MINISTER-CZŁONEK RADY MINISTRÓW

SZEF KANCELARII PREZESA RADY MINISTRÓW

Jacek Cichocki

DKN-583-6(4)/14 Warszawa, dnia 15 października 2014 r.

Pan Mateusz Szczurek Minister Finansów

Na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej1

(dalej: ustawa o kontroli), Kancelaria Prezesa Rady Ministrów przeprowadziła w Ministerstwie

Finansów (dalej: Ministerstwo lub MF) kontrolę2 w zakresie okoliczności publikacji ustawy

z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych,

ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw w Dzienniku

Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: ustawa zmieniająca) w okresie od 16 września do

3 października 2014 r.3.

Zgodnie z art. 52 ust. 4 i 5 ustawy o kontroli przekazuję Panu Ministrowi Sprawozdanie

z kontroli.

SPRAWOZDANIE Z KONTROLI

I. OCENA OGÓLNA

Ustalenia kontroli uzasadniają negatywną ocenę skuteczności i rzetelności działań Ministerstwa

Finansów dotyczących zapewnienia wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej w zakresie

zagranicznych spółek kontrolowanych (CFC4) z dniem 1 stycznia 2015 r.

1. Ministerstwo Finansów – jako autor ustawy zmieniającej – nie monitorowało daty jej

opublikowania w terminie umożliwiającym wejście w życie z dniem 1 stycznia 2015 r., tym

samym nie zapewniono objęcia przepisami dotyczącymi CFC jak najszerszej grupy podmiotów.

2. Nie podjęto również działań w celu przyspieszenia prac nad publikacją ustawy

zmieniającej nawet w ostatnim możliwym dniu jej ogłoszenia, tj. 30 września 2014 r.

Odpowiedzialny za przygotowanie ustawy zmieniającej był Departament Podatków

Dochodowych, który nie dostrzegł ryzyka związanego z nieopublikowaniem ustawy

w oczekiwanym terminie i nie informował członków Kierownictwa MF o potencjalnych

skutkach nieogłoszenia regulacji do dnia 30 września 2014 r.

1 Dz. U. Nr 185, poz. 1092. 2 Kontrola prowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 51-53 ustawy o kontroli, na zlecenie Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w związku

z poleceniem Prezesa Rady Ministrów. 3 Zakres kontroli nie obejmował badania procesu legislacyjnego. 4 Controlled Foreign Corporation.

strona 2 z 6

II. SZCZEGÓŁOWE USTALENIA KONTROLI

[Rola Ministra Finansów]

W procesie ogłaszania aktów prawnych na etapie pomiędzy momentem podpisania ustawy

przez Prezydenta RP, a jej opublikowaniem w Dzienniku Ustaw RP, Minister Finansów nie

jest zobowiązany przepisami prawa do podjęcia formalnych działań w tym zakresie.

Jednakże, zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji

rządowej5, w celu realizacji swoich zadań minister kierujący określonym działem

współdziała, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach oraz w zakresie

wynikającym z potrzeb danego działu z innymi członkami Rady Ministrów oraz innymi

organami administracji rządowej i państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Wobec

powyższego Minister Finansów powinien współdziałać z Prezesem RCL w celu skutecznego

wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej.

Ponadto rzetelność i skuteczność działań w procesie legislacyjnym wymagały od MF

monitorowania terminu wejścia w życie przepisów w planowanym przez projektodawcę

terminie.

[Cel ustawy i wejście w życie przepisów w zakresie CFC]

3. Ustawa zmieniająca wprowadza po raz pierwszy do polskiego systemu prawnego

przepisy odnoszące się do opodatkowania dochodów zagranicznych spółek kontrolowanych6

i jest ważnym aktem prawnym z zakresu ustaw podatkowych. Regulacja ta zawiera zmiany

mające na celu zwalczanie szkodliwej konkurencji ze strony części państw, przede wszystkim

tzw. rajów podatkowych oraz przeciwdziałanie odraczania lub unikania opodatkowania przy

wykorzystaniu mechanizmu przesuwania dochodów do spółek zależnych, zlokalizowanych

w krajach o preferencyjnych systemach podatkowych.

Ustawa zmieniająca stanowi połączenie dwóch projektów ustaw przygotowanych przez

Ministra Finansów, tj. projektu ustawy zakładającej opodatkowanie przez polskich

podatników dochodów uzyskiwanych przez kontrolowaną przez nich zagraniczną spółkę7

oraz części projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych,

ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw8.

Pan Janusz Cichoń, Sekretarz Stanu w MF wyjaśnił, że przepisy o zagranicznych spółkach

kontrolowanych miały równorzędnie znaczenie z innymi rozwiązaniami wprowadzanymi

w ostatnich latach w zakresie uszczelnienia systemu podatkowego.

4. Pierwotnie zakładano, że przepisy dotyczące zagranicznych spółek kontrolowanych

wejdą w życie 1 stycznia 2014 r., jednakże w związku z połączeniem obu projektów ustaw

i dyspozycją Rady Ministrów9 nie było możliwe dotrzymanie przyjętego terminu.

5. Na etapie procedowania połączonej ustawy jako termin jej wejścia w życie wskazano

1 stycznia 2015 r., z wyłączeniem m.in. regulacji dotyczących dochodów zagranicznych

spółek kontrolowanych, które miały wejść w życie pierwszego dnia miesiąca, następującego

po trzech miesiącach od dnia ogłoszenia ustawy10. Zamierzeniem MF było objęcie nowymi

5 Dz. U. z 2013 r., poz. 743 ze zm. j.t. 6 Uzasadnienie do ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawy o podatku dochodowym od osób

fizycznych oraz niektórych innych ustaw. 7 Ujętego w Wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów pod nr UD 97 w dniu 7 maja 2013 r. 8 Ujętego w Wykazie prac Rady Ministrów pod nr UD 44 w dniu 2 sierpnia 2012 r. (po wyłączeniu z niego m. in. przepisów zakładających opodatkowanie

podatkiem CIT spółek komandytowo-akcyjnych decyzją Rady Ministrów z dnia 6 sierpnia 2013 r.). 9 Z dnia 6 sierpnia 2013 r. o konieczności ponownego przeanalizowania pozostałych rozwiązań zaproponowanych w projekcie ustawy [wyłączonych z projektu

UD 44], w szczególności w zakresie ich wpływu na obywateli i przedsiębiorców. 10 Przepis zaproponowany przez Ministerstwo Finansów, który na etapie późniejszych prac został zmieniony na pierwszego dnia czwartego miesiąca

następującego po miesiącu ogłoszenia. Projekt ustawy został przekazany przez Ministra Finansów do rozpatrzenia przez Radę Ministrów w dniu 21 lutego

strona 3 z 6

regulacjami tych zagranicznych spółek kontrolowanych, których rok podatkowy rozpocznie

się z upływem 3-miesięcznego vacatio legis i zakładano, że przepisy dotyczące CFC wejdą

w życie przed 1 stycznia 2015 r. Konstrukcja vacatio legis w przypadku regulacji CFC

nakazywała, dla pełnej skuteczności ustawy zmieniającej, ogłoszenie przepisów najpóźniej

30 września 2014 r.

6. Przyjęcie ustawy przez Parlament w dniu 29 sierpnia 2014 r. oraz podpisanie ustawy

przez Prezydenta RP w dniu 16 września 2014 r. oznaczało, że pierwszym możliwym

terminem wejścia w życie tego przepisu będzie 1 stycznia 2015 r., o ile akt prawny zostanie

ogłoszony przed 1 października 2014 r. [Dowód: akta kontroli, str. 19-22, 31-38, 47-194, 227-260, 321, 359, 367]

[Przyczyny opóźnienia]

Ustawa zmieniająca nie została opublikowana przed 1 października 2014 r., ponieważ

Ministerstwo Finansów nie dostrzegło ryzyka związanego z nieopublikowaniem ustawy

w oczekiwanym terminie, nie monitorowało terminu opublikowania regulacji umożliwiającego

jej wejście w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. oraz nie podejmowało działań w celu

przyspieszenia prac nad jej publikacją. Nawet w ostatnim możliwym dniu jej ogłoszenia

(30 września 2014 r.) nie skontaktowało się w tej sprawie z Rządowym Centrum Legislacji.

[Dowód: akta kontroli, str. 31-44, 261-270, 315-320, 353-367]

[Osoby odpowiedzialne za nieprawidłowości i brak rzetelności w działaniu, w tym przede

wszystkim należytej staranności]

1. Odpowiedzialny za proces przygotowania ustawy zmieniającej w MF był Departament

Podatków Dochodowych (dalej: DPD), nadzorowany przez Sekretarza Stanu, pana Janusza

Cichonia11. Dyrektorem DPD jest pani Ewa Adamiak12, która odpowiedzialna była m.in. za

koordynowanie procesu zmian prawa w podatkach dochodowych i nadzór nad pracami

legislacyjnymi13, natomiast bezpośrednio prace nad procesem przygotowania ustawy

zmieniającej nadzorował Zastępca Dyrektora DPD, pan Jarosław Szatański14. [Dowód: akta kontroli, str. 195-226, 271-290, 325, 329-348]

2. Kierownictwo Departamentu Podatków Dochodowych nie dostrzegło zagrożenia

związanego z brakiem publikacji ustawy zmieniającej i nawet w ostatnim możliwym dniu na jej

ogłoszenie, tj. 30 września 2014 r. nie skontaktowało się z Rządowym Centrum Legislacji

w celu uzyskania informacji o terminie publikacji ustawy.

Zdaniem Dyrektor DPD, mając na uwadze dotychczasowe pozytywne doświadczenia

w zakresie priorytetowego traktowania publikacji ustaw podatkowych przez RCL oraz termin

podpisania ustawy zmieniającej przez Prezydenta RP (16 września 2014 r.) nie było obaw, że

ogłoszenie ustawy nie nastąpi przed 1 października 2014 r.15. Podstawą wyrażenia

przeświadczenia o priorytetowym traktowaniu przez Rządowe Centrum Legislacji publikacji

ustaw zmieniających ustawy o podatkach dochodowych był fakt, iż dotychczas ich publikacja

następowała w terminie gwarantującym zachowanie odpowiedniego vacatio legis16.

[Dowód: akta kontroli, str. 31-44, 321]

2014 r., pismo znak: DD5/0301/2/12/KGK/2014/. 11 Pełniący funkcję od dnia 15 stycznia 2013 r. Zarządzenie nr 33 Ministra Finansów z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie podziału kompletacji w Kierownictwie

Ministerstwa Finansów. 12 Pełniąca funkcję od dnia 20 listopada 2006 r. 13 Opis stanowiska pracy Dyrektora Departamentu DPD, zadanie 1, str. 2. 14 Pełniący funkcję od 12 stycznia 2009 r. Odpowiedzialny m.in. za koordynowanie procesu zmian prawa w podatku dochodowym i prowadzenie procesu

legislacyjnego na podstawie opisu stanowiska pracy Zastępcy Dyrektora Departamentu DPD odpowiedzialnego za realizację zadań w zakresie podatku

dochodowego od osób prawnych, zadanie 1, str. 2. 15 Wyjaśnienia pani Ewy Adamiak, Dyrektora DPD, z dnia 8 października 2014 r., znak: DD1/0802/1/ADX/2014. 16 Wyjaśnienia pani Ewy Adamiak, Dyrektora DPD, z dnia 9 października 2014 r., znak: DD1/0802/2/ADX/2014.

strona 4 z 6

3. Kierownictwo DPD nie sygnalizowało również Sekretarzowi Stanu panu Januszowi

Cichoniowi ryzyka nieopublikowania przepisów w oczekiwanym terminie, tj. do dnia

30 września 2014 r.17.

Pan Minister Janusz Cichoń wyjaśnił, że był przekonany, że RCL w swoich działaniach w zakresie publikacji aktów prawnych bierze pod uwagę termin wejścia w życie ustawy

ustalając priorytety w zakresie ich publikacji. W opinii Pana Ministra w uzasadnieniu ustawy

zmieniającej wyraźnie wyartykułowano, że harmonogram prac zakładał, że część ustawy

dotycząca CFC wejdzie w życie jak najwcześniej18.

[Dowód: akta kontroli, str. 261-269, 315-319, 353-372]

4. Pani Ewa Adamiak, Dyrektor DPD była zaangażowana w ostatnich dniach września

2014 r. w prowadzenie procesu legislacyjnego priorytetowego dla Rządu projektu

dotyczącego zmiany ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych

innych ustaw19 i nie otrzymała informacji o braku publikacji ustawy zmieniającej od

bezpośrednio nadzorującego pion odpowiedzialny za przygotowanie tej ustawy, pana Jarosława

Szatańskiego, Zastępcy Dyrektora DPD.

Dyrektor DPD wyjaśniła, że w związku z powyższym nie mogła podjąć działań w tym

zakresie. [Dowód: akta kontroli, str. 261-269]

5. Pan Jarosław Szatański nie informował Dyrektora DPD o zagrożeniach wynikających

z braku publikacji ustawy i nie wyznaczył konkretnemu pracownikowi zadania w zakresie

monitorowania procesu publikacji ustawy, ponieważ po otrzymaniu informacji o podpisaniu

ustawy przez Prezydenta RP w dniu 16 września 2014 r., nie dostrzegł ryzyka

nieopublikowania ustawy do końca września 2014 r.20. [Dowód: akta kontroli, str. 261-269, 315-319]

6. Ponadto dwóch pracowników DPD bezpośrednio zaangażowanych w prace nad

przepisami dotyczącymi zagranicznej spółki kontrolowanej przeszło do innych

Departamentów21, natomiast Naczelnik Wydziału, który bezpośrednio nadzorował prace nad

przedmiotową regulacją przebywa na zwolnieniu lekarskim22. [Dowód: akta kontroli, str. 3-4, 195-226, 261-265, 291-312]

7. W związku z powyższym, w okresie 17-30 września 2014 r. żaden z pracowników

i dyrektorów departamentu nie monitorował terminu publikacji ustawy zmieniającej23.

[Dowód: akta kontroli, str. 261-269, 315-319]

8. Po ukazaniu się w dniu 3 października 2014 r. artykułu pn. Koszt błędu urzędnika24

Kierownictwo Departamentu Podatków Dochodowych złożyło wyjaśnienia panu Ministrowi

Januszowi Cichoniowi i kontaktowało się z pracownikami Biura Legislacyjnego Sejmu RP

i Senatu RP. Sekretarz Stanu w MF kontaktował się z Szefem Kancelarii Sejmu, panem

17 Wyjaśnienia pani Ewy Adamiak, Dyrektora DPD, z dnia 9 października 2014 r., znak: DD1/0802/3/ADX/2014 oraz wyjaśnienia pana Jarosława Szatańskiego,

Zastępcy Dyrektora DPD, z dnia 10 października 2010 r., znak: DD1/0802/4/JSQ/2014. 18 Wyjaśnienia pana Janusza Cichonia, Sekretarza Stanu w MF, z dnia 10 października 2014 r, znak: SJCN/062/2/RD-92381/2014. 19 Wyjaśnienia pani Ewy Adamiak, Dyrektora DPD, z dnia 9 października 2014 r., znak: DD1/0802/3/ADX/2014. Projekt wpisany w Wykazie prac

legislacyjnych i programowych Rady Ministrów pod nr UA 48, stanowiący realizację zmian w zakresie ulgi na dzieci, którą Prezes Rady Ministrów zapowiedział

podczas 73. posiedzenia Sejmu (Stały Komitet Rady Ministrów w dniu 23 września 2014 r., Rada Ministrów w dniu 30 września 2014 r.). 20 Pismo pana Jarosława Szatańskiego, Zastępcy Dyrektora DPD, z dnia 10 października 2010 r., znak: DD1/0802/4/JSQ/2014 oraz wyjaśnienia pani Ewy

Adamiak, Dyrektora DPD, z dnia 9 października 2014 r., znak: DD1/0802/3/ADX/2014. 21 Pan Grzegorz Taborski, główny specjalista, przeszedł w dniu 25 sierpnia 2014 r. do Departamentu Prawnego, natomiast osoba, która przejęła po nim zadania,

pan Mariusz Staniak, w dniu 29 września 2014 r. przeszedł do Departamentu Rozwoju Rynku Finansowego, ponadto w dniach od 21 do 26 września 2014 r.

przebywał na zwolnieniu lekarskim. 22 Od 19 września 2014 r. Naczelnik Wydziału podatku dochodowego od osób prawnych I (DD5) pani Katarzyna Gortat-Kopacka. 23 Wyjaśnienia pani Ewy Adamiak, Dyrektora DPD, z dnia 9 października 2014 r., znak: DD1/0802/3/ADX/2014 oraz wyjaśnienia pana Jarosława Szatańskiego,

Zastępcy Dyrektora DPD, z dnia 10 października 2010 r., znak: DD1/0802/4/JSQ/2014. 24 Rzeczpospolita, str. 1.

strona 5 z 6

Ministrem Lechem Czaplą w celu ustalenia jak najszybszego i najskuteczniejszego sposobu

przeprowadzenia procesu legislacyjnego. [Dowód: akta kontroli, str. 3-7, 261-269]

[Skutki nieprawidłowości]

1. W toku kontroli ustalono, że kwota podana przez media 3,3 mld zł, jako strata dla

budżetu państwa, nie została wskazana przez MF. Skutki finansowe wejścia w życie

przepisów dotyczących CFC nie były uwzględniane w projekcie ustawy budżetowej na

2015 r. i nie ujęto ich w żadnym innym dokumencie przygotowanym przez MF (np.

uzasadnienie do ustawy, Action Plan) ze względu na brak wiarygodnych danych źródłowych.

Przykładowo w uzasadnieniu do projektu ustawy podkreślono jedynie, że w związku

z wejściem w życie tych przepisów należy liczyć się z pozytywnym wpływem

przedmiotowego rozwiązania na dochody sektora finansów publicznych.

W ocenie MF wyrażone w uzasadnieniu ustawy przekonanie o pozytywnych skutkach tej

regulacji na dochody sektora finansów publicznych wynikało głównie z jej prewencyjnego

oddziaływania. [Dowód: akta kontroli, str. 3-4, 11-12, 19-26, 31-37, 111-194]

2. Z uwagi na publikację ustawy zmieniającej w dniu 3 października 2014 r., jej przepisy

w zakresie zagranicznych spółek kontrolowanych objęły te spółki, których rok podatkowy

zaczyna się w lutym lub w każdym następnym miesiącu w trakcie 2015 r. Ustawa nie obejmuje

najbliższego roku podatkowego tych spółek kontrolowanych, których rok podatkowy zaczyna

się 1 stycznia 2015 r. [Dowód: akta kontroli, str. 1-2, 19-22]

3. W związku z tym koniecznym było podjęcie niezwłocznych działań nad

przygotowaniem nowelizacji25 ustawy zmieniającej, w której wskazano, że dotyczyć będzie ona

roku podatkowego zagranicznej spółki kontrolowanej, który rozpoczął się po dniu

31 grudnia 2014 r. Jednym z wnioskodawców nowelizacji jest pan Janusz Cichoń, Sekretarz

Stanu w MF. Uwzględniając wymogi konstytucyjne zmiana ta powinna być ogłoszona do

30 listopada 2014 r. [Dowód: akta kontroli, str. 1-2, 27-30]

III. ZALECENIA

Biorąc pod uwagę ustalenia i oceny na podstawie art. 52 ust. 4 ustawy o kontroli zalecam Panu

Ministrowi:

1. Wzmocnienie nadzoru nad monitorowaniem procesu ogłaszania aktów

prawnych w celu zapewnienia wejścia w życie przepisów w planowanym

terminie.

2. Wyciągnięcie konsekwencji służbowych wobec osób odpowiedzialnych za

stwierdzone nieprawidłowości.

IV. INFORMACJE O KONTROLI

Kontrolę przeprowadzili kontrolerzy z Departamentu Kontroli i Nadzoru Kancelarii Prezesa

Rady Ministrów:

Agnieszka Wolniak, radca Szefa KPRM, na podstawie upoważnienia nr 29/2014 z dnia

7 października 2014 r.,

Robert Fekete, radca generalny, na podstawie upoważnienia nr 28/2014 z dnia

7 października 2014 r. [Dowód: akta kontroli str. 375-378]

25 Projekt poselski z dnia 6 października 2014 r., druk nr 2787.

strona 6 z 6

Czynności kontrolne zostały przeprowadzone w siedzibie Ministerstwa Finansów przy

ul. Świętokrzyskiej 12, 00-916 Warszawa, w okresie od 7 do 13 października 2014 r.

W okresie objętym kontrolą funkcję Ministra Finansów od dnia 27 listopada 2013 r. pełni pan

Mateusz Szczurek (ponownie powołany na to stanowisko w dniu 22 września 2014 r.). [Dowód: akta kontroli str. 327, 373]

Na podstawie art. 52 ust. 5 ustawy o kontroli, kierownikowi jednostki kontrolowanej

przysługuje prawo do przedstawienia stanowiska do sprawozdania z kontroli, w terminie 3 dni

roboczych od dnia jego otrzymania. Przekazanie stanowiska nie wstrzymuje realizacji ustaleń

kontroli.