Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia

Szósty raport na temat spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej

Inwestycje na rzecz wzrostugospodarczego i zatrudnienia

Promowanie rozwoju i dobrego rządzenia w regionach UE i miastach

Polityka Regionalna i Miejska

lipiec 2014

Komisja Europejska

KN-02-14-063-PL-C

Inw

esty

cje n

a rz

ecz

wzr

ostu

gos

poda

rcze

go i

zatru

dnie

nia

– Sz

ósty

rapo

rt na

tem

at s

pójn

ości

gosp

odar

czej

, spo

łecz

nej i

tery

toria

lnej

Komisja Europejska



Inwestycje na rzecz wzrostu gospodar-czego i zatrudnienia

Bruksela, 2014

Europe Direct to serwis, który pomoże Państwu znaleźć odpowiedzi na pytania dotyczące Unii Europejskiej

Numer bezpłatnej infolinii (*):

00 800 6 7 8 9 10 11(*) informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń jest bezpłatna(niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Komisję Europejską 23 lipca 2014 r.

Wydawca: Lewis Dijkstra, Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej

Tę publikację można przeglądać w Internecie pod adresem: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion6/6cr_pl.pdf

Niniejsza publikacja została stworzona dzięki pomocy technicznej firmy Applica (Belgia) we współpracy z SeproTec (Hiszpania).

Zachęcamy do przesyłania komentarzy dotyczących przeglądu na adres: Komisja Europejska Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej Dyrekcja B B-1049 Bruksela E-mail: [email protected]

Ilustracje na okładce (od lewej do prawej):© Free Graphic Download© Deymos Photo/Shutterstock.com© Eleonora Cugini and Gianluca Bernardo© Artens/Shutterstock.com

Zgodę na wykorzystanie lub powielanie fotografii nieobjętych prawami autorskimi Unii Europejskiej należy uzyskać bezpośrednio od właścicieli praw autorskich.

Wiele informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu)

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2014

ISBN 978-92-79-39122-4doi 10.2776/99078

© Unia Europejska, 2014 r.Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

Printed in BelgiumWydrukowano na papierze bielonym bez chloru pierwiastkowego (ECF)

iii

Wstęp

Kryzys głęboko odcisnął się się na regionach i miastach w całej UE. Dysproporcje gospo-darcze między regionami przestały zanikać, a bezrobocie gwałtownie wzrosło w nieomal wszystkich częściach UE. Wzrósł również poziom ubóstwa i wykluczenia, co dotyczyło także wielu miast w bardziej rozwiniętych państwach członkowskich.

Szósty raport na temat spójności różni się od poprzednich. Podkreślono w nim powiąza-nia między polityką spójności a strategią „Europa 2020” poprzez dodanie rozdziału na temat inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu i pokazano, w jaki sposób polityka ewoluowała w kierunku wzmacniania oddziaływania na unijne cele wzrostu i zatrudnienia oraz na ile dobre sprawowanie władzy jest kluczowe dla jej skuteczności.

Polityka spójności przyniosła już poprawę konkurencyjności regionów i życia ludzi w całej UE. Wsparto dzięki niej podmioty rozpoczynające działalność gospodarczą i umożliwiono ludziom zdobycie kwalifikacji oraz zatrudnienia. Dzięki polityce spójności zwiększył się dostęp do łączy szerokopasmowych i dokonano inwestycji w lepsze połączenia kolejowe w słabiej rozwiniętych częściach UE. Znacząco zwiększyła się też liczba domostw podłą-czonych do infrastruktury zapewniającej czystą wodę pitną oraz oczyszczanie ścieków.

Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne są coraz ważniejszym środkiem pro-wadzącym do realizowania celów strategii „Europa 2020”, szczególnie w zakresie celów związanych z zatrudnieniem i ubóstwem. W kilku państwach członkowskich stały się one głównym źródłem finansowania inwestycji publicznych, których poziom państwa człon-kowskie musiały ograniczyć, aby zmniejszyć deficyt budżetowy.

W ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych do 2020 r. jeszcze wię-cej środków zostanie zainwestowanych w gospodarkę niskoemisyjną, innowacje i MŚP, zatrudnienie wysokiej jakości, mobilność siły roboczej oraz włączenie społeczne, a także bazową sieć TEN-T i sieci cyfrowe, edukację, szkolenia, uczenie się przez całe życie oraz reformę administracji publicznej.

Europejski semestr oraz zalecenia dla poszczególnych krajów, które z niego wynikają, odgrywają kluczową rolę, stanowiąc podbudowę polityki spójności. Ramy prawne euro-pejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w 2014 r. wprowadziły nowe zasady, które mają zagwarantować istnienie odpowiednich okoliczności regulacyjnych i makro-ekonomicznych, zapewniających możliwie największe oddziaływanie polityki spójności. Ponadto więcej środków z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych zosta-nie zainwestowanych we wzmacnianie potencjału administracyjnego ze względu na co-raz większą świadomość tego, że bez dobrego rządzenia nie da się osiągnąć wysokiego poziomu wzrostu i konwergencji gospodarczej regionów.

Takie zmiany w połączeniu ze zdecydowanym naciskiem na rezultaty pozwolą dopil-nować, aby polityka spójności lepiej umożliwiała rozwiązywanie problemu dysproporcji między regionami pod względem wyników gospodarczych oraz standardu życia, a jedno-cześnie pomagała realizować cele strategii „Europa 2020”.

Johannes Hahn Komisarz Unii Europejskiej ds. polityki regionalnej

László Andor Komisarz Unii Europejskiej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego


iv

v

Spis treści

Wstęp ...............................................................................................................................................................................................................iii

Glosariusz ......................................................................................................................................................................................................xi

Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia .................................................................................................xv

1. Wstęp ......................................................................................................................................................................................................................xv

2. Ewolucja polityki: inwestycje w konkurencyjność regionów w celu poprawy jakości życia ludzi .....................xviii

3. Osiągnięcie rezultatów podstawą nowej polityki spójności ......................................................................................................xx

3.1 Konieczność zapewnienia środowiska sprzyjającego realizacji programów polityki spójności ................xx

3.2 Konieczność koncentracji zasobów na małej liczbie priorytetów i maksymalizacji wartości dodanej programów polityki spójności ...............................................................................................................................................................xxi

3.3 Konieczność określenia wyraźnych celów i rezultatów programów w ramach polityki spójności .........xxi

3.4 Konieczność zapewnienia silniejszej pozycji miast w programach polityki spójności ................................ xxii

3.5 Konieczność większego zaangażowania partnerów na wszystkich poziomach programów polityki spójności ........................................................................................................................................................................................ xxii

4. Od teorii do praktyki: dowody wyłaniające się z negocjacji ................................................................................................... xxii

5. Podsumowanie ............................................................................................................................................................................................... xxvi

Streszczenie ............................................................................................................................................................................................ xxix

Część 1: Inteligentny rozwój ..................................................................................................................................................................1

1. Wstęp ....................................................................................................................................................................................................................... 1

2. Kryzys spowodował wstrzymanie postępu w ograniczaniu dysproporcji między regionami .................................. 1

3. W państwach członkowskich usytuowanych w środkowo-wschodniej części Europy nadal silny jest sektor przemysłowy, jednak rolnictwo wymaga dalszej modernizacji ................................................................................... 11

4. Budownictwo i przemysł to sektory najmocniej dotknięte kryzysem .............................................................................. 11

5. Kryzys doprowadził do spadku stopy zatrudnienia, ale przyniósł też pewne zyski w zakresie produktywności ........................................................................................................................................................................... 14

6. Wstrząsy mają większy wpływ na zmiany poziomu wzrostu w regionach metropolitalnych niż w regionach wiejskich ...................................................................................................................................................................................... 17

6.1 Stołeczne regiony metropolitalne osiągały dobre wyniki do czasu kryzysu, który doprowadził do ponadprzeciętnego spadku zatrudnienia ................................................................................................................................ 17

6.2 Przed nadejściem kryzysu wzrost PKB w regionach wiejskich był niższy, ale w latach kryzysu regiony te okazały się bardziej odporne na jego skutki ........................................................................................................ 18

7. Liczba podmiotów rozpoczynających działalność gospodarczą oraz poziom przedsiębiorczości zależy od poziomu przedsiębiorczości jednostek oraz odpowiedniego otoczenia instytucjonalnego .................................. 21

8. Innowacje są nadal skoncentrowane przestrzennie .................................................................................................................... 28

8.1 Badania i rozwój a cel określony w ramach strategii „Europa 2020”................................................................... 29

8.2 Ochrona patentowa w UE i Stanach Zjednoczonych ...................................................................................................... 34

9. Odsetek osób z wyższym wykształceniem wzrasta, ale nadal widoczne są olbrzymie dysproporcje ............ 34

10. Różnice w sieciach cyfrowych i transportowych są coraz mniejsze, ale to jeszcze nie koniec pracy .......... 40

10.1 Sieci cyfrowe są coraz bardziej dostępne, ale dostęp nie jest równomierny ................................................ 40

10.2 Sieć drogowa w dalszym ciągu pozostaje znacznie słabiej rozwinięta w państwach członkowskich usytuowanych w środkowej i wschodniej części Europy ...................................................................... 41


vi

10.3 Niska prędkość i niska częstotliwość pociągów w państwach usytuowanych w środkowej i wschodniej części Europy sprawia, że są one mniej atrakcyjne niż samochody .................................................. 43

11. Handel i bezpośrednie inwestycje zagraniczne stymulują wzrost w UE-12 .............................................................. 49

12. Konkurencyjność regionów w UE-13 przynosi ograniczony efekt pozytywnego oddziaływania ..................... 50

13. Podsumowanie .............................................................................................................................................................................................. 54

Część 2: Wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu .............................................................................................................57

1. Wstęp .................................................................................................................................................................................................................... 57

2. Kryzys spowodował utratę większości wzrostu poziomu zatrudnienia obserwowanego od 2000 r. .............. 57

2.1 W regionach najbardziej dotkniętych kryzysem odnotowano gwałtowny spadek stopy zatrudnienia 57

2.2 Poziom bezrobocia w UE jest najwyższy od ponad dekady ....................................................................................... 58

2.3 Bezrobocie wśród kobiet jest dużo wyższe w południowych regionach UE ....................................................... 63

2.4 Trwa proces ograniczania liczby osób przedwcześnie kończących naukę .......................................................... 63

2.5 Uczenie się przez całe życie jest w stagnacji ..................................................................................................................... 66

2.6 Jak wynika z badania OECD PIAAC w kilku państwach członkowskich UE istnieje konieczność zwiększenia poziomu umiejętności osób dorosłych w zakresie czytania, pisania i liczenia ............................. 70

3. Kryzys spowodował wzrost ubóstwa i wykluczenia społecznego........................................................................................ 71

3.1 Poważna deprywacja materialna jest największa w mniejszych miastach, na przedmieściach oraz na obszarach wiejskich słabiej rozwiniętych państw członkowskich .................................................................. 71

3.2 Bardzo niska intensywność pracy w bardziej rozwiniętych państwach członkowskich występuje w natężeniu w miastach ......................................................................................................................................................................... 72

3.3 W bardziej rozwiniętych państwach członkowskich zagrożenie ubóstwem jest większe w miastach, a w słabiej rozwiniętych państwach członkowskich – w mniejszych miastach, na przedmieściach oraz na obszarach miejskich ................................................................................................................................................................ 73

3.4 Miasta w słabiej rozwiniętych państwach członkowskich są blisko celu na 2020 r., natomiast miasta w bardziej rozwiniętych państwach członkowskich pozostają w tyle ........................................................... 74

3.5 Jakość życia jest różna w różnych miastach europejskich ......................................................................................... 78

3.6 Poziom przestępczości jest wyższy w regionach miejskich, regionach przygranicznych oraz w miejscowościach turystycznych ..................................................................................................................................................... 79

4. Migracja ludności w obrębie państw członkowskich i między nimi jest spowodowana dysproporcjami zatrudnienia, płac i poziomu zdrowia ....................................................................................................................................................... 79

4.1 UE jest wysoko zurbanizowana, a proces urbanizacji nadal postępuje, tyle że wolno ............................... 79

4.2 Głównym źródłem wzrostu liczby ludności w pierwszej dekadzie XXI w. jest saldo migracji .................. 86

4.3 Na rynku pracy znalazło się więcej pracowników z zagranicy, ale radzą sobie oni bardzo różnie ....... 90

4.4 Wskaźnik średniego trwania życia jest wysoki, ale utrzymują się dysproporcje między regionami ... 91

4.5 Rozwój społeczny dokonuje się w państwach członkowskich położonych w środkowej i wschodniej części Europy, natomiast kryzys spowodował jego spowolnienie w Hiszpanii, Grecji i Irlandii ............................................................................................................................................................................................... 96

5. Podsumowanie ................................................................................................................................................................................................. 96

Część 3: Zrównoważony rozwój .........................................................................................................................................................99

1. Wstęp .................................................................................................................................................................................................................... 99

2. UE musi łagodzić zmianę klimatu oraz przystosować się do tej zmiany ..................................................................... 100

2.1 UE musi ograniczyć emisję gazów cieplarnianych, aby osiągnąć cel na 2020 r. ........................................ 100

2.2 Aby osiągnąć cele na 2020 r., UE musi zwiększyć wykorzystanie energii ze źródeł odnawialnych.. 103

2.3 UE musi przystosować się do częściej występujących i katastrofalnych w skutkach zagrożeń naturalnych ............................................................................................................................................................................ 105

Spis treści

vii

3. Przejście na bardziej zrównoważony transport może zwiększyć efektywność energetyczną i poprawić jakość powietrza ........................................................................................................................................................................ 108

3.1 Zwiększanie dostępności i poprawa efektywności energetycznej ...................................................................... 108

3.2 Duże miasta zapewniają lepszy dostęp do transportu publicznego ................................................................... 110

3.3 W szeregu dużych miast UE występuje problem dużego zagęszczenia ruchu ............................................. 113

3.4 W wielu miejscach UE można poprawić jakość powietrza ....................................................................................... 115

4. Czynienie miast atrakcyjniejszymi może pomóc w efektywnym gospodarowaniu zasobami w UE ............. 115

4.1 W miastach grunty są użytkowane w sposób bardziej wydajny .......................................................................... 117

4.2 Polityka krajowa i lokalna może kształtować umiejscowienie nowych inwestycji oraz intensywność użytkowania związanych z nimi gruntów, promując zwartość miast .......................................... 124

5. Poprawa ekosystemów oraz ograniczenie oddziaływania na środowisko może sprawić, że UE będzie bardziej wydajna i będzie lepszym miejscem do życia .................................................................................. 124

5.1 Zachowanie jakości wody oraz ochrona gatunków i siedlisk .................................................................................. 124

5.2 Oczyszczanie ścieków komunalnych jest niezbędne dla zapewnienia wody wysokiej jakości ............. 125

5.3 Gospodarka odpadami stałymi jest na coraz wyższy poziomie, ale w wielu regionach UE jest jeszcze wiele do zrobienia ......................................................................................................................................................... 128

5.4 Zrównoważone ekosystemy zapewniają wiele istotnych usług ............................................................................ 130

6. Podsumowanie .............................................................................................................................................................................................. 136

Część 4: Inwestycje publiczne, wzrost i kryzys ........................................................................................................................137

1. Wstęp ................................................................................................................................................................................................................. 137

2. Udział wydatków sprzyjających wzrostowi w całości wydatków publicznych uległ zmniejszeniu ................. 137

2.1 Kryzys zwiększył deficyt budżetowy ..................................................................................................................................... 137

2.2 Inwestycje publiczne wspomagają wzrost gospodarczy ........................................................................................... 139

2.3 Wydatki publiczne rosły, ale obecnie są niższe .............................................................................................................. 140

2.4 Poziom inwestycji publicznych wzrósł, a następnie spadł ........................................................................................ 142

3. Władze regionalne i lokalne odgrywają kluczową rolę w kwestii wydatków i inwestycji publicznych......... 142

3.1 Za znaczną część wydatków publicznych odpowiadają organy regionalne i lokalne ................................ 142

3.2 Władze regionalne i lokalne zarządzają większością inwestycji publicznych................................................ 144

3.3 Kryzys zakończył okres zrównoważonego wzrostu wydatków publicznych sektora władz regionalnych i lokalnych ...................................................................................................................................................................... 147

3.4 Inwestowanie w okresie kryzysu: finansowanie bezpośrednie oraz inwestycje regionalne i lokalne .... 149

3.5 Dochody na szczeblu niższym niż krajowy są zależne głównie od transferów ............................................ 150

3.6 Deficyt publiczny oraz dług publiczny instytucji szczebla niższego niż krajowy .......................................... 152

4. Wkład polityki spójności w inwestycje publiczne w państwach członkowskich ........................................................ 154

5. Inwestycje, pomoc państwa i pożyczki EBI ................................................................................................................................... 155

5.1 Polityka w zakresie konkurencji ............................................................................................................................................... 155

5.2 Europejski Bank Inwestycyjny .................................................................................................................................................. 157

6. Podsumowanie .............................................................................................................................................................................................. 159

Część 5: Znaczenie dobrego sprawowania władzy dla rozwoju gospodarczo-społecznego ...............................161

1. Dlaczego UE powinna się skupić na dobrym sprawowaniu władzy? ............................................................................... 161

2. Prowadzenie działalności gospodarczej jest łatwiejsze na północy UE ........................................................................ 162

3. Większość Europejczyków uważa, że korupcja jest powszechna i stanowi poważny problem ........................ 165

4. Wskaźniki dotyczące rządzenia są różne w poszczególnych państwach członkowskich UE oraz w ich obrębie ....................................................................................................................................................................................................... 167


viii

4.1 W niektórych regionach jakość rządzenia jest znacznie wyższa (lub niższa) ................................................ 168

4.2 Regiony w UE mają coraz większą władzę ....................................................................................................................... 169

5. Niska jakość rządzenia ogranicza oddziaływanie polityki spójności ............................................................................... 172

5.1 Niska jakość rządzenia może spowolnić inwestycje, prowadząc do utraty środków ................................. 175

5.2 Niska jakość rządzenia może ograniczać efekt dźwigni wynikający z polityki spójności........................ 176

6. Podsumowanie .............................................................................................................................................................................................. 177

Część 6: Ewolucja polityki spójności ............................................................................................................................................179

1. Wstęp ................................................................................................................................................................................................................. 179

2. Wzrostowi poziomu funduszy towarzyszyło uproszczenie podziału geograficznego .......................................... 180

2.1 Wydatki w ramach polityki spójności wyrażone jako odsetek DNB uległy zwiększeniu ........................ 180

2.2 Podział geograficzny na potrzeby polityki w okresie od 1989 r. do 2013 r. uległ uproszczeniu ........ 182

2.3 Finansowanie trafia nadal głównie do regionów słabiej rozwiniętych............................................................... 186

2.4 Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne oraz polityka spójności .................................................... 187

2.5 Intensywność pomocy w regionach słabiej rozwiniętych rosła do okresu 2000–2006, a od tamtego czas maleje .................................................................................................................................................................. 191

3. Jak zmieniały się cele? ............................................................................................................................................................................. 192

3.1 Początkowo koncentrowano się na szkoleniu i mobilności ...................................................................................... 194

3.2 Lata 70. i 80. przyniosły bezrobocie strukturalne oraz gwałtowne zmiany w rolnictwie i produkcji .....194

3.3 W państwach, które dołączyły do UE w latach 80. i w pierwszej dekadzie XXI w., brakowało kluczowej infrastruktury. .................................................................................................................................................................... 194

3.4 Poprawa transportu i infrastruktury środowiskowej .................................................................................................... 196

3.5 Strategia lizbońska i göteborska ............................................................................................................................................ 196

3.6 Strategia „Europa 2020”, ograniczenie ubóstwa, łagodzenie zmiany klimatu oraz wykraczanie poza PKB ....................................................................................................................................................................................................... 197

3.7 Nie tylko PKB: ubóstwo, rozwój społeczny i dobrobyt ................................................................................................. 198

3.8 Jakie są cele polityki spójności? .............................................................................................................................................. 198

4. Ekonomiczne uzasadnienie stanowiące podstawę polityki stało się bardziej zintegrowane ............................ 201

4.1 Polityka spójności wykroczyła poza czynniki naturalne wzrostu .......................................................................... 201

4.2 Polityka spójności może pobudzić wzrost gospodarczy poprzez inwestycje w czynniki wtórne wzrostu ........................................................................................................................................................................................ 203

4.3 Polityka spójności wspiera integrację rynku i może pomóc regionom słabiej rozwiniętym szybciej się rozwijać ............................................................................................................................................................................... 205

5. Podział funduszy między obszary polityki wyłonił się wraz ze zmianami jej celów .............................................. 206

6. Wpływ kryzysu na okres 2007–2013 ............................................................................................................................................. 207

6.1 EFS i reakcja na kryzys................................................................................................................................................................. 210

7. Podsumowanie .............................................................................................................................................................................................. 211

Część 7: Wpływ polityki spójności .................................................................................................................................................213

1. Wstęp ................................................................................................................................................................................................................. 213

2. Skutki programów realizowanych w latach 2007–2013 ...................................................................................................... 214

2.1 Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Fundusz Spójności ......................................................................... 214

2.2 Europejski Fundusz Społeczny ................................................................................................................................................. 219

3. Dane dotyczące oddziaływania polityki spójności pochodzące z ocen ......................................................................... 221

3.1 Aktualna sytuacja oraz wyzwania związane z programami finansowanymi częściowo z EFRR i Funduszu Spójności ............................................................................................................................................................................. 221

Spis treści

ix

3.2 Dane z ocen programów współfinansowanych w ramach EFRR i Funduszu Spójności ............................ 224

3.3 Dane uzyskane z ocen programów współfinansowanych ze środków EFS ..................................................... 228

4. Modelowane oddziaływanie polityki spójności w latach 2000–2006 i 2007–2013 ............................................. 230

5. Podsumowanie .............................................................................................................................................................................................. 233

Część 8: Polityka spójności w latach 2014–2020..................................................................................................................235

1. Najważniejsze elementy reformy ..................................................................................................................................................... 235

1.1 Nowy podział geograficzny a fundusze .............................................................................................................................. 236

1.2 Koncentracja tematyczna wspierająca realizację strategii „Europa 2020” .................................................... 239

1.3 Zwiększanie skuteczności inwestycji .................................................................................................................................... 242

1.4 Osiąganie i prezentowanie wyników ..................................................................................................................................... 243

1.5 Dostosowywanie inwestycji unijnych do europejskiego semestru ...................................................................... 246

1.6 Strategiczne podejście do reform administracji publicznej ..................................................................................... 247

1.7 Rozsądne zarządzanie gospodarką ....................................................................................................................................... 248

1.8 Utrzymanie inwestycji sprzyjających wzrostowi ............................................................................................................ 252

1.9 Powiązanie weryfikacji dodatkowości z programami stabilności i konwergencji ........................................ 253

1.10 Rosnące znaczenie instrumentów finansowych .......................................................................................................... 253

1.11 Wzmocnienie współpracy w całej Europie ...................................................................................................................... 254

2. Wstępna ocena negocjacji w sprawie programów 2014–2020 ........................................................................................ 258

2.1 Priorytety finansowania w latach 2014–2020 ............................................................................................................. 258

2.2 Dostosowywanie inwestycji do zaleceń dla poszczególnych krajów .................................................................. 262

2.3 Zwiększanie poziomu oddziaływania inwestycji oraz zapewnianie rezultatów .......................................... 265

3. Szacowany wpływ polityki spójności 2014–2020 .................................................................................................................... 265

3.1 Szacowany wpływ na szczeblu krajowym ......................................................................................................................... 266

3.2 Szacowany wpływ na szczeblu regionalnym ................................................................................................................... 269

Źródła .........................................................................................................................................................................................................277

Wykaz wykresów, map, tabel i ramek .........................................................................................................................................287


x

xi

Glosariusz

Fundusze strukturalne: Europejski Fundusz Społeczny (EFS) i Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR)

Polityka spójności: Obejmuje wszystkie programy wspierane z następujących funduszy: Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) oraz Funduszu Spójności.1 Znana również jako polityka regionalna.

SkrótyAMECO: Roczna baza danych makroekonomicznych Dyrekcji Generalnej ds. Gospodarczych i Finansowych.COH: Państwa spójności, w tym słabiej oraz umiarkowanie rozwinięte państwa członkowskie (zob. poniżej)DG BUDG: Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. BudżetuDG COMP: Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. KonkurencjiDG ECFIN: Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i FinansowychDG EMPL: Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia SpołecznegoDG MOVE: Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Mobilności i TransportuDG REGIO: Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i MiejskiejEBI: Europejski Bank InwestycyjnyEEA: Europejska Agencja ŚrodowiskaEFGS: Europejskie Forum na rzecz Geografii i StatystykiEFMR: Europejski Fundusz Morski i Rybacki, znany wcześniej jako Europejski Fundusz Rybacki (EFR), a jeszcze

wcześniej jako Instrument Finansowy Orientacji RybołówstwaEFRR: Europejski Fundusz Rozwoju RegionalnegoEFRROW: Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, znany wcześniej jako Europejski

Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR)EFS: Europejski Fundusz SpołecznyEFSI: Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne. Obejmują one wszystkie programy wspierane ze

środków EFS, EFRR, Funduszu Spójności, EFRROW i EFR.ISCED: Międzynarodowa Standardowa Klasyfikacja KształceniaJRC: Komisja Europejska, Wspólne Centrum BadawczeNSI: Krajowy Urząd StatystycznyOECD: Organizacja Współpracy Gospodarczej i RozwojuPPS: standardy siły nabywczejUE: Unia Europejska, znana wcześniej jako Europejska Wspólnota Węgla i Stali (EWWiS), Europejska

Wspólnota Gospodarcza (EWG) i Wspólnota Europejska (WE)

Państwa członkowskie i ich skrótyBE BelgiaBG BułgariaCZ Republika CzeskaDK DaniaDE NiemcyEE EstoniaIE IrlandiaEL GrecjaES HiszpaniaFR FrancjaHR Chorwacja

1 W pewnych okresach za część funduszy strukturalnych lub polityki spójności były uznawane również EFRROW oraz Europejski Fundusz Rybacki. W tym sprawozdaniu traktowane są jednak oddzielnie.


xii

IT WłochyCY CyprLV ŁotwaLT LitwaLU LuksemburgHU WęgryMT MaltaNL NiderlandyAT AustriaPL PolskaPT PortugaliaRO RumuniaSI SłoweniaSK SłowacjaFI FinlandiaSE SzwecjaUK Zjednoczone Królestwo

Grupy państw członkowskich

Według rozszerzeniaDla ułatwienia w sprawozdaniu odniesienia do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG) oraz Wspólnoty Europejskiej (WE) zastąpiono odniesieniami do Unii Europejskiej (UE).

UE-6: Sześć pierwszych państw członkowskich: BE, DE, FR, IT, LU i NLUE-9: UE-6 plus DK, IE i UKUE-10: UE-9 plus ELUE-12: UE-10 plus ES i PT (w odniesieniu do danych za okres 1986–1995)UE-12: Wszystkie państwa członkowskie, które dołączyły w 2004 r. i 2007 r. BG, CZ, EE, CY, LV, LT, HU, MT, PL, RO,

SI, SKUE-13: Wszystkie państwa członkowskie, które dołączyły w 2004 r., 2007 r. i 2013 r.: BG, CZ, EE, HR, CY, LV, LT, HU,

MT, PL, RO, SI, SKUE-15: UE-12 plus AT, FI, SEUE-25: UE-15 plus CZ, EE, CY, LV, LT, HU, MT, PL, SI, SKUE-27: UE-25 plus RO i BGUE-28: UE-27 plus HR

Geograficznie • państwa członkowskie z Europy Środkowej i Wschodniej: BG, CZ, EE, HR, LV, LT, HU, PL, SI, SK

• państwa członkowskie z Europy Południowej: EL, ES, IT, CY, MT, PT

• państwa członkowskie z Europy Zachodniej: UE-15

• nordyckie państwa członkowskie: DK, FI, SE

• kraje bałtyckie: EE, LV, LT

• kraje Beneluksu: BE, LU, NL

Według poziomu rozwojuSłabiej rozwinięte państwa członkowskie: BG, EE, HR, LV, LT, HU, PL, SK, RO (PKB na mieszkańca poniżej 75 % śred-niej unijnej w 2012 r.)Umiarkowanie rozwinięte państwa członkowskie: CZ, EL, CY, MT, PT, SI2 (PKB na mieszkańca między 75 % a 90 %)Wysoko rozwinięte państwa członkowskie: BE, DK, IE, ES, FR, DE, IT, LU, NL, AT, FI, SE, UK (PKB na mieszkańca po-wyżej średniej unijnej)

2 Ujęto Cypr, ponieważ kwalifikuje się do pomocy z Funduszu Spójności. PKB na mieszkańca w ujęciu SSN wynosił 92 % średniej unijnej w 2012 r. i według prognoz będzie wynosić poniżej 90 % w 2013 r.

Glosariusz

xiii

Według statusuKraje kandydujące: Turcja, Czarnogóra, Serbia oraz Była Jugosłowiańska Republika Macedonii (FYROM)Potencjalne kraje kandydujące: Albania, Bośnia i Hercegowina, Kosowo zgodnie z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ 1244/99 i Islandia

Klasyfikacja regionów

Regiony metropolitalneKlasyfikacja ta została opracowana we współpracy z OECD i zawiera przybliżoną do liczby regionów NUTS 3 listę wszystkich obszarów funkcjonalnych o liczbie mieszkańców przekraczającej 250 000 zgodnie z opracowaną przez UE-OECD metodologią miejskich obszarów funkcjonalnych.

Regiony w większości miejskie, pośrednie i w większości wiejskieNiniejsza klasyfikacja powstała w oparciu o klasyfikację OECD, ale została zaktualizowana przez Komisję. Szczegółowy opis metodologii znajduje się w Regionalnym roczniku statystycznym Eurostat 2010.

Regiony graniczneRegiony graniczne to regiony NUTS 3 kwalifikujące się do programów współpracy transgranicznej zgodnie z rozpo-rządzeniem dotyczącym Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.

Klasyfikacja obszarów lokalnychStopień urbanizacjiMiasta: Lokalne jednostki administracyjne, w których ponad 50 % ludności mieszka w ośrodku miejskim;Mniejsze miasta i przedmieścia: Lokalne jednostki administracyjne, w których ponad 50 % ludności mieszka w kla-strach miejskich, ale mniej niż 50 % mieszka w ośrodku miejskim; Obszar wiejski: Lokalne jednostki administracyjne, w których ponad 50 % ludności mieszka w polu obszaru wiejskiegoWięcej informacji na stronie: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Degree_of_urbanisation_classification_-_2011_revision http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/work/2014_01_new_urban.pdf

Miasta i strefy dojazdówMiasta: Definicje jak powyżejStrefy dojazdów: Sąsiadujące lokalne jednostki administracyjne, w których co najmniej 15 % ludności pracującej dojeżdża do pracy do miasta.Więcej informacji na stronie: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/European_cities_%E2%80%93_the_EU-OECD_functional_urban_area_definition http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/focus/2012_01_city.pdf

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Degree_of_urbanisation_classification_-_2011_revision

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/work/2014_01_new_urban.pdf

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/European_cities_%E2%80%93_the_EU-OECD_functional_urban_area_definition

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/European_cities_%E2%80%93_the_EU-OECD_functional_urban_area_definition

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/focus/2012_01_city.pdf


xiv

xv

Inwestycje na rzecz wzrostu gospodar-czego i zatrudnienia1

1. Wstęp

Pomimo że rządy krajowe zmuszone były w ostatnich latach bilansować swoje budżety poprzez cięcia wydatków, a prywatne źródła finansowania wyczerpały się z uwagi na kryzys finansowy i gospodarczy, to do państw członkowskich i regionów nadal napływały fundusze w ramach polityki spójności, wspierając inwestycje na rzecz wzrostu gospo-darczego i zatrudnienia.

Kryzys znacząco wpłynął na budżety krajowe i regionalne, ograniczając dostępność środków finansowych we wszystkich obszarach inwestycji. Od 2008 do 2013 r. inwe-stycje publiczne w całej UE spadły realnie o 20 % (wykres 1). W Grecji, Hiszpanii i Irlandii spadek wyniósł około 60 %. W krajach Europy Środkowej i Wschodniej, w których fundusze polityki spójności są szczególnie istotne, inwestycje publiczne (mierzone jako nakłady brutto na środki trwałe) spadły o jedną trzecią. Bez polityki spójności inwestycje w państwach członkowskich najbardziej dotkniętych kryzysem spadłyby o dodatkowe 50 %. Fundusz Spójności stanowi obecnie w tych państwach ponad 60 % budżetu in-westycyjnego (wykres 2).

Kryzys gospodarczy odwrócił długotrwały trend zbieżności PKB i stopy bezrobocia w UE, co dotknęło w szczególności regiony Europy Południowej. Kryzys doprowadził też do wzrostu ubóstwa i wykluczenia społecznego. To z kolei utrudniło realizację szeregu celów strategii „Europa 2020”.

1 COM(2014) 473 wersja ostateczna.

200

220

240

260

280

300

320

340

200

220

240

260

280

300

320

340

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Wykres 1 Wpływ polityki spójności na inwestycje publiczne, 2007–2013

mld EUR wg cen z 2005 r.

Inwestycje publiczne UE-28 (nakłady bruttona środki trwałe)

Inwestycje publiczne w UE-28 bez zrealizowanych w latach 2007–2013 płatności w ramach polityki spójności (EFRR, EFS, Fundusz Spójności)

Źródło: Eurostat i obliczenia DG REGIO


xvi

Na przykład w okresie 2007–2012 w 210 spośród 277 regionów UE wzrosło bezrobo-cie. W 50 spośród tych regionów stopa bezrobocia wzrosła ponad dwukrotnie. Sytuacja jest szczególnie niepokojąca w przypadku młodych ludzi, ponieważ w 2012 r. w około połowie regionów stopa bezrobocia wśród młodzieży wynosiła ponad 20 %. Wskutek tego wiele regionów nie było dotychczas w stanie przyczynić się do realizacji zasadni-czego celu strategii „Europa 2020”, zakładającego zatrudnienie 75 % ludności w wieku od 20 do 64 lat do 2020 r.

Koncentrując się na wyeliminowaniu długotrwałych strukturalnych przeszkód w rozwoju, Komisja i państwa członkowskie zareagowały na kryzys, zmieniając kierunek niektórych inwestycji w ramach polityki spójności na obszary, w których mogły one wywrzeć bez-pośredni i natychmiastowy wpływ na działalność gospodarczą i zatrudnienie. W związku z tym do końca 2013 r. realokowano ponad 45 mld EUR, czyli 13 % łącznych funduszy. Przekierowanie funduszy miało na celu wsparcie środków ukierunkowanych na złago-dzenie rosnącego bezrobocia i wykluczenia społecznego oraz utrzymanie inwestycji w innowacje, badania i rozwój, wsparcie przedsiębiorczości, zrównoważoną energię oraz infrastrukturę socjalną i edukacyjną.

Komisja zaproponowała również środki mające poprawić płynność państw członkow-skich najbardziej dotkniętych przez kryzys. Przyjęcie tych środków przez Parlament Europejski i Radę umożliwiło zmniejszenie wkładów krajowych i zaowocowało dodat-kowymi zaliczkami w kwocie ponad 7 mld EUR. Zatwierdzono też dalsze ograniczenie współfinansowania krajowego o wartości blisko 2,1 mld EUR.

Dowody wskazują na pokaźne skutki inwestycji realizowanych w ramach polityki spójności.

W latach 2007–2012 Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) umożliwił stworzenie prawie 600 000 miejsc pracy. Liczba ta stanowi niemalże 20 % sza-cowanych utraconych miejsc pracy od początku kryzysu finansowego. Z funduszu tego zainwestowano w 200 000 projektów małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) oraz w 80 000 nowych przedsiębiorstw, sfinansowano 22 000 projektów obejmują-

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Wykres 2 Udział polityki spójności w inwestycjach publicznych, średnia w okresie 2010–2012

Finansowanie z polityki spójności i współfinansowanie krajowe jako % inwestycji publicznych ogółem


Słow

acja

Węg

ry

Bułg

aria

Litw

a

Esto

nia

Mal

ta

Łotw

a

Pols

ka

Port

ugal

ia

Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia

xvii

cych badania i współpracę w sektorze przedsiębiorczości, 5 mln osób objęto zasię-giem łączności szerokopasmowej, a 5,5 mln obywateli podłączono do oczyszczalni ścieków. Ponadto za sprawą inwestycji UE w ramach polityki spójności zbudowano 3000 km europejskich sieci transportowych o kluczowym znaczeniu (15 % całej sie-ci TEN-T) oraz dwukrotnie zwiększono finansowanie działalności w obszarze badań i rozwoju przez rządy słabiej rozwiniętych państw członkowskich.

Od 2007 do 2012 r. z Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) udzielono wsparcia 68 mln uczestników projektów. Wsparcie z EFS pomogło znaleźć pracę 5,7 mln bezro-botnych lub biernych zawodowo osób i nabyć prawie 8,6 mln kwalifikacji. Zgłoszono ponad 400 000 przypadków powstania nowych przedsiębiorstw i założenia własnej działalności gospodarczej. Wszystko to przyczyniło się do ograniczenia spadku PKB w wielu krajach lub pomogło zapobiec dalszemu wzrostowi bezrobocia.

Skutki tych inwestycji będą w nadchodzących kilku latach coraz większe, ponieważ do końca 2015 r. państwa członkowskie muszą wykorzystać fundusze z programów na lata 2007–2013, a skutki inwestycji można ocenić po upływie pewnego czasu od chwili jej dokonania.

Z budżetem w łącznej kwocie ponad 450 mld EUR (licząc ze współfinansowaniem krajowym) na okres programowania 2014–2020 polityka spójności będzie podsta-wowym ramieniem inwestycyjnym UE. Zapewni największy wkład we wspieranie MŚP, badań, rozwoju i innowacji, edukacji, gospodarki niskoemisyjnej, środowiska, walki z bezrobociem i wykluczeniem społecznym, w rozwój infrastruktury łączącej obywateli UE oraz w modernizację organów administracji publicznej. Inwestycje w ramach polityki spójności w połączeniu z reformami strukturalnymi odegrają kluczową rolę we wspieraniu wzrostu gospodarczego i zatrudnienia oraz w realizacji celów strategii „Europa 2020”, zakładających inteligentny, trwały wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu.

Wyzwaniem jest dopilnowanie, aby zasoby wykorzystywano w możliwie najbardziej efektywny i skuteczny sposób, maksymalizując ich skutki, konsolidując odnowę gospo-darczą i pomagając UE wyjść z kryzysu silniejszą i bardziej konkurencyjną niż za czasów sprzed tego kryzysu.

Nowa polityka spójności jest całkowicie spójna ze strategią „Europa 2020” i jej zasadni-czymi celami dotyczącymi zatrudnienia, badań i rozwoju, klimatu i energii, edukacji oraz walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym, jak również jest powiązana z europejskim semestrem i procesem zarządzania gospodarką UE. W związku z powyższym inwestycje w ramach polityki spójności będą wykorzystywane również w celu wspierania polityki re-alizowanej przez państwa członkowskie na podstawie zintegrowanych wytycznych oraz krajowych programów reform, jak również w celu wdrożenia stosownych zaleceń Rady dla poszczególnych krajów. Komisja może też zwrócić się do państw członkowskich o zmianę zawartych przez nie umów partnerstwa i programów operacyjnych w celu roz-wiązania problemów wskazanych w zaleceniach dla poszczególnych krajów.

Niniejszy komunikat zawiera podsumowanie osiągnięć w ramach funduszy polityki spójności w poprzednim okresie programowania. Opisuje się w nim podstawowe ele-menty reformy polityki spójności na lata 2014–20202 oraz trendy wyłaniające się w trwających negocjacjach programowych między Komisją a państwami członkowskimi.

2 Rozporządzenia (UE) nr od 1299/2013 do 1304/2013.


xviii

Towarzyszy mu dokument roboczy służb Komisji3, zawierający analizę wyzwań społecz-no-ekonomicznych i dotyczących zarządzania, przed którymi stają państwa członkow-skie i regiony, jak również ocenę wpływu polityki spójności oraz inwestycji publicznych na nierówności gospodarcze i społeczne.

2. Ewolucja polityki: inwestycje w konkurencyjność regionów w celu poprawy jakości życia ludzi

Celem polityki spójności określonym w Traktacie UE jest zmniejszenie dysproporcji go-spodarczych, społecznych i terytorialnych oraz zapewnienie szczególnego wsparcia re-gionom słabiej rozwiniętym.

W miarę upływu czasu polityka pomogła podnieść poziom życia oraz zwiększyła możli-wości gospodarcze w regionach UE, pozwalając doskonalić umiejętności i dając szanse na zatrudnienie; zwiększając dostęp do regionów; zapewniając wsparcie w budowaniu potencjału administracyjnego; tworząc powiązania między instytutami badawczymi, uniwersytetami i społecznością biznesową; oraz zapewniając usługi na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw. Wspierając podstawowe czynniki stymulujące wzrost gospo-darczy, polityka spójności pomaga regionom UE szybciej się rozwijać.

Chociaż polityka spójności pozostaje wierna swoim założeniom, to rozwinęła się i po-czyniła postępy. W pierwszych latach polityka ta koncentrowała się na sprawach czysto krajowych, finansowaniu wcześniej określonych projektów w państwach członkowskich, przy niewielkim wpływie na poziomie europejskim. Z czasem wprowadzono takie pod-stawowe zasady jak programowanie wieloletnie, inwestycje o bardziej strategicznym charakterze oraz większe zaangażowanie partnerów regionalnych i lokalnych.

Duża część wsparcia finansowego w ramach tej polityki konsekwentnie koncentrowa-ła się na słabiej rozwiniętych regionach i państwach członkowskich. Nastąpiło jednak przesunięcie od inwestycji w infrastrukturę w kierunku inwestycji we wsparcie MŚP, in-nowacji, bardziej innowacyjnego zatrudnienia i polityki społecznej. Zmiana ta była moż-liwa z uwagi na rozwój infrastruktury w państwach członkowskich (zarówno w tych, które przystąpiły do UE po 2004 r., jak i w starych państwach członkowskich) za sprawą wsparcia udzielanego w ramach polityki spójności w poprzednich okresach.

Po zapoczątkowaniu polityki spójności oraz po rozszerzeniu w 2004 r., kiedy do UE przystąpiły kraje z wyraźnym niedoborem infrastruktury, duża część inwestycji obej-mowała ciężką infrastrukturę (zwłaszcza transportową)(wykres 3). Z chwilą utworzenia Funduszu Spójności w latach dziewięćdziesiątych coraz większego znaczenia zaczęły nabierać inwestycje w środowisko, pomagając państwom członkowskim i regionom do-stosować się do przepisów dyrektyw i rozporządzeń UE w tym obszarze. Inwestycje w sektor produkcyjny, w szczególności w MŚP, utrzymywały się na względnie stabilnym poziomie.

Relatywnie zmniejszyły się jednak nieco inwestycje w ludzi (edukacja, zatrudnienie i włączenie społeczne). Niemniej jednak, wskutek dramatycznego wpływu kryzysu go-spodarczego na rynki pracy w państwach członkowskich, ostatnio rola EFS jako instru-mentu służącego inwestycjom w kapitał ludzki znacznie wzrosła. Fakt ten uwzględniono, przewidując nowy środek w ramach regulacyjnych na lata 2014–2020, w których wy-

3 SWD(2014) 242 wersja ostateczna.


xix

odrębniono minimalną część budżetu polityki spójności na EFS (23,1 %). Jest to ważne dla zapewnienia inwestycji w kapitał ludzki, zatrudnienie, włączenie społeczne, reformę administracji publicznej oraz budowanie potencjału instytucjonalnego w wysokości ko-niecznej do realizacji celów strategii „Europa 2020”.

W okresie 2007–2013 polityka spójności — zwłaszcza poprzez EFS — po raz pierwszy zapewniła wsparcie na modernizację i reformę organów administracji publicznej i sys-temów sądowych w krajach objętych procesem konwergencji. Wsparcie to ma na celu poprawę funkcjonowania, dostępności i jakości służb publicznych z myślą o łatwiejszym wyznaczaniu kierunków polityki w oparciu o dowody oraz wdrażaniu jej we współpracy z partnerami społecznymi i społeczeństwem obywatelskim.

I w końcu, od okresu 2000–2006 znacznie zwiększono część środków przeznaczanych na pomoc techniczną, odzwierciedlając w ten sposób kluczowe znaczenie dobrze funk-cjonujących instytucji dla skutecznego zarządzania programami polityki spójności.

Dostosowanie inwestycji do poziomów rozwoju gospodarczego umożliwia również do-stosowanie polityki spójności do zmieniających się z czasem potrzeb poszczególnych regionów. Ewolucja polityki nie przebiegała jednak tak zdecydowanie, jak można było się tego spodziewać. Dowody wskazują na przykład, że wprowadzenie w okresie 2007–2013 obowiązku przeznaczenia części funduszy na priorytety UE stanowiło krok na-przód, ale rezultaty były niejednoznaczne, a fundusze pozostają nadal zbyt rozproszone.

Coraz wyraźniej dawało się też odczuć, że skuteczność polityki spójności zależy od roz-sądnej polityki makroekonomicznej, korzystnego otoczenia biznesowego i silnych instytu-cji. W niektórych przypadkach niewłaściwa polityka oraz niedoskonałości administracyjne i instytucjonalne ograniczyły skuteczność finansowania. Transpozycję prawodawstwa UE do prawa krajowego w obszarach dotyczących polityki spójności również charakteryzują luki. Chociaż podjęto próby określenia istniejących ram strategicznych, instytucjonalnych i administracyjnych, to nadal stosuje się je w sposób uznaniowy i niesystematyczny.

0

20

40

60

80

100

1989-1993 1994-1999 2000-2006 2007-2013

Wykres 3 Struktura polityki spójności w regionach słabiej rozwiniętych, 1989–2013

% ogółu

Pomoc techniczna

Środowisko naturalne

Zatrudnienie, edukacja, włączenie społeczne

Infrastruktura (transport, energia, telekomunikacja)

Wsparcie przedsiębiorstw, badania i rozwój oraz innowacje

Źródło: DG REGIO


xx

I w końcu, wdrażając fundusze, skoncentrowano się bardziej na wydatkach i przestrze-ganiu zasad zarządzania niż na realizacji celów. Cele programu niekiedy bywają niewy-starczająco precyzyjne, co utrudnia monitorowanie i ocenę wyników. Ustalenie wartości docelowych to zadanie skomplikowane i niektóre państwa członkowskie wyznaczyły je, przyjmując niedostatecznie ambitne założenia. Ograniczyło to możliwość oceny skut-ków interwencji oraz stwierdzenia, które środki okazały się najskuteczniejsze i dlaczego.

3. Osiągnięcie rezultatów podstawą nowej polityki spójności

Rezultaty negocjacji w sprawie reformy polityki spójności, zakończonych w grudniu 2013 r., stanowią odpowiedź na wspomniane wyżej niedociągnięcia.

Reforma koncentruje się na realizacji polityki inwestycyjnej. Cele polityki spójności do-stosowano do strategii „Europa 2020”, a przy planowaniu inwestycji uwzględnia się re-gularnie stosowne zalecenia dla poszczególnych krajów. Opierając się na pięciu podsta-wowych założeniach, zreformowano również sposób funkcjonowania polityki spójności.

3.1 Konieczność zapewnienia środowiska sprzyjającego realizacji programów polityki spójności

Nowa polityka spójności jest powiązana z procesem zarządzania gospodarką UE oraz z europejskim semestrem, ponieważ inwestycji w ramach polityki spójności nie można rozpatrywać, nie uwzględniając kontekstu gospodarczego, w jakim są one realizowane.

Aby uniknąć niezrównoważonej polityki fiskalnej lub gospodarczej, osłabiającej skutecz-ność wsparcia UE w okresie 2014–2020, dopuszcza się zawieszenie finansowania, jeże-li państwo członkowskie nie stosuje się do zaleceń, które otrzymało w ramach procesu zarządzania gospodarką UE.

Niestabilna polityka czy wąskie gardła regulacyjne, administracyjne lub instytucjonal-ne nie mogą osłabiać skuteczności inwestycji. Państwa członkowskie i regiony muszą zatem spełnić szereg koniecznych warunków. Mają one zagwarantować, by inwesty-cja odpowiadała wyraźnym strategicznym ramom polityki, które zapewniają sprawną transpozycję prawa UE wpływającego na wdrożenie finansowania w ramach polityki spójności, uwzględniała dostateczny potencjał administracyjny oraz spełniała minimal-ne wymogi, dotyczące na przykład przeciwdziałania dyskryminacji, równouprawnienia, niepełnosprawności, zamówień publicznych i pomocy państwa.

Każdy obszar inwestycji musi w szczególności opierać się na dobrze określonej stra-tegii. Na przykład nie można prowadzić inwestycji w sektorze transportu przed wpro-wadzeniem kompleksowej krajowej lub regionalnej strategii transportowej. Podobnie inwestycje w dziedzinie badań, rozwoju i innowacji muszą być osadzone w „strategii inteligentnej specjalizacji”, która obejmuje proces stworzenia wizji, określenia przewagi konkurencyjnej, ustalenia strategicznych priorytetów oraz wykorzystania inteligentnej polityki w celu zmaksymalizowania opartego na wiedzy potencjału rozwoju danego re-gionu. Krótko mówiąc, projekty powinny być dostosowane do strategii, a nie na odwrót.


xxi

3.2 Konieczność koncentracji zasobów na małej liczbie priorytetów i maksymalizacji wartości dodanej programów polityki spójności

Państwa członkowskie i regiony muszą skoncentrować finansowanie na ograniczonej liczbie obszarów o znaczeniu dla UE. Duża część środków EFRR zostanie przydzielona na priorytety zajmujące w strategii „Europa 2020” centralne miejsce: innowacje i badania, agendę cyfrową, wsparcie dla MŚP oraz gospodarkę niskoemisyjną.

Ukierunkowanie EFS na maksymalnie pięć priorytetów inwestycyjnych pomoże skonso-lidować wyniki i rezultaty na poziomie europejskim. Powinno również zagwarantować jaśniejsze powiązanie między europejską strategią zatrudnienia a zintegrowanymi wy-tycznymi dotyczącymi zatrudnienia. Co najmniej 20 % EFS zostanie wyodrębnione na wspieranie włączenia społecznego oraz na walkę z ubóstwem i dyskryminacją.

Mając na uwadze pilną potrzebę rozwiązania problemu bezrobocia młodzieży, zapo-czątkowano inicjatywę na rzecz zatrudnienia ludzi młodych o wartości 6 mld EUR, obej-mującą specjalne fundusze na pomoc we wdrożeniu gwarancji dla młodzieży w całej UE. Gwarancja ta ma zapewnić, że każda młoda osoba otrzyma ofertę właściwego za-trudnienia lub szkolenia w ciągu czterech miesięcy od ukończenia szkoły lub przejścia na bezrobocie. Środki finansowe w ramach inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych będą kierowane przede wszystkim do regionów o szczególnie wysokiej stopie bezrobo-cia młodzieży.

Regiony i państwa członkowskie będą musiały dokonać wyraźnego wyboru swoich ce-lów. Umożliwi to osiągnięcie masy krytycznej zasobów, zapewniając znaczące skutki i gwarantując realizację inwestycji w obszarach mających bezpośredni i natychmiastowy wpływ na wzrost gospodarczy i zatrudnienie.

3.3 Konieczność określenia wyraźnych celów i rezultatów programów w ramach polityki spójności

Powodzenie polityki spójności będzie mierzone jej rezultatami i wpływem. Reformy kon-centrują się zatem na większym nastawieniu na rezultaty przy pomocy lepszych wskaź-ników efektywności oraz sprawozdawczości i oceny.

Projektując programy, państwa członkowskie i regiony muszą określić wyniki, jakie zamierzają osiągnąć na koniec okresu programowania. W programach trzeba będzie określić sposób, w jaki proponowane działania przyczynią się do realizacji tych celów, uwzględniając też wskaźniki efektywności z wyraźnym wskazaniem wartości wyjścio-wych i docelowych na potrzeby oceny postępów. Każdy program będzie posiadał ramy wykonania, które zwiększą przejrzystość i odpowiedzialność.

Aby zapewnić dodatkową zachętę, zarezerwowano w przybliżeniu 20 mld EUR (czyli 6 % budżetu polityki spójności), które w 2019 r. zostaną przeznaczone na programy będące na dobrej drodze do realizacji wyznaczonych dla nich celów.


xxii

3.4 Konieczność zapewnienia silniejszej pozycji miast w programach polityki spójności

Miasta mogą odgrywać zasadniczą rolę w polityce spójności i realizacji celów strategii „Europa 2020”. W miastach żyje ponad dwie trzecie Europejczyków. Miasta są twórcze i innowacyjne oraz mogą objąć wiodącą rolę w dążeniach do inteligentnego wzrostu. Mogą być bardziej zasobooszczędne (np. przez zminimalizowanie skali zajmowania gruntów, zasklepiania gleby i wykorzystania energii) oraz mogą uczestniczyć w dąże-niu do zrównoważonego wzrostu gospodarczego, na przykład za sprawą zielonej infra-struktury. Z uwagi na nierówności pod względem stopnia zamożności, skupienie osób wykluczonych społecznie i ubóstwa w miastach, mogą one odegrać zasadniczą rolę w rozwiązaniu problemu wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu.

Z wymienionych wyżej powodów oczekuje się, że około połowa środków EFRR zostanie wydatkowana w okresie 2014–2020 w miastach. Nowa polityka spójności ma również na celu umożliwić miastom projektowanie i wdrażanie polityk przyczyniających się do realizacji celów strategii „Europa 2020” za sprawą ustalenia minimalnej kwoty (5 % środków EFRR) na zintegrowane inwestycje w zrównoważony rozwój miast oraz zagwa-rantowania miastom głównej roli w doborze projektów.

Komisja będzie również zapraszała do przedstawiania projektów w ramach nowego programu innowacyjnych działań miejskich, mających na celu zapewnienie wsparcia miastom, które chcą wypróbować nowe pomysły w dziedzinie rozwoju obszarów miej-skich.

3.5 Konieczność większego zaangażowania partnerów na wszystkich poziomach programów polityki spójności

Ramy polityki na lata 2014–2020 oparto na założeniu, że wszystkie etapy programo-wania będą realizowane przy zaangażowaniu wszystkich partnerów na poziomach kra-jowym, regionalnym i lokalnym, z zachowaniem zasad wielopoziomowego sprawowania rządów i uwzględnieniem partnerów społecznych oraz organizacji społeczeństwa oby-watelskiego. Po raz pierwszy na poziomie UE, w europejskim kodeksie postępowania w zakresie partnerstwa4 przewidziano plan działania dla państw członkowskich, zgodnie z którym mają one dotrzeć do tych partnerów i zaangażować ich w przygotowanie, wdra-żanie, monitorowanie i ocenę programów. Partnerstwa mogą okazać się też szczególnie skuteczne w realizacji strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez lokalną społecz-ność. W nowych rozporządzeniach uwzględniono również środki mające na celu budo-wanie potencjału partnerów społecznych i społeczeństwa obywatelskiego.

4. Od teorii do praktyki: dowody wyłaniające się z negocjacji

Do chwili przyjęcia niniejszego komunikatu Komisja otrzymała 28 umów partnerstwa i około 150 programów operacyjnych (PO)5. Trwają negocjacje z państwami członkow-skimi i regionami. Dlatego poniżej wskazano jedynie ogólny zakres, w jakim główne elementy reformy uwzględniono w nowych strategiach i programach.

4 Zob. rozporządzenie delegowane Komisji z dnia 7 stycznia 2014 r., COM(2013) 9651 wersja ostateczna.

5 Cztery umowy partnerstwa zostały już przyjęte przez Komisję.


xxiii

Dostępne informacje wskazują na szereg bardzo obiecujących trendów, lecz także na pewną ilość wyzwań.

Ogólnie rzecz biorąc, około 336 mld EUR przeznaczono na programy krajowe i regio-nalne realizowane w ramach Inwestycji na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Zasoby są rozdzielone w następujący sposób: 187,5 mld EUR na EFRR, 63 mld EUR na Fundusz Spójności oraz 85 mld EUR na EFS, co stanowi większą kwotę niż wymagane przepisami minimum 80 mld EUR przydziału dla EFS6.

Około 124 mld EUR przeznaczono na badania i rozwój oraz innowacje, ICT, MŚP oraz gospodarkę niskoemisyjną (wykres 4). Jest to prawie 22 % więcej niż w okresie 2007–2013. Większość tej kwoty jest finansowana z EFRR (116,5 mld EUR), natomiast pozo-stała część z Funduszu Spójności.

98 mld EUR zostanie zainwestowanych w środki na rzecz zatrudnienia, włączenia społecznego i edukacji. Większość tej kwoty jest finansowana z EFS: zatrudnienie (30,7 mld EUR), włączenie społeczne (20,9 mld EUR) oraz edukacja (26,3 mld EUR).

59 mld EUR przeznaczono na infrastrukturę sieci transportowej i energetycznej, czyli o 21 % mniej niż w okresie 2007–2013.

Prawie 4,3 mld EUR zostanie zainwestowanych w budowanie potencjału instytucjonal-nego organów publicznych oraz w efektywność organów i służb administracji publicznej („dobre sprawowanie rządów”). Jest to o 72 % więcej niż w ostatnim okresie.

Nowy okres programowania niesie zatem ze sobą wyraźną zmianę pod względem priorytetów w zakresie finansowania w porównaniu z okresem 2007–2013 (wykres 5).

6 Środki finansowe na cel obejmujący inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia obejmują EFRR (z wykluczeniem wsparcia na Europejską współpracę terytorialną), EFS oraz Fundusz Spójności. Dane liczbowe odzwierciedlają sytuację na dzień 1 czerwca i cały czas mogą się zmieniać w związku z negocja-cjami programowymi.

01. Innowacje oraz badania i rozwój

02. Technologie teleinformatyczne

03. Wsparcie MŚP

04. Gospodarka niskoemisyjna

05. Przystosowanie do zmiany klimatu

06. Środowisko naturalne

07. Infrastruktura sieciowa

08. Zatrudnienie

09. Integracja społeczna

10. Edukacja

11. Dobre rządzenie

EFS EFRR FS

% fund. ogółem (z wyłączeniem pomocy tech.)

Źródło: Ostateczne i robocze umowy o partnerstwie na dzień 1 czerwca 2014 r

Wykres 4. Przydział na priorytety w rozbiciu na fundusze, 2014–2020

0 10 20 30 40 50 60

0 10 20 30 40 50 60


xxiv

Państwa członkowskie i regiony zainwestują więcej w priorytety EFRR (badania i rozwój oraz innowacje, ICT, MŚP oraz gospodarkę niskoemisyjną) i priorytety EFS (zatrudnienie, włączenie społeczne, edukację i sprawowanie rządów). Z kolei mniej pieniędzy zostanie zainwestowanych w infrastrukturę sieci i środowiskową. Spadek inwestycji w infrastruk-turę dotyczy w szczególności lepiej rozwiniętych państw członkowskich.

Komisja przypisała szczególne znaczenie gospodarce niskoemisyjnej, dzięki czemu od-notowano widoczny wzrost inwestycji w tym obszarze: ponad 38 mld EUR zostanie wy-datkowanych na przejście na gospodarkę niskoemisyjną i odporną na zmianę klimatu. Kilka krajów położyło szczególny nacisk na efektywność energetyczną lub wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych. W niektórych przypadkach jednak trzeba doprecyzować powiązanie inwestycji z planowanymi rezultatami w odniesieniu do celów dotyczących zmiany klimatu.

Mając na uwadze wyzwania związane z wysokim bezrobociem i coraz większym ubó-stwem, niektóre umowy partnerstwa powinny w większym stopniu uwzględniać wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu. Komisja uważa też, że fundusze prze-znaczone na edukację są na tę chwilę niewystarczające, by wdrożyć określone priory-tety. W niektórych umowach niewielką wagę przywiązuje się do aktywnych działań na rzecz włączenia społecznego. Aby zapewnić lepsze wyniki w wymiarze społecznym oraz lepiej dostosowane do zmian społecznych inwestycje, w programowaniu należy w więk-szym stopniu uwzględnić reformę polityki społecznej.

Ponadto w niektórych umowach partnerstwa i programach operacyjnych ważne infor-macje na temat inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych przedstawiono raczej ogólnie, nie określając sposobu realizacji tej inicjatywy ani sposobu, w jaki będzie ona wspierała wdrożenie systemów gwarancji dla młodzieży. W niektórych programach działania współfinansowane w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych muszą być bardziej ukierunkowane na tworzenie zatrudnienia.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

Wykres 5 Przydział na priorytety 2014–2020 i 2007–2013

2014-2020 2007-2013

Priorytety EFRR

Priorytety EFS

Infrastruktura sieciowa

Przystosowanie do zmianyklimatu i środowisko

% całości (z wył. pomocy tech.)

Źródło: Ostateczne i robocze umowy o partnerstwie na dzień 1 czerwca 2014 r. i DG REGIO


xxv

Mimo wydania zaleceń dla poszczególnych krajów w odniesieniu do integracji mniej-szości romskiej, niektóre państwa członkowskie nie przewidują specjalnego priorytetu dla społeczności zmarginalizowanych, utrudniając tym samym ustalenie kwoty środ-ków finansowych, które zostaną przeznaczone na ten obszar polityki. Niektóre państwa członkowskie w niewystarczającym stopniu uwzględniają potrzeby tej grupy lub muszą dopracować swoje strategie i logikę interwencji.

Modernizacja administracyjna oraz jakość wymiaru sprawiedliwości są uznawane za kluczowe czynniki konkurencyjności oraz wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu. Wiele państw członkowskich planuje środki na rzecz umocnienia swoich instytucji pu-blicznych i zwiększenia ich zdolności do realizacji skuteczniejszej polityki, usprawnienia obsługi administracyjnej, skrócenia czasu trwania postępowań sądowych, zapewnienia większej przejrzystości i integralności instytucji publicznych oraz zwiększenia udziału społeczeństwa w różnych etapach kształtowania polityki. W licznych państwach człon-kowskich, w których reformę administracji publicznej zaliczono do wyzwań, brakuje jed-nak wyraźnej strategii, natomiast cele określono w sposób niepełny i niejasny, chociaż reforma taka jest konieczna do zapewnienia wsparcia na rzecz zatrudnienia, wzrostu gospodarczego i konkurencyjności. Ponadto w niektórych z tych państw członkowskich brakuje politycznego zaangażowania w taką reformę.

Jest oczywiste, że konieczność przygotowania się do inwestycji za sprawą uprzedniego spełnienia warunków dotyczących wdrożenia programu traktuje się poważnie. Proces nie był łatwy i w wielu przypadkach Komisja będzie musiała uzgodnić plany działa-nia, aby zagwarantować pełną zgodność z wymogami w ramach ściśle określonych terminów. Za szczególnie trudne do spełnienia państwa członkowskie uznały warunki dotyczące obszarów, w których trzeba dokonać transpozycji dyrektyw UE lub zapewnić skuteczne stosowanie przepisów UE.

Aby przyspieszyć transformację gospodarczą i zmniejszyć braki w zakresie wiedzy, na poziomach krajowym i regionalnym zaprojektowano strategie inteligentnej specjalizacji. Należy położyć większy nacisk na pośrednie formy wsparcia, na wspieranie badań ukie-runkowanych na rynek i współpracę z przedsiębiorstwami. Istnieje ryzyko, że wsparcie dla MŚP zostanie udzielone według dotychczasowego scenariusza postępowania i nie będzie dostosowane do potrzeb tych przedsiębiorstw oraz potencjału wzrostu, co przy-czyniłoby się do osiągnięcia efektu mnożnikowego oraz szybkiej absorpcji środków.

Niektóre państwa członkowskie opracowały też programy zakładające ścisłe powiązanie gospodarki cyfrowej z innowacjami. Jest to istotne, ponieważ inwestycje w szybką łącz-ność szerokopasmową i ICT są potrzebne, żeby wyeliminować konkretne wąskie gardła i stymulować rozwiązania rynkowe. Przykładowo bardzo ważne jest skoncentrowanie inwestycji w łącza szerokopasmowe na sieciach kolejnej generacji w celu zagwaranto-wania, aby regiony słabiej rozwinięte nie pozostawały jeszcze bardziej w tyle. Bardzo ważna jest również synergia między polityką spójności, programem „Horyzont 2020” i innymi programami UE w kontekście strategii inteligentnej specjalizacji na poziomach krajowym i regionalnym.

Około 88 programów w 16 krajach będzie w okresie 2014–2020 finansowanych z kilku źródeł wskutek połączenia środków z EFRR, Funduszu Spójności i EFS. Oczekuje się, że taki sposób finansowania będzie stymulował zintegrowane podejście, obejmujące różne obszary polityki, fundusze i priorytety.


xxvi

Aby zwiększyć skuteczność polityki, ukierunkować ją na efekty i uzależnić od wyników, państwa członkowskie i regiony będą musiały określić szczegółowe cele i docelowe wartości. Kluczowe jest, by w programach nie wyrażano celów w sposób zbyt ogólny, uwzględniając dużą liczbę możliwych działań w celu zapewnienia maksymalnej ela-styczności przy doborze projektów na dalszym etapie. Jest to niezwykle istotna kwe-stia: niedostatecznie ambitne i szczegółowe cele i docelowe wartości spowodują duże trudności z oceną danej polityki i przeprowadzeniem poważnej publicznej debaty na jej temat. W trakcie negocjacji Komisja będzie zwracała szczególną uwagę na tego rodzaju ryzyko.

Umowy partnerstwa sporządzano w dużej części w drodze racjonalnego dialogu z partnerami, chociaż w niektórych przypadkach widać, że dialog był niedostateczny, nie uwzględniono w nim ważnych zainteresowanych stron lub nie uwzględniono uwag w późniejszych wersjach tych dokumentów. Komisja będzie bardzo uważnie przyglądać się temu, jak państwa członkowskie stosują Kodeks postępowania w partnerstwie, aby zapewnić faktyczne uczestnictwo zainteresowanych stron.

I w końcu, nowy okres wymaga solidnych mechanizmów zarządzania i koordynacji na poziomach krajowym i regionalnym, aby zapewnić spójność programów ze wsparciem strategii „Europa 2020” i zaleceniami dla poszczególnych krajów oraz uniknąć powie-lania i luk. Ma to znaczenie w kontekście ogólnego wzrostu liczby programów regional-nych (dla programów EFS to prawie 60 % w porównaniu do 2007–2013).

5. Podsumowanie

W okresie 2014–2020 do polityki spójności będą należały inwestycje o wartości jednej trzeciej budżetu UE, mające pomóc w realizacji unijnych celów zakładających wzrost go-spodarczy, wzrost zatrudnienia oraz ograniczenie nierówności gospodarczych i społecz-nych. Polityka spójności to również największy instrument inwestycyjny na poziomie UE służący realizacji celów strategii „Europa 2020”. Zapewnia największy wkład w szeregu obszarów, do których należą wsparcie na rzecz MŚP, badania i rozwój oraz innowacje, inwestycje w wykwalifikowaną i konkurencyjną siłę roboczą, walkę z bezrobociem i wy-kluczeniem społecznym, dostosowanie do zmiany klimatu i środowisko.

Skutki makroekonomiczne widać na podstawie modeli gospodarczych. Na przykład oczekuje się, że w głównych państwach będących beneficjentami za sprawą polityki spójności PKB może być średnio 2 % wyższy, natomiast zatrudnienie może wzrosnąć o 1 % w okresie wdrażania.

Wynikająca z polityki spójności większa produktywność nadal wywołuje skutki po jakimś czasie od zakończenia programów. Szacuje się, że do 2030 r. PKB w tych państwach wyniesie ponad 3 % powyżej poziomu, jakiego można by oczekiwać przy braku danej polityki. Oznacza to, że w okresie 2014–2030 każde euro wydane w głównych krajach będących beneficjentami zaowocuje wzrostem PKB w kwocie ponad trzy euro.

Dla urzeczywistnienia tych efektów zasadnicze znaczenie ma jednak realizacja reform i wykorzystanie polityki jako skutecznego narzędzia inwestycyjnego przez państwa członkowskie i regiony. Decydujące znaczenie będzie miał zatem wynik trwających ne-gocjacji, mających na celu opracowanie solidnych strategii, określenie niewielkiej liczby podstawowych priorytetów inwestycyjnych, wyznaczenie ambitnych wartości docelo-


xxvii

wych oraz zapewnienie, by otoczenie mikro- i makroekonomiczne maksymalizowało skutki inwestycji współfinansowanych w ramach polityki spójności.

Komisja przedstawi wstępne sprawozdanie z postępu prac nad programami Parlamentowi Europejskiemu i Radzie w 2017 r. Będzie ono obejmowało przegląd postępów poczynio-nych przez państwa członkowskie i regiony na rzecz realizacji celów określonych w ich programach, ze wskazaniem, czy programy te przynoszą planowane rezultaty.


xxviii

xxix

Streszczenie

Publikacja niniejszego sprawozdania zbiega się w czasie z początkiem nowego siedmio-letniego okresu programowania polityki spójności, a dzisiejsza sytuacja UE diametralnie różni się od tej z 2007 r., czyli z początku poprzedniego okresu programowania. Wtedy Unia Europejska cieszyła się jeszcze okresem zrównoważonego wzrostu gospodarczego. Poziom dochodów wzrastał, podobnie zresztą jak poziom zatrudnienia i inwestycji pu-blicznych, natomiast poziom ubóstwa i wykluczenia społecznego spadał, a dysproporcje między regionami były coraz mniejsze. Niemniej jednak, pomimo pozytywnych tenden-cji, różnego rodzaju dysproporcje między regionami były nadal zdecydowanie widoczne.

Sytuacja uległa diametralnej zmianie wraz z nadejściem kryzysu. Od 2008 r. dług pu-bliczny gwałtownie rośnie, dochody wielu osób w UE maleją, poziom zatrudnienia spada w większości państw, bezrobocie osiągnęło najwyższy poziom od ponad dwudziestu lat, natomiast ubóstwo i wykluczenie społeczne stają się coraz bardziej powszechne. Jednocześnie w wielu państwach doszło do zaostrzenia się dysproporcji między re-gionami, jeżeli chodzi o poziom zatrudnienia i bezrobocia, a także wysokość PKB na mieszkańca, podczas gdy w innych państwach dysproporcje te przestały się zmniejszać. Przedstawiony tu rozwój wydarzeń sprawił, że cele dotyczące zwiększania zatrudnienia i zwalczania ubóstwa wytyczone w ramach strategii „Europa 2020” są dziś znacznie bar-dziej odległe niż wtedy, gdy były ustalane, i w ciągu nadchodzących sześciu lat potrzeba będzie znacznie większego wysiłku, aby te cele zrealizować, szczególnie w kontekście istotnych ograniczeń budżetowych.

Część 1: Kryzys gospodarczy na początkowym etapie był mocno odczuwany w sektorze budownictwa i sektorze produkcji. W obydwu przypadkach doszło do znacznego spadku poziomu zatrudnienia – w sektorze budownictwa miało to związek z pęknięciem bańki rynku nieruchomości, do jakiego doszło w części państw członkowskich, a także z ogra-niczeniem inwestycji publicznych, natomiast w sektorze produkcji było spowodowane załamaniem się światowego popytu, szczególnie na dobra inwestycyjne. W ostatnim czasie światowe rynki rozrosły się, a poziom eksportu wzrósł, powodując jednocześnie wzrost sektora produkcji. Szczególnie ważne jest to dla wielu państw członkowskich z Europy Środkowo-Wschodniej, w których podmioty zajmujące się produkcją mają duży udział w tworzeniu wartości dodanej.

Wpływ kryzysu na poszczególne obszary geograficzne nie był jednakowy. W większości UE to regiony metropolitalne okazały się bardziej podatne na wstrząsy, podczas gdy regiony wiejskie cechowała większa odporność. W UE-15 obszary metropolitalne drugiego rzędu osiągały przeciętne wyniki, natomiast w UE-13 radziły sobie lepiej niż pozostałe regiony. W regionach wiejskich UE-15 między 2008 r a 2011 r. odnotowano mniejszy spadek PKB niż w innych regionach ze względu na wyższy wzrost produktywności. W UE-13 wyż-szy poziom produktywności oznaczał zmniejszenie różnicy poziomu wzrostu względem innych regionów.

Pomimo trudnych warunków gospodarczych z upływem lat w większości państw zwięk-szał się odsetek osób z wyższym wykształceniem, a odsetek osób przedwcześnie koń-czących naukę był coraz niższy. W związku z powyższym unijne cele w tym zakresie z dużym prawdopodobieństwem zostaną zrealizowane do 2020 r., a być może nawet


xxx

wcześniej. Ponadto w czasie kryzysu nie doszło do spadku poziomu inwestycji w bada-nia i rozwój w stosunku do PKB, a w ciągu ostatniego roku lub dwóch lat zaobserwowa-no nawet niewielki wzrost, przy czym nie jest on na tyle wysoki, aby do 2020 r. osiągnąć wyznaczony cel na poziomie 3 %. W dalszym ciągu obserwuje się zdecydowaną kon-centrację przestrzenną innowacji i nie zanosi się na to, aby rozprzestrzeniły się one na regiony pozostające w tyle.

Inwestycje w transport oraz infrastrukturę cyfrową pozwoliły ograniczyć niedobory w ramach tych sieci występujące na wielu obszarach wiejskich i w regionach słabiej roz-winiętych. Nowym wyzwaniem jest zapewnienie dostępu do internetu z wykorzystaniem technologii nowej generacji z uwagi na to, że istnieją obszary wiejskie, gdzie taka tech-nologia praktycznie nie występuje. Ponadto, aby ukończyć transeuropejską sieć trans-portową, potrzeba jeszcze co najmniej dwóch dekad trwałego inwestowania, zwłaszcza w państwach członkowskich położonych w Europie Środkowo-Wschodniej.

Nadejście kryzysu doprowadziło w UE do poważnych ograniczeń aktywności w dziedzi-nie handlu oraz bezpośrednich inwestycji zagranicznych, które stanowią ważne źródło wzrostu dla słabiej rozwiniętych państw członkowskich. Na szczęście poprawie uległa sytuacja w zakresie wywozu towarów z UE-13 do innych państw członkowskich UE i eksport ten odpowiada obecnie za większą część PKB niż miało to miejsce przed kryzy-sem, a ponadto wzrósł również poziom BIZ.

Konkurencyjność w większości regionów państw członkowskich położonych w Europie Środkowo-Wschodniej pozostaje niska, chociaż wyjątek stanowią zazwyczaj regiony sto-łeczne. Te cechuje zazwyczaj wysoka konkurencyjność, przy czym w większości przypad-ków nie są one w stanie póki co osiągnąć wyników, które przekładałyby się na wymierne korzyści dla innych regionów. Większość regionów położonych nieopodal stolic wspo-mnianych państw nie czerpie zatem wyraźnych korzyści z takiej lokalizacji, podczas gdy w wielu bardziej rozwiniętych państwach członkowskich sąsiadowanie ze stolicą sprawia, że konkurencyjność regionu wzrasta. W niektórych państwach członkowskich, na przy-kład w Niderlandach, Niemczech czy we Włoszech, inne regiony, w których znajduje się ważne miasto drugiego rzędu, są wręcz bardziej konkurencyjne niż regiony stołeczne.

Część 2: Kryzys, szczególnie w południowych państwach członkowskich, przyczynił się do utraty połowy nowych miejsc pracy utworzonych między rokiem 2000 a początkiem recesji. Z tego względu w regionach przechodzących transformację i regionach słabiej rozwiniętych stopa zatrudnienia oscyluje mniej więcej 10 p.p. poniżej celu krajowego, podczas gdy w regionach bardziej rozwiniętych są to tylko 3 p.p. poniżej celu. W regio-nach tych odnotowuje się również większy wzrost bezrobocia, który przy porównaniu sytuacji z 2008 r. i 2013 r. wynosi średnio 5 punktów procentowych, tymczasem w regionach bardziej rozwiniętych wartość ta wynosi 3 punkty procentowe.

Chociaż 2013 był pierwszym rokiem, w którym średni poziom bezrobocia w UE był taki sam wśród kobiet i mężczyzn, w niektórych częściach Unii nadal występują olbrzymie dysproporcje, a w większości regionów położonych na południu poziom bezrobocia wśród kobiet jest znacznie wyższy niż poziom bezrobocia wśród mężczyzn. We wszystkich regio-nach UE poziom zatrudnienia wśród kobiet pozostaje niższy niż wśród mężczyzn. O ile w regionach położonych w Szwecji czy Finlandii różnica jest stosunkowo niewielka, o tyle we Włoszech, Grecji oraz kilku regionach Rumunii, Republiki Czeskiej i Polski wynosi ona ponad 20 punktów procentowych. Jeżeli chodzi o edukację, w dziewięciu na dziesięć regionów w grupie osób między 30 a 34 rokiem życia wyższe wykształcenie posiada więcej kobiet niż mężczyzn.

Streszczenie

xxxi

Kolejną konsekwencją kryzysu gospodarczego jest wyższy poziom zagrożenia ubó-stwem i wykluczeniem społecznym. W chwili obecnej w UE zagrożonych ubóstwem jest ponad 9 milionów ludzi, a szczególnie wyraźny wzrost poziomu zagrożenia wi-dać w Grecji, w Hiszpanii, we Włoszech i w Zjednoczonym Królestwie. Kluczowym problemem jest zróżnicowanie wyników w obrębie poszczególnych państw. W sła-biej rozwiniętych państwach członkowskich zagrożenie ubóstwem w miastach jest znacznie niższe niż w pozostałej części kraju, natomiast w bardziej rozwinię-tych państwach członkowskich sytuacja jest odwrotna. W tych drugich realiza-cja krajowych celów w zakresie walki z ubóstwem określonych w ramach strategii „Europa 2020” wymaga znacznego ograniczenia liczby osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym w ośrodkach miejskich, natomiast w mniej rozwiniętych państwach członkowskich głównym wyzwaniem jest ograniczenie poziomu zagrożenia na obszarach wiejskich.

Olbrzymie dysproporcje w zatrudnieniu, poziome dochodów oraz dobrobycie społecznym to główne czynniki stanowiące podłoże migracji ludności w obrębie UE. W państwach członkowskich położonych w Europie Środkowo-Wschodniej od 20 lat istnieje tendencja do migrowania ludności z obszarów wiejskich do obszarów miejskich, w szczególności do stolicy, a także do innych części UE. Niski przyrost naturalny w powiązaniu z emigracją doprowadził w ciągu ostatniej dekady do istotnego spadku liczby ludności zamieszku-jącej regiony wiejskie UE-13. Z kolei w UE-15 średnia liczba ludności w regionach wiej-skich wzrosła ze względu na imigrację, która z naddatkiem wyrównała naturalny spadek liczby ludności.

Jeżeli mowa o państwach UE-15, to w ciągu ostatniej dekady udział imigracji we wzro-ście liczby ludności był trzy razy wyższy niż udział przyrostu naturalnego. Z kolei w państwach UE-13 emigracja przyczyniła się do spadku populacji dwa razy bardziej niż naturalny spadek liczebności populacji.

W obrębie UE w dalszym ciągu obserwuje się duże zróżnicowanie średniego trwania życia oraz współczynnika umieralności. Rozbieżność średniego trwania życia między 10 regionami, w których współczynnik ten jest najwyższy, a 10 regionami, w których jest on najniższy, wynosi ponad 9 lat. Podobne różnice występują również w odniesieniu do umieralności niemowląt oraz liczby ofiar śmiertelnych w wypadkach drogowych, gdzie różnica między 10 regionami osiągającymi najlepsze wyniki a 10 regionami osiągają-cymi najgorsze wyniki wynosi 4 punkty.

Część 3: Wpływ kryzysu na środowisko był niejednoznaczny. Ograniczenie działalności gospodarczej oraz spadek dochodów ułatwiły ograniczenie emisji gazów cieplarnia-nych; nie doprowadziło to jednak do szczególnego wzrostu efektywności energetycznej, a zatem tendencja spadkowa może ulec zmianie, gdy tylko wzrośnie poziom popytu. Kryzys spowodował również spadek cen uprawnień na emisję gazów cieplarnianych w ramach europejskiego systemu emisji gazów cieplarnianych, ograniczając w ten sposób atrakcyjność zachęty finansowej do inwestowania w efektywność energetyczną oraz odnawialne źródła energii i opóźniając przejście na gospodarkę niskoemisyjną. Komisja Europejska z uwagi na niskie ceny opóźniła aukcję części uprawnień.

W UE dokonał się pewien postęp w kwestii oczyszczania ścieków komunalnych oraz w kwestii gospodarki odpadami stałymi. Coraz więcej większych i mniejszych miast spełnia teraz normy jakości określone w dyrektywie UE w sprawie oczyszczania ścieków komunalnych i coraz więcej odpadów stałych jest poddawanych recyklingowi lub spala-nych w sposób umożliwiający odzyskiwanie energii, a coraz mniej z nich trafia na wysy-


xxxii

piska. W obydwu przypadkach należy jednak zrobić więcej i szczególnie w wielu słabiej rozwiniętych państwach członkowskich oraz regionach słabiej rozwiniętych potrzeba znacznych inwestycji.

Jakość „usług” zapewnianych przez ekosystemy znacznie różni się w poszczególnych częściach UE. Usługi te mogą pełnić ważną rolę, np. powodować oczyszczanie powie-trza i wody, wchłanianie wody zapobiegające zagrożeniu powodzią oraz likwidowanie dwutlenku węgla. Ostatnie powodzie w wielu miejscach UE oraz niska jakość powietrza w wielu miastach podkreślają zapotrzebowanie na takie usługi. Korzyścią płynącą z inwestowania w nie jest to, iż mogą być opłacalne, a jednocześnie pomagać w walce ze spadkiem różnorodności biologicznej.

Miejski wymiar zrównoważonego rozwoju to kwestia wielu kontrastów. Z jednej strony jakość powietrza w wielu miastach jest zła i jest pogarszana zagęszczeniem ruchu, a wiele miast jest bardziej podatnych zarówno na fale upałów ze względu na efekt „wysp gorąca”, jak i na powodzie, co ma związek z położeniem w pobliżu rzek i morza oraz rozległymi połaciami uszczelnionych terenów.

Z drugiej strony miasta oferują szereg największych możliwości związanych z eko-efek-tywnością, ponieważ bliskość wielu miejsc ogranicza potrzebę odbywania dalekich po-dróży. W miastach bardziej dostępny jest również transport publiczny, który stanowi bardziej efektywny energetycznie środek transportu, a mieszkańcy miast zużywają przeciętnie mniej energii na ogrzanie swoich domów. Ponadto w miastach wykorzysta-nie przestrzeni jest dużo wydajniejsze niż na innych obszarach, gdzie gęstość zaludnie-nia jest dużo niższa, a powierzchnia terenu zabudowanego przypadającego na jednego mieszkańca jest dużo wyższa.

Część 4: W większości państw członkowskich w okresie kryzysu w budżecie państwo-wym brakowało środków, a poziom długu publicznego wzrósł drastycznie, w niektórych przypadkach sięgając powyżej 100 % PKB. Pogorszenie się sytuacji w finansach publicz-nych doprowadziło do wprowadzenia na szeroką skalę środków konsolidacji budżetowej, a wiele rządów zdecydowało się na znaczne cięcia inwestycji publicznych. Poziom in-westycji publicznych w UE między 2008 r. a 2013 r. spadł przeciętnie o 20 % w ujęciu realnym, w Grecji, Hiszpanii i Irlandii – o ponad 60 %, a w państwach UE-12, gdzie szczególnie ważna jest polityka spójności, o 32 %. W perspektywie średniookresowej mogło to wpłynąć bardzo negatywnie na poziom wzrostu.

W wyniku cięć wydatków publicznych w przypadku finansowania inwestycji sprzyja-jących wzrostowi gospodarczemu zwiększyło się uzależnienie od polityki spójności. W latach 2010–2012 finansowanie w ramach polityki spójności stanowiło równowartość 21 % inwestycji publicznych w UE ogółem, 57 % – w państwach objętych polityką ogółem oraz 75 % – na Słowacji, na Węgrzech, w Bułgarii i na Litwie. Bez tych środków poziom inwestycji publicznych w słabiej rozwiniętych państwach członkowskich byłyby jeszcze niższy.

Władze lokalne i regionalne UE odpowiadają za blisko dwie trzecie wszystkich inwe-stycji publicznych, w związku z czym zaistniałe ograniczenia miały na nie duży wpływ. Ostatnie dekady przyniosły wzrost autonomii politycznej (samorządności) regionów, który w wielu państwach był znaczny. Szczególnie we Włoszech poziom samorządności w regionach jest obecnie dużo wyższy niż w państwach federalnych, takich jak Niemcy, Austria czy Belgia.

Streszczenie

xxxiii

Część 5: Przez ostatnie kilka lat UE zwraca coraz większą uwagę na znaczenie rządzenia oraz jakość instytucji publicznych, również w związku z programami polityki spójno-ści. Przykładowo w 2014 r. przyjęto sprawozdanie w sprawie walki z korupcją, a wiele zaleceń dla poszczególnych krajów wystosowanych w ramach europejskiego seme-stru dotyczy kwestii związanych z potencjałem administracyjnym. Inicjatywy takie jak administracja elektroniczna i elektroniczne zamówienia publiczne mogą jednocześnie zwiększyć wydajność i ograniczać możliwości nadużywania władzy. Ponadto rozwój kra-jowych strategii walki z korupcją oraz oszustwami prawdopodobnie wzmocni potencjał administracyjny oraz doprowadzi do bardziej wydajnego wykorzystywania funduszy.

Jeżeli chodzi o politykę spójności, poprawa potencjału instytucjonalnego oraz admini-stracji publicznej stanowi jeden z 11 kluczowych celów tematycznych na okres 2014–2020. Jedną z przyczyn takiego wyboru jest obserwowane powiązanie między niskim poziomem sprawności władz a poziomem absorpcji środków z polityki spójności w okre-sie 2007–2013, który jest tak niski, że istnieje poważne ryzyko, iż państwa członkowskie stracą istotne kwoty z dostępnych im funduszy.

Podczas gdy państwa leżące na północy Europy osiągają dobre wyniki w badaniach dotyczących rządzenia oraz łatwości prowadzenia działalności gospodarczej, w dalszym ciągu jest zbyt wiele państw członkowskich, w których standardy odnoszące się do or-ganów sektora publicznego są postrzegane jako niskie, a znaczna liczba osób zgłasza przypadki korupcji. Nowe badania ujawniły, że łatwość prowadzenia działalności gospo-darczej oraz jakość instytucji w wielu przypadkach może być różna w obrębie danego państwa, co pokazuje, że konieczne mogą okazać się ukierunkowane interwencje, które sprawią, że regiony pozostające w tyle dorównają do normy. Badania pokazały również, że problemy z rządzeniem mogą działać niczym hamulec społecznego i gospodarczego rozwoju i ograniczać oddziaływanie polityki spójności.

Uznając kluczową rolę regionalnych i lokalnych organów publicznych w realizacji inwe-stycji publicznych, OECD przyjęła ostatnio zasady dotyczące skutecznego zarządzania inwestycjami publicznymi mające zastosowanie w odniesieniu do wszystkich szcze-bli władzy.

Część 6: Polityka spójności narodziła się z obawy, że przeszkody rozwoju gospodarcze-go, takie jak brak informacji, wykwalifikowanej siły roboczej, infrastruktury lub jakości instytucjonalnej, w sposób trwały wpłyną negatywnie na wzrost i produktywność oraz doprowadzą do niższego standardu życia. Z biegiem lat wsparcie finansowe zapewniane w ramach tej polityki, która cały czas koncentrowała się na regionach mniej rozwi-niętych, zostało przekierowane z inwestycji w trwałą infrastrukturę na inwestycje we wspieranie biznesu i innowacji oraz zatrudnienia i włączenia społecznego z myślą o zwalczaniu wspomnianych przeszkód.

Zmianie uległ również charakter polityki spójności, a jej cele uległy ewolucji. Uproszczono podział geograficzny, umożliwiając wszystkim regionom dostęp do środków wsparcia, a jednocześnie skoncentrowano się na ograniczaniu dysproporcji ekonomicznych, wskutek czego polityka została bardziej dostosowana do ogólnej strategii UE. W latach 90. XX w. finansowanie zostało rozszerzone w taki sposób, aby obejmować również infrastrukturę środowiskową oraz infrastrukturę transeuropejskiej sieci transportowej, a po 2000 r. politykę spójności ukierunkowano na podążanie za określonymi w Lizbonie i Göteborgu strategiami na rzecz wzrostu i zrównoważonego rozwoju. W nowym okresie progra-mowania polityka spójności stanowi integralną część strategii „Europa 2020”, a silny


xxxiv

nacisk kładzie się na zatrudnienie, innowacje, zrównoważony rozwój oraz ograniczanie ubóstwa i wykluczenia społecznego.

Kolejne rozszerzenia UE zmieniły charakter wyzwań stojących przed polityką spój-ności oraz zwiększyły trudności związane ze stawianiem czoła takim wyzwaniom. Doprowadziły nie tylko do zwiększenia się liczby regionów na niskim poziomie rozwoju, ale również zwiększyły terytorialną różnorodność UE.

Wraz z uznaniem w Traktacie z Lizbony spójności terytorialnej za wyrażony wprost cel polityki spójności zaczęto silniej podkreślać znaczenie dostępu do usług, geografii funk-cjonalnej, analizy terytorialnej oraz zrównoważonego rozwoju. Zmianę tę odzwiercie-dla zwiększona koncentracja na zrównoważonym wzroście gospodarczym w strategii „Europa 2020” oraz uznanie tego, jak ważne przy dokonywaniu oceny rozwoju teryto-rialnego jest wykraczanie poza kryterium PKB. W dalszym ciągu toczy się debata na temat metody pomiaru postępu i roli polityki spójności w tym względzie.

Część 7: Polityka spójności w latach 2007–2013 miała duży wkład w budowę wzro-stu gospodarczego i tworzenie nowych miejsc pracy. Szacuje się, że przyczyniła się ona do zwiększenia poziomu PKB o średnio 2,1 % rocznie na Łotwie, 1,8 % rocz-nie na Litwie oraz 1,7 % rocznie w Polsce w stosunku do poziomu PKB, który pań-stwa te osiągnęłyby, gdyby nie przedsięwzięcia finansowane z jej środków. Szacunki wskazują również, że polityka spowodowała zwiększenie poziomu zatrudnienia o 1 % rocznie w Polsce, o 0,6 % na Węgrzech oraz o 0,4 % na Słowacji i na Litwie. Szacunkowe dane dotyczące skutków długoterminowych są wyższe ze wzglę-du na oddziaływanie na potencjał rozwojowy gospodarki. Przypuszcza się, że za-równo na Litwie, jak i w Polsce, PKB w 2020 r. wyniesie o 4 % więcej niż poziom, który osiągnięto by bez przedmiotowych inwestycji, podczas gdy na Łotwie będzie ono o 5 % wyższe.

W tym samym okresie polityka spójności odgrywała ważną rolę w utrzymaniu nakładów publicznych w istotnych obszarach, takich jak badania i rozwój, wsparcie dla MŚP, zrów-noważona energetyka, rozwój zasobów ludzkich oraz włączenie społeczne. W niektórych państwach członkowskich pomogła również w kontynuowaniu działań na rzecz reform, szczególnie w dziedzinie systemów oświaty, rynku pracy oraz administracji publicznej.

Istnieją dowody wskazujące jasno, że polityka przyniosła wymierne rezultaty w wie-lu dziedzinach. Do końca 2012 r. dofinansowano 60 000 projektów w zakresie badań i rozwoju technologicznego, ponad 21 500 przedsięwzięć partnerskich realizowanych wspólnie przez przedsiębiorstwa i ośrodki badawcze, a także blisko 80 000 podmio-tów rozpoczynających działalność gospodarczą. Ponadto właśnie dzięki tym funduszom 5 mln ludzi uzyskało dostęp do łącza szerokopasmowego, 3,3 mln ludzi ma lepszy do-stęp do wody pitnej, a 5,5 mln ludzi uzyskało podłączenie do infrastruktury wodno-ka-nalizacyjnej.

W latach 2007–2012 polityka umożliwiła wsparcie 68 mln indywidualnych uczestników programów dotyczących rynku pracy1, z czego 35 mln stanowiły kobiety, 21 mln – mło-dzież, 22 mln – osoby bezrobotne, a blisko 27 mln – osoby słabo wykształcone (które ukończyły tylko obowiązkowy cykl nauczania lub nie ukończyły nawet obowiązkowego cyklu nauczania). Dzięki EFS 5,7 mln ludzi znalazło zatrudnienie, a prawie 8,6 mln uzy-

1 W sprawozdaniach uwzględnia się wszystkie przypadki uczestnictwa w projektach, a wiele osób mogło korzystać z więcej niż jednego projektu. Udział mógł się ograniczać do krótkiej rozmowy albo obejmować doradztwo, szkolenia lub zdobywanie doświadczenia zawodowego.

Streszczenie

xxxv

skało kwalifikacje, natomiast ze sprawozdań państw członkowskich wynika, że fundusz przyczynił się do wsparcia 400 000 podmiotów rozpoczynających działalność gospo-darczą lub osób decydujących się na samozatrudnienie.

Większości wyników z programów realizowanych w latach 2007–2013 należy spodzie-wać się w kolejnych miesiącach, aż do końca 2015 r. Dane dotyczące wypłat wskazu-ją jednak na potrzebę udoskonalenia realizacji programów. Chociaż nieuniknione jest opóźnienie między ponoszeniem wydatków przez osoby na najniższym szczeblu struk-tury a wypłatami dokonywanymi przez Komisję, istnieją dowody świadczące tym, że w wielu państwach dochodziło do poważnych opóźnień w odniesieniu do projektów, które zostały zakwalifikowane do finansowania i realizacji. Dotyczy to szczególnie projektów w zakresie badań, technologii, rozwoju i innowacji, projektów kolejowych, projektów ICT oraz projektów związanych z infrastrukturą szerokopasmową, a także inwestycji w energię ze źródeł odnawialnych i oszczędzanie energii, gdzie doświadczenie władz jest ograniczone lub gdzie projekty są dość złożone.

Część 8: W latach 2014–2020 jedna trzecia budżetu UE zostanie zainwestowana w politykę spójności, co ma pomóc w rozwiązywaniu problemu dysproporcji między regio-nami, a jednoczenie przyczynić się do realizacji celów wytyczonych w ramach strategii „Europa 2020”. Obydwa cele są ze sobą w pełni spójne. Dążenie do realizacji celów stra-tegii „Europa 2020” może być postrzegane jako środek realizowania celów w zakresie rozwoju regionalnego oraz wzmacniania poszczególnych elementów determinujących potencjał regionów do osiągania wzrostu gospodarczego.

Nowa polityka spójności jest nie tylko w pełni dostosowana do strategii „Europa 2020” oraz jej celów głównych, ale jest również powiązana z europejskim semestrem i pro-cesem unijnego zarządzania gospodarką. Pozwoli to zagwarantować, że skuteczność inwestycji nie będzie podważana nierozsądną polityką gospodarczą i fiskalną. Państwa członkowskie i regiony mają również obowiązek wprowadzenia rozsądnych ram regula-cyjnych, administracyjnych i instytucjonalnych w celu zwiększenia do maksimum stop-nia oddziaływania inwestycji. W powiązaniu z koncentracją środków na kilku prioryte-tach kluczowych oraz większym położeniu nacisku na wyniki i rezultaty przyczyni się to do zwiększenia stosunku jakości do ceny oraz sprawi, że polityka spójności będzie mieć większy udział w budowaniu wzrostu i tworzeniu nowych miejsc pracy.


xxxvi

1

Część 1: Inteligentny rozwój

1. Wstęp

W ciągu ostatnich dekad w ramach polityki spójności pokaźne kwoty zainwestowano w inteligentny wzrost. Współfinansowano innowację, szkolnictwo oraz sieci cy-frowe i komunikacyjne. Tego rodzaju inwestycje pomogły stworzyć jednolity rynek, który sprzyjał wzrostowi gospo-darczemu, produktywności oraz specjalizacji we wszyst-kich regionach i który – odpowiednio – wzmacniał pozycję UE na rynkach światowych, gdzie musi ona konkurować zarówno z tanimi lokalizacjami, jak i bardzo innowacyjny-mi rywalami.

Niniejsza część opisuje tendencje związane z inteligent-nym wzrostem obserwowanym w regionach oraz w mia-stach UE, a także podkreśla oddziaływanie kryzysu na regiony i miasta. Poruszony zostaje szereg zagadnień, w tym terytorialne aspekty kryzysu, innowacje, szkolnictwo wyższe, przedsiębiorczość, rozszerzenie sieci cyfrowych i komunikacyjnych, a także integracja rynku poprzez han-del oraz bezpośrednie inwestycje zagraniczne.

Główną kwestią powracającą w całej części jest zwróce-nie uwagi na wyniki regionów słabiej rozwiniętych, a w szczególności obszarów takich jak miasta i obszary wiej-skie. Kolejnym poruszanym zagadnieniem jest realizacja krajowych celów określonych w ramach strategii „Europa 2020” związanych z wydatkami na badania i rozwój, szkolnictwem wyższym i uczeniem się przez całe życie.

Większość tendencji długoterminowych, o których tu mowa, to w kontekście wyników osiąganych przez gospo-darki UE trendy pozytywne. Wiążą się one z większym po-ziomem integracji rynków, handlu oraz BIZ, przesunięciem zatrudnienia w kierunku sektorów charakteryzujących się większą produktywnością, z lepszym dostępem do sieci cyfrowych i komunikacyjnych, a także nieustannym wzro-stem liczby osób z wyższym wykształceniem.

Dla wielu części UE kryzys był jednak bardzo destrukcyj-ny. Spowodował zmianę długoterminowego trendu wska-zującego na zanikanie dysproporcji między regionami. Doprowadził do spadków w działalności gospodarczej oraz zmniejszenia poziomu zatrudnienia w większości państw członkowskich. Na szczęście w odniesieniu do wielu analizowanych tu aspektów można już dostrzec pierwsze oznaki ożywienia, którymi są między innymi

zwiększenie poziomu wzrostu handlu oraz wzrost PKB pod koniec 2013 r. odnotowane w nieomal wszystkich państwach członkowskich UE.

Mimo iż polityka spójności przyczyniła się w znacznym stopniu do inteligentnego wzrostu oraz ograniczania dysproporcji, niski poziom innowacji w wielu regionach, występujące nadal dysproporcje gospodarcze oraz luki w sieciach fizycznych i cyfrowych wymagają w dalszym ciągu inwestowania znacznych kwot zarówno w nadcho-dzących latach, jak i po zakończeniu obecnego okresu programowania.

2. Kryzys spowodował wstrzymanie postępu w ograniczaniu dysproporcji między regionami

Jedna na cztery osoby żyjące w UE mieszka w regionie (NUTS 2), gdzie PKB na mieszkańca wyrażony w standar-dzie siły nabywczej1 wynosi mniej niż 75 % średniej unij-nej (mapa 1.1). Większość z tych regionów znajduje się w państwach członkowskich usytuowanych w środkowej lub wschodniej części Europy, ale dotyczy to również Grecji, południowej części Włoch, Portugalii i regionów najbar-dziej oddalonych.

Między rokiem 2000 a 2011 we wszystkich regionach w państwach członkowskich usytuowanych w środkowej i wschodniej części Europy odnotowano wzrost PKB na mieszkańca wyrażonego w SSN względem średniej unij-nej. Największy wzrost obserwowano na ogół w regio-nach, w których znajduje się stolica państwa. W regionach stołecznych na Słowacji, w Rumunii oraz w Bułgarii odno-towano wyraźny wzrost PKB na mieszkańca w SSN (do 186 % średniej unijnej w pierwszym z państw, 122 % w drugim i 78 % w trzecim), a w dwóch pierwszych przypad-kach przywołany wynik był dwukrotnie wyższy niż analo-giczny średni wynik krajowy. W regionach słabiej rozwi-niętych położonych w Grecji, we Włoszech i w Portugalii (za wyjątkiem Azorów) nie zaobserwowano wzrostu PKB

1 Produkt krajowy brutto (PKB) na mieszkańca ujęty w standardzie siły nabywczej to całkowita wartość wszystkich wyprodukowanych towarów i usług przypadająca na jednego mieszkańca. Standard siły nabywczej (SSN) pozwala skorygować wynik o różnice siły nabyw-czej w poszczególnych państwach spowodowane różnicami cen.


2


3

na mieszkańca w stosunku do średniej unijnej, przy czym w Grecji był to poważny skutek kryzysu, natomiast w po-zostałych dwóch państwach było to spowodowane tym, iż poziom wzrostu przed kryzysem był stosunkowo niski.

Do kryzysu w 2008 r. dysproporcje między gospodarkami regionów w UE malały (w latach 2000–2008 współczyn-nik zmienności regionalnego PKB na mieszkańca spadł o 10 % – wykres 1.1). W 2000 r. średni PKB na mieszkańca w 20 % najbardziej rozwiniętych regionów był ok. 3,5 razy wyższy niż w 20 % najsłabiej rozwiniętych regionów. Do 2008 r. różnica ta zmniejszyła się do 2,8. Było to spo-wodowane głównie tym, iż regiony z najniższym PKB na mieszkańca rozwijały się ponadprzeciętnie szybko i do-ganiały zamożniejsze regiony (co stanowi proces znany jako „konwergencja beta”). Niemniej jednak wygląda na to, że kryzys dał kres takiej tendencji i w okresie 2008–2011 dysproporcje między regionami uległy pogłębieniu (współczynnik zmienności poszedł lekko w górę).

Taką zmianę trendu w zakresie konwergencji potwier-dzają inne wskaźniki gospodarcze, które są oparte na coraz większej ilości aktualnych danych, w szczególno-ści tych dotyczących poziomu zatrudnienia i bezrobocia. Dysproporcje regionalne w kwestii zatrudnienia i bezro-bocia zanikały w latach 2000–2007, ale pogłębiły się znacząco po 2008 r. W rezultacie w 2013 r. różnice były większe niż w 2000 r.

Zmiany te widać również, gdy spojrzy się na poziomy real-nego wzrostu PKB na mieszkańca. Między rokiem 2001 a 2008 praktycznie we wszystkich regionach odnotowywano wzrost, którego poziom w wielu regionach UE-13 wyno-

sił ponad 5 % rocznie (mapa 1.2). Między rokiem 2008 a 2011 dwa na trzy regiony doświadczyły spadku PKB na mieszkańca, przy czym w Grecji oraz w części regionów Rumunii, Zjednoczonego Królestwa i Irlandii wynosił on po-nad 3 % rocznie.

Dysproporcje regionalne pogłębiły się w ciągu ostatnich kilku lat, ponieważ kryzys gospodarczy dotknął regiony w różnym stopniu. Niektóre regiony odczuły go znacznie, a inne prawie wcale. Widać to szczególnie na przykładzie stopy bezrobocia w poszczególnych regionach. W 2008 r. stopa bezrobocia wynosiła więcej niż 20 % w pięciu re-gionach. W 2013 r. liczba ta wzrosła do 27. Równocześnie poziom bezrobocia spadł w wielu regionach Niemiec, co było spowodowane stosunkowo dobrymi wynikami nie-mieckiej gospodarki odnotowywanymi od czasu ogólno-światowej recesji, która nastąpiła w latach 2008–2009.

Mimo iż ostatnie dostępne dane odnoszące się do regional-nego ujęcia PKB na mieszkańca dotyczą samego początku kryzysu, tworzą one taki sam obraz. W części regionów PKB na mieszkańca w wymiarze realnym (tj. przy stałych ce-nach) uległo znacznemu spadkowi, tak jak – przykładowo – w Közép-Dunántúl (Węgry) lub w Estonii, gdzie spadło ono o 15 % między rokiem 2008 a 2009. W innych regionach PKB szedł w górę, tak jak w przypadku województwa po-morskiego (Polska) czy Åland (Finlandia), gdzie odnotowa-no odpowiednio wzrost na poziomie 4 % i 6 %.

Wpływ ogólnoświatowej recesji, jaka nadeszła po kryzysie finansowym z 2008 r., nie był jednoznaczny geograficznie i jej skutki odczuły zarówno regiony bardziej rozwinięte, jak i regiony słabiej rozwinięte. Między rokiem 2008 a

65

70

75

80

85

90

95

100

105

110

115

120

65

70

75

80

85

90

95

100

105

110

115

120

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

PKB per capita Stopa bezrobocia Stopa zatrudnieniaWspółczynnik zmienności, 2000=100

Źródło: Eurostat, obliczenia DG REGIO

Wykres 1. Współczynnik zmienności PKB na mieszkańca, stopa zatrudnienia (15–64), stopa bezrobocia, regiony NUTS 2 w UE-27, 2000-2013


4


5

2009 znaczący realny spadek PKB na mieszkańca od-notowano w trzech państwach bałtyckich, ale również w Finlandii, Szwecji i we Włoszech. Spadek realnego PKB na mieszkańca był jednocześnie stosunkowo niski we Francji i w Belgii oraz na Cyprze i Malcie, podczas gdy w Polsce odnotowywano jego ciągły wzrost. Spośród trzynastu regionów, w których realny PKB na mieszkańca spadł o więcej niż 10 %, w sześciu z nich PKB na mieszkańca po-zostawał w 2008 r. powyższej średniej unijnej.

W okresie od 2000 r. do 2011 r. w wielu przypadkach do-szło również do istotnego pogłębienia się dysproporcji re-gionalnych w obrębie jednego państwa. Stało się tak przede wszystkim w Bułgarii i w Rumunii (gdzie współczynnik zmienności wzrósł odpowiednio o 22 punkty procentowe i 12 punktów procentowych), głównie ze względu na wy-soki poziom wzrostu w regionie stołecznym. Chociaż PKB na mieszkańca w innych regionach dwóch wskazanych państw nadal zmierzał w kierunku średniej unijnej, działo się to dużo wolniej.

Upływ jedenastu lat przyniósł również pogłębienie się dysproporcji regionalnych w Grecji i w Zjednoczonym Królestwie (współczynnik zmienności wzrósł odpowiednio o 12 i 8 punktów procentowych), przy czym w obydwu przypadkach było to częściowo spowodowane tym, iż w wielu regionach słabiej rozwiniętych PKB na mieszkań-ca spadło w stosunku do średniej unijnej. Stało się tak chociażby w Ipeiros (Grecja), gdzie odnotowano spadek z 71 % średniej unijnej do 55 % średniej unijnej, a także w West Wales and The Valleys (Zjednoczone Królestwo), gdzie nastąpił spadek z 72 % średniej unijnej do 64 %.

Jeszcze inny wskaźnik świadczący o dysproporcjach re-gionalnych, jakim jest współczynnik Theila2, może zostać rozłożony na składową wyrażającą dysproporcje między państwami członkowskimi oraz składową wyrażającą dys-proporcje w obrębie państw członkowskich. Współczynnik ten wskazuje, że dysproporcje w PKB na mieszkańca mię-dzy regionami NUTS 2 w obrębie państw członkowskich (które ze względu na dostępność danych można obliczyć tylko do 2011 r.) wzrosły nieco po 2004 r., co w dużej mierze odzwierciedla wysoki poziom wzrostu w wielu ob-szarach miejskich (na ogół w regionach stołecznych) ob-serwowany w UE-13 (wykres 1.2). Zjawisko to było wyrów-nane znaczącym zmniejszaniem się dysproporcji między państwami członkowskimi, jakie miało miejsce do 2009 r., co przekładało się na ogólne zanikanie dysproporcji mię-dzy regionami w UE-28. Proces takiej konwergencji został przerwany nadejściem kryzysu gospodarczego, wskutek którego dysproporcje utrzymały się na dotychczasowym poziomie w 2009 r., a w 2010 r. i 2011 r uległy pogłę-bieniu. Krajowe dane za 2012 r. oraz ostatnie prognozy dla państw członkowskich sięgające do 2015 r. wskazują, że opisywane zjawisko mogło być tymczasowe i że w 2012 r. mógł nastąpić powrót do procesu konwergencji, jako że nie zaobserwowano istotnego wzrostu poziomu dysproporcji między regionami w obrębie poszczególnych państw.

Wpływ kryzysu gospodarczego na długofalowy proces za-nikania dysproporcji regionalnych w UE można dostrzec

2 Współczynnik Theila co do zasady pozwala mierzyć zakres, w jakim różnice w PKB na mieszkańca między regionami odbiegają od różnic odnotowywanych przy założeniu scenariusza, w którym w każdym regionie poziom byłby jednakowy.

0

2

4

6

8

10

12

0

2

4

6

8

10

12

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Wykres 1.2 Współczynnik Theila, PKB na mieszkańca, regiony NUTS 2 w UE-28, 2000–2015

Współczynnik Theila

Między państwami członkowskimi

Między państwami członkowskimi (prog.)

W obrębie państw członkowskich

Wskaźnik

Źródło: Eurostat, obliczenia DG REGIO


6

również z perspektywy doświadczeń poszczególnych regionów. Między rokiem 2003 a 2011 50 z 63 regio-nów w państwach członkowskich słabiej rozwiniętych lub umiarkowanie rozwiniętych odnotowało poziom wzrostu powyżej średniej unijnej (wykres 1.3). Przed kryzysem (2003–2008) wzrost w 56 regionach następował szyb-ciej niż wskazywałaby średnia unijna, natomiast w okresie kryzysu (2009–2011) liczba takich państw spadła do 45.

Istnieją podstawy, aby przypuszczać, że długofalowy pro-ces konwergencji w UE będzie miał ciąg dalszy, gdy kryzys dobiegnie końca. Ponieważ proces jest napędzany przede wszystkim przez regiony słabiej rozwinięte przyjmujące technologię, a metody pracy są rozwijane i sprawdzane w innych regionach, oznacza to, że na ogół nadrabiają

one zaległości związane z produktywnością. Proces ten, wspierany inwestycjami finansowanymi ze środków po-lityki spójności, z dużym prawdopodobieństwem dopro-wadzi w następnych latach do przywrócenia w regionach słabiej rozwiniętych tempa wzrostu wyższego niż poziom odnotowywany w rozwiniętych częściach UE, podobnie jak miało to miejsce w latach 2003–2008.

Analiza zmian PKB na mieszkańca między 2000 r. a 2011 r. potwierdza, że w perspektywie długoterminowej konwergencja jest przede wszystkim wynikiem nadra-biania zaległości przez regiony słabiej rozwinięte, a nie skutkiem spadków w regionach bardziej rozwiniętych. Przykładowo w 2000 r. PKB na mieszkańca wynosił mniej niż 50 % średniej unijnej w 37 regionach (NUTS 2), na-

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

7

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

7

BG CZ EE CY LV LT HU MT PL PT RO SI SK

UE-27

Wykres 1.3 Tempo wzrostu PKB na mieszkańca w słabiej rozwiniętych lub umiarkowanie rozwiniętych państwach członkowskich, 2003–2011

Średnia roczna zmiana (%)

Słupki oznaczają regiony NUTS 2. brak danych dla Grecji.Źródło: Eurostat, obliczenia DG REGIO

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Wykres 1.4 Wzrost PKB na mieszkańca w ujęciu realnym, UE-28, 2001–2015


Słabiej rozwinięte państwa członkowskieUmiarkowanie rozwinięte państwa członkowskieWysoko rozwinięte państwa członkowskie

Źródło: Eurostat


7

tomiast w 2011 r. – tylko w 20, podczas gdy w 16 re-gionach wzrósł on do poziomu 50–70 % średniej unijnej, a w jednym regionie (Yugozapaden, czyli region stołecz-ny Bułgarii) – do poziomu od 75 % do 100 % średniej. Znaczne było również tempo konwergencji w w regionie Bucureşti–Ilfov (Rumunia), gdzie między 1995 r. a 2011 r. PKB na mieszkańca wzrósł z poniżej 50 % średniej unijnej do ponad 120 % średniej.

W okresie 2000–2013 PKB na mieszkańca w ujęciu real-nym rósł szybciej w słabiej rozwiniętych państwach człon-kowskich i przewiduje się, że będzie tak nadal w 2014 r. i 2015 r. (wykres 1.4). Tempo wzrostu w umiarkowanie

rozwiniętych państwach członkowskich spadło w 2010 r. poniżej poziomu tempa odnotowywanego w wysoko roz-winiętych państwach w 2010 r., a w latach 2011–2013 było jeszcze niższe, przy czym prognozy wskazują na lekki wzrost do 2015 r.

Turcja

Liczba ludności w Turcji wynosi 75 mln i szybko wzra-sta (o ok. 10 mln w ciągu ostatniej dekady). Równie szybko rozwija się gospodarka – między 2002 r. a 2012 r. odnotowano wzrost na poziomie 5 % rocznie. W wyniku powyższego PKB na mieszkańca wyrażony w SSN wzrósł w 2012 r. do poziomu 56 % średniej unijnej, co stanowiło wynik wyższy niż w przypadku Rumunii lub Bułgarii, za to niższy niż w Chorwacji.

Obserwuje się przy tym jednak duże dysproporcje regionalne. Regiony zachodnie: Istanbul (50 % po-wyżej średniej krajowej w 2011 r.), Kocaeli (41 %

powyżej), Ankara (32 % powyżej) i Bursa (31 % po-wyżej) charakteryzują się stosunkowo wysokim PKB na mieszkańca. W trzech regionach usytuowanych na wschodzie PKB jest niższy niż połowa średniej krajowej. Dysproporcje te pogłębiły się między rokiem 2004 a 2007, a nieco zmniejszyły w okresie od 2007 r. do 2011 r.

Sektor rolnictwa w dalszym ciągu odpowiada za pra-wie jedną czwartą całkowitego zatrudnienia oraz ma nadal istotny – choć dużo mniejszy – udział w genero-waniu PKB (9 % w 2012 r.).


8

Dysproporcje gospodarcze między regionami na świecie

Duże dysproporcje gospodarcze między regionami można dostrzec w obszarze Północnoamerykańskiego Układu Wolnego Handlu (mapa 1.5), a także w pań-stwach BRIC (mapa 1.6). Dysproporcji tych nie można porównywać bezpośrednio z tymi obserwowanymi w Europie ze względu na zbyt duże różnice w wielkości regionów. W Indiach i Chinach, gdzie liczba ludności przekracza miliard, potrzeba by 700 regionów, aby móc porównywać je z regionami NUTS 2 w UE. W przypadku Stanów Zjednoczonych, aby możliwe było porównanie, PKB na mieszkańca należałoby odnieść do 160 regio-nów zamiast do faktycznych 50 stanów.

Północnoamerykański Układ Wolnego Handlu od 1994 r. pomaga w silniejszej integracji gospodarczej między Kanadą, Stanami Zjednoczonymi i Meksykiem poprzez zwiększony handel i bezpośrednie inwestycje zagraniczne. W przeciwieństwie do UE w NAFTA nie występuje swobodny przepływ osób. W rezultacie wie-lu Meksykanów pracujących w Stanach Zjednoczonych to nielegalni imigranci.

Podczas pierwszej dekady obowiązywania umo-wy (1994–2003) realny wzrost PKB na mieszkańca w Meksyku wynosił średnio zaledwie 0,8 % rocznie. W tym samym okresie w Kanadzie i Stanach Zjedno-czonych wynik ten był trzy razy wyższy. Niski poziom wzrostu w Meksyku nie miał związku z umową o wol-nym handlu, ale raczej z niskim poziomem wykształce-nia, niekorzystnym otoczeniem biznesowym oraz bra-kiem infrastruktury transportowej. Ponieważ NAFTA nie dysponuje polityką rozwojową stanowiącą odpowiednik polityki spójności, regiony meksykańskie potrzebowa-ły znacznie więcej czasu, aby skorzystać na integra-cji handlowej.

W okresie między 2004 r. a 2012 r. gospodarka Meksy-ku osiągała jednak lepsze wyniki, a realny wzrost PKB na mieszkańca pomimo kryzysu wynosił średnio 1,5 % rocznie co stanowiło dwukrotność poziomu wzrostu w Kanadzie i Stanach Zjednoczonych.

Pomimo dobrych wyników gospodarczych w Meksyku nie doszło do ograniczenia dysproporcji regionalnych w obszarze NAFTA. W dużej mierze było to spowodowane niemożnością nadrobienia zaległości przez słabiej roz-winięte regiony meksykańskie.

Chociaż dysproporcje między regionami na ogół pogłę-biają się w pierwszej fazie rozwoju gospodarczego, nie stało się tak w przypadku państw BRIC. Między rokiem 2000 a 2010, dysproporcje zmniejszyły się w Chinach i Brazylii, za to zwiększyły w Indiach i w Rosji.

W Chinach PKB na mieszkańca był znacznie wyższy w regionach przybrzeżnych niż tych położonych w głębi kraju. W Rosji PKB na mieszkańca w Moskwie, Sankt Petersburgu oraz okalających je regionach był znacz-nie wyższy niż w regionach usytuowanych na południu kraju. Mówiąc ogólnie, PKB na mieszkańca jest zasad-niczo wyższy na północy niż na południu ze względu na wydobywanie surowców naturalnych. Poważne dyspro-porcje między regionami występują również w Brazylii i Indiach, gdzie PKB na mieszkańca w najważniejszych obszarach miejskich jest zdecydowanie wyższy niż w najbardziej oddalonych regionach wiejskich.

Państwa te poszukują nowych sposobów na zmniej-szenie dysproporcji między regionami, dlatego też zainteresowały się sposobem funkcjonowania polityki spójności. W ciągu ostatnich 8 lat Komisja podpisała protokoły ustaleń w sprawie współpracy w zakresie polityki regionalnej z Chinami, Rosją i Brazylią, jak rów-nież umowy o współpracy z Chile, Peru i Japonią, a tak-że – w ramach Partnerstwa Wschodniego – z Ukrainą, Mołdawią i Gruzją. Pod szyldem Partnerstwa Wschod-niego Komisja zorganizowała działania w zakresie po-lityki regionalnej i dotyczącej obszarów miejskich, któ-re to działania doprowadziły do wymian obejmujących pomoc techniczną, ekspertyzy, wizyty studyjne, kursy szkoleniowe, konferencje, budowanie sieci kontaktów oraz współpracę między regionami i miastami z UE oraz z wymienionych państw.


9


10

Bałkany Zachodnie

Na terenie Bałkanów Zachodnich usytuowane są trzy państwa kandydujące (Czarnogóra, Serbia i była Ju-gosłowiańska Republika Macedonii), a także trzy potencjalne państwa kandydujące (Albania, Bośnia i Hercegowina oraz Kosowo – w rozumieniu rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1244).

Czarnogóra to państwo o najmniejszej liczbie ludno-ści, bo wynoszącej ok. 620 000, ale o największym PKB na mieszkańca (nawet jeżeli jest to zaledwie 46 % średniej unijnej w ujęciu SSN w 2012 r.) i z dru-gą najniższą stopą bezrobocia (20 %).

Serbia ma największą liczbę mieszkańców (7 mi-lionów) i jest największą gospodarką. W okresie od 2003 r. do 2008 r. tamtejszy PKB rósł w tempie 6 % rocznie, ale lata 2008–2012 przyniosły spadek do 1,2 % rocznie. PKB na mieszkańca stanowi zaled-wie jedną trzecią średniej unijnej, a stopa bezrobocia wśród osób wieku produkcyjnym w 2012 r. wynosi-ła 24 %.

Liczba ludności w byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii wynosi nieco ponad dwa miliony. W latach

2003–2008 PKB rósł w tempie 5 % rocznie, nato-miast w ciągu kolejnych czterech lat roczny wzrost wynosił 2 %. Stopa bezrobocia jest bardzo wysoka (31 % w 2012 r.), a PKB na mieszkańca jest zbliżony do PKB w Serbii (35 % średniej unijnej).

W trzech potencjalnych państwach kandydujących PKB na mieszkańca w 2012 r. wyniósł między 23 % a 30 % średniej unijnej w ujęciu SSN. Najniższą stopę bezrobocia miała Albania (14 %), przy czym i tak był to poziom znacznie przekraczający średnią unijną, na-tomiast odsetek bezrobotnych w Bośni i Hercegowinie (29 %) oraz w Kosowie (35 %) pozostawał znacznie powyżej tej średniej.

Tylko w jednym z sześciu państw (w Albanii) stopa zatrudnienia wśród osób w wieku 15–64 przekracza 50 % (w żadnym państwie członkowskim UE stopa zatrudnienia nie wynosi mniej niż 50 %). W Bośni i Hercegowinie w 2012 r. stopa zatrudnienia wynosiła 40 %, natomiast w Kosowie zatrudniona była zale-dwie jedna czwarta osób w wieku produkcyjnym, co należy uznać za istotne.

Tabela 1.1 Główne wskaźniki dla Bałkanów Zachodnich, 2003–2012

Ludność (w tysiącach)

PKB na mieszkańca wyrażony

w SSN (UE-28=100)

Stopa bezrobocia

(%)

Stopa zatrudnienia, 15–64 (%)

Realny wzrost PKB (% rocznie)

2012 2012 2012 2012 2003–2008 2008-2012

Czarnogóra 621 43 20 47 6,2 1,2

była Jugosłowiańska Republika Macedonii

2060 35 31 44 4,7 1,9

Serbia 7217 35 24 45 5,0 0,2

Albania 2816 30 14 56 6,0 3,8

Bośnia i Hercegowina 3836 28 29 40 5,2 0,6

Kosowo (w rozumieniu rezolucji nr 1244 Rady Bezpieczeństwa ONZ)

1816 23 35 24 4,6

* 2008–2011 Źródło: Eurostat, Bank Światowy i wiiw


11

3. W państwach członkowskich usy-tuowanych w środkowo-wschodniej części Europy nadal silny jest sektor przemysłowy, jednak rolnictwo wymaga dalszej modernizacji

W 1970 r. w UE-6 (istniało wtedy 6 państw członkowskich) sektor przemysłowy odpowiadał za ponad 30 % całkowite-go zatrudnienia oraz wartości dodanej brutto. Rozwój sekto-ra usług, automatyzacja produkcji oraz przenoszenie części produkcji do państw wschodzących doprowadziło do trwałe-go ograniczania udziału przemysłu (wyjątek stanowił sektor budowlany) w zatrudnieniu oraz tworzeniu wartości doda-nej brutto w gospodarce unijnej (wykres 1.5). Na powyższą tendencję nie wpływały kolejne akcesje i dopiero rozszerze-nia z 2004 i 2007 r. doprowadziły do niewielkiego wzrostu odsetka osób zatrudnionych w przemyśle. Do 2012 r. udział przemysłu w tworzeniu wartości dodanej brutto spadł do 19 %, a poziom zatrudnienia w przemyśle – do 16 %.

W UE-12 rola przemysłu jest jednak dużo większa niż w UE-15 i uległa ona mniejszym zmianom. Udział przemy-słu w tworzeniu wartości dodanej brutto w okresie 1995–2012 utrzymywał się na poziomie ok. 27 %. Odsetek zatrudnionych w przemyśle spadł w ciągu tych 17 lat z 26 % do 22 %, ale i tak pozostał na dużo wyższym pozio-mie niż w UE-15, gdzie zatrudnieni w przemyśle stanowią zaledwie 14 % ogółu zatrudnionych (wykres 1.6).

Istotne zmiany zaszły w odniesieniu do rolnictwa. W 1970 r. w UE-6 udział rolnictwa w zatrudnieniu wynosił 12 %, a udział w tworzeniu wartości dodanej brutto – 6 % (wy-

kres 1.8). Do 2012 r. analogiczne wartości dla UE-27 spa-dły odpowiednio do 5 % i 2 %. W tym przypadku wyraźniej widać skutki poszczególnych rozszerzeń, ponieważ wzrost udziału w zatrudnieniu był dostrzegalny po rozszerzeniach z 1981, 1986, 2004 i 2007 r. Ze względu na niski poziom pro-duktywności rolnictwa w państwach przystępujących do UE, udział w wartości dodanej brutto nie wzrastał w znaczącym stopniu – przykładowo produkcja rolna na własne potrzeby przyczynia się do zatrudnienia w rolnictwie, ale praktycznie wcale nie przekłada się na wartość dodaną brutto.

W UE-12 poziom zatrudnienia w rolnictwie spadł w okre-sie od 1995 r. do 2012 r. z 25 % do 15 % i w miarę wzro-stu produktywności będzie prawdopodobnie nadal spadał (wykres 1.7). W UE-15 w 2012 r. poziom ten wynosił za-ledwie 3 %.

Wraz ze spadkiem liczby miejsc pracy w rolnictwie i prze-myśle rosła liczba miejsc pracy w sektorze usług. Przejście z pracy w rolnictwie lub przemyśle do pracy w usługach wymaga jednak często zdobycia szeregu nowych umiejęt-ności. Zapewnienie szkolenia osobom, które chcą znaleźć pracę w innym sektorze, może pomóc w takim przejściu.

4. Budownictwo i przemysł to sektory najmocniej dotknięte kryzysem

Słabiej rozwinięte państwa członkowskie mają na ogół inną strukturę gospodarczą niż pozostałe państwa UE, co przeja-wia się wyższym poziomem zatrudnienia w przemyśle oraz wyższym udziałem przemysłu w tworzeniu wartości doda-

0

5

10

15

20

25

30

35

0

5

10

15

20

25

30

35

UE-6 UE-9 UE-10 UE-12 UE-25

Wykres 1.5 Udział przemysłu (z wyłączeniem budownictwa) w UE, 1970–2012

% ogółu Zatrudnienie GVA

2012

2007

UE-27

2004

UE-15

1995

1986

1981

1973

Źródło: AMECO


12

nej brutto (tabela 1.2). W 2012 r. zatrudnienie w przemyśle w tych państwach stanowiło 22 % zatrudnienia ogółem, a zatem 50 % więcej niż w wysoko rozwiniętych państwach członkowskich (15 %). Taki poziom nie wskazuje na konwe-rgencję. W słabiej rozwiniętych państwach członkowskich w latach 2000–2012 wzrost wartości dodanej brutto w prze-myśle był wyższy niż w innych sektorach. Nawet w okresie kryzysu, w latach 2008–2012, odnotowano wzrost na po-ziomie 2 % rocznie, podczas gdy w umiarkowanie rozwi-niętych i mocno rozwiniętych państwach członkowskich na-stąpił spadek o 1 %. Również zatrudnienie w przemyśle do 2008 r. utrzymywało się w słabiej rozwiniętych państwach członkowskich zasadniczo na tym samym poziomie, pod-czas gdy w pozostałych państwach – malało.

Przystąpienie do UE i jednolitego rynku stworzyło możli-wości w zakresie specjalizacji i koncentracji przestrzennej. Słabiej rozwinięte państwa członkowskie mogły zatem

utrzymać wyższy poziom zatrudnienia w przemyśle, po-nieważ różnice kosztów pracy, produktywności oraz do-stępności uczyniły je atrakcyjnymi dla producentów.

Zatrudnienie i wartość dodana brutto związana z sekto-rem budownictwa spadły drastycznie w okresie kryzysu we wszystkich trzech grupach państw. Największe spadki odnotowano w trzech państwach bałtyckich, Irlandii, Grecji i Hiszpanii – we wszystkich sześciu z chwilą nadejścia kry-zysu doszło do pęknięcia bańki na rynku nieruchomości.

Usługi finansowe i biznesowe w słabiej rozwiniętych pań-stwach członkowskich mają znacznie mniejszy udział w zatrudnieniu i tworzeniu wartości dodanej brutto, ale powoli ich rola wzrasta i zmierza w kierunku poziomu odnotowywanego w państwach wysoko rozwiniętych. Oddziaływanie kryzysu na sektor w słabiej rozwiniętych państwach członkowskich było ograniczone – zarówno za-

0

2

4

6

8

10

12

14

0

2

4

6

8

10

12

14

UE-6 UE-9 UE-12 UE-27

Wykres 1.8 Udział rolnictwa w UE, 1970–2012

% ogółuZatrudnienie GVA

2012

2007

2004

1995

1986

1981

1973

UE-10 UE-15 UE-25

Źródło: AMECO

15

20

25

30

15

20

25

30

1995 2000 2005 2010

Wykres 1.6 Przemysł (z wyłączeniem sektora budownictwa) w UE-12, 1995–2012

GVA% ogółuZatrudnienie

Źródło: AMECO

0

5

10

15

20

25

30

0

5

10

15

20

25

30

1995 2000 2005 2010

Wykres 1.7 Udział rolnictwa w UE-12, 1995–2012

% ogółuZatrudnienieGVA

Źródło: AMECO


13

Tabela 1.2 Zmiana poziomu zatrudnienia i wartości dodanej brutto w rozbiciu na sektory w poszczególnych grupach państw członkowskich, 2000–2008 i 2008–2012

Zatrudnienie GVA

Regiony słabiej

rozwinięte

Umiar-kowanie rozwi-nięte

Wysoko rozwinięte

UE-28 Regiony słabiej

rozwinięte

Umiar-kowanie rozwi-nięte

Wysoko rozwinięte

UE-28

Udział w 2012 r. (%)Rolnictwo, leśnictwo i rybołówstwo 15,9 8,3 2,5 5,2 4,5 2,7 1,5 1,7Przemysł (z wyłączeniem budownictwa) 21,7 18,6 14,5 16,0 25,9 20,5 18,5 19,1Budownictwo 7,3 7,5 6,4 6,6 7,4 4,5 5,8 5,9Handel hurtowy i detaliczny; transport; gastronomia i zakwaterowanie; informacja i komunikacja

25,0 29,1 27,7 27,4 26,8 27,1 23,2 23,6

Działalność finansowa i ubezpieczeniowa; nieruchomości; działalność profesjonalna, naukowa i techniczna, usługi administracyjne i pomocnicze;

8,8 11,6 17,2 15,3 18,8 23,0 27,6 26,9

Administracja publiczna; działalność organizacji i podmiotów eksterytorialnych

21,2 24,9 31,6 29,4 16,6 22,3 23,4 22,9

Ogółem 100 100 100 100 100 100 100 100Średnia roczna zmiana %, w latach 2000-2008

Rolnictwo, leśnictwo i rybołówstwo -2,5 -2,5 -1,6 -2,2 2,6 -1,9 0,8 0,9Przemysł (z wyłączeniem budownictwa) 0,1 -0,3 -1,1 -0,7 5,8 3,7 1,0 1,4Budownictwo 4,6 0,8 1,5 1,9 6,5 1,2 1,4 1,7Handel hurtowy i detaliczny; transport; gastronomia i zakwaterowanie; informacja i komunikacja

2,0 1,8 1,1 1,3 5,4 4,6 2,4 2,7


3,1 3,1 2,8 2,8 4,7 2,9 2,5 2,6


1,2 1,8 1,4 1,4 1,7 1,9 1,5 1,6

Ogółem 0,8 1,0 1,0 1,0 4,7 3,0 1,9 2,1Średnia roczna zmiana %, w latach 2008-2012Rolnictwo, leśnictwo i rybołówstwo -1,3 -2,0 -1,5 -1,5 -3,1 -0,5 -1,8 -1,9Przemysł (z wyłączeniem budownictwa) -2,9 -3,6 -2,0 -2,3 2,0 -1,2 -1,0 -0,8Budownictwo -3,5 -7,1 -3,9 -4,1 -0,3 -13,3 -3,9 -4,1Handel hurtowy i detaliczny; transport; gastronomia i zakwaterowanie; informacja i komunikacja

-0,4 -1,8 -0,2 -0,3 0,9 -3,5 -0,1 -0,3


2,3 -0,2 0,5 0,6 0,7 -1,0 0,3 0,3


0,2 -1,0 0,7 0,5 0,3 -0,7 0,8 0,7

Ogółem -1,0 -2,3 -0,4 -0,6 0,8 -2,4 -0,2 -0,3Źródło: Eurostat


14

trudnienie, jak i wartość dodana brutto szły w górę, jednak tempo wzrostu było wolniejsze niż w okresie 2000–2008.

W słabiej rozwiniętych państwach członkowskich restruk-turyzacja i modernizacja sektora rolnictwa trwa nadal. W 2012 r. sektor odpowiadał za 16 % zatrudnienia ogółem, co stanowiło sześciokrotność wartości odnotowywanej w wysoko rozwiniętych państwach członkowskich (2,5 %). Udział rolnictwa w tworzeniu wartości dodanej brutto był stosunkowo nieduży, ale i tak trzy razy większy niż w pozostałych państwach (4,5 % w porównaniu do 1,5 %). Obydwie wartości idą w dół wraz z dalszym spadkiem zatrudnienia i dalszym odnotowywaniem niższego niż w innych sektorach wzrostu wartości dodanej brutto. W 2012 r. poziom zatrudnienia w rolnictwie w słabiej rozwi-niętych państwach członkowskich był nadal dużo wyższy niż w UE-6 w 1970 r. (12 %).

Kryzys okazał się znaczenie bardziej dotkliwy dla umiar-kowanie rozwiniętych państw członkowskich, gdzie w la-tach 2008–2012 wartość dodana brutto i zatrudnienie spadały o ponad 2 % rocznie. Spadek ten był szczegól-nie dostrzegalny w budownictwie, produkcji, dystrybucji, transporcie i komunikacji.

Ogólnie rzecz biorąc, wysoko rozwinięte państwa człon-kowskie odczuły kryzys w mniejszym stopniu, ponieważ zatrudnienie w okresie od 2008 r. do 2012 r. spadało zaledwie o 0,4 % rocznie, a wartość dodana brutto – o 0,2 % rocznie. Największy spadek zatrudnienia i warto-ści dodanej brutto nastąpił w budownictwie, produkcji i rolnictwie.

5. Kryzys doprowadził do spadku stopy zatrudnienia, ale przyniósł też pewne zyski w zakresie produktywności

Między rokiem 2001 a 2008 wartość dodana brutto na mieszkańca rosła w UE o 1,7 % rocznie w ujęciu real-nym, co było spowodowane przede wszystkim wzrostem produktywności wynoszącym 1,2 % rocznie. Wzrost stopy zatrudnienia spowodował przyrost o 0,5 % rocznie, nato-miast wzrost odsetka osób w wieku produkcyjnym miał niewielki, ale pozytywny wpływ na wynik (0,1 % – tabela 1.3). W okresie kryzysu, tj. w latach 2008–2012, wartość dodana brutto na mieszkańca spadała o 0,5 % rocznie, stopa zatrudnienia – o 0,8 % rocznie, natomiast produk-tywność rosła o 0,3 % rocznie.

W obydwu okresach wyraźnie widać było różnicę między słabiej rozwiniętymi państwami członkowskimi a pozosta-łą częścią UE. Między rokiem 2001 a 2008 wzrost war-tości dodanej brutto na mieszkańca był znacznie wyższy w słabiej rozwiniętych państwach członkowskich (5,2 % rocznie), przede wszystkim ze względu na wzrost produk-tywności (4,2 % rocznie), chociaż duże znaczenie miał też wzrost udziału osób w wieku produkcyjnym w ogólnej liczbie ludności (który zwiększa liczbę zatrudnionych przy dowolnej stopie zatrudnienia) (0,4 % rocznie). W latach 2008–2012 wartość dodana brutto na mieszkańca w grupie słabiej rozwiniętych państw członkowskich rosła, ale średnia tempa wzrostu była dużo niższa (1,2 % rocz-nie), natomiast praktycznie we wszystkich pozostałych państwach członkowskich odnotowano spadek. Głównym źródłem wzrostu we wspomnianym okresie była produk-tywność (rosnąca o 1,8 % rocznie), podczas gdy zatrud-nienie znacząco spadało (o 1,1 % rocznie).

We wszystkich słabiej rozwiniętych państwach członkow-skich w latach 2008–2012 wystąpił spadek zatrudnienia, któremu towarzyszyły wzrosty produktywności; wyjąt-kiem była Rumunia i Węgry, gdzie sytuacja była odwrot-na. W pięciu z tych państw wzrost produktywności zre-kompensował spadek poziomu zatrudnienia, w związku z czym wartość dodana brutto nie uległa zmianie. Wpływ wzrostu odsetka ludności w wieku produkcyjnym był w tym okresie mniejszy (przyczyniał się do zwiększenia wzrostu o 0,2 % rocznie, a nie 0,4 %), ale nadal był on odczuwalny w Bułgarii, Polsce i Słowacji (odpowiadając za zwiększenie wzrostu o wartość od 0,4 % do 0,5 % rocznie). W Chorwacji doszło do spadku stosunku liczby ludności w wieku produkcyjnym do całkowitej liczby lud-ności (powodującego obniżenie wartości dodanej brutto na mieszkańca o 0,6 % rocznie), co było spowodowane współwystępowaniem emigracji, niskiego przyrostu natu-ralnego oraz starzenia się społeczeństwa.

W okresie 2001–2008 w wysoko rozwiniętych państwach członkowskich wartość dodana brutto na mieszkańca ro-sła o 1,3 % rocznie, ale między 2008 r. a 2012 r. spadła o 0,7 %. W pierwszym z analizowanych okresów wzrost produktywności (0,9 % rocznie) miał większe znaczenie niż wzrost stopy zatrudnienia (o 0,4 % rocznie), a udział ludności w wieku produkcyjnym w całkowitej liczbie lud-ności pozostawał bez zmian. Między rokiem 2008 a 2012 stopa zatrudnienia spadała (o 0,7 % rocznie), na-tomiast produktywność wzrastała marginalnie, podobnie jak średni udział ludności w wieku produkcyjnym w cał-kowitej liczbie ludności, przy czym wyjątek stanowiły tu Irlandia, Dania i Finlandia (wzrost o ok. 0,5 % rocznie).


15

Tabela 1.3 Struktura średniej rocznej zmiany wartości dodanej brutto na mieszkańca, 2000–2008 i 2008–2012

2000–2008 2008-2012


Wartość dodana

brutto na mieszkańca

Produktywność Stopa zatrudnienia

Odsetek lud-ności w wieku produkcyjnym

Wartość dodana

brutto na mieszkańca

Produktywność Stopa zatrudnienia

Odsetek ludności w wieku

produkcyjnymUE-28 1,7 1,2 0,5 0,1 UE-28 -0,5 0,3 -0,8 0,0Regiony słabiej rozwinięte

5,2 4,2 0,6 0,4 Regiony słabiej rozwinięte

0,9 1,8 -1,1 0,2

Węgry 3,3 3,0 0,0 0,2 Chorwacja -2,7 0,4 -2,5 -0,6Polska 4,5 2,9 0,6 0,9 Rumunia -1,2 -1,1 0,0 -0,1Chorwacja 4,5 2,2 2,0 0,2 Węgry -1,2 -1,4 0,3 0,0Estonia 6,2 4,0 1,8 0,3 Łotwa -0,5 3,8 -4,5 0,3Słowacja 6,4 4,4 1,1 0,8 Estonia 0,0 1,2 -1,4 0,3Bułgaria 6,4 3,2 3,3 -0,3 Litwa 0,4 0,9 -0,7 0,1Rumunia 7,0 8,2 -0,8 -0,4 Bułgaria 1,0 3,8 -3,1 0,4

Łotwa 8,5 5,0 3,1 0,2 Słowacja 1,2 2,3 -1,6 0,5Litwa 8,8 5,8 2,5 0,4 Polska 2,7 3,3 -1,0 0,4

Umiarkowanie rozwinięte

2,7 2,1 0,5 0,1 Umiarkowanie rozwinięte

-2,5 -0,2 -2,0 -0,3

Portugalia 0,6 0,8 -0,2 0,0 Grecja -5,2 -0,8 -3,7 -0,8Malta 1,8 1,3 -0,1 0,6 Cypr -3,2 0,4 -4,4 0,8Cypr 1,9 0,6 0,5 0,7 Słowenia -2,4 -0,5 -2,0 0,1Grecja 3,2 1,6 1,4 0,1 Portugalia -0,8 1,8 -2,4 -0,2Słowenia 4,3 3,3 0,8 0,1 Rep. Czeska -0,5 -0,3 0,0 -0,2Rep. Czeska 4,7 4,2 0,3 0,2 Malta 0,4 -0,8 1,2 -0,1

Wysoko rozwinięte 1,3 0,9 0,4 0,0 Wysoko rozwinięte -0,7 0,1 -0,7 -0,1Włochy 0,2 -0,5 0,9 -0,3 Luksemburg -2,6 -2,5 -0,5 0,3Dania 0,8 0,6 0,6 -0,4 Irlandia -1,8 2,4 -3,6 -0,6France 0,9 1,0 -0,2 0,1 Włochy -1,8 -0,8 -0,9 -0,1Hiszpania 1,3 0,1 0,7 0,5 Finlandia -1,7 -0,9 -0,4 -0,4Belgia 1,4 1,0 0,4 0,0 Hiszpania -1,5 2,7 -3,9 -0,1Niemcy 1,7 1,3 0,7 -0,4 UK -1,4 -0,7 -0,5 -0,1Niderlandy 1,7 1,5 0,4 -0,1 Dania -1,2 0,7 -1,3 -0,5Irlandia 1,7 1,0 -0,2 0,8 Niderlandy -0,9 -0,3 -0,3 -0,3Austria 2,0 1,4 0,6 0,0 Belgia -0,5 -0,2 -0,5 0,1UK 2,0 1,7 0,1 0,2 Francja -0,3 0,3 -0,4 -0,2Luksemburg 2,1 1,8 0,3 0,0 Austria 0,0 -0,4 0,3 0,0Szwecja 2,3 2,2 0,1 0,0 Szwecja 0,5 0,9 -0,2 -0,2Finlandia 2,5 1,5 1,0 -0,1 Niemcy 0,7 -0,1 0,6 0,2

W odniesieniu do Irlandii i Malty zamiast realnej wartości dodanej brutto wykorzystano realny PKB Źródło: Eurostatu, AMECO i Obliczenia DG REGIO


16

Spośród wysoko rozwiniętych państw członkowskich Irlandia i Hiszpania wyróżniają się największym spad-kiem poziomu zatrudnienia (o 3,6 % i 3,9 % rocznie) oraz największym wzrostem produktywności (2,4 % i 2,7 % rocznie). Częściowo jest to spowodowane załamaniem w budownictwie, a więc w sektorze o niskiej produktyw-ności, ale również wzrostem produktywności w innych sektorach.

Niemcy i Szwecja były to jedyne dwa wysoko rozwinięte państwa członkowskie, które doświadczyły wzrostu war-tości dodanej brutto na mieszkańca w okresie kryzysu, jednak relacje między produktywnością i zatrudnieniem były tam zupełnie inne. W Niemczech zatrudnienie (przy łącznym uwzględnieniu stopy zatrudnienia oraz odsetka ludności w wieku produkcyjnym) wzrosło nieco bardziej niż wartość dodana brutto na mieszkańca, co było skut-kiem niskiego spadku produktywności. W Szwecji produk-tywność wzrosła bardziej niż wartość dodana brutto na mieszkańca, natomiast poziom zatrudnienia spadł.

Umiarkowanie rozwinięte państwa członkowskie (do któ-rych należą: Grecja, Portugalia, Cypr, Malta, Republika Czeska i Słowenia) były – jako grupa –.dotknięte kryzy-sem mocniej niż inne państwa członkowskie. Podczas gdy wartość dodana brutto na mieszkańca wzrastała o 2,7 % rocznie w pierwszym z omawianych okresów, spadała o 2,5 % rocznie – w drugim, co było spowodowane z jednej strony spadkiem stopy zatrudnienia (o 2 % rocznie), ale również spadkiem udziału ludności w wieku produkcyjnym w całkowitej liczbie ludności (o 0,3 % rocznie) i spadkiem

produktywności (o 0,2 % rocznie). Ostatni ze spadków ła-godził zatem wpływ spadku wartości dodanej brutto na zatrudnienie, ale tylko w niewielkim stopniu. W różnych państwach można było w tym okresie zaobserwować róż-ne modele rozwoju.

Na Malcie wartość dodana brutto na mieszkańca znacz-nie wzrosła, co czyniło z tego państwa wyjątek w grupie, jednak stosunkowo dużemu spadkowi produktywności (o 0,8 % rocznie) towarzyszył istotny wzrost stopy zatrudnie-nia (o 1,2 % rocznie). Z kolei w Portugalii wartość dodana brutto na mieszkańca malała, jednak o wartość poniżej średniej grupowej, podczas gdy produktywność wzrasta-ła dużo bardziej niż w pozostałych państwach grupy (o 1,8 % rocznie), a zatem poziom zatrudnienia znacząco spadał (o 2,4 % rocznie). Na Cyprze wartość dodana brut-to na mieszkańca obniżała się znacznie (o 3,2 % rocznie), za to produktywność rosła (o 0,4 % rocznie), co stanowi-ło sytuację odbiegającą od trendów w innych państwach grupy (Grecji i Słowenii), a w powiązaniu z dużym wzro-stem udziału ludności w wieku produkcyjnym w ogólnej liczbie ludności (o 0,8 % rocznie) spowodowanym imigra-cją doprowadziło do znaczącego spadku stopy zatrudnie-nia (o 4,4 % rocznie, a więc więcej niż w którymkolwiek innym państwie).

Struktura wzrostu wartości dodanej brutto na mieszkańca

Wzrost wartości dodanej brutto (GVA) na mieszkańca jest rozbity na trzy główne składowe: zmiany poziomu pro-duktywności (wartość dodana brutto na osobę zatrudnioną), zmiany stopy zatrudnienia (zatrudnienie w stosunku do liczby osób w wieku produkcyjnym) i wreszcie zmiany odsetka ludności w wieku produkcyjnym.

Odpowiednio:

GVA

=

GVA

x

Zatrudnienie

x

Ludność w wieku produkcyjnym

Ludność ogółem Zatrudnienie Ludność w wieku produkcyjnym

Ludność ogółem

Powyższa tożsamość może posłużyć również do ujęcia zmian.

Stopa zatrudnienia pochodzi z badania dotyczącego siły roboczej i podana jest w oparciu o miejsce zamieszkania osoby zatrudnionej. Z kolei produktywność jest wyliczona na podstawie miejsca zatrudnienia (na podstawie da-nych krajowych). Aby mieć pewność, że taka tożsamość jest prawdziwa, stopę zatrudnienia oparto na krajowych danych dotyczących zatrudnienia, a nie na wynikach badania dotyczącego siły roboczej.


17

6. Wstrząsy mają większy wpływ na zmiany poziomu wzrostu w regionach metropolitalnych niż w regionach wiejskich

6.1 Stołeczne regiony metropolitalne osiągały dobre wyniki do czasu kryzysu, który doprowadził do ponadprzeciętnego spadku zatrudnienia

W 2011 r. w regionach metropolitalnych (mapa 1.7) za-mieszkiwało 59 % ludności UE, odpowiadały one za two-rzenie 62 % miejsc pracy w UE i za generowanie 67 % unijnego PKB. Są one głównymi ośrodkami zatrudnienia i działalności gospodarczej, a poziom produktywności jest tam wyższy niż gdzie indziej. We wszystkich państwach członkowskich PKB na mieszkańca jest wyższy w regio-nach metropolitalnych niż w innych regionach, przy czym niekoniecznie przekłada się to na wyższy poziom wzro-stu. Przykładowo między 2000 r. a 2011 r. w Niemczech, Austrii, Szwecji, Finlandii, Portugalii i Hiszpanii PKB na mieszkańca rósł szybciej w regionach niemetropolitalnych.

Niemniej jednak zarówno w UE-15, jak i UE-13 w okre-sie między 2000 r. a 2008 r. realny PKB na mieszkańca w regionach metropolitalnych rósł szybciej niż w innych regionach (tabela 1.4). Szczególnie wysokie było tempo wzrostu w regionach stołecznych, co częściowo miało związek z większym wzrostem produktywności w UE-15 oraz wyższym wzrostem zatrudnienia w UE-13.

Wzrost w regionach metropolitalnych drugiego rzędu był równy poziomowi wzrostu krajowego, ale niższy niż w stołecznych regionach metropolitalnych. Mniejsze regio-ny metropolitalne rozwijały się wolniej niż inne regiony metropolitalne. W UE-15 tempo wzrostu było w nich takie samo jak w regionach niemetropolitalnych. W UE-13 w mniejszych regionach metropolitalnych tempo wzrostu było znacznie niższe niż w regionach niemetropolitalnych.

W latach 2008–2011 kryzys miał różny wpływ na re-giony metropolitalne w UE-15 i UE-13. W UE-15 PKB w stołecznych regionach metropolitalnych zmniejszał się w takim samym tempie co w innych regionach. W UE-13 PKB w stołecznych regionach metropolitalnych zmniejszał się, podczas gdy w innych regionach – rósł. W obydwu przypadkach towarzyszył temu większy niż w innych miej-scach spadek zatrudnienia.

Tabela 1.4 Zmiana PKB na mieszkańca, poziomu produktywności i zatrudnienia na mieszkańca w rozbiciu na regiony metropolitalne, 2000–2008 i 2008–2011.

2000–2008 2008-2011


PKB per capita

Produk-tywność

Zatrudnienie na miesz-

kańca

PKB per capita

Produk-tywność

Zatrudnienie na miesz-

kańca

UE-15Region metropolitalny stołeczny 1,4 0,9 0,6 -0,8 0,3 -1,1

Region metropolitalny drugiego rzędu

1,3 0,7 0,6 -0,8 0,1 -0,9

Mniejszy region metropolitalny 1,2 0,7 0,5 -0,6 0,2 -0,8

Region niemetropolitalny 1,2 0,8 0,4 -0,8 0,2 -1,0

Ogółem 1,3 0,8 0,5 -0,7 0,2 -0,9UE-13

Region metropolitalny stołeczny 5,5 3,6 1,9 -0,3 1,0 -1,3


4,9 4,1 0,8 1,4 1,3 0,1

Mniejszy region metropolitalny 3,7 3,6 0,1 1,4 1,2 0,2

Region niemetropolitalny 4,5 4,4 0,0 0,6 1,7 -1,1

Ogółem 4,9 4,3 0,6 0,7 1,4 -0,8UE-28

Region metropolitalny stołeczny 1,9 1,0 0,9 -0,7 0,5 -1,2


1,6 1,0 0,6 -0,6 0,1 -0,7

Mniejszy region metropolitalny 1,3 0,8 0,5 -0,5 0,2 -0,8

Region niemetropolitalny 1,6 1,3 0,3 -0,5 0,5 -1,0

Ogółem 1,6 1,1 0,5 -0,5 0,4 -0,9Źródło: Eurostat i obliczenia DG REGIO


18

W UE-15 w regionach metropolitalnych drugiego rzędu oraz w mniejszych regionach metropolitalnych wzrost poziomu produktywności był niski, a poziom zatrudnienia spadał, natomiast spadek PKB na mieszkańca był podob-ny do tego w całej UE-15.

W UE-13 w regionach metropolitalnych drugiego rzędu i mniejszych regionach metropolitalnych wzrost PKB na mieszkańca był dwukrotnie wyższy niż średnia dla UE-13 ze względu na duży wzrost poziomu produktywności i brak spadku zatrudnienia. Interesujące będzie obserwowanie, czy rozpoczyna to okres wyższego poziomu wzrostu poza stołecznymi regionami metropolitalnymi, który doprowa-dzi do zmniejszenia rozbieżności w PKB na mieszkańca.

Nowa ekspertyza ESPON3 poświęcona konkretnie anali-zie wyników miast drugiego rzędu wykazała, że chociaż część z nich ma znaczny wkład w gospodarkę krajową, w większości przypadków nie odgrywają tak dużej roli jak stolice. Zauważa się, że ich rola mogłaby być większa, gdyby tylko otrzymywały większe wsparcie ze strony UE i państwa.

3 Parkinson M. i in. (2012).

Tendencja do nadmiernego inwestowania w stolice i nie-dostatecznego inwestowania w miasta drugiego rzędu wydaje się silna w wielu państwach i mówi się o tym, że władze wyższego szczebla powinny sprzeciwiać się temu i tworzyć politykę terytorialną z myślą o miastach dru-giego rzędu. Podkreśla to, jak istotna jest dostosowana i osadzona w kontekście polityka rozwojowa oraz uwzględ-nianie w sposób wyraźny różnego terytorialnego oddzia-ływania polityk krajowych na badania i rozwój, innowacje, edukację i umiejętności, a także transport i łączność.

6.2 Przed nadejściem kryzysu wzrost PKB w regionach wiejskich był niższy, ale w latach kryzysu regiony te okazały się bardziej odporne na jego skutki

Między rokiem 2000 a 2008 realny PKB na mieszkańca w regionach wiejskich (mapa 1.8 i ramka) w UE-28 rósł o 1,7 % rocznie (tabela 1.5), co stanowiło poziom zbliżony do tempa wzrostu w pozostałych regionach. Jedyną róż-nicą było to, że w regionach wiejskich następował szybszy

Tabela 1.5 Zmiana PKB na mieszkańca, poziomu produktywności i zatrudnienia na mieszkańca w poszczególnych typach regionów, 2000–2008 i 2008–2011.

2000–2008 2008-2011 2011


PKB per capita

Produk-tywność

Zatrudnienie na mieszkańca

PKB per capita

Produk-tywność

Zatrudnienie na mieszkańca

Indeks PKB na mieszkańca

(SSN) UE-28=100

UE-15Miejskie 1,3 0,8 0,5 -0,9 0,2 -1,0 124

Regiony pośrednie

1,2 0,7 0,5 -0,6 0,3 -0,8 100

Wiejskie 1,2 0,7 0,5 -0,5 0,4 -0,9 90

Ogółem 1,3 0,8 0,5 -0,7 0,2 -0,9 110UE-13

Miejskie 5,5 3,6 1,9 0,7 0,9 -0,2 108

Regiony pośrednie

4,6 4,2 0,4 0,5 1,5 -1,0 57

Wiejskie 4,3 4,5 -0,2 0,6 1,6 -1,1 46

Ogółem 4,9 4,3 0,6 0,7 1,4 -0,8 64UE-28

Miejskie 1,5 0,9 0,7 -0,8 0,2 -0,9 122

Regiony pośrednie

1,5 1,0 0,5 -0,4 0,4 -0,9 90

Wiejskie 1,7 1,5 0,2 -0,3 0,7 -1,0 74

Ogółem 1,6 1,1 0,5 -0,5 0,4 -0,9 100Źródło: Eurostat i obliczenia DG REGIO


19

Wielkość miasta, korzyści aglomeracji i zarządzanie metropolią

We wszystkich państwach OECD produktywność i po-ziom zarobków rośnie wraz ze wzrostem wielkości miasta (wykres 1.9). Duże aglomeracje miejskie – ze względu na wyższy poziom produktywności i wielkość – odgrywają dużą rolę w tworzeniu wzrostu krajowego.

Dlaczego duże miasta są bardziej produktywne?

Produktywność miast zależy od bardzo wielu czynników, między innymi posiadania przedsiębiorstw, które są inno-wacyjne i mają wykwalifikowanych pracowników. Produk-tywność, przynajmniej do pewnego stopnia, rośnie wraz ze wzrostem wielkości miasta, co rodzi pytanie, dlaczego tak się dzieje. Pierwszą przyczyną jest to, że większe miasta mają większe zasoby ludzkie, chociaż relacja między nimi a wielkością miasta nie zawsze jest linearna, ponieważ wzra-sta zarówno odsetek bardzo wysoko wykwalifikowanych pracowników, jak i odsetek bardzo nisko wykwalifikowa-nych pracowników. Po drugie, w większych miastach więk-szą rolę odgrywają sektory o wysokiej produktywności, ta-kie jak doradztwo czy usługi prawne i finansowe. Po trzecie, większe miasta częściej są węzłami komunikacyjnymi lub ośrodkami usług, leżącymi na szlaku kanałów handlowych, finansowych i innych. Kanały te na ogół wymagają usług o wysokiej wartości dodanej. Po czwarte, miasta zyskują na korzyściach aglomeracji, co oznacza, że – przeciętnie – produktywność osoby wzrasta wraz z wielkością miasta, w którym dana osoba mieszka lub pracuje. Wykres 1.10 przedstawia poziom produktywności w miastach w Niem-czech i w Stanach Zjednoczonych skorygowany o różnicę w poziomie kapitału ludzkiego. Ostatnie szacunki OECD wskazują, że produktywność wzrasta o 2–5 % przy każ-dym podwojeniu liczby ludności (Ahrend i in. (2014a)), co potwierdzają podobne badania prowadzone dla poszcze-gólnych państw (Combes i in. (2011)).

Korzyści aglomeracyjne na ogół postrzega się jako wyni-kające z „dzielenia się”, „dopasowywania” i „uczenia się”

(zob. np. Duranton i Puga, 2004). W większych aglomera-cjach przedsiębiorstwa czerpią korzyści z większej podaży lokalnych dóbr publicznych, a także współdzielonych, czyli ogólnodostępnych, udogodnień, takich jak publiczne labo-ratoria czy uczelnie. Łatwiej jest tam również znaleźć do-stawców, którzy będą lepiej dopasowani do potrzeb przed-siębiorstw. Jednocześnie większy rynek pracy pozwala na większą elastyczność i lepsze dopasowanie pracowników do stanowisk. Łatwiejsze wytwarzanie, rozprzestrzenianie i gromadzenie wiedzy w dużych aglomeracjach sprzyja dostępowi do technologii i umiejętności. Ponadto korzy-ści aglomeracyjne są często postrzegane jako związane z faktem, iż ludzie w dużych miastach są ze sobą mocniej „powiązani” i jako wynikające prawdopodobnie z wyższe-go poziomu „kapitału opartego na wiedzy” (wartości nie-materialnych) przedsiębiorstw tam usytuowanych.

Korzyści aglomeracyjne wynikają nie tylko z zaludnienia samego miasta, ale również z liczby ludności „wypoży-czanej” z sąsiednich aglomeracji. Szacuje się, że każde podwojenie się liczby ludności mieszkającej w promie-niu 300 km od aglomeracji sprawia, że produktywność w centrum danego miasta wzrasta o 1–1,5 % (Ahrend i in. (2014a)). Być może tłumaczy to, dlaczego wzrost produktywności w aglomeracjach miejskich w Stanach Zjednoczonych jest silniej powiązany z liczbą ludności niż w państwach europejskich. W Europie odległości między aglomeracjami są mniejsze, a sytuacja mniejszych miast nie jest aż tak niekorzystna, ponieważ „pożyczają” one korzyści aglomeracyjne od sąsiednich miast.

Wpływ struktur zarządzania metropolią na wydaj-ność gospodarczą i dobrobyt

Obszary metropolitalne zazwyczaj obejmują kilka tery-toriów administracyjnych. Z tego względu mogą tracić na fragmentaryzacji polityki, a i nierzadko zdarza się, że w ich obrębie funkcjonuje kilkaset organów samorządu

00

Wykres 1.9 Większe obszary metropolitalne są bardziej produktywne

Wartość dodana brutto na os. zatrudnioną – USD (SSN)120 000

100 000

80 000

60 000

40 000

20 000

USA/Kanada Europa (OECD) Japonia/Korea Meksyk/Chile

20 000

40 000

60 000

80 000

100 000

120 0000,5–1 mln mieszkańców1–2 mln mieszkańców2–5 mln mieszkańców5+ mln mieszkańców

Źródło: Metropolitan Database OECD


20

terytorialnego. Jeżeli wszystkie one będą realizować po-litykę niezależnie od siebie, jest mało prawdopodobne, że w sposób odpowiedni stawią czoła wyzwaniu rozwi-jania potencjału gospodarczego całego obszaru metro-politalnego i zwiększania dobrobytu jego mieszkańców. Badania przeprowadzone przez OECD wskazują, że roz-bicie na kilka gmin w rzeczywistości ogranicza wzrost gospodarczy (wykres 1.11) i produktywność obszarów metropolitalnych, a szacunkowe dane sugerują, że po-

dwojenie liczby gmin na 100 000 mieszkańców wiąże się ze spadkiem poziomu produktywności rzędu 5-6 %. Prawdopodobnie dzieje się tak częściowo ze względu na nieoptymalną budowę infrastruktury transportowej, cze-go przykładem może być to, że w wielu obszarach me-tropolitalnych trasy bez wyraźnej przyczyny kończą się na linii podziałów administracyjnych. Może to zwiększyć prawdopodobieństwo wykluczenia społecznego osób żyjących w miejscach słabo skomunikowanych.

Potencjalne zgubne skutki rozbicia metropolii na wiele gmin można jednak znacznie złagodzić odpowiednimi po-rozumieniami poszczególnych organów. Mówiąc konkret-nie, szacuje się, iż istnienie organu centralnego zarządza-nia metropolią ogranicza niekorzystny wpływ rozbicia na produktywność o mniej więcej połowę. W obszarach me-tropolitalnych z organem centralnego zarządzania docho-dzi średnio do mniejszej eksurbanizacji, prawdopodobnie dzięki bardziej wydajnemu wykorzystaniu gruntów i pla-nowaniu transportu (wykres 1.12). Podobnie w obszarach metropolitalnych, w których funkcjonuje organ ds. trans-portu lub organ odpowiedzialny za koordynację transpor-tu, ludzie są bardziej zadowoleniu z systemu transportu publicznego; na takich obszarach występuje też mniejsze zanieczyszczenie powietrza (Ahrend i in. (2014b)).

-0,6

-0,4

-0,2

-0,6

-0,4

-0,2

Organy zarządzające oraz Organy zarządzające oraz Organy zarządzające oraz Organy zarządzające oraz Wykres 1.12Wykres 1.12Wykres 1.12Wykres 1.12Organy centralnego zarządzania

i zmiana w eksurbanizacji*1,2

1,0

0,8

0,6

0,4

0,2

0,0

z organem zarządzającym bez organu zarządzającego

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

*Uwzględniając stałe skutki w danym kraju

Źródło: Ahrend i in. (2014c)

58

63

68

73

78

58

63

68

73

78

Organy zarządzające transportem a % obywateli zadowolonych z systemu transportu publicznego

z organem zarządzającym transportem

bez organu zarządzającego transportem

0,00

0,25

0,00

0,25

50 000

na miastana miastana miastana miasta

Wykres 1.10Wykres 1.10Wykres 1.10Wykres 1.10Niemcy

-0,25500 000 5 000 000

-0,25

Produktywność miast (znormalizowana)

Niemcy Zachodnie

Niemcy Wschodnie

Ludność (skala logarytmiczna log10)

Źródło: Ahrend i in. (2014a)

-0,3

0

-0,3

0

30 000 000

USAProduktywność miast (znormalizowana)

0,3

3 000 000300 000

Ludność (skala logarytmiczna log10)

0,3

11

Wykres 1.11 Mniej rozbite obszary metropolitalne osiągnęły większy wzrost

Średni roczny wzrost PKB na mieszkańca 2000–2010 (%)1,5

0,50,5

1,5

WysokiNiski Średnio-niski Średnio-wysoki

Relatywny poziom rozbicia

Źródło: Ahrend i in. (2014b).

Wykres 1.12 Organy zarządzające i wybrane wyniki

Wykres 1.10 Liczba ludności i produktywność w rozbiciu na miasta


21

wzrost produktywności, a zatrudnienie wyrażone w odnie-sieniu do liczby ludności rosło wolniej.

W UE-15 PKB na mieszkańca w regionach wiejskich wzra-stał nieco wolniej, ponieważ wzrost produktywności był niższy niż w pozostałych regionach, przy czym zatrudnie-nie w stosunku do liczby ludności rosło w takim samym tempie jak w innych regionach.

W UE-13 PKB na mieszkańca w regionach wiejskich w latach 2000–2008 również rósł wolniej niż w innych re-gionach, jednak tutaj wzrost produktywności był wyższy, a zatrudnienie wyrażone w stosunku do liczby ludności malało, podczas gdy w pozostałych regionach – rosło. Dwie wskazane tendencje mogą być powiązane o tyle, że wyższy wzrost produktywności wynikał z nadrabiania zaległości w stosowaniu technologii oraz wydajniejszych metod pracy, również w rolnictwie, co z kolei doprowadziło do spadku zatrudnienia.

Regiony wiejskie odczuły skutki kryzysu w różnym stop-niu. W UE-15 spadek PKB na mieszkańca w latach 2008–2011 był mniej wyraźny w regionach wiejskich niż w regionach miejskich. W UE-13 tempo wzrostu PKB na mieszkańca w latach 2008–2011 było dużo niższe niż w okresie poprzedzającym, ale nadal pozytywne. Wzrost w regionach miejskich był nieco wyższy niż w pozostałych.

Zatrudnienie spadło we wszystkich typach regionów, przy czym większe spadki odnotowano w regionach miejskich UE-15 oraz regionach wiejskich UE-13. Poziom produk-tywności wzrastał nadal w UE-15, a jeszcze bardziej w UE-13. W obydwu przypadkach wzrost był wyższy w regionach wiejskich.

W 2011 r. różnice poziomu PKB na mieszkańca w trzech rodzajach regionów były znacznie mniejsze w UE-15 niż w UE-13. W regionach wiejskich średni PKB na miesz-kańca wynosił 90 % średniej unijnej, w regionach miej-skich – 124 % średniej unijnej, co oznaczało różnicę 34 punktów procentowych. Z kolei w UE-13 średni PKB na mieszkańca w regionach wiejskich stanowił zaledwie 46 % średniej unijnej, natomiast w regionach wiejskich 108 % średniej unijnej, a zatem różnica wynosiła 62 punkty procentowe.

7. Liczba podmiotów rozpoczynających działalność gospodarczą oraz poziom przedsiębiorczości zależy od poziomu przedsiębiorczości jednostek oraz odpowiedniego otoczenia instytucjonalnegoDemografia przedsiębiorstw odzwierciedla dynamikę go-spodarki poprzez dostosowanie struktur gospodarczych i przedsiębiorstw do zmieniających się warunków rynko-wych. W okresie 2014–2020 polityka spójności koncen-truje się głównie na wspieraniu inteligentnego wzrostu ze szczególnym naciskiem na innowacje oraz wysoki wzrost przedsiębiorstw, a jej programy mają na celu wspieranie potencjału MŚP w zakresie innowacji. Również w poprzed-nich okresach część środków pochodzących z polityki spójności była przeznaczana na poprawę otoczenia biz-nesowego oraz wspieranie przedsiębiorczości.

Wskaźniki lokalnej demografii przedsiębiorstw pozwalają zaobserwować, gdzie tworzą się nowe przedsiębiorstwa i jak szybko się rozwijają. W niniejszej części analizie pod-dane są dwa główne wskaźniki, a mianowicie: wskaźnik tworzenia przedsiębiorstw (liczba przedsiębiorstw utwo-rzonych w regionie w stosunku do liczby przedsiębiorstw działających w regionie) oraz wskaźnik zamykania przed-siębiorstw (przedsiębiorstwa z regionu, które zakończyły działalność, w stosunku do ogólnej liczby przedsiębiorstw funkcjonujących w regionie).

Wskaźnik tworzenia przedsiębiorstw to jeden z głównych czynników wpływających na tworzenie miejsc pracy i roz-wój gospodarczy. Nowe i innowacyjne przedsiębiorstwa zwiększają na ogół konkurencyjność gospodarki zarów-no w sposób bezpośredni, jak i zmuszając konkurencję do większej wydajności. Wskaźnik zamykania przedsię-biorstw wskazuje, jakiego rodzaju działalność gospodar-cza nie jest już opłacalna.

W 2010 r. zarówno w bardziej rozwiniętych, jak i słabiej rozwiniętych państwach członkowskich więcej przedsię-biorstw powstawało w regionach stołecznych (lub wokół nich). Wskaźnik tworzenia przedsiębiorstw był również wysoki w regionach, gdzie następowała dalsza ekspansja gospodarcza (szczególnie w Polsce) lub gdzie odnotowa-no szybki powrót do formy po poważnym spowolnieniu z 2009 r. (np. na Słowacji) (wykres 1.14).


22


23

Opracowana przez UE i OECD definicja miasta i strefy dojazdów do pracy oraz regionów metropolitalnych

Nowa definicja opracowana przez UE i OECD ma związek z regionami metropolitalnymi.

W świetle nowej definicji miasta rozumiane są w taki sam sposób, w jaki rozumie się je przy określaniu stopnia urbanizacji (zob. powyżej). Miasto definiuje się jako jedną gminę lub kilka gmin miejskich (jednostka administracji terytorialnej poziom 2), w których co najmniej 50 % ludności mieszka w ośrodku miejskim.

Strefa dojazdów danego miasta jest definiowana jako ciąg sąsiadujących ze sobą gmin, w których co najmniej 15 % zatrudnionych mieszkańców dojeżdża do pracy do tego miasta. Gminy, w których próg nie jest spełniony, a które są otoczone gminami, w których próg jest spełniony, są również uznawane za należące do strefy dojazdów. (Więcej informacji na temat temat, zob. Dijkstra i Poelman 2012 i OECD 2012). Miasto wraz ze strefą dojazdów tworzy funkcjonalny obszar miejski.

Niniejsze sprawozdanie uwzględnia dane dla ośrodków miejskich (zob. dostęp do transportu publicznego), miast (zob. zagrożenie ubóstwem), a także miast wraz z ich strefami dojazdów (zob. jakość powietrza).

Regiony metropolitalne1 to miasta wraz z ich strefami dojazdów liczące powyżej 250 000 mieszkańców. Jeżeli w regionie NUTS-3 ponad 50 % ludności mieszka w mieście lub strefie dojazdów, uznaje się go za część regionu metropolitalnego.

W ramach omawianej klasyfikacji wyróżnia się trzy rodzaje regionów metropolitalnych:

1. regiony stołeczne (tj. takie, w których znajduje się stolica państwa);

2. regiony metropolitalne drugiego rzędu;

3. mniejsze regiony metropolitalne.

Do regionów metropolitalnych drugiego rzędu należą regiony z największymi miastami w państwie niebędącymi stolicą. Regiony drugiego rzędu odróżnia się od mniejszych regionów metropolitalnych naturalną różnicą licz-by ludności.

1 Eurostat, Metropolitan regions, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/region_cities/metropolitan_regions.

Pola wysokiej gęstości zaludnienia, ośrodki miejskie lub miasta (Graz)

Pola wysokiej gęstości zaludnienia (>1500 mieszkańców na km2)

Gminy miejskie

Ośrodek miejski (klaster pólo wysokiej gęstości zaludnienia ludność > 50 000)

Gmina > 50% ludności w ośrodku miejskim

Miasto objęte audytem

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/region_cities/metropolitan_regions


24

Dojazdy do pracy i funkcjonalny podział geograficzny

Różnica między PKB na mieszkańca w regionach miej-skich i pozostałych regionach wynika częściowo z dojaz-dów do pracy, które zaburzają przedstawione porównanie. Osoby pracujące w regionach miejskich a mieszkające w sąsiadujących z nimi regionach pośrednich lub wiejskich zwiększają PKB na mieszkańca regionu miejskiego (przy-czyniając się do generowania PKB, ale nie do wzrostu liczby mieszkańców) i zmniejszają PKB na mieszkańca regionu, w którym mieszkają (przyczyniając się do wzro-stu liczby mieszkańców, ale nie generując PKB). W wielu sytuacjach skutek jest niezauważalny, ale w niektórych przypadkach może być bardzo znaczący. Przykładowo połowa osób pracujących w Brukseli mieszka poza Bruk-selą, co sprawia, że PKB na mieszkańca w Brukseli jest dwa razy większy niż byłby, gdyby nie osoby dojeżdżają-ce do pracy. W takich okolicznościach PKB na mieszkańca jest słabym wyznacznikiem dochodu na osobę.

Stosowanie podziału na regiony funkcjonalne, np. strefy zatrudnienia1 lub regiony metropolitalne, pozwala unik-nąć takich zniekształceń. Spośród 272 regionów metro-politalnych 42 stanowią połączenie obszarów miejskich, pośrednich i wiejskich, co oznacza, że w takich przypad-kach PKB na mieszkańca pomiędzy trzema rodzajami obszarów będzie prawdopodobnie zawyżone ze względu na osoby dojeżdżające do pracy.

Jednym ze sposobów przedstawienia oddziaływania dojazdów do pracy jest porównanie PKB na mieszkańca (zniekształcone za sprawą osób dojeżdżających do pra-cy) z PKB na osobę zatrudnioną, gdzie osoby zatrudnione ujmuje się względem miejsca zatrudnienia, dzięki czemu

1 Eurostat stworzył grupę zadaniową, która ma analizować różne metodologie opisu rynku pracy. Wyniki tych prac będę dostępne w 2015 r.

obraz nie jest zniekształcony przez osoby dojeżdżające do pracy. PKB na osobę zatrudnioną jest oczywiście dużo wyższe niż PKB na mieszkańca, ponieważ pracuje mniej więcej połowa ogólnej liczby ludności. W regionach funk-cjonalnych, w których nie występuje zjawisko przyjazdów lub wyjazdów do pracy, omawiana różnica będzie równa odsetkowi osób zatrudnionych.

Jednak chociażby w przypadku regionu metropolitalnego Paryża PKB na mieszkańca jest dużo wyższy niż wyni-kałoby to z tak obliczonej różnicy w dwóch obszarach, w których przeważają przyjazdy do pracy, a jednocze-śnie jest dużo niższe w obszarach, w których przeważają wyjazdy do pracy (wykres 1.13). Ilustruje to inflację PKB na mieszkańca w regionach, w których jest więcej miejsc pracy niż zatrudnionych mieszkańców, oraz spadek w re-gionach, w których sytuacja jest odwrotna (i które pełnią funkcję tzw. sypialni dla regionów, w których skoncentro-wana jest działalność gospodarcza).

Panuje coraz powszechniejsze przekonanie, że polityka gospodarcza i strategie rozwoju powinny być powiązane bardziej z regionami funkcjonalnymi, a nie obejmować poszczególne fragmenty obszaru gospodarczego lub rynku pracy. Świadczy o tym powstawanie we Francji, w Zjednoczonym Królestwie oraz w innych państwach nowych instrumentów służących zarządzaniu obszara-mi metropolitalnymi. Z tego samego względu przy oce-nie konkurencyjności regionalnej kilka regionów NUTS 2 zostało połączonych, co ma zagwarantować, aby jeden obszar metropolitalny nie był dzielony na kilka osob-nych regionów.

0

20

40

60

80

0

20

40

60

80

Wykres 1.13 PKB na mieszkańca i na osobę zatrudnioną w regionie metropolitalnym Paryża, 2010

Wskaźnik, region metropolitalny Paryża=100 PKB per capita PKB na osobę zatrudnioną180

160

140

120

100

Hauts-de-Seine Paris Val-de-Marne Essone Yvelines Seine-Saint-Denis

Val-d’Oise Seine-et-Marne


180

160

140

120

100


25

We Francji, gdzie średni wskaźnik tworzenia przedsię-biorstw był wysoki, wyraźnie widać było różnice między regionami, a wskaźnik był wyższy w regionach najbardziej oddalonych i południowych, a także w okolicach Paryża i regionach sąsiadujących z Belgią i Niemcami.

Wskaźnik tworzenia przedsiębiorstw był wyjątkowo niski w Austrii i we Włoszech. W pozostałych państwach wy-raźne były duże różnice między regionami, przy czym w niektórych przypadkach było to spowodowane głów-nie wynikiem w jednym regionie, jak przykładowo w Ilfov

Nowy opis stopnia urbanizacji oraz klasyfikacja regionów według stopnia urbanizacji

Od czasu publikacji 5. raportu na temat spójności Komisja Europejska opracowała nową klasyfikację obszarów lokal-nych, która jest powiązana z klasyfikacją regionów1.

Obydwie klasyfikacje opierają się na nowym narzędziu analitycznym, tj. sieci populacji, którą stosuje się w celu określenia trzech rodzajów pól, do których należą:

1. ośrodek miejski (nazwa alternatywna: klaster gęstego zaludnienia): sąsiadujące pola sieci o powierzchni 1 km2 i gęstości zaludnienia równej co najmniej 1500 mieszkańców na km2, przy liczbie ludności wynoszą-cej co najmniej 50 000.

2. klaster miejski: sąsiadujące pola sieci o powierzch-ni 1 km2 i gęstości zaludnienia równej co najmniej 300 mieszkańców na km2, przy liczbie ludności wy-noszącej co najmniej 5 000;

3. pole obszaru wiejskiego: komórki poza klastrami miejskimi;

Taką klasyfikację wykorzystuje się do określenia trzech rodzajów gmin (jednostki administracji terytorialnej po-ziom 2):

1 Eurostat, Urban-rural typology, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Urban-rural_typology.

1. miasta: co najmniej 50 % ludności mieszka w ośrodku miejskim

2. małe miasta i przedmieścia: mniej niż 50 % ludno-ści mieszka w ośrodku miejskim, ale więcej niż 50 % mieszka w klastrze miejskim;

3. obszary wiejskie: co najmniej 50 % ludności mieszka w polu obszaru wiejskiego.

Tej samej klasyfikacji opartej na polach używa się przy charakteryzowaniu regionów NUTS 3:

1. regiony z przewagą obszarów miejskich:, mniej niż 20 % ludności mieszka w polach obszaru wiejskiego;

2. pośrednie: od 20 % do 50 % ludności mieszka w po-lach obszaru wiejskiego;

3. regiony z przewagą obszarów wiejskich: co naj-mniej 50 % ludności mieszka w polach obszaru wiej-skiego.

Sprawia to, że istnieje bardzo ścisłe powiązanie między regionami wiejskimi i obszarami wiejskimi, które są defi-niowane dokładnie w taki sam sposób.

4

7

10

13

16

4

7

10

13

16

AT IT ES RO HU FI NL SI DK BG CZ EE PT FR SK PL

Wykres 1.14 Wskaźnik tworzenia przedsiębiorstw, 2010

% liczby przedsiębiorstw Średnia krajowa Regiony NUTS 3

Źródło: Eurostat

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Urban-rural_typology

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Urban-rural_typology


26

w Rumunii, regionie NUTS 3 otaczającym Budapeszt, czy w regionach Byen København (wysoki wskaźnik) i Bornholm (niski wskaźnik) w Danii.

Wskaźnik zamykania przedsiębiorstw był szczególnie wy-soki w Rumunii, Słowacji oraz większości regionów Polski, a także w południowych regionach Hiszpanii (np. Andaluzja i Murcja), we Włoszech (np. Calabria) i we wschodnich re-gionach Danii. Niski wskaźnik zamykania przedsiębiorstw odnotowano w Niderlandach, Austrii, północno-wschod-nich Włoszech oraz w kilku regionach Francji. Co ciekawe, w regionach usytuowanych w Polsce i w Słowacji zaob-serwowano zarówno wysoki wskaźnik tworzenia przed-siębiorstw, jak i zamykania przedsiębiorstw, co wskazuje na szczególnie wysoki poziom rotacji, czy też „migracji” przedsiębiorców. W Rumunii w 2010 r. wysokiemu wskaź-nikowi zamykania przedsiębiorstw towarzyszył niski wskaźnik tworzenia przedsiębiorstw, co stanowił odzwier-ciedlenie dalszego spowolnienia gospodarki, które nastą-piło po poważnej recesji z 2009 r.

Nowy zestaw danych dotyczących regionalnej demogra-fii przedsiębiorstw może stać się krytycznym narzędziem oceny polityki wskazującym dynamikę przedsiębiorstw na szczeblu regionalnym. Pozwala zaobserwować, gdzie liczba podmiotów rozpoczynających działalność gospo-darczą pozostaje poniżej średniej lub w których regionach występuje wysoki wskaźnik zamykania przedsiębiorstw czy też niski wskaźnik trwałości przedsiębiorstw. Każdy z trzech wymienionych rodzajów informacji powinien sta-nowić przyczynek do dalszego badania zmierzającego do uzyskania odpowiedzi na pytanie, dlaczego otoczenie biznesowe w odnośnych regionach sprawia wrażenie nie-optymalnego.

Przedsiębiorczość to ważny czynnik rozwoju gospodarcze-go, restrukturyzacji i wzrostu regionów. Przedsiębiorczość można postrzegać jako dynamiczną i zakorzenioną w in-stytucjach wypadkową postaw, możliwości i aspiracji jed-nostek, kształtującą przydział zasobów poprzez rozpoczy-nanie nowych przedsięwzięć i kontynuowanie istniejących. Jednocześnie przedsiębiorczość stanowi odzwierciedlenie złożonego procesu obejmującego proces podejmowania decyzji oraz szerszy kontekst, w którym następuje podej-mowanie decyzji. Zjawisko to stanowiło przedmiot badań, w których uwzględniano zarówno perspektywę jednostko-wą, jak i kontekstową, ale złożone relacje między jedną i drugą na szczeblu regionalnym nie były dotąd analizowane.

W 125 analizowanych regionach odnotowano istotne różnice w poziomie przedsiębiorczości (mapa 1.9) – w regionie z najwyższym wynikiem (Hovedstaden w Danii) rezultat jest cztery razy wyższy niż w regionie z najniż-szym wynikiem (Macroregiunea doi w Rumunii). W pierw-szej dziesiątce plasują się cztery regiony szwedzkie, dwa duńskie, dwa brytyjskie, jeden francuski i jeden irlandzki, a miejsca bezpośrednio za Hovedstaden zajmują dwa re-giony z największymi miastami w UE – Greater London i Île de France. Pozostałe, bardziej rozwinięte regiony, w których znajdują się miasta z wyższym PKB na miesz-kańca, zasadniczo są w rankingu wyżej niż regiony słabiej rozwinięte z tego samego państwa. W większości przypad-ków regiony stołeczne zajmują najlepsze miejsce spośród regionów danego państwa. Najniższe wyniki osiągnęły re-giony usytuowane w Rumunii, na Węgrzech i w Grecji.

Wskaźnik obejmuje zarówno aspekty dotyczące jednostek, jak i aspekty instytucjonalne lub środowiskowe (zob. ram-ka), co oddaje kontekst regionalny. Przykładowo czynnik

4

6

8

10

12

14

16

18

20

22

4

6

8

10

12

14

16

18

20

22

NL AT FR SI BG IT FI HU ES EE DK PL SK RO

Wykres 1.15 Wskaźnik zamykania przedsiębiorstw, 2010

% liczby przedsiębiorstw Średnia krajowa Regiony NUTS 3

Źródło: Eurostat


27


28

taki jak postrzeganie ryzyka jest rezultatem połączenia czynników instytucjonalnych (rzeczywiste ryzyko bizneso-we, z jakim mają do czynienia podmioty rozpoczynające działalność gospodarczą, wyrażone wskaźnikiem zamyka-nia przedsiębiorstw) oraz czynników indywidualnych (indy-widualna skłonność do podejmowania ryzyka przez przed-siębiorców wyrażona jako odsetek ludności w wieku 18–64 lata twierdzącej, że obawa przed porażką nie powstrzyma-łaby ich przed rozpoczęciem działalności gospodarczej).

Z analizy aspektów dotyczących jednostek wynika inny obraz niż ten uzyskany na podstawie wskaźnika łączone-go (mapa 1.10). Spośród 10 regionów plasujących się naj-wyżej pod względem wskaźnika w wymiarze indywidual-nym 5 regionów znajduje się również pierwszej dziesiątce na liście sporządzonej przy uwzględnieniu wskaźnika łą-czonego (np. Londyn, Hovedstaden i Île de France), ale w pierwszej dziesiątce pojawiają się również dwa regiony słoweńskie i dwa regiony irlandzkie. W grupie 10 regionów z najniższym wynikiem znajdują się trzy regiony niemiec-kie i cztery polskie, których nie było w najsłabszej dzie-siątce, gdy brano pod uwagę wskaźnik łączony.

Taka analiza może pomóc regionom opracować dostoso-waną do potrzeb strategię na potrzeby eliminowania naj-ważniejszych przeszkód stojących na drodze do uwolnie-nia potencjału przedsiębiorczości, w tym przedsiębiorczości społecznej.

8. Innowacje są nadal skoncentrowane przestrzennie

Badania i innowacje odgrywają kluczową rolę w kształ-towaniu wyniku gospodarczego państw i regionów, o czym traktuje obszerna literatura z zakresu ekonomii. Innowacje, rozumiane szeroko jako innowacje produk-tów, procesów, rynku oraz organizacji, są postrzegane jako jeden z głównych czynników napędzających wzrost gospodarczy, poziom zatrudnienia oraz zrównoważony i ekologiczny rozwój, a przez to mają kluczowe znaczenie dla postępu społecznego i dobrobytu.

Innowacje są przede wszystkim ważnym czynnikiem pro-wadzącym do długoterminowego wzrostu produktywno-ści, w związku z czym są newralgiczne dla utrzymania konkurencyjności przedsiębiorstw na tle rynkowych rywa-li. Dotyczy to szczególnie przedsiębiorstw w Europie, które w coraz większym stopniu współzawodniczą z przedsię-biorstwami usytuowanymi w słabiej rozwiniętych czę-ściach świata oraz państwach wschodzących. Państwa te nie tylko szybko nadrabiają zaległości technologiczne, ale

Wskaźnik przedsiębiorczości i rozwoju w regionie — REDI

W ramach realizowanego niedawno projektu unij-nego1 opracowano wskaźnik (REDI - ang. Regio-nal Entrepreneurship and Development Index), który pozwala opisać proces przedsiębiorczości z uwzględnieniem zarówno indywidualnych postaw i cech, jak i kontekstu regionalnego, a zatem ująć – odpowiednio – nie tylko to, czy ludzie chcą zakładać działalność gospodarczą, ale również czy w danym regionie są warunki, aby podjąć takie działania.

Wskaźnik składa się z trzech sub-indeksów doty-czących postaw, możliwości i aspiracji związanych z przedsiębiorczością. Na każdy z sub-indeksów składa się komponent jednostkowy (dotyczący zachowań związanych z podejmowaniem decyzji przez jednostkę) oraz komponent instytucjonalny (dotyczący kontekstu). Postawy związane z przed-siębiorczością określają postawę ludności regio-nu względem przedsiębiorczości, w tym elementy takie jak: postrzeganie szans i zagrożeń, wsparcie kulturowe i sieć kontaktów. Są one mierzone przy zastosowaniu takich wskaźników jak: aglomeracja rynku, kapitał społeczny czy poziom korupcji. Moż-liwości związane z przedsiębiorczością odzwiercie-dlają specyfikę przedsiębiorców i podmiotów roz-poczynających działalność gospodarczą o wysokim potencjale rozwojowym, m.in. korzystanie z techno-logii, poziom kapitału ludzkiego oraz stopień konku-rencyjności na rynku. Bierze się pod uwagę poziom wykształcenia, stopień złożoności przedsiębiorstwa oraz swobodę prowadzenia działalności gospodar-czej. Aspiracje związane z przedsiębiorczością od-noszą się do szczególnego i wynikającego ze stra-tegii charakteru działalności gospodarczej, a więc m.in. do innowacyjności produktu i procesu oraz do dostępu do finansowania. Mierzy się je z zastoso-waniem wskaźników innowacyjności, badań i roz-woju oraz rozwoju rynków finansowych. Wymienio-ne wskaźniki mogą odnosić się albo do regionów (NUTS 1 lub NUTS 2), albo do państw.

1 Szerb, L. i in. (2013).


29

również nadal czerpią korzyści z niskich kosztów pracy z uwagi na inne normy w zakresie organizacji rynku pracy, brak ubezpieczenia społecznego pracowników oraz niższe oczekiwania dotyczące wynagrodzeń, przy czym niskie koszty pracy są w pewnej mierze równoważone niższą produktywnością. Z tej perspektywy innowacyjność, a tak-że zdolność do stosowania innowacji powstałych w innych miejscach, może być postrzegana jako istotny warunek utrzymania specyfiki europejskiego modelu społecznego.

Ponadto w przeciwieństwie do wzrostu uzyskanego z re-strukturyzacji gospodarki, wzrost pochodzący z innowacji nie jest co do zasady wzrostem skokowym, dlatego też ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia wzrostu gospo-darczego i rozwoju w perspektywie długoterminowej4.

Jednym z głównych wskaźników służących do oceny inwe-stycji w innowacyjność jest poziom regionalnych wydat-ków na badania i rozwój5. Postęp techniczny dokonuje się w dużym stopniu za sprawą działań w zakresie badań i rozwoju, zatem wydatki na badania i rozwój odzwiercie-dlają wysiłek sektora publicznego i przedsiębiorstw podej-mowany na rzecz tworzenia innowacji i nowych możliwo-ści rynkowych6. Znaczenie badań i rozwoju przy wspieraniu kluczowych czynników decydujących o wzroście wpłynęło na kształt jednego z przewodnich celów określonych w strategii „Europa 2020”, w myśl którego nakłady na ba-dania i rozwój w UE do 2020 r. powinny wynosić 3 % PKB.

W świetle najnowszych dostępnych danych wydatki na badania i rozwój w UE-28 wzrosły w 2011 r. do około 2 % PKB (mapa 1.11). Wynik ten może jednak znacznie odbie-gać od średniej w zależności od regionu – w Braunschweig w Niemczech i w Brabant Wallon w Belgii nakłady na ba-dania i rozwój wynoszą 8 % PKB, a w innych regionach (Ciudad Autónoma de Ceuta w Hiszpanii, Dytiki Makedonia i Notio Aigaio w Grecji i Severozapaden w Bułgarii) tego typu inwestycje stanowią zaledwie 0,1 % PKB.

Poziom wydatków na badania i rozwój w Unii wzrastał stabilnie przez ostatnią dekadę, począwszy od 1,8 % PKB w UE-27 w 1995 r. do 2,0 % w 2011 r. Tempo wzrostu jest

4 O znaczeniu innowacyjności świadczy Unia Innowacji – inicjatywa uruchomiona w 2010 r. w ramach strategii „Europa 2020”, która ma na celu zwiększenie poziomu badań i innowacji w całej UE poprzez 34 działania.

5 Należy przy tym nadmienić, że wydatki na badania i rozwój z dużym prawdopodobieństwem mogą nie oddawać pełni działań na rzecz innowacji, szczególnie w sektorach pozaprodukcyjnych, gdzie często występują innowacje nietechnologiczne (zob. część dotycząca tablicy wyników innowacyjności regionów).

6 Warto również zauważyć, że wydatki na badania i rozwój są to dane wejściowe, które nie mówią o tym, w jakim stopniu takie nakłady prze-kładają się na innowacje, a w szczególności na innowacje komercyjne.

jednak zbyt małe, aby można było mówić o nadrobieniu zaległości względem najbardziej rozwiniętych gospoda-rek świata, takich jak Japonia, gdzie wydatki na badania i rozwój w 2011 r. wyniosły 3,7 % PKB, bądź też Stanów Zjednoczonych, gdzie poziom ten wyniósł 2,9 % PKB.

Co do zasady, regiony, w których nakłady na badania i rozwój są wyższe, to regiony najbardziej rozwinięte. W 16 spośród 20 regionów UE z najwyższym poziomem wy-datków na badania i rozwój poziom PKB na mieszkańca wynosił ponad 100 % średniej dla UE-27. Zdecydowana większość regionów, w których odnotowano niski poziom wydatków na badania i rozwój, to regiony usytuowane w południowych, środkowych i wschodnich państwach członkowskich lub regiony zachodnich państw członkow-skich o stosunkowo niskim PKB na mieszkańca.

8.1 Badania i rozwój a cel określony w ramach strategii „Europa 2020”

W 2011 r. wyznaczony dla poziomu wydatków na bada-nia i rozwój cel w wysokości 3 % zrealizowano jedynie w 32 regionach, natomiast w 100 regionach poziom wydat-ków był niższy niż 1 %. Wydatki w większości regionów są dużo niższe niż wyznaczony cel krajowy, który w większo-ści państw członkowskich jest niższy niż cel ogólny (tabela 1.6 i mapa 1.12). Tylko w 32 regionach poziom wydatków sprawił, że zrealizowano cel krajowy, lecz nawet w pań-stwach członkowskich, gdzie wydatki były zbliżone do celu krajowego (np. w Danii, Szwecji i Niemczech), wyraźnie było widać dysproporcje między regionami7. Nie wszystkie re-giony mogą i nie wszystkie regiony powinny dążyć do re-alizacji krajowego celu, ponieważ dysproporcje regionalne wynikają często ze specyfiki regionu, o czym mowa poniżej.

Poziom wydatków na badania i rozwój jest zasadniczo wysoki w regionach, w których znajdują się duże miasta, przy czym nie zawsze oznacza to, że w regionach, w któ-rych istnieją największe miasta, na ogół stolice, poziom wydatków jest najwyższy. W wielu regionach, w których wydatki są wysokie, wcale nie ma dużego miasta, cze-go przykładem jest Oulu w Finlandii lub Styria w Austrii. Dzieje się tak, ponieważ największe miasta są na ogół mniej zaangażowane w działalność produkcyjną, w której podejmuje się najwięcej inwestycji w badania i rozwój.

Wydatki na badania i rozwój to absolutnie nie wszystkie wydatki przeznaczone na innowacje. Odzwierciedlają one w dużej mierze nakłady na innowacje w sektorze produk-

7 Zob. ESPON (2013), Territorial Dimension of the Europe 2020 Strategy.


30


31

cyjnym, ale nie oddają większości nakładów w sektorze usług. Ponieważ produkcja jest skoncentrowana prze-strzennie, nierealnym byłoby oczekiwać, że wszystkie re-giony mogą osiągnąć krajowy cel w zakresie wydatków na badania i rozwój. Ze względu na pozytywne „oddzia-ływanie odśrodkowe” wynikające z koncentracji innowacji technologicznych w kilku lokalizacjach wiele regionów nie powinno dążyć do realizacji krajowego celu w zakresie wydatków na badania i rozwój, ale raczej skupić się na innych sposobach budowania innowacyjności.

Innowacje są kluczowym czynnikiem decydującym o roz-woju wszystkich regionów w UE, nie tylko tych stosują-cych najnowsze technologie. Regiony jednak różnią się między sobą, jeżeli chodzi o wyniki w zakresie innowacji. Niektóre są w światowej czołówce technologicznej, a ich wzrost zasadniczo opiera się na badaniach i rozwoju oraz innowacjach technologicznych, co powoduje przesuwanie frontu technologicznego naprzód. Inne regiony dogania-ją regiony stojące na czele poprzez proces przyswaja-nia istniejących technologii, a ich głównym wyzwaniem jest zwiększenie potencjału pracowników oraz przedsię-biorstw, w taki sposób, aby było to możliwe.

Dla jeszcze innych regionów ograniczeniem jest ubogie za-plecze infrastrukturalne oraz niska jakość otoczenia bizne-sowego. Właśnie dlatego ważne jest, aby brać pod uwagę więcej aspektów innowacji aniżeli tylko badania i rozwój, czyli innowacje czysto technologiczne, ponieważ tylko w ten sposób można uzyskać dokładniejszy i kompletny obraz geografii innowacji w UE. Takie podejście przyjęto w tablicy wyników innowacyjności regionów przy dokonywaniu oceny wyników w tym zakresie w regionach NUTS 1 i NUTS 2.

Tablica wyników innowacyjności regionów obejmuje w sumie 190 regionów w Europie – wszystkie regiony w UE, a dodat-kowo regiony norweskie i szwajcarskie8. Opiera się ona na

8 Szczegółowe informacje na temat metody oraz wskaźników wyko-rzystanych przy tworzeniu tablicy wyników innowacyjności regio-nów można znaleźć w sprawozdaniu opracowanym przez Komisję Europejską 'Regional Innovation Scoreboard 2014', Komisja Europejska, 2014.

11 wskaźnikach odzwierciedlających różne aspekty istotne dla innowacji, do których należą „zasoby ludzkie”, „finanse i wsparcie”, „stabilne inwestycje” oraz „powiązania i przedsię-biorczość” (ujmujące wysiłki na rzecz przedsiębiorczości oraz powiązane wysiłki podejmowane w ramach współpracy), a także „rezultaty” (tj. liczba przedsiębiorstw, która wprowadzi-ły innowacje na rynek lub w swoich organizacjach, a także ich wpływ na zatrudnienie, eksport i poziom sprzedaży). Dla celów analitycznych regiony podzielono na cztery katego-rie (mapa 1.13): liderzy innowacji (34 regiony), podążający za innowacjami (57 regionów), umiarkowani innowatorzy (68 regionów) oraz słabi innowatorzy (31 regionów).

Ogólnie rzecz biorąc, przeanalizowane wyniki regionalne są na ogół spójne z wynikami krajowymi. Większość re-gionów sklasyfikowanych jako liderzy innowacji lub po-dążający za innowacjami jest usytuowana w państwach uznawanych za należące do analogicznych grup w tablicy wyników innowacyjności Unii, podobnie zresztą jak w przy-padku umiarkowanych i słabych innowatorów. Wszystkie regiony będące liderami innowacji znajdują się zaledwie w 8 państwach członkowskich (Dania, Niemcy, Finlandia, Francja, Irlandia, Niderlandy, Szwecja oraz Zjednoczone Królestwo), co wskazuje, że doskonałość w innowacji koncentruje się w stosunkowo niewielkiej części Europy. Regiony w Bułgarii, Chorwacji, Grecji, Polsce i Rumunii są uznane za osiągające najgorsze wyniki.

Pewne rozbieżności regionalne widać jednak również w obrębie poszczególnych państw. 14 państw ma regiony w dwóch grupach, natomiast cztery państwa (Francja, Portugalia, Słowacja i Hiszpania) mają regiony w trzech grupach. Jedynie w przypadku Austrii, Belgii, Bułgarii, Republiki Czeskiej i Grecji wszystkie regiony danego pań-stwa należą do jednej grupy.

Analiza przeprowadzona w odniesieniu do okresu 2004–2010 wskazuje, że wyniki w zakresie innowacyjności uległy poprawie w większości regionów (155 spośród 190 regionów, zob. mapa 1.14). Regiony o stosunkowo ni-skim poziomie poprawy są rozproszone po całej Europie.

Tabela 1.6 Wydatki na badania i rozwój ogółem oraz różnica względem celu wyznaczonego w ramach strategii „Europa 2020”, regiony UE-28, 2011

Bardziej rozwinięte

Regiony przechodzące transformację

Regiony słabiej rozwinięte

UE-28

BiR jako % PKB, 2011 2,3 1,3 0,8 2,1

Rożnica względem celu krajowego (różnica w p.p.) 0,4 1,4 0,9 0,9

Odsetek regionów*, które zrealizowały cel krajowy, w % 21 8 5 14* Uwzględniono tylko regiony, w odniesieniu do których istnieją dane oraz cel krajowy Źródło: Eurostat i obliczenia DG REGIO


32


33


34

W co najmniej jednym regionie w każdym państwie na-stąpiła poprawa przekraczająca średnią unijną. Średnią unijną przekroczyły wszystkie regiony w Austrii, Irlandii, Niderlandach i Szwajcarii.

Z drugiej strony w połowie państw (14) wyniki co najmniej jednego regionu w okresie objętym analizą uległy pogor-szeniu. Wynik spadał o ponad 2,5 % rocznie w 7 regionach polskich, 4 regionach hiszpańskich i w jednym regionie w Chorwacji, Włoszech i Rumunii. Spadek był jeszcze więk-szy (ponad 10 % rocznie) w Ciudad Autónoma de Ceuta i Ciudad Autónoma de Melilla w Hiszpanii oraz w woje-wództwie podlaskim i województwie kujawsko-pomor-skim w Polsce. Ogólnie rzecz ujmując, wyniki nie świad-czą o nadrabianiu zaległości, które oznaczałoby, że wyniki mniej innowacyjnych regionów zbliżają się do wyników bardziej innowacyjnych regionów.

Większość bardzo innowacyjnych regionów (liderów in-nowacji oraz osiągających wysokie wyniki regionów po-dążających za innowacjami) uzyskało wysoką punktację w większości wskaźników (tj. zasoby ludzkie, wydatki na badania i rozwój, przedsiębiorczość oraz innowacyjność produktów i procesów). Z kolei większość umiarkowanych i słabych innowatorów uzyskiwała bardzo różnorodną punktację w zależności od ocenianego aspektu.

Pozytywna postawa ludzi wobec nowości (monitorowana w ramach europejskiego sondażu społecznego) to czynnik kluczowy zarówno dla przedsiębiorczości, jak i dla innowa-cyjności. Ponadto wyniki regionu zależą w znacznej mierze od dobrze rozwiniętego systemu publicznego finansowania innowacji, w ramach którego wiele przedsiębiorstw otrzy-muje pewną formę wsparcia. Sugeruje to, że finansowanie publiczne może kompensować brak finansowania prywat-nego w stymulowaniu działań na rzecz innowacyjności.

Ogólnie rzecz biorąc, analiza potwierdza duże rozbieżno-ści między regionami UE pod względem wyników w za-kresie innowacyjności, co potwierdza tezę, iż innowacje są mocno uwarunkowane regionalnie. Ze względu na takie zróżnicowanie programy służące wspieraniu innowa-cyjności,w tym programy polityki spójności, muszą przy określaniu rodzaju udzielanego wsparcia w sposób wy-raźny uwzględniać kontekst lokalny lub regionalny.

8.2 Ochrona patentowa w UE i Stanach Zjednoczonych

W ciągu dwóch lat (2008 i 2009) do Europejskiego Urzędu Patentowego (EPO) wpłynęło ok. 135 wniosków patento-

wych w przeliczeniu na milion osób. W tym samym okresie w Stanach Zjednoczonych złożono 408 wniosków paten-towych w przeliczeniu na milion osób. Wyższy wskaźnik liczby patentów w Stanach Zjednoczonych świadczy o większej innowacyjności tamtejszej gospodarki, ale rów-nież o większej skłonności do wnioskowania o patenty.

Mimo iż zarówno w UE, jak i w Stanach Zjednoczonych różnice między poszczególnymi regionami są zauważal-ne, w większości amerykańskich stanów liczba patentów na mieszkańca jest wyższa niż w regionach UE. W UE re-giony, w których wskaźnik liczby wniosków patentowych jest największy, to Noord-Brabant (559 w przeliczeniu na milion osób), Stuttgart (554) i Mittelfranken (505), nato-miast pozostałe regiony o stosunkowo wysokim wskaź-niku to regiony usytuowane w Niemczech, południowej części Anglii, Szwecji i Finlandii. Nie zmienia to faktu, że w większości regionów UE liczba patentów przypadająca na mieszkańca jest stosunkowo niska (mapy 1.15 i 1.16).

Jeżeli chodzi o Stany Zjednoczone, stany o największej liczbie wniosków patentowych znajdują się na Wschodnim Wybrzeżu oraz Zachodnim Wybrzeżu, a przodują wśród nich Massachusetts (879 w przeliczeniu na milion osób) i Kalifornia (864).

Dane dotyczące wniosków patentowych wskazują, że choć niektóre regiony UE w pewnych obszarach działalności gospodarczej pozostają bardzo blisko światowej granicy wiedzy, w większości przypadków tak nie jest. Wygląda na to, że więcej stanów USA należy do tej pierwszej kategorii.

9. Odsetek osób z wyższym wykształceniem wzrasta, ale nadal widoczne są olbrzymie dysproporcje

Szkolnictwo wyższe, które łączy badania naukowe i in-nowacje, może pomóc w zapewnieniu wysoko wykwali-fikowanego kapitału ludzkiego, którego potrzebuje UE do tworzenia miejsc pracy, generowania wzrostu gospodar-czego oraz doskonalenia opieki społecznej9.

Dobrze wykształcona siła robocza to klucz do dobrobytu. Na ogół istnieje silna korelacja między poziomem wykształ-cenia siły roboczej w danym regionie a medianą zarobków w tym regionie. Ponadto stosunkowo wysoki poziom wy-kształcenia zazwyczaj oznacza mniejsze ryzyko bezrobocia. Odsetek osób w wieku 25–64 lata z wysokim poziomem wykształcenia (tj. wykształcenie wyższe) różni się jednak

9 Komisja Europejska (2012), Education and training monitor 2012.


35

Program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji

Program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji to jeden z programów finansowania unijnego służący wspieraniu działalności innowacyjnej (w tym innowa-cji ekologicznych) w UE, dostępu do finansowania oraz usług wsparcia dla biznesu. Program, którego budżet wy-nosił w latach 2007–2013 3,6 mld EUR, jest ukierunko-wany na średniej wielkości przedsiębiorstwa, a spójność nie jest celem bezpośrednim, chociaż wiele finansowa-nych projektów przyczynia się do realizacji celów polityki spójności.

Głównymi środkami wspierania MŚP są instrumenty fi-nansowe (środki w wysokości ok. 1 mld EUR), ale two-rzone są również sieci, platformy i agencje (np. Europej-ska Sieć Przedsiębiorczości, PRO INNO Europe i Europe INNOVA). Inne inicjatywy koncentrują się wokół klastrów europejskich (np. Europejskie Centrum Monitorowania Klastrów, inicjatywa na rzecz doskonałości klastrów) oraz wokół wspierania innowacji ekologicznych, projektów po-wielania rynkowego oraz projektów pilotażowych zwią-zanych z technologiami teleinformatycznymi.

Ze środków Programu ramowego na rzecz konkurencyj-ności i innowacji wspiera się również analizę statystycz-ną innowacyjności regionów. Regionalny monitor innowa-cji (RIM Plus) to projekt, w ramach którego funkcjonuje platforma wymiany wiedzy na temat trendów polityki in-nowacji w regionach UE. Tablica wyników innowacyjności regionów (RIS) zapewnia ocenę porównawczą przedsta-wiającą wyniki regionów europejskich w zakresie innowa-

cji. Edycja tablicy wyników z 2012 r. potwierdza istnienie istotnych różnic w wynikach w zakresie innowacyjności pomiędzy poszczególnymi regionami, a także wskazuje, że upływ czasu nie wpływa znacząco na te różnice. Mię-dzy rokiem 2007 a 2011, swój wynik poprawiła bardzo niewielka liczba regionów.

Ponieważ wyciągnięto wnioski z Programu ramowego na rzecz konkurencyjności i innowacji, w okresie pro-gramowania 2014–2020 konkurencyjność i innowacje będą wspierane w ramach dwóch programów. Program na rzecz konkurencyjności przedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw (COSME) będzie ukierunkowany na kwestie konkurencyjności szczególnie istotne dla MŚP. Innowacje zostaną objęte programem ramowym w za-kresie badań naukowych i innowacji „Horyzont 2020”. Po-prawa synergii między programem COSME i programem „Horyzont 2020” a funduszami strukturalnymi to kluczo-wy element nowych programów. Od regionów wymaga się tworzenia inteligentnych strategii specjalizacyjnych na szczeblu regionalnym w celu poprawy oddziaływania inwestycji, czerpania większych korzyści z innowacyjne-go i twórczego potencjału rynku wewnętrznego oraz po-wiązania mocnych stron w zakresie badań naukowych i innowacji z potrzebami biznesowymi. W tym kontekście finansowanie w ramach polityki spójności może być waż-nym źródłem wsparcia na potrzeby wdrożenia zaawan-sowanej produkcji, modernizacji fabryk oraz rozwoju klu-czowych technologii wspomagających.

0

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

FI IE CY LU UK EE SE BE DK LT NL ES FR LV DE SI EL PL BG HU AT CZ SK HR PT MT IT RO

Wykres 1.16 Odsetek ludności posiadającej wykształcenie wyższe według kraju i regiony o danych ekstremalnych, 2013

% populacji w wieku od 25 do 64 lat Maksimum regionalne Minimum regionalne Średnia krajowaInner

London

Helsinki- Uusimaa

Southern i Eastern

Cypr

Luksemburg

Wyspy Alandzkie

Tees Valley and

Durham

Norra Mellansverige

Prov. Hainaut

Estonia

Sztokholm

Prov. Brabant Wallon

Hovedstaden

Litwa

Midtjylland

Utrecht

Zeeland

Île de France

Łotwa

Berlin

Ciudad Autónoma de Ceuta

Picardie ArnsbergVzhodna Slovenija

Zahodna Slovenija

Notio Aigaio

Attiki

MazowieckieYugozapaden

Lubuskie

Severozapaden

Közép-Magayrország

Wiedeń

Praga

Észak-MagyarországBurgenland

Severozápad

Bratislavský Kraj

Západné Slovensko

Kontinentalna Hrvatska

Jadranska Hrvatska

Lizbona

MaltaLacjum

PugliaRegião Autónoma dos

Açores

Sud-Muntenia

Bucuresti-Ilfov

Źródło: Eurostat


36


37

znacznie w zależności od regionu (mapa 1.17 i wykres 1.16). Tyko w 10 % regionów odsetek ten wynosił w 2013 r. ponad 40 %, a najwyższe wyniki odnotowano w regionach: Inner London, Brabant Wallon i Helsinki. W większości przypad-ków najwyższy poziom wykształcenia zaobserwowano w regionach, w których znajduje się miasto stołeczne, lub w regionach sąsiadujących z regionem stołecznym10.

Dla porównania warto dodać, że odsetek osób z wyższym wykształceniem wynosił poniżej 15 % w 15 regionach, usytuowanych głównie we Włoszech i w Rumunii.

Regionalne dysproporcje mogą być wyraźne nawet w ob-rębie jednego państwa. W Zjednoczonym Królestwie odse-tek osób z wyższym wykształcenie waha się od 28 % do 63 %, a więc jest to różnica większa niż rozbieżność między państwami członkowskimi, a więc między 16 % a 42 %. Jeżeli spojrzeć na to zagadnienie z drugiej strony, blisko jedna czwarta osób w UE w wieku 25–64 lata ma wyłącz-nie wykształcenie podstawowe (tj. niższe niż wykształcenie średnie). Wiele regionów, gdzie odsetek osób z takim wy-kształceniem jest największy, znajduje się w południowych państwach członkowskich, a w kilku przypadkach przekro-czony jest próg 50 % (mapa 1.18 i wykres 1.17).

W większości przypadków regionalne wyniki skrajne od-zwierciedlają tendencje w średniej krajowej, przy czym ist-

10 Należy przy tym zauważyć, że poszczególne państwa UE różnią się między sobą pod względem organizacji systemu szkolnictwa i przykła-dowo dłuższe niż gdzie indziej szkolenie wymagane w odniesieniu do wykwalifikowanych pracowników fizycznych w Niemczech lub Austrii, realizowane poza systemem kształcenia wyższego i prowadzące do uzyskania wysokich kwalifikacji, sugeruje, że liczba osób z wykształce-niem wyższym niekoniecznie jest wiarygodnym wskaźnikiem wysoko wykwalifikowanej lub dobrze wykształconej siły roboczej.

nieje kilka wyjątków. Przykładowo w Rumunii odsetek osób z niskim wykształceniem jest wyższy niż w Zjednoczonym Królestwie czy Dani, ale w regionie Bucureşti-Ilfov odse-tek ten jest niższy niż w którymkolwiek z regionów tych dwóch państw członkowskich.

Osoby z wyższym wykształceniem a cel na 2020 r.

W ramach strategii „Europa 2020” określono, że przed 2020 r. odsetek osób w wieku 30–34 lata posiadających wyższe wykształcenie powinien wynieść 40 %. Państwa członkowskie wyznaczyły sobie własne cele krajowe, któ-re sięgają od 26 % (Włochy) do 60 % (Irlandia). W UE-27 odsetek ten wzrósł znacząco w okresie między 2008 r. a 2012 r. z 31 % do 36 %, co sugeruje, że ogólnounijny cel 40 % powinien zostać osiągnięty bez większych trudności.

Dane z 2013 r. wskazują jednak na duże różnice między regionami (mapa 1.19 – ze względu na stosunkowo nie-wielką próbę, aby zapewnić wiarygodność wyników, w od-niesieniu do regionów zastosowano średnią z trzech lat).

Podczas gdy 29 % spośród 124 bardziej rozwiniętych re-gionów, dla których istnieją dane oraz cel krajowy, zreali-zowało już swój cel, nie udało się to żadnemu z regionów przechodzących transformację, a spośród regionów sła-biej rozwiniętych swój cel zdołały osiągnąć cztery (tabela 1.7 i mapa 1.20).

Regiony, w których wyższe wykształcenie ma mniej niż 20 % ludności w wieku 30–34 lata, znajdują się we Włoszech, w Rumunii, w Grecji, na Słowacji, w Republice Czeskiej, w Grecji i na Węgrzech. We wszystkich trzech

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0

10

20

30

40

50

60

70

80

PT MT ES IT EL BE FR NL IE RO CY UK DK LU HR BG HU SE AT FI SI DE LV PL EE SK CZ LT

Extremaduraa

Wykres 1.17 Odsetek ludności posiadającej niskie wykształcenie według kraju i regiony o danych ekstremalnych, 2013

% populacji w wieku od 25 do 64 lat Maksimum regionalne Minimum regionalne Średnia krajowaRegião Autónoma dos Açores

Lizbona

Malta

Puglia

LacjumComunidad de

Madrid

Attiki

Anatoliki Makedonia,

Thraki

Prov. Hainaut

Picardie

Zeeland

Prov. Brabant Wallon

BretaniaUtrecht Southern i

Eastern

Bucuresti - Ilfov

Border, Midland i Western Sud-Est

Cypr

West Midlands

Nordjylland

Highlands and Islands

Hovedstaden

Luksemburg

Kontinentalna Hrvatska

Jadranska Hrvatska

Yugozapaden

Sveroiztochen

Észak-Alföld

Közép-Magyarország

Övre Norrland

Småland med öarna

Vorarlberg

Kärnten

Wyspy Vzhodna Slovenija

Brema

Helsinki- Uusimaa

Zahodna Slovenija

Chemnitz

Łotwa

Śląskie

Warmińsko-Mazurskie

Estonia

Bratislavský Kraj

Východné Slovensko

Severozápad

Praga

Litwa

Źródło: Eurostat


38


39

Programy ramowe na rzecz badań naukowych

Programy ramowe na rzecz badań naukowych stanowią główne środki zapewniania wsparcia na badania i innowa-cje w całej UE. Ich pierwszorzędnym celem jest wzmoc-nienie bazy naukowo-technologicznej oraz międzynarodo-wej konkurencyjności UE poprzez współpracę badawczą z udziałem partnerów z innych państw.

Siódmy program ramowy w zakresie badań (7PR), któ-rego budżet na lata 2007–2013 wynosił ok. 50 mld EUR, miał na celu uczynienie z UE światowego lidera w dziedzinie badań poprzez wspieranie doskonałości badawczej w każ-dym miejscu.

Finansowano szereg działań, takich jak zachęcanie MŚP do większego zaangażowania w działalność badawczą; wspie-rając przy tym tworzenie działającej na wielką skalę ogól-noeuropejskiej infrastruktury badawczej1 oraz optymalne wykorzystanie istniejących obiektów i sprzętu. Zadaniem było również wzmocnienie potencjału rozwojowo-badaw-czego regionów poprzez promowanie tworzenia klastrów badawczych (opartych na strukturze potrójnej helisy łączą-cej naukowców, przedsiębiorstwa i administrację publiczną) dzięki inicjatywie „Regiony wiedzy”, a także poprzez wspar-cie ośrodków doskonałości w dziedzinie badań naukowych znajdujących się w regionach objętych celem konwergencji dzięki inicjatywie „Potencjał badawczy”.

Program „Horyzont 2020”, najnowszy unijny program w zakresie badań naukowych i innowacji będzie realizowany od 2014 r. do 2020 r. i przewidziano na niego budżet wyso-kości 80 mld EUR (przy obecnym poziomie cen), przy czym kwotę tę będą uzupełniać oczekiwane inwestycje prywatne. Celem programu jest powiązanie badań naukowych i inno-wacji poprzez wspieranie doskonałości naukowej, pozycji lidera przemysłu oraz środków służących stawianiu czoła wyzwaniom społecznym. Głównym założeniem jest niesie-nie pomocy w tworzeniu w UE światowej klasy wiedzy, usu-wanie barier stających na przeszkodzie innowacjom oraz ułatwienie sektorowi prywatnemu i publicznemu współpra-cy przy tworzeniu innowacji.

1 Komisja Europejska, ESFRI — European Strategy Forum for Research Infrastructures. http://cordis.europa.eu/esfri/roadmap.htm.

Program „Horyzont 2020” łączy wszystkie dostępne na szczeblu unijnym fundusze na badania naukowe i innowa-cje w jeden program, obejmując w ten sposób Siódmy Pro-gram Ramowy, działania na rzecz innowacyjności w ramach Programu ramowego na rzecz konkurencyjności i innowacji oraz działania Europejskiego Instytutu Innowacji i Technolo-gii. Celem jest zapewnienie płynnego finansowania innowa-cyjnych projektów od fazy laboratoryjnej po wykorzystanie handlowe oraz zespolenie odrębnych wcześniej działań na potrzeby skuteczniejszego rozwiązywania wyzwań społecz-nych dotyczących zdrowia, czystej energii i transportu.

Program obejmuje wszystkie formy innowacji, również in-nowacje w zakresie usług oraz innowacje społeczne, a po-nadto ma zapewniać również finansowanie rozwoju rynku innowacji i tworzenia odpowiednich przepisów w zakresie zamówień publicznych, określania norm itp.

Chodzi przede wszystkim o przyciągnięcie najlepszych na-ukowców, niezależnie od tego, gdzie prowadzą oni dzia-łalność, dlatego też środki będą przydzielane w oparciu o wnioski składane w ramach konkursów, w których nie bę-dzie brane pod uwagę, z jakiego regionu napłynął wniosek. Tego rodzaju podejście musi być jednak uzupełnione środ-kami, które zagwarantują, że finansowanie będzie dostęp-ne dla szerokiej grupy wnioskodawców, zwłaszcza tych z regionów słabiej rozwiniętych. Z tego względu regiony będą otrzymywać pomoc w ramach polityki spójności, co pomoże im rozwijać potencjał w zakresie badań i innowacji.

Podobnie jak w poprzednich okresach programowania część finansowanych badań będzie dotyczyła zagadnień regional-nych. Badania w zakresie nauk społeczno-ekonomicznych i humanistycznych, na które w latach 2007–2013 przezna-czono 623 mln EUR, obejmowały analizy wyników regional-nych, inteligentnej specjalizacji, innowacji społecznych, pro-blemów urbanizacji oraz regionów wiejskich znajdujących się pod presją z uwagi na globalizację, a także analizy spój-ności społecznej w miastach. W ramach programu „Horyzont 2020” badania tego rodzaju będą finansowanie w ramach kategorii „Wyzwania społeczne”, podobnie jak badania doty-czące innowacyjnego planowania przestrzennego i zagospo-darowania terenu na potrzeby tworzenia zrównoważonego otoczenia sprzyjającego włączeniu społecznemu.

Tabela 1.7 Ludność w wieku 30–34 lata z wyższym wykształceniem, regiony UE-28, średnia 2013


Regiony przechodzące transformację

Regiony słabiej

rozwinięte

UE-28

Osoby w wieku 30–34 lata posiadające wyższe wykształcenie w 2013 r.

41,3 32,3 28,9 36,8

zmiana w punktach proc. w latach 2008-2013 5,7 1,1 8,1 5,8



Odsetek regionów*, które zrealizowały cel krajowy, w % 27 0 6 17* Uwzględniono tylko regiony, w odniesieniu do których istnieją dane oraz cel krajowy Źródło: Eurostat i obliczenia DG REGIO


40

typach regionów średnia różnica względem celu krajo-wego obniżyła się między rokiem 2000 a 2008 o 9 p.p. W okresie między 2008 r. a 2013 r. różnica najbardziej, bo o 8 p.p., zmniejszyła się w regionach słabiej rozwinię-tych, a za nimi plasowały się regiony bardziej rozwinięte (5,7 p.p.). W regionach przechodzących transformację róż-nica względem celu krajowego nie zmniejszyła się zna-cząco między 2008 r. a 2013 r., kiedy to cały czas wynosi-ła 12 p.p, podczas gdy w regionach bardziej rozwiniętych był to 1 p.p., a w regionach słabiej rozwiniętych – 9 p.p. Oznacza to, że przy obecnych trendach cele najprawdo-podobniej zostaną zrealizowane w regionach bardziej roz-winiętych i regionach słabiej rozwiniętych, ale osiągnięcie celu w regionach przechodzących transformację wymaga większego wysiłku.

10. Różnice w sieciach cyfrowych i transportowych są coraz mniejsze, ale to jeszcze nie koniec pracy

10.1 Sieci cyfrowe są coraz bardziej dostępne, ale dostęp nie jest równomierny

Dostęp do wysoko wydajnych sieci telekomunikacyjnych to kluczowy czynnik konkurencyjności i wzrostu gospodar-czego. Świadczenie usług cyfrowych i możliwość pomyśl-nego funkcjonowania w światowym środowisku bizneso-wym w coraz większym stopniu zależy od szybkich i wydajnych połączeń szerokopasmowych. Infrastruktura ICT (teleinformatyczna) jest zatem głównym czynnikiem determinującym potencjał rozwojowy regionów UE.

Najlepiej prosperujące regiony zasadniczo są pod tym względem dobrze wyposażone, ale w mniej zamożnych regionach nadal istnieją poważne luki.

W ostatnich latach dostęp do łączności szerokopasmowej w UE zdecydowanie się zwiększył. W 2012 r. w UE-27 do-stęp do co najmniej jednej stałej sieci szerokopasmowej miało 96 % gospodarstw domowych11, natomiast jeżeli chodzi o technologie bezprzewodowe, to standard HSPA (High Speed Packet Access) jest dostępny w 95 % go-spodarstw domowych, a wysoko wydajna satelitarna łączność szerokopasmowa w paśmie KA jest powszechnie dostępna we wszystkich państwach członkowskich poza czterema wyjątkami (Estonia, Łotwa, Litwa i Szwecja). Należy przy tym zauważyć, że dostępność znacznie prze-kracza rzeczywiste wykorzystanie i w 2012 r. zaledwie 70 % wszystkich gospodarstw domowych będących w zasięgu łączności szerokopasmowej (67 % gospodarstw domowych ogółem) miało abonament na stacjonarne łą-cza szerokopasmowe.

Wyraźnie widać dysproporcje między regionami, szcze-gólnie między regionami miejskimi i wiejskimi. W 2012 r. 9,1 mln gospodarstw domowych w UE nadal nie znajdo-wało się w zasięgu stacjonarnego łącza szerokopasmo-wego, przy czym ponad 90 % z nich były to gospodarstwa domowe na obszarach wiejskich. Dostępność łącza na ta-kich obszarach w Polsce i w Bułgarii wynosiła mniej niż 40 %. Dostępność łącza wynosi niemal 100 % w więk-szości obszarów miejskich oraz miast, chociaż jest też kilka obszarów, gdzie jest to poniżej 90 %, przy czym w

11 Komisja Europejska (2013), Broadband lines in the EU, Dokument roboczy Komitetu ds. Łączności.

0

20

40

60

80

0

20

40

60

80

EL IT FR CZ SE IE PL UK DE

HU ES RO DK AT BG EE PT SI FI LU LT LV SK MT BE NL

Wykres 1.18 Dostęp do zasięgu nowej generacji (NGA) w rozbiciu na rodzaj obszaru, koniec 2011

% gospodarstw domowych w poszczególnych rodzajach obszarów Obszar wiejski Obszar miejski100

UE-

27

100

Źródło: Komisja Europejska, 2013, Broadband lines in the EU: situation at 1 July 2012, Dokument roboczy Komitetu ds. Łączności


41

większości dotyczy to miejscowości usytuowanych w pół-nocnych częściach Szwecji i Finlandii oraz w południowej i wschodniej Europie, oraz kilka, gdzie poziom ten wynosi poniżej 75 %, a te znajdują się wyłącznie w Polsce.

Różnice są znacznie większe, jeżeli brać pod uwagę do-stęp nowej generacji12 (NGA) (wykres 1.18). W 2011 r. 78 % wiejskich gospodarstw domowych w UE miało dostęp do standardowego łącza szerokopasmowego, ale tylko 12 % miało dostęp do sieci NGA. W przeci-wieństwie do sytuacji dotyczącej standardowego łącza szerokopasmowego w tym przypadku regiony pozosta-jące w tyle znajdują się przede wszystkich na teryto-rium państw członkowskich UE-15. Stuprocentowa lub nieomal stuprocentowa dostępność rozwiązań wystę-puje w Niderlandach, w Belgii i na Malcie, tymczasem we Francji, Irlandii, we Włoszech, w Grecji, w Polsce i na Cyprze poziom ten jest niższy niż 40 %. Żadnego dostępu do sieci NGA nie mają domy znajdujące się w obszarach wiejskich w Luksemburgu, w Irlandii, we Włoszech, na Cyprze, na Słowacji, na Łotwie i w Polsce, a w Niemczech dostęp ten jest marginalny.

W ostatnich latach wraz ze zwiększaniem się dostępności znacznie wzrastało wykorzystanie przez gospodarstwa domowe dostępu do usług szerokopasmowych. Podczas gdy w 2009 r. zaledwie 56 % gospodarstw domowych w UE miało abonament na łącze szerokopasmowe, w 2013 r. było to już ponad 76 %. Utrzymały się jednak ol-brzymie różnice między poszczególnymi regionami (zob. mapa 1.21). W Severozapaden (Bułgaria), Kentriki Ellada, Nisia Aigaiou Kriti (Grecja) i Nord-Est (Rumunia) współ-czynnik wykorzystania w 2013 r. wyniósł mniej niż 50 %, natomiast w regionach: Flevoland, Utrecht (Niderlandy), London, South West (Zjednoczone Królestwo), Helsinki-Uusimaa (Finlandia) i Bremen było to ponad 90 %.

Podobnie wygląda sytuacja przedsiębiorstw. W okre-sie od 2010 r. do 2013 r. odsetek spółek z co naj-mniej 10 pracownikami, które miały abonament na łącze szerokopasmowe, wzrósł w UE-28 z 84 % do 90 %. W Finlandii, Francji i Danii współczynnik wykorzystania wy-nosił ponad 96 %. Z kolei w Bułgarii, Grecji, Chorwacji i Polsce było to nieco poniżej 80 %, natomiast w Rumunii zaledwie 61 %.

12 Sieci dostępu nowej generacji to sieci przewodowe, które składają się w całości lub częściowo z elementów światłowodowych i któ-re mogą zapewnić usługi szerokopasmowego dostępu o wyższych parametrach (takich jak wyższa przepustowość) w porównaniu z usługami świadczonymi przy zastosowaniu istniejących sieci z prze-wodów miedzianych.

10.2 Sieć drogowa w dalszym ciągu pozostaje znacznie słabiej rozwinięta w państwach członkowskich usytuowanych w środkowej i wschodniej części Europy

W 1955 r. zaledwie kilka odcinków podstawowej sieci dro-gowej TEN-T umożliwiało ludziom podróżowanie ze śred-nią prędkością 80 km/h (zob. mapa 1.22). Na znacznej większości odcinków poruszano się ze średnią prędkością 70 km/h. W 1970 r. sytuacja znacznie się poprawiła dzięki wielu trasom w Niemczech, we Włoszech, w państwach Beneluksu oraz w Zjednoczonym Królestwie, na których poruszano się ze średnią prędkością 80 km/h, przy czym w pozostałych częściach UE, w tym w państwach środko-wych i wschodnich, takich połączeń było kilka lub nie było ich wcale.

Przepaść między północno-zachodnią częścią Europy i Włochami a resztą państw pogłębiała się do 1980 r., a średnia prędkość poruszania się po trasach w pierwszej grupie państw wynosiła już 90 km/h. Portugalia, Grecja oraz środkowe i wschodnie państwa członkowskie nie dysponowały żadnym połączeniem, na którym średnia prędkość przekraczałaby 80 km/h, a na wielu z nich po-ruszano się z prędkością poniżej 60 km/h. W Hiszpanii jedynym połączeniem, na którym prędkość przekraczała 80 km/h, była trasa z Walencji do Barcelony.

Do 1990 r. średnia prędkość nadal rosła, ale utrzymy-wały się rozbieżności między państwami. Do 2000 r.

Agenda cyfrowa

Szacuje się, że w pierwszej dekadzie XXI w. za połowę wzrostu produktywności w UE odpowiadały tech-nologie teleinformatyczne1. Z tego względu rozwój sieci teleinformatycznych jest ważny dla spójności gospodarczej w Unii, ponieważ regiony słabiej rozwinięte na ogół zostają w tyle pod względem dostępu do usług szerokopasmowych. Cele określone na 2020 r. w ramach agendy cyfrowej zakładają, że: 1) cała ludność UE będzie miała dostęp do łącza szerokopasmowego (ponad 30 Mb/s), 2) co najm-niej połowa ludności UE będzie korzystać z łącza szerokopasmowego o przepustowości co najmniej 100 Mb/s oraz 3) publiczne inwestycje w badania i rozwój w zakresie technologii teleinformatycznych ulegną podwojeniu.

1 Europe’s Digital Competitiveness Report (2010).


42


43

średnia prędkość w Grecji, Hiszpanii i Portugalii zdecy-dowanie wzrosła, a na niektórych połączeniach przekro-czyła 100 km/h. Do 2012 r. prędkość na połączeniach w Hiszpanii i Portugalii była równa prędkości w wysoko rozwiniętych państwach członkowskich. Taka poprawa prędkości na sieci głównych dróg w przywołanych trzech państwach była w dużym stopniu finansowana ze środ-ków polityki spójności.

Prędkości na trasach w Polsce, w państwach bałtyckich, w Rumunii i Bułgarii pozostały niskie w porównaniu z resztą UE. Pełne wdrożenie podstawowej sieci drogowej TEN-T do 2030 r. spowodowałoby znaczny wzrost średniej pręd-kości, zwłaszcza w państwach członkowskich usytuowa-nych w środkowej i wschodniej części Europy. Zarówno finansowanie w ramach polityki spójności, jak i nowy in-strument „Łącząc Europę” są ukierunkowane na wdroże-nie multimodalnej sieci bazowej TEN-T.

10.3 Niska prędkość i niska częstotliwość pociągów w państwach usytuowanych w środkowej i wschodniej części Europy sprawia, że są one mniej atrakcyjne niż samochody

Od lat 70. XX w. procent pasażerokilometrów przebytych pociągiem spadał, a coraz więcej osób przesiadało się do samochodów. Istnieją jednak dwa obszary, w przypadku których kolej jest atrakcyjna, a także bardziej zasobo-oszczędna niż podróż samochodem lub samolotem: po-dróże średniodystansowe oraz dojazdy do pracy. Na trasie do 350 km wybór tradycyjnej kolei może skrócić całko-wity czas podróży w porównaniu do podróży samolotem, natomiast podróż koleją dużych prędkości zajmuje mniej czasu na trasie do 800 km.

Sieć kolei dużych prędkości nieustannie się rozrasta. Od 1990 r. do 2009 r. długość tras, na których pociągi mogą rozwijać prędkość przekraczającą 250 km/h, wzrosła z 1000 km do 6000 km.W tym samym okresie liczba pasa-żerokilometrów przebytych tymi trasami wzrosła z poniżej 20 mld rocznie do prawie 100 mld rocznie13. Do 2030 r. planowana sieć TEN-T dużych prędkości, o ile zostanie ukończona, będzie obejmować ponad 30 000 km tras.

Zarówno jeżeli chodzi o sieci kolei dużych prędko-ści, jak i kolej tradycyjną wyraźnie widać różnice mię-dzy regionami. W Belgii, we Francji, w Hiszpanii, w

13 Komisja Europejska (2009) European high-speed rail — An easy way to connect

Wspólna polityka transportowa poprzez po-prawę dostępności przyczynia się do zwięk-szania spójności oraz rozwoju regionalnego

W pełni zintegrowany jednolity rynek nie jest możliwy bez dobrych połączeń pomiędzy jego poszczególny-mi częściami. W dalszym ciągu w wielu przypadkach, zwłaszcza w państwach członkowskich usytuowanych w środkowej i wschodniej części Europy, brakuje połą-czeń przecinających granice państw, co powoduje od-dzielenie centrum UE od krajów peryferyjnych i utrud-nia dalszy rozwój unijnego handlu wewnętrznego.

Celem wspólnej polityki transportowej jest rozwój przystępnych cenowo, konkurencyjnych oraz energo-oszczędnych środków transportu, które pomogą ogra-niczyć peryferyjny charakter regionów usytuowanych z dala od centrum UE, a także rozwój regionów po-zostających w tyle, w których sieci transportowe są słabo rozwinięte, a koszty transportu – wysokie. Obej-muje to rozwój żeglugi morskiej bliskiego zasięgu, „autostrad morskich”, śródlądowych dróg wodnych, a także bardziej efektywne wykorzystanie istniejących dróg kolejowych.

Sieć TEN-T1 składa się z dwóch warstw: sieci bazowej, która ma zostać ukończona do 2030 r., oraz prowa-dzącej do sieci bazowej sieci kompleksowej, która po-winna zostać ukończona przed 2050 r. Sieć bazowa, ułatwiając przepływ towarów i osób w UE, między in-nymi w słabiej rozwiniętych państwach członkowskich, będzie stanowić kluczowe wsparcie dla jednolitego rynku (mapa 1.22). Zakłada ona połączenie 94 głów-nych europejskich portów z połączeniami kolejowymi i drogowymi, 38 kluczowych lotnisk z połączeniami kolejowymi w największych miastach, przekształcenie 15 000 km linii kolejowych w linie kolei dużych pręd-kości oraz realizację 35 inwestycji transgranicznych służących ograniczeniu tzw. wąskich gardeł.

Nowy instrument finansowania „Łącząc Europę”2 bę-dzie służył wspieraniu wdrażania sieci TEN-T dzięki trzykrotnemu zwiększeniu budżetu na infrastrukturę transportową w okresie 2014–2020, który to budżet wyniesie 26 mld EUR i będzie stanowić tzw. kapitał zalążkowy, służący stymulowaniu kolejnych inwestycji państw członkowskich.

Doświadczenie pokazuje, że finansowanie infrastruk-tury TEN-T prowadzi do wystąpienia silnego efektu dźwigni. Przewiduje się, że w kolejnym okresie pro-gramowania każdy 1 mln EUR przyznany w ramach finansowania przełoży się na 5 mln EUR zainwesto-wanych przez rządy państw lub – jeżeli zastosowane zostaną innowacyjne instrumenty finansowe – na na-wet 20 mln EUR pochodzących z sektora prywatnego.

1 Rozporządzenie (UE) nr 1315/2013.

2 Rozporządzenie (UE) nr 1316/2013.


44


45


46

Niemczech, we Włoszech i w Zjednoczonych Królestwie wiele odcin-ków tradycyjnej sieci ko-lejowej zmodernizowano na potrzeby przejazdów pociągów dużych pręd-kości, a także zbudowa-no nowe trasy dużych prędkości (mapa 1.24).

Francja, Belgia, Szwecja i Finlandia to państwa o największej liczbie kilometrów tras ko-lejowych na osobę, a pociągi poruszają się tam z prędkością prze-kraczającą 120 km/h. Znaczna część działań została sfinansowana dzięki środkom z EFRR, Funduszu Spójności, przydziałów przyzna-nych w ramach rozwoju TEN-T oraz dotacji w ra-mach EBI.

Pomimo znacznych in-westycji w moderniza-cję sieci kolejowej nadal istnieją sieci regionalne, gdzie pociągi poruszają się z prędkością poniżej 120 km/h. Ma to miejsce szczególnie w państwach bałtyckich, w Polsce, na Węgrzech, w Rumunii i Bułgarii. Ponadto, w kilku obszarach, między inny-mi w centralnej Polsce, zaobserwowano spadek prędkości względem prędkości z lat 90. XX w. (mapy 1.23 oraz 1.24 i wykres 1.20).

O tym, czy kolej może stanowić atrakcyjną alternatywę dla podróży samochodem, decyduje nie tylko prędkość, ale również częstotliwość pociągów. Przeciętnie dzienna liczba pociągów na trasach kolejowych w prawie wszyst-kich regionach państw bałtyckich, Polski i Irlandii wynosiła w 2010 r. mniej niż 25 (zob. mapa 1.25), czyli mniej niż jeden na godzinę w każdą stronę. Przy tak niskiej czę-stotliwości jazdy pociągów większość ludzi, o ile może

sobie na to pozwolić, będzie korzystać z samochodu. Dla porównania: w Niderlandach i Danii średnia dzienna licz-ba pociągów na podstawowych trasach TEN-T wynosiła 130 lub więcej, co oznacza znacznie krótszy czas oczeki-wania, lepsze połączenia oraz ogólnie bardziej atrakcyj-ną ofertę.

W wytycznych dotyczących TEN-T określono cel w po-staci utworzenia rzeczywistej multimodalnej sieci, w tym kolejowej, obejmującej całą UE, który ma być realizowa-ny poprzez budowanie nowej infrastruktury, ale również

0

50

100

150

200

0

50

100

150

200

PL CZ NL HU EL DK IT UK DE PT IE AT ES FI FR BE SE

Wykres 1.20 Zmiana długości linii kolejowych z pociągami poruszającymi się z prędkością powyżej 120 km/h, 1990–2013

km na mln osóbponad 200 km/hponad 160 km/hponad 120 km/h

Źródło: RRG 2013 i obliczenia DG REGIO

-50-50

0

50

100

150

200

250

0

50

100

150

200

250

PL CZ NL HU EL DK IT UK DE PT IE AT ES FI FR BE SE

Wykres 1.19 Długość linii kolejowych z pociągami poruszającymi się z prędkością powyżej 120 km/h, 2013

km na mln osób

Źródło: RRG 2013 i obliczenia DG REGIO

ponad 200 km/hponad 160 km/hponad 120 km/h


47


48


49

ulepszanie tej istniejącej. Znaczenie przywiązywane do zrównoważonych i powodujących mniejsze zanieczysz-czenia środków transportu, między innymi kolei, jest od-zwierciedlone w celach instrumentu „Łącząc Europę” oraz priorytetach Funduszu Spójności dotyczących inwestycji w transport.

Dostęp do lotów pasażerskich jest największy z pobliżu największych lotnisk Londynu, Paryża, Frankfurtu i Amsterdamu (ponad 2000 lotów dziennie) (mapa 1.26). W UE-15 praktycznie wszystkie regiony mają dostęp do ponad 10 lotów dziennie w odległości 90 minut podróży. Inaczej jest w przypadku Rumunii, Bułgarii, Polski, Estonii i Łotwy, częściowo ze względu na niski standard sieci dro-gowej, ale również ze względu na niski popyt na loty do niektórych regionów oraz z niektórych regionów.

11. Handel i bezpośrednie inwestycje zagraniczne stymulują wzrost w UE-12

Chociaż politykę spójności stworzono po części ze wzglę-du na obawy związane z wpływem jednolitego rynku na regiony słabiej rozwinięte, integracja państw usytuowa-nych w środkowej i wschodniej części Europy spowodowa-ła zdecydowany wzrost handlu z UE-15 oraz między tymi państwami. W 2004 r. wywóz z UE-27 i wwóz do UE-27 stanowił ok. 20 % średniego PKB tych państw. Wartość ta od tego czasu znacząco wzrasta, choć ze względu na

kryzys w 2008 r. i 2009 r. odnotowano niewielki spa-dek. W 2012 r. przepływy związane z wwozem i wy-wozem stanowiły 40 % PKB państw, co oznacza dwukrotny wzrost w ciągu 8 lat. Gwałtowna integra-cja w ramach jednolitego rynku umożliwiła tym go-spodarkom specjalizację oraz zwiększenie produk-tywności prowadzące do wyższego tempa wzrostu zarówno w samych pań-stwach, jak i w całej UE (wykres 1.21).

Ważnym czynnikiem po-wodującym wzrost gospo-darki w UE-12 są również

bezpośrednie inwestycje zagraniczne (BIZ). Większość z nich pochodzi z innych państw członkowskich. Kryzys spowodował znaczne obniżenie przepływów inwestycyj-nych. W 2007 r. państwa UE-12 otrzymały w ramach BIZ 55 mld EUR, natomiast w 2009 r kwota ta spadła do 23 mld EUR. Od tego czasu przepływy wzrosły do ok. 30 mld EUR w 2012 r., ale to i tak mniej niż w 2005 r. (wykres 1.22).

We wszystkich państwach członkowskich UE-15 oraz UE-12 w regionie stołecznym odnotowuje się stosunko-wo wysoki, a często najwyższy, odsetek zatrudnienia w zagranicznych przedsiębiorstwach. Większa dostępność, koncentracja siedzib dużych spółek oraz dobre połą-czenia z rynkiem krajowym przyciągają przedsiębior-ców, szczególnie tych działających w branży usług biz-nesowych.

Wyższy niż gdzie indziej poziom zatrudnienia w zagra-nicznych przedsiębiorstwach występuje również w re-gionach położonych blisko wewnętrznych granic UE (mapa 1.27). Dotyczy to szczególnie przedsiębiorstw produkcyjnych, dla których na ogół ważna jest odległość od pozostałych części rynku wewnętrznego UE.

Poziom zatrudnienia w zagranicznych przedsiębior-stwach jest stosunkowo niski w wielu regionach usy-tuowanych w południowych Włoszech, w południowej Hiszpanii, w północnej Portugalii, we wschodniej Polsce i w zachodniej części Węgier, a także w większości regio-nów Grecji. Chociaż regiony te są na ogół nieco oddalone

-50

-40

0

10

20

30

40

50

-50

-40

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

50

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Wykres 1.21 Handel między UE-12 a UE-27 względem PKB, 2004–2012

% PKB w UE-12Wywozy z UE-12 do UE-27Wwozy do UE-12 z UE-27

-10

-20

-30

Źródło: Eurostat


50

od największych obszarów jednolitego rynku, co może stanowić pewne wyjaśnienie, to podobna okoliczność nie przeszkadza w tym, aby jednakowo oddalone regiony w Irlandii, państwach nordyckich i państwach bałtyckich, miały znacznie wyższy poziom zatrudnienia w zagranicz-nych przedsiębiorstwach.

12. Konkurencyjność regionów w UE-13 przynosi ograniczony efekt pozytywnego oddziaływania

Wskaźnik konkurencyjności regionów (RCI) służy uchwy-ceniu różnych wymiarów konkurencyjności na szczeblu regionalnym. Opiera się on na 73 wskaźnikach o najbar-dziej regionalnym charakterze, które są istotne dla kon-kurencyjności14.

Jedenaście „filarów” podzielono na trzy grupy.

•• Filary podstawowe: 1) jakość instytucji, 2) stabilność makroekonomiczna, 3) infrastruktura, 4) zdrowie i 5) jakość szkolnictwa na poziomie podstawowym i średnim. Filary te są najważniejsze dla regionów sła-biej rozwiniętych.

•• Filary wydajności: 6) szkolnictwo wyższe i ucze-nie się przez całe życie 7) wydajność rynku pracy oraz 8) wielkość rynku. Te filary są ważne dla wszyst-kich regionów.

14 Annoni, P. i Dijkstra, L. (2013).

• Filary innowacji: 9) gotowość technologiczna, 10) wy-rafinowanie biznesu i 11) innowacyjność. Te filary są ważne dla regionów pośrednich i – w szczególności – dla regionów wysoko rozwiniętych.

Aby można było uwzględnić poziom rozwoju regionu, waga każdego zestawu cech jest uzależniona od PKB na mieszkańca w regionie (tabela 1.8).

Wskaźnik jest stosowany w odniesieniu do zmodyfi-kowanego zestawu regionów NUTS 2, tak aby możliwe było uniknięcie dzielenia funkcjonalnych obszarów eko-nomicznych na kilka regionów. Regiony NUTS 2 zostały połączone w następujące funkcjonalne obszary gospo-darcze: Londyn, Bruksela, Amsterdam, Wiedeń, Praga i Berlin.

Wskaźnik daje obraz tego, gdzie w obrębie jednego kraju występują istotne różnice w konkurencyjności. Pokazuje on, że konkurencyjność ma silny wymiar regionalny, co jest ważne, ponieważ na wiele czynników konkurencyjno-ści mają wpływ władze lokalne i regionalne.

Wskaźnik może stanowić również przydatne narzędzie umożliwiające państwom członkowskim o dużym zróż-nicowaniu konkurencyjności regionów zastanowienie się, w jakim stopniu szkodzi to konkurencyjności krajowej i w jakim stopniu można ograniczyć to zjawisko przy ewentu-alnym wsparciu w ramach polityki spójności. Przykładowo różnica między regionem stołecznym a drugim pod wzglę-dem konkurencyjności regionem w Rumunii, Słowacji i we Francji jest bardzo duża, natomiast w Niemczech nie wi-dać różnic między poszczególnymi regionami.

0

100

200

300

400

500

600

0

10

20

30

40

50

60

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Stan BIZ poza UE-27 (prawa oś) Stan BIZ w UE-27 (prawa oś)Przepływy BIZ ogółem (lewa oś) Przepływy BIZ w UE-27 (lewa oś)

w mld EUR w mld EUR

Źródło: Eurostat

Wykres 1.22 Bezpośrednie Inwestycje Zagraniczne w UE-12, 2005–2012


51


52

Brak pozytywnego oddziaływa-nia na inne regiony, w szczegól-ności wokół stolic w niektórych słabiej rozwiniętych państwach członkowskich zaobserwowa-no już przy publikacji wskaźni-ka konkurencyjności regionów w 2010 r. Wskaźnik z 2013 r. potwierdza, że sąsiadowanie z konkurencyjnym regionem w państwie rozwiniętym zwiększa konkurencyjność regionu sąsia-dującego, ale nie dzieje się tak w słabiej rozwiniętych państwach członkowskich. Ogólna konkurencyjność państwa zależy od wyników wszystkich regionów, a nie tylko regionu stołecznego. Doskonalenie otoczenia biznesowego, zapewnianie wydajnych sieci transportowych oraz dobry dostęp do łączy szerokopa-smowych w innych regionach może pomóc ograniczyć luki w konkurencyjności.

Wskaźnik świadczy o istnieniu wyraźnych różnic w pozio-mie konkurencyjności w wielu państwach (wykres 1.23). We Francji, w Hiszpanii, w Zjednoczonym Królestwie, w Rumunii, w Szwecji i w Grecji rozbieżności między regio-nami są szczególnie widoczne, a najbardziej konkuren-cyjny jest prawie zawsze region stołeczny. Nie jest tak we Włoszech i w Niemczech.

We wcześniejszych badaniach terytorialnych podkre-ślano koncepcję istnienia tzw. europejskiego bana-na, czyli obszaru rozciągającego się od Greater London po Lombardy, obejmującego państwa Beneluksu

i Bavaria, a także pięciokąt wyznaczony punkta-mi: Londyn, Paryż, Mediolan, Monachium i Hamburg. Wymienione obszary były postrzegane jako te, w któ-rych występowała największa koncentracja działalności gospodarczej. Taki kierunek badań podkreślał silny po-dział działalności gospodarczej w Europie na centrum i peryferia.

Wskaźnik RCI z kolei przedstawia bardziej policentrycz-ny obraz, zwracając uwagę na istnienie silnych regionów stołecznych i metropolitalnych w wielu częściach UE. Przykładowo wysokim poziomem konkurencyjności cha-rakteryzują się: Sztokholm, Kopenhaga, Helsinki, Berlin, Praga, Bratysława i Madryt, które leżą poza obszarem ujmowanym we wcześniejszych badaniach (mapa 1.28). Wskaźnik konkurencyjności regionów pokazuje również, że w niektórych państwach poziom konkurencyjności wszystkich regionów jest tak samo wysoki, podczas gdy w innych wysoki poziom konkurencyjności występuje wyłączenie w regionie stołecznym.

Tabela 1.8 Wagi wykorzystane we wskaźniku konkurencyjności regionów 2013

PKB na mieszkańca (SSN) w 2009 r. (UE-28=100)

Podstawowe Wydajność Innowacje Ogółem

<50 35 50 15 100

50-75 31,25 50 18,75 100

75-90 27,5 50 22,5 100

90-110 23,75 50 26,25 100

>110 20 50 30 100

Źródło: Annoni, P. i Dijkstra, L. (2013)

RO BG EL LV LT HR SK MT

HU PL IT PT CY ES CZ EE SI IE FR AT FI DK

UK SE DE BE NL

LU

Wykres 1.23 Wskaźnik konkurencyjności regionów (RCI), 2013

Państwo członkowskie Region stołeczny Region1,5

1,0

0,5

0,0

-0,5

-1,0

-1,5

Źródło: Annoni, P. i Dijkstra, L. (2013)

-1,5

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5


53


54

Osiem z dziesięciu czołowych regionów z 2010 r. utrzy-mało miejsce w pierwszej dziesiątce również w 2013 r. Zarówno w 2010 r., jak i w 2013 r. najbardziej konkuren-cyjnym regionem był niderlandzki Utrecht, natomiast w jednym i w drugim roku w pierwszej dziesiątce znalazły się regiony brytyjskie: funkcjonalny obszar gospodarczy Londyn oraz Berkshire, Buckinghamshire i Oxfordshire, regiony niderlandzkie: funkcjonalny obszar gospodarczy Amsterdam, Zuid-Holland, duński Hovedstaden (obej-mujący Kopenhagę), Sztokholm oraz Île de France (re-gion Paryża).

Polityka spójności pomogła podnieść konkurencyjność wielu regionów między innymi dzięki inwestycjom w in-nowacje, szkolnictwo, zdrowie, dostępność oraz rozwiąza-nia IT.

13. Podsumowanie

Polityka spójności odgrywa kluczową rolę w zwiększaniu inteligentnego rozwoju w regionach UE, szczególnie w tych pozostających w tyle. Inteligentny rozwój jest nie-zbędny do tego, aby można było konkurować na global-nym rynku. Współfinansowanie inwestycji w innowacje oraz wspieranie MŚP może poprawić konkurencyjność UE i jej regionów. Inwestowanie w transport, energię oraz sieci cyfrowe pomaga w sprawniejszym funkcjonowaniu jednolitego rynku. Ułatwiło już wzrost handlu między UE-15 a UE-12 oraz stymulowało bezpośrednie inwestycje zagraniczne w UE-12.

W niniejszym rozdziale pokazano, na ile słabiej rozwinięte części UE zdołały dogonić resztę pod względem PKB na mieszkańca oraz wybranych czynników wpływających na jego poziom. Chociaż dysproporcje między regionami ma-lały w latach poprzedzających globalną recesję, zarówno recesja, jak i przedłużający się potem kryzys zatrzymały proces konwergencji, powodując gwałtowny wzrost bez-robocia w większości regionów, przy czym największy – w regionach słabszych.

Kryzys dotknął regiony wiejskie mocniej niż pozostałe; w UE-15 spadek zatrudnienia został nieco złagodzony ogra-niczeniem produktywności, ale nie stało się tak w UE-13, gdzie poziom zatrudnienia spadł znacznie bardziej niż w innych miejscach. Biorąc pod uwagę średnią, regiony me-tropolitalne, szczególnie regiony stołeczne UE-15, dały sobie radę z kryzysem lepiej niż inne.

Kryzys dotknął szczególnie sektor budownictwa i produk-cji, a w pierwszym z nich doszło do znacznego spadku

zatrudnienia i wartości dodanej brutto. Chociaż w sekto-rze produkcyjnym poziom zatrudnienia również spadł, to wartość dodana brutto w okresie od 2008 r. do 2013 r. rosła w słabiej rozwiniętych państwach członkowskich.

Poziom innowacyjności wzrósł, ale innowacje są nadal skoncentrowane przestrzennie. Z uwagi na efekt pozytyw-nego oddziaływania koncentracji innowacji technologicz-nych w konkretnych miejscach jest to pod wieloma wzglę-dami stan pożądany. Niemniej jednak innowacyjność rozumiana szeroko jako obejmująca korzystanie z nowych technologii i wiedzy know-how wytworzonych gdzie in-dziej oraz przyjmowanie ich, pozostaje kluczowa dla sty-mulowania wzrostu we wszystkich regionach.

Odsetek ludności z wyższym wykształceniem z cza-sem znacznie wzrósł, a wyznaczony w ramach strategii „Europa 2020” cel zakładający, że takie wykształcenie będzie miało 40 % osób w wieku 30–34 lat zostanie prawdopodobnie osiągnięty, chociaż nadal widać wyraźne różnice między poszczególnymi regionami. Dużo poniżej zakładanej wartości, szczególnie w regionach usytuowa-nych w centralnej i wschodniej części UE, pozostaje odse-tek osób uczestniczących w uczeniu się przez całe życie.

Trwa eliminowanie luk sieci cyfrowych i transportowych. Dostępność łączy szerokopasmowych w prawie wszyst-kich regionach wynosi niemal 100 %, ale dostęp do łączy internetowych nowej generacji mają na ogół tylko obsza-ry najbardziej zurbanizowane. Południowe państwa człon-kowskie w ciągu ostatnich 25 lat zainwestowały wiele środków w transport drogowy, kolejowy i lotniczy, korzy-stając przy tym ze wsparcia w ramach EFRR i Funduszu Spójności, i obecnie dysponują sieciami na poziomie sie-ci funkcjonujących w bardziej rozwiniętych państwach członkowskich. W państwach usytuowanych w środkowej i wschodniej części Europy potrzeba jeszcze wiele wysiłku, aby poprawić sieć kolejową i drogową, co przy okazji przy-czyni się do zwiększenia dostępności lotnisk.

Handel oraz bezpośrednie inwestycje zagraniczne, choć osłabione kryzysem, odegrały ważną rolę w budowaniu wzrostu w UE-12, co podkreśla korzyści z uczestnictwa w jednolitym rynku.

Wskaźnik konkurencyjności regionów, który ma służyć syntetycznemu ujęciu wszystkich tych informacji, poka-zuje, że regiony UE-15 z dużym miastem, niekoniecznie będącym stolicą, charakteryzują się najwyższą konku-rencyjnością i że bliskość takich regionów na ogół zwięk-sza konkurencyjność sąsiadów. Z kolei w UE-13 region, w którym znajduje się stolica, jest zawsze najbardziej


55

konkurencyjny, ale (póki co) nie powoduje to zwiększenia konkurencyjności regionów z nim sąsiadujących. Wraz z rozwojem państw oraz wzmacnianiem się gospodarczych i transportowych połączeń między stolicą a regionem są-siadującym najprawdopodobniej zaistnieje w końcu efekt pozytywnego oddziaływania, który będzie powodować rozprzestrzenianie się wysokiego wzrostu na pozosta-łe regiony, niwelując tym samym przepaść między nimi a regionem stołecznym.

Chociaż polityka spójności pomogła UE oraz jej regionom w promowaniu inteligentnego rozwoju, przyszłość niesie ze sobą o wiele więcej wyzwań i potrzeba kilka dekad inwestycji, aby zakończyć proces tworzenia jednolitego rynku i bazowych sieci transeuropejskich oraz zmniejszyć olbrzymie dysproporcje gospodarcze między regionami.


56

57

Część 2: Wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu

1. Wstęp

Komisja Europejska, wprowadzając strategię „Europa 2020”, wzmocniła swoje dążenie do realizacji celów spo-łecznych pod hasłem „rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu”, który oznacza rozwój zwiększający poziom zatrudnienia oraz ograniczający ubóstwo i wykluczenie społeczne. W miarę trwania kryzysu poziom zatrudnie-nia coraz bardziej spadał, a poziom bezrobocia i ubó-stwa – rósł, czyniąc realizację wyznaczonych celów jesz-cze trudniejszym.

Natężenie ubóstwa i wykluczenia społecznego można za-obserwować w różnych typach obszarów w całej UE. W sła-biej rozwiniętych państwach członkowskich ich poziom jest na ogół wyższy na obszarach wiejskich, natomiast w państwach bardziej rozwiniętych – zazwyczaj jest on wyż-szy w miastach. Skupienie osób ubogich i potrzebujących w miastach, w których koncentrują się również możliwości zatrudnienia, nazywa się często paradoksem urbanizacyj-nym i na to zjawisko kryzys nie miał wpływu. Od 2008 r. kryzys miał jednak wpływ na wzrost ubóstwa i wykluczenia społecznego w dwóch trzecich państw członkowskich.

Bardzo nierówne rozmieszczenie przestrzenne możliwości na rynku pracy oraz dochodów w UE sprawiło, że ludność zaczęła przenosić się do innych regionów w obrębie tego samego państwa lub do innych państw. Oznacza to, że w niektórych regionach od wielu dekad odnotowuje się ciągły spadek liczby ludności. W wielu słabiej rozwiniętych państwach członkowskich wewnętrzne migracje ludności polegają na ogół na przeprowadzkach z regionów wiej-skich do miejskich i częściowo są powodowane chęcią ucieczki przed stosunkowo wysokim poziomem ubóstwa w pierwszej grupie regionów. UE nieprzerwanie przycią-ga również imigrantów spoza UE, przy czym w niektórych państwach członkowskich mają oni problem z integracją na rynku pracy. Do przemieszczania się ludności między państwami członkowskimi przyczyniają się również dys-proporcje związane z kwestiami zdrowotnymi.

Rozwiązywanie problemów dotyczących wzrostu sprzy-jającego włączeniu społecznemu stanowi trzon polityki spójności. Polityka spójności stanowiła cel już od czasu traktatu rzymskiego, a rozwijanie jej miał umożliwiać utworzony w 1958 r. Europejski Fundusz Społeczny.

Stanowi ona kluczowy wymiar polityki, który choć ukie-runkowany często na regiony, w ostatecznym rozrachun-ku ma poprawiać dobrobyt wszystkich mieszkańców UE.

Z tego względu znaczna część środków finansowych prze-znaczonych na politykę spójności jest wydatkowana na inicjatywy, takie jak kształcenie i edukacja, aktywna po-lityka rynku pracy oraz zwalczanie ubóstwa i wyklucze-nia społecznego grup znajdujących się w niekorzystnej sytuacji. Tego typu środki stanowią uzupełnienie środków wdrażanych w innych obszarach polityk i są istotne dla ich sukcesu. Przykładowo wspieranie badań i rozwoju oraz innowacyjności nie może być zwieńczone sukcesem bez jednoczesnego doskonalenia kapitału ludzkiego. Wymiar społeczny stanowi zatem centralne zagadnienie polityki spójności i z perspektywy wspierania rozwoju jest on nie mniej ważny niż wymiar gospodarczy.

2. Kryzys spowodował utratę większości wzrostu poziomu zatrud-nienia obserwowanego od 2000 r.

Niniejsza część opisuje, na ile postępy w ograniczaniu bezrobocia oraz zwiększaniu zatrudnienia zostały zaprze-paszczone w wyniku kryzysu. Zawiera ona również analizę elementów niezbędnych do tego, aby można było zreali-zować wyznaczone w ramach strategii „Europa 2020” cele dotyczące przedwczesnego kończenia edukacji oraz uczenia się przez całe życie.

2.1 W regionach najbardziej dotkniętych kryzysem odnotowano gwałtowny spadek stopy zatrudnienia

Między rokiem 2000 a 2008 poziom zatrudnienia wśród osób w wieku 20–64 lata w UE wzrósł średnio o 4 punkty procentowe (tabela 2.1). Kryzys spowodował utratę poło-wy przyrostu, jaki osiągnięto w tym okresie. Doświadczenia z obydwu analizowanych okresów w trzech typach regio-nów wyróżnianych w polityce spójności były zróżnico-wane. W regionach słabiej rozwiniętych średni poziom zatrudnienia w 2013 r. był niższy niż poziom z 2000 r., po-


58

nieważ kryzys sprawił, że utracono całość wcześniejszego przyrostu. Regiony przechodzące transformację utraciły dwie trzecie wcześniejszego przyrostu, natomiast regiony najbardziej rozwinięte tylko jedną trzecią.

Kryzys w większości przypadków przyczynił się zatem do pogłębienia dysproporcji poziomu zatrudnienia i w 2013 r. poziom zatrudnienia w regionach bardziej rozwiniętych był o 11 p.p. wyższy niż w regionach słabiej rozwiniętych (72 % i 61 %). W ramach strategii „Europa 2020” państwa człon-kowskie wyznaczyły sobie własne cele dotyczące poziomu zatrudnienia, które w większości oscylowały wokół 75 % ogólnego celu do osiągnięcia przed 2020 r. Na Malcie było to 62,9 %, a w Danii i Szwecji – 80 %. Przewiduje się, że nie wszystkie regiony zrealizują swoje krajowe cele, ponieważ rozpoczynają z różnych pozycji. Tym niemniej w regionach słabiej rozwiniętych i regionach przechodzących transfor-mację różnica między poziomem zatrudnienia a krajowym celem jest dużo większa: wynosi 9–10 p.p., gdy tymczasem w regionach bardziej rozwiniętych różnica ta to 3 p.p.

Zaledwie jeden na pięć regionów w UE osiągnął już swój cel krajowy, a wszystkie poza jednym z nich są to regiony bardziej rozwinięte lub regiony przechodzące transforma-cję. 10 regionów, w których różnica względem krajowego celu jest największa, znajduje się na południu Hiszpanii i na południu Włoch, a do grupy tej należą również naj-bardziej oddalone regiony Francji: Reunion i Gujana Francuska (mapa 2.2).

Istotne różnice w poziomie zatrudnienia między poszcze-gólnymi regionami są powszechne w większości państw, co podkreśla regionalny charakter rynku pracy, natomiast w wielu regionach Grecji, Chorwacji, południowej Hiszpanii i południowych Włoch, a także niektórych regionach Bułgarii, Rumunii i Węgier stopa zatrudnienia wynosi po-niżej 60 % (mapa 2.1).

2.2 Poziom bezrobocia w UE jest najwyższy od ponad dekady

Stopa bezrobocia w UE-28 spadła z 9,3 % w 2004 r. do 7,1 % w 2008 r.. Między 2008 r. a 2013 r. wzrosła jednak do 10,9 %, a więc osiągnęła najwyższy poziom od czasu gromadzenia danych (od 2000 r.). W UE-15 bezrobocie w 2013 r. wyniosło 11,1 %, a więc było wyższe niż w jakim-kolwiek momencie, dla którego istnieją dane porównaw-cze (od 1991 r.).

Wzrost bezrobocia spowodował odwrócenie trendu po-legającego na zmniejszaniu się regionalnych dyspro-porcji na rynku pracy. Wzrost bezrobocia był wyraźnie zauważalny w regionach usytuowanych w szczególno-ści w Hiszpanii, Grecji, Irlandii i państwach bałtyckich (mapa 2.4), gdzie w wielu przypadkach doprowadził do tego, że stopa bezrobocia osiągnęła poziom przekracza-jący 18 % (mapa 2.3).

Tabela 2.1 Stopa zatrudnienia osób w wieku 20–64 lata, regiony UE-28, 2000–2013 i różnica względem celu krajowego


Regiony przejściowe

Regiony słabiej rozwinięte UE-28

Stopa zatrudnienia osób w wieku 20–64 lata, 2013 72,0 65,1 61,1 68,3

zmiana w punktach proc. w latach 2008-2013 -1,4 -2,9 -2,7 -1,9



Odsetek regionów*, które zrealizowały cel krajowy, w %

34,6 15,4 1,4 21,7

* Uwzględniono tylko regiony, w odniesieniu do których istnieje cel krajowy Źródło: Eurostat, obliczenia DG REGIO

Tabela 2.2 Stopa bezrobocia, regiony UE-28, 2000–2013



Regiony słabiej rozwinięte

UE-28

Stopa bezrobocia w 2013 r. 9,2 15,3 12,8 10,8


zmiana w punktach proc. w latach 2000-2008 -0,8 -2,5 -5,8 -2,2Źródło: Eurostat, obliczenia DG REGIO

Część 2: Wzrost sprzyjający w

łączeniu społecznemu

59


60


61

Wzrost bezrobocia między 2008 r. a 2013 r. nastąpił w 227 z 272 regionów NUTS 2. Praktycznie wszystkie re-giony, w których nastąpił jej spadek, znajdowały się na terenie Niemiec. Najwyższą stopę bezrobocia, wynoszącą średnio 15 %, odnotowano w regionach przechodzących transformację (tabela 2.2). Wzrost bezrobocia w tych re-gionach oraz w regionach bardziej rozwiniętych, jaki miał miejsce między 2008 r. a 2013 r., znacznie przekraczał spadek odnotowany między 2000 r. a 2008 r. W związku z powyższym w obydwu grupach regionów bezrobocie w

2013 r. było wyższe niż w 2000 r. Regiony słabiej roz-winięte doświadczały dużo większego spadku stopy bez-robocia w okresie między 2000 r. a 2008 r. (5,8 p.p.) i chociaż również silnie odczuły kryzys (który spowodował podniesienie stopy bezrobocia o 4,9 p.p.), poziom bezro-bocia był nadal niższy niż w 2000 r.

Bezrobocie wśród siły roboczej w wieku 15–24 lata w 2013 r. wynosiło 23 % (mapa 2.5). W jednym regionie na cztery stopa przekraczała 35 %, a szczególnie wysoka

Europejska strategia zatrudnienia oraz realizowana na szczeblu unijnym polityka rynku pracy stanowiąca odpowiedź na kryzys

Od 1997 r. europejska strategia zatrudnienia miała na celu tworzenie większej liczby miejsc pracy wysokiej jakości poprzez osiąganie równowagi między elastycznymi warunkami zatrudnienia a bezpiecznymi zmianami miejsca pracy. Opiera się ona na otwartej metodzie koordynacji wykorzystywanej do ukierunkowywania polityki zatrudnienia realizowanej przez państwa członkowskie. Założenia, priorytety i cele są ustalane na szczeblu unijnym, ale to rządy państw odpowiadają za sformułowanie i wdrożenie konkretnych strategii, natomiast Komisja Europejska zapewnia doradztwo, monitorowanie i pomaga w koordynacji. Strategia ta jest powiązana z roczną analizą wzrostu gospodarczego, w ramach której określa się priorytety UE na nadchodzący rok. Obejmuje ona:

• wytyczne dotyczące zatrudnienia — wspólne priorytety i cele polityki zatrudnienia.

• wspólne sprawozdanie o zatrudnieniu, które służy przedstawieniu poczynionych postępów

• krajowe programy reform

• zalecenia dla poszczególnych krajów

W 2012 r. Komisja przyjęła szereg wniosków w sprawie realizowanych w perspektywie średniookresowej działań na trzech frontach, do których należą tworzenie miejsc pracy, funkcjonowanie rynku pracy oraz zarządzanie na szczeblu unijnym. Przedmiotowy pakiet dotyczący zatrudnienia kładzie nacisk na rozwój umiejętności, w tym uczenie się przez całe życie, oraz rozwiązywanie problemu niedopasowania kwalifikacji. Cały pakiet obejmował szereg inicjatyw na lata 2012–2013:

• Pakiet w sprawie zatrudnienia młodzieży (2012) ma na celu zmniejszenie wysokiego bezrobocia i wyłączenia społecznego młodzieży, częściowo poprzez „gwarancję dla młodzieży”. W 2013 r. Rada wezwała państwa członkowskie do tego, aby dopilnowały, aby wszyscy młodzi ludzie poniżej

25 roku życia otrzymali ofertę pracy wysokiej jakości, kontynuowania edukacji, stażu lub praktyki w terminie czterech miesięcy od zakończenia formalnej edukacji lub uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Państwa członkowskie kwalifikujące się do udziału w Inicjatywie na rzecz zatrudniania ludzi młodych mają opracować plany wdrożenia gwarancji dla młodzieży.

• Europejski sojusz na rzecz przygotowania zawodowego (2013) ma na celu doskonalenie jakości i dostępności staży w UE oraz zmiany podstaw względem nich.

• Inicjatywa Ramy jakości dla staży (2013) ma umożliwiać młodym ludziom zdobycie dobrej jakości doświadczenia zawodowego w celu zwiększenia ich szans na rynku pracy.

• Unowocześnienie funkcjonowania ogólnoeuropejskiej wyszukiwarki miejsc pracy (EURES) było promowane w przedstawionym w 2014 r. wniosku w sprawie rozporządzenia przewidującego pobudzenie mobilności siły roboczej wewnątrz UE w celu ograniczenia niedoborów pracowników w obszarach wysokiego wzrostu oraz nieustannie wysokiej stopy bezrobocia w innych regionach.

• Wielka koalicja na rzecz miejsc pracy w sektorze cyfrowym zrzeszająca spółki i organizacje, które mają współpracować na rzecz rozwoju innowacyjnego szkolenia i nauczania na potrzeby wykonywania zawodów związanych z technologiami teleinformatycznymi, ma ułatwić poświadczanie umiejętności oraz wspierać mobilność pracowników.

Ponadto w 2013 r. Komisja zaproponowała wzmocnienie koordynacji i nadzoru zatrudnienia i polityki społecznej w strefie euro, co ma pomóc w rozpoznawaniu i eliminowaniu dysproporcji społecznych i gospodarczych.


62


63

była w południowych państwach członkowskich. W więk-szości regionów znaczna część omawianej grupy wiekowej nie stanowi siły roboczej, tzn. nie są to osoby zatrudnione lub aktywnie poszukujące pracy. Odsetek młodzieży NEET (tzn. części omawianej grupy wiekowej, która nie kształci się, nie pracuje ani nie szkoli się) dużo dokładniej oddaje obraz sytuacji młodych ludzi, ponieważ obejmuje wszyst-kie osoby w wieku 15–24 lata, a nie tylko te stanowią-ce część siły roboczej. Między 2008 r. a 2013 r. odsetek młodzieży NEET wzrósł w UE-28 o 2 p.p. i wyniósł 13 % grupy wiekowej. W niektórych regionach Bułgarii, Rumunii, Włoch, Hiszpanii i Grecji wartość ta wynosiła ponad 25 %, a w ostatnim z państw w okresie kryzysu odnotowano największy jej wzrost (Komisja Europejska 20131).

2.3 Bezrobocie wśród kobiet jest dużo wyższe w południowych regionach UE

Stosunek między poziomem bezrobocia wśród kobiet i poziomem bezrobocia wśród mężczyzn jest w UE bardzo różny. Ogólnie rzecz biorąc, w 2013 r. stopa bezrobocia wśród kobiet w 2013 r. była taka sama jak wśród męż-czyzn, mimo iż w 2008 r. była wyższa o 0,9 p.p. Relatywny spadek ma związek z tym, iż w okresie recesji likwidowano głównie miejsca pracy w sektorze produkcji i sektorze bu-downictwa, w których zatrudnionych jest stosunkowo nie-wiele kobiet. Bezrobocie wśród kobiet w 2013 r. było o co najmniej 5 punktów procentowych wyższe niż bezrobocie wśród mężczyzn w 15 regionach, położonych głównie w Grecji i Hiszpanii (mapa 2.7). Dla porównania warto dodać, że było ono o 3 p.p. niższe w 16 regionach, usytuowanych w Irlandii, Bułgarii, Zjednoczonym Królestwie oraz Portugalii.

Ze względu na różnice w udziale w ogólnej liczbie siły ro-boczej stopa zatrudnienia kobiet była w 2013 r. niższa niż mężczyzn we wszystkich regionach UE. Największe różni-ce odnotowano w regionach położonych na południu UE, szczególnie na Malcie (gdzie poziom zatrudnienia kobiet był o 32 p.p. niższy niż mężczyzn), w Grecji, na południu Włoch oraz w niektórych częściach Hiszpanii. Z drugiej strony w dwóch regionach Finlandii (Åland i Etelä-Suomi) poziom zatrudnienia kobiet był zbliżony do poziomu za-trudnienia mężczyzn.

Występowanie tak dużych różnic w poziomie zatrudnienia wśród mężczyzn i kobiet utrudni – a być może uniemoż-liwi – realizację założonych na 2020 r. celów w zakresie zatrudnienia. Na różnicę stopy zatrudnienia wpływa w dużej mierze rodzaj możliwości zatrudnienia dla kobiet,

1 Komisja Europejska (2014), Employment and Social Developments in Europe 2013.

oferowane zarobki oraz dostępność i koszt opieki nad dzieckiem oraz osobami starszymi, ponieważ tego typu opiekę na ogół sprawują kobiety.

Jeżeli chodzi jednak o poziom wykształcenia w większości regionów wyniki kobiet są lepsze niż mężczyzn. W grupie wiekowej 25–64 lata na każdych stu mężczyzn z wyższym wykształceniem przypadało w 2013 r. 109 kobiet. W cią-gu ostatnich 20 lat odsetek kobiet z wyższym wykształ-ceniem wzrósł i przekroczył odsetek mężczyzn z wyższym wykształceniem. Chociaż w 2013 r. na 100 mężczyzn z wyższym wykształceniem w wieku 50–54 lata przypadało zaledwie 98 kobiet — kończących studia w latach 80. — to w grupie wiekowej 30–34 lata na 100 mężczyzn przy-padało już 126 kobiet — kończących studia 20 lat póź-niej, a więc w pierwszej dekadzie XXI w.) (mapy 2.9 i 2.10).

Tendencja ta jest widoczna również na szczeblu regional-nym. W grupie wiekowej 30–34 lata w dziewięciu na dzie-sięć regionów wykształcenie uniwersyteckie lub równoważ-ne miało w 2013 r. więcej kobiet niż mężczyzn. Wyjątek stanowią regiony Niemiec Zachodnich, gdzie system szkol-nictwa wyższego przewiduje dłuższy okres studiów niż w większości pozostałych części UE. Różnica ta może zniknąć w przyszłości wraz z przejściem na system boloński.

2.4 Trwa proces ograniczania liczby osób przedwcześnie kończących naukę

Ograniczenie liczby osób przedwcześnie kończących na-ukę (tj, takich, które nie kończą szkoły średniej) jest istot-ne nie tylko dla zwiększania kwalifikacji siły roboczej, ale również z uwagi na perspektywy zatrudnienia i życiowe szanse zainteresowanych. Osoby, które ukończyły przy-najmniej szkołę średnią, z dużo większym prawdopodo-bieństwem znajdą pracę, będą więcej zarabiać oraz żyć dłużej niż osoby z wykształceniem podstawowym.

Celem określonym w ramach strategii „Europa 2020” jest ograniczenie w UE odsetka osób przedwcześnie kończą-cych naukę w grupie wiekowej 18–24 do 10 %. W 2013 r. wartość ta wynosiła 11,9 %, co i tak stanowiło wynik dużo niższy niż ten z 2008 r. (14,8 %). Chociaż takie ogranicze-nie mogło nastąpić częściowo za sprawą trudnych warun-ków na rynku pracy, istnieją również dowody świadczące o poprawie strukturalnej i przewiduje się, że tendencja się utrzyma, choć spadek będzie wolniejszy. W 2013 r. w 82 z 221 regionów, dla których dostępne były dane i wyznaczo-no krajowy cel (np. w Zjednoczonym Królestwie takiego celu nie wyznaczono), cel został już zrealizowany. Blisko dwie trzecie z regionów, które tego dokonały, były regionami bar-dziej rozwiniętymi (tabela 2.3 oraz mapy 2.11 i 2.12).


64



65


66

Aby zwiększyć wzrost gospodarczy i liczbę miejsc pracy oraz zapobiegać niedopasowaniu kwalifikacji i niedobo-rom kwalifikacji, systemy szkolenia i kształcenia muszą nie tylko być gotowe na coraz większą liczbę uczących się, ale również oferować naukę wysokiej jakości. Badania w tej kwestii prowadzone przez OECD (mapa 2.13) wskazu-ją, że ok. 20 % piętnastolatków biorących udział w bada-niu PISA nie rozumie w dostatecznym stopniu czytanego tekstu, a jeszcze większy odsetek ma nieodpowiednie kompetencje matematyczne. W wielu państwach UE jest nadal wiele osób osiągających słabe wyniki zarówno w zakresie tych dwóch podstawowych umiejętności, jak i w zakresie nauk przyrodniczych.

W Bułgarii, Rumunii i na Cyprze odsetek osób osiągają-cych słabe wyniki konsekwentnie utrzymuje się na pozio-mie ponad 30 %, natomiast w Grecji ponad 30 % uzysku-je niskie wyniki z matematyki, ale w dwóch pozostałych dziedzinach odsetek osób osiągających słabe wyniki jest niższy. Dla porównania: trzy państwa członkowskie (Finlandia, Estonia i Niderlandy) zrealizowały już wyzna-czony na 2020 r. cel w postaci obniżenia odsetka osób osiągających słabe wyniki z czytania i pisania, matematy-ki i nauk przyrodniczych do poziomu poniżej 15 %, nato-miast Niemcy, Dania, Irlandia i Łotwa są już bardzo blisko.

2.5 Uczenie się przez całe życie jest w stagnacji

Kształcenie ustawiczne po zakończeniu wstępnej edukacji i szkolenia jest konieczne, aby ludzie zachowywali i rozwijali swoje umiejętności, przystosowywali się do zmian struktu-ralnych i rozwoju technologicznego, utrzymali swoje miej-sca pracy, osiągali postępy zawodowe lub podejmowali po-nownie pracę. Ze względu na to, jak bardzo jest to istotne, Rada wyznaczyła cel, w myśl którego do 2020 r. 15 % doro-słych w UE ma uczestniczyć w uczeniu się przez całe życie2.

2 Komisja Europejska (2012), Education and training monitor 2012.

W 2013 r. odsetek takich osób wynosił zaledwie 10,5 %, a więc niewiele więcej niż w 2004 r. (9,1 %). Osiągnięcie celu może być zatem trudne. Tylko jeden region na cztery (77 z 266) przekroczył cel 15 %, przy czym najwyższe wyniki odnotowano w regionach trzech państw nordyckich (ponad 20 %). Dla porównania: we wszystkich regionach

Tabela 2.3 Osoby przedwcześnie kończące naukę oraz różnica względem celu krajowego, regiony UE-28, 2008-2013



Regiony słabiej rozwinięte UE-28

Osoby przedwcześnie kończące naukę 2013 (% ludności w wieku 18–24 lata)

11,1 15,5 12,1 11,9


Różnica względem celu 2013–2020 (różnica w p.p.) 0,5 4,0 3,3 1,9

Odsetek regionów*, które zrealizowały cel krajowy, w % 47 22 25 37* Uwzględniono tylko regiony, w odniesieniu do których istnieją dane oraz cel krajowy Źródło: Eurostat

Edukacja i kształcenie 2020

W ramach uzupełnienia celów związanych z obniżeniem odsetka osób przedwcześnie kończących naukę oraz zwiększeniem odsetka osób z wyższym wykształceniem wyznaczono trzy cele dodatkowe:

• Co najmniej 95 % dzieci w wieku od 4 lat do wieku rozpoczęcia obowiązku szkolnego powinno uczestniczyć w edukacji przedszkolnej;

• Niedostateczne kompetencje z czytania i pisania, matematyki i nauk przyrodniczych może mieć mniej niż 15 % piętnastolatków.

• Co najmniej 15 % dorosłych (w wieku 25–64 lata) powinno uczestniczyć w uczeniu się przez całe życie

• Osiągnięcie znacznego postępu było możliwe dzięki współpracy – szczególnie dzięki wsparciu krajowych reform w zakresie uczenia się przez całe życie, modernizacji szkolnictwa wyższego oraz rozwoju wspólnych unijnych środków służących gwarantowaniu edukacji wysokiej jakości, przejrzystości kwalifikacji oraz mobilności między państwami.

Budżet dla unijnego programu edukacyjnego Erasmus+ został na okres 2014–2020 zwiększony o 40 %, do 14,7 mld EUR, co da ponad czterem milionom Europejczyków możliwość studiowania, kształcenia się i zdobywania doświadczenia zawodowego oraz odbywania wolontariatu w innym państwie.



67


68


69


70

lub większości regionów Bułgarii, Grecji, Rumunii, Węgier, Słowacji i Polski, odsetek wyniósł poniżej 5 % (mapa 2.14). Wagę poprawy polityki w zakresie uczenia się przez osoby dorosłe podkreślają również zalecenia dla poszczególnych krajów wydane przez Radę w ramach europejskiego se-mestru, wśród których w 2013 r. znalazły się również za-lecenia dotyczące uczenia się przez całe życie skierowane do Estonii, Hiszpanii, Francji, Węgier i Polski3.

3 http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specific-recommendations/index_pl.htm – dostęp do wszystkich zaleceń dla poszczególnych krajów

2.6 Jak wynika z badania OECD PIAAC w kilku państwach członkowskich UE istnieje konieczność zwiększenia poziomu umiejętności osób dorosłych w zakresie czytania, pisania i liczenia

Zdolność do rozumienia tekstu pisanego oraz danych licz-bowych jest kluczowa dla pełnego uczestnictwa w życiu społecznym i gospodarczym. Osoby bez odpowiednich umiejętności pozostają na marginesie społeczeństwa i na-potykają poważne przeszkody w dostępie do rynku pracy.

Niestety w większości państw członkowskich jest całkiem spora liczba osób o niskich umiejętnościach w zakresie

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

IT ES CY FR IE PL AT US DE

UK

DK CZ BE SK EE NO SE NL FI JP

Wykres 2.1 Biegłość w czytaniu i pisaniu u osób dorosłych, 2011–2012 Poniżej poziomu 1Poziom 1Poziom 2Poziom 3Poziom 4/5

Śred

nia

Brak danych odnoszących się do osób dorosłych, które nie mogły podać dostatecznych informacji pozwalających na stwierdzenie biegłości ze względu na trudności językowe lub trudności w uczeniu się; dane z UK obejmują wyłącznie Anglię i Irlandię Północną; dane z BE obejmują wyłącznie Flandrię.Źródło: OECD (2013), Skills Outlook 2013

Kraje zostały ułożone w kolejności rosnącej według połączonej procentowej liczby osób dorosłych osiągających poziom 3 i poziom 4/5

% ludności w wieku co najmniej 16 lat

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

ES IT US CY IE FR PL UK EE DE AT CZ BE SK DK

NO NL SE FI JP

Wykres 2.2 Biegłość w liczeniu u osób dorosłych, 2011–2012

% ludności w wieku co najmniej 16 lat

Poniżej poziomu 1Poziom 1Poziom 2Poziom 3Poziom 4/5

Kraje zostały ułożone w kolejności rosnącej według połączonej procentowej liczby osób dorosłych osiągających poziom 3 i poziom 4/5

Brak danych odnoszących się do osób dorosłych, które nie mogły podać dostatecznych informacji pozwalających na stwierdzenie biegłości ze względu na trudności językowe lub trudności w uczeniu się; dane z UK obejmują wyłącznie Anglię i Irlandię Północną; dane z BE obejmują wyłącznie Flandrię.Źródło: OECD (2013), Skills Outlook 2013

Śred

nia

http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specific-recommendations/index_pl.htm

http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specific-recommendations/index_pl.htm


71

rozumienia tekstu oraz w zakresie matematyki, o czym świadczą wyniki badania umiejętności osób dorosłych PIAAC4 przeprowadzonego przez OECD w celu dokona-nia oceny umiejętności czytania i pisania, liczenia oraz rozwiązywania problemów wśród osób w wieku co naj-mniej 16 lat Najwyższy poziom umiejętności w zakre-sie czytania, pisania i liczenia mają dorośli w Finlandii, Niderlandach, Szwecji, Norwegii i Japonii. Dla porówna-nia: poziom tych umiejętności jest stosunkowo niski w Hiszpanii i we Włoszech, gdzie wielu dorosłych nie ma nawet podstawowych umiejętności (wykresy 2.1 i 2.2). Badanie pokazuje ponadto, że wysoki poziom nierówności związanej z umiejętnościami w zakresie czytania, pisania i liczenia ma związek z nierówną dystrybucją dochodów.

3. Kryzys spowodował wzrost ubóstwa i wykluczenia społecznego

Zapewnienie wzrostu sprzyjającego włączeniu społecz-nemu stanowi trzon strategii „Europa 2020”. Oznacza to, że w polityce społecznej należy dążyć do tego, aby dać ludziom możliwość znalezienia pracy, przyczyniać się do modernizacji rynku pracy, inwestować w kwalifikacje i kształcenie, zwalczać ubóstwo i reformować systemy opieki społecznej, aby w ten sposób pomagać ludziom przewidywać zmianę i zarządzać nią, a także budować spójne społeczeństwo. Celem jest dopilnowanie, aby korzyści związane ze wzrostem gospodarczym były od-czuwane na wszystkich poziomach społeczeństwa w ca-łej Unii.

Silny nacisk na kwestię ubóstwa i wykluczenia społeczne-go położono przede wszystkim w strategii „Europa 2020”. Wprowadzono w niej również nowy wskaźnik sumaryczny obejmujący trzy wskaźniki składowe: bycie w poważnym stopniu pozbawionym środków materialnych, mieszkanie w gospodarstwie domowym o zerowej lub bardzo niskiej intensywności pracy oraz zagrożenie ubóstwem (zob. ramka). Niniejsza część dotyczy trzech wskaźników skła-dowych oraz wskaźnika sumarycznego.

Wymienione wskaźniki pochodzą z danych gromadzonych w ramach UE-SILC – unijnego badania dotyczącego do-chodów i warunków życia – jedynego umożliwiającego porównania zbioru tego typu danych z państw członkow-skich UE, który jednak póki co nie pozwala na uwzględ-nienie aspektów regionalnych we wszystkich państwach członkowskich. (W 2014 r. Komisja Europejska zapewnia jednak krajowym instytutom statystycznym wsparcie, co

4 OECD (2013), OECD Skills Outlook 2013.

ma na celu zgromadzenie większej ilości danych z pozio-mu regionów).

Podczas gdy skumulowane wskaźniki krajowe często ukrywają istotne różnice między regionami lub obsza-rami, kompleksowa analiza ubóstwa i jej przyczyn oraz interwencje służące ograniczaniu ubóstwa często wy-magają skupienia się na danych dotyczących ubóstwa, które odnosiłyby się do mniejszych obszarów geograficz-nych. W niniejszej części wskaźniki te są przeanalizowane przede wszystkim w zestawieniu ze stopniem urbanizacji, a więc z wykorzystaniem klasyfikacji, w której na szczeblu lokalnym wyróżnia się miasta, mniejsze miasta, przed-mieścia oraz obszary wiejskie. Dla ułatwienia prezenta-cji wyników obszary wiejskie połączono w jedną grupę z mniejszymi miastami i przedmieściami. Pozwala to na określenie głównych obszarów koncentracji ubóstwa i wy-kluczenia społecznego. W państwach członkowskich usy-tuowanych w Europie Zachodniej są to przede wszystkim miasta, natomiast w państwach członkowskich położo-nych w Europie Środkowo-Wschodniej – obszary wiejskie.

3.1 Poważna deprywacja materialna jest największa w mniejszych miastach, na przedmieściach oraz na obszarach wiejskich słabiej rozwiniętych państw członkowskich

W 2005 r. za osoby pozbawione w poważnym stopniu środków materialnych w UE-27 uznano 11 % ludności. Wartość ta spadła w 2009 r. do 8 %, ale na skutek kryzysu w roku 2012 r. wyniosła ponownie 11 %. Istnieje ścisła zależność między tą wartością a poziomem dochodów oraz rozwojem gospodarczym państwa. Wskaźnik ten jest najwyższy w Bułgarii (44 %), w Rumunii (30 %), na Łotwie i na Węgrzech (w obydwu 26 %).

W Bułgarii, w Rumunii i na Węgrzech poziom deprywacji jest znacznie niższy w miastach – w Bułgarii o 12 p.p., a w Rumunii i na Węgrzech o 8 p.p. (wykres 2.3). Z kolei w mia-stach w Austrii, Irlandii, Zjednoczonym Królestwie i Belgii poziom deprywacji wynosi od 8 % do 10 %, a więc średnio 5 p.p. więcej niż w pozostałych częściach danego kraju.

Między 2008 r. a 2012 r. poziom deprywacji wzrósł o 7–8 p.p. w Grecji, na Węgrzech, na Litwie, na Łotwie i we Włoszech. W dwóch państwach bałtyckich oraz w Grecji poziom deprywacji wzrastał bardziej w miastach, na-tomiast we Włoszech i na Węgrzech – wzrastał przede wszystkim poza miastami.


72

W Austrii, Rumunii i Polsce poziom deprywacji spadł o od 2 do 4 p.p. W Polsce i Rumunii poziom deprywacji w mniejszych miastach, na przedmieściach i w obszarach wiejskich spadł o ponad 5 p.p. (podczas gdy w miastach polskich spadł o 3 p.p., a w rumuńskich wcale).

Ogólnie rzecz biorąc, stopa deprywacji materialnej pozo-staje najwyższa w słabiej rozwiniętych państwach człon-kowskich, szczególnie w obszarach wiejskich, mniejszych miastach i na przedmieściach. W bardziej rozwiniętych państwach członkowskich poziom deprywacji jest na ogół niski, za to w miastach jest wyższy niż poza nimi. Kryzys spowodował istotny wzrost poziomu deprywacji w szere-gu państw członkowskich, ale nie zmienił zasadniczo pod-stawowej struktury.

3.2 Bardzo niska intensywność pracy w bardziej rozwiniętych państwach członkowskich występuje w natężeniu w miastach

Inaczej niż w przypadku poziomu deprywacji poziom ni-skiej intensywności pracy rozkłada się bardziej równo-miernie w całej UE. W 2008 r.5 odsetek osób żyjących w gospodarstwach domowych o niskiej intensywności pracy

5 Należy zauważyć, że przedział czasowy odnosi się do okresu prowa-dzenia badania. Rok, w odniesieniu do którego mierzy się intensyw-ność pracy, jest rokiem poprzedzającym podany rok kalendarzowy, przy czym wyjątek stanowi Zjednoczone Królestwo (gdzie uwzględ-nia się poprzedni rok podatkowy) oraz Irlandia (gdzie uwzględnia się ostatnie 12 miesięcy).

0

5

10

15

20

25

30

0

5

10

15

20

25

30

BG IE LT SK HU HR

RO EE CZ LV FI ES CY LU IT PL MT SI SE EL FR PT NL

UK

DK DE BE AT

Wykres 2.4 Odsetek ludności żyjącej w gospodarstwach domowych o niskiej intensywności zatrudnienia a stopień urbanizacji, 2008–2012

% ludności w wieku 0-59 na obszarzeMiasta 2012Miasta 2008

Obszary wiejskie, mniejsze miasta i przedmieścia 2012Obszary wiejskie, mniejsze miasta i przedmieścia 2008

IE, AT: 2008 i 2011Źródło: Eurostat

UE-

27

0

10

20

30

40

50

60

0

10

20

30

40

50

60

BG RO HU SK HR CY PL LV IT ES FI DK EE CZ SI SE LT EL MT

LU NL PT DE FR IE UK BE AT

Wykres 2.3 Odsetek ludności żyjącej w warunkach skrajnej deprywacji materialnej a stopień urbanizacji, 2008–2012

% ludności na danym obszarzeMiasta 2012Miasta 2008


UE-

27



73

wynosił od 14 % w Irlandii do 5 % na Cyprze (wykres 2.4). Do 2012 r. kryzys doprowadził do wzrostu tej wartości o od 5 do 10 p.p.6 na Litwie, na Łotwie, w Hiszpanii, w Grecji i w Irlandii. W tym samym okresie w Polsce i w Niemczech odnotowano niewielki spadek, ponieważ kryzys miał tam

6 W większości państw dane za 2012 r. odnoszą się do roku kalenda-rzowego 2011, zob. przypis.

dużo mniejszy wpływ na zatrudnienie (w Niemczech po-ziom zatrudnienia wzrósł).

Poziom niskiej intensywności jest o od 5 do 9 p.p. niższy w miastach niż w innych obszarach w Bułgarii, w Irlandii, na Litwie, na Słowacji, na Węgrzech i w Chorwacji. Z kolei w Zjednoczonym Królestwie, Danii, Niemczech, Belgii i Austrii jest on o 5 p.p. wyższy właśnie w miastach. Zasadniczo zatem niska intensywność pracy w bardziej rozwiniętych państwach członkowskich jest bardziej zauważalna w miastach, chociaż wyjątek od tej zasady stanowi Irlandia. Współistnienie w miastach bezrobocia oraz dużych możli-wości w zakresie zatrudnienia określa się często mianem paradoksu urbanizacyjnego.

Wygląda na to, że kryzys nie wpłynął szczególnie na to zjawisko. W Grecji, Szwecji, Portugalii i Austrii wzrost ni-skiej intensywności pracy był większy w miastach niż w innych obszarach. W Niemczech poziom wskaźnika w mia-stach nie uległ zmianie, ale za to w innych obszarach spadł o 2 p.p. W Republice Czeskiej było dokładnie na odwrót.

3.3 W bardziej rozwiniętych państwach członkowskich zagrożenie ubóstwem jest większe w miastach, a w słabiej rozwiniętych państwach członkowskich – w mniejszych miastach, na przedmieściach oraz na obszarach miejskich

Wskaźnik zagrożenia ubóstwem to relatywna miara ubó-stwa. Istotne jest wzięcie pod uwagę dwóch kwestii:

(a) Ponieważ progi ubóstwa określa się na poziomie kra-jowym, osoby o określonych dochodach mogą być uznane za zagrożone ubóstwem w jednym państwie i niezagrożone ubóstwem w innym, w którym poziom dochodów jest ogólnie niższy.

(b) Wskaźnik zagrożenia ubóstwem jest zależny od zmian poziomu dochodów. Osoba, której dochody w ciągu dwóch lat nie ulegają zmianie, może znaleźć się po-wyżej progu zagrożenia ubóstwem, jeśli mediana wy-nagrodzeń spada, lub poniżej progu, jeżeli mediana wynagrodzeń rośnie. W wielu państwach nastąpiło zmniejszenie dochodu gospodarstwa domowego, co było skutkiem obniżenia mediany dochodów spowodo-wanego recesją gospodarczą, w związku z czym nie doszło do tak znacznego wzrostu odsetka osób zagro-żonych ubóstwem, jak można by się tego spodziewać – w niektórych państwach odsetek ten wręcz spadł.

Co oznacza bycie zagrożonym ubóstwem lub wykluczeniem społecznym?

Osoby uznaje się za zagrożone ubóstwem lub wy-kluczeniem społecznym, jeżeli spełniają co naj-mniej jednej z następujących warunków:

• są w poważnym stopniu pozbawione środków materialnych: ich warunki życia są ograniczone ze względu na brak środków, przez co rozumie się doświadczenie czterech z dziewięciu sytuacji: nie stać ich na 1) terminową zapłatę czynszu/raty kredytu hipotecznego lub rachunków za me-dia, 2) odpowiednie ogrzanie domu, 3) pokrycie niespodziewanych wydatków, 4) jedzenie mięsa, ryb lub innego równoważnego źródła białka co drugi dzień, 5) spędzanie tygodniowego urlopu poza miejscem zamieszkania, 6) samochód, 7) pralkę, 8) kolorowy telewizor lub 9) telefon (w tym telefon komórkowy). Taki wskaźnik pozwa-la w pewnym stopniu zmierzyć poziom ubóstwa bezwzględnego w ten sam sposób we wszyst-kich państwach członkowskich.

• Mieszkanie w gospodarstwie domowym o ze-rowej lub bardzo niskiej intensywności pracy: jeżeli osoby w wieku produkcyjnym (18–59) w ciągu ostatniego roku pracowały średnio mniej niż 20 % całkowitego potencjalnego czasu pracy z powodu braku zatrudnienia lub pracy w ograni-czonym wymiarze godzin zamiast pracy na etat (w obliczeniach nie uwzględnia się studentów).

• Zagrożenie ubóstwem: życie w gospodarstwie domowym o zrównoważonym dochodzie roz-porządzalnym (tj. przeliczonym w stosunku do wielkości i składu gospodarstwa domowego) poniżej progu zagrożenia ubóstwem, który sta-nowi 60 % krajowej mediany zrównoważone-go dochodu rozporządzalnego. Pozwala to na przedstawienie ubóstwa w ujęciu relatywnym.

Ogólna liczba osób zagrożonych ubóstwem lub wy-kluczeniem społecznym jest niższa niż suma osób należących do poszczególnych kategorii, ponieważ wiele osób należy do wszystkich kategorii.


74

Przykładowo na Łotwie odsetek osób zagrożonych ubó-stwem spadł z 26 % w 2008 r. do 19 % w 2012 r.7, głównie za sprawą ogólnego spadku poziomu wyna-grodzeń. Gdyby próg ubóstwa pozostał na poziomie z 2008 r., wówczas odsetek osób zagrożonych wzrósłby z 26 % do 36 %8.

Spośród trzech omawianych wskaźników właśnie ten charakteryzuje się najbardziej zróżnicowanym poziomem w miastach oraz pozostałych częściach kraju. W 15 pań-stwach członkowskich, z których większość to państwa UE-13, odsetek osób zagrożonych ubóstwem był w mia-stach co najmniej 4 p.p. niższy niż w innych miejscach (wykres 2.5), co świadczy o tym, że ludzie w miastach zarabiają więcej niż w innych miejscach.

W sześciu państwach członkowskich UE-15 odsetek osób zagrożonych ubóstwem był w miastach o 4 p.p. wyższy niż w innych miejscach, co podkreśla nierównomierną dystrybucję dochodów w miastach w porównaniu do in-nych obszarów.

Od 2008 r. do 2012 r. z powodu kryzysu poziom zagro-żenia ubóstwem wzrósł w 17 państwach członkowskich. Ogólnie w całej UE w miastach wzrost odsetka osób za-grożonych ubóstwem (średnio o 1 p.p.) był wyższy niż w pozostałych obszarach (0,3 p.p.). Szczególnie duże różnice występowały w Grecji, gdzie poziom zagrożenia ubóstwem wzrósł o 6 p.p. w miastach i o 1 p.p. w innych obszarach. Poziom ubóstwa w miastach w Niemczech

7 Mowa tu o zmianie w okresie od roku dochodowego 2007 do roku dochodowego 2011.

8 Odsetek osób zagrożonych ubóstwem w danym momencie.

wzrósł o 4 p.p., a w Austrii o 6 p.p. W Niderlandach po-ziom w miastach wzrósł o 2 p.p., podczas gdy na innych obszarach spadł o 4 p.p. W rezultacie w 2012 r. poziom w miastach był wyższy niż na innych obszarach, podczas gdy w 2008 r. był niższy.

Z uwagi na silny terytorialny wymiar poziomu ubóstwa wskaźniki określane dla całego państwa ukrywają istotne rozbieżności. Na potrzeby strategii na rzecz rozwiązywa-nia problemu ubóstwa korzystne byłyby bardziej uszcze-gółowione geograficznie dane na temat obrazu sytuacji i głównych czynników, które ją kształtują. Z tego wzglę-du Komisja Europejska wspólnie z ESPON oraz Bankiem Światowym uruchomiła inicjatywę mającą na celu stwo-rzenie bardziej szczegółowych map ubóstwa dla każdego państwa członkowskiego (mapa 2.15).

3.4 Miasta w słabiej rozwiniętych państwach członkowskich są blisko celu na 2020 r., natomiast miasta w bardziej rozwiniętych państwach członkowskich pozostają w tyle

Strategia „Europa 2020” ma na celu zmniejszenie licz-by osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem spo-łecznym o 20 mln w stosunku do liczby z 2010 r., czy-li do poziomu 19,5 % całkowitej liczby ludności. Już w 2012 r. w większości regionów Austrii, Republiki Czeskiej, Niderlandów oraz państwach nordyckich, a także w jednym lub kilku regionach Hiszpanii, Włoch, Słowacji, Słowenii i Belgii cel został osiągnięty (mapa 2.16). (Dane dotyczące regionów Niemiec i Francji nie są jeszcze do-

0

5

10

15

20

25

30

35

0

5

10

15

20

25

30

35

RO BG LT HR PL HU LV SK ES FI PT EE IE EL CY CZ IT MT SI SE FR LU NL

UK

DK DE BE AT

Wykres 2.5 Odsetek ludności żyjącej w gospodarstwach domowych zagrożonych ubóstwem a stopień urbanizacji, 2008–2012

Miasta 2012Miasta 2008% ludności na danym obszarze


UE-

27



75


76


77

stępne, ale wynik krajowy w obydwu przypadkach jest niższy niż cel na 2020 r.9.)

Różnica względem celu krajowego jest na ogół większa w regionach słabiej rozwiniętych (mapa 2.17). Przykładowo we Włoszech, w Hiszpanii, na Węgrzech i w Bułgarii w najsłabiej rozwiniętych regionach różnica względem kra-jowego celu wynosi ponad 14 p.p., co sugeruje, że polityka spójności w tych regionach powinna obejmować środki na rzecz ograniczania liczby osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym.

9 Jeżeli chodzi o Niemcy, należy zauważyć, że w przeciwieństwie do innych państw członkowskich wskaźnikiem jest poziom długotermi-nowego bezrobocia.

Między rokiem 2008 a 201210 liczba osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym wzrosła w UE o 6,5 mln, a więc do prawie jednej czwartej (24,8 %) liczby ludności. Najbardziej dotknięte są osoby w wieku produk-cyjnym ze względu na poważny wzrost bezrobocia oraz presję na poziom zarobków w kontekście trwałego niedo-boru miejsc pracy.

W 2012 r. poziom w miastach w 7 państwach członkow-skich był już średnio poniżej odnośnych krajowych celów na 2020 r. (wykres 2.6). W trzech państwach członkow-skich było tak w obszarach niebędących miastami (tj. w mniejszych miastach, na przedmieściach i na obszarach wiejskich). (Zjednoczone Królestwo, Szwecja i Chorwacja

10 Między rokiem dochodowym 2007 a rokiem dochodowym 2011.

Polityka na rzecz włączenia społecznego oraz ochrony socjalnej

Fakt, iż cele związane z poziomem zagrożenia ubóstwem i wykluczeniem społecznym zostały uwzględnione w strategii „Europa 2020”, odzwierciedla silny nacisk bieżącej polityki na kwestie społeczne. Za wdrażanie reform w zakresie polityki społecznej odpowiadają w pierwszej kolejności rządy państw, przy czym organy regionalne i lokalne również odgrywają ważną rolę, szczególnie w świadczeniu usług. Niektóre państwa członkowskie podjęły działania na rzecz restrukturyzacji ich systemów ochrony społecznej jeszcze przed nadejściem kryzysu i to właśnie te państwa zniosły go lepiej, zarówno pod względem gospodarczym, jak i społecznym.

Europejska platforma współpracy w zakresie walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym została utworzona po to, aby pomóc państwom członkowskim w realizacji ich celów w zakresie ograniczania ubóstwa i wykluczenia społecznego, między innymi poprzez wydajniejsze wykorzystywanie środków unijnych.

W 2012 r. Komisja Europejska przyjęła pakiet dotyczący inwestycji społecznych. Obejmuje on trzy elementy, z których pierwszy dotyczy rozwiązania na wczesnym etapie problemu niekorzystnej sytuacji dzieci poprzez zapewnienie dostępnej edukacji wysokiej jakości oraz środków służących poprawie sytuacji ekonomicznej ich rodzin. Drugi element obejmuje inwestowanie w kwalifikacje, nawet w warunkach konsolidacji budżetowej, poprzez wspieranie kształcenia oraz przystępnych cenowo usług opieki oraz pomoc w poszukiwaniu pracy. Trzeci element dotyczy uproszczenia obsługi świadczeń i ułatwienia drogi do otrzymania wsparcia.

Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji utworzony w 2006 r. zapewnia pomoc pracownikom

zwolnionym wskutek zmian strukturalnych w handlu światowym, a ostatnio – wskutek kryzysu. W okresie 2014–2020 będzie wykorzystywany również na szczeblu regionalnym do finansowania zatrudnienia młodzieży.

Program PROGRESS (unijny program na rzecz zatrudnienia i solidarności społecznej) to ogólnounijna platforma na rzecz wymiany i uczenia się, której celem jest dostarczanie dowodów świadczących o skuteczności europejskiej polityki w zakresie zatrudnienia i polityki społecznej oraz wspieranie większego uczestnictwa, między innymi partnerów społecznych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego, w kształtowaniu polityki.

Instrument mikrofinansowy PROGRESS (utworzony w 2010 r. w odpowiedzi na kryzys) ma zwiększać dostępność mikrofinansowania przeznaczonego dla osób w niekorzystnej sytuacji społecznej i gospodarczej, małych przedsiębiorstw oraz organizacji gospodarki społecznej.

W okresie 2014–2020 dwie części programu PROGRESS oraz sieć Europejskich Służb Zatrudnienia (EURES) będą razem stanowić część nowego programu na rzecz zatrudnienia i innowacji społecznych. Ma on wspierać państwa członkowskie w działaniach zmierzających do planowania i wdrażania reform zatrudnienia i reform społecznych na wszystkich szczeblach poprzez niesienie pomocy w koordynowaniu polityki i poprzez rozpoznawanie najlepszych praktyk oraz wymianę informacji na ich temat.

Nowy Europejski Fundusz Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD) ma zwiększać spójność społeczną poprzez pomoc niefinansową (rzeczową) udzielaną osobom najbardziej pozbawionym środków materialnych.


78

nie określiły krajowych celów). Aby stworzyć politykę na rzecz ograniczania poziomu zagrożenia, ważne jest, aby wiedzieć, w jakich obszarach są skupione osoby zagro-żone ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, ponieważ przynajmniej w pewnym stopniu podejmowane środki muszą być zróżnicowane z uwagi na różne czynniki leżące u podstaw sytuacji.

3.5 Jakość życia jest różna w różnych miastach europejskich

Przeprowadzana regularnie ankieta dotycząca postrze-gania przez ludzi jakości życia w miastach europejskich ma przedstawiać obraz szeregu problemów typowych dla miast. Ostatnia, przeprowadzona w 2013 r.11, odzwier-ciedla poziom zadowolenia mieszkańców 79 miast UE. Odpowiedzi sprowadzające się do 7 wskaźników zostały przeanalizowane w dalszej części na przykładzie 16 wy-branych miast, co ma naświetlić sytuację w całej UE12 (wykres 2.7).

Respondenci byli proszeni o określenie poziomu swojego zadowolenia z następujących aspektów funkcjonowania miasta, w którym żyją: transport publiczny, jakość powie-trza, bezpieczeństwo, jakość zarządzania miastem, moż-liwości na rynku pracy, koszty i dostępność mieszkań oraz integracja obcokrajowców. Wyniki rozrysowano w wykre-sach pajęczynowych i porównano z medianą zadowole-nia w UE.

11 Komisja Europejska (2013), Flash Eurobarometer 366.

12 Odpowiedzi „nie wiem” zostały wyeliminowane na etapie opracowy-wania danych.

Wykresy wskazują wyraźnie na duże rozbieżności między poszczególnymi miastami dotyczące postrzegania przez ludzi jakości życia, a także pozwalają zauważyć mocne strony pewnych miast i trudności innych. Niektóre ne-gatywne opinie stanowią odzwierciedlenie oddziaływa-nia kryzysu na dobrobyt ludzi oraz stan finansów miast. Widać to wyraźniej w miastach znajdujących się w pań-stwach silnie dotkniętych recesją. W Atenach, Oviedo i Palermo największym problemem jest brak możliwości w zakresie zatrudnienia. Z kolei w dużych miastach pół-nocnej Europy – w Helsinkach, Monachium, Hamburgu, Paryżu i Londynie – większość ludzi uważa, że znalezienie pracy jest stosunkowo łatwe. Jednocześnie ponieważ w miastach tych jest najwięcej miejsc pracy, a to przycią-ga nowych mieszkańców, sytuacja wywołuje presję na rynek mieszkaniowy, zwiększa koszty i zmniejsza po-ziom zadowolenia.

Poziom zadowolenia z bezpieczeństwa, jakości powietrza i transportu publicznego jest na ogół powiązany z po-strzeganiem skuteczności władz miejskich. W miastach, w których opinie o władzach są stosunkowo dobre, jak przy-kładowo w Aalborgu, Monachium, Hamburgu i Rostocku, obserwuje się również wysoki poziom zadowolenia z wy-mienionych wcześniej aspektów, a sytuacja odwrotna ma miejsce w Oviedo, Atenach, Palermo, Paryżu, Madrycie i Sofii, gdzie mieszkańcy są niezadowoleni i z jednego, i z drugiego.

0

10

20

30

40

50

60

0

10

20

30

40

50

60

UE-

27 RO BG HR PL HU LT SK CY ES LV FI EE IE PT EL IT CZ SI SE MT

LU FR UK NL

DK DE AT BE

Miasta 2012Miasta 2008Cel krajowy

% ludności na danym obszarze Obszary wiejskie, mniejsze miasta i przedmieścia 2012Obszary wiejskie, mniejsze miasta i przedmieścia 2012

BE, IE, AT i UK: 2008 i 2011Źródło: Eurostat

Wykres 2.6 Odsetek ludności żyjącej w gospodarstwach domowych zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem a stopień urbanizacji , 2008-2012 i krajowe cele na 2020 r.


79

3.6 Poziom przestępczości jest wyższy w regionach miejskich, regionach przygranicznych oraz w miejscowościach turystycznych

Działalność przestępcza nie rozkłada się równomiernie w całej UE. W niektórych obszarach o wysokim stopniu urbanizacji, miejscowościach turystycznych oraz niektó-rych regionach przygranicznych liczba odnotowanych przestępstw na mieszkańca jest wyższa niż w innych, przy czym liczby te należy interpretować z dużą ostroż-nością (mapy 2.18 i 2.19). Wiele przestępstw, takich jak włamania, często nie zostaje zgłoszonych, natomiast ofiary przestępstw mogą mieszkać w innym regionie niż region, w którym popełniono przestępstwo, np. jeżeli zo-staną napadnięci poza swoim regionem lub jeżeli dojdzie do kradzieży samochodu, co może prowadzić do przesza-cowania poziomu przestępczości w niektórych regionach i niedoszacowania go w innych.

Kradzieże zdarzają się częściej w regionach, w których są duże miasta, jak chociażby w przypadku Belgii – w re-gionie Brukseli lub w regionach, w których znajduje się Antwerpia, Liege i Charleroi. Również włamania są czę-ściej spotykane w silniej zurbanizowanych regionach NUTS3, takich jak regiony Wiednia czy Sofii. To samo dotyczy regionów cieszących się popularnością turystów, takich jak regiony wzdłuż wybrzeża Morza Śródziemnego we Francji i Hiszpanii lub Algarve w Portugalii. Powyższe dotyczy również kradzieży pojazdów silnikowych, których liczba jest wysoka w regionach granicznych, między in-nymi na granicy między Belgią a Francją, czy na granicy między Niemcami, Polską a Republiką Czeską.

Przestępczość może mieć duży wpływ na rozwój gospo-darczy i społeczny, ponieważ sprawia, że ludzie zaczynają się bać, a przedsiębiorcy nie decydują się na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Powoduje to powstawanie do-datkowych kosztów, które mogą wpływać w szczególności na biedniejszych członków społeczeństwa i zniechęcać potencjalnych inwestorów. Nie można o tym zapominać, opracowując strategie rozwojowe dla regionów o wyso-kim poziomie przestępczości.

4. Migracja ludności w obrębie państw członkowskich i między nimi jest spowodowana dysproporcjami zatrudnienia, płac i poziomu zdrowia

4.1 UE jest wysoko zurbanizowana, a proces urbanizacji nadal postępuje, tyle że wolno

Analiza zmiany liczby ludności UE na przestrzeni lat po-zwala spojrzeć z szerszej perspektywy na obecne tenden-cje i stwierdzić, czy są one wpisane w długofalowy trend czy też może świadczą o przełamaniu dotychczasowych tendencji. Taka informacja stanowi również punkt odnie-sienia, wskazując na to, czy występujące zmiany są zmia-nami na niespotykaną dotąd skalę czy też mają charak-ter marginalny w porównaniu z sytuacją obserwowaną w ciągu ostatnich 50 lat. Co więcej, inwestycje w poważną infrastrukturę należy planować z uwzględnieniem praw-dopodobnej zmiany liczby ludności w kolejnych dekadach, a tendencje z przeszłości mogą pomóc w stworzeniu od-powiednich prognoz. Gwałtowny przyrost liczby ludności zwiększa koszty dostosowania, ponieważ rośnie zapo-trzebowanie na usługi i infrastrukturę – szkoły, szpitale itd. – których sfinansowanie może być trudne bez odpo-wiedniego zapasu środków publicznych. Z kolei wolniejszy przyrost ułatwia planowanie inwestycji, gdy przykładowo istnieje konieczność wyremontowania lub zastąpienia szkoły lub szpitala.

Regiony, w których liczba ludności spada, mogą znaleźć się w sytuacji, w której będą musiały ograniczyć usługi i infrastrukturę. Między rokiem 2001 a 2011 jeden na 20 regionów NUTS-3 stracił ponad 10 % liczby ludności, co najprawdopodobniej doprowadziło do nadmiernej po-daży mieszkań, usług publicznych itp. W kilku miastach Niemiec Wschodnich liczba ludności spadła tak bardzo, że część osiedli wyburzono, aby zmniejszyć miasto do bar-dziej adekwatnych rozmiarów.

Na przestrzeni 50 lat, w latach 1961–2011, najwyższy wzrost liczby ludności w UE odnotowywano w latach 60., kiedy to w skali dekady wyniósł on 8 %. Przyrost zmniej-szał się do lat 90. i wówczas wyniósł ok. 2 %, po czym poszedł w górę i między 2001 r. a 2011 r. był równy ok. 3,5 %. Zmiany tego typu można zaobserwować, przyglą-dając się względnej liczbie regionów NUTS 3, w których przyrost ludności wynosił ponad 10 % na przestrzeni de-


80

Miasto

Średnia unijna

Wykres 2.7 Poziom zadowolenia mieszkańców z aspektów jakości życia w wybranych miastach, 2012

W Atenach (EL) mieszkańcy są zadowoleni z:

Możliwości zatrudnienia

Koszt i dostępność mieszkań

Integracja obcokrajowców

Komunikacja miejskaJakość powietrza

Bezpieczeństwo

Sprawnaadministracja

miejska

W Ostrawie (CZ) mieszkańcy są zadowoleni z:





Bezpieczeństwo


miejska





Bezpieczeństwo


miejska

W Aalborg (DK) mieszkańcy są zadowoleni z:

W Kluż-Napoka (RO), mieszkańcy są zadowoleni z:





Bezpieczeństwo


miejska

W Monachium (DE), mieszkańcy są zadowoleni z:





Bezpieczeństwo


miejska

W Hamburgu (DE), mieszkańcy są zadowoleni z:





Bezpieczeństwo


miejska

W Rostocku (DE), mieszkańcy są zadowoleni z:





Bezpieczeństwo


miejska





Bezpieczeństwo


miejska

W Oviedo (ES), mieszkańcy są zadowoleni z:


81

W Warszawie (PL), mieszkańcy są zadowoleni z:

W Budapeszcie (HU), mieszkańcy są zadowoleni z: W Paryżu (FR), mieszkańcy są zadowoleni z:





Bezpieczeństwo


miejska





Bezpieczeństwo


miejska

W Sofii (BG), mieszkańcy są zadowoleni z:





Bezpieczeństwo


miejska





Bezpieczeństwo


miejska

W Londynie (UK), mieszkańcy są zadowoleni z:





Bezpieczeństwo


miejska

W Palermo (IT), mieszkańcy są zadowoleni z:





Bezpieczeństwo


miejska

W Helsinkach (FI), mieszkańcy są zadowoleni z: W Madrycie (ES), mieszkańcy są zadowoleni z:





Bezpieczeństwo


miejska





Bezpieczeństwo


miejska

Źródło: Badanie dotyczące postrzegania jakości życia w miastach


82


83

kady. Między 1961 r. a 1971 r. przyrost wynosił ponad 10 % w jednym regionie na trzy, natomiast w latach 80., 90. oraz po 2000 r. było tak w mniej niż jednym regionie na 10 (mapy 2.20 i 2.21).

Rozwój sytuacji w regionach, w których liczba ludności malała w tempie 10 % na dekadę, wyglądał nieco inaczej niż można by przypuszczać. W latach 60. taką tenden-cję obserwowano w 5 % regionów, głównie na terytorium Portugalii, Grecji i Hiszpanii. W latach 70. odsetek takich regionów spadł i wynosił ok. 2,5 %, natomiast w latach 80. i 90. – 1,5 %. W 1989 r. runął Mur Berliński, a w pań-stwach Europy Środkowo-Wschodniej doszło do zmian ustrojowych, co doprowadziło do znacznego wzrostu po-ziomu migracji. W latach 90. 4 % regionów straciło ponad 10 % ludności, natomiast w pierwszej dekadzie XXI w. spotkało to 7 % regionów, usytuowanych przede wszyst-kim w państwach bałtyckich, Rumunii, Bułgarii, Chorwacji i Niemczech Wschodnich.

Przyrost w latach 60. obserwowano głównie w regionach miejskich, w których wynosił 12 % w skali dekady, pod-czas gdy w regionach pośrednich był równy 9 %, a w re-gionach wiejskich – 1 %.

Po 1971 r. różnice przyrostu w UE-15 i UE-13 stały się bardziej zauważalne. Między 1971 r. a 2011 r. liczba ludności w UE-15 wzrastała o ok. 4 % w skali dekady. Przyrost w regionach miejskich i pośrednich był nieco wyższy niż średnia, natomiast w regionach wiejskich wy-nosił około połowę średniej.

W UE-13 przyrost ludności był wolniejszy po 1981 r., a po 1991 r. stał się ujemny. W latach 90. liczba ludności spa-dała we wszystkich trzech typach regionów, a w pierw-szej dekadzie XXI w. spadała nadal w regionach wiejskich (o 3 %), natomiast rosła w regionach miejskich (o mniej niż 1 %) (tabela 2.4).

Powyższym zmianom przyrostu ludności towarzyszyły zmiany stopnia urbanizacji w UE. Już w 1961 r. szczególnie UE-15 była silnie zurbanizowana na tle reszty świata. W ciągu 50 lat odsetek ludności UE-15 mieszkającej w mia-stach (42 %) nie uległ zmianie (tabela 2.5). Między 1961 r. a 1991 r. odsetek ludności mieszkającej w mniejszych mia-stach i na przedmieściach wzrósł z 28 % do 32 %, a odse-tek ludności mieszkającej na obszarach wiejskich spadł z 30 % do 25 %. Od 1991 r. proporcje te w zasadzie nie ule-gły zmianie. W 1961 r. na obszarach miejskich (w miastach, mniejszych miastach i na przedmieściach) mieszkało 70 % ludności UE-15, odsetek ten wzrósł do 75 % w 1991 r. i do 2011 r. utrzymał się na tym samym poziomie.

W UE-13 stopień urbanizacji jest niższy. W 2011 r. na ob-szarach miejskich mieszkało 60 % ludności, przy czym i tak było to zdecydowanie więcej niż 50 lat wcześniej (45 %). Podobnie jak w UE-15 praktycznie całość przyrostu nastą-piła między 1961 r. a 1991 r., jednak w przeciwieństwie do sytuacji w UE-15 przyrost dotyczył zarówno miast (z 25 % do 34 %), jak i mniejszych miast i przedmieść (z 20 % do 25 %). Między 1991 r. a 2011 r. proporcje te uległy stosun-kowo niewielkim zmianom: wzrosła nieco liczba ludności w mniejszych miastach i na przedmieściach.

Tabela 2.4 Zmiana liczby ludności w poszczególnych typach regionów, 1961–2011

Zmiana liczby ludności (%)1961-1971 1971-1981 1981-1991 1991-2001 2001-2011

UE-15 Miejskie 11,6 4,4 2,9 3,6 6,4

Regiony pośrednie 7,8 4,9 3,6 3,9 4,5

Wiejskie -0,3 1,8 1,5 2,4 2,4

Ogółem 7,8 4,1 2,9 3,5 5,0

UE-13 Miejskie 14,9 11,0 4,5 -2,4 0,7

Regiony pośrednie 11,2 9,6 3,5 -0,6 -0,3

Wiejskie 3,6 4,2 2,0 -2,8 -3,2

Ogółem 8,5 7,6 3,1 -1,9 -1,3

UE-28 Miejskie 12,0 5,1 3,1 2,9 5,7

Regiony pośrednie 8,6 6,1 3,6 2,8 3,4

Wiejskie 1,2 2,7 1,7 0,3 0,3

Ogółem 8,0 4,9 2,9 2,2 3,6Źródło: Time series of LAU2 population data, NSI, DG REGIO / Spatial Foresight


84


85


86

4.2 Głównym źródłem wzrostu liczby ludności w pierwszej dekadzie XXI w. jest saldo migracji

Całkowity przyrost ludności między 2001 r. a 2011 r. był w UE-28 umiarkowany i wyniósł 3,8 %. Bardzo niewielki wkład w ten wynik miał przyrost naturalny (liczba urodzeń minus liczba zgonów) (zaledwie 0,4 %), a za taki a nie inny wzrost odpowiadało przede wszystkim saldo migracji ludności spoza UE (mapy 2.22 i 2.23).

Podczas gdy w UE-15 migracje (zarówno wewnętrzne, jak i spoza UE) powodowały wzrost liczby ludności we wszystkich typach regionów, w UE-13 wpływały wyłącznie na wzrost w regionach miejskich, a ponieważ przyrost na-

turalny był ujemny we wszystkich trzech typach regionów, to ogólny przyrost odnotowano tam jedynie w regionach miejskich (tabela 2.6).

Przyrost naturalny w UE-15 był ujemny w regionach wiej-skich, za to dodatni w regionach pośrednich i – przede wszystkim – w regionach miejskich, co stanowi główną przyczynę, dla której liczba ludności w regionach miej-skich rosła dwa razy szybciej niż w regionach wiejskich.

Dzieci (poniżej 15 roku życia) stanowią mniejszy odsetek populacji w UE-13 niż w UE-15, a ponadto w UE-13 są obecne w większym stopniu w regionach wiejskich, na-tomiast w UE-15 – w regionach miejskich (tabela 2.7). Odsetek osób starszych (w wieku co najmniej 65 lat) w UE-15 jest znacznie wyższy niż w UE-13. W UE-15 osoby

Tabela 2.5 Liczba ludności a stopień urbanizacji, 1961–2011

% ogółu 1961 1971 1981 1991 2001 2011

UE-15 Miasta 42,4 43,6 43,4 42,9 42,2 42,3

Mniejsze miasta i przedmieścia 27,8 29,5 31,0 31,8 32,5 32,6

Obszary wiejskie 29,8 26,9 25,6 25,3 25,3 25,0

UE-13 Miasta 25,4 29,0 32,6 34,2 33,9 33,8


Obszary wiejskie 55,0 49,6 44,3 41,4 41,0 40,4

UE-28 Miasta 38,6 40,3 40,9 40,9 40,4 40,5


Obszary wiejskie 35,5 32,0 29,9 29,0 28,8 28,3W odniesieniu do Portugalii i Słowenii dostępne są jedynie częściowe dane Źródło: Time series of LAU2 population data, NSI, DG REGIO / Spatial Foresight

Tabela 2.6 Zmiana populacji, przyrost naturalny i saldo migracji w poszczególnych typach regionów, 2001–2011

Zmiana ogółem (%)

Regiony w większości

miejskie

Regiony pośrednie


wiejskie

Ogółem

UE-15 Łączna zmiana populacji 6,8 4,7 3,1 5,4

Zmiana przyrostu naturalnego 2,6 0,5 -0,6 1,3

Saldo migracji 4,1 4,2 3,7 4,1

UE-13 Łączna zmiana populacji 0,6 -1,1 -3,9 -1,9

Zmiana przyrostu naturalnego -1,2 -0,7 -1,8 -1,3

Saldo migracji 1,8 -0,4 -2,2 -0,6

UE-28 Łączna zmiana populacji 6,1 3,3 0,4 3,8

Zmiana przyrostu naturalnego 2,2 0,2 -1,0 0,7

Saldo migracji 3,8 3,1 1,5 3,0Źródło: Eurostat



87


88

takie są obecne przede wszystkim w regionach wiejskich, natomiast w UE-13 są reprezentowane równomiernie we wszystkich trzech typach regionów.

Ostatnia dekada przyniosła spadek liczby ludności w regionach przygranicznych UE-13

Między 2001 r. a 2011 r. liczba ludności w regionach po-łożonych przy granicy lądowej13 w UE-13 spadła bardziej niż w pozostałych regionach UE-13 (o 3 % w porównaniu do 1 % – tabela 2.8 i mapa 2.24). Było to spowodowa-

13 Regiony przygraniczne położone przy granicy lądowej to regiony NUTS 3, które kwalifikują się do programów współpracy transgra-nicznej zgodnie z rozporządzeniem w sprawie EFRR, za wyjątkiem regionów, które posiadają jedynie granicę morską (zob. Dijkstra, L. i Poelman, H. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Regional_typologies_overview).

ne przede wszystkim emigracją, która przyczyniła się w tym okresie do spadku o 1,5 %, podczas gdy w pozosta-łych częściach UE-13 poziom emigracji był równoważony przez poziom imigracji. W obydwu obszarach odnotowano ujemny przyrost naturalny, ale był on większy w regio-nach położonych przy granicach lądowych.

Z kolei w UE-15 między 2001 r. a 2011 r. odnotowano znaczny wzrost liczby ludności (o 5 %) spowodowany za-równo przyrostem naturalnym, jak i – przede wszystkim – imigracją. Wzrost liczby ludności w regionach przygra-nicznych położonych przy granicach lądowych (o 4 %) był tylko nieco niższy niż w pozostałej części UE-15 i wynikał zarówno z przyrostu naturalnego, jak i imigracji.

Biorąc pod uwagę średnią, regiony przygraniczne położo-ne przy granicach lądowych w UE-13 zdają się być mniej

Tabela 2.8 Zmiana liczby ludności, przyrost naturalny i saldo migracji w regionach przygranicznych położonych przy granicach lądowych, 2001–2011

Zmiana ogółem (%)

Regiony przygraniczne położone przy granicach

lądowych

Inne Ogółem

UE-15 Łączna zmiana populacji 4,05 5,56 5,41

Zmiana przyrostu naturalnego 0,74 1,49 1,30

Saldo migracji 3,29 4,01 4,06

UE-13 Łączna zmiana populacji -3,10 -0,99 -1,89

Zmiana przyrostu naturalnego -1,66 -1,00 -1,26

Saldo migracji -1,46 0,01 -0,64

UE-28 Łączna zmiana populacji 0,91 4,54 3,78

Zmiana przyrostu naturalnego -0,30 1,11 0,74

Saldo migracji 1,22 3,40 3,02Źródło: Eurostat, DG REGIO

Tabela 2.7 Struktura wiekowa populacji w poszczególnych typach regionów, 2012

% ogółu


miejskie

Regiony pośrednie


wiejskie

Ogółem

UE-15 populacja w wieku 14 lat lub młodsza 16,2 15,4 15,4 15,8

populacja w wieku 65 lat lub starsza 17,2 19,3 20,4 18,5


populacja w wieku 65 lat lub starsza 15,6 14,8 15,7 15,3


populacja w wieku 65 lat lub starsza 17,0 18,2 18,6 17,8Dane MT pochodzą z 2010 r., a DE8, ES63 i ES7 z 2011 r. Źródło: Eurostat, DG REGIO

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/


89


90

atrakcyjnym celem przeprowadzki lub miejscem na za-łożenie rodziny niż pozostałe części UE-13 lub dowolne regiony UE-15.

4.3 Na rynku pracy znalazło się więcej pracowników z zagranicy, ale radzą sobie oni bardzo różnie

Jak zauważono powyżej, migracje stanowią główną przyczynę wzrostu liczby ludności w UE, zważywszy, że odsetek ludności urodzonej poza UE wzrósł między 2001 r. a 2012 r. z 2,9 % do 4,1 % (wykres 2.8). Przyrost był szczególnie wysoki w Hiszpanii (5 p.p.) oraz we Włoszech (3,4 p.p.), przy czym w obydwu przypadkach

większość imigrantów pochodziła z Afryki Północnej oraz Ameryki Łacińskiej.

Chociaż mobilność w UE nie zwiększa liczby ludności w UE, powoduje jej wzrost w niektórych państwach człon-kowskich. Odsetek osób urodzonych w innym państwie UE niż państwo zamieszkania wzrósł między 2001 r. a 2012 r. z 1,4 % do 2,7 % (wykres 2.9). Zjawisko to jest podobne do wzrostu liczby imigrantów spoza UE, jednak odsetek mieszkańców UE urodzonych w innym państwie członkowskim jest mniejszy niż odsetek urodzonych poza UE (2,7 % w porównaniu do 4,1 %).

Mobilność między państwami członkowskimi UE przy-nosi bardzo zróżnicowane skutki. Między rokiem 2001 a 2012 we wszystkich państwach członkowskich odse-

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

PL RO SK BG LT HU

MT

NL FI IE CZ PT FR SI SE UK

DK BE IT DE

LU AT ES EL CY EE LV

2001 2012

Wykres 2.8 Ludność urodzona poza UE-27, 2001 r. i 2012 r.

% ogółu populacjiEE: 20, 15; LV: 25, 16

AT: brak danych za 2001 r.Źródło: Eurostat

UE-

27

0

2

4

6

8

10

12

14

0

2

4

6

8

10

12

14

RO PL LT BG SI LV SK PT EE FI HU EL CZ FR NL IT DK SE MT

DE

UK ES AT BE IE CY LU

2001 2012 32 - 38

Wykres 2.9 Ludność urodzona w innym państwie UE-27, 2001 r. i 2012 r.

% ogółu populacji

UE-

27

AT: brak danych za 2001 r.

Źródło: Eurostat


91

tek mieszkańców urodzonych w innym państwie człon-kowskim pozostał na tym samym poziomie lub wzrósł. W 6 państwach członkowskich pozostał on jednak bardzo niski i osoby urodzone w innym państwie członkowskim UE stanowiły tam mniej niż 0,3 % mieszkańców. Gwałtowny wzrost tego odsetka w omawianym okresie nastąpił we Włoszech i Hiszpanii, gdzie w pierwszym z państw odno-towano zmianę z 0,2 % na 2,2 %, a w drugim zmianę z 1 % na 4,5 %, a większość ludności napływała z Rumunii. W Irlandii, w Zjednoczonym Królestwie, na Cyprze i w Danii odsetek zwiększył się dwukrotnie, głównie za spra-wą osób imigrujących z Polski, państw bałtyckich oraz 10 innych państw, które dołączyły do UE w 2004 r.

W 2013 r. stopa zatrudnienia wśród osób w wieku 15–64 lata urodzonych w państwie, w którym mieszkają, (64,5 %) była nieco niższa niż wśród osób urodzonych w innym państwie członkowskim UE (66,4 %), ale znacznie wyższa niż wśród osób urodzonych poza UE (56 %). W każdym państwie członkowskim UE-15 stopa zatrudnie-nia wśród osób urodzonych poza UE była niższa niż osób z innego państwa UE.

W połowie państw członkowskich stopa zatrudnienia wśród osób urodzonych w innej części UE była wyższa niż wśród osób urodzonych w danym państwie. W 2013 r. w Zjednoczonym Królestwie, Portugalii, Luksemburgu i Finlandii była ona wyższa o co najmniej 5 p.p. (wykres 2.10). Różnice stopy zatrudnienia wynikają częściowo z różnic w strukturze wiekowej, a w niektórych przypadkach z poziomu wykształcenia. Sugerują one jednak, że nie-które obawy dotyczące oddziaływania mobilności UE na wydatki społeczne są nieuzasadnione (tj. ludzie na ogół

udają się do innego państwa, aby pracować, a nie po to, aby korzystać na zmianie systemu socjalnego).

Znacznie większa różnica występuje między stopą za-trudnienia wśród osób urodzonych poza UE — tj. imi-grantów — a stopą zatrudnienia wśród osób urodzo-nych w danym państwie. W 2013 r. poziom zatrudnienia osób urodzonych poza UE był zdecydowanie niższy niż dla drugiej grupy w większości państw członkowskich, w szczególności w Belgii, w Niemczech, w Niderlandach i w Szwecji, gdzie różnica sięgała 18 p.p. Przyczyny takiego stanu rzeczy są trudne do określenia, ale sytuacja może mieć związek z nieuznawaniem zagranicznych kwalifikacji (a nie jako takim niskim poziomem wykształcenia) i nie-dostateczną znajomością miejscowego języka, chociaż w niektórych przypadkach jest to kwestia dyskryminacji. W likwidowaniu dysproporcji i tworzeniu wzrostu zatrudnie-nia może pomóc edukacja i kształcenie. Również służby cywilne powinny dawać dobry przykład i dopilnować, aby w ich szeregach znajdowała się proporcjonalna liczba imi-grantów.

4.4 Wskaźnik średniego trwania życia jest wysoki, ale utrzymują się dysproporcje między regionami

Wskaźnik średniego trwania życia w UE, które stanowi odbicie dobrobytu, jest jednym z najwyższych na świecie. Na sporządzonej w 2012 r. liście 50 państw o najwięk-szej oczekiwanej długości życia znalazło się 21 państw członkowskich UE, a 18 z nich osiągnęło wynik lepszy niż

43

48

53

58

63

68

73

78

83

EL HR ES IT HU BG RO SK PL CY LU IE MT PT SI BE LT FR LV CZ EE FI UK AT DK DE

NL SE

Wykres 2.10 Stopa zatrudnienia według państwa urodzenia, 2013

% populacji w wieku 15-64 lat

Urodzeni w państwie zamieszkaniaUrodzeni w innym państwie UE-27Urodzeni poza UE

UE-

28

Dane niepewne nie zostały ujęte; DE: Poziom zatrudnienie wg obywatelstwa i wg stanu z 2012 r.Źródło: Eurostat


92

Stany Zjednoczone. W USA jedynie Hawaje i Minnesota to stany, w których średnie trwanie życia przekracza średnią unijną. W wielu stanach południowych wynik jest zbliżony do wyniku Polski czy Węgier (mapa 2.25 i 2.26).

Różnice między regionami UE są widoczne. Oczekiwana długość życia w chwili urodzenia w wielu częściach Bułgarii, a także na Łotwie i na Litwie wynosi mniej niż 74 lata, podczas gdy w dwóch na każde trzy regiony w całej UE jest to ponad 80 lat. W 17 regionach położonych w Hiszpanii, we Francji i we Włoszech oczekiwana długość życia wynosi co najmniej 83 lata.

Różnice w poziomie umieralności niemowląt (mapa 2.27) oraz liczbie śmiertelnych ofiar wypadków drogowych (mapa 2.28) to dwie główne przyczyny regionalnych dys-proporcji oczekiwanej długości życia w chwili narodzin. W 2012 r. w regionie Sud-Est w Rumunii, w Yugoiztochen i Severozapaden w Bułgarii i w Guadeloupe współczyn-nik umieralności niemowląt przekraczał 10 zgonów na 1000 urodzeń żywych, podczas gdy w 13 regionach UE wynosił poniżej 2. Unijna średnia w 2012 r. wynosiła 4.

W 39 regionach liczba śmiertelnych ofiar wypadków drogowych na mieszkańca wynosiła w 2012 r. mniej niż 30 na milion mieszkańców, tymczasem średnia unijna była równa 56. Były to głównie regiony znajdujące się w Zjednoczonym Królestwie, w Niderlandach i w Szwecji, znalazło się wśród nich 11 regionów stołecznych oraz kil-ka innych regionów wysoko zurbanizowanych. Obecność na liście dużej liczby regionów stołecznych ma związek z faktem, że pojazdy nie mogą się tam poruszać z dużą prędkością, a przy niskich prędkościach ryzyko wypadku z ofiarami śmiertelnymi jest mniejsze.

W 23 regionach liczba śmiertelnych ofiar wypadków dro-gowych na mieszkańca przekraczała dwukrotnie średnią unijną: 138 lub więcej na milion mieszkańców w 2012 r. Regiony te znajdowały się przede wszystkim w Belgii, Bułgarii, Grecji, Portugalii i Rumunii. Europejski program działań na rzecz bezpieczeństwa ruchu drogowego na lata 2011–2020 miał na celu zmniejszenie w tym okresie liczby śmiertelnych ofiar wypadków drogowych o połowę, czyli do ok. 30 ofiar śmiertelnych na milion mieszkańców (w chwili obecnej liczba ofiar jest niższa niż założony cel zaledwie w 39 z 272 regionów NUTS 2, o czym wspo-mniano już powyżej). Program promuje bezpieczeństwo na drogach, edukowanie i kształcenie użytkowników dróg, lepsze egzekwowanie przepisów, środki bezpieczeństwa w pojazdach, inteligentne technologie oraz zwiększa-nie bezpieczeństwa szczególnie zagrożonych użytkowni-ków dróg.

Wysoka oczekiwana długość życia w powiązaniu z niskim współczynnikiem dzietności to główna przyczyna obser-wowanego w UE wzrostu odsetka osób w wieku 65 lat i

Europejska strategia zdrowia

Istotne dysproporcje dotyczące zdrowia występują między regionami na całym terytorium UE. Zdrowie ludzi w regionach słabiej rozwiniętych zasadniczo jest znacznie gorsze niż w innych regionach, chociaż osób słabego zdrowia nie brakuje również w regionach bardziej rozwiniętych. Celem traktatu jest zmniejszenie takich dysproporcji.

W ciągu ostatniej dekady umieralność niemowląt w wielu regionach słabiej rozwiniętych spadła, co doprowadziło do ograniczenia w UE regionalnych dysproporcji w tym zakresie (współczynnik Giniego spadł między 2000 r. a 2010 r. o 13 %), ale nadal pozostają one znaczne.

W komunikacie Komisji1 dotyczącym nierówności zdrowotnych podkreślano, że osoby słabiej wykształcone, wykonujące gorszą pracę lub mniej zarabiające umierają w młodszym wieku i częściej mają problemy zdrowotne2.

W dalszym ciągu istnieje szereg barier utrudniających dostęp do świadczeń zdrowotnych, a należą do nich koszty, odległość, czas oczekiwania oraz brak wyczucia kulturowego i dyskryminacja. Odległość stanowi duży problem w regionach o niskiej gęstości zaludnienia, regionach górskich lub oddalonych, a także na wyspach. Konieczność dokonywania przez pacjentów zapłaty za świadczenia zdrowotne w chwili, gdy są one udzielane, również zmniejsza dostępność takich usług, szczególnie dla osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji społecznej lub ekonomicznej.

Europejska strategia zdrowotna przewiduje inteligentne inwestowanie w zdrowie poprzez:

• skuteczniejsze wydawanie – niekoniecznie większej ilości – środków na zrównoważone świadczenia zdrowotne.

• promowanie zdrowego trybu życia

• rozszerzanie zakresu świadczeń zdrowotnych służące ograniczaniu nierówności i wykluczenia społecznego.

Ponadto dzięki dyrektywie w sprawie transgranicznej opieki zdrowotnej łatwiejsze stało się uzyskanie opieki zdrowotnej w całej UE, szczególnie w regionach przygranicznych.


2 Mackenbach, J. (2006).



93


94



95


96

starszych. W 2012 r. było ich 18 %, natomiast jeszcze w 2000 r. – 16 %. W wielu regionach ich udział w ogólnej liczbie ludności był dużo wyższy. Niemal w jednej trze-ciej regionów, szczególnie w Niemczech, we Włoszech i w Grecji, wynosił co najmniej 20 %. W regionach Liguria we Włoszech i Chemnitz w Niemczech – ponad 25 %. Między rokiem 2000 a 2012 udział osób starszych w ogólnej licznie ludności wzrósł w 9 na każde 10 regionów, a naj-większy wzrost zaobserwowano w regionie Brandenburg niedaleko Berlina (z 15 % do 22 %).

4.5 Rozwój społeczny dokonuje się w państwach członkowskich położonych w środkowej i wschodniej części Europy, natomiast kryzys spowodował jego spowolnienie w Hiszpanii, Grecji i Irlandii

Biorąc pod uwagę różnorodność wskaźników, trudno w pełni ocenić problemy społeczne regionu. Aby uzyskać prosty, a jednocześnie kompleksowy obraz sytuacji, warto sięgnąć po wskaźnik złożony, taki jak wskaźnik rozwoju społecznego UE (UE HDI)14, który może pomóc w przed-stawieniu obecnej sytuacji w regionach oraz zmiany, jaka nastąpiła od 2008 r.

Omawiany wskaźnik opiera się na sześciu wskaźnikach składowych, które dotyczą zdrowia, edukacji oraz docho-du/zatrudnienia. Dwa wskaźniki składowe związane ze zdrowiem to oczekiwana długość życia skorygowana o poziom zadowolenia ze stanu zdrowia oraz umieralność niemowląt. Dwa wskaźniki składowe związane z edukacją to odsetek osób w wieku 18–24 lata niekształcących się, niepracujących ani nieszkolących się (młodzieży NEET) oraz odsetek osób w wieku 25–64 lata posiadających wykształcenie wyższe. Dwa wskaźniki dotyczące docho-dów/zatrudnienia to skorygowany rozporządzalny do-chód gospodarstwa domowego brutto na osobę w ujęciu SSN (gdzie „skorygowany” oznacza obejmujący rzeczowe transfery socjalne, takie jak zapewniana przez państwo edukacja, świadczenia zdrowotne lub opieka nad dziećmi) oraz stopa zatrudnienia wśród osób w wieku 20–64 lata.

W 2012 r. rozwój społeczny był dużo poniżej średniej w większości regionów położonych w środkowej i wschod-niej części Europy, na południu Włoch oraz w Grecji (mapa 2.29). Szereg regionów położonych w środkowej i wschodniej części Europy osiąga jednak dobre wyniki, a wskaźnik w Estonii, regionach stołecznych Polski, Czech,

14 Opracowane przez Wspólne Centrum Badawcze oraz DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej. Zob. Hardeman, S. i Dijkstra, L. (2014).

Słowacji, Węgier, Rumunii i Bułgarii jest zbliżony do śred-niej unijnej lub ją przekracza.

W Austrii, Niemczech, Niderlandach i państwach nor-dyckich wskaźnik był wysoki i wskazywał na dobrą rów-nowagę między zdrowiem, edukacją a dochodami. W Zjednoczonym Królestwie, Francji i Belgii sytuacja jest zróżnicowana, ponieważ niektóre regiony osiągały wy-soki wynik, a inne wynik poniżej średniej, natomiast w Hiszpanii i we Włoszech różnice tego typu są jeszcze bar-dziej widoczne, zwłaszcza między północą a południem drugiego z państw.

Zmiany, które nastąpiły między 2008 r. a 2012 r., są uderzające i wyraźnie widać spadek wskaźnika w Grecji, Irlandii, Hiszpanii i Chorwacji, części Włoch oraz – na mniejszą skalę – w niektórych regionach Niderlandów, Zjednoczonego Królestwa oraz Danii (mapa 2.30).

Z kolei w regionach znajdujących się w Niemczech i w Polsce, gdzie kryzys był mniej odczuwalny, wskaźnik zde-cydowanie wzrósł. Jednocześnie zaobserwowano wzrost wskaźnika w wielu regionach państw dotkniętych kry-zysem, w tym w trzech państwach bałtyckich, Finlandii, Szwecji, Słowacji, na Węgrzech, w Republice Czeskiej oraz w większości regionów Rumunii i Bułgarii.

Wskaźnik rozwoju społecznego UE pozwala uzyskać al-ternatywny obraz rozwoju ukazujący postępy dokonujące się w regionach stołecznych państw członkowskich usy-tuowanych w środkowej i wschodniej części Europy oraz podkreślający trwające nadal problemy Grecji i południo-wych Włoch. Sam wskaźnik dużo lepiej niż poziom PKB odzwierciedla kwestie istotne dla ludzi: zdrowie, edukację, dochody i możliwości na rynku pracy.

5. Podsumowanie

Między rokiem 2000 a 2008 wiele regionów i miast w UE było w stanie osiągnąć wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu. Doszło do wzrostu stopy zatrudnienia oraz ograniczenia poziomu ubóstwa i wykluczenia społecznego.

Kryzys doprowadził jednak do zdecydowanego pogorsze-nia sytuacji po 2008 r., powodując utratę znacznej części postępu w zakresie zwiększania zatrudnienia i ograni-czania bezrobocia, który poczyniono przez poprzednie 8 lat. Chociaż widoczne są pierwsze oznaki poprawy, wiele czasu upłynie, zanim stopa zatrudnienia zdecydowanie wzrośnie, a poziom ubóstwa i wykluczenia społecznego zdecydowanie spadnie.


97

W niektórych kwestiach postęp trwał pomimo kryzysu. Przykładowo liczba osób przedwcześnie kończących na-ukę spadała nadal, dzięki czemu cel wyznaczony w ra-mach strategii „Europa 2020” zostanie prawdopodobnie osiągnięty jeszcze przed 2020 r. Zmalały różnice w pozio-mie bezrobocia między grupą kobiet i mężczyzn, chociaż w znacznej mierze było to spowodowane dużym wzro-stem bezrobocia wśród mężczyzn, a nie spadkiem stopy bezrobocia wśród kobiet, która nadal pozostaje wysoka w wielu regionach południowych.

Poziom ubóstwa i wykluczenia społecznego w całej UE jest różny w zależności od rodzaju regionu i tego obra-zu nie zmienił kryzys. W słabiej rozwiniętych państwach członkowskich niższy poziom ubóstwa i wykluczenia spo-łecznego występuje w miastach, natomiast w bardziej rozwiniętych państwach członkowskich jest odwrotnie. W niektórych państwach koncentracja ubóstwa w mia-stach ma związek z obecnością olbrzymiej liczby imi-grantów spoza UE, którzy mają problemy z integracją na rynku pracy.

Duże dysproporcje dostępności miejsc pracy, płac oraz standardów życia skłaniają ludzi do przeprowadzek w po-szukiwaniu większych możliwości i lepszej jakości życia, co podkreśla, jak ważne jest dopilnowanie, aby mieli oni taki sam dostęp do zatrudnienia jak osoby już mieszkają-ce na danym obszarze.

Polityka spójności może odegrać istotną rolę w dążeniu do realizacji omawianych tu celów wytyczonych w ra-mach strategii „Europa 2020”, w szczególności poprzez współfinansowanie edukacji i kształcenia oraz zapew-nianie wsparcia środków na rzecz zwalczania przeszkód wzrostu, prowadzących do zwiększenia tempa tworzenia nowych miejsc pracy, wzrostu płac oraz poziomu docho-dów w regionach nadrabiających zaległości. Jednocześnie może ona pomóc w zagwarantowaniu, aby kobiety miały takie same możliwości w zakresie zatrudnienia i rozwoju jak mężczyźni, między innymi za sprawą współfinansowa-nia rozwoju punktów opieki nad dziećmi. Również dzięki polityce spójności możliwe jest zapewnienie mężczyznom i kobietom – niezależnie od miejsca zamieszkania – do-stępu do wysokiej jakości opieki zdrowotnej poprzez wspieranie inwestycji na rzecz szpitali oraz innych placó-wek medycznych.


98

99

Część 3: Zrównoważony rozwój

1. Wstęp

Znaczną część środków dostępnych w ramach polity-ki spójności zainwestowano w promowanie przejścia na bardziej zrównoważony model rozwoju regionów UE. Finansowano instalacje sieci wodociągowej, aby popra-wić jakość wody pitnej, oraz oczyszczalnie ścieków ko-munalnych, zainwestowano w systemy gospodarowania odpadami stałymi oraz segregacji odpadów, a także przy-czyniono się do zwiększania efektywności energetycznej poprzez – na przykład – wspieranie modernizacji syste-mów ogrzewania budynków prywatnych i publicznych lub zasobooszczędnego transportu miejskiego. Polityka spójności przyczyniła się również do ochrony środowiska dzięki wspomaganiu tworzenia chronionych obszarów przyrodniczych w ramach sieci Natura 2000.

Niemniej jednak istotnym wyzwaniem jest nadal ograni-czenie oddziaływania działalności gospodarczej na środo-wisko oraz poprawa jakości ekosystemów.

W kontekście coraz większej świadomości konsekwencji zmiany klimatu UE zobowiązała się do ograniczania emi-sji gazów cieplarnianych oraz ograniczania zużycia paliw kopalnych. W tym celu coraz większa część środków do-stępnych w ramach polityki spójności jest przeznaczana na pomoc w przechodzeniu na gospodarkę niskoemisyjną, przy czym w szczególności wspiera się produkcję energii ze źródeł odnawialnych oraz działania na rzecz poprawy efek-tywności energetycznej. Ponieważ zmiana klimatu prawdo-podobnie zwiększy ryzyko wystąpienia zagrożeń natural-nych, takich jak pożary, susze i powodzie, co doprowadzi do częstszego występowania klęsk żywiołowych, fundusze przeznacza się również na łagodzenie tego rodzaju zagro-żeń i kontynuowane są działania służące dopilnowaniu, aby wykorzystanie środków było możliwie wydajne.

Polityka spójności wpływa na środowisko i zrównoważony rozwój również pośrednio, ponieważ umożliwia pomaga-nie regionom w rozwijaniu i doskonaleniu infrastruktury transportowej, przez co poziom zużycia energii może być wyższy. Coraz ważniejsze jest zatem uwzględnianie w polityce spójności kwestii środowiskowych. Inwestowanie w efektywność energetyczną może pomóc zniwelować taki efekt, podobnie jak rozsądny wybór infrastruktury, na którą przeznacza się środki. Co więcej, wzrost gospodar-

czy może doprowadzić do zmiany sposobu użytkowania gruntów. Jeżeli polityka krajowa, regionalna i lokalna jest właściwa, zmiany mogą być ograniczone i skoncentrowa-ne w obszarach dobrze skomunikowanych, m.in. poprzez rekultywację terenów poprzemysłowych oraz promowa-nie nowych inwestycji w bliskiej odległości od istniejących tras transportu publicznego.

Ochrona przyrody i surowców naturalnych, oszczędzanie energii, rozwój energii ze źródeł odnawialnych oraz tech-nologie ekologiczne, ograniczanie skutków zmiany klimatu i przystosowywanie się do zmiany oraz inwestowanie w zarządzanie ryzykiem związanym z klęskami żywiołowymi to działania niezbędne nie tylko z uwagi na stawianie czoła wyzwaniom środowiskowym, ale również działania, które mogą przyczynić się do tworzenia nowych miejsc pracy i możliwości wzrostu gospodarczego. Ochrona i doskonale-nie zasobów naturalnych są konieczne do zabezpieczenie tzw. usług ekosystemowych, na których pośrednio opiera się wiele sektorów działalności gospodarczej, tj. usług za-pewnianych przez środowisko, np. oczyszczanie powietrza i wód czy też naturalna ochrona przed klęskami żywioło-wymi i ich skutkami. Zabezpieczenie ciągłości tego rodzaju „usług” przynosi gospodarce oszczędności, ponieważ przy-czynia się do unikania kosztów oczyszczania zakażonych gruntów lub zanieczyszczonych rzek oraz zapobiegania kosztownym klęskom żywiołowym (czasem wywołanym działalnością człowieka), takim jak powodzie lub osunięcia ziemi, bądź też łagodzenia konsekwencji takich zdarzeń.

Państwa członkowskie i regiony UE różnią się znacznie między sobą pod względem dążeń dotyczących zrów-noważonego rozwoju. W niektórych przypadkach jest to spowodowane różnicami kontekstu geograficznego lub dostępem do zasobów naturalnych, natomiast w innych – odzwierciedla różnice poziomu presji na środowisko oraz różnice w zarządzaniu zasobami naturalnymi. Istotna po-prawa sytuacji mogłaby nastąpić, gdyby ustalić, jakiego rodzaju działania są potrzebne w danego rodzaju regionie.

Niniejszy rozdział dotyczy czterech głównych zagadnień – po pierwsze: zmiany klimatu i postępu w realizacji celów wyznaczonych na 2020 r., po drugie: efektywności ener-getycznej, jakości powietrza oraz transportu; po trzecie: efektywnego gospodarowania zasobami, szczególnie w odniesieniu do użytkowania gruntów, oraz po czwarte:


100

potencjalnych sposobów ograniczenia oddziaływania na środowisko oraz utrzymywania lub doskonalenia ekosys-temów i oferowanych przez nie usług. Na zakończenie omówiono, w jaki sposób inne strategie unijne powiązane ze zrównoważonym rozwojem, wpływają na spójność.

2. UE musi łagodzić zmianę klimatu oraz przystosować się do tej zmiany

Ogólnoświatowa zmiana klimatu postępuje w wyniku zwiększenia w atmosferze obecności gazów cieplarnia-nych za sprawą działalności człowieka. Od końca XIX w. temperatura atmosfery oraz oceanów stopniowo wzra-stała i według prognoz tendencja ta będzie trwała dalej w kolejnych latach, przy czym wzrost będzie następował szybciej. Od początku XX w. średnia temperatura po-wierzchni Ziemi wzrosła o prawie 1°C, a dwie trzecie z odnotowanego wzrostu nastąpiło po 1980 r.

Zmiana klimatu wpływa na naszą gospodarkę, społeczeń-stwa i ekosystemy na wiele różnych sposobów. Problem ten jest silnie uwarunkowany terytorialnie. Jego skutki różnią się wyraźnie w zależności od regionu, ponieważ po-szczególne regiony w różnym stopniu odczuwają zmianę klimatu i w różny sposób sobie z nią radzą, co stanowi od-zwierciedlenie ich specyfiki geograficznej, środowiskowej, społecznej, kulturowej i gospodarczej. Co do zasady, tem-peratura w obszarach miejskich wzrasta bardziej niż w po-zostałych. Ze względu na występowanie w Europie tenden-cji do postępującej urbanizacji konsekwencjami wzrostu temperatury jest obecnie zagrożona jeszcze większa liczba osób i ilość zasobów. Regiony mają wpływ na klimat, jaki w nich panuje, ponieważ przykładowo temperatura w mia-stach jest częściowo wynikiem użytkowania gruntów oraz zabudowy gruntów, co oznacza, że zmiana klimatu, której doświadczają w pewnym zakresie podlega ich kontroli.

Zarówno narażenie, jak i wrażliwość na zmianę określa potencjalne skutki zmiany klimatu dla regionu. Niemniej jednak regiony różnią się między sobą także pod wzglę-dem możliwości przystosowania się do zmiany klimatu i przeciwdziałania jej skutkom, w związku z czym wszelkie oceny regionu, w których odnotowuje się podatność regio-nu na zmianę, muszą brać to pod uwagę.

Tego rodzaju ocenę, opartą na prognozach dotyczących zmiany klimatu oraz zmienności klimatu, wygenerowa-ną przy zastosowaniu modelu klimatycznego CCLM1,

1 ESPON (2011), Climate Change and Territorial Effects on Regions and Local Economies in Europe.

zaproponowano w ramach projektu dotyczącego klima-tu realizowanego przez Europejską Sieć Obserwacyjną Rozwoju Terytorialnego i Spójności Terytorialnej (ESPON)2 (mapa 3.1). Potencjalne skutki zmiany klimatu zostały określone przy wykorzystaniu prognoz dla każdego re-gionu UE w oparciu o narażenie i wrażliwość regionu na zmianę oraz jego możliwości w zakresie przystosowania się do zmiany, a następnie odniesione do szeregu wskaź-ników dotyczących geograficznej, środowiskowej, społecz-nej, gospodarczej i kulturowej specyfiki regionu (np. prze-widywane zmiany liczby dni z temperaturą ponad 25°C w zestawieniu z liczbą osób w wieku 65 lat lub starszych żyjących w gorących częściach obszarów miejskich oraz w zestawieniu z dotychczasową zdolnością do radzenia sobie z upałami).

Wyniki pozwalają zaobserwować duże różnice co do po-tencjalnego oddziaływania zmiany klimatu na regiony. Jak można by się spodziewać, „punkty gorąca” są usytu-owane głównie na południu Europy, ale inne regiony (np. regiony górskie lub gęsto zaludnione regiony przybrzeż-ne) również odczuwają skutki ze względu na podnoszenie się poziomu mórz lub zależność gospodarczą od turystyki letniej lub zimowej. Dotknięte problemem są również nie-które obszary północnej Skandynawii, głównie za sprawą wrażliwości środowiska oraz podatności infrastruktury na powodzie.

Ogólnie rysujący się podział na północ i południe nie tyl-ko odzwierciedla oddziaływanie zmiany klimatu, ale rów-nież większych możliwości państw skandynawskich oraz państw Europy Zachodniej w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu. Skutków zmiany klimatu na poziomie od średniego do wysokiego można się zatem spodziewać w znacznej części Europy Południowo-Wschodniej, a także w regionach położonych nad Morzem Śródziemnym.

2.1 UE musi ograniczyć emisję gazów cieplarnianych, aby osiągnąć cel na 2020 r.

UE podjęła szereg działań zmierzających do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, jednocześnie opracowując strategie przystosowania się do zmiany klimatu, które mają pomóc we wzmacnianiu odporności na jej nieunik-nione skutki. W szczególności promowała przejście na

2 CCLM to niehydrostatyczny zunifikowany model prognozy pogody i klimatu regionalnego opracowany przez COnsortium for Small scale MOdelling (COSMO) oraz Climate Limited-area Modelling Community (CLM).


101


102

energooszczędną gospodarkę niskoemisyjną, wyznacza-jąc na 2020 r. cel „20-20-20”, który oznacza ogranicze-nie emisji gazów cieplarnianych o 20 % względem po-ziomu z 1990 r.3, zwiększenie udziału energii ze źródeł odnawialnych w wykorzystanej energii ogółem do 20 % oraz zwiększenie o 20 % efektywności energetycznej. Stanowią one obecnie cele przewodnie w ramach strategii „Europa 2020”. Postawiono również kolejny cel polegają-cy na stopniowym ograniczaniu emisji gazów cieplarnia-nych do 2050 r. o 80–95 % względem poziomu z 1990 r4.

Do unijnych inicjatyw służących ograniczaniu emisji ga-zów cieplarnianych należy również unijny system handlu uprawnieniami do emisji – unijny instrument umożliwia-jący przydział i wymianę kwot emisji. Uzupełnia go decy-zja dotycząca wspólnego wysiłku redukcyjnego, na mocy której państwa członkowskie przyjęły wiążące roczne cele w zakresie ograniczania emisji z budynków mieszkalnych, rolnictwa, odpadów i transportu (z wyłączeniem trans-portu lotniczego), które nie są objęte systemem handlu uprawnieniami do emisji, a stanowią ok. 60 % ogółu emi-sji w UE. Krajowe cele dotyczące okresu 2013–2020 są zróżnicowane względem PKB na mieszkańca i sięgają od redukcji na poziomie 20 % (względem 2005 r.) w najbar-

3 Unia zaproponowała także ograniczenie emisji o 30 %, jeżeli inne główne państwa emitujące zobowiązałyby się do znacznych ograniczeń.

4 Należy zauważyć, że podane cele są określane w odniesieniu do produkcji, co oznacza, że dotyczą emisji pochodzących z terytoriów w obrębie UE. Niemniej jednak w dobie globalizacji większa niż kiedykolwiek część emisji pochodzi z regionów spoza UE, a jedno-cześnie jest spowodowana importem do UE. Faktycznie od 1990 r. saldo transferów emisji z państw wymienionych w załączniku 2 pro-tokołu z Kyoto do państw niewymienionych w Załączniku 1 wzrosło czterokrotnie. Szczegółowe informacje: Petersa, G. P. i in. (2010).

dziej rozwiniętych państwach członkowskich do wzrostu na poziomie 20 % w regionach najsłabiej rozwiniętych.

Polityka spójności nie może bezpośrednio wpływać na powodzenie europejskiego systemu handlu uprawnie-niami do emisji. Może jednak znacząco przyczynić się do ograniczania emisji gazów cieplarnianych w sekto-rach objętych decyzją dotyczącą wspólnego wysiłku re-dukcyjnego. Przykładowo w ramach polityki spójności wspierane są inicjatywy na rzecz ocieplania budynków publicznych pozwalające redukować emisje gazów cie-plarnianych z mieszkalnictwa. Finansowany jest także bardziej przyjazny środowisku transport publiczny i bar-dziej wydajna gospodarka odpadami, a zarówno jedno, jak i drugie pomaga w obniżeniu poziomu emisji gazów cieplarnianych.

W niektórych państwach członkowskich spadek poziomu emisji gazów cieplarnianych w obszarach objętych decy-zją dotyczącą wspólnego wysiłku redukcyjnego był bardzo zauważalny (wykres 3.1). Między 2005 r. a 2011 r. wy-niósł 16 % na Węgrzech i ponad 14 % w Zjednoczonym Królestwie. W kilku państwach UE-12 spadek był jed-nak umiarkowany, co stanowi odzwierciedlenie wyso-kiego poziomu wzrostu gospodarczego do chwili nadej-ścia kryzysu. Ponadto do znaczącego wzrostu poziomu emisji doszło w Polsce i w Estonii (o 9 % w obydwu). Spowolnienie gospodarcze sprawiło, że od 2008 r. emisje są umiarkowane.

Oddalenie od celów krajowych jest w poszczególnych państwach bardzo różne. W kilku państwach, takich jak Węgry czy Rumunia, które zobowiązały się do ogranicze-

-20 -20 -20

-17 -16 -16 -16 -16 -15 -14 -14 -13

-10

-5-4

1 45

9 10

11 1113 14 15

1719 20

-25

-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

-25

-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

DK IE LU SE AT FI NL

UK BE DE FR IT ES CY EL PT SI MT CZ HU HR EE SK PL LT LV RO BG

Wykres 3.1 Zmiana poziomu emisji gazów cieplarnianych w obszarach objętych decyzją dotyczącą wspólnego wysiłku redukcyjnego, 2005–2011 i cele strategii „Europa 2020”

zmiana(%) w stosunku do 2005 r. % zmiana 2005-2011 Cel na 2020 r.

Cel został osiągnięty

Zmniejszono różnice, ale nie osiągnięto celu

Zwiększono różnice względem celu

Różnica względem celu

Źródło: DG CLIMACel = ograniczenie zwiększenia emisjiCel = Redukcja emisji


103

nia emisji o odpowiednio nie więcej niż 10 % i 19 % względem poziomu z 2005 r., cel został już zrealizowany z nawiązką, a poziom emisji rzeczywiście spadł. W innych państwach cel nie został jeszcze zrealizowany, ale poziom emisji zaczął spadać, tak jak chociażby w Szwecji, gdzie wyznaczono cel ograniczenia emisji o 17 %, a do tej pory odnotowano spadek o 10 % względem 2005 r. Z kolei na Malcie zaobserwowano wzrost emisji powyżej wyznaczo-nego celu. Najdalsze od realizacji celu są Luksemburg, Dania, Irlandia i Niderlandy, natomiast Zjednoczone Królestwo (które potrzebuje ograniczyć emisje jeszcze o 2 %) oraz Austria, Belgia i Francja (gdzie brakuje jeszcze 4 %) są najbliżej sukcesu5.

5 Poziom emisji gazów cieplarnianych ma ścisły związek z dzia-łalnością gospodarczą. Wysoki poziom niepewności co do przy-szłych trendów gospodarki utrudnia dokonanie oceny potencjału państw członkowskich w kwestii zrealizowania przez nie celów na 2020 r. na podstawie ich obecnego poziomu emisji, nawet w przypadku tych państw, w których na chwilę obecną emisje są niższe niż założono.

2.2 Aby osiągnąć cele na 2020 r., UE musi zwiększyć wykorzystanie energii ze źródeł odnawialnych

Unia Europejska postanowiła, że do 2020 r. co najmniej 20 % ostatecznego zużycia energii będzie pochodziło ze źródeł odnawialnych. Na mocy dyrektywy w sprawie energii ze źródeł odnawialnych państwa członkowskie zo-bowiązały się do zwiększenia do 2020 r. udziału energii ze źródeł odnawialnych względem ogólnego poziomu zu-żywanej energii, wyznaczając cele od 10 % w przypadku Malty do 49 % w przypadku Szwecji.

W niektórych państwach członkowskich udział energii ze źródeł odnawialnych jest duży: w Szwecji wynosi 51 %, a na Łotwie ok. 36 % (wykres 3.3), jednak w innych jest bardzo mały, jak chociażby na Malcie czy w Luksemburgu, gdzie jest to mniej niż 4 %. Przewiduje się, że odnawialne źró-dła energii będą odgrywać coraz ważniejszą rolę nie tylko

Emisje wynikające z produkcji i emisje wynikające z konsumpcji

Przy ujmowaniu emisji gazów cieplarnianych poziom emisji można obliczać, biorąc pod uwagę produkcję albo konsumpcję. Emisje wynikające z produkcji oblicza się na podstawie danych dotyczących zużycia paliw kopal-nych w różnego rodzaju działalności (np. przemysł, rol-nictwo, energetyka). Emisje wynikające z konsumpcji to gazy cieplarniane wytwarzane przy produkcji towarów i usług na potrzeby krajowego popytu końcowego w da-nym państwie (tj. gospodarstwa domowe, instytucje rzą-dowe oraz inwestycje), ujmowane niezależnie od tego, w jakim państwie doszło do faktycznej emisji substancji.

Poziom emisji wynikających z produkcji oraz poziom emisji wynikających z konsumpcji dla danego państwa mogą się między sobą bardzo różnić. Przykładowo emi-sje wynikające z produkcji mogą być bardzo niewielkie w państwie, w którym nie prowadzi się działalności po-wodującej zanieczyszczenia, za to poziom emisji wyni-kających z konsumpcji może być wysoki, jeżeli państwo importuje towary i usługi, których wytworzenie powo-dowało duże emisje gazów cieplarnianych.

Widać to na następującym wykresie, na którym emisje wynikające z produkcji są przedstawione w zestawieniu z emisjami wynikającymi z konsumpcji w odniesieniu do każdego państwa członkowskiego UE-27. Chociaż nie sposób nie zauważyć istnienia pozytywnej korelacji mię-dzy dwoma rodzajami emisji, nie jest to relacja jeden do jednego. Przykładowo w Luksemburgu poziom emisji

wynikających z produkcji jest zbliżony do średniej dla UE-27, a tymczasem poziom emisji wynikających z kon-sumpcji jest jednym z najwyższych w całej Unii. Z kolei w Danii emisje wynikające z produkcji są bardzo duże, podczas gdy emisje wynikające z konsumpcji są zdecy-dowanie mniejsze. Ogólnie można jednak stwierdzić, że w wysoko rozwiniętych państwach członkowskich moż-na zaobserwować najwyższe poziomy emisji, zarówno wynikających z produkcji, jak i z konsumpcji.

BGROHULV

SKPTLT PLMT

FRES

ITCZ

SE UE-27EESIUKAT DE

ELDKNL

FIBE

IE

CYLU

5

7

9

11

13

15

17

19

21

23

25

5

7

9

11

13

15

17

19

21

23

25

5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25

Wykres 3.2 Emisje gazów cieplarnianych, ekwiwalent ton CO2 na osobę, 2008

Emisje wynikające z produkcjiŹródło: Arto, I. i in. (2012).

Emis

je w

ynik

ając

e z

kons

umpc

ji


104

we wspieraniu przejścia na gospodarkę niskoemisyjną, ale również w zapewnianiu bezpieczeństwa energetycznego.

Państwa członkowskie bardzo różnią się między sobą również pod względem dystansu, jaki obecnie dzieli je od osiągnięcia wyznaczonego celu. Zjednoczone Królestwo, Francja i Niderlandy, aby zrealizować swoje cele, muszą zwiększyć wykorzystanie odnawialnych źródeł energii o po-nad 10 p.p. Tymczasem trzy państwa, do których należą Bułgaria, Estonia i Szwecja, zrealizowały już swoje założe-nia, a Rumunia, Litwa, Austria i Republika Czeska są bardzo blisko. W kilku państwach członkowskich osiągnięcie celu będzie wymagało jeszcze wiele wysiłków. Istnieje obawa, że niskie obecnie ceny paliwa oraz – ogólnie – niskie ceny węgla nie stanowią szczególnej zachęty do inwestowania w energię odnawialną. Częściowo jest to spowodowane fak-tem, iż spowolnienie gospodarki wywołane kryzysem wraz z idącym za tym spadkiem emisji sprawiło, że w systemie handlu uprawnieniami do emisji zaistniała znaczna nad-wyżka uprawnień. Ponadto w perspektywie długotermino-wej mogło to ograniczyć możliwość osiągnięcia ambitnych celów w zakresie ograniczania emisji w sposób oszczędny. W związku z powyższym Komisja podjęła decyzję o przesu-nięciu na późniejszy termin aukcji części uprawnień.

Największa ilość energii ze źródeł odnawialnych w UE po-chodzi z biomasy oraz energii wodnej (w 2012 r. wyprodu-kowano odpowiednio 83 i 29 mln ton oleju ekwiwalentne-go - Mtoe), a na kolejnych miejscach znajduje się energia wiatrowa (17,7 Mtoe), biogaz (12 Mtoe) oraz energia sło-neczna (5,8 Mtoe) i geotermalna (5,7 Mtoe). Podczas gdy energia wodna i geotermalna są ograniczone do konkret-nych lokalizacji, energia wiatrowa, słoneczna i energia z

biomasy oraz pompy ciepła mogą być wykorzystywane na rozleglejszym terenie, przy czym potencjał wytwarzania energii z poszczególnych źródeł jest różny w zależności od regionu. Możliwość pełnego wykorzystania potencjału energii ze źródeł odnawialnych zależy również od istnieją-cej w regionie infrastruktury przesyłowej, dystrybucyjnej i magazynów, a także od struktury popytu6. Zwiększenie udziału w podaży ogółem energii ze źródeł odnawialnych, która w wielu przypadkach bywa niestabilna, wymaga udoskonalenia infrastruktury i rozwiązań umożliwiających wydajną integrację z siecią.

Regiony przybrzeżne zasadniczo mają dużo większy poten-cjał niż inne, jeżeli chodzi o generowanie energii wiatrowej, w szczególności te w okolicy Morza Północnego oraz w po-łudniowej części Morza Bałtyckiego. Duży potencjał mają również wyspy Morza Śródziemnego. Koszt wytwarzania energii wiatrowej jest niższy, jeżeli wiatr jest nieustannie wystarczająco silny do produkowania energii elektrycznej.

Obszarami najbardziej sprzyjającymi wykorzystywaniu energii słonecznej są południowe i zachodnie części Europy, które są najbardziej nasłonecznione (mapa 3.2 wskazuje adekwatność regionów do produkowania energii słonecz-nej7). Państwa członkowskie leżące w północnej, środkowej

6 Kolejnym aspektem wymagającym uwagi jest wpływ energii ze źródeł odnawialnych na środowisko. Przykładowo spalanie biomasy prowadzi do emisji rakotwórczych cząstek stałych, w związku z czym powinno mu towarzyszyć wprowadzenie ścisłych limitów emisyjnych.

7 Dokonując analizy adekwatności, uwzględnia się zarówno czynniki ograniczające rozwój energetyki słonecznej, jak i wspierające taki rozwój. Kryteria obejmują wysokie nasłonecznienie, nachylenie sto-ków, odległość od miejsc o dużej gęstości zaludnienia, bliskość dróg oraz infrastruktury sieciowej. Obszary chronione, lasy, zbiorniki wod-ne oraz obszary zagospodarowane są uznawane za nieodpowiednie.

0

10

20

30

40

50

60

0

10

20

30

40

50

60

MT

LU UK NL

BE IE CY HU SK CZ IT PL EL DE ES FR BG HR SI DK EE LT RO PT AT FI LV SE

Wykres 3.3 Udział energii ze źródeł odnawialnych w finalnym zużyciu energii brutto 2006, 2012, cel na 2020 r.

% finalnego zużycia energii brutto 2006 2012 Cel na 2020 r.

UE-

28

Źródło: Eurostat


105

i wschodniej części Europy są mniej odpowiednie, ale na każdego rodzaju dachach budynków – przemysłowych, handlowych czy mieszkaniowych – można instalować pa-nele słoneczne, które pozwalają dostarczać energię bezpo-średnio do użytkowników, a przy tym – nie zajmują miejsca. Chociaż rozbudowane systemy ogniw fotogalwanicznych, czyli farmy słoneczne, wymagają większej przestrzeni, umożliwiają efektywniejszą produkcję energii, a ich wpływ na środowisko można ograniczyć poprzez umiejscowienie ich na nieużytkach lub mało żyznych gruntach.

2.3 UE musi przystosować się do częściej występujących i katastrofalnych w skutkach zagrożeń naturalnych

W ostatnich latach wzrosła w Europie liczba klęsk żywio-łowych spowodowanych zagrożeniami naturalnymi8. Jest to spowodowane nie tylko zmianą klimatu, która prawdo-

8 Dokument roboczy służb Komisji SWD(2014) 134 Overview of natu-ral and man-made disaster risks in the EU.

Terytorialny aspekt pakietu klimatyczno-energetycznego

W ramach pakietu klimatyczno-energetycznego w szczególny sposób uwzględnia się poziom rozwoju go-spodarczego państwa członkowskiego przy ustalaniu celów w zakresie emisji gazów cieplarnianych wykra-czających poza emisje objęte systemem handlu upraw-nieniami oraz celów w zakresie stosowania energii ze źródeł odnawialnych.

Odnawialne źródła energii mogą przyczynić się do zróżnicowania dostaw energii w UE oraz zwiększe-nia konkurencyjności w niektórych regionach poprzez stymulowanie wzrostu nowych gałęzi przemysłu oraz wspieranie tworzenia nowych miejsc pracy i możliwości wywozu. Ponadto proponowane projekty energetyczne będące przedmiotem wspólnego zainteresowania, na które przeznaczono w ramach instrumentu „Łącząc Eu-ropę” 5,1 mld EUR, mogą potencjalnie odegrać dużą wolę w poprawie bezpieczeństwa energetycznego oraz konku-rencyjności w obszarach, w których poziom komercyjnej zasadności nie jest wystarczający.

Inwestycje w efektywność energetyczną, na przykład w ograniczanie energii wykorzystywanej na potrzeby ogrzewania, może również przynieść istotne korzyści osobom mieszkającym w miastach, dzięki temu, że po-prawie ulegnie jakość powietrza. Zmieniona dyrektywa w sprawie efektywności energetycznej budynków przyjęta w 2010 r., która nie jest jeszcze w pełni wdrożona, po-winna wpłynąć na poprawę jakości powietrza w miastach poprzez ograniczenie poziomu zużycia energii.

Jeżeli chodzi o transport miejski, przepisy ustanawiające normy dla lekkich pojazdów dostawczych przyczyniły się do istotnego ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, co widać w spadku średniego poziomu emisji CO2 w od-niesieniu do nowych pojazdów z 172g/km w 2000 r. do 135,7g w 2011 r. Taka redukcja jest korzystna również z perspektywy zdrowia publicznego i zdrowia ekosystemu, ponieważ sprawia, że niższy jest poziom substancji za-nieczyszczających powietrze, takich jak NO2 czy cząstki stałe PM10.

Ważną rolę w procesie odgrywają aktywne zaintereso-wane strony, jakimi są władze regionalne i lokalne. Sku-teczność polityki klimatyczno-energetycznej zależy od aktywnego poparcia jej przez władze regionalne i lokalne, które odpowiadają za wydawanie pozwoleń na budowę oraz planowanie przestrzenne. Władze te odpowiadają również za budynki publiczne, a czasem również miesz-kania socjalne, w przypadku których potrzebne są inwe-stycje na rzecz zwiększania efektywności energetycznej.

W białej księdze „Adaptacja do zmian klimatu”1 opowie-dziano się za lokalnym i opartym na kontekście miejsca podejściu do adaptacji, co w praktyce oznacza współ-pracę władz lokalnych przy planowaniu i wdrażaniu wspólnych strategii na rzecz zrównoważonego klimatu i zrównoważonej energii, odnoszących się do zrównowa-żonego transportu, poprawy efektywności energetycznej budynków oraz centralnego ogrzewania, rozwoju odna-wialnych źródeł energii oraz rozproszonego wytwarza-nia energii.

Europejskie partnerstwo innowacyjne na rzecz inteligent-nych miast i społeczności (EIP-SCC) ma służyć zacieśnia-niu wzajemnych powiązań między produkcją, dystrybucją i wykorzystaniem energii, mobilnością i transportem oraz technologiami teleinformatycznymi. Istnieje też Porozu-mienie Burmistrzów – ogólnoeuropejski ruch wspierający władze lokalne i regionalne w realizacji celów w zakresie polityki klimatycznej i energetycznej wyznaczonych w ramach strategii „Europa 2020”. Celem przyświecają-cym sygnatariuszom, poza oszczędzaniem energii, jest tworzenie stabilnych miejsc pracy wymagających kwa-lifikacji, zdrowszego środowiska i lepszej jakości życia, jak również zwiększanie konkurencyjności gospodarczej i niezależności energetycznej. Do dnia dzisiejszego po-rozumienie podpisało ponad 5000 sygnatariuszy oraz 200 instytucji wspierających, co oznacza, że obejmuje ono ok. 170 mln osób w Europie.



106


107

podobnie w kolejnych latach przyczyni się do zwiększenia częstotliwości występowania, intensywności oraz długo-ści trwania zjawisk meteorologicznych, ale również dzia-łalnością człowieka i działalnością gospodarczą, w tym zwiększonym wykorzystaniem gruntów9.

Najczęściej występującymi zagrożeniami naturalnymi w UE są fale upałów, burze, trzęsienia ziemi, powodzie, susze oraz pożary lasów. W ostatnich latach najwięk-szą liczbę ofiar śmiertelnych przyniosły fale upałów10. Ekstremalnie wysokie temperatury11 zdarzają się coraz częściej i prawdopodobnie częstotliwość ich występowa-nia i intensywność będzie wzrastać wraz z postępowa-niem zmiany klimatu.

Aby można było dokonać pomiaru potencjalnego oddzia-ływania, dla szeregu miast UE opracowany został (przez JRC w Isprze) miejski wskaźnik stresu cieplnego, który uwzględnia zarówno ryzyko naturalne, jak i potencjał ła-godzenia tego ryzyka12. Na tej podstawie można stwier-dzić, że największe potencjalne oddziaływanie można od-notować w regionach śródziemnomorskich w Hiszpanii, na południu Francji, we Włoszech oraz w Grecji, gdzie zdol-ność do przystosowania się jest raczej niska. To samo do-tyczy miast Europy Wschodniej, przy czym te są znacznie mniej narażone na wysokie temperatury. Z kolei w regio-nach położonych w środkowej i północnej Europie ryzyko jest niewielkie, a zdolność do przystosowania – wysoka.

Wzrost temperatury w miastach jest spowodowany nie tylko globalnym ociepleniem, ale również tym, jak prze-biega ich rozwój. Wzrost temperatury zależy bowiem również od użytkowania gruntów w mieście, efektywno-ści energetycznej budynków oraz dominujących środków transportu. Są to aspekty, które wchodzą bezpośrednio w zakres polityki spójności.

9 EEA (2010), Mapping the impacts of natural hazards and technolo-gical accidents in Europe.

10 W okresie od 1998 r. do 2009 r. EEA odnotowała 576 klęsk ży-wiołowych spowodowanych zagrożeniami naturalnymi, za sprawą których zginęło 100 000 osób, z czego 77 500 osób zmarło wskutek fali upałów, ibid.

11 Temperatury ekstremalne określa się w stosunku do typowych warunków pogodowych panujących na danym obszarze, a zatem nie istnieje uniwersalna definicja fali upałów. Istnieją jednak pro-pozycje dotyczące definicji ogólnej – np. w ramach projektu ECA&D (European Climate Assessment and Dataset) funkcjonuje pojęcie fali wysokich temperatur, którą definiuje się jako okres sześciu następujących po sobie dni, podczas których średnia temperatura dzienna przekracza 90. percentyl średniej temperatury dziennej za okres 1961–1990. Światowa Organizacja Zdrowia w projekcie EuroHEAT zaproponowała podobną definicję fali upałów, w myśl któ-rej miał to być „okres, w którym odczuwalna maksymalna tempera-tura i temperatura minimalna przez co najmniej dwa dni pozostają powyżej 90. percentyla rozkładu miesięcznego” (ibid).

12 Lung, T. i in. (2013).

Pożary lasów zdarzają się w Europie często i rocznie jest ich średnio 70 000. W ostatnich latach w wyniku pożarów zniszczeniu ulegało ponad pół miliona hektarów lasów i terenów zalesionych rocznie, przede wszystkim w rejonie Morza Śródziemnego. Największe pożary miały miejsce w Portugalii (2003 i 2005), Hiszpanii (2006) oraz Grecji (2007). Jakkolwiek pożary lasów są w pewnym stopniu ważne z perspektywy długoterminowej równowagi lasu, są również – przyczyną ofiar wśród ludzi, chociaż nie na taką skalę jak fale upałów, a ponadto przynoszą istotne straty gospodarcze oszacowane przez EEA na 7 mld EUR w okresie od 1998 r. do 2009 r.

W UE zwiększyła się presja na zasoby wodne: na rozle-głych obszarach występuje obecnie problem niedoborów wody i suszy i dotyczy to nie tylko obszarów bardziej su-chych, ale również tych bardziej wilgotnych. Susze mogą mieć poważne skutki dla rolnictwa, turystyki i energetyki, a także wpływać na wodę słodką oraz powiązane eko-systemy, ponieważ często powodują spadek poziomu rzek, jezior i wód gruntowych, wysychanie terenów pod-mokłych, a także prowadzą do pogorszenia jakości wody. Ponadto oceany i morza wokół Europy są pod coraz więk-szym wpływem zmiany klimatu, co z kolei oddziałuje na sektory takie jak rybołówstwo, akwakultura czy turystyka.

Jak wynika z różnych prognoz dotyczących klimatu, czę-stotliwość niedoboru wody i suszy prawdopodobnie ule-gnie w przyszłości zwiększeniu wskutek zmiany klimatu oraz wynikającego z niej wzrostu średnich temperatur. Przypuszcza się, że tego typu zdarzenia będą wykraczać poza południowe części Europy i w coraz większym stop-niu dotykać pozostałe części UE. Co więcej, zapotrzebo-wanie na wodę w okresie suchym często przekracza jej dostępność, a kwestia konieczności zapewnienia odpo-wiednich zapasów wody jest często zaniedbywana.

Największe straty ekonomiczne powodują powodzie i bu-rze. Wiele części obszarów UE zostało w ostatnich latach dotkniętych powodzią, w tym między innymi basen rzeki Elby, francuska i włoska część Alp, Nizina Padańska, oko-lice Renu w Niemczech, Francji i Niderlandach, regiony dolnego odcinka Loary we Francji, a także Mecklenburg-Vorpommern i zachodnia Polska. Powodzią są szczególnie zagrożone również regiony usytuowane na Słowacji i w Republice Czeskiej.

Wylewające rzeki mogą powodować szkody zwłaszcza na obszarach miejskich, stanowiąc zagrożenia zarówno dla infrastruktury, jak i ludzkiego życia. Wpływ powodzi na najważniejsze miasta UE został poddany przez JRC-ISPRA ocenie, w której zastosowano wskaźnik uwzględniający


108

zarówno ryzyko wystąpienia powodzi, jak i zdolność miast do łagodzenia ryzyka i usuwania skutków13. Wyniki wska-zały istnienie znacznych różnic w poziomie zagrożenia powodzią między poszczególnymi miastami w zależności od ich usytuowania względem głównych dróg wodnych. Najbardziej podatnymi na zagrożenia miejscami, gdzie zagrożenie powodzią jest duże, a zdolność do przystoso-wania się do tego ryzyka – niska, są regiony w Rumunii, w Polsce, na Łotwie, na Litwie, w Portugalii i na południu Hiszpanii.

Przewiduje się, że w przyszłości zagrożenie wzrośnie w wielu regionach przybrzeżnych ze względu na wzrost po-ziomu mórz oraz temperatur. Dotyczy to regionów poło-żonych na wysokości poziomu morza lub mniej niż 5 m nad poziomem morza, na przykład regionów wzdłuż wy-brzeża Niderlandów.

W tym kontekście polityka na rzecz zapobiegania ryzyku i łagodzenia go jest kluczowa, aby możliwe było zapewnie-nie zrównoważonego rozwoju i zrównoważonego wzrostu gospodarczego.

3. Przejście na bardziej zrównoważony transport może zwiększyć efektywność energetyczną i poprawić jakość powietrza

UE podjęła działania mające na celu poprawę efektyw-ności energetycznej poprzez Plan na rzecz efektywności energetycznej z 2011 r. oraz dyrektywę w sprawie efek-tywności energetycznej. Efektywność energetyczna ma związek przede wszystkim z ograniczaniem zużycia ener-gii w budynkach i transporcie, które w 2010 r. odpowiada-ły za 41 % i 32 % całkowitego zużycia energii w UE.

Poprawa efektywności energetycznej budownictwa i bu-dynków jest możliwa dzięki stosowaniu nowoczesnej technologii oraz innowacji. Efektywność energetyczną budynków można poprawiać, szczególnie dodając izolację oraz doskonaląc systemy ogrzewania, przy czym – po raz kolejny – w UE można zaobserwować w tej kwestii duże dysproporcje, ponieważ państwa członkowskie z Europy Środkowo-Wschodniej, które potencjalnie mogłyby przy-czynić się w znacznym stopniu do oszczędzania energii, zostają w tyle.

13 Ibid.

3.1 Zwiększanie dostępności i poprawa efektywności energetycznej

Jednym z celów wspólnej polityki transportu UE jest zwiększenie efektywności energetycznej oraz dopilno-wanie, aby do 2050 r. system transportu był systemem zrównoważonym. Aby to osiągnąć, określono trzy ogólne cele: 1) rozwijanie i wdrażanie nowych i zgodnych z zasa-dą zrównoważonego rozwoju paliw oraz układów napędo-wych, 2) optymalizowanie multimodalnych łańcuchów lo-gistycznych, w tym przejście na bardziej energooszczędne środki transportu oraz 3) zwiększanie efektywności po-przez stosowanie systemów informacyjnych i zachęt ryn-kowych. Sposobem na realizację trzech wymienionych celów jest ograniczanie dystansu podróży przy jednocze-snym utrzymywaniu lub zwiększaniu dostępności.

Jeszcze inną drogą prowadzącą do zwiększania efek-tywności energetycznej jest postęp technologiczny. Wykorzystanie nowych technologii może zwiększyć wy-dajność paliw. Przejście na bardziej energooszczędne środki transportu może pomóc w realizacji wszystkich trzech celów, natomiast poprawa sieci transportowej może ułatwić takie przejście, a jednocześnie może ogra-niczyć zagęszczenie ruchu.

Gdy ludzie korzystają z transportu, niezależnie od tego, czy jest to samochód, autobus, pociąg czy rower, na ogół robią to, aby dotrzeć do konkretnego miejsca, czyli innymi słowy uzyskać do niego dostęp. W związku z powyższym w anali-zach transportu należy określić, jak dalekie odległości ludzie pokonują z uwagi na dostępność (aby dotrzeć w miejsce, w którym chcą się znaleźć). W niektórych przypadkach można ograniczyć dystans podróży poprzez zwiększenie dostęp-ności określonych miejsc. Gdy ludzie i cel podróży pozostają w niewielkiej odległości, jak często dzieje się w miastach, przeciętna odległość do pokonania ulega zmniejszeniu. Przykładowo w Niderlandach w 2011 r. osoby mieszkające w mieście pokonywały średnio dziennie 26 km, natomiast osoby żyjące poza obszarem miejskim – 30 km dziennie.

Krótszy dystans powoduje, że chodzenie na piechotę i po-ruszanie się rowerem są bardziej atrakcyjnym rozwiąza-niem w miastach niż na pozostałych obszarach. Istnieje tam również większy popyt na transport publiczny, co sprawia, że jest on bardziej opłacalny i energooszczędny, a więc ludzie korzystają z niego częściej, a do samocho-dów wsiadają rzadziej. Przykład Niderlandów pokazuje, że osoby mieszkające w otoczeniu wysoko zurbanizowanym przemierzają większe odległości na piechotę (0,95 km względem 0,6 km), więcej korzystają z transportu publicz-nego (5,6 km względem 1,9 km) i mniej jeżdżą samo-


109

chodami (16 km względem 24 km) niż osoby żyjące na innych obszarach (Statistics Netherlands 2013). Istnienie takich różnic widać również na podstawie danych z regio-nów: Amsterdam , Rotterdam i Utrecht to miejsca, w któ-rych odcinki podróży są najkrótsze, a poziom korzystania z samochodów jest najniższy w Niderlandach. Chociaż tak szczegółowe dane nie są dostępne dla całej UE, tenden-cja do korzystania z bardziej energooszczędnych środków transportu wydaje się obecna również w innych miastach Unii14. W przypadku podróży poza miastem najczęściej wybieranym środkiem transportu są samochody, ponie-waż transport publiczny jest tam mniej wydajny, a odle-głości zbyt duże, aby pokonywać je pieszo albo rowerem15.

Aby możliwe było porównanie relatywnego znaczenia środków transportu wewnętrznego16 w poszczególnych państwach, należy znormalizować dane, wyrażając je w dystansie pokonywanym przez pasażera w stosunku do liczby ludności. W 2011 r. przebyte odległości były naj-dłuższe w Luksemburgu i we Francji – w obydwu pań-stwach wynosiły średnio ponad 15 000 pasażerokilome-trów na mieszkańca (wykres 3.4). Najmniej podróżowano w państwach UE-12, wśród których najniższy wynik od-notowano w Rumunii i na Malcie. Należy jednak brać pod uwagę, że na tego rodzaju dane wpływa wiele czynników, takich jak poziom PKB i dochodów, wyposażenie w in-frastrukturę, znaczenie dojazdów do pracy, odległość od

14 EEA (2013), A closer look at urban transport — TERM 2013.

15 Zob. też ESPON (2013), TRACC.

16 Należy przy tym podkreślić, że powyższa analiza dotyczy wyłącznie wewnętrznego transportu samochodami, autobusami lub pocią-gami, podczas gdy znaczna część podróży międzynarodowych, a czasem również podróży krajowych, odbywa się drogą morską lub powietrzną (Eurostat (2011)).

punktów usługowych, dostęp do kolei dużych prędkości oraz istnienie międzynarodowych korytarzy transporto-wych biegnących przez dane państwo.

Między 1995 r. a 2011 r. wzrost poziomu korzystania z samochodów zaobserwowano w wielu państwach człon-kowskich, które w międzyczasie przystąpiły do UE, mię-dzy innymi na Litwie, w Polsce, na Słowenii, w Estonii i w Bułgarii. Znaczny wzrost poziomu korzystania z samocho-dów odnotowano także w Grecji (wykres 3.5). Wzmożonej popularności samochodów w UE-12 towarzyszył istotny spadek poziomu korzystania z transportu publicznego, zwłaszcza na Słowacji.

W Zjednoczonym Królestwie i Niderlandach natomiast po-ziom korzystania z samochodów spadł, a w pierwszym z państw towarzyszył temu wzrost popularności kolei.

Transport samochodowy stanowił znaczą część transpor-tu pasażerskiego we wszystkich państwach członkow-skich objętych dostępnymi danymi i z pewnością była to część większa niż określająca transport pociągiem, auto-busem czy autokarem. W 2011 r. samochodami przebyto 84 % wszystkich wewnętrznych pasażerokilometrów po-konanych w UE, przy czym wynik też różnił się wyraźnie w poszczególnych państwach członkowskich (od 91 % na Litwie do 64 % na Węgrzech), co odzwierciedlało różnice infrastrukturalne i geograficzne (wykres 3.6).

Autobusami pokonano średnio 9 % przebytych pasażero-kilometrów, od 3 % w Niderlandach po 25 % na Węgrzech, natomiast pociągami zaledwie 7 % pasażerokilometrów, jednak wyniki były różne w zależności od stanu i zasięgu

0

2

4

6

8

10

12

14

16

0

2

4

6

8

10

12

14

16

UE-

27

UE-

15

UE-

12 LU FR SI FI SE DE IT UK BE IE LT DK AT EL NL PL PT EE ES CY BG CZ LV MT

HU SK RO

Wykres 3.4 Pasażerokilometry w poszczególnych środkach transportu, 2012

Tysiąc pasażerokilometrów na osobę Kolej Tramwaj i metro Autobusy i autokary Samochody osobowe

Źródło: EU transport in figures: Mały rocznik statystyczny 2013


110

sieci kolejowej. We Francji, Austrii i Szwecji, gdzie pociągi jeżdżą szybko i często, koleją odbywano ok. 10 % podróży, natomiast w Grecji, Estonii i na Litwie, gdzie sieć jest sła-bo rozbudowana, a pociągi jeżdżą wolno i niezbyt często, podróże pociągiem były stosunkowo mało popularne.

Większość przewozów towarów w UE (75 %) odbywa się w transporcie drogowym (wykres 3.7). W niektórych państwach, między innymi Grecji i Hiszpanii, towary są przewożone głównie w transporcie drogowym ze względu na brak śródlądowych dróg wodnych i ograniczoną sieć kolejową (inną niż system kolei dużych prędkości). Z ko-lei na Łotwie i w Estonii przewozy koleją stanowią 50 % przewozów, co częściowo wynika z faktu wywożenia w ten sposób towarów z Rosji. Śródlądowe drogi wodne są

wykorzystywane do transportowania towarów na większą skalę niż w innych miejscach w Rumunii, w Niderlandach i w Belgii, dzięki tamtejszym żeglownym rzekom i kanałom.

Strategie doskonalenia efektywności transportu muszą być dostosowane do regionu. W regionach usytuowanych na zachodzie Europy, a także w bardziej rozwiniętych regionach w innych częściach Europy, istnieje już dobra sieć drogowa. Polityka na takich obszarach powinna kon-centrować się zatem na przechodzeniu na bardziej ener-gooszczędne środki transportu. Tymczasem w regionach słabiej rozwiniętych nadal brakuje sieci drogowej wyso-kiej jakości oraz połączeń z pozostałymi częściami UE.

3.2 Duże miasta zapewniają lepszy dostęp do transportu publicznego

Transport publiczny w różnych miastach UE wygląda ina-czej, zarówno pod względem skali rozwoju, częstotliwości kursów, jak i formy17. Jeszcze do niedawna trudno było porównywać transport publiczny dostępny w różnych miastach, ponieważ nie istniała wspólna definicja miasta, a dane dotyczące transportu publicznego były ograniczo-ne. Tego typu trudności powoli znikają18.

Przywołana już w niniejszym sprawozdaniu definicja opracowana przez UE i OECD pozwala w jednolity sposób wyznaczyć granice ośrodków miejskich, miast oraz stref dojazdów, a ponadto coraz więcej operatorów transportu publicznego udostępnia swoje dane w ujednoliconym for-macie (GTFS, czyli format stosowany w mapach Google). Takie dane można powiązać z dostępnymi w wysokiej rozdzielczości danymi dotyczącymi rozmieszczenia lud-ności19 oraz cyfrowymi mapami ulic, co pozwoli na pierw-szą ujednoliconą analizę dostępu do transportu publicz-nego w miastach europejskich.

Na potrzeby analizy wyróżnia się dwa rodzaje transportu publicznego:

• Środki transportu średniej prędkości: autobusy i tram-waje

• Środki transportu dużej prędkości: metro i pociągi

Dostępność jest oceniana osobno dla każdej z kategorii:

17 EEA (2013), A closer look at urban transport, TERM 2013.

18 Dijkstra, L. i Poelman, H. (2014).

19 Dane oparte na 100 milionach siatek rozmieszczenia populacji, ob-szarach sąsiedzkich lub obszarach obwodowych oraz danych Urban Atlas – nowym europejskim zbiorze map użytkowania gruntów miej-skich dla wszystkich aglomeracji europejskich.

-2 0 2 4 6

Wykres 3.5 Zmiana liczby pasażerokilome- trów w poszczególnych środkach

transportu, 1995–2011

UE-27UE-15UE-12

KrólestwoNiderlandy

DaniaWłochyBelgiaMalta

WęgryHiszpania

Republika CzeskaNiemcyAustriaFrancjaIrlandia

LuksemburgSłowacjaSzwecja

RumuniaCypr

FinlandiaŁotwa

PortugaliaBułgariaEstonia

SłoweniaGrecjaPolskaLitwa

Zmiana w tysiącach pasażerokilometrów na osobę


Samochody osobowe

Autobusy i autokary

Tramwaj i metro

Kolej

Zjednoczone


111

• pięć minut pieszo dla środków transportu średniej prędkości

• dziesięć minut pieszo dla środków transportu dużej prędkości.

Częstotliwość kursów określa się, biorąc pod uwagę prze-ciętną liczbę odjazdów na godzinę między 7:00 a 20:00 w dzień roboczy:

• bardzo wysoka: dostęp do ponad dziesięciu odjaz-dów na godzinę zarówno środków transportu średniej prędkości, jak i dużej prędkości;

• wysoka: dostęp do ponad dziesięciu odjazdów na go-dzinę jednego rodzaju transportu, ale nie obydwu;

• średnia: dostęp do od czterech do dziesięciu odjaz-dów na godzinę jednego lub obydwu rodzajów środ-ków transportu, ale brak dostępu do powyżej dziesię-ciu odjazdów na godzinę;

• niska: dostęp do mniej niż czterech odjazdów na go-dzinę jednego lub obydwu rodzajów środków trans-portu, ale brak dostępu do powyżej czterech odjaz-dów na godzinę

Wykorzystując dane z różnych miast europejskich, można dokonać porównania odsetka osób z łatwym dostępem do transportu publicznego w rozbiciu na częstotliwość odjaz-dów. W 12 z 14 dużych ośrodków miejskich poddanych analizie (wykres 3.8) dostęp do usług o wysokiej czę-stotliwości miało w 2012 r. od 60 % do 84 % ludności.

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

UE-

27

UE-

15 LT PL NL

UK SI DK FI PT HR IE EE FR SE LU IT CY MT

RO DK EL ES BG BE AT LV SK CZ HU

Wykres 3.6 Podróż pasażera w poszczególnych środkach transportu, 2011

KolejowyPasażerokilometry jako % wewnętrznego transportu pasażerskiego ogółem Autokary, autobusy i trolejbusy Samochody osobowe


0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

UE-

27

UE-

15 CY MT IE EL ES PT LU IT UK

DK SI FR PL CZ SK HU HR FI BG BE DE SE LT NL AT RO EE LV

Wykres 3.7 Przewóz towarów w poszczególnych środkach transportu, 2011

Ton-km jako % całkowitego śródlądowego transportu towarowego Żegluga śródlądowa Kolej Drogi



112

Odsetek ludności z dostępem do usług o bardzo wysokiej częstotliwości był bardziej zróżnicowany, ponieważ w pię-ciu ośrodkach wynosił ponad 30 %, a w trzech mniej niż 10 %. Miastem z najmniejszym odsetkiem osób z dostę-pem do usług o wysokiej częstotliwości jest Dublin (38 %), gdzie wynik jest znacznie niższy niż w Sztokholmie (71 %) czy Brukseli (84 %), które są miastami podobnej wielkości.

Stosunkowo niskie wyniki w tym zestawieniu osiągają Haga i Amsterdam, jednak w przypadku Amsterdamu budowa metra powinna spowodować znaczący wzrost. Usługi transportu publicznego w miastach niderlandzkich należy jednak interpretować w kontekście powszechnego korzystania z rowerów, które zmniejsza zapotrzebowanie na komunikację miejską. W ośrodku miejskim Manchester, który obejmuje większą część Greater Manchester, dostęp do usług o bardzo wysokiej częstotliwości ma niewielki odsetek ludności, jeżeli brać pod uwagę wielkość miasta.

Poprawa dostępności transportu publicznego w Atenach

Ponad 4 mln EUR wydano od lat 90. XX w. na system szybkich przewozów metropolitalnych w Atenach, który obsługuje konurbację ateńską oraz część East Attica, a w znacznej części były to środki pochodzące z polityki spójności (z EFRR oraz Funduszu Spójności, a także pożyczek udzielonych przez EBI), które inwe-stowano w celu ograniczenia zagęszczenia ruchu1. Do czasu budowy metra transport publiczny opierał się jedynie na autobusach oraz kolei elektrycznej kursującej na trasie Ateny–Pireus.

Metro w znacznym stopniu poprawiło jakość życia mieszkańców Aten, przyczyniając się do ogranicze-nia zagęszczenia ruchu oraz poziomu smogu, a także zdecydowanie skracając czas podróży. Pomogło rów-nież odwrócić tendencję spadkową w korzystaniu z transportu publicznego, ponieważ liczba pasażerów między 1992 r. a 2008 r. wzrosła o 50 %.

Zanim wybudowano 2. i 3. linię metra, zaledwie 8 % mieszkańców ośrodka miejskiego Ateny miało do-stęp do usług transportu publicznego o bardzo wy-sokiej częstotliwości, a więc był to wynik znacznie niższy niż odnotowywany w Berlinie, Sztokholmie, Kopenhadze, Brukseli czy Marsylii (30 % w każdym z wymienionych). Po wybudowaniu nowych linii metra wynik ten wzrósł do prawie 20 %.

1 Komisja Europejska (2009), Good practice in urban trans-port — Athens Metro.

Pakiet na rzecz mobilności w miastach

Jeżeli europejska polityka transportowa ma przynieść sukces, nie można ignorować aspektu miejskiego. Mia-sta to ważne węzły europejskiego systemu transportu, a większość podróży rozpoczyna się lub kończy na ob-szarach miejskich. Co więcej, wiele negatywnych skut-ków transportu (np. zagęszczenie ruchu i zanieczysz-czenia) występują przede wszystkim na obszarach miejskich. Jak wynika z ostatniego eurobarometru1, połowa Europejczyków korzysta z samochodu co-dziennie (50 %), co oznacza, że takich osób jest więcej niż podróżujących rowerem (12 %) i korzystających z transportu miejskiego (16 %) łącznie. Z drugiej stro-ny zdecydowana większość Europejczyków uważa, że poważnym problemem w miastach jest zanieczysz-czenie powietrza (81 %), zagęszczenie ruchu (76 %), koszty podróżowania (74 %), wypadki (73 %) oraz za-nieczyszczenie hałasem (72 %).

Dzięki pakietowi na rzecz mobilności w miastach Ko-misja wzmacnia wsparcie dla transportu miejskiego na okres programowania 2014–2020. Planowanie mobil-ności w miastach jest ściśle związane z dążeniem do realizacji unijnych celów prowadzących do stworze-nia w Europie konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu, jednak organizacja mobilności w mieście to przede wszystkim obowiązek władz szczebla lokalnego. Przez wiele lat unijne inicjatywy w zakresie mobilności w miastach były ukierunkowa-ne na wspieranie podejmowanego na poziomie miast wysiłku, który przejawiał się działaniami niosącymi wyraźną wartość dodaną dla UE. W ramach obecnego pakietu zachęca się państwa członkowskie do:

• prowadzenia uważnej analizy obecnych i przy-szłych wyników w zakresie mobilności w miastach w świetle kluczowych celów polityki UE;

• dopilnowania, aby dochodziło do tworzenia i wdra-żania zrównoważonych planów w zakresie mobil-ności w miastach;

• dokonywania przeglądu technicznych, opartych na polityce, prawnych, finansowych i innych narzędzi, jakie mają do dyspozycji organy odpowiedzialne za miejskie planowanie przestrzenne.

Centralnym elementem pakietu jest komunikat „Wspólne dążenie do osiągnięcia konkurencyjnej i za-sobooszczędnej mobilności w miastach”, któremu to-warzyszy załącznik omawiający koncepcję zrównowa-żonych planów na rzecz mobilności w miastach oraz cztery dokumenty robocze dotyczące kolejno logistyki miejskiej, przepisów w sprawie dostępu do ruchu miej-skiego, uruchamiania inteligentnych systemów trans-portowych oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego.

1 Komisja Europejska (2013), Special Eurobarometer 406.


113

W 9 spośród 14 ośrodków miejskich średniej wielkości (wy-kres 3.9) dostęp do usług transportu publicznego o wysokiej częstotliwości w 2012 r. wynosił od 12 % do 60 %, a odse-tek osób z dostępem do usług o bardzo wysokiej częstotli-wości w żadnym z nich nie przekroczył 7 %. Ogólnie rzecz biorąc, częstotliwość usług transportu publicznego jest zde-cydowanie wyższa w większych ośrodkach miejskich.

3.3 W szeregu dużych miast UE występuje problem dużego zagęszczenia ruchu

Wydajność sieci transportu to główny priorytet polity-ki transportowej na szczeblu UE, co wyraziła Komisja Europejska w dokumencie pt. „Plan utworzenia jednolite-

go europejskiego obszaru transportu – dążenie do osią-gnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu”20. Istniejące trasy sieci transportu drogowego znacznie różnią się między sobą pod względem wielkości ruchu, a w rezultacie – pod względem stopnia wykorzy-stania potencjału i pod względem zagęszczenia ruchu21.

Szacuje się, że koszt zagęszczenia ruchu wynosi w UE 110 mld EUR rocznie. Zjawisko to ma również szereg po-średnich niepożądanych skutków, między innymi powoduje zwiększenie zużycia paliwa, zanieczyszczenie powietrza i hałas, a także wpływa negatywnie na jakość życia oraz do-


21 Christidis, P. i Ibañez Rivas, J. N. (2012).

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

Wykres 3.8 Dostęp do transportu publicznego w dużych miastach europejskich, 2012

% ludności ośrodka miejskiego

Brak dostępu

Niski

Średni

Wysoki

Bardzo duży

Dublin Haga

Rotterdam

Budapeszt

Amsterdam

Helsinki

Berlin

Manchester

Sztokholm

KopenhagaAteny

TurynMarsy

liaBrukse

la

Źródło: Dijkstra, L. i Poelman, H. (2014)

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

Wykres 3.9 Dostęp do transportu publicznego w miastach europejskich średniej wielkości, 2012

% ludności ośrodka miejskiego

Brak dostępu

Niski

Średni

Wysoki

Bardzo duży

Źródło: Dijkstra, L. i Poelman, H. (2014)

Dordrecht

EidhovenLeiden

Charleroi

HaarlemTuluza Liège

Bordeaux

Göteborg Gent

AntwerpiaTallinn

UtrechtMalmö


114


115

stęp do sklepów i innych usług22. Poziom zagęszczenia ru-chu jest bardzo wysoki w szeregu dużych miast (mapa 3.3). W Brukseli, Mediolanie, Lille i Manchesterze zagęszczenie ruchu występuje na ponad 25 % dróg szybkiego ruchu. Zjawisko można by ograniczyć, wprowadzając opłaty za zagęszczenie ruchu, co zresztą w kilku państwach zaleciło OECD, aby zachęcić ludzi do odpowiedniego dostosowania pory podróży, wybieranej trasy lub środka transportu.

3.4 W wielu miejscach UE można poprawić jakość powietrza

Jakość powietrza stanowi kluczowy aspekt dobrego sa-mopoczucia, który może wpływać na zdrowie ludzkie oraz środowisko. W ciągu ostatniej dekady znacznie spadł w UE poziom emisji wielu substancji zanieczyszczających powietrze, co spowodowało zmniejszenie zagrożenia ze strony takich substancji jak dwutlenek siarki (SO2), tlenek węgla (CO) czy ołów (Pb). Niemniej jednak niektóre proble-my związane z zanieczyszczeniami powietrza utrzymują się w wielu regionach UE, gdzie jakość powietrza regular-nie pozostaje niższa niż przewidują to normy określone w unijnych dyrektywach. Dotyczy to przede wszystkim miast, czyli regionów, w których mieszka większość ludzi.

W chwili obecnej najbardziej problematycznymi pod względem szkodliwości dla zdrowia substancjami za-nieczyszczającymi pozostają występujące w powietrzu cząstki stałe (PM10)

23, ozon w warstwie przyziemnej (O3) oraz dwutlenek azotu (NO2). Mimo iż kwestia emisji wielu substancji zanieczyszczających pochodzących z przemy-słu, rolnictwa, transportu i mieszkalnictwa stanowi przed-miot przepisów zawartych w dyrektywach unijnych24, wiele państw członkowskich nie przestrzega ograniczeń dotyczących jakości powietrza, które mają być wiążące prawnie. Pomiar stężenia PM10 i O3 wykazał, że w ostat-nich latach nie doszło do istotnego spadku ich poziomu. Stężenie cząstek PM10 na poziomie 20 μg/m3, stanowią-cym próg określony przez Światową Organizację Zdrowia w wytycznych dotyczących jakości powietrza, jest regular-nie przekraczany w całej Europie, zarówno na obszarach wiejskich, jak i miejskich. W wielu miastach UE stężenie PM10 od 2000 r. nie uległo zmianie.

22 OECD-ECMT (2007), Managing Urban Traffic Congestion.

23 PM10 (PM2,5) to zawieszone w powietrzu cząstki stałe o średnicy ae-rodynamicznej (2,5) μm lub mniejsze. Dyrektywy unijne narzucają limity w zakresie stężenia PM10, natomiast stężenie PM2,5 nie jest objęte przepisami, mimo iż cząstki te są jeszcze bardziej niebez-pieczne dla ludzkiego zdrowia, ponieważ dostają się głębiej do płuc.

24 Dyrektywa 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych, dyrekty-wa 2001/81/WE w sprawie krajowych pułapów emisji oraz dyrekty-wa 2008/50/WE w sprawie jakości powietrza.

Regiony najbardziej dotknięte problemem wysokiego stę-żenia PM10 to Nizina Padańska we Włoszech, południo-wa i centralna część Polski, Republika Czeska, Słowacja i Bułgaria (mapa 3.4). Wysokie stężenie O3 występuje przede wszystkim na południu UE, zwłaszcza na półno-cy Włoch, gdzie poziom docelowy jest przekroczony przez 25 dni w roku lub więcej (mapa 3.5).

Chociaż UE nie osiągnęła swojego przejściowego celu ekologicznego wyznaczonego po to, aby chronić wrażli-we ekosystemy przed zakwaszeniem, liczba obszarów narażonych na nadmierne zakwaszenie ze względu na zanieczyszczenie powietrza zdecydowanie spadła między 1990 r. a 2010 r., co w dużej mierze należy tłumaczyć wcześniejszymi działaniami na rzecz ograniczenia emisji SO2. Obszar wrażliwych unijnych ekosystemów pozostają-cych pod wpływem nadmiernego stężenia azotu zmniej-szył się w latach 1990–2010 tylko trochę25, a stężenie O3 nadal powoduje ograniczenie wegetacji i plonów upraw26.

Monitorowane są również inne źródła zanieczyszczeń. UE rozwiązała w szczególności problem emisji rtęci, która stanowi globalną substancję zanieczyszczającą (tj. krą-żącą w powietrzu, wodzie, osadach, glebie i organizmach żywych) i jest szkodliwa dla zdrowia ludzkiego, a było to możliwe dzięki wprowadzeniu w 2005 r. strategii obejmu-jącej 20 środków na rzecz ograniczenia emisji, zmniej-szenia podaży i popytu oraz ochrony przed kontaktem, zwłaszcza z metylortęcią obecną w rybach.

4. Czynienie miast atrakcyjniejszymi może pomóc w efektywnym gospodarowaniu zasobami w UE

Miasta pod względem wykorzystania energii i użytkowa-nia gruntów są znacznie bardziej wydajne niż inne obszary. Zużycie energii w prywatnych gospodarstwach domowych w miastach jest niższe, ponieważ większy odsetek ludności mieszka w mieszkaniach lub piętrowych domach, które pod kątem ogrzewania są bardziej efektywne niż domy wolno-stojące. Przykładowo w Niderlandach zużycie gazu i energii elektrycznej na mieszkańca w domach wolnostojących jest dwa razy większe niż w mieszkaniach. Różnica jest na tyle

25 Związki azotu (N) i amoniaku (NH3) to obecnie główne substancje zakwaszające obecne w powietrzu. Azot, poza tym że powoduje za-kwaszenie, przyczynia się również do nadmiaru składników odżyw-czych w ekosystemach lądowych i wodnych, prowadząc do zmian w zakresie różnorodności biologicznej.

26 Spadek plonów oraz związane z nim straty ekonomiczne osza-cowane w 2000 r. w odniesieniu do 23 upraw ogrodowych i rolnych stanowiły równowartość 6,7 mld EUR (zob. Holland M. i in. (2006).


116


117

duża, że można ją zauważyć nawet na szczeblu regional-nym. Regiony NUTS 2, w których znajdują się Amsterdam i Rotterdam, to regiony o najniższym w Niderlandach zuży-ciu gazu i energii elektrycznej na mieszkańca27.

4.1 W miastach grunty są użytkowane w sposób bardziej wydajny

Jeszcze lepszym przykładem efektywności życia miejskie-go jest oddziaływanie na użytkowanie gruntów. Średnio na obszarach miejskich na osobę przypada jedna czwarta terenu zabudowanego (tj. gruntu, na którym stoją budyn-ki) w porównaniu do terenu na obszarach wiejskich lub pośrednich. Pokazało to JRC, wykorzystując do wykrycia terenów zabudowanych wysokiej rozdzielczości obraz sa-telitarny, który pozwolił stwierdzić, czy dane budynki są budynkami mieszkalnymi, komercyjnymi, przemysłowymi, rolniczymi czy też mieszanką różnych typów budynków (tabela 3.1 oraz mapy 3.6 i 3.7). Ta wyraźna różnica doty-czy zarówno UE-15, jak i UE-13.

Przyczyny są dwojakiego rodzaju: z jednej strony bardziej wydajne użytkowanie gruntów przez ludzi i przedsiębior-stwa na obszarach miejskich, a z drugiej strony większa ilość budynków przemysłowych i budynków rolniczych na innych obszarach. Z tego względu wzrost liczby ludności oraz działalności gospodarczej w miastach ma mniejszy wpływ na użytkowanie gruntów niż taki sam wzrost w in-nych miejscach.

W dużych miastach grunty są użytkowane bardziej intensywnie niż w mniejszych miastach

Do takich samych wniosków można dojść, stosując inny wskaźnik, a mianowicie wskaźnik zasklepienia gleby (nieprzepuszczalności), który pokazuje, że w miejscach o większej gęstości zaludnienia, powierzchnia zasklepionej (tj. zalanej betonem) gleby na mieszkańca jest mniejsza. Na ogół w dużych miastach gęstość zaludnienia jest więk-sza, a zatem są one bardziej wydajne niż mniejsze miasta (wykres 3.10).

Najbardziej intensywnie użytkowane grunty to grunty w centrach dużych miast

Przeciętna gęstość zaludnienia na miasto maskuje jed-nak duże zróżnicowanie. Gęstość zaludnienia na danym obszarze na ogół spada wraz ze wzrostem odległości

27 Niestety tak szczegółowe dane nie są dostępne dla całej UE.

tego obszaru od centrum miasta. W większych stolicach państw członkowskich UE gęstość zaludnienia jest najwięk-sza w odległości 3–4 km od centrum (wykres 3.11 i 3.12)28.

Tę ogólną tendencję wyjaśnia teoria ekonomiczna przypi-sywana von Thünenowi, który zauważył, że cena gruntu oraz jego użytkowanie jest różne w zależności od dostępu do rynku (centrum miasta). Najwyższy zwrot z użytkowania gruntu obserwuje się zatem na ogół blisko centrum miasta, gdzie występuje skupisko sklepów i punktów usługowych, a wokół niego znajduje się gęsto zaludniony teren wykorzy-stywany na cele mieszkaniowe. Poziom zwrotu z użytkowa-nia gruntu spada wraz ze wzrostem odległości od centrum.

Pomimo tej ogólnej tendencji w praktyce w dwóch miastach jednakowej wielkości gęstość zaludnienia może być różna. Przykładowo w Paryżu gęstość zaludnienia wynosi maksy-malnie 520 mieszkańców na km2, natomiast w Londynie nie przekracza 300. W Madrycie, Atenach i Berlinie maksy-malny poziom to odpowiednio 650, 400 i 290.

W stolicach średniej wielkości rekordowa wartość na ogół jest niższa. W Sztokholmie, Wiedniu i Brukseli naj-wyższy wynik wynosi pomiędzy 300 a 400 mieszkańców na km2, natomiast w Lizbonie, Dublinie, Amsterdamie i Budapeszcie między 200 a 300.

Po osiągnięciu szczytowej wartości gęstość zaludnienia spada mniej lub bardziej gwałtownie w miarę zbliżania się do peryferiów. Wyraźnie widać to na przykładzie Paryża, Aten, Wiednia, Budapesztu, Sztokholmu, Brukseli i Dublina. W niektórych miejscach, jak chociażby w Madrycie, Lizbonie czy Amsterdamie, można zaobserwować również pomniej-sze szczyty gęstości zaludnienia, co może mieć związek z istnieniem pobocznych ośrodków miejskich usytuowanych w sąsiedztwie głównej aglomeracji.

28 W większości przypadków ścisłe centra miast nie są tak gęsto za-ludnione jak obszary bezpośrednio je otaczające. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest wysoki handlowo-usługowy charakter centrum, a w niektórych przypadkach również istnienie w centrum wyludnionej historycznej części miasta.

Tabela 3.1 Teren zabudowany na osobę, regiony UE, 2012

km2 na mln mieszkańców

Regiony w większości miejskie

Regiony pośrednie

Regiony w większości wiejskie

UE-13 126 260 362

UE-15 94 221 372

UE-28 97 230 368Źródło: Europejska mapa osiedli ludzkich JRC oraz obliczenia DG REGIO.


118


119

0

100

200

300

400

500

600

700

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Ludn

ość

na k

m k

w.

Odległość od centrum miasta (km)

Źródło: Batista e Silva, F. i in. (2012).

Paris

Londyn

Madryt

Ateny

Berlin

Wykres 3.11 Profil gęstości zaludnienia w wybranych dużych stolicach europejskich, 2006

0

10

20

30

40

50

10 30 50 70 90 110 130 150 170

Wykres 3.10 Zależność między gęstością zaludnienia a zasklepieniem gleby na mieszkańca miejskiego obszaru funkcjonalnego, 2006

Zask

lepi

enie

gle

by n

a m

iesz

kańc

a

Źródło: Batista e Silva, F. i in. (2012).

Gęstość zaludnienia

y = 27,11e-0,009xR2= 0,3759

0

100

200

300

400

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Odległość od centrum miasta (km)Źródło: Batista e Silva, F. i in. (2012).

Wiedeń

Lizbona

Budapest

Bruksela

Stockholm

Dublin Amsterdam

Wykres 3.12 Profil gęstości zaludnienia w wybranych dużych stolicach europejskich, 2006

Ludn

ość

na k

m k

w.


120

Wzrost liczby ludności w miastach oraz zmiany intensywności użytkowania gruntów

Nowa analiza wskazuje, jakie zmiany zaszły w szeregu miast pod względem użytkowania gruntów oraz liczby ludności między latami 50. XX w. a 2006 r. (mapa 3.8). Najbardziej gwałtowne zmiany następowały w latach 60. i 70., kiedy miał miejsce wysoki wzrost liczby ludności i jeszcze większy wzrost powierzchni terenów zabudo-wanych. Przykładowo w Palermo powierzchnia terenów zabudowanych zwiększyła się między 1955 r. a 1984 r. trzykrotnie, a liczba ludności wzrosła w tym czasie za-ledwie o 26 %. W ciągu kolejnych dwóch dekad zmiany kształtowały się inaczej: powierzchnia terenów zabudo-wanych zwiększyła się o 9 %, a liczba ludności zmniej-szyła o 3 %.

W Helsinkach powierzchnia terenów zabudowanych mię-dzy 1950 r. a 1984 r. uległa niemal podwojeniu, nato-miast liczba ludności wzrosła o 25 %. W ciągu kolejnych dwóch dekad liczba ludności i powierzchnia terenu zabu-dowanego wzrosła o 12 %, w związku z czym intensyw-ność użytkowania gruntów nie uległa zmianie.

Z kolei w Wiedniu powierzchnia terenu zabudowanego wzrosła w latach 1955–1997 o 15 %, podczas gdy liczba ludności spadła o 5 %. Kolejna dekada przyniosła wzrost liczby ludności o 7 % oraz wzrost powierzchni terenu za-budowanego o 4 %, co doprowadziło do zwiększenia in-tensywności użytkowania gruntu.

Porównanie intensywności użytkowania gruntów w Palermo, Wiedniu, Helsinkach i Bratysławie między latami

Z atlasu miejskiego wynika, że zmiany zachodzą szybciej w miastach Europy Środkowo-Wschodniej

Urban Atlas zapewnia wiarygodne i porównywalne mapy wysokiej rozdzielczości przedstawiające użytkowanie gruntów w 408 miastach europejskich oraz ich okoli-cach w roku 2006 i 20121. Powstał, aby uzupełnić braki w wiedzy na temat użytkowania gruntów w europejskich miastach. Zdjęcia satelitarne przekształcane w szczegó-łowe mapy użytkowania gruntów są wykorzystywane do porównania sposobów użytkowania gruntów w poszcze-gólnych miastach oraz zmian zachodzących w czasie, a także do analizowania przyszłych zmian w zakresie użyt-kowania gruntów, co zwiększa rozumienie trendów urba-nizacyjnych.

Ostatnia analiza dokonana w ramach projektu Urban Atlas obejmuje próbę map użytkowania gruntów (2012) dla pięciu państw europejskich oraz odnośne zmiany spo-sobu użytkowania gruntów w okresie 2006–2012. Wyniki za 2012 r. wskazują duże zróżnicowanie intensywności użytkowania gruntów w pięciu miastach objętych ba-daniem, czego przyczyną jest różny układ przestrzenny, odmienna organizacja zabudowy oraz inny potencjał roz-wojowy. Miastem sprawiającym wrażenie najintensywniej użytkującego grunty jest Bratysława, a za nią plasuje się Edynburg i Praga, tymczasem Monachium i Bukareszt to miasta najmniej intensywnego użytkowania gruntów. W większości miast budynki przemysłowe, handlowe, pu-bliczne i wojskowe zajmują połowę lub mniej niż poło-wę powierzchni zajmowanej przez budynki mieszkalne.

1 Urban Atlas to wspólna inicjatywa ESA, DG ENTR (Copernicus), DG REGIO oraz EEA

Inaczej jest w Bratysławie, ponieważ tam udział obydwu typów zabudowy w użytkowaniu gruntów jest podobny.

W przedmiotowym okresie w większości analizowanych miast powierzchnia terenów zabudowanych wzrastała, a jednocześnie rosła liczba ludności, przy czym wyjątkiem była Bratysława (mapa 3.9). Najbardziej istotne zmiany w zakresie użytkowania gruntów w latach 2006–2012 zaszły w miastach usytuowanych w Europie Środko-wo-Wschodniej, na przykład Pradze i Bukareszcie, gdzie gwałtownemu wzrostowi towarzyszył podobnie gwałtow-ny wzrost terenów zabudowanych. W obydwu nastąpił zauważalny wzrost liczby ludności i w obydwu użytki rol-ne i leśne oraz inne obszary naturalne zostały zmniejszo-ne w celu zapewnienia gruntów pod budynki mieszkalne oraz działalność gospodarczą.

Miejsca szczególnych zmian użytkowania gruntów są bardziej widoczne w Bratysławie, gdzie nowe tereny za-budowane tworzono blisko głównych ciągów komunika-cyjnych, pomimo spadku liczby ludności. Z kolei w Mona-chium i Edynburgu między 2006 r. a 2012 r. odnotowano ograniczone zmiany w zakresie użytkowania gruntów i obydwa miasta stały się bardziej zwarte i zrównoważone. W obydwu tereny podmokłe i obszary wodne zwiększyły swoją powierzchnię w porównaniu do sytuacji w innych miastach, które traciły środowisko naturalne pod presją działalności gospodarczej. Rozumienie trendów urbaniza-cyjnych oraz ich skutków występujących na terenie całej Europy jest zatem kluczowe dla utrzymania spójności go-spodarczej i społecznej oraz zrównoważonego rozwoju. Projekt Urban Atlas może odegrać w tym ważną rolę.


121


122


123


124

50. XX w. a 2000 r. wskazuje na gwałtowną konwergencję terenów zabudowanych w stosunku do liczby ludności do osiągniętego w latach 80. poziomu 9000 mieszkańców na km2 oraz na niewielkie zmiany w późniejszym okresie.

Ożywienie wielu ośrodków miejskich UE w latach 90. i w pierwszej dekadzie XXI w. umożliwiło miastom rewitali-zację terenów poprzemysłowych oraz adaptację porzu-conych budynków, co pozwoliło zwiększyć aktywność w centralnych częściach miast bez konieczności zwiększania terenu zabudowanego.

4.2 Polityka krajowa i lokalna może kształtować umiejscowienie nowych inwestycji oraz intensywność użytkowania związanych z nimi gruntów, promując zwartość miast

Zwarte miasta mogą oferować znaczne oszczędno-ści związane z infrastrukturą oraz czasem podróży, co zmniejsza wpływ terenów zabudowanych na środowisko oraz wysoki poziom zużycia energii. Matsumoto29 zdefi-niował następujące kluczowe cechy miast zwartych:

• Model rozwoju oparty na przyleganiu: nowe inwestycje miejskie znajdują się na ogół na granicy istniejących obszarów miejskich, przez co unika się eksurbanizacji.

• Gęste tereny zabudowane: grunty miejskie są użytko-wane w sposób intensywny, a na terenie zabudowa-nym danej wielkości mieszka więcej osób i ma miej-sce więcej działań.

• Wysokie poziomy dostępności: połączenia tranzytowe gwarantują wysoki poziom mobilności w obszarach miejskich, a zróżnicowane użytkowanie gruntów za-pewnia ludziom szybki dostęp do usług.

Cechy te wzięto pod uwagę, wykorzystując Platformę mo-delowania użytkowania gruntów na potrzeby określenia dwóch scenariuszy przyszłego użytkowania gruntów30: zakładającego prowadzenie działalności w dotychczaso-wy sposób oraz zakładającego istnienie zwartego mia-sta. W obydwu scenariuszach przyjęto szacunkowe dane dotyczące oddziaływania polityki spójności (określone na podstawie wyników RHOMOLO) oraz poprawy dostępno-ści. Przewidziano również udzielane w ramach polityki spójności wsparcie inwestycji w obrębie konkretnych ob-

29 OECD, 2012, Compact City Policies:

30 Batista e Silva, F. i in. (2013).

szarów polityki (np. obiekty związane z badaniami i roz-wojem, zdrowie i edukacja, gospodarka odpadami i ście-kami oraz rewitalizacja miast). Główna różnica między dwoma scenariuszami polega na tym, że w pierwszym przypadku nie zakłada się wprowadzenia konkretnej poli-tyki użytkowania gruntów, natomiast w drugiej przyjmuje się prowadzenie polityki na rzecz miast zwartych.

Zestawienie dwóch scenariuszy wskazuje na istnienie wie-lu korzyści płynących z rozwijania miast zwartych. Chociaż w obydwu przypadkach intensywność użytkowania grun-tów spada, spadek jest mniejszy w przypadku dążenia do miast zwartych, który to scenariusz wiąże się dodatkowo z mniejszym rozdrobnieniem miasta, stosowaniem na większą skalę zabudowy plombowej oraz powstawaniem dużych ośrodków miejskich. Scenariusz przewidujący kon-tynuację dotychczasowych działań prowadzi do większej eksurbanizacji oraz większego wykorzystania samocho-dów, powodującego większe zużycie energii, co pokazuje, że tego rodzaju model rozwoju sprawia, iż ludzie stają się zależni od samochodów.

5. Poprawa ekosystemów oraz ograniczenie oddziaływania na środowisko może sprawić, że UE będzie bardziej wydajna i będzie lepszym miejscem do życia

5.1 Zachowanie jakości wody oraz ochrona gatunków i siedlisk

Woda to oczywiście kluczowy zasób naturalny, który odgrywa główną rolę w funkcjonowaniu biosfery oraz wspieraniu wszystkich form życia, a także jest nieodzow-ny dla rolnictwa oraz wielu innych rodzajów działalności gospodarczej. Ponadto woda słodka oraz ekosystemy przybrzeżne pełnią szereg funkcji regulacyjnych, między innymi kontrolują powodzie oraz ograniczają występowa-nie substancji zanieczyszczających. Są również istotne dla zdrowia ekosystemów morskich.

Niemniej jednak zasoby wodne znajdują się pod coraz większą presją i nierzadko jest to wynikiem działań ludz-kich. Presja taka ma wiele różnych przyczyn. Zmianie użyt-kowania gruntów oraz rozwojowi działalności gospodarczej często towarzyszą zanieczyszczenia oraz ingerencje w kra-jobraz. Te drugie wiążą się z pracami kanalizacyjnymi, od-dzielaniem równin zalewowych, rekultywacją gruntów, bu-dową tam oraz rozbudową powierzchni nieprzepuszczalnych, a więc działaniami powodującymi zmianę systemu hydro-


125

logicznego. Przykładowo urbanizacji na ogół towarzyszy zasklepienie gleby oraz zmiana istniejących systemów ka-nalizacyjnych i nawadniających, a to przyczynia się do wzrostu zagrożenia powodziowego i wpływa na siedliska oraz środowisko wodne. Zasoby wodne są często podda-wane odprowadzeniu ze względu na chociażby intensywne stosowanie na potrzeby nawadniania w rolnictwie, co ma miejsce w niektórych częściach UE szczególnie latem, a zwiększa ryzyko suszy. Zmiana klimatu powoduje dodatko-wą presję, ponieważ z dużym prawdopodobieństwem może zwiększyć częstotliwość oraz skalę zarówno suszy, jak i po-wodzi, a także wpływać na okresową dystrybucję dostęp-ności wody, w szczególności na obszarach, na których stop-niowe roztopy oraz przywracanie poziomu wód są zastępowane nagłym topnieniem i gwałtownym wzrostem poziomu wód. Wszystko to sprawia, że konieczne jest za-rządzanie zagrożeniem klęskami żywiołowymi.

Wyniki w zakresie ochrony ekosystemów wodnych są bardzo różne w zależności od miejsca w UE. W wielu regionach wiele zbiorników wodnych zostało objętych rozmaitymi działaniami, które miały wpływ na ich hy-drologię (ruch, dystrybucję i jakość wody) lub morfologię (poprzez wyprostowanie biegu wody, prace kanalizacyj-ne lub zaburzenie połączenia z równinami zalewowymi). Sytuacja taka ma miejsce w większości regionów Belgii, Niderlandów, Republiki Czeskiej, Niemiec, Polski i Węgier. Również we Francji, Szwecji, Hiszpanii oraz Zjednoczonym Królestwie wiele zbiorników wodnych padło ofiarą podob-nej presji31 (mapa 3.10). Źródeł wielu zmian należy upa-trywać u początków ery przemysłowej, jak chociażby w przypadku prostowania biegu Renu (mającego miejsce między 1817 r. a 1876 r.), lub nawet wcześniej, jak w przypadku rekultywacji terenów z morza w Niderlandach.

Na jakość wód oraz stan ekologiczny ekosystemów wod-nych wpływają również zanieczyszczenia, w szczególności te powodujące nadmierne wzbogacenie w składniki odżyw-cze. Ponad połowa powierzchni zbiorników wodnych w UE (jezior, rzek, terenów podmokłych oraz wód gruntowych znajdujących się pod powierzchnią ziemi) nie spełnia norm określonych przez dobry stan środowiska (GES)32 lub wy-

31 EEA (2012), Water resources in Europe in the context of vulnerability.

32 System klasyfikacji przewidziany ramową dyrektywą wodną obej-muje pięć stanów: bardzo dobry, dobry, umiarkowany, słaby i zły. Stan „bardzo dobry” określa się jako biologiczne, chemiczne i mor-fologiczne warunki związane z brakiem oddziaływania lub bardzo niskim oddziaływaniem człowieka. Ocena jakości opiera się zatem na stopniu odchylenia od takich warunków referencyjnych. Stan „do-bry” oznacza „nieznaczne” odchylenie od warunków referencyjnych. Definicja stanu ekologicznego uwzględnia szczególne aspekty ele-mentów jakości biologicznej, przykładowo „skład i liczebność flory wodnej” lub „skład, liczebność i strukturę wiekową ichtiofauny (zob. pełny wykaz w ramowej dyrektywie wodnej – załącznik V, punkt 1.1).

soki potencjał środowiska (GEP) i wymaga wprowadzenia środków naprawczych, które pozwoliłyby zrealizować cele ramowej dyrektywy wodnej33. Najgorzej wygląda sytuacja na północnym zachodzie UE, gdzie ponad 90 % zbiorni-ków wodnych jest w złym stanie ekologicznym, głównie ze względu na intensywne rolnictwo, przemysł pochłaniający duże ilości zasobów oraz dużą gęstość zaludnienia.

5.2 Oczyszczanie ścieków komunalnych jest niezbędne dla zapewnienia wody wysokiej jakości

Przyczyną znaczącej presji na środowisko wodne są również ścieki, co jest spowodowane zawartymi w nich substancjami organicznymi i składnikami odżywczy-mi, a także substancjami niebezpiecznymi i metalami. Zanieczyszczenie substancjami biogennymi stanowi główną przyczynę eutrofizacji (nadmiernego wzrostu alg i niedoboru tlenu) oraz jedno z największych zagrożeń dla osiągnięcia statusu stanu dobrego wody słodkiej i słonej. Odpowiednie zbieranie i oczyszczanie ścieków jest zatem konieczne do zachowania zapasów wodnych wysokiej ja-kości (począwszy od wód powierzchniowych po zbiorniki zapewniające czystą wodę pitną), wody w kąpieliskach oraz ekosystemów morskich. Odpowiednie warunki sani-tarne to również fundamentalne i kluczowe dla ludzkie-go zdrowia prawo człowieka, co podkreślono ostatnio po raz kolejny w pierwszej europejskiej inicjatywie obywa-telskiej „Prawo do wody”34. Unijna dyrektywa dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych nakłada obowiązek zbierania i oczyszczania ścieków we wszystkich osiedlach mieszkaniowych i obszarach działalności gospodarczej o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 200035.

Poziom wymaganego oczyszczania zależy od wrażliwości obszaru na zrzuty ścieków. Oczyszczanie pierwszego stop-nia (mechaniczne) powoduje usunięcie części zawiesin i jest wymagane na obszarach, na których zrzuty ścieków nie wpływają negatywnie na środowisko (tzw. obszary mniej wrażliwe, raczej rzadko występujące i związane ze szczególnymi warunkami lokalnymi), oczyszczanie dru-giego stopnia (biologiczne) powoduje rozkład większości substancji organicznych, ale nie usuwa części substancji odżywczych i stanowi wymóg minimalny w tzw. obsza-rach zwykłych, natomiast oczyszczanie trzeciego stopnia

33 Ibid.


35 Koncepcja równoważnej liczby mieszkańców uwzględnia obciążenie powodowane przez liczbę mieszkańców, liczbę osób niebędących mieszkańcami (głównie turystów) oraz sektory przemysłu określone w art. 11 dyrektywy.


126


127

(zaawansowane) powoduje usunięcie praktycznie całości substancji organicznych i jest wymagane w tzw. obsza-rach wrażliwych, które cechuje zwiększone ryzyko wystą-pienia negatywnych skutków zrzutów lub które wymagają szczególnej ochrony, np. ze względu na lokalizację ujęcia wody pitnej.

Ogólnie rzecz biorąc, wysoki wskaźnik zgodności można zaobserwować w starszych państwach członkowskich,

wśród których przodują: Austria, Niemcy i Niderlandy, gdzie w dużej mierze wdrożono już omawianą dyrektywę. Niemniej jednak jest jeszcze kilka „starszych” państw członkowskich, w których widać wyraźne luki w przestrze-ganiu przepisów, a należą do nich Włochy, Hiszpania, Belgia i Luksemburg, przy czym problemy mają związek głównie z niewłaściwym oczyszczaniem, stwarzającym ryzyko zanieczyszczenia obszarów, do których spływają odnośne zrzuty ścieków. Sytuacja rysuje się nieco inaczej

Polityka środowiskowa a terytoria UE

Polityka środowiskowa UE jest realizowana poprzez pro-gramy działań. Najnowszym z nich jest 7. Program Dzia-łań „Dobra jakość życia z uwzględnieniem ograniczeń naszej planety”1. Obejmuje on szereg inicjatyw na rzecz środowiska, między innymi Plan działania na rzecz za-sobooszczędnej Europy, strategię ochrony różnorodności biologicznej na 2020 r. czy plan działania dotyczący przej-ścia na gospodarkę niskoemisyjną, które mają zmniej-szyć dysproporcje w UE. Polityka ta jest wdrażana przy wykorzystaniu rozmaitych środków (inicjatyw, podatków, dyrektyw, opłat, handlu emisjami, zielonych zamówień publicznych oraz sieci kontaktów) i ma istotny wpływ na regiony słabiej rozwinięte, a także na obszary różnego typu (miejskie, wiejskie, morskie, wyspiarskie, górskie itp.) oraz grupy społeczne (m.in. bezrobotnych).

W ramach polityki środowiskowej UE wspierane jest two-rzenie ekologicznej infrastruktury2, jako że umożliwia ona osiąganie ekologicznych, gospodarczych i społecznych korzyści za pomocą naturalnych środków. Można w ten sposób uniknąć zależności od infrastruktury, której bu-dowa jest kosztowna, co jest szczególnie ważne w mia-stach,3, gdzie tego typu działania mogą przynieść takie korzyści w dziedzinie zdrowia jak czyste powietrze czy lepsza jakość wody.

Tworzenie zielonej infrastruktury może również zwiększać poczucie wspólnoty i umożliwiać zwalczanie wykluczenia społecznego i izolacji, jak również dawać możliwość łą-czenia obszarów miejskich i wiejskich oraz zapewniać atrakcyjne miejsca mieszkania i pracy4 oraz większe możliwości zatrudnienia5.

1 http://ec.europa.eu/environment/newprg/.



4 Sprawozdania, ekspertyzy oraz kontrole finansowane przez Komisję Europejską: http://ec.europa.eu/environment/nature/ecosystems/studies.htm.

5 Zob. przykłady zielonej infrastruktury pozwalającej na tworze-nie miejsc pracy w tabeli 2 dokumentu roboczego służb Komisji (SWD(2013) 155 wersja ostateczna).

Obszary Natura 20006 mają służyć ochronie najbardziej zagrożonych siedlisk i gatunków w UE, ale jednocześnie dają one szanse na rozwój turystyki, rekreacji, rolnictwa, leśnictwa, zrównoważonego rybołówstwa i akwakultu-ry, a także na naturalne środki kontrolowania powodzi, przystosowania się do zmiany klimatu oraz wytwarzania innych usług ekosystemowych, których łączna wartość szacowana jest na 200–300 mld EUR rocznie7. Usta-nowienie obszarów NATURA 2000 nie dobiegło jeszcze końca, ale poczyniono już znaczne postępy, a wnioski do-tyczące objęcia ochroną w ramach sieci złożono w odnie-sieniu do ponad 15 % terytorium UE (mapa 3.11).

Inwestowanie w sieć Natura 2000 na lądzie i morzu może stanowić również okazję do zacieśniania współ-pracy transgranicznej i międzyregionalnej, na przykład w odniesieniu do strategii na rzecz Dunaju lub łańcu-chów górskich (np. projekt korytarza alpejsko-karpac-kiego pomógł w znacznym stopniu ograniczyć rozbicie krajobrazu w Austrii, Republice Czeskiej i Słowacji dzięki budowie tzw. zielonych mostów oraz tworzeniu odpo-wiednich siedlisk).

Wpływ prawodawstwa oraz środków regulacyjnych (np. dyrektyw czy norm OOŚ) na spójność gospodarczą i spo-łeczną jest mniej jednoznaczny8. Z jednej strony popra-wa stanu środowiska w regionach znajdujących się w mniej korzystnym położeniu zwiększa ich atrakcyjność dla inwestorów zewnętrznych i turystów, a także po-zwala im wzmocnić ich tożsamość regionalną. Z drugiej strony gospodarcze i finansowe skutki stosowania prze-pisów mogą ograniczyć rozwój, zarówno w perspektywie krótkoterminowej, jak i długoterminowej.

6 Natura 2000 to ogólnounijna sieć obszarów ochrony środowi-ska ustanowiona na mocy dyrektywy ptasiej i dyrektywy siedli-skowej.

7 Według ostatniej ekspertyzy Komisji pt. „The Economic benefits of the Natura 2000 Network”.

8 Robert, J. i in. (2001).

http://ec.europa.eu/environment/nature/ecosystems/studies.htm

http://ec.europa.eu/environment/nature/ecosystems/studies.htm


128

w państwach członkowskich, które dołączyły do UE w 2004 r. lub później, częściowo za względu na fakt, iż pań-stwa te w dalszym ciągu korzystają z okresów przejścio-wych przewidzianych traktatami akcesyjnymi. Nadal ist-nieją regiony, w których zbieranie ścieków nie jest praktykowane lub jest praktykowane częściowo. Przykładowo w państwach członkowskich takich jak Bułgaria, Cypr, Estonia, Łotwa czy Słowenia we właściwy sposób zbierane jest zaledwie 30 % produkowanych ście-ków (mapa 3.12 i 3.13)36. Przeciętnie w nowszych pań-stwach członkowskich ok. 40 % ścieków poddawanych jest oczyszczaniu drugiego stopnia, a najlepsze wyniki, wynoszące ponad 80 %, można zaobserwować w Republice Czeskiej, na Węgrzech, na Litwie i na Słowacji. Zaledwie 14 % ścieków uwalnianych do obszarów wrażli-wych jest poddawane w nowszych państwach członkow-skich wymaganemu oczyszczaniu trzeciego stopnia.

5.3 Gospodarka odpadami stałymi jest na coraz wyższy poziomie, ale w wielu regionach UE jest jeszcze wiele do zrobienia

Odpady stałe wpływają na zdrowie ludzi oraz na środowi-sko, ponieważ przyczyniają się do uwalniania substancji zanieczyszczających do powietrza, gleby, wód powierzch-niowych oraz wód gruntowych. Stanowią duże wyzwanie z perspektywy gospodarki odpadami, ponieważ ilość pro-dukowanych odpadów przypadająca na osobę w sposób stały rośnie w czasie. Istotny stał się zatem recykling,


a także wykorzystywanie potencjału odpadów do wytwa-rzania energii.

W 2010 r. w UE-28 wytworzono ok. 4,5 ton odpadów na osobę. Większość z nich pochodzi z budowy i rozbiórki, górnictwa, przemysłu wydobywczego oraz z sektora pro-dukcji. Istotna ilość odpadów jest produkowana również przez gospodarstwa domowe – w 2010 r. na osobę przy-padało średnio 436 kg odpadów. Coraz większym powo-dem do obaw są odpady morskie, umykające systemom gospodarowania odpadami.

Wbrew powyższemu całkowita ilość odpadów produkowa-nych w UE uległa zmniejszeniu. Między 2004 r. a 2010 r. ilość wytwarzanych odpadów przypadająca na osobę w UE spadła o 7,1 %, przy czym nie sposób nie zauważyć dużych różnic między poszczególnymi państwami człon-kowskimi. Ilość odpadów wzrosła zdecydowanie w Grecji, Danii, Finlandii, Portugalii, Niderlandach, Szwecji, na Łotwie, w Belgii, we Francji i w Luksemburgu, natomiast znacznie spadła na Malcie, w Chorwacji, Austrii, Rumunii, na Węgrzech, w Zjednoczonym Królestwie, Irlandii, Republice Czeskiej oraz Hiszpanii.

Ponadto coraz więcej odpadów jest poddawanych recyklin-gowi lub przeznaczanych do odzysku energii. Od 2004 r. do 2010 r. odsetek odpadów poddawanych recyklingowi wzrósł z 44 % do 52 %, a odsetek odpadów spalanych na potrzeby odzysku energii również poszedł nieco w górę (z nieco ponad 3 % do niecałych 4 %). Do wzrostu poziomu recyklingu przyczyniło się prawodawstwo unijne oraz usta-wodawstwa krajowe, podatki od składowania odpadów, opłaty za zaśmiecanie, a także rosnące ceny materiałów pochodzących z recyklingu i rosnące ceny energii.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0

10

20

30

40

50

60

70

80

EL EE CY HU RO SK ES SI CZ PL FR UK IT FI DE AT SE BE LU DK NL

Wykres 3.13 Odsetek odpadów trafiających na składowiska w wybranych państwach członkowskich UE, 2010

% produkowanych odpadów ogółem (z wyłączeniem głównych odpadów mineralnych)

UE-27

Źródło: Eurostat

Część 3: Zrównow

ażony rozwój

129


130

W 2010 r. odsetek odpadów trafiających na składowisko wynosił w UE-27 nadal ok. 23 %37 (wykres 3.13). Niemniej jednak sytuacja jest bardzo zróżnicowana w zależności od państwa członkowskiego. W Grecji i Estonii składuje się nadal ponad 70 % odpadów, podczas gdy na Cyprze, na Węgrzech, w Rumunii, na Słowacji i w Hiszpanii na skła-dowiska trafia ich 40 %. W Belgii, Luksemburgu, Danii i Niderlandach odsetek odpadów składowanych to 5 %.

5.4 Zrównoważone ekosystemy zapewniają wiele istotnych usług

Ekosystemy, poza tym, iż pełnią funkcje związane między innymi z zapewnianiem siedlisk różnym gatunkom wy-stępującym w przyrodzie, odpowiadają również za usługi na rzecz ludzi38. Zakres tych usług sięga od zapewnienia czystej wody pitnej po zapewnienie powietrza dobrej ja-kości, a także od zapylania roślin po regulację przepływu wód. Ekosystemy w regionach przybrzeżnych i morskich pełnią usługi polegające na zapewnianiu żywności czy też tworzeniu naturalnej ochrony przed powodziami. Lasy i tereny zalesione pomagają regulować przepływ wód, wychwytywać z atmosfery dwutlenek węgla i substan-cje zanieczyszczające powietrze oraz chronić glebę przed erozją. Tereny podmokłe mogą poprawiać jakość wody i regulować jej przepływ, zmniejszając tym samym ryzy-ko powodzi. Usługi ekosystemowe są kluczowe dla życia ludzi, a potrzeba ich utrzymania oraz ochrona kapitału naturalnego są w strategiach UE coraz częściej dostrze-gane jako ważne dla rozwiązania problemu potencjalnych wyzwań w kolejnych latach.

Jednym ze sposobów ochrony kapitału naturalnego jest ochrona różnorodności biologicznej poprzez ustana-wianie obszarów ochrony środowiska, takich jak tereny Natura 2000, które stanowią szczególną formę zielonej infrastruktury39. Usługi ekosystemowe wynikające z róż-norodności biologicznej nie są ograniczone do obszarów chronionych. Wiele z nich jest świadczonych poza obsza-rami przyrodniczymi w ramach innych form zielonej infra-struktury. Lasy miejskie to dla ludzi tania i łatwo dostępna przestrzeń rekreacyjna. Równiny zalewowe, znajdujące się często na terenie łąk i pastwisk, stanowią ochronę przed

37 Dostępność danych dotyczących odpadów mineralnych jest w da szym ciągu ograniczona, dlatego zostały one pominięte w obli-czeniach.

38 Ekosystem jest dynamicznym skupiskiem roślin, zwierząt i mikroor-ganizmów, które wchodzą w interakcję ze środowiskiem nieożywio-nym, tworząc jednostkę funkcjonalną. Nieodłączną częścią ekosys-temów jest człowiek.

39 Zieloną infrastrukturę można zdefiniować jako obszary przyrodnicze, funkcjonalne krajobrazy oraz inne otwarte przestrzenie zwiększają-ce potencjał ekosystemów w zakresie zapewniania dóbr i usług.

powodzią w okresie podwyższonego stanu wód. Lasy i tereny zalesione pomagają regulować przepływ wód, wy-chwytywać z atmosfery dwutlenek węgla i substancje za-nieczyszczające powietrze oraz chronić glebę przed eroz-ją. Zielona infrastruktura przynosi ludziom szereg korzyści i jest często rozwiązaniem korzystniejszym ekonomicznie niż rozwiązania człowieka. Istnieje wiele przykładów sytu-acji, w których odtworzenie równin zalewowych i terenów podmokłych okazało się bardziej skutecznym i tańszym sposobem ograniczenia ryzyka powodzi niż budowanie zapór.

Świadczenie usług ekosystemowych ma silny wymiar re-gionalny. W dużej mierze jest zależne od kontekstu lokalne-go i różni się w zależności od poziomu kapitału naturalne-go i bogactwa zielonej infrastruktury. Taki model rozwoju w połączeniu z nowoczesną gospodarką zmniejszył za-leżność od wytwarzania usług przez środowisko. Podczas gdy część usług, między innymi produkcja żywności czy drewna, jest utrzymywana, wiele usług ekosystemowych stanęło w obliczu zagrożenia za sprawą industrializacji. Zwiększenie intensywności rolnictwa jest częściowo odpo-wiedzialne za uszczuplenie populacji pszczół oraz innych gatunków, które są niezbędne do zapylania roślin i utrzy-mywania poziomu plonów40. Zanieczyszczenie powietrza, m.in. NH3 pochodzącym z nawozów oraz z wykorzystania obornika w rolnictwie, może prowadzić do zakwaszania i eutrofizacji. W rezultacie usługi ekosystemowe są wytwa-rzane obecnie przede wszystkim w regionach, gdzie zna-czenie mają obszary wiejskie, górskie, tereny podmokłe, lasy lub obszary przybrzeżne.

Potencjał w zakresie wytwarzania usług ekosystemo-wych w regionach NUTS 2 ilustruje mapa 3.14, oparta na wartości wskaźnika złożonego TESI – wskaźnika usług ekosystemowych ogółem, obejmującego 13 wskaźników składowych, z których każdy określa potencjał w zakresie świadczenia konkretnej usługi (produkcja żywności, ho-dowla zwierząt gospodarskich, produkcja wody i drewna; regulacja powietrza, klimatu, jakości gleby, poziomu wody i jakości wody; zapylanie, erozja, ochrona obszarów przy-brzeżnych oraz zapewnianie usług rekreacyjnych). Cztery wskaźniki odzwierciedlają świadczenie usług zaopatrze-niowych: dóbr lub produktów uzyskiwanych z ekosyste-mów. Osiem wskaźników odnosi się do usług regulacyj-nych: korzyści uzyskiwanych w rezultacie kontrolowania przez ekosystemy procesów naturalnych. Jeden wskaźnik dotyczy usług kulturowych: rekreacji, która stanowi nie-materialną korzyść uzyskiwaną z ekosystemów41.

40 Zulian, G. i in. (2013).

41 Szczegółowe informacje na temat przyjętej metodologii: Maes, J. i in. (2011) i Maes, J. i in. (2012). Należy zauważyć, że wskaźnik TESI


131

Ogólnie rzecz biorąc, regio-ny z niskim wskaźnikiem TESI, gdzie rozległe czę-ści gruntów wykorzystuje się do produkcji upraw i rozwoju przestrzeni miej-skiej, dysponują mniej-szym obszarem, na któ-rym mogłoby dochodzić do zapewniania usług przez ekosystemy leśne czy ekosystemy terenów podmokłych. Regiony o wyższym wskaźniku TESI charakteryzują się więk-szym i bardziej zrównowa-żonym wachlarzem usług ekosystemowych. Różnica między średnim a wyso-kim poziomem wskaźnika TESI wynika z większej lub mniejszej produktywności ekosystemów. Przykładowo te-reny podmokłe lub lasy często generują wyższy poziom usług niż obszary trawiaste lub krzewiaste.

Jak już zauważono, zielona infrastruktura obejmuje wszystkie ekosystemy – naturalne, półnaturalne i sztuczne. W całej UE istnieje silna pozytywna zależność między po-wierzchnią regionu pokrytego zieloną infrastrukturą a jego potencjałem w zakresie świadczenia usług ekosystemo-wych (mapa 3.14). Inwestowanie w zieloną infrastrukturę powinno zatem powodować zwiększanie ilości takich usług.

Mapa 3.15 pokazuje, że nawet w regionach, w których grun-ty wykorzystuje się głównie na potrzeby upraw, może wystę-pować wiele usług ekosystemowych. Przykładowo ostatnia ekspertyza ze Zjednoczonego Królestwa świadczy o tym, że przekształcenie stosunkowo niewielkiego obszaru gruntu z gruntu rolnego w grunt ogólnodostępny prowadzi do sto-sunkowo niewielkiego spadku produkcji gospodarstwa, a przynosi zdecydowanie większe korzyści społeczne42.

Aby właściwie określić rodzaj działań mogących zwiększyć korzyści płynące z danego ekosystemu, należy brać pod uwagę aspekty popytu. Zapotrzebowanie na usługi ekosys-temowe na ogół zwiększa się wraz ze wzrostem gęstości zaludnienia lub budową nowych osiedli ludzkich. Działania wymagane do tego, aby zwiększyć poziom usług ekosyste-mowych są zatem różne w zależności od miejsca, ponieważ

nie został uzgodniony w kontekście inicjatywy mapowania i oceny usług ekosystemowych (MAES).

42 Bateman, I.J. i in. (2013).

wynikają z lokalnej specyfiki. Często wiąże się to z potrzebą rozpatrywania kwestii w odniesieniu do mniejszych obsza-rów niż regiony NUTS 2, o czym świadczą omówione dalej przykłady dotyczące poprawy jakości powietrza i wody.

Jakość powietrza w wielu miastach UE jest nadal zbyt niska

Wspomniano już, że zanieczyszczenie powietrza stanowi główne zagrożenie dla środowiska w miastach całej UE. Usuwanie substancji zanieczyszczających i pyłów z atmos-fery to usługa ekosystemowa zapewniana w dużym stop-niu przez lasy oraz inne obszary zalesione43. Regiony na północy Szwecji i Finlandii obfitują w takie tereny, w związ-ku z czym mają duży potencjał w zakresie świadczenia omawianej usługi. Niemniej jednak ze względu na niską gęstość zaludnienia popyt na usługę w tych regionach jest niewielki, szczególnie w porównaniu z obszarami miejskimi. Działania w ramach polityki zmierzające do zwiększania potencjału ekosystemów w zakresie regulowania jakości powietrza powinny zatem koncentrować się na tych dru-gich44. Można to osiągnąć, inwestując w zieloną infrastruk-

43 Różnica między lasami a terenami zalesionymi sprowadza się do stopnia pokrycia powierzchni. Chociaż nie istnieje ogólna unijna de-finicja tego typu gruntu, według definicji lasu stosowanej przez FAO, aby można było mówić o lesie, drzewami musi być porośnięte mi-nimum 30 % powierzchni terenu, podczas gdy w przypadku terenu zalesionego odsetek ten musi wynosić między 10 % a 30 %.

44 Nawet na obszarach słabo zaludnionych lasy pozostają oczywiście klu-czowym zasobem naturalnym odpowiadającym za świadczenie usług w zakresie regulowania klimatu, pochłaniania CO2, regulowania cyklu hydrologicznego oraz zapewniania siedlisk dla ptaków migrujących.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Wykres 3.14 Zielona infrastruktura a świadczenie usług ekosystemowych, regiony NUTS 2 w UE

Zielona infrastruktura (% powierzchni gruntów ogółem)

Źródło: Maes, J. i in. (2012).

Usł

ugi e

kosy

stem

owe

(% m

aksy

mal

nego

poz

iom

u)


132


133

turę, taką jak parki miejskie i tereny zielone, co sprawi, że drzewa pomogą zmniejszyć temperaturę, przyczynią się do wytwarzania naturalnej wentylacji w miastach (rozprosze-nia substancji zanieczyszczających powietrze) oraz usuwa-nia z atmosfery substancji zanieczyszczających, takich jak dwutlenek azotu. Ponieważ jednak samo sadzenie drzew, jeżeli nie będzie prowadzone prawidłowo, może również powodować powstawanie lokalnych skupisk (innych) sub-stancji zanieczyszczających (np. cząstek stałych), działania tego typu muszą stanowić część zintegrowanych strategii na rzecz poprawy jakości powietrza w miastach UE.

Modele komputerowe obejmujące dane dotyczące jako-ści powietrza oraz szczegółowe dane dotyczące terenów zieleni w miastach można wykorzystać do ilościowego opisu substancji zanieczyszczających, które mogą być dzięki temu usunięte z atmosfery. Korzyści ekonomicz-ne usunięcia substancji zanieczyszczających można na-stępnie obliczyć, szacując zmniejszony koszt zanieczysz-czenia względem ponoszonych przez społeczeństwo kosztów niezlikwidowanego zanieczyszczenia zawartych w cenach rynkowych towarów i usług przyczyniających się do zanieczyszczenia, takich jak energia elektryczna czy transport.

Potencjał miast w UE w zakresie regulowania jakości powietrza jest bardzo różny. Świadczy o tym przykład dwutlenku azotu (NO2), który jest główną substancją za-nieczyszczającą powietrze wytwarzaną podczas spalania paliw kopalnych. Mapa 3.16 ilustruje, na ile tereny zielone w miastach przyczyniają się do usuwania NO2 w więk-szych strefach miejskich w całej UE.

Potencjał w zakresie usuwania NO2 na mieszkańca jest bardzo różny w poszczególnych większych strefach miej-skich, ponieważ zależy przede wszystkim od stosunku terenów zalesionych do liczby ludności. W przeważającej części większych stref miejskich w Skandynawii, Europie Środkowo-Wschodniej (z wyjątkiem Bułgarii i Rumunii) i w Niemczech potencjał w zakresie usuwania NO2 na miesz-kańca jest stosunkowo wysoki. Dużo niższy potencjał ob-serwuje się na południu Europy (z wyjątkiem Portugalii), ale także na północy Włoch i w Zjednoczonym Królestwie.

W wielu miastach UE, szczególnie tych większych, stężenie NO2 jest wysokie (mapa 3.17). Przykładowo w Mediolanie czy w Madrycie stężenie jest duże, a potencjał w zakresie usuwania substancji – niewielki. W niektórych miastach, takich jak Berlin i Sztokholm, potencjał w zakresie usu-wania jest duży, co częściowo wyjaśnia, dlaczego stężenie jest niższe niż w innych dużych miastach. Jednak nawet te miasta mogą również czerpać korzyści z inwestowania

w potencjał w zakresie usuwania substancji, czyli przykła-dowo zieloną infrastrukturę, jak chociażby lasy podmiej-skie, parki lub zielone dachy, dzięki czemu będą mogły jeszcze bardziej ograniczyć poziom stężenia45.

Równiny zalewowe mogą regulować przepływy wód i skutecznie poprawiać ich jakość

Równiny zalewowe to obszary sąsiadujące z morzami, jeziorami i rzekami, będące terenami nawracających po-wodzi. Odpowiednio zarządzane równiny zalewowe mogą zapewniać wytwarzanie ważnych usług ekosystemowych. Po pierwsze chronią one obszary usytuowane w dole rzeki przed powodzią, w związku z czym odgrywają ważną rolę w ograniczaniu ryzyka klęski żywiołowej. Równiny zale-wowe i tereny podmokłe zapewniają również inne usługi, szczególnie za sprawą oczyszczania wody, ponieważ w sposób bardzo skuteczny mogą zatrzymywać, przetwa-rzać i usuwać substancje zanieczyszczające, osady oraz nadmiar substancji odżywczych, co sprawia, że mniej zanieczyszczeń przedostaje się w dół rzeki – i co naj-ważniejsze – woda jest czysta. Poza tym, iż pełnią funk-cję naturalnych zbiorników magazynowania wody oraz oczyszczalni, są również siedliskami dla wielu gatunków flory i fauny oraz mają kluczowe znaczenie dla zachowa-nia różnorodności biologicznej.

Kolejną z mniej znanych usług ekosystemowych zapew-nianych przez równiny zalewowe jest oczyszczanie wody. Równiny zalewowe są niezwykle skuteczne w zwalczaniu nadmiaru azotu pochodzącego z nawozów sztucznych oraz spalania paliw kopalnych, który wpływa na jakość wody w wielu miejscach i stanowi główną przyczynę za-nieczyszczenia wód. Nadmiar azotu dostaje się do rzek, strumieni, jezior i dalej w dół rzeki – do ujścia oraz stref przybrzeżnych, powodując eutrofizację skutkującą nad-miernym wzrostem glonów, a od czasu do czasu również szkodliwymi zakwitami sinicowymi.

Kiedy równina zalewowa zostanie zalana podczas pod-wyższonego stanu wód, rozpoczyna się proces usuwania azotu. Wykorzystywanie równin zalewowych jako tym-czasowych zbiorników w okresie szczytowego przepływu może zatem zwiększyć potencjał rzeki w zakresie zatrzy-mania, przetwarzania i usuwania azotu z wody. Symulacja pokazuje na przykład, że połączenie równin zalewowych z rzekami w miejscach, gdzie istnieje taka możliwość,

45 Zielony dach to dach częściowo lub w całości pokryty roślinnością. Służy on kilku różnym celom, m.in. wchłanianiu wody deszczowej, zapewnieniu izolacji, tworzeniu siedliska dla gatunków, a także po-maga w obniżeniu temperatury powietrza w miastach, łagodząc w ten sposób efekt miejskiej wyspy ciepła).


134


135


136

mogłoby zmniejszyć całkowitą ilość azotu przenoszone-go w dorzeczach do europejskich mórz średnio o 7 %46. Jak pokazuje mapa 3.18 w kilku dorzeczach UE, między innymi dorzeczach Renu czy Mozy, istnieje możliwość zapewnienia takiej usługi obszarom gęsto zaludnionym i miastom. (Mapa pokazuje całkowity poziom uwalniania azotu w głównych europejskich rzekach i przedstawia sy-mulację potencjalnego zatrzymania azotu w przypadku realizacji scenariusza wdrożenia strategii opartej na rów-ninach zalewowych).

6. Podsumowanie

Polityka spójności ma do odegrania ważną rolę we wspie-raniu regionów UE w przystosowaniu się do bardziej zrównoważonych modeli rozwoju i stawieniu czoła wielu wyzwaniom związanym z ochroną środowiska, z jakimi będą miały do czynienia w przyszłości. Analiza zawarta w niniejszym rozdziale pokreśliła duże różnice wyników osiąganych przez poszczególne regiony UE w kwestiach dotyczących środowiska.

Oddziaływanie zmiany klimatu będzie się różnić w poszcze-gólnych regionach ze względu na ich położenie, ale również z uwagi na podstawową działalność gospodarczą, specyfi-kę zabudowy (np. obszary miejskie w zestawieniu z wiejski-mi) oraz specyfikę populacji (np. ludzie młodzi lub starsi). Oznacza to, że istnieje potrzeba przyjmowania środków do-stosowawczych stworzonych z myślą o danym kontekście lokalnym, ponieważ tylko to pozwoli ograniczyć destruk-cyjny wpływ zmiany klimatu we wszystkich regionach, ale szczególnie tych najbardziej podatnych na zagrożenia.

Regiony UE mogą odegrać również ważną rolę w ogra-niczaniu skali zmiany klimatu poprzez przyczynianie się do realizacji celów określonych w unijnym pakiecie klima-tyczno-energetycznym. Polityka spójności może przede wszystkim pomóc krajowym, regionalnym i lokalnym or-ganom publicznym w ograniczeniu emisji gazów cieplar-nianych pochodzących z sektorów nieobjętych europej-skim systemem handlu uprawnieniami do emisji, takich jak transport czy budownictwo. Może również wspierać rozwój dostaw energii ze źródeł odnawialnych i przy-czyniać się do zwiększania efektywności energetycznej, szczególnie w odniesieniu do budynków użyteczności pu-blicznej oraz transportu publicznego.

Wiele tego rodzaju działań ukierunkowanych na transport, efektywność energetyczną czy też energię ze źródeł od-nawialnych wpisuje się jednocześnie w plany ochrony po-

46 Maes, J. i in. (2012).

wietrza przewidziane dyrektywą 2008/50/WE na potrzeby ograniczenia stężenia cząstek stałych, NO2 oraz ozonu, co ma zapewnić zdrowie obywatelom oraz zmniejszyć straty dotyczące upraw, budynków i ekosystemów.

Chociaż sytuacja z czasem ulega poprawie, w wielu re-gionach UE, zarówno w UE-12, jak i UE-15 konieczne jest dalsze podejmowanie wysiłków na rzecz uzyskania postępu w zakresie oczyszczania ścieków komunalnych. To samo dotyczy zresztą gospodarki odpadami stałymi. Poczyniono już duży postęp, jeżeli chodzi o recykling i odzyskiwanie energii, a także ograniczanie składowania odpadów, ale w niektórych regionach nadal konieczne jest inwestowanie w zwiększanie możliwości postępowania z odpadami w sposób mniej szkodliwy dla środowiska.

Polityka spójności może ponadto pomóc regionom UE w podnoszeniu jakości ich środowiska. Ma to znaczenie nie tylko ze względu na ogólną poprawę samopoczucia, ale również może przynieść znaczne korzyści, ponieważ zrównoważone ekosystemy co do zasady mają pozytyw-ny wpływ na zdrowie i zapewniają istotne usługi, takie jak oczyszczanie wody pitnej, zapewnianie powietrza do od-dychania, pochłanianie dwutlenku węgla oraz regulowa-nie przepływów wód. Polityka spójności może w stosow-nych przypadkach pomóc poprawić jakość powietrza w ośrodkach miejskich, a także przywrócić potencjał ekosys-temów w zakresie świadczenia usług w miejscach, gdzie możliwości ekosystemów zostały ograniczone. W tym kontekście szczególnie ważne jest wspieranie inwestycji w zieloną infrastrukturę, ponieważ często jest to skutecz-ne i oszczędne rozwiązanie, które jednocześnie przyczynia się do realizacji określonych przez UE celów dotyczących ograniczania spadku różnorodności biologicznej.

137

Część 4: Inwestycje publiczne, wzrost i kryzys

1. Wstęp

Kryzys finansowy i gospodarczy, który rozpoczął się w 2008 r. miał dramatyczne konsekwencje dla finansów publicznych w całej Europie. Spowolnienie działalności gospodarczej ograniczyło bazę podatkową, a przez to również dochody budżetowe, tymczasem wydatki rosły w wyniku środków przeciwdziałania koniunkturze wpro-wadzanych przez państwa członkowskie, wzrostu bezro-bocia oraz wspierania systemu bankowego.

Doprowadziło to do istotnego wzrostu deficytu budżeto-wego oraz długu publicznego w większości państw człon-kowskich, co wywołało - począwszy od 2010 r. - prze-ciwwagę w postaci polityki budżetowej zmierzającej w kierunku konsolidacji. Przełożyło się to na ograniczenie wydatków publicznych w szeregu państw europejskich. Sytuacja bardziej niż na innych pozycjach wydatków odbiła się przede wszystkim na wydatkach publicznych sprzyjających wzrostowi w obszarach takich jak: edukacja, badania i rozwój, technologie teleinformatyczne i infra-struktura transportowa.

Miało to istotne skutki dla polityki spójności, w ramach której zapewniano krajowym, regionalnym i lokalnym or-ganom wsparcie na inwestowanie w dziedziny sprzyjające wzrostowi gospodarczemu. Środki finansowane z fundu-szy polityki spójności muszą być komplementarne wzglę-dem środków inicjowanych przez państwa członkowskie. Ich skuteczność jest zagrożona, jeżeli zasoby przydzielone przez państwo członkowskie na dany rodzaj wydatków nie są wystarczające.

Po drugie w kontekście ograniczania przez państwa członkowskie wydatków sprzyjających wzrostowi po-lityka spójności staje się kluczowa dla finansowania inwestycji publicznych, które są ważne dla utrzyma-nia potencjału wzrostu, a przez to – dla tworzenia wa-runków pomyślnej i zrównoważonej konsolidacji bu-dżetowej i ograniczania poziomu długu w przyszłości. Polityka budżetowa oraz rozwój wypadków związanych z finansowaniem publicznym na różnych szczeblach zarządzania w państwach członkowskich to zatem główne elementy kontekstu, w jakim funkcjonuje poli-tyka spójności, które określają jej potencjał do osiąga-nia wyników.

2. Udział wydatków sprzyjających wzrostowi w całości wydatków publicznych uległ zmniejszeniu

2.1 Kryzys zwiększył deficyt budżetowy

Stan finansów publicznych w UE uległ zdecydowanemu pogorszeniu w następstwie kryzysu finansowego i gospo-darczego, który rozpoczął się we wrześniu 2008 r. (wykres 4.1). Między 2000 r. a 2008 r. saldo sektora publicznego w UE-27 oscylowało wokół średniego deficytu na pozio-mie 1,9 % PKB, przy czym w 2000 r. odnotowano nadwyż-kę w wysokości 0,5 %, a w 2003 r. maksymalny deficyt wynoszący 3,2 %. Począwszy od 2008 r. średni deficyt zaczął gwałtownie wzrastać, osiągając w 2009 r. poziom 6,9 % PKB. W 2010 r. deficyt ustabilizował się na pozio-mie 6,5 % PKB i następnie stopniowo spadał do 4,4 % PKB w 2011 r. 3,9 % w 2012 r. i 3,3 % w 2013 r., głównie za sprawą działań na rzecz konsolidacji budżetowej wdra-żanych począwszy od 2010 r.

Taki sam obraz rysuje się w większości państw człon-kowskich, chociaż występują między nimi duże różnice, jeżeli chodzi o skalę zmian. Stan finansów publicznych w niektórych państwach członkowskich pogorszył się znacznie bardziej niż w innych (wykres 4.2). W Hiszpanii i Irlandii nadwyżka na poziomie 2–3 % PKB odnotowana w 2006 r. przekształciła się w 2009 r. w deficyt rzędu 11 % w Hiszpanii i 14 % w Irlandii. Drastycznie wzrósł również deficyt w Grecji – z 5,7 % PKB w 2006 r. do 15,6 % w 2009 r., a także na Łotwie – z 0,5 % PKB do 9,8 % w tym samym okresie. W Luksemburgu i Szwecji zmiana salda była niewielka, a na Węgrzech, które borykały się z poważnymi problemami budżetowymi przed nadejściem kryzysu, deficyt ograniczono poprzez działania konsolida-cyjne z 9,4 % PKB w 2006 r. do 4,6 % w 2009 r.

W 2013 r. poziom deficytu był najwyższy na Słowenii (14,7 % PKB) i w Grecji (12,7 %), a dalej plasowała się Hiszpania (7,1 %) i Irlandia (7 %), podczas gdy w Luksemburgu od-notowano nadwyżkę (0,1 %), a w Niemczech – stan rów-nowagi (0 %). W Danii, na Łotwie i w Estonii deficyt wynosił mniej niż 1 %. Drastyczny wzrost deficytu publicznego w 2009 r. był spowodowany w dużej mierze gwałtownym spadkiem dochodów budżetu państwa, który stanowił


138

następstwo ograniczenia działalności gospodarczej wsku-tek kryzysu finansowego i globalnej recesji (wykres 4.3). Dochód sektora instytucji rządowych i samorządowych w UE-27 w ujęciu realnym spadł w 2009 r. średnio o 5,3 %. Kolejne lata przyniosły wzrost (1,9 % w 2010 r., 2,9 % w 2011 r. i 1,4 % w 2012 r.), który wynikał przede wszyst-kim z lekkiej poprawy sytuacji gospodarczej (co zwiększyło bazę podatkową) oraz wzrostu stawek podatków, a także stosowania w szeregu państw członkowskich środków na rzecz poprawy poboru podatków.

W latach poprzedzających kryzys realne wydatki publicz-ne w UE regularnie wzrastały, a w okresie między 2000 r. a 2008 r. średnia ich wzrostu wynosiła 2,4 % rocz-nie. W 2009 r. odnotowano wzrost w wysokości 3,6 %,

w 2010 r. – 1,2 %, natomiast rok 2011 przyniósł spadek na poziomie 1,5 %, a kolejne lata (2012 i 2013) ogólną stabilizację z lekką tendencją spadkową. Wzrost z 2009 r. odzwierciedla połączone skutki automatycznych środków stabilizacyjnych, które doprowadziły do wzrostu transfe-rów socjalnych wynikających ze wzrostu bezrobocia i de-cyzji o zapewnieniu znacznego wsparcia dla banków znaj-dujących się w trudnej sytuacji, a także pakietów bodźców fiskalnych wprowadzonych pod koniec 2008 r. Kolejne zmiany były konsekwencjami programów na rzecz konso-lidacji budżetowej, które zaczęto wdrażać w 2010 r.

Takie same ogólne tendencje zmian widać w większości państw członkowskich, przy czym między poszczególny-mi państwami występują duże różnice pod względem

-8

-7

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

-8

-7

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Wykres 4.1 Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych, średnia w UE-27, 2000–2013

% PKB

Średnia w latach 2000-2008

Średnia w latach 2009-2013

HR: dane z 2002 r.Źródło: Eurostat

-20

-15

-10

-5

0

5

10

-20

-15

-10

-5

0

5

10

SI EL ES IE UK CY PT HR FR PL SK MT IT BE FI NL

HU RO LT CZ AT BG SE DK LV EE DE LU

2006 2009 2013

Wykres 4.2 Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych, 2006 r., 2009 r. i 2013 r.

% PKB

Źródło: Eurostat

UE-

28


139

skali zjawisk (co podkreślono w wykresie 4.4). Wydatki publiczne po okresie umiarkowanego wzrostu odnoto-wywanego przed nadejściem kryzysu spadły w ujęciu realnym w latach 2009–2013 w 15 państwach człon-kowskich. Spadek ten był szczególnie wyraźny w Grecji, na Litwie, w Rumunii i w Irlandii (gdzie wydatki spadały średnio odpowiednio o 3,8 %, 3,0 %, 2,7 % i 2,6 % rocz-nie między rokiem 2009 a 2013). W innych państwach członkowskich wydatki publiczne również spadały, choć w nieco wolniejszym tempie, by zejść do poziomu po-niżej 2 %, co odzwierciedlało ogólnounijną politykę na rzecz konsolidacji budżetowej. Wzrost poziomu wydat-ków publicznych po 2009 r. można było zaobserwować w 13 państwach członkowskich, które były mniej dotknięte skutkami kryzysu.

2.2 Inwestycje publiczne wspomagają wzrost gospodarczy

W literaturze ekonomicznej powszechnie przyjmuje się, że wydatki publiczne mogą mieć wpływ na dzia-łalność gospodarczą w perspektywie krótkoterminowej oraz na wzrost w perspektywie długoterminowej, przy czym nie istnieje ścisła zależność między jednym i dru-gim, ponieważ na sytuację ma wpływ wiele czynników. Istnieje jednak powszechna zgoda co do tego, że sku-teczna regulacja, wydajna i dobrze funkcjonująca ad-ministracja publiczna, a także dobrze ukierunkowane i dostosowane wydatki publiczne są kluczowe dla spraw-nego działania współczesnych gospodarek ze względu na zapewnianie niezbędnej infrastruktury i usług pu-

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

EL LT RO IE CY PT LV HR ES IT BG CZ UK NL

HU

DE EE DK SK AT LU FR PL BE FI SE MT SI

Wykres 4.4 Przeciętna roczna zmiana wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych w ujęciu realnym, 2000–2009 i 2009–2013

Średnia roczna zmiana % Średnia w latach 2000-2009 Średnia w latach 2009-2013

UE-

28HR: średnia w latach 2002–2009

Źródło: Eurostat

-8,0

-6,5

-5,0

-3,5

-2,0

-0,5

1,0

3 000

3 500

4 000

4 500

5 000

5 500

6 000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Dochód (lewa oś)

Wydatki (lewa oś)

Deficyt (prawa oś)

w mld EUR % PKB

Źródło: Eurostat

Wykres 4.3 Wydatki i dochód instytucji rządowych i samorządowych oraz saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych, średnia w UE-27, 2000–2013


140

blicznych, gwarantowanie rządów prawa i egzekwowa-nie praw własności.

Do wspomnianych usług należą edukacja i wspieranie ba-dań i rozwoju, ponieważ jedne i drugie są ważne dla dłu-goterminowego wzrostu. Niemniej jednak bez interwencji organów władzy jedne i drugie mogą być niedostatecznie finansowane, jeżeli określone osoby przy podejmowaniu decyzji o wydatkach nie będą uwzględniać szerszych ko-rzyści dla społeczeństwa oraz gospodarki, jakie przynoszą tego typu wydatki.

Ostatnie badania wskazują, że wydatki publiczne mogą stanowić dla gospodarki ważny bodziec w okresie rece-sji, kiedy to sektor prywatny niechętnie inwestuje i kiedy wpływ tych wydatków na działalność gospodarczą jest prawdopodobnie większy. Badania sugerują również, że w takim okresie wydatki mogą przynosić istotne skutki transgraniczne, prowadząc do rozprzestrzeniania wzrostu poprzez powiązania handlowe w całej UE, na zasadzie analogicznej do rozprzestrzeniania się negatywnych skut-ków konsolidacji budżetowej z jednego państwa człon-kowskiego na inne (zob. ramka dotycząca podsumowania literatury ekonomicznej dotyczącej różnych skutków wy-datków publicznych).

2.3 Wydatki publiczne rosły, ale obecnie są niższe

Jak już podkreślono, niektóre kategorie wydatków pu-blicznych są uznawane za sprzyjające wzrostowi, co ozna-cza, że mogą spowodować zwiększenie tempa wzrostu w

przyszłości. Dotyczy to chociażby wydatków na szkolnic-two, opiekę zdrowotną, ochronę środowiska, transport, badania i rozwój czy energię1.

Pogorszenie się sytuacji finansów publicznych oraz dzia-łania konsolidacyjne, które zaczęto wprowadzać pod ko-niec 2010 r., przyniosły w wielu państwach członkowskich skutek w postaci istotnej zmiany struktury wydatków publicznych. W szczególności można było zaobserwować nieproporcjonalne cięcia wydatków sprzyjających wzro-stowi, stanowiące element działań konsolidacyjnych2.

Udział wydatków sprzyjających wzrostowi w wydat-kach ogółem spadł w UE-27 między 2008 r. a 2012 r. z 36,7 % do 35,6 % (wykres 4.5). Spadek był szczególnie odczuwalny w Portugalii (-8,1 p.p.), na Słowacji (-7.9), w Irlandii (-7,4) oraz Grecji (-7,2). Udział ten wzrósł tylko w siedmiu państwach członkowskich, głównie tych mniej dotkniętych kryzysem, gdzie konsolidacja budżetowa była ograniczona.

1 Zob. Komisja Europejska, 2012, The Quality of Public Expenditures in the EU, w której to publikacji wydatki są ana-lizowane na podstawie danych Eurostatu dotyczących klasy-fikacji funkcji sektora instytucji rządowych i samorządowych (COFOG).

2 Do celów analitycznych przyjęto, że wydatki sprzyjające wzro-stowi odpowiadają następującym kategoriom COFOG: sprawy gospodarcze (obejmujące głównie transport i energię), ochrona środowiska, zdrowie i edukacja. Należy zauważyć, że uwzględ-niono badania i rozwój w ramach powyższych sektorów.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

CZ LT HR

NL EE MT LV ES BE IE BG AT SK SI UK LU PL SE RO HU FI DK DE FR PT IT CY EL

UE-

27

2008 2012

Wykres 4.5 Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych sprzyjające wzrostowi gospodarczemu, 2008 r. i 2012 r.

% wydatków publicznych ogółem

HR: brak danych za 2008 r.

Źródło: Eurostat


141

Literatura ekonomiczna dotycząca wpływu wydatków publicznych na wzrost gospodarczy

Istnieje powszechna zgoda co do ważnej roli rządów w inwestowaniu w infrastrukturę oraz co do pozytywnego wpływu takich inwestycji na wzrost gospodarczy (zob. np. Gramlich 1994). Jednocześnie równie powszechnie uważa się, że interwencja rządowa jest niezbędna do dokonania korekty tendencji w sytuacji, jeżeli sektor pry-watny nie inwestuje dostatecznie w edukację i badania i rozwój, ponieważ nie uwzględnia korzyści społecznych i prywatnych. Chociaż wielu autorów łączy publiczne wsparcie edukacji ze wzrostem gospodarczym, fakt, iż powiązanie tego rodzaju jest widoczne w bardzo odle-głej perspektywie czasowej utrudnia stwierdzenie jego prawdziwości na podstawie dostępnych danych. Nie-mniej jednak dowody wskazują na pozytywny wpływ wydatków na edukację na wzrost gospodarczy (zob. Blankenau i in. (2007)).

Chociaż nie ulega wątpliwości, że badania i rozwój mają pozytywny wpływ na wzrost produktywności (zob. Gri-liches (1994)), znacznie trudniej ocenić wpływ wsparcia publicznego na badania i rozwój. Pierwszą przyczyną jest to, że należy wziąć pod uwagę możliwy efekt zda-rzenia występującego niezależnie (efekt deadweight), wynikający z faktu, iż wydatki na badania i rozwój mia-łyby miejsce również bez wsparcia ze środków publicz-nych (zob. przykładowo Bronzini i Lachini 2011 – autorzy stwierdzają, że dotacje nie zmieniają zachowań dużych spółek). Po drugie nawet jeżeli obserwuje się pozytyw-ną zależność, trudno stwierdzić, czy uzyskany wzrost wyrównuje niedostateczne inwestowanie przewidziane teoretycznie lub inne problemy rynkowe, takie jak trud-ności MŚP w uzyskaniu dostępu do finansowania badań i rozwoju. Pytanie pozostaje otwarte i stanowi przedmiot intensywnych badań.

Określenie wpływu wydatków publicznych na działal-ność gospodarczą w perspektywie krótkoterminowej obejmuje szacowanie „mnożnika fiskalnego”, zastoso-wanego po raz pierwszy przez Richarda Kahna (studen-ta J.M. Keynesa) w 1931 r., który to mnożnik fiskalny definiowany jest jako zmiana wyniku wynikająca z danej zmiany wydatków publicznych, podatków lub połączenia obydwu. Niedawna ogólnoświatowa recesja przyniosła odnowienie zainteresowania szacowaniem wielkości tego mnożnika.

Szacunki mnożnika są różne w zależności od czasu i go-spodarki, a ponadto zależą od zastosowanego rodzaju modelu oraz przyjętych założeń. W szerokim ujęciu na wielkość mnożnika najwyraźniej wpływają czynniki takie jak występowanie tarć fiskalnych, wiarygodność działań politycznych oraz ich trwałość bądź tymczasowość, ich

zakres, istnienie lub brak elastyczności rynku, skala au-tomatycznych środków stabilizacyjnych, rodzaj obowią-zującej polityki monetarnej, stopień otwartości gospo-darki oraz mechanizm kursu walutowego (Komisja Europejska, Report on Public Finances in EMU 2012)).

Wiele szacunkowych obliczeń mnożnika fiskalnego wy-raźnie się między sobą różni. Według niektórych szacun-ków mnożnik wynosi poniżej 1 (zob. np. Barro (1981), Pe-rotti (2005) oraz Barro i Redlick (2011)), według innych jest wyższy niż 1 (Blanchard i Perotti (2002), Beetsma i Giuliodori (2011) oraz Ramey (2011)), a nawet wynosi 1,6 % (Beetsma, Giuliodori i Klaassen (2008)). Istnieją wręcz analizy wskazujące na negatywną wartość mnoż-nika (zob. np. Giavazzi, Jappelli i Pagano (2000), Giudice, Turrini i in’t Veld (2007) lub Di Comite i in. (2012)).

Z perspektywy teoretycznej jeszcze do niedawna więk-szość modeli nie pozwalała na uzyskanie mnożników zdecydowanie wykraczających poza wartość 1 (zob. Aiyagari, Christiano i Eichenbaum (1992), Baxter i King (1993), Ramey i Shapiro (1998) oraz Cogan i in. (2010)) ze względu na zawarte w nich cechy neoklasyczne. Ekspansywna polityka budżetowa jest równoważona przez konsumentów z uwagi na założenie o przyjęciu przyszłych podatków, jakie ci będą musieli zapłacić, aby obsłużyć zwiększony poziom pożyczek publicznych, co ogranicza wzrost ich wydatków. Podobnie przyjmuje się, że zwiększone pożyczki na finansowanie dodatkowych wydatków publicznych podnoszą poziom stóp procento-wych, ograniczając w ten sposób — czy też wypiera-jąc — inwestycje prywatne. W konsekwencji dochodzi zatem do zmniejszenia mnożnika.

Tymczasem nowsze modele sugerują, że mnożnik w okresie spowolnienia gospodarczego może być wyższy niż w okresach wzrostu gospodarczego (a nawet wyno-sić 2,5 w zestawieniu z 0,6, jak wynika z pracy Auerbach i Gorodnichenko, 2013). Taka asymetria wynika z pew-nych cech recesji, które uwzględniono w nowych mode-lach – przede wszystkim niemożności zaciągania przez gospodarstwa domowe pożyczek (Krugman i Eggerston, 2012), sztywność płacy nominalnej oraz obecności tarć finansowych (czyli kosztów związanych z zawieraniem transakcji) – które na ogół wpływają na zwiększanie po-ziomu mnożnika w okresie spowolnienia w porównaniu do okresu rozwoju.

Ponadto niektórzy autorzy zwrócili szczególną uwa-gę na trudności w zmniejszeniu stóp procentowych do poziomu poniżej zera, co uczyniłoby politykę pieniężną nieskuteczną. Ostatnie szacunki wykonane z zastoso-waniem nowych modeli opartych na koncepcji Keyne-


142

2.4 Poziom inwestycji publicznych wzrósł, a następnie spadł

Kryzys miał duży wpływ na ograniczenie inwestycji sekto-ra prywatnego (wykres 4.6). Inwestycje publiczne (definio-wane tutaj jako nakłady brutto na środki trwałe sektora in-stytucji rządowych i samorządowych), które przez dekadę pozostawały na jednakowym poziomie, wzrosły znacznie między 2007 r. a 2009 r., przeciwdziałając koniunkturze i

przynajmniej częściowo rekompensując spadek inwestycji prywatnych. Niemniej jednak od 2010 r. poziom inwestycji publicznych spadł, a inwestycje prywatne w dalszym cią-gu były coraz mniejsze ze względu na słabe perspektywy wzrostu. Według najnowszych prognoz Komisji na lata 2013 i 2014, inwestycje w UE-27 osiągną najniższy w historii poziom pod względem inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych (2014), jak również inwesty-cji sektora prywatnego (w 2013 r.).

3. Władze regionalne i lokalne odgrywają kluczową rolę w kwestii wydatków i inwestycji publicznych

3.1 Za znaczną część wydatków publicznych odpowiadają organy regionalne i lokalne

Udział wydatków na poziomie niższym niż krajowy w wy-datkach publicznych sektora instytucji rządowych i samo-rządowych ogółem wzrósł w ciągu ostatnich dekad w większości państw UE, ponieważ władze regionalne i lo-kalne zaczęły odgrywać większą rolę w realizacji strategii publicznych. Nie zmienia to faktu, iż proporcje wyrażające tego typu wydatki są różne w zależności od państwa, co odzwierciedla różnice kontekstu instytucjonalnego oraz stopnia decentralizacji. Wygląda na to, że organy szczebla niższego niż krajowy mają większe znaczenie w pań-stwach federalnych, takich jak Austria, Belgia i Niemcy, jak również w państwach takich jak Hiszpania i Szwecja, gdzie występuje wysoki stopień decentralizacji. Należy przy tym zauważyć, że odpowiedzialność za wydatkowanie środ-ków nie musi oznaczać posiadania uprawnień w ramach procesu decyzyjnego3.

Władze regionalne i lokalne odpowiadają za ok. 66 % ogółu wydatków publicznych w Danii, a w Szwecji i w Hiszpanii za prawie 50 %. W Grecji, na Cyprze i na Malcie są odpowiedzialne za mniej niż 6 % (wykres 4.7). Ogólnie w UE-27 udział organów szczebla niższego niż krajowy wzrósł między 1995 r. a 2013 r. o 2 p.p., a największe wzrosty odnotowano w Hiszpanii, Rumunii, Danii i Szwecji, natomiast znaczne spadki – w Irlandii i Niderlandach.

Wydatki publiczne na szczeblu niższym niż krajowy wzglę-dem PKB wynosiły w 2013 r. w UE-28 średnio 16 %, od 1 % na Malcie do 38 % w Danii (wykres 4.8).

3 Komisja Europejska (2012), Report on Public Finances in EMU 2012; Governatori, M. i Yim, D. (2012).

sa i uwzględniających taką właściwość wskazują, że w takich okresach mnożnik wynosi między 3 a 5, ponieważ inwestycje prywatne i konsumpcja nie są wypierane przez wydatki publiczne (Christiano i in. (2011), Egertsson (2009), Woodford (2011)). W związku z powyższym wzrost wydatków publicz-nych może mieć duży wpływ na działalność gospo-darczą również wówczas, gdy niewiele można zdzia-łać polityką pieniężną.

W badaniach przeprowadzonych niedawno przez Komisję Europejską (In 't Veld 2013) zwrócono po-nadto uwagę na znaczenie transgranicznego od-działywania konsolidacji budżetowej poprzez powią-zania handlowe, które wzmacnia negatywny wpływ na wynik.

Większy niż oczekiwany wpływ wydatków publicz-nych na wynik podczas recesji potwierdziły ostatnie badania empiryczne (np. Corsetti i in. (2012), Auer-bach i Gorodnichenko (2012a), Baum i in. (2012)). Wynika z tego, że wcześniejsze badania prawdo-podobnie nie uwzględniały dostatecznie wpływu polityki budżetowej na wynik w okresie recesji i przeszacowywały jej znaczenie w okresie rozwoju (Auerbach i Gorodnichenko, 2012b oraz Blanchard i Leigh, 2013).

Oznaczałoby to nie tylko, że ekspansywna polityka budżetowa może być w okresie recesji skuteczniejsza w stymulowaniu wzrostu niż sądzono, ale również że konsolidacja budżetowa w takim okresie wiąże się z większą presją na obniżenie poziomu działalności gospodarczej. Jednocześnie skutki konsolidacji dla wzrostu gospodarczego należy rozpatrywać w kon-tekście znaczenia przywrócenia zrównoważonych finansów publicznych. Jak pokazuje doświadczenie, państwa członkowskie, które nagromadziły długi, mogą znaleźć się w sytuacji gwałtownej zmiany na-stroju na rynku, mogącej przemienić się bezpośred-nio w kryzys finansowy, jeżeli nie zostaną podjęte zdecydowane środki naprawcze.


143

Rodzaj wydatków realizowanych na szczeblu niższym niż krajowy.

Wydatki organów szczebla niższego niż krajowy doty-czą konkretnych dziedzin, zwłaszcza edukacji, usług so-cjalnych i budownictwa mieszkaniowego, a także opieki zdrowotnej, transportu i komunikacji4 (tabela 4.1). Między poszczególnymi państwami członkowskimi można zaob-serwować duże różnice, które świadczą o różnym stop-niu decentralizacji, specyfice systemów federalnych oraz szczególnych obowiązkach powierzonych organom szcze-bla niższego niż krajowy.

4 Transport i łączność należą w klasyfikacji wydatków COFOG do „spraw gospodarczych”, do których zalicza się zresztą również wspieranie przedsiębiorstw.

W niektórych państwach, w szczególności w Danii, znacz-na część wydatków organów szczebla niższego niż krajo-wy przeznaczania jest na usługi socjalne, natomiast w in-nych, jak na przykład we Włoszech, jest inaczej, ponieważ tam przeznacza się na ten cel zaledwie 5 %, a większość idzie na opiekę zdrowotną.

Ogólny poziom wydatków instytucji publicznych szczebla niższego niż krajowy w odniesieniu do wielu usług pu-blicznych, takich jak edukacja, działalność kulturalna, do-stawy wody, oświetlenie przestrzeni publicznej i inne ele-menty infrastruktury komunalnej oraz ochrona środowiska, jest wyższy niż instytucji rządowych na szczeblu centralnym (tabela 4.2). W niektórych państwach członkowskich wydatki publiczne w tych dziedzinach są

0

1

2

3

4

5

0

5

10

15

20

25

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Wykres 4.6 Publiczne i prywatne nakłady brutto na środki trwałe, średnia w UE-27, 1995–2014

% PKB % PKB

Prywatne (lewa oś)

Publiczne (prawa oś)

Źródło: Eurostat

0

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

DK SE ES DE BE FI AT PL NL IT LV HR ES RO UK LT CZ BG FR SI SK HU PT LU IE EL CY MT

1995 2013

Wykres 4.7 Wydatki publiczne na szczeblu niższym niż krajowy, 1995 r. i 2013 r.


UE-

27

UE-

28HR: brak danych za 1995 r.

Źródło: Eurostat


144

ponoszone niemal w całości przez instytucje szczebla niż-szego niż krajowy, chociaż w wielu przypadkach są finan-sowane ze środków krajowych poprzez pochodzące od centralnych instytucji rządowych transfery przeznaczone na tego typu usługi5. Dzieje się tak chociażby w przypadku budownictwa mieszkaniowego w Belgii, w Estonii, na Łotwie, na Litwie i w Hiszpanii oraz w przypadku ochrony środowiska w Hiszpanii, w Grecji i na Cyprze. Wydatki in-stytucji szczebla niższego niż krajowy na edukację są szczególnie wysokie w Hiszpanii i w Niemczech, na opiekę zdrowotną – w Danii, Hiszpanii, Szwecji, we Włoszech i w Finlandii, a na sprawy gospodarcze – w Hiszpanii, Niemczech, Belgii i Włoszech. Z kolei opieka socjalna poza Danią stanowi w zdecydowanej mierze kompetencję in-stytucji centralnych w ramach poszczególnych państw członkowskich.

Instytucje rządowe szczebla niższego niż krajowy są od-powiedzialne za znaczną część wydatków sprzyjających wzrostowi, rozumianych w sposób omówiony powyżej (tj. wydatków na edukację, opiekę zdrowotną, ochronę środowiska, transport, badania i rozwój oraz energię). Ogólnie rzecz biorąc, w 2011 r. w UE-27 spoczywało na nich 46 % takich wydatków, które stanowiły 38 % ich wydatków ogółem.

Odpowiedzialność instytucji rządowych szczebla niższego niż krajowy za takie wydatki jest różna w zależności od państwa (wykres 4.9). Wydatki dokonywane na szczeblu niższym niż krajowy w UE-27 wynosiły w 2012 r. średnio

5 Na przykład: opieka zdrowotna w Danii lub w Szwecji. Należy za-uważyć, że transfery celowe nie są ogólną normą i często występują równolegle do transferów ogólnych.

ok. 8 % PKB, przy czym w Szwecji i Danii było to aż 14 % PKB, a na Cyprze i na Malcie – tylko 0.3 % PKB. W ośmiu państwach członkowskich instytucje rządowe szczebla niższego niż krajowy odpowiadały za ponad 50 % wy-datków publicznych sprzyjających wzrostowi, a propor-cja była najwyższa w Szwecji, we Włoszech, w Hiszpanii, Danii i Finlandii.

3.2 Władze regionalne i lokalne zarządzają większością inwestycji publicznych

Instytucje szczebla niższego niż krajowy mają duży wkład w inwestycje publiczne6. W 2013 r. ok. 55 % inwestycji publicznych ogółem dokonanych w UE-28 było realizowa-nych przez organy szczebla niższego niż krajowy (wykres 4.10). Udział ten był szczególnie wysoki w Niemczech, Belgii, Finlandii i Francji (ponad 65 %). Zaledwie w kil-ku państwach członkowskich — zwłaszcza w Grecji, na Cyprze i na Malcie — instytucje rządowe szczebla niższe-go niż krajowy odpowiadały za mniej niż połowę inwesty-cji publicznych. Zasadniczo są to państwa, w których wła-dze szczebla niższego niż krajowy odpowiadają za bardzo niewielką część wydatków publicznych ogółem.

Niemniej jednak udział organów szczebla niższego niż kra-jowy w inwestycjach publicznych zmniejszył się po 2000 r. w 14 państwach członkowskich, zwłaszcza w Irlandii, gdzie

6 Definiowanych jako suma nakładów brutto na środki trwałe sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz transferów kapitało-wych pochodzących z sektora publicznego.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

0

5

10

15

20

25

30

35

40

MT CY EL IE LU SK PT HU BG LT RO SI EE CZ LV UK FR HR PL IT NL AT DE ES BE FI SE DK

Wykres 4.8 Wydatki publiczne na szczeblu niższym niż krajowy, 2013 r.

% PKB

UE-28

Źródło: Eurostat

Część 4: Inwestycje publiczne, w

zrost i kryzys

145

Tabela 4.1 Wydatki organów szczebla niższego niż krajowy w rozbiciu na dziedzinę, 2013

Ogółem Ochrona socjalna

Edukacja Działalność ogólnopań-

stwowa

Zdrowie Sprawy gospodarcze

(w tym transport)

Mieszkal-nictwo i

infrastruktura komunalna

Rekreacja, kultura i religia

Porządek publiczny i bezpieczeń-

stwo

Ochrona środowiska

% wydatków publicznych organów szczebla niższego niż krajowy ogółemBelgia 100 20 32 17 1 15 2 6 4 3

Bułgaria 100 8 32 10 9 12 14 5 1 9

Republika Czeska 100 6 32 13 3 22 4 8 2 10

Dania 100 55 10 4 22 4 1 2 0 1

Niemcy 100 25 22 23 2 12 2 4 7 2

Estonia 100 8 35 8 18 13 7 8 0 3

Irlandia 100 19 23 6 0 20 13 5 3 11

Grecja 100 19 2 35 0 17 4 7 1 16

Hiszpania 100 7 18 28 24 10 2 4 4 3

Francja 100 18 15 16 1 13 15 10 3 8

Chorwacja n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

Włochy 100 5 7 14 48 13 4 2 2 5

Cypr 100 0 0 43 0 0 27 16 0 14

Łotwa 100 11 37 9 9 12 11 7 2 2

Litwa 100 14 34 7 18 9 3 4 4 8

Luksemburg 100 7 15 24 0 15 9 13 2 15

Węgry 100 13 29 21 8 12 6 6 0 5

Malta 100 0 0 59 0 10 0 4 4 23

Niderlandy 100 15 29 8 2 17 3 9 7 10

Austria 100 20 19 15 22 13 3 4 1 2

Polska 100 13 29 11 14 16 5 7 2 3

Portugalia 100 7 12 32 6 17 8 10 1 7

Rumunia 100 15 20 10 13 18 10 7 1 6

Słowenia 100 11 37 10 11 11 5 9 1 5

Słowacja 100 8 40 14 0 15 8 6 1 8

Finlandia 100 25 17 14 30 7 1 4 1 0

Szwecja 100 27 21 12 27 6 3 3 1 1

Zjednoczone Królestwo 100 30 27 9 0 7 11 3 9 4

UE-27 100 20 20 17 13 11 5 5 5 4Wydatki lokalne i krajowe nie są skonsolidowane. Źródło: Eurostat.


146

Tabela 4.2 Wydatki organów szczebla niższego niż krajowy w rozbiciu na dziedzinę, 2013

Ogółem Ochrona socjalna

Edukacja Działalność ogólnopań-

stwowa

Zdrowie Sprawy gospodarcze

(w tym transport)

Mieszkal-nictwo i

infrastruktura komunalna

Rekreacja, kultura i religia

Porządek publiczny i bezpieczeń-

stwo

Ochrona środowiska


Belgia 30 22 83 15 3 47 100 94 46 87

Bułgaria 14 4 62 4 10 15 91 42 4 84

Republika Czeska 22 4 48 25 3 40 59 30 11 69

Dania 44 54 46 7 98 42 60 49 9 56

Niemcy 38 21 95 55 7 59 82 93 90 76

Estonia 22 6 53 15 23 27 97 44 1 33

Irlandia 11 5 19 5 0 25 67 33 10 62

Grecja 5 3 1 4 0 17 57 37 1 90

Hiszpania 40 9 96 36 94 30 97 82 45 95

Francja 19 8 28 24 1 39 88 77 20 87

Chorwacja n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

Włochy 24 3 24 17 78 45 64 49 12 86

Cypr 4 0 0 7 0 0 16 28 0 91

Łotwa 25 9 52 19 21 21 92 50 9 17

Litwa 22 11 58 7 20 27 97 44 19 80

Luksemburg 10 1 15 18 0 19 43 37 10 63

Węgry 16 7 45 17 8 16 58 30 2 56

Malta 2 0 0 7 0 1 0 4 2 13

Niderlandy 25 12 49 13 3 43 84 80 37 91

Austria 28 13 48 36 37 37 74 69 14 71

Polska 25 8 48 21 28 42 77 78 15 78

Portugalia 11 2 12 11 6 36 86 63 3 87

Rumunia 21 10 64 13 26 16 78 70 5 64

Słowenia 16 5 41 16 10 27 60 44 7 63

Słowacja 15 3 48 14 0 23 69 38 3 55

Finlandia 33 19 50 37 61 32 53 65 18 29

Szwecja 42 27 74 28 84 35 89 70 15 57

Zjednoczone Królestwo

23 20 42 17 0 26 39 44 40 57

UE-27 28 14 53 26 27 40 63 69 37 78Wydatki lokalne i krajowe nie są skonsolidowane. Źródło: Eurostat.


147

w 2013 r. odnotowano spadek z 60 % do 21 %. Jak poka-że kolejna część niniejszego sprawozdania, jest to w dużej mierze konsekwencja działań konsolidacyjnych wdraża-nych w odpowiedzi na kryzys finansowy i gospodarczy.

3.3 Kryzys zakończył okres zrównoważonego wzrostu wydatków publicznych sektora władz regionalnych i lokalnych

Od 2000 r. do 2009 r. wydatki publiczne na szczeblu niższym niż krajowy oscylowały w UE wokół średniej na poziomie nieco poniżej 16 % PKB. W ujęciu realnym ro-

sły średnio w tempie 2,8 % rocznie. W 2009 r. wzrosły o 3,4 %, częściowo w wyniku pakietu bodźców budżetowych oraz dodatkowego popytu na usługi społeczne. Działania konsolidacyjne wdrażane od 2010 r. zatrzymały rozwój, a poziom wydatków w 2010 r. nie uległ zmianie, natomiast później spadał – o 0,5 % w 2011 r., 0,8 % w 2012 r. i 2,2 % w 2013 r.

Podobna tendencja jest widoczna we wszystkich państwach członkowskich. We wszystkich państwach, z wyjątkiem Malty i Niemiec, wzrost wydatków publicznych na szczeblu niższym niż krajowy spadł (wykres 4.11) i w wielu przypad-kach był to spadek wyraźny, jak chociażby na Węgrzech i w Irlandii, gdzie między 2010 r. a 2013 r. odnotowano zmianę wynoszącą odpowiednio 11 % rocznie i 9 % rocznie.

0

5

10

15

20

25

0

5

10

15

20

25

DK SE ES FI BE IT AT NL PL DE EE CZ LT SI LV RO UK

HU FR BG SK IE PT LU EL CY MT

Wykres 4.9 Wydatki sprzyjające wzrostowi gospodarczemu, 2012 r.

% PKB Instytucje rządowe na szczeblu centralnym i ubezpieczenia społeczne Instytucje szczebla niższego niż krajowy

UE-

27

Źródło: Eurostat

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

DE BE FR NL IT SE ES PT PL DK LV AT BG CZ UK EE RO LT HR LU SK HU IE SI CY MT EL

2000 2013

Wykres 4.10 Inwestycje publiczne na szczeblu niższym niż krajowy, 2000 r. i 2013 r.

% łącznych inwestycji publicznych

Źródło: EurostatU

E-27


148

Na możliwości władz szczebla niższego niż krajowy w zakresie wnoszenia wkładu w inwestycje publiczne wpły-nęły negatywnie w szczególności wdrażane w UE pakiety konsolidacyjne. Inwestycje publiczne na szczeblu niższym niż krajowy stabilnie rosły w UE-27 od połowy lat 90., aby ustabilizować się na poziomie ok. 2,3 % PKB mię-dzy 2002 a 2007 r. (wykres 4.12). Następnie w 2009 r., częściowo za sprawą działań stymulujących, wzrosły do 2,5 %. Od 2010 r., kiedy to rozpoczęto wprowadzanie działań na rzecz konsolidacji budżetowej, do 2013 r. spa-dły gwałtownie do 1,8 % PKB, a więc znacznie poniżej poziomu z 1997 r. W ujęciu realnym inwestycje publiczne na szczeblu niższym niż krajowy spadły w UE o 7,2 % w

2010 r., 5,9 % w 2011 r., 3,3 % w 2012 r. oraz 8,6 % w 2013 r.

Między 2009 r. a 2013 r. inwestycje publiczne na szczeblu niższym niż kra-jowy spadły w ujęciu re-alnym w 20 państwach członkowskich. W większo-ści pozostałych ich poziom wzrastał, choć powoli. Wzrost wyższy niż przed kryzysem odnotowano je-dynie w Belgii, Finlandii, Estonii, Szwecji i na Malcie (wykres 4.13). Najbardziej uderzające zmiany moż-na było zaobserwować w Hiszpanii, gdzie inwestycje

na szczeblu niższym niż krajowy rosły w ujęciu realnym o ponad 4 % rocznie w okresie 2000–2009, a następ-nie między 2009 r. a 2013 r. spadały o ponad 22 % rocznie. Znaczące spadki wystąpiły również w Irlandii (o 18 % rocznie), na Cyprze, (16 %), na Słowacji (13 %) i w Portugalii (12 %).

Takie spadki wskazują, że w 2013 r. poziom inwestycji publicznych wyrażony jako procent PKB był najniższy od 1997 r. w siedmiu państwach UE-27, a szczególnie w Hiszpanii (gdzie spadł z 4,3 % PKB w 2009 r. do 1,5 % PKB w 2013 r.) oraz Irlandii (gdzie spadł z 3,5 % PKB w 2008 r. do 0,9 % w 2013 r.).

1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

Wykres 4.12 Inwestycje publiczne na szczeblu niższym niż krajowy, średnia w UE-27, 1997–2013

% PKB2,6

2,5

2,4

2,3

2,2

2,1

2,0

1,9

1,8

1,7

HR: dane z 2002 r.Źródło: Eurostat

1,7

1,8

1,9

2,0

2,1

2,2

2,3

2,4

2,5

2,6

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

HU IE CY EL PT ES CZ IT UK NL LT LV RO HR SI LU SK PL AT BG DK FR DE EE BE FI SE MT

UE-

28

2000-2009 2009-2013Średnia roczna zmiana %

HR: 2002-2009

Źródło: Eurostat

Wykres 4.11 Przeciętna roczna zmiana wydatków publicznych na szczeblu niższym niż krajowy w ujęciu realnym, 2000–2009 i 2009–2013


149

3.4 Inwestowanie w okresie kryzysu: finansowanie bezpośrednie oraz inwestycje regionalne i lokalne

Jak już wcześniej wspomniano, kryzys oraz działania kon-solidacyjne wdrożone w reakcji na niego mocno odbiły się na inwestycjach publicznych szczebla niższego niż krajowy. Badanie przeprowadzone przez OECD (przy współudziale Komisji Europejskiej) wykazało, że w państwach OECD, któ-re w latach 2007–2011 przeżywały największe trudności gospodarcze, wystąpiły największe ograniczenia inwestycji szczebla niższego niż krajowy. Nowy wskaźnik potencjału finansowania bezpośredniego, stworzony w celu określenia poziomu środków na finansowanie, do których mają dostęp

władze szczebla niższego niż krajowy bez konieczności za-dłużania się, pokazuje, że ich możliwości w przedmiotowym okresie stały się znacznie mniejsze. Jak widać na wykre-sie 4.15, potencjał jest ściśle skorelowany z wydatkami na inwestycje, co pokazuje, że instytucje szczebla niższego niż krajowy, które mają możliwości budżetowe, aby przezna-czać środki na inwestycje, właśnie tak postępują.

Analiza ostatnich tendencji w zakresie finansowania na szczeblu niższym niż krajowy świadczy o tym, że jego po-ziom spadł znacznie za sprawą kryzysu. Wydatki na usługi społeczne oraz transfery na rzecz przedsiębiorstw zosta-ły jednak utrzymane, a w niektórych przypadkach nawet wzrosły, zmniejszając w ten sposób przestrzeń budżetową na inwestycje publiczne.

-25

-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

-25

-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

ES IE CY HR IT PT CZ SK EL SI PL AT LU NL

UK DE

RO LT LV HU FR BE DK

BG FI EE SE MT

2000-2009 2009-2013

Wykres 4.13 Średnia roczna zmiana inwestycji publicznych na szczeblu niższym niż krajowy, wartość, 2000–2009 i 2009–2013

Średnia roczna zmiana %

HR: 2002-2009Źródło: Eurostat

UE-

27

CY EL SK IE UK LT PT LU ES DK

HU IT SI AT CZ FI DE EE BE LV RO SE BG NL PL FR

1997 2013

Wykres 4.14 Inwestycje publiczne na szczeblu niższym niż krajowy, 1997, 2013 i rekordowo niskie poziomy

% PKB4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

HR: brak danych za 1997 r.Źródło: Eurostat

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0Min. od 1997 r.

UE-

27


150

Organy szczebla niższego niż krajowy stają również przed problemem gorszych warunków zaciągania pożyczek. Wprowadzenie zasad regulujących zaciąganie pożyczek oraz zaostrzenie dotychczasowych zasad, jakie miało miejsce w wielu państwach OECD w ramach działań kon-solidacyjnych, jeszcze bardziej zmniejszyło możliwości w zakresie inwestowania.

OECD podkreślało, że jest prawdopodobne, iż dojdzie do ograniczenia potencjału w perspektywie średnio-, a na-wet długoterminowej. W tym kontekście zarówno w kwe-stii przychodów (dochodu uzyskanego z tytułu lokalnych podatków), jak i wydatków (wynikających z obowiązków) ważną rolę odegra kontekst instytucjonalny. W większości państw OECD tendencje demograficzne powodują wywie-ranie presji na organy szczebla niższego niż krajowy od-powiedzialne za wydatki na opiekę zdrowotną oraz usłu-gi społeczne.

Instytucje rządowe na szczeblu centralnym są w pełni świadome przyszłych wyzwań, przed jakimi stoją insty-tucje szczebla niższego niż krajowy i w szeregu państw wprowadziły środki umożliwiające kontrolowanie poziomu ich dochodów i zadłużenia. Ponadto w kilku państwach rządy dążą do uzyskania efektu skali w świadczeniu usług publicznych poprzez fuzje organów lokalnych lub zacie-śnianie współpracy między nimi. Nie zmienia to faktu, że w państwach, w których instytucje szczebla niższego niż krajowy są odpowiedzialne za wydatki w dziedzinach, w których presja będzie coraz większa, konieczne są dal-sze działania na rzecz utrzymania ich zdolności w zakre-sie świadczenia usług wysokiej jakości w perspektywie średnioterminowej i długoterminowej.

3.5 Dochody na szczeblu niższym niż krajowy są zależne głównie od transferów

Na dochody instytucji szczebla niższego niż krajowy w UE mocno wpłynął kryzys. Chociaż w okresie od 2000 r. do 2009 r. rosły one stosunkowo stabilnie o średnio ok. 2,5 % rocznie w ujęciu realnym, między 2009 r. a 2013 r. zmniejszały się o 0,1 % rocznie.

W ciągu czterech lat dochód instytucji szczebla niższe-go niż krajowy spadł w 12 państwach członkowskich (wykres 4.16). Szczególnie duży spadek odnotowano w Irlandii, na Cyprze, na Węgrzech i w Hiszpanii. W in-nych państwach dochód wzrastał, ale znacznie wolniej niż przed kryzysem. Wyjątek stanowiły: Austria, Niemcy, Szwecja i Malta, gdzie wzrost był wyższy po 2009 r. niż przed 2009 r.

Przyczyny takich zmian w poziomie dochodu instytucji szczebla niższego niż krajowy są różne w poszczegól-nych państwach, co wynika z różnic w źródłach docho-dów. Głównym źródłem w całej UE są bieżące i kapitałowe transfery pochodzące od instytucji rządowych na szczeblu centralnym (wykres 4.17). Jest tak zwłaszcza na Malcie, w Rumunii, Bułgarii i Niderlandach. Z kolei w Niemczech, Austrii, Hiszpanii i Szwecji główne źródło stanowią lo-kalne podatki, co świadczy o większej autonomiczności organów szczebla niższego niż krajowy w drugiej grupie państw. Transfery stanowią również środek utrzymywania przez instytucje rządowe na szczeblu centralnym kontroli nad wydatkami lokalnymi.

00

-1500 -1000 -500 0 500 1000 1500

2007USD według cen za rok 2005 2011

Wykres 4.15 Możliwości finansowania bezpośredniego na szczeblu niższym niż krajowy oraz inwestycje publiczne w państwach OECD, 2007 i 2011

1600

1400

1200

1000

800

600

400

200

1600

1400

1200

1000

800

600

400

200

Możliwości finansowania bezpośredniego na mieszkańcaŹródło: OECD

Nak

łady

bru

tto

na ś

rodk

i trw

ałe

na m

iesz

kańc

a


151

W niektórych przypadkach, jak chociażby w Zjednoczonym Królestwie, spadek dochodu po 2008 r. wynika głównie z ograniczenia dochodu pochodzącego z lokalnych po-datków7. W wielu państwach członkowskich jest jednak spowodowany cięciami transferów pochodzących od in-stytucji rządowych na szczeblu centralnym (wykres 4.18). Transfery mogą być dwukierunkowe, ponieważ dochody z podatków lokalnych lub sprzedaży prowadzonej przez wła-dze lokalne (np. mieszkań) mogą być kierowane do insty-tucji rządowych na szczeblu centralnym. W części państw członkowskich tego typu transfery mają duże znaczenie i muszą być uwzględniane przy dokonywaniu oceny zmian

7 W wielu przypadkach dochód z podatków lokalnych jest w dużym stopniu kontrolowany przez instytucje rządowe na szczeblu central-nym, które określają dopuszczalne limity stawek podatkowych.

poziomu dochodu instytucji szczebla niższego niż krajowy. W większości państw członkowskich najsilniej dotkniętych ogólnoświatową recesją saldo transferów pochodzących od instytucji rządowych na szczeblu centralnym i kierowa-nych do władz lokalnych uległo między 2009 r. a 2013 r. znacznemu zmniejszeniu. Stało się tak szczególnie w Hiszpanii, gdzie saldo transferów z perspektywy władz regionalnych zmniejszyło się o 62 % w ujęciu realnym za sprawą zarówno znacznego ograniczenia transferów pochodzących od instytucji rządowych na szczeblu cen-tralnym (o 45 %), jak i zdecydowanego zwiększenia trans-ferów z regionu w kierunku szczebla centralnego (z ok. 1,4 mld EUR do 32,3 mld EUR wg cen z 2005 r.). Podobną tendencję, tyle że na mniejszą skalę, odczuły również hisz-pańskie władze lokalne. Równie duże spadki salda trans-

-10

-5

0

5

10

15

-10

-5

0

5

10

15

IE CY HU ES NL IT LT UK EL CZ PT SI LV LU HR FR RO EE DK PL AT FI DE BE SK SE BG MT

2000-2009 2009-2013

Wykres 4.16 Przeciętna roczna zmiana dochodu instytucji szczebla niższego niż krajowy w ujęciu realnym, 2000–2009 i 2009–2013

Średnia roczna zmiana %

UE-

27

HR: 2002-2009Źródło: Eurostat

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

MT

RO BG NL

UK LT EL HU DK HR PL CY IE LU PT EE IT SI SK CZ FR LV FI SE

Wykres 4.17 Źródła dochodu instytucji szczebla niższego niż krajowy, 2013

% dochodu ogółem Inne (sprzedaż, składki społeczne) Podatki na szczeblu niższym niż krajowy Transfery bieżące i kapitałowe

BE-R

egio

ny

BE-L

okal

ne

AT-L

andy

DE-

Loka

lne

ES-L

okal

ne

ES-W

sp. a

ut.

DE-

Land

y

AT-L

okal

ne

UE-

27Zgodnie z bazą danych rachunków publicznych prowadzoną przez Eurostat rachunki instytucji szczebla niższego niż krajowy w Niemczech, Austrii, Hiszpanii i Belgii są rozróżnione na poziom „państwowy” (władze federalne/regionalne) oraz „lokalny” (władze lokalne)Źródło: Eurostat


152

ferów zaobserwowano w Irlandii, Republice Czeskiej, na Łotwie i we Włoszech. Z kolei w 14 państwach instytucje rządowe na szczeblu centralnym zwiększyły wsparcie dla władz lokalnych i regionalnych, szczególnie w Niemczech (zarówno na poziomie landów, jak i władz lokalnych), na Litwie, w Szwecji i w Luksemburgu. Nie jest zbiegiem oko-liczności, że w większości państw, w których saldo trans-ferów w kierunku organów szczebla niższego niż krajowy wzrastało, recesja trwała krócej i nie było konieczności uciekania się do konsolidacji budżetowej.

3.6 Deficyt publiczny oraz dług publiczny instytucji szczebla niższego niż krajowy

Podobnie jak stało się to w przypadku wszystkich części sektora publicznego w UE, również finanse publiczne na szczeblu niższym niż krajowy uległy znacznemu pogor-szeniu wraz z nadejściem kryzysu finansowego i gospo-darczego8. Chociaż w 2007 r. deficyt był niewielki i wynosił 0,1 % PKB, deficyt finansów publicznych na szczeblu niż-szym niż krajowy osiągnął poziom 0,8 % PKB w 2009 r. i 2010 r. Takie pogorszenie było spowodowane przede wszystkich spadkiem dochodów w 2008 r. i 2009 r. (wy-kres 4.19), który wynikał z ograniczenia transferów pocho-dzących od instytucji rządowych na szczeblu centralnym. Gdy działania konsolidacyjne zaczęły przynosić skutki,

8 Należy zauważyć, że ze względu na transfery pomiędzy organami różnego szczebla, zakres deficytu publicznego na szczeblu niższym niż krajowy nie może być postrzegany jako wkład organów niższego szczebla w ogólny deficyt na poziomie państwa.

deficyt stopniowo spadał i w 2013 r. wyniósł 0,1 % PKB, co oznaczało powrót do poziomu z 2007 r.

Pogorszenie się sytuacji finansowej na szczeblu niższym niż krajowy było szczególnie widoczne w niektórych pań-stwach członkowskich – zwłaszcza w Belgii, Hiszpanii, Finlandii i Niemczech, gdzie między 2007 r. a 2013 r. deficyt wzrósł o ponad 0,5 p.p. (wykres 4.20) W kilku in-nych sytuacja finansów publicznych na szczeblu niższym niż krajowy uległa z kolei poprawie, jak chociażby na Węgrzech, w Bułgarii, w Portugalii czy w Grecji.

W 2013 r. deficyt na szczeblu niższym niż krajowy był największy w Hiszpanii i Finlandii (1 % PKB), natomiast na przeciwległym końcu znalazły się odnotowujące nad-wyżkę Węgry (2,6 % PKB) oraz Grecja, Republika Czeska i Bułgaria (0,4 % PKB).

W wyniku zwiększenia się deficytu budżetowego w okresie kryzysu, zarówno na szczeblu krajowym, jak i niższym niż krajowy, drastycznie wzrósł poziom skumulowanego długu publicznego, który w ogólnym ujęciu w okresie od 2007 r. do 2013 r. zwiększył się o 30 p.p. PKB (z 58 % PKB do po-nad 87 %). Wzrost następował przede wszystkim w latach recesji, tj. 2008–2010, a podjęte później w większości państw członkowskich działania konsolidacyjne przyniosły ograniczenie tempa wzrostu długu. Wzrost był najbardziej widoczny w państwach członkowskich, w których doszło do największego ograniczenia działalności gospodarczej i z których większość wprowadziła makroekonomiczne pro-gramy dostosowawcze – blisko 100 p.p. PKB w Irlandii mię-dzy 2007 r. a 2013 r., ponad 60 p.p. w Portugalii i Grecji oraz ponad 50.p.p. w Hiszpanii i na Cyprze.

-70

-50

-30

-10

10

30

50

-70

-50

-30

-10

10

30

50

IE CY IT CZ LV RO SI PT NL

UK EL HU EE BG DK LT SK PL HR FR FI MT

LU SE

Wykres 4.18 Zmiana salda transferów między instytucjami rządowymi na szczeblu centralnym a instytucjami szczebla niższego niż krajowy w ujęciu realnym, 2009–2013

zmiana w %

ES-W

sp. a

ut.

ES-L

okal

ne

AT-L

okal

ne

BE-R

egio

ny

DE-

Land

y

AT-L

andy

BE-L

okal

ne

DE-

Loka

lne

Zgodnie z bazą danych rachunków publicznych prowadzoną przez Eurostat rachunki instytucji szczebla niższego niż krajowy w Niemczech, Austrii, Hiszpanii i Belgii są rozróżnione na poziom „krajowy” (władze federalne/regionalne) oraz „lokalny” (władze lokalne)Źródło: Eurostat, DG REGIO


153

Pomimo iż to władze regionalne i lokalne odpowiada-ją za ok. 30 % wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych ogółem oraz za ok. 60 % inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych ogółem, wzrost poziomu długu publicznego, podobnie zresztą jak deficytu, wynikał przede wszystkim z działań instytucji rządowych na szczeblu centralnym. Ogólne zadłuże-nie organów lokalnych i regionalnych nieposiadających głównych uprawnień ustawodawczych we wszystkich państwach UE wynosi poniżej 10 % PKB. Chociaż zadłu-żenie na szczeblu niższym niż krajowy wzrosło znacznie w niektórych państwach, takich jak Polska, Słowenia, Bułgaria czy Łotwa, jest na bardzo niskim poziomie w stosunku do PKB, a więc wzrost w ujęciu bezwzględnym jest ograniczony. W niektórych państwach (np. na wspo-

mnianych już Węgrzech) władze lokalne zdołały wręcz ograniczyć zadłużenie w okresie kryzysu.

Niektóre regiony bardzo mocno odczuły pogorszenie się sytuacji w zakresie finansów publicznych. Przykładowo zadłużenie regionów hiszpańskich w 2013 r. wynosi-ło ponad 20 % PKB (wykres 4.21), co oznacza, że w 2013 r. było czterokrotnie większe niż przed kryzysem. Stanowi to powód do niepokoju ze względu na kluczo-we znaczenie, jakie ma to dla regionów hiszpańskich w kontekście wydatków sprzyjających wzrostowi oraz w kontekście świadczenia opieki zdrowotnej i zapewniania edukacji. Ponadto w Belgii w trzech regionach w cza-sie kryzysu zadłużenie zwiększyło się dwukrotnie, przy czym nadal pozostaje na stosunkowo niskim poziomie.

-0,9

-0,8

-0,6

-0,5

-0,3

-0,2

0,0

1 400

1 500

1 600

1 700

1 800

1 900

2 000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Dochód (lewa oś)Wydatki (lewa oś)Deficyt (prawa oś)


% unijnego PKB

Źródło: Eurostat

Wykres 4.19 Wydatki instytucji szczebla niższego niż krajowy, ich dochód oraz deficyt na szczeblu niższym niż krajowy, średnia w UE-27, 2000–2013

ES FI EE LV FR LT NL BE PL SI SE AT DK DE IE IT MT

UK HR CY RO LU PT SK BG CZ EL HU

2007 2013

Wykres 4.20 Saldo finansowe instytucji szczebla niższego niż krajowy, 2007 i 2013

% PKB3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

-0,5

-1,0

-1,5

UE-

28

-1,5

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

Źródło: Eurostat


154

Z drugiej strony zadłużenie instytucji regionalnych w dwóch państwach członkowskich będących federacjami, a więc w Niemczech i Austrii, które nie odczuły mocno kryzysu, maleje od 2010 r.

Niemniej jednak dług na szczeblu niższym niż krajowy w Niemczech wynosi ok. 30 % PKB i stanowi ponad jedną trzecią długu sektora publicznego ogółem, co sprawia, że jest to jedyne państwo poza Hiszpanią, gdzie dług na tym szczeblu stanowi więcej niż 20 % długu ogółem. W obydwu przypadkach zadłużenie na szczeblu niższym niż krajowy przypisywane jest organom regionalnym (landom w Niemczech i wspólnotom autonomicznym w Hiszpanii), natomiast zadłużenie organów lokalnych jest stosunkowo niewielkie. Podobnie zresztą rzecz ma się w pozostałych państwach członkowskich, szczególnie tych bardziej scentralizowanych.

4. Wkład polityki spójności w inwestycje publiczne w państwach członkowskich

Jak wykazano, po 2009 r. poziom inwestycji publicznych znacznie spadł. W rezultacie w okresie kryzysu wzrosło znaczenie polityki spójności w kontekście finansowania programów inwestycji publicznych. Dla wielu państw członkowskich, szczególnie tych borykających się ze spadkiem dochodu oraz wzrostem wydatków socjalnych, polityka spójności stała się głównym źródłem finanso-wania inwestycji publicznych.

W okresie od 2007 r. do 2013 r. przydział funduszy strukturalnych i środków z Funduszu Spójności oraz po-wiązanego współfinansowania krajowego wynosił śred-nio ok. 0,55 % PKB UE-27 rocznie. Pomimo iż kwota ta jest stosunkowo niska w stosunku do krajowych wskaź-ników rachunków publicznych, makroekonomiczne skut-ki funkcjonowania EFRR, EFS oraz Funduszu Spójności są istotne, szczególnie w zestawieniu z inwestycjami publicznymi. Od 2010 r. do 2013 r. fundusze te stano-wiły równowartość ok. 14 % wydatków na publiczne in-westycje kapitałowe w UE oraz ok. 21,5 % publicznych nakładów na środki trwałe ogółem9.

Stosunek finansowania do inwestycji publicznych ogó-łem jest bardzo różny w poszczególnych państwach członkowskich, co odzwierciedla różnice w intensywno-ści pomocy między regionami oraz skalę inwestycji pu-blicznych w każdym z państw członkowskich. Najwyższy stosunek występuje w tych państwach członkowskich, które są beneficjentami Funduszu Spójności i EFRR w ramach celu konwergencji. (wykres 4.23) Na Słowacji, na Węgrzech, w Bułgarii i na Litwie finansowanie się-ga nawet ponad 75 % inwestycji publicznych. Najniższy stosunek jest w Luksemburgu, Danii i Niderlandach, a

9 Publiczne inwestycje kapitałowe ogółem są równe sumie publicz-nych nakładów na środki trwałe (nakładów brutto na środki trwa-łe sektora instytucji rządowych i samorządowych) oraz transfe-rów kapitałowych pochodzących z sektora instytucji rządowych i samorządowych). Należy przy tym zauważyć, że podane pro-centy muszą być uznawane za ujęcie proporcji, ponieważ wy-datki finansowane z EFS nie są w całości objęte dwoma wskaź-nikami inwestycji publicznych proponowanymi w tym rozdziale. Transfery kapitałowe obejmują wsparcie kapitałowe na rzecz instytucji finansowych.

0

20

40

60

80

0

20

40

60

80

EL IT PT IE CY BE ES FR UK

HU DE AT NL

MT SI PL FI SK CZ DK SE LT RO LV LU BG EE

Wykres 4.21 Skonsolidowany dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych, 2013

% PKB Władze centralne Instytucje szczebla niższego niż krajowy180

160

140

120

100

Źródło: Eurostat

180

160

140

120

100


155

więc państwach, w których nie ma regionów objętych celem konwergencji.

Rola polityki spójności we wspieraniu potencjału państw członkowskich w zakresie realizowania inwestycji sprzy-jających wzrostowi sugeruje, że jest ona ściśle powią-zana z zagadnieniami polityki makroekonomicznej. Ponadto polityka spójności wpływa na kwestie budże-towe w państwach członkowskich, nie tylko z uwagi na fakt, iż zapewnia dodatkowe źródło finansowania wy-datków publicznych, ale również dlatego, że państwa członkowskie muszą uczestniczyć w finansowaniu pro-gramów unijnych oraz przestrzegać zasady dodatkowo-ści10. Obecny kryzys finansowy i gospodarczy podkreślił potrzebę wzmocnienia zgodności między polityką spój-ności a odnowionym systemem zarządzania gospodar-czego w UE. Doprowadziło to do przyjęcia serii reform (opisanych w części szóstej niniejszego sprawozdania), których celem było wzmocnienie powiązań między jed-nym a drugim.

10 Zgodnie z zasadą dodatkowości państwa członkowskie zobowiązu-ją się do unikania zastępowania finansowania krajowego środkami unijnymi i do utrzymywania określonego poziomu wydatków na in-westycje publiczne.

5. Inwestycje, pomoc państwa i pożyczki EBI

5.1 Polityka w zakresie konkurencji

Polityka w zakresie konkurencji ma na celu zagwaranto-wanie, aby przedsiębiorstwa miały równe szanse rywa-lizacji niezależnie od miejsca ich działania oraz nieza-leżnie od tego, w jakim państwie członkowskim zostały założone. Chociaż interwencja rządu jest w niektórych sytuacjach niezbędna, Traktat uwzględnia sytuacje, w których pomoc państwa jest uznawana za zgodną z konkurencją na rynku wewnętrznym. Z tego względu określono listę zwolnień z ogólnego zakazu udzielania pomocy. Tym samym pomoc państwa może być wyko-rzystywana na przykład do zapewnienia kapitału pod-wyższonego ryzyka i finansowania na potrzeby dążenia do realizacji celów strategii „Europa 2020” poprzez za-chęcanie do stosowania bardziej innowacyjnych i ekolo-gicznych technologii.

W 2011 r. pomoc państwa wynosiła 64,3 mld EUR, tj. 128 EUR na jednego mieszkańca. W okresie trzech lat, od 2009 do 2011 r., wynosiła średnio 0,6 % unijnego PKB rocznie, ponieważ środki do walki z kryzysem spowodo-wały jej podniesienie z 0,4 % w okresie 2006–2008.

Pomoc państwa w poszczególnych państwach człon-kowskich jest różna i w okresie 2009–2011 wyniosła od 2,2 % PKB na mieszkańca na Malcie do zaledwie 0,1 % PKB na mieszkańca w Bułgarii.

200

220

240

260

280

300

320

340

200

220

240

260

280

300

320

340

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Wykres 4.22 Udział polityki spójności w inwestycjach publicznych, UE-28, 2007–2013


W 2007 r. płatności w ramach polityki spójności stanowiły 2,1% inwestycji UE (11,5% przy uwzględnieniu również płatności z okresu 2000–2006)

Inwestycje publiczne w UE-28 (nakłady brutto na środki trwałe)

Inwestycje publiczne w UE-28 bez płatności w ramach polityki spójności w latach 2007–2013 (EFRR, EFS, Fundusz Spójności)

Źródło: Eurostat, DG REGIO

W 2013 r. płatności w ramach polityki spójności stanowiły 18,1% inwestycji UE.


156

Pomoc regionalna

Wytyczne Komisji w sprawie państwowej pomocy regio-nalnej na lata 2007-2013 określają zasady dotyczące stwierdzania, czy pomoc na rzecz rozwoju gospodarcze-go obszarów znajdujących się w niekorzystnym poło-żeniu oraz obejmowane przez nią wsparcie inwestycji i tworzenia nowych przedsiębiorstw, są zgodne z zasada-mi rynku wewnętrznego. Maksymalne natężenie dozwo-lonej pomocy jest wyższe w regionach o niższym PKB na mieszkańca oraz w regionach najbardziej odległych. Na okres 2014–2020 Komisja przyjęła nowe wytyczne w sprawie pomocy państwa, które stanowią część szer-szej strategii mającej na celu zmodernizowanie metod kontroli pomocy państwa. Wytyczne mają służyć promo-waniu wzrostu na jednolitym rynku poprzez wspieranie bardziej skutecznych środków pomocy oraz koncentro-wanie się na egzekwowaniu przez Komisję przestrzega-nia przepisów w sytuacjach mających największy wpływ na konkurencję.

Nowe wytyczne na lata 2014–2020 mają:

• zwiększyć ogólny odsetek regionów, w których moż-na przyznawać pomoc regionalną, z obecnego po-ziomu 46,1 % do 47,2 % ludności UE, głównie w odpowiedzi na kryzys;

• ograniczyć środki pomocowe podlegające kontroli Komisji z uwagi na to, że więcej kategorii pomo-cy będzie wyłączonych z wykazu środków wyma-gających wcześniejszego zgłoszenia do Komisji, co pozwoli państwom członkowskim wydatkować

niewielkie kwoty z mniejszym obciążeniem admini-stracyjnym;

• objąć duże środki pomocowe pogłębioną oceną po-zytywnego oddziaływania, proporcjonalności, wkła-du w rozwój regionalny oraz wpływu na konkurencję;

• zapewnić przyjęcie bardziej rygorystycznego podej-ścia do pomocy przyznawanej na inwestycje realizo-wane przez duże przedsiębiorstwa w bardziej rozwi-niętych obszarach objętych pomocą;

• w regionach najbardziej oddalonych oraz obszarach o niskiej gęstości zaludnienia – utrzymać i upro-ścić możliwości państwa członkowskiego w zakre-sie przyznawania przedsiębiorstwom pomocy ope-racyjnej;

• zachować niezmieniony maksymalny poziom in-tensywności pomocy w regionach najsłabiej roz-winiętych. W innych regionach objętych pomocą poziom intensywności zostaje nieco obniżony – o 5 p.p. – ze względu na ograniczenie dysproporcji go-spodarczych między regionami UE oraz konieczność unikania wyścigów o dotacje między państwami członkowskimi w czasach rygorystycznych restrykcji budżetowych.

• wzmocnić przepisy zapobiegające przenoszeniu przedsiębiorstw, uniemożliwiając przyznawanie pomocy regionalnej tej samej lub podobnej dzia-łalności przeniesionej do innego miejsca w obrębie Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG).

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

SK LT HU BG LV PT EE CZ PL MT

RO SI EL ES IT CY DE FI FR UK BE SE AT IR NL

DK LU

Wykres 4.23 Udział sumy środków z EFRR, EFS i Funduszu Spójności oraz współfinansowania krajowego w inwestycjach publicznych ogółem, średnia w okresie 2011–2013

% łącznych inwestycji publicznych

Źródło: Eurostat, DG REGIO

UE-27


157

Pomoc dla regionów znajdujących się w niekorzystnym położeniu

Traktat o funkcjonowaniu UE (art. 107 ust. 3 lit. a)) do-puszcza udzielanie pomocy promującej rozwój gospo-darczy obszarów o wyjątkowo niskim standardzie życia oraz bardzo wysokiej stopie bezrobocia (regiony katego-rii A) (mapa 4.1). W praktyce omawiane obszary są zde-finiowane jako regiony NUTS2, których PKB na miesz-kańca jest niższy niż 75 % średniej dla krajów UE-25, co mniej więcej odpowiada regionom konwergencji (w tym regionom objętym wygasającą pomocą przejścio-wą). W 2011 r. pomoc w tych regionach wynosiła prawie 15,2 mld EUR.

W latach 2009–2011 pomoc dla regionów kategorii A wzrosła o jedną czwartą (z 14 mld EUR), przy czym istnieje długofalowa tendencja spadkowa (od śred-niej wartości 17 mld EUR w latach 2003–2005 do 13 mld EUR w latach 2006–2008). Skala pomocy dla takich regionów różni się w zależności od państwa człon-kowskiego, odzwierciedlając różnice w polityce regio-nalnej, stopień wykorzystania pomocy w celu wsparcia rozwoju oraz rozmiar populacji uprawnionej do otrzymy-wania pomocy.

Zróżnicowane możliwości uzyskania pomocy państwowej dla wysp, regionów słabo zaludnionych oraz regionów zdefiniowanych za pomocą kryterium odizolowania geograficznego

Traktat o funkcjonowaniu UE (art. 107 ust. 3 lit. c)) do-puszcza przyznawanie pomocy w celu ułatwienia roz-woju określonych innych obszarów, w sytuacji gdy po-moc taka nie wywiera istotnego wpływu na konkurencję (regiony kategorii C). Do obszarów tych należą regio-ny, gdzie wysokość PKB na mieszkańca nie przekracza średniej UE-25, regiony o stopie bezrobocia o 15 % wyższej niż średnia krajowa lub regiony przechodzące znaczące zmiany strukturalne lub przeżywające poważ-ny relatywny spadek gospodarczy, jak również regiony o niskiej gęstości zaludnienia, wyspy o liczbie ludności nieprzekraczającej 5 000 mieszkańców oraz regiony w podobny sposób odizolowane geograficznie i regio-ny sąsiadujące z regionami kategorii A. Pomoc udzie-lana regionom C wynosiła łącznie około 2,9 mld EUR w 2011 r. (tzn. niewiele ponad jedną czwartą pomo-cy dla regionów kategorii A) i była o 39 % mniejsza niż w 2008 r.

Pomoc państwa i cele strategii lizbońskiej

Nowe Ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blo-kowych (ORWB) zostało wprowadzone w 2008 r. i prze-widziano w nim automatyczną zgodę na szereg środków pomocowych bez potrzeby wcześniejszego ich zgłasza-nia. Wyłączenie blokowe nie ma wymiaru przestrzenne-go, ponieważ ma zastosowanie do wszystkich regionów. Termin obowiązywania obecnego ORWB zostanie wy-dłużony do końca 2014 r., kiedy Komisja przyjmie nowe ORBW, wprowadzając nowe kategorie środków pomo-cowych niewymagających wcześniejszego zgłoszenia. ORWB obejmuje pomoc dla MŚP na rzecz badań, inno-wacji, rozwoju regionalnego, szkolenia, zatrudnienia i ka-pitału wysokiego ryzyka, jak również wsparcie ochrony środowiska, przedsiębiorczości, podmiotów gospodar-czych rozpoczynających działalność w regionach obję-tych pomocą oraz pomoc na rzecz takich kwestii jak pro-blemy dostępu kobiet-przedsiębiorców do finansowania.

Reforma zainicjowana przez ORWB miała na celu prze-kierowanie pomocy w stronę celów strategii lizbońskiej poprzez zachęcanie państw członkowskich do skupiania się na pomocy przynoszącej rzeczywiste korzyści dla konkurencyjności, tworzenia miejsc pracy oraz spójno-ści społecznej i gospodarczej. Jednocześnie ograniczyła obciążenia administracyjne nakładane na władze pu-bliczne, beneficjentów oraz Komisję. ORWB ujednoliciła i uprościła dotychczasowe zasady oraz poszerzyła ka-tegorie pomocy państwa objęte wyłączeniem. Na pod-stawie poprzednich przepisów niemal 41 % (17,2 mld EUR) pomocy dla sektora przemysłowego i usługowego podlegało w 2011 r. wyłączeniom blokowym, podczas gdy w 2008 r. było to 19 % (11 mld EUR), a w 2006 r. – 6 % (3 mld EUR).

5.2 Europejski Bank Inwestycyjny

Działalność pożyczkowa Europejskiego Banku Inwestycyjnego jest ukierunkowana na priorytety polity-ki ustanowione przez UE. Strategia operacyjna EBI na lata 2013–2015 łączyła udzielanie pożyczek, łączenie pożyczek z finansowaniem unijnym oraz doradztwo, co miało stanowić odpowiedź na dążenie do realizacji celów unijnej polityki spójności oraz strategii „Europa 2020”.

Strategia została zaktualizowana pod wpływem kryzysu i obecnie koncentruje się (chociaż nie wyłącznie) na in-teligentnym wzroście. Wkład EBI jest wielopłaszczyzno-wy i obejmuje wsparcie projektów infrastrukturalnych służących rozwojowi i spójności, w tym ukończeniu sieci


158


159

TEN-T oraz wdrożeniu technologii szerokopasmowych. Głównym celem jest również wspieranie MŚP (szczegól-nie w działaniach opartych na wiedzy), ponieważ uzna-je się, że są one kluczowe dla wzrostu gospodarczego, zatrudnienia i innowacji w UE. EBI zapewnia wspiera-nie zrównoważonego i zasobooszczędnego transportu, efektywności energetycznej oraz produkcji energii ze źródeł odnawialnych.

W odpowiedzi na kryzys EBI zapewnił 60 mld EUR do-datkowych pożyczek na okres 2013–2015, zwiększając cel w zakresie udzielanych pożyczek z 42 mld EUR do 62 mld EUR w 2013 r. oraz 60 mld EUR w 2014 i 2015 r. Pozwoli to Bankowi zwiększyć zaangażowanie w cztery obszary priorytetowe: innowacje i umiejętności, dostęp MŚP do finansowania, infrastrukturę strategiczną oraz zwiększone inwestycje umożliwiające realizację unijnych celów związanych z efektywnością energetyczną.

Komisja Europejska oraz EBI rozwinęły również szereg wspólnych instrumentów finansowych, w ramach któ-rych łączy się pożyczki i finansowanie unijne na potrze-by realizacji celów w ramach strategii „Europa 2020”. Powoduje to efekt dźwigni w dziedzinie finansowa-nia i pomaga zwiększyć oddziaływanie na ostatecznych odbiorców.

W okresie programowania 2007–2013 w instrument pożyczek w ramach programów strukturalnych, łączący pożyczki z dotacjami, zainwestowano ok. 20 mld EUR (wykres 4.24).

Działalność EBI obejmuje również zarządzanie instru-mentem pomocy technicznej JASPERS, który zapewnia

państwom członkowskim UE środki na doskonalenie jakości głównych projektów zgłaszanych do finanso-wania w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Począwszy od uruchomienia w 2006 r. do zakończenia w 2012 r. w ramach programu JASPERS wsparto w sumie 226 projektów w 12 państwach, co przełożyło się na inwestycje rzędu 39 mld EUR (10 mld EUR w 2012 r.).

Ponadto EBI wspólnie z Komisją Europejską oraz Bankiem Rozwoju Rady Europy uruchomił również ini-cjatywę JESSICA (wspólne europejskie wsparcie na rzecz trwałych inwestycji w obszarach miejskich), która ma na celu zapewnienie podlegającego zwrotowi finanso-wania projektów miejskich przynoszących dochody w ramach funduszy rozwoju obszarów miejskich. Do koń-ca 2012 r. w ramach inicjatywy JESSICA zlecono łącz-nie 75 studiów wykonalności i utworzono 18 funduszy powierniczych, zapewniając finansowanie w wysokości 1,7 mld EUR, które objęło 54 regiony. Powołano 37 fun-duszy rozwoju obszarów miejskich z budżetem w wyso-kości ok. 1,4 mld EUR.

6. Podsumowanie

Kryzys finansowy i gospodarczy przyczynił się do po-ważnego pogorszenia stanu finansów publicznych w większości państw członkowskich UE. Deficyt budżetowy wzrósł gwałtownie w 2009 r., powodując – począwszy od 2010 r. – przyjęcie w całej UE działań konsolidacyj-nych. W konsekwencji w kilku państwach członkowskich zmniejszył się poziom wydatków publicznych, natomiast w innych doszło do ograniczenia tempa wzrostu.

1,6

HU EE PT CY PL SI BG LV CZ ES HR LT MT

SK EL RO IT AT FI LU SE BE IE

DE FR UK NL

DK

Wykres 4.24 Pożyczki Europejskiego Banku Inwestycyjnego, 2007–2013

Roczny średni % PKB1,6

1,4

1,2

1,0

0,8

0,6

0,4

0,2

0,0

UE-28

Źródło: EBI, Eurostat, DG REGIO

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4


160

Niemniej jednak nie wszystkie kategorie wydatków pu-blicznych sytuacja dotknęła w ten sam sposób. Działania konsolidacyjne wpływały w szczególny sposób na wy-datki publiczne sprzyjające wzrostowi oraz inwestycje publiczne, w związku z czym podejrzewa się, że inwesty-cje publiczne w UE-27 w 2014 r. będą rekordowo niskie.

Dotyczy to zwłaszcza władz szczebla niższego niż krajo-wy, które są odpowiedzialne za znaczną część wydatków sprzyjających wzrostowi oraz inwestycji publicznych. Od 2010 r. w UE-27 inwestycje publiczne na szcze-blu niższym niż krajowy znacznie spadły, wracając do poziomu z 1997 r. Największy spadek odnotowano w Hiszpanii, gdzie inwestycje publiczne na szczeblu niż-szym niż krajowy spadały między 2009 r. a 2013 r. śred-nio o 24 % rocznie.

W tym kontekście rola polityki spójności polegająca na wspieraniu wydatków publicznych sprzyjających wzro-stowi w szeregu państw członkowskich nabrała duże-go znaczenia, a polityka spójności stała się głównym źródłem finansowania inwestycji publicznych. Z tego względu coraz istotniejszy jest udział polityki spójności w niesieniu państwom członkowskim pomocy umoż-liwiającej dążenie do dynamicznego wyjścia z kryzysu gospodarczego oraz realizacji celów w ramach strate-gii „Europa 2020”. Jednocześnie powodem do obaw jest tendencja do ograniczania w państwach członkowskich inwestycji publicznych, ponieważ stawia to pod znakiem zapytania możliwość przestrzegania zasady dodatkowo-ści oraz przyszłe współfinansowanie programów polity-ki spójności.

161

Część 5: Znaczenie dobrego sprawowania władzy dla rozwoju gospodarczo-społecznego

1. Dlaczego UE powinna się skupić na dobrym sprawowaniu władzy?

Wśród ekonomistów istnieją dwa przeciwne poglądy na temat powiązania między dobrym sprawowaniem wła-dzy a rozwojem gospodarczym i społecznym. Zwolennicy pierwszego z nich uważają, że dobre sprawowanie wła-dzy jest produktem ubocznym rozwoju. Zwolennicy dru-giego postrzegają dobre rządzenie i sprawne instytucje jako warunek konieczny silnego rozwoju gospodarczego i społecznego. W świetle tej koncepcji państwa mogą tkwić w niskim poziomie wzrostu i niskiej jakości insty-tucji i do wydobycia ich z tego położenia może być ko-nieczny wstrząs1.

Coraz obszerniejsza jest literatura popierająca drugi z poglądów, w której podkreśla się korzystny wpływ, jaki sprawne instytucje mają nie tylko na wzrost gospodarczy, ale również na innowacje i przedsiębiorczość, zdrowie, dobrobyt i ograniczanie ubóstwa, a także oddziaływanie polityki spójności2. W rezultacie powszechnie uważa się obecnie, że „wysokiej jakości niezawodne służby cywilne oraz pewność prawa są głównym warunkiem sukcesu go-spodarczego” oraz że „... słaby potencjał administracyjny i słabe możliwości sądownictwa, a także brak pewno-ści prawnej stanowią kluczowe przeszkody w stawia-niu czoła wyzwaniom rozwoju gospodarczego”3.

Jednym z głównych celów procesu akcesyjnego przy przystępowaniu do UE jest zagwarantowanie, aby rządy prawa, równość wobec prawa oraz niedyskryminacja zo-stały gruntownie utrwalone w ramach prawnych i prak-tykach państw ubiegających się o członkostwo. Takie wa-runki członkostwa obowiązują również po przystąpieniu do UE i od wszystkich rządów oczekuje się dopilnowania takiego stanu rzeczy.

Jeżeli państwo członkowskie ma do czynienia ze zwięk-szoną presją na budżet publiczny, wyzwanie związa-ne z zapewnieniem wysokiej jakości usług publicznych wymaga innowacji technologicznych i organizacyjnych, które zwiększają wydajność. Dotyczy to zresztą zarówno

1 Acemoglu, D. i Robinson, J. (2012).

2 Rothstein, B. (2011); Rodriguez-Pose, A. i Garcilazo, E. (2013).

3 Dokument roboczy służb Komisji SEC(2010) 1272.

świadczenia usług publicznych, jak i planowania i wdra-żania wysokiej jakości inwestycji publicznych.

Dobre sprawowanie władzy, pewność prawa i wysoka jakość przepisów są kluczowe dla stabilnego otoczenia biznesu. Instytucje, które zarządzają interakcjami go-spodarczymi i społecznymi w obrębie danego państwa, muszą spełniać szereg kluczowych kryteriów. Należy do nich: brak korupcji, odpowiednie podejście do polity-ki dotyczącej konkurencji oraz zamówień publicznych, skuteczne otoczenie prawne oraz niezawisły i sprawny system sądownictwa. Ponadto wzmocnienie potencjału instytucjonalnego i administracyjnego, zmniejszenie ob-ciążeń administracyjnych oraz poprawa jakości ustawo-dawstwa stanowią podstawę dostosowań strukturalnych i pobudzają wzrost gospodarczy oraz przyczyniają się do tworzenia miejsc pracy4.

Modernizacja instytucji publicznych stanowiła jeden z pięciu priorytetów polityki określonych w rocznej anali-zie wzrostu gospodarczego w 2012 r., 2013 r. i 2014 r.5, ponieważ postrzega się ją jako kluczowy warunek sukce-su strategii „Europa 2020”. Za część takiej moderniza-cji uważa się reformę zamówień publicznych, cyfryzację administracji publicznej, ograniczenie obciążenia admini-stracyjnego wpływającego na osoby indywidualne oraz MŚP, a także zwiększenie przejrzystości6. Nacisk kładzie się również na zwalczanie korupcji oraz doskonalenie funkcjonowania zarówno organów administracji publicz-nej, jak i sądownictwa.

W niniejszej części przedstawiono zarys ogólnego funk-cjonowania instytucji publicznych, koncentrując się na łatwości prowadzenia działalności gospodarczej, ko-rupcji i rządzeniu na szczeblu krajowym i regionalnym, a zakończono go podkreśleniem powiązania między dobrym sprawowaniem władzy a wdrażaniem polity-ki spójności.

4 W sprawozdaniu na temat globalnej konkurencyjności opracowa-nym przez Światowe Forum Ekonomiczne „jakość instytucji” uzna-no za pierwszy filar oceny.

5 W rocznej analizie wzrostu gospodarczego na 2013 r. oraz progra-mach dostosowań gospodarczych podkreślano powiązanie i zwra-cano uwagę na potrzebę zwiększania przez państwa członkowskie wydajności i efektywności usług publicznych oraz przejrzystości i jakości organów administracji publicznej i sądownictwa.



162

2. Prowadzenie działalności gospodarczej jest łatwiejsze na północy UE

Dobre przepisy dotyczące sfery biznesu umożliwia-ją przedsiębiorstwom poświęcenie czasu i energii na prowadzenie działalności zamiast na biurokrację. Najlepszymi państwami do prowadzenia działalności gospodarczej nie są te państwa, w których zasady i przepisy nie istnieją, ale te, w których są one jasne i łatwe do przestrzegania.

Wskaźnik prowadzenia działalności gospodarczej stoso-wany przez Bank Światowy opiera się na koncepcji, w myśl której przepisy powinny być zgodne z zasadą „S.M.A.R.T.”, a więc być ukierunkowane (Streamlined), zna-czące (Meaningful), łatwe w adaptacji (Adaptable), istot-ne (Relevant) oraz przejrzyste (Transparent). Wskaźnik

ten uwzględnia 10 aspektów7, które pozwalają ocenić, w jaki sposób przepisy dotyczące prowadzenia działalności wpływają na MŚP w 189 okręgach, dokonać pomiaru ich złożoności oraz powodowanych przez nie kosztów, a tak-że określić siłę instytucji prawnych.

Według omawianego wskaźnika najbardziej przyjaznym biznesowi państwem UE jest Dania (zajmująca ogólnie 5. miejsce w rankingu), a najmniej przyjaznym jest Malta (161. miejsce)8. W gronie 10 najbardziej przyjaznych biz-nesowi państw członkowskich (z których wszystkie figuru-ją w pierwszej trzydziestce świata) znalazły się trzy kraje nordyckie, trzy kraje bałtyckie, Zjednoczone Królestwo, Irlandia, Niemcy i Niderlandy. Do grupy pięciu najmniej

7 Należą do nich: rozpoczynanie działalności, radzenie sobie z po-zwoleniami na budowę, egzekwowanie umów i rozwiązania upa-dłościowe, pozyskiwanie energii elektrycznej, rejestrowanie praw własności, uzyskiwanie kredytu, ochrona inwestorów, płacenie po-datków i handel transgraniczny.

8 Bank Światowy, Doing Business 2014.

Definicje dobrego sprawowania władzy

Istnieje szereg sposobów definiowania i określania do-brego sprawowania władzy. Jeden ze stosunkowo pro-stych sposobów koncentruje się na łatwości prowadzenia działalności gospodarczej. Kryterium to przyjęto w spra-wozdaniach dotyczących prowadzenia działalności spo-rządzanych przez Bank Światowy, w których utrzymuje się, że rządy mogą ułatwić wzrost gospodarczy poprzez zapewnienie prostego i przejrzystego systemu regulacyj-nego, tak aby przedsiębiorstwa mogły skoncentrować się na swojej podstawowej działalności i aby tylko niewielka część ich zasobów musiała być poświęcona na zapew-nianie zgodności z procedurami administracyjnymi.

Z kolei organizacja Transparency International skupia się przede wszystkim na korupcji, która jest zdefiniowa-na jako nadużycie powierzonej władzy w celu uzyskania osobistych korzyści. Argumentuje się, że korupcja krzyw-dzi każdego, kto polega na uczciwości przedstawicieli władzy, i wykracza daleko poza ograniczanie rozwoju gospodarczego, powodując szkody dla zdrowia, zaufania i dobrobytu.

Bardziej ukierunkowane podejście przyjmuje Bo Roth-stein (2011), zauważając, że dobre sprawowanie władzy oznacza bezstronne wykonywanie uprawnień publicz-nych. Głównym punktem zainteresowania jest sposób wdrażania polityki, a nie jej treść jako taka, przy czym w sposób jasny zaznacza się, że nie ma tam miejsca na korupcję, klientelizm, faworyzowanie, dyskryminację

i nepotyzm. Zaletą takiego ukierunkowanego podejścia jest to, iż ułatwia ono monitorowanie i jest nastawione na interwencje służące zapewnieniu bezstronnego funk-cjonowania instytucji publicznych.

Szersze podejście przyjmuje się na potrzeby publikowa-nych przez Bank Światowy wskaźników WGI (Worldwide Governance Indicators), w których definiuje się rządze-nie jako „tradycje i instytucje, w ramach których spra-wowana jest władza w danym państwie”. Uwzględnia się: a) proces wyboru rządów, ich monitorowania oraz zastępowania; b) potencjał rządu w zakresie skuteczne-go formułowania i wdrażania rozsądnej polityki; oraz c) szacunek obywateli i państwa względem instytucji, które zarządzają gospodarczymi i społecznymi interakcjami między nimi"1.

Nowy europejski wskaźnik regionalny łączy podejście Rothsteina, organizacji Transparency International oraz Banku Światowego, uwzględniając przy tym wyniki pro-wadzonych w regionach badań dotyczących doświadcza-nia korupcji przez ludność, bezstronności służb cywilnych oraz rządzenia na szczeblu krajowym.

Chociaż różnice w definicji są wyraźne, wyniki uzyskane różną drogą pozostają w wysokim stopniu skorelowane, co wskazuje na to, że wszystkie oddają podobne niedo-ciągnięcia w zakresie sprawowania władzy.

1 Kaufmann, D. i in. (2010).


163

przyjaznych państw należą: Malta, Chorwacja, Republika Czeska, Rumunia i Grecja.

Ważnymi elementami objętymi wskaźnikiem są: czas, liczba procedur, koszty i kapitał niezbędny do założenia działalności gospodarczej. W UE na założenie działalności potrzeba przeciętnie 13 dni i 5,4 oddzielnych procedur, natomiast koszt stanowi równowartość 4,4 % dochodu narodowego na mieszkańca, a minimalny kapitał wpła-cony wynosi 10 % dochodu narodowego. Między po-szczególnymi państwami członkowskimi występują wy-raźne różnice. Na Litwie i w Irlandii konieczna jest połowa procedur i niewielki ułamek kosztów w porównaniu do Republiki Czeskiej i Malty (tabela 5.1).

Między 2006 r. a 2014 r. wszystkie państwa członkow-skie poprawiły swoją sytuację względem idealnych wa-runków prowadzenia działalności (dla których w wykre-sie 5.1 przyjmuje się wartość 100, tj. gdy w odniesieniu do wszystkich aspektów przyjęto najlepsze podejście). Największe postępy odnotowano w kilku państwach,

Tabela 5.1 Rozpoczynanie działalności w 2014 r.

Państwo Pozycja Procedury (liczba) Czas (dni) Koszty ( % docho-du na mieszkańca)

min. kapitał wpłacony

( % dochodu na mieszkańca)

Litwa 11 4 6,5 0,9 0

Irlandia 12 4 10,0 0,3 0

Republika Czeska 146 9 19,5 8,2 29,5

Malta 161 11 39,5 10,8 1,5

UE-28 70 5,4 12,9 4,4 10,4Źródło: Doing Business 2014, Bank Światowy

Łatwość prowadzenia działalności gospodarczej bywa zróżnicowana w obrębie jednego państwa

Bank Światowy w coraz większej liczbie państw oce-nia teraz łatwość prowadzenia działalności w po-szczególnych lokalizacjach. Wyraźne zróżnicowanie występuje szczególnie we Włoszech. Przykładowo, aby uzyskać pozwolenie na budowę na potrzeby wy-budowania magazynu w Bolonii, potrzeba 164 dni, a koszt wynosi 177 % dochodu na mieszkańca, nato-miast w Potenzie potrzeba na to 208 dni i pokrycia kosztu na poziomie 725 % dochodu na mieszkańca. Egzekwowanie umowy w Turynie zajmuje średnio 855 dni i wiąże się z kosztem wynoszącym 22 % roszczenia, podczas gdy w Bari potrzeba na to 2022 dni i wymaga to kosztu równego 34 % roszczenia. Założenie działalności trwa od 6 dni w Padwie do 16 dni w Neapolu, a rejestrowanie praw własności zaj-muje 13 dni w Bolonii, za to w Rzymie – 24 dni.

40

50

60

70

80

90

100

40

50

60

70

80

90

100

IE UK

DK SE FI DE AT NL LT LV PT BE EE PL FR ES SI CY CZ SK BG RO HU IT LU HR EL MT

2006 2014

Wykres 5.1 Łatwość prowadzenia działalności gospodarczej, 2006–2014

Różnica względem sytuacji idealnej (sytuacja idealna = 100)

LU: 2007, CY: 2009, MT: 2012Źródło: Doing Business 2014, Bank Światowy


164

Administracja elektroniczna oraz elektroniczne zamówienia publiczne mogą ułatwić prowadzenie działalności i ograniczyć koszty

Administracja elektroniczna umożliwia organom sek-tora publicznego zapewnianie usług w sposób bardziej przejrzysty i oszczędny. Europejska agenda cyfrowa obejmuje cel zwiększenia wykorzystania usług admi-nistracji elektronicznej przez obywateli UE do 50 % do 2015 r.

W 2012 r. z usług administracji elektronicznej korzystało 44 % ludności UE. Między 2011 r. a 2012 r. poziom ten wzrósł we wszystkich państwach poza trzema (wykres 5.2). Największy wzrost odnotowano w Rumunii (+24 p.p.), w Chorwacji (8 p.p.) i w Grecji (7 p.p.), przy czym ogól-ny poziom pozostaje tam i tak niski. W 2012 r. odsetek osób korzystających z usług administracji elektronicznej był najniższy we Włoszech (18 %), co oznaczało poziom niższy niż w 2011 r.

Przyjęcie elektronicznych zamówień publicznych – wyko-rzystania łączności elektronicznej przez sektor rządowy do dokonywania zakupu dostaw i usług lub ogłaszania przetargów na zamówienia publiczne – może przynieść europejskim podatnikom istotne oszczędności. W ramach modernizacji europejskich zamówień publicznych Komisja zaproponowała, aby nie później niż w połowie 2016 r. e-za-mówienia stały się standardową metodą stosowaną w UE.

Pomimo zalet elektroniczne zamówienia publiczne w UE dopiero zaczynają się rozwijać. W 2012 r. skorzystano z nich zaledwie w 5–10 % postępowań o udzielenie zamó-wień publicznych, a zaledwie 12 % przedsiębiorstw w UE przy składaniu oferty korzystało z internetu (wykres 5.3). Jedynie w czterech państwach członkowskich (Irlandii, Li-twie, Słowacji i Polsce) odsetek ten wyniósł powyżej 20 %.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

DK SE FI NL FR LU EE AT DE BE IE SI LV ES UK

HU SK MT PT LT EL PL RO CZ CY BG HR IT

2011 2012

Wykres 5.2 Wykorzystanie administracji elektronicznej przez obywateli, 2011–2012

% ludności

Źródło: Eurostat

UE-

28

0

5

10

15

20

25

30

0

5

10

15

20

25

30

IE LT PL SK DK EE LV CZ PT SE UK FR MT AT RO NL CY LU HU BG BE IT DE EL FI ES SI

Wykres 5.3 Korzystanie przez przedsiębiorstwa z internetu w elektronicznych zamówieniach publicznych, 2012

% przedsiębiorstw

UE-27

Źródło: Eurostat


165

w których sytuacja najbardziej odbiegała od ideal-nej, a więc w Chorwacji, Polsce, Republice Czeskiej i na Słowenii, przy czym dużą poprawę zauważono również w Portugalii, Francji i Rumunii.

Łatwość prowadzenia działalności jest jednak zróżnico-wana w obrębie poszczególnych państw w wyniku różnic w sposobie wdrażania przepisów krajowych (zob. ramka). Istnieje zatem potrzeba zmniejszenia dysproporcji w ła-twości prowadzenia działalności gospodarczej nie tylko pomiędzy państwami, ale również między regionami lub miastami w obrębie poszczególnych państw.

3. Większość Europejczyków uważa, że korupcja jest powszechna i stanowi poważny problem

W ostatnim Sprawozdaniu o zwalczaniu korupcji w UE9 podkreślono, że problem korupcji wpływa na wszystkie państwa członkowskie, ale nie można go rozwiązać, sto-sując jedną wspólną politykę ze względu na dużą róż-nicę w charakterze i zakresie korupcji w poszczególnych państwach członkowskich. Korupcja szkodzi całej Unii. Powoduje ona zakłócenia jednolitego rynku, zmniejsza finanse publiczne oraz obniża poziom inwestycji. Problem jest szczególnie istotny dla spójności, ponieważ regiony słabiej rozwinięte i słabiej rozwinięte państwa członkow-skie na ogół osiągają słabe wyniki we wskaźnikach doty-czących korupcji i rządzenia.


Większość mieszkańców UE postrzega korupcję jako duży problem w ich państwie (wykres 5.4). We wszystkich pań-stwach członkowskich z wyjątkiem pięciu (kraje nordyckie, Niderlandy, Luksemburg) korupcja jest postrzegana jako poważny problem przez 60 % ludności, przy czym wynik ten waha się od 61 % (w Niemczech) po 99 % (w Rumunii).

W 2013 r. cztery na pięć osób w UE uważało, że korupcja w ich państwie jest powszechna (wykres 5.5). Wskaźnik postrzegania korupcji, podobnie jak w 2011 r., był najniż-szy w krajach nordyckich. W połowie państw członkow-skich dziewięć na dziesięć osób uważało, że korupcja jest rozpowszechniona lub bardzo rozpowszechniona.

Na postrzeganie korupcji mogą jednak bardzo wpływać niedawne skandale polityczne lub sytuacja finansowa i go-spodarcza, co nie ma na ogół miejsca w odniesieniu do bez-pośredniego doświadczenia korupcji lub bycia świadkiem korupcji. Zaledwie 8 % respondentów z UE doświadczyło korupcji lub było świadkiem korupcji w ciągu poprzednich 12 miesięcy. W 9 państwach członkowskich wartość ta była dużo wyższa i sięgała od 12 % na Cyprze po 25 % na Litwie.

Pomimo przekonania, że korupcja jest rozpowszechniona i stanowi problem, w perspektywie globalnej większość państw członkowskich UE zajmuje wysokie pozycje w Indeksie Percepcji Korupcji (CPI)10, opracowanym przez or-ganizację Transparency International11 i obejmującym

10 Indeks przestawia uśredniony wynik standaryzowany trzynastu prowadzonych wśród obywateli i przedsiębiorców ankiet dotyczą-cych postrzegania korupcji w sektorze publicznym. Wysoki wynik punktowy oznacza niski wskaźnik postrzegania korupcji.

11 Wspomniano o tym również w ekspertyzie opracowanej przez PwC EU Services i Ecorys (2013a).

0

20

40

60

80

0

20

40

60

80

100RO EL CY PT H

U BG SI MT IE LT ES CZ IT LV AT SK EE FR UK BE PL DE SE LU FI NL

DK

Wykres 5.4 Postrzeganie korupcji jako dużego problemu, 2011

% respondentów (z wyłączeniem odpowiedzi „nie wiem/trudno powiedzieć”) Zgadzam się Nie zgadzam się100

UE-

27

Źródło: Eurobarometer 374, 2011


166

177 państw (mapa 5.1). Na liście 20 najmniej skorumpo-wanych państw stworzonej na bazie indeksu z 2013 r. po-jawiło się 8 państw członkowskich UE (trzy kraje nordyckie, kraje Beneluksu, Niemcy i Zjednoczone Królestwo). Siedem państw członkowskich osiągnęło jednak stosunkowo niski wynik i znalazło się na pozycjach między 57. a 80. Były to kolejno od góry: Chorwacja, Republika Czeska, Słowacja, Włochy, Rumunia, Bułgaria i Grecja.

Ponadto ekspertyza pt. Identifying and reducing corruption in public procurement in the EU12, zlecona przez Komisję Europejską na wniosek Parlamentu Europejskiego, wska-zuje, że ok. 20 % unijnego PKB jest wydawane w drodze zamówień publicznych (2,4 bln EUR wg cen z 2010 r.). Z uwagi na te liczby autorzy Sprawozdania o zwalczaniu korupcji w UE uznali, że zamówienia publiczne to dzie-dzina szczególnego zagrożenia korupcją. Ekspertyza kon-centrowała się na szeregu dziedzin, w których pokaźne kwoty pochodzące z funduszy unijnych są wydawane po-przez zamówienia publiczne, w szczególności transporcie

12 PwC EU Services i Ecorys (2013b).

drogowym i kolejowym, gospodarce wodnej i gospodarce odpadami, zabudowie miejskiej i obiektach użyteczności publicznej oraz kształceniu. Tabela 5.2 wskazuje szaco-wany efekt korupcji w tych dziedzinach.

Poziom korupcji różni się w zależności od dziedzin poli-tyki, jako że w niektórych ryzyko oszustwa jest większe niż w innych (tabela 5.3). Najbardziej podatnym obsza-rem są szkolenia, w przypadku których szacowana strata środków publicznych waha się od poniżej 5 % wydatków ogółem do prawie 16 %.

W ramach analizy badano również kilka rodzajów wskaź-ników, czy też znaków ostrzegawczych mogących świad-czyć o korupcji, spośród których najpowszechniejszym jest zmowa przetargowa, w ramach której oferenci współpra-cują w celu zapewnienia, że zamówienie zostanie udzielo-ne jednemu z nich. W przypadku szkoleń najpowszechniej-szym sygnałem ostrzegawczym są tajne prowizje, czyli płatności dokonywane na rzecz urzędników publicznych udzielających zamówienia. Do konfliktu interesów w za-

Tabela 5.2 Szacowane koszty bezpośrednie korupcji w zamówieniach publicznych w 8 wybranych państwach członkowskich

Bezpośrednie koszty korupcji (w mln EUR)

% ogólnej wartości zamówienia w sektorze w 8 państwach

członkowskich

Drogi i kolej 488-755 1,9 % do 2,9 %

Woda i odpady 27-38 1,8 % do 2,5 %

Zabudowa miejska/Obiekty użyteczności publicznej

830-1141 4,8 % do 6,6 %

Kształcenie 26-86 4,7 % do 15,9 %

Badania i rozwój 99-228 1,7 % do 3,9 %Źródło: PwC EU Services i Ecorys

0

20

40

60

80

0

20

40

60

80

100

EL IT LT CZ RO ES HR PT SI SK BG HU LV MT PL IE CY FR UK EE AT BE DE

NL

LU SE FI DK

Wykres 5.5 Postrzeganie skali korupcji, 2013

% respondentów (z wyłączeniem odpowiedzi „nie wiem/trudno powiedzieć”) Brak korupcji lub rzadka korupcja Powszechna100

UE-

27

Źródło: Eurobarometer 397, 2013


167

mówieniach publicznych dochodzi wówczas, gdy urzędnik publiczny lub osoba z jego rodziny posiada udziały w spół-ce wygrywającej przetarg. Jeżeli urzędnik publiczny igno-ruje fakt, że wykonawca wyraźnie nie realizuje zadania, uważa się to za działanie celowe.

Badanie wykazało jednak rów-nież, że przy projektach współfi-nansowanych ze środków unij-nych podatność na korupcję jest mniejsza ze względu na systemy zarządzania i kontroli, których wdrożenie jest wymagane, oraz ze względu na działania zapo-biegające oszustwom mające zastosowanie w odniesieniu do wydatków współfinansowanych ze środków unijnych.

4. Wskaźniki dotyczące rządzenia są różne w poszczególnych państwach członkowskich UE oraz w ich obrębieWskaźniki dotyczące rządze-nia opracowywane przez Bank Światowy, które obejmują ponad 200 państw, uwzględniają sześć aspektów: stabilność polityczną, skuteczność instytucji rządowej, jakość regulacji, praworządność, kontrolę korupcji oraz głos i roz-liczalność.

Wskaźnik skuteczności instytucji rządowej (który odzwier-ciedla publiczne postrzeganie możliwości instytucji rządo-wej do zapewnienia wysokiej jakości usług publicznych, sprawność i niezależność służb cywilnych oraz zdolność

Tabela 5.3 Rodzaj korupcji w danych dziedzinach polityki

Zmowa przetargowa Tajne prowizje Konflikt interesów

Celowe nieprawidło-we zarządzanie

Zabudowa miejska/budowa obiektów użyteczności publicznej

19 14 11 3

Drogi i kolej 10 8 4 1

Woda i odpady 15 6 3 0

Kształcenie 1 3 2 1

Badania i rozwój 12 4 2 0

Ogółem 57 35 22 5Źródło: PwC EU Services i Ecorys


168

do zarządzania kształtowaniem i wdrażaniem strategii publicznych) jest szczególnie istotny dla rozwoju gospo-darczego i znacznie różni się w poszczególnych państwach członkowskich UE (wykres 5.6). Wskazuje, że najskutecz-niejsze instytucje rządowe mają trzy kraje nordyckie, natomiast najmniej skuteczne są instytucje rządowe w Rumunii, Bułgarii, Grecji i we Włoszech. Wskaźnik infor-muje również o niewielkiej zmianie, jaka zaszła w więk-szości państw członkowskich między 1996 r. a 2012 r., oraz o poprawie na Litwie, w Bułgarii, na Łotwie i w Chorwacji, przy czym z bardzo niskiego poziomu wyjścio-wego. Pokazuje jednak również znaczne pogorszenie się skuteczności instytucji rządowych w Grecji i w Hiszpanii, co może być skutkiem kryzysu gospodarczego.

Wskaźnik „praworządności”, który oddaje publiczne po-strzeganie sposobu wdrażania prawa oraz skuteczności jego egzekwowania, również różni się w zależności od państwa członkowskiego, zachowując się przy tym podob-nie jak wskaźnik skuteczności instytucji rządowych. Również w tym przypadku najwyższy wynik odnotowuje się w krajach nordyckich, a najniższy w Rumunii, Bułgarii, Grecji i we Włoszech, a także w Chorwacji. Podobieństwa widać także w zmianach zaistniałych między 1996 r. a 2012 r., ponieważ do znacznej poprawy doszło w Bułgarii i w Chorwacji – przy czym wynik w obydwu państwach i tak jest niski – oraz w trzech krajach bałtyckich, a znaczne pogorszenie nastąpiło w Grecji, w Hiszpanii i we Włoszech.

4.1 W niektórych regionach jakość rządzenia jest znacznie wyższa (lub niższa)

Jak wspomniano wcześniej, wdrażanie przepisów krajo-wych wygląda różnie w poszczególnych regionach, co od-zwierciedla odmienną sprawność poszczególnych władz regionalnych i lokalnych. Ważne jest uwzględnianie tych różnic podczas dokonywania oceny jakości rządzenia w stosunku do rozwoju gospodarczego i społecznego.

Pozwala na to nowy wskaźnik regionalny opracowany przez Instytut Jakości Rządzenia w Göteborgu (mapa 5.2). Wyniki są niepokojące, ponieważ 15 % lub więcej re-spondentów w wielu regionach Bułgarii, Rumunii, Węgier i Włoch odpowiedziało, że osobiście wręczało łapówkę w ciągu ostatnich 12 miesięcy. Postrzegana jakość rządze-nia jest bardzo różna między poszczególnymi regionami Włoch, Hiszpanii, Belgii, Rumunii i Bułgarii. W pierwszych trzech jest oceniana najniżej w regionach słabiej rozwi-niętych, co wskazuje, że mogą one tkwić w pułapce niskiej jakości administracji i niskiego wzrostu gospodarczego. W Rumunii i Bułgarii oraz na Węgrzech region stołeczny uzy-skał gorszy wynik niż inne regiony, co świadczy prawdo-podobnie o tym, że możliwości zaistnienia korupcji są tam większe w stolicy.

W państwach, w których postrzegana jakość rządze-nia jest najwyższa — w trzech krajach nordyckich oraz Niderlandach — nie widać większych różnic mię-dzy regionami.

Sytuacja w regionach najbardziej oddalonych jest róż-na w zależności od państwa. Podczas gdy wyniki w re-gionach portugalskich są zbliżone do średniej krajowej (Azory) lub wyższe (Madera), regiony hiszpańskie (Wyspy

Sposoby na rozwiązywanie problemu korupcji

Badanie przeprowadzone ostatnio przez ANTICORRP, w ramach którego analizowano korupcję w Rumunii, na Węgrzech i w Estonii, zwraca uwagę a to, że aby polityka antykorupcyjna była skuteczna, musi ona stanowić część szerszej strategii na rzecz poprawy rządzenia. Represje, specjalne przepisy lub urząd an-tykorupcyjny same w sobie nie mają automatycznie znaczącego wpływu na korupcję. Podobnie niełatwe jest też bezpośrednie dokonywanie zmian przez or-gan zewnętrzny, chociaż może on pomóc w kształto-waniu oddziaływania na sytuację.

Dobrym punktem wyjścia dla ograniczania korupcji jest ograniczenie możliwości administracyjnych dla postępowania według własnego uznania. Admini-stracja elektroniczna oraz elektroniczne zamówienia publiczne mogą pomóc w tej kwestii, podobnie jak reformy administracji mogą pomóc w ograniczeniu biurokracji oraz usprawnieniu regulacji. Poprawa ła-twości prowadzenia działalności gospodarczej rów-nież może częściowo pomóc w zwalczaniu korupcji poprzez ograniczenie sytuacji, w których może do niej dochodzić.

Uczestnictwo i współpraca sektora prywatnego i wolontariackiego może zwiększyć presję społeczną przeciwko korupcji. W utrzymaniu niezawisłości są-downictwa oraz zapewnieniu wysokiego poziomu rozliczalności publicznej mogą również pomóc zain-teresowane osoby indywidualne. Szczególnie ważną rolę odgrywają media, ponieważ mogą pełnić rolę strażnika nadzorującego sprawowanie władzy, przy czym aby było to możliwe, muszą być niezależne fi-nansowo i pluralistyczne.


169

Kanaryjskie) oraz cztery regiony francuskie uzyskały wy-nik poniżej średniej.

Wyniki ankiety z 2013 r. bardzo przypominały te z 2010 r.13, których publikacja stanowiła przyczynek do licznych badań na temat powiązań między jakością rządzenia w regionach oraz poziomem innowacyjności, przedsiębiorczości i wzrostu. Niektóre kluczowe wnioski z badań zawarto w sprawozdaniu OECD z 2013 r. pt. Investing Together, z którego wynikało, że niska jakość rządzenia utrudnia rozwój gospodarczy i zmniejsza od-działywanie inwestycji publicznych. Dotyczy to również inwestycji współfinansowanych w ramach polityki spój-

13 Ze względu na pewne różnice metodologii wyniki z dwóch ankiet nie są w pełni porównywalne.

ności, co wskazuje na to, że jej wpływ na rozwój gospo-darczy można zwiększać, doskonaląc jakość rządzenia. Tego typu poprawa niekoniecznie jest jednak kwestią upływu czasu, ale wymaga prawdopodobnie wspólnych działań na wszystkich szczeblach władzy, a także aktyw-nego zaangażowania społeczeństwa i mediów.

4.2 Regiony w UE mają coraz większą władzę

W wielu częściach UE widoczna jest tendencja do regio-nalizacji. Jak wynika ze wskaźnika samorządności regio-nów (zob. ramka), przez ostatnie 50 lat regiony w wielu państwach członkowskich stały się bardziej autonomicz-

0,5 1,5 2,5

-1,0.0 -0,5.5 0,0 0,5 1,5 2,5

20121996 1996 2012

Skuteczność rządów

1,0 2,0

-1,0 -0,5 0,0 1,0 2,0

RumuniaBułgaria

GrecjaWłochy

ChorwacjaSłowacja

Węgry

ŁotwaLitwa

PolskaRepublika Czeska

Słowenia

Portugalia

Estonia

Hiszpania

Malta

Cypr

Francja

Belgia

Irlandia

Austria

UKNiemcy

LuksemburgNiderlandy

Szwecja

DaniaFinlandia

Dane za 1996 r. ujęte tylko wówczas, jeżeli są istotne statystycznieŹródło: Bank Światowy

Wynik odchylenia standardowego

0,5 1,5 2,5

0,5 1,5 2,5

1996 2012

Rządy prawa

-1,0 -0,5 0,0 1,0 2,0Bułgaria

Rumunia

ChorwacjaWłochy

GrecjaSłowacja

Węgry

PolskaŁotwa

LitwaSłowenia

Republika CzeskaPortugalia

HiszpaniaCypr

Estonia

MaltaBelgia

Francja

Niemcy

UKIrlandia

Luksemburg

Niderlandy

Austria

Dania

Szwecja

Finlandia

-1,0 -0,5 0,0 1,0 2,0

Wynik odchylenia standardowego

Wykres 5.6 Wskaźniki Banku Światowego, 1996–2012


170


171

ne – zwłaszcza we Włoszech, Belgii i Hiszpanii, a także w Szkocji w Zjednoczonym Królestwie, gdzie we wszystkich przypadkach odnotowano wysoki poziom samorządności na szczeblu regionalnym (mapa 5.4).

Poziom samorządności wzrósł znacznie również w regio-nach Republiki Czeskiej, Słowacji, Polski, Grecji i Finlandii, ale mimo to pozostał na stosunkowo niskim poziomie.

W regionach Niemiec i Austrii zmiany były niewielkie, ale tam wysoki poziom samorządności odnotowywano już w 1960 r. Praktycznie do żadnych zmian nie doszło w regio-

nach Anglii, Szwecji, kontynentalnej Portugalii, Chorwacji i Bułgarii.

W 2011 r. wskaźnik samorządności regionów był naj-wyższy w państwach federalnych, a więc Niemczech, Austrii i Belgii (mapa 5.3). Na drugim miejscu znalazły się państwa oparte na regionach, które są bardziej scen-tralizowane niż państwa federalne, ale mniej niż unitar-ne. Szczególnie wysoki poziom odnotowano też w naj-bardziej autonomicznych regionach, takich jak Åland w Finlandii, Szkocja w Zjednoczonym Królestwie, Navarra w Hiszpanii oraz Azory i Madera w Portugalii. Wskaźnik był najniższy w Bułgarii, kontynentalnej Portugalii i Irlandii14.

Poza tym, że regiony uwzględniane we wskaźniku róż-nią się poziomem samorządności, różni je również licz-ba ludności. W Niemczech, we Francji, we Włoszech, w Hiszpanii i w Polsce we wszystkich lub prawie wszystkich regionach liczba ludności przekracza milion. Tymczasem w Zjednoczonym Królestwie, podobnie jak w Bułgarii, w Chorwacji i w Finlandii, w większości wyróżnionych regio-nów liczba ludności jest mniejsza niż 250 000.

W 2011 r. regiony w nieomal połowie państw członkow-skich miały pewną autonomię w kwestii zaciągania poży-czek. Największa była ona w landach niemieckich oraz re-gionach włoskich, ponieważ jedne i drugie mogą zaciągać pożyczki bez ograniczeń, natomiast regiony we Francji, Niderlandach, na Węgrzech i w Szwecji, a także w Szkocji, mogą zaciągać pożyczki bez uprzedniej zgody instytucji rządowych na szczeblu centralnym, ale tylko w ramach określonych limitów. W regionach Republiki Czeskiej, Chorwacji, Polski, Rumunii, Hiszpanii, Anglii i Walii zacią-ganie pożyczek zarówno wymaga uprzedniej zgody, jak i jest ograniczone limitami. W pozostałych dziewięciu państwach członkowskich, w których istnieją regiony, nie mają one możliwości zaciągania pożyczek.

W 2011 r. tylko Navarra i prowincje baskijskie w Hiszpanii dysponowały wysokim poziomem autonomii budżetowej, co oznacza, że były w stanie decydować o podstawie i stawce co najmniej jednego z najważniejszych podatków (podatku dochodowego od osób fizycznych, podatku dochodowego od osób prawnych, podatku od towarów i usług lub podatku od sprzedaży). Kilka innych regionów (inne regiony hiszpań-skie, belgijskie i włoskie, Åland w Finlandii, Azory i Madera w Portugalii, Län w Szwecji oraz Szkocja) mogło ustalać staw-kę co najmniej jednego ważnego podatku w ramach okre-ślonych limitów, przy czym nie miały one wpływu na pod-

14 Trzy kraje bałtyckie, Luksemburg, Słowenia, Cypr i Malta w 2011 r. nie miały regionów w rozumieniu definicji regionu stosownej przez badaczy (przeciętna liczba ludności min. 150 000).

Jak skonstruowany jest europejski wskaźnik jakości rządzenia?

Wskaźnik zlecony przez DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, opublikowany po raz pierwszy w 2010 r., łą-czy w sobie wskaźniki jakości rządzenia Banku Świa-towego dla poziomu krajowego oraz badanie doty-czące zróżnicowania regionalnego w obrębie państw. W rezultacie średnia krajowa wskaźników regional-nych jest równa wynikowi uzyskanemu w ramach wskaźnika jakości rządzenia Banku Światowego.

Został on zaktualizowany w 2013 r. dzięki wspar-ciu ze środków 7. Programu Ramowego1. W badaniu skoncentrowano się na usługach publicznych, które są kontrolowane na szczeblu lokalnym lub regio-nalnym (egzekwowanie prawa, szkolnictwo i opieka zdrowotna) i które z większym prawdopodobień-stwem różnią się między regionami. Pytania dotyczą jakości i bezstronności usług, a także postrzegania korupcji oraz osobistych doświadczeń związanych z korupcją.

Przykładowe pytania2, które zadawano respondentom:

• Jak ocenił(a)by Pan(i) jakość szkolnictwa pu-blicznego w Pana(i) obszarze?

• Niektóre osoby mają specjalne przywileje w ramach systemu opieki zdrowotnej w moim ob-szarze;

• Wszyscy obywatele są tak samo traktowani przez policję w moim obszarze;

• Czy w ciągu ostatnich 12 miesięcy Pan(i) lub ktoś z Pana(i) gospodarstwa domowego wrę-czył(a) łapówkę?

1 W badaniu wzięło udział 85 000 respondentów z 24 państw i 212 regionów. Zob. ANTICORRP www.anticorrp.eu.

2 Zob. Charron, N. (2013) i Charron, N. i in. (2014) w celu uzyskania dodatkowych informacji.


172

stawę opodatkowania. Landy niemieckie mogły decydować o podstawie i stawkach pomniejszych podatków, natomiast regiony w Chorwacji, we Francji, na Węgrzech, we Włoszech, w Niderlandach, w Rumunii, na Słowacji i w Anglii mogły ustalić stawkę, ale nie podstawę.

W Bułgarii, Republice Czeskiej, Danii, Finlandii (poza Åland), Grecji, na Węgrzech, w Irlandii, Polsce, kontynen-talnej Portugalii, Rumunii, Irlandii Północnej i Walii pod-stawa opodatkowania oraz stawki wszystkich podatków lokalnych i regionalnych były ustalane przez instytucje rządowe na szczeblu centralnym.

Wskaźnik samorządności regionów obejmuje zmiany do 2011 r. i ukazuje wpływ kryzysu na rozwój sytuacji. W nie-których przypadkach regiony uzyskały więcej uprawnień i kompetencji, podczas gdy w innych przypadkach instytu-cje rządowe na szczeblu centralnym zwiększyły kontrolę nad władzami regionalnymi poprzez, na przykład, ogra-niczenie ich możliwości w zakresie zaciągania pożyczek.

Należy przy tym zauważyć, że wskaźnik nie uwzględnia peł-nego zakresu decentralizacji, ponieważ nie oddaje stopnia samorządności władz lokalnych. Z uwagi na rosnącą rolę

miast i obszarów metropolitalnych w sprawowaniu władzy jest to aspekt, który Komisja zamierza dalej analizować.

5. Niska jakość rządzenia ogranicza oddziaływanie polityki spójności

Niższy standard sprawowania władzy może wpływać na oddziaływanie polityki spójności zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio. Po pierwsze może ograniczyć nakłady, je-żeli w ramach programów nie zainwestuje się wszystkich dostępnych środków. Po drugie może prowadzić do mniej spójnej lub mniej właściwej strategii dla danego państwa lub regionu. Po trzecie może prowadzić do tego, że do finansowania wybierane są projekty niższej jakości lub że najlepsze projekty wcale nie są zgłaszane do finan-sowania. Po czwarte może skutkować niższym efektem dźwigni ze względu na to, że sektor prywatny jest mniej skłonny do współfinansowania inwestycji.

Niskiej jakości system rządzenia nie jest tożsamy z sys-temem, w którym występuje korupcja lub oszustwo, chociaż jedno i drugie może występować jednocześnie.

Wskaźnik samorządności regionów

Wskaźnik obejmuje dziedzinę stanowiącą kompetencję sektora instytucji samorządowych, zakres (stopień nie-zależności) oraz sferę działań, w ramach której wyko-nywane są uprawnienia.

Zakres terytorialny władzy odróżnia samorządność (sprawowanie władzy przez jednostkę samorządową w ramach własnej jurysdykcji) oraz współrządzenie (sprawowanie władzy przez jednostkę samorządową w ramach większej jurysdykcji, której część stanowi).

Zakres kompetencji określa stopień niezależnej odpo-wiedzialności instytucji samorządowej w kwestiach

ustawodawczych, budżetowych i wykonawczych, w ramach której może on działać jednostronnie, a także jego zdolność do zmiany decyzji instytucji rządowych na szczeblu centralnym.

Sfera działania określa zakres polityki, w odniesieniu do której kompetencje posiadają organy regionalne – w szczególności: podatki, zaciąganie pożyczek i refor-my konstytucyjne.

Wskaźnik samorządności regionów uwzględnia pięć aspektów (zob. poniżej).

Wymiary władzy regionalnej (samorządności)Samorządność Władza sprawowana przez organy regionalne nad

osobami mieszkającymi w danym regionieGłębia instytucjonalna Stopień, w jakim władze regionalne są autonomiczne, a nie powoływane przez rząd krajowy

Zakres polityki Zakres dziedzin polityki, za które odpowiadają władze regionalne

Autonomia budżetowa Zakres, w jakim organy regionalne mogą niezależnie nakładać podatki na mieszkańców regionu

Autonomia w zakresie zaciągania pożyczek

Zakres, w jakim organy regionalne mogą zaciągać pożyczki

Reprezentacja Zakres, w jakim region ma niezależne uprawnienia ustawodawcze i wykonawczeŹródło: Hooghe, L. i in. (w przygotowaniu).

Część 5: Znaczenie dobrego sprawow

ania władzy dla rozw

oju gospodarczo-społecznego

173


174

Wytyczne OECD w sprawie efektywności inwestycji publicznych: wspólna odpowiedzialność na wszystkich szczeblach administracji publicznej

OECD przyjęło ostatnio zestaw zasad dotyczących inwe-stycji publicznych, które po raz pierwszy obejmują organy szczebla niższego niż krajowy, co odzwierciedla znaczenie i rosnącą rolę władz regionalnych i lokalnych w planowa-niu i wdrażaniu inwestycji publicznych. Zalecenia te należy postrzegać w kontekście kryzysu, który w wielu państwach spowodował ograniczenie inwestycji publicznych i sprawił, że zaczęto kłaść większy nacisk na zagwarantowanie war-tości pieniądza. Opracowane zasady będą monitorowa-ne przez komisje OECD co trzy lata i chociaż nie są one prawnie wiążące, stanowią pewnego rodzaju zobowiązanie moralne.

Wydajne inwestycje publiczne wymagają ścisłej koordyna-cji na wszystkich szczeblach władzy, co pozwoli na zniwe-lowanie ewentualnych luk informacyjnych, strategicznych lub budżetowych. Wymagają również potencjału organów administracyjnych różnego szczebla do planowania i wdra-żania projektów w ramach inwestycji publicznych. Zasady te określają zatem, w jaki sposób koordynować inwesty-cje publiczne na wszystkich poziomach rządzenia, w jaki sposób wzmocnić potencjał ich realizacji oraz jak zapewnić rozsądne ramy planowania.

Ponieważ projekty inwestycji publicznych rzadko są plano-wane, finansowane i wdrażane przez jeden organ, w proces na różnych etapach są zaangażowane organy na różnych szczeblach, które muszą ze sobą współpracować. Inwe-stycje publiczne, nawet jeżeli są prowadzone przez insty-tucje rządowe na szczeblu centralnym, na ogół wymagają również zaangażowania na poziomie lokalnym, ponieważ jeżeli mają być wydajne to niezbędne jest uwzględnienie potrzeb lokalnych, ewentualnych ograniczeń oraz szczegól-nych czynników terytorialnych. Z tego względu nawet jeżeli władze lokalne nie mają kompetencji w zakresie finanso-wania lub podejmowania decyzji, mogą one zwiększać (lub zmniejszać) oddziaływanie i wpływać na skutki inwestycji.

Aby pomóc państwom w stawianiu czoła takim wyzwa-niom, OECD opracowało zestaw „Wytycznych OECD w sprawie efektywności inwestycji publicznych na wszystkich szczeblach administracji publicznej”. Celem jest pomoc instytucjom rządowym i samorządowym na wszystkich szczeblach w dokonywaniu oceny mocnych i słabych stron ich potencjału w zakresie inwestycji publicznych oraz wy-znaczanie priorytetów poprawy. Wytyczne są podzielone na trzy grupy, które odzwierciedlają systemowe i wielopo-ziomowe wyzwania związane ze sprawowaniem rządów dotyczące inwestycji publicznych:a) Wyzwania dotyczące koordynacji: Koordynacja sek-

torów, jurysdykcji i instytucji rządowych jest niezbędna, ale trudna w praktyce. Podmiotów zaangażowanych w inwestycje publiczne jest wiele i może zaistnieć ko-nieczność dostosowania ich interesów.

b) Wyzwania dotyczące potencjału: Jeżeli potencjał w zakresie planowania i wdrażania strategii inwestycyj-nej jest niski, polityka może nie skutkować realizacją celów. Istnieją dowody wskazujące na to, że inwesty-cje publiczne oraz wyniki wzrostu gospodarczego są

skorelowane z jakością rządzenia, również na szczeblu niższym niż krajowy.

c) Wyzwania dotyczące warunków ramowych: dobre praktyki w zakresie budżetu, zamówień publicznych oraz regulacji są kluczowe dla pomyślności inwesty-cji, ale nie zawsze są spójne na wszystkich poziomach władzy.

Wytyczne OECD w sprawie efektywności inwestycji publicznych na wszystkich szczeblach administracji publicznej

Państwa należące do OECD powinny podjąć kroki zmie-rzające do zagwarantowania, aby organy administracji publicznej na szczeblu krajowym oraz niższym niż kra-jowy wykorzystywały środki na inwestycje publiczne na rzecz rozwoju terytorialnego w sposób skuteczny i zgody z przedstawionymi poniżej zasadami:

Koordynacja inwestycji publicznych między poszczególny-mi szczeblami władzy oraz między politykami • Inwestycje w oparciu o zintegrowaną strategię dosto-

sowaną do specyfiki miejsca. • Przyjmowanie skutecznych instrumentów koordynacji

na szczeblu krajowym oraz regionalnym i lokalnym. • Koordynacja pozioma między szczeblami regionalnymi

i lokalnymi w celu zapewnienia inwestycji o odpowied-niej skali

Wzmocnienie zdolności do realizacji inwestycji publicznych i promowanie wzajemnego poznawania przyjętych strate-gii na wszystkich szczeblach władzy: • Wstępna ocena długoterminowego wpływu i ryzyka in-

westycji publicznych. • Współdziałanie z podmiotami w całym cyklu inwesty-

cyjnym. • Mobilizowanie sektorów prywatnych i instytucji finan-

sowych w celu dywersyfikacji źródeł finansowania i wzmocnienia zdolności.

• Poprawa specjalistycznej wiedzy urzędników i instytucji publicznych zaangażowanych w inwestycje publiczne.

• Koncentracja na rezultatach i potrzebie uczenia się na podstawie doświadczeń.

Zapewnienie odpowiednich warunków ramowych dla inwe-stycji publicznych na wszystkich szczeblach administracji publicznej • Opracowanie ram fiskalnych dostosowanych do reali-

zowanych celów inwestycyjnych. • Zapewnienie odpowiednich i przejrzystych zasad za-

rządzania finansowego. • Wspieranie przejrzystości i strategicznego wykorzysta-

nia zamówień publicznych na wszystkich szczeblach władzy.

• Dążenie do osiągnięcia jakości i spójności systemów regulacyjnych na wszystkich szczeblach administracji publicznej

Więcej informacji na: http://www.oecd.org/gov/regional-policy/oecd-principles-on-effective-public-investment.htm.


175

Niemniej jednak niekoniecznie musi dochodzić do dzia-łań niezgodnych z prawem. Powolny proces decyzyjny, zła organizacja konsultacji społecznych, koncentracja na krótkoterminowych zyskach w postaci głosów wybor-ców zamiast na długoterminowej strategii rozwoju oraz częste zmiany polityki i priorytetów mogą być całkowicie zgodnie z prawem, a zazwyczaj zmniejszają oddziaływa-nie polityki spójności.

5.1 Niska jakość rządzenia może spowolnić inwestycje, prowadząc do utraty środków

Według najnowszych dostępnych danych (21 maja 2014 r.) państwa członkowskie wykorzystały (czyli wyda-ły) średnio 68 % funduszy unijnych dostępnych na okres 2007–201315. Rumunia wykorzystała tylko 46 % środków, a Słowacja, Bułgaria, Włochy, Malta i Republika Czeska – mniej niż 60 %. Z kolei w Finlandii, Estonii, na Lithuania i w Portugalii wykorzystano ich ponad 80 %. Słaby wskaź-nik wykorzystania środków w przywołanych państwach mógł mieć wiele przyczyn, a zwłaszcza wynikać z braku kompetencji instytucji zarządzających lub instytucji rzą-dowych ogółem albo niedostatecznej liczby personelu. Niezależnie od przyczyny może to oznaczać, że państwa członkowskie nie są w stanie wydać dostępnych środków w dozwolonym terminie i w związku z tym tracą część z nich (w ramach umorzenia, czyli zasady „n+2”) albo – dążąc do wydania fundu-szy w terminie – wydają je nieskutecznie.

Porównanie wskaźnika wykorzystania finansowa-nia ze wskaźnikiem sku-teczności rządzenia Banku Światowego sugeruje, że może istnieć powiązanie między jednym a drugim (wykres 5.7). W siedmiu państwach członkowskich odnotowano wynik poniżej średniej zarówno w od-niesieniu do skuteczności sprawowania rządów, jak i

15 Mowa o wnioskowaniu o płatności oraz otrzymywaniu płatności na wydatki realizowane w ramach programów ze środków funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności. W danych uwzględniono zapłatę zaliczek.

wykorzystania środków (średnia dla UE-27 wynosi 68 %), natomiast w 10 państwach wynik w obydwu kwestiach był powyżej średniej. Z drugiej strony w Estonii, na Litwie i w Portugalii zaobserwowano najwyższy poziom wyko-rzystania środków, ale już skuteczność rządzenia jest tam poniżej średniej – choć niewiele. Możliwe, że mały obszar oraz ograniczona liczba instytucji zarządzających ułatwia osiągnięcie wysokiego wskaźnika wykorzystania środków, przy czym najwyraźniej nie pomogło to Malcie czy Łotwie.

Wiele trudności w zarządzaniu programami w ramach polityki spójności ma charakter administracyjny i jest związanych z zasobami ludzkimi, systemami zarządza-nia, koordynacją między różnymi organami i właściwym wdrażaniem zamówień publicznych. Ogólna liczba per-sonelu jest bardzo różna w poszczególnych instytucjach zarządzających, które różnią się między sobą również zakresem, w jakim polegają na pracownikach własnych oraz zewnętrznych, oraz tym, czy personel jest przypi-sany lub częściowo przypisany do określonych działań (zarządzanie, certyfikowanie, kontrolowanie i wdrażanie).

Problemy wynikające zwyczajnie z niedostatecznej licz-by odpowiednio wykwalifikowanego personelu mogą być długoterminowe i systemowe (jak przykładowo w Bułgarii lub Rumunii) albo tymczasowe (jak w przypadku kontroli w Austrii). Duża rotacja personelu to powracający pro-blem na wszystkich szczeblach administracji, szczególnie w niektórych państwach UE-12. W kilku państwach środki

RO

SK

BG

IT

MT

CZ

HU

SI

FRUK

LV

ES

LU

CY

NL

ATIE

DK

DE

PL

BE

SE

EL

FI

LTEE

PT

-1,5

-1,0

-0,5

-1,5

-1,0

-0,5

40 50 60 70 80 90

Wykres 5.7 Wykorzystanie środków z polityki spójności a skuteczność rządzenia, 2014

1,5

1,0

0,5

0,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Wsk

aźni

k sk

utec

znoś

ci r

ządu

opr

acow

any

prze

z Ba

nk Ś

wia

tow

y, 2

012;

sta

ndar

yzac

ja: U

E=0

Poziom wykorzystania funduszy z polityki spójności na lata 2007–2013 do 21/05/2014 (%)

Źródło: Bank Światowy i SFC


176

na pomoc techniczną są wykorzystywane do wypłaty wy-nagrodzeń lub nawet premii w celu wzmocnienia szcze-gólnych obszarów funkcjonalnych (co skłoniło Komisję do rozpoczęcia badania, które pozwoli wyjaśnić sytuację).

Przyjmowanie nowoczesnych systemów zarządzania w celu zapewnienia zachęt finansowych skłaniających do osiągania dobrych wyników oraz ponoszenia przez kie-rownictwo odpowiedzialności za rezultaty odbywa się nie-równomiernie. W niektórych państwach słabo funkcjonują systemy umożliwiające unikanie konfliktu interesów lub zapobieganie korupcji wśród urzędników państwowych. Skomputeryzowane metody poprawy wydajności i przej-rzystości w korzystaniu ze środków unijnych w niektórych państwach są bardzo rozwinięte, a tymczasem w innych praktycznie nie istnieją. Ogólnie rzecz biorąc, systemy monitorowania i kontroli finansów działają sprawnie, ale mniej sprawnie działa monitorowanie rezultatów, cho-ciaż istnieje kilka przykładów dobrych praktyk, na których można się oprzeć w bieżącym okresie programowania.

Strategie opracowane na potrzeby realizacji celów po-lityki unijnej bywają nieprzestrzegane ze względu na presję polityczną. W niektórych państwach konieczne jest podjęcie szczególnych wysiłków zmierzających do wzmocnienia zarówno bazy projektów (kryteria wyboru, przygotowanie projektu i przetargi), jak i wdrożenia (wy-konawstwo i zarządzanie projektem).

W szeregu państw członkowskich trudne okazało się zrealizowanie dużych projektów w ustalonych ramach czasowych, w których wydatki kwalifikują się do współ-finansowania. Powszechnym problemem jest to, że wła-dze regionalne i lokalne mają ograniczone możliwości w zakresie przygotowania i realizacji złożonych projektów, a zatem działania na rzecz budowy potencjału muszą być ukierunkowane na wszystkie szczeble administracyjne, a nie tylko na poziom krajowy.

Systemowe słabości we wszystkich aspektach zamówień publicznych to druga najbardziej powszechna przyczyna nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli, skutkują-ca zawieszeniem płatności oraz korektami finansowymi. Kilka państw członkowskich wykazało się ograniczonymi możliwościami w zakresie wdrożenia dyrektywy w spra-wie oceny oddziaływania na środowisko oraz dyrektywy w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środo-wisko, jak również w zakresie prawidłowego stosowania zasad dotyczących pomocy państwa, przy czym większe-go wsparcia na ogół wymagały państwa UE-12 (w no-wym okresie programowania będzie to prawdopodobnie dotyczyło również Chorwacji). Częste problemy pojawiają

się szczególnie w odniesieniu do kolei, odpadów stałych, ścieków, badań, rozwoju, technologii i innowacji, technolo-gii teleinformatycznych oraz instrumentów finansowych.

Problemy z koordynacją mogą występować między różny-mi krajowymi programami horyzontalnymi (tj. sektorowy-mi), a także między programami krajowymi i regionalnymi. Ponadto delegowanie zadań przez instytucję zarządzającą organom pośrednim może stawać się nadmiernie złożone i prowadzić do rozmycia odpowiedzialności.

5.2 Niska jakość rządzenia może ograniczać efekt dźwigni wynikający z polityki spójności

Wydawanie dostępnych funduszy jest potrzebnym, ale niewystarczającym krokiem w kierunku uzyskania sil-nego oddziaływania polityki spójności. Jej wpływ zależy również od tego, na co wydaje się fundusze, czy dane projekty wiążą się z dobrym stosunkiem jakości do ceny oraz czy można zakładać, że zostaną ukończone.

Duże znaczenie mają tu zdolności i intencje polityków oraz władz krajowych i regionalnych odpowiedzialnych za za-rządzanie funduszami. Brak umiejętności można przezwy-ciężyć szkoleniami i zwiększeniem liczby personelu, o ile zostanie to uznane za konieczne16. Trudniej pokonać ce-lowe działania instytucji rządowej lub władzy polegające na realizacji celów innych niż zapewnianie dóbr i usług pu-blicznych potrzebnych obywatelom – o takiej sytuacji pi-sze Barca17, określając ją mianem zawłaszczania państwa.

Wysoka jakość rządzenia prowadzi do pozytywnego cyklu, w którym ludzie ufają, że rząd podejmuje dobre decyzje i wydaje ich podatki w sposób najbardziej oszczędny, co prowadzi do większego zainteresowania przetargami, a przez to ograniczenia kosztów i do uwzględniania w in-westycjach biznesowych polityki rządowej18.

Z kolei niska jakość rządzenia powoduje błędne koło, w którym załamuje się zaufanie względem rządzących, unika się płacenia podatków, nie zgłasza się przypadków korupcji, zainteresowanie przetargami spada, ponieważ przedsiębiorcy wychodzą z założenia, że aby wygrać mu-szą mieć odpowiednie powiązania lub wręczyć łapówkę, a klimat inwestycyjny jest niepewny ze względu na nie-przewidywalność polityki rządowej. Do przerwania takie-

16 Rodríguez-Pose, A. i Storper, M. (2006).

17 Barca, F. (2009).

18 Acemoglu, D. i Robinson, J. (2012).


177

go stanu rzeczy często potrzeba wstrząsu pochodzącego z zewnątrz albo zewnętrznego wsparcia na rzecz sił lo-kalnych dążących do poprawy jakości rządzenia.

Ostatnie badania empiryczne19 wskazują na ważną rolę jakości rządzenia jako bezpośredniego czynnika determi-nującego wzrost gospodarczy, a także czynnika moderu-jącego skuteczność wydatków ponoszonych w ramach polityki spójności. Jak wynika z ustaleń poczynionych w ramach tych badań, poprawa jakości rządzenia w regio-nach pozostających w tyle jest podstawowym warunkiem zwiększenia oddziaływania polityki spójności (zob. ram-ka). Większy nacisk na poprawę potencjału administra-cyjnego w zakresie zarządzania funduszami i uczynienie z tego warunku uzyskania wsparcia w nowym okresie programowania jest spójne z taką koncepcją.

6. Podsumowanie

Łatwość prowadzenia działalności gospodarczej, poziom korupcji oraz jakość rządzenia jest bardzo różna w po-szczególnych państwach członkowskich i regionach UE. Ogranicza to potencjał wzrostu tych miejsc, w których po-

19 Rodriguez-Pose, A. i Garcilazo, E. (2013).

ziom sprawowania władzy utrzymuje się poniżej średniej, i utrudnia właściwe funkcjonowanie jednolitego rynku. Wielu ludzi w UE jest poważnie zaniepokojonych korup-cją, nawet w państwach o dobrej reputacji, jeżeli chodzi o jej zwalczanie i ograniczanie nadużyć władzy publicznej.

Szeroki wachlarz wskaźników sugeruje, że w szeregu państw członkowskich (zarówno UE-15, jak i UE-13) i re-gionów, zwłaszcza tych słabiej rozwiniętych, jakość sys-temu rządzenia jest niska, co utrudnia rozwój społeczny i gospodarczy oraz ogranicza oddziaływanie polityki spój-ności. W wielu częściach UE coraz większego znaczenia nabiera regionalny aspekt rządzenia, ponieważ władze tego szczebla zyskują większą autonomię i są w coraz większym stopniu odpowiedzialne za wydatki publiczne. Wytyczne dotyczące skutecznego inwestowania opra-cowane przez OECD i uwzględniające ważną rolę władz lokalnych i regionalnych w tym zakresie pokazują, w jaki sposób uzyskać największy poziom oddziaływania wy-datków inwestycyjnych.

Komisja wspólnie z OECD oraz innymi międzynarodo-wymi organizacjami dostrzegła, jak ważna jest poprawa jakości rządzenia na wszystkich szczeblach w całej UE, i podjęła w tym celu kroki na kilku frontach, między innymi poprzez nowe sprawozdanie o zwalczaniu korupcji oraz większy nacisk na tę kwestię w rocznej analizie wzrostu gospodarczego oraz polityce spójności w nowym okresie programowania (zob. kolejną część).

Jakość rządzenia jako czynnik determinujący skuteczność polityki spójności

W badaniu prowadzonym niedawno przez Rodri-gueza-Pose i Garcilazzo (2014) realny wzrost PKB na mieszkańca między 1995 r. a 2006 r. w regio-nach UE-15 analizowano przy zastosowaniu mo-delu ekonometrycznego wykorzystującego analizę danych panelowych. Celem badania było określe-nie czynników determinujących, które leżą u pod-staw, oraz dokonanie oceny znaczenia wydatków ponoszonych w ramach polityki spójności, jakości rządzenia oraz powiązania między nimi. Wyniki po-kazały, że wydatki miały istotny wpływ na wzrost PKB na mieszkańca, a w regionach, które otrzymały istotną kwotę finansowania (głównie słabiej rozwi-niętych), można zaobserwować, że im wyższa ja-kość rządzenia, tym większe oddziaływanie polityki.

Wyniki sugerują też, że niska jakość rządzenia sta-nowi przeszkodę, której nie da się pokonać jedynie zwiększeniem wydatków, i że poprawa jakości rzą-dzenia jest kluczowa dla uzyskania pełni oddziały-wania polityki spójności.


178

179

Część 6: Ewolucja polityki spójności

1. Wstęp

Chociaż początki polityki wspólnotowej na rzecz elimi-nowania dysproporcji między regionami można dostrzec już w traktacie rzymskim, polityka spójności została tak naprawdę zapoczątkowana dopiero w 1989 r. We wcześniejszych latach z funduszy wspólnotowych o od-działywaniu terytorialnym (tj. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Spójności (EFS) oraz Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej) finansowano określone wcześniej pro-jekty krajowe o niewielkim wpływie na Europę lub szcze-ble poniżej krajowego. W latach 80. szereg wydarzeń, zwłaszcza przyjęcie Jednolitego aktu europejskiego, ak-cesja Grecji, Hiszpanii i Portugalii oraz przyjęcie program jednolitego rynku, zapoczątkowało zmianę polityki. W 1988 r. zaowocowało to pierwszym rozporządzeniem łą-czącym fundusze strukturalne we wspólne ramy polityki na rzecz spójności gospodarczej i społecznej. Właśnie wtedy wprowadzono kluczowe zasady, takie jak koncen-trowanie pomocy w najuboższych częściach UE, wielo-letnie okresy programowania, orientacja strategiczna inwestycji oraz zaangażowanie partnerów regionalnych i lokalnych. Przyczyniło się to również do znacznego wzro-stu finansowania na okres 1989–1993 w porównaniu z kwotami z przeszłości.

Traktatem z Maastricht, który wszedł w życie w 1993 r., ustanowiono nowy instrument, jakim był Fundusz Spójności. Rozporządzenie dotyczące polityki spójno-ści przyjęte na okres 1994–1999, które obejmowało również Instrument Finansowy Orientacji Rybołówstwa, przewidywało najważniejsze zasady koncentracji za-sobów, wieloletni okres programowania oraz zasadę dodatkowości obowiązującą w odniesieniu do środków unijnych. Wzmacniało również zasady dotyczące part-nerstwa i oceny. Środki przeznaczone na politykę spój-ności uległy podwojeniu i stanowiły jedną trzecią budże-tu UE.

Okres 2000–2006 rozpoczął się od ustalenia przez pań-stwa członkowskie tzw. strategii lizbońskiej (w marcu 2000 r.), w której skupiono się na wzroście gospodar-czym, zatrudnieniu i konkurencyjności, a te stały się mo-tywem przewodnim wielu strategii UE i zapoczątkowały zwrot polityki spójności w stronę większego nacisku na

innowacyjność. Był to również okres największego dotąd rozszerzenia UE, gdyż w maju 2004 r. dołączyło do niej 10 nowych państw członkowskich. Sprawiło to, że liczba ludności zwiększyła się o 20 %, ale PKB wzrósł zaledwie o 5 %. Rozszerzenie spowodowało również wzrost dys-proporcji dochodów i zatrudnienia w UE, ponieważ średni PKB na mieszkańca w nowych państwach w ujęciu SSN był niższy niż połowa dotychczasowej średniej, a tylko 56 % ludności w wieku produkcyjnym miało zatrudnie-nie, podczas gdy odsetek w dotychczasowych państwach członkowskich wynosił 64 %.

Wraz z przystąpieniem Bułgarii i Rumunii w okresie 2007–2013 doszło do największej w historii koncen-tracji środków z polityki spójności na najuboższych państwach członkowskich i regionach (81,5 % ogólnej kwoty). Zgodnie z programem na rzecz wzrostu gospo-darczego i zatrudnienia uruchomionego w 2005 r. jedną czwartą środków finansowych przeznaczono na badania i innowacje, a ok. 30 % na infrastrukturę środowiskową oraz działania na rzecz walki ze zmianą klimatu. Do in-nych ważnych zmian wprowadzonych w celu uczynienia polityki spójności bardziej skuteczną i zrównoważoną należało promowanie instrumentów inżynierii finanso-wej oraz tworzenie zaplecza pomocy technicznej w celu umożliwienia państwom członkowskim przygotowywa-nia dużych projektów wysokiej jakości.

Niniejszy rozdział zawiera zarys ewolucji polityki spójno-ści od 1989 r. do 2013 r. W pierwszej części omówiono zmiany finansowania oraz podział geograficzny na po-trzeby tej polityki. W drugiej części opisano, jak z czasem zmieniały się cele polityki, oraz przedstawiono argumen-ty ekonomiczne stanowiące podstawę tych celów.


180

2. Wzrostowi poziomu funduszy towarzyszyło uproszczenie podziału geograficznego

2.1 Wydatki w ramach polityki spójności wyrażone jako odsetek DNB uległy zwiększeniu

Polityka spójności pochłania stosunkowo niewielką część unijnego dochodu narodowego brutto (DNB), a najwyż-szy poziom – odnotowany w 2012 r. – wyniósł 0,36 %. Niemniej jednak przez dwie ostatnie dekady polityka spój-ności stała się głównym źródłem unijnego finansowania programów politycznych Unii. Jednocześnie akcesja sła-biej rozwiniętych państw członkowskich oraz pogłębienie się dysproporcji między regionami zwiększyły wyzwania, którym trzeba stawić czoła.

Równowaga między trzema funduszami (EFRR, EFS i Funduszem Spójności), z których finansowana jest poli-tyka spójności, zależy przede wszystkim od potrzeb inwe-stycyjnych słabiej rozwiniętych regionów i państw człon-kowskich. Pod koniec lat 70. i na początku lat 80., przed wprowadzeniem Funduszu Spójności, ogólny poziom wy-datków był niski, a kwota rozkładała się mniej więcej rów-no między EFS i EFRR (wykres 6.1). Po przystąpieniu do UE Grecji, Hiszpanii i Portugalii zapotrzebowanie na większe inwestycje w infrastrukturę doprowadziły do wzrostu re-latywnej kwoty finansowania przydzielonej na EFRR.

W latach 90. stworzono Fundusz Spójności, aby zwiększyć wsparcie inwestycji w transport i infrastrukturę środo-

1,2 1,8

EFRR FS

Wykres 6.2 Wydatki w ramach polityki spójności, 1990-1999

EFS

UE-12/UE-15

Dania

Niderlandy

Szwecja*

Luksemburg

Austria*

Niemcy

Belgia

Francja

Finlandia*

UK

Włochy

Hiszpania

Grecja

Irlandia

Portugalia

0,6 2,42,11,50,90,30

% średniego rocznego dochodu narodowego brutto

* od 1995 r.Źródło: DG BUDG, AMECO, Obliczenia DG REGIO

0,30

1976

1981

1986

1995

2004

2007

2012

FS EFRR

UE-9

Wykres 6.1 Wydatki w ramach polityki spójności, 1976–2012

% dochodu narodowego brutto EFS0,40

0,35

0,30

0,25

0,20

0,15

0,10

0,05

0,00

UE-27UE-25UE-15UE-12UE-10

Źródło: DG BUDG, AMECO, Obliczenia DG REGIO

0,00

0,05

0,10

0,15

0,20

0,25

0,35

0,40


181

wiskową w państwach o niskim DNB. Do 2006 r. przed-miotowa kwota wynosiła zaledwie 0,03 % unijnego DNB. Między 2007 r. a 2012 r. wydatki finansowane z Funduszu Spójności wyrażone jako odsetek DNB uległy podwojeniu w wyniku rozszerzenia UE z 2004 r. i 2007 r. i przystą-pienia do Unii 12 państw członkowskich z bardzo ubogim zapleczem infrastrukturalnym.

Polityka spójności w latach dziewięćdziesiątych

W latach 90. wydatki w ramach polityki spójności wyra-żone w stosunku do unijnego DNB wzrosły o 150 %, przy czym największy wzrost nastąpił w najsłabiej rozwinię-tych państwach członkowskich: z 1 % do 2,3 % DNB w

Portugalii, z 1 % do 1,8 % DNB w Irlandii, z 0,6 % do 1,7 % w Grecji oraz z 0,3 % do 0,9 % w Hiszpanii (zob. wykres 6.2). Pozostałe państwa członkowskie w latach 90. otrzymywały finansowanie na poziomie od 0,05 % do 0,2 % ich DNB.

Polityka spójności po 2000 r.

Wydatki w ramach polityki spójności między 2000 r. a 2006 r. (wykres 6.3) pozostawały na stosunkowo wyso-kim poziomie w Portugalii (1,8 % DNB), Grecji (1,4 %) i w Hiszpanii (0,9 %). W 10 państwach członkowskich, które dołączyły do Unii w 2004 r., przez co nie miały zbyt wiele czasu na realizację wydatków w ramach polityki spójno-

0,3 0,6 0,9

EFRR FS

Wykres 6.3 Wydatki w ramach polityki spójności, 2000-2006

UE-15/UE-25

Dania

Luksemburg

Niderlandy

Cypr*

Belgia

Szwecja

Austria

Francja

UK

Niemcy

Finlandia

Malta*

Słowenia*

Republika Czeska*

Włochy

Słowacja*

Węgry*

Polska*

Irlandia

Łotwa*

Estonia*

Litwa*

Hiszpania

Grecja

Portugalia

0,0 1,2 1,5 1,8 2,1% średniego rocznego dochodu narodowego brutto

* od 2004 r.


EFS

Litwa

Estonia

Łotwa

Węgry

Polska

Portugalia

Grecja

Słowacja

Republika Czeska

Bułgaria

Słowenia

Malta

Rumunia

Hiszpania

Cypr

Włochy

Niemcy

Finlandia

Irlandia

Francja

Belgia

UK

Luksemburg

Austria

Szwecja

Niderlandy

Dania

UE-27

EFS EFRR FS

% średniego rocznego dochodu narodowego brutto


0,0 0,3 0,6 0,9 1,2 1,5 1,8 2,1 2,4 2,7 3,0

Wykres 6.4 Wydatki w ramach polityki spójności, 2007–2012


182

ści przed końcem okresu, poziom wydatków wahał się od 0,2 % DNB do 0,6 %, z wyjątkiem Cypru (0,1 % DNB).

Wydatki w ramach polityki spójności wyrażone jako odse-tek DNB w latach 2007–2012 były wyższe, częściowo ze względu na to, iż znaczna część środków na lata 2000–2006 została wydana w trzy lata od 2007 r. do 2009 r., na-kładając się na środki na okres 2007–2013 (wykres 6.4). Wydatki w trzech krajach bałtyckich wynosiły w tym okre-sie średnio od 2,5 % do 3 % DNB rocznie, natomiast na Węgrzech stanowiły 2,3 % DNB, a w Polsce – 2,1 % i były to wyniki wyższe niż w którymkolwiek państwie członkow-skim w latach 2000–2006.

W Portugalii wydatki w ramach polityki spójności wzrosły nieco, osiągając poziom 1,9 % DNB rocznie, w Grecji wynio-sły 1,6 %, podczas gdy na Malcie, w Słowenii, w Bułgarii, w Republice Czeskiej i na Słowacji było to od 1 % do 1,5 % DNB.

Państwa UE-15 z wyjątkiem Portugalii, Grecji i Hiszpanii otrzymywały między 0,03 % a 0,2 % DNB rocznie.

2.2 Podział geograficzny na potrzeby polityki w okresie od 1989 r. do 2013 r. uległ uproszczeniu

Od 1989 r. regiony były podzielone na różne kategorie pod względem celów polityki oraz wysokości otrzymywa-nego finansowania. Od tego czasu dało się zaobserwować trzy tendencje: (1) utrzymywanie ciągłości zapewnianego wsparcia, (2) ograniczenie kategorii regionów i (3) prze-chodzenie na uproszczony podział geograficzny.

Ciągłość

Regiony otrzymujące największe wsparcie były definio-wane w sposób ciągły. Należały one do kategorii „Cel 1” do 2006 r., kategorii „objętych celem konwergencji” do 2013 r. oraz kategorii „słabiej rozwiniętych” od 2014 r., jednak w każdym przypadku były to regiony definiowa-ne jako posiadające PKB na mieszkańca w ujęciu SSN niższy niż 75 % średniej unijnej. Regiony te, które spój-nie definiowano nieomal we wszystkich przypadkach na poziomie NUTS2, stanowią mieszaninę podmiotów ad-ministracyjnych i czysto statystycznych i niekoniecznie odpowiadają funkcjonalnym rynkom pracy, funkcjonal-nym gospodarczym obszarom miejskim lub jurysdyk-cjom politycznym.

Na przestrzeni pięciu okresów programowania zmieniała się liczba ludności zamieszkująca regiony tej kategorii (ta-bela 6.1). W pierwszych dwóch okresach w regionach celu 1 mieszkało 25 % ludności UE. Rozszerzenie z 2004 r. zwiększyło ten odsetek do 34 %. Następnie konwergencja PKB na mieszkańca w kierunku średniej unijnej w niektó-rych regionach objętych celem zmniejszyła ten odsetek w okresie programowania 2007–2013 do 32 %, pomimo akcesji Rumunii i Bułgarii oraz zwiększenia wsparcia dla tych państw. Dalsza konwergencja doprowadziła do jesz-cze większego ograniczenia odsetka, do 25 % na okres 2014–2020, a więc do poziomu sprzed 25 lat.

Zmniejszenie liczby kategorii regionów

Od 1989 r. liczba kategorii regionów zmniejszyła się z pięciu w okresie 1989–1993 i siedmiu w okresie 1994–

Tabela 6.1 Liczba ludności w kategorii regionu, 1989–2020

% populacji UE1989-1993

1994-1999

2000-2006

2007-2013

2014-2020

Cel 1 (1989–2006) Konwergencja (2007–2013) Słabiej rozwinięte (2014–2020)

25,4 24,6 34,1 31,7 25,4

Cel 6 0,4Regiony przejściowe 0,3 2,9 7,3 13,5Cel 2 (1989–2006) – 5b (1989–1999) 21,7 25,0 15,2Cel 3 (1989–2006) – 4 (1989–1999) 74,6 75,0 63,0Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie (2007–2013)

61,0 61,0Lepiej rozwinięte (2014–2020)Fundusz Spójności 16,9 30,9 34,3 25,8Liczba ludności UE-12 UE-15 UE-25 UE-27 UE-28* W okresie 2007–2013 Hiszpania otrzymywała wsparcie w ramach pomocy przejściowej. Odsetek ludności z wyłączeniem Hiszpanii wynosił 25,1 %. Źródło: DG REGIO


183

1999 do trzech w latach 2007–2013 i 2014–2020 (zob. ramka i mapa 6.1). W latach 1989–1993 istniały trzy kategorie szczególnie nastawione na ograniczanie dys-proporcji między regionami: Cel 1 na potrzeby wsparcia regionów słabiej rozwiniętych, cel 2 na potrzeby wsparcia konwersji gospodarczej obszarów poważnie dotkniętych upadkiem przemysłu oraz cel 5b na potrzeby wspierania rozwoju obszarów wiejskich. Ostatnie dwie kategorie re-gionów mogły się pokrywać, na ogół obejmowały obszary mniejsze niż regiony NUTS 2 i to w nich występowały naj-bardziej palące problemy. Pozostałe dwie kategorie obej-mowały całą UE poza regionami celu 1: Cel 3 na potrzeby wsparcia walki z długoterminowym bezrobociem oraz cel 4 na potrzeby ułatwienia młodym ludziom wejścia na ry-nek pracy.

Kategorie te obowiązywały również w okresie 1994–1999, kiedy to rozszerzenie UE z 1995 r. obejmujące Austrię, Szwecję i Finlandię doprowadziło do utworzenia

nowej kategorii, której celem było zapewnienie wsparcia dwóm ostatnim państwom: Cel 6 na potrzeby wspoma-gania regionów o bardzo niskiej gęstości zaludnienia. Ponadto stworzono pierwszą kategorię przejściową dla Abruzzo w celu zapewnienia środka wsparcia na potrzeby ograniczenia skutków gospodarczych związanych ze sta-tusem celu 1 oraz wycofaniem finansowania.

W okresie 2000–2006 cel 5b został połączony z celem 2, a treść celu uogólniono do wspierania gospodarczej i społecznej konwersji obszarów, na ogół mniejszych niż regiony NUTS 2 i stojących przed najbardziej palącymi problemami strukturalnymi niezależnie od ich rodzaju. Jednocześnie kategoria przejściowa została rozszerzona, tak aby wspierać wycofywanie wsparcia dla regionów, które w poprzednim okresie otrzymywały wsparcie w ramach celu 1, a w których PKB na mieszkańca wzrósł powyżej progu 75 %. Cele 3 i 4 zostały połączone i nadal obejmowały wszystkie regiony nieobjęte celem 1.

Polityka spójności, 1989–2020

Cel 1989-1993 1994-1999 2000-2006 2007-2013 2014-2020

1 Rozwój i dostosowanie strukturalne regionów pozostających w tyle Konwergencja Regiony słabiej rozwinięte

Ex 1 1994–1996 Abruzzo Regiony celu 1 objęte mechanizmem phasing-out

Regiony objęte mechanizmem phasing-out i phasing-in


5b Promowanie rozwoju obszarów wiejskich

Rozwój i dostosowanie strukturalne obszarów wiejskich1

Cel 2: wspieranie gospodarczej i społecznej konwersji obszarów stojących w obliczu problemów strukturalnych;

Konkurencyjność regionów i zatrudnienie

Regiony lepiej rozwinięte

2 Przekształcanie regionów, regionów przygranicznych lub części regionów poważnie dotkniętych spadkiem przemysłu

Przekształcanie regionów lub części regionów poważnie dotkniętych upadkiem przemysłu

3 Zwalczanie długoterminowego bezrobocia

Zwalczanie długoterminowego bezrobocia oraz ułatwianie integracji zawodowej

Cel 3 Systemy szkoleniowe i polityki zatrudnienia

4 Integracja zawodowa ludzi młodych

Dostosowanie siły roboczej do zmian przemysłowych

6 Rozwój i dostosowanie strukturalne regionów z bardzo niską gęstością zaludnienia

Część celu 1

Liczba kategorii2

5 7 4 3 3

1 Począwszy od 2000 r. część wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich była finansowana z drugiego filara wspólnej polityki rolnej poza progra-mami polityki spójności 2 Bez uwzględnienia inicjatyw wspólnotowych lub późniejszego celu współpracy terytorialnej.


184


185

W okresie 2007–2013 cel 1 otrzymał nazwę „Konwergencja”, a cele 2 i 3 zostały połączone pod hasłem „Konkurencyjność regionów i zatrudnienie”. Kategoria przejściowa (regiony w okresie przejściowym) została roz-szerzona w taki sposób, aby obejmowała regiony objęte mechanizmem „phasing-in” oraz „phasing-out”, z których pierwszy dotyczył regionów, gdzie PKB na mieszkańca wzrósł do poziomu ponad 75 % średniej UE-15, a drugi – regionów, gdzie PKB wynosił nadal mniej niż 75 % śred-niej UE-15, ale powyżej 75 % średniej UE-27 wynikającej z dołączenia do Unii 12 państw położonych w środkowej i wschodniej części Europy. Środki zapewniane tym regio-nom, mimo że znacznie mniejsze niż środki dla regionów objętych celem konwergencji, były znacznie większe niż dostępne regionom objętych celem „Konkurencyjność re-gionów i zatrudnienie”.

W obecnym okresie 2014–2020 utrzymano podział na trzy kategorie, jednak zmieniono ich nazwy na regiony „słabiej rozwinięte”, „przejściowe” i „lepiej rozwinięte”. Kategoria przejściowa obejmuje teraz wszystkie regio-ny, w których PKB na mieszkańca wynosi między 75 % a 90 % średniej UE-27, przy czym regiony, które w poprzed-nim okresie były objęte celem konwergencji, otrzymują większe finansowanie niż inne.

Przejście na uproszczony zasięg geograficzny

Odsetek ludności UE mieszkającej w regionach określa-nych obecnie jako „słabiej rozwinięte” wzrósł wraz z roz-szerzeniem z 2004 r. z 25 % populacji UE-15 do 34 % populacji UE-25. Pomimo przystąpienia do UE Rumunii i Bułgarii w 2007 r. oraz Chorwacji w 2013 r. konwe-rgencja PKB na mieszkańca w kierunku średniej unijnej w wielu regionach doprowadziła do tego, że odsetek lud-ności w regionach, w których PKB na mieszkańca pozo-stał poniżej progu 75 % spadł do 32 % ludności UE-27 ogółem z 2007 r., a następnie do 25 % UE-28 ogółem z 2014 r.

Podejście realizowane w ramach celu 2 (i celu 5b do 1999 r.) koncentrowało się, jak już wspomniano, na za-pewnieniu wsparcia dla obszarów o najbardziej palących problemach, które to obszary na ogół były bardzo małe, a czasem nawet stanowiły część gminy. Taki podział na „mikrostrefy” często utrudniał planowanie i wdrażanie programów, ponieważ skuteczne rozwiązywanie danych problemów rozwojowych wymagało w wielu przypadkach inwestowania w regiony sąsiadujące, a nie tylko w nie-wielki obszar kwalifikujący się do uzyskania pomocy. W 2007 r. zrezygnowano zatem z mikrostref i stworzono ka-

tegorię „Konkurencyjność regionów i zatrudnienie”, która pozwalała objąć wszystkie regiony inne niż regiony obję-te celem konwergencji i regiony w okresie przejściowym. Stan ten utrzymano na okres 2014–2020, chociaż nazwy kategorii uległy zmianie.

W okresie 1994–1999 Fundusz Spójności objął Irlandię, Hiszpanię, Portugalię i Grecję, co przekładało się na 17 % ludności UE-15. W kolejnym okresie cztery wymienione państwa były nadal kwalifikowalne, przy czym w 2003 r. wycofano wsparcie z Irlandii, jako że wzrost gospodarczy spowodował podniesienie DNB do poziomu ponad próg 90 %. Kwalifikowalne stało się również dziesięć państw, które dołączyły do UE w 2004 r., a to spowodowało, że pomocą objęte było 31 % ludności UE-25. W okresie 2007–2013 za sprawą przystąpienia do UE Rumunii i Bułgarii odsetek ludności objętej pomocą wzrósł do 34 % ludności UE-27 ogółem, przy czym wsparcie dla Hiszpanii zaczęto wycofywać ze względu na wzrost DNB. W okresie 2014–2020 Fundusz Spójności obejmuje Grecję, Portugalię oraz wszystkie 13 państw, które dołączyły do UE od 2004 r., co przekłada się na 26 % ludności UE-28 ogółem.

Współpraca makroregionalna

Strategie makroregionalne to nowy sposób wspierania współpracy terytorialnej, stanowiący wspólną odpowiedź na powszechnie występujące na danym obszarze wyzwania środowiskowe, gospodarcze i związane z bezpieczeństwem. Chociaż nie przyznaje się dodatkowych środków unijnych, zapewnia się pomoc w ukierunkowaniu programów realizowanych w ramach polityki spójności na osiągnięcie wspólnych celów.

Do tej pory przyjęto dwie strategie makroregionalne: strategię na rzecz regionu Morza Bałtyckiego (przyjętą w 2009 r.), która dotyczy środowiska, rozwoju gospodarczego, dostępności i bezpieczeństwa, oraz strategię na rzecz rozwoju regionu Danube (przyjętą w 2011 r.), która koncentruje się na łączności, środowisku, wzmacnianiu dobrobytu i budowaniu potencjału. Ponad 100 projektów przewodnich jest realizowanych w regionie Morza Bałtyckiego, a w trakcie wdrażania w regionie Danube jest 150 spośród 400 rozważanych projektów (wiążących się z budżetem w wysokości 49 mld EUR).

Rada Europejska zwróciła się do Komisji o przedstawienie strategii UE na rzecz regionu Morza Adriatyckiego i Morza Jońskiego do końca 2014 r.


186

2.3 Finansowanie trafia nadal głównie do regionów słabiej rozwiniętych

Począwszy od 1989 r. budżet UE jest budżetem wie-loletnim. Ułatwiło to przyjmowanie perspektywy dłu-goterminowej dla programów finansowanych w ra-mach polityki spójności. Pierwszy okres trwał pięć lat (1989–1993), drugi – sześć (1994–1999), a trzeci i kolejne – siedem. Znaczna część środków jest niezmien-ne przeznaczana na regiony słabiej rozwinięte (tabe-

la 6.3). Jeżeli uwzględniać Fundusz Spójności, część środków wędrująca do tych regionów od 1989 r. nie-wiele się zmieniła, ponieważ wynosiła 76 % w latach 1989–19941 i 73 % w latach 2014–2020, przy czym najwyższy poziom – nieco ponad 80 % – odnotowano w okresie 2007–2013.

1 Dane dotyczące dystrybucji środków w rozbiciu na rodzaj regio-nów nie są dostępne dla lat przed 1989 r., ponieważ przed 1989 r. nie stosowano kategorii regionalnych.

Programy współpracy terytorialnej rozpoczęte w 1989 r. w ramach programu INTERREG

INTERREG I (1990–1993)

Inicjatywa INTERREG ruszyła w 1990 r., aby umożliwić pomoc w rozwiązywaniu problemu niedogodności spo-wodowanych granicami administracyjnymi państw od-dzielających sąsiadujące ze sobą regiony tworzącego się jednolitego rynku. Koncentrowała się ona wyłącz-nie na współpracy transgranicznej, a budżet wynosił 1,6 mld EUR (wg cen z 2011 r.), czyli nieco ponad 2 % ogólnych środków polityki spójności. Inicjatywa obej-mowała 31 programów operacyjnych realizowanych w regionach położonych przy granicach wewnętrznych i zewnętrznych, a w jej ramach współfinansowano 2500 projektów.

INTERREG II (1994–1999)

Inicjatywa INTERREG II, realizowana od 1994 r. do 1999 r., miała większy budżet, który wynosił 4,9 mld EUR (również wg cen z 2011 r.) i obejmowała szerszy zakres współpracy terytorialnej. Liczba progra-mów transgranicznych uległa prawie podwojeniu z 31 do 59 w wyniku przystąpienia do UE Austrii, Finlandii i Szwecji w 1995 r. oraz utworzenia dedykowanego in-strumentu na potrzeby współpracy pomiędzy regiona-mi po obydwu stronach granic zewnętrznych. Programy rozszerzono również w sposób umożliwiający wspiera-

nie edukacji, zdrowia, usług medialnych i szkoleń języ-kowych. Ponadto utworzono komponent transnarodo-wy, aby wspierać współpracę na rozległych obszarach przylegających oraz wymianę informacji i doświadczeń między regionami różnych państw zainteresowanych.

INTERREG III (2000–2006)

W okresie 2000–2006 miało miejsce kolejne rozsze-rzenie UE, które spowodowało wzrost liczby regio-nów przygranicznych. Budżet inicjatywy INTERREG-III zwiększono do 6,2 mld EUR, przy czym zwiększono o 890 mln EUR środki na współpracę transnarodową, a zmniejszono (o 150 mln EUR) środki na współpracę mię-dzyregionalną.

Współpraca terytorialna (2007–2013 i 2014–2020)

W okresie 2007–2013 współpraca terytorialna stanowi-ła jeden z celów polityki spójności i przeznaczono na nią budżet w wysokości 8,9 mld EUR (włącznie ze środka-mi na Instrument Pomocy Przedakcesyjnej – IPA – oraz środkami na Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partner-stwa – ENPI), czyli 2,5 % ogólnej kwoty.

Na lata 2014–2020 utrzymano taki sam budżet w ujęciu realnym, mimo niewielkiego ograniczenia ogólnego bu-dżetu polityki spójności.

Tabela 6.2 Środki na współpracę terytorialną, 1989–2020

mld EUR wg cen stałych z 2011 r. 1989–1993* 1994-1999 2000-2006 2007-2013 2014-2020

Transgraniczna 1,64 3,64 3,90 6,60 6,62

Transnarodowa 0,71 1,60 1,80 1,82

Międzyregionalna 0,55 0,40 0,45 0,50

Ogółem 1,64 4,90 6,20 8,88 8,94

Część budżetu polityki spójności ( %)

2,2 2,1 1,9 2,5 2,8

* Dotyczy okresu 1990–1993 Źródło: Sprawozdanie dotyczące funduszy strukturalnych, ocena ex-post inicjatywy INTERREG i dane SFC


187

Intensywność pomocy w regionach słabiej rozwiniętych (środki w stosunku do liczby ludności objętej pomocą) początkowo wynosiła 110 EUR na osobę (wg cen sta-łych z 2011 r.), a następnie wzrosła do 259 EUR w UE-15 w okresie 2000–2006, spadła do 188 EUR w latach 2007–2013 i została ograniczona do 180 EUR na osobę na okres 2014–2020 (tabela 6.4).

Intensywność pomocy w przypadku Funduszu Spójności zaraz po wprowadzeniu w okresie 1994–1999 wynosi-ła 54 EUR na osobę (wg cen z 2011 r.). Po rozszerzeniu w 2004 r. spadła do poziomu nieco poniżej 50 EUR, ale w okresie 2007–2013 wzrosła do 60 EUR, a w latach 2014–2020 do 62 EUR na osobę.

Intensywność pomocy w regionach w okresie przejścio-wym była stosunkowo niska w latach 1994–1999, kiedy to wynosiła 49 EUR na osobę (pomoc dotyczyła wówczas wyłącznie Abruzzo, zwiększyła się do 101 EUR w okresie 2007–2013, a.następnie została zmniejszona do 66 EUR na osobę na okres 2014–2020.

Intensywność pomocy w regionach lepiej rozwiniętych na okres 2014–2020 jest zbliżona do tej z poprzedniego okresu i wynosi nieco ponad 20 EUR na osobę, podczas gdy w latach 1994–1999 i 2000–2006 była zbliżona do 30 EUR na osobę2.

2.4 Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne oraz polityka spójności

Przydział środków na pięć funduszy strukturalnych i inwe-stycyjnych wzrósł od czasu okresu 1989–1993, ponieważ UE się rozszerzała, a wartość wyzwań stojących przed funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi wzrosła z 75 mld EUR do 460 mld EUR w okresie programowania 2007–2013 (tabela 6.5).

2 Intensywność pomocy w regionach lepiej rozwiniętych obejmuje cel 2 i 3 w okresie 2000–2006 oraz cel 2, 3, 4 i 5b w okresie 1994–1999. Cele 2 i 5b były bardziej skoncentrowane geograficznie, w związku z czym obszary kwalifikowalne do uzyskania pomocy osią-gały dużo większą intensywność niż tu przedstawiono.

Tabela 6.3 Dystrybucja środków w rozbiciu na kategorie regionów, 1989–2020

% 1989-1993 1994-1999 2000-2004 2004-2006 2007-2013 2014-2020

Regiony słabiej rozwinięte 73,2 61,6 63,6 63,2 59,0 53,5

Regiony przejściowe 0,0 0,2 2,6 2,0 7,5 10,8

Lepiej rozwinięte 23,6 27,4 24,3 19,1 12,9 16,5

Fundusz Spójności 3,1 10,8 9,4 15,7 20,7 19,2

Słabiej rozwinięte i Fundusz Spójności

76,4 72,4 73,1 78,9 79,7 72,8

Ogółem 100 100 100 100 100 100

UE UE-12 UE-15 UE-15 UE-25 UE-27 UE-28Źródło: Sprawozdania dotyczące funduszy strukturalnych, SFC i obliczenia DG REGIO.

Tabela 6.4 Roczna intensywność pomocy według kategorii regionu, 1989–2020

EUR na mieszkańca wg cen stałych z 2011 r. 1989-1993 1994-1999 2000-2004 2004-2006 2007-2013 2014-2020

Słabiej rozwinięte* 110 210 259 179 188 180

Regiony przejściowe 49 67 67 101 66

Lepiej rozwinięte 13 32 29 29 21 22

Fundusz Spójności*** 36 54 48 49 60 62

Razem** 42 86 89 83 100 84

UE UE-12 UE-15 UE-15 UE-25 UE-27 UE-28* EFRR+EFS, ** EFRR+EFS+Fundusz Spójności, *** W latach 2007–2013 Hiszpania otrzymywała wsparcie w ramach pomocy przejściowej. Intensywność pomocy, z wyłączeniem Hiszpanii, wynosiła 76. Źródło: Sprawozdania dotyczące funduszy strukturalnych, SFC i obliczenia DG REGIO. Roczny deflator na poziomie 2 %.


188

Kwota na okres 2014–2020 jest niższa i wynosi 400 mld EUR. Kwota ogółem oraz dystrybucja między poszczególne fundusze może jeszcze ulec zmianie, po-nieważ państwa członkowskie mogą przesuwać środ-ki z pierwszego filara wspólnej polityki rolnej (WPR) do Europejskiego Funduszu Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich (EFRROW) (lub w drugą stronę) oraz z EFRR do EFS, zależnie od potrzeb inwestycyjnych i priorytetów.

Sposób koordynowania funduszy zmieniał się z bie-giem czasu. Do okresu 2000–2006 środki z EFRROW i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR) często łączono ze środkami z EFRR i EFS w ramach jed-nego programu. W okresie 2007–2013 z EFRROW i EFMR finansowano odrębne programy na rzecz stymulowania wzrostu w obszarach wiejskich oraz rozwoju obszarów zależnych od rybołówstwa.

W nowym okresie programowania europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne ponownie złączono pod jed-nym szyldem. Umowy o partnerstwie obejmują wszystkie europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne, a wspól-ne zasady ułatwiają bardziej skoordynowane wdrażanie.

Wspólna polityka rolna (WPR) i rozwój obszarów wiejskich

Pierwsza generacja działań na rzecz rozwoju obsza-rów wiejskich w ramach wspólnej polityki rolnej została wprowadzona w latach 70. w formie działań służących wsparciu zmian strukturalnych w rolnictwie oraz pomocy w utrzymaniu rolnictwa w obszarach pozostających pod wpływem ograniczeń naturalnych. W kolejnych latach wprowadzano nowe działania, w tym wsparcie na rzecz młodych rolników i inwestowanie w przetwarzanie i wpro-wadzanie do obrotu produktów rolniczych.

Na początku lat 90. polityka została rozszerzona i objęła pozarolnicze działania ukie-runkowane terytorialnie, któ-re były wyraźnie powiązane z gospodarczym i społecz-nym rozwojem obszarów wiejskich oraz umożliwia-ły rolnikom dywersyfikację działalności. Wprowadzeniu wsparcia dla oddolnego po-dejścia LEADER służącego wdrażaniu lokalnych strategii rozwoju towarzyszyły działa-nia umożliwiające zachowa-nie dziedzictwa kulturowego

i naturalnego oraz poprawę infrastruktury lokalnej i podsta-wowych usług na obszarach wiejskich.

W ramach reformy „Agenda 2000” polityka rozwoju ob-szarów wiejskich stała się drugim filarem WPR, którego celem było wnoszenie wkładu w gospodarczy, społeczny i kulturowy rozwój obszarów wiejskich w UE.

Na okres 2007–2013 w odniesieniu do programów roz-woju obszarów wiejskich przyjęto bardziej strategiczne podejście. Budżet na rozwój obszarów wiejskich wynosił łącznie 96,3 mld EUR, łącznie z kwotami wynikającymi z przeniesienia środków z pierwszego filara WPR na rozwój regionalny (w ramach systemu modulacji).

Chociaż spójność nie jest wyrażonym wprost celem WPR, polityka rolna ma uwzględniać „szczególny charakter gospodarki rolnej, wynikający ze struktury społecznej rolnictwa oraz z różnic strukturalnych i przyrodniczych między poszczególnymi regionami rolniczymi”3. Celem jest zagwarantowanie gospodarczego i społecznego po-stępu rolnictwa i obszarów wiejskich przy jednoczesnym zapewnieniu wsparcia na rzecz przystępnych cenowo do-staw żywności dla konsumentów z UE.

Ponadto rozporządzenie regulujące Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) łą-czy rozwój obszarów wiejskich ze spójnością gospodarczą i społeczną, stanowiąc, że EFRROW przyczynia się do reali-zacji strategii „Europa 2020” poprzez promowanie zrów-noważonego rozwoju obszarów wiejskich w całej UE w sposób uzupełniający działanie innych instrumentów WPR, polityki spójności oraz wspólnej polityki rybołówstwa4.

3 Traktat w sprawie funkcjonowania Unii Europejskiej, art. 39 ust. 2 dotyczący wspólnej polityki rolnej.

4 Art. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Tabela 6.5 Przydział wg funduszu, 1989–2020

mld EUR wg cen z 2011 r. EFS EFRR FS EFRROW EFMR Ogółem

1989-1993 24 39 2,2 10 75

1994-1999 67 119 20 35 4,1 245

2000-2006 79 150 32 45 4,6 311

2007-2013 78 205 71 102 4,4 460

2014-2020 71 181 56 85 6,6 400Fundusze są określane według obecnego nazewnictwa. EFRROW i EFMR w przeszłości nosiły inne nazwy. Fundusz Spójności utworzono dopiero w 1992 r., a działa od 1993 r. Źródło: Sprawozdania dotyczące funduszy strukturalnych, SFC i obliczenia DG REGIO.


189

Spójność gospodarcza

Na szczeblu UE połączone sektory podstawowe – rolnic-two, leśnictwo i rybołówstwo – oraz sektor żywności sta-nowią znaczą część gospodarki UE, odpowiadając – we-dług danych z 2011 r. – za zatrudnienie 16,5 mln osób (7,3 % ogólnej liczby) i 3,7 % wartości dodanej brutto. Liczby te przysłaniają znaczne różnice między państwa-mi, ponieważ sektor rolniczo-spożywczy ma dużo więk-sze znaczenie w UE-12, zwłaszcza w kwestii zatrudnienia, oraz na obszarach wiejskich.

WPR przyczynia się do spójności gospodarczej poprzez swoje dwa filary. Płatności bezpośrednie stanowią pod-stawę rentowności rolnictwa w całej UE oraz podstawię prawidłowości funkcjonowania społeczności, które na nich polegają, ponieważ płatności zapewniają niezawodne źró-dło dochodu dla producentów i sprawiają, że są oni mniej narażeni na wahania cen. W 2011 r. wydatki na pierwszy fi-lar WPR wynosiły 44 mld EUR5, a zdecydowanie największą część stanowiła pomoc bezpośrednia dla rolników, na którą przeznaczono: 40,2 mld EUR6. Wydatki na rozwój obsza-rów wiejskich mają z kolei wspierać rentowność obszarów wiejskich poprzez finansowanie inwestycji, transfer wiedzy eksperckiej oraz działań sprzyjających innowacyjności.

Spójność społeczna

WPR przyczynia się również do postępu w zakresie spój-ności społecznej, głównie poprzez wspieranie obszarów wiejskich. Około jedna trzecia osób zagrożonych ubó-stwem w UE mieszka w obszarach (wiejskich) o niskiej gęstości zaludnienia, a zatem polityka na rzecz rozwoju obszarów wiejskich jest ważna z perspektywy włączenia społecznego. Poza tym, iż realizowane są działania na rzecz wspierania zatrudnienia w sektorze rolnictwa oraz w innych sektorach, przewiduje się również wspomaganie rozwoju podstawowych usług i infrastruktury. W związku z tym do końca 2012 r. ok. 127 600 młodych rolników otrzymało wsparcie na rozpoczęcie działalności gospo-darczej, a 34 000 wsi odnowiono.

Państwa członkowskie mogą również wykorzystać to wsparcie na integrację grup w niekorzystnej sytuacji, ta-kich jak Romowie, poprzez pomoc w tworzeniu i rozwija-niu przedsiębiorstw niezajmujących się produkcją rolną,


6 Pomoc ta jest w dużej mierze niezależna od poziomu produkcji, gdyż płatności bezpośrednie zwiększają dochody rolników niezależnie od poziomu produkcji, jako że są przyznawane z tytułu przestrzegania norm bezpieczeństwa żywności, zasad ochrony środowiska i dobro-stanu zwierząt oraz utrzymywania gruntów w dobrym stanie.

tworzenie miejsc pracy, inwestowanie w niewielkie pro-jekty infrastrukturalne oraz lokalne usługi podstawowe, między innymi w ramach lokalnych strategii rozwoju pod szyldem inicjatywy LEADER.

Spójność terytorialna

WPR posiada mocny wymiar terytorialny również poza fi-larem rozwoju obszarów wiejskich, gdyż w ramach pierw-szego filara wspiera rolników odgrywających ważną rolę w zarządzaniu gruntem, a także ze względu na fakt, iż rol-nictwo, leśnictwo i sektor rolniczo-spożywczy nadal mają duży wkład w społeczno-gospodarczy rozwój obszarów wiejskich. Jeżeli chodzi o filar rozwoju obszarów wiejskich, polityka obejmuje aspekt gospodarczy, społeczny i środo-wiskowy, opierając się na podejściu terytorialnym, i może pomóc w utrzymaniu trwałej równowagi między obszara-mi miejskimi i wiejskimi.

Nieco ponad 32 % unijnego wsparcia dla obszarów wiej-skich w okresie 2007–2013 przydzielono regionom ob-jętych celem konwergencji, a do czerwca 2013 r. wyda-no w nich 35,3 mld EUR ze środków EFRROW, z czego 15,2 mld EUR na działania służące poprawie środowiska i krajobrazu wiejskiego, prawie 12,9 mld EUR na poprawę konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa, 5,1 mld EUR na poprawę jakości życia w obszarach wiejskich oraz pro-mowanie dywersyfikacji gospodarki wiejskiej, a prawie 1,2 mld na inicjatywę LEADER.

Nowa reforma WPR oraz jej wpływ na spójność

W okresie 2014–2020 WPR nadal będzie funkcjono-wać w ramach dwóch filarów. Całkowity budżet wyno-si 252 mld EUR na płatności bezpośrednie (filar I) oraz 95 mld EUR na rozwój obszarów wiejskich (filar II). System płatności bezpośrednich obejmuje nowe elementy, które mają służyć zwiększaniu wkładu WPR w politykę spójności, między innymi poprzez bardziej wyważoną, przejrzystą i sprawiedliwą dystrybucję płatności bezpośrednich między rolników i między poszczególne państwa. Ponadto płatno-ści bezpośrednie będą bardziej ukierunkowane, przykła-dowo za sprawą zapewnienia dodatkowych płatności dla wszystkich młodych rolników z UE oraz – potencjalnie – dla konkretnych regionów z ograniczeniami naturalnymi.

Ważna zmiana powiązana bezpośrednio z unijnymi ce-lami w zakresie spójności dotyczy nowych ram rozwoju obszarów wiejskich, w ramach których polityka rozwoju obszarów wiejskich jest częściowo ujednolicona i skoor-dynowana z innymi funduszami strukturalnymi i inwesty-


190

cyjnymi w celu poprawy szans na realizację celów okre-ślonych w ramach strategii „Europa 2020”.

W nowym okresie programowania państwa członkowskie formułują swoje strategie rozwoju obszarów wiejskich na podstawie sześciu priorytetów. Jednym z nich jest zgod-ne z celami w zakresie spójności „promowanie włączenia społecznego, ograniczania ubóstwa oraz rozwój gospo-darczy obszarów wiejskich”. Ponadto do międzysekto-rowych celów przyświecających wszystkim programom należą: innowacyjność, ochrona środowiska oraz przysto-sowanie się do zmiany klimatu.

Przedstawiona silniejsza koncentracja strategiczna po-winna umożliwić lepsze ukierunkowanie polityki na ob-szary i grupy w potrzebie, a przez to poprawić jej wpływ na spójność.

Wspólna polityka rybołówstwa oraz zintegrowana polityka morska

Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR) ma za-pewnić, że połów ryb jest prowadzony w sposób zrów-noważony i wydajny oraz, że przemysł rybołówstwa i akwakultury jest zarówno rentowny, jak i konkurencyjny, a także zapewnia godny standard życia osobom od nie-go zależnym. Fundusz utworzono w 1994 r. i początko-wo był on znany jako Instrument Finansowy Orientacji Rybołówstwa, w 2007 r. stał się Europejskim Funduszem Rybackim, a w 2014 r. – EFMR.

Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR) zapewnia wsparcia finansowe na wdrażanie wspólnej polityki ry-bołówstwa. Pierwsze trzy filary funduszu koncentrują się głównie na wspieraniu unijnej floty rybackiej oraz powiązanych sektorów, między innymi akwakultury, ry-bołówstwa śródlądowego oraz przetwarzania wytwa-rzanych produktów w celu przystosowania się do zmian.

Czwarty filar Europejskiego Funduszu Rybackiego umożliwia wspieranie rozwoju obszarów przybrzeżnych zależnych od rybołówstwa w celu zapewnienia ich dłu-gotrwałej rentowności. EFMR pomaga zatem również w rozwiązywaniu problemu dysproporcji społeczno-gospodarczych wśród społeczności strefy przybrzeż-nej zależnych w dużej mierze od rybołówstwa, których liczba stopniowo zmniejszała się w ostatnich latach ze względu na nadmierne połowy i zwiększoną global-ną konkurencję.

W okresie 2007–2013 w ramach czwartego filaru (ówczesnego Europejskiego Funduszu Rybackiego) za-pewniono 0,6 mld EUR wsparcia na rozwój obszarów przybrzeżnych zależnych od rybołówstwa w celu za-pewnienia długoterminowej rentowności. W 2010 r. ist-niały 93 regiony przybrzeżne NUTS-3, w których zatrud-nienie w sektorze rybołówstwa stanowiło 5 % miejsc pracy ogółem, oraz 25 regionów, w których wartość do-dana brutto generowana przez rybołówstwo stanowiła 10 % wartości brutto ogółem. Stopień zależności jest coraz niższy zarówno pod względem miejsc pracy, jak i wartości dodanej, ponieważ rybołówstwo jest wypiera-ne przez inne rodzaje działalności. Europejski Fundusz Rybacki zapewnia wsparcie dla projektów, które przyno-szą wartość dodaną w zakresie produktów rybołówstwa i akwakultury, tworzą lub utrzymują miejsca pracy, pro-mują przedsiębiorczość i innowacyjność oraz poprawia-ją jakość środowiska przybrzeżnego.

W okresie 2007–2013 regiony objęte celem konwer-gencji otrzymały ok. 75 % z 4,4 mld EUR środków, które przydzielano na podstawie historycznego udziału środ-ków na rybołówstwo zapewnianych w ramach polityki spójności. W przypadku pozostałych regionów przy-dział uwzględniał kryteria sektorowe, takie jak zatrud-nienie w sektorze oraz potrzeba dostosowania struktu-ralnego.

W okresie 2014–2020 przy dystrybucji budżetu oparto się wyłącznie na kryteriach sektorowych, aby zapewnić bardziej zrównoważoną dystrybucję funduszy i uniknąć problemów z wykorzystaniem środków w regionach ob-jętych celem konwergencji, w których rybołówstwo od-grywa mniejszą rolę.

Jedną z ważnych cech europejskich funduszy struktu-ralnych i inwestycyjnych, która może mieć duże zna-czenie dla społeczności strefy przybrzeżnej, jest rozwój kierowany przez lokalną społeczność, w ramach którego lokalna społeczność może łączyć środki na wspieranie działań ukierunkowanych na rybołówstwo z szerszymi strategiami, aby zdywersyfikować gospodarkę obsza-rów zależnych nadal od połowów.

Zintegrowana polityka morska uruchomiona w 2012 r. ma na celu zapewnienie bardziej spójnego podejścia do zagadnień morskich. Służy ona większej koordynacji różnych obszarów polityki, a jednocześnie zapewnieniu różnorodności biologicznej i ochronie środowiska mor-skiego. Centralnym zagadnieniem jest wzrost gospo-darczy oparty na różnych sektorach morskich, w tym tzw. niebieskiej energii (np. morskiej energii wiatrowej),


191

akwakulturze, turystyce morskiej, przybrzeżnej i rejso-wej, morskich zasobach mineralnych oraz niebieskiej biotechnologii, a więc sektorach, które są współzależne i opierają się na wspólnych umiejętnościach i wspól-nej infrastrukturze w postaci portów i sieci dystrybucji energii elektrycznej. Polityka obejmuje również środki horyzontalne, takie jak planowanie przestrzenne obsza-rów morskich, zintegrowany nadzór oraz morski kno-w-how, które mogą poprawić jakość zarządzania oce-anami. W marcu 2013 r. Komisja przedstawiła wniosek w sprawie prawodawstwa ustanawiającego wspólne ramy planowania przestrzennego obszarów morskich. Wprowadzenie ich zapewni przedsiębiorstwom pewność prawną niezbędną do inwestowania.

2.5 Intensywność pomocy w regionach słabiej rozwiniętych rosła do okresu 2000–2006, a od tamtego czas maleje

Intensywność pomocy w słabiej rozwiniętych regionach różnych państw członkowskich stanowi odzwierciedlenie tendencji na szczeblu unijnym. Między 1989 r. a 2006 r. intensywność pomocy wzrosła we wszystkich państwach członkowskich (zob. wykres 6.5, gdzie wielkość okręgu wskazuje na odsetek ludności państwa zamieszkują-cy regiony słabiej rozwinięte). Zarówno w Belgii, jak i w Niderlandach w latach 1994–1999 był jeden region sła-biej rozwinięty, przy czym w okresie 2000–2006 obydwa stały się regionami w okresie przejściowym. We Francji i Zjednoczonym Królestwie odsetek ludności w regionach słabiej rozwiniętych był bardzo niski przez cały okres. W Grecji, Portugalii i Irlandii w okresie 1989–1993 cała ludność mieszkała w regionach słabiej rozwiniętych, ale do okresu 2000–2006 odsetek takiej ludności w Irlandii spadł do 27 %, w Portugalii do 66 %, natomiast w Grecji pozostał na poziomie 100 %.

Intensywność pomocy była w tym okresie największa w najsłabiej rozwiniętych spośród regionów objętych po-mocą. W latach 2000–2006 wynosiła ona średnio między 380 EUR a 490 EUR rocznie na osobę w objętych celem konwergencji regionach Irlandii, Portugalii i Grecji, a w Austrii i Finlandii wynosiła mniej niż 150 EUR rocznie.

Przeciętna intensywność pomocy w regionach sła-biej rozwiniętych na szczeblu UE jest w okresie 2007–2013 oraz 2014–2020 niższa niż wcześniej (ok. 230 EUR rocznie w porównaniu do 284 EUR w UE-15 w latach 2000–2006).

Intensywność pomocy w regionach słabiej rozwinię-tych w UE-27 wskazuje na wpływ ograniczania, czy inaczej mówiąc stosowania limitów, przydziałów finan-sowania do stałej wartości PKB, która różni się między poszczególnymi państwami, częściowo z uwagi na po-ziom rozwoju, ale również ze względu na inne czynniki. Stosowanie limitów wprowadzono po raz pierwszy w

Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji (EFG)

Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji został utworzony w 2006 r. w celu zapewnienia wsparcia dla pracowników tracących zatrudnienie z powodu globalizacji. W ostatnim czasie rozsze-rzono go również na pracowników zwalnianych w wyniku kryzysu. Pracownikom przysługuje pomoc, jeżeli dochodzi do zamknięcia dużej spółki, sektor jest dotknięty sytuacją w handlu zagranicznym lub produkcja zostaje przeniesiona do innego pań-stwa. EFG nie może służyć do utrzymywania dzia-łalności spółek lub pomagania im w modernizacji lub restrukturyzacji.

Ogólnie rzecz biorąc, o wsparcie z EFG można wnioskować tylko wówczas, jeżeli doszło do zwol-nienia ponad 1000 pracowników z jednej spółki lub z określonego sektora skoncentrowanego w regionie lub kilku sąsiadujących regionach. Między 2007 r. a 2013 r. wpłynęło 128 wniosków o wspar-cie z EFG, wypłacono blisko 0,5 mld EUR, a pomoc ta objęła blisko 100 000 pracowników.

Do wspieranych projektów należały głównie te mające na celu pomaganie pracownikom w szu-kaniu nowego zatrudnienia lub zakładaniu własnej działalności gospodarczej poprzez doradztwo za-wodowe, mentoring i coaching, szkolenia, świad-czenia na rzecz mobilności i relokacji oraz doradz-two biznesowe.

Na okres 2014–2020 przewidziano maksymalny budżet w wysokości 150 mln rocznie, a więc dwa razy wyższy niż w poprzednim okresie, a poziom współfinansowania wynosi do 60 %. Objęte finan-sowaniem mogą być również działania na rzecz samozatrudnionych oraz na rzecz zwolnionych pracowników, którzy byli zatrudnieni na umowę na czas określony. Ponadto między 2014 r. a 2017 r. w regionach z wysokim poziomem bezrobocia młodzi bezrobotni mogą otrzymać wsparcie rów-ne wsparciu pracowników wspieranych normalnie w ramach EFG.


192

okresie 2000–2006 i od tamtej pory pozostały one w mocy. Celem jest unikanie wsparcia finansowego, które prowadziłoby do przegrzania gospodarki beneficjenta, oraz zagwarantowanie, aby państwa członkowskie mo-gły wykorzystać środki i skutecznie przeznaczać je na dostatecznie dojrzałe projekty.

Z tego względu intensywność pomocy nie jest już najwyż-sza w regionach najsłabiej rozwiniętych (zob. wykres 6.6). Najniższy poziom odnotowuje się przykładowo w Bułgarii i Rumunii oraz w Zjednoczonym Królestwie. Intensywność pomocy może wzrosnąć wraz z rozwojem państwa i zwiększaniem możliwości wykorzystywania przez nie funduszy w bardziej wydajny sposób (jak w Słowacji czy

Polsce), ale może spaść, gdy rozwój osiągnie pewien po-ziom (jak w Republice Czeskiej).

Na Słowenii, w Polsce i w Rumunii regiony stołeczne w okresie 2014–2020 nie należą już do kategorii regionów słabiej rozwiniętych, natomiast na Słowacji, w Republice Czeskiej, na Węgrzech i w Portugalii nie należały do tej kategorii już w latach 2007–2013 r.

3. Jak zmieniały się cele?

Ambitny cel ograniczenia przepaści rozwojowych mię-dzy regionami sięga początków utworzenia Europejskiej

0

50

0

1989-1993 1994-1999 2000-2006

IT UK DE SE FR IE

Wykres 6.5 Roczna intensywność pomocy w regionach słabiej rozwiniętych, 1989–2006

Euro na osobę wg cen z 2011 r.550

500

450

400

350

300

250

200

150

100

UE BE NL FI AT ES EL PT

Dane dotyczące intensywności pomocy obejmują EFS, EFRR i Fundusz Spójności. Przyjęto taką samą intensywność pomocy z Funduszu Spójności we wszystkich regionach poszczególnych państw członkowskich otrzymujących pomoc.Źródło: DG BUDG, SFC i Obliczenia DG REGIO

0

50

2007-2013 2014-2020

UE MT BG UK RO IT SI FR HR LV LT PL CZ EE SK

Wykres 6.6 Roczna intensywność pomocy w regionach słabiej rozwiniętych, 2007-2020

Euro na osobę wg cen z 2011 r.550

500

450

400

350

300

250

200

150

100

DE ELES PT HU

Dane dotyczące intensywności pomocy obejmują EFS, EFRR i Fundusz Spójności. Przyjęto taką samą intensywność pomocy z Funduszu Spójności we wszystkich regionach poszczególnych państw członkowskich otrzymujących pomocŹródło: DG BUDG, SFC i Obliczenia DG REGIO


193

Wspólnoty Gospodarczej w 1957 r., kiedy to w traktacie rzymskim stwierdzono, że: „wspólnota dąży do ograni-czenia dysproporcji w poziomie rozwoju poszczególnych regionów”. Cel ten nadal stanowi trzon polityki spójności. Niemniej jednak dzisiejsza Unia zdecydowanie różni się

od tej sprzed 57 lat. Kolejne rozszerzenia przyniosły nowe problemy i wyzwania, a także zwiększyły skalę pewnych trudności obserwowanych na początku. Z biegiem czasu zmieniła się również interpretacja celu, która w dalszym ciągu ewoluuje.

Regiony najbardziej oddalone

W UE istnieje dziewięć regionów1 „najbardziej od-dalonych”, które są usytuowane na Oceanie Atlan-tyckim, Karaibach, Oceanie Indyjskim oraz w Ame-ryce Południowej – w oddaleniu od właściwych im państw członkowskich. Łącznie regiony te zamieszku-je 4,6 mln mieszkańców. Na ich szczególną sytuację zwrócono uwagę po raz pierwszy w deklaracji dołączo-nej do traktatu z Maastricht z 1992 r., a następnie w jednym z artykułów traktatu amsterdamskiego i trak-tatu lizbońskiego.

Wszystkie te regiony charakteryzują się stosunkowo wysokim tempem wzrostu liczby ludności, w większo-ści miejsc wzmacnianym saldem imigracji. We wszyst-kich regionach poza regionem Madera poziom PKB na mieszkańca jest poniżej średniej unijnej, a w regionie Mayotte (znajdującym się między Madaga-skarem a wybrzeżem Afryki i liczącym 213 000 miesz-kańców), który dołączył do grupy regionów najbardziej oddalonych 1 stycznia 2014 r., PKB jest najniższy i wy-nosi ok. 1/4 średniej unijnej.

Bezrobocie we wszystkich tych regionach jest znacznie wyższe niż w innych częściach UE, przy czym najwyższą stopę bezrobocia można odnotować w regionach Wysp Kanaryjskich i Rèunion – odpowiednio 33 % i 28 % w 2012 r., a najniższą w regionach Madera i Azory – odpowiednio 15 % i 17 %.

W okresie 2014–2020 sześć z ośmiu regionów zosta-ło zaklasyfikowanych na potrzeby finansowania jako regiony „słabiej rozwinięte”, natomiast Wyspy Kana-ryjskie należą do kategorii regionów przejściowych, a Madera – do regionów lepiej rozwiniętych.

Przeciętny poziom intensywności pomocy w regionach w latach 2014–2020 jest podobny jak w okresie 2007–2013, a więc jest to nieco ponad 190 EUR na osobę rocznie (wg stałych cen z 2011 r.). Poziom intensyw-ności pomocy na Maderze i Azorach uległ znacznemu zmniejszeniu z powodu zwiększenia się poziomu PKB na

1 Saint-Martin to region najbardziej oddalony i część regionu NUTS 2 Gwadelupa. Pozostała część ramki odnosi się do regio-nu NUTS 2 Gwadelupa, w tym Saint-Martin.

mieszkańca. Spadek zaobserwowano również w dwóch spośród pięciu regionów francuskich (Réunion i Gwade-lupa), natomiast wzrost – w regionach Gujana i Marty-nika. Na Wyspach Kanaryjskich miał miejsce znaczny wzrost ze stosunkowo niskiego poziomu do poziomu zbliżonego do Mayotte – piątego regionu francuskiego.

0 100 200 300 400

2007-2013 2014-2020

Wykres 6.7 Intensywność pomocy w regionach najbardziej oddalonych, 2007–2020

Źródło: Eurostat, SFC

Euro na osobę na rok wg cen z 2011 r.

Canarias (ES)

Guadeloupe(FR)

Martinique (FR)

Guyane (FR)

Réunion (FR)

Mayotte (FR)

RegiãoAutónoma dos

Açores (PT)

RegiãoAutónoma daMadeira (PT)


194

3.1 Początkowo koncentrowano się na szkoleniu i mobilności

W latach 60. Europejski Fundusz Społeczny (EFS) zaj-mował się niwelowaniem różnic w rozwoju regionalnym poprzez zapewnianie wsparcia na rzecz geograficznej i zawodowej mobilności pracowników. Zapewniano po-moc osobom zatrudnionym w sektorach objętych mo-dernizacją lub restrukturyzacją, przyznając krótkoter-minowe świadczenia na przekwalifikowanie się, a także pomagano osobom bez pracy przy relokacji i poszuki-waniu zatrudnienia w innym miejscu poprzez dotacje na zmianę miejsca zamieszkania. W latach 60. stopa bez-robocia była jednak niska (wykres 6.8) i większość ludzi bezrobotnych szybko znajdowała nową pracę.

3.2 Lata 70. i 80. przyniosły bezrobocie strukturalne oraz gwałtowne zmiany w rolnictwie i produkcji

W pierwszej połowie lat 70. coraz więcej niepokoju bu-dziła kwestia dostępności miejsc pracy oraz perspektyw gospodarczych regionów słabiej rozwiniętych. Chociaż bezrobocie w UE wynosiło w latach 60. średnio mniej niż 3 %, wzrosło w połowie lat 70. do 10 %, a w połowie lat 80. w ponad 30 regionach NUTS-3 wynosiło już ponad 20 %. Stanowiło to odzwierciedlenie gwałtownego spad-ku zatrudnienia w sektorze rolnictwa i produkcji w wielu regionach. W rezultacie polityka koncentrowała się od tej pory na wspieraniu regionów z dużym sektorem rolni-czym, regionów doświadczających upadku przemysłu lub regionów o wysokim poziomie bezrobocia strukturalne-

go. Wysoki poziom bezrobocia młodzieży doprowadził do ukierunkowania działań w szczególności na osoby młode.

3.3 W państwach, które dołączyły do UE w latach 80. i w pierwszej dekadzie XXI w., brakowało kluczowej infrastruktury.

Kolejne rozszerzenia UE zmieniały wyzwania, przed ja-kimi stała polityka spójności. Chociaż niektóre z państw przystępujących do Unii były wysoko rozwinięte i bardzo podobne do dotychczasowych państw członkowskich, inne były słabiej rozwinięte, zarówno pod względem terytorial-nym, jak i gospodarczym czy społecznym.

W 1973 r. w Zjednoczonym Królestwie i Danii poziom rozwoju gospodarczego był zbliżony do poziomu sze-ściu pierwotnych państw członkowskich (wykres 6.9). W Zjednoczonym Królestwie PKB na mieszkańca wynosił 93 % ówczesnej średniej unijnej, a w Danii – 7 % powyżej średniej. Bezrobocie w obydwu przypadkach było niższe od średniej (wykres 6.10). Z kolei Irlandia była znacznie mniej rozwinięta, PKB na mieszkańca wynosił tam zaled-wie 60 % średniej UE-6, a poziom bezrobocia dwukrotnie przewyższał średnią.

Kiedy w 1981 r. miała miejsce akcesja Grecji, jej PKB na mieszkańca stanowił 85 % średniej UE, a stopa bezro-bocia była niższa. Portugalia i Hiszpania, dołączając w 1986 r., były zdecydowanie słabiej rozwinięte niż dotych-czasowe państwa członkowskie – w pierwszym z państw PKB na mieszkańca wynosił 50 % średniej UE, a w dru-

0

2

4

6

8

10

12

0

2

4

6

8

10

12

1960

1965

1970

1973

1981

1986

1995

2004

2007

2012

UE-6 UE-9 UE-10 UE-15UE-12

Wykres 6.8 Przeciętna stopa bezrobocia, 1960–2012

% siły roboczej

Źródło: AMECO, DG ECFIN

UE-25 UE-27


195

gim – 69 %. Stopa bezrobocia w Hiszpanii wynosiła 17 %, a więc prawie dwa razy więcej niż średnia w UE w tym okresie. We wszystkich trzech państwach brakowało in-frastruktury lub była ona bardzo słabej jakości.

W Szwecji i Austrii poziom PKB na mieszkańca w 1995 r. był wyższy niż średnia UE, a stopa bezrobocia pozosta-wała poniżej średniej, podczas gdy w Finlandii PKB na mieszkańca był zbliżony do średniej UE (90 %), ale stopa bezrobocia wynosiła 15 %, a więc znacznie powyżej śred-niej UE w tym okresie (10 %). Chociaż rozszerzenie nie przyniosło nowych wyzwań dla polityki spójności, zwięk-szyło różnorodność terytorialną UE, powodując wzrost liczby obszarów górskich oraz obszarów o bardzo niskiej gęstości zaludnienia położonych na dalekiej północy.

Dużo większym wyzwaniem było rozszerzenie z 2004 r., ponieważ w 10 nowych państwach członkow-skich PKB na mieszkańca wynosił od 40 % do 76 % średniej unijnej. W pięciu z tych państw stopa bezrobo-cia była wyższa niż średnia dla UE – w przypadku Polski i Słowacji dwukrotnie wyższa. Standard infrastruktu-ry we wszystkich państwach był znacznie niższy niż w większości dotychczasowych państw członkowskich (zob. część 1).

Kiedy w 2007 r. do UE dołączyła Rumunia i Bułgaria, były to najsłabiej rozwinięte państwa, jakie weszły do Unii, po-nieważ PKB na mieszkańca wynosił tam mniej niż 40 % unijnej średniej, a standard infrastruktury był dużo niższy niż w pozostałych państwach członkowskich.

0

20

40

60

80

0

20

40

60

80

IE UK DK EL PT ES FI SE AT LV PL LT EE SK HU CZ MT SI CY BG RO HR

1973 1981 1986 1995 2004 2007 2013

Wykres 6.9 PKB na mieszkańca (SSN) w świetle poszczególnych rozszerzeń, 1973–2013

Indeks UE przed wejściem = 100120

100

HR: dane za 2012 r.Źródło: Eurostat

UE-27

UE-25

UE-10

UE-15

UE-12

UE-9

UE-6Indeks = 100 w:

120

100

0

5

10

15

20

0

5

10

15

20

DK UK IE EL PT ES AT SE FI CY HU SI MT CZ EE LV LT SK PL RO BG HR

1973 1981 1986 20041995 2007 2013

Wykres 6.10 Przeciętna stopa bezrobocia w świetle poszczególnych rozszerzeń, 1973–2013

% siły roboczej Średnia UE przed wejściem

Źródło: Eurostatu, AMECO i Obliczenia DG REGIO


196

W 2013 r. do UE przystąpiła Chorwacja z PKB na miesz-kańca stanowiącym 61 % średniej dla UE oraz stopą bezrobocia na poziomie 16 %, a więc znacznie wyższą od średniej równej 10 %.

3.4 Poprawa transportu i infrastruktury środowiskowej

Wraz z utworzeniem Funduszu Spójności w 1992 r. po-prawa transportu i infrastruktury środowiskowej stały się bezpośrednim celem polityki spójności.

Fundusz Spójności powstał jako środek towarzyszący utworzeniu jednolitego rynku. Miał zagwarantować, aby wszystkie państwa członkowskie, również te usytuowa-ne na peryferiach UE i pozostające w tyle pod wzglę-dem rozwoju gospodarczego, mogły mieć swój udział we wzroście wynikającym z wyeliminowania barier kon-kurencji w odnośnych państwach. Ponadto ponieważ w ramach kryteriów z Maastricht ograniczono dopuszczal-ny dług publiczny i deficyt publiczny, państwom z ubo-gą infrastrukturą było trudniej niż wcześniej doganiać resztę UE.

Zapewniane wsparcie miało zatem na celu wspo-maganie państw w tym zakresie poprzez wkład w koszty służące rozbudowie i poprawie ich sieci trans-portu oraz infrastruktury środowiskowej, a także usu-waniu przeszkód rozwoju gospodarczego i społecznego. Jednocześnie odnośne inwestycje planowano z myślą o dalszym rozwoju jednolitego rynku – a w konsekwencji unii gospodarczej i walutowej – poprzez poprawę po-łączeń transportowych z resztą UE i zapewnienie mini-malnego standardu infrastruktury w całej Unii.

Inaczej niż w EFRR od początku koncentrowano się na sytuacji na szczeblu krajowym, a nie regionalnym, a także na przepaści między państwami o niższych do-chodach a resztą UE, a nie na dysproporcjach między regionami. Z tego względu kryterium kwalifikowalności do uzyskania wsparcia w ramach Funduszu Spójności miało charakter krajowy – był to dochód narodowy brutto (DNB) na mieszkańca wynoszący mniej niż 90 % średniej dla UE.

W praktyce Fundusz Spójności pomógł państwom o niższych dochodach w przestrzeganiu dyrektyw środo-wiskowych związanych z czystą wodą pitną, ściekami komunalnymi czy gospodarowaniem odpadami stałymi. Cel ułatwiania przestrzegania unijnych dyrektyw środo-wiskowych w państwach członkowskich z DNB poniżej

90 % średniej wykraczał daleko poza cel ograniczania dysproporcji w rozwoju między regionami, przez co sta-nowił dodatkowy cel polityki spójności.

Koncentracja na wspieraniu transportu i infrastruk-tury środowiskowej utrzymała się od czasu utworze-nia Funduszu Spójności do dziś. W znaczący sposób zmieniła się jednak charakterystyka państw otrzymu-jących wsparcie, zarówno pod względem poziomu roz-woju gospodarczego, jak i zapotrzebowania w zakresie infrastruktury.

3.5 Strategia lizbońska i göteborska

Strategia lizbońska przyjęta w 2000 r. miała na celu zwiększenie konkurencyjności oraz intensywności wy-korzystania wiedzy w gospodarce unijnej, między in-nymi dzięki większemu inwestowaniu w innowacje. Strategia została uruchomiona ponownie w 2005 r., a większy nacisk położono na wzrost gospodarczy i two-rzenie nowych miejsc pracy, a także wprowadzanie krajowych programów reform na rzecz zapewnienia większej spójności i większego zaangażowania w reali-zację strategii.

Strategia göteborska przyjęta w 2001 r. była skoncen-trowana na zrównoważonym rozwoju, tj. zaspokajaniu bieżących potrzeb bez narażania zdolności przyszłych pokoleń do zaspokajania ich własnych potrzeb. W 2006 r. przyjęto bardziej kompleksową strategię zrównoważo-nego rozwoju dla rozszerzonej UE.

Powiązanie między polityką spójności a strategią li-zbońską i strategią zrównoważonego rozwoju zo-stało wzmocnione w okresie programowania 2007–2013. Nowe wymogi dotyczące wstępnego przydzielania środków zagwarantowały przeznaczanie dużych części środków z polityki spójności na wspieranie projektów, które przyczyniały się do realizacji dwóch strategii, co wytyczało dalszy kierunek przejścia w stronę dostoso-wania polityki spójności do ogólnego programu polity-ki UE.

Pierwszorzędny cel ograniczania dysproporcji go-spodarczych pozostał jednak w tym procesie bez zmian. Znaczna część środków nadal trafiała do re-gionów słabiej rozwiniętych (zob. wyżej), a wymogi w zakresie wstępnego przydzielania środków były w ich przypadku mniej rygorystyczne niż w regionach lepiej rozwiniętych.


197

3.6 Strategia „Europa 2020”, ograniczenie ubóstwa, łagodzenie zmiany klimatu oraz wykraczanie poza PKB

W porównaniu do strategii lizbońskiej w strategii „Europa 2020” dodano do programu polityki UE dwa nowe elementy, jakim było ograniczanie ubóstwa (zob. część 2) oraz większy nacisk na zrównoważony rozwój (zob. część 3). Doprowadziło to do zmiany celów polity-ki spójności oraz sposobu jej wdrażania, gdyż większą uwagę zwrócono na działania służące realizacji licz-nych celów.

W ramach strategii określono pięć celów przewodnich na szczeblu UE oraz szczeblu krajowym, przy czym te różniły się w zależności od państwa członkowskiego. Każdy z celów przewodnich opierał się na innej logi-ce przestrzennej.

W niektórych przypadkach koncentracja przestrzenna może pogarszać sytuację. Przykładowo koncentracja ubóstwa i wykluczenia społecznego na małych obsza-rach powoduje bardzo negatywne skutki zewnętrzne. W innych przypadkach koncentracja przestrzenna może być pozytywna, jak w przypadku innowacji, lub neutral-na, jak w przypadku emisji gazów cieplarnianych lub produkcji energii ze źródeł odnawialnych. Jeżeli chodzi o edukację, skutki koncentracji przestrzennej nie są jed-noznaczne. Duże zagęszczenie osób przedwcześnie koń-czących naukę z dużym prawdopodobieństwem będzie powodować negatywne skutki, podczas gdy zagęszcze-nie osób z wyższym wykształceniem będzie przynosić skutki pozytywne. Drugie zjawisko jest trudne do unik-nięcia, ponieważ wiele osób z wykształceniem wyższym przeprowadza się do większych miast w poszukiwaniu bardziej interesujących możliwości zawodowych.

Konsekwencje koncentracji przestrzennej wysokiego (lub niskiego) poziomu zatrudnienia nie są jednoznacz-ne. Koncentracja wysokiej stopy zatrudnienia może prowadzić do niedoboru siły roboczej lub niedoboru wy-kwalifikowanej siły roboczej, który to problem można rozwiązać jedynie przez przeprowadzanie się pracow-ników na duże odległości. Koncentracja niskiego pozio-mu bezrobocia z dużym prawdopodobieństwem obni-ża płace i przynosi negatywne skutki. Niemniej jednak nieuniknione różnice wielkości i struktury gospodarczej rynku pracy na różnych obszarach oraz różnice przepi-sów dotyczących rynku pracy oznaczają, że identyczny poziom bezrobocia jest nierealny. Mówiąc krótko, nega-tywne skutki mogą być powodowane zarówno dużymi

różnicami stopy zatrudnienia w regionach, jak i brakiem takich różnic. Optymalną sytuacją są ograniczone dys-proporcje poziomu zatrudnienia, pozwalające unikać za-równo niedostatecznie prężnych obszarów rynku pracy, jak i obszarów przegrzanych.

To, na ile polityka publiczna pozwala rozwiązywać tego typu problemy, również zależy od regionu. Ograniczanie ubóstwa wymaga innego podejścia na obszarach o wy-sokim poziomie ubóstwa i innego tam, gdzie poziom ten jest przeciętny. Aby skutecznie zmniejszać emisję ga-zów cieplarnianych, potrzeba innych strategii dla obsza-rów miejskich i innych dla wiejskich. Polityka na rzecz zwiększenia innowacyjności lub wspierania edukacji po-winna uwzględniać obecną i potencjalną specjalizację gospodarczą regionu lub miasta.

Różnice między celami UE a celami krajowymi odzwier-ciedlają zarówno poczucie realizmu, zrozumienia skut-ków koncentracji, jak i prawdopodobny rozwój sytuacji.

Przykładowo indeks 2020 ukazujący różnicę względem unijnych celów w zakresie inteligentnego wzrostu sprzy-jającego włączeniu społecznemu (mapa 6.2) oraz indeks 2020 oparty na celach krajowych7 (mapa 6.3) ukazują, że – ogólnie rzecz biorąc – dystans względem unijnych celów jest bardziej zróżnicowany i większy w przypadku słabiej rozwiniętych państw członkowskich. Przeciętna różnica względem celu unijnego jest zatem stosunko-wo większa w Grecji, Rumunii, Bułgarii, na Węgrzech, w Chorwacji, w Polsce i we Włoszech.

Różnica względem celów krajowych wygląda na nieco mniejszą w przypadku celów w zakresie wydatków na badania i rozwój, ponieważ państwa członkowskie opo-wiedziały się za dążeniem do osiągnięcia niższych i bar-dziej realistycznych założeń, jeżeli ich poziom wyjściowy jest niski, co ma miejsce w przypadku większości słabiej rozwiniętych państw. Wskazuje to zarówno na poczucie realizmu, jak i na to, że koncentracja przestrzenna ba-dań i rozwoju może przynosić korzyści.

W przypadku celów dotyczących zatrudnienia, edukacji oraz ubóstwa lub wykluczenia społecznego państwa członkowskie o słabszej pozycji często decydowały się jednak na ambitne cele, co oznacza, że potrzeba nie-małego wysiłku, aby te cele zrealizować. Świadczy to o tym, że państwa członkowskie pozostające w tyle są

7 W odniesieniu do państw członkowskich, które nie określiły celu krajowego dla danego wskaźnika, przyjęto cel na podstawie celów państw członkowskich o podobnym wyniku z 2009 r. Zob. więcej informacji (Athanasoglou, S. i Dijkstra, L. (2014)).


198

chętne do dotrzymywania kroku pozostałym państwom UE i rozumieją potencjalne negatywne skutki koncen-tracji przestrzennej niskiej stopy zatrudnienia, niskiego poziomu wykształcenia ludności oraz wysokiego pozio-mu ubóstwa lub wykluczenia społecznego.

Krajowe cele w zakresie emisji gazów cieplarnianych realizowane w ramach mechanizmu wspólnego wysiłku redukcyjnego obejmują ograniczenia w lepiej rozwinię-tych państwach członkowskich, w których poziom emisji na mieszkańca jest dużo wyższy niż w słabiej rozwinię-tych państwach członkowskich, którym z kolei zezwala się na umiarkowane zwiększenie emisji. W tym bardziej sprawiedliwym od opartego na równych cięciach po-dziale wysiłku przyjmuje się, że nie ma znaczenia, gdzie następuje emisja gazów cieplarnianych.

3.7 Nie tylko PKB: ubóstwo, rozwój społeczny i dobrobyt

W Traktacie wyrażono cel ograniczenia dysproporcji regionalnych w poziomie rozwoju, ale zawarto tam je-dynie bardzo ogólnikowe pojęcia i nie zdefiniowano, o jakich dysproporcjach mowa. Przez wiele lat koncen-trowano się głównie na ograniczaniu dysproporcji PKB na mieszkańca oraz stopy bezrobocia. Z biegiem czasu zaczęto jednak zwracać uwagę na inne aspekty rozwo-ju, takie jak jakość środowiska, zrównoważony rozwój, ubóstwo czy wykluczenie społeczne.

Można postrzegać to jako część szerzej zakrojone-go zwrotu w kierunku lepszego definiowania sposobu pomiaru rozwoju. Sprawozdanie na temat pomiaru wyników gospodarczych i postępu społecznego autor-stwa Stiglitza, Sena i Fitoussiego (2009) stanowi do-skonałe podsumowanie stanu wiedzy oraz sugestie dotyczące tego, co musi się wydarzyć. Podkreślono w nim, że wskaźniki nie powinny być sprowadzane do średniej, ale powinny oddawać rozkład w społeczeń-stwie. Przykładowo wzrost przeciętnego dochodu w niektórych przypadkach może być wynikiem wzrostów dotyczących mniejszości populacji, a większość może odczuwać spadek. Może to w rezultacie prowadzić do rozbieżności między tym, co mówią oficjalne statysty-ki, a tym czego doświadcza większość ludzi, co z kolei prowadzi do ograniczenia zaufania względem odno-śnych wskaźników.

W tym samym roku, gdy ukazało się sprawozdanie Stiglitza, Sena i Fitoussiego, Komisja Europejska opubli-

kowała komunikat „Wyjść poza PKB”8. Określono w nim pięć kluczowych sposobów na poprawę pomiaru postę-pu, w tym poprzez uzupełnienie PKB o wskaźniki środo-wiskowe i społeczne oraz lepszą sprawozdawczość w kwestii rozkładu wyników oraz nierówności.

W tym kontekście coraz więcej głosów opowiadało się za tym, żeby również polityka spójności wykraczała poza PKB9. Już w okresie 2007–2013 przy podejmo-waniu decyzji o najbardziej odpowiednich priorytetach i strategiach ich osiągania uwzględniano wiele różnych mierników postępu10. Jeżeli chodzi o okres 2014–2020, Komisja Europejska zwróciła się do Banku Światowego oraz Europejskiej Sieci Obserwacyjnej Rozwoju Terytorialnego i Spójności Terytorialnej o stworzenie szczegółowych map umożliwiających zidentyfikowanie obszarów o wysokim poziomie ubóstwa, na które nale-żałoby ukierunkować politykę.

Niemniej jednak podział regionów na kategorie oraz przysługujące im finansowanie w ramach polityki spój-ności w okresie 2014–2020 w dalszym ciągu opie-ra się w dużej mierze na PKB. Warunkiem wstępnym rozważania innych wskaźników, które można by zasto-sować, jest rozłożona w czasie seria rzetelnych analiz statystycznych na szczeblu regionalnym. Jest to jeden z powodów, dla których Komisja inwestuje w lepsze re-gionalne wskaźniki ubóstwa i wykluczenia społecznego w ramach Europejskiego badania dochodów i warun-ków życia (EU-SILC). Połączenie lepszego rozumienia aspektów terytorialnych UE (poprzez typologię regio-nalną i lokalną) oraz lepszy pomiar rozkładu dochodów, nierówności i ubóstwa może zapewnić właściwe ramy polityki spójności umożliwiające wyraźne uwzględnienie wymienionych aspektów11.

3.8 Jakie są cele polityki spójności?

Przedstawiony powyżej zarys zmian, jakim ulegały z biegiem czasu cele polityki spójności, można ująć w zamieszczonym poniżej podsumowaniu. Głównym ce-lem jest i pozostaje ograniczenie dysproporcji regional-nych w zakresie rozwoju, a większość środków trafiało niezmiennie i nadal trafia do regionów najsłabiej roz-winiętych. Z upływem lat zmieniał się jednak charak-

8 Wyjść poza PKB, COM(2009) 433 wersja ostateczna.

9 Zielona księga w sprawie spójności terytorialnej, COM(2008) 616 wersja ostateczna.

10 Piąty raport na temat spójności, COM(2010) 642 wersja ostateczna i SEC(2010) 1348.

11 Progress on GDP and beyond, Dokument roboczy służb Komisji SWD(2013) 303.


199


200

ter dysproporcji regionalnych, którymi się zajmowano. Początkowo koncentrowano się na bezrobociu, rekon-wersji przemysłowej oraz modernizacji rolnictwa, a z czasem uwagę skierowano również na dysproporcje w zakresie innowacji, poziomu szkolnictwa, jakości środo-wiska oraz ubóstwa, o czym świadczy rozdzielenie fun-duszy na różne obszary polityki. Proces reinterpretacji dysproporcji w zakresie rozwoju trwa nadal i może w przyszłości doprowadzić do większego nacisku na dys-proporcje w zakresie ogólnie pojmowanego dobrobytu.

Polityka spójności nie tylko zmierza do realizacji celu ograniczania dysproporcji między regionami, ale rów-nież staje się bardziej zgodna z ogólnym programem politycznym UE. W latach 90. środki z polityki spójności zaczęto wykorzystywać na poprawę transeuropejskiej sieci transportowej mającej wspierać jednolity rynek

oraz do doskonalenia i rozbudowy infrastruktury śro-dowiskowej, która miała pomóc państwom członkow-skim w zapewnieniu zgodności z unijnymi dyrektywami środowiskowymi. Chociaż inwestycje w infrastrukturę transportową mogły przyczynić się do ograniczenia dysproporcji gospodarczych, inwestycje w infrastruktu-rę środowiskową nie miały dużego wpływu na rozwój gospodarczy w odnośnych regionach. Z tego względu doskonalenie infrastruktury gospodarczej może być postrzegane jako dodatkowy cel polityki spójności. Przyjęcie strategii lizbońskiej i göteborskiej doprowa-dziło do zwiększenia nacisku na innowacje i zrównowa-żony rozwój, a strategia „Europa 2020” zaowocowała rozszerzeniem celów polityki spójności o ograniczanie ubóstwa oraz wykluczenia społecznego. Dokładniejsze dopasowanie polityki do celów UE wpłynęło również na sposób osiągania celów. Przykładowo środki przyjęte na

Komitet Regionów oraz wymiar terytorialny strategii „Europa 2020” oraz innych strategii unijnych

Zdaniem Komitetu Regionów (KR) przy projektowaniu i wdrażaniu strategii Europa 2020 powinno się uwzględ-niać „wymiar terytorialny”. Cele powinny przynajmniej częściowo być definiowane na szczeblu regionalnym, a wskaźniki postępu należałoby ustalić w taki sposób, aby umożliwić regionom monitorowanie ich postępu w realizacji celów.

W opinii Komitetu Regionów nadanie regionom i wła-dzom lokalnym większej roli w prowadzeniu polity-ki spójności oraz wdrażaniu strategii „Europa 2020” zwiększyłoby zaangażowanie i pomogło w zwiększeniu poziomu wydajności inwestycji publicznych, przy czym uważa się, że aby to osiągnąć, konieczne jest również dalsze doskonalenie ich potencjału administracyjnego. KR opowiada się także za wzmacnianiem długotermi-nowej koncentracji na inwestycjach regionalnych oraz sprawianiu, aby były one bardziej odporne na kryzys.

Opinie Komitetu są oparte na szeregu „prac”1, w tym badaniu przeprowadzonym wśród władz lokalnych i regionalnych, z którego wynika, że strategia „Euro-pa 2020” cieszy się dużym poparciem wśród grupy

1 Prace KR nad śródokresową oceną strategii „Europa 2020” obejmują 7 przewodnich inicjatyw w postaci konferencji i badań, a także 4 szczegółowe warsztaty/seminaria, w któ-rych bierze udział 1750 uczestników, a także prowadzone na szeroką skalę badanie wśród władz lokalnych i regio-nalnych, w którym bierze udział ponad 1000 respondentów (http://portal.cor.europa.eu/europe2020/Pages/welcome.aspx ).

ponad 1000 respondentów, jednak w ramach które-go zwrócono uwagę na brak silnego terytorialnego wymiaru strategii oraz jasnej roli władz lokalnych i regionalnych. Przedstawiciele władz lokalnych i re-gionalnych zauważyli, że chcą być bardziej zaanga-żowani we wszystkie etapy procesu realizacji polityki i chcą, aby pod uwagę brać również powiązania tran-sgraniczne.

Znaczna większość respondentów z władz lokalnych i regionalnych stwierdziła, że cele powinny być okre-ślane dla poszczególnych regionów, przy czym nie było zgody co do kwestii, w jaki sposób to zrobić. Sugero-wano trzy różne rozwiązania – cele powinny być takie same jak krajowe, wyższe dla regionów bardziej za-awansowanych lub wyższe dla regionów nadrabiają-cych zaległości. KR opowiada się na tej podstawie za podejściem mieszanym łączącym określenie zarówno celów krajowych, jak i regionalnych, zróżnicowanych w zależności od wskaźnika i państwa.

Uwzględniając wytyczne Komisji dotyczące sposobu dokonywania oceny oddziaływania terytorialnego, Ko-mitet przyjął strategię na rzecz oceny oddziaływania terytorialnego, która ma na celu uwzględnianie oddzia-ływania terytorialnego strategii unijnych na władze lokalne i regionalne oraz poprawę widoczności oceny oddziaływania terytorialnego w procesie poprzedzają-cym opracowywanie prawodawstwa i w procesie opra-cowywania prawodawstwa.


201

potrzeby zwiększenia wzrostu gospodarczego musiały uwzględniać oddziaływanie na zrównoważony rozwój i włączenie społeczne.

Dążenie do obejmujących całą UE celów jest w dużej mierze spójne z ograniczaniem dysproporcji regional-nych, ponieważ przykładowo wspieranie innowacji lub zrównoważonego rozwoju w słabszych regionach sta-nowi ważny sposób osiągnięcia tego celu.

Ściślejszy związek z ogólnym programem polityki UE podkreśla również fakt, że polityka spójności nie kon-centruje się wyłącznie na regionach słabiej rozwinię-tych, ale wspiera inwestycje we wszystkich regionach na potrzeby dążenia do realizacji unijnych celów.

4. Ekonomiczne uzasadnienie stanowiące podstawę polityki stało się bardziej zintegrowane

Określenie i zrozumienie uzasadnienia gospodarczego dla interwencji poprzez politykę może pomóc precyzyjniej zdefiniować cele polityki spójności oraz określić najlepsze praktyki służące realizacji tych celów. W poprzedniej czę-ści przedstawiono, w jaki sposób ogólne cele wyrażone w Traktacie były interpretowane w zależności od okresu, a także omówiono wyzwania, z jakimi miały do czynienia państwa członkowskie oraz państwa przystępujące do UE.

Ta część dotyczy z kolei przyczyn leżących u podstaw dys-proporcji w rozwoju gospodarczym poszczególnych regio-nów. Należy przy tym podkreślić, że sytuacja może być różna w zależności od regionów w różnych częściach UE i może się zmieniać z biegiem czasu. Na przykład: powody pozostawania w tyle regionów Zjednoczonego Królestwa są inne od tych w regionach Rumunii, a ponadto przyczyny pozostawania w tyle regionów w Hiszpanii lub Portugalii nie muszą być wcale takie same jak te obserwowane w latach 80.

W debacie na temat polityki spójności funkcjonują trzy główne nurty myśli na temat czynników, którymi powinna zajmować się polityka. W ramach pierwszego z nurtów kładzie się nacisk na „naturalne” czynniki rozwoju (first nature), tj. takie, które są w dużej mierze wpisane w spe-cyfikę danego państwa lub regionu, w ramach drugiego kładzie się nacisk na czynniki „wtórne” (second nature), czyli stworzone przez człowieka lub będące efektem jego działań, a w ramach trzeciego – najważniejszego chyba

w ostatnim czasie – kładzie się nacisk na oddziaływanie handlu i integracji gospodarczej na rozwój.

Granica między czynnikami naturalnymi i wtórnymi może być nieostra. Niektórych czynników wcale nie da się zmienić (np. obecności gór) i są one wyraźnie wpisane w specyfikę obszaru. Inne można zmienić, ale wymaga to bardzo dużo czasu, czego przykładem może być zmiana wiejskiego lub miejskiego charakteru regionu lub zmiana struktury osiedla, w związku z czym z perspektywy po-lityki w odniesieniu do zamierzeń i celów mogą być one postrzegane jako wpisane w specyfikę regionu. Jeszcze inne mogą być poddawane zmianom szybciej, przy czym i tak zmiany te widoczne są po długim czasie, jak w przy-padku szerokiej struktury działalności gospodarczej (która z dużym prawdopodobieństwem odzwierciedla specyfikę regionów) lub poziomu wykształcenia siły roboczej, ale istnieje możliwość oddziaływania polityką, nawet jeżeli zmiany widoczne w perspektywie średniookresowej (np. w okresie programowania) są stosunkowo nieduże. Jeszcze inne czynniki, jak chociażby dostęp do usług szerokopa-smowych, można zmieniać stosunkowo szybko, przez co wyraźnie zaliczane są one do grupy czynników wtórnych.

4.1 Polityka spójności wykroczyła poza czynniki naturalne wzrostu

U podstaw wielu strategii budżetowych zakładających przeniesienie dochodów z regionów wiodących do regio-nów pozostających w tyle leży teza mówiąca o tym, że aktywność gospodarcza, podobnie jak potencjał w zakre-sie generowania dochodu, w niektórych regionach zawsze będzie niższa. Zazwyczaj uzasadnia się to argumentami bazującymi na czynnikach naturalnych i związanymi ze specyfiką regionów, na którą polityka nie ma wpływu, lub na którą wpływa bardzo powoli – przykładem może być oddalenie geograficzne.

Tego rodzaju argumenty podnoszono wielokrotnie przez lata w debacie na temat rozwoju regionalnego w UE. Miejsca wymagające szczególnej uwagi wspomniane są w Traktacie: „obszary wiejskie, obszary podlegające przemianom przemysłowym, obszary, które cierpią na skutek poważnych lub trwałych trudności naturalnych lub demograficznych, takie jak najbardziej na północ wysu-nięte regiony o bardzo niskiej gęstości zaludnienia oraz regiony wyspiarskie, transgraniczne i górskie”. Niektórzy twierdzą, że tego typu obszary zasługują na odrębne stałe fundusze, które miałyby rekompensować im natu-ralne trudności.


202

Spójność terytorialna oraz Traktat z Lizbony z 2007 r.

Wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony w 2009 r. spójność terytorialna została wprost dodana do listy celów spójności gospodarczej i społecznej, chociaż był to już wcześniej domyślny cel polityki. Piąty raport na temat spójności, zamykający debatę zainicjowaną za sprawą Zielonej księgi w sprawie spójności terytorial-nej, zawierał podsumowanie zmian wprowadzonych dzięki zwiększonemu naciskowi na spójność terytorialną powodującą wzmocnienie (1) znaczenia dostępu do usług, (2) zrównoważonego rozwoju, (3) funkcjonalnego podziału geograficznego oraz (4) analiz terytorialnych. Od 2010 r. Komisja Europejska podejmowała działania na rzecz wszystkich czterech kwestii.

(1) Dostęp do usług

Zarówno w strategii „Europa 2020”, jak i w budżecie na lata 2014–2020 znalazły się konkretne działania mające na celu poprawę cyfrowego i fizycznego dostępu do usług. Europejska agenda cyfrowa służy zagwarantowa-niu, aby do 2020 r. każda osoba w UE miała dostęp do szybkich łączy szerokopasmowych oraz aby do 2015 r. co drugi mieszkaniec UE korzystał z usług administracji elektronicznej.

Między 2014 r. a 2020 r. w ramach instrumen-tu „Łącząc Europę” w infrastrukturę transportową zostaną zainwestowane 32 mld EUR, w infrastrukturę energetyczną – 9 mld EUR, a w usługi szerokopasmowe i cyfrowe – 9 mld EUR. Może to przykładowo pomóc w ograniczaniu czasu dojazdu do najbliższego szpi-tala, który może znajdować się po drugiej stronie gra-nicy państwowej, zwiększać dostępność i niezawodność sieci energetycznych oraz poprawić dostęp do usług in-ternetowych.

(2) Zrównoważony rozwój

Zrównoważony rozwój stanowi trzon strategii „Europa 2020” i polityki spójności. W okresie 2014–2020 co najm-niej 20 % EFRR w regionach lepiej rozwiniętych oraz 6 % w regionach słabiej rozwiniętych trzeba zainwestować w środki służące poprawie efektywności energetycznej oraz rozbudowie dostaw energii ze źródeł odnawialnych.

(3) Funkcjonalny podział geograficzny

Funkcjonalny podział geograficzny oddaje przestrzen-ny zakres zagadnień polityki, takich jak na przykład zarządzanie dorzeczem lub obszarem rynku pracy. Sto-sowanie funkcjonalnego podziału geograficznego może zwiększyć skuteczność polityki publicznej, nawet jeżeli wymaga często większej koordynacji między granicami administracyjnymi lub politycznymi.

W okresie 2014–2020 wprowadzono nowy środek ułatwiający stosowanie funkcjonalnego podziału geo-graficznego, a mianowicie – zintegrowane inwestycje terytorialne, którego celem jest ułatwianie wdrażania zintegrowanej strategii na konkretnym obszarze, takim jak obszar metropolitalny lub obszar transgraniczny.

Aby lepiej zrozumieć kwestię funkcjonalnego podziału przestrzeni geograficznej, Komisja opracowała szereg nowych ujednoliconych definicji terytorialnych: • Wspólnie z OECD stworzyła nową ujednoliconą defi-

nicję miasta oraz strefy dojazdów, z której wynika, że strefa dojazdów – szczególnie w dużych miastach – często przecina granice regionów NUTS-2, a nawet granice między państwami.

• Łącząc podejście zastosowane na potrzeby opraco-wania klasyfikacji stopnia urbanizacji na szczeblu regionalnym stworzonej w 2010 r. oraz nową defini-cję miasta, wprowadzono również nową klasyfikację stopnia urbanizacji na szczeblu lokalnym, wyróżnia-jąc obszary wiejskie, mniejsze miasta i przedmieścia oraz miasta. Pozwala to na lepsze monitorowanie i rozumienie różnych zagadnień polityki, z jakimi mają do czynienia poszczególne obszary, zarówno wiejskie, jak i miejskie.

Aby zapewnić stałość i widoczność przywołanej typolo-gii lokalnej i regionalnej, Komisja zamierza uwzględnić ją w załączniku do rozporządzenia NUTS.

(4) Analiza terytorialna

Lepsze rozumienie różnych obszarów geograficznych w całej Europie może pomóc w określeniu i wyborze od-powiedniej odpowiedzi politycznej, a także w dokonaniu oceny oddziaływania strategii unijnych o wymiarze tery-torialnym, co podkreślają zarówno państwa członkowskie w agendzie terytorialnej, jak i Komitet Regionów.

Od 2010 r. Komisja znacząco poprawiła dostępność danych ze szczebla niższego niż krajowy pochodzących z oficjalnych badań statystycznych prowadzonych przez Eurostat lub z innych źródeł dzięki pomocy Wspólnego Centrum Badawczego, inicjatywy Copernicus, Europe-jskiej Agencji Kosmicznej, Europejskiej Sieć Obserwa-cyjnej Rozwoju Terytorialnego i Spójności Terytorialnej, Europejskiej Agencji Środowiska, Banku Światowego, OECD oraz wykonawców zewnętrznych. Pozwoliło to uzyskiwać lepsze dane na temat szeregu zagadnień, takich jak ubóstwo, dobrobyt, zdrowie, jakość powie-trza, innowacje, dostęp do transportu publicznego oraz struktura osiedli, przy czym potrzeba jeszcze wielu działań, aby uzupełnić ten obraz i zapewnić więcej szczegółowych informacji.

Aby wspierać ocenę oddziaływania terytorialnego1, Ko-misja Europejska zainwestowała w lepsze możliwości w zakresie modelowania, a prognozy na szczeblu niższym niż krajowy w całej UE można obecnie generować, wykorzystując nowy ekonomiczny model regionalny RHOMOLO oraz model użytkowania gruntów LUISA, nato-miast prognozy dotyczące liczby ludności oraz poziomu edukacji zostały udoskonalone i zaktualizowane.

1 Zob. również dokument roboczy służb Komisji SWD (2013) 3 wersja ostateczna.


203

Osoby odpowiedzialne za kształtowanie polityki spójności zwykły jednak odpierać takie argumenty. Chociaż mogą one wydawać się przekonujące i mogą być słuszne w wy-branych sytuacjach i określonym momencie, nie można ich uogólniać, skazując tym samym pewne regiony na wieczną opieszałość rozwojową. Wiele miejsc zdołało przezwyciężyć przeszkody „naturalne” i osiągnęło sto-sunkowo wysoki poziom wzrostu gospodarczego, przez co stały się regionami o wysokich dochodach. W XXI w. omawiana tu specyfika może być i przeszkodą wzrostu, i czynnikiem pobudzającym wzrost. Właśnie dlatego polity-ka spójności jest skoncentrowana bardziej na „wtórnych” czynnikach rozwoju, które mogą być kształtowane strate-gią, a nie skupia się na rekompensowaniu regionom ich rzekomo niekorzystnej sytuacji, przy czym jednocześnie uznaje się, że taka „niekorzystna sytuacja” musi być bra-na pod uwagę przy planowaniu polityki przeznaczonej do realizacji.

Polityka spójności od początku jest ukierunkowana rów-nież na trzecią grupę czynników rozwoju, a więc ściślejszą integrację regionów w całej UE. Rzeczywiście uzasadnie-niem polityki spójności od początku jej wprowadzenia było wzmocnienie potencjału rozwojowego regionów w kontek-ście jednolitego rynku, w ramach którego handel towarów i usług odbywa się swobodnie ponad granicami państw.

4.2 Polityka spójności może pobudzić wzrost gospodarczy poprzez inwestycje w czynniki wtórne wzrostu

Teoria ekonomii i dowody empiryczne wskazują na kilka możliwych przyczyn opieszałości w rozwoju, które można powiązać w mniejszym lub większym stopniu z czynnika-mi wtórnymi rozwoju.

(1) Niedostateczne inwestowanie w kapitał publiczny

Przyczyną znacznie niższego poziomu rozwoju może być brak kapitału publicznego spowodowany zaszło-ściami w związku z nieodpowiednimi inwestycjami publicznymi. Przykładowo większość regionów w Europie Środkowo-Wschodniej, które w przeszłości znajdowały się za żelazną kurtyną, jest dużo słabiej wyposażona w infrastrukturę. W niektórych pań-stwach inwestycje publiczne są stosunkowo mocno skoncentrowane w regionach stołecznych lub położo-nych blisko stolicy, a w regionach bardziej oddalonych od stolicy poziom kapitału publicznego jest niższy, co hamuje rozwój. Przykładowo: w regionach stołecz-

nych w porównaniu z innymi częściami kraju może wystąpić nieproporcjonalnie duże zagęszczenie uni-wersytetów i ośrodków badawczych.

(2) Niska dostępność

Usytuowanie miasta lub regionu względem innych określa stopień jego dostępności. Przykładowo dostęp drogowy do innych części UE zawsze będzie mniejszy na północy Finlandii czy Szwecji niż w Luksemburgu, niezależnie od poziomu inwestycji w infrastrukturę transportową.

Nie zmienia to jednak faktu, że dostępność niektó-rych regionów lub miast jest dużo gorsza niż mogła-by być, gdyby istniały lepsze połączenia. Poprawa połączeń transportowych umożliwiłaby producentom z danego państwa skuteczniejszą rywalizację w ra-mach jednolitego rynku, a jednocześnie ułatwiła do-stęp do danego rynku producentom usytuowanym w innych państwach, dzięki czemu wzrósłby poziom konkurencji. To z kolei doprowadziłoby do konwer-gencji gospodarczej regionów słabiej rozwiniętych w zakresie, w jakim koszty produkcji byłyby tam niższe. Ponadto zaistniała w konsekwencji ściślejsza integra-cja gospodarcza doprowadziłaby do wyższego pozio-mu ogólnego wzrostu gospodarczego w UE.

(3) Kapitał ludzki

Jakość siły roboczej ma duży wpływ na produk-tywność, a przez to na rozwój gospodarczy. Wysoki poziom kapitału ludzkiego oznacza, że pracownicy są bardziej wydajni i bardziej innowacyjni. Ponadto wysoki poziom kapitału ludzkiego może zwiększać elastyczność oraz zdolności adaptacyjne siły robo-czej. Ułatwia to przekierowanie gospodarki – w miarę ewolucji rynku – w stronę nowych możliwości.

(4) Innowacje

Wprowadzanie na rynek nowych produktów, stosowa-nie nowych procesów służących do ich produkcji oraz wprowadzanie ulepszeń organizacyjnych i marketin-gowych może mieć istotny wpływ na rozwój gospo-darczy. W perspektywie długoterminowej innowacje stanowią główny czynnik napędzający wzrost gospo-darczy. W przypadku regionów odległych od granicy wiedzy przyjmowanie i naśladowanie innowacji opra-cowanych gdzie indziej może pomagać w nadrobie-niu zaległości.


204

(5) Niska jakość instytucjonalna

Ostatnie lata przyniosły w badaniach ekonomicznych „zwrot instytucjonalny”, przejawiający się znaczną liczbą opracowań poświęconych uwydatnieniu klu-czowej roli, jaką w pobudzeniu rozwoju odgrywa ja-kość rządów oraz potencjał instytucjonalny admini-stracji publicznej. Taki nurt badań i dowody z niego płynące wskazują na to, że niska jakość rządzenia może hamować rozwój, a państwa i regiony mogą znaleźć się w pułapce niskiej jakości i niskiego rozwo-ju. Większość tego typu badań dotyczy państw rozwi-jających się, przy czym wygląda na to, że można tę tezę odnieść również do Europy.

Wysokiej jakości administracja może przynieść nie tylko bezpośrednie korzyści, ale również zwiększyć potencjał w zakresie wyboru właściwego zestawu in-westycji oraz skutecznego wykorzystywania funduszy.

(6) Aglomeracje i klastry

Kolejną przyczyną niedostatecznego rozwoju jest brak aglomeracji, które mogą stanowić przestrzeń działalności gospodarczej oraz generować korzyści gospodarcze, lub brak korzyści płynących z faktu skoncentrowania ludności i przedsiębiorstw w okre-ślonym miejscu (korzyści urbanizacyjnych). Ponadto korzyści mogą wynikać także z usytuowania w bli-skiej od siebie odległości producentów aktywnych w tym samym sektorze gospodarczym lub w powiąza-nych sektorach (w ramach klastrów lub dzielnic prze-mysłowych).

Korzyści urbanizacyjne w oczywisty sposób zależą od istnienia dużego miasta lub kilku miast położonych niedaleko od siebie. Klastry lub dzielnice przemysło-we, aby oddziaływać na otoczenie, nie wymagają ist-nienia dużego miasta, za to wymagają odpowiednie-go zagęszczenia przedsiębiorstw.

Regiony mogą doświadczać problemów ze względu na niedostateczny rozwój jednego lub kilku z wy-mienionych czynników. Politykę spójności stworzono po to, aby wspomagać regiony pozostające w tyle w ograniczaniu przepaści względem reszty UE, i może ona pomóc w przezwyciężeniu większości przyczyn niedostatecznego rozwoju.

Największym wyzwaniem jest określenie właściwego zestawu strategii umożliwiającego stawienie czoła czynnikom odpowiadającym za pozostawanie w tyle,

co w praktyce jest wspólnym działaniem Komisji i regionów oraz państw członkowskich, odbywającym się w ramach wspólnego dialogu. W zależności od regionu zestaw strategii może być skoncentrowany na kapitale społecznym, instytucjach, infrastruktu-rze lub innowacjach albo – na ogół – na połączeniu wymienionych. OECD, na ten przykład, podkreśliło, że inwestowaniu w transport muszą towarzyszyć inne działania mające na celu zwiększanie produktywno-ści przedsiębiorstw w regionie, który staje się bar-dziej dostępny, co ma pomóc w uniknięciu sytuacji, w którym utrata udziału w lokalnym rynku na rzecz producentów z innych regionów przewyższałaby zyski wynikające z możliwości łatwiejszego wywozu towa-rów do innych regionów.

Cel ograniczania niedostatecznego rozwoju nie powinien być opacznie rozumiany jako dążenie do zrównoważenia rozwoju we wszystkich regionach. Taki zamiar byłby nie-możliwy do zrealizowania i nieskuteczny. Niektóre różnice regionalne w produktywności, zatrudnieniu i edukacji będą występować zawsze, ale nie stanowi to problemu, o ile nie doprowadzi do dysproporcji w dobrobycie lub standardzie życia. Polityka spójności nie może w pełni przezwyciężyć braku korzyści aglomeracji, ponieważ szczególnie korzyści urbanizacyjnych nie da się osiągnąć bez istnienia duże-go miasta. Polityka może jednak ułatwić osiąganie takich korzyści w istniejących miastach lub w policentrycznych sieciach miast. Korzyści z aglomeracji można zatem re-alizować poprzez współpracę mniejszych miast lub miast albo poprzez tworzenie połączeń między ośrodkami miej-skimi lub nawet między obszarami miejskimi a wiejskimi.

Koncentracja przestrzenna sektora lub powiązanych ro-dzajów działalności gospodarczej może mieć miejsce poza dużymi miastami. Chociaż niektórzy kwestionują po-gląd, że poprzez politykę publiczną można tworzyć klastry lub dzielnice przemysłowe, działania służące doskonale-niu klimatu biznesowego i pobudzaniu innowacji mogą doprowadzić do powstawania korzyści aglomeracji nawet w pewnych regionach bez dużych miast.

Wpływu korzyści aglomeracji na dysproporcje między re-gionami nie należy jednak wyolbrzymiać. W obrębie UE istnieje wiele regionów, w których produktywność jest wysoka pomimo braku dużego miasta, i wiele regionów, w których produktywność jest niska, chociaż duże miasto istnieje. Główne powody istnienia dysproporcji regional-nych w rozwoju gospodarczym mają związek z kapitałem, technologią i kapitałem ludzkim, a nie z obecnością lub brakiem miasta.


205

4.3 Polityka spójności wspiera integrację rynku i może pomóc regionom słabiej rozwiniętym szybciej się rozwijać

Dysproporcje regionalne mogą być postrzegane jako nie-skuteczne lub skuteczne w zależności od tego, czym są spowodowane. Jeżeli nieskuteczne dysproporcje można wyeliminować, to spowodują one pobudzenie ogólnego wzrostu. Próby wyeliminowania skutecznych dysproporcji będą z kolei skutkować nieoptymalną alokacją zasobów, przez co obniżą ogólny wzrost.

Jest to szczególnie istotne w dyskusji dotyczącej prze-widywanego oddziaływania na jednolity rynek. Polityka spójności powstała częściowo z obawy o to, że regiony pozostające w tyle stracą na dołączeniu do jednolite-go rynku. Istnieją trzy teorie ekonomiczne prezentujące skrajnie różne poglądy w tej kwestii.

W świetle ekonomii neoklasycznej przewiduje się, że ka-pitał popłynie do regionów najsłabiej rozwiniętych, po-nieważ stopa zwrotu będzie tam najwyższa. Przykładowo zakłada się zatem, że bezpośrednie inwestycje zagra-niczne (BIZ) będą trafiać do słabiej rozwiniętych państw członkowskich, powodując pobudzenie ich wzrostu go-spodarczego. Poziom inwestycji w kapitał publiczny mógłby być słaby ze względu na niski poziom dochodu w państwie, a więc przykładowo państwo nie mogłoby pozwolić sobie na inwestowanie w dobrą infrastrukturę transportową, aby połączyć swoją gospodarkę z jedno-litym rynkiem. To z kolei obniżyłoby zwrot z inwestycji prywatnych i spowodowało spowolnienie napływu BIZ. Według tej teorii polityka spójności mogłaby złagodzić trudności z finansowaniem i w ten sposób przyspieszyć proces konwergencji.

Z chwilą utworzenia jednolitego rynku pojawiła się nowa teoria. Nowa teoria handlu oparta na wcześniejszych pracach Kaldora i innych pracach poświęconych wzra-stającej stopie zwrotu z produkcji przemysłowej, rozwi-nięta w latach 80. przez Paula Krugmana, podkreślała, że korzyść skali oznacza, iż regiony, w których duży udział ma konkretny przemysł, uzyskują większą korzyść z handlu, co określa się mianem efektu rynku lokalnego.

Wielu zwolenników polityki spójności, uważających, że regiony pozostające w tyle stracą, ponieważ nie mają możliwości uzyskania korzyści skali, postrzegało finan-sowanie udostępniane w ramach polityki jako rekom-pensatę dla regionów narażonych na doświadczenie osłabienia gospodarczego stanowiącego konsekwencję

planowanych zmian. Zamiast postrzegać politykę spój-ności jako idącą w parze z siłami rynku, uważano ją za działającą wbrew rynkowi. Nie oczekiwano również, że polityka spójności będzie ograniczać dysproporcje mię-dzy regionami – miała jedynie zapewnić rekompensatę regionom doświadczającym względnego lub bezwzględ-nego osłabienia gospodarczego. Ten sam argument odnaleźć można w sprawozdaniu na temat rozwoju z 2009 r., opracowanym przez Bank Światowy.

Nowa geografia gospodarcza, która została opracowa-na w latach 90. przez Krugmana i innych, wiąże się z nową teorią handlu, ale pojawia się w niej więcej niu-ansów dotyczących korzyści płynących z handlu. O ile dostrzega się znaczenie wzrostu stopy zwrotu, zwraca się też uwagę na koszty ograniczeń oraz inne czynniki, które wspierają rozproszenie działalności gospodarczej oraz – z czasem – przesunięcie się producentów poza ośrodki, w których obecnie koncentruje się działal-ność gospodarcza.

W świetle tej teorii regiony pozostające w tyle mogą częściowo skorzystać na dołączeniu do jednolitego ryn-ku, ale nie stanie się tak automatycznie, ponieważ wiele zależy od warunków gospodarczych panujących w tych regionach, w tym szczególnie od otoczenia biznesowego, w stosunku do warunków panujących w regionach lepiej rozwiniętych. Z tego względu uznaje się, że polityka spój-ności może potencjalnie pomóc w ograniczaniu dyspro-porcji między regionami, ale należałoby odnaleźć rynkowe sposoby wzmocnienia takiego oddziaływania w zakresie ograniczania różnic.

Przykładowo polityka spójności może pomóc w poprawie otoczenia biznesowego w regionach pozostających w tyle, a przez to zwiększyć prawdopodobieństwo, że skorzystają one na integracji handlowej. Jednocześnie może wspie-rać ulepszenia w transporcie i połączeniach cyfrowych, umożliwiając osiągnięcie korzyści skali poprzez zwiększo-ny handel i inwestycje przychodzące. W końcu polityka spójności może również łagodzić pewne koszty ograni-czeń w szybko rozwijających się regionach pozostających w tyle poprzez inwestowanie w lepszy transport publiczny i poprawę mobilności w miastach, a przez to przedłużać okres wzrostu, jednocześnie ograniczając negatywne skutki zewnętrzne.


206

5. Podział funduszy między obszary polityki wyłonił się wraz ze zmianami jej celów

Sposób rozdzielania funduszy między szerokie dziedziny wspierane w ramach polityki spójności zależy od rodza-ju regionów oraz ich potrzeb i priorytetów. Inwestycje w infrastrukturę są nieustannie dużo wyższe w regionach słabiej rozwiniętych niż w innych (tabela 6.6). W UE-15 część środków przeznaczona na infrastrukturę niebędą-cą infrastrukturą środowiskową wynosiła 36 % w okre-sie 1989–1993, natomiast w okresie 2007–2013 spadła do 23 %, ponieważ sieci transportowe zostały ukończo-ne. Jednocześnie wsparcie infrastruktury środowiskowej wzrastało począwszy od okresu 1994–1999 z uwagi na wprowadzenie Funduszu Spójności, przez który inwesty-cje środowiskowe wzrosły z poziomu poniżej 2 % środków polityki spójności w latach 1989–1993 do 14 % w kolej-nym okresie i 15 % w latach 2007–2013.

W innych regionach UE-15 udział inwestycji w infrastruk-turę (niebędącą infrastrukturą środowiskową) wzrósł z poziomu 5 % w latach 1989–1994 do 13 % w latach 2007–2013, co częściowo było spowodowane zwięk-szeniem inwestycji w energię ze źródeł odnawialnych po 2000 r., podczas gdy udział inwestycji środowiskowych wzrósł z 8 % do 14 % ogólnej kwoty.

W przeciwieństwie do inwestycji w infrastrukturę, inwe-stycje w kapitał ludzki ujęte jako część środków ogółem były w innych regionach UE-15 wyższe niż w regionach

słabo rozwiniętych, chociaż różniły się w poszczególnych okresach. Wzrosły z 39 % finansowania ogółem w latach 1989–1993 do 57 % w latach 1994–1999, odzwiercie-dlając identycznej wielkości ograniczenie części przezna-czonej na wspieranie przedsiębiorstw. Następnie w latach 2000–2006 ich udział spadł do 46 %, a w latach 2007–2013 do 35 %, ponieważ zwiększano wówczas poziom inwestycji najpierw w infrastrukturę, a potem w środowi-sko. Z kolei udział środków na wspieranie przedsiębiorstw wzrósł nieco z 31 % w latach 1989-1994 do 34 % w latach 2007–2013.

W regionach słabiej rozwiniętych UE-15 odsetek środków przeznaczonych na kapitał ludzki wahał się w zależności od okresu, od 21 % do 25 %, a w latach 2007–2013 wy-nosił 22 %. Odsetek środków przeznaczonych na wspie-ranie przedsiębiorstw w ostatnich trzech okresach pro-gramowania był mniej więcej zbliżony – było to ok. 34 % finansowania ogółem w latach 2007–2013, co stanowiło spadek względem poziomu 28 % odnotowanego w po-przednim okresie.

Dystrybucja środków z polityki spójności na poszczególne dziedziny w państwach, które dołączyły do UE w 2004 r. i 2007 r., znacznie różni się od tej w UE-15, nawet w regio-nach słabiej rozwiniętych (tabela 6.7). W państwach tych znacznie większą część funduszy przeznaczono na infra-strukturę i środowisko (w praktyce głównie infrastrukturę środowiskową), zwłaszcza w okresie 2004–2006, co od-zwierciedla bardzo niski poziom jakości oraz ilości, a tak-że – w rezultacie – dużo większe zapotrzebowanie w zakre-sie inwestycji w celu spełnienia dyrektyw UE (zob. poniżej).

Tabela 6.6 Finansowanie z polityki spójności w rozbiciu na dziedziny w UE-15, 1989–2013

Regiony słabiej rozwinięte i Fundusz Spójności

Pozostałe regiony

% ogółu1989-1993

1994-1999

2000-2006

2007-2013

1989-1993

1994-1999

2000-2006

2007-2013

Wspieranie przedsiębiorstw (w tym badania, technologie, rozwój i innowacje)

31,5 33,0 28,0 34,4 48,1 31,1 29,2 33,8

Infrastruktura (transport, energia, telekomunikacja, infrastruktura socjalna)

36,3 26,1 30,9 23,2 5,2 1,5 13,4 13,2

Kapitał ludzki (rynek pracy, edukacja, włączenie społeczne itp.)

20,6 24,7 24,5 22,3 39,0 56,8 45,8 34,6

Środowisko naturalne 1,6 14,3 14,0 15,4 7,6 9,8 8,6 14,2

Inne 9,7 1,9 0,8 0,4 0,0 0,8 1,1 0,3

Pomoc techniczna 0,4 0,0 1,8 4,3 0,0 0,0 1,8 3,8

Ogółem 100 100 100 100 100 100 100 100Źródło: Roczne sprawozdania dotyczące funduszy strukturalnych, SFC i obliczenia DG REGIO


207

W konsekwencji udział funduszy przeznaczonych na wspieranie przedsiębiorstw (26 % w latach 2007–2013) i kapitał ludzki (13 %) był dużo niższy niż w UE-15, chociaż w latach 2007–2013 nastąpiło przekierowanie finanso-wania z infrastruktury w stronę wspierania przedsię-biorstw (z 14 %).

6. Wpływ kryzysu na okres 2007–2013

Kryzys gospodarczy i finansowy bardzo szybko odczuły programy operacyjne zaplanowane na okres programo-wania 2007–2013. Chociaż polityka regionalna UE jest długoterminową polityką strukturalną, konieczne były działania nastawione na dostosowanie się do szerszego kontekstu gospodarczego oraz reagowanie na niespo-dziewane wyzwania.

Na szczeblu operacyjnym w przypadku szeregu progra-mów doszło do niedopasowania przyznanych środków do zapotrzebowania lub do drastycznej zmiany kontek-stu lokalnego. Przykładowo w kilku dziedzinach odnoto-wano spadek popytu na wsparcie, a w innych wzrost. W odniesieniu do wielu programów wystąpiły problemy ze znalezieniem koniecznego współfinansowania na szcze-blu regionalnym lub krajowym oraz z radzeniem sobie z wahaniami kursu walutowego (szczególnie w Polsce i Zjednoczonym Królestwie), chociaż wystąpiły również obniżki kosztów budowy, co ograniczyło koszt niektórych projektów (np. w Bułgarii i w Polsce).

W celu przyspieszenia dystrybucji funduszy struktural-nych oraz uczynienia ich bardziej elastycznymi i umoż-liwiającymi lepszą reakcję, zwłaszcza w państwach członkowskich szczególnie podatnych na zagrożenia,

wdrożono wiele innowacyjnych środków, zarówno na szczeblu regulacyjnym, jak i na szczeblu programów. Komisja zapewniła państwom członkowskim wsparcie na potrzeby przeprogramowania, w tym stworzenie zespołów zadaniowych (np. na potrzeby pomocy Grecji we wdrożeniu programu dostosowawczego UE-MFW i przyspieszenia wykorzystania funduszy unijnych). W lutym 2012 r. zespoły zadaniowe zostały utworzone w 8 państwach członkowskich (Irlandia, Włochy, Łotwa, Litwa, Portugalia, Słowacja, Hiszpania i Grecja), a ich członkami byli przedstawiciele państw oraz urzędni-cy Komisji.

Od 2009 r. prawie 13 % środków ogółem (45 mld EUR) przekierowano z jednej dziedziny polityki do innej, aby zareagować na najbardziej palące potrzeby i wzmoc-nić szczególne interwencje, które okazały się skuteczne (wykres 6.11). Największy wzrost finansowania doty-czył badań i rozwoju oraz innowacji, ogólnego wspiera-nia przedsiębiorców, zrównoważonej energii, dróg oraz rynku pracy, w szczególności środków służących zwięk-szeniu zatrudnienia młodzieży. Największe spadki doty-czyły usług w zakresie technologii teleinformatycznych, inwestycji środowiskowych, kolei, szkoleń, edukacji oraz budowania zdolności.

Do 2013 r. ok. 17 mld EUR ze środków unijnych przezna-czono na przyspieszenie rezultatów lub realokację, co mo-gło pomóc nawet dodatkowemu milionowi młodych ludzi oraz dodatkowym 55 000 MŚP.

Komisja zachęcała do uproszczenia lub racjonalizacji procedur krajowych i regionalnych, aby zapewnić szyb-sze wdrażanie programów poprzez wypłatę zaliczek organom publicznym i zwiększyć te na rzecz przedsię-biorstw wypłacane w ramach programów pomocy pań-stwa (w 10 państwach członkowskich). Aby poprawić

Tabela 6.7 Fundusze polityki spójności w rozbiciu na dziedziny w państwach przystępujących, 2004–2013

% ogółuUE-10

2004–2006UE-12

2007–2013

Wspieranie przedsiębiorstw (w tym badania, technologie, rozwój i innowacje)

14,2 25,6

Infrastruktura (transport, energia, telekomunikacja, infrastruktura socjalna)

41,5 36,1

Kapitał ludzki (rynek pracy, edukacja, włączenie społeczne itp.) 14,8 12,5

Środowisko naturalne 27,3 20,8

Inne 0,1 0,0

Pomoc techniczna 2,1 5,0

Ogółem 100,0 100,0Źródło: Sprawozdania dotyczące funduszy strukturalnych, SFC i obliczenia DG REGIO.


208

Instrumenty finansowe w latach 2007–2013

Instrumenty finansowe rozumiane jako odnawialne czy też podlegające recyklingowi finansowanie sta-nowiące uzupełnienie bezzwrotnych dotacji stały się częścią polityki spójności od okresu programowania 1994–1999, a ich zakres uległ od tego czasu roz-szerzeniu pod względem różnorodności, zakresu i ilości. Elastyczność, jaką oferują one przy wspieraniu państw członkowskich i regionów, była szczególnie ważna w niepewnych okolicznościach gospodarczych panujących w ciągu ostatnich lat.

Instrumenty finansowe muszą być spójne z logiką i ramami prawnymi polityki spójności, w tym z zarzą-dzaniem dzielonym i zasadą pomocniczości. Do in-terwencji w ramach polityki dochodzi najczęściej w regionach, w których występują przeszkody rozwojo-we w postaci niskiego potencjału administracyjnego, niedoboru przedsiębiorców, niedostatecznego rozwo-ju rynków finansowych itp. Instrumenty finansowe mogą pomóc w radzeniu sobie z takimi przeszkoda-mi poprzez:

• zapewnianie szeregu form wsparcia finansowego, w tym kapitału, pożyczek, gwarancji oraz mikro-finansowania na rzecz przedsiębiorstw (głównie MŚP), a także na rzecz rozwoju miast i efektywno-ści energetycznej lub projektów w zakresie energii ze źródeł odnawialnych;

• umożliwianie bardziej skutecznego wykorzystania środków publicznych poprzez wyciąganie wnio-sków z praktyki i fachowej wiedzy sektora ko-mercyjnego oraz poprzez przyciąganie kapitału prywatnego, a częściowo poprzez przejmowanie w pewnym stopniu ryzyka inwestycyjnego;

• umożliwianie kilkukrotnego wykorzystania tych samych funduszy w celu zwiększenia ich oddzia-ływania, co ma szczególne znaczenie w okresie restrykcji budżetowych;

• tworzenie zachęt skłaniających odbiorców do wy-dajnego wykorzystywania funduszy, tak aby moż-liwe było dokonanie spłaty.

Ponieważ poziom wykorzystania inwestycji publicz-nych zwiększył się w okresie 2007–2013, istnieje coraz większa potrzeba wyciągania wniosków z do-świadczeń i dostosowywania ram prawnych, ujed-nolicania zasad oraz przedstawiania bardziej szcze-

gółowych wytycznych dotyczących ich wdrażania. Kontrole prowadzone przez Komisję, sprawozdania i ekspertyzy Trybunału Obrachunkowego oraz obser-wacje Parlamentu Europejskiego i instytucji zaanga-żowanych w zarządzanie instrumentami finansowymi wykazały, jakim wyzwaniom należy stawić czoła, aby instrumenty finansowe mogły w pełni wpływać na dą-żenie do realizacji celów polityki spójności. Od czasu wejścia w życie przepisów na lata 2007–2013 Komi-sja podjęła szereg kroków (poprzez zmianę przepisów, wydanie wytycznych, przeprowadzenie ocen oraz za-oferowanie pomocy technicznej), aby wzmocnić za-sady dotyczące instrumentów finansowych i uczynić je jaśniejszymi.

Zgodnie z najnowszymi danymi zgłaszanymi przez państwa członkowskie ok. 5 % z przydziału EFRR na lata 2007–2013 przeznaczono do końca 2012 r. na ponad 900 instrumentów finansowych w ramach 175 programów operacyjnych w 25 państwach członkow-skich (wszystkich z wyłączeniem Irlandii i Luksembur-ga). Wsparcie z EFRR oraz w mniejszym zakresie z EFS wynosiło 8,4 mld EUR, z czego większość trafiła do przedsiębiorstw. Zrealizowano ponad 144 000 odręb-nych projektów inwestycyjnych w przedsiębiorstwach, a bezpośrednio za sprawą instrumentów finansowych utworzono 40 000 miejsc pracy brutto.

Blisko 744 mln EUR z funduszy strukturalnych zo-stało przeznaczonych na współfinansowanie instru-mentów finansowych, zapewniając środki na rozwój miast i projekty w zakresie efektywności energetycz-nej oraz energii ze źródeł odnawialnych w 19 pań-stwach członkowskich. Ostatnie dane pokazały, że przeciętnie każde 100 EUR funduszy strukturalnych przeznaczanych na instrumenty finansowe owocowa-ło kwotą 150 EUR współfinansowania publicznego na szczeblu krajowym i współfinansowania prywatne-go. Wartość ta powinna wzrastać z czasem w miarę odnawiania się funduszu. Dane wskazują jednak, że prawie 8 mld EUR ze środków programów operacyj-nych pozostało w puli instrumentów finansowych i pod koniec 2012 r. wciąż oczekiwało na to, aby trafić do ostatecznych odbiorców. W wielu państwach człon-kowskich należy zatem zwiększyć wysiłki na rzecz za-gwarantowania, aby fundusze trafiły do ostatecznych odbiorców do końca 2015 r. (tj. terminu, do którego należy wydać środki z okresu 2007–2013).


209

przepływ środków pieniężnych w instytucjach zarządza-jących, Komisja zapewniła dodatkowe zaliczki w wyso-kości 7 mld EUR12.

Co więcej, w wielu państwach członkowskich, szczególnie tych najsilniej dotkniętych kryzysem, poziom finansowa-nia krajowego został ograniczony, co miało zmniejszyć presję na budżet krajowy (wykres 6.12). Znacznie obniżyło to poziom wymaganych krajowych wydatków publicznych z 143 mld EUR do 118 mld EUR, a więc o 18 %, a to zmniejszyło ogólną wartość realizowanych inwestycji pu-

12 Kwota ta obejmowała dodatkowe zaliczkowanie wprowadzo-ne rozporządzeniem Rady (WE) nr 284/2009, jak również kolejne 775 mln EUR zapewnione dzięki rozporządzeniu zmieniającemu (UE) nr 539/2010, które miało poprawić płynność państw członkow-skich.

blicznych, ale jednocześnie pomogło zabezpieczyć ukoń-czenie zaplanowanych już projektów oraz poprawić prze-pływ środków pieniężnych w odnośnych państwach.

UE zatwierdziła dalsze ograniczenia współfinansowania krajowego, tymczasowo zwiększając w państwach człon-kowskich borykających się z największymi trudnościa-mi budżetowymi poziom współfinansowania unijnego o 10 punktów procentowych (tzw. zwiększenie dla państw realizujących programy dostosowawcze). Przepisy zakła-dające zwiększenie umożliwiły dokonywanie płatności na rzecz tych państw w terminie wcześniejszymi niż przewi-dywany pierwotnie, przez co złagodzono presję na budże-ty krajowe oraz zapewniono bardzo potrzebną płynność

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

IE CY PT EL MT IT BG ES LT LU FR SK RO CZ UK DE PL NL SI AT HU LV DK BE EE FI SE

Wykres 6.11 Finansowanie unijne rozdzielone ponownie na dziedziny polityki, stan na koniec 2013 r.

% ogółu

UE-27

Źródło: DG REGIO

-50

-40

-30

-20

-10

0

10

-50

-40

-30

-20

-10

0

10

IE LV PT IT EL ES LT RO BE CZ UK CY FR SE HU PL SI BG HR LU FI MT EE AT SK DE

DK NL

Wykres 6.12 Spadek współfinansowania krajowego w latach 2007–2013, stan na koniec 2013 r.

% początkowo ustalonej kwoty

Źródło: DG REGIO


210

finansową. Do końca 2013 r. w ramach zwiększenia wy-płacono prawie 2,1 mld EUR.

Najważniejszych wyników z programów polityki spój-ności realizowanych w latach 2007–2013 należy ocze-kiwać w ciągu kolejnych 18 miesięcy. Do końca 2012 r. wartość projektów wybranych do finansowania wynosiła 292 mld EUR, co stanowiło 84 % dostępnych funduszy unijnych. W niektórych państwach członkowskich, gdzie władze mają mniejsze doświadczenie lub projekty są sto-sunkowo złożone, istnieją poważne opóźnienia na etapie wyboru i rozpoczynania projektów, szczególnie w dziedzi-nach takich jak badania, technologie, rozwój i innowacje, technologie teleinformatyczne oraz technologie szeroko-pasmowe, energia i budowanie zdolności.

Ostatnie dane na temat wypłaconych środków podkreśla-ją, że konieczne jest zwiększenie wysiłku na rzecz ukoń-czenia programów z lat 2007–2013. Do maja 2014 r. Komisja nadal nie wypłaciła państwom członkowskim 108 mld EUR, a więc 32 % funduszy dostępnych na ubie-gły okres. Niższe poziomy wypłat odnotowano w Rumunii, Słowacji, Bułgarii, we Włoszech i na Malcie (wykres 6.13). Chociaż opóźnienie między wydatkowaniem na najniż-szym szczeblu a deklaracją złożoną Komisji oraz dokona-niem płatności jest nieuniknione, wzrasta ryzyko, że nie-które państwa członkowskie i regiony stracą duże kwoty, ponieważ nie będą w stanie zrealizować programów do końca 2015 r. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że bez znacznego przyspieszenia działań nie osiągną one zamie-rzonych celów.

6.1 EFS i reakcja na kryzys13

Rola, jaką EFS odegrał w reagowaniu na kryzys, była w UE różna i zależała od tego, na ile dotknięty był rynek pracy, jakie wsparcie było dostępne wcześniej i jakie konkretnie działania podjęto w różnych państwach.

Rozwój sytuacji na rynku pracy

Wpływ kryzysu na zatrudnienie był różny w poszcze-gólnych państwach członkowskich, co odzwierciedlało różne skutki kryzysu dla różnych sektorów oraz od-mienną politykę reagowania na kryzys. W ciągu trzech kwartałów 2008 i 2009 r. w UE-27 zniknęło ponad 5 mln miejsc pracy, przy czym zmiany te rozkładały się na poszczególne państwa członkowskie w sposób nie-równomierny. Po 2009 r. sytuacja nadal była zróżnico-wana, jako że w niektórych państwach odnotowywano wzrost gospodarczy, a w innych osłabienie. Ponieważ w wielu państwach spadek zatrudnienia w okresie kry-zysu był mniejszy niż spadek PKB, pełny obraz skut-ków spowolnienia gospodarczego może dopiero stać się widoczny.

Odpowiedź w ramach polityki krajowej i rola EFS

Kiedy rozpoczął się kryzys, wprowadzono Europejski plan naprawy gospodarczej, który zawierał zalecenia dotyczące środków polityki rynku pracy w państwach

13 Metis GmbH i wiiw (2012).

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

RO SK BG IT MT CZ HU SI FR UK LV ES LU CY NL AT IE DK DE PL BE SE EL FI LT EE PT

Wykres 6.13 Wykorzystanie funduszy i wybór projektów w poszczególnych państwach członkowskich w okresie programowania 2007–2013

% finansowania z polityki spójności w latach 2007–2013 ogółemPoziom wykorzystania —maj 2014 r.

Wybór projektów do końca 2013 r.

UE-

27

Źródło: SFC


211

członkowskich. W większości państw, aby przeciwdzia-łać skutkom recesji, wprowadzono pakiety naprawcze. Wdrożono szereg aktywnych instrumentów rynku pracy, w tym rozwiązania w zakresie pracy w zmniejszonym wymiarze czasu, tymczasowe subsydiowanie wyna-grodzeń, ograniczenia pozapłacowych kosztów pracy, zwiększone zatrudnienie w sektorze publicznym oraz programy szkoleniowe. Na ostatni instrument przezna-czono blisko jedną trzecią zwiększonych wydatków, jed-ną czwartą stanowiły wydatki na inicjatywy na rzecz za-trudnienia, a mniejsze kwoty wydano na bezpośrednie tworzenie miejsc pracy i na podmioty rozpoczynające działalność gospodarczą.

W ramach EFS wspierano szkolenia, w szczególności tworzono możliwości dla osób korzystających z rozwią-zań w zakresie pracy w zmniejszonym wymiarze czasu, dzięki czemu mogły one podwyższać swoje kwalifikacje. Współfinansowano również działania służące tworzeniu lub utrzymywaniu miejsc pracy, takie jak programy sta-żowe lub zachęty na rzecz zatrudnienia.

Niektóre przesunięcia przydziału funduszy w pań-stwach członkowskich w tym okresie były odpowiedzią na kryzys, częściowo mającą pomóc sektorom dotkli-wie odczuwającym jego skutki (np. sektorowi budow-nictwa i niektórym gałęziom produkcji). Jednym ze skutków kryzysu niewątpliwie było zwiększenie świa-domości na temat konsekwencji poważnego spowolnie-nia gospodarczego dla zatrudnienia w wielu sektorach gospodarki, a także wśród szczególnie wrażliwych grup społecznych.

7. Podsumowanie

W powyższej części przedstawiono zarys zmian, jakim z czasem ulegały cele polityki spójności, oraz omówiono proces ściślejszego wiązania celów z ogólną strategią UE. Wyraźnie wpływało to na rodzaj działań wspiera-nych w ramach polityki spójności, co przejawiało się rosnącym udziałem finansowania projektów środowi-skowych oraz coraz większym powiązaniem finanso-wania ze strategią lizbońską, göteborską i strategią „Europa 2020”.

Podział geograficzny na potrzeby polityki spójności od 2007 r. został uproszczony, tak aby polityka obejmowa-ła wszystkie regiony, a jednocześnie aby wzrosła sku-teczność jej wdrażania.

Kolejne rozszerzenia sprawiały, że zmieniały się wyzwa-nia, w których pokonywaniu pomaga polityka spójności, a stawianie im czoła stawało się coraz trudniejsze. Do UE dołączyły kolejne regiony o niskim poziomie rozwoju, a ponadto zwiększyła się różnorodność terytorialna.

Wraz z wprowadzeniem spójności terytorialnej jako wy-rażonego wprost celu ujętego w traktacie lizbońskim w polityce spójności zaczęto kłaść duży nacisk na zrów-noważony rozwój i dostęp do podstawowych usług, po-trzebę uwzględniania funkcjonalnego podziału geogra-ficznego oraz znaczenie analizy terytorialnej. Świadczy o tym zwracanie większej uwagi na zrównoważony wzrost w ramach strategii „Europa 2020” oraz uznanie znaczenia wyjścia poza PKB przy dokonywaniu oceny rozwoju terytorialnego. Europejska Sieć Obserwacyjna Rozwoju Terytorialnego i Spójności Terytorialnej była odpowiedzią na zapotrzebowanie na analizę terytorial-ną dzięki wspieraniu badań stosowanych dotyczących konkretnych zagadnień.

Debata na temat sposobu pomiaru postępu oraz tego, jak należy to ująć w polityce spójności, nadal trwa. Wyniki tej debaty prawdopodobnie wpłyną na kształt polityki spójności po 2020 r., a niewykluczone, że zde-terminują również sposób jej wdrażania w obecnym okresie programowania.


212

213

Część 7: Wpływ polityki spójności

1. Wstęp

Wiele źródeł podaje informacje dotyczące wpływu poli-tyki spójności na cele programów, które są współfinan-sowane w jej ramach. Daje to obraz pokazujący, w ja-kim zakresie polityka spójności prowadzi do pomyślnej realizacji tych celów, a także szerszych celów polityki polegających na wzmocnieniu potencjału gospodarki krajowej i regionalnej w zakresie zrównoważonego roz-woju oraz postępu w zakresie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej.

Po pierwsze dostępne są informacje ilościowe dotyczące bezpośrednich rezultatów wspieranych projektów, które to informacje mają postać fizycznych wskaźników mo-nitorowanych przez instytucje zarządzające odpowie-dzialne za programy. Wskaźniki przybierają na ogół for-mę pomiaru wytworzonego rezultatu (np. liczba nowych podmiotów rozpoczynających działalność gospodarczą, które uzyskały wsparcie, długość wybudowanych dróg lub torów kolejowych czy też liczba przeszkolonych osób) lub efektu, do którego doprowadzono (np. czas lub koszty podróży zaoszczędzone w wyniku otwarcia nowej obwodnicy miasta, liczba osób podłączonych do systemu kanalizacji oraz wydajnego systemu oczysz-czania ścieków albo liczba osób, która znalazła pracę).

Po drugie dowody pochodzą również z ocen poszcze-gólnych programów i interwencji w określonych dziedzi-nach polityki (takich jak wspieranie przedsiębiorstw lub badania, technologie, rozwój i innowacje), których celem jest ustalenie skuteczności udzielonego finansowania zarówno pod względem natychmiastowej realizacji ce-lów danego działania (np. zwiększenie inwestycji wspie-ranych spółek lub ich wydatków na badania i rozwój), jak i pod względem szerszego celu wzmacniania potencjału rozwojowego w danych miejscach (np. poprzez zwięk-szanie konkurencyjności miejscowych przedsiębiorstw lub podnoszenie kwalifikacji siły roboczej).

Po trzecie dowody pochodzą z modeli makroekono-micznych, które stanowią próbę ujęcia sposobu funkcjo-nowania gospodarki w celu oszacowania skutków poli-

tyki spójności oraz programów wspieranych w ramach polityki w odniesieniu do głównych zmiennych ekono-micznych, w szczególności PKB, stopy zatrudnienia oraz wyniku handlowego. Odbywa się to na zasadzie symu-lacji przedstawiającej, jak rozwijałaby się gospodarka (lub jak może rozwijać się w przyszłości) przy założe-niu braku polityki spójności, a następnie porównywaniu wyniku ze scenariuszem, według którego faktycznie się rozwijała (lub według którego prognozuje się rozwój). Takie działania wymagają uwzględnienia w modelu dowodów z ocen i innych ekspertyz, zarówno dotyczą-cych natychmiastowych skutków, jak i szerszego wpły-wu interwencji polityki na inwestycje przedsiębiorstw, badania, technologie, innowacje i rozwój, kwalifikacje oraz produktywność siły roboczej, a także przedsiębior-stwa, ograniczenie kosztów transportu wynikające z nowo wybudowanej infrastruktury drogowej, kolejowej i innej itp.

Istnieją wreszcie również pomniejsze niezależne eks-pertyzy, w których na potrzeby dokonania oceny ogól-nych skutków polityki spójności dla rozwoju regionalne-go zastosowano w większości techniki ekonometryczne.

Wszystkie cztery źródła mają znaczenie dla oceny ogól-nego oddziaływania polityki spójności na realizację przyświecających jej celów. W dalszej części przedsta-wiono podsumowanie dostępnych wyników z czterech wymienionych obszarów. Skoncentrowano się przede wszystkim na ostatnim okresie programowania, a więc na latach 2007–2013, przy czym przywołuje się rów-nież dowody z lat wcześniejszych, zwłaszcza, że okres 2007–2013 oficjalnie zakończy się dopiero w 2015 r., a wiele programów jest nadal w trakcie realizacji. Co istot-niejsze, wiele finansowanych projektów to projekty dłu-goterminowe, które mają wpływać na strukturę gospo-darki, zmieniać sposób funkcjonowania przedsiębiorstw i zachowania osób indywidualnych, a także realizować i wzmacniać potencjał w zakresie zrównoważonego roz-woju. Z tego względu dające się zaobserwować efekty przejawiające się poprawą wyników gospodarczych po-jawią się dopiero po latach, a dane pozwalające ustalić ich obecność będą dostępne jeszcze później.


214

2. Skutki programów realizowanych w latach 2007–2013

W niniejszej części zamieszczono omówienie skutków programów realizowanych w ramach polityki spójności wskazywanych w rocznych sprawozdaniach z realizacji. Pierwsza część dotyczy EFRR i Funduszu Spójności, nato-miast druga – EFS.

2.1 Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Fundusz Spójności

Jak zauważono powyżej, programy współfinansowane w ramach polityki spójności w okresie 2007–2013 są nadal w trakcie realizacji i wiele projektów nie dobiegło jeszcze końca. Niemniej jednak można stwierdzić, jakie rezultaty osiągnięto za sprawą wsparcia udzielonego ze środków EFRR i Funduszu Spójności do końca 2012 r. (a więc po szóstym roku okresu programowania i w najpóźniejszej dacie, dla której są dostępne dane na ten temat), posłu-gując się wskaźnikami fizycznymi obejmującymi rezultaty i efekty poniesionych wydatków odnotowywanymi przez instytucje zarządzające. Podsumowanie zgłoszonych da-nych przedstawiono poniżej, koncentrując się na najważ-niejszych wskaźnikach, które mają umożliwić dokonywa-nie porównań między programami, tak aby można było łączyć dane zarówno na szczeblu krajowym, jak i unijnym.

Bezpośrednio stworzone miejsca pracy brutto

Dane z programów wskazują, że do końca 2012 r., kiedy w większości państw wydano połowę lub mniej środków przewidzianych na okres programowania, za sprawą in-terwencji finansowanych z EFRR w całej UE stworzono bezpośrednio 593 954 miejsca pracy. To ok. 43 % celu wyznaczonego na początku okresu, co sugeruje, że do końca 2015 r. liczba miejsc pracy utworzonych bezpo-średnio w wyniku wsparcia z EFRR może wynieść blisko 1,4 mln. Wiele, bo około 320 000, takich miejsc pracy powstało w regionach słabiej rozwiniętych (objętych celem konwergencji), gdzie istnieje szczególna potrze-ba zwiększania zatrudnienia i gdzie – o ile cele zostaną zrealizowane – liczba stworzonych miejsc pracy mogłaby wynieść do końca 2015 r. 900 000.

Należałoby podkreślić, że dane te dotyczą miejsc pracy brutto, a zatem nie uwzględniają zlikwidowanych miejsc pracy i zasadniczo odwołują się do dodatkowej liczby

osób zatrudnionych w ramach wspieranych projektów lub, w większości przypadków, w przedsiębiorstwach otrzy-mujących wsparcie. Wiele takich miejsc pracy mogłoby powstać również bez wsparcia, ponieważ przykładowo przedsiębiorstwa mogłyby realizować plany inwestycyjne nawet bez uzyskania funduszy publicznych, przy czym z pewnością odbywałoby się to na mniejszą skalę i z mniej-szą liczbą pracowników. Nie zmienia to faktu, że znaczna liczba dodatkowych miejsc pracy nieomal na pewno nie powstałaby, gdyby nie unijne wsparcie. Świadczą o tym pochodzące z ocen dowody zebrane poniżej. Ponadto dane nie odzwierciedlają miejsc pracy utworzonych pośrednio za sprawą realizowanych projektów oraz za sprawą wyni-kającej z nich poprawy konkurencyjności, która – jak suge-rują modele makroekonomiczne – prawdopodobnie będzie zauważalna po upływie dłuższego okresu.

Przykłady programów wspierania przedsiębiorstw

Grecja: 1 300 MŚP uzyskało finansowanie, głównie w postaci pożyczek w ramach programu instrumen-tów finansowych JEREMIE, dzięki czemu przezwycię-żyły one restrykcyjne limity związane z zaciąganiem pożyczek narzucone przez rynek finansowy.

Portugalia: Do połowy 2013 r. 9 458 przedsiębiorstw uzyskało środki w ramach programów pomocy przedsiębiorstwom współfinansowanych ze środków EFRR, natomiast 952 podmioty uzyskały pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej, z czego 448 rozpoczynało działalność w sektorach zaawansowa-nej technologii lub sektorach opartych na wiedzy.

Belgia: Dzięki instrumentom finansowym w formie finansowania kapitału wysokiego ryzyka, gwarancji pożyczkowych, mikrofinansowania lub produktów łączonych współfinansowanych z EFRR do końca 2012 r. powstało 571 podmiotów rozpoczynających działalność gospodarczą, a 671 przedsiębiorstw mo-gło rozszerzyć działalność, co daje liczbę podmiotów uzyskujących wsparcie stanowiącą dziesięciokrot-ność liczby podmiotów wspieranych z dotacji inwe-stycyjnych.

Bułgaria: W ramach programu JEREMIE do końca 2012 r. nisko oprocentowane pożyczki otrzymało 1 388 MŚP, co pomogło im przezwyciężyć problem dostępu do kredytów na rynku finansowym.

Malta: Program gwarancji pierwszej pożyczki współ-finansowany ze środków EFRR pozwolił na wsparcie do połowy 2013 r. 533 MŚP, łagodząc tym samym ich trudności w zakresie zaciągania pożyczek na ryn-ku finansowym.


215

Wspieranie przedsiębiorstw

Duża liczba miejsc pracy powstała w MŚP, do których tra-fiła większa część środków, co miało służyć głównie po-prawie ich efektywności poprzez zapewnienie im pomocy przy inwestowaniu w nowe urządzenia i sprzęt lub roz-wijaniu nowych produktów. Łącznie w całej UE do końca 2012 r. wsparcie otrzymało 200 000 projektów dotyczą-cych inwestycji w MŚP. Co więcej, prawie 78 000 przed-siębiorstw w całej UE uzyskało pomoc na rozpoczęcie działalności, uzyskując wsparcie finansowe ze środków EFRR, a także dostęp do poradnictwa i doradztwa za-pewnianego przez ośrodki wspierania przedsiębiorczości, również finansowane z EFRR (zob. ramka dotycząca kon-kretnych przykładów wspieranych działań).

Wzrosła również kwota wsparcia w formie instrumen-tów finansowych (instrumentów inżynierii finansowej), takich jak pożyczki, dotacje na spłatę odsetek lub ka-pitał wysokiego ryzyka, które pozwalają przedsiębior-stwom pokonać ograniczenia związane z zaciąganiem pożyczek, a jednocześnie podlegają zwrotowi (mo-gąc przynosić nawet pewną dodatnią stopę zwrotu), dzięki czemu środki wykorzystywane w takich celach

mogą być potencjalnie wykorzystywane wielokrotnie. Ponieważ fundusze takie podlegają zwrotowi, stanowią dla przedsiębiorstw otrzymujących wsparcie dodatkową zachętę do zagwarantowania, aby dana inwestycja oka-zała się sukcesem.

Wsparcie badań, technologii, rozwoju i innowacji

Do końca 2012 r. dofinansowano ponad 21 600 projek-tów, aby wesprzeć współpracę między ośrodkami badaw-czymi a przedsiębiorstwami w celu zagwarantowania, aby działania w zakresie badań i rozwoju realizowane przez ośrodki miały jak najlepsze możliwości do prze-kształcania się w nowe lub udoskonalone produkty i pro-cesy mogące umożliwić przedsiębiorstwom zachowanie lub rozbudowanie udziału w rynku, zarówno na szczeblu regionalnym, jak i wyższym.

Jednocześnie udzielono wsparcia 61 200 projektom w zakresie badań, technologii, rozwoju i innowacji, które wspólnie z innymi działaniami, doprowadziły do utworze-nia 21 000 miejsc pracy w sektorze badań, z czego poło-wa powstała w regionach słabiej rozwiniętych.

Infrastruktura teleinformatyczna

EFRR w wielu częściach UE służył do wspierania wyko-rzystania technologii teleinformatycznych przez MŚP,

Przykłady wspieranych projektów w zakresie badań, technologii, rozwoju i innowacji

Hiszpania: Do końca 2012 r. dofinansowano 5839 dużych projektów, aby wesprzeć działania w zakresie badań i rozwoju realizowane przez sektor publiczny, co stanowiło znaczną część projektów za-inicjowanych w ramach krajowego planu w zakresie badań, technologii, rozwoju i innowacji.

Francja: Ze środków EFRR dofinansowano 71 "ośrod-ków konkurencyjności", które stworzono, aby zbliżyć do siebie klastry przedsiębiorstw, laboratoria badaw-cze i uczelnie, szczególnie te specjalizujące się w konkretnym szerokim sektorze działalności. Jak wy-nika z ocen z 2012 r., od czasu powstania przyczyniły się one do stworzenia 2500 innowacji.

Republika Czeska: W ramach EFRR dofinansowano 53 ośrodki transferu technologii, centra doskonałości oraz parki naukowo-technologiczne.

Słowenia: Do końca 2012 r. wsparcie ze środków EFRR uzyskało 8 centrów doskonałości, 7 ośrodków kompe-tencji oraz 17 ośrodków rozwoju gospodarczego.

Rumunia: Z pomocą środków unijnych zbudowano lub zmodernizowano 253 ośrodki badawczo-rozwojowe.

Przykłady wspieranych projektów związanych z technologiami teleinformatycznymi

Grecja: Prawie 730 000 dodatkowych osób, w więk-szości z regionu Macedonii i Tracji, czyli jednego z najsłabiej rozwiniętych regionów w państwie, uzy-skało dostęp do usług szerokopasmowych w wyniku finansowania ze środków EFRR, co pomogło w ogra-niczaniu przepaści cyfrowej.

Hiszpania: Znaczna część środków z EFRR została przekazana na komputeryzację administracji publicz-nej, edukacji, opieki zdrowotnej oraz służb prawnych, a także rozpowszechnianie technologii teleinforma-tycznych w MŚP.

Rumunia: Projekty wspierane w ramach EFRR spra-wiły, że do końca 2012 r. ponad 560 000 osób ko-rzystało z systemów administracji elektronicznej, e-zdrowia oraz internetowych systemów e-learningu.


216

wprowadzania cyfrowego dostępu do usług publicznych oraz inwestowania w infrastrukturę szerokopasmową w celu poprawy dostępności internetu lub w niektórych przypadkach zapewnienia dostępu w miejscach, w któ-rych go nie było. Do końca 2012 r. inwestycje te sprawiły, że 5 mln dodatkowych osób uzyskało dostęp do usług szerokopasmowych, z czego ponad połowa pochodziła z regionów słabiej rozwiniętych, dzięki czemu ograniczono nieco i tak stosunkowo dużą przepaść cyfrową w wielu państwach, szczególnie państwach UE-12 i południowych państwach UE-15.

Transport

Dzięki współfinansowaniu z EFRR i Funduszu Spójności do końca 2012 r. zbudowano 2550 km nowych dróg, z czego większość w regionach słabiej rozwiniętych usytuowanych w UE-12, gdzie sieć drogowa wymaga największej poprawy wskutek dekad zaniedbań. Około 1200 km tych dróg stanowiły autostrady wchodzą-ce w skład systemu TEN-T. Ponadto poprawiono stan 17 000 km istniejących już dróg – czy to poprzez po-szerzenie jezdni, czy poprzez przebudowę w drogę dwujezdniową – co na ogół również miało miejsce w regionach słabiej rozwiniętych, gdzie w większości przy-padków, zwłaszcza w UE-12, stan dróg oraz ograniczo-na liczba autostrad i obwodnic miast powoduje duże zagęszczenie ruchu oraz długi czas podróży. Obydwie formy inwestowania w wielu przypadkach przyczyniły się do znacznej oszczędności czasu, a także do popra-wy powiązań między skupiskami ludności i aktywności gospodarczej, zarówno w obrębie państw, jak i między nimi. Nowo wybudowane drogi w wielu przypadkach przyczyniły się również do ograniczenia ruchu w cen-trach miast, przez co spadł poziom zanieczyszczeń oraz zagęszczenie ruchu, a jakość życia w danym miejscu uległa poprawie.

Chociaż od początku okresu programowania do 2012 r. wybudowano stosunkowo niewiele nowych linii kolejo-wych, w znacznym stopniu poprawiono istniejące linie, między innymi poprzez elektryfikację, instalację nowo-czesnego systemu sygnalizowania i przebudowę tras jednotorowych w dwutorowe. Do 2012 r. ogółem zmo-dernizowano 2369 km tras kolejowych, również głównie w regionach słabiej rozwiniętych. Co więcej, zarówno dzięki budowie nowych linii i modernizacji istniejących sieć kolejowa TEN-T wydłużyła się o 1500 km, przede wszystkim w regionach objętych celem konwergencji usytuowanych w UE-15. W omawianym okresie progra-mowania dofinansowano wiele projektów w zakresie transportu publicznego w miastach, zwłaszcza system metra w Sofii, stolicy Bułgarii, który pozwolił znacznie ograniczyć zagęszczenie ruchu w tym mieście.

W całej UE do końca 2012 r. zrealizowano również wiele innych projektów mających na celu poprawę systemu transportu, a w niektórych przypadkach również ogra-niczenie szkodliwego wpływu na środowisko, w szcze-gólności związanych z transportem miejskim, portami i lotniskami, przy czym ich odmienny charakter utrudnia zbiorcze przedstawienie rezultatów (zob. Ramka zawie-rająca przykłady).

Przykłady wspieranych projektów w zakresie transportu

Portugalia: Do dróg wybudowanych ze środków EFRR i Funduszu Spójności należy ostatni odcinek wewnętrznej obwodnicy Lizbony, po którym dziennie przejeżdża średnio 50 000 pojazdów i który ograni-czył ruch na głównych drogach stolicy o 40 %, po-prawiając tym samym środowisko w mieście.

Bułgaria: Ze środków unijnych współfinansowano budowę drugiej linii metra w Sofii, a także trzynastu nowych stacji, z których dwie znalazły się na pierw-szej linii, a jedenaście na drugiej linii. Linia umoż-liwiła zmniejszenie zagęszczenia ruchu w mieście i ułatwiła poruszanie się po nim.

Estonia: Ulepszenia sieci kolejowej współfinansowa-ne przez UE doprowadziły do końca 2012 r. do ogra-niczenia czasu przejazdu o 31 %, przy czym celem jest skrócenie go w sumie o 45 % do końca 2015 r.

Węgry: Środki unijne wykorzystano do współfinan-sowania odcinka autostrady M0 wokół Budapesztu, co pomogło ograniczyć zagęszczenie ruchu w mie-ście, natomiast ulepszenia sieci kolejowej pozwoliły ograniczyć o 47 minut przeciętny czas podróży na trasach TEN-T.

Polska: Fundusze unijne pomogły w przebudowie i modernizacji lotniska we Wrocławiu oraz budowie nowego terminala wyposażonego w nowoczesną in-frastrukturę, w tym zautomatyzowany system kon-troli bagażowej.

Rumunia: Do końca 2012 r. dzięki wsparciu z UE wy-budowano blisko 124 km nowej autostrady, a prze-widuje się, że do końca 2015 r. zostanie ukończo-nych kolejne 387 km. Kiedy tak się stanie, wybrzeże Morza Czarnego zyska połączenie autostradowe z największymi miastami w całym kraju, w tym z mia-stami takimi jak Bukareszt, Sibiu i Arad, z Węgrami oraz z głównymi miastami Europy Środkowej.


217

Infrastruktura środowiskowa

Do końca 2012 r. dzięki współfinansowanym progra-mom ok 3,3 mln ludzi z całej UE uzyskało lepsze za-opatrzenie w wodę pitną. Dotyczyło to w większości przypadków regionów słabiej rozwiniętych (2,7 mln z ogólnej liczby), a szczególnie hiszpańskich regionów ob-jętych celem konwergencji (gdzie lepsze zaopatrzenie w wodę zyskało 1,7 mln ludzi).

Ponadto ok. 5,5 mln osób zostało podłączonych do ulepszonych instalacji oczyszczania ścieków, głównie dzięki tworzeniu systemów odprowadzających oraz oczyszczalni ścieków, co pozwoliło chronić środowisko

i wzmocnić perspektywy zrównoważonego rozwoju. Również w tym przypadku dotyczyło to głównie regio-nów słabiej rozwiniętych usytuowanych w UE-15, szcze-gólnie w Hiszpanii (gdzie podłączono 2,2 mln ludzi) oraz we Włoszech (1,1 mln).

Dzięki unijnemu wsparciu zrealizowano 2126 projek-tów mających na celu recykling odpadów komunalnych i przemysłowych, zwiększenie pojemności składowisk i wysypisk oraz zamknięcie tych niespełniających odpo-wiednich norm, przy czym nieomal we wszystkich przy-padkach miało to miejsce w regionach objętych celem konwergencji, głównie na terytorium UE-12.

Projekty służące wdrożeniu środków zapobiegawczych przeciwko powodzi współfinansowane z EFRR zwiększy-ły ochronę 4,2 mln mieszkańców całej UE, zarówno w regionach objętych celem konwergencji, jak i tych obję-tych celem konkurencyjności.

Poprawa jakości wniosków dotyczących dużych projektów

Inicjatywa JASPERS (wspólna inicjatywa wsparcia projektów w regionach europejskich) w dużym stop-niu przyczyniła się do poprawy jakości wniosków dotyczących dużych projektów w UE-12 poprzez udzielanie państwom członkowskim pomocy w za-kresie właściwego przygotowania projektów, a więc w sposób który ukazuje, że spodziewane korzyści przewyższają koszty.

Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) jest największym pojedynczym podmiotem współfinansującym pro-gramy wspierane ze środków unijnych, a także jest aktywnie zaangażowany w inicjatywy na rzecz bu-dowania potencjału administracyjnego w wielu pań-stwach, między innymi w Grecji, Bułgarii i Rumunii.

W poprzednim okresie programowania utworzono specjalne grupy zadaniowe łączące państwa człon-kowskie, międzynarodowe instytucje finansowe, Ko-misję oraz innych ekspertów, które to grupy miały pełnić rolę „służb ratunkowych” dla programów z pil-nymi problemami (m.in. w południowych regionach Włoch, Bułgarii i Rumunii). Fundusze przeznaczone na pomoc techniczną wykorzystywano do finanso-wania przeglądów poszczególnych dziedzin polityki, jak również działań dotyczących konkretnych pro-jektów prowadzonych przez EBI, Bank Światowy lub Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju. W Rumunii uruchomiono specjalną inicjatywę na rzecz popra-wy procedur dotyczących zamówień publicznych, w które zaangażowana była DG ds. Polityki Regio-nalnej, DG ds. Rynku Wewnętrznego oraz inicjaty-wa JASPERS.

Przykłady wspieranych projektów w zakresie infrastruktury środowiskowej

Portugalia: Do końca 2012 r. dzięki wsparciu unij-nemu zbudowano 239 oczyszczalni ścieków, 1425 km rurociągów odprowadzających, które ob-sługują 820 000 osób, a także 640 km sieci wodo-ciągowej, dzięki którym 273 000 ludzi uzyskało lep-szą wodę pitną.

Włochy: Projekty współfinansowane z EFRR sprawiły, że ponad milion ludzi zostało podłączonych do ulep-szonych oczyszczalni ścieków, ok. 13 % całkowitej liczby ludności w regionach objętych celem konwe-rgencji i blisko 40 % w regionach Sycylii i Basilikaty, gdzie zrealizowano większość inwestycji.

Malta: Oczyszczalnia ścieków "Południe" wybudowa-na z pomocą środków unijnych, której moc pozwala na oczyszczanie 80 % ścieków wytwarzanych na wy-spie, sprawiła, że status wód przybrzeżnych na połu-dniu kraju podniesiono z klasy 3 do klasy 1, a Malta stała się pierwszym krajem śródziemnomorskich, który oczyszcza całość ścieków przed zrzuceniem ich do morza.

Słowacja: Z funduszy unijnych współfinansowano budowę lub modernizację 89 różnych elementów infrastruktury związanej ze zbiórką odpadów, co do-prowadziło do zwiększenia ilości odzyskanych odpa-dów o 15 699 ton rocznie.


218

Energia ze źródeł odnawialnych i większa efektywność energetyczna

Znaczna liczba projektów (w sumie ok 29 358) reali-zowanych przy wsparciu z EFRR dotyczyła zwiększania potencjału wytwarzania energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych. Ponad 80 % z nich przeprowadzano w regionach słabiej rozwiniętych, przy czym miało to miejsce częściej w UE-15 niż w UE-12. Łącznie pro-jekty doprowadziły do zwiększenia mocy zainstalowa-nej do poziomu 2431 MW, co stanowi duży wkład w dążenie do ogólnounijnego celu zwiększenia odsetka energii produkowanej ze źródeł odnawialnych do 20 % przed 2020 r.

Ponadto zrealizowano wiele projektów mających na celu zwiększenie efektywności energetycznej bloków mieszkalnych oraz budynków użyteczności publicznej, szczególnie w państwach UE-12, gdzie obydwa typy budownictwa odpowiadają za bardzo wysokie zużycie energii, częściowo ze względu na stosowane w prze-szłości rozwiązania konstrukcyjne oraz za sprawą de-kad zaniedbań w poprzednim systemie.

Turystyka, wydarzenia kulturalne, infrastruktura społeczna, rekultywacja gruntów i rewitalizacja miast

Projekty realizowane w innych dziedzinach polityki niż omawiane powyżej obejmowały szereg różnych rodza-jów działań, między innymi na rzecz rozwoju turystyki,

lokalnej infrastruktury publicznej, oczyszczania zakażo-nych gruntów, zwłaszcza na dawnych terenach przemy-słowych, renowacji budynków i rewitalizacji obszarów miejskich, budowy i modernizacji szpitali, ośrodków zdrowia, szkół, domów kultury czy innej infrastruktu-ry społecznej lub lokalnej infrastruktury publicznej. Chociaż na ogół są to niewielkie projekty, mogą mieć one istotny wpływ na poprawę jakości życia lokalnej społeczności, a także przyczyniać się do rozwoju dzia-łań gospodarczych.

Z uwagi na charakter projektów w wielu przypadkach trudno zmierzyć rezultat przeprowadzonych inwestycji, korzystając ze wskaźników fizycznych – chociażby jeżeli chodzi o poprawę środowiska miejskiego lub poprawę lokalnej infrastruktury publicznej czy też ochronę tra-dycji kulturowych lub zabytków, których zachowanie jest ważne dla przyszłych, a także dla obecnych poko-leń (i które mogą także potencjalnie przyciągać tury-stów). Większość wskaźników fizycznych stosowanych w praktyce odnosi się do liczby zrealizowanych pro-jektów, która sama w sobie nie mówi wiele o rezulta-tach lub efektach wynikających z poniesienia określo-nych wydatków.

Do 2012 r. zaobserwowano następujące główne rezul-taty, których zestawienie można dokonać łącznie dla różnych państw:

• W całej UE ze środków EFRR zrealizowano 8600 pro-jektów służących wspieraniu turystyki, z czego więk-szość (ok. 75 %) dotyczyła regionów objętych ce-lem konwergencji w UE-12, co przełożyło się łącznie na bezpośrednie stworzenie 11 928 miejsc pracy.

• Rekultywowano 576 km2 zanieczyszczonych grun-tów, z których większość znajdowała się w regio-nach objętych celem konwergencji, a blisko dwie trzecie na Węgrzech, w Hiszpanii i we Włoszech.

• W całej UE współfinansowano ok. 3800 projektów na rzecz rozbudowy i ulepszenia placówek opie-ki zdrowotnej, głównie w regionach objętych ce-lem konwergencji.

• Wsparcie uzyskały 19 043 projekty dotyczące in-westowania w placówki edukacyjne, zakładające budowę nowych szkół lub uczelni albo modernizo-wanie i doposażanie tych istniejących, przy czym takie projekty miały miejsce praktycznie wyłącznie w regionach objętych celem konwergencji, głównie w UE-15.

Przykłady wspieranych projektów energetycznych

Austria: Współfinansowane projekty doprowa-dziły do zwiększenia mocy zainstalowanej w 55 zakładach wykorzystujących biopaliwa o 89 MW, czyli o 20 %, co skutkuje potencjalnym ograni-czeniem emisji gazów cieplarnianych o ilość od-powiadającą dwutlenkowi węgla pochodzącemu z 33 000 samochodów.

Litwa: Do końca 2012 r. odnowiono 706 budynków użyteczności publicznej, poprawiając tym samym ich efektywność energetyczną.

Łotwa: Odnowiono dużą liczbę mieszkań socjalnych w celu poprawy ich efektywności energetycznej; ogólnie w wyniku przeprowadzonych robót zmniej-szono koszty ogrzewania przeciętnie o ponad 45 %.


219

2.2 Europejski Fundusz Społeczny

Dostęp do zatrudnienia

Pomoc z EFS stanowiła w państwach członkowskich w okresie programowania 2007–2013 równowartość 20 %

całkowitych wydatków na aktywną politykę rynku pracy, przy czym wahała się od 2 % w państwach o wysokich dochodach do 100 % w uzyskujących niskie dochody państwach objętych celem konwergencji.

Dzięki EFS wsparcie do końca 2012 r. uzyskało co naj-mniej 19,6 mln „uczestników” (tj. osób biorących udział w programach), co miało na celu zwiększenie dostępu lu-dzi do rynku pracy1, a zaowocowało tym, że ok. 3,3 mln z nich wkrótce znalazło zatrudnienie. W większości państw członkowskich odsetek osób, które znalazły pracę i były nadal zatrudnione po 6 lub 12 miesiącach, był zbliżony do wyznaczonych celów2. Ponadto w sprawozdaniach mowa jest o ponad 497 000 przypadków uzyskania kwalifikacji oraz o przejściu 42 000 osób na samozatrudnienie.

Wsparcie służyło również temu, aby pomóc ludziom w znalezieniu pracy, a szczególną uwagę zwracano na oso-by niepełnosprawne i osoby z grup w niekorzystnej sytu-acji. Kryzys w wielu państwach utrudnił znalezienie pracy oraz utrzymanie się w niej, w związku z czym niektóre programy zostały zmodyfikowane.

Do końca 2012 r. wsparcie otrzymało ponad 20 mln ludzi poniżej 25. roku życia, a więc 30 % ogólnej liczby, przy czym w południowych państwach członkowskich odsetek ten był niższy, pomimo iż jest tam duża liczba młodzie-ży niekształcącej się, niepracującej ani nieszkolącej się, świadcząca o jeszcze większej liczbie pozostających bez pracy osób w wieku 25 lat lub starszych.

Oceny3 w pięciu państwach członkowskich (Austria, Republika Czeska, Francja, Włochy i Portugalia) pokazują, że w następstwie kryzysu zaczęto w programach reali-zowanych w ramach polityki spójności zwracać większą uwagę na ludzi młodych. Wszystkie pięć państw uczy-niło priorytet z niesienia pomocy osobom zagrożonym przedwczesnym zakończeniem nauki lub osobom, które już porzuciły szkołę, a w czterech (z wyjątkiem Portugalii) skoncentrowano się na młodzieży niekształcącej się, nie-pracującej ani nieszkolącej się (określanej mianem mło-dzieży NEET).

Począwszy od 2009 r. zwiększano zasoby na wspieranie samozatrudnienia i podmiotów rozpoczynających dzia-łalność gospodarczą oraz rozwijanie pośrednich rynków

1 ESF Expert Evaluation Network (2014).

2 Chociaż niektórzy specjaliści utrzymują, że cele te nie były szcze-gólnie ambitne, należy wziąć pod uwagę poważne pogorszenie się sytuacji na rynku pracy w porównaniu z okresem, w którym je wyznaczano.


Przykłady wspieranych projektów w zakresie turystyki, kultury, infrastruktury socjalnej i edukacyjnej oraz projektów miejskich

Włochy: Ze środków EFRR współfinansowano mo-dernizację zaplecza informatycznego i naukowego w 80 % szkół podstawowych i średnich w regionach objętych celem konwergencji usytuowanych na po-łudniu kraju.

Portugalia: W ramach Programu modernizacji szkół współfinansowanego w ramach EFRR wybudowano, rozbudowano lub odnowiono blisko 867 szkół i udo-godnień na terenie szkół.

Francja: Dzięki wsparciu z EFRR otwarto oddział Lu-wru w Lens, w regionie Nord-Pas-de-Calais.

Austria: EFRR umożliwił finansowanie renowacji ok. 28 500 metrów kwadratowych przestrzeni pu-blicznej w Wiedniu.

Węgry: Ze środków EFRR odnowiono 136 żłobków, przedszkoli oraz szkół podstawowych i średnich, do których łącznie uczęszcza blisko 12 000 dzieci.

Rumunia: W ramach EFRR współfinansowano re-nowację dużej części miasta Alba Iulia w Transyl-wanii, w tym cytadeli, co uczyniło z miasta jeden z najbardziej atrakcyjnych ośrodków turystycznych w regionie. W związku z tym muzeum w cytadeli odno-towało wzrost zwiedzających z 21 900 w 2010 r. do ponad 45 000 w ciągu pierwszych dziewięciu mie-sięcy 2013 r.

Słowenia: Zrealizowano 146 projektów mających na celu poprawę zaplecza turystycznego, w tym odnowiono 20 obiektów dziedzictwa kulturowego. Chociaż istnienie związku przyczynowo-skutkowe-go nie jest przesądzone, faktem jest, iż liczba po-bytów z noclegiem wzrosła z 7,6 mln w 2007 r. do 9,5 mln w 2012 r., a odnowione obiekty odwiedziło 457 000 ludzi.

Słowacja: Ze środków EFRR współfinansowano roz-budowę i modernizację placówek opieki zdrowotnej, zwiększając liczbę szpitalnych łóżek o 2022, dzię-ki czemu 664 541 pacjentów uzyskało leczenie w zmodernizowanych ośrodkach.


220

pracy, które zapewniają miejsca pracy, szkolenia i pod-noszenie kwalifikacji osobom długotrwale nieaktywnym ekonomicznie.

Polityka na rzecz włączenia społecznego

W okresie 2007–2013 włączenie społeczne stało się ważniejszym celem niż dotychczas. EFS umożliwił wspar-cie działań zapewniających „drogę do integracji” oraz ponowne wejście grup w niekorzystnej sytuacji na ry-nek pracy4.

Do końca 2012 r. w działania na rzecz włączenia spo-łecznego zainwestowano 12,9 mld EUR , a kolejne 10,3 mld EUR zostało przeznaczonych na takie działania5. Informacje o efektach są dostępne jedynie w odniesieniu do kilku państw członkowskich, ale istniejące dane wska-zują, że zatrudnienie znalazła znaczna liczba osób, ponie-waż sprawozdania mówią o 164 000 osób (przy czym w większości są to osoby z Hiszpanii). Wysoka jest również liczba osób, które uzyskały kwalifikacje, ponieważ z da-nych wynika, że było tak w 148 000 przypadków.

Pomoc ukierunkowano również na zwalczanie ubóstwa w grupach szczególnie wrażliwych, takich jak imigranci, mniejszości etniczne czy samotne matki, jak również na przeciwdziałanie dyskryminacji6. Obejmowało to wspiera-nie takich grup w znalezieniu pracy, kampanie społeczne mające na celu zniechęcanie do dyskryminacji, warsztaty na temat różnorodności prowadzone wśród pracowników i osób zarządzających zasobami ludzkimi, a także szkole-nia dla pracowników agencji pośrednictwa pracy.


5 Uwzględniono kilka kategorii sprawozdawczości w ramach EFS od-noszących się do włączenia społecznego.

6 GHK i Fondazione G. Brodolini (2014).

W niektórych państwach ponad połowa funduszy trafiała do kobiet, co można było zaobserwować przykładowo w Polsce (56,5 %), natomiast w innych państwach odsetek ten był dużo poniżej połowy (w Zjednoczonym Królestwie zaledwie 39,5 %). Jeżeli chodzi o wartość rekordo-wą, to ze sprawozdań wynika, że w Hiszpanii do końca 2011 r. po ukończeniu współfinansowanych progra-mów pracę utrzymało 888 000 kobiet, czyli 62 % uczest-niczących.

W porównaniu do okresu 2000–2006 więcej środków, bo łącznie 1 mld EUR, przeznaczono na wsparcie mi-grantów i mniejszości7 w znalezieniu zatrudnienia, a kolejne 5 mld EUR przeznaczono na inne działania na rzecz takich osób. Co więcej, 10 mld EUR przydzielo-no na ogólne działania ukierunkowane na grupy w nie-korzystnej sytuacji, w tym migrantów i przedstawicieli mniejszości. Do końca 2012 r. w programach finanso-wanych z EFS uczestniczyło ok. 6,4 mln osób z dwóch wymienionych grup.

Wspieranie rozwoju kapitału ludzkiego

Do końca 2012 r. w działaniach służących budowaniu ka-pitału ludzkiego współfinansowanych z EFS wzięło udział 25,9 mln uczestników.

W 13 państwach członkowskich ze środków EFS wspie-rano modernizację edukacji i kształcenia8, przeznaczając 8 mld EUR na planowanie, wprowadzanie i wdrażanie re-form. Ogólnie ok. 10 % środków ogółem (35 mld EUR) przeznaczono na edukację i kształcenie, natomiast do końca 2010 r. 5 mln ludzi młodych, 5,5 mln osób o niskich kwalifikacjach oraz 576 000 osób starszych uczestniczy-ło we współfinansowanych działaniach na rzecz uczenia się przez całe życie9. Chociaż liczb tych nie można sumo-wać ze względu na podwójne naliczanie, dają one pewien obraz omawianych wielkości.

Chociaż wyniki różnią się pod względem profilu uczest-ników i sytuacji na rynku pracy w danym państwie, sza-cuje się, że przeciętnie 20 do 35 % uczestników znalazło zatrudnienie bezpośrednio po szkoleniu finansowanym z EFS.

W niektórych państwach członkowskich uwagę skon-centrowano na młodzieży, przez co – w świetle spra-wozdań – ponad 696 000 uczestników kontynuowało

7 CSES (2011).

8 Ibid.

9 Ecorys (2012).

Zespoły zadaniowe do spraw zatrudnienia ludzi młodych

W 2012 r. Komisja utworzyła w 8 państwach człon-kowskich o najwyższym poziomie bezrobocia mło-dzieży zespoły zadaniowe ds. zatrudnienia ludzi młodych. Nieprzydzielone środki polityki spójności na okres 2007–2013 wykorzystano na zwiększenie możliwości zawodowych młodzieży oraz na uła-twianie MŚP dostępu do finansowania. Przypusz-cza się, że budżet w wysokości 4,2 mld EUR (kwotę 1,4 mld EUR przyznano już na konkretne projekty) pozwoli pomóc ponad milionowi młodych ludzi.


221

edukację lub kształcenie po zakończeniu programów współfinansowanych, a 262 000 osób uzyskało kwalifi-kacje. Ponadto prawie 236 000 uczestników utrzymało miejsca pracy, a 60 000 uczestników zdecydowało się na samozatrudnienie.

Poprawa potencjału instytucjonalnego

W odniesieniu do okresu 2007–2013 w strategicznych wytycznych Wspólnoty oraz w rozporządzeniu w spra-wie EFS10 uznano dobre sprawowanie władzy oraz bu-dowanie zdolności za kluczowe zagadnienia wymagające działania, szczególnie w regionach słabiej rozwiniętych i słabiej rozwiniętych państwach członkowskich. Z tego względu 3,7 mld EUR ze środków EFS przeznaczono na wzmacnianie potencjału instytucjonalnego oraz spraw-nego funkcjonowania administracji publicznej i służb cy-wilnych na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym, a w stosownych przypadkach również partnerów społecz-nych i organizacji pozarządowych, z myślą o reformach, lepszych regulacjach i dobrym rządzeniu. Wsparcie za-pewniano na dwóch płaszczyznach11:

• Mechanizmy na rzecz poprawy planowania, moni-torowania i oceny polityki i programów na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym.

• Budowanie potencjału w realizacji polityki i progra-mów, w tym w odniesieniu do egzekwowania prze-pisów.

W czterech państwach członkowskich (Bułgaria, Rumunia, Węgry i Grecja) utworzono dedykowane programy na rzecz budowy potencjału administracyjnego, natomiast dziewięć państw (Republika Czeska, trzy kraje bałtyc-kie, Polska, Słowenia, Słowacja, Malta oraz Zjednoczone Królestwo – Walia) uczyniło z tego jeden z priorytetów w ramach prowadzonych przez siebie programów, głów-nie regionalnych. Inne, jak na przykład Włochy, łączyły obydwa podejścia, tworząc dedykowany program krajo-wy oraz wyznaczając oś priorytetową w programach re-gionalnych.

Przykładowo bułgarski program na rzecz potencjału administracyjnego obejmował 157 mln EUR wsparcia w ramach polityki spójności przeznaczonego na popra-wę wdrażania polityki oraz podniesienie jakości usług

10 Artykuł 3 ust. 2 lit. b rozporządzenia (WE) nr 1081/2006 w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego.

11 Komisja Europejska, 2013, Polityka spójności: Sprawozdanie strate-giczne 2013.

świadczonych obywatelom i przedsiębiorcom. Celem było również zwiększenie profesjonalizmu, przejrzystości i rozliczalności sądownictwa oraz poprawa zarządzania zasobami ludzkimi i kwalifikacji pracowników administra-cji państwowej, sądownictwa oraz organizacji społeczeń-stwa obywatelskiego.

Programy te koncentrowały się na zagadnieniach zwią-zanych ze strukturą administracji, jej zasobami ludzkimi oraz stosowanymi w niej systemami i narzędziami. Dzięki szczegółowym analizom określono kilka czynników decy-dujących o pomyślnym i skutecznym budowaniu poten-cjału administracyjnego:12: • zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego; • jasne podejście metodologiczne i techniczne; • zaangażowanie polityczne; • jasne określenie obowiązków; • wymiana przykładów dobrych praktyk na szczeblu UE; • stosowanie rozsądnych metod monitorowania i oceny.

3. Dane dotyczące oddziaływania polityki spójności pochodzące z ocen

3.1 Aktualna sytuacja oraz wyzwania związane z programami finansowanymi częściowo z EFRR i Funduszu Spójności

Podane wcześniej wartości liczbowe nakreślają skalę działań wspieranych w ramach polityki spójności oraz przedstawiają zarys typu współfinansowanych pro-jektów i działań. W niektórych przypadkach wskazują również, jakie są rezultaty poniesionych wydatków oraz efekty interwencji. Niemniej jednak takie dane same w sobie nie ukazują tego, co przyniosła polityka spójności pod względem wartości dodanej oraz nie przedstawia-ją znaczenia, jakie miała ona dla rozwoju korzyści re-gionalnych i krajowych w kwestii liczby zatrudnionych osób, jakości życia ludzi, lepszego wypośrodkowania między działalnością gospodarczą a zatrudnieniem w regionie czy też ogólnie w kwestii spójności gospodar-czej, społecznej i terytorialnej.

Częściowo jest tak dlatego, że wartości podane są w ujęciu brutto,a niektóre wymienione rezultaty mogłyby zaistnieć nawet bez udzielonego wsparcia finansowego. Jeżeli przykładowo z EFRR lub EFS współfinansowane

12 Ecorys (2012).


222

jest 50 % kosztów konkretnego projektu lub działania, możliwe, że 50 % rezultatu powinno być przypisywane finansowaniu, przy czym może to być więcej, jeżeli pro-jekt nie zaistniałby bez finansowania, lub mniej, jeżeli projekt byłby realizowany przy niższym poziomie finan-sowania lub nawet bez żadnych funduszy publicznych. Sytuacja opisana w ostatnim przypadku wiąże się z tzw. efektem zdarzenia występującego niezależnie (efek-tem deadweight), ponieważ finansuje się projekt, który i tak zostałby zrealizowany. Efekt taki dotyczy 100 % finansowania, jeżeli projekt lub działanie byłoby zreali-zowane na taką samą skalę nawet bez wsparcia finan-sowego, lub części mniejszej niż 100 %, jeżeli zostałby zrealizowany, ale na mniejszą skalę.

Dodatkową komplikacją jest to, że być może bez finan-sowania nie zrealizowano by dokładnie tego projektu, ale zrealizowano by podobny. Przykładowo udzielenie przedsiębiorstwu wsparcia na inwestycje lub utrzy-manie miejsc pracy może oznaczać, że inne przed-siębiorstwo nie zainwestuje albo nie stworzy miejsc pracy, choć zrobiłoby to w innym wypadku. W takiej

sytuacji przyznane środki wywołują efekt przesunięcia, który trzeba brać pod uwagę przy dokonywaniu oce-ny rezultatów.

Właściwe dane liczbowe umożliwiające dokonanie po-miaru rezultatu projektu lub programu oraz jego wkła-du w realizację celów polityki można określić jedynie w drodze ostrożnej oceny przedmiotowej interwencji lub szeregu interwencji, która to ocena będzie stanowiła próbę wyodrębnienia oddziaływania wsparcia finanso-wego spośród innych mających znaczenie czynników. Jest to istotne nie tylko na potrzeby określenia, co osią-gnięto dzięki danym działaniom w ramach polityki, ale również na potrzeby stwierdzenia, czy przedmiotowe finansowanie zostało wydane dobrze i powinno być tak wykorzystywane w przyszłości albo czy przedmiotowe działania należałoby zmodyfikować, aby uczynić je bar-dziej skutecznymi.

W odniesieniu do programów finansowanych z EFRR i Funduszu Spójności realizowanych w okresie 2007–2013 w państwach członkowskich przeprowadzono co

Unijna wartość dodana wynikająca z nawiązywania kontaktów oraz rozpowszechniania dobrych praktyk

UE zapewnia wsparcie na programy wzajemnego uczenia się w celu rozpowszechniania przykładów dobrych prak-tyk w reformach administracji publicznej oraz pobudzania kreatywnego myślenia na temat opracowywania skutecz-nych rozwiązań wspólnych problemów występujących w całej UE.

Europejska sieć administracji publicznej (EUPAN1) to nieformalna sieć zrzeszająca dyrektorów generalnych od-powiadających za administrację publiczną w państwach członkowskich, Komisji Europejskiej oraz państwach ob-serwujących. Misją sieci jest poprawa funkcjonowania i jakości europejskich organów administracji publicznej poprzez opracowanie nowych metod opartych na wymia-nie poglądów, doświadczeń i przykładów dobrych praktyk między uczestnikami sieci.

Komisja wspiera inicjatywę Community of Practice on Results-Based Management (Sieć ds. zarządzania opartego na rezultatach)2 skierowaną do decydentów i osób zarządzających programami zaangażowanych w opracowanie, zarządzanie, monitorowanie i ocenia-

1 Zob. EUPAN, http://www.eupan.eu/.

2 Więcej informacji na stronie internetowej Community of Practice on Results-Based Management (Sieci ds. zarządzania opartego na rezultatach), http://www.coprbm.eu/?q=node/1.

nie programów realizowanych w ramach EFS. Głównym produktem działalności sieci jest podręcznik dotyczący zarządzania opartego na rezultatach, który ma poma-gać praktykom w rozwijaniu ich systemów w odpowied-nim kierunku.

Europejska nagroda sektora publicznego3 (EPSA) ma słu-żyć wyrażaniu uznania dla doskonałości w organach ad-ministracji publicznej w UE. Kategorie nagród zwiększyły świadomość na temat ważnych aspektów administracji publicznej, zachęcając instytucje rządowe do moderni-zacji ustaleń administracyjnych i praktyk. EPSA to nie tylko nagroda, ale również systematyczne gromadzenie przykładów dobrych praktyk, pozwalające budować bazę wiedzy na temat tego, w jaki sposób władze mogą le-piej się organizować i świadczyć lepsze usługi. W ciągu ostatnich 6 lat zebrano i oceniono łącznie ponad 800 przykładów działań.

W ramach 7. Programu Ramowego przyznano europejską nagrodę za innowacje w administracji publicznej, która trafiła do dziewięciu najbardziej innowacyjnych i możliwych do odtworzenia w innych miejscach inicjatyw w tej dziedzinie wybranych spośród 203 zgłoszeń nadesłanych z 22 państw.

3 Zob. EPSA, http://epsa2013.eu/.


223

najmniej 821 ocen13. Liczba ocen przeprowadzonych w państwach członkowskich w tym samym okresie w od-niesieniu do programów finansowanych z EFS wyniosła 72114. Wyniki te są zdecydowanie niższe niż analogicz-ne wyniki w poprzednich okresach. Ponadto oceny prze-prowadzane od 2007 r. w większości przypadków miały mniej oficjalny charakter i dokonywano ich z chęci po-głębienia wiedzy na temat sposobu wydawania fundu-szy, a nie z uwagi na obowiązek ich przeprowadzenia wynikający z przepisów, a ponadto były one bardziej ukierunkowane na budowanie zrozumienia sposobu funkcjonowania programów. W wielu przypadkach kon-centrowały się one na szczególnych zagadnieniach lub częściach programu albo konkretnych działaniach lub rodzajach projektów, a nie na programach w całości, ponieważ te trudno ocenić, chyba że bardzo pobieżnie.

Większość ocen nie dotyczyła w pierwszej kolejności jako takich rezultatów programów. Wiele skupiało się na zbadaniu procesu i procedur związanych z zarządza-niem funduszami, wyborem projektów przeznaczonych do finansowania itp., co miało umożliwić sprawdzenie, czy powierzone zadania wykonywano sprawnie i czy ist-nieją aspekty wymagające poprawy. Wiele innych doty-czyło przede wszystkim postępów w zakresie wdrażania programów i koncentrowało się na określeniu trudności napotykanych przy realizacji oraz na zweryfikowaniu, czy programy były prowadzone zgodnie z ich przezna-czeniem. Obejmuje to również analizę rezultatów, jednak prowadzoną głównie na podstawie danych i rodzajów wskaźników, o których była mowa w poprzedniej czę-ści, a nie poprzez podejmowanie próby wyodrębnienia rezultatów, które mogłyby być przypisane programowi jako takiemu.

Tylko nieco ponad 20 % ocen związanych z EFRR i Funduszem Spójności oraz 23 % tych związanych z EFS koncentrowało się na ocenie efektów programów oraz ich skuteczności w realizacji celów wyznaczonych przy ich wprowadzaniu. Niemniej jednak zamierzano brać to pod uwagę w znacznie większej części ocen związanych z EFRR i Funduszem Spójności (ok. 36 %) w 2013 r. Taki

13 Szacunkowe dane oparto na szczegółowych informacjach po-chodzących z ocen przeprowadzonych w państwach przez sieć niezależnych ekspertów ds. ocen, którą DG ds. Polityki Regionalnej utworzyła w 2010 r. na potrzeby monitorowania funkcjonowania programów realizowanych w ramach EFRR oraz Funduszu Spójności w okresie 2007–2013 w każdym z 27 państw członkowskich oraz na potrzeby gromadzenia informacji na temat działań w zakresie oceniania. Część ocen sfinansowa-no ze środków na okres 2000–2006 (które można było wydać do grudnia 2009 r.). Zob. Expert Evaluation Network (2014).

14 Według stanu stwierdzonego przez sieć ekspercką ds. oceny EFS na koniec 2013 r.

wzrost odzwierciedla z jednej strony fakt, iż programy trwały już wtedy od jakiegoś czasu, w związku z czym dostępnych było więcej informacji o efektach podlega-jących ocenie, a z drugiej strony rosnące zainteresowa-nie państw członkowskich zwiększaniem wiedzy na te-mat skuteczności polityki. Większość tych ocen opierała się w dużej mierze na analizowaniu danych ilościowych i próbie wyodrębnienia efektu przyznanego finanso-wania spośród innych czynników mających wpływ na rezultat oraz oszacowanie efektu zdarzenia występują-cego niezależnie (efektu deadweight).

Kolejną obiecującą tendencją jest zwiększone zasto-sowanie bardziej skrupulatnych technik, takich jak kontrfaktyczna ocena skutków. Technika ta służy do wyizolowania skutków finansowania poprzez porów-nanie odbiorców wsparcia z grupą kontrolną, która nie otrzymała finansowania (zob. ramka). Chociaż liczba ocen przeprowadzonych z wykorzystaniem takich me-tod była niewielka w skali całego okresu (zaledwie 4 % wszystkich ocen programów EFRR i Funduszu Spójności oraz 5 % wszystkich ocen programów EFS), to zaczy-nała rosnąć. Wzrost ten wynikał częściowo z szeregu inicjatyw podjętych przez DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (zob. ramka), jak również zwiększającej się chęci państw członkowskich do pozy-skiwania wiedzy na temat tego, na ile sprawdzają się działania i jak poprawić wyniki.

Nadanie większego znaczenia wynikom w nowym okre-sie programowania, zgodnie z opisem przedstawionym poniżej, wymusi na państwach członkowskich prowa-dzenie ocen tego typu. Ponadto rygorystyczne ogra-niczenia budżetu publicznego, które potrwają jeszcze przez pewien czas, sprawiły już, że dużego znaczenia nabrała maksymalna skuteczność sposobu wydatko-wania środków. Można to osiągnąć jedynie, jeżeli do-stępnych będzie więcej dowodów świadczących o sku-teczności wspieranych działań, co oznacza, że należy przeprowadzać więcej ocen tego rodzaju.

Stosowanie metod polegających na ocenie stanu kon-trfaktycznego wymaga właściwej grupy kontrolnej oraz wystarczających danych umożliwiających porównanie zachowania i wyników tej grupy z grupą osób otrzy-mujących finansowanie. Najprawdopodobniej będzie tak w odniesieniu do wsparcia na rzecz przedsiębiorstw lub innowacji. Takiej oceny nie da się zastosować przy większości inwestycji w infrastrukturę, chociaż istnie-ją inne techniki ilościowe (takie jak analiza kosztów i korzyści), natomiast w innych dziedzinach polityki (np.


224

wsparciu dla społeczności lokalnych) potencjalnym sposobem oceny wyników interwencji są szczegółowe studia przypadków. Jeżeli chodzi o programy współfi-nansowane z EFS, szereg interwencji w ramach EFS, w tym szkolenia, zachęty na rzecz zatrudnienia czy usługi związane z rynkiem pracy (np. doradztwo zawo-dowe, coaching) mogłyby wydawać się odpowiednim materiałem do objęcia oceną stanu kontrfaktycznego, tymczasem wsparcie na rzecz systemów i struktur sta-nowi dużo większe wyzwanie pod względem przyjęcia takiej metody.

Jednocześnie pełne zrozumienie skuteczności różnych interwencji wynika nie tylko z zastosowania odpowied-nich technik ilościowych, ale również z ustalenia, na ile doprowadziły one do osiągnięcia założonych efektów,

co na ogół wymaga szczegółowej analizy na gruncie powiązanych mechanizmów i procesów.

3.2 Dane z ocen programów współfinansowanych w ramach EFRR i Funduszu Spójności

Wnioski z ocen przeprowadzonych w odniesieniu do okre-su 2007–2013 przedstawiono w skrócie poniżej, kon-centrując się na trzech szerokich dziedzinach polityki, w odniesieniu do których można wyciągnąć ogólne wnio-ski dotyczące efektów udzielonej pomocy – wsparciu dla przedsiębiorstw, wsparciu badań, technologii, rozwoju i innowacji oraz wsparciu inwestycji w transport.

Oceny stanu kontrfaktycznego

Oceny stanu kontrfaktycznego przeprowadzane w od-niesieniu do interwencji współfinansowanych w ramach polityki spójności wykorzystują takie same metody, jakie wykorzystuje się w badaniu nowych leków lub proce-dur leczenia. Polega to na określeniu grupy kontrolnej o takim samym lub bardzo zbliżonym profilu co grupa przedsiębiorstw lub osób otrzymujących wsparcie finan-sowe , co sprawia, że można następnie dokonać nio-sącego informacje porównania zachowań lub wyników (rentowności lub przykładowo sukcesów w znalezieniu pracy) obydwu grup. Oceny stanu kontrfaktycznego pozwalają zatem ustalić efekty lub wpływ interwencji w ujęciu netto.

Zaletą takiej metody jest to, że zwiększa ona wiarygod-ność i dokładność szacunkowych danych dotyczących wpływu. Oceny stanu kontrfaktycznego mają na celu konkretne udzielenie odpowiedzi na pytanie „Jak wyglą-dałaby sytuacja bez interwencji?” i – przede wszystkim – „czy to działa?”.

Niemniej jednak przeprowadzanie ocen stanu kontrfak-tycznego w odniesieniu do polityki spójności nie jest pro-cesem łatwym. Wymaga ostrożnego doboru właściwej grupy kontrolnej, a także gromadzenia wiarygodnych da-nych dotyczących zarówno podmiotów z grupy otrzymu-jącej wsparcie, jak i z grupy kontrolnej, a w wielu przypad-kach technicznie nie jest możliwe jej przeprowadzenie.

Z tego względu rozmaite służby komisji aktywnie dzia-łają na rzecz tego, aby metody te były jak najbardziej dostępne:

• DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej zainicjowała szereg ocen w ramach pilotażu metody i pomogła zorganizować trzy szkoły letnie służące szkoleniu

oceniających oraz instytucji zarządzających, w tym również tych zajmujących się EFS.

• DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego zebrała istniejące oceny. Na tej podstawie stworzono praktyczne wytyczne i ogłoszono dwa zaproszenia do składania wniosków w odniesieniu do zainicjowanych ocen pilotażowych.

• Obydwie wymienione dyrekcje generalne na nowy okres programowania wprowadziły wymogi dotyczące gromadzenia istotnych danych. DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej wprowadziła wymóg publikowania danych na temat wspierania przedsiębiorstw, tak aby osoby trzecie mogły mieć do nich dostęp na potrzeby dokonywania oceny. Z uwagi na przepisy o ochronie danych osobowych DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego nie wymaga publikowania danych konkretnych osób, ale wprowadziła wymogi dotyczące zapisywania i przechowywania takich danych.

• DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego we współpracy z Wspólnym Centrum Badawczym w Isprze (Włochy) stworzyła Ośrodek Badań nad Oceną Skutków (CRIE), aby wesprzeć państwa członkowskie poradami metodologicznymi oraz szkoleniem. DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej tworzy punkt pomocy, który ma zapewnić ukierunkowane porady dotyczące wybranych ocen.

• DG ds. Konkurencji, tworząc wymogi odnoszące się oceny na potrzeby nowych wytycznych dotyczących pomocy państwa, wyciągnęła wnioski z doświadczeń DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej.


225

Wspieranie przedsiębiorstw

Duża liczba ocen przeprowadzonych w tym okresie do-tyczyła oceny efektów przyznania przedsiębiorstwom różnego rodzaju wsparcia finansowego, zwłaszcza że znaczna część środków z EFRR była przydzielona w szcze-gólności na działania w regionach objętych celem konku-rencyjności. Działania, o których mowa, w dużej mierze można również dość łatwo ocenić, o ile tylko dostępne są niezbędne dane (na ogół z rejestru spółek, ale również uzyskane bezpośrednio od spółek), czego nie można po-wiedzieć o wielu innych przypadkach.

Wiele przeprowadzonych ocen oparto na opisanej po-wyżej metodzie oceny stanu kontrfaktycznego pozwala-jącej najlepiej wyodrębnić skutki wsparcia finansowego poprzez wyróżnienie rezultatów, które można przypisać bezpośrednio finansowaniu. Najważniejsze wnioski:

• W Niemczech wiele ocen wykazało, że wspomaganie przedsiębiorstw przyczynia się do modernizacji prze-mysłu oraz – odpowiednio – postępu w rozwoju re-gionalnym, co miało miejsce zwłaszcza we wschod-nich regionach15;

• W Portugalii stwierdzono, że dotacje inwestycyjne powodują wzrost zatrudnienia oraz wskaźnika trwa-łości przedsiębiorstw16;

• z kolei we Włoszech szereg ocen dotacji inwesty-cyjnych wykazał, że choć w większości przypadków mają one istotny wpływ na poprawę funkcjonowania MŚP, trudno stwierdzić istnienie pozytywnego wpły-wu na duże przedsiębiorstwa17;

• na Węgrzech wykazano, że wsparcie finansowe zwiększa znacznie poziom inwestycji realizowanych przez przedsiębiorstwa, ale efekt związany z warto-ścią dodaną i zyskami jest mniejszy;

• W Zjednoczonym Królestwie, Niemczech i Włoszech oceny przeprowadzone w odniesieniu do instrumen-tów finansowych pokazały, że instrumenty te mają pozytywny wpływ na działalność przedsiębiorstw, przy czym póki co ocen jest stosunkowo niewiele w porównaniu do skali finansowania odbywającego się poprzez takie instrumenty.

15 Zob.: Bade, F. J. i in. (2010); GEFRA i IAB (2010); Prognos, A. G. (2011).

16 Marmede, R. i in. (2013).

17 Przykładowe oceny: Polese, A. i in. (2011); Cles-Format-Met. (2012); Mariani, M. i in. (2012); Bondonio, D. i Martini, A. (2012).

Z drugiej strony przy przeprowadzaniu ocen dotyczących wsparcia dla przedsiębiorstw w Finlandii18, na Słowenii19, w Polsce20 i na Łotwie21 wystąpiły trudności z ustale-niem istotnie pozytywnego wpływu wsparcia na wyniki przedsiębiorstw. Niemniej jednak ogólne wnioski końco-we22, jakie można wysnuć na podstawie dowodów zgro-madzonych w ramach oceny stanu kontrfaktycznego, są następujące:

• wsparcie finansowe dla przedsiębiorstw w większo-ści przypadków wpływa na zwiększenie poziomu in-westycji, produkcji i zatrudnienia w MŚP, częściowo dlatego, że pozwala przezwyciężyć ich ograniczenia na rynkach kapitałowych związane z dostępem do finansowania, jednak wpływ ten różni się znacznie w zależności od programu, co sugeruje, że kluczo-we znaczenie ma planowanie działań wspierających oraz sposób wdrożenia;

• udzielone wsparcie przynosi większe efekty w roz-szerzaniu produkcji i zatrudnienia niż w zwiększa-niu produktywności, chociaż może to mieć związek z tym, że w większości ocen analizowano wyniki wspieranych przedsiębiorstw na przestrzeni krót-kiego okresu; utworzone miejsca pracy są na ogół miejscami pracy wysokiej jakości, zarobki są równe średniej w przedsiębiorstwie lub wyższe, a zatrud-nienie jest trwałe;

• wiele wskazuje na to, że działania mogłyby być bar-dziej opłacalne, co oznacza, że można by zmniejszyć poziom finansowania bez znaczącego ograniczenia osiągniętych rezultatów. Można również zaobser-wować, że najbardziej opłacalnymi działaniami są te najtańsze – świadczenie doradztwa przedsiębior-stwom; podobnie można zauważyć, że instrumenty finansowe są bardziej opłacalne niż (bezzwrotne) do-tacje, ponieważ mają pozytywny wpływ na funkcjo-nowanie przedsiębiorstw, a jednocześnie podlegają recyklingowi i mogą zostać wykorzystane przy kolej-nych inwestycjach;

• z większości ocen wynika, że wsparcie finansowe ma niewielki wpływ na duże przedsiębiorstwa, nie prowa-dzi w nich do znaczącej poprawy wyników w zakresie któregokolwiek ze wskaźników poddanych analizie i że – odpowiednio – występuje w ich przypadku duży

18 Pietarinen, M. (2012).

19 Jaklič, A. (2012).

20 Klimczak, T. i in. (2013).

21 Ernst & Young (2013).

22 Podsumowanie dowodów z ocen, zob. Mouqué, D. (2012).


226

efekt zdarzenia występującego niezależnie (efekt deadweigth). Rodzi to poważne pytanie o zasadność przyznawania bezpośrednich dotacji dużym przed-siębiorstwom. Być może lepszą strategią byłoby za-gwarantowanie, aby region — albo państwo — stały się atrakcyjnym miejscem prowadzenia działalności.

Wsparcie badań, technologii, rozwoju i innowacji

Stosunkowo dużą liczbę ocen przeprowadzono również w odniesieniu do wsparcia z EFRR przeznaczonego na badania, technologie, innowacje i rozwój, szczególnie w regionach objętych celem konkurencyjności, gdzie środki na takie cele wraz ze środkami na wsparcie dla przedsię-biorstw stanowią istotną część przyznanego finansowa-nia. Praktycznie wszystkie oceny wykazały, że interwen-cje przyniosły pozytywne efekty. Było tak w szczególności w przypadku przeprowadzonych ocen stanu kontrfak-tycznego, głównie we Włoszech, Finlandii, Niemczech, Hiszpanii i na Węgrzech, odnoszących się przede wszyst-kim do okresu 2000–2006.

Ustalono, że zapewniane wsparcie zwiększyło kwotę, jaką dane spółki przeznaczyły na badania i rozwój, wy-kraczającą poza uzyskane finansowanie na badania i rozwój (tj. ich wydatki nie tylko były wyższe niż byłyby bez otrzymanego wsparcia, ale wysokość dodatkowych wydatków przekraczała poziom finansowania). Ponadto podobnie jak w przypadku wsparcia dla przedsiębiorstw z wielu ocen wynikało, że skutki dla MŚP były większe niż dla większych przedsiębiorstw, co przejawiało się tym, że pierwsze zwiększały swoje wydatki w większym stopniu niż te drugie.

Omawiane wyniki są jednak bardziej zróżnicowane, je-żeli chodzi o wpływ na produktywność i zyski, które w tym przypadku są ważnymi wskaźnikami sukcesu działań wspierających. Z oceny przeprowadzonej we Włoszech wynika przykładowo, że chociaż wpływ dotacji na ba-dania, technologie, rozwój i innowacje na wyniki przed-siębiorstwa był pozytywny w ujęciu krótkoterminowym , to efekty długoterminowe były dość ograniczone. Z ko-lei przeprowadzona w Danii ocena dotycząca działania wdrażanego w latach 90., przy czym niefinansowanego z EFRR, wykazała, że pomoc udzielona konsorcjom innowa-cji zwiększyła rentowność przedsiębiorstw otrzymujących wsparcie o 12 % w stosunku do grupy kontrolnej (tj. nie-otrzymującej wsparcia) w okresie 10 lat po interwencji23.

23 Centre for Economic and Business Research (2010).

Sugeruje to, że forma wspierania innowacji może wpły-wać na to, jakie skutki przynosi takie wsparcie.

Jednocześnie z kilku ocen wynikało, że wsparcie miało pozytywny wpływ na zatrudnienie w sektorze badań i roz-woju (tj. doprowadziło do zwiększenia liczby miejsc pracy związanych z badaniami, jak chociażby w Irlandii) oraz rozwoju klastrów innowacji (np. na Węgrzech). Ogólnie rzecz biorąc, oceny przeprowadzone w Niemczech, we Włoszech, w Zjednoczonym Królestwie, Portugalii i Słowenii wykazały, że wsparcie prowadzi do zwiększenia potencjału MŚP w zakresie innowacji, co innymi słowy oznacza, że podniesienie poziomu wyjściowego (większy wysiłek na rzecz badań i rozwoju) generowało większe rezultaty, co potencjalnie zwiększało konkurencyjność małych i średnich przedsiębiorstw.

Oceny oparte na innych metodach niż ocena stanu kontrfaktycznego koncentrowały się na ogół na innych aspektach udzielonego wsparcia. Zarówno w Polsce, jak i na Słowacji stwierdzono, że działaniom wspierającym brakuje strategicznej koncentracji, co zmniejsza ich od-działywanie, natomiast w Belgii, Szwecji i Portugalii stwierdzono, że możliwości włączenia MŚP do działań były ograniczone, przez co w dużej mierze fundusze nie trafiały do takich odbiorców.

Oceny pokazały również, że w wielu przypadkach agen-cje lub ośrodki powołane do świadczenia przedsiębior-stwom pomocy w zakresie badań, technologii, innowacji i rozwoju miały ograniczone moce zapewnienia takiego wsparcia, co ograniczało efekty realizowanej interwencji finansowej. Było tak we Włoszech, szczególnie w regio-nach słabiej rozwiniętych na południu kraju, natomiast w mniejszym stopniu obserwowano taką sytuację w regio-nach lepiej rozwiniętych – na północy. We Francji ocena ośrodków technologii wykazała, że ośrodki te, współfi-nansowane ze środków EFRR, były skuteczne w zwiększa-niu działań w zakresie badań i rozwoju, jednak zwrócono uwagę na potrzebę zwiększenia nacisku na innowacje o zastosowaniu komercyjnym zamiast na badaniach pod-stawowych.

Inwestowanie w transport

Liczba ocen dotyczących wsparcia przeznaczonego na inwestycje w transport była niższa niż liczba ocen odnoszących się do wsparcia dla przedsiębiorstw lub wsparcia na badania, technologie, rozwój i innowacje. Szczególnie dotyczy to ocen projektów współfinanso-wanych z EFRR i Funduszu Spójności realizowanych


227

w okresie 2007–2013, ponieważ stosunkowo niewiele z projektów zostało już zakończonych, a te, które były realizowane w krótkim okresie, były zbyt krótkie, aby można było oceniać ich efekty. W ramach ocen prowa-dzonych w okresie 2007–2013, głównie dotyczących in-westycji finansowanych ze środków na poprzedni okres programowania, na ogół analizowano efekty pojedyn-czych projektów, na przykład budowy autostrady lub kolei między dwoma punktami, a nie sieci jako całości. Drugie podejście jest bardziej istotne, ponieważ przed-miotowe projekty są – czy też powinny być – planowane jako część systemu transportu, a nie osobne inwestycje. Postrzeganie projektów z osobna prawdopodobnie w większości przypadków doprowadzi do mylnych wnio-sków dotyczących ich wpływu na ostateczne cele go-spodarcze i społeczne, ponieważ skutki te wynikają z funkcjonowania ogólnej sieci i trudno jest, o ile w ogóle byłoby to możliwe, wyodrębnić wpływ poszczególnych odcinków sieci.

Przykładowo zyski dla regionu wynikające z połączenia autostradowego łączącego – powiedzmy – główne mia-sto regionu z innym miastem w kraju będą zależały od stanu połączeń oraz tego, na ile łatwo się tam dostać, co zadecyduje z kolei o poziomie ruchu oraz ogólnym poziomie oszczędności czasowych i pieniężnych, jakie z tego wynikają. Skutków projektu nie można zatem oddzielić w prosty sposób od skutków budowy dróg dojazdowych. Podobnie skutki wprowadzenia szybkich połączeń kolejowych między dwoma miastami (nieko-niecznie kolei dużych prędkości) będą zależne od tego, na ile łatwo można dostać się na stacje po obydwu stronach połączenia oraz na stacje pośrednie, co z ko-lei zależy od dróg i podrzędnych połączeń kolejowych, a także od tego, na ile łatwo można zaparkować tam samochód. Również w tym przypadku efekty można oceniać w sposób niosący wiedzę tylko wówczas, jeżeli weźmie się pod uwagę system ogółem, a nie tylko dane połączenie kolejowe.

Oceny przeprowadzone dla sieci transportu – a nie dla konkretnego projektu – wykazały, że widoczny jest po-zytywny wpływ na rozwój regionalny. Na przykład:

• w Grecji budowa metra w Atenach przyczyniła się do znacznego ograniczenia ruchu w mieście i zwiększenia poziomu zatrudnienia oraz turystyki, jak również ograniczenia zanieczyszczeń i poprawy jakości życia;

• na Litwie ocena inwestycji w infrastrukturę drogo-wą wykazała, że za sprawą ograniczenia kosztów

transportu i poprawy dostępności w odnośnych ob-szarach wzrósł poziom zatrudnienia;

• w Niemczech i w Słowenii, wsparcie z EFRR prze-znaczone na rozwój transportu miejskiego w wie-lu miastach zaowocowało zwiększeniem poziomu konkurencyjności danych regionów, częściowo dzię-ki ograniczeniu czasu i kosztów podróży oraz przy-ciągnięciu inwestycji biznesowych.

W przeprowadzonych ocenach podkreślono również potencjalne problemy związane ze zrównoważonym charakterem inwestycji, ponieważ nie zawsze przy dokonywaniu oceny zysków w stosunku do kosztów uwzględniano należycie przyszłe koszty utrzymania.

Główną przyczyną, dla której przeprowadzono niewielką liczbę ocen sieci, są związane z tym trudności, zwłasz-cza jeżeli chodzi o ocenę gospodarczego i społecznego wpływu na konkretny region lub państwo. Wiele aspek-tów wpływu jest nieuchwytnych (np. poprawa jakości życia) lub widocznych dopiero w bardzo długiej per-spektywie czasowej, co oznacza, że będą pojawiać się na przestrzeni wielu lat a nawet dekad, przez co trudno je zmierzyć lub przewidzieć. Łatwiej jest zatem, choć i tak nie jest to całkiem proste, oceniać konkretne pro-jekty, zwłaszcza jeżeli analiza jest ograniczona do bar-dziej mierzalnych i ewidentnych aspektów, takich jak ograniczenie czasu podróży oraz oszczędność czasu, a także obniżenie kosztów eksploatacji pojazdu w przy-padku dróg.

Pomimo takiego ograniczenia zakresu, 9 na 10 re-alizowanych na dużą skalę projektów związanych z transportem ocenionych z zastosowaniem analizy kosztów i korzyści w ramach oceny ex-post Funduszu Spójności na lata 2000–2006 przyniosło zyski netto, tzn. oszacowana wartość zaktualizowana netto korzyści z projektu była większa niż koszty budowy, eksploatacji i utrzymania24.

Jedynym projektem, w przypadku którego korzyści nie przewyższyły kosztów, była kolej dużych prędkości mię-

24 W grupie 10 projektów znajdowały się połączenia kolejowe du-żych prędkości między Madrytem a Barceloną, połączenie ko-lejowe między Lizboną a Algarve w Portugalii, kolej na trasie Thriassio-Pedio-Eleusina-Korinthos w Grecji; modernizacja linii kolejowej Bratysława Rača–Trnava na Słowacji, autostrada A2 w Polsce na odcinku między Koninem a Strykowem, 75 km odci-nek autostrady A23 w Hiszpanii prowadzącej z Pau we Francji do Saragossy, obwodnica Agiou Konstantinou w Grecji, autostrada M1 w Irlandii oraz korytarz IX B na Litwie, w tym południowa ob-wodnica Wilna oraz wschodni odcinek obwodnicy M0 Budapesztu na Węgrzech.


228

dzy Madrytem a Barceloną, co może mieć związek, z tym, że analizowano ją w odosobnieniu od innych części sieci kolejowej oraz bez uwzględnienia wpływu przy-szłego ukończenia sieci na ruch odbywający się na tej trasie. W chwili przeprowadzania analizy trasa funkcjo-nowała znacznie poniżej możliwości, częściowo dlatego, że linie doprowadzające nie były jeszcze ukończone (ale również ze względu na wpływ recesji na korzystanie z tej trasy). Korzyści były zatem niższe, co świadczy o tym, jak ważne jest przyjęcie szerszej i rozciągniętej na długi okres perspektywy przy dokonywaniu oceny skut-ków, a nie przyjmowanie krótkiej perspektywy.

Najważniejszym wnioskiem, jaki należy wyciągnąć z różnych ocen, a także innych przeprowadzanych przez lata analiz inwestycji w transport25, jest to, że chociaż dobra sieć transportowa może być ważna dla rozwo-ju, efekty jej funkcjonowania zależą przede wszystkim od tego, co innego dzieje się w regionie lub państwie. Należy zatem postrzegać ją w powiązaniu z innymi czynnikami, które przyczyniają się do rozwoju, takimi jak dobrze wykształcona siła robocza oraz obecność in-nowacyjnych przedsiębiorstw.

3.3 Dane uzyskane z ocen programów współfinansowanych ze środków EFS

W poniższej części zamieszczono wnioski z ocen prze-prowadzonych w okresie 2007–2013 pogrupowane we-dług dziedzin polityki.

W kwestii pomiaru oddziaływania interwencji w ramach EFS w sposób zdecydowany, który ukazuje znaczenie, jakie EFS ma dla ostatecznych odbiorców interwencji, oceny nie przyniosły istotnej ilości przekonujących da-nych. Niemniej jednak efekty, jakie przynosiło wsparcie z EFS, były znaczące i mierzalne głównie w ograniczonej liczbie solidnych ocen dotyczących konkretnych inter-wencji i programów EFS. Wykazały one przykładowo, że znalezienie zatrudnienia jest bardziej prawdopodobne w przypadku osób otrzymujących wsparcie w ramach interwencji współfinansowanych ze środków EFS niż w przypadku osób z grup kontrolnych.

Ogólnie rzecz biorąc, wyniki związane ze zwiększaniem zdolności adaptacji, dostępem do zatrudnienia oraz ka-pitałem ludzkim są raczej dobre. Ponadto istnieją przy-kłady świadczące o istnieniu istotnych korzyści netto

25 Na przykład: OECD (2011), Crescenzi, R. i Rodriguez-Pose, A. (2012).

oparte na solidnych ocenach. Analiza dotycząca włącze-nia społecznego była mniej jednoznaczna. Ograniczone dane potwierdzające wyniki oraz niewiele informacji z oceny prowadziło na ogół do uznania, że zasoby EFS przeznaczone na włączenie społeczne były wykorzysty-wane w sposób mniej spójny i wiązały się z ograniczoną skutecznością. Promowanie partnerstwa oraz wzmac-nianie potencjału administracyjnego to mniej popularne dziedziny polityki w państwach członkowskich i istnieje niewiele dowodów wskazujących na istnienie rezultatów w tych dziedzinach. Mimo to oceny świadczą o ich po-zytywnym wkładzie w funkcjonowanie służb użyteczno-ści publicznej.

Poprawa dostępu do zatrudnienia

Przeprowadzone przez państwa członkowskie solidne oceny wykazały, że znalezienie zatrudnienia jest bar-dziej prawdopodobne wśród osób korzystających ze wsparcia w ramach interwencji współfinansowanych z EFS niż wśród osób z grup kontrolnych. W państwach członkowskich, w których w ramach ocen porównywa-no działalność publicznych służb zatrudnienia z działal-nością dodatkową współfinansowaną z EFS dla takiej samej grupy klientów, odnotowano pozytywne efekty wynikające z pakietów interwencyjnych finansowanych z EFS, które zasadniczo zapewniają bardziej intensywne i lepszej jakości usługi na rzecz osób bezrobotnych.

Niezależnie od tego, wskaźnik wchodzenia na rynek pracy jest na ogół niższy niż 50 %, chociaż różni się on w zależności od okresu względem zakończenia kon-kretnej działalności, w którym dokonuje się pomiaru. W kilku państwach członkowskich wskaźnik wchodzenia na rynek pracy to na ogół jedna osoba na trzy, a cza-sem mniej.

Od czasu światowej recesji na szeroką skalę wprowa-dzano subsydiowanie wynagrodzeń, aby skłonić w ten sposób pracodawców do zatrudniania osób bezrobot-nych oraz innych grup znajdujących się w niekorzyst-nej sytuacji, ale istnieją dane sugerujące, że znaczna część ostatecznych odbiorców ponownie trafiła do gro-na bezrobotnych. Oceny wskazują również, że roboty publiczne lub inne działania na rzecz tworzenia tym-czasowych miejsc pracy przyniosły słabe wyniki, jeżeli brać pod uwagę odsetek osób, które zyskały następ-nie zatrudnienie. Lepsze wyniki zaobserwowano w od-niesieniu do szkoleń zawodowych oraz staży i praktyk zawodowych.


229

Równość kobiet i mężczyzn

Rozporządzenia na okres 2007–2013 zawierały wymóg uwzględniania aspektu płci na wszystkich etapach pro-gramów EFS (podczas opracowywania, wdrażania, mo-nitorowania i oceniania). Odnoszono się w nich zatem bezpośrednio do działań na rzecz równowagi między ży-ciem zawodowym a prywatnym, zwiększania uczestnic-twa kobiet w rynku pracy oraz zmniejszania segregacji ze względu na płeć, w tym zmniejszania zróżnicowa-nia wynagrodzenia.

Oceny dowodzą, że większy nacisk w interwencjach w ramach EFS położono na równość płci oraz że w wie-lu państwach członkowskich interwencje te pomogły wprowadzić kwestię równości płci do programu polityki oraz wdrożyć działania, które w innym razie nie były-by finansowane.

Ze względu na włączanie tych zagadnień do progra-mów trudno jest oszacować ilość środków, jaka została przeznaczona na jako takie wspieranie równości kobiet i mężczyzn. Jeżeli chodzi o wyniki, kobiety stanowią 52 % odbiorców wsparcia, przy czym odsetek ten waha się od 39 % w Zjednoczonym Królestwie do 56,5 % w Polsce. Szacunkowe wyniki dotyczące wpływu na zatrudnienie nie są ogólnodostępne, ale przykładowo w Hiszpanii sprawozdania mówią o tym że do końca 2011 r. po ukończeniu programów współfinansowanych z EFS za-trudnienie znalazło 888 000 kobiet, a więc nieco poniżej 62 % wszystkich kończących programy.

Działania na rzecz równości płci współfinansowane z EFS służyły realizowaniu szeregu celów26:

• zwiększanie możliwości kobiet w zakresie konku-rowania na rynku pracy poprzez doskonalenie ich umiejętności;

• szkolenie kobiet i mężczyzn w dziedzinach trady-cyjnie zdominowanych przez płeć przeciwną w celu rozszerzenia ich perspektyw zawodowych;

• wspieranie kobiet w zakładaniu przedsiębiorstw, a także zapewnianie im placówek opieki umożliwia-jących pogodzenie życia zawodowego z rodzinnym;

• poprawa jakości usług opieki w celu zwiększe-nia ich popularności oraz wydłużenie godzin pra-cy oraz szkolenie osób bezrobotnych na potrzeby

26 Zgodnie z oceną działań przedstawioną w GHK i Fondazione G. Brodolini (2011).

wykonywania zawodów związanych ze sprawowa-niem opieki;

• zwalczanie stereotypów dotyczących płci oraz – w mniejszym stopniu – segregacji ze względu na płeć obecnej w edukacji poprzez wspieranie kampanii świadomościowych, seminaria dla związków zawo-dowych, szkolenia dla nauczycieli i rodziców oraz zmiany programów nauczania;

• wspieranie kobiet dotkniętych ubóstwem i podat-nych na zagrożenia, często spotykających się z różnymi formami dyskryminacji, jak również ofiar przemocy, aby pomóc im rozwijać umiejętności, zdobyć pewność siebie i osiągnąć niezależność eko-nomiczną.

Ogólnie rzecz biorąc, istnieją dowody wskazujące, że strategie wielowymiarowe łączące różne rodzaje inter-wencji mają coraz większe znaczenie przy rozwiązy-waniu problemu różnego typu przyczyn dyskryminacji lub różnych powodów nierównego traktowania płci. Do przykładów należy łączenie osobistego poradnictwa lub grupowych warsztatów dotyczących praktycznych co-dziennych umiejętności, ułatwianie dostępu do pomocy psychologicznej, zajęć językowych, szkoleń zawodowych i pomocy w szukaniu pracy, co jest bardziej efektywne niż realizowanie takich działań osobno.

Jednocześnie znacznie mniej było działań mających na celu wpływanie na społeczny, gospodarczy i insty-tucjonalny kontekst lub ukierunkowanych na stronę popytową, na przykład szkoleń dla pracodawców lub kierowników działów HR czy też zachęt finansowych skłaniających firmy do zatrudniania kobiet na stanowi-skach kierowniczych. W przeprowadzonej ocenie pod-kreślono, że istnieje potrzeba zintensyfikowania takich działań, aby rozwiązać problemy leżące u źródeł dys-kryminacji.

Włączenie społeczne — migranci i mniejszości

Ogólnym wnioskiem płynącym z ocen przeprowadza-nych w państwach członkowskich jest to, że najbar-dziej skuteczne usługi wspierane z EFS to te, które są zaprojektowane z myślą o potrzebach konkretnej gru-py, a szkolenia wydają się skutecznym działaniem na rzecz migrantów.

W okresie 2007–2013 na zwiększenie zaangażowania w rynek pracy oraz włączenie społeczne imigrantów i


230

mniejszości narodowych przeznaczono więcej środków z EFS niż w poprzednich okresach. Blisko 1,17 mld EUR przydzielono na konkretne działania mające na celu po-maganie migrantom, a kolejne 10 mld EUR na ogólne działania skierowane na grupy znajdujące się w nie-korzystnej sytuacji, w tym na migrantów i mniejszości narodowe, przy czym połowa trafiła do drugiej grupy. Ogólnie na wsparcie tej grupy przeznaczono nieco po-nad 8 % całego budżetu EFS.

Do końca 2012 r. w działaniach współfinansowanych ze środków EFS uczestniczyło około 1,2 mln ludzi (w tym 862 000 migrantów), przy czym rzeczywista liczba może być o 100 000 wyższa ze względu na nieujęte w sprawozdaniach dane dotyczące mniejszości etnicz-nych, zwłaszcza Romów.

Ocena wsparcia udzielanego w ramach EFS27 wykazała, że środki funduszu pomagały ludziom w znalezieniu za-trudnienia poprzez zwiększenie ich szans na rynku pra-cy, szczególnie poprzez podnoszenie umiejętności infor-matycznych, umiejętności w zakresie czytania i pisania oraz umiejętności komunikacyjnych, a także poprzez zachęcenie ich do samozatrudnienia.

Ustalono również, że wsparcie ze środków EFS poma-gało w poprawie usług wstępnej integracji, tworzeniu nowych sieci oraz struktur organizacyjnych oraz ogólnej poprawie potencjału organów publicznych w zakresie wspierania przedstawicieli mniejszości. Jednocześnie uzyskiwano wiedzę i doświadczenie, których wymiana następowała między organami publicznymi i organiza-cjami pozarządowymi a specjalistami rozumiejącymi potrzeby migrantów i mniejszości etnicznych oraz ba-riery, z którymi spotykają się oni na rynku pracy.

Chociaż istnieje wiele konkretnych działań dla Romów, na coraz większą skalę stosuje się w odniesieniu do nich podejście „ukierunkowane, jednoznaczne i niewy-kluczające”, aby uniknąć separowania ich od innych grup, co groziłoby dalszą segregacją. Najbardziej sku-teczne zdaje się integrowanie działań, polegające na łą-czeniu wsparcia na edukację i szkolenia z dostępem do mieszkań, transportu i opieki zdrowotnej oraz poprawą podstawowej infrastruktury, co stanowi główne warunki umożliwiające Romom znalezienie zatrudnienia.

W ocenie określono szereg przykładów dobrych praktyk, jak np. ta z Hiszpanii, gdzie przy wdrażaniu działania od początku konsultowano się z organizacjami pozarządo-wymi, a także ostatecznymi odbiorcami.

27 CSES (2011).

4. Modelowane oddziaływanie polityki spójności w latach 2000–2006 i 2007–2013

Jedynym sposobem na uzyskanie pełnego obrazu skut-ków polityki spójności dla gospodarki UE jest zastoso-wanie modelu makroekonomicznego, który uwzględnia dostępne dane świadczące o efektach różnego rodza-ju interwencji.

Niniejsza część dotyczy opartej na modelu28 oceny po-tencjalnego oddziaływania funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności w okresach programowania 2000–2006 i 2007–2013 w państwach członkow-skich, które były najważniejszymi odbiorcami fundu-szy. Należą do nich trzy państwa UE-15 objęte celem spójności – Portugalia, Hiszpania i Grecja, które otrzy-mywały środki w obydwu okresach programowania, a także Irlandia, która była odbiorcą środków z Funduszu Spójności do 2003 r., oraz państwa UE-12, które od 2001 r. otrzymywały pomoc przedakcesyjną, a otrzy-mywane przez nie środki wzrosły znacznie po akcesji w 2004 r. albo 2007 r. w przypadku Bułgarii i Rumunii. Do grupy tej należy również wschodnia część Niemiec oraz południowe regiony Włoch (Mezzogiorno). (Należy zauważyć, że bardziej szczegółowy opis modelu makro-ekonomicznego stosowanego do generowania takich danych szacunkowych został przedstawiony w kolejnym rozdziale w związku z szacowaniem efektów funduszy polityki spójności w obecnym okresie programowania opartym na tej samej metodologii – tj. porównywaniu rozwoju sytuacji bez funduszy z rozwojem sytuacji w kontekście finansowanych inwestycji).

W okresie programowania 2000–2006 na politykę spój-ności w UE-15 oraz pomoc przedakcesyjną i interwen-cje strukturalne w UE-10 wydano ponad 250 mld EUR. Wydatki w państwach członkowskich wymienionych po-wyżej wynosiły 186 mld EUR.

W okresie programowania 2007–2013 całkowity bu-dżet wynosił 336 mld EUR, z czego 173,9 mld EUR było

28 Model wykorzystany do przeprowadzenia analizy skutków jest rozwinięciem modelu Quest III zawierającego odwzorowanie skutków inwestycji w kapitał ludzki oraz wewnętrznej zmiany technologicznej, co czyni go szczególnie stosownym na potrzeby prowadzenia oceny interwencji strukturalnych realizowanych w ramach polityki spójności. Ujmuje on również wyraźne powią-zania między państwami przejawiające się dwustronnymi re-lacjami handlowymi, co pozwala oddać efekt zewnętrzny oraz interakcję między państwami członkowskimi UE. Bardziej szcze-gółowe informacje na temat konstrukcji modelu, zob. Varga, J. i in ‘t Veld, J. (2011).


231

przydzielone na państwa członkowskie, które weszły do UE po 2004 r., 76 mld EUR na Hiszpanię, Grecję i Portugalię, a 26 mld EUR na wschodnie landy Niemiec oraz region Mezzogiorno we Włoszech.

Wykresy 7.1 i 7.2 ilustrują potencjalny wpływ polityki spójności na PKB („potencjalny” oznacza tu szacunkowy poziom przy założeniu skutków finansowania takich jak przyjęte w modelu) odpowiednio w dwóch okresach pro-gramowania, wskazując w każdym przypadku z jednej strony przeciętne oddziaływanie krótkoterminowe, a z drugiej strony oddziaływanie długoterminowe.

Wyniki ilustrują jednoznacznie pozytywny wpływ poli-tyki spójności na PKB w państwach członkowskich pod-danych analizie. Wyniki symulacji z użyciem modelu sugerują, że inwestycje finansowane w ramach polityki spójności w okresie 2000–2009 wiążą się z potencja-łem zwiększenia PKB w stosunku do poziomu bazowego (tj. wysokości PKB w sytuacji braku takich inwestycji) średnio o 1,8 % rocznie na Łotwie, do 1,6 % rocz-nie w Portugalii i 1,3 % rocznie w Grecji (wykres 7.1). Przewiduje się, że programy polityki spójności poprawią również warunki na rynku pracy. Symulacja dla tego sa-mego okresu wskazuje, że w latach 2000–2006 progra-my spowodowały zwiększenie zatrudnienia w stosunku do wartości bazowej o ok. 0,5 % na Litwie i w Portugalii oraz o 0,3 % w Polsce, na Łotwie i w Hiszpanii.

Szacuje się, że w okresie 2007–2016 średni wzrost PKB wynikający z polityki spójności wynosił 2,1 % rocznie na Łotwie, 1,8 % rocznie na Litwie oraz 1,7 % rocznie w Polsce, każdorazowo w stosunku do przewidywanej wartości bazowej. W kwestii zatrudnienia przeciętny wpływ roczny wynosi szacunkowo 1 % w Polsce, 0,6 % na Węgrzech oraz 0,4 % na Słowacji i na Litwie.

W obydwu okresach oddziaływanie w perspektywie średniookresowej i długookresowej we wszystkich państwach przekracza oddziaływanie obserwowane w granicach okresu finansowania. W 2015 r. efekt fi-nansowania przeznaczonego na inwestycje w okresie 2000–2009 zwiększy PKB w Hiszpanii o prawie 1 p.p. więcej niż w przedmiotowym okresie (1,9 % zamiast nieco poniżej 1 %), a w Grecji i Portugalii o ponad 1 p.p. (wykres 7.2), podnosząc tym samym wzrost w oby-dwu państwach do 3 % rocznie w stosunku do wartości bazowej. Oddziaływanie na zatrudnienie zwiększa się z upływem czasu. W 2014 r. wynosi 1,3 % na Litwie, 0,9 % na Łotwie oraz 0,8 % w Polsce.

Długoterminowy efekt finansowania z okresu progra-mowania 2007–2016 jest jeszcze bardziej wyraźny, po-nieważ wynikający z dodatkowo zrealizowanych inwe-stycji wzrost PKB w 2022 r. będzie dwukrotnie wyższy niż przeciętny wzrost w podanym okresie. Zarówno na Litwie, jak i w Polsce w 2022 r. PKB wzrośnie o ponad

Przykłady ocen stanu kontrfaktycznego przeprowadzone w państwach członkowskich w odniesieniu do skutków EFS

W ramach oceny programu EFS na lata 2007–2013 dla Anglii1 przeanalizowano skutki inter-wencji mających na celu zwiększanie szans na rynku pracy osób otrzymujących zasiłek dla osób poszukujących pracy (wypłacany przez maksy-malnie sześć miesięcy) oraz świadczenia z ty-tułu niezdolności do pracy lub zasiłek dla osób niepracujących (wypłacany na ogół osobom dłu-gotrwale bezrobotnym), opierając się na danych organów administracyjnych. Ze względu na dużą liczbę osób w takiej sytuacji możliwe było prze-prowadzenie szczegółowej analizy statystycznej i rozróżnienie odbiorców pod względem profilu oraz typu otrzymywanej pomocy. Ocena wykazała istnienie trwale pozytywnych efektów w zakresie zwiększania dostępu do zatrudnienia w postaci zwiększonego dostępu dla osób z grup znajdują-cych się w niekorzystnej sytuacji.

Ocenę programów integracji społecznej ukie-runkowanych na osoby niepełnosprawne oraz opuszczające zakłady karne na Litwie2 przepro-wadzono w celu określenia wpływu takich progra-mów na reintegrację uczestników na rynku pracy. Wykorzystane dane umożliwiły zidentyfikowa-nie osób, które spełniały warunki umożliwiające uczestnictwo w programach i nie wzięły w nich udziału, a także tych, które wzięły udział. Ustalo-no, że programy zwiększyły prawdopodobieństwo znalezienia zatrudnienia przez uczestników, wy-dłużyły okres zatrudnienia oraz zwiększyły uzy-skane zarobki. Okazało się również, że efekty w przypadku osób niepełnosprawnych były większe niż w przypadku osób opuszczających zakłady karne3.

1 Ainsworth, P. i Marlow, S. (2011).

2 Interwencje poddawane ocenie finansowano w okre-sie programowania 2004–2006. Dane wykorzystane na potrzeby analizy sięgają jednak do 2010 r., a eks-pertyza zawiera zalecenia dotyczące tego, w jaki spo-sób poprawić stosowanie unijnej pomocy strukturalnej w pozostałej części okresu programowania 2007–2013.

3 Public Policy and Management Institute (2012).


232

4 % powyżej poziomu, który zostałby osiągnięty, gdy-by inwestycji nie było, natomiast na Łotwie będzie to 5 %. W tym samym roku zatrudnienie wzrośnie o 1,8 % w Polsce oraz o 0,7 % na Węgrzech i na Słowacji.

Wyniki takiej symulacji podkreślają fakt, że sza-cunkowe zyski z wydatków w ramach polityki spój-ności narastają przez lata w wyniku wzmocnienia konkurencyjności gospodarki otrzymującej wsparcie i utrzymują się na wysokim poziomie długo po zakończe-niu odnośnych programów inwestycyjnych. W samym okresie finansowania największe skutki dla PKB wy-nikają zatem ze wzrostu popytu generowanego przez wydatki, który – jak się przyjmuje – jest częściowo wy-pierany wskutek wynikającego z tego wzrostu stóp pro-

centowych, płac i cen. W perspektywie długoterminowej wpływ inwestycji na zwiększanie produktywności staje się coraz większy, co prowadzi do zwiększenia produk-tu potencjalnego lub zdolności do utrzymania wzrostu, co oznacza, że PKB może rosnąć bez tworzenia pre-sji inflacyjnej.

Przyjmując, że skutki dodatkowych inwestycji spowodo-wanych przyznanymi środkami są takie, na jakie wskazują dane, symulacja wskazuje, że wzmocnie-nie potencjału w zakresie produktywności w gospodar-kach uzyskujących wsparcie jest bardziej trwałe i odby-wa się na większą skalę niż krótkotrwałe skutki zastrzyku finansowego powodującego pobudze-nie popytu.

RO CY BG DE IT SI MT IE CZ SK HU EE PL ES LT EL PT LV

2015

Wykres 7.1 Szacowany wpływ polityki spójności w latach 2000–2006 na PKB

% odchylenia względem linii bazowej 2000–2009 (średnia roczna)3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

IT = Mezzogiorno

Źródło: QUEST

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

-1,0

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

-1,0

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

DE IT ES CY EL HU SI MT CZ PT RO BG SK EE PL LT LV

2007–2016 (średnia roczna) 2022% odchylenia względem linii bazowej

Źródło: QUEST

Wykres 7.2 Szacowany wpływ polityki spójności w latach 2007-2013 na PKB


233

5. Podsumowanie

Ocena oddziaływania polityki spójności nie jest łatwym zadaniem. Niemniej jednak postępy osiągnięte w wyni-ku realizacji polityki są ciągle monitorowane, natomiast skutki są oceniane na różnych szczeblach i przy zasto-sowaniu różnych metod. Ogólnie potwierdzają się wy-mierne i konkretne korzyści, które polityka spójności przynosiła i nadal przynosi w regionach i miastach UE.

Dzięki tej polityce zdołano wiele osiągnąć. Tysiące pro-jektów zapewniło wsparcie na inwestycje w MŚP lub umożliwiło rozpoczęcie działalności. Inne projekty przy-czyniły się do poprawy potencjału sektora biznesowego w zakresie przekształcania badań i rozwoju w warto-ściowe innowacje. Polityka spójności umożliwiła milio-nom gospodarstw domowych i podmiotów gospodar-czych podłączenie się do najbardziej zaawansowanych sieci technologii teleinformatycznej. Finansowano z niej budowę kilometrów dróg i torów kolejowych, poprawia-jąc w ten sposób połączenia na terytoriach UE, gdzie brakowało takich połączeń lub gdzie ich zły stan spo-walniał rozwój gospodarczy. Polityka spójności przyczy-

niła się również do poprawy dostępu do rynku pracy w całej UE i pomogła w lepszym integrowaniu grup szcze-gólnie wrażliwych. Jednocześnie umożliwiała działania na rzecz ochrony środowiska, szczególnie dzięki współ-finansowaniu montażu infrastruktury środowiskowej w miejscach, w których nie pojawiłaby się ona z uwagi na brak środków.

Takie osiągnięcia pomogły poprawić strukturę gospo-darek UE, a jednocześnie promować sprzyjający włą-czeniu społecznemu i zrównoważony model rozwoju w całej Unii. Polityka spójności znacząco poprawiła wyniki przedsiębiorstw, zwłaszcza MŚP, oraz zwiększyła po-ziom ich inwestycji i zatrudnienia, a także wpłynęła na podejmowane w nich działania w zakresie badań i roz-woju oraz ich potencjał w zakresie innowacji. Wykazano, że inwestowanie w infrastrukturę transportową pro-wadzone w ramach strategii spójności ma pozytywny wpływ na rozwój regionalny.

Zmiany spowodowane polityką spójności na szcze-blu mikro, z czasem stają się zauważalne również na szczeblu makro. Ocena wpływu polityki na wzrost PKB

Oddziaływanie polityki spójności: podsumowanie przeprowadzonych badań ekonomicznych

Istnieje bardzo wiele prac naukowych sięgających nawet połowy lat 90., w których zastosowano techniki ekono-metryczne do tego, aby ocenić wpływ polityki spójności na wzrost regionów i zakres konwergencji PKB na miesz-kańca w kierunki średniej unijnej. Większość koncentruje się głównie na wcześniejszych okresach programowania i na wpływie polityki na regiony w UE-15, a zaledwie kilka najnowszych obejmuje również państwa UE-12. W pracach wykorzystuje się szereg różnych technik umoż-liwiających wyodrębnienie szacunkowych danych na temat skutków polityki spośród wielu innych działają-cych czynników.

Mniej więcej z połowy przeprowadzonych badań wynika istnienie znacznych pozytywnych skutków polityki spój-ności dla unijnego wzrostu1, natomiast w jednej czwartej stwierdzono, że istnieją pozytywne skutki, przy czym nie są one tak wyraźne i nie występują we wszystkich przy-padkach. Zostaje zatem jedna czwarta badań, z których wynikało, że skutki były bardzo niewielkie lub nie były one istotne z perspektywy statystycznej. Wiele z opra-cowań opublikowano jednak między 1996 r. a 2004 r., kiedy dostępne było mniej danych i dotyczyły one krót-szych okresów.

1 Bradley, J. i in. (2007); Cappellen, A. i in. (2003); De la Fuente, A. i Vives, X. (1995); Martin, R. i Tyler, P. (2006).

Znaczna większość opracowań wydanych po 2005 r., które opierają się na większym zestawie danych doty-czącym dłuższego okresu, wskazuje, że polityka przynosi ze wszech miar pozytywne wyniki2. Dotyczy to zarówno ekspertyz obejmujących państwa UE-12, jak i UE-15.

Podczas gdy z większości badań wynika, że polityka spójności pomogła ograniczyć dysproporcje między regionami w kwestii wyników gospodarczych, zauważa się jednak również, że skutki nie są jednolite3, a na suk-ces polityki w określonym kontekście ma wpływ wiele czynników i nie bez znaczenia jest też korzyść skali. Wspomniane czynniki mają związek przede wszystkim z istniejącymi instytucjami oraz sprawnością rządzenia, realizowaną polityką krajową oraz wynikami regionów sąsiadujących4. Jednocześnie ostatnie dane świadczą o tym, że na wyniki polityki wpływa to, jak wygląda dystrybucja środków i jak dzieli się je między dziedzi-ny polityki, co stanowi zresztą centralne zagadnienie ostatnich reform.

2 Midelfart-Knarvik, K.H. i Overman, H.G. (2002); Ederveen, S. i in. (2006); Hagen, T. i Mohl, P. (2009).

3 De Freitas, M. L. i in. (2003); Rodriguez-Pose, A. i Garcilazo, E. (2013).

4 Becker, S. O. i in. (2012); Ederveen, S. i in. (2002); Bouvet, F. i Dall’Eerba, S. (2010).


234

i poziom zatrudnienia wymaga uwzględnienia zarówno bezpośrednich, jak i pośrednich skutków interwencji, co można osiągnąć jedynie poprzez symulacje polityki z wykorzystaniem modeli makroekonomicznych. Tego typu symulacje sugerują, że polityka spójności znaczą-co przyczynia się do zwiększanie PKB i poziomu zatrud-nienia, w szczególności w państwach członkowskich będących głównymi odbiorcami finansowego wsparcia. Modele wskazują również, że zgodnie z długotermino-wym celem polityki, jakim jest trwały wzrost potencjału produkcyjnego gospodarek UE, efekty narastają stop-niowo przez lata po zakończeniu programów.

Nawet jeżeli ocena wykaże pozytywne wyniki osiągnię-te dzięki polityce spójności, zawsze jest jeszcze miejsce na poprawę. W szczególności dostępne dane podkreśla-ją znaczenie koncentrowania środków na ograniczonej liczbie kluczowych priorytetów oraz zapewnienia odpo-wiednich warunków umożliwiających osiągnięcie pełne-go oddziaływania polityki. Poprawić można chociażby samo przygotowywanie i wdrażanie polityki poprzez większą koncentrację na wynikach, określenie spójnych celów oraz wyznaczenie jasnych i właściwych rezulta-tów programów. W dużej mierze są to zamierzenia, któ-re wpłynęły na kształt reform stanowiących fundament programów na lata 2014–2020.

235

Część 8: Polityka spójności w latach 2014–2020

1. Najważniejsze elementy reformy

Dwuletnie negocjacje dotyczące reformy polityki spój-ności zakończono w grudniu 2013 r. W rezultacie poli-tyka spójności przyczyni się do zainwestowania jednej trzeciej unijnego budżetu w kluczowe dziedziny w spo-sób spójny ze strategią „Europa 2020” zakładającą in-teligentny i zrównoważony rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu. W tym celu określono w nowych ramach prawnych 11 celów tematycznych odpowiadających priorytetom strategii „Europa 2020”. Aby zmaksymali-zować oddziaływanie inwestycji, państwa członkowskie i regiony muszą skoncentrować środki unijne na ogra-niczonej liczbie celów wyznaczonych z uwzględnieniem wyzwań terytorialnych specyficznych dla państwa lub terytorium oraz własnych potrzeb rozwojowych.

Zapewnienie większego nacisku na rezultaty inwesty-cji wspieranych ze środków unijnych poprzez lepsze wskaźniki, lepszą sprawozdawczość i lepsze oceny jest trzonem reformy. Aby poprawić funkcjonowanie polityki, wprowadzono nowe przepisy dotyczące warunkowości, które mają zagwarantować istnienie niezbędnych wa-runków prawnych skutecznego inwestowania jeszcze przed rozpoczęciem inwestycji (warunkowość ex-ante) oraz umożliwić uniknięcie sytuacji, w której znaczenie funduszy na rzecz spójności byłoby umniejszane za

sprawą nierozsądnych ram budżetowych i makroeko-nomicznych. Taka polityka będzie stanowiła odpowiedź na potrzeby państw członkowskich określone w ramach europejskiego semestru i zachęcała do konsolidacji budżetowej poprzez wspieranie utrzymania wydatków sprzyjających wzrostowi. Zapewni to środki finansowe na podejmowanie reform strukturalnych, w tym budo-wanie potencjału administracyjnego.

Ustanowiono wspólne przepisy dotyczące wszystkich unijnych funduszy na rzecz wspierania rozwoju go-spodarczego i społecznego (tj. EFRR, EFS, Funduszu Spójności, EFRROW oraz EFMR) z myślą o poprawie koordynacji i harmonizacji wdrażania europejskich fun-duszy strukturalnych i inwestycyjnych, które funkcjonu-ją teraz pod właśnie taką nazwą. Powinno to również ułatwić korzystanie z nich przez odbiorców i ograniczać potencjalne ryzyko wystąpienia nieprawidłowości.

Sprawniejsza koordynacja europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz innych strategii i instrumentów UE (np. programu „Horyzont 2020”, in-strumentu „Łącząc Europę” czy Programu na rzecz kon-kurencyjności przedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw) to kolejny ważny element reform, a wspólne ramy strategiczne mają na celu zapewnienie wytycznych określających, w jaki sposób to osiągnąć.

Europejski semestr

Zalecenia dlaposzczególnych

państw

Inwestycje sprzy-jające wzrostowi

Budżet —konsolidacja

War

unko

wość

mak

roek

onom

iczna

Utrz

yman

ie wy

datk

ów sp

rzyja

jący

ch w

zros

towi

Warunkowość ex-ante i warunkowośćmakroekonomiczna

Budowanie potencjału

(POLITYKA SPÓJNOŚCI)

Reformy strukturalne

Polityka spójności w zestawie strategii gospodarczych UE


236

Instrument „Łącząc Europę”

Instrument „Łącząc Europę” to nowy instrument finan-sowania na rzecz transeuropejskich sieci transpor-tu, energii i telekomunikacji, którego budżet wynosi 33 mld EUR. Największa jego część — 26 mld EUR — zostanie przeznaczona na transport, natomiast na energię i telekomunikację przewidziano odpowiednio 5 mld EUR oraz 1 mld EUR. Dodatkowe inwestycje fi-nansowane ze źródeł prywatnych i publicznych będą lewarowane dzięki wykorzystaniu innowacyjnych in-strumentów finansowych, takich jak obligacje projekto-we, i jeżeli pierwsza faza przyniesie pozytywne rezul-taty, to będzie można rozszerzyć takie rozwiązania na okres po 2016 r.

Inwestycje w transport obejmą przede wszystkim euro-pejską sieć bazową, która jako priorytetowa ma zostać ukończona do 2030 r., podczas gdy sieć kompleksowa ma zostać ukończona do 2050 r. W celu zapewnienia interoperacyjności na obszarach transgranicznych, gdzie brakuje połączeń transportowych, na obszarach, w których brakuje infrastruktury oraz tych, w których połączenia między różnymi środkami transportu są nieodpowiednie, realizowane będą projekty będące przedmiotem wspólnego zainteresowania. Projekty mają na celu również ograniczenie emisji gazów cie-plarnianych pochodzących z transportu. Za priorytet zostaną uznane multimodalne korytarze transportowe oraz tzw. autostrady morskie.

Jeżeli chodzi o energię, to instrument „Łącząc Euro-pę” zapewni współfinansowanie projektów związanych z kluczową infrastrukturą oraz projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, aby stwo-rzyć sieć energetyczną, która będzie w stanie zwięk-szyć ilość energii ze źródeł odnawialnych wymaganej do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych. Projekt jest przedmiotem wspólnego zainteresowania, jeże-li dotyczy co najmniej dwóch państw członkowskich, zwiększa integrację rynku, konkurencyjność w sektorze energetycznym i bezpieczeństwo dostaw, a także przy-czynia się do realizacji unijnych celów związanych ze środowiskiem i energetyką.

Jeżeli chodzi o telekomunikację, instrument „Łącząc Europę” zapewni kapitał zalążkowy oraz pomoc tech-niczną na projekty służące zapewnianiu sieci i usług szerokopasmowych. Z większości środków finansowych wspierana będzie budowa niezawodnych transgranicz-nych usług użyteczności publicznej, takich jak e-zamó-wienia, e-zdrowie czy otwarte dane. Niewielka część zostanie przeznaczona na projekty szerokopasmowe realizowane we współpracy z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym (EBI). Warunkiem kwalifikowania się do finansowania jest włączenie w projekt technologii zgodnej z najnowszym stanem wiedzy, połączonej albo z innowacyjnymi modelami biznesowymi, albo z mode-lami, które łatwo odtworzyć.

Aby skorzystać ze środków unijnych, każde państwo członkowskie musi sporządzić umowę o partnerstwie, w której określi swoje priorytety inwestycyjne i wskaże, w jaki sposób będą one przyczyniać się do działań stano-wiących odpowiedź na odnośne zalecenia dla poszcze-gólnych krajów wydane w ramach europejskiego seme-stru oraz do realizacji celów strategii „Europa 2020”, jak również jest zobowiązane poczynić ustalenia na po-trzeby efektywnego zarządzania środkami finansowymi. Następnie w programach krajowych lub regionalnych należy opisać szczegółowo procedury dotyczące plano-wania, zarządzania, monitorowania oraz kontrolowania.

Aby zwiększyć zaangażowanie w programy na naj-niższych szczeblach, europejski kodeks postępowa-nia określa główne zasady, w oparciu o które państwa członkowskie i regiony powinny budować stosunki part-nerskie, a także zawiera wytyczne wskazujące najlepszą drogę, która do tego prowadzi.

Nowe ramy prawodawcze i ramy polityki promują dal-szy rozwój i zwiększone wykorzystanie instrumentów

finansowych jako bardziej wydajnej i zrównoważo-nej alternatywy dla tradycyjnych dotacji grantowych przeznaczanych na szereg dziedzin. Co więcej, opra-cowano szereg nowych sposobów wdrażania polityki z myślą o rozwiązywaniu szczególnych wyzwań roz-woju terytorialnego, do których należą: zintegrowa-ne inwestycje terytorialne, rozwój kierowany przez lokalną społeczność oraz programy wieloźródłowe, w których łączy się środki finansowe z EFS, EFRR oraz Funduszu Spójności.

1.1 Nowy podział geograficzny a fundusze

Polityka spójności zapewnia wsparcie finansowe na po-trzeby wsparcia regionów w przezwyciężaniu przeszkód uniemożliwiających rozwój, niezależnie od tego, czy przybierają one postać nieodpowiedniej infrastruktury czy braku potencjału w zakresie innowacji, czy może braku możliwości przystosowania się do zmieniającego się globalnego otoczenia gospodarczego. Przeszkody te


237

są obecne we wszystkich regionach w różnym stopniu, przy czym poziom udzielonego wsparcia finansowego odzwierciedla poziom rozwoju regionów oraz ich zapo-trzebowanie na pomoc finansową umożliwiającą sku-teczne rozwiązanie problemów.

W okresie 2014–2020 środki przyznawane w ramach polityki spójności będą ukierunkowane na dwa głów-ne cele: inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia oraz europejską współpracę terytorialną. Jeżeli chodzi o inwestycje na rzecz wzrostu gospo-darczego i zatrudnienia, środki unijne będą koncen-trowane (trafi tam 182,2 mld EUR z całkowitej kwoty 351,8 mld EUR wg cen bieżących) na regionach słabiej rozwiniętych, tj. regionach z PKB na mieszkańca wyno-szącym mniej niż 75 % średniej unijnej, a więc na 71 re-gionach NUTS 2 zamieszkiwanych przez 128 mln osób (tj. 25 % ludności UE), usytuowanych głównie w pań-stwach członkowskich znajdujących się na wschodzie i południu Europy (mapa 8.1).

W celu wsparcia regionów, które nie kwalifikują się już do wsparcia przeznaczonego dla regionów objętych celem konwergencji i które mocno odczułyby nagłe ograniczenie funduszy unijnych, oraz wszystkich innych regionów, w których PKB na mieszkańca wynosi ponad 75 % średniej unijnej, ale mniej niż 90 %, wprowadzono nową kategorię – kategorię „regionów przejściowych”. Obejmuje ona 51 regionów NUTS 2, usytuowanych głównie z środkowej części Europy i zamieszkanych przez 68 mln osób, co stanowi 14 % ludności UE, któ-re to regiony łącznie otrzymają środki w wysokości 35,4 mld EUR.

Wszystkie inne regiony, a więc te, w których PKB na mieszkańca przekracza 90 % średniej unijnej (151 re-gionów z 307 mln ludzi, czyli 61 % ludności UE), nale-żą do kategorii „regionów lepiej rozwiniętych”. Znajdują się one przede wszystkim w państwach członkow-skich UE w centralnej i północnej Europie, a otrzymają 54,4 mld EUR.

Fundusz Solidarności Unii Europejskiej (FSUE)

Fundusz Solidarności Unii Europejskiej (FSUE) został utworzony w następstwie poważnych powodzi, które nawiedziły Europę Środkową latem 2002 r., w celu zapewnienia pomocy regionom z państw członkow-skich UE oraz krajów przystępujących dotkniętym poważnymi katastrofami naturalnymi wpływający-mi poważnie na warunki życia, środowisko naturalne i gospodarkę.

Katastrofa naturalna jest uważana za „poważną”, jeżeli powoduje szkody przekraczające określony poziom ustalony dla danego kraju lub jeżeli wpływa na większość ludności regionu i uznaje się, że będzie mieć poważne trwałe konsekwencje dla stabilności gospodarczej i warunków życia w danym miejscu.

FSUE pomaga finansować działania w sytuacjach nadzwyczajnych, takie jak odbudowa niezbędnej in-frastruktury, zapewnienie tymczasowego zakwatero-wania czy pokrycie kosztów pracy służb ratunkowych, aby zaspokoić pilne potrzeby ludności, a także umoż-liwia finansowanie środków zapobiegawczych, takich jak tamy czy zapory, aby powstrzymać pogarszanie się sytuacji.

Od 2002 r. ze środków tego funduszu zapewniono pomoc w kwocie 3,6 mld EUR, co pozwoliło wesprzeć osoby dotknięte 56 katastrofami, w tym powodzia-mi, pożarami lasów, trzęsieniami ziemi, burzami i suszami w 23 państwach członkowskich. W okresie 2014–2020 budżet funduszu solidarności wyniesie

maksymalnie 500 mln EUR rocznie. Aby ułatwić szyb-szy i łatwiejszy dostęp, w tym między innymi zapew-nić wypłaty zaliczek na żądanie, wprowadzono nowe zasady, co umożliwia szybszą reakcję i obecność w obszarach dotkniętych klęskami oraz skłania pań-stwa członkowskie do wdrażania bardziej skutecz-nych środków zapobiegania ryzyku. Doprecyzowano również kryteria kwalifikowalności do otrzymania pomocy, szczególnie w przypadku klęsk regionalnych.

Szczególny nacisk położono na minimalizowanie ry-zyka katastrofy oraz inwestowanie w środki zapo-biegawcze. Korzyści płynące z takiego podejścia uwi-daczniają się często, a ostatnio przy okazji powodzi w środkowej części Europy w 2013 r., która to powódź objęła swoim zasięgiem teren większy niż 12 lat wcze-śniej, ale spowodowała mniej ofiar śmiertelnych oraz zniszczeń dzięki podjętym działaniom prewencyjnym. Według Banku Światowego jedno euro zainwestowane w zapobieganie pozwala zaoszczędzić między 4 a 7 euro wartości zniszczeń.

W okresie 2007–2013 w zapobieganie ryzyku za-inwestowano w ramach polityki spójności ponad 5 mld EUR, a na okres 2014–2020 jest to jeden z celów tematycznych tej polityki. Ponadto ma zostać wdrożona tzw. dyrektywa powodziowa, a przepisy dotyczące zarządzania w sytuacji katastrofy mają zostać zmienione, tak aby zapewnić lepsze monito-rowanie ryzyka oraz ściślejszą współpracę nad zapo-bieganiem i reagowaniem.


238


239

W ramach Funduszu Spójności nadal zapewniana bę-dzie pomoc na rzecz państw członkowskich o DNB na mieszkańca niższym niż 90 % średniej unijnej oraz na współfinansowanie inwestycji w infrastrukturę środowi-skową i transeuropejską sieć transportową. 14 państw członkowskich znajdujących się na wschodzie i połu-dniu Europy, a także przejściowo Cypr, kwalifikują się do uzyskania wsparcia (mapa 8.2) w łącznej kwocie 74,7 mld EUR, z czego 11,3 mld zostanie przesunięte do budżetu Instrumentu „Łącząc Europę”1.

Aby uwzględnić różny wpływ kryzysu na państwa człon-kowskie i regiony, w 2016 r. planowany jest średnio-okresowy przegląd przydziału środków, który zostanie przeprowadzony na podstawie dostępnych wówczas danych statystycznych. Wszelkie zmiany przydziałów będą rozciągnięte na lata 2017–2020.

Aby zagwarantować poszanowanie zasady współ-finansowania oraz odpowiedniego poziomu wkładu państwowego, ustalono maksymalny poziom współfi-nansowania ze środków unijnych, który jest zależny od poziomu rozwoju poszczególnych regionów lub państw członkowskich. Jeżeli chodzi o fundusze strukturalne, to poziom ten waha się od 50 % w regionach lepiej rozwiniętych po 85 % w regionach słabiej rozwiniętych (mapa 8.3).

1.2 Koncentracja tematyczna wspierająca realizację strategii „Europa 2020”

W okresie 2014–2020 państwa członkowskie i regiony muszą koncentrować zasoby finansowe na ograniczonej liczbie dziedzin polityki, które przyczyniają się do reali-zacji strategii „Europa 2020”, aby w ten sposób mak-symalnie zwiększyć oddziaływanie unijnych inwestycji. Stanowi to odpowiedź na doświadczenie z wcześniej-szych okresów, które pokazało, że wpływ finansowania unijnego był mniejszy niż przewidywano ze względu na zbyt szeroki zakres wydatkowania.

Było to w dużej mierze spowodowane szerokim zakre-sem priorytetów, spośród których państwa członkowskie mogły dokonywać wyboru, ale również ich niechęcią do koncentrowania środków na niewielkiej liczbie priory-tetów, co mogłoby przynieść większe efekty. Chociaż wprowadzenie przydziałów zakładających, że określona

1 Ponadto przewiduje się specjalny przydział w kwocie 1,6 mld EUR na regiony najbardziej oddalone oraz północne regiony o niskiej gę-stości zaludnienia. Przydział środków na cel, jakim jest europejska współpraca terytorialna, wynosi 9,6 mld EUR.

część środków jest przeznaczana na priorytety strate-gii lizbońskiej w celu zapewnienia większego nacisku na wspólne cele polityki unijnej, było krokiem naprzód w latach 2007–2013, rezultaty były różne.

Na lata 2014–2020 wprowadzono dwa wymogi do-tyczące koncentracji „tematycznej”. Po pierwsze fun-dusze unijne muszą być ukierunkowane na kluczowe dziedziny, które są spójne ze strategią „Europa 2020” na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, a w szczególno-ści z zaleceniami dla poszczególnych krajów wydanymi przez Radę w ramach europejskiego semestru. Po dru-gie rozporządzenia dotyczące poszczególnych funduszy stanowią, ile środków powinno być przeznaczonych na określone cele.

Kierowanie zasobów do kluczowych dziedzin wzrostu

Inwestycje finansowane z EFRR muszą koncentrować się na czterech kluczowych priorytetach, do których zalicza-ją się: Badania i rozwój oraz innowacje, agenda cyfro-wa, wsparcie dla MŚP oraz gospodarka niskoemisyjna. Minimalny poziom środków przeznaczonych na wymie-nione priorytety jest zależny od poziomu rozwoju dane-go regionu. W regionach lepiej rozwiniętych jest to co najmniej 80 %, w regionach przejściowych – 60 %, a w regionach słabiej rozwiniętych 50 %. Ponadto w ramach takich kwot na gospodarkę niskoemisyjną musi zostać przeznaczone co najmniej 20 % środków w regionach lepiej rozwiniętych, 15 % w regionach przejściowych i 12 % w regionach słabiej rozwiniętych (mapy 8.4 i 8.5).

W przypadku EFS przydziały muszą się koncentrować na maksymalnie pięciu priorytetach inwestycyjnych odpowiadających odnośnym celom tematycznym doty-czącym zatrudnienia, włączenia społecznego, edukacji oraz budowania potencjału instytucjonalnego. Powinno to pomóc w czerpaniu w całej UE większych korzyści z przyznawanego finansowania. Powinno również za-gwarantować jaśniejsze powiązanie między europejską strategią zatrudnienia a zintegrowanymi wytycznymi dotyczącymi zatrudnienia.

Regiony i państwa członkowskie będą musiały dokonać jasnego wyboru celów oraz skupić się na ograniczonej ich liczbie, przez co osiągnięta zostanie masa krytyczna umożliwiająca zapewnienie znaczącego oddziaływania na odnośne dziedziny pod względem wzrostu gospo-darczego i rozwoju.


240


241


242

Promowanie zatrudnienia, edukacji i włączenia społecznego

Aby promować zatrudnienie, edukację i włączenie społeczne w całej Europie, EFS otrzyma co najmniej 80 mld EUR, a więc nominalnie nieco więcej niż w okre-sie 2007–2013. Części przydzielane każdemu z państw członkowskich ustala się jako odsetek łącznej pomo-cy z EFS i EFRR, jaką dane państwo powinno otrzymać w ramach celu „Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarcze-go i zatrudnienia” (tabela 8.1). Części te odzwierciedlają różne potrzeby inwestycyjne państw członkowskich, o któ-rych to potrzebach częściowo decyduje poziom rozwoju. Ogólnie rzecz biorąc, słabiej rozwinięte państwa członkow-skie mają duże potrzeby, jeżeli chodzi o inwestycje w in-frastrukturę, w tym przykładowo poprawę połączeń trans-portowych, natomiast w tych lepiej rozwiniętych większa jest potrzeba inwestowania w kapitał ludzki.

W ramach przydziału EFS co najmniej 20 % musi zostać przeznaczone na działania na rzecz włączenia społeczne-go oraz zwalczania ubóstwa i dyskryminacji.

Ze względu na priorytetowość kwestii rozwiązania proble-mu wysokiego poziomu bezrobocia młodzieży w wielu pań-stwach członkowskich, utworzono nową Inicjatywę na rzecz zatrudnienia ludzi młodych współfinansowaną ze środków EFS, która ma pomóc młodym osobom w wejściu na rynek pracy lub zdobyciu wykształcenia i odbyciu szkoleń niezbęd-nych do zwiększenia ich szans na znalezienie zatrudnienia. Przewidziane środki obejmują wsparcie finansowe przezna-czone na praktyki, samozatrudnienie oraz podmioty rozpo-czynające działalność gospodarczą, a także na doświadcze-nie zawodowe, kształcenie ustawiczne i szkolenia. Regiony kwalifikujące się do pomocy w ramach tej inicjatywy to te, w których stopa bezrobocia przekraczała w 2012 r. 25 %, a także te, w których jest ona wyższa niż 20 %, jeżeli region znajduje się w państwie, w którym stopa wzrosła o więcej niż 30 % w 2012 r. (mapa 8.6)

Na inicjatywę tę przeznaczono 6,4 mld EUR, z czego 3,2 mld EUR pochodziło z ukierunkowanych inwestycji z krajowych przydziałów EFS, a pozostała część ze specjal-nej unijnej linii budżetowej. Kwoty te mogą ulec zwięk-szeniu po dokonaniu śródokresowego przeglądu unijnego budżetu w 2016 r.

1.3 Zwiększanie skuteczności inwestycji

Skuteczność finansowania w ramach polityki spójności zależy od rozsądnej polityki makroekonomicznej, korzyst-

nego otoczenia biznesowego oraz mocnych ram instytu-cjonalnych. W wielu sektorach połączenie warunków stra-tegicznych i regulacyjnych oraz inwestycji publicznych jest niezbędne do wyeliminowania przeszkód i skutecznego osiągania wzrostu.

Badania wykazują jednak, że nieodpowiednia polityka, a także ograniczenia administracyjne i instytucjonalne w przeszłości ograniczały skuteczność unijnego finansowa-nia. Nadal istnieją również luki we wdrażaniu przepisów unijnych do prawa krajowego w dziedzinach bezpośrednio powiązanych z polityką spójności. Chociaż podejmowano w przeszłości próby określenia warunkowości powiązanej z istnieniem określonych ustaleń strategicznych, instytucjo-nalnych i administracyjnych, jej stosowanie pozostawało uznaniowe i nieregularne.

Na okres 2014–2020 wprowadzono warunki ex-ante w celu zagwarantowania, aby skuteczności unijnych inwestycji nie obniżała nierozsądna polityka lub utrudnienia regulacyjne, administracyjne lub instytucjonalne. Liczba warunków jest ograniczona, a nacisk kładzie się na warunki ramowe, któ-re są postrzegane za najistotniejsze dla inwestycji. Oparto je na dotychczasowych obowiązkach, których muszą prze-strzegać państwa członkowskie, aby uniknąć dodawania wymogów lub wykraczania poza te istniejące.

Istnieją dwa rodzaje warunków ex-ante:

Tabela 8.1 Minimalny udział wsparcia z EFS na państwo członkowskie w ramach celu „Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia”, 2014–2020

( % EFRR + EFS)Belgia 52,0 Litwa 24,2

Bułgaria 28,7 Luksemburg 50,7

Republika Czeska

22,1 Węgry 24,0

Dania 50,0 Malta 21,6

Niemcy 36,8 Niderlandy 50,0

Estonia 18,0 Austria 43,5

Irlandia 51,7 Polska 24,0

Grecja 28,1 Portugalia 38,5

Hiszpania 27,7 Rumunia 30,8

Francja 41,7 Słowenia 29,3

Chorwacja 24,6 Słowacja 20,9

Włochy 26,5 Finlandia 39,5

Cypr 30,7 Szwecja 42,5

Łotwa 20,7 Zjednoczone Królestwo

45,9

Źródło: Ostateczne i robocze umowy o partnerstwie na dzień 1 czerwca 2014 r.


243

• jedne są związane z poszczególnymi z 11 celów tema-tycznych oraz powiązanymi priorytetami inwestycyjny-mi funduszy. Określenie obowiązujących warunków za-leży od celów i priorytetów, na których postanowiono się skoncentrować w ramach danego programu. Są one po-wiązane z konkretnymi dziedzinami interwencji przepro-wadzanych ze środków europejskich funduszy struktu-ralnych i inwestycyjnych i dotyczą efektywnej realizacji polityki, transponowania przepisów unijnych wpływają-cych na wdrażanie funduszy oraz istnienia adekwatne-go potencjału administracyjnego (zob. ramka).

• Bardziej ogólne, które są powiązane z aspektami ho-ryzontalnymi, mają zastosowanie do wszystkich pro-gramów i mają zapewnić istnienie minimalnych wy-mogów dotyczących przeciwdziałania dyskryminacji, równości płci, niepełnosprawności, zamówień publicz-nych, pomocy państwa itp.

Jeżeli w ocenie samych państw członkowskich, a następnie Komisji, warunki ex-ante nie są spełnione na etapie przyj-

mowania programu, państwa członkowskie mają obowią-zek opracowania planu działania, w którym przedstawiają, w jaki sposób niezbędne warunki zostaną wprowadzone w odpowiednim czasie, tak aby nie utrudniać efektywnego i skutecznego wdrażania funduszy. Niezrealizowanie planu działania do końca 2016 r. może doprowadzić do wstrzy-mania płatności unijnych. Niewypełnienie kluczowych punk-tów prowadzące do zagrożenia efektywnego wydatkowania mogłoby doprowadzić do wstrzymania funduszy unijnych już na etapie przyjmowania programu przez Komisję.

1.4 Osiąganie i prezentowanie wyników

W przeszłości wdrażanie pomocy w ramach polityki spójno-ści było w niektórych miejscach skoncentrowane na wydat-kowaniu i zarządzaniu, a nie na wynikach rozumianych jako osiąganie konkretnych celów. Programy często nie były do-statecznie precyzyjne w kwestii celów, do których realizacji mają prowadzić, czy też sposobu, w jaki ma się to odbywać, co utrudniało ich monitorowanie i dokonanie ich oceny.

Kryteria spełnienia warunków ex-ante w dziedzinie badań i rozwoju oraz innowacji

* Europejskie Forum Strategii ds. Infrastruktur Badawczych to instrument strategiczny służący rozwojowi integracji naukowej Europy oraz wzmacnianiu jej międzynarodowego zasięgu. Konkurencyjny i otwarty dostęp do wysokiej jakości infrastruktury badawczej wspiera jakość działań europejskich naukowców, wyznaczając jednocześnie punkt odniesienia, a także przyciąga najlepszych bada-czy z całego świata. Zob. http://ec.europa.eu/research/infrastructures/index_en.cfm?pg=esfri.

Cel tematyczny

Priorytety inwesty-cyjne EFRR

Warunkowość ex ante i kryteria do spełnienia

Istnienie krajowej lub regionalnej strategii inteligentnej specjalizacji, w tym:- analiza SWOT lub podobna analiza służąca koncentracji finansowania na kilku priorytetach w zakresie badań lub innowacji;- Środki służące pobudzaniu inwestycji prywatnych;- Mechanizmy monitorowania Przyjęcie ram budżetowych dla badań i innowacji.

Promowanie biznesowych inwestycji w

badania i innowacje oraz tworzenie

powiązań i synergii

Wzmacnianie BRT oraz

innowacje

Poprawa infrastruktury i możliwości związanych z badaniami

i innowacjami

Istnienie wieloletnich planów budżetowych i priorytetyzacja inwestycji powiązana z priorytetami Unii.

W stosownych przypadkach przyjęto Europejskie Forum Strategiczne Infrastruktur Badawczych*.


244


245

Logika interwencji w polityce spójności na lata 2014–2020 — przykład wspierania sektora zaawansowanych technologii w regionie lepiej rozwiniętym

Opis konkretnego celu

Położony najbardziej na północy region Niemiec, Schleswig-Holstein, chce zwiększyć liczbę podmiotów rozpoczy-nających działalność gospodarczą w sektorze opartym na wiedzy i zorientowanym na technologię. Wskaźnikiem rezultatu jest w przypadku tak postawionego celu przeciętna liczba podmiotów rozpoczynających działalność go-spodarczą zorientowanych na zaawansowane technologie przypadająca na każde 10 000 aktywnych zawodowo osób w wieku roboczym z tego regionu. Przy takim pomiarze wartość bazowa w sektorze opartym na wiedzy i zorientowanym na technologie w tym regionie wynosiła w 2011 r. 4,451, a więc znacznie poniżej średniej krajowej.

Wartość docelowa wskaźnika rezultatu: Dążono do tego, aby liczba podmiotów rozpoczynających działalność go-spodarczą zorientowanych na zaawansowane technologie przypadająca na 10 000 aktywnych zawodowo osób w wieku roboczym wzrosła do 2023 r. do poziomu 4,85. Jednym ze sposobów na osiągnięcie takiego celu jest program współfinansowany z EFRR. Ponadto w regionie prowadzona będzie polityka sprzyjająca podmiotom rozpo-czynającym działalność gospodarczą, a także prowadzone będą inwestycje prywatne (wystąpią tzw. inne czynniki).

Opis możliwych działań

Istnieje wiele możliwości wspierania przez region wysokiego wskaźnika podmiotów rozpoczynających działalność gospodarczą w sektorze zaawansowanych technologii. Poprzez dokonanie analizy słabości regionu i ocen z prze-szłości decydenci uznali, że kluczowym problemem są przeszkody w dostępie do finansowania oraz luki wiedzy.

W rezultacie postanowiono przyjąć w regionie dwa kierunki działań:

• ograniczyć bariery w dostępie do finansowania, aby wspierać sektor oparty na wiedzy i przyciągnąć kapitał wysokiego ryzyka;

• wspierać działania na rzecz ograniczenia technologicznych barier infrastrukturalnych oraz na rzecz inkubatorów.

Właściwe wskaźniki produktów dla podanych działań to liczba przedsiębiorstw otrzymujących wsparcie oraz kwota prywatnych inwestycji, których dokonuje się w celu uzupełnienia finansowania ze środków publicznych. Są one uwzględnione w liście wspólnych wskaźników określonych w rozporządzeniu w sprawie EFRR. Ponadto zastosowane będą również cztery szczegółowe wskaźniki rezultatu umożliwiające określenie liczby wspieranych projektów, liczby pomyślnie utworzonych przedsiębiorstw, liczby podmiotów rozpoczynających działalność gospodarczą opartych na wiedzy i zorientowanych na technologie oraz przestrzeni najmowanej w ośrodkach technologii i inkubatorach.

Źródło: Opracowano na podstawie wersji roboczej programu operacyjnego dla regionu Schleswig-Holstein.

1 Ustalono na podstawie analizy przeprowadzonej przez Ośrodek Europejskich Badań Ekonomicznych (panel ZEW Start-ups).

INNECZYNNIKI

CELE SZCZEGÓŁOWE(OCZEKIWANE REZULTATY)Zwiększenie intensywności tworzenia nowych przedsiębiorstw

PRODUKTY (DZIAŁANIA)

Liczba nowych przedsiębiorstw otrzymujących wsparcie, nowe powierzchniein kubatorów przedsiębiorczości

FAKTYCZNE REZULTATY

Wyrażone liczbą nowych przedsiębiorstw ukierunkowanych

na sektor zaawansowanych technologii przypadających na 10 000 mieszkańców


246

W niektórych przypadkach państwa członkowskie były niechętne do wyznaczania celów lub wyznaczały takie cele, o których wiedziały, że łatwo będzie je osiągnąć, przez co nie były one miarodajne i nie stanowiły od-niesienia umożliwiającego ocenę. To z kolei ograniczało możliwości przeprowadzania ocen służących zmierzeniu skutków interwencji i lepszemu rozumieniu, jakie działa-nia są najbardziej efektywne i dlaczego.

W tym kontekście trzonem reformy polityki spójności stało się kładzenie większego nacisku na wyniki, do cze-go prowadzić mają lepsze wskaźniki, lepsza sprawoz-dawczość i lepsza ocena.

Na rezultatach należy koncentrować się już na etapie pla-nowania programów. Plan musi opierać się na jasnej logice interwencji: wychodzić od określenia potrzeb rozwojowych oraz zmian, jakie program ma przynieść w celu zaspoko-jenia tych potrzeb, a następnie przechodzić do wykazania, w jaki sposób planowane wydatki pozwalają to osiągnąć.

W ramach każdego programu konieczne jest określe-nie „konkretnych celów”, pozwalających zdefiniować re-zultaty, jakie mają zostać osiągnięte, przy czym należy jednocześnie uwzględnić potrzeby i specyfikę obszaru, którego dotyczy program. Należy określić wskaźniki dla poszczególnych programów wraz z jasną wartością ba-zową oraz celem, co umożliwi dokonanie pomiaru pro-duktów projektu, które mają przyczynić się do zamierzo-nych zmian. Towarzyszyć im muszą również wskaźniki wspólne, stosowane w odniesieniu do wszystkich pro-gramów, umożliwiające zestawianie zbiorczych danych na temat osiągnięć na szczeblu krajowym i unijnym.

Aby monitorować postępy w realizacji wyznaczonych ce-lów i docelowych wyników oraz aby promować i nagra-dzać dobre funkcjonowanie, konieczne jest określenie dla każdego programu ram oceny wykonania, na które składają się kamienie milowe, jakie należy osiągnąć do 2018 r., cele określone na 2023 r., a także rezerwa wy-konania, której przydział zostanie dokonany w 2019 r., jeżeli uda się zrealizować kamienie milowe.

Rezerwa wykonania wynosi 6 % przydziału krajowego na państwo członkowskie, fundusz i kategorię regionu, łącznie 20 mld EUR. Kluczowym wyzwaniem stojącym przed państwami członkowskimi i regionami jest okre-ślenie jasnych i mierzalnych kamieni milowych i celów, które są zarówno realistyczne, jak i wystarczająco am-bitne, aby mogły nieść określoną wiedzę.

1.5 Dostosowywanie inwestycji unijnych do europejskiego semestru

Nowe ramy polityki ustanawiają ścisłe powiązanie między europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi a europejskim semestrem. Państwa członkowskie i regio-ny, przygotowując programy na lata 2014–2020 muszą brać pod uwagę odnośne zalecenia dla poszczególnych krajów, tj. zalecenia dotyczące zmian strukturalnych, któ-re należy wprowadzać poprzez wieloletnie inwestycje i które wchodzą w zakres wsparcia ze środków europej-skich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.

Wiele wytycznych dla poszczególnych krajów nie doty-czy bezpośrednio europejskich funduszy strukturalnych

Przykłady zaleceń dla poszczególnych krajów w 2013 r.

Dziedzina zaleceń dla poszczegól-nych krajów

Państwo członkowskie Liczba państw członkowskich

Sieci energetyczne, odnawialne źródła energii i efektywność energetyczna

Bułgaria, Republika Czeska, Estonia, Hiszpania, Włochy, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Słowacja, Niemcy, Finlandia

12

Badania i rozwój oraz innowacje Estonia, Francja, Luksemburg, Niderlandy, Polska, Słowacja 6

Poprawa skuteczności i efektywności administracji publicznej

Bułgaria, Cypr, Republika Czeska, Hiszpania, Grecja, Chorwacja, Włochy, Rumunia, Słowacja

9

Reforma sądownictwa Bułgaria, Grecja, Hiszpania, Węgry, Łotwa, Malta, Rumunia, Słowenia, Słowacja

9

Poprawa otoczenia biznesowego Bułgaria, Grecja, Hiszpania, Węgry, Włochy, Polska, Rumunia 7

Przeciwdziałanie korupcji Bułgaria, Republika Czeska, Grecja, Chorwacja, Węgry, Włochy

6

Zamówienia publiczne Bułgaria, Grecja, Węgry, Chorwacja 4

Wykorzystanie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych

Bułgaria, Rumunia, Słowacja 3


247

i inwestycyjnych (np. dotyczą opodatkowa-nia, ram budżetowych, finansów publicz-nych związanych z emeryturami lub kosz-tami opieki zdrowotnej, reformy przepisów dotyczących ubezpieczeń społecznych lub środków rynku wewnętrznego). Chociaż niektóre z reform są pośrednio istotne przy określaniu właściwych warunków ra-mowych dla europejskich funduszy struk-turalnych i inwestycyjnych, ich wdrażanie wymaga politycznej reakcji wykraczającej poza inwestycje unijne.

Niemniej jednak zalecenia dla poszczegól-nych krajów z 2013 r. zawierały również znaczną liczbę takich zaleceń, które są istotne dla europejskich funduszy struk-turalnych i inwestycyjnych. Dotyczyły one działań na rzecz rozwoju badań i innowacji, zwiększania dostępu MŚP do finansowania oraz zwięk-szania liczby podmiotów rozpoczynających działalność gospodarczą, zwiększania efektywności energetycznej oraz modernizowania sieci energetycznych, poprawy gospodarki ściekami i odpadami stałymi, zwiększa-nia uczestnictwa w rynku pracy, doskonalenia syste-mów edukacji oraz ograniczania ubóstwa i wykluczenia społecznego.

Kolejną ważną dziedziną, której dotyczyły zalecenia dla poszczególnych krajów z 2013 r., była administracja publiczna, sądownictwo i świadczenie usług publicz-nych. Szereg wydanych zaleceń odnosił się do potrzeby poprawy skuteczności i efektywności administracji pu-blicznej, zwiększenia jakości i niezawisłości systemu są-downictwa, skuteczniejszego zwalczania korupcji oraz zapewnienia rozsądnego wdrażania przepisów doty-czących zamówień publicznych, przy czym w niektórych przypadkach poruszano więcej niż jedno z wymienio-nych zagadnień (w przypadku Bułgarii i Grecji wszyst-kie cztery).

Ponieważ modernizacja administracji publicznej sta-ła się fundamentem pomyślnego wdrożenia strategii „Europa 2020”, nowe ramy prawne kładą szczególny nacisk na budowanie potencjału instytucjonalnego oraz reformę administracji. Celem jest stworzenie instytu-cji, które są stabilne i przewidywalne w stosunkach ze społeczeństwem, ale również wystarczająco elastyczne, aby móc reagować na wyzwania społeczne, otwarte na dialog ze społeczeństwem oraz zdolne do wprowadza-nia nowych strategii i świadczenia lepszych usług.

1.6 Strategiczne podejście do reform administracji publicznej

Potencjał instytucjonalny to nie tylko techniczna kwe-stia szkolenia pracowników służb cywilnych, ale również kwestia sposobu prowadzenia przez organy administra-cji publicznej interakcji z przedsiębiorstwami i obywa-telami oraz świadczenie usług na ich rzecz. Dobre rzą-dzenie2 stanowi zarówno podstawę, jak i ostateczny cel budowania potencjału instytucjonalnego, tworząc tym samym zaufanie i kapitał społeczny. Państwa o wyso-kim poziomie kapitału społecznego na ogół osiągają również lepsze wyniki ekonomiczne.

Czynniki kontekstowe mają kluczowe znaczenie z per-spektywy planowania kompleksowego i strategicznego podejścia do reformy administracji publicznej. Należą do nich stabilność instytucjonalna, zaangażowanie za-interesowanych stron, dostosowanie celów oraz efek-tywna współpraca między poszczególnymi zaangażo-wanymi podmiotami3.

Poza takimi czynnikami warunkiem sukcesu jest:

• istnienie zindywidualizowanego i właściwego dla danego państwa podejścia, w ramach którego jasno określa się główne słabości administracji, a także główne dziedziny polityki wymagające wsparcia ad-ministracyjnego;

2 Można to zdefiniować jako „sposób wykonywania władzy przy za-rządzaniu gospodarczymi i społecznymi zasobami państwa na po-trzeby rozwoju”.

3 de Koning, J. i in. (2006).

Zasady doskonałości

ZASADY DOSKONAŁOŚCI

Rozwójpartnerstwa

Ciągłe innowacje

i doskonalenieRozwój

i zaangażowanie ludzi

Zarządzanie procesami i faktami

Przywództwo i niezmienność

celu

Zorientowaniesię na obywatela

i klienta

Orientacja na wyniki

Odpowiedzialność społeczna


248

• wystarczająca koncentracja na aspekcie regional-nym i lokalnym;

• przestrzeganie w procesie budowania potencjału ram spójnych reform i unikanie działań podejmo-wanych ad hoc4.

Państwa członkowskie muszą przyjąć strategiczne podej-ście względem modernizacji administracji publicznej, wska-zane w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwe-stycyjnych, które opiera się na „zasadach doskonałości”5.

1.7 Rozsądne zarządzanie gospodarką

Inwestycje współfinansowane z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych muszą być realizowane w rozsądnych ramach makroekonomicznych, aby możliwe było uzyskanie maksymalnego poziomu oddziaływania. Z tego względu musi istnieć ścisłe powiązanie między finan-sowaniem z europejskich funduszy strukturalnych i inwe-stycyjnych a procedurami zarządzania gospodarką w Unii. Ponieważ obydwie polityki mają taki sam cel ostateczny, jakim jest zrównoważony, trwały i harmonijny rozwój, waż-ne jest, aby były one do siebie dopasowane.

Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne są ukie-runkowane głównie na inwestycje publiczne oraz stawia-nie czoła gospodarczym i społecznym wyzwaniom, z jaki-mi mają do czynienia państwa członkowskie. Inwestycje publiczne nie mogą być jednak efektywne, jeżeli finanse publiczne nie są zrównoważone, a polityka gospodarcza nie jest rozsądna. Przykładowo, jeżeli państwa są odcię-te od rynku finansowego lub jeżeli na potrzeby wprowa-dzenia trudnych reform gospodarczych podlegają rygo-rystycznym warunkom finansowania, trudniej jest przy planowaniu programów realizować długoterminową stra-tegię inwestycyjną, zabezpieczyć zaangażowanie sektora prywatnego i zapewnić odpowiedni poziom inwestycji pu-blicznych.

Jeżeli rząd krajowy nie zapewni rozsądnej polityki gospo-darczej lub nie przeprowadzi niezbędnych reform struk-turalnych, najprawdopodobniej ograniczy to skuteczność inwestycji wspieranych z europejskich funduszy struk-turalnych i inwestycyjnych. W konsekwencji nowe ramy polityki ustanawiają bezpośrednie powiązanie między wdrażaniem funduszy oraz poszanowaniem unijnego zarządzania gospodarką, czy też ściślej mówiąc, podej-

4 Komisja Europejska, 2005.

5 Europejski Instytut Administracji Publicznej.

mowaniem na szczeblu krajowym działań służących za-pewnieniu rozsądnej polityki budżetowej, reagowaniu na zmianę okoliczności gospodarczych oraz przeprowadzaniu kluczowych reform strukturalnych (tzw. warunkowością makroekonomiczną).

W tej kwestii należy podkreślić, że polityka gospodarcza i budżetowa prowadzona na szczeblu regionalnym nie może być postrzegana w odosobnieniu od polityki realizo-wanej na szczeblu krajowym. Cele określone na szczeblu unijnym dla drugiej z wymienionych mają zastosowanie na wszystkich poziomach sprawowania władzy. Zapewnienie właściwej koordynacji między nimi jest zatem kluczowe dla zagwarantowania spójności ogólnego stanowiska po-lityki budżetowej oraz sprawiedliwego obciążenia władzy na poszczególnych szczeblach. Warunkowość makroeko-nomiczna coraz bardziej skłania zatem władze na wszyst-kich szczeblach do ostrożnego zarządzania finansami publicznymi i zagwarantowanie tego stanowi ich wspólny obowiązek.

Powiązanie między unijnym finansowaniem a zarzą-dzaniem makroekonomicznym nie jest niczym nowym. Uznawano je od czasu Traktatu z Maastricht i przywoły-wano w ramach prawnych Funduszu Spójności od począt-ku jego istnienia. Ponadto w strefie euro podjęto ostatnio nowe zobowiązania dotyczące paktu stabilności i wzrostu oraz rozszerzono i wzmocniono nadzór nad polityką go-spodarczą, aby stawić czoła kryzysowi gospodarczemu (poprzez przyjęcie tzw. sześciopaku).

Celem nowych przepisów dotyczących warunkowości makroekonomicznej jest zagwarantowanie, aby z jednej strony efektywność europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych nie była ograniczana nierozsądną polity-ką makroekonomiczną, a z drugiej strony aby fundusze te były przeznaczane na rozwój wschodzących gospodarek oraz rozwiązywanie wyzwań społecznych, które mają dłu-goterminowy i strukturalny charakter, a nie są krótkoter-minowe i cykliczne.

Warunkowość makroekonomiczna ma być stosowana w sposób stopniowy i proporcjonalny. Wstrzymanie finanso-wania z europejskich funduszy strukturalnych i inwesty-cyjnych jest postrzegane jako ostateczność i rozwiązanie to stosuje się wówczas, gdy państwo członkowskie osiąga bardzo wysoki stopień niezgodności z przepisami w ra-mach różnych procedur unijnego zarządzania gospodarką. Każde zawieszenie będzie powiązane z powagą narusze-nia, tak aby zagwarantować, że działania nie będą wy-kraczać poza te niezbędne do zapewnienia efektywnego wykorzystywania funduszy.


249

Warunkowość makroekonomiczna obejmuje dwa aspekty:

(1) Przeprogramowanie europejskich funduszy struktu-ralnych i inwestycyjnych: dotyczy to zmian umów o partnerstwie oraz programów podczas ich reali-zacji, co ma na celu zapewnienie ukierunkowanego wsparcia zaleceń dla poszczególnych krajów wyda-nych w ramach europejskiego semestru na potrze-by reagowania na zmieniające się realia gospodar-cze, potrzeby w zakresie reform strukturalnych lub ujawniające się zakłócenia równowagi albo też na potrzeby maksymalizowania wpływu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na rozwój gospodarczy i konkurencyjność. Tego typu zmiany mogłyby obejmować przykładowo:

• wsparcie przeznaczone na reformy rynku pra-cy, które poprawiłyby jego funkcjonowanie, na

zwiększanie umiejętności oraz uczenie się przez całe życie, a także na zwiększanie uczestnictwa w rynku pracy;

• wsparcie na działania służące budowaniu kon-kurencyjności, takie jak poprawa systemów edukacji i kształcenia, lub na badania i rozwój oraz innowacje;

• wsparcie na inwestycje w infrastrukturę;

• wsparcie na działania służące realizacji ce-lów klimatyczno-energetycznych, takich jak chociażby ograniczanie poziomu emisji gazów cieplarnianych, rozszerzanie dostaw energii ze źródeł odnawialnych oraz zwiększanie efek-tywności energetycznej w celu zmniejszenia zależności od importu, ograniczenia kosztów

Powiązanie między ramami makroekonomicznymi a efektywnością europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych

Artykuł 175 TFUE zobowiązuje państwa członkowskie do prowadzenia swoich polityk gospodarczych i koor-dynowania ich w taki sposób, aby osiągnąć cele w za-kresie spójności gospodarczej, społecznej i terytorial-nej, co ustanawia jasne powiązanie między krajowymi politykami gospodarczymi a polityką spójności. Istnie-je wiele aspektów wiążących realizację celów polityki spójności z polityką gospodarczą i budżetową państw członkowskich.

Po pierwsze polityka spójności ma na celu wspieranie wzrostu gospodarczego i rozwoju, szczególnie poprzez pomoc w tworzeniu sprzyjających warunków dla inwe-stowania w kapitał fizyczny i ludzki oraz technologie. Zakłócenia równowagi makroekonomicznej mogą sta-nowić zagrożenie, ponieważ przykładowo, prywatni in-westorzy będą zniechęcani za sprawą wysokiej inflacji lub wysokiego poziomu zadłużenia sektora publiczne-go. Po drugie zgodnie z zasadą dodatkowości polityka spójności ma stanowić dodatek do inwestycji państw członkowskich i uzupełniać krajowe działania w tym zakresie. Oznacza to, że rządy muszą zagwarantować, aby możliwe było utrzymanie pewnego poziomu in-westycji publicznych w dziedzinach objętych polityką spójności. Problem może wystąpić wówczas, jeżeli ko-nieczność ograniczenia deficytu budżetowego prowadzi do zmniejszenia inwestycji publicznych.

Empiryczne powiązanie między ramami makroeko-nomicznymi a efektywnością europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych zostało ostatnio omó-

wione w opracowaniu analitycznym1, w którym osza-cowano relację między polityką makroekonomiczną a celami dotyczącymi wskaźników rozwoju przy zasto-sowaniu standardowych technik ekonometrycznych, co wykazało, że:

(I). rozsądna polityka budżetowa, a konkretnie mniej-szy deficyt sektora publicznego oraz niższy poziom zadłużenia w stosunku do PKB, przyczyniają się do rozwoju społeczno-ekonomicznego oraz realizacji unijnych celów w tym zakresie;

(II). wyższe bieżące wydatki rządowe, w tym odsetki od zadłużenia, mogą hamować rozwój społeczno-gospodarczy, podczas gdy inwestycje publiczne (mierzone jako tworzenie kapitału trwałego netto) są pozytywnie skorelowane z poprawą;

(III). europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne przyczyniają się do realizowania unijnych celów społeczno-gospodarczych;

(IV). przy czym ich skuteczność jest większa, gdy po-ziom długu publicznego oraz zobowiązań zagra-nicznych netto jest niski.

Ustalenia te stanowią dowód na istnienie powiązania między europejskimi funduszami strukturalnymi i in-westycyjnymi a zarządzaniem gospodarką poprzez warunkowość makroekonomiczną.

1 Tomova, M. i in. (2013).


250

oraz promowania ekologicznego wzrostu go-spodarczego;

• wsparcie na rzecz działań służących popra-wie zarządzania zasobami naturalnymi oraz zapewnieniu zrównoważonego rozwoju syste-mów transportu;

• wsparcie dla MŚP;

• wsparcie na działania mające na celu poprawę jakości rządzenia, takie jak poprawa potencjału administracyjnego czy gromadzenie danych na potrzeby monitorowania, oceniania i nakreślania kierunku polityki.

Jeżeli państwo członkowskie nie zareaguje w spo-sób satysfakcjonujący na wniosek Komisji doty-czący zmiany umowy o partnerstwie i odnośnych programów, może to doprowadzić do zawieszenia części lub całości płatności z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na dane programy. Wstrzymane płatności zostaną bezzwłocznie wy-płacone, gdy tylko państwo członkowskie dostosuje się do wniosku Komisji. Państwa członkowskie będą mogły nadal przedkładać wnioski o płatność w okre-sie zawieszenia, aby uniknąć utraty środków unij-nych ze względu za zasadę umorzenia (n+3), o ile

zawieszenie zostanie zniesione przed zamknię-ciem programu.

(2) Niezgodność w kontekście unijnych procedur zarzą-dzania gospodarką: Jeżeli państwo członkowskie (i) nie podejmie działań naprawczych w odpowiedzi na zalecenie Rady, aby wyeliminować nadmierny deficyt w kontekście procedury nadmiernego de-ficytu, (ii) złoży kolejno dwa niewystarczające pla-ny działań naprawczych lub nie podejmie zaleca-nych działań naprawczych w kontekście procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicz-nej lub (iii) nie przestrzega warunkowości polity-ki związanej z programem dostosowań makro-ekonomicznych, zobowiązania lub płatności na odnośne programy zostaną w całości lub częściowo wstrzymane.

W takich sytuacjach nowe ramy prawne dają pierw-szeństwo zawieszeniu zobowiązań przed zawiesze-niem płatności, aby ograniczyć negatywne skutki dla odbiorców europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, a jednocześnie utrzymać zachętę do dostosowań gospodarczych. Płatności z europej-skich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych będą wstrzymywane wyłącznie wówczas, gdy niezbędne są natychmiastowe działania i gdy doszło do poważ-nego naruszenia zasad. Ponadto wstrzymanie zobo-wiązań dotyczy wyłącznie zobowiązań na kolejny rok budżetowy. Nie powinno to wpływać bezpośrednio na realizację programów, o ile będzie można nadal doko-nywać płatności z poprzednich zobowiązań, które po-zostają otwarte przez okres trzech lat od roku, którego dotyczy zobowiązanie budżetowe.

W tym okresie państwa członkowskie mogą wdra-żać działania służące korekcie nadmiernego deficytu lub nadmiernego zakłócenia równowagi makroeko-nomicznej albo wdrożeniu programu dostosowań makroekonomicznych i stosowaniu się do niego. Gdy tylko Komisja stwierdzi, że podjęto niezbędne dzia-łania naprawcze, wstrzymanie zostanie zniesione, a przedmiotowe zobowiązania będzie można ponownie uwzględnić w budżecie.

Poziom wstrzymania będzie wzrastał stosownie do powagi naruszenia, aby zagwarantować proporcjo-nalną reakcję, która uwzględnia stopień i uporczy-wość nieprzestrzegania przepisów i nie wykracza po-nad działania niezbędne z perspektywy zapewnienia efektywności wykorzystania środków z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Zgodnie

Budżet UE: zobowiązania a płatności

W budżecie unijnym istnieją dwa pojęcia dotyczące wydatków:

• zobowiązania, które są prawnym przyrzecze-niem tego, że UE zapewni środki na konkretne programy i inicjatywy pod warunkiem spełnie-nia określonych warunków;

• płatności, które są środkami pieniężnymi lub przelewami dokonywanymi na rzecz benefi-cjentów programu.

Kwoty zobowiązań i płatności często nie są jedna-kowe, ponieważ programy i projekty wieloletnie są zazwyczaj objęte zobowiązaniem w roku, w którym podejmuje się decyzje o ich realizacji, natomiast wypłaty następują przez szereg lat, w miarę reali-zacji programu lub projektu. Ponieważ nie wszyst-kie projekty są w praktyce podjęte lub przeprowa-dzone w pełni, kwoty płatności na ogół są niższe niż kwoty zobowiązań.


251

z rozporządzeniem w sprawie wspólnych przepisów zagwarantowane będzie także równe traktowanie państw członkowskich.

W szczególności nowe ramy polityki przewidują tzw. metodę podwójnych limitów, pozwalającą na ograni-czenie poziomu wstrzymania zobowiązań z europej-skich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych do (i) określonej części środków i (ii) do określonego pozio-mu PKB danego państwa członkowskiego. Uznaje się to za najłatwiejsze i najbardziej uczciwe podejście do zapewnienia równego traktowania z uwagi na duże różnice w skali finansowania z europejskich fundu-szy strukturalnych i inwestycyjnych w stosunku do PKB między poszczególnymi państwami członkow-skimi. Właśnie takie podejście zastosowano wobec Węgier, którym zawieszono zobowiązania z Funduszu Spójności w 2012 r.

Przy ustalaniu ewentualnych zawieszeń uwzględniane będą szczególne okoliczności gospodarczo-społeczne poszczególnych państw członkowskich. Wszystkie pro-cedury zarządzania gospodarczego obejmują odstęp-stwa lub klauzule korekcyjne, które będą miały zasto-sowanie w wyjątkowych sytuacjach gospodarczych lub w przypadku zdarzeń będących poza kontrolą decydentów. W konsekwencji warunkowość makro-ekonomiczna może być uruchomiona tylko wówczas, jeżeli nie są spełnione klauzule korekcyjne.

Ponadto ramy prawne przewidują uwzględnianie oko-liczności gospodarczo-społecznych występujących w danych państwach członkowskich przy ustalaniu po-ziomu i zakresu ewentualnego wstrzymania w celu uniknięcia dodatkowego obciążania stron i tak do-świadczających trudnej sytuacji. Czynnikami łagodzą-cymi są: wysoki poziom bezrobocia, ubóstwa i wyklu-

Stopniowe stosowanie warunkowości makroekonomicznej w przypadku niezgodności w ramach procedury nadmiernego deficytu

(wskazane ramy czasowe mają charakter czysto orientacyjny)

T

T+6 miesięcy

T+8 miesięcy

T+ 12 miesięcy

T+ 16 miesięcy

wywołuje

wywołuje

wywołuje

Rada ustaliła, że państwo członkowskie nie podjęło skutecznych działań zgodnie z art. 126 ust. 8 TFUE w związku z- art.126 ust. 7 dla państw nienależących do strefy euroart.126 ust. 9 dla państw należących do strefy euro

Zalecenie Rady dla państwa członkowskiego dotyczące korekty nadmiernego deficytu z art. 126 ust. 7 TFUE

Nowa ocena Rady stwierdzająca, że państwo członkowskie nie podjęło skutecznych działań- art.126 ust. 8 TFUE dla państw nienależących do strefy euroart.126 ust. 11 dla państw należących do strefy euro

Rada kieruje do państwa członkowskiego zawiadomienie w sprawie dalszego uchybiania obowiązkomart.126 ust. 8 TFUE dla państw nienależących do strefy euroart.126 ust. 11 TFUE dla państw należących do strefy euro

Zawieszenie maksymalnie 50% rocznych zobowiązań dotyczących kolejnego roku obrotowego w odniesieniu do funduszy strukturalnych i inwestycyjnych lub 0,5% nominalnego PKB

Zawieszenie maksymalnie 100% rocznych zobowiązań dotyczących kolejnego roku obrotowego w odniesieniu do funduszy strukturalnych i inwestycyjnych lub 1% nominalnego PKB

Zawieszenie maksymalnie 50% płatności na programy w odniesieniu do wniosków o płatność złożonych po dacie wydania decyzji

po 3 miesiącach w poważnych przypadkach lub zazwyczaj po 6 miesiącach


252

czenia społecznego, a także przedłużająca się recesja gospodarcza. Podobnie z ewentualnych zawieszeń wyłączone są programy uznawane za newralgiczne dla rozwiązania problemów gospodarczych i społecz-nych, takie jak programy związane z Inicjatywą na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, ograniczaniem ubó-stwa lub instrumentami finansowymi dla MŚP.

1.8 Utrzymanie inwestycji sprzyjających wzrostowi

Odpowiedni poziom inwestycji stanowi warunek wstępny konkurencyjności i rozwoju. Inwestycje publiczne na ogół powodują zwiększenie stopy zwrotu kapitału prywatne-go, co w perspektywie długoterminowej napędza wzrost gospodarczy. W okresie spowolnienia charakteryzującego się niskim popytem, spadkiem produkcji w stosunku do potencjału oraz niskim poziomem inwestycji prywatnych, inwestycje publiczne mogą pobudzać wzrost w perspekty-wie krótkoterminowej, a także długoterminowej, wpływa-jąc na poziom popytu. Jak zauważono w części 4, zarów-no poziom inwestycji publicznych, jak i prywatnych spadł znacznie w ostatnich latach, a w niektórych państwach osiągnął rekordowo niski poziom. Rygorystyczne ograni-czenia budżetowe oraz cięcia wydatków poważnie wpły-nęły na nakłady sprzyjające wzrostowi.

Roczne analizy wzrostu gospodarczego na 2012 i 2013 r. opracowane przez Komisję zawierały zalecenie dotyczące utrzymania odpowiedniego tempa konsolidacji budżeto-wej przy jednoczesnym utrzymaniu inwestycji prowadzą-cych do realizacji celów w zakresie wzrostu gospodar-czego i zatrudnienia wyznaczonych w ramach strategii „Europa 2020”. W 2012 r. w komunikacje Komisji zaty-tułowanym Plan działania na rzecz pogłębionej i rzeczy-wistej unii gospodarczej i walutowej - Otwarcie debaty europejskiej' (COM (2012) 777 final/2) podkreślono, że inwestycje publiczne są jednym z kluczowych czynników, jakie należy brać pod uwagę przy dokonywaniu oceny sy-tuacji budżetowej państwa członkowskiego, szczególnie przy podejmowaniu decyzji o wszczęciu postępowania w ramach procedury nadmiernego deficytu. Zaproponowano również, aby przy ocenie programów na rzecz stabilności i konwergencji, jednorazowe inwestycje publiczne, któ-rych wpływ na stabilność finansów publicznych został udowodniony, mogły kwalifikować się do tymczasowych odstępstw od średniookresowego celu budżetowego lub ścieżki dostosowania do niego.

Za naturalnych kandydatów do takiego rozwiązania uzna-no publiczne projekty inwestycyjne współfinansowane z

unijnych funduszy strukturalnych i spójności (a także re-alizowane w ramach transeuropejskiej sieci transportowej oraz instrumentu „Łącząc Europę”), ponieważ należą one do kategorii produktywnego wydatkowania. Wspierają one zatem potencjał PKB w ujęciu średniookresowym i przyczyniają się do rozbudowy infrastruktury sprzyjającej wzrostowi, kapitału ludzkiego (poprzez kształcenie i edu-kację), a także całkowitej wydajności czynników produkcji (poprzez innowacje i reformy instytucjonalne). Wniosek ten jest szczególnie istotny w kontekście zgłaszania przez szereg państw członkowskich trudności związanych z kon-tynuowaniem współfinansowania programów w ramach polityki spójności w sytuacji, gdy muszą one spełnić cele budżetowe w ramach paktu stabilności i wzrostu.

Z tego względu w ramach części prewencyjnej paktu sta-bilności i wzrostu wprowadzono dla państw członkow-skich klauzulę inwestycyjną, przy czym kwalifikują się do niej państwa członkowskie, które nie są objęte procedurą nadmiernego deficytu. Stanowi ona szczególne zastoso-wanie art. 5 ust. 1 rozporządzenia 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich i ma związek z istnieniem znacznej negatywnej luki pro-duktowej. Pozwala to państwom członkowskim tymczaso-wo odstąpić od średniookresowego celu budżetowego lub wymaganej ścieżki dostosowawczej w szczególnie nega-tywnych okolicznościach gospodarczych lub w kontekście rosnących inwestycji publicznych. Klauzula inwestycyjna jest wdrażana w 2013 i 2014 r.

Poza klauzulą inwestycyjną pakt stabilności i wzrostu przewiduje szereg przepisów dotyczących traktowa-nia inwestycji publicznych. W części prewencyjnej paktu stabilności i wzrostu inwestycje są w sposób szczególny traktowane w ramach nowej wartości referencyjnej do-tyczącej wydatków. Zwłaszcza ogólne publiczne nakłady brutto na środki trwałe zostają uśrednione dla kilku lat, aby uniknąć sytuacji, w której państwa członkowskie są karane za znaczne zmiany poziomu inwestycji z roku na rok. Ponadto całość wydatków, w tym inwestycyjnych, na programy unijne, którym odpowiada finansowanie unijne, zostają również wyłączone z ujmowanych wydat-ków publicznych.

Jeżeli chodzi o część naprawczą paktu stabilności i roz-woju, szczegółowy protokół w sprawie procedury nad-miernego deficytu załączony do Traktatu przewiduje oce-nę dyscypliny budżetowej w zestawieniu z wartościami referencyjnymi dla ogólnego deficytu publicznego oraz zadłużenia, bez rozróżnienia na różne rodzaje wydatków. Niezależnie od powyższego inwestycje publiczne są jed-


253

nym z głównych czynników, jakie Komisja musi brać pod uwagę przed wszczęciem postępowania w ramach pro-cedury nadmiernego deficytu. W szczególności Komisja musi „ brać pod uwagę, czy deficyt publiczny przekracza publiczne wydatki inwestycyjne i inne istotne czynniki”. Do istotnych czynników należą: „kształtowanie się wydatków pierwotnych, zarówno bieżących, jak i kapitałowych (…) wdrażanie polityk w ramach wspólnej unijnej strategii na rzecz wzrostu gospodarczego oraz ogólna jakość finan-sów publicznych”.

1.9 Powiązanie weryfikacji dodatkowości z programami stabilności i konwergencji

Dodatkowość stanowi podstawową zasadę polityki spój-ności, która ma gwarantować, że fundusze będą gene-rować wartość dodaną. Oznacza to, że unijne fundusze strukturalne powinny uzupełniać – a nie zastępować – równoważne wydatki publiczne ponoszone przez państwa członkowskie. Zasada dodatkowości jest spełniona, jeżeli średnie krajowe wydatki rozwojowe w ujęciu realnym na rok w latach 2007–2013 są co najmniej równe poziomo-wi określonemu na początku okresu, co sprawia, że środki unijne są dodatkiem do inwestycji krajowych.

W okresie 2007–2013 weryfikacja w regionach objętych celem konwergencji (w tym regionach objętych mechani-zmem wycofywania pomocy) w 20 państwach członkow-skich6 odbywała się na trzech etapach:

• ex-ante, przy określaniu poziomu wydatków pu-blicznych, który ma być utrzymany (tzw. poziomu bazowego);

• w środku okresu, kiedy ustalano wysokość faktycz-nych wydatków w latach 2007–2010 i dokonywano korekty poziomu bazowego;

• ex-post, przy ustalaniu faktycznych wydatków po-niesionych w latach 2011–2013 i odnoszeniu ich do poziomu bazowego.

Weryfikacja średniookresowa doprowadziła do wyciągnię-cia trzech głównych wniosków7:

• Ogólny poziom wydatków krajowych na rozwój w regionach objętych celem konwergencji w latach

6 Belgia, Bułgaria, Republika Czeska, Niemcy, Estonia, Grecja, Hiszpania, Francja, Włochy, Łotwa, Litwa, Węgry, Malta, Austria, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowenia, Słowacja i Zjednoczone Królestwo.


2007–2010 był 7 % wyższy niż poziom ex ante, w dużej mierze ze względu na wzrost w niektórych państwach członkowskich, głównie w wyniku dążenia władz do złagodzenia skutków kryzysu, a w niektó-rych przypadkach z powodu silnej ekspansji gospo-darczej przed kryzysem.

• Znaczna liczba państw członkowskich poprosiła o zmniejszenie poziomu bazowego na lata 2007–2013, przede wszystkim z uwagi na konsolidację budżeto-wą, chociaż w dwóch przypadkach było to spowodo-wane korektą obliczeń ex-ante. Wszystkie te wnioski zostały uznane za uzasadnione.

• Stwierdzono niedociągnięcia w metodzie weryfiko-wania dodatkowości, które powodowały, że uzyskane wyniki państw członkowskich nie były w pełni porów-nywalne. Proces ad-hoc wymagał znacznych zaso-bów, zarówno dla państw członkowskich, jak i dla Komisji, i nie był dostosowany do przeglądu planów budżetowych państw członkowskich zgodnego z unij-nymi procedurami zarządzania gospodarczego.

W rezultacie proces weryfikacji na okres 2014–2020 zo-stał zreformowany, tak aby był ściśle powiązany z unij-nymi procedurami zarządzania gospodarczego, a tak-że – uproszczony. Jedynym wskaźnikiem wybranym na stanowiący miarę działań inwestycyjnych organów krajo-wych są inwestycje publiczne ogółem (ogólne publiczne nakłady brutto na środki trwałe), dzięki czemu weryfikacja może być przeprowadzona w sposób przejrzysty z zacho-waniem możliwości manewru państw członkowskich na polu polityki budżetowej. Reforma sprawia, że weryfikacja jest prostsza, bardziej porównywalna i mniej obciążają-ca. Podczas gdy do okresu 2007–2013 dodatkowość była weryfikowana w każdym z państw członkowskich w re-gionie konwergencji, w okresie 2014–2020 będzie wery-fikowana wyłącznie w tych państwach, w których istnieją istotne dysproporcje regionalne oraz tam, gdzie regiony słabiej rozwinięte zamieszkuje duży odsetek ludności. Zmniejszy to liczbę takich państw z 20 do 148.

1.10 Rosnące znaczenie instrumentów finansowych

Instrumenty finansowe stanowią potencjalnie zasobo-oszczędny sposób wdrażania zasobów polityki spójności poprzez zapewnianie podlegającego zwrotowi wsparcia

8 Do czternastki tej należą: Bułgaria, Chorwacja, Republika Czeska, Estonia, Grecja, Włochy, Łotwa, Litwa, Węgry, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowenia i Słowacja.


254

na inwestycje w drodze pożyczek, gwarancji, udziałów kapitałowych i innych instrumentów obciążonych ry-zykiem. Poza oczywistą korzyścią w postaci recyklingu środków w dłuższym okresie rozwiązania takie poma-gają ograniczyć zależność przedsiębiorstw od bezzwrot-nych dotacji i mobilizują współinwestycje prywatne, zwiększając tym samym oddziaływanie finansowania ze środków unijnych.

Inwestycje finansowe wyraźnie zyskały na znacze-niu. Do końca 2012 r. przeznaczone na nie wsparcie w ramach polityki spójności wynosiło 12,6 mld EUR w 25 państwach członkowskich, podczas gdy w okresie 2000–2006 było to zaledwie 1,2 mld. W październi-ku 2013 r. Rada Europejska uznała, że negocjowanie programów powinno być wykorzystane do zwiększenia w znaczący sposób wsparcia z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na instrumenty finan-sowe oparte na mechanizmie dźwigni finansowej dla MŚP w 2014–2020 oraz do co najmniej dwukrotnego zwiększenia wsparcia w państwach, w których dostęp do finansowania jest nadal utrudniony.

Aby zachęcić do korzystania z instrumentów finanso-wych w nowych ramach, zwiększono zakres, w jakim środki unijne można przeznaczać na ten cel. W praktyce oznacza to, że zarządzający programem mają możli-wość wykorzystywania instrumentów finansowych do realizacji wszystkich 11 celów tematycznych, a nie są ograniczeni do trzech dziedzin, jak miało to miejsce w latach 2007–2013 (wsparcie przedsiębiorstw, rozwój obszarów miejskich i efektywność energetyczna).

Państwa członkowskie z mniejszym doświadczeniem w zakresie instrumentów finansowych zapewniają ujedno-licone i gotowe instrumenty finansowe o określonych z góry warunkach, co ma ułatwić szybkie rozpowszech-nienie. W odniesieniu do instrumentów finansowych do-stępne są pewne zachęty: w przypadku wkładu z pro-gramów operacyjnych do instrumentów finansowych na szczeblu UE zarządzanych przez Komisję poziom wspar-cia pochodzącego z EFRR, EFS lub Funduszu Spójności może wynosić nawet 100 %, natomiast w przypadku środków finansowych przeznaczonych na instrumenty krajowe lub regionalne objęte zarządzaniem dzielonym stopa współfinansowania ze środków unijnych jest pod-niesiona o 10 p.p., jeżeli priorytet jest realizowany w pełni takimi sposobami.

Komisja oraz EBI wspólnie stworzyły nowy instrument oparty na podziale ryzyka, który łączy finansowanie z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych,

programu „Horyzont 2020” oraz programu COSME z po-życzkami EBI w celu zapewnienia dodatkowych poży-czek dla MŚP (Inicjatywa na rzecz MŚP).

Instrumenty finansowe mogą potencjalnie zapewnić zwiększony dostęp do finansowania dla szerszej grupy organizacji i osób, w tym przedsiębiorstw inwestujących w innowacje, gospodarstw domowych dążących do po-prawy efektywności energetycznej oraz osób dążących do realizacji swoich pomysłów biznesowych. Mogą one również pomóc w finansowaniu infrastruktury publicz-nej lub innych projektów, które są spójne z celami stra-tegicznymi polityki spójności, a jednocześnie wiążą się z pewną finansową stopą zwrotu.

Nie zmienia to faktu, że instrumenty finansowe nie we wszystkich okolicznościach są odpowiednim rozwiąza-niem. Właśnie dlatego ich zastosowanie musi być uza-sadnione na podstawie oceny ex ante, która pozwala ustalić między innymi zawodność rynku lub nieopty-malną sytuację inwestycyjną, która ma zostać napra-wiona przy ich pomocy, a także zweryfikować potrzeby inwestycyjne oraz prawdopodobieństwo osiągnięcia masy krytycznej.

1.11 Wzmocnienie współpracy w całej Europie

Europejska współpraca terytorialna jest jednym z dwóch głównych celów polityki spójności bieżącego okresu, która zapewnia ramy wspólnych działań oraz wymia-ny doświadczeń w zakresie polityki między podmiota-mi krajowymi, regionalnymi i lokalnymi różnych państw członkowskich (mapy 8.7 i 8.8). Wyzwania stojące przed państwami członkowskimi i regionami coraz częściej wykraczają poza granice krajowe i regionalne, a współ-praca na odpowiednim szczeblu terytorialnym jest nie-zbędna do skutecznego stawiania im czoła. Europejska współpraca terytorialna może zatem przyczynić się do postępów w realizacji zawartego w Traktacie celu współpracy terytorialnej:

• problemy transgraniczne (m.in. zanieczyszczenia) mogą być skutecznie przezwyciężane współpracą wszystkich zainteresowanych regionów, co pozwala uniknąć ponoszenia nieproporcjonalnych kosztów przez niektóre z nich i wykorzystywania wysiłku in-nych przez inne państwa;

• współpraca zapewnia możliwości wymiany dobrych praktyk oraz wiedzy know-how;


255


256


257


258

• współpraca może umożliwić działanie korzyści skali i pomóc w osiągnięciu masy krytycznej, tak jak w przypadku klastrów skupiających konkretny rodzaj działalności;

• współpraca może poprawić jakość rządzenia po-przez koordynację działań i inwestycji wykraczają-cych poza granice państw;

• współpraca z państwami sąsiadującymi z UE może przyczynić się do bezpieczeństwa i stabilizacji oraz doprowadzić do nawiązania obopólnie korzyst-nych relacji;

• współpraca między państwami jest kluczowa dla makroregionów, takich jak te wokół Morza Bałtyckiego, na potrzeby zarządzania ekosystema-mi w sposób sprzyjający zrównoważonemu wzro-stowi i zatrudnieniu.

Nowe ramy prawne europejskiej współpracy teryto-rialnej przewidują również koncentrację inwestycji w konkretnych dziedzinach polityki, a także zwiększenie nacisku na wyniki, w tym określenie dla poszczegól-nych programów kamieni milowych, względem których będzie można dokonywać oceny. Ramy zawierają rów-nież nowe przepisy umożliwiające łatwiejsze wdrażanie programów, w szczególności:

• precyzyjnie zdefiniowane kryteria doboru w celu zagwarantowania, aby środki były przeznaczane na faktycznie wspólne działania;

• ograniczenie liczby organów zaangażowanych we wdrażanie programu i jasne określenie ich obo-wiązków;

• uproszczenie zasad dotyczących kwalifikowalności i uprzednie składanie przez uczestniczące państwa członkowskie (oraz w stosownych przypadkach – kraje trzecie) pisemnego potwierdzenia w tym za-kresie, aby uniknąć niepewności prawnej, która mo-głaby zaistnieć w trakcie realizacji.

W okresie 2007–2013 na wniosek Rady Europejskiej Komisja przyjęła dwie strategie makroregionalne – jed-ną dla Morza Bałtyckiego i jedną dla Dunaju. Trwają przygotowania dwóch innych – na rzecz regionu Morza Adriatyckiego i Morza Jońskiego oraz na rzecz regio-nu Alp. Każda z wymienionych obejmuje kilka państw członkowskich i regionów oraz ma na celu zwiększenie spójności polityki oraz ogólnego oddziaływania finanso-wania ze środków publicznych.

2. Wstępna ocena negocjacji w sprawie programów 2014–2020

Komisja, chcąc w nowym okresie zapewnić terminowe rozpoczęcie programów, przyjęła podejście proaktywne. Już jesienią 2012 r. Komisja przesłała wszystkim pań-stwom członkowskim dokument przedstawiający jej sta-nowisko, w którym zawarto poglądy na temat potrzeb rozwojowych oraz odnośnych priorytetów finansowania. Ponadto w 2013 r. prowadzono nieformalne rozmowy z większością państw członkowskich, aby określić priorytety finansowania na wczesnym etapie i możliwie przyspieszyć przyjmowanie dokumentów programowych w 2014 r.

Komisja do chwili przyjęcia niniejszego sprawozdania otrzymała wszystkie 28 umów o partnerstwie, jednak za-ledwie 150 z blisko 400 przewidywanych programów ope-racyjnych. Trwają negocjacje z państwami członkowskimi i regionami. Zamieszczony poniżej opis zawiera jedynie wstępne wskazania zakresu, w jakim główne elementy reformy zostały wcielone w nowe strategie i programy.

2.1 Priorytety finansowania w latach 2014–2020

Ogólnie rzecz biorąc, około 336 mld EUR przeznaczono na programy krajowe i regionalne realizowane w ra-mach Inwestycji na rzecz wzrostu gospodarczego i za-trudnienia9. Zasoby są rozdzielone w następujący spo-sób: 187,5 mld EUR na EFRR, 63 mld EUR na Fundusz Spójności oraz 85 mld EUR na EFS, co stanowi większą kwotę niż wymagane przepisami minimum 80 mld EUR przydziału dla EFS10.

(i) Przydział według celu tematycznego

Największy przydział z trzech wymienionych funduszy przewiduje się na infrastrukturę transportową i energe-tyczną (cel tematyczny 7) (59,1 mld EUR czyli 18,2 % ca-łości), na kolejnym miejscu jest wzmacnianie badań i roz-woju oraz innowacji (cel tematyczny 1) (40 mld EUR czyli 12,3 % całości) oraz wsparcie gospodarki niskoemisyjnej (cel tematyczny 4) (37,8 mld EUR czyli 11,6 % całości).

9 Zasoby finansowe na ten cel obejmują EFRR (z wyłączeniem wspar-cia na europejską współpracę terytorialną), EFS i Fundusz Spójności. Niniejsza analiza nie obejmuje środków przydzielonych na pomoc techniczną.

10 Wartości liczbowe przedstawiane w niniejszej części są wartościa-mi wstępnymi (stan na dzień: 1 czerwca 2014 r.) i mogą ulec zmia-nie w toku trwających między Komisją a państwami członkowskimi negocjacji dotyczących programów.


259

Przydziały finansowe na wsparcie zatrudnienia (cel tematyczny 8), MŚP (cel tematyczny 3), kształcenia i szkolenia (cel tematyczny 10), ochrony środowi-ska (cel tematyczny 6) oraz włączenia społecznego (cel tematyczny 9) są do siebie zbliżone i wynoszą około 32–33 mld EUR (czyli ok. 10 % całości), nato-miast przydziały na wsparcie agendy cyfrowej (ICT, cel tematyczny 2), dostosowanie do zmiany klimatu (cel tematyczny 5) oraz dobre sprawowania władzy (cel tematyczny 11)11 są znacznie mniejsze (wykre-sy 8.1 i 8.2).

11 Pod pojęciem działań na rzecz dobrego sprawowania władzy ro-zumie się inwestycje we wzmacnianie zdolności instytucjonalnych instytucji publicznych i zainteresowanych stron oraz sprawności administracji publicznej.

(ii) Przydziały na cele tematyczne w podziale na fundusze

Przydział na cele tematyczne z każdego funduszu od-zwierciedla przepisy przewidziane nowymi ramami regulacyjnymi, w szczególności priorytety, na których mają być one skoncentrowane (wykres 8.3 i 8.4).

Środki z EFRR zostaną wykorzystane do realizacji wszystkich 11 celów tematycznych, jednak zaso-by są skoncentrowane na wsparciu badań i rozwoju oraz innowacji (40 mld EUR, 22 % całości EFRR), MŚP (32,7 mld EUR, 18 % całości), gospodarki niskoemisyj-nej (30 mld EUR, 16,5 % całości), a także infrastruk-tury transportowej i energetycznej (25,6 mld EUR, 14 % całości).

Wykres 8.1 Przydział na cele tematyczne (EUR), 2014–2020

40,0

13,7

32,7

37,8

7,0

32,5

59,1

33,6

31,9

32,5

4,3

0 10 20 30 40 50 60 70mld EUR wg cen bieżących


01. Innowacje oraz badania i

rozwój

02. ICT

03. Wsparcie MŚP


05. Przysto-sowanie do

zmiany klimatu



08. Zatrudnienie


10. Edukacja


Wykres 8.2 Przydział na cele tematyczne (%), 2014–2020

12,3

4,2

10,1

11,6

2,2

10,0

18,2

10,3

9,8

10,0

1,3

0 10 3020

% całości (z wył. pomocy technicznej)



02. ICT

03. Wsparcie MŚP



06. Środowisko


08. Zatrudnienie


10. Edukacja



260

Wsparcie z Funduszu Spójności koncentruje się wyłącz-nie na czterech celach (tj. celach od 4 do 7), przy czym nieco ponad 33 mld EUR jest przeznaczone na inwesty-cje w infrastrukturę transportową i energetyczną (54 % całości), 17 mld EUR (27,5 % całości) na ochronę śro-dowiska, a 7,7 mld EUR (12,5 % całości) na gospodarkę niskoemisyjną.

Podobnie jak w przypadku Funduszu Spójności również środki z EFS są ukierunkowane na cztery cele; prawie 31 mld EUR (38 % dostępnej kwoty) jest przydzielone na zatrudnienie, 26,3 mld EUR (32,5 % całości) – na kształcenie i szkolenia, a 20,9 mld EUR (26 %) na włą-czenie społeczne.

(iii) Przydziały na cele tematyczne w rozbiciu na grupę państw

Relatywne przydziały środków na poszczególne cele róż-nią się znacząco w przypadku lepiej i słabiej rozwiniętych państw członkowskich12, co odzwierciedla różny poziom rozwoju gospodarczego i odmienne potrzeby inwestycyj-ne, przy czym z tych samych powodów podobne różni-ce będą występować między państwami członkowskimi w obrębie każdej z kategorii (wykresy 8.5 i 8.6).

12 Na potrzeby niniejszej analizy za słabiej rozwinięte państwa człon-kowskie uważa się państwa kwalifikowalne do wsparcia z Funduszu Spójności na lata 2014–2020. Są to: Bułgaria, Chorwacja, Cypr, Republika Czeska, Estonia, Grecja, Węgry, Łotwa, Litwa, Malta, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowacja oraz Słowenia. Lepiej rozwi-nięte państwa członkowskie to te, które nie są kwalifikowalne do wsparcia w ramach Funduszu Spójności.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

EFRR FS

Wykres 8.3 Przydział na cele tematyczne w rozbiciu na fundusze (EUR), 2014–2020

EFS

40,0

13,7

32,7

30,17,7

3,63,5

15,517,0

25,633,5

30,72,9

20,911,0

26,36,2

3,21,1

mld EUR wg cen bieżących



02. ICT

03. Wsparcie MŚP





08. Zatrudnienie


10. Edukacja


0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60

EFRR FS

Wykres 8.4 Przydział na cele tematyczne w rozbiciu na fundusze (%), 2014–2020

EFS

21,9

7,5

18,0

16,512,5

2,05,6

8,527,5

14,0

1,6

54,4

37,9

25,76,0

3,432,5

3,90,6

% fund. ogółem (z wył. pomocy techn.)

Źródło: Ostateczne i robocze umowy o partnerstwie na dzień 1 czerwca


02. ICT

03. Wsparcie MŚP





08. Zatrudnienie


10. Edukacja



261

W lepiej rozwiniętych państwach członkowskich udział inwestycji w badania i rozwój, innowacje, technologie teleinformatyczne, MŚP oraz gospodarkę niskoemisyjną (44,5 % całości) jest znacznie wyższy niż w państwach słabiej rozwiniętych (35 %).

To samo dotyczy inwestowania w zatrudnienie, włącze-nie społeczne, kształcenie i szkolenia oraz budowanie potencjału administracyjnego (41 % kwoty ogółem w państwach lepiej rozwiniętych, a nieco poniżej 27 % w słabiej rozwiniętych).

Z kolei słabiej rozwinięte państwa członkowskie prze-znaczyły większą część środków na inwestycje w ochro-nę środowiska i przystosowanie się do zmiany klimatu niż państwa lepiej rozwinięte (14 % kontra 8,5 %).

Różnica jest jeszcze wyraźniejsza w odniesieniu do in-frastruktury transportowej i energetycznej, ponieważ udział tych inwestycji w przypadku słabiej rozwiniętych państw członkowskich prawie pięciokrotnie przewyższa udział w lepiej rozwiniętych państwach członkowskich (24 % w porównaniu do poniżej 6 %).

Sytuacja wygląda oczywiście inaczej w ujęciu kwot bezwzględnych przydzielanych na poszczególne cele, ponieważ znacznie większe kwoty trafiają do słabiej rozwiniętych państw członkowskich. Chociaż procento-wo przydział na innowacje, ICT, MŚP i gospodarkę nisko-emisyjną, a także na zatrudnienie, włączenie społeczne, edukację i budowanie potencjału administracyjnego jest w słabiej rozwiniętych państwach członkowskich mniej-szy niż w lepiej rozwiniętych, kwoty finansowania na te

0 10 20 30 40 50

Wykres 8.6 Przydział na cele tematyczne w rozbiciu na grupy państw (%), 2014–2020

Państwa lepiej rozwinięte Państwa słabiej rozwinięte

44,5

35,2

8,5

13,9

5,7

24,2

41,3

26,7

% całości (z wył. pomocy techn.) pomocy techn.)


Priorytety EFRR (Cele tematyczne

1–4)

Przystosowanie do zmiany klimatu i

środowisko (Cele tematyczne

5–6)

Priorytety EFS (Cele

tematyczne 8–11)

Infrastruktura sieciowa (Cel

tematyczny 7)

0 20 40 60 80

Wykres 8.5 Przydział na cele tematyczne w rozbiciu na grupy państw (EUR), 2014–2020

Państwa lepiej rozwinięte Państwa słabiej rozwinięte

47,2

77,1

9,0

30,5

6,0

53,1

43,7

58,6

mld EUR wg cen bieżących



1–4)


środowisko (Cele tematyczne 5–6)


tematyczny 7)

Priorytety EFS (Cele tematyczne

8–11)


262

cele są znacznie wyższe. Są również wyższe, jeżeli od-nosić je do liczby ludności w tych państwach, która jest równa zaledwie jednej trzeciej ludności w państwach lepiej rozwiniętych.

(iv) priorytety finansowania na lata 2014–2020 w porównaniu do okresu 2007–2013

Nowy okres programowania przyniósł zmianę prio-rytetów finansowania w porównaniu do tych z okre-su 2007–2013, odzwierciedlając tym samym ścisłe powiązanie między polityką spójności a strategią „Europa 2020”13.

Na badania i rozwój oraz innowacje, technologie tele-informatyczne, MŚP oraz gospodarkę niskoemisyjną przeznaczono ok. 124 mld EUR, co stanowi wzrost na poziomie 22 % względem okresu 2007–2013 (wykres 8.7). Inwestycje w zatrudnienie, włączenie społeczne oraz kształcenie i szkolenie mają wynieść 98 mld EUR, a więc nieco więcej niż w poprzednim okresie, natomiast na dobre sprawowanie władzy (tworzenie możliwo-ści instytucjonalnych oraz sprawnej administracji pu-blicznej) przeznaczono 4,3 mld EUR, czyli 72 % więcej niż poprzednio.

Z drugiej strony przydział na infrastrukturę transpor-tową i energetyczną wynosi 59 mld EUR, co oznacza spadek na poziomie 21 % względem lat 2007–2013, podczas gdy inwestycje w ochronę środowiska są niż-sze o 27 %.

Mówiąc krótko, państwa członkowskie i regiony będą inwestować więcej w dziedziny stanowiące prioryte-ty EFRR (badania i rozwój oraz innowacje, technologie teleinformatyczne, MŚP i gospodarka niskoemisyjna) oraz priorytety EFS (zatrudnienie, włączenie społeczne, kształcenie i szkolenie oraz dobre sprawowanie władzy). Z kolei mniej środków będzie przeznaczonych na infra-strukturę transportową i środowiskową.

Zmiany te są wspólne zarówno dla słabiej, jak i lepiej rozwiniętych państw członkowskich, przy czym przesu-nięcie w kierunku priorytetów EFRR i EFS jest bardziej wyraźne w tej drugiej grupie, podobnie zresztą jak ogra-niczenie środków na infrastrukturę transportową i śro-dowiskową (wykresy 8.8 i 8.9).

13 Dla okresu 2007–2013 kategoryzację wydatków w rozbiciu na państwa członkowskie, cel i program operacyjny porównano z jede-nastoma celami tematycznymi na lata 2014–2020.

2.2 Dostosowywanie inwestycji do zaleceń dla poszczególnych krajów

Wiele zaleceń dla poszczególnych krajów odnosi się do średniofalowych i długofalowych wyzwań, któ-rym należy stawić czoła, łącząc reformy strukturalne i inwestycje. Szereg z nich jest bezpośrednio powią-zanych z celami tematycznymi europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, na przykład reforma rynku pracy, systemów kształcenia i administracji pu-blicznej, promowanie nauki i innowacji, zapewnienie wysokiej jakości usług społecznych i usług opieki zdro-wotnej czy modernizacja infrastruktury transportowej i energetycznej.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

2014-2020 2007-2013

Wykres 8.7 Przydział na cele tematyczne, UE-28, 2014–2020 i 2007–2013

38,2

31,2

12,1

15,8

18,2

22,8

31,5

30,2


Źródło: SFC oraz ostateczne i robocze umowy o partnerstwie na dzień 1 czerwca 2014 r.


1–4)




tematyczny 7)

Priorytety EFS (Cele tematycz-

ne 8–11)


263

Umowy o partnerstwie i robocze programy operacyjne ogólnie odzwierciedlają odnośne zalecenia dla poszcze-gólnych krajów, określając powiązane potrzeby rozwo-jowe i inwestycyjne. Niemniej jednak tylko w niektórych przypadkach oczekiwane rezultaty inwestycji finan-sowanych z funduszy w sposób wyraźny odnosiły się do zaleceń dla poszczególnych krajów, co świadczy o potrzebie bardziej szczegółowego uwzględniania zale-ceń dla poszczególnych krajów w programach. Pewne zalecenia wyraźnie wymagały, aby we wspieraniu inter-wencji wykorzystane były środki z więcej niż jednego funduszu, a państwa członkowskie powinny zagwaran-tować, że tak się stanie.

Większość państw członkowskich i regionów przygoto-wała strategie na rzecz innowacji ukierunkowanych na

inteligentną specjalizację, aby przyspieszyć rozwój go-spodarczy i zawęzić lukę w wiedzy. Ważne, aby strategie tego typu koncentrowały się na inwestycjach prowadzą-cych do osiągnięcia masy krytycznej oraz najlepiej od-dających potencjał regionu. Większy nacisk należy kłaść na tzw. miękkie formy wsparcia, na promowanie badań prowadzonych w myślą o rynku oraz na współpracę z sektorem prywatnym, a nie głównie na finansowanie in-frastruktury badawczej i sprzętu.

Niektóre państwa członkowskie rozwinęły programy ustanawiające wyraźne powiązania między gospodarką cyfrową a innowacjami. Ma to duże znaczenie, ponie-waż inwestowanie w szybkie łącza szerokopasmowe oraz technologie teleinformatyczne jest niezbędne do przezwyciężenia poszczególnych przeszkód oraz pro-

0 10 20 30 40 50

2014-2020 2007-2013

Wykres 8.8 Przydział na cele tematyczne w lepiej rozwiniętych państwach członkowskich, 2014–2020 i 2007–2013

44,5

36,0

8,5

12,1

5,7

14,0

41,3

38,0

% całości (z wył. pomocy techn.) pomocy techn.)Źródło: SFC oraz ostateczne i robocze umowy o partnerstwie na dzień 1 czerwca 2014 r.


1–4)




tematyczny 7)


ne 8–11)

0 5 10 15 20 25 30 35 40

2014-2020 2007-2013

Wykres 8.9 Przydział na cele tematyczne w słabiej rozwiniętych państwach członkowskich, 2014–2020 i 2007–2013

35,2

28,6

14,0

17,8

24,4

27,8

26,5

25,8


Źródło: SFC oraz ostateczne i robocze umowy o partnerstwie na dzień 1 czerwca 2014 r.


1–4)




tematyczny 7)


ne 8–11)


264

mowania rozwiązań rynkowych. Przykładowo bardzo ważne jest skoncentrowanie inwestycji w łącza sze-rokopasmowe na sieciach kolejnej generacji w celu zagwarantowania, aby regiony słabiej rozwinięte nie pozostawały jeszcze bardziej w tyle. Również koordyna-cja polityki spójności, programu „Horyzont 2020” oraz innych programów unijnych ma kluczowe znaczenie w kwestii strategii na rzecz inteligentnej specjalizacji na szczeblu krajowym i regionalnym.

Wiele państw członkowskich uważa wzmocnienie kon-kurencyjności MŚP za centralne zagadnienie ich stra-tegii na rzecz wzrostu i przewiduje się, że instrumenty finansowe odegrają w tej kwestii ważną rolę. Tym nie-mniej na chwilę obecną zainteresowanie nową inicja-tywą na rzecz MŚP jest ograniczone. Ponadto istnieje ryzyko wspierania MŚP na starych zasadach niezależ-nie od sektora i działalności, w jaką są one zaanga-żowane. Pomoc powinna być dostosowana do potrzeb przedsiębiorstw oraz ich potencjału wzrostu, co pozwoli zagwarantować duży efekt dźwigni i szybkie wykorzy-stanie finansowania.

W umowach o partnerstwie wielu państw członkowskich energia, zmiana klimatu oraz środowisko zostały dobrze wpasowane w strategię rozwoju gospodarczego państw. Część państw położyła szczególny nacisk na efektyw-ność energetyczną lub rozwój energii ze źródeł odnawial-nych, które mają być sposobami na tworzenie nowych przedsiębiorstw, miejsc pracy oraz możliwości eksporto-wych, a jednocześnie ograniczać emisje gazów cieplar-nianych. Powiązanie między inwestycją a oczekiwanymi rezultatami w stosunku do celów dotyczących zmiany klimatu w niektórych przypadkach musi być jednak wyraźniejsze.

Biorąc pod uwagę wyzwania związane z wysokim bez-robociem i rosnącym ubóstwem, w niektórych umowach o partnerstwie koncentracja na celach dotyczących wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu mogła-by być większa. Komisja jest również zdania, że środki przeznaczone na edukację nie są póki co wystarczające do osiągnięcia wyznaczonych priorytetów. W niektórych umowach niewielką wagę przywiązuje się do aktywnych działań na rzecz włączenia społecznego. Aby zapewnić lepsze rezultaty społeczne i realizować inwestycje bar-dziej odpowiadające zmianom społecznym, reforma po-lityki społecznej musi być w większym stopniu uwzględ-niana w programowaniu.

Ponadto jeżeli chodzi o Inicjatywę na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, istotne informacje w niektórych umo-

wach o partnerstwie i programach operacyjnych są po-dane w sposób stosunkowo ogólny i nie wskazują, jak realizowana będzie nowa inicjatywa oraz czy i w jakim sposób wspierane będzie wdrażanie programów gwa-rancji dla młodzieży. W niektórych programach dzia-łania współfinansowane w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych muszą być bardziej ukierun-kowane na tworzenie zatrudnienia.

Pomimo istnienia zaleceń dla poszczególnych krajów dotyczących integracji mniejszości romskiej niektóre państwa członkowskie nie planują konkretnego priory-tetu odnoszącego się do społeczności marginalizowa-nych, co utrudnia stwierdzenie, ile środków zostanie przeznaczonych na tę dziedzinę polityki. Część państw członkowskich niedostatecznie odpowiada na potrzeby takiej grupy docelowej, natomiast inne muszą dalej roz-wijać swoją strategię i logikę interwencji.

Równie ważne jest precyzyjne określanie, w jaki sposób będzie koordynowana pomoc z EFRR i EFS, zważywszy, że istnieje potrzeba zintegrowanego podejścia między dwoma funduszami. Dotyczy to przykładowo edukacji, gdzie inwestycje w infrastrukturę muszą być połączo-ne z działaniami w zakresie nauczania i szkolenia, aby zapewnić efektywne wykorzystywanie tej infrastruktury.

W latach 2014–2020 88 programów w 16 państwach to programy wielofunduszowe, łączące środki z EFRR, Funduszu Spójności oraz EFS. Przypuszcza się, że będzie to zachęcało do bardziej zintegrowanego podejścia oraz większej spójności między strategami, finansowaniem i priorytetami.

Reforma administracji publicznej, której celem jest po-prawa rządzenia, nie jest kolejną jako taką dziedziną polityki. Jakość administracji publicznej jest raczej czę-sto kluczem do tego, aby region lub państwo członkow-skie mogły się rozwijać.

Modernizacja administracyjna oraz jakość wymia-ru sprawiedliwości są uznawane za kluczowe czynniki konkurencyjności oraz wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu. Wiele państw członkowskich planuje dzia-łania na rzecz wzmocnienia swoich instytucji publicz-nych oraz poprawy możliwości realizowania skutecznej polityki, zapewniania lepszych usług administracyjnych, przyspieszenia postępowań sądowych, większej przej-rzystości oraz uczciwości organów publicznych, a także większego uczestnictwa społeczeństwa w różnych eta-pach podejmowania decyzji. Niemniej jednak w szeregu państw członkowskich, w których stwierdzono koniecz-


265

ność przeprowadzenia reformy administracji publicznej na potrzeby tworzenia miejsc pracy, osiągnięcia wzrostu i zwiększenia konkurencyjności, brakuje jasnej strategii, a cele są niepełne i niejasne. Ponadto w niektórych z tych państw członkowskich brakuje politycznego zaan-gażowania w taką reformę.

2.3 Zwiększanie poziomu oddziaływania inwestycji oraz zapewnianie rezultatów

Większość państw członkowskich dołożyła wiele starań, aby przyjąć środki umożliwiające spełnienie warunków ex-ante. Ważne jest spełnienie odnośnych kryteriów od początku okresu programowania w celu wyeliminowania potencjalnych przeszkód, które ograniczałyby skutecz-ność realizowanych inwestycji. Proces nie był łatwy i w wielu przypadkach Komisja będzie musiała uzgodnić pla-ny działania, aby zagwarantować pełną zgodność z wy-mogami w ramach ściśle określonych terminów.

Warunki, z których spełnieniem państwa członkowskie miały szczególny problem, dotyczą dziedzin, w których strategia spójności odgrywają dużą rolę, takich jak przy-kładowo inteligentna specjalizacja. Trudności są widocz-ne również w dziedzinach, gdzie muszą zostać wdrożone dyrektywy unijne (np. w kwestii efektywności energetycz-nej lub oceny oddziaływania na środowisko) lub gdzie na-leży w sposób skuteczny stosować unijne rozporządzenia (np. w związku z zamówieniami publicznymi).

W niektórych państwach istotne wysiłki konieczne są w dalszym ciągu do tego, aby rozwiązać problem przeszkód w kontekście potencjału administracyjnego. Dla sprawne-go zarządzania środkami unijnymi olbrzymie znaczenie ma istnienie jasnych i stabilnych ram instytucjonalnych oraz regulacyjnych, fakt przyciągania i zatrzymywania utalentowanych i zmotywowanych pracowników, a także stosowanie narzędzi i instrumentów właściwych do sku-tecznego wdrażania funduszy.

Wyznaczenie jasnych celów stanowi trzon ukierunkowa-nia polityki spójności na wyniki i będzie stanowiło punkt odniesienia, względem którego mierzony będzie jej suk-ces. Stanowi to duży krok naprzód. Państwa członkowskie i regiony mają jednak problem z formułowaniem dobrze sprecyzowanych celów, do których osiągnięcia ma dopro-wadzić polityka. Wiele roboczych wersji programów wpi-suje się w praktykę wyrażania niejasnych ogólnych celów i wymieniania olbrzymiej liczby możliwych działań w celu utrzymania maksymalnej elastyczności przy wyborze projektów na późniejszym etapie.

Dopóki cele nie będą wyrażane w sposób zrozumiały i jasny, trudno ocenić, czy logika interwencji programu jest rozsądna i czy istnieje rzeczywista szansa, że przyznane finansowanie doprowadzi do oczekiwanych rezultatów i przyczyni się, tak jak założono, do realizacji ostatecznych celów polityki.

Kolejnym nowym elementem są ramy oceny wykona-nia. Można je stworzyć wówczas, gdy logika interwen-cji programu, jego struktura finansowa i produkty dla każdego priorytetu są już jasne, tj. na stosunkowo póź-nym etapie opracowywania każdego programu. Póki co Komisja otrzymała wyłącznie wersje robocze. Głównym wyzwaniem przy formułowaniu ram oceny wykonania jest określenie ujętych ilościowo celów dla stosowanych wskaźników na poziomie wystarczająco ambitnym, a jednocześnie realistycznym, tj. na poziomie, który moż-na osiągnąć, jeżeli program będzie odbywał się zgodnie z planem.

Umowy o partnerstwie w większości przypadków zostały sporządzone po rozsądnych konsultacjach z partnerami, przy czym w niektórych sytuacjach istnieją wskazania świadczące o tym, że dialog ten był niewystarczający. Zdarzało się, że ważne zainteresowane strony nie były zaangażowane lub ich uwagi nie zostały uwzględnione w przedłożonej wersji dokumentu. Komisja będzie bardzo uważnie przyglądać się temu, jak państwa członkowskie stosują Kodeks postępowania w partnerstwie, aby za-pewnić faktyczne uczestnictwo zainteresowanych stron.

Wreszcie w nowym okresie wymagane jest silne rządze-nie oraz koordynowanie na szczeblu krajowym i regional-nym, co pozwala zapewnić spójność między programami oraz wsparcie dla strategii „Europa 2020” i zaleceń dla poszczególnych krajów, a także uniknąć nakładania się i luk wydatków. Ma to znaczenie w kontekście ogólnego wzrostu liczby programów regionalnych (dla programów EFS to prawie 60 % w porównaniu do 2007–2013).

3. Szacowany wpływ polityki spójności 2014–2020

Jak zauważono w poprzednim rozdziale oszacowanie od-działywania inwestycji realizowanych ze środków polityki spójności jest trudne, zwłaszcza że wpływa na szeroki zakres zmiennych makroekonomicznych, w tym PKB, za-trudnienie, produktywność, deficyt budżetowy oraz bilans handlowy, na które mają wpływ również liczne inne czyn-niki. Interwencje wpływają na popyt, ponieważ programy


266

zasadniczo skutkują zwiększonymi wydatkami publiczny-mi, lecz również w wielu przypadkach zwiększonymi wy-datkami prywatnymi. Mają również wpływ na podaż, po-nieważ zwiększają inwestycje w infrastrukturę, obiekty i urządzenia oraz technologię, a także kapitał ludzki – fak-tycznie ich głównym celem jest zwiększanie potencjału rozwojowego poprzez pobudzanie takich inwestycji.

Co więcej, interwencje przynoszą skutki bezpośrednie i pośrednie. Przykładowo projekty transportowe zwięk-szają popyt bezpośrednio w perspektywie krótkotermi-nowej, jednocześnie poprawiając połączenia komunika-cyjne, które powinny mieć pośrednio pozytywny wpływ na rozwój działalności gospodarczej oraz PKB w per-spektywie długoterminowej. Jednocześnie interwencje mogą zwiększyć popyt na roboty i materiały, co mogło-by doprowadzić do wyższych płac i cen, zmniejszając tym samym konkurencyjność kosztową i negatywnie wpływając na PKB.

Ponadto, jak już podkreślono, fakt oddziaływania na wy-nik gospodarczy szeregu innych czynników oznacza, że oddziaływania polityki spójności nie można stwierdzić na podstawie samego zapoznania się z danymi dotyczący-mi PKB lub innymi zmiennymi ekonomicznymi. Konieczne jest porównanie, jak gospodarka rozwijałaby się bez polityki spójności i jak rozwijała się w rzeczywistości. Dlatego też istnieje potrzeba korzystania z modelów ma-kroekonomicznych, które ujmują sposób funkcjonowania gospodarki. (Szczególnie są one wykorzystywane do wy-generowania „scenariusza bazowego” określającego, co działoby się bez polityki, który następnie można porów-nać z faktycznym przebiegiem sytuacji).

Modele makroekonomiczne umożliwiają oszacowanie za-równo krótkoterminowego wpływu polityki, jak i wpływu długoterminowego, w którym uwzględnia się aspekt po-dażowy gospodarki trwający po zakończeniu okresu pro-gramowania. Pozwalają one również na uwzględnianie interakcji między skutkami bezpośrednimi a pośrednimi.

W zamieszczonej poniżej analizie wykorzystano dwa modele, aby przedstawić symulację oczekiwanego oddziaływania programów realizowanych w latach 2014–2020. Pierwszym z nich jest model QUEST III opracowany i stosowany przez Dyrekcję Generalną ds. Gospodarczych i Finansowych (DG ECFIN)14. Ponieważ podaje on wyniki dla szczebla krajowego, uzupełniany

14 Wykorzystuje on najnowsze techniki modelowania DSGE (dyna-miczne stochastyczne modele równowagi ogólnej) opartego na mikroekonomicznych zasadach określających, w jaki sposób zacho-wują się osoby, przedsiębiorstwa i inne organizacje.

jest przez drugi model – RHOMOLO15, który służy do oszacowania skutków polityki na szczeblu regionów NUTS 2.16. Zawiera on szereg elementów zapożyczo-nych z geografii ekonomicznej. W szczególności bierze pod uwagę efekt zewnętrzny, co pozwala oddać fakt, iż interwencje wpływają nie tylko na region, w którym są realizowane, ale również na inne regiony. Taki efekt zewnętrzny wynika z powiązań handlowych między re-gionami, a także z rozpowszechniania technologii.

Aby zapewnić spójność między rezultatami z dwóch mo-deli, model RHOMOLO dostosowano do modelu QUEST w celu uspójnienia szacunków regionalnych z krajowymi szacunkami QUEST.

3.1 Szacowany wpływ na szczeblu krajowym

Dane szacunkowe pochodzące z modelu QUEST i doty-czące skutków polityki spójności w okresie 2014–2020 dotyczą wszystkich 28 państw członkowskich. Wskazują one, że finansowane inwestycje mogłyby doprowadzić do tego, że unijny PKB będzie 0,4 % wyższy niż poziom bazo-wy (tj. przy założeniu scenariusza bez polityki) do 2023 r., a więc faktycznego zakończenia okresu programowania, a w UE-13 PKB będzie wyższy o 2,6 %. Jednocześnie sza-cuje się, że z kolei w UE-15 PKB będzie tylko o 0,2 % wyższy od wartości bazowej (wykres 8.10).

Szacunkowe dane dla poszczególnych państw obejmują efekt zewnętrzny wynikający z rozwoju innych państw. Z tego względu nie ujmuje się wyłącznie skutków pro-gramów polityki spójności realizowanych w samym państwie, ale również bierze się pod uwagę pośrednie skutki programów realizowanych w innych państwach przybierające formę zwiększonego eksportu do nich.

Uwzględnia się także potrzebę finansowania wydatków w ramach polityki spójności, co – jak się przyjmuje – prowadzi do zwiększenia podatków w państwach człon-kowskich w porównaniu do sytuacji bez polityki spójno-ści. Tego typu wyższe podatki wraz z umiarkowanymi inwestycjami z polityki spójności w UE-15 wyjaśniają ograniczone oddziaływanie w tej grupie państw (co jest negatywne w części państw, w których osłabiający wpływ podatków przewyższa skutki inwestycji w postaci ekspansji) (wykres 8.11).

15 Został on opracowany niedawno wspólnie przez Wspólne Centrum Badawcze - Instytut Perspektywicznych Studiów Technologicznych oraz DG ds. Polityki Regionalnej.

16 Brandsma, A. i in. (2013).


267

Szacowany wpływ programów polityki spójności na PKB głównych państw-beneficjentów może się bardzo różnić, co odzwierciedla w dużej mierze różnice w kwotach uzy-skanego finansowania (wykres 8.12). Zależności nie są jednak proporcjonalne, co świadczy o działaniu innych czynników, takich jak struktura programów. Przykładowo szacuje się, że wpływ programów na PKB jest najwięk-szy w Polsce, gdzie finansowanie jest niższe niż na

Węgrzech, które pod względem takiego wpływu zajmują piąte miejsce. Podobnie w Chorwacji finansowanie jest w stosunku do PKB zbliżone do tego na Litwie, natomiast szacowany wpływ jest dużo większy.

Wyniki symulacji podkreślają również fakt, iż oddzia-ływanie narasta z biegiem czasu i trwa także po za-kończeniu programu. Za znaczną część wzrostu PKB w

Tworzenie symulacji

Na potrzeby przeprowadzenia symulacji interwencje realizowane w ramach polityki spójności grupuje się w pięć szerokich kategorii:

• inwestycje infrastrukturalne, do których należą in-westycje w transport, telekomunikację, energię i infrastrukturę środowiskową, a które są traktowa-ne w modelu jako inwestycje publiczne. Mają one zwiększyć produktywność w perspektywie średnio-okresowej poprzez produkty przynoszące rezultaty, które z kolei zanikają powoli wraz ze starzeniem się infrastruktury.

• Wydatki na zasoby ludzkie, do których należą wy-datki na edukację i kształcenie zawodowe, a także inne działania związane z rynkiem pracy. Mają one polepszyć kwalifikacje siły roboczej, przy czym re-zultaty mogą pojawić się po czasie, a zyski są wi-doczne dopiero w perspektywie długookresowej, ale są uważane za istotne i trwałe. Efekty tego rodzaju są mniejsze w dłuższym okresie wraz z przechodze-niem osób na emeryturę.

• Wsparcie na rzecz badań i rozwoju, które obejmuje tworzenie sieci i partnerstw między przedsiębior-stwami i ośrodkami badawczymi. Ma to ograniczyć koszty stałe produkcji. Przyjamuje się również, że pracownicy wysoko wykwalifikowani będą przeno-szeni z produkcji do badań i rozwoju, co początkowo ogranicza produkcję towarów, a przez to PKB, ale z czasem wzrost produktywności bierze górę, co wpły-wa na wzrost produkcji i pobudza inwestycje. Cho-ciaż wiele czasu upływa, zanim takie efekty staną się widoczne, to zyski produkcyjne w dłuższej perspekty-wie są uznawane za istotne i nadal rosną.

• Pomoc dla sektora prywatnego, która obejmuje wsparcie na rzecz MŚP, turystyki i działalności kultu-ralnej. W modelu uznaje się to za ograniczenia kosz-tów stałych produkcji, co ma wpływ na pobudzanie wzrostu w perspektywie krótkoterminowej, gdy do-chodzi do wydawania środków, ale przyjmuje się rów-nież, że ma długofalowy wpływ na produktywność.

• Pomoc techniczna, która jest interpretowana w mo-delu jako wydatek publiczny. Przyjmuje się, że nie ma

ona wpływu na produkcję w perspektywie średnio-terminowej i długoterminowej (niezależnie od po-wstałych ulepszeń w zakresie zarządzania polityką).

W modelach uwzględnia się zarówno krótkoterminowe skutki po stronie popytu, jak i długoterminowe skutki po stronie podaży. Pierwsze powstają w okresie, gdy ma miejsce ponoszenie nakładów, kiedy to większość skutków wynika ze wzrostu popytu, który jest częściowo wypierany przez wzrost stóp procentowych, płac i cen. W perspektywie średnioterminowej i długoterminowej uwidaczniają się efekty sprzyjające produktywności, co zwiększa potencjalną produkcję i umożliwia wzrost PKB bez presji inflacyjnej. Skutki interwencji narastają zatem stopniowo z biegiem czasu.

W RHOMOLO zakłada się, że inwestycje w transport, a także zwiększanie produktywności mają również ogra-niczać koszty transportu między regionami, co ułatwia handel towarami i usługami, a przez to pobudza aktyw-ność gospodarczą.

Ponadto w obydwu modelach zakłada się, że wydatki w ramach polityki spójności są finansowane przez państwa członkowskie ze składek do unijnego budżetu, które są proporcjonalne do ich PKB, oraz że składki te są z kolei finansowane poprzez podniesienie podatków. Pozytywny wpływ interwencji na produkcję i zatrudnienie jest za-tem częściowo równoważony przez negatywne skutki powyższego.

Dwa omówione modele zostały wykorzystane do prze-prowadzenia symulacji dotyczącej przewidywanego oddziaływania programów polityki spójności realizowa-nych w okresie 2014–2020. Chociaż większości nowych programów jeszcze nie przyjęto, zakłada się, że środki będą rozdystrybuowane na szerokie kategorie inwestycji wspomniane powyżej w taki sam sposób jak w okresie programowania 2007–2013, przy czym dostosowano to założenie w taki sposób, aby uwzględnić znaną już specyfikę nowego okresu, m.in. kwoty finansowania przydzielone państwom członkowskim i kategoriom regionów, koncentrację na szczególnych celach EFRR oraz minimalną część EFS trafiającą do poszczególnych państw.


268

tym okresie odpowiada wyższy popyt, który – jak się przyjmuje – jest częściowo wypierany przez wzrost stóp procentowych, płac oraz cen. Efekty sprzyjają-ce produktywności wywołane polityką spójności stają się zauważalne dopiero w perspektywie średnioter-minowej i długoterminowej, zwiększając potencjalną produkcję oraz umożliwiając wzrost PKB wolny od presji inflacyjnej (wykres 8.13). Do 2030 r. efektem jest zwiększenie PKB w Polsce – gdzie oddziaływa-nie jest największe – o szacunkowe 3,6 % powyżej poziomu, który zostałby osiągnięty, gdyby nie polity-ka spójności.

Taki narastający z biegiem czasu wpływ polityki spój-ności uwidacznia się również we współczynniku wska-

zującym wzrost PKB na każde wydane euro. Dla całej UE jego wartość szacuje się na 1,5 w okresie 2014–2023 oraz do 3,75 w okresie 2014–2030. Świadczy to o tym, że polityka spójności nie tylko zwiększa popyt w krótkim okresie, ale również wzmacnia po-tencjał wzrostowy gospodarki poprzez skutki po stro-nie podaży, które utrzymują się długo po zakończe-niu finansowania.

Polityka spójności ma nie tylko pozytywny wpływ na PKB, ale również zwiększa poziom zatrudnienia. W ujęciu krótkoterminowym jest to przede wszystkim wynik wzrostu aktywności gospodarczej powodowa-nej współfinansowanymi z niej inwestycjami. W uję-ciu długoterminowym te same inwestycje zwiększają

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030

Wykres 8.10 Szacowany wpływ polityki spójności w latach 2014–2020 na PKB

UE-13 UE-15 UE-283,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

-0,5

Źródło: Symulacje QUEST 3R&D

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

-0,5

% odchylenia względem linii bazowej

IT ES CY SI MT EL PT RO CZ BG SK LT HU EE HR LV PL

Wykres 8.11 Szacowany wpływ wydatków w ramach polityki spójności w latach 2014–2020 na PKB głównych państw-beneficjentów, średnia na okres 2014–2023

% odchylenia względem linii bazowej2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Źródło: Symulacja QUEST 3R&D

UE-

13

UE-

15

UE-

28

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5


269

produktywność siły roboczej oraz konkurencyjność poprzez ulepszenie infrastruktury, metod produkcji, struktury przemysłu, kwalifikacji siły roboczej itd. To z kolei prowadzi do dalszego rozwoju aktywności go-spodarczej i zatrudnienia i na ogół utrzymuje się na długo po zrealizowaniu pierwotnych wydatków.

Podobnie jak miało to miejsce w przypadku PKB, rów-nież wpływ na zatrudnienie z dużym prawdopodobień-stwem będzie szczególnie wysoki wśród głównych pań-stw-beneficjentów. Przykładowo symulacje wskazują, że w Polsce zatrudnienie może być 1 % wyższe niż byłoby bez finansowania z polityki spójności w okresie wdrażania programów oraz znacznie wyższe w per-spektywie długofalowej.

3.2 Szacowany wpływ na szczeblu regionalnym

Model typu RHOMOLO, który uwzględnia efekty ze-wnętrzne interwencji na szczeblu regionalnym, jest ważny dla dokonywania oceny pełni skutków polityki spójności. Ponieważ regiony UE są ze sobą ściśle po-wiązane za sprawą handlu, przepływu pracowników, przepływu kapitału oraz dyfuzji technologii, wpływ interwencji jest na ogół odczuwalny również poza miejscami, w których są realizowane. Ujęcie takich wzajemnych powiązań w modelu sprawia jednak, że interpretacja wyników staje się bardziej skomplikowa-na. Aby zilustrować, w jaki sposób poszczególne me-chanizmy przedstawione w RHOMOLO składają się na


Wykres 8.12 Wydatki w ramach polityki spójności w latach 2014–2020 oraz wpływ na PKB głównych państw-beneficjentów, średnia na okres 2014–2023

% PKB Szacowany wpływ na PKB Wydatki w ramach polityki spójności2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Źródło: Symulacje QUEST 3R&D, prognozy dot. wydatków w ramach polityki spójności wg DG REGIO i DG ECFIN z wiosny 2013 r.

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5


2030

Wykres 8.13 Szacowany wpływ wydatków w ramach polityki spójności w latach 2014–2020 na PKB głównych państw-beneficjentów w latach 2014–2023 i 2030 r.

% odchylenia względem linii bazowej Średnia w latach 2014-20234,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Źródło: Symulacje QUEST 3R&D

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0


270


271

uzyskane efekty, poniżej zamieszczono trzy symulacje, z których każda jest skoncentrowana na konkretnej dziedzinie interwencji.

Inwestycje w infrastrukturę

Znaczna część środków z polityki spójności zostaje przeznaczona na inwestycje w infrastrukturę. W okre-sie 2007–2013 było to ok. 49 % ogólnej kwoty i przyj-muje się, że w obecnym okresie nadal będzie to ważna część. Można przy tym zaobserwować duże różnice między regionami, ponieważ wydatki są znacznie wyż-sze w regionach słabiej rozwiniętych, gdzie potrzeby są największe. Wpływ inwestycji w infrastrukturę uj-muje się, zakładając, że ograniczają one koszty trans-portu między regionami i zwiększają dostępność re-gionów, w których są prowadzone (mapa 8.9 pokazuje szacowany wpływ współfinansowanych inwestycji na dostępność każdego z regionów NUTS 2). Są to głów-nie regiony słabiej rozwinięte.

Ulepszenia infrastruktury transportowej oznaczają, że regiony mają lepszy dostęp do rynków unijnych, co zwiększa ich poziom eksportu oraz PKB. Oznacza to jednak równocześnie zmniejszenie cen importów, ponieważ dane regiony są bardziej dostępne dla pro-ducentów z innych miejsc. Powoduje to zwiększenie dochodu gospodarstw domowych i zmniejsza koszty przedsiębiorstw prowadzących produkcję w regionie, ale prawdopodobnie wiąże się również z utratą udzia-łu w rynku regionalnym, która obniża wspomniane korzyści, jednocześnie przynosząc korzyść producen-tom z innych regionów i zwiększając tamtejszy PKB. Oddziaływanie inwestycji w infrastrukturę transpor-tową nie jest zatem ograniczone do regionu, w któ-rym inwestycje mają miejsce, ponieważ poprawa dostępności prowadzi do tego, że inne regiony mogą eksportować łatwiej towary, co pobudza wzrost ich PKB. Wszystkie te efekty łączą się ze sobą, tworząc ogólny wpływ na PKB w różnych regionach całej UE (mapa 8.10).

Skutek wzajemnych powiązań między regionami moż-na dodatkowo zilustrować, przeprowadzając symulację symetrycznego obniżenia kosztów transportu między pięcioma polskimi regionami: Łódzkim, Mazowieckim, Śląskim, Kujawsko-Pomorskim oraz Pomorskim, któ-re wynika z projektów na rzecz transportu prowa-dzących do poprawy łączności między wymienionymi (mapa 8.11).

Symulacja ukazuje, że miałoby to pozytywny wpływ na PKB w prawie wszystkich regionach, tyle że w różnym stopniu. W perspektywie krótkoterminowej (zdefinio-wanej jako okres czterech lat od ukończenia projektu) najbardziej na inwestycji skorzystałby region stołecz-ny, jakim jest województwo mazowieckie, ponieważ znajduje się w centrum pięciu wymienionych regio-nów i jego dostępność zwiększyłaby się najbardziej. W bardzo długiej perspektywie (45 lat od ukończenia projektu) pozytywny wpływ odczuwany byłby również silniej w pozostałych czterech regionach, a regiony w pozostałej części kraju również zyskałyby w wyniku wywołanej w ten sposób zwiększonej aktywności go-spodarczej. Podkreśla to, jak ważne jest uwzględnianie wzajemnych powiązań między regionami przy dokony-waniu oceny ogólnego wpływu interwencji.

Inwestowanie w zasoby ludzkie

Inwestycje polityki spójności w kapitał ludzki poprzez rozmaite działania, które łącznie stanowiły 21 % cał-kowitego finansowania na okres 2007–2013, w latach 2014–2020 mają według prognozy stanowić 23 %. Aby przeprowadzić symulację ich skutków, przyjęto, że zwiększenie wydatków na szkolenie o 1 % w regionie prowadzi do zwiększenia produktywności siły roboczej o 0,3 %, co zwiększa konkurencyjność regionu, a przez to PKB. Jednocześnie przyjęto również jednak, że wzro-śnie zapotrzebowanie na siłę roboczą (ze względu na niższy jednostkowy koszt pracy wynikający ze zwięk-szonej produktywności), co w dłuższym okresie zwięk-szy płace.

Przyjęty efekt netto do 2030 r. wynikający z inwesty-cji w kapitał ludzki jest bardzo pozytywny, zwłaszcza w większości państw członkowskich usytuowanych w Europie Środkowo-Wschodniej, gdzie jest on najwyższy w stosunku do PKB (mapa 8.12).

Różnice w poziomie oddziaływania między regionami wynikają jednak również z działania innych czynników. Po pierwsze, inwestycje w kapitał ludzki mają na ogół większy wpływ na PKB w tych regionach, gdzie poziom nakładów na edukację jest stosunkowo niski. Po drugie, regiony, w których prowadzi się głównie działalność go-spodarczą związaną z przemysłem pracochłonnym (np. produkcja w Europie Środkowo-Wschodniej), bardziej korzystają na wzroście produktywności siły roboczej.

Po trzecie, inwestycje w zasoby ludzkie, podobnie jak inwestycje w infrastrukturę, wywołują efekt zewnętrz-


272

ny dzięki powiązaniom handlowym, przez co przynoszą korzyści innym regionom. Przyjmuje się jednak jed-nocześnie, że w miejscach, w których są realizowane, dochodzi do wzrostu płac, co przyciąga pracowników z innych regionów, które w tej sytuacji odczuwają ne-gatywne skutki w postaci utraty dochodów i większych wydatków wynikających z odpływu pracowników.

Inwestycje w badania i rozwój

W ramach polityki spójności finansuje się również inwe-stycje w badania i rozwój, które odpowiadały ok. 12 % ogólnej kwoty środków na lata 2007–2013, a które mają wzrosnąć w okresie 2014–2020. W zastosowa-nym modelu przyjęto, że wsparcie na badania, techno-logie, rozwój i innowacje zwiększają całkowitą wydaj-ność czynników produkcji, co prowadzi do zwiększenia PKB zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio poprzez ograniczenie kosztów produkcji. Niższe ceny pobudzają popyt i odpowiednio poziom aktywności gospodarczej. Podobnie jak w przypadku innych interwencji wzrost PKB przynosi korzyści także innym regionom ze wzglę-du na zwiększone zapotrzebowanie na eksport.

Zastosowany model uwzględnia ponadto wprost prze-strzenny efekt zewnętrzny właściwy dla badań i rozwo-ju. Przyjmuje się, że im dalej region jest od granicy wie-dzy, tym większy ma potencjał do tego, aby przyjmować i naśladować postęp technologiczny wytworzony w in-nym miejscu. Oznacza to nie tylko, że regiony pozosta-jące w tyle nadrabiają zaległości względem bardziej za-awansowanych, ale również że wzrost w zakresie badań i rozwoju ma tam większy wpływ na wydajność czyn-ników produkcji.

Wyniki symulacji pokazują pozytywne efekty we wszystkich regionach z bardzo nielicznymi wyjątkami, przy czym najwięcej zyskują regiony Republiki Czeskiej, Węgier, Polski i Portugalii (mapa 8.13). Przykładowo w Polsce wzrost PKB sięga w analizowanym okresie od 0,5 % do 0,8 %.

Przyjmuje się, że efekty interwencji dotyczących badań i rozwoju będą z czasem coraz większe, co stanowi od-zwierciedlenie wielu wywołanych skutków pośrednich, zwłaszcza wynikających z pobudzenia inwestycji pry-watnych i niższych kosztów produkcji, które stają się widoczne dopiero z czasem. Przykładowo podczas gdy

Mapa 8.11 Krótkoterminowy i długoterminowy wpływ obniżenia kosztów transportu w PKB w pięciu polskich regionach


273


274

krótkoterminowe oddziaływanie PKB na region woje-wództwa podkarpackiego szacuje się na średnio 0,8 % rocznie w okresie od 2014 r. do 2023 r., do 2030 r. PKB ma według szacunków wzrosnąć o 3,3 % względem po-ziomu, jaki osiągnięto by bez polityki spójności. W Norte w Portugalii, gdzie krótkoterminowy wpływ na PKB wy-nosi 0,2 %, do roku 2030 r. będzie to 1,5 %.

Ogólnie rzecz biorąc, oddziaływanie jest mniejsze w regionach przejściowych niż w regionach słabiej roz-winiętych zarówno z uwagi na mniejsze środki uzyski-wane w ramach polityki spójności, jak i mniejszy za-kładany wpływ na produktywność czynników produkcji związany z pozostawianiem w tyle pod względem tech-nologicznym.

Łączny wpływ inwestycji na szczeblu regionalnym

Model RHOMOLO można również stosować do sza-cowania ogólnego oddziaływania środków z polityki spójności w latach 2014–2020. Największy wpływ w okresie 2014–2023 będzie obserwowany w regionach Europy Środkowo-Wschodniej (mapa 8.14). W regio-nach Polski: Śląskim, Podkarpackim, Małopolskim i Lubelskim, a także Észak-Magyarország oraz Észak-Alföld na Węgrzech, PKB według szacunków będzie w tym okresie większe średnio o ponad 2,5 % rocznie.

Stanowi to przede wszystkim odzwierciedlenie faktu, że regiony te są największymi odbiorcami funduszy unijnych, a jednocześnie pozostają w tyle pod wzglę-dem zaplecza infrastrukturalnego, co oznacza, że skutki inwestowania będą tam szczególnie widoczne. Równocześnie określona kwota inwestycji w zasoby ludzkie przyczynia się w większym stopniu do ogól-nych wydatków na edukację w takich regionach niż w lepiej rozwiniętych państwach członkowskich przez co na ogół przynosi większe efekty. Ponadto w regionach tych więcej osób zatrudnionych jest w sektorach pra-cochłonnych, co zwiększa korzyści płynące ze zwięk-szenia produktywności siły roboczej.

Chociaż regiony w lepiej rozwiniętych państwach człon-kowskich otrzymują mniej środków z polityki spójności, oddziaływania w słabiej rozwiniętych spośród nich nie można uznać za nieistotne. Przykładowo szacuje się, że PKB w latach 2014–2023 w regionie Andaluzja w Hiszpanii oraz regionie Campania we Włoszech będzie wyższe o ok. 0,5 % rocznie.

W perspektywie długookresowej wpływ na PKB jest dużo większy we wszystkich regionach, szczególnie w tych na wschodzie, w centrum i na południu Europy, z uwagi na potencjał produkcyjny regionów rosnący w wyniku wspierania inwestycji. Dla przykładu: szacuje się, że w wyniku większych inwestycji PKB w wojewódz-twie śląskim wzrośnie o 6,1 % do 2030 r., a więc po-nad 2,5 razy więcej niż wynosi średnie oddziaływanie w okresie finansowania jako takim (mapa 8.15).

Wpływ długofalowy jest również istotny w regionach lepiej rozwiniętych, w których krótkofalowy wpływ na popyt jest niewielki, ale skutki w postaci wzrostu po-tencjału w zakresie produkcji są już dużo bardziej za-uważalne. Oddziaływanie długoterminowe wynika po-nadto częściowo ze zwiększonego zapotrzebowania na eksport, co jest efektem programów realizowanych w innych miejscach, szczególnie w regionach słabiej roz-winiętych, i zwiększa się z czasem, stosownie do wzro-stu w regionach słabiej rozwiniętych.

Szacunkowe dane opierają się niemniej jednak na sy-mulacjach uwzględniających hipotetyczne założenia dotyczące struktury wydatków finansowanych w ra-mach polityki spójności. Zostaną one zaktualizowane, gdy tylko nastąpi przyjęcie nowych programów i gdy zapadną decyzje dotyczące podziału na poszczególne kategorie inwestycji. Nie zmienia to faktu, że symula-cje świadczą o tym, iż finansowanie udostępniane w ramach polityki spójności może mieć istotny wpływ na regiony w całej UE, zwłaszcza na te słabiej rozwinięte. To, czy wpływ w praktyce będzie tak duży jak szacowa-ny powyżej, będzie zależało jednak w dużym stopniu od terminowej realizacji programów oraz wdrażania fun-duszy tak skutecznie, jak założono to w modelu.


275


276

277

Źródła

Acemoglu, D. i Robinson J., 2012, Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty, Random House LLC, 2012.

Ahrend, R. i A. Lembcke, 2014, Economic and Demographic Trends in Cities, dokumenty robocze OECD dot. rozwoju regionalnego, w przygotowaniu.

Ahrend, R., Farchy, E., Kaplanis, I. i Lembcke, A., 2014a, What Makes Cities More Productive? Evidence on the Role of Urban Governance for OECD Countries, dokumenty robocze OECD dot. rozwoju regionalnego, w przygotowaniu.

Ahrend, R., Gamper, C. i Schuhmann, A. 2014c, The OECD Metropolitan Governance Survey: A Quantitative Description of Governance Structures in Large Urban Areas, dokumenty robocze OECD dot. rozwoju regionalnego, w przygotowaniu.

Ahrend, R., Kim, S.J. i Schumann, A., 2014b, What Governance for Metropolitan Areas?, Dokumenty robocze OECD dot. rozwoju regionalnego, w przygotowaniu.

Ainsworth, P. i Marlow, S., 2011, Early Impacts of the European Social Fund 2007-13, UK Department for Work and Pensions, In-House Research nr 3. http://research.dwp.gov.uk/asd/asd5/ih2011-2012/ihr3.pdf

Aiyagari, S. R., Christiano, L.J. i Eichenbaum, M., 1992, The output, employment and interest rate effects of government consumption, Journal of Monetary Economics 30(1): 73-86.

Annoni, P. i Dijkstra, L., 2013, EU Regional Competitiveness Index, RCI 2013, Sprawozdania naukowo-polityczne JRC, Urząd Publikacji Unii Europejskiej. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/6th_report/rci_2013_report_final.pdf

Arto, I., Genty, A., Rueda-Cantuche, J. M., Villanueva A. i Andreoni V., 2012, Global Resources Use and Pollution, tom 1/ Production, Consumption and Trade (1995-2008) oraz tom 2/ Country Factsheets, Sprawozdania naukowo-polityczne JRC, Urząd Publikacji Unii Europejskiej.

Athanasoglou, S. i Dijkstra, L., 2014, The Europe 2020 Regional Index. Sprawozdania naukowo-polityczne JRC, Urząd Publikacji Unii Europejskiej.

Auerbach, A. i Gorodnichenko, Y., 2012a, Measuring the output responses to fiscal policy, American Economic Journal, 4(2): 1-27.

Auerbach, A. i Gorodnichenko, Y., 2012b, Fiscal multipliers in recessions and expansions: Fiscal Policy after the Financial Crisis, NBER Chapters, National Bureau of Economic Research.

Auerbach, A. i Gorodnichenko, Y., 2013, Output spillovers from fiscal policy, American Economic Association, 103(3): 141-46.

Bade, F. J., Prognos, A. G. i NIW — Niedersächsisches Institut für Wirtschaftsforschung. 2010, Endbericht zum Gutachten Erfolgskontrolle der einzelbetrieblichen Förderung von Unternehmen aus der GRW und dem EFRE in den Jahren 1998–2008: Wachstums- und Beschäftigungswirkungen für Niedersachsen.

Bank Światowy, 2014, Doing Business 2014. http://www.doingbusiness.org/

Barca F., 2009, An Agenda for a reformed cohesion policy: A place-based approach to meeting European Union chal-lenges and expectations, niezależne sprawozdanie przygotowane na wniosek Danuty Hübner, Komisarz ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, Komisja Europejska.

Barro, R. J. i Redlick, C. J., 2011, Macroeconomic effects from government purchases and taxes, The Quarterly Journal of Economics 126(1): 51-102.

Barro, R. J., 1981, Output Effects of Government Purchases, The Journal of Political Economy, 89(6): 1086-1121.

Bateman, I. J., Harwood, A. R., Mace, G. M., Watson, R. T., Abson, D. J., Andrews, B., Binner, A.Crowe, A., Day, B. H., Dugdale, S., Fezzi, C., Foden, J., Hadley, D., Haines-Young, R., Hulme, M., Kontoleon, A., Lovett, A. A., Munday, P., Pascual, U., Paterson, J., Perino, G., Sen, A., Siriwardena, G., van Soest, D. i Termansen, M., 2013, Bringing Ecosystem Services into Economic Decision-Making: Land Use in the United Kingdom, Science 5 lipca 2013, 341(6141): 45-50.


278

Batista e Silva, F., Lavalle, C., Jacobs-Crisioni, C., Barranco, R., Zulian, G., Maes, J., Baranzelli, C., Perpiña C., Vandecasteele, I., Ustaoglu, E., Barbosa, A. i Mubareka, S., 2013, Direct and Indirect Land Use Impacts of the EU Cohesion Policy. Assessment with the Land Use Modelling Platform, Sprawozdania naukowo-polityczne JRC, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Sprawozdanie EUR 26460.

Baum, A., Poplaski-Ribeiro, M. i Weber, A. 2012, Fiscal Multipliers and the State of the Economy, Dokumenty robocze MFW 12/286, Międzynarodowy Fundusz Walutowy.

Baxter, M. i King, R. G., 1993, Fiscal policy in general equilibrium, The American Economic Review, 83(3): 315-34.

Becker, S. O., Egger, P. H., i von Ehrlich, M., 2012, Too Much of a Good Thing? On the Growth Effects of the EU’s Regional Policy, European Economic Review, 56(4): 648-668.

Beetsma, R. i Giuliodori, M., 2011, The effects of government purchases shocks: Review and estimates for the EU, The Economic Journal 121 (550): F4–F32.

Beetsma, R., Giuliodori, M. i Klaassen, F., 2008, The effects of public spending shocks on trade balances and budget deficits in the European Union, Journal of the European Economic Association, 6(2-3): 414-423.

Blanchard, O. i Leigh, D., 2013, Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers, Dokumenty robocze MFW 13/1, Wydział Badań, Międzynarodowy Fundusz Walutowy.

Blanchard, O. i Perotti, R., 2002, An empirical characterization of the dynamic effects of changes in government spen-ding and taxes on output, The Quarterly journal of Economics, 117(4): 1329-1368.

Blankenau, W.F., Simpson, N.B., i Tomljanovich, M., 2007, Public Education Expenditures, Taxation, and Growth: Linking Data to Theory, American Economic Review, 97(2): 393-397.

Bondonio, D. i Martini, A., 2012, Counterfactual Impact Evaluation Of Cohesion Policy: Impact And Cost-Effectiveness of Investment Subsidies In Italy, sprawozdanie opracowane dla Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, Komisja Europejska.

Bouvet, F. i Dall’Erba, S., 2010, European Regional Structural Funds: How Large is the Influence of Politics on the Allocation Process, Journal of Common Market Studies, 48(3): 501-528.

Bradley, J., Untiedt, G., i Mitze, T., 2007, Analysis of the Impact of Cohesion Policy: A Note Explaining the HERMIN-Based Simulations, Technical Note.

Brandsma, A., Kancs, d’A., Monfort, P. i Rillaers, A., 2013, Rhomolo — A Dynamic Spatial General Equilibrium Model for Assessing the Impact of Cohesion Policy, Dokument roboczy nr 1/2013, Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, Komisja Europejska. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/work/2013_01_rhomolo.pdf.

Bronzini, R. i Lachini, E., 2011, Are incentives for R&D effective? Evidence from a regression discontinuity approach, Banca d’Italia Working Paper 791.

Cappellen, A., Castellacci, F., Fagerberg, J. i Verspagen, B., 2003, The Impact of EU Regional Support on Growth and Convergence in the European Union, Journal of Common Market Studies, 41(4): 621-44.

Centre for Economic and Business Research, 2010, An Analysis of Firm Growth Effects of the Danish Innovation Consortium Scheme, Duńska Agencja ds. Nauki, Technologii i Innowacji.

Charron, N., 2013, European Quality of Government Index (EQI). http://nicholascharron.wordpress.com/european-quality-of-government-index-eqi/

Charron, N., Dijkstra, L. i Lapuente, L., 2014. Mapping the Regional Divide in Europe: A Measure for Assessing Quality of Government in 206 European Regions. Social Indicators Research. W przygotowaniu.

Christiano, L., Eichenbaum, M. i Rebelo, G., 2011, When is the government spending multiplier large?, Journal of Political Economy 119(1): 78-121.

Christidis, P. i Ibañez Rivas, J. N., 2012, Road Congestion, Sprawozdania naukowo-polityczne JRC, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, seria badań naukowych i technicznych. https://ec.europa.eu/jrc/sites/default/files/congestion_report_final.pdf

Cles-Format-Met., 2012, ERDF OP Sicily — Evaluation of supporting enterprise policy — the effects of aid measures in 2000-2006.

Cogan, J. F., Cwik, T., Taylor, J. i Wieland, V., 2010, New Keynesian versus old Keynesian government spending multi-pliers, Journal of Economic Dynamics and Control 34(3): 281-295.

Bibliografia

279

Combes, P.-P., Duranton, G. i Gobillon, L., 2011, The identification of agglomeration economies, Journal of Economic Geography, (11): 253-266.

Corsetti, G., Meier, A. i Müller, G., 2012, What determines government spending multipliers?, Economic Policy, 27(72): 521-565.

Crescenzi, R. i Rodriguez-Pose, A., 2012, Infrastructure and Regional Growth in the European Union, Papers in Regional Science, 91(3): 487-513.

CSES, 2011, Evaluation of ESF Support for Enhancing Access to the Labour Market and the Social Inclusion of Migrants and Ethnic Minorities, sprawozdanie przygotowane dla Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości Szans, Komisja Europejska.

De Freitas, M. L., Pereira, F. i Torres, F., 2003, Convergence among EU Regions 1990-2001: Quality of National Institutions and ‘Objective 1’ Status, Working Papers de Economia (Economics Working Papers), Departamento de Economia, Gestão e Engenharia Industrial, Universidade de Aveiro, październik.

de Koning, J., Korolkova, K. i Maasland, E., 2006, Evaluation of the ESF support to Capacity Building, SEOR Rotterdam, Niderlandy.

De la Fuente, A. i Vives, X., 1995, Infrastructure and education as Instruments of Regional Policy: Evidence from Spain, Economic Policy, 10(20): 13-51.

Di Comite, F., Giudice, G., Lendvai, J. i Toming, I., 2012, Fiscal consolidation in the midst of the crisis, in EU Balance-of-Payments assistance for Latvia: foundations of success, European Economy, Occasional Papers nr 120.

Dijkstra, L. i Poelman, H., 2012, Cities in Europe, the new OECD-EC definition, Spojrzenie na regiony RF 01/2012, Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, Komisja Europejska.

Dijkstra, L. i Poelman, H., 2014, Access to public transport in European Cities, Dokument roboczy dot. regionów, Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, Komisja Europejska.

Dijkstra, L. i Poelman, H., Regional typologies overview http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Regional_typologies_overview DOI: 10.1007/s11205-014-0702-y

Duranton, G. i Puga, D., 2004. Microfoundations of urban agglomeration economies, w: Henderson, J. V., Thisse, J. F. (Red.) Handbook of Regional and Urban Economics, tom 4. Amsterdam: North Holland, 2063–2117.

Dyrektywa 2008/50/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czyst-szego powietrza dla Europy.

Dyrektywa 2009/147/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikie-go ptactwa.

Dyrektywa 2010/75/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola).

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/81/WE z dnia 23 października 2001 r. w sprawie krajowych pozio-mów emisji dla niektórych rodzajów zanieczyszczeń powietrza.

Dyrektywa Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych.

Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory.

Ecorys, 2012, Evaluation of the ESF support to Lifelong Learning.

Ederveen, S., de Groot, H. L. F., Nahuis, R., 2006, Fertile Soil for Structural Funds? A Panel Data Analysis of the Conditional Effectiveness of European Cohesion Policy, KYKLOS, 59(1): 17-42.

Ederveen, S., Gorter, J., de Mooij, R. i Nahuis, R., 2002, Funds and Games: The Economics of European Cohesion Policy, CRB i Koninklijke De Swart, Amsterdam. http://www.enepri.org/files/CPBstudy.pdf

Eggertsson, G. B., 2009, What fiscal policy is effective at zero interest rates? Staff Report nr 402 Rezerwa Federalna w Nowym Jorku, listopad.

Ernst & Young, 2013, Evaluation of the impact of entrepreneurship and innovation support programmes and recom-mendations for improving the support system.

ESF Expert Evaluation Network, 2012,Final Synthesis Report on Social Inclusion, Metis i Uniwersytet w Glasgow.


280

ESF Expert Evaluation Network, 2013, Final Synthesis Report on Women and Young People, Metis i Uniwersytet w Glasgow.

ESF Expert Evaluation Network, 2014, Final Synthesis Report: Main ESF achievements, 2007-2013, Metis oraz Uniwersytet w Glasgow.

ESPON, 2013, Territorial Dimension of the Europe 2020 Strategy, ESPON Atlas.

ESPON, 2013, TRACC — Transport Accessibility at Regional/Local Scale and Patterns in Europe.

Europejska Agencja Środowiska (EEA), 2012, Water resources in Europe in the context of vulnerability, Ocena stanu wód EEA 2012, sprawozdanie EEA nr 11/2012. Urząd Publikacji Unii Europejskiej.

Europejska Agencja Środowiska (EEA), 2013, A closer look at urban transport,— TERM 2013: transport indicators tracking progress towards environmental targets in Europe, Sprawozdanie EEA nr 11/2013, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2013.

Europejska Agencja Środowiskowa (EEA), 2010, Mapping the impacts of natural hazards and technological accidents in Europe - An overview of the last decade, Sprawozdanie techniczne nr 13/2010.

Eurostat, 2011, Pocketbooks, Energy, transport and environment indicators, Urząd Publikacji Unii Europejskiej.

Expert evaluation network on the performance of Cohesion policy 2007–2013, 2014, Synthesis of National Reports 2013, Applica i Ismeri Europa. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/eval2007/2013_een_task2_synthesis_final.pdf

GEFRA i IAB (2010), Ex post evaluation of Cohesion Policy programmes 2000-2006 financed by the European Regional Development Fund; Pakiet roboczy 6c: Enterprise Support — an exploratory study using counterfactual me-thods on available data from Germany, Münster, Norymberga.

GHK i Fondazione G. Brodolini, 2011, Evaluation of the European Social Fund’s support to Gender Equality, ostateczne sprawozdanie podsumowujące opracowane dla Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości Szans, Komisja Europejska.

Giavazzi, F., Jappelli, T. i Pagano, M., 2000, Searching for non-linear effects of fiscal policy: Evidence from industrial and developing countries, European Economic Review, 44(7): 1259-1290.

Giudice, G., Turrini, A. i in’t Veld, J., 2007, Non-Keynesian Fiscal Adjustments? A Close Look at Expansionary Fiscal Consolidations in the EU, Open Economies Review, 18(5): 613-630.

Governatori, M. i Yim, D., 2012, Fiscal Decentralisation and Fiscal Outcomes, European Economy, Economic Papers 468, listopad 2012, Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych, Urząd Publikacji Unii Europejskiej.

Gramlich E., 1994, Infrastructure investment: a review essay, Journal of Economic Literature, 32(3): 1176-96.

Griliches, Z., 1994, Productivity, R&D, and the data constraint, American Economic Review, 84(1): 1-23.

Hagen, T. i Mohl, P., 2009, Econometric Evaluation of EU Cohesion Policy: A Survey, Discussion Paper 09-052, ZEW, Mannheim.

Hardeman, S. i Dijkstra, L., (w przygotowaniu), The EU Regional Human Development Index, Sprawozdanie naukowo-po-lityczne JRC.Holland, M., Kinghorn, S., Emberson, L., Cinderby, S., Ashmore, M., Mills, G. i Harmens, H., 2006, Development of a frame-work for probabilistic assessment of the economic losses caused by ozone damage to crops in Europe. NERC/Centre for Ecology and Hydrology, Report to U.K. Department of Environment, Food and Rural affairs.

Hooghe, L., Marks, G., Schakel, A. H., Chapman, S., Niedzwiecki, S. i Shair-Rosenfield, S. (w przygotowaniu). Governance Below the State: Regional Authority in 81 Countries. Oksford: OUP

In 't Veld, J. , 2013, Fiscal consolidations and spillovers in the Euro area periphery and core, European Economy, Economic Paper 506.

Jaklič, A., 2012, Evaluation of measures for promoting entrepreneurship and competitiveness in Slovenia in the period 2004–2009, Centre for international relations of the Faculty of Social Sciences, Uniwersytet w Ljublijanie.

Kaufmann, D., Kraay, A. i Mastruzzi, M., 2010, The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues. Policy Research Working Paper 5430, Bank Światowy

Klimczak, T., Miller, A., Piekutowski, J., Plawgo, B. i Załęski, W., 2013, Evaluation of direct and indirect support to the SME sector in ROP and a recommendations on the support of SMEs in the future financial perspective 2014–2020, PSDB.

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/eval2007/2013_een_task2_synthesis_final.pdf

Bibliografia

281

Komisja Europejska 2011, Biała księga. Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu — dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu, COM(2011) 144 wersja ostateczna. http://ec.europa.eu/transport/themes/strategies/doc/2011_white_paper/white_paper_com%282011%29_144_en.pdf

Komisja Europejska, 2005, Strategia tematyczna w sprawie środowiska miejskiego, COM(2005) 718 wersja ostateczna.

Komisja Europejska, 2005, Strengthening institutional capacity and efficiency of public administrations and public services in the next programming period (2007–2013), Notatka robocza. Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości Szans.

Komisja Europejska, 2008, Zielona księga w sprawie spójności terytorialnej — przekształcenie różnorodności teryto-rialnej w siłę, COM(2008) 616 wersja ostateczna.

Komisja Europejska, 2009, Biała księga — Adaptacja do zmian klimatu: europejskie ramy działania, COM(2009) 0147 wersja ostateczna.

Komisja Europejska, 2009, European high-speed rail — An easy way to connect, DG TREN. http://ec.europa.eu/transport/wcm/infrastructure/studies/2009_03_06_eu_high_speed_rail.pdf.

Komisja Europejska, 2009, Good practice in urban transport — Athens Metro, Ex post Evaluation of cohesion po-licy programmes 2000–2006 co-financed by ERDF, Pakiet roboczy 5A: Transport. Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej.

Komisja Europejska, 2009, Wyjść poza PKB — Pomiar postępu w zmieniającym się świecie, COM(2009) 433 wersja ostateczna.

Komisja Europejska, 2009, Zmniejszanie nierówności zdrowotnych w UE, COM(2009) 0567 wersja ostateczna.

Komisja Europejska, 2010, Europe’s Digital Competitiveness Report 2010, Urząd Publikacji Unii Europejskiej. http://ec.europa.eu/digital-agenda/sites/digital-agenda/files/edcr.pdf

Komisja Europejska, 2010, Fifth report on economic, social and territorial cohesion: the future of cohesion policy, SEC(2010)1348 wersja ostateczna.

Komisja Europejska, 2010, Member States competitiveness performance and policies, dokument roboczy służb Komisji SEC(2010)1272 wersja ostateczna. http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/industrial-policy/files/member_states_competitiveness_performance_and_policies_en.pdf

Komisja Europejska, 2010, Wnioski z piątego sprawozdania w sprawie spójności gospodarczej, społecznej i terytorial-nej: przyszłość polityki spójności, COM(2010) 642 wersja ostateczna.

Komisja Europejska, 2012, Education and training monitor 2012, Urząd Publikacji Unii Europejskiej.

Komisja Europejska, 2012, Piąte sprawozdanie finansowe Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji, Rok obrotowy 2011, COM(2012) 484 wersja ostateczna.

Komisja Europejska, 2012, Report on Public Finances in EMU, European Economy 4|2012, Urząd Publikacji Unii Europejskiej. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/pdf/ee-2012-4.pdf

Komisja Europejska, 2012, The Quality of Public Expenditures in the EU, Occasional Papers 125, Urząd Publikacji Unii Europejskiej.

Komisja Europejska, 2013, Attitudes of Europeans towards urban mobility, Special Eurobarometer 406, Badanie prze-prowadzone przez TNS Opinion & Social na zlecenie Dyrekcji Generalnej ds. Mobilności i Transportu oraz koordynowa-ne przez Komisję Europejską, Dyrekcję Generalną ds. Komunikacji.

Komisja Europejska, 2013, Broadband lines in the EU: situation at 1 July 2012, Dokument roboczy Komitetu ds. Łączności. http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/report-broadband-lines-eu-1st-july-2012

Komisja Europejska, 2013, Kompleksowe e-zamówienia jako środek modernizacji administracji publicznej, COM(2013) 453 wersja ostateczna.

Komisja Europejska, 2013, Operational guidance on how to include a territorial dimension in the Commission’s Impact Assessments, dokument roboczy służb Komisji SWD(2013) 3 wersja ostateczna. http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/key_docs/docs/cswd_ati_en.pdf

http://ec.europa.eu/transport/themes/strategies/doc/2011_white_paper/white_paper_com%282011%29_144_en.pdf

http://ec.europa.eu/digital-agenda/sites/digital-agenda/files/edcr.pdf

http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/industrial-policy/files/member_states_competitiveness_performance_and_policies_en.pdf

http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/industrial-policy/files/member_states_competitiveness_performance_and_policies_en.pdf


282

Komisja Europejska, 2013, Polityka spójności: Sprawozdanie strategiczne 2013. Arkusz informacyjny: Institutional capacity building. http://ec.europa.eu/regional_policy/how/policy/doc/strategic_report/2013/factsheet13_inst_capacity_building.pdf

Komisja Europejska, 2013, Progress on ‘GDP and beyond’ actions, SWD(2013) 303 wersja ostateczna.

Komisja Europejska, 2013, Quality of life in cities, Perception survey in 79 European cities, Flash Eurobarometer 366, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2013. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/urban/survey2013_en.pdf

Komisja Europejska, 2013, Siódme sprawozdanie z wykonania dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunal-nych (91/271/EWG), COM(2013) 574 wersja ostateczna.

Komisja Europejska, 2013, The Economic benefits of the Natura 2000 Network, Urząd Publikacji Unii Europejskiej. http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/financing/docs/ENV-12-018_LR_Final1.pdf

Komisja Europejska, 2013, Zielona infrastruktura — zwiększanie kapitału naturalnego Europy, COM(2013) 249 wersja ostateczna.

Komisja Europejska, 2013,Wyniki średniookresowej weryfikacji dodatkowości 2007–2013, COM(2013) 104 wersja ostateczna.

Komisja Europejska, 2014, Employment and Social Developments in Europe 2013, Urząd Publikacji Unii Europejskiej.

Komisja Europejska, 2014, Komunikat Komisji w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej „Dostęp do wody i kanalizacji jest prawem człowieka! Woda jest dobrem publicznym, nie towarem!”, COM(2014) 177 wersja ostateczna.

Komisja Europejska, 2014, Overview of natural and man-made disaster risks in the EU, dokument roboczy służb Komisji SWD/2014/134 wersja ostateczna.

Komisja Europejska, 2014, Regional Innovation Scoreboard 2014, Urząd Publikacji Unii Europejskiej. http://ec.europa.eu/news/pdf/2014_regional_union_scoreboard_en.pdf

Komisja Europejska, 2014, Sprawozdanie o zwalczaniu korupcji w UE, COM (2014) 38 wersja ostateczna. http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_en.pdf

Komisja Europejska, 2014, Szóste sprawozdanie w sprawie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej: inwesty-cje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, COM(2014) 473 wersja ostateczna.

Krugman, P. i Eggertson, G. B., 2012, Debt, Deleveraging, and the Liquidity Trap: A Fisher-Minsky-Koo Approach, The Quarterly Journal of Economics, 127 (3): 1469-1513.

Lung T., Lavalle C., Hiederer R., Dosio A. i Bouwer, L., 2013, A multi-hazard regional level impact assessment for Europe combining indicators of climatic and non-climatic change, Global Environmental Change 23(2): 522–536.

Mackenbach, J., 2006, Health inequalities: Europe in profile, sprawozdanie zlecone przez prezydencję Zjednoczonego Królestwa w UE, Departament Zdrowia Publicznego, Erasmus MC, Uniwersyteckie Centrum Medyczne, Rotterdam.

Maes, J., Hauck, J., Paracchini, M. L., Ratamäki, O., Termansen, M., Perez-Soba, M., Kopperoinen, L., Rankinen, K., Schägner, J. P., Henrys, P., Cisowska, I., Zandersen, M., Jax, K., La Notte, A., Leikola, N., Pouta, E., Smart, S., Hasler, B., Lankia, T., Andersen, H. E., Lavalle, C., Vermaas, T., Alemu, M. H., Scholefield, P., Batista, F., Pywell, R., Hutchins, M., Blemmer, M., Fonnesbech-Wulff, A., Vanbergen, A. J., Münier, B., Baranzelli, C., Roy, D., Thieu, V., Zulian, G., Kuussaari, M., Thodsen, H., Alanen, E.-L., Egoh, B., Sørensen, P. B., Braat, L. i Bidoglio, G., 2012, A spatial assessment of ecosystem services in Europe: methods, case studies and policy analysis — Phase 2, Synthesis, sprawozdanie PEER nr 4, Ispra, Partnership for European Environmental Research.

Maes, J., Paracchini, M. L. i Zulian G., 2011, A European assessment of the provision of ecosystem services, Towards an atlas of ecosystem services, Sprawozdania naukowo-polityczne JRC, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg, EUR 24750 EN.

Maes, J., Paracchini, M. L., Zulian, G. i Alkemade, R., 2012, Synergies and trade-offs between ecosystem service supply, biodiversity, and habitat conservation status in Europe, Biological Conservation, 155(10): 1-12.

Mariani, M., Mealli, F. i Pirani, E., 2012, Gli effetti dei programmi di aiuti rimborsabili sulla crescita e la sopravvivenza delle PMI. Un disegno valutativo longitudinale applicato al caso della Toscana, IRPET.

Marmede R., Fernandes T. i Alexandrino da Silva A., Análise contrafactual dos impactos dos incentivos do POE/PRIME na sobrevivência e no crescimento das empresas, Observatório do QREN, maj 2013.

http://ec.europa.eu/news/pdf/2014_regional_union_scoreboard_en.pdf

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_en.pdf

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_en.pdf

Bibliografia

283

Martin, R. i Tyler, P., 2006, Evaluating the Impact of the Structural Funds on Objective 1 Regions: An Exploratory Analysis, Regional Studies, 40(2): 201-210.

Metis GmbH i wiiw, 2012, Evaluation of the reaction of the ESF to the economic and financial crisis, sprawozdanie zlecone przez Komisję Europejską, Dyrekcję Generalną ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego.

Midelfart-Knarvik, K. H. i Overman, H. G., 2002, Delocation and European Integration — is Structural Spending Justified?, Economic Policy, 17(35): 321-359.

Mouqué, D., 2012, What are counterfactual impact evaluations teaching us about enterprise and innovation support?, Spojrzenie na regiony, 02/2012 grudzień, Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, Komisja Europejska. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/focus/2012_02_counterfactual.pdf

OECD (2013), OECD Skills Outlook 2013: First Results from the Survey of Adult Skills, Wydawnictwo OECD. http://dx.doi.org/10.1787/9789264204256-en

OECD-ECMT, 2007, Managing Urban Traffic Congestion. http://www.internationaltransportforum.org/Pub/pdf/07Congestion.pdf

OECD, 2011, Building resilient regions for stronger economies, Regional Outlook.

OECD, 2012, Compact City Policies: A Comparative Assessment, Wydawnictwo OECD. http://dx.doi.org/10.1787/9789264167865-1-en

OECD, 2012, Redefining urban: a new way to measure metropolitan areas. http:// www.oecd.org/gov/regional/measuringurban

Parkinson, M., Evans, R., Gertheis, A., Hall, P., Hegedüs, J., Illés, I., Jones, G., Karecha, K., Lefèvre, C., Meegan, R., Ruokolainen, O., Sotarauta, M., Tönko, A. i Tosics, I., 2012, Second Tier Cities in Europe: In An Age of Austerity Why Invest Beyond the Capitals? ESPON Study, ESPON & European Institute of Urban Affairs, Liverpool John Moores University.

Perotti, R., 2005, Estimating the effects of fiscal policy in OECD countries, CEPR Discussion Paper 4842, Centre for Economic Policy Research.

Petersa, G. P. Minxb, J. C., Weberd, C. L. i Edenhoferc, O., 2010, Growth in emission transfers via international trade from 1990 to 2008, PNAS. http://www.pnas.org/content/early/2011/04/19/1006388108.abstract

Pietarinen, M., 2012, Yritystukiselvitys (An investigation on enterprise support), Ministerstwo Pracy oraz Gospodarki i Innowacji w Finlandii, lipiec.

Polese, A., Aniello, V., Bevilaqua, C., Cavelli, C. M., Cefarelli, P., Dell’Anno, D., Gaudino, S., Leonello, G. i Trillo, C., 2011, ERDF OP Campania Ex post evaluation of aid schemes for enterprises 2000–2006; sprawozdanie opracowane przez Wewnętrzny Wydział Oceniający Kampanii, Neapol.

Prognos, A. G., 2011, Stand und Perspektiven der EFRE Förderung in Bayern — Zwischenevaluation des Operationellen Programms des EFRE im Ziel RWB Bayern 2007–2013.

Public Policy and Management Institute, 2012, Evaluation of social integration services for socially vulnerable and socially excluded individuals for the effective use of the EU structural assistance for the period of 2007–2013, spra-wozdanie opracowane dla Ministerstwa Pracy i Spraw Społecznych Republiki Litewskiej (2010–2011).

PwC EU Services i Ecorys, 2013a, Public Procurement: costs we pay for corruption. Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in the EU, we współpracy z Uniwersytetem w Utrechcie. Sprawozdanie zlecone przez Komisję Europejską reprezentowaną przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/anti-fraud-policy/research-and-studies/pwc_olaf_study_en.pdf

PwC EU Services i Ecorys, 2013b, Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in the EU — Development of a methodology to estimate the direct costs of corruption and other elements for an EU — evaluation mechanism in the area of anti-corruption, we współpracy z Uniwersytetem w Utrechcie. Sprawozdanie zlecone przez Komisję Europejską reprezentowaną przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/anti-fraud-policy/research-and-studies/identifying_reducing_corruption_in_public_procurement_en.pdf

Ramey, V. A. i Shapiro, M. D., 1998, Costly capital reallocation and the effects of government spending, w: Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, (48): 145-194.Ramey, V. A., 2011, Identifying Government Spending Shocks: It’s all in the Timing, The Quarterly Journal of Economics, 126(1): 1-50.

http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/anti-fraud-policy/research-and-studies/identifying_reducing_corruption_in_public_procurement_en.pdf

http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/anti-fraud-policy/research-and-studies/identifying_reducing_corruption_in_public_procurement_en.pdf


284

Robert, J., Stumm, T., de Vet, J. M., Reincke, C. J. i Hollanders, M., 2001, Spatial impacts of Community policies and costs of non-co-ordination, ekspertyza opracowana na zamówienie Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, Komisja Europejska.

Rodríguez-Pose A. i Storper, M., 2006, Better rules or stronger communities? On the social foundations of institutional change and its economic effects Economic Geography, 82(1): 1-25.

Rodriguez-Pose, A. i Garcilazo, E., 2013, Quality of Government and the Returns of Investment: Examining the Impact of Cohesion Expenditure in European Regions, dokumenty robocze OECD dot. rozwoju regionalnego, nr 2013/12, Wydawnictwo OECD.

Rothstein B., 2011, The Quality of Government: Corruption, Social Trust, and Inequality in International Perspective, University of Chicago Press, wrzesień.

Rozporządzenie (WE) nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1784/1999.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1299/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie przepisów szczegółowych dotyczących wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach celu „Europejska współpraca terytorialna”.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1300/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1084/2006.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1301/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i przepisów szczególnych dotyczących celu „Inwestycje na rzecz wzro-stu i zatrudnienia” oraz w sprawie uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1080/2006.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1302/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. zmieniające rozporzą-dzenie (WE) nr 1082/2006 w sprawie europejskiego ugrupowania współpracy terytorialnej (EUWT) w celu doprecyzo-wania, uproszczenia i usprawnienia procesu tworzenia takich ugrupowań oraz ich funkcjonowania.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1304/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1081/2006 .

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchyla-jące rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylające decyzję nr 661/2010/UE (tekst mający znaczenie dla EOG).

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1316/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiające instrument „Łącząc Europę”, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 913/2010 oraz uchylające rozporządzenia (WE) nr 680/2007 i (WE) nr 67/2010.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010 r. zmieniające rozporządze-nie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w odniesieniu do uproszczenia niektórych przepisów oraz w odniesieniu do niektórych przepisów w zakresie zarządzania finansowego.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 284/2009 z dnia 7 kwietnia 2009 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w odniesieniu do niektórych przepisów w zakresie zarządzania finansowego.

RRG, 2013, Train speeds based on published timetables for 1990, 2000 and 2013. Sprawozdanie końcowe z badań przeprowadzonych na zlecenie Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, Komisja Europejska.

Bibliografia

285

Stiglitz, J., Sen, A. i Fitoussi, J.P. (2009), Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress, http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/documents/rapport_anglais.pdf

Szerb, L., Acs, Z. J., Autio, E., Ortega-Argiles, R. i Komlosi, E., 2013, REDI: The Regional Entrepreneurship and Development Index – Measuring regional entrepreneurship, Sprawozdanie końcowe, Urząd Publikacji Unii Europejskiej.

Tomova, M., Rezessy, A., Lenkowski, A., Maincent, E. 2013, EU governance and EU funds - testing the effectiveness of EU funds in a sound macroeconomic framework, Economic Papers 510, Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych, Komisja Europejska. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2013/pdf/ecp510_en.pdf

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 39 ust. 2. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX:12012E/TXT

Varga, J. i in ‘t Veld, J., 2011, A model-based analysis of the impact of Cohesion Policy expenditure 2000–06: Simulations with the QUEST III endogenous R&D model, Economic Modelling (28): 647-663.

Woodford, M., 2011, Simple analytics of the government expenditure multiplier, American Economic Journal: Macroeconomics, 3(1): 1-35. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp468_en.pdf

Zob. ESPON, 2011, Climate Change and Territorial Effects on Regions and Local Economies in Europe, Badanie stoso-wane 2013/1/4. http://www.espon.eu/main/Menu_Projects/Menu_AppliedResearch/climate.html

Zulian G., Maes J., i Paracchini M. P., 2013, Linking land cover data and crop yields for mapping and assessment of pollination services in Europe, Land (2): 472-492.


286

287

Wykaz wykresów, map, tabel i ramek

Wykaz wykresówWykres 1 Wpływ polityki spójności na inwestycje publiczne, 2007–2013 ............................................................................... xv

Wykres 2 Udział polityki spójności w inwestycjach publicznych, średnia w okresie 2010–2012 ...............................xvi

Wykres 3 Struktura polityki spójności w regionach słabiej rozwiniętych, 1989–2013 ..................................................... xix

Wykres 4 Przydział na priorytety w rozbiciu na fundusze, 2014–2020 .................................................................................xxiii

Wykres 5 Przydział na priorytety 2014–2020 i 2007–2013 ........................................................................................................xxiv

Wykres 1.1 Współczynnik zmienności PKB na mieszkańca, stopa zatrudnienia (15–64), stopa bezrobocia, regiony NUTS 2 w UE-27, 2000–2013 .....................................................................................................................................3

Wykres 1.2 Współczynnik Theila, PKB na mieszkańca, regiony NUTS 2 w UE-28, 2000–2015 .........................................5

Wykres 1.3 Tempo wzrostu PKB na mieszkańca w słabiej rozwiniętych lub umiarkowanie rozwiniętych państwach członkowskich, 2003–2010 ....................................................................................................................................6

Wykres 1.4 Wzrost PKB na mieszkańca w ujęciu realnym, 2001–2015 .........................................................................................6

Wykres 1.5 Udział przemysłu (z wyłączeniem budownictwa) w EU, 1970–2012 ...................................................................11

Wykres 1.6 Udział przemysłu (z wyłączeniem budownictwa) w EU-12, 1995–2012 ...........................................................12

Wykres 1.7 Udział rolnictwa w EU-12, 1995–2012 .................................................................................................................................12

Wykres 1.8 Udział rolnictwa w EU, 1970–2012 .........................................................................................................................................12

Wykres 1.9 Większe obszary metropolitalne są bardziej produktywne .........................................................................................19

Wykres 1.10 Liczba ludności i produktywność w rozbiciu na miasta ................................................................................................20

Wykres 1.11 Mniej rozbite obszary metropolitalne osiągnęły większy wzrost.............................................................................20

Wykres 1.12 Organy zarządzające i wybrane wyniki ..................................................................................................................................20

Wykres 1.13 PKB na mieszkańca i na osobę zatrudnioną w regionie metropolitalnym Paryża, 2010 ...........................24

Wykres 1.14 Wskaźnik tworzenia przedsiębiorstw, 2010 ........................................................................................................................25

Wykres 1.15 Wskaźnik zamykania przedsiębiorstw, 2010 ......................................................................................................................26

Wykres 1.16 Odsetek ludności posiadającej wykształcenie wyższe według kraju i regiony o danych ekstremalnych, 2013 .......................................................................................................................................................................35

Wykres 1.17 Odsetek ludności posiadającej niskie wykształcenie według kraju i regiony o danych ekstremalnych, 2013 ..................................................................................................................................................37

Wykres 1.18 Dostęp do zasięgu nowej generacji (NGA) w rozbiciu na rodzaj obszaru, koniec 2011 r. .........................40

Wykres 1.19 Długość linii kolejowych z pociągami poruszającymi się z prędkością powyżej 120 km/h, 2013 ........46

Wykres 1.20 Zmiana długości linii kolejowych z pociągami poruszającymi się z prędkością powyżej 120 km/h, 1990–2013 ...........................................................................................................................................................................................46

Wykres 1.21 Handel między UE-12 a UE-27 względem PKB, 2004–2012 ...................................................................................49

Wykres 1.22 Bezpośrednie Inwestycje Zagraniczne w UE-12, 2005–2012 ..................................................................................50

Wykres 1.23 Wskaźnik konkurencyjności regionów (RCI), 2013 ...........................................................................................................52

Wykres 2.1 Biegłość w czytaniu i pisaniu u osób dorosłych, 2011–2012 ...................................................................................70

Wykres 2.2 Biegłość w liczeniu u osób dorosłych, 2011–2012 .........................................................................................................70

Wykres 2.3 Odsetek ludności żyjącej w warunkach skrajnej deprywacji materialnej a stopień urbanizacji, 2008–2012 ...........................................................................................................................................................................................72

Wykres 2.4 Odsetek ludności żyjącej w gospodarstwach domowych o niskiej intensywności zatrudnienia a stopień urbanizacji, 2008–2012 ................................................................................................................................................72


288

Wykres 2.5 Odsetek ludności żyjącej w gospodarstwach domowych zagrożonych ubóstwem a stopień urbanizacji, 2008–2012 ...........................................................................................................................................74

Wykres 2.6 Odsetek ludności żyjącej w gospodarstwach domowych zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem a stopień urbanizacji , 2008–2012 i krajowe cele na 2020 r. ..........................................78

Wykres 2.7 Poziom zadowolenia mieszkańców z aspektów jakości życia w wybranych miastach, 2012 .........80, 81

Wykres 2.8 Ludność urodzona poza UE-27, 2001 r. i 2012 r. ............................................................................................................90

Wykres 2.9 Ludność urodzona w innym państwie UE-27, 2001 r. i 2012 r. .............................................................................90

Wykres 2.10 Stopa zatrudnienia według państwa urodzenia 2013 ...................................................................................................91

Wykres 3.1 Zmiana poziomu emisji gazów cieplarnianych w obszarach objętych decyzją dotyczącą wspólnego wysiłku redukcyjnego, 2005–2011 i cele strategii „Europa 2020” ............................................102

Wykres 3.2 Emisje gazów cieplarnianych, ekwiwalent ton CO2 na osobę, 2008 .................................................................103

Wykres 3.3 Udział energii ze źródeł odnawialnych w finalnym zużyciu energii brutto 2006, 2012, cel na 2020 r. .....................................................................................................................................................................................104

Wykres 3.4 Pasażerokilometry w poszczególnych środkach transportu, 2012......................................................................109

Wykres 3.5 Zmiana liczby pasażerokilometrów w poszczególnych środkach transportu, 1995–2011 ....................110

Wykres 3.6 Czas podróży pasażera w poszczególnych środkach transportu, 2011 ...........................................................111

Wykres 3.7 Przewóz towarów w poszczególnych środkach transportu, 2011 ........................................................................111

Wykres 3.8 Dostęp do transportu publicznego w dużych miastach europejskich, 2012 ..................................................113

Wykres 3.9 Dostęp do transportu publicznego w miastach europejskich średniej wielkości, 2012 ...........................113

Wykres 3.10 Zależność między gęstością zaludnienia a zasklepieniem gleby na mieszkańca miejskiego obszaru funkcjonalnego, 2006 ................................................................................................................................................119

Wykres 3.11 Profil gęstości zaludnienia w wybranych dużych stolicach europejskich, 2006 ...........................................119

Wykres 3.12 Profil gęstości zaludnienia w wybranych stolicach europejskich średniej wielkości, 2006....................119

Wykres 3.13 Odsetek odpadów trafiających na składowiska w wybranych państwach członkowskich UE, w 2010 ..................................................................................................................................................................................................128

Wykres 3.14 Zielona infrastruktura a świadczenie usług ekosystemowych, regiony NUTS 2 w UE..............................131

Wykres 4.1 Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych, średnia w UE-27, 2000–2013 ...........................138

Wykres 4.2 Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych, 2006 r., 2009 r. i 2013 r. ......................................138

Wykres 4.3 Wydatki i dochód instytucji rządowych i samorządowych oraz saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych, średnia w UE-27, 2000–2013 ................................................................................139

Wykres 4.4 Przeciętna roczna zmiana wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych w ujęciu realnym, 2000–2009, 2009–2013 (%) ..........................................................................................................139

Wykres 4.5 Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych sprzyjające wzrostowi gospodarczemu, 2008 r. i 2012 r. ...............................................................................................................................................................................140

Wykres 4.6 Publiczne i prywatne nakłady brutto na środki trwałe, średnia w UE-27, 1995–2014 ...........................143

Wykres 4.7 Wydatki publiczne na szczeblu niższym niż krajowy, 1995 r. i 2013 r. .............................................................143

Wykres 4.8 Wydatki publiczne na szczeblu niższym niż krajowy, 2013 r. .................................................................................144

Wykres 4.9 Wydatki sprzyjające wzrostowi gospodarczemu, 2012 r. .........................................................................................147

Wykres 4.10 Inwestycje publiczne na szczeblu niższym niż krajowy, 2000 r. i 2013 r. .......................................................147

Wykres 4.11 Przeciętna roczna zmiana wydatków publicznych na szczeblu niższym niż krajowy w ujęciu realnym, 2000–2009 i 2009–2013 ..................................................................................................................148

Wykres 4.12 Inwestycje publiczne na szczeblu niższym niż krajowy, średnia w UE-27, 1997–2013 .........................148

Wykres 4.13 Średnia roczna zmiana inwestycji publicznych na szczeblu niższym niż krajowy, wartość, 2000–2009 i 2009–2013 ..........................................................................................................................................................149

Wykres 4.14 Inwestycje publiczne na szczeblu niższym niż krajowy, 1997, 2013 i rekordowo niskie poziomy ....149


289

Wykres 4.15 Możliwości finansowania bezpośredniego na szczeblu niższym niż krajowy oraz inwestycje publiczne w państwach OECD, 2007 i 2011 ....................................................................................................................150

Wykres 4.16 Przeciętna roczna zmiana dochodu instytucji szczebla niższego niż krajowy w ujęciu realnym, 2000–2009 i 2009–2013 ..........................................................................................................................................................151

Wykres 4.17 Źródła dochodu instytucji szczebla niższego niż krajowy, 2013 ...........................................................................151

Wykres 4.18 Zmiana salda transferów między instytucjami rządowymi na szczeblu centralnym a instytucjami szczebla niższego niż krajowy w ujęciu realnym, 2009–2013 .............................................152

Wykres 4.19 Wydatki instytucji szczebla niższego niż krajowy, ich dochód oraz deficyt na szczeblu niższym niż krajowy, średnia w UE-27, 2000–2013 ...................................................................................................153

Wykres 4.20 Saldo finansowe instytucji szczebla niższego niż krajowy, 2007 i 2013 .........................................................153

Wykres 4.21 Skonsolidowany dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych, 2013 ................................154

Wykres 4.22 Udział polityki spójności w inwestycjach publicznych, UE-28, 2007–2013 ...................................................155

Wykres 4.23 Udział sumy środków z EFRR, EFS i Funduszu Spójności oraz współfinansowania krajowego w inwestycjach publicznych ogółem, średnia w okresie 2011–-2013 ..............................................................156

Wykres 4.24 Pożyczki Europejskiego Banku Inwestycyjnego, 2007–2013 .................................................................................159

Wykres 5.1 Łatwość prowadzenia działalności gospodarczej, 2006–2014 .............................................................................163

Wykres 5.2 Wykorzystanie administracji elektronicznej przez obywateli, 2011–2012 .....................................................164

Wykres 5.3 Korzystanie przez przedsiębiorstwa z internetu w elektronicznych zamówieniach publicznych, 2012 ..........................................................................................................................................164

Wykres 5.4 Postrzeganie korupcji jako dużego problemu, 2011 ....................................................................................................165

Wykres 5.5 Postrzeganie skali korupcji, 2013 ..........................................................................................................................................166

Wykres 5.6 Wskaźniki Banku Światowego, 1996–2012 .....................................................................................................................169

Wykres 5.7 Wykorzystanie środków z polityki spójności a skuteczność rządzenia, 2014................................................175

Wykres 6.1 Wydatki w ramach polityki spójności, 1976–2012 ......................................................................................................180

Wykres 6.2 Wydatki w ramach polityki spójności, 1990-1999 .......................................................................................................180

Wykres 6.3 Wydatki w ramach polityki spójności, 2000-2006 .......................................................................................................181

Wykres 6.4 Wydatki w ramach polityki spójności, 2007–2012 ......................................................................................................181

Wykres 6.5 Intensywność pomocy w regionach słabiej rozwiniętych, 1989–2006 .............................................................192

Wykres 6.6 Intensywność pomocy w regionach słabiej rozwiniętych, 2007-2020 .............................................................192

Wykres 6.7 Intensywność pomocy w regionach najbardziej oddalonych, 2007–2020 .....................................................193

Wykres 6.8 Przeciętna stopa bezrobocia, 1960–2012 ........................................................................................................................194

Wykres 6.9 PKB na mieszkańca (SSN) w świetle poszczególnych rozszerzeń, 1973–2013 ...........................................195

Wykres 6.10 Przeciętna stopa bezrobocia w świetle poszczególnych rozszerzeń, 1973–2013 .....................................195

Wykres 6.11 Finansowanie unijne rozdzielone ponownie na dziedziny polityki, stan na koniec 2013 r. ...................209

Wykres 6.12 Spadek współfinansowania krajowego w latach 2007–2013, stan na koniec 2013 r. ............................209

Wykres 6.13 Wykorzystanie funduszy i wybór projektów w poszczególnych państwach członkowskich w okresie programowania 2007–2013 ..............................................................................................................................210

Wykres 7.1 Szacowany wpływ polityki spójności w latach 2000–2006 na PKB ...................................................................232

Wykres 7.2 Szacowany wpływ polityki spójności w latach 2007-2013 na PKB ....................................................................232

Wykres 8.1 Przydział na cele tematyczne (EUR), 2014–2020 ........................................................................................................259

Wykres 8.2 Przydział na cele tematyczne (%), 2014–2020 .............................................................................................................259

Wykres 8.3 Przydział na cele tematyczne w rozbiciu na fundusze (EUR), 2014–2020 ....................................................260

Wykres 8.4 Przydział na cele tematyczne w rozbiciu na fundusze (%), 2014–2020 .........................................................260

Wykres 8.5 Przydział na cele tematyczne w rozbiciu na grupy państw (EUR), 2014–2020 ...........................................261

Wykres 8.6 Przydział na cele tematyczne w rozbiciu na grupy państw (%), 2014–2020 ...............................................261


290

Wykres 8.7 Przydział na cele tematyczne, UE-28, 2014–2020 i 2007–2013 .......................................................................262

Wykres 8.8 Przydział na cele tematyczne w lepiej rozwiniętych państwach członkowskich, 2014–2020 i 2007–2013 ..........................................................................................................................................................263

Wykres 8.9 Przydział na cele tematyczne w słabiej rozwiniętych państwach członkowskich, 2014–2020 i 2007–2013 ..........................................................................................................................................................263

Wykres 8.10 Szacowany wpływ polityki spójności w latach 2014-2020 na PKB ....................................................................268

Wykres 8.11 Szacowany wpływ wydatków w ramach polityki spójności w latach 2014–2020 na PKB głównych państw-beneficjentów, średnia na okres 2014–2023 .........................................................268

Wykres 8.12 Wydatki w ramach polityki spójności w latach 2014–2020 oraz wpływ na PKB głównych państw-beneficjentów, średnia na okres 2014–2023 .........................................................269

Wykres 8.13 Szacowany wpływ wydatków w ramach polityki spójności w latach 2014–2020 na PKB głównych państw-beneficjentów w latach 2014–2023 i 2030 r. .......................................................269

Wykaz mapMapa 1.1 Poziom PKB na mieszkańca (SSN), 2011 ....................................................................................................................................2

Mapa 1.2 Realny wzrost PKB na mieszkańca, 2001–2008 ....................................................................................................................4

Mapa 1.3 Realny wzrost PKB na mieszkańca, 2008–2011 ....................................................................................................................4

Mapa 1.4 Turcja: Poziom PKB na mieszkańca (SSN), 2011 ....................................................................................................................7

Mapa 1.5 NAFTA: Poziom PKB na mieszkańca (SSN USD), 2012 ........................................................................................................9

Mapa 1.6 Rosja, Indie, Chiny i Brazylia: Poziom PKB na mieszkańca (SSN USD), 2010 .........................................................9

Mapa 1.7 Klasyfikacja regionów metropolitalnych ...................................................................................................................................22

Mapa 1.8 Typologia miejsko-wiejska regionów NUTS 3 ........................................................................................................................22

Mapa 1.9 Wskaźnik przedsiębiorczości i rozwoju w regionie (REDI) — wskaźnik łączony .................................................27

Mapa 1.10 Wskaźnik przedsiębiorczości i rozwoju w regionie (REDI) — wymiar indywidualny ........................................27

Mapa 1.11 Łączne wydatki na badania i rozwój, 2011 ............................................................................................................................30

Mapa 1.12 Łączne wydatki na badania i rozwój, 2011 — Różnica względem celu krajowego na 2020 r. ................30

Mapa 1.13 Tablica wyników innowacyjności regionów, 2014 ...............................................................................................................32

Mapa 1.14 Wzrost innowacyjności regionów, 2008–2014 .....................................................................................................................32

Mapa 1.15 Wnioski patentowe do Europejskiego Biura Patentowego (EPO), średnia liczba w latach 2008–2009 ....33

Mapa 1.16 Wnioski patentowe w Stanach Zjednoczonych, średnia liczba w latach 2011–2012.....................................33

Mapa 1.17 Osoby w wieku 25–64 lata posiadające wyższe wykształcenie, 2013 ...................................................................36

Mapa 1.18 Osoby w wieku 25–64 lata posiadające niski poziom wykształcenia, 2013 .......................................................36

Mapa 1.19 Osoby w wieku 30–34 lata posiadające wyższe wykształcenie, średnia 2011–2013 ..................................38

Mapa 1.20 Osoby w wieku 30–34 lata posiadające wyższe wykształcenie, średnia 2011–2013 — Różnica względem krajowego celu na 2020 r. ......................................................................................................................38

Mapa 1.21 Gospodarstwa domowe posiadające łącze szerokopasmowe, 2013 .......................................................................42

Mapa 1.22a Prędkość poruszania się po głównej części sieci drogowej TEN-T, 1955–2012 ................................................44

Mapa 1.22b Prędkość poruszania się po głównej części sieci drogowej TEN-T, 2030 r. ...........................................................45

Mapa 1.23 Najwyższa prędkość na odcinkach linii kolejowych zgodnie z rozkładami jazdy, 1990.................................47

Mapa 1.24 Najwyższa prędkość na odcinkach linii kolejowych zgodnie z rozkładami jazdy, 2013.................................47

Mapa 1.25 Pociągi pasażerskie w sieci kolejowej TEN-T, 2010 ...........................................................................................................48

Mapa 1.26 Dostęp do lotów pasażerskich, 2012 .........................................................................................................................................48

Mapa 1.27 Zatrudnienie w zagranicznych przedsiębiorstwach, 2010 ..............................................................................................51

Mapa 1.28 Wskaźnik konkurencyjności regionów (RCI), 2013 ..............................................................................................................53

Mapa 2.1 Stopa zatrudnienia (20–64), 2013 ..............................................................................................................................................59


291

Mapa 2.2 Stopa zatrudnienia (20–64), 2013 — Różnica względem celu krajowego na 2020 r. ..................................59

Mapa 2.3 Stopa bezrobocia, 2013 .....................................................................................................................................................................60

Mapa 2.4 Zmiana stopy bezrobocia, 2008–2013 .....................................................................................................................................60

Mapa 2.5 Stopa bezrobocia wśród młodzieży, 2013 ...............................................................................................................................62

Mapa 2.6 Młodzież w wieku 15-24 niekształcąca się, niepracująca ani nieszkoląca się (NEET), 2013 .....................62

Mapa 2.7 Różnica stopy bezrobocia wśród kobiet i mężczyzn, 2013 ............................................................................................64

Mapa 2.8 Różnica stopy zatrudnienia wśród kobiet i mężczyzn, 20–64, 2013........................................................................64

Mapa 2.9 Reprezentacja płci wśród posiadających wykształcenie wyższe osób w wieku 50–54 lata, średnia 2011–2013 .............................................................................................................................................................................65

Mapa 2.10 Reprezentacja płci wśród posiadających wykształcenie wyższe osób w wieku 30-34 lata, średnia 2011–2013 .............................................................................................................................................................................65

Mapa 2.11 Osoby przedwcześnie kończące naukę, w wieku 18–24 lata, średnia 2011–2013 .........................................67

Mapa 2.12 Osoby przedwcześnie kończące naukę, w wieku 18–24 lata, średnia 2011–2013 — Różnica względem celu krajowego na 2020 r. ......................................................................................................................67

Mapa 2.13 Odsetek piętnastolatków z niskimi umiejętnościami w zakresie matematyki, czytania oraz nauk przyrodniczych, 2012 ...............................................................................................................................68

Mapa 2.14 Uczestnictwo osób dorosłych w wieku 25–64 lata w edukacji i kształceniu, 2013.........................................69

Mapa 2.15 Wskaźnik zagrożenia ubóstwem, 2010–2011 ......................................................................................................................75

Mapa 2.16 Populacja zagrożona ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, 2012 .................................................................76

Mapa 2.17 Populacja zagrożona ubóstwem lub wykluczeniem społecznym w 2012 r. — Różnica względem krajowego celu na 2020 r. ......................................................................................................................76

Mapa 2.18 Zgłoszone kradzieże pojazdów silnikowych na mieszkańca, 2008–2010 .............................................................82

Mapa 2.19 Zgłoszone włamania na mieszkańca, 2010 ...........................................................................................................................82

Mapa 2.20 Zmiana liczby ludności, 1961–2001 ..........................................................................................................................................84

Mapa 2.21 Zmiana liczby ludności, 2001–2011 ..........................................................................................................................................85

Mapa 2.22 Przyrost naturalny, 2001–2011 ....................................................................................................................................................87

Mapa 2.23 Migracja netto do regionów NUTS 3, 2001–2011 ..............................................................................................................87

Mapa 2.24 Regiony współpracy transgranicznej, 2014–2020 .............................................................................................................89

Mapa 2.25 Średnie trwanie życia w EU, 2011 ...............................................................................................................................................93

Mapa 2.26 Średnie trwanie życia w USA, 2010 ............................................................................................................................................93

Mapa 2.27 Śmiertelność noworodków, 2012 .................................................................................................................................................94

Mapa 2.28 Śmiertelne ofiary wypadków drogowych, 2012 ...................................................................................................................94

Mapa 2.29 Wskaźnik rozwoju społecznego UE, 2012................................................................................................................................95

Mapa 2.30 Zmiana wskaźnika rozwoju społecznego UE, 2008–2012 .............................................................................................95

Mapa 3.1 Potencjalna podatność na szkodliwy wpływ zmiany klimatu ....................................................................................101

Mapa 3.2 Przeciętna adekwatność na potrzeby systemów fotogalwanicznych na poziomie NUTS 3 ......................106

Mapa 3.3 Wskaźnik zagęszczenia ruchu w sieci dróg szybkiego ruchu w funkcjonalnych obszarach miejskich, 2012 ...........................................................................................................................................................114

Mapa 3.4 Stężenie występujących w powietrzu cząstek stałych (PM10), 2011 .....................................................................116

Mapa 3.5 Stężenie ozonu w warstwie przyziemnej (O3), 2011 ......................................................................................................116

Mapa 3.6 Relatywna wielkość terenu zabudowanego, 2012...........................................................................................................118

Mapa 3.7 Teren zabudowany na osobę, 2012 .........................................................................................................................................118

Mapa 3.8 Wzrost wielkości terenu zabudowanego w Wiedniu, Palermo, Pradze i Helsinkach, lata 1950. do 2006 r. .......................................................................................................................................................................121


292

Mapa 3.9 Zmiana użytkowania gruntów w Bukareszcie, Pradze, Monachium, Edynburgu i Bratysławie, 2006–2012 ..................................................................................................................................................122, 123

Mapa 3.10 Główne zbiorniki wodne posiadające status lub potencjał stanu ekologicznego niższy niż dobry ..................................................................................................................................................................................126

Mapa 3.11 Obszary NATURA 2000, 2012 .....................................................................................................................................................126

Mapa 3.12 Ścieki komunalne poddawane dokładniejszemu oczyszczaniu, 2010 ..................................................................129

Mapa 3.13 Niezbierane ścieki komunalne, 2010 ......................................................................................................................................129

Mapa 3.14 Potencjał w zakresie świadczenia usług ekosystemowych — wskaźnik TESI ..................................................132

Mapa 3.15 Zielona infrastruktura .....................................................................................................................................................................132

Mapa 3.16 Zdolność ekosystemów do usuwania dwutlenku azotu (NO2) w funkcjonalnych obszarach miejskich ..........................................................................................................................................................................134

Mapa 3.17 Stężenie dwutlenku azotu (NO2), 2011 ..................................................................................................................................134

Mapa 3.18 Uwalnianie azotu i wychwytywanie go z głównych rzek europejskich .................................................................135

Mapa 4.1 Pomoc regionalna w latach 2011–2013 ..............................................................................................................................158

Mapa 5.1 Wskaźnik postrzegania korupcji (CPI), 2013 .......................................................................................................................167

Mapa 5.2 Europejski wskaźnik jakości rządzenia, 2013 .....................................................................................................................170

Mapa 5.3 Wskaźnik samorządności regionów, 2011 ...........................................................................................................................173

Mapa 5.4 Zmiana wskaźnika samorządności regionów, 1960–2011 .........................................................................................173

Mapa 6.1 Regiony kwalifikujące się do pomocy z funduszy strukturalnych (EFRR i EFS) w podziale na kategorie, 1989–2013 .....................................................................................................................................184

Mapa 6.2 Indeks Europa 2020, 2011 — Różnica względem celów unijnych .........................................................................199

Mapa 6.3 Indeks Europa 2020, 2011 — Różnica względem celów krajowych .....................................................................199

Mapa 8.1 Regiony kwalifikujące się do pomocy z funduszy strukturalnych (EFRR i EFS) w podziale na kategorie, 2014-2020 .....................................................................................................................................238

Mapa 8.2 Państwa kwalifikujące się do pomocy w ramach Funduszu Spójności w podziale na kategorie, 2014–2020............................................................................................................................................................................................238

Mapa 8.3 Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia: maksymalny poziom współfinansowania z funduszy strukturalnych, 2014–2020 .....................................................................................240

Mapa 8.4 Fundusze na badania, rozwój i innowacje, technologie teleinformatyczne oraz konkurencyjność MŚP i gospodarkę niskoemisyjną, 2014–2020 .................................................................................................................241

Mapa 8.5 Fundusze na gospodarkę niskoemisyjną, 2014–2020 ..................................................................................................241

Mapa 8.6 Inicjatywa na rzecz zatrudnienia młodzieży, 2014–2020 ...........................................................................................244

Mapa 8.7 Programy współpracy transgranicznej w ramach EFRR, 2014–2020...................................................................255

Mapa 8.8 Programy współpracy transnarodowej w ramach EFRR, 2014–2020 ..................................................................256

Mapa 8.9 Wpływ interwencji dotyczących infrastruktury transportowej na dostępność, 2030 ...................................270

Mapa 8.10 Wpływ interwencji dotyczących infrastruktury transportowej na PKB regionów, 2030 ..............................270

Mapa 8.11 Krótkoterminowy i długoterminowy wpływ obniżenia kosztów transportu na PKB w pięciu polskich regionach .............................................................................................................................................................................272

Mapa 8.12 Wpływ interwencji dotyczących zasobów ludzkich na PKB, roczna średnia w okresie 2014–2023 .....................................................................................................................................................................273

Mapa 8.13 Wpływ interwencji badawczo-rozwojowych na PKB, roczna średnia w okresie 2014–2023 ..................273

Mapa 8.14 Wpływ programów polityki spójności na lata 2014–2020 na PKB, roczna średnia w okresie 2014–2023 .....................................................................................................................................................................275

Mapa 8.15 Wpływ programów polityki spójności na lata 2014–2020 na PKB, 2030 r. ......................................................275


293

Wykaz tabelTabela 1.1 Główne wskaźniki dla Bałkanów Zachodnich, 2003–2012 ...............................................................................................10

Tabela 1.2 Zmiana poziomu zatrudnienia i wartości dodanej brutto w rozbiciu na sektory w poszczególnych grupach państw członkowskich, 2000–2008 i 2008–2012 ............................................................................................13

Tabela 1.3 Struktura średniej rocznej zmiany wartości dodanej brutto na mieszkańca, 2000–2008 i 2008–2012 ...............................................................................................................................................................................................15

Tabela 1.4 Zmiana PKB na mieszkańca, poziomu produktywności i zatrudnienia na mieszkańca w rozbiciu na regiony metropolitalne, 2000–2008 i 2008–2011 ................................................................................17

Tabela 1.5 Zmiana PKB na mieszkańca, poziomu produktywności i zatrudnienia na mieszkańca w poszczególnych typach regionów, 2000–2008 i 2008–2011 ...................................................................................18

Tabela 1.6 Wydatki na badania i rozwój ogółem oraz różnica względem celu wyznaczonego w ramach strategii „Europa 2020”, regiony UE-28, 2011 ................................................................................................31

Tabela 1.7 Ludność w wieku 30–34 lata z wyższym wykształceniem, regiony UE-28, średnia 2013 ............................39

Tabela 1.8 Wagi wykorzystane we wskaźniku konkurencyjności regionów 2013 ........................................................................52

Tabela 2.1 Stopa zatrudnienia osób w wieku 20–64 lata, regiony UE-28, 2000–2013 i różnica względem celu krajowego ...................................................................................................................................................................58

Tabela 2.2 Stopa bezrobocia, regiony UE-28, 2000–2013.......................................................................................................................58

Tabela 2.3 Osoby przedwcześnie kończące naukę oraz różnica względem celu krajowego, regiony UE-28, 2008–2013 ...............................................................................................................................................................66

Tabela 2.4 Zmiana liczby ludności w poszczególnych typach regionów, 1961–2011 ...............................................................83

Tabela 2.5 Liczba ludności a stopień urbanizacji, 1961–2011, .............................................................................................................86

Tabela 2.6 Zmiana populacji, przyrost naturalny i saldo migracji w poszczególnych typach regionów, 2001–2011 .................................................................................................................................................................................................86

Tabela 2.7 Struktura wiekowa populacji w poszczególnych typach regionów, 2012 .................................................................88

Tabela 2.8 Zmiana liczby ludności, przyrost naturalny i saldo migracji w regionach przygranicznych położonych przy granicach lądowych, 2001–2011 ..............................................................................................................88

Tabela 3.1 Teren zabudowany na osobę, regiony UE, 2012..................................................................................................................117

Tabela 4.1 Wydatki organów szczebla niższego niż krajowy w rozbiciu na dziedzinę, 2013 .............................................145

Tabela 4.2 Wydatki organów szczebla niższego niż krajowy w rozbiciu na dziedzinę, 2013 .............................................146

Tabela 5.1 Rozpoczynanie działalności w 2014 r. .......................................................................................................................................163

Tabela 5.2 Szacowane koszty bezpośrednie korupcji w zamówieniach publicznych w 8 wybranych państwach członkowskich .................................................................................................................................................................166

Tabela 5.3 Rodzaj korupcji w danych dziedzinach polityki .....................................................................................................................167

Tabela 6.1 Liczba ludności w kategorii regionu, 1989–2020 ...............................................................................................................182

Tabela 6.2 Środki na współpracę terytorialną, 1989–2020 ..................................................................................................................186

Tabela 6.3 Dystrybucja środków w rozbiciu na kategorie regionów, 1989–2020 ....................................................................187

Tabela 6.4 Roczna intensywność pomocy według kategorii regionu, 1989–2020 ..................................................................187

Tabela 6.5 Przydział wg funduszu, 1989–2020 .........................................................................................................................................188

Tabela 6.6 Finansowanie z polityki spójności w rozbiciu na dziedziny w UE-15, 1989–2013 ..........................................206

Tabela 6.7 Fundusze polityki spójności w rozbiciu na dziedziny w państwach przystępujących, 2004–2013 .........207

Tabela 8.1 Minimalny udział wsparcia z EFS na państwo członkowskie w ramach celu „Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia”, 2014–2020 ...................................................................................242


294

Wykaz ramekTurcja ..........................................................................................................................................................................................................................................7

Dysproporcje gospodarcze między regionami na świecie .............................................................................................................................8

Bałkany Zachodnie ...........................................................................................................................................................................................................10

Struktura wzrostu wartości dodanej brutto na mieszkańca .....................................................................................................................16

Wielkość miasta, korzyści aglomeracji i zarządzanie metropolią ..........................................................................................................19

Opracowana przez UE i OECD definicja miasta i strefy dojazdów do pracy oraz regionów metropolitalnych .............23

Dojazdy do pracy i funkcjonalny podział geograficzny ................................................................................................................................24

Nowy opis stopnia urbanizacji oraz klasyfikacja regionów według stopnia urbanizacji ...........................................................25

Wskaźnik przedsiębiorczości i rozwoju w regionie – REDI .........................................................................................................................28

Program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji ...........................................................................................................................35

Programy ramowe na rzecz badań naukowych ..............................................................................................................................................39

Agenda cyfrowa ................................................................................................................................................................................................................41

Wspólna polityka transportowa poprzez poprawę dostępności przyczynia się do zwiększania spójności oraz rozwoju regionalnego ..........................................................................................................................................................................................43

Europejska strategia zatrudnienia oraz realizowana na szczeblu unijnym polityka rynku pracy stanowiąca odpowiedź na kryzys .............................................................................................................................................................................61

Edukacja i kształcenie 2020 .......................................................................................................................................................................................66

Co oznacza bycie zagrożonym ubóstwem lub wykluczeniem społecznym? ....................................................................................73

Europejska strategia zdrowia .....................................................................................................................................................................................92

Emisje wynikające z produkcji i emisje wynikające z konsumpcji ......................................................................................................103

Terytorialny aspekt pakietu klimatyczno-energetycznego......................................................................................................................105

Poprawa dostępności transportu publicznego w Atenach.......................................................................................................................112

Pakiet na rzecz mobilności w miastach ...........................................................................................................................................................112

Z atlasu miejskiego wynika, że zmiany zachodzą szybciej w miastach Europy Środkowo-Wschodniej ......................120

Polityka środowiskowa a terytoria UE ................................................................................................................................................................127

Literatura ekonomiczna dotycząca wpływu wydatków publicznych na wzrost gospodarczy .............................................141

Definicje dobrego sprawowania władzy ............................................................................................................................................................162

Łatwość prowadzenia działalności gospodarczej bywa zróżnicowana w obrębie jednego państwa ..............................163

Administracja elektroniczna oraz elektroniczne zamówienia publiczne mogą ułatwić prowadzenie działalności i ograniczyć koszty .............................................................................................................................................................................164

Sposoby na rozwiązywanie problemu korupcji ..............................................................................................................................................168

Jak skonstruowany jest europejski wskaźnik jakości rządzenia? ........................................................................................................171

Wskaźnik samorządności regionów .....................................................................................................................................................................172

Wytyczne OECD w sprawie efektywności inwestycji publicznych: wspólna odpowiedzialność na wszystkich szczeblach administracji publicznej .....................................................................................................................................................................174

Jakość rządzenia jako czynnik determinujący skuteczność polityki spójności ............................................................................177

Współpraca makroregionalna .................................................................................................................................................................................185

Programy współpracy terytorialnej rozpoczęte w 1989 r. w ramach programu INTERREG .................................................186

Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji (EFG) .........................................................................................................................191

Regiony najbardziej oddalone .................................................................................................................................................................................193

Komitet Regionów oraz wymiar terytorialny strategii „Europa 2020” oraz innych strategii unijnych ...........................200

Spójność terytorialna oraz Traktat z Lizbony z 2007 r. ............................................................................................................................202


295

Instrumenty finansowe w latach 2007–2013, ..............................................................................................................................................208

Przykłady programów wspierania przedsiębiorstw .....................................................................................................................................214

Przykłady wspieranych projektów w zakresie badań, technologii, rozwoju i innowacji ..........................................................215

Przykłady wspieranych projektów związanych z technologiami teleinformatycznymi ...........................................................215

Przykłady wspieranych projektów w zakresie transportu ........................................................................................................................216

Poprawa jakości wniosków dotyczących dużych projektów ...................................................................................................................217

Przykłady wspieranych projektów w zakresie infrastruktury środowiskowej ...............................................................................217

Przykłady wspieranych projektów energetycznych .....................................................................................................................................218

Przykłady wspieranych projektów w zakresie turystyki, kultury, infrastruktury socjalnej i edukacyjnej oraz projektów miejskich ...........................................................................................................................................................................................219

Zespoły zadaniowe do spraw zatrudnienia ludzi młodych ......................................................................................................................220

Unijna wartość dodana wynikająca z nawiązywania kontaktów oraz rozpowszechniania dobrych praktyk ..............222

Oceny stanu kontrfaktycznego ...............................................................................................................................................................................224

Przykłady ocen stanu kontrfaktycznego przeprowadzone w państwach członkowskich w odniesieniu do skutków EFS ...............................................................................................................................................................................................................231

Oddziaływanie polityki spójności: podsumowanie przeprowadzonych badań ekonomicznych ..........................................233

Polityka spójności w zestawie strategii gospodarczych UE....................................................................................................................235

Instrument „Łącząc Europę” ...................................................................................................................................................................................236

Fundusz Solidarności Unii Europejskiej (FSUE) ............................................................................................................................................237

Kryteria spełnienia warunków ex-ante w dziedzinie badań i rozwoju oraz innowacji .............................................................243

Logika interwencji w polityce spójności na lata 2014–2020 – przykład wspierania sektora zaawansowanych technologii w regionie lepiej rozwiniętym ................................................................................................................245

Zasada doskonałości ....................................................................................................................................................................................................247

Powiązanie między ramami makroekonomicznymi a efektywnością europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych .............................................................................................................................................................................249

Budżet UE: zobowiązania a płatności .................................................................................................................................................................250

Stopniowe stosowanie warunkowości makroekonomicznej w przypadku niezgodności w ramach procedury nadmiernego deficytu .........................................................................................................................................................................251

Tworzenie symulacji .....................................................................................................................................................................................................267


296

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UEPublikacje bezpłatne:

• jedenegzemplarz: wEUBookshop(http://bookshop.europa.eu)

• kilkaegzemplarzy(lubmapy,plakaty): wprzedstawicielstwachUniiEuropejskie](http://ec.europa.eu/represent_pl.htm) wdelegaturachUniiEuropejskiejwkrajachpozaUE:(http:/eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm) kontaktującsięzEuropeDirect(http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm) lubdzwoniącpodnumer0080067891011(numerbezpłatnywcałejUE)(*).

(*)informacjesąudzielanenieodpłatnie,większośćpołączeńjestbezpłatna(niektórzyoperatorzy,

hotelelubtelefonypublicznemogąnaliczaćopłaty).

Publikacje płatne:

• wEUBookshop(http://bookshop.europa.eu)

Płatny abonament:

• udystrybutorówUrzęduPublikacjiUniiEuropejskiej (http://publications.europa.eu/others/agents/index_pl.htm)


Inwestycje na rzecz wzrostugospodarczego i zatrudnienia


Polityka Regionalna i Miejska

lipiec 2014

Komisja Europejska

KN-02-14-063-PL-C

Inw

esty

cje n

a rz

ecz

wzr

ostu

gos

poda

rcze

go i

zatru

dnie

nia

– Sz

ósty

rapo

rt na

tem

at s

pójn

ości

gosp

odar

czej

, spo

łecz

nej i

tery

toria

lnej

Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia

Documents

Transcript of Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia