Konferencje i Seminaria 2(58)05 -...

Konferencjei Seminaria 2(58)05

Ekologiczna reforma fiskalnajako instrument integracji polityksektorowych z polityką ekologiczną

BiuletynBiura Studiów i Ekspertyz

Kancelarii Sejmu

2

Materiały z seminarium dla posłów Sejmu IV kadencji zorganizowanego 30 listopada2004 r. przez sejmową Komisję Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Le-śnictwa i Instytut na rzecz Ekorozwoju przy współudziale Biura Studiów i EkspertyzKancelarii Sejmu.

Redaktorzy: Mirosław Gwiazdowicz, Mirosław SobolewskiRedaktor techniczny: Andrzej ChodyraProjekt okładki: Janina Knap

© Copyright by Kancelaria Sejmu, Warszawa 2005

Niniejsza publikacja, przygotowana na potrzeby Sejmu i jego organów, nie ma charakterukomercyjnego i jest udostępniana bezpłatnie

ISSN 1506-3275

Opracowanie graficzne, skład i łamanie: Biuro Studiów i EkspertyzDruk i oprawa: Wydawnictwo SejmoweWarszawa, luty 2005

3

Spis treści

Wstęp .................................................................................................................................... 5

REFERATYEkologiczna reforma fiskalna w krajach Unii Europejskiej Jerzy Śleszyński ...................... 9Ekologiczna reforma fiskalna jako instrument realizacji Strategii LizbońskiejWojciech Stodulski ………………………………………………………………....................... 31Ekologiczna reforma fiskalna Tomasz Podgajniak ………………………………………....... 49Teoretyczne i praktyczne problemy związane z wdrażaniem ekologicznej reformy fiskalnejStanisław Czaja .................................................................................................................. 59Ekologiczna reforma fiskalna jako istrument integacji polityk sektorowch z politykąekologiczną Andrzej Kassenberg…………………………………………………………........ 74

DYSKUSJA ........................................................................................................................... 95

5

Wstęp

Przed współczesną polityką ekologiczną stoi wiele trudnych zadań: zapewnieniedobrej jakości powietrza i wody, przeciwdziałanie globalnym zmianom klimatu, ochro-na ginących ekosystemów i zachowanie różnorodności biologicznej. Osiągnięcie tychcelów wymaga stosowania odpowiednich regulacji prawnych i ekonomicznych.W debacie na temat praktycznych aspektów wdrażania zrównoważonego rozwojuzwraca się uwagę, że do najlepszych sposobów osiągania celów ekologicznychnależą ekonomiczne instrumenty ochrony środowiska. Instrumenty te, takie jak np.podatki, opłaty bądź subsydia wysyłają bezpośrednie sygnały do uczestników rynkui przy umiejętnym stosowaniu mogą znacząco wpłynąć na upowszechnianie się bar-dziej przyjaznych dla środowiska produktów, materiałów czy rozwiązań technologicz-nych. Jedną z nowatorskich prób kompleksowego zastosowania ekonomicznychinstrumentów ochrony środowiska w skali całej gospodarki jest koncepcja ekologicz-nej reformy podatkowej. W największym uproszczeniu polega ona na zwiększaniuopodatkowania tych dóbr, których użytkowanie jest uciążliwe dla środowiska (np.paliwa), przy jednoczesnym obniżaniu obciążeń podatkowych pracy (np. przezzmniejszenie wysokości składek na ubezpieczenia społeczne). Celem tego zabiegujest uzyskanie tzw. podwójnej dywidendy: z jednej strony obniżenie kosztów pracyprzyczynia się do zmniejszenia bezrobocia; z drugiej, podatki ekologiczne prowadządo redukcji zanieczyszczeń, racjonalnego wykorzystania surowców naturalnych orazzwiększenia efektywności gospodarki.

Elementy ekologicznej reformy podatkowej stosowane są w wielu krajach Unii Eu-ropejskiej. Od kilku lat postulaty podjęcia działań tego typu zgłaszane są takżew Polsce. W listopadzie 2004 r. Komisja OŚZNiL przy współudziale Biura Studiówi Ekspertyz oraz Instytutu na rzecz Ekorozwoju zorganizowała seminarium, któregocelem było rozpoczęcie na forum Sejmu debaty na temat celowości wdrożenia ekolo-gicznej reformy podatkowej w naszym kraju. W trakcie posiedzenie przedstawionopięć referatów programowych oraz przeprowadzono dyskusję. Ich teksty zgromadzo-ne w niniejszym tomie wraz z zapisem dyskusji oddajemy teraz do rąk czytelników.Mamy nadzieję, że opracowanie to okaże się pomocne zarówno parlamentarzystom,jak i wszystkim osobom zainteresowanym instrumentami wdrażania polityki ekolo-gicznej.

Luty 2005 r.Dr Jacek Głowacki

Wicedyrektor

7

REFERATY

9

Prof. dr hab. Jerzy ŚleszyńskiUniwersytet WarszawskiWydział Nauk EkonomicznychWarszawski Ośrodek Ekonomii Ekologicznej

Ekologiczna reforma fiskalnaw krajach Unii Europejskiej1

1. Ekologiczne instrumenty podatkowe w krajach UEW krajach UE stosowanie instrumentów ekonomicznych w polity-

ce ochrony środowiska sięga początku lat siedemdziesiątych, a więcjuż ponad 30 lat. Na przestrzeni tego okresu można zaobserwowaćistotne zmiany. Wiele z nich było pobudzanych inicjatywami organi-zacji OECD, która w różnorodny sposób starała się przyczyniać dorozwiązywania problemów ochrony środowiska z zastosowaniemrozwiązań rynkowych. Główny akcent polityki ochrony środowiskazostał przeniesiony z opłat emisyjnych i użytkownika na podatkizwiązane z użytkowaniem dóbr i zasobów środowiska przyrodnicze-go. Nigdy nie preferowano zdecydowanie specjalnego przeznaczaniadochodów z opłat na cele związane z ochroną środowiska (earmarkedcharges).

Stosowane określenia – „zielone podatki”, podatki ekologiczne,alternatywnie: podatki ekologiczne – mają podkreślać, że nałożonezostały na te formy działalności gospodarczej, co do których istniejepewność lub zgoda, jeżeli chodzi o ich niekorzystny wpływ na środo-wisko. Najmniej oczywiste jest może opodatkowanie energii, kiedy 1 Opracowanie powstało w oparciu o studium: Marek Giergiczny, Jerzy Śle-szyński, „Zielone podatki” jako instrument polityki ochrony środowiska wkrajach Unii Europejskiej. Zostało ono opublikowane w: Poskrobko B.(red.), Zarządzanie środowiskiem – teraźniejszość i przyszłość, Wydawnic-two Politechniki Białostockiej, Białystok, 2003, (125-148).

10

nie mamy pewności z jakiego źródła i jak pozyskiwana była danaenergia. Większość podatków ekologicznych wprowadzano ad hoc,a więc nie są one składnikami procesu reformowania sytemu podat-kowego.

Dekada lat osiemdziesiątych to okres, w którym nowe podatki –nazywano często „zielonymi” (green), „środowiskowymi” (environ-mental) lub „ekologicznymi” (ecological) – zaczęły mieć coraz więk-sze znaczenie, przy czym, przynajmniej w zamierzeniu, miały pier-wotnie pełnić jedynie funkcje fiskalne. Cechą charakterystyczną de-kady lat dziewięćdziesiątych, szczególnie w europejskiej polityceochrony środowiska, jest pojawienie się ekologicznej reformy podat-kowej (ERP). Do 2001 roku, w różnych formach i w różnej skali, pa-kiety ERP zostały wprowadzone w przynajmniej ośmiu krajach UE.

Dużym problemem polityki ochrony środowiska na poziomie UEjest obowiązująca zasada jednomyślności podczas głosowania zmianpodatkowych. Pomimo faktu, że „Piąty Program” (5th EnvironmentalAction Programme) Unii Europejskiej już w 1992 roku rekomendowałpowszechne użycie ekonomicznych instrumentów w ochronie środo-wiska, to jak na razie żaden jednorodny instrument nie został wpro-wadzony na poziomie UE. Takie działania miały jednak miejscew poszczególnych krajach członkowskich, które opodatkowały wy-brane formy działalności oraz produkty mające negatywny wpływ naśrodowisko.

2. Kierunek reform podatkowych w krajach UEW krajach UE i w innych krajach OECD przychody z podatków

ekologicznych w przeważającej części tworzone są w wyniku opodat-kowania paliw oraz transportu. Tabela 1 pokazuje jakie są podstawo-we elementy „bazy” podatków ekologicznych w krajach UE.

Z zestawienia wynika, że ekologicznymi podatkami występujący-mi we wszystkich krajach UE są akcyza na paliwa oraz różne formyopodatkowania transportu (najczęściej jest to akcyza przy kupnie sa-mochodu) oraz podatek rejestracyjny. Obecność tych dwóch instru-mentów jest także charakterystyczna dla krajów OECD.

11

Tabela 1. Podstawa podatków ekologicznych w krajach UE

A B DK FI FR GE GR IRL IT L NL P SP SW UKEnergia1 + + + + + + + + + + + + + + +Siarka wpaliwie + +

Transport2 + + + + + +3 + + + + + + + + +

CO2 4 +

1992+

1990+

2001+

1999+

1999+

1992+

1991+

2001NOx + + +SO2 + +Ścieki + + + + + + + + + +Odpady + + + + + + + + +Odpadyniebez-pieczne

+ +

1 Przedmiotem opodatkowania są nośniki energii, głównie benzyna, olejnapędowy (diesel), oleje opałowe, a także energia elektryczna.2 Przedmiotem opodatkowania jest kupno samochodu (podatek akcyzowy)oraz podatki związane z użytkowaniem samochodu (np.: podatek rejestracyj-ny).3 W Niemczech ponadto podatek emisyjny, czyli coroczna opłata zróżnico-wana w zależności od jakości spalin emitowanych przez pojazd. 4 Podatek węglowy wraz z rokiem wprowadzenia.Źródło: Recent developments in the use of environmental taxes in the Euro-pean Union, 2000

Rysunek 1 przedstawia przychody z podatków ekologicznych wzależności od zastosowanej „bazy” opodatkowania. Wykres ten zostałsporządzony dla krajów OECD. Około 95% wpływów do budżetu zpodatków ekologicznych pochodzi z tytułu opodatkowania paliw oraztransportu.

12

* Akcyza przy zakupie samochodu, opłata rejestracyjna** Coroczny podatek płacony przez właściciela samochodu, np. drogowyŹródło: Environmentally related taxes in OECD countries, issues and strate-gies, 2001

Jeśli chodzi o dynamikę wzrostu udziału podatków ekologicznychw całkowitych podatkowych dochodach budżetu, to można zauważyć,że okres od końca lat osiemdziesiątych do połowy lat dziewięćdzie-siątych jest okresem dynamicznego wzrostu przychodów z podatkówekologicznych.

Rysunek 1. Przychody z podatków prośrodowiskowych dla krajów OECD według podstawy opodatkowania

0

40000

80000

120000

160000Em

isje d

o pow

ietrza

CFCs

Sciek

i

Odpa

dy

Benz

yna b

ezoło

wiow

a

Benz

yna o

łowiow

a

Olej

napę

dowy

(dies

el)

Lekk

ie ole

je op

ałowe

Cięż

kie ol

eje op

ałowe

Gaz z

iemny

Węg

iel

Koks

Biop

aliwa

Ener

gia el

ektry

czna

(kon

sum

enci)

Ener

gia el

ektry

czna

(pro

duce

nci)

Tran

spor

t, jed

nora

zowy

poda

tek*

Tran

spor

t, co

rocz

ny po

datek

**

milio

ny U

SD

13

W roku 1993 osiągnęły one najwyższy poziom równy w przybli-żeniu 7% całkowitych dochodów podatkowych. Następnie ustabilizo-wały się powyżej 6%, a więc nadal stanowią stosunkowo wysokączęść całkowitych przychodów z podatków (Rysunek 2). Obecnie dlawszystkich krajów UE odsetek ten wynosi średnio 6,84%. W całymokresie dominują przychody z opodatkowania energii, a następnie zopodatkowania transportu. W porównaniu z tymi kategoriami opodat-kowanie zanieczyszczeń jest znikome.

Rysunek 2. Przychód z podatków prośrodowiskowych w krajach EU (15)

012345678

1980

,19

82,

1984

,19

86,

1988

,19

90,

1992

,19

94,

1996

,19

98,%

wsz

ystk

ich

poda

tków

Energia Zanieczyszczenia Transport

Źródło: Recent developments in the use of environmental taxes in the Euro-pean Union, 2000.

Interesujące jest porównanie dynamiki wzrostu dochodów z po-datków ekologicznych z innymi, tradycyjnymi podstawami opodat-kowania (praca, kapitał, konsumpcja). Rysunek 3 pokazuje, że dyna-mika wzrostu podatków ekologicznych była najwyższa w latach 1980-1996, a opodatkowania pracy najniższa. Wskazuje to na występowa-nie w krajach UE ukształtowanej tendencji, która polega na dokony-waniu pewnych przesunięć w podstawie opodatkowania - z opodat-kowania pracy na opodatkowanie działalności gospodarczej wywie-rającej niekorzystny wpływ na środowisko. O ile opodatkowanie kon-

14

sumpcji wydaje się nie ulegać istotnym zmianom, to znaczne są wzro-sty i spadki przychodów podatkowych z opodatkowania kapitału. Ob-serwowana obecnie dynamika ich wzrostu jest jednak niższa od dy-namiki z końca lat osiemdziesiątych.

Rysunek 3. Dynamika dochodów z poszczególnych składników systemu podatkowego

95100105110115120125130

1980 1988 1996

Rok

Inde

ks w

zros

tu p

rzyc

hodó

w

poda

tkow

ych

w %

ŚrodowiskoKapitałKonsumpcjaPraca

Źródło: Recent developments in the use of environmental taxes in the Euro-pean Union, 2000

Analiza sytuacji w poszczególnych krajach UE prowadzi do wnio-sku, że występują między nimi bardzo znaczące różnice. Udział po-datków ekologicznych w całkowitych przychodach podatkowych róż-ni się znacznie w poszczególnych krajach członkowskich UE, skalęróżnic prezentuje następny rysunek. Pozwala on również zauważyć, żewyróżnione podstawy opodatkowania w poszczególnych krajach nieodgrywają takiej samej roli w gromadzeniu dochodów podatkowych.

Cztery kraje – Holandia, Dania, Portugalia i Irlandia – generująponad 9% całkowitych dochodów budżetowych z podatków ekolo-gicznych. W odróżnieniu od pozostałych krajów członkowskich, do-chody z podatków ekologicznych nie są w ich przypadku wyraźnie

15

zdominowane przez podatki energetyczne. W krajach tych jest bardzowysoki udział z tytułu opodatkowania transportu. Tylko w Holandiiudział podatków nakładanych bezpośrednio na zanieczyszczenia jestwyższy od przychodów podatkowych z transportu. Oprócz Holandiijedynymi krajami o istotnym udziale podatków od zanieczyszczeń sąDania i Belgia. Udział podatków ekologicznych w całkowitych przy-chodach podatkowych jest niższy od średniego poziomu wyznaczone-go dla UE (6,84%) w takich krajach jak Hiszpania, Belgia, Szwecja,Niemcy, Austria i Francja.

Rysunek 4. Podatki prośrodowiskowe w krajach UE

02468

101214

Holand

iaDan

iaPort

ugali

aIrla

ndia

Wielka

Brytan

iaWł

ochy

Finlan

diaLu

xembu

rgGrec

ja UEHisz

pania

Belgia

Szwec

jaNiem

cyAus

triaFran

cja% ca

łkowi

tych p

rzych

odów

poda

tkowy

ch.

Energia Zanieczyszczenia Transport

Źródło: Recent developments in the use of environmental taxes in the Euro-pean Union, 2000

W tym miejscu należy wspomnieć, że dane o udziale podatkówekologicznych w systemie podatkowym należy traktować z dużąostrożnością. Nie można na tej podstawie stwierdzić, że jeżeli kraj mawyższe dochody z podatków ekologicznych to jego system podatkowy

16

jest z pewnością bardziej restrykcyjny i tym samym przyjazny dlaśrodowiska. Utrzymywanie się przez długi czas dochodów z podat-ków „ekologicznych” wskazuje raczej na ich fiskalne znaczenie. Gdy-by ich stawki były rzeczywiście odpowiednio wysokie, to w stosun-kowo krótkim czasie doprowadziłyby do zmiany zachowania podatni-ków znacząco zmniejszając ich wpływ na środowisko, a tym samymograniczenia podstawy opodatkowania i w końcu samych dochodów.

3. Kraje przodujące we wprowadzaniu ekologicznej reformypodatkowej

Terminem ekologiczna reforma podatkowa (ERP) zazwyczajokreśla się zmiany w krajowym systemie podatkowym, w wynikuktórych przychody z tytułu nowych, ekologicznych podatków są wy-korzystane do obniżenia podatków nakładanych na pracę lub kapitał.Rozwiązanie takie ma zatem charakter kompleksowy i wymagaszczegółowego scenariusza zmian, a przede wszystkim uprzednich,modelowych analiz ekonomicznych.

Przegląd rozwiązań zastosowanych w poszczególnych krajach do-konany został przede wszystkim w oparciu o dwie pozycje: (Bosquet,2000) oraz (Bosquet, 2001). Przegląd poprzedzi zestawienie najbar-dziej powszechnych cech wprowadzanych w życie pakietów ERP.

1. Cechą charakterystyczną reform podatkowych przeprowadza-nych w ostatniej dekadzie jest jawne przeniesienie obciążeń podatko-wych z pracy lub kapitału na zanieczyszczenia (bezpośrednio identy-fikowane lub, znacznie częściej, na potencjalne źródła zanieczysz-czeń). Wprawdzie już w latach osiemdziesiątych w wielu krajachOECD istniały podatkowe instrumenty ekologiczne, jednak w odróż-nieniu od pakietów ERP ich główną rolą było gromadzenie dodatko-wych środków w budżecie państwa.

2. Kraje skandynawskie, podobnie jak w innych dziedzinachochrony środowiska, były pionierami we wprowadzaniu tego instru-mentu. Wkrótce jednak znalazły naśladowców wśród krajów EuropyZachodniej.

17

3. Pakiety ERP wprowadzone w krajach UE koncentrują się naobniżaniu pozapłacowych kosztów pracy głównie w formie redukcjiwysokości stawek ubezpieczenia społecznego płaconych przez praco-dawcę.

4. Pakiety ERP koncentrują się głównie na sektorze energetycz-nym jako najwłaściwszym miejscu dla nowych, „zielonych podat-ków”. Jest to w znacznej mierze wynik rosnącego niepokoju global-nym ociepleniem, które powodowane jest przede wszystkim przeznadmierne emisje gazów cieplarnianych powstających z kolei w wy-niku spalania paliw kopalnych.

5. Finansowe znaczenie ERP jest silnie zróżnicowane – odskromnego we Włoszech i Wielkiej Brytanii do znaczącego w Danii(Bosquet, 2000). Znaczenie i skalę ERP w poszczególnych krajachwyjaśnia Tabela 2.

Tabela 2. Zastosowane pakiety zmian w systemach podatkowych zgodnez zasadami „ekologicznej reformy podatkowej”

Kraj UZYSKANY DOCHÓD PODATKOWYSzwecja[1990] 2,4% całkowitych dochodów podatkowychDania [1994] 6% całkowitych dochodów podatkowych,

3% PKB w roku 2002Holandia [1996] 0,5% całkowitych dochodów podatkowych,

0,3% PKB (1996)Wielka Brytania[1996]

0,1% całkowitych dochodów podatkowych (1999)

Finlandia [1997] 0,5% całkowitych dochodów podatkowych,0,3% PKB (1999)

Norwegia [1999] 0,2% całkowitych dochodów podatkowych (1999)Niemcy [1999] 1% całkowitych dochodów podatkowych (1999)Włochy [1999] 0,1% całkowitych dochodów podatkowych (1999)

Źródło: na podstawie Bosquet, 2000.

18

W tym miejscu należy podkreślić, że omawiając wyłącznie ERPnie wspomina się o wielu podatkach ekologicznych występujących wkrajach UE. W krajach UE jak i OECD występuje dużo podatkowychinstrumentów związanych z gospodarowaniem środowiskiem, jednaktylko niewielka ich część może być traktowana jako element zaplano-wanej i precyzyjnie skonstruowanej ERP. Dalej zostaną przedstawio-ne dwa przykłady: Danii – jako kraju wiodącego we wdrażaniu nadużą skalę całych pakietów zmian w systemie podatkowym, Niemiec– jako kraju, którego doświadczenia z ERP będą zapewne dla Polskinajbliższe i możliwe do zaadaptowania.

DaniaW Danii opodatkowanie nośników energii ma długą tradycję. Już

w końcu lat osiemdziesiątych wykorzystywano instrumenty podatko-we w celu zwiększenia efektywności wykorzystania energii, jednakmotywem przewodnim wprowadzania tych instrumentów było wtamtym czasie po prostu zwiększanie dochodów budżetu państwa.Reformą, w której po raz pierwszy pojawiło się przesunięcie obciążeńpodatkowych z pracy na działalność szkodliwą dla środowiska byłareforma podatkowa z 1993 roku, której wprowadzanie odbywało się wokresie 1994-98 (Bosquet, 2000).

W pierwszym etapie ERP reforma objęła głównie gospodarstwadomowe. Jej podstawowym celem była redukcja stawek podatku do-chodowego od osób prywatnych (Personal Income Tax – PIT) finan-sowana przez zwiększenie wpływów z podatków ekologicznych jużistniejących lub nowo wprowadzonych. W wyniku tej reformy znacz-nemu podwyższeniu uległy stawki podatków na niektóre paliwa ko-palne (benzyna, olej napędowy, węgiel) oraz na elektryczność i odpa-dy. W tym samym roku wprowadzono nowe podatki na pobór wody,ścieki. Działania te pozwoliły na redukcję stawek podatku dochodo-wego (PIT), przy czym wprowadzono także szereg rozwiązań kom-pensacyjnych z myślą o osobach o niskich dochodach, którym reduk-cja stawek PIT nie zrekompensowałaby w pełni kosztów związanychz wprowadzeniem nowego systemu podatków ekologicznych.

19

Z analiz przeprowadzonych ex post okazało się, że te gospodar-stwa domowe, które potencjalnie mogły ponieść najwyższe kosztyreformy (emeryci, renciści, matki samotnie wychowujące dzieci), wrzeczywistości na reformie skorzystały, gdyż ich rozporządzalne do-chody uległy podwyższeniu.

Reforma była projektowana jako neutralna dla budżetu. Zgodnie zprzyjętym założeniem nie miała ani zwiększać, ani zmniejszać docho-dów budżetowych. Jednak na skutek pogorszenia sytuacji gospodar-czej, w pierwszych latach po wprowadzeniu ERP, całkowite wpływydo budżetu uległy zmniejszeniu. W roku 1998 zmniejszone wpływy ztytułu PIT zostały w pełni zrekompensowane.

Obniżanie stawek podatku dochodowego umożliwiło wyelimino-wanie szeregu dyskusyjnych ulg, a tym samym przyczyniło się dozwiększenia przejrzystości i efektywności systemu podatkowego. Wwyniku I etapu ERP (1994-1998) opodatkowanie pracy zostałozmniejszone o 2,2% PKB, a krańcowe stawki podatku dochodowegozostały obniżone nawet o 10%.

W drugiej fazie reformy, obejmującej okres 1996-2000, wiodącąrolę odegrał nałożony na przemysł podatek węglowy (Bosquet, 2001).Głównym motywem takiego postępowania był fakt, że wcześniejszerozwiązania systemowe ciężar odpowiedzialności za redukcję emisjiprzerzucały na gospodarstwa domowe.

Celem II etapu ERP było zmniejszenie dysproporcji w wysokościobciążeń konsumentów i producentów.

Oczywistym argumentem przywoływanym przez zwolenników ta-kiego rozwiązania była jego efektywność kosztowa (w Danii przemysłstwarzał większe możliwości taniej redukcji emisji zanieczyszczeń niżgospodarstwa domowe). W 1996 r udział przedsiębiorstw w redukcjiemisji CO2 zaczął się zwiększać. Było to niezbędne, aby Dania mogłasprostać swym zobowiązaniom dotyczącym redukcji CO2 i zmniejszyćdo 2005 roku emisję o 20% w stosunku do roku 1998.

W roku 1996 oprócz podatku węglowego wprowadzono także po-datek siarkowy nakładany na zawartość siarki w paliwie kopalnym(produkty ropopochodne, węgiel, gaz ziemny) zawierającym więcej

20

niż 0,05% siarki, a także na zawartość siarki w odpadach i innychpaliwach, spalanych w elektrowniach o mocy większej niż 1 megawat(wysokość wprowadzonych stawek prezentuje Tabela 3).

Tabela 3. Podatek węglowy i siarkowy wprowadzony dla duńskiegoprzemysłu

Podatek od emisji CO2(DKK/1000kg CO2)

1995 1996 1997 1998 1999 2000

Ogrzewanie 50 200 400 600 600 600Niskoenergetyczne procesy1, 1a,bez porozumienia

50 50 60 70 80 90

Niskoenergetyczne procesy, poro-zumienie

0-2 50 50 50 58 68

Wysokoenergetyczne procesy2,bez porozumienia

0-2 5 10 15 20 25

Wysokoenergetyczne procesy,porozumienie

0-2 3 3 3 3 3

Podatek siarkowy (DKK/1kg SO2) - 10 10 10 10 10Energia elektryczna (Öre/kWh) 3 - 0,9 0,9 0,9 1,3 1,31 Niskoenergetyczne procesy – oświetlenie, maszyny biurowe,1a Porozumienie dobrowolne (voluntary agreement),2 Wysokoenergetyczne procesy – przemysłowe procesy,3 DKK 1= 100 Öre,Źródło: Bosquet, 2001.

Przychody z tytułu opodatkowania węgla i siarki w drugiej fazieERP były częściowo zwracane przemysłowi i gospodarstwom domo-wym celem ułatwienia w przystosowaniu się do nowych rozwiązańpodatkowych; skalę oraz strukturę tych refundacji prezentuje Tabela4.

Środki finansowe były zwracane na trzy sposoby (Holger J., Han-sen H., 1999):

• przedsiębiorstwo mogło uzyskać subwencję w celu zwiększe-nia efektywności wykorzystania energii;

21

• utworzono fundusz w celu wspierania mniejszych firm, a tak-że gospodarstw rolnych;

• środki te pozwoliły również na redukcję stawki ubezpieczeniaspołecznego (Social Security Contributions – SSC); na przestrzeniczterech lat (1997-2000) SSC zostały obniżone o 0,53% sumy całko-witych wynagrodzeń.

Tabela 4. Recyrkulacja przychodów z podatków środowiskowych

1996 1997 1998 1999 20002 Przychody podatkowe (w mlnDKK):

Faza I FazaII

3 Przemysł i handel 710 1230 1730 1900 2075- ogrzewanie 420 750 1050 955 910- podatek CO2 65 245 425 585 775- subwencje inwestycyjne Podatek SO2 225 235 255 360 3904 Gospodarsatwa domowe 205 210 225 320 375

5 Całkowite przychody podatkowe 915 1440 1955 2220 2450

Przychody zwrócone (mln DKK):6 Do handlu i przemysłu 710 1230 1730 1900 2075- subwencje inwestycyjne 300 500 500 500 0- sektor usług 180 210 255 255 295- redukcja stawek SSC 200 490 945 1115 1750- koszty administracyjne 30 30 30 30 30Płatności kompensacyjne dlaużytkowników ogrzewania elektrycznego

60 60 60 60 60

7 Do gospodarstw domowych 165 160 165 250 295

8 Całkowite przychody zwrócone 885 1390 1895 2150 2370

Źródło: Holger J., Hansen H., 1999.

Trzeci etap ERP rozpoczął się w 1999 roku i miał trwać do końca2002 roku. W odróżnieniu od poprzednich dwóch etapów, w którychobciążenia podatkowe były nakładane bezpośrednio lub pośrednio nazanieczyszczenia, w trzecim etapie zmniejszenie obciążeń podatko-

22

wych pracy jest finansowane przede wszystkim przez podniesieniepodatków od dochodów z kapitału. Argumentem przemawiającym zatakim rozwiązaniem jest utrzymująca się rozbieżność między opodat-kowaniem pracy i kapitału. Ponadto podniesione zostały stawki po-datku na elektryczność i benzynę. W trzecim etapie ERP przesunięciew bazie podatkowej oszacowano na około 0,6% PKB.

Tabela 5. III etap ERP w Danii – prognoza na lata 1999-2002 (mld DKK)

1998 1999 2000 2001 2002

Podatki osobiste 0 1,0 -0,1 -2,9 -6,2

Podatki ekologiczne 0,6 3,1 3,9 4,8 5,6

Przychody z opodatkowaniaoszczędności emerytalnych

0 -1,1 -3,7 -3,7 -3,8

Podatek od osób prawnych 0,8 1,9 2,0 2,0 1,9

Suma 1,4 4,9 2,1 0,2 -2,5

Źródło: Energy Taxes: The Danish Model, 1998.

W badaniach modelowych przeprowadzonych przez rząd Danii wramach przygotowań do wprowadzenia pakietu ERP przyjęto stawkępodatku 122 USD za Mg węgla, w związku z tym baryłka ropy zostałaobciążona podatkiem 19 USD, co stanowiło prawie dwukrotnośćstawki sugerowanej przez Komisję Europejską.

Tabela 6. Przewidywane efekty dla duńskiej gospodarki wprowadzeniaERP (rok bazowy 1996, efekty w roku 2005)

SSC PIT

Emisja CO2 (%) -5 -5Zatrudnienie 3000 -1000Konsumpcja (%) 0,3 0,3Źródło: Grønne afgifter og erhvervene, 1994

23

Tabela 6 pokazuje wyniki modelowania w makroekonomicznymmodelu ADAMS dwóch scenariuszy: w pierwszym dochody z podat-ku służą redukcji składek na ubezpieczenia społeczne opłacanychprzez pracodawcę (SSC), w drugim przypadku obniżeniu ulegająskładki podatku PIT. Scenariuszem preferowanym w sensie genero-wania nowych miejsc pracy była opcja ze zmniejszeniem SSC. Rządduński oszacował, że makroekonomiczny efekt przesunięcia podatkuekologicznego byłby bardzo skromny. Oszacowano że samo wprowa-dzenie podatku ekologicznego (w wysokości 122 USD za Mg C)przyczyniłoby się do zwiększenia bezrobocia o 4 tys. Poniższy rysu-nek pokazuje jaki wpływ na zwiększenie zatrudnienia miałoby wyko-rzystanie przychodów z podatku ekologicznego do obniżenia stawekSSC i wprowadzenia ulg inwestycyjnych.

Rysunek 5. Wpływ przesunięcia w bazie podatkowej na wielkość zatrud-nienia

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

Podatekekologiczny

ObniżenieSSC U

lgiinw

estycyjne

Substytucja*

Efekt netto

Zatr

udni

enie

(w ty

s.)

* Substytucja kapitału pracą (na skutek przesunięcia praca staje się względ-nie tańsza). Źródło: Energy Tax on Industry in Denmark, 1995.

24

Za pomocą makroekonomicznego modelu ADAMS oszacowano,że na skutek wprowadzenia podatku węglowego wielkość emisji CO2spadłaby o 2,3 mln ton w okresie 1995-2005, co stanowiłoby 3,8%duńskiej emisji z 1995 roku. Analiza ekonometryczna wykazała, że2% spadek emisji pochodziłby z sektora handlu i usług, ulgi inwesty-cyjne przyczyniłyby się do 1,2% ograniczenia emisji, a pozostałaczęść (ok. 0,6%) byłaby efektem dobrowolnych porozumień pomię-dzy rządem a przemysłem.

NiemcyPrzez wiele lat niemiecka Partia Zielonych domagała się wprowa-

dzenia ERP, jednak dopiero jej koalicja z SPD i wspólne utworzenierządu pozwoliło na wcielenie w życie idei ERP. Niemiecka reforma wswym założeniu ma w niewielkim stopniu zmniejszać całościowedochody budżetu, a całkowite jej wprowadzenie ma się odbyć w pię-ciu etapach.

Na pierwszym etapie, składki pracowników i pracodawców dofunduszu pracy zostały obniżone o 0,8 punktu procentowego. Cięciate zostały sfinansowane przez wyższe podatki na benzynę, oleje opa-łowe, gaz oraz przez wprowadzenie nowego podatku od elektryczno-ści.

Tabela 7. Stawki podatku energetycznego w Niemczech (stan na kwiecień1999)

Jednostka DEM/jed. DEM/t CO2 % wzrostucen

Lekki olej opałowy Litr 0,04 12,7 8Gaz ziemny kWh 0,0032 15,9 8Benzyna Litr 0,06 25,7 4Olej napędowy Litr 0,06 22,7 4Elektryczność kWh 0,02 35,7 7

Źródło: Bosquet., 2001

25

Należy podkreślić, że w pierwotnym planie energochłonny prze-mysł miał być całkowicie zwolniony z płacenia powyższych podat-ków. Ostatecznie niemiecka ERP zawiera kilka rozwiązań chronią-cych energochłonne branże:

• przemysł, leśnictwo, rolnictwo płacą tylko 20% powyższychstawek, z wyłączeniem paliw silnikowych, gdzie płacą pełną stawkę;

• obciążenia podatkowe przekraczające redukcję SSC o więcejniż 20% są zwracane do tego poziomu;

• elektrociepłownie w zakresie do 70% swoich możliwości pro-dukcyjnych są całkowicie zwolnione z podatku od ropopochodnychpaliw, a ponadto elektrociepłownie ze wskaźnikiem wydajności więk-szym niż 57,5% są zwolnione z podatku od ropopochodnych paliwprzez okres 10 lat;

• ciężkie oleje opałowe nie są w ogóle opodatkowane.Drugi etap niemieckiej ERP został zaplanowany na lata 2000-03.

Składki pracowników i pracodawców do funduszu pracy zostały obni-żone o 1 punkt procentowy, a cięcia te sfinansowała coroczna pod-wyżka podatku od paliw silnikowych o 0,03 EUR\litr oraz podatku odelektryczności o 0,025 EUR\kWh. Elektrownie opalane gazem lubolejem są wyłączone z płacenia tego podatku.

4. Perspektywy ekologicznej reformy podatkowej w EuropieDotychczasowe doświadczenia z wprowadzaniem ekologicznych

podatków skłaniają do wniosku, że kraje europejskie w bardzo zróżni-cowany sposób zaangażowały się we wprowadzanie nowego mecha-nizmu ekonomicznego, jakim jest ekologiczna reforma podatkowa.Wskazują one co prawda na pewne prawidłowości, ale przede wszyst-kim podkreślają bardzo duże różnice w sposobach i zasięgu realizo-wanych, nowych rozwiązań podatkowych. Przedstawiony poniżejkomentarz ma na celu zwrócenie uwagi na zalety i wady poszczegól-nych rozwiązań. Może również służyć do stworzenia typologii metodwprowadzania ekologicznej reformy podatkowej, a więc pomocnegonarzędzia w rodzaju przewodnika po meandrach realizacji reformy.

26

1. W celu zredukowania obciążenia podatkowego „dóbr”, jakimisą praca i kapitał, należy zgromadzić środki finansowe, które pozwoląwypełnić lukę powstałą, przykładowo, na skutek zmniejszonychwpływów z podatku PIT. W przypadku ERP lukę tę można wypełnićna dwa sposoby: poprzez wprowadzenie nowego ekologicznego po-datku lub poprzez eliminację lub ograniczenie szkodliwych subwencjidla środowiska. Niestety jak pokazuje praktyka, konsekwentna elimi-nacja subwencji szkodliwych dla środowiska nie wystąpiła w zasadziew żadnym kraju europejskim jako element ERP. Przyczyną takiegostanu rzeczy są względy natury politycznej – decydentom bardzotrudno jest się wycofać z raz przyznanego preferencyjnego traktowa-nia pewnych form działalności czy grup społecznych, mimo że nagruncie teorii ekonomii może to być działanie całkowicie nieracjonal-ne. Należy jednak podkreślić, że o ile w przypadku wprowadzanianowych podatków ekologicznych możliwość wystąpienia podwójnejdywidendy jest dyskusyjna, o tyle w przypadku eliminacji subwencjiszkodliwych dla środowiska jej wystąpienie jest prawie pewne.

2. Przedmiotem opodatkowania mogą być wyemitowane zanie-czyszczenia (ścieki, gazy, pyły itp.), czyli te substancje, które sąubocznym produktem procesów technologicznych lub eksploatacjazasobów naturalnych. W praktyce dominuje opodatkowanie zanie-czyszczeń, wyjątkiem jest Dania, w której częścią ERP było opodat-kowanie poboru wody. W pewnych szczególnych przypadkach jestwłaściwie bez znaczenia czy opodatkuje się emisję zanieczyszczeń,czy też eksploatacje zasobu naturalnego, na przykład węgla, przyspalaniu którego nie ma technologii „końca rury” pozwalających naograniczenie emisji CO2.

3. Głównym celem ERP może być internalizacja negatywnychefektów zewnętrznych poprzez wykorzystanie regulacji zbliżonej dopodatku Pigou lub ograniczenie wysokości renty powstałej przyprzetwarzaniu zasobów naturalnych. W krajach, które wprowadziłyERP zdecydowanie dominuje pierwszy motyw.

4. ERP może zostać zaprojektowana tak, że przesunięcie obcią-żeń podatkowych z pracy i kapitału na emisję zanieczyszczeń lubeksploatację zasobów naturalnych jest wyraźnym ruchem rządu i od-

27

bywa się w sposób bezpośredni. Wtedy mamy do czynienia z bezpo-średnim wprowadzeniem ERP (ang. explicit ETR). W sytuacji, gdy toprzesunięcie w bazie podatkowej nie odbywa się w sposób bezpośred-ni, to zwiększonym dochodom budżetu z tytułu wpływów z podatkówekologicznych nie towarzyszy redukcja pozostałych obciążeń podat-kowych. W tym przypadku mamy do czynienia z pośrednim wprowa-dzeniem ERP (implicit ETR).

5. ERP może być pozytywna, negatywna lub neutralna zewzględu na dochody budżetowe. To kryterium jest związane ściśle zpowyższymi rozważaniami. W sytuacji gdy ERP jest wprowadzanabezpośrednio, recyrkulacja dochodów z podatków ekologicznych po-zwala na redukcję innych obciążeń podatkowych. W sytuacji gdyzmniejszone obciążenia podatkowe są dokładnie równe dodatkowymwpływom do budżetu, reforma ta jest neutralna dla dochodów budżetu(tzn. dochody nie ulegają zmianie). Oczywiście przesunięcie w baziepodatkowej może odbyć się w taki sposób, że dochody ulegną zwięk-szeniu lub zmniejszeniu – co oznacza odpowiednio pozytywny lubnegatywny efekt dla budżetu. Reforma wprowadzana pośrednio wpraktyce oznacza, że wpływy do budżetu będą zwiększone, czyli żereforma będzie pozytywna z uwagi na dochody. Bardzo rzadko zdarzasię, żeby rząd wprowadzając ERP zaprojektował ją jako reformę, któ-ra w całkowitym rozrachunku zwiększa obciążenia fiskalne. O wielełatwiej jest „sprzedawać” społeczeństwu ideę ERP jako neutralną lubnegatywną dla budżetu.

6. Dochody generowane przez podatki ekologiczne, które sąwprowadzane w ramach ERP są najczęściej przedmiotem recyrkulacjii służą redukcji kosztów pracy. Jednak bardzo często część tych środ-ków jest wykorzystywana celowo (earmarked) i służy ściśle określo-nym działaniom w dziedzinie ochrony środowiska. Działanie takie jestczęsto krytykowane przez ekonomistów jako nieefektywne, ponieważpieniądze powinny trafiać do budżetu i dopiero stąd do miejsc gdzieużyteczność wynikająca z ich zastosowania jest najwyższa. Jakiekol-wiek sztywne ograniczenia, w tym tworzenie funduszy celowych,powoduje zmniejszenie efektywności funkcjonowania systemu eko-nomicznego. Z drugiej jednak strony należy pamiętać, że środowisko

28

ma charakter dobra publicznego i wielkość usług przez nie świadczo-nych jest często niedoszacowana. W związku z tym można przypusz-czać, że specjalne przeznaczanie środków finansowych na cele zwią-zane z ochroną środowiska nie przyczynia się do utraty przez społe-czeństwo dobrobytu (poprzez nadmierną podaż dóbr środowisko-wych).

7. W ramach ERP środki zgromadzone dzięki podatkom ekolo-gicznym służą głównie do redukcji kosztów pracy poprzez redukcjęstawek SSC lub PIT lub do redukcji stawek podatku CIT, bądź kom-binacji wymienionych elementów opodatkowania.

8. Wprowadzaniu pakietów ERP zwykle towarzyszą działania,które mają na celu złagodzenie skutków wprowadzonych obciążeń.Bardzo często zdarza się, że branże szczególnie wrażliwe są zwolnio-ne z płacenia podatku lub płacą obniżone stawki. Niestety często by-wa tak, że zwolnione branże to właśnie te, których wpływ na stanśrodowiska jest najbardziej znaczący. Najczęstszym uzasadnieniemdla tego typu działań jest obniżenie konkurencyjności krajowych pro-duktów w stosunku do innych krajów, gdzie nie ma podobnych regu-lacji.

W UE nie wprowadzono dotychczas uzgodnionych, jednolitychpodatków ekologicznych. Jedynym wspólnym rozwiązaniem są mi-nimalne stawki podatku akcyzowego na oleje mineralne obowiązująceod 1993 roku. Od początku lat dziewięćdziesiątych podejmowane sąpróby wprowadzenia jednolitego podatku węglowo-energetycznego.Jak wspomniano wcześniej przeszkodą w przyjęciu takich rozwiązańjest obowiązująca zasada jednomyślności przy podejmowaniu decyzjipodatkowych.

Praktyka pokazuje, że osiągnięcie jednomyślności jest bardzotrudne. Z tego powodu przyszłość podatków ekologicznych w krajachUE jest uzależniona od reformy procesu podejmowania decyzji. Brakrozwiązań na szczeblu unijnym jest równocześnie hamulcem dlapaństw najbardziej aktywnych na tym polu i powstrzymuje je przedpodejmowaniem odważniejszych działań. Jednostronne wprowadzanietego typu rozwiązań jeszcze bardziej osłabiłoby konkurencyjność

29

producentów krajowych w warunkach jednolitego rynku europejskie-go.

W lipcu 1998 roku Europejski Parlament zaakceptował „raportOlsena” dając tym samym jasno do zrozumienia, że chce wprowadze-nia podatku energetycznego na poziomie UE. Komisja zaproponowałaminimalne stawki podatku, a także sposób ich podwyższania. Zastawki podstawowe w założeniu uznano te z 2000 roku i miałyby byćone podwyższane corocznie o wielkość inflacji plus 2% stawki pod-stawowej. Jednak wejście w życie tych rozwiązań zostało zablokowa-ne przez veto Hiszpanii.

Pomimo niepowodzeń we wprowadzeniu wspólnych rozwiązań napoziomie UE, coraz więcej podatków ekologicznych jest wprowadza-nych indywidualnie przez kraje członkowskie. Komisja Europejska odwielu lat zachęca do wprowadzania „zielonych” podatków stwierdza-jąc, że jest to bardzo ważny instrument polityki trwałego rozwoju.Z punktu widzenia możliwości osiągnięcia ogólnoeuropejskiego poro-zumienia, przyszłość podatków ekologicznych wydaje się zależeć odpostępu w kwestii metody podejmowania wspólnych decyzji. Ko-rzystnym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie systemu głosowaniawiększościowego. Najbliższe lata pokażą czy ekologiczna reformapodatkowa w Europie stanie się powszechną praktyką, czy też możeobserwować będziemy tylko drobne zmiany polegające na stopnio-wym poszerzaniu przez poszczególne kraje instrumentarium politykiochrony środowiska o nowe, „zielone”, czyli ekologiczne podatki.

LiteraturaBosquet B., 2001. Environmental tax reform: The European experience.Center for a Sustainable Economy. Washington, DC.Bosquet B., 2000. Environmental tax reform: does it work? A survey of theempirical evidence. Ecological Economics, Vol. 34. No. 1, (19-32).Brännlund R., Gren I., 1999. Green Taxes. Edward Elgar, Northampton.Energy Tax on Industry in Denmark, 1995. Danish Ministry of Finance, Co-penhagen.

30

Energy Taxes: The Danish Model, 1998. Danish Ministry of Taxation, Co-penhagen.Environmentally related taxes in OECD countries, issues and strategies,2001. OECD, Paris.Grønne afgifter og erhvervene, 1994. Danish Ministry of Finance, Copenha-gen.Harrison G. W., Kriström B., 1997. Carbon Taxes in Sweden, University ofUmeä, Umeä.Holger J., Hansen H., 1999. Green Tax Reform in Denmark. W: Schlegel-milch K. (ed.), Green Budget Reform in Europe: Countries at the Forefront.Managing the Environment. The Role of Economic Instruments, 1994. OECD,Paris.Recent developments in the use of environmental taxes in the European Un-ion, 2000. European Environment Agency, Copenhagen.Summary of the tax adjustments, 1998. Danish Ministry of Finance, Copen-hagen.Śleszyński J., 2001. Koncepcja ekologicznej reformy podatkowej. W:Stodulski W. (red.), Ekologiczna Reforma Podatkowa. System podatkowyjako instrument zrównoważonego rozwoju w Polsce w pierwszej dekadzieXXI wieku. Raport Nr 2/2001. Instytut na rzecz Ekorozwoju, Warszawa,2002, (14-29).

31

Wojciech StodulskiInstytut na rzecz Ekorozwoju

Ekologiczna reforma fiskalna jako instrument realizacjiStrategii Lizbońskiej

Polska po wejściu do Unii Europejskiej jest zobowiązana do pod-jęcia działań określonych Strategią Lizbońską, programem społeczno-ekonomicznym, przyjętym na posiedzeniu Rady Europejskiej w marcu2000 r. i rozszerzonym o zagadnienia trwałości rozwoju (w tym celeekologiczne) na szczycie w Göteborgu w czerwcu 2001 r. Na tychspotkaniach określono strategiczny cel rozwoju Unii Europejskiej dokońca 2010 r. Celem tym jest stworzenie najbardziej konkurencyjneji dynamicznej, opartej na wiedzy gospodarki na świecie, zdolnej dotrwałego rozwoju, tworzącej większą liczbę lepszych miejsc pracyoraz charakteryzującej się większą spójnością społeczną.

Jako dokument programowy Strategia Lizbońska nie formułowałaspójnego programu działań, raczej była zestawieniem nośnych poli-tycznie i medialnie priorytetów, celów i zadań cząstkowych, którychkoordynację i faktyczne wdrażanie pozostawiono poszczególnymkrajom członkowskim do ich uznania. Dokument ten charakteryzo-wała otwartość i brak zbilansowania efektów i kosztów realizacji.Warto zwrócić uwagę na brak harmonizacji priorytetów i celów kra-jowych z priorytetami i celami unijnymi Strategii Lizbońskiej. Strate-gia Lizbońska miała charakter dokumentu kierunkowego. Spowodo-wało to, że poszczególne kraje uzyskały znaczą dozę swobody wewdrażaniu wyznaczonych zadań. Trudno więc było je rozliczać i mia-

32

rodajnie ocenić postępy w realizacji celów. Nic więc dziwnego, że poczterech latach wdrażania bilans osiągnięć wypadł raczej mizernie2.

Strategia Lizbońska od chwili powstania w 2000 r. straciła swójofensywny charakter. Po czterech latach wdrażania Strategii znaleź-liśmy się właściwie w podobnej sytuacji jak kiedyś w pierwszej poło-wie lat 90. podczas wdrażania w życie AGENDY 21 – dokumentukońcowego Konferencji „Szczyt Ziemi” (Rio de Janeiro, czerwiec1992 r.) stanowiącego zestaw kilkuset celów i zadań ujętych w 40grupach tematycznych, które realizowano żywiołowo i bez odpowied-niego zaplecza finansowego i koordynacji. Efektem tego było znacznezróżnicowanie w zakresie i zaawansowaniu wdrożeń głównych prio-rytetów i celów AGENDY 21 w poszczególnych krajach; zależało todużej mierze od ich potencjału ekonomicznego i poziomu rozwojugospodarczego.

Odnośnie realizacji Strategii Lizbońskiej w rozszerzonej Unii Eu-ropejskiej, pojawiły się podobne dylematy: większość krajów nie byłoprzygotowanych do wdrażania takiego kierunkowego i otwartego podwzględem finansowania dokumentu. Ogólnikowość w sformułowaniucelów zmuszała do odpowiedzi na pytania: jakie priorytety i celewdrażać w pierwszej kolejności, jaki poziom integrowania celówprzyjąć, aby uzyskać maksymalny efekt, oraz czy i jak harmonizowaćcele krajowe z celami Unii Europejskiej jako całości. Nie wszystkiekraje były do tego przygotowane.

Ekologiczną reformę fiskalną (ERF) możemy wiązać z realizacjąniektórych celów Strategii Lizbońskiej, zwłaszcza w kontekście osią-gania celów środowiskowych i rynku pracy. Spośród pięciu pakietówdziałań systemowo-regulacyjnych Strategii Lizbońskiej tj.

szybkiego przechodzenia do gospodarki opartej na wiedzy,w tym rozwoju społeczeństwa informacyjnego, badań i innowacji;

liberalizacji i integracji rynków i sektorów, w tym zwłaszczaenergetyki, transportu i usług finansowych; 2 Facing the Challenge. Lisbon Strategy for growth and employment. Reportfrom the high level group chaired by Wim Kok, November 2004.http://europa.eu.int./comm/lisbon_strategy/index_en.html

33

rozwoju przedsiębiorczości, opartego na ograniczeniu barieradministracyjno-prawnych, łatwiejszym dostępie do kapitału i tech-nologii oraz tworzeniu równych warunków dla konkurencji;

wzrostu zatrudnienia i zmiany modelu społecznego przezwzrost aktywności zawodowej, poprawę edukacji, uelastycznienierynku pracy, modernizację systemu zabezpieczenia społecznego;

dbałości o trwałe podstawy rozwoju i środowisko naturalneprzez ograniczanie procesów prowadzących do zmian klimatycznychi dewastacji zasobów naturalnych i przyrody;

– przynajmniej dwa ostatnie z wymienionych pakietów mają dośćwyraźny i bezpośredni związek z ekologiczną reformą fiskalną.W tych przypadkach ERF działa jako mechanizm bezpośredniowspomagający realizację tych celów.

ERF może pozytywnie wpływać na poziom realizacji celu pierw-szego, choćby w dziedzinie innowacji ekologicznych, nowych tech-nologii, urządzeń i produktów, premiując producentów i użytkowni-ków wyrobów energo-, wodo- i zasobooszczędnych. Równie pozy-tywna lecz mniej widoczna może być rola ERF w rozwoju przedsię-biorczości, zwłaszcza w odniesieniu do rozwoju rynku na produkty,usługi i technologie ekologiczne. Liberalizacja i integracja rynków, oile te procesy zostaną w Europie rzeczywiście zaawansowane na po-ziomie gwarantującym rzeczywiste obniżki opłat i cen, może z koleiwspomóc wdrażanie ERF, gdyż przyczyni się do redukcji całkowitejlub częściowej skali tego wzrostu wynikającego z wdrażania ERF.Harmonizacja wzrostu opłat i cen ekologicznych przy jednoczesnejredukcji kosztów w wyniku procesów liberalizacyjnych, zwłaszczaw energetyce i transporcie, byłaby niewątpliwie ważnym czynnikiemułatwiającym politykom podjęcie decyzji o wdrożeniu ERF.

Ostatnim z ważnych dla wdrożenia ERF pakietów działań syste-mowo-regulacyjnych jest utrzymanie warunków równej konkurencji.Warto zaznaczyć, że przedsiębiorstwa, które mają być ponadpropor-cjonalnie obciążone kosztami podwyższonych opłat i cen ekologicz-nych, co może wynikać np. z przynależności do sektorów i branżz natury materiało- i zasobochłonnych, zajadle protestują przeciw

34

wdrożeniu ERF. Koronnym argumentem właścicieli tych przedsię-biorstw, ich kierownictw, pracowników oraz związków zawodowychjest potencjalna możliwość utraty konkurencyjności i pogorszeniesytuacji ekonomicznej. W większości przypadków negatywny wpływpodwyższonych opłat i cen ekologicznych na koszty przedsiębiorstwjest przesadnie zawyżany (dla podniesienia skuteczności lobbingu).W rzeczywistości istnieje wiele czynników i mechanizmów łagodzą-cych wpływ podwyżek na koszty, uwidaczniających się zwłaszczaw okresie około 4-6 lat. Podobnie czynią przedsiębiorstwa z sektorówi branż objętych subwencjami z budżetu państwa lub inną pomocą ześrodków publicznych wynikającą z obowiązujących rozwiązań syste-mowych. Obrona przywilejów sektorowych, w tym zwłaszcza w ener-getyce i transporcie, stanowi dość częsty przypadek zniekształceniarównych warunków konkurencji rynkowej. Przedstawiciele obu opcjitworzą grupy interesów przeciwnych wdrożeniu ERF. Jaki jest i jakibędzie ich wpływ na realizację priorytetów i celów Strategii Lizboń-skiej jest kwestią otwartą, a w każdym razie wartą zastanowienia.

Biorąc pod uwagę, że cele ekologicznej reformy fiskalnej, głównieproekologiczne i prozatrudnieniowe, dość dobrze wpasowują sięw cele Strategii Lizbońskiej można by sugerować rządowi przeprowa-dzenie testów i badań różnych możliwych wariantów ERF jako me-chanizmu wspierającego przynajmniej niektóre priorytety i cele Stra-tegii. Z powyższych rozważań wynika bowiem wniosek, że państwojednak powinno bardziej zdecydowanie ingerować w stosunki ekono-miczno-społeczne i kontynuować przemyślaną politykę dalszej pro-efektywnościowej i prooszczędnościowej restrukturyzacji. W świetletego, co już napisano i powiedziano w Unii Europejskiej i w Polsceo Strategii Lizbońskiej jest ona w Polsce potrzebna dla utrzymaniaosiągniętego w latach 2003-2004 tempa wzrostu ekonomicznego.Należy wątpić, aby można było utrzymać to tempo w kolejnych latachbez radykalnej ingerencji państwa w procesy prorozwojowe, w tymzwłaszcza we wspieranie innowacyjności, rozwoju nauki i technolo-gii, w zwiększanie przedsiębiorczości, ograniczanie subwencji wsektorach i branżach marnotrawiących zasoby naturalne itp. W tym

35

celu konieczne jest wykorzystanie możliwości, jakie daje wpływ nasystem fiskalny i regulacyjny państwa.

Ważne z tego punktu widzenia jest optymalne w danych warun-kach społeczno-ekonomicznych zaprojektowanie ERF. Należy turozwiązać przynajmniej dwie kwestie warunkujące uzyskanie apro-baty politycznej i społecznej dla wdrożenia, a chociażby kontynuacjidalszych badań w tej dziedzinie: po pierwsze, wspomniane już utrzy-manie konkurencyjności krajowych przedsiębiorstw na rynku we-wnętrznym i na rynkach zagranicznych, (co sprowadza się do umiar-kowanego podnoszenia opłat i cen ekologicznych i wprowadzeniaw ramach ERF systemu kompensacji lub stosowania ulg i wyłączeńniektórych sektorów lub branż spod jednolitego poziomu stawek opłati cen) oraz zachowania sprawiedliwego podziału obciążeń grup spo-łecznych, w tym zwłaszcza o niskich dochodach, kosztami podwyżekopłat i cen ekologicznych, (co sprowadza się do rozważnego zapro-jektowania systemu kompensacji lub stosowania obniżonych stawekopłat dla tych grup).

Wdrożenie właściwie każdego wariantu ERF wymaga podniesie-nia stawek opłat i cen za emisje lub użytkowanie komponentów śro-dowiska naturalnego. Dla niektórych przedsiębiorstw może to ozna-czać, zwłaszcza w krótkim okresie, wzrost kosztów i cen wytwarza-nych produktów lub świadczonych usług, a zatem straty w eksporcie,większą konkurencję ze strony importu oraz pogorszenie się sytuacjiekonomicznej, prowadzącej do utraty miejsc pracy i do utraty częścirynku na rzecz gałęzi, sektorów i przedsiębiorstw w innych krajachniestosujących podwyższonych stawek opłat i podatków ekologicz-nych. Te negatywne efekty podnoszenia opłat i podatków ekologicz-nych dla konkurencyjności mogą być znacznie złagodzone, jeśli kwe-stię konkurencyjności odniesiemy do całej gospodarki, zwłaszcza jeśliczęść lub całość dodatkowych dochodów, skierowana zostanie do tychsamych lub innych gałęzi i sektorów gospodarki na cele wzmocnieniainnowacyjności i rozwijania nowych technologii, przedsiębiorczościlub stworzenia zachęt dla zwiększenia zatrudnienia poprzez obniżeniepodatków dochodowych lub składek na ubezpieczenia społeczne.Potencjalne krótkookresowe straty w jednych dziedzinach produkcji

36

i rynku mogą być skompensowane szybszym i jakościowo lepszymrozwojem innych dziedzin.

W większości krajów Unii Europejskiej sytuacja w zakresie za-grożenia konkurencyjności jest silnie uzależniona od energo- i trans-portochłonności produkcji i usług, gdyż zdecydowana większość opłati podatków ekologicznych skoncentrowana jest na nośnikach energiii na usługach i środkach transportu. W Polsce udział opłat i podatkówekologicznych jest jeszcze bardziej skoncentrowany na branżach,gałęziach i sektorach energochłonnych, co wynika z historycznieukształtowanej struktury gospodarki, produkcji i konsumpcji. Jedno-cześnie jest to korzystne z punktu widzenia wysokiej efektywnościdziałań na rzecz oszczędnego i racjonalnego wykorzystywania energii.Szczególnie korzystne jest wykorzystanie modelu ERF opartego narecyklingu dodatkowych dochodów z opłat i podatków energetycz-nych do branż i sektorów energochłonnych na przedsięwzięcia ener-gooszczędne, oraz na rozwój alternatywnych źródeł energii (energieodnawialne). W przypadku Polski substytucja stałych paliw kopalnychprzez alternatywne źródła energii powinna zaliczać się do priorytetówpolityki ekologicznej i polityki energetycznej państwa. ERF możepomóc w osiągnięciu tego celu.

Należy podkreślić, że dla większości krajów „starej” UE problemutraty konkurencyjności z tytułu wzrostu opłat i podatków ekologicz-nych od nośników energii jest w zasadzie niewielki. Wynika toz ostrożnej polityki tych krajów względem energochłonnych branż,gałęzi i sektorów gospodarki. Kraje te powszechnie stosują wyłącze-nia i ulgi dla przemysłów energochłonnych, co jest wyraźnym naru-szeniem zasady „zanieczyszczający płaci”, oraz zmniejsza efektyw-ność stosowania instrumentów fiskalnych i ogranicza zachęty dlarozwijania i wdrażania nowych technologii. Większość opłat i podat-ków ekologicznych jest pobierana od transportu i sektora gospodarstwdomowych. Można zatem przypuszczać, że finansowanie działań do-stosowawczych w zakresie substytucji paliw kopalnych przez alter-natywne źródła energii oraz oszczędności i racjonalnego użytkowaniaenergii (programy wspierania innowacyjności i rozwoju nowych tech-nologii w tych dziedzinach) tylko w niewielkim stopniu oparte jest na

37

funduszach gromadzonych od sektora energii i innych gałęzi energo-chłonnych. Ekologiczna reforma fiskalna mogłaby się przyczynić dostopniowej zmiany tej sytuacji.

Krytykom stosowania opłat i podatków ekologicznych jako in-strumentów zagrażających konkurencyjności można przeciwstawićprzynajmniej trzy argumenty: po pierwsze, tradycyjne instrumentypolityki ekologicznej, takie jak nakazy i zakazy, standardy, kary, do-browolne porozumienia, również przyczyniają się do wzrostu kosztóww przedsiębiorstwach; po drugie, opłaty i podatki ekologiczne są tylkojednym z czynników ograniczających konkurencyjność przedsię-biorstw i sektorów, po trzecie, jednym z celów wdrażania opłat i po-datków ekologicznych jest właśnie pogorszenie konkurencyjnościprzedsiębiorstw i sektorów stwarzających zagrożenia dla środowiskaoraz stopniowe ograniczenie ich produkcji. Ekologiczna reforma fi-skalna stwarza korzystne warunki dla złagodzenia czynników ograni-czających konkurencyjność, zwłaszcza w skali sektorów i gospodarki,np. przez recykling dochodów z opłat i podatków ekologicznychw formie finansowania programów restrukturyzacji technologicznej(obniżenie kosztów kapitałowych), ekologicznej (osiągnięcie celówekologicznych) i społecznej (przekwalifikowanie zbędnych pracowni-ków).

Potencjalnie możliwy niekorzystny wpływ wzrostu opłat i podat-ków ekologicznych na konkurencyjność gospodarki krajowej możebyć znacznie złagodzony np. przez:

• Zintegrowanie nowych opłat i podatków ekologicznych z re-strukturyzacją systemu podatkowego i szerszą reformą finansów pu-blicznych,

• Aktywną politykę informacyjną skierowaną do podmiotówgospodarczych w celu ułatwienia im adaptacji do nowego systemupodatkowego i fiskalnego,

• Ściślejsze powiązanie korzyści beneficjentów wyłączeń i ulgz osiąganiem przez nich ostrzejszych celów ekologicznych,

• Korzystanie z dwupoziomowego systemu stawek podatko-wych, niższych dla sektorów bardziej narażonych na konkurencję

38

międzynarodową, wyższych dla sektorów nastawionych na zaopatry-wanie rynku krajowego.

Warto zaznaczyć, że mając do wyboru szereg instrumentów poli-tyki fiskalnej, ekologicznej, przemysłowej i innych, poszczególnekraje mogą w znaczącej mierze ograniczyć negatywny wpływ pod-wyższonych opłat i podatków ekologicznych na koszty i konkurencyj-ność przedsiębiorstw, sektorów i gospodarki. Dotyczy to zwłaszczamożliwości łączenia podwyżek stawek jednych opłat i cen z obniżka-mi innych opłat i podatków, również z wprowadzaniem nowych lubrozszerzaniem zakresu istniejących opłat i podatków, w ramach recy-klingu dochodów z jednych do innych sfer systemu fiskalnego. Szcze-gólnie obiecujące jest stosowanie zasady neutralności dochodowejz tytułu pobieranych i zwracanych podatnikom kwot. Ekologicznareforma fiskalna oparta na pełnej zwrotności pobranych od podatni-ków opłat i podatków ekologicznych jest z punktu widzenia osiągane-go efektu ekologicznego bardziej skuteczna od stosowania mechani-zmu wyłączeń i ulg dla podmiotów szczególnie uciążliwych dla śro-dowiska, zwłaszcza, jeśli zwrot dochodów podatkowych oparty jest nakryteriach tylko w niewielkim stopniu zależnych od wielkości szkódekologicznych. Sygnały cenowe nie mają w praktyce wpływu na po-stępowanie tych podmiotów, co zmusza władze odpowiedzialne zastan środowiska do nadmiernego podnoszenia stawek opłat i podat-ków ekologicznych.

Efekt wdrożenia ERF w danym kraju w dużym stopniu zależy odstopnia harmonizacji polityk fiskalnych innych krajów, zwłaszczatakich z którymi odbywa się intensywna wymiana handlowa. Harmo-nizacja systemów fiskalnych przyczynia się do ograniczenia wpływuopłat i podatków ekologicznych na konkurencyjność międzynarodowąprzedsiębiorstw, sektorów i krajów.

Efekt dystrybucyjny ekologicznej reformy fiskalnej wiąże sięprzede wszystkim z rozkładem obciążeń fiskalnych bardziej i mniejzamożnych gospodarstw domowych. Efekt dystrybucyjny obejmujetakże problematykę wtórnego podziału dochodów i obciążeń wynika-jących z wszelkich płatności kompensacyjnych, redukcji stawek po-

39

datkowych oraz przepływów pieniężnych wynikających z generowa-nych przez ERF zmian w zatrudnieniu.

Administracja może stosować różne metody łagodzenia obciążeńi kompensowania gospodarstwom domowym skutki wzrostu opłati podatków ekologicznych W praktyce stosuje się dwa rodzaje przed-sięwzięć łagodzących obciążenia gospodarstw domowych z tytułuwzrostu opłat i podatków ekologicznych:

• Ustanowienie progów, poniżej których zużycie energii nie jestopodatkowane,

• Stosowanie dwupoziomowej stawki opodatkowania, z obni-żoną lub zerową stawka dla gospodarstw o najniższych dochodach.

Podejście oparte na łagodzeniu obciążeń obniżają ekologicznąskuteczność opłat i podatków, np. ustanowienie progu zużycia energii,poniżej którego jest ono zwolnione od opodatkowania ograniczabodźce dla użytkowników energii do jej oszczędzania oraz do zmianwzorców konsumpcji. Dotyczy to zarówno metody wyznaczania pro-gów, jak i mechanizmu dwupoziomowych stawek podatkowych.Opcja progowa daje również korzyści gospodarstwom zamożniej-szym, co nieco ogranicza jej skuteczność.

Druga opcja oparta jest na oszacowaniu dochodów uprawniają-cych do korzystania ze zredukowanych stawek opłat i podatków eko-logicznych. Wymaga zatem szczególnego monitorowania poziomui struktury tych dochodów, a stawki podatkowe muszą co jakiś czasbyć poddawane weryfikacji pod kątem zachowania relacji w stosunkudo uzyskiwanych przez gospodarstwa domowe dochodów. Ustalaniedochodów gospodarstw domowych dla celów określania ulg w podat-kach ekologicznych jest procesem kosztownym i pracochłonnym, coogranicza efektywność ekonomiczną stosowania tej opcji. Jest toszczególnie trudne, o ile w ogóle możliwe, dla wielu gospodarstw,które znalazły się poza systemem podatkowym. Warto też wspomniećo tym, że efektem stosowania zredukowanych stawek opłati podatków ekologicznych jest rosnąca luka między kosztami pracydla pracodawców oraz dochodami z pracy netto pracobiorców, cooznacza, że świadczenie pracy staje się mniej opłacalne.

40

Kompensacja jako metoda ograniczania negatywnego wpływuwzrostu opłat i podatków ekologicznych na poziom dochodów gospo-darstw domowych, zwłaszcza tych mniej zamożnych pod pewnymiwzględami jest bardziej skuteczna i efektywna. Po pierwsze, kompen-sacja zachowuje bodźce do oszczędzania energii przez wszystkie go-spodarstwa domowe niezależnie od poziomu jej zużycia. Po drugie,ogranicza ona lub eliminuje wpływ opłat i podatków ekologicznychna dochody przeciętnego gospodarstwa domowego (przy odpowied-niej relacji poziomu kompensacji do przeciętnego dochodu gospodar-stwa domowego). Po trzecie, opiera się na przejrzystym systemietransferowania kwot ryczałtu poprzez system podatkowy i świadczeńspołecznych.

W praktyce można wykorzystywać co najmniej trzy strategiekompensacji wzrostu opłat i podatków ekologicznych:

• Kompensacja ryczałtowa – ryczałt należny z tytułu wzrostuopłat i podatków ekologicznych jest skalkulowany na podstawie prze-ciętnego poziomu płatności podatków ekologicznych przypadającychna gospodarstwo domowe i wypłacany w formie przekazu pieniężne-go lub potrącany z należnego podatku od dochodów osobistych; sto-sowane są przy tym dwa warianty potrąceń z należnych podatkówdochodowych: niepełne potrącenie do wysokości należnego podatkudochodowego, w przypadku kiedy kwota ryczałtu jest wyższa od na-leżnego podatku dochodowego oraz pełne potrącenie, niezależnie odnależnego podatku dochodowego. Ten drugi wariant jest bardziej ko-rzystny dla gospodarstw domowych, zwłaszcza zaliczanych do mniejzamożnych.

• Kompensacja w relacji do osiąganych dochodów, może byćrealizowana w dwóch wariantach: po pierwsze, kwota kompensacjimoże być wyliczona na podstawie podatku ekologicznego należnegood przeciętnego użytkownika energii w relacji do dochodu osiąganegoprzez gospodarstwo domowe; po drugie, kwota kompensacji możebyć skalkulowana na podstawie relacji faktycznego podatku ekolo-gicznego płaconego przez gospodarstwo domowe do dochodu tegogospodarstwa. Ten drugi wariant jest niezbędny dla objęcia efektyw-nym systemem kompensacji gospodarstw domowych o niskich do-

41

chodach zapewniając im w ten sposób fundusze niezbędne dla podję-cia przedsięwzięć dostosowawczych w zakresie energooszczędnegoi racjonalnego użytkowania energii.

• Kompensacja poprzez redukcję innych obciążeń fiskalnych,może być realizowana w różnych wariantach, sprowadza się do prze-sunięć obciążeń podatkowych z pracy (podatków dochodowych, skła-dek na ubezpieczenia społeczne) na zużywane zasoby naturalne,głównie energię i paliwa. Ten wariant kompensacji obejmuje mecha-nizm ekologicznej reformy podatkowej.

Warto zaznaczyć, że żadne systemy łagodzące lub kompensująceobciążenia z tytułu wzrostu opłat i podatków ekologicznych nie sąw pełni skuteczne i efektywne z punktu widzenia osiągnięcia celówenergooszczędności w gospodarstwach domowych, nawet jeśli sąnakierowane na gospodarstwa domowe o niskich dochodach orazuwzględniają zasadę sprawiedliwości społecznej. Muszą one być uzu-pełnione, zwłaszcza w przypadku występowania innych czynnikówwarunkujących skłonność gospodarstw domowych do podejmowaniaprzedsięwzięć modernizacyjnych i energooszczędnościowych, (np.zamieszkiwanie w wynajmowanych lokalach, brak kapitału itp.)o bezpośrednią regulację i mechanizm subsydiowania takich przed-sięwzięć.

Po zarysowaniu tych kluczowych, moim zadaniem, warunkówspołecznej i politycznej akceptacji wdrożenia ERF należy je odnieśćdo sytuacji w Polsce i próbować odpowiedzieć na pytanie czy ta re-forma może być użyteczna do rozwiązywania naszych aktualnychdylematów rozwoju społeczno-gospodarczego i do wywiązania sięze zobowiązań ekologicznych. Właściwie nie mamy podstaw do od-powiedzi na to pytanie, gdyż w Polsce, tak jak i w innych nowychkrajach członkowskich UE nie wdrożono ERF do praktyki i ograni-czono się do nielicznych badań i analiz o charakterze symulacji prze-biegu i efektów tej reformy na specjalnych modelach matematycz-nych. W związku z tym możemy tu tylko przytoczyć wyniki jednegoz takich badań przeprowadzonych w Polsce na modelu równowagi

42

ogólnej3 CGE (Computable General Equilibrium model) dokonanychw latach 2000 – 2001 przez zespół ekonomistów z Uniwersytetu War-szawskiego w ramach projektu „Ekologiczna Reforma Podatkowajako instrument zrównoważonego rozwoju w Polsce początku XXIwieku”4.

Wyniki obliczeń ekonomicznych, społecznych i ekologicznychkorzyści i kosztów ERF dla Polski wykonane na modelu równowagiogólnej w ramach wspomnianego badania były zachęcające. Całymodel przedstawia gospodarkę otwartą składającą się z 17 sektorów,7 rodzajów czynników produkcji, 2 typów gospodarstw domowych,w której rząd narzuca reguły gry. Obliczenia zostały dokonane w per-spektywie 10-letniej. Model był rozwiązywany dla 2005 r. z uwzględ-nieniem 1995 r. jako roku bazowego. W celu dokonania porównaniasytuacji gospodarczej przed i po reformie, model rozwiązywano dlasześciu scenariuszy5.

1) scenariusz podstawowy6 + stawki podatków na poziomie roku1995;

3 Modele równowagi ogólnej pozwalają na badanie wzajemnego oddziaływa-nia popytu i podaży na wielu rynkach jednocześnie. Wielorakość sprzężeńzwrotnych występujących między gospodarką i środowiskiem, jak równieżwewnątrz samej gospodarki, sprawia, że wyjątkowo trudno jest właściwieuchwycić wszystkie oddziaływania inną metodą badawczą. Obliczeniowemodele równowagi ogólnej uwzględniają powiązania funkcjonalne pomiędzywszystkimi rynkami jednocześnie i w ten sposób pozwalają na numerycznywgląd w skomplikowane związki przyczynowo-skutkowe.4 Por. Ekologiczna Reforma Podatkowa. System podatkowy jako instrumentzrównoważonego rozwoju w Polsce w pierwszej dekadzie XXI wieku. Ra-port 2/2001. Instytut na rzecz Ekorozwoju. Warszawa, listopad 2001 r.5 Kiuila O.; Wykorzystanie modelu równowagi ogólnej do oszacowaniaefektów wdrażania ekologicznej reformy podatkowej; W: Ekologiczna Re-forma Podatkowa. System podatkowy jako instrument zrównoważonegorozwoju w Polsce w pierwszej dekadzie XXI wieku. Raport 2/2001. Instytutna rzecz Ekorozwoju. Warszawa, listopad 2001 r.6 Podstawowy scenariusz zakłada 5% wzrost realnych cen na rynkach świa-towych w ciągu 10 lat (czyli do roku 2005), stabilność złotówki (czyli nie-

43

2) scenariusz podstawowy + nowe stawki podatków (opłaty zaemisję: SO2 = 0,29 zł/kg oraz CO2 = 0,0004 zł/kg;7 narzuty na paliwa:węgiel - 7%, gaz - 4%, paliwa ciekłe - 5%, energia elektryczna icieplna - 0,5%; reszta podatków pozostaje niezmieniona) + przychodypodatkowe zasilają budżet państwa;

3) scenariusz podstawowy + nowe stawki podatków (patrz sytu-ację 2) + przychody z podatków zostają rozdzielone na dwie części:(a) przychody wynikające z dotychczasowych stawek podatkowychzasilają budżet państwa, (b) przychody wynikające ze zwiększonychstawek podatkowych są zwracane przedsiębiorstwom w postaci dota-cji na urządzenia ochronne (czyli zwiększają wyposażenie gospodarkiw kapitał) bilansując w ten sposób zwiększone zapotrzebowanie na teurządzenia (a więc zakładamy, że te zostaną bezpośrednio skierowanena finansowanie inwestycji ekologicznych);

4) to samo co w 3, oprócz (b) przychody wynikające ze zwięk-szonych stawek podatkowych są zwracane przedsiębiorstwom w for-mie obniżonych składek ubezpieczenia społecznego zatrudnionychpracowników (w ten sposób siła robocza staje się tańsza);

5) to samo co w 3, oprócz (b) przychody wynikające ze zwięk-szonych stawek podatkowych są zwracane przedsiębiorstwom przezsubwencjonowanie kosztów kapitałowych (w ten sposób kapitał stajesię tańszy);

zmieniony realny kurs walutowy), wzrost salda bilansu handlowego o 1,5%rocznie. Wzrost cenowej elastyczności popytu na eksport o 25% oznaczabardziej konkurencyjny handel zagraniczny w przyszłości. Jednym z najważ-niejszych czynników wzrostu gospodarczego w modelu jest zmiana dostępudo czynników produkcji: roczny wzrost kapitału wynosi 0,5%. Scenariuszzakłada wzrost aktywnie zawodowej ludności (dla pracowników na stanowi-skach nierobotniczych – o 0,9% rocznie, dla pracowników na stanowiskachrobotniczych – o 0,7% rocznie). W ten sposób w scenariuszu wprowadzonozałożenie, że inwestycje w kapitał ludzki będą stymulować produktywnośćpracy i wpłyną na zwiększenie zasobu początkowego siły roboczej na stano-wiskach nierobotniczych.7 W cenach z roku 1995.

44

6) to samo co w 3, oprócz (b) przychody wynikające ze zwięk-szonych stawek podatkowych są zwracane gospodarstwom domowymw postaci dopłat do dochodów prywatnych.

Symulacja wpływu ekologicznej reformy podatkowej na gospo-darkę polską i na dystrybucję dochodów pozwoliła ustalić, że w wyni-ku wprowadzenia podwyższonych stawek opłat i podatków ekolo-gicznych w gospodarce nastąpią następujące zmiany:

• zmieni się struktura technologiczna produkcji – przedsiębior-stwa będą stopniowo rezygnować z czynników produkcji, którychwykorzystanie wiąże się z dużymi emisjami zanieczyszczeń, i zacznąinwestować w lepsze technologie,

• nastąpi niewielki wzrost kosztów i cen produkcji energii elek-trycznej i cieplnej, ale nie na tyle istotny, aby zagrozić konkurencyj-ności energochłonnych gałęzi przemysłu,

• w przypadku zastosowania scenariuszy 2, 4 i 6 reformy do ta-kich sektorów nieenergetycznych jak przemysł spożywczy, rolnictwoi usługi niekomercyjne nastąpią korzystne zmiany w poziomie kosz-tów i cen oraz produkcji, lecz będą one raczej niekorzystne w sektorzeusług komercyjnych; w przypadku zastosowania scenariusza 3 najbar-dziej obciążony dodatkowymi kosztami będzie przemysł spożywczy,a scenariusz 5 będzie najkorzystniejszy dla ogółu sektorów nieener-getycznych,

• ceny realne większości towarów nie zmienią się, a w przypad-ku usług komercyjnych należy spodziewać się nawet spadku cen real-nych,

• sytuacja ekonomiczna gałęzi przemysłu objętych podwyżkamiopłat i podatków ekologicznych (metalowego, mineralnego, transpor-towego, usług komunalnych, węglowego, rafineryjnego oraz energiielektrycznej) nie ulegnie znaczącemu pogorszeniu,

• zwiększy się, ale w umiarkowanym zakresie obciążenie za-możniejszych grup społeczeństwa kosztami podwyższonych opłati podatków ekologicznych.

45

Biorąc pod uwagę powyższe wyniki obliczeń można przyjąć, żestarannie przygotowana i skalkulowana ERF jest w Polsce możliwa,i że nie musi ona zagrażać konkurencyjności większości sektorówgospodarczych, a także generować niekorzystnych efektów dystrybu-cyjnych dla głównych grup gospodarstw domowych. Te potencjalniemożliwe niekorzystne efekty w sektorach przedsiębiorstw i gospo-darstw domowych mogą być złagodzone lub wyeliminowane w opar-ciu o metody omówione wcześniej w niniejszym opracowaniu.

Warto ponadto zwrócić uwagę na pozytywne w sensie osiągnięciacelów zrównoważonego rozwoju wartości mierników makroekono-micznych8. Okazuje się, że najkorzystniejsze z punktu widzenia mak-symalizacji produkcji globalnej, wartości dodanej brutto, podaży,Produktu Krajowego Brutto i minimalizacji bezrobocia są scenariusze4 i 6 reformy, co jednoznacznie wskazuje na konieczność uwzględ-nienia w projekcie ekologicznej reformy fiskalnej redukcji kosztówpracy oraz objęcia systemem kompensacji gospodarstw domowycho niższych dochodach.

Pomimo pozytywnych wyników zastosowania niektórych z przed-stawionych scenariuszy ERF do polskiej gospodarki, należy zazna-czyć, że zanim przystąpi się do opracowywania wdrożeniowego pro-jektu reformy należy przeprowadzić serię analiz i badań uwzględnia-jących bieżące uwarunkowania społeczno-ekonomiczne i skorelowa-nie podstawowych jej komponentów z priorytetami i aktualnymi ce-lami polityki gospodarczej i zatrudnieniowej. Należałoby m.in.:

• oszacować zakres i skalę korzyści „podwójnej dywidendy”w przekroju sektorowym,

• oszacować i zbilansować przepływy pieniężne między budże-tem państwa i budżetami samorządów oraz między sektorami gospo-darki, wynikające z różnych scenariuszy ERF,

8 Por. Ekologiczna Reforma Podatkowa. System podatkowy jako instrumentzrównoważonego rozwoju w Polsce w pierwszej dekadzie XXI wieku. Ra-port 2/2001. Instytut na rzecz Ekorozwoju. Warszawa, listopad 2001 r.

46

• oszacować zakres i skalę niezbędnej kompensacji głównychgrup ludności w związku z wdrożeniem ERF i dodatkowego opodat-kowania energii,

• oszacować zakres i skalę koniecznych wyłączeń i ulg podatko-wych dla niektórych przemysłów energochłonnych,

• zaprojektować ramowe zasady rekompensowania grupom lud-ności o niskich dochodach wzrostu kosztów utrzymania wynikającegoze wzrostu opłat i podatków ekologicznych,

• przygotować ramy prawne dla wdrożenia systemu subwencjo-nowania przedsięwzięć dostosowawczych w gospodarstwach domo-wych oraz w sektorze średnich i małych przedsiębiorstw,

• oszacować stawki opłat i podatków ekologicznych na różne ro-dzaje energii i paliw o zróżnicowanej wzajemnej substytucyjnościi komplementarności oraz o zróżnicowanej elastyczności cenowejpopytu,

• przeprowadzić badania służące ustaleniu najwłaściwszych,z punktu widzenia efektywności podatkowej, miejsc opodatkowaniaenergii: u wytwórców, u dystrybutorów, u użytkowników,

• określić sposób wdrożenia ERF: jednorazowo czy etapowo, wramach stopniowych podwyżek cen energii i opłat emisyjnych obli-czonych na wiele lat,

• określić najbardziej efektywne i skuteczne sposoby opodatko-wania (rodzaje podatków i stawki).

Wnioski1. Ekologiczna reforma fiskalna wpisuje się dobrze w priorytety

i cele Strategii Lizbońskiej, przyczyniając się do wzrostu gospo-darczego, zwiększenia zatrudnienia oraz redukcji szkodliwych emisjido środowiska.

2. ERF stanowi efektywny i skuteczny mechanizm integrowaniai wdrażania celów ekonomicznych, społecznych i środowiskowychoparty na ilościowo określonych celach, bilansujących się środkachoraz wymiernych efektach, co jak się wydaje jest potrzebne dla efek-tywnego i skutecznego wdrażania celów Strategii Lizbońskiej.

47

3. Mechanizm ERF jest spójny z programem wdrażania StrategiiLizbońskiej, zwłaszcza w zakresie scenariuszy 4 i 6 reformy, w któ-rych założono skierowanie przychodów z podwyższonych opłat i po-datków ekologicznych do przedsiębiorstw i gospodarstw domowych,tak by zachęcić je do podejmowania działań dostosowawczych.

4. ERF stwarza dodatkowe bodźce zanieczyszczającym i użytku-jącym środowisko naturalne i jego zasoby do oszczędności i racjonal-nego korzystania z tych zasobów oraz stwarza zachęty do podejmo-wania przedsięwzięć proekologicznych, kreując rynek ekologiczny,rozwijając nowe technologie i innowacyjność w różnych dziedzinachzgodnie z celami Strategii Lizbońskiej.

5. ERF tworzy warunki do zachowania konkurencyjności przezpodmioty gospodarcze oraz sprawiedliwego rozkładu obciążeń fiskal-nych między grupy społeczne co przyczynia się do akceptacji i reali-zacji celów Strategii Lizbońskiej.

Literatura1. Biała Księga 2003 cz. 1 Polska wobec Strategii Lizbońskiej. Polskie Fo-rum Strategii Lizbońskiej, Gdańsk-Warszawa 2003.2. Jan Szomburg. Polska wobec wyzwań rozwojowych i integracyjnych.Gdańsk 2003.3. Facing the Challenge . Lisbon Strategy for growth and employment. Re-port from the high level group chaired by Wim Kok, November 2004http://europa.eu.int./comm/lisbon_strategy/index_en.html4. Ekologiczna Reforma Podatkowa. System podatkowy jako instrumentzrównoważonego rozwoju w Polsce w pierwszej dekadzie XXI wieku. Ra-port 2/2001. Instytut na rzecz Ekorozwoju. Warszawa, listopad 2001 r.5. Green budget reform in Europe, ed. Schlegelmilch K., Springer Verlag,Berlin Heidelberg, 19996. Greening tax mix in OECD: a preliminary assessment, OECD Paris, Oc-tober 2000.7. Environmental taxes: recent developments in tools for integration,EEA,Copenhagen, November 2000.8. Peszko G. Lemain P., Encouraging environmentally sustainable growth inPoland, OECD, Paris, June 2001.

48

9. Joumard I., Tax system in European Union countries, OECD Paris, June2001.10. Environmentally related taxes in OECD countries. Issues and Strategies,OECD, Paris 2001.11. Implementation Strategies fo Environmental Taxes. OECD, Paris 1996.

49

Tomasz PodgajniakSekretarz Stanuw Ministerstwie Środowiska

Ekologiczna reforma fiskalna

Koncepcja ekologicznej reformy fiskalnej (ERF) sprowadza się dowdrożenia takich zmian systemu podatkowego, które – zgodniez wymaganiami ekorozwoju – spowodują przesunięcie obciążeńpodatkowych z zasobów pracy na zużywane zasoby naturalne.Podstawowym problemem jest takie jej zaprojektowanie, aby osiągnąćz jednej strony – efekt podwójnej dywidendy tj. efekt ekologicznywyrażający się w zmniejszeniu oddziaływania na środowisko orazjednoczesny efekt społeczny (w wyniku redukcji opodatkowania pra-cy lub zmniejszenia socjalnych kosztów pracy), z drugiej zaś – niedoprowadzić do wzrostu obciążeń podatkowych netto podmiotówgospodarczych i zachować neutralność dochodową budżetu państwai budżetów samorządowych.

Elementy zbliżone lub tożsame z ERF zostały wprowadzonew krajach skandynawskich (w Danii, Szwecji, Finlandii i Norwegii),a następnie w Holandii, Wielkiej Brytanii, Niemczech i we Włoszech.Elementy reformy wprowadzane były stopniowo. W kilku przypad-kach działania rozpoczęto od wprowadzenia nowych lub podniesieniastawek istniejących „zielonych podatków”, a dopiero potem wdrażanorozwiązania redukujące podatki nałożone na pracę lub kapitał. Szybkopojawiały się natomiast różnego rodzaju ulgi i zwolnienia czy innedziałania osłonowe dla osób i podmiotów najsilniej odczuwającychskutki dodatkowego opodatkowania.

Wprowadzanie zmian podatkowych jest zalecane jako jeden z in-strumentów związanych z realizacją celów określonych w VI Progra-

50

mie Działań Wspólnoty na rzecz Środowiska (decyzja Nr1600/2002/WE art. 3 ust. 4). W Decyzji tej zachęca się do podejmo-wania działań w tym zakresie na poziomie wspólnotowym i krajówczłonkowskich. W szczególności nowe rozwiązania podatkowe będąmiały znaczenie dla wdrażania Zintegrowanej Polityki Produktowej.Stanowi ona element szerszego procesu wspólnotowego polegającegona tworzeniu w ramach Strategii Lizbońskiej najbardziej konkuren-cyjnej w świecie gospodarki opartej na wiedzy, stwarzającej nowemiejsca pracy i nie prowadzącej w swym rozwoju do dalszej degrada-cji środowiska. Instrumenty podatkowe zalecane do stosowania wzwiązku ze Zintegrowaną Polityką Produktową nie mają charakterurozwiązań systemowych w takim zakresie jak to przewiduje ERF, alesą adresowane selektywnie do tych grup produktów, których oddzia-ływanie na środowisko jest największe. Rozwiązania na poziomiewspólnotowym dotyczą tutaj głównie produktów energetycznych. Wzwiązku z realizacją Zintegrowanej Polityki Produktowej KomisjaEuropejska początkowo rozważała wprowadzenie obniżonych stawekpodatku VAT od produktów opatrzonych etykietą ekologiczną UniiEuropejskiej, jednak wskutek krytycznych opinii państw członkow-skich UE rozwiązanie to nie zostało wprowadzone. W formie ekspe-rymentu są jedynie analizowane skutki stosowania obniżonych stawekVAT od usług o intensywnym nakładzie pracy.

Badania i dotychczasowe doświadczenia wskazują, że uruchomio-ny mechanizm ERF może przynosić długotrwały efekt ekologicznyi społeczny. Ale ekologiczna reforma podatkowa wiąże sięz podjęciem wielu trudnych i powiązanych ze sobą decyzji, w tymm.in. likwidacji, a przynajmniej znacznego ograniczenia subwencjidotyczących surowców energetycznych, nośników energii i paliw.Wydaje się, że na obecnym etapie prac nad ERF wiele kwestii nie jestdostatecznie wyjaśnionych i niezbędne jest podjęcie pogłębionychstudiów koncepcyjnych oraz badań symulacyjnych.

Podstawowym uzasadnieniem dla wprowadzenia ERF w Polscejest teza, że obecne obciążenia fiskalne i socjalne powodują nadmier-ny wzrost kosztów pracy, czego efektem jest spadek zatrudnienia,a jednocześnie nie generują bodźców ekonomicznych sprzyjających

51

ograniczaniu oddziaływań na środowisko. Chodzi zatem o uzyskanieefektu ekologicznego w powiązaniu z efektem społecznym, jakim jestzachęcenie przedsiębiorców do rozwijania działalności gospodarczeji tym samym do zwiększania zatrudnienia w swoich firmach.

Z tak zdefiniowanymi postulatami trudno się generalnie nie zgo-dzić, ale ich głębsza analiza nasuwa szereg wątpliwości realizacyj-nych, które należy koniecznie rozstrzygnąć przed rozpoczęciem nie-zbędnych prac legislacyjnych. Rozważenia wymaga szereg następują-cych kwestii szczegółowych:

1) Co jest podstawowym celem systemu podatkowego – gro-madzenie środków na funkcjonowanie państwa (zasilanie budże-tu), czy stymulowanie zachowań podatników?

Wydaje się, że funkcja budżetowa jest oczywista i dominująca.Oczywiście idealnie byłoby, gdyby bodźce fiskalne wywoływały jed-nocześnie pożądane skutki społeczne (np. w sferze modelowania kon-sumpcji), czy gospodarcze (np. wzrost efektywności surowcowej lubenergetycznej). Jednak gdy stymulacyjna presja fiskalna jest skutecz-na, to państwo traci dochody z nią związane i musi ich poszukiwaćw innych dziedzinach, aby móc pokryć swoje zobowiązania. Jeżeliwpływy z podatków „ekologicznych” nie maleją, to stymulacyjnafunkcja tego instrumentu jest zapewne nieskuteczna, albo też państwonie dotrzymuje „umowy jaką zawarło z podatnikami”, oczekując odnich określonych działań, nie dając jednak „nagrody” jaką wcześniejobiecało. Taki system trudno nazwać stabilnym i mamy wówczas doczynienia raczej ze swoistymi „kampaniami podatkowymi”, któreobejmują coraz to nowe obszary życia społeczno-gospodarczego.Obawiam się przy tym, że niepewność podatkowa jest czynnikiemznacznie silniej zwiększającym niechęć przedsiębiorców do inwesto-wania w nowe miejsca pracy, niż nawet wysokie, ale stabilne i prze-widywalne w czasie koszty obciążające płace.

Doświadczenia, jakie Polska zebrała w okresie 15-letniego jużfunkcjonowania systemu funduszy ochrony środowiska są w tej kwe-stii bardzo pouczające. Opłaty za korzystanie ze środowiska od po-

52

czątku pomyślane były jako instrument stymulujący działania przed-siębiorców, a jednocześnie służący gromadzeniu środków na inwesty-cje ekologiczne. W skumulowanym efekcie, również dzięki zastoso-waniu innych instrumentów reglamentacyjnych (standardy emisyjnei jakości środowiska, pozwolenia na emisje) nastąpił istotny wzrostwydatków inwestycyjnych na cele ochrony środowiska (do około1,6% PKB), a w konsekwencji spadek oddziaływań (zwłaszczaw przemyśle – głównym źródle zasilania funduszy), powodując tymsamym spadek wielkości corocznych opłat. Można już dziś stwierdzić,że funduszowa rola opłat zaczyna wygasać, a ich funkcja stymulacyj-na ma coraz bardziej charakter prewencyjny (wysokość ewentualnychopłat decyduje w wielu wypadkach o wyborze wariantu technologicz-nego, preferując rozwiązania mniej uciążliwe dla środowiska).

Ze względu na zasady funkcjonowania budżetu państwa, którymusi zapewniać bezpieczeństwo dla realizacji zadań gospodarczychi społecznych, wydaje się oczywiste, że nowe podatki „ekologiczne”muszą być tak zaprojektowane, aby nie powodować wygasania wpły-wów do budżetu w dłuższym okresie czasu.

2) W jaki sposób ERF wiąże się z założeniami reformy sys-temu ubezpieczeń społecznych przyjętej w 1998 r.?

Obecne wysokie obciążenia kosztów pracy w Polsce wynikają poczęści z konieczności – w okresie przejściowym reformy systemuubezpieczeń – pokrywania przez obecnie zatrudnionych zarównokosztów składek na swoje przyszłe emerytury, jak i kosztów realizacjizobowiązań emerytalnych i rentowych zaciągniętych przez Państwow przeszłości. O ile w pierwszym przypadku odejście od zasady, żekażdy odpowiada za swój fundusz emerytalny wydaje się niepożąda-ne, to oczywiście możliwe jest przesunięcie obciążeń z tytułu utrzy-mywania obecnego systemu emerytalnego na inne źródła podatkowe.Wymaga to tylko przekonania polityków wszystkich opcji, w tymzwłaszcza wykazania im, że funkcjonowanie systemu socjalnego jestnależycie zabezpieczone finansowo. Zadanie to może jednak okazaćsię bardzo trudne do przeprowadzenia w praktyce.

53

Warto jednak zwrócić uwagę na relacje poszczególnych grup do-chodów i wydatków państwa, które mogą być brane pod uwagę. Ana-liza struktury budżetu z 2003 roku wskazuje, że przychody z tytułupodatku VAT i akcyzowego łącznie wynosiły około 110 mld zł,w tym podatek akcyzowy od paliw blisko 15 mld zł. Tymczasem wy-datki Funduszu Ubezpieczeń Społecznych kształtowały się na pozio-mie 99 mld zł, a dotacja budżetowa do funkcjonowania tylko tegoFunduszu wynosiła 27 mld zł. Gdyby więc założyć, że podstawowypostulat ERF, jakim jest obniżenie kosztów pracy poprzez obciążeniezużycia zasobów naturalnych (czyli de facto nośników energii), miał-by być zrealizowany w zauważalnym dla procodawców i pracobior-ców stopniu (np. obniżka wysokości składki na ZUS rzędu 5 punktówprocentowych) konieczne byłoby zwiększenie podatku akcyzowegood paliw o około 30%. Jednocześnie dotacja budżetowa do FUS mu-siałaby wzrosnąć o około 20% w stosunku do stanu obecnego.

3) Czy wysokie koszty pracy są jedynym źródłem utrzymują-cego się wysokiego bezrobocia i braku reakcji rynku pracy nawzrost PKB?

Ekonomiści potrafią wskazać szereg czynników – zewnętrznychi wewnętrznych – które stymulują, warunkują - ograniczają lub przy-śpieszają wzrost gospodarczy w poszczególnych krajach, czy nawetregionach świata. W dużym uproszczeniu można założyć, że podsta-wowe uwarunkowania wzrostu w sferze produkcji i usług sprowadzająsię do następujących czynników: mamy więcej ludzi, mamy więcejmaszyn, mamy lepszych (czytaj: wydajniejszych) ludzi, mamy lepsze(wydajniejsze) maszyny. Wydaje się, że po okresie transformacji go-spodarczej i występującej w ostatnich latach recesji, które wymusiłyna polskich przedsiębiorstwach daleko idące zmiany organizacyjne,techniczne oraz efektywnościowe, to właśnie dwa ostatnie czynnikideterminują dynamiczny wzrost PKB w polskiej gospodarce, jakiobserwujemy od kilkunastu miesięcy. Nie bez znaczenia jest to, żenasi ludzie więcej pracują. Zapewne jest to również jeden z powodówtak dynamicznych zmian PKB, jednak wszystkie one dają się sprowa-dzić do następującej tezy, że czynników wzrostu PKB bez wzrostu

54

zatrudnienia należy poszukiwać w coraz lepszym wykorzystywaniurezerw wydajności pracy. Jest to zagadnienie zbyt skomplikowane,aby je omówić szczegółowo w tak krótkim wystąpieniu, ale ubocznymefektem wprowadzanych zmian systemu podatkowego nie może byćzmniejszenie zainteresowania przedsiębiorców wzrostem wydajności.Obniżanie kosztów pracy mogłoby bowiem powodować, że możli-wość „taniego” zatrudniania niewykwalifikowanych robotników bę-dzie osłabiać dążenie pracodawców do dalszego zwiększania innowa-cyjności gospodarki, co jest z kolei warunkiem niezbędnym dla dal-szego ograniczania jej presji na środowisko. Jak rozumiem generowa-nie takich zjawisk nie leży w intencjach autorów koncepcji ERF, aletakie ryzyko trzeba widzieć i zawczasu mu przeciwdziałać, przezwprowadzanie odpowiednich zabezpieczeń.

Ma to szczególne znaczenie w związku z udziałem naszego kra-ju w realizacji Strategii Lizbońskiej, która zakłada przyśpieszenieprzekształcania gospodarek krajów unijnych w model gospodarkiopartej na wiedzy. Realizacja tej koncepcji oznacza, że praca niewy-kwalifikowana będzie coraz mniej cenna, niezależnie od skali obcią-żeń podatkowo-socjalnych nałożonych na płace. Wydaje się, że wła-śnie niskie kwalifikacje istotnej części potencjalnych pracowników sąpodstawowym źródłem bezrobocia w Polsce, które w wielu regionach– słabiej rozwiniętych cywilizacyjnie – ma wręcz charakter struktural-ny, niemożliwy do przezwyciężenia bez ekstremalnego wysiłkuw zakresie edukacji i przełamywania barier mentalnych.

4) Czy rzeczywiście powszechny jest pogląd, że politycyi społeczeństwa krajów członkowskich UE są skłonne zaakcepto-wać wdrożenie podatków i opłat ekologicznych, gdyby przychodyz tych źródeł były wykorzystywane do sfinansowania redukcjiopodatkowania pracy, tak aby per saldo przychody i wydatki bu-dżetu z tego tytułu zostały w danym okresie czasu zneutralizowa-ne?

Teza ta ma kapitalne znaczenie dla przebiegu dyskusji na forumrządu i parlamentu, która zadecyduje o losach ekologicznej reformy

55

fiskalnej w Polsce. W szczególności chcę się odnieść do kilku zwią-zanych z tym stwierdzeń:

• Skala i zakres zniekształceń systemu podatkowego wynikają-cych z różnorodnych funkcji (nadmierny fiskalizm, cele i kryteriasocjalne, upolitycznienie), jakie spełnia w gospodarce podlegającejogromnym napięciom w związku z transformacją systemową i eko-nomiczną podważa jego efektywność i skuteczność jako narzędziapolityki zrównoważonego rozwoju.

W świetle skali obciążeń podatkowych np. niemieckich przedsię-biorców, polskie rozwiązania w tym zakresie wydają się być nie tylkonie nadmierne, ale relatywnie – umiarkowane. Wydaje się, że wpro-wadzenie ERF nawet przy pełnym zachowaniu zasady neutralnościpodatkowej spowoduje właśnie wzrost fiskalizmu. Podatkami tymizostaną objęte nowe dziedziny, lub w istotny sposób podniesione mo-gą być stawki podatków i opłat już obowiązujących, bądź to zewzględu na stopień skomplikowania systemu, czy też ze względu naproponowane funkcje bodźcowe nowych instrumentów.

Natomiast istotnie prawdziwe jest to, że polski system podatkowynie stanowi efektywnego narzędzia polityki zrównoważonego rozwo-ju. Abstrahując od kwestii, czy taka spójna polityka jest realizowana -w naszym czy w innych krajach - należy ponownie postawić sformu-łowane już wcześniej zasadnicze pytanie: do jakiego stopnia takiestymulacyjne funkcje powinny być przypisywane systemowi podat-kowemu, a w szczególności, jakie konkretne cele zrównoważonegorozwoju miałyby być dzięki temu narzędziu osiągnięte?

Reasumując tę kwestię – uproszczone opinie, mające często cha-rakter subiektywnej oceny o tak wrażliwym obszarze jak politykapodatkowa państwa, mogą wbrew intencjom autorów kierować dysku-sję o potencjalnych zmianach w kierunku wymiany opinii, zarzutówi kontr-zarzutów oraz mniej lub bardziej ryzykownych propozycjizmian.

• Polski system finansowania potrzeb inwestycyjnych w za-kresie ochrony środowiska oparty na funduszach ekologicznych,jest nieadekwatny do tendencji zachodzących w krajach UE.

56

Trzeba zauważyć, że polski system funduszy ekologicznych speł-niał w okresie swojego istnienia ważną rolę redystrybutora środkówfinansowych pochodzących głównie z opłat wnoszonych przez zakła-dy przemysłowe, do samorządów lokalnych, które dzięki temu mogłyzrealizować szereg ambitnych zamierzeń inwestycyjnych. Rola i za-dania funduszy będą się w najbliższym czasie istotnie zmieniać –między innymi ich doświadczone struktury będzie można wykorzy-stać w procesie absorpcji środków z unijnych funduszy strukturalnychi spójności – niemniej jednak ich znaczenie dla realizacji przedsię-wzięć inwestycyjnych nie tylko nie wzrośnie, ale wręcz ulegniezmniejszeniu. Pomoc publiczna z systemu funduszy udzielana pod-miotom gospodarczym zostanie znacznie ograniczona, w związku zwejściem w życie nowych reguł w tym zakresie wynikających z prze-pisów Unii Europejskiej.

Nie wyobrażam sobie obecnie realizacji np. Krajowego ProgramuBudowy Oczyszczalni Ścieków Komunalnych zgodnie z wymogamiRamowej Dyrektywy Wodnej, bez wsparcia finansowego przedsię-wzięć ze strony funduszy ekologicznych. Ale już w przypadku inwe-stycji proekologicznych w przedsiębiorstwach coraz większą rolępowinny zacząć odgrywać klasyczne formy finansowania poprzezbanki i inne instytucje finansowe, zgodnie z podstawową zasadą „za-nieczyszczający płaci” (ppp).

• W obecnym kształcie system funduszy ekologicznych niegeneruje wystarczających środków dla sfinansowania bieżącychi przyszłych celów polityki ekologicznej, w tym wynikającychz wymagań UE.

Wystarczających środków na te cele system funduszy nie genero-wał, nie generuje i nie będzie generował. Zresztą nie takie było jegozałożenie. System ten miał wspierać różnorodne inicjatywy lokalnei gospodarcze służące ochronie środowiska, i jak się wydaje z zadaniatego wywiązywał się jak dotąd dość skutecznie. Natomiast zgodniez zasadą „zanieczyszczający płaci” koszty niezbędnych zmian,w tym dostosowania się do wymogów unijnych w tym zakresie,muszą ponieść użytkownicy środowiska. Czas najwyższy równieżupowszechnić tę prawdę, dla niektórych dość gorzką i niewygodną, że

57

głównym źródłem zanieczyszczenia środowiska w Polsce przestajebyć przemysł, a w coraz większym stopniu o stanie środowiska decy-duje sektor bytowo-komunalny i transport. Tak więc klucz do osiąga-nia celów polityki ekologicznej państwa nie leży w systemie funduszyochrony środowiska, ale w skuteczniejszym egzekwowaniu wymagańod wszystkich użytkowników środowiska, włączając w to każdegoz obywateli i reprezentujące ich samorządy lokalne.

Kwestia ta daje mi jednocześnie okazję do odniesienia się do innejtezy często podnoszonej przez zwolenników ERF. Chodzi tu o kilka-dziesiąt, czy nawet kilkaset tysięcy nowych miejsc pracy, jakiemoże wygenerować rozwój wymagań ochrony środowiska, a wkonsekwencji systemu wytwórstwa i usług służących ich realizacji.Dla zweryfikowania prawdziwości tej tezy konieczne jest rzetelnaodpowiedź na pytanie: jakie będą źródła finansowania tej nowej gałęzigospodarki? Czy zakładamy, że koszty wywozu i efektywnego wyko-rzystywania odpadów, bezpiecznego unieszkodliwiania ścieków,ograniczania strat energii, wody, czy innych zasobów, zaczną wresz-cie w pełni finansować wszyscy użytkownicy środowiska, zgodniez wskazaną już zasadą ppp, czy też źródłem ich pokrycia mają byći do jakiego stopnia budżety centralny i lokalne.

Pełne zastosowanie zasady ppp oznacza istotny wzrost kosztówutrzymania dla większości obywateli, a nawet częściowe finansowanietego systemu z środków budżetowych oznacza wzrost podatków(czytaj: inkryminowanego wcześniej fiskalizmu państwa), a więc po-średnio także wzrost kosztów życia. Bez jednoznacznego określeniaźródła i zasad finansowania działalności systemu usług ochrony śro-dowiska nie może być mowy nie tylko o jego efektywnym funkcjo-nowaniu, ale także o jego powstaniu, czy wręcz przetrwaniu poszcze-gólnych jednostek organizacyjnych.

Odpowiedź na postawione tak pytania ma również, moim zda-niem, kluczowe znaczenie dla określenia roli i funkcji ekologicznejreformy podatkowej. Chciałbym przy tym wyjaśnić, iż (z pewnymizastrzeżeniami) jestem zwolennikiem tezy, że bezpośrednie obciąża-nie użytkowników środowiska kosztami jego ochrony (poprzez pono-szenie kosztów odpowiednich usług) jest z reguły tańsze i bardziej

58

efektywne, niż finansowanie tego typu usług pośrednio, poprzez sys-tem podatkowy (do ceny usługi należy wówczas doliczyć koszty zbie-rania i redystrybucji podatków).

• Zbyt wąski jest zakres stosowania rynkowych narzędziekonomicznych w ramach polityki ekologicznej państwa.

Gama możliwych do zastosowania instrumentów ekonomicznychjest w Polsce bardzo szeroka, może nawet zbyt szeroka. Inną kwestiąjest natomiast możliwość i efektywność ich wykorzystywania. Możli-wości kadrowe i egzekucyjne administracji w tym zakresie są bardzoograniczone, a niejasność kryteriów stosowania niektórych instru-mentów (np. ulg, czy umorzeń podatkowych) może łamać zasadęrówności podmiotów wobec prawa, względnie sprzyjać korupcji.Obecnie trwają prace w Ministerstwie Środowiska nad zweryfikowa-niem instrumentarium w tym zakresie.

Podsumowując, nie chciałbym, aby Państwo odnieśli wrażenie, żeMinisterstwo Środowiska jest przeciwne idei ekologicznej reformypodatkowej, ale wydaje się, że na obecnym etapie jest wiele, nieroz-poznanych, szczegółowych zagadnień wymagających dyskusji i dal-szych badań. Jest to ważne, gdyż ERF może okazać się jedną z naj-istotniejszych reform ostatnich lat. Przy obecnym stanie rozpoznaniatej koncepcji może ona napotkać na krytyczne opinie kręgów gospo-darczych, jak i polityków. Warto przy tym podkreślić, że ci potencjal-ni oponenci niekoniecznie muszą być przeciwnikami działań na rzeczochrony środowiska. Można się jednak spodziewać, że będzie ichinspirować potrzeba upraszczania i redukowania obciążeń fiskalnych,ograniczanie barier dla swobody działalności gospodarczej, czy elimi-nowanie pól uznaniowości w działaniach administracji, a tym samymredukowanie groźby powstawania zjawisk korupcyjnych.Dlatego też będę wdzięczny za potraktowanie mojego wystąpieniajako swoistej prowokacji, która ma na celu zweryfikowanie koncepcjiERF w celu zidentyfikowania ewentualnych słabości, niejasności, czywręcz sprzeczności podczas prezentowania jej szczegółowych zało-żeń.

59

Prof. dr hab. Stanisław CzajaAkademia Ekonomiczna we WrocławiuKatedra Ekonomii Ekologicznej

Teoretyczne i praktyczne problemy związanez wdrażaniem ekologicznej reformy fiskalnej

WstępPrzygotowanie i wdrożenie ekologicznej reformy podatkowej jest

zadaniem złożonym, zarówno z teoretycznego, jak i implementacyj-nego punktu widzenia. Już sama dyskusja wokół pojęcia podatku czyopłaty ekologicznej nie daje jednoznacznego rozstrzygnięcia. Sporywywołują również potencjalne korzyści, które oczekuje się od takiejreformy, jak również jej koszty.

Schemat 1. Teoretyczne i implementacyjne problemy ekologicznej refor-my fiskalnej

Problemy teoretyczne Problemy implementacyjne1. identyfikacja pojęcia i zakresuekologicznej reformy podatkowej

A. niezbędne warunki wdrożeniowe

2. podwójna dywidenda B. problem wykorzystania środkówz podatków ekologicznych

3. redukcja kosztów zewnętrznych C. efekty redystrybucyjne dla pod-miotów i budżetu

4. skutki ekologiczne wdrożenia re-formy fiskalnej

D. koszty wdrożenia ekologicznejreformy podatkowej

5. wpływ na konkurencyjność pod-miotów i gospodarki

E. problemy informacyjne ekolo-gicznej reformy podatkowej

60

W literaturze eksponuje się wiele różnych wymiarów problemu,jakim jest ekologiczna reforma podatkowa. Można je klasyfikować(porządkować) na kilka sposobów, wykorzystując kryteria: (1) poten-cjalnych i rzeczywistych korzyści i kosztów przedsięwzięcia, (2) wy-miaru teoretycznego i implementacyjnego, (3) ekonomicznych, ekolo-gicznych i społecznych skutków reformy itp.

Problemy teoretyczne ekologicznej reformy podatkowej1. Identyfikacja pojęcia i zakresu ekologicznej reformy podatko-

wejEkologiczna reforma podatkowa rozumiana jest często jako zmia-

ny polegające na stopniowym obniżaniu obciążenia podatkowegow stosunku do tradycyjnych czynników (pracy i kapitału) i wzrościetakiego obciążenia w stosunku do zasobów naturalnych. Samo pojęcieoznacza, że reforma taka obejmować musi cały system podatkowyi być skierowana na działania prośrodowiskowe (przynajmniej w za-kresie zakładanych efektów).

Nie należy kojarzyć ekologicznej reformy podatkowej z pojawie-niem się nowych instrumentów typu opłatowego. Pełnią one oczywi-ście określone funkcje i mogą przynieść pewne ekologiczne korzyści:

– skłonienie podmiotów do skorygowania mikroekonomicznegorachunku i usunięcia rozbieżności między kosztami indywidualnymia społecznymi,

– zmiana struktury popytu poprzez redukcję zapotrzebowania naprodukty obciążone opłatami (droższe),

– przesunięcie alokacji czynników produkcji na dobra (produkty)nie powodujące nadmiernego skażenia środowiska przyrodniczego,

– wprowadzanie proekologicznych innowacji technicznych i tech-nologicznych.

Opłaty nie posiadają jednak cech podatków. Podatki traktuje sięw literaturze jako pieniężne, przymusowe, ogólne, nieodpłatne i bez-zwrotne świadczenie na rzecz państwa lub innych związków publicz-no-prawnych. Opłaty natomiast to pieniężne, bezzwrotne świadczeniaprzymusowe, mające cechy odpłatności w postaci czynności urzędo-

61

wych czy specyficznych usług świadczonych przez organy publicznena rzecz jednostek wnoszących opłaty. Nie oznacza to jednak, że ła-two można rozróżnić podatki i opłaty, zwłaszcza gdy wysokość opłatynie jest kompatybilna z kosztami świadczonej usługi.

Niektórzy analitycy (np. B. Fiedor) eksponują jeszcze inną różnicępisząc, „że podstawowa różnica między opłatami i podatkami ekolo-gicznymi dotyczy sposobu wykorzystania dochodów osiąganych z ty-tułu ich ściągania. Teoretycznie, dochody z tytułu opłat powinny byćzwrotnie przeznaczone na finansowanie szeroko rozumianych przed-sięwzięć związanych z ochroną środowiska… Z kolei podatki ekolo-giczne – nakładane dla realizacji celów formułowanych w polityceekologicznej – są ogólnym dochodem budżetowym (…) i jako takie niemuszą, choć oczywiście mogą, być wykorzystywane do finansowaniainwestycji i innych przedsięwzięć ekologicznych”.9

Identyfikacja pojęcia i zakresu ekologicznej reformy podatkowejłączy się również z funkcjami podatków ekologicznych. Są to przedewszystkim – funkcja bodźcowa (stymulacyjna, motywacyjna) orazfunkcja dochodotwórcza. Funkcja bodźcowa powinna stymulowaćpodmioty do racjonalnego korzystania z zasobów i pojemności asy-milacyjnej środowiska przyrodniczego oraz wykorzystywania właści-wych (proekologicznych) form postępu naukowo-technicznego. Pod-stawowym warunkiem skuteczności tej funkcji jest właściwa relacjamiędzy podatkiem a kosztami prowadzenia działalności ochronnej.Istotne jest również, aby podatek taki był powszechny (brak wyklu-czenia jakiegokolwiek podmiotu korzystającego z danego środowi-skowego zasobu) oraz charakteryzował się odpowiednim poziomemegzekucji. W przypadku funkcji dochodotwórczej oznacza pojawieniesię nowego źródła, kwestie ich wykorzystania oraz skutki dystrybu-cyjne. Rozważając relacje między obiema funkcjami należy pamiętać,że w długiej perspektywie nie mogą się one wzmacniać. Im silniejszajest funkcja bodźcowa, tym poważniejsza jest redukcja podstawy nali-czania podatku, czyli osłabienie funkcji dochodotwórczej. Funkcja

9 S.Czaja, B.Fiedor i inni, Podstawy ekonomii środowiska i zasobów natural-nych, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2002, s. 299.

62

dochodotwórcza jest stabilniejsza, jeżeli słabsza jest funkcja bodźco-wa. Zbyt silne obciążenie fiskalne może mieć także inne skutki, np.przenoszenie obciążonej działalności do szarej strefy.

2. Istnienie podwójnej dywidendyJednym z ważniejszych teoretycznych problemów ekologicznej

reformy podatkowej jest weryfikacja hipotezy podwójnej dywidendy.Zgodnie z nią dochody z podatków ekologicznych pozwalają zarównona internalizację środowiskowych efektów zewnętrznych, jak i dostar-czają innych korzyści ekonomicznych (np. pożądane efekty dystrybu-cyjne, wzrost zatrudnienia czy wpływ na produkt narodowy brutto).

W literaturze znaleźć można „słabą” i „silną” wersję podwójnejdywidendy. „Silna” wersja oznacza korzyści netto nawet bez poprawystanu środowiska przyrodniczego, co łączy się z redukcją negatywne-go wpływu podatków na funkcjonowanie mechanizmu rynkowego(redukcje niedoskonałości rynku). Inaczej mówiąc, ekologiczna re-forma podatkowa jest korzystna dla gospodarki nawet bez dodatko-wych skutków prośrodowiskowych. „Słaba” wersja hipotezy podwój-nej dywidendy akcentuje fakt, że podatki ekologiczne mogą skutecz-niej przybliżać gospodarkę do stanu równowagi, wytrącaną przez innepodatki, niż pojedyncze transfery finansowe.

Analizy teoretyczne nie potwierdzają wszystkich konsekwencji„słabej” wersji hipotezy podwójnej dywidendy, a niektóre uproszczo-ne modele równowagi ogólnej kwestionują wręcz „silną” wersję tejhipotezy. Pojawiają się także nieoczekiwane skutki dystrybucyjnezwiązane z podwójną dywidendą (dodatkowe korzyści dla najniżejuposażonych grup pobierających zasiłki socjalne).

Najważniejszą korzyścią ekonomiczną ekologicznej reformy po-datkowej jest, zdaniem zwolenników hipotezy dywidendy, wzrostzatrudnienia. Ochronie środowiska przyrodniczego towarzyszy zatemochrona poziomu zatrudnienia, co oznacza ograniczenie dwóch bardzoistotnych wyzwań wysoko rozwiniętych gospodarek i społeczeństw –degradacji środowiska przyrodniczego i wysokiego bezrobocia.

63

Rozmiary efektów w zakresie zatrudnienia zależne są od sposobuwykorzystania środków z podatków ekologicznych. Wzrost zatrud-nienia wystąpi, gdy obniżą się koszty pracy poprzez zmniejszanieskładek na ubezpieczenia społeczne, a nie stawek podatków docho-dowych oraz zahamowany zostanie wzrost płac po szoku cenowymwywołanym podatkami ekologicznymi. Podatki ekologiczne generujądodatkowo nowe, „zielone” miejsca pracy związane z prośrodowi-skowymi inwestycjami. Możliwy jest również efekt obniżenia pierw-szej ekologicznej dywidendy, jeżeli zwiększone zatrudnienie wywo-łała wzrost konsumpcji uciążliwych dla środowiska przyrodniczegodóbr.

Badania modelowe pokazują, jak złożone są związki międzywprowadzeniem podatków ekologicznych a poziomem produktu kra-jowego brutto. Obserwacje empiryczne nie potwierdzają prawdziwo-ści któregoś kierunku wpływu.

W literaturze znaleźć można kilka interesujących wnioskówz faktu istnienia hipotezy podwójnej dywidendy. Po pierwsze, prze-sunięcie podatków z czynnika względnie obfitego – pracy – na rzadki(zasoby środowiskowe) prowadzi do pozytywnych efektów w postaciwzrostu zatrudnienia i negatywnych konsekwencji obniżania dynami-ki wzrostu PKB. Po drugie, wzrost zatrudnienia związany jest z wy-korzystaniem środków z podatków ekologicznych na obniżanie po-datków na pracę (ubezpieczeń społecznych). Wykorzystanie tych do-chodów na jednorazowe płatności na rzecz gospodarstw domowychczy obniżanie podatku VAT daje znacznie mniejsze efekty w zatrud-nieniu. Po trzecie, ekologiczna reforma podatkowa nie może zasadni-czo zmieniać poziomu cen. Redukuje to bowiem efekty zatrudnieniai wzrostu PKB. Po czwarte, efekty wzrostu zatrudnienia są tym więk-sze, im większe jest bezrobocie wywołane sztywnością płac. Po piąte,negatywne oddziaływanie na konkurencyjność na rynkach międzyna-rodowych może być skutecznie kontrolowane przy pomocy metodkompensujących.

3. Możliwości redukcji kosztów zewnętrznychWprowadzenie ekologicznej reformy podatkowej powinno przy-

czynić się do redukcji kosztów zewnętrznych. Zgodnie z aktualnym

64

stanem wiedzy internalizacja (czy redukcja) tych kosztów lub szerzejefektów zewnętrznych może być realizowana na kilka sposobów:

– drogą negocjacyjnego określenia warunków korzystania z prawwłasności (teoremat Coase’a),

– przez wprowadzenie nakazu ograniczenia emisji zanieczyszczeńdo ustalonego administracyjnie poziomu (instrument nakazowo-administracyjny),

– poprzez nałożenie podatku równego kosztom zewnętrznym (po-datek Pigou),

– przez udzielenie subwencji remitentowi za każdą jednostkę re-dukcji zanieczyszczeń aż do poziomu optymalnego (subwencja kom-pensacyjna),

– metodą rynku zbywalnych uprawnień emisyjnych (handel po-zwoleniami na emisję).

Każdy z powyższych sposobów ma przyczynić się do znalezieniaoptymalnego poziomu zanieczyszczenia, co pozwoli określić w efek-cie maksymalny poziom dobrobytu społecznego. Teoretycznie po-prawny podatek Pigou wymaga wyznaczenia zindywidualizowanychpoziomów opłat i znajomości przebiegu indywidualnych funkcjiszkód powodowanych przez emisję. Poznanie przebiegu tych funkcjiwymaga nie tylko bardzo precyzyjnego monitoringu, ale również mo-deli rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń oraz pieniężnej wycenyszkód ponoszonych przez odbiorców. Znacznie łatwiej jest wprowa-dzić jednolitą stawkę podatku od jednostki zanieczyszczeń. Takierozwiązanie spełnia kryterium efektywności ekonomicznej. Przyjętaapriorycznie jakość środowiska przyrodniczego (wyrażona akcepto-walnym poziomem emisji lub wymaganym poziomem redukcji) reali-zowana jest najmniejszym kosztem redukcji. Minimalizacja społecz-nych kosztów redukcji emisji jest najważniejszą zaletą jednolitegopodatku emisyjnego. Minimalizacja ta występuje przy takich pozio-mach działalności ochronnej w poszczególnych podmiotach, przyktórych zrównują się krańcowe koszty redukcji zanieczyszczeń.

Wdrożenie podatku Pigou nie jest proste. Przykładem może byćiteracyjny model Baumola-Oatesa. Wychodzi on od określenia stan-dardu akceptowanej jakości środowiska przyrodniczego i dopuszczal-

65

nego poziomu emisji danego polutanta. W kolejnym kroku odpowied-ni organ administracji ustala wysokość podatku, który zapewni do-puszczalny poziom emisji. Następnie sprawdza się, czy cel zostałosiągnięty. Jeżeli wybrany poziom podatku jest za niski, zostaje pod-niesiony. Procedura dopasowań trwa do momentu (poziomu podatku),w którym osiągnięty zostaje społecznie akceptowany standard jakościśrodowiska przyrodniczego. Jest to zatem długookresowa metoda próbi błędów.

Model iteracyjny opiera się na mniej wymagających założeniachniż model podatku Pigou. Jedyną niezbędną informacją jest łączna,bieżąca wielkość emisji. Otrzymywane przy jego zastosowaniu roz-wiązanie opiera się na najmniejszym koszcie społecznym, ale nie musibyć rozwiązaniem optymalnym w sensie teorii efektów zewnętrznychi optimum Pareto.

4. Konsekwencje ekologiczne wdrożenia reformy fiskalnejWprowadzenie ekologicznej reformy podatkowej ma wywołać

przede wszystkim określone skutki ekologiczne. Dotyczą one:– redukcji kosztów zewnętrznych, co jednak, jak zauważa B. Fie-

dor, nie musi być jednoznacznie powiązane z ich internalizacją (takasytuacja nie jest jednak wykluczona); podatek Pigou nie oznaczaz definicji eliminacji, ale jedynie internalizację negatywnych środowi-skowo efektów zewnętrznych. Bezpośrednio może oznaczać jedyniezmniejszenie skali występowania tych efektów.

– wprowadzania pożądanych zmian technicznych i technologicz-nych, co uważa się za ważny wymiar funkcjonowania ekologicznegosystemu podatkowego; analiza założeń i skutków podatku Pigou po-zwala zauważyć, że powinien on stymulować poszukiwanie i wdraża-nie technologii przyjaznych dla środowiska czy technicznych metodredukcji zanieczyszczenia.

– ograniczania zużycia obciążonego ekologicznym podatkiem za-sobu, co łączy się z istnieniem funkcji bodźcowej podatków ekolo-gicznych. Racjonalizacja tego zużycia oznacza określone efekty eko-logiczne. Efekty takie występują również jako konsekwencja podatkuPigou. Optymalny poziom zanieczyszczenia osiąga się poprzez nowe

66

rozwiązania technologiczne lub ograniczenie poziomu produkcji do-bra będącego źródłem zanieczyszczenia.

Na ile efekty te zostaną osiągnięte, zależy od poziomu obciążeniafiskalnego oraz elastyczności podatkowej poszczególnych podmiotów.Zagadnienia te wymagają bliższego zbadania w oparciu o analizyteoretyczno-modelowe i studia empiryczne. Możemy oczywiście wy-obrazić sobie sytuację, że wprowadzona ekologiczna reforma podat-kowa nie wywoła żadnych lub wywoła niedostateczne pozytywneefekty ekologiczne. Podmioty, które wykorzystują zasób obciążonytakim podatkiem, musiałyby charakteryzować się bardzo niską ela-stycznością podatkową lub, zgodnie z modelem krzywej Laffera,przenosić działalność do „szarej strefy gospodarczej”.

5. Wpływ na konkurencyjność podmiotów i gospodarkiWdrożenie ekologicznej reformy podatkowej łączy się z możliwo-

ściami pogorszenia się konkurencyjności przemysłu, na poziomiefirmy, gałęzi czy kraju. Opór lobby przemysłowego nie musi być jed-nak racjonalnie uzasadniony. Dochody z podatków ekologicznychwpływają na zmniejszenie innych podatków, zwłaszcza związanychz pracą. Jeżeli reforma ta jest neutralna fiskalnie, nie zwiększa sięłączne obciążenie podatkowe. Przesuwa się jedynie podstawa opodat-kowania. Korzystają na tym podmioty o wysokim poziomie praco-chłonności produkcji, tracą podmioty zużywające znaczne ilości tegozasobu środowiskowego, który jest obciążony podatkiem ekologicz-nym. Taką krótkookresową utratę konkurencyjności podmiotu możezrekompensować sektorowa redystrybucja dochodów i zwolnieniapodatkowe. Powinno to być połączone z inwestycjami prośrodowi-skowymi firm, obniżającymi zużycie obciążonego wyższym podat-kiem czynnika i zmniejszającymi koszty długookresowe.

Ważne jest, aby dany sektor nie był zbyt mocno obciążony podat-kiem. Może to bowiem wpłynąć na jego likwidację lub delokalizacjęzagraniczną. Temu ostatniemu procesowi można przeciwdziałać po-przez współpracę międzynarodową. Możliwość uzyskania podwójnejdywidendy jest większa, jeżeli konkurujące kraje będą modyfikowaćswoje systemy podatkowe w podobny sposób.

67

Stawki podatku ekologicznego muszą być zmieniane i wprowa-dzane stopniowo, aby podmioty miały czas na dostosowanie się donich.

Stojąc przed problemem utraty konkurencyjności kraje mogąprzyjmować dwie strategie. Pierwsza polega na czekaniu, aż innekraje podejmą się takich zmian w systemie fiskalnym. Ta strategiamoże jednak nie przynosić żadnych postępów we wprowadzaniu eko-podatków, nawet jeśli wszystkie zainteresowane kraje są przekonaneo tym, że to najlepszy sposób rozwiązania palących problemów eko-logicznych. Druga strategia polega na wprowadzaniu zielonych po-datków, czemu towarzyszą środki chroniące sektory podatne na mię-dzynarodową konkurencję. Wszystkie kraje OECD, które wprowa-dziły ekologiczne reformy podatkowe zastosowały przynajmniej jednoz następujących narzędzi osłabiających wpływ nowych obciążeń po-datkowych na sektory najbardziej narażone utratą konkurencyjności:(1) kierowanie części lub całości dochodów z podatków ekologicz-nych z powrotem do zagrożonych utratą konkurencyjności sektorów(np. na inwestycje pozwalające oszczędzać energię, obniżające zanie-czyszczenie), (2) zwolnienia podatkowe dla pewnych rodzajów dzia-łalności, sektorów przemysłowych czy produktów, (3) obniżone lubzerowe stawki podatkowe dla pewnych sektorów, produktów, czynakładów produkcyjnych, (4) cła lub podatki importowe.

Problemy implementacyjne ekologicznej reformy podatkowejA. Niezbędne warunki wdrożenioweWdrożenie ekologicznej reformy podatkowej wymaga spełnienia

kilku zasadniczych warunków. Po pierwsze, muszą być zweryfiko-wane teoretyczne podstawy takich rozwiązań – zwłaszcza wpływ po-datków ekologicznych na koszty zewnętrzne, istnienie podwójnejdywidendy, zasięg skutków ekologicznych reformy oraz wpływ nakonkurencyjność podmiotów i gospodarki. Po drugie, musi istniećwola polityczna głównych decydentów i sił politycznych, co do po-trzeby wprowadzenia ekologicznej reformy podatkowej wraz ze stwo-rzeniem odpowiedniego lobbyingu społecznego. Po trzecie, należy

68

przygotować, po analizach, odpowiedni projekt ekologicznej reformypodatkowej, a przyjęte rozwiązania muszą zostać sprawdzonez punktu widzenia głównych kryteriów oceny – efektywności ekono-micznej (w tym kosztów i oczekiwanych korzyści), skutecznościekologicznej, akceptowalności społecznej, sprawiedliwości dystrybu-cyjnej, możliwości wdrażania rozwiązania oraz możliwości zgroma-dzenia odpowiednich informacji. Projekt powinien zawierać analizyscenariuszowe różnych wariantów stawek podatków ekologicznychz uwzględnieniem ich funkcji bodźcowej i dochodotwórczej. Projektekologicznej reformy podatkowej powinien zostać bardzo precyzyjnieprzygotowany, z uwzględnieniem doświadczeń międzynarodowychi specyfiki sytuacji Polski. Po czwarte, przygotowaniu projektu eko-logicznej reformy podatkowej powinien towarzyszyć proces szerokichkonsultacji społecznych, gromadzenie opinii oraz prezentacja ideii praktycznych rozwiązań (projektu).

B. Problemy wykorzystania środków z podatków ekologicznychIstnieją trzy podstawowe warianty wykorzystania dochodów uzy-

skanych z podatków ekologicznych:– ścisłe przyporządkowanie tych środków określonym celom

ekologicznym,– funkcjonowanie celowych funduszy ekologicznych wspierają-

cych inwestycje ochronne,– gromadzenie środków w budżecie państwa bez specjalnego

apriorycznego przeznaczenia.Wszystkie powyższe warianty powinny zostać przeanalizowane ze

względu na możliwe do osiągnięcia dodatkowe korzyści oraz możliwedo wystąpienia konsekwencje, w tym również wspomniane niżejskutki dystrybucyjne. Już pobieżna analiza wariantów pozwala do-strzec określone problemy (wady i zalety) związane z ich implementa-cją. Pierwszy wariant jest interesujący z punktu widzenia programuwykonawczego polityki ekologicznej państwa oraz skuteczności reali-zacji wybranych celów ekologicznych. Oznacza jednak rozbudowęadministracyjnego aparatu realizacyjnego i kontrolnego, co pociągaz reguły za sobą dodatkowe koszty transakcyjne. Drugi wariant daje

69

większą elastyczność realizacji celów i przedsięwzięć ekologicznych.Zakłóca jednak funkcjonowanie czystych zasad konkurencji rynko-wej, zwłaszcza fundamentalnej zasady równego traktowania podmio-tów gospodarczych, poprzez rozbudowany system subwencji i dotacji.Trzeci wariant o czystym fiskalnym charakterze niesie niebezpieczeń-stwo zdominowania celów i zadań ekologicznych przez inne – spo-łeczne, ekonomiczne czy polityczne. Wybór wariantu czy ich miesza-nej wersji możliwy będzie po rozbudowanej analizie skutków ichfunkcjonowania.

C. Efekty dystrybucyjne dla podmiotów i budżetuWykorzystanie wpływów z podatków ekologicznych i ich rozkład

w poszczególnych grupach podmiotów jest ważnym zagadnieniem dlaakceptacji reformy podatkowej. Dotyczy to kwestii, które podatkipowinny być obniżone oraz jakie zastosować kompensaty, aby osią-gnąć pożądane efekty bez negatywnych skutków redystrybucyjnych.Uwzględnić trzeba również regresywność niektórych podatków eko-logicznych, aby nie zwiększać nadmiernie obciążenia grup społecz-nych z niskimi dochodami.

Odmienne sposoby wykorzystania przychodów z podatków eko-logicznych mogą mieć zróżnicowane skutki dla poszczególnych grupdochodowych. Gospodarstwa domowe o niskich dochodach odniosąnajwiększe korzyści, jeśli dochody z podatku ekologicznego wykorzy-stywane są do: (1) zwrotu w postaci jednorazowych transferów pie-niężnych oraz (2) zwiększenia zasiłków socjalnych (jeżeli są one skie-rowane do niżej uposażonych gospodarstw domowych). Całkowiteoddziaływanie będzie korzystniejsze dla osób zamożnych w przypad-ku, (1) gdy nie ma zwrotu (nic nie kompensuje regresywności podatkuekologicznego), (2) obniżki w podatku od dochodów osobistych (po-datek ten jest progresywny, na jego obniżce skorzystają więc główniebogaci; biedniejsi, którzy nie płacą tego podatku nic na tym nie sko-rzystają) oraz (3) obniżki w podatku dochodowym dla przedsiębiorstwlub zwrot pieniędzy przedsiębiorstwom (przynosi to korzyści udzia-łowcom, którzy są zazwyczaj osobami zamożniejszymi). Trudno na-tomiast określić kierunki oddziaływań redystrybucyjnych, jeżeli na-

70

stąpi obniżka podatku VAT oraz obniżka składek na ubezpieczeniaspołeczne. Należy jednak zauważyć, że osoby nie płacące tych skła-dek (studenci, emeryci) nie dostaną w ten sposób żadnego zwrotu. Teosoby powinny jednak również skorzystać na ekologicznym przesu-nięciu podatkowym, tak żeby miały one motywację do oszczędzaniaenergii. Jeżeli obniży się składki na ubezpieczenia społeczne płaconeprzez pracodawców i pracowników, korzyści odniosą obie strony –poprzez niższe koszty pracy i rekompensatę wysokich wydatków naenergię. Takie rozwiązania sprzyjają społecznej akceptacji dla pro-ekologicznych reform podatkowych. Obniżki składek na ubezpiecze-nia społeczne będą szczególnie efektywne, jeżeli będą dotyczyły pra-cowników zarabiających mniej.

Z punktu widzenia budżetu ekologiczna reforma podatkowa możeoznaczać:

– brak zmian w wielkości gromadzonych dochodów budżetowych(wariant neutralny reformy jako najczęściej przyjmowana opcja pro-jektowa);

– wzrost rozmiaru środków budżetowych ze źródeł fiskalnych (fi-skalizacja gospodarki, pod warunkiem nie osiągnięcia optymalnejw sensie Laffera stopy opodatkowania),

– spadek wielkości fiskalnych środków budżetowych (defiskaliza-cja lub nadmierna fiskalizacja wywołująca rozrost szarej strefy gospo-darowania).

D. Koszty wdrożenia ekologicznej reformy podatkowejPoziom kosztów wdrożenia ekologicznej reformy podatkowej mo-

że być ważnym argumentem przemawiającym za lub przeciw takiejreformie. Ich szacunkowe określenie będzie możliwe dopiero na eta-pie studiów projektowych. W chwili obecnej można korzystać z do-świadczeń zagranicznych w tym zakresie.

E. Problemy informacyjne ekologicznej reformy podatkowejPrzygotowanie ekologicznej reformy podatkowej wymaga znacz-

nych zbiorów informacji, w tym informacji ekologicznej. Informacjetakie, o charakterze empirycznym oraz modelowo-scenariuszowymdotyczą:

71

– identyfikacji zakresu ekologicznej reformy podatkowej,– potencjalnych skutków podwójnej dywidendy,– przebiegu krzywych kosztów indywidualnych i społecznych,– identyfikacji ekologicznych skutków wdrażania reformy podat-

kowej,– wpływu zmian podatkowych na konkurencyjność podmiotów

i gospodarki,– sposobów wykorzystania środków finansowych z podatków

ekologicznych,– skutków redystrybucyjnych dla podmiotów i budżetu,– kosztów wdrażania takiej reformy.

PodsumowanieEkologiczne reformy podatkowe niosą poważne konsekwencje fi-

nansowe i dystrybucyjne. Mogą wpływać na stan środowiska przy-rodniczego i wysoką stopę bezrobocia. Doświadczenia państw, którerealizują takie reformy podatkowe nie dostarczają jednoznacznychwyników, zwłaszcza w zakresie osiągnięcia podwójnej dywidendy.Również na poziom zatrudnienia wpływa szereg różnorodnych czyn-ników. Pojawiają się także skutki w zakresie utraty konkurencyjnościsektorów przemysłowych i roli zwolnień podatkowych.

Proekologiczne modyfikowanie systemu podatkowego wymagapokonania wielu barier natury społecznej. Wśród najważniejszychprzeszkód w ich wprowadzaniu wymienia się obawę o utratę konku-rencyjności, negatywne skutki dystrybucyjne czy problem trwałościdochodów z tych podatków. W procesie wprowadzania ekologicznejreformy podatkowej duże znaczenie ma budowanie akceptacji spo-łecznej dla tego typu zmian w polityce fiskalnej państwa. Bardzoważne jest również stopniowe, planowe wprowadzanie stawek podat-kowych. Widoczne powinny być określone efekty takiej reformy:

– redukcja zagrożeń ekologicznych– zmiany w zakresie zatrudnienia, w tym „zielone” miejsca pracy,– inne pożądane procesy i zjawiska gospodarcze.

72

Nie można jednak zakładać, że reforma taka radykalnie zmniejszynieefektywność tradycyjnego systemu fiskalnego i błędy w alokacjizasobów ekonomicznych.

Dodatkowe szanse takiej reformy będą wówczas, gdy wdrażanaona będzie we współpracy międzynarodowej (na przykład w ramachUnii Europejskiej).

LITERATURA1. Barde J.-P, Braathen N.A., Environmentally related levies, 2002.2. de Kam F., Discussion Paper, Conference on Environmental Fiscal Re-form, Berlin 2002.3. Czaja S., Fiedor B. i inni, Podstawy ekonomii środowiska i zasobów natu-ralnych, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2002.4. Dresner S., Gilbert N., Jackson T., British Responses to Environmental TaxReform, Policies for Ecological Tax Reform: Assessment of Social Re-sponses, 1999.5. Dyck-Madsen S., Global Environmental Problems Can be Solved UsingEconomic Instruments, The Danish Ecological Council, Provisional Edition,Copenhagen 2003.6. Ekologiczna reforma podatkowa. System podatkowy jako instrumentzrównoważonego rozwoju w Polsce w pierwszej dekadzie XXI wieku, red.W.Stodulski, Instytut na Rzecz Ekorozwoju, Warszawa 2001.7. Energy tax shift will create jobs, Cambridge Econometrics Press Release,1999.8. Environmental Taxes: Recent Developments in Tools for Integration,European Environment Agency, Copenhagen 2000.9. Field A., Comments on the Discussion Paper, Conference on Environ-mental Fiscal Reform, Berlin 2002.10. Głuchowski J., Podatki ekologiczne, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa2002.11. Grądalski F., Teoretyczne podstawy proekologicznego systemu podatko-wego (w) „Gospodarka Narodowa”, nr 10, 200212. Greening Tax Mixes in OECD Countries: A Preliminary Assessment,OECD, Paris, 2000.

73

13. Hamilton C., Schlegelmilch K., Hoerner A., Milne J., Environmental TaxReform. Using the tax system to protect the environment and promote em-ployment, Australian Conservation Foundation Inc., 2000.14. Hoerner A., Bosquet B., Environmental Tax Reform: The European Ex-perience, Center For A Sustainable Economy, Washington, DC, 2001.15. Hontelez J., Comments, European Environment Bureau, Conference onEnvironmental Fiscal Reforms, Berlin 2002.16. Hontelez J., Environmental Fiscal Reform. Making prices work for theenvironment, European Environment Bureau, 2002.17. Instrumenty rynkowe w ochronie środowiska, “Biblioteka Ekonomia IŚrodowisko”, nr 29/2002, Jugowice-Wrocław.18. Majocchi A., Greening tax mixes in OECD countries: a preliminary as-sessment, OECD, Paris 2000.19. Smulders S., Environmental taxation in open economies: trade policydistortions and the double dividend, 1999.20. Speck S., Etkins P., Recent trends in the application of economic instru-ments in EU member states plus Norway and Switzerland and the overview ofeconomic instruments in Central and Eastern Europe, Report to DG Envi-ronment, London 2000.21. Wallart N., The political economy of environmental taxes, Edward ElgarPublishing Limited, Cheltenham 1999.22. Żylicz T., Podatki ekologiczne w świetle aktualnych badań światowych,"Ekonomia i Środowisko", nr 2/1994.

74

Andrzej KassenbergInstytut na rzecz Ekorozwoju

Ekologiczna reforma fiskalna jako instrumentintegracji polityk sektorowych

z polityką ekologiczną

WprowadzenieEwolucja polityki ekologicznej na świecie prowadzi do poszuki-

wania rozwiązań, które na jak najwcześniejszym etapie prowadziłybydo zmniejszania zużycia zasobów naturalnych i do zmniejszania ilościodprowadzanych zanieczyszczeń czy powodowania zakłóceń w śro-dowisku przyrodniczym. Nie wystarczające okazują się działaniawpływające na zmianę zachowań podmiotów gospodarczych czy in-dywidualnych obywateli. Na poziomie tych wyborów/zachowań polepodejmowanych działań jest dość wąskie zarówno ze względów eko-nomicznych czy świadomościowych. Może to oczywiście prowadzićdo zmniejszenia jednostkowego zużycia zasobów i odprowadzaniazanieczyszczeń, ale w swej masie powodować uszczuplenie zasobówczy też prowadzić do znacznej degradacji środowiska. Przykłademtakiej sytuacji może być rozwój masowej motoryzacji.

Mimo przewidywanej w perspektywie 10-15 lat poprawy efek-tywności wykorzystania paliwa i zmniejszenia jednostkowych zanie-czyszczeń z pojazdów, także rozwoju dróg, który ma się przyczynićdo poprawy tej efektywności, w Krajowym Planie Rozdziału Upraw-nień do Handlu Emisjami CO2 prognozuje się wzrost emisji tego gazuze źródeł mobilnych o 80% w latach 2001-2015. Ten przykład poka-zuje wyraźnie, że poprawa jednostkowych wskaźników bez zmiany

75

wyborów/zachowań podmiotów gospodarczych i poszczególnychobywateli przy gwałtownie rosnącej liczbie samochodów i wykony-wanych nimi podróży nie zmniejszy, a wręcz zwiększy presję na za-soby oraz na środowisko.

Unia EuropejskaWidząc tę barierę skuteczności oddziaływania polityki ekologicz-

nej w latach 90. podjęto próbę lansowania nowego uzupełniającego jąnarzędzia. Polega ono na tym, że już na etapie tworzonego przez UE,państwo, region, powiat czy gminę dokumentu strategicznego (polity-ka, strategia, plan, program itp.) dotyczącego tak ważnych dla środo-wiska dziedzin jak: transport, energetyka, rolnictwo czy turystykaokreśla się stopień integracji tego dokumentu z odpowiednią politykąekologiczną. Identyfikacja braku takiej integracji czy też sprzecznościwystępujących pomiędzy tymi dokumentami służyć może do modyfi-kacji czy nawet zasadniczych zmian w dokumentach strategicznych.Wynika to z faktu, że pojedynczo polityka ekologiczna nie jest w sta-nie przeciwdziałać presji różnych agresywnych w stosunku do środo-wiska sektorów, a także rozwiązywać problemów zgodnie z zasadązrównoważonego rozwoju.

W tym kierunku podąża UE w nawiązaniu do podjętych zobowią-zań na Szczycie Ziemi w Rio de Janeiro w roku 1992 wprowadziła tęproblematykę do V Programu ochrony środowiska (1993-2000). Tak-że w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską znalazł sięprzepis w art. 6 mówiący, że wymagania ochrony środowiska musząbyć brane pod uwagę przy ustalaniu i realizacji polityk i działańWspólnoty, w szczególności w celu promowania zrównoważonegorozwoju. W 1998 r. w trakcie szczytu UE w Cardiff zobowiązanoróżne agendy UE do stosowania zasady integracji polityk sektorowychz polityką ekologiczną. Jak do tej pory dziewięć dziedzin podjęło pró-bę takiej integracji: rolnictwo, transport, energetyka, przemysł, rybo-łówstwo, rozwój i rynek wewnętrzny, zagadnienia gospodarcze i fi-nansowe oraz sprawy zagraniczne i handel.

76

Dzięki procesowi z Cardiff zagadnienie integracji polityk jestprzedmiotem dyskusji na wysokim szczeblu politycznym, jakim np.jest wiosenny szczyt Rady Europejskiej. Takie umocowanie integracjipolityk wymaga zainteresowania zarówno ze strony instytucji UE jak iposzczególnych krajów członkowskich. Znaczenie integracji politykzostało także podkreślone w VI Programie ochrony środowiska UE,gdzie stwierdza się potrzebę pogłębienia integracji polityk w stosunkudo podejmowanych już działań, gdyż prowadzi to do lepszego wdra-żania idei zrównoważonego rozwoju.

W tym samym kierunku poszła Strategia zrównoważonego roz-woju UE przyjęta na szczycie w Göteborga w 2001 r. zwana Strategiąz Göteborga. W dokumencie tym zaleca się Komisji Europejskiej, abyrozwijała i poszerzała proces integracji polityk sektorowych z ekolo-giczną i to tak szybko jak to jest możliwe. W celu wdrażania strategiiKomisja zaleciła objąć rozszerzoną ocenę oddziaływania (extendedimpact assessment) wszystkie ważniejsze dokumenty dotyczące róż-nych polityk. Ma to na celu ukazanie współzależności i możliwościrównoważenia pomiędzy trzema wymiarami zrównoważonego roz-woju tzn. ekonomicznym, społecznym i przyrodniczym. Chodzi o toby ujawnić wszystkie potencjalne koszty i korzyści środowiskoweproponowanych polityk, a także koszty i korzyści niezbędnych działańograniczających ich negatywny wpływ na środowisko.

W wyniku spotkania w Cardiff przyjęty został Raport stwierdzają-cy potrzebę dorocznej oceny stanu integracji polityk sektorowych zpolityką ekologiczną. Taką ocenę opublikowano w czerwcu 2004 r.1Odnosi się ona do dziewięciu wcześniej wymienionych dziedzin:

1. RolnictwoUE sformułowała następujące cele do osiągnięcia w integracji po-

lityk w tym sektorze:– ograniczenie negatywnego oddziaływania rolnictwa na zdrowie

ludzkie i środowisko; 1 Integrating environmental considerations into other policy areas - a stock-taking of the Cardiff process. Commission working document. COM(2004)394 final. Brussels, 01.06.2004

77

– bardziej efektywną ochronę przyrody, krajobrazu i różnorodno-ści biologicznej;

– ograniczanie emisji gazów cieplarnianych;– bardziej efektywne użytkowanie zasobów naturalnych,

a w szczególności zasobów wodnych;– wypracowanie zestawu wskaźników rolnośrodowiskowych do

oceny zmian;W podsumowaniu stwierdza się, że reforma Wspólnej Polityki

Rolnej bierze pod uwagę problematykę środowiska oraz że osiągniętow tym zakresie istotny postęp. W szczególności podkreśla się zmianyjakie mają zajść w nowym okresie programowania 2007-2013, pro-mocję sieci obszarów chronionych NATURA 2000 oraz podejmowa-nie działań w ramach strategii tematycznej VI Programu zrównowa-żone stosowanie pestycydów i użytkowanie gleb oraz promowanierolnictwa ekologicznego.

2. TransportIntegracja polityk w tym sektorze ma oznaczać co następuje:– przesunięcie transportu drogowego na kolejowy i wodny;– uczciwe i efektywne koszty użytkowania infrastruktury trans-

portowej;– ilościowe cele i wskaźniki;– ograniczanie emisji gazów cieplarnianych;– ograniczanie emisji spalin;– ograniczanie emisji hałasu;– bezpieczny i mniej zanieczyszczający transport morski;– rozłączność pomiędzy wzrostem gospodarczym, a zapotrzebo-

waniem na usługi transportowe.W podsumowaniu widzi się konieczność zwrócenia uwagi na tę

dziedzinę ze względu na jej znaczący udział w emisji (i to rosnącej)gazów szklarniowych, a także potrzebę opodatkowania użytkowaniasamochodów celem internalizacji kosztów.

3. EnergetykaUE widzi konieczność integracji tej dziedziny z polityką ekolo-

giczną poprzez:

78

– promocję efektywnego produkowania i użytkowania energii;– rozwój efektywnego energetycznego rynku wewnętrznego;– rozwój konkurencyjności i dostępu dla odnawialnych źródeł

energii;– uwzględnianie kosztów zewnętrznych;– wspieranie badań naukowych i rozwoju technologii wraz z pro-

jektami demonstracyjnymi;– uczestniczenie w działaniach na rzecz osiągnięcia celów zapisa-

nych w Protokole z Kioto.W podsumowaniu w szczególności należy podkreślić zamiar osią-

gnięcia 12% udziału energetyki odnawialnej w ogólnej produkcjienergii, 22% w produkcji energii elektrycznej w roku 2010 orazwprowadzenie od 2005 roku handlu pozwoleniami na emisję CO2.

4. PrzemysłIntegracja tej dziedziny z polityką ekologiczną ma przede wszyst-

kim polegać na:– zmniejszeniu oddziaływaniu substancji chemicznych na zdrowie

ludzi i środowisko;– wprowadzeniu aspektów środowiskowych do standardów pro-

dukcyjnych, aby zrealizować cele polityki ekologicznej i wspieraćzrównoważony rozwój;

– promowaniu zrównoważonej produkcji i konsumpcji;– udziale w wypełnianiu zobowiązań z Protokołu z Kioto;– promowaniu technologii przyjaznych środowisku.Za ważne uznać należy w szczególności wprowadzanie nowej po-

lityki w stosunku do substancji chemicznych, podejmowanie działańw ramach strategii tematycznej dotyczącej przeciwdziałaniu powsta-wania odpadów i ich recyklingu wraz ze zrównoważonym użytkowa-niem zasobów oraz przygotowanie Planu działań wspierających tech-nologie przyjazne środowisku.

5. Rynek wewnętrznyUE w ramach integracji polityk w tym zakresie zamierza:– wprowadzić obowiązek ekologicznych kryteriów przy zamówie-

niach publicznych;

79

– lepiej powiązać swobodny przepływ towarów i usług z proble-matyką ekologiczną;

– wprowadzić ustawodawstwo ekologiczne do problematyki rynkuwewnętrznego.

W podsumowaniu, w szczególności ważną rolę przypisuje sięprojektowaniu przyjaznemu środowisku, wykorzystaniu partnerstwapubliczno-prywatnego do wprowadzenia eko-innowacji i dokonaniureformy podatkowej służącej bardziej efektywnemu użytkowaniusamochodu.

6. Współpraca gospodarczaW tym zakresie dostrzega się przede wszystkim:– większą potrzebę synergii pomiędzy rozwojem a problematyką

ekologiczną;– konieczność uzgodnienia i wprowadzenia wraz z nowym me-

chanizmem finansowym Wielostronnych Porozumień w sprawieOchrony Środowiska (Multilateral Environmental Agreements).

W szczególności w polu zainteresowania UE są ustalenia dotyczą-ce: wzmocnienia aspektów środowiskowych w porozumieniach zCancun, promowania Inicjatywy Wodnej UE, podjęcia działań praw-nych na rzecz gospodarowania i handlu drewnem, wprowadzenia oce-ny oddziaływania poszczególnych działań i planów oraz podjęciadziałań na rzecz ochrony różnorodności biologicznej w ramachwspółpracy gospodarczej.

7. RybołówstwoUE przywiązuje znaczną wagę do integracji Wspólnej Polityki

Rybołówstwa z polityką ekologiczną i stawia sobie za cel:– włączenie aspektów środowiskowych, ekonomicznych i spo-

łecznych na takim samym poziomie ważności w ramach WspólnejPolityki Rybołówstwa. Dotyczy to zarówno polityki wewnętrznej jak iwspółpracy na tym polu z krajami rozwijającymi się;

– redukcję do 2015 r. presji na zwiększanie połowów do poziomuuznanego za zrównoważony;

– uwzględnienie w polityce kwestii wydolności ekosystemów.Udoskonalenie metod połowów, a zwłaszcza: utrzymywanie się w

80

wyznaczonych kwotach, eliminowanie połowów zbędnych gatunków izmniejszenie negatywnego oddziaływania na ekosystemy;

– wycofanie wsparcia publicznego dla odnowy floty rybackiejz wyjątkiem poprawy bezpieczeństwa i jakości połowów, ale niezwiększających zdolności połowowych.

– poprawę zarządzania w tym zakresie z uwzględnieniem szero-kiego udziału różnych grup społecznych.

Wszystko to prowadzi do zasadniczej reformy Wspólnej PolitykiRybołówstwa zmierzającej do zmniejszenia połowów, rozwoju regio-nalnych porozumień i integracji aspektów środowiskowych.

8. Zagadnienia ekonomiczne i finansoweW tej materii za priorytetowe cele uznano:– uzyskanie rozłączności pomiędzy użytkowaniem zasobów i pre-

sją na środowisko a wzrostem gospodarczym;– wykorzystanie zasady zanieczyszczający płaci do zwiększenia

wykorzystania mechanizmów rynkowych, a w szczególności instru-mentów rynkowych w ochronie środowiska;

– formułowanie dokumentów strategicznych, bazując na analiziekosztów i zysków ekonomicznych, społecznych i środowiskowych.

W podsumowaniu zwrócić należy uwagę na podjętą próbę opodat-kowania energii, a w dalszej kolejności zamierza się przyspieszyćwprowadzanie elastycznych rynkowych instrumentów do promowaniaochrony środowiska.

9. Handel i polityka zagranicznaZa szczególnie ważne w procesie integrowania uznano:– promowanie wprowadzenia zagadnień ochrony środowiska do

wyników negocjacji w sprawach handlu w ramach rundy z Doha jaki do międzynarodowych oraz bilateralnych porozumień handlowych.Przede wszystkim ma to dotyczyć polityki ekologicznej i rozszerzeniarynku na produkty i usługi ekologiczne.

– wprowadzania w ramach dobrowolnych międzynarodowych ko-deksów dobrych praktyk społecznej odpowiedzialności biznesu;

– prace nad wprowadzeniem do kredytów eksportowych silnegoaspektu ekologicznego;

81

– wprowadzenie celów środowiskowych do polityki zagranicznejUE;

– uwzględnienie zagadnień środowiskowych w relacjach UEz krajami i regionami trzeciego świata.

Zwraca uwagę podkreślenie znaczenia ochrony środowiska w Eu-ropejskiej Strategii Bezpieczeństwa, szczególnie zagadnień ochronyklimatu oraz konkurencji w dostępie do zasobów przyrodniczych,zwłaszcza wody pitnej.

W podsumowaniu oceny integracji polityk sektorowych z ekolo-giczną stwierdza się:

♦ generalny brak rzeczywistej integracji i zwartości w podcho-dzeniu do problematyki ekologicznej;

♦ niewystarczające polityczne zainteresowanie wzmocnieniemintegracji;

♦ potrzebę poprawy w zakresie formułowania ustaleń, ich wdra-żania i oceny;

♦ potrzebę bardziej przejrzystych priorytetów i koncentracji nawybranych zagadnieniach;

♦ konieczność bardziej strategicznego podejścia, co powinnoprzynieść wymierne korzyści ekonomiczne z integracji polityk.

Aby w szerszym stopniu wykorzystać integrację polityk nie tylkojako narzędzie wdrażania polityki ekologicznej, ale przede wszystkimzrównoważonego rozwoju uznano za celowe:

♦ odnowienie procesu z Cardiff, z jasno określoną instytucją od-powiedzialną za jego wdrażanie oraz rozszerzenie procesu integracjipolityk na takie obszary jak: turystyka, badania naukowe, spójność iedukacja;

♦ wykorzystanie procesu z Cardiff do bardziej praktycznegodziałania obejmującego zwłaszcza:

− korzyści płynące z integracji – promocja obopólnych korzyści;− demonstrowanie możliwości wdrażania takiej integracji, co

prowadzi do zmniejszenia kosztów ekonomicznych i społecznych,internalizacji kosztów ekologicznych oraz promocji instrumentówrynkowych w ochronie środowiska;

82

− dokumentowanie potrzeby integracji polityk – informacje i daneo stanie środowiska przetworzone na wskaźniki;

− upowszechnianie dobrych przykładów integracji na poziomiekraju, regionu czy gminy.

PolskaW Polsce, potrzeba integracji polityk sektorowych z ekologiczną

wynika już z samej Konstytucji (art. 5), która zobowiązuje państwo dorozwiązywania problemów ochrony środowiska zgodnie z zasadązrównoważonego rozwoju, co z kolei pociąga za sobą integrację pro-blematyki gospodarczej, społecznej i ekologicznej. Rozwinięciemtego postanowienia jest sformułowana w II Polityce ekologicznej pań-stwa (przyjętej przez Rząd w czerwcu 2000 r., a przez Sejm RP wsierpniu 2001 r.) zasada integracji polityk sektorowych z ekologiczną.Na tej podstawie w listopadzie 2002 r. Rada Ministrów przyjęła do-kument pt. „Wytyczne dotyczące zasad i zakresu uwzględniania za-gadnień ochrony środowiska w programach sektorowych”, który po-winien być podstawą podczas przygotowywania dokumentów strate-gicznych w takich dziedzinach jak: energetyka, przemysł, transport,gospodarka komunalna i budownictwo, rolnictwo oraz leśnictwo.Wytyczne odnoszą się integracji w dłuższej perspektywie oraz śred-niookresowej. Do najważniejszych postanowień w poszczególnychdziedzinach zaliczyć należy:

1. Energetyka♦ perspektywiczna integracja– zmniejszenie energochłonności gospodarki tak aby w 2025 r. zu-

życie energii nie przekraczało 120% zużycia z 2002 r.– zmniejszenie do 60% udziału węgla kamiennego i brunatnego w

pokrywaniu krajowego zapotrzebowania na energię pierwotną;– zwiększenie do co najmniej 7,5% udziału energii odnawialnej;– promowanie produkcji ciepła w skojarzeniu z wytwarzaniem

energii elektrycznej.♦ działania średniookresowe– dwukrotne zmniejszenie energochłonności wytwarzania dochodu

narodowego;

83

– poprawa jakości paliw służących wytwarzaniu energii;– zwiększenie sprawności przemiany energii i zmniejszenie emisji

zanieczyszczeń;– zastępowanie węgla jako paliwa paliwami gazowymi i płynnymi,

a także energią odnawialną i odpadową,– wprowadzenie opłat produktowych od zużywanych paliw, zależ-

nie od stopnia ich szkodliwości dla środowiska;– rozszerzenie zakresu wspierania inwestycji termomodernizacyj-

nych.

2. Przemysł♦ perspektywiczna integracja– wdrożenie wzorców i modelu produkcji przemysłowej, zapew-

niających minimalizację negatywnego oddziaływania procesów prze-mysłowych na środowisko i zdrowie ludzi,

– osiągnięcie w perspektywie roku 2025 wskaźników energo-chłonności, materiałochłonności i wodochłonności produkcji przemy-słowej w Polsce nie odbiegających od tych, jakie w tym samym czasiebędą uzyskiwane w innych krajach Unii Europejskiej i OECD;

– wdrożenie mechanizmów reagowania na nowe wyzwaniaw dziedzinie ochrony środowiska pojawiające się w wyniku stosowa-nia nowych technik i technologii,

♦ działania średniookresowe– zmniejszenie materiałochłonności, wodochłonności i odpadowo-

ści produkcji o 50% w stosunku do roku 1990 i uzyskanie w tym za-kresie wskaźników występujących w 2002 r. w wysoko rozwiniętychkrajach Unii Europejskiej i OECD;

– modernizacja instalacji przemysłowych, z wykorzystaniem naj-lepszych dostępnych technik;

– podniesienie ekologicznej jakości wyrobów;– wdrożenie systemu zagospodarowania masowych strumieni

przemysłowych odpadów pokonsumpcyjnych;– spełnienie przez zakłady przemysłowe wszystkich wymagań

w zakresie korzystania ze środowiska oraz w zakresie ekologicznychparametrów produkowanych wyrobów obowiązujących w Unii Euro-pejskiej;

84

– szerokie podjęcie przez przemysł działań dobrowolnych na rzeczśrodowiska, w tym działań prowadzonych pod kątem tzw. marketinguekologicznego i poprawy rynkowej konkurencyjności firm;

– stopniowego uwzględniania kosztów zewnętrznych prowadzonejdziałalności.

3. Transport♦ perspektywiczna integracja– utrzymanie do 2025 r. wielkości pracy przewozowej transportu

na poziomie nie przekraczającym 150% poziomu występującegow 2002 r.;

– zwiększenie do co najmniej 30% udziału w ogólnej pracy prze-wozowej środków transportu innych niż transport samochodowy;

– zwiększenie do co najmniej 40% udziału środków transportuzbiorowego w przewozie osób;

– ograniczenie natężenia ruchu indywidualnych pojazdów osobo-wych, szczególnie w centrach dużych miast, atrakcyjnych miejscowo-ściach wypoczynkowych, wprowadzenie specjalnych systemów kon-troli tego ruchu (rogatki, opłaty za wjazd, opłaty za parkowanie);

– zastąpienie transportu samochodowego transportem kombino-wanym, do co najmniej 10% przewozów na dystansach powyżej 500km.

♦ działania średniookresowe– przeprowadzenie modernizacji szlaków kolejowych łączących

główne ośrodki miejskie i przemysłowe kraju oraz obsługującychtranzytowy ruch międzynarodowy;

– dwukrotne zwiększenie, w stosunku do stanu w 1990 r., tonażutowarów przewożonych transportem kombinowanym, poprzez pod-niesienie jego atrakcyjności cenowej;

– wdrożenie przez samorządy miast liczących więcej niż 50 tys.mieszkańców rozwiązań zwiększających zakres przewozu osób środ-kami miejskiego transportu zbiorowego;

– wdrożenie we wszystkich miastach powyżej 300 tys. mieszkań-ców programów promocji transportu szynowego;

– ograniczanie lub eliminacja transportu samochodowego wewszystkich miastach, miejscowościach uzdrowiskowych i wypoczyn-

85

kowych oraz w parkach narodowych oraz rozwój transportu zbioro-wego, rowerowego, konnego, pojazdami napędzanymi silnikamielektrycznymi itp.;

– poprawa jakości ekologicznej środków transportu i stosowanychpaliw, w tym rozwój produkcji i wykorzystania paliw alternatywnych.

4. Gospodarka komunalna i budownictwo♦ perspektywiczna integracja– stworzenie ładu przestrzennego w jednostkach osadniczych,

obejmującego zachowanie właściwych relacji pomiędzy terenamizabudowanymi i terenami otwartymi; zaplanowany, zharmonizowanyz krajobrazem, kształt urbanistyczno-architektoniczny pojedynczychbudynków i ich zespołów oraz dbałość o czystość i porządek;

– uzyskanie w pełni odpowiadających standardom europejskimwskaźników dotyczących sprawności zbiorowych i indywidualnychurządzeń grzewczych, jakości materiałów budowlanych i elementówwyposażenia oraz jakości wykonawstwa budynków;

– szerokie wdrożenie dobrych praktyk w zakresie realizacji pracbudowlanych;

♦ działania średniookresowe– dostosowanie cen usług komunalnych do ich realnej wartości;

uwzględnienie kosztów działań służących ochronie środowiska;– pełne opomiarowanie zużycia wody i ciepła dostarczanego przez

przedsiębiorstwa komunalne oraz wprowadzenie energooszczędnych iwodooszczędnych urządzeń w systemach rozprowadzających;

– powszechne wprowadzenie, zarówno w mieście jak i na wsi,systemów selekcji odpadów komunalnych, pozwalających oddzielniegromadzić odpady organiczne, odpady nadające się do odzysku (ma-kulatura, szkło, metale, tworzywa sztuczne) oraz odpady nadające siędo spalania w celach energetycznych (drewno, opakowania jednora-zowe i in.).

5. Rolnictwo♦ perspektywiczna integracja– utrzymanie istniejącego zróżnicowania sposobów i kierunków

produkcji;

86

– optymalne wykorzystanie potencjału biologicznego gleb, po-przez dostosowanie rodzaju produkcji do jakości rolniczej przestrzeniprodukcyjnej;

– powszechne wdrożenie dobrych praktyk rolniczych;– dalsze zwiększanie liczby gospodarstw ekologicznych i innych

gospodarstw prowadzących produkcję rolną metodami przyjaznymidla środowiska.

♦ działania średniookresowe– włączenie kodeksu dobrych praktyk rolniczych do programów

działań edukacyjnych;– wdrożenie systemu atestowania żywności;– przeciwdziałanie zanieczyszczeniom wód azotanami pochodze-

nia rolniczego,– rozwój rolnictwa ekologicznego i innych gospodarstw rolnych

prowadzących produkcję metodami przyjaznymi dla środowiska;– ograniczanie zużycia środków chemicznych oraz zwiększenie

nawożenia organicznego;– różnicowanie struktury zasiewów, stosowanie właściwego pło-

dozmianu i odłogowania oraz ograniczanie pozostawiania glebyw stanie nie pokrytym roślinnością;

– utrzymywanie miedz oraz stosowania ich biologicznej zabudo-wy (zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, żywopłoty);

– korzystanie w sposób przyjazny środowisku ze zmechanizowa-nego sprzętu.

6. Leśnictwo♦ perspektywiczna integracja– zwiększenie powierzchni obszarów leśnych do 30% terytorium

kraju w 2020 r. z perspektywą osiągnięcia lesistości na poziomie 33%w 2050 r.;

– utrwalenie wielofunkcyjności lasów, poprzez istotne zwiększe-nie powierzchni leśnej objętej różnymi formami ochrony i spełniającejfunkcje środowiskotwórcze;

– zwiększenie różnorodności biologicznej obszarów leśnych;– upowszechnienie w całej gospodarce leśnej proekologicznych

zasad i metod gospodarowania;

87

– utrzymanie umiarkowanej intensywności pozyskania drewnaw lasach;

– renaturalizację wybranych obszarów leśnych.♦ działania średniookresowe– zwiększenie lesistości oraz ochrona zasobów genowych i ho-

dowla selekcyjna drzew leśnych;– ochrona i odtwarzanie stosunków wodnych w lasach oraz ochro-

na i odtwarzanie leśnych ekosystemów wodnych i terenów podmo-kłych;

– wzbogacanie gatunkowej, wiekowej i przestrzennej strukturydrzewostanów oraz poprawę ich biologicznej odporności

– preferowanie naturalnych metod ochrony;– opracowanie dla wszystkich nadleśnictw programów ochrony

przyrody;– włączenie wytycznych w sprawie doskonalenia gospodarki le-

śnej na podstawach ekologicznych do programów nauczania.

7. Turystyka i rekreacja♦ perspektywiczna integracja– dostosowanie rozwoju infrastruktury turystycznej do pojemności

turystycznej środowiska;– wykorzystanie potencjalnych, przyrodniczych możliwości roz-

woju turystyki;– zapewnienie harmonijnego rozwoju różnych form turystyki;– szerokie wprowadzenie przyjaznych dla środowiska technologii

i materiałów do sektora usług turystycznych;– zmniejszenie presji ruchu turystycznego na obszarach szczegól-

nie wrażliwych podlegających ochronie przyrody.♦ działania średniookresowe– wspieranie i promocja turystycznych i uzdrowiskowych inwe-

stycji przyjaznych środowisku;– dokonanie analizy z praktycznymi wnioskami chłonności tury-

stycznej wrażliwych na degradację obszarów o znacznym natężeniuruchu turystycznego;

88

– wdrażanie w skali ogólnokrajowej, regionalnej i lokalnej pro-gramów rozwoju wybranych, zrównoważonych form turystyki wiej-skiej, przyrodniczej i aktywnej;

– wspieranie współpracy pomiędzy instytucjami zajmującymi sięochroną przyrody i rozwojem turystyki.

Ekologiczna reforma fiskalna a integracja politykEkologiczna reforma fiskalna (ERF) polega przede wszystkim na

włączeniu w reformę systemu finansów publicznych aspektów ekolo-gicznych jako instrumentu stabilizującego i katalizatora zmian w za-kresie dochodów ze sprzedaży paliw, energii i zasobów naturalnychoraz opłat i podatków ekologicznych, a także wydatków na cele pro-ekologiczne, proinnowacyjne i prozatrudnieniowe2. Ze względu naswój charakter odnosi się ona do całej problematyki rozwoju gospo-darczego i społecznego i w tym sensie sprzyja integracji polityk sekto-rowych z polityką ekologiczną już na najwcześniejszym etapie for-mułowania strategii rozwoju państwa. W tym kontekście w szczegól-ności podkreślić należy różnorodne działania, które w ramach tej re-formy można prowadzić. Mogą to być działania szerokie polegającena wdrażaniu ekologicznej reformy podatkowej jak i działania w węż-szym zakresie, choć silnie z nią powiązane, tzn. internalizacja kosztóww wybranych dziedzinach czy też eliminowanie szkodliwych dla śro-dowiska subsydiów.

Przykład wdrażania ekologicznej reformy podatkowej w Niem-czech wyraźnie pokazuje te związki. W kraju tym od 1999 r. takareforma jest wprowadzana: obniża się obciążenia związanez zatrudnieniem a zwiększa obciążenia związane z użytkowaniemzasobów nieodnawialnych, łącząc to ze wspieraniem wykorzystywa-nia zasobów odnawialnych. W efekcie uzyskano pozytywne efekty wtransporcie, a także dynamiczny rozwój energetyki odnawialnej wraz

2 Ekologiczna reforma fiskalna – uwarunkowania i możliwości wdrażania wPolsce. Pod red. W. Stodulskiego. Instytut na rzecz Ekorozwoju. Warszawa2004.

89

ze wzrostem liczby osób zatrudnionych, który szacuje się na 250.000.Poniższe zestawie pokazuje pozytywne efekty w transporcie.

Efekty wdrażania w dziale transport ekologicznej reformy podatkowejw Niemczech

2000 2001 2002 2003Spadek sprzedaży paliwa w transporcie(w%%)

2,8 1,0 2,3 3,5

Wzrost dzielenia się samochodem (carpooling) (w %%)

25 22 8 15

Wzrost liczby pasażerów w transporciepublicznym (w %%)

0,8 0,8 0,5 1,5

Źródło: K. Schlegelmilch „Green Budget Reform in Germany – Results andPerspective”.

Aspektem łączącym integrację polityk z ERF jest uwzględnianiekosztów zewnętrznych w cenie produktu czy usługi. W wykonanymopracowaniu na zlecenie OECD3 szacuje się, że w Polsce w roku 1995r. koszty zewnętrzne w transporcie, bez kosztów zatłoczenia, stano-wiły blisko 13 mld euro tj. 10% dochodu narodowego rocznie. Ponad90% tych kosztów przypada na transport samochodowy, a 10-krotniemniej na kolejowy. Nie dokonano obliczeń kosztów zatłoczenia, aleszacuje się, że w UE-15 wynoszą one 0,5% dochodu narodowego, ajeżeli nie nastąpi poprawa to do 2010 r. wzrosną do 1%4. Wspomnianestudium OECD proponuje wprowadzenie dodatkowych opłat drogo-wych, które powinny odzwierciedlać wszelkie koszty związane zużytkowaniem infrastruktury transportowej. Zaproponowano dlatransportu drogowego następujące wysokość takich opłat, bezuwzględnienia kosztów zatłoczenia: 3 External costs of transport in Eastern Europe. CEI Subgroup on Environ-ment and Transport, OECD. Zurich/Vienna 6 May 2002. Herry/Infras.4 European transport policy for 2010: time to decide. White Paper. Commis-sion of the European Communities. Brussels, 2001

90

♦ 15 groszy za pasażera i jeden kilometr (podróż z Warszawy doGdańska to dla 4 osób przy 360 km dodatkowy koszt 216 zł);

♦ 20 groszy za tonę ładunku i jeden kilometr (przewóz na takiejsamej trasie 4 ton ładunku przy 360 km to dodatkowy koszt 288 zł).

Biorąc pod uwagę koszty zewnętrzne jak i potrzebę usprawnieniaruchu, w Londynie wprowadzono dodatkowo, poza opłatą parkingo-wą, opłatę za wjazd do centrum, która wynosi 5 funtów, czyli ok. 40zł. W efekcie nastąpił spadek ruchu o ok. 13%. Bardzo pozytywneefekty tego rozwiązania zaczynają skłaniać W. Brytanię do rozszerze-nia tego instrumentu na cały kraj do miejsc o szczególnie dużym natę-żeniu ruchu.

W dokumentach strategicznych UE jak i w dokumentach strate-gicznych polskich proponuje się eliminowanie antyekologicznychsubsydiów, co w istotny sposób mogłoby przyczynić się do integracjipolityk. Skala tych subsydiów jest bardzo znaczna, gdyż szacuje się,że na całym świecie stanowią one ok. 1 biliona dolarów rocznie (ok.4% światowego PKB). Do najbardziej subsydiowanych sektorów na-leżą: rolnictwo, energetyka, transport czy przemysł, które są takżenajistotniejsze z punktu widzenia integracji polityk, gdyż należą dodziedzin o szczególnie silnym wpływie na środowisko. Różnorodnośćform, w których subsydia docierają do adresata, utrudnia ich identyfi-kację i ocenę. Rodzaje wsparcia nierzadko wykraczają poza tradycyj-ne płatności bezpośrednie, umorzenia długów, lub preferencyjne po-życzki, lecz obejmują również obniżone stawki podatkowe, regulacjecen, bariery administracyjne, czy subsydia ukryte.

Zgodnie z ocenami NIK-u, pod koniec lat 90. państwo udzielałoprzedsiębiorcom wsparcia w wysokości 9 mld złotych rocznie, z cze-go ponad 80% w formie dotacji i subsydiów podatkowych. W ciągucałej dekady kopalnie węgla kamiennego skorzystały z 15 mld złotychdotacji i umorzeń zobowiązań. Roczna wartość pomocy państwa dlaproducentów rolnych wynosi ok. 13 mld złotych (wg OECD). W UE-15 szacuje się, że roczne subsydia do sektora energetycznego wynosząok. 30 mld euro, z tego 84% przypada na energetykę opartą na pali-

91

wach kopalnych. Jednocześnie subsydia do transportu w europejskichkrajach OECD szacuje się na ok. 40 mld USD rocznie5.

PodsumowanieIstnieją silne związki między celami ekologicznej reformy fiskal-

nej a celami i zadaniami związanymi z integracją polityk sektoro-wych. Szerokie wprowadzanie ERF pozwoliłoby na uzyskanie wielucelów zamierzonych w ramach integracji polityk. W szczególnościdotyczy to:

Rozwój gospodarczy– uzyskania rozłączności pomiędzy użytkowaniem zasobów natu-

ralnych i presją na środowisko, a rozwojem gospodarczym;– promowania zmiany modelu produkcji i konsumpcji;– formułowania dokumentów strategicznych, bazując na analizie

kosztów i zysków ekonomicznych, społecznych i środowiskowych;– zmniejszenia oddziaływania substancji chemicznych na zdrowie

ludzi i środowisko;Energetyka– bardziej efektywnego przetwarzania i użytkowania energii;– promowania rozwoju energetyki odnawialnej;– promowania produkcji ciepła w skojarzeniu z wytwarzaniem

energii elektrycznej;Transport– zmniejszenia zapotrzebowania na usługi transportowe;– uzyskania rozłączności pomiędzy rozwojem gospodarczym,

a zapotrzebowaniem na usługi transportowe;– promowania transportu zbiorowego, zwłaszcza kolei oraz innych

form transportu przyjaznego środowisku;– promowania transportu kombinowanego;Rolnictwo

5 Wg informacji przygotowanej na konferencję prasową poświęconą „Ekolo-gicznej reformie fiskalnej” zorganizowaną przez Instytut na rzecz Ekoro-zwoju w dniu 18.02.2004 r.

92

– zmniejszania zużycia produktów chemicznych w rolnictwie, aw konsekwencji pozytywny wpływ na zdrowie ludzi i środowisko;

– promocji rolnictwa ekologicznego;Rybołówstwo– dotrzymywania poziomu kwot połowowych do możliwości od-

tworzeniowych ekosystemów wodnych;Turystyka– stosowania rozwiązań przyjaznych środowisku w budowie

i użytkowaniu infrastruktury turystycznej;Leśnictwo– promowania biologicznej ochrony lasów;Gospodarka przestrzenna– zmniejszenia się rozlewania miast.

93

DYSKUSJA

95

Poseł Jan Chojnacki /SLD/: Otwieram dyskusję.

Przedstawiciel Partii "Zieloni 2004" Dariusz Szwed: PartiaZielonych popiera ideę ekologicznej reformy fiskalnej w Polsce. To,o czym mówił pan Andrzej Kassenberg na temat pozytywnych tren-dów w gospodarce niemieckiej związanych z ekologiczną reformąfiskalną, jest właśnie wynikiem współpracy koalicjanta – NiemieckiejPartii Zielonych – który od 6 lat skutecznie próbuje wdrażać zrówno-ważony rozwój na poziomie politycznym. Ważne jest to, że Polska maszanse stać się "zielonym tygrysem Europy". Mamy szansę rozwijaćsię gospodarczo, z utrzymaniem jednocześnie wysokich standardówekologicznych i społecznych. Żeby jednak to osiągnąć, kluczowąsprawą jest poważne potraktowanie gospodarczej, jaką jest ekologicz-na reforma fiskalna. Kraje skandynawskie – Szwecja, Dania, Finlan-dia – czyli kraje o najwyższym poziomie konkurencyjności gospoda-rek na świecie, skutecznie realizują postulaty ekologicznej reformypodatkowej, czyli całościowej reformy fiskalnej. Chciałbym tu pod-nieść kwestię rozwarstwienia społecznego. Otóż wydaje się niezwykleważne, by zbudować bazę poparcia społecznego dla ekologicznej re-formy podatkowej. Niezwykle ważne jest zintegrowanie z ekologicznąreformą fiskalną kwestii ograniczenia rozwarstwienia społecznego.

W ostatnich latach w Polsce współczynnik mówiący o rozwar-stwieniu społecznym powiększył się z poziomu 0,28 proc. do 0,33proc. Oznacza to, że obecny model rozwoju gospodarczego jest roz-wojem niesprawiedliwym, tzn. przynosi korzyści bogatszym, nato-miast biedniejsi tych korzyści odnoszą mniej. Stąd właśnie niezwykleważne jest zintegrowanie ekologicznej reformy fiskalnej z ogranicze-niem rozwarstwienia społecznego. Ze wszech miar słuszny wydaje siępostulat wskazujący na konieczność poparcia rządowego dla ekolo-gicznej reformy fiskalnej. Ekologiczna reforma fiskalna wymagamocnego umocowania w rządzie. Obecny status Rady do Spraw

96

Zrównoważonego Rozwoju, która została powołana przy ministrześrodowiska, wydaje się zbyt słaby do promowania tego typu syste-mowych rozwiązań. W związku z tym – tu zwracam się do Komisji –warto rozważyć propozycję przeniesienia tejże Rady na poziom Pre-zesa Rady Ministrów, tak aby przewodniczącym Rady do SprawZrównoważonego Rozwoju stał się sam Prezes Rady Ministrów.Ważne, by dyskusje w tym zakresie odbywały się na poziomie rządo-wym, z uwzględnieniem Ministerstwa Gospodarki, Ministerstwa In-frastruktury, czy ministerstw zajmujących się kwestiami społecznymii zdrowotnymi.

Poseł Stanisław Dulias /niez./: Pierwsza rzecz, jaka mi się nasu-wa po wysłuchaniu tych referatów, to pytanie: czy to jest pobożneżyczenie, czy też chodzi o to, by wykazać się przed prasą? Następnepytanie, które się z tym wiąże to – czy jesteśmy gotowi do przepro-wadzenia tego typu reformy, zarówno organizacyjnie jak i finansowo?Nie mogę się zgodzić z przytoczonymi tu danymi. Chodzi o 15 mld złzwiązane z górnictwem. Otóż połowa tej kwoty to są odsetki. A ilepodatków dla państwa to górnictwo przyniosło? O tym jakoś się niemówi. Z kolei, jeśli chodzi o przykłady z Niemiec czy Londynu, niezapominajmy, że tam są pewne tradycje, inne drogi i inne odległościprzy dojazdach do pracy.

Warto też zastanowić się nad tym, że skoro przez 14 lat rząd niepodejmuje tego tematu, to widocznie jest ku temu jakaś przyczyna. Jaczuję pewnego rodzaju trwogę przed kolejną akcją czy przedsięwzię-ciem, które mielibyśmy podjąć bez przygotowania. Każda tego typureforma musi być zrozumiała dla społeczeństwa, musi mieć prawi-dłowy cel, a przede wszystkim musi być możliwa do realizacji.

W pełni popieram stanowisko prof. Stanisława Czai, który zwróciłuwagę na istotne problemy związane z możliwością przeprowadzeniaekologicznej reformy fiskalnej. Co tu mówić o ekologicznej reformiefiskalnej, kiedy od wielu lat nie możemy przeprowadzić zwykłej re-formy finansów publicznych.

97

Przedstawiciel Polskiego Klubu Ekologicznego Bogdan Szy-mański: Chciałbym podkreślić ogromne znaczenie dzisiejszego spo-tkania i pewnej praktyki, która kiedyś była standardem pracy KomisjiOchrony Środowiska – wtedy, gdy przygotowywano prawo ochronyśrodowiska, naszą zasadniczą ustawę. Kiedy staraliśmy się ocenić,jakie mechanizmy prawne funkcjonują w Unii Europejskiej, bo wła-śnie szykowaliśmy się do akcesji. Odbywało się wówczas szereg se-minariów i każde z nich ogromnie wzbogacało punkt widzenia zarów-no parlamentarzystów, którzy musieli ostatecznie podejmować decy-zje, jak i środowisk opiniotwórczych.

Niestety, teraz nam tego brakuje. Wiemy, że parlament jest prze-pracowany, ale kiedy czytałem opinię, wyrażoną przez wybitnegospecjalistę dla senackiej Komisji Ochrony Środowiska, po ostatniejzmianie prawa ochrony środowiska, to właśnie tam największym za-rzutem było to, iż jest to już dwunasta czy trzynasta zmiana prawa,które miało być względnie stabilne. Myślę, że dzisiaj, kiedy dokonu-jemy bardzo istotnych zmian w prawie ochrony środowiska przyda-łoby się takie seminarium, które wyjaśniłoby przynajmniej kilka rze-czy, jak chociażby rolę i strukturę Funduszu Ochrony Środowiska.

Sądzę, że w wielu punktach poszerzenie pracy Sejmu o taką kon-frontację poglądów – nawet, kiedy te poglądy są zupełnie różne –ogromnie ułatwia podejmowanie decyzji i wyjście poza pewne mity.Tu chciałbym zwrócić uwagę na mity, które bardzo przeszkadzająw pracy. Takim mitem jest chociażby kwestia wolności rynkowej.Niedawno mieliśmy do czynienia z ogromną presją na zwiększeniewyrębu polskich lasów. Była to presja wielkiego przemysłu drzewne-go, który doprowadził już do zniszczenia wielkich połaci lasów nakuli ziemskiej. To właśnie oni, korzystając z zasad wolnego rynku,wygrywają w każdym przetargu i niszczą małe firmy, które mogąprzystosować się do tego, że raz jest większa, raz mniejsza podażdrewna. Tak rolnictwo, jak i leśnictwo są tą dziedziną, która jest za-leżna od przyrody. Dlatego wszystkie prawa rynkowe muszą przedewszystkim to uwzględniać. Dalsza sprawa, to kwestia mieszkań i go-spodarstw rolnych.

98

W 2000 r. odbyło się seminarium i jest już opublikowana książkaprzez Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu na temat rodzin-nych gospodarstw rolnych. Niestety ustawa o ustroju rolnym tegotematu nie obejmuje. Nie potrafimy sobie poradzić z gangiem Amery-kanów, którzy tworzą olbrzymie świńskie fermy. Ani Urząd NadzoruBudowlanego, ani żaden inny nie jest w stanie nic tu zrobić. W tej salisłyszeliśmy w sprawozdaniu Inspekcji Ochrony Środowiska, że niewszczęto żadnej sprawy karnej z tytułu przestępstw czy wykroczeńprzeciwko środowisku. Musimy powszechnie się zmobilizować, żebynadać środowisku wartość zrozumiałą dla każdego. To, o czym mówiąprzedstawiciele Instytutu na rzecz Ekorozwoju, nie jest utopią. To jestmożliwe, tylko należy to inteligentnie wprowadzić. Następna rzecz.W ogóle nie doceniamy tego, co jest najcenniejsze: przestrzeni. Dla-czego jest taki problem z zaśmiecaniem okolic dużych miast, azwłaszcza obszarów, które są chronione? Proszę przejechać się mię-dzy Łomiankami a Modlinem, zobaczyć, co się dzieje między PuszcząKampinoską a szosą, gdzie jest obszar chronionego krajobrazu.

Wszędzie są ogromne magazyny, składy. Dlaczego? Bo terenchroniony jest najtańszy. My nie cenimy przestrzeni. Dzisiaj lobbyinwestorskie chce, żeby było jak najmniej ograniczeń w działalnościlokalizacyjnej. Nie bierze się pod uwagę, że narastanie sprzecznościspowoduje, że za 5 lat polska przestrzeń będzie niezwykle droga dlainwestycji. Pojawi się tyle sprzecznych oddziaływań, tyle niespójno-ści, że na pewno taniej byłoby dzisiaj sporządzić porządny plan wo-jewódzki, którego niestety nie można zrobić, bo każda gmina możemieć swoje kryteria rozwoju. Jeżeli my tego nie wycenimy i niewprowadzimy ogólnych zasad, to nadal będziemy dreptać w miejscu.

Wiceprezes Zarządu Instytutu Badań nad Gospodarką Ryn-kową Maciej Grabowski: Nie zgadzam się z panem Andrzejem Kas-senbergiem w jednej kwestii. Chodzi o to, że na terenie Unii Europej-skiej pewne działania też są podejmowane spójnie – mam tu na myślizintegrowaną ocenę regulacji, która uwzględnia zasadę zrównoważo-nego rozwoju. Jest to dobra metoda, żeby próbować godzić interesygospodarcze, socjalne i środowiskowe. Natomiast, co do samej meto-

99

dy czy możliwości wprowadzania podatków ekologicznych, to chciał-bym zwrócić uwagę, że kiedy powstał problem, czy Wielka Brytaniama wprowadzić euro, to rząd zlecił wykonanie oceny wprowadzeniaeuro i wpływu na gospodarkę brytyjską. Opracowanie liczyło 8 to-mów i prawie 2 tys. stron. Ocena była pozytywna, ale rząd na to sięnie zdecydował. Chodzi o to, że nawet mając tak doskonałe dane,decyzja może być inna. Nie jesteśmy w stanie znać wszystkich czyn-ników, krzywych popytu, elastyczności itd., natomiast są pewne ogól-nie obowiązujące reguły ekonomiczne, które mówią, że jeżeli towarjest tańszy, to się go po prostu więcej kupuje. W związku z tym, jeślipodatek będzie naniesiony, to sądzę, że będzie odwrotna reakcja. Są tudwa najbardziej istotne problemy. Jeden związany z konkurencyjno-ścią, o której była mowa. Generalnie trzeba powiedzieć, że konkuren-cyjność zależy od alokacji zasobów.

Ta alokacja może być różna, tzn. jeżeli jeden sektor jest mniejkonkurencyjny, to przy swobodnym wykorzystaniu tych zasobówgdzie indziej, gospodarka utrzyma swoją konkurencyjność – oczywi-ście w jakimś okresie. Tak więc nie ma tu czegoś takiego, że konku-rencyjność będzie zawsze jasna, ograniczona, jeżeli będą zmienionereguły gry. Po drugie, przykład podatku na energię elektryczną poka-zuje, że również w przypadku eksporterów towarów energochłonnychjest możliwość ograniczenia wpływu przez wzrost podatku. Jest roz-porządzenie ministra finansów, które reguluje tę sprawę. Zatem sąmetody, które są możliwe do zastosowania na dłuższą czy krótsząmetę. Tak samo jak i dla tych gospodarstw domowych, które prawdo-podobnie byłyby najbardziej narażone przy wprowadzaniu reformy –mówię głównie o kosztach energii. Tutaj też nie jest tak, że pewnychnarzędzi nie można wprowadzić.

Przedstawiciel Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii SejmuMirosław Sobolewski: Przemówiła do mnie prezentacja pana prof.Czai, który pokazał zakres niezbędnych badań oraz dylematów stoją-cych przed wszystkimi, którzy będą chcieli wdrażać ekologiczną re-formę fiskalną. Niewątpliwie takie prace studialne powinny być pod-jęte. Natomiast wydaje mi się, iż w międzyczasie należałoby unikać

100

rozwiązań politycznych, które stoją w ewidentnej sprzecznościz głównymi zasadami ekologicznej reformy fiskalnej, czyli idą w od-wrotną stronę niż to postulowane przesuwanie obciążeń finansowychz zasobów naturalnych na pracę. Różne publikacje prasowe – i nietylko – wskazują, że dzisiaj w polityce państwa ta zasada nie jest re-spektowana. Nie dalej niż w zeszłym tygodniu ukazała się notatka, zktórej wynika, że Ministerstwo Gospodarki i Pracy przygotowuje siędo zniesienia lub znacznego ograniczenia podatku akcyzowego naenergię elektryczną. Postulowane zmiany w ubezpieczeniu społecz-nym również nie wychodzą naprzeciw postulatom ekologicznej re-formy fiskalnej.

W związku z tym, zwracam się z pytaniem do pana ministra. Jak,deklarując poparcie dla idei ekologicznej reformy fiskalnej, Minister-stwo Środowiska ocenia kierunek realnych zmian zachodzącychw sferze polskiej polityki gospodarczej?

Przedstawiciel Akademii Ekonomicznej w Krakowie PiotrMałecki: Chciałbym podzielić się kilkoma uwagami do wystąpień,których wysłuchaliśmy. W jednym z nich pojawiły się wątpliwości, codo definicji opłat i podatków ekologicznych. Otóż zgodnie z tym, cotwierdzi OECD i Europejska Agencja Ochrony Środowiska, każdeobciążenie typu podatek czy opłata, jeśli ma jakikolwiek związek ześrodowiskiem, jeśli podstawa opodatkowania wpływa negatywnie naśrodowisko, to bez względu na intencję, jaką im nadano, taki podatekmożemy uznać za podatek ekologiczny, a właściwie proekologiczny.

W moim przekonaniu, w Polsce podatki proekologiczne funkcjo-nują, bowiem akcyza na paliwa czy akcyza na energię jest właśniepodatkiem proekologicznym. Chciałbym zwrócić uwagę na dwie rze-czy związane z podwójną dywidendą, o której dużo się mówi i co doktórej jest wiele wątpliwości. Oczywiście wpływ na środowisko jest tubezdyskusyjny. Natomiast bardzo zainteresowała mnie wspomnianaprzez pana prof. Czaję możliwość ucieczki w szarą strefę. Studiowa-łem na ten temat materiały i nigdzie nie znalazłem odniesienia doewentualnego zagrożenia, że w przypadku wprowadzenie proekolo-gicznej reformy fiskalnej ucieczka w szarą strefę miałaby miejsce.

101

Druga rzecz. Na pozytywne efekty, jak np. wpływ na gospodarkę,niewątpliwie trzeba będzie poczekać. Trzeci aspekt, na który chciał-bym zwrócić uwagę, to likwidacja antyekologicznych subsydiów. Jestto niezwykle ważne, bowiem wprowadzanie nowych podatków pro-ekologicznych, a z drugiej strony tolerowanie antyekologicznych sub-sydiów, to po prostu nic innego jak przekładanie pieniędzy z jednejkieszeni do drugiej. Reasumując, chciałbym podkreślić, że uważam, iżjest konieczność wprowadzenia takiej reformy w Polsce.

Koronnym argumentem – oczywiście przy różnych uwarunkowa-niach – jest to, iż przy wprowadzeniu reformy fiskalnej o proekolo-gicznym charakterze następuje wyraźne zmniejszenie opodatkowaniapracy i na pewno nastąpi efekt w postaci wzrostu zatrudnienia. Dodamjeszcze, że w Niemczech przed wprowadzeniem ekologicznej reformyfiskalnej sporządzono około 150 różnych ekspertyz i opracowań. Takpoważna jest skala problemu, który rzeczywiście wymaga przemyśle-nia, przeanalizowania, a przede wszystkim przedstawiania politykomdowodów na opłacalność takiego rozwiązania.

Przedstawiciel Centrum Prawa Ekologicznego Zbigniew Bu-kowski: Chciałbym zwrócić uwagę na jeszcze jeden element podat-ków ekologicznych, biorąc pod uwagę opłaty, z którymi w Polscemamy do czynienia. Jeśli porównamy te dwa systemy, to łatwo za-uważyć, że system opłatowy przy ewentualnym przekształcaniuw podatki ekologiczne jest o wiele prostszy od wyjątkowo skompli-kowanego w Polsce systemu podatkowego.

Wydaje się, że podatki ekologiczne mogą docelowo – oczywiściepo osiągnięciu pewnego poziomu, po przejściu ewolucji – być o wieleprostsze i łatwiejsze do zastosowania, jak również możliwe, że poten-cjalnie tańsze od obecnego systemu podatkowego.

Poseł Jan Chojnacki /SLD/: Czy pan minister mógłby się od-nieść do pytań i uwag podniesionych w dyskusji?

102

Podsekretarz stanu w MŚ Tomasz Podgajniak: Wszystkie de-cyzje tego typu konsultowane są w ramach rządu. W rozmowach mię-dzyresortowych nie podnoszono jeszcze sprawy zniesienia akcyzy odenergii elektrycznej. Jeżeli taka propozycja wypłynęłaby od ministragospodarki i pracy, to zapewne z dobrym uzasadnieniem, które poka-zywałoby, dlaczego i po co właśnie w tę stronę zmierzamy. Oczywi-ście akcyza nie jest najważniejszym elementem naszej polityki ekolo-gicznej. Jeżeli chodzi o wpływ na sektor energii, będziemy mieli doczynienia z dużo poważniejszymi wyzwaniami natury czysto admini-stracyjnej i to one mogą spowodować istotny wzrost cen energii –choćby związany z koniecznością inwestowania w przedsięwzięciadotyczące ograniczania emisji.

Przypomnę, że traktat akcesyjny zobowiązuje nas do ograniczeniaemisji z 800 tys. ton dwutlenku siarki, jaką w tej chwili mamy, do450 tys. ton już za dwa lata, a więc praktycznie rzecz biorąc, czekanas ogromna skala inwestycji, szacowana przez nas na około 11 mldzłotych. Tak więc w tym momencie odejście od podatku akcyzowegowcale nie jest złym rozwiązaniem, biorąc pod uwagę koniecznośćwygenerowania środków na te inwestycje.

Trzeba widzieć w całości wszystkie te kwestie. Instrumenty po-datkowe, jak powiedziałem wcześniej, są z punktu widzenia Minister-stwa Środowiska bardzo istotnym narzędziem, ponieważ wpływają naliberalizację gospodarki, obejmują wszystkie podmioty i dzięki temumogą skutecznie stymulować zachowania tych, którzy korzystają ześrodowiska. Z tego punktu widzenia staramy się rozpracowywać te-maty jak najgłębiej. Podjęliśmy bardzo intensywne prace i myślę, żena początku przyszłego roku będziemy mieli wypracowany, wspólniez ministrem gospodarki i pracy, pewien pogląd na temat działania wzakresie polityki produktowej.

Wszystkie dzisiejsze prezentacje pokazują, że zakres tego instru-mentu jest na poziomie kilku procent całego strumienia podatkowego,z jakim mamy do czynienia. Pewnie właśnie z tego powodu, że wszy-scy obawiają się różnych skutków ubocznych, które trudno jest nadzień dzisiejszy przewidzieć. Biorąc pod uwagę cele, jakie sobie w tejchwili stawiamy w Polsce – przede wszystkim spadek bezrobocia,

103

albo inaczej mówiąc wzrost produktywności społeczeństwa, czyliprzekroczenie bariery 60 proc. – musielibyśmy stymulować wszystkiemechanizmy finansowe, żeby rzeczywiście koszty pracy się obniżały,ale też żeby opłacało się ludzi zatrudniać.

Tak więc musimy szukać takich instrumentów finansowych, którebędą promowały zatrudnienie. Być może ta koncepcja, którą KomisjaEuropejska w Zintegrowanej Polityce Produktowej ostatnio lansuje,żeby obniżyć podatek VAT od tych usług i produkcji, które wymagajądużego nakładu pracy, to jest właśnie myślenie w dobrym kierunku,jednocześnie przyczyniające się do wzrostu dochodów państwa takżepoprzez zmniejszenie obciążeń natury socjalnej. Zagadnienie to jestw ogóle bardzo skomplikowane. Pan prof. Stanisław Czaja przyjął nasiebie dość niewdzięczną rolę "adwokata diabła", pokazując proble-my, z jakimi będziemy się stykać.

Rząd, politycy muszą sobie zdawać sprawę także z możliwych za-grożeń, z konieczności bilansowania budżetu i dlatego mówimy takostrożnie, bez hurraoptymizmu. Oczywiście dobrze byłoby powie-dzieć: tak, dzisiaj wdrażamy ekologiczną reformę fiskalną, ale przedewszystkim musimy przekonać do tego i polityków i społeczeństwo, żemamy do czynienia z użytecznym narzędziem, które ten efekt po-dwójnej dywidendy istotnie przynosi, a nie jest to tylko hipoteza ba-dawcza.

Prezes InE Andrzej Kassenberg: Zacznę od odpowiedzi posłowiStanisławowi Duliasowi. Otóż trudno nazwać pobożnym życzeniemto, co w Szwecji działa już od 1990 r., w Danii od 1994 r., w Holandiii w Wielkiej Brytanii od 1996 r., w Finlandii od 1997 r., a w Niem-czech, Norwegii i we Włoszech od 1999 r. Tam wykonano pewnąpracę, odpowiednio się przygotowano i wydaje się, że także tę pracępowinniśmy my wykonać. Nam nie chodzi o to, żeby od jutra wdrażaćekologiczną reformę fiskalną, ale żeby potraktować ją poważnie. Oce-nić, jak może funkcjonować w Polsce, zwłaszcza w kontekście za-trudnienia, o czym mówił pan minister. Sądzę, że to jest właśnie tenpowód, dla którego tak usilnie ku temu dążymy. Oczywiście wcale niechodzi o to, żeby wszystkie te prace wykonywał Instytut na rzecz

104

Ekorozwoju, bo nie jest to nasza rola. Myśmy tylko wywołali problemi staramy się go pokazać.

Proszę zauważyć, że aby wypełnić unijne dyrektywy ekologiczne,musimy wydać 35-40 mld euro. W związku z tym, każde obniżenieemisji zanieczyszczeń, które zmniejsza ilość wydatków na rozwiąza-nia typu „końca rury" jest dla nas korzystne. O tym też trzeba pamię-tać. Kwestią zasadniczą jest to, o czym mówi czołowy ekonomistaPorter: czy ostre przepisy ekologiczne przyczyniają się do wzrostukonkurencyjności przedsiębiorstw? Jest wiele dowodów, że tak sięwłaśnie dzieje. Trzeba zatem zastanowić się, czy tego typu reformanie mogłaby pomóc naszym przedsiębiorstwom stać się bardziej kon-kurencyjnymi. Ja nie mówię, że tak na pewno będzie. Ale jeśli tegonie zbadamy, to nie będziemy o tym wiedzieć.

Chciałbym też kilka rzeczy sprostować. Otóż, jeśli chodzi o 15mld zł, to NIK ocenił, że górnictwo węgla kamiennego tyle właśniedostało w formie dotacji czy ulg, łącznie z tą z 1 stycznia 2003 r.,kiedy wszystkie niezapłacone opłaty ekologiczne zostały umorzone.Nawiasem mówiąc, ciekawy jestem, czy dzisiaj, kiedy górnictwo jestw dobrej sytuacji, zostanie to zwrócone do budżetu. Następna sprawa– nie mówiłem, że lansujemy tę ideę od 14 lat, tylko od 8 lat. 14 latodnosiło się do Szwecji. Głównie chodzi o to, żeby Ministerstwo Śro-dowiska, Ministerstwo Finansów i Ministerstwo Gospodarki i Pracyspróbowało wspólnie wysupłać trochę grosza i poprzez KBN zamówićodpowiednie opracowania, powołać zespół, który powiedziałby nam,jak mechanizm ekologicznej reformy fiskalnej mógłby zostać wyko-rzystany w naszych polskich warunkach. Jeśli chodzi o kwestieucieczki w szarą strefę, to wydaje mi się, że sprawa jest mocno prze-sadzona, skoro mówimy o neutralności budżetowej i o tym, że skalatego zjawiska nie jest duża.

Poseł Jan Chojnacki /SLD/: Temat rzeczywiście jest niezwykleważny i drażliwy społecznie, bowiem mówimy o zrównoważonymrozwoju, co oznacza pogodzenie interesów gospodarki, interesówekologii i podstawowego interesu: interesu człowieka. Dlatego mó-wiąc o tych wszystkich mechanizmach, trzeba zdawać sobie sprawę,

105

na ile możemy obciążyć społeczeństwo w danym momencie. Wszyscyzdajemy sobie sprawę, że należy dążyć, aby środowisko było jak naj-mniej zanieczyszczone, żeby była produkcja i żeby ludzie byli zado-woleni. Każdy z nas tego chce. Nie wiem, czy znajdzie się jakiś poli-tyk, który chciałby mieć wokół siebie zdewastowane środowisko, byletylko kominy dobrze dymiły.

Pamiętajmy jednak, że są pewne realia, których jeszcze dzisiaj niemożemy pokonać. Chodzi o realia ekonomiczne, ale również o realiainformacyjne, żeby móc pokazać społeczeństwu, że jeśli pójdziemyw tym kierunku, to odniesiemy taki to, a taki sukces. Mówiono tu np.o energii. Jest energia geotermalna, ale jakoś nie potrafimy się z tymprzebić. Przy transporcie podawano przykłady transportu samocho-dowego. A co z kolejami regionalnymi, o których zupełnie zapomnie-liśmy i do których dziś trzeba dopłacać?

Słusznie poruszono problem lasów. Ale kto te lasy wycina? Czyprzypadkiem nie firmy z krajów wysoko rozwiniętych, gdzie mówisię, że dbają o ekologię. Często jest tak, że co innego się mówi, a ina-czej się realizuje. Jak pogodzić np. kwestie zagospodarowania prze-strzennego z samodzielnością gmin? Takich problemów jest wiele.Uważam, że zbyt mało jest informacji na ten temat, iż warto poczekać5-10 lat, aby przekonać się, że to wszystko obróci się na naszą ko-rzyść.

Dziękuję wszystkim za udział w posiedzeniu, za ciekawą dysku-sję. Mam nadzieję, że w najbliższym czasie podjęte będą prace zmie-rzające do pogłębionej analizy przedstawianych tu dzisiaj nowychrozwiązań. Zamykam posiedzenie Komisji Ochrony Środowiska, Za-sobów Naturalnych i Leśnictwa.

Konferencje i Seminaria 2(58)05 -...

Documents

Transcript of Konferencje i Seminaria 2(58)05 -...