genera-cji (SIS II)25. Te dwa akty prawne, podobnie jak to ma miejsce w przypadku Podręcznika SIRENE obowiązującego w kontekście SIS I+, są aktami wykonawczymi do przepisów wyższego rzędu odnoszących się do SIS II. Ich celem jest uregulowanie tych aspek-tów działania SIS II oraz Biur SIRENE, które z uwagi na swój charakter techniczny, po-

��.Analizę taką przeprowadzono w trakcie prac nad utworzeniem Biura SIRENE w Policji oraz zaprezen-towano w toku prac Grupy ekspertów przy Komisji Europejskiej ds. zmiany Podręcznika SIRENE. Doku-menty mają charakter wewnętrzny i nie zostały opublikowane.

��. Opisywane sytuacje mogą powstać w związku ze stosowaniem przepisów art. 106, 109 lub 110 KWS w związku z przepisami o ochronie danych osobowych obowiązujących w danym kraju. Szczegółowe procedury wymiany informacji uzupełniających w tych przypadkach zostały określone w pkt 2.5. i 2.6. Podręcznika SIRENE.

��. Komitet, o którym mowa w art. 67 decyzji Rady 2007/533/WSiSW z dnia 12 czerwca 2007 r., art. 51 roz-porządzenia (WE) nr 1987/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r., a także art. 49 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie Wizowego Systemu Informacyjnego (VIS) oraz wymiany danych pomiędzy państwami członkowskimi na temat wiz krótkoterminowych (Dz. Urz. UE L218 z dnia 13 sierpnia 2008 r., str. 60).

��. Podręcznik SIRENE będący częścią dorobku prawnego Schengen włączonego do prawa unijnego zo-stał przyjęty na mocy dwóch aktów prawnych ustanowionych w I oraz III filarze – decyzji Komisji nr 2008/333/WE (Dz.U. UE L 123 z dnia 8 mają 2008 r., str. 1) oraz decyzji Komisji nr 2008/334/WSiSW (Dz. Urz. UE L123 z dnia 8 maja 2008 r., str. 39).

�1

ziom szczegółowości i potrzebę regularnego aktualizowania nie są wyczerpująco ujęte w przepisach Rozporządzenia oraz Decyzji26. W odniesieniu do instytucji Biura SIRENE te akty prawne ustanawiają szczegółowe zasady wymiany informacji uzupełniających pomiędzy Biurami SIRENE państw współpracujących w ze sobą w ramach SIS II. Mając to na uwadze warto zadać sobie pytanie, czym różni się SIS II od obecnie użyt-kowanego SIS I+, zwłaszcza w świetle trwających już ponad dekadę prac zmierzają-cych do utworzenia Systemu drugiej generacji. System Informacyjny Schengen drugiej generacji przede wszystkim jest oparty na dużo nowszych rozwiązaniach informatycz-nych, wykorzystujących urządzenia o wiele wydajniejsze pod względem mocy obli-czeniowej, szybsze, pojemniejsze i bardziej niezawodne, co pozwala na przyłączenie znacznie większej liczby użytkowników. W SIS II w stosunku do SIS I+ dodane zosta-ły nowe kategorie przedmiotów – sprzęt przemysłowy, statki powietrzne, jednostki pływające, a także kontenery. Druga generacja Systemu to także nowe funkcje, czyli m.in. możliwość przetwarzania danych biometrycznych (fotografie oraz dane daktylo-skopijne), dodawania elektronicznych wersji europejskich nakazów aresztowania oraz łączenia powiązanych ze sobą wpisów. Ponadto w ramach SIS II sposób przetwarzania danych osób, których tożsamość została przywłaszczona przez inne osoby, zostanie scentralizowana, co pozwoli lepiej chronić te osoby przed negatywnymi konsekwen-cjami przetwarzania ich danych w Systemie. Wszystkie nowe możliwości i funkcje Systemu drugiej generacji nie rewolucjonizują podstawowych celów i zadań Syste-mu Informacyjnego Schengen, a co za tym idzie, obsługujących go Biur SIRENE. SIS nadal będzie służył utrzymaniu bezpieczeństwa i porządku publicznego na obszarze Schengen, a Biura SIRENE wciąż będą się zajmować wymianą informacji uzupełniają-cych do wpisów przetwarzanych w tym Systemie. Zmiany te wpłyną na jakość pracy z Systemem i usprawnią korzystanie z jego zasobów. W zakresie wymiany informacji uzupełniających pewne informacje nie będą już wymieniane przez Biura SIRENE, gdyż będzie je można umieścić bezpośrednio w Systemie. Dotyczy to danych biometrycz-nych, a także w węższym zakresie – treści europejskich nakazów aresztowania. Po pojawieniu się nowych kategorii wpisów rozpocznie się również wymiana informacji uzupełniających dotyczących tych wpisów, ale sposób wymiany informacji uzupełnia-jących pozostanie ten sam.

Ewaluacja Schengen

Szczególnym zagadnieniem wymagającym odrębnego omówienia jest proces podej-mowania decyzji o pełnym stosowaniu dorobku prawnego Schengen w stosunku do państwa, które zamierza przyłączyć się do obszaru swobodnego przepływu osób, towarów i usług. Aby móc zostać włączonym do obszaru Schengen, kandydujące państwo musi wykazać, że jest w pełni przygotowane do stosowania postanowień dorobku prawnego Schengen. Gotowość ta podlega ocenie w toku procesu zwanego ewaluacją Schengen. Ewaluację prowadzi się oddzielnie w kilku obszarach. Zaliczają się do nich między innymi granice lądowe, morskie i powietrzne, współpraca policyjna oraz ochrona danych osobowych. Najistotniejszy z perspektywy Biura SIRENE obszar ewaluacji to tzw. obszar „SIS/SIRENE”. Podczas ewaluacji w tym obszarze państwo kandydujące jest zobowiązane wykazać, że zbudowało swój N.SIS oraz powołało do życia krajowe Biuro SIRENE odpowiednio do wymagań i zaleceń określonych posta-

��. Patrz tiret drugi preambuły do Decyzji Komisji, o których mowa w przypisie 22.


�2

nowieniami dorobku prawnego Schengen. Szczegółowy opis wymagań i dobrych praktyk, które w obszarze SIS/SIRENE powinny uwzględnić państwa przyłączające się do SIS, został ujęty w tomie II Katalogu Schengen. Ewaluację w każdym z obszarów prowadzi specjalnie powołany w tym celu zespół ewaluacyjny wyznaczony przez Radę Unii Europejskiej. W skład zespołu wchodzą przedstawiciele wybranych państw w peł-ni stosujących dorobek prawny Schengen oraz państw, które przygotowują się do jego pełnego stosowania, a także przedstawiciele państwa podlegającego ewaluacji. Poza przedstawicielami państw obszaru Schengen w misji ewaluacyjnej biorą zwykle udział przedstawiciele Komisji Europejskiej oraz Sekretariatu Generalnego Rady Unii Europejskiej. Pracami zespołu ewaluacyjnego kieruje przewodniczący wyznaczony spośród członków zespołu. Na członków zespołu powołuje się osoby, które posiadają wiedzę w obszarze, który podlega ewaluacji.

Ewaluacja Polski w obszarze SIS/SIRENE odbyła się w dniach 17-21 września 2007 r. Misja ewaluacyjna w obszarze SIS/SIRENE była ostatnią z serii misji ewaluacyjnych, w toku których w latach 2006-2007 oceniano przygotowanie Polski do pełnego stoso-wania dorobku prawnego Schengen. Przedstawiciele 12 państw, a także przedstawi-ciele Komisji Europejskiej oraz Sekretariatu Generalnego Rady Unii Europejskiej, doko-nywali oceny stanu przygotowania organów administracji publicznej do współpracy z SIS. Plan wizyt zespołu ewaluacyjnego był ustalany z góry pomiędzy zespołem ewa-luacyjnym a przedstawicielami Polski jako ocenianego państwa. Podczas trwania misji zespół ewaluacyjny wizytował lokalizację polskiego modułu Systemu Informacyjnego Schengen – Centralny Węzeł Systemu Informacyjnego Schengen oraz polskie Biuro SIRENE, które znajdują się w budynkach Komendy Głównej Policji. Następnie oceniano wybrane jednostki Policji i Straży Granicznej w województwach lubelskim i podla-skim, a także Port Lotniczy im. Fryderyka Chopina w Warszawie. Jednym z przywilejów zespołu ewaluacyjnego jest to, że w każdej chwili może zażądać przeprowadzenia niespodziewanej wizyty w miejscu, które nie zostało wcześniej uzgodnione. Podczas misji w obszarze SIS/SIRENE wizyta taka odbyła się w Komendzie Miejskiej Policji w Lublinie.

Eksperci misji ewaluacyjnej pozytywnie ocenili wdrożenie dorobku prawnego Schen-gen w obszarze SIS/SIRENE w Polsce, aczkolwiek zgłoszono kilka uwag i rekomenda-cji. Proces ewaluacji Polski został pomyślnie zakończony pod koniec 2007 r. Konklu-zje z ewaluacji RP zostały przekazane Radzie Unii Europejskiej podczas jej posiedzeń w dniach 4-5 grudnia 2006 roku oraz 8-9 listopada 2007 r. Na tej podstawie oraz w świetle pozytywnego zakończenia ewaluacji wszystkich dziewięciu nowych państw członkowskich UE, Rada Unii Europejskiej 6 grudnia 2007 r. przyjęła Decyzję w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Republice Czeskiej, Republice Estonii, Republice Łotewskiej, Republice Litewskiej, Republice Węgierskiej, Republice Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republice Słowenii i Republice Słowackiej.

Polskie Biuro SIRENE

W dniu 9 sierpnia 2004 r. ówczesny Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji Ryszard Kalisz poinformował na piśmie Ambasadora Brunona Dethomasa – Szefa Reprezentacji Komisji Europejskiej w Polsce, że powierzył Policji zadania związane z organizacją, przygotowaniem projektów niezbędnych procedur i prowadzeniem

��

działalności polskiego Biura SIRENE. To pisemne oświadczenie ministra uznaje się za podstawę rozpoczęcia przez Policję prac zmierzających do utworzenia Biura SIRENE. Następnie rozkazem organizacyjnym nr 40/04 z dnia 31 sierpnia 2004 r. Komendant Główny Policji gen. insp. Leszek Szreder powołał w strukturze Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Wydział ds. SIRENE. Rozkaz ten wszedł w życie z dniem 1 września 2004 r. Przez kilka lat Wydział ds. SIRENE funkcjonował najpierw w strukturze Biura Międzynarodowej Współpracy Policji KGP, a następnie w wyniku reorganizacji Komendy Głównej Policji został umiejscowiony w strukturze Biura Wy-wiadu Kryminalnego KGP.

Od 15 maja 2008 r. polskie Biuro SIRENE znajduje się ponownie w strukturze reakty-wowanego Biura Międzynarodowej Współpracy Policji. Obecnie jego zadania reali-zowane są przez trzy różne komórki organizacyjne tego biura – Wydział Koordynacji Poszukiwań Międzynarodowych, Sekcję Całodobowej Obsługi Międzynarodowego Przepływu Informacji oraz Sekcję ds. Biura SIRENE. Przyjęło się, że funkcję szefa pol-skiego Biura SIRENE pełni zastępca dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Po-licji Komendy Głównej Policji, odpowiedzialny za międzynarodową współpracę ope-racyjną Policji. Sekcja Całodobowej Obsługi Międzynarodowego Przepływu Informacji zajmuje się przyjmowaniem korespondencji napływającej do BMWP KGP nie tylko kanałem SIRENE, ale także innymi kanałami międzynarodowej współpracy, z których korzysta polska Policja27. W sekcji tej przez całą dobę i przez okrągły rok służbę peł-nią policjanci, którzy realizują zadania dyżurnych Biura Międzynarodowej Współpracy Policji. Poza zwykłymi godzinami pracy Komendy Głównej Policji dyżurni zajmują się realizacją najpilniejszych spraw, pośrednicząc w międzynarodowej wymianie informa-cji z zagranicznymi partnerami polskiej Policji, włączając w to także wymianę infor-macji dotyczących poszukiwań międzynarodowych prowadzonych za pośrednictwem Systemu Informacyjnego Schengen i Biura SIRENE. Godne uwagi jest to, że zadania służby dyżurnej Biura SIRENE w Komendzie Głównej Policji oprócz funkcjonariuszy Policji realizują funkcjonariusze Straży Granicznej. Bezpośredni udział przedstawicieli SG w pracy Biura SIRENE podyktowany jest ilością sprawdzeń oraz trafień jakie w SIS odnotowuje Straż Graniczna, a także roli, jaką Straż Graniczna odgrywa w przypadku wpisów dotyczących cudzoziemców, którym należy odmówić prawa wjazdu na teryto-rium państw obszaru Schengen. Wydział Koordynacji Poszukiwań Międzynarodowych realizuje zadania w zakresie wymiany informacji uzupełniających w związku z tymi poszukiwaniami w dni powszednie w godzinach od 8.00 do 20.00. Sekcja ds. Biura SIRENE zapewnia prawno-organizacyjne wsparcie Biura Międzynarodowej Współpra-cy Policji KGP w zakresie, w jakim realizuje ono zadania krajowego Biura SIRENE.

Miejsce polskiego Biura SIRENE w krajowym porządku prawnym

Na etapie tworzenia polskiego Biura SIRENE w latach 2004-2007 w Polsce nie obo-wiązywały żadne odnoszące się do tej problematyki przepisy powszechnie obowiązu-jącego prawa za wyjątkiem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie ustanowienia Pełnomocnika Rządu ds. Przygotowania Organów Admini-

��. Międzynarodowa Organizacja Policji Kryminalnych – Interpol, Europejski Urząd Policji – Europol, ofice-rowie łącznikowi.


�4

stracji Państwowej do Współpracy z Systemem Informacyjnym Schengen II (SIS II) i Systemem Informacji Wizowej (VIS)28, które w swej treści nie odnosiło się bezpo-średnio do zagadnienia utworzenia Biura SIRENE. Działania związane z wdrażaniem w Polsce dorobku prawnego Schengen w zakresie Systemu Informacyjnego Schengen oraz Systemu Informacji Wizowej realizowane były w oparciu o postanowienia Pro-gramu dostosowania organów administracji państwowej do współpracy z Systemem Informacyjnym Schengen (SIS) i Systemem Informacji Wizowej (VIS) (MasterPlan SIS i VIS PL), opracowanego przez Biuro Pełnomocnika Rządu.

W toku prac nad budową polskiego N.SIS oraz utworzeniem Biura SIRENE prowa-dzono również prace nad przyjęciem krajowych rozwiązań prawnych, mających być podstawą udziału organów administracji państwowej w Systemie Informacyjnym Schengen. Niektórzy uczestnicy tych prac stali na stanowisku, że w związku z tym, iż Konwencję Wykonawczą do Układu z Schengen stosuje się bezpośrednio przyjmowa-nie kompleksowej regulacji na gruncie ustawodawstwa polskiego nie jest konieczne. Taka ocena sytuacji jest dużym uproszczeniem i nie znajduje uzasadnienia w porządku konstytucyjnym państwa polskiego. Biorąc pod uwagę, że normy Konwencji Wyko-nawczej do Układu z Schengen adresowane są do państw, państwo polskie zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej powinno przyjąć odpowiednie przepisy w celu precyzyjnego uregulowania zasad korzystania z Systemu Informacyjnego Schengen przez organy administracji państwowej oraz ich pracowników i funkcjonariuszy. Podobną interpretację należy przyjąć w odniesieniu do innych postanowień dorobku prawnego Schengen. W związku z tym, że zgodnie z Konstytucją wiele zagadnień, do których odnosi się dorobek prawny Schengen, jak choćby dotyczących swobód i wolności obywatelskich w tym ochrony danych osobo-wych, stanowi materię ustawową, konieczność kompleksowej regulacji zagadnienia udziału Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen oraz Systemie Informacji Wizowej za pomocą przepisów rangi ustawowej nie powinna budzić wąt-pliwości.

Prace nad obecnie obowiązującą Ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o udziale Rzeczy-pospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen oraz Systemie Informacji Wi-zowej29, zwaną dalej „Ustawą o udziale RP w SIS oraz VIS”, rozpoczęto w pierwszym kwartale 2007 r., czyli mniej niż na rok przed planowanym pełnym przystąpieniem Polski do obszaru Schengen.

Rozdział 6 Ustawy o udziale RP w SIS oraz VIS poświęcony jest w całości działalno-ści Biura SIRENE i opatrzony odpowiednim tytułem. Zawiera on trzy artykuły, które w sposób ogólny określają zadania Biura SIRENE, jego miejsce w strukturze organi-zacyjnej organów administracji państwowej oraz relacje pomiędzy Biurem SIRENE, a organami i służbami uprawnionymi do dostępu do danych SIS30, zwanymi także krajowymi użytkownikami instytucjonalnymi SIS31.

��. Dz. U. z 2004 r. nr 281, poz. 2788.��. Dz. U. z 2007 r. nr 165, poz. 1170.�0. Art. 3 i art. 4 Ustawy o udziale RP w SIS oraz VIS określają, które polskie organy i służby są uprawnione

do dostępu do danych SIS oraz zakres tych uprawnień.��. Pojęcie „użytkownicy instytucjonalni SIS” obowiązuje na gruncie kolejnych wersji Programu dostoso-

wania organów administracji państwowej do współpracy z Systemem Informacyjnym Schengen (SIS) i Systemem Informacji Wizowej (VIS) (MasterPlan SIS i VIS PL).

��

Zgodnie z art. 35 Ustawy w ramach struktury Komendy Głównej Policji tworzy się wyodrębnione organizacyjnie Biuro SIRENE, zapewniające w szczególności wymianę informacji uzupełniających w trybie i zgodnie z zasadami określonymi w Podręczniku SIRENE. Ustawodawca wskazuje Komendę Główną Policji jako podmiot odpowiedzial-ny za utworzenie Biura SIRENE. Powołanie Biura SIRENE w ramach struktury organi-zacyjnej Komendy Głównej Policji było jak najbardziej uzasadnione. To w Komendzie Głównej Policji od wielu lat prowadzona jest bieżąca międzynarodowa współpraca policyjna z właściwymi służbami i organami innych państw na podstawie i na zasa-dach określonych w stosownych aktach prawa międzynarodowego. W KGP znajdują się: Krajowe Biuro Interpolu32 odpowiedzialne za współpracę z Międzynarodową Or-ganizacją Policji Kryminalnych – Interpol oraz Narodowa Jednostka Europolu33 realizu-jąca współpracę w ramach Europejskiego Urzędu Policji – Europol. Poza tym, jak już wcześniej wspomniano, od 2004 r. w Komendzie Głównej Policji prowadzono prace zmierzające do utworzenia polskiego Biura SIRENE w strukturach Policji.

Przepis art. 35 Ustawy o udziale RP w SIS oraz VIS określa ponadto podstawowe za-danie Biura SIRENE, jakim jest wymiana informacji uzupełniających i w celu określenia szczegółowych zasad wymiany tych informacji odsyła do Podręcznika SIRENE, o którym mowa w Decyzji Komisji nr 2006/758/WE z dnia 22 września 2006 r. w sprawie zmiany Podręcznika SIRENE. Taka regulacja odpowiada postanowieniom dorobku prawnego Schengen, określającym cele i zadania Biur SIRENE zarówno w kontekście SIS I+, jak i SIS II. Na mocy art. 35 ust. 2 Ustawy o udziale RP w SIS oraz VIS Biuro SIRENE uzy-skuje dostęp do danych przetwarzanych w Krajowym Systemie Informatycznym (KSI), w którym zgodnie z Ustawą znajduje się krajowy moduł Systemu Informacyjnego Schengen. Jest to absolutnie niezbędne do prawidłowego prowadzenia wymiany in-formacji uzupełniających. Biuro SIRENE posiada pełny dostęp do danych SIS prze-twarzanych w KSI. Mając na uwadze brzmienie przepisu Ustawy oraz zakres jej za-stosowania, należy przyjąć, że po uruchomieniu Wizowego Systemu Informacyjnego Biuro SIRENE będzie za pośrednictwem KSI mogło korzystać z dostępu do danych VIS w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla wymiany informacji uzupełniających, doty-czących wpisów na temat cudzoziemców, którym należy odmówić wjazdu na teryto-rium państw należących do obszaru Schengen.

Krótkiego omówienia wymaga również art. 37 Ustawy o udziale RP w SIS oraz VIS. Przepis ten ustanawia po stronie organów i służb uprawnionych do dostępu do da-nych SIS obowiązek współpracy z Biurem SIRENE, co w szczególności obejmuje obo-wiązek przekazywania informacji uzupełniających dotyczących wpisów wprowadza-nych do SIS przez te służby i organy, a także obowiązek informowania o uzyskanych trafieniach dotyczących wpisów wprowadzonych przez inne państwa. W przypadku uzyskania trafienia dotyczącego wpisu wprowadzonego przez inny krajowy organ lub służbę, zainteresowane podmioty krajowe powinny wymieniać informacje uzupełnia-jące bezpośrednio pomiędzy sobą. Z Podręcznika SIRENE wynika bowiem, że Biuro SIRENE pośredniczy w wymianie informacji uzupełniających na szczeblu międzyna-rodowym. Nie oznacza to jednak, że nie może ono udzielać niezbędnego wsparcia

��. Obowiązek powołania Krajowego Biura Interpolu jest określony w art. 32 statutu Międzynarodowej Organizacji Policji Kryminalnych – Interpol.

��. Obowiązek powołania Narodowej Jednostki Europolu jest określony w art. 4 ust. 1 Konwencji sporzą-dzonej na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Policji (Konwencja o Europolu) przyjętej w Brukseli w dniu 26 lipca 1995 r.


��

krajowym użytkownikom SIS w trakcie korzystania przez nich z Systemu. Na co dzień służba dyżurna Biura SIRENE poza realizacją podstawowych zadań udziela funkcjo-nariuszom i pracownikom Policji oraz innych krajowych użytkowników SIS wskazó-wek dotyczących korzystania z Systemu i możliwości uzyskania za granicą informacji o poszczególnych wpisach.

Przepis art. 37 ust. 2 Ustawy o udziale RP w SIS oraz VIS nakłada obowiązek bez-zwłocznego przekazywania do Biura SIRENE kopii decyzji stanowiących podstawę wpisu danych SIS do celów odmowy wjazdu cudzoziemcm będącym członkami rodzin obywateli UE w rozumieniu art. 2 pkt 4 Ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium oby-wateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin34. Przepis art. 37 ust. 2 Ustawy wydaje się nieuzasadnioną egzemplifikacją informacji uzupełniających, jakie organy i służby uprawnione do dostępu do danych SIS powinny przekazywać jednostce SIRENE. Najważniejszymi dokumentami, jakie otrzymuje Biuro SIRENE, są kopie europejskich nakazów aresztowania wydawanych przez polskie sądy, które nie zostały wyszczególnione w przepisach ustawy.

Omawiając przepisy Ustawy o udziale RP w SIS oraz VIS odnoszące się do Biura SI-RENE warto również zwrócić uwagę na art. 2 pkt 7. Przepis ten zawiera ustawową definicję informacji uzupełniających, zbieżną z art. 92 ust. 4 KWS. Zgodnie z definicją ustawową informacjami uzupełniającymi są wszelkie informacje, wymieniane za po-średnictwem Biur SIRENE między krajowymi a zagranicznymi organami uprawnionymi do wykorzystywania danych SIS, niezbędne przy dokonywaniu wpisów do Systemu Informacyjnego Schengen lub w celu umożliwienia podjęcia odpowiednich działań w przypadkach, gdy w wyniku przeglądania danych SIS odnaleziono osoby lub przed-mioty, których dotyczą wpisy.

Reasumując, przepisy Ustawy o udziale RP w SIS oraz VIS włączają do krajowego po-rządku prawnego instytucję Biura SIRENE jako jedynego podmiotu właściwego do wymiany informacji uzupełniających dane przetwarzane w SIS pomiędzy krajowymi organami i służbami uprawnionymi do dostępu do danych SIS, a ich zagranicznymi odpowiednikami. W celu ustalenia szczegółowego zakresu wymiany informacji uzu-pełniających przepisy Ustawy odsyłają do Podręcznika SIRENE. Ustawa wskazuje tak-że Komendę Główną Policji jako podmiot właściwy do realizacji zadań Biura SIRENE. Regulacja ustawowa jest zatem zbieżna z przepisami dorobku prawnego Schengen odnoszącymi się do Biura SIRENE zarówno w kontekście SIS I+, jak i SIS II.

Podsumowanie

Podstawowym celem funkcjonowania Biura SIRENE jest wymiana informacji uzupełnia-jących dane przetwarzane w Systemie Informacyjnym Schengen. Ten cel pozostaje nie-zmienny zarówno w kontekście obecnie użytkowanej wersji SIS, jak i drugiej generacji systemu, która zostanie urzeczywistniona już w niedalekiej przyszłości. Biuro SIRENE jest integralnym elementem współpracy prowadzonej pomiędzy państwami tworzą-cymi obszar Schengen i korzystającymi z zasobów SIS. Bez sieci wymiany informacji

��. Dz. U. z 2006 r. nr 144, poz. 1043.

��

uzupełniających, powstających w Biurach SIRENE funkcjonujących w każdym z państw należących do obszaru Schengen, nie byłaby możliwa realizacja celów Systemu Infor-macyjnego Schengen, tj. zapewnianie bezpieczeństwa i porządku publicznego w dzie-dzinie swobodnego przepływu osób, towarów i usług. Zadania Biura SIRENE w Polsce realizuje Biuro Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji.

asp. Wojciech PietrEkspert Sekcji ds. Biura SIRENE Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji. Służbę w Komendzie Głównej Policji pełni od połowy 2005 r. Zajmuje się głównie prawnymi aspektami utworzenia i funkcjonowania polskiego Biura SIRENE. Absolwent Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego.

Schengen Information System – role of the SIRENE office

The article presents the role and tasks of the SIRENE offices in international coopera-tion with the use of the Schengen Information System. The main task of the SIRENE offices, established according to the Schengen Executive Convention provisions, is exchange of supplementary information to the entries to the System. The tasks of the SIRENE Office in Poland are carried out by the Police International Cooperation Office at the National Police HQs. Legal basis for the office activities changed regarding the development of the SIS 1+ system and efforts made to create a modernised and im-proved SIS II. Organisation matters are specified in the SIRENE Manual and Schengen Catalogue.

The operation of the SIRENE Office is a necessary element for an appropriate and comprehensive use of the compensatory measure such as Schengen Information Sy-stem. It enables the exchange of precise data, based on which the activities required by the SIS entry disposition are undertaken, i.e. actual implementation of one of the priorities of the Schengen Executive Convention – improvement of public security on the territory of the member states.

Asp. Wojciech PietrExpert at the SIRENE Office section at the International Cooperation Office, National Police Headquarters.


��

Podstawy prawne kontroli granicznej po przystąpieniu Polski do Układu SchengenLegal basis for border controls after Poland’s joining the Schengen area

Od momentu przystąpienia do strefy Schengen kontrola graniczna odbywa się na zasadach określonych zarówno przez prawo wspólnotowe, jak i krajowe. Pod-stawowym dokumentem wprowadzającym ujednolicone procedury działania w tym zakresie jest kodeks graniczny Schengen. Zmieniona w znacznym stopniu Ustawa o straży granicznej stanowi zasadnicze źródło przepisów w prawie krajo-wym. Zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych strefy Schengen wymaga zwiększenia wysiłków na granicy zewnętrznej, a tym samym dostosowania re-gulacji prawnych w zakresie ochrony granicy, odprawy, kontroli na tzw. zielonej granicy. Rygorystyczne i przede wszystkim standardowe procedury we wszyst-kich państwach podporządkowane są zabezpieczeniu porządku publicznego.

Janusz Cieślewicz

W nowej rzeczywistości związanej z Europą bez granic i podziałem na granice ze-wnętrzne i wewnętrzne, polska Straż Graniczna przystąpiła do realizacji zadań wyni-kających nie tylko z prawa krajowego, ale z przepisów prawa wspólnotowego. Przy-stępując do strefy Schengen Polska przyjęła na siebie zobowiązania uwarunkowane istnieniem obszaru bez granic wewnętrznych, gdzie możliwe jest swobodne prze-mieszczanie się osób. Granice wewnęrzne (polsko-niemiecka, polsko-czeska, polsko-słowacka, polsko-litewska itd.) istnieją nadal w sensie fizycznym i prawnym. Jednak osoby przekraczające te granice nie podlegają kontroli.

Dokumentem wprowadzającym jednolite ramy działalności Służb Granicznych jest Rozporządzenie (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 roku, ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (Kodeks Graniczny Schengen)1. Zawiera on bezpośrednie wskazanie na konieczność dokonywania kontroli granicznej przez odpowiednio wykwalifikowany personel, który – odpowiednio rozmieszczony na granicach zewnętrznych – powi-nien zapewnić skuteczny, wysoki i jednolity poziom kontroli na tych granicach2. Same kontrole odbywają się na podstawie prawa wspólnotowego i prawa krajowego każ-dego z państw3. Zgodnie z definicją kodeksową Straż Graniczna „oznacza każdego

�. Dz. Urz. UE L105 z 13.04.2006 P 0001-0032.�. Ibidem, rozdział III, art. 14-16.�. Ibidem, art. 15. Przeprowadzanie kontroli.

1. Kontrolę graniczną przewidzianą w art. 6-13 przeprowadza Straż Graniczna zgodnie z przepisami ni-niejszego rozporządzenia i z prawem krajowym. W trakcie przeprowadzania tej kontroli uprawnienia do wszczęcia postępowania karnego nadane Straży Granicznej prawem krajowym i niewchodzące w zakres niniejszego rozporządzenia pozostają nienaruszone. Państwa Członkowskie zapewniają, że Straż Gra-niczną stanowią wyspecjalizowani i odpowiednio przeszkoleni profesjonaliści. Państwa Członkowskie zachęcają Straż Graniczną do nauki języków, w szczególności języków niezbędnych do wykonywania jej zadań. 2. Państwa Członkowskie przekazują Komisji wykaz służb krajowych właściwych w zakresie kontroli granicznej na mocy ich prawa krajowego zgodnie z art. 34.

Sprawy odprawy na

przejściach granicz-

nych, ochrony granicy

pomiędzy przejściami

i analizy zagrożeń leżą

nie tylko w interesie

kraju, na którego

granicach zewnętrz-

nych przeprowadzana

jest kontrola, ale także

w interesie wszystkich

państw strefy Schen-

gen, które zniosły

kontrole graniczne

na swoich granicach

wewnętrznych.

��

funkcjonariusza publicznego wyznaczonego, zgodnie z prawem krajowym, do peł-nienia obowiązków służbowych na przejściu granicznym lub na odcinku granicy, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tej granicy, który zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i prawem krajowym, realizuje zadania w zakresie kontroli granicznej”. Odpowiedni-kiem tego zapisu w polskim prawie krajowym jest art. 1 ust.1 Ustawy z dnia 12 paź-dziernika 1990 r. o Straży Granicznej, w którym wskazuje się, iż „do ochrony granicy państwowej na lądzie i na morzu oraz kontroli ruchu granicznego tworzy się jednolitą umundurowaną i uzbrojoną formację – Straż Graniczną”4. W myśl innego przepisu krajowego Straż Graniczna ma prawo do przejrzenia przedmiotów, bagażu, środków transportu i dokonywania kontroli osobistej, zaś osoby przekraczające granice pań-stwową obowiązane są poddać się kontroli granicznej w zakresie określonym odpo-wiednimi przepisami5.

W okresie poprzedzającym przystąpienie Polski do strefy Schengen stosowano dość prosty podział na zadania realizowane w przejściach granicznych oraz na ochronę granicy poza przejściami granicznymi (na tzw. „zielonej granicy”). Kodeks Graniczny Schengen wyraźnie dzieli te obszary działań, definiując je jako kontrolę graniczną, odprawę graniczną, ochronę granicy oraz kontrolę drugiej linii. Najszerszym pojęciem jest kontrola graniczna, która oznacza „wszystkie działania podejmowane na grani-cy, zgodnie z KGS i do celów w nim określonych, wyłącznie w odpowiedzi na zamiar przekroczenia tej granicy lub na akt jej przekroczenia, bez względu na wszelkie inne okoliczności, składające się z odprawy granicznej oraz ochrony granicy”. Odprawa graniczna oznacza „czynności kontrolne przeprowadzane na przejściach granicznych w celu zapewnienia możliwości wjazdu osób, w tym ich środków transportu oraz przedmiotów będących w ich posiadaniu, na terytorium Państw Członkowskich lub opuszczenie tego terytorium”. Ochrona granicy oznacza „ochronę granicy pomiędzy przejściami granicznymi oraz ochronę przejść granicznych poza ustalonymi godzinami otwarcia w celu uniemożliwienia uniknięcia przez osoby odprawy granicznej i znie-chęcenia ich do tego”. Ostatnim z przytaczanych tutaj pojęć jest kontrola drugiej linii, która oznacza „szczegółową odprawę, która może zostać przeprowadzona w odpo-wiednim miejscu, innym niż miejsce, w którym dokonywana jest odprawa wszystkich osób”.

3. W celu skutecznego kontrolowania granic każde Państwo Członkowskie zapewnia ścisłą i stałą współ-pracę pomiędzy swoimi służbami krajowymi właściwymi w zakresie kontroli granicznej.

�. Ustawa o SG, tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2005 r. nr 234, poz. 1997.�. Ustawa z dn. 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej wraz ze zmianami (Dz. U. z dn. 19

listopada 1990 r.) art. 15.3. W razie istnienia uzasadnionego podejrzenia popełnienia czynu zabronionego pod groźbą kary, oso-ba, o której mowa w ust. 1, obowiązana jest do udostępnienia do przejrzenia przedmiotów, bagaży i środków transportu, a także powinna poddać się kontroli osobistej na żądanie funkcjonariusza Straży Granicznej.4. Kontrola graniczna, o której mowa w ust. 1 i 3, może odbywać się z zastosowaniem urządzeń tech-nicznych oraz psów służbowych.Dz. U. z 2007 r. nr 140, poz. 982.Ustawa z dn. 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o ochronie granicy państwowej oraz ustawy o zmia-nie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dn. 03.08.2007 r.).3) w art. 15:a) ust. 1 otrzymuje brzmienie:„1. Osoby przekraczające granicę państwową obowiązane są poddać się kontroli granicznej, w zakresie określonym Kodeksem Granicznym Schengen oraz innymi przepisami odrębnymi, wykonywanej przez uprawnionych funkcjonariuszy Straży Granicznej”.b) uchyla się ust. 2.

Podstawy prawne kontroli granicznej po przystąpieniu Polski do Układu Schengen

�0

Kontrola graniczna jako najbardziej obszerny kompleks działań obejmuje nie tylko od-prawę osób na przejściach granicznych i ochronę granicy pomiędzy tymi przejściami granicznymi, ale również analizę ryzyka dla bezpieczeństwa wewnętrznego i analizę zagrożeń, które mogą wpłynąć na bezpieczeństwo granic zewnętrznych. Ma ona za-tem znaczenie i leży w interesie nie tylko danego Państwa Członkowskiego, na którego granicach zewnętrznych jest przeprowadzana, ale także w interesie wszystkich Państw Członkowskich, które zniosły kontrole graniczne na swoich granicach wewnętrznych. Podstawowymi celami kontroli granicznych są: zwalczanie nielegalnej imigracji i han-dlu ludźmi, zapobieganie wszelkim zagrożeniom dla bezpieczeństwa wewnętrznego, porządku publicznego, zdrowia publicznego i stosunków międzynarodowych Państw Członkowskich. Prawo krajowe (Ustawa o SG) zawiera te i inne szczegółowe cele w art. 1 ust 2, gdzie enumeratywnie wymienione zostały zadania Straży Granicznej oraz wytyczono ogólne ramy współpracy innych organów administracji państwowej ze Strażą Graniczną6.

KGS przewiduje zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych, ale także daje Pań-stwom Członkowskim możliwość tymczasowego ich przywrócenia w przypadku za-istnienia sytuacji powodujących poważne zagrożenie porządku publicznego lub bez-pieczeństwa wewnętrznego danego Państwa Członkowskiego7. Kontrole przywraca się na czas ograniczony, nie dłuższy niż 30 dni lub na przewidywany okres trwania poważnego zagrożenia, jeżeli przekracza ono 30 dni. Szczegółowe procedury w takiej sytuacji określają art. 23-31 KGS. Informacja o przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych powinna być podana do wiadomości opinii publicznej.

Odmienną praktykę stosują Państwa Członkowskie na granicach zewnętrznych8. Zgod-nie z art. 7 KGS ruch graniczny osób i środków transportu na granicach zewnętrznych podlega odprawom dokonywanym przez Straż Graniczną. Generalnie wszystkie osoby przekraczające te granice podlegają przynajmniej minimalnej odprawie. Jej celem jest ustalenie tożsamości osób na podstawie okazanych dokumentów podróży. Minimalna odprawa obejmuje szybką i bezpośrednią weryfikację dokumentu uprawniającego po-siadacza do przekroczenia granicy w zakresie jego ważności oraz weryfikację obecności śladów jego sfałszowania lub podrobienia, przy użyciu, w stosownych przypadkach, urządzeń technicznych oraz poprzez sprawdzenie wyłącznie informacji o skradzio-nych, przywłaszczonych, utraconych w inny sposób i unieważnionych dokumentach w odpowiednich bazach danych. Reguła minimalnej odprawy obowiązuje w odnie-sieniu do osób korzystających ze wspólnotowego prawa do swobodnego przemiesz-czania się (ob. UE, EOG, Szwajcarii i członków ich rodzin)9. Jednak zakres kontroli w ramach minimalnej odprawy osób korzystających ze wspólnotowego prawa do swobodnego przemieszczania się może być wyrywkowo poszerzany. Straż Graniczna może sprawdzić krajowe i europejskie bazy danych w celu ustalenia, czy takie oso-by nie stanowią prawdziwego, realnego i wystarczająco poważnego zagrożenia dla

�. Ustawa o SG, tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2005 r. nr 234, poz. 1997, art. 1 ust. 2 i art. 2.�. Kontrolę graniczną przywracano m.in. po zamachu na dworcu kolejowym w Madrycie, przed i podczas

Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej w Austrii i Szwajcarii w czerwcu 2008 r. �. Granice zewnętrzne oznaczają granice lądowe, w tym granice na rzekach i jeziorach oraz granice mor-

skie Państw Członkowskich, a także ich porty lotnicze, porty rzeczne, porty morskie i porty na jeziorach, pod warunkiem że nie stanowią one granic wewnętrznych – art. 2 Definicje, KGS.

�. Ibidem, Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dn. 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa ob. UE i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich.

�1

bezpieczeństwa wewnętrznego, porządku publicznego, stosunków międzynarodo-wych Państw Członkowskich lub zagrożenia dla zdrowia publicznego. Skutki takiego sprawdzenia nie powinny naruszać prawa do wjazdu osób korzystających ze wspól-notowego prawa do swobodnego przemieszczania się na terytorium danego Państwa Członkowskiego, ustanowionego Dyrektywą 2004/38/WE.

Granice wewnętrzne mogą być przekraczane w każdym miejscu bez odprawy gra-nicznej osób niezależnie od ich obywatelstwa. Odmiennie jest w przypadku granic ze-wnętrznych, których przekraczanie dozwolone jest jedynie na przejściach granicznych i w ustalonych godzinach ich otwarcia10.

Rekompensatą zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych mają być jednolite za-sady odprawy granicznej obywateli państw trzecich na granicach zewnętrznych. Oby-watele ci podlegają szczegółowej odprawie przy wjeździe na terytorium Wspólnoty i opuszczaniu tego terytorium. Aby przekroczyć zewnętrzną granicę strefy Schengen muszą zaś spełniać wszystkie warunki określone w art. 5 ust. 1 KGS, tj.: − posiadać ważny dokument lub dokumenty uprawniające do przekraczania granicy;− posiadać ważną wizę (o ile jest wymagana – zgodnie z Rozporządzeniem nr 539

z dnia 15 marca 2001 r.), wiarygodnie uzasadnić cel i warunki planowanego pobytu oraz posiadajć środki utrzymania w wystarczającej wysokości;

− nie być osobami, wpisanymi w Systemie Informacyjnym Schengen w celu odmowy wjazdu;

− nie stanowić zagrożenia dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrzne-go, zdrowia publicznego lub stosunków międzynarodowych Państw Członkowskich oraz nie być osobami wpisanymi do baz krajowych w celu odmowy.

Po ustaleniu, czy dana osoba spełnia wszystkie wymienione warunki, w ramach od-prawy szczegółowej dokonuje się: − weryfikacji dokumentu podróży pod kątem śladów sfałszowania lub podrobienia; − sprawdzenia stempli wjazdu i wyjazdu w dokumencie podróży danego obywatela

państwa trzeciego (w celu sprawdzenia na podstawie porównania dat wjazdu i wy-jazdu, czy osoba ta nie przekroczyła maksymalnego czasu dozwolonego pobytu na terytorium Państw Członkowskich);

− identyfikacji miejsca wyjazdu oraz sprawdzenia, czy dany obywatel państwa trze-ciego, jego środek transportu i przewożone przez niego przedmioty nie stanowią prawdopodobnego niebezpieczeństwa dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub stosunków międzynarodowych którego-kolwiek z Państw Członkowskich.

Państwa Członkowskie Układu Schengen mogą na swych granicach zewnętrznych okresowo stosować tzw. uproszczone kontrole graniczne. Warunkiem jest zaistnienie sytuacji, w której niemożliwe do przewidzenia zdarzenia powodują zwielokrotnienie natężenia ruchu nadmiernie wydłużające czas oczekiwania na przejściach granicz-nych, podczs gdy wszystkie zasoby SG w zakresie personelu, wyposażenia i organizacji zostały już wyczerpane. Uproszczenie takie jest tymczasowe, dostosowane do uzasad-niających je okoliczności i powinno być wprowadzane stopniowo11. W praktyce dzia-

�0.KGS, rozdz. I, art. 4.��. Ibidem, art. 8.

Kontrola graniczna jako

najbardziej obszerny

kompleks działań obej-

muje nie tylko odprawę

osób na przejściach

granicznych i ochronę

granicy pomiędzy tymi

przejściami graniczny-

mi, ale również analizę

ryzyka dla bezpieczeń-

stwa wewnętrznego

i analizę zagrożeń,

które mogą wpłynąć na

bezpieczeństwo granic

zewnętrznych.


�2

łalności służb granicznych WE nie określono w sposób jednoznaczny, jak długi czas oczekiwania na odprawę graniczną uznać należy za normę. W oparciu o doświadcze-nia przyjmuje się, iż o ile zachodzą powyższe warunki, czas oczekiwania wynoszący około 30-40 minut jest uzasadnionym argumentem dla zastosowania uproszczonej odprawy granicznej.

W niniejszym tekście już kilkakrotnie pojawiła się nazwa Systemu Informacyjnego Schengen. Dla służb granicznych jest to wspólne narzędzie wykorzystywane w rea-lizacji zadań służbowych. Zawarte w SIS informacje dotyczą osób, pojazdów, przed-miotów oraz czynności służbowych, które należy wobec nich zrealizować. Stanowią w wielu przypadkach o wypełnieniu przez służby graniczne zadań ustanowionych w cytowanych wyżej przepisach prawnych. Na mocy Ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen oraz Syste-mie Informacji Wizowej polska Straż Graniczna uzyskała dostęp do zawartych tam informacji. Ponadto SG dysponuje prawnymi możliwościami dostępu do Krajowe-go Systemu Informatycznego w celu dokonywania wpisów danych do SIS12. Oprócz wymienianych już przepisów regulacje prawne dotyczące uprawnień SG w zakresie kontroli, odprawy granicznej osób i środków transportu można znaleźć w Ustawie z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrz-nych i Administracji z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie sposobu ustalania zasięgu terytorialnego przejść granicznych, Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie kontroli granicznej dokonywanej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 2007 r. w sprawie sposobu postępowania przy wykonywaniu niektórych uprawnień funkcjonariuszy Straży Granicznej13.

Artykuł został opublikowany w numerze 40/2008 Biuletynu „Problemy Ochrony Granic”, ukazu-jącego się nakładem wydawnictwa Centrum Szkolenia Straży Granicznej w Kętrzynie.

ppłk mgr Janusz CieślewiczKierownik Zakładu Granicznego Centrum Szkolenia Straży Granicznej w Kętrzynie. W latach 1990-2000 pełnił służbę w jednostkach granicznych Łużyckiego Oddziału Straży Granicznej w Lubaniu. Od 2000 r. pracuje w CSSG, w Kętrzynie. Uczestnik szko-leń międzynarodowych w zakresie organizacji kontroli granicznej, organizowanych w ramach projektu Twinning Phare przez przedstawicieli służb granicznych innych państw UE. Organizował i prowadził szkolenia dla przedstawicieli służb granicznych Litwy, Łotwy, Estonii oraz z krajów bałkańskich z zakresu organizacji odprawy granicz-nej w kolejowych przejściach granicznych W latach 2006-2007 pracował jako ekspert UE w zespołach realizujących program wsparcia na rzecz Państwowej Służby Gra-nicznej Ukrainy, w ramach programu HUREMAS, opracowanego i wdrożonego przez Międzynarodową Organizację ds. Migracji.

��. Art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 Ustawy z dn. 24 sierpnia 2007 r. o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen oraz Systemie Informacji Wizowej, Dz. U. nr 165, poz. 1170.

��. DZ. U. 06.234.1694 wraz ze zmianą., Dz. U. 147.938, Dz. U. 06.238.1729, Dz. U. 07.242.1773.

��

Legal basis for border controls after Poland’s joining the Schengen area

From the date of joining the Schengen area border control has been performed accor-ding to terms specified by both the Community and national law. The main document implementing unified operating procedures in this regard is the Schengen Borders Code. The Act on the Border Guard, which was slightly amended, is the main source of national legal regulations. The abolition of border control at internal borders of the Schengen zone requires focusing on the external border, and as a result, adjusting legal regulations on the border protection, customs clearance and control on the so-called green border. Rigorous, and in particular standard, procedures in all countries are aimed at ensuring public order.

Lt. Col. Janusz CieślewiczHead of Border Guard Training Center in Kętrzyn


�4

Funkcjonowanie Straży Granicznej w warunkach strefy SchengenFunctioning of the Border Guard within the Schengen area

Zadania Straży Granicznej uległy w ciągu ostatnich kilku lat poważnym przeobra-żeniom. Obowiązki, jakie nałożyły na tę formację regulacje Schengen, wywoła-ły konieczność reorganizacji struktury służby oraz delegacji nowych uprawnień. Z jednej strony pojawiła się potrzeba znacznego zwiększenia zasobów kadro-wych, ich wyposażenia i stworzenia nowoczesnej infrastruktury, umożliwiających sprostanie wymogom zabezpieczenia najdłuższej zewnętrznej granicy lądowej Unii Europejskiej. Z drugiej strony otwarte zostały granice wewnętrzne i zmie-nił się charakter działań służb granicznych. Tradycyjny model zastąpiły czynne działania kontrolne poza obszarem granicznym, wsparte kompleksową analizą ryzyka. Opisany w artykule praktyczny wymiar wprowadzonych zmian ukazuje rozmiary nakładów i wysiłku włożonego w transformację Straży Granicznej, któ-ra przystosowała ją do skutecznego kontrolowania legalnej i przeciwdziałania nielegalnej imigracji, a jednocześnie skutecznej ochrony bezpieczeństwa i po-rządku publicznego wewnątrz kraju.

Maciej Pietraszczyk

21 grudnia 2007 r. przy błyskach fleszy i wystrzałach korków szampana, w obecności polityków i mediów, usunięte zostały szlabany graniczne oddzielające Rzeczpospolitą Polską od Niemiec, Czech, Słowacji i Litwy. Od tego dnia podróżni, którzy przekraczają granicę jednego z wyżej wymienionych krajów, nie muszą już czekać w kolejkach na to, by funkcjonariusz Straży Granicznej sprawdził ich dokumenty i życzył „szerokiej drogi”. Według potocznej opinii nastąpiło zniesienie granic między naszymi państwa-mi, a Straż Graniczna zajmuje się odtąd wyłącznie granicą wschodnią, morską i lotni-czą. Nic bardziej błędnego.

Przygotowanie Straży Granicznej do akcesji Polski do strefy Schengen

Układ z Schengen zawarty 14 czerwca 1985 r. przez rządy Belgii, Niemiec, Francji, Luk-semburga i Holandii nie zlikwidował granic państwowych i nie taki był jego cel. Układ ten umożliwił obywatelom państw członkowskich swobodne podróżowanie bez kon-troli na granicach wewnętrznych oraz nieskrępowany przepływ towarów i usług. Jed-nocześnie jednak państwa – sygnatariusze układu – zobowiązały się do stosowania bardzo surowej polityki migracyjnej i skutecznej ochrony granic zewnętrznych. Uwol-nienie ruchu granicznego pomiędzy państwami członkowskimi stało się więc możliwe dzięki zaostrzeniu przepisów i poszerzeniu zadań formacji ochrony granic.

Układ z Schengen

umożliwił obywatelom

państw członkowskich

swobodne podróżo-

wanie bez kontroli na

granicach wewnętrz-

nych oraz nieskrępowa-

ny przepływ towarów

i usług. Uwolnienie

ruchu granicznego

stało się możliwe dzięki

zaostrzeniu przepisów

migracyjnych i posze-

rzeniu zadań formacji

ochrony granic.

��

W Polsce proces ten można prześledzić, analizując ewolucję przepisów Ustawy o Stra-ży Granicznej. Uchwalona w 1990 r. była kilkakrotnie nowelizowana, dostosowując zadania, uprawnienia i zasięg działania tej formacji do zmieniających się warunków i potrzeb. Pierwotnie Straż Graniczna miała dokonywać kontroli ruchu granicznego w przejściach granicznych i patrolować zieloną granicę. Działać mogła tylko w stre-fie nadgranicznej, czyli na obszarze szerokiego na 15 kilometrów pasa, biegnącego wzdłuż granicy państwa.

Kolejne nowelizacje ustawy wyposażyły SG w uprawnienia operacyjne, a obszarem jej działania stało się całe terytorium państwa polskiego. Wyrazem tych zmian było powołanie w 2001 r. w strukturze SG pionu operacyjno-śledczego, kierowanego przez Zarząd Operacyjno-Śledczy Komendy Głównej Straży Granicznej, i utworzenie działa-jących wewnątrz kraju wydziałów zamiejscowych ZOŚ KGSG, które podjęły skutecz-ną walkę z nielegalną migracją, przemytem towarów, handlem ludźmi, fałszerstwa-mi dokumentów itp. Wreszcie we wrześniu 2004 r. został utworzony Nadwiślański Oddział Straży Granicznej, który swoim zasięgiem działania objął obszar centralnych województw Polski. Dotychczasowe wydziały zamiejscowe ZOŚ, przekształcone w pla-cówki (pierwotnie graniczne placówki kontrolne), zostały włączone w skład nowego oddziału.

Równocześnie rozpoczęła się reorganizacja struktury pionowej Straży Granicznej. W ślad za utworzeniem pionu operacyjno-śledczego oraz połączeniem pionu kon-troli ruchu granicznego i ochrony granicy państwowej w jednolity pion graniczny (Zarząd Graniczny KG SG), ujednolicono także strukturę terenową, gdzie dotych-czasowe strażnice i graniczne placówki kontrolne zostały zastąpione przez placówki Straży Granicznej.

Kolejne nowelizacje ustawy o Straży Granicznej wyznaczyły funkcjonariuszom SG za-dania ochrony międzynarodowych szlaków komunikacyjnych, w tym także w ramach transportu lotniczego, oraz umożliwiły prowadzenie samodzielnych działań kontrol-nych na terytorium całego kraju.

Równolegle ze zmianami prawnymi i organizacyjnymi trwało wyposażanie formacji w nowoczesny sprzęt, przekształcanie jej w strukturę w pełni zawodową i dostoso-wywanie stanu liczebnego do nowych warunków działania. Na wschodzie i północy kraju skoncentrowane zostały siły i środki służące fizycznej ochronie granicy i kontroli ruchu granicznego, podczas gdy na południu i zachodzie skupiono się na pracy ope-racyjnej i dochodzeniowej oraz na lotnych wyrywkowych kontrolach dokonywanych w głębi terytorium RP.

W momencie włączenia Polski do Strefy Państw Schengen Straż Graniczna organiza-cyjnie i prawnie była w pełni przygotowana na podjęcie nowych zadań.

Funkcjonowanie Straży Granicznej w warunkach strefy Schengen

��

Zadania Straży Granicznej i ich realizacja na odcinku granicy wewnętrznej

Przyłączenie się naszego kraju do państw Strefy Schengen spowodowało zróżnicowa-nie form pełnienia służby granicznej na granicach wewnętrznych i zewnętrznych.

W nowych warunkach Straż Graniczną bezpośrednio wiążą przepisy Kodeksu Gra-nicznego Schengen1, który w artykułach 20 i 21 stwierdza, że „granice wewnętrzne mogą być przekraczane w każdym miejscu bez dokonywania odprawy granicznej osób niezależnie od ich obywatelstwa (art. 20), jednakże zniesienie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych nie wpływa na wykonywanie uprawnień policyjnych przez właściwe organy Państw Członkowskich na mocy prawa krajowego, o ile wykonywa-nie tych uprawnień nie ma skutku równoważnego z odprawą graniczną” (art. 21).

Oznacza to, że Straż Graniczna może wykonywać swoje uprawnienia, jeżeli nie mają one na celu kontroli granicznej, różnią się w sposób zdecydowany od rutynowej od-prawy osób na granicach zewnętrznych, są wyrywkowe i opierają się na ogólnych informacjach i doświadczeniu służbowym.

Jednocześnie kontrola na przejściach granicznych na granicach wewnętrznych może zostać w każdej chwili wznowiona, jeśli zaistnieją ku temu poważne przesłanki w po-staci przewidywanego lub nagłego zagrożenia. Przykładem może być przywrócenie przez Austrię kontroli na granicach w związku z Mistrzostwami Europy w Piłce Nożnej Euro 2008.

Zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych nie zwalnia też obywateli państw członkowskich z obowiązku noszenia przy sobie dokumentów potwierdzających oby-watelstwo (o ile przepisy poszczególnych państw członkowskich tak stanowią), a oby-wateli państw niewchodzących w skład strefy Schengen z obowiązku posiadania wizy. Bez zmian pozostała także kontrola bezpieczeństwa w portach lotniczych.

W sąsiedztwie granicy wewnętrznej funkcjonariusze Straży Granicznej zajmują się obecnie między innymi ujawnianiem fałszerstw dokumentów uprawniających do przekraczania granicy i pobytu na terenie państw Wspólnoty Europejskiej (w tym Pol-ski) oraz ściganiem sprawców tych przestępstw. Ponadto realizują czynności zlecone przez uprawnione organy polskie lub innych państw członkowskich w ramach Syste-mu Informacyjnego Schengen. Ważnym zadaniem jest przeciwdziałanie wwozowi na terytorium RP materiałów niebezpiecznych lub szkodliwych dla środowiska naturalne-go, których transportowanie wymaga dodatkowych zezwoleń i zabezpieczeń. Funk-cjonariusze zapobiegają także wywozowi z Polski przedmiotów zabytkowych, zwal-czają przemyt narkotyków i środków odurzających oraz egzekwują przepisy dotyczące wwozu towarów akcyzowych. Jednocześnie stale prowadzona jest kontrola legalności pobytu cudzoziemców.

�. Rozporządzenie (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiające wspólno-towy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (Kodeks Graniczny Schengen) – Dz. Urz. UE L105 z 13 kwietnia 2006 r.

��

Zadania te realizowane są w znacznym stopniu poprzez działania mobilne, w tym: patrolowanie obszarów wytypowanych na podstawie analizy ryzyka i wyników roz-poznania, legitymowanie osób, kontrole środków transportu, kontrole miejsc publicz-nych uczęszczanych przez obywateli państw niewchodzących w skład strefy Schengen, a także różnorodne działania na rzecz utrzymania porządku prawnego i bezpieczeń-stwa w rejonie odpowiedzialności służbowej realizowane często we współpracy z in-nymi służbami. Straż Graniczna nie realizuje natomiast zadań związanych z kontro-lą ruchu granicznego, takich jak zezwalanie i odmawianie wjazdu na terytorium RP, określanie czasu pobytu cudzoziemców w Polsce, wydawanie wiz, unieważnianie wiz, wydawanie tymczasowych dokumentów podróży itp.

Funkcjonariuszy Straży Granicznej w rejonie granic wewnętrznych można zatem częś-ciej spotkać wewnątrz kraju niż na samej granicy. Podróżny, przekraczający granicę bez kontroli, powinien liczyć się z tym, że może zostać skontrolowany w każdym miejscu kraju. Kontrola taka nie będzie jednak związana z kwestią, czy dana osoba ma prawo wjechać do naszego kraju i w nim przebywać. Funkcjonariusze sprawdzą, czy podróż-ny nie jest osobą poszukiwaną, czy jego samochód jest sprawny i czy nie znajduje się w bazie pojazdów utraconych, a także czy podróżny nie wwozi do Polski odpadów i ma-teriałów niebezpiecznych, radioaktywnych lub narkotyków. Tak więc kontrola dotyczy przestrzegania obowiązującego w Polsce prawa, a nie jest klasyczną kontrolą graniczną. Cudzoziemcy z krajów nie wchodzących w skład Strefy Schengen mogą zostać spraw-dzeni pod kątem posiadania wizy oraz legalności pobytu w Polsce.

Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że przepisy Układu z Schengen umożliwiają służ-bom granicznym państw-członków kontynuowanie pościgu za osobą podejrzewaną o przestępstwo graniczne także na terytorium państwa sąsiedniego.

Ochrona granicy zewnętrznej

Zupełnie inny charakter ma służba graniczna na granicy zewnętrznej. W okresie poprzedzającym przystąpienie Polski do Unii Europejskiej, a następnie do Układu z Schengen, Straż Graniczna przeszła intensywny proces modernizacyjny, szczególnie głęboki w obrębie późniejszej granicy zewnętrznej biegnącej wzdłuż terytorium Rosji, Białorusi i Ukrainy. W ciągu kilku lat nie tylko uzawodowiono formację i wymienio-no zużyty, przestarzały sprzęt wojskowy na lepiej odpowiadające nowym warunkom służby wyposażenie policyjne, ale także zmodernizowano istniejące lub wybudowano od podstaw nowe budynki placówek wraz z całą infrastrukturą. W działaniach tych ogromną pomocą było wsparcie finansowe, jakie Straż Graniczna uzyskała od państw Unii Europejskiej, a szczególnie od rządu Republiki Federalnej Niemiec.

Podstawowym zadaniem było zwiększenie ilości placówek i liczby pełniących w nich służbę funkcjonariuszy tak, by jedna placówka zapewniała ochronę około 20 km gra-nicy, a funkcjonariusze pełnili służbę w systemie zmianowym. Kolejnym zadaniem było stworzenie spójnego systemu teleinformatycznego, umożliwiającego dostęp do baz danych z każdej jednostki SG w Polsce, również w formie bezprzewodowej. Nawet na kolejowych przejściach granicznych kontrola dokumentów odbywa się już za pomocą bezprzewodowych elektronicznych czytników dokumentów, połączonych bezpośred-nio z bazami danych. Umożliwia to bieżącą weryfikację osób i pojazdów przekraczają-

Straż Graniczna może

wykonywać swoje

uprawnienia, jeżeli

nie mają one na celu

kontroli granicznej,

różnią się w sposób

zdecydowany od

rutynowej odprawy

osób na granicach

zewnętrznych, są wy-

rywkowe i opierają się

na ogólnych informa-

cjach i doświadczeniu

służbowym.


��

cych granice Polski, co pozwola nie tylko zatrzymać wielu poszukiwanych lub zawrócić z granicy osoby niepożądane, ale także zapobiec przemytowi.

Chociaż podstawową formą służby granicznej na granicy zewnętrznej pozostało pa-trolowanie linii granicy i jej obserwacja, to obecnie zadania te realizowane są dzięki najnowocześniejszej technice optoelektronicznej. Kamery termowizyjne i noktowizory stanowią wyposażenie indywidualne funkcjonariuszy Straży Granicznej, są również montowane na samochodach (pojazdach obserwacyjnych) oraz statkach powietrznych (samolotach i śmigłowcach). Lotnictwo Straży Granicznej jest najbardziej rozbudowa-ną formacją powietrzną resortu spraw wewnętrznych i administracji. W działaniach często wykorzystywane są pojazdy, zarówno samochody terenowe, jak i radiowozy typu policyjnego, a także specjalistyczne motocykle i quady, choć gdzieniegdzie wciąż można spotkać tradycyjny patrol konny.

Można zatem stwierdzić, że po wejściu Polski do Strefy Schengen granica zewnętrzna strzeżona jest podobnie jak dotąd, tylko nowocześniej.

Zwalczanie terroryzmu w warunkach strefy Schengen

Mało znaną częścią działalności Straży Granicznej, również związaną z wejściem Pol-ski do Strefy Schengen, jest ochrona międzynarodowych szlaków komunikacyjnych i przeciwdziałanie terroryzmowi.

Swoboda podróżowania z jednej strony, a z drugiej brak kontroli i odpraw granicz-nych podczas przemieszczania się między państwami-członkami Układu z Schengen stwarzają warunki sprzyjające zarówno rozwojowi przestępczości międzynarodowej, jak i działalności terrorystycznej. W sposób szczególny dotyczy to ruchu lotniczego, niezwykle wrażliwego na wszelkie formy terroryzmu. Z drugiej jednak strony działania formacji granicznych, służące poprawie bezpieczeństwa publicznego, nie mogą naru-szyć swobód obywateli państw członkowskich.

Autorzy Kodeksu Granicznego Schengen wybrnęli z tej sprzeczności, wyłączając kon-trole bezpieczeństwa na lotniskach spod ogólnego zakazu prowadzenia kontroli w przejściach granicznych, zastrzegając jednak, że identyczne kontrole muszą doty-czyć pasażerów lotów krajowych. Rozwiązanie takie zwiększyło bezpieczeństwo pasa-żerów linii lotniczych. Nie ma bowiem lotów niekontrolowanych pod tym względem. Straż Graniczna prowadzi zatem kontrole bezpieczeństwa lotów, zajmując się zarów-no sprawdzaniem samolotów pod względem pirotechnicznym przy pomocy psów służbowych, szkolonych do wykrywania materiałów wybuchowych, jak i kontrolami zawartości bagażu (w tym bagażu podręcznego) oraz zawartości ubrań pasażerów lotów międzynarodowych, zanim wejdą oni na pokład samolotu.

Ustawa o Straży Granicznej od 2005 r. dała Straży Granicznej prawo pełnienia wart ochronnych na pokładach samolotów obsługujących linie szczególnie narażone na akty terroryzmu. Funkcjonariusze SG, wyposażeni w specjalistyczny sprzęt, interwe-niowali już kilka razy, nie dopuszczając do zakłócenia rejsów. Na szczęście nie były to dotąd zdarzenia o najwyższym stopniu zagrożenia.

��

Zwalczaniu terroryzmu służy także przeciwdziałanie przemytowi broni, narkotyków oraz materiałów rozszczepialnych. Zadania te realizowane są między innymi przy uży-ciu urządzeń technicznych: aparatury do prześwietlania bagaży promieniami Roentge-na, bramek radiometrycznych wykrywających promieniowanie radioaktywne, a także dzięki psom – najwierniejszym towarzyszom służby granicznej.

Współpraca międzynarodowa

Efekty wszystkich tych działań nie byłyby tak znaczące, gdyby nie rozbudowa-na współpraca międzynarodowa Straży Granicznej. Formacja uczestniczy zarówno w porozumieniach dwustronnych, jak i w organizacjach międzynarodowych. Do sym-bolicznej roli urasta fakt, że to w stolicy Polski, Warszawie ulokowana została Europej-ska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich – FRONTEX.

Najbardziej efektywna okazała się współpraca Straży Granicznej z Policją Federalną Republiki Federalnej Niemiec (BPol), która powstała z przekształcenia Federalnej Stra-ży Granicznej RFN (BGS). Począwszy od wymiany oficerów łącznikowych, poprzez wspólne patrole i zespoły zadaniowe, tworzenie punktów kontaktowych, aż po Pol-sko-Niemieckie Centrum Współpracy Służb Granicznych, Policyjnych i Celnych w Świe-cku obie formacje budowały modelowe rozwiązania kooperacji transgranicznej, której doświadczenia zostały wykorzystane także na innych granicach, np. z Litwą. Doświad-czenia wyniesione ze współpracy z Niemcami wykorzystywane są także na granicy zewnętrznej, w przejściach granicznych na odcinku granicy z Białorusią i Ukrainą.

Straż Graniczna wchodzi także w skład Europolu i korzysta z Systemu Informacyjnego Schengen, dzięki czemu na bieżąco uczestniczy w wymianie informacji dotyczących wszelkiej przestępczości, w tym przestępczości granicznej.

Oprócz rozwiązań globalnych stosowane są także lokalne formy współpracy. Morski Oddział Straży Granicznej ściśle współpracuje z pozostałymi państwami basenu Mo-rza Bałtyckiego, z których większość, poza Rosją, wchodzi w skład Strefy Schengen. Stała wymiana informacji i koordynacja działań umożliwia dokładną obserwację ru-chu jednostek pływających po Bałtyku, utrudniając znacznie, jeśli nie uniemożliwiając, prowadzenie nielegalnej działalności na morzu.

Podsumowanie

Przystąpienie Polski do Układu z Schengen i zmiana zasad ruchu granicznego na zna-czącym odcinku granicy RP spowodowały ogromne zmiany w sposobach pełnienia służby granicznej. W istocie, jednolity dotąd system ochrony granicy podzielił się na dwa zupełnie różne i nieporównywalne sposoby działania. Pierwszy – tradycyjny, opar-ty na kontroli ruchu granicznego w przejściu granicznym i patrolowaniu linii granicy, oraz drugi – zupełnie nowy, polegający bardziej na pracy rozpoznawczej i prewencyj-nej, niż na fizycznej ochronie granicy.


�0

W nowe warunki działania Straż Graniczna weszła dobrze przygotowana dzięki wcześ-niejszym wieloletnim pracom nad modernizacją i uzawodowieniem. W ciągu 16 lat z wojskowej formacji zajmującej się fizyczną ochroną granicy i kontrolą paszpor-tów, działającej wyłącznie w 15-kilometrowej strefie nadgranicznej, przekształciła się w nowoczesną formację zarządzania granicą, zdolną do równoczesnego realizowania dwóch różnych systemów służby granicznej, dostosowanych do różnych systemów więzi międzynarodowych. Straż Graniczna stała się także odpowiedzialnym współ-uczestnikiem krajowego i europejskiego systemu bezpieczeństwa, ponosząc odpowie-dzialność za jedną z najbardziej narażonych na ataki i najtrudniejszą do opanowania sferą bezpieczeństwa, jaką jest komunikacja lotnicza.

�1


�2

por. SG Maciej PietraszczykAbsolwent Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskie-go oraz Podyplomowego Studium Zarządzania w Stanach Zagrożeń w Szkole Głównej Służby Pożarniczej. W latach 1989-2000 pracował jako dziennikarz. W Straży Granicz-nej od 2001 r. Pełni służbę w Wydziale Komunikacji Społecznej Gabinetu Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Functioning of the Border Guard within the Schengen area

The Border Guard tasks have undergone serious change in the recent years. The ob-ligations imposed on this service by the Schengen regulations made it necessary to reorganise the structure of services and delegation of new rights. On one hand, it has become necessary to significantly increase staff resources and equipment, estab-lish modern infrastructure and meet requirements relating to providing security for the longest external land border of European Union. On the other hand, the border with Germany was opened and the nature of border service activities changed from a traditional model to active control actions outside the border area, supported by a complex risk analysis. A practical dimension of the implemented changes described in the article shows the extent of effort and expenditures on the Border Guard transfor-mation so that it may efficiently control legal immigration and prevent illegal immi-gration, ensuring public security and order inside the country.

Lt. Maciej PietraszczykDepartment of Social Communication, Office of the Chief Commander of Border Guard.

��

Współpraca policyjna w strefie Schengen – aspekty teoretyczno-prawnePolice cooperation in the Schengen area – theoretical and legal aspects

Członkostwo Polski w Schengen otworzyło szerokie możliwości transgranicznej współpracy policji. Kooperacja tych służb w zakresie zapobiegania i zwalcza-nia przestępczości przynosi wymierne efekty. Do istotnych obszarów realizacji transgranicznej współpracy policji należą obserwacja transgraniczna, pościg transgraniczny oraz wymiana oficerów łącznikowych. Znaczne zwiększenie moż-liwości operacyjnych służb porządku publicznego wynika przede wszystkim z poszerzenia zasięgu terytorialnego ich funkcjonowania. Konwencja Wykonaw-cza Schengen zezwala na kontynuację działań obserwacyjnych lub pościgowych po przekroczeniu granicy innego państwa-strony, oczywiście pod warunkiem jego zgody. Tego rodzaju działania są też przedmiotem uzgodnień bilateralnych w obszarze przygranicznym. Wzajemna pomoc, wymiana informacji i koordy-nacja działań policji przyczynia się do znacznego zwiększenia skuteczności akcji prewencyjnych i ochrony ludności.

Piotr Rakowski

Jakkolwiek członkostwo Polski w Schengen kojarzone jest przede wszystkim ze zniesie-niem kontroli na granicach wewnętrznych (jak choćby na granicy polsko-niemieckiej), wprowadzeniem wiz dla obywateli państw trzecich (co dotyczy m.in. obywateli Ukra-iny) czy też z funkcjonowaniem Systemu Informacyjnego Schengen (SIS) – nie można zapominać, że jednym z niezwykle ważnych, a jakże często pomijanych zagadnień w debacie publicznej jest problematyka transgranicznej współpracy policyjnej, uregu-lowana w art. 39-47 Konwencji Wykonawczej Schengen (KWS), a ujętych w tytule III pt. „Policja i bezpieczeństwo”, w rozdziale I pt. „Współpraca policyjna”1.

Polska stając się pełnoprawnym członkiem współpracy zainicjowanej umowami z Schengen może również korzystać z możliwości i mechanizmów bezpośredniej współpracy, przeznaczonych dla organów ochrony porządku publicznego wszystkich państw objętych tą współpracą. W szczególności dotyczy to tak niezwykle istotnego aspektu jakim jest współpraca transgraniczna pomiędzy różnymi służbami różnych państw. Jakkolwiek rok to jeszcze relatywnie krótki okres, aby dokonywać pogłębio-nych ocen funkcjonowania współpracy właśnie w kontekście tejże problematyki – wy-daje się zasadnym i celowym przynajmniej omówienie tej problematyki, aby uświado-mić potencjalnemu odbiorcy (jakim jest przede wszystkim obywatel), że pod bardzo pojemnym pojęciem-kluczem „Schengen” kryje się również takie zagadnienie, jak współpraca policyjna.

�. Po wejściu w życie Traktatu z Amsterdamu i związanej z tym inkorporacji dorobku prawnego Schengen obecnie podstawę prawną dla omawianych w artykule instrumentów współpracy policyjnej stanowią art. 30, 32 oraz 34 TUE. Por. http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/police/schengen/doc_poli-ce_schengen_en.htm (pobrane w dniu 28 października 2008 r.).

Współpraca policyjna w strefie Schengen – aspekty teoretyczno-prawne

Porozumienia

z Schengen skutkowały

wypracowaniem zin-

tegrowanej i rozbu-

dowanej siatki zasad

i standardów. Jako

pełnoprawny członek

strefy Schengen Polska

korzysta z możliwości

i mechanizmów bez-

pośredniej współpracy,

przeznaczonych dla

organów ochrony

porządku publicznego

wszystkich państw ob-

jętych tą współpracą.

�4

Wzajemna pomoc i bezpośrednia wymiana informacji

W wymiarze ogólnym, art. 39 KWS ustanowił ramy współpracy między właściwymi organami państw-stron. Państwa członkowskie zobowiązały się w nim, iż ich właś-ciwe służby policyjne, działając w poszanowaniu prawa wewnętrznego i w graniach przyznanych im kompetencji, będą udzielać sobie pomocy w zakresie zapobiegania i zwalczania czynów karalnych.

Pomoc ta jest jednak ograniczona, gdyż nie może być realizowana, jeśli:1. jest to zastrzeżone odpowiednimi przepisami dla właściwości organów wymiaru

sprawiedliwości, oraz2. udzielenie pomocy wiąże się z zastosowaniem środków przymusu bezpośredniego

przez organy strony wezwanej.

Procesowe wykorzystanie informacji przekazanych w ramach współpracy może być użyte w celach dowodowych jedynie za zgodą strony przekazującej takie informacje. Zasadą jest, że wnioski o pomoc w ramach międzynarodowej współpracy policyjnej mogą być wymieniane jedynie przez wskazane przez strony organy centralne. Jednak-że w sytuacjach nagłych, wnioski takie mogą być wymieniane przez konkretne organy policyjne. W takim wypadku Konwencja nakłada jednak obowiązek poinformowania – w możliwie najkrótszym czasie – organów centralnych o przekazaniu takiego wnio-sku i udzielonej w jego ramach pomocy.

Na obszarach przygranicznych współpraca policyjna może być uregulowana oddziel-nie, jako szczegółowe porozumienie między właściwymi organami centralnymi (mi-nisterstwami) stron Konwencji. Równocześnie Umowa z Schengen przewiduje moż-liwość zawierania innych umów o współpracy policyjnej przez strony, ale warunkiem sine qua non jest istnienie wspólnej granicy lądowej. W przypadku zawarcia takich umów, które można określić mianem wykonawczych, ich strony są zobowiązane po-informować pozostałych sygnatariuszy, zgodnie z art. 39 ust. 1 do 5 KWS.

Pozostałe, szczególne formy współpracy policyjnej

Poza przyjętymi ogólnymi ramami współpracy policyjnej (art. 39 KWS) Konwen-cja wprowadziła także inne formy współdziałania pomiędzy właściwymi organami państw-stron. Równocześnie znaczna część tych rozwiązań będzie stanowić w przy-szłości podstawowe zasady współpracy policyjnej w ramach UE. Najważniejsze uregu-lowane problemy odnoszą się do:1. obserwacji transgranicznej;2. pościgu transgranicznego;3. oficerów łącznikowych.

��

Obserwacja transgraniczna

KWS wprowadziła sformalizowane zasady ekstraterytorialnego działania organów po-licyjnych państw na terytorium innych państw2. W art. 40 KWS państwa-strony ure-gulowały tzw. obserwację transgraniczną (ang. cross-border surveillance), która może przybrać formę obserwacji zwykłej lub nagłej3.

W ramach obserwacji zwykłej funkcjonariusze właściwych organów państw-stron, któ-rzy prowadzą na swoim terytorium obserwację osoby w ramach postępowania sądowe-go, są uprawnieni – na podstawie złożonego wcześniej wniosku i uzyskanego następ-nie zezwolenia – do kontynuowania przedmiotowej obserwacji na terytorium państwa drugiej strony. Oprócz szczególnych warunków, jakimi strona wyrażająca zgodę na obserwację może obwarować wydane zezwolenie, obserwację transgraniczną można prowadzić jedynie w przypadku osoby, która jest podejrzana o popełnienie czynu bez-prawnego, mogącego stanowić podstawę do ekstradycji. Wnioski i zezwolenia mogą być przekazywane jedynie między wyznaczonymi właściwymi organami państw.

Poza obserwacją zwykłą w art. 40 ust. 2 KWS państwa-strony Konwencji przewidziały możliwość obserwacji nagłej, kiedy wcześniejsze złożenie wniosku i uzyskanie zezwo-lenia nie jest możliwe. W takim wypadku funkcjonariusze są uprawnieni do kontynuo-wania obserwacji (ergo: przekroczenia granicy i wjazdu bez uprzedzenia na terytorium państwa drugiej strony), niemniej z zachowaniem warunków przewidzianych w umo-wie. W trakcie prowadzonej obserwacji należy poinformować właściwe organy państwa drugiej strony o prowadzeniu obserwacji oraz bezzwłocznie przedłożyć wniosek, wraz z uzasadnieniem przekroczenia granicy bez uzyskania wcześniejszego zezwolenia4.

Ponadto obserwacja nagła jest ograniczona do następujących czynów karalnych: 1. zabójstwo umyślne i nieumyślne; 2. zgwałcenie; 3. umyślne podpalenie; 4. fałszowanie pieniędzy; 5. kradzież i paserstwo kwalifikowane;6. wymuszenie;7. porwanie i branie zakładników;8. handel ludźmi; 9. przemyt środków odurzających i substancji psychotropowych; 10. naruszenie przepisów w zakresie broni i materiałów wybuchowych, zniszczenia

z użyciem materiałów wybuchowych oraz 11. przemyt materiałów toksycznych i radioaktywnych5.

�. Także: K.T. Boratyńska, Pościg transgraniczny jako forma współpracy policji w ramach Unii Europejskiej, [w:] A. Górski, A. Sakowicz (red.), Zwalczanie przestępczości w Unii Europejskiej. Współpraca sądowa i policyjna w sprawach karnych, Warszawa 2006, str. 336.

�. Police Cooperation Handbook, doc. 15732/03 of 12 December 2003, str. 9 (brak polskiego tłumacze-nia).

�. Obserwację, zarówno zwykłą, jak i nagłą, należy przerwać w każdym czasie, jeśli taką decyzję podejmie państwo-strona, na którego terytorium taka obserwacja jest prowadzona. Por. R. Rybicki, Ścigany po-nad granicami, „Prawo i Życie” nr 14, 1999 r.

�. Katalog ten został z czasem zmieniony i uzupełniony o nowe czyny bezprawne, tj. poważne oszustwo, przemyt ludzi, pranie pieniędzy, uczestnictwo w grupie przestępczej oraz terroryzm. Por. Council De-cision 2003/725/JHA of 2 October 2003 amending the provisions of Article 40(1) and (7) of the Con-


��

Obserwacja transgraniczna nagła powinna zostać przerwana, gdy zażąda tego druga strona, jeśli informacje o przekroczeniu lub wniosek o wydanie zezwolenia zostaną uznane za nieuzasadniające nagłego przekroczenia granicy lub też jeśli zezwolenie nie zostanie uzyskane w ciągu 5 godzin od momentu przekroczenia granicy (art. 40 ust. 1-2 oraz 7 KWS).

Warunki do przeprowadzenia obserwacji

Ogólne warunki dla prowadzenia obserwacji transgranicznej, które zostały określone w KWS, są następujące:1. funkcjonariusze organów państwa-strony prowadzącego obserwację są zobowią-

zani do poszanowania przepisów niniejszej Konwencji, prawa wewnętrznego pań-stwa-strony, na którego terytorium prowadzą obserwację oraz poleceń wydanych przez właściwe miejscowo organy państwa-strony, na którego terytorium prowa-dzona jest obserwacja;

2. z wyjątkiem obserwacji nagłej funkcjonariusze prowadzący obserwację są zobowią-zani do posiadania zezwolenia na obserwację;

3. funkcjonariusze prowadzący obserwację są zobowiązani do posiadania dokumen-tów potwierdzających ich urzędowe uprawnienia;

4. funkcjonariusze mogą posiadać broń służbową, chyba że państwo-strona, na któ-rego terytorium prowadzona jest obserwacja, w wydanym zezwoleniu wyraźnie wyrazi sprzeciw na posiadanie broni;

5. broń służbowa może zostać użyta jedynie w sytuacji obrony koniecznej;6. funkcjonariusze organów państwa-strony prowadzącej obserwację nie są upraw-

nieni do wejścia do mieszkań i do miejsc ogólnie niedostępnych dla ludności;7. funkcjonariusze prowadzący obserwację nie posiadają uprawnień do zatrzymania

lub aresztowania osoby, wobec której prowadzą obserwację;8. z każdej prowadzonej obserwacji należy złożyć odpowiednie sprawozdanie dla or-

ganów państwa-strony, na którego terytorium taka obserwacja była prowadzona6; równocześnie państwo-strona może wystąpić o osobiste stawienie się funkcjona-riuszy celem złożenia odpowiednich wyjaśnień;

9. właściwe organy państwa-strony, z których pochodzą funkcjonariusze prowadzą-cy obserwację, udzielają odpowiedniej pomocy w śledztwie prowadzonym po ob-serwacji lub postępowaniu sądowym prowadzonym przez organy państwa-strony, gdzie taka obserwacja była prowadzona; pomoc taka jest udzielana na podstawie odpowiedniego wniosku (art. 40 ust. 3 KWS).

Zgodnie z art. 40 ust. 6 KWS państwa-strony mogą przyjąć w stosunkach dwustron-nym dodatkowe postanowienia w zakresie stosowania postanowień niniejszego ar-tykułu. Tym samym postanowienia art. 40 KWS mają jedynie charakter ramowy, po-zostawiając państwom swobodę w zakresie dodatkowego ich doprecyzowania. Art. 40 ust. 4 i 5 KWS mają charakter porządkowy i określają organy stron właściwe do prowadzenia obserwacji oraz organy centralne państw-stron właściwe do przekazy-wania wniosków7.

vention implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985 on the gradual abolition of checks at common borders, OJ L 260/37 of 11 October 2003.

�. Standardowy formularz do sporządzania sprawozdań z przeprowadzonej obserwacji zawiera Załącznik nr 3 do Police Cooperation Handbook, op. cit.

�. Co ciekawe, organami właściwymi do prowadzenia takiej obserwacji nie są jedynie służby policyjne

Jakkolwiek doświad-

czenia ostatnich mie-

sięcy dotyczące korzy-

stania z instrumentów

współpracy wydają się

być jeszcze ograniczo-

ne, to jednak sam fakt

ich dostępności dla pol-

skich funkcjonariuszy

i zakres praktycznego

zastosowania stanowią

niezaprzeczalny atut

dla bieżącego

wykonywania obowiąz-

ków w wymiarze

ponadnarodowym.

��

Pościg transgraniczny

Drugim instrumentem do stosowania ekstraterytorialnego przez właściwe organy państw-stron KWS w ramach współpracy policyjnej jest tzw. pościg transgraniczny (ang. hot pursuit). Zgodnie z art. 41 ust. 1 KWS funkcjonariusze organów państwa każdej ze stron konwencji są uprawnieni do kontynuowania pościgu na terytorium państwa drugiej strony, w celu ujęcia sprawcy przestępstw określonych w art. 41 KWS, osoby współdziałającej w popełnieniu takich przestępstw albo za osobą ściganą, tym-czasowo aresztowaną lub skazaną na karę pozbawienia wolności, której udało się zbiec z miejsca zatrzymania lub osadzenia.

Kontynuacja pościgu może nastąpić bez uzyskanego wcześniej zezwolenia, kiedy or-gany państwa-strony nie mogły zostać uprzednio powiadomione o wjeździe lub nie mogły się udać na miejsce prowadzenia pościgu. Jednakże funkcjonariusze organów państwa-strony prowadzącej pościg są zobowiązani do poinformowania o tym fak-cie organów państwa-strony, na którego terytorium prowadzony jest pościg, najpóź-niej w chwili przekroczenia granicy. Pościg zostanie przerwany w każdym momencie, w którym zażąda tego państwo-strona, na którego terytorium prowadzony jest po-ścig. Natomiast funkcjonariusze organów państwa-strony prowadzącej pościg mają prawo wystąpić do właściwych miejscowo organów państwa-strony, na którego te-rytorium prowadzony jest pościg, o dokonanie zatrzymania ściganej osoby w celu ustalenia tożsamości lub aresztowania.

Terytorialny i temporalny aspekt stosowania pościgu

W odróżnieniu od obserwacji transgranicznej państwa dysponują pewnym margine-sem swobody we wzajemnym kształtowaniu zakresu i szczegółów pościgu transgra-nicznego. Art. 41 ust. 9 KWS przewiduje, że z chwilą podpisania KWS każde państwo-strona jest zobowiązane do sporządzenia deklaracji określającej warunki wykonywania i prowadzenia pościgu na swoim terytorium dla każdego państwa-strony, z którym ma wspólną granicę. Taka deklaracja może zostać w dowolnym momencie zmieniona przez nową, jednakże nie może to ograniczyć stosowania poprzedniej. Samo sporzą-dzenie deklaracji nie może mieć charakteru jednostronnego, lecz musi zostać skonsul-towane z każdym państwem-stroną (art. 41 ust. 9 KWS).

W deklaracji państwa-strony mogą skorzystać z następujących procedur:1. funkcjonariusze prowadzący pościg nie są uprawnieni do przesłuchania ściganej

osoby albo funkcjonariusze mogą dokonać zatrzymania osoby ściganej, o ile nie wezwano do zaprzestania pościgu i właściwe miejscowo organy nie są w stanie od-powiednio szybko zainterweniować; zatrzymanie takie trwa do momentu przybycia funkcjonariuszy organów państwa-strony, na którego terytorium prowadzony jest pościg, którzy dokonają ustalenia tożsamości osoby lub jej zatrzymania (art. 41 ust. 2 KWS);

2. pościg jest ograniczony terytorialnie i temporalnie albo pościg nie ma ograniczeń terytorialnych i temporalnych (art. 41 ust. 3 KWS)8;

(zarówno lokalne, jak i federalne), ale także żandarmeria, organy podatkowe oraz administracja celna.

�. Niektórzy autorzy dokonują głębszych podziałów co do ograniczeń terytorialnych w zakresie stosowa-nia pościgu transgranicznego. Por. K.T. Boratyńska, op. cit., str. 340; Ch. Joubert, H. Bevers, Schengen


��

3. pościg dotyczy określonych enumeratywnie kategorii przestępstw albo pościg do-tyczy przestępstw, które podlegają ekstradycji w stosunkach między tymi państwa-mi (art. 41 ust. 2-4 KWS)9.

Warunki pościgu transgranicznego

Podobnie jak ma to miejsce w przypadku obserwacji, KWS określa następujące umow-ne warunki ogólne dla stosowania pościgu transgranicznego:1. funkcjonariusze organów państwa-strony prowadzący pościg są zobowiązani do

poszanowania przepisów niniejszej Konwencji, prawa wewnętrznego państwa-strony, na którego terytorium prowadzą pościg, oraz poleceń wydanych przez właściwe miejscowo organy państwa-strony, na którego terytorium prowadzony jest pościg;

2. pościg prowadzony jest wyłącznie przez granice lądowe;3. funkcjonariusze organów państwa-strony prowadzącej obserwację nie są upraw-

nieni do wejścia do mieszkań i do miejsc ogólnie niedostępnych dla ludności;4. funkcjonariusze muszą posiadać odpowiednie urzędowe dokumenty do identyfika-

cji, nosić mundur lub inne znaki identyfikacyjne oraz posiadać odpowiednio ozna-kowany pojazd; zabronione jest prowadzenie pościgu w nieoznakowanym pojeź-dzie i w ubiorze cywilnym;

5. osoba zatrzymana w celu doprowadzenia jej do właściwych miejscowo organów może zostać poddana rewizji przez funkcjonariuszy organów państwa-strony pro-wadzącej pościg, można zastosować wobec niej kajdanki oraz można dokonać za-jęcia przedmiotów będących w jej posiadaniu;

6. na funkcjonariuszach organów państwa-strony prowadzącego pościg ciąży obo-wiązek sprawozdawczości po każdej przeprowadzonej operacji; ponadto muszą pozostać do dyspozycji właściwych miejscowo organów do czasu wyjaśnienia wszelkich okoliczności, nawet jeśli nie doszło do zatrzymania osoby ściganej;

7. na funkcjonariuszach organów państwa-strony prowadzącej pościg ciąży również obowiązek udzielenia pomocy właściwym organom państwa-strony, na terytorium którego prowadzony był pościg, w prowadzonym po zatrzymaniu śledztwie lub postępowaniu sądowym (art. 41 ust. 5 KWS).

Podobnie jak w przypadku obserwacji transgranicznej wypracowano wspólny formu-larz do oceny przeprowadzonych pościgów10, jednak państwa-strony KWS mogą przy-jąć – dla stosowania postanowień art. 41 – bardziej szczegółowe regulacje w stosun-kach dwustronnych (art. 41 ust. 10 KWS).

Investigated: A Comparative Intrerpretation of the Schengen Provisions on International Police Coop-eration in the Light of the European Convention on Human Rights, Londyn 1996, str. 245.

�. Przestępstwa te to: zabójstwo umyślne, zabójstwo nieumyślne, zgwałcenie, umyślne podpalenie, fał-szowanie pieniędzy, kradzież i paserstwo kwalifikowane, wymuszenie, porwanie i branie zakładników, handel ludźmi, przemyt środków odurzających i substancji psychotropowych, naruszenie przepisów w zakresie broni i materiałów wybuchowych, zniszczenia z użyciem materiałów wybuchowych oraz przemyt materiałów toksycznych i radioaktywnych lub ucieczka z miejsca wypadku ze skutkiem śmier-telnym lub poważnymi obrażeniami ciała.

�0. Police Cooperation Handbook, op. cit., str. 19.

��

Inne postanowienia dotyczące pościgu

KWS przyznała funkcjonariuszom organów państwa-strony realizującym postanowie-nia art. 40 i 41 KWS status analogiczny ze statusem funkcjonariuszy organów pań-stwa-strony, na terytorium którego uprawnienia są realizowane: podlegają oni takiej samej ochronie oraz ponoszą taką samą odpowiedzialność za popełnione przestęp-stwa lub wykroczenia. Państwo-strona ponosi odpowiedzialność za szkody wyrządzo-ne przez funkcjonariuszy jej organów realizujących swoje uprawnienia na terytorium drugiego państwa-strony. Odpowiedzialność odszkodowawcza jest ponoszona na takich samych zasadach jak w stosunku do własnych funkcjonariuszy. KWS przewidu-je również ustanowienie przez państwa-strony odpowiednich ułatwień technicznych w celu przekazywania informacji i wzajemnej łączności w sprawach obserwacji i po-ścigu transgranicznego. Państwa-strony, o ile jest to uzasadnione okolicznościami, mogą delegować oficerów łącznikowych do właściwych organów drugiego państwa-strony. Wreszcie, Konwencja umożliwia państwom-stronom przekazywanie informacji służących zapobieganiu i zwalczaniu przyszłych przestępstw lub naruszeń porządku publicznego. Jednak uzależnione jest to szczególnymi okolicznościami. Natomiast KWS dopuszcza taką wymianę informacji bezpośrednio między właściwymi organami państw-stron, o ile nie zabraniają tego przepisy wewnętrzne (art. 42-47 KWS).

Oficerowie łącznikowi

Szczególnym wyrazem współpracy policyjnej w ramach Schengen jest możliwość wza-jemnego delegowania oficerów łącznikowych. Państwa-strony mogą zawierać umowy dwustronne przewidujące oddelegowanie na czas określony lub nieokreślony ofice-rów łącznikowych do właściwych organów policyjnych tych państw. Podstawowym uzasadnieniem delegowania oficerów łącznikowych jest zacieśnienie współpracy, w tym poprzez wymianę informacji do celów zapobiegania i zwalczania przestępstw, udzielanie pomocy przy realizacji wniosków o wzajemną pomoc oraz pomoc sądową w sprawach karnych oraz wspomaganie organów odpowiedzialnych za nadzorowa-nie granicy zewnętrznej.

Oficerowie łącznikowi pełnią funkcje doradcze oraz udzielają pomocy właściwym or-ganom policyjnym państwa oddelegowania, natomiast nie mogą podejmować samo-dzielnych działań o charakterze operacyjnym. Podlegają oni instrukcjom właściwych organów policyjnych państwa delegującego i organom państwa oddelegowania. KWS przewidziała również możliwość delegowania oficerów łącznikowych do państw trze-cich, którzy mogliby reprezentować interesy innych państw-stron, zgodnie z zawarty-mi umowami dwustronnymi lub wielostronnymi (art. 46 KWS). Rozwiązania dotyczą-ce oficerów łącznikowych przyjęte przez KWS zostaną w przyszłości, z odpowiednimi zmianami, wykorzystane w ramach UE, jak również w Konwencji o Europolu11.

��.Por. Council Decision 2003/170/JHA of 27 February 2003 on the common use of liaison officers posted abroad by the law enforcement agencies of the Member States, OJ L 67/27 of 12 March 2003.


�0

Ocena współpracy policyjnej w ramach Schengen

Współpraca uregulowana w acquis Schengen stanowi pewien drogowskaz dla dalsze-go rozwoju współpracy policyjnej w Europie. Porozumienia z Schengen skutkowały wypracowaniem zintegrowanej i rozbudowanej siatki zasad i standardów (określa-nych mianem acquis Schengen), regulujących kompleksowo zainicjowaną przez nie współpracę12. Należy również pamiętać, iż Schengen to także pierwsze, sformalizo-wane i uszczegółowione przykłady współpracy policyjnej o charakterze transgranicz-nym. Co więcej, po wejściu w życie TA i inkorporacji dorobku prawnego Schengen do prawa UE, Układ z Schegen oraz KWS straciły charakter odrębnych umów mię-dzynarodowych, natomiast ich poszczególne przepisy stały się nowymi przepisami prawa wtórnego w I i III filarze UE. Umożliwiło to także ich stopniową i sukcesywną nowelizację13.

Z polskiego punktu widzenia i patrząc na to z rocznej perspektywy korzystania z członkostwa w Schengen niewątpliwym pozytywem wydaje się możliwość korzysta-nia z wszystkich instrumentów i mechanizmów, także w przypadku transgranicznej współpracy policyjnej. Jakkolwiek doświadczenia ostatnich miesięcy dotyczące ko-rzystania z tych konkretnych instrumentów wydają się być jeszcze ograniczone, to jednak sam fakt ich dostępności dla polskich funkcjonariuszy, jak i omówiony wyżej ich zakres stanowią niezaprzeczalny atut dla bieżącego wykonywania obowiązków w wymiarze ponadnarodowym. Można wreszcie wysnuć konkluzję, iż jakkolwiek na-sza pełna obecność Schengen oraz możliwość stosowania wszystkich związanych z nią atrybutów jest zjawiskiem niezwykle cennym, to jednak im rzadziej Policja czy Straż Graniczna w Polsce będą zmuszone korzystać z instrumentów współpracy po-licyjnej, tym lepiej. Bo przecież każda konieczność ich użycia jest równoważna z kon-kretnym podejrzanym i konkretnym czynem przestępczym. Miejmy zatem nadzieję, że świadomość ich trwającej już rok dostępności dla polskich funkcjonariuszy będzie jak najdłużej wystarczającym narzędziem odstraszającym wszystkich potencjalnych sprawców czynów zabronionych.

Piotr RakowskiDoktor nauk prawnych, obecnie zastępca dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa Publicznego MSWiA, w latach 2003-2006 radca w Stałym Przedstawicielstwie RP przy UE w Brukseli, w latach 2006-2008 krajowy ekspert delegowany w SG Rady UE w Brukseli, autor licznych publikacji z obszaru WSiSW.

��. Por. K. Iglicka, R. Rybicki, Schengen – consequences for national migration policy, Poland/Report 1, Warszawa 2002; R. Rybicki, Schengen and Poland, 25 Polish Yearbook of International Law, 2001, str. 97-112; R. Rybicki, Schengen i Traktat Amsterdamski, „Prawo i Życie”, nr 12 (1765), 1999.

��. Por. W. Czapliński, op. cit., str. 118. R. Rybicki, Ochrona granic zewnętrznych w kontekście współpracy Schengen, op. cit., str. 169.

�1

Police cooperation in the Schengen area – theoretical and legal aspects

Poland’s membership in the Schengen area offered wide possibilities for cross-border police cooperation. The cooperation of these services in preventing and combating crime brings measurable effects. Main areas, where cross-border police cooperation is implemented, comprise: cross-border surveillance, cross-border hot pursuit and ex-change of liaison officers. A significant increase in operating possibilities of public order services is mainly due to the extension of the territorial scope of their operation. The Schengen Executive Convention allows to continue surveillance or hot pursuit activities after crossing the border of another country-party, provided its approval has been obtained. This kind of solution is also subject to bilateral agreements in the border area. Mutual assistance, exchange of information and coordination of police activities contributed to a considerable improvement in efficiency of preventing ac-tions and protection of citizens.

Piotr RakowskiPhD., Deputy Director of the Department of Public Security, Ministry of Interior and Administration


�2

Współpraca Straży Granicznej i Policji w kontekście członkostwa w Schengen Border Guard and Police cooperation in Schengen area

Zagwarantowana w prawodawstwie wspólnotowym swoboda przemieszczania w strefie Schengen jest prawem, z którego może korzystać każdy obywatel państwa członkowskiego, a także obywatel państwa trzeciego legalnie przebywający na tym obszarze. Uzasadniona konieczność właściwej kontroli przepływów migracyjnych jest głównym motorem współpracy policji straży granicznej na płaszczyźnie krajo-wej, jak i transgranicznej. Zwalczanie przestępczości i przeciwdziałanie powstawa-niu zagrożeń dla bezpieczeństwa wewnątrz Schengen obejmuje korzystanie z form współpracy międzynarodowej, takich jak wspólne patrole na terenach przygranicz-nych, tworzenie punktów kontaktowych i organizacja ćwiczeń transgranicznych. Konkretne przykłady tzw. dobrych praktyk powtarzają się coraz częściej.

Korzystanie z Systemu Informacyjnego Schengen oraz funkcjonowanie Biura SI-RENE w znacznym stopniu przyczyniły się do zwiększenia skuteczności odnaj-dywania osób poszukiwanych lub ściganych na podstawie europejskiego naka-zu aresztowania, a także udaremniania kradzieży i wykorzystania jako dowodu w postępowaniu karnym przywłaszczonych dokumentów.

Grzegorz WanatJarosław Ruta

Rok temu Polska została przyjęta do grupy Schengen i dołączyła do państw, które już wcześniej zniosły kontrole na swoich granicach wewnętrznych: Austrii, Belgii, Danii, Finlandii, Francji, Republiki Federalnej Niemiec, Grecji, Islandii, Włoch, Luksemburga, Holandii, Norwegii, Portugalii, Hiszpanii i Szwecji. Na mocy Decyzji Rady z dnia 6 grud-nia 2007 r. w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Repub-lice Czeskiej, Republice Estonii, Republice Łotewskiej, Republice Litewskiej, Republice Węgierskiej, Republice Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republice Słowenii i Republi-ce Słowackiej (2007/801/WE) Polska zaprzestała kontroli granicznych na swej granicy z RFN, Republiką Czeską, Republiką Słowacką i Republiką Litewską. Od grudnia 2007 r. obywatele polscy korzystają z przywilejów i udogodnień będących od wielu lat udzia-łem mieszkańców „starych państw” Unii Europejskiej. Mogą teraz bez regularnych kontroli granicznych na granicach wewnętrznych państw-stron Układu z Schengen swobodnie podróżować niemal po całym kontynencie, począwszy od estońskich wy-brzeży Bałtyku po portugalskie wybrzeże Oceanu Atlantyckiego. Już nie graniczne szlabany, lecz tablice informacyjne wskazują podróżnym na fakt, że przekraczają oni granicę i wjeżdżają na terytorium innego państwa.

Zgodnie z przepisami Kodeksu Granicznego Schengen (KGS)1 granicę wewnętrzną moż-na przekroczyć w każdym miejscu, o każdej porze i bez względu na obywatelstwo.

�. Rozporządzenie (WE) Nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawia-jące wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schen-gen) (Dz. Urz. UE L105 z dnia 13 kwietnia 2006 r.)

Przed wejściem do stre-

fy Schengen problemy

nielegalnej migracji,

wwozu niebezpiecz-

nych substancji,

przemytu itp. dotyczyły

głównie terenów przy-

granicznych, obecnie

obejmują cały

obszar państwa.

Przeciwdziałanie

zagrożeniom wymaga

szybkich działań i do-

skonalszej współpracy

służb granicznych

z innymi organami

państwowymi.

��

Tak daleko idąca łatwość przemieszczania się pomiędzy państwami strefy Schen-gen istotnie wpływa na ożywienie kontaktów gospodarczych na poziomie lokalnym, przygranicznym oraz ułatwia wymianę handlową, społeczną i kulturalną. Należy pamiętać, że w celu zapewnienia wysokiego poziomu bezpieczeństwa wewnętrz-nego strony Układu z Schengen uzgodniły podjęcie specjalnych działań kompen-sujących zniesienie kontroli na ich granicach wewnętrznych. Działania te polegają przede wszystkim na wzmocnieniu i intensyfikacji kontroli granicznej na granicach zewnętrznych (w Polsce są to odcinki granic lądowych z Federacją Rosyjską, Białoru-sią i Ukrainą oraz granice morskie i lotnicze), między innymi poprzez wprowadzenie jednolitych zasad dotyczących:− wjazdu obywateli państw trzecich na terytorium państw strefy Schengen;− udzielania jednolitych odpowiednio zabezpieczonych przed sfałszowaniem wiz

Schengen, które upoważniają obywateli państw trzecich do pobytu w strefie Schen-gen maksymalnie przez okres trzech miesięcy w ciągu sześciu miesięcy, licząc od daty pierwszego wjazdu;

− jednolitych procedur odmowy wjazdu na granicy;− wspólnych pieczęci wjazdu i wyjazdu;− ujednoliconych procedur rozpatrywania wniosków o status uchodźcy.Zastosowanie tych środków gwarantuje, że strefa Schengen pozostaje obszarem trzech najważniejszych wartości społecznych: wolności, dobrobytu i bezpieczeństwa.

Poza niepodważalnymi korzyściami płynącymi dla obywateli Rzeczypospolitej Polskiej z przynależności Polski do strefy Schengen występują także zagrożenia związane z wykorzystywaniem swobody przemieszczania do popełniania czynów niezgodnych z prawem tak przez pojedyncze osoby, jak też zorganizowane grupy przestępcze, działające na terenie UE. Wcześniej polskie służby graniczne przeciwdziałały tym zagrożeniom poprzez skuteczne kontrole w przejściach granicznych. Dotyczy to w szczególności przeciwdziałaniu nielegalnej migracji, wwozowi niebezpiecznych substancji, odpadów, a także przemytowi papierosów i alkoholu oraz samochodów. Do czasu wejścia do strefy Schengen problem ten dotyczył w szczególności terenów przygranicznych, w obecnym układzie zagrożenia te objęły praktycznie cały obszar państwa polskiego. Przeciwdziałanie wymienionym zagrożeniom wymaga szybkich działań służb granicznych i innych organów państwowych, odpowiadających za bez-pieczeństwo obywateli, ład i porządek w poszczególnych państwach, jak również lepszego niż dotychczas współdziałania w zagrożonych przestępczością obszarach.

Po zniesieniu kontroli na granicach wewnętrznych nastąpiła intensyfikacja działań służb odpowiedzialnych za egzekwowanie przepisów obowiązującego porządku prawnego, w tym m.in. Straży Granicznej, Policji, Służby Celnej, Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, Inspekcji Transportu Drogowego. Na poszczególnych odcinkach granicy RP z sąsiednimi państwami należącymi do strefy Schengen organizowane są wspólne patrole Straży Granicznej i poszczególnych Policji. Państwa strefy Schengen prowadzą skoordynowane działania wymierzone w sprawców przestępstw i wykro-czeń, opierając się zarówno na własnych zasobach kadrowych i sprzętowych, jak i potencjale wspólnych placówek. Prowadzenie tych wspólnych działań jest zasadni-czo ukierunkowane na:− poszukiwanie osób i rzeczy;− ujawnianie i zatrzymywanie osób, które przekroczyły granicę państwową wbrew

Współpraca Straży Granicznej i Policji w kontekście członkostwa w Schengen

�4

przepisom, osób usiłujących przekroczyć granicę państwową wbrew przepisom oraz osób podejrzanych o dokonanie innych przestępstw;

− współdziałanie przy zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i kolejowym;− organizowanie innych niecierpiących zwłoki przedsięwzięć, takich jak np. pościgi

transgraniczne czy zapewnienie porządku na imprezach sportowych;− wymianę uwag i doświadczeń pomiędzy poszczególnymi służbami;− wspólne szkolenia i operacje.

Istotną formą prowadzonych działań są wspólne patrole prowadzone na terenach przygranicznych.

Na granicy polsko-słowackiej pełnienie służby w formie wspólnych patroli realizo-wane jest od 27 czerwca 2007 r. Wypracowana została również koncepcja szkoleń funkcjonariuszy biorących udział we wspólnych patrolach organizowanych przez Centralny Ośrodek Szkolenia Straży Granicznej w Koszalinie i Średnią Szkołę Policji w słowackim Pezinku. Na granicy polsko-czeskiej pełnienie służby w formie wspólnych patroli rozpoczęto z dniem 17 grudnia 2007 r. Podobnie jak w przypadku Słowacji wypracowana zo-stała koncepcja szkoleń funkcjonariuszy biorących udział we wspólnych patrolach. Koordynują je COS SG w Koszalinie i Średnia Szkoła Policji w Holesovie. Na granicy z Niemcami wspólne działania Straży Granicznej z funkcjonariuszami służb niemieckich organizowane są już od 2004 r., czyli od wejścia RP do Unii Eu-ropejskiej. Prowadzone są również wspólne szkolenia funkcjonariuszy mające na celu doskonalenie ich umiejętności. Jednym z podstawowych elementów współ-pracy jest wymiana doświadczeń pomiędzy COS SG w Koszalinie i Szkołą Policji w Neustrelitz. Istotnym elementem współpracy na tym odcinku granicy jest powołana w 2002 r. Grupa Robocza „Granica”. W ramach jej działania organizowane są: ko-operacja szkoleniowa, przygotowywanie analitycznych raportów dotyczących prze-stępczości, prowadzenie dochodzeń przez mieszane grupy, przeciwdziałanie nasilo-nej nielegalnej migracji w środkach transportu. Na odcinku litewskim prowadzi się cykliczne wspólne działania będące wynikiem uzgodnień Głównych Pełnomocników Granicznych podjętych w listopadzie 2004 r.

Kolejną formą współpracy jest działalność punktów kontaktowych – centrów współpra-cy policyjnej i celnej, skupiających w jednej placówce funkcjonariuszy Policji, Straży Gra-nicznej, Służby Celnej naszego kraju oraz państwa sąsiedniego. Skuteczne wykonywanie przez nich zadań wymaga pełnego dostępu do właściwych baz danych, a także:− wymiany informacji istotnych dla zapewnienia bezpieczeństwa ładu i porządku

publicznego oraz zwalczania przestępczości na terenach przygranicznych; − udzielania pomocy w działaniach związanych z poszukiwaniem osób i przedmiotów;− udzielania pomocy w nawiązywaniu kontaktów pomiędzy właściwymi organami;− udzielania pomocy w działaniach w zakresie zapobiegania i zwalczania przestęp-

czości na terenach przygranicznych, w tym koordynacji działań wspólnych patroli;− udzielania pomocy w działaniach związanych z monitorowaniem zagrożeń trans-

granicznych;− udziału w koordynacji działań związanych z prowadzeniem pościgów za groźnymi

przestępcami;− udziału w czynnościach związanych z przygotowaniem oraz przekazywaniem

i przyjmowaniem osób wydalonych;

��

− udziału w spotkaniach roboczych dotyczących konkretnych przypadków działalno-ści przestępczej.

Konkretne przykłady tego rodzaju współpracy przedstawiają się następująco:na odcinku granicy z Republiką Słowacji funkcjonują już dwa punkty kontaktowe: po stronie polskiej w Barwinku i w Trstenie po stronie słowackiej;na odcinku granicy państwowej z Republiką Czeską przewidywane jest utworzenie dwóch placówek w Kudowie (po stronie polskiej) i Chotěbuz (po stronie czeskiej). Z początkiem 2008 r. do miejsc, gdzie mają powstać te punkty kontaktowe zostali delegowani eksperci obu stron celem realizacji zadań wynikających z Umowy między Rzecząpospolitą Polską i Republiką Czeską o współpracy w zwalczaniu przestępczo-ści, ochronie porządku publicznego oraz współpracy na terenach przygranicznych z dnia 21 czerwca 2006 r. Ich zasadniczym zadaniem jest koordynacja wymiany informacji pomiędzy Strażą Graniczną i Policją obu krajów;od 20 grudnia 2007 r. funkcjonuje Polsko-Niemieckie Centrum Współpracy Służb Granicznych, Policyjnych i Celnych z siedzibą w Świecku. Centrum czynne jest cało-dobowo przez 7 dni w tygodniu;od 22 marca 2002 r. na granicy polsko-litewskiej działa bilateralny punkt wymiany informacji w Budzisku, w którym pełnią służbę funkcjonariusze polskich i litewskich służb granicznych.

Dla zapewnienia bezpieczeństwa swym obywatelom Polska oraz państwa sąsiednie zobowiązane są do stosowania przepisów całego dorobku prawnego Schengen. Do-tyczy to między innymi organizowania tzw. pościgów transgranicznych za szczegól-nie niebezpiecznymi przestępcami oraz obserwacji transgranicznej. W celu właściwej realizacji tych zadań Polska, Niemcy, Czechy, Słowacja i Litwa przyjęły uzgodnienia w sprawie dopracowania szczegółów współpracy w tych dziedzinach. Podjęto tak-że prace, które dostosują dotychczasowe umowy dwustronne do nowych warunków oraz stworzą jednolite procedury realizacji działań. Zgodnie z ustaleniami, organami uprawnionymi do obserwacji transgranicznej oraz pościgu transgranicznego jest Po-licja i Straż Graniczna.

Wypracowane przez RP i RFN procedury realizacji obserwacji transgranicznej znala-zły wykorzystanie w ćwiczeniach sztabowych, jak również w praktycznym działaniu – w 2006 r. przeprowadzono wspólne ćwiczenie o kryptonimie „Clara”. Polsko-nie-mieckie doświadczenia adaptowane są do współpracy z innymi państwami sąsied-nimi.Przedstawiciele Komendy Głównej Policji Rzeczypospolitej Polskiej i Korpusu Policji Republiki Słowackiej opracowali procedury realizacji obserwacji transgranicznej.W ramach prac prowadzonych pod przewodnictwem przedstawicieli Policji opra-cowano procedury prowadzenia pościgu transgranicznego w kierunku litewskim i czeskim.

Zgodnie z Konwencją Wykonawczą Schengen Rzeczpospolita Polska podpisała Dekla-rację stosowania art. 41 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z państwami sąsiednimi, na mocy której w stosunku do każdego państwa sąsiedniego należącego do Układu z Schengen określono obszar i czas oraz katalog przestępstw sankcjonują-cych realizację pościgu transgranicznego.

Na podstawie art. 37 Ustawy o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Infor-macyjnym Schengen oraz Systemie Informacji Wizowej oraz na mocy porozumienia


��

Komendanta Głównego Policji i Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 17 czerwca 2007 r. w sprawie współdziałania Policji i Straży Granicznej wraz z pod-pisanym Aneksem nr 2 z dnia 23 października 2007 r., Komendant Główny Straży Granicznej delegował sześciu funkcjonariuszy Straży Granicznej do pełnienia służ-by w Biurze SIRENE. Przed przystąpieniem do pracy w Biurze SIRENE przeszli oni szereg szkoleń krajowych prowadzonych przez specjalistów z Komendy Głównej Policji, a także Straży Granicznej oraz odbyli tygodniowy staż zagraniczny. Eksperci SG wchodzą w skład całodobowej służby dyżurnej Biura SIRENE, mieszczącego się w Biurze Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji. Funkcjo-nariusze SG przyjmują przesyłane do Biura SIRENE formularze z informacją o od-nalezieniu osoby lub przedmiotu w Systemie Informacyjnym Schengen i nawiązują kontakt korespondencyjny z właściwym Biurem SIRENE państwa, które dokonało wpisu, w celu weryfikacji jego aktualności. Funkcjonariusze SG sprawdzają wszyst-kie formularze przesyłane z placówek Straży Granicznej oraz oddziałów Straży Granicznej i koordynują podejmowanie decyzji przez właściwych komendantów PSG. Służą również pracownikom i funkcjonariuszom BMWP KGP pomocą i wiedzą z zakresu prawa wspólnotowego, dotyczącą zasad kontroli ruchu granicznego, w tym Kodeksu Granicznego Schengen2 i Dyrektywy 2004/38/WE3 oraz znajomoś-cią dokumentów wydawanych cudzoziemcom, uprawniających do podróżowania po strefie Schengen. Wiedza ta jest niezwykle przydatna zwłaszcza w sytuacjach wymiany informacji uzupełniających, dotyczących w szczególności realizacji art. 96 Konwencji Wykonawczej Schengen, tj. odmowy wjazdu na terytorium strefy Schen-gen. Funkcjonariusz SG pełniący służbę w BMWP KGP ma dostęp do wewnętrznej sieci Straży Granicznej, umożliwiający bezpośredni kontakt drogą elektroniczną z terenowymi jednostkami organizacyjnymi, co w istotny sposób wpływa na jakość przekazywanych informacji i szybkość przepływu danych. Usprawnia to współpra-cę Policji i Straży Granicznej przy realizacji zadań obu służb, wynikających z udziału Rzeczypospolitej Polskiej w SIS.

Straż Graniczna, z uwagi na jej ustawowe obowiązki i zadania z zakresu ochrony granicy państwowej oraz kontroli ruchu granicznego, ma istotny udział w wymia-nie informacji uzupełniających pomiędzy państwami członkowskimi strefy Schengen dokonywanych w ramach działania polskiego Biura SIRENE. Regularne prowadzenie odpraw granicznych na granicach zewnętrznych strefy Schengen, jak i wykonywa-nie uprawnień policyjnych wewnątrz kraju owocuje największą liczbą odnalezionych wpisów w bazie SIS, tzw. „trafień”, czyli potwierdzeń, iż dane umieszczone w SIS są zgodne z danymi osoby lub przedmiotu, które zostały poddane kontroli. Przekłada się to na liczbę informacji (formularzy) przesyłanych do zagranicznych Biur SIRENE. Spośród wszystkich odnalezionych wpisów w SIS największą liczbę stanowią wpisy dotyczące danych cudzoziemców, którym należy odmówić wjazdu na terytorium stre-fy Schengen (art. 96 KWS).

�. Rozporządzenie (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawia-jące wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (Kodeks Graniczny Schen-gen), Dz. Urz. UE L105 z dnia 13 kwietnia 2006 r.

�. Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii oraz członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, Dz. Urz. UE L 04.158.77 z dnia 30 kwietnia 2004 r.

��

Pierwsze miesiące działania bazy SIS w Polsce i wykorzystywania jej zasobów przez Straż Graniczną potwierdziły wstępne domniemanie ilościowej przewagi pozytyw-nych przeszukiwań w bazie SIS na przejściach granicznych, stanowiących ponad 90% ogólnej ilości czynności zleconych, zrealizowanych przez Straż Graniczną. Sytuacja taka wynikała z faktu, iż pojawiła się nowa baza poszukiwawcza zawie-rająca dane osób i przedmiotów, w stosunku do których należy wykonać określo-ne czynności (np. zatrzymać osobę lub pojazd, odmówić wjazdu, ustalić miejsce pobytu).

W przypadku wystąpienia zgodności danych osób poddanych kontroli z umiesz-czonymi w SIS danymi, wpisanymi w celu odmowy wjazdu na terytorium strefy Schengen, w okresie do 1 września do 20 grudnia 2007 r. odnotowywano jedynie informację, iż osoba zastrzeżona w SIS została poddana kontroli. Między 1 wrześ-nia i 31 grudnia 2007 r. na przejściach granicznych oraz wewnątrz kraju w wyni-ku wglądu do danych SIS odnotowano łącznie 5 952 pozytywnych przeszukiwań w bazie SIS. Ponadto w okresie pierwszych czterech miesięcy korzystania z bazy SIS funkcjonariusze SG dokonali zatrzymania 33 osób poszukiwanych do tymcza-sowego aresztowania w celu wydania na wniosek państw obcych lub w celu prze-kazania osoby ściganej na podstawie europejskiego nakazu aresztowania. Pobrali ponadto 209 oświadczeń osób poszukiwanych jako zaginionych i osób poszuki-wanych do ustalenia miejsca pobytu, przeprowadzili 169 czynności niejawnego nadzorowania i szczegółowej kontroli oraz wykonali czynności w stosunku do 498 przedmiotów umieszczonych w SIS w celu ich zajęcia lub wykorzystania jako do-wodu w postępowaniu karnym.

Po zniesieniu kontroli granicznych na granicach wewnętrznych nowych państw stre-fy Schengen (z wyjątkiem lotnisk, gdzie kontrole zniesiono z dniem 30 marca 2008 r.) odnotowano znaczny spadek odnalezionych wpisów w SIS. Zmniejszenie liczby po-zytywnych przeszukiwań w bazie SIS dotyczyło przede wszystkim realizacji odmów wjazdu (art. 96 KWS). Biorąc pod uwagę liczbę 2100 pozytywnych przeszukiwań w bazie SIS uzyskanych w okresie od 1 stycznia do 30 kwietnia 2008 r., należy stwierdzić, iż ich spadek spowodowany był realizacją odmów wjazdu na terytorium strefy Schengen (przed dniem 21 grudnia 2007 r. odnotowywano jedynie informacje o poddaniu kontroli osoby wpisanej w SIS do celów odmowy wjazdu).

Biorąc pod uwagę okres od 1 stycznia do 30 września 2008 r. i liczbę 4403 odna-lezionych w trakcie kontroli dokonywanej przez Straż Graniczną wpisów do SIS, dotyczących osób, którym należy odmówić wjazdu na terytorium strefy Schen-gen, można stwierdzić, iż liczba ta utrzymuje się na stałym poziomie ze średnią 489 miesięcznie, przy czym 96% zostaje ujawniane w trakcie kontroli granicznej. W okresie pierwszych dziewięciu miesięcy 2008 r. w wyniku wglądu do danych bazy SIS funkcjonariusze SG dokonali ponadto zatrzymania 58 (38 w trakcie kon-troli granicznej i 20 w trakcie kontroli wewnątrz kraju) osób poszukiwanych do tymczasowego aresztowania w celu wydania na wniosek państw obcych lub w celu przekazania osoby ściganej na podstawie europejskiego nakazu aresztowania. Oprócz tego pobrali 252 (182 w trakcie kontroli granicznej i 70 w trakcie kontroli wewnątrz kraju) oświadczeń osób poszukiwanych jako zaginionych i osób poszu-kiwanych w celu ustalenia miejsca pobytu, przeprowadzili też 298 (251 w trakcie

Zwalczanie przestęp-

czości i przeciwdzia-

łanie powstawaniu

zagrożeń dla bezpie-

czeństwa wewnątrz

Schengen odbywa

się przy wykorzystaniu

wielu form współpracy

międzynarodowej,

takich jak wspólne

patrole na terenach

przygranicznych,

tworzenie punktów

kontaktowych,

organizacja ćwiczeń

transgranicznych.


��

kontroli granicznej i 47 w trakcie kontroli wewnątrz kraju) czynności niejawnego nadzorowania i szczegółowej kontroli oraz wykonali czynności w stosunku do 979 (798 w trakcie kontroli granicznej i 181 w trakcie kontroli wewnątrz kraju) przed-miotów, umieszczonych w SIS w celu ich zajęcia lub wykorzystania jako dowodu w postępowaniu karnym, z czego w 729 przypadkach były to zagubione, utracone lub przywłaszczone dowody osobiste, paszporty, wizy, pozwolenia na pobyt, do-wody rejestracyjne oraz prawa jazdy.

W związku z tym, iż przepisy prawa dopuszczają odstąpienie od realizacji odmowy wjazdu na terytorium strefy Schengen w sytuacjach określonych w Kodeksie Gra-nicznym Schengen (m.in. kiedy osoba posiadała tytuł pobytowy jednego z krajów strefy Schengen), osobom wpisanym do SIS zezwalano na przekraczanie granicy. Sytuacja taka miała miejsce zwłaszcza w stosunku do osób posiadających doku-menty pobytowe krajów strefy Schengen, jak również wiz krajowych państw strefy Schengen. Tymczasem inne państwa, które przystąpiły do strefy Schengen wraz z Polską, dokonywały systematycznego wprowadzania do Systemu Informacyjne-go Schengen krajowych wpisów osób, którym należy odmówić wjazdu do stre-fy Schengen. Dlatego też odnotowywano przypadki, kiedy kontrolowana osoba posiadała dokument uprawniający do pobytu w strefie Schengen i jednocześnie figurowała w Systemie Informacyjnym Schengen. Sprzeczność ta wynikała stąd, że osoby posiadały dokumenty pobytowe „nowych” Państw Członkowskich, a wpis do SIS został dokonany przez jedno ze „starych” Państw Członkowskich. W wyniku konsultacji prowadzonych pomiędzy państwami strefy Schengen niezgodne wpisy w SIS były stopniowo usuwane. Doprowadziło to do zmniejszenia ilości pozytyw-nych przeszukiwań w bazie SIS oraz wydanych odmów wjazdu na terytorium strefy Schengen.

W ramach wymiany informacji pomiędzy Biurami SIRENE eksperci Straży Granicznej prowadzą korespondencję nawiązaną po uzyskaniu pozytywnego wyniku przeszuki-wania bazy SIS pomiędzy terenowymi jednostkami organizacyjnymi Straży Granicznej i Biurami SIRENE Państw Członkowskich, które dokonały wpisu w SIS. Koresponden-cja odbywa się najczęściej drogą elektroniczną, tj. za pomocą przeglądarki SISone-4ALL i poprzez przesyłanie odpowiednich formularzy, a jej celem jest udzielanie bądź pozyskiwanie dodatkowych informacji, służących właściwej realizacji wpisów w SIS. Obejmuje to przesyłanie zdjęć i odbitek linii papilarnych w celu identyfikacji osoby zarejestrowanej w SIS. Warunkiem o kluczowym znaczeniu dla zapewnienia wydaj-nej i skutecznej wymiany informacji jest udzielanie odpowiedzi do Biura SIRENE, a następnie jednostce zgłaszającej fakt figurowania przedmiotu lub osoby w ba-zie SIS w jak najkrótszym czasie (w Decyzji Komisji w sprawie zmiany Podręcznika SIRENE mowa jest o udzielaniu odpowiedzi w ciągu 12 godzin). Ma to decydują-cy wpływ na skuteczną i właściwą realizację zapisów artykułów Konwencji Wyko-nawczej Schengen, mających na celu przeciwdziałanie próbom przeciwstawiania się przez osoby decyzjom podjętym przez właściwe organy administracyjne lub sądy państw członkowskich strefy Schengen.

W celu usprawnienia i przyspieszenia wymiany informacji uzupełniających funkcjo-nariusze Straży Granicznej pełniący służbę w Biurze Międzynarodowej Współpracy Policji KGP zostali wyposażeni w bezpośredni dostęp baz danych Straży Granicznej.

��

Umożliwia to udzielenie szybkiej i kompleksowej odpowiedzi na zapytanie skiero-wane do polskiego Biura SIRENE w ramach wymiany informacji uzupełniających, realizowanej przez służby policyjne.

W sytuacjach znalezionych przez polską Straż Graniczną w bazie SIS wpisów odno-szących się do przedmiotów, które należy zająć lub wykorzystać jako dowód w po-stępowaniu karnym (art. 100 KWS), przesyłane informacje uzupełniające dotyczyły w głównej mierze szczegółów na temat okoliczności utraty bądź kradzieży po-jazdów, tablic rejestracyjnych lub dokumentów. O skuteczności działania Syste-mu Informacyjnego Schengen świadczy fakt, iż wielokrotnie skradzione pojazdy były zatrzymywane przez Straż Graniczną tuż po kradzieży. Rejestracja w SIS po-jazdu poszukiwanego jako skradzionego była dokonywana przez jeden z krajów strefy Schengen czasami jedynie na kilkadziesiąt minut przed zidentyfikowaniem pojazdu przez funkcjonariuszy. Odnalezienie pojazdu wskutek wglądu do danych w SIS następowało w trakcie kontroli granicznej, podczas próby przemycenia po-jazdu poza terytorium strefy Schengen lub też w trakcie kontroli ruchu drogowe-go. Umieszczone w SIS wpisy i fakt ich natychmiastowego odnalezienia świadczą o tym, iż czas przepływu informacji oraz jak najszybsze wpisanie pojazdu do SIS mają decydujące znaczenie dla skuteczności działania bazy SIS. Niejednokrotnie szybkie działania i kontakt terenowych jednostek organizacyjnych Straży Granicz-nej z punktem kontaktowym lub krajowym Biurem SIRENE doprowadzały do wpi-sania pojazdu do SIS, a to pozwalało na zatrzymanie osób podróżujących pojaz-dami i tych pojazdów.

Na podstawie art. 3 ust. 1 Ustawy o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Infor-macyjnym Schengen oraz Systemie Informacji Wizowej Straż Graniczna jest ponad-to organem uprawnionym do dokonywania wpisów zalecających przeprowadzenie w stosunku do osób i pojazdów niejawnego nadzorowania oraz szczególnej kon-troli. Może również dokonywać do SIS wpisów przedmiotów w celu ich zajęcia lub wykorzystania jako dowodu w postępowaniu karnym lub postępowaniu karno- -skarbowym.

Wielką zaletą bezpośredniego dostępu do bazy SIS jest to, iż wskazane do podjęcia czynności wobec osób i przedmiotów mogą zostać podjęte na całym obszarze strefy Schengen, tj. również poza terytorium Polski. W związku z powyższym czynności zlecone przez polską Straż Graniczną mogą zostać wykonane poza granicami Polski, ale w obrębie strefy Schengen, to znaczy w państwach, w których przed wejściem Polski do strefy Schengen nie było to możliwe.

Bezpośredni dostęp i możliwość wglądu do bazy SIS, do której zostały wpisane przed-mioty i osoby poszukiwane w krajach członkowskich strefy Schengen mogą w sy-tuacji uzyskania pozytywnego sprawdzenia w bazie SIS doprowadzić do ujawnienia przestępstw lub poważnych zagrożeń dla bezpieczeństwa publicznego. Dlatego też prawidłowe ustalenie tożsamości kontrolowanej osoby może okazać się decydujące. Szczególną wagę ma też wymiana dodatkowych informacji pomiędzy poszczególnymi organami Policji, odpowiedzialnymi za międzynarodową współpracę policyjną. Zacieś-nienie współpracy pomiędzy Policją i Strażą Graniczną w aspekcie międzynarodowej współpracy policyjnej i związanej z nią wymiany informacji jest realizowane m.in. po-


�0

przez udział ekspertów Straży Granicznej wykonujących zadania nałożone na Biuro SIRENE.

Z przedstawionych danych i informacji wynika, iż przed dniem 1 września 2007 r. na terytorium Polski znajdowały się pojazdy i osoby zastrzeżone w SIS, o których po-szukiwaniach polskie organy nie posiadały żadnej wiedzy. Osoby mogły przekraczać granicę powietrzną oraz wschodnią i południową granicę lądową bez większych obaw przed zatrzymaniem. Osoby, którym organy państw strefy Schengen odmówi-ły wjazdu mogły bezkarnie wjeżdżać do Polski z państw trzecich, a pojazdy skradzio-ne w „starej” Europie można było niemal niezauważenie przewozić za wschodnią granicę Polski. Po wejściu Polski do strefy Schengen baza SIS stała się podstawową bazą poszukiwawczą, w której sprawdzane są osoby oraz przedmioty poddawane kontroli przez polską Straż Graniczną, a bezpośredni wgląd do jej zasobów w trakcie kontroli granicznej oraz innych kontroli policyjnych przyczynia się do utrzymywa-nia porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego na całym terytorium strefy Schengen. Nowe państwa, które podobnie jak Polska w 2007 roku weszły do strefy Schengen, traktują sprawy bezpieczeństwa bardzo poważnie i podejmują w tej kwe-stii niezbędne działania prawne i organizacyjne, dążąc do pełnego dostosowania się do zasad obowiązujących w strefie Schengen.

kpt. SG Grzegorz WanatAbsolwent Uniwersytetu Opolskiego od 10 lat związany ze Strażą Graniczną. Praco-wał jako kontroler, a następnie jako kierownik zmiany w Placówce Straży Granicznej w Kudowie-Zdroju. Obecnie jest starszym specjalistą Wydziału Służby Granicznej Za-rządu Granicznego KGSG. Zajmuje się między innymi zagadnieniami współpracy służb granicznych Państw Członkowskich Unii Europejskiej.

por. SG Jarosław RutaAbsolwent Wojskowej Akademii Technicznej oraz studiów podyplomowych w Pry-watnej Wyższej Szkole Businessu, Administracji i Technik Komputerowych. Służbę w Straży Granicznej rozpoczął w Placówce SG Warszawa-Okęcie (starszy kontroler) i jako specjalista kontynuował w Wydziale Służby Granicznej oraz Wydziale Ewidencji Zleceń Zarządu Granicznego KGSG. Obecnie pełni obowiązki zastępcy naczelnika Wy-działu Ewidencji Zleceń KGSG.

Border Guard and Police cooperation in Schengen area

The freedom of movement in the Schengen zone, guaranteed by the European Com-munity law, is the right granted to each citizen of a member state and third country with legal residence on this area. The justified necessity to perform appropriate control of immigration flow is the main incentive for police and border guard cooperation, both on the domestic and international level. Combating crime and preventing risks

�1

to the Schengen security comprises the use of international cooperation forms such as: joint patrols in the border areas, setting up contact points, organisation of cross-border exercises. Examples of the so-called good practices are frequently repeated.

The use of the Schengen Information System and operation of the SIRENE office sig-nificantly contributed to the increased efficiency in identification of persons wanted or pursued, based on the European Arrest Warrant as well as lead to the prevention of thefts and use of stolen documents as a proof in the criminal prosecution.

Cpt. Sławomir MarkowskiSenior specialist at the Border Service Department, National Border Guards Headquarters

Lt. Jarosław RutaDeputy Chief of Department of Commissions Record at the National Border Guards Headquarters


�2

Strefa swobód – Schengen a swobodny przepływ ludnościArea of freedom – Schengen and the free movement of persons

Swoboda przepływu osób jest jednym z najważniejszych osiągnięć integracji eu-ropejskiej. Korzystają z niej nie tylko obywatele Unii Europejskiej, ale także oby-watele państw trzecich, przebywający legalnie na terytorium jednego z Państw Członkowskich. Szczególnym przypadkiem tej kategorii osób są członkowie ro-dzin obywateli UE. Nawet jeśli nie posiadają oni zezwolenia na pobyt lub wizy, nie może to być traktowane jako podstawa do odmowy wjazdu na teren UE. Ustawodawstwo wspólnotowe przewiduje również zniesienie wszelkiej dyskry-minacji ze względu na przynależność państwową między pracownikami Państw Członkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pra-cy, a także gwarantuje swobodę przedsiębiorczości oraz świadczenia i korzysta-nia z usług. Korzystanie z tych praw, zagwarantowanych w orzecznictwie ETS, nabrało specjalnego znaczenia po zniesieniu kontroli na wewnętrznych grani-cach i faktycznym urzeczywistnieniu idei Europy bez granic.

Mariusz Kielc

Utworzenie Europy bez granic, czyli obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedli-wości zapoczątkowało podpisanie 25 marca 1957 r. Traktatu Rzymskiego1. Następnym milowym krokiem było podpisanie w dniu 14 czerwca 1985 r. Układu z Schengen2 w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, której stronami były pierwotnie rządy państw Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej. W art. 17 wyżej wymienionej umowy, państwa-strony zobowiązały się do zniesienia kontroli na wspólnych granicach w odniesieniu do osób korzystających ze swobody przepływu i do przesunięcia kontroli na granice zewnętrzne.

Musiało jednak minąć kolejne pięciolecie negocjacji, aby plan wprowadzenia przepi-sów wykonawczych znalazł odzwierciedlenie w kolejnej umowie określanej jako Kon-wencja Wykonawcza do Układu z Schengen3, którą podpisano 19 czerwca 1990 r. W preambule tej umowy, państwa-strony oświadczyły, co następuje: „Opierając się na Układzie z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. w sprawie stopniowego znosze-nia kontroli na wspólnych granicach, zdecydowawszy wypełnić zobowiązania wyra-żone w powyższym Układzie mające na celu zniesienie kontroli przepływu osób na ich wspólnych granicach oraz ułatwienie transportu i przepływu towarów na tych granicach. (...) Traktat ustanawiający Wspólnoty Europejskie, uzupełniony Jednolitym Aktem Europejskim, przewiduje, że rynek wewnętrzny obejmuje obszar bez granic wewnętrznych”. Na wdrożenie przepisów wykonawczych trzeba było jednak czekać kolejne pięć lat, gdyż dopiero 26 marca 1995 r. zniesiono w praktyce kontrole na gra-nicach wewnętrznych i przesunięto punkt ciężkości kontroli ruchów migracyjnych na granicę zewnętrzną Schengen.

�. Pierwotna nazwa traktatu to Traktat Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG).�. Źródło: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/pl/dd//19/02/42000A0922(01)PL.pdf�. Źródło: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/pl/dd/19/02/42000A0922(02)PL.pdf

Przekraczanie granic

wewnętrznych przez

obywateli Unii Eu-

ropejskiej wiąże się

ściśle z zapisami Trak-

tatu ustanawiającego

Wspólnotę Europejską

i zagwarantowanych

tam swobód: prze-

mieszczania się, prze-

pływu pracowników,

przedsiębiorczości,

świadczenia i korzysta-

nia z usług.

��

Od blisko roku z podobną sytuacją mamy do czynienia na polskiej granicy wewnętrz-nej. Podstawę prawną do zniesienia z dniem 21 grudnia 2007 r. kontroli osób na pol-skich granicach wewnętrznych lądowych i morskich, a z dniem 30 marca 2008 r. także na polskich granicach powietrznych, stanowi Decyzja Rady z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Republice Czeskiej, Republice Estonii, Republice Łotewskiej, Republice Litewskiej, Republice Węgierskiej, Republice Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republice Słowenii i Republice Słowackiej (2007/801/WE).

Znaczącą rolę na drodze osiągania standardów Europy bez granic odegrał Traktat z Amsterdamu, parafowany 2 października 1999 r., w którym zamieszczony został protokół włączający dorobek Schengen w Ramy Unii Europejskiej4. Dzięki zapisom tego protokołu dokonano podziału przepisów Schengen na dwie części. Część do-tyczącą azylu i migracji przeniesiono do I filara UE, dając podstawę do wydawania przepisów prawa wtórnego w tym zakresie, natomiast część dotyczącą współpracy policyjnej i w sprawach karnych przeniesiono do III filara, czyli do ustaleń w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.

Następnie wydawano szereg rozporządzeń, dyrektyw i decyzji UE regulujących pro-cedury kontroli granicznej na zewnętrznych i wewnętrznych granicach UE/Schengen, wśród których za najważniejsze należy uznać Rozporządzenie (WE) nr 562/2006 Par-lamentu Europejskiego i Rady(Kodeks Graniczny Schengen)5 z dnia 15 marca 2006 r., ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (Dz. Urz. UE. L06.105.1 z dnia 13 kwietnia 2006 r.). Artykuł 20 tego dokumentu okre-śla, że: „granice wewnętrzne mogą być przekraczane w każdym miejscu bez dokony-wania odprawy granicznej osób niezależnie od ich obywatelstwa”.

Przekraczanie granic wewnętrznych przez obywateli Unii Europejskiej wiąże się ściśle z zapisami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i zagwarantowanych tam swobód. Znaczącą rolę w tym zakresie mają również orzeczenia Europejskiego Trybu-nału sprawiedliwości, stanowiące wykładnię prawa traktatowego.

Swobodny przepływ osób

Omawianie tej tematyki należy rozpocząć zgodnie z hierarchią aktów prawa od Trak-tatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską6 i jego artykułu 12, który określa, że „w zakresie zastosowania niniejszego Traktatu i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które on przewiduje, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze wzglę-du na przynależność państwową”. Powyższy zapis oznacza, że żaden obywatel Unii Europejskiej nie może być traktowany w sposób odmienny ze względu na posiadane obywatelstwo. Przykładowo, stosując wobec obywatela polskiego mniej restrykcyjny przepis administracyjny, musimy go również zastosować wobec obywatela innego państwa należącego do UE, niezależnie od tego, czy zapis prawa bezpośrednio nam na to pozwala, ponieważ w przeciwnym razie zostanie naruszony zapis art. 12 Trak-

�. Źródło: http://www.ukie.gov.pl/HLP/files.nsf/a50f2d318bc65d9dc1256e7a003922ed/7967929040a7f44ec1256e7b004a1762?OpenDocument

�. Źródło: http://prawo.lex.pl/akty/ue/L/06.105.1.html�. Dawniej Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą.

Strefa swobód – Schengen a swobodny przepływ ludności

�4

tatu o UE, czyli dojdzie do dyskryminacji obywatela UE. Przykład: zgodnie z umową między Polską a Niemcami z przejść granicznych małego ruchu mogli korzystać tylko obywatele umawiających się stron zamieszkujący w strefie nadgranicznej. Umowa nie odwołuje się do przynależności państwowej tylko do miejsca zamieszkania, mimo to narusza art. 12 Traktatu Wspólnoty Europejskiej. W związku z powyższym obywatele innych państw UE zamieszkujący w strefie nadgranicznej również mogą przekraczać granicę w tych przejściach granicznych.

Kolejne ważne wytyczne zawierają artykuły 17 i 18 Traktatu ustanawiającego Wspól-notę Europejską, odnoszące się do ogólnej swobody przemieszczania obywateli UE. Artykuł 17 określa, że: „ustanawia się obywatelstwo Unii. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca przynależność Państwa Członkowskiego. Obywatelstwo Unii uzupełnia obywatelstwo krajowe, nie zastępując go jednak”. Z powyższego zapisu wynika, że obywatelstwo UE jest prawem pochodnym. Należy posiadać obywatelstwo państwa należącego do UE, aby w potocznym rozumieniu być również obywatelem UE.

Pojęcie to jest ściśle powiązane z artykułem 18 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, gdzie stwierdza się, że: „każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium Państw Członkowskich, z zastrzeże-niem ograniczeń i warunków ustanowionych w niniejszym Traktacie i środkach przy-jętych w celu jego wykonania”. Zawarto tu pojęcie swobodnego przemieszczania się obywateli UE, z którego korzystanie jest uzależnione od miejsca pobytu obywatela UE, ponieważ swoboda ta przysługuje z momentem przekroczenia granicy tego pań-stwa, którego obywatelstwo się posiada. Zgodnie z tą interpretacją: obywatel Polski na terenie RP podlega polskim przepisom prawnym, a z chwilą przekroczenia granicy staje się dla służb granicznych państwa sąsiedniego obywatelem UE, korzystającym ze swobody przemieszczania się. Swobodę tę określają następujące warunki:

swoboda przemieszczania się to prawo do przekroczenia granicy i pobytu w innym kraju UE bez zezwolenia;swoboda ruchu nie obowiązje we własnym kraju, lecz od momentu przekroczenia granicy;warunkiem korzystania ze swobody jest finansowanie pobytu za granicą we włas-nym zakresie;brak środków pieniężnych nie może stanowić podstawy odmowy prawa wjazdu, ponieważ osoba ma prawo do podjęcia pracy;ograniczenie swobody ruchu może nastąpić w ściśle określonych warunkach.

Potwierdzeniem tych zapisów są orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwo-ści, będące wykładnią prawa Unii Europejskiej.

Pierwsze z nich to orzeczenie „Piek”7, stanowiące, że „obywatel UE do przekroczenia granicy nie potrzebuje ani wizy, ani też jakichkolwiek innych zezwoleń”. Oznacza to, iż w przypadku wjazdu na terytorium UE obywatela państwa należącego do UE, nie można w bezpośredni sposób ingerować w przyczyny jego wjazdu. Pytania o cel wjazdu, środki finansowe czy cel podróży są zakazane. Przyjmuje się ogólnie, że za każdym razem dana osoba zamierza spędzić na terenie kraju, do którego wjeżdża, maksymalnie 3 miesiące, a w tym przypadku jedynym warunkiem jest posiadania ważnego dokumentu stwierdzającego tożsamość i obywatelstwo.

�. ETS, w. z 3 lipca 1980 r. – spr. 157/79.

��

Kolejnym orzeczeniem jest orzeczenie „Sagolu”8, mówiące, że „zezwolenie na pobyt w UE ma jedynie deklaratywne znaczenie”. Deklaratywność zezwolenia polega na tym, że jego brak nie powoduje większych skutków prawnych wobec obywatela UE. Niezłożenie w terminie ustawowym wniosku o zarejestrowanie pobytu, traktowane jest jako wykroczenie i obłożone karą mandatu. Nie może jednak stanowić podsta-wy do odmowy prawa do pobytu, a tym samym wydalenia.Następne orzeczenie dotyczy sprawy „Giagounidis9: „z prawa do swobodnego prze-mieszczania się można korzystać także w przypadku posiadania przy sobie dowodu osobistego, który nie upoważnia do przekroczenia granicy”. Oznacza to, że wydają-ce swoim obywatelom dokumenty państwo może określić we własnych przepisach, iż np. dowód osobisty nie upoważnia do przekroczenia granicy. Jednakże przepis ten będzie dotyczył tylko obywateli tego państwa tylko na jego terenie. Generalnie dowód osobisty jest ważny, jeżeli został wydany przez właściwy organ dla okaziciela i nie nosi oznak fałszerstwa, a ponadto nie jest zniszczony w stopniu uniemożli-wiającym stwierdzenie tożsamości i zamieszczona w nim fotografia odzwierciedla aktualny wizerunek posiadacza. Każdy dowód osobisty zawiera dane tożsamości i stwierdzenie obywatelstwa okaziciela, wiec jeśli spełnia również powyższe kryte-ria, to niezależnie od prawa krajowego danego państwa, służby administracyjne innych państw UE zobowiązane są uznać ten dokument za uprawniający do prze-kroczenie granicy.Ostatnim z orzeczeń potwierdzających przyjmowaną politykę w zakresie stoso-wania swobody przepływu osób jest orzeczenie „Bouchereau10”, wedle którego: „ingerencja w prawo do swobodnego przemieszczania się jedynie w przypadku faktycznego i dostatecznie poważnego zagrożenia porządku publicznego, które to zagrożenie narusza podstawowe interesy społeczeństwa”. Interpretując sentencję tego orzeczenia należy podkreślić, że ograniczenie swobody przemieszczania jest możliwe z powodów zagrożenia zdrowia, porządku i bezpieczeństwa państwa itd., jednak w postępowaniu administracyjnym niezbędne jest udowodnienie w sposób niebudzący wątpliwości, że w danym przypadku naruszenia porządku prawnego przez obywatela UE mamy do czynienia z faktycznym, bezpośrednim, aktualnym zagrożeniem, które dodatkowo narusza podstawowe interesy społeczeństwa. Dla-tego też w każdym przypadku wniosek o wydanie decyzji o wydaleniu obywatela UE z terytorium RP, sporządzany przez Komendanta Głównego SG jest gruntownie sprawdzany pod względem prawnym, by ustalić, czy zachodzą przesłanki do wyda-nia takiej decyzji i ograniczenia swobody przepływu osób.

Swobodny przepływ pracowników

Swobodny przepływ pracowników wewnątrz UE opisuje artykuł 39 Traktatu usatna-wiającego Wspólnotę Europejską, który zapewnia swobodę przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty. Swoboda ta obejmuje zniesienie wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową pracobiorców z Państw Członkowskich w za-kresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy. Z zastrzeżeniem ogra-niczeń uzasadnionych względami porządku, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego, swoboda ta obejmuje prawo:

�. ETS, w. z 14 lipca 1977 r. – spr. 8/77.�. ETS, w. z 05.03.1991 – spr. C-376/89.�0.ETS, w. z 27 października 1977 r.– spr. 30/77.


��

ubiegania się o rzeczywiście oferowane miejsca pracy;swobodnego przemieszczania się w tym celu po terytorium Państw Członkowskich;pobytu w jednym z Państw Członkowskich w celu podjęcia tam pracy zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi dotyczącymi zatrud-niania pracowników tego Państwa;pozostawania na terytorium Państwa Członkowskiego po ustaniu zatrudnienia na warunkach ustalonych przez Komisję w rozporządzeniach wykonawczych.

Powyższe zapisy ściśle wiążą się z Rozporządzeniem nr 1612/68 dotyczącym swobody ruchu pracobiorców, które reguluje uprawnienia pracownicze w następującym zakresie:

prawo do podjęcia pracy zarobkowej na terenie innego kraju członkowskiego UE według przepisów obowiązujących pracobiorców tego kraju (art. 1 i);dyskryminacja jest zabroniona, a co za tym idzie, nie ma potrzeby posiadania ze-zwolenia na pracę (art. 2);poszerzone prawo do swobody ruchu uzyskują określeni członkowie rodzin, nieza-leżnie od obywatelstwa, którzy mogą dołączyć do pracobiorcy (art. 10).

W praktyce więc każdy obywatel UE ma prawo do podjęcia zatrudnienia w każdym państwie UE, występowania w konkursach na oferowane stanowiska i co najważniejsze, musi być traktowany na równi z obywatelami państwa, gdzie poszukuje zatrudnienia.

W powyższym rozporządzeniu mamy ponadto do czynienia z bardzo istotnym poję-ciem członka rodziny obywatela Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 10 Rozporządzenia nr 1612/68 oraz art. 2 Dyrektywy 2004/3811 członkami rodzin obywateli UE są:

współmałżonek;partner, z którym na podstawie ustawodawstwa danego Państwa Członkowskiego obywatel Unii zawarł zarejestrowany związek partnerski, o ile ustawodawstwo przyj-mującego Państwa Członkowskiego uznaje równoważność między zarejestrowanym związkiem partnerskim a małżeństwem, oraz zgodnie z warunkami ustanowionymi w odpowiednim ustawodawstwie przyjmującego Państwa Członkowskiego;bezpośredni zstępni, którzy nie ukończyli 21. roku życia lub pozostają na utrzyma-niu obywatela UE oraz ich współmałżonek lub partner;bezpośredni wstępni pozostający na utrzymaniu obywatela UE oraz jego współmał-żonka lub partnera.

Co dotyczy współmałżonków oraz rodziców, teściów i dzieci, czyli bezpośrednich wstępnych i zstępnych, nie ma żadnych przeciwwskazań do stosowania tych pojęć. Jednakże Polska nie rejestruje ani nie uznaje związków partnerskich, w związku z czym każdy partner posiadający obywatelstwo państwa trzeciego i pozostający na utrzy-maniu obywatela UE jest uznawany i traktowany na równi z obywatelami państw trzecich, a więc w zakresie prawa wjazdu na terytorium UE podlega szczególnym ograniczeniom ustawy o cudzoziemcach.

Interpretacji praw przysługujących członkom rodziny obywatela UE dotyczy orze-czenie „MRAX12”, według którego: „prawo do swobodnego przemieszczania się,

��. Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie pra-wa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG.

��.ETS, w. z 25 lipca 2002 r. – spr. C-459/99.

��

z którego korzystają obywatele państw trzecich pozostających w związkach małżeń-skich z obywatelami UE, wynika bezpośrednio z prawa unijnego, niezależnie od tego, czy któreś z państw członkowskich wydaje zezwolenia na pobyt. Jeżeli cudzoziemiec z kraju trzeciego jest w stanie udowodnić na granicy, iż jest zaślubiony z obywate-lem UE, wówczas nie można go zawrócić z powodu brakującego paszportu, dowo-du osobistego lub wizy (na wjazd)”. Każdemu członkowi rodziny, który jest w stanie udowodnić na granicy pozostawanie w związku małżeńskim z obywatelem UE, a co za tym idzie, korzystanie ze swobody przemieszczania się, należy zezwolić na wjazd niezależnie od tego, czy posiada wizę i paszport. Jeżeli nie posiada któregokolwiek z takich dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy, należy wydać mu odpowiednik dokumentu i umożliwić przekroczenie granicy. Jedynym warunkiem jest udowodnienie przez osobę podającą się za członka rodziny obywatela UE w sposób niebudzący wątpliwości, iż korzysta ze swobody przemieszczania się.

Omawiając swobodę zatrudnienia, należy podkreślić, iż postanowienia art. 39 Trak-tatu Wspólnoty Europejskiej nie mają zastosowania do zatrudnienia w administracji publicznej. Przykład: Zgodnie z art. 39 ust. 4 osoby zatrudnione w sektorze publicz-nym są pracownikami, jednak państwa członkowskie mają prawo do zatrudnienia wyłącznie własnych obywateli na stanowiskach związanych ze sprawowaniem funkcji publicznych oraz z odpowiedzialnością za interesy państwa, np. w Policji, Straży Gra-nicznej czy Siłach Zbrojnych.

Swoboda przedsiębiorczości

Swobodę przedsiębiorczości określa się w artykule 43 Traktatu Wspólnoty Europej-skiej, gdzie zakazuje się ograniczania swobody przedsiębiorczości obywateli jednego Państwa Członkowskiego na terytorium innego Państwa Członkowskiego. Zakaz ten obejmuje również ograniczenia w tworzeniu przez obywateli danego Państwa Człon-kowskiego agencji, oddziałów lub filii przedsiębiorstw działających na terytorium innego Państwa Członkowskiego. Z zastrzeżeniem postanowień rozdziału dotyczą-cego kapitału, swoboda przedsiębiorczości obejmuje podejmowanie i wykonywanie działalności prowadzonej na własny rachunek, jak również zakładanie i zarządzanie przedsiębiorstwami, a odbywa się na podstawie prawa krajowego (czyli w Polsce na warunkach określonych przez prawo polskie).

Swoboda dotyczy również samodzielnych transakcji finansowych, które nie mają bezpośrednich związków z przemieszczaniem się ludzi, towarów i usług. Oznacza to możliwość przesyłania zysków z jednego kraju członkowskiego UE do drugiego oraz prawo inwestowania i nabywania wszelkich walorów rzeczowych i finansowych za granicą bez żadnych ograniczeń, a ponadto swobodę przepływu kapitału z tytułu likwidacji lub zmiany inwestycji i wszystkich zysków z tego wynikających, jak również przepływ kapitału o charakterze osobistym (np. spadek). Obywatele Unii Europejskiej mają prawo do dokonywania wszelkich operacji bankowych i finansowych we wszyst-kich państwach członkowskich, do posiadania konta osobistego w bankach państw UE oraz zakupu i sprzedaży papierów wartościowych przedsiębiorstw całej UE.


��

Również członkowie rodzin obywateli UE nabywają szczególnych uprawnień w zakre-sie przedsiębiorczości. Reguluje to orzeczenie „Singh13”, według którego: „jeżeli oby-watel UE posiadający współmałżonka pochodzącego z państwa trzeciego korzysta ze swego prawa do swobodnego przemieszczania się w innym kraju członkowskim UE, wówczas współmałżonkowi przy powrocie musi być zagwarantowany status prawny odpowiadający prawu do swobodnego przemieszczania się”. Sprawa, z którą bez-pośrednio związane było wspomniane orzeczenie, dotyczyła obywatela Indii, który wspólnie ze swą żoną, obywatelką Wielkiej Brytanii, po wyjeździe z Anglii pracował i prowadził działalność gospodarczą na terenie Niemiec. Po kilku latach para powró-ciła do Wielkiej Brytanii, gdzie małżeństwo uległo rozpadowi. Po rozwodzie obywatel Indii otrzymał decyzję urzędu migracyjnego o nakazie opuszczenia kraju, od której się następnie odwołał. Sprawę wygrał, ale wymagało to odwołania się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Trybunał orzekł, że jeżeli pierwotnie skorzystał ze swobo-dy przemieszczania się i innych swobód wynikających z Traktatu Wspólnoty Europej-skiej, to po powrocie uzyskał podobne uprawnienia, jak obywatel danego państwa. Nade wszysto nie może zaś zostać wydalony.

Charakteryzując swobodę przedsiębiorczości należy podkreślić, że Europejski Trybunał Sprawiedliwości przychylił się nawet do interpretacji uznającej za działalność gospo-darczą samodzielne uprawianie prostytucji, o ile (zgodnie z zasadą zakazu dyskrymi-nacji stos. do art. 12 Traktatu Wspólnoty Europejskiej) w kraju docelowym UE upra-wianie prostytucji przez jego obywateli jest dopuszczalne lub tolerowane („sprawa Jany”14).

Swoboda świadczenia i korzystania z usług

Swoboda świadczenia i korzystania z usług zawarta jest w art. 49 Traktatu Wspól-noty Europejskiej, który stanowi, że ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Wspólnoty są zakazane w odniesieniu do obywateli Państw Członkowskich prowadzących własne przedsiębiorstwo w państwie Wspólnoty innym niż Państwo odbiorcy świadczenia. Ponadto Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną na wnio-sek Komisji, może rozszerzyć korzyści wynikające z postanowień niniejszego rozdziału na obywateli państwa trzeciego świadczących usługi i prowadzących przedsiębiorstwa wewnątrz Wspólnoty. Usługami15 są w rozumieniu Traktatu świadczenia wykonywane zazwyczaj za wynagrodzeniem, w zakresie, w jakim nie są objęte postanowieniami o swobodnym przepływie towarów, kapitału i osób. Usługi obejmują zwłaszcza:

działalność o charakterze przemysłowym;działalność o charakterze handlowym;działalność rzemieślniczą;wykonywanie wolnych zawodów.

Do obszaru usług według klasyfikacji prawa wspólnotowego nie są zaliczane usłu-gi transportowe (ze względu na swą specyfikę są one objęte odmienną regulacją w Traktacie – obszar polityki transportowej) oraz usługi bankowe i ubezpieczeniowe, związane są z przepływem kapitału.

��. ETS, w. z 07 lipca 1992 r. – spr. C-370/90.��.ETS w. z 20 listopada 2001 r. – spr. C-268/99. ��. Art. 50 Traktatu Wspólnoty Europejskiej.

��

Swoboda przepływu usług oznacza możliwość zakładania przedsiębiorstw na tere-nie innego państwa członkowskiego i prowadzenia działalności gospodarczej na za-sadach tzw. samozatrudnienia. Wyróżnia się następujące rodzaje swobód dotyczące przepływu usług:

aktywna swoboda świadczenia usług – usługodawca udaje się przejściowo do kraju usługobiorcy, a więc sam przekracza granicę w celu wykonania usługi w innym kra-ju członkowskim (np. instalacja aparatury);pasywna swoboda usług – odbiorca usługi udaje się do kraju usługodawcy, by tam przyjąć jego świadczenia (np. turyści, osoby korzystające z opieki medycznej);swoboda przepływu produktu usługi – usługodawca i usługobiorca przebywają w swoich krajach, a tylko produkt przekracza granice (np. nadawanie programów telewizyjnych lub radiowych).

Postęp w pracach nad stworzeniem solidnych podstaw prawych dla swobody prze-pływu usług nie odbywał się tak szybko, jak to zakładano. Swobodny przepływ usług opiera się w dużej mierze na wzajemnym uznawaniu krajowych przepisów prawnych dotyczących tych kwestii oraz na orzeczeniach Europejskiego Trybunału Sprawiedli-wości. Jednym z najbardziej znanych jest orzeczenie „Van der Elst16” stwierdzające, że: „obywatele państw trzecich, którzy są legalnie i na stałe zatrudnieni w danym przedsiębiorstwie w którymś z krajów członkowskich UE, mogą świadczyć usługi na rzecz swojego pracodawcy w innych krajach członkowskich, nie potrzebując do tego celu zezwolenia (bez wizy, bez pozwolenia na pracę)”. Praktyczne zastosowanie tego orzeczenia ukazują następujące przykłady:

Obywatel Turcji, właściciel baru bistro we Frankfurcie n. Odrą przez dawne przejście graniczne w Słubicach dostarcza pizzę polskiemu klientowi. Wykonuje tym samym usługę i nie jest zobowiązany do posiadania polskiej wizy lub zezwolenia na zatrud-nienie w Polsce.Obywatel Francji, właściciel firmy budowlanej wysyła swoich pracowników, oby-wateli Algierii, do Polski celem wykonania przez nich prac budowlanych trwają-cych okres 20 dni. Korzystają oni z prawa do swobodnego świadczenia usług przez przedsiębiorstwa, nie muszą posiadać wiz i zezwoleń na pracę.

Oznacza to, ze z zastrzeżeniem postanowień rozdziału dotyczącego prawa przed-siębiorczości, świadczący usługę może, w celu spełnienia świadczenia, wykonywać przejściowo (do 3 miesięcy) działalność w państwie świadczenia na tych samych wa-runkach, jakie państwo to nakłada na własnych obywateli.

��. ETS, w. z 9 sierpnia 1994 r. – spr. 43/93.

Żaden obywatel

Unii Europejskiej nie

może być traktowany

odmiennie ze względu

na posiadane obywa-

telstwo. Stosując mniej

restrykcyjny przepis

administracyjny wobec

obywatela jednego kra-

ju, trzeba go również

zastosować wobec oby-

watela innego państwa

należącego do UE.


100

Bibliografia

1. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z 1957 (tekst ujednolicony – Dz. Urz. UE C 321 E z 29 grudnia 2006 r.).

2. Ustawa z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Eu-ropejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. 2006 nr 144 poz. 1043)

kpt. SG Mariusz KielcUkończył Wydział Administracji Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie. Od wielu lat pracuje w Straży Granicznej, początkowo w Placówce SG Chałupki, póź-niej w Centrum Szkolenia Straży Granicznej w Kętrzynie. Obecnie kieruje Zespołem Kontroli Granicznej w Zakładzie Granicznym Centrum Szkolenia Straży Granicznej w Kętrzynie oraz wykłada w tymże Centrum. Autor szeregu opracowań i artykułów dotyczących prawa UE/Schengen.

Area of freedom – Schengen in the context of the free movement of persons

The freedom of movement is one of the most significant achievements of the Europe-an integration used not only by the European Union citizens, but also by citizens of third countries legally residing on the territory of a Member State. A particular case is a family member of an EU citizen who may not be refused to enter the European Union due to the failure to obtain a residence permit or visa. The EU legislation aims at the elimination of any discrimination due to state background between Member State employees as regards employment, remuneration and other work conditions as well as guarantees business freedom and freedom of providing and using services. Using these rights, guaranteed by the Court of Justice of the European Communities legislation is of particular importance following the abolition of control on internal borders and actual accomplishment of the plan of Europe without borders.

Cpt. Mariusz KielcChief of Border Control Team at the Border Guard Training Centre in Kętrzyn

101

Rozszerzenie strefy Schengen – swobodny przepływ i jego konsekwencje w życiu codziennymEnlargement of the Schengen area – free movement and its im-pact on everyday life

Układ o stopniowym znoszeniu kontroli na granicach wewnętrznych (tzw. Układ z Schengen) został podpisany przez kraje Beneluksu, Republikę Federalną Nie-miec i Republikę Francji w 1�� r. Obecnie obszar Schengen obejmuje 24 kraje, wśród których znajdują się także Islandia i Norwegia, państwa nienależące do Unii Europejskiej. Ze stosowania całości acquis Schengen, przyjętego na mocy Traktatu Amsterdamskiego do dorobku prawnego UE, zwolnione są klauzulą opt-out Wielka Brytania, Irlandia i Dania. Korzystają one jednak z możliwości włączenia się w realizację niektórych postanowień. Kilka państw zainteresowa-nych jest przystąpieniem do strefy Schengen; na różnym etapie rozmów znajdu-ją się Cypr, Bułgaria, Rumunia, Lichtenstein, Szwajcaria oraz Watykan.

Podstawowe dwie zasady Umowy obejmują zniesienie kontroli osób na wspól-nych granicach oraz harmonizację zarządzania na granicach zewnętrznych. Za-stosowanie dorobku Schengen jest poddawane stałej ocenie, zarówno na eta-pie przygotowawczym, jak i po przystąpieniu do konwencji. Jednym z filarów współpracy było stworzenie i modernizacja Systemu Informacyjnego Schengen, który stanowi cenną bazę danych dla bezpieczeństwa obywateli UE.

Georges Pyl

Strefa Schengen

W latach 80. ubiegłego stulecia miała miejsce debata o znaczeniu pojęcia „swobodny przepływ osób”. Dla niektórych Krajów Członkowskich pojęcie to miało znajdować zastosowanie tylko do obywateli europejskich, co pociągało za sobą kontrole na gra-nicach w celu rozróżnienia obywateli europejskich i osób pochodzących z innych kra-jów. Natomiast inne Państwa Członkowskie chciały wprowadzić swobodny przepływ dla wszystkich, a w konsekwencji zlikwidować także kontrole graniczne. Z racji braku zgody we Wspólnocie Europejskiej, pięć krajów podjęło w 1985 r. decyzję o utworze-niu wspólnego terytorium bez granicy – strefy Schengen. Nazwa pochodzi od luksem-burskiego miasta, w którym podpisano pierwsze porozumienie w tej sprawie1.

Strefa Schengen została stworzona przez Belgię, Francję2, Luksemburg, Holandię3 i Republikę Federalną Niemiec, które następnie podpisały Konwencję wprowadzająca wprowadzającą w życie4 Układ z Schengen. W ciągu następnych 20 lat do Układu

�. Porozumienie pomiędzy rządami Krajów Unii Gospodarczej Beneluksu, Federalnej Republiki Niemiec i Republiki Francuskiej, w kwestii stopniowego zniesienia kontroli granicznych pomiędzy państwami człon-kowskimi układu, podpisane w Schengen (Wielkie Księstwo Luksemburga) w dniu 14 czerwca 1985 r.

�. Nie wszystkie terytoria pozamorskie Francji stanowią część strefy Schengen.�. Antyle holenderskie i Aruba nie stanowią terytoriów strefy Schengen.�. Konwencja wprowadzająca w życie układ z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. pomiędzy Rządami

Rozszerzenie strefy Schengen – swobodny przepływ i jego konsekwencje w życiu codziennym

102

dołączyły zjednoczona Republika Federalna Niemiec i Włochy (1990); Portugalia5, Hi-szpania6 i Grecja (1992); Austria (1995); następnie kraje północne: Dania, Finlandia, Szwecja oraz państwa niebędące członkami UE Norwegia i Islandia (1996); w ograni-czonym zakresie Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, a także Irlandia7 (2000) oraz dziewięć nowych Państw Członkowskich, które przystąpiły do Unii Europejskiej w 2004 r.

Do 2012 r. oczekuje się przystąpienia kolejnych państw, tj. Cypru, Rumunii, Bułgarii, Konfederacji Szwajcarskiej i Księstwa Liechtensteinu.

Integracja dorobku Schengen w ramach UE

Protokół – załącznik do Traktatu Amsterdamskiego pozwolił na włączenie dorobku Schengen do ram prawnych UE. Pierwszym przykładem jest zacieśniona współpraca pomiędzy 13 Państwami Członkowskimi. Strefa Schengen znalazła odbicie w ramach prawnych i instytucjonalnych UE; podlega parlamentarnej i prawnej kontroli. Cel swobodnego przepływu osób, wpisany do Jednolitego Aktu Europejskiego z 1986 r. jest osiągnięty poprzez zapewnienie demokratycznej parlamentarnej kontroli oraz poprzez zapewnienie obywatelom ochrony prawnej w chwili, gdy ich prawa zostały naruszone8.

W celu realizacji tych zamierzeń, Rada Unii Europejskiej podjęła szereg decyzji. Naj-pierw, tak jak przewidywał to Traktat Amsterdamski, Rada zastąpiła Komitet Wyko-nawczy utworzony na mocy Układu z Schengen. W dniu 1 maja 1999 r. Rada ustaliła szczegółowe warunki włączenia sekretariatu do Sekretariatu Generalnego Rady, doty-czące zwłaszcza personelu zatrudnianego przez Sekretariat Schengen9. W następstwie czego stworzono nowe grupy mające na celu pomoc Radzie w zarządzaniu pracami. Jednym z najważniejszych zadań Rady było wybranie spośród dyspozycji i środków podjętych przez Państwa-Sygnatariuszy umów międzyrządowych stanowiących praw-dziwy dorobek Schengen. Konieczne było wyselekcjonowanie wszystkich aktów, które miały zostać zachowane, wraz z deklaracjami woli podjęcia współpracy. Wykaz prze-pisów dorobku Schengen został podpisany w dniu 20 maja 1999 r. Wydana została również decyzja na temat zdefiniowania każdego z nich pod kątem podstaw praw-nych w traktatach europejskich (Traktat WE i Traktat UE)10. Większość tych aktów zo-stała opublikowana w Europejskim Dzienniku Urzędowym.

Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec i republiki Francuskiej, w kwestii stopniowego zniesienia kontroli granicznych pomiędzy państwami członkowskimi układu, podpisane w Schengen (Wielkie Księstwo Luksemburga) w dniu 19 czerwca 1990 r.

�. W tym Açores i Madera.�. W tym Wyspy Kanaryjskie i enklawy Ceuta i Melilla w Afryce Północnej.�. Patrz podpunkt dotyczący Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz Irlandii. �. Sąd/lub jurysdykcje krajowe w zależności od dziedziny. �. Decyzja Rady, z dnia 1 maja 1999, ustalająca szczegóły włączenia Sekretariatu Schengen do Sekretaria-

tu Ogólnego Rady, Dz. Urz. UE L119 z dnia 7 maja 1999 r. �0. Decyzja Rady, z dnia 20 maja 1999 r. w kwestii definicji dorobku Schengen w celu określenia, zgodnie

ze stałymi rozporządzeniami Traktatu Ustanawiającego Wspólnoty Europejskie i Traktatu o Unii Euro-pejskiej, podstawy prawnej każdego z rozporządzeń albo decyzji, które tworzą dorobek Schengen, Dz. Urz. UE L176 z dnia 10 lipca 1999 r. – rektyfikujący: Dz. Urz. UE L9 z dnia 13 stycznia 2000 r.

10�

Udział Danii

Dania, mimo że podpisała już Konwencję z Schengen, miała możliwość dokonania wyboru w ramach UE w kwestii zastosowania bądź niezastosowania każdego nowego środka dotyczącego rozdziału IV Traktatu o Unii Europejskiej, nawet jeśli taki środek jest rozwinięciem dorobku Schengen. Dania jest jednak związana pewnymi środkami w kwestii wspólnej polityki wizowej.

Udział Irlandii i Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej

Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz Irlandia są jedynymi Państwami Członkowskimi, które nie stosują Umowy z Schengen w całości. Zgodnie z Protokołem – załącznikiem do Traktatu Amsterdamskiego – Irlandia i Zjednoczone Królestwo mogą uczestniczyć w całości albo części postanowień Schengen po jedno-głośnej decyzji Rady, państw-stron umów i przedstawiciela rządu zainteresowanego kraju.

W marcu 1999 r. Zjednoczone Królestwo zwróciło się z prośbą o udział w niektó-rych obszarach współpracy w ramach Schengen: współpracy policyjnej i w sprawach karnych, zwalczaniu przemytu narkotyków i Systemie Informacyjnym Schengen (SIS). Decyzja Rady wyrażająca zgodę w tej kwestii została udzielona Zjednoczonemu Króle-stwu w dniu 29 maja 2000 r.11.

W czerwcu 2000 r. również Irlandia wystąpiła z wnioskiem o korzystanie z niektórych rozporządzeń dotyczących dorobku Schengen w kwestiach prawie identycznych, jak w przypadku Zjednoczonego Królestwa. Rada w Decyzji z dnia 28 lutego 200212 od-niosła się pozytywnie do tego wniosku. W swej opinii dotyczącej obu zapytań Komisja uznała, że częściowy udział tych dwóch państw w stosowaniu postanowień dorobku Schengen nie powinien stać w sprzeczności ze spójnością całości rozporządzeń stano-wiących ten dorobek. Po ocenie warunków wstępnych odnoszących się do wdrażania rozporządzeń w kwestii współpracy policyjnej i prawnej w sprawach karnych, w dniu 22 grudnia 2004 r., Rada podjęła decyzję o wdrożeniu tych części dorobku Schengen w odniesieniu do Zjednoczonego Królestwa13.

Obydwa kraje stanowią wspólną strefę bez kontroli na ich granicach państwowych. Oba zawsze odrzucały zniesienie kontroli na granicach zewnętrznych. Konsekwencją tego jest umowa z Unią Europejską przedstawiająca bardzo szczegółowo dyspozycje dotyczące dorobku Schengen, które znajdą zastosowanie. Chodzi tu głównie o współ-pracę policji, współpracę prawną w sprawach karnych, ochronę danych osobowych i korzystanie z Systemu Informacyjnego Schengen (SIS). Nie wzięto natomiast pod

��.Decyzja Rady z dnia 29 maja 2000 r. dotycząca wniosku Zjednoczonego Królestwa i Irlandii Północnej o zastosowanie wobec nich niektórych przepisów dorobku Schengen, Dz. Urz. UE L 131 z dnia 1 czerw-ca 2000 r.

��. Decyzja Rady z dnia 28 lutego 2002 r. dotycząca wniosku Irlandii o zastosowanie wobec niej niektórych przepisów dorobku Schengen, Dz. Urz. Schengen, Dz. Urz. UE L64 z dnia 7 marca 2002 r.

��.Decyzja Rady z dnia 22 grudnia 2004 r. dotycząca zastosowania niektórych przepisów dorobku Schen-gen przez Zjednoczone Królestwo i Irlandię Północną, Dz. Urz. UE L395 z dnia 31 grudnia 2004 r.


104

uwagę art. 96 Konwencji (odmowa wstępu na terytorium). Ważne rozporządzenia Schengen dotyczące azylu, wiz czy zarządzania granicami nie wchodzą więc w obszar zastosowania tego układu.

Rząd brytyjski zapowiedział niedawno, że zamierza utworzyć i zastosować własny elektroniczny system zarządzania granicami, co może doprowadzić do upadku wspól-nej strefy brytyjsko-irlandzkiej.

Kontakty z Islandią i Norwegią

Islandia i Norwegia należą wraz ze Szwecją, Finlandią i Danią do Nordyckiej Unii Pasz-portowej, która zrezygnowała z kontroli na wspólnych granicach. Szwecja, Finlandia i Dania stały się sygnatariuszami Umów Schengen dzięki statutowi Państw Członkow-skich Unii. Islandia i Norwegia przyłączyły się do strefy Schengen w dniu 19 grudnia 1996 r. Nie dysponując prawem do głosowania w Komitecie Wykonawczym, oba te kraje są uprawnione do wyrażania opinii i formułowania propozycji. W celu przedłu-żenia współpracy w ramach Schengen w dniu 18 maja 1999 r. Islandia, Norwegia i UE14 podpisały kolejny wspólny układ. W kwestii dorobku Schengen odnoszącego się do Islandii i Norwegii relacje pomiędzy tymi dwoma krajami z jednej strony i Irlandią oraz Zjednoczonym Królestwem z dru-giej reguluje układ zatwierdzony przez Radę w dniu 28 czerwca 1999 r.15 W dniu 1 grudnia 2000 r. Rada podjęła decyzję, że od 25 marca 2001 r. przepisy dorobku Schengen powinny znaleźć zastosowanie w pięciu krajach Nordyckiej Unii Paszportowej16. Dodatkowo od dnia 1 stycznia 2000 r. weszły w życie rozporządzenia dotyczące SIS.

Udział Szwajcarii i Liechtensteinu

W czerwcu 2002 r. Komisja rozpoczęła negocjacje ze Szwajcarią, które doprowadziły do podpisania w dniu 26 października 2000 r. umowy pomiędzy UE a Szwajcarią17. Poszerzenie strefy Schengen o Szwajcarię wyznaczono na listopad 2008 r.

Odnośnie Liechtensteinu, w dniu 28 lutego 2008 r. Rada przyjęła decyzję w kwestii Protokołu z dnia 26 października 2004 r., dotyczącego przystąpienia tego kraju do Układu z Schengen. Z racji przesunięcia wejścia w życie umowy i jej protokołu, posze-

��. Decyzja Rady z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie niektórych warunków stosowania przez Radę Unii Europejskiej i Republikę Islandii i Królestwo Norwegii Układu zawartego przez Radę Unii dotyczącego włączenia tych państw we wprowadzanie w życie, stosowanie i rozwój dorobku Schengen, Dz. Urz. UE L176 z dnia 10 lipca 1999 r.

��. Decyzja Rady z dnia 28 czerwca 1999 w sprawie zawarcia układu z Republiką Islandii i Królestwem Norwegii w kwestii ustanowienia praw i zobowiązań pomiędzy Irlandią i Zjednoczonym Królestwem z jednej, a Republiką Islandii i Królestwem Norwegii z drugiej strony, w dziedzinie dorobku Schengen stosowanych do tych państw. Dz. Urz. UE L15 z dnia 20 stycznia 2000 r.

��. Decyzja Rady z dnia 1 grudnia 2000 r. w sprawie stosowania dorobku Schengen w Danii, Finlandii, Szwecji oraz Islandii i Norwegii, Dz. Urz. UE L309 z dnia 9 grudnia 2000 r.

��.Decyzja Rady z 25 października 2004 r. w sprawie podpisania w imieniu Wspólnoty Europejskiej oraz tymczasowego stosowania niektórych postanowień Umowy między Unią Europejską, Wspólnotą Euro-pejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie włączenia Konfederacji Szwajcarskiej we wprowadzanie w życie, stosowanie i rozwój dorobku Schengen, Dz. Urz. UE L370 z dnia 17 grudnia 2004 r.

10�

rzenie strefy Schengen nastąpi z opóźnieniem. Obecnie analizuje się jeszcze rozwią-zania mające na celu uniknięcie wszelkich negatywnych skutków przekraczania granic pomiędzy tym krajem a krajami sąsiadującymi.

Inne szczególne przypadki

Grenlandia i Wyspy Owcze (Faroe), stanowiące część Królestwa Danii, nie są wymie-nione w Porozumieniu Schengen. Z Danią została zawarta umowa, która przewiduje, że podróżujący pomiędzy dwoma grupami wysp i strefą Schengen nie podlegają kon-trolom granicznym.

San Marino, mimo że nie należy do strefy Schengen, posiada otwartą granicę z Wło-chami, ale są tu przeprowadzane sporadyczne kontrole.

Monako uznawane jest za część Francji, gdzie znajdują zastosowanie przepisy Schen-gen. W konsekwencji władze francuskie kontrolują morską granicę Monako.

Państwo Watykan otworzyło granicę z Włochami, ale wyraziło chęć formalnego przyłącze-nia się do strefy Schengen, by móc korzystać z SIS (Systemu Informacyjnego Schengen).

Andora nie należy do strefy Schengen, a na jej granicach z Hiszpanią i Francją prowa-dzone są kontrole graniczne. Obywatele Unii Europejskiej i obywatele państw trzecich posiadający wizę Schengen wydaną przez Francję i Hiszpanię, są na ogół wpuszczani na terytorium Andory bez kontroli.

Liechtenstein ma otwartą granicę ze Szwajcarią, natomiast zamkniętą granicę z Au-strią. Jako członek Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EEE) Liechtenstein stosuje zasady swobodnego przepływu osób z Unii Europejskiej, a ponadto wyraził wolę przy-stąpienia do Strefy Schengen.

Podstawowe zasady Układu z Schengen

Zastosowanie Umowy z Schengen pozwala na zorganizowanie swobodnego przepły-wu osób na podstawie dwóch zasad, przy równoczesnym zastosowaniu środków wy-równawczych, wzmacniających bezpieczeństwo w strefie Schengen, a mianowicie:– zniesienie kontroli osób na wspólnych granicach (granice wewnętrzne) oraz– harmonizacja zarządzania na granicach zewnętrznych (granice z państwami

trzecimi)18.

Środki wyrównawcze dotyczące zastosowania tych dwóch zasad to:– wzmocnienie kontroli na granicach zewnętrznych; – rozwój wewnętrznej i zewnętrznej współpracy policyjnej i sądowej;– wspólna polityka w dziedzinie wiz i rozwoju Systemu Informacyjnego Schengen

(SIS), która pozwala na zarządzanie i wydajną wymianę danych odnoszących się do osób i przedmiotów.

��. Rozporządzenie (EE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiają-ce wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (Kodeks Graniczny Schengen), Dz. Urz. UE L105 z dnia 13 kwietnia 2006 r.


10�

Dodatkowo wprowadzono wiele środków towarzyszących, takich jak: – określenie odpowiedzialności spółek transportowych (głównie przewoźników lotni-

czych) w walce z nielegalną migracją; – obowiązkową deklarację obywateli państw trzecich, którzy podróżują z jednego

Państwa Członkowskiego do innego państwa;– określenie odpowiedzialności z tytułu wniosków o azyl (Umowa Dublin);– policyjne środki transgraniczne.

Realizacja Traktatu z Beneluksu19 i Traktatu z Prüm20 sprawia, że Belgia i niektóre kraje sąsiednie nie stosują już Konwencji Schengen w kwestii transgranicznych środków policyjnych. Jednak zgodnie z Konwencją kontynuują współpracę policyjną.

W następstwie wejścia w życie Traktatu z Prüm i w celu intensyfikacji współpracy transgranicznej, szczególnie w zwalczaniu terroryzmu i przestępczości transgranicz-nej, zgodnie z rozporządzeniami traktatu o UE, została podjęta wraz z Komisją Euro-pejską decyzja o całkowitym włączeniu przepisów Traktatu z Prüm do ram prawnych Unii Europejskiej21.

System informacyjny Schengen

SIS to najważniejsza wspólna baza danych dotycząca planu bezpieczeństwa publicz-nego w Unii Europejskiej. Zapewnia kompetentnym władzom krajowym stały dostęp do danych osób poszukiwanych i zaginionych, a także osób, którym odmówiono wstępu na terytorium Schengen, oraz informacji odnoszących się do przedmiotów skradzionych i zaginionych.

SIS pierwszej generacji jest użytkowany od 1995 r. System ten jest zasilany przez wszystkie Państwa Członkowskie poprzez N-SIS (SIS krajowy), podłączony do central-nego systemu C-SIS w Strasburgu (Francja), który dysponuje oprogramowaniem ba-ckup w Salzburgu (Austria). Z powodu rosnącej liczby krajów korzystających z systemu i rozwoju technologicznego w zakresie przetwarzania danych niezbędne okazało się opracowanie nowego systemu: SIS II. Oferuje on więcej możliwości, zarówno odnoś-nie ilości danych, jak również nowych technologii, w tym zwłaszcza danych biome-trycznych. Projekt SIS II miał jednak poważne opóźnienia, co groziło przesunięciem terminu poszerzenia strefy Schengen.

W oczekiwaniu na uruchomienie SIS II Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych w grudniu 2006 r. zezwoliła na realizację projektu SISone4all (projekt

��.Traktat pomiędzy Belgią, Królestwem Holandii i Wielkim Księstwem Luksemburga w kwestii interwencji policji transgranicznej i aneksy, sporządzone w Luksemburgu w dniu 8 czerwca 2004 r.

�0.Traktat pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Federalną Niemiec i Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Holandii i Republiką Austrii w kwestii posze-rzenia współpracy transgranicznej, zwłaszcza w celu zwalczania terroryzmu, przestępczości granicznej i nielegalnej migracji oraz aneksy, podpisane w Prüm dnia 27 maja 2005 r.

��.Decyzja 2008/615/JAI Rady z dnia 23czerwca 2008 r. w sprawie intensyfikacji współpracy transgra-nicznej, szczególnie w zwalczaniu terroryzmu i przestępczości transgranicznej i Decyzja 2008/616/JAI Rady 23 czerwca 2008 r. dotycząca wdrożenia decyzji 2008/615/JAI w sprawie intensyfikacji współpra-cy transgranicznej, szczególnie w zwalczaniu terroryzmu i przestępczości transgranicznej, Dz. Urz. UE z dnia 6 sierpnia 2008 r.

10�

Państw Członkowskich koordynowany przez Portugalię). SISone4all jest rozwiązaniem przejściowym, mającym na celu podłączenie dziewięciu państw, które wstąpiły do UE w 2004 r., do istniejącej wersji SIS 1+ (z kilkoma przystosowaniami technicznymi) w celu umożliwienia tym krajom jak najszybszego uzupełnienia ewaluacji Schengen i zniesienia wewnętrznych kontroli granicznych. W ciągu niespełna miesiąca system znany jako SISone4ALL22 został zainstalowany, przetestowany i wdrożony w dniu 1 września 2007 r.

Udział nowych Państw Członkowskich we współpracy i strefie Schengen

Na mocy protokołu dołączonego do Traktatu Amsterdamskiego nowe Państwa Człon-kowskie Unii Europejskiej muszą stosować dorobek Schengen. Uczestniczą więc we współpracy Schengen, nawet jeśli obecnie strefa Schengen obejmuje tylko dziewięć spośród tych Państw: Estonię, Węgry, Łotwę, Litwę, Maltę, Polskę, Słowację i Republi-kę Czeską. W dniu 7 grudnia 2007 r. Rada przyjęła decyzję pozwalającą na zniesienie kontroli granicznych dotyczących tych państw. Uważa się, że wszystkie warunki po-zwalające na zastosowanie dorobku Schengen zostały przez te kraje spełnione. Rze-czywiste zniesienie kontroli granicznych miało miejsce w dniu 21 grudnia 2007 r. na granicach lądowych i morskich, a w przypadku granic powietrznych w dniu 30 marca 2008 r. Odmienna jest sytuacja Cypru, gdyż ten kraj podtrzymał chęć pozostawienia kontroli na swoich granicach.

Jeśli chodzi o Rumunię i Bułgarię, zniesienie kontroli nastąpi gdy tylko zostaną speł-nione wszystkie warunki pozwalające na zastosowanie dorobku Schengen. Decyzję w tej sprawie podejmie Rada, a stanie się tak, kiedy SIS zacznie funkcjonować w tych krajach. Państwa te zostaną poddane ocenie, która wykaże, czy istotnie wypełniane są warunki do zastosowania środków kompensacyjnych, pozwalających na zniesienie wewnętrznych kontroli granicznych. Taka ocena nie jest czymś nowym. Poddane jej były wszystkie Państwa, które przystąpiły do układu Schengen.

Przygotowanie rozszerzenia w 200� r.

Przygotowania do rozszerzenia Strefy Schengen rozpoczęły się przed przystąpieniem nowych Państw Członkowskich do Unii Europejskiej. Traktat Amsterdamski nie pozo-stawiał żadnego miejsca na inne rozwiązania23, a nowe Państwa Członkowskie były zobowiązane, na mocy Traktatów Akcesyjnych, do całkowitego zastosowania dorob-ku Schengen24.

W momencie przystąpienia do Unii Europejskiej w 2004 r. przeprowadzone zostały w systemach krajowych nowych członków liczne reformy. Powinno to pozwolić Radzie na ocenę poziomu zdolności Państw Członkowskich w zakresie przygotowań do przy-stąpienia do Schengen. Nie ogranicza się to oczywiście jedynie do prac legislacyjnych.

��.SISone4ALL oznacza SIS I (pierwsza generacja); 4 oznacza dla; ALL oznacza 15 Państw już podłączonych do SIS I + 9 nowych Państw Członkowskich.

��. Tak jak w przypadku Zjednoczonego Królestwa i Republiki Irlandii.��. Traktat Amsterdamski, Protokół włączający dorobek Schengen w ramy prawne Unii Europejskiej, artykuł 8.


10�

Swobodne przemieszczanie się osób dotyczy również infrastruktury drogowej, granic, portów lotniczych i morskich, systemu przetwarzania danych i nowych norm w dzie-dzinie ochrony życia prywatnego.

W 2001 r. podjęto decyzję, że duża część dorobku Schengen powinna zostać zasto-sowana już w chwili przystąpienia do UE w roku 2004. W tym przypadku, chodziło o przepisy określane kategorią 1.25, które nie mają wpływu na zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych. Inne przepisy, kategorii 2., ważne dla zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych, powinny zostać poddane procesowi indywidualnej oceny w późniejszym okresie po przystąpieniu do strefy Schengen.

Dla niektórych Państw Członkowskich reformy były niezwykle ważne. Kraje, które wcześniej należały do Bloku Wschodniego, były praktycznie zmuszone zacząć od zera. W konsekwencji obecnie jednak dysponują już skutecznymi procedurami i nowo-czesnymi środkami, zwłaszcza dzięki dużemu wsparciu finansowemu ze strony Unii Europejskiej26.

System oceny dorobku z Schengen

W 1998 r. ówczesny Komitet Wykonawczy podjął decyzję dotyczącą stworzenia Stałej Komisji ds. Oceny i Zastosowania Dorobku Schengen. Z jednej strony zajmowała się stwierdzaniem, czy spełnione są wszystkie warunki pozwalające na obowiązywanie konwencji w Państwie kandydującym. Z drugiej zaś do jej zadań należało czuwanie na prawidłowym zastosowaniem dorobku z Schengen w państwach, które już przy-stąpiły do konwencji. Dotyczyło to zwłaszcza analizy problemów i proponowania roz-wiązań. Po włączeniu dorobku Schengen w ramy prawne Unii Europejskiej w 1999 r. Komisja ta stała się Grupą Roboczą Rady ds. Ewaluacji Schengen (zwanej dalej Grupą SCH-EVAL).

Grupa SCH-EVAL jest jedynym organem kompetentnym do oceny przygotowań Państw kandydujących w kwestii wdrażania Schengen i sprawdzania, czy wszystkie warunki wymagane do praktycznego zastosowania Konwencji i zniesienia kontroli na grani-cach wewnętrznych zostały spełnione.

Drugim zadaniem SCH-EVAL jest stworzenie baz pozwalających Radzie na kontrolę prawidłowego zastosowania Konwencji przez Państwa, które już ją wdrożyły, zwłasz-cza zapewniając kontrolę wdrażania rekomendacji grupy ekspertów na granicach ze-wnętrznych, monitorowanie braków wymienianych w raportach dotyczących granic wewnętrznych, ale również kontrolując optymalne zastosowanie postanowień Kon-wencji w dziedzinie współpracy policyjnej i SIS.

Grupa SCH-EVAL poszukuje rozwiązań napotkanych problemów i formułuje propo-zycje w celu zadowalającego i optymalnego zastosowania Konwencji Wykonawczej Schengen. Kontrola jej prawidłowego zastosowania pozostaje w wyłącznej gestii

��.Rada Unii Europejskiej, Dok. N° 12148/01 ELARG 214 z dnia 25 września 2001 r.��. Artykuł 35 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia z dnia 23 września 2003 r. przewiduje wsparcie

finansowe dla działań na nowych granicach zewnętrznych Unii w celu egzekucji dorobku Schengen i kontroli na granicach zewnętrznych. Jest to kwota około 900 mln euro rozłożona na 3 lata.

10�

Państw Członkowskich; grupa SCH-EVAL ogranicza się więc do wykonywania weryfi-kacji określonych w mandacie27.

Podsumowując, SCH-EVAL ma dwa różne zadania: – przygotowywanie raportów, które powinny służyć do stwierdzenia, czy wszystkie

warunki niezbędne do wdrożenia Konwencji Wykonawczej Schengen w danym Pań-stwie członkowskim zostały spełnione;

– tworzenie podstaw pozwalających Radzie na kontrolę nad prawidłowym wdra-żaniem dorobku Schengen w krajach, które już go stosują, troszcząc się o opty-malizację działań i współpracę pomiędzy partnerami. Chodzi tu przede wszystkim o poszukiwanie rozwiązań dla napotkanych problemów od chwili obowiązywania Konwencji i formułowanie propozycji mających na celu harmonizację kontroli zgod-nie z wyznaczonymi celami i w jej duchu.

Grupa SCH-EVAL składa się z jednego przedstawiciela z każdego Państwa Członkow-skiego, sygnatariusza umowy i umowy o współpracy. Grupie SCH-EVAL pomaga Se-kretarz Generalny Rady w ramach jej spotkań i poszczególnych zadań.

Grupa SCH-EVAL odwiedza wszystkie państwa, zgodnie z porządkiem i częstotliwoś-cią ustalaną wcześniej przez Radę. Grupa zobowiązuje Państwa Schengen do powoła-nia ekspertów, którzy będą do dyspozycji w każdej dziedzinie objętej pracami grupy, zwłaszcza w celu wykonywania zadań w tych państwach.

Niektóre zadania dotyczące ekspertyz mogą być wspólne (na przykład w krajach Be-neluksu) albo specyficznie skoncentrowane na jednej z tych dziedzin. W każdej dzie-dzinie kompetencji każde Państwo ma na ogół prawo wyznaczenia jednego eksperta do wykonywania zadań. W obecnej praktyce liczba ekspertów ograniczona jest do 15. Eksperci muszą dysponować pewnymi kwalifikacjami uznanymi prawnie i wykazać się znajomością języków obcych. W pracach grupy SCH-EVAL i działaniach grupy eksper-tów uczestniczy jako obserwator Komisja Europejska.

Proces ewaluacji

Artykuł 3(2) Traktatu Akcesyjnego do Unii Europejskiej wymagał pozytywnego prze-biegu procesu oceny każdego z Państw Członkowskich osobno, w taki sposób, by umożliwić Radzie Unii Europejskiej przyjęcie decyzji wprowadzającej zniesienie kon-troli na granicach wewnętrznych.

Proces oceny przepisów kategorii 2. rozpoczął się na początku 2006 r., zgodnie z har-monogramem sporządzonym przez RUE. Po udzieleniu odpowiedzi w bardzo szcze-gółowym kwestionariuszu dotyczącym wszystkich aspektów przepisów 2. kategorii, a także na podstawie deklaracji dotyczącej poziomu przygotowania, złożonej przez każde kandydujące Państwo członkowskie, tj. dziewięciu kandydatów, każdy z kandy-dujących krajów został poddany ocen serii ocen, które odnosiły się do: – zarządzania granicami lądowymi, powietrznymi i morskimi; – współpracy policji, tak jak przewidziano to w Układzie Schengen;– ochrony danych osobowych;

��. Decyzja Komitetu Wykonawczego z dnia 16 września 1998 r. (SCH/Com-ex(98) 26 def.).


110

– wydawaniu wiz i współpracy konsularnej w ambasadach i konsulatach;– funkcjonowaniu systemu SISone4ALL.

Oceny zostały dokonane przez ekipy ekspertów upoważnione przez Państwa Człon-kowskie mieszczące się w Stałej Komisji w Schengen, na podstawie pełnomocnictwa określonego w decyzji komitetu wykonawczego z dnia 16 września 1998 roku28.

Pierwsza seria z 49 ocen (dotyczy wszystkich wizyt niepowiązanych z SIS) zosta-ła zorganizowana w okresie od stycznia do października 2006 r. Po każdej z wi-zyt został przygotowany szczegółowy raport w celu przekazania go stałej komisji Schengen.

Na podstawie oceny powyższych raportów sporządzono raport w Radzie Unii Euro-pejskiej. Druga seria ocen została przewidziana na rok 2007. W pierwszej kolejności miały być wizytowane kraje, które nie spełniały jeszcze wymagań dorobku z Schengen a w drugiej połowie 2007 r. miała zostać dokonana ocena SISone4ALL, wdrożonego w dniu 1 września.

Żaden z krajów nie wyszedł z kontroli bez zarzutu. Wyniki były na ogół dobre, ale większość problemów mogło zostać poprawione tylko za cenę wielkich wysiłków ze strony konkretnych państw. Po pierwszej turze wizyt najwięcej zastrzeżeń dotyczyło zabezpieczenia granic lądowych i morskich oraz ochrony danych.

Nie jest to dziwne. Granice te zostały poddane kontroli już jako nowe zewnętrzne granice strefy Schengen i były szczegółowo sprawdzane, testowane i oceniane.

W listopadzie 2007 r. wszystkie wyniki zostały przedstawione Radzie Unii Europej-skiej i Parlamentowi Europejskiemu. Doprowadziło to do wydania przez Radę dwóch decyzji: – Decyzji stwierdzającej zakończenie procesu ewaluacji odnoszącej się do kraju przy-

gotowującego się z dziewięciu państw, których dotyczył proces29,– Decyzji odnoszącej się do całkowitego zastosowania rozporządzeń w kwestii dorobku

Schengen w danych krajach, ze zniesieniem kontroli na granicach wewnętrznych30.

Konsekwencje praktyczne

Główną konsekwencją zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych jest zwiększe-nie płynności przepływu osób na granicach lądowych i kolejowych, a także w zakresie ruchu lotniczego. W rezultacie, w Strefie Schengen nie ma już miejsca żadna kontro-la tożsamości31. Obywatele podróżujący samolotem są jednak sprawdzani w trakcie wchodzenia na pokład. Nie dotyczy to regulacji Schengen, ale środków bezpieczeń-stwa stosowanych przez towarzystwa lotnicze.

��. Decyzja Komitetu Wykonawczego z dnia 16 września 1998 r. (SCH/Com-ex (98) 26 def.). ��. Niepublikowana.�0. Ibidem.��.Nawet jeśli kontrole celne są również zniesione w UE, istnieje możliwość, że niektóre Państwa Schengen

będą wciąż dokonywać systematycznych kontroli celnych z różnych względów. Na przykład Szwecja i Finlandia podtrzymują kontrole celne dotyczące alkoholu. Norwegia i Islandia przeprowadzają również kontrole graniczne.

111

Obywatele innych krajów (spoza UE), którzy chcą udać się do strefy Schengen, muszą posiadać ważny paszport i wizę wydaną przez jedno z Państw Schengen. Muszą one być okazane w chwili pierwszego wjazdu. Następnie obywatele ci mogą bez prze-szkód odwiedzać wszystkie Państwa Schengen32.

Obywatele krajów trzecich, którzy posiadają prawo pobytu w jednym z Państw Schen-gen, mogą swobodnie podróżować do innych Państw Schengen, pozostając tam mak-symalnie przez okres trzech miesięcy. Po upływie tego okresu muszą otrzymać nową zgodę na pobyt w Państwie, w którym chcą pozostać.

Zewnętrzne kontrole graniczne33 są organizowane w sposób jednolity dla wszystkich Państw Schengen. Przeprowadzane są w oparciu o Kodeks Graniczny Schengen34. Oznacza to, że warunki wjazdu są identyczne dla wszystkich, na podstawie nieregu-larnej „minimalnej kontroli” dla obywateli UE i regularnej „kompleksowej kontroli” dla obywateli innych państw.

System informacyjny Schengen drugiej generacji (SIS II)

System Informacyjny Schengen (SIS) funkcjonuje od 26 marca 1995 r., tj. od dnia zniesienia wewnętrznych kontroli granicznych w Państwach współpracujących w ra-mach Schengen. Biorąc pod uwagę postępy dokonane w ostatnim czasie w dziedzinie technologii informatycznych, niezbędne okazało się wprowadzenie nowego systemu z bardziej zaawansowanymi funkcjami i opartego na nowoczesnych rozwiązaniach. Taki system pozwoli również na podłączenie innych Państw Członkowskich.

W dniu 6 grudnia 2001 r. Rada przyjęła dwa akty prawne, Rozporządzenie i Decy-zję powierzające Komisji rozbudowę SIS II. Wydatki na ten cel zostały przewidziane w ogólnym budżecie UE. Dodatkowo przyjęto nowe rozporządzenie (29 kwietnia 2004 r.). i nową decyzję (24 lutego 2005 r.), w celu nadania aktualnemu systemowi pewnych funkcji potrzebnych w okresie oczekiwania na SIS II.

Ze swojej strony Komisja opublikowała w dniu 18 grudnia 2001 r. komunikat, który bada możliwości realizacji i rozwoju SIS II. Na podstawie prowadzonych badań i dys-kusji dotyczących architektury nowego systemu Komisja przedstawiła w dniu 31 maja 2005 r. trzy propozycje instrumentów prawnych przeznaczonych do stworzenia no-wych podstaw prawnych. Dwa instrumenty definiujące aspekty SIS II „Pierwszy filar”35 i jedno rozporządzenie dotyczące dostępu do wydziałów zajmujących się rejestracją pojazdów w SIS II36 zostały przyjęte w dniu 20 grudnia 2006 r. Trzeci instrument – de-

��. W praktyce, istnieje możliwość wydania wizy, która uprawnia do wjazdu na teren jednego lub kilku Państw.

��.Granice zewnętrzne nowej strefy Schengen to lotniska i porty morskie, granice lądowe z Rosją, Białoru-sią, Ukrainą, Mołdawią, krajami Bałkańskimi i Turcją, Bułgarią i Szwajcarią.

��.Rozporządzenie (WE) nr 562/2006 r., op. cit.��.Rozporządzenie (WE) nr 1987/2006 r. Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r.

w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej ge-neracji (SIS II), Dz. Urz. UE L381 z dnia 28 grudnia 2006 r.

��. Rozporządzenie (WE) nr 1986/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w spra-wie dostępu służb odpowiedzialnych w państwach członkowskich za wydawanie świadectw rejestracji pojazdów do Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II), Dz. Urz. UE L381 z dnia 28 grudnia 2006 r.


112

cyzja określająca aspekty SIS II „Trzeci filar” – został przyjęty w dniu 12 czerwca 2007 roku37. Rada potwierdziła kilkakrotnie, że rozwój SIS II pozostaje absolutnym priorytetem. SIS II będzie systemem „state of the art” wraz z nowymi funkcjami, jak również możliwoś-ciami podłączenia nowych Państw Członkowskich. Prace nad SIS II postępują zgodnie z kalendarzem ogólnym dla tego projektu. System został rozwinięty i obecnie znajduje się w fazie testowej. Z wniosków przyjętych przez Radę w dniu 28 lutego 2008 r. wy-nika, że system stanie się oficjalnie operacyjny pod koniec 2009 r.

Wnioski

Wielką zaletą Układu z Schengen jest stworzenie warunków dla większej mobilności osób dzięki zniesieniu wewnętrznych kontroli granicznych. Obywatel korzysta z prawa swobodnego przemieszczania się wewnątrz strefy Schengen, co sprzyja rozwojowi ekonomicznemu, regionalnemu i kulturowemu w Europie, zwłaszcza w strefach gra-nicznych.

Jednocześnie współpraca Schengen ma na celu ochronę osób i ich dóbr poprzez wzmocnioną współpracę sił policyjnych, władz celnych i innych służb zajmujących się kontrolą zewnętrznych granic wszystkich Państw Członkowskich.

Współpraca policyjna w ramach Schengen pozwoli na poprawę systemów komunika-cji, zwiększenie zdolności operacyjnych wymierzonych przeciwko przestępczości, jak również intensyfikację wzajemnej pomocy, co jest absolutną koniecznością w obliczu aktualnych problemów, takich jak terroryzm, zorganizowana przestępczość, handel ludźmi i nielegalna imigracja.

Restrykcyjne i jednolite zasady sformułowane w przepisach dorobku Schengen za-pewniają ochronę danych osobowych i chronią obywateli przed ewentualnymi ataka-mi na ich podstawowe prawa.

Georges PylKierownik delegacji Belgii w Grupie Roboczej ds. Ewaluacji Schengen i krajowy eks-pert w dziedzinie bezpieczeństwa publicznego i współpracy międzynarodowej.

Enlargement of the Schengen area – free movement and its impact on everyday life

The treaty on gradual abolition of control on internal borders (the so-called Schengen Treaty) was signed by Benelux countries, Germany and France in 1985. At present,

��.Decyzja 2007/533/JAI Rady z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytko-wania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II), Dz. Urz. UE L205 z dnia 7 sierpnia 2007 r.

11�

the Schengen area consists of 24 countries, including Island and Norway, non-EU countries. The entire Schengen acquis, which according to the Amsterdam Treaty was incorporated to the EU legal legacy, is not applicable to Great Britain, Ireland and Denmark as per opt-out clause. However, these countries use the possibility to partici-pate in the implementation of some provisions. A couple of countries are interested in joining the Schengen area; Cyprus, Bulgaria, Romania, Lichtenstein, Switzerland and Vatican are at various stages of negotiations.

The basic two agreement principles are: abolition of personal control on joint borders and harmonisation of external border management. The application of the Schengen acquis is subject to constant evaluation both at the preparation stage and following the accession to the convention. One of the key aspects of cooperation was the estab-lishment and modernisation of the Schengen Information System, which is a valuable database maintained for security of EU citizens.

Georges PylChief of Belgium delegation in Schengen Evaluation Group (SCH-EVAL), expert at Fe-deral Ministry of Interior in Belgium.


114

Przywracanie kontroli na granicach wewnętrznych Schengen – perspektywy i doświadczenia na tle Mistrzostw Europy w Piłce NożnejReintroducing border controls within the Schengen area – perspectives and experiences in the context of the European Football Championships

Kodeks Graniczny Schengen przewiduje możliwość tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych w wymiarze porównywalnym do regular-nych kontroli na granicy zewnętrznej strefy Schengen. Jest to narzędzie służące kontroli wjazdu na terytorium danego państwa osób, które mogłoby stanowić zagrożenie np. dla organizacji wydarzenia mającego duży wpływ na funkcjo-nowanie społeczeństwa. Tego typu rozwiązanie zostało zastosowane w Austrii podczas Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej Euro 200�. Doświadczenia płynące z obserwacji i bezpośredniego uczestnictwa w przygotowaniach imprezy z pew-nością będą bardzo cenne dla polskich służb odpowiedzialnych za bezpieczeń-stwo publiczne podczas następnych mistrzostw w 2012 r. Obecnie trwają prace nad analizą potrzeb dotyczących ewentualnego przywrócenia kontroli oraz okre-śleniem ram współpracy poszczególnych jednostek.

Sławomir Markowski

Autorzy Układu z Schengen przewidzieli możliwość wystąpienia naruszeń bezpieczeń-stwa państwa na tyle poważnych, by zaszła potrzeba przywrócenia kontroli granicz-nej. Narzędzie to nie zostało jeszcze wykorzystane w celu opanowania groźnej sytuacji, gdyż nie wystąpiła taka konieczność. Natomiast Państwa Członkowskie tymczasowo przywracały kontrolę graniczną na swoich granicach, traktując to jako narzędzie kon-troli wjazdu osób na swoje terytorium przed wydarzeniami mającymi znaczny wpływ na funkcjonowanie społeczeństwa lub organizmu państwowego oraz w ich trakcie. Do takich wydarzeń zaliczono uroczystości ślubne hiszpańskiego następcy tronu, Mundial 2006 w Niemczech, szczyt przywódców państw Grupy G8 w RFN i ostatnio rozgrywane w Austrii i Szwajcarii Mistrzostwa Europy w Piłce Nożnej Euro 2008.

Prawne ramy przywrócenia kontroli, warunki jej stosowania oraz czas trwania zostały określone w rozdziale II tytułu III Kodeksu Granicznego Schengen. Zgodnie z zawar-tymi tam przepisami kontrolę graniczną przywraca się w sytuacjach zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, informując o tym fakcie pozostałe Państwa Członkowskie UE i Komisję Europejską oraz podając do ich wiadomości:– powody planowanego przywrócenia kontroli z wyszczególnieniem zdarzeń stano-

wiących poważne zagrożenie dla porządku lub bezpieczeństwa wewnętrznego;– zakres planowanego przywrócenia kontroli z określeniem miejsc, w których ma zo-

stać ona przywrócona;– datę i okres trwania przywrócenia kontroli (do 30 dni lub na przewidywany okres

trwania poważnego zagrożenia, jeżeli przekracza on 30 dni);

Dzięki zaangażowaniu

w ochronę Euro 2008

polska Straż Graniczna

zdobyła wartościową

wiedzę o realizacji

potężnego przedsię-

wzięcia, absorbującego

m.in. organizacyjną

i finansową pomoc UE,

zyskała cenne kontakty

z funkcjonariuszami

innych państw i spraw-

dziła swoich wysłan-

ników w warunkach

trudnej misji.

11�

– w stosownych przypadkach propozycje środków, jakie powinny zostać podjęte przez inne Państwa Członkowskie.

Doświadczenia w tymczasowym przywracaniu kontroli granicznych

Art. 28 KGS stwierdza, że przywracanie kontroli granicznych odbywa sie na zasadach określonych w tytule II ww. aktu. Oznacza to, że tymczasowo przywrócona kontro-la graniczna ma przebiegać identycznie jak ta, którą prowadzi się na granicach ze-wnętrznych, ze wszystkimi rygorami ustanowionymi tytułem II KGS. W przypadku potrzeby podjęcia przedsięwzięć prewencyjnych, spowodowanej ważnymi wydarze-niami państwowymi rzadko konieczne jest kontrolowanie osób wyjeżdżających z kra-ju. Przeważnie prowadzi się kontrolę osób przyjeżdżających, mającą zapobiec wjaz-dowi osób, które mogłyby zakłócić przebieg zabezpieczanego wydarzenia lub wręcz stanowić zagrożenie. Przykładem są tu niedawne Mistrzostwa Europy Euro 2008, kiedy to Austria przywróciła na swych granicach lądowych kontrolę graniczną wy-łącznie dla osób przybywających do tego kraju. Charakter ochranianego wydarzenia determinował kategorie podróżnych, których wjazd na terytorium organizatora był niepożądany. Byli to przede wszystkim pseudokibice – chuligani stadionowi, ale także osoby zaopatrzone w niebezpieczne narzędzia, narkotyki lub inne przedmioty mogą-ce wskazywać na to, że ich posiadacz stanowi zagrożenie dla porządku publicznego. Przywracając kontrolę graniczną, dodatkowo brano pod uwagę możliwość nasilenia się nielegalnej migracji. Bardzo duży przepływ podróżnych związany z rozgrywkami mógł stanowić okoliczność sprzyjającą różnego rodzaju niepożądanej działalności, w tym właśnie przestępczości definiowanej jako transgraniczna.

Na uwagę zasługuje elastyczne podejście Austrii do organizacji kontroli granicznych.Kontrole miały charakter regularny, ale odbywały się tylko w ściśle określonych dniach i godzinach, powiązanych z terminami poszczególnych meczów. Poza tymi z góry zde-finiowanymi okresami nie prowadzono kontroli granicznych. Praktyka potwierdziła przewidywania organizatorów przywrócenia kontroli, gdyż właśnie w przewidywa-nych okresach odnotowano największy związany z mistrzostwami ruch podróżnych. Co więcej – zaobserwowano, że nasilanie się ruchu granicznego w dużej mierze wią-że się z konkretnym meczem, natomiast nie trwało, jak można byłoby przypuszczać, przez cały czas trwania mistrzostw. Kibice w większości wjeżdżali do Austrii, żeby obejrzeć mecz i zaraz po nim wyjeżdżali. W portach lotniczych z kolei prowadzono kontrolę graniczną tylko wobec połączeń w ruchu Schengen wyczarterowanych dla kibiców. Z myślą o takich połączeniach instalowano prowizoryczne terminale odpra-wowe, które w pełni spełniły pokładane w nich nadzieje. Inne połączenia wewnątrz strefy Schengen nie podlegały natomiast kontroli.

Dzięki przemyślanej koncepcji przywrócenia kontroli granicznej władze Austrii uzyska-ły satysfakcjonujący poziom ochrony imprezy (poczynając już od granicy państwa), gospodarując przy tym efektywnie zasobami ludzkimi i technicznymi. Dodatkowo na-leży pokreślić, że organizatorom udało się optymalnie wykorzystać pomoc Europej-skiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Granicach Zewnętrznych Państw Członkowskich Unii Europejskiej (Frontex). Podczas koordynowanej przez Frontex

Przywracanie kontroli granicznej wewnątrz strefy Schengen – perspektywy i doświadczenia na tle Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej

11�

Wspólnej Operacji Eurocup 2008 organizatorzy przyjęli w swoich przejściach granicz-nych (również tymczasowo uruchomionych) ekspertów z 23 państw, głównie Państw Członkowskich UE, ale także z Chorwacji, Turcji i Rosji. Dzięki obecności na granicach Austrii i Szwajcarii funkcjonariuszy służb granicznych tak wielu krajów, odprawa gra-niczna podróżnych pochodzących z całej Europy przebiegała bez zakłóceń. Większość incydentów na granicy miała błahy charakter i była przeważnie spowodowana bra-kiem obopólnego zrozumienia. W trakcie mistrzostw zadbano również o wsparcie zewnętrznej granicy UE, umieszczając w wybranych przejściach Polski, Węgier, Słowa-cji i Słowenii funkcjonariuszy państw zaangażowanych w operację, w także państw-organizatorów.

Wsparcie Frontexu i państw zaangażowanych pozwoliło uniknąć niepotrzebnych zdarzeń na granicy. Z perspektywy czasu można powiedzieć, że turniej przebiegał we wspaniałej sportowej atmosferze, a zarówno kibice, jak i funkcjonariusze odde-legowani do operacji Eurocup 2008 potwierdzili wzorową organizację mistrzostw. W sumie w operację zaangażowano ponad 200 funkcjonariuszy służb granicznych różnych państw, kierując większość do wzmocnienia Policji Republiki Austrii podczas prowadzenia kontroli granicznych i rozlokowując pozostałych na wybranych dużych przejściach granicznych na granicy zewnętrznej Unii Europejskiej. W operacji Euro-cup 2008 na terytorium Austrii uczestniczyło 24 funkcjonariuszy polskiej Straży Gra-nicznej. Oprócz delegacji niemieckiej była to najliczniejsza grupa umundurowanych i uzbrojonych funkcjonariuszy, a jej służba w Austrii uzyskała bardzo wysoką ocenę. Ponadto Straż Graniczna przyjęła w trzech przejściach granicznych na granicy z Ukra-iną i Białorusią 14 oficerów-gości. Dzięki szerokiemu zaangażowaniu się w przedsię-wzięcie Frontexu Straż Graniczna mogła zgromadzić cenne doświadczenia, obejmują-ce obserwacje przywrócenia kontroli granicznej przez „stare” Państwo Członkowskie Unii Europejskiej, nawiązanie cennych kontaktów z funkcjonariuszami Austrii, Szwaj-carii i innych państw, a także sprawdzenie swoich wysłanników w warunkach bardzo trudnej misji. Polska formacja zyskała na udziale w przedsięwzięciu zabezpieczenia Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej Euro 2008 wiedzę i przykład udanej realizacji po-tężnego przedsięwzięcia, absorbującego m.in. organizacyjną pomoc unijnej instytucji i jej fundusze. Z kolei kierownictwo tejże instytucji UE miało okazję przekonania się, że oprócz nowoczesnego wyposażenia ma do dyspozycji przede wszystkim wielki po-tencjał ludzki, liczebnie pokaźną kadrę posługującą się językami obcymi i potrafiącą z powodzeniem działać na arenie międzynarodowej.

Wykorzystanie mechanizmu przywrócenia kontroli granicznej w warunkach polskich

Od ponad roku świadomość wyzwań związanych ze zbliżającymi się mistrzostwami Europy w piłce nożnej w 2012 r. towarzyszy także działalności polskich przedsiębiorstw i organów administracji państwowej. Mistrzostwa budzą nadzieję, że poza wzmożo-nym wysiłkiem wkładanym w przygotowanie całego kraju do przeprowadzenia tak poważnej imprezy, organizacja turnieju zaowocuje przyspieszeniem rozwoju gospo-darczego, wzrostem stopy życiowej polskiego społeczeństwa, a także wzmocnieniem pozycji Polski w Unii Europejskiej i na świecie.

11�

W tym kontekście instytucje państwowe zainteresowane są przede wszystkim dosto-sowaniem obiektów użyteczności publicznej i infrastruktury państwa do dużego ruchu podróżnych przewidywanego na okres mistrzostw, jak również wszelkimi zagadnie-niami związanymi z porządkiem publicznym i bezpieczeństwem państwa. Gwarancją powodzenia całego przedsięwzięcia jest bowiem oprócz właściwego przygotowania bazy logistycznej kwestia niezakłóconego przebiegu rozgrywek w Polsce i na Ukrai-nie. Straż Graniczna jest służbą porządku publicznego, która w zasadzie ma jedynie pośredni związek z bezpieczeństwem Euro 2012. Jednak właśnie działania prewencyj-ne przestrzennie oddalone od aren piłkarskich zmagań odegrają bardzo istotną rolę. Dlatego też w Komendzie Głównej Straży Granicznej już od pewnego czasu toczą się prace koncepcyjne nad procedurami przywrócenia kontroli granicznych na granicach wewnętrznych Rzeczypospolitej Polskiej.

W pierwszej kolejności położono nacisk na analizę i zapewnienie podłoża prawnego tego zadania. Jest oczywistym, że kontrole te będą prowadzone zgodnie z przepisa-mi Kodeksu Granicznego Schengen. Rozwiązania wymagają jednak kwestie organizacji i zakresu tego przedsięwzięcia. Przyjęto, że Minister Spraw Wewnętrznych i Admini-stracji w oparciu o art. 17a Ustawy o ochronie granicy państwowej1 w drodze roz-porządzenia określi termin i czas, na jaki zostanią przywrócone kontrole graniczne. Działający w Komendzie Głównej Straży Granicznej zespół ds. opracowania wytycznych w sprawie zasad i sposobu tymczasowego przywracania kontroli granicznej na grani-cach wewnętrznych2 opracował już projekt Wytycznych Komendanta Głównego Straży Granicznej w sprawie zasad i sposobu tymczasowego przywracania kontroli granicznej na granicach wewnętrznych. Ujmuje on w ramy dokumentu wykonawczego adresowa-nego do jednostek organizacyjnych i funkcjonariuszy SG podstawowe cechy organiza-cyjne planowanego zadania. Wskazuje odcinki granicy i przejścia graniczne, gdzie zosta-nie przywrócona kontrola. Definiuje rodzaje przejść granicznych z uwzględnieniem ich znaczenia uwarunkowanego natężeniem ruchu granicznego. W dokumencie tym okre-ślono przewidywaną skalę wykorzystania zasobów ludzkich i sprzętowych SG. Opisano również zakresy kontroli granicznej, przewidując różną skalę podejmowanych działań, w zależności od stopnia prognozowanego zagrożenia. Omawiany projekt wytycznych zakłada również współdziałanie z innymi służbami oraz organami administracji pań-stwowej, upoważniając komendantów granicznych jednostek organizacyjnych SG do nawiązania współpracy z Policją, Państwową Strażą Pożarną i innymi podmiotami oraz z odpowiednikami komendantów jednostek służb granicznych/policyjnych z państw są-siednich. Częścią projektu wytycznych są załączniki kompleksowo ujmujące zagadnienie tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej. Są to projekty rozporządzeń MSWiA regulujących wprowadzenie, czas trwania i zniesienie przywróconej kontroli granicznej, wykazy przejść granicznych oraz projekty not komunikujących organom UE i państwom sąsiadującym fakt przywrócenia kontroli.

Zagadnienie tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej jest i będzie przedmio-tem badań i prac służb granicznych Państw Członkowskich. W przypadku Euro 2008 zadanie Austrii było o tyle ułatwione, że przywrócenie kontroli granicznych na granicy z Republiką Czeską i Republiką Słowacką nastąpiło stosunkowo niedawno po ich znie-

�. Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej, Dz. U. z 2005 r. nr 234 poz. 1997 z późn. zm.

�. Powołany decyzją nr 96 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 9 maja 2008 r.

W przypadku potrzeby

zastosowania przedsię-

wzięć prewencyjnych

rzadko konieczne

jest kontrolowanie

osób wyjeżdżających.

Przeważnie prowadzi

się kontrolę osób przy-

jeżdżających, mającą

zapobiec wjazdowi

osób, które mogłyby

zakłócić przebieg

zabezpieczanego

wydarzenia lub wręcz

stanowić zagrożenie.


11�

sieniu. Siły austriackiej Policji odpowiedzialne za sprawy graniczne/cudzoziemskie nie uległy jeszcze znacznym przeobrażeniom, a na granicy ciągle istnieje infrastruktura przejść granicznych w rozumieniu zarówno budynków, sieci telekomunikacyjnej, jak i instalacji specjalistycznych.

W polskich warunkach przywrócenie kontroli granicznych będzie za cztery lata z pew-nością miało inny charakter, niż miałoby w tej chwili. Spodziewamy się bowiem, że z upływem lat polska Straż Graniczna ulegnie radykalnym zmianom jakościowym i ilościowym, dotyczącym na przykład sprzętu wykorzystywanego w kontroli granicz-nej. Planuje się między innymi wyposażenie SG w nowoczesne systemy teleinforma-tyczne umożliwiające funkcjonowanie Systemu Informacji Wizowej, SIS drugiej gene-racji, technologii biometrycznych, a także obsługujące czynne już w tej chwili liczne bazy danych, w tym bazę o kluczowym dla Straży Granicznej znaczeniu – System Informacyjny Schengen. Infrastruktura dotychczasowych przejść granicznych ulegnie likwidacji, a w zachodniej części Polski obok już istniejących szlaków komunikacyjnych powstaną nowe trasy wiodące za granice naszego kraju. W związku z tym przywróce-nie kontroli będzie wymagało środków mobilnych, takich jak (właśnie kupowane) sa-mochody specjalne i inne środki transportu, mobilne terminale odprawowe, systemy łączności i informatyki. W ramach prowadzonych przygotowań już teraz dużą wagę przywiązuje się do tego, by dokonywane zakupy umożliwiały efektywne działania w różnych warunkach na rzecz bezpieczeństwa Euro 2012. Funkcjonariusze SG pra-cujący dotychczas jako kontrolerzy graniczni na obecnej granicy wewnętrznej zajmują się teraz najczęściej sprawami legalności pobytu, a także czynnościami dochodzenio-wo-śledczymi oraz kontrolą ruchu drogowego, transportu drogowego itp. Aby ak-tualizować znajomość procedur odprawy na granicy, funkcjonariuszy tych kieruje się regularnie do czasowego pełnienia obowiązków w jednostkach Straży Granicznej na granicy zewnętrznej.

Uczestników przygotowań do ochrony Euro 2012 czeka jeszcze dużo pracy, związa-nej choćby ze sporządzeniem dokładnego planu wykorzystania dla tymczasowego przywrócenia kontroli granicznych potencjału Frontexu czy z przełożeniem ogólnych wytycznych na szczegółowe dokumenty definiujące manewr siłami Straży Granicznej na granicy wewnętrznej i zewnętrznej. Nie wątpimy jednak, że korzystając z przy-kładów państw sąsiednich i zacieśniając współpracę z Ukrainą, współorganizatorem Euro 2012, Polska zdoła zapewnić zarówno odpowiednią oprawę nadchodzących mi-strzostw, jak i bezpieczeństwo kibiców i wszystkich uczestników mistrzostw, a dzięki udanej organizacji imprezy umocni swą pozycję na unijnej i międzynarodowej arenie.

kpt. SG Sławomir MarkowskiAbsolwent Wojskowej Akademii Technicznej i Politechniki Warszawskiej oraz stu-diów podyplomowych w Akademii Obrony Narodowej. Od pięciu lat pracuje w Straży Granicznej. Pełnił służbę w Placówce SG Warszawa-Okęcie, a następnie w Wydziale Granicznym Nadwiślańskiego Oddziału SG. Obecnie starszy specjalista w Wydziale Służby Granicznej Zarządu Granicznego Komendy Głównej Straży Granicznej. Zajmu-je się problematyką granic zewnętrznych i wewnętrznych Unii Europejskiej, również w aspekcie organizacji Euro 2012.

11�

Reintroducing border controls within the Schengen area – Perspectives and experiences in the context of the European Football Championships

The Schengen Borders Code takes into consideration the possibility of reintroducing control on internal borders for a temporary period to the same extent as on the ex-ternal border. This is a tool used to control the entry of certain persons into the terri-tory of a given state which could present a risk to the organisation of the event with a significant influence on the society. This solution was used in Austria during the organisation of EURO 2008. Experiences gathered through observations and direct participation in the preparations will surely be very valuable for the Polish services responsible for public safety and security during the organisation of the same kind of sports event in 2012. At present, the activities in this area relate to the analysis of the needs for control, reintroduction and specification of cooperation frameworks between individual units.

Cpt. Sławomir MarkowskiSenior specialist at the Border Service Department, National Border Guards Headquarters.


120

Schengen dla Ukrainy – spojrzenie z drugiej strony granicyPrzystąpienie Polski do strefy Schengen i jego konsekwencje dla UkrainySchengen for Ukraine – A glance from the other side of the border

Rozszerzenie europejskiego obszaru bez granic na wschód miało znaczące impli-kacje dla Ukrainy. Obostrzenia, wprowadzone przez reżim Schengen, utrudniły obywatelom tego kraju możliwość wjazdu na teren UE, co wywołało w spo-łeczeństwie narastanie poczucia niesprawiedliwości, nierównego traktowania i marginalizacji Ukrainy w Europie. Podejmowane są wysiłki zmierzające do zmia-ny takiej sytuacji; rozpoczęty został dialog na temat ruchu bezwizowego, a po-wstałe utrudnienia są rekompensowane poprzez wprowadzenie regulacji doty-czących tzw. małego ruchu granicznego. Istotnym wydarzeniem we wzajemnych relacjach Ukrainy i Polski stanie się wspólna organizacja EURO 2012. Będzie ona przede wszystkim wyzwaniem i determinantem zmian w zakresie bezpieczeń-stwa na terytorium wschodniego sąsiada.

Wiaczesław Wojnarowski

Od momentu odzyskania przez Ukrainę niepodległości w 1991 r. trwają nieustanne wysiłki na rzecz zbliżenia z Europą. W odróżnieniu od wielu krajów Europy Środko-wej i Wschodniej Ukraina idzie bardzo trudną drogą. Ciągłym problemem pozostaje konieczność udowadniania, że kraj ten nie jest sąsiadem Europy, lecz europejskim sąsiadem Unii Europejskiej.

Pomimo europejskich aspiracji Państwa Ukraińskiego oraz konkretnych kroków władz w kierunku zbliżenia Ukrainy z UE, Unia jest przez zwykłych obywateli wschodnie-go sąsiada Polski odbierana dość krytycznie. Główną przyczyną takiego nastawienia Ukraińców jest wciąż dość skomplikowany ze względu na surowy reżim wizowy do-stęp do Europy. Chodzi tutaj nie tyle o istnienie wiz, lecz o warunki ich uzyskania i realną możliwość korzystania z nich. Rozszerzenie strefy Schengen stało się powo-dem do kolejnych rozczarowań i narastania pesymizmu, zwłaszcza w obliczu braku obowiązku wizowego dla obywateli UE wjeżdżających na teren Ukrainy.

Próby rozwiązania kwestii ułatwień wizowych były aktywnie podejmowane podczas procesu akcesyjnego zachodnich sąsiadów Ukrainy, w tym Polski, do UE. Wtedy częś-ciowo udało się rozwiązać ten problem, przynajmniej na poziomie dwustronnym – Po-lacy nadal podróżowali na Ukrainę bez wiz, Ukraińcy otrzymywali wizy nieodpłatnie.

Chęć wykorzystania pozytywnych doświadczeń w uregulowaniach dotyczących ruchu osobowego między Ukrainą a Polską spowodowała, iż w 2005 roku została podjęta decyzja o jednostronnym zniesieniu obowiązku wizowego dla wszystkich obywateli UE podróżujących na Ukrainę.

Ukraina wciąż jeszcze

musi udowadniać, że

jest europejskim sąsia-

dem UE, a nie sąsiadem

Europy. Pozytywnym

aspektem poszerzenia

strefy Schengen jest

zbliżenie obszaru sta-

bilności i bezpieczeń-

stwa bezpośrednio do

naszych granic, co

w znacznej mierze

będzie determinować

zmiany na Ukrainie.

121

W Kijowie liczono na to, że UE zacznie traktować Ukrainę w sposób bardziej partnerski oraz ułatwi Ukraińcom wjazd na swoje terytorium. W tym celu Strona Ukraińska dość szybko zgodziła się na podpisanie Umowy o readmisji, którą zawarto w 2007 r. wraz z Umową o ułatwieniach w wydawaniu wiz. Zawarcie tych umów miało częściowo zminimalizować negatywne dla Ukrainy skutki przystąpienia Polski, Słowacji i Węgier do strefy Schengen. Społeczeństwo ukraińskie z dużym zainteresowaniem oczekiwało na ewentualne ułatwienia wizowe, chociaż uzasadnionych obaw nie brakowało.

Niestety sprawdziły się bardziej pesymistyczne dla Ukrainy przewidywania – korzyści obecnie są minimalne, straty olbrzymie. W najbardziej niekorzystnej sytuacji znaleźli się zwykli obywatele, posiadający bardzo ograniczone zasoby finansowe. W 2008 r. liczba wjazdów obywateli Ukrainy na teren UE istotnie się zmniejszyła w porównaniu do lat poprzednich. Ze względu na przystąpienie do Schengen, Polska, podobnie jak inni zachodni sąsiedzi Ukrainy, przestała wydawać bezpłatne wizy. Bardziej rygory-styczna stała się procedura wnioskowania o wizy oraz zasady ich wydania, ponadto wielokrotnie wydłużył się termin oczekiwania na wizę, zwiększyła się liczba decyzji odmownych. Dotyczy to wiz do strefy Schengen, jednak otrzymanie wizy krajowej również nie jest łatwe.

Pojawiły się problemy z realizacją umowy Ukraina–UE, ponieważ nie wszyscy partne-rzy europejscy dokładnie wywiązują się ze swoich zobowiązań w stosunku do Ukrainy. Wiele państw członkowskich niewłaściwie realizuje postanowienia Umowy o ułatwie-niach wizowych. Umowa przewiduje wydawanie wiz długoterminowych nawet do pięć lat. W rzeczywistości większość obywateli Ukrainy może otrzymać wizę maksy-malnie na trzy miesiące, rzadziej – na pół roku. Dość często konsulaty państw UE, w tym Polski, wydają wizy krótkoterminowe i jednorazowe, co powoduje długie kolej-ki, sprzyja korupcji i wywołuje niezadowolenie obywateli.

Koszt wizy Schengen to 35 euro, a wielu obywateli Ukrainy nie stać na taki wydatek. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż kwota ta to połowa tzw. minimum egzystencji na Ukrainie. Z drugiej strony roczne wydatki Ukraińców często odwiedzających Unię sięgają setek euro, ponieważ termin ważności wiz jest ograniczony. Pozytywnym aspektem tej kwestii jest możliwość otrzymania przez pewne kategorie obywateli Ukrainy wiz bezpłatnie (są wśród nich m.in. emeryci, studenci i osoby niepełno-sprawne).

Należy również zwrócić uwagę na problem niezbyt przyjaznego traktowania obywa-teli Ukrainy przez konsulów państw europejskich, a także przez przedstawicieli straży granicznej oraz służb celnych. Odnotowano wiele przykładów nietaktownych roz-mów, nieuzasadnionych odmów, a nawet aroganckiego zachowania. Warto przy tym podkreślić, iż najmniej skarg wysuwano pod adresem urzędników polskich.

Sytuacja przerasta wszelkie negatywne oczekiwania. Od stycznia do sierpnia 2008 r. liczba obywateli Ukrainy odwiedzających Polskę spadła dwukrotnie, prawie o 50% zmniejszyła się liczba ukraińskich przewoźników. Wynika z tego, iż prawie 2,5 mln Ukraińców z różnych powodów nie mogło wjechać na teren Polski. Dla porównania trzeba zaznaczyć, iż w latach 2004-2006 średni wzrost ruchu granicznego wynosił 34-38%. Ogółem od dnia 1 stycznia br. liczba obywateli Ukrainy wyjeżdżających do kra-

Schengen dla Ukrainy – spojrzenie z drugiej strony granicyPrzystąpienie Polski do strefy Schengen i jego konsekwencje dla Ukrainy

122

jów UE zmniejszyła się o 37,7%, natomiast o 17,7% wzrosła liczba obywateli państw unijnych zwiedzających Ukrainę.

Oczywisty jest fakt, iż w taki sposób nie da się zwiększyć liczby zwolenników Unii na Ukrainie. Z drugiej strony trudno jest sobie wyobrazić, iż wspomniane 2,5 mln obywateli Ukrainy to osoby nieprzestrzegające prawa lub niepożądane na terytorium Polski czy innego państwa Unijnego. Dlaczego w takim razie nie mogły one wjechać do Polski? Dla zwykłego obywatela odpowiedź na to pytanie brzmi bardzo prosto – przeszkadza Unia ze swoimi regułami.

Swoboda ruchu osobowego jest jedną z zasad demokratycznego społeczeństwa oby-watelskiego, gwarantowaną przez odpowiednie konwencje międzynarodowe. Obo-wiązek posiadania wiz przez obywateli Ukrainy podróżujących do UE jest uzasadnio-ny, jednak polityka wizowa w obecnej formie ogranicza dostęp Ukraińców do UE.

Niestety, taka sytuacja nie do końca odpowiada zasadzie partnertwa, jaka powinna obowiązywać w relacjach pomiędzy Ukrainą a UE. Na płaszczyźnie międzynarodo-wej brakuje wzajemności. Nie zawsze we właściwy sposób odbierane są europejskie aspiracje naszego kraju czy przestrzegany uzgodniony status stowarzyszeniowy. Nie zawsze doceniane jest wsparcie Kijowa dla wysiłków Brukseli w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a także energetyki i zarządzania kryzysowego.

Wszystkie wymienione wyżej problemy są najbardziej odczuwalne na poziomie zwy-kłego obywatela, co pogłębia jego negatywne nastawieniu do władz państwowych na Ukrainie oraz do Unii i jej krajów członkowskich. Rządowi ukraińskiemu dość często zarzuca się uprzywilejowane traktowanie Europejczyków na Ukrainie i nawołuje się do „reakcji odwetowych”. Unia jest krytykowana za budowanie nowej „żelaznej kur-tyny”, próby odcięcia Ukrainy od świata zachodniego oraz pragmatyczną orientację na Rosję.

W tym kontekście część ukraińskich polityków zastanawia się nad podjęciem działań skierowanych na ochronę praw swoich obywateli oraz powrót do zasad wzajemno-ści. W okresie przedwyborczym (ewentualne wybory parlamentarne oraz planowane prezydenckie) takie działania, choć z natury rzeczy populistyczne, cieszą się znacznym poparciem społeczeństwa.

Z kwestią wizową ściśle związany jest problem funkcjonowania granicy. Polsko-ukraiń-ska granica przekształciła się w przeszkodę dla rozwoju dobrosąsiedzkich stosunków obu narodów. Oprócz tego powstało zagrożenie dla pomyślnego przygotowania Euro 2012.

Rozszerzenie strefy Schengen doprowadziło do faktycznej eliminacji wspólnych od-praw granicznych w przejściach leżących po stronie Ukrainy. Wycofanie się strony pol-skiej z tego rodzaju współpracy, spowodowane naciskami Komisji Europejskiej, przy-czyniło się do spowolnienia odpraw i stworzyło zagrożenie dla rozwoju sieci przejść granicznych. Zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami dwustronnymi funkcjonowanie nowych przejść miało odbywać się właśnie na zasadach wspólnych odpraw.

12�

Istnieje jednak nadzieja, iż zapoczątkowany proces negocjacyjny dotyczący wznowie-nia wspólnych odpraw, w długoterminowej perspektywie doprowadzi do rozwiązania zasadniczych problemów granicznych.

Jednak nie wszystko przedstawia się obecnie pesymistycznie. Rozszerzenie strefy Schengen przyniosło Ukrainie także pewne korzyści. W sprzyjających okolicznościach fakt ten może posłużyć zbliżeniu w stosunkach Ukrainy z Unią.

Po pierwsze, otrzymana w Konsulacie Rzeczypospolitej Polskiej wiza Schengen po-zwala obywatelom Ukrainy podróżować po całej Unii Europejskiej — „od Lublina do Dublina”. Utrudnienie procedur wydania wiz jest częściowo rekompensowane przez rozszerzenie geograficznej przestrzeni ich wykorzystania.

Po drugie, istniejące problemy w ten czy inny sposób przyspieszyły rozmowy na temat perspektyw wprowadzenia reżimu bezwizowego między Ukrainą a Unią Europejską.

Podczas szczytu Ukraina-UE we wrześniu 2008 r. zostało osiągnięte porozumienie o rozpoczęciu dialogu o ruchu bezwizowym. Chodzi o wypracowanie mechanizmu, swoistego planu działań, który miałby doprowadzić do zniesienia wiz dla obywateli Ukrainy podróżujących do UE. Pomimo sprzeciwu części państw członkowskich oraz podkreślania „długotrwałej perspektywy” wdrażania ruchu bezwizowego, już sam fakt oficjalnych rozmów Ukrainy z Komisją Europejską otwiera nowe możliwości w tej dziedzinie.

W tym zakresie strona ukraińska stawia sobie dość ambitny cel, jakim jest osiągnię-cie warunków niezbędnych do wprowadzenia bezwizowego ruchu osobowego przed 2012 r. – symboliczną datą organizacji na Ukrainie i w Polsce Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej. Niezbędna jest ścisła współpraca obu państw w realizacji tego za-dania. W tym kontekście potrzebne jest uwzględnienie kwestii bezwizowego ruchu z Ukrainą w priorytetach polskiej prezydencji w UE w 2011 r.

Dialog bezwizowy jest dobrą odpowiedzią na dzisiejsze wyzwania, związane z ruchem osobowym obywateli Ukrainy do UE. Ewentualne wdrażanie rozwiązań w zakresie zniesienia obowiązku wizowego byłoby dla Ukraińców sygnałem gotowości Unii do traktowania ich jako równouprawnionych Europejczyków oraz istotnie wpłynęłoby na poziom poparcia Unii w ukraińskim społeczeństwie.

Kolejnym korzystnym rozwiązaniem w strefie Schengen miał być mały ruch graniczny. Ukraina podpisała odpowiednie umowy z Węgrami, Słowacją oraz Polską. W przypad-ku umowy ukraińsko-polskiej Komisja Europejska wystąpiła z zastrzeżeniami, które prawie o pół roku opóźniły wejście tego dokumentu w życie. Szereg dość formalnych uwag przyczynił się między innymi do pogorszenia sytuacji na granicy, spowodował napięcia społeczne i protesty mieszkańców strefy przygranicznej.

Główny problem dotyczył zasięgu strefy przygranicznej. Podczas gdy Ukraina i Polska uzgodniły iż będzie ona obejmować 50 kilometrów, KE nalegała na ograniczenie jej do 30 km. Długotrwałe konsultacje pozwoliły wypracować formułę „30+” oraz osiągnąć porozumienie o podjęciu wspólnych działań w celu poszerzenia zasięgu strefy przy-

Dialog bezwizowy jest

dobrą odpowiedzią

na wyzwania, związane

z ruchem osobowym

obywateli Ukrainy

do UE. Zniesienie

obowiązku wizowego

byłyby dla Ukraińców

sygnałem gotowości

Unii do traktowania

ich jako równoupraw-

nionych Europejczyków

oraz istotnie podniosło

poziom poparcia Unii

w ukraińskim

społeczeństwie.

Schengen dla Ukrainy – spojrzenie z drugiej strony granicyPrzystąpienie Polski do strefy Schengen i jego konsekwencje dla Ukrainy

124

granicznej. Pełnowartościowe wdrażanie Umowy o małym ruchu granicznym można będzie traktować jako początek bezwizowego reżimu między Ukraina i Unią Europej-ską, przynajmniej na poziomie lokalnym.

Podsumowując, poszerzenie strefy Schengen przyniosło Ukrainie zarówno korzyści jak i straty. Oczywiście, po stronie ukraińskiej pozytywnie ocenia się przystąpienie Polski do Schengen, ponieważ dla obywateli RP otworzyła się „Europa bez granic”. Ukraina także pragnie dołączyć do tego unijnego grona i liczy na to, że nastąpi to w możliwie krótkim czasie. Niezmiernie pozytywnym aspektem powiększenia obszaru Schengen jest zbliżenie strefy stabilności oraz bezpieczeństwa bezpośrednio do granic Ukrainy. W znacznej mierze będzie to determinować zmiany na Ukrainie – zgodnie z wymo-gami europejskimi. Nastawienie obywateli przestrzegających prawa nie powinno się zmieniać na gorsze z powodu zmiany zasad oraz ustawodawstwa.

Wbrew temu, że obecnie dostrzega się przewagę niekorzystnych dla Ukrainy skut-ków rozszerzenia strefy Schengen na wschód, istnieje przekonanie, iż sytuacja ulegnie zmianie, a wzajemny dialog doprowadzi do zbliżenia z Unią Europejską.

Wiaczesław WojnarowskiKonsul Generalny Ukrainy w Warszawie.

Schengen for Ukraine – a glance from the other side of the border

The extension of the Europe’s border-free area to the east presented significant impli-cations for Ukraine citizens. More restrictions imposed by the Schengen regime pro-vided obstacles for entering the EU area by Ukrainian citizens and escalated among the society the feeling of injustice, unequal treatment and marginalisation of Ukraine position in Europe. The effort to change this situation is still being made – a dialogue on non-visa traffic has been started and the impediments are compensated with the implementation of regulations on the so-called small border traffic. Joint organisation of EURO 2012 will be an important event for mutual relations between Ukraine and Poland, but first of all - a challenge and impulse for changes in security system on the territory of our eastern neighbour.

Wiaczesław WojnarowskiConsul General of Republic of Ukraine in Warsaw.

12�

Strach przed „Wschodem”? Austria i rozszerzenie strefy SchengenFear from “the East”? Austria and the enlargement of the Schengen area

Ze względu na swe geopolityczne położenie i interesy w post-socjalistycznych państwach ościennych Austria przez wiele lat była rzecznikiem krajów Europy Środkowo-Wschodniej. Z jednej strony aktywnie zainteresowana współpracą z sąsiadami, z drugiej jednak pełna nieufności i rezerwy we wzajemnych rela-cjach. Wyolbrzymiane w austriackich mediach obawy przed rozszerzeniem strefy Schengen o nowe � Państw Członkowskich nie przyczyniały się do tworzenia at-mosfery wzajemnego zaufania i poczucia bezpieczeństwa. Przykład szczególne-go rozwiązania, jakim są działania wspomagające wojsk federalnych w obszarze granicznym, pokazały jak instrumentalnie traktowane są w tym kraju kwestie bezpieczeństwa.

Alexandra Schwell

W nocy z 20 na 21 grudnia 2007 r. zniesione zostały granice lądowe i morskie po-między strefą Schengen a ośmioma państwami Europy Wschodniej, które przystąpiły do Unii Europejskiej 1 maja 2004.1 Z tym kompletnym przejęciem dorobku prawnego Schengen związane są po obu stronach nie tylko nadzieje, ale również obawy, szcze-gólnie po stronie 15 dotychczasowych członków UE. Z nieograniczonym ruchem po-dróżnych w obrębie strefy Schengen wiąże się strach przed wzrostem przestępczości transgranicznej. Niniejszy tekst na przykładzie Austrii pokazuje, jak różne strony wy-stępujące w ramach rozszerzenia strefy Schengen dokonują instrumentalizacji „stra-chu przed Wschodem”2.

UE, Schengen oraz „młodsi partnerzy”

Układ z Schengen stanowi dotychczas najskuteczniejszy projekt polityki europejskiej w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego i stał się istotą integracji europejskiej. Wraz z Schengen granice europejskie zostały podzielone na dwie kategorie: granice we-wnętrzne i zewnętrzne. Na granicach wewnętrznych stacjonarne kontrole graniczne zostały zastąpione przez mobilny nadzór, kooperację transgraniczną oraz połączo-ne bazy danych. Dla przeciwwagi na granicach zewnętrznych zostały wzmocnione kontrole, tutaj bowiem obowiązują określone procedury przy dokonywaniu kontroli granicznej. Podstawę tego rozwiązania stanowi założenie, że przyznanie praw związa-nych ze swobodą wewnątrz strefy wymaga środków kompensacyjnych, gdyż dopiero te środki mogą umożliwić korzystanie ze swobody.

�. Kontrole graniczne na lotniskach zostały zniesione dopiero na koniec marca 2008 roku.�. Projekt wspierany ze środków Fundacji Fritza Thyssena w postaci stypendium „PostDoc” od kwietnia do

września 2009 r. Obok podstaw teoretycznych oraz dysput medialnych i naukowych ważną podstawę projektu tworzą wywiady i rozmowy. W sumie przeprowadzono 11 wywiadów z osobami, reprezentu-jącymi politykę bezpieczeństwa i praktykę w tym zakresie, między innymi z austriackiego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz z organów krajów związkowych ds. bezpieczeństw. W analizie wykorzysta-no też nieformalne rozmowy.

„Ściągnięcie do we-

wnątrz” strefy Schen-

gen niosło ze sobą

asymetrię w kontak-

tach z państwami

kandydującymi. Brak

zaufania do „młod-

szych partnerów”

wynikał z obawy,

że rozszerzenie UE

zagraża jej bezpieczeń-

stwu. Jednocześnie

integrację państw

Europy Wschodniej pre-

zentowano publicznie

jako środek służący

autoochronie Unii.

Strach przed „Wschodem”? Austria i rozszerzenie strefy Schengen

12�

„Ściągnięcie do wewnątrz” strefy Schengen bądź UE oznacza nie tylko znaczne za-mknięcie się na kraje trzecie, ale niesie ze sobą również asymetrię władzy w kontak-tach z państwami kandydującymi do UE. Nowi członkowie, a dotyczy to w szcze-gólności państw członkowskich z Europy Wschodniej, już w trakcie przygotowań do przystąpienia do UE znajdywali się w roli „młodszego partnera”, który ma udowodnić swoją „przydatność” dla Europy. Wraz z przystąpieniem do UE przyznano im jedynie członkostwo drugiej klasy; zostały one zredukowane do obszaru buforowego lub Cor-don Sanitaire pomiędzy państwami Schengen, a państwami Non EU (por. Gromadz-ki 2001: 48f.). Kandydaci do UE musieli akceptować stale poszerzający się dorobek prawny, bez możliwości wywierania wpływu na jego kształt. Musieli też zaakcepto-wać ograniczenia w dostępie do rynku pracy w krajach EU-15 mogące trwać aż sie-dem lat. Najpóźniej w momencie rozszerzenia Unii na Wschód w 2004 r. Unia odstą-piła od koncepcji członkowstwa a la carte. Od tamtej pory warunkiem członkostwa w UE oprócz zobowiązania do przystąpienia do Europejskiej Unii Walutowej, jest tak-że obligatoryjna implementacja dorobku prawnego Schengen, ponieważ wraz z Trak-tatem Amsterdamskim Porozumienie z Schengen zostało przejęte do prawa UE, a do-robek prawny Schengen musi być przez kraje kandydujące w całości akceptowany już w momencie ich przystąpienia do Unii. W przeciwieństwie do Irlandii czy Wielkiej Bry-tanii nowe państwa członkowskie nie mają żadnej możliwości częściowego opt-out. Przed pierwszym rozszerzeniem na Wschód żadne państwo nie musiało w momencie swojego przystąpienia przejmować również acquis Schengen.

Nowe państwa członkowskie, które przystąpiły do UE dnia 1 maja 2004 r., wprawdzie przejęły już dorobek prawny Schengen, ale do końca 2007 r. nie stosowały go jeszcze w całości. Na przeszkodzie ich staraniom o jak najszybsze pozbycie się statusu człon-ków drugiej kategorii i możliwość operowania na arenie UE na równi z jej „starymi” państwami członkowskimi stała unijna Piętnastka, która zgodnie z mottem „Zaufanie jest dobre, a kontrola jeszcze lepsza” próbowała obejść samodzielnie wytworzony problem w zakresie bezpieczeństwa. Brak zaufania w polityce i obszarze publicznym UE-15 odnosił się do obawy, że „publiczne dobro, jakim jest bezpieczeństwo” jest za-grożone rozszerzeniem Unii na Wschód. Z drugiej strony przystąpienie państw Europy Wschodniej do UE prezentowane było jako środek służący do autoochrony. To zaś opierało się również na rozważaniach, że tylko udana integracja może zapewnić sta-bilność kontynentu oraz zapobiec umacnianiu się nowych nurtów nacjonalistycznych, a tym samym konfliktów na tle etnicznym, podobnych jak na Bałkanach. Debata na temat rozszerzenia UE na Wschód oraz powiększenia strefy Schengen oscylowała więc między biegunami „bezpieczeństwo” a „bezpieczny upadek”.

Austria jako przypadek szczególny

Austria z wielu powodów stanowi szczególny przypadek wśród państw UE-15. Po pierwsze, przystąpiła do Unii Europejskiej dopiero w 1995 r. Przed rozpoczęciem pro-cesów demokratyzacji w Europie Wschodniej kraj ten posiadał status państwa neu-tralnego otoczonego państwami NATO i państwami Układu Warszawskiego. Pod względem ideologicznych Austria postrzegała się stale jako część Europy Zachodniej oraz jako „pomost” pomiędzy Wschodem a Zachodem. Wraz ze zmienioną sytuacją w zakresie bezpieczeństwa, jaka zaistniała po zakończeniu Zimnej Wojny i osłabie-niu konfliktu pomiędzy Wschodem a Zachodem, neutralni „budowniczowie mostów”

12�

stawali się coraz mniej potrzebni. Jak pisze Ferreira-Pereira (2006: 111) austriackie-mu społeczeństwu oraz elitom politycznym obawiającym się rozdrażnienia wyborców z trudem przychodzi zdjęcie „mentalnego habitu” neutralności: „Neutralność stała się dla społeczeństwa istotą tożsamości i tradycji, postrzeganą jako źródło wszelkich błogosławieństw, jakim kraj ten cieszył się od zakończenia II wojny światowej”.

Po drugie, Austria została w szczególny sposób dotknięta zmianą systemu w Europie Wschodniej. Cztery z ośmiu państw z nią sąsiadujących to państwa post-socjalistycz-ne: Czechy, Słowacja, Węgry i Słowenia. To geopolityczne położenie kształtuje rów-nież tożsamość w zakresie bezpieczeństwa Austrii, oraz to, jak państwo to postrzega kwestie bezpieczeństwa. Z jednej strony bezpośrednio po zmianie systemu w Europie Wschodniej istniały obawy, iż ewentualne polityczne i/lub etno-nacjonalistyczne wy-paczenia w krajach ościennych mogą w bezpośredni sposób dotyczyć Austrii. Odnosi-ło się to w szczególności do konfliktu jugosłowiańskiego, dlatego Austria zatroszczyła się przede wszystkim o dobre relacje ze Słowenią i Chorwacją, występując przed Za-chodem w charakterze ich adwokata. Zainteresowanie tą rolą w ciągu lat 90. na tyle jednak osłabło, że przedstawiciele najważniejszych państw Europy Wschodniej zaczę-li zarzucać Austrii, iż jako adwokat Europejczyków ze Wschodu nie spełniła dużych oczekiwań Brukseli i że brakuje jej przemyślanej strategii politycznej.

Po trzecie, jak to określił ówczesny austriacki Minister Spraw Zagranicznych Alois Mock (cyt. wg Höll 2001: 462), sytuacja znajdowała się „na skraju obszaru burzowego” i szczególnie sprzyjała podsycaniu społecznych obaw przed przestępczością zorga-nizowaną, odpływem miejsc pracy oraz konkurencją w postaci taniej siły roboczej i tanich produktów. Będące odzwierciedleniem tych obaw zwycięstwo wyborcze pra-wicowej populistycznej partii FPÖ w 1999 r. oraz będący jego następstwem udział tej partii w austriackim rządzie doprowadziły do protestów w całej Europie oraz do sank-cji ze strony UE-14. Ta negatywna percepcja nie obejmowała jednak wszystkich ob-szarów życia społecznego. Od 1989 r. można zaobserwować nasilające się powiązanie austriackiej gospodarki ze wschodnioeuropejskimi krajami przechodzącymi transfor-mację. Celem austriackich inwestycji bezpośrednich i eksportu były w szczególności Węgry, Słowenia i Słowacja. Można więc wysnuć wniosek, że: „dynamiczny wkład Austrii w otwarcie oraz w demokratyczną transformację wiodących krajów komuni-stycznych nie leżał w obszarze polityki, lecz w znacznie większym stopniu w sferze ekonomicznej” (Kramer 2006: 832).

Z wyżej wymienionych zjawisk daje się wysnuć kilka istotnych implikacji. Widoczne jest odniesienie do roli Austrii jako pośrednika i rzecznika interesów wschodnioeu-ropejskich i południowo-wschodnioeuropejskich, opartej nie tylko na przestrzennej, lecz również na historycznej bliskości wobec krajów sąsiadujących. Równocześnie odniesienie to wydaje się nie znajdować żadnego odzwierciedlenia w percepcji spo-łecznej, a przede wszystkim medialnej. Ponadto Austria sama doświadczyła tego, że uznawana była za faktor ryzyka dla bezpieczeństwa UE. Przed jej przystąpieniem do strefy Schengen w szczególności Bawaria głośno kwestionowała dojrzałość Austrii do Schengen i podsycała obawy, że kraj ten nie jest w stanie w wystarczający spo-sób zabezpieczyć własnych granic, mających stać się zewnętrzną granicą Schengen, a tym samym stanowi zagrożenie dla całej tej strefy. Austria była więc w podobnej sytuacji, jak później państwa wschodnioeuropejskie wchodzące do strefy Schengen.


12�

Różnica jest tylko taka, że stosunek ówczesnych krajów członkowskich do Austrii nie charakteryzował się taką asymetrią, jak stosunek EU-15 do nowych członków z Eu-ropy Wschodniej, a Bawaria oceniała Austrię nie jako kraj, gdzie powstaje przestęp-czość transgraniczna, ale jako kraj dla tego zjawiska tranzytowy. Austria dzieli jednak z nowymi krajami członkowskimi doświadczenie związane z marginalną pozycją, co bez wątpienia jest powiązane z wielkością i wagą głosów tego kraju w Unii Europej-skiej. Na ile zastosowanie wobec Austrii unijnej „kwarantanny” nastąpiło na skutek udziału w rządzie partii FPÖ, stanowi jeszcze kwestię wymagającą wyjaśnienia. Kom-pilacja rożnych czynników w połączeniu z wytycznymi europejskimi tworzy podstawę specyficznej determinacji formy, w jakiej obchodzono się z wyzwaniami związanymi z rozszerzeniem Schengen.

Kooperacja Austrii ze „wschodnimi” sąsiadami

Już powyżej scharakteryzowaliśmy stosunek UE-15 do spraw bezpieczeństwa, posłu-gując się mottem „Zaufanie jest dobre, kontrola lepsza”. Stosunek ten można prześle-dzić na przykładach kooperacji w zakresie polityki bezpieczeństwa i policji. Międzyna-rodowa współpraca w dziedzinie bezpieczeństwa kształtuje się w pierwszej linii jako top-down, tzn. na płaszczyźnie krajowej wypracowuje się koncepcje form współpracy, realizowane następnie na poziomie lokalnym. Tego typu rozwiązania są w ramach UE jak najbardziej pożądane.

Z inicjatywy Austrii powołano „Forum Salzburg” – platformę multilateralnej współ-pracy w dziedzinie bezpieczeństwa o wyraźnie regionalnym charakterze. Inicjatorzy Forum wyszli z założenia, że różne regiony wewnątrz UE stoją przed podobnymi za-daniami i problemami, które z kolei odróżniają je od innych regionów. Same zaś regio-nalne inicjatywy służą do tego, by zajmować się specyficznymi interesami zaangażo-wanych państw poniżej ram UE3. Ogólnym celem „Forum Salzburg” jest dążenie (pod kierownictwem Austrii) do wzmocnienia współpracy uczestniczących w nim państw w zakresie polityki wewnętrznej i polityki bezpieczeństwa. W szczególności zaś wy-znaczono sobie zadanie wspierania państw wschodnioeuropejskich w ich dążeniach do spełnienia wymagań stawianych kandydatom do UE, a następnie dotyczących do-robku prawnego Schengen. Szczególnie ten ostatni punkt, nacechowany asymetrią pomiędzy państwami Schengen a państwami Non-Schengen, był często odbierany ra-czej jako element hamujący niż wspierający. Ponadto głośny stał się zarzut, iż „Forum Salzburg” stanowi potencjalną konkurencję dla Grupy Wyszehradzkiej i powoduje redundancję strukturalną (Kaźmierkiewicz et al. 2006: 61). Uzupełnieniem multilate-ralnych form kooperacji jest współpraca bilateralna. Austria ze wszystkimi państwa-mi sąsiadującymi zawarła umowy międzypaństwowe, regulujące współpracę policji i wymiaru sprawiedliwości. W przypadku sąsiadów wschodnioeuropejskich porozu-mienia te, obok uregulowań w sprawie wymiany informacji oraz obserwacji i pościgu transgranicznego, dotyczą w szczególności regularnych spotkań na poziomie kadry kierowniczej, szkoleń, wymiany językowej, wspólnych patroli oraz centrów kooperacji policyjnej w Nickelsdorf (granica austriacko-węgierska) oraz Kittsee (na granicy Austrii ze Słowacją), czyli kwestii mających szersze znaczenie praktyczne.

�. Ważnym przykładem jest „Northern Dimension” (Wymiar Północny), w którym uczestniczy Skandyna-wia, kraje Morza Bałtyckiego oraz Rosja.

12�

Jak już wspomnieliśmy, współpraca policyjna ze wschodnioeuropejskimi państwami ościennymi nie może być oceniana w oderwaniu od ich pozycji „młodszego partnera” na obszarze europejskiego bezpieczeństwa. Jak pokazują rozmowy z uczestnikami działań na scenie polityki bezpieczeństwa i policji, siła asymetrii Wschód-Zachód ujaw-nia się także we współdziałaniu i negocjacjach ze wschodnioeuropejskimi państwa-mi sąsiadującymi. Z jednej strony widoczne stają się punkty tarcia, spowodowane występowaniem różnic w procedurach organizacyjnych oraz faktem zróżnicowania kultury działań kontrolnych i organizacyjnych. Asymetryczne relacje powoduje rów-nież nierównowaga techniczna i finansowa, na przykład w przypadku wyposażenia i wynagrodzeń. Po trzecie, oczywiste jak i domniemane błędy „młodszego partnera” wpływają na asymetrię odnoszącą się do korupcji (podejrzeń o nią) lub do braków we-wnątrz systemu prawnego. Tego typu różnice można szybko zredukować do legacies, dążenia do uzupełniającej modernizacji można wzmacniać, zaś własna (austriacko-zachodnia) dominacja może pozostać na dotychczasowej pozycji.

Liczni rozmówcy, z którymi przeprowadzano wywiady, potwierdzali, że austriaccy przedstawiciele polityki i policji wielokrotnie występowali jako „bogaci wujkowie z Zachodu” i podkreślali przewagę Austrii jako „starego” kraju członkowskiego UE. Wypowiedzi te artykułowały, że Austria postrzegała siebie stale jako adwokata krajów ościennych wobec UE oraz jako pośrednika ich interesów, podającego im pomocną dłoń – cenioną przez sąsiadów wiedzę ekspercką – a jednak w trakcie swych przy-gotowań do przystąpienia do sfery Schengen bynajmniej nie rezygnowała z kontroli i pobierania opłat.

Poziom nieufności bądź zaufania Austrii wobec sąsiednich krajów można przedstawić w postaci skali. Czynników, które mają wpływ na określoną percepcję danego kraju należy zazwyczaj szukać wewnątrz samych państw, co wpływa często na jakość inter-akcji. Za „prymuskę” uważa się w Austrii Słowenię. Podczas gdy mieszkańcy sąsiadu-jącego z nią austriackiego kraju związkowego Karyntii wstrzemięźliwie podzielają ten zachwyt, to jednak Słowenia określana jest jako „ulubienica” austriackiego Minister-stwa Spraw Wewnętrznych. Ponieważ Słowenia jako jedyne państwo wschodnioeuro-pejskie wprowadziła już walutę euro, należy przypuszczać, że podobnie pozytywnym wizerunkiem cieszy się również w innych państwach Unii. Jednak zdaniem niektórych rozmówców z pierwszego miejsca skali popularności Słowenię wyparły już Czechy. Opinię taką uzasadnia się tym, że Słowenia wypracowała sobie już pozycję, pozwa-lającą na częściowe wycofanie się i skoncentrowanie sił na innych polach polityki, a nastąpiło to, kiedy w całości wypełniła kryteria pełnej implementacji acquis. Wielu rozmówców oczekuje, że taki rozwój będzie kontynuowany w pozostałych państwach wschodnioeuropejskich. W przypadku Czech sprawy układały się na początku dość trudno - historyczne stosunki z tym państwem budzą kontrowersje, a publiczny wize-runek Czech w Austrii dodatkowo od kilku lat komplikuje kwestia elektrowni atomo-wej w Temelínie.

Węgry zajmują solidną pozycję w środku skali. Z jednej strony stale podkreśla się ścisłe historyczne związki, dotyczące w szczególności Burgenlandu dzielącego z Węgrami ponad 300 km granicę. Oprócz raczej abstrakcyjnego poczucia historycznej wspólno-ty oba kraje połączyły raczej wspólne doświadczenie związane z otwarciem granic, ucieczką Niemców z NRD przez węgierską zieloną granicę w 1989 r., wreszcie wspól-


1�0

nie doświadczona niepewność, jak traktować tamte wydarzenia. Kiedy w wyniku po-łączenia węgierskiego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Ministerstwa Sprawiedli-wości w Ministerstwo ds. Sprawiedliwości i Policji oraz zintegrowania posterunków granicznych z policją landową dobrze znane Austriakom osoby kontaktowe odeszły lub zostały na stałe zastąpione innymi, odebrano to w Austrii jako komplikację ilustru-jącą wagę wzajemnego zaufania we współpracy policyjnej.

Na szarym końcu skali „ulubieńców” plasuje się stale Słowację: niestabilne stosunki polityczne pod rządami Mečiara, struktury mafijne oraz zarzuty korupcyjne zasiały nieufność i storpedowały powstanie stabilnego stosunku opartego na zaufaniu. Także strona słowacka początkowo nie mogła rozwijać relacji opartych na zaufaniu, gdyż po stronie austriackiej stale wymieniano osoby kontaktowe. Ponadto położenie i roz-miary słowackiej stolicy Bratysławy przyczyniły się do tego, że właśnie tutaj powstał główny punkt działań przestępczych. Sprawcy korzystali bowiem z małej przejrzy-stości miasta, jego niewielkiego oddalenia od Wiednia oraz korzystnego połączenia z międzynarodowymi sieciami komunikacji. Interesujące jest, że na skutek usunięcia kontroli granicznych problematyka ta straciła na ostrości. Po zaniechaniu prowadze-nia kontroli granicznych mniej potrzebne stały się bazy wypadowe w Bratysławie, zaś kierujący się do Austrii sprawcy, przykładowo z Rosji lub Polski, zaczęli wybierać bezpośrednią drogę przez Czechy.

Ewaluacja schengeńska Słowacji nie zapowiadała się dobrze. Jeszcze w 2006 r. wyda-wało się, że w ówczesnych warunkach przystąpienie Słowacji do Schengen jest nie-możliwe. Po upadku słowackiego rządu osoba czasowo odpowiedzialna za kwestie Schengen nie wykazywała aktywności w tej dziedzinie, panował powszechny bała-gan, wiele spraw, na przykład przetargi na pilnie potrzebne wyposażenie techniczne, leżało odłogiem. W tej trudnej sytuacji Słowacy zrobili coś, na co zdaniem niektó-rych rozmówców nie zdobyłoby się wiele innych państw, a wśród nich również Au-stria. Słowacja otwarcie poprosiła pomoc, i pomoc tę otrzymała. Czechy udostępniły kamery termowizyjne, Austria pomogła w zakresie techniki i szkoleń, a z pomocą przyszły także inne państwa zachodniej i wschodniej Europy. Gotowość wszystkich zaangażowanych do udzielenia wsparcia można uzasadnić przede wszystkim faktem, że w przypadku negatywnej ewaluacji Słowacji przystąpienie wszystkich kandydatów musiałoby zostać przesunięte o ok. dwa lata. Z kolei sukcesywne przystępowanie, ze Słowacją jako spóźnialskim, oznaczałoby początkowe wyposażenie granic słowackich jako czasowych granic zewnętrznych Schengen. Tak więc zjednoczonymi siłami „prze-pchnięto” Słowację przez ewaluację schengeńską.

Przykłady współpracy w zakresie polityki bezpieczeństwa i policji ze wschodnioeu-ropejskimi państwami ościennymi pokazują, że postępowanie Austrii w stosunku do „młodszego partnera” opierało się na zasadzie „zaufanie jest dobre, lecz kontrola jeszcze lepsza”. Austria pełniła stale aktywną rolę, wykazywała zainteresowanie i za-angażowanie we współpracę. Jednocześnie podkreśla się, że w kontaktach z sąsia-dami potrzebne jest duże wyczucie i wrażliwość. Traktowanie nowych członków UE jako równorzędnych partnerów bynajmniej nie jest wśród „starych” członków Unii sprawą oczywistą, a brak równowagi komplikuje wzajemne relacje. Budowa zaufania ma ogromne znaczenie, zaś jest ona możliwa tylko wtedy, gdy zapewniona zostaje ciągłość personalna. A właśnie tego czasami brakowało na Słowacji. To, że „młodsi

1�1

partnerzy” nie we wszystkie sprawy dają się wciągać dobrowolnie, pokazuje przykład Słowenii, która po dokonanym przystąpieniu do strefy Schengen, w sposób uprzejmy lecz zdecydowany dała do zrozumienia, że chce się zastanowić nad innymi polami polityki, bez angażowania Austrii. Ponadto szczególnie przykład słowacki wskazuje na to, że w przypadku obszaru schengeńskiego mamy do czynienia ze „wspólnotą losów”, w której zaangażowane państwa operują na polu wzajemnej zależności, co ogranicza homogeniczność działań i instytucjonalne odwzorowanie.

Instrumentalizacja bezpieczeństwa

Jedna strona medalu to jakość stosunków międzypaństwowych w zakresie współ-pracy na płaszczyźnie bezpieczeństwa publicznego oraz jej skuteczność, względnie bezskuteczność. Szczególnie jeśli chodzi o kwestie państwowej suwerenności, jak w przypadku integracji europejskiej, w centrum uwagi opinii publicznej i doniesień medialnych znajduje się nie tylko efektywność działań policji, ale przede wszystkim legalność polityki wewnętrznej i polityki bezpieczeństwa. „Zła prasa” to scenariusz worst-case, natomiast mile widziane są doniesienia o sukcesach przedstawiające sta-tystyki zatrzymań oraz wyjaśnionych spraw. Kierownictwo polityczne nierzadko stara się o korzystne doniesienia, wywierając wpływ na media, ale często interesy polityki i mediów idą ramię w ramię i wzajemnie się wzmacniają.

W większości przypadków można zauważyć mechanizm „securitization”, tzn. obrania jednego tematu ze zwykłego życia politycznego i wyolbrzymienia go do (egzystencjo-nalnego) zagrożenia bezpieczeństwa (Buzan et al. 1998). W ten sposób politycy zaj-mujący się bezpieczeństwem prezentują się jako ci, którzy rozwiązują problemy i mogą przeforsowywać działania i nowości, które jeszcze niewiele wcześniej były w ogóle nie do pomyślenia. Jeśli opinia publiczna zaakceptuje to i wesprze, zabieg okaże się pomyśl-ny. Aktorzy na scenie politycznego bezpieczeństwa zyskają nie tylko zasoby, ale przede wszystkim socjalną władzę i legalność działań w społeczeństwie. W innych przypadkach kierownictwo polityczne zmierza nie do dramatyzowania obliczonego na umocnienie legalności własnych działań, ale na „desecuritization” danego tematu, a więc o pozba-wienie dramatyzmu i o powrót do normalnych działań politycznych.

Można to bardzo wyraźnie zaobserwować w przypadku rozszerzenia układu z Schengen. Polityka bezpieczeństwa wewnętrznego w obrębie UE-15, w tym rów-nież w Austrii, od momentu zmiany systemu w Europie Wschodniej czerpała swą legalność w dużej mierze z ochrony przed zewnętrznymi, a szczególnie nadchodzą-cymi ze „Wschodu” zagrożeniami o charakterze niemilitarnym, takimi jak przestęp-czość zorganizowana, narkotyki, niedozwolona migracja, do których po 11 września 2001 r. dołączył terroryzm. Politycy (popierani przez media) szczególnie podkreślali konkretne zagrożenia bezpieczeństwa, tak aby – jak argumentowano – przeforso-wać rozszerzenie kompetencji i wprowadzenie nowych rozwiązań, a tym samym umocnić swoją legalność i zdolność rozwiązywania problemów przez aktorów dzia-łających na scenie politycznego bezpieczeństwa.

Najpóźniej jednak wraz z usunięciem kontroli granicznych doszło do zmiany kursu i postawiono na desecuritization. Strona polityczna uznała obawy społeczeństwa i/lub mediów dotyczące bezpieczeństwa, przedstawiano je jednak jako możliwe do opano-

Forma ochrony

granic UE stanowi

odzwierciedlenie

i miernik stosunku

zaufania, panującego

pomiędzy poszcze-

gólnymi państwami.

Trudno ignorować

sprzeczny

z wytycznymi UE

sygnał, jakim jest sta-

cjonowanie wojsk na

jednej z schengeńskich

granic wewnętrznych,

dzielonej z wcześ-

niejszym „młodszym

partnerem”.


1�2

wania. Środki do wdrożenia strategii zwalczania przestępczości polegały w pierwszej kolejności na dyskursywnym przedstawieniu skuteczności, poprzez wymienianie pod-jętych działań policyjnych, krajowych, jak i międzynarodowych, przez rozpowszech-nianie broszury informacyjnej zatytułowanej „Schengen na nowo, od 21.12.2007: Upadają granice. Zwycięża wolność. Pozostaje bezpieczeństwo”, jak również skutecz-ną publiczną i osobistą inspekcję przejścia granicznego przeprowadzoną przez Mini-stra Spraw Wewnętrznych G. Plattera, który to obiecał, że bez przeprowadzonej przez niego osobiście dokładnej kontroli, żadne państwo nie wejdzie do strefy Schengen. W tym czasie, jak relacjonują rozmówcy, na płaszczyźnie UE już dawno zapadły nieod-wracalne decyzje dotyczące terminu rozszerzenia.

Austriacka strategia niezupełnie harmonizowała z wytycznymi UE. Austria nie była szczęśliwa z przesunięcia granic Schengen z dnia na dzień, opowiadając się za sukce-sywnym znoszeniem kontroli granic, jakie wcześniej miało miejsce w przypadku granic z Niemcami i Włochami: najpierw na małych przejściach granicznych, następnie na średnich, a na końcu na największych. To, że żądania te nie mogły zostać spełnione, wynikało przede wszystkim ze statusu nowych państw członkowskich jako „młod-szych partnerów”. Państwom, które długie lata wytrwały w przedsionku europejskich peryferii, praktycznie nie można było politycznie narzucić koncepcji sukcesywnego poszerzenia. Równie trudne wydawało się jednak uzasadnienie nagłego zniesienia kontroli wobec społeczeństwa i brukowej prasy. Rozmówcy, którzy stojąc na stanowi-skach operacyjnych mogli z dystansu obserwować sprawozdania mediów, byli w spo-sób ironiczny nieco „rozbawieni” tą, niekoniecznie według nich udaną, prezentacją w prasie poszerzenia strefy Schengen.

Wyjątkowo skłonne do niepewności i paniki okazały się w szczególności regiony słabe pod względem strukturalnym, co z kolei podsycały niektóre media. „Volkes Stimme” (Głos Narodu) odwoływał się w czasopismach brukowych do strachu przed przestęp-czością ze „Wschodu” i ostrzegał, iż otwarcie granic jest wręcz przedsięwzięciem nie-odpowiedzialnym. Gazeta „Österreich” przyniosła dnia 21 grudnia 2007 r. taki oto nagłówek: „Jesteśmy bez granic!”. Ale to radosne hasło zrelatywizował już następny wers: „Piękne jest to, że mamy 80 milionów nowych sąsiadów, złe, że przybędzie 22% włamań i 57% ciężarówek na naszych drogach” („Österreich”, 21.12.2007, str. 1). Ta sama gazeta ostrzegała trochę później przed zuchwałymi Czeczenami, którzy udają się „taksówką do obozu”, aby ich tam nakarmiono („Österreich”, 3.1.2008, str. 1); sugerowała też, że efektem rozszerzenia strefy Schengen będzie napływ osób (w pierwszej linii przestępców) ubiegających się o azyl.

Obawy o bezpieczeństwo wzdłuż granicy dobrobytu nie są niczym nadzwyczajnym. Również granica polsko-niemiecka była przed rozszerzeniem strefy Schengen miej-scem spektaklu, odzwierciedlającego nie tylko medialne niezadowolenie i strach przed napływem przestępczości, niepowstrzymywanej już przez żadną kontrolę graniczną. Jednak szerzący się strach przed zagrożeniem bezpieczeństwa nie bierze się znikąd.

Już dużo wcześniej, jeszcze przed 21 grudnia 2007 r., powszechnie – i to nie tylko w Austrii – nagłaśniano żądania wprowadzenie działań wyrównawczych, które miały-by zrekompensować „deficyt bezpieczeństwa” powstały w wyniku zniesienia kontroli. I właśnie na tym polu Austria ma do zaproponowania specjalną drogę, na przykładzie

1��

której można zilustrować, jak mało muszą być powiązane działania polityczne i rzeko-mo odnoszące się do nich zagrożenia bezpieczeństwa.

Droga Austrii: wojska federalne na granicy

Reakcją na zmianę systemu w Europie Wschodniej było stacjonowanie od 1990 r. na granicy z Węgrami (a później również ze Słowacją) ok. 1500 do 2000 żołnierzy au-striackiego wojska federalnego. „Działania wspierające” planowane były początkowo na maksymalnie 10 tygodni. Kontynuacja tej budzącej kontrowersje obecności woj-ska na granicy po rozszerzeniu strefy Schengen, to połączenie kwestii wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa. Minister Spraw Wewnętrznych Platter określił to mia-nem „pięknej austriackiej prowizorki, zgodnej z konstytucją, a istniejącej już od 17 lat” („Der Standard”, 21.12.2007, str. 10), jest jednak faktem, że nie stało to w zgodzie z europejskim wytycznymi. W końcu UE ustala jednoznaczne wytyczne dla wszystkich państw chroniących swoje granice. W każdym kraju członkowskim odpowiedzialność za ochronę granic powinna spoczywać w rękach wyspecjalizowanej w tej dziedzinie, innej niż wojskowa instytucji. Podczas gdy kandydaci z Europy Wschodniej w trakcie przygotowań do przystąpienia do UE zostali zmuszeni do wyprowadzenia swoich sił granicznych z wojska i przekształcenia ich w formacje graniczno-policyjne, „stary” kraj UE, jakim jest Austria, łamiąc reguły europejskie, nie narażał się na opór. We wspo-mnianych rozmowach pojawiały się różne argumenty w sprawie działań wspomaga-jących wojsk federalnych: 1) Nie zachodzi tu zjawisko powiązania bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrzne-

go, gdyż chodzi o działania wyłącznie wspierające, a w ramach „strategii powstrzy-mania” ograniczającej się do obserwacji żołnierze nie otrzymują żadnych kompe-tencji policyjnych. Przed rozszerzeniem obszaru schengeńskiego wojsko federalne posiadało natomiast pewne ograniczone uprawnienia policyjne, mogło zatrzymy-wać pojazdy, kontrolować dokumenty i dokonywać zatrzymań osób.

2) Działań tych nie należy traktować zbyt poważnie. Po pierwsze są prowizoryczne, czasowo ograniczone, a po drugie – służą głownie zapewnieniu subiektywnego poczucia bezpieczeństwa społeczeństwa, które do czasu upadku Żelaznej Kurtyny żyło w sferze wolnej od przestępczości i które wręcz żąda obecności wojska. Widać to chociażby na podstawie faktu, iż wojsko federalne cieszy się w społeczeństwie lepszą opinią niż policja, która to „chroni i karze”, podczas gdy pierwsza z wymie-nionych formacji wyłącznie zapewnia ochronę. Oprócz efektu psychologicznego stacjonowanie wojska federalnego na granicy nie przynosi żadnych korzyści prak-tycznych istotnych dla kwestii bezpieczeństwa.

3) Działania wspomagające zostały utrzymane, względnie przedłużone na życzenie krajów związkowych, gdyż wojsko stanowiło ważny czynnik gospodarczy, ożywia-jący wcześniej „martwe” wiejskie regiony przygraniczne. Z płynących z tego korzy-ści kraje związkowe nie chciały zaś rezygnować.

4) Działania wspomagające leżą również w interesie wojsk federalnych, gdyż wy-pełniają pewną lukę, jaka powstała po zmianie systemu w Europie Wschodniej, kiedy to pojawiły się pytania o nowe zadania wojska, uzasadniające jego egzy-stencję. Zakończenie działań ze względów finansowych nie leży też w interesie żołnierzy – żołd za służbę w granicznym kraju związkowym Burgenland jest wyższy, niż żołd za służbę na Wzgórzach Golan. Według niektórych rozmówców ze strony wojska federalnego podejmowane były starania o poszerzenie włas-


1�4

nych kompetencji i ich instytucjonalizację, a tym samym utrwalenia obecności wojska na granicy.

Zdaniem kilku rozmówców działania wspomagające oraz wzmożone pościgi policyjne realizowane w ramach działań kompensacyjnych spotykają się nie tylko z aproba-tą. Kontrole przenoszone w coraz większej mierze w głąb terytorium państwa mogą doprowadzić do tego, że niewinni obywatele będą permanentnie sprawdzani przez mobilne patrole, a to mogłoby zmniejszyć społeczne przyzwolenie na te działania. Ponadto występowały obawy, iż z powodu zbyt widocznej obecności policji i wojska mogłaby ucierpieć turystyka. Ta jednak wizja, w porównaniu z powszechnym wyob-rażeniem niepewnych regionów nadgranicznych, upominających się o „twardą rękę” wojska, jest zdecydowanie udziałem mniejszości. Co ciekawe, w żadnej z rozmów nie pojawiła się wskazówka świadcząca o faktycznej konieczności obecności wojska fede-ralnego w celu odpierania transgranicznych zagrożeń bezpieczeństwa.

Trudno ocenić, na ile wschodnioeuropejskie państwa ościenne czują się dotknięte stacjonowaniem wojska federalnego. Większość rozmówców było zdania, że sąsia-dów nie powinno szczególnie interesować to, gdzie zlokalizowane są austriackie woj-ska, gdż jest to wewnętrzna sprawa Austrii. I taka właśnie jest ta „austriacka droga”. Można by argumentować, że stosunek danego państwa do jego sąsiada wyraża się również, a może przede wszystkim, rodzajem reżimu granicznego. Forma ochrony wewnętrznych i zewnętrznych granic UE stanowi tymczasem odzwierciedlenie i mier-nik stosunku zaufania panującego pomiędzy poszczególnymi stronami. Trudno więc ignorować sygnał (sprzeczny z wytycznymi UE), jakim jest stacjonowanie wojsk na jednej z schengeńskich granic wewnętrznych, dzielonej z wcześniejszym „młodszym partnerem”.

Perspektywy

Kto ma zatem rację? Czy poszerzenie strefy Schengen doprowadziło do nasilenia prze-stępczości transgranicznej? Czy wojsko federalne jest nieodzowne do ochrony austria-ckich granic? Faktem jest, że w 100 dni po zniesieniu wewnętrznych granic Schengen ze wschodnioeuropejskimi państwami członkowskimi austriackie statystyki kryminalne wypadły pozytywnie: stwierdzono spadek przestępczości w wysokości 9,3% w okresie od stycznia do marca 2008 r. Dla przedstawicieli polityki i policji liczby te nie wymaga-ją interpretacji i nie kłamią, stanowią więc obiektywny dowód na efektywność działań kompensacyjnych. Minister Spraw Wewnętrznych Platter określił to następująco: „Pra-cujemy w oparciu o istniejące fakty i wyniki, nie na podstawie szacunków, prognoz czy szerzenia paniki” (Federalne Ministerstwo Spraw Wewnętrznych 2008: 1). Uspokoiły się także media chwalące rząd za umiejętne rozwiązywanie problemów.

Należy jednak dodać, że statystyki przestępczości niewiele mówią o faktycznej ilo-ści i lokalizacji czynów karalnych. Raczej odciągają spojrzenie od samej przestępczo-ści, kierując je na sukcesy policyjne. W niniejszym przypadku oznacza to, że strategie sprawdziły się, działania kompensacyjne są skuteczne, a legalność uzasadniana jest przez skuteczność. Niektórzy rozmówcy twierdzili, iż sam obraz sytuacji jest znacznie bardziej zróżnicowany, niż sugerowałyby to liczby, chociaż faktycznie w Austrii doszło do ogólnego spadku przestępczości.

1��

Dotyczy to również krajów związkowych graniczących z państwami członkowskimi. Szczególnie w zakresie przestępstw przeciw własności nastąpiło przesunięcie prze-stępczości z głębi kraju w kierunku granicy. Nawet jeżeli w tym bardzo krótkim okre-sie, jaki upłynął od 21 grudnia 2007 r., nie ujawniły się żadne istotne tendencje, to wydaje się, że po usunięciu kontroli mamy do czynienia z sytuacją, w której praw-dopodobieństwo przestępstwa przeciw własności wzrasta wraz ze zbliżaniem się do granicy. Nikt jednak nie miał uzasadnionych powodów, by w publikacjach prasowych dostrzec ten bliższy rzeczywistości obraz, a tym samym zakwestionować możliwości rządu odnośnie rozwiązywania problemów.

To, na ile zmniejszenie asymetrii między Wschodem i Zachodem znajdzie odzwier-ciedlenie w zmienionym postrzeganiu wschodnioeuropejskich państw członkowskich jako postkomunistycznych modernizatorów doganiających Zachód z jednej strony, z drugiej zaś jako zagrożenia dla bezpieczeństwa starych państw członkowskich, za-leży od wielu czynników: 1) W zakresie bezpośredniej kooperacji różnice, które wy-mykają się spod bezpośredniego wpływu aktorów, takie jak na przykład organizacyj-ne „legacies”, poziomy wynagrodzeń i wyposażenia technicznego, dzięki (dalszemu) rozwojowi wzajemnego zaufania nie zostaną wprawdzie usunięte, ale mogą zostać przesunięte na dalszy plan. Zaufanie to musi być zarówno pionowe, jak i poziome, i w pracy z zakresu polityki bezpieczeństwa oraz policji nie może ograniczać się do górnych poziomów – „management-level”; 2) Jeśli chodzi o opinię publiczną, wiele zależy od tego, na ile strategie i inscenizacje bezpieczeństwa przystają do warunków rzeczywistego życia, w szczególności mieszkańców obszarów przygranicznych. Na dłuższą metę należy się spodziewać, że gospodarcze wzmocnienie tych regionów nie musi iść w parze z zanikaniem mentalnych granic oraz postępującą integracją regionu granicznego, jednak przynajmniej będzie im sprzyjać.

Wschodnioeuropejskich krajów ościennych nie należy po rozszerzeniu strefy Schen-gen traktować zgodnie z dewizą „zaufanie jest dobre, a kontrola jeszcze lepsza”, nie ma bowiem uzasadnienia dla takiej postawy. Niestety, kształtowanie świadomości nie nadąża jeszcze za procesem instytucjonalizacji. Europa Wschodnia zbyt długo była odcięta od Europy Zachodniej, by jej percepcja mogła łatwo i szybko się zmienić. Asymetrię Wschód-Zachód da się długofalowo przemóc tylko wówczas, gdy zostanie rozwiązany problem mentalnej kategorii „Wschodu”, a interakcja odbywać się będzie na równym poziomie. Należy jednak przypuszczać, że rozwój wspólnej europejskiej tożsamości nastąpi wskutek oddzielenia się od tych, którzy po rozszerzeniu strefy Schengen znajdują się poza jej zewnętrzną granicą.

Dr Alexandra SchwellAsystentka w Instytucie Etnologii Europejskiej Uniwersytetu Wiedeńskiego. Studio-wała etnologię, socjologię i nauki polityczne na Uniwersytecie Humboldta w Berlinie, a doktoryzowała w 2007 r. we Frankfurcie nad Odrą. Swoją pracę doktorską poświę-ciła niemiecko-polskiej kooperacji Straży Granicznej.


1��

Literatura

Federalne Ministerstwo Spraw Wewnętrznych (2008): Miesięczne statystyki prze-stępczości Federalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych – luty 2008.Buzan, Barry/Wæver, Ole/Wilde, Jaap de (1998): Security: A New Framework for Analysis. Boulder, Colo.: Lynne Rienner Pub.Ferreira-Pereira, Laura C. (2006): Inside the Fence but Outside the Walls: Austria, Finland and Sweden in the Post-Cold War Security Architecture. Cooperation and Conflict 41(1), str.. 99-122.Gromadzki, Grzegorz (2001): Konsekwencje polityczne umowy z Schengen – prob-lemem dla całej rozszerzonej Unii, [w:] Instytut Spraw Publicznych (wyd.): Polska droga do Schengen. Opinie ekspertów. Warszawa: Instytut Spraw Publicznych, str.. 41-65.Höll, Otmar (2001): European Evolution and the Austrian Security Perspectives, w: Paul Luif (wyd.): Security in Central and Eastern Europe. Problems - Perceptions – Policies. Wien: Braumüller, str.. 447-476.Kaźmierkiewicz, Piotr/Husz, Dóra/Misina, Juraj/Slosarcik, Ivo (2006): The Visegrad States On the EU’s Eastern Frontier. Consular and Visa Cooperation in East Central Europe for Residents of Ukraine and Moldova. Center for Policy Studies, Central European University Budapest, Policy Studies Series.Kramer, Helmut (2006): Strukturentwicklung der Außenpolitik(1945-2005) [Rozwój strukturalny polityki zewnętrznej (1945-2005)], [w:] Herbert Dachs/Peter Gerlich/Her-bert Gottweis/Helmut Kramer/Volkmar Lauber/Wolfgang C. Müller/Emmerich Tálos (wyd.): Politik in Österreich. Das Handbuch. [Polityka w Austrii. Podręcznik] Wiedeń: Wydawnictwo Manzsche Verlags- und Universitätsbuchhandlung, str. 807-837.

Fear of „the East”? Austria and the enlargement of the Schengen area.

Due to its geopolitical background and interests in post-socialist neighbouring coun-tries, for many years Austria considered itself a spokesperson for the Central Eastern European countries. On the one hand, Austria was interested in extending cooperation with its neighbours, but on the other hand, it showed its distrust and careful attitude in mutual relations. Fears of the Schengen area extension by nine new Member States exaggerated in Austrian mass media did not help to create an atmosphere of trust and confidence. The example of a particular solution, i.e. the deployment of the federal army in the border area, showed how security issues can be instrumentalized.

Alexandra Schwell PhDAssistant professor at the Institute of European Ethnology at the University of Vienna.

Polska w strefie Schengen · 2009-01-17 · czania się wewnątrz strefy i jednocześnie zadbać o...

Documents

Transcript of Polska w strefie Schengen · 2009-01-17 · czania się wewnątrz strefy i jednocześnie zadbać o...