KRYZYS PRAWA ADMINISTRACYJNEGO? · Danuta Kurzyna-Chmiel Z rozważań nad jakością w oświacie /...

Warszawa 2012

KRYZYS PRAWA ADMINISTRACYJNEGO?Dariusz Ryszard Kijowski/Patrycja Joanna Suwaj

TOM I

JAKOŚĆ PRAWAADMINISTRACYJNEGO

redakcja naukowaDariusz Ryszard KijowskiAlina MirućAgnieszka Suławko-Karetko

Wydanie publikacji zostało dofi nansowane przez Stowarzyszenie Edukacji Administracji Publicznej. Wydanie publikacji zostało dofi nansowane przez Wydział Prawa Uniwersytetu w Białymstoku.

Stan prawny na 1 lipca 2012 r.

RecenzentProf. dr hab. Elżbieta Ura

Redakcja naukowa seriiDariusz Ryszard Kijowski, Patrycja Joanna Suwaj

WydawcaIzabella Małecka

Redaktor prowadzący Joanna Cybulska

Opracowanie redakcyjne Anna Tenerowicz

Łamanie Wolters Kluwer Polska

Układ typografi czny Marta Baranowska

© Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2012

ISBN 978-83-264-3846-2ISSN 1897-4392

Wydane przez:Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o.

Redakcja Książek01-231 Warszawa, ul. Płocka 5atel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: [email protected]

www.wolterskluwer.plksięgarnia internetowa www.profi nfo.pl

Wykaz skrótów / 11Wprowadzenie / 17

Rozdział 1Zagadnienia ogólne / 25

Jacek Jagielski, Piotr GołaszewskiKryzys prawa administracyjnego a zmiana jego paradygmatu / 27

Jerzy SupernatArbitralność prawa / 45

Dariusz R. KijowskiKryteria oceny jakości prawa administracyjnego / 50

Agata Barczewska-DziobekO dyrektywach prakseologicznych w procesie stanowienia prawa / 72

Igor ZachariaszO znaczeniu doświadczenia historycznego dla jakości prawaadministracyjnego / 90

Arkadiusz CudakUchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego jako miernik jakościprawa administracyjnego / 110

Katarzyna Kłosowska-LasekDziałania nieformalne administracji w kontekście jej sprawności / 129

5

Spis treści

Rozdział 2Jednolitość i skuteczność prawa administracyjnego / 143

Zbigniew JankuJakość prawa administracyjnego rozpatrywana od strony jegoskuteczności i przyczyn jej braku / 145

Mariusz BoguszUwagi na tle przepisu art. 154 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniuprzed sądami administracyjnymi / 152

Lech J. ŻukowskiZwiązek pojęcia jakości i skuteczności prawa administracyjnego natle wybranych zagadnień. Autorytet, respektowanie i inflacja prawaadministracyjnego / 162

Jerzy KorczakJakość prawa administracyjnego na przykładzie materialnego,procesowego i ustrojowego prawa administracyjnego samorząduterytorialnego / 180

Rozdział 3Pojęcia i instytucje prawne / 227

Jacek LangUwagi na temat prawnej struktury urzędowej interpretacji przepisówprawa / 229

Andrzej NałęczUznanie administracyjne a jakość prawa administracyjnego / 238

6

Spis treści

Jarosław DobkowskiWielopostaciowość gminy w prawie polskim / 253

Rozdział 4Jakość norm ustrojowych prawa administracyjnego / 273

Anna BohdanNormatywne podstawy funkcjonowania jednostek pomocniczychgminy – prawo dobre czy złe? / 275

Piotr LisowskiProblemy z jakością prawa administracyjnego na przykładziejednostek pomocniczych gminy / 297

Magdalena Małecka-ŁyszczekJakość regulacji prawnych w zakresie podejmowania współdziałaniaw formie stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego / 321

Rozdział 5Jakość prawa administracyjnego materialnego / 333

Tomasz Bąkowski, Marcin BrzeskiO wybranych problemach jakości stanowienia administracyjnegoprawa materialnego w krajowym porządku prawnym / 335

Małgorzata JaśkowskaJakość i spójność rozwiązań prawnych w świetle nowelizacji ustawyo dostępie do informacji publicznej / 362

7

Spis treści

Karol KiczkaJakość publicznego prawa gospodarczego w świetle orzecznictwaTrybunału Konstytucyjnego / 389

Michał A. WaligórskiInteres publiczny w działalności gospodarczej / 415

Anna Barczak, Marek GórskiJakość regulacji administracyjnoprawnych w zakresie ochronyśrodowiska (na przykładzie przepisów dotyczących postępowaniaz odpadami komunalnymi) / 438

Dorota CałkiewiczRegulacje prawne dotyczące przyznawania świadczeniapielęgnacyjnego w przypadku sprawowania opieki nad osobąniepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim / 460

Danuta Kurzyna-ChmielZ rozważań nad jakością w oświacie / 471

Dominik SypniewskiWpływ aktów normatywnych samorządu zawodowego na jakośćprawa administracyjnego / 494

Rozdział 6Jakość procedur administracyjnych / 511

Piotr PrzybyszPrzejrzystość przepisów o postępowaniu przed organamiadministracji / 513

8

Spis treści

Jacek JaworskiOgraniczenie uprawnień strony w imię dobra publicznego / 524

Mirosław KarpiukSkarga w ramach postępowania wewnątrzadministracyjnego jakoprzejaw dążenia do poprawy jakości funkcjonowania administracjipublicznej / 551

Kamil KlonowskiKompetencje sądów administracyjnych do reformatoryjnegoorzekania a definicje sprawy sądowoadministracyjnej / 572

Michał MiłoszKilka uwag krytycznych w odniesieniu do konstrukcji prawnejzażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowaniaadministracyjnego / 592

Paweł DąbrowskiNiedewolutywność środka zaskarżenia w postępowaniuadministracyjnym a motywy aktualnego ustawodawcy / 611

Marta KopaczDezintegracja przepisów procesowych w sprawach z zakresuzabezpieczenia społecznego na przykładzie ustawy o pomocy osobomuprawnionym do alimentów / 632

Zbigniew KopaczZarys postępowania dowodowego w sprawach wydawania pozwoleńna broń palną / 646

Przemysław KrzykowskiSądowa kontrola informacji o negatywnej ocenie projektu w świetleustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia politykirozwoju / 658

Agnieszka RotkiewiczRealizacja zasady prawdy obiektywnej w świetle ustawyo płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego(wybrane zagadnienia) / 672

9

Spis treści

Katarzyna Mełgieś, Katarzyna Miaskowska-DaszkiewiczBrak sprzeczności z prawem Unii Europejskiej a jakość stanowionegoprawa – refleksje na tle dyskutowanych zmian ustawy – Prawofarmaceutyczne / 683

Autorzy / 705

Spis treści

Wykaz skrótów

Akty prawne

Karta Samorządu Lokalnego, sporządzonaw Strasburgu dnia 15 października 1985 r.(Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.)

Karta Europejska

ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cy-wilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.)

k.c.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483z późn. zm.)

Konstytucja RP

ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po-stępowania administracyjnego (tekst jedn.:Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)

k.p.a.

ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks po-stępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296z późn. zm.)

k.p.c.

ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzin-ny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r.poz. 788)

k.r.o.

ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacjapodatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r.poz. 749)

o.p.

ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawodziałalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101,poz. 1178 z późn. zm.)

p.d.g.

11

ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o po-stępowaniu przed sądami administracyjnymi(tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270)

p.p.s.a.

ustawa z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farma-ceutyczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 45,poz. 271 z późn. zm.)

pr. farm.

ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustrojusądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153,poz. 1269 z późn. zm.)

p.u.s.a.

rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 stycz-nia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania

r.o.p.s.

i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5,poz. 46)ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnychzasadach przygotowania i realizacji inwestycji

specustawa

w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U.z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.)Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiejpodpisany w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r.

TFUE

(wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 83z 30.03.2010, s. 47)Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolido-wana Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 13)

TUE

ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalnościgospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324z późn. zm.)

u.d.g.

ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie doinformacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198z późn. zm.)

u.d.i.p.

ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansachpublicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240z późn. zm.)

u.f.p.

ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach(tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243z późn. zm.)

u.o.

12

Wykaz skrótów

ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktównormatywnych i niektórych innych aktów

u.o.a.n.

prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 197,poz. 1172 z późn. zm.)ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochroniedanych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r.Nr 101, poz. 926 z późn. zm.)

u.o.d.o.

ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie in-formacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228)

u.o.i.n.

ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie kon-kurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331z późn. zm.)

u.o.k.k.

ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy oso-bom uprawnionym do alimentów (tekst jedn.:Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 z późn. zm.)

u.p.a.

ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniuegzekucyjnym w administracji (tekst jedn.:Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.)

u.p.e.a.

ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniui zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.:Dz. U. z 2012 r. poz. 647)

u.p.z.p.

ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie dzia-łalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U.z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.)

u.s.d.g.

ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządziegminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142,poz. 1591 z późn. zm.)

u.s.g.

ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemieoświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256,poz. 2572 z późn. zm.)

u.s.o.

ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządziepowiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r.Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)

u.s.p.

ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowa-niu finałowego turnieju Mistrzostw Europy

ustawa o Euro2012

13

Wykaz skrótów

w Piłce Nożnej UEFA 2012 (tekst jedn.: Dz. U.z 2010 r. Nr 26, poz. 133 z późn. zm.)ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządziewojewództwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r.Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.)

u.s.w.

ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządachzawodowych architektów, inżynierów budow-

u.s.z.

nictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5,poz. 42 z późn. zm.)ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadcze-niach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r.Nr 139, poz. 992 z późn. zm.)

u.ś.r.

ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach pro-wadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U.z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.)

u.z.p.p.r.

rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad technikiprawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908)

ZTP

Czasopisma i zbiory orzecznictwa

Acta Universitatis WratislaviensisAUWr

Gdańskie Studia PrawniczeGSP

Kwartalnik Prawa PrywatnegoKPP

Monitor PodatkowyMon. Pod.

Nowe Zeszyty SamorządoweNZS

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj-nego

ONSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj-nego i wojewódzkich sądów administracyjnych

ONSAiWSA

Orzecznictwo Sądów ApelacyjnychOSA

Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba CywilnaOSNC

Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy,Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych

OSNP

14

Wykaz skrótów

Orzecznictwo Sądów PolskichOSP

Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitra-żowych

OSPiKA

Orzecznictwo Trybunału KonstytucyjnegoOTK

Orzecznictwo w Sprawach SamorządowychOwSS

Państwo i PrawoPiP

Przegląd Prawa PublicznegoPPP

Przegląd LegislacyjnyPrz. Leg.

Przegląd SądowyPS

Przegląd Ustawodawstwa GospodarczegoPUG

Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i SocjologicznyRPEiS

Radca PrawnyR. Pr.

Samorząd TerytorialnySam. Teryt.

Studia Prawno-EkonomiczneSPE

Studia PrawniczeSt. Praw.

Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyj-nego

ZNSA

Zeszyty Naukowe Uniwersytetu ŁódzkiegoZN UŁ

Organy orzekające i inne

Europejski Trybunał Praw Człowieka w Stras-burgu

ETPC

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej(Europejski Trybunał Sprawiedliwości)

ETS

Główny Inspektor Ochrony Danych OsobowychGIODO

Najwyższa Izba KontroliNIK

Naczelny Sąd AdministracyjnyNSA

Rzecznik Praw ObywatelskichRPO

Sąd ApelacyjnySA

Sąd NajwyższySN

15

Wykaz skrótów

Sąd Ochrony Konkurencji i KonsumentówSOKiK

Trybunał Sprawiedliwości Unii EuropejskiejTS UE

Trybunał KonstytucyjnyTK

Urząd Ochrony Konkurencji i KonsumentówUOKiK

Wojewódzki Sąd AdministracyjnyWSA

16

Wykaz skrótów

Wprowadzenie

Jakość prawa administracyjnego okazała się obszarem problemo-wym, który skupił uwagę największej grupy uczestników Zjazdu KatedrPrawa i Postępowania Administracyjnego, jaki planowany jest wewrześniu 2012 r. w Białymstoku. Do tomu poświęconego tym zagadnie-niom zgłoszono i zakwalifikowano do publikacji aż 36 opracowań.Z nielicznymi wyjątkami ich Autorzy potwierdzają trafność przyjętejprzez organizatorów hipotezy o tym, że samo prawo administracyjneznajduje się w kryzysie postrzeganym jako stan pogarszającej się jakościtej gałęzi polskiego prawa. Wyrażono w tym tomie wiele różnorodnychi – zapewne – kontrowersyjnych poglądów, czyniąc to na bardzo zróż-nicowanym poziomie ogólności. Z uwagi na skoncentrowanie siętwórców poszczególnych dzieł na kwestiach ogólnych, na jednolitościi skuteczności tego prawa, na wybranych pojęciach i instytucjachprawnych, na zagadnieniach prawno-ustrojowych, prawno-material-nych i prawno-proceduralnych, umieszczono je w sześciu odpowiednichrozdziałach. Niektóre z opracowań zawierają bardzo szczegółowe dy-wagacje odnoszące się do wybranej przez Autorów problematyki. Sąteż w tej książce teksty, na które warto zwrócić specjalną uwagę, gdyżmogą się one stać zarzewiem dyskusji naukowej w środowisku admini-stratywistów, prowadzącej do istotnego przewartościowania dotychcza-sowych poglądów dominujących w doktrynie.

I tak – rozpoczynając od rozdziału pierwszego – zdaniem P. Goła-szewskiego i J. Jagielskiego dotychczasowy paradygmat prawa admini-stracyjnego, tj. skoncentrowanie problematyki dotyczącej tej gałęziprawa wokół szeroko ujmowanego pojęcia administracji publicznej(tak w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym), stoi za zjawiska-mi kryzysowymi zachodzącymi obecnie w obrębie prawa administra-cyjnego (stanowi podłoże tych zjawisk). W tej sytuacji proponują oniuczynienie jednostki i jej sytuacji prawnej na płaszczyźnie relacji

17

z podmiotami administrującymi głównym, a zarazem centralnympunktem całej administratywistyki. Autorzy Ci twierdzą, że swoistymprzejawem istnienia dotychczasowego paradygmatu prawa administra-cyjnego jest nawet sam temat tegorocznego Zjazdu Katedr, wyrażonyw pytaniu: „Kryzys prawa administracyjnego w administracji publicz-nej?”. Sugerują, że pomija on nader istotną okoliczność, iż adresatemnorm prawa administracyjnego nie jest przecież wyłącznie administracjapubliczna. Trudno odmówić racji twierdzeniom o zdominowaniu sy-tuacji prawnej jednostki przez problemy dotyczące samej administracjitak w procesie tworzenia, jak i w dydaktyce prawa administracyjnego.A może jednak wcale nie pomija się w powyższym pytaniu najważniej-szego odbiorcy aktywności administracji publicznej, a bierze poduwagę, że niezależnie od tego, jak będziemy pojmować „administracjępubliczną”, zarówno podmioty utożsamiane z nią, jak i działalnośćnazywana tym pojęciem (niezależnie od tego, do kogo jest adresowana),są regulowane prawem administracyjnym? Co do kondycji tego prawamożna faktycznie mieć wątpliwości, a przecież bez uczynienia z admi-nistracji jednego z adresatów lub przedmiotu regulacji, tworzone prawonie byłoby prawem administracyjnym. Planowana konferencja naukowaadministratywistów oraz niniejsza książka dadzą sposobność przyjrzeniasię tym problemom i – być może – zweryfikowania trafności wypowia-danych twierdzeń i wyważenia poglądów.

Niejako na przekór rozpowszechniającym się utyskiwaniom nanadmiar używanych przez ustawodawcę pojęć niejednoznacznych,wymagających pogłębionych procesów wykładni, J. Supernat zauważa,że rządy prawa wymagają, aby w systemie prawa (w tekstach normatyw-nych) znajdowały się zarówno regulacje precyzyjne, jak i niedookreślo-ne. W braku jednoznaczności pojęć nie dostrzega zatem wyłącznie ne-gatywów. Z kolei w opracowaniu A. Barczewskiej-Dziobek znajdziemyliczne pytania i wątpliwości co do korzystania przez polskiego ustawo-dawcę z dorobku wiedzy prakseologicznej. Natomiast I. Zachariaszwskazuje i uzasadnia, dlaczego tak duże znaczenie ma w procesie sta-nowienia prawa – także administracyjnego – wiedza historyczna o ko-rzeniach i istocie podziału prawa na prawo prywatne i prawo publiczne,a także o innych podstawowych pojęciach (takich, jak „interes publicz-ny”, „norma prawna”, „ustawa”, „prawo” i „akt prawny o charakterzeogólnym”, „wspólnoty samorządowe” i „jednostki samorządu teryto-rialnego”, „interes prawny” itd.) oraz – o wzajemnych relacjach międzytymi pojęciami. Twierdzi on, że mamy w tym zakresie do czynienia

18

Wprowadzenie

z brakiem „trwałego, wspólnego fundamentu pojęciowego dla prawakonstytucyjnego i administracyjnego budującego porządek państwowy”i z pomieszaniem pojęć (w orzecznictwie i ustawodawstwie, nie wyłą-czając z tego obowiązującej Konstytucji). Skutkuje to – jego zdaniem– tym, że prawo cywilne, posiadające w polskim systemie prawnym„silniejsze podłoże doktrynalne”, zdobywa przewagę nad regulacjamipublicznoprawnymi, w tym – prawa administracyjnego.

W ocenie A. Cudaka, swego rodzaju miernikiem jakości prawaadministracyjnego są, interpretujące obowiązujące przepisy prawne,uchwały NSA. Umożliwiają one zarazem ustawodawcy poprawieniebłędów dostrzeżonych przez sędziów, zaś organom stosującym prawo– uniknięcie skutków niedostatków legislatywy. Rozdział poświęconyzagadnieniom ogólnym kończy tekst K. Kłosowskiej-Lasek, która do-wodzi jak istotne znaczenie w wykonywaniu administracji publicznejmają tzw. działania nieformalne i że nie jest wadą prawa administracyj-nego to, że nie reguluje ono tych działań w sposób wyczerpujący.

Kolejny rozdział składa się z czterech tekstów, których Autorzy –poza Z. Janku (ukazującym problem jakości całego prawa administra-cyjnego z punktu widzenia jego skuteczności oraz próbującym odnaleźćprzyczyny jej braku) – zajęli się zagadnieniami szczegółowymi. M. Bo-gusz zastanawia się nad jakością regulacji prawnej wydawania przezsądy tzw. rozstrzygnięć merytorycznych na podstawie art. 154 § 2 prawao postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dochodząc downiosków mających skłonić ustawodawcę do rozszerzenia takichkompetencji sądów administracyjnych, a jednocześnie – zaleca unikaniepopełniania takich błędów, jakie występują w aktualnie obowiązującejustawie. L.J. Żukowski prezentuje związek pojęcia jakości i skutecznościprawa administracyjnego na tle wybranych zagadnień, dowodząc, jakiwpływ na jakość i skuteczność tej gałęzi mają takie kategorie i zjawiska,jak autorytet, respektowanie i inflacja prawa. W ostatniej części tegorozdziału odnajdziemy refleksje J. Korczaka nad jakością materialnego,procesowego i ustrojowego prawa administracyjnego samorządu tery-torialnego.

Następny rozdział tomu zawiera trzy opracowania odnoszące siędo pojedynczych instytucji prawnych lub pojęć stosowanych w prawiepozytywnym. W skromnie zatytułowanym tekście Uwagi na tematprawnej struktury urzędowej interpretacji przepisów prawa J. Lang do-chodzi do niezwykle doniosłych wniosków. Dowodzi w nim, że insty-tucja urzędowej interpretacji przepisów prawa, uregulowana zarówno

19

Wprowadzenie

w ordynacji podatkowej, jak i w ustawie o swobodzie działalności go-spodarczej, jest przeregulowana, a całość wywodów kończy postulatemprzywrócenia Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencji do ustana-wiania powszechnie obowiązującej wykładni przepisów prawa. A. Nałęczzwraca z kolei naszą uwagę na znane od niemal dwustu lat, lecz niestetyczęsto zapominane, twierdzenia klasyków prawa administracyjnego,pisząc, że „prawidłowe wykorzystywanie przez ustawodawcę upoważ-nień do uznania to niezwykle skuteczna metoda podnoszenia jakościprawa administracyjnego poprzez przeciwdziałanie kazuistycznej styli-zacji przepisów”. Można jednak mieć obawy, czy jego stwierdzenie, że„same upoważnienia do uznania nie są niczym złym, o ile ustawodawcaich nie nadużywa i prawidłowo je konstruuje”, znajdą powszechną ak-ceptację. Tym bardziej, że tak wielu Autorów piętnuje instytucję uznaniaadministracyjnego jako nie tyle furtkę, co bramę dla plenienia się zjawiskkorupcyjnych.

Z opracowania J. Dobkowskiego wynika, że wprawdzie pojęcie„gmina” występuje w prawie pozytywnym pod różnymi znaczeniami,to jednak – jak twierdzi Autor – nie jest to niedociągnięcie ustawodawcy,czy dowód na niską jakość prawa, lecz efekt zamierzony, wynikającystąd, że jedno i to samo pojęcie może spełniać różne funkcje. Czytelni-kowi może się jednak nasunąć pytanie, czy zbiór aktów normatywnych,w których takim samym pojęciom przypisuje się różne znaczenia,można nazwać systemem prawa.

Rozdział czwarty ukazuje trzy opracowania – wszystkie odnoszącesię do prawa ustrojowego samorządu terytorialnego, z czego dwa po-święcone zostały jednostkom pomocniczym gminy. Czyżby był to do-wód, że ustrojowa część prawa administracyjnego osiągnęła poziomdoskonałości i poza regulacją prawną sołectw prawodawcy nie zdarzająsię żadne potknięcia? Najprawdopodobniej jest to jednak tylko zbiegokoliczności, który nie powinien zniechęcać Czytelnika do poznaniarozważań o podstawach prawnych funkcjonowania jednostek pomoc-niczych gminy (A. Bohdan) i o jakości tych regulacji ustawowych(P. Lisowski), czy też unormowań obowiązujących w zakresie podejmo-wania współdziałania w formie stowarzyszenia jednostek samorząduterytorialnego (M. Małecka-Łyszczek).

Prawo administracyjne to przede wszystkim prawo materialnez kilkuset ustawami określającymi status prawny jednostki względemwspólnoty państwowej bądź innych wspólnot (terytorialnych, zakłado-wych, zawodowych itp.) oraz – kompetencje organów administrujących

20

Wprowadzenie

do stosowania tych przepisów i zapewniania ich przestrzegania.W poświęconym tym zagadnieniom rozdziale piątym umieszczonoosiem tekstów, z których jedynie trzy prezentują uniwersalne podejściado jakości prawnomaterialnych regulacji (T. Bąkowski i M. Brzeski –piszący o wybranych problemach jakości stanowienia administracyjnegoprawa materialnego w krajowym porządku prawnym, K. Kiczka – za-stanawiający się nad jakością publicznego prawa gospodarczegow świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz M.A. Waligór-ski, który skupił się nad problemami spowodowanymi posługiwaniemsię przez prawodawcę kategorią pojęciową „interesu publicznego”w regulowaniu działalności gospodarczej). W pozostałych tekstachznajdziemy analizy i refleksje dotyczące wybranych zagadnień aktual-nych na gruncie pojedynczych ustaw. M. Jaśkowska dokonuje ocenyjakości i spójności rozwiązań prawnych zastosowanych podczas ostatniejnowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. W opracowaniuA. Barczak i M. Górskiego Czytelnik odnajdzie wskazówki pozwalającena dokonanie oceny jakości regulacji administracyjnoprawnych, nietylko dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, którympoświęcono to opracowanie, ale wręcz każdej ustawy prawa material-nego. Z kolei D. Całkiewicz przedstawia i ocenia unormowania odno-szące się do chyba najbardziej kontrowersyjnej – z punktu widzeniaobowiązującej Konstytucji – instytucji prawnej świadczenia pielęgna-cyjnego. Mimo kilkukrotnych interwencji Trybunału Konstytucyjnegoi zmian ustawy mającej zastosowanie w tych sprawach, przyznawanietego rodzaju świadczeń w przypadku sprawowania opieki nad osobąniepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim, nadal rodziwiele niejasności. Rozdział ten kończą opracowania D. Kurzyny-Chmiel(nt. jakości w prawie oświatowym) i D. Sypniewskiego (o wpływieaktów normatywnych samorządu zawodowego na jakość prawa admi-nistracyjnego). Gdyby stan materialnego prawa oceniać biorąc poduwagę szerokość spektrum problematyki poruszonej w niniejszym to-mie, można byłoby sądzić, że jakość tej części prawa administracyjnegonie powinna nas niepokoić. Jednak, czy nie jest to aby efekt – na cozwracają w tym tomie uwagę J. Jagielski i P. Gołaszewski – znikomegozainteresowania doktryny tymi zagadnieniami?

Zdecydowanie największe zainteresowanie wzbudziły wśród zgła-szających swój udział w opracowaniu niniejszego tomu zagadnieniaprawno-proceduralne. Poza sygnalizowanym i umieszczonym wewcześniejszym rozdziale tekstem M. Bogusza, rozdział szósty zawiera

21

Wprowadzenie

11 dzieł poświęconych tej problematyce. Najbardziej ogólny zakres mawśród nich opracowanie P. Przybysza pt. Przejrzystość przepisów o po-stępowaniu przed organami administracji. Czytelnika może w nimw szczególności zainteresować propozycja posłużenia się do ocenianiajakości stanowionego prawa wskaźnikiem mglistości tekstu prawnego(wraz z zastosowaniem w tym celu odpowiedniego wzoru rachunkowe-go). Zbliżony poziom uniwersalności mają także rozważania J. Jawor-skiego o ograniczeniach uprawnień strony w imię dobra publicznego,kończące się negatywną oceną rozwiązań wprowadzanych w tym zakre-sie ustawami specjalnymi i spostrzeżeniem, że same reguły procesowe,bez odpowiednich regulacji materialnoprawnych, nie zapewnią stronompostępowania wystarczającej ochrony ich praw podmiotowych. Pozatym znajdziemy w tej części tomu tekst M. Karpiuka o instytucji skargiz Działu VIII k.p.a. jako przejawie dążenia do poprawy jakości funkcjo-nowania administracji publicznej, K. Klonowskiego – o kompetencjachsądów administracyjnych do – jak pisze Autor – „reformatoryjnegoorzekania” w kontekście definicji sprawy sądowoadministracyjnej, orazM. Miłosza, wysuwającego kilka uwag krytycznych na temat konstrukcjiprawnej zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania admini-stracyjnego. Trudno być zaskoczonym, że chętnie podejmowane są te-maty związane ze zjawiskiem dezintegracji procedur administracyjnych.Pisze o tym M. Kopacz, zajmując się przepisami procesowymi w spra-wach z zakresu zabezpieczenia społecznego (na przykładzie ustawyo pomocy osobom uprawnionym do alimentów) oraz P. Krzykowski– wykazujący problemy sprawowania przez sądy administracyjnekontroli tzw. informacji o negatywnej ocenie projektu w świetle ustawyz dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.Zbliżoną tematyką zajęły się A. Rotkiewicz – pisząca o wybranych za-gadnieniach realizacji zasady prawdy obiektywnej w świetle ustawyo płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego orazK. Mełgieś i K. Miaskowska-Daszkiewicz – w tekście wyjaśniającymrelacje między jakością stanowionego prawa a jego niesprzecznościąz prawem Unii Europejskiej (na tle dyskutowanych zmian ustawy –Prawo farmaceutyczne).

Rozdział szósty uzupełniają dzieła P. Dąbrowskiego (pt. Niedewo-lutywność środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnyma motywy aktualnego ustawodawcy) i Z. Kopacza (ukazujący zarys po-stępowania dowodowego w sprawach wydawania pozwoleń na brońpalną).

22

Wprowadzenie

Skala problematyki poruszonej w niniejszym tomie i jego rozpiętośćtylko pozornie wskazywać mogą na wyczerpanie tematu. Biorąc poduwagę opracowanie D.R. Kijowskiego, stanowiące próbę sformułowaniakatalogu kryteriów, według których należy oceniać jakość prawa admi-nistracyjnego, można stwierdzić, że badania nad tą jakością znajdująsię dopiero w fazie początkowej. Tylko nieznaczna część z zapropono-wanych tu kryteriów została wykorzystana. Aby ustawić jakość stano-wionego w RP prawa administracyjnego na wyższym poziomie, niezbęd-ne są systematyczne, głębokie badania. Spodziewać się można, że ZjazdKatedr Prawa i Postępowania Administracyjnego w Białymstoku datemu stosowny impuls.

Dariusz R. KijowskiAlina Miruć

Agnieszka Suławko-Karetko

23

Wprowadzenie

Rozdział 1

Zagadnienia ogólne

Kryzys prawa administracyjnego a zmiana jego

paradygmatu

Temat (motyw przewodni) tegorocznego Zjazdu, ujęty w formienastępującego pytania: „Kryzys prawa administracyjnego w administra-cji publicznej?”, odnosi się do generalnej, jednakże mającej zasadniczeznaczenie dla badań nad całością prawa administracyjnego, problema-tyki aktualnej kondycji (widzianej z różnej perspektywy) tego prawa.Zarazem temat (motyw) ów przypomniał nam o istnieniu pewnej –poniekąd naturalnej – prawidłowości, a mianowicie, iż zazwyczaj zja-wiska kryzysowe występujące w danej dziedzinie wiedzy (nauki) pro-wadzą do jej przemian paradygmatycznych. Traktując zatem prawoadministracyjne jako przedmiot badań naukowych, podejmujemyw niniejszym opracowaniu refleksję nad pojęciem kryzysu prawa admi-nistracyjnego1, po pierwsze, w kontekście odpowiedzi na pytanie, czyrzeczywiście możemy mówić o występowaniu obecnie tego zjawiska,

1 Wypada po pierwsze zaakcentować, że dalsze rozważania koncentrujemy wyłączniewokół kwestii dotyczących kryzysu prawa administracyjnego, natomiast pomijamy tutajproblematykę odnoszącą się do kryzysu administracji publicznej. W naszym przekonaniusą to bowiem dwa różne zagadnienia, które – co najmniej po części – mają odmienneprzyczyny i skutki. Nie trudno zresztą zauważyć, że jakkolwiek kryzys prawa administra-cyjnego oraz kryzys administracji publicznej mogą iść ze sobą w parze (i zapewne częstotak się dzieje), to jednak nie są to zjawiska tożsame i nierozłączne. Możemy przecieżmieć do czynienia ze słabej jakości prawem administracyjnym oraz (przynajmniejw miarę) sprawnie działającą w takich warunkach administracją, jak też z dobrym prawemadministracyjnym oraz niewydolną i niezdolną do właściwego stosowania (realizacji)tego prawa administracją. Po drugie natomiast zwracamy uwagę, że mówiąc o kryzysieprawa administracyjnego, prawo to rozumiemy wyłącznie jako obecny system norma-tywny, a więc zespół obowiązujących aktualnie przepisów (norm) przynależnych do tejgałęzi prawa (z wyłączeniem doktryny i judykatury, których dorobku nie zaliczamy doprawa administracyjnego w przyjętym tutaj rozumieniu).

27

Jacek Jagielski, Piotr Gołaszewski

a po drugie, by na tym tle móc w dalszej kolejności rozważyć potrzebę(konieczność) zmiany dotychczasowego paradygmatu (jednego z para-dygmatów) prawa administracyjnego, rozumianego jako skoncentro-wanie (osadzenie) problematyki dotyczącej tej gałęzi prawa wokółszeroko ujmowanego pojęcia (kategorii) administracji publicznej (takw aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym).

Próbę określenia kryzysu prawa – w odniesieniu do całości polskie-go porządku prawnego – podjęto w literaturze już wcześniej, wskazująciż zwykle bywa on rozumiany dwojako: po pierwsze, jako zagrożenieładu i porządku, będące wynikiem nieznajomości i nieprzestrzeganiaprawa, bądź też po drugie – i ten aspekt wydaje się znacznie istotniejszy– jako kryzys, którego źródłem jest samo prawo i jego patologizacja,wynikający z nadmiernej jurydyzacji życia, instrumentalnego traktowa-nia prawa2 oraz braku legitymizacji i niedostatku moralności prawa3.Nie sposób przy tym nie odnieść wrażenia, że oba wskazane zjawiskaściśle ze sobą korespondują w tym sensie, iż nadmierna jurydyzacjaoraz instrumentalne traktowanie prawa niewątpliwie sprzyjają pogłę-bianiu się stanu nieznajomości i nieprzestrzegania prawa, w efekcieobniżając stopień jego legitymizacji, co może nawet prowadzić do za-grożenia ładu i porządku społecznego. Ponadto w rozważaniach nadsamym pojęciem kryzysu prawa oraz jego wyznacznikami nie mniejistotne wydaje się pytanie o to, czy prawo (dana jego gałąź, dziedzina)spełnia postawione przed nim cele i zadania, a inaczej mówiąc, czybardziej pomaga, czy przeszkadza w realizacji tych celów i zadań, którymw założeniu powinno służyć?

Przyjmując za punkt wyjścia powyższe ustalenia skłaniamy się kutezie o istnieniu kryzysu prawa administracyjnego, który przybiera ak-tualnie, jak się przynajmniej wydaje, obie wskazane wcześniej postaci(formy), przy czym na plan pierwszy wysuwa się zdecydowanie tenz nadmienionych aspektów, podług którego źródłem kryzysu jest pato-logizacja samego prawa administracyjnego, przejawiająca się przedewszystkim w nadmiernej jurydyzacji życia społecznego (z wykorzysta-niem regulacji prawnoadministracyjnych), jak również w instrumental-nym traktowaniu oraz braku legitymizacji i niedostatku moralności

2 Szerzej na temat istoty zjawiska jurydyzacji życia (spirali jurydyzacyjnej) oraz in-strumentalizacji prawa zob. L. Morawski, Główne problemy współczesnej filozofii prawa.Prawo w toku przemian, Warszawa 2005, s. 108 i n. oraz przywołaną tam literaturę.

3 Zob. J. Kochanowski, Trzy powody czy też symptomy kryzysu prawa (w:) Nadużycieprawa, H. Izdebski, A. Stępkowski (red.), Warszawa 2003, s. 77–86.

28


tego prawa. Nie można także pominąć faktu, iż prawo administracyjnestanowi – w obszarze działania administracji publicznej – fundamentrealizacji zasad legalizmu, praworządności i kompetencyjności, którychgwarancyjny wobec jednostki (podmiotu administrowanego) charakterdoznaje znacznego osłabienia w sytuacji, gdy samo prawo administra-cyjne – ze względu na swój stan (słabą kondycję) – utrudnia, a niekiedywręcz uniemożliwia sprawną realizację tych kluczowych w demokra-tycznym państwie prawnym dyrektyw.

Przykładów potwierdzających trafność tezy mówiącej o tym, żemamy obecnie do czynienia z kryzysem prawa administracyjnego, do-starczają – jak sądzimy – zarówno przeprowadzane w piśmiennictwieanalizy4, jak i bieżący przegląd orzecznictwa sądów administracyjnych5,a także śledzenie wydarzeń dnia codziennego, których źródła (przyczy-ny) tkwią niestety bardzo często (co najmniej pośrednio) właśniew wadliwym kształcie i niskiej jakości regulacji prawnoadministracyj-nych6. Na tym tle rodzi się zresztą bardziej ogólne pytanie o symptomy(przejawy) kryzysu prawa administracyjnego, rozpatrywane z różnejperspektywy, których wskazanie – choćby przykładowo (w ograniczo-nym zakresie) – pozwala uściślić, na czym ów kryzys polega i w czymkonkretnie się przejawia.

Spoglądając na porządek prawny z dwóch niejako odrębnychpunktów widzenia, a mianowicie z perspektywy stanowienia i stosowa-nia prawa, można – bez potrzeby dokonywania szczególnie wnikliwejanalizy – zauważyć negatywne zjawiska (czynniki), jakie towarzyszątworzeniu i stosowaniu prawa administracyjnego, a zarazem przesądzająo jego obecnym kryzysie. Przede wszystkim rzuca się w oczy zła (niska)jakość legislacji prawnoadministracyjnej, zarówno gdy idzie o jej aspekt

4 Ostatnio w tych kwestiach zob. przykładowo W. Chróścielewski, Z problematykiskuteczności norm prawa administracyjnego, PiP 2011, z. 4, s. 61–72.

5 Nawet pobieżny przegląd Centralnej Bazy Orzecznictwa Sądów Administracyjnychwskazuje, że nierzadko na gruncie tych samych przepisów i w analogicznych (a co naj-mniej zbliżonych) stanach faktycznych zapadają całkowicie odmienne rozstrzygnięcia,zaś w wielu wypadkach problemem jest samo właściwe odkodowanie (w szczególnościprzez podmioty administrujące, ale czasami także przez same sądy administracyjne)kształtu i treści norm adekwatnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy.

6 Wystarczy tutaj wspomnieć chociażby sytuację w zakresie zmiany zasad refundacjiproduktów leczniczych, z jaką mieliśmy do czynienia na przełomie 2011 i 2012 r.

29

Kryzys prawa administracyjnego a zmiana...

formalny7, jak też gdy chodzi o treści uchwalanych (ustanawianych)przepisów. Do tego dochodzi permanentne przeregulowanie w obrębieprawa administracyjnego, mające swoje źródło w niezrozumiałymprzekonaniu prawodawcy o „cudownej” mocy sprawczej tego prawa,które wkraczając w daną dziedzinę życia społecznego lub coraz szcze-gółowiej regulując określone sfery tego życia ma być, w przekonaniuprawodawcy, tym instrumentem, który zlikwiduje wszelkie problemyoraz zapewni realizację oczekiwanych przez władzę celów (rezultatów).Dalej wypada wskazać na tzw. „różniczkowanie” prawa administracyj-nego związane nierzadko z naruszaniem jego tradycyjnych podziałów8,co także zaburza (podważa) spójność, przejrzystość, a w efekcie skutecz-ność tego prawa. Jest wreszcie i kwestia tego, że uchwalane (nowelizo-wane) przepisy z zakresu prawa administracyjnego w zbyt małymstopniu wymuszają na administracji publicznej racjonalne i sprawnedziałanie, a często wręcz przeciwnie – wprowadzają rozwiązania, które(m.in. na skutek ich niezrozumiałości) w praktycznym użyciu przezorgany administrujące dalekie są od jakiejkolwiek racjonalnościi efektywności. Wszystko to powoduje, że również na płaszczyźniestosowania prawa administracyjnego odnotowujemy szereg negatyw-nych zjawisk, mających swoje źródło w zbyt dużej ilości norm prawno-administracyjnych o niskiej jakości legislacyjnej oraz znikomym stopniuracjonalności zawartych w tych normach rozwiązań jurydycznych, cotakże przekłada się na surową i krytyczną ocenę obowiązującego prawaadministracyjnego.

Dodać wypada, że w swoim przekonaniu o występowaniu aktualniezjawisk kryzysowych w obrębie prawa administracyjnego nie czujemysię osamotnieni, bowiem tego typu wątpliwości nie tylko pojawiają sięcoraz częściej w debacie publicznej, ale także są coraz wyraźniej artyku-łowane w dyskursie naukowym9, czego kwintesencją zdaje się być samtemat (motyw przewodni) tegorocznego Zjazdu, ujęty właśnie w formie

7 Zob. J. Jagielski, M. Cherka, P. Gołaszewski, D. Pudzianowska, Materialne prawoadministracyjne jako przedmiot badań (w:) Nowe problemy badawcze w teorii prawaadministracyjnego, J. Boć, A. Chajbowicz (red.), Wrocław 2009, s. 89.

8 J. Zimmermann, Granice regulacji materialnoprawnej w prawie administracyjnym(w:) Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, J. Boć, A. Chajbowicz(red.), Wrocław 2009, s. 73–74.

9 Z prac opublikowanych w ostatnim czasie zob. chociażby artykuł W. Chróścielew-skiego, Z problematyki skuteczności norm..., s. 61–72.

30


na wskroś retorycznego pytania: „Kryzys prawa administracyjnegow administracji publicznej?”

Na tle dotychczasowych uwag, mających uzasadniać tezę o istnieniuobecnie kryzysu prawa administracyjnego (przynajmniej wstępnie,bowiem uzasadnienie tej tezy będzie wynikało również z dalszego wy-wodu), a zarazem w kontekście utrwalonej prawidłowości dotyczącejwpływu zjawisk kryzysowych na przemiany paradygmatyczne poszcze-gólnych dziedzin wiedzy (nauki), pytanie o potrzebę (konieczność)zmiany dotychczasowego paradygmatu (jednego z paradygmatów)prawa administracyjnego – rozumianego jako skoncentrowanie (osa-dzenie) problematyki dotyczącej tej gałęzi prawa wokół szeroko ujmo-wanego pojęcia (kategorii) administracji publicznej (tak w aspekciepodmiotowym, jak i przedmiotowym) – jawi się, naszym zdaniem, jakow pełni aktualne i uzasadnione. Powyższy paradygmat stoi bowiem (conajmniej w istotnym stopniu) za zjawiskami kryzysowymi zachodzącymiobecnie w obrębie prawa administracyjnego (stanowi podłoże tychzjawisk), zaś pewnym, by nie powiedzieć, że swoistym przejawem ist-nienia tak rozumianego paradygmatu prawa administracyjnego jestnawet sam temat (motyw przewodni) tegorocznego Zjazdu, danyw pytającej formie: „Kryzys prawa administracyjnego w administracjipublicznej?”, który jakby zdawał się pomijać nader istotną okoliczność,że adresatem norm prawa administracyjnego nie jest przecież wyłącznieadministracja publiczna, bowiem odbiorcami tego prawa są także –a może właśnie przede wszystkim – podmioty administrowane (jednost-ki), co znajduje również odzwierciedlenie w podziale norm prawa ad-ministracyjnego na normy pośrednie, wymagające dla ich stosowaniaaktywności podmiotów (organów) administrujących, oraz normy bez-pośrednie, które takiej aktywności w ogóle nie wymagają, a jedynie ichrealizacja (przestrzeganie) jest zabezpieczona sankcją administracyjną10.

Sam problem określenia relacji pomiędzy prawem administracyj-nym a administracją (publiczną) ma oczywiście swoją – niekrótką już– historię, jednak niezaprzeczalnym faktem jest to, że na przestrzenikolejnych dziesięcioleci pojęcie administracji (publicznej) stanowiłooś, wokół której obracało się, a w zasadzie wciąż się obraca, prawo ad-

10 W tej kwestii zob. przykładowo E. Bojanowski, Kilka uwag o sposobach kształto-wania sytuacji prawno-administracyjnej (w:) Instytucje współczesnego prawa administra-cyjnego. Księga jubileuszowa profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 61–64.Por. Z. Leoński, Materialne prawo administracyjne, Warszawa 2006, s. 9–14.

31


ministracyjne. Wystarczy zresztą zapytać, czy nie jest tak, że znakomitawiększość definicji (określeń) prawa administracyjnego za punkt wyj-ścia, a przynajmniej istotny punkt odniesienia, obiera (przyjmuje) po-jęcie administracji (publicznej) i ewentualnie jej charakterystyczne cechy(właściwości)?11 Czy nie jest również tak, że akademickie podręcznikiprawa administracyjnego rozpoczynają się przeważnie od rozważańnad kategorią administracji publicznej, by w dalszej kolejności –z perspektywy prawnej – omawiać jej ustrój, strukturę i organizację,formy działania oraz kontrolę, a równocześnie przeplatać wszystkie tewywody rozważaniami nad władztwem administracyjnym, zakresemdziałania i kompetencjami podmiotów administrujących, jak równieżprezentować rodzaje więzów (stosunków) prawnych zachodzącychwewnątrz aparatu administracyjnego, że o centralizacji, decentralizacji,koncentracji i dekoncentracji – rzecz jasna w ramach samej administra-cji publicznej – nie wspomnając?12 Czy nie jest też tak, że prawo admi-nistracyjne traktuje się jako lek na całe zło toczące poszczególne sferyżycia publicznego, a przez to instrument realizacji doraźnych celówpolitycznych, społecznych lub gospodarczych13, które ze swej naturyleżą poza granicami tego prawa?14 I czy nie jest wreszcie tak, że w bardzowielu przypadkach przyczynkiem do wprowadzania lub nowelizacjiregulacji prawnoadministracyjnych jest działalność, a w zasadzie nie-dostatki w działalności, samej administracji publicznej15, nie zaś zwery-

11 Przegląd tych definicji daje Z. Duniewska (w:) System Prawa Administracyjnego,R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Warszawa 2010, t. 1, s. 73 i n.

12 Jedynie przykładowo por. następujące pozycje: M. Wierzbowski (red.), Prawoadministracyjne, Warszawa 2011; J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2007;J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005.

13 Spośród aktualnych przykładów warto tu wspomnieć projekt zmian w przepisachregulujących realizację inwestycji drogowych (Sejm VII kadencji, druk nr 205) zakłada-jący wydawanie „warunkowych” (a ściślej rzecz ujmując, zastrzegających termin do do-pełnienia określonych czynności – w rozumieniu art. 162 § 2 k.p.a.) pozwoleń na użyt-kowanie dróg, które nie spełniają wszystkich wymaganych dotychczas (ogólnie) parame-trów, co ma zapewnić „przejezdność” tych dróg (dodajmy, że w zasadzie chodzi o kilkakonkretnych inwestycji drogowych) przed rozpoczęciem turnieju EURO 2012. Trudnochyba zarazem o przykład lepiej ilustrujący instrumentalne podejście do regulacji praw-noadministracyjnej.

14 Zob. J. Jagielski, M. Cherka, P. Gołaszewski, D. Pudzianowska, Materialne prawoadministracyjne..., s. 84.

15 Na potwierdzenie tej tezy można wskazać np. ostatnią nowelizację art. 138 k.p.a.polegającą na dodaniu w tym przepisie § 4, dla której uzasadnieniem był – w pewnymskrócie rzecz ujmując – brak należytego dostępu organów wyższego stopnia do blankietów

32


fikowane – rzeczywiste i realne – potrzeby poszczególnych grup spo-łecznych (choć oczywiście wszelkie zmiany legislacyjne w obrębie prawaadministracyjnego, wedle stanowiska ich inicjatorów16, zawsze mająodbywać się z korzyścią dla obywateli)? Na wszystkie postawione wyżejpytania wypada udzielić odpowiedzi twierdzących, toteż – w takimstanie rzeczy – nie powinno w zasadzie dziwić dosyć zdecydowanestanowisko J. Starościaka, który wprost stwierdzał, że nie można określićpojęcia prawa administracyjnego bez uprzedniego wyjaśnienia, czymjest administracja (publiczna), bowiem to właśnie administracja (pu-bliczna) stanowi punkt wyjścia, zaś prawem administracyjnym sąprzepisy regulujące jej organizację i funkcjonowanie17.

Z tej perspektywy teza o istnieniu paradygmatu (jednego z paradyg-matów) w myśleniu o prawie administracyjnym jako – w istocie –prawie administracji publicznej, skoncentrowanym (osadzonym) wła-śnie wokół szeroko ujmowanego pojęcia (kategorii) administracjipublicznej (tak w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym), jawisię jako całkowicie uzasadniona. Kolejność postawionych wyżej pytańwskazuje przy tym dobitnie, że ów paradygmat tkwi u podstaw systemunaczyń połączonych, by nie powiedzieć błędnego koła, w zakresie po-strzegania i rozumienia prawa administracyjnego. Skoro bowiemw warstwie naukowej (doktrynalnej) – zarówno na płaszczyźnie badaw-czej, jak i dydaktycznej – dominuje spojrzenie na prawo administracyjneprzez pryzmat samego pojęcia administracji publicznej oraz jej działal-ności, to tym samym przekłada się to – jak należy sądzić, wprost – naodbiór (rozumienie) tego prawa w praktyce prawniczej i to zarówno

urzędowych, na których wydawane są określone rodzaje decyzji administracyjnych,i w efekcie brak możliwości stosowania tych blankietów przez organy wyższego stopnia.Krytycznie na temat przyjętego rozwiązania zob. P. Gołaszewski, W sprawie projektuzmian w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (przyczynek do dyskusji),Prz. Leg. 2010, nr 3, s. 62.

16 Na marginesie nasuwają się tutaj wątpliwości co do rzeczywistych zamiarówi „czystości” intencji autorów tych inicjatyw legislacyjnych, bowiem obserwując wielez nich mogą pojawiać się jak najbardziej uzasadnione podejrzenia, czy aby końcowykształt wprowadzanych regulacji – dający pole do ich nierzadko różnej wykładni, a przezto stwarzający pewną „swobodę” w ich stosowaniu przez podmioty administrujące – jestzawsze dziełem „czystego przypadku” dającego wytłumaczyć się niską jakością legislacjiadministracyjnej. Rozstrzygnięcie tej wątpliwości, nawet pomimo wprowadzenia przepi-sów regulujących działalność lobbingową w procesie tworzenia prawa, pozostaje w naszejocenie wciąż kwestią jak najbardziej otwartą.

17 J. Starościak (w:) Prawo administracyjne, J. Starościak (red.), Warszawa 1965,s. 11.

33


na płaszczyźnie stanowienia, jak i stosowania prawa administracyjnego.Krótko mówiąc, w powszechnym odczuciu tę gałąź prawa postrzegasię ewidentnie jako stworzoną z myślą o administracji publicznej i im-manentnie związaną z jej funkcjonowaniem (działalnością), a przez tomającą zapewniać przede wszystkim realizację zadań publicznych orazsłużącą do rozwiązywania problemów, jakie w istotnej mierze generujesama administracja publiczna nie radząc sobie z uprzednio nałożonymina nią zadaniami (funkcjami)18. I na tym właśnie tle – w obrębie prawaadministracyjnego – rodzi się, naszym zdaniem, odpowiedź na pytanieo to, dlaczego źródłem obecnego kryzysu jest samo prawo administra-cyjne i jego patologizacja, zaś przyczynami tego kryzysu są takie zjawis-ka, jak nadmierna jurydyzacja życia (z wykorzystaniem regulacjiprawnoadministracyjnych), instrumentalne traktowanie prawa admi-nistracyjnego oraz brak należytej legitymizacji i niedostatek moralnościtego prawa. Jeśli bowiem, jak już wcześniej ustaliliśmy, szeroko rozu-miane pojęcie administracji publicznej stanowi oś, wokół której – codo zasady – obraca się prawo administracyjne i myślenie o nim, to za-razem oczywiste staje się, z jakich pobudek, dla jakich celów orazz myślą przede wszystkim o kim i dla kogo, a poniekąd także przezkogo, prawo to jest tworzone.

Ponadto na dotychczasowym sposobie postrzegania prawa admi-nistracyjnego, stawiającym w centrum zainteresowania pojęcie (katego-rię) administracji publicznej, ciąży również technologiczna (interwen-cjonistyczna) wizja porządku prawnego19, podszyta dodatkowo przeko-naniem o doniosłości społeczno-organizatorskich funkcji (zadań) ad-ministracji publicznej, których instrumentem realizacji ma być właśnieprawo, w tym konkretnie prawo administracyjne. Jednak to właśnietechnologiczna koncepcja prawa – w tym również administracyjnego– legła w istotnej mierze u podłoża takich zjawisk, jak nadmierna jury-dyzacja życia, instrumentalizacja prawa oraz brak jego należytej sku-teczności20, które – o czym była mowa już wcześniej – stanowią przy-czyny obecnego kryzysu prawa administracyjnego.

Na tle dotychczasowych rozważań, dających obraz prawa admini-stracyjnego jako zdecydowanie bardziej „prawa administracji publicz-nej” aniżeli „prawa podmiotów administrowanych”, rysuje się jedno

18 Za przykład niech posłużą tutaj sytuacje przywołane w poprzednich przypisach.19 L. Morawski, Główne problemy..., s. 84 i n.20 Ibidem, s. 103 i n.

34


zasadnicze pytanie – jakie właściwie jest miejsce jednostki (podmiotuadministrowanego) we współczesnym prawie administracyjnym? Na-wiązując bowiem do przyjętej poprzednio – w odniesieniu do relacjipomiędzy pojęciami prawa administracyjnego i administracji publicznej– konwencji wywodu, wypada zapytać, czy nie jest tak, że jednostce(podmiotowi administrowanemu) nie poświęca się odrębnie (samo-dzielnie) zbyt wiele miejsca zarówno w teorii, jak i w praktyce prawaadministracyjnego? Czy nie jest tak, że w rozważaniach akademickich– na płaszczyźnie badawczej oraz dydaktycznej – dominuje modelprezentacji prawa administracyjnego przede wszystkim z perspektywypojęcia (kategorii) administracji publicznej (jej struktury i działalności),nie zaś przez pryzmat sytuacji prawnej podmiotu administrowanegow aspekcie jego relacji (stosunków) z podmiotami administrującymi?21

Czy nie jest też tak, że samo pojęcie podmiotu administrowanego i jegopozycji (sytuacji) prawnej, w tym takie – w zasadzie podstawowe – ka-tegorie, jak podmiotowość (osobowość, zdolność) prawnoadministra-cyjna oraz problematyka więzi (relacji) jednostki z aparatem admini-stracyjnym (w tym kwestie dotyczące stosunków, statusów i sytuacjiprawnoadministracyjnych, a także treści oraz formy czynności podej-mowanych przez jednostkę w sferze prawa administracyjnego), nie sądostatecznie opracowane, w szczególności, jeśli skonfrontujemy je zestanem badań nad zagadnieniami ściśle związanymi z administracjąpubliczną zarówno w jej ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym?22

I wreszcie czy nie jest tak, że w sferze stanowienia i stosowania prawaadministracyjnego nie uwzględnia się w należytym stopniu kwestiidotyczących pozycji i interesu jednostek (podmiotów administrowa-nych) względem administracji publicznej jako całości, kierując się

21 Choć warto w tym miejscu odnotować systematykę przyjętą w rozdziale jedena-stym podręcznika Prawo administracyjne, J. Boć (red.), Wrocław 2007, s. 440 i n., orazw pracy Z. Leońskiego, Materialne prawo administracyjne, Warszawa 2006, s. 16 i n.

22 Łatwo zauważyć, że już J. Starościak przeprowadził klasyfikację prawnych formdziałania administracji, którą – z nieznacznymi modyfikacjami – posługujemy się prak-tycznie po dzień dzisiejszy. Brak jest natomiast analogicznej analizy przeprowadzonejz perspektywy jednostki (podmiotu administrowanego) oraz jej relacji z administracjąpubliczną, co o tyle tylko nie dziwi, że po raz kolejny daje tutaj o sobie znać – omawianyw niniejszym artykule – dotychczasowy paradygmat (jeden z paradygmatów) prawa ad-ministracyjnego. Na tym tle warto w związku z tym odnotować pracę Z.R. Kmiecika,Oświadczenia procesowe stron w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lublin 2008,która jednak nie wyczerpuje omawianej problematyki, wciąż oczekującej na jej komplek-sowe opracowanie.

35


w miejsce tego przede wszystkim dążnością do zapewnienia realizacjiwytyczonych celów i zadań przez poszczególne podmioty administru-jące, których obszaru działalności dotyczy dana – wprowadzana lubnowelizowana – regulacja prawnoadministracyjna? Na wszystkie tepytania wypada udzielić odpowiedzi twierdzących, co zdaje się w pełnikorespondować z wnioskami, jakie poprzednio wyłoniły się na tleoceny relacji pomiędzy pojęciami prawa administracyjnego i admini-stracji publicznej. Wypada przy tym zauważyć, że swoistym odzwiercie-dleniem tych ustaleń na płaszczyźnie językowej (semantycznej) jestsamo posługiwanie się terminem „podmiot administrowany”, któregotreść (wysłowienie) podkreśla w zasadzie jego bierną pozycję wobecadministracji publicznej i czynną rolę tej ostatniej polegającą na admi-nistrowaniu jednostkami, a w szerszym ujęciu całym społeczeństwem.

Próbując ustalić, jakie jest miejsce jednostki (podmiotu administro-wanego) we współczesnym prawie administracyjnym warto również –na kanwie rozpatrywania przyczyn braku skuteczności norm tego prawajako jednego z przejawów jego kryzysu – zastanowić się nad tym, czyobecny kształt prawa administracyjnego, uwzględniający szeroko zakre-ślone granice jego regulacji, czyni w ogóle możliwym przestrzeganie –w pełnym zakresie – norm tego prawa przez jednostkę (podmiot admi-nistrowany). Nie chodzi tutaj bynajmniej o problem pojawiających sięw prawie administracyjnym sprzeczności, a szerzej mówiąc niezgodnościnorm, który z zasady rodzi trudności w stosowaniu prawa, tylkoo kwestię – w naszej ocenie, znacznie bardziej doniosłą – dotyczącątego, czy przeciętny obywatel (w modelu zakładającym fikcję powszech-nej znajomości prawa) jest w ogóle świadom wszystkich swoich obo-wiązków i uprawnień administracyjnych, a w rezultacie, czy jest w stanierealizować te obowiązki oraz korzystać z tych uprawnień? Innymi słowy,postawiony problem dotyczy tego, czy np. podmiot mający rodzinę(w tym dziecko), aktywny zawodowo oraz będący właścicielem nieru-chomości i samochodu, jest świadom wszystkich swoich obowiązkówi uprawnień administracyjnych wynikających z przepisów regulującychpowyższe sfery życia i to w takim stopniu, że korzysta efektywnie z tychuprawnień i wywiązuje się nienagannie z nałożonych obowiązków?Doświadczenie życiowe wskazuje, że odpowiedź twierdząca na powyższepytania byłaby tezą nader odważną, której nie podejmujemy się tutajbronić. Chcielibyśmy natomiast zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspektomawianego problemu, jaki wydaje się nam wcale nie mniej znaczący(istotny). Chodzi mianowicie o to, czy nie jest aby tak, że jednostka

36


(podmiot administrowany) – świadoma wszystkich swoich obowiązkówi uprawnień z zakresu prawa administracyjnego – nawet gdyby chciałaim sprostać, to – o ile okazałoby się to w ogóle możliwe – całą swojąaktywność życiową (a przynajmniej jej zdecydowanie większą część),a przez to również swój czas, musiałaby skierować praktycznie wyłączniena realizację tych uprawnień i obowiązków. Ustalenie, czy rzeczywiścietak by było, wymaga zapewne przeprowadzenia stosownego ekspery-mentu, co zdecydowanie bardziej należy już do domeny nauki o admi-nistracji i socjologii prawa, jednakże o wyniki takich badań – jeślispojrzymy na rozmiar i jakość regulacji prawnoadministracyjnej – ra-czej, a w zasadzie niestety, powinniśmy się poważnie obawiać.

Na tle powyższych uwag nasuwa się refleksja, potwierdzającazresztą wcześniejsze spostrzeżenia, iż prawo administracyjne nie jesttworzone z myślą o jednostkach (podmiotach administrowanych), aleprzede wszystkim koncentruje się na dążności do zapewnienia realizacjiwytyczonych celów i zadań przez poszczególne podmioty administru-jące, których obszaru działalności dotyczy dana – wprowadzana lubnowelizowana – regulacja prawnoadministracyjna. Nie baczy się jedno-cześnie na to, jakie uprawnienia lub obowiązki wynikają dla jednostek(podmiotów administrowanych) z już (wcześniej) obowiązującychnorm prawa administracyjnego i jak te dotychczasowe uprawnienialub obowiązki są przez jednostki (podmioty administrowane) realizo-wane. Nie zwraca się też należytej uwagi na to, jakie – w tym konkretnieaspekcie – konsekwencje będzie miało przyznanie jednostkom (pod-miotom administrowanym) dalszych uprawnień lub nałożenie na jed-nostki (podmioty administrowane) nowych obowiązków z zakresuprawa administracyjnego. Innymi słowy, to nie sytuacja prawna jed-nostki (podmiotu administrowanego)23 jest miarodajna przy tworzeniu(nowelizowaniu) regulacji prawnoadministracyjnych, ale cele i zadaniaokreślane z perspektywy administracji publicznej, a ściślej rzecz biorąc,poszczególnych jej członów odpowiedzialnych za dany rodzaj sprawpublicznych. W rezultacie powstaje – by nie powiedzieć, mnoży się –ogrom norm (przepisów) prawa administracyjnego, nierzadko niespój-nych, a wręcz wzajemnie sprzecznych, które nie tylko nie są przestrze-gane i realizowane przez ich adresatów, ale przede wszystkim – niestetycoraz częściej – nie są im w ogóle znane. Nawiązując zresztą do wcześ-

23 O pojęciu sytuacji administracyjnoprawnej zob. np. J. Boć (w:) Prawo administra-cyjne..., s. 365–375.

37


niejszych uwag poświęconych możliwości sprostania przez jednostkę(podmiot administrowany) realizacji wszystkich uprawnień i obowiąz-ków natury prawnoadministracyjnej, można jedynie wyrazić najdalejidącą wątpliwość, czy przeciętnemu obywatelowi starczyłoby czasu i siłna bieżące zapoznawanie się z coraz to nowymi przepisami prawa ad-ministracyjnego24, które przecież kreują jego sytuację prawną w relacjachz administracją publiczną.

Powracając zatem do pytania o miejsce jednostki (podmiotu admi-nistrowanego) we współczesnym prawie administracyjnym wypadazwrócić uwagę na okoliczność o pierwszorzędnym wręcz znaczeniu,a mianowicie, że historycznie prawo to zrodziło się właśnie w interesiejednostek (podmiotów administrowanych), nie zaś administracji pub-licznej (czy szerzej władzy)25, która – czego przykładów doświadczamypo dzień dzisiejszy – doskonale daje sobie radę bez tego prawa, działając– jak zwykło się to czasem (choć nie zawsze precyzyjnie) określać –„swobodnie”. Tę historyczną prawdę najwydatniej chyba odzwiercie-dlają zapatrywania naukowe W.L. Jaworskiego, podług którego istotai sens prawa administracyjnego leżą właśnie w kontroli jednostki nadwykonywaniem tego prawa przez państwo (w tym przede wszystkimprzez administrację publiczną)26, co zarazem determinuje – jak należysądzić, kluczowe – miejsce (pozycję) jednostki w prawie administracyj-nym. Spośród innych przejawów „przesuwania się” zapatrywań naprawo administracyjne w – słusznym – kierunku postrzegania nie ad-ministracji (publicznej), ale właśnie jednostki (podmiotu administro-wanego) i jej relacji (stosunków) z podmiotami administrującymi jakocentralnego punktu (istoty) prawa administracyjnego, wypada również– tytułem przykładu – wspomnieć wypowiedzi F. Longchamps27, kon-cepcję budowy tej gałęzi prawa autorstwa W. Dawidowicza28, zwrot

24 Na problem ten zwraca również uwagę W. Chróścielewski, Z problematyki sku-teczności norm..., s. 61–62.

25 Zob. np. H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001, s. 71 i n.26 W.L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa

1924, s. 8.27 Zob. przede wszystkim F. Longchamps, W sprawie pojęcia administracji państwo-

wej i pojęcia prawa administracyjnego, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Wrocławskiego1957, nr 10 oraz tenże, O pojęciu stosunku prawnego w prawie administracyjnym, AUWr1964, nr 19.

28 Koncepcję tę W. Dawidowicz zgłosił w pracy Wstęp do nauk prawno-administra-cyjnych, Warszawa 1974, i rozwijał ją w kolejnych swoich opracowaniach.

38


w wykładni (rozumieniu) zasady uwzględniania interesu społecznegoi interesu obywateli wyrażonej w art. 7 in fine kodeksu postępowaniaadministracyjnego29, a także często ostatnio przywoływane hasło „za-stąpienia kultury zaświadczeń kulturą oświadczeń” w relacjach obywa-teli z podmiotami administrującymi30. Ani jednak poglądy W.L. Jawor-skiego, ani inne późniejsze wydarzenia – włącznie z przemianami, jakiezaszły w Polsce po 1989 r. dając z kolei asumpt do rozrostu regulacjiprawnoadministracyjnych, m.in. pokłosie wdrażania odrodzonych zasadlegalizmu i praworządności oraz występowania takich zjawisk, jak eu-ropeizacja prawa administracyjnego31 – nie zdołały przełamać paradyg-matu wyrażającego się w skoncentrowaniu (osadzeniu) problematykidotyczącej prawa administracyjnego wokół szeroko ujmowanego pojęcia(kategorii) administracji publicznej. Ten kierunek rozwoju (postrzega-nia) prawa administracyjnego wzmógł natomiast, o czym była mowajuż wcześniej, takie zjawiska, jak nadmierny jego rozrost (spirala jury-dyzacyjna), instrumentalizacja tej gałęzi prawa, a w efekcie brak należy-tej legitymizacji i skuteczności prawa administracyjnego, które stanowiązarazem przyczyny jego obecnego kryzysu.

Chcąc zatem wreszcie odpowiedzieć na pytanie o miejsce jednostki(podmiotu administrowanego) we współczesnym prawie administra-cyjnym, należy wskazać, że jest to zarazem odpowiedź na pytanieo dalszy kierunek rozwoju tej gałęzi prawa, a w rezultacie na pytanieo to, jak powinien kształtować się paradygmat (jeden z paradygmatów)tego prawa. W naszym przekonaniu konieczny jest na tej płaszczyźniezasadniczy zwrot i definitywne odejście od postrzegania prawa admini-stracyjnego przede wszystkim jako „prawa administracji publicznej”na rzecz myślenia o prawie administracyjnym jako w pierwszej kolej-

29 Na temat tej zasady ogólnej postępowania administracyjnego zob.np. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (w:) Postępowanie administracyjne – ogólne podat-kowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, M. Wierzbowski (red.), Warszawa2011, s. 31–33. Zob. też istotny w omawianym kontekście wyrok NSA z dnia 11 czerwca1981 r. (SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57) z aprobującą glosą J. Łętowskiego (OSPiKA1982, z. 1, poz. 22).

30 Hasło to, które można również określić mianem pewnego rodzaju postulatu,pojawiło się na tle ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnychdla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 106, poz. 622 z późn. zm.).

31 Na ten temat zob. J. Jagielski, Europeizacja prawa administracyjnego materialnegona przykładzie prawa migracyjnego (w:) Europeizacja polskiego prawa administracyjnego,Z. Janku, Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak (red.), Wrocław 2005,s. 35 i n.

39


ności „prawie podmiotów administrowanych” (przy czym, co sygnali-zowaliśmy już wcześniej, samo określenie „podmiot administrowany”nie wydaje się najodpowiedniejsze w sytuacji takiego przewartościowa-nia poglądów). Innymi słowy, wobec istnienia obecnie kryzysu prawaadministracyjnego, w pełni pożądana wydaje się zmiana jego dotych-czasowego paradygmatu (jednego z paradygmatów), rozumianego jakoskoncentrowanie (osadzenie) problematyki dotyczącej tej gałęzi prawawokół szeroko ujmowanego pojęcia (kategorii) administracji publicznej(tak w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym). Konieczne jestbowiem uczynienie jednostki i jej sytuacji (pozycji) prawnej na płasz-czyźnie relacji (stosunków) z podmiotami administrującymi głównym,a zarazem centralnym punktem całej administratywistyki32. Co przytym oczywiste, takie postawienie problemu niesie ze sobą daleko idącekonsekwencje, zarówno gdy idzie o teorię, jak i o praktykę prawa admi-nistracyjnego, czemu warto na koniec poświęcić kilka dodatkowychuwag natury ogólnej.

Niewątpliwie postulowana zmiana paradygmatu (jednego z para-dygmatów) prawa administracyjnego wpisuje się w dokonujące się napłaszczyźnie teoretycznej przemiany wynikające z dewaluacji koncepcjiprawa postrzeganego jako technika społeczna (instrument interwencjo-nistycznych działań prawodawcy)33. Proponowany kierunek zmiankoresponduje przy tym z wizją społeczeństwa obywatelskiego, w którymadministracja publiczna nie stanowi już głównego ośrodka organizacjiżycia społecznego, a zatem nie określa i nie zajmuje się wdrażaniemnarzuconych odgórnie celów, ale ma zupełnie inne zadanie polegającena tworzeniu ram (warunków) dla umożliwienia sprawnej realizacjizaplanowanych samodzielnie przez jednostki, a przy tym prawnie do-puszczalnych przedsięwzięć.

Przewartościowanie spojrzenia na pozycję jednostki w prawie ad-ministracyjnym powinno również prowadzić do jej realnego

32 Pewne tendencje w tym zakresie, gdy idzie o samo określenie prawa administra-cyjnego – nie licząc tutaj poglądów W.L. Jaworskiego – dawały i dają się zaobserwowaćw doktrynie, o czym pisze Z. Duniewska, System Prawa Administracyjnego..., s. 99–100.W tym kontekście warto również wspomnieć takie prace zbiorowe, jak: Rola materialnegoprawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, Z. Leoński (red.), Poznań 1998; Jed-nostka wobec działań administracji publicznej, E. Ura (red.), Rzeszów 2001; Prawnegwarancje ochrony praw jednostki wobec działań administracji publicznej, E. Ura (red.),Rzeszów 2002; Jednostka w demokratycznym państwie prawa, J. Filipek (red.), Bielsko-Bia-ła 2003; Jednostka, państwo, administracja – nowy wymiar, E. Ura (red.), Rzeszów 2004.

33 L. Morawski, Główne problemy..., s. 103 i n.

40


upodmiotowienia na płaszczyźnie tego prawa, czemu niewątpliwiesprzyjałoby pogłębienie refleksji teoretycznej nad kategorią podmioto-wości (osobowości, zdolności) prawnoadministracyjnej oraz charakte-rystyką więzi (relacji) jednostki z aparatem administracyjnym (w tymkwestiami dotyczącymi stosunków, statusów i sytuacji prawnoadmini-stracyjnych, a także treścią oraz formą czynności podejmowanych przezjednostki w sferze prawa administracyjnego), która to refleksja –w dalszej perspektywie – mogłaby znaleźć wyraz w stosownej regulacjinormatywnej o charakterze ogólnym, będącej nie tylko gwarantem sa-mej pozycji prawnej jednostki, ale także zabezpieczeniem przysługują-cych jej instrumentów prawnych w relacjach z administracją publiczną(niezależnie od rodzaju i przedmiotu tych relacji).

Uczynienie jednostki i jej pozycji prawnej na płaszczyźnie stosun-ków z podmiotami administrującymi głównym, a zarazem centralnympunktem prawa administracyjnego, podniosłoby również walor mate-rialnej części tego prawa, która niewątpliwie stanowi jego istotę. Tobowiem w obrębie materialnego prawa administracyjnego zgrupowanesą normy, które wyznaczają (określają) sytuację (w tym przede wszyst-kim uprawnienia i obowiązki) jednostki względem administracji pub-licznej, a tym samym to właśnie materialne prawo administracyjnei jego instytucje powinno stanowić sedno całej administratywistyki34.Na marginesie wypada też wspomnieć, że koncentracja zainteresowańwokół statusu jednostki i jej relacji z administracją publiczną, a w rezul-tacie wokół problematyki materialnego prawa administracyjnego, po-zwoliłaby także w sposób rzetelny rozważyć – zidentyfikowany jużw piśmiennictwie35 – problem dotyczący tego, czy wypływające z prawaadministracyjnego (materialnego) uprawnienia i obowiązki rzeczywiściekształtują relacje (stosunki) wyłącznie na linii jednostka–administracjapubliczna, czy też może jednak wpływają również – a jeśli tak, to w jakisposób i w jakim zakresie – na różnego typu relacje (stosunki) pomiędzysamymi jednostkami, co wydaje się niezmiernie ciekawe z punktu wi-dzenia analizy teoretycznej i oceny praktycznej kształtu poszczególnychinstytucji materialnego prawa administracyjnego.

34 Na ten temat zob. szerzej J. Jagielski (w:) System Prawa Administracyjnego,R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Warszawa 2012, t. 7, s. 3 i n.

35 Zob. np. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996,s. 73–74.

41


Postulowana zmiana paradygmatu (jednego z paradygmatów)prawa administracyjnego ma wreszcie nader istotne znaczenie systemo-we. W pierwszym rzędzie czyni bowiem konieczną modyfikację per-spektywy badawczej w obrębie nauki prawa administracyjnego, co po-ciąga za sobą także odejście od utrwalonych schematów w dydaktyceakademickiej. Ramy niniejszego opracowania są niestety za wąskie dlaprzedstawienia w tym zakresie kompleksowego rozwiązania (propozy-cji), niemniej można się pokusić o kilka ogólnych i pobieżnych spostrze-żeń. Z pewnością więc pożądane jest odejście od modelu prezentacjiprawa administracyjnego przez pryzmat pojęcia administracji publicznejna rzecz pokazania jednostki jako głównego „beneficjenta” (czy teżswoistej osi) tego prawa, co poniekąd wiąże się z przebudową całej jegosystematyki (z zachowaniem jednakże podziału na prawo materialne,procesowe i ustrojowe). Już nie zatem administracja publiczna i prawneaspekty jej ustroju (struktury) oraz działalności powinny stanowićpunkt wyjścia w rozważaniach nad prawem administracyjnym, alewłaśnie jednostka i jej pozycja prawna względem administracji prezen-towana na kanwie dwóch ogólnych reguł, wedle których jednostce do-zwolone jest wszystko, co nie jest wyraźnie zakazane, natomiast pod-miotom administrującym dozwolone jest wobec jednostki tylko tyle,na ile pozwalają im (w sensie ogólnym) zasady legalizmu, praworząd-ności i kompetencyjności. Dopiero zaś na tym tle powinna następowaćprezentacja całej materii prawa administracyjnego, w tym oczywiścierównież zagadnień dotyczących prawnych aspektów struktury orazfunkcjonowania samej administracji publicznej. Wypada zarazemoczekiwać, że tego typu przeobrażenia systemowe w myśleniu o prawieadministracyjnym dadzą również – w dalszej perspektywie – wymiernąpoprawę na płaszczyźnie praktycznej obejmującej stanowienie i stoso-wanie tego prawa, co niewątpliwie jest wysoce pożądane w obliczu jegoobecnego kryzysu.

Bibliografia

Boć J. (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2007Bojanowski E., Kilka uwag o sposobach kształtowania sytuacji praw-

no-administracyjnej (w:) Instytucje współczesnego prawa admini-stracyjnego. Księga jubileuszowa profesora zw. dra hab. Józefa Filip-ka, Kraków 2001

42


Chróścielewski W., Z problematyki skuteczności norm prawa admini-stracyjnego, PiP 2011, z. 4

Dawidowicz W., Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa1974

Duniewska Z. (w:) System Prawa Administracyjnego, t. 1, R. Hauser,Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Warszawa 2010

Filipek J. (red.), Jednostka w demokratycznym państwie prawa, Biel-sko-Biała 2003

Gołaszewski P., W sprawie projektu zmian w przepisach Kodeksu postę-powania administracyjnego (przyczynek do dyskusji), Prz. Leg. 2010,nr 3

Izdebski H., Historia administracji, Warszawa 2001Jagielski J., Europeizacja prawa administracyjnego materialnego na

przykładzie prawa migracyjnego (w:) Europeizacja polskiego prawaadministracyjnego, Z. Janku, Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligór-ski, K. Wojtczak (red.), Wrocław 2005

Jagielski J., Cherka M., Gołaszewski P., Pudzianowska D., Materialneprawo administracyjne jako przedmiot badań (w:) Nowe problemybadawcze w teorii prawa administracyjnego, J. Boć, A. Chajbowicz(red.), Wrocław 2009

Jagielski J. (w:) System Prawa Administracyjnego, t. 7, R. Hauser,Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Warszawa 2012

Jaworski W.L., Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne,Warszawa 1924

Kochanowski J., Trzy powody czy też symptomy kryzysu prawa (w:)Nadużycie prawa, H. Izdebski, A. Stępkowski (red.), Warszawa2003

Kmiecik Z.R., Oświadczenia procesowe stron w ogólnym postępowaniuadministracyjnym, Lublin 2008

Leoński Z., Materialne prawo administracyjne, Warszawa 2006Leoński Z. (red.), Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona

praw jednostki, Poznań 1998Longchamps F., O pojęciu stosunku prawnego w prawie administracyj-

nym, AUWr 1964, nr 19Longchamps F., W sprawie pojęcia administracji państwowej i pojęcia

prawa administracyjnego, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Wro-cławskiego 1957, nr 10

Morawski L., Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawow toku przemian, Warszawa 2005

43


Starościak J. (w:) Prawo administracyjne, J. Starościak (red.), Warszawa1965

Ura E. (red.), Jednostka wobec działań administracji publicznej, Rzeszów2001

Ura E. (red.), Jednostka, państwo, administracja – nowy wymiar, Rze-szów 2004

Ura E. (red.), Prawne gwarancje ochrony praw jednostki wobec działańadministracji publicznej, Rzeszów 2002

Wierzbowski M. (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2011Wierzbowski M., Wiktorowska A. (w:) Postępowanie administracyjne

– ogólne podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi,M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2011

Zimmermann J., Granice regulacji materialnoprawnej w prawie admi-nistracyjnym (w:) Nowe problemy badawcze w teorii prawa admi-nistracyjnego, J. Boć, A. Chajbowicz (red.), Wrocław 2009

Zimmermann J., Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996Zimmermann J., Prawo administracyjne, Kraków 2005

44


Arbitralność prawa

Arbitralność jest sprzeciwieniem się racji (uzasadnieniu, przesłan-kom itp.) lub jej brakiem. I tak jak wiele jest postaci racji, tak wiele jestpostaci arbitralności. Arbitralność normy prawnej można sprowadzićdo braku (mniejszego lub większego) jej racjonalnego uzasadnienia i –w efekcie – takiego stosowania, które nie służy osiągnięciu jej celu.Stosowanie normy jest arbitralne, jeżeli nie ma ono uzasadnienia. Zaprzeciwieństwo arbitralności należy uznać normatywność czy zasadęnormatywności. Zgodnie z zasadą normatywności uzasadnieniem dlazachowania jest norma, a istotą normy jest sterowanie zachowaniemna rzecz osiągnięcia pewnego celu. W efekcie albo sama norma jesttraktowana jako przyczyna zachowania, albo w ogóle nie jest traktowanajako norma. Konsekwencją takiego rozumienia normy jest postrzeganietekstu normatywnego jako tekstu sformułowanego i zakomunikowane-go, aby wyrazić rację dla zachowania. Tekst normatywny ma sterowaćzachowaniem.

Warunkiem rozumienia arbitralności i normatywności jest dostrze-żenie tego, że norma może być arbitralna w wielu różnych znaczeniach.Przy czym nie wszystkie z tych znaczeń muszą się przeciwstawiać zasa-dzie normatywności. Na przykład reguła językowa arbitralna w jednymznaczeniu nie musi być arbitralna z innego punktu widzenia: nazwaniekomputera komputerem jest arbitralne, ale jednocześnie jak najbardziejsłuży cennym wartościom języka i zatem nie jest arbitralne. Arbitralnośćreguł językowych nie jest zatem ich wadą. Istnieją jednak postaci arbi-tralności, które mogą być bardzo szkodliwą cechą reguł. Wszystkie źleskonstruowane reguły (przepisy) są w pewnym sensie arbitralne, ponie-waż w taki czy inny sposób nie służą osiągnięciu celu, który uzasadnianarzucenie jakiegoś standardu zachowania. Uwagi poniższe dotyczą

45

Jerzy Supernat

określoności (precyzji) i niedookreśloności, które – podkreślmy od razu– są jak najbardziej zgodne z ideałem rządów prawa i mają fundamen-talne znaczenie dla sterowania zachowaniem przez normy, ale jedno-cześnie niosą ze sobą pewne postaci arbitralności.

Przykładem precyzji jest dokładne określenie wieku uprawniającegodo udziału w wyborach (dopuszczalnej prędkości jazdy samochodem,wysokości opodatkowania itd.). Rozwiązanie takie niesie ze sobą pokaź-ną substancjonalną arbitralność. Można bowiem przyjąć, że dominują-cym celem wprowadzenia limitu wieku wyborczego jest zapewnienie,że głosują tylko te osoby, które są wystarczająco dojrzałe do tego, abyoddać głos kompetentnie, aby nie ulegać manipulacji, propagandzieitd. Ponieważ różne osoby osiągają taką dojrzałość w różnym wieku,precyzyjna reguła powoduje, że niektóre osoby mogą głosować zanimsą do tego przygotowane, inne z kolei nie mogą głosować, mimo że sądo tego przygotowane, albo też i jedno, i drugie. Precyzyjna linia od-dzielająca zachowanie zgodne z prawem od zachowania niezgodnegoz prawem oznacza, że prawo przypisuje istotną różnicę (możność od-dania głosu) nieistotnej różnicy wieku. W konkretnym przypadkujednodniowa różnica przesądza o możności udziału w wyborach parla-mentarnych lub innych.

Ogólnie można powiedzieć, że precyzja standardu powoduje, iżjego stosowanie jest arbitralne. W tym mianowicie sensie, że standarddziała do pewnego stopnia przeciwko własnej racji (uzasadnieniu)i wprowadza dystynkcje, których racja nie wspiera. Należy jednak za-uważyć, że skorzystanie ze standardu niedookreślonego w celu osiągnię-cia celu, o którym mowa powyżej (a byłaby nim reguła pozwalającagłosować osobom dostatecznie dorosłym czy dojrzałym), przyniosłobyinną postać arbitralności. Mianowicie w tym konkretnym przypadkuniedookreślony standard pozostawiłby kwestię możności głosowaniaurzędnikom wyborczym (a zapewne także sądom rozstrzygającymspory), to znaczy opiniom formułowanym w pewnym stopniu przeznich samych, a nie przez prawo. W kontekście wyborów uznanie takieprzyniosłoby poważne niebezpieczeństwo nadużyć czy korupcji. Nadto,nawet jeżeli moglibyśmy ufać urzędnikom, że będą dokonywali obiek-tywnych ocen dojrzałości osób, to ciągle jest znacznie lepiej nie autory-zować dokonywania urzędniczych sądów w procesie wyborczym (gło-sowania). Jeżeli jest rzeczą właściwą powierzanie urzędnikom dokonaniaoceny dojrzałości zatrudnianych policjantów, to demokracja wymagaoficjalnej obojętności w odniesieniu do możliwości podejmowania ra-

46

Jerzy Supernat

cjonalnych decyzji przez wyborców, co oznacza, że lepiej jest, jeżeliurzędnicy nie dokonują różnicowań w procesie głosowania. Arbitralnośćprecyzyjnego standardu może mieć ważną funkcję ekspresyjną, sygna-lizując społeczeństwu odmowę dokonywania nieakceptowanych dys-tynkcji między ludźmi. W konkluzji można powiedzieć, że zastosowanieprecyzyjnego standardu wieku wyborczego przynosi znacznie mniejarbitralności niż przyniosłoby użycie niedookreślonego standarduupoważnienia do głosowania po osiągnięciu dostatecznej dojrzałości.Prawna regulacja głosowania jest istotna, ale nie ma dokładnego sposo-bu na dopuszczenie do głosowania tylko i wyłącznie osób dojrzałych(odpowiedzialnych itp.).

Rozstrzygnięcie, czy w danym schemacie regulacji prawnej arbitral-ność wynikająca z precyzji jest gorsza od arbitralności wynikającejz zastosowania standardu niedookreślonego, należy do prawodawcy.W niektórych przypadkach, takich jak wiek wyborczy czy wielkośćobciążenia podatkowego, odpowiedź jest łatwa, jako że arbitralnośćniedookreśloności (i uznanie urzędników) byłaby wielką wadą prawa.W innych przypadkach arbitralność precyzji może uzasadniać niedo-określoność standardu. Jest też tak, że prawodawca używa niedookre-ślonego standardu nie dlatego, że precyzyjny standard oznaczałbywiększą arbitralność, ale dlatego, że nie ma precyzyjnej alternatywy.Precyzyjne standardy nie wchodzą w grę na przykład wtedy, gdy prawomusi uregulować zachowania bardzo różne i trudne do przewidzenia(w konkretnym przypadku nie ma innej możliwości regulacji zachowa-nia pracownika niż sformułowanie obowiązku pracowniczej sumienno-ści i staranności). Ogólnie można powiedzieć, że precyzja jest niemoż-liwa, a nawet niepożądana, poza sytuacjami, które pozwalają na użyciestandardu ilościowego (stąd na przykład precyzja w prawie budowla-nym). Powyższe oznacza, że regulacja prawna wymaga korzystania za-równo ze standardów określonych, jak i niedookreślonych W procesieregulacji prawnej oraz sterowania zachowaniem konieczne i wartościo-we są tak jedne, jak i drugie.

Precyzja w tekstach normatywnych ma nie tylko wadę arbitralności,ale także oczywistą wartość. I to wartość podwójną. Po pierwsze, jestto wartość sterująca, jako że precyzyjny standard wskazuje szczegółowosposób zachowania osobie podporządkowanej standardowi. A po drugie,jest to wartość procesowa kontrolowania systemowych technik (techniksystemu prawa), służących stosowaniu standardu. Te oczywiste wartościprecyzji zawsze rodzą pytanie o wartość niedookreśloności w tekstach

47


normatywnych, a nawet o jej kompatybilność z ideałem rządów prawa.Wcześniejsze uwagi dotyczyły wprawdzie już zarówno arbitralnościniedookreśloności, jak i jej wartości, ale ponieważ wartość niedookre-śloności może się wydawać bardziej wątpliwa niż wartość precyzji,warto zatrzymać się jeszcze nad tym, co wiąże się z niedookreślonościąi co stanowi o jej wartości.

Jak już wiemy, niedookreślony standard deleguje władzę urzędni-kom, ale może to być zgodne z celem prawa. Jest bowiem tak, że niedo-określoność prawa daje wprawdzie szerokie uznanie urzędnikom, aledaje także szerokie uznanie sądom, do których należy ostateczna władzarozstrzygania sporów pomiędzy urzędnikami i obywatelami. Niedookre-ślony standard może być użytecznym sposobem wprowadzenia prawnejkontroli bez pełnego wypracowania racji dla standardu. W ten sposóbniedookreślony standard przyznaje władzę podmiotowi, który jest od-powiedzialny za rozwiązanie sporów dotyczących stosowania standardu.Może to być wartościowe z wielu powodów, do których należy międzyinnymi i ten, że prawo sędziowskie może być bardziej efektywnymsposobem przyjmowania sprawiedliwych i praktycznych standardówaniżeli prawo stanowione przez legislatora (proces sądowy pozwaladecydentowi wysłuchać argumentów obu stron sporu)1. Nota bene,przez jakąś ironię losu, potencjalnie wartościowa funkcja niedookreślo-ności w postaci delegowania władzy jest negatywnie skorelowanaz wartością procesową precyzji. Procesowa wartość precyzji polega naredukowaniu uznania decydentów, i jest to istotne, a jednak mogą ist-nieć okoliczności, jak te wskazywane powyżej, w których wartościowejest pozostawienie uznania decydentom. Istnieje także negatywna kore-lacja pomiędzy niedookreślonością standardu i wartością sterującąprecyzji. Niemniej jednak może być jak najbardziej właściwe i warto-ściowe pozostawienie osób, których dotyczy standard, w sytuacji nie-pewności co do jego stosowania. Niedookreślony standard może zachę-cać do zachowań, które służą osiągnięciu celu (sumienności, staranności,racjonalności itd.), dla którego norma (standard) została ustanowiona,podczas gdy precyzyjny standard może powstrzymać od przejawienianiezbędnej inicjatywy czy twórczości (spowodować wykonanie jedynietego, co jest wymagane, i niczego więcej).

1 Na temat prawa sędziowskiego zob. szeroko D. Dąbek, Prawo sędziowskie w pol-skim prawie administracyjnym, Warszawa 2010.

48

Jerzy Supernat

W konkluzji można powiedzieć, że arbitralność towarzyszy zawszezarówno precyzji, jak i niedookreśloności prawa. Arbitralność precyzjipolega na tym, że przekształca stosowanie normy (standardu) w stoso-wanie środka, który nie może być doskonale współmierny z celemnormy. Arbitralność niedookreśloności polega na tym, że pozostawiastosowanie standardu albo osobie urzędowej, która może stosowaćstandard niejednolicie, albo osobie prywatnej, która może użyć go docelów sprzecznych z celem standardu. Mówiąc o arbitralności niedo-określoności, należy jednak widzieć jej zalety. Niedookreśloność zapew-nia ogólną regulację zróżnicowanych zachowań o szerokim zasięguoraz umożliwia stosowanie standardu w sposób korespondujący z jegocelem, bez arbitralności precyzji. Nadto niedookreśloność umożliwiaregulację zachowań, które nie mogą być uregulowane precyzyjnie, orazstwarza warunki i zachęca do twórczych zachowań służących celomprawa. Niedookreśloność nie zawsze jest zła, tak jak precyzja nie zawszejest dobra. Zatem nie jest prawdą, że teksty normatywne powinny byćzawsze precyzyjne. Precyzja pozwala uniknąć arbitralności niedookre-śloności, ale arbitralność niedookreśloności jest w porównaniu z arbi-tralnością precyzji często nieistotna. Innymi słowy, rządy prawa wyma-gają, aby w systemie prawa (w tekstach normatywnych) znajdowały sięzarówno regulacje precyzyjne, jak i niedookreślone.

Bibliografia

D. Dąbek, Prawo sędziowskie w polskim prawie administracyjnym,Warszawa 2010

49


Kryteria oceny jakości prawa administracyjnego

1. Pojęcie jakości prawa administracyjnego

Proponując tematykę konferencji pt. „Kryzys prawa administracyj-nego w administracji publicznej?” jej organizatorzy wskazali na jednąz wartych rozważenia i zweryfikowania hipotez: przyczyną stanu kry-zysowego tej gałęzi prawa w regulowaniu funkcjonowania polskiej ad-ministracji może być niewystarczająca jakość stanowionych norm. Niewkraczając w tym miejscu w sferę rozważań, czy mamy obecnie doczynienia z tak pojmowanym kryzysem prawa administracyjnego (wszakpoświęcają temu swą uwagę inni Autorzy opracowań zamieszczonychw niniejszym tomie), trudno w dyskusji na ten temat pominąć ustalenie,co należy rozumieć pod pojęciem „jakość prawa”. Jako jedna z jegogałęzi i część składowa całego systemu prawnego, prawo administracyjneniewątpliwie winno być charakteryzowane i oceniane pod względemjakości w oparciu o te same przesłanki, co cały zbiór obowiązującychnorm. Aczkolwiek, z uwagi na swoją specyfikę, spełniane cele i sposobyich osiągania, może zachodzić potrzeba posługiwania się w tym celukryteriami, których przydatność w odniesieniu do innych gałęzi prawa,zwłaszcza prawa prywatnego, może okazać się nieznaczna lub nawetżadna. W grę mogą wchodzić bowiem dodatkowe, konieczne douwzględnienia, punkty odniesienia.

Wbrew pozorom, tak ogólna i – wydawałoby się – oczywista kate-goria jak pojęcie „jakość prawa”, nie należy wcale do tych, wokół którychpanuje zgodność opinii doktryny. Najlepiej świadczy o tym zawartośćopracowań zgłoszonych do opublikowania w tej książce. Spośród kilku-dziesięciu tekstów trudno znaleźć choćby dwa, których autorzy zapro-ponowali podobne rozumienie i podejście do tego pojęcia.

50

Dariusz R. Kijowski

Czym zatem jest „jakość prawa”? Nie wydaje się, aby właściwympodejściem do tego zagadnienia było stwierdzenie, że jest to „właści-wość, cecha lub zespół cech odróżniających, istotnych dla charaktery-styki danego prawa”1. Takie podejście, oparte na definicji encyklope-dycznej i tłumaczeniu znaczenia pojęcia „jakość” w słownikach językapolskiego2, odbiega zbytnio od tego, co chyba niemal każdy badaczprawa intuicyjnie utożsamia z pojęciem jakości prawa. Trudno przecieżzaprzeczyć, że kojarzy się nam ono z ocenianiem, wartościowaniemtego, co funkcjonuje jako zbiór obowiązujących, zabezpieczonychmożliwością zastosowania przez państwo sankcji, norm. Jakość możebyć różna – niska, przeciętna i wysoka. Zawsze jednak – w odniesieniudo prawa – związana jest z jego wartościowaniem. Takie podejściezgodne jest także z definicjami słownikowymi, wskazującymi na „war-tość” jako wyraz bliskoznaczny „jakości”3.

Podejmując próbę zdefiniowania pojęcia „jakość prawa” należypoprzestać na najbardziej ogólnej formule, pozwalającej zmieścić w niejwszystkie możliwe do pomyślenia sposoby podejścia do tej kwestii.Warto zaproponować, aby mówiąc i pisząc o jakości prawa, a w tymtakże – prawa administracyjnego, mieć na myśli zespół cech, od którychwystąpienia uzależniać będziemy ocenę danego zbioru norm praw-nych jako prawa dobrego (bądź też – złego). Zarazem należy tu przyjąć,że tak pojmowana jakość prawa jest cechą stopniowalną, a zarazemsubiektywną, bo z natury rzeczy zastosowanie do czegokolwiek przy-miotników „dobre” i „złe” uzależnione jest od reprezentowanego syste-mu wartości. Niejako idealnym stanem byłaby sytuacja, w której nikti pod żadnym racjonalnym względem, nie zgłaszałby zastrzeżeń doobowiązującego prawa lub jakiejkolwiek jego części. Natomiast każdyracjonalny powód negatywnej oceny którejś z obowiązujących normprawnych oddalałby prawo od tego idealnego i zapewne nieosiągalnegostanu.

1 Por. A. Łopatka, Kryteria jakości prawa (w:) Jakość prawa, A. Wasilkowski (red.),Warszawa 1996, s. 28.

2 Por. Słownik języka polskiego, M. Szymczak (red.), t. 1, Warszawa 1995, s. 769.3 Por. ibidem.

51


2. Pojęcie kryteriów oceny jakości prawaadministracyjnego

Niniejsze opracowanie ma udzielić odpowiedzi na pytanie, jakiesą możliwe do wyodrębnienia i stosowania mierniki jakości prawa ad-ministracyjnego. Pod pojęciem „kryterium” proponuje się w doktrynierozumieć „zasadę, probierz osądzania czegoś pod względem posiadania,braku lub stopnia posiadania jakichś cech”4. Zatem „kryterium jakościprawa” byłoby probierzem pozwalającym ustalać, czy dane prawo jestprawem dobrym czy złym. Uwzględniając stopniowalność jakości prawa– spełniałoby ono rolę miernika służącego do oceny tej jakości.

Myśląc o jakości prawa administracyjnego poszukiwanie odpowied-nich kryteriów oceny tej jakości powinno doprowadzić nas do ustaleniatych cech, których wystąpienie wskazywać będzie, że mamy do czynieniaz tworzeniem i obowiązywaniem norm dobrze spełniających swojąrolę w społeczeństwie i strukturach państwa oraz – w jakim stopniu„odchylają się” one od wzorca idealnego. Patrząc z innego punktu wi-dzenia, kryteria oceny jakości prawa administracyjnego pozwolą namwyjaśnić przyczyny postrzegania go jako prawo nie dość dobre, czywręcz złe.

3. Kryteria oceny jakości prawa w świetle doktryny

Poglądy doktryny na mierniki oceny prawa są bardzo zróżnicowanei wypowiadane na różnych poziomach ogólności. Nie ma tu miejscana zaprezentowanie wszystkich stanowisk, w związku z czym skoncen-trowano na tych stanowiskach, które wydają się najbardziej pobudzaćdo dalszych, twórczych rozważań.

W pierwszej kolejności warto zwrócić uwagę na wypowiedziL. Petrażyckiego, podkreślającego przede wszystkim aspekt racjonalnościi wynikającą z niej potrzebę zapewnienia odpowiedniości dobieranychśrodków do precyzyjnie określonych celów5. Zaniechanie przez prawo-dawcę sprecyzowania celów ustanawianych norm w znacznym stopniuutrudnia nie tylko ocenę, czy ustanowione środki (poszczególne normy)są odpowiednie do ich osiągnięcia, ale także – prawidłowe ich zastoso-

4 Tak np. A. Łopatka, Kryteria jakości..., s. 28.5 Por. L. Petrażycki, Wstęp do nauki polityki prawa, Warszawa 1968, s. 13 i n.

52

Dariusz R. Kijowski

wanie. Z kolei nieodpowiednie środki, czyli takie, które nie prowadząi nie mogą prowadzić do osiągnięcia zakładanych celów, powodująnadmierne regulowanie zjawisk i stosunków w społeczeństwie, prowa-dzą do tworzenia i obowiązywania prawa zbędnego, nie akceptowanego,rodzącego konflikty społeczne. Kryterium racjonalności wychodzi na-przeciw coraz powszechniej i lepiej rozumiana, i stosowana w orzecz-nictwie, zasada proporcjonalności6. Konstytucyjne zakotwiczenie tejzasady (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) powoduje wszakże, że kryteriumracjonalności i proporcjonalności stanowionego prawa w znacznymstopniu pokrywać się będzie z kryterium jego zgodności z konstytucją.Konstytucja to jednak również – w naszych warunkach – stanowioneprawo, także ono powinno być dla badacza przedmiotem oceniania,a nie bezwzględnym miernikiem wartościowania.

Obserwując konstrukcję polskich ustaw i rozporządzeń i porównu-jąc je z aktami stanowionymi w ramach swych kompetencji przez po-szczególne ciała Unii Europejskiej, z łatwością dostrzeżemy, że w obusystemach prawnych przywiązuje się do precyzyjnego określania celówstanowionego prawa diametralnie różne podejście. Akty unijne wręczczasami przytłaczają szczegółowością i precyzyjnością określania mo-tywów, jakie legły u podstaw ustanowienia danego aktu. Czasami sąone prezentowane w kilkudziesięciu punktach, zawierających zarównocele regulacji, jak też powody ich ustanowienia oraz – zastrzeżenia,które należy mieć na uwadze interpretując i stosując poszczególnerozwiązania ogólne i szczegółowe. W Polsce zdarza się to w incydental-nych przypadkach i bez zachowania wymogu precyzyjności, w postaciumieszczanych na wstępie ustaw preambuł oraz przepisów ogólnych,określających cel danej regulacji, a rzadko kiedy – przyczyny jej ustano-wienia. Uzasadnienia projektów naszych aktów prawnych, z uwagi naznaczne odstępstwa treści ostatecznych wersji ustaw od ich projektów,nie mogą spełnić swej roli jako autentyczne źródła wiedzy o przyczynachi celach ustanowionego prawa. Także materiały z debat parlamentarnych(na sesjach plenarnych i w komisjach) są z rozważanego punktu widze-nia niezbyt miarodajne. Stąd też późniejsze akty stosowania tak ustano-

6 Por. D.R. Kijowski, Zasada adekwatności w prawie administracyjnym, PiP 1990,z. 4, s. i n.; M. Górski, B. Jaworska-Dębska, E. Olejniczak-Szałowska, J. Stelmasiak,J. Szreniawski, M. Zdyb, Zasada proporcjonalności w świetle Konstytucji RP (w:) Podmiotyadministracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z KonferencjiNaukowej poświęconej Jubileuszowi 80. urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego,Toruń 2005, s. 469 i n.

53


wionego prawa mogą prowadzić (i prowadzą) do podejmowania całkiemprzeciwstawnych sobie rozstrzygnięć7.

S. Wronkowska, zastanawiając się nad tym, co oznacza dobra legi-slacja, znajduje odpowiedzi, które również możemy wykorzystaćw konstruowaniu kryteriów oceny jakości prawa. Autorka określa wy-mogi dobrej legislacji, zaliczając do nich: „skuteczność warunkowanąfunkcjonalnością i kompletnością instrumentów prawnych”. Dobreprawo – zdaniem S. Wronkowskiej – „daje się stosować”, jest „poręcz-ne”, „sprawne”, „nieuciążliwe”8.

I w tym przypadku trudno zaprzeczyć, chociaż należy zauważyć,że – podobnie jak w przypadku kryterium racjonalności – postrzeganietych wszystkich mierników w odosobnieniu od pozostałych prowadzićmogłoby do uznania za dobre prawo również prawa państwa faszystow-skiego albo tak skrajnie totalitarnego, jak systemy prawne państw ko-munistycznych. Zabrakłoby w nich może tylko cechy „nieuciążliwości”dla obywateli. Przepisy mogą bowiem mieć jasno określony cel, odpo-wiednio do niego dostosowane środki, być skuteczne w ich osiąganiu,dawać się łatwo stosować, być poręczne i sprawne, a jednocześnie –drakońskie w skutkach dla praw i wolności obywateli, prowadząc tymsamym całą społeczność ku katastrofie. Oceniając prawo nie możemyzatem zapominać o ocenianiu jego celów i merytorycznej zawartościnakazów i zakazów w nim zawartych.

Wśród autorów zajmujących się bliżej prawem administracyjnymE. Łętowska i J. Łętowski zwrócili uwagę na poglądy, zgodnie z którymiwartością przy ocenie prawa jest jego przestrzeganie – powinno onobyć takie, aby dało się przestrzegać. Zauważyli zarazem wypowiadaneprzez autorów z różnych krajów twierdzenia, że „współczesny procesustawodawczy wcale nie polega tylko na wspólnym poszukiwaniu,najlepszych, najskuteczniejszych i najbardziej sprawiedliwych rozstrzy-gnięć”. Wskazali na rolę, jaką odgrywają w tym procesie liczne elementywynikające z długotrwałej strategii politycznej poszczególnych ugrupo-wań nastawionych np. na osłabienie rywali, spodziewane w przyszłości

7 Na kłopoty z ustaleniem celów prawa zwracają uwagę: J. Wróblewski, Skutecznośćprawa i problemy jej badania, St. Praw. 1980, nr 1–2, s. 8–9 i Z. Kmieciak, Skutecznośćregulacji administracyjnoprawnej, Łódź 1994, s. 19.

8 Por. S. Wronkowska, Na czym polega dobra legislacja?, Prz. Leg. 2002, nr 1, s. 9–23.Podobnie podchodzi do zagadnienia skuteczności prawa Z. Kmieciak twierdząc, że:„Prawo będzie również uznane za skuteczne, jeśli będzie ono efektywne, sprawne czyproduktywne, lub funkcjonalne”. Por. Z. Kmieciak, Skuteczność regulacji..., s. 15.

54

Dariusz R. Kijowski

korzyści polityczne, nawiązanie lub umocnienie sojuszy, czy nawettylko zademonstrowanie własnej siły. W takich okolicznościach dyskusjeprawnicze wokół projektów mogą być jedynie zasłoną dymną dla rze-czywistych celów9.

O ile trudno zaprzeczyć, że prawo „niedające się stosować” niesposób uznać za prawo dobre, pozostałe spostrzeżenia zdają się bardziejakcentować źródło problemów związanych wprowadzaniem w życieunormowań partykularnych, służących doraźnym celom politycznymi nieustającej fluktuacji norm, niż dbałość o jak najlepszą ich jakość. Sąto zatem raczej kryteria negatywne, których wystąpienie wpływa naspadek jakości prawa. Stąd też warto przypomnieć w tym miejscujeszcze jeden pogląd wypowiedziany przez E. i J. Łętowskich, że „ustawa,całe nawet prawo przestały być czymkolwiek świętym, w sensie niepod-ważalnej i niezmiennej słuszności, racjonalności i sprawiedliwości”,a ustawa aprobowaną „niejako na kredyt (...) tylko dlatego, że jest onaaktem legislatywy”10. Wartościując prawo nie sposób odstąpić od ocenyjego treści.

I. Niżnik-Dobosz – krytycznie oceniając jakość prawa administra-cyjnego – wskazuje (powołując się na m.in. W. Chróścielewskiego11),że na taką ocenę wpływ mają „inflacja prawa” i „prawodawcza kazuisty-ka”. Ta ostatnia – wbrew pozorom – wcale nie przeciwdziała lukomw prawie, lecz generuje kolejne. Według tych Autorów niska jakośćnorm tego prawa i jego skuteczności są następstwem takich cech, jak:„punktowa, selektywna regulacja życia publicznego, dokonywaniezmian w ustawach przed ich wejściem w życie, gąszcz zmienianychprzepisów”12. Każdą z podkreślonych cech uznać możemy jako kolejne,negatywne kryteria jakości prawa administracyjnego13.

9 Por. E. Łętowska, J. Łętowski, Prawo w systemie funkcjonowania państwa (w:) Ja-kość prawa, A. Wasilkowski (red.), Warszawa 1996, s. 21.

10 Por. E. Łętowska, J. Łętowski, O państwie Prawa, administrowaniu i sądachw okresie przekształceń ustrojowych (Szkice), Warszawa 1995, s. 254.

11 Por. E. Łętowska, J. Łętowski, Z problematyki skuteczności norm prawa admini-stracyjnego, PiP 2011, z. 4, s. 61–72.

12 Właściwości techniki prawa administracyjnego według J.S. Langroda z perspektywywspółczesnej nauki prawa administracyjnego (w:) Teoria instytucji prawa administracyj-nego. Księga pamiątkowa Profesora Jerzego Stefana Langroda, J. Niczyporuk (red.), Paryż2011, s. 372.

13 Wskazywane praktyki „dokonywania zmian w ustawach przed ich wejściemw życie” i „gąszcz zmienianych przepisów” możemy spokojnie uznać za przejawy lubkonsekwencje podkreślonego zjawiska „inflacji prawa”, któremu poświęcono odrębny

55


Zdaniem A. Błasia, „klasyczne konstrukcje prawa administracyjne-go pękają pod naporem anglosaskiej filozofii outsourcingu i contractin-gu”. Również on twierdzi, że „zniekształcającą siłą prawa administra-cyjnego jest jego instrumentalizacja oraz praktyka stanowienia go napotrzeby chwili”14. Uważa ponadto, że przejawem kryzysu jakości prawaadministracyjnego jest nadmiar przepisów upoważniających admini-strację publiczną do działania według uznania15. Podzielając sentymentdo klasycznych konstrukcji analizowanej gałęzi prawa nie sposób zara-zem pominąć fakt permanentnie zmieniających się realiów, w jakichfunkcjonuje administracja publiczna, nowych wyzwań przed nią stawia-nych przez rozwijające się techniki i technologie, przyczyniające się nietylko do postępu, ale rodzące również nowe zagrożenia i niebezpieczeń-stwa. Klasyczne konstrukcje mogą być (i często okazuje się, że są)w takich okolicznościach niewystarczające. Zawarte w ustawach upo-ważnienia do podejmowania tzw. aktów administracyjnych związanychmogą uniemożliwić rozwiązanie problemów, których ustawodawca nieprzewidział. Przecież to nie tylko w Polsce i w Europie kontynentalnejinstrumenty działania władz publicznych oparte na mechanizmachwłaściwych zarządzaniu prywatnymi przedsiębiorstwami przeżywająod kilku dziesięcioleci swój rozkwit. Czy można w takich warunkachzaniechać tworzenia w prawie administracyjnym narzędzi i rozwiązań,dzięki którym społeczeństwo i państwo będą w stanie kontrolowaćposługiwanie się takimi instrumentami, jak umowy, kontrakty regio-nalne itd. Komplikuje się wówczas wewnętrzną strukturę i przejrzystość

tom w niniejszej serii wydawniczej, co uzasadnia zaniechanie wyszczególniania ich jakoodrębnych mierników.

14 Por. tenże, Słowo wstępne do: Między tradycją a przyszłością w nauce prawa ad-ministracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, J. Supernat(red.), Wrocław 2009, s. 9.

15 Por. tenże, Problem pewności sytuacji prawnej jednostki w nauce prawa admini-stracyjnego i w nauce administracji, (w:) Studia z Prawa administracyjnego i Nauki admi-nistracji. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu,Z. Czarnik, Z. Niewiadomski, J. Posłuszny, J. Stelmasiak (red.), Przemyśl–Rzeszów 2011,s. 73.

56

Dariusz R. Kijowski

prawa administracyjnego16, ale równocześnie – zapobiega totalnejucieczce administracji w sferę prawa prywatnego17.

Równocześnie nikt chyba jednak nie zaprzeczy, że stanowienieprawa na potrzeby chwili to przejaw bodajże najbardziej niebezpiecznejdla jakości polskiego systemu prawnego patologii, jest to swoista odmia-na wcześniej sygnalizowanego miernika instrumentalnego traktowaniaustawodawstwa.

Na te same zjawiska zwrócił uwagę A. Habuda pisząc, że „negatyw-ne cechy prawa to: przerosty formalizacji, przelegalizowanie, przeinstru-owanie, a przede wszystkim multiplikacja przepisów”18. Ten sam Autortwierdzi ponadto, że słabością prawa jest tworzenie przepisów blankie-towych, nieracjonalnie skonstruowanych instytucji prawnych, któredziałają nieskutecznie. Z kolei J. Korczak wielokrotnie zwracał uwagęna niską jakość polskiego prawa wykazując, że przyczyną takiej ocenysą liczne niespójności i niekonsekwencja ustawodawcy19.

Problematyką kryteriów jakości prawa zajmował się w polskiejdoktrynie, chyba w najbardziej usystematyzowany sposób, A. Łopatka.Zauważył on, że od kilku tysięcy lat ludzie, oceniając prawo, zwracająuwagę przede wszystkim na to, czy jest ono sprawiedliwe, czy niespra-wiedliwe. Dostrzegł aspekty moralne i ocenianie norm prawnychz punktu widzenia dobra i zła, a jednocześnie – znaczenie takich kryte-riów, jak odpowiednia ilość regulowanych zagadnień, dostępnośći zrozumiałość oraz – podobnie do poprzednio wskazanych Autorów

16 Okazuje się często, że te same przepisy prawa muszą być wskazywane zarazemjako źródło prawa administracyjnego i prawa cywilnego. Przykładem takich regulacjijest zbiór przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r.Nr 113, poz. 759 z późn. zm.), z których – w zależności od tego, czy są stosowane przezwłaściwe organy administracji, kontrolujące ich przestrzeganie, czy przez strony kontrak-tujące oraz sądy rozpoznające spory powstałe na ich tle – wyprowadzane są, w pierwszymprzypadku, normy administracyjnoprawne, a w drugim – cywilnoprawne.

17 Szerzej por. D.R. Kijowski, Ucieczka administracji publicznej w sferę prawa cywil-nego (w:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszo-wa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, M. Wierzbowski (red.), Warszawa2009, s. 115 i n.

18 Prawo jako instrument ograniczenia patologii w demokratycznym państwieprawnym (w:) Patologie w administracji publicznej, P.J. Suwaj, D.R. Kijowski (red.),Warszawa 2009, s. 58–71.

19 Por. zwłaszcza J. Korczak, Przejawy patologii w sprawowaniu nadzoru nad samo-rządem terytorialnym (w:) P.J. Suwaj, D.R. Kijowski (red.), Patologie w administracjipublicznej, Warszawa 2009, s. 560–580 wraz z przytaczanymi w tym opracowaniu innymipublikacjami tegoż Autora.

57


– skuteczność. Zarazem wyraził swą solidarność z poglądamiM. Szyszkowskiej i M. Kordeli twierdząc, że samo istnienie prawaw danym państwie jest wyżej cenione niż jego brak. Miałoby to płynąćz faktu, że jest to jedyny system norm obowiązujący wszystkich, zaśrządy prawa należy wyżej cenić od rządzenia według własnego widzi-misię. Przedstawione przez tego Autora podejście istotnie odbiega odzaprezentowanych poprzednio – zwraca się w nim bowiem uwagę nakonsekwencje obowiązującego prawa dla jego adresatów, a co więcej– poza takimi „treściowymi” kryteriami, jak – wymieniane przez innych– „sprawiedliwość”, „słuszność”, „dobroć” i „odpowiednia ilość” stano-wionych norm, proponuje on jeszcze bardziej szczegółowe, oryginalneprobierze mierzenia merytorycznej jakości prawa. Jednak także w tymprzypadku nie sposób przemilczeć, że twierdzenie zakładające wyższośćistnienia prawa nad jego brakiem i rządzenie na jego podstawie wydajesię nie do zaakceptowania, o ile miałoby oznaczać aprobatę dla prawao dowolnej treści.

W oparciu o powyższe założenia A. Łopatka dokonał wyodrębnieniaformalnych i materialnych kryteriów oceny jakości prawa. Do kryteriówformalnych, decydujących o pozytywnej ocenie jakości prawa, Autorten zaliczył:

1) udostępnianie postanowień praw jego adresatom,2) niestanowienie prawa z mocą wsteczną,3) formułowanie prawa w sposób zrozumiały,4) niestanowienie norm sprzecznych między sobą,5) niestanowienie norm, których przestrzeganie przekracza możliwości

adresatów,6) niezmienianie prawa nazbyt często oraz7) wymóg, aby państwo i jego funkcjonariusze postępowali zgodnie

z obowiązującym prawem.

Wszystkie te kryteria są na tyle zrozumiałe, że można zaniechaćich bliższego wyjaśniania. Trudno też zaprzeczyć, że prawo pozbawionektórejkolwiek z powyższych cech, powinniśmy oceniać krytycznie. Niema też żadnych powodów, by wątpić, że wszystkie te kryteria pasująjak ulał do oceny jakości prawa administracyjnego.

Z kolei odnosząc się do kryteriów materialnych A. Łopatka podej-muje polemikę z koncepcją M. Kordela, wg której „prawo oceniane jestw danej społeczności jako dobre, gdy odpowiada przyjętym standardomsprawiedliwości czy słuszności, a więc gdy przyznawane przezeń

58

Dariusz R. Kijowski

uprawnienia i nakładane obowiązki znajdują uzasadnienie w akcepto-wanym systemie wartości”20. Przyznaje wprawdzie rację tej Autorcerównież w tym, że dobre prawo – na gruncie współczesnych standardów– to „prawo zapewniające w maksymalnym stopniu wolności osobiste,nie przewidujące okrutnych kar, realizujące prawo do uczciwegoi szybkiego procesu, gwarantujące prawa wyborcze, a w koncepcjipaństwa dobrobytu (welfare State) także przyznające prawa socjalnei kulturalne, a wśród nich również prawo do pracy”21, jednak nie jestusatysfakcjonowany tym katalogiem. Proponuje uzupełnienie go kolej-nymi kryteriami: zapewnienia „bezpieczeństwa publicznego” i „pomyśl-ności gospodarczej”. Do tego dodaje jeszcze takie kryteria, jak: „zgod-ność z wymogami praw człowieka i podstawowych wolności” i „zgod-ność z powszechnie uznawanymi wymogami moralności”22.

Wydaje się, że wszystkie wymienione wyżej kryteria, zaproponowa-ne przez A. Łopatkę, mogą z powodzeniem być wykorzystane do ocenymerytorycznej zawartości norm prawa administracyjnego. Część z nichjest zrozumiała i czytelna, aczkolwiek trudno powiedzieć, aby łatwobyło zastosować w praktyce takie mierniki oceniania prawa, jak spra-wiedliwość, słuszność, albo – znajdowanie uzasadnienia w powszechnieakceptowanym systemie wartości. Zdecydowanie łatwiej byłoby zapewnewykazać, że w konkretnym unormowaniu zabrakło o nie dbałości. Niesą one też nazbyt odkrywcze, co uczciwie przyznają Autorzy powoływa-nych dzieł. Równocześnie pojawiły się w tym miejscu kategorie orygi-nalne i wydaje się – potrzebujące objaśnienia i krytycznej oceny,zwłaszcza, gdybyśmy zamierzali zaadaptować je do mierzenia jakościprawa administracyjnego.

Pisząc o prawie zapewniającym bezpieczeństwo publiczne Autortej koncepcji precyzuje, że w tym bardzo pojemnym pojęciu mieści siębezpieczeństwo polityczne, ekonomiczne, ludnościowe, ekologicznei kulturowe. Gdy zagłębimy się w rozważania A. Łopatki okazuje się,jak relatywne mogą okazać się te kryteria – w zależności od tego, ktosię nimi posługuje i jakie wartości uznaje za wymagające troski całegospołeczeństwa. Konkretyzując, jak rozumie „bezpieczeństwo polityczne”,Autor ten stwierdza, że jest ono „zapewnione, gdy byt państwa nie jest

20 M. Kordela, Koncepcja rule of law w prawie angielskim a wartości formalne prawa(w:) Polskie dyskusje o państwie prawa, S. Wronkowska (red.), Warszawa 1995, s. 50.

21 Ibidem, s. 58. Podano za A. Łopatką, Kryteria jakości..., s. 35.22 Por. A. Łopatka, Kryteria jakości..., s. 35–36.

59


zagrożony przez siły zewnętrzne i wewnętrzne, gdy zapewniona jestjego całość terytorialna i gdy na miarę swego potencjału uczestniczyono aktywnie i konstruktywnie w życiu społeczności międzynarodo-wej”23.

O ile żadna z powyższych wartości nie powinna wzbudzać obiekcji,to nasuwa się niemal automatycznie pytanie: a jak się to ma do celuposłużenia się takim kryterium? Może zachodzić obawa, że to, co dasię ocenić jako rozwiązanie prawne zdatne, konieczne i proporcjonalnedo osiągnięcia efektu „braku zagrożenia przez siły zewnętrzne i we-wnętrzne”, prowadzić będzie do budowy państwa policyjnego, kseno-fobicznego, tłumiącego nieskrępowany rozwój ludzkiej osobowości,a nawet godzącego w godność jego mieszkańców i odwiedzających jecudzoziemców. Dlatego wprawdzie warto korzystać z takiego miernika,jednak wewnętrzne poczucie ostrożności podpowiada, aby używać gopo to, by oceniać globalnie efekt obowiązywania całego systemu praw-nego, a nie poszczególnych jego elementów. Powinno ono być przytym traktowane jako jedno z wielu kryteriów, które winny być zawszerozpatrywane łącznie. Niemniej jednak to właśnie na gruncie prawaadministracyjnego spotkamy najwięcej norm, które służyć mająochronie bytu państwa i jego terytorialnej integralności. Chodzi tuprzede wszystkim o uregulowania służące organizacji i dowodzeniu(kierowaniu) w siłach zbrojnych oraz we wszelkiego typu służbachi strażach (mundurowych i cywilnych). Także w wymiarze współpracymiędzynarodowej działają przede wszystkim instytucje i osoby działa-jące przede wszystkim na podstawie prawa administracyjnego. Niedo-stosowanie jego treści do celu zapewnienia bezpieczeństwa politycznegokraju zagraża temu bezpieczeństwu.

Drugi człon kryterium „bezpieczeństwa publicznego” to – jak wyżejwskazano – „bezpieczeństwo ekonomiczne”. Obecne czasy najdobitniejpokazują, że również w tej sferze niedociągnięcia państwa prowadzićmogą do podważenia – może niekoniecznie jego bytu (częściej byturządzących), ale niewątpliwie – bezpieczeństwa bytu jego obywateli.A. Łopatka zauważa, że bezpieczeństwo ekonomiczne jest zapewnione,„jeżeli dane społeczeństwo dysponuje decyzjami o żywotnych dla krajusprawach gospodarczych, jeżeli państwo zachowuje partnerską pozycjęw systemie współpracy międzynarodowej”24. Pierwsze ze wskazanych

23 Ibidem, s. 36.24 Ibidem.

60

Dariusz R. Kijowski

uwarunkowań mieści się bez wątpienia w tym obszarze, któryw znacznym stopniu poddany jest regulacji administracyjnoprawnej.Brzmi ono jednakże nieco tajemniczo, a tym samym – niezbyt jedno-znacznie. Nie wiadomo bowiem, czy pomysłodawcy tego kryteriumchodzi o pozostawienie przez państwo owych decyzji w sprawach go-spodarczych samoorganizującemu się w tych celach społeczeństwu,czy ma na myśli, że to właśnie państwo jest reprezentantem społeczeń-stwa i ma w jego imieniu podejmować decyzje w sprawach o „żywotnymznaczeniu” dla gospodarki narodowej. Liberałowie oraz przedsiębiorcyzapewne opowiedzieliby się za pierwszą wersją, a republikanie, socjaliścii działacze związków zawodowych – za drugą. Znalezienie zgody spo-łecznej w tym obszarze jest raczej nieosiągalne. Dlatego nie należy za-chęcać do posługiwania się tą miarą w ocenie prawa administracyjnego.Niemniej jednak coś jest na rzeczy w poszukiwaniu odpowiedzi na py-tanie, czy prawo dobrze służy bezpieczeństwu ekonomicznemu państwai społeczeństwa. Warto w tym zakresie prowadzić dalsze poszukiwanieodpowiedniego, obiektywnego miernika. Wydaje się, że taką rolęmógłby spełnić probierz przyczyniania się do zrównoważonego rozwojugospodarczego. Ocena taka winna być dokonywana jednak nie tylkoza pomocą metod właściwych naukom prawnym. Warto przy próbachjej dokonywania skorzystać z coraz lepiej rozwijającej się w Polscedziedziny wiedzy, jaką jest ekonomiczna analiza prawa25.

Drugi ze wskazanych czynników mających mieć wpływ na bezpie-czeństwo ekonomiczne w państwie sprawia wrażenie oddalonego odwyzwań stojących przed prawem administracyjnym oraz materii będącejprzedmiotem jego regulacji. Czy faktycznie ma ono znikomy wpływna to, czy dane państwo zachowa „partnerską pozycję w systemiewspółpracy międzynarodowej”? Otóż wydaje się, że jednak jest torównież zależne od regulacji administracyjnoprawnych. Brak racjonal-nych procedur celnych może bowiem doprowadzić do osłabienia tejpozycji, a nawet do swoistego drenażu gospodarczego przez państwasąsiedzkie stwarzające przedsiębiorcom diametralnie korzystniejszewarunki do prowadzenia działalności gospodarczej opartej na materia-łach, surowcach i produktach pozyskiwanych i wytwarzanych u „sąsia-

25 Szerzej por. Analiza ekonomiczna w zastosowaniach prawniczych, J. Stelmach,M. Soniewicka (red.), Warszawa 2007; Ekonomiczna analiza Prawa, J. Bełdowski,K. Metelska-Szaniawska (red.), Warszawa 2011.

61


da”. A przecież te procedury to nic innego jak najprzeróżniejsze nakazy,zakazy i zezwolenia administracyjne.

Bezpieczeństwo ludnościowe jest – zdaniem A. Łopatki – zapew-nione, gdy państwo zachowuje panowanie nad transgranicznymi rucha-mi ludności (napływającej do danego kraju, jak i emigrującej)26. Trudnow tym miejscu powstrzymać się od zgłoszenia zasadniczej wątpliwości.Normy prawa administracyjnego znakomicie nadają się do zapewnieniatakiego „panowania”, ale permanentna kontrola, a nawet incydentalna,oznaczałaby trudną do zaakceptowania ingerencję w podstawowąwolność jednostki do swobodnego przemieszczania się i osiedlania.Ponadto, jest sprzeczna z wieloletnimi tendencjami w całym świecie.W warunkach i granicach państw, które ratyfikowały układ z Schengen,taka kontrola jest niedopuszczalna. Czyżby to oznaczało, że naszepaństwo, podobnie jak pozostali sygnatariusze ww. układu, stworzyłozłe prawo, bo niegwarantujące bezpieczeństwa ludnościowego, a usta-nawiając regulację poddającą ruchy emigracyjne naszych obywateliwymogowi akceptacji organów państwowych takie prawo by doskona-liło? Wydaje się, że nie należy tak szeroko pojmować powyższego kry-terium. Należy je postrzegać jako wymagające od porządku prawnego,aby istniały w nim rozwiązania pozwalające na odpowiednią, koniecznąi proporcjonalną ingerencję w swobodę przemieszczania się wówczas,gdyby jej zaniechanie stwarzało niemożliwe do zaakceptowania zagro-żenia dla bezpieczeństwa obywateli.

Bezpieczeństwo ekologiczne to sfera – wbrew pozorom – wcalenie taka jednoznaczna. Istnieją w niej różne możliwości i koncepcjeregulowania stosunków społecznych i gospodarczych, w dużym stopniuzdeterminowane zobowiązaniami płynącymi z regulacji prawnomiędzy-narodowych. Zajmuje się tym obszarem coraz więcej przedstawicielinauki prawa administracyjnego, gdyż to przede wszystkim administra-cyjnoprawna metoda regulacji stosowana jest w tej dziedzinie. W tymmiejscu chodzi wszakże nie o próbę mega-syntezy osiągnięć opracowa-nych teorii, lecz o wskazanie, że również pod względem zapewnieniabezpieczeństwa ekologicznego prawo każdego państwa może i powinnobyć oceniane. Proponując ten miernik A. Łopatka zauważył, że bezpie-czeństwo ekologiczne jest zapewnione, gdy poprawiają się, a przynaj-mniej nadal nie pogarszają, naturalne warunki bytowania społeczeństwa.Ma na to wpływ „jakość gruntu, wody, powietrza, a także walory krajo-

26 Por. A. Łopatka, Kryteria jakości..., s. 36.

62

Dariusz R. Kijowski

brazowe”27. Tworzenie prawa, które pozwalałoby na marnotrawienietych, często nieodtwarzalnych – w krótkiej perspektywie czasowej –wartości bez wątpienia uznać należy za przejaw psucia nie tylko otacza-jącej nas natury, ale także jako ewidentne psucie samego prawa. Należypowiedzieć nawet więcej, bez odpowiednich norm zabezpieczających(nakazów i zakazów) utrzymanie status quo w tej dziedzinie jest nie-możliwe. Z drugiej jednak strony nie można pominąć faktu, że ustano-wienie norm zapewniających bezpieczeństwo ekologiczne może pod-ważyć – nawet przy ich prawidłowym stosowaniu – bezpieczeństwoekonomiczne obywateli, a nawet całego państwa. Zakazy i nakazyz zakresu ochrony środowiska, a w tym ochrony przyrody, prowadzićbowiem muszą do pozbawienia możliwości swobodnego rozwijaniadziałalności gospodarczej. I tym razem znowu jasno widać, że ocenajakości prawa nie może być przeprowadzana z zastosowaniem dostęp-nych, wypracowanych w doktrynie, pojedynczych mierników stosowa-nych w oderwaniu od pozostałych kryteriów.

Bezpieczeństwo kulturowe postrzegane jest przez Autora analizo-wanej koncepcji oceniania jakości prawa jako brak zagrożeń dla tożsa-mości duchowej społeczeństwa przez „niekontrolowany napływ obcychideologii, obcych wartości duchowych, obcych obyczajów, obcego języ-ka”. Twierdzi on, że jest ona zapewniona, „jeżeli siły twórcze krajuw dziedzinie duchowej są zdolne pomnażać i rozwijać rodzime wartościduchowe, zapewniać ich przenikanie do światowego dorobku ducho-wego i kulturalnego”28. O ile nie wydaje się, aby można było zbagateli-zować niebezpieczeństwo, jakie grozi każdemu społeczeństwu tracącemuswą tożsamość duchową i kulturalną, dopatrując się w ustanawianiuograniczeń pozwalających organom państwa na kontrolę ogólnoświa-towej tendencji transgranicznego oddziaływania nowych myśli i dziełkultury, czynnika uzasadniającego pozytywną ocenę stanowionegoprawa, należy być bardzo ostrożnym. Musimy przecież szanowaćwszystkie podstawowe prawa i wolności obywatelskie oraz chronićwłasny dorobek kulturowy i własną twórczość oraz promować ją.Dzięki barierom stworzonym napływowi „obcego języka” i „obcychidei” szereg podstawowych praw i wolności może doznać uszczerbku.Wspomniane bariery wyznaczane są przeważnie instytucjami prawaadministracyjnego, ale ta „droga” ochrony przed obcym językiem

27 Por. ibidem.28 Ibidem.

63


i „obcymi ideami” nie może sprowadzić się do odrodzenia jakiejkolwiekcenzury prewencyjnej realizowanej przez (przeważnie administracyjny)aparat państwa. Zapewne niektórym taka wizja dobrego prawa by od-powiadała, ale chyba jednak nie wszystkim.

Wskazywana jako materialne kryterium prawa pomyślność gospo-darcza kraju wydaje się wykraczać poza ramy jego bezpieczeństwaekonomicznego. Autor użycia tej kategorii (wartości) jako miernikasłużącego ocenianiu obowiązującego prawa nie wyjaśnił bliżej, jak na-leży je rozumieć i stosować. Niemniej jednak wydaje się całkiem słuszneoczekiwanie, aby prawo sprzyjało rozwojowi ekonomicznemu danegopaństwa. Wszelkie regulacje, których stosowanie oznacza koniecznośćpowstrzymywania się przez przedsiębiorców od podejmowania decyzjisprzyjających rozwojowi ekonomicznemu bez uzasadnienia tego ko-niecznością ochrony przeważających wartości, których ochronę państwomusi zapewnić z uwagi na funkcje, do których wypełniania jest zobo-wiązane, powinniśmy traktować jako przejawy psucia prawa. Naturalnie– nie wystarczy tu uzasadnianie prawa koniecznością realizacjii ochrony takich wartości. Ustanawiane ograniczenia przedsiębiorczościmuszą być do tego celu zdatne i proporcjonalne. Nikt chyba nie mawątpliwości, że tego typu regulacje przeważnie przybierają postać normprawa administracyjnego. Przeważnie są to ustawy i rozporządzeniazaliczane do gospodarczego prawa administracyjnego (zwanego takżepublicznym prawem gospodarczym), ale nie tylko. Także poza tą dzie-dziną pojawiają się przecież uregulowania oddziałujące na życie gospo-darcze (np. prawo ochrony środowiska, prawo planowania i zagospo-darowania przestrzennego, prawo budowlane, prawo wodne, prawogeologiczne i górnicze). Jeżeli nawet ustanawiane normy okażą sięskutecznie realizować założone cele, może okazać się, że na skutekniewzięcia pod uwagę ich wpływu na możliwości rozwijania przedsię-biorczości ich równoległym rezultatem okaże się głęboka recesja gospo-darcza.

Powyższe spostrzeżenia prowadzą nas ku kolejnemu, wskazanemuwyżej kryterium oceny jakości prawa – zgodności z podstawowymiprawami i wolnościami człowieka. Nie ulega dziś wątpliwości, że takiekryterium pokrywa się z kryterium zgodności stanowionego prawaz obowiązującą Konstytucją29. Ten miernik nie wymaga wyjaśniania,bo praktycznie za każdym razem podejmowania się takiej oceny osoba

29 Potwierdza to również A. Łopatka, Kryteria jakości..., s. 38 i 40.

64

Dariusz R. Kijowski

ją przeprowadzająca sięga po takie kryterium. Rzecz jednak w tym, żerównież w tym przypadku sposób pojmowania i stosunek do poszcze-gólnych praw i wolności nie jest obszarem jednolitości poglądów,zwłaszcza gdy chodzi o tolerowanie ograniczeń w możliwościach z nichkorzystania. A przecież prawo administracyjne to gałąź prawa służącaprzede wszystkim do określania i regulowania, w jakich przypadkach,w jakim zakresie i w jaki sposób te prawa i wolności doznawać będąmogły ograniczeń. Ponieważ coraz bardziej rozpowszechnia sięorzecznictwo międzynarodowych trybunałów, w którym dochodzi doartykułowania, jak należy rozumieć poszczególne prawa i wolności,w jakich okolicznościach, w jakim zakresie oraz w jaki sposób państwamogą dopuszczać ingerencje w te podstawowe wartości chronionew każdym kraju uznającym zasady demokratycznego państwa prawnego,wnioski płynące z tego orzecznictwa posłużyć nam mogą do względnegozobiektywizowania niniejszego kryterium. Jego uniwersalny, niezależnyod ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego charakter pozwalaposłużyć się nim nie tylko przy ocenie prawa administracyjnego, zawar-tego w ustawach, rozporządzeniach i w innych źródłach prawa stano-wionego, ale także do oceniania norm konstytucyjnych, które te prawai wolności usiłują czasami wyrażać oraz wyznaczają granice ich ograni-czania.

Najbardziej kontrowersyjnym probierzem jakości prawa, a w tymprawa administracyjnego, może okazać się w praktyce kryteriumzgodności z wymogami moralności. Warte przypomnienia są w tymprzypadku wywody A. Łopatki. O ile bowiem systemy ocen moralnychsą różnorodne, to jednak należy zauważyć, że wszystkie one niejako„spotykają się” w kilku punktach. Dlatego twórca przytoczonej tukoncepcji oceniania prawa wyraźnie zaznaczył, że chodzi mu nieo wszelkie normy moralne, lecz o te, które mają charakter uniwersalny30.Dlatego też proponując wykorzystanie tego kryterium do ocenianiaprawa administracyjnego i korzystając z niego wypada pamiętać, żeprzede wszystkim zapewnić należy, aby stanowione normy nie zawie-rały takich reguł, które obligują do zachowań niemieszczących sięw systemie norm etycznych, z którym utożsamia się jakaś część społe-czeństwa, a brały w ochronę wyłącznie takie normy, które są wspólnewszystkim grupom społecznym.

30 Por. ibidem, s. 38.

65


4. Mierzenie jakości prawa administracyjnegow poglądach Autorów niniejszego tomu

Nie sposób w tym miejscu przedstawić wyczerpująco, w jaki sposóbpodeszli do oceniania jakości prawa administracyjnego Autorzy opra-cowań w niniejszym tomie. Mając wszakże taką możliwość (z racjiwykonywania obowiązków jego redaktora) mogę pokusić się o zesta-wienie czynników, na jakie zwracano uwagę.

Tym, co najbardziej rzuca się w oczy po zakończeniu lektury po-szczególnych tekstów, to zdecydowanie marginalne dostrzeganie wśródwykorzystywanych kryteriów oceny jakości prawa administracyjnegotych wskaźników, które odwołują się do jego merytorycznej zawartości.Wyjątkiem jest tu zwrócenie uwagi na „nieadekwatność regulacji(prawa administracyjnego) do oczekiwań społecznych”31, na potrzebęzapewnienia równości wobec prawa32 oraz na jego „moralność”33.Zbliżony do merytorycznego podejścia przy ocenianiu jakości prawaadministracyjnego jest także postulat, aby już na poziomie ustawy na-stępowało odpowiednie ukształtowanie relacji pomiędzy jednostkąa państwem przy wyważeniu dobra jednostki i dobra publicznego34.

W niniejszym tomie akcentuje się jednak przede wszystkim kryteriao charakterze formalnym: jednoznaczność, zrozumiałość, spójnośći jednolitość uregulowań35, odpowiedniość dobieranych środków do

31 Zob. opracowanie T. Bąkowskiego i M. Brzeskiego, znajdujące się w tymże tomie.32 Zob. opracowania D. Całkiewicz i M. Małeckiej-Łyszczek, znajdujące się w tymże

tomie.33 Zob. opracowanie J. Jagielskiego i P. Gołaszewskiego, znajdujące się w tymże to-

mie.34 Zob. opracowanie J. Jaworskiego, znajdujące się w tymże tomie.35 Zob. opracowania: T. Bąkowskiego i M. Brzeskiego, A. Bohdan, M. Bogusza,

D. Całkiewicz, A. Cudaka, A. Barczak i M. Górskiego, M. Jaśkowskiej, M. Kopacz,J. Korczaka, D. Kurzyna-Chmiel, P. Lisowskiego, M. Małeckiej-Łyszczek, M. Miłosza,P. Przybysza, D. Sypniewskiego, L. Żukowskiego. Z tych czterech cech co najwyżej dwiesą dostrzegane i poddawane analizie w tym samym opracowaniu.

66

Dariusz R. Kijowski

precyzyjnie określonych celów36, skuteczność37, przejrzystość38. nie-zmienność39, zapewnienie kontroli odpowiednich sądów40, a także –„kompletność regulacji” (wolność od luk), mającą minimalizowaćrozbieżności interpretacyjne41. Każda z tych cech wydaje się zasługiwaćna uwzględnienie podczas dokonywania oceny jakości prawa admini-stracyjnego, a dogłębne ich wyjaśnienie zawarte w powołanych dziełachoraz w publikacjach, do których w nich odesłano, uzasadnia odstąpienieod czynienia tego w tym miejscu. Jednak, wbrew pozorom, niewszystkie z wymienionych cech są niekontrowersyjne.

Można powiedzieć, że niejako w opozycji do części z powyższychkryteriów (takich jak jednoznaczność, niezmienność, przejrzystość,jednolitość i „kompletność” uregulowań) pozostaje postulat, aby prawocharakteryzowało się niezbędną elastycznością42, co trudno jest połą-czyć z powtarzanym często postulatem ograniczania w nim ilościprzepisów (norm) uznaniowych43 bądź sformułowanych z zastosowa-

36 Zob. opracowania M. Bogusza i Barczewskiej-Dziobek, znajdujące się w niniejszymtomie.

37 Zob. opracowania: A. Barczak i M. Górskiego, Z. Janku, M. Jaśkowskiej orazJ. Jagielskiego i P. Gołaszewskiego sygnalizujących aspekt spełniania przez prawo posta-wionych przed nim celów i zadań.

38 P. Przybysz zwraca uwagę na przejrzystość prawa jako kryterium, według któregowarto oceniać jakość przepisów o postępowaniu administracyjnym. Tłumaczy zarazem,że pisząc o przejrzystości prawa ma na myśli „sytuację, gdy jednostka może z łatwościąstwierdzić, która norma prawa odnosi się do określonej sytuacji, a także może ustalićtreść owej normy”, albo – mówiąc inaczej – „nie powinna mieć wątpliwości co do tego,jakie jej zachowania są oczekiwane przez prawo, a jakie spotkają się z represją”. Autorten szczególną wagę zdaje się przykładać do tego, czy podstawowe jednostki redakcyjneaktów normatywnych (artykuły, paragrafy) składają się z prostych zdań, niewielkiej ilościparagrafów i ustępów, co miałoby wpływać na stopień czytelności prawa pozytywnego.Proponuje nawet – powołując się na Roberta Gunninga – posługiwanie się statystycznieobliczanym współczynnikiem „mglistości” tekstów prawnych.

39 Zob. opracowania: T. Bąkowskiego i M. Brzeskiego, M. Jaśkowskiej, J. Korczaka,znajdujące się w niniejszym tomie.

40 Zob. opracowania: T. Bąkowskiego i M. Brzeskiego, J. Jaworskiego, D. Kurzy-na-Chmiel, D. Sypniewskiego, M. Miłosza, znajdujące się w niniejszym tomie.

41 Zob. opracowania: A. Bohdan, A. Barczak i M. Górskiego. Jednocześnie wartozwrócić uwagę na sceptycyzm, z jakim odniósł się do kryterium stabilności wolności odluk A. Cudak, dostrzegający brak obiektywnego instrumentu pomiaru jakości prawai wskazujący, że wszystkie metody badawcze w tym zakresie są pozbawione elementuobiektywizmu.

42 Zob. opracowania A. Nałęcza i L. Żukowskiego, znajdujące się w niniejszym tomie.43 Zob. opracowania: A. Barczak i M. Górskiego, D. Kurzyna-Chmiel i M. Karpiuka,

znajdujące się w niniejszym tomie.

67


niem pojęć nieostrych44. Zaproponowano w tym tomie także swoistywskaźnik ilościowy – w postaci liczby podejmowanych przez NSAuchwał interpretacyjnych45. Zauważono również zjawisko przenoszeniamaterii ustawowej do rozporządzeń wykonawczych, nadmierną szcze-gółowość bądź nadmierną ogólnikowość oraz brak konsekwencjiw określaniu zasad odpowiedzialności i egzekucji obowiązków46. Pod-dając krytyce ustawiczną zmienność prawa administracyjnego zaakcen-towano dokonywanie nowelizacji „abstrahujących od dorobku doktry-nalno-orzeczniczego” prowadzących do „zbędnego mnożenia bytówprawnych”47, ustanawianie nadmiernej ilości przepisów prowadzącychw efekcie do nadmiernej regulacji życia społecznego przepisami prawa48.

Niektórzy autorzy zwrócili uwagę na instrumentalne traktowaniestanowionego prawa uznając takie zjawisko jako przesłankę uzasadnia-jącą negatywną ocenę jego jakości49. Taka cecha zdaje się być bliższakryteriom merytorycznym, ale przede wszystkim kieruje naszą uwagębardziej w kierunku przyczyn tworzenia prawa, które nie jest akcepto-wane, czy – inaczej mówiąc – pozbawione wystarczającej legitymizacji50.Podobnie potraktować chyba również należy spostrzeżenie, że ustawo-dawca tworzy prawo „abstrahujących od dorobku doktrynalno-orzecz-niczego”.

44 Zob. opracowania: A. Barczak i M. Górskiego, T. Bąkowskiego i M. Brzeskiego,M. Jaśkowskiej, D. Kurzyna-Chmiel, J. Langa, M. Waligórskiego i I. Zachariasza.

45 Tak A. Cudak w tymże tomie.46 Zob. opracowanie A. Barczak i M. Górskiego z niniejszego tomu.47 Zob. opracowania M. Jaśkowskiej i P. Lisowskiego w tym tomie.48 Zob. opracowania J. Jagielskiego, P. Gołaszewskiego oraz J. Korczaka, nazywają-

cego to zjawisko (posługując się językiem prakseologii) – przeformalizowaniem. Jakomające związek z „przeformalizowaniem” traktuje on także błędy w poprawnym formu-łowaniu treści przepisów (ich niejednoznaczność, niejasność, błędy stylistyczne), ichnierealność (nieżyciowość) i nieadekwatność (niemożliwość zrealizowania przez nie za-kładanego celu). Podobnie kwalifikuje też, odnoszone do systemu prawa, takie wady, jaksprzeczność, dublowanie się, luki i dezaktualizacja obowiązujących regulacji. Jako zjawiskaświadczące o niskiej jakości prawa J. Korczak traktuje ponadto nadmierny rygoryzm,a także „niedoformalizowanie”, które – według jego koncepcji – miałoby polegać na za-niechaniu odpowiedniego uregulowania kwestii tego wymagających, bądź też uregulo-wanie ich w nieodpowiedni (np. nie dość rygorystyczny sposób).

49 Zob. zwłaszcza opracowanie J. Jagielskiego i P. Gołaszewskiego, a ponadto –A. Nałęcza, T. Bąkowskiego i M. Brzeskiego, znajdujące się w niniejszym tomie.

50 Na co zwracają uwagę w swym opracowaniu J. Jagielski i P. Gołaszewski.

68

Dariusz R. Kijowski

5. Konkluzje

Jak widzimy, ilość kryteriów formalnych, traktowanych przez Au-torów dzieł publikowanych w tym tomie jako wyznaczniki dobrego lubzłego prawa, istotnie się rozrosła – do około 20 kategorii. Nie tylkowymieniano wśród nich te, o których wypowiadała się dotąd polskadoktryna prawa administracyjnego, ale i całkiem oryginalne, bądźkonstruowane w oparciu o dorobek nauki światowej. Natomiast kryteriaodnoszące się do merytorycznej treści prawa zdają się pozostawać pozaobszarem powszechnego zainteresowania i pomijają szereg aspektów,na które zwracano uwagę w piśmiennictwie. Spostrzeżenie to powinnonas skłaniać do istotnej refleksji. Stan badań nad merytoryczną wartościąprawa administracyjnego nie pozwala chyba jeszcze na dokonanie jegoglobalnej oceny. Miejmy nadzieję, że konferencja naukowa, zaplanowa-na z okazji kolejnego Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administra-cyjnego, w której udział wezmą także liczni przedstawiciele pokrewnychdyscyplin naukowych (nauki administracji, publicznego prawa gospo-darczego itd.) stworzy okazję do wymiany myśli pobudzającej do pogłę-bienia działalności badawczej i zweryfikowania dotychczasowego do-robku.

Wspomniana na wstępie rozbieżność stanowisk nie powinna naschyba niepokoić. Może przecież działać pozytywnie – skłaniać do dys-kusji, dzięki której uda się zweryfikować każdy z wypowiadanych sądów.Trudno na przykład nie zgodzić się z poglądami, że w przypadkach,gdy ustawodawca nie jest w stanie – zarazem – posłużyć się zwrotamijednoznacznymi i zapewnić, że stosowanie norm niepozostawiającychluzu decyzyjnego odbywać się będzie bez szkody dla sprawiedliwego (izgodnego z ogólnymi zasadami oraz podstawowymi wartościami) zała-twiania spraw, elastyczność regulacji jest jedynym wyjściem. Na margi-nesie można zauważyć, że najlepiej byłoby, oceniając jakość prawa,zaniechać absolutyzowania któregokolwiek z powyższych mierników.Przykładowo, zdecydowanie rozsądniej brzmi postulat, aby wystrzegaćsię nadmiernego wykorzystywania w ustawach pojęć nieostrych i upo-ważnień do podejmowania rozstrzygnięć w ramach uznania administra-cyjnego, niż żądanie, aby eliminować takie zjawisko jako ze swej istotyszkodliwe dla społeczeństwa i jakości ustanawianego prawa.

Biorąc pod uwagę wyniki pracy badawczej Autorów dzieł zamiesz-czonych w niniejszym tomie oraz przedstawione powyżej wcześniejsze

69


osiągnięcia doktryny nauk prawnych możemy stworzyć bardzo rozbu-dowany „mechanizm” weryfikowania obowiązującego oraz powstają-cego na bieżąco prawa administracyjnego. Będąc ponownie, od kilkulat, uczestnikiem procesu prawotwórczego (z racji pełnionej funkcjiw Radzie Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów, czy wcześniej-szych prac nad projektem ustawy – Przepisy ogólne prawa administra-cyjnego) muszę ze skruchą stwierdzić, że – niestety – wachlarz kryte-riów, którymi w tym procesie posługują się zarówno autorzy uzasadnieńprojektów aktów prawnych, jak i organy i instytucje oceniające takiedokumenty, nie jest taki bogaty, jaki mógłby być. Przeważnie ograniczasię w tej działalności do ocen zgodności projektów z Konstytucją,z systemem prawa, a w tym – zwłaszcza – z prawem UE. Dostrzegakonieczność respektowania zasad techniki prawodawczej. Zamawiającyopinie praktycznie w ogóle nie interesują się uzyskaniem oceny mery-torycznej wartości projektowanych regulacji. Prawo tworzy się odwielu już lat w zupełnie niezrozumiałym – dla racjonalnie myślących– pośpiechu. Zastosowanie w takich okolicznościach pełnego spektrummierników jego jakości staje się nierealne.

Bibliografia

Bełdowski J., Metelska-Szaniawska K. (red.), Ekonomiczna analizaPrawa, Warszawa 2011

Czarnik Z., Niewiadomski Z., Posłuszny J., Stelmasiak J. (red.), Studiaz Prawa administracyjnego i Nauki administracji. Księga jubileuszo-wa dedykowana Prof. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu, Prze-myśl–Rzeszów 2011

Górski M., Jaworska-Dębska B., Olejniczak-Szałowska E., StelmasiakJ., Szreniawski J., Zdyb M., Zasada proporcjonalności w świetleKonstytucji RP (w:) Podmioty administracji publicznej i prawneformy ich działania. Studia i materiały z Konferencji Naukowejpoświęconej Jubileuszowi 80. urodzin Profesora Eugeniusza Ochen-dowskiego, Toruń 2005

Kijowski D.R., Zasada adekwatności w prawie administracyjnym, PiP1990, z. 4

Kijowski D.R., Ucieczka administracji publicznej w sferę prawa cywilnego(w:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej.

70

Dariusz R. Kijowski

Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr hab. JackowiM. Langowi, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2009

Kmieciak Z., Skuteczność regulacji administracyjnoprawnej, Łódź 1994Korczak J., Przejawy patologii w sprawowaniu nadzoru nad samorządem

terytorialnym (w:) P.J. Suwaj, D.R. Kijowski (red.), Patologiew administracji publicznej, Warszawa 2009

Łętowska E., Łętowski J., O państwie Prawa, administrowaniu i sądachw okresie przekształceń ustrojowych (Szkice), Warszawa 1995

Kordela M., Koncepcja rule of law w prawie angielskim a wartości for-malne prawa (w:) Polskie dyskusje o państwie prawa, S. Wronkow-ska (red.), Warszawa 1995

Łętowska E., Łętowski J., Prawo w systemie funkcjonowania państwa(w:) Jakość prawa, A. Wasilkowski (red.), Warszawa 1996

Łętowska E., Łętowski J., Z problematyki skuteczności norm prawa ad-ministracyjnego, PiP 2011, z. 4

Łopatka A., Kryteria jakości prawa (w:) Jakość prawa, A. Wasilkowski(red.), Warszawa 1996

Niczyporuk J. (red.), Właściwości techniki prawa administracyjnegowedług J.S. Langroda z perspektywy współczesnej nauki prawa ad-ministracyjnego (w:) Teoria instytucji prawa administracyjnego.Księga pamiątkowa Profesora Jerzego Stefana Langroda, Paryż 2011

Petrażycki L., Wstęp do nauki polityki prawa, Warszawa 1968Słownik języka polskiego, M. Szymczak (red.), t. 1, Warszawa 1995Stelmach J., Soniewicka M. (red.), Analiza ekonomiczna w zastosowa-

niach prawniczych, Warszawa 2007Supernat J. (red.), Między tradycją a przyszłością w nauce prawa admi-

nistracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi JanowiBociowi, Wrocław 2009

Suwaj P.J., Kijowski D.R. (red.), Patologie w administracji publicznej,Warszawa 2009

Wronkowska S., Na czym polega dobra legislacja?, Prz. Leg. 2002, nr 1Wróblewski J., Skuteczność prawa i problemy jej badania, St. Praw.

1980, nr 1–2

71


KRYZYS PRAWA ADMINISTRACYJNEGO? · Danuta Kurzyna-Chmiel Z rozważań nad jakością w oświacie /...

Documents

Transcript of KRYZYS PRAWA ADMINISTRACYJNEGO? · Danuta Kurzyna-Chmiel Z rozważań nad jakością w oświacie /...