Potrzeby mieszkaniowe w Polsce. Dostęp do mieszkania w ... · deprywacji mieszkaniowej...

1

Dr Irena Herbst Warszawa, styczeń 2013 r.

Potrzeby mieszkaniowe w Polsce. Dostęp do mieszkania w kontekście polityki prorodzinnej. 1. Wprowadzenie. Mieszkanie jest specyficznym towarem. Służy zaspokojeniu podstawowych dla życia (biologicznego,

kulturowego, zawodowego, społecznego) potrzeb a jednocześnie jest bardzo drogie. Jego kupno,

wszędzie i zawsze, kosztuje wielokrotność rocznych dochodów rodziny i jest nieosiągalne bez

długoterminowego i względnie taniego kredytu; jego budowa uruchamia wiele procesów:

gospodarczych, społecznych i kulturowych wpływając tym samym na tempo wzrostu (spadku)

gospodarczego, uwarunkowania demograficzne, postawy i zachowania społeczne, w tym i wybór

modelu rodziny. Właśnie dlatego poziom dostępu do dachu nad głową, wielkość i struktura

budowanych mieszkań, zasady obrotu nieruchomościami są w demokratycznych krajach gospodarki

rynkowej przedmiotem ingerencji i interwencji państwa – kierowanych zarówno do strony podażowej

rynku mieszkaniowego ( liczba i struktura budowanych i oferowanych do sprzedaży mieszkań) jak i

popytu (liczba mieszkań kupowanych czy wynajmowanych). Interwencja państwa przejawia się w

wielu aspektach – podstawowe dotyczą: nadzoru publicznego nad wszystkimi transakcjami rynku

mieszkaniowego (np. notariusz, księgi wieczyste), instytucji kredytu hipotecznego (zastaw kredytu

obowiązkowo wpisany do ksiąg wieczystych pozwala na emisję długookresowego a mimo to,

względnie taniego kredytu), wsparcia finansowego z budżetu publicznego - dla budujących (np. ulgi

podatkowe) i kupujących (np. dotacje do stopy oprocentowania spłacanego kredytu, ulgi

podatkowe), wynajmujących (np. limitowanie/regulowanie wysokości czynszu), użytkujących

mieszkania (np. subwencje remontowe). Z budżetów publicznych finansuje się opracowywanie

miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czy wręcz budowę i wynajem mieszkań dla

mniej zamożnych obywateli, których nie stać na kupno mieszkania (zaciągnięcie i spłatę kredytu

mieszkaniowego). Stopień zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, poziom zamożności,

uwarunkowania demograficzne, planowana strategia gospodarcza i społeczna decydują o kształcie

prowadzonej w danym kraju polityki mieszkaniowej. I tak np. jest ona inna we Francji, Wielkiej

Brytanii, Holandii czy Polsce. Co więcej, jest ona inna na różnych etapach rozwoju w każdym z tych

krajów – wraz ze zmianą uwarunkowań gospodarczych i społecznych zmieniają się jej cele i narzędzia

dochodzenia do nich.

Ze względu na znaczącą rolę, jaką mieszkanie odgrywa w prywatnym, zawodowym, społecznym i

kulturowym życiu człowieka, istotnym jest by cele i instrumenty polityki mieszkaniowej nie tylko

odpowiadały na potrzeby rynku mieszkaniowego, ale respektowały uwarunkowania ekonomiczne i

formułowane były w zgodzie z celami polityki społeczno- gospodarczej kraju. W latach powojennych, w

krajach Europy Zachodniej celem było wybudowanie jak największej liczby mieszkań, ale - ze względu

na niską wiarygodność kredytową dużych grup ludności – środkami publicznymi wspierano przede

wszystkim budownictwo czynszowe. W okresie porównywalnego do istniejącego obecnie w Polsce

poziomu zamożności w Holandii, Danii, W. Brytanii, Niemczech, Szwecji, Austrii mieszkania na wynajem

stanowiły nawet do 80% ogółu rocznie realizowanych mieszkań. Podobnie miała się rzecz we Francji w

latach 70- tych i 80-tych XX wieku. Po osiągnięciu założonego poziomu zaspokojenia potrzeb

2

mieszkaniowych i po osiągnięciu znacznie wyższego poziomu zamożności, proporcje wspierania ze

środków publicznych mieszkań czynszowych i własnościowych, w większości tych krajów, uległy

zmianie – na korzyść mieszkań własnych. Nadal jednak wsparcie dostępu do mieszkania na wynajem

jest w tych krajach stosowane na znaczną skalę.

Celem niniejszego opracowania jest ogólny opis prowadzonej w Polsce polityki mieszkaniowej, ocena

jej skuteczności i efektywności a także korzystności z punktu widzenia potrzeb polityki gospodarczej i

społecznej, w tym i potrzeb polityki prorodzinnej oraz przedstawienie propozycji pożądanych

rozwiązań w tym przedmiocie.

2. Polityka mieszkaniowa w latach 1990– 2012 2.1. Uwagi ogólne. Diagnoza Formułowana w danym kraju polityka mieszkaniowa musi przede wszystkim przesądzać:

liczbę nowobudowanych mieszkań i ich strukturę własnościową (nabywanych na użytek

własny lub oferowanych na wynajem),

zasady najmu i zakupu mieszkania,

wielkość (i instrumenty) wsparcia ze środków publicznych - niezbędna do osiągnięcia

sformułowanych w polityce celów ilościowych (np. liczba nowobudowanych czy

remontowanych mieszkań) i jakościowych (np. mobilność mieszkańców, wyposażenie

mieszkań w media, liczba gospodarstw domowych w mieszkaniu, liczba m. kw. na jednego

mieszkańca).

Modelowo rzecz ujmując, decyzje w tym zakresie uwarunkowane są z jednej strony wielkością

niedoboru mieszkań (w stosunku do liczby gospodarstw domowych), z drugiej - poziomem zamożności

społeczeństwa oraz wielkością potencjalnego wsparcia ze środków publicznych. Im niższy poziom

zamożności tym trudniejszy dostęp do kredytu mieszkaniowego – podstawowego źródła finansowania

zakupu mieszkania i tym większa zatem będzie (przy określonej w programie mieszkaniowym liczbie

budowanych mieszkań) konieczna na ten cel pomoc ze środków publicznych.

Poziom niedoboru mieszkań i wielkość wsparcia ze środków publicznych potrzebna do uruchomienia

adekwatnie do potrzeb dynamicznego procesu ich budowy to podstawowe przesłanki decyzji o

wyborze preferowanej struktury własnościowej budowanych mieszkań. Dodatkowo, należy uwzględnić

cele i uwarunkowania równolegle realizowanej polityki społeczno - gospodarczej kraju, tak by

przesądzenia polityki mieszkaniowej korzystnie wpływały na skuteczność i efektywność ich realizacji. W

kraju o niskim poziomie zamożności, wysokim poziomie bezrobocia i wysokim niedoborze mieszkań,

priorytet dla wspierania dostępu do mieszkań czynszowych sprzyja realizacji polityki prorodzinnej i

prenatalnej, zwiększeniu mobilności ludności i wzmacnia procesy dostosowawcze na rynku pracy

(dostępność do dachu nad głową, uniknięcie przywiązania do mieszkania kredytem mieszkaniowym).

Jest to szczególnie istotne dla ludzi młodych, znajdujących się na początku kariery zawodowej i

rodzinnej.

3

Jak jest w Polsce? Jeśli dla opisu polskiej polityki mieszkaniowej zastosujemy kryteria oceny

sprawności działania, to ocena będzie negatywna. We wszystkich trzech elementach składających się

na sprawność działania a więc korzystności, skuteczności i efektywności, od lat nie osiągamy

zamierzonych celów. I tak:

Niedobór mieszkań w Polsce jest nadal bardzo wysoki (na 1000 mieszkańców przypada 351,5

mieszkań1 a w UE średnio – 466). Plasuje to nas na przedostatnim miejscu wśród krajów UE – za

Maltą i przed ostatnią w tym rankingu, Słowenią. Co więcej, w latach 1990 - 2006, realizowana w

skali roku liczba nowych mieszkań (na 1000 mieszkańców) plasowała nas na jednym z ostatnich

miejsc w Europie (2,6 mieszkań na 1000 mieszkańców; średnio w Europie - ok. 5 mieszkań na

1000 mieszkańców). Wyraźna zmiana nastąpiła w latach, 2008 – 2010 kiedy to liczba budowanych

mieszkań dynamicznie wrosła plasując nas na 5 miejscu w EU2. Zadecydowało o tym kilka

czynników takich jak: znacząca liberalizacja zasad udzielania kredytów hipotecznych przez banki

(zwiększenie dostępu do zakupu mieszkania), uruchomienie rządowego programu Rodzina na

Swoim (zwiększenie, co prawda tyko tymczasowo - na 8 lat wiarygodności kredytowej nabywców

mieszkań), wygaszenie innych, poza zakupem mieszkania programów wsparcia w dochodzeniu do

dachu nad głową (likwidacja Krajowego Funduszu Mieszkaniowego udzielającego kredytów na

budowę mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach – TBS-y, spółdzielcze mieszkania na

wynajem, zanikające (brak środków) zainteresowanie gmin budową mieszkań komunalnych( brak

środków) i ograniczenie się przede wszystkim do tzw. mieszkań socjalnych, na budowę, których

uruchomiono w 2007 r. program dofinansowywania ich budowy ze środków budżetowych

(wsparcie na ten cel, w oparciu o program pilotażowy funkcjonowało od 2004 r.). Od 2010 roku

tempo realizacji mieszkań wyraźnie spadło, o ok. 15%.

Mimo wyraźnego - w kilku ostatnich latach - wzrostu liczby oddawanych do użytku mieszkań

poziom niedoboru mieszkań nie uległ zmianie – nadal jego wielkość szacuje się go na ok. 1,5

mln.

Wysoki niedobór mieszkań jest jedną z zasadniczych przyczyn bardzo niskiej mobilności siły

roboczej w Polsce. W sposób bezpośredni obniża to poziom efektywności procesów

restrukturyzacji gospodarki i osłabia tempo wzrostu. Bez znaczącego wzrostu budowy nowych

mieszkań efektywność ta będzie nadal niska a różnice poziomów bezrobocia i wykluczenia

społecznego w poszczególnych regionach będą się utrwalać. Nie jest jednak obojętnym, jaką

strukturę własnościową będą miały nowobudowane mieszkania a przede wszystkim, czy będą

to mieszkania na wynajem czy kupowane/budowane na użytek własny.

Polska jest krajem niezamożnym, PKB na 1-go mieszkańca jest o ok. 40 % niższy od średniego

poziomu krajów UE3. Ale struktura własnościowa mieszkań w Polsce - 20% mieszkań na wynajem i

1 Strzeszyński J., 2011, Polski rynek mieszkaniowy. Analiza porównawcza największych miast, Instytut Analiz Monitor Rynku

Nieruchomości, s. 2. 2 Należy ostrożnie traktować widoczną poprawę pozycji Polski na tle innych krajów UE; dla UE są to lata spadku wzrostu

gospodarczego, dla Polski utrzymującego się wzrostu http://www.joinricsineurope.eu/uploads/files/EHRfullreport_1.pdf, s.

68. 3 W 2011 r. osiągnęliśmy poziom 65% średniej UE na mieszkańca, na co w pewnej mierze wpłynęło ogólne zahamowanie

wzrostu w UE. Dobra kondycja gospodarcza Polski w czasie kryzysu przyspieszyła proces wyrównywania poziomu

gospodarczego (tzw. catching-up). Poziom PKB Unii Europejskiej był w 2011 r. niższy w porównaniu z 2007 r. o 0,6%. W

http://www.joinricsineurope.eu/uploads/files/EHRfullreport_1.pdf

4

80% własność prywatna – tego nie odzwierciedla. W większości krajów europejskich i większości

zamożniejszych krajów na świecie, liczba już istniejących i tych nowo budowanych (w stosunku do

populacji) mieszkań na wynajem jest znacząco wyższa niż u nas. Tak właśnie jest w Szwajcarii

(ponad 65% to mieszkania na wynajem), Holandii (50%), Francji (50%), Finlandii (50%),

Szwecji(50%), Danii(55%), Niemczech (ponad 60%), Wielkiej Brytanii(40 %) czy USA ( ponad 40%) i

Japonii (65%)4. W Holandii, Danii, Szwecji, Francji czy Wielkiej Brytanii znaczącą rolę odgrywa

publiczny sektor na wynajem, ale we wszystkich wymienionych wyżej krajach regulacja czynszów

obejmuje także część mieszkań odnajmowanych przez prywatnych właścicieli (w Niemczech

większość mieszkań na wynajem stanowi własność prywatną).

Brak mieszkań na wynajem w istotny sposób hamuje procesy dostosowawcze na rynku pracy –

łatwiej bowiem bezrobotnemu emigrować „za pracą” do Irlandii czy Niemiec niż np. z Suwałk do

Poznania – gdzie praca może i jest osiągalna, ale nie ma dostępnego mieszkania (bezrobotny nie

dostanie kredytu na zakup mieszkania, wynająć można „od razu”, proces zakupu czy sprzedaży

mieszkania trwa dłużej niż proces jego wynajmu).

Niezależnie od wysokiego poziomu niedoboru mieszkań, w Polsce występuje dodatkowo zjawisko

drastycznej dekapitalizacji istniejących zasobów mieszkaniowych. Szacuje się, że ok. 1 mln

mieszkań należy wyburzyć – ze względu na ich zły stan techniczny i nieracjonalność ekonomiczną

nakładów remontowych. Jest to liczba równa 7-letniej realizacji mieszkań w Polsce.

Pomimo zauważalnego od 2007 r. trendu wzrostu budowy nowych mieszkań, średnia jakość

warunków mieszkaniowych plasuje Polskę na jednym z ostatnich miejsc w OECD i UE i nie ulega

poprawie. I tak:

w krajach OECD liczba pokoi na osobę w gospodarstwie domowym wynosi 1,6. W Polsce

wskaźnik ten spada do 1,0. O ile w liczbach bezwzględnych wydawać się może, że różnica ta

jest niewielka, o tyle relatywnie w krajach OECD na osobę przypada średnio 60% więcej

miejsca w mieszkaniach niż w Polsce5,

Polska posiada najwyższy wskaźnik przeludnienia gospodarstw domowych ze wszystkich

krajów Unii Europejskiej6,

wielkość nowo wprowadzonego wskaźnika EUROSTAT-u – mierzącego poziom ciężkiej

deprywacji mieszkaniowej (przeludnienie mieszkań, brak przynajmniej jednej z

podstawowych wygód/mediów lub niedoświetlenie) – wynosi w Polsce 15,2% i jest jednym

z najwyższych w UE; co prawda Rumunia, Łotwa i Bułgaria nas przeganiają, ale znakomita

większość krajów ma ten wskaźnik na poziomie 1-2%, a średnia wynosi 6%.7

analogicznym okresie Polska osiągnęła średni wzrost PKB na poziomie 3,7%. Skumulowany wzrost Polski wyniósł 15,7%, co

było najlepszym wynikiem w UE.

Por. http://polskawue.gov.pl/files/polska_w_ue/czlonkostwo_polski_w_ue/Historia/2012_8_lat_Polski_w_UE.pdf, str. 1, 5 4 Andrews, D., A. Caldera Sanchez and Å. Johansson (2011), “Housing Markets and Structural Policies in OECD Countries”,

OECD Economics Department Working Papers, No. 836, OECD Publishing, Paris. 5 Op. cit.

6 Op.cit.

7 http://www.housingeurope.eu/www.housingeurope.eu/uploads/file_/HER%202012%20EN%20web2_1.pdf, s.19.

http://polskawue.gov.pl/files/polska_w_ue/czlonkostwo_polski_w_ue/Historia/2012_8_lat_Polski_w_UE.pdf

http://www.housingeurope.eu/www.housingeurope.eu/uploads/file_/HER%202012%20EN%20web2_1.pdf

5

Kryzys mieszkaniowy dotyka w pierwszym rzędzie miast. Tam też najostrzej występuje problem

luki remontowej. Na wsi poziom zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych (a także stan techniczny

budynków) jest wyższy niż w miastach. Znacznie wyższy jest tam jednak także poziom bezrobocia.

Uruchomienie procesów wyrównania się poziomów bezrobocia i zaspokojenia potrzeb

mieszkaniowych wsi i miasta jest w obecnej sytuacji niewykonalne – w dużej mierze właśnie ze

względu na deficyt mieszkań w miastach. Mieszkań dostępnych brakuje szczególnie w dużych

miastach, gdzie łatwiej o pracę.

W odróżnieniu od lat 90-tych, obecnie o kryzysie mieszkalnictwa w Polsce w znacznym stopniu

decyduje nie tylko i nie tyle poziom efektywnego popytu na mieszkania (zakup, najem po cenach

rynkowych), ale poziom podaży mieszkań. Przy względnie niskim obecnie poziomie stóp

procentowych i sprawnie działającym systemie kredytów hipotecznych, zwiększenie populacji

ludności nabywającej mieszkanie (poprzez zwiększanie pomocy publicznej) napotka względnie

szybko na naturalną barierę, jaką jest racjonalność ekonomiczna przeznaczania takiej pomocy dla

niezamożnych grup ludności (ponoszenie kosztów utrzymania mieszkania, przywiązanie do

miejsca zamieszkania).

Niezależnie od tego, bardzo szybko od momentu uruchomienia programu pomocy w zakupie

mieszkań, wystąpi zjawisko wzrostu cen mieszkań związane z barierą podażową.

W Polsce, budowało się w latach 90-tych średnio nie więcej niż niespełna 100 tys. a w 2000 -

2012 średnio 139 tys. mieszkań rocznie nie tylko dlatego, że popyt na mieszkania jest niski, ale w

dużej mierze, dlatego, iż istniejące rozwiązania w zakresie planowania i zagospodarowania

przestrzennego uniemożliwiają istotne zwiększenie frontu robót budowlanych. Bez zmiany

regulacji prawnych w tym przedmiocie oraz bez uproszczenia, odbiurokratyzowania przepisów

regulujących cały proces inwestycyjny (od pozyskania terenów pod budowę aż po przepisy

odbioru mieszkań do użytku), zwiększenie poziomu pomocy publicznej dla mieszkalnictwa

uruchomi przede wszystkim silny wzrost cen mieszkań. Dodatkowa pomoc publiczna trafi do

podmiotów gospodarczych a poziom corocznej realizacji mieszkań nie wzrośnie adekwatnie do

wielkości wsparcia finansowego. Problem ten szczególnie silnie wystąpi w dużych miastach.

Przyczyny utrzymującego się wysokiego poziomu niedoboru mieszkań oraz pogłębienia

dekapitalizacji istniejących zasobów mieszkaniowych, mają – w przeciwieństwie do okresu sprzed

2000 r. – przede wszystkim charakter strukturalny a nie makroekonomiczny. Obecnie poziom

inflacji, wieloletnie utrzymująca się dodatnia stopa wzrostu płac, rosnące saldo oszczędności

ludności, stopa wzrostu gospodarczego a także sprawnie działający system kredytów

hipotecznych tworzą warunki umożliwiające przełamanie polskiej mizerii mieszkaniowej.

Potrzebne jest nie tyle silniejsze od obecnego, ale kompetentne wsparcie państwa, respektujące

realne uwarunkowania funkcjonowania rynku mieszkaniowego, w tym przede wszystkim niską

elastyczność rynku podaży mieszkań oraz ograniczoną poziomem zamożności społeczeństwa, w

szczególności niską zdolność przeważającej grupy młodych gospodarstw domowych do zakupu

mieszkania.

6

2.2. Charakterystyka polskiej polityki mieszkaniowej w latach 1990-2012

Opisując realizowaną po roku 1989 polską politykę mieszkaniową wyróżnić możemy 3 okresy:

lata 1990-1995 – reforma mieszkalnictwa wprowadzająca działanie praw rynkowych,

sformułowanie polityki mieszkaniowej państwa i uruchomienie systemowych rozwiązań

instytucjonalno-prawnych umożliwiających realizację jej celów.

Cele: Uruchomienie mechanizmów pozwalających na znaczącą, trwałą poprawę stopnia zaspokojenia

potrzeb mieszkaniowych. Przywrócenie mieszkaniu właściwości towaru przy jednoczesnym

uruchomieniu wsparcia publicznego, nakierowanego przede wszystkim na wzrost efektywnego

popytu (wzrost dostępu do zakupu mieszkania) i podaży mieszkań na wynajem (czynsz regulowany,

obniżony dzięki emisji preferencyjnych kredytów na ich budowę oraz kapitałowemu udziałowi gmin

w spółkach budujących i eksploatujących takie mieszkania). Dotrzymanie zobowiązań państwa

zaciągniętych przed rokiem 1989 z tytułu wypłaty premii gwarancyjnej dla posiadaczy książeczek

mieszkaniowych.

Narzędzia: przywrócenie mieszkaniu atrybutu prawnie chronionej własności oraz właściwości

towaru, decentralizacja decyzji inwestycyjno-eksploatacyjnych, uruchomienie adekwatnego dla

gospodarki rynkowej mechanizmu eksploatacji i zarządzania mieszkaniami w budynkach

wielorodzinnych (wspólnoty mieszkaniowe), uekonomicznienie czynszów przy jednoczesnym

wprowadzeniu systemu ochrony lokatorów (dodatki mieszkaniowe), prywatyzacja i demonopolizacja

(w tym reforma spółdzielczości mieszkaniowej, upodmiotowienie członków spółdzielni, likwidacja

przywilejów), procesu inwestowania i wykonawstwa budowlanego oraz produkcji materiałów

budowlanych, rewitalizacja systemu kredytów hipotecznych, ustanowienie Funduszu Hipotecznego

(w BudBanku S.A - refinansującego kredyty mieszkaniowe udzielane przez banki), dostosowanie

prawa budowlanego i planowania przestrzennego do wymogów rynkowych, sformułowanie i

uruchomienie programu budowy mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach (Krajowy

Fundusz Mieszkaniowy – kredyt preferencyjny, TBS-y), uruchomienie programu wsparcia

komercyjnego budownictwa czynszowego (ulgi podatkowe), uruchomienie rynkowego systemu

oszczędzania na cele mieszkaniowe (Kasy Mieszkaniowe – zwolnienia podatkowe dla

oszczędzających), systemowe wsparcie osób fizycznych dokonujących inwestycji mieszkaniowych

(ulgi podatkowe), sanacja stanu technicznego budynków mieszkalnych (podniesienie czynszów,

wsparcie publiczne dla remontów termomodenizacyjnych, ulgi podatkowe), kontynuowanie wykupu

odsetek od kredytów mieszkaniowych (zaciągniętych na początku lat 90-tych – radykalna, negatywna

zmiana warunków spłaty) na mieszkania spółdzielcze i wypłaty premii gwarancyjnej.

Ocena: Założony program reform został w pełnie zrealizowany. W jego wyniku nastąpiła generalna

zmiana ustroju funkcjonowania mieszkalnictwa. Istotą realizowanej polityki mieszkaniowej było z

jednej strony – odrodzenie się mechanizmów rynkowych stymulujących decyzje mieszkaniowe i

powstanie rynku mieszkaniowego, z drugiej – wsparcie środkami publicznymi procesu przekształcania

się potrzeb mieszkaniowych w efektywny popyt na mieszkania. Wsparcie ze środków publicznych

kierowane było do gospodarstw domowych o różnym poziomie zamożności: dla tych mniej zamożnych

nakierowane było na zwiększenie realnej możliwości zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej poprzez

skorzystanie z formuły jego najmu (uruchomienie podaży mieszkań na wynajem: o umiarkowanym

7

(TBS)8 i rynkowym (osoby fizyczne) czynszu; dla zamożniejszych, wsparcie publiczne nakierowane było

na transformację ich potrzeb mieszkaniowych w efektywny popyt na zakup mieszkania (ulgi

podatkowe, know how dla banków uruchamiających kredyty mieszkaniowe – szkolenia, pożyczka

długookresowa z Funduszu Hipotecznego). Zaprojektowano też i uruchomiono wsparcie ze środków

publicznych na remonty budynków i mieszkań (środki budżetowe, ulgi podatkowe).

lata 1996-2007 – implementacja programów i narzędzi opisanych w przyjętej uprzednio polityce

mieszkaniowej.

Polityka mieszkaniowa prowadzona w tym okresie nie była jednolita. W jej opisie należy wyróżnić dwa

podokresy: 1996-2000 oraz 2001-2007. Podstawowym kryterium tego podziału jest zestaw narzędzi,

jakie wykorzystywano do realizacji celów i związana z tym wielkość wsparcia ze środków publicznych

przeznaczana na konkretne cele. Od 2001 r. ilość narzędzi i wsparcia uległa zmniejszeniu. Mimo

znaczącej zmiany rzeczywiście realizowanej polityki mieszkaniowej, oficjalnie celów tej polityki

bynajmniej nie przeformułowano 9.

Cele: budowa (zwiększenie podaży) sektora mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach –

dostęp do dachu nad głową (mieszkania na wynajem o umiarkowanych czynszach), zwiększenie

efektywnego popytu na zakup mieszkań – dostęp do zakupu/budowy własnego mieszkania,

uruchomienie remontów mieszkań i budynków mieszkalnych.

Narzędzia (1996-2000): nowe instytucje inwestorsko-wykonawcze (spółki prawa handlowego,

zazwyczaj z wyłącznym lub przeważającym kapitałem komunalnym), zastępujące instytucje gminne w

funkcji budowy i eksploatacji mieszkań o umiarkowanych, regulowanych czynszach – Towarzystwa

Budownictwa Społecznego, Krajowy Fundusz Mieszkaniowy (ulokowany w BGK), corocznie zasilany z

budżetu państwa i emitujący kredyty preferencyjne na budowę mieszkań na wynajem o

umiarkowanych czynszach (na rzecz TBS-ów oraz spółdzielni mieszkaniowych), Kasy Mieszkaniowe

umożliwiające gromadzenie długoterminowych oszczędności na cele mieszkaniowe, odbudowa w

sektorze bankowym profesjonalnego systemu kredytów mieszkaniowych w tym systemu listów

zastawnych i banków hipotecznych (w tym refinansowanie przez Fundusz Hipoteczny), Fundusz

Termomodernizacji (zasilany corocznie z budżetu państwa, ulokowany w BGK) refinansujący część

kosztów (finansowanych kredytem) poniesionych na remonty budynków mieszkalnych (premia

termomodernizacyjna), ulgi i zwolnienia podatkowe: z tytułu budowy mieszkań na wynajem, zakupu

8 W 1995 r. uchwalono ustawę powołującą do życia Krajowy Fundusz Mieszkaniowy i Towarzystwa Budownictwa

Społecznego. 9 W formalnie obowiązującym programie rządowym z 2010 r. „Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania

rozwoju budownictwa mieszkaniowego” trafnie określono cele i kierunki działań polityki mieszkaniowej (np. cel

wymieniony, jako pierwszy: likwidacja deficytów ilościowych w segmencie lokali socjalnych i mieszkań dla osób

wymagających innej społecznej pomocy mieszkaniowej i odpowiadające mu kierunki działań: koncentracja środków

budżetowych na budownictwie socjalnym i utrzymaniu zasobu mieszkaniowego, wprowadzenie rozwiązań umożliwiających

kontynuowanie społecznego budownictwa czynszowego). Program ten nie jest jednak realizowany, nie tylko w wymiarze

finansowego wsparcia mieszkalnictwa, ale także instrumentarium prawnego – zapowiedziane regulacje pozostały w sferze

zapowiedzi. Zrealizowano jedynie zapowiedź likwidacji programu Rodzina na Swoim, niemniej w to miejsce wprowadza się

program MdM, adresowany do podobnych grup społecznych, nienależących do grup osób biednych czy wymagających

pomocy ze względu na sytuację rodzinną/zdrowotną.

8

nieruchomości mieszkaniowej (mieszkanie, dom, grunt), remontów mieszkań, oszczędności

lokowanych w Kasach Mieszkaniowych; szkolenia dla banków (kredyty mieszkaniowe) oraz nowo

kreowanego dewelopera budownictwa społecznego budującego i zarządzającego zasobami

mieszkaniowymi – TBS-ów. Uruchomiono dotacje dla gmin na dofinansowanie dodatków

mieszkaniowych10. Utrzymano też wypłatę premii gwarancyjnej z tytułu zobowiązań zaciągniętych

przed rokiem 1989 (książeczki mieszkaniowe).

Narzędzia (2001-2007): kontynuacja programu mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach przy

sukcesywnie spadającej wielkości wsparcia z budżetu państwa, kontynuacja programu kredytów

preferencyjnych (przy znaczącym wzroście wydatków budżetowych na ten cel w latach 2005-2009 oraz

2012-201311), dotacje budżetu państwa(via BGK) dla gmin pokrywające część kosztów budowy

mieszkań socjalnych i noclegowni12 (pilotaż od 2004 r., program od 2007 r.). W 2007 roku uruchomiono

nowy program mieszkaniowy Rodzina na Swoim(RnS)13, którego rozwój, po znaczących zmianach zasad

działania, datuje się jednak na okres po 2007 roku.

Nadal kontynuowano wypłatę premii gwarancyjnej dla posiadaczy książeczek mieszkaniowych oraz

wykupywano odsetki od kredytów mieszkaniowych w spółdzielniach( zaciągniętych na początku lat 90-

tych).

Ocena (1996-2007): cele i narzędzia realizowanej w latach 1996-2000 polityki mieszkaniowej były przez

pierwsze 5 lat jej implementacji adekwatne do programów gospodarczych i uwzględniały

uwarunkowania ekonomiczne oraz potrzeby społeczne; w latach 1996-2000 były też realizowane

zgodnie z założeniami.

Narodził się nowy sektor - mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach, powstało 373 TBS-ów14,

w oparciu o kredyty KFM wybudowano ogółem 96 897 mieszkań (również w formule spółdzielczych

mieszkań lokatorskich realizowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe), z tego 86,8% w ocenianym tu

okresie, dając tym samym możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodzinom, których dostęp

do kredytu mieszkaniowego był istotnie ograniczony15; zakładano przy tym, iż po ok. 10 latach, nowo

wybudowany zasób tych mieszkań stworzy realne możliwości na przyspieszenie procesów

dostosowawczych na rynku pracy, zwiększy mobilność przestrzenną ludności (ułatwiając osiedlanie się

w miejscach gdzie praca jest bardziej dostępna). Rozpoczęły się także pierwsze inwestycje w prywatne

budownictwo czynszowe – ulgi podatkowe z tytułu budowy mieszkań o czynszach rynkowych.

10

W latach 1996-2003 przeznaczono z budżetu na ten cel 3,735 mln zł. Wsparcie wygaszono w 2003 roku 11

Źródło: dane Ministerstwa Infrastruktury i Banku Gospodarstwa Krajowego. 12

Od początku programu (2007r.) BGK udzielił ponad 300 mln zł wsparcia na realizację blisko 600 przedsięwzięć, których

łączna wartość przekroczyła 1 mld zł: Od 2007 r. powstało ok. 10 tys. lokali mieszkalnych i ok. 900 miejsc w noclegowniach i

domach dla bezdomnych. Źródło: www.bgk,com.pl 13

Ustawa z dnia 8 września 2006 roku o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania. 14

Od 1996 r. minister właściwy do spraw budownictwa zatwierdził 393 statuty TBS. Na 31-07-2012 status TBS utrzymały

244 jednostki (1 spółdzielnia osób prawnych, 4 spółki akcyjne, 239 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. W przypadku

190 towarzystw gminy były większościowymi udziałowcami, w tym w 171 gmina posiadała 100% udziałów (dane, MTBiGM). 15

Zawarto 1 839 umów kredytu, na kwotę 7 244 389 516 zł. Dotacje z budżetu państwa 1995 – 2012 4,3 mld. Dodatkowo

wykorzystano pożyczki zagraniczne na kwotę 2,2 mld zł /spłacane przez BGK ze spłat kredytów przez TBS i spółdzielnie/. W

najlepszych latach (2000-2003) kredytowano ok. 10 tys. mieszkań rocznie, najwięcej w 2003 - 12 644 mieszkań. Źródło

www.bgk.com.pl

http://www.bgk,com.pl/

http://www.bgk.com.pl/

9

Mechanizm ulgi podatkowej uruchomił na znaczną skalę remonty mieszkań i budynków mieszkalnych

oraz inwestycje na rzecz dochodzenia do własności mieszkania16.

Skutecznie zadziałał program remontów budynków, wspierany premiami z Funduszu Termomodernizcji

- liczba przeprowadzanych remontów budynków z roku na rok znacząco rosła17.

Powstanie Kas Mieszkaniowych (początkowo w 4, później w 3 dużych bankach), zapoczątkowało

proces akumulacji oszczędności ludności na cele mieszkaniowe, niezwykle istotny z punktu widzenia

potrzeb systemu bankowego, cierpiącego na głęboki niedobór średnio i długoterminowych depozytów.

Spowolnienie gospodarcze jak miało miejsce z początkiem lat 2000-ych oraz konieczność

zmniejszenia wydatków publicznych, spowodowały, iż sukcesywnie rozpoczęto wycofywanie się ze

wspierania środkami budżetowymi poszczególnych segmentów mieszkalnictwa, mimo przyjętej

uprzednio polityki mieszkaniowej. I tak kolejno likwidowano: nabywanie prawa do ulgi podatkowej z

tytułu systematycznego gromadzenia oszczędności w kasie mieszkaniowej (2001 r.), „dużą ulgę

budowlaną” (2002 r.), ulgi z tytułu budowy budynku z przeznaczeniem lokali na wynajem (2004 r.),

ulgi remontowo-modernizacyjne (2005 r.), a także dotacje dla gmin na dofinansowanie dodatków

mieszkaniowych (2004 r.).

Zmniejszenie wsparcia ze środków publicznych objęło także program mieszkań na wynajem. Jednak

do roku 2004 skutki tego były mniej dotkliwe18 – dzięki zaciągnięciu na ten cel (przez BGK, na

korzystnych warunkach, Lilka lat wcześniej) pożyczek w międzynarodowych instytucjach finansowych.

Radykalne zahamowanie programu nastąpiło w 2008 r., kiedy to zapadła decyzja o likwidacji KFM19 i

de facto, zakończeniu realizacji programu mieszkań o umiarkowanych czynszach.

Ponad 15 lat funkcjonowania nowego ustroju gospodarczego i wdrożonych w latach 90-tych XX w.

mieszkaniowych reform prawno-instytucjonalnych oraz programów zmieniło uwarunkowania

rozwoju mieszkalnictwa. Do najważniejszych, pozytywnych zmian w tym okresie należy uderzająco

duża poprawa dostępu do kredytu mieszkaniowego – podstawowego źródła finansowania

przedsięwzięć mieszkaniowych, będąca konsekwencją wykształcenia się sprawnie funkcjonującego

sektora bankowego i systemu kredytów mieszkaniowych. Znakomicie poprawiły się uwarunkowania

makroekonomiczne: radykalnie spadła inflacja i oprocentowanie kredytu a wraz z przystąpieniem

Polski do Unii Europejskiej łatwiejszy stał się dostęp sektora bankowego do kapitału finansowego na

rynkach zagranicznych – pozwalało to na znaczący wzrost akcji kredytowania przedsięwzięć

16

W poszczególnych latach funkcjonowania ulg podatkowych korzystało z nich po kilka milionów podatników; najbardziej

popularną była ulga z tytułu wydatków na remonty i modernizacje budynków lub lokali mieszkalnych. Ocenia się, że w

latach 1993 – 1995 średnioroczne koszty budżetowe z tytułu mieszkaniowych ulg podatkowych wyniosły 1,3 mld zł, w latach

1996 – 2000 – 3,7 mld zł a w latach 2001 – 2005 ok. 4,4 mld zł (Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania

budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku, s. 6). 17

W latach 1999-2007 kwota wypłaconych premii termo modernizacyjnych wyniosła blisko 600 mln zł; liczba przyznanych

premii termo modernizacyjnych (pokrycie części zobowiązań kredytowych zaciągniętych na finansowanie remontu)

podwajała się z roku na rok - do roku 2012 wyniosła ponad 10,5 tys. 18

Brak kapitału kredytowego spowodował w latach 2004-2006 spadek akcji kredytowej (w porównaniu do roku 2003) o 40-

45 %. W następnych latach liczbaudzielonych kredytów nadal sukcesywnie spadła – w roku 2011 wynosiła ok. 10% a 2012 –

20% poprzednio uruchamianych kwot. 19

Ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz

niektóre osoby prawne, ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 65, poz. 545).

10

mieszkaniowych mimo braku adekwatnego do potrzeb, istotnie większego niż ma to miejsce na

polskim rynku bankowym, udziału długoterminowych depozytów w całości zgromadzonych

depozytów. Sprawnie funkcjonujący w Polsce system kredytów mieszkaniowych oraz znaczący

wzrost zamożności ludności w znacznym stopniu zamortyzował negatywne konsekwencje

wycofania się Państwa ze stymulowania wzrostu wydatków mieszkaniowych ludności przy pomocy

instrumentarium fiskalnego – ulg podatkowych.

Inaczej jednak ocenić trzeba racjonalność likwidacji, już w 2001 r., ulg podatkowych z tytułu

gromadzenia oszczędności w Kasach Mieszkaniowych. Konsekwencją tego było istotne ograniczenie

atrakcyjności celowego oszczędzania na mieszkania, a więc praktyczne wycofanie się z realizacji celu,

jakim było przyspieszenie tempa budowy w sektorze bankowym, niezbędnego dla jego bezpiecznego,

stabilnego funkcjonowania segmentu długookresowych depozytów20. Korzyści z instytucji

gromadzenia oszczędności w celu zaspokojenia przyszłych potrzeb mieszkaniowych nie sprowadzają

się jedynie do bezpieczeństwa funkcjonowania systemu bankowego – są łatwo identyfikowalne – w

zakresie swobody wyboru celów i narzędzi polityki mieszkaniowej, finansów publicznych, pożądanych

trendów demograficznych czy aktywnie prowadzonej polityki prorodzinnej. Systematycznie

gromadzone oszczędności na cele mieszkaniowe służą przede wszystkim uzyskaniu funduszy na tzw.

„wkład własny” ułatwiający dostęp do kredytu mieszkaniowego. Im więcej oszczędzimy tym więcej

będziemy mogli przeznaczyć na „wkład własny” i tym mniejsza może być kwota kredytu, której

będziemy potrzebować. Im większy wkład własny tym łatwiej nam uzyskać lepszą ocenę zdolności

/wiarygodności kredytowej; im wyższa wiarygodność kredytowa i im mniejsza kwota kredytu, tym

niższe koszty jego obsługi. Oszczędzamy z myślą o własnych potrzebach lub z myślą o potrzebach

dzieci, wnuków. Systemy celowego, długoterminowego oszczędzania na cele mieszkaniowe istnieją w

wielu krajach, z reguły promowane są poprzez ulgi podatkowe lub dotacje celowe.

Istnienie sektora celowych oszczędności na cele mieszkaniowe powiększa przestrzeń racjonalnych,

adekwatnych do potrzeb i możliwości ludzi i gospodarki wyborów celów i narzędzi polityki

mieszkaniowej; odpowiednio duża wielkość zgromadzonych oszczędności umożliwia przyznanie

priorytetu dochodzeniu do własności mieszkania jak wiodącemu sposobowi zaspokojenia potrzeb

mieszkaniowych bez konieczności uruchamiania na ten cel miliardowych wydatków z budżetu

państwa (ułatwiających dostęp do kredytu mieszkaniowego) vide program Rodzina na Swoim czy

planowany program Mieszkanie dla Młodych).

Drugim, obok likwidacji skutecznego systemu celowego oszczędzania na cele mieszkaniowej,

istotnym błędem prowadzonej w 2001-2007 polityki mieszkaniowej było wygaszanie programu

mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach. Wg oceny ekspertów, jedną z podstawowych

przyczyn braku skutecznych procesów dostosowawczych na rynku pracy w Polsce (i przeciwdziałania

bezrobociu w wielu regionach) jest wysoki poziom niedoboru mieszkań na wynajem, przede

wszystkim w dużych miastach. Brak takich mieszkań, wysoka stawka czynszu (w stosunku do

20

Ani system celowego oszczędzania na cele mieszkaniowe ani Kasy Mieszkaniowe nigdy nie zostały nigdy formalnie

zlikwidowane. Nadal istnieją i funkcjonują. Jednak bardzo istotnie ograniczono tempo przyrostu w nich oszczędności;

zgromadzone oszczędności są wielokrotnie niższe od potencjalnie możliwych do uzyskania przy wykorzystaniu ulgi fiskalnej.

Sektor bankowy od wielu lat upomina się o powrót do rozwiązań umożliwiających akumulację oszczędności na cele

mieszkaniowe. Jak się wydaje, ulgi podatkowe są szczególnie skutecznym i efektywnym narzędziem stymulacji

systematycznego oszczędzania i trudno wskazać na inne narzędzie, którym można by je zastąpić. Taki wlaśnie instrument

stosowany jest w Polsce dla celów budowy funduszy emerytalnych.

11

możliwości jego opłaty) w mieszkaniach prywatnych właścicieli, a także zły stan techniczny i ubogość

wyposażenia w media istniejących zasobów to także istotne przesłanki wyboru modelu życia

rodzinnego, podejmowania decyzji prokreacyjnych.

Wiele mówi się o emigracji zarobkowej i wysokich wskaźnikach dzietności Polek w Wielkiej Brytanii.

Obok możliwości znalezienia pracy, istotnym czynnikiem decyzji o pozostawaniu za granicą są

dostępność publicznych mieszkań czynszowych i systemy opieki społecznej, w tym mieszkaniowej, dla

rodzin z małymi dziećmi21.

Podjęta w pierwszej dekadzie XXI wieku decyzja o wygaszaniu wsparcia publicznego dla sektora

mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach, a następnie uruchomieniu programu Rodzina na

Swoim (i nadanie mu rangi priorytetu), zwiększającego dostęp do zakupu mieszkania (poprzez

zwiększenie - ale tylko przez 8 lat) wiarygodności kredytowej rodzin mniej zamożnych) jakby

abstrahowała od rzeczywistych uwarunkowań ekonomicznych i społecznych, w tym i poziomu

zamożności rodzin, ich realnych możliwości pozyskania kredytu na zakup mieszkania. Oferując

potencjalnym beneficjentom zadowolenie z możliwości poprawy warunków mieszkaniowych

zapomniano, że to nie tylko o to, a może nie przede wszystkim, im chodzi. Zapomniano np. o

umożliwieniu im przy tym wyboru miejsca zamieszkania – tam gdzie znajdą pracę stwarzającą

warunki do utrzymania rodziny: możliwość skorzystania z programu RnS przez osoby skłonne do

migracji „za pracą” jest bardzo ograniczona – bezrobotny nie skorzysta z kredytu gdyż nie posiada

wiarygodności kredytowej i sfinansowanie części oprocentowania nie wiele w tym przedmiocie

zmienia.

Co więcej, w przeciwieństwie do programu „KFM-TBS” stymulującego wzrost podaży mieszkań,

program RnS jest programem wspierania popytu na zakup mieszkań. Problem w tym, że w już w

chwili podejmowania decyzji o uruchomieniu nowego programu (i wygaszeniu poprzedniego) to nie

rozmiary popytu były podstawową barierą wzrostu ruchu mieszkaniowego. Od połowy pierwszej

dekady XXI wieku, podstawową barierą rozwoju budownictwa mieszkaniowego w Polsce była (i jest

nadal) sztywna podaż mieszkań. Wzmacnianie popytu przy niskiej elastyczności rynku podaży22 (w

tym wypadku pomoc w zaciągnięciu kredytu i jego spłacie) prowadzi przede wszystkim do wzrostu

cen oferowanych przez rynek produktów. Wsparcie finansowe dla programu nie trafia zatem w

całości do nabywców mieszkań, ale jest w rzeczywistości, w dużej mierze, transferowane jest do

deweloperów, wykonawców budowlanych i banków23.

Program TBS-ów zaczęto wygaszać zanim osiągnął on założone cele, w tym najważniejszy –

zwiększenia udziału całego sektora mieszkań na wynajem do poziomu 30-35% ogółu zasobów

21

Przykładowo, wystarczy przebywać we Wiedniu (stanowiącym samodzielny region Austrii) dwa lata, by uzyskać prawo

ubiegania się o dotowane mieszkanie czynszowe. 22

Nieelastyczny rynek: okres dostosowania rynku około 2- 3 lata – związany z czasem realizacji projektów budowlanych.

23 Szacunki dla pierwszych 3 lat funkcjonowania programu RnS pokazywały, że w wyniku dopłat ceny mieszkań wzrosły o ok.

1,8% przy wzroście liczby transakcji o ok. 0,08%. Oznacza to, że przyznanie dotacji miało 22-krotnie mocniejszy wpływ na

procentową zmianę cen mieszkań objętych RnS w stosunku do procentowego wzrostu liczby transakcji tymi mieszkaniami;

średnia marża od kredytów bankowych (w złotych) była na poziomie 1,88 p.p. Natomiast średnia marż dla kredytów w RnS

wynosiła w tym okresie 2,96 p.p. Znacznie wyższa w programie RdS marża pobierana przez banki niż przy udzielaniu

kredytów komercyjnych prowadzi do przejęcia znaczącej części efektu finansowego związanego z dopłatami przez banki (ok.

80% kwoty dopłat).

12

mieszkaniowych24. Aby temu sprostać konieczna byłaby budowa, co roku ok. 25-30% mieszkań na

wynajem (w ogólnej wielkości mieszkań oddawanych do użytku), z tego ok. 50% z nich w sektorze

mieszkań o czynszu regulowanym i 50% w sektorze prywatnym. W najlepszych dla siebie latach (2000

-2003), oddane do użytku mieszkania społecznego budownictwa na wynajem, stanowiły niewiele

ponad 10%25 ogółu nowo wybudowanych mieszkań.

Zastąpienie programu „TBS” programem RnS było poważnym błędem nie tylko z powodu

nietrafnego, o ograniczonym zakresie działania, wyboru głównego celu polityki mieszkaniowej -

wspieranie ze środków publicznych dochodzenia do własności mieszkania. Także dobór narzędzi

osiągania tego celu oceniam negatywnie. Podstawowe narzędzie programu to dotacja – finansująca

(przez 8 lat od czasu uruchomienia kredytu) część kosztów obsługi tego kredytu (oprocentowanie).

Innymi słowy, po 8 latach, beneficjent radzić sobie musi sam z długiem i udowadnianiem swojej

wiarygodności kredytowej; osoby, dla których spełnienie warunku uzyskania wiarygodności

kredytowej wymagało wsparcia w finansowaniu jego spłaty, są (szczególnie w warunkach

pogorszenia koniunktury), narażone na zwiększenie ryzyka wypowiedzenia umowy kredytu. Co

więcej, ten zapisany w księgach wieczystych dług, dodatkowo silnie wiąże beneficjenta pomocy

publicznej z miejscem zamieszkania.

Jednak najpoważniejszy zarzut dotyczy wyboru instrumentu pomocy - czyli dotacji.

W programie mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach, wsparcie ze środków publicznych

oparto o instytucję długookresowego kredytu preferencyjnego udzielanego z KFM, zasilanego

sukcesywnie z budżetu państwa oraz pożyczek26 zaciągniętych(przez BGK) na rynku

międzynarodowym. Posłużenie się instrumentem zwrotnym oznacza, iż mimo stosowanej

preferencji, wyłożony na kredyty kapitał (środki budżetowe) ulegnie zwrotowi. I tak: ze środków

publicznych, w całym okresie funkcjonowania programu (1996-2009), przeznaczono na KFM 4 291,1

mln zł. Gdyby odrębność KFM utrzymano (w 2008 nastąpiło włączenie Funduszu do kapitału

podstawowego BGK), już w 2018 Fundusz dysponowałby ok. 350 mln tzw. wolnych środków a w 2019

- 500 mln, mógłby zatem udzielać kredytów (na podobną do poprzedniej skalę wielkości) bez

konieczności korzystania z zasilenia budżetowego.

Posłużenie się w programie RnS instrumentem dotacyjnym oznacza iż wyłożone środki budżetowe

wypadają, raz na zawsze, z gestii publicznej. Do roku 2013, na program RnS z budżetu państwa

przeznaczono 1,3 mld zł; w ustawie budżetowej na rok 2013 zapisano zasilenie w wysokości 948.8

mln zł; w sumie daje to kwotę ok. 2,3 mld. Ale wydatki państwa nie ograniczają się jedynie do

bieżących wypłat z tytułu finansowania części kosztów oprocentowania kredytów zaciągniętych na

zakup mieszkania; doliczyć należy do nich zobowiązania finansowania ich przez okres 8 lat. Tylko w

dla kredytów udzielonych do roku 2010 rząd szacował je na kwotę 2,6 mld27. Jak się wydaje, do roku

2020 wydatki z tego tytułu nie będą mniejsze niż 6-7 mld zł.

24

W Polsce udział całego sektora mieszkań na wynajem stanowi 20% wszystkich zasobów, z tego: ok. 9 % to mieszkania

komunalne, 7% - mieszkania TBS-ów oraz 4% - mieszkania na wynajem w zasobach prywatnych. Źródło: GUS, 2012r, Source:

Andrews, D., A. Caldera Sanchez and Å. Johansson (2011), “Housing Markets and Structural Policies in OECD Countries”,

OECD Economics Department Working Papers, No. 836, OECD Publishing, Paris.

25 11, 64% w 2000 r.; 10,88% w 2001 r.; 10,40% w 2002r. W 2007 r. a więc już po uruchomieniu programu RnS - tylko

3,77%, a w 2011 r. - 0,83%. 26

W sumie 2,2 mld zł pożyczone w Europejskim Banku Inwestycyjnym i Banku Rozwoju Rady Europy i spłacanych

sukcesywnie z kwot spłacanych kredytów. 27

Uzasadnienie do projektu nowelizacji ustawy z dnia 8 września 2006 r. o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu

własnego mieszkania, druk sejmowy 3899 z dnia 17 lutego 2011 r.

13

Co więcej, niezależnie od stopnia trafności wyboru celu wsparcia czy problemu zwrotu/braku zwrotu

wyłożonych środków publicznych, także porównanie efektywności świadczenia wsparcia publicznego

obu programów wyraźnie wskazuje na przewagę programu mieszkań na wynajem nad programem

Rodzina na Swoim28.

W obronie decyzji o zakończeniu programu mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach często

przywołuje się argument o wyprzedzającym ją uruchomieniu nowego programu, zwiększającego

podaż mieszkań na wynajem dla rodzin niezamożnych – programu mieszkań socjalnych. Pomijając

niewielkie rozmiary tego programu, posługiwanie się, w mojej ocenie, tym argumentem wynika z

pewnego nieporozumienia (niekompetencji), niestety silnie obecnego w środowiskach decydencko-

eksperckich. Pierwotnym celem programu (pilotaż) było wsparcie finansowe gmin w tworzeniu

tymczasowych miejsc zamieszkania typu noclegownie oraz lokali socjalnych, głównie dla osób z

wyrokami eksmisyjnymi. Ze względu na silny niedobór mieszkań na wynajem, przerodził się on w

program budowy zasobu komunalnego dla najmniej zamożnych rodzin, miejsca wysiedlenia po

eksmisji itp. Trwale funkcjonowanie programu zakładającego budowę odrębnych domów dla rodzin z

dysfunkcjami – szczególnie wobec braku programów dla skromnie zarabiających (osób starszych,

chorych) wydaje się nie tylko mało racjonalne, ale wprost prowadzi do budowy gett społecznie

wykluczonych29. Obciążenie gmin obowiązkiem dostarczania lokali socjalnych lub tymczasowych dla

wszystkich eksmitowanych, z sankcjami finansowymi dla gmin w postaci kompensat dla właścicieli

lokali zajmowanych przez osoby z orzeczoną eksmisją, prowadzi do patologicznej sytuacji w gminach,

zmuszonych do koncentracji uwagi na zapewnieniu lokali socjalnych dla osób eksmitowanych,

również z zasobów prywatnych, spółdzielczych itp. Nie mogą tym samym orientować swej polityki

lokalnej i skromnych środków na celach pozytywnych – rozwoju sektora mieszkań społecznych,

komunalnych, wspieraniu dostępności mieszkań dla istotnych dla polityki rozwoju grup społecznych,

np. ludzi młodych, profesjonalistów poszukiwanych na lokalnym rynku, osób starszych, itp.

lata 2008 do chwili obecnej – wsparcie dostępu do własności mieszkania. Cele – zwiększenie dostępu do własności mieszkania poprzez wzmocnienie zdolności kredytowej

gospodarstw domowych. Wygaszenie poprzednio uruchomionych programów wymagających

wsparcia ze środków publicznych z wyjątkiem wsparcia dla budowy mieszkań socjalnych i remontów

termo modernizacyjnych.

28

Na zlikwidowany program wydano ok. 4,3 mld zł., wyłożone środki podlegają zwrotowi; wydatkowano je na kredyty na

budowę ok. 100 tys. mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach; na program RnS przeznaczono do tej pory - łącznie

z już podjętymi zobowiązaniami ok. 4 mld zł. a całość wydatków sięgnie wg szacunków ok. 7 mld; zawarto(do roku 2013)

łącznie ponad 175 tys. umów kredytowych, ale tylko ok. 46 tys. dotyczyło nowobudowanych mieszkań a 98 tys. zakupu

mieszkań na rynku wtórnym; 32,5 tys. domów jednorodzinnych.

29 Znane są historie budowy tzw. kontenerowców, wyprowadzania najemców socjalnych na dalekie peryferie, zjawiska silnej

dewastacji lokali socjalnych.

14

Narzędzia – dotacja dla gmin na budowę mieszkań socjalnych, kontynuacja programu termomodernizacji budynków mieszkalnych: premia termomodernizacyjna30 oraz program Rodzina na Swoim: dopłata do oprocentowania kredytu mieszkaniowego przez 8 lat jego spłaty31. Zakończono program mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach, zlikwidowano KFM i zmieniając zapisy ustawy o niektórych formach wspierania budownictwa mieszkaniowego, umożliwiono prywatyzację mieszkań wybudowanych w oparciu o kredyt KFM otwierając, tym samym drogę do likwidacji świeżo wybudowanego zasobu mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach. Utrzymano – mimo upływu ponad 20 lat – finansowanie przez budżet premii gwarancyjnej dla

posiadaczy książeczek mieszkaniowych oraz wykupu odsetek od kredytów mieszkaniowych w

spółdzielniach zaciągniętych na początku lat 90-tych32. Co więcej, od 2009 r., po latach

sukcesywnego spadku wydatków na premie gwarancyjne, obserwujemy wyraźny wzrost wydatków

budżetu państwa na ten cel.

Program Rodzina na Swoim (RnS) uległ zamknięciu z końcem 2012 r. Ma go – od 2014 zastąpić,

obecnie konsultowany społecznie, program Mieszkanie dla Młodych (MdM). Nowy program jest

także nakierowany na wsparcie finansowe w dochodzeniu do własności mieszkania, opiera się na tym

samym instrumencie finansowym – dotacji z tym, że zamiast dopłaty do oprocentowania przez okres

8 lat proponuje się finansowanie 10% „wkładu własnego”, zazwyczaj niezbędnego minimum do

uzyskania kredytu. Kolejno narodzone dziecko będzie o kolejne 10% zwiększało wsparcie finansowe

państwa. Liczebność zbioru potencjalnych beneficjentów programu jest silniej limitowana niż w

programie RnS – kredytobiorca ( i jego małżonek) nie może mieć powyżej 35 lat, pomoc państwa

dotyczy tylko budownictwa nowego i tylko mieszkań w domach wielorodzinnych. Zmniejsza to

istotnie zakres oddziaływania nowego programu: w programie RnS najliczniejsza grupa beneficjentów

zawierała umowę kredytu na finansowanie zakupu na rynku wtórnym 55,94% (w kwocie kredytu

47,93%), umowy dotyczące rynku pierwotnego (nowe budowane mieszkania) stanowiły 25,42%

ogółu zawartych umów kredytu (w 31,85% w kwocie udzielonych kredytów) a umowy dotyczące

budowy domu jednorodzinnego odpowiednio 18,64% i 20,22%33. Wykluczenie z grupy potencjalnych

beneficjentów programu domów jednorodzinnych oznacza w dużej mierze, wykluczenie

mieszkańców wsi i małych miast, gdzie preferowaną i kulturowo osadzoną formą zamieszkania jest

dom jednorodzinny a nie budynek wielorodzinny.

30

W tym okresie liczba przyznanych premii wyniosła ponad 15 tys. a ich wartość wyniosła blisko 800 mln zł. źródło mat.

BGK. Zasilenie Funduszu Termomodernizacji zostało jednak a budżecie na 2013 r. drastycznie ograniczone – ze 180 mln zł do

20 mln. zł, 10-krotnie mniej niż kwoty przekazywane w ubiegłych latach i szacowany popyt na kredyty na tego typu remonty

budynków. 31

Dopłata stanowi równowartość 50% kwoty odsetek naliczonych od podstawy naliczenia dopłaty ( według stopy

referencyjnej obowiązującej w dniu jej naliczenia Prawo do dopłaty przysługuje gospodarstwom domowym(małżonkom lub

osobie samotnie wychowującej przynajmniej 1 dziecko) zaciągających kredyt na zakup/budowę mieszkania(domu

jednorodzinnego)o wielkości odpowiednio 75 i 140 m. kw. i dotyczy – odpowiednio- oprocentowania kwoty kredytu

finansującego 50 i 75 m. kw. 31

Wsparcie dotyczy zarówno mieszkań nowobudowanych jak i zakupu na rynku wtórnym.

Kredyt z taka dopłatą udzielany jest tylko dla przedsięwzięć o określonej, limitowanej cenie realizacji 32

W całym analizowanym tu okresie(1995- 2012) na te dwa tytuły wsparcia budżetowego wydano najwięcej środków; na

wykup odsetek - 7.5 mld zł; na premie gwarancyjne - 13,7 mld zł. W tym samym okresie na program mieszkań na wynajem

- 4,3 mld, na Fundusz Termomodernizacyjny – 1,4 mld zł. 33

Źródło www.bgk.com.pl , dane narastające na koniec września 2012 r.

http://www.bgk.com.pl/

15

Istotne ograniczenie w programie MdM (w porównaniu do programu RnS) zbioru potencjalnych

beneficjentów wsparcia publicznego jest dobrą egzemplifikacją konstatacji, iż przy istniejącym

poziomie zamożności ( w tym i braku celowych oszczędności na cele mieszkaniowe), możliwość

zmniejszenia wydatków budżetowych na wspieranie dostępu do zakupu mieszkania sprowadza się

wprost do cięcia poziomu wsparcia. Rozmiar tego cięcia rzutuje automatycznie na stopień

skuteczności realizacji celów, które zamierza się osiągnąć. Jak się wydaje, w przypadku MdM nie

będzie to ani zmniejszenie poziomu niedoboru mieszkań ( zbyt małe rozmiary pomocy, ograniczone

do ludności miejskiej i mocno ograniczonej populacji gospodarstw domowych – limit wieku

uprawniający do uzyskania wsparcia publicznego), ani zwiększenie mobilności ludności ( np. migracji

ze wsi do miasta) czy procesów dostosowawczych na rynku pracy.

Jak się wydaje, to nie błędne sformułowanie celu wsparcia czy nietrafny dobór instrumentów jego

realizacji, ale właśnie zmniejszenie poziomu wydatków budżetu państwa stanowiły podstawową

przesłankę podjęcia decyzji o wygaszeniu programu RnS. Potwierdzeniem zasadności takiej oceny są

rozwiązania przyjęte w nowo przygotowanym programie MDM. Zmianie nie uległ cel, dla którego

planuje się uruchomić wsparcie ze środków budżetowych ( zakup mieszkania), pozostawiono ten sam

instrument finansowy – dotację. Zmienił się przedmiot dofinansowania – zamiast pokrycia części

kosztów oprocentowania kredytu będzie to sfinansowanie minimalnego poziomu wkładu

własnego(10%). Dlatego też, mimo zawężenia zbioru potencjalnych beneficjentów, program MdM

generować będzie te same negatywne konsekwencje finansowe takie jak:

brak możliwości jednoznacznego określenia poziomu wsparcia w danym roku (liczba udzielonych kredytów), co stwarza zagrożenie konieczności zapewnienia większej ilości środków niż zakładane w budżecie państwa (skutek tzw. otwartego charakteru programu),

udzielanie dopłat dla kredytobiorców posiadających zdolność kredytową,

ryzyko pojawienia się niepożądanego efektu ubocznego w postaci zatrzymania spadku lub wzrostu cen rynkowych mieszkań – program RnS zaowocował około 20-krotnie wyższym procentowym wzrostem cen w stosunku do procentowego wzrostu liczby transakcji na rynku mieszkań kwalifikujących się (poziom cen) do wsparcia,

wysoki poziom wydatków z budżetu państwa na realizację programu, w perspektywie najbliższych lat.

Paradoksem jest to, że mimo wygenerowania nowych wydatków publicznych, nowo uruchamiany program nie będzie miał istotnego wpływu ani na poprawę stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ani na osłabienie negatywnych uwarunkowań funkcjonowania rynku mieszkaniowego i rynku pracy.

Ocena: polityka mieszkaniowa prowadzona po roku 2007 zasługuje, w mojej ocenie, na jednoznacznie

negatywną ocenę. Ocena ta dotyczy zarówno celów, które realizowała, narzędzi ich realizacji jak i

stopnia skuteczności i poziomu efektywności programu Rodzina na Swoim. I tak:

nietrafny, nieadekwatny do realnych potrzeb i uwarunkowań społeczno - gospodarczych wybór celów realizowanej polityki mieszkaniowej to przede wszystkim: likwidacja programu mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach i zastąpienie go programem nakierowanym na wsparcie dostępu do własności mieszkania, brak programu zwiększającego elastyczność podaży mieszkań,

nietrafny dobór narzędzi to przede wszystkim: brak zmiany regulacji instytucjonalno – prawnych w zakresie prawa budowlanego (odbiurokratyzowanie procesu inwestowania) i

16

planowania przestrzennego, zniesienie zakazu sprzedaży mieszkań wybudowanych przy udziale kredytu KFM, ograniczenie wsparcia ze środków budżetowych do zwiększania popytu na zakup mieszkania; wahająca się z roku na rok, niestabilna(zwiększająca ryzyko finansowe i realizacyjne beneficjentów programu) wielkość wsparcia dla pozostałych dwóch utrzymanych programów – Funduszu Termomodernizacji oraz budowy mieszkań socjalnych,

nieadekwatny do uwarunkowań ekonomicznych, społecznych i prawnych wybór celów wspieranych środkami budżetu państwa w dużej mierze zadecydował o niskiej skuteczności i efektywności programu RnS.

Odrębnego omówienia wymaga problemem kontynuacji finansowania z budżetu państwa refundacji

premii gwarancyjnych posiadaczy książeczek mieszkaniowych oraz wykupu odsetek od kredytów

mieszkaniowych zaciągniętych przez spółdzielnie mieszkaniowe do ok. połowy lat 90-tych. Jak już

wyżej wspominano, są to dwie największe pozycje w całości wydatków budżetowych (17 rodzajów

wydatków) w całym badanym tu okresie tzn. w latach 1995-201334 - patrz załącznik „Bezpośrednie

wydatki budżetu państwa na sferę mieszkaniową w latach 1995-2013”. Na premie gwarancyjne

przeznaczono (łącznie z wielkością zapisaną w ustawie budżetowej na 2013 r.) ogółem – 14 110 mln

zł, na wykup odsetek – 8666 mln zł. – w sumie aż 61% całości bezpośrednich wydatków budżetu

państwa (37222,4 mln zł); dla porównania, na programy tworzące nowe zasoby mieszkaniowe czy

wspomagające remonty skutkujące oszczędnością energii, znakomicie mniej: na program mieszkań

na wynajem o umiarkowanych czynszach (zasilenie KFM) – 4 291 mln zł, na Fundusz

Termomodernizacji – 1 481 mln zł.; na program RnS – bezpośrednie wydatki to 2 250 mln zł a łącznie

z zaciągniętymi już zobowiązaniami to ok. 4,5 mld zł.

Oba omawiane tu, tak bardzo uprzywilejowane w praktycznie realizowanej polityce mieszkaniowej

tytuły wydatków publicznych, dotyczą przedsięwzięć mieszkaniowych już zrealizowanych lub tylko

planowanych w dalekiej przeszłości. Dlaczego zatem ta przeszłość tak mocno rzutuje na realne

możliwości wspierania środkami budżetowymi nowych, adekwatnych do aktualnych potrzeb i

uwarunkowań rozwoju mieszkalnictwa programów? Dlaczego wydatki budżetowe na premie

gwarancyjne zamiast maleć (wyczerpywanie się roszczeń) od 2009 r. rosną?

Instytucję wypłaty premii gwarancyjnej uruchomiono w ramach świadomie formułowanej wtedy,

projektowanej na długi okres oddziaływania, polityki mieszkaniowej, skorelowanej z polityką

społeczną i gospodarczą - chodziło z jednej strony o ochronę realnej wartości zdeprecjonowanych

bardzo wysoką inflacją długookresowych oszczędności ludności (inflacja w roku 1990 wynosiła 685%),

a z drugiej strony – o pozostawienie w przestrzeni gospodarczej kapitału (sukcesywnie

uruchamianego), dedykowanego (wyłącznie) szeroko pojętym inwestycjom mieszkaniowym i

lokowanego w różnych segmentach rynku mieszkaniowego (zakup mieszkania: spółdzielczego,

deweloperskiego, wkład partycypacyjny do TBS, rozbudowa, przebudowa); wybór celu wykorzystania

miał zależeć od aktualnych potrzeb i możliwości właściciela książeczki mieszkaniowej.

Instytucja wykupu odsetek od kredytów zaciągniętych przed rokiem 1989 oraz kilku pierwszych

latach ostatniej dekady XX wieku została uruchomiona w celu umożliwienia spłaty kredytów

zaciągniętych na warunkach całkowicie odmiennych od tych, które w końcu roku 1989 zostały

przyjęte w ramach generalnej reformy ustroju gospodarczego Polski. Wprowadzenie rynkowej stopy

oprocentowania oznaczało zamianę dotychczasowego oprocentowania kredytów dla spółdzielni

34

2013 r. – zapis w ustawie budżetowej

17

mieszkaniowych w wysokości 1 i 2% na i tak „zalimitowane” – dla nich a także kredytobiorców

indywidualnych - do poziomu 105%: z tego 28% obciążało spłacających a 75% miało być wykupywane

przez budżet państwa.

Mimo pomocy państwa, nowe warunki spłaty kredytów okazały się zbyt trudne dla kredytobiorców

spółdzielczych (rosła ilość tzw. pustostanów – wybudowanych domów, których ze względu na wysoką

cenę kredytu nie można było zasiedlić). W 1993r przyjęto specjalną formułą określającą poziom (

spadający wraz ze spadkiem stopy inflacji35) interwencji państwa w finansowaniu odsetek od tych

kredytów mieszkaniowych; formuła ta, po wielu modyfikacjach funkcjonuje do dziś.

Trudno kwestionować racjonalność podjętych w momencie transformacji ustrojowej decyzji. Jednak

utrzymywanie się - 20 lat później, w warunkach 2-3 % inflacji – nadal wysokiego poziomu wydatków36

na wykup odsetek od kredytów wydaje się trudny do wytłumaczenia. Jeszcze trudniej zrozumieć,

dlaczego po okresie sukcesywnego spadku, poziom wydatków na premie gwarancyjne od 2008 r.

wyraźnie rośnie37. Formalnie system książeczek mieszkaniowych został zamknięty w październiku

1990r. a ich właściciele są sami już dziadkami. Jedynym wytłumaczeniem jest praktyka stałego

rozszerzania zbioru uprawnionych do korzystania z premii gwarancyjnej oraz rozszerzanie listy

tytułów celów mieszkaniowych, na które może być przeznaczona38.

Jak się wydaje, zasadnym byłoby dokonanie analizy dotychczasowych działań w zakresie wysokości

poziomu finansowania obu omawianych wyżej wydatków budżetu państwa, identyfikacji celów, które

obecnie ułatwiają osiągać oraz oceny skuteczności i efektywności realizacji tych celów.

3. Wnioski i propozycje.

3.1 Wnioski

Podstawową słabością polskiej polityki mieszkaniowej jest brak suwerenności i kompetencji

stanowienia zarówno jej celów jak i narzędzi ich realizacji. Mają one charakter wynikowy – są,

często przypadkowym, rezultatem tak zachowań rynku budowlanego jak i – przede wszystkim –

niskiej rangi, jaką się przyznaje mieszkalnictwu wśród wielu innych dziedzin wspieranych finansowo

środkami publicznymi. Wieloletni już brak kompetentnego ośrodka strategicznego w tym

przedmiocie powoduje, iż błędnie formułowane są cele nowo uruchamianych programów

mieszkaniowych, brak jest przy tym powiązania z innymi programami i politykami o charakterze

społeczno –gospodarczym. W konsekwencji, popełniane są poważne błędy - skutkujące ogromnymi

35

Wraz ze spadkiem inflacji( np. w 1993 r. – 35,3%, 1995 – 27,8%) malała stopa oprocentowania oraz udział budżetu państwa

w jej spłacie. 36

W 2009 -147,5 mln zł; w 2010 -130 mln zł; w 2011 - 130 mln zł-; w 2012 -110 mln zł; 2013 -110 mln zł. 37

W 2007 – 291 mln zł, w 2008 -347mln zł, w 2009 – 403mln zł, 2010- 429mln zł, 2011 -445mln zł, 2012 – 590mln zł,.2013 –

450 mln zł (ust. budżetowa). 38

Takich nowelizacji ustawy o pomocy w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych było już kilka, Np. w 2009 r. weszły

w życie przepisy rozszerzające katalog inwestycji uprawniających do otrzymania premii gwarancyjnej w związku z likwidacją

starej książeczki mieszkaniowej. Nie trzeba już kupować mieszkania czy budować domu. Wystarczy remont polegający na

wymianie okien lub instalacji gazowej bądź elektrycznej czy wpłata na fundusz remontowy wspólnoty lub spółdzielni

mieszkaniowej!

18

wydatkami, których uruchomienie nie sprzyja likwidacji negatywnych uwarunkowań procesu

zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, nie zmniejsza niedoboru mieszkań i nie ułatwia realizacji

innych programów społecznych czy gospodarczych.

Spektakularnym przykładem jest tu program „Rodzina na swoim”. Wygaszony, z końcem 2012 r., po 6

latach funkcjonowania, wspierał wzrost popytu na zakup mieszkania( poprzez zwiększenie

dostępności do kredytu mieszkaniowego). Racjonalność uruchomienia tego programu i to kosztem

likwidacji wspieranego od 1996 programu mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach, była

zawsze przez ekspertów mocno kwestionowana, ze względu na niedostosowanie celu programu do

realnie występujących uwarunkowań ekonomicznych, prawnych, społecznych. To nie rozmiary

popytu stanowiły na początku XXI wieku podstawową barierą wzrostu ruchu mieszkaniowego. Od

połowy pierwszej dekady XXI wieku podstawową barierą rozwoju budownictwa mieszkaniowego w

Polsce jest sztywna podaż mieszkań. Wzmacnianie popytu przy sztywnej podaży (w tym wypadku

pomoc w zaciągnięciu kredytu i jego spłacie) musiała przede wszystkim uruchomić wzrost cen

oferowanych przez rynek budowlany produktów. I jak pokazano wyżej tak właśnie się stało - program

zaowocował ponad 20-krotnie wyższym procentowym wzrostem cen w stosunku do procentowego

wzrostu liczby transakcji na rynku mieszkań objętych RnS;.

Ostrożnie należy także oceniać rzeczywisty wpływ programu RnS na notowany w ostatnich kilku latach

wzrost liczby realizowanych mieszkań (ok. 25% w stosunku do roku 2007). Zadecydowała o tym także

istotna poprawa zarówno sytuacji makroekonomicznej jak i liberalizacji wymogów banków w zakresie

oceny zdolności kredytowej. Co więcej, znaczna część kierowanego do programu zasilenia ze środków

publicznych służyła wspieraniu finansowania obsługi kredytów udzielanych na zakup mieszkań na

rynku wtórnym a nie nowo budowanych (55,94% umów i 47,93% w kwocie kredytu). Poprawiało to

co prawda warunki mieszkaniowe wielu rodzin, ale nie uruchomiało nowych procesów

inwestycyjnych i osłabiało potencjalnie możliwy wpływ uruchamianych wydatków publicznych na

dynamizację procesów dostosowawczych na rynku pracy.

Istotnie za to wzrosły zyski deweloperów i banków, największych beneficjentów programu RnS.

Możemy uruchamiać wsparcie ze środków budżetowych, ale dopóki nie ma planów

zagospodarowania przestrzennego, a proces budowlany jest silnie zbiurokratyzowany, w sferze realnej

nie wiele się zmieni – zwiększając popyt automatycznie uruchamiamy mechanizm wzrostu cen

mieszkań - ceny rosną.

Program zamknięto i wszystko na to wskazuje – patrz projekt nowo przygotowywanego programu

MdM, także nakierowanego na wsparcie popytu na zakup mieszkania – że zrobiono to przede

wszystkim ze względów na konieczność obniżania deficytu budżetowego. Z tego samego powodu

zlikwidowany został uprzednio program wspierania budownictwa na wynajem o umiarkowanych

czynszach(tzw. program TBS – ów). Co więcej w 2012, Sejm przyznał ( lokatorom mieszkań TBS-

owskich) prawo do wykupu wynajmowanych mieszkań, otwierając tym samym drogę do likwidacji

jedynego, powstałego w ostatnim 20- leciu istotnego ( 100 tys.) zasobu mieszkań na wynajem,

dodatkowo pogarszając warunki migracji za pracą – za to tworząc warunki by w przyszłości zwiększyć

pulę wypłacanych zasiłków dla bezrobotnych czy wielkość klienteli pomocy społecznej.

Brak kompetentnego ośrodka strategicznego opracowującego i wdrażającego politykę mieszkaniową

powoduje nie tylko niską efektywność świadczonej przez państwo pomocy finansowej, ale

utrzymywanie ahistorycznych regulacji prawnych( nakierowanych na osiąganie nieaktualnych,

niekorzystnych obecnie celów) w zakresie prawa budowlanego, planowania przestrzennego, zasad

stanowienia czynszów, struktury własnościowej rynku mieszkaniowego, remontów, oszczędzania na

cele mieszkaniowe).

19

Wbrew obiegowej opinii, w Polsce mamy do czynienia nie z koniunkturalnym, ale ze strukturalnym,

wieloletnim kryzysem mieszkaniowym. Minione 20 lat nie przyniosło istotnej poprawy – rocznie

budujemy niewiele więcej( ok.20%) mieszkań niż w momencie włączenia mieszkalnictwa do

gospodarki rynkowej; pogłębiają się za to patologia struktury własnościowej rynku mieszkaniowego i

różnice niedoboru mieszkań w poszczególnych województwach.

3.2 Rekomendacje. Założenia nowej polityki mieszkaniowej.

Poprawa sytuacji mieszkaniowej w Polsce to nie tylko sprawa godnych warunków mieszkania,

ale i warunek przyspieszenia wzrostu gospodarczego, stymulacji pożądanych zmian sytuacji

demograficznej, uruchomienia procesów dostosowawczych na rynku pracy, zwiększenia

spójności społecznej. To także efektywniejsze wykorzystanie środków publicznych – wspierając

ze środków publicznych działania pozwalające na poprawę warunków mieszkaniowych rodzin,

finansujemy inwestycje a nie wydatki pomocy społecznej (zasiłki dla bezrobotnych zamiast

dostęp do mieszkania w miejscach, gdzie zatrudnienie łatwiej uzyskać).

Bez finansowej pomocy ze środków publicznych, zmniejszenie niedoboru mieszkań w Polsce oraz

sanacja istniejącego stanu zasobów będzie procesem trwającym dziesięciolecia.

Pomoc państwa w dochodzeniu do „dachu nad głową” powinna być kierowana – równolegle -

do różnych grup zamożności. W zależności od poziomu zamożności poszczególnej grupy,

powinna ona przyjmować odpowiednio zróżnicowane formy. Inne w przypadku zakupu

mieszkania (własność), inne w przypadku rodzin, których sytuacja finansowa nie kwalifikuje do

skorzystania z kredytu hipotecznego – dla nich potrzebna są mieszkania na wynajem o

umiarkowanym czynszu.

Biorąc pod uwagę względnie niski poziom zamożności (65% PKB krajów UE), w sytuacji

ograniczonych środków pomocy publicznej, priorytetem powinno być wspieranie (najbliższe 8-

10 lat) budownictwa czynszowego (mieszkania na wynajem), tańszego i poprzez ułatwienie

mobilności ludności, uruchamiającego na większą skalę procesy dostosowawcze na rynku pracy.

Konieczna jest, zatem rezygnacja z realizowanego w ostatnich 5 latach priorytetu wspierania ze

środków publicznych zakupu mieszkania. Rekomendacja ta jest równoznaczna z rekomendacją

rezygnacji z uruchamiania MdM w obecnie proponowanym kształcie.

Podstawową barierą zwiększenia wielkości corocznie budowanych mieszkań jest niska

elastyczność ich podaży, związana z brakiem miejscowych planów przestrzennego

zagospodarowania i nadmiernymi, ahistorycznymi już regulacjami prawa budowlanego..

Skuteczny program sanacji sytuacji mieszkaniowej w Polsce a także efektywne wykorzystanie go

do stymulacji wzrostu gospodarczego wymaga zatem pilnej reformy dostępu do terenów

budowlanych i uproszczenia przepisów regulujących przebieg procesu inwestycyjnego.

Działanie to powinno być realizowane wyprzedzająco w stosunku do uruchomienia programu

wspierającego dochodzenie do własności mieszkania – w przeciwnym przypadku powtórzy się

opisana w niniejszym opracowaniu sytuacja: rzeczywistym beneficjentem wsparcia ze środków

publicznych będą przede wszystkim banki i deweloperzy.

Wsparcie publiczne dla programu mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach może być

uruchamiane niezwłocznie, z chwilą opracowania takiego programu - w tym przypadku

20

wykorzystywane mogą być w pierwszy rzędzie zasoby gruntów znajdujące się w gestii

samorządów terytorialnych.

Zmiana priorytetów polityki mieszkaniowej nie musi automatycznie przekładać się na wzrost

wydatków publicznych. Formułując rozwiązania instytucjonalno-prawne nowej polityki

mieszkaniowej należy nie tyle podnosić wydatki publiczne, ale przede wszystkim zmienić ich

strukturę a także, w miarę możliwości, wykorzystać te instrumenty i instytucje, które już

skutecznie funkcjonują. Co więcej, upowszechnienie nowego instrumentu, jakim jest

partnerstwo publiczno – prywatne (PPP) pozwoli na stymulację wzrostu podaży mieszkaniowej

bez konieczności przeznaczania na ten cel dodatkowych środków budżetów publicznych.

Nowa polityka mieszkaniowa powinna zakładać realizację kilku podstawowych programów:

zwiększenia dostępu do mieszkania na wynajem, zwiększenia dostępu do zakupu mieszkania,

poprawy stanu technicznego budynków mieszkalnych i jakości mieszkania (program remontowy)

oraz zwiększenia poziomu inwestycji w zakresie budowy infrastruktury technicznej

towarzyszącej mieszkalnictwu. Sukcesywnie powinno się odchodzić o funkcjonującego obecnie

programu tzw. mieszkań socjalnych39; rodziny potrzebujące wsparcia w opłatach czynszowych

powinny być objęte programem mieszkań na wynajem i korzystać z dodatków mieszkaniowych;

odrębny program zachować można jedynie dla budowy tymczasowych miejsc zamieszkania typu

noclegownie.

Uruchamianie poszczególnych programów powinno być skorelowane z terminem wprowadzenia

koniecznych, nowych regulacji prawnych. Znaczące zwiększenie pomocy w dochodzeniu do

własności mieszkania powinno nastąpić nie z chwilą rozpoczęcia programu, lecz po pewnym

czasie (1-2 lata) od momentu uruchomienia nowych, uproszczonych i odbiurokratyzowanych

zasad przebiegu procesu inwestycyjnego, ułatwień w dostępie do gruntów budowlanych oraz

zwiększenia frontu inwestycji infrastrukturalnych, towarzyszących mieszkaniom, w tym i

infrastruktury komunikacyjno-transportowej; nowe regulacje dotyczące zasad najmu powinny

wyprzedzać uruchomienie zwiększonej pomocy na budownictwo czynszowe realizowane przez

prywatnych inwestorów.

Skuteczna i efektywna realizacja wyżej zaproponowanych programów wymaga zmian

istniejących regulacji instytucjonalno-prawnych. Dotyczy to w szczególności:

o zmiany ustawy o ochronie lokatorów - bez nich nie będzie możliwe uruchomienie segmentu

najmu komercyjnego,

39

Pod tym pojęciem dosyć powszechnie rozumie się wszystkich, którzy nie są w stanie ze względów ekonomicznych,

społecznych, zdrowotnych i podobnych nie tylko samodzielnie wejść w posiadanie mieszkania, ale także ponosić opłaty

czynszowe. Jest to grupa bardzo zróżnicowana i tworzenie dla nich jednego programu jest mało racjonalne. Dla

rozwiązania tego społecznie i ekonomicznie bolesnego problemu proponuję rozwiązania skierowane do dwóch grup

beneficjentów: a. potrzebujących stałego miejsca zamieszkania; b. potrzebujących mieszkania o charakterze

okresowym. Dla obu tych grup potrzebny jest inny rodzaj mieszkania i inna forma pomocy dla finansowania ich

budowy.

21

o nowelizacji ustawy o finansach publicznych (dot. rozliczeń projektów PPP – zaliczania

wynagrodzenia dla partnera prywatnego, odpowiednio do specyfiki PPP, do wydatków

bieżących i majątkowych) - bez tego upowszechnienie formuły PPP i tym samym

wykorzystanie na dużą skalę kapitału prywatnego w realizacji usług publicznych jest mało

realne,

o wprowadzenia przyspieszonej amortyzacji wydatków majątkowych z tytułu realizacji

wybranych inwestycji mieszkaniowych lub towarzyszących mieszkalnictwu,

o uruchomienia zaproponowanych w poszczególnych programach rodzajów poręczeń w BGK,

o zamknięcia(ew. znaczne ograniczenie) systemów refundacji premii gwarancyjnej oraz

wykupu odsetek od kredytów mieszkaniowych udzielonych w latach 90-tych,

o powrót do wspierania środkami publicznymi systemu oszczędzania na cele mieszkaniowe.

Dla programu mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach przyjmuje się następujące

założenia:

Cel: wzrost udziału mieszkań czynszowych ogółem w całej realizacji rocznej do ok. 25%- 30% (obecnie

poniżej 5%) tzn. ok. 30 - 35 tys. mieszkań rocznie. Program na 10 lat.

Sposób realizacji: zmiana regulacji stanowienia czynszów oraz dodatków mieszkaniowych, uruchomienie

równoległego wsparcia publicznego dla trzech typów inwestorów:

Gminy (mieszkania o funkcji komunalnej) – z wykorzystaniem formuły PPP,

TBS-y,

Inwestorzy prywatni (mieszkania na wynajem – komercyjne i o regulowanym czynszu).

Podstawowe instrumenty wsparcia:

poręczenia kredytów dla prywatnych inwestorów i TBS-ów realizujących - w formule

tradycyjnej - mieszkania na wynajem o regulowanych czynszach,

poręczenia dla prywatnych inwestorów realizujących w formule PPP projekty budowy

mieszkań o funkcji komunalnej(w tym tzw. lokale socjalne),

możliwość skorzystania ze skróconego okresu amortyzacji pod warunkiem utrzymania

obniżonych( umiarkowanych) czynszów ( 10 lat),

finansowanie części nakładów na budownictwo na wynajem o umiarkowanych czynszach

inwestycyjnych ze środków budżetowych (BGK) – do 35% kosztów realizacji ( 15-20% wkład

własny, 50 – 55% kredyt komercyjny.

wsparcie z budżetu państwa gmin w finansowaniu dodatków mieszkaniowych.

Źródła finansowania:

Fundusz Dopłat: zasilony 50% środkami pozyskanymi do budżetu z tytułu likwidacji instytucji zwrotu

VAT dla osób fizycznych realizujących samodzielnie inwestycje mieszkaniowe ( w nomenklaturze GUS

– budownictwo indywidualne).

22

Środki pozyskane przez BGK z tytułu spłaty kredytów udzielonych przez KFM oraz sprzedaży mieszkań

finansowanych z kredytu b. Krajowego Funduszu Mieszkaniowego40

BGK – poręczenia.

Środki pozyskane przez budżet w wyniku faktycznego zamknięcia systemu premii gwarancyjnej dla

właścicieli książeczek mieszkaniowych a także z likwidacji instytucji wykupu odsetek od kredytów

mieszkaniowych zaciągniętych przed rokiem 1995.

Dla programu zwiększenia dostępu do własności mieszkania przyjmuje się następujące założenia:

Cel: budowa corocznie 110 – 120 tys. mieszkań.

Sposób realizacji: uruchomienie programu wsparcia dla budowy infrastruktury technicznej

towarzyszącej mieszkalnictwu oraz programu wsparcia finansowego dla rodzin

średnio zamożnych.


Poręczenia kredytowe dla kredytów zaciąganych przez wykonawców(w formule PPP - i inwestorów)

infrastruktury technicznej towarzyszącej mieszkalnictwu

Finansowanie od 5 do 10% wkładu własnego niezbędnego do zaciągnięcia kredytu udzielanego na

zakup/budowę mieszkania; kryteria pozyskania wsparcia: poziom zamożności, rozmiar wsparcia

limitowany liczbą metrów kwadratowych mieszkania.


Fundusz Dopłat: zasilony 50% środkami pozyskanymi do budżetu z tytułu likwidacji instytucji zwrotu

VAT dla osób fizycznych realizujących samodzielnie inwestycje mieszkaniowe. BGK – poręczenia.

Dla programu remontów budynków mieszkalnych przyjmuje się następujące założenia:

Cel: zwiększenie stopnia zaspokojenia potrzeb remontowych – zwiększenie popytu na kredyty

termomodernizacyjne.

Sposób realizacji: kontynuacja istniejącego programu programu.


Fundusz Termomodernizacji - zwiększenie zasilenia Funduszu do poziomu 200 – 250 mln zł - vide lata

2007, 2008 czy 2011-2012.

Utrzymywanie stabilnego poziomu wsparcia.

40

Dotyczy przede wszystkim kredytów zaciągniętych przez spółdzielnie mieszkaniowe. W przypadku TBS-ów należałoby

wycofać się z zeszłorocznej zgody Sejmu na sprzedaż tych zasobów.

23

Stworzenie prawnych możliwości skorzystania ze skróconego okresu amortyzacji pod warunkiem

utrzymania obniżonych( umiarkowanych) czynszów ( 10 lat) – dla prywatnych właścicieli domów

mieszkalnych.

Źródła finansowania: dotychczasowe – budżet państwa.

Dla programu zwiększenia poziomu inwestycji w zakresie budowy infrastruktury technicznej

towarzyszącej mieszkalnictwu przyjmuje się następujące założenia:

Cel: wyprzedzająca inwestycje mieszkaniowe, budowa infrastruktury technicznej towarzyszącej

mieszkalnictwu.

Sposób realizacji: upowszechnienie formuły PPP, zwiększenie (powiązanie) dostępu do środków

unijnych na ten cel, zwiększenie zainteresowania właścicieli usług medialnych (energia elektryczna,

centralne ogrzewanie, gospodarka odpadami).

Podstawowe Instrumenty wsparcia:

Upowszechnianie korzyści z tytułu stosowania formuły PPP.

Stworzenie prawnych możliwości skorzystania ze skróconego okresu amortyzacji

Wprowadzenie w regulacjach dotyczących możliwości aplikacji o środki unijne zapisów

stymulujących do działań w tym przedmiocie

Poręczenia dla udzielanych na ten cel kredytów.


Środki unijne. Budżet państwa. BGK.

Dla programu celowego oszczędzania na cele mieszkaniowe przyjmuje się następujące

założenia:

Cel: powstanie w systemie bankowym segmentu długoterminowych oszczędności przeznaczonych na

cele mieszkaniowe. Pozwoli to, z jednej strony – na systematyczne gromadzenie, przez osoby

fizyczne, środków pieniężnych na zakup mieszkania, zwiększając tym samym ich dostęp do

korzystania z kredytu mieszkaniowego; z drugiej strony – zwiększając wolumen depozytów

długoterminowych w bankach, zwiększy ich możliwości bezpiecznego finansowania inwestycji

mieszkaniowych.

Sposób realizacji:

Wsparcie ze środków publicznych oszczędzających na cele mieszkaniowe.

Podstawowe Instrumenty wsparcia:

24

Ulga podatkowa dla oszczędzających na cele mieszkaniowe lub premia(dotacja) z budżetu państwa.

Jak się wydaje, dla uruchomienia ww. wsparcia ze środków publicznych nie jest konieczna nowa

ustawa. Wystarczy nowelizacja istniejących regulacji prawnych dotyczących Kas Mieszkaniowych

(ustawa o niektórych formach wspierania budownictwa mieszkaniowego).

25

Warszawa, 15 grudnia 2013 r.

Aneks.

O konieczności uruchomienia rządowego programu mieszkań na wynajem o

umiarkowanych czynszach.

Wprowadzenie

Ekspertyza pt ”Potrzeby mieszkaniowe w Polsce. Dostęp do mieszkania w kontekście polityki

prorodzinnej” przygotowana została w lutym 2013 r. Wnioski z niej wynikające pozwoliły na

sformułowanie w Programie polityki prorodzinnej Prezydenta RP” rekomendacji koniecznych zmian

w prowadzonej ,w mijającej dekadzie, rządowej polityce mieszkaniowej. Najważniejszy z nich

dotyczył pilnej konieczności zaniechania polityki ograniczenia wspierania dochodzenia do własności

mieszkania(zakup mieszkań) na rzecz pomocy państwa do dostępu do mieszkań na wynajem.

Niestety, rekomendacja nie została uwzględniona w ostatnich decyzjach rządu i parlamentu. W

październiku br. uchwalono ustawę uruchamiającą program „ Mieszkanie dla młodych” a BGK

(wspólnie z Ministerstwem Finansów) ogłosiło rozpoczęcie prac nad uruchomieniem projektu

Funduszu Mieszkań na Wynajem. Nie rozpoczęto natomiast żadnych prac nad uruchomieniem

programu działań systemowo wspierających budowę mieszkań na wynajem o umiarkowanych

czynszach – inicjatywa BGK na pewno nie jest takim programem.

1. Program MdM

Ekspertyza zawiera obszerne , krytyczne omówienie celowości programu MdM oraz jego niskiej

efektywności. Najistotniejsze zarzuty dotyczą:

Braku racjonalności uruchamiania programu zwiększającego popyt na zakup mieszkań – w

sytuacji: sztywnej podaży mieszkań(brak planów miejscowych, anachronicznie przeregulowane

prawo budowlane i proces inwestowania), niskiej zdolności kredytowej młodych rodzin( 60%

gospodarstw domowych nie stać na zakup mieszkania);

Wysokich kosztów programu wynikające z wyboru dotacji do wkładu własnego

kredytobiorcy jako instrumentu wsparcia. Co więcej, tym samym ponownie

uruchomiamy mechanizm wzrostu cen(sztywna podaż) i wielkość dotacji na ten cel

będzie sukcesywnie rosła. Pierwotnie na program przewidziano 7mld. zł.

Decyzji posłużenia się instrumentem dotacyjnym – wydatkowane środki publiczne, w

przeciwieństwie do instrumentów zwrotnych znikają z gestii publicznej.

2. Projekt BGK – Fundusz Mieszkań na Wynajem

26

Równie nierozsądnym jest ostatnio ogłoszony projekt stworzenia Funduszu Mieszkań na

Wynajem (przez BGK )– za kwotę 5 mld zł ma powstać 20 tys. mieszkań na wynajem, o

czynszu zbliżonym do czynszu TBS-ów. Na budowę 100 tys. mieszkań TBS- owskich

wydatkowano ok. 6 mld zł, z tego tylko 4 mld pochodziły z budżetu państwa(2 mld –

pożyczka z międzynarodowych instytucji finansowych, znakomicie zwracana ze spłat

kredytów dokonywanych przez TBS-y). Wyraźnie ktoś ma za dużo pieniędzy albo za mało

wiedzy.

Brak kompetentnego ośrodka strategicznego opracowującego i wdrażającego politykę

mieszkaniową powoduje nie tylko niską efektywność świadczonej przez państwo pomocy

finansowej czy utrzymywanie ahistorycznych regulacji prawnych( nakierowanych na

osiąganie nieaktualnych, niekorzystnych obecnie celów) w zakresie prawa budowlanego,

planowania przestrzennego, zasad stanowienia czynszów, struktury własnościowej rynku

mieszkaniowego, remontów, oszczędzania na cele mieszkaniowe. Tworzy też przestrzeń

do pojawiania się takich programów jak MdM czy wyżej opisane RdS i nieszczęsny

Fundusz mieszkań na wynajem.

Co należy zrobić? Na pewno zacząć prowadzić politykę mieszkaniową sensu stricte. Stworzyć

rzeczywisty ośrodek strategiczny, przygotowujący kompleksową propozycję działań i je realizować.

Należy też korzystać z wiedzy ekspertów – w przeciwnym razie urzędnicy zawsze będą narażeni na

konieczność podporządkowania się uwarunkowaniom budżetu państwa rozwiązań, korzystnych dla

realizacji krótkookresowych celów strategii finansów publicznych ale wrogich dla poprawy warunków

mieszkaniowych w Polsce.

10-letni program działania powinien dotyczyć siedmiu modułów:

budowy mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach w zasobach zarówno

publicznych jak i prywatnych – bezrobotny nie dostanie kredytu hipotecznego. Jeśli ma

nie wyjechać za pracą do np. Niemiec, trzeba mu umożliwić wynajem mieszkania w

Polsce, w mieście, gdzie praca jest dostępna;

dochodzenia do własności mieszkania – utrzymanie( z konieczności) zmodyfikowanego

programu MdM (rozszerzenie na własnościowe mieszkania spółdzielcze), stymulowanie

celowego oszczędzania na cele mieszkaniowe

remontów budynków mieszkalnych - niezależnie od poprawy warunków mieszkania,

program stworzy nowe miejsca pracy w miejscu zamieszkania;

uruchomienia nowych narzędzi i instrumentów finansowych takich jak:

poręczenia kredytowe dla deweloperów/inwestorów budujących w formule PPP

mieszkania na wynajem

wsparcie finansowe dla osób fizycznych spłacających kredyty mieszkaniowe na budowę

mieszkań na wynajem ( ulgi podatkowe)

poręczenia dla osób fizycznych kupujących mieszkanie

wsparcie finansowe dla systemu celowego oszczędzania na cele mieszkaniowe (ulgi

podatkowe lub premie)

odbiurokratyzowania i uproszczenia procesu budowy mieszkań

przyspieszenia procesu formułowania i uchwalania planów miejscowych.

restytucji systemu celowego oszczędzania na cele mieszkaniowe

Potrzeby mieszkaniowe w Polsce. Dostęp do mieszkania w ... · deprywacji mieszkaniowej...

Documents

Transcript of Potrzeby mieszkaniowe w Polsce. Dostęp do mieszkania w ... · deprywacji mieszkaniowej...