Marek Mączyński

Koordynacja i współdziałanie w administracji

(ze szczególnym uwzględnieniem szczebla powiatowego)

Przedmiotem zainteresowania niniejszego rozdziału jest koordynacja jako szcze­gólnego rodzaju forma prowadzenia działań na rzecz bezpieczeństwa lokalnego na poziomie powiatowym. Co ciekawe, w ustrojowej ustawie o samorządzie powiato­wym instytucja koordynacji literalnie w żadnym miejscu nie jest przywoływana. W świetle nauki administracji jednak oczywiste jest, że mieści się ona wszędzie tam, gdzie mówi się o kierowaniu przez samorząd jakimiś sprawami, tudzież o wyko­nywaniu przez samorząd określonych zadań publicznych, a zwłaszcza gdy w usta­wie jest mowa o zapewnianiu przez powiat „wykonywania określonych w usta­wach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży”1.

W znaczeniu prakseologicznym koordynacja jest uważana za proces harm o­nizowania (uzgadniania) działalności wielu podmiotów przez jeden podm iot na płaszczyźnie przedmiotowej, czasowej i przestrzennej2. W kontekście instytucjo­nalnym koordynacja rozumiana jest natom iast jako istnienie podstaw prawnych do uzgadniania (harmonizowania) działalności podmiotów koordynowanych przez organ koordynujący niezależnie od istniejących powiązań organizacyj­nych. Z kolei ze współdziałaniem w administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ powołany do wykonania określonego zadania publiczne­go lub wydania decyzji administracyjnej zwraca się w różnych stadiach sprawy do organu współdziałającego, w zależności od prawnej formy współdziałania, o zajęcie stanowiska, wyrażenie (wydanie) opinii, wejście w porozumienie co do wykonania zadania lub rozstrzygnięcia sprawy, jego uzgodnienie i uzyskanie na nie zgody innego organu3.

1 Art. 4 ust. 2 in fine, Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.2 Wielka encyklopedia prawa, Białystok-Warszawa 2000, s. 381.3 E. Knosala, Zarys nauki administracji, Zakamycze 2006, s. 132-133 i nast.

W efekcie „koordynacja” i „współdziałanie” są pojęciami bliskoznacznymi, gdyż w obu przypadkach chodzi o harmonizowanie (uzgadnianie) działań. Wy­stępują jednak między nimi istotne różnice, gdyż przy koordynacji organ ko­ordynujący zazwyczaj m a pewną nadrzędność czy uprawnienia władcze wobec podmiotów, których działanie m a być skoordynowane, natom iast w spółdziała­nie charakteryzuje się, co do zasady, równorzędnością partnerów (podmiotów)4. Niemniej, mimo wskazanych różnic, nie zawsze da się odróżnić obie instytu­cje. Co więcej, np. na gruncie nauk o zarządzaniu, koordynacja jest najogólniej określana jako takie uporządkowanie współdziałania, które prowadzi do har­monizacji działań na rzecz osiągania określonych (wyznaczonych) celów, co jest rozumiane jako synchronizowanie działań cząstkowych w czasie i przestrzeni. Podobnie w nauce administracji oraz na gruncie nauk prawnych koordynacja w administracji publicznej jest generalnie sprowadzana do harmonizowania działań różnych organów administracji i urzędów publicznych dla osiągnięcia zamierzonych celów5.

Sytuację na gruncie nauki administracji komplikuje jednak dodatkowo to, że wyróżnia ona także instytucję kooperacji6, traktując ją jako formę współdziałania administracji publicznej z podmiotami prywatnymi, głównie w sferze gospodar­czej7. Wówczas podmioty prywatne mogą wykonywać na zasadzie subsydiarności funkcje przypisywane administracji (w ramach partnerstwa prywatno-publicz- nego, prywatyzacji funkcji publicznych itd.). Formę umowy kooperacyjnej czę­sto stosuje się też przy współpracy przedsiębiorstw zagranicznych i krajowych. Ponadto niejednokrotnie mówi się o koordynacji w kontekście podejmowania działań związanych z wdrażaniem, funkcjonowaniem i modyfikacjami podstaw prawnych funkcjonowania podmiotów w sferze publicznej, np. w związku z pro­cesem transpozycji (przenoszenia) prawa UE do polskiego porządku prawne­go8, a także w związku z działaniami informacyjnymi w tym zakresie (np. baza e-step, czyli Elektroniczny System Transpozycji Prawa Europejskiego), tudzież

30 Marek Mączyński

4 Z. Leoński, Nauka administracji, Warszawa 2002, s. 128.5 Ibidem. Por. J. Hausner, Zarządzanie publiczne, Warszawa 2008, E. Knosala, Zarys... oraz

Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002.

6 Por. M. Waligórski, Kooperacja jako forma aktywności administracji publicznej, [w:] J. Lukasiewicz (red.), Nauka administracji wobec wyzwań współczesnego państwa prawa, Rzeszów 2000, s. 544-550 oraz M. Waligórski, Koordynacja w administracji publicznej, [w:] L. Zacharko, G. Matan, G. Łasz- czyca (red.), Ewolucja prawnych form administracji publicznej, Warszawa 2008, s. 315-325.

7 Z. Leoński, Nauka..., s. 128.8 Przy czym zarówno współpraca podejmowana w ramach wszystkich filarów UE, jak i ewen­

tualna koordynacja działań podejmowanych w jej ramach, wymagają nie tylko porównywal­ności, ale wręcz kompatybilności odpowiednich organów i służb, a wiec w zasadzie kompa­tybilności, a niekiedy wręcz jednolitości organizacyjnej, co jest rozumiane jako konieczność uwzględniania w krajowych rozwiązaniach administracyjnych owej porównywalności i zdol­ności do współdziałania w warunkach europejskich, bez zacierania odrębności narodowych modeli administracji. Por. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 365 i nast.

związanymi z realizacją zasady jawności w administracji publicznej (np. BIP). W związku z tak szerokim pojmowaniem koordynacji w administracji i rozumie­niem jej jako zapewnienie swoistej synergii poczynań zyskała ona także wymiar techniczny, w którym rozumiana jest np. jako zsynchronizowanie prowadzenia spraw w zakresie utworzenia i zapewnienia technicznego utrzymania jednolitych systemów teleinformatycznych w administracji publicznej (np. elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej - ePUAP, Scentralizowany System Dostępu do Informacji Publicznej - SSDIP, Centralne Repozytorium Informa­cji Publicznej - CRIP itd.).

Bez względu na kontekst sam ą koordynację pojm uje się jednak przede wszystkim jako harmonizowanie (uzgadnianie) działań różnych jednostek czy zespołów jednostek (a w administracji publicznej: różnych organów administra­cji i urzędów publicznych) dla osiągnięcia zamierzonych celów. Z doktrynalne­go punktu widzenia koordynacja m a dwa zasadnicze aspekty: z jednej strony chodzi o usunięcie już powstałych rozbieżności oraz usuwanie niepotrzebnego podwajania działań różnych jednostek, z drugiej zaś strony - o zapobieganie tym rozbieżnościom na przyszłość. W tym sensie koordynacja powinna się łą­czyć z istnieniem planu działania oraz możliwościami weryfikacji jego wykona­nia, ponieważ jakkolwiek zwyczajowo termin „koordynacja” bywa używany do określania uprawnień wykonywanych przez organ w stosunku do organów lub instytucji, które nie są mu bezpośrednio podporządkowane organizacyjnie, to organ koordynujący m a jednak zapewnioną stałą możliwość oddziaływania na instytucje (podmioty) koordynowane z użyciem różnego rodzaju środków um oż­liwiających rzeczywiste (faktyczne) harmonizowanie działalności tych jednostek (podmiotów)9. Ponieważ są to jednak najczęściej jednostki podległe innym or­ganom bądź z założenia działające samodzielnie, koordynacja w administracji publicznej zyskuje dwa dodatkowe, niezmiernie istotne aspekty, a mianowicie: pierwszy, w którym istotą jest wypracowywanie jednolitego stanowiska w kwestii projektów aktów prawnych oraz propozycji podejmowanych rozstrzygnięć (decy­zji), i drugi, w którym istotą koordynacji jest zapewnienie spoistości w procesie wykonywania aktów prawnych i innych decyzji centralnych organów państwo­wych (głównie administracji rządowej)10.

Definiując pojęcie koordynacji, należy przyjąć, że jest to harmonizowanie działań przynajmniej dwóch jednostek dla łatwiejszego osiągnięcia pewnego za­mierzonego celu. Za przedmiot koordynacji należy uznać wspólne funkcjonowanie koordynowanych jednostek, rozumiane jako wzajemna relacja podejmowanych przez nie działań. W ten sposób koordynacja może przybierać charakter koordy­nacji następczej, która ma na celu usuwanie zaistniałych już rozbieżności, oraz koordynacji prewencyjnej - jej celem jest zapobieganie powstawaniu rozbieżności na przyszłość. Posługując się pojęciem rozbieżności w działaniach, należy wziąć

Koordynacja i w spó łdz ia łan ie w adm in istrac ji... 31

9 Por. M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2011, s. 101-103.10 E. Zieliński, Administracja rządowa w Polsce, Warszawa 2001, s. 32.

pod uwagę także sytuacje, w których dane działania są niepotrzebnie powielane przez dwie różne jednostki11.

Podmiot koordynujący w pewnym sensie znajduje się w pozycji nadrzędnej w stosunku do podmiotów koordynowanych12. M a on uprawnienia, które umoż­liwiają mu faktyczne sprawowanie funkcji koordynatora. W przypadku struktur niezależnych organizacyjnie źródeł tych uprawnień należy się doszukiwać przede wszystkim w różnego rodzaju „umowach” pomiędzy podmiotami koordynowany­mi a podmiotem koordynującym oraz w niektórych aktach normatywnych (np. w samym programie zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego, co niewątpliwie wydatnie sprzyja wspomnia­nej przejrzystości). Fundamentalnym elementem każdego rodzaju koordynacji jest zapewnienie istnienia przejrzystego systemu przepływu informacji pomiędzy podmiotem koordynowanym a podmiotem koordynującym. Bez spełnienia tego warunku nie może być mowy o efektywnym koordynowaniu działań. Należy pamiętać, że kompetencje koordynacyjne są m ało sformalizowane, przez co ich klasyfikacja może nastręczać trudności, a granice pomiędzy ich konkurencyjnymi rodzajami są nieostre. Klasyfikując czynności koordynacyjne, należy je więc w pe­wien sposób wartościować i odnosić do kontekstu, w jakim zostały one podjęte.

W ten sposób działania koordynacyjne możemy podzielić przede wszystkim według następujących kryteriów:

1) kryterium władztwa:• działania koordynacyjne niewładcze - np. poprzez używanie środków

przekazywania informacji, ale przede wszystkim poprzez tzw. środki re­lacyjne, polegające na prawie domagania się sprawozdań z wykonywania działań;

• działania koordynacyjne władcze - charakteryzują się jednostronnością i przymusowością; należy je jednak odróżnić od działań stricte kierowni­czych (tj. wynikających z hierarchicznego podporządkowania i opartych np. na rozkazie, poleceniu służbowym itd.), których nie m ożna uznać za samoistne działania koordynacyjne;

2) kryterium terytorialne:• koordynacja centralna - realizowana przez jeden organ centralny na te­

rytorium całego państwa (np. koordynacja realizowana przez Radę M i­nistrów wobec całej administracji państwowej);

• koordynacja terenowa - realizowana na danym wycinku terytorium pań­stwa i ograniczająca się do podmiotów działających w skali pewnej jed­nostki podziału terytorialnego (np. na terenie danej jednostki samorządu

32 Marek Mączyński

11 M. Mączyński, Koordynacja i współdziałanie w administracji, [w:] B. Ćwiertniak (red.), Prawne problemy samorządu terytorialnego, Sosnowiec 2013, t. II, s. 13-32.

12 W pewnym sensie, gdyż formalnie podmiot koordynujący nie musi być zwierzchni orga­nizacyjnie w stosunku do podmiotu koordynowanego, a jego „nadrzędność” wynika z samych uprawnień koordynacyjnych.

terytorialnego, np. koordynacja instytucji komunalnych przez organy da­nej gminy).Należy tutaj zauważyć, że o ile koordynacja rządowa odbywa się w stosunku do organów administracji rządowej i urzędów centralnych oraz państwo­wych jednostek organizacyjnych, a więc w układzie zhierarchizowanym, o tyle koordynacja na szczeblu terenowym może odnosić się zarówno do podmiotów pozostających w układzie hierarchicznego podporządkowania, jak i podmiotów ahierarchicznych (samodzielnych, zdecentralizowanych);

3) kryterium organizacyjne:• koordynacja wewnętrzna - realizowana w danej komórce organizacyjnej

(np. koordynacja pracy w urzędzie gminy);• koordynacja zewnętrzna - realizowana wobec całych komórek organiza­

cyjnych (np. koordynacja działań kilku organów, urzędów lub jednostek organizacyjnych). Koordynacja zewnętrzna sensu stricto polega na tym, że organ koordynujący stoi poza danym pionem organizacyjnym (np. woje­woda wobec szefów jednostek administracji niezespolonej), natom iast za koordynację zewnętrzną sensu largo należałoby uznać sytuacje, w których organ koordynujący należy do koordynowanego pionu organizacyjnego, a więc koordynację sprawowaną przez organ stojący na „zewnątrz” pod­miotów koordynowanych, które jednak są mu organizacyjnie podporząd­kowane (np. koordynacja jednostek organizacyjnych danego resortu przez organy tego resortu)13.

4) kryterium kierunku oddziaływania (w ramach koordynacji terenowej):• koordynacja poziom a - gdy realizuje ją organ (podmiot) usytuowany na

tym samym szczeblu organizacyjnym (poziomie podziału terytorialnego, zasadniczego lub specjalnego), co jednostka koordynowana, a więc organ (podmiot) znajdujący się w tej samej jednostce podziału terytorialnego, w której działają podmioty koordynowane. Przy tym mogą to być jednostki podległe organizacyjnie lub też niezależne pod względem organizacyjnym14. Z pierwszą postacią koordynacji poziomej spotykamy się np. wówczas, gdy wojewoda koordynuje działalność wydziałów podległego sobie urzę­du wojewódzkiego. N atom iast ilustracją drugiej sytuacji jest koordynacja sprawowana przez wojewodę wobec jednostek niepodporządkowanych mu organizacyjnie, a działających na terenie danego woj ewództwa, głównie rządowych organów administracji specjalnej (niezespolonej);

• koordynacja pionowa - gdy koordynatorem jest podm iot działający na wyższym szczeblu podziału terytorialnego. Koordynacja ta realizowana jest przez organ wyższego szczebla wobec podległych mu jednostek czy organów znajdujących się na niższych szczeblach podziału terytorialnego

Koordynacja i w spó łdz ia łan ie w adm in istrac ji... 33

13 Z. Leoński, Nauka..., s. 130.14 E. Zieliński, Administracja... , s. 32.

(np. koordynacja sprawowana przez ministra wobec podległych mu te­renowych organów)15. Oczywiście w tym przypadku pojęcie szczebla podziału terytorialnego jest tylko sugestią. W niektórych przypadkach relewantne będzie umiejscowienie podm iotu np. w danym pionie organi­zacyjnym. Wreszcie natrafimy na przypadki, które nie będą się mieściły w tym podziale (np. gdy podmiotem koordynującym będzie organizacja społeczna)16.

Z występowaniem tak rozumianych rodzajów i form działań koordynacyj­nych łączy się ściśle istnienie pewnych kryteriów, według których przeprowa­dza się uzgadnianie (harmonizowanie) działań. Aby uzgadnianie to przynosiło zamierzone efekty i cele, kryterium koordynacji powinno być z góry ustalone, a koordynacja (nawet w charakterze niewładczym) zakłada jednakowoż istnie­nie pewnej nierównorzędności podmiotów, a mianowicie: nadrzędnego stano­wiska podm iotu koordynującego i pewnej, choć niekiedy swoiście rozumianej, podległości podmiotów koordynowanych, niekoniecznie wynikającej z instytucji kierownictwa17.

W zaistniałej sytuacji możemy mówić o koordynacji jako jednym z rodza­jów kompetencji, jakie zawarte są w pojęciu kierownictwa. M usim y jednak przy tym pamiętać, że w piśmiennictwie naukowym zwyczajowo do funkcji kierow­niczych zalicza się planowanie, organizowanie, motywację i kontrolę. Termin „koordynacja” bywa natom iast często używany do określenia uprawnień wyko­nywanych przez organ w stosunku do organów lub instytucji, które nie tylko nie są mu bezpośrednio podporządkowane, ale w istocie częstokroć podlegają pod względem merytorycznym innym organom, bądź z założenia działają sa­modzielnie. Rolą organu koordynującego jest wówczas jedynie określone od­działywanie na instytucje koordynowane, z reguły w sposób niewładczy, to jest z użyciem omówionych wcześniej różnego rodzaju środków informacyjnych i uprawnień relacyjnych, lub takich, które mogą mieć charakter władczy jedy­nie w określonych prawem sytuacjach i polegający np. na prawie domagania się podjęcia określonych działań, zwłaszcza zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym. W tym ostatnim przypadku polecenia organu koordynującego nie m ogą określać konkretnych czynności i środków, jakie m ają być użyte, lecz wskazywać cel, jaki powinien być osiągnięty na skutek działań podejmowanych przez podm ioty koordynowane.

N ic więc nie stoi na przeszkodzie, aby uznać, że koordynacja jako taka jest istotnym elementem kierownictwa organizacyjnego (gdzie organ kieruje pracą innego organu lub grupy organów). Wówczas będzie się ona mogła łączyć np. z prawem kontrolowania przestrzegania przez organy koordynowane zarówno przepisów prawa, jak i dyrektyw koordynacyjnych, a w określonych sytuacjach

34 Marek Mączyński

15 Ibidem.16 Por. D. Konopka, Networking - współpraca administracji ze społeczeństwem, [w:] B. Kudrycka,

B. Guy Peters, P. Suwaj (red.), Nauka administracji, Warszawa 2009, s. 355 i nast.17 Por. przypis 11. Zob. także Z. Leoński, Nauka..., s. 129.

może także łączyć się z prawem wydawania aktów ogólnych i indywidualnych (zarządzeń i poleceń). Z tak pojętą koordynacją spotkać się można w każdej gru­pie społecznej. N ależy jednak zaznaczyć, że schemat działania osoby fizycznej i instytucji prywatnej, nawet w sferze publicznej a nie prywatnej, jest inny niż organów i instytucji publicznych. Krótko mówiąc, podm ioty prywatne i osoby fizyczne starają się rekonstruować schemat działania, czyli ustalić wszystkie in­formacje relewantne o czynnościach niezbędnych do osiągnięcia zakładanego celu, bez względu na źródło ich pochodzenia18. N atom iast takie ustalanie źródeł i schematów działania w administracji publicznej jest niemożliwe, gdyż musi ona działać na podstawie prawa i w granicach prawa oraz w ramach interesu publicznego.

Specyfika koordynacji w aparacie administracji publicznej polega także na tym, że aparat ten - jako racjonalnie zorganizowana zbiorowość - w sposób szczególny wymaga działań skoordynowanych. Procesowi rozbudowy aparatu administracji musi bowiem towarzyszyć dążenie do zapewnienia spoistości i jednolitości dzia­łania tego aparatu. Jedność tę osiąga się za pom ocą różnych środków: istnienia jednego najwyższego organu w państwie, stosowania - przez wszystkie organy - tych samych przepisów prawnych itp. Przede wszystkim temu celowi służy odpowiednie powiązanie poszczególnych ogniw aparatu wykonującego funkcje administracji publicznej, które zazwyczaj będzie inne w układach administra­cji scentralizowanej, inne zaś w układach zdecentralizowanych. W pierwszym przypadku już sama budowa aparatu administracji i sposób podporządkowania organów niższych organom wyższego stopnia zapewniają jednolitość działania. Tu bowiem obowiązuje zasada posłuszeństwa wobec dyrektyw płynących z wyż­szych szczebli. W układach zdecentralizowanych takiej zależności nie ma. N a­leży natom iast zmierzać do tego, by wyeliminować krzyżowanie się kompetencji różnych organów, wykonywanie tych samych zadań przez różne organy adm i­nistracji lub realizowanie przez te organy sprzecznych ze sobą zadań. Przy tym problem koordynacji w aparacie administracji publicznej wzrasta w miarę tego, jak rozbudowuje się ten aparat, jak komplikuje się struktura organizacyjna tego aparatu oraz w miarę zwiększania samodzielności ogniw aparatu administracji ww yniku realizacji zasady decentralizacji19.

Zatem we współczesnym państwie, wobec silnego rozczłonkowania aparatu administracyjnego, nie wystarcza jedna postać koordynacji czy jeden ośrodek koordynujący, lecz musi być aktywnych w tym zakresie wiele ośrodków koordyna­cji o zróżnicowanych sposobach działania.

Niezależnie od stosowanych środków koordynacji trzeba stwarzać od­powiednie warunki ułatwienia koordynacji oraz prawnego zagwarantowania niemożliwości wyeliminowania stosowania środków koordynacji. Do takich wa­runków ułatwiających lub sprzyjających koordynacji zaliczamy m.in. dokładne

Koordynacja i w spó łdz ia łan ie w adm in istrac ji... 35

18 P. Chmielnicki, A. Dybała, M. Stachura, Reguły działania człowieka gospodarującego w społe­czeństwie jako źródło norm prawnych, Warszawa 2010, s. 57.

19 Z. Leoński, Nauka..., s. 129.

określenie kompetencji oraz odpowiedni podział kompetencji pom iędzy orga­nami administracji, tak aby jeden organ administracji nie wchodził w kom­petencje innego organu (nie naruszał jego właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej).

W zakresie koordynacji wewnętrznej, sprawowanej w ramach danego organu, ważny jest też właściwy podział funkcji wśród pracowników urzędu i stworzenie właściwej atmosfery pracy. Zdaniem Leońskiego możemy wówczas mieć do czy­nienia ze swoistą „samokoordynacją” pozwalającą obejść się bez konieczności ingerencji organu koordynującego20.

Istotnym warunkiem ułatwiającym koordynację jest stwarzanie jasnych i przejrzystych struktur aparatu administracyjnego. N atom iast rozrost różnych agend administracji wyspecjalizowanej grozi zazwyczaj zatraceniem przejrzysto­ści struktury organizacyjnej. O ile stosunkowo łatwo doprowadzić do specjali­zacji i zróżnicowania aparatu administracji publicznej, o tyle znacznie trudniej0 skoordynowanie tak rozbudowanego aparatu. Z tego powodu uznaje się też, że nie powinno dzielić się uprawnień koordynacyjnych pomiędzy dwa (lub wię­cej) organy, gdyż ich skuteczne funkcjonowanie będzie wymagało utworzenia dodatkowego organu, który koordynowałby z kolei współdziałanie organów koordynujących (sic!).

Najważniejszym jednak warunkiem realizacji koordynacji jest zapewnienie właściwej informacji o działaniu organów koordynowanych bądź podlegających funkcji koordynacyjnej21. Bez informacji o działaniu podmiotów koordynowa­nych koordynacja byłaby niemożliwa lub utrudniona albo nie przyniosłaby za­mierzonych rezultatów. Tym samym uprawnienia do otrzymywania, gromadzenia1 przetwarzania informacji o działaniu podmiotów koordynowanych stanowią integralny element koordynacji. W aparacie administracji rządowej informacje potrzebne organowi koordynującemu zdobywa się zazwyczaj drogą kontroli lub sprawozdań urzędowych. N a przykład wojewoda na terenie województwa może żądać informacji od działających na obszarze województwa organów admini­stracji niezespolonej. W odniesieniu do samorządu terytorialnego sprawa przed­stawia się nieco inaczej, gdyż wojewoda nie m a uprawnień żądania informacji od władz samorządu, albowiem samodzielność działania jest konstytutywnym elementem decentralizacji, a samorządy terytorialne są podstawowymi podm io­tami zdecentralizowanymi w państwie. Brak podporządkowania stanowi w tym przypadku zarazem podstawowy element odróżniający układ zdecentralizowany od zcentralizowanego. Jednakże eksponowana w ten sposób samodzielność nie jest samodzielnością bezwzględną, gdyż jest realizowana w ramach jednego po­rządku prawnego22. Formą zapewnienia zgodności działań zdecentralizowanych z prawem jest nadzór weryfikacyjny, sprawowany wedle kryterium legalności

36 Marek Mączyński

20 Ibidem, s. 131.21 Por. W. Cyrul, Wpływ procesów komunikacyjnych na praktykę tworzenia i stosowania prawa, War­

szawa 2012.22 Por. M. Mączyński, Samodzielność a samorządność, [w:] M. Stec, M. Mączyński (red.), Nad­

zór nad samorządem agranice jego samodzielności, Warszawa 2011, s. 15-29.

działania23. W kontekście koordynacji przez wojewodę działań podm iotów zdecentralizowanych instytucja nadzoru wystarcza do pozyskiwania informacji o wykonywaniu zadań i działaniach podejmowanych przez wszystkie jednostki samorządu terytorialnego wwojewództwie.

Sytuacja jest tym bardziej skomplikowana, gdy organem koordynującym ma być organ samorządowy (podmiot zdecentralizowany, ahierarchiczny), a pod­miotami koordynowanymi organy administracji rządowej, co do zasady działa­jące w sposób zhierarchizowany i zcentralizowany. Z tego powodu koordynację działań administracji podporządkowanych organizacyjnie innemu organowi za­pewnia się w ramach tego podporządkowania. Wykorzystuje się do koordynacji kompetencje, jakie posiada organ wyższy wobec podporządkowanych mu orga­nizacyjnie organów albo z tytułu hierarchicznego podporządkowania lub nad­zoru. Koordynacja jest wówczas tylko jedną z form podległości organizacyjnej. W układach niezależności organizacyjnej nie m ożna korzystać z kompetencji władczych, a zharmonizowanie działań odbywa się za pom ocą umów, porozu­mień itp., gdzie podm ioty uczestniczące są od siebie niezależne. Często jest to więc raczej kohabitacja lub współpraca, a nie koordynacja w ścisłym tego słowa znaczeniu (koordynacja sensu stricto). M imo to w pewnych sferach aktywności administracji publicznej na poziomie lokalnym nie sposób nie zauważyć, że zin­stytucjonalizowana kooperacja i koordynacja są fundamentalnym warunkiem skuteczności działania. Najlepszym tego przykładem są m.in. działania podej­mowane w powiecie w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicz­nego oraz w ramach zarządzania kryzysowego.

Jeżeli chodzi o działania w ramach ochrony bezpieczeństwa i porządku pub­licznego na szczeblu powiatu, zwłaszcza o charakterze prewencyjnym, na szcze­gólną uwagę zasługują przepisy art. 38a-c ustawy o samorządzie powiatowym24, które tworzą wspólnie normę prawną określającą podstawę i warunki działania powiatowej komisji bezpieczeństwa i porządku jako nowej instytucji w zakresie ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa, ustanowionej nowelizacją z dnia 27 lipca 2001 r.25, przy czym: art. 38a określa przede wszystkim zadania i skład komisji; art. 38b mówi o sposobach jej działania i współdziałania z Policją oraz innymi powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami, a także z powiatowy­mi i gminnymi jednostkami organizacyjnymi wykonującymi zadania z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, jak też z samorządami gmin z terenu powiatu, a także ze stowarzyszeniami, fundacjami, Kościołami i związ­kami wyznaniowymi oraz innymi organizacjami i instytucjami; zaś art. 38c usta­nawia warunki finansowania działania komisji. W świetle powyższych przepisów komisja bezpieczeństwa i porządku jest powoływanym z mocy prawa obligato­ryjnym organem doradczym składającym się z fachowców26.

Koordynacja i w spó łdz ia łan ie w adm in istrac ji... 37

23 J. Boć (red.), Administracja publiczna, Wrocław 2003, s. 186.24 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej jako u.s.p.).25 Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084.26 Szerzej na ten temat w dalszych częściach opracowania.

Zadania komisji m ają zasadniczo charakter opiniodawczy. Jedynymi wyjąt­kami od tej reguły są:

a) dokonywanie oceny zagrożeń porządku publicznego i bezpieczeństwa oby­wateli na obszarze powiatu;

b) przygotowywanie projektu powiatowego programu zapobiegania przestęp­czości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego.

Z drugiej strony, komisja jednak tylko przygotowuje projekt programu za­pobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego, natom iast uchwalenie programu należy już do wyłącznej kompe­tencji rady powiatu (art. 12 pkt 9b u.s.p.).

Za takim rozwiązaniem przemawia niewątpliwie fakt, że uchwalanie progra­mu przez radę powiatu zobowiązuje do jego realizacji. Dlatego też wydaje się, że komisja - jako gremium fachowców działające pod przewodnictwem starosty - powinna pełnić w powiecie funkcję nie tylko opiniodawczą, ale i inspirującą w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, na co wskazywał­by przede wszystkim skład komisji określony art. 38a ust. 5 i 6 u.s.p.27

Trzeba tutaj jednak zauważyć, że ustawodawca, określając zadania komisji, konsekwentnie, podobnie jak przy określaniu ustawowych zadań samorządu po­wiatowego, posługuje się terminem „bezpieczeństwo obywateli” , a nie terminem „bezpieczeństwo publiczne” , co być może wynika z tego, że uznaje bezpieczeń­stwo obywateli za coś „mniejszego” niż bezpieczeństwo publiczne, aczkolwiek trudno wskazać przyczyny wyboru takiej terminologii28. Być może - jak sugeruje Janina Czapska - przez bezpieczeństwo publiczne rozumie on bezpieczeństwo instytucji państwowych, które może zapewniać tylko organ państwowy29. Mimo licznych uwag krytycznych do tej regulacji (zwłaszcza w odniesieniu do zbyt wąsko zakreślonych zadań komisji, ale również braku uprawnień do podejm o­wania przez komisję jakichkolwiek inicjatyw własnych)30 niewątpliwie wskazuje ona jednak wyraźnie, że powiatowa komisja bezpieczeństwa i porządku może stanowić punkt wyjścia do budowy lokalnego gremium kooperacyjnego w dzie­dzinie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, działającego pod prze­wodnictwem starosty. Niestety nienazwanego tak w ustawie. Najważniejszą jed­nak konstatacją, jaka płynie z analizy omawianych przepisów, jest stwierdzenie, zdawałoby się prozaiczne, aczkolwiek niezmiernie istotne dla dalszych wniosków, że zinstytucjonalizowana kooperacja jest warunkiem sine qua non skuteczności

38 Marek Mączyński

27 Uwaga jak w przypisie poprzednim.28 Por. M. Maczyński, Powiat w systemie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, Przegląd

Prawa Publicznego 2007, nr 6, s. 69-90.29 J. Czapska, Bezpieczeństwo obywateli. Studium z zakresu polityki prawa, Kraków 2004, s. 93.30 Por. M. Mączyński, Zakres przedmiotowy art. 38a, 38b i 38c u.s.p, [w:] K. Bandarzewski,

P. Chmielnicki, D. Dąbek, P. Dobosz, W Kisiel, M. Kotulski, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, I. Skrzydło-Niżnik, Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, Warszawa 2005, s. 233 i nast.

Koordynacja i w spó łdz ia łan ie w adm in is trac ji. 39

wszelkich działań prewencyjnych i zapobiegawczych w sferze bezpieczeństwa i porządku publicznego w powiecie.

Za przyjęciem takiego stanowiska znowu przemawia co najmniej kilka faktów:

1. Przyjęcie założenia, że zinstytucjonalizowana kooperacja nie jest konieczna, oznaczałoby automatycznie uznanie tezy, że wszystkie instytucje uczestni­czące w działaniach prewencyjnych są w stanie zapewnić pożądany poziom bezpieczeństwa i porządku publicznego, ograniczając się w swoich poczyna­niach tylko i wyłącznie do możliwie najdokładniejszego wypełniania swoich zadań, wedle schematu: „każdy robi swoje, tylko lepiej i skuteczniej” . Oczy­wiście sytuacja taka jest teoretycznie możliwa, ale mało prawdopodobna, jeśli wskazać na: liczne instytucje angażujące się w działania zapobiegawcze (a jeszcze lepiej: które powinny być zaangażowane31); bardzo dużo różnych typów i rodzajów zagrożeń; niemożność szybkiej wymiany informacji mię­dzy poszczególnymi instytucjami na tem at źródeł i charakteru zagrożeń; występujące w społeczeństwie przekonanie o niewydolności policji i wy­miaru sprawiedliwości w zwalczaniu przestępczości, nawet tej ujawnionej; generalną niechęć obywateli do współpracy z wszelkimi instytucjami w tej materii, choćby z obawy o swoje dobro, czy wreszcie postępującą tendencję do alienowania się jednostek na skutek narastania poczucia bezsilności wo­bec zagrożeń - potencjalnych i realnych.

2. Całkowita rezygnacja z kooperacji i koordynacji działań prewencyjnych równałaby się z akceptacją częściowego samookreślania przez poszczególne podmioty uczestniczące (bądź mające zamiar uczestniczyć) w poczynaniach prewencyjnych nie tylko zadań, ale również sposobów realizacji tych zadań. Sytuacja taka jednakże mogłaby nie tylko nie poprawić stanów bezpieczeń­stwa i poczucia bezpieczeństwa, lecz nawet spowodować ich pogarszanie się, chociażby z powodu chaotyczności podejmowanych działań. Co więcej, m o­głoby to skutkować tym, że niektóre zagrożenia pozostaną poza obszarem zainteresowania organów odpowiedzialnych za zadania prewencyjne.

3. Koniecznie wskazać należy tutaj na nieskuteczność systemu prawa karnego w samodzielnym i pełnym rozwiązywaniu problemów społecznych, jakimi są patologie, co wynika z reagowania tego systemu na zdarzenie, a nie jego przyczynę. Oznacza to, że alternatywę ewentualnego przerzucenia całości odpowiedzialności za poprawę stanu bezpieczeństwa i poczucia bezpieczeń­stwa na policję oraz wymiar sprawiedliwości, jak też oczekiwanie od tych instytucji, że samodzielnie uporają się z problemami patologii społecznych, należy uznać za całkowicie nieracjonalną.

4. Powszechnie przyjmuje się założenie, wynikające z badań naukowych i do­świadczeń wielu państw o rozwiniętym systemie demokratycznym, o wyż­szości strategii prewencyjnej kładącej nacisk na prewencję społeczną (ma­jącej na celu zmianę niepożądanych postaw i zachowań) nad strategiami

31 Wielka encyklopedia prawa, s. 1166-1167.

prewencyjnymi opartymi tylko na prewencji sytuacyjnej (mającej na celujedynie uniemożliwienie lub utrudnienie przestępstwa).

Oczywiście poza nią nadal działają polityka karna i profilaktyka peniten­cjarna. Działania w ramach strategii prewencyjnej m uszą ze swej istoty stanowić elementy polityki społecznej, systemu zapobiegania ogólnego32. W takiej per­spektywie tak kooperacja, jak i koordynacja działań są rzeczywiście warunkiem sine qua non. Powodują one wystąpienie efektu synergicznego. Stąd też wynika, że dominować musi ujęcie systemowe, a nie autonom izacja podsystemów, która w istocie stanowi objaw patologii działania systemu33.

Dlatego też w przypadku działań prewencyjnych w sferze bezpieczeństwa i porządku publicznego tak kooperacja, jak i koordynacja docelowo powinny występować nie tylko na szczeblu centralnym, ale również na wszystkich szczeb­lach podziału administracyjnego kraju, a nawet i poniżej szczebla gminnego, tj. w istniejących jednostkach pomocniczych gmin (dzielnicach, osiedlach, sołec­twach itd.), w zależności od istniejącego zapotrzebowania i specyfiki lokalnej.

O wysunięciu takiego wniosku decyduje to, że skuteczna realizacja wszel­kich działań prewencyjnych wymaga nie tylko określenia celu takiego działa­nia, lecz także wyraźnego wskazania organu odpowiedzialnego za podejmowa­ne czynności, ich charakter i ostateczny skutek. Z racji funkcjonowania władz administracji ogólnej odpowiedzialność taka powinna spoczywać na jednooso­bowych organach działających w charakterze władzy administracji ogólnej, tj. na: Prezesie Rady Ministrów na szczeblu centralnym, wojewodach na szczeb­lu regionalnym, starostach na szczeblu powiatowym oraz prezydentach miast, burmistrzach i wójtach na szczeblu gminnym, jako na tych przedstawicielach, którzy zgodnie z obowiązującymi w Polsce zasadami ustrojowymi ponoszą ogól­ną odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa na podległym im terenie, w tym także odpowiedzialność o charakterze politycznym, której walor należy w tym miejscu szczególnie zaakcentować. Ponadto właśnie tym organom przypisane zostały ustawowo uprawnienia ustawowe w odniesieniu do podsystemów: po­licji, administracji specjalnych, edukacji, zdrowia, pomocy społecznej, kultury fizycznej, a także organizacji pozarządowych. Stąd też wydaje się, że wszelkie inne rozwiązania dotyczące usytuowania ogniwa koordynacyjnego w jakimkol­wiek innym miejscu nie mogą być ani skuteczne, ani efektywne i mogą być tylko rozwiązaniami pozornymi.

Skoro punktem wyjścia w rozważaniach nad instytucjonalizacją i koordy­nacją prewencji w aspekcie organizacyjno-prawnym stała się koncepcja władzy administracji ogólnej, jako najwyraźniej w tej materii odzwierciedlająca sens funkcjonowania całej administracji publicznej, to trzeba przy tym zaznaczyć, że zdecydowała o tym istota tej władzy, polegająca przede wszystkim na ponoszeniu przez sprawujący ją organ odpowiedzialności za rezultat, którym jest sprawne

40 Marek Mączyński

32 Szerzej na ten temat w dalszych częściach opracowania.33 M. Mączyński, Powiat w systemie..., s. 69-90.

funkcjonowanie państwa, zwłaszcza w tym jego aspekcie, który sprowadza się do utrzymania bezpieczeństwa, porządku i spokoju publicznego, a szerzej rzecz ujmując - do przestrzegania prawa, tak przez organy administracji publicznej, podm ioty gospodarcze, jak i obywateli. Zapewne nie bez znaczenia jest tutaj także i to, że władza administracji ogólnej oznacza równocześnie konieczność działania w imię interesów i wartości fundamentalnych dla państwa jako całości, a zatem że w konsekwencji występuje ona na każdym poziomie: od centralnego poprzez regionalny aż po lokalny (powiatowy i gminny). Pomimo tych nieza­przeczalnych zalet przypisania obowiązku koordynacji działań prewencyjnych organom sprawującym władzę administracji ogólnej w trakcie dyskusji nad szcze­gółami systemów koordynacji w ich aspektach organizacyjnym i funkcjonalnym zarysowały się pewne wątpliwości odnośnie do możliwości zbudowania sku­tecznych systemów koordynacyjnych wszystkich szczebli (centralny, regionalny i lokalny), opierając się na wspólnym modelu strukturalno-organizacyjnym34. Wątpliwości te jednoznacznie wysuwane były pod adresem koncepcji koordynacji i zakresu kooperacji w ramach lokalnych programów prewencyjnych35. Wbrew pozorom miały one swoje źródło częściowo w materii ustrojowej, a ściślej rzecz biorąc - w stopniu zrozumienia nie tyle ustroju samorządu terytorialnego, co specyfiki zasady zespolenia w administracji powiatowej i jej niewystępowania na szczeblu niższym. Przy obecnym, zdecentralizowanym ustroju administracji publicznej, opartym na prymacie samorządu terytorialnego, naturalną konse­kwencją przyjęcia koncepcji władzy administracji ogólnej była akceptacja tezy, iż władzami tymi m ogą być zarówno organy administracji rządowej, jak i sam o­rządowej. Istotne w tym względzie jest jedynie to, że na jednym poziomie po­działu terytorialnego tylko jeden organ może sprawować tę władzę i że władza ta na tym samym poziomie nie może zostać podzielona pomiędzy samorząd a administrację rządową.

Sytuacja zaczyna się komplikować, kiedy dochodzi do zestawienia jednolitej koncepcji władzy administracji ogólnej z koncepcją zespolenia, która nie dość że m a w powiecie zdecydowanie odmienny charakter od zespolenia występują­cego na szczeblu wojewódzkim (o ile w województwie m amy do czynienia tylko i wyłącznie z administracją rządową, to w powiecie zespolenie odnosi się już do administracji tak rządowej, jak i samorządowej), to ponadto w zespoleniu powiatowym, w przeciwieństwie do wojewódzkiego, nie występuje tzw. aspekt kompetencyjny zespolenia. W efekcie wszyscy kierownicy służb i inspekcji działających w ramach powiatowej administracji zespolonej (w tym komendan­ci powiatowi Policji) działają zawsze w imieniu własnym i nie istnieją prawne możliwości przejęcia ich kompetencji przez starostę. Stąd też przy omawianiu

Koordynacja i w spó łdz ia łan ie w adm in istrac ji... 41

34 Por. idem, Problemy instytucjonalizacji i koordynacji działań prewencyjnych w ochronie bezpieczeń­stwa i porządku publicznego, [w:] J. Czapska, J. Widacki (red.), Bezpieczeństwo lokalne. Społeczny kontekst prewencji kryminalnej, Warszawa 2000, s. 69-78.

35 Por. T Cielecki, Koordynacja systemu przeciwdziałania patologii społecznej, [w:] J. Czapska, J. Widacki (red.), Bezpieczeństwo lokalne..., s. 99-117.

problemu koordynacji powiatowych inicjatyw na rzecz prewencji w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego częstokroć wypływa całkowicie błędne przekonanie o niewystarczających uprawnieniach starostów względem Policji i innych powiatowych służb i inspekcji, a przecież koordynowanie po­wyższych działań nie wymaga, wbrew pozorom, przejęcia przez starostów odpo­wiedzialności za prawidłowe wykonywanie określonych kompetencji od strony profesjonalnej, i daje się realizować w oparciu o inne przejawy jego zwierzchni­ctwa nad służbami i inspekcjami powiatowymi, a zwłaszcza poprzez te, które wynikają z art. 35 ust. 3 u.s.p., tj. poprzez: zatwierdzanie programów działania tych służb (nie dotyczy to Policji), uzgadnianie wspólnych działań na obszarze powiatu, kierowanie w sytuacjach szczególnych działaniami wspólnymi jedno­stek organizacyjnych tych służb i zlecanie w uzasadnionych przypadkach prze­prowadzenia kontroli. Tym bardziej że w odniesieniu do poszczególnych służb przysługują staroście dodatkowe uprawnienia, jak np. w stosunku do Państwo­wej Straży Pożarnej, kiedy w razie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa, w szczególności życia lub zdrowia ludzi, przysługuje staroście prawo wydawania poleceń podjęcia działań zmierzających do usunięcia tego zagrożenia, z zastrze­żeniem jednakże, że polecenie takie nie może dotyczyć wykonania konkretnych czynności służbowych ani określać sposobu wykonania (realizacji) zadania, czy w stosunku do Policji, gdyż starosta m a prawo zwrócić się do komendanta powiatowego Policji z żądaniem przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających jego naruszeniu, a także zmie­rzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, przy czym żądanie takie nie może dotyczyć czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych oraz czynności z zakresu ścigania wykroczeń, a tak­że dotyczyć wykonania konkretnej czynności służbowej ani określać sposobu wykonania zadania36.

Tak więc utworzenie powiatowych komisji bezpieczeństwa i porządku dzia­łających pod przewodnictwem starosty jest kolejnym, niezmiernie istotnym kro­kiem w kierunku uznania samorządów lokalnych i ich organów za najważniejsze ogniwo koordynacji wszelkich lokalnych inicjatyw prewencyjnych, realizowanych wraz z Policją i z uwzględnieniem wszystkich instytucji zaangażowanych w pro­gramy czy działania prewencyjne. Pomimo pewnych zastrzeżeń dotyczących zbyt wąsko zakreślonych zadań komisji i braku uprawnień do podejmowania przez komisję działań z inicjatywy własnej m ożna uznać powiatową komisję bezpieczeństwa i porządku działającą pod przewodnictwem starosty za główny ośrodek zinstytucjonalizowanej koordynacji systemu prewencyjnego w powiecie, który może zagwarantować:

a) sprawne tworzenie zgodnych z teorią nauki o zarządzaniu programów, pla­nów i harmonogramów działania;

42 Marek Mączyński

36 M. Mączyński, Koordynacja i kooperacja, [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, D. Dąbek, P. Dobosz, W Kisiel, M. Kotulski, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, I. Skrzydło-Niżnik, Komentarz do ustawy..., s. 235-237.

b) istnienie trwałej struktury organizacyjnej, gwarantującej działania stałe, a nie doraźne (akcyjne);

c) możliwość wspólnego opracowywania programu na okresy tak jednoroczne, jak i dłuższe (perspektywiczne);

d) możliwość zachowywania równowagi pomiędzy potrzebami ogólnokrajowymi, wynikającymi z centralnych programów, a specyfiką i potrzebami lokalnymi w tej materii;

e) zaangażowanie w budowę programu większej liczby podmiotów i instytucji;f) wzmacnianie programu poprzez zawieranie stosownych porozumień np. po­

między właściwymi komendantami Policji a starostami, prezydentami miast, burmistrzami i wójtami itd.37

Przy podejściu systemowym, gdy za cel stawiamy sobie poprawę bezpieczeń­stwa i porządku publicznego nie tylko na szczeblu lokalnym, lecz także w układzie ponadlokalnym, sytuacja komplikuje się w dwójnasób. Pojawia się bowiem prob­lem standaryzacji działań w skali np. całego kraju lub województwa (regionu), na tle dużego zróżnicowania wspólnot lokalnych (zarówno gmin, jak i powiatów), które nie są przecież homogeniczne, i to nie tylko pod względem poczucia bezpie­czeństwa ich członków, ale także pod względem: wielkości populacji, rozległości terytorialnej, warunków topograficznych, skali rzeczywistego zagrożenia, potrzeb i oczekiwań mieszkańców, możliwości skutecznego przeciwdziałania powstałym zagrożeniom, zdolności do samoobrony itd. Ponadto nie sposób wówczas abstra­hować od celów i zadań państwowej (rządowej) polityki bezpieczeństwa, które nie w każdej sytuacji muszą być współbieżne z celami polityki bezpieczeństwa na szczeblu lokalnym (samorządowym). Rodzi się więc wątpliwość, czy dla tak roz­bieżnych warunków należy w ogóle opracowywać wspólne, sztywne i bezwzględnie jednolite zasady organizacji wspólnot lokalnych do wykonywania zadań z zakresu bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wydaje się, że by faktycznie można było wpłynąć na poprawę bezpieczeństwa i porządku przy tak dużym zróżnicowaniu wspólnot lokalnych, zwłaszcza organizacyjnym i strukturalnym, należy znaleźć i zastosować rozwiązanie bardziej elastyczne, a przez to możliwie uniwersalne. N a pozór tak właśnie jest w rzeczywistości (a raczej powinno być), co uzewnętrz­niać się powinno poprzez dokonanie odpowiedniego podziału odpowiedzialno­ści pomiędzy organy centralne i lokalne (władze rządowe i samorządowe) oraz pozostawienie samorządom pewnego zakresu zadań do samodzielnej realizacji. Zakres ten powinien być ograniczany jedynie logiką powiązań z uprawnieniami władz samorządowych oraz lokalnym charakterem zadań w sferze bezpieczeń­stwa i porządku publicznego rozumianym nie tylko terytorialnie.

Jak z tego wynika, zadania z zakresu utrzymania i ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego m uszą z natury rzeczy być realizowane w sposób kom­pleksowy i integrujący w sobie dwa oczywiste wątki, a mianowicie dekoncen­trujący i koordynujący:

Koordynacja i w spó łdz ia łan ie w adm in istrac ji... 43

37 Ibidem.

a) z jednej strony powinna być to działalność silnie zdekoncentrowana, zazna­czająca mocno swą obecność w wymiarze najmniejszych nawet społeczności lokalnych, a to z kolei w związku z tym, że na bezpieczeństwo i porządek publiczny m uszą się składać zoptymalizowane stany ładu i wolności od zagrożeń we wszystkich społecznościach lokalnych, a dekoncentracja po­dejmowanych działań porządkowych i zaprowadzających bezpieczeństwo w praktyce jest wymuszana poprzez specyfikę terenową, implikującą wy­stępowanie rozmaitych rodzajów zagrożeń i wymagających zróżnicowanej nań reakcji;

b) z drugiej strony musi być to działalność wykorzystująca nie mniej silną koor­dynację i integrację struktur zwalczających działania przeciwko bezpieczeń­stwu i porządkowi publicznemu, natom iast sprawcy naruszeń istniejących w tym zakresie wymogów na jednym terenie nie mogą liczyć na mniejsze nasilenie działań represyjnych na innych terenach. Dlatego też w sferze ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa w ujęciu systemowym rola powiatu nie powinna sprowadzać się tylko do przeciwdziałania zagrożeniom i ograniczania ich liczby, lecz powinien on pełnić funkcję istotnego węzła koordynacji działań prewencyjnych i reaktywnych oraz odpowiedzialnego za synergiczny efekt działań oraz skuteczną organizację kooperacji różnych podmiotów zaangażowanych w działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa i porządku publicznego38.

W powiecie jeszcze wyraźniej uprawnienia koordynacyjne starosty widać na przykładzie regulacji wynikających z ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarzą­dzaniu kryzysowym39. W świetle przepisów tej ustawy zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzy­sowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplano­wanych działań, reagowaniu w razie wystąpienia sytuacji kryzysowych oraz na odtwarzaniu infrastruktury lub przywróceniu jej pierwotnego charakteru. Ustawa definiuje sytuację kryzysową jako sytuację, która jest następstwem zagrożenia i prowadzi w konsekwencji do zerwania lub znacznego naruszenia więzów spo­łecznych przy równoczesnym poważnym zakłóceniu funkcjonowania instytucji publicznych, jednak w takim stopniu, że użyte środki niezbędne do zapewnie­nia lub przywrócenia bezpieczeństwa nie uzasadniają wprowadzenia żadnego ze stanów nadzwyczajnych, o których mowa w art. 228 ust. 1 Konstytucji Rze­czypospolitej Polskiej.

D o zadań starosty w sprawach zarządzania kryzysowego należą: kierowa­nie działaniami związanymi z monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie powiatu; realizacja zadań z zakresu

44 Marek Mączyński

38 Idem, Porządek publiczny i bezpieczeństwo - założenia systemowe, [w:] K. Bandarzewski, P. Chmiel­nicki, D. Dąbek, P. Dobosz, W. Kisiel, M. Kotulski, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek,I. Skrzydło-Niżnik, Komentarz do ustawy..., s. 233 i nast.

39 Dz. U. Nr 89, poz. 590, tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1166 (dalej: u.z.k.).

planowania cywilnego (w tym: opracowywanie i przedkładanie wojewodzie do zatwierdzenia powiatowego planu reagowania kryzysowego, realizacja zaleceń do powiatowych planów reagowania kryzysowego, wydawanie organom gminy zale­ceń do gminnego planu reagowania kryzysowego, zatwierdzanie gminnego planu reagowania kryzysowego); zarządzanie, organizowanie i prowadzenie szkoleń, ćwiczeń i treningów z zakresu reagowania na potencjalne zagrożenia; wykonywa­nie przedsięwzięć wynikających z planu operacyjnego funkcjonowania powiatów i m iast na prawach powiatu; przeciwdziałanie skutkom zdarzeń o charakterze terrorystycznym i współdziałanie z Szefem ABW w zakresie przeciwdziałania, zapobiegania oraz usuwania skutków zagrożeń terrorystycznych, a także reali­zacja zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej (art. 17 ust. 2 u.z.k.).

Jak jednak widać na tym przykładzie, uprawnienia koordynacyjne starosty w tym zakresie łączą się wyraźnie z uprawnieniami wynikającymi już nie tylko z instytucji zwierzchnictwa i zasady władzy administracji o odpowiedzialności ogólnej, ale też - w określonych prawem sytuacjach - z uprawnieniami stricte kierowniczymi. Jest to przykład przypisania organowi samorządowemu szcze­gólnego rodzaju uprawnień i kompetencji motywowanych w zasadzie potrzebą zapewnienia mu możliwości skutecznej koordynacji działań podmiotów od niego organizacyjnie niezależnych40. D la celów koordynacji niejednokrotnie tworzy się bowiem kompetencje odrębne. Najczęściej dotyczy to jednak relacji pomiędzy organami o kompetencji i odpowiedzialności ogólnej a wyspecjalizowanymi or­ganami administracji rządowej (m.in. regulację prawną w tym zakresie zawiera ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie). Tym samym oznacza to, że do celów koordynacji możemy wykorzystać budowę organów. Temu celowi służy także tworzenie organów o kompetencji generalnej (ogól­nej), np. wojewodów w województwach, którzy skupiają kompetencje należące do różnych resortów, a urząd wojewódzki składa się z komórek organizacyjnych grupujących sprawy resortowe. Podobny skutek można także osiągnąć dzięki unii personalnej szefów różnych organów (w Polsce np. do 1950 r. starosta i wojewo­da byli jednocześnie szefami administracji rządowej ogólnej i przewodniczący­mi organu wykonawczego samorządu terytorialnego41) lub tworzeniu organów kolegialnych, w skład których wchodzą szefowie różnych organów (np. Rada Ministrów składająca się z szefów poszczególnych resortów).

Gdy chodzi o współdziałanie między podmiotami administracji publicznej, uzasadniają to różne względy. Przede wszystkim potrzeba takiego współdziałania wynika z zasad racjonalnej organizacji pracy - jej brak godzi w spójność aparatu

Koordynacja i w spó łdz ia łan ie w adm in istrac ji... 45

40 Szerzej na ten temat: M. Mączyński, Władze publiczne w stanach nadzwyczajnych i sytuacjach kryzysowych, [w:] A. Adamczyk, M. Chlipała, P. Chmielnicki, J. Jaskiernia, H. Kaczmarczyk, M. Mączyński, A. Szyszka, Konstytucyjny system władz publicznych, Warszawa 2010, s. 369 i nast.

41 Por. idem, Starosta a powiatowa administracja zespolona w II i III Rzeczypospolitej (w okresie mię­dzywojennym i współcześnie), [w:] E. Kruk, J. Parchomiuk, B. Ulijasz (red.), Dziesięć lat reformy ustrojowej administracji publicznej w Polsce, Lublin 2009, s. 148-172 oraz idem, Przemiany pozycji ustrojowej starosty w strukturze władz publicznych II Rzeczypospolitej, Bałtyckie Studia i Materiały, Rocznik 2009, Koszalin 2009, s. 93-116.

administracji. Ponadto jeśli zważymy, że pewne jednostki organizacyjne m ają wspólne lub podobne cele, to, rzecz jasna, większe efekty w zakresie ich realizacji osiągną wówczas, gdy będą ze sobą współdziałały i udzielały sobie wzajemnej pomocy niż wtedy, gdy każda z tych jednostek działałaby w izolacji.

Niejednokrotnie zdarza się i tak, że jedna jednostka organizacyjna nie może wykonać określonych zadań ze względu na ich naturę (np. konieczność współ­działania aparatu administracji z organizacjami politycznymi i społecznymi w przygotowaniu akcji wyborczej do samorządu). Równie często za określonym współdziałaniem przemawiają np. wspólne cele ekonomiczne lub jeszcze inne (np. budowa drogi łączącej siedziby sąsiadujących ze sobą gmin leży w interesie obu jednostek terytorialnych). Formy współdziałania w aparacie administracji publicznej m ogą być bardzo różne. Przykładowo kodeks postępowania admini­stracyjnego przewiduje możliwość korzystania z tzw. pomocy prawnej w toku toczącego się postępow ania adm inistracyjnego i w spółdziałania organów42. W spółdziałanie polegać może np. na tym, że inny organ niż prowadzący postę­powanie administracyjne pom aga w jego prowadzeniu, przyjmując wyjaśnienia stron, zeznania świadków lub dokonuje innych czynności (np. oględzin), jeśli strony, świadkowie itp. zamieszkują na terenie innej gminy lub miasta. Instytu­cja o podobnym charakterze znana jest też procesom sądowym.

Podobną rolę odgrywać może informowanie o spostrzeżonych uchybieniach (w działalności określonych instytucji publicznych lub społecznych), które sprzy­jają przestępczości, lub gdy zachodzi potrzeba wzmożenia ochrony własności publicznej, usunięcia przejawów niegospodarności itp., jak też zawiadamianie o tym organów powołanych do sprawowania nadzoru lub kontroli nad daną jed­nostką organizacyjną. Zdaniem Leońskiego na problematykę tę można by jednak spojrzeć jeszcze szerzej: jako na wymóg wzajemnego informowania się różnych organów administracji publicznej, gdy działaniem jednego organu są zaintere­sowane inne organy. M ożna by tę zasadę widzieć także w postaci udostępniania potrzebnych dokumentów, danych statystycznych itp., co byłoby niezmiernie ważkim elementem sprzyjającym prawidłowemu współdziałaniu i skutecznemu wykonywaniu funkcji koordynacyjnych w administracji publicznej43.

Warto tu też zaznaczyć, że współdziałanie w organach samorządu teryto­rialnego przybiera swoiste formy. Przewiduje się tu możliwość tworzenia związ­ków międzygminnych w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gmin oraz stowarzyszeń gmin do obrony wspólnych interesów, choć natura prawna obu organizacji jest różna. Ustawy z 1998 r. o samorządzie wojewódzkim i po­wiatowym przewidują podobne formy współdziałania. W przypadku powiatu przepisy ustawy o samorządzie powiatowym stanowią, że powiat może zawierać z organami administracji rządowej porozumienia w sprawie wykonywania za­dań publicznych z zakresu administracji rządowej (art. 5 ust. 1), porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego

46 Marek Mączyński

42 Art. 106 k.p.a, Dz. U. z 2013 r., poz. 267.43 Z. Leoński, Nauka..., s. 132-133.

samorządu terytorialnego, a także województwem, na obszarze którego znajduje się terytorium powiatu (art. 5 ust. 2), oraz że w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami (art. 6 ust. 1), tudzież zezwalają miastu na prawach powiatu na zawieranie po­rozumień komunalnych z gminami i tworzenie z nimi związków komunalnych44. N atom iast w odniesieniu do samorządu województwa ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa45 przewiduje także współpracę województwa z organizacjami międzynarodowymi i regionami innych państw (art. 12 ust. 2). Z kolei współdziałanie w skali międzynarodowej i przystępowanie do między­narodowych zrzeszeń samorządu terytorialnego wszystkich szczebli przewiduje ustawa z 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regio­nalnych46. N atom iast kwestie współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego i administracją rządową przewiduje ustawa z dnia 6 m aja 2005 r.0 komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej47.

Koordynacja i współdziałanie jednostek sam orządu terytorialnego m ają szczególny wymiar. W ich przypadku mamy do czynienia z układami zdecen­tralizowanymi, a więc niehierarchicznymi, niezależnymi od siebie nawzajem1 działającymi samorządnie, tj. we własnym imieniu, na własną odpowiedzial­ność i za własne pieniądze (środki). W związku z istniejącą konstytucyjną zasa­dą subsydiarności m ożna też wskazać, że w tym przypadku koordynacja może przekształcać się w facylitację (ułatwianie), a więc działania jedynie ułatwia­jące samodzielne podejmowanie rozstrzygnięć przez autonomiczne w swoich działaniach podmioty. Facilitation w znaczeniu potocznym oznacza ‘ułatwianie, uprzystępnianie’, jednakże w psychologii społecznej funkcjonuje pojęcie „facy- litacja”, która albo polega na takim pomaganiu innym, aby umieli pomóc sobie sami w celu rozwijania i podejmowania odpowiedzialności, albo też na takim określaniu zamierzeń, doświadczeń i przekonań grupy, by pozwalać jej członkom na wykreowanie ich autentycznie własnych wniosków i decyzji, takich, za które chcą i są w stanie ponosić odpowiedzialność. W efekcie zadaniem facylitatora jest raczej wskazywanie i zachęcanie niż bezpośrednie opracowywanie idei czy wdrażanie konkretnych rozwiązań. Co do zasady facylitator nie powinien uczest­niczyć w wykonywaniu zadania, wysuwać własnych pomysłów ani dokonywać rozstrzygnięć. Z tego powodu facylitatorzy nie kontrolują, nie przewodniczą i nie kierują, a jedynie rzucają wyzwania, ułatwiają ich dostrzeganie, inspirują i stwarzają warunki do działania lub osiągania wspólnych celów48.

Koordynacja i w spó łdz ia łan ie w adm in istrac ji... 47

44 Szerzej na ten temat: J. Boć (red.), Powiat, Wrocław 2001, s. 129-137.45 Dz. U. z 2013 r., poz. 596 z późn. zm.46 Dz. U. Nr 91, poz. 1009 z późn. zm.47 Dz. U. z 2005 r. Nr 90, poz. 759.48 Por. T Mann, J. Marszewska, Facylitacja - wiedza, umiejętności, sztuka czy magia, Warszawa

2011, passim.

W związku z ideą facylitacji oraz w kontekście wykonywania przez sam o­rząd terytorialny i samorządowe jednostki organizacyjne zadań publicznych warto także wspomnieć o idei „samorządu ułatwiającego”, polegającej na tym, że - co do zasady - powinien on współdziałać nie tylko z innymi podmiotami zdecentralizowanymi, ale taż i z innymi organizacjami (zwłaszcza społecznymi i pozarządowymi). M a to ten szczególny walor, że wskazując na inne zdecen­tralizowane podm ioty pełniące funkcje z zakresu administracji publicznej, m o­żemy także wyróżnić przedsiębiorstwa komunalne, zakłady administracyjne, samorządy zawodowe i inne społeczne podm ioty organizacyjne49.

Uzasadnieniem tego typu formuły działania m a być zapewnianie (dzięki bardziej efektywnemu wykorzystywaniu nadarzających się możliwości i okazji działania oraz synergii przedsiębiorczości i kooperacji) lepszego zaspokajania potrzeb społeczności lokalnej. Zwolennicy tej idei wyraźnie jednak wskazują, że bez jasno określonych celów, sprecyzowanej strategii działań, właściwego pla­nowania oraz skutecznej koordynacji nie da się osiągnąć zakładanego efektu, gdyż bez tych elementów cele przyświecające samorządowi mogą łatwo zostać zdominowane, a nawet zastąpione przez cele innych organizacji. W ymaga więc ona nie tylko nawiązania współpracy, ale także ułatwienia współdziałania pod­miotów poprzez opracowanie odpowiedniej strategii pozwalającej na efektyw­ne wykorzystywanie wszystkich dostępnych zasobów i zapewnienie skutecznej koordynacji działań50. Obok kwestii związanych z zapewnieniem możliwości opracowania, na podstawie przeprowadzonych analiz, właściwej strategii dzia­łania uwzględniającej obok celów również akceptowalne koszty ich osiągnięcia, szczególna rola podmiotu koordynacyjnego polega na dbałości o takie elementy procesu realizacji zadań, jak optymalizacja pracy przez właściwy podział obo­wiązków na podstawie rzetelnej oceny potencjału i wydajności podmiotów ko­ordynowanych, eliminacja działań zbędnych i bezwartościowych itd.51

Jak więc łatwo zauważyć, rozwój cywilizacyjny, zmieniające się otoczenie społeczno-gospodarcze oraz wzrost świadomości społecznej w zakresie zadań i realizacji usług publicznych spowodowały odejście od tradycyjnego rozumie­nia pojęcia „administracja publiczna”, które współcześnie odnosi się nie tylko do określonego sposobu wykonywania zadań publicznych, ale jest coraz częściej stosowane w celu opisywania relacji pomiędzy administracją publiczną, prawem i systemem politycznym. W tym zakresie zmiany w systemie administracji na przestrzeni ostatnich dwustu lat wynikały głównie z nacisku i przewagi jednego z elementów tego systemu nad drugim.

Początkowo były one związane z zanegowaniem XIX-wiecznej formy ustroju państwowego i przeciwstawieniem państwa policyjnego państwu opartemu na

48 Marek Mączyński

49 Por. J. Boć (red.), Administracja..., s. 187 i nast.50 Szerzej na ten temat: M. Clarke, J. Stewart, Samorząd ułatwiający, [w:] P. Swianiewicz (red.),

Wartości podstawowe samorządu terytorialnego i demokracji lokalnej, Warszawa 1997, s. 72-78.51 H. Bücker-Gärtner, Zarządzanie w administracji publicznej w Niemczech, [w:] B. Kudrycka

(red.), Rozwój kadr administracji publicznej, Białystok 2001, s. 69-73.

„rządach prawa” . Dzięki temu powstał model biurokracji i administracji wwy- daniu weberowskim, gdzie hierarchiczność, depersonalizacja, kwalifikacje for­malne, specjalizacja i skuteczność stały się podstawą działania, zaś dominującym stylem kierowania był styl autorytatywny.

Później, kiedy administracja stała się nie tylko działalnością wykonawczą (wykonywaniem prawa oraz wykonywaniem decyzji politycznych), ale i na różne sposoby ich inicjatorem lub organizatorem, coraz trudniej było wyznaczać linię podziału między sferą administracji i sferą polityki. Zaczęto więc dostrzegać, że kooperatywny styl kierowania może - w różnych aspektach - zwiększać efek­tywność poczynań administracji52. Praktycznym wyrazem poszukiwań w tym zakresie było amerykańskie spojrzenie na administrację oparte na politologii, w którym podsystemy polityczny, administracyjny, prawny i gospodarczy zo­stały osadzone na wspólnych, demokratycznych wartościach. Umożliwiać to miało powstanie spójnego, równego systemu administracji publicznej, w którym wpływ na procesy decyzyjne w sferze publicznej uzyskują obywatele poprzez instytucje demokratyczne.

Obecnie coraz częściej mówi się o dalszych etapach rozwoju administracji, które prowadzić m ają ku modelowi opartemu na koncepcji Governance, w któ­rym obywatel i organizacje publiczne są interaktywnym elementem struktur społecznych, dzięki czemu wszyscy interesariusze powinni uzyskiwać możliwość aktywnego współuczestnictwa zarówno w budowaniu społeczeństwa partycypa­cyjnego (obywatelskiego), jak i w procesach zarządzania sprawami publicznymi (podejmowania rozstrzygnięć w sferze publicznej).

Należy wszakże pamiętać, że w ciągu ostatnich dwudziestu lat uwidoczniły się dwa zasadnicze nurty reform w administracji, związane z dwoma oddzielny­mi koncepcjami, tj. nowym zarządzaniem publicznym (New Public Management - N PM ) oraz nowym rządzeniem publicznym (The New Governance)53. Mimo to te dwa nurty reform często są też przedstawiane jako zbieżne i pokrywające się. Dzieje się tak wtedy, gdy idee nowego zarządzania publicznego traktowane są jako wstępny etap rozwoju koncepcji Public Governance, aczkolwiek niekiedy rozwój nurtu Governance jest też utożsamiany z krytyką New Public Management54.

Fundamentem koncepcji New Public Management było postawienie akcentu na gospodarkę (w zasadzie koncepcja ta stanowi próbę dostosowania funkcjo­nowania administracji do reguł obowiązujących w gospodarce rynkowej i opiera się na wprowadzaniu w administracji i organizacjach publicznych zasad i me­tod zarządzania, które dotychczas były typowe dla sektora prywatnego, oraz na postrzeganiu obywatela jako konsumenta, który jest klientem administracji

Koordynacja i w spó łdz ia łan ie w adm in istrac ji... 49

52 E. Knosala, Zarys..., s. 155.53 E. Hławacz-Pajdowska, Menedżer służb publicznych - nowy zawód, nowe wymagania, [w:] A. Dę­

bicka, M. Dmochowski, B. Kudrycka (red.), Profesjonalizm w administracji publicznej, Białystok 2004, s. 127-134.

54 Por. J. Supernat, Administracja publiczna, governance i nowe publiczne zarządzanie, Administra­cja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka 2008, nr 1, s. 5-16.

50 Marek Mączyński

publicznej i płaci za usługi publiczne, a w efekcie na uznaniu, że najważniejszym kryterium oceny funkcjonowania administracji nie są standardy normatywne i formalne, lecz przede wszystkim efektywność wykonywania i alokowania usług publicznych)55. Rezultaty reform związanych ze stosowaniem rozwiązań typo­wych dla nowego zarządzania publicznego, pomimo początkowych sukcesów, ostatecznie są współcześnie coraz częściej krytykowane i kwestionowane, samo N PM zaś w żadnym kraju nie uzyskało statusu wiodącego modelu w zarządza­niu usługami publicznymi (nigdzie nie występuje jako samoistny, spójny m o­del, lecz jest najczęściej modelem mieszanym, który łączy się w różnym stopniu z tradycyjnym podejściem do zarządzania sprawami publicznymi). Najczęściej podnoszonymi wątpliwościami w stosunku do N PM były elementy związane z samymi zasadam i funkcjonowania rynku w sektorze publicznym. Są przecież takie usługi publiczne, jak: edukacja, służba zdrowia, bezpieczeństwo, które nie mogą być realizowane wyłącznie na podstawie kryterium efektywności. Zastrze­żenia budziła też rola samego klienta/konsumenta, który miał być wyłącznie zainteresowany efektywnością i skutecznością działań, przez co nie dostrzegano jego roli jako obywatela, który chce się zaangażować w sprawy publiczne, nawet te o lokalnym charakterze.

Z tego właśnie powodu N PM , po swoistym wyczerpaniu swojej atrakcyjno­ści, stało się pomostem do dalszego rozwoju systemu zarządzania w sektorze publicznym, wywiedzionym właśnie z idei Governance określanej niekiedy też jako Public Governance (lub New Governance). Pojęcia te są o tyle specyficzne, że nie opisują struktur organizacyjnych władzy, ale raczej procesy zarządzania spo­łeczeństwem oraz zarządzanie sieciami z udziałem podmiotów sektora publicz­nego i prywatnego. Ważnym uwarunkowaniem funkcjonowania tych sieci jest to, że podm ioty publiczne nie m uszą tutaj odgrywać roli wiodącej.

W myśl idei Governance obywatele to nie jednostki i grupy (wyłącznie kon­sumenci, klienci, strony czy też petenci), ale interesariusze (stakeholders), czyli wszyscy ci, którzy są zainteresowani decyzjami władzy publicznej, co m a sta­nowić genezę ich dalszych zachowań i zaczątek ich realnego współuczestnictwa w podejmowaniu decyzji oraz fundament powstania społeczeństwa partycypa­cyjnego. Wywiedziona z takich założeń idea Public Governance nabrała szcze­gólnego znaczenia dopiero z końcem lat 90. X X wieku i - przynajmniej moim zdaniem - w jakimś sensie oddziaływała też na założenia reformy terytorialnej kraju, jaka została w tym czasie przeprowadzona w Polsce56.

Należy tutaj podkreślić, że Public Governance jest też wiązane z poglądem, że państwo, dostarczając (tworząc) określone polityki i usługi publiczne, jest uzależ­nione od innych podmiotów, wskutek czego - jak to swego czasu ujął E.S. Savas, klasyk amerykańskiej nauki o zarządzaniu publicznym - rolą państwa (rządu) ma

55 Por. B. Plawgo, Modele zarządzania publicznego, [w:] B. Kudrycka, B. Guy-Peters, P. Suwaj (red.), Nauka administracji..., s. 180-186.

56 Por. G. Gorzelak, B. Jałowiecki, M. Stec (red.), Reforma terytorialnej organizacji kraju: dwa lata doświadczeń, Warszawa 2001.

Koordynacja i w spó łdz ia łan ie w adm in is trac ji. 51

być „sterowanie łodzią” (prowadzenie polityki), a nie „wiosłowanie” (świadczenie usług publicznych)57. Realizacją tych ostatnich w świetle idei Governance powinny zająć się te podmioty, które są do tego przygotowane i są w tym najlepsze, w tym także najbardziej - bo bezpośrednio - zainteresowane, co można uznać wręcz za kwintesencję zasady subsydiarności wpisanej przecież w Konstytucję RP.

N a gruncie europejskim koresponduje to z ukształtowanym niemalże rów­nocześnie pojęciem Good Governance (dobre rządzenie), które po raz pierwszy pojawiło się w dokumentach programów pomocowych Banku Światowego na początku lat 90. minionego wieku. Obecnie przyjmuje się, że dobre rządzenie to takie sprawowanie władzy publicznej w ramach wzajemnych relacji, administra­cji i społeczeństwa, które cechuje się otwartością, partnerstwem, rozliczalnością, skutecznością, efektywnością i spójnością. W tym sensie Good Governance na­wiązuje także do podstawowych wartości, które leżą u podstaw funkcjonowania Unii Europejskiej, takich jak godność osoby ludzkiej, wolność, demokracja, rów­ność, państwo prawne itd. i określane bywa też mianem European Governance58.

W odróżnieniu od Public Governance koncepcja dobrego rządzenia jest oparta na optymalnym wykorzystaniu istniejących struktur w organizacjach publicz­nych, a nie na budowaniu nowych. N acisk kładzie się tutaj przede wszystkim na funkcje i zdolność wykonywania służby społecznej. Ważne dla tak budowanego modelu są cechy administracji, a nie struktury, które z racji zróżnicowania ustro­jowego są różne w różnych krajach. Jakość funkcjonowania administracji nie jest bowiem wiązana ze strukturą, ale z jej wysoką marką. Administracja opatrzona marką „Good governance” to administracja, która powinna charakteryzować się: preferowaniem demokracji dyskursywnej, ukierunkowaniem na decentralizację i partycypację obywatelską (społeczną), oparciem działań na prawie, wysoką transparentnością funkcjonowania, responsywnością w kontaktach z obywate­lem, konsensualnością (zorientowaniem na porozumienie), równością wszyst­kich podmiotów, koherentnością, efektywnością i skutecznością działania oraz odpowiedzialnością za skutki działań59.

W świetle powyższego nie może dziwić, że wszelki dyskurs nad ideami Good Governance powinien być w Polsce prowadzony w bezpośrednim nawiązaniu do istniejącego, ustrojowego modelu administrowania sprawami publicznymi. Tym bardziej że wprowadzanej w Polsce w latach 90. reformie administracji publicznej przyświecały w istocie dwie szczególne zasady, stanowiące fundament przyjętych rozwiązań ustrojowych, tj. wspomniana już, oparta na postulatach decentraliza­cji i dekoncentracji, zasada subsydiarności w wykonywaniu zadań publicznych oraz zasada unitarnego charakteru państwa, skutkiem czego ustrój terytorialny kraju oparty został na prymacie samorządu terytorialnego, którego jednostki występują obecnie na wszystkich stopniach podziału administracyjnego.

57 Por. E. Savas, Privatization. The Key to Better Government, New York 1987.58 Por. L. Kolarska-Bobińska (red.), Nowe metody zarządzania w państwach Unii Europejskiej,

Warszawa 2009.59 Por. J. Supernat, Administracja publiczna..., passim.

W ujęciu funkcjonalnym powinno mieć to wymiar nie tylko formalny, ale również jak najbardziej realny, tym bardziej że Konstytucja RP formułuje po­nadto zasadę domniemania wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny, niezastrzeżonych przez Konstytucję i ustawy dla innych władz publicznych. Stąd też, mimo że poszczególne szczeble samorządu terytorialne­go w Polsce znacznie różnią się od siebie, jeżeli chodzi o przypisany im zakres zadań i kompetencji, to jednakże jednym z istotnych kryteriów podziału zadań pomiędzy administracją rządową a samorządem terytorialnym jest generalne przeświadczenie, że najlepszym naturalnym i faktycznym rzecznikiem interesu jednostki w społeczności lokalnej, także w sprawach bezpieczeństwa i porząd­ku publicznego, są władze lokalnej wspólnoty samorządowej jako politycznie odpowiedzialne za dobro wspólne60.

W brew pozorom i przyzwyczajeniom w naszych rodzimych - tj. polskich - realiach założenie takie nie stoi w opozycji do założeń ustrojowych państwa, albowiem, jak już wspomniałem, wprowadzonej niedawno reformie administra­cji publicznej przyświecała m.in. zasada subsydiarności w wykonywaniu zadań publicznych. A przecież zarówno doktryna, jak i W spólnota Europejska przy rozstrzyganiu problemu podziału władz posługują się „zasadą subsydiarności” .

Subsydiarność jest tutaj rozumiana wręcz jako specyficzna zasada podzia­łu władzy - od dołu do góry. A zatem nigdy nie należy powierzać jednostce większej tego, co może zrobić równie wydajnie jednostka mniejsza. Oznacza to, że jednostki większe działają wyłącznie w dziedzinach, w których ich wiel­kość daje im przewagę nad jednostkami mniejszymi w postaci efektywności tego działania. Problematyczne jest jednak to, że w praktyce nie m a żadnego obiektywnego, merytorycznego kryterium, które pozwalałoby jednoznacznie stwierdzić, kiedy możliwości mniejszej jednostki są definitywnie wyczerpane. Ponadto otwarta pozostaje kwestia, kto miałby rozstrzygać o tym, czy i kiedy taka sytuacja zaistnieje.

M ożna zatem stwierdzić, że istotą zasady subsydiarności jest dążenie do jak najbardziej racjonalnego podziału odpowiedzialności władzy publicznej pomię­dzy poszczególne szczeble jej struktury na podstawie kryterium efektywności. Tym bardziej że np. definicja subsydiarności, jaka zawarta została w art. 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, stanowi, że „obowiązek wykonywania zadań publicznych powinien przede wszystkim spoczywać na organach (władzach) najbliższych obywatelom. Przekazywanie zadań innym organom musi odpowia­dać zasięgowi i naturze tych zadań oraz wymogom efektywności i oszczędności” .

Nawiązując do zawartego w Konstytucji domniemania kompetencji wyko­nywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny, w uwarunkowaniach polskich częstokroć interpretuje się ją w ten sposób, że państwo powinno po­dejmować działania dopiero wówczas, gdy sami obywatele lub instytucje ich re­prezentujące (np. samorządy) nie są w stanie samodzielnie uporać się z jakimś zadaniem, a ściślej: jako takie rozłożenie zadań, w którym państwo jako całość

52 Marek Mączyński

60 Szerzej na ten temat: M. Mączyński, Powiat w systemie..., s. 69-90.

wykonuje tylko te zadania, które nie m ogą być zrealizowane przez samych obywateli lub przez ich wspólnoty czy organizacje. Podstawową wartością bo­wiem jest tutaj człowiek - obywatel, który we współdziałaniu z innymi winien współrządzić na różnych poziomach sprawowania władzy publicznej, tj. z jednej strony w układzie terytorialnym - w gminie, powiecie, województwie, z drugiej strony w strukturach tworzonych ze względu na wspólne potrzeby, interesy czy zainteresowania - tj. w rozmaitych związkach, stowarzyszeniach, fundacjach i organizacjach pozarządowych.

M ożna zatem powiedzieć, że w Polsce zasada subsydiarności urosła do ran­gi zasady prawnej. Stanowić ona m a wyraz rozsądnego kompromisu pomiędzy koniecznością zachowania jednolitego charakteru działań państwowych a po­trzebą podziału uprawnień decyzyjnych pomiędzy różne samodzielne podm io­ty prawa publicznego, gdyż pomocniczość rozumiana jako zasada organizacji państwa m a dwa aspekty:

1) negatywny, zgodnie z którym wszelka władza, w tym administracja, nie po­winna przeszkadzać w indywidualnej i lokalnej aktywności publicznej;

2) pozytywny, oznaczający misję administracji do podtrzymywania i uzupeł­niania wysiłków tych podmiotów, które nie są samowystarczalne.

W praktyce ustrojowej zasada pomocniczości wyznacza zatem dwa waż­ne postulaty organizacyjne dla administracji publicznej, a mianowicie postulat decentralizacji i dekoncentracji. Decentralizacja oznacza tutaj takie rozłożenie zadań między szczeblem centralnym a szczeblami niższymi (regionalnym i lo­kalnym), w którym nie występuje hierarchiczne podporządkowanie organów ani w aspekcie osobowym, ani rzeczowym, zaś organy niższych szczebli korzystają z prawem ustanowionej i zagwarantowanej samodzielności i niezależności, pod­legając jedynie nadzorowi sprawowanemu według kryterium legalności, i odnosi się głównie do realizacji (wykonywania) zadań określanych w polskim porząd­ku prawnym jako zadania własne samorządu terytorialnego lub wykonywanych w ramach reżimu prawnego dla nich właściwego (zadania zlecone ustawowo). W tym zakresie uprawnienia do koordynacji działań stanowią immanentną ce­chę (a zarazem kompetencję) organów podstawowych podmiotów zdecentrali­zowanych administracji, jakimi są samorządy terytorialne.

Rzecz m a się nieco inaczej, jeśli chodzi o zadania publiczne wykonywane w formie zdekoncentrowanej. W kontekście koordynacji szczególną rolę należy przypisać tutaj bowiem instytucjom zespolenia i zwierzchnictwa w administra­cji. Zespolenie administracji specjalnych przez podporządkowanie ich wojewo­dzie miało na celu dekoncentrację, rozumianą jako przeniesienie kompetencji ze szczebla centralnego na szczebel terenowy. Jednak, o czym szerzej w dal­szych częściach opracowania, w większości przypadków nie dokonano pełne­go zespolenia przez utworzenie odpowiedniego wydziały w strukturze urzędu wojewódzkiego, lecz przekazano wojewodzie jedynie wyodrębnioną jednostkę z własnym budżetem, na czele z kierownikiem, nazywanym inspektorem lub komendantem wojewódzkim.

Koordynacja i w spó łdz ia łan ie w adm in istrac ji... 53

W rezultacie, choć część kompetencji inspekcyjnych przekazano na szczebel powiatowy, to jednak ich zasadnicza część została przypisana wojewódzkim kie­rownikom (inspektorom, komendantom) działającym jako organ administracji, a niektóre pozostały bezpośrednio w gestii wojewody. System taki nie tylko nie sprzyja spójności rozstrzygnięć, ale jest także konfliktogenny61.

M ożna więc powiedzieć, że samo wprowadzenie pojęcia władzy administra­cji ogólnej (o odpowiedzialności ogólnej), odpowiadającej za jakość i efekt dzia­łań administracji publicznej na określonym (powierzonym jej) terytorium, nie doprowadziło samo z siebie do przekształcenia Rzeczypospolitej z kraju zarzą­dzanego branżowo w kraj rządzony terytorialnie, choć niewątpliwie stanowiło w tym kierunku istotny krok. Zespolenie dawnych administracji specjalnych miało dać władzy terytorialnej instrumenty działania w postaci zwierzchnictwa nad instytucjami dbającymi o bezpieczeństwo i porządek publiczny (Policja, straż pożarna) oraz instytucjami zapewniającymi stosowanie się osób i podmiotów gospodarczych do przepisów prawa (wszelkie inspekcje). Niestety z rozmaitych powodów, o których mowa będzie dalej, zespolenie to m a dalece niepełny cha­rakter. Zapewne nie bez znaczenia jest tutaj dający się zauważyć opór niektórych ministerstw i instytucji centralnych. Najbardziej jednak rzuca się w oczy niekon­sekwencja ustrojowa ustawodawcy związana z podporządkowaniem zespolonych służb inspekcji i straży na poziomie wojewódzkim - zwierzchnictwu rządowego wojewody, na poziomie powiatowym zaś - starosty jako organu samorządowe­go62. Podporządkowanie kilkunastu służb, inspekcji i straży wojewodzie i kilku staroście wymagało i wymaga dostosowania ich struktur organizacyjnych do zasadniczego podziału terytorialnego, które m a jednak charakter dalece niepeł­ny, o czym świadczą zarówno znacząca liczba tworzonych przez nie delegatur i ośrodków zamiejscowych, jak i różna liczba powiatów i jednostek organiza­cyjnych służb, inspekcji i straży działających w powiecie, skutkiem czego np. w mieście na prawach powiatu oraz powiecie ziemskim mającym siedzibę w tym samym mieście działa jedna jednostka organizacyjna policji, straży pożarnej czy inspekcji sanitarnej, której zwierzchnikami kierownika są de iure tak starosta, jak i prezydent m iasta na prawach powiatu z mocy prawa wykonujący obowiązki starosty tzw. grodzkiego. W świetle doktrynalnym posiadanie oprócz własnego, odrębnego przełożonego służbowego jeszcze dwóch innych zwierzchników zdaje się przeczyć skutecznej koordynacji. Owszem, m ożna potraktować to jako usta­wowe nakłanianie samorządów do podejmowania współpracy w tym względzie, jednakże ustawodawca ani nie artykułuje tego wprost, ani też nie mówi nic na temat wzajemnych relacji między poszczególnymi „zwierzchnikami” , które w efek­cie - i z konieczności - układane są raczej „zadaniowo” aniżeli „systemowo” . Co więcej, m ożna też zauważyć, że utworzeniu nowych ośrodków władzy pub­licznej po stronie samorządu terytorialnego nie towarzyszyły ani wystarczająca

54 Marek Mączyński

61 Por. szerzej na ten temat w dalszych częściach opracowania.62 Patrz: A. Nelicki, Kształtowanie się struktur administracji powiatowej i wojewódzkiej, [w:]

G. Gorzelak, B. Jałowiecki, M. Stec (red.), Reforma terytorialnej organizacji kraju..., s. 52 i nast.

decentralizacja finansów publicznych, ani odpowiednia konsolidacja ośrodków decyzyjnych i nadzorczych, wskutek czego konieczne jest nieustanne poszukiwa­nie i wypracowywanie skutecznych narzędzi monitorowania, zarządzania i kie­rowania działaniami w poszczególnych sferach administracji publicznej, czego najlepszym przykładem jest podejście do instytucji powiatowych programów bezpieczeństwa i funkcjonowania powiatowych komisji bezpieczeństwa. W dal­szych częściach niniejszego opracowania, obok analizy działania tych instytucji w praktyce, zostały przedstawione także rozmaite stanowiska teoretyczne, pre­zentujące zarówno poglądy doktrynalne, jak i funkcjonalne, partycypacyjne oraz politologiczne, a więc nawiązujące i do klasycznych form działania (w ujęciu weberowskim i neoweberowskim), i do alternatywnych form zarządzania i kiero­wania sprawami publicznymi. Jest to tym bardziej potrzebne, że dzisiaj formuła odpowiedzialności za wykonywanie zadań publicznych, w tym w zakresie zapew­niania bezpieczeństwa i porządku, musi być szeroko ujmowana, gdyż w ramach poszczególnych zadań publicznych samorząd wykonuje i odpowiada jedynie za część spraw, reszta zaś pozostaje w gestii organów administracji rządowej63, co skłania (a w niektórych sytuacjach wręcz wymusza) do przechodzenia do zin­tegrowanych form i modeli zarządzania publicznego na poziomie lokalnym64. Jak to bowiem podkreślił swego czasu M ichał Kulesza, współcześnie działalność administracji publicznej - zwłaszcza samorządu terytorialnego - bardzo daleko wykracza poza klasyczną sferę porządkowo-reglamentacyjną, koncentrując się na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społecznych i zarządzaniu rozwojem, co w znacznym stopniu polega na stosowaniu działań niewładczych65.

Koordynacja i w spó łdz ia łan ie w adm in istrac ji... 55

63 M. Kulesza, Polski model administracji publicznej - wyzwania badawcze i praktyczne, [w:] J. Lu­kasiewicz (red.), Nauka administracji wobec wyzwań współczesnego państwa, Rzeszów 2002, s. 46 i nast.

64 Por. M. Kasiński, Niektóre kierunki zmian w relacjach między państwem a samorządem teryto­rialnym we współczesnej Europie, [w:] B. Kudrycka, J. Mieszkowski (red.), Prawo-Administracja- Obywatele, Białystok 1997, s. 130 i nast., cyt. za: J. Dobkowski, Administracyjnoprawne stosunki łączące Policję z samorządem terytorialnym, Olsztyn 2013, s. 74.

65 M. Kulesza, O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, Samorząd Terytorialny 2009, nr 12, s. 7.