LOTERIE CHARYTATYWNE - PRAKTYKI ZAGRANICZNE · Organizacje charytatywne, pragn ące uzyska ć...

LOTERIE CHARYTATYWNE - PRAKTYKI ZAGRANICZNE

1. ACLEU: Pozyskiwanie środków dla NGO za pośrednictwem loterii charytatywnych.

Studium biznesowe: Holandia

2. Jo Bucci, Annemiek Hoogenboom, Ludowa Loteria Kodów Pocztowych: Środowisko

regulacyjne loterii (charytatywnych) w Zjednoczonym Królestwie

3. Eva Struving, Novamedia & Anna Wieslander, Svenska PostkodLotteriet: Łączenie

komercji z dobroczynnością. Pozyskiwanie funduszy przez szwedzki loterie non-profit

4. ACLEU: Jak utworzyć loterię dobroczynną – proste instrukcje

5. Barbara Baarsma, Matthijs Gerritsen, Jorna Leenheer, SEO Economisch Onderzoek:

Lepsze szanse dla loterii charytatywnych. Badanie dot. regulacji europejskich rynków

loteryjnych wykonane na zlecenie Holenderskiej Narodowej Loterii Kodów

Pocztowych, Amsterdam 21.12.2007 (streszczenie).

SEMINARIUM: HAZARD PRO PUBLICO BONO

Loterie jako źródło finansowania inicjatyw obywatelskich.

Najlepsze praktyki międzynarodowe i perspektywy dla Polski

Warszawa, 16 lutego 2010 r.

Seminarium jest organizowane w ramach wieloletniego projektu Fundacji Instytut

Spraw Publicznych: KOMPAS – „Budowanie przyjaznego środowiska społecznego i

prawnego dla organizacji pozarządowych”, finansowanego przy udziale środków

Trust for Civil Society in Central and Eastern Europe.

Materiały towarzyszące seminarium „Hazard pro publico bono”, Warszawa, 16.02.2010 – str. 2

Pozyskiwanie środków dla NGO za pośrednictwem loterii charytatywnych

Studium biznesowe: Holandia

Pierwszego dnia 2010 roku, mieszkańcy holenderskiego miasta Eindhoven obchodzili nie tylko Nowy Rok, lecz również fakt, że 6 spośród jego mieszkańców stało się milionerami, zaś 1300 gospodarstwom domowym przypadł mniejszy lub większy udział w kwocie 30 milionów euro – rekordowej wygranej w Holenderskiej Loterii Kodów Pocztowych. Jednak ci szczęśliwi mieszkańcy tego miasta nie są jedynymi zwycięzcami loterii. Holenderska Loteria Kodów Pocztowych przekazuje rokrocznie pokaźne darowizny na rzecz takich organizacji, jak Oxfam Novib, UNICEF, Amnesty International, WWF, Fundacja Clintona i wielu innych. Ze sprzedaży kuponów w 2009 r., ponad 70 organizacji społeczeństwa obywatelskiego otrzymało od loterii łączne wsparcie w wysokości EUR 256 milionów (bez wskazań co do konkretnego przeznaczenia dotacji) na swoje działania na rzecz ograniczenia ubóstwa, promowania praw człowieka, ochrony środowiska naturalnego i umacniania spójności społecznej.

Gospodarka i filantropia Wykorzystywanie loterii do pozyskiwania funduszy na szczytne cele nie jest niczym nowym. Już w XVI wieku organizowano loterie, których przychody przeznaczano na cele, takie jak budowa sierocińca, szpitala czy szkoły. W późniejszych okresach władze różnych europejskich krajów ustanawiały – często na zasadzie monopolu – loterie zarządzane i kontrolowane przez państwo.

Loterie charytatywne prowadzą działalność jako swoiste uzupełnienie loterii państwowych, często na zasadzie małych inicjatyw lokalnych – albo dlatego, że państwo ma monopol na loterie o zasięgu krajowym (jak np. w Wielkiej Brytanii) albo ze względu na przepisy ograniczające wygrane w loteriach charytatywnych (np. w Austrii wygrana w loterii dobroczynnej nie może wynosić więcej, niż EUR 15.000).

Loterie charytatywne w Holandii stanowią pewnego rodzaju wyjątek ze względu na skalę ich działalności, przejrzystość, publiczny profil zarówno zwycięzców, jak i organizacji charytatywnych, liczbę organizacji-beneficjentów oraz ścisłą współpracę ze środkami masowego przekazu.

W swoim holenderskim wydaniu, ten specjalny rodzaj loterii okazał się być wysoce skutecznym narzędziem do pozyskiwania funduszy. Największe loterie dobroczynne działające w Holandii to Loteria Kodów Pocztowych, Loteria Sponsor Bingo oraz Loteria BankGiro, które razem składają się na Narodowe Loterie Charytatywne. W 2009 roku, te trzy loterie przekazały ponad EUR 362 milionów około 165 organizacjom społecznym.

1 Poza 39 stałymi beneficjentami, istnieje również 3000 klubów i stowarzyszeń lokalnych, otrzymujących darowizny celowe od

osób wspierających, uczestniczących w Loterii.

Liczba beneficjentów w 2010 roku

Łączne darowizny w 2009 roku

Wspierane sektory

Narodowa Loteria Kodów Pocztowych

74

256 milionów euro

Współpraca na rzecz rozwoju, środowisko naturalne, prawa człowieka, spójność społeczna

Loteria BankGiro

52

59 milionów euro

Kultura

Loteria Sponsor Bingo

39

1

47 milionów euro

Zdrowie i dobrobyt


Model działania tych loterii jest nader prosty. Uczestnicy wykupują subskrypcję na loterię za pomocą kuponu, przez internet lub telefonicznie. Subskrypcję można wykupić albo zakończyć każdego miesiąca. Kwota odpowiadająca cenie kuponu jest automatycznie pobierana bezpośrednio z konta bankowego subskrybenta, zaś numer kuponu jest uwidaczniany na wyciągu transakcji bankowych. Losowania odbywają się na koniec każdego miesiąca; numery zwycięskich kuponów są publikowane na stronach internetowych loterii oraz w gazetach regionalnych. Wszelkie wygrane są automatycznie przelewane na konta bankowe szczęśliwych zwycięzców, tak więc uczestnicy nie muszą sami sprawdzać wyników losowania. Ten „wirtualny” model prowadzenia loterii oferuje dwie istotne zalety – nie ma ryzyka zgubienia kuponu i, co ważniejsze, bezgotówkowy charakter całego procesu eliminuje jakikolwiek potencjał dla prania brudnych pieniędzy. Uczestnicy loterii charytatywnej mają szansę wygrania wartościowych nagród a, jednocześnie, przyczyniają się do finansowania społecznie użytecznych celów – 50% przychodów z loterii jest przekazywana bezpośrednio na rzecz beneficjentów. Nawet, jeśli indywidualnemu graczowi nie sprzyja szczęście, organizacje charytatywne wygrywają za każdym razem.

Formuła loterii charytatywnej W różnych krajach loterie państwowe przekazują taki lub inny odsetek swoich przychodów na cele dobroczynne. Może to być na przykład stosunkowo skromne 8%, przekazywane na rzecz krzewienia sportu na Węgrzech albo 28%, przekazywane dużej grupie organizacji w Wielkiej Brytanii.

Ale w jaki sposób loteria przekształca się w system zbiórki pieniędzy na cele społeczne? Jakie

kryteria muszą być spełnione, by loteria stała się loterią charytatywną? W tym miejscu dobrze jest

przypomnieć cele, które pierwotnie przyświecały twórcom największej holenderskiej loterii

dobroczynnej – Loterii Kodów Pocztowych. Dążyli oni nie tyle do zwiększenia liczby loterii,

działających w kraju, co do stworzenia alternatywnego źródła przychodu dla podmiotów pracujących

na rzecz trzech spraw o uniwersalnym znaczeniu – praw człowieka, zwalczania biedy w Trzecim

Świecie oraz ochrony środowiska naturalnego. Zatem motywy twórców Loterii Kodów Pocztowych

dotyczyły pozyskiwania środków dla dobrej sprawy. Podążając tym tropem, dochodzimy do wniosku, że główną cechą loterii charytatywnej jest to, że istotna część jej przychodów jest przekazywana beneficjentom loterii. W przypadku Narodowych Loterii Dobroczynnych w Holandii, jest to całe 50% ich przychodu (odsetek ten wynika ze stosownych przepisów). Prawodawstwo innych krajów podchodzi do tej kwestii inaczej. W Szwecji, na przykład, odnośne przepisy mówią o przekazywaniu organizacjom pożytku publicznego „rozsądnych kwot”. W Czechach, z kolei, loterie mają obowiązek wypłacania co najmniej 50% swojego obrotu brutto jako nagrody, zaś jedynie 6 do 20% ich obrotu netto jest przekazywane na cele dobroczynne.

Przeznaczenie kwoty obrotu Holenderskich Loterii Dobroczynnych

W naszym przekonaniu, loteria charytatywna, która pragnie naprawdę zasłużyć na to miano winna przekazywać całość swojego zysku beneficjentom. Po odliczeniu kosztów operacyjnych (które, co do zasady, nie powinny przekraczać 20%), połowa przychodu loterii powinna być przeznaczona dla organizacji charytatywnych, zaś druga połowa powinna być zarezerwowana na wygrane. Innymi słowy, co najmniej 40% obrotu brutto loterii winno być przekazywane organizacjom charytatywnym.

Po drugie, loteria charytatywna musi być solidnym, godnym zaufania partnerem dla swoich

beneficjentów i służyć im wsparciem w dłuższej perspektywie czasowej. Loterie Charytatywne w

Holandii nie zbierają pieniędzy na niesprecyzowany cel „pożytku publicznego”, lecz pracują, by

Org.charytatywne(50%)

Nagrody (35%)

Koszty oper.(15%)


sprostać konkretnym wyzwaniom, którym najlepiej stawić czoła w drodze wieloletniego wsparcia

instytucjonalnego na odpowiednim poziomie. Oczywiście, aby móc zapewnić pomoc przez dłuższy okres czasu, nie może być mowy o politycznej ingerencji w dystrybucję funduszy – najlepiej

zatem, by loteria charytatywna była inicjatywą prywatną.

W zasadzie każdy podmiot prawny może uruchomić loterię, tym niemniej potrzebna jest do tego

licencja, wsparcie doświadczonego operatora, poważni inwestorzy, którzy od samego początku

zapewnią atrakcyjną pulę nagród oraz znane organizacje pozarządowe, by uwiarygodnić loterię w

oczach opinii publicznej.2 Znów, dokładne warunki, jakie trzeba spełnić, by uruchomić loterię różnią

się zależnie od jurysdykcji narodowej. W przypadku Szwecji, o licencję mogą się ubiegać wyłącznie

fundacje lub organizacje pozarządowe; w Czechach, z kolei, musi to być podmiot czeskiego prawa

handlowego.

Dlaczego przywiązujemy tak dużą wagę do braku nacisków politycznych ? Przecież wiele loterii

państwowych również przekazuje środki na cele charytatywne – bezpośrednio lub poprzez odnośne

agendy rządowe. Chociaż różne kraje stosują różne metody przydziału i dystrybucji funduszy, zawsze

obecny jest jakiś wpływ ze strony obieralnych organów władzy. Niezależnie od tego, czy rozpatrujemy

brytyjską Loterię Narodową i jej wsparcie dla budowy Millenium Dome i dla organizacji igrzysk

olimpijskich w 2012 roku czy włoską Gioco Del Lotto i wsparcie dla kultury i dziedzictwa narodowego,

świadczone za pośrednictwem Ministerstwa Kultury, niezmiennie napotykamy jakiś spór pomiędzy

różnymi partiami politycznymi, regionami kraju czy innymi grupami interesów. Innymi słowy, zawsze

zachodzi ryzyko odcięcia finansowania lub zmiany priorytetów budżetowych. Zaś loteria charytatywna

winna być czymś więcej, niż poborcą podatków; jej przekazy winny być postrzegane jako dodatkowe

źródło przychodu, a w żadnym wypadku jako zastępstwo dla dotacji rządowych. Po trzecie wreszcie, stoimy na stanowisku, że loteria charytatywna powinna udostępniać fundusze, nie określając ich dokładnego przeznaczenia. Znaną bolączką organizacji obywatelskich, szukających wsparcia u władz publicznych (i coraz częściej również u darczyńców prywatnych) jest to, że te dotacje, które uda im się pozyskać są przeznaczone na ściśle określony cel czy konkretny projekt. Uzyskanie funduszy na przysłowiowe „wydatki ogólne” urasta do rangi poważnego problemu. Dotacja od loterii charytatywnej, nieobwarowana warunkami co do jej przeznaczenia pozwala beneficjentom spożytkować środki wedle własnego uznania (a to oni najpewniej wiedzą najlepiej, na co je wydać). Oczywiście taki datek może być spożytkowany jako dodatkowe wsparcie dla projektów, korzystających już z finansowania rządowego, ale może też być przeznaczony na jakąś inicjatywę, którą trudno byłoby zainteresować ministerstwo czy sponsora korporacyjnego – na przykład na budowanie sieci międzynarodowej, czyli na pracę, która – jakkolwiek by nie była żmudna i mało spektakularna – powinna z czasem zaprocentować większą skutecznością całej organizacji.

Partnerstwo pomiędzy loterią a beneficjentem Długoterminowe wsparcie finansowe na odpowiednio wysokim poziomie, nieograniczone sztywnymi warunkami co do sposobu jego spożytkowania stanowi istotę loterii charytatywnej. Jednak wsparcie takiego rodzaju może mieć miejsce tylko tam, gdzie loteria i organizacja-beneficjent działają w warunkach dużego zaufania. Stosunki, łączące te dwie strony wykraczają daleko poza sferę czysto finansową – stanowią bardziej coś na kształt spółki osobowej. Nie każda organizacja może się ubiegać o finansowanie przez loterię. Organizacje charytatywne, pragnące uzyskać wsparcie Holenderskich Loterii Charytatywnych mogą przysłać do ich Działu Charytatywnego umotywowany wniosek wraz ze sprawozdaniem finansowym i raportem rocznym w terminie do 1 października każdego roku. Dział Charytatywny rozpatruje wnioski i formułuje na ich podstawie rekomendacje dla Zarządu i dla Rady Nadzorczej. W skład tego ostatniego organu wchodzą byli politycy i przedsiębiorcy, dysponujący doświadczeniem w pracy na rzecz dobra publicznego i społeczeństwa obywatelskiego. Decyzje, dotyczące organizacji-beneficjentów są podejmowane do początku kolejnego roku w oparciu o surowe kryteria, omówione poniżej.

2 Bardziej szczegółowe omówienie kolejnych kroków znajdą Państwo w dokumencie pt. Jak utworzyć loterię

charytatywną – proste instrukcje , który będzie rozdany podczas seminarium w dniu 16 lutego.


Organizacja ubiegająca się o wsparcie ze strony Loterii musi przede wszystkim działać w jednej z dziedzin, zdefiniowanych jako uprawnione do otrzymywania takiej pomocy. W przypadku Loterii Kodów Pocztowych, sektory te to rozwój i prawa człowieka, środowisko naturalne oraz spójność społeczna. Loteria Sponsor Bingo przeznacza swoje środki na wspieranie zdrowia i dobrobytu, a Loteria BankGiro na kulturę. Po drugie, wspierane organizacje winny cieszyć się stabilną sytuacją, wykazaną wcześniejszymi sukcesami w pozyskiwaniu środków, zapleczem członkowskim oraz wkładem do debaty publicznej. Co do zasady, Holenderskie Loterie Charytatywne wolą wspierać oddolne inicjatywy obywatelskie niż organizacje powołane do życia z nadania rządowego lub politycznego. Po trzecie, organizacje ubiegające się o wsparcie muszą prowadzić działalność na skalę krajową – jest to logiczny wymóg, jeśli zważyć, że uczestnicy Holenderskich Loterii Charytatywnych również pochodzą z różnych miejscowości w całej Holandii. Po czwarte, wsparcie udzielane przez Loterie podlega wytycznym, zgodnie z którymi subwencja od Loterii nie może przekraczać połowy łącznej wartości środków pozyskanych dotychczas przez daną organizację z innych źródeł. Stosowanie tej reguły ma zapobiegać sytuacjom, w której organizacje stają się klientami Loterii, niezdolnymi do efektywnego funkcjonowania bez ich pomocy. Po piąte, idealna organizacja-wnioskodawca wnosi jakąś wartość dodaną lub nową jakość do branży, w której działa. Po szóste, wnioskodawca ma większe szanse na uzyskanie wsparcia, jeśli dana organizacja jest akredytowana lub certyfikowana przez jakiś niezależny podmiot. Akredytacja / certyfikacja nie jest w prawdzie wymogiem formalnym jako takim, jednak przekłada się zazwyczaj na większe zaufanie opinii publicznej. Poza tym Holenderskie Loterie Charytatywne traktują swoją misję pozyskiwania funduszy na cele dobroczynne bardzo poważnie. Władze Loterii lubią, gdy przedstawicieli organizacji charytatywnych cechuje nie tylko profesjonalizm, który jest warunkiem nieodzownym, lecz również pasja i autentyczne zaangażowanie w swoją pracę.

Inicjatywa prywatna w warunkach kontroli rządowej

Podobnie jak w innych krajach europejskich, działalność loterii charytatywnych w Holandii podlega ścisłej kontroli ze strony władz państwowych. Działając na podstawie holenderskiej Ustawy o Grach, Ministerstwo Sprawiedliwości ma prawo udzielania tymczasowych licencji na organizowanie loterii, służących interesowi publicznemu. Stosowne przepisy wymagają, by 50% przychodów z takiej loterii zostało przekazane organizacjom pożytku publicznego. Loterie charytatywne działają równolegle do holenderskiej Loterii Państwowej (której przychody zasilają skarb państwa) oraz do Lotto/Toto, holenderskiego monopolisty w zakresie totolotka, loterii „instant” (ze zdrapkami) oraz zakładów sportowych. Około 20% ich przychodów trafia do sektorów sportu, opieki zdrowotnej i kultury. Licencje Holenderskich Loterii Charytatywnych są wydawane na okres pięciu lat i wytyczają ramy działania każdej loterii – dopuszczaną w ciągu roku liczbę losowań, wymogi sprawozdawcze, wspierane sektory i in. warunki funkcjonowania. Nadzór nad działalnością Loterii jest sprawowany przez Holenderską Komisję ds. Gier Hazardowych (College van toezicht op de kansspelen), która pełni również funkcję konsultacyjną wobec Ministerstwa Sprawiedliwości w zakresie odnowienia licencji.

Studium przypadku: Loteria Kodów Pocztowych

W pierwszym roku swojego działania, Loteria Kodów Pocztowych przyciągnęła 80.000 uczestników – głównie dzięki sprawnej współpracy z Pocztą i z kilkoma firmami, zajmującymi się marketingiem bezpośrednim. Boudewijn Poelmann, jeden z założycieli Loterii Kodów Pocztowych, zwykł był mawiać, „jak nie ma Cię w telewizji, to tak, jak gdybyś w ogóle nie istniał”. Tak się korzystnie złożyło, że początki Loterii zbiegły się w czasie z inauguracją telewizji prywatnych w Holandii, zaś Joop van den


Ende, jedna z kluczowych postaci tej nowej branży, wykazał pozytywne zainteresowanie Loterią i jej promocją. Jak sama nazwa wskazuje, Loteria Kodów Pocztowych opiera się na kodach pocztowych, pod którymi mieszkają uczestnicy – kod pocztowy, uzupełniony o dodatkowe cyfry identyfikujące składa się na numer kuponu. W holenderskim systemie pocztowym, jeden kod przypada przeciętnie na siedemnaście gospodarstw domowych. W tej formule gry, jeśli wylosowany zostanie dany kod pocztowy, wygraną dzieli się pomiędzy wszystkie osoby, mieszkające w obrębie tego kodu, które wykupiły kupony – tak więc, nie tyle jeden szczęśliwiec zostaje multimilionerem, co milionowa wygrana jest dzielona pomiędzy kilka gospodarstw domowych. Loteria zaprasza zwycięzców do wystąpienia w programie telewizyjnym – jest to zupełnie nowa praktyka, motywowana po części przekonaniem, że i tak dowiedziałaby się o nich prasa i po części ogólnie „telegenicznym” charakterem Loterii Kodów Pocztowych. Od samego początku jej działalności uroczystości wręczenia nagród i materiały prezentujące organizacje charytatywne, wspierane przez Loterię (przeplatane elementami rozrywkowymi) były transmitowane w specjalnych programach telewizyjnych. To właśnie ta transparentność i profil publiczny zwycięzców i organizacji-beneficjentów oraz silna tożsamość marki stanowią w istotnej mierze o powodzeniu, jakim cieszy się Loteria. Po jedynym roku jej działalności, liczba osób, biorących udział w losowaniach Loterii Kodów Pocztowych w każdym miesiącu przekroczyła 200.000. Łączna sprzedaż Loterii wzrosła z 7 milionów euro w 1990 roku do 513 milionów euro w 2009 roku, zaś liczba organizacji pozarządowych, wspieranych przez Loterię – z trzech do 74. W chwili obecnej, Loteria Kodów Pocztowych obejmuje miesięcznie 2,5 miliona holenderskich gospodarstw domowych. Liczba

uczestników w styczniu 2010 r.

Ilość losowań w roku

Cena jednego kuponu w 2010 r.

Sposób płatności

Numer kuponu

Loteria Kodów Pocztowych

2,4 miliona (grających 4,2 miliona kuponów)

14

EUR 10,25

Bezpośrednie obciążenie konta

Kod pocztowy + trzy cyfry

Loteria BankGiro

750.000 (grających 1.1 miliona kuponów)

14

EUR 8,25


Numer konta bankowego + dwie cyfry

Loteria Sponsor Bingo

600.000 (grających liczbą 800.000 kuponów)

14

EUR 8,20-10,25


Przypadkowa ośmiocyfrowa liczba

Ekspansja międzynarodowa

W rozmowach, toczonych w gronie międzynarodowym nieraz zdarzało nam się słyszeć – „rozumiem, że takie coś może działać w Holandii, ale czy mogłoby się kiedykolwiek przyjąć u nas?”. Przyznajemy, oczywiście, że uruchomienie loterii charytatywnej nie jest zadaniem łatwym i że na pewno wymaga pewnego przedsiębiorczego zacięcia.

Na szczęście jednak sukces Loterii Kodów Pocztowych wydaje się być niczego sobie produktem

eksportowym. W 2005 roku, spółka Novamedia (operator holenderskiej Loterii Kodów Pocztowych i

właściciel tego formatu gier) uruchomiła szwedzkie wcielenie Loterii - Svenska PostkodLotteriet – oraz

pilotażowy program w północno-wschodnich regionach Anglii - UK Postcode Lottery. W roku 2008, ten

drugi projekt – znany teraz jako Ludowa Loteria Kodów Pocztowych – został rozszerzony na Szkocję,

a w roku 2009 na resztę Anglii.


10 miliardów euro czeka… Na początku 2008 roku, szwedzkie, angielskie i szkockie loterie kodów pocztowych oraz trzy

Holenderskie Loterie Charytatywne połączyły swoje siły w ramach Stowarzyszenia Loterii

Dobroczynnych w Unii Europejskiej (Association of Charity Lotteries in the European Union - ACLEU).

Organizacja ta stawia sobie za zadanie reprezentowanie interesów loterii charytatywnych i ich

beneficjentów na poziomie całej Unii oraz w poszczególnych państwach członkowskich.

Stowarzyszenie stoi na stanowisku, że organizacje pozarządowe w każdym kraju europejskim winny

mieć możliwość ubiegania się o finansowanie od (narodowej) loterii charytatywnej. Z pobieżnych

szacunków wynika, że – zakładając wdrożenie modelu loterii charytatywnej w każdym państwie

członkowskim – organizacje charytatywne byłyby w stanie pozyskać z tego źródła środki rzędu 10

miliardów euro rocznie!

W celu uzyskania dalszych informacji, prosimy o kontakt: Association of Charity Lotteries in the European Union (ACLEU) Rue du Luxembourg 47-51, 1050 Bruksela, Belgia, Tel. +32 2 513 8679, [email protected], www.acleu.eu


Środowisko regulacyjne loterii (charytatywnych) w Zjednoczonym Królestwie

Jo Bucci, Dyrektor Naczelna, Ludowa Loteria Kodów Pocztowych

Annemiek Hoogenboom, Dyrektor Krajowa, Ludowa Loteria Kodów Pocztowych

Jeśli spojrzeć na rynek gier hazardowych w Wielkiej Brytanii jako całość, loterie

charytatywne składają się na malutką jego część (rzędu 2-4%), w której działa bardzo wielu

drobnych operatorów (licencje na prowadzenie loterii charytatywnych wydano przeszło 800

podmiotom). W niniejszym artykule przedstawiamy ogólne omówienie brytyjskich przepisów,

regulujących działalność loterii ogólnie, a loterii charytatywnych w szczególności. Po

omówieniu przepisów, dotyczących loterii charytatywnych oraz Loterii Narodowej,

przedstawimy studium przypadku Ludowej Loterii Kodów Pocztowych, operatora loterii

charytatywnych, stawiających sobie za zadanie pozyskiwanie funduszy dla lokalnych

inicjatyw dobroczynnych oraz propagowanie ich działalności (znanych w Zjednoczonym

Królestwie, tzn. w Anglii i w Szkocji, jako society lotteries).

USTAWODAWSTWO

Przez dłuższy okres czasu, prawo brytyjskie zakazywało organizowania loterii narodowych.

Jednak konkurencja ze strony operatorów zagranicznych oraz pragnienie pozyskania

dodatkowych źródeł przychodu dla różnych instytucji i projektów publicznych doprowadziły

do ustanowienia Loterii Narodowej w 1994 roku. W chwili obecnej, ramy prawne dla gier

hazardowych w Zjednoczonym Królestwie są wyznaczone przez Ustawę o loterii narodowej z

1993 roku (nowelizowana w 1998 roku) oraz przez Ustawę o grach (uchwalona w 2005 roku,

weszła w życie we wrześniu 2007 roku).

Przepisy brytyjskie zakazują organizowania i prowadzenia loterii, które nie są „małymi

loteriami”, „prywatnymi loteriami”, „loteriami charytatywnymi” (society lotteries), „loteriami

samorządów lokalnych” (local authority lotteries) lub elementem Loterii Narodowej. Osoby,

organizujące nielegalne loterie (bez stosownej licencji) podlegają karze grzywny lub

pozbawienia wolności.

Z wyjątkiem Loterii Narodowej, wszystkie loterie,

organizowane w Zjednoczonym Królestwie podlegają nadzorowi Komisji Gier Hazardowych, powołanej na

podstawie Ustawy o grach z 2005 roku. Komisja Gier jest

pozaministerialnym organem publicznym działającym pod patronatem Departamentu Kultury,

Mediów i Sportu. Jej główne zadania obejmują zapobieganie zjawiskom kryminalnym w

kontekście gier hazardowych, zapewnienie przejrzystego i uczciwego prowadzenia gier oraz

ochronę nieletnich i innych grup, które mogą być szczególnie zagrożone np. uzależnieniem od

hazardu. Komisja Gier wydaje licencje operatorom loterii (licencje te są co do zasady bardzo

drogie, zaś opłata licencyjna wzrasta w miarę rosnącego uczestnictwa), nakłada kary i – w

uzasadnionych przypadkach – cofa licencje.

Loterie krajowe w Wielkiej Brytanii – w tym również loterie „instant” – są prowadzone przez

Loterię Narodową, która korzysta w tym zakresie ze ścisłego monopolu. Prowadzenie gier

losowych za pośrednictwem internetu oraz ich reklama są dozwolone dla operatorów,

posiadających licencję, wydaną przez władze jednego z państw Europejskiego Obszaru


Gospodarczego, Gibraltaru lub terytorium, znajdującego się na „białej liście” (mianowicie

Antigua i Barbuda, Tasmania, Stany Alderney oraz Wyspa Man).

MAŁE LOTERIE, LOTERIE PRYWATNE, LOTERIE CHARYTATYWNE, LOTERIE WŁADZ LOKALNYCH

Loterie, kwalifikujące się w świetle przepisów jako „małe” lub „prywatne” nie podlegają rejestracji przez Komisję Gier, zaś ich działalność pozostaje poza gestią Komisji.

Małe loterie definiuje się jako loterie, organizowane ad hoc w celu pozyskania środków na

imprezę, nie podlegającą szczególnej regulacji na mocy innych przepisów (np. targ, uroczysta

kolacja czy mecz). Maksymalna kwota, jaką organizatorzy małej loterii mogą przeznaczyć na

zakup nagród to 250 funtów; mała loteria nie może oferować nagród pieniężnych.

Loterie prywatne odbywają się w zamkniętym gronie jednej społeczności, nie zawiązanej w

celu uprawiania hazardu (np. w miejscu pracy, wśród mieszkańców jednego bloku czy wśród

członków stowarzyszenia). Przepisy nie przewidują w tym przypadku ograniczeń, dotyczących stawek lub wartości wygranych.

Loterie charytatywne (society lotteries) oraz loterie samorządu lokalnego (local authority

lotteries) muszą z kolei zarejestrować się w Komisji Gier, względnie we właściwym urzędzie

lokalnym. W przypadku tych pierwszych, obowiązek rejestracji stosuje się, jeśli łączna

wartość sprzedaży jednej loterii charytatywnej przekracza 20.000 funtów lub gdy łączna

wartość wszystkich loterii, odbytych w jednym roku przekracza 250.000 funtów.

W kontekście brytyjskich przepisów, regulujących loterie, przez towarzystwo (society)

rozumie się klub, instytucję, organizację lub stowarzyszenie. Loteria charytatywna (society

lottery) jest promowana i prowadzona przez stowarzyszenie w celach charytatywnych –

prawna definicja takiej loterii wyklucza prywatny zysk i cele komercyjne, zaś wszelkie

przychody z loterii są na mocy prawa zastrzeżone na użytek danego stowarzyszenia. W roku

2008, Komisja Gier wydała 131 licencji na zorganizowanie loterii charytatywnych.

Organ samorządu lokalnego (tzn. rada hrabstwa lub dzielnicy) może zorganizować loterię, której przychody netto zostaną przeznaczone na jakikolwiek cel, mieszczący się w jego gestii

zgodnie z odrębnymi przepisami.

Zarówno loterie charytatywne, jak i loterie władz lokalnych podlegają limitowi łącznej

sprzedaży kuponów na jedno losowanie w kwocie 4 milionów funtów oraz łącznej wartości

kuponów, sprzedanych w jednym roku na rzecz jednej organizacji charytatywnej w kwocie 20

milionów funtów. Z kolei maksymalna wartość jednej wygranej jest prawnie ustalona na

poziomie 10% łącznej wartości sprzedanych kuponów (tzn. 400.000 funtów), zaś maksymalny procent przychodów, przeznaczonych na nagrody – na poziomie 55%. W

przypadku, gdy przychody z loterii nie przekraczają kwoty 20.000 funtów, organizatorzy

mogą przeznaczyć do 35% tej kwoty na pokrycie kosztów bez porozumienia z Komisją Gier;

w przypadku wyższych przychodów, limit ten ulega obniżeniu do 15% przychodów.

Z kolei łączna wartość nagród przyznawanych w loterii oraz kosztów jej organizacji nie może

przekraczać 80% jej przychodów. Innymi słowy, przepisy wymagają, by co najmniej 20%

przychodów z loterii charytatywnej zostało przekazane na cel charytatywny. Jeden kupon na

loterię charytatywną lub loterię organizowaną przez władze lokalne nie może kosztować


więcej, niż dwa funty. Ilość losowań w roku nie jest ograniczona. Kuponów nie wolno

sprzedawać osobom poniżej szesnastego roku życia.

Aby przyjmować środki, zgromadzone w drodze loterii charytatywnej, brytyjska organizacja

charytatywna również musi posiadać odpowiednią licencję. Taką „licencję promocji loterii”

wydaje się jedynie podmiotom, wpisanym do brytyjskiego rejestru organizacji

charytatywnych. Jakakolwiek inna organizacja, zamierzająca promować loterię charytatywną również musi uzyskać licencję.

LOTERIA NARODOWA

Według Ustawy o Loterii Narodowej z 1993 roku, tylko

jeden podmiot w jednym czasie może posiadać licencję uprawniającą do prowadzenia Loterii Narodowej. W

chwili obecnej, wyłącznym licencjonowanym

operatorem Loterii Narodowej jest spółka akcyjna Camelot Group plc. Firma ta opracowuje

poszczególne gry oferowane w ramach Loterii Narodowej, świadczy usługi dla zwycięzców i

graczy oraz utrzymuje kontakty z punktami detalicznymi, zajmującymi się dystrybucją.

Komisja Loterii Narodowej jest w dużej mierze analogiczna do Komisji Gier – jest to

pozaministerialny organ, działający pod egidą Departamentu Kultury, Mediów i Sportu,

odpowiedzialny za licencjonowanie i regulację Loterii Narodowej. Komisja egzekwuje

przestrzeganie warunków licencji przez operatora Loterii Narodowej oraz działa na rzecz

maksymalizacji kwot, pozyskiwanych na cele dobroczynne. Komisja Loterii Narodowej ma

prawo do nakładania kar pieniężnych na operatora, a w skrajnych okolicznościach może

również cofnąć jego licencję. Spółka Camelot ani Komisja Loterii Narodowej nie podejmuje

decyzji w zakresie podziału środków, zebranych przez Loterię – jest to zadanie Funduszu

Dystrybucyjnego Loterii Narodowej, do którego przekazuje się 28% wartości sprzedaży

Loterii, ustawowo zagwarantowanych na cele dobroczynne. Fundusz Dystrybucyjny

przekazuje następnie środki czternastu mniejszym funduszom - Lottery funders. Lista

sektorów, mających otrzymać wsparcie z Loterii Narodowej jest zatwierdzana przez

Parlament; działając w oparciu o tę listę, Lottery funders rozdzielają środki, pochodzące z

Loterii Narodowej pomiędzy lokalne społeczności i projekty o skali krajowej.

W chwili utworzenia Loterii Narodowej na mocy Ustawy z 1993 roku sformułowano regułę dodatkowości (additionality) jako główną zasadę, przyświecającą podziałowi środków, przez

nią zgromadzonych. Zgodnie z tą zasadą, przychody z Loterii Narodowej miały stanowić finansowanie dodatkowe wobec środków budżetu państwa i nie mogły być używane tam,

gdzie pieniądze powinny co do zasady pochodzić od podatników3.

Określono też pięć celów kwalifikujących się do wsparcia przez Loterię Narodową – sport,

sztuki piękne, dziedzictwo narodowe, organizacje pożytku publicznego oraz przedsięwzięcia

związane z obchodami roku 2000 i początku nowego millenium. Każda z tych pięciu dziedzin

miała otrzymywać po 20% środków z Loterii za pośrednictwem odpowiednich funduszy.

Po dojściu do władzy Laburzystów w 1997 roku, nowela Ustawy o loterii narodowej z 1998

roku wprowadziła szósty obszar, na który można przeznaczać środki z Loterii Narodowej –

„innowacyjne przedsięwzięcia w dziedzinie zdrowia, edukacji i środowiska naturalnego”.

3 „The Larceny of the Lottery Fund”, Ruth Lea, Centre for Policy Studies, styczeń 2006.


Skoro Parlament decyduje jakie branże mogą korzystać z finansowania z przychodów Loterii

Narodowej, wydaje się, że środki z Loterii zaczynają zastępować subwencje rządowe i

przestają tym samym pełnić rolę wyłącznie uzupełniającą, zgodnie z pierwotną zasadą dodatkowości, wprowadzoną w 1993 roku.

Poza tym, w przypadku gdy plany dystrybucji przychodów z Loterii Narodowej oraz branże,

które z nich korzystają są zmieniane po wyborach– tak, jak to miało miejsce po zwycięstwie

wyborczym Laburzystów w 1997 roku – wychodzi na to, że organizacje charytatywne stają się zależne od czynników politycznych.

Kwestie dodatkowości i preferencji politycznych, poruszane powyżej nie stosują się do

prywatnych loterii charytatywnych bez afiliacji politycznych.

Tak czy inaczej, od momentu jej utworzenia Loteria Narodowa zebrała ponad 23 miliardów

funtów, których użyto do wsparcia przeszło 330.000 różnych projektów. Kolejne 2,2 miliarda

funtów zostanie przekazane na Olimpiadę i Paraolimpiadę, które odbędą się w Londynie w

2012 roku.

LUDOWA LOTERIA KODÓW POCZTOWYCH W ANGLII

Powodowana sukcesem, odniesionym przez Narodową Loterię Kodów

Pocztowych w Holandii, spółka Novamedia – operator i właściciel formatu

Loterii Kodów Pocztowych – uruchomiła w czerwcu 2005 roku pilotażowy

projekt w północno-wschodniej Anglii pod nazwą The UK Postcode Lottery.

Do pierwszego losowania sprzedano 6.394 kuponów, a 20% przychodu zostało przekazane do

GoodFund, zarejestrowanej organizacji charytatywnej, która dokonała następnie dystrybucji

otrzymanych środków na różne cele dobroczynne w społecznościach lokalnych.

Z czasem, nazwę tej nowej loterii zmieniono na Ludową Loterię Kodów Pocztowych

(People’s Postcode Lottery); Loteria pozawierała też niezależne porozumienia z różnymi

organizacjami charytatywnymi, na mocy których organizacje te mogły otrzymywać środki

bezpośrednio od Loterii. Ludowa Loteria Kodów Pocztowych wspiera obecnie osiem

lokalnych organizacji dobroczynnych w północno-wschodniej Anglii i w Yorkshire,

działających na rzecz dobrobytu dzieci, pomocy ubogim, ochrony środowiska i dzikich

zwierząt, rozwoju społeczności lokalnych i poszukiwania zaginionych osób. Od uruchomienia

loterii zebrano ponad 2,3 miliarda funtów na rzecz inicjatyw lokalnych. W listopadzie 2009

roku, zasięg Ludowej Loterii Kodów Pocztowych rozszerzono na pozostałe rejony Anglii.

Fundusze dla każdej organizacji charytatywnej są pozyskiwane w drodze określonych,

cotygodniowych losowań. Każdy kupon kosztuje 2 funty, z czego 40 pensów jest

przeznaczone na organizację charytatywną, określoną na dany tydzień, zaś 90 pensów – na

nagrody pieniężne. Kupony są sprzedawane w drodze subskrypcji; uczestnik opłaca je z góry

na cały miesiąc w drodze bezpośredniego obciążenia swojego rachunku bankowego,

uzyskując w ten sposób prawo uczestnictwa we wszystkich losowaniach tygodniowych,

odbywających się w danym miesiącu. W chwili subskrypcji, członkowie loterii otrzymują kalendarz cotygodniowych losowań na cały rok; kalendarz wskazuje również daty, w których

loteria będzie pobierała opłaty ze wskazanego konta uczestnika (tak, by uczestnik mógł

uniknąć opłat karnych4). Ewentualne wygrane są przekazywane bezpośrednio na konto

4 Właściciele kont bankowych w Wielkiej Brytanii są obciążani opłatami karnymi, jeśli polecenie

bezpośredniego pobrania środków z ich konta nie może być zrealizowane ze względu na niedostateczne środki.


bankowe uczestnika. Mieszkańcy Zjednoczonego Królestwa mogą dokonać subskrypcji,

rejestrując się na stronie internetowej loterii (www.postcodelottery.co.uk), wypełniając

pocztowy formularz zgłoszeniowy albo dzwoniąc na bezpłatną linę Zespołu Usług dla

Klientów.

Począwszy od listopada 2009 roku, klienci mogą również nabywać pojedyncze kupony,

upoważniające do uczestnictwa w jednym tygodniowym losowaniu Ludowej Loterii Kodów

Pocztowych w 5.000 punktach detalicznych w całej Anglii.

Na numer każdego kuponu składa się kod pocztowy miejsca zamieszkania uczestnika (np.

AB1 2CD), uzupełniony o trzy cyfry (np. 001). Uczestnicy mogą wygrać nagrodę indywidualną, nagrodę dla ulicy i dla całej dzielnicy – por. ilustracja:

Załóżmy dla przykładu, że ulica, zaznaczona na mapce po lewej stronie, Forest Road (kod

pocztowy AB1 2CD), została wylosowana w Ludowej Loterii Kodów Pocztowych do

nagrody dla ulicy. Przy ulicy tej mieszka dwóch uczestników – Pan Smith, posiadający jeden

kupon oraz Pani Jones, posiadająca dwa kupony.

System wygranych jest bardzo prosty – nagroda jest dzielona nie pomiędzy uczestników, lecz

pomiędzy kupony. Osoba, posiadająca większą ilość kuponów zdobędzie większy udział w

jakiejkolwiek nagrodzie, wylosowanej dla jej ulicy albo dzielnicy.

W opisanym powyżej przykładzie, podział wygranych wyglądałby następująco:

Nagroda dla ulicy w kwocie 30.000 funtów, wylosowana dla Forest Road zostanie podzielona

na trzy równe części:

- Pan Smith, posiadający jeden kupon wygrywa jedną trzecią tej kwoty, tzn. 10.000 funtów,

- Pani Jones, posiadająca dwa kupony wygrywa dwie trzecie tej kwoty, tzn. 20.000 funtów.

Pole, zaznaczone na mapce po prawej stronie pokrywa się z całą strefą kodu pocztowego AB1

2. W tym przykładzie, wszyscy uczestnicy Ludowej Loterii Kodów Pocztowych, których

kody pocztowe rozpoczynają się na AB1 2 (ale nie kończą się literami CD) również zdobyliby nagrody pieniężne, jednak mniejsze niż te, które przypadłyby mieszkańcom Forest

Road. Również w tym przypadku podział wygranych dokonuje się pomiędzy kupony, nie


pomiędzy uczestników, tak więc uczestnik, który wykupił dwa kupony wygra dwa raz tyle, co

posiadacz jednego kuponu.

LUDOWA LOTERIA KODÓW POCZTOWYCH W SZKOCJI

W listopadzie 2007 roku, Ludowa Loteria Kodów Pocztowych stała się dostępna również w

Szkocji; pierwsze losowanie dla tej części Zjednoczonego Królestwa odbyło się w styczniu

2008 roku. Ta edycja Loterii wspiera wyłącznie organizacje charytatywne, działające w

Szkocji. Innymi słowy, pieniądze, zebrane na cele dobroczynne w Szkocji zostają w Szkocji –

jest to szczególnie ważne dla Szkotów, którzy są dumni ze swojej tożsamości narodowej i

którzy martwią się niekiedy, że środki, zebrane w ramach Loterii Narodowej są przekazywane

głównie projektom, skupiającym się na dalekim Londynie, jak choćby Olimpiada w 2012

roku.

Podobnie, jak w przypadku edycji angielskiej, Ludowa Loteria Kodów Pocztowych w Szkocji

odbywa cotygodniowe losowania i przekazuje 20% przychodów organizacjom-beneficjentom.

W przyszłych latach, odsetek ten ma wzrosnąć do 40%. W pierwszym roku swojego działania,

szkocka Ludowa Loteria Kodów Pocztowych wsparła trzy organizacje dobroczynne –

Maggie’s Cancer Caring Centres, CHILDREN 1st oraz Scottish Wildlife Trust (zajmujące się,

odpowiednio, chorymi na raka, dziećmi i dzikimi zwierzętami). W roku 2009, do tej listy

beneficjentów dołączono Missing People Scotland (organizację, poszukującą zaginione osoby)

oraz People’s Postcode Trust (niezależną organizację charytatywną, przekazującą wsparcie w

kwotach od GBP 500 do GBP 10.000 dla małych inicjatyw lokalnych na podstawie decyzji,

podejmowanych przez niezawisłą Radę Powierniczą – wnioski o wsparcie można składać za

pośrednictwem strony internetowej www.postcodetrust.org.uk).

Centralna idea, przyświecająca działalności Ludowej Loterii Kodów Pocztowych głosi, że

organizacje-beneficjenci same wiedzą najlepiej, jak gospodarować przekazywanymi im

środkami. Zgodnie z tym założeniem, środki są przekazywane przez Loterię bez

jakichkolwiek warunków, dzięki czemu beneficjenci mogą sami zadecydować, na co je

przeznaczyć, by najskuteczniej realizować swoje cele dobroczynne. Od początku 2008 roku,

Ludowa Loteria Kodów Pocztowych w Szkocji zebrała kwotę GBP 3,7 miliona dla

organizacji charytatywnych.

DYSKRYMINACYJNE PRZEPISY

Na skutek zmian w Ustawie o grach z 2005 roku, uchwalonych przez Parlament brytyjski,

limit kwoty, jaką loterie charytatywne mogą przekazywać jednej organizacji uległ podwojeniu

od stycznia 2009 roku, do 4 milionów funtów rocznie. Ze zmiany tej wynika, że maksymalna

wygrana z jednego kuponu również wzrosła dwójnasób, do kwoty 400.000 funtów (tzn. 10%

łącznych przychodów).

Podczas gdy to zwiększenie limitów jest chwalebne, pozostaje pytanie, dlaczego działalność loterii charytatywnych ma w ogóle podlegać jakimikolwiek ograniczeniom – szczególnie jeśli zważyć, że limity takie przekładają się na istotne upośledzenie w porównaniu z Loterią Narodową, wszelkiego typu loteriami-zdrapkami czy z bukmacherami internetowymi (żadna

z tych kategorii operatorów gier losowych i hazardowych nie podlega analogicznym

ograniczeniom). Dlatego kampania przeciw limitom kwotowym (które, w przekonaniu

protestujących, istotnie ograniczają potencjał loterii do pozyskiwania środków dla loterii) jest

nadal prowadzona.


Inne ograniczenie, nałożone na loterie charytatywne przez brytyjskie przepisy, ma duże

znaczenie z perspektywy marketingu i mediów. Otóż Office of Communications, organ

regulacyjny mediów elektronicznych, zakazuje loteriom charytatywnym pozycjonowania

produktów w mediach. W praktyce, zakaz ten interpretuje się na przykład w ten sposób, że

nie wolno nadawać materiału, dotyczącego organizacji charytatywnej, korzystającej ze

wsparcia loterii, jeśli w tym samym programie nie zamieści się również przekazów o trzech

innych organizacjach charytatywnych, które nie otrzymują takiego wsparcia. W podobnym

duchu, zwycięzcy nagrody dla ulicy nie mogą występować w tej roli w programach

telewizyjnych. Loteria Narodowa, z drugiej strony, cieszy się szeregiem przywilejów w

zakresie korzystania ze środków masowego przekazu, niedostępnych dla innych loterii, jak

choćby czas na antenie BBC, która nadaje wyniki jej losowań.

PATRZĄC W PRZYSZŁOŚĆ

Pomimo poważnych ograniczeń prawnych, nakładanych na działalność Ludowej Loterii

Kodów Pocztowych w Zjednoczonym Królestwie, pozostajemy optymistami. Pracujemy

obecnie nad wspólnymi projektami ze szkocką stacją telewizyjną STV oraz z dziennikiem

The Sun które, mamy nadzieję, pozwolą nam lepiej wypromować naszą markę w całej

Wielkiej Brytanii. W 2010 roku chcielibyśmy również podwoić liczbę uczestników loterii w

Anglii, do poziomu 400.000, planujemy też doprowadzić nasz wynik finansowy do granicy

opłacalności. Oczywiście powodzenie tych zamierzeń będzie zależało od wielu czynników,

począwszy od ogólnej sytuacji gospodarczej w kraju. Fakt, że Ludowa Loteria Kodów

Pocztowych w Szkocji otrzymała pochwałę szkockiego parlamentu za jej duży wkład w

finansowanie działalności szkockich organizacji pożytku publicznego umacnia naszą wiarę, że bariery regulacyjne, omówione powyżej nie powstrzymają dalszego rozwoju naszej

działalności w Zjednoczonym Królestwie.


ŁĄCZENIE KOMERCJI Z DOBROCZYNNOŚCIĄ: Pozyskiwanie funduszy przez szwedzkie loterie non-profit

Eva Struving - Dyrektor ds. Rozwoju Międzynarodowego i Organizacji Charytatywnych,

Novamedia i

Anna Wieslander, Kierownik ds. Komunikacji i Organizacji Charytatywnych, Svenska PostkodLotteriet

WSTĘP Szwedzkie organizacje charytatywne często korzystają z loterii jako narzędzia pozyskiwania funduszy na swoją działalność. Wiele stowarzyszeń sprzedaje kupony loteryjne lub bingo za pośrednictwem swoich członków w celu zdobycia środków budżetowych. W roku 2008, loterie, zorganizowane przez organizacje non-profit odpowiadały za 17% łącznej sprzedaży gier losowych w Szwecji. SZWEDZKI RYNEK GIER HAZARDOWYCH Wszelkie loterie, działające w Szwecji podlegają szwedzkiej Ustawie o Loteriach z 1994 roku. Definicja loterii, stosowana w prawodawstwie szwedzkim jest o tyle szersza, niż w większości innych jurysdykcji europejskich, że obejmuje również zakłady sportowe oraz automaty do gier. Ustawa o Loteriach ustanawia ogólną zasadę, zgodnie z którą dla zorganizowania loterii w Szwecji wymagana jest licencja, których nadawanie jest kontrolowane przez Komisję ds. Gier (Lotteriinspektionen), podporządkowaną bezpośrednio szwedzkiemu Ministerstwu Finansów. Obrót szwedzkiego rynku gier hazardowych osiągnął w roku 2008 poziom około SEK 39,8 miliardów (EUR 4 miliardów). Najpopularniejszymi formami hazardu były zakłady, loterie, automaty do gier oraz bingo. Szwedzkie przepisy dopuszczają tylko trzy rodzaje podmiotów do prowadzenia działalności na rynku gier hazardowych i losowych – operatora loterii państwowej Svenska Spel (w której państwo szwedzkie ma 100% udziałów), ATG (przedsiębiorstwo państwowe, którego udziałowcami są stowarzyszenia wyścigów konnych) oraz „organizacje pożytku publicznego” – luźne określenie, odnoszące się do podmiotów, działających w interesie publicznym na zasadzie wolontariatu. Zyski, płynące z działalności loterii i gier bingo muszą być przeznaczone na cele publiczne (tzn. przekazane skarbowi państwa lub wpłacone bezpośrednio na konkretne cele dobroczynne). Zakłada się, że loteria będzie przeznaczała „rozsądną” kwotę na cele publiczne. Ustawa o Loteriach nie precyzuje, co dokładnie stanowi „rozsądną” kwotę, podaje natomiast odsetek przychodów loterii, który ma być przeznaczony na wypłaty nagród – pomiędzy 35 a 50%. Największe loterie, prowadzone przez organizacje non-profit w Szwecji to Folkspel oraz Svenska PostkodLotteriet (ich udział w łącznej sprzedaży szwedzkich loterii wynosi, odpowiednio, 13% i 27%). Licencje, wydawane organizacjom non-profit przez Komisję ds. Gier zachowują ważność przez okres jednego roku; przepisy nie ustalają maksymalnej ilości licencji. W przypadku, gdy licencjobiorca nie spełnia wymogów, nałożonych na niego przez Ustawę o Loteriach, licencja może być cofnięta. Osoby, organizujące licencje bezprawnie podlegają karze grzywny lub pozbawienia wolności. Ustawa o Loteriach reguluje również takie kwestie, jak odsetki przychodów, przeznaczane na nagrody, granice wiekowe uczestników, kredyt dla graczy, dopuszczalne formy hazardu i inne. Począwszy od dnia 1 sierpnia 2002, szwedzkie organizacje non-profit mogą się ubiegać o zezwolenia na prowadzenie loterii za pośrednictwem fal elektromagnetycznych (konkretnie internetu, telefonii mobilnej i telewizji cyfrowej). Z kolei Svenska Spel i ATG możliwość ta przysługuje z dniem 1 stycznia 2003.


W celu zapewnienia stabilności całego systemu regulacji gier hazardowych w Szwecji, Ustawa o Loteriach zabrania – poza, oczywiście, nielicencjowanymi loteriami – promowania uczestnictwa w loteriach, organizowanych poza granicami kraju. W tym kontekście, przez promowanie rozumie się takie działania, jak sprzedaż kuponów, przyjmowanie zakładów / inkasowanie stawek, przekazywanie nagród / wygranych czy reklamę. LOTERIE NON-PROFIT W roku 2008, Komisja ds. Gier udzieliła 61 licencji na prowadzenie loterii non-profit dwudziestu trzem stowarzyszeniom. Spośród największych loterii non-profit można wymienić Svenska PostkodLotteriet, Folkspel, Ideella Spel, IOGT-NTO, A-Lotterierna czy Lottericentralen. Przychody z loterii, organizowanych rzez te podmioty są przekazywane ich beneficjentom; kupony loteryjne są najczęściej sprzedawane przez członków danej organizacji. Folkspel, na przykład, prowadzi od 1991 roku popularną grę BingoLotto, przeznaczając pozyskiwane w ten sposób środki na wsparcie 73 organizacji członkowskich. Narodowe Stowarzyszenie Sportu jest największym beneficjentem z tego kręgu, gdyż dysponuje największym zapleczem członkowskim do sprzedaży kuponów. Obrót Folkspel za 2008 rok wyniósł SEK 985 milionów (EUR 97 milionów), z czego SEK 179 milionów (EUR 17,5 milionów), tzn. 18%, zostało przekazane 73 organizacjom-beneficjentom. SVENSKA POSTKODLOTTERIET Po jedynych czterech latach działalności, Svenska PostkodLotteriet – Szwedzka Loteria Kodów Pocztowych – przekazała ponad miliard koron (EUR 100 milionów) na cele charytatywne, realizowane zarówno w samej Szwecji, jak i w innych krajach. Loteria ta stanowi niemal identyczne powtórzenie formuły Narodowej Loterii Kodów Pocztowych, cieszącej się tak dużym powodzeniem w Holandii. W 2005 roku, PostkodLotteriet wsparła trzech beneficjentów - Children’s Cancer Fund, Save the Children oraz WWF; przez kolejne cztery lata udało jej się poszerzyć listę wspieranych organizacji do 27, którym przekazała w 2009 roku ponad SEK 460 milionów (EUR 45 milionów). Licencja na prowadzenie Svenska PostkodLotteriet została przyznana Svenska PostkodFöreningen (Szwedzkiemu Stowarzyszeniu Kodów Pocztowych) – organizacji non-profit, zrzeszającej 27 beneficjentów Loterii. Codziennym prowadzeniem Loterii w sensie przedsiębiorstwa i dostawcy usług zajmuje się spółka Novamedia Svenska PostkodLotteriet AB, która odpowiada również za zarządzanie ryzykiem handlowym i za zapewnienie bazy kapitałowej. Novamedia Svenska PostkodLotteriet AB wchodzi w skład prywatnej grupy kapitałowej Novamedia Group z siedzibą w Holandii, która – poza swoją ojczyzną i Szwecją - prowadzi również loterie charytatywne w Wielkiej Brytanii. Novamedia jest właścicielem całego formatu loterii kodów pocztowych; udzieliła stosownych praw w tym zakresie Svenska PostkodFöreningen i otrzymuje z tego tytułu prowizję od obrotu w wysokości 4,08%. Przeszczepianie jakiejkolwiek koncepcji w realia nowego kraju zawsze wymaga pewnych zabiegów adaptacyjnych, uwzględniających warunki rynkowe i miejscowe przepisy. O sukcesie koncepcji loterii kodów pocztowych stanowi w dużej mierze fakt, że opiera się ona na subskrypcjach – każdego miesiąca, prawie 2,5 miliona Holendrów, uczestniczących w Holenderskiej Loterii Kodów Pocztowych otrzymuje wiadomość, że comiesięczna opłata subskrypcyjna została automatycznie pobrana z ich konta bankowego w drodze bezpośredniego obciążenia. W Szwecji, obciążenia bezpośrednie nie są popularną formą rozliczeń (z ewentualnym wyjątkiem płatności za wodę itp. media). Tak więc na początku swojej działalności, PostkodLotteriet próbowała pobierać opłaty na podstawie miesięcznych rachunków, przesyłanych uczestnikom bezpośrednio do domu; niestety około 50% uczestników nie uiszczało płatności w terminie, w związku z czym taka forma rozliczeń szybko stała się bardzo drogą. Po trzech miesiącach wprowadzono


zatem bezpośrednie obciążenia kont bankowych jako domyślną formę płatności; spotkało się to z przyjęciem na tyle pozytywnym, że w chwili obecnej jedynie 10% uczestników wciąż rozlicza się na podstawie tradycyjnych rachunków. Inny zabieg adaptacyjny, wymagany przy wdrażaniu holenderskiego modelu loterii kodów pocztowych w Szwecji dotyczył kodów pocztowych właśnie. Jak sama nazwa sugeruje, w tej formule numer kodu pocztowego (w Holandii uzupełniony trzema cyframi identyfikacyjnymi) stanowi numer kuponu uczestnika. Jednak w szwedzkim systemie pocztowym (podobnie, jak w polskim), kod pocztowy identyfikuje jedynie dzielnicę (albo, w przypadku mniejszych miejscowości, nawet całe miasto), nie zaś konkretną ulicę (tak, jak w Holandii czy w Anglii). W związku z tym, w szwedzkiej wersji loterii, kod pocztowy (postnummers) musiał być uzupełniony o dalsze cyfry. Ze względu na swoistą fuzję elementów charytatywnych i rynkowych, model biznesowy PostkodLotteriet nazywa się działalnością charytatywną o mechanizmie rynkowym (market-driven charity). Dzięki Loterii, ludzie, którym być może w ogóle nie przyszłoby do głowy wspieranie działalności dobroczynnej mają teraz zachętę w postaci ciekawej gry, do której łatwo się przyłączyć. Loteria pozyskuje nowych uczestników w drodze marketingu aktywnego, programów telewizyjnych i – oczywiście – perspektywy dużych wygranych. Im więcej uczestników, tym więcej sprzedanych kuponów i tym większe środki, zebrane na cele dobroczynne. Środki jako takie są zbierane i przekazywane przez loterię, ale praca merytoryczna jest pozostawiona osobom, które dysponują wiedzą i doświadczeniem, niezbędnym do spożytkowania tych środków z jak największą korzyścią dla celu danej organizacji. Warty wspomnienia jest również aspekt medialny; dzięki współpracy z loterią charytatywną, organizacja dobroczynna zyskuje większą widoczność w środkach masowego przekazu i może zaprezentować siebie i swoją ważną pracę szerszemu kręgowi odbiorców. Połączenie mechanizmów rynkowych i idei non-profit w imię wspólnego celu, jakim jest zbieranie środków na działalność charytatywną tworzy bardzo korzystną dynamikę:

1. MARKETING Aktywny marketing, prowadzony przez PostkodLotteriet nie tylko przyciąga klientów, ale również szerzy wiedzę na temat organizacji-beneficjentów i ich działalności.

2. PROGRAMY TV Program PostkodMiljonären (Kto chce zostać milionerem), prowadzony przez Loterię jest oglądany każdego weekendu przez dwa miliony widzów; program prezentuje organizacje-beneficjentów oraz zwycięzców Loterii.


3. DUŻE WYGRANE Perspektywa dużych wygranych jest bardzo ważnym czynnikiem, przyciągającym uczestników. PostkodLotteriet oferuje szereg nagród różnej wartości, zaś nowi wygrani są wyłaniani każdego dnia. GrannYran – dodatkowe losowanie, odbywane trzy razy do roku – oferuje wielomilionową pulę, która przypada jednemu kodowi pocztowemu.

4. DYSTRYBUCJA ŚRODKÓW Całość nadwyżek finansowych Loterii jest przekazywana na cele charytatywne; w roku 2009, kwota darowizn odpowiadała 22,5% obrotu, zaś prognozy na rok 2010 mówią o 27%. Od jej uruchomienia na jesieni 2005 roku, PostkodLotteriet pozyskała przeszło miliard koron (EUR 100 milionów) dla organizacji charytatywnych.

5. DZIAŁALNOŚĆ CHARYTATYWNA Środki, generowane przez PostkodLotteriet wspierają działalność dobroczynną w wielu różnych dziedzinach, takich jak prawa dzieci, wsparcie dla osób zagrożonych i dla ofiar kataklizmów, szkolnictwo i edukacja, środowisko naturalne czy badania naukowe.

SVENSKA SPEL Szwedzkie władze (działające za pośrednictwem Szwedzkiej Komisji ds. Gier) wydały wyłączną, bezterminową licencję na prowadzenie loterii narodowej AB Svenska Spel, podmiotowi powstałemu w 1996 roku w wyniku połączenia Tipstjänst (bukmachera sportowego) i Penninglotteriet (dotychczasowego operatora loterii narodowej). Svenska Spel posiada również monopol na zakłady sportowe i na kasyna; jej udział w rynku gier hazardowych i losowych w 2008 roku wyniósł 53%. Svenska Spel podlega kontroli szwedzkiego Ministerstwa Finansów, zaś duża cześć jej zysków jest przekazywana do skarbu państwa. Szwedzkie władze mianują również członków zarządu Svenska Spel. Co najmniej jedna z loterii, prowadzonych przez Svenska Spel musi być dedykowana celom kulturalnym; środki, pochodzące z tej loterii są rozdysponowywane przez Ministerstwo Kultury w oparciu o wytyczne, sformułowane przez szwedzki parlament. Obrót Svenska Spel za rok 2008 wyniósł SEK 22,559 miliarda (około EUR 2,2 miliarda), z czego 22,6% (czyli 5.107.879.000 koron, albo pół miliarda euro) zostało przeznaczone na „cele pożytku publicznego” i podzielone w następujący sposób: Skarb Państwa SEK 3.587.176.000 (EUR 351 milionów) Szwedzka Konfederacja Sportowa SEK 1.337.994.000 (EUR 131 milionów) Szwedzka Komisja Narodowa ds. Młodzieży

SEK 182.492.000 (EUR 18 milionów)

Kultura (z dedykowanej loterii Penninglotten)

SEK 217.000 (EUR 21.000)

Źródła: Strona internetowa Lotteriinspektionen Roczne sprawozdanie Folkspel za 2008 r. Roczne sprawozdanie Svenska Spel za 2008 r. Roczne sprawozdanie Svenska PostkodLotteriet za 2008-09 r.


JAK UTWORZYĆ LOTERIĘ DOBROCZYNNĄ – PROSTE INSTRUKCJE Studium biznesowe: loteria charytatywna Loterie okazały się bardzo skutecznym mechanizmem pozyskiwania funduszy dla organizacji charytatywnych w kilku państwach europejskich, na przykład w Holandii, Hiszpanii, w Szwecji i w Wielkiej Brytanii. W Szwecji działa wiele organizacji non-profit, wykorzystujących loterie charytatywne jako dodatkowe źródło finansowania. W Wielkiej Brytanii, dużo klubów i stowarzyszeń lokalnych pozyskuje własne fundusze za pomocą loterii charytatywnych. W Hiszpanii, znana loteria charytatywna ONCE zajmuje się gromadzeniem funduszy na rzecz osób niewidomych i niedowidzących. Kilka loterii charytatywnych, działających w Holandii zbiera środki dla wielu organizacji, prowadzących działalność dobroczynną. Każdego roku trzy Holenderskie Loterie Charytatywne przekazują 50% swojego obrotu (tzn. wartości sprzedanych kuponów) ponad 140 organizacjom dobroczynnym, jak choćby Amnesty International, Unicef czy WWF. Proces alokacji i przekazywania środków jest wolny od wpływów politycznych, zaś na organizacje-beneficjentów nie nakłada się jakichkolwiek warunków co do przeznaczenia (wsparcie instytucjonalne). Fundusze są przekazywane na podstawie umów darowizny, zawieranych z organizacjami-beneficjentami na dłuższy okres czasowy (pięć lat). Łączne środki, przekazane na rzecz organizacji społeczeństwa obywatelskiego przez te trzy loterie w 2008 roku sięgnęły poziomu EUR 349 miliona. Poza trzema dużymi Loteriami Charytatywnymi, w Holandii działa również pięć mniejszych loterii, wspierających inicjatywy lokalne, jak kluby piłkarskie czy schroniska dla zwierząt.

Stowarzyszenie Loterii Charytatywnych w Unii Europejskiej (Association of Charity Lotteries in the

European Union - ACLEU) jest gotowa wspierać organizacje non-profit we wszystkich stadiach

uruchomienia loterii charytatywnej poprzez doradztwo i dzielenie się własnymi doświadczeniami.

Organizacje, wchodzące w skład ACLEU stoją na stanowisku, że każde państwo członkowskie UE

winno stworzyć ramy prawne, umożliwiające organizacjom pozarządowym korzystanie z loterii

charytatywnych jako instrumentu finansowania.

Z danych szacunkowych wynika, że – zakładając wdrożenie modelu loterii charytatywnej w każdym państwie członkowskim – organizacje charytatywne byłyby w stanie pozyskać z tego źródła środki rzędu EUR 10 miliardów każdego roku. Kiedy loteria staje się loterią charytatywną ?

1) Głównym celem loterii charytatywnej jest pozyskiwanie funduszy dla organizacji

dobroczynnych. Innymi słowy, loteria charytatywna pełni rolę narzędzia – pozyskiwanie

funduszy nie jest pretekstem, mającym uwiarygodnić loterię czy legitymizować jej utworzenie lecz, wręcz przeciwnie, jest jej głównym zadaniem. W związku z tym, istotna część przychodów ze sprzedaży kuponów jest przeznaczana na wspieranie celów

dobroczynnych. W idealnym scenariuszu, w momencie, gdy loteria ustabilizuje się (tzn. gdy

pomyślnie zakończy stadium rozruchu i gdy będzie to możliwe w świetle obowiązujących

przepisów), loteria powinna przekazywać połowę środków, pozostających po pokryciu

kosztów operacyjnych (które, co do zasady, nie powinny przekraczać 20% łącznej sprzedaży)

na wygrane, zaś drugą połowę – na rzez organizacji-beneficjentów. 2) Przydział i dystrybucja funduszy są apolityczne. W momencie, gdy do gry wchodzi polityka,

decyzje co do alokacji środków mogą podlegać czynnikom pozamerytorycznym, szczególnie

w okresie powyborczym, gdy nowe władze obejmują stanowiska administracyjne i przystępują

do realizacji swoich programów wyborczych. Wierzymy, że najlepszy operator loterii

charytatywnej to organizacja prywatna, która może sama decydować o przeznaczeniu

środków, zapewniając przy okazji, że wsparcie ze strony loterii uzupełnia fundusze publiczne,

nie zaś je zastępuje.


Uruchamianie loterii charytatywnej – kolejne kroki Etapy tworzenia loterii charytatywnej, opisane poniżej są przedstawione w przypadkowej kolejności i stanowią omówienie orientacyjne – inne działania mogą być konieczne w świetle przepisów, obowiązujących w danym kraju.

1. Złożenie wniosku o licencję a. Jakie podmioty mogą ubiegać się o licencję ? Czy może to być organizacja pozarządowa, czy

musi to być spółka prawa handlowego ? b. Jakie warunki musi spełnić wnioskodawca ? c. Jaka jest definicja loterii w świetle obowiązujących przepisów ? d. Jaki organ sprawuje nadzór nad loterią, i wedle jakich wymogów ?

2. Wybór operatora a. Czy istnieje operator narodowy / lokalny, któremu można by powierzyć prowadzenie loterii ?

3. Wybór formatu gry (wspólnie z operatorem) a. Jaki będzie format loterii ? b. Czy nadawane już są jakieś programy telewizyjne, z których mogłaby korzystać loteria ? Kto

jest właścicielem praw do tych programów ? c. Z jakimi stacjami telewizyjnymi może współpracować loteria ?

4. Przygotowanie biznesplanu (wspólnie z operatorem) a. Opracowanie struktury biznesowej. Struktura jest uzależniona od wymogów licencyjnych; w

Czechach, na przykład, tylko spółki, należące w 100% do inwestorów czeskich (posiadających udziały imienne) i mające kapitał zakładowy w wysokości co najmniej EUR 3 milionów mogą ubiegać się o licencję na prowadzenie loterii. Sytuacja przedstawia się zgoła odmiennie w Szwecji, gdzie tylko organizacje non-profit mogą prowadzić loterie.

5. Pozyskanie inwestorów a. Czy projektem loterii można zainteresować jakieś fundusze venture capital, i na jakich

warunkach ? b. Czy istnieje możliwość pozyskania finansowania dla pierwszego etapu powstawania loterii, tzn.

stadium koncepcyjnego i pracy nad biznesplanem oraz okresu oczekiwania na licencję ?

6. Wybór organizacji-beneficjentów, utworzenie systemu dystrybucji środków a. Czy loteria będzie pozyskiwać środki dla konkretnego obszaru działalności charytatywnej ? b. Kto będzie podejmował decyzje, dotyczące przeznaczenia środków ? Kto wejdzie w skład

rady nadzorczej ? c. Jakie będą kryteria, obowiązujące organizacje, ubiegające się o wsparcie ?

W celu uzyskania dalszych informacji, prosimy o kontakt: Tatiana van Lier (Dyrektor Wykonawcza) Association of Charity Lotteries in the European Union (ACLEU) Rue du Luxembourg 47-51, 1050 Bruksela, Belgia, Tel. +32 2 513 8679, [email protected], www.acleu.eu


Lepsze szanse dla loterii charytatywnych Badanie dot. regulacji europejskich rynków loteryjnych

Sporządzone przez zespół firmy SEO Economisch Onderzoek w składzie:

Barbara Baarsma, Matthijs Gerritsen, Jorna Leenheer

na zlecenie Holenderskiej Narodowej Loterii Kodów Pocztowych

Amsterdam, 21 grudnia 2007 roku

LOTERIE W EUROPIE

Streszczenie

Władze państwowe nie powinny wahać się przed zezwalaniem loteriom charytatywnym na

podejmowanie działalności na regulowanych rynkach loteryjnych. Otwarcie rynku dla loterii

charytatywnych będzie prowadzić do wzrostu całego rynku loterii bez pogorszenia pozycji

loterii państwowych. W przypadku, gdy rząd zdecyduje się na otwarcie rynku loterii, względy

socjalno-ekonomiczne przemawiałyby jednak za tym, by nie dopuszczać na ten rynek zbyt

wielu loterii charytatywnych, ponieważ loterie te będą ze sobą współzawodniczyć i – przy

nadmiernej ilości loterii charytatywnych – kwoty, pozyskiwane przez nie na cele dobroczynne

mogą ulec zmniejszeniu. Rozważając problem z tej perspektywy, byłoby wręcz optymalne,

gdyby możliwość działania na rynku loteryjnym została otworzona dla tylko jednej loterii

charytatywnej, której umożliwiono by stosowanie różnorodnej oferty, tak by mogła

zmaksymalizować swoje przychody dla jak największej korzyści inicjatyw charytatywnych.

Zapewniałoby to alternatywne rozwiązanie prawne, służące spełnianiu różnych potrzeb w

społeczeństwie. Poza tym, traktowanie nowych uczestników rynku na dokładnie takich samych

zasadach, co istniejące już podmioty może osłabić korzyści dla celów charytatywnych.

Wstęp

Utarło się, że rynek gier hazardowych i losowych (obejmujących, między innymi, loterie,

zakłady sportowe, kasyna i automaty do gier) w krajach europejskich podlega ścisłej regulacji

państwowej. Według ugruntowanego poglądu, surowe egzekwowanie kontroli państwowej w

tej dziedzinie służy minimalizacji patologii, takich jak uzależnienie od hazardu, pranie

brudnych pieniędzy czy oszustwa skarbowe, zaspokajając jednocześnie społeczny popyt na

gry losowe w regulowanym środowisku i spychając nielegalne alternatywy na margines.

Jednak ostatnimi czasy zasada ścisłej regulacji państwowej jest kwestionowana. Komisja

Europejska, na przykład, wszczęła w 2006 roku postępowanie, badające restrykcje w zakresie

zakładów sportowych, stosowane w kilku państwach członkowskich, w tym w Holandii. Krok

ten wynikał z szerszych działań na rzecz usuwania barier utrudniających ponadgraniczny

obrót usługami w obrębie Unii Europejskiej oraz z woli zapewnienia proporcjonalności w

regulacji rynku gier losowych i hazardowych (w pewnym uproszczeniu, sprawdzian

„proporcjonalności” dotyczy ustalenia, czy dany przepis służy ściśle określonemu interesowi

publicznemu i czy stanowi sposób osiągnięcia tego celu przy jak najmniejszym ograniczeniu

konkurencji).


Kwestie, dotyczące regulacji rynku gier losowych i hazardowych stają się też przedmiotem

debaty na poziomie narodowym. W roku 2000, rząd Holandii rozważał otwarcie rynku gier

swojego kraju dla wszystkich operatorów, którzy wykażą się przestrzeganiem surowych

wymogów jakościowych – niezależnie od kraju ich pochodzenia. Kilka lat później rozważano

z kolei obostrzenie odnośnych przepisów w drodze nowelizacji holenderskiej Ustawy o Grach

oraz wprowadzenia bardziej restrykcyjnych zasad dotyczących reklam. Po etapie burzliwych

dyskusji nastąpiła – od 2007 roku – seria gwałtownych zwrotów w publicznej debacie na

temat holenderskiej polityki w zakresie gier i hazardu, o czym świadczy chociażby obecnie

rozważany projekt nowelizacji stosownej Ustawy. Innymi słowy, znajdujemy się obecnie w

przededniu zmiany kontekstu instytucjonalnego, w którym holenderscy operatorzy gier i

loterii prowadzą swoją działalność i, podczas gdy ogólna tendencja w kierunku większej

restrykcyjności wydaje się być bezsporna, trudno na tym etapie mówić o zakresie zmian lub o

ich szczegółach. Uwzględniając tę dynamiczną, niepewną sytuację oraz ogromny wpływ, jaki

zmiany legislacyjne wywierają siłą rzeczy na rynek gier hazardowych i losowych

Holenderska Narodowa Loteria Kodów Pocztowych zwróciła się do firmy SEO Economisch

Onderzoek o zbadanie przepisów, regulujących rynek loterii – rozumiany jako podkategoria

rynku gier hazardowych, obejmująca między innymi loterię państwową, totolotka oraz loterie

charytatywne.

Główna kwestia, rozważana w ramach badania zasadzała się na dwóch pytaniach:

I. Jakie będą skutki ponownego ustalenia porządku regulacyjnego na holenderskim

rynku loteryjnym?

II. Co może zrobić Holenderska Narodowa Loteria Kodów Pocztowych, by

antycypować te zmiany i przygotować się do nich?

Znalezienie odpowiedzi na tę główną kwestię wiąże się z kolei z rozważeniem szeregu pytań

uzupełniających, dotyczących:

1. Opisu i definicji rynku. W jaki sposób można by opisać rynek gier hazardowych i

losowych? Czym właściwie jest hazard? Jakie rozróżniamy gry losowe? Jakie

tendencje oddziałują na rynek gier losowych (na przykład w zakresie nowych

rodzajów gier, rozwoju technologicznego czy preferencji konsumenckich)?

2. Polityki państwa i regulacji. Na czym polega polityka, stosowana przez władze

holenderskie wobec gier hazardowych i losowych? Czy jest zróżnicowana wobec

różnych podkategorii tego rynku (tj. np. różna dla loterii i gier hazardowych oraz

różna dla loterii państwowych i prywatnych (charytatywnych)? Jeśli tak, to na czym

polegają te różnice? Jak jest regulowany rynek gier hazardowych w Holandii, i jakie

motywy ekonomiczne i polityczne stoją za tą regulacją? Jakie interesy publiczne

wchodzą tu w grę?

3. Pobieżnego porównania międzynarodowego. Jakie są różnice i podobieństwa regulacji

rynku gier losowych i hazardowych oraz operatorów na nim działających oraz loterii

(charytatywnych) w dwudziestu jeden państwach europejskich?

4. Analizy silnych i słabych punktów, szans i zagrożeń loterii charytatywnych. Na czym

polegają zalety i wady loterii charytatywnych w porównaniu do innych gier losowych?

Jakie okoliczności i zmiany stanowią szansę dla umocnienia pozycji loterii

charytatywnych, a jakie mogą stanowić zagrożenie? Jakie rekomendacje mogą wynikać z analizy silnych i słabych punktów, szans i zagrożeń? W jaki sposób

poszczególne elementy, zidentyfikowane w analizie silnych i słabych punktów, szans i

zagrożeń oddziałują na innych uczestników rynku i, szerzej, na inne zainteresowane


podmioty – na konsumentów, inne loterie, organizacje charytatywne czy na władze

państwowe?

5. Analizy opcji regulacyjnych. Spośród opcji, stojących przed władzami holenderskimi

w zakresie regulacji rynku gier hazardowych i losowych, która byłaby optymalna z

punktu widzenia socjalnego? Czy władze, pozyskujące część przychodów

publicznych z loterii państwowych postąpiłyby mądrze, otwierając rynek swojego

kraju dla loterii charytatywnych? Jeśli tak, to ile loterii charytatywnych należałoby

dopuścić na rynek – czy władze winny promować model monopolistyczny, czy model

konkurencyjny na rynku loterii? Czy należy egzekwować te same reguły wobec

loterii państwowych i charytatywnych (koncepcja „równego boiska”, znana z

europejskiego prawa antymonopolowego)? Próbując odpowiedzieć na te pytania,

przeprowadziliśmy analizę empiryczną i teoretyczną trzech różnych tez, mianowicie:

- Teza I. Loterie charytatywne nie stanowią substytutów loterii państwowych; należy je

raczej postrzegać jako uzupełnienie loterii państwowych, lub wręcz jako podmioty

całkowicie niezależne,

- Teza II. Scenariusz, w którym jeden duży operator loterii charytatywnej dominuje

nad ewentualnymi innymi operatorami (model monopolistyczny) jest lepszy, niż kilku

porównywalnych operatorów (model konkurencyjny), gdyż służy maksymalizacji

przychodów na cele charytatywne,

- Teza III. Różnorodność produktów w zakresie loterii charytatywnych sprzyja

realizacji celów społecznych.

Pytania nr 1 i 2, sformułowane powyżej zostały omówione w Rozdziale 1 niniejszego

opracowania. Rozdział 2 zawiera zestawienie informacji, zebranych w ramach porównania

międzynarodowego (pytanie nr 3). Rozdział 3 omawia analizę silnych i słabych punktów,

szans i zagrożeń (pytanie nr 4), zaś kolejny i zarazem ostatni Rozdział odnosi się do pytania

nr 5. Oprócz wspomnianych rozdziałów raport zawiera listę definicji i skrótów (Aneks A)

oraz danych bibliograficznych (Aneks B). Niniejsze streszczenie przedstawia główne wnioski

i ważniejsze argumenty, przedstawione bardziej szczegółowo w Rozdziałach 1-4.5

Rynek gier hazardowych i losowych, zasady polityki państwa (Rozdział 1)

Przez pojęcie gry losowej rozumiemy grę o przypadkowym wyniku, niezależnym od

umiejętności lub wkładu jej uczestników. Z kolei stawianie pieniędzy na wynik gry losowej w

nadziei wytypowania właściwego wyniku i pomnożenia w ten sposób stawki to uczestnictwo

w grze hazardowej. Zakłada się też, że wynik gry losowej (i, tym samym, trafność zakładów)

staje się wiadomym w generalnie krótkiej perspektywie czasowej, np. po odbyciu

zaplanowanego losowania. Holenderski system prawny reguluje takie gry w drodze Ustawy o

Grach. Niniejsze opracowanie skupia się głównie na loteriach charytatywnych, definiowanych

w następujący sposób:

Loteria charytatywna (w pełni ukonstytuowana, tzn. po okresie rozruchu) przeznacza co najmniej 40% swojego obrotu na cele dobroczynne, korzysta ze swobody w określaniu (ogólnie) wspieranych przez siebie celów dobroczynnych oraz (szczegółowo) konkretnych beneficjentów, przekazuje środki na wspierane cele dobroczynne bez pośrednictwa władz publicznych i działa na skalę krajową albo regionalną.

5 Z raportu, o którym mowa przytaczamy tu jedynie jego fragment tj. niniejsze streszczenie – przyp. Fundacji

Instytut Spraw Publicznych - współorganizatora seminarium „Hazard pro publico bono”, Warszawa, 16.02.2010


Powyższa definicja jest dość rozbudowana i odnosi się specyficznie do warunków

holenderskich, podobnie jak wszystkie uwagi na temat loterii charytatywnych, zawarte w

niniejszym opracowaniu. Loterie charytatywne, działające w Holandii utrzymują minimalny

stosunek wypłat charytatywnych na wysokim poziomie 50%. Jednak ważniejszy z

perspektywy opisu istoty loterii charytatywnej jest element dowolności wyboru beneficjentów

przez operatora loterii charytatywnej oraz prawna możliwość przekazywania im środków

bezpośrednio – bez pośrednictwa władz.

Rynek tak rozumianych loterii charytatywnych stanowi część składową rynku loterii, który z

kolei stanowi podkategorię rynku gier losowych. Gry losowe klasyfikuje się według ważnego

kryterium czasowego. W przypadku gier o krótkim horyzoncie czasowym, gracz uzyskuje

natychmiastowy wynik po pociągnięciu dźwigni „jednorękiego bandyty”, zatrzymaniu się koła ruletki w kasynie czy po odsłonięciu „zdrapki”. W grach o dłuższym horyzoncie

czasowym – jak na przykład w Holenderskiej Loterii Państwowej lub w Holenderskiej

Narodowej Loterii Kodów Pocztowych – po dokonaniu zakładu lub położeniu stawki

następuje z kolei okres oczekiwania na wynik. Stawia się tezę, że gry losowe o krótkim

horyzoncie czasowym znacznie częściej wiążą się z przypadkami uzależnienia od hazardu niż te o dłuższym horyzoncie czasowym.

Holenderska Ustawa o grach (Wet op de Kansspelen), regulująca gry losowe wszelkiego

rodzaju weszła w życie w 1964 roku. Trwające obecnie prace nad jej nowelizacją mają się zakończyć w roku 2008. Ustawa ta zabrania jakichkolwiek gier hazardowych, na które nie

uzyskano licencji wydanej przez władze państwowe. Tak więc głównym założeniem reżimu

regulacyjnego jest kontrola i regulacja dostępności gier losowych przez państwo holenderskie.

Przyjęcie takiego podejścia ma służyć trzem podstawowym celom:

1) Regulacja i kontrola dostępności gier losowych w celu zapobiegania

uzależnieniu od hazardu,

2) Ochrona konsumentów,

3) Zwalczanie przestępczości, w szczególności prania brudnych pieniędzy i

oszustw.

W praktyce, cele te przyświecały władzom holenderskim przy ustanowieniu szeregu

monopoli dla poszczególnych rodzajów gier losowych.

Interes publiczny w praktyce Jeśli przyjąć perspektywę ekonomiczną, w momencie, w którym rynki przestają prawidłowo

funkcjonować lub gdy rezultaty ich funkcjonowania stają się społecznie lub politycznie

nieakceptowalne, mówimy o problemie. W tym drugim przypadku mogą wkroczyć władze

państwowe, by skorygować nierówny podział dochodów (redystrybucja) albo łagodzić skutki

niewłaściwych lub niepożądanych decyzji, względnie premiować decyzje właściwe albo

pożądane (przez promowanie niektórych towarów za pomocą instrumentów fiskalnych czyli

przez paternalizm państwowy). Również na rynku loterii zdarzają się problemy, które mogą uzasadniać interwencję państwa, jednak z drugiej strony zachodzi również możliwość błędów

po stronie władz państwowych. Analiza ta została streszczona w polu I poniżej.


Pole I: Analiza wadliwego działania rynków, czynników politycznych oraz wadliwego działania władz na rynku loterii

Wadliwe działanie rynków

• Gdy duże loterie są w stanie zaoferować wyższe pule wygranych, przyciągając w ten

sposób większą ilość graczy, zachodzi prawdopodobieństwo koncentracji loterii, które

działały dotychczas niezależnie (poprzez współpracę lub wprost, poprzez łączenie

operatorów). Skutkuje to ograniczeniem konkurencji. Zakładając liberalizację europejskiego rynku loterii, można by stworzyć warunki, sprzyjające konkurencji na

poziomie europejskim. Ponieważ Narodowy Urząd Konkurencji w Holandii oraz

Komisja Europejska zajmują się już tego rodzaju problemami na bieżąco, dodatkowe

działania władz publicznych w tej kwestii nie są już potrzebne.

• Asymetria informacji, jaką dysponują gracze z jednej strony a operatorzy loterii z

drugiej może sprzyjać nieuczciwym operatorom, którzy – na przykład – zorganizują loterię, jednak nie wydadzą obiecanych nagród albo nie przekażą deklarowanych

funduszy na cele charytatywne. Oczywiste skutki takich sytuacji obejmują nieuczciwe

wzbogacenie kosztem konsumentów, potencjał dla szarej strefy i dla przestępców

(odpowiednio, legalizacja niedeklarowanych przychodów, pranie brudnych pieniędzy)

oraz osłabienie publicznego zaufania dla sektora (i, co za tym idzie, obniżenie popytu

na loterie – również te uczciwe). W przypadku Holandii, władze zajmują się już wspomnianymi problemami z dostępnością informacji, więc dalsze kroki nie są chwilowo potrzebne.

• Jeden z negatywnych skutków ubocznych gier hazardowych to patologia, związana z

uzależnieniem od hazardu. Bez regulacji sektora gier, uzależnienia mogą stać się znacznie większym problemem, niż obecnie. Jednak kwestia uzależnienia nie jest

czynnikiem w przypadku loterii charytatywnych – loterie rozstrzygane są na ogół w

dłuższym horyzoncie czasowym, zaś dotychczasowe badania nie wiążą loterii

numerowych itp. gier losowych o długim horyzoncie czasowym z uzależnieniem.

Powyższe okoliczności przemawiałyby zatem nie za zacieśnieniem kontroli, lecz za jej

poluzowaniem.

• Swoisty żal konsumentów, którzy nigdy nie wygrywają nagród w grach losowych,

takich jak Narodowa Loteria Kodów Pocztowych – operujących często formułą „każdy może wygrać, Ty również” – może być postrzegany jako negatywny skutek

zewnętrzny. Jednak autorytety wykazują, że ryzyko przegranej jest nieodłączną częścią samej gry, więc związane z tym negatywne emocje nie stanowią argumentu na

rzecz ścisłej regulacji rynku loterii.

• Beneficjenci loterii charytatywnych mogą uzależnić się od pomocy charytatywnej,

finansowanej przychodami z loterii. Jednak problem ten jest już rozwiązywany w

drodze samoregulacji i nie wymaga przedsięwzięcia dalszych kroków.

Czynniki polityczne

• Państwo może nałożyć restrykcje na rynek gier losowych, powołując się na

paternalistyczną argumentację, wedle której przeciętny konsument nie zdaje

sobie w pełni sprawy z ryzyka uzależnienia od hazardu. Rządy nie motywują już regulacji gier hazardowych i losowych na płaszczyźnie moralnej,

natomiast wskazują na względy porządku publicznego, zapobiegania

uzależnieniu oraz zwalczania przestępczości. Ta zmiana terminologii nie

pociągnęła jednak za sobą nowego programu regulacyjnego.


Wadliwe działanie władz

• Proces polityczny wymaga dużej ilości informacji, dotyczących kilku

aspektów rynku, jednak w przypadku rynku loterii charytatywnych, ilość informacji, jakimi dysponuje rząd jest ograniczona. Taki stan rzeczy może

powodować niesprawne działanie mechanizmów regulacyjnych (na przykład

powolne reakcje na gry hazardowe / losowe udostępniane za pośrednictwem

internetu i na inne nowe elementy).

• Regulacja może prowadzić do „przechylenia boiska” na korzyść niektórych

graczy rynkowych kosztem innych. Loterie charytatywne mają obowiązek

przekazywać co najmniej 50% swojego obrotu organizacjom charytatywnym,

zaś loteria państwowa jest zobowiązana wypłacać nagrody na minimalnym

poziomie 60%. Sytuacja taka może zniekształcać konkurencję na rynku.

• Zmiana ekipy rządzącej może prowadzić do zmiany przepisów, powodując

koszty dla graczy rynkowych i rodząc niepewność wśród inwestorów. Źródło: SEO Economisch Onderzoek

Autorzy opracowania uważają, iż polityka stosowana obecnie przez władze holenderskie

wobec gier hazardowych i losowych jest umotywowana głównie pozaekonomicznymi

względami politycznymi (paternalizmem państwowym). Opisana tendencja do akcentowania

motywów paternalistycznych przy braku perspektywy socjalnej doprowadziła do pewnych

błędów ze strony władz, mianowicie do zbyt surowej regulacji i do niespójności w bieżącej

polityce, które wymagają wyrównania i harmonizacji na poziomie narodowym. Poza tym,

przepisy holenderskie zostały sformułowane w zbyt ogólny sposób, na skutek czego tylko

minimalnie rozróżniają poszczególne rodzaje gier w kontekście ryzyka uzależnienia.

Ekonomiczne uzasadnienie restrykcyjnego podejścia do regulacji loterii charytatywnych

zasadza się na dążeniu do uniknięcia problemów informacyjnych i do zapobiegania prania

brudnych pieniędzy. Ekonomiczne uzasadnienie dla „miękkiego” reżimu regulacyjnego

motywuje się z kolei pragnieniem zwiększenia obrotów loterii charytatywnych tak, aby

zmaksymalizować ich pozytywny efekt zewnętrzny. Jest to argumentacja czysto ekonomiczna

która, jak dotychczas, nie została przywołana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w

odniesieniu do jakiegokolwiek sektora. Tak więc holenderska polityka wobec gier losowych

znajduje się w swoistym rozdarciu pomiędzy restrykcją a zachętą; jest całkiem możliwe, że

rozdarcie to powoduje co najmniej niektóre z nieścisłości, cechujących tę politykę.

Polityka unijna Podczas szczytu Unii Europejskiej, odbytego w Edynburgu w 1992 roku, Rada Europejska

zadecydowała, że regulacja rynków gier hazardowych winna pozostać w gestii

poszczególnych państw członkowskich; uznano, iż regulacja na poziomie narodowym jest

sprawniejsza i bardziej skuteczna. O ile nie mają zastosowania jakiekolwiek przepisy unijne,

dotyczące węższych kwestii, jak chociażby pranie brudnych pieniędzy, każdy z krajów Unii

Europejskiej swobodnie kształtuje swoje własne zasady, dotyczące gier hazardowych. Tak

więc, rynki gier hazardowych nie wchodzą w zakres Dyrektywy o Usługach i jest mało

prawdopodobne, by Komisja Europejska podjęła w przewidywalnej przyszłości jakiekolwiek

działania na rzecz ich harmonizacji.


Pobieżne porównanie międzynarodowe (Rozdział 2)

Szybkie zestawienie odnośnych danych dotyczących dwudziestu jeden państw członkowskich

Unii Europejskiej wykazuje, że loterie odgrywają znaczącą rolę w większości europejskich

rynków gier hazardowych. Szacowana wartość krajowego rynku loteryjnego waha się od

prawie 20 milionów euro w Luksemburgu do blisko 5 miliardów euro przychodu brutto w

Niemczech. Zestawienie głównych wskaźników, dotyczących poszczególnych rynków

europejskich zamieszczono w Tabeli I.

Wprawdzie wydatki na gry hazardowe na przeciętnego mieszkańca w krajach Europy

Środkowej i Wschodniej kształtują się na stosunkowo niskim poziomie, to odnotowuje się tam ostatnio istotny wzrost sektora hazardowego i jest całkiem możliwe, że tendencja ta

będzie obserwowalna również w kolejnych latach. Z kolei rynki gier hazardowych w krajach

Europy Zachodniej są znacznie bardziej ukształtowane i zastałe i, jako takie, odnotowują rokrocznie tylko niewielkie wzrosty. Nowe podmioty pragnące zaznaczyć swoją obecność na

takich dojrzałych rynkach muszą skupiać swe wysiłki na zdobyciu udziału rynkowego od

istniejących już operatorów; tymczasem w krajach Europy Środkowej i Wschodniej młode

jeszcze rynki mogą pomieścić nowych operatorów bez specjalnej szkody dla już działających.

Z zebranych danych wyłania się pewna tendencja, zgodnie z którą wysokie wydatki per capita

na gry łączy się często z dużym udziałem gier o krótkim horyzoncie czasowym.

Tabela I. Wielkość rynku loteryjnego i jego elementy Wyznaczniki wielkości rynku

Wielkość rynku loterii

(mln EUR) Udział loterii w rynku gier

hazardowych (%)

Wydatki na hazard per

capita (EUR)

Ludność (mln

mieszkańców)

Austria 400 – 1.000 > 50 100-175 < 10

Belgia 400 – 1.000 > 50 < 100 10-25

Czechy < 400 < 33 < 100 10-25

Dania 400 – 1.000 > 50 100-175 < 10

Finlandia 400 – 1.000 33-50 > 175 < 10

Francja > 1.000 33-50 100-175 > 25

Niemcy > 1.000 > 50 100-175 > 25

Grecja 400 – 1.000 33-50 < 100 10-25

Węgry < 400 33-50 < 100 10-25

Irlandia < 400 < 33 > 175 < 10

Włochy > 1.000 > 50 > 175 > 25

Litwa < 400 > 50 < 100 < 10

Luksemburg < 400 < 33 > 175 < 10

Malta < 400 < 33 > 175 < 10

Holandia 400 – 1.000 33-50 100-175 10-25

Polska < 400 > 50 < 100 > 25

Portugalia 400 – 1.000 > 50 100-175 10-25

Słowacja < 400 < 33 < 100 < 10

Hiszpania > 1.000 > 50 100-175 > 25

Szwecja 400 – 1.000 33-50 > 175 < 10

Wielka Brytania > 1.000 < 33 > 175 > 25

Duży: > 1.000

Średni: 400-1.000

Mały: < 400

Duży: > 50

Średni: 33-50

Mały: < 33

Duże: > 175

Średnie: 100-175

Małe: < 100

Duża: > 25

Średnia: 10-25

Mała: < 10

Pola zaczernione: duże, szare: średnie, białe: małe

Dane z 2003 r.

Źródło: SEO Economisch Onderzoek

Różnice udziałów rynkowych można przypisać lokalnym różnicom w zakresie regulacji,

uwarunkowań historycznych oraz preferencji kulturowych. W połowie spośród badanych

państw europejskich, władze wydają tylko jedną licencję na organizowanie loterii. Z kolei w

Czechach, Danii, Grecji, Hiszpanii, Holandii, Niemczech, na Litwie, w Luksemburgu, Polsce,


Szwecji i we Włoszech władze udzielają większej ilości licencji dla operatorów loterii. Taki

pluralizm loterii, działających na skalę krajową może stanowić wskaźnik liberalizacji. Jednak

brak konkurencji na rynku loterii nie musi wcale oznaczać braku wyboru dla konsumentów,

gdyż wielu operatorów-monopolistów oferuje cały szereg różnego rodzaju gier. Najczęściej

spotykane formaty to loterie numerowe, totolotek oraz loterie „instant”. Z drugiej strony,

dostępność licencji dla większej ilości operatorów niekoniecznie idzie w parze z szerszym

asortymentem dostępnych gier.

Holenderskie loterie charytatywne plasują się na pierwszym miejscu w Europie zarówno pod

względem udziału w krajowym rynku loterii i gier losowych, jak i pod względem łącznych

kwot, pozyskiwanych przez nie na cele dobroczynne. Z wyjątkiem Hiszpanii i Szwecji, loterie

charytatywne zaznaczają swoją obecność na rynku w sposób minimalny, jeśli w ogóle. W

Hiszpanii, loteria charytatywna ONCE ma 25% rynku loteryjnego tego kraju, zaś spośród

sześciu loterii charytatywnych o zasięgu ogólnokrajowym, działających w Szwecji, cztery

największe stanowią 24% całego rynku.

Tak więc rynki loterii charytatywnych w większości państw europejskich pozostają w

większości przypadków małe. Patrząc z tej perspektywy, rynek loterii charytatywnych w

Holandii może być postrzegany jako przykład kierunku, w którym mogą podążyć w tej

dziedzinie inne państwa europejskie.

Analiza SWOT loterii charytatywnych (Rozdział 3)

Na potrzeby niniejszego opracowania sporządzono analizę silnych i słabych punktów, szans i

zagrożeń (strengths, weaknesses, opportunities, threats - SWOT) dla loterii charytatywnych

w Unii Europejskiej. Wyniki analizy wewnętrznej i zewnętrznej zostały podsumowane w

Tabeli II.

Tabela II. Matryca SWOT

Pozytywne Negatywne

Wewnętrzne - S1 Różnorodność produktów – przekazy

na cele charytatywne stanowią dodatkową, pozytywną cechę produktu, nieobecną w

przypadku innych loterii

- S2 Element przekazów charytatywnych

przyciąga nowe grupy klientów, którzy nie

korzystali dotychczas z produktów

loteryjnych

- S3 Dodatkowe środki dla organizacji

charytatywnych (przychody od loterii

charytatywnych nie zastępują bezpośrednich

darowizn, lecz je uzupełniają) - S4 Solidarność pomiędzy organizacjami

charytatywnymi (ponieważ uczestnicy /

klienci loterii charytatywnej nie mają wpływu na alokację przychodów z loterii,

loteria może wspierać również mniej

popularne organizacje, mające trudności z

pozyskiwaniem bezpośrednich darowizn)

- W1 Niższe wygrane, ponieważ loterie

charytatywne przekazują co najmniej 40%

swoich przychodów na cele dobroczynne

- W2 Pozycjonowanie na dwóch odrębnych

rynkach: jako loteria, jako podmiot finansujący

działalność dobroczynną - W3 Potencjalne zagrożenia dla marki loterii,

która może być pośrednio / częściowo obwiniana

za ewentualne problemy (rzeczywiste lub

domniemane), dotyczące wspieranych przez nią organizacji charytatywnych

- W4 Uczestnictwo bez wyraźnego przeznaczenia

– uczestnik / klient loterii charytatywnej ma

ograniczony wpływ na przeznaczenie środków,

zebranych przez loterię, zaś organizacje-

beneficjenci otrzymują środki bez wskazanego

przeznaczenia

- W5 Niska penetracja i udział rynkowy – w

większości państw europejskich, loterie

charytatywne odgrywają jedynie marginalną rolę lub są całkowicie nieobecne


Zewnętrzne - O1 Rozwój międzynarodowy – ze

względu na niską penetrację loterii

charytatywnych na większości rynków

europejskich, ekspansja na rynki innych

państw jawi się jako istotna szansa na

wzrost loterii charytatywnych6

- O2 Współpraca pomiędzy istniejącymi już loteriami charytatywnymi z różnych państw

- O3 Rosnąca dostępność internetu i innych

kanałów mobilnych wraz z ich nowymi

możliwościami technologicznymi stwarza

ciekawe szanse w szczególności dla loterii

charytatywnych (w zakresie ekspansji

międzynarodowej, ekonomii skali, reklam

itd.)

- T1 „Nierówne boisko”, na którym loterie

państwowe konkurują na korzystniejszych

warunkach, niż loterie charytatywne, a loterie –

na korzystniejszych niż inne gry losowe

(automaty do gier)

- T2 Konkurencja pomiędzy loteriami

charytatywnymi wpłynie na zmniejszenie

łącznych kwot, zbieranych dla organizacji

dobroczynnych

- T3 Skojarzenia z uzależnieniem od hazardu –

pomimo faktu że, w praktyce, uzależnienia od

gier o dłuższym horyzoncie czasowym nie

występują - T4 Niewłaściwe działania władz regulacyjnych

które, w wielu krajach, reagują na zmiany

warunków rynkowych czy innowacje z dużym

opóźnieniem

- T5 Loterie są wdzięcznym celem plotek i

pomówień krążących na forach publicznych

- T6 Przepisy wielu państw nadal zakazują gier

hazardowych, prowadzonych za pośrednictwem

internetu

Źródło: SEO Economisch Onderzoek

Przeprowadzona przez nas analiza SWOT loterii charytatywnych – a, konkretnie,

Holenderskiej Narodowej Loterii Kodów Pocztowych – wykazuje istnienie szeregu szans dla

rozwoju tego rodzaju gier. Operator loterii charytatywnych, działających już w Holandii –

spółka Novamedia – może rozwijać się nadal na swoim rynku krajowym, może również podjąć próbę ekspansji międzynarodowej. Wzrost na rynku holenderskim może być osiągnięty poprzez optymalizację planów cenowych, współpracę z innymi loteriami (choćby

w zakresie puli nagród) lub w oparciu o nowości technologiczne, jak e-handel czy m-handel

(o ile pozwalają na to odnośne przepisy). Należy tutaj pamiętać że, w wielu państwach, loterie

charytatywne w ogóle nie istnieją lub działają na marginalną skalę, tak więc rynek miałby

miejsce na wzrost. Zważywszy na dużą penetrację i pokaźny udział rynkowy, osiągnięty już przez Holenderską Narodową Loterię Kodów Pocztowych w Holandii, ekspansja

międzynarodowa wydaje się być najlepszą opcją dla jej operatora, spółki Novamedia. Innymi

słowy, szansa dotyczyłaby nie tyle utworzenia jednej wielkiej europejskiej loterii

charytatywnej, co narodowych loterii charytatywnych w każdym państwie europejskim.

Holenderskie przepisy zabraniają używania funduszy, zgromadzonych przez loterię na

tworzenie nowych loterii. Novamedia podjęła już pierwsze kroki, zmierzające do ekspansji

międzynarodowej; unikalna koncepcja produktowa Holenderskiej Narodowej Loterii Kodów

Pocztowych, jej innowacyjny marketing oraz stosunki z organizacjami charytatywnymi i

znanymi osobistościami zwiększają szanse na powodzenie tego przedsięwzięcia.

Jednocześnie loterie charytatywne stoją wobec szeregu zagrożeń. Przede wszystkim loterie

charytatywne często konkurują na rynku, na którym inne loterie i gry losowe korzystają z

pewnych „forów”. Dalsze zagrożenia wynikają ze złej prasy, z nieumiejętnych działań władz i

ze strony gier, wykorzystujących internet (przy czym to ostatnie zagrożenie jest równie

6 Przy czym, w przypadku loterii holenderskich, stosowne przepisy zabraniają wykorzystywania przychodów

loteryjnych na cele finansowania ekspansji międzynarodowej, tak więc wejście na nowe rynki krajowe musi się odbywać za pośrednictwem inwestorów zewnętrznych.


aktualne wobec zwykłych loterii, nie zaangażowanych w działalność dobroczynną). Z realiów

ekonomicznych wynika, że tam, gdzie działa większa ilość loterii charytatywnych, łączne

kwoty, pozyskiwane przez nie na cele dobroczynne maleją; innymi słowy, można by

powiedzieć, że konkurencja stanowi poważne zagrożenie dla loterii charytatywnych.

Analiza opcji regulacyjnych (Rozdział 4)

Holenderskie władze rozpatrują obecnie kilka paradygmatów regulacyjnych. Aby

zidentyfikować optymalną opcję, dokonaliśmy ekstrapolacji wyników analizy SWOT,

opisanych powyżej i sformułowaliśmy trzy ogólne założenia, dotyczące liberalizacji rynku

loterii charytatywnych, które przetestowaliśmy następnie w symulacjach, wykorzystujących

dane empiryczne dla rynków loteryjnych w Holandii, Szwecji i w Hiszpanii.

Teza I. Loterie charytatywne nie są substytutami loterii państwowych, mają raczej funkcję

uzupełniającą lub wręcz niezależną

W przypadku, gdyby loterie państwowe i loterie charytatywne miały być wobec siebie

substytutami, wejście loterii charytatywnych na nowe rynki (tzn. do nowych krajów)

stanowiłoby zagrożenie dla loterii państwowej i, co za tym idzie, dla skarbu państwa. Nie

dostrzegamy jednak przesłanek teoretycznych ani empirycznych, które świadczyłyby o

substytutywności tych dwóch rodzajów loterii. Istnieją natomiast dowody empiryczne, z

których wynika, że loterie państwowe i loterie charytatywne mają wobec siebie funkcję uzupełniającą. Rezultaty badań, przeprowadzonych przez autorów niniejszego opracowania

sugerują, iż wejście loterii charytatywnych na rynek spowodowałoby zwiększenie

przychodów loterii państwowych. Wnioski, płynące z empirycznej analizy danych,

dotyczących rynków loteryjnych w Holandii, Szwecji i Hiszpanii nie uzasadniają polityki

blokowania loterii charytatywnych przed wejściem na rynek.

Wobec powyższego, autorzy stoją na stanowisku, że decydenci, zasiadający w odpowiednich

władzach winni wdrażać politykę otwierania rynków krajowych dla loterii charytatywnych.

Loterie charytatywne służą interesom konsumentów; z ich popularności w Holandii, Szwecji i

Hiszpanii wynikałoby, że loterie charytatywne wychodzą naprzeciw pewnym potrzebom

konsumentów i – oczywiście – pozyskują fundusze na szczytne cele. Autorzy rekomendują również, by kompetentne władze państw, w których działają już loterie charytatywne nie

wahali się przed umożliwianiem ich rozwoju. Według najgorszego scenariusza, pomyślny

rozwój loterii charytatywnych pozostanie obojętny dla loterii państwowych, jednak jest

całkiem prawdopodobne, że loterie państwowe – i, co za tym idzie, również skarb państwa –

wręcz zyskają na deregulacji rynku loterii charytatywnych.

Teza II. Jeden duży operator loterii charytatywnej (model monopolistyczny) jest lepszy, niż

kilka porównywalnych operatorów (model konkurencyjny), gdyż taki układ służy

maksymalizacji przychodów na cele dobroczynne

Zarówno teoretyczna, jak i empiryczna analiza potwierdza tezę, według której koncentracja

rynkowa jest idealna dla rynku loterii charytatywnych, który ma za zadanie maksymalizację funduszy, pozyskiwanych na cele dobroczynne. Analiza teoretyczna wykazuje, że zyski loterii

charytatywnych (z których odprowadzane są darowizny na cele dobroczynne) są zmaksymalizowane w warunkach monopolu. Różnice pomiędzy koncentracją rynkową oraz

kwotami, pozyskanymi na cele charytatywne (mierzone jako przychody z gier hazardowych

brutto) w Hiszpanii, Holandii i w Szwecji potwierdzają ten wynik analizy teoretycznej,


podobnie jak formalna analiza empiryczna (regresywna) danych szwedzkich, która wykazuje

pozytywny efekt koncentracji rynkowej ma przychody z gier hazardowych brutto.

Z powyższego wynika, że – w przypadku, gdy rynek loterii miałby być otwarty dla loterii

charytatywnych (co, jak już wykazano w omówieniu tezy I, przyniosłoby pozytywne skutki

dla sektora dobroczynnego) – liczba operatorów, dopuszczona na rynek powinna być ograniczona. Nadmiar operatorów loterii charytatywnych może skutkować pomniejszeniem

łącznej wartości środków, pozostających dla organizacji charytatywnych i, co za tym idzie,

osłabieniem dobroczynnego działania loterii charytatywnych.

Autorzy pragną zaznaczyć, że analizy tej nie należy przyjmować jako głosu za monopolem

loterii państwowych (w przeciwieństwie do loterii charytatywnych). Niedopuszczenie loterii

charytatywnych na rynek krajowy oznaczałoby rezygnację z korzyści, płynących z ich

działania uzupełniającego (które zachodzą jedynie wtedy, gdy na rynek wchodzi nowa loteria

charytatywna – nie gdy wchodzi nowa loteria państwowa lub gdy działający już operator

państwowy uruchamia kolejną loterię). Należy tutaj mieć na uwadze, że podczas gdy

konkurencja pomiędzy większą liczbą loterii charytatywnych osłabia korzyści dla sektora

dobroczynnego, to konkurencja pomiędzy loterią charytatywną i inną – wręcz przeciwnie,

wzmaga te korzyści. W przypadku, gdy loteria państwowa nie musi konkurować z loterią charytatywną, jej motywacja, by zapewnić sprawne i ekonomiczne działanie może okazać się za słaba.

Teza III. Różnorodność produktów w zakresie loterii charytatywnych sprzyja realizacji celów

socjalnych

W warunkach ścisłej regulacji, loteriom charytatywnym należy pozostawić pewien stopień elastyczności, pozwalający im na zachowanie różnorodności swoich produktów. Tak więc

albo przepisy stosujące się do loterii charytatywnych winny co do zasady być inne, niż te

obowiązujące innych operatorów, albo winny pozwalać poszczególnym loteriom

charytatywnym na swobodne ustalanie własnej polityki rynkowej i pozycjonowania. Poza

tym, jak już wskazano w omówieniu tezy I powyżej, loterie charytatywne powinny mieć możliwość odróżnienia się od loterii państwowych (fundamentalne różnice pomiędzy tymi

dwoma rodzajami loterii powodują, że te pierwsze są uzupełnieniem, nie substytutem tych

drugich).

Powyższe uwagi nie stanowią bynajmniej uzasadnienia dla „nierównego boiska”, na którym

jedne loterie konkurują z innymi, grając pod górkę i pod słońce – przepisy uwzględniające

różnice to nie to samo, co przepisy legitymujące nierównie traktowanie podmiotów,

działających na rynku. Holenderska Loteria Narodowa oraz holenderski Totolotek, na

przykład, sprzedają kupony w kioskach i w sklepach, natomiast loterie charytatywne,

działające w tym kraju postanowiły działać wyłącznie za pośrednictwem telefonu, poczty i

internetu; przy takim scenariuszu jest oczywiste, że loteria narodowa i totolotek konkurują ze

sobą, ponieważ korzystają z tego samego kanału dystrybucji detalicznej.

Zatem ustanowienie równych reguł konkurencji byłoby najlepszym sposobem, by

zmaksymalizować wsparcie dla instytucji dobroczynnych świadczone przez loterie

charytatywne. W ramach tych reguł ustawodawca powinien jednak uwzględnić możliwość różnorodności produktów, co pozwoli loteriom charytatywnym na optymalizację swoich

przychodów.


Wnioski

Autorzy niniejszego opracowania stoją na stanowisku, że otwarcie rynków narodowych dla

loterii charytatywnych wiązałoby się z korzyściami dla celów dobroczynnych bez szkód dla

loterii państwowych, obecnych już na rynku - wręcz przeciwnie, loterie państwowe powinny

zyskać na obecności loterii charytatywnych. Zważywszy na zasadnicze różnice pomiędzy

loteriami charytatywnymi a loteriami państwowymi, loterie charytatywne uzupełniają loterie

państwowe, nie stanowią zaś ich substytutu. Podczas gdy loterie charytatywne, wchodzące na

rynek przejmują część udziału w rynku loterii państwowych, ich obecność skutkuje

jednocześnie zwiększeniem łącznego przychodu z tego rynku, na którym zyskują również loterie państwowe.

Jeśli przyjąć, że rynek ma być otwarty dla loterii charytatywnych, autorzy stoją na stanowisku,

że władze nie powinny wydawać zbyt wielu licencji. Z perspektywy socjalnej jest lepiej, gdy

jeden duży operator loterii charytatywnej dominuje ewentualnych innych operatorów (model

monopolistyczny), niż gdy działa kilku porównywalnych operatorów (model konkurencyjny).

Wejście na rynek nadmiernej liczby operatorów wpłynie na obniżenie łącznej puli środków,

dostępnych dla loterii charytatywnych, osłabiając ich skuteczność w pozyskiwaniu środków

na cele dobroczynne.

Stoimy również na stanowisku, że – o ile rynki krajowe zostaną otwarte dla loterii

charytatywnych, zaś stosowne władze będą wdrażały model monopolistyczny – zapewni się większą skuteczność w realizacji celów dobroczynnych, jeśli loterie charytatywne będą miały

możliwość oferowania różnorodnych produktów loteryjnych. Albo przepisy stosujące się do

loterii charytatywnych winny co do zasady być inne, niż te obowiązujące innych operatorów,

albo winny pozwalać poszczególnym loteriom charytatywnym na swobodne ustalanie własnej

polityki rynkowej i pozycjonowania; poza tym, loteriom charytatywnym należy zapewnić możliwość odróżnienia się od loterii państwowych.

LOTERIE CHARYTATYWNE - PRAKTYKI ZAGRANICZNE · Organizacje charytatywne, pragn ące uzyska ć...

Documents

Transcript of LOTERIE CHARYTATYWNE - PRAKTYKI ZAGRANICZNE · Organizacje charytatywne, pragn ące uzyska ć...