J. Osinksi ekonomicznego Publikacje KES, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2009

z r o z u m i e

k r y z y s

3

UNIA EUROPEJSKA WOBEC KRYZYSU EKONOMICZNEGO

z r o z u m i e

k r y z y s

3

UNIA EUROPEJSKA WOBEC KRYZYSU EKONOMICZNEGOw numerze: J. BARCZ, W. MORAWSKI, A. NOWAK-FAR, L. ORZIAK, J. SZLACHTA, K. UKROWSKA redakcja naukowa: J. OSISKI

SZKOA GWNA HANDLOWA W WARSZAWIE WARSZAWA 2009

Recenzent Sawomir Sztaba Korekta Izabela Raska

Copyright by Szkoa Gwna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2009Wszelkie prawa zastrzeone. Kopiowanie, przedrukowywanie i rozpowszechnianie caoci lub fragmentw niniejszej publikacji bez zgody wydawcy zabronione.

Wydanie I ISBN 978-83-7378-478-9 Szkoa Gwna Handlowa w Warszawie Oficyna Wydawnicza 02-554 Warszawa, al. Niepodlegoci 164 tel. 022 564 94 77, 022 564 94 86, fax 022 564 86 86 www.wydawnictwo.waw.pl, www.sgh.waw.pl/wydawnictwo/ e-mail: [email protected] okadki Krzysztof Garbaliski

Skad i amanie Studio DTP WHITE, Warszawa white.pl

Druk i oprawa ESUS Drukarnia cyfrowa 61-855 Pozna , ul. Wierzbi cice 35 www.esus.pl

Zamwienie 123/IX/09

SPIS TRECIWstp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Jan Barcz Reforma ustrojowa Unii Europejskiej a kryzys nansowy . . . . . . . . . 13 1. Trzy kryzysy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2. Scenariusze rozwoju ustrojowego Unii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 3. Zasadnicze wyzwania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 4. Wnioski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Jacek Szlachta Fundusze strukturalne Unii Europejskiej a ograniczanie skutkw kryzysu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1. Uwagi wstpne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2. Zmiana klimatu wobec europejskiej polityki spjnoci . . . . . . . . . . . . 34 3. Kierunki i strumienie nansowe europejskiej polityki strukturalnej w Polsce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 4. Skala i zakres dziaa podejmowanych w ramach europejskiej polityki strukturalnej w latach 20072013 . . . . . . . . . . . 39 5. Modykacja rozwiza prawnych i pozaprawnych na lata 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 6. Wnioski i rekomendacje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 7. Wpyw kryzysu spoeczno-gospodarczego na reform europejskiej polityk spjnoci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Katarzyna ukrowska Budet oglny Unii Europejskiej w warunkach kryzysu . . . . . . . . . . . 53 1. Uwagi wstpne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 2. Pojcie budetu oglnego i zasady systemowe warunkujce jego dziaanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

6

Spis treci

3. Presje na budet wynikajce z kryzysu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 4. Moliwe skutki kryzysu i realno zagroe z nich wynikajcych . . . . . 63 5. Budet oglny a kryzys nansowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 6. Wnioski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

Artur Nowak-Far Narzdzia Unii Europejskiej w przeciwdziaaniu skutkom wiatowego kryzysu nansowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 1. Uwagi wstpne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 2. Oglne ramy stosowania narzdzi przeciwdziaania skutkom kryzysu nansowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 3. Globalny kryzys nansowy jako wyzwanie dla wydajnoci prawnoinstytucjonalnej Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 4. Kluczowe inicjatywy Unii Europejskiej w obliczu kryzysu . . . . . . . . . . 90 5. Wnioski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Wojciech Morawski Rola nadzoru bankowego w obecnym kryzysie ekonomicznym . . . 103 1. Jak znalelimy si w tym miejscu? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 2. Co trzeba zrobi, eby z tego wyj? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 3. Na czym polega gwny problem? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Leokadia Orziak Strefa euro wobec kryzysu gospodarczego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 1. Uwagi wstpne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 2. Rola polityki pieninej Europejskiego Banku Centralnego . . . . . . . 121 3. Dziaania w ramach polityki budetowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 4. Perspektywy ewolucji sytuacji makroekonomicznej . . . . . . . . . . . . . . 127 5. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 Zakoczenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

WSTP

Opracowanie zawiera pene teksty wystpie autorw podczas trzeciego seminarium naukowego organizowanego przez Kolegium Ekonomiczno-Spoeczne SGH na temat: Nauki spoeczne wobec kryzysu ekonomicznego. Seminarium odbyo si w dniu 16 czerwca 2009 r. i byo zatytuowane: Unia Europejska wobec kryzysu ekonomicznego. Stanowio kontynuacj cyklu powiconego wspczesnemu kryzysowi nansowemu i gospodarczemu rozpocztego seminarium naukowym Kolegium Ekonomiczno-Spoecznego w dniu 1 grudnia 2008 r. Wszystkie trzy seminaria, a take kolejne planowane w przyszoci maj na celu przedstawienie wszechstronnej wiedzy z zakresu rnych nauk spoecznych, dotyczcej analizy genezy, przebiegu, a take rnorodnych skutkw oraz rozwiza teoretycznych i praktycznych, ktre mogyby przeciwdziaa ujemnym skutkom kryzysu lub je neutralizowa. Su rwnie dokonywaniu ocen rodkw zaradczych podejmowanych w poszczeglnych pastwach, strukturach Unii Europejskiej i organizacjach midzynarodowych oraz podejmuj prb syntezy wnioskw pyncych z tych dziaa. Tematyka trzeciego seminarium dotyczya Unii Europejskiej ze wzgldu na to, i z jednej strony stanowi ona bezporednie otoczenie dla polskiej gospodarki i naszego rozwoju spoecznego, a z dru-

8

Wstp

giej Polska jako wany czonek zintegrowanej Europy bierze udzia w przedsiwziciach i decyzjach unijnych, ktre maj na celu przeciwdziaanie negatywnym skutkom kryzysu dla gospodarki europejskiej i ycia mieszkacw kontynentu. Jednoczenie dane dotyczce gospodarki poszczeglnych pastw UE po I kwartale 2009 r., odnoszce si do wielkoci PKB czy stopy bezrobocia, staway si alarmujce. Na pzykad, PKB Francji w I kwartale 2009 r. zmniejszy si w porwnaniu z analogicznym kwartaem 2008 r. o 3,2%, PKB Wielkiej Brytanii w tym samym okresie zmniejszy si o 4,1%, PKB Woch zmniejszy si o 5,9%, natomiast PKB najwikszej unijnej gospodarki Niemiec spad a o 6,9%. Jeli dodamy do tego gboki kryzys wrd batyckich tygrysw (np. w omawianym okresie PKB otwy zmniejszy si o 18,6%), to sytuacja wyglda powanie. W sumie PKB pastw UE zmniejszy si w omawianym okresie o 4,4%, co w historii procesu integracji europejskiej nigdy nie miao miejsca. Stao si tak mimo podejmowanych na szerok skal dziaa zaradczych zarwno na szczeblu UE, jak i w kadym ze wspomnianych pastw. Wrd dokumentw unijnych zwizanych z przeciwdziaaniem kryzysowi wymieni naley przedstawiony przez Komisj Europejsk komunikat From Financial Crisis to Recovery: A European Framework for Action z 29 padziernika 2008 r. oraz przedoony w dniu 26 listopada 2008 r. take w formie komunikatu plan naprawczy A European Economic Recovery Plan, ktry zosta nastpnie przyjty na posiedzeniu Rady Europejskiej odbywajcej si w dniach 1112 grudnia 2008 r. Natomiast wrd rzdowych (publicznych) planw pomocowych dla gospodarki narodowej wskazuje si na: Wielk Brytani, gdzie deklarowana warto pomocy publicznej do koca I kwartau 2009 r. wyniosa 656 mld USD, Niemcy 643 mld USD, czy Irlandi 624 mld USD. Dodatkowo jako przykady interwencji rzdu podaje si plany pomocy dla przemysu samochodowego w Francji czy Niemczech oraz dziaania zmierzajce do wzmocnienia systemu bankowego i poszczeglnych bankw nacjonalizacj w Wielkiej Brytanii banku Northern Rock (koszt ok. 55 mld GBP), wsparcie nansowe banku Hypo Real Esteta

Wstp

9

w Niemczech (koszt ok. 50 mld EUR) czy pomoc dla grupy nansowej Fortis udzielon przez pastwa Beneluksu (koszt ok. 11,2 mld EUR). Naley jednak podkreli, e podjte dziaania, zwaszcza w skali poszczeglnych pastw, wielu specjalistw od nansw, ekonomistw, politologw, prawnikw, politykw, a take jak wynika z bada opinii publicznej wielu obywateli przyjo jako kontrowersyjne, nieuzasadnione, a nawet niezgodne z prawem. Ten ostatni aspekt wydaje si bardzo interesujcy dla analiz naukowych w przyszoci, ju dzi bowiem wiadomo, e w wielu przypadkach w poszczeglnych pastwach europejskich, ale take w USA czy Japonii, rodki te zostay przekazane na wspomniane cele bez jakiejkolwiek kontroli, przede wszystkim ze strony parlamentw, a naciski wywierane przez organy wykonawcze, np. w USA na kongresmanw, aby zgodzili si na tego rodzaju dziaania, byy bez precedensu. Prezentowane w opracowaniu teksty obejmuj wane, w moim przekonaniu, zagadnienia, ktre mog mie istotne znaczenie w warunkach kryzysu gospodarczego, a w przypadku jego pogbiania si take kryzysu spoecznego. Na pewne symptomy tego ostatniego w skali Europy wskazywano tu po czerwcowych wyborach do Parlamentu Europejskiego. Znalazo to wyraz m.in. we wzrocie popularnoci partii skrajnych (populistycznych) w wyborach i zwikszeniu liczby ich mandatw w parlamencie. Jednake dopiero kolejne wybory do parlamentw narodowych w II poowie 2009 r. i w 2010 r. dadz, jak sdz, wiarygodn i potwierdzon odpowied na pytanie, czy rzeczywicie taka tendencja wystpuje. W aspekcie teoretycznym w ramach trzeciego seminarium podjto prb szukania odpowiedzi i rozwizania kilku zasadniczych problemw. Zastanawiano si, na ile dokonywana obecnie reforma instytucjonalna UE zwizana z Traktatem z Lizbony jej sukces lub poraka moe wpyn na skuteczno i tempo wychodzenia z kryzysu przez pastwa UE. Wane byo take dokonanie przegldu instrumentw (narzdziowych moliwoci), jakie posiada UE, ktre mog by wykorzystane w walce z kryzysem. Do powszechnie, zwaszcza w nowych

10

Wstp

pastwach czonkowskich, traktuje si fundusze strukturalne UE i ich wykorzystanie jako znaczcy element przeciwdziaajcy obnianiu si tempa wzrostu gospodarczego, a take sprzyjajcy zachowaniu pozytywnych tendencji w rozwoju spoecznym. Wspnansowanie inwestycji infrastrukturalnych z funduszy europejskich pozwala rwnie na stworzenie materialnych podstaw do rozwoju gospodarczego w przyszoci, kiedy rozpocznie si proces poprawy sytuacji gospodarczej i powrci tendencja wzrostowa. W warunkach kryzysu niezwykle istotnego znaczenia nabiera realizacja budetu oglnego UE, cho i w tym zakresie pojawiy si i mog jeszcze powsta nowe napicia i problemy, ktre wypadaoby przewidzie. Bardzo istotnym zagadnieniem teoretycznym jest podejmowana niemal przez wszystkich autorw kwestia rnic w rozwoju kryzysu w pastwach strefy euro w relacji do pozostaych pastw czonkowskich UE. Ta oglna kwestia skaniaa rwnoczenie do analiz czstkowych, zmierzajcych do sformuowania odpowiedzi na pytanie, na ile przystpienie Sowacji do strefy euro 1 stycznia 2009 r. uchronio j przed niektrymi negatywnymi skutkami kryzysu. Na tym tle pogbionej teoretycznej analizy i zastanowienia wymaga kwestia polskiej akcesji do strefy euro, jej czasu i tempa oraz ewentualnej daty przystpienia do ERM II. Stanowiska politykw s w zasadzie znane, cho w sytuacji kryzysu ulegaj ewolucji w kierunku racjonalizacji, a nie dogmatyzacji poszczeglnych elementw wspomnianego procesu. Wymaga on bdzie realistycznej decyzji politycznej, ale co waniejsze wczeniej wymaga bdzie stworzenia systemu wsppracy i koordynacji dziaa wielu wspuczestniczcych w nim podmiotw, a przede wszystkim Ministerstwa Finansw i NBP. Wobec tendencji do wzmacniania nadzoru bankowego na szczeblu unijnym, poprzez kontrol nad EBC, a take stworzenia ponadnarodowych regu i standardw nadzoru bankowego dla pastw czonkowskich bdcych poza stref euro, rwnie ten problem wymaga istotnych ustale teoretycznych. W powszechnej ocenie bowiem sabo nadzoru bankowego (zwaszcza w USA) bya jedn z istotnych przy-

Wstp

11

czyn kryzysu nansowego drugiej poowy 2007 r. To zagadnienie take naley zaliczy do bardzo istotnych w aktualnej sytuacji. Seminarium stao si jednak forum do wymiany zda i opinii rwnie w innych kwestiach, co byo rezultatem obecnoci naukowcw, praktykw zwizanych z instytucjami UE, politykw, przedstawicieli administracji centralnej, doktorantw, studentw i przedstawicieli mediw z rnych orodkw, praktycznie z caej Polski. W gbokim przekonaniu organizatorw wanie ten fakt powoduje, i za wczenie jest obecnie, by mwi o rezultatach trzeciego seminarium. Mamy bowiem nadziej, e pobudzio ono dyskusje i wymian pogldw w innych rodowiskach i zaowocuje w przyszoci interesujcymi badaniami, publikacjami czy rozprawami doktorskimi. Liczymy take na zachcenie do uczestnictwa w naszych spotkaniach Pastwa wsppracownikw, doktorantw i studentw z rnych orodkw naukowych i instytucji. Podobnie jak wczeniej, organizatorzy seminarium i autorzy wystpie, przede wszystkim z Kolegium Ekonomiczno-Spoecznego SGH, wdziczni bd za uwagi, sugestie i propozycje kierowane pod ich adresem. Bd one wykorzystywane dla doskonalenia formuy organizacyjnej i merytorycznej seminarium, tym bardziej e czwarte spotkanie zaplanowane zostao na listopad 2009 r. Joachim Osiski

Jan Barcz

REFORMA USTROJOWA UNII EUROPEJSKIEJ A KRYZYS FINANSOWY1. Trzy kryzysyMimo niewtpliwych sukcesw procesu integracji europejskiej diagnoza obecnej sytuacji jest jednoznaczna: Unia Europejska znajduje si w gbokim kryzysie. Najbardziej widocznym jego przejawem jest przebieg prac nad reform ustrojow Unii, trwajcych od co najmniej 2000 r. Ju trudnoci w procedurze ratykacji Traktatu z Nicei zapowiaday, e nie bdzie to proces atwy. Odrzucenie Traktatu konstytucyjnego (i to w dwch pastwach zaoycielskich Wsplnot we Francji i w Niderlandach) tylko potwierdzio tak sytuacj. Rwnie procedurze ratykacji Traktatu z Lizbony towarzysz powane problemy, a jego los mimo konsekwentnie realizowanego scenariusza ratunkowego1 nie jest jednoznaczny. Jednoczenie atwo jest zauway, e przyczyny problemw reformy ustrojowej Unii nie le przede wszystkim w sprawach instytucjonalnych, lecz sigaj znaczenie gbiej s wyrazem bezradnoci wobec zasadniczych wyzwa strukturalPor. Konkluzje przyjte podczas spotkania Rady Europejskiej 1819 czerwca 2009 r.1

14

Jan Barcz

nych, z ktrymi konfrontowania jest Unia w dobie globalizacji. Chodzi zwaszcza o nastpujce problemy: Okrelenie kierunku dalszego rozwoju wsplnotowego rynku wewntrznego. Chodzi zwaszcza o okrelenie relacji midzy europejskim modelem spoecznym a dalsz liberalizacj w ramach rynku wewntrznego. Bez silnego impulsu w dziedzinie liberalizacji zwaszcza sektorw kreujcych koszty (energii, transportu, infrastruktury) oraz sektora usug (przynoszcego znaczc cz dochodu narodowego w pastwach czonkowskich) trudno bdzie uzyska powany impuls dla wzrostu gospodarczego. Powanym wyzwaniem jest utrzymanie efektywnoci wsplnotowych regu konkurencji, przede wszystkim w dziedzinie pomocy publicznej. Coraz pilniejszym wyzwaniem staje si reforma wsplnej polityki rolnej. Umocnienie tosamoci politycznej Unii Europejskiej. Skal problemu ukazaa w latach 90. wojna na Bakanach, z ktr tak potna gospodarczo struktura jak Unia nie moga sobie poradzi, a ostatnio ukazuje wymiar tych wyzwa zagroenie terroryzmem. Naley pamita, e zakoczenie kryzysu bakaskiego w latach 90. byo moliwe dziki zaangaowaniu si Stanw Zjednoczonych, a u samych jego rde tkwiy po czci rozbienoci interesw midzy najwaniejszymi starymi pastwami czonkowskimi UE. Z drugiej strony, Unia aspiruje do uczestniczenia w procesie decyzyjnym w skali globalnej, nie bdc w stanie przej stosownej czci odpowiedzialnoci (Zbigniew Brzeziski nie bez racji okreli to jako zachowanie pasoytnicze2). Postulat samoograniczenia si Stanw Zjednoczonych w polityce globalnej, jako jedynego obecnie mocarstwa wiatowego, rwnie pozostanie pusty dopty, dopki Unia nie stanie si wiarygodnym i wydolnym partnerem. Pojawiaj si rwnie inni powani aktorzy w skali globalnej, jak Chiny czy Indie. Unia potrzebuje wic tosamoci politycznej takiej przemiany, aby moga dziaa skutecznie na arenie midzynaro2

Z. Brzeziski, Wybr. Dominacja czy przywdztwo, Krakw 2004, s. 107.

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej a kryzys finansowy

15

dowej. Przeksztacenie to moe odby si jedynie w ramach wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa, a zwaszcza w ramach wsplnej polityki bezpieczestwa i obrony. Kontynuacja strategii rozszerzenia. Wsplnoty i Unia maj wielk si przycigania. Liczba pastw czonkowskich zwikszya si z 6 pastw zaoycielskich do (obecnie) 27. Strategia rozszerzenia naley bez wtpienia do najwikszych sukcesw procesu integracji, przynosi bowiem ze sob rozszerzenie strefy demokracji i gospodarki rynkowej, stabilizuje w tym znaczeniu pastwa znajdujce si w procesie transformacji, jest efektywnym instrumentem gwarancji bezpieczestwa (bez wtpienia wczenie do grona pastw czonkowskich UE pastw Bakanw Zachodnich jest najlepszym stojcym obecnie do dyspozycji mechanizmem, ktry zagwarantuje w tym regionie trwa stabilno polityczn). W perspektywie strategicznej przyjcie Turcji i stworzenie perspektywy dla Ukrainy jest wanym warunkiem odgrywania przez Uni roli aktora globalnego. Jednoczenie percepcja spoeczna strategii rozszerzenia wrd pastw czonkowskich jest bardzo zrnicowana. Rozszerzenie w 2004 r. wywoao reakcj spoeczn w czci starych pastw czonkowskich, ktra przyczynia si do odrzucenia Traktatu konstytucyjnego, natomiast akces Bugarii i Rumunii w 2007 r., sabo przygotowanych do czonkostwa w UE, przyczyni si do umocnienia wstrzemiliwego nastawienia wobec dalszego rozszerzania Unii. Wymienione problemy strukturalne przenikaj wyzwania polityczno-ustrojowe majce zasadnicze znaczenie. Chodzi tu, z jednej strony, o okrelenie ustrojowego ksztatu procesu integracji europejskiej. Problem ten znajduje wyraz w obawach, i Unia Europejska przeksztaci si w rodzaj europejskiego superpastwa kosztem suwerennoci pastw czonkowskich. Obawa ta zdominowaa debat polityczn w ostatnich latach po czci za spraw beztroski europejskich politykw, po czci za z tego wzgldu, e groba utraty suwerennoci jest zawsze nonym argumentem dla ugrupowa niechtnych wobec procesu integracji europejskiej. W tle tej dyskusji pozostaway uzgodnienia o zasadniczej

16

Jan Barcz

wadze ustrojowej zawarte zarwno w Traktacie konstytucyjnym, jak i w Traktacie z Lizbony, ktre proponuj przeksztacenie Unii w jednolit organizacj midzynarodow, a wic w struktur kreowan przez pastwa czonkowskie w umowie midzynarodowej i posiadajc tyle kompetencji, ile pastwa te jej powierz. Z drugiej strony, chodzi o zasadniczy problem strukturalny dotyczcy zachowania spjnoci procesu integracji europejskiej. Wzrost liczby pastw czonkowskich poczony z wielkim zrnicowaniem ich wydolnoci gospodarczej i politycznej nie tylko w nowym wietle stawia problem przywdztwa w Unii Europejskiej, lecz rwnie umacnia pokus zrnicowania statusu poszczeglnych pastw czonkowskich. Pewne zrnicowanie wystpuje w Unii ju obecnie, i to w wanych dziedzinach (Unii Gospodarczej i Walutowej, przynalenoci do obszaru Schengen). Jest ono zjawiskiem, ktre bdzie towarzyszyo procesowi integracji europejskiej i nie zagraa jego spjnoci, o ile przebiega w ramach prawnych tego procesu. Obecnie jednak rwnie w zwizku z dyskusj nad kontynuacj strategii rozszerzenia pojawiaj si koncepcj gbszego zrnicowana rnych grup pastw czonkowskich. W sumie Unia konfrontowana jest obecnie z trzema kryzysami o rnym ciarze gatunkowym, niemniej powizanymi midzy sob: z kryzysem ustrojowym, kryzysem substancjalnym i ostatnio kryzysem nansowym. Podstawowym wyzwaniem pozostaje okrelenie strategii dla wyzwa strukturalnych (kryzysu substancjalnego), sama reforma ustrojowa jest bowiem wana i z pewnoci uatwi realizacj takiej strategii, z drugiej jednak strony nie jest w stanie rozwiza problemw strukturalnych. W tym kontekcie kryzys nansowy odegra istotn rol w tym sensie, e wyostrzy kontury, w penym zakresie ukaza istniejce problemy. Nie jest to bez znaczenia, jeli zwaymy, e zasadniczym problemem w toku reformy substancjalnej i ustrojowej Unii pozostaje jej spoeczna percepcja, opisywana terminem decytu legitymacji demokratycznej. Kryzys nansowy moe te uatwi polemik z argumentami antyintegracyjnymi o charakterze populistycznym.


17

2. Scenariusze rozwoju ustrojowego UniiProces integracji europejskiej znajduje si obecnie w okresie przeomowym. Otwarte s bowiem co najmniej trzy zasadnicze opcje dalszego scenariusza3, przy czym nie mona wykluczy rnego rodzaju rozwiza porednich. Opcje te oscyluj midzy scenariuszem przezwycienia przez Uni obecnego kryzysu, przeksztacenia si Unii w efektywnie dziaajc organizacj midzynarodow o charakterze polityczno-gospodarczym i w efekcie zagwarantowania Unii i jej pastwom czonkowskim wanego miejsca w procesie decyzyjnym w skali globalnej, a scenariuszem renacjonalizacji i fragmentacji procesu integracji europejskiej. Z kolei ten skrajny scenariusz polegaby nie tyle na likwidacji Unii, ile raczej na takim gbokim zrnicowaniu wrd pastw czonkowskich, ktre prowadzioby do realizacji wsko pojmowanych interesw samodzielnie przez rne grupy pastw, co skutkowaoby marginalizacj niektrych z nich. Wariant optymalny. Unia Europejska dysponuje obecnie dobrym punktem wyjcia, aby pastwa czonkowskie mogy realizowa wariant optymalny efektywnej Unii Europejskiej, ktra zajmie wane miejsce w procesie decyzyjnym w skali globalnej. Uwarunkowania prowadzce do realizacji takiego scenariusza s stosunkowo jednoznaczne: konsekwentne pogbianie liberalizacji w ramach wsplnotowego rynku wewntrznego i wspieranie takich tendencji w skali globalnej (WTO); rozwijanie i umacnianie przestrzeni wolnoci, bezpieczestwa i sprawiedliwoci, zwaszcza wiksze uczestnictwo w zwalczaniu zagroe globalnych (terroryzmu i innych form przestpczoci zorganizowanej) oraz zarzdzaniu kryzysowym w skali midzynarodowej;

Por. J. Barcz, Unia Europejska na rozstajach. Dynamika i gwne kierunki rozwoju reformy ustrojowej, Warszawa 2008, s. 28 i nast.

3

18

Jan Barcz

umocnienie wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa, gwnie komponentu polityki bezpieczestwa i obrony (przy solidnej i wiarygodnej wsppracy z NATO i Stanami Zjednoczonymi); kontynuacja strategii rozszerzania Unii, tak aby stabilizowaa ona regiony zagroone (Bakany Zachodnie) oraz zyskiwaa nowe strefy warunkujce umacnianie jej pozycji jako podmiotu globalnego (Turcja, w dalszej perspektywie Ukraina). Renacjonalizacja i fragmentacja procesu integracji europejskiej. Wariantu takiego nie mona lekceway. W znaczcej czci starych pastw czonkowskich dominuje niech do Unii, a w kadym razie znaczca rezerwa w stosunku do pogbiania liberalizacji w ramach rynku wewntrznego, wynikajca po czci z bezwadu gospodarki socjalnej. Klaustrofobia spoeczno-polityczna prowadzi rwnie do wielkiej niechci wobec dalszego rozszerzania Unii. Mona nawet miao stwierdzi, e spoeczestwa starych pastw czonkowskich maj trudnoci z zaakceptowaniem przyjcia nowych czonkw w latach 2004 i 2007. Suszne wydaje si domniemanie, e turbulencje wok Traktatu konstytucyjnego spowodowaa nie tyle perspektywa przyjcia Turcji, ile brak spoecznej akceptacji rozszerzenia z lat 2004 i 2007. Wrd pastw czonkowskich UE wystpuje rwnie rozkojarzenie w stosunku do wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa oraz jakoci i sposobu uoenia relacji ze Stanami Zjednoczonymi. Jednoczenie w niektrych nowych pastwach czonkowskich wystpio zjawisko okrelane jako syndrom nowych pastw. Polega ono na tym, e cz z nich po spenieniu przesanek akcesyjnych i uzyskaniu czonkostwa w Unii zacza si zachowywa tak, jakby nie byy pastwami czonkowskimi Unii; w samej Unii upatruj one zagroenie dla wasnej suwerennoci i interesw. Naoyy si na to procesy wewntrzpolityczne, budzce wtpliwoci w wietle kryteriw pastwa demokratycznego4. Naley przy tym wzi pod uwag, e o ile Unia zaPor. P. Grudziski, Pastwo inteligentne. Polska w poszukiwaniu midzynarodowej roli, Toru 2008, s. 120 i nast.4


19

pomoc ostrych mechanizmw kontroluje spenianie przez pastwa czonkowskie wymogw rynku wewntrznego, o tyle w dziedzinie standardw pastwa demokratycznego tego rodzaju mechanizmw w zasadzie brak (w skrajnym przypadku mona by sign do postanowie art. 7 TUE, zezwalajcego na zawieszenie w prawach pastwa czonkowskiego takiego pastwa, ktry w sposb racy i trway narusza zasady demokracji). Niezalenie jednak od rde politycznych, poczenie niechci spoecznej w stosunku do reformy Unii w starych pastwach czonkowskich oraz braku mocnego przywdztwa politycznego w Unii z niejasnymi koncepcjami na temat znaczenia procesu integracji wrd tzw. elit politycznych w czci nowych pastw czonkowskich moe stworzy relatywnie trwa sytuacj blokujc reform Unii, a nawet prowadzc do jej fragmentacji. Jeli naoyoby si na to rozkojarzenie woli politycznej w dziedzinie budowania wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa, to fragmentacja procesu integracji mogaby sta si zupenie realna. Wariant poredni trwanie. W takim scenariuszu pastwa czonkowskie Unii nie byyby w stanie dokona jej gbszej reformy ustrojowej. Odstpiyby po ewentualnym odrzuceniu Traktatu z Lizbony od zawarcia kolejnych traktatw rewizyjnych. Przeprowadzayby jedynie pewne ograniczone reformy na podstawie wicych je obecnie traktatw (tzw. reforma w formule Nicea plus) i koncentrowayby si na niewielkich dziaaniach liberalizacyjnych w ramach rynku wewntrznego. Strategia rozszerzenia ulegaby zastopowaniu i byaby zastpowana rnymi formami stowarzyszenia (ktrych istot stanowiaby liberalizacja handlu). Dziaania w obszarze polityki zagranicznej i bezpieczestwa skoncentrowayby si w ramach Sojuszu Pnocnoatlantyckiego bd jakiej formy wsppracy strukturalnej, realizowanej przez wybrane grupy pastw, wzgldnie ulegayby stopniowej bilateralizacji. Konsekwencje takiego scenariusza mogyby by rne w zalenoci od rzeczywistych intencji politycznych pastw czonkowskich UE. O ile u jego podoa tkwiaby jedynie czasowa impotencja polityczna tych pastw, odnoszca si do pogbiania procesu integracji euro-

20

Jan Barcz

pejskiej, czyli brak politycznej woli do przeprowadzenia koniecznych zmian w pewnym okresie, o tyle zastj mgby zosta przezwyciony w przypadku zmiany nastawienia politycznego. Po przezwycieniu kryzysu proces integracji mgby nabra nowego tempa. Tego rodzaju okresy eurosklerozy wystpoway ju w dziejach integracji europejskiej. Moe by jednak rwnie inaczej. Za brakiem woli do pogbiania tego procesu moe si bowiem kry w czci pastw czonkowskich albo rzeczywiste denie do jego renacjonalizacji i fragmentacji, albo te w innej grupie krajw denie do odwrcenia skutkw strategii rozszerzenia, tj. do pozbycia si lub marginalizacji znaczenia nowych pastw czonkowskich (czy te niektrych z nich). Popatrzmy teraz na przedstawione scenariusze, uwzgldniajc oddziaywanie obecnego kryzysu nansowego. Jak wspomniano, wyostrzy on istniejce problemy. Jednoczenie przyczyni si do mocniejszego politycznego uzasadnienia niezbdnoci reformy Unii Europejskiej i podniesienia jej efektywnoci. Jest to okoliczno istotna, daje bowiem politykom legitymacj do dziaa reformatorskich. Z drugiej jednak strony, obecny kryzys nansowy peniej ujawni zagroenia dla spjnoci Unii, wyartykuowa bowiem interesy grupowe czy te ambicje przywdcze poszczeglnych pastw czonkowskich.

3. Zasadnicze wyzwania3.1. Dlaczego Traktat z Lizbony jest potrzebnyRealizacja optymalnego wariantu rozwoju Unii wymaga przeprowadzenia istotnych reform ustrojowych. Zostay one zaproponowane w Traktacie konstytucyjnym, a obecnie w Traktacie z Lizbony. Jak wspomniano, same reformy ustrojowe nie doprowadz do zaegnania kryzysu, s jednak niezbdn przesank jego przezwycienia. W kadym razie ich brak umacniaby pokus signicia do scenariusza renacjonalizacji czy nawet fragmentacji procesu integracji europejskiej.


21

Traktat z Lizbony proponuje nastpujce gwne reformy: przeksztacenie Unii ze struktury trjlarowej w jedn organizacj midzynarodow, ktra spiaby klamr obecne trzy lary Unii, co gwarantowaoby koherencj i efektywno dziaania; umocnienie w ramach takiej jednej organizacji procesu decyzyjnego (na podstawie obecnej tzw. metody wsplnotowej), co musiaoby polega przede wszystkim na podniesieniu jego efektywnoci, m.in. poprzez podejmowanie decyzji w Radzie wikszoci kwalikowan; bez wtpienia tzw. podwjna wikszo zaproponowana w Traktacie konstytucyjnym i w nieco zmodykowanej formie w Traktacie z Lizbony stanowi w tej mierze dobry punkt odniesienia; umocnienie procesu decyzyjnego w Unii polega bowiem na jego wikszej elastycznoci (inaczej trudno byoby w gronie kilkudziesiciu pastw podj jakkolwiek powaniejsz decyzj); umocnienie legitymacji demokratycznej Unii poprzez zwikszenie roli Parlamentu Europejskiego w procesie decyzyjnym na szczeblu unijnym, czemu suy ma przede wszystkim podporzdkowanie kolejnych obszarw procedurze wspdecydowania (w Traktacie z Lizbony zwykej procedurze prawodawczej), w ktrej Parlament Europejski staje si wsplegislatorem; jednoczenie musi by umacniana rola parlamentw narodowych w monitorowaniu unijnego procesu decyzyjnego, w tym zwaszcza dziaanie zasady pomocniczoci, co rwnie proponuje Traktat z Lizbony; parlamenty narodowe powinny umacnia swoj funkcj take na szczeblu krajowym wobec wasnego rzdu w sprawach dotyczcych UE; umacnianie wsplnej aksjologii Unii na szczegln uwag zasuguj tu przewidziane przez Traktat z Lizbony: nadanie Karcie praw podstawowych mocy prawnej oraz przystpienie Unii (ju jako organizacji midzynarodowej) do Europejskiej konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci. Kryzys ekonomiczny nieco paradoksalnie przyczyni si w pewnej mierze do przezwycienia problemw, jakie wystpiy w procedu

22

Jan Barcz

rze ratykacji Traktatu z Lizbony. Po pierwsze, implikacje kryzysu w samej Irlandii uwiadomiy tamtejszym wyborcom znaczenie czonkostwa w Unii oraz skoniy do bliszego zapoznania si z proponowanymi przez Traktat reformami (motywy odrzucenia Traktatu w pierwszym referendum niewiele miay wsplnego z jego treci i koncentroway si na problemach wewntrzpolitycznych). Po drugie, na wyborc w Irlandii bez wtpienia oddziauje gwatowane zainteresowanie Islandii czonkostwem w UE (w lipcu 2009 r. Islandia zgosia wniosek o przyjcie do UE). Po trzecie, Rada Europejska uzgodnia wiarygodne gwarancje dla zastrzee artykuowanych w Irlandii w zwizku z pierwszym referendum. Po czwarte, rwnie wyrok niemieckiego Federalnego Trybunau Konstytucyjnego z 30 czerwca 2009 r. odgrywa pewn rol, wyjaniajc charakter prawny Unii po wejciu w ycie Traktatu z Lizbony jako organizacji midzynarodowej i reguy podziau kompetencji opierajce si na zasadzie kompetencji powierzonych Unii (przez pastwa) oraz eksponujc istotne dowartociowanie parlamentw narodowych w procesie integracji europejskiej. Take zastrzeenia prezydentw czeskiego i polskiego straciy w wietle implikacji kryzysu nansowego swoj nono midzynarodow, wiadczc raczej o egzotyce polityki wewntrznej tych pastw.

3.2. Strategia rozszerzeniaKontynuowanie strategii rozszerzenia uzalenione jest w znacznym stopniu od przygotowania instytucjonalnego Unii Europejskiej5. Jednake zasadnicze problemy zdolnoci absorbcyjnej Unii zwizane s z jednej strony ze sabnc wraz z jej kolejnymi rozszerzeniami gotowoci samej Unii do przyjmowania nowych pastw czonkowskich,Szczegowo: J. Barcz, Instytucjonalne uwarunkowania strategii rozszerzenia Unii Europejskiej, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 2009, z. 2, s. 87 i nast.5


23

z drugiej za z generalnie bardzo sabym (cho zrnicowanym) przygotowaniem potencjalnych kandydatw do spenienia kryteriw czonkostwa. W wikszoci z nich wystpuj problemy ze spenieniem fundamentalnych przesanek dziaania pastwa demokratycznego. Traktat z Nicei ograniczy reform instytucjonaln Unii do dostosowa niezbdnych do przyjcia 12 nowych pastw. Umoliwio to szybk nalizacj duego rozszerzenia z lat 2004 i 2007. Jednoczenie zaprogramowana w zwizku z Traktatem z Nicei gboka reforma ustrojowa Unii jak dotychczas nie powioda si: Traktat konstytucyjny zosta odrzucony, natomiast proces ratykacji Traktatu z Lizbony napotka przeszkody i jego los nie jest jasny. Bez wtpienia dopenienie reformy ustrojowej Unii i wejcie w ycie Traktatu z Lizbony uatwioby kontynuacj strategii rozszerzenia. Z drugiej strony, jej kontynuowanie jest moliwe rwnie na podstawie pakietu nicejskiego, cho moe by znacznie utrudnione. Podstawowy problem polega na tym, e pakiet nicejski ma charakter zamknity (uwzgldnia czonkostwo w Unii 27 pastw). Kady dalszy akces wymaga rozsznurowania tego pakietu i moe prowadzi do trudnych negocjacji obejmujcych wzowe elementy reformy ustrojowej Unii. Obecny kryzys nansowy potwierdzi atrakcyjno Unii i wsplnotowego rynku wewntrznego jako mechanizmu, w ktrym pastwa widz gwarancj bezpieczestwa nansowego i gospodarczego. Wniosek o czonkostwo w Unii zoony przez Islandi jest wanym sygnaem. Oddziaywanie kryzysu nansowego na strategi rozszerzenia bdzie zapewne zrnicowane. Z jednej strony, jeszcze wiksza uwaga przypisywana bdzie spenieniu przez kandydatw kryteriw czonkostwa (tym bardziej e dowiadczenia z Bugari i Rumuni nie s najlepsze), z drugiej za strony, kryzys nansowy uwiadomi zarazem wag politycznego aspektu strategii rozszerzenia. Jest to szczeglnie jednoznaczne w odniesieniu do pastw Bakanw Zachodnich. Objcie tych pastw czonkostwem w Unii jest najbardziej efektywnym (i chyba jedynym) scenariuszem, ktry na trwae moe zagwarantowa bezpieczestwo i stabilno polityczn regionu.

24

Jan Barcz

3.3. Spjno UniiW zwizku z gwatownym wzrostem liczby pastw czonkowskich UE oraz ich dyferencjacji gospodarczej i politycznej, a take jednoczesnym rozchwianiem instytucjonalnym coraz wyraniej zacza si rysowa tendencja do okrelenia grupy pastw czonkowskich UE zdeterminowanych, aby realizowa wsplne interesy, wykraczajce poza wsko rozumiany (w kategoriach wycznie ekonomicznych) proces integracji, i jednoczenie do sprecyzowania obszarw ewentualnego wspdziaania. Rozpocz si zatem proces wyaniania pord pastw czonkowskich i pastw bliej powizanych z Uni krgw decyzyjnych, ktre w przyszoci bd w rnym zakresie oddziayway na relacje w skali globalnej, kontynentalnej lub regionalnej, a tym samym w niejednakowym stopniu bd bray udzia w procesie decyzyjnym w ramach Unii. Wydaje si, na co zwrcono ju uwag, e sam proces zrnicowania (elastycznoci) w ramach integracji europejskiej ma charakter obiektywny. Zasadnicz kwesti pozostaje jednak to, czy elastyczno bdzie prowadzia do wzrostu efektywnoci procesu integracji europejskiej, czy wrcz przeciwnie do osabienia efektywnoci tego procesu i fragmentacji strukturalnej Unii. Sama bowiem elastyczno procesu integracji, ktra przecie istnieje ju obecnie (i to w tak wanych dziedzinach jak obszar Schengen czy Unia Gospodarcza i Walutowa), nie stoi w sprzecznoci z realizacj optymalnego wariantu rozwoju Unii. Wrcz przeciwnie, mona zakada, e elastyczno jest konieczn przesank efektywnego modelu Unii, zwaszcza wobec wzrostu liczby pastw czonkowskich oraz ich gbokiego zrnicowania. Musi ona jednak by realizowana w ramach prawnych i strukturalnych Unii Europejskiej, aby nie doszo do osabienia, a nawet fragmentacji procesu integracji. Mona zakada, e elastyczno procesu integracji europejskiej bdzie si pogbia rwnie w grupie obecnych pastw czonkowskich,


25

zwaszcza po przystpieniu pastw Bakanw Zachodnich. Poniewa obecnie tzw. trwae derogacje nie wchodz ju w rachub, mechanizmy, ktre zostan zapewne wykorzystane w tym celu, bd si koncentrowa wok wzmocnionej wsppracy eurogrupy (pastwa majce status penego czonka w Unii Gospodarczej i Walutowej) oraz w dziedzinie wsplnej polityki bezpieczestwa i obrony tzw. staej wsppracy strukturalnej (ktr przewiduje Traktat z Lizbony). Mechanizm wzmocnionej wsppracy moe dziaa we wszystkich trzech larach UE (w II larze jedynie na paszczynie wykonawczej) i by uyteczny zwaszcza w przestrzeni wolnoci, bezpieczestwa i sprawiedliwoci (PWBiS). Z punktu widzenia poszczeglnych pastw czonkowskich otwarte pozostaje jednak pytanie, do jakiego krgu decyzyjnego dane pastwo bdzie nalee. Elastyczno w ramach procesu integracji europejskiej moe by rwnie cennym mechanizmem w kontekcie kontynuacji strategii rozszerzenia przyjcia w dalszej perspektywie takich pastw, jak Turcja, Ukraina, Biaoru, Modawia czy pastwa kaukaskie. Jak wiadomo, ich kandydatura (zwaszcza Turcji) wzbudza wielkie kontrowersje. Ze wzgldu na mae szanse akceptacji czonkostwa tych pastw na obecnych warunkach wysuwane s rne propozycje, przede wszystkim zaostrzenia kryteriw czonkostwa (tzw. zdolnoci integracyjnej Unii), co prowadzioby do praktycznego wykluczenia moliwoci ubiegania si przez nie o status czonka Unii. Towarzysz temu propozycje zacienienia wsppracy z takimi pastwami na innej podstawie ni czonkostwo, np. w ramach tzw. wzmocnionego partnerstwa, czy te w ramach modelu podobnego do Europejskiego Obszaru Gospodarczego6. Te z kolei bd dla tych pastw raczej nie do zaakceptowania (nawet ze wzgldw prestiowych). Std te mona si zastanawia nad zwikszeniem elastycznoci w ramach statusu czonkowskiego dla tej grupyPor. A. azowski, Zdolno absorpcji a przysze rozszerzenie Unii Europejskiej, w: Bugaria i Rumunia w Unii Europejskiej. Aspekty polityczne, prawne i ekonomiczne procesu akcesyjnego, IWEP, Warszawa 2009.6

26

Jan Barcz

pastw. Negocjacje akcesyjne mogyby prowadzi do uzyskania statusu pastwa czonkowskiego, lecz objtego w dziedzinach wraliwych bezterminowymi derogacjami ale elastycznymi, tj. uchylanymi przez poszczeglne stare pastwa czonkowskie na mocy wasnych decyzji, w zalenoci od uwarunkowa indywidualnych. Rozwizanie takie dawaoby pastwu przystpujcemu status czonka Unii: pastwo takie podlegaoby ekonomicznym, prawnym, politycznym i demokratycznym wymogom czonkostwa, zarazem jednak dziedziny budzce kontrowersje mogyby by objte derogacjami elastycznymi co do czasu ich trwania oraz co do zakresu przedmiotowego (w relacjach z tymi starymi pastwami czonkowskimi, w ktrych wystpuj okrelone problemy). Tego rodzaju elastyczne derogacje (cho ograniczone czasowo) wystpuj obecnie i ich dziaanie nie wywouje wikszych problemw. Omwione scenariusze zasadzaj si na zachowaniu spjnoci Unii Europejskiej. Natomiast coraz czciej rozwaane s rwnie scenariusze prowadzce do fragmentacji Unii. Bez wtpienia odrzucenie Traktatu z Lizbony stworzyoby sprzyjajc atmosfer dla precyzowania takich scenariuszy. Nastpstwem odrzucenia Traktatu byoby zmniejszenie wydolnoci reformatorskiej Unii i zahamowanie procesu rozszerzenia, ktrego kontynuowanie bez reformy ustrojowej Unii byoby bardzo utrudnione. Jednoczenie podgrupy pastw czonkowskich zaczyby poszukiwa drg intensykacji wsppracy w pewnych dziedzinach (dla nich istotnych), nie ogldajc si na pozostae pastwa czonkowskie. Z formalnego punktu widzenia moliwe s dwie zasadnicze drogie realizacji takiego scenariusza: 1. Doprowadzenie do formalnego zrnicowania wrd pastw czonkowskich. Koncepcje takie pojawiy si w pocztkowej fazie prac Konwentu UE, ktry przygotowa projekt Traktatu konstytucyjnego. Zakaday one jak mona obecnie domniemywa e trudnoci z jego ratykacj wystpi w nowych pastwach czonkowskich. Wedug tych koncepcji pastwa, ktre by Traktat ratykoway, naleayby do nowej Unii Europejskiej, pozostae za albo byyby nadal zwizane traktatami w obecnym brzmieniu (czyli dziaaaby


27

w ramach obecnego prawnego status quo), albo te musiayby wystpi z Unii, zachowujc z ni zwizek w postaci jakiego uprzywilejowanego stowarzyszenia. Poniewa trudnoci z ratykacj Traktatu konstytucyjnego wystpiy po stronie starych i do tego zaoycielskich pastw czonkowskich, koncepcja taka staa si politycznie bezprzedmiotowa. Niemniej jednak opisane podejcie nabiera nowej dynamiki politycznej. Gdyby Traktat z Lizbony podzieli los Traktatu konstytucyjnego, w przyszoci trudno byoby uzasadni celowo negocjowania kolejnego traktatu rewizyjnego na dotychczasowych zasadach. Trzeba bdzie zapewne sign do nowego typu traktatu rewizyjnego z jak formu klauzuli wyczajcej pastwa, ktre nie bd chciay si nim zwiza. Unia nie moe sobie bowiem pozwoli na sytuacj, w ktrej pastwa czonkowskie nie s w stanie przyj traktatu rewizyjnego reformujcego jej ustrj w zakresie koniecznym do utrzymania jej efektywnego dziaania. 2. Pierwszy wariant byby jednak o tyle trudny do zrealizowania, e zakadaby uprzednie uzgodnienie pomidzy pastwami czonkowskimi co do nastpstw nieratykowania przez niektre z nich nowego traktatu rewizyjnego. Jest wtpliwe, czy pastwa czonkowskie przystayby na takie rozwizanie. Z tego wzgldu bardziej realistyczny byby inny wariant, polegajcy na signiciu do tzw. metody szengeskiej, tj. zawieraniu przez pewn grup pastw czonkowskich Unii umw w sprawie cilejszej wsppracy w dziedzinach szczeglnie te pastwa interesujcych, objtych kompetencj Unii, ale na ktr to wspprac inne pastwa czonkowskie nie wyraaj zgody. Metoda ta balansuje na krawdzi niezgodnoci z zasad lojalnoci (wynikajc z postanowie art. 10 TWE), niemniej jednak wystpowaa ona w praktyce ostatnio w 2005 r., kiedy to grupa pastw czonkowskich podpisaa tzw. konwencj z Prm7. Metoda szengeska jest o tyle atwiejsza do realizacji,Por. Konwencja z Prm. Eksperyment prawotwrczy w UE, Kozminski Law School Papers 2007, no. 3.7

28

Jan Barcz

e zawiera w sobie znaczc elastyczno: pozostae pastwa mog przyczy si do umw zewntrznych, wyraajc zgod na ich wczenie do acquis unijnego (tak byo w przypadku umw z Schengen, tak stao si te w przypadku konwencji z Prm). Moliwy jest jednak inny scenariusz, prowadzcy do wyobcowania si grupy pastw czonkowskich z Unii. Obecny kryzys ekonomiczny w penym wymiarze ukaza omwione problemy. Znalazy one wyraz w prbie usamodzielnienia grupy euro i oderwania jej od prezydencji w Radzie UE, na progu prezydencji czeskiej, oraz w prbie zarzdzania kryzysem nansowym w ramach tylko pewnej grupy pastw czonkowskich UE. Notabene naley zwrci uwag na grup euro (obecnie o charakterze nieformalnym), wok ktrej coraz wyraniej koncentruje si proces decyzyjny dotyczcy istotnej czci spraw unijnych. Traktat z Lizbony umocowuje t grup traktatowo oraz wprowadza do jej skadu przedstawiciela Komisji Europejskiej (czyli umacnia jej status w ramach prawnych Unii, przeciwdziaajc wyobcowaniu tej grupy). Z drugiej strony jak ju wskazano kryzys nansowy sprawi, e pastwa, ktre z rnych wzgldw utrzymyway dystans do Unii (Islandia) podjy starania o uzyskanie czonkostwa, widzc w tym gwarancj stabilnoci nansowej i gospodarczej w przyszoci. Jest to wany sygna polityczny, wskazujcy na znaczenie Unii jako spjnego i efektywnego mechanizmu.

4. WnioskiObecny kryzys nansowy przypad na okres gbokiego przesilenia ustrojowego i substancjalnego (kierunek rozwoju rynku wewntrznego, umocnienie tosamoci politycznej UE, kontynuowanie strategii rozszerzenia) w Unii Europejskiej. Jego oddziaywanie na dalszy rozwj Unii jest trudne do przewidzenia. Z pewnoci jednak ukaza on w penym wymiarze wyzwania, jakie stoj przed Uni, zarwno o charakterze ustrojowym jak i substancjalnym. W tym kontekcie moe


29

mie on o tyle pozytywne oddziaywanie, e bez wtpienia daje wane argumenty przeciwko zarzutom populistycznym i antyintegracyjnym oraz otwiera drog do podjcia dziaa umacniajcych reguy rynku wewntrznego i odwanego kontynuowania strategii rozszerzenia. Szybkie rozpoczcie negocjacji akcesyjnych z Islandi oraz ich nalizacja z Chorwacj bd wanym sygnaem. Najpowaniejszym wyzwaniem pozostaje bez wtpienia zachowanie spjnoci procesu integracji europejskiej. Kryzys nansowy z jednej strony ujawni skonno czci pastw czonkowskich do dziaania w wszych grupach, by moe kosztem spjnoci Unii. Z drugiej jednak strony wykaza rwnie atrakcyjno Unii oraz to, e pastwa czonkowskie wanie w reguach rynku wewntrznego dostrzegaj efektywny mechanizm gwarantujcy ich bezpieczestwo nansowe, gospodarcze i polityczne. Kryzys nansowy bez wtpienia uwiadomi spoeczestwom pastw czonkowskich wag podniesienia efektywnoci dziaania Unii, a tym samym snalizowania dyskutowanej od lat reformy ustrojowej i wejcia w ycie Traktatu z Lizbony. Mimo e plan ratunkowy nakierowany na ratykowanie Traktat przebiega do tej pory pomylnie, los Traktatu nie jest jednak przesdzony (lipiec 2009 r.). W przypadku jego ponownego odrzucenia w Irlandii kryzys ustrojowy pogbi si. Konsekwencj bdzie rwnie to, e umocni si pokusy fragmentacji Unii, a tym samym niepewno dalszego rozwoju. W takiej sytuacji najmniej szkodliwy scenariusz polegabym na przedueniu okresu nowej eurosklerozy. Wejcie w ycie Traktatu z Lizbony da Unii nowy impet, wcale jednak nie przesdzi o powodzeniu wariantu optymalnego umocnienia efektywnoci Unii. Wiele bdzie zaleao od treci tzw. dziaa implementacyjnych w stosunku do reform zawartych w Traktacie. Ich gwne zadanie polega bowiem na sprecyzowaniu relacji midzy Uni a pastwami czonkowskimi w zarzdzaniu wsplnymi sprawami. Rozstrzygajca jednak bdzie wola polityczna pastw czonkowskich wykorzystania nowych moliwoci, jakie przynosi Traktat z Lizbony w dziedzinie podniesienia efektywnoci i spjnoci Unii.

30

Jan Barcz

Dla Polski zasadnicze znaczenie ma podniesienie spjnoci i efektywnoci Unii. Jest to istotne dla wszystkich nowych pastw czonkowskich, zwaszcza tych, ktre s mniej wydolne gospodarczo i ustrojowo. Spjna i efektywna Unia jest bowiem gwarantem zasady solidarnoci, a co waniejsze zapobiega dyferencjacji pastw czonkowskich, ktra groziaby trwaym zrnicowaniem statusu midzy nimi w Unii. Elastyczno procesu integracji w jej ramach prawnych (w ramach Unii) jest obiektywnym zjawiskiem, warunkujcym jej rozwj. Granica w stosunku do fragmentacji Unii moe by jednak pynna. Obecny kryzys nansowy ukaza w tej mierze rwnie niepokojce tendencje. Naleaoby to bra pod uwag w dyskusji nad tempem wczenia si Polski do grupy euro. W gr wchodzi bowiem nie tylko spenienie kryteriw konwergencji oraz uwzgldnienie uwarunkowa gospodarczych; czonkostwo w grupie euro oznacza przynaleno do konstelacji, wok ktrej zaczyna si koncentrowa proces decyzyjny w Unii.

Jacek Szlachta

FUNDUSZE STRUKTURALNE UNII EUROPEJSKIEJ A OGRANICZANIE SKUTKW KRYZYSU

1. Uwagi wstpneFundusze strukturalne i Fundusz Spjnoci s podstawowymi instrumentami europejskiej polityki strukturalnej1. Od czasu reformy Delorsa wprowadzonej w 1989 r. polityka ta staa si drug co doTa sfera interwencji Unii Europejskiej w przebieg procesw gospodarczych wystpuje przynajmniej pod trzema rnymi nazwami. Najstarsze jest pojcie polityka strukturalna, ktre pojawio si ju w traktacie rzymskim, konstytuujcym Europejsk Wsplnot Gospodarcz w 1957 r. Oznaczao ono gotowo podjcia interwencji nansowej i oddziaywania na zmiany strukturalne w ramach Wsplnoty Europejskiej. Poniewa podstawowa cz funduszy strukturalnych Unii Europejskiej zostaa ukierunkowana regionalnie, a przesanki wyboru obszarw wsparcia take zdeniowano w ukadzie regionalnym, pojawio si take drugie okrelenie polityka regionalna. W ostatnich latach uzupeniono to trzecim terminem polityka spjnoci, bdcym odpowiednikiem terminu cohesion policy. Oznacza to denie do zmniejszenia zrnicowa w ukadzie gospodarczym i spoecznym w caej Unii Europejskiej. W literaturze przedmiotu pojcia te s najczciej uywane niemal zamiennie, co uwaa si za dopuszczalne.1

32

Jacek Szlachta

znaczenia sfer interwencji Wsplnoty Europejskiej, koncentrujc ok. 30% wydatkw budetowych tej organizacji. Polityki Wsplnoty, w tym polityka strukturalna, s programowane w wieloletnim horyzoncie czasowym, dotychczasowe okresy dotyczyy lat: 19891993, 19941999, 20002006, a obecny obejmuje lata 20072013. W ramach dwch funduszy strukturalnych, jakimi s obecnie Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Europejski Fundusz Spoeczny, oraz w obszarze nansowania Funduszu Spjnoci wyrnia si trzy podstawowe kierunki interwencji: 1) infrastruktur techniczn (przede wszystkim transportow, rodowiskow oraz energetyczn), 2) kapita ludzki, obejmujcy take kwestie administracji publicznej i spoeczestwa obywatelskiego, oraz 3) wspieranie sektora produkcyjnego, w tym przede wszystkim maych i rednich przedsibiorstw oraz rodowiska biznesowego. rednioroczna skala transferw na rzecz konkretnego kraju-benecjenta nie moe przekracza ekwiwalentu 4% produktu krajowego brutto, co uzasadniane jest ograniczonym potencjaem absorpcyjnym pastw bdcych najwikszymi benecjentami funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci. Ze wzgldu na niekorzystny stan nansw publicznych pastw postkomunistycznych oraz skal transferw nansowych dostpnych w ramach funduszy strukturalnych dla biedniejszych pastw czonkowskich Wsplnoty rodki Unii Europejskiej stanowiy nawet 30% cakowitych wydatkw strukturalnych. W Polsce w latach 20042007 rodki UE wynosiy 17,8% cakowitych wydatkw strukturalnych, a w roku 2007 ju ponad 25% ogu tych nakadw. W nadchodzcych latach udzia ten moe stanowi nawet poow cakowitych wydatkw strukturalnych w naszym kraju2. Dokumentuje to wiodce znaczenie Unii Europejskiej dla wprowadzania zmian strukturalnych w Polsce. Innym, czsto niedocenianym, wymiarem koniunkturalnym europejskiej polityki spjnoci s zamwienia publiczne i konkursy, zwizane z realiPatrz: Rozwj regionalny w Polsce. Raport 2009, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, maj 2009, s. 168.2

Fundusze strukturalne Unii Europejskiej a ograniczanie skutkw kryzysu

33

zacj priorytetw i dziaa okrelonych w Narodowych strategicznych ramach odniesienia dla Polski na lata 20072013 i odpowiednich programach operacyjnych. Fundusze strukturalne i Fundusz Spjnoci pozwalaj na nansowanie przedsiwzi rozwojowych za pomoc bezzwrotnych dotacji (grantw). Monta nansowy oznacza, e rodki te s wspnansowane ze rodkw publicznych kraju-benecjenta, w latach 20072013 przynajmniej na poziomie 15% caoci nakadw, co dodatkowo zwiksza skal przedsiwzi i wydatkw strukturalnych. Jedn z zasad wdraania funduszy jest dodatkowo, co oznacza, e nie mona ogranicza wasnych wydatkw strukturalnych w pastwach czonkowskich w sferze interwencji funduszy. Potrzeba krytycznej oceny efektw europejskiej polityki strukturalnej doprowadzia do wprowadzenia we wszystkich krajach bdcych benecjentami funduszy strukturalnych modelowania makroekonomicznego, umoliwiajcego wyszacowanie czystego efektu netto funduszy Unii Europejskiej w tych pastwach. Jako podstawowy instrument takiej analizy zosta zastosowany model HERMIN, w ujciu ex ante, czyli oceny (prognozy) efektu spoeczno-gospodarczego realizacji przygotowanych dokumentw programowych, oraz ex post, czyli po zakoczeniu wdraania okrelonego programu3. Wedug zaoe Narodowych strategicznych ram odniesienia dla Polski na lata 20072013, dziki funduszom strukturalnym i Funduszowi Spjnoci w roku 2013 produkt krajowy brutto Polski powinien by wikszy o 11,7% w porwnaniu ze scenariuszem bez funduszy, a bezrobocie powinno si obniy w tym samym okresie dodatkowo o ponad 5 pkt proc.4J. Bradley, J. Zaleski, Ocena wpywu Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004 2006 na gospodark przy zastosowaniu modelu HERMIN, Gospodarka Narodowa 2003, nr 78. 4 Polska. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 20072013 wspierajce wzrost gospodarczy i zatrudnienie. Narodowa Strategia Spjnoci. Dokument zatwierdzony Decyzj Komisji Europejskiej z dnia 7 maja 2007 roku, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, maj 2007, s. 3541.3

34

Jacek Szlachta

Jak wynika z tych analiz makroekonomicznych, fundusze strukturalne i Fundusz Spjnoci s wanym instrumentem pobudzania koniunktury w krajach czonkowskich Wsplnoty.

2. Zmiana klimatu wobec europejskiej polityki spjnociUkierunkowanie interwencji strukturalnej Unii Europejskiej na regiony majce problemy prowadzio do koncentracji rodkw funduszy strukturalnych w regionach najbiedniejszych oraz poddawanych restrukturyzacji. W regionach tych dominoway potrzeby wyjcia z tzw. zakltego krgu zacofania, co byo realizowane za pomoc pakietu przedsiwzi tworzcych elementarne podstawy dynamicznego rozwoju spoeczno-gospodarczego. Mimo to w ostatnich dwu dekadach udokumentowano dywergencj poziomw rozwoju regionalnego w wikszoci pastw czonkowskich Unii Europejskiej oraz stabilizacj wysokich zrnicowa regionalnych w caej Wsplnocie, znacznie wikszych ni te, ktre maj miejsce w USA czy Japonii5. Prowadzio to do krytycznej oceny efektywnoci europejskiej polityki spjnoci, przede wszystkim ze wzgldu na: nansowanie tradycyjnych elementw struktur spoeczno-gospodarczych, podejmowanie wielkiej liczby maych i izolowanych projektw, rozproszenie kierunkw oddziaywania oraz nisk warto dodan (mnonikow) wielu kierunkw interwencji. Wskazywano, e znacznie wiksze efekty spoeczno-ekonomiczne mona byoby osign, przeznaczajc te rodki na badania naukowe i rozwj technologiczny oraz przesuwajc je do najwyej rozwinitych pastw i regionw Wsplnoty, ktre decyduj o konkurencyjnoci Unii Europejskiej w relacji do USA i Japonii.Investing for Growth: Building Innovative Regions, Background Report and Appendix, Meeting of Territorial Development Policy Committee at Ministerial Level, OECD, Paris, 31 March 2009.5


35

W roku 2000 na szczycie Unii Europejskiej w Lizbonie zostaa przyjta strategia zakadajca, e w cigu zaledwie 10 lat Unia Europejska stanie si najbardziej konkurencyjn gospodark wiatow. W roku 2001 na szczycie w Gteborgu oryginalna strategia zostaa uzupeniona o zaoenia trwaego i zrwnowaonego (sustainable) rozwoju, ze wzgldu na oddziaywanie na rodowisko przyrodnicze. W roku 2005 dokonano przegldu procesu wdraania strategii lizboskiej, wskazujc, e w latach 20002005 nie nastpi zasadniczy przeom w poziomie innowacyjnoci oraz budowaniu spoeczestwa informacyjnego i gospodarki opartej na wiedzy. Przyczyn by przede wszystkim brak skutecznoci wdraania oryginalnej strategii za pomoc tzw. otwartej metody koordynacji, ktra pozostawiaa krajom czonkowskim duo swobody w tym zakresie. Dlatego zdecydowano o przygotowaniu nowego dokumentu, zakadajcego podporzdkowanie caoci interwencji Wsplnoty w procesy gospodarcze, w tym take polityki spjnoci, odnowionej strategii lizboskiej6. Wyrazem tego byo m.in. przyjcie indykatywnego zaoenia, e w krajach i regionach celu konwergencja, dotyczcego regionw i pastw Unii Europejskiej o niskim poziome rozwoju spoeczno-gospodarczego, przynajmniej 60% rodkw Wsplnoty powinno zosta przeznaczone na priorytety lizboskie. Jako jeden z kierunkw interwencji o wysokiej wartoci mnonikowej wymieniono take wspprac transgraniczn. Mimo to klimat wok europejskiej polityki spjnoci by w ostatnich kilku latach bardzo niekorzystny, ksztatowany m.in. przez niektrych patnikw netto do budetu Wsplnoty. W raportach Banku wiatowego potraktowano europejsk polityk spjnoci podobnie jak wspln polityk roln, czyli jako nieefektywn alokacj rzeczow i przestrzenn ograniczonych rodkw publicznych7. ProponowaWsplne dziaania na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Nowy pocztek strategii lizboskiej, Komisja Wsplnot Europejskich, Bruksela, 2.02.2005, COM (2005) 24 kocowy. 7 Patrz m.in. tzw. raport Sapira kwestionujcy podstawy tej polityki Wsplnoty. Ostatni raport Banku wiatowego w tej dziedzinie to: Reshaping Economic Geography. World development report 2009, The World Bank, Washington 2009.6

36

Jacek Szlachta

no m.in. renacjonalizacj europejskiej polityki spjnoci (przeniesienie rodkw i odpowiedzialnoci na poziom pastw czonkowskich), jej ograniczenie terytorialne wycznie do regionw najbiedniejszych, a w ukadzie rzeczowym zawenie pola interwencji do projektw infrastruktury transportowej oraz ewentualnie infrastruktury rodowiskowej. Bardzo szeroko byy eksponowane rne nieprawidowoci wdraania funduszy, wystpujce zwaszcza w nowych pastwach czonkowskich. Wskazywano m.in. na: korupcj, absorpcj rozumian jako jakiekolwiek wydanie dostpnych rodkw europejskich, wypieranie przedsiwzi sektora prywatnego dziaaniami nansowanymi przez Wsplnot, czsto wystpujc kolizj funduszy z zasadami pomocy publicznej obowizujcymi we Wsplnocie. Postulowano alokowanie rodkw Wsplnoty na zasadzie paneuropejskich konkursw, zamiast okrelania tzw. kopert krajowych. Kryzys spoeczno-gospodarczy spowodowa zasadnicz zmian percepcji europejskiej polityki strukturalnej. Wiele studiw i analiz dokumentuje jednoznacznie, e procedury uruchamiania funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci w zakresie zarzdzania, nansowania, monitoringu, ewaluacji oraz wyboru projektw pozwalaj na uzyskanie wysokiej jakoci interwencji publicznej w przebieg procesw spoeczno-gospodarczych. Europejska polityka strukturalna dysponuje bogatym katalogiem sprawdzonych technik oddziaywania w sferze gospodarki. Dlatego w warunkach kryzysu spoeczno-gospodarczego nastpio wyciszenie krytyki tej polityki, dokonywanej z pozycji ortodoksyjnej doktryny neoklasycznej. Dla zasadniczej poprawy klimatu wobec europejskiej polityki spjnoci istotne znaczenie miao udokumentowanie wsplnotowej wartoci europejskiej polityki spjnoci, czego wyrazem byo pokazanie znaczenia tych wydatkw dla pobudzania koniunktury w caej Unii Europejskiej. Ponad 30% alokacji funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci uruchamianych w najbiedniejszych pastwach i regionach Wsplnoty wraca do najbogatszych pastw i regionw Unii Europejskiej, dysponuj one bowiem wysokiej jakoci towarami i usugami


37

niezbdnymi w procesie wdraania funduszy8. Dlatego fundusze strukturalne oddziauj pozytywnie nie tylko na sytuacj pastw i regionw bdcych bezporednimi ich benecjentami, ale wywieraj istotny wpyw na procesy spoeczno-gospodarcze w caej Wsplnocie.

3. Kierunki i strumienie finansowe europejskiej polityki strukturalnej w PolsceW latach 19901999 Polska korzystaa ze rodkw programu Phare ze wsparciem na poziomie ok. 200 mld ECU (EUR) redniorocznie, uzupenionego w latach 20002003 dwoma kolejnymi funduszami przedakcesyjnymi ISPA i SAPARD. rednioroczna skala transferw tych trzech funduszy na rzecz naszego kraju nie przekraczaa w sumie miliarda euro. Pocztkowo podstawow misj Phare byo wspieranie transformacji ustrojowej oraz budowania podstaw gospodarki rynkowej. Od roku 2000 fundusze przedakcesyjne zostay ukierunkowane na stymulowanie procesu dostosowywania gospodarki Polski do czonkostwa we Wsplnocie zwizanego z wdraaniem unijnego acquis oraz tworzenie infrastruktury instytucjonalnej quasi funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci. Po 1 maja 2004 r. Polska staa si znaczcym benecjentem europejskiej polityki strukturalnej. W latach 20042006 transfery na rzecz Polski w ramach czterech funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci signy 12,8 mld EUR w cenach z 2004 r., stanowic ok. 2% produktu krajowego brutto naszego kraju. rodki te byy wdraane w ramach sektorowych programw operacyjnych, programu operacyjnego pomocy technicznej, programw operacyjnych wsppracy transgranicznej oraz zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego, zawierajcego 16 segmentw wojewdzkich.The Economic Return of Cohesion Expenditure for Member States, European Commission, Directorate General for Internal Policy, Brussels 2009.8

38

Jacek Szlachta

W latach 20072013 Polska staa si najwikszym benecjentem europejskiej polityki strukturalnej, a transfery na rzecz naszego kraju w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spoecznego i Funduszu Spjnoci wynios 59,5 mld EUR w cenach z 2004 r., czyli ok. 67,3 mld EUR w cenach biecych. Uwzgldniajc take dwa fundusze, ktre w poprzednich okresach programowania stanowiy instrumenty polityki strukturalnej: Europejski Fundusz Rolny Rozwoju Obszarw Wiejskich (11,8 mld EUR w cenach staych z 2004 r., 13,2 mld EUR w cenach biecych) oraz Europejski Fundusz Rybacki (0,7 mld EUR w cenach staych z 2004 r. i w cenach biecych), rednioroczne alokacje nansowe w tym okresie zbli si do poziomu 4% produktu krajowego brutto Polski. Uwarunkowania spoeczno-polityczne sprawiy, e Polska nie wykorzystaa moliwoci przystpienia do strefy euro od 1 stycznia 2009 r. W warunkach gbokiego kryzysu spoeczno-gospodarczego przystpienie naszego kraju do strefy euro jeszcze w tym okresie programowania budetu i polityki nie wydaje si moliwe i znaczco przesuwa si w czasie. Oznacza to najprawdopodobniej, e w caym tym okresie, obejmujcym lata 20072013, zoty pozostanie obiegowym rodkiem patniczym w Polsce. Jak ju wspomniano wczeniej, zobowizania Komisji Europejskiej w zakresie transferw funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci na rzecz Polski w latach 20072013 sigaj 67,3 mld EUR w cenach biecych. Kryzys spoeczno-ekonomiczny doprowadzi do znaczcej deprecjacji kursw wymiennych walut krajw peryferyjnych, m.in. takich jak wgierski forint, czeska korona i polski zoty. Oznacza to, e w sumie w warunkach kryzysu spoeczno-gospodarczego tra do Polski znacznie wicej rodkw strukturalnych Unii Europejskiej, ni byo to wczeniej zakadane. Kurs 3,30 PLN za 1 EUR daje w sumie 221 mld PLN funduszy, natomiast kurs 4,50 PLN oznacza 301 mld PLN funduszy w Polsce. Trudno jest oczywicie stwierdzi obecnie, jak trwae bdzie osabienie kursu zotego wzgldem euro, jednak niewtpliwie oznacza to potencjalnie znaczne zwikszenie skali publicznych wydat-


39

kw strukturalnych w Polsce w okresie trwania kryzysu spoeczno-gospodarczego. Jest to oczywicie jeszcze jeden argument na rzecz zasadniczego przyspieszenia wdraania funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci w Polsce, z wykorzystaniem take alokacji z dwu poprzednich lat 2007 i 2008. Inn konsekwencj wysokiej zmiennoci kursw walutowych jest niepewno co do zakresu nansowanych w Polsce w najbliszych latach projektw wykorzystujcych fundusze strukturalne i Fundusz Spjnoci.

4. Skala i zakres dziaa podejmowanych w ramach europejskiej polityki strukturalnej w latach 20072013Zgodnie z obowizujcymi regulacjami prawnymi, w ramach europejskiej polityki spjnoci wystpuj dwie kategorie nansowe. Pierwsz z nich s zobowizania, ktre dotycz poszczeglnych lat danego okresu programowania. Drug s patnoci, ktre s podejmowane zgodnie z zasad n+. Dla zobowiza dotyczcych lat 2007, 2008, 2009 i 2010 przyjto model n+3, natomiast dla kolejnych trzech lat model n+2. Oznacza to, e zobowizania z roku 2007 musz sta si patnociami w latach 20072010, a zobowizania z roku 2008 musz sta si patnociami w latach 20082011. Poniewa w Polsce, tak jak i w innych pastwach Wsplnoty, skala patnoci w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci w dwch pierwszych latach nowego okresu bya ladowa, oznacza to moliwo zasadniczego zwikszenia poziomu patnoci w latach 2009 i 2010, przy wykorzystaniu rodkw z lat 2007 i 2008. W poprzednich wieloletnich perspektywach nansowych europejskiej polityki spjnoci programowano zagospodarowanie w krajowych dokumentach strategicznych caoci dostpnych rodkw Wsplnoty, co powodowao brak moliwoci reakcji na pojawiajce si wyzwania i zasadnicze zmiany uwarunkowa spoeczno-gospodarczych. Dlatego

40

Jacek Szlachta

w negocjacjach na temat regulacji prawnych na lata 20072013 postulowano uelastycznienie systemu, poprzez zablokowanie czci funduszy strukturalnych do pniejszego rozdysponowania. Nowym rozwizaniem zaproponowanym w regulacjach na ten okres staa si moliwo utworzenia przez poszczeglne pastwa, bdce benecjentami funduszy, dwch rezerw: krajowej rezerwy wykonania, ktra wynosi 3% alokacji funduszy strukturalnych i umoliwia zwikszenie elastycznoci wdraania polityki strukturalnej, krajowej rezerwy interwencyjnej, ktra wynosi 1% wartoci Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Spoecznego, a przeznaczona jest na podjcie dziaa w przypadku wystpienia nieprzewidzianych kryzysw lokalnych lub sektorowych. Obydwie te rezerwy maj charakter opcjonalny, czyli pastwo czonkowskie decyduje o ich ewentualnym utworzeniu. Zgodnie z regulacjami, w przypadku pierwszej rezerwy kraj czonkowski zaproponuje jej wykorzystanie, a Komisja Europejska dokonana alokacji na podstawie tego wniosku nie pniej ni do koca roku 2011. W przypadku drugiej rezerwy wystarczajc przesank, aby podj stosowne dziaania, jest wystpienie nieprzewidzianego kryzysu lokalnego lub sektorowego. Polska zdecydowaa o utworzeniu jedynie pierwszej z tych rezerw, co oznacza, e dopiero w roku 2011 pojawi si ewentualne moliwoci uruchomienia specjalnego antykryzysowego pakietu interwencyjnego funduszy strukturalnych o wartoci ok. 1,4 mld EUR. Konsekwencj kryzysu spoeczno-gospodarczego jest take zasadnicze obnienie poziomu cen uzyskiwanych w przetargach na kontrakty wspnansowane z funduszy Unii Europejskiej, rednio nawet o 2030%. Dlatego przetargi na projekty nansowane w ramach europejskiej polityki spjnoci s doskonaym instrumentem pobudzania koniunktury, a rwnoczenie pojawia si moliwo znaczcego zwikszenia liczby podejmowanych przedsiwzi rozwojowych. Oznacza to


41

w warunkach kryzysu dodatkowy impuls rozwojowy w caej gospodarce, m.in. w budownictwie, przemyle oraz usugach, w tym w sektorze maych i rednich przedsibiorstw.

5. Modyfikacja rozwiza prawnych i pozaprawnych na lata 20072013Jak ju stwierdzono wczeniej, od czasu reformy Delorsa Unia Europejska programuje swoj polityk i budet w wieloletnim horyzoncie czasowym. W zwizku z tym pakiet rozwiza prawnych dotyczcych danego okresu programowania by przedmiotem trwajcych okoo dwch lat negocjacji pomidzy pastwami czonkowskimi, z aktywnym udziaem Komisji Europejskiej. Na kilka miesicy przed wejciem Wsplnoty Europejskiej w kolejny wieloletni okres budetowy przyjmowano zestaw odpowiednich rozporzdze. Taka praktyka oznaczaa, e wszyscy aktorzy europejskiej polityki strukturalnej mogli si przygotowa z odpowiednim wyprzedzeniem do sprawnego wdraania funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci. Utrwalia si take praktyka przyjmowania jednego rozporzdzenia oglnego i kilku rozporzdze szczegowych dotyczcych poszczeglnych funduszy. Podobna sytuacja miaa take miejsce w trakcie prac nad regulacjami prawnymi na obecny siedmioletni okres programowania, obejmujcy lata 20072013. Projekty rozporzdze zostay przedstawione przez Komisj Europejsk ju w lipcu 2004 r. Zostay przyjte jako rozporzdzenia po dwuletnich negocjacjach, na okoo p roku przed rozpoczciem kolejnej wieloletniej perspektywy budetowej. Prawne podstawy wdraania europejskiej polityki spjnoci obejmuj w latach 20072013 pi regulacji9:

Zbir aktw prawnych WE w zakresie funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci na lata 20072013, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006.

9

42

Jacek Szlachta

Rozporzdzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiajce przepisy oglne dotyczce Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spoecznego oraz Funduszu Spjnoci i uchylajce rozporzdzenie (WE) nr 1260/1999; Rozporzdzenie (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylajce rozporzdzenie (WE) nr 1783/1999; Rozporzdzenie (WE) nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Spoecznego i uchylajce rozporzdzenie (WE) nr 1784/1999; Rozporzdzenie Rady (WE) nr 1084/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiajce Fundusz Spjnoci i uchylajce rozporzdzenie (WE) nr 1164/1994; Rozporzdzenie (WE) nr 1082/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie europejskiego ugrupowania wsppracy terytorialnej (EUWT). Pewne znaczenie dla rozwoju spoeczno-gospodarczego Polski, ze wzgldu na pooenie wzdu zewntrznej granicy Unii Europejskiej, ma take rozporzdzenie dotyczce instrumentu ssiedztwa i partnerstwa, niebdce jednak elementem europejskiej polityki strukturalnej. Dotychczasow praktyk normowania sfery wdraania funduszy byo stabilizowanie rozwiza prawnych na cay wieloletni okres programowania. Jednake ze wzgldu na gboko, zasig i charakter kryzysu, jaki dotkn gospodark wiatow w roku 2008, zdecydowano, po raz pierwszy w historii europejskiej polityki strukturalnej, o modykacji rozwiza prawnych w trakcie wdraania funduszy. Podstawowym celem wprowadzanych zmian jest przyspieszenie uruchamiania funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci oraz zasadnicze uproszczenie procedur ich wdraania. Modykacje te wynikay z zapisw dwu dokumentw Unii Europejskiej przyjtych jesieni 2008 r., ktre byy bezporedni reak-


43

cj na kryzys10. S to: 1) From Financial Crisis to Recovery: A European Framework for Action oraz 2) A European Recovery Plan. Pierwszy z nich wskazuje na znaczenie podjcia solidarnej akcji na poziomie caej organizacji. Identykuje trzy kluczowe pola oddziaywania Unii Europejskiej na kryzys, jakimi s: 1) nowa architektura rynku nansowego UE, 2) podjcie dziaa wpywajcych na realn gospodark, 3) globalna odpowied na kryzys nansowy. Drugi dokument zakada jako pierwszy lar wprowadzenie do gospodarki europejskiej nowej siy nabywczej zblionej do ok. 200 mld EUR, czyli ekwiwalentu 1,5% produktu krajowego brutto Wsplnoty, z czego ok. 30 mld EUR ma pochodzi ze rodkw budetowych Wsplnoty. Jako drugi lar okrelono dziaania polegajce na przekierowaniu krtkookresowych akcji na budowanie potencjau konkurencyjnego Unii Europejskiej w dugim horyzoncie czasowym. Podstawow zasad tego planu jest solidarno i sprawiedliwo spoeczna. Dokument ten zakada podjcie szerokiej palety dziaa sucych ograniczeniu negatywnych konsekwencji kryzysu spoeczno-gospodarczego dla pastw czonkowskich Unii Europejskiej. Wszystkie dziaania antykryzysowe Unii Europejskiej zostay podsumowane w dokumencie Driving European Recovery, przygotowanym na wiosenne posiedzenie Rady w 2009 r.11 Wan rol bezporedni i poredni w dziaaniach antykryzysowych Wsplnoty odgrywa te europejska polityka spjnoci, co wynika przede wszystkim ze skali rodkw nansowych, jakimi ona dysponuje. Odpowiednie instrumenty obejmuj: zalecenia dla pastw czonFrom Financial Crisis to Recovery. A European Framework for Action, Communication from the Commission, Commission of the European Communities, COM (2008) 706 nal, Brussels, 29.10.2008 oraz A European Recovery Plan, Communication from the Commission to the European Council, Commission of the European Communities, COM (2008) 800 nal, Brussels 26.11.2008. 11 Driving European Recovery, Communication for the spring European Council, Commission of the European Communities, COM (2009) 114 nal, Brussels, 4.03.2009.10

44

Jacek Szlachta

kowskich, dziaania legislacyjne oraz dziaania nielegislacyjne, suce przyspieszeniu realizacji inwestycji oraz uproszczeniu wdraania programw polityki spjnoci12. Polega to przede wszystkim na wprowadzeniu wikszej elastycznoci, dostosowaniu pomocy do warunkw regionalnych oraz stymulowaniu inteligentnych inwestycji. W sferze elastycznoci zakada si: dostosowanie programw wdraanych w ramach polityki spjnoci do nowej sytuacji, tak aby odpowiedzie na wyzwania, przed jakimi stoj europejskie regiony, uproszczenie realizacji programw oraz przyspieszenie ich wdraania, a take wyduenie kwalikowalnoci kosztw z okresu programowania 20002006 do koca czerwca 2009 r., tak aby wykorzysta w pastwach Wsplnoty wszystkie dostpne z tych lat zobowizania nansowe funduszy strukturalnych. W zakresie dostosowania funduszy strukturalnych do warunkw regionalnych zaoono, e podstawowym instrumentem jest przyspieszenie uruchamiania rodkw europejskiej polityki spjnoci oraz zasadnicze uproszczenie procedur nansowych. Dlatego zaproponowano m.in.: Zwikszenie wysokoci zaliczek dla pastw-benecjentw na programy operacyjne w roku 2009 z 2% do 4% wkadu funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci do programu operacyjnego. Umoliwia to znaczce poszerzenie zakresu prenansowania projektw realizowanych z udziaem rodkw Unii Europejskiej. Ma to istotne znaczenie dla wielu podmiotw korzystajcych z funduszy, takich jak przede wszystkim: mae i rednie przedsibiorstwa, organizacje pozarzdowe oraz sabsze ekonomicznie samorzdy terytorialne. Przyspieszenie patnoci dla duych projektw. Wprowadzona zmiana pozwala na umieszczenie w deklaracji wydatkw przedstawianych Komisji Europejskiej wydatkw zwizanych z duymiKryzys gospodarczy odpowied europejskiej polityki spjnoci, Polityka Regionalna Inforegio, Brussels 2009.12


45

projektami, jeszcze zanim zostay one zatwierdzone przez Komisj Europejsk. Oczywicie w przypadku gdy Komisja Europejska nie zatwierdzi konkretnego projektu, niezbdne jest skorygowanie deklaracji wydatkw. Pozwala to na przyspieszenie procesu obiegu pienidzy wydatkowanych w ramach duych projektw. W Polsce jednym z trudniejszych problemw jest bardzo wolny proces odzyskiwania przez benecjentw takich przedsiwzi poniesionych wczeniej nakadw. Zwikszenie o 25% rodkw przyznanych Inicjatywie Wsplnoty JASPERS, w celu pomocy pastwom czonkowskim w jak najszybszym przygotowaniu i wdroeniu duych projektw ju od roku 2009. Ze wzgldu na zoono i skal takich przedsiwzi ich sprawne uruchomienie jest problemem wystpujcym w wikszoci nowych pastw czonkowskich, w tym take w Polsce. Usprawnienie wsparcia dla maych i rednich przedsibiorstw, ktre s wanymi benecjentami funduszy strukturalnych. Kwestia ta dotyczy deklaracji wydatkw ponoszonych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Spoecznego, rozliczanych za pomoc ryczatw. Wprowadza si moliwo ujmowania w deklaracji wydatkw do Komisji Europejskiej zaliczki, stanowicej nawet 100% cakowitej kwoty pomocy publicznej udzielonej benecjentowi, zamiast 35% jak dotychczas. Poniewa mae i rednie przedsibiorstwa w Polsce s najczciej bardzo sabe kapitaowo, poszerza to ich moliwoci korzystania z funduszy strukturalnych. Uatwienie zarzdzania instrumentami inynierii nansowej Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego. Wprowadza si moliwo bezporedniego udzielenia zamwienia przez te instytucje, bez koniecznoci przeprowadzania konkursu lub postpowania, zgodnie z przepisami o zamwieniach publicznych. Powinno to si przyczyni do szerszego stosowania tych instrumentw, a zarazem zasadniczo przyspieszy proces uruchamiania takich projektw.

46

Jacek Szlachta

Uproszczenie zarzdzania projektami generujcymi dochody, ktrych caociowy koszt nie przekracza 1 mln EUR. Ma to znaczenie dla sprawnego przebiegu wdraania takich projektw, ktre dotychczas byy czsto blokowane ze wzgldu na wtpliwoci dotyczce zasad pomocy publicznej. Rozszerzenie zakresu interwencji Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w obszarze wydajnoci energetycznej w sferze mieszkalnictwa. Moliwo nansowania mieszkalnictwa ze rodkw EFRR pojawia si dopiero w roku 2007, pod presj nowych pastw czonkowskich, a stao si to moliwe przy rwnoczesnym spenieniu trzech warunkw13. Projekty w tym zakresie s bardzo korzystne dla poprawy stanu rodowiska przyrodniczego, a zarazem s take relatywnie proste w realizacji i nansowaniu. Po tych zmianach legislacyjnych nawet do 5% alokacji Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego mona bdzie przeznaczy na popraw wydajnoci energetycznej oraz na termomodernizacj. Uproszczenie zasad kwalikowalnoci wydatkw. Zmiana wprowadza moliwo traktowania wkadu niepieninego, amortyzacji i kosztw oglnych wedug uproszczonych zasad dziki: traktowaniu wkadu niepieninego jako wydatkw kwalikowalnych przy tworzeniu funduszy holdingowych w ramach instrumentw inynierii nansowej,

S one nastpujce: a) wydatki s programowane w ramach operacji dotyczcej zintegrowanego rozwoju obszarw miejskich lub osi priorytetowej dla obszarw dotknitych lub zagroonych degradacj spoeczn, zyczn i wykluczeniem spoecznym; b) rodki przyznane na mieszkalnictwo wynosz nie wicej ni 3% alokacji EFRR na dane programy operacyjne albo 2% cakowitej alokacji EFRR; c) wydatki s ograniczone do budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego lub budynkw stanowicych wasno publiczn lub wasno podmiotw o celach niezarobkowych, wykorzystywanych dla gospodarstw o niskich dochodach. Rozporzdzenie 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.

13


47

moliwoci rozliczania kosztw oglnych na podstawie staej stawki ryczatowej. Istotne znaczenie ma zmiana puapw wydatkw, jakie mona rozlicza ryczatowo. Dotychczas ryczatem mogy by objte koszty porednie do wysokoci 20% kosztw bezporednich projektu. Obecnie kwota ryczatowa moe wynosi do 50 tys. EUR. Towarzyszy temu wprowadzenie standardowych skal kosztw rozliczanych ryczatowo. Zwikszenie potencjau absorpcyjnego w pastwach-benecjentach funduszy. Europejski Bank Inwestycyjny i Europejski Fundusz Inwestycyjny mog by wykorzystywane w ramach pomocy technicznej z zakresu przygotowania, zarzdzania, monitorowania, ewaluacji, informacji i kontroli programu operacyjnego oraz w dziaaniach majcych na celu zwikszenie zdolnoci administracyjnych wdraania funduszy. Jednym z problemw Polski i innych nowych pastw czonkowskich pozostaje niedostateczny potencja absorpcyjny, co spowalnia proces zagospodarowywania funduszy strukturalnych. Uproszczenie zasad regulujcych pomoc pastwa. Komisja wprowadzia tymczasowe rozwizania obowizujce do koca 2010 r., ktre pozwalaj m.in. na: zryczatowan pomoc w maksymalnej kwocie 500 tys. EUR na przedsibiorstwo, aby pomc w przezwycieniu okresowych trudnoci, gwarancje pastwa dla poyczek premiowych udzielanych w ramach funduszy oraz poyczki subsydiowane, szczeglnie na wytwarzanie produktw ekologicznych, oraz pomoc w formie kapitau podwyszonego ryzyka mogcego sign 2,5 mln EUR zamiast jak dotd 1,5 mln EUR na przedsibiorstwo, pod warunkiem e przynajmniej 30% kosztw (poprzednio byo to 50%) zostanie pokryte przez inwestorw prywatnych. Kierunek interwencji Unii Europejskiej zorientowany na inteligentne inwestycje zakada ewentualne skorygowanie programw nansowanych w ramach funduszy strukturalnych w celu zwikszenia inwestycji w dziedziny o silnym potencjale wzrostu, utrzymanie skali realizowanych w pastwach czonkowskich inwestycji publicznych

48

Jacek Szlachta

oraz zwikszenie inwestycji poprawiajcych efektywno energetyczn. Komisja Europejska wspomaga kraje i regiony Wsplnoty w szerszym korzystaniu z Inicjatywy Wsplnoty JEREMIE, bdcej podstaw instrumentw gwarancyjnych i nansowych poyczek dla MSP oraz poprawy rodowiska gospodarczego dla mikrokredytw. Zdecydowano take o powoaniu nowej Inicjatywy Wsplnoty JASMINE (Joint Action to Suppport Micronance Institutions in Europe, czyli Wsplne dziaania na rzecz wspierania instytucji mikrokredytowych w Europie), ktra poczy rne formy wsparcia technicznego i nansowego mikrokredytodawcw niebdcych instytucjami bankowymi w celu polepszenia dostpu przedsibiorstw do mikrokredytw. Oczywicie to, w jakim stopniu zostan wykorzystane te wszystkie nowe moliwoci, zaley przede wszystkim od gotowoci i sprawnoci adaptowania tych bardziej przyjaznych dla benecjentw rozwiza przez poszczeglne kraje czonkowskie. Problem dotyczy zarwno sfery legislacyjnej, sprawnego wprowadzania odpowiednich korekt w krajowych regulacjach prawnych dotyczcych funduszy, jak i sfery biecego zarzdzania i nansowania, w postaci gotowoci do zaakceptowania wyszego poziomu ryzyka w sferze nansw publicznych. Barier moe by take konserwatyzm urzdniczy, znajdujcy wyraz w niechci do modykowania dotychczasowych procedur.

6. Wnioski i rekomendacjeFundusze strukturalne i Fundusz Spjnoci s najwaniejszymi instrumentami polityki strukturalnej Unii Europejskiej, co oznacza, e interwencja dokonywana za ich pomoc ma na celu osiganie dugookresowych zmian strukturalnych w pastwach i regionach Wsplnoty Europejskiej. Przykadem moe by zobowizanie pastw-benecjentw celu konwergencja do alokowania przynajmniej 60% rodkw funduszy na dziaania i priorytety strategii lizboskiej. Dlatego pojawia si problem, w jaki sposb zapewni zgodno pomidzy interwencj


49

biec o charakterze koniunkturalnym a strukturalnym charakterem funduszy Unii Europejskiej. Oczywiste jest, e nie kade zwikszenie wydatkw Unii Europejskiej sprzyja zmianom strukturalnym. Take przyspieszenie wydatkowania funduszy nie moe si wiza z rezygnacj ze stymulowania niezbdnych zmian strukturalnych. Oglnie rzecz biorc, uproszczenie i przyspieszenie wdraania funduszy strukturalnych jest korzystne zarwno dla wymiaru strukturalnego, jak i dla wymiaru koniunkturalnego polityki spoeczno-ekonomicznej. Przyjta w aktualnym modelu europejskiej polityki spjnoci jednofunduszowo oznacza, e konkretny program operacyjny nie moe by rwnoczenie funansowany ze rodkw Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Spoecznego. Oznacza to, e hardware i software dziaa antykryzysowych s zlokalizowane w rnych programach operacyjnych, a w krajach o niskiej kulturze administracyjnej ich wzajemne uzgodnienie moe by istotn barier podejmowania kompleksowych dziaa antykryzysowych. Bardzo pozytywnie naley ocenia przewidzian w okresie programowania 20072013 moliwo tworzenia dwch rezerw funduszy strukturalnych, a kraje, ktre zdecydoway si na takie rozwizanie, znajduj si w zdecydowanie korzystniejszej sytuacji. Jak ju wspomniano wczeniej, dla wdraania funduszy strukturalnych kluczowe znaczenie ma wymiar regionalny. Jednake dane statystyczne w ukadzie regionalnym s zestawiane ze znaczcym opnieniem, np. informacje dotyczce tworzenia i podziau dochodu narodowego w ukadzie wojewdzkim s publikowane z ponaddwuletnim opnieniem. Rozpoznanie struktury terytorialnej kryzysu w ukadzie pastw czonkowskich pokazuje, e kraje o otwartej gospodarce s bardziej ni inne pastwa naraone na rne negatywne przejawy kryzysu spoeczno-gospodarczego, natomiast pastwa peryferyjne, sabiej wczone we wspprac midzynarodow, a take o wikszej skali rynku wewntrznego, okazay si bardziej odporne na globalne zjawiska kryzysowe. Wstpne analizy struktury przestrzennej kryzysu w Polsce wskazuj, e miejscami koncentracji negatywnych zjawisk i procesw

50

Jacek Szlachta

pozostaj przede wszystkim regiony koncentracji przemysu, przede wszystkim produkujcego na eksport, oraz orodki monokulturowe, gdzie problemy jednego pracodawcy prowadz czasami do gbokiego zaamania gospodarczego w miecie czy nawet subregionie14. W sumie naley si spodziewa, e miejsca i sposoby interwencji antykryzysowej funduszy strukturalnych ze wzgldu na decyty i opnienia informacji bd okrelane metod prb i bdw.

7. Wpyw kryzysu spoeczno-gospodarczego na reform europejskiej polityk spjnociKryzys spoeczno-gospodarczy, jaki rozpocz si w roku 2008, bdzie podstawowym wyzwaniem i obszarem dialogu prowadzonego w ramach debaty europejskiej w nadchodzcych miesicach i latach. Wida ju wyranie, e aktualny kryzys bdzie gbszy i duszy ni wszystkie zaamania gospodarcze, jakie miay miejsce w cigu ostatnich 80 lat, o zasigu porwnywalnym do wielkiego kryzysu z lat 19291933. Tak gbokie zaamanie gospodarcze oznacza zasadnicze zakwestionowanie trafnoci doktryny neoklasycznej, bdcej podstaw polityki ekonomicznej krajw OECD i Wsplnoty Europejskiej od lat 70. ubiegego wieku. Jednake powrt do doktryny Keynesa w klasycznej lub tylko nieco zmodykowanej postaci take nie byby rozsdny, kryzys ten bowiem ma zasadniczo inny charakter ni zaamanie w latach 19291933. Warto take przypomnie, e polityka regionalna i bdca jej rozwiniciem polityka spjnoci pojawia si w wyniku wielkiego kryzysu lat 19291933 i w stopniowo doskonalonej formie staa si wanym segmentem interwencji pastw gospodarki rynkowej w terytorialne aspekty procesw rozwojowych w kolejnych dekadach.

Geograa polskiego kryzysu. Kryzys peryferii czy peryferie kryzysu?, red. G. Gorzelak, Regional Studies Association. Sekcja Polska, Warszawa 2009.

14


51

Oznacza to, e naley odpowiedzie na pytanie, w jaki sposb powinnimy zmienia polityk spjnoci Unii Europejskiej, tak aby zachowa jej strukturalny charakter, a zarazem potraktowa jako kluczowy element publicznej dziaalnoci interwencyjnej Wsplnoty i pastw czonkowskich, w zasadniczo niekorzystnych warunkach spoeczno-ekonomicznych. Przewidywana dugo i gboko tego zaamania spoeczno-gospodarczego spowoduje najprawdopodobniej, e rozwizania europejskiej polityki spjnoci na kolejny okres programowania, rozpoczynajcy si po roku 2013, bd przyjmowane pod przemonym wpywem negatywnych dowiadcze zwizanych z kryzysem spoeczno-ekonomicznym. Teoria ekonomii kompleksowo oceni ten kryzys dopiero za kilka lat, co bdzie najprawdopodobniej podstaw ksztatowania nowego paradygmatu polityki spjnoci w Unii Europejskiej w dalszej przyszoci. Istotne znaczenie ma to, kiedy wejdzie w ycie Traktat z Lizbony, co zasadniczo zwikszy moliwoci walki z kryzysem za pomoc europejskiej polityki spjnoci. W traktacie tym zapisano, e Unia Europejska wspiera spjno gospodarcz, spoeczn i terytorialn oraz solidarno midzy pastwami czonkowskimi. Oznacza to nadanie take spjnoci terytorialnej wymiaru traktatowego, co bdzie umoliwiao lepsze dopasowanie dziaa antykryzysowych do regionalnego i lokalnego kontekstu rozwojowego poprzez wprowadzenie do europejskiej polityki strukturalnej tzw. ekonomii miejsc, a nastpnie ekonomii przepyww. Niski poziom spjnoci gospodarczej, spoecznej i terytorialnej podwysza koszty transakcyjne, dlatego polityka spjnoci bdzie wanym elementem pakietw antykryzysowych podejmowanych w nadchodzcych latach. Wsplnotowa warto dodana tej polityki wymaga bdzie take szerszego wyeksponowania. Wydaje si, e kryzys ten paradoksalnie bdzie mia pozytywne konsekwencje dla percepcji znaczenia europejskiej polityki spjnoci i potrzeby jej modykacji. Oczywicie istotna bdzie relacja celw biecych (krtkookresowych) i strukturalnych (dugookresowych) oraz wysoka i rosnca jako tej interwencji publicznej.

52

Jacek Szlachta

Podstawowe znaczenie dla kierunkw modykacji europejskiej polityki spjnoci po roku 2013 maj cztery procesy: zmiany klimatyczne, niekorzystny przebieg procesw demogracznych, rosnce ceny energii oraz globalizacja gospodarki. Ich uwzgldnienie w ramach priorytetw funduszy strukturalnych wymaga podjcia take wymiaru antykryzysowego nansowanych dziaa strukturalnych. Unia Europejska jako struktura instytucjonalna znajduje si od kilku lat w gbokim kryzysie politycznym, a jego wyrazem s trudnoci przyjcia nowej podstawy prawnej uwzgldniajcej zmieniony kontekst rozwoju Europy; pocztkowo mia to by traktat konstytucyjny, a nastpnie traktat reformujcy. Kryzys polityczny Wsplnoty moe powodowa parali decyzyjny i powrt do rozwiza suboptymalnych, ksztatowanych w ukadzie poszczeglnych pastw narodowych. Innym szkodliwym rozwizaniem moe by Unia Europejska dwu prdkoci, degradujca cz krajw do drugiej kategorii w procesie integracji europejskiej. Czarny scenariusz to naoenie si negatywnych konsekwencji kryzysu politycznego i spoeczno-gospodarczego, co mogoby prowadzi nawet do zakwestionowania misji europejskiej polityki spjnoci i celowoci uprawiania tej polityki w dotychczasowej skali.

Katarzyna ukrowska

BUDET OGLNY UNII EUROPEJSKIEJ W WARUNKACH KRYZYSU1. Uwagi wstpneNiniejsze opracowanie skada si z czterech czci merytorycznych. W pierwszej wprowadza si pojcie budetu oglnego i zasady decydujce o jego dziaaniu. W drugiej wskazuje si na rda napi, jakie wywouje kryzys nansowy 2008/2009 po stronie dochodw i wydatkw. Trzecia cz traktuje o moliwych skutkach kryzysu, co stanowi podstaw do omwienia realnoci tych zagroe. Czwarta cz przedstawia rozwizania zastosowane w budetach na lata 2009 i 2010. Przeprowadzona analiza nie ogranicza si wycznie do perspektywy unijnej przedstawienia problemu, ale rwnie wprowadza dwa dodatkowe poziomy analizy: narodowy i midzynarodowy wobec poziomu unijnego. Ostania cz zawiera wnioski kocowe. Celem opracowania jest odpowied na kilka przedstawionych pyta. Czy kryzys nansowy wprowadza napicia w systemie nansowym Unii Europejskiej, a jeli tak, to jakie s jego rda i metody przeciwdziaania moliwym napiciom z tym zwizanym? Czy budet oglny moe by uznany za jeden z instrumentw zmian proefektywnociowych w skali rynku wewntrznego UE, na co skadaj si zmiany

54

Katarzyna ukrowska

na poziomie midzynarodowym, unijnym i narodowym? Jeli tak, to w jakim zakresie, w jakich dziedzinach i jakich zmian mona si spodziewa? Czemu mog te zmiany suy? Czy budet oglny i system jego ustalania wymaga reform, jeli analizujemy jego dziaanie w warunkach kryzysowych?

2. Pojcie budetu oglnego i zasady systemowe warunkujce jego dziaanieModel nansowania Wsplnot Europejskich opracowano, przewidujc skutki integracji europejskiej dla gospodarki pastw czonkowskich oraz moliwoci stosowania przetargw midzy pastwami czonkowskimi, a zwaszcza dwoma najwikszymi Francj i Niemcami, pastw do zrnicowanych pod wzgldem rozwoju i struktury gospodarki1. Doczya do nich pniej Wielka Brytan

J. Osinksi ekonomicznego Publikacje KES, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2009

Documents

Transcript of J. Osinksi ekonomicznego Publikacje KES, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2009