pod red. U. Kaliny-Prasznic - gandalf.com.pl · pod red. U. Kaliny-Prasznic LEKSYKON POLITYKI...

pod red. U. Kaliny-Prasznic LEKSYKON POLITYKI GOSPODARCZEJ

ZROZUMIEĆ WZROST GOSPODARCZY Analiza na poziomie makroekonomicznym, poziomie branży i poziomie firmy

pod red. W. Przybylskiej- RYNEK PAPIERÓW WARTOŚCIOWYCH STREFY EURO-Kapuścińskiej

Reuters INSTRUMENTY POCHODNE – WPROWADZENIE

Reuters RYNEK WALUTOWY I PIENIĘŻNY – WPROWADZENIE

Reuters RYNEK OBLIGACJI – WPROWADZENIE

T. Gruszecki TEORIA PIENIĄDZA I POLITYKA PIENIĘŻNA Rys historyczny i praktyka gospodarcza

K. Gabryelczyk FUNDUSZE INWESTYCYJNE Rodzaje, zasady funkcjonowania, efektywność

pod red. E. Kundery SŁOWNIK HISTORII MYŚLI EKONOMICZNEJ

J.P. Lendzion, WPROWADZENIE DO ORGANIZACJI I ZARZĄDZANIAA. Stankiewicz-Mróz

pod red. H. Tendery-Właszczuk WYNIKI NEGOCJACJI AKCESYJNYCH NOWYCH KRAJÓW CZŁONKOWSKICH UNII EUROPEJSKIEJ

K. Wach JAK ZAŁOŻYĆ FIRMĘ W UNII EUROPEJSKIEJ

K. Wach SYSTEMY PODATKOWE KRAJÓW UNII EUROPEJSKIEJ

J. Kundera JEDNOLITY RYNEK EUROPEJSKI

Pełna oferta wydawnicza jest dostępna na stronie www.profinfo.pl

Regulowana gosp.indd 2Regulowana gosp.indd 2 2007-01-09 10:55:502007-01-09 10:55:50

Recenzent I wydania

Dr hab. Janusz J. Tomidajewicz, prof. nadzw. Akademii Ekonomicznej w Poznaniu

Projekt graficzny okładki

Barbara Widłak

Zdjęcie wykorzystane na okładce

Agata Majkowska

Redaktor

Marcin Grabski

Redaktor techniczny

Janina Burek

Korekta

Monika StasikMarta Kołpanowicz

© Oficyna Ekonomiczna,

Oddział Polskich Wydawnictw Profesjonalnych Sp. z o.o. 2003

© Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. 2007

All rights reserved.

ISBN 978-83-7526-037-3

Wydanie II zmienione i uzupełnione

Pierwsze wydanie publikacji było dofinansowane przez Wydział Prawa, Administracji

i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego.

Wydane przez:

Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o.

Redakcja Wydawnictw Książkowych i Czasopism Prawniczych

01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a

tel. 022 535-80-00

Redakcja Książek

31-156 Kraków, ul. Zacisze 7

tel. 012 630-46-00

e-mail: [email protected]

www.wolterskluwer.pl

Księgarnia internetowa: www.profinfo.pl

Łamanie: Wydawnictwo „jak” Andrzej Choczewski

Druk i oprawa: Drukarnia Wydawnictw Naukowych Sp. z o.o.

Łódź, ul. Żwirki 2


Spis treści

Wstęp ................................................................................................................................. 9

1. Rola państwa w gospodarce w ujęciu szkół ekonomicznych .......................... 11

Gabriela Przesławska

Keynesizm .................................................................................................................... 11

Współczesny liberalizm ekonomiczny ....................................................................... 12

Wpływ państwa na rozwój gospodarczy – teorie wzrostu gospodarczego

(zarys problemu) ..................................................................................................... 15

Rola państwa w procesie przemian gospodarczych – nowe kierunki badań .......... 17

Instytucjonalne aspekty roli państwa w procesach wzrostu i transformacji ........... 20

Nowa gospodarka – wyzwanie dla teorii ekonomii i polityki ekonomicznej ......... 27

2. Sektor publiczny w gospodarce ............................................................................. 32

Urszula Kalina-Prasznic

Pojęcie sektora publicznego ....................................................................................... 32

Mieszany charakter gospodarki ................................................................................. 33

Sektor publiczny a niedoskonałość rynku ................................................................. 37

Decyzje w sektorze publicznym .................................................................................. 41

Wydatki i dochody publiczne ..................................................................................... 44

Prywatyzacja zadań publicznych ................................................................................ 47

Podsumowanie ............................................................................................................. 48

3. Ład społeczny i gospodarczy w doktrynie ordoliberalizmu niemieckiego 53

Elżbieta Kundera

Narodziny ordoliberalizmu ......................................................................................... 53

Doktryny polityczne i ekonomiczne okresu wielkiego kryzysu gospodarczego ..... 55

Idea ordo a ład społeczny ........................................................................................... 60

Ład gospodarczy .......................................................................................................... 63

Doktryna społecznej gospodarki rynkowej ............................................................... 67


6 Spis treści

4. Społeczna gospodarka rynkowa ........................................................................... 74


Różnice w rozumieniu pojęcia „społeczna gospodarka rynkowa w Polsce” .......... 74

Konstytucyjne ujęcie społecznej gospodarki rynkowej ............................................ 77

Społeczna gospodarka rynkowa w polityce gospodarczej i społecznej ................... 81

Przyszłość społecznej gospodarki rynkowej .............................................................. 88

5. Polityka antyinflacyjna ........................................................................................... 97

Julitta Koćwin

Inflacja – pojęcie i klasyfikacja ................................................................................... 97

Pomiar inflacji .............................................................................................................. 102

Przyczyny inflacji ......................................................................................................... 107

Krzywa Phillipsa – zależność między inflacją a bezrobociem.................................. 110

Społeczne i ekonomiczne skutki inflacji .................................................................... 115

Sposoby tłumienia inflacji ........................................................................................... 118

Przyczyny inflacji w Polsce oraz sposoby jej zwalczania........................................... 123

6. Prywatyzacja – zarys problemu ............................................................................ 132

Renata Gryglaszewska-Eckhardt, Daria Kostecka

Pojęcie, cele i metody prywatyzacji ............................................................................ 132

Prywatyzacja w Polsce ................................................................................................. 138

Makroekonomiczne efekty prywatyzacji ................................................................... 152

7. Procesy sanacyjne w gospodarce .......................................................................... 162

Renata Gryglaszewska-Eckhardt, Ireneusz Dukiel

Istota procesów sanacyjnych ....................................................................................... 162

Zarząd komisaryczny .................................................................................................. 164

Postępowanie naprawcze ............................................................................................ 165

Likwidacja .................................................................................................................... 167

Upadłość ...................................................................................................................... 169

Podsumowanie ............................................................................................................. 179

8. Giełda i jej rola w gospodarce ............................................................................... 183

Sebastian Jakubowski

Giełda jako rynek ........................................................................................................ 183

Rodzaje giełd ............................................................................................................... 186

Instrumenty finansowe ................................................................................................ 194

Inwestorzy na rynku papierów wartościowych .......................................................... 197

Rola państwa w funkcjonowaniu giełd ...................................................................... 205

Funkcjonowanie giełd w Polsce ................................................................................. 207


7Spis treści

9. Polska polityka rolna a integracja europejska ................................................. 215

Monika Chudobska

Cele, funkcje i instytucje polityki rolnej .................................................................... 215

Geneza i rozwój polskiej polityki rolnej .................................................................... 221

Potencjał polskiego rolnictwa na tle wybranych krajów Unii Europejskiej ........... 225

Wspólna Polityka Rolna Unii Europejskiej .............................................................. 232

Polskie rolnictwo w strukturach gospodarczych Unii Europejskiej ........................ 238

10. Polityka przemysłowa ........................................................................................... 247

Julitta Koćwin

Pojęcie i zakres polityki przemysłowej ...................................................................... 247

Polityka przemysłowa w Unii Europejskiej ............................................................... 253

Polityka przemysłowa w Polsce .................................................................................. 258

11. Instrumenty i metody łagodzenia dysproporcji gospodarczych między regionami w Unii Europejskiej .............................................................. 266

Władysław Szmyt

Region i polityka regionalna ...................................................................................... 266

Cele pomocy regionalnej w latach 2000–2006 .......................................................... 268

Zasady korzystania ze środków pomocowych ........................................................... 270

Zasady finansowania polityki regionalnej ................................................................. 274

Źródła finansowania pomocy regionalnej ................................................................. 277

Mechanizm finansowy i instytucjonalny absorpcji środków pomocowych

Unii Europejskiej w Polsce po akcesji w 2004 roku ............................................ 282

Czy pomoc regionalna jest potrzebna? ..................................................................... 286

12. Polityka gospodarcza – od hegemonii do konkurencji władzy .................... 292

Andrzej Eckhardt

Rodzaje wiedzy ekonomicznej a polityka gospodarcza ........................................... 293

Podmioty polityki gospodarczej i problem zdolności do jej tworzenia................... 295

Standardowe pojmowanie polityki gospodarczej – instytucja państwa .................. 299

Podsumowanie ............................................................................................................ 301

Indeks ........................................................................................................................... 309


Funkcjonowanie gospodarki zależy w dużej mierze od roli i polityki ekono-

micznej państwa, którego ingerencja w przebieg procesów gospodarczych

wynika m.in. z niedoskonałości mechanizmów rynkowych jako sposobu

rozwiązywania problemów społecznych. Z reguły oznacza to wprowadzanie

pewnych ograniczeń swobody jednostek i przedsiębiorstw, motywowane

zazwyczaj dobrem publicznym i interesem ogólnym. Konkretne rozwiązania

dotyczące skali, intensywności i metod regulowania procesów gospodarczych

przez państwo są zróżnicowane, ale trudno obecnie wskazać kraj, w którym

nie podejmuje się takich działań.

W polityce gospodarczej ścierają się interesy różnych sił społecznych

i orientacji politycznych, ale warunkiem jej skuteczności jest dążenie do

osiągnięcia celów, które uzyskały akceptację większości.

Intencją autorów niniejszej książki było wskazanie tych celów oraz zwią-

zanych z nimi zagadnień, przy czym wybór ten nie jest ani przykładowy, ani

wyczerpujący, lecz został podyktowany potrzebami procesu dydaktycznego.

Polityka gospodarcza (ekonomiczna) jest bowiem przedmiotem wykładanym

na stacjonarnych i zaocznych studiach z zakresu ekonomii i administracji,

stanowi także tematykę seminariów licencjackich (ekonomia) oraz magi-

sterskich (ekonomia, administracja, prawo). Dotychczasowe doświadczenia

w nauczaniu tego przedmiotu skłoniły autorów do szerszego opracowania

wybranych problemów – pozwoli to wzbogacić treści prezentowane w akade-

mickich podręcznikach poświęconych polityce gospodarczej oraz uzupełnić

je o nowe zagadnienia, na przykład procesy sanacyjne, prywatyzację, sektor

publiczny, społeczną gospodarkę rynkową czy giełdę.

Aby ułatwić czytelnikom samodzielne pogłębianie wiedzy na tematy

poruszone w niniejszej publikacji, do każdego rozdziału dołączono wykaz

podstawowej literatury przedmiotu.

Urszula Kalina-PrasznicWydział Prawa, Administracji i Ekonomii

Uniwersytetu Wrocławskiego

Wstęp


Keynesizm

Od wielkiego kryzysu w latach 30. do lat 70. XX wieku w teorii ekonomii po-

stulowano, opierając się na założeniach keynesizmu, że mechanizmy rynkowe

powinny być w znacznym stopniu uzupełniane interwencją państwa, któremu

w polityce gospodarczej wyznaczono trzy funkcje: alo-

kacyjną, redystrybucyjną i stabilizacyjną.

Zakres funkcji alokacyjnej obejmował dostarczanie

przez państwo dóbr publicznych, działania interwencyj-

ne na rynku w razie wystąpienia efektów zewnętrznych,

regulowanie działalności monopoli, bezpośrednie zarzą-

dzanie strategicznymi gałęziami gospodarki oraz wykorzystywanie narzędzi

administracyjnych do przekształcania jej struktury w ramach prowadzonej

polityki przemysłowej.

Funkcja redystrybucyjna – realizowana za pośredni-

ctwem systemu ubezpieczeń społecznych i innych trans-

ferów finansowanych przez progresywne opodatkowanie

– pozwalała korygować podział dochodu narodowego

wyznaczony przez mechanizm rynkowy.

Funkcja stabilizacyjna umożliwiała ograniczenie

wahań produktu narodowego brutto (PNB) przez

równoważenie poziomu produkcji, zatrudnienia i cen,

przy czym głównym celem działalności państwa było ograniczenie bezro-

bocia, natomiast walka z inflacją i równowaga zewnętrzna miały znaczenie

drugorzędne. Wśród narzędzi makroekonomicznej polityki stabilizacyjnej

eksponowano instrumenty fiskalne, mniejszą wagę przywiązując do strategii

pieniężnej, która oddziałuje na stopy procentowe w gospodarce1.

1

Rola państwa w gospodarce w ujęciu szkół ekonomicznych


funkcje państwa w polityce gospodarczej

funkcja alokacyjna

funkcja redystrybucyjna

funkcja stabilizacyjna


12 1. Rola państwa w gospodarce w ujęciu szkół ekonomicznych

monetaryzm

Keynesizm odnosił największe sukcesy w latach 1950–1970, gdy w krajach

zachodnich odnotowano korzystne wyniki makroekonomiczne: szybki wzrost

gospodarczy, niskie bezrobocie i minimalną inflację, jednak w połowie lat 70.

ten sposób zarządzania popytem przez państwo zaczął tracić skuteczność.

Złożyły się na to następujące przyczyny:

• trudności w dostrajaniu koniunktury w warunkach

zmienności i niepewności gospodarki rynkowej,

• nadużywanie przez polityków metody ożywiania koniunktury w celu

pozyskiwania elektoratu (polityczny cykl koniunkturalny – pobudzanie

i hamowanie gospodarki zgodnie z kalendarzem wyborczym),

• kryzys naftowy w latach 1973–1974.

Spowodowało to wystąpienie nieznanego wcześniej

zjawiska stagflacji, a więc jednoczesnego wzrostu cen,

płac i bezrobocia2.

Współczesny liberalizm ekonomiczny

Przeobrażenia gospodarcze doprowadziły do zmian w teorii ekonomii i głę-

bokich przewartościowań w polityce ekonomicznej. Nastąpił rozwój mone-

taryzmu, teorii racjonalnych oczekiwań, ekonomii podaży oraz teorii wyboru

publicznego, które łączył postulat ograniczenia roli państwa w gospodarce.

Dorobek teoretyczny monetaryzmu, szkoły współczesnej

makroekonomii stworzonej przez Miltona Friedmana,

obejmuje:

• ilościową teorię pieniądza, uznającą inflację w długim okresie za zjawisko

wyłącznie pieniężne,

• teorię dochodu nominalnego, zakładającą krótkookresową zależność

między tempem wzrostu podaży pieniądza a tempem wzrostu dochodu

nominalnego,

• teorię naturalnej stopy bezrobocia, podkreślającą długookresową neu-

tralność pieniądza i brak wymienności między inflacją a bezrobociem

(pionowa krzywa Phillipsa).

Jedynym celem makroekonomicznej polityki państwa jest – zdaniem mo-

netarystów – walka z inflacją przez zmniejszenie ilości pieniądza w obiegu

i utrzymywanie stałego tempa przyrostu jego podaży niezależnie od obecnej

sytuacji gospodarczej (tzw. monetary rule)3. Monetaryści kwestionują sens

przyczyny upadku keynesizmu

stagflacja


13Współczesny liberalizm ekonomiczny

polityki fiskalno-finansowej, uzasadniając jej nieskuteczność w stabilizowa-

niu koniunktury koncepcją efektu wypychania (wydatki państwa prowadzą

do wzrostu stopy procentowej, co ujemnie wpływa na wydatki sektora pry-

watnego).

Podobnie jak twórcy monetaryzmu, również zwo-

lennicy teorii racjonalnych oczekiwań (nowa klasyczna

makroekonomia)4 podważają sens i skuteczność polityki

stabilizacji gospodarczej. Uważają, że ludzie podejmują decyzje ekonomicz-

ne, dotyczące na przykład oszczędności czy zatrudnienia, kierując się oceną

rzeczywistych warunków, i nie podlegają iluzji pieniądza. Jednocześnie pod-

mioty gospodarcze skutecznie analizują dostępne informacje oraz zasady

stosowania instrumentów polityki ekonomicznej, a na podstawie uzyskanych

danych podejmują decyzje, które pozwalają na maksymalizację użyteczno-

ści, co oznacza, że osiągają stan równowagi. Podmioty te uczą się zachowań

rządu i potrafią je przewidzieć w momencie wystąpienia określonych zjawisk

ekonomicznych. W ocenie rzeczywistości nie popełniają błędów, dlatego ich

oczekiwania są racjonalne.

Choć przedstawiciele szkoły racjonalnych oczekiwań zarzucają zarówno

aktywnej polityce pieniężnej, jak i polityce budżetowej brak trwałych, rzeczy-

wistych efektów gospodarczych, podkreślają jednak konieczność zachowania

wiarygodności i jasności polityki ekonomicznej, szczególnie w zakresie pro-

gramu antyinflacyjnego, przestrzegania długofalowych reguł działania oraz

ułatwiania przepływu informacji.

Ekonomia podaży to alternatywny wobec ekonomii

popytu Johna Maynarda Keynesa program ekono-

miczny, który wraz z Friedmanowskim monetaryzmem

i teorią racjonalnych oczekiwań składa się na ogólniejsze pojęcie, jakim jest

współczesny liberalizm ekonomiczny5. Ekonomia podaży, kierunek reprezen-

towany m.in. przez Arthura B. Laffera, zaznaczyła się w polityce gospodarczej

na przełomie lat 70. i 80. XX wieku (głównie w Stanach Zjednoczonych

– reaganomika i w Wielkiej Brytanii – thatcheryzm), a jej zwolennicy wy-

stępowali przeciwko aktywnej roli państwa w gospodarce, podkreślając, że

najdoskonalszym mechanizmem alokacji zasobów jest wolna konkurencja

(ponieważ polityka państwa, przede wszystkim polityka podatkowa, zakłó-

ca decyzje alokacyjne, należy więc redukować podatki, łagodzić ich wzrost

i jednocześnie zmniejszać wydatki na cele socjalne; zamiast interwencjonizmu

państwowego powinno się wprowadzić deregulację gospodarki).

Po amerykańskiej „konserwatywnej rewolucji” w okresie prezydentury

Ronalda Reagana podatki od najniższych dochodów spadły z 75 do 33%,

z kolei w Wielkiej Brytanii pułap podatków od kapitału, sięgający nawet

98%, obniżono do 40%. Spowodowało to zwiększenie wydajności, konku-

teoria racjonal-nych oczekiwań

ekonomia podaży



rencyjności i tempa rozwoju gospodarczego, jednak redukcja obciążeń po-

datkowych doprowadziła do utraty kontroli nad finansami publicznymi (za

prezydentury Reagana deficyt budżetowy wzrósł z 2 do 5%). Nie stwierdzono

także stymulacyjnego wpływu obniżki podatków na oszczędności i inwestycje

oraz na wzrost aktywności zawodowej pracowników6. Wystąpiły również

społeczne efekty deregulacji, zwłaszcza rozwarstwienie majątkowe. Przed

„konserwatywnymi reformami” 40% dochodów w Stanach Zjednoczonych

należało do 30% bogatych Amerykanów, a dziś należy do 10%, przy czym

1% najbogatszych obywateli tego kraju posiada 40% nieruchomości i inwe-

stycji finansowych7.

Antyetatystyczny charakter ma również teoria wyboru publicznego (theory of public choice) Anthony’ego

Downsa, rozwinięta przez Jamesa McGilla Buchanana

i Gordona Tullocka, która ocenia decyzje gospodarcze państwa z punktu

widzenia gry politycznej i głosi (polemizując z keynesizmem) jego zawod-

ność stabilizacyjną. Zawodność ta – wyrażająca się w braku rzeczywistych

możliwości stabilizowania gospodarki (w okresie krótkim i długim) przez

wykorzystywanie instrumentów popytowych do pobudzania wzrostu produk-

cji i zatrudnienia – wynika ze wspomnianego już wcześniej politycznego cyklu

koniunkturalnego. Podstawą koncepcji politycznego cyklu koniunkturalnego

(Michał Kalecki, William D. Nordhaus) jest założenie o egoistycznych ce-

lach polityków, którzy manipulują poziomem wydatków budżetowych oraz

podażą pieniądza, aby uzyskać doraźne korzyści polityczne, co prowadzi do

naruszenia równowagi realnych procesów gospodarczych8.

Rozwój poglądów teoretycznych na temat roli państwa w gospodarce

(głoszonych w latach 70. i 80. XX wieku) pozwala dostrzec przejście od prag-

matycznego keynesizmu do pragmatycznego liberalizmu. Choć wszystkie te

teorie postulują zmianę narzędzi i celów, nie sugerują jednak wyeliminowania

interwencjonizmu, a w zakresie zadań polityki gospodarczej kładą nacisk

na osiąganie celów długookresowych, co zwykle oznacza rezygnację z ener-

gicznych działań antycyklicznych na rzecz tworzenia ram instytucjonalnych.

Zmieniły się za to priorytety, gdyż starania o wysoki poziom zatrudnienia

ustąpiły miejsca walce z inflacją9.

Antyetatystyczne poglądy znalazły również odzwierciedlenie w praktyce

gospodarczej, w krajach OECD zredukowano bowiem zakres ingerencji pań-

stwa w sferze właścicielskiej, mikroregulacji rynku oraz funkcji stabilizacyjnej.

W literaturze zwraca się również uwagę na rolę tego nurtu w reformach, które

są podejmowane w krajach dokonujących przekształceń gospodarczych10.

W ostatnich latach można zauważyć rewizję neolibe-

ralnego paradygmatu, formułowaną jako konsensus waszyngtoński (opracowana w 1994 roku przez Johna

teoria wyboru publicznego

konsensus waszyngtoński


15Wpływ państwa na rozwój gospodarczy – teorie wzrostu gospodarczego

Williamsona z Institute for International Economics prezentacja uzgod-

nionego przez ekonomistów programu reform polityki ekonomicznej,

które oddziałują zarówno na stabilizację, jak i na wzrost). Jest on zarazem

propozycją objęcia zakresem celów rozwojowych nie tylko zagadnień

makroekonomicznych, ale również kwestii strukturalnych i społecznych,

postuluje przy tym wzmocnienie regulacyjnych funkcji państwa. Konsensus

ten, choć oparty na zasadach neoliberalnych, w pewnym stopniu łagodzi

je i uzupełnia11.

Wpływ państwa na rozwój gospodarczy – teorie wzrostu gospodarczego (zarys problemu)

W okresie powojennym zainteresowanie ekonomistów

problematyką długookresowego wzrostu gospodarczego

było niewielkie, a badania dotyczyły głównie wzrostu

krótkookresowego w powiązaniu z zagadnieniem cyklu

koniunkturalnego. Przełom nastąpił w latach 80. XX wieku dzięki pracom

Paula M. Romera i Roberta Emersona Lucasa oraz teorii realnego cyklu ko-niunkturalnego, która częściowo rozwiązała problem dwoistości cykl–wzrost

(i jest – wbrew nazwie – teorią wzrostu12).

Przyjmując tradycyjne rozróżnienie między okresem krótkim i długim,

zakładano, że powodem wahań rzeczywistego PNB w górę i w dół od linii

trendu (wyznaczonej przez stronę podażową, określającą z kolei poziom

zdolności produkcyjnych w gospodarce) były czynniki o charakterze popy-

towym. Mimo że wcześniej przedstawiciele głównych szkół ekonomicznych

(keynesizmu, monetaryzmu, nowej ekonomii klasycznej) mieli odmienne

zdanie na temat przyczyn i trwałości odchyleń rzeczywistego PNB od linii

trendu i różnili się także w kwestii mechanizmów przywracania równowagi

oraz efektywności działań korekcyjnych, to jednak w końcu lat 70. uzgodnili

wspólne stanowisko, uznając, że to szoki popytowe i zjawiska pieniężne są

impulsami, które uruchamiają cykl.

Radykalna zmiana w ujmowaniu istoty cyklu koniunkturalnego nastąpiła

na początku lat 80. pod wpływem pracy Charlesa R. Nelsona i Charlesa

J. Plossera, uznawanych za twórców szkoły realnego cyklu koniunkturalnego.

Szkoła ta (ujmując rzecz możliwie najprościej) główną rolę w wahaniach

cyklicznych przypisuje nie czynnikom monetarnym, lecz rzeczywistym, które

wpływają na gospodarkę w sposób losowy. Ponieważ wiążą się one przede

wszystkim z postępem technicznym (oraz ze zmianami w wydajności pra-

cy, preferencjami konsumentów dotyczącymi oszczędzania, pracy i czasu

teoria realnego cyklu koniunkturalnego



wolnego), sprawiają, że sama linia trendu podlega zmianom skokowym,

a zachowanie PNB jest zgodne z tzw. błądzeniem (random walk). Stan ten

jest zjawiskiem naturalnym i nie oznacza złego stanu gospodarki, której fluk-

tuacje wynikają z optymalnych reakcji racjonalnie postępujących podmiotów

gospodarczych na niepewność związaną z losowym charakterem „szoków

technologicznych”. Podważa jednak sens prowadzenia przez państwo poli-

tyki antycyklicznej. PNB jest bowiem nieprzewidywalny, a państwo nie jest

w stanie utrzymać produkcji i zatrudnienia na pożądanym poziomie, gdyż

czynniki realne zakłócają ten wpływ. Nowa teoria dowodzi także, że cykle

koniunkturalne wywołane przez zmiany w technologii są zgodne z optimum

Vilfreda Pareta, a podejmowane przez państwo próby ograniczenia wahań

produktu narodowego brutto oznaczają jedynie obniżenie poziomu dobro-

bytu13.

Podstawą nowej teorii, stworzonej dzięki przełomowym

pracom Romera i Lucasa, a korzystającej z wniosków

szkoły realnego cyklu koniunkturalnego, była krytyczna

analiza neoklasycznego modelu wzrostu Roberta Mertona Solowa, opisujące-

go czynniki wpływające na linię trendu i traktującego postęp techniczny jako

egzogeniczny, rezydualny czynnik wzrostu. Nowa teoria wzrostu, określona

jako teoria wzrostu endogenicznego, włączyła do swojego modelu – poza

czynnikami wpływającymi na postęp techniczny – również rolę kapitału

ludzkiego, czyli zasobów wiedzy. Uwzględnienie wiedzy w funkcji produkcji

uchyla założenie o malejących przychodach z akumulacji kapitału, przyjęte

w modelu Solowa z 1956 roku.

Jeśli przyjąć, że inwestycje w kapitał ludzki (edukacja, szkolenia, ochrona

zdrowia) są ważnym czynnikiem powodującym przyrost realnego PKB, to

różnice w wielkości i dynamice inwestycji w kapitał ludzki mogą doprowadzić

do trwałych różnic tempa wzrostu gospodarczego między krajami14. Robert

Joseph Barro, jeden z reprezentantów teorii wzrostu endogenicznego, do-

wodzi, że kraje biedne mogą dorównywać krajom bogatym tylko wówczas,

gdy zwiększą inwestycje w kapitał ludzki w stosunku do swojego dochodu

per capita (tzw. warunkowa konwergencja)15.

Model Solowa nie pozostawiał wiele miejsca na analizę polityki ekono-

micznej, wiążąc długookresowy wzrost nie z oszczędnościami i inwestycjami,

ale z pochodzącym z zewnątrz postępem technicznym. Polityka ekonomicz-

na skierowana na wzrost inwestycji może przyspieszyć jego tempo jedynie

w krótkim okresie, gdyż w okresie długim – ze względu na malejące przychody

i powiększanie przez firmy nakładów inwestycyjnych – produkcja per capita

nie będzie rosnąć.

Nowe modele umożliwiają uwzględnienie pozytywnego oddziaływania

polityki stymulującej inwestycje na długookresowe tempo wzrostu, w tym

teoria wzrostu endogenicznego


17Rola państwa w procesie przemian gospodarczych – nowe kierunki badań

także wpływ rządu na system finansowy, który pobudza przedsiębiorczość.

Jak już wspomniano, szczególne znaczenie przypisuje się popieraniu inwe-

stycji o silnych efektach zewnętrznych, a więc inwestycji w szkolnictwo, infra-

strukturę czy badania naukowe. Wzrost gospodarczy jest również skutkiem

oddziaływania polityki makroekonomicznej, co przejawia się utrzymywaniem

stabilnego poziomu cen, będącego zadaniem polityki monetarnej. Wyraźna

jest też zależność między niskim poziomem deficytu budżetowego a wzro-

stem, z kolei przewidywalność zachowań rządu obniża poziom niepewności

w gospodarce, co korzystnie wpływa na wzrost16.

Rola państwa w procesie przemian gospodarczych – nowe kierunki badań

Możliwości wpływania przez państwo na gospodarkę są również rozpatry-

wane w związku z przemianami gospodarczymi, przy czym zwraca się uwagę

na wzajemne oddziaływanie skutków polityki stabilizacyjnej i konsekwencji

głębszych przekształceń strukturalnych oraz instytucjonalnych. Roli państwa

w tym zakresie dotyczą badania prowadzone na styku ekonomii i nauk po-

litycznych w ramach tzw. nowej ekonomii instytucjonalnej (Douglass Cecil

North, Oliver E. Williamson), neoklasycznej ekonomii politycznej, nowej ekonomii informacji (Joseph E. Stiglitz) oraz ekonomii politycznej reform,

których celem jest formułowanie – innych niż to wynika ze standardowych

recept neoklasycznych – zaleceń dla polityki ekonomicznej. W ostatnich la-

tach ukształtował się, wspomniany już wcześniej, konsensus waszyngtoński,

który dotyczy najlepszej strategii stabilizacyjnej i rozwojowej, a obejmuje

następujące działania:

• utrzymywanie deficytu budżetowego na niskim po-

ziomie, aby nie dopuścić do wystąpienia inflacji,

• przesunięcie wydatków publicznych z tradycyjnych

dziedzin, podlegających wpływom politycznym

(administracja, obrona, dotowanie dużych przed-

siębiorstw) do zaniedbanych sfer o wysokiej stopie zwrotu i korzyst-

nych efektach redystrybucyjnych (opieka zdrowotna, oświata, infra-

struktura),

• reformę systemu podatkowego, która prowadzi do obniżenia podatków,

• liberalizację finansową (ustanowienie stałych stóp procentowych),

• ujednolicenie kursu walutowego,

działania w ramach konsensusu wa-szyngtońskiego



• rezygnację z restrykcji ilościowych w handlu na rzecz ceł obniżonych do

10 lub 20%,

• zniesienie barier wobec bezpośrednich inwestycji zagranicznych,

• prywatyzację przedsiębiorstw państwowych,

• zniesienie przez rząd przepisów, które utrudniają pojawianie się nowych

firm i ograniczają konkurencję,

• zabezpieczenie praw własności17.

Konsensus waszyngtoński oznacza więc nowy sposób postrzegania roli

państwa w formułowaniu strategii reform, zakłada bowiem, że jej sukces

zagwarantują skoordynowane działania różnych organów władzy wykonaw-

czej, które zmierzają do osiągnięcia jasnych i stabilnych celów. Wcześniej,

gdy polityka ekonomiczna była oparta na podejściu keynesowskim, rola pań-

stwa miała polegać głównie na wskazywaniu sprzeczności („wymienności”)

między celami polityki i równoważeniu ich w warunkach istniejącej presji

politycznej18.

Badania nad sposobami rządzenia oraz wzajemnym

dostosowywaniem różnych typów transakcji i struktur

władzy prowadzi tzw. nowa ekonomia instytucjonalna,

nurt o charakterze interdyscyplinarnym, który obejmuje elementy ekonomii,

prawa i teorii organizacji. W literaturze można dostrzec wykorzystywanie

podejścia instytucjonalnego do oceny charakteru i skutków przemian gospo-

darczych. Zwraca się uwagę, że transformacja jest przede wszystkim zmianą

instytucjonalną, a rozważania nad rolą państwa w okresie przemian gospo-

darczych sprowadzają się zazwyczaj do analiz polityki makroekonomicznej

– monetarnej i fiskalnej, zwłaszcza programów stabilizacyjnych, ich spójności,

skuteczności i warunków stosowania. Mniej miejsca poświęca się natomiast

problematyce reformy instytucjonalnej, systemowej. Zgodnie z założeniami

teorii nowej ekonomii instytucjonalnej, zasadniczym zadaniem państwa jest

dostarczenie specyficznego czynnika produkcji – porządku ekonomicznego,

czyli instytucji formalnych norm prawnych oraz nieformalnych norm etyczno-

-moralnych. Dotyczą one wolności działalności gospodarczej, umów i handlu,

praw własności, prywatyzacji i reprywatyzacji, porządku monetarnego, od-

powiedzialności za zobowiązania, konkurencji i praktyki antymonopolowej,

rynków kapitałowych, stałości zasad polityki ekonomicznej państwa19.

Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju za miernik jakości rządzenia uznaje

„zakres, w jakim państwo w sposób efektywny i nie oparty na dyskryminacji

świadczy podstawowe i konieczne usługi dla funkcjonowania rynku”, zalicza-

jąc do tych funkcji państwa „przestrzeganie prawa i porządku publicznego,

infrastrukturę, stabilność makroekonomiczną oraz przejrzystą i sprawiedliwą

strukturę systemu podatkowego i regulacyjnego”20.

nowa ekonomia instytucjonalna


19Rola państwa w procesie przemian gospodarczych – nowe kierunki badań

Z kolei tzw. neoklasyczna ekonomia polityczna zajmu-

je się wpływem instytucji na wzrost gospodarczy i rozwój,

koncentrując się na trzech zagadnieniach: roli praw

własności, podatności rządu na naciski grup interesów,

grabieżczej naturze przywódców autorytarnych. Z tych badań wynika m.in.,

że efektywność administracji państwowej oddziałuje korzystnie na inwesty-

cje i wzrost gospodarczy. Podkreśla się przy tym, że w miarę dojrzewania

kapitalizmu znacznie silniejszy wpływ na tempo wzrostu będzie wywierać

nie tylko jakość instytucji formalnych (organizacji), lecz również instytucje

nieformalne, tzw. kapitał społeczny21. Według Francisa Fukuyamy, kapitał społeczny to pewien zasób (zdolność rozwojowa) wynikający z występowania

w danej zbiorowości lub pewnych jej częściach czynnika zaufania22, a wielkość

tego zasobu i tempo jego tworzenia było jednym z najważniejszych insty-

tucjonalnych czynników sukcesów gospodarczych Stanów Zjednoczonych,

Niemiec czy Japonii. W Polsce zasób kapitału społecznego jest niewielki,

co ma swoje źródło w uwarunkowaniach historycznych (tradycyjna niechęć

i podejrzliwość Polaków wobec instytucji państwa) i wiąże się z powolnoś-

cią tworzenia społeczeństwa obywatelskiego (kilkanaście razy mniejsza niż

w Europie Zachodniej liczba fundacji i stowarzyszeń na tysiąc mieszkańców,

decydująca o poziomie samoorganizacji społecznej)23.

Wzajemne oddziaływanie gospodarki i polityki ana-

lizuje jeden z najszybciej rozwijających się kierun-

ków badawczych – tzw. ekonomia polityczna reform.

Należy jednak podkreślić, że brakuje uniwersalnych modeli, które byłyby

odwzorowaniem specyficznych zależności między polityką a gospodarką

w poszczególnych krajach. Obserwacja przemian gospodarczych z lat 90. XX

wieku wskazuje, że zależności te – widoczne podczas wprowadzania reform

w pewnych częściach świata (krajach latynoamerykańskich) – nie znajdują

potwierdzenia w krajach postsocjalistycznych. Ekonomia polityczna reform

bada m.in. związki między stopniem zaawansowania reform a konkuren-

cyjnością systemu politycznego. Przykład Polski i krajów bałtyckich (na

przykład Estonii) dowodzi, że jest to zależność dodatnia – częste zmiany

rządu zwiększają postęp reform. Interesujące są również wyniki badań nad

zachowaniami grup społecznych ponoszących koszty reform, grup, które,

jak wcześniej zakładano, mogą być potencjalnymi przeciwnikami zmian.

Doświadczenia krajów postsocjalistycznych wykazały, że największy opór

stawiają nie grupy ponoszące w krótkim czasie główny ciężar reform, lecz

te, które na początku zmian są ich beneficjentami24.

Skuteczność i wiarygodność polityki gospodarczej rozważa się także

w związku z barierami, jakie napotyka państwo w sferze informacyjnej.

Zagadnieniami tymi zajmuje się tzw. nowa ekonomia informacji, której

neoklasyczna ekonomia polityczna

ekonomia polityczna reform



przedstawiciele – Joseph E. Stiglitz, George A. Akerlof

i Andrew Michael Spence – zostali uhonorowani Na-

grodą Nobla w roku 200125. Z teorii tej wynika, że choć

niedoskonała informacja również przesądza o niesprawności rynku, to jednak

bodźce, aby unikać błędów, są znacznie silniejsze w sektorze prywatnym niż

w sektorze publicznym, gdyż płacą za nie wyodrębnione grupy (akcjonariusze,

robotnicy, menedżerowie). W wypadku niesprawności sektora publicznego

koszty dotyczą całego społeczeństwa, dlatego kierowanie tym sektorem jest

dobrem publicznym26.

Instytucjonalne aspekty roli państwa w procesach wzrostu i transformacji

Przyczyną rozwoju nowej ekonomii instytucjonalnej były problemy związane

z ograniczoną skutecznością polityki stabilizacji i reform w latach 70. i 80.

XX wieku, co wyrażało się w spowolnieniu tempa wzrostu PKB, wzroście

inflacji i bezrobocia. Okazało się wówczas, że problemy polityki ekonomicz-

nej mają swoje podłoże nie tylko w sferze gospodarczej, lecz także w sferze

politycznej oraz uwarunkowaniach organizacyjno-prawnych. Na nowo zain-

teresowano się wtedy instytucjami, czyli obowiązującymi w społeczeństwie

regułami gry.

Przedstawiciele nowej ekonomii instytucjonalnej (NEI)

stwierdzili, że na wyniki działalności gospodarczej

– obok ograniczeń finansowych i technologicznych

– mają wpływ jeszcze inne ograniczenia, dotychczas

pomijane w analizie ekonomicznej. Są to wspomniane

wyżej instytucje, czyli ograniczenia usankcjonowane przez państwo (instytu-

cje formalne) lub przez zwyczaje i normy moralne (instytucje nieformalne),

regulujące stosunki zarówno w sferze prywatnej, jak i między podmiotami

społecznymi i państwem.

Instytucje formalne oraz instytucje nieformalne tworzą charakterystyczny

dla danego społeczeństwa układ instytucjonalny27. Jak podkreśla Douglass

C. North, laureat Nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii z 1993 roku, jeden

z prekursorów nowej ekonomii instytucjonalnej, działanie instytucji nie

ogranicza się do ekonomicznej sfery ludzkiego życia. Instytucje wpływają na

wszystkie rodzaje ludzkich stosunków, także stosunki polityczne i społeczne,

ograniczając obszar działania jednostek28.

Należy odróżniać instytucjonalne ujęcie „reguł gry” od pojęcia „regulacja

gospodarki” oznaczającego tworzenie przez państwo prawnych i finansowych

nowa ekonomia informacji

wpływ instytucji na wyniki

działalności gospodarczej


21Instytucjonalne aspekty roli państwa w procesach wzrostu i transformacji

zasad funkcjonowania sektora produkcyjnego i finansowego. Pojęcie insty-

tucji w tradycji instytucjonalnej jest szersze, gdyż wykorzystuje dorobek nie

tylko ekonomii, ale także prawa, politologii, teorii organizacji i socjologii29.

Celem instytucji i przyczyną zmiany instytucjonalnej jest dążenie do obniżki

kosztów transakcyjnych, redukcja niepewności w działalności ekonomicznej,

internalizacja efektów zewnętrznych oraz osiąganie zbiorowych korzyści

w wyniku społecznej koordynacji30.

W literaturze ekonomicznej program badawczy no-wej ekonomii instytucjonalnej określa się jako myślenie

w kategoriach wymiany i koordynacji procesów wymiany,

zależne od warunków społecznych, kulturowych, politycznych – uzupełniające

względem neoklasycznej logiki wyboru i maksymalizacji funkcji celu31.

Instytucje wraz z mechanizmami ich wymuszania decydują o strukturze

bodźców motywujących podmioty gospodarcze do podejmowania okreś-

lonych działań lub zachowań32. Wpływają zatem na rezultaty działalności

społecznej.

Uznanie przez instytucjonalistów uwarunkowań instytucjonalnych ludz-

kich działań i kulturowego kontekstu rynku wiąże się z akceptacją zewnętrz-

nego wpływu, jaki na podmioty rynkowe wywiera państwo33. Zainteresowanie

rolą państwa w gospodarce przez NEI wynika z podstawowych cech cha-

rakteryzujących ten nurt, w porównaniu z ekonomią neoklasyczną. Analiza

instytucjonalna zmierza bowiem do nadania ekonomii charakteru:

• empirycznego – badania realnych, a nie idealnych podmiotów, zachowań

i procesów,

• politycznego – uwzględniania instytucjonalnego otoczenia, problemów

władzy i podziału dochodu,

• historycznego – dbałości o historyczny kontekst analizy, uwzględniania tzw.

path dependence, czyli zależności od „ścieżki”, tj. założenia oznaczającego,

że teraźniejszość i przyszłość są zdeterminowane przez przeszłość,

• interdyscyplinarnego (holistycznego) – badania całościowego obrazu

funkcjonowania danego społeczeństwa, uwzględniania współdziałania

rynku i nierynkowych instytucji, uwarunkowań społecznych, politycznych,

prawnych, kulturowych itp.,

• ewolucyjnego (długookresowego) – odejścia od opisu systemu gospo-

darczego jako mechanizmu autoregulacji, którego wynikiem jest stan

równowagi (co było istotą ekonomii neoklasycznej), i opisywanie go jako

kumulacyjnego procesu rozwoju34.

Lata 80. i 90. XX wieku były zdominowane przez idee liberalne, których

głównym przesłaniem było ograniczenie sektora państwowego w gospodar-

nowa ekonomia instytucjonalna



ce. Przyczyną tego stanu był nadmierny przyrost tego sektora w większości

krajów zachodnioeuropejskich i w Stanach Zjednoczonych. Podczas gdy

na początku XX wieku sektor państwowy pochłaniał około 10% PKB, to

w latach 80. konsumował już 50% PKB, a w socjaldemokratycznej Szwecji aż

70%35. Rozrostowi sektora państwowego towarzyszył zbyt duży zakres władzy

państwa i nieefektywność jego funkcji, co poważnie hamowało wzrost gospo-

darczy. W odpowiedzi na te procesy międzynarodowe instytucje finansowe

(Międzynarodowy Fundusz Walutowy i Bank Światowy) oraz rząd Stanów

Zjednoczonych opracowały zestaw środków zaradczych, których celem było

ograniczenie interwencji państwa w sprawy gospodarcze. Pakiet ten, zwany

konsensusem waszyngtońskim, miał być także wskazaniem dla krajów roz-

wijających się kierunku reform przebiegających pod hasłami liberalizacji,

prywatyzacji oraz integracji w skali globalnej. Recepty konsensusu waszyng-

tońskiego okazały się niewystarczające dla zapewnienia wzrostu i rozwoju

społeczno-gospodarczego w krajach rozwijających się i postkomunistycznych.

Wdrażaniu neoliberalnego programu gospodarczego towarzyszyły kryzysy

walutowe i finansowe oraz załamanie się wzrostu. Zdaniem autorów stosują-

cych do oceny tego stanu historyczną i porównawczą analizę instytucjonalną,

podstawową przyczyną niepowodzeń reform w wymienionych krajach była

słabość rozwiązań instytucjonalnych. Braki w tym zakresie sprawiły, że w od-

powiedzi na szoki zewnętrzne nie podjęto właściwych dostosowań w ramach

polityki ekonomicznej36.

Tezę propagatorów reform liberalnych, akcentujących konieczność

osłabienia aktywności państwa, zrozumiano jako konieczność zmniejszenia

kompetencji państwa we wszystkich dziedzinach. Zdaniem F. Fukuyamy, pro-

fesora międzynarodowej ekonomii politycznej, przyczyną zawodności libe-

ralnych reform gospodarczych w wielu krajach był brak zrozumienia związku

między koniecznością ograniczania wpływu państwa na wielu obszarach jego

dotychczasowej aktywności a koniecznością wzmocnienia władzy państwa

w sferach związanych z tzw. budowaniem państwa.

Budowanie państwa to tworzenie nowych instytucji rzą-

dowych i wzmacnianie już istniejących37. F. Fukuyama

zaleca zatem odróżnianie „zakresu aktywności państwa”

od „siły władzy państwowej”38. Zakres aktywności państwa obejmuje funkcje

i cele realizowane przez rządy. Bank Światowy funkcje państwa dzieli na trzy

kategorie: funkcje minimalne, funkcje pośrednie i funkcje aktywne.

Do funkcji minimalnych zaliczone są:

• dostarczenie „czystych” dóbr publicznych,

• obrona, prawo, porządek,

• ochrona praw własności,

funkcje państwa według Banku

Światowego



• zarządzanie makroekonomiczne, system opieki zdrowotnej,

• działania na rzecz równości, ochrona biednych.

Funkcje pośrednie obejmują:

• ograniczenie wpływu efektów zewnętrznych,

• edukację, środowisko, prawa antymonopolowe,

• przeciwdziałanie niepełnej informacji,

• ubezpieczenia, regulację finansową,

• ubezpieczenia społeczne.

Do funkcji aktwnych są zaliczane strategie rozwoju przemysłowego i re-

dystrybucja dóbr39.

W literaturze ekonomicznej przeważa pogląd, że w hierarchii funkcji państwa podstawowe znaczenie mają: dostarczanie dóbr publicznych, obrona

przed zewnętrzną agresją, prawo, porządek i zapewnienie właściwej infra-

struktury (czyli funkcje minimalne).

Siła władzy państwowej to zdolność państwa do

planowania i realizowania polityki oraz przejrzyste-

go egzekwowania prawa. Ten wymiar państwowości

okreś la się również jako potencjał państwa i jego instytucji, co jest wiązane

z minimalną biurokracją, kontrolą przekupstwa, łapownictwa, korupcji oraz

odpowiedzialnością instytucji rządowych. Przy uwzględnieniu tych dwóch

wymiarów państwowości, tj. zakresu państwa i siły państwa, optymalnym roz-

wiązaniem – pod względem ekonomicznym – jest połączenie ograniczonego

zakresu funkcji państwa z dużą efektywnością instytucjonalną. Modelowym

przykładem są tu Stany Zjednoczone, w których stosunkowo niewielkiemu

zakresowi funkcji państwa (czyli ograniczonej regulacji rynku) opowiada

ogromna siła potencjału instytucjonalnego państwa (decydujące są: rządy

prawa i swoboda działalności politycznej)40.

Kryzysy w krajach rozwijających się oraz słabnące tempo wzrostu

w krajach transformacji doprowadziły do przewartościowania poglądów na

temat zalecanej polityki gospodarczej. W kręgach akademickich ugrunto-

wał się pogląd, że bardziej trafną niż konsensus waszyngtoński postawą dla

polityki gospodarczej jest tzw. podejście ewolucyjno-in-stytucjonalne41. Perspektywa ta uwzględnia niepewność

co do przyszłych efektów reform, czym różni się od

wizji konsensusu, który cechowała wiara w inżynierię

społeczną, czyli możliwość kopiowania w krajach rozwijających się modeli

kapitalizmu sprawdzonych w innych krajach. Podejście ewolucyjno-instytu-

cjonalne zwraca ponadto uwagę na znaczenie dla rozwoju instytucjonalnych

siła władzy państwowej

podejście ewolucyjno--instytucjonalne



podstaw (tj. ram prawnych, egzekwowania prawa, stabilności politycznej,

partnerstwa w biznesie). Konsensus waszyngtoński natomiast opierał się

na przekonaniu, że rynki powstaną spontanicznie, jeśli tylko rząd zaniecha

interwencji. Zasadniczo różne było też stanowisko konsensusu względem

przedsiębiorstw państwowych. Zalecano ich agresywne zamykanie. Sądzono,

że szybki transfer własności do prywatnych podmiotów, drogą powszechnej

prywatyzacji, zdławi monopol państwa i uruchomi gospodarkę rynkową. Po-

dejście ewolucyjno-instytucjonalne kładzie natomiast nacisk na politycznie

możliwe ograniczanie przedsiębiorstw państwowych. Za sposób na zmniej-

szanie sektora państwowego uważa raczej ewolucyjny rozwój sektora pry-

watnego. Perspektywa ewolucyjno-instytucjonalna zupełnie inaczej postrzega

też rolę państwa w procesie przemian systemowych i cel jego reformowania.

Podczas gdy konsensus waszyngtoński zalecał znaczne ograniczenie zakresu

państwa, to podejście ewolucyjno-instytucjonalne dostrzega wagę jego funkcji

w zakresie egzekwowania prawa i zabezpieczenia praw własności. Reforma

państwa w tym ujęciu ma się wyrażać w reformie struktur organizacyjnych,

podporządkowanej maksymalnemu powiązaniu interesów urzędników pań-

stwowych z rozwojem rynków42.

Zgodnie z ujęciem instytucjonalnym niekorzystne zjawiska ekonomiczne

i społeczne, jakie pojawiły się w okresie przebudowy polskiej gospodarki

w kierunku systemu rynkowego, wynikały z postrzegania transformacji jako

krótkotrwałego procesu zależnego od odgórnego wprowadzenia nowych re-

guł gry (tj. prywatnej własności, twardych ograniczeń budżetowych, wolnych

cen, swobody działalności gospodarczej). Zakładano, że wprowadzenie tych

reguł automatycznie uruchomi mechanizmy zapewniające efektywność eko-

nomiczną. Brak oczekiwanych efektów reform tłumaczono niekonsekwencją

we wprowadzeniu nowych reguł gry, niekompetencją polityków i oporem

społecznym. Natomiast według przedstawicieli nowej ekonomii instytucjo-

nalnej prawdziwa przyczyna problemów powstałych w procesie transforma-

cji (tj. ograniczonej skuteczności polityki stabilizacji i reform, bezrobocia)

tkwi w nieuwzględnieniu przez reformatorów cech podłoża społecznego,

które w krajach Europy Środkowo-Wschodniej zdecydowanie odbiega od

warunków właściwych dla efektywnego działania systemu rynkowego43.

Mentalność, zwyczaje, systemy wartości, czyli tzw. instytucje nieformalne

stanowiące podstawy legitymizacji prawa, nie były w krajach transformacji

dostosowane i przygotowane do tak rewolucyjnych zmian, jakie były istotą

przebudowy systemu społeczno-gospodarczego. Instytucje formalne (reguły)

można zmienić szybko, instytucje nieformalne zmieniają się wolno i ewolu-

cyjnie. Stabilność ekonomiczna i wzrost gospodarki zależy w dużej mierze

od wzajemnego oddziaływania instytucji formalnych i nieformalnych. Tylko

wtedy, gdy reguły formalne dostosowane są do norm społecznych, koszty



transakcyjne gry społecznej i ekonomicznej są niskie. Inaczej mają miejsce

konflikty społeczne, trwa walka o redystrybucję dochodów, a jakość społecz-

nego współdziałania ulega pogorszeniu. D.C. North w wykładzie wygłoszo-

nym z okazji otrzymania Nagrody Nobla podkreślił, że głównym problemem

krajów przechodzących transformację jest konflikt między formalnymi regu-

łami kapitalizmu a postsocjalistycznym dziedzictwem kulturowym. Oznacza

to, że przenoszenie reguł formalnych właściwych dla innych gospodarek nie

jest wystarczającym warunkiem pomyślnego rozwoju44.

D.C. North, wybitny przedstawiciel instytucjonalnego podejścia do hi-

storii gospodarczej, szczególnie podkreśla znaczenie badań historycznych

dla zrozumienia powiązań między instytucjami ekonomicznymi i nieekono-

micznymi. Rozwój gospodarczy postrzega jako dialektyczny proces uzależ-

niony od tradycyjnych wzorów (path dependence), co oznacza zależność od

zdarzeń i instytucji występujących obecnie i w przeszłości. W tym kontekście

głosi teorię efektywności adaptacyjnej, która analizuje

zdolność systemu instytucjonalnego do adaptowania

zmian technologicznych, demograficznych oraz szo-

ków społecznych celem obniżenia kosztów transakcyjnych funkcjonowania

systemu. Efektywność adaptacyjna uwzględnia znaczenie tych reguł, które

prowadzą do dynamicznego rozwoju gospodarki. Jest zatem związana

z uczeniem się oraz zdobywaniem wiedzy przez społeczeństwo, jego skłon-

nością do innowacji, podejmowania ryzyka, twórczą aktywnością i sposobem

rozwiązywania problemów społecznych. Taki sposób pojmowania kryterium

efektywności jest wyznacznikiem analizy instytucjonalnej. Ekonomia neo-

klasyczna na określenie efektywności systemu ekonomicznego stosowała

pojęcie „efektywności alokacyjnej” rozumianej jako optymalizacja relacji

między nakładami i efektami ekonomicznymi określającą pożądaną alokację

zasobów w gospodarce (w danym otoczeniu instytucjonalnym)45.

Rosnące znaczenie badań nad rolą instytucji we wzroście było spowodo-

wane także niezgodnością między dominującymi teoriami, tj. tradycyjnymi

teoriami wzrostu oraz tzw. nowymi teoriami wzrostu, a tendencjami występu-

jącymi w rzeczywistości. Tradycyjne teorie wzrostu (m.in. teorie R. Solowa)

analizujące wpływ zmian w produktywności na wzrost nie potrafiły wyjaśnić

przyczyn luki technologicznej istniejącej między krajami bogatymi i biednymi.

Różnic w długookresowym tempie wzrostu nie sposób także wytłumaczyć

na gruncie nowych teorii wzrostu endogenicznego. Z teorii tych wynikało,

że inwestycje w technologię i wiedzę pozwolą przezwyciężyć bariery wzrostu

(teoria rosnących przychodów P. Romera i teoria akumulacji fizycznego

i ludzkiego kapitału R. Lucasa).

Brak zgodności między teorią a wynikami badań empirycznych w kwestii

różnic między krajami w dochodzie narodowym per capita wyjaśnia M. Olson,

teoria efektywnoś-ci adaptacyjnej



przedstawiciel teorii wyboru publicznego. Zdaniem Ol-

sona, podstawową przyczyną podziału na kraje biedne

i bogate nie jest zróżnicowanie w zakresie rzadkości

zasobów produkcyjnych na głowę mieszkańca, lecz istniejące rozwiązania

instytucjonalne46. Według nowej ekonomii instytucjonalnej produktywną

współpracę w skali społecznej powoduje odpowiednia struktura bodźców,

która jest wynikiem zastosowanej polityki oraz instytucji. Podstawowe zna-

czenie dla dobrobytu ekonomicznego mają te rozwiązania instytucjonalne,

które dotyczą egzekwowania umów, zagwarantowania praw własności,

właściwych struktur politycznych i unormowań konstytucyjnych oraz roli

grup interesu i porozumień monopolistycznych. Kraje biedne nie mogą, tak

jak kraje bogate, osiągnąć zbiorowych korzyści z handlu i specjalizacji, ze

względu na brak instytucji gwarantujących egzekwowanie umów. Indywidual-

ne akty wymiany takich korzyści nie zapewnią. Podobnie jest w wypadku

nieuregulowania stosunków własnościowych: kraje słabo rozwinięte nie

mogą dyskontować efektów z kapitałochłonnych sposobów produkcji. Stra-

ty dochodu narodowego są ogromne. Znaczenie praw własności i – szerzej

– funkcjonowania instytucji prawnych dla efektywności gospodarczej jest

w literaturze ekonomicznej szeroko komentowane. Opisane są na przykład

trudności, jakie napotykają inwestorzy w Limie, chcący zarejestrować fir-

mę. Podczas gdy w Stanach Zjednoczonych procedura ta zajmuje dwa dni,

w Peru koszty tego przedsięwzięcia to: strata czasu (10 miesięcy), wizyty

w jedenastu urzędach i wydatki ok. 1200 USD. Nieprawidłowości w funk-

cjonowaniu instytucji spychają ubogich przedsiębiorców do „szarej strefy”,

hamują rozwój małych firm, ograniczają inwestycje47. Nieuwzględnianie wagi

potencjału instytucjonalnego w dużym stopniu doprowadziło również do

nadużyć w procesach prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych w krajach

transformacji. W trakcie prywatyzacji rządy nie zapewniły: dostępu do in-

formacji w tym zakresie, właściwego oszacowania majątku prywatyzowanych

firm, identyfikacji statusu własnościowego. Spowodowało to rozgrabienie

aktywów przedsiębiorstw.

Wynika stąd, że choć celem prywatyzacji jest zmniejszenie zakresu funkcji

państwa, to jednocześnie warunkiem jej skutecznego przeprowadzenia jest

istnienie prawidłowo funkcjonujących rynków i znaczny potencjał instytu-

cjonalny państwa. Niezrozumienie tych dwóch wymiarów państwowości,

tj. zakresu państwa i siły państwa, oraz ich wpływu na rozwój gospodarczy

było w dużym stopniu przyczyną niedostatecznych efektów liberalnych re-

form48.

W literaturze ekonomicznej zwraca się uwagę, że na wzrost gospodar-

czy silniej oddziałują instytucje regulujące prawa właścicielskie i umowy

niż reformy ekonomiczne. International Country Risk Guide (ICRG) jest

teoria wyboru publicznego


27Nowa gospodarka – wyzwanie dla teorii ekonomii i polityki ekonomicznej

wskaźnikiem stopnia zabezpieczenia praw właścicielskich zagranicznych

inwestorów oraz zawieranych przez nich umów. ICRG zawiera także dane

dotyczące korupcji, praworządności i sprawności biurokracji. Wzrost indeksu

ICRG w granicach jednego odchylenia standardowego oznacza zwiększenie

stopy wzrostu gospodarczego o więcej niż 1,2 punktu rocznie. A zatem wy-

soka jakość instytucji przy niskiej jakości polityki ekonomicznej zapewnia

dwukrotnie wyższy wzrost PKB niż w sytuacji odwrotnej49.

Nowa ekonomia instytucjonalna akceptuje liberalne zasady ekonomiczne.

Dotyczy to również ujęcia roli państwa w gospodarce. Duże pole dla aktyw-

nych działań państwa wynikające z postulatów NEI (kształtowanie porządku

instytucjonalnego, egzekwowanie prawa, stymulowanie zmian instytucji

nieformalnych w kierunku zgodnym z zasadami gospodarki rynkowej, po-

budzanie mechanizmów społecznej kooperacji) nie może być utożsamiane

z doktryną interwencjonizmu państwowego. Analiza działań państwa doko-

nana z perspektywy nowej ekonomii instytucjonalnej, a zwłaszcza jednego

z jej nurtów teorii wyboru publicznego, wykazała bowiem istnienie niespraw-

ności państwa (government failure) występującej w rzeczywistym świecie obok

niesprawności rynku. Świadczy o tym koncepcja interesu własnego polityków

oraz teoria poszukiwania renty.

Źródło sukcesu gospodarczego krajów NEI upatruje głównie w istnie-

niu wolnych rynków ekonomicznych i politycznych, przestrzeganiu praw

własności oraz dotrzymywaniu umów. Szczególne znaczenie przypisuje

konkurencji, zwłaszcza z zewnątrz. Podkreśla zatem konieczność udziału

krajów transformacji w międzynarodowym podziale pracy, uczestnictwa

w procesach integracyjnych, które to czynniki stymulują zmiany niezbędne

dla rozwoju ekonomicznego. Liberalizacja gospodarcza stworzy popyt na

instytucje sprzyjające rynkowi. Otwarcie na konkurencję zewnętrzną będzie

stymulować bodźce niezbędne do zmian mentalności społecznej, pobudzając

działania sprzyjające produkcji, a nie redystrybucji50.

Nowa gospodarka – wyzwanie dla teorii ekonomii i polityki ekonomicznej

W ostatnich latach rolę państwa w gospodarce rozpatruje się często w związku

z wyzwaniami, jakie niosą zmiany technologiczne w warunkach narastającej

współzależności przekształceń strukturalnych w skali światowej. Od państwa

oczekuje się wypracowania „długofalowej wizji rozwoju”, która w sposób

jakościowy różniłaby się od tradycyjnych form państwowego interwencjo-

nizmu, a przy tym uwzględniała takie globalne zjawiska, jak innowacyjna



luka informacyjna, zmniejszanie roli państw narodowych (regionalizacja),

uniezależnienie się korporacji międzynarodowych od rządów krajowych51.

Jeszcze inne wyzwanie stanowi rozwój tzw. nowej gospodarki (new econo-my), wiązanej z okresem pomyślnej koniunktury w Stanach Zjednoczonych

w latach 90. XX wieku. Istota nowej gospodarki wyraża się w traktowaniu

rozwoju technik informatycznych, w tym głównie Internetu, jako nowych

źródeł szybkiego wzrostu i zmian strukturalnych w gospodarce. Korzyści

z wprowadzenia postępu technicznego w sektorze IT porównuje się z eko-

nomicznymi skutkami rewolucji technicznych – związane z wdrażaniem

technik informatycznych mikroekonomiczne zmiany w działalności go-

spodarczej firm wywarły bowiem wpływ na zachowanie się podstawowych

wielkości makroekonomicznych. Jak już wcześniej wspomniano, nastąpił

szybszy wzrost gospodarczy (w latach 1995–1998 udział sektora technik

informatycznych w PKB wynosił 8%, a ich wkład we wzrost gospodarczy

– aż 35%), a poprawa wydajności pracy i wzrost płac pozwoliły jednocześnie

utrzymać niski poziom inflacji i bezrobocia. Niska inflacja spowodowała roz-

luźnienie polityki monetarnej (obniżanie stóp procentowych), co wpłynęło

na zwiększenie zysków, optymizmu inwestorów i kursów akcji na giełdzie

i wywołało wzrost zamożności gospodarstw domowych oraz ich wydatków

konsumpcyjnych52 . Ekonomiści różnią się jednak zasadniczo, omawiając

przyczyny wystąpienia korzystnej sytuacji makroekonomicznej w Stanach

Zjednoczonych. Część autorów wiąże ją z właściwie prowadzoną polityką

ekonomiczną, przypisując szczególne znaczenie polityce monetarnej, tzn.

wyprzedzającej strategii Systemu Rezerwy Federalnej (SRF) w okresie

„długiego boomu” (agresywne reagowanie SRF na wzrost presji inflacyjnej,

co pozwoliło utrzymać inflację na niskim poziomie), z kolei inni podkreślają

wpływ następujących czynników:

• przyznanie wysokiego statusu przedsiębiorcom wprowadzającym inno-

wacje,

• wykazywanie dużej tolerancji wobec niepowodzeń, jakimi kończy się wiele

nowych przedsięwzięć,

• ułatwianie nowym przedsiębiorcom dostępu do kapitału,

• przyciąganie przez sektor przedsiębiorstw (a nie – jak wcześniej – przez

sektor finansowy) najbardziej twórczych pracowników.

Zmiany w amerykańskiej gospodarce, nowe rozwiązania w zaawanso-

wanej technice oraz globalizacja rynków światowych stanowią podstawę

do poszukiwania nowych narzędzi analitycznych, które pozwolą wyjaśnić

te nowe jakościowo zjawiska. Zgłaszany jest nawet postulat budowy teorii

nowej ekonomii (new economics)53.


29Przypisy

Przypisy

1 M. Belka, W kierunku liberalnego pragmatyzmu, „Życie Gospodarcze” 1991, nr 22, s. 13. 2 A. Wojtyna, Rola państwa we współczesnej ekonomii, „Ekonomista” 1992, nr 3, s. 361. 3 M. Belka, op. cit., s. 13. 4 Ibidem. 5 Z. Jurczyk, O współczesnym liberalizmie ekonomicznym, „Gospodarka Narodowa” 1991,

nr 5, s. 32. 6 E. Kundera, Doktryna ekonomii podaży (1980–1992), „Ekonomia”, nr 6, Wydawnictwo

Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1999, s. 44, 45. 7 A. Domosławski, Niecnoty turbokapitalizmu, „Gazeta Wyborcza”, 8–9 lutego 2003 roku,

s. 18–19. 8 A. Lipowski, Ekonomiczna zawodność państwa – krytyczna analiza ujęcia antyetatystycznego,

„Ekonomista” 2002, nr 2, s. 168. 9 M. Belka, op. cit. 10 W związku z reformami mówi się o wykształceniu w latach 90. XX wieku w krajach OECD

tzw. złotego standardu kapitalizmu, na który składa się m.in. panowanie nad inflacją (dzięki

ostrożnej polityce monetarnej i dbałości o równowagę budżetową), prywatyzacja majątku

państwowego oraz deregulacja. Por. A. Lipowski, op. cit. 11 J. Kochanowicz, Dwoista konsolidacja. Transformacja ekonomiczna i zmiana instytucjonalna,

„Ekonomista” 2000, nr 5, s. 311. 12 A. Wojtyna, Polityka ekonomiczna a wzrost gospodarczy, „Gospodarka Narodowa” 1995,

nr 6, s. 2. 13 Ibidem. Por. też: idem, Rola państwa, op. cit., s. 371–372; A. Lipowski, op. cit., s. 167, 177,

180. 14 R. Rapacki, Możliwości przyspieszenia wzrostu gospodarczego w Polsce, „Ekonomista” 2002,

nr 7/8, s. 478. 15 R. J. Barro, Economic Growth and Convergence, International Center for Economic Gro-

wth, Occasional Papers, nr 46, San Francisco 1994. Por. B. Liberda, Oszczędności w teoriach konsumpcji i wzrostu, „Ekonomista” 1996, nr 3, s. 331.

16 A. Wojtyna, Polityka ekonomiczna, op. cit., s. 5. Por. A. Lipowski, op. cit., s. 165, 178. 17 A. Wojtyna, Polityka ekonomiczna, op. cit., s. 5. Por. J. Hausner, Państwo a postsocjalistyczna

transformacja gospodarki, „Gospodarka Narodowa” 1999, nr 1–2, s. 4. 18 A. Wojtyna, Nowe kierunki badań nad ekonomiczną rolą państwa, „Ekonomista” 2001,

nr 1, s. 11. 19 Z. Hockuba, Państwo a proces transformacji gospodarki. Aspekty instytucjonalne, „Ekono-

mista” 1995, nr 3, s. 493 i n. Por. J. Kochanowicz, op. cit., s. 306. 20 A. Wojtyna, Nowe kierunki, op. cit., s. 12. 21 Ibidem, s. 18–22. 22 F. Fukuyama, Trust. The Social Virtues and the Creation of Prosperity, Penguin Books, London

1996. 23 R. Rapacki, op. cit., s. 489, 490. 24 A. Wojtyna, Nowe kierunki, op. cit., s. 30–32. 25 A. Lipowski, op. cit., s. 178.



26 A. Wojtyna, Rola państwa, op. cit., s. 358.27 A. Ząbkowicz, Instytucje i wzrost gospodarki w Chile. Neoliberalizm i sztuka kompromisu,

PWN, Warszawa 2001, s. 15.28 J. Małysz, Instytucje a koszty transakcyjne w świetle neoinstytucjonalnej ekonomii, „Ekono-

mista” 2003, nr 3, s. 318. 29 A. Ząbkowicz, op. cit., s. 16.30 A. Wojtyna, Nowe kierunki badań nad rolą instytucji we wzroście i transformacji, „Gospodarka

Narodowa” 2002, nr 10, s. 2.31 Z. Hockuba, Nowa Ekonomia Instytucjonalna – czy zdominuje nasze myślenie w rozpoczyna-

jącym się stuleciu?, [w:] Czy ekonomia nadąża z wyjaśnianiem rzeczywistości, red. A. Wojtyna,

VII Kongres Ekonomistów Polskich, t. 1, PTE – Bellona, Warszawa 2001.32 K. Kowalska, Kontraktowanie i koszty transakcyjne w nowej ekonomii instytucjonalnej, „Gos-

podarka Narodowa” 2005, nr 7–8, s. 47. 33 J. Małysz, op. cit., s. 317.34 Zob. A. Ząbkowicz, op. cit., s. 30–31. 35 F. Fukuyama, Budowanie państwa. Władza i ład międzynarodowy w XXI wieku, Rebis, Poznań

2005, s. 17.36 A. Wojtyna, Nowe kierunki badań nad rolą, op. cit., s. 4. 37 F. Fukuyama, Budowanie państwa, op. cit., s. 9.38 Ibidem, s. 22.39 Bank Światowy, World Development Report, 1997.40 F. Fukuyama, Budowanie państwa, op. cit., s. 20.41 A. Wojtyna, Nowe kierunki badań nad rolą, op. cit., s. 6.42 Ibidem.43 J. Godłów-Legiędź, Transformacja ustrojowa z perspektywy nowej ekonomii instytucjonalnej,

„Ekonomista” 2005, nr 2, s. 174.44 Ibidem, s. 180.45 Ibidem, s. 17646 A. Wojtyna, Nowe kierunki badań nad rolą, op. cit., s. 5. 47 F. Fukuyama, Budowanie państwa, op. cit., s. 36–37. 48 Ibidem, s. 19, 23.49 J. Małysz, op. cit., s. 335.50 J. Godłów-Legiędź, op. cit., s. 186. 51 A. Lipowski, op. cit., s. 189. 52 A. Wojtyna, Czy tradycyjna ekonomia pozwala zrozumieć nową gospodarkę?, Materiały VII

Kongresu Ekonomistów Polskich, z. 8, Warszawa 2001, s. 3–6. 53 Ibidem.


31Literatura przedmiotu

Literatura przedmiotu

Acocella N., Zasady polityki gospodarczej – wartości i metody analizy, przeł. A. Woj-

tyna i in., PWN, Warszawa 2002.

Belka M., Reaganomika: sukces czy porażka?, Ossolineum, Wrocław 1991.

Fukuyama F., Budowanie państwa. Władza i ład międzynarodowy w XXI wieku, Rebis,

Poznań 2005.

Markowski K., Rola państwa w gospodarce rynkowej, PWE, Warszawa 1992.

Wojtyna A., Ewolucja keynesizmu a główny nurt ekonomii, PWN, Warszawa 2000.


2

Sektor publiczny w gospodarce

Urszula Kalina-Prasznic

Pojęcie sektora publicznego

Termin sektor publiczny nie występuje w polskim ustawodawstwie, tak-

że w literaturze prawniczo-ekonomicznej brakuje definicji tego pojęcia.

Najczęściej to sformułowanie pojawia się w tekstach związanych z analizą

gospodarki w ujęciu podmiotowym, przedmiotowym (instytucjonalnym) lub

funkcjonalnym1.

Ujęcie podmiotowe. Poza sektorem publicznym w gos-

podarce wyodrębnia się jeszcze sektor przedsiębiorstw

(wytwórcy dóbr) oraz gospodarstw domowych (konsu-

menci finalni). Podmioty działające w sektorze publicznym określa charakter

dochodów i wydatków – dochody pochodzą głównie z przymusowych danin

publicznych (podatków i opłat), z kolei wydatki przybierają najczęściej postać

transferów dokonywanych na rzecz ludności (gospodarstw domowych) lub

gospodarki (sektora przedsiębiorstw) w formie subwencji oraz wydatków

o charakterze ostatecznym (rzeczowym, nabywczym), przeznaczonych na

zakup dóbr i usług dla poszczególnych instytucji publicznych.

Ujęcie przedmiotowe (instytucjonalne). Jest ono prze-

ważnie stosowane w tekstach ekonomicznych. Dawniej

w literaturze przedmiotu do budżetu sektora publiczne-

go wliczano dochody i wydatki: administracji centralnej (budżet centralny),

administracji lokalnej (budżety lokalne), funduszy ubezpieczeniowych,

funduszy publicznoprawnych wyodrębnionych z budżetu państwa oraz przed-

siębiorstw państwowych. W nowszej literaturze rezygnuje się z zaliczania do

sektora publicznego przedsiębiorstw państwowych i do jego przychodów nie

włącza się przychodów rynkowych (ekwiwalentnych) uzyskiwanych przez

różne przedsiębiorstwa publiczne, które – niezależnie od formy ich włas-

ności, statusu organizacyjnego i zasad systemu finansowego – zalicza się do

sektora przedsiębiorstw.

ujęcie podmiotowe

ujęcie przedmiotowe


pod red. U. Kaliny-Prasznic - gandalf.com.pl · pod red. U. Kaliny-Prasznic LEKSYKON POLITYKI...

Documents

Transcript of pod red. U. Kaliny-Prasznic - gandalf.com.pl · pod red. U. Kaliny-Prasznic LEKSYKON POLITYKI...