© iS

tock

phot

o/Jo

n Sc

hulte

Sprawy gospodarcze i finansowe

Silne zasady ekonomiczne leżące

u podstaw zarządzania euro oraz unią

gospodarczą i walutową

Zarządzanie gospodarcze w UE

Kryzys zadłużeniowy w Europie ma wiele przyczyn. Niektóre z nich są związane z czynnikami zewnętrznymi – np. globalne pogorszenie koniunktury i rosnąca na rynkach finansowych niechęć

do ryzyka miały bezpośredni wpływ na perspektywy wzrostu gospodarczego w UE. Inne zaś są zwią-zane z narosłymi w niektórych krajach UE zaburzeniami równowagi budżetowej i makroekonomicznej, przejawiającymi się np. wysokim długiem publicznym i znacznymi deficytami handlowymi. Połączenie wysokiego zadłużenia publicznego, pogorszenia konkurencyjności oraz niskiego wzrostu gospodarczego sprawiło, że rynki finansowe zaczęły mieć coraz większe wątpliwości co do długoterminowej stabilności finansów publicznych niektórych państw strefy euro.

Odpowiedź na kryzys związany z długiem państwowymWażne reformy mechanizmu zarządzania gospodarczego w UE wzmacniają przyszłą odporność unii gospodarczej i walutowej

Unia Europejska i strefa euro podjęły istotne refor-my mające zagwarantować, że UGW rzeczywi-

ście stanie się tym, co kryje się za tym skrótowcem – unią gospodarczą i walutową. Kryzys, który rozpoczął się w 2008 r. w niektórych państwach członkowskich, jednoznacznie pokazał, że należy zwrócić większą uwagę na to, co oznacza „G” w UGW, gdyż koordy-nacja gospodarcza okazała się niewystarczająca, by zapobiec narastaniu zakłóceń równowagi makro-ekonomicznej i budżetowej w strefie euro.

Aby zlikwidować słabe punkty w strukturze UGW,

w grudniu 2011 r. wszedł w życie obszerny zbiór prze-

pisów służących wzmocnieniu nadzoru budżetowego

i makroekonomicznego. W maju 2013 r. zostały one

uzupełnione dodatkowymi przepisami obowiązują-

cymi wszystkie państwa strefy euro oraz nowymi

środkami nadzoru nad krajami otrzymującymi pomoc

finansową lub o zagrożonej stabilności finansowej.

Ponadto w marcu 2012 r. wszystkie państwa UE

z wyjątkiem Zjednoczonego Królestwa i Republiki

Czeskiej podpisały nowy międzynarodowy Traktat

o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospo-

darczej i walutowej. Zaostrzenie dyscypliny pozwo-

li przywrócić zaufanie do gospodarczych podstaw

krajów UE oraz do zasad rządzących UGW, które

stanowią podstawę euro. Nowe przepisy, wraz

z reformami strukturalnymi m.in. rynków pracy

i w sektorze usług, będą stanowiły fundament

przyszłej stabilności i zwiększonej konkurencyjności

gospodarek państw UE.

W 2011 r. po raz pierwszy miał miejsce tzw. europej-

ski semestr, obejmujący szereg procedur koordynacji

polityki gospodarczej w UE służących przezwycięże-

niu dotychczasowych słabości w tym zakresie. Obec-

nie w ramach europejskiego semestru – zanim rządy

poszczególnych krajów sporządzą projekty budżetów

na kolejny rok – prowadzone są coroczne dyskusje

na szczeblu unijnym poświęcone polityce budżeto-

wej, zakłóceniom równowagi makroekonomicznej,

zagadnieniom związanym z branżą finansową oraz

reformom strukturalnym mającym zwiększyć poten-

cjał wzrostu gospodarczego.

Kryzys gospodarczo-finansowy

© Reporters

© iS

tock

phot

o/m

aler

apas

o

UEpodejmujedziałania…

Celem unii gospodarczej i walutowej (UGW) oraz

euro jest zwiększenie materialnego dobrobytu

obywateli i przedsiębiorstw w UE przez zwiększe-

nie dynamiki wzrostu gospodarczego i rozszerze-

nie możliwości zatrudnienia. Wspólna waluta nie

wystarcza jednak sama w sobie do zapewnienia

stabilności gospodarczej i wzrostu gospodarczego.

Musi ona posiadać podbudowę w postaci solidnie

prowadzonych gospodarek państw należących do

strefy euro, w których przestrzegane są wspólne

zasady zarządzania.

…wobszarzepolitykibudżetowej

Głównym filarem stabilności i dyscypliny budżetowej w UGW jest pakt stabilności i wzrostu.

Wyzwania, które pojawiły się w trakcie kryzysu, narzuciły konieczność kompleksowego

i zdecydowanego zaostrzenia zasad stosowania paktu. Służące temu celowi nowe przepisy,

wchodzące w skład tzw. sześciopaku, wprowadzono w grudniu 2011 r. W maju 2013 r.

weszły zaś w życie dodatkowe przepisy mające na celu dalsze wzmocnienie nadzoru

budżetowego nad krajami strefy euro. Obecnie większy nacisk kładzie się np. na ograniczenie

wysokiego zadłużenia publicznego. Wszczęcie procedury nadmiernego deficytu może

teraz nastąpić nie tylko ze względu na nadmiernie wysoki deficyt

budżetowy, ale także w związku z niepokojącym

rozwojem sytuacji, jeśli chodzi o po­

ziom łącznego długu publicznego.

Kraje strefy euro muszą obecnie

przedstawiać Komisji projekty

swoich budżetów na kolejny rok,

tak by mogły one zostać ocenione

pod kątem spełniania wymogów

paktu stabilności i wzrostu oraz

europejskiego semestru. Ponadto bardziej rygorystycznego charakteru nabrało egzekwowanie

przepisów dotyczących polityki budżetowej, które w przypadku państw strefy euro wspierane jest

wiarygodnym mechanizmem sankcji. Pozwoli to zagwarantować, że wszystkie państwa będą się

trzymać wspólnie uzgodnionych reguł, tak aby uniknąć powtórzenia się kryzysu.

© iStockphoto/pagadesign

…orazwobszarzepolitykimakroekonomicznej

Oprócz zaostrzenia przepisów budżetowych Unia Europejska ustanowiła nowe ramy

monitorowania i szybkiego korygowania zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Pozwalają

one zająć się ewentualnymi problemami, związanymi np. z bańkami na rynkach aktywów

i pogarszającą się konkurencyjnością, zanim staną się one zagrożeniem dla stabilności państwa

członkowskiego, strefy euro bądź całej UE.

Regularnie kontroluje się zatem szereg wskaźników związanych z potencjalnymi zakłóceniami

równowagi makroekonomicznej, w takich obszarach jak wymiana handlowa, inwestycje

zagraniczne, koszty pracy, zadłużenie w sektorze prywatnym i publicznym, ceny nieruchomości

oraz rynek pracy. Państwa UE, w których odnotowano potencjalnie niepokojące tendencje, są

poddawane pogłębionej analizie. Jeżeli okaże się, że wystąpiły zakłócenia równowagi, dane

państwo zostaje wezwane do podjęcia działań mających zapobiec dalszemu pogorszeniu

sytuacji. W przypadku stwierdzenia nadmiernego zakłócenia dane państwo musi podjąć

działania korygujące. W przypadku państw strefy euro egzekwowanie tych zasad ułatwia

mechanizm sankcji.

…narzeczwzrostugospodarczego

Strategia „Europa 2020” wyznacza kierunki działań podejmo-

wanych przez UE na rzecz osiągnięcia w bieżącej dekadzie

inteligentnego, trwałego i sprzyjającego włączeniu społecz-

nemu wzrostu gospodarczego. Te trzy wzmacniające się

nawzajem priorytety mają ułatwić państwom członkowskim

osiągnięcie wysokich poziomów zatrudnienia, wydajności oraz

spójności społecznej.

Aby zmierzyć postępy w tym zakresie, UE wyznaczyła pięć ambitnych wartości

docelowych – w obszarach zatrudnienia, innowacji, edukacji, spójności społecznej

oraz klimatu/energii – które należy osiągnąć do roku 2020. Każdy kraj przyjął

swoje własne krajowe wartości docelowe w każdym z tych obszarów. Realizację

strategii wspierają działania podejmowane na szczeblach unijnym i krajowym,

a także środki z funduszy strukturalnych.

Główne elementy nowych ram zarządzania gospodarczego

Europejskisemestr: okres koordynacji polityki na szczeblu UE (w pierwszej połowie roku), w trakcie którego państwa UE mają możliwość dokonania wzajemnego przeglądu swojej polityki gospodarczej i budżetowej, zanim zostanie ona wdrożona. Kraje strefy euro muszą ponadto przedstawiać Komisji projekty swoich budżetów na kolejny rok, tak by mogły one zostać ocenione pod kątem spełniania wymogów paktu stabilności i wzrostu oraz europejskiego semestru.

Rocznaanalizawzrostugospodarczego: sprawozdanie przedkładane przez Komisję Europejską, które inicjuje europejski semestr. W sprawozdaniu tym Komisja przedstawia gruntowną analizę postępów na drodze do realizacji celów strategii „Europa 2020”, analizę makroekonomiczną oraz wspólne sprawozdanie o zatrudnieniu. W sprawozdaniu tym określone zostaje zintegrowane podejście do kwestii ożywienia koniunktury i wzrostu gospodarczego, koncentrujące się na kluczowych środkach. Ma ono zastosowanie do całej UE, a na drugim etapie europejskiego semestru zostaje przełożone na zalecenia skierowane do poszczególnych państw.

Ścisłemonitorowaniepoziomówdługupublicznego: państwa o wysokim poziomie zadłużenia w większym stopniu ucierpiały w wyniku kryzysu gospodarczo­finansowego. W ramach nadzoru budżetowego, który w większym stopniu skupiał się na deficytach niż na zadłużeniu, przeoczono narastanie zagrożeń dla długoterminowej stabilności finansów publicznych. Aby zaradzić temu problemowi, wprowadzono wiążącą wartość referencyjną dla redukcji zadłużenia w przypadku tych państw członkowskich, których wskaźnik zadłużenia przekracza 60 % PKB. Niespełnienie tego wymogu przez państwa strefy euro może prowadzić do nałożenia sankcji finansowych.

Nadzórmakroekonomiczny: ze względu na znaczne zakłócenia równowagi makroekonomicznej niektóre państwa strefy euro były w trakcie kryzysu bardziej narażone na wstrząsy gospodarcze. Nowe ramy zarządzania gospodarczego przewidują mechanizm szerszego nadzoru makroekonomicznego, który ma służyć jako system wczesnego ostrzegania przed problemami, a także jako instrument monitorowania procesów mających prowadzić do ich rozwiązania. Funkcja zapobiegawcza tego systemu nadzoru obejmuje mechanizm ostrzegania w oparciu o tabelę wskaźników ekonomicznych.

Ściślejszeegzekwowanieprzepisów: na państwa strefy euro, które nie będą przestrzegać uzgodnionych przepisów budżetowych, mogą w sposób bardziej automatyczny zostać nałożone surowsze sankcje w postaci oprocentowanych depozytów lub kar.

…iwobszarzeinstytucjonalnym

Dotychczasowe doświadczenia z UGW pokazały, że solidne zasady polityki gospodarczej

ujęte w formę przepisów prawa są niewystarczające – liczą się tylko działania. Dlatego też

stworzono struktury umożliwiające podejmowanie – na podstawie jednoznacznych faktów

i niezależnych analiz – szybkich i bardziej rygorystycznych decyzji. Te nowe struktury obejmują

regularne szczyty państw strefy euro oraz zwiększone wsparcie dla przewodniczącego

Eurogrupy (skupiającej ministrów finansów państw strefy euro) w postaci stałego komitetu

(Grupa Robocza Eurogrupy) ze stałym przewodniczącym z siedzibą w Brukseli. Uzupełnia je

wzmocniona rola Parlamentu Europejskiego.

Nowe, zreformowane przepisy dotyczące zarządzania gospodarczego w UE obejmują szereg

różnych elementów i podmiotów, składając się na dość złożoną strukturę. Kluczowym aspektem

tych reform pozostaje jednak fakt, iż podjęto kroki mające wzmocnić unię gospodarczą, zwłaszcza

pomiędzy krajami strefy euro, tak by uniknąć powtórzenia się w przyszłości kryzysu, z jakim mieliśmy

do czynienia, począwszy od roku 2008. Pociąga to również za sobą nowe mechanizmy koordynacji,

jak np. przedstawianie z wyprzedzeniem projektów budżetów krajowych do wzajemnej oceny przez

pozostałe państwa członkowskie czy wspólne uzgadnianie celów gospodarczych. Nowa architektura

polityki gospodarczej gwarantuje również, iż zobowiązania, które państwa członkowskie podejmują

w Brukseli, są odpowiednio wypełniane na szczeblu krajowym – inaczej mówiąc, że za słowami idą

czyny. Wszystko to powinno przyczynić się do wzmocnienia UGW i zwiększenia jej stabilności, dzięki

czemu będzie ona lepiej służyć osiągnięciu nadrzędnych celów w postaci pogłębionej integracji

w UE, solidnego wzrostu gospodarczego i większej liczby miejsc pracy dla obywateli UE.

Dnia 1 stycznia 2012 r. upłynęło dziesięć lat od wprowadzenia do obiegu banknotów i monet euro.

Wprowadzenie gotówki denominowanej w euro było ostatnim etapem bezprecedensowej współpracy państw UE w zakresie pieniądza. Od tego czasu euro stało się jednym z najważniej-szych symboli europejskiej integracji, wspólnej odpowiedzialno-ści oraz solidarności między członkami Unii.

Mimo problemów, jakie niektóre kraje UE napotkały w trakcie kryzysu, strefa euro odniosła ogólnie korzyści dzięki niskiej i stabilnej inflacji oraz umocnieniu rynku wewnętrznego w ciągu minionej dekady. Co więcej, ponad 332 miliony obywateli w krajach, które wprowadziły euro, nie musi już ponosić kosztów związanych z wymianą walut. Euro wniosło również większą przejrzystość do transakcji transgranicznych, ułatwiając konkurencję i wymianę handlową. W kategoriach globalnych euro sprawia, że UE dysponuje silniejszą pozycją w gospodarce światowej.

Dziesiąta rocznica

wprowadzenia euro

do obiegu

Kryzys ujawnił szereg wad unijnego systemu zarządzania gospodarczego

• Zbytnieskupienieuwaginapoziomiedeficytubudżetowego: monitorowanie stanu finansów publicznych w państwach członkowskich było skoncentrowane wokół rocznych sald budżetowych, w niewystarczającym stopniu uwzględniając łączną wysokość długu publicznego. Szereg krajów, które spełniały unijne wymogi, odnotowując niskie deficyty budżetowe, a nawet nadwyżki, wpadło mimo to w tarapaty finansowe w trakcie światowego kryzysu finansowego w związku z wysokim poziomem zadłużenia. Konieczne stało się zatem dokładniejsze monitorowanie również tego wskaźnika.

• Braknadzorunadkonkurencyjnościąizakłóceniamirównowagimakroekonomicznej: w ramach nadzoru nad gospodarkami państw członkowskich zwracano niedostateczną uwagę na niezrównoważony rozwój sytuacji pod względem konkurencyjności oraz na wzrost akcji kredytowej prowadzący do narastania zadłużenia w sektorze prywatnym, osłabienia instytucji finansowych oraz przegrzania na rynkach nieruchomości.

• Słabeegzekwowanieprzepisów: państwa strefy euro, które nie stosowały się do przyjętych zasad, nie były zmotywowane do poprawy. Konieczny był surowszy i bardziej wiarygodny mechanizm sankcji.

• Powolneprocesydecyzyjne: zbyt często słabości instytucjonalne prowadziły do tego, że trudne decyzje, które należało podjąć w reakcji na niepokojące zmiany sytuacji makroekonomicznej, były odkładane na później. Oznaczało to również, że w niedostatecznym stopniu uwzględniano sytuację gospodarczą z punktu widzenia całej strefy euro.

• Finansowaniewsytuacjachkryzysowych: w chwili wybuchu kryzysu nie istniały żadne mechanizmy pozwalające na udzielenie wsparcia finansowego krajom strefy euro, które nagle znalazły się w tarapatach finansowych. Wsparcie finansowe było potrzebne nie tylko celem rozwiązania problemów niektórych krajów, ale także by stworzyć zaporę przed rozprzestrzenieniem się ich na pozostałe zagrożone kraje.

W konsekwencji Grecja, a następnie również Irlandia, Portugalia i Cypr ostatecznie utraciły możliwość pozyskiwania na rynkach finansowych kredytu po rozsądnej cenie. Unia Europejska zmuszona była interweniować, co doprowadziło do ustanowienia mechanizmu postępowania w sytuacji kryzysowej oraz instrumentów stabilizacji finansowej, tj. znacznych rozmiarów funduszy udostępniających w razie potrzeby środki państwom strefy euro znajdującym się w kłopotach finansowych.

Wsparcie finansowe ze strony UE

• EuropejskiInstrumentStabilnościFinansowej(EFSF): kontynuuje zarządzanie programami pomocy finansowej dla państw strefy euro, które zostały ustanowione przed powołaniem do życia Europejskiego Mechanizmu Stabilności. Pozyskuje on środki na rynkach finansowych i jest zabezpieczony gwarancjami państw strefy euro.

• EuropejskiMechanizmStabilizacjiFinansowej(EFSM): udziela wsparcia finansowego państwom członkowskim UE znajdującym się w trudnej sytuacji. Komisja jest upoważniona do zaciągania w imieniu UE pożyczek na rynkach finansowych, których spłata jest ostatecznie gwarantowana z budżetu UE.

• EuropejskiMechanizmStabilności(ESM): stały mechanizm pomocy finansowej, który funkcjonuje od października 2012 r. i został ustanowiony w traktacie międzyrządowym na mocy międzynarodowego prawa publicznego.

KC-02-13-287-PL-C

doi:10.2765/47601

Zarządzanie gospodarcze w UGW: podział ról

W obrębie UGW nie ma jednej instytucji odpowiedzialnej za politykę gospodarczą – odpowiedzialność ta jest podzielona. Główne instytucje to:

ParlamentEuropejski: wspólnie z Radą decyduje o ostatecznym kształcie przepisów prawa unijnego, a także sprawuje demokratyczną kontrolę nad zarządzaniem gospodarczym, w szczególności w ramach nowego dialogu gospodarczego.

RadaEuropejska: określa główne wytyczne dotyczące przyszłej polityki.

RadaUE(Rada): koordynuje unijne procesy formułowania polityki gospodarczej i podejmuje decyzje wiążące poszczególne kraje UE.

KomisjaEuropejska: przedstawia Radzie projekt ogólnych wytycznych dotyczących polityki gospodarczej i budżetowej, monitoruje realizację oraz kontroluje wypełnianie decyzji Rady.

EuropejskiBankCentralny(EBC): określa politykę pieniężną dla strefy euro, której nadrzędnym celem jest zapewnienie stabilności cen.

Eurogrupa(ministrowiefinansówzkrajównależącychdostrefyeuro): koordynuje politykę w obszarach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania państw strefy euro.

PaństwaUE: uchwalają swoje krajowe budżety w uzgodnionych granicach deficytu i długu, a także określają własną politykę strukturalną w obszarach rynku pracy, emerytur i rynków kapitałowych.

Dodatkoweinformacje

Euro: www.ec.europa.eu/euroKomisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych: http://ec.europa.eu/economy_financeKomisja Europejska: www.ec.europa.euEuropejski Bank Centralny: www.ecb.eu

Powielanie dozwolone pod warunkiem podania źródła. W celu uzyskania zgody na wykorzystanie lub reprodukcję poszczególnych fotografii należy zwrócić się bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

Tekst zaktualizowano w lipcu 2013 r.

Printed in Belgium

© Unia Europejska, 2013