„Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy ... · Diagnoza prezentuje najważniejsze...

Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020

1

Warszawa, Sierpień 2014

„Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020”

Raport końcowy

Zamawiający: Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju

Wykonawca: ECORYS Polska Sp. z o.o.


2

Spis treści

STRESZCZENIE .................................................................................................................................................. 5

SUMMARY ..................................................................................................................................................... 9

CZĘŚĆ I. WPROWADZENIE .............................................................................................................................. 13

I.1 PRZEDMIOT I CEL BADANIA ............................................................................................................................ 13

I.2 SYNTETYCZNY OPIS ZASTOSOWANYCH METOD BADAWCZYCH ........................................................................... 13

I.3 PYTANIA BADAWCZE ...................................................................................................................................... 16

CZĘŚĆ II. RAPORT Z EWALUACJI EX-ANTE – OPIS WYNIKÓW BADANIA ........................................................... 17

II.1 OGÓLNA OCENA PROJEKTU PROGRAMU – PODSUMOWANIE PROCESU EWALUACJI ............................................ 17

BLOK I .............................................................................................................................................................. 19

II.A OCENA DIAGNOZY SPOŁECZNO-EKONOMICZNEJ DLA POGRANICZA POLSKO-SŁOWACKIEGO ............................... 19

II.A.1 Aktualność i trafność diagnozy społeczno-gospodarczej ........................................................... 19

II.A.2 Priorytetyzacja oraz poprawność konstrukcji wyzwań i potrzeb społeczno-ekonomicznych 19

II.A.3 Zasadność interwencji publicznej ................................................................................................. 23

II.A.4 Trafność zaproponowanych celów Programu ............................................................................. 24

II.B LOGIKA INTERWENCJI I SPÓJNOŚĆ WEWNĘTRZNA .......................................................................................... 28

II.B.1 Analiza i ocena związków przyczynowo- skutkowych ................................................................ 28

II.B.2 Ocena wpływu realizacji Programu na sytuację społeczno-ekonomiczną kraju lub regionu 28

II.B.3 Ocena alternatywnych sposobów osiągania celów .................................................................... 30

II.B.4 Sposób zastosowania zasady koncentracji tematycznej............................................................ 31

II.B.5 Spójność alokacji budżetu z celami Programu ............................................................................ 31

II.B.6 Ocena spójności wewnętrznej i komplementarności Programu ............................................... 34

II.B.7 Ocena wymiaru terytorialnego oraz zintegrowanego podejścia do rozwoju społeczno-

ekonomicznego ........................................................................................................................................... 35

II.B.8 Ocena proponowanych form wsparcia ......................................................................................... 36

II.B.9 Przewidywany wpływ projektów kluczowych .............................................................................. 36

II.B.10. Uzasadnienie empiryczne i teoretyczne związków przyczynowo-skutkowych .................... 37

II.B.11 Realność wartości docelowych wskaźników realizacji oraz metodyka ich wyznaczania ..... 37

II.B.12 Obszary krytyczne realizacji Programu ...................................................................................... 42

II.B.13 Wpływ polityk, strategii i programów i innych czynników zewnętrznych ............................. 43

II.B.14 Oddziaływanie czynników zewnętrznych na Program ............................................................. 44

BLOK II ............................................................................................................................................................. 45

II.C SPÓJNOŚĆ ZEWNĘTRZNA .............................................................................................................................. 45

II.C.1 Spójność założeń i celów Programu z najważniejszymi unijnymi, krajowymi i regionalnymi

celami strategicznymi ................................................................................................................................ 45

II.C.2 Ocena spójności Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020 z rekomendacjami

Komisji Europejskiej (CPR, Artykuł 55, punkt 3(d)). ............................................................................. 49

II.D OCENA POLITYK HORYZONTALNYCH .............................................................................................................. 51

II.D.1 Stopień i zakres uwzględnienia zasad horyzontalnych w procesie programowania.............. 52

II.D.2 Przewidywany wkład Programu operacyjnego do realizacji celów polityk horyzontalnych . 53

II.D.3 Sposób uwzględnienia zasad horyzontalnych w procesie wdrażania, monitorowania i

ewaluacji Programu ................................................................................................................................... 55

BLOK III ........................................................................................................................................................... 55


3

II.E OCENA PLANOWANYCH WARUNKÓW REALIZACJI PROGRAMU .......................................................................... 55

II.E.1 Ocena adekwatności potencjału ludzkiego i zdolności administracyjnych .............................. 55

II.E.2 Obszary ryzyka i bariery dla skutecznej i efektywnej realizacji Programu .............................. 56

II.E.3 Ocena struktur i rozwiązań administracyjnych ........................................................................... 59

II.E.4 Ocena sposobu redukcji obciążeń administracyjnych dla beneficjentów ................................ 60

II.F OCENA SYSTEMU MONITORINGU I EWALUACJI PROGRAMU OPERACYJNEGO ...................................................... 60

II.F.1 Ocena wskaźników .......................................................................................................................... 60

II.F.2 Ocena wartości docelowych wskaźników ..................................................................................... 61

II.F.3 Procedury umożliwiające terminowe dostarczanie odpowiedniego zakresu danych ............. 61

II.F.4 Źródła i metody generowania danych oraz sposoby służące zapewnieniu wysokiej jakości

pozyskiwanych danych .............................................................................................................................. 62

II.F.5 Identyfikacja luk informacyjnych w zakresie dostępu do danych ............................................ 63

II.F.6 Zasoby ludzkie oraz potencjał instytucjonalny systemu monitorowania i ewaluacji ............ 63

III. WNIOSKI I REKOMENDACJE ........................................................................................................................... 64

SPIS TABEL ......................................................................................................................................................... 69

BIBLIOGRAFIA ..................................................................................................................................................... 70

LISTA ZAŁĄCZNIKÓW ............................................................................................................................. 71

Załącznik 1: Raport metodologiczny ....................................................................................................... 71

Załącznik 2: Synteza Oceny Oddziaływania na Środowisko................................................................. 71

Załącznik 3: Wstępna Koncepcja Planu Ewaluacji ................................................................................. 71

Załącznik 4: Diagramy przyczynowo – skutkowe z rekomendowaną logiką interwencji w ramach

Programu ..................................................................................................................................................... 71

Załącznik 5: Diagramy przyczynowo – skutkowe z opisem związków w ramach spójności

zewnętrznej Programu .............................................................................................................................. 71


4

INDEKS SKRÓTÓW

B+R Badania i Rozwój

CPR, Rozporządzenie Ogólne

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego

Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na

rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające

przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylające

rozporządzenie Rady (WE) nr 1303/2013, Komisja Europejska CT Cel tematyczny

EFRR Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

EFS Europejski Fundusz Społeczny

EWT Europejska Współpraca Terytorialna

FMP Fundusz mikroprojektów

GDDKiA Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad

IZ Instytucja Zarządzająca

KE Komisja Europejska

MIiR Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju

OP Oś priorytetowa

PI Priorytet inwestycyjny

Program, Program Polska – Słowacja 2014-2020

Program Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020

TEN-T Trans-European Transport Networks – Transeuropejska sieć transportowa

UE Unia Europejska

UP Umowa Partnerstwa

WE Wspólnota Europejska

WRS Wspólne ramy strategiczne

WST Wspólny Sekretariat Techniczny


5

STRESZCZENIE

Głównym celem badania pn. „Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020” była: kompleksowa ocena trafności

i spójności (wewnętrznej i zewnętrznej) projektu Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-

2020 oraz ocena systemu realizacji Programu, w tym potencjału ludzkiego i administracyjnego, jak również sformułowanie wniosków i rekomendacji w zakresie zmian w projekcie. Głównym produktem

badania jest niniejszy raport. Został przygotowany w sposób, który ma pomóc Instytucji Zarządzającej

w trakcie negocjacji z KE uzasadnić jej decyzje strategiczne, zawarte w zapisach Programu.

W ramach ewaluacji, oprócz analizy danych zastanych (desk research), przeprowadzono szereg badań

terenowych pozwalających włączyć do wykonywanej oceny opinie kluczowych interesariuszy realizacji Programu. Do technik tych należały m.in. wywiady pogłębione z osobami zaangażowanymi we

wdrażanie Programu, z partnerami społeczno-gospodarczymi, beneficjentami i potencjalnymi

beneficjentami Programu, ekspertami ds. ewaluacji polityk publicznych, oraz przedstawicielami IZ.

Poniżej prezentujemy kluczowe wnioski dla głównych obszarów ewaluacji Programu Rzeczpospolita

Polska – Słowacja 2014-2020.

Ocena trafności Programu pod kątem wyzwań i potrzeb regionu

W ramach ewaluacji została potwierdzona aktualność i trafność diagnozy sytuacji społeczno-gospodarczej wykonanej na potrzeby Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020.

Diagnoza prezentuje najważniejsze wnioski odnoszące się do różnych obszarów określających sytuację

społeczno-gospodarczą obszaru pogranicza. Zawarto w niej informacje kluczowe w danej dziedzinie, skoncentrowane wokół obszarów, do których adresowana jest interwencja publiczna. Korzystnie

ocenia się przedstawienie w diagnozie opisu trendów, które obrazują kierunki zmian w sytuacji społeczno-gospodarczej w obszarze pogranicza, pozwalając na formułowanie trafnych wniosków.

Zasadność interwencji publicznej w poszczególnych obszarach Programu została potwierdzona

w teoriach społeczno-ekonomicznych, wynikach badań empirycznych, a także zapisach regionalnych, krajowych czy europejskich dokumentów strategicznych. Planowaną interwencję uzasadnia przede

wszystkim jej związek ze zdiagnozowanymi problemami. Wyniki analizy zasadności interwencji publicznej przeprowadzonej przez ewaluatora w odniesieniu do poszczególnych priorytetów

inwestycyjnych zostały uwzględnione w opisach rekomendowanej logiki interwencji Programu,

zamieszczonych w Załączniku 4: Diagramy przyczynowo – skutkowe z rekomendowaną logiką interwencji w ramach Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020.

W Programie zostały ujęte najważniejsze problemy i wyzwania obszaru pogranicza. Zostały one wyszczególnione w ramach tabeli 1. Ich konstrukcję oceniamy jako poprawną – zaprezentowane tezy

wskazują na główne problemy i/lub trendy społeczno-gospodarcze, na które odpowiada interwencja zaplanowana w Programie. Analiza sposobu priorytetyzacji wykazała, że konstrukcja Programu jest

poprawna w świetle wyzwań i potrzeb społeczno-ekonomicznych pogranicza. Działania koncentrują

się na kluczowych obszarach problemowych. Działania wyszczególnione w diagnozie a pominięte w Programie są istotne, ale ich realizacja jest możliwa i zasadna w ramach regionalnych programów

operacyjnych (w Polsce) i/lub krajowych programów po obydwu stronach granicy.

Na postawie analizy informacji zebranych w ramach analizy desk research oraz przeprowadzonych

badań terenowych możemy uznać, że problemy/kwestie przedstawione w diagnozie zostały we

właściwych proporcjach przełożone na priorytety i cele Programu.

Analiza w zakresie nadania poszczególnym kwestiom odpowiedniej wagi, tj. adekwatność priorytetów

i działań zaproponowanych w Programie w stosunku do analizy społeczno-gospodarczej obszaru pogranicza, została oparta na analizie struktury alokacji wobec przyjętych celów. Wyniki tej analizy

zostały opisane w podrozdziale II.B.5 Spójność alokacji budżetu z celami Programu. Sformułowane wnioski pozwalają pozytywnie ocenić ww. element Programu.

Stwierdzono ponadto, że najważniejszym problemom przypisano potencjalnie najszerszy zakres

wsparcia. Zakładając, że szeroki wachlarz działań stanowiących reakcję na dany problem, będzie w większym stopniu w stanie ten problem rozwiązać, zapisy Programu należy ocenić jako pozytywne.

Zaproponowane wsparcie koncentruje się na obszarach, w których identyfikuje się największe potencjały oraz największe deficyty wpływające na ograniczenia korzyści płynących z posiadanych


6

potencjałów. To w ocenie ewaluatora działanie, które przyczyni się do zwiększenia trafności

oferowanego wsparcia i tym samym oceniane jest jako zasadne. Wyniki analizy zastosowania zasady

koncentracji tematycznej znajdują się w podrozdziale II.B.5 Spójność alokacji budżetu z celami Programu.

Program współpracy transgranicznej w swoim założeniu koncentruje się na likwidacji najistotniejszych spośród istotnych barier występujących w obszarze pogranicza, budowaniu współpracy transgranicznej

oraz na wzmocnieniu istniejącego głównego potencjału (czyli dziedzictwa kulturowego

i przyrodniczego) poprzez likwidację istniejących ograniczeń i barier. W związku z tym identyfikacja problemów w diagnozie i nieprzełożenie ich na działania programowe w przypadku Programu

współpracy transgranicznej nie stanowi uszczerbku na trafności diagnozy społeczno-gospodarczej.

Należy bowiem pamiętać, że pozostałe wymienione w diagnozie problemy będą objęte wsparciem

w ramach programów krajowych i regionalnych. Skupienie się na problemach najistotniejszych z punktu widzenia obszaru pogranicza oceniane jest jako zasadne.

Ocena logiki interwencji Programu

Przeprowadzone analizy potwierdzają istnienie związków przyczynowo-skutkowych pomiędzy zidentyfikowanymi problemami społeczno-gospodarczymi w regionie a zaproponowanymi typami

interwencji. W ramach etapu odtwarzania logiki interwencji Programu stwierdzono, że jest ona kompleksowa i spójna, w szczególności pomiędzy typami interwencji a wyznaczonymi wskaźnikami

realizacji Programu. W raporcie prezentujemy wyniki oceny zaproponowanych wskaźników realizacji

Programu.

Dobór działań do przyjętych celów rozwojowych, przy obecnych założeniach i wytycznych, wydaje się

optymalny. Planowane interwencje dają możliwość realizacji komplementarnych działań, które w sposób kompleksowy odpowiadają na zdiagnozowane problemy. Analiza osi priorytetowych

wskazuje na niewielkie możliwości sformułowania alternatywnego scenariusza osiągnięcia efektów odpowiadających na potrzeby i wyzwania wskazane w diagnozie, w szczególności ze względu na

ograniczoną alokację.

Uważamy, że spójność wewnętrzna celów i działań została zachowana. Pozytywnie oceniamy spójność celów i działań zaproponowanych w ramach każdego z priorytetów inwestycyjnych wspieranych

w ramach Programu. Nie identyfikujemy konfliktów pomiędzy celami / działaniami określonymi zarówno w ramach poszczególnych osi, jak i między osiami. Pomiędzy poszczególnymi interwencjami

zachodzą silne związki o charakterze synergicznym, działania dostarczają komplementarnego wsparcia

wobec rozpoznanych w diagnozie problemów, jak również wzmacniania istniejących potencjałów.

Formy finansowania zostały trafnie dobrane do poszczególnych typów interwencji. Całość alokacji

zostanie rozdysponowana w formie dotacji. Stwierdzono, że instrumenty zwrotne będą miały bardzo ograniczone uzasadnienie ze względu na specyficzny typ potencjalnych beneficjentów.

Oceniamy, iż realizacja Programu Rzeczpospolita Polska – Słowacja 2014-2020 istotnie wpłynie na

poprawę sytuacji regionu w zidentyfikowanych obszarach problemowych. Uważamy, że wartości docelowe wskaźników zostały właściwie określone, zarówno pod względem potrzeb obszaru

pogranicza, jak i przeznaczonej na ich realizację alokacji. W ramach ewaluacji zidentyfikowano jednak szereg ryzyk o charakterze ekonomicznym mogących mieć wpływ na zakładane efekty Programu.

Istotnym czynnikiem zewnętrznym mogącym mieć wpływ na realizację Programu są polityki, strategie i programy wdrażane na poziomie unijnym, krajowym i regionalnym. Wdrażanie „dodatkowych”

programów wsparcia z jednej strony potencjalnie zapewni wzmocnienie efektów w poszczególnych

obszarach wsparcia Programu, z drugiej może utrudnić osiągnięcie zakładanych wskaźników docelowych Programu (poprzez zaspokajanie części popytu na środki finansowe).

Ocena spójności zewnętrznej Programu

Analiza powiązań celów i założeń Programu z kluczowymi dokumentami dla programowania środków

pomocowych UE wskazuje na wysoki stopień spójności zewnętrznej Programu. Jego założenia i cele są

spójne ze strategią Europa 2020, Wspólnymi Ramami Strategicznymi, Umową Partnerstwa oraz najważniejszymi celami strategii krajowych i regionalnych. Rekomendacje dotyczące zmian

prowadzących do zwiększenia stopnia spójności zewnętrznej Programu były przekazywane Instytucji Zarządzającej w trakcie prac ewaluacyjnych, zgodnie z założeniami współpracy w modelu

partycypacyjnym. Na obecnym etapie zespół nie widzi potrzeby precyzowania dalszych rekomendacji.


7

Potwierdzamy spójność Programu z rekomendacjami Rady Unii Europejskiej wskazanymi w

Rozporządzeniu Ogólnym (art. 55 pkt. 3).

Ocena zastosowania zasad horyzontalnych w Programie

Pozytywnie oceniamy stopień i zakres uwzględnienia zasad horyzontalnych w projekcie Programu. Ma

on przyczynić się do realizacji następujących celów horyzontalnych: zasady zrównoważonego rozwoju; zasady równości szans i zasady zapobiegania dyskryminacji. Odniesienia do tych zasad znajdują się

zarówno w diagnozie, jak i uzasadnieniach i opisie planowanej interwencji publicznej. Pozytywnie

oceniamy również stopień uwzględniania zasad horyzontalnych w celach, priorytetach i działaniach przyjętych do realizacji w Programie. Istnieje wyraźne powiązanie między celami działań odnoszącymi

się do zasad horyzontalnych, czy promującymi je.

Ocena systemu realizacji Programu

Potencjał administracyjny wydaje się wystarczający do wdrażania Programu Rzeczpospolita Polska – Słowacja 2014-2020. Doświadczenie zdobyte przez IZ oraz inne podmioty zaangażowane w proces

wdrażania Programu pozwala zakładać, że zaprojektowany system wdrażania, bazujący w dużym

stopniu na doświadczeniach z lat 2007-2013 jest adekwatny pod kątem możliwości osiągnięcia założonych celów Programu. Instytucje, które będą zaangażowane w realizację Programu, dysponują

wysoko wykwalifikowaną kadrą. W związku z tym, że dotychczasowy poziom zatrudnienia oceniano jako optymalny, należy zadbać by zatrudnienie się nie zmniejszyło, w szczególności ze względu na to,

iż równolegle z rozpoczęciem wdrażania Programu na lata 2014-2020 prowadzony będzie proces

zamykania perspektywy 2007-2013. Rekomendacja ta jest tym istotniejsza, gdyż zidentyfikowano opinie mówiące o dużej rotacji pracowników oraz umiarkowanych trudnościach w znalezieniu osób

doświadczonych we wdrażaniu programów.

W ramach OP IV: Pomoc Techniczna przewidziano szereg działań mających zapewnić warunki dla

skutecznego zarządzania i wdrażania Programu, jak również trwałego rozwoju potencjału instytucji zaangażowanych w ten proces.

W ramach Programu Rzeczpospolita Polska – Słowacja 2014-2020 planuje się podjęcie działań na

rzecz zmniejszenia obciążeń administracyjnych dla beneficjentów / potencjalnych beneficjentów Programu. Będzie to, z jednej strony kontynuacja działań podejmowanych w poprzedniej

perspektywie programowania, z drugiej nowe, trafnie dobrane narzędzia, które odpowiadają na aktualne problemy i potrzeby.

Ocena systemu monitorowania i ewaluacji Programu

Głównym kryterium oceny wskaźników zawartych w programie była możliwość wyjaśnienia/weryfikacji mechanizmów przyczynowo-skutkowych pomiędzy poszczególnymi elementami logiki interwencji.

W tabeli zawartej w raporcie, jak również w załączniku do raportu z rekomendowaną logiką interwencji prezentujemy listę wskaźników produktu uwzględnionych w Programie. Propozycje zmian,

które naszym zdaniem nie były adekwatne do wdrażanych działań rekomendowane były w trakcie

procesu ewaluacji.

W celu zbierania danych niezbędnych do skutecznej realizacji procesu monitoringu ma być

wykorzystywany stworzony przez IZ system informatyczny. Program w sposób wystarczający określa procedury dotyczące monitorowania. Wdrażany system informatyczny pozwoli zgromadzić dane

użyteczne nie tylko z punktu widzenia procesów monitoringu i sprawozdawczości, ale także ewaluacji.

Zapisy Programu w sposób ograniczony odnoszą się do kwestii związanych z określeniem danych dla

potrzeb ewaluacji Programu, co utrudnia ocenę zaplanowanych rozwiązań w tym zakresie. W ramach

wstępnej koncepcji ewaluacji, stanowiącej załącznik do raportu (Załącznik 3: Wstępna koncepcja procesu ewaluacji), zespół formułuje zalecenia określające potrzeby dostępu do danych niezbędnych

do skutecznej realizacji procesu ewaluacji.

Potencjał kadrowy i instytucjonalny Programu w dużym stopniu wynika z rozwiązań zastosowanych

w poprzednim okresie programowania. Wysoko oceniana skuteczność działania instytucji

realizujących Program pozwala pozytywnie ocenić decyzję o przyjęciu wypracowanych już rozwiązań po dostosowaniu ich do nowych wytycznych w ramach pespektywy 2014-2020. Położenie większego

nacisku KE na rolę ewaluacji w programowaniu przy jednoczesnym rozszerzeniu zadań stawianych przed systemami ewaluacyjnymi programów wskazują jednak na konieczność stałego podejmowania


8

działań wzmacniających potencjał instytucji uczestniczących w procesie ewaluacji (zarówno w zakresie

zwiększania kompetencji, jak i potencjału technicznego).


9

SUMMARY The main goal of the study “Ex-ante Evaluation of the Draft Programme Cross-border Cooperation the

Republic of Poland and the Slovak Republic 2014-2020” was a comprehensive evaluation of the

accuracy and cohesion (internal and external) of the draft programme Poland – Slovakia 2014-2020 as

well as the assessment of the programme realization system, including human and administrative

resources, followed by conclusions and recommendations concerning changes to be introduced in the

draft. The following report is the main product of the research. It has been designed to help the

Managing Authority during negotiations with the European Commission to justify its strategic decisions

included in the Programme.

During the evaluation, apart from the desk research a lot of field research was conducted which made

it possible to include in the assessment also the opinions of the key stakeholders of the programme

realization. Among the techniques were: in-depth interviews with people involved in launching the

Programme, social and economic partners, beneficiaries and potential beneficiaries of the Programme,

experts in public policy evaluation as well as the representatives of the Managing Authority.

Presented below are the key conclusions for the main areas of evaluation of the Programme Poland –

Slovakia 2014-2020.

Evaluation of the Programme accuracy in respect of challenges and needs of the region

As a part of the evaluation it was verified whether the diagnosis of the social and economic situation

made for the purposes of the Programme Poland - Slovakia 2014-2020 was up-to-date and accurate.

The diagnosis presents the most important conclusions concerning various areas describing the social

and economic situation of the cross-border area. It includes the information crucial for a given field,

focused on the areas at which public intervention is aimed. One can favourably evaluate the

presentation of trends which illustrate the directions of change in the social and economic situation of

the cross-border area, making it possible to draw accurate conclusions.

The validity of the public intervention in each of the areas of the Programme has been substantiated

in social and economic theories, results of empirical research as well as regional, national and

European strategic documents. The planned intervention is mainly validated by its connection to the

diagnosed problems. The results of the analysis concerning the validity of the public intervention

conducted by the evaluation expert in respect of the particular investment priorities have been

included in the description of the recommended logic of the Programme intervention presented in

Appendix 4: Cause and Effect Diagrams with the Recommended Intervention Logic Within the Scope

of the Programme Poland – Slovakia 2014-2020.

The Programme covered the most important problems and challenges of the cross-border area region.

They have been listed in table 1. Their construction can be evaluated as correct – the presented

theses point to the main problems and/or social and economic trends, which the intervention planned

in the Programme addresses. The analysis of the prioritisation method has shown that the Programme

construction is accurate with respect to the challenges and social and economic needs of the cross-

border region. The activities focus on the key problem areas. The activities emphasized in the

diagnosis but omitted in the Programme are relevant but their realization is possible and reasonable

as a part of regional operational programmes (in Poland) and/or national programmes on both sides

of the border.

Based on the analysis of the information collected during desk research as well as field research one

can state that problems/issues presented in the diagnosis have been translated into the Programme

priorities and goals in the right proportions.

The analysis concerning assigning weight to each problem, i.e. relevance of the priorities and activities

suggested in the Programme to the social and economic analysis of the cross-border areas has been


10

based on the analysis of the allocation structure with respect to the accepted plans. The results of the

analysis have been presented in the section II.B.5 Cohesion Between Budget Allocation and

Programme Goals. Based on the conclusions one can positively evaluate the above mentioned element

of the Programme.

It has also been observed that the main problems have been assigned potentially the broadest scope

of support. Provided that a wide range of activities addressing a given issue is more likely to solve it,

one can evaluate contents of the Programme as positive.

The suggested support focuses on the areas with the most potential as well as deficit which limits the

benefits coming from the potential. According to the evaluation expert, such action can increase the

accuracy of the offered support and is therefore evaluated as reasonable. The results of the analysis

of using the principle of thematic concentration have been presented in the section II.B.5 Cohesion

Between Budget Allocation and Programme Goals.

The cross-border cooperation programme focuses on eliminating the main barriers found in the cross-

border area, building cross-border cooperation as well as strengthening its main potential (cultural

and natural heritage) by eliminating the existing limitations and barriers. Therefore identifying the

problems in the diagnosis without translating them into Programme action in case of the Cross-border

Cooperation Programme does not adversely influence the accuracy of the social and economic

diagnosis.

On should remember that the remaining issues mentioned in the diagnosis will be addressed and

covered by national and regional programmes. It seems reasonable to focus on the main problems

important for the cross-border region.

Evaluation of the Programme intervention logic

The conducted analyses confirm the cause and effect relations between the identified social and

economic problems in the region and the suggested types of intervention. During the stage of

reconstructing the intervention logic of the Programme it was observed that the logic was

comprehensive and coherent, particularly between the types of intervention and the set Programme

realization indicators. The following report presents the evaluation results of the Programme

realization indicators.

Matching actions with the set developmental goals, taking into account the current assumptions and

guidelines, seems optimal. The planned interventions make it possible to carry out complementary

actions which address the diagnosed problems comprehensively. The analysis of priority axes suggests

limited possibilities of formulating an alternative scenario of reaching goals which would address the

needs and challenges mentioned in the diagnosis, mainly due to the limited allocation.

We believe that the internal cohesion of goals has been preserved. We have positively evaluated the

cohesion of goals and actions suggested within the scope of each investment priority supported by the

Programme. We have not identified any conflicts between goals/actions described both as part of

individual axes or between them. There is strong synergy between particular interventions, the actions

provide complementary support in respect of the problems identified in the diagnosis, at the same

time strengthening the existing potentials.

Forms of financing have been accurately matched with particular types of intervention. All the

allocation is going to be distributed in the form of subsidy. It has been decided that repayable

instruments would have very little justification due to the specific type of potential beneficiaries.

In our opinion the realization of the Programme Poland – Slovakia 2014-2020 will substantially

improve the situation in the region in respect of the identified problem areas. We believe that

indicator target values have been properly defined, both with respect to the needs of the cross-border


11

area and the allocation assigned for their realization. During the evaluation, however, a number of

economic risks have been identified, which can influence the planned effects of the Programme. The

important external factors which can have impact on the Programme realization are policies, strategies

and programmes launched on the EU, national and regional levels. Introducing “additional” support

programmes will, on the one hand, potentially ensure strengthening of the effects within particular

areas of Programme support. On the other hand it can hinder meeting the target indicators (by

satisfying part of the demand for financial means).

Evaluation of the external cohesion of the Programme

The analysis of the connection between the goals and assumptions of the Programme with documents

vital for programming EU aid measures shows high level of external cohesion of the Programme. Its

assumptions and goals are in line with the Europe 2020 strategy, Common Strategic Framework, ,

Partnership Agreement as well as the main objectives of the national and regional strategies. The

recommendations concerning changes aimed at increasing the external cohesion of the programme

were presented to the Managing Authority during the evaluation process, according to the principles

of cooperation in the participatory model. At the current stage the team does not see the need to

specify further recommendations. We confirm that the Programme is consistent with the

recommendations of the Council of the European Union set forth in the General Regulation (art. 55

item 3).

Evaluation of using the horizontal rules in the Programme

We have positively evaluated the level and scope of using horizontal rules in the Programme. It should

contribute to the realization of the following horizontal goals: the principle of sustainable

development, the principle of equal opportunities and the principle of equal treatment. References to

those principles can be found in the diagnosis as well as the justification and the description of the

planned public intervention. We have also positively evaluated the level of including horizontal rules in

goals, priorities and actions to be realized in the Programme. There is a clear connection between the

goals of actions referring to horizontal rules or promoting them.

Evaluation of the Programme realization system

The administrative potential seems sufficient for the Programme Poland - Slovakia 2014-2020 to be

introduced. Taking into consideration the experience gained by the Managing Authority as well as

other entities involved in the process of launching the Programme, one can assume that the designed

implementation system, based to a large extent on the experience from the period 2007-2013, is

adequate with respect to the possibility of reaching the Programme goals. The institutions which are

going to participate in the realization of the Programme have at their disposal highly qualified staff.

Since the level of employment so far has been assessed as optimal, it should not drop, especially

considering the fact that parallel to the beginning of launch of the Programme for the period 2014-

2020 the process of closing the perspective 2007-2013 is going to take place. The recommendation is

even more crucial taking into account opinions mentioning high turnover of staff and moderate

difficulties in finding employees experienced in implementing programmes.

Priority Axis IV: Technical Support provides numerous actions to create conditions for effective

management and implementation of the Programme as well as sustainable development of potential

of the institutions involved in the process.

Within the scope of the Programme Poland – Slovakia 2014-2020 actions are to be undertaken in

order to reduce administrative burden for the beneficiaries/potential beneficiaries of the Programme.

On the one hand it is going to be a continuation of measures adopted in the previous programming

perspective, on the other hand – new, properly chosen tools, addressing the current problems and

needs.


12

Assessment of the monitoring system and Programme evaluation

The main criterion of the Programme indicators evaluation was the possibility to explain/verify the

cause and effect mechanisms between particular elements of the intervention logic. The table

included in the report as well as the appendix with the recommended intervention logic present a list

of product indicators included in the Programme. Suggested changes which in our opinion were not

relevant to the introduced actions were recommended during the evaluation process.

In order to collect the data necessary for the effective realization of the monitoring process an IT

system created by the Managing Authority is to be used. The Programme sufficiently specifies the

monitoring procedures. The introduced IT system will make it possible to collect data important not

only for monitoring processes and reporting but also for evaluation.

The Programme refers to the issues connected with specifying data for the purposes of Programme

evaluation to a small extent, which makes it difficult to assess the planned solutions in this respect. As

a part of the initial evaluation concept, which comes in the form of an Appendix (Appendix 3: Initial

Concept of the Evaluation Process), the team has formulated recommendations concerning the need

to access data necessary to carry out the evaluation process effectively.

The human resources and institutional capacity of the Programme results to a large extent from the

solutions used in the previous programming period. The highly evaluated effectiveness of the

institutions implementing the Programme makes it possible to favourably assess the decision to adopt

the already used solutions after tailoring them to the new guidelines of the 2014-2020 perspective.

Since the European Commission has emphasized more the role of evaluation in programming, at the

same time extending the scope of tasks for the programme evaluation systems, it is necessary to

constantly strengthen the potential of the institutions participating in the evaluation process (in

respect of improving competencies as well as technical capacity).


13

Część I. Wprowadzenie

I.1 Przedmiot i cel badania

Celem badania było przeprowadzenie ewaluacji ex-ante projektu Programu Współpracy

Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020. Ewaluacja ex-ante jest ściśle

powiązana z procesem programowania. Jej głównym produktem są wnioski i rekomendacje dotyczące

zapisów projektu Programu.

I.2 Syntetyczny opis zastosowanych metod badawczych

Poniżej zaprezentowano główne metody badawcze, które w porozumieniu z Zamawiającym

wykorzystane zostały w ramach badania ewaluacyjnego Programu Współpracy Transgranicznej

Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020.

Desk research

Metoda zakładająca wykorzystanie w badaniu danych zastanych. Stanowi przegląd baz danych

zebranych do celów statystycznych oraz danych wtórnych pochodzących między innymi z publikacji,

dokumentów strategicznych, raportów i ekspertyz. Analiza danych zastanych jest użyteczna ze

względu na wysoki poziom obiektywizmu i możliwość korzystania z zebranych już informacji na

dalszych etapach procesu badawczego.

W ramach analizy danych zastanych wykorzystane zostały przede wszystkim trzy typy źródeł:

przegląd dokumentacji Programu wskazanych przez Zamawiającego oraz europejskich

dokumentów strategicznych, w tym rozporządzeń, aktów prawnych itp.;

analiza danych statystycznych, między innymi w celu oceny bazowych wartości wskaźników;

przegląd literatury na temat badań i ewaluacji minionego okresu programowania (2007-2013).

Mapowanie

Metoda zakładająca utworzenie matrycy, zestawiającej cele Programu z potrzebami i wyzwaniami dla

rozwoju obszaru objętego Programem. Metoda została wykorzystana przede wszystkim na potrzeby

odpowiedzi na pytanie, czy wyzwania i potrzeby społeczno-gospodarcze zostaną zaspokojone przez

interwencje przewidziane w Programie, ale także posłużyła ocenie wskaźników na potrzeby

monitoringu i ewaluacji.

Metaewaluacja

Metoda zakładająca przegląd dotychczasowych ewaluacji (ex-ante, mid-term, ex-post) programów


14

współpracy transgranicznej w celu określenia, czy planowane działania mają szansę przyczynić się do

osiągnięcia założonych celów. Metaewaluacja posłużyła ocenie struktur organizacyjnych, a także

rozwiązań instytucjonalnych w obszarze wdrażania i oceny barier dla pomyślnego i skutecznego

wdrożenia Programu.

Analiza związków przyczynowo-skutkowych

Metoda pozwalająca określić związki pomiędzy elementami logiki interwencji. Analiza związków

przyczynowo-skutkowych służy odpowiedzi na pytanie, jakie problemy zostaną rozwiązane dzięki

podjętej interwencji publicznej. Zostały przedstawione wszystkie możliwe związki pomiędzy

zdiagnozowanymi problemami, działaniami oraz przewidywanymi rezultatami.

Diagramy logiki interwencji

Metoda wizualizacji wyników analizy logiki interwencji, współwystępująca z analizą związków

przyczynowo-skutkowych. Diagramy zastosowane zostały także do zaprezentowania związków

przyczynowo-skutkowych pomiędzy oczekiwanymi efektami realizacji Programu i celami

najważniejszych regionalnych, krajowych i unijnych strategii.

Drzewo problemów

Rodzaj diagramu prezentującego przyczynowo-skutkowe związki lub relacje hierarchiczne pomiędzy

zdiagnozowanymi problemami. Pozwala wyróżnić problemy zidentyfikowane w diagnozie, które nie

zostały uwzględnione w Programie, bądź też odwrotnie – priorytety, które nie wynikają ze

zdiagnozowanych problemów.

Metoda sieciowa

Metoda sieciowa jest stosowana do analizy bezpośrednich i pośrednich skutków interwencji. Metoda

opiera się na połączeniu strategicznych kierunków działań z obszarami, na które mają wpływać, oraz

pozwala zidentyfikować główne rezultaty.

Matryca Leopolda

Dwuwymiarowa macierz, w której na jednej osi opisane są obszary interwencji na które Program

powinien mieć wpływ, na drugiej - istniejące uwarunkowania na obszarze objętym Programem.

Kontrola krzyżowa

Metoda służąca analizie spójności kierunków interwencji przewidzianych w różnych dokumentach.

Pozwala ocenić, czy działania przewidziane w ramach poszczególnych programów nie wykluczają się.

Pozwala ocenić także prawdopodobne skutki oddziaływania różnych działań realizowanych na danym

obszarze.

Analiza optymalizacji

Metoda pozwalająca tak zaprogramować budżet, aby przydzielone środki odpowiadały wadze

poszczególnych działań. W uproszczony sposób ilustruje spójność zaplanowanej struktury wydatków

z hierarchią potrzeb.

Analiza wielokryterialna

Analiza wielokryterialna służy ocenie wskaźników w ramach Programu. Składa się z 5 zasadniczych

etapów – określenia, na jakiej podstawie wskaźniki zostaną ocenione, nadanie wagi poszczególnym

kryteriom oceny, nadanie poszczególnym wskaźnikom punktów przez ekspertów. Następnie dla ocen

wystawionych przez ekspertów zostaje wyliczona średnia, a na jej podstawie określone minimum

punktowe, które pozwoli włączyć/wyłączyć poszczególne wskaźniki do ostatecznej listy wskaźników

monitoringowych.


15

Benchmarking

Ocena efektów projektu w odniesieniu do innych, podobnych przedsięwzięć uznanych za udane lub

wzorcowe. Porównanie pozwala określić silne i słabe strony projektu, zidentyfikować czynniki

wpływające na jego przebieg, a także wypracować lepsze rozwiązanie dla zdiagnozowanych

problemów.

Analiza ryzyka

Metoda pozwalająca zidentyfikować zagrożenia, stanowiące przeszkodę dla osiągania celów a także

sposoby zarządzania nimi poprzez stworzenie odpowiednich mechanizmów ich identyfikacji

i kontroli. Analiza ryzyka pozwala również oszacować prawdopodobieństwo wystąpienia zagrożenia

w trakcie realizacji Programu oraz opracować mechanizmy zapobiegania wystąpieniu zagrożeń.

Matryca logiczna

Matryca logiczna stanowi narzędzie wykorzystane na etapie działań Programu. Podstawowym celem

matrycy jest szczegółowy opis oraz operacjonalizacja założeń Programu. Łączy, w ramach logiki

interwencji, cele, działania, rezultaty i opisuje istotne ryzyka występujące w otoczeniu (szerszym

kontekście) Programu.

Indywidualne wywiady pogłębione

Tego typu badanie pozwala zgromadzić dane jakościowe a także poznać opinie respondentów na

badane tematy. Dzięki konstrukcji scenariusza możliwe jest bieżące rozwijanie interesujących kwestii

przez moderatora. Założono możliwość przeprowadzenia wywiadów osobistych oraz telefonicznych -

wybór formy podyktowany został warunkami organizacyjnymi. Przewidziano, iż respondentami

wywiadów będą przedstawiciele instytucji zaangażowanych w przygotowanie i realizację Programu

a także potencjalni beneficjenci Programu i organizacje pozarządowe.

Forum internetowe

Forum internetowe stanowi platformę dyskusji dla ekspertów z obszaru współpracy transgranicznej,

osób zaangażowanych w rozwój Programu a także partnerów regionalnych. Forum pozwala na

wymianę poglądów pomiędzy osobami przebywającymi w różnych regionach i państwach,

w zależności od ich dostępności czasowej. Forum udostępnione jest tylko osobom zaproszonym,

zabezpieczone loginem i hasłem. Zakłada się także udział moderatora, naprowadzającego dyskusję na

najważniejsze dla Programu oraz uczestników kwestie.

Metoda delficka

Metoda bazuje na szeregu ankiet wysyłanych ekspertom w określonych dziedzinach. Typowe badanie

tego typu składa się z dwóch etapów, w których wyniki poprzedniego etapu stanowią podstawę

drugiej tury. Pierwszy etap odnosi się do sytuacji wyjściowej, natomiast drugi stanowi sprawdzenie

i krytyczną analizę wyników poprzedniego etapu. Metoda służy przede wszystkim ocenie trafności

i aktualności trendów społeczno-gospodarczych.

Obserwacja uczestnicząca

Obserwacja uczestnicząca stosowana jest w celu lepszego zrozumienia badanego zagadnienia.

Ewaluator/ obserwator uczestniczy w rzeczywistych sytuacjach, np. w procesie programowania,

w celu dokonania oceny w jakim stopniu zasady horyzontalne zostały uwzględnione w tym procesie.


16

I.3 Pytania badawcze

Głównym celem ewaluacji ex-ante jest ocena przyjętej w ramach Programu logiki interwencji.

Ewaluacja ex-ante udziela odpowiedzi na dwa zasadnicze pytania:

czy planowane do realizacji interwencje publiczne znajdują uzasadnienie

społeczno-ekonomiczne,

oraz

czy ich realizacja przyczyni się do osiągnięcia pożądanych celów rozwojowych

i strategicznych, zaspokojenia i rozwiązania zdiagnozowanych potrzeb i

problemów społeczno-gospodarczych?

Zgodnie z Wytycznymi opracowanymi przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju 1 na temat

prowadzenia ewaluacji ex-ante nowopowstających programów operacyjnych badanie zostało

podzielone na 3 bloki tematyczne. W ramach każdego bloku tematycznego skonstruowane zostały

następujące pytania badawcze:

Blok I Ocena trafności, zgodności i spójności wewnętrznej Programu

A. Czy interwencja publiczna w postaci Programu trafnie odpowiada na zdiagnozowane wyzwania

i potrzeby społeczno-ekonomiczne obszaru objętego Programem?

B. Czy zaproponowana w ramach Programu logika interwencji umożliwi realizację założonych celów rozwojowych?

Blok II Ocena spójności zewnętrznej Programu

C. Czy założenia i cele Programu są spójne z najważniejszymi politykami i strategiami na poziomie

unijnym i krajowym, w tym w szczególności ze Strategią Europa 2020, Wspólnymi Ramami

Strategicznymi oraz Umową Partnerstwa?

D. Czy i w jakim zakresie Program uwzględnia i przyczynia się do realizacji celów polityk

horyzontalnych (realizacja zasad równości kobiet i mężczyzn, niedyskryminacji oraz zrównoważonego rozwoju)?

Blok III Ocena systemu realizacji Programu

E. Czy i w jakim zakresie istniejący układ instytucjonalny (w okresie 2007-2013) i zasoby ludzkie są wystarczające do realizacji założeń i celów przyszłego Programu?

F. Czy założenia Programu umożliwiają skuteczną i efektywną realizację procesów monitorowania i ewaluacji?

W ramach procesu ewaluacji ex-ante opracowano także Wstępną Koncepcję Ewaluacji Programu na lata 2014-2020 wynikającą z logiki interwencji Programu i zawierającą zakres tematyczny

i harmonogram realizacji ewaluacji wraz z uzasadnieniem ich przeprowadzenia oraz propozycje metodologiczne dla poszczególnych badań wraz z określeniem zapotrzebowania na dane.

1 Zalecenia w zakresie ewaluacji ex-ante programów operacyjnych na lata 2014-2020, Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej, listopad 2012 r.


17

Część II. Raport z ewaluacji ex-ante – opis wyników badania

II.1 Ogólna ocena projektu Programu – podsumowanie procesu ewaluacji

Ewaluacja była realizowana jako proces partycypacyjny, co oznacza, że procesy programowania

i ewaluacji były przeprowadzane równolegle. Zadaniem zespołu ewaluacyjnego było wsparcie

merytoryczne zespołu przygotowującego zapisy Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita

Polska - Republika Słowacka 2014-2020 oraz przygotowywanie wniosków i rekomendacji,

przybierających postać propozycji zmian w zapisach Programu. W toku prac uwzględniano zarówno

zmieniające się uwarunkowania krajowe, unijne, jak i związane z procesem negocjacji rozporządzeń

dotyczących funduszy strukturalnych.

Zespół ewaluacyjny współpracował na bieżąco z przedstawicielami IZ Programu Współpracy

Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020, pracownikami WST oraz

Grupy Roboczej ds. przygotowania Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska –

Republika Słowacka 2014-2020.

Współpraca rozpoczęła się od prac nad metodologią badania. W ramach spotkania roboczego

uzgodniono m.in. zakres procesu ewaluacji, organizację współpracy z przedstawicielami IZ, jak

również pakiet metod badawczych planowanych do zastosowania. Drogą mailową uwzględniane były

uwagi i sugestie pracowników IZ na temat narzędzi do poszczególnych technik badawczych, jak

również listy respondentów. Po akceptacji raportu metodologicznego rozpoczęto ocenę projektu

Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020 oraz

prace nad raportem końcowym z badania.

Pierwszy etap prac koncentrował się wokół oceny i modyfikacji diagnozy społeczno-gospodarczej,

która w sposób wyczerpujący uzasadniałaby strategię inwestycyjną przyjętą w ramach Programu.

Zespół ewaluatorów współpracował w tym zakresie z Instytucją Zarządzającą Programem, wskazując

kwestie, które wymagały doprecyzowania, identyfikując odpowiednie źródła danych statystycznych

oraz opracowania, które odnoszą się do wybranych problemów społeczno-gospodarczych.

Sukcesywnie nanoszono zmiany w projekcie Programu.

Dużą uwagę poświęcono kwestiom związanym z analizą obciążeń administracyjnych dla beneficjentów

Programu. Ewaluator przeanalizował wyniki regionalnych oraz ogólnokrajowych badań i opracowań

z tego zakresu oraz przeanalizował wszystkie dostępne Raporty Roczne z wdrażania Programu

w perspektywie 2007-2013. Wykonane przez nas opracowanie na ten temat zostało przekazane IZ,

aby mogło stanowić wkład do prac IZ nad zapisami Programu.


18

Projekt Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020

został skonsultowany z ewaluatorem pod kątem spójności z najważniejszymi strategiami unijnymi

i krajowymi. Zdaniem ewaluatora, spójność ta była zachowana już na etapie przekazania wyjściowej

wersji Programu, obecnie w pełni wpisuje się on w założenia głównych europejskich, krajowych i

regionalnych dokumentów strategicznych.

W ramach ewaluacji opracowano również wstępną koncepcję ewaluacji Programu w perspektywie

2014-2020, w ścisłym oparciu na zastosowanej w Programie logice interwencji i zaplanowanych

działaniach. Wstępna koncepcja ewaluacji, zgodnie z wymogami zawiera propozycje badań

ewaluacyjnych zgodnych z wymogami Unii Europejskiej dotyczącymi ewaluacji w okresie

programowania 2014-2020 oraz uwzględniającymi rozpoznane potrzeby regionu.

Ewaluator uczestniczył w procesie konsultacji społecznych Programu Współpracy Transgranicznej

2014-2020 przeprowadzonych na przełomie kwietnia i maja 2014 roku. Zespół opiniował uwagi

zgłaszane przez uczestników konsultacji oraz doradzał w zakresie zasadności wprowadzenia

stosownych zmian w projekcie Programu.

W ramach badania zespół ewaluacyjny wykorzystał ponadto wnioski z (przeprowadzonej przez firmę

ATMOTERM z Opola) Oceny Oddziaływania na Środowisko w zakresie uspójnienia wniosków

i rekomendacji dotyczących zmian w programie współpracy transgranicznej.

Zespół ewaluatorów na bieżąco przekazywał robocze analizy, które miały pomóc w dalszym

programowaniu interwencji, w tym analizy dotyczące przedstawionej diagnozy, części strategicznej,

doboru wskaźników, szacowania ich wartości docelowych, ram wykonania, uzasadnienia alokacji oraz

zaproponowanych wersji logiki interwencji. W trakcie procesu ewaluacji została opracowana m.in.

całościowa opinia dotycząca uzasadnienia alokacji finansowej z aktualizacjami wynikającymi z ustaleń

przyjętych przez Grupę Roboczą ds. Przygotowania Programu , a także w zakresie propozycji zapisów

zawartych w ramach wykonania Programu. Propozycja zapisów zawartych w ramach wykonania

została poprzedzona wnikliwą analizą wartości liczbowych i finansowych wskaźników proponowanych

do uwzględnienia w ramach wykonania, która to analiza była dyskutowana i konsultowana na bieżąco

z Przedstawicielami IZ i WST.

Ewaluator był zaangażowany w prace nad oceną kolejnych wersji projektu Programu Współpracy

Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020. Oznacza to, że miał

możliwość analizowania i śledzenia na bieżąco wszystkich zmian, jakie były dokonywane w Programie.

Ponadto Ewaluator uczestniczył w 5 spotkaniach Grupy Roboczej ds. przygotowania Programu polsko-

słowackiej współpracy transgranicznej w perspektywie finansowej 2014-2020, w trakcie których śledził

proces budowania logiki interwencji (w tym wyboru celów tematycznych, priorytetów inwestycyjnych,

celów szczegółowych, odpowiednich wskaźników produktu i rezultatu) a także miał możliwość

zapoznać się z argumentami dotyczącymi zaproponowanej alokacji na wybrane osie priorytetowe oraz

sposobem finansowania projektów w perspektywie 2014-2020.

Ewaluator także uczestniczył w procesie wstępnej oceny kwalifikowalności planowanych do realizacji

w ramach Programu projektów drogowych. Ocenie poddany został zakres powiązania planowanych

projektów z siecią TEN-T oraz ich transgraniczny charakter. Wypracowane rozwiązania pozwoliły na

wstępną ocenę alokacji przewidzianej na OP II zawierającą w sobie PI 7B odnoszący się do budowania

powiązań z siecią TEN-T oraz wypracowania rekomendacji dotyczących kryteriów dokonywania wyboru

inwestycji drogowych.

Na proces ewaluacji nałożyły się częściowe zmiany wytycznych Komisji Europejskiej oraz modyfikacje

dotycząc rozstrzygnięć co do kwalifikowalności niektórych interwencji w ramach poszczególnych celów

tematycznych, a także sposobu konstruowania wskaźników produktu i rezultatu strategicznego.

Skutkowało to zmianami dokonywanymi w Programie i tym samym koniecznością konstruowania

nowych lub zmiany już opracowanych opinii na temat poszczególnych elementów projektu Programu.


19

Ostateczna wersja Programu uwzględnia najnowsze wytyczne i wskazówki Komisji Europejskiej.

Ewaluator ocenia ostatnią przekazaną wersję Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita

Polska – Republika Słowacka 2014-2020 pozytywnie. Szczegółowe analizy przedstawione zostały

w części głównej niniejszego raportu.

BLOK I

II.A Ocena diagnozy społeczno-ekonomicznej dla pogranicza polsko-słowackiego

II.A.1 Aktualność i trafność diagnozy społeczno-gospodarczej

Diagnozę sytuacji społeczno-gospodarczej wykonaną na potrzeby Programu Współpracy

Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka na lata 2014-2020

oceniamy jako aktualną i trafną. Diagnoza składa się z kilkunastu syntetycznych podrozdziałów

prezentujących najważniejsze wnioski odnoszące się do różnych obszarów określających sytuację

społeczno-gospodarczą obszaru wsparcia. W każdym z nich zawarto informacje kluczowe w danej

dziedzinie, skoncentrowane wokół obszarów, do których adresowana jest interwencja publiczna.

Trendy społeczno-gospodarcze opisywane w diagnozie nie budzą zastrzeżeń, są aktualne i trafne.

W ramach przeprowadzonych badań terenowych nie zidentyfikowano istotnych problemów, do

których nie odnosiłaby się diagnoza.

Jednym z głównych kryteriów oceny jej trafności była analiza stopnia uwzględnienia uzasadnień dla

priorytetów inwestycyjnych wybranych przez grupę roboczą. Kluczowe było zweryfikowanie dwóch

kwestii:

czy każdy wybrany do realizacji priorytet inwestycyjny znajduje swoje odzwierciedlenie

w diagnozie;

czy diagnoza nie zawiera zbyt obszernych informacji na temat problemów, wobec których nie

zostanie podjęta interwencja publiczna.

Elementy te zostały zweryfikowane i zmodyfikowane w uzgodnieniu z ewaluatorem. Diagnoza została

rozszerzona w przypadku niewyczerpująco scharakteryzowanych kwestii, do których adresowane jest

wsparcie, oraz skrócona w przypadkach, gdy zbyt szczegółowo opisywano obszary problemowe,

wobec których nie została zaplanowana interwencja publiczna.

Dane wykorzystane w diagnozie należy uznać za aktualne. Autorzy diagnozy odnoszą się do

licznych źródeł danych, w tym: wyników badań regionalnych, krajowych i międzynarodowych.

Zdywersyfikowanie źródeł pozwala zachować obiektywność prezentowanych tez, pogłębić problemy

najistotniejsze dla regionu, a także porównać sytuację obszaru pogranicza polsko-słowackiego do

innych regionów Polski, Słowacji czy Europy. W uzgodnieniu z ewaluatorem zweryfikowano

poprawność i aktualność danych zastosowanych w diagnozie.

II.A.2 Priorytetyzacja oraz poprawność konstrukcji wyzwań i potrzeb społeczno-ekonomicznych

Główne wyzwania i potrzeby społeczno-gospodarcze regionu zostały wyszczególnione (wraz

z przypisaniem do odpowiednich priorytetów inwestycyjnych Programu Współpracy Transgranicznej


20

Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020) (Tabela 1). Ich konstrukcję oceniamy jako

poprawną – zaprezentowane tezy wskazują na główne problemy i/lub trendy społeczno-gospodarcze,

na które odpowiada interwencja zaplanowana w Programie. Istnieją także problemy, zdiagnozowane

w diagnozie społeczno-gospodarczej pogranicza polsko-słowackiego, które nie znajdują

odzwierciedlenia w priorytetach inwestycyjnych i zaplanowanych w ramach Programu działaniach.

Dotyczą one np. kwestii rynku pracy, rozwoju przedsiębiorczości, czy sfery B+R. Wynika to ze

szczególnej specyfiki Programów Współpracy Transgranicznej, czyli przede wszystkim z ograniczonego

zakresu potencjalnego wsparcia oraz stosunkowo niedużych (w porównaniu z krajowymi

i regionalnymi programami operacyjnymi) nakładów finansowych. Programy EWT są realizowane na

obszarach objętych interwencją m.in. Regionalnych Programów Operacyjnych dysponujących

zdecydowanie wyższymi alokacjami na przedsięwzięcia odpowiadające na problemy wskazane

w diagnozie, a nie znajdujące swojego odzwierciedlenia w samym Programie. Program współpracy

transgranicznej w swoim założeniu koncentruje się na likwidacji najistotniejszych barier występujących

w obszarze pogranicza, budowaniu współpracy transgranicznej oraz na wzmocnieniu istniejącego

głównego potencjału (czyli dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego) poprzez likwidację istniejących

ograniczeń i barier. Pod tym względem ewaluowany Program w pełni spełnia powyższe założenia.


21

Tabela 1 Spójność zdiagnozowanych problemów społeczno-gospodarczych z wybranymi priorytetami inwestycyjnymi w ramach projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020

Wybrany priorytet

Potrzeba wskazana w diagnozie

PI 6 C Zachowanie, ochrona, promowanie i rozwój

dziedzictwa naturalnego i kulturowego

PI 7 B Zwiększenie mobilności regionalnej poprzez

łączenie węzłów drugorzędnych i trzeciorzędnych z infrastrukturą TEN-T, w tym z węzłami multimodalnymi

PI 7 C Rozwój i usprawnianie przyjaznych środowisku (w tym o obniżonej emisji hałasu) i niskoemisyjnych

systemów transportu, w tym śródlądowych dróg wodnych i transportu morskiego, portów połączeń multimodalnych oraz infrastruktury portów lotniczych, w celu promowania zrównoważonej mobilności regionalnej i lokalnej

PI 10 EWT Inwestowanie w kształcenie, szkolenia, w tym szkolenie zawodowe, na rzecz

zdobywania umiejętności i uczenia się przez całe życie poprzez rozwój i wdrażanie wspólnych systemów kształcenia, szkolenia zawodowego i szkolenia

Ograniczone powiązania przestrzenne i funkcjonalne zarówno pomiędzy poszczególnymi regionami w Polsce i na Słowacji jak i transgraniczne

x

Dominujący udział regionów rolniczych w pobliżu miast i regionów przejściowych o charakterze górskim

x

Niewystarczająca dostępność multimodalna i brak lub słabe infrastrukturalne połączenia transportowe ograniczające intensyfikację działań biznesowych po obydwu stronach granicy

x

Wewnątrzregionalne zróżnicowanie rynku pracy x

Wyjątkowo wysoki poziom bezrobocia wśród młodych i wysoki poziom długoterminowego bezrobocia w wielu gminach wchodzących w skąd obszaru wsparcia

x

Ukryte bezrobocie na terenach rolniczych x

Prawdopodobieństwo rozwoju szarej strefy na terenach dotkniętych wysoką stopą bezrobocia

x

Spadek liczby uczniów i studentów w długoterminowej perspektywie w związku z negatywnymi trendami demograficznymi

x

Ograniczone środki publiczne na poprawę systemu edukacji, przede wszystkim na poziomie edukacji średniej i wyższej

x

Znaczące rozbieżności pomiędzy potrzebami rynku pracy a ofertą edukacyjną i zawartością programów nauczania

x

Niewystarczający poziom wykorzystania potencjału przyrodniczego i kulturowego pogranicza

x


22

Wybrany priorytet

Potrzeba wskazana w diagnozie

PI 6 C Zachowanie, ochrona, promowanie i rozwój dziedzictwa naturalnego i

kulturowego

PI 7 B Zwiększenie mobilności regionalnej poprzez łączenie węzłów drugorzędnych i

trzeciorzędnych z infrastrukturą TEN-T, w tym z węzłami multimodalnymi

PI 7 C Rozwój i usprawnianie przyjaznych środowisku (w tym o obniżonej emisji hałasu) i niskoemisyjnych systemów transportu, w tym śródlądowych dróg wodnych i transportu morskiego, portów

połączeń multimodalnych oraz infrastruktury portów lotniczych, w celu promowania zrównoważonej mobilności regionalnej i lokalnej

PI 10 EWT Inwestowanie w kształcenie, szkolenia, w tym szkolenie zawodowe, na rzecz zdobywania umiejętności i uczenia się przez całe życie

poprzez rozwój i wdrażanie wspólnych systemów kształcenia, szkolenia zawodowego i szkolenia

Zanieczyszczenie powietrza na obszarach miejskich x x

Niska konkurencyjność produktów turystycznych w kontekście międzynarodowym skutkująca spadkiem dochodów z turystyki i spadkiem liczby turystów

x

Jakość usług turystycznych wciąż nie osiąga poziomu standardów międzynarodowych, co negatywnie wpływa na cały „przemysł” turystyczny

x

Brak kompleksowych, konkurencyjnych i dobrze wypromowanych produktów turystycznych pogranicza

x

Ograniczony dostęp do regionu pogranicza i do atrakcji turystycznych (przyrodniczych, kulturowych i innych)

x x

Ograniczona nośność dróg pogranicza x

Ograniczenia finansowe w zakresie budowy nowych dróg x

Niewielki poziom wykorzystania potencjału źródeł energii odnawialnej (głównie energii wodnej, geotermalnej i z biomasy)

Brak powiązań

Brak powiązań Brak powiązań Brak powiązań

Niski udział populacji podłączonej do publicznego systemu wodociągowego po polskiej stronie granicy

Brak powiązań


Niski udział populacji podłączonej do systemu kanalizacji na obszarze wsparcia i niedostatecznie dobry stan istniejącego systemu kanalizacji

Brak powiązań


Brak silnych centrów ekonomicznych o znaczeniu regionalnym lub subregionalnym istotnych z punktu widzenia pobudzania rozwoju gospodarczego – rozbieżności pomiędzy stolicami regionalnymi i centrami subregionalnymi

Brak powiązań


Ograniczone zdolności badawcze i innowacyjne wśród zlokalizowanych przy granicy przedsiębiorstw

Brak powiązań


Długotrwały trend starzenia się populacji i zmniejszanie się liczebności osób w wieku przedprodukcyjnych a zwiększanie się liczebności grupy osób w wieku poprodukcyjnym

Brak powiązań


Źródło: Opracowanie własne


23

Waga przypisana poszczególnym kierunkom wsparcia w bardzo dużym stopniu wynika z wytycznych

dotyczących programowania krajowego i unijnego, w szczególności z wymogu koncentracji

tematycznej, który określa minimalne poziomy alokacji na wybrane cele tematyczne Do tych kwestii

odnosimy się w rozdziale II.B.5 Spójność alokacji budżetu z celami Programu.

Zespół ewaluacyjny przyjął, że o wadze nadanej poszczególnym problemom świadczyć będą – po

pierwsze przyjęte cele (oraz odpowiadające im priorytety i działania) interwencji publicznej, po drugie

komplementarność działań ukierunkowanych na rozwiązywanie określonych problemów, po trzecie

suma alokacji przeznaczona realizację poszczególnych działań w ramach Programu. W ocenie

ewaluatora decyzja o wyborze do Programu poszczególnych celów tematycznych jest zasadna i wynika

wprost w przeprowadzonej diagnozy. Ponadto część działań będzie kontynuacją interwencji

podejmowanych w latach 2007-2013, co pozwoli na zwiększenie efektywności realizowanych

projektów. Szczegółowe wnioski dotyczące zasadności i trafności zaproponowanych celów

rozwojowych względem zidentyfikowanych wyzwań i potrzeb społeczno-ekonomicznych zostały

opisane szczegółowo w ramach podrozdziału II.A.4 Trafność zaproponowanych celów Programu,

wyniki analizy komplementarności działań ukierunkowanych na rozwiązywanie określonych problemów

zaprezentowano w podrozdziale II.B.6 Ocena spójności wewnętrznej i komplementarności Programu,

natomiast wyniki analizy struktury alokacji wobec przyjętych celów zostały opisane w podrozdziale

II.B.5, o którym mowa powyżej. Na podstawie wniosków płynących z tych analiz można stwierdzić, że

konstrukcja Programu jest poprawna w świetle wyzwań i potrzeb społeczno-

ekonomicznych obszaru pogranicza. Uważamy, że zarówno zaproponowane cele (oraz

odpowiadające im priorytety i działania), komplementarność zaplanowanych interwencji, jak i przyjęta

alokacja koncentruje się na kluczowych obszarach problemowych pogranicza.

Jednocześnie warto podkreślić, że opis procesu priorytetyzacji nie jest wymagany jako integralna część

Programu współpracy transgranicznej wobec czego ewaluator nie rekomenduje wprowadzania zmian

w zapisach Programu w ww. zakresie.

II.A.3 Zasadność interwencji publicznej

W ramach badania ex-ante Programu Współpracy Transgranicznej 2014-2020 nie zidentyfikowano

interwencji w poszczególnych osiach priorytetowych Programu, w których wsparcie

publiczne jest niezasadne. Wsparcie publiczne w ramach wszystkich priorytetów inwestycyjnych

objętych wsparciem w ramach Programu Współpracy Transgranicznej Polska - Słowacja 2014-2020

znajduje uzasadnienie w teoriach społeczno-ekonomicznych, a także zapisach regionalnych, krajowych

czy europejskich dokumentów strategicznych.

Zasadność interwencji publicznej została przeanalizowana w oparciu o dwa podstawowe kryteria:

a) istnienie na pograniczu problemów lub wyzwań społeczno-gospodarczych, których rozwiązanie bez

wsparcia publicznego nie byłoby możliwe lub byłoby znacząco utrudnione, b) zgodność

z dokumentami warunkującymi wdrażanie funduszy strukturalnych na lata 2014-2020. Przyjęliśmy, że

interwencja jest zasadna, jeżeli adresuje istotne problemy społeczno-gospodarcze lub likwiduje bariery

rozwojowe, które zostały zidentyfikowane w przeprowadzonej diagnozie. Trafność diagnozy została

potwierdzona w poprzednich rozdziałach. Z kolei związki przyczynowo-skutkowe zachodzące pomiędzy

zidentyfikowanymi problemami społeczno-gospodarczymi, a typami interwencji podejmowanymi

w ramach Programu Współpracy Transgranicznej Polska - Słowacja 2014-2020 opisano w Załączniku

4: Diagramy przyczynowo-skutkowe. Skoro interwencja adresuje problemy wynikające z trafnej

i opartej na wiarygodnych danych diagnozy oraz zachodzą logiczne związki pomiędzy tymi


24

problemami i wyzwaniami rozwojowymi, a działaniami, to planowaną interwencję można uznać za

zasadną. Z drugiej strony, konieczna jest weryfikacja, czy interwencja wpisuje się w ramy strategiczne

wyznaczone przez dokumenty krajowe i europejskie – przyjęliśmy założenie, że interwencja jest

zasadna, jeżeli realizuje zasady programowania strategicznego, w tym wspólne cele tematyczne

wywodzące się ze strategii „Europa 2020” oraz zasady określone w Umowie Partnerstwa.

W ramach opisu rekomendowanej logiki interwencji Programu nie została uwzględniona OP IV Pomoc

techniczna, ponieważ działania realizowane w jej ramach nie nawiązują do celów tematycznych

określonych przez KE. Nie mamy jednak zastrzeżeń co do zasadności działań przewidzianych do

realizacji w ramach tej osi, ponieważ realizacja PT ma na celu zapewnienie odpowiednich warunków

dla wdrażania Programu, w tym zapewnienia pełnej absorpcji środków, poprawnego przygotowania

projektów w celu ich sprawnej realizacji, jak również spójnego systemu informacji i promocji oraz

ewaluacji Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-

2020. Zgodnie z Art. 59 CPR2 fundusze unijne mogą wspierać działania w zakresie przygotowania

i monitorowania, a także pomocy administracyjnej i technicznej, ewaluacji, audytu i kontroli, które są

niezbędne do wdrażania rozporządzenia. Działania zaplanowane w ramach OP IV Programu

Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020 nie wykraczają poza obszar określony rozporządzeniem.

II.A.4 Trafność zaproponowanych celów Programu

Na postawie analizy informacji zebranych w ramach analizy desk research oraz przeprowadzonych

badań terenowych można uznać, że kwestie przedstawione w diagnozie zostały we właściwy sposób

przełożone na cele Programu, tj. cele Programu są spójne ze zidentyfikowanymi wyzwaniami

i potrzebami oraz problemami ujętymi w diagnozie społeczno-gospodarczej.

Ocena celów rozwojowych wyznaczonych w ramach Programu została przeanalizowana pod kątem

spełniania trzech kryteriów:

• osiągnięcia oczekiwanego rezultatu, tj. kierunku pożądanej zmiany społeczno-gospodarczej

w dziedzinie określonej celem tematycznym oraz osią priorytetową, do której dany priorytet

inwestycyjny został przypisany;

• korespondowania z oczekiwanymi rezultatami strategicznymi określonymi dla celów

tematycznych zawartych w UP po stronie polskiej i słowackiej;

• precyzowania priorytetu inwestycyjnego, tj. zawężania jego zakresu interwencji, dostosowując

go do kontekstu, w którym będzie realizowany.

Biorąc pod uwagę pierwsze kryterium wszystkie cele szczegółowe Programu Współpracy

Transgranicznej Polska - Słowacja 2014-2020 wyznaczają kierunek zmian odpowiadający

potrzebom/wyzwaniom społeczno-ekonomicznym zidentyfikowanym w ramach diagnozy i oczekiwany

rezultat interwencji w poszczególnych priorytetach inwestycyjnych. Są one powiązane z oczekiwanymi

rezultatami strategicznymi określonymi w UP. Cele szczegółowe spełniają także wymóg

doprecyzowania priorytetu inwestycyjnego, tj. dążenia do maksymalnie bliskiego powiązania go

z interwencją.

2Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006.


25

Biorąc pod uwagę ww. wnioski, poniżej zaprezentowano podsumowanie wyników analizy. Kwestie

dotyczące koncentracji tematycznej zaprezentowano w części II.B.5 Spójność alokacji budżetu z

celami Programu.


26

Tabela 2 Ocena trafności celów szczegółowych Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020

PI

Cel szczegółowy zaproponowany

w Programie Polska - Słowacja 2014-2020

Ocena trafności określonego celu szczegółowego wobec potrzeb/wyzwań

Rekomendowany cel szczegółowy

6 C Zwiększenie poziomu zrównoważonego wykorzystania dziedzictwa kulturowego

i przyrodniczego przez odwiedzających

i mieszkańców

Nie mamy zastrzeżeń dotyczących trafności celu szczegółowego. W opinii ewaluatora w pełni odpowiada

on na potrzeby wskazane w diagnozie.

Ponadto cel szczegółowy spełnia wymogi odnoszące się do nazewnictwa.

Zwiększenie poziomu zrównoważonego wykorzystania dziedzictwa kulturowego i

przyrodniczego przez odwiedzających i

mieszkańców

7 B Zwiększenie mobilności transgranicznej

poprzez usprawnienie połączeń

transgranicznych

Nie mamy zastrzeżeń dotyczących trafności celu

szczegółowego. W opinii ewaluatora w pełni odpowiada

on na potrzeby wskazane w diagnozie. Ponadto cel szczegółowy spełnia wymogi odnoszące się

do nazewnictwa.

Zwiększenie mobilności transgranicznej

poprzez usprawnienie połączeń

transgranicznych

7 C Zwiększenie dostępności

transgranicznej obszaru pogranicza poprzez rozwój transportu

multimodalnego

Nie mamy zastrzeżeń dotyczących trafności celu

szczegółowego. W opinii ewaluatora w pełni odpowiada on na potrzeby wskazane w diagnozie.

Ponadto cel szczegółowy spełnia wymogi odnoszące się

do nazewnictwa.

Zwiększenie dostępności transgranicznej

obszaru pogranicza poprzez rozwój transportu multimodalnego

10 EWT

Poprawa jakości transgranicznej edukacji specjalistycznej i zawodowej

Nie mamy zastrzeżeń dotyczących trafności celu szczegółowego. W opinii ewaluatora w pełni odpowiada

on na potrzeby wskazane w diagnozie.

Ponadto cel szczegółowy spełnia wymogi odnoszące się do nazewnictwa.

Poprawa jakości transgranicznej edukacji specjalistycznej i zawodowej

Źródło: opracowanie własne.


27

Adekwatność priorytetów i działań zaproponowanych w Programie w stosunku do analizy społeczno-

gospodarczej pogranicza została oparta na analizie struktury alokacji wobec przyjętych celów. Wyniki

tej analizy zostały opisane w podrozdziale II.B.5 Spójność alokacji budżetu z celami Programu.

Sformułowane wnioski pozwalają pozytywnie ocenić ww. element Programu.

Projektowane w Programie Współpracy Transgranicznej Polska – Słowacja 2014-2020 wsparcie

koncentruje się na obszarach, w których z jednej strony identyfikuje się największe potencjały,

a z drugiej wskazuje największe deficyty utrudniające wykorzystanie istniejących potencjałów.

W związku z tym należy podkreślić, że zaproponowane cele rozwojowe zostały trafnie

powiązane z istniejącymi potencjałami.

Ostatnim elementem ww. problemu badawczego jest analiza poziomu pominięcia problemów

zidentyfikowanych w diagnozie i ich powodów. Na obszarze pogranicza istnieją problemy wskazane

w diagnozie społeczno-gospodarczej pogranicza polsko-słowackiego, które nie znajdują

odzwierciedlenia w priorytetach inwestycyjnych i zaplanowanych w ramach Programu działaniach.

Wynika to ze szczególnej specyfiki Programów współpracy transgranicznej. Do cech wyróżniających

tego typu programy należy zaliczyć przede wszystkim:

stosunkowo nieduże – w porównaniu z krajowymi i regionalnymi programami operacyjnymi -

nakłady finansowe na tego typu programy,

realizacja Programów współpracy transgranicznej odbywa się na obszarach objętych również

interwencją Regionalnych Programów Operacyjnych dysponujących zdecydowanie wyższymi

alokacjami na przedsięwzięcia odpowiadające na problemy wskazane w diagnozie, a nie

znajdujące swojego odzwierciedlenia w samym Programie.

Program współpracy transgranicznej w swoim założeniu koncentruje się na likwidacji najistotniejszych

spośród istotnych barier występujących w obszarze pogranicza, budowaniu współpracy transgranicznej

oraz na wzmocnieniu istniejącego głównego potencjału (czyli dziedzictwa kulturowego

i przyrodniczego) poprzez likwidację istniejących ograniczeń i barier. W związku z tym identyfikacja

problemów w diagnozie i nie przełożenie ich na działania Programowe w przypadku Programu

współpracy transgranicznej nie stanowi uszczerbku na trafności diagnozy społeczno-gospodarczej.

Należy bowiem pamiętać, że np. kwestie związane z rynkiem pracy, rozwojem przedsiębiorczości

i inne, które nie zostały w pełni uwzględnione w Programie zostaną objęte intensywnym wsparciem

na poziomie programów krajowych i regionalnych.


28

II.B Logika interwencji i spójność wewnętrzna

II.B.1 Analiza i ocena związków przyczynowo- skutkowych

Rekomendowana logika interwencji wraz z opisem empirycznym i teoretycznym związków

przyczynowo – skutkowych znajduje się z Załączniku nr 4 do niniejszego Raportu.

II.B.2 Ocena wpływu realizacji Programu na sytuację społeczno-ekonomiczną kraju lub regionu

Oceniamy, iż realizacja Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika

Słowacka 2014-2020 wpłynie na poprawę sytuacji regionu w zidentyfikowanych obszarach

problemowych. Horyzont oddziaływania Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020

wykracza poza rok 2020, ponieważ efekty realizacji zaproponowanych działań (zarówno niematerialne

– np. wykreowane postawy, jak i materialne – w tym wybudowana infrastruktura) będą miały

znaczenie w dłuższej perspektywie.

Potencjalne oddziaływanie opisano w niniejszym raporcie według osi priorytetowych Programu

Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020 3 . Natomiast

czynniki zewnętrzne i ewentualne ryzyka związane z osiągnięciem potencjalnych efektów zostały

opisane w podrozdziale II.B.14 zatytułowanym: Oddziaływanie czynników zewnętrznych na Program.

Realizacja działań planowanych do podjęcia w ramach OP I: Ochrona i rozwój dziedzictwa

przyrodniczego i kulturowego obszaru pogranicza powinna mieć istotny wkład w rozwój gospodarki

efektywnie korzystającej z zasobów4. Choć wpływ projektów środowiskowych na rozwój społeczno-

gospodarczy jest niewątpliwy, to jednak w dotychczasowych badaniach skupiano się przede wszystkim

na efektach ekologicznych, a efekty społeczno-gospodarcze często były pomijane. Z tego względu

trudno jest ocenić potencjalny wpływ działań podejmowanych w ramach tej osi. Wsparcie w ramach

PI 6.C z pewnością pomoże utrzymać na stosunkowo wysokim poziomie atrakcyjności dorobek

kulturowy i naturalny (bioróżnorodność), co może przyczynić się do zintensyfikowania ruchu

turystycznego w regionie (co jest de facto celem niniejszej OP). Działania te pomogą także

w wypromowaniu bogatego dziedzictwa kulturowego i naturalnego obszaru pogranicza na zewnątrz

oraz mogą realnie wpłynąć na postawy związane z poczuciem tożsamości lokalnej mieszkańców

obszaru wsparcia. Realizacja działań związanych z ochroną dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego

realizowanych poprzez szkolenia w dziedzinie zarządzania ryzkiem i bezpieczeństwem pozwoli

mieszkańcom pogranicza na zwiększenie poczucia bezpieczeństwa i ochrony przed zagrożeniami

naturalnymi, w tym także w zakresie ratownictwa górskiego. Zostanie to osiągnięte m.in. poprzez

zwiększenie sprawności i efektywności działania odpowiednich służb dzięki lepszej koordynacji ich

działań po obydwu stronach granicy. Wskazuje się, że „dodatkowym” pozytywnym wynikiem realizacji

inwestycji w tym obszarze jest poprawa sytuacji w regionie w obszarze turystyki, rekreacji i ochrony

środowiska, co przejawia się w stale rozwijającej się infrastrukturze turystycznej, w tym bazie

noclegowej (hotele, agroturystyka), ośrodkach rekreacji (parki wodne, baseny termalne) oraz

wzmacnianiu systemu parków narodowych i krajobrazowych, w tym rezerwatów.

Realizacja inwestycji w ramach OP II: Zrównoważony transport transgraniczny istotnie wpłynie na

3 Wpływ Programu jest również szerzej analizowany w ramach opisów związków przyczynowo-skutkowych pomiędzy zaplanowanymi interwencjami a wskaźnikami rezultatu, które zostały zaprezentowane w Załączniku 4: Diagramy przyczynowo – skutkowe z rekomendowaną logiką interwencji w ramach PWT PLSK 2014-2020 4 Polityka spójności oparta na wynikach i jej rola w realizacji celów Strategii Europa 2020, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2011 r.


29

zwiększenie dostępności pogranicza, znajdzie również efekt w zwiększeniu spójności terytorialnej

i społecznej obszaru wsparcia. Infrastruktura transportowa bezpośrednio i pośrednio wpływa na

tworzenie inteligentnego, zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu5. Poprzez

poprawę dostępności regionów i rynków pracy, zmniejszenie uciążliwości zjawiska kongestii, obniżenie

kosztów eksploatacji środków transportu i skrócenie czasu podroży (przewozu) inwestycje

transportowe przynoszą korzyści ekonomiczne w postaci wzrostu produktywności oraz

konkurencyjności przedsiębiorstw i regionów – dlatego też nowoczesną infrastrukturę drogową

traktować należy jako warunek konieczny jakiegokolwiek rozwoju gospodarczego6. Duże znaczenie ma

także społeczny wymiar inwestycji, wyrażający się m.in. w poprawie dostępu do usług publicznych

(edukacji, ochrony zdrowia i kultury), co przekłada się na rozwój kapitału ludzkiego oraz wzrost

satysfakcji społecznej. Inwestycje w zakresie PI 7 C powinny mieć ponadto istotny wpływ na aspekty

środowiskowe, w tym zmniejszenie negatywnego wpływu ruchu samochodowego na środowisko

naturalne 7 . Prognoza oddziaływania na środowisko wskazuje jednak na potencjalne ryzyko

negatywnego wpływu inwestycji drogowych na zachowanie bioróżnorodności w regionie.

Podjęcie działań w ramach OP III: Rozwój edukacji transgranicznej i uczenia się przez całe życie może

wpłynąć na poprawę jakości kształcenia na obszarze pogranicza. Badania wskazują na istotny wpływ

poprawy sytuacji w sferze kształcenia na aktywność gospodarczą wspieranego obszaru, zarówno na

poziomie mikro- jak i makroekonomicznym8. Badania wykazują m.in. dodatnią korelację pomiędzy

poziomem skolaryzacji a PKB per capita 9 . Warto również zwrócić uwagę na teorię N.G. Mankiw,

D.Romer i D.N.Weil, według której rozwój gospodarki opiera się głównie na myśli technicznej, a tempo

postępu technicznego zależy od poziomu rozwoju kapitału ludzkiego (głównie grupy wysoko

wykwalifikowanych pracowników)10. Zwiększenie jakości kształcenia będzie miało również wpływ na

zmniejszenie bezrobocia w szczególności działania w zakresie rozwoju szkolnictwa zawodowego, dzięki

którym na rynku pojawią się osoby dysponujące wiedzą i kompetencjami lepiej dopasowanymi do

profilu regionalnej gospodarki.

Działania podejmowane w ramach OP: Pomoc Techniczna umożliwią efektywną realizację Programu.

Wpływ tej osi na sytuację pogranicza i kraju jest więc pośredni – dzięki działaniom w ramach tej osi

możliwe będzie wdrożenie Programu, a dzięki temu – uzyskanie wpływu opisanego we wcześniejszej

części niniejszego rozdziału.

Oceniamy, iż realizacja Programu istotnie wpłynie na poprawę sytuacji pogranicza

w zidentyfikowanych obszarach problemowych. Na obecnym etapie nie są widoczne potencjalne

negatywne efekty odziaływania Programu. Horyzont oddziaływania Programu wykracza poza rok 2020,

ponieważ efekty realizacji zaproponowanych działań (zarówno niematerialne – np. wykreowane

postawy, jak i materialne – w tym wybudowana infrastruktura) będą miały znaczenie w dłuższej

perspektywie.

5 Polityka spójności oparta na wynikach i jej rola w realizacji celów Strategii Europa 2020, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2011 r. 6 Button K., Infrastructure Investment, Endogenous Growth and Economic Convergence, The Annals of Regional Science, 1998 r. 7 Ocena wpływu projektów drogowych realizowanych w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych na zwiększenie dostępności transportowej województw, Rosik P., Komornicki T., Stępniak M., Pomianowski W., Warszawa, 12.12.2012 r. 8OECD Skills Outlook 2012, OECD 2012 r.; Better Skills, Better Jobs, Better Lives: A Strategic Approach to Skill Policies, OECD Skills Strategy 2012 r.; Education as a Determinant of Economic Growth [w:] Lazear [red.] Education in the Twenty-First Century, Stanford, CA: Hover Institute. 9 Mankiw N.G., Romer D. and Weil D. N., A Contribution to the Empirics of Economic Growth, Quarterly Journal of Economics CVII, 4, 1992 r. 10 Romer P., Human Capital and Growth: Theory and Evidence, Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy 32, 1991 r.


30

II.B.3 Ocena alternatywnych sposobów osiągania celów

Dobór działań do przyjętych celów rozwojowych, przy obecnych założeniach i wytycznych, wydaje się

optymalny. Planowane interwencje dają możliwość konstruowania komplementarnych pakietów

działań, które w sposób kompleksowy adresują zdiagnozowane problemy.

Analiza osi priorytetowych wskazuje na niewielkie możliwości sformułowania alternatywnego

scenariusza osiągnięcia efektów odpowiadających na potrzeby i wyzwania wskazane w diagnozie.

Zakres priorytetów inwestycyjnych, planowanych do realizacji, w części osi priorytetowych wyczerpuje

możliwości wynikające z linii demarkacyjnej pomiędzy poszczególnymi celami tematycznym

i priorytetami inwestycyjnymi. Można więc zastanowić się nad ograniczeniem zakresu planowanych

działań w celu koncentracji środków, aby można było szybciej osiągnąć pożądane efekty.

Tabela 3 Analiza alternatywnych sposobów realizacji celów rozwojowych

Oś priorytetowa Alternatywne rozszerzenie zakresu interwencji

Alternatywne ograniczenie zakresu interwencji

I: Ochrona i rozwój dziedzictwa

przyrodniczego i kulturowego

obszaru pogranicza

Planowana interwencja wyczerpuje zakres wsparcia możliwy do podjęcia

w ramach zaplanowanej alokacji i jest zgodna z linią demarkacyjną w

odniesieniu do zakresu interwencji

wybranego priorytetu inwestycyjnego

Potencjalnie możliwe, choć nie jest

rekomendowane

II: Zrównoważony transport transgraniczny

Potencjalnie możliwe choć nie rekomendowane (rozszerzenie zakresu wsparcia przez przeniesienie

działań związanych z budową ścieżek

rowerowych do priorytetu 7C z OP I )

Potencjalnie możliwe, choć nie jest rekomendowane.

III: Rozwój edukacji transgranicznej i

uczenia się przez

całe życie

Potencjalnie możliwe, choć nie jest rekomendowane (np. działania związane z edukacją z zakresu

dziedzictwa kulturowego i

przyrodniczego oraz z zakresu zarządzania ryzykiem i

bezpieczeństwa mogłyby zostać przeniesione do tej osi z OP I)

Potencjalnie możliwe, choć nie jest rekomendowane

IV: Pomoc

techniczna

Interwencja podejmowana w ramach

osi priorytetowej wyczerpuje zakres wsparcia określony przez CPR.

Potencjalnie możliwe, choć nie jest

rekomendowane.


W OP I realizowany będzie priorytet 6C, w ramach którego zaplanowano zarówno „twarde” działania

zmierzające do poprawy stanu infrastruktury dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego, jak i działania

„miękkie” polegające na prowadzeniu szkoleń i edukowaniu w zakresie ochrony dziedzictwa

kulturowego i przyrodniczego, a także w zakresie zarządzania ryzykiem i bezpieczeństwem.

Alternatywnym sposobem realizacji tych działań mogłoby być przesunięcie ich do OP III dotyczącej

działań szkoleniowych i tym samym skupienie wszelkich działań szkoleniowych w ramach OP III.

Jednakże nie rekomenduje się zastosowania niniejszego rozwiązania ze względu na komplementarność

tematyczną prowadzonych szkoleń i działań edukacyjnych z pozostałymi działaniami w ramach OP I.

W OP II zdecydowano się na realizację dwóch priorytetów inwestycyjnych, które zostały trafnie

dobrane pod względem potrzeb. Wachlarze działań planowanych do realizacji w obu priorytetach są

wystarczająco szerokie, więc nie zalecamy wprowadzania nowych typów interwencji poza


31

ewentualnym rozważeniem przesunięcia działań związanych z budową ścieżek rowerowych z OP I do

OP II w ramach PI 7C. Z uwagi jednak na ograniczone środki Programu i planowany do realizacji

zakres interwencji w ramach OP II (pochłaniający znaczne nakłady), nie rekomendujemy realizacji

wskazanego alternatywnego sposobu realizacji celów. Co więcej w OP II została zachowana

koncentracja środków na najważniejszych celach, nie jest więc celowe ograniczanie zakresu działań.

Planowane obszary działania zostały skonstruowane w sposób kompleksowy, komplementarny

i gwarantujący odpowiednie spektrum oddziaływania.

W OP III przewidziano szeroki wachlarz działań, które trafnie odpowiadają na obszary problemowe

regionu. W kontekście potencjalnych zmian rozważano jedynie ograniczenie środków w PI 10 EWT

przeznaczonych na szkolenia i inne inicjatywy na rzecz zatrudnienia ze względu na istniejące ryzyko

ograniczonej chłonności rynku na działania edukacyjne w zakresie wspierania inicjatyw na rzecz

zatrudnienia. Możliwym alternatywnym sposobem osiągnięcia zaplanowanego celu byłoby rozszerzenie

spektrum działań poprzez przesunięcie wszelkich działań szkoleniowych z OP I do OP III. Nie

rekomenduje się jednak niniejszego rozwiązania ze względu na komplementarność tematyczną szkoleń

w ramach OP I z pozostałymi działaniami tej osi.

W ramach OP IV – Pomoc techniczna podejmuje się działania mające na celu zapewnienie

odpowiednich warunków dla wdrażania Programu, które wyczerpują zakres wsparcia przewidziany

przez Art. 59 CPR.

W opisie typów przedsięwzięć odpowiednio doprecyzowano główne grupy docelowe, przez które

należy rozumieć ostatecznych użytkowników realizowanych projektów, jak również głównych

wnioskodawców i kluczowe obszary docelowe.

II.B.4 Sposób zastosowania zasady koncentracji tematycznej

Zaproponowane wsparcie koncentruje się na obszarach, w których identyfikuje się największe

deficyty. Opis zastosowanej koncentracji tematycznej został opisany i szczegółowo uzasadniony

w sekcji 1.1.1 Programu. Wybór czterech priorytetów inwestycyjnych skupionych w trzech osiach

priorytetowych (plus Pomoc techniczna) pozwoli na realne skupienie się na prowadzeniu interwencji

w obszarach, w których stwierdzono największe potrzeby z punktu widzenia rozwoju pogranicza.

Ocenia się więc, że zasada koncentracji tematycznej została w pełni spełniona.

Pamiętać przy tym należy, że o rzeczywistej koncentracji tematycznej będzie można wnioskować,

kiedy będzie można szacować i analizować charakter długookresowych efektów poszczególnych

działań i projektów oraz koszty alternatywne tych efektów. Przy analizie ex-ante kluczowa jest

koncentracja finansowa. Wyniki analizy zastosowania zasady koncentracji tematycznej znajdują się

w podrozdziale II.B.5 Spójność alokacji budżetu z celami Programu.

II.B.5 Spójność alokacji budżetu z celami Programu

Adekwatność środków do celów i zadań Programu oraz jego działań została oceniona w wymiarze

ilościowym w oparciu o zaproponowane wskaźniki i dostępne alokacje. W ujęciu ilościowym cele

Programu wyrażone są wskaźnikami, a bardziej precyzyjnie, ich założonymi wartościami docelowymi.

Alokacja, by można ją uznać za adekwatną powinna pozwalać na realizację celów, czyli osiągnięcie

przyjętych w Programie wartości docelowych. Sposób wyznaczenia wartości docelowych wskaźników

bazujący na kwocie planowanych do przeznaczenia środków pozwala domniemywać, że założone

wskaźniki zostaną osiągnięte. Tym samym, aspekt adekwatności można uznać za wypełniony.


32

Dobór celów i priorytetów inwestycyjnych ujętych w projekcie Programu Współpracy Transgranicznej

Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020 należy uznać za poprawny. Wybrane obszary

interwencji, zarówno w opinii ekspertów biorących udział w ewaluacji, jak i w opinii ewaluatora,

wynikają z rzeczywistych potrzeb wymagających odpowiednio ukierunkowanych działań

finansowanych ze źródeł publicznych. Każdy z obszarów interwencji, ze względu na swoją specyfikę,

cechuje inna zdolność absorpcyjna i różna kosztochłonność. Określają one skalę interwencji

finansowej potrzebnej do osiągnięcia rezultatów, które byłyby adekwatne do potrzeb.

Na okres 2014-2020 w regionie przewidziano alokację EFRR nominalnie niższą od środków

przewidzianych na realizację celów Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2007-2013

(154 988 723,00 euro vs 159 535 701,00 euro). Na podstawie porównania alokacji w ramach

Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020 z danymi dotyczącymi perspektywy finansowej

2007-2013, można sformułować wnioski dotyczące wysokości alokacji środków finansowych w

projekcie Programu na lata 2014-2020. W poniższej tabeli porównano alokacje na zbliżone

tematycznie rodzaje interwencji (choć porównywane działania czy obszary interwencji będą się nieco

różnić zakresem, to można odnieść się do nich, mając na uwadze, że są to jedynie przybliżenia).

Należy przy tym pamiętać, że poniższe zestawienie ma na celu jedynie obrazowe porównanie alokacji

poprzedniej (2007 – 2013) perspektywy finansowej z planowaną (2014 – 2020) na poziomie tych

samych bądź zbliżonych działań i nie stanowi głównego punktu odniesienia dla oceny alokacji

w Programie.


33

Tabela 4 Porównanie alokacji finansowych pomiędzy perspektywą finansową 2007-2013 (Program Współpracy Transgranicznej

Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2007-2013) oraz perspektywą finansową 2014-2020 (Program Współpracy Transgranicznej

Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020).

PI Priorytety inwestycyjne Programu

Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020

Alokacja EFRR w

euro

Alokacja EFRR

w %

PWT PLSK 2007-2013 Alokacja

EFRR w euro

Alokacja

EFRR w %

w

sumie EFRR

6 C Zachowanie, ochrona, promowanie i rozwój

dziedzictwa naturalnego i przyrodniczego 77 500 000 50%

OP II Rozwój społeczno-

ekonomiczny 53 518 639,00 33,55%

7 B

Zwiększanie mobilności regionalnej poprzez łączenie

węzłów drugorzędnych i trzeciorzędnych z infrastrukturą TEN-T w tym z węzłami

multimodalnymi

55 800 000 36% OP I Rozwój transgranicznej

infrastruktury* 71 834 307,00 45,03%

7 C

Rozwój i usprawnianie przyjaznych środowisku (w tym o obniżonej emisji hałasu) i niskoemisyjnych

systemów transportu, w tym śródlądowych dróg

wodnych i transportu morskiego, portów, połączeń multimodalnych oraz infrastruktury portów

lotniczych, w celu promowania zrównoważonej mobilności regionalnej i lokalnej

10

EWT

Inwestowanie w kształcenie, szkolenia, w tym

szkolenie zawodowe na rzecz zdobywania umiejętności i uczenia się przez całe życie poprzez

rozwój i wdrażanie wspólnych systemów kształcenia, szkolenia zawodowego i szkolenia

12 400 000 8%

Brak osi priorytetowej

odpowiadającej działaniom

zaplanowanym w ramach OP III Programu 2014-2020

b/d. b/d.

Pomoc techniczna 9 288 723 6% Pomoc Techniczna 7 423 435,00 4,65%

SUMA 154 988 723

,00 100,00 SUMA

159 535 701,00

100

*Należy przy tym wziąć pod uwagę, że działania z Tematu 1.2 Infrastruktura ochrony środowiska nie będą miały kontynuacji w latach 2014-2020



34

Porównanie alokacji w dwóch perspektywach finansowych – zarówno wartości nominalnych, jak

i struktury – pozwala stwierdzić, że rozkład funduszy w Programie Polska - Słowacja uwzględnia

generalne różnice w kosztochłonności pomiędzy poszczególnymi osiami priorytetowymi. Na tym

poziomie rozważań można mówić o racjonalnym dopasowaniu alokacji do celów. Alokacja na cele

tematyczne i priorytety inwestycyjne spełnia także wymóg zachowania skoncentrowania minimum

80% środków na maksymalnie 4 celach tematycznych – poza osią dotyczącą pomocy technicznej, na

którą przeznaczono 6% alokacji, w perspektywie 2014-2020 realizowane będą 3 cele tematyczne, na

które przeznaczono 94% alokacji.

II.B.6 Ocena spójności wewnętrznej i komplementarności Programu

Uważamy, że spójność wewnętrzna celów i działań została zachowana. Pozytywnie oceniamy spójność

celów i działań zaproponowanych w ramach każdego z priorytetów inwestycyjnych wspieranych

w ramach Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-

2020. Nie identyfikujemy konfliktów pomiędzy celami / działaniami określonymi zarówno w ramach

poszczególnych osi, jak i między osiami. Pomiędzy poszczególnymi działaniami zachodzą silne związki

o charakterze synergicznym, działania dostarczają komplementarnego wsparcia wobec rozpoznanych

na obszarze pogranicza problemów, jak również wzmacniają istniejące potencjały.

Tabela 5. Spójność wewnętrzna pomiędzy celami i działaniami w ramach Osi

Priorytetowych (OP)

OPI OPI

OPII OPII

OPIII OPIII

pozytywny

neutralny

Źródło: opracowanie własne

Uważamy, że układ zaproponowanych osi priorytetowych Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja

2014-2020 jest wewnętrznie spójny. Wybór osi priorytetowych odpowiada celom tematycznym

określonym w pakiecie legislacyjnym UE. Każdemu z celów tematycznych została przyporządkowana

jedna oś priorytetowa. Należy jednak podkreślić, że układ oraz kierunki interwencji realizowanych w

ramach Programu w dużym stopniu wynikają z wytycznych unijnych (zakres interwencji w ramach

poszczególnych CT).

Poniżej prezentujemy główne wnioski płynące z analizy związków synergicznych zachodzących

pomiędzy poszczególnymi interwencjami w ramach Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-

2020.

Warto podkreślić komplementarność działań ukierunkowanych na rozwiązywanie problemów

o charakterze demograficznym i społecznym, które stanowią jedno z istotnych wyzwań rozwojowych

pogranicza. Kluczowym aspektem w kontekście niwelowania problemów demograficznych jest

poprawa ogólnej sytuacji na rynku pracy. W ramach Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-

2020 zaplanowano kompleksowe wsparcie w tym zakresie poprzez m.in. rozwój szkolnictwa


35

odpowiadającego potrzebom gospodarki – PI 10 EWT oraz budowanie tożsamości lokalnej poprzez

działania edukacyjne dotyczące dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego zaplanowane w PI 6C.

Pomiędzy w/w działaniami zachodzą silne związki synergiczne, które zwiększą prawdopodobieństwo

osiągnięcia realnych zmian. Na uwagę zasługuje również szeroki pakiet działań ukierunkowanych na

zwiększanie spójności społecznej regionu, z intensyfikacją wsparcia skierowaną na poprawę

współpracy i budowanie spójności funkcjonalnej pomiędzy obszarami leżącymi po polskiej i słowackiej

stronie granicy.

Silne związki synergiczne zidentyfikowano również w ramach wzmacniania endogenicznych

potencjałów obszaru pogranicza i niwelowania barier komunikacyjnych. Oprócz wszystkich działań

realizowanych w ramach OP I dedykowanej rozwojowi potencjału turystycznego poprzez działania

wspierające zwiększenie poziomu zrównoważonego wykorzystania dziedzictwa kulturowego przez

odwiedzających i mieszkańców (PI 6C), przewidziano szereg komplementarnych interwencji

potencjalnie wzmacniających efekty realizacji OP I, m.in. poprawę stanu istniejących dróg i budowę

nowych połączeń drogowych (PI 7B), oraz wsparcie ukierunkowane na budowanie wspólnych

systemów biletowych oraz usprawnianie połączeń komunikacyjnych realizowanych przez transport

publiczny na obszarze pogranicza, jak również opracowywanie dwujęzycznych map, przewodników

i wspólnych informatorów (PI 7C).

Analiza w zakresie potencjalnych konfliktów w ramach działań Programu Rzeczpospolita Polska -

Słowacja 2014-2020 tj. działań, które mogłyby osłabiać / uniemożliwiać efekty planowane do

osiągnięcia w ramach innych działań, wykazała niewiele potencjalnych związków o tym charakterze.

Kluczowym zagrożeniem, jakie zostało poddane głębszej analizie jest wpływ planowanych

przedsięwzięć (w szczególności infrastruktury transportowej) na stan środowiska naturalnego na

pograniczu polsko-słowackim (i powiązane z nim efekty planowane do osiągnięcia w ramach OP I i

OP II). W celu oceny potencjalnego negatywnego oddziaływania odwołano się do wyników Prognozy

oddziaływania na środowisko projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska –

Republika Słowacka 2014-202011. Z badania wynika, że potencjalne negatywne oddziaływanie na

środowisko Programu zostanie zminimalizowane przy zachowaniu ostrożności i uwzględnieniu zasad

zrównoważonego rozwoju podczas realizacji poszczególnych przedsięwziąć, a także zastosowaniu

zaproponowanych rozwiązań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację

przyrodniczą. Należy podkreślić że, skutki środowiskowe podejmowanych działań w ramach Programu

Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020 zależą od lokalnej chłonności środowiska lub od

występowania w rejonie realizacji przedsięwzięcia tzw. obszarów wrażliwych. Dlatego też na etapie

planowania konkretnych przedsięwzięć inwestycyjnych należy rozważyć warianty alternatywne tak,

aby wybrać ten, który w najmniejszym stopniu będzie negatywnie oddziaływał na środowisko.

II.B.7 Ocena wymiaru terytorialnego oraz zintegrowanego podejścia do rozwoju społeczno-ekonomicznego

Program Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020 będzie

realizowany na szczegółowo określonym terenie obejmującym obszar pogranicza. Jest to teren

specyficzny jako całość wyróżniający się cechami charakterystycznymi dla tego typu obszarów.

Program nie przewiduje stosowania instrumentów podejścia terytorialnego w perspektywie 2014-2020

takich jak Zintegrowane Inwestycje Terytorialne czy Rozwój Lokalny Kierowany przez Społeczność.

W opinii ewaluatora jest to podejście zasadne ze względu na brak potrzeby wyróżniania

któregokolwiek z miast.

11 Prognoza oddziaływania na środowisko projektu Programu Współpracy Transgranicznej Polska – Słowacja 2014-2020 2020, ATMOTERM we współpracy z Enviconsult, na zlecenie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, 2014 r.


36

II.B.8 Ocena proponowanych form wsparcia

Uważamy, że formy finansowania zostały trafnie dobrane do poszczególnych typów interwencji. Całość

alokacji zostanie rozdysponowana w formie dotacji bezzwrotnych. Na obecnym etapie nie ma podstaw

do zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących takiego wyboru.

Poniżej zaprezentowano tabelę podsumowującą wyniki analizy adekwatności form wsparcia

zaproponowanych w ramach Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika

Słowacka 2014-202012.

Tabela 6. Analiza adekwatności zaproponowanych form wsparcia

PI Dotacja Instrumenty

finansowe Trafność zaproponowanej formy wsparcia

6 C x - Forma wsparcia trafnie zastosowana.

7 B x - Forma wsparcia trafnie zastosowana.

7 C x - Forma wsparcia trafnie zastosowana.

10 EWT x - Forma wsparcia trafnie zastosowana.


Program Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020 nie

przewiduje wsparcia kierowanego bezpośrednio do przedsiębiorstw, które najczęściej występują w roli

beneficjentów instrumentów zwrotnych. Wsparcie za pomocą instrumentów finansowych skierowane

do innych potencjalnych podmiotów (jednostek samorządu terytorialnego, organizacji pozarządowych,

spółdzielni społecznych, sektora B+R) w opinii ewaluatora nie spotka się z takim zainteresowaniem,

dla którego warto byłoby przewidywać w Programie taką formę wsparcia. W związku z tym fakt, że nie

przewiduje się wsparcia za pomocą instrumentów finansowych w ramach Programu ocenia się jako w

pełni zasadny.

Program PLSK 2014-2020 przewiduje natomiast wdrażanie projektów w ramach Funduszu

Mikroprojektów (FMP). Jest to kontynuacja działań popartych pozytywnym doświadczeniem i wysokim

zainteresowaniem beneficjentów w ramach naborów w dotychczasowej perspektywie. Fundusz

Mikroprojektów w perspektywie 2014-2020 będzie realizowany w ramach OP I i OP III. Jest to

zasadnicza zmiana w porównaniu z dotychczasową perspektywą 2007-2013 gdzie dla FMP

dedykowana była oddzielna oś priorytetowa. W obecnej perspektywie zdecydowano o wdrażaniu FMP

w ramach konkretnych osi tematycznych, z uwagi na fakt że pozwoli to na lepsze niż dotychczas

monitorowanie efektów przez realizację mikroprojektów. Ideę kontynuacji Funduszu Mikroprojektów

w zaproponowanej formie w perspektywie 2014-2020 oceniamy pozytywnie.

II.B.9 Przewidywany wpływ projektów kluczowych

W Programie nie przewiduje się realizacji projektów kluczowych.

12 Analizę przeprowadzono w oparciu o wywiady oraz wiedzę ekspercką. Ograniczona skala wykorzystywania instrumentów zwrotnych w Polsce w poprzednich latach, tym samym niewielka dostępność wyników badań oceniających efekty zastosowania tego typu form wsparcia przy wspieraniu poszczególnych typów projektów i beneficjentów utrudnia wyciąganie głębszych wniosków na ten temat.


37

II.B.10. Uzasadnienie empiryczne i teoretyczne związków przyczynowo-skutkowych

Rekomendowana logika interwencji wraz z opisem empirycznym i teoretycznym związków

przyczynowo – skutkowych znajduje się z Załączniku nr 4 do niniejszego Raportu.

II.B.11 Realność wartości docelowych wskaźników realizacji oraz metodyka ich wyznaczania

Uważamy, że wartości docelowe wskaźników zostały właściwie ustalone, zarówno pod względem

potrzeb pogranicza, jak i wysokości alokacji przeznaczonej na ich realizację. Ocena realności

wskaźników została oparta głównie na analizie danych historycznych dotyczących przedsięwzięć

realizowanych w ramach Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2007-2013 oraz w oparciu

o wiedzę ekspercką i dane dotyczące kosztów projektów realizowanych na obszarze wsparcia

w podobnym zakresie tematycznym. W celu uzyskania wskaźników jednostkowych kwoty euro

potrzebnej do uzyskania jednostkowego efektu, analizowano kwoty dotacji wykorzystanych na

realizację projektów w perspektywie finansowej 2007-2013 i produkty dzięki nim uzyskane. Przy

założeniu niezmienności proporcji średniego dofinansowania w planowanym okresie finansowania

i stałości cen, w oparciu o wyliczone wskaźniki jednostkowe zweryfikowano wartości docelowe

interwencji planowanych obecnie do realizacji. W przypadkach, gdy w poprzedniej perspektywie

programowania nie monitorowano wskaźników planowanych do wykorzystania w ramach

w/w programów, posiłkowano się danymi historycznymi pochodzącymi z innych krajowych

i regionalnych programów operacyjnych i innych inicjatyw wsparcia, a także opiniami eksperckimi.

Należy przy tym pamiętać, że na realizację wskaźników i osiągnięcie wartości docelowych mogą mieć

wpływ czynniki zewnętrzne, które zostały omówione w kolejnym podrozdziale II.B.14 Oddziaływanie

czynników zewnętrznych na Program.


38

Tabela 7. Ocena realności wartości docelowych wskaźników realizacji Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020

PI Wskaźniki realizacji Programu Rzeczpospolita

Polska - Słowacja 2014-2020

Wartość

docelowa wskaźnika

Ocena

realności Wyjaśnienia metodologiczne

WSKAŹNIKI PRODUKTU

6 C Liczba nowych transgranicznych produktów turystycznych 60 realna

Szacunki oparte na wartości wybranych inwestycji o

zbliżonym zakresie zrealizowanych w Polsce oraz danych historycznych z okresu programowania PWT PL-SK 2007-

2013. Na podstawie szacunków z poprzedniego okresu programowania przyjmuje się że średni koszt powstania

nowego produktu turystycznego kształtuje się na poziomie 400 000 EUR (zaś w przypadku mikroprojektów – 35 000

EUR). Mając na uwadze alokację przewidzianą na

niniejsze działania przewiduje się możliwość wytworzenia 60 produktów turystycznych, przy czym należy zapewnić

odpowiednią ilość projektów mikro.

6 C Długość nowych, zmodernizowanych lub udoskonalonych transgranicznych szlaków rekreacyjnych

450 realna



2013. W ramach przewidzianej alokacji możliwe jest wybudowanie/zmodernizowanie/udoskonalenie do 450 km

szlaków turystycznych (w tym realizacja projektów w

ramach FMP).

6 C

Liczba nowych, zmodernizowanych lub rozbudowanych

elementów infrastruktury będących częścią transgranicznego produktu/szlaku turystycznego

15 realna



2013

6 C

Liczba osób korzystających z nowych, zmodernizowanych

lub rozbudowanych transgranicznych produktów kulturowych i ekologicznych

750 000 realna

Przewidziana alokacja jest wystarczająca dla osiągnięcia

zakładanej wartości docelowej

6 C

Liczba „miękkich” działań transgranicznych promujących dziedzictwo kulturowe i przyrodnicze pogranicza

340 realna

Przewidziana alokacja jest wystarczająca dla osiągnięcia zakładanej wartości docelowej


39



Wartość docelowa

wskaźnika

Ocena realności

Wyjaśnienia metodologiczne

6 C Liczba zmodernizowanych elementów obiektów dziedzictwa kulturowego po zakończeniu prac

restauracyjnych i konserwatorskich

25 realna



2013. Analiza danych wykazała że w ramach przewidywanej alokacji jest możliwe zmodernizowanie do

25 elementów obiektów dziedzictwa kulturowego i

przyrodniczego (przy założeniu wynikającym z analizy danych z perspektywy PWT PL-SK 2007-2013, że jeden

element pochłania średnio 400 tys. EUR dofinansowania).

6 C Liczba transgranicznych lub/i wspólnych polsko-słowackich kampanii promocyjnych i marketingowych

2 realna

Szacunki oparte na wartości projektów o zbliżonym

zakresie zrealizowanych w Polsce oraz danych historycznych z okresu programowania PWT PL-SK 2007-

2013

6 C

Liczba adresatów wspólnych/transgranicznych kampanii

promocyjnych i marketingowych (zasięg działań promocyjnych)

1 150 000 realna



6 C Liczba organizacji uczestniczących w transgranicznych projektach na rzecz dziedzictwa kulturowego i

przyrodniczego

455 realna Przewidziana alokacja jest wystarczająca dla osiągnięcia zakładanej wartości docelowej

6 C

Liczba hektarów powierzchni ekosystemów objętych

transgranicznymi projektami na rzecz ochrony dziedzictwa przyrodniczego

200 realna



6 C Liczba opracowanych /wdrożonych wspólnych standardów lub wytycznych


6 C Liczba nowych/ zmodernizowanych transgranicznych e-produktów i e-usług


6 C Liczba osób korzystających z nowych/zaktualizowanych transgranicznych e-produktów i e-usług

20 000 realna Przewidziana alokacja jest wystarczająca dla osiągnięcia zakładanej wartości docelowej

6 C

Wzrost oczekiwanej liczby odwiedzin w objętych

wsparciem miejscach należących do dziedzictwa

kulturowego i naturalnego oraz stanowiących atrakcje turystyczne (wskaźnik KE)

brak

danych brak oceny

Brak możliwości oceny wartości wskaźnika ze względu na

brak danych


40



Wartość docelowa

wskaźnika

Ocena realności


7 B Całkowita długość przebudowanych lub

zmodernizowanych dróg (wskaźnik KE) 160 realna

Szacunki oparte na średniej cenie

przebudowania/zmodernizowania 1 km drogi na terenach górskich w odniesieniu do przewidzianej alokacji i

historycznych danych na temat realizacji tego typu projektów w perspektywie 2007-2013 oraz na wstępnym

rozeznaniu zapotrzebowania na tego typu projekty.

7 B Całkowita długość nowych dróg (wskaźnik KE) 5 realna

Szacunki oparte na średniej cenie wybudowania 1 km

drogi na terenach górskich w odniesieniu do przewidzianej

alokacji i historycznych danych na temat realizacji tego typu projektów w perspektywie 2007-2013 oraz na

wstępnym rozeznaniu zapotrzebowania na tego typu projekty.

7 C

Liczba nowych transgranicznych usług komunikacji

publicznej lub/i przypadków lepszego zintegrowania dotychczasowych usług

5 realna

Szacunki oparte na wstępnej weryfikacji kosztów uruchomienia połączeń trans granicznych, a także na

danych historycznych okresu programowania PWT PL-SK 2007-2013

10

EWT

Liczba uczestników wspólnych inicjatyw lokalnych na rzecz

zatrudnienia i wspólnych szkoleń (wskaźnik KE) 16 150 realna

Szacunki oparte na wartości projektów o zbliżonej tematyce realizowanych w ramach Funduszu

Mikroprojektów w perspektywie 2007-2013 oraz na opinii eksperckiej (w oparciu o przybliżone koszty szkoleń

zawodowych na rynku w Polsce) ze względu na brak

adekwatnych danych dotyczącej projektów spoza FMP realizowanych w perspektywie 2007-2013 na obszarze

pogranicza. Analiza wykazała że w ramach przewidzianej alokacji możliwe jest uczestnictwo 16 150 osób w tego

typu inicjatywach.

10 EWT

Liczba uczestników transgranicznych inicjatyw w zakresie mobilności (wskaźnik KE)

1300 realna

Szacunki oparte na wartości projektów o zbliżonej

tematyce realizowanych w ramach Funduszu Mikroprojektów w perspektywie 2007-2013 oraz na opinii

eksperckiej (w oparciu o przybliżone koszty szkoleń

zawodowych na rynku w Polsce) ze względu na brak adekwatnych danych dotyczącej projektów spoza FMP

realizowanych w perspektywie 2007-2013 na obszarze


41



Wartość docelowa

wskaźnika

Ocena realności


pogranicza. Analiza wykazała że w ramach przewidzianej

alokacji możliwe jest uczestnictwo do 1300 osób w tego typu inicjatywach.

10 EWT

Liczba wspólnych inicjatyw lokalnych na rzecz zatrudnienia i wspólnych szkoleń

550 realna

Szacunki oparte na wartości projektów o zbliżonej tematyce realizowanych w ramach Funduszu

Mikroprojektów w perspektywie 2007-2013 oraz na opinii eksperckiej (w oparciu o przybliżone koszty szkoleń

zawodowych na rynku w Polsce) ze względu na brak

adekwatnych danych dotyczącej projektów spoza FMP realizowanych w perspektywie 2007-2013 na obszarze

pogranicza. Analiza wykazała możliwość realizacji ok. 550 inicjatyw na rzecz zatrudnienia i wspólnych szkoleń.

WSKAŹNIKI REZULTATU

6 C Docenienie dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego

pogranicza przez lokalną ludność

brak

danych brak oceny

Szacowanie wartości docelowej wskaźników rezultatu dla Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita

Polska – Republika Słowacka 2014-2020 nie jest możliwe

ze względu na ich brak w Programie.

6 C Docenienie dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego pogranicza przez turystów spoza obszaru

brak danych

brak oceny

7 B Intensywność ruchu transgranicznego brak

danych brak oceny

7 C Jakość połączeń transgranicznych realizowanych w systemie transportu multimodalnego na obszarze

pogranicza

brak

danych brak oceny

10 EWT

Jakość usług z zakresu edukacji na całym pograniczu

mierzona jako wskaźnik zadowolenia osób korzystających z takich usług

brak danych

brak oceny



42

II.B.12 Obszary krytyczne realizacji Programu

Realizacja programu jak każda prowadzona działalność wiąże się z ryzykiem wystąpienia

nieprzewidzianych negatywnych zdarzeń mogących mieć wpływ na realizację celów i osiągniecie

zamierzonych rezultatów. Po pierwsze potencjalne zagrożenia mogą wynikać z nietrafnie określonego

kierunku interwencji. W ocenie ewaluatora takie zagrożenie jest minimalne, gdyż przeprowadzona

diagnoza poparta wynikami badań i doświadczeniem z poprzedniej perspektywy finansowej wskazuje,

że zidentyfikowano odpowiednie obszary problemowe, które powinny zostać objęte interwencją.

Obszarem identyfikowanym jako krytyczny może być zła struktura i sposób zarządzania Programem.

Na podstawie informacji zawartych w projekcie Programu nie ocenia się jednak, by w obecnej sytuacji

ryzyko to mogło się zmaterializować. Na pewno działaniem, które zminimalizuje ryzyko jego

wystąpienia jest obowiązek składania corocznych raportów z monitoringu, w związku z czym reakcja

i działania naprawcze mogą być wdrożone szybko i w odpowiedzi na pojawiające się problemy. Należy

także pamiętać, że rolę IZ pełnić będzie MIiR, które ma bogate doświadczenie w zarządzaniu

programami operacyjnymi i transgranicznymi.

Wśród obszarów krytycznych należy także wymienić utrudniony z punktu widzenia beneficjenta proces

aplikowania o środki. Mimo podjętych działań mających na celu niwelowanie obciążeń

administracyjnych, system aplikowania i wdrażania projektów może okazać się zbyt skomplikowany,

by korzystać z dofinansowania. Trudności te dotyczą przede wszystkim wymogów formalnych

skierowanych do potencjalnych beneficjentów, długiego okresu refundacji, a także braku systemu

zaliczkowego. Pewnym zagrożeniem jest także brak wiedzy na temat możliwości aplikowania o środki

związany z nieskutecznością działań informacyjno – promocyjnych.

W procesie zarządzania programem ważne jest wdrożenie odpowiednio opracowanych i operacyjnie

efektywnych działań zmniejszających ryzyko. Jednym z elementów niwelowania ryzyka w zakresie

wyżej wymienionych zagrożeń są ściśle określone w Programie mechanizmy programowania

i zarządzania, jakimi są: ścisłe podporządkowanie interwencji Programu politykom i strategiom

rozwoju, określone procedury realizacji, system wdrażania, szkolenia dla pracowników zajmujących się

realizacją Programu, kryteria desygnacji, monitoring oraz ewaluacje Programu. W ramach realizacji

Programu prowadzone są również kampanie informacyjne poświęcone ogłaszanym konkursom oraz

możliwości wykorzystania środków, co ma przybliżać tematykę środków europejskich potencjalnym

beneficjentom. Oznacza to, że konstrukcja Programu sama w sobie zawiera mechanizmy unikania,

ograniczania bądź niwelowania negatywnych skutków oddziaływania potencjalnych zagrożeń. Istotą

sukcesu jest zatem skuteczność wymienionych wyżej działań. Powinny być one realizowane przy

dążeniu do najwyższej, możliwej efektywności. Warto wziąć pod uwagę, że perspektywa finansowa

2014 – 2020, stanowi trzecią perspektywę, w której Polska i Słowacja będą beneficjentami polityki

spójności. Oznacza to, iż instytucje zarządzające posiadają już pewne doświadczenie jak

i zgromadzoną bazę badań na temat efektywności wdrażania programów. Doświadczenie decydentów

i pracowników może przekładać się na wyższą skuteczność zarządzania i monitoringu Programu.

Najtrudniejszym elementem jest niewątpliwie dostosowywanie Programu do zmian społeczno-

gospodarczych zachodzących w otoczeniu zewnętrznym. Programy Polska – Słowacja 2014-2020

stanowi instrument wdrażania interwencji zaprogramowanej na etapie ich konstrukcji. Należy jednak

wziąć pod uwagę, iż skupiają się one raczej na strategicznych kierunkach interwencji pobudzających

wzrost gospodarczy, zaś konstrukcja ich priorytetów inwestycyjnych nie jest nadmiernie zawężona.

Ponadto ocenia się, że Program, z racji bliskiego powiązania z regionalnymi dokumentami

strategicznymi, ma stosunkowo spore możliwości adaptacyjności do zmian w otoczeniu.


43

II.B.13 Wpływ polityk, strategii i programów i innych czynników zewnętrznych

Istotnym czynnikiem zewnętrznym mogącym mieć wpływ na realizację Programu są polityki, strategie

i programy wdrażane na poziomie unijnym, krajowym i regionalnym. Wdrażanie „dodatkowych”

programów wsparcia może skutkować, z jednej strony wzmocnieniem efektów w poszczególnych

obszarach wsparcia. W szczególności dotyczy to projektów ‘miękkich’ realizowanych w ramach

poszczególnych RPO lub w ramach PO WER, gdyż bardzo możliwe, że beneficjenci (placówki

edukacyjne, organizacje pozarządowe) realizować będą projekty finansowane z różnych źródeł.

Pozwoli to na zwiększenie efektywności realizowanych projektów i wzajemne uzupełnianie się

rezultatów podejmowanych inicjatyw. W przypadku projektów infrastrukturalnych dodatkowy wpływ

będzie miała realizacja innych komplementarnych inicjatyw (np. krajowych programów wsparcia na

rzecz ochrony środowiska, czy krajowych programów wsparcia na rzecz ochrony dorobku kulturowego

i turystyki). Z drugiej jednak strony może to utrudnić osiągnięcie zakładanych wskaźników docelowych

Programu (poprzez zaspokajanie części popytu na środki finansowe), gdyż może okazać się, że

potencjalni beneficjenci realizują już projekty w ramach innych Programów i nie są w stanie aplikować

o kolejne.

Oddzielenie efektów realizacji Programu Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014–2020 od

skutków komplementarnych interwencji przewidzianych przez krajowe programy wsparcia jest

znacząco utrudnione ze względu na ograniczone możliwości wsparcia realizowane przez ten Program.

Na realizację wskaźników przewidzianych w ramach OP I, ze względu na złożoność przewidywanych

tam inwestycji, wywiera wpływ znaczna liczba czynników zewnętrznych. Znaczne konsekwencje,

potencjalnie zarówno pozytywne, jak i negatywne, może wywrzeć na realizację założonych

wskaźników również pojawiające się braki w legislacji w zakresie ochrony zabytków i środowiska.

Należy wskazać, że większość czynników zagrażających realizacji OP I dotyczy uregulowań prawnych,

na które region może wpływać w ograniczonym zakresie.

Wskaźniki przypisane do OP II są uzależnione od możliwości inwestycyjnych po obydwu stronach

granicy. Ryzyko nieosiągnięcia wskaźnika jest również związane ze sposobem interpretacji wytycznych

KE dotyczących realizacji przedsięwzięć polegających na budowie dróg, a dokładniej rozumienia ich

„transgranicznego” charakteru oraz jasnego zdefiniowania warunków dotyczących charakteru

„powiązania” z siecią TEN-T. Na ocenę realizacji założeń dot. sieci drogowej (Priorytet Inwestycyjny

7 B) wpływ mają także czynniki ponadlokalne, jak np. skuteczność w zakresie realizacji inwestycji

drogowych na poziomie krajowym (autostrada A4). Ryzkiem w przypadku priorytetu 7 C jest także

dalsze rozpraszanie osadnictwa, co nie sprzyja korzystaniu ze zbiorowych form transportu o względnie

stałych trasach, pomijających na ogół mniejsze miejscowości.

W przypadku realizacji wskaźników OP III nie jest jasny wpływ krajowych programów wsparcia na

rzecz poprawy sytuacji na rynku pracy w zakresie ich siły oddziaływania na przewidywane wskaźniki,

bez wątpienia jednak – wpisując się w cele Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014–2020 –

utrudniają one szacunki dotyczące wpływu samego Programu. Ponadto dalsza depopulacja (emigracje,

wyjazdy na studia) może przełożyć się na brak zainteresowania proponowaną ofertą szkoleniową i tym

samym nieosiągnięcie wskaźników produktu przewidzianych dla OP III. Ponadto, wiele kwestii

edukacyjnych ustalanych jest na poziomie centralnym (MEN oraz Ministerstvo školstva, vedy, výskumu

a športu SR), dlatego jakość tam podjętych decyzji wpłynie na efektywność wdrażania Programu

Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014 – 2020. Z kolei na skuteczność działań z zakresu rozwoju

szkolnictwa wyższego, jak i programów uczenia się przez całe życie istotny wpływ będzie miało

artykułowanie potrzeb przedsiębiorstw w zakresie wiedzy i kompetencji pożądanych kadr. Dopóki

projektowanie szkoleń będzie się odbywać w relatywnym oderwaniu od potrzeb rynku pracy, dopóty

nie będą one realnie polepszać sytuacji ich uczestników. W kontekście minimalizacji tego ryzyka, warto


44

rozważyć przeprowadzenie badań mających na celu identyfikację potrzeb gospodarki w zakresie

dostępu do osób o odpowiednich kwalifikacjach.

II.B.14 Oddziaływanie czynników zewnętrznych na Program

Realizacja działań, a w konsekwencji także możliwość osiągnięcia założonych wartości docelowych

wskaźników, obarczona jest szeregiem ryzyk o charakterze ekonomicznym, społecznym, czy też

politycznym, przy czym mogą one powodować zarówno odchylenia na minus jak i, w mniej licznych

przypadkach, na plus.

Najpoważniejszym ogólnym zagrożeniem jest znaczące pogorszenie sytuacji ekonomicznej. Pośród

potencjalnych beneficjentów Programu znajdują się jednostki samorządu terytorialnego, a także

organizacje pozarządowe, których zdolności finansowania przedsięwzięć inwestycyjnych (w tym

zagwarantowania wkładu własnego) są w bardzo dużym stopniu uzależnione od bieżącej sytuacji

ekonomicznej. Załamanie wzrostu gospodarczego stwarza ryzyko braku popytu na realizację działań

finansowanych z Programu praktycznie we wszystkich jego osiach. Innym zagrożeniem może być

zbytnie zaangażowanie środków własnych samorządów w projekty inwestycyjne (np. w formie wkładu

własnego przy projektach unijnych). Istotnym zagrożeniem są wahania cen: w przypadku kryzysu

ekonomicznego z jednej strony w niektórych branżach może nastąpić zmniejszenie podmiotów

świadczących usługi, z drugiej mniejszy popyt na dobra konsumpcyjne może doprowadzić do

obniżania cen. Przy długookresowym planowaniu inwestycji ani jedna, ani druga sytuacja nie jest

korzystna.

Wśród czynników zewnętrznych należy także wymienić uwarunkowania środowiskowe. Należy przy

tym pamiętać, że w szczególności przy realizacji projektów w ramach OP II bardzo istotnym

utrudnieniem może być zagrożenie powodziowe występujące po obu stronach granicy, a także długa

i śnieżna zima.

W odniesieniu do skuteczności działań wszystkich osi bardzo istotnym ryzykiem jest potencjalne małe

zainteresowanie wsparciem w ramach Programu, co spowoduje pewien stopień niewykorzystania

środków dostępnych w ramach Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020. Konieczne jest

podjęcie działań mających na celu, z jednej stron niwelowanie obciążeń administracyjnych dla

potencjalnych beneficjentów, z drugiej realizację skutecznych działań informacyjno-promocyjnych.


45

BLOK II

II.C Spójność zewnętrzna

Analiza spójności zewnętrznej Programu została przeprowadzona w oparciu o opracowane diagramy

obrazujące związki przyczynowo-skutkowe zachodzące pomiędzy spodziewanymi efektami Programu

a celami najważniejszych strategii na poziomie krajowym i unijnym. Diagramy stanowią załącznik do

niniejszego opracowania.

II.C.1 Spójność założeń i celów Programu z najważniejszymi unijnymi, krajowymi i regionalnymi celami strategicznymi

Ocena spójności Programu Rzeczpospolita Polska – Słowacja na lata 2014-2020 z unijną

strategią „Europa 2020”

Strategia „Europa 2020” jest kluczowym dokumentem strategicznym, z którym spójne powinny być

pozostałe projektowane strategie i programy europejskie, transgraniczne czy regionalne. Program

Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020 podkreśla wagę omawianego dokumentu (por. str. 12 czy

17).

Dokonując oceny spójności Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja na lata 2014-2020 z unijną

strategią „Europa 2020” należy uznać, iż akty te są niesprzeczne. Dodatkowo, istnieje wiele

potencjalnych powiązań pomiędzy dokumentami, które stwarzają potencjał synergiczny. Wskaźniki

Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja na lata 2014-2020 bezpośrednio wpisują się jedynie we

wskaźnik związany z realizacją celu polegającego na rozwoju sprzyjającym włączeniu społecznemu

(zob. diagramy spójności zewnętrznej). Nie oznacza to jednak, iż innych, pozytywnie ocenianych

oddziaływań nie ma. Docenienie dziedzictwa przyrodniczego powinno korzystnie wpływać na

kreowanie rozwoju zrównoważonego (np. zwiększanie świadomości prawdopodobnie wpłynie na

podejmowanie działań proekologicznych). Podobnie, działania realizowane w ramach OP II i III zdają

się wpisywać w założenia rozwoju inteligentnego, zaś OP III – rozwoju sprzyjającego włączeniu

społecznemu. Należy natomiast mieć świadomość, iż nie są to związki bezpośrednie, dające

się zobrazować na diagramie opartym na idei przekładalności wskaźników pochodzących z Programu

i Strategii, jednak stanowią one ważny wkład Programu.

Oczywiście, można uznać, iż wiele pojęć jest używanych w Programie w znacznie zawężonym –

w porównaniu do obecnego w Strategii – sensie. Program skupia się na konkretnych emanacjach

zjawisk, które „Europa 2020” opisuje całościowo. Stąd też np. kultura ujmowana jest w Programie

głównie jako dziedzictwo narodowe i spuścizna przeszłości, nie zaś aktywny, rozgrywający

się współcześnie proces. Podobnie, pisząc o transporcie, autorzy Programu mają na myśli głównie

transport drogowy, a edukacja obejmuje jedynie część systemu oświaty. Można jednak zastanawiać

się, na ile jest to wada, a na ile konsekwencja specyfiki programu. Wydaje się, iż zawężenie znaczeń

jest w tym przypadku działaniem pożądanym, pozytywnie wpływającym na koncentrację tematyczną,

a w konsekwencji na możliwość realizacji stawianych przed Programem celów.

Ocena spójności Programu Rzeczpospolita Polska – Słowacja 2014-2020 ze Wspólnymi

Ramami Strategicznymi (z marca 2012 r.)


46

Tabela 8. Spójność OP z celami tematycznymi WRS

Cele tematyczne WRS

1 .

Wspiera-

nie badań

nauko-

wych,

rozwoju

technolo-

gicznego i

innowacji

2.

Zwiększanie

dostępno-

ści, stopnia

wykorzystan

ia i jakości

technologii

informacyj-

no –

komunika-

cyjnych

3.

Podnoszenie

konkurencyj-

ności małych i

średnich

przedsię-

biorstw,

sektora

rolnego

(EFRROW)

oraz sektora

rybołówstwa

i akwakultury

(EFMR)

4.

Wspiera-

nie

przecho-

dzenia na

gospodar-

kę

niskoemi-

syjną we

wszystkich

sektorach

5.

Propagowa-

nie

przystosowa-

nia się do

zmian

klimatu,

zapobiegania

zagrożeniom

i zarządzania

ryzykiem

6.

Ochrona

środowi-

ska

naturalne-

go i

wspieranie

efektywno-

ści

wykorzy-

stywania

zasobów

7. Promowanie

zrównoważo-

nego

transportu i

usuwanie

niedoborów

przepustowo-

ści w działaniu

najważniej-

szych

infrastruktur

sieciowych

8. Wspiera-

nie

zatrudnie-

nia i

mobilno-

ści

pracowni-

ków

9.

Wspieranie

włączenia

społeczne-

go i walka z

ubóstwem

10.

Inwestowa-

nie w

edukację,

umiejętno-

ści i uczenie

się przez

całe życie

11.

Zwiększanie

potencjału

instytucjonal-

nego i

zapewnienie

efektywnej

administracji

publicznej

Oś

pri

ory

teto

wa

Pro

gram

u

Rze

czp

osp

olit

a

Po

lska

- S

łow

acja

20

14

-20

20

I

II

III

Legenda:

Spójność pośrednia

Spójność bezpośrednia


47

Powyższa Tabela 8 obrazuje deklarowaną przez autorów Programu spójność z celami tematycznymi

WRS. Wydaje się jednak, iż taka ocena jest stanowczo zbyt restrykcyjna. Pewne działania

proponowane w ramach OP I, związane z e-produktami i e-usługami, wpisują się bowiem w założenia

2 celu tematycznego. Ponadto, działania zaproponowane w ramach OP I będą prawdopodobnie

pozytywnie oddziaływać na realizację celów postawionych w ramach celu tematycznego 4 i 5, co może

być konsekwencją całościowego podejścia do zmian postaw względem ekologii.

Jeśli chodzi o OP II, to w jej przypadku obserwowana jest pełna spójność z 7 celem tematycznym

WRS, co świadczy o w pełni prawidłowej ocenie dokonanej przez autorów Programu. Wreszcie, OP III

została zadeklarowana jako spójna z celem tematycznym 10, jednak istnieje duże

prawdopodobieństwo zajścia efektów synergicznych pomiędzy działaniami przewidzianymi w tej Osi,

a osiąganiem rezultatów przewidzianych w ramach celu tematycznego 8, a w nieco mniejszym stopniu

– również 9.

Ocena spójności Programu Rzeczpospolita Polska – Słowacja 2014-2020 z Umową

Partnerstwa (z maja 2014 r.)

Podobnie jak w przypadku Strategii „Europa 2020”, tak i w odniesieniu do Umów Partnerstwa Polski

i Słowacji należy podkreślić, iż zaobserwowana spójność jest niekwestionowalna, aczkolwiek nie

znajduje jasnego odzwierciedlenia w przekładalności wskaźników przewidzianych w ramach tych

aktów. Oznacza to, iż choć wdrażanie Programu Rzeczpospolita Polska – Słowacja 2014-2020 bez

wątpienia przyczyni się do realizacji celów stawianych w omawianych Umowach Partnerstwa, to

jednak wskaźniki wypracowywane w ramach Programu nie będą bezpośrednio wpływać na wartość

wskaźników z Umów Partnerstwa, co jest widoczne na diagramach spójności zewnętrznej. Należy

podkreślić, iż w żadnej mierze nie świadczy to o braku spójności pomiędzy omawianymi aktami, a

jedynie o złożonym charakterze relacji pomiędzy działaniami przewidzianymi w Programie, a polską

czy słowacką Umową Partnerstwa.

Działania przewidziane w ramach OP II i III ukierunkowane na poprawę sytuacji w zakresie transportu

oraz rynku pracy, są spójne z celem polskiej Umowy Partnerstwa, tj. poprawą spójności społecznej

i terytorialnej; zarazem również oddziałują synergicznie na zwiększenie konkurencyjności gospodarki.

Dodatkowo, związek ten – jako jeden z niewielu – jest możliwy do ukazania na poziomie wskaźników.

Podobna sytuacja ma miejsce w ramach OP I, w której działania związane z e-usługami i e-produktami

mogą przełożyć się na odsetek osób korzystających z Internetu w kontaktach z administracją

publiczną – co stanowi warunek poprawienia spójności i efektywności państwa. Doprecyzowując, zapis

ten nie oznacza bynajmniej, że projekt Programu nie wykazuje bezpośrednich związków w części, na

którą zostało alokowane najwięcej środków, a jedynie, iż związki te nie zawsze dają się przedstawić na

diagramach. Naszym zdaniem, faktyczna spójność na poziomie planowanych działań i stojących za

nimi celów jest jednak najważniejszą i w odniesieniu do niej ocena Programu jest pozytywna.

Jednocześnie, należy podkreślić, iż wszystkie planowane działania winny docelowo doprowadzić do

zwiększenia konkurencyjności polskiej gospodarki. Stąd też należy uznać spójność polskiej Umowy

Partnerstwa oraz Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020.

Działania przewidziane w ramach OP I, związane z zachowaniem i ochroną środowiska naturalnego

oraz wspieraniem efektywnego gospodarowania zasobami, są spójne z celem słowackiej Umowy

Partnerstwa, jakim jest zrównoważone i efektywne użycie zasobów naturalnych. Co więcej, wskaźniki

EWT 1.10, 1.11 i pośrednio 1.9 – znajdują przełożenie w rezultatach zaplanowanych do osiągnięcia

w ramach słowackiej Umowy Partnerstwa. Ponadto, działania zaplanowane w OP II są spójne – także

na poziomie wskaźników – z celem ujętym jako infrastruktura dla wzrostu gospodarczego

i zatrudnienia. Wreszcie, OP III zdaje się komplementarna do działań przewidzianych w ramach celu

wzrost kapitału ludzkiego i zwiększenie partycypacji w rynku pracy, chociaż interwencje przewidziane

w ramach obu tych struktur nie są wzajemnie przekładalne.


48

Tabela 9. Ocena spójności Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020 z

innymi ważnymi dokumentami strategicznymi po stronie polskiej i słowackiej

Dokument Ocena spójności

Uzasadnienie sprzeczności

Dokumenty po stronie polskiej

Narodowy Program Reform dla Polski Nie dotyczy

Koncepcja Przestrzennego

Zagospodarowania Kraju Nie dotyczy

Długookresowa Strategia

Rozwoju Kraju Polska 2030 Nie dotyczy

Średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju (Strategia

Rozwoju Kraju 2020) Nie dotyczy

Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020 Nie dotyczy

Strategia Rozwoju

Województwa Śląskiego ŚLĄSKIE 2020+

Nie dotyczy

Strategia Rozwoju

Województwa Małopolskiego na lata 2011-2020 „Małopolska

2020. Nieograniczone możliwości”

Nie dotyczy

Strategia rozwoju województwa

podkarpackiego do 2020 roku. Nie dotyczy

Plan Zagospodarowania

Przestrzennego Województwa

Śląskiego Nie dotyczy


Przestrzennego Województwa

Małopolskiego Nie dotyczy


Przestrzennego Województwa Podkarpackiego

Nie dotyczy

Dokumenty po stronie słowackiej

Narodowy Program Reform dla

Słowacji Nie dotyczy

Národná stratégia regionálneho

rozvoja SR (National Regional Development Strategy for

Slovak Republic)

Nie dotyczy

Koncepcia územného rozvoja Slovenska (KÚRS) 2001 Nie dotyczy

Program hospodárskeho

a sociálneho rozvoja Prešovského samosprávneho

kraja (Program rozwoju społeczno-

gospodarczego kraju

preszowskiego)

Nie dotyczy

Program hospodárskeho

a sociálneho rozvoja Žilinského

samosprávneho kraja (Program rozwoju społeczno-

Nie dotyczy


49

gospodarczego kraju żilińskiego)

Územný plán VÚC Prešovského

kraja (Plan zagospodarowania przestrzennego kraju

preszowskiego)

Nie dotyczy

Územný plán VÚC Žilinského

kraja (Plan zagospodarowania

przestrzennego kraju żilińskiego)

Nie dotyczy

Legenda:

Silna, pozytywna spójność

Umiarkowana, pozytywna spójność

Brak bezpośrednich związków

Umiarkowana, negatywna niespójność

Silna, negatywna niespójność

II.C.2 Ocena spójności Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020 z rekomendacjami Komisji Europejskiej (CPR, Artykuł 55, punkt 3(d)).

Program Polska - Słowacja 2014-2020 jest spójny z Zaleceniem Rady w sprawie krajowego programu

reform Polski na 2014 r. oraz zawierającym opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę

programu konwergencji na 2014 r. w zakresie rekomendacji nr:

2: „Zwiększenie wysiłków na rzecz zmniejszenia bezrobocia osób młodych, w szczególności

przez lepsze dostosowanie edukacji do potrzeb rynku pracy, zwiększenie dostępności

programów przyuczania do zawodu i uczenia się poprzez praktykę, usprawnienie pomocy dla

niezarejestrowanych osób młodych oraz zacieśnianie współpracy między szkołami

a pracodawcami, zgodnie z celami gwarancji dla młodzieży. Zwiększenie uczestnictwa osób

dorosłych w uczeniu się przez całe życie w celu dostosowania podaży umiejętności do popytu

na nie. Zwalczanie segmentacji rynku pracy przez zwiększenie wysiłków na rzecz zapewnienia

łatwiejszego przechodzenia z zatrudnienia na czas określony do stałego zatrudnienia oraz

przez ograniczenie nadmiernego wykorzystywania umów cywilnoprawnych”;

częściowo 3: „Kontynuowanie starań w celu podniesienia współczynnika aktywności

zawodowej kobiet, w szczególności przez dążenie do zwiększenia dostępności wysokiej

jakości, przystępnej cenowo opieki nad dziećmi i edukacji przedszkolnej oraz zapewnienie

stabilnego finansowania (…)”;

częściowo 5: „Odnowienie i rozbudowę mocy wytwórczych oraz poprawę efektywności

w całym łańcuchu energetycznym. Przyspieszenie i rozszerzenie rozbudowy sieci

elektroenergetycznej, w tym transgranicznych połączeń międzysystemowych z sąsiednimi

państwami członkowskimi, oraz budowę gazociągu międzysystemowego z Litwą. Zapewnienie

skutecznej realizacji projektów inwestycyjnych w dziedzinie kolejnictwa bez dalszych opóźnień

i poprawa zdolności administracyjnych w tym sektorze. Przyspieszenie starań na rzecz

zwiększenia zasięgu łączności szerokopasmowej. Poprawę gospodarowania odpadami”.

Planowane są działania z zakresie zwiększania aktywności zawodowej (w tym ludzi młodych)

poprzez działania edukacyjne i szkoleniowe. Przewidziane jest również zwiększanie aktywności

zawodowej kobiet (z uwzględnieniem perspektywy równościowej). Wreszcie, działania

zwiększające świadomość ekologiczną mogą przełożyć się na efektywniejsze wykorzystywanie

zasobów. Jeśli chodzi o trzy pozostałe rekomendacje (dot. krajowego budżetu i finansowania,


50

bodźców podatkowych na rzecz wsparcia B+R oraz warunków dla biznesu), nie są one możliwe

do wdrażania na szczeblu niższym niż krajowy.

Jeśli chodzi o rekomendacje Komisji Europejskiej dla Słowacji, to Program jest spójny z dwoma z

sześciu rekomendacji:

3: „Skuteczniejsze zajęcie się długotrwałym bezrobociem za pomocą środków aktywizacji,

edukacji drugiej szansy oraz szkoleń wysokiej jakości, dostosowanych do potrzeb. Zwiększenie

zdolności publicznych służb zatrudnienia w zakresie zarządzania sprawami,

zindywidualizowanego poradnictwa i aktywizacji osób poszukujących pracy oraz ściślejsze

powiązanie środków aktywizujących i pomocy społecznej. Skuteczne zwalczanie bezrobocia

młodzieży dzięki lepszej wczesnej interwencji, zgodnie z celami gwarancji dla młodzieży.

Poprawę zachęt dla kobiet do podejmowania zatrudnienia poprzez zwiększenie dostępności

placówek opieki nad dziećmi, zwłaszcza dla dzieci poniżej trzeciego roku życia.”

4: „Podjęcie działań na rzecz podniesienia jakości nauczania w celu poprawy wyników

edukacyjnych. Udoskonalenie oferty uczenia się poprzez praktykę w miejscu pracy w

przedsiębiorstwach w ramach kształcenia i szkolenia zawodowego. Modyfikację działań w

zakresie akredytacji, finansowania i zarządzania w celu stymulowania tworzenia

ukierunkowanych zawodowo programów studiów na poziomie licencjackim. Poprawę jakości i

adekwatności bazy naukowej oraz wdrożenie planów na rzecz skutecznego transferu wiedzy i

współpracy środowisk akademickich, badawczych i biznesowych. Przyjęcie środków

systemowych w celu poprawy dostępności wysokiej jakości edukacji przedszkolnej i szkolnej

sprzyjającej włączaniu społecznemu dla społeczności marginalizowanych, w tym Romów, oraz

działanie na rzecz powszechniejszego korzystania przez nich z oferty szkolenia zawodowego i

szkolnictwa wyższego.”

Przewidywane są działania mające na celu zwiększenie aktywności zawodowej (w tym poprzez

szkolenia), a także interwencje mające podwyższyć poziom edukacji. Jeśli chodzi o 4 pozostałe

rekomendacje (dot. krajowego budżetu i finansowania, efektywności poboru podatków, rynku

energetycznego i służb cywilnych), nie są one możliwe do wdrażania na szczeblu niższym niż krajowy.

Program jest również spójny z decyzją Rady w sprawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia

państw członkowskich (z dn. 13.11.2013) (por. także Decyzja Rady 2010/707/UE z dnia 21

października 2010 r. w sprawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia państw członkowskich)

w zakresie, jaki jest możliwy do wdrażania na takim poziomie:

Wytyczna 7: Zwiększenie uczestnictwa kobiet i mężczyzn w rynku pracy, ograniczanie

bezrobocia strukturalnego i promowanie jakości zatrudnienia;

Wytyczna 8: Rozwijanie zasobów wykwalifikowanej siły roboczej odpowiadającej potrzebom

rynku pracy oraz promowanie uczenia się przez całe życie;

Wytyczna 9: Poprawa jakości i wydajności systemów kształcenia i szkolenia na wszystkich

poziomach oraz zwiększenie liczby osób podejmujących studia wyższe lub ich odpowiedniki;

Częściowo Wytyczna 10: Promowanie włączenia społecznego i zwalczanie ubóstwa.


51

II.D Ocena polityk horyzontalnych

W Sekcji 8 Zasady horyzontalne projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska

- Republika Słowacka 2014–2020, dotyczącej zastosowania polityk horyzontalnych w Programie,

zawarto informacje na temat sposobu, w jaki będą uwzględniane w Programie zasady horyzontalne:

zrównoważonego rozwoju, równości szans i niedyskryminacji oraz równouprawnienia płci.

W omawianym rozdziale podkreśla się:

Zastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju:

w wymiarze oceny i wyboru projektów – w szczególności poprzez orientację w ocenie

projektów na spełnialność wymagań w zakresie ochrony środowiska, łagodzenia skutków

zmiany klimatu i adaptacji do nich, ale również poprzez ocenę efektywnego zarządzania

wydatkami i zasobami w projekcie, w tym przejrzystości i konkurencyjności wydatków,

w wymiarze społecznym – poprzez ocenę trafności projektowanych działań w stosunku do

rozpoznanych w analizie społeczno-gospodarczej potrzeb społecznych regionu pogranicza, jak

również ocenę udziału społeczności lokalnej w działaniach prowadzonych w ramach projektu.

W celu zwiększenia rozumienia zasady zrównoważonego rozwoju, wśród działań informacyjnych i

edukacyjnych Wspólnego Sekretariatu Technicznego obecne będą te, dotyczące kwestii związanych z

realizacją środowiskowych, gospodarczych i społecznych aspektów idei zrównoważonego rozwoju.

Zastosowanie zasady równości szans i niedyskryminacji:

W wymiarze oceny i wyboru projektów realizacja zasady równości szans i niedyskryminacji przejawia

się poprzez orientację na rozwiązania promujące eliminowanie barier w dostępie dla kobiet, osób

niepełnosprawnych, osób starszych i innych grup społecznych.

W sekcji 8 znajdują się zapisy podkreślające znaczenie i potrzebę zwrócenia szczególnej uwagi

w procesie wyboru projektów na promocję projektów, których celem będzie zapobieganie

dyskryminacji ze względu na płeć, przynależność rasową lub pochodzenie etniczne, religię lub poglądy,

niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną.

Jako obowiązujący standard w projektach infrastrukturalnych i określana, jako „miękkie”,

zaakcentowana została konieczność uwzględniania wymogów odnoszących się do dostępności

projektowanych rozwiązań (np. usług elektronicznych) dla osób niepełnosprawnych.

Na etapie przygotowania dokumentów wdrożeniowych np. szczegółowego opisu priorytetów,

podręcznika wdrażania lub dokumentacji konkursowych, należy zdecydować i doprecyzować czy

w procesie oceny i wyboru ww. projektów przedmiotem/kryterium oceny będzie na przykład

proponowany przez potencjalnych beneficjentów sposób realizacji działań informacyjno-promocyjnych,

wspierający upowszechnienie i/lub mainstreaming zasady równości i niedyskryminacji.

Zastosowanie zasady równouprawnienia płci:

Zasada równości mężczyzn i kobiet stanowi jedną z naczelnych polityk horyzontalnych UE,

której przestrzeganie gwarantuje kobietom i mężczyznom przypisanie równych praw

i obowiązków, a także równy dostęp do zasobów, z których mogliby korzystać. W przypadku

projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska - Republika Słowacka

2014–2020 zasada ta została wyrażona poprzez jej uwzględnienie na etapie wdrażania

Programu, w tym monitorowania i sprawozdawczości.


52

Akcentuje się zastosowanie zasady:

w wymiarze administrowania Programem i jego implementacji poprzez wybór i zatrudnianie

osób ze względu na kryterium kompetencji a nie płci; jak również uelastycznienie

tradycyjnego stosunku pracy (np. poprzez uelastycznienie czasu pracy lub miejsca pracy,

wdrożenie rozwiązań pozwalających na godzenie ról społecznych i zawodowych),

w wymiarze oceny i wyboru projektów poprzez ocenę trafności działań w stosunku do sytuacji

i potrzeb kobiet i mężczyzn oraz grup uznanych za pozostające w sytuacji szczególnie trudnej

na obszarze pogranicza,

w wymiarze realizacji projektów poprzez monitoring i sprawozdawczość.

Rekomendacja:

Rekomenduje się uwzględnienie na etapie przygotowania dokumentów wdrożeniowych np.

szczegółowego opis priorytetów, podręcznika wdrażania lub dokumentacji konkursowych tych

problemów w zakresie zrównoważonego rozwoju, równości szans i niedyskryminacji,

równouprawnienia płci, które zostały zidentyfikowane, w kontekście tematyki funduszu, jako kluczowe

- poprzez ich wskazanie/nazwanie, w tym wyszczególnienie grup doświadczających nierówności,

pozostających w sytuacji trudnej na obszarze pogranicza objętych wsparciem w Programie.

II.D.1 Stopień i zakres uwzględnienia zasad horyzontalnych w procesie programowania

Na etapie diagnozy, w raporcie pn. Socio-economic analysis of the Polish-Slovak cross-border

programme area – rozpoznane zostały grupy społeczne pozostające w sytuacji trudnej na obszarze

pogranicza np. długotrwale bezrobotni mężczyźni; w tym grupy dyskryminowane i/lub potencjalnie

zagrożone dyskryminacją i wykluczeniem społecznym (narażone na dyskryminację i w konsekwencji

wykluczenie społeczne) np. kobiety (w szczególności po polskiej stronie), lub też osoby pozostające na

obszarach wiejskich. Scharakteryzowany został udział tych grup w strukturze bezrobotnych i rynku

pracy oraz rozpoznane ekonomiczno-społeczno-psychologiczne konsekwencje pozostawania w obecnej

sytuacji na rynku pracy.

Dane ilościowe i jakościowe wskazane w diagnozie; sekcji 1 projektu Programu i charakterystykach osi

priorytetowych, na ogół wyszczególniają (tam gdzie to możliwe) udział kobiet, mężczyzn, lub innych

grup społecznych w analizowanych obszarach problemowych.

Pozytywnie ocenia się sposób zaangażowania podmiotów promujących zasady horyzontalne w proces

programowania. Pierwszym aspektem, jaki należy wziąć pod uwagę, jest zaangażowanie

przedstawicieli sektora środowiskowego oraz podmiotów zajmujących się problematyką równości

szans i płci oraz przeciwdziałania dyskryminacji w prace nad projektem Programu. W składzie polsko-

słowackiej grupy roboczej (głównego ciała odpowiedzialnego za przygotowanie dokumentu

programowego) byli przedstawiciele partnerów gospodarczych i społecznych (przedstawiciele

pracowników i pracodawców) oraz reprezentanci społeczeństwa obywatelskiego (z następujących

dziedzin: środowisko, promowanie włączenia społecznego, równość płci i niedyskryminacja, sektor

pozarządowy.

Po drugie, realizacja zasad horyzontalnych na etapie przygotowania Programu została zapewniona

poprzez udział w konsultacjach społecznych interesariuszy i ogółu społeczeństwa.


53

II.D.2 Przewidywany wkład Programu operacyjnego do realizacji celów polityk horyzontalnych

Brak określenia skwantyfikowanego celu każdej z zasad horyzontalnych na szczeblu krajowym nie

pozwala na dokonanie oceny adekwatności wkładu Programu w realizację polityk horyzontalnych.

Wkład działań poszczególnych osi priorytetowych w realizację zasady zrównoważonego rozwoju,

równości szans oraz zasady niedyskryminacji jest trudny do oszacowania na podstawie projektu

Programu z powodu nieuwzględnienia w wartości docelowej wskaźników monitorowania – między

innymi podwskaźników ze względu na płeć oraz w podziale na enumerowane w projekcie Programu

kategorie osób dyskryminowanych, objętych wsparciem.

Bezdyskusyjna jest jednak obecność w projekcie Programu dedykowanych działań służących realizacji

polityk horyzontalnych, stanowiących o wkładzie Programu w urzeczywistnianie celów ww. polityk.

W Sekcji 1; 1.1.2. Uzasadnienie wyboru celów tematycznych … znajdują się bezpośrednie odwołania

do problemów i wyzwań dla zasad horyzontalnych widoczne w sposobie ujęcia celu głównego

Programu odnoszącego się między innymi do:

ochrony, wzmocnienia i rozwoju głównego potencjału obszaru, tj. środowiska naturalnego

i kulturowego poprzez rozwój nowych, inteligentnych form promocji zarówno środowiska

naturalnego, jak i dziedzictwa kulturowego, przy jednoczesnym zapewnieniu zrównoważonego

i skutecznego sposobu ich wykorzystania, zwłaszcza w sektorze usług czasu wolnego oraz

w przemyśle kreatywnym;

rozwoju idei i tworzenia możliwości uczenia się przez całe życie oraz lepszej, jakości

kształcenia jako istotnych dla włączenia zawodowego i społecznego grup oddalających się od

rynku pracy, zagrożonych marginalizacją i wykluczeniem.

Program Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska - Republika Słowacka 2014–2020 będzie

realizował trzy cele tematyczne, cztery priorytety inwestycyjne.

Cele tematyczne Programu to:

1) Zachowanie i ochrona środowiska naturalnego oraz wspieranie efektywnego gospodarowania

zasobami

2) Promowanie zrównoważonego transportu i usuwanie niedoborów przepustowości w działaniu

najważniejszej infrastruktury sieciowej

3) Inwestowanie w kształcenie, szkolenie oraz szkolenie zawodowe na rzecz zdobywania

umiejętności i uczenia się przez całe życie

Należy przypuszczać, że w celu zintensyfikowania działań na rzecz zrównoważonego rozwoju;

równości szans i niedyskryminacji oraz równouprawnienia płci; przyjęto, iż polityki horyzontalne będą

realizowane zarówno poprzez konkretne działania w ramach priorytetów inwestycyjnych, jak

i działania horyzontalne np. dzięki przekrojowemu uwzględnieniu problematyki równości szans

i niedyskryminacji w tym równości płci w ramach trzech osi priorytetowych.

I tak, zasada zrównoważonego rozwoju w projekcie Programu Współpracy

Transgranicznej Rzeczpospolita Polska - Słowacka 2014–2020, realizowana jest miedzy

innymi poprzez następujące działania:

Priorytet inwestycyjny: Zachowanie, ochrona, promowanie i rozwój dziedzictwa

naturalnego i kulturowego, w szczególności poprzez działanie koncentrujące się na:


54

Budowie lub modernizacji transgranicznej infrastruktury rekreacyjnej w pobliżu instytucji

kultury, zabytków, parków krajobrazowych i narodowych stanowiących część transgranicznych

szlaków turystycznych (np. utworzenie nowych oraz modernizacja istniejących już

transgranicznych szlaków turystycznych: ścieżek rowerowych, pieszych szlaków turystycznych,

szlaków przyrodniczych, szlaków tematycznych i związanej z nimi infrastruktury, punktów

widokowych, punktów „Parkuj i Jedź”, miejsc parkingowych blisko ścieżek i szlaków oraz

transgraniczna integracja ścieżek itp.)

Opracowaniu i wdrażaniu wspólnych transgranicznych standardów/wytycznych w zakresie

ochrony i zachowania dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego

Priorytet inwestycyjny: Rozwój i usprawnianie przyjaznych środowisku (w tym

o obniżonej emisji hałasu) i niskoemisyjnych systemów transportu, w tym

śródlądowych dróg wodnych i transportu morskiego, portów, połączeń

multimodalnych oraz infrastruktury portów lotniczych, w celu promowania

zrównoważonej mobilności regionalnej i lokalnej, w szczególności poprzez działania

koncentrujące się na

Planowanie zintegrowanego transgranicznego systemu komunikacji publicznej, w tym m.in.:

koordynacja rozkładów jazdy, wspólne bilety, system obsługi pasażerów, biletomaty;

kampanie informacyjne i promocyjne, przewodniki, wspólne ulotki wielojęzyczne, mapy,

oznakowanie przystanków, system wielojęzycznej informacji dla pasażerów na przystankach

i stacjach kolejowych, zaprojektowanie wielojęzycznych stron internetowych umożliwiających

wybór właściwego biletu, internetowe i dostępne z telefonu komórkowego wyszukiwarki

połączeń itd.

Opracowanie transgranicznych map i koordynacja połączeń; rozwój przyjaznego środowisku

systemu transportu multimodalnego na obszarze objętym Programem; wykorzystanie

dostępnych narzędzi i stworzenie nowych produktów informatycznych; np. ułatwienie wyboru

właściwego biletu, internetowe i dostępne z telefonu komórkowego wyszukiwarki połączeń

Projekty dotyczące połączeń multimodalnych w zakresie publicznego systemu przewozu osób,

np. budowa obiektów parkingowych typu „Parkuj i Jedź”.

Zasada równości szans i niedyskryminacji oraz równości płci w projekcie Programu

Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska - Słowacka 2014–2020, realizowana

jest miedzy innymi poprzez następujące działania:

Priorytet inwestycyjny: Inwestowanie w kształcenie, szkolenia, w tym szkolenie

zawodowe, na rzecz zdobywania umiejętności i uczenia się przez całe życie

poprzez rozwój i wdrażanie wspólnych systemów kształcenia, szkolenia

zawodowego i szkolenia

Realizacja transgranicznych działań wspierających tak zwane włączenie społeczne

i partycypację społeczną, scalających obszar pogranicza, jako obszar funkcjonalny; kursy,

studia podyplomowe, programy i szkolenia

Wspólne opracowanie i promocja oferty edukacji specjalistycznej i zawodowej

Działania mające na celu określenie potrzeb w kontekście edukacji specjalistycznej

i zawodowej (np. identyfikacja wspólnych problemów i luk w ofercie edukacyjnej, realizacja

wspólnych procesów edukacyjnych i działań w zakresie doradztwa zawodowego

na transgranicznym rynku pracy, a także dostosowanie programów edukacyjnych


55

do aktualnych wymogów rynku pracy, w tym współpraca między instytucjami w zakresie staży

i praktyk zawodowych).

II.D.3 Sposób uwzględnienia zasad horyzontalnych w procesie wdrażania, monitorowania i ewaluacji Programu

W podsekcji 2.A.6.2. Kierunkowe zasady wyboru operacji wskazane zostały elementy istotne dla

systemu wyboru i oceny projektów. Między innymi jest to:

- jakościowa ocena przewidywanego wpływu projektu na sytuację społeczności lokalnej i/lub

społeczności regionu po obu stronach granicy,

- a także ocena, w jaki projekt przyczynia się do osiągnięcia docelowego poziomu wskaźników

produktu i rezultatu Programu,

Elementy te powinny wspierać procesy uwzględniania zasad horyzontalnych w realizacji Programu,

zwłaszcza zasady równych szans i niedyskryminacji oraz równości płci.

BLOK III

II.E Ocena planowanych warunków realizacji Programu

Zgodnie z zasadami zarządzania, proces wdrażania Programu może być poważnie zagrożony w

sytuacji, gdy na poziomie administracyjnym nie zostaną zapewnione odpowiednie zasoby, organizacja

oraz zdolności związane z zarządzaniem i administrowaniem. Głównym zadaniem ewaluatora w tej

części badania była zatem ocena potencjału administracyjnego, w tym zasobów ludzkich instytucji

zaangażowanych w zarządzanie i wdrażanie Programu na lata 2007-2013.

Zdolności administracyjne zostały opisane przede wszystkim w Sekcji 5 „Przepisy wykonawcze dla

Programu EWT”, a także w Sekcji 6 „Koordynacja” oraz w Sekcji 7 „Zmniejszanie obciążeń

administracyjnych dla beneficjantów”.

II.E.1 Ocena adekwatności potencjału ludzkiego i zdolności administracyjnych

Ogólna ocena zaprezentowanego systemu zarządzania procesem wdrażania Programu jest pozytywna

i w ocenie ewaluatora nie wymaga istotnych modyfikacji.

W Sekcji 5 wskazano szczegółowo instytucje zaangażowane w proces zarządzania Programem.

Zgodnie z założeniami określono, że Instytucją Zarządzającą i jednocześnie Instytucją Certyfikującą

będzie MIiR, zaś Instytucją Audytową – Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej wspierany przez

grupę audytorów. Wskazano również podmioty odpowiedzialne za kontrolę i audyt.

W nowej perspektywie instytucjom zarządzającym mogą zostać powierzone zadania związane z

certyfikacją wydatków do Komisji Europejskiej. Warunkiem niezbędnym dla pełnienia przez Instytucję

Zarządzającą tych zadań jest zapewnienie rozdzielenia realizacji zadań zarządczo - kontrolnych od

certyfikacji 13 . Są to zadania nowe, wymagające zmian w strukturach Programu i odpowiedniego

przygotowania pracowników.

13 Programowanie perspektywy finansowej 2014 -2020 - Umowa Partnerstwa z dn. 23.05.2014r.


56

Przy tworzeniu systemu administracyjnego wykorzystano doświadczenia okresu 2007-2013 i założono,

że kontynuowana będzie działalność Wspólnego Sekretariatu Technicznego w Krakowie. Jest to

działanie oceniane przez ewaluatora pozytywnie, gdyż WST mający bogate doświadczenie

z poprzedniej perspektywy będzie w stanie w optymalny sposób zapewnić skuteczność i efektywność

we wspieraniu procesu wdrażania Programu.

Przy ocenie potencjału ludzkiego należy wziąć pod uwagę stosunkowo dużą rotację w instytucjach

związanych z procesem wdrażania Programu. Obecnie pracują w nich zarówno osoby mające duże

doświadczenie przy wdrażaniu programów unijnych, jak i dopiero zaczynające pracę w tym obszarze.

Wdrażanie i szkolenie każdego nowego pracownika jest kosztowne, a na efektywność pracy wpływa

doświadczenie pracowników. Stąd rekomenduje się podjęcie działań mających na celu dalsze

zatrudnienie osób mających największe doświadczenie. Pozytywnie ocenia się również plan

zwiększenia zatrudnienia w WST.

W trakcie przeprowadzonych wywiadów pogłębionych potencjalną barierę wskazał jeden

z respondentów mówiąc o pojawiających się problemach przy rekrutacji pracowników ze strony

słowackiej. Równowaga w pochodzeniu pracowników jest jednym z założeń systemu zarządzania

Programem i należy dołożyć wszelkich starań, by zasadę tą realizować.

II.E.2 Obszary ryzyka i bariery dla skutecznej i efektywnej realizacji Programu

Realizacja Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020 obarczona jest, jak w przypadku

każdego programu operacyjnego lub współpracy transgranicznej - szeregiem ryzyk i potencjalnych

barier wpływających negatywnie na skuteczność i efektywność. Ryzyka te można klasyfikować wg

następujących obszarów:

ekonomiczne i rynkowe,

prawne i wynikające z regulacji prawnych,

organizacyjne, zarządcze, związane z czynnikiem ludzkim.

Należy zauważyć, że wśród powyższych ryzyk można wyróżnić zarówno takie, które odnoszą się do

całości Programu, jak i dotyczące wybranych osi priorytetowych. W związku z tym, że ryzyka i bariery

przypisane poszczególnym osiom zostały omówione w poprzednich rozdziałach, w tym wskażemy

zatem ryzyka i bariery odnoszące się do wdrażania całości Programu.

Najpoważniejszym zagrożeniem, które może mieć wpływ na realizację całego Programu jest ryzyko

znaczącego pogorszenia sytuacji ekonomicznej w Polsce i/lub na Słowacji. Wydaje się, iż mimo

obiecujących danych makroekonomicznych w ostatnich miesiącach jest to wciąż zagrożenie

stosunkowo realne. Tymczasem pośród potencjalnych beneficjentów Programu znajdują się grupy,

których zdolności finansowania przedsięwzięć inwestycyjnych (w tym zagwarantowania wkładu

własnego) są w bardzo dużym stopniu uzależnione od bieżącej sytuacji ekonomicznej. Co za tym idzie,

załamanie wzrostu gospodarczego stwarza ryzyko braku popytu na realizację działań finansowanych

z Programu praktycznie we wszystkich jego osiach (np. poprzez ograniczenie dostępności

współfinansowania własnego niezbędnego do złożenia projektów).

Kolejna grupa ryzyk wiąże się z uwarunkowaniami prawnymi. Istotną barierą na wcześniejszych

etapach były braki aktów prawnych i dokumentów wykonawczych, które determinowały wdrażanie

funduszy w ramach polityki spójności UE. Brak zatwierdzonych regulacji na poziomie KE i na poziomie

krajów, przy konieczności uwzględnienia ich zapisów na etapie programowania, skutkowało

koniecznością wprowadzania zmian na kolejnych etapach. Na obecnym etapie ryzyko to wydaje się

jednak stosunkowo nieduże, gdyż większość istotnych aktów, w tym Umowy Partnerstwa zostały już


57

podpisane.

Ryzyka organizacyjne, zarządcze i związane z czynnikiem ludzkim koncentrują się wokół zagadnień

związanych z procesem wdrażania Programu:

1. Utworzenie nowych kanałów komunikacji,

2. Ustalenie adekwatnych procedur wyboru projektów,

3. Zapewnienie odpowiednich wytycznych dla beneficjentów,

4. Istnienie odpowiednich kontroli zarządczych,

5. Odpowiednia ścieżka audytu.

Powyższe ryzyka powinny zostać wzięte pod uwagę na etapie tworzenia projektu Programu, a także

przy jego uszczegółowianiu. Należy przy tym wykorzystać doświadczenia instytucji zaangażowanych

w proces wdrażania Programu w latach 2007-2013. Obecnie ewaluator ocenia, że w związku

z podjętymi działaniami i odpowiednimi zapisami w projekcie ryzyko wystąpienia negatywnych zjawisk

w powyższych obszarach nie jest duże i nie powinno negatywnie wpłynąć na proces realizacji

Programu. Planuje się udostępnienie programu informatycznego dla wszystkich beneficjentów,

a ponadto planuje się udoskonalenie istniejących kanałów komunikacji. Stałym obszarem

zainteresowania jest optymalizacja procedur wyboru projektów. Wytyczne dla beneficjentów również

podlegają modyfikacjom, które mają służyć znoszeniu barier w dostępie do Programu. Zarówno

system zarządzania, jak i audytu został zaplanowany i odpowiednio zapisany w projekcie Programu.

Ryzykiem może być jedynie jednoczesne pełnienie przez MIiR roli Instytucji Zarządzającej, jak

i Certyfikującej.

Jeśli chodzi o ryzyka czy bariery dla skutecznej i efektywnej realizacji Programu wskazywane przez

same potencjalnie zaangażowane w ten proces osoby, a także ekspertów specjalizujących się

w analizowanej problematyce, wskazali oni na kilka ważnych kwestii:

1. w kontekście wskazanej wyżej wysokiej rotacji pracowników, adresowano ryzyko utraty

wykwalifikowanych kadr oraz związane z tym utrudnienia na etapie wdrażania (konieczność

rekrutacji i szkoleń nowych pracowników, niemożność czerpania z przeszłych doświadczeń

itp.)

2. podkreślano niedostatki systemu KSI SIMIK 2007-13: z jednej strony czasochłonność

wprowadzania danych, z drugiej – z punktu widzenia np. kontrolerów -ograniczone możliwości

ich przetwarzania czy wykorzystywania dla potrzeb kontroli, wreszcie niejasność pewnych

procedur. Powoduje to pewne trudności w pozyskiwaniu i przetwarzaniu danych, co

potencjalnie może utrudniać zarządzanie projektami. Dla IZ nie stanowi to jednak istotnej

bariery dla skutecznego prowadzenia procesu monitoringu czy też możliwości dostarczania

kompleksowych danych do ewaluacji. Z punktu widzenia IZ KSI SIMIK 2007-13 spełnia swoje

funkcje w zakresie dotyczącym wniosków o dofinansowanie, podpisanych umów, wniosków o

płatność, kontroli, poświadczeń, wezwań do zapłaty, a także pozwala na prowadzenie

monitoringu postępu realizacji Programów i stanowi podstawę prowadzonej

sprawozdawczości i certyfikacji wydatków do KE. Konieczne wydaje się jednak lepsze

dostosowanie systemu informatycznego do rzeczywistych potrzeb zaangażowanych instytucji i

zwiększenie wykorzystania narzędzi informatycznych, już po dokonaniu tych zmian, w

szczególności wprowadzenie elektronicznej formy obiegu dokumentów we wszystkich

miejscach, gdzie jest to dopuszczalne. Takie możliwości da opracowywany przez MIiR system

SL2014-2020, zgodny z wymogami e-cohesion policy, który pozwoli na stosowanie

elektronicznego obiegu dokumentów od momentu zawarcia umowy o dofinansowanie.

Podsumowaniem powyższych analiz, opartych zarówno na danych źródłowych, jak i literaturze


58

naukowej i fachowej oraz zebranym materiałem własnym jest poniższa mapa ryzyka, przedstawiająca

syntetycznie główne zagrożenia dla skuteczności i efektywności wdrażania Programu.

Waga ryzyka została oznaczona w skali od 1 do 5, gdzie 5 oznacza bardzo duże

zagrożenie dla realizacji Programu.

Prawdopodobieństwo wystąpienia ryzyka zostało określone w skali od 1 do 5,

gdzie 5 oznacza bardzo duże prawdopodobieństwo wystąpienia danego ryzyka.


59

Tabela 10. Mapa ryzyka. Potencjalne obszary ryzyka i środki ich minimalizacji

PRAWDOPODOBIEŃSTWO WYSTĄPIENIA

1 2 3 4 5

WA

GA

RY

ZY

KA

5

Brak chęci współpracy trans granicznej ze strony potencjalnych beneficjantów

Pogorszenie sytuacji ekonomicznej

4

Opóźnienia w wydawaniu ogólnokrajowych aktów prawnych warunkujących działania podejmowane w Programie

3

Niedostatki systemu informatycznego do obsługi Programu

Komplementarność wsparcia z interwencjami w ramach innych programów, a co za

tym idzie – zmniejszenie popytu na działania przewidziane w ramach Programu

Odpływ wykwalifikowanej kadry odpowiedzialnej za programowanie i wdrażanie Programu

Małe zainteresowanie oferowaną pracą w WST ze strony pracowników

słowackich

2

1

II.E.3 Ocena struktur i rozwiązań administracyjnych

W sekcji 5.3 szczegółowo opisano zastosowane rozwiązania w zakresie zarządzania i kontroli.

Szczegółowość i zakres opisów oceniane są pozytywnie. Również przedstawiony opis zadań

w kontekście podziału kompetencji nie budzi zastrzeżeń ewaluatorów. Istniejący podział na zadania

leżące po stronie państw członkowskich, Komitetu Monitorującego, IZ, WST, Kontrolerów oraz

Instytucji Audytowej zostały opisane w sposób wyczerpujący. Należy jedynie rekomendować, by po

okresie np. 12 miesięcy przeprowadzić wewnętrzną analizę korzyści i barier związanych z pełnieniem

przez jedną instytucję zarówno funkcji Instytucji Zarządzającej, jak i Instytucji Certyfikującej. Według

informacji uzyskanych z IZ wdrażanie Programu będzie przedmiotem audytu zewnętrznego

przeprowadzonego w pierwszym roku, który pozwoli zidentyfikować potencjalne nieprawidłowości

bądź bariery.


60

W Sekcji 5.3 krótko opisano podmioty zaangażowane w proces zarządzania. Zaznaczono, iż ustalenia

oraz procedury IZ, które obowiązywały w perspektywie 2007-2013 zostaną zasadniczo zachowane, zaś

Komitet Monitorujący zostanie powołany w ciągu trzech miesięcy od zatwierdzenia Programu przez

Komisję Europejską.

II.E.4 Ocena sposobu redukcji obciążeń administracyjnych dla beneficjentów

Sposób zmniejszania obciążeń administracyjnych został opisany w Sekcji 7 Programu. Należy ocenić,

że twórcy projektu Programu odnieśli się w zapisach do doświadczeń perspektywy 2007-2013

i wymienili kwestie, które w największym stopniu stanowiły barierę dla beneficjentów. Część

z propozycji stanowi kontynuację działań podejmowanych w poprzedniej perspektywie finansowej.

Dotyczą one przede wszystkim dalszego upraszczania dokumentacji, jednak przy założeniu, że zbytnie

uproszczenie może prowadzić do nieporozumień i komplikacji proceduralnych na dalszych etapach

wdrażania projektów.

Stałym działaniem jest prowadzenie przejrzystej i aktualnej strony internetowej Programu, która

zawierać będzie – jak dotychczas – najnowsze wytyczne oraz materiały instruktażowe dla

beneficjentów. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w opinii ewaluatora strona internetowa Programu

prowadzona jest w sposób przejrzysty i przyjazny dla beneficjentów. W projekcie Programu zapisano

także planowane dalsze działania związane z zapewnienia optymalnego sposobu składania wniosków,

gdyż dysfunkcje na tym etapie odbierane są jako potencjalna bariera przy aplikowaniu do konkursów.

Wśród nowych, niestosowanych w latach 2014-2020, procedur założono, iż z systemu

informatycznego korzystać będą wszyscy beneficjenci i partnerzy oraz instytucje uczestniczące

w Programie. Jest to działanie oceniane pozytywnie, przy czym należy zapewnić odpowiednie zasoby

w zakresie sprzętu i obsługi programu informatycznego.

Planuje się organizowanie spotkań, w których udział brać będą audytorzy i inni przedstawiciele

instytucji wdrażających Program, co również jest oceniane pozytywnie, gdyż pozwoli na omówienie

doświadczeń i wątpliwości dotyczących stosowania procedur.

Jako rekomendacje należy wskazać potrzebę i oczekiwanie ze strony beneficjentów dotyczące

umożliwienia udzielania zaliczek na realizację projektów. Dla części beneficjentów będzie to stanowiło

zachętę przy podejmowaniu decyzji o aplikowaniu do konkursów, a na etapie realizacji projektów –

będzie ułatwieniem zmniejszającym ryzyko utraty płynności finansowej w projekcie.

II.F Ocena systemu monitoringu i ewaluacji Programu operacyjnego

II.F.1 Ocena wskaźników

W trakcie analizy generalnie stwierdzono trafność, spójność, przejrzystość, wiarygodność statystyczną,

agregowalność, dostępność oraz solidność przyjętych wskaźników produktu.

Zaproponowane w projekcie Programu wskaźniki produktu są spójne z założonymi celami, mierzą

efekty planowanych interwencji. Odpowiadają działaniom oraz celom poszczególnych osi

priorytetowych oraz trafnie opisują długo i krótkoterminowe zmiany, które mają zaistnieć w wyniku

realizacji Programu. Wskaźniki produktu przyjęte do monitorowania efektów poszczególnych działań

pozostają ze sobą w spójności wewnętrznej. Należy uznać je także za przejrzyste w kategoriach jasnej

i zrozumiałej nazwy oraz definicji pozwalającej na jednoznaczną interpretację normatywną.


61

Przeprowadzona ocena wskaźników opiera się na ich analizie pod kątem przejrzystości, wiarygodności

statystycznej, konkretności, efektywności kosztowej, agregowalności, dostępności i solidności. Tym

niemniej podstawą oceny systemu wskaźników staje sie trafność zaproponowanych wskaźników

wobec zaproponowanej logiki interwencji, ich kompletność i selektywność, co zostało przeprowadzone

we wcześniejszych rozdziałach.

Dobrane wskaźniki produktu są wiarygodne statystycznie – ich wartość będzie więc znacząca

w wyniku realizacji interwencji, część z nich będzie agregowalna zarówno do wskaźników

monitorowania dokumentów strategicznych na poziomie regionu i kraju jak i do wskaźników rezultatu.

Dostępność przyjętych wskaźników produktu należy uznać za prawidłową, mierzone będą na poziomie

projektu i wynikać będą bezpośrednio z działań projektowych. Zaproponowane w projekcie Programu

wskaźniki produktu są również solidne, rozpoznane i ugruntowane na poziomie statystyk

projektowych.

II.F.2 Ocena wartości docelowych wskaźników

Ocena wartości docelowych wskaźników została przeprowadzona w poprzednich rozdziałach. Opinia

ewaluatora na temat wartości wskaźników jest pozytywna, gdyż po dokonanej analizie i po

modyfikacjach przeprowadzonych w trakcie trwania ewaluacji, ocenia się, że wartości docelowe

zostały określone w sposób realistyczny. Tam, gdzie było to możliwe, sięgnięto do danych

historycznych, w pozostałych przypadkach skorzystano z wiedzy ekspertów lub oparto się na

wstępnych szacunkach kosztów.

II.F.3 Procedury umożliwiające terminowe dostarczanie odpowiedniego zakresu danych

Sprawny system monitorowania i ewaluacji jest podstawowym warunkiem realizacji zasady

zorientowania polityki spójności na rezultaty i jako taki powinien być przedmiotem szczególnego

zainteresowania w ramach procesu ewaluacji ex-ante programów współpracy transgranicznej.

W ramach przyszłej perspektywy finansowej nastąpiły zmiany dotyczące podejścia do programowania

polityki rozwoju. Najważniejsze z nich, mające jednocześnie wpływ na system monitorowania

i ewaluacji, w tym w szczególności na formułowanie celów dokumentów strategicznych, to silniejsza

orientacja na osiągnięcie rezultatów i podejście zintegrowane, zmiana logiki interwencji publicznej oraz

wprowadzenie rozliczania z osiągnięcia zamierzonych efektów (ang. performance framework)14.

Na wskaźniki rezultatu mają wpływ zarówno podjęta interwencja publiczna, jak i czynniki zewnętrzne.

W takim przypadku bardzo trudne staje się oddzielenie (wyłącznie na podstawie systemu

monitorowania) efektów interwencji od czynników zewnętrznych. Oszacowanie efektów netto

interwencji w takim przypadku należy do ewaluacji, stąd w dokumencie KE podkreśla się również

znaczenie tzw. ewaluacji opartych na sytuacji kontrfaktycznej tj. porównania osiągniętych rezultatów

z szacowanymi rezultatami, które mogłyby się pojawić pomimo braku interwencji15.

Zgodnie z założeniami, w Programie powinien zostać opisany ogólny system umożliwiający

rejestrowanie, przechowywanie i zgłaszanie informacji statystycznych na temat realizacji Programu

niezbędnych do celów monitorowania (system monitorowania i ewaluacji Programu). W Sekcji 5

14

Por. Outcome Indicators And Targets. Towards a New System of Monitoring and Evaluation in EU Cohesion Policy. Revised version.

High Level Group Reflecting on Future Cohesion Policy, June 2011. 15

Por. Projektowanie i zlecanie ewaluacji wpływu opartych na sytuacji kontrfaktycznej Praktyczne wytyczne dla Instytucji Zarządzających

EFS, Wytyczne DG EMPL, 2012


62

Przepisy Wykonawcze do Programu EWT, umieszczony został podrozdział 5.3 ‘Krótki opis rozwiązań

w zakresie zarządzania i kontroli’. Znajduje się w nim podział kompetencji poszczególnych instytucji

zaangażowanych w Program, również w zakresie monitoringu i ewaluacji. Dalej wskazane zostały

krótko założenia dotyczące monitoringu.

Wstępny system ewaluacji został zaproponowany przez ewaluatora w osobnym dokumencie.

W projekcie Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja w obszarze systemu monitorowania i

ewaluacji brak jest opisu realizacji zaawansowanych metodologicznie badań ewaluacyjnych

przeprowadzanych m.in. za pomocą metod kontrfaktycznych. Zgodnie z wytycznymi do procesu

monitorowania i ewaluacji Programu, w okresie wdrożenia Programu należy zapewnić, aby zostało

zrealizowane przynajmniej jedno badanie ewaluacyjne z wykorzystaniem metody kontrfaktycznej 16.

W projekcie Planu Ewaluacji ujęte zostało przedmiotowe wymaganie.

II.F.4 Źródła i metody generowania danych oraz sposoby służące zapewnieniu wysokiej jakości pozyskiwanych danych

W ocenianym projekcie Programu określono metody generowania danych, jednak brakuje informacji

pozwalających jednoznacznie odpowiedzieć na pytania, o sposoby służące zapewnieniu wysokiej

jakości pozyskiwanych danych czy spójność zaplanowanych narzędzi pozyskania i przechowywania

danych. Podobnie jak w przypadku określenia sposobów umożliwiających terminowe dostarczanie

odpowiedniego zakresu danych, zapisy Programu odnoszą się do określenia zadań przypisanych

jednostkom/instytucjom uczestniczącym w procesach monitoringu i ewaluacji Programu oraz

wskazania na komisyjne wymogi w zakresie realizacji procesu sprawozdawczości i ewaluacji.

Źródła oraz metody gromadzenia danych oraz sposoby służące zapewnieniu wysokiej jakości

pozyskiwanych danych zostały wstępnie zaproponowane przez ewaluatora w ramach wstępnej

koncepcji procesu ewaluacji. Działania te obejmą m.in. konieczność utrzymywania ścisłej współpracy

merytorycznej z kluczowymi instytucjami uczestniczącymi w procesach ewaluacji na poziomie

regionalnym i krajowym, lepszą koordynację badań ewaluacyjnych realizowanych przez instytucje

zewnętrzne, wprowadzenie skutecznych rozwiązań technicznych (w ramach m.in. lokalnego systemu

informatycznego). Zaproponowane rozwiązania będą punktem wyjścia dla opracowania organizacji

tych procesów na poziomie obszaru objętego wsparciem.

Ponadto wskazuje się, że zespoły ewaluacyjne powinny być także odpowiedzialne za przeprowadzanie

badań na grupach, które nie uczestniczyły w Programie (tu organizator badania powinien wesprzeć

zespół, jeżeli dysponuje bazami danych na temat danej kategorii instytucji - potencjalnych

beneficjentów), a także na innych populacjach (np. społecznościach lokalnych lub regionalnych).

W tym drugim przypadku zespołowi ewaluacyjnemu powinny udzielić wsparcia osoby, które

odpowiadają za wdrażanie Programu z danego kraju członkowskiego UE, uczestniczącego w Programie

(Instytucje Krajowe).

16

„At least once during the programming period, an evaluation shall assess how support from the CSF Funds has contributed to the

objectives of each priority. Impact evaluations evaluations using theory based approaches approaches or counterfactual methods are

appropriate tools”. Źródło: The Programming Period 2014-2020. Guidance Document On Monitoring And Evaluation – European Regional Development Fund And Cohesion Fund – Concepts and Recommendations, kwiecień 2013


63

II.F.5 Identyfikacja luk informacyjnych w zakresie dostępu do danych

W trakcie realizacji analizy ex-ante nie zidentyfikowano luk w zakresie dostępu do danych, które

mogłyby mieć negatywny wpływ na proces wdrażania Programu, w szczególności na jego

monitorowanie i ewaluację.

Jako potencjalnie występujące w perspektywie 2014-2020 problemy, można wskazać przede

wszystkim bariery związane z funkcjonowaniem i korzystaniem programu informatycznego służącego

do przekazywania danych między beneficjentami a IZ. W przypadku błędnie wprowadzonych danych

lub braku informacji na temat postępów w osiąganiu wartości docelowych wskaźników w określonych

jednostkach czasu, może zostać skutecznie utrudnione prowadzenie monitoringu na poziomie

projektów, a co za tym idzie agregacja danych będzie obarczona błędem. Problemy te wynikać mogą

także z braku zrozumienia przez beneficjentów, w jaki sposób mają raportować wartości wskaźników.

Założyć należy, że nie zawsze będą oni stosować jednolite zasady przekazywania informacji na temat

wartości wskaźników osiągniętych w projektach, na przykład ze względu na różne podejście do

wartości bazowej.

Tym niemniej w ocenie ewaluatora potencjalne luki w zakresie dostępu do danych nie będą miały

charakteru permanentnego i będą mogły zostać uzupełnione na bieżąco na poziomie poszczególnych

projektów. Pamiętać przy tym należy, że liczba realizowanych projektów w ramach Programu jest

stosunkowo ograniczona, w związku z czym nie powinno być problemu z odpowiednio szybkim

reagowaniem.

II.F.6 Zasoby ludzkie oraz potencjał instytucjonalny systemu monitorowania

i ewaluacji

Biorąc pod uwagę, że zgodnie z Art. 50 Rozporządzenia Ogólnego, IZ zobowiązana jest do corocznego

raportowania najważniejszych wyników monitoringu i postępów z rekomendacji wdrażania Programu

w poprzednim roku budżetowym, należy zapewnić odpowiednie zasoby kadrowe, które będą

realizowały zadania nowe w stosunku do bieżącego okresu programowania.

W projekcie Programu zapisano, iż odpowiedzialność za prowadzenie procesu ewaluacji spoczywa na

Instytucji Zarządzającej, która również przygotowuje Plan Ewaluacji. Plan ten jest następnie

zatwierdzany przez Komitet Monitorujący. Ten ostatni jest również jednym z odbiorców

przeprowadzonych badań ewaluacyjnych.

W związku z tym, że IZ posiada ogromne doświadczenie w prowadzeniu badań ewaluacyjnych ryzyko

zaniedbań w tym zakresie wydaje się minimalne. Również potencjał administracyjny i zasoby ludzkie

dotyczące procesu ewaluacji wydają się obecnie wystarczające. Tym niemniej należy dbać, by warunki

do prowadzenia ewaluacji nie uległy pogorszeniu. Konieczne staje się wsparcie instytucjonalne

instytucji i jednostek zaangażowanych w te procesy w zakresie zatrudnienia odpowiednio

wykwalifikowanego personelu, szkoleń pracowników oraz wyposażenia w niezbędny sprzęt

(szczególnie komputerowy).

W projekcie Programu brak opisu potencjału kadrowego i organizacyjnego IZ. Potencjał

instytucjonalny nie został potwierdzony danymi liczbowymi. Rekomenduje się, na etapie tworzenia

dokumentów wdrożeniowych, uszczegółowienie zadań IZ na poziomie realizacji konkretnych funkcji,

jakie pracownicy IZ będą pełnić w różnych etapach realizacji procesu ewaluacji, m.in. uczestnictwo

w wyborze tematów na badania ewaluacyjne, organizacja systemu zbierania i gromadzenia danych

niezbędnych dla ewaluacji, upublicznianie wyników przeprowadzonych ewaluacji itp. Biorąc pod uwagę

rozszerzenie wymagań i zakresu działań związanych z koordynacją procesu ewaluacji Programu

zapewne konieczne będzie rozszerzenie zespołu zajmującego się ewaluacją wobec zasobów pełniących


64

podobne funkcje w poprzednim okresie programowania. W okresie przejściowym przed wdrożeniem

nowego Programu należy zapewnić utrzymanie niezbędnych zasobów ludzkich oraz stworzenie

warunków sprzyjających skutecznemu wykonywaniu obowiązków związanych z monitorowaniem

i ewaluacją Programu.

III. Wnioski i rekomendacje

W tej części Raportu prezentowane są najistotniejsze, zdaniem ewaluatora, uwagi oraz odnoszące się

do nich rekomendacje (pozostałe rekomendacje, natury bardziej technicznej, znajdują się wśród uwag

i komentarzy na temat poszczególnych części Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita

Polska – Republika Słowacka 2014-2020. Wnioski i rekomendacje zostały zestawione w poniższej tabeli.


65

Tabela 11. WNIOSKI I REKOMENDACJE

Lp. Rekomendacja Propozycja sposobu realizacji rekomendacji Adresat

rekome

ndacji

Stan docelowy

1. Zmiana brzmienia metodologii liczenia

wskaźnika rezultatu dla priorytetu 7 C

Proponuje się dokonanie drobnej korekty brzmienia metodologii w jej pierwszej części na następujące:

"Badanie jakości połączeń transgranicznych (na którą wpływa także

dostępność wewnątrz-regionalna) na terenie pogranicza pokazuje: częstotliwość wykorzystywania połączeń komunikacji

publicznej,

czy polsko-słowackie projekty spowodowały, że

pasażerowie częściej i chętniej korzystają z połączeń multimodalnych,

czy celem wyboru połączenia jest przejazd na drugą

stronę granicy,

główne czynniki przyczyniające się do wyboru połączeń

komunikacji publicznej np. krótsze lub/i szybsze/wygodniejsze podróże między ośrodkami na

terenie pogranicza." Pozostałe elementy nie wymagają zmian.”

IZ Rekomendacja została wdrożona

2. Zgodnie z prośbą MIiR wydano

rekomendację na temat rozważenia propozycji DDA MIiR odnośnie

metodologii liczenia wskaźnika rezultatu dla priorytetu 7B.

Uwaga zgłoszona przez Departament Dróg i Autostrad jest słuszna - rzeczywiście włączenie do badania najbliższych dróg w pobliżu

planowanych inwestycji zwiększy precyzję pomiarów. Niemniej zwracamy Państwa uwagę na fakt, że przy takim ujęciu powyższej

kwestii metodologia liczenia wskaźnika ulegnie znaczącej komplikacji

(pojawi się choćby konieczność określenia, co oznacza "najbliższa droga" - w jakiej odległości, w jakiej konfiguracji z planowanym

odcinkiem drogi) oraz na fakt, że znacząco podniosą się koszty takiego badania. Aczkolwiek w przypadku gdy ostatecznie ilość

projektów drogowych nie będzie znaczna, wówczas rzeczywiście warto rozważyć uszczegółowienie pomiarów o te dodatkowe drogi.

W takie sytuacji rekomendujemy uwzględnienie dróg, które są

bezpośrednio połączone (tj. stanowią skrzyżowanie) z modernizowaną/rozbudowywaną drogą.



66


rekome

ndacji

Stan docelowy

3. Zgodnie z zapytaniem MIiR wydano

rekomendację na temat zapytania o rozważenie poszerzenia katalogu

wskaźników m.in. w celu szczegółowym

1 liczbę odwiedzających rozbudowane .zmodernizowane obiekty

Rekomendujemy aby nie uwzględniać niniejszej uwagi. Katalog

wskaźników rezultatu powinien być raczej ograniczany niż rozszerzany. W ramach OP III zaproponowano już 2 wskaźniki

rezultatu, czyli maksymalną ilość rekomendowaną przez Komisję Europejską.


4. Zgodnie z zapytaniem MIiR wydano

rekomendację na temat propozycji KE

dotyczącej zwiększenia częstości

pomiaru wskaźników rezultatu w okresie wdrażania Programu

Rekomendujemy uwzględnienie opinii KE. IZ Rekomendacja została wdrożona

5. Zarekomendowano zmianę

następujących wartości wskaźników

produktu w ramach OP III:

4.1. Liczba uczestników wspólnych inicjatyw lokalnych na rzecz

zatrudnienia i wspólnych szkoleń

(wskaźnik KE)

4.2. Liczba uczestników

transgranicznych inicjatyw w zakresie

mobilności (wskaźnik KE)

4.3. (po zmianie brzmienia): Liczba wspólnych inicjatyw na rzecz

zatrudnienia i wspólnych szkoleń.

Rekomendujemy przeliczenie wartości wskaźników produktu

zaproponowanych w Programie w ramach OP III zgodnie z

propozycją przesłaną do IZ w dniu 17 lipca 2014 r., z uwzględnieniem faktu, że zmiana wskaźników wymienionych w

rekomendacji pociąga za sobą zmianę wartości pozostałych wskaźników w ramach danej osi.


6. Rekomendowano zastosowanie

wskaźnika 4.1. Liczba uczestników wspólnych inicjatyw lokalnych na rzecz

zatrudnienia i wspólnych szkoleń

(wskaźnik KE) jako wskaźnika rezultatu

Zdaniem Ewaluatora wskaźnik ten (mimo że jest rekomendowany

przez KE jako wskaźnik rezultatu) posiada wszelkie znamiona wskaźnika rezultatu bezpośredniego w kontekście innych

zaproponowanych wskaźników produktu dla tej osi.

IZ Rekomendacja nie została

uwzględniona ze względu na wyjaśnienie koncepcji

dwuetapowego podejścia do

mierzenia produktów w przypadku wybranych


67


rekome

ndacji

Stan docelowy

bezpośredniego OP III wskaźników. W założeniu ma to

lepiej odzwierciedlać efekty wypracowywane przez

poszczególne działania.

7. Rekomendowano zmianę wskaźnika

rezultatu dla PI 7B:

Dostępność transgraniczna na terenie pogranicza, czyli np. krótsze lub/i

szybsze/wygodniejsze podróże na

terenie pogranicza (opinie i informacje zwrotne od pasażerów i przewoźników

Ze względu nie nieprecyzyjność zaproponowanego wskaźnika

rezultatu zarekomendowano jego zmianę na następujące brzmienie: „Jakość połączeń transgranicznych realizowanych w

systemie transportu multimodalnego na terenie pogranicza” [ankieta]

i badanie wymienionych w dotychczasowej nazwie wskaźnika parametrów.


8. Rekomendowano zmianę brzmienia celu

szczegółowego:

6 C. Zachowanie, ochrona,

promowanie i rozwój dziedzictwa naturalnego

i kulturowego Cel szczegółowy: Zwiększenie

wykorzystania dziedzictwa kulturowego

i przyrodniczego przez zwiedzających i mieszkańców

Należy pamiętać o zachowaniu zasad zrównoważonego rozwoju. W

obecnym kształcie cel szczegółowy przeczy tej zasadzie. Rekomendowane brzmienie celu szczegółowego:

„Zwiększenie poziomu świadomego wykorzystania dziedzictwa

kulturowego i przyrodniczego przez zwiedzających i mieszkańców”


9. Rekomendowano uwzględnienie zasad

horyzontalnych w Programie

Rekomendujemy, aby uwzględnić zasady horyzontalne w Programie

w części dotyczącej kierunkowych zasad wyboru operacji oraz w przypadku uzasadnienia wyboru CT 6, PI 6C, gdzie mowa o

zwiększeniu wykorzystania potencjału dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego – w tym przypadku należy zapewnić o zachowaniu

podejścia zrównoważonego rozwoju.



68


rekome

ndacji

Stan docelowy

10. Rekomendacja dotycząca wyboru

projektów drogowych możliwych do realizacji w ramach Programu

Rekomenduje się aby w uszczegółowieniu Programu lub w

Wytycznych dla Beneficjentów zawrzeć jasną i konkretną definicję transgraniczności drogi oraz sposobu jej oceny pod kątem

spełniania warunku przyłączenia do sieci TEN-T. Ewaluator proponuje zastosowanie metody „izodystanty 25 km”, czyli

wyznaczenie obszaru w odległości 25 km od granicy po stronie słowackiej i po stronie polskiej, nałożenie na niniejszy obszar

„izodystanty 25 km” od drogi przynależnej do sieci TEN-T

przechodzącej przez obszar wsparcia i na tej podstawie wyznaczenie obszarów wspólnych dla obydwu izodystant. W ten sposób zostanie

zidentyfikowany obszar spełnienia dwóch wymaganych kierunków. Proponujemy aby projekty drogowe planowane do realizacji w

ramach tego obszaru były uznawane za spełniające wymóg

transgraniczności i wymóg ułatwiania połączenia z siecią TEN-T

IZ Rekomendacja została wstępnie

przyjęta na etapie wyznaczania potencjalnych projektów

drogowych możliwych do realizacji

w ramach Programu 2014-2020.


69

Spis tabel

Tabela 1 Spójność zdiagnozowanych problemów społeczno-gospodarczych z wybranymi priorytetami

inwestycyjnymi w ramach projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska –

Republika Słowacka 2014-2020 .....................................................................................................21

Tabela 2 Ocena trafności celów szczegółowych Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita

Polska – Republika Słowacka 2014-2020 ........................................................................................26

Tabela 3 Analiza alternatywnych sposobów realizacji celów rozwojowych .........................................30

Tabela 4 Porównanie alokacji finansowych pomiędzy perspektywą finansową 2007-2013 (Program

Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2007-2013) oraz

perspektywą finansową 2014-2020 (Program Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska –

Republika Słowacka 2014-2020). ...................................................................................................33

Tabela 5. Spójność wewnętrzna pomiędzy celami i działaniami w ramach Osi Priorytetowych (OP) ....34

Tabela 6. Analiza adekwatności zaproponowanych form wsparcia ....................................................36

Tabela 7. Ocena realności wartości docelowych wskaźników realizacji Programu Współpracy

Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020 .........................................38

Tabela 8. Spójność OP z celami tematycznymi WRS ........................................................................46

Tabela 9. Ocena spójności Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020 z innymi ważnymi

dokumentami strategicznymi po stronie polskiej i słowackiej ...........................................................48

Tabela 10. Mapa ryzyka. Potencjalne obszary ryzyka i środki ich minimalizacji ..................................59

Tabela 11. WNIOSKI I REKOMENDACJE .........................................................................................65

Ewaluacja ex-ante Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka na lata 2014-2020

70

Bibliografia

1. Button K., Infrastructure Investment, Endogenous Growth and Economic Convergence, The Annals

of Regional Science, 1998 r.

2. Mankiw N.G., Romer D. and Weil D. N., A Contribution to the Empirics of Economic Growth,

Quarterly Journal of Economics CVII, 4, 1992 r.

3. OECD Skills Outlook 2012, OECD 2012 r.; Better Skills, Better Jobs, Better Lives: A Strategic

Approach to Skill Policies, OECD Skills Strategy 2012 r.; Education as a Determinant of Economic

Growth [w:] Lazear [red.] Education in the Twenty-First Century, Stanford, CA: Hover Institute.

4. Ocena wpływu projektów drogowych realizowanych w ramach Regionalnych Programów

Operacyjnych na zwiększenie dostępności transportowej województw, Rosik P., Komornicki T.,

Stępniak M., Pomianowski W., Warszawa, 12.12.2012 r.

5. Polityka spójności oparta na wynikach i jej rola w realizacji celów Strategii Europa 2020,

Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2011 r.

6. Por. Outcome Indicators And Targets. Towards a New System of Monitoring and Evaluation in EU

Cohesion Policy. Revised version. High Level Group Reflecting on Future Cohesion Policy, June 2011.

7. Programowanie perspektywy finansowej 2014 -2020 - Umowa Partnerstwa

8. Prognoza oddziaływania na środowisko projektu Programu Współpracy Transgranicznej Polska –

Słowacja 2014-2020, ATMOTERM we współpracy z Enviconsult, na zlecenie Ministerstwa

Infrastruktury i Rozwoju, 2014 r.

9. Por. Projektowanie i zlecanie ewaluacji wpływu opartych na sytuacji kontrfaktycznej Praktyczne

wytyczne dla Instytucji Zarządzających EFS, Wytyczne DG EMPL, 2012

10. Romer P., Human Capital and Growth: Theory and Evidence, Carnegie-Rochester Conference

Series on Public Policy 32, 1991 r.

11. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne przepisy dotyczące

Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu

Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego

Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz

ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego,

Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylające rozporządzenie Rady

(WE) nr 1303/2013, Komisja Europejska.

12. Szablon Programu Operacyjnego 2014-2020 w Polsce z komentarzem – wersja końcowa,

Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2013 r. wraz z aktualizacjami

13. The Programming Period 2014-2020. Guidance Document On Monitoring And Evaluation –

European Regional Development Fund And Cohesion Fund – Concepts and Recommendations,

kwiecień 2013

14. Zalecenia w zakresie ewaluacji ex-ante programów operacyjnych na lata 2014-2020, Departament

Koordynacji Polityki Strukturalnej, listopad 2012 r.

Ewaluacja ex-ante Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka na lata 2014-2020

71

Lista załączników

Załącznik 1: Raport metodologiczny

Załącznik 2: Synteza Oceny Oddziaływania na Środowisko

Załącznik 3: Wstępna Koncepcja Planu Ewaluacji

Załącznik 4: Diagramy przyczynowo – skutkowe z rekomendowaną logiką interwencji w ramach Programu

Załącznik 5: Diagramy przyczynowo – skutkowe z opisem związków w ramach spójności zewnętrznej Programu

„Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy ... · Diagnoza prezentuje najważniejsze...

Documents

Transcript of „Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy ... · Diagnoza prezentuje najważniejsze...