Dr Monika Maria Brzezińska - politologia.uksw.edu.pl„ski-i... · sprawa dostaw gazu z Rosji,...

Traktat Lizboński

Co po Irlandii?

Traktat Lizboński

Co po Irlandii?

Praca zbiorowa

pod redakcją

Moniki M. Brzezińskiej

Radosława Zenderowskiego

Instytut Politologii Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego

w Warszawie

Warszawa 2009

Recenzent: Dr Szymon Bachrynowski Projekt okładki: Andrzej Rudowski Skład i redakcja techniczna: Radosław Zenderowski ISBN 978-83-928022-1-1 © Instytut Politologii Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie

Druk:

Usługi kserograficzne – Krzysztof Banasiak

Spis treści

Wstęp 7

Monika Maria Brzezińska

Skutki zmian systemowych Unii Europejskiej

po ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego

9

Michał Gierycz

Zasada pomocniczości w Traktacie z Lizbony

– źródła i znaczenie modyfikacji

37

Krzysztof Cebul

Polska i Unia Europejska

– ewolucja programowa partii politycznych w latach 2005-2007

55

Mateusz Krycki

Traktat Lizboński jako oferta polityczna.

Marketingowa diagnoza irlandzkiego „nie”

73

Radosław Zenderowski

Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji 95

Wstęp

Oddajemy w Państwa ręce materiały pokonferencyjne, będące owocem

przeprowadzonej w listopadzie 2008 r. dyskusji pt. Traktat Lizboński. Co

po Irlandii? Celem naszego spotkania było ukazanie najważniejszych

aspektów ratyfikacji traktatu reformującego, która wywołała szereg kon-

trowersji, zwłaszcza po jego odrzuceniu w Irlandii. Z tego względu Autorzy

tekstów podjęli się próby wychwycenia najbardziej newralgicznych kwe-

stii wpływających na społeczny, obywatelski i polityczny brak akceptacji

przewidzianych przez TL reform.

Przedstawione teksty oscylując wokół tematyki Traktatu, poruszają

jednak różne jego aspekty.

I tak, cykl otwiera artykuł dr Moniki M. Brzezińskiej, prezentujący naj-

ważniejsze zmiany systemowe, których dokonuje Traktat Lizboński.

Przedstawione tu zostały konsekwencje ratyfikacji Traktatu tak dla samej

Unii, jak i dla państw członkowskich, z podkreśleniem koniecznej potrze-

by poszanowania tożsamości narodowej. Dopiero bowiem na takim fun-

damencie możliwe jest budowanie przyszłej struktury UE.

Dr Michał Gierycz z kolei dokonał analizy zapisu zasady pomocniczości

oraz przedstawił przyczyny i znaczenie jej modyfikacji dla Unii. W sposób

interesujący pokazał potrzebę wzmocnienia Unii, co nie zawsze jednak

wiązało się z wprowadzeniem w życie odpowiednich ku temu narzędzi.

Skutkiem tego zasada subsydiarności postrzegana może być – zdaniem

Autora – jako: „przerysowany makijaż, z trudem przykrywający niedo-

statki unijnej fizjonomii”.

Dr Krzysztof Cebul skoncentrował swoje refleksje wokół ewolucji

programowej partii politycznych w Polsce w latach 2005-2007. Autor

dokonał klasyfikacji partii ze względu na ich stanowiska wobec UE, by

następnie pokazać, że wraz z upływem czasu ewaluowały one i zbliżyły

8

bardzo do siebie. K. Cebul odniósł się także do koncepcji IV Rzeczypo-

spolitej i jej wpływu na konsolidację programową partii politycznych

w obszarze integracji europejskiej.

Student Politologii UKSW, doktorant Mateusz Krycki, zajął się zagad-

nieniem traktatu reformującego jako oferty politycznej. Dokonał też

marketingowej diagnozy irlandzkiego weta wobec unijnych reform,

odpowiadając na pytanie: „dlaczego Traktat z Lizbony został odrzuco-

ny przez Irlandczyków?”. Odpowiedź okazała się prosta, a bariery do

pokonania wcale nie takie trudne, jakby można było przypuszczać.

Publikację zamyka tekst dra hab. Radosława Zenderowskiego, przed-

stawiający proces ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego z perspektywy

Słowacji. Odnaleźć tu możemy intrygujący dyskurs polityczny, przyta-

czający słowackie argumenty „za” i „przeciw” reformom unijnym.

Artykuł otwiera czytelnikowi oczy ukazując Unię jako „puste naczynie”

i stwierdzając, iż: „Dziś Europa i Unia Europejska jest gdzie indziej”.

Zaprezentowane zagadnienia, choć mają na celu pogłębione studium

tematu, w sposób oczywisty nie rozwiązują i nie pokazują wszystkich

jego aspektów. Zamierzeniem Autorów było przede wszystkim uwypu-

klenie wybranych aspektów i być może zapoczątkowanie szerszej me-

rytorycznej dyskusji na temat sytuacji po odrzuceniu Traktatu Lizboń-

skiego. Obecnie bowiem zauważyć można, iż w związku z kryzysem

gospodarczym na świecie, kwestie reform Unii Europejskiej odsunięte

zostały niejako na dalszy plan. Tym bardziej więc, świadomi pojawia-

jących się nowych wyzwań, pragniemy aktywnie stawić czoło temu co

nieznane i budzi obawy. Z przykrością bowiem trzeba stwierdzić, iż

mało kto w Unii Europejskiej zna i rozumie istotę Traktatu. Wydaje

się to niewybaczalne, zwłaszcza jeśli chodzi o ludzi młodych i przy-

szłych politologów.

Zachęcamy Państwa do lektury i zapraszamy do refleksji.

Dr Monika Maria Brzezińska

__________

Instytut Politologii

Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie

Skutki zmian systemowych Unii Europejskiej

po ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego

I. Status quo UE

Spór o status quo Unii Europejskiej toczony jest nie od dziś. Zwolen-

ników poglądu, iż Unia stanowi specyficzną formę systemu politycz-

nego jest tak samo wielu, jak i przeciwników. Linia podziału przebiega

głównie pomiędzy politologami a prawnikami, którzy do definicji

systemu politycznego podchodzą w całkowicie odmienny sposób.

Jedni określają ją bowiem jako sui generis, inni jako strukturę post-

suwerenną, policentryczną, czy też „nieustanny eksperyment (...)

zarządzania polityką łączący model relacji państwo – społeczeństwo

i politykę opartą na relacjach międzyrządowych”1. Trzeba jednak

zaznaczyć, że wraz z upływem czasu, rozwojem UE i kolejnymi jej

reformami, zmieniało się podejście naukowców do tej kwestii. Coraz

częściej bowiem słyszy się o odchodzeniu od klasycznej formuły po-

strzegania systemu politycznego do jej bardziej liberalnego kształtu.

Dziś przyjmuje się, że system polityczny UE to coś więcej niż znane

1 K. Szczerski, Dynamika systemu europejskiego, Kraków 2008, s. 11.

Skutki zmian systemowych Unii Europejskiej po ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego

10

nam dotychczas systemy państw narodowych. Unia bowiem charakte-

ryzuje się połączeniem elementów supranarodowych i międzyrządo-

wych w ramach wielopoziomowej i dynamicznej struktury (multilevel-

system), która oprócz wypełniania swoich klasycznych funkcji (tj.

regulacja, mediacja, adaptacja, czy innowacja), skupia się głównie na

szeregu interakcji pomiędzy poszczególnymi aktorami procesu decy-

zyjnego2.

Ujęty w ten sposób system polityczny UE jest coraz częściej akceptowa-

ny przez badaczy, choć jak się okazuje nie rozwiązuje to problemu do

końca. Pojawiają się nowe, żywo dyskutowane kwestie dotyczące tym

razem już samej formy systemu Unii. Jedni bowiem twierdzą, iż stanowi

on model polityki międzyrządowej, podczas gdy inni optują za wersją

quasi-państwową. Spór ten jest o tyle istotny, iż dotyczy ścierania się

wpływów sfery narodowej i ponadnarodowej,3 czyli miejsca alokacji

decyzji władczych w obrębie UE. Jest to więc walka o przyszły charakter

Unii, a dokładniej o jej ośrodek decyzyjny, co w rozumieniu wielu oby-

wateli Unii, tożsame pozostaje z kwestią własnej suwerenności.

Traktat Lizboński (TL) ma za zadanie zwiększenie zdolności adaptacyj-

nych Unii do zmieniającej się rzeczywistości politycznej, gospodarczej,

społecznej itd. Przewiduje też zyskanie nowej, pełniejszej legitymizacji

władzy i usprawnienie procesu decyzyjnego Unii, tak by bodźce inputs

były prawidłowo odczytywane i następnie umiejętnie przetwarzane we-

wnątrz samego systemu politycznego. Równie ważna pozostaje tu kwestia

sił outputs wychodzących na zewnątrz, które gwarantować mają drożność

komunikacyjną wszystkich jej podsystemów oraz wzmacniać siłę oddzia-

ływania Unii Europejskiej na inne podmioty takie jak: państwa narodowe,

organizacje, systemy polityczne itd.

2 Por. M. Olewińska, Federalizm w Unii Europejskiej i w Niemczech. Modele i powiązania, Kraków 2007, s. 37. 3 Por. Por. K. Szczerski, Dynamika systemu..., s. 8.


11

Celem niniejszego artykułu jest więc spojrzenie na zmiany jakie wprowa-

dza Traktat Lizboński4 i próba nakreślenia dalszego kierunku rozwoju Unii

Europejskiej oraz skutki, zarówno te pozytywne jak i negatywne, dynamiki

wewnątrzunijnej. Przybliżone też będą obawy obywateli i państw co do

dalszej formy organizacyjnej UE, gdyż jak wiadomo głównym zarzutem

wysuwanym w stronę europolityków jest próba jej „upaństwowienia”.

Wywołuje to niepokoje związane z nadmierną centralizacją władzy na

płaszczyźnie ponadnarodowej i utratą suwerenności przez kraje człon-

kowskie w zakresie najbardziej strategicznych dla nich polityk. Na ko-

niec warto też zastanowić się nad dalszym scenariuszem rozwoju Unii

Europejskiej i państw członkowskich, gdyby się okazało, że nie uda się

skutecznie przeprowadzić przewidzianych przez TL reform.

II. Zmiany horyzontalne. Nadanie UE osobowości prawnej

Prawie każdy kolejny traktat wspólnotowy budził wśród obywateli pań-

stw członkowskich UE szereg obiekcji. Wystarczy wspomnieć Traktat z

Maaastricht, czy zmieniany dwukrotnie Traktat Amsterdamski. Nie

inaczej dzieje się i tym razem. Kontrowersje wydają się jednak tym

większe, że Traktat Lizboński w znacznej części bazuje na rozwiązaniach

zawartych w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy, który

został odrzucony już na samym początku. Niemniej jednak skala nara-

stających w Europie i na świecie współzależności (jak chociażby ostatnio

sprawa dostaw gazu z Rosji, wojna w Strefie Gazy), perspektywa dal-

szych rozszerzeń Unii Europejskiej o nowe kraje, pojawiające się kwe-

stie wymagające solidarnego działania (walka z terroryzmem, ochrona

środowiska) wymagają podjęcia takich kroków, które umożliwiłyby Unii

skuteczne funkcjonowanie wewnątrz i na zewnątrz swoich granic. Często

bowiem zarzuca się UE, że nie potrafi mówić jednym głosem, co osłabia

jej pozycję na arenie polityki międzynarodowej.

4 Właściwa nazwa to Traktat zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską.


12

Tak więc, potrzeba reform uelastyczniających i usprawniających sys-

tem polityczny Unii stała się dla przywódców europejskich i narodo-

wych priorytetowa. Zwołana na 23-24 lipca 2007 r. konferencja mię-

dzyrządowa, mająca na celu wzmocnienie procesu integracyjnego,

rozpoczęła szereg prac nad nowym traktatem europejskim. Negocjacje

choć bardzo burzliwe, trwały zaledwie pięć miesięcy i zaowocowały

kompromisowymi rozwiązaniami w postaci Traktatu Lizbońskiego.

Ustalono, iż nowy dokument nie przyjmie formy konstytucyjnej, a sta-

nie się jedynie traktatem rewizyjnym, porządkującym wcześniejszy

dorobek prawny UE. Jak zauważa Jan Barcz, wypracowany pakiet re-

form TL dokonujący „dekonstytucjonalizacji” wcześniejszych rozwiązań

przyjętych w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy, zasad-

niczo przyczynia się do zmiany nastawienia państw członkowskich co do

reformy Unii5. Kraje obawiały się bowiem przekształcenia UE w struk-

turę państwową, na co obecnie nie ma zgody na płaszczyźnie narodowej

i obywatelskiej. Mimo, jak by się wydawało, przychylniejszej postawy

przywódców narodowych co do proponowanych reform, proces ratyfi-

kacyjny został zahamowany i TL do dnia dzisiejszego nie wszedł w życie.

Jedynie 23 kraje pozytywnie odniosły się do nowych regulacji, podczas

gdy Irlandia opowiedziała się przeciwko przyjęciu traktatu, a pozostałe

państwa albo zwlekają z jego podpisaniem, albo z samym procesem

ratyfikacji6.

Przechodząc do zmian przewidzianych przez Traktat Lizboński, jedną

z nich jest reforma struktury organizacyjnej, mówiąca iż: „...Unia ma

osobowość prawną” (art. 46a, nowy art. 47 TUE) oraz że „... zastępuje

Wspólnotę Europejską i jest jej następcą prawnym” (art. 1, dawny

art. 1 TUE). Regulacja ta ma zasadnicze znaczenie, zwłaszcza w kontek-

ście prowadzonych dyskusji dotyczących przyszłości Unii i jej rzekome-

5 J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty ustanawiające Unię Europejską. Stan obecny oraz teksty skonsolidowane w brzmieniu Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008, s. 44. 6 Por. http://europa.eu/lisbon_treaty/countries/index_pl.htm#. Traktat ratyfikowały: Austria, Belgia, Bułgaria, Cypr, Dania, Estonia, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Litwa, Luksemburg, Malta, Holandia, Portugalia, Rumunia, Szwecja, Słowacja, Słowenia, Węgry, Włochy, Zjednoczone Królestwo oraz Łotwa. Irlandia odrzuciła Traktat w referendum 12 czerwca 2008 r., Republika Czeska jest w trakcie procesu ratyfikacyjnego (głosowanie w parlamencie), natomiast w Polsce dokument czeka na podpis prezydenta, a w Republice Federalnej Niemiec na stwierdzenie jego zgodności z Ustawą Zasadniczą przez Federalny Sąd Konstytucyjny.


13

go przekształcenia w strukturę państwową. Nadanie UE osobowości

prawnej czyni z niej bowiem organizację międzynarodową, której kom-

petencje i charakter określać mają państwa członkowskie na mocy

umowy międzynarodowej. Dzięki temu przestają funkcjonować metody

wspólnotowa i międzyrządowa jako dwa uzupełniające się mechanizmy

decyzyjne. Jednocześnie, zakończony zostaje spór czy UE, oprócz

Wspólnot wchodzących dotychczas w jej skład, ma prawo samodzielnie

występować na arenie międzynarodowej, zawierać umowy i przystępo-

wać do organizacji? Wzmocniona jest bowiem jej siła oddziaływania

oraz odpowiedzialność w obrębie polityki zewnętrznej i wewnętrznej7.

Uciszone są również, choć nie do końca, obawy obywateli UE przed

nadmierną centralizacją władzy na płaszczyźnie europejskiej.

Warto także zwrócić uwagę, iż art. 1 (dawny art. 1 TUE) likwidując filaro-

wą konstrukcję UE, zamienia ją na jednolitą wewnętrznie. Jednak, mimo

tego zabiegu, spójność organizacyjna Unii nie zostaje zwiększona, a jej

struktura nadal jest mało czytelna. TL wyłącza bowiem Euratom z UE,

pozostawiając go jako samodzielną jednostkę organizacyjną. I choć od

strony regulacji nie ma to większego znaczenia8, niemniej jednak takie

rozwiązanie wprowadza dodatkowy chaos i pozostaje mało czytelne dla

zwykłych obywateli.

Nowy podział kompetencji

Bardzo ważnym zagadnieniem poruszonym podczas Konferencji w Li-

zbonie jest kwestia podziału kompetencji w Unii Europejskiej. Dzięki

nadaniu jej osobowości prawnej, Unia ma realizować swoje zadania sa-

modzielnie, a nie za pośrednictwem Wspólnoty i państw członkowskich9.

Wraz z wejściem w życie nowego traktatu, nieprzejrzysty i niezrozumiały

nawet dla samych euro polityków, dotychczasowy podział zadań zastąpio-

7 Por. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony..., s. 46-47. 8 Por. J. Barcz, Traktat reformujący UE – „mapa drogowa”, forma traktatu, propozycje zasadniczych zmian instytucjonalnych, w: J. Barcz (red.), Traktat reformujący Unię Europejską. Mandat Konferencji Międzyrządowej – analiza prawno-polityczna. Wnioski dla Polski. Materiały z konferencji ekspertów, 11 lipca 2007 r., Warszawa 2007, s. 15. 9 Z. Brodecki, Prawo europejskiej integracji, Warszawa 2000, s. 31.


14

ny zostanie kompetencjami wyłącznymi UE, kompetencjami dzielonymi

Unii i państw członkowskich oraz kompetencjami wspierającymi, koor-

dynującymi i uzupełniającymi UE. Zawarte w TL regulacje nawiązują

do już wcześniej panującego w UE schematu i łudząco przypominają w

tej kwestii niemieckie rozwiązania systemowe. Tym razem jednak są

one doprecyzowane i jaśniej określone. Nowe reguły z kompetencji

znajdujących się obecnie w obrębie I filara, w którym obowiązuje tzw.

zasada wspólnotowa, wyodrębniają obszary wyłącznego działania UE

oraz dziedziny wspólnego decydowania Unii i państw. Kompetencje

powierzone, określające cele UE mogą być osiągane jedynie właści-

wymi środkami i odpowiednio do zakresu ich przyznania przez Trak-

tat. Kompetencje nieprzyznane zaś, są domeną państw członkowskich.

Nadto, Unia Europejska, respektując kompetencje państw członkow-

skich, kieruje się: zasadą równości państw wobec traktatów, poszano-

waniem ich tożsamości narodowej w tym rozwiązań politycznych,

konstytucyjnych oraz struktur regionalnych i lokalnych, zapewnieniem

nienaruszalności terytorialnej oraz ochronę bezpieczeństwa narodowe-

go. Zaznaczono również, iż Karta Praw Podstawowych w żadnym wy-

miarze nie zwiększa kompetencji UE oraz nie przyznaje jej prawa do

stosowania tzw. „kompetencji-kompetencji”, czyli samodzielnego roz-

szerzania zakresu własnych działań na inne obszary10.

Jeśli zaś chodzi o kompetencje dzielone, zastosowano tu typowe roz-

wiązanie znane z niektórych systemów federalnych. I tak na mocy TL

państwa członkowskie zyskują prawo do realizacji zadań Unii jako

własnych, w sytuacji gdyby ona nie skorzystała z tej możliwości. Ko-

lejną dopuszczalną formą jest przypadek rezygnacji Unii z wykonania

swoich kompetencji. Wtedy mogą je w swój zakres przejąć państwa

członkowskie. Rozdział na kompetencje dzielone oznacza również, iż

określona dziedzina jest wspólnie realizowana przez uprawnione

podmioty, ale tylko w obrębie przyznanego im zakresu. W praktyce

wiąże się to ze ścisłym przestrzeganiem granic w trakcie realizacji

zadań, zarówno przez Unię Europejską jak i państwa członkowskie.

10 Por. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony..., s. 48.


15

Koncepcja utworzenia katalogu kompetencji i wpisania go do nowego

traktatu ma na celu uporządkowanie dotychczasowych materii oddziały-

wania poszczególnych aktorów w obrębie UE. Istotnym jest również ar-

gument przemawiający za tzw. odspleceniem polityki i większą przejrzy-

stością zaproponowanych zmian. Dla państw członkowskich jednak,

najważniejszą kwestią pozostaje sprawa ograniczenia centralizacji

władzy na płaszczyźnie ponadnarodowej. Najbardziej zależy na tym

Francji, choć i pozostałe kraje opowiadają się za redukcją zjawiska „ucie-

kających kompetencji” państw narodowych (m.in. poprzez orzecznictwo

Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości)11. Wejście w życie TL, a wraz z

nim wypracowanego podziału zadań, ma więc, przynajmniej teoretycznie,

chronić przed centrypetalizmem i zabezpieczać suwerenność narodową.

Zaproponowane podczas Konferencji w Lizbonie rozwiązania nie są

jednak w pełni satysfakcjonujące. Utworzone kompetencje dzielone,

jak pokazuje praktyka wielu państw federalnych, może stać się obsza-

rem walki o wpływy pomiędzy różnymi aktorami sceny politycznej.

Najczęściej też w takim przypadku zadania uznane wcześniej za dzie-

lone, przechodzą w gestię płaszczyzny nadrzędnej, prowadząc do

świadomego lub nie, gromadzenia władzy w rękach jednego podmiotu

decyzyjnego12.

Bardzo ciekawa pod względem podziału kompetencji w UE, jest rów-

nież Deklaracja nr 18. Zawiera ona zapis mówiący o możliwości zwro-

tu państwom członkowskim wcześniej przekazanych UE kompetencji.

Jest to swego rodzaju novum, o które bardzo długo walczył rząd nie-

miecki13. Regulacja ta stanowić ma gwarancję swobody decyzyjnej (w

zależności od zmieniających się potrzeb adaptacyjnych zarówno euro-

11 M. Olewińska, Federalizm w Unii Europejskiej..., s. 101. 12 Proces ten można zaobserwować m.in. w RFN w obrębie tzw. kompetencji konkurencyjnych bądź też ramowych. Związek używając różnej argumentacji (np. finansowej), zmusza kraje związkowe do przekazywania mu własnych zadań. Ponieważ jednak rozwiązanie to wywoływało od lat szereg kontrowersji, w wyniku reform systemowych w 2007 r. zlikwidowano kompetencje ramowe oraz zweryfikowano i znowelizowano zakres działań zaliczanych do kompetencji konkurencyjnych. 13 Por. A. Merkel, Die Mitgliedstaaten sind die Herren der Verträge, Das Parlament. Debatten Dokumentation. Debatten über den Vertrag von Lissabon / 157. Sitzung des 16. Bundestages am 24. April 2008, w: Das Parlament nr 18/19, 28 kwiecień/5 maj 2008, s. 2.


16

pejskiego systemu politycznego, jak i samych krajów członkowskich)

oraz zabezpieczać suwerenność narodową państw UE. Samo utworze-

nie katalogu kompetencji, choć istotne, nabiera szczególnego znacze-

nia w odniesieniu do nowej struktury UE. Zniesienie trójfilarowej

struktury może skutkować zwiększoną rotacją kompetencji w obrębie

poszczególnych jej kategorii. Dotychczas bowiem tą część zadań, która

przynależna była Wspólnocie, określono jako statyczną, ze względu na

brak możliwości jakichkolwiek przesunięć w tej materii. Pozostałe zaś

kompetencje, ulokowane w filarze II i III definiowano jako dynamicz-

ne ze względu na, przynajmniej teoretyczną, możliwość ich późniejszego

uwspólnotowienia14. Zmiany dokonane przez Traktat Lizboński burzą

skostniałą strukturę I filara i dają szansę państwom członkowskim do

swobodniejszego decydowania w obrębie poszczególnych polityk. Zauwa-

żyć jednak należy, iż możliwość zwrotu kompetencji dotyczyć ma wyłącz-

nie zadań dzielonych. TL przewiduje powrót kompetencji w gestię państw

narodowych jedynie w sytuacji, gdyby UE zrezygnowała z ich realizacji,

pod warunkiem jednak poszanowania zasad subsydiarności i proporcjo-

nalności. Jak zauważa Jan Barcz, mimo wcześniejszego braku tako-

wego zapisu w pozostałych traktatach, możliwość zwrotu kompeten-

cji zawsze istniała. Państwa członkowskie mogły bowiem na mocy

swojej woli politycznej oraz w oparciu o prawo międzynarodowe

ograniczyć zakres oddziaływania UE poprzez rewizję traktatów15.

Biorąc jednak pod uwagę obawy państw co trwałej utraty możliwości

decyzyjnej w określonych dziedzinach oraz fakt, iż to właśnie obszar

kompetencji dzielonych jest najbardziej narażony na nasilanie się

tendencji centrypetalnych, wprowadzone rozwiązanie daje nadzieję

na zahamowanie procesu centralizacji władzy.

Reformy przewidziane przez Traktat Lizboński nie omijają także Wspól-

nej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB). Choć zapis doku-

mentu mówiący, iż: „wszelkie dziedziny polityki zagranicznej i ogół kwe-

stii dotyczących bezpieczeństwa Unii, w tym stopniowe określenie

14 Por. P. Saganek, Podział kompetencji pomiędzy Wspólnoty Europejskie a państwa członkowskie, Warszawa 2002, s. 33. 15 Por. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony..., s. 52-53.


17

wspólnej polityki obronnej, która może prowadzić do wspólnej obro-

ny”16 budzą niepokój, to jednak dalej odnajdujemy doprecyzowanie

powyższej regulacji. WPZiB „podlegają szczegółowym zasadom i pro-

cedurom”17, czyli obowiązkowej w tej materii jednomyślności Rady oraz

Rady Unii Europejskiej (chyba że Traktat przewiduje inaczej) oraz zaka-

zie przyjmowania aktów prawodawczych w obrębie obecnego II filara.

Podkreślono także, iż Europejski Trybunał Sprawiedliwości (po wejściu

w życie TL – Trybunał Sprawiedliwości UE) nie dysponuje możliwością

oddziaływania w obrębie WPZiB. Jego właściwości skupiają się na kon-

troli legalności aktów prawnych oraz rozgraniczeniu kompetencji. Nad-

to, co istotne, postanowienia z zakresu obecnego II filara nie wpływają

na prawo i kompetencje państw członkowskich odnośnie realizacji poli-

tyki zagranicznej oraz służb dyplomatycznych. Także relacje z państwa-

mi trzecimi oraz przynależność do organizacji międzynarodowych pozo-

stają wyłącznie w gestii polityk narodowych18. Do kwestii tej odnoszą się

również Deklaracje 13 oraz 14 Traktatu Lizbońskiego, podkreślając iż

regulacje zawarte w TUE: „nie naruszają obecnej odpowiedzialności

Państw Członkowskich za kształtowanie i prowadzenie wspólnej poli-

tyki zagranicznej (...)” oraz że: „postanowienia dotyczące wspólnej

polityki zagranicznej i bezpieczeństwa nie przyznają Komisji nowych

uprawnień do inicjowania decyzji ani nie zwiększają roli Parlamentu

Europejskiego”19. Analogicznie kształtuje się sprawa kompetencji w obrę-

bie Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości. Pozostają

one w gestii państw członkowskich i nie zostają przejęte przez płaszczyznę

ponadnarodową20.

Regulacje sektorowe

Warto przyjrzeć się również samemu zakresowi przedmiotowemu

kompetencji. Na szczególną uwagę zasługują tu trzy kwestie. Pierw-

sza z nich, to polityka ochrony środowiska (ulokowana obecnie w I

16 Traktat Lizboński, Dz. U. UE 2007/C 306/01, art. 24 (dawny art. 11 TUE). 17 Tamże. 18 Por. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony..., s. 49-50. 19 Traktat Lizboński, Deklaracje 13-14. 20 Por. J. Barcz , Poznaj Traktat z Lizbony, UKIE 2008, s. 25.


18

filarze), a dokładniej jej aspekt dotyczący zmian klimatycznych (art.

174). Wraz z wejściem w życie Traktatu Lizbońskiego polityka ta

realizowana ma być w oparciu o zasadę solidarnej współpracy

wszystkich państw członkowskich. Celem tej regulacji jest zobligo-

wanie krajów należących do Unii, do większej kooperacji w zakresie

podejmowanych działań oraz stworzenie atmosfery wspólnej odpo-

wiedzialności za zmiany klimatyczne.

Równie istotnym obszarem dotkniętym nowymi regulacjami TL jest

przestrzeń kosmiczna. Co ciekawe do tej pory polityka ta pozostawała

poza zasięgiem zainteresowania Unii Europejskiej. Obecnie Traktat

Lizboński pierwszeństwo co do realizacji wspomnianej kompetencji

przyznaje Unii, która „...opracowuje europejską politykę...” w tym

zakresie (art. 172a)21. Przejmowanie przez płaszczyznę nadrzędną (tu:

UE) w zakres własnych działań, obszarów nie objętych wcześniej żad-

nymi regulacjami nie jest niczym nowym. Świadczy jedynie o dynami-

ce UE i nawiązuje do często stosowanej w państwach federalnych

praktyki. Nowopowstałe kompetencje stają się bowiem doskonałym

narzędziem do rozszerzania przez władzę centralną własnych kompe-

tencji. Argumentem przemawiającym za ulokowaniem danego działa-

nia w obrębie kompetencji przynależnych płaszczyźnie nadrzędnej,

jest rzekomy brak praktycznych możliwości oraz środków do realizacji

nowego zadania przez płaszczyzny niższe. Przyznać należy, iż jest to

stwierdzenie trudne do podważenia (przynajmniej w tej dziedzinie),

gdyż państwa członkowskie same przyznają, że nie są jeszcze gotowe

do samodzielnej aktywności w tym zakresie.

Szczególnej uwagi, jeśli chodzi nowy katalog kompetencji, wymaga kwe-

stia funkcjonowania rynku energii, bezpieczeństwa jej dostaw, jak też

oszczędności energii i rozwoju jej odnawialnych źródeł (art. 176a). Nie-

wątpliwie jest to wynik prac niemieckiej Prezydencji, której w szczególny

sposób zależało na unormowaniu rynku energetycznego. Ulokowanie tej

polityki na płaszczyźnie ponadnarodowej ma stać się gwarantem suwe-

21 Por. Traktat Lizboński.


19

renności państw członkowskich Unii. Ucisza też obawy niektórych krajów

(w tym m.in. Polski i krajów bałtyckich), przed powstawaniem porozu-

mień (głównie między Niemcami a Rosją), wykluczających pozostałych

aktorów sceny politycznej z procesu decyzyjnego. Unormowanie polityki

energetycznej podkreśla tym samym równość wszystkich państw w zakre-

sie prowadzonej działalności. Daje szansę stworzenia jednolitej, europej-

skiej koalicji w sytuacji patowej, gdyby taka zaistniała. Wydarzenia z po-

czątku stycznia 2009 r. związane z dostawą gazu z Rosji, pokazują jednak,

iż kwestia kryzysu wcale nie jest tak odległa, jakby można było sobie tego

życzyć. Tym bardziej więc, sprawy związane z polityką energetyczną wy-

magają dziś wspólnych rozwiązań.

Podejmowanie decyzji

Kolejne rozszerzenia Unii Europejskiej, wzmacnianie roli poszczegól-

nych instytucji, czy pojawianie się nowych unijnych polityk, wymusiły

również zmiany w obrębie procesu decyzyjnego. Mnogość podmiotów

obecnych na scenie europejskiej, a także skomplikowana procedura,

wymagały uelastycznienia. Powiększono więc katalog głosowania

większościowego o kolejnych kilkadziesiąt materii, m.in. w takich

obszarach jak: przeciwdziałanie zmianom klimatycznym, niesienie

pomocy humanitarnej, czy bezpieczeństwo energetyczne. Zjawisko to

nie jest jednak niczym nowym. Od dawna bowiem stosuje się zasadę

odchodzenia od jednomyślności na rzecz głosowania większościowego.

Tak więc do 31 października 2014 r. utrzymana zostanie regulacja

wprowadzona przez Traktat z Nicei, która narzuca w tej materii trzy

warunki. Mianowicie wymagana jest:

1. odpowiednia liczba głosów ważonych („za” decyzją musi być

255 z 345 głosów ważonych, „przeciwko” minimum 91 głosów

ważonych);

2. odpowiednia liczba krajów członkowskich (2/3 jeśli projekt

pochodzi od państwa członkowskiego i więcej niż 1/2 jeśli jej

inicjatorem jest Komisja Europejska);


20

3. jako ewentualność może zostać zastosowany czynnik demo-

graficzny, polegający na sprawdzeniu, czy kraje członkow-

skie, spełniające dwa powyższe warunki, zgromadziły co

najmniej 62% populacji UE22.

Natomiast począwszy od 1 listopada 2014 r., by decyzja została przyję-

ta, musi być zaakceptowana przez co najmniej 55% państw członkow-

skich (obecnie dla 27 daje to 15 państw), reprezentujących 65% ludno-

ści Unii. Wyjątek stanowi WPZiB, kwestie sprawiedliwości i spraw

wewnętrznych, polityka gospodarcza i pieniężna, zawieszenie w pra-

wach państwa członkowskiego oraz wystąpienie z UE. Tutaj dla podję-

cia decyzji obligatoryjne jest zebranie minimum 72% liczby państw

członkowskich23. Mniejszość blokująca zaś wynosi minimum 35%

populacji UE, pochodzącej z co najmniej czterech państw członkow-

skich. W przeciwnym wypadku, zgodnie z TL, większość kwalifikowana

będzie osiągnięta nawet wtedy, gdy pułap 65% nie zostanie utrzymany.

Dzięki polskiemu stanowisku negocjacyjnemu, przewidziano okres

przejściowy (wydłużony o trzy lata, a więc od 1 listopada 2014 r. do 31

marca 2017 r.), w czasie którego państwa członkowskie mogą zażądać

zastosowania reguł z Nicei lub też odwołać się do formuły z Joaniny.

Jednocześnie nadal utrzymano, w celu wzmocnienia interesów narodo-

wych, zasadę jednomyślności w takich dziedzinach jak: podatki, polity-

ka zagraniczna, czy też zabezpieczenie społeczne.

Parlamenty narodowe i legitymizacja władzy

Traktat Lizboński nie pomija kwestii parlamentów narodowych, któ-

rych to pozycja ustrojowa w Unii od dawna wywołuje szereg kontrower-

sji. Dotychczasowym europejskim regulacjom zarzuca się bowiem brak

możliwości skutecznego włączenia parlamentów w proces decyzyjny.

Wytworzona bowiem w Unii i w państwach członkowskich luka fawory-

zuje rządy narodowe (RE, RUE), marginalizując (za wyjątkami) władze

22 Por. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony..., s. 65. 23 Por. Tamże, s. 66.


21

legislacyjne. TL stawia sobie za cel wzmocnienie pozycji parlamentów

narodowych poprzez możliwość wczesnego reagowania. Parlamenty

zyskają kompetencje w zakresie kontroli zasady pomocniczości, którą

TL precyzuje poprzez włączenie w zakres jej działania płaszczyzn regio-

nalnej i lokalnej. Rozwiązanie to sprzyja większej przejrzystości oraz

zmniejsza deficyt legitymizacji władzy w Unii. Jednak, jak zauważa

Jerzy Kranz, jest to narzędzie skuteczne wyłącznie dla aktywnych i sil-

nych parlamentów, gdyż czas na reakcję i podjęcie działań jest stosun-

kowo krótki. Tak więc, większość parlamentów raczej nie będzie w sta-

nie sprostać postawionym im w tym zakresie wymaganiom24. Nadto,

parlamenty narodowe zyskują prawo uczestniczenia w Przestrzeni Wol-

ności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, oceniając realizację działań Unii

w tym obszarze, oraz możliwość kontroli Europolu i Eurojustu. Będą

także informowane o wnioskach w sprawie przystąpienia nowych krajów

do UE i będą mogły brać udział w procedurze zmian traktatowych25.

Kwestię parlamentów narodowych uzupełnia dodany do Traktatu z Lizbo-

ny Protokół w sprawie stosowania zasad subsydiarności i proporcjonal-

ności. Choć nie przyznano parlamentom kompetencji do zablokowa-

nia aktu prawnego, to jednak umożliwiono im zastosowanie tzw. „żół-

tej kartki”, w sytuacji gdyby chciały wyrazić swoją wątpliwość co do

jego zgodności z zasadą pomocniczości. Rozwiązanie to, na którym

zresztą bardzo zależy Polsce, może okazać się skuteczniejsze niż to

przewidziane przez Joaninę. Deficytem TL w zakresie kompetencji

parlamentów narodowych jest natomiast brak możliwości monitoro-

wania przez nie działań realizowanych w obrębie obecnego II filara

(WPZiB)26. Budzi to niepokoje państw członkowskich (mimo wspo-

mnianych wcześniej Deklaracji 13 i 14), co do przyszłego uwspólnoto-

wienia tego obszaru i wyjęcia go spod gestii narodowych. Nie wpro-

wadzono także obowiązku informowania parlamentów o wystąpieniu

24 Por. J. Kranz, „Traktat reformujący” UE – podejmowanie decyzji w Radzie większością kwalifikowaną, w: J. Barcz (red.), Traktat reformujący Unię Europejską. Mandat Konferencji Międzyrządowej – analiza prawno-polityczna. Wnioski dla Polski. Materiały z konferencji ekspertów, 11 lipca 2007 r., Warszawa 2007, s. 38. 25 J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony..., s. 53. 26 Por. J. Barcz , Poznaj Traktat z Lizbony.., s. 29-31.


22

kraju członkowskiego ze struktur UE. Rozwiązanie takie dziwi tym

bardziej, iż jednocześnie TL przewiduje konieczność włączenia parla-

mentów w procedurę rozszerzenia Unii. Jak widać, jednak nie wszyst-

kie nowe regulacje pozostają ze sobą spójne.

Oprócz wzmocnienia roli parlamentów narodowych, przyznano również

nowe prawa samym obywatelom Unii Europejskiej. Zgodnie z literą pra-

wa, mogą oni w liczbie co najmniej 1 miliona zwrócić się do Komisji Euro-

pejskiej w sprawie podjęcia inicjatywy ustawodawczej. Wnioski w tej

sprawie dotyczą tylko tych materii, które w mniemaniu obywateli wyma-

gają regulacji na poziomie aktu prawnego UE27. Warto zaznaczyć, iż jest

to kolejny krok w stronę redukcji deficytu demokracji władzy i stworzenia

nowych mechanizmów partycypacyjnych obywateli w procesie ustawo-

dawczym. Wcześniej już bowiem stworzono możliwość składania petycji

do Parlamentu Europejskiego.

Spójność

Wszystkie zmiany, w tym horyzontalne, instytucjonalne, czy też inne,

by mogły skutecznie zreformować system polityczny Unii Europejskiej,

wymagają spójnego podejścia i zharmonizowanego działania. Uporząd-

kowano więc stosowane w poszczególnych traktatach nazewnictwo,

ujednolicając je i zastępując nowym. I tak, zgodnie z TL, wyrażenie

„Unia Europejska” zastępuje „Wspólnotę”, „euro”, „ecu”, a „wspólny

rynek” to od TL „rynek wewnętrzny”. Zmienione są także nazwy insty-

tucji (chociażby wspomnianego wcześniej Trybunału Sprawiedliwo-

ści), które dopasowują się do nowej struktury organizacyjnej Unii. Od

strony systemowej nie ma to większego znaczenia, nie mniej jednak

wprowadza pewien porządek i większą przejrzystość.

Spójność Unii wzmacnia także dołączona do Traktatu tzw. Klauzula

Solidarności. Zgodnie z nią „Unia i jej Państwa Członkowskie działają

wspólnie w duchu solidarności, jeżeli jakiekolwiek Państwo Członkow-

27 Por. Traktat Lizboński, Tytuł II, art. 8 b.


23

skie stanie się przedmiotem ataku terrorystycznego lub ofiarą klęski

żywiołowej lub katastrofy spowodowanej przez człowieka...”28. Nadto,

UE zobowiązuje się do użycia wszystkich możliwych środków, w tym

również wojskowych, udostępnionych przez kraje członkowskie, by

chronić instytucje demokratyczne, ludność cywilną oraz swoje teryto-

rium. Założeniem powyższego zapisu jest budowanie współodpowie-

dzialności za losy Europy, a nie tylko skupianie się na kwestiach czysto

instytucjonalnych, czy decyzyjnych. Ciekawym jednak pozostaje fakt, iż

Traktat Lizboński wymienia tu w pierwszej kolejności instytucje demo-

kratyczne, a dopiero potem ludnością cywilną.

Nie wszystkie jednak rozwiązania, zaproponowane pierwotnie przez Trak-

tat ustanawiający Konstytucję dla Europy, zawarte są w TL. Nie wpisany jest

np. mający służyć budowaniu tożsamości, a tym samym i spójności europej-

skiej ustęp, odwołujący się do wspólnych unijnych symboli. Umieszczono go

natomiast w odrębnej Deklaracji29, pozostawiając w gestii państw narodo-

wych decyzję jej podpisania. 11 krajów członkowskich, w tym również Pol-

ska, nie dołączyły do grona sygnatariuszy Deklaracji. Wprawdzie decyzja ta

nie pociąga za sobą żadnych skutków politycznych, to jednak świadczyć

może o ostrożniejszym podejściu państw i ich obywateli do kwestii budo-

wania europejskiego demos.

Wystąpienie z UE

Nowością wprowadzoną przez Traktat Lizboński jest art. 46a Postano-

wień końcowych. Mówi on, iż: „Każde państwo członkowskie może,

zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi, podjąć decyzję o wy-

stąpieniu z Unii”. Zauważyć jednak należy, iż traktaty są formą umowy

międzynarodowej, w związku z czym również na mocy prawa międzyna-

rodowego państwa członkowskie zawsze mogły podjąć autonomiczną

decyzję o wystąpieniu z UE. Wpisanie w nowy Traktat art. 46a niewątpli-

28 Traktat Lizboński, Tytuł VII, Klauzula Solidarności, art. 188 r. 29 Por. Tamże, 52. Deklaracja w sprawie symboli UE. Deklarację powyższą podpisało 16 z 27 państw UE, a mianowicie: Austria, Belgia, Bułgaria, Niemcy, Grecja, Hiszpania, Włochy, Cypr, Litwa, Luksemburg, Węgry, Malta, Portugalia, Rumunia, Słowenia i Słowacja.


24

wie porządkuje system prawny Unii, stwarzając własne podstawy regulu-

jące tę materię. Jednak art. 60 Konstytucji RP w korespondencji z ww.

zapisem, mówiącym iż Polska może przekazać organizacji międzyna-

rodowej (w naszym przypadku UE), bądź też organowi międzynarodo-

wemu, niektóre kompetencje władzy państwowej, tworzy pewną lukę

prawną. Nie ma bowiem żadnej wzmianki dotyczącej formuły wystąpienia

z Unii, co w świetle art. 46a TL ogranicza nam pełnię i skuteczność

w dysponowaniu własną suwerennością.

III. Zmiany instytucjonalne

Traktat Lizboński dokonuje również reformy systemu instytucjonal-

nego Unii Europejskiej. Zmienia pozycję ustrojową Parlamentu Euro-

pejskiego, Komisji Europejskiej oraz Rady Unii Europejskiej. Obecnie

bowiem organy te ulokowane są w I filarze i określane jako wspólno-

towe. Po wejściu w życie TL i likwidacji struktury trzech filarów,

wszystkie instytucje WE zyskają status unijnych. Zabieg ten skutko-

wać może przesunięciem obszaru oddziaływania wspomnianych insty-

tucji z płaszczyzny wspólnotowej na całą UE. Modyfikacja pozycji

ustrojowej obecnych organów WE to nie tylko wynik zburzenia trójfi-

larowej struktury UE. To także efekt nadania jej osobowości prawnej.

Rozwiązanie to może być postrzegane jednak dwojako. Z jednej strony,

z pewnością sprzyjać będzie większej przejrzystości i łatwości w prowa-

dzeniu dialogu z innymi podmiotami spoza Unii (państwami, czy orga-

nizacjami). Sprecyzowanie podmiotu negocjacyjnego zwiększa też z pew-

nością jego skuteczność w zawieraniu umów międzynarodowych. Z dru-

giej jednak strony, budzi obawy niektórych państw członkowskich co do

powolnej korozji własnej suwerenności i do „cichego uciekania” ich na-

rodowych kompetencji. Centralizacja władzy i powolne jej kumulowa-

nie na płaszczyźnie ponadnarodowej są bowiem dla niektórych państw

członkowskich (jak chociażby Francji, czy Polski) najmniej pożąda-

nym skutkiem integracji europejskiej.


25

Nowelizacje przewidziane przez Traktat Lizboński nie omijają także

Parlamentu Europejskiego. Jest to zabieg o tyle istotny, iż kolejne roz-

szerzenia Unii Europejskiej stwarzały niebezpieczeństwo nadmiernego

rozrośnięcia się tej instytucji, co z pewnością hamowało by jej skutecz-

ność decyzyjną. Ustalono więc, iż liczba deputowanych nie przekroczy

750 (bez przewodniczącego). Kierowano się tu się zasadą demograficz-

ną, mówiącą iż na każde państwo członkowskie przypada maksymalnie

96, ale nie mniej niż 6 posłów. Gdyby jednak okazało się, że Traktat Li-

zboński nie wejdzie w życie w 2009 r., co zresztą wiele na to wskazuje, to

w kolejnych latach 2009-2014 obowiązywać ma nicejski system podziału

miejsc w PE. Jeśli zaś scenariusz ratyfikacyjny przebiegnie pomyślnie, to

zgodnie z „degresywną proporcjonalnością” modyfikacji ulegną mandaty

należne Niemcom. Liczba ich deputowanych (jako jedynego kraju w Unii

Europejskiej) spadnie bowiem z 99 na 9630.

Zmieniona jest również struktura organizacyjna Rady Europejskiej. Na

mocy TL wybiera ona spośród swojego grona przewodniczącego na 2,5

letnią kadencję. Jednokrotnie odnawialny mandat nie wyklucza jednak

możliwości odwołania przewodniczącego z pełnionej funkcji w przypad-

ku poważnych uchybień. Utworzenie urzędu przewodniczącego likwiduje

tym samym w ramach RE instytucję Prezydencji. Zgodnie z TL jest ona

sprawowana przez trzy państwa członkowskie, z uwzględnieniem

różnorodności i równowagi geograficznej (9. Deklaracja), przez okres

18 miesięcy. Grupowa formuła Prezydencji sprzyja większej współpra-

cy państw w określaniu wspólnych celów oraz priorytetów dalszego

rozwoju Unii. W dobie narastających kryzysów (chociażby gazowego,

czy ekologicznego), jest to więc powolne odchodzenie od partykular-

nych interesów, na rzecz wspólnie wypracowanej polityki.

Od 2014 r. modyfikacji ulega również liczba członków Komisji Europej-

skiej. Obecnie każde państwo członkowskie posiada po jednym komisa-

30 Por. Parlament Europejski. Komisja Spraw Konstytucyjnych. Dokument roboczy w sprawie wyborów do Parlamentu Europejskiego, DT/703650PL.doc, 18.01.2008, s. 9; http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/dt/703/703650/703650pl.pdf (stan na dzień 03.06.2008 r.).

http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/dt/703/703650/703650pl.pdf


26

rzu. Wraz z wejściem w życie Traktatu Lizbońskiego, dla Unii 27 pań-

stw, grono to zmniejsza się o 1/3 i wynosi 18 przedstawicieli zmieniają-

cych się na zasadzie równej rotacji (wymagana jednomyślność RUE).

Rozwiązanie to z pewnością blokuje charakterystyczny dla UE proces

nadmiernego rozrastania się instytucji i likwiduje niepotrzebną biuro-

krację. Małe państwa obawiają się jednak dominacji komisarzy więk-

szych krajów członkowskich i utraty możliwość skutecznego oddziały-

wania na proces decyzyjny UE. Warto jednak zauważyć, iż od strony

teoretycznej zmiany te wydają się bez znaczenia w tym zakresie, gdyż

członkowie KE nie mają prawa kierować się interesem narodowym w

trakcie pełnionych przez siebie funkcji. Z perspektywy psychologicznej

zaś, rozwiązanie to jest negatywnie przyjmowane przez głównie mniej-

sze państwa Unii, choć swego czasu to np. Francja wyrażała swój wielki

sprzeciw w tej materii.

Istotną zmianą instytucjonalną w zakresie obecnego II filara, jest usta-

nowienie Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki

Bezpieczeństwa. Łączy on funkcje Wysokiego Przedstawiciela i komi-

sarza ds. stosunków zewnętrznych z urzędem wiceprzewodniczącego

Komisji Europejskiej. Zabieg ten choć wzmacnia spójność Unii, to

jednak budzi negatywne emocje wśród państw członkowskich. Ciągle

bowiem obawiają się one centralizacji zadań z obszaru WPZiB, a tym

samym utraty wpływów w jej obrębie. Warto jednak zaznaczyć, iż pa-

trząc z perspektywy interesów narodowych, dużym osiągnięciem TL jest

zrezygnowanie z zaproponowanego w Traktacie ustanawiającym Kon-

stytucję dla Europy urzędu Ministra Spraw Zagranicznych UE. W prze-

konaniu wielu państw członkowskich stanowisko to nierozerwalnie

związane jest z kształtowaniem się państwowości Unii. Doprowadzić

też może to erozji narodowej polityki zagranicznej, która zawsze pozo-

stawała znakiem niezależności wobec innych. Stworzenie więc funkcji

jednego europejskiego ministra spraw zagranicznych kojarzy się kra-

jom z odebraniem im najbardziej newralgicznej kompetencji uderza-

jącej bezpośrednio w ich suwerenności.


27

Natomiast w zakresie Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawie-

dliwości rozszerzone zostają kompetencje Trybunału Sprawiedliwości

oraz wzmocniona pozycja ustrojowa Eurojustu. TL stwarza podstawy

prawne, co planowano już wcześniej, do powołania w przyszłości Prokura-

tury Europejskiej, która miałaby za zadanie, obok dzisiejszego Olaf-u,

zwalczanie nadużyć i przestępstw finansowych w Unii, jak też poza jej

granicami (w zależności od lokalizacji odbiorców środków płynących z

budżetu UE). Rozwiązanie to wyraźnie pokazuje otwieranie się systemu

instytucjonalnego Unii Europejskiej na przyszłe potrzeby. Jest też zapowie-

dzią tworzenia nowych struktur, często typowych dla państw narodowych.

Podsumowanie

Wprowadzane przez Traktat Lizboński reformy ustrojowe dotykają

wielu materii. Zmieniają strukturę organizacyjną Unii, modyfikują

instytucje, precyzują zakres kompetencji poszczególnych płaszczyzn

oraz nadają obywatelom Unii nowe prawa. Wszystkie wymienione tu

reformy mają więc zasadniczy wpływ na kształt europejskiego systemu

politycznego, choć diametralnie go nie zmieniają. Nie tworzą super-

państwa, którego celem jest „wchłoniecie” wchodzących w jego skład

krajów członkowskich. Niemniej jednak, wiele nowych regulacji bazuje

na praktykach zaczerpniętych z państw narodowych. Stwarza to słuszne

obawy członków Unii przed „cichym” przygotowywaniem jej do roli

europejskiego państwa. Widać bowiem wyraźnie, iż wraz z każdym

nowym traktatem rozszerzają się kompetencje Unii oraz umacnia się

jej pozycja jako aktora międzynarodowego (chociażby przez nadanie

jej osobowości prawnej).

Traktat Lizboński porządkuje także w swoim założeniu dotychczasowy

dorobek integracyjny w obrębie różnych płaszczyzn: instytucjonalnej,

kompetencyjnej, prawnej i obywatelskiej. Dzięki nim mechanizmy decy-

zyjne charakteryzują się coraz większą specyfikacją i precyzją, przypo-

minając te odpowiadające wymogom demokratycznym. Powstają też

nowe, nieznane wcześniej Unii organy tj. Wysoki Przedstawiciel, czy


28

Prokuratura Europejska. Wszystkie one świadczą o pełnej dynamice

systemu politycznego Unii Europejskiej oraz, wbrew napotykanym

trudnościom, o jej ogromnych zdolnościach adaptacyjnych. Są to nie-

wątpliwie pozytywy reformy lizbońskiej.

Wśród wielu korzystnych zmian można jednak zauważyć mnóstwo „nie-

dociągnięć” systemowych, które ingerują głównie w zakres kompetencji

państw członkowskich. Coraz więcej bowiem materii (po TL przeszło 60)

zostało przesuniętych z płaszczyzny narodowej na europejską. Wymienić

tu należy chociażby takie kwestie jak: polityka energetyczna, ochrona

środowiska, czy przestrzeń kosmiczna. Oczywiście uwspólnotowienie

wielu zadań jest słusznie argumentowane brakiem skuteczności w tych

dziedzinach pojedynczych państw i potrzebą solidarnego współdziałania.

Niemniej, budzą one obawy krajów członkowskich co do utraty tożsamo-

ści i rozmycia się własnej państwowości. Członkowie Unii niechętnie

oddają kompetencje, które wcześniej realizowali samodzielnie. Siłą rzeczy

bowiem, zmiana ta skutkuje centralizacją władzy i zmniejszaniem się ich

zasobów decyzyjnych. Widząc to obawiają się redukcji własnej pozycji do

poziomu jednego z wielu „regionów”.

Także prawo unijne jest zbyt rozbudowane i zagmatwane. Świadczy o tym

chociażby fakt, iż wiele osób nie rozumie postanowień samego Traktatu.

Nie sprzyja to oczywiście legitymizacji kształtującego się systemu. Do-

kument jest zbyt długi i skomplikowany, niczym nie przypominający

znanych każdemu krótkich, konkretnych i funkcjonujących w pań-

stwach członkowskich regulacji konstytucyjnych. W tej sytuacji trudno

więc mówić chociażby o pozytywnym wyniku referendum w Irlandii.

Obywatele bowiem oczekują spójnych i przejrzystych rozwiązań, które

są w stanie zrozumieć. Wszelkie niejasności w tej materii budzą obawy

przed centralizacją władzy i jej bezpowrotną utratą. Niepokoje te są

zresztą częściowo uzasadnione. Biorąc bowiem pod uwagę rozszerzenie

liczby materii wymagającej głosowania większościowego, niewątpliwie

część dotychczasowych kompetencji przesunięta zostanie w sferę od-

działywań ponadnarodowych. Pozytywnym efektem dążeń państw człon-


29

kowskich w tym obszarze jest z pewnością wprowadzenie zapisu mówią-

cego o zwrocie wcześniej przekazanych Unii kompetencji. Zapis ten jed-

nak ogranicza się wyłącznie do zadań dzielonych, a to za mało. Nadto brak

jest jasnego sygnału informacyjnego dotyczącego zmian w UE. Media

przekazują wiadomości ogólnikowo i nieprecyzyjnie. Często mylą ze

sobą poszczególne instytucje, bądź w ogóle nie podają istotnych faktów

(np. mówiących o możliwości zwrotu kompetencji), koncentrując się na

sporach wśród eurodeputowanych. Trudno więc dziwić się obywatelom,

iż niechętnie podchodzą do wszelkich zmian systemowych w Unii.

Zauważalna jest też ogromna rozbieżność między oczekiwaniami sa-

mych polityków a społeczeństwem. Ci pierwsi śmielej (choć nie zaw-

sze, mamy tu przykład wstrzymania się prezydenta Polski z podpisa-

niem TL) decydują się na zmiany systemowe, nawet jeśli kosztują one

mnóstwo wysiłku. Proces integracji natomiast dużo wolnej przebiega

na płaszczyźnie społecznej. Obywatele bowiem ciągle nie dostrzegają

spójności działań instytucji z mechanizmami decyzyjnymi i jest to

niewątpliwie ogromny mankament dzisiejszej Unii Europejskiej. Na-

wet takie zabiegi jak: włączenie parlamentów narodowych w europej-

ski proces decyzyjny, umożliwienie płaszczyznom regionalnym i lo-

kalnym kontroli zasady subsydiarności oraz inicjatywa ustawodawcza

obywateli, nie likwidują deficytu demokracji i braku legitymizacji wła-

dzy. Mają one raczej na celu stworzenie podstaw pod przyszłą budowę

europejskiego społeczeństwa, niż świadczą o poczuciu wspólnoty wśród

mieszkańców Unii. Być może też dlatego, choć ma to znaczenie czysto

manifestacyjne, odwołanie się do symboli UE zapisano w odrębnej

Deklaracji. Świadczy to o bardzo ostrożnym podejściu obywateli krajów

członkowskich do budowy wspólnego, europejskiego demos.

Niemniej, reformy są niezbędne, gdyż stanowią kolejny etap rozwoju

systemu politycznego Unii. Bez nich cała struktura stanie się skostniała i

sztywna, nie reagująca na bodźce zewnętrze i wewnętrzne. Podkreślić też

należy, że i dziś nie do końca są one prawidłowo odczytywane i nie odpo-

wiadają oczekiwaniom państw narodowych i ich obywateli. Niemniej, aby


30

Unia Europejska mogła w przyszłości skutecznie działać, niezbędne wyda-

je się tu znalezienie „złotego środka” w postaci pogodzenia ze sobą intere-

sów narodowych z dobrem wspólnym. Może się to stać jedynie przy po-

szanowaniu różnorodności kulturowej i suwerenności państw z jednej

strony, a z drugiej zaś z towarzyszącymi im zmianami wspierającymi

jedność całej UE. W każdym też razie, nie mogą się one wiązać z próbą

budowy europejskiego państwa, gdyż każde działanie zmierzające w tym

kierunku z góry skazane jest na niepowodzenie. Doskonałym tego dowo-

dem jest chociażby Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy.

Gdyby zaś okazało się, że Traktat Lizboński nie zyska poparcia państw

członkowskich i nie zostanie ratyfikowany, to najprawdopodobniej roz-

poczną się kolejne spotkania i negocjacje. Wypracowane zostaną kolejne

rozwiązania, które będą do zaakceptowania przez wszystkich. I jest to

słuszne podejście, gdyż każde z państw członkowskich będzie wtedy miało

świadomość, iż nie musi godzić się na coś ,co pozostaje wbrew jego intere-

som. Da też szansę wspólnego pokonywania barier i poszukiwania wspo-

mnianego „złotego środka”.


31

Aneks

WYKAZ NAJWAŻNIEJSZYCH REFORM

TRAKTATU LIZBOŃSKIEGO

I. Zmiany horyzontalne

STRUKTURA

1. Nadanie UE osobowości prawnej.

2. Likwidacja trójfilarowej struktury UE (ale pozostawienie Euratomu jako

samodzielnej organizacji międzynarodowej).

KOMPETENCJE

1. Nowy podział kompetencji w UE przewidujący kompetencje wyłączne UE,

kompetencje dzielone Unii i państw członkowskich oraz kompetencje

wspierające, koordynujące i uzupełniające UE.

2. Wprowadzenie zapisu mówiącego o możliwości zwrotu państwom członkow-

skim kompetencji wcześniej przekazanych przez nie na rzecz UE (ale tylko z

zakresu zadań dzielonych między UE a państwa członkowskie).

REGULACJE SEKTOROWE

1. Podjęcie kolejnych kroków w celu unormowania polityki rynku energii, bez-

pieczeństwa jej dostaw, oszczędności energii i rozwoju jej odnawialnych źró-

deł, poprzez włączenie jej w europejski system decyzyjny.

2. W zakresie polityki ochrony środowiska (a dokładniej zmian klimatycz-

nych), ma obowiązywać zasada solidarnej współpracy wszystkich państw

członkowskich UE.


32

3. Wprowadzenie po raz pierwszy w historii UE nowego obszaru działań, tj.,

kompetencji UE do realizacji europejskiej polityki w zakresie przestrzeni

kosmicznej.

PARLAMENTY NARODOWE I LEGITYMIZACJA WŁADZY

1. Wzmocnienie pozycji parlamentów narodowych poprzez przyznanie im

możliwości wczesnego reagowania.

2. Parlamenty zyskają kompetencje w zakresie kontroli zasady pomocniczości.

Nadto Traktat Lizboński precyzuje wspomnianą zasadę poprzez włączenie

w zakres jej działania płaszczyzny regionalnej i lokalnej.

3. Parlamentom nie przyznano wprawdzie kompetencji do zablokowania aktu

prawnego, ale umożliwiono im zastosowanie tzw. „żółtej kartki” w sytuacji,

gdyby zechciały wyrazić swoją wątpliwość co do zgodności aktu z zasadą po-

mocniczości.

4. Parlamenty narodowe zyskają prawo uczestniczenia w Przestrzeni Wolności,

Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, oceniając realizację działań Unii w tym za-

kresie.

5. Parlamenty będą mogły kontrolować od strony działań politycznych

Europol i Eurojust.

6. Parlament włączone zostaną w procedurę zmiany dotychczasowych Traktatów.

7. Parlamenty będą informowane o nowych wnioskach kandydatów starają-

cych się o przystąpienie do Unii Europejskiej.

8. Obywatele UE będą mogli w liczbie co najmniej 1 miliona zwrócić się do

Komisji Europejskiej w sprawie podjęcia inicjatywy ustawodawczej.

Wnioski w tej sprawie dotyczyć mają tych materii, które zdaniem obywa-

teli wymagają regulacji w postaci aktu prawnego UE.

PODEJMOWANIE DECYZJI

1. Rozszerzono metodę głosowania większościowego o kolejnych kilkadziesiąt

materii, m.in. w takich obszarach jak: przeciwdziałanie zmianom klimatycz-

nym, niesienie pomocy humanitarnej, czy bezpieczeństwo energetyczne.


33

2. Do 31 października 2014 r. obowiązywać ma formuła wprowadzona przez

Traktat Nicejski, a mianowicie spełnione muszą być następujące warunki:

odpowiednia liczba głosów ważonych: „za” decyzją musi być 255

z 345 głosów, „przeciwko” minimum 91 głosów ważonych;

odpowiednia liczba krajów członkowskich: 2/3 jeśli projekt pocho-

dzi od państwa członkowskiego i więcej niż 1/2 jeśli jej inicjato-

rem jest Komisja Europejska;

jako ewentualność można zastosować czynnik demograficzny, pole-

gający na sprawdzeniu, czy kraje członkowskie, spełniające dwa po-

wyższe warunki, zgromadziły co najmniej 62% populacji UE.

3. Od 1 listopada 2014 r. głosy obliczane będą na zasadzie tzw. podwójnej

większości. By decyzja została przyjęta musi zostać zaakceptowana przez

co najmniej 55% państw członkowskich (obecnie dla 27 daje to 15 pań-

stw), reprezentujących 65% ludności Unii.

4. Wyjątek od ww. zasady stanowić ma WPZiB, kwestie sprawiedliwości i spraw

wewnętrznych, polityka gospodarcza i pieniężna, zawieszenie w prawach pań-

stwa członkowskiego oraz wystąpienie z UE. Tutaj dla podjęcia decyzji obliga-

toryjne będzie zebranie minimum 72% liczby państw członkowskich.

5. Mniejszość blokująca powinna wynieść minimum 35% populacji UE,

pochodzącej z co najmniej czterech państw członkowskich. W przeciwnym

wypadku, zgodnie z TL, większość kwalifikowana zostanie osiągnięta na-

wet wtedy, gdy pułap 65% nie zostanie utrzymany.

6. Dzięki polskiemu stanowisku negocjacyjnemu, przewidziano także okres

przejściowy od 1 listopada 2014 r. do 31 marca 2017 r. (a więc o trzy lata dłużej

niż zakładano), w którym państwa członkowskie będą mogły w zażądać zasto-

sowania reguł z Nicei lub też odwołać się do formuły z Joaniny.

SPÓJNOŚĆ

1. Uporządkowano nazewnictwo. Zastąpiono wyrazu „Wspólnota” odpo-

wiednią formą gramatyczną wyrazu „Unia Europejska”, „ecu” słowem

„euro”, czy „wspólny rynek” pojęciem „rynek wewnętrzny”.


34

2. Zmieniono nazwy instytucji, jak chociażby Europejskiego Trybunału

Sprawiedliwości na Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

3. Do Traktatu dołączono tzw. Klauzulę Solidarności, zgodnie z którą „Unia i

jej Państwa Członkowskie działają wspólnie w duchu solidarności, jeżeli

jakiekolwiek Państwo Członkowskie stanie się przedmiotem ataku terro-

rystycznego lub ofiarą klęski żywiołowej lub katastrofy spowodowanej

przez człowieka...”.

4. UE zobligowała się do użycia wszystkich możliwych środków, w tym

również wojskowych udostępnionych jej przez kraje członkowskie, by

chronić instytucje demokratyczne, ludność cywilną oraz swoje terytorium.

5. Do TL dołączono odrębną Deklarację w sprawie symboli Unii Europej-

skiej, odwołującą się do wspólnych unijnych symboli. Kwestię podpisania

Deklaracji pozostawiono w gestii państw członkowskich.

WYSTĄPIENIE Z UE

1. Każde państwo członkowskie może, zgodnie ze swoimi wymogami konsty-

tucyjnymi, podjąć decyzję o wystąpieniu z Unii

II. Zmiany instytucjonalne

2. Ustalono, iż liczba deputowanych do PE nie może przekroczyć 751 osób

wliczając w to przewodniczącego.

3. W PE na każde państwo członkowskie przypadać będzie maksymalnie 96,

ale nie mniej niż 6 posłów. Niemcy jako jedyny kraj w UE straci 3 manda-

ty (z 99 na 96).

4. Utworzenie funkcji przewodniczącego Rady Europejskiej, wybieranego

spośród własnego grona na okres 2,5 lat, który będzie mógł być odwołany

z powodu poważnych uchybień.

5. Likwidacja instytucji Prezydencji w ramach RE. Wprowadzono natomiast

grupową formułę Prezydencji jako domeny RUE, sprawowanej przez trzy

państwa (z uwzględnieniem różnorodności i równowagi geograficznej)

przez okres 18 miesięcy.


35

6. Redukcja składu Komisji Europejskiej o 1/3 składu. Po TL liczba ta wynie-

sie 18 członków zmieniających się na zasadzie równej rotacji, przy jedno-

myślnej akceptacji RUE.

7. Ustanowienie Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki

Bezpieczeństwa. Łączyć ma on funkcje Wysokiego Przedstawiciela i komisarza

ds. stosunków zewnętrznych z urzędem wiceprzewodniczącego Komisji Euro-

pejskiej.

8. W zakresie Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości przy-

znane zostaną kompetencje Trybunałowi Sprawiedliwości, który do tej

pory nie posiadał prawa oddziaływania w tym obszarze.

9. Wzmocnienie pozycji ustrojowej Eurojustu.

10. Stworzenie podstaw prawnych do powołania Prokuratury Europejskiej, zaj-

mującej się ściganiem przestępstw finansowych skierowanych przeciwko bu-

dżetowi UE.

III. Inne

1. Karta Praw Podstawowych (KPP) nie została ona włączona w treść same-

go Traktatu, ale jako dokument jest wiążąca dla wszystkich państw człon-

kowskich. Wyjątek stanowią tutaj Wielka Brytania i Polska, które wyłączy-

ły się spod działania IV Tytułu KPP „Solidarność”.

2. Unia szanuje i nie narusza statusu przyznanego przez państwa członkow-

skie kościołom i stowarzyszeniom oraz wspólnotom religijnym.

Dr Michał Gierycz

__________



Zasada pomocniczości w Traktacie z Lizbony –

źródła i znaczenie modyfikacji

Prowadzona w niniejszym artykule analiza złożona jest z trzech części.

Pierwsza, wprowadzająca w zagadnienie, odnosi się pokrótce do głównych

nadziei i niepowodzeń Unii Europejskiej związanych z zasadą pomocniczo-

ści przed uchwaleniem Traktatu Lizbońskiego. W drugiej omówione zostały

podstawowe wprowadzone przez tenże Traktat modyfikacje. Trzecia ma

charakter prognostyczny i odnosi się do prawdopodobnego funkcjonalnego

znaczenia wprowadzonych w Lizbonie zmian.

Zasada pomocniczości w UE przed Traktatem Lizbońskim1

1. Zasada pomocniczości2 wprowadzona została expressis verbis do

porządku prawnego Unii Europejskiej wraz z Traktatem z Maastricht3.

1 Szersze opracowanie zagadnienia normatywnego uregulowania i funkcjonowania pomocniczości w UE można znaleźć w III rozdziale mojej książki Chrześcijaństwo i Unia Europejska. Rola religii w procesie integracji europejskiej, WAM, IP UKSW, Kraków – Warszawa 2008, ss.190-237 2 Na temat znaczenia zasady pomocniczości por. Aniela Dylus, Idea subsydiarności a integracja Europy, w: tejże: Europa. Fundamenty jedności, Wydawnictwo Fundacji ATK, Warszawa 1999 czy Chantal Millon-Delsol, Zasada pomocniczości, Znak, Kraków 1995 3 Odwołanie do pomocniczości zawarto w preambule i artykule 2 (pierwotnie B) Traktatu o Unii Europejskiej [TUE], a jej definicję w artykule 5 (niegdyś 3b) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską [TWE].

Zasada pomocniczości w Traktacie z Lizbony – źródła i znaczenie modyfikacji

38

Na zainteresowanie się przez elity europejskie tą zasadą wpłynęły zróżni-

cowane czynniki. Po pierwsze, rozważając kwestię z perspektywy idei

czy myśli politycznej, pomocniczość wyraża zbliżone treści co federa-

lizm, nie budzi jednak takich kontrowersji w społeczeństwach europej-

skich. Jej zastosowanie w prawie wspólnotowym pozwalało zatem opi-

sać wyznaczony jeszcze przez Schumana kierunek rozwoju integracji

europejskiej, a jednocześnie uniknąć sprzeciwów wobec pogłębiania się

procesu zjednoczeniowego4. Z perspektywy politycznego wpływu na ów-

czesny proces decyzyjny, podkreślić należy bardzo mocne polityczne

poparcie dla wprowadzenia zasady pomocniczości do porządku praw-

nego UE przez Helmuta Kohla i landy niemieckie5, jak również, z innych

przyczyn, Wielką Brytanię6. Powodowało ono, iż de facto nie można

było zignorować postulatu wprowadzenia pomocniczości do prawa Unii.

Wreszcie, patrząc od strony politycznej pragmatyki, zauważyć można, iż

w związku z, używając określenia Ewy Popławskiej, „niedookreślonym

wektorem” pomocniczości7, jest to kategoria, która, w pewnym sensie,

każdemu gwarantuje negocjacyjny sukces. Chroni bowiem tak podmio-

towość wspólnot bliższych obywatelowi (czy – używając kategorii kwan-

tytatywnych – niższego rzędu), jak i uprawnień władzy wyższego rzędu

do działania. A zatem, nieco upraszczając, tak zapaleni eurofederaliści,

jak i zwolennicy Europy Ojczyzn, byliby gotowi podpisać się pod (przy-

najmniej niektórymi) postulatami pomocniczości8.

Mając w pamięci powyższe kwestie, zauważyć jednak trzeba, iż istniał

jeszcze jeden, mocny argument „za” pomocniczością, który zdaje się

ostatecznie stać u podstaw jej błyskawicznej kariery w UE. Mianowi-

cie, lata poprzedzające Maastricht to zdecydowanie negatywne do-

4 Tymczasem, jak zwracają uwagę Heinz Laufer i Tomas Fischer: „der Maastricher Vertgrag bilde mit seinen Bestimmungen zur Wirtschafts- und Waehrungsunion und dem Einstieg in eine Gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik die Basis fuer einen europaeischen Bundesstaat” (Heinz Laufer, Tomas Fischer, Föderalismus als Strukturprinzip fuer die Europäische Union, Verlag Bertelsmann Stiftung, Guetersloh 1996, s.10) 5 Por. Colette Mazzucelli, France and Germany at Maastricht, Garland Publishing Inc., New York and London 1997 6 Szerzej na temat: Michał Gierycz, Chrześcijaństwo i Unia Europejska…, ss.349-359 7 Por. Ewa Popławska, Zasada subsydiarności w traktatach z Maastricht i Amsterdamu, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2000, r.V 8 Szerzej na temat trzech podstawowych postulatów pomocniczości patrz: Aniela Dylus, Idea subsydiarności a integracja Europy, w: tejże: Europa. Fundamenty jedności, Wydawnictwo Fundacji ATK, Warszawa 1999

Michał Gierycz

39

świadczenia rozrostu biurokracji i ustawodawstwa Brukseli9 związa-

nego z tworzeniem wspólnego rynku. Nowotworzona Unia nie chciała

mieć twarzy „bezdusznego biurokraty”. Przeciwnie, jeśli w Maastricht

chciano dokonać ‘nowego otwarcia’, to właśnie z wizerunkiem bliskiej

obywatelowi Wspólnoty. Promowane przez Niemcy pojęcie pomocni-

czości, związane, jak to precyzował TUE, z podejmowaniem decyzji

„jak najbliżej obywateli”10, nadawało się idealnie na „ludzkie oblicze”

procesu integracyjnego. Pomocniczość miała służyć odnowieniu pozy-

tywnego zainteresowania Wspólnotami przez społeczeństwa europej-

skie, oraz przybliżeniu Unii do obywatela11.

2. Jak wspomniano, zasada pomocniczości została expressis verbis

przywołana w Traktacie z Maastricht. Już w preambule TUE czytamy,

iż w toku rozwoju integracji „decyzje są podejmowane jak najbliżej

obywateli, zgodnie z zasadą pomocniczości”12, następnie zasada ta

przywołana jest w art. 1 (opisowo) i 2 (expressis verbis) TUE, jak

również zdefiniowana w art. 5 TWE. Brzmienie tych przepisów nie

pozostawia przy tym wątpliwości, iż pomocniczość została w Unii

uznana za zasadę prawa wspólnotowego13, a zatem znalazła się wśród

norm konstytucyjnych14 mających kształtować sposób działania

wszystkich instytucji Unii Europejskiej15. Przyjęte na początku lat ’90

Konkluzje Edynburskie, a potem, bazujący na nich, załączony do Trak-

tatu Amsterdamskiego Protokół w sprawie stosowania zasad pomoc-

niczości i proporcjonalności precyzowały przy tym sposób jej rozu-

mienia i stosowania w Unii.

9 Erwin Vetter, Deutschland: Die Sicht der deuschen Länder, w: Rudolf Hrbek [Hg.], Die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips in der Europäischen Union – Erfahrungen und Perspektiven, Nomos, Baden-Baden, s.9 10 Preambuła Traktatu o Unii Europejskiej, w: Traktaty Europejskie, Branta, Bydgoszcz-Warszawa 2003 11 Niektórzy z badaczy skłonni są nawet uznać, iż główną przyczyną jej wprowadzenia było podtrzymanie minimalnego społecznego poparcia dla instytucji wspólnotowych. Por. George A. Bermann, Subsidiarity: does it have a future, Saggi. Conference e seminari, Rzym 1997, s.12 12 Tamże, s.35 13 Ewa Popławska, Zasada subsydiarności…, s.29 14 Francis Snyder, The unfinished constitution of European Union: principles, processes and culture, w: Joseph Weiler, Marlene Wind [ed.], European constitutionalism beyond the state, Cambridge University Press, Cambridge 2003, s.61 15 Por. Wojciech Szymborski, Wspólnotowa subsydiarność, za: http://ksik2.atr.bydgoszcz.pl/atr/index _biuletyn. asp?idb=7&idek=458 z dnia 22.08.2005

http://ksik2.atr.bydgoszcz.pl/atr/index%20_biuletyn.%20asp?idb=7&idek=458

http://ksik2.atr.bydgoszcz.pl/atr/index%20_biuletyn.%20asp?idb=7&idek=458


40

Podkreślić trzeba, iż sposób, w jaki pomocniczość została uregulowana

w prawie wspólnotowym jest, ogólnie rzecz ujmując, swoisty. Traktaty

zawierają w istocie dwie, rozbieżne – jeśli nie sprzeczne, definicje

pomocniczości. Pierwsza, zawarta w TUE, odnosi się do podejmowania

decyzji jak najbliżej obywatela. Druga, zawarta w TWE i mająca podsta-

wowe prawne znaczenie16, definiuje natomiast pomocniczość w sposób

nie odnoszący się w ogóle do obywatelskiej podmiotowości. Przyjęte roz-

wiązanie jest o tyle swoiste, iż pomocniczość nie jest, by tak rzec, kategorią

bez przeszłości – ma mocne fundamenty w europejskiej filozofii społecz-

nej i wiąże się właśnie z zasadą podmiotowości. Traktaty zdają się zatem

tworzyć własne, „autorskie” rozumienie pomocniczości.

Artykuł 5 TWE stwierdza:

„W dziedzinach, które nie należą do jej kompetencji wyłącznej,

Wspólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą pomocniczości,

tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych

działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez Pań-

stwa Członkowskie, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki propo-

nowanych działań możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie

Wspólnoty.”17

Jak nietrudno zauważyć, definicja TWE rozrywa w istocie związek

między pomocniczością a deklarowanym podejmowaniem decyzji ‘jak

najbliżej obywatela’18. Składa się na to kilka czynników19, z których

warto wymienić trzy podstawowe.

Po pierwsze, definicja zawarta w TWE, poddaje pomocniczości tylko

dwa najwyższe poziomy władzy: unijny i państwowy. A zatem, ex

definitione, nie odnosi się do poziomów najbliższych obywatelowi.

16 Por. Ewa Popławska, op. cit. 17 Za: Traktaty europejskie, op. cit. 18 Grainne de Burca, Reappraising Subsidiarity’s Significance after Amsterdam, Harward Law School, Cambrige 2000 czy John Bercow, Subsidiarity and the Illusion of Democratic Control, www.brugesgroup.com/mediacentre/index.live?article=192, z 22.08.2005 19 Por. szerzej M. Gierycz Chrześcijaństwo i Unia Europejska… op.cit., ss.190-210

http://www.brugesgroup.com/mediacentre/index.live?article=192

Michał Gierycz

41

Po drugie, pomocniczość obowiązuje w Unii Europejskiej jedy-

nie w dziedzinach, które nie należą do kompetencji wyłącznej

Wspólnoty. Oznacza zatem, primo, iż decentralistyczne działanie

pomocniczości nie obowiązuje w tym obszarze, który już został scentra-

lizowany. Ponadto, secundo, oznacza, iż stosowanie zasady pomocni-

czości związane jest jedynie z obszarem kompetencji konkurencyjnych.

W konsekwencji, biorąc pod uwagę zasadę „zajętego pola”20, pomocni-

czość pozwala albo rozszerzyć zakres działania Wspólnoty w danym

obszarze, albo zachować status quo, a zatem uznać kompetencje Pań-

stwa Członkowskiego. Taka delimitacja przedmiotowa czyni dynamikę

pomocniczości w istocie jednokierunkową: pozwalającą rozszerzać Unii

obszar działania, natomiast już nie państwu.

Po trzecie, zarysowaną powyżej, a opaczną z perspektywy jej normal-

nego rozumienia, dynamikę pomocniczości wzmacnia efektywno-

ściowe przyporządkowanie tej zasady. Na pytanie, który poziom

władzy w danej sytuacji jest uprawniony do działania, klasyczna po-

mocniczość daje odpowiedź, iż ten, który, rokując szansę na wykonanie

zadania, w sposób maksymalny pozwala na zaangażowanie obywatel-

skie. W Unii akcenty rozłożone zostały odmiennie. W ramach kryterium

przypisania właściwości do wykonywania kompetencji pierwszorzędne

znaczenie otrzymuje w Unii kryterium skuteczności, które niejako służy

także do sprawdzenia, czy państwa członkowskie mogą w stopniu ‘wy-

starczającym’ osiągnąć założony cel21. Punkt ciężkości całej zasady

przesuwa się zatem w kierunku tzw. pomocniczości progresywnej,

wyznając efektywność w realizacji celów za podstawowy wyznacznik

podziału i wykonywania kompetencji. Przyjętą w Maastricht definicję

pomocniczości przyrównuje się w literaturze niekiedy do tzw. ‘klauzuli

lepszości’ (Besser-Klausel), stwierdzając, że sens tej zasady zawiera się

w twierdzeniu: „Wspólnota podejmuje działanie tylko wówczas i w

takiej mierze, w jakiej przyjęte zadania będą mogły być lepiej zreali-

zowane na szczeblu wspólnotowym niż na poziomie państw członkow-

20 Szerzej na ten temat patrz: Ewa Popławska, Zasada subsydiarności... 21 Por. np. Wnioski Prezydencji UE z Edynburga z grudnia 1992 czy Protokół w przedmiocie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, w: Dariusz Milczarek, Subsydiarność…


42

skich”22. Nie chodzi zatem o podmiotowość szczebla niższego (w tym

wypadku państwa), a jedynie o efektywność działania.

W konsekwencji powyżej naszkicowanych rozwiązań dynamika pomocni-

czości w Unii fundamentalnie różni się od dynamiki wiązanej klasycznie z

zasadą pomocniczości. Dynamiczny charakter pomocniczości unijnej wyda-

je się przy tym zbieżny z dynamiką integracji europejskiej – oznacza zwięk-

szanie się zakresu oddziaływania instytucji europejskich. Niejako analogicz-

nie do „efektu przelania” („spill-over effect”), powodującego powolny, ale

stały wzrost kompetencji WE. W konsekwencji, ma wiele wspólnego z roz-

wojem kompetencji najwyższego, najbardziej oddalonego od obywatela

poziomu władzy, niewiele natomiast z przybliżaniem procesu decyzyjnego

do obywatela, niezależnie od tego, co sugerowałaby preambuła TUE.

3. Mając świadomość specyfiki ukształtowania unijnej pomocniczości,

zapytać warto czy spełniła pokładane w niej na początku lat ’90 na-

dzieje. Odpowiedź znajdziemy w wypowiedzi przywódców państw

europejskich, którzy w 2001 roku w Laeken dokonali w istocie oceny

interesujących nas tutaj uregulowań. W słynnej Deklaracji z Laeken

czytamy:

„Wewnątrz Unii, instytucje europejskie muszą zbliżyć się do obywate-

li.[…] Chcą, aby instytucje europejskie były mniej hermetyczne, a przede

wszystkim bardziej skuteczne i otwarte. Wielu obywateli chce także,

aby Unia zajmowała się w większym stopniu ich szczególnymi potrze-

bami, zamiast interweniowania w sprawy najlepiej realizowane przez

wybranych przedstawicieli państw członkowskich i regionów. To

ostatnie jest nawet postrzegane przez niektórych jako zagrożenie dla

własnej tożsamości. Co więcej, obywatele mają poczucie, że porozumie-

nia są czasem zawierane poza nimi i dlatego chcą lepszej kontroli

demokratycznej. […] Obywatele mają czasami wrażenie, że Unia

angażuje się zbyt intensywnie w obszarach, w których jej udział nie

jest niezbędny. Dlatego też ważną rzeczą jest wyjaśnienie, uprosz-

22 Ewa Popławska, op. cit., s.50

Michał Gierycz

43

czenie i dostosowanie podziału kompetencji pomiędzy Unią i pań-

stwami członkowskimi w świetle nowych wyzwań, przed jakimi stoi

Unia. Może to prowadzić zarówno do przywrócenia zadań państwom

członkowskim, jak i przypisania nowych zadań Unii lub poszerzenia

istniejących kompetencji, mając nieustannie w pamięci zasadę równości

państw członkowskich oraz ich wzajemną solidarność”.23

Powyższe uwagi jednoznacznie wskazują, iż pomocniczość wprowadzona

przez przywódców państw europejskich w Maastricht i „udoskonalona” w

Amsterdamie nie przyniosła w istocie obiecywanych rezultatów. Ciężko

inaczej zinterpretować fakt, iż po dekadzie jej obowiązywania powracamy

w Laeken do unijnego Leitmotivu o „konieczności przybliżenia Unii do

obywatela”, jak również do problemu właściwej przedmiotowej delimitacji

działań Unii. To właśnie pomocniczość miała być kluczem do rozwiązania

tych bolączek. Nie dziwi zatem, iż w swej dalszej części Deklaracja z Laek-

en już wprost odnosi się do zasady pomocniczości. Stwierdza:

„Pierwsza seria pytań, które należy postawić dotyczy metody, dzięki

której podział kompetencji mógłby się stać bardziej przejrzysty. Czy

możemy odróżnić pomiędzy trzema rodzajami kompetencji: wyłączny-

mi kompetencjami Unii, kompetencjami państw członkowskich oraz

mieszanymi kompetencjami Unii i państw członkowskich? Na jakim

poziomie kompetencje są sprawowane w najbardziej efektywny sposób?

W jaki sposób jest tutaj stosowana zasada subsydiarności? I czy nie

powinniśmy postawić sprawy jasno, że wszelkie kompetencje nie

przypisane Unii w Traktatach należą do sfery wyłącznych kompetencji

państw członkowskich? Jakie byłyby tego konsekwencje?”24

W ten sposób Deklaracja z Laeken stała się podstawą dla ponownego

myślenia nad ukształtowaniem unijnej pomocniczości podczas prac

Konwentu Europejskiego. Ten bowiem, obradujący na podstawie

mandatu zawartego w Deklaracji, podjął kwestię znaczenia zasady

23 Spotkanie Rady Europejskiej w Laeken 14-15.XII.2001r. Wnioski Prezydencji, http://libr.sejm.gov.pl/oide/dokumenty/konkluzje/laeken200112.pdf 24 Tamże

http://libr.sejm.gov.pl/oide/dokumenty/konkluzje/laeken200112.pdf


44

pomocniczości w Unii Europejskiej. Poniekąd symbolicznie, grupa

robocza Konwentu obradująca nad zasadą pomocniczości otrzymała

szacowny, pierwszy numer.

Zmiany w rozumieniu pomocniczości w Traktacie Lizbońskim25

4. Deklaracja z Laeken w odniesieniu do pomocniczości wypowiadała w

sposób delikatny to, co już wcześniej podnoszone było nie tylko w litera-

turze przedmiotu, ale również w europejskiej dyskusji politycznej, choć-

by przez Komitet Regionów. Wśród zarzutów względem unijnej definicji

pomocniczości podkreślano, iż okazuje się ona w niemałym stopniu

nieaplikowalna w praktyce26, jej wprowadzenie do prawa traktatowego

nie zmieniło generalnej orientacji przepływu kompetencji27, a bierność

ETS skutecznie uniemożliwiała obronę kompetencji państw członkow-

skich w wypadku nadgorliwości legislacyjnej Wspólnoty28, wreszcie, że

nie spełnia roli, którą miała spełnić w zakresie przybliżenia procesu

decyzyjnego do obywateli29.

Jak wspomniano, Konwent Europejski, obradujący na podstawie

mandatu zawartego w Deklaracji w Laeken, podjął kwestię refleksji

nad znaczeniem zasady pomocniczości w Unii Europejskiej. Jako, że

w przeważającej mierze przewidziane w Traktacie Lizbońskim roz-

wiązania dotyczące pomocniczości są efektem prac Konwentu i mają

swoje źródło w przepisach Traktatu Konstytucyjnego30, warto przez

chwilę zatrzymać się nad generalnym podejściem przyjętym przez

grupę roboczą do ponownego przemyślenia unijnej pomocniczości.

25 Paragrafy 4–7 rozwijają tezy przedstawione po raz pierwszy w aneksie mojej książki Chrześcijaństwo i Unia Europejska… 26 Por. np. Grainne de Burca, Reappraising…. 27 Por. np. Joseph Weiler, The constitution of Europe, Cambridge University Press, 1999 28 Por. np. Ewa Popławska, Zasada subsydiarności… 29 Komitet Regionów podkreślał m.in. iż pomocniczość powinna odnosić się do poziomów subnarodowych. Por. np. Opinion of the Committee of the Regions on the „Principle of subsidiarity „Developing a geniue culture of subsidiarity”. An appeal by the Committee of the Regions”, O.J. EC C198 z 14.07.1999 s.74 [p.1.1.4] 30 Komparatystyka Traktatu Lizbońskiego i Traktatu Konstytucyjnego pozwala dostrzec, iż wprowadzone w Lizbonie zmiany mają generalnie charakter kosmetyczny. Jedyna poważniejsza materialna zmiana dotyczy protokołu w sprawie stosowania pomocniczości i proporcjonalności. W Traktacie Lizbońskim dołączono do art. 7 tegoż protokołu jeden nowy paragraf.

Michał Gierycz

45

Ono bowiem wyznaczyło w znacznej mierze trajektorię możliwych

zmian w definiowaniu tejże zasady.

W ramach I grupy roboczej generalnie panował konsensus odnośnie

konieczności rewizji znaczenia tej zasady w Unii, a konkretnie zwięk-

szenia jej roli w toku kształtowania prawa wspólnotowego. W tym

kontekście postulowano przede wszystkim wzmocnienie roli tej zasady

w toku projektowania prawa wspólnotowego, wzmocnienie jej poli-

tycznego monitoringu, oraz ułatwienie zaskarżenia aktu prawodaw-

czego Wspólnoty do ETS31. Jednocześnie jednak istotną troską grupy

roboczej było, aby wskutek wzmocnienia zasady pomocniczości nie

uszczuplić efektywności procesu legislacyjnego Wspólnoty. Nie pozo-

stało to, jak się wydaje, bez wpływu na to, iż grupa utrącała wszelkie

propozycje, które instytucjonalnie chciały wzmocnić pomocniczość,

tudzież zredefiniować ją prawnie poprzez wzmocnienie jej komponen-

tu podmiotowego. Zarzucono m.in. projekt powołania specjalnej ad

hoc izby ETS do rozpatrywania spraw związanych z pomocniczością,

tudzież powołania instytucji wspólnotowej ds. kontroli przestrzegania

pomocniczości (tak zwany „Pan/Pani Pomocniczość”)32. Grupa robo-

cza zrezygnowała również z prawnego redefiniowania istoty poprzez

uzupełnienie definicji z art.5 TWE o obowiązek podejmowania decyzji

jak najbliżej obywatela33. W konsekwencji ogólnego nastawienia na

chęć „poprawienia” pomocniczości („wzmocnienia jej roli”), ale jedno-

czesnej niechęci przed zmianą jej efektywnościowej orientacji, postu-

laty grupy roboczej nie były, nazwijmy to eufemistycznie, rewolucyjne.

Członkowie pierwszej grupy roboczej mieli chyba zresztą świadomość,

że, jak to sami przyznawali w konkluzjach, ich propozycje „nie pokry-

wają w pełni zakresu problemów związanych z pomocniczością”34.

31 Working Group I on the Principle of Subsidiarity, Conclusion of the Working Group – revised text, WD 19/1/02 REV 1 – WG 1, s.4-5 32 Por. Tamże, s.6 i 9 33 Por. propozycja H. Farnleitnera i R. Boescha próbująca połączyć w definicji komponent efektywnościowy i podmiotowy. H. Farnleitner i R. Boesch, Making the Subsidiarity operational, WD 11 – WG I, s.5 34 Tamże, s.9


46

5. Mając świadomość generalnego podejścia grupy roboczej do myślenia

o unijnej pomocniczości łatwiej zrozumieć, dlaczego wprowadzony do

Traktatu o Unii Europejskiej przez Traktat Lizboński art. 3b, w wersji

skonsolidowanej TUE noszący numer 535 i zastępujący dotychczasowy

art. 5 TWE, brzmi dziwnie znajomo36. W swym trzecim paragrafie

stwierdza on:

„zgodnie z zasadą pomocniczości, w dziedzinach, które nie należą do jej

wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko

w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać

osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, zarów-

no na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeżeli ze

względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe

jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii”37.

W nowej definicji nie uległ zmianie najistotniejszy chyba problem

definicyjny unijnej pomocniczości: jej efektywne przyporządkowanie,

a zatem również płynąca zeń dynamika „ku górze”. Nie zmieniono

również wykluczenia kompetencji wyłącznych z zakresu oddziaływania

pomocniczości. Tym niemniej, warto zwrócić uwagę na dwie zmiany,

które wprowadzono.

Po pierwsze, nowa definicja próbuje odwoływać się już do struktural-

nego potencjału pomocniczości, dostrzegając poza poziomem central-

nym Państwa Członkowskiego, również jego poziom regionalny i lo-

kalny. Można w tym widzieć chęć nawiązania do idei przybliżenia

procesu decyzyjnego do obywatela, deklarowanego w preambule TUE.

Przywołana definicja w istocie zawiera jeszcze jedną, właściwie niedo-

strzegalną zmianę. Jak zaznaczono powyżej, lektura nowego art. 5 TUE

35 W dalszej części tekstu będę się odwoływać do numeracji przyjętych w skonsolidowanych wersjach Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Można jedynie wyrazić żal, iż jest to inna numeracja niż przewidziana w oryginalnym tekście Traktatu z Lizbony, co powoduje pewien chaos komunikacyjny. 36 I to nie tylko dla tych, którzy zapoznali się z Traktatem Konstytucyjnym i dostrzegają w nim art. I-11. 37 Dz. U. WE C 306 z 17.12.2007, s.12

Michał Gierycz

47

pozwala stwierdzić, iż nie uległo zmianie wykluczenie oddziaływania

pomocniczości w obszarze kompetencji wyłącznych. Tym niemniej,

wskutek sprecyzowania zakresu tych kompetencji w nowym art. 3 Trak-

tatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej [TfUE], ów silny mankament

rozumienia unijnej pomocniczości został w istotnej części usunięty.

Artykuł ten ogranicza bowiem kompetencje wyłączne Unii do unii cel-

nej, stanowienia reguł konkurencji, polityki pieniężnej w ramach sfery

euro, wspólnej polityki handlowej i zachowania morskich zasobów

biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa38. Są to kwe-

stie, które rzeczywiście ze swej istoty generalnie powinny być określane

na najwyższym szczeblu. Jednocześnie, kompetencje dotychczas trak-

towane jako kompetencja wyłączna WE (np. rynek wewnętrzny, rolnic-

two, rybołówstwo czy sieci transeuropejskie) zostały w Traktacie Lizboń-

skim traktatowo zdefiniowane jako kompetencje dzielone39 – a zatem

dopuszczono do nich stosowanie zasady pomocniczości.

Najbardziej spektakularne zmiany Traktat Lizboński wprowadza w za-

kresie kontroli stosowania pomocniczości. Zawarte są one w przewa-

żającej mierze w nowym Protokole w sprawie stosowania pomocniczo-

ści i proporcjonalności. Przede wszystkim wycofano stamtąd wcze-

śniejsze, nie wytrzymujące krytyki trzy wskazówki40, którymi należało

się dotychczas kierować przy badaniu prawomocności działania

Wspólnoty w przestrzeni kompetencji konkurencyjnych. W ich miej-

sce dodano, zgodnie z zaleceniami Konwentu, zobowiązanie Komisji

do dokonywania szerokich konsultacji, oraz uzasadniania, na podsta-

wie wskaźników jakościowych i, w miarę możności, ilościowych, pro-

jektów prawodawczych, w tym wskazania skutków finansowych dane-

go projektu i jego konsekwencji dla regulacji Państwa Członkowskie-

go, w tym prawodawstwa regionalnego41. Pośrednio zatem wprowa-

dzono do refleksji nad pomocniczością, nie istniejący uprzednio,

komponent podmiotowy.

38 Tamże, s.47 39 Por. art.4 TfUE, Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.U.UE C 115 z 09.05.2008 40 Por. M. Gierycz, Chrześcijaństwo i Unia… 41 Por. art. 5 Protokół w sprawie stosowania pomocniczości i proporcjonalności, Dz. U. WE C 306, s.151


48

Drugą zmianą było wprowadzenie zalążka politycznej kontroli po-

mocniczości, poprzez włączenie w proces kontroli procesu legislacyj-

nego parlamentów narodowych. Zgodnie z Protokołem w sprawie roli

parlamentów krajowych w Unii Europejskiej, wszelkie projekty aktów

prawodawczych (wnioski Komisji, inicjatywy grupy Państw Członkow-

skich, inicjatywy Parlamentu Europejskiego, wnioski Trybunału

Sprawiedliwości, zalecenia Europejskiego Banku Centralnego i wnio-

ski Europejskiego Banku Inwestycyjnego mające na celu przyjęcie aktu

prawodawczego)42, jak również dokumenty konsultacyjne Komisji,

plany legislacyjne, itp.43 muszą być przekazywane parlamentom krajo-

wym. Mogą one „przesyłać przewodniczącym Parlamentu Europejskie-

go, Rady i Komisji uzasadnioną opinię na temat zgodności projektu aktu

prawodawczego z zasadą pomocniczości, zgodnie z procedurą przewi-

dzianą w Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i pro-

porcjonalności”44. Artykuł 6 przywołanego Protokołu precyzuje zaś, iż

„każdy parlament narodowy lub każda izba parlamentu narodowego

może, w terminie ośmiu tygodni od daty przekazania aktu prawodaw-

czego w językach urzędowych Unii, przesłać […] uzasadnioną opinię

zawierającą powody, dla których uznaje, że dany projekt nie jest zgodny

z zasadą pomocniczości”45. Przy tym, „w przypadku, gdy uzasadnione

opinie o niezgodności projektu aktu ustawodawczego z zasadą pomoc-

niczości stanowią co najmniej 1/3 głosów przyznanych parlamentom

[…] projekt zostaje poddany ponownej analizie”46, a jego podtrzymanie

musi być uzasadnione. Ponadto, i to już nowość wprowadzona w Trak-

tacie Lizbońskim, a nieobecna w TK, jeżeli Komisja podtrzyma, jako

zgodny z pomocniczością, wniosek, przeciw któremu istnieje zwykła

większość głosów przyznanych parlamentom narodowym47, to „przed

zakończeniem pierwszego czytania prawodawca (PE i RUE) rozważa

zgodność wniosku prawodawczego z zasadą pomocniczości, biorąc

42 Art.2, Protokół w sprawie roli parlamentów krajowych w Unii Europejskiej, Dz. U. WE C 306 43 Por. art.1, tamże 44 Art.3, tamże 45 Art.6, tamże 46 Art. 7, tamże 47 W myśl Protokołu każdy parlament posiada 2 głosy, w przypadku bikameralizmu na każdą izbę przypada jeden głos.

Michał Gierycz

49

szczególnie pod uwagę powody podane i podzielane przez większość

parlamentów narodowych, jak również uzasadnioną opinię Komisji”,

przy czym „jeżeli większością głosów wynoszącą 55% członków Rady lub

większością głosów oddanych w Parlamencie Europejskim prawodawca

stwierdzi, że jego zdaniem wniosek nie jest zgodny z zasadą pomocni-

czości, wniosek prawodawczy nie będzie dalej analizowany”48.

Wprowadzony przez Protokół system politycznej kontroli ex ante uzu-

pełniony został przez wzmocniony system prawnej kontroli ex post.

Zgodnie z art. 8 Protokołu ETS-owi przyznano właściwość „do orzekania

w zakresie skarg w sprawie naruszenia przez akt prawodawczy zasady

pomocniczości wniesionych przez Państwo Członkowskie […] lub prze-

kazanych przez nie zgodnie z jego porządkiem prawnym w imieniu jego

parlamentu lub izby tego parlamentu”49. Ponadto, prawo takiej skargi

przyznał również Komitetowi Regionów „w odniesieniu do aktów pra-

wodawczych, do których przyjęcia Traktat o funkcjonowaniu Unii Euro-

pejskiej wymaga jego konsultacji”50. Instytucja ta otrzymała zatem

uprawnienie, którego od dawna się domagała, poczuwając się w sposób

naturalny – w związku z reprezentowaniem wspólnot subpaństwowych

– do stania na straży pomocniczości.

Funkcjonalne znaczenie wprowadzonych modyfikacji

6. Odczytując literalnie zmiany z Lizbony rzec można, iż, niejako

wbrew temu, co zostało powiedziane o ostrożności grupy roboczej

Konwentu, wprowadzone modyfikacje – zwłaszcza w zakresie kontroli

pomocniczości – mają spektakularny charakter. Choćby włączenie

legislatur narodowych do procesu kontroli ustawodawstwa unijnego

niewątpliwie zasługuje na takie określenie. Tym niemniej, jak zauwa-

żył jeden z polskich politologów, „politolog musi pytać nie tylko o to,

co zapisane jest w prawie, ale również o „wolę polityczną”: o to, co

politycy chcieli osiągnąć formułując w taki, a nie inny sposób normę

48 Art. 7, Protokół w sprawie stosowania… 49 Art. 8, tamże 50 Tamże


50

prawną, jak również o to, co zamierzają z jej pomocą osiągnąć w przy-

szłości”51. Wydaje się, iż w przypadku pomocniczości nie chcieli jednak

zmienić zbyt wiele; występują mocne przesłanki pozwalające założyć,

iż funkcjonalne znaczenie wskazanych modyfikacji w większości przy-

padków prawdopodobnie nie będzie szczególnie istotne.

7. Po pierwsze, przypomnieć trzeba, iż nie zmieniono wyłączenia dzia-

łania pomocniczości z obszaru kompetencji wyłącznych, a przede

wszystkim efektywnościowej orientacji pomocniczości. W konsekwen-

cji, nie zweryfikowano podstawowej bolączki unijnej definicji, powo-

dującej odwrócenie dynamiki pomocniczości w UE. Prosty przykład:

jeśli nowy art. 5 TUE, tak jak wcześniej art. 5 TWE, przedstawia rozmia-

ry i skutki działania jako podstawowe wyróżniki „lepszego działania”, to

działanie Wspólnoty niejako z definicji będzie lepsze – zawsze ma więk-

szy zasięg niż akcja pojedynczego Państwa Członkowskiego. Brak korek-

ty efektywnościowego przyporządkowania unijnej definicji ma również

dlatego fundamentalne znaczenie, iż w znacznej mierze dezawuuje

znaczenie uwzględniania subnarodowych podmiotów w nowym artyku-

le 5 TUE. Ostatecznie, jakkolwiek paradoksalnie by to brzmiało, nie-

zmieniona w swym rdzeniu formuła art. 5 TUE każe się zastanowić

raczej nie tyle nad pytaniem – w jaki sposób wzmacnia on struktury

pośrednie, ale czy przypadkiem, wobec efektywnościowego przypo-

rządkowania pomocniczości, nie pozwala on na przechwytywanie

przez Unię kompetencji wspólnot subpaństwowych.

Jeśli na powyższe pytanie możemy odpowiedzieć przecząco, to w nie-

małej mierze dlatego, iż przywołanie w definicji pomocniczości z art. 5

TUE podmiotów subpaństwowych i lokalnych w niewielkim stopniu

zmienia ich pozycję w unijnym procesie decyzyjnym. Oczywiście, sam

fakt tego przywołania ma swoją polityczną wymowę, której nie należy

zupełnie lekceważyć. Tym niemniej, w myśl przytoczonego sformułowa-

nia pomocniczość nie odnosi się do koncentrycznej relacji wspólnota

51 Piotr Mazurkiewicz, Wokół Karty Praw Podstawowych UE, w: „Chrześcijaństwo-Świat-Polityka” 3 (7) 2008, s.29

Michał Gierycz

51

lokalna – wspólnota regionalna – wspólnota państwowa –wspólnota

europejska, a jedynie do relacji Państwo członkowskie (na poziomie

centralnym, regionalnym, lokalnym) i Unia Europejska. Ostatecznie

zatem dyskurs kompetencyjny, do którego odnosi się ten przepis to

dyskurs Unii i Państwa Członkowskiego.

W odniesieniu do przewidzianych przez Protokół w sprawie stosowa-

nia zasady pomocniczości zobowiązań Komisji do konsultacji i uza-

sadnień, dość wspomnieć, że pomocniczość w pracy Komisji już dziś

stała się kolejną nieodzowną formułą, tyleż często przywoływaną, co

niewiele znaczącą52. Ponadto, sam Traktat przewiduje nietrudne do

wykorzystania drogi obejścia tak konsultacji parlamentarnych, wska-

zując, iż „w szczególnie pilnych przypadkach” można po prostu ich nie

prowadzić53. Podobnie, ilościowe uzasadnienie wniosku Komisji za-

kłada „tam gdzie to możliwe”. Biorąc to pod uwagę, warto podkreślić,

iż sam fakt nowych zobowiązań Komisji nie przesądza jeszcze o ich

realnym znaczeniu. Nie należy się tu raczej spodziewać „nowej jako-

ści”. Ani Traktaty, ani Protokoły nie dają w tym zakresie jakichś szcze-

gólnie odkrywczych, nowych wytycznych.

Oczywiście, owe zobowiązania nieco urealniać zdaje się fakt, iż w myśl

nowego Protokołu Komisja przestaje być strażnikiem sama dla siebie

– rolę tę, przynajmniej częściowo pełnić mają parlamenty narodowe i,

w mniejszym stopniu, Komitet Regionów. Tu jednak poczynić należy

kolejne zastrzeżenie. Choć nie można nie doceniać włączenia parlamen-

tów narodowych w proces decyzyjny, należy sobie zadać pytanie o rzeczy-

wiste znaczenie tego faktu. Jaka jest szansa, by parlamenty narodowe 27

państw członkowskich były w stanie przeanalizować w ciągu ośmiu tygo-

dni (o ile projekt nie jest pilny – wówczas czasu może być mniej54), docie-

rające do nich z reguły w językach obcych, propozycje aktów prawnych

Unii, by odnieść się do ich zgodności z zasadą pomocniczości? Jaka jest

szansa, by większość czy 1/3 z nich wypowiedziała się w tym czasie prze-

52 Por. M. Gierycz, Chrześcijaństwo i Unia Europejska… op. cit. 53 Art. 2, tamże 54 Por. art. 4 Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej


52

ciw jakiejś decyzji? Można to sobie oczywiście wyobrazić, ale jako sytuację

wyjątkową – sprzeciw wobec jakiegoś budzącego powszechne kontrower-

sje projektu. Wydaje się jednak, że już zbyt dużej wyobraźni wymaga

dostrzeżenie w tym zwykłego procesu efektywnej kontroli. Można się

raczej spodziewać zalania parlamentów narodowych kolejnymi tonami

dokumentów z Brukseli, w których mało który parlamentarzysta (jeśli w

ogóle któryś) będzie się orientował.

Ponadto, nie sposób nie zauważyć, iż opinie parlamentów mają w myśl

Protokołu w istocie drugorzędne znaczenie dla procesu decyzyjnego:

negatywne opinie 1/3 głosów parlamentów nie muszą spowodować nicze-

go poza spowolnieniem procesu legislacyjnego (projektodawca musi go

jedynie ponownie przeanalizować – ale może go przedłożyć ponownie w

niezmienionej postaci). Negatywne opinie większości głosów parlamen-

tów narodowych dla przerwania procesu legislacyjnego potrzebują jeszcze

zgody większości członków PE lub 55% głosów w RUE. Znamienne w tym

kontekście wydaje się, iż próg 55% głosów w RUE, jak i większości głosów

w PE związany jest nie tyle z zablokowaniem sprzeciwu narodowych

legislatur, ile jego przyjęciem.

W odniesieniu do efektywności prawnej kontroli ex post wątpliwości

rodzą się same, gdy wspomnimy na dotychczasową postawę i orzecz-

nictwo ETS w odniesieniu do orzekania w związku z zasadą pomocni-

czości. Ani Traktat z Maastricht, ani Traktat Amsterdamski nie zmie-

niły podejścia ETS-u do zasady pomocniczości. Już kilkakrotnie za-

kładano, iż pomocniczość będzie kluczem do wdrożenia nowej linii

orzecznictwa, ponieważ „daje nowy argument, pozwalający ETS-owi

anulować środki przyjęte co prawda przez Wspólnotę, ale przy istnie-

niu mniejszościowej opozycji w Radzie”55. Tymczasem, ETS wycofał

się zasadniczo z możliwości badania materialnego wymiaru pomocni-

czości jeszcze w połowie lat ’90 i pozostał wierny temu podejściu.

55 Antonio Estella, The EU Principle of… op. cit., s.139

Michał Gierycz

53

8. Podsumujmy powyższe ustalenia: Traktat nie przyniósł znaczących

mechanizmów hamujących ewentualną nadaktywność legislacyjną

Wspólnoty; nie wzmocnił również realnie pozycji narodowych legisla-

tur; dynamika pomocniczości nie została znacząco skorygowana; oby-

watelska kontrola nie została ani zwiększona ani zmniejszona; last but

not least, w zakresie kompetencji wyłącznej pomocniczość w Unii nie

obowiązuje. W konsekwencji, ciężko oprzeć się wrażeniu fasadowości

wprowadzonych modyfikacji. Wydaje się, iż wola zmian została sparali-

żowana lękiem przed „osłabieniem Unii”. Choć naradzano się w Kon-

wencie, zmieniono brzmienie i lokalizację art.5, a nawet wygenerowano

dwa nowe protokoły – unijna pomocniczość nieustannie, podobnie jak

w brzmieniu z Maastricht, stoi niejako w poprzek klasycznych celów tej

zasady – upodmiotowieniu obywateli. Wydaje się, że, podobnie jak stało

się to w Maastricht, pomocniczość ma służyć za swoistą „twarz” Unii

bliskiej obywatelowi. W świetle przeprowadzonej analizy rodzi się jed-

nak pytanie – czy to rzeczywiście twarz czy raczej mocno przerysowany

makijaż, z trudem przykrywający niedostatki unijnej fizjonomii.

Dr Krzysztof Cebul

__________

Szkoła Wyższa Psychologii Społecznej w Warszawie

Polska i Unia Europejska

– ewolucja programowa partii politycznych

w latach 2005-2007

Wprowadzenie

Punktem odniesienia w kampanii 2007 roku był mocno wyeksponowany

w poprzednich wyborach (2005) przez Prawo i Sprawiedliwość (PiS) po-

dział na Polskę „solidarną” i „liberalną”. „Liberalizm” nie po raz pierwszy

został wykorzystany jako straszak. Twórcy wspomnianego podziału z pew-

nością odnieśli sukces, bo wszystkie startujące w 2005 i 2007 roku ugrupo-

wania, choćby nawet przez zanegowanie istnienia takiej dychotomii, usto-

sunkowały się do niej.

Był to jednak sukces pozorny. Nie udało się wykreować przeciwnika

odpowiedzialnego za dotychczasowe błędy polskiej polityki, ponieważ

ten… nagle zniknął. Okazało się, że wszystkie partie odcięły się od

koncepcji „liberalnej” i stanęły po stronie Polski „solidarnej”. Dodat-

kowo przelicytowując się, która z nich da społeczeństwu więcej owej

„solidarności”. Rywalizacja na tym polu była szczególnie widoczna

pomiędzy PiS i Platformą Obywatelską (PO).

Polska i Unia Europejska – ewolucja programowa partii politycznych w latach 2005-2007

56

Można w tym miejscu zapytać – jak powyższe uwagi mają się do głów-

nego tematu niniejszego tekstu? Otóż związek między nimi jest zasad-

niczy. Trudno bowiem mówić o wizji Polski w Unii nie mając najpierw

za punkt wyjścia wizji samej Polski. W tym kontekście należy wskazać,

że zaprezentowany w kampanii z 2005 roku wybór między Polską

„solidarną” a „liberalną” w swej istocie sprowadzał się do problemu

oceny kierunku przemian zapoczątkowanych w 1989 roku. I o ile wy-

bory parlamentarne 2005 były przede wszystkim konfrontacją na tym

polu, to w wyborach 2007 punktem wyjścia była już krytyka rządów

PiS, a więc sposobu realizacji koncepcji „IV Rzeczypospolitej”. Wydaje

się, iż znacząco ułatwiła ją praktyka rządzenia PiS, szczególnie zaś

zawiązanie przez tą partię koalicji z Samoobroną i Ligą Polskich Ro-

dzin (LPR).

Zgodnie z zasadą sformułowaną przez Johna Stuarta Milla w traktacie

„O wolności”, każda opinia powinna zostać poddana krytyce po to, aby

można było ją zweryfikować, a na gruncie krytyki wytworzyć pogląd

jeszcze bardziej trafny1. Mając na uwadze powyższą tezę, trzeba ocenić,

iż takim pozytywnym następstwem podważania dotychczasowej polskiej

drogi do demokracji w oparciu o diadę „solidarna”-„liberalna”, była już

sama refleksja nad osiemnastoleciem III Rzeczypospolitej, bo w sytuacji

gdy nie ma choćby jednej alternatywnej wizji to dyskusja, ścieranie się

poglądów nie są możliwe. Nie wdając się w oceny, należy zauważyć, że

PiS taki konkurencyjny projekt sformułował i co więcej zdołał przenieść

go na poziom debaty publicznej. I nawet jeśli funkcjonująca powszech-

nie opinia jest całkowicie prawdziwa, ale podaje się ją jako aksjomat,

który nie może znieść gdy ktoś go zwalcza, to będzie ona przez większość

tych, którzy ją przyjmują – jedynie wyznawana bez głębszego zrozumie-

nia i uzasadnienia2, a taka forma akceptacji raczej nie powinna cieszyć.

1 J. S. Mill, O wolności, przekł. A. Kurlandzka, wstęp P. Śpiewak, Wydawnictwo AKME, Warszawa 2002, s. 68. 2 Tamże.

Krzysztof Cebul

57

Następstwem braku pogłębionej refleksji oraz debaty publicznej wokół

wizji Polski i szerzej, polskiego członkostwa w Unii Europejskiej3, był

dostrzeżony w 1995 roku przez Elżbietę Skotnicką-Illasiewicz, płytki

konsens (zarówno w opiniach społecznych, jak i polityków) dla proce-

su integracji, wyrażający się wahliwością zgody na ten proces4. Oczy-

wiście ów konsens od tego momentu stopniowo się pogłębia5, co wy-

raźnie pokazują badania, zwłaszcza z 2007 roku6, prognozując dodat-

kowo względną trwałość pozytywnych nastawień wobec akcesji7.

Wśród pozytywnych efektów członkostwa w przywołanych bada-

niach społecznych wskazywano przede wszystkim na korzyści wy-

nikające z napływu funduszy unijnych8. Równocześnie jednak pojawiły

się opinie, że wpływ członkostwa na poprawę funkcjonowania systemu

politycznego jest znacznie mniejszy niż oczekiwano9. Zatem, wspo-

mniany konsens chyba nadal powinien być z ostrożności odczytywa-

ny jako warunkowa zgoda, której podstawę stanowią w dużej mierze

odczuwane w danym momencie korzyści ekonomiczne, a nie pogłę-

biona refleksja nad procesem integracji europejskiej.

W związku z tym, ponownie nabiera aktualności teza, według której

brak przejrzystej wizji Polski utrudniał, szczególnie w latach 1989-

2001, wypracowanie spójnego stanowiska wobec Unii oraz formuło-

wanie jasnych ocen naszych postępów w tym obszarze10. Jednak błę-

3 Z. Najder, Polska w Europie: cele i środki, w: Europa. Drogi integracji, A. Dylus (red.), Studium Generale Europa, Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego, Warszawa 1999, s. 268. 4 E. Skotnicka-Illasiewicz, Integracja europejska jako oś podziału sceny politycznej, w: Polityka i Sejm. Formowanie się elity politycznej, W. Wesołowski, B. Post (red.), Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1998, s. 90, 99-100. 5 E. Skotnicka-Illasiewicz, Członkostwo Polski w Unii Europejskiej w kulturze politycznej parlamentarzystów, w: Obciążeni polityką. Posłowie i partie, W. Wesołowski (red.), Wydawnictwo IFiS PAN, Warszawa 2001, s. 192. 6 E. Skotnicka-Illasiewicz, A. Byrt, Trzy lata członkostwa w doświadczeniach społecznych, w: Trzy lata członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Bilans korzyści i kosztów społeczno-gospodarczych związanych z członkostwem w Unii Europejskiej – Polska na tle regionu. 1 maja 2004 r. – 1 maja 2007 r., A. Bielska (red.), Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Departament Analiz i Strategii, Warszawa 2007, s. 97-105. 7 Tamże, s. 105. 8 Tamże, s. 101. 9 Tamże, s. 104. 10 K. Cebul, Unia Europejska w kampanii wyborczej – jesień 2005, w: Doświadczenia społeczne dwóch lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej, E. Skotnicka-Illasiewicz (red.), Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Departament Analiz i Strategii, Warszawa 2007, s. 73-74. Zob. też: Z. Najder, art. cyt., s. 268.


58

dem byłoby samo tylko przeniesienie tej tezy do sytuacji, która wytwo-

rzyła się w roku 2007. Wymaga ona bowiem pewnych uzupełnień.

Przyjmijmy zatem, że pojawienie się w sposób wyrazisty konkurują-

cych ze sobą koncepcji Polski wywołać mogło w roku 2007 taki wła-

śnie brak przejrzystości, swego rodzaju zamęt. Jeśli tak, to warto zapy-

tać, czy brak owej przejrzystości – wyrażający się funkcjonowaniem

dwóch bardzo odległych od siebie wizji Rzeczypospolitej – przełożył

się na niejasny program uczestnictwa Polski w Unii formułowany

przez polityków?

Odpowiedzią na to pytanie będzie analiza programów głównych ugru-

powań biorących udział w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Pol-

skiej w 2005 i 2007 roku – pod kątem elementów wspólnych dla po-

szczególnych partii oraz punktów znacząco różnicujących ich stanowi-

ska w zakresie integracji europejskiej. W tekście zostały wykorzystane

analizy przygotowane na zlecenie Urzędu Komitetu Integracji Euro-

pejskiej w 2005 i 2008 roku11.

1. Wybory 2005

Przedmiotem analizy były programy ośmiu komitetów wyborczych:

LPR, Partii Demokratycznej (PD), Socjaldemokracji Polskiej (SdPl),

PiS, Sojuszu Lewicy Demokratycznej (SLD), PO, Polskiego Stronnic-

twa Ludowego (PSL) oraz Samoobrony. Biorąc za punkt odniesienia

stosunek poszczególnych partii do procesu integracji europejskiej –

programy zostały uszeregowane w pięciu grupach.

Na aksjologiczny wymiar wspólnotowego charakteru Unii najmocniej

ze wszystkich partii wskazywała SdPl. Wspólnota została zdefiniowana

w programie tej partii poprzez następujące pojęcia: zrównoważony

11 K. Cebul, Wizja Polski w Unii Europejskiej w kampanii parlamentarnej (wybory – jesień 2005). Analiza programów i stanowisk partii politycznych, opracowanie przygotowane na zlecenie Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005; K. Cebul, Wybory parlamentarne 2007. Problematyka Unii Europejskiej w materiałach programowych partii politycznych i komitetów wyborczych, opracowanie przygotowane na zlecenie Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2008.

Krzysztof Cebul

59

rozwój, bezpieczeństwo socjalne, solidarność, demokracja, równość,

poszanowanie prawa. Dlatego też stanowisko tego ugrupowania zosta-

ło zakwalifikowane jako polityka: świadomego być w ramach Unii.

PD i SLD skupiły się już bardziej na korzyściach jakie Polska zyskuje

dzięki członkostwu w UE. Postulaty tych partii co prawda zaliczono do

kategorii: być w ramach Unii, lecz z zastrzeżeniem, iż były one znaczą-

co zdominowane przez kalkulację korzyści ekonomicznych.

Co się tyczy PO i PSL, to tezy zawarte w programach tych partii po-

zwoliły określić ich stanowiska jako politykę: być wobec Unii, kształ-

towaną przez obawy połączone z kalkulacją korzyści ekonomicznych.

Wyrazem tego było równolegle występujące poczucie swoistego zagro-

żenia dominacją Unii Europejskiej oraz oczekiwanie na korzyści pły-

nące z UE do Polski. Stanowisko PSL bliższe było niespójnej koncepcji

Samoobrony, zaś PO – postulatom PD i SLD.

Z kolei, LPR i Samoobrona były najbardziej zagorzałymi przeciwnicz-

kami obecności Polski w Unii Europejskiej. Fakt ten skłaniał do przy-

jęcia tezy, iż oba ugrupowania zdecydowanie rozdzielały sprawy pol-

skie oraz sprawy Unii. Te ostatnie traktując raczej jako przejściowe –

efekt rządów ówczesnego, w ich opinii „szkodliwego” układu politycz-

nego, który należało bezwzględnie odsunąć od władzy.

Stanowisko Samoobrony nie do końca jednak mieściło się w tej klasy-

fikacji. Na tle programu LPR, który jasno wskazywał na potrzebę wyj-

ścia z Unii i rozwoju poza nią, program Samoobrony charakteryzował

się dużą wewnętrzną niespójnością.

Podobnie z programami PiS i w zasadzie także PSL. Ich niespójność

była w znacznym stopniu podobna do niespójności programu Samoo-

brony. Paradoks programów tych trzech ugrupowań polegał na eks-

ponowaniu koncepcji silnego państwa (którą odczytać należy przecież

jako postulat zmniejszania wzajemnych zależności między państwami


60

Unii) przy równoczesnym, niezwykle stanowczym, domaganiu się

znacznych funduszy unijnych dla Polski.

Główną tendencją dającą się zaobserwować w programach z 2005

roku nie było jednak negowanie sensu członkostwa Polski w UE, lecz

raczej postrzeganie Unii Europejskiej w kategoriach zewnętrznych

wobec Polski. Taki kierunek przekładał się na niespójne opinie w tym

zakresie. Poszukując przyczyn takiego stanu rzeczy wskazano na dwie

prawidłowości. Przede wszystkim zaobserwowano, że oceny procesu

integracji stanowiły wypadkową obaw przed zagrożeniem aksjologicz-

nym i ekonomicznym oraz oczekiwania, a nawet wręcz żądania pomo-

cy gospodarczej od UE. Zauważono też, że im silniejsza skłonność do

negacji dotychczasowej polskiej drogi do demokracji, tym bardziej

wyrazista tendencja traktowania Unii Europejskiej w kategoriach

zewnętrznych.12 Poszczególne partie starały się nawet wykreować na

„jedynych” gwarantów suwerenności Polski, przesadnie akcentując

konieczność nie tyle juz obrony, co walki o polskie interesy. W ukształ-

towaniu się tego typu przekonań istotną rolę odegrał właśnie ów dycho-

tomiczny podział na Polskę „liberalną” i „solidarną”. Spowodował on

pogłębienie się niespójności programowych i pojawienie się w debacie

publicznej niezrozumiałego, niejasnego języka.

2. Wybory 2007

W porównaniu z rokiem 2005 problematyka Unii Europejskiej zajmu-

je w programach przedstawionych przed wyborami parlamentarnymi

z 2007 roku relatywnie dużą ilość miejsca. W analizie pod uwagę wzię-

to przede wszystkim cztery ugrupowania, które dostały się do parlamen-

tu w październiku 2007 roku: PiS, PO, PSL oraz koalicję Lewica i De-

mokraci (LiD)13: SLD, SdPl, PD i Unii Pracy. Kwestie związane z inte-

gracją zostały też lepiej uporządkowane, przez co stały się bardziej

czytelne. Uwaga ta tyczy się w równym stopniu programów PO, PiS,

12 K. Cebul, Unia Europejska w kampanii wyborczej – jesień 2005, art. cyt., s. 88. 13 22 kwietnia 2008 r. Klub Poselski LiD został formalnie rozwiązany.

Krzysztof Cebul

61

LiD i PSL. Co więcej, obok raczej ogólnych do tej pory wskazań, co do

pożądanych działań w polityce europejskiej, w programach partii

znalazły się też propozycje szczegółowych rozwiązań.

Punktem odniesienia w wyborach 2007 roku była, nie tyle ocena kie-

runku polskich przemian po 1989 roku, lecz przede wszystkim stosu-

nek do sposobu realizacji przez PiS koncepcji „IV Rzeczypospolitej”.

Poszczególne postulaty programowe konstruowane były na bazie

krytyki projektów oraz działań PiS w okresie 2005-2007.

Chyba najmocniejsza krytyka widoczna była w programie LiD, ale była

ona również silna w materiałach PO i PSL. W programie LiD czytamy,

że konsekwencją rządów PiS jest „zepsute prawo, zawłaszczone pań-

stwo, podzielone społeczeństwo”. Według autorów programu PSL

Polska „solidarna” okazała się w rzeczywistości „próbą dominacji

państwa nad wszelkimi przejawami życia społecznego”. Podobne

oceny formułuje PO: „Nie może być tak, że jakaś partia urasta do roli

dyktatora tylko dlatego, że zdobyła większość w parlamencie, narzu-

ca swoją wolę innym i bezwzględnie chroni swoje partyjne interesy”.

Atakowane w ten sposób PiS przedstawiło program dla Polski, którego

jednym z głównych filarów było przyjazne obywatelowi i skuteczne

państwo. Charakterystyczne, że w tym obszarze PiS widzi przede

wszystkim konieczność zwiększenia nakładów na służby specjalne

odpowiedzialne za bezpieczeństwo obywateli. Wskazuje nawet na

swoje dokonania w tym zakresie: „Służby specjalne zaczęły wreszcie

służyć interesom państwa, a nie swoim własnym”. Kolejny cel, który

wymienia PiS to budowanie silnej pozycji Polski na arenie międzyna-

rodowej, realizowany, co wynika z analizowanych materiałów, przede

wszystkim przez bezkompromisowe artykułowanie polskich intere-

sów. W tym kontekście pojawia się ocena, iż to właśnie w trakcie rzą-

dów PiS: „Polska zaczęła mówić na forum międzynarodowym o wła-

snych interesach donośnym i wyraźnym głosem, przestając być

realizatorem wizji innych”.


62

Wizja miejsca Polski w Unii Europejskiej

Jednak zasadniczą zmianę, która dokonała się przed wyborami 2007

(w porównaniu z rokiem 2005) sygnalizuje widoczna dopiero w pro-

gramach PSL, PO i LiD teza, że Polska wstępując do Unii stała się jej

częścią, a zatem interesy Unii nie są sprzeczne z interesami Polski, tak

jak interesy Polski nie są sprzeczne z interesami Unii.

Widać to przede wszystkim w programie PSL. Znajdujemy w nim

tezę, iż w świecie, który jest „zdominowany globalnymi współzależ-

nościami”, to właśnie poprzez obecność w strukturach Unii – Polska

zyskuje pełniejsze możliwości rozwiązywania swoich problemów.

Uderzające jest to, że w odróżnieniu od dotychczasowego kierunku,

obie rzeczywistości (Polska i Unia Europejska) są już traktowane

nierozłącznie. PSL ewoluowało w stronę stanowiska, które wyraża

się przekonaniem, iż: „Polska chroniąc własne interesy, powinna

umacniać Unię Europejską”.

Także twórcy programu PO wskazują, iż tylko „silna i sprawna UE

może sprostać wyzwaniom, którym w pojedynkę żaden z krajów

członkowskich nie będzie w stanie stawić czoła”. Chodzi tu o zagrożenia

terrorystyczne, migracje oraz zmiany klimatyczne.

Podobnie LiD określa dwa równoczesne kierunki działania: dbałość

o polskie interesy oraz wzmacnianie Unii Europejskiej. Koalicja ta

stoi na stanowisku, iż: „Polską strategią powinno być wpisywanie

się w rdzeń polityczno-gospodarczy Unii”, znalezienie się „w cen-

trum grawitacji projektu politycznego”.

Powyższa zmiana jest z całą pewnością oznaką dokonujących się u pol-

skich polityków przewartościowań dotyczących wizji geopolitycznego

położenia Polski. Coraz bardziej zdają się oni podzielać pogląd, iż w obli-

czu postępującej globalizacji osamotniona Polska nie byłaby w stanie

poradzić sobie w konkurowaniu na tym wielkim rynku. Zmiana ta

Krzysztof Cebul

63

stanowi również wyjaśnienie dlaczego z programów w zasadzie znik-

nęło, dominujące wcześniej hasło-straszak: obrony suwerenności

Polski. Partie odrzuciły tym samym dotychczasowy model uprawiania

polityki europejskiej w oparciu o kategoryczne artykułowanie prawie

wyłącznie partykularnych – polskich interesów.

Co więcej, nawet w programach ugrupowań raczej niechętnych Unii

– porozumienie Liga Prawicy Rzeczypospolitej (LPR, Prawica Rze-

czypospolitej oraz Unia Polityki Realnej) – może nie wprost, ale

jednak, rysuje się teza, iż Unia to pewien porządek, który także

Polska współtworzy. Partie te zaczynają rozumieć, że można nie

zgadzać z jego obecnym kształtem, ale nie stoi to wcale na prze-

szkodzie, by w jego ramach dążyć do przeprowadzenia takich czy

innych zmian. W programie tej koalicji znajdujemy co prawda

sprzeciw wobec wprowadzenia „przemianowanej konstytucji eu-

ropejskiej”, która narzuci Polakom obce prawo, sprzeciw wobec

rozszerzenia kompetencji „socjalistycznej biurokracji bruksel-

skiej”, czy sprzeciw wobec wprowadzenia waluty euro, ponieważ

spowoduje to znaczący wzrost cen. Zniknęła jednak kategorycznie

sformułowana teza, obecna jeszcze w 2005 roku (w programie

LPR), iż „Rozwój Polski może nastąpić tylko poza Unią”. Zamiast

niej mamy postulat budowania „silnej opinii chrześcijańskiej” w

strukturach UE. Liga Prawicy Rzeczypospolitej przyjmuje więc

postawę – w zasadzie – aktywną, wyrażającą się jednak chęcią

współdecydowania o przyszłym kształcie wspólnoty (uczestnictwa

w tym procesie).

Nie zmienił się natomiast kierunek reprezentowany przez Samoobro-

nę, która z jednej strony głosi swego rodzaju program egoizmu naro-

dowego: „zadaniem posłów do Parlamentu Europejskiego wybra-

nych z listy Samoobrony RP jest przedstawianie własnego stanowi-

ska w obronie polskiego interesu narodowego”, a z drugiej podkreśla,

iż wszelkie formy współpracy międzynarodowej muszą mieć jednak

„charakter partnerski”. Uzasadniając takie stanowisko twórcy progra-


64

mu Samoobrony powołują się nawet na autorytet Jana Pawła II i jego

słowa: „byliśmy i jesteśmy w Europie”. Wyprowadzają z nich dodat-

kowo tezę, iż „we wspólnym interesie jednoczącej się Europy będzie

wspieranie strategii dynamizowania polskiej gospodarki”, przez

którą rozumieją „przyśpieszanie absorpcji środków wspomagających

z funduszy UE”. W gruncie rzeczy stanowisko tej partii daje się spro-

wadzić do następującej tezy (będącej w zasadzie odwróceniem stanowi-

ska reprezentowanego przez PSL, PO i LiD): skoro byliśmy w Europie

od zawsze, to środki unijne po prostu nam się należą, a rozwój i siła

Unii są uzależnione od rozwoju Polski.

Środki unijne

Kwestia absorpcji środków unijnych występuje jako ważny temat w pro-

gramach 2007, lecz w porównaniu z rokiem 2005 nie jest zagadnie-

niem dominującym. Za to dużo więcej miejsca poświęcono sprawom

wewnętrznym całej Unii (nie tylko Polski w Unii), a także problemom

wspólnej polityki zagranicznej.

Jedynie w przypadku programu PiS sprawy europejskie wydają się być

sprowadzone w zasadzie do problemu skutecznego pozyskiwania

środków unijnych. Znajdujemy w nim deklarację, iż „Rząd PiS bardzo

aktywnie stara się o sprawne pozyskanie i maksymalne wykorzy-

stanie funduszy”, a działania te prowadzić mają do „pełnego wykorzy-

stania naszego członkostwa w UE”. W pewnym stopniu takie podej-

ście jest również charakterystyczne dla PO. Chociażby idea solidarno-

ści ma w programie tej partii wymiar materialny: „Zmniejszanie unij-

nego budżetu tuż po poszerzeniu było błędem. Nie można mieć więcej

Unii za mniej pieniędzy. Poszerzona Unia potrzebuje solidarności

zarówno ekonomicznej, jak i politycznej”. Interesujące, że w naj-

mniejszym stopniu kwestie korzyści ekonomicznych akcentuje PSL.

Krzysztof Cebul

65

Porządek prawno-instytucjonalny UE

Ważnym elementem programów są koncepcje porządku prawno-

instytucjonalnego wspólnoty. PO, PSL i LiD jednoznacznie wskazują

na potrzebę ustanowienia konstytucji europejskiej, choć dosyć ogólnie

formułują jej założenia.

PO stoi na stanowisku, iż należy szybko opracować nową konstytucję

europejską. Przede wszystkim traktat powinien zagwarantować konsoli-

dację instytucjonalną Unii poprzez stworzenie równowagi pomiędzy

kompetencjami organów międzyrządowych odpowiedzialnych za strate-

giczny kierunek jej rozwoju oraz organów wspólnotowych odpowiedzial-

nych za sprawne funkcjonowanie Unii, utworzenie urzędu unijnego mini-

stra spraw zagranicznych, który miałby przede wszystkim kompetencje w

zakresie europejskich sił zbrojnych.

Program PSL sygnalizuje, iż konstytucja europejska powinna ustanawiać

zasady „warunkujące dbałość o kapitał społeczny i solidarność europej-

ską”. PSL postuluje także konieczność umocnienia Parlamentu Europej-

skiego i Komisji Europejskiej.

Autorzy programu LiD oceniają jedynie, że sprzeciw PiS wobec trakta-

tu konstytucyjnego był „bezmyślny” oraz, że konieczne jest zawieranie

kompromisów: „skuteczność w Unii Europejskiej nie oznacza bloko-

wania decyzji (…). Wymaga poszanowania wspólnego kontraktu

zawartego z innymi państwami członkowskimi”.

Z kolei, PiS wyraża obawę, iż Unia może zostać zdominowana przez

„państwa najsilniejsze, najbardziej ludne i najpotężniejsze ekono-

micznie”, a taka „dominacja i partykularyzm interesów największych

państw Unii” będzie negatywnie wpływać na realizację „idei solidar-

ności europejskiej”. Do pozytywnych przeobrażeń PiS zalicza utrzy-

manie wagi polskiego głosu w unijnym procesie decyzyjnym oraz

zapewnienie dopływu do Polski środków unijnych. Program PiS pod-


66

kreśla także konieczność podjęcia następujących działań: zwiększenia

przejrzystości wewnętrznych mechanizmów decyzyjnych, sposobu

funkcjonowania instytucji unijnych, a także zwiększenia „należnego

nam” udziału kadrowego Polski w instytucjach europejskich.

Zagadnienia aksjologiczne

Kwestiom aksjologicznym, do tej pory raczej mocno akcentowanym,

w programach z 2007 roku nie poświęcono prawie wcale miejsca. W zasa-

dzie występują one tylko w programie PO i LiD. Dla PO ważne jest, aby

przyszła konstytucja potwierdziła tożsamość Unii poprzez odwołanie do

dziedzictwa chrześcijaństwa. Z kolei, LiD opowiada się za podpisaniem

Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz widzi aktywną rolę Polski

w promocji praw człowieka na poziomie unijnym, a nawet w promowaniu

w świecie wartości europejskich i tworzeniu w ten sposób „ładu międzyna-

rodowego opartego na poczuciu odpowiedzialności i solidarności”.

Polityka zagraniczna Polski

– członka Unii oraz priorytety wspólnej polityki UE

Na konieczność współpracy z najbliższymi sąsiadami Polski bardzo

wyraźnie wskazują przede wszystkim PO i LiD. Dla PiS, PO, PSL i LiD

kluczowe znaczenie ma sojusz ze Stanami Zjednoczonymi. PO, PSL i LiD

podkreślają potrzebę szybkiego porozumienia z Rosją, a tylko PiS mówi o

możliwości blokowania przez Polskę negocjacji Unii z Rosją i stawia tu

warunek zniesienia embarga. Charakterystyczne dla wszystkich czte-

rech ugrupowań jest mocne położenie akcentu na problemy dotyczące

całej Unii: wspólnej polityki zagranicznej, obronnej, czy bezpieczeń-

stwa energetycznego, a nie koncentrowanie się wyłącznie na partyku-

larnych interesach Polski.

Symptomatyczne jest, iż PiS rozumie przez umacnianie pozycji mię-

dzynarodowej Polski udział polskich żołnierzy w misjach pokojowych,

które są „jednym z ważniejszych elementów wspierających naszą

Krzysztof Cebul

67

politykę zagraniczną i nasz głos na arenie międzynarodowej”, zaś

Polska jest „jednym z najważniejszych państw wspierających mili-

tarne działania stabilizacyjne na świecie”. Ponadto celem PiS jest

wzmocnienie NATO oraz jednoczesna budowa wspólnej europejskiej

polityki obronnej. Elementem składającym się na program bezpieczeń-

stwa jest również zacieśnianie strategicznego partnerstwa z USA, m.in.

poprzez budowę tarczy antyrakietowej. Program PiS wskazuje także na

konieczność dywersyfikacji dostaw energii. Partia ta widzi potrzebę

zwiększenia zaangażowania Unii w obszarze Europy Wschodniej oraz

Południowego Kaukazu i Zakaukazia. PiS jest również zwolennikiem

szybkiego członkostwa w strukturach euro-atlantyckich dla Ukrainy,

Mołdawii, Gruzji, Azerbejdżanu, Armenii, a w przyszłości także Białorusi.

Jeśli chodzi o relacje z Rosją to uzależnione są one od zniesienia embarga

na polskie produkty. PiS wskazuje tu na możliwość wywierania nacisku

poprzez blokowanie negocjacji UE z Rosją.

Platforma Obywatelska również widzi konieczność utrzymywania

bliskiego sojuszu ze Stanami Zjednoczonymi, ale także z Niemcami,

Czechami, Słowacją, Litwą i Francją. Ważną kwestią dla tego ugrupo-

wania jest tworzenie wspólnej polityki obronnej. Niezależnie od tego,

niezbędna jest również aktywność Polski w ramach ONZ i NATO. PO

podkreśla potrzebę dobrych relacji oraz współpracy handlowej z Ro-

sją, Ukrainą i Białorusią. Partia ta deklaruje także, iż Białoruś może

liczyć na pomoc Polski w demokratyzacji tego kraju i zbliżaniu do

Europy.

Według PSL Polska powinna wspierać obecność Stanów Zjednoczonych

w Europie Środkowo-Wschodniej oraz ułatwiać współpracę Unii z Rosją.

Autorzy programu PSL oceniają, że: „W naszym interesie są dobre sto-

sunki ze wszystkimi silniejszymi od nas partnerami”, zaś swoją wzmoc-

nioną pozycję w Unii – Polska powinna wykorzystać także do „usunięcia

wszystkich niedomówień w stosunkach polsko-niemieckich”. Biorąc pod

uwagę, że do tej pory PSL mocno akcentował zagrożenia dla Polski płyną-

ce ze strony Niemiec, to tym bardziej należy podkreślić, że jest to w zasa-


68

dzie jedyny wątek „niemiecki” w aktualnym programie tej partii. Ponadto

PSL wskazuje także na konieczność tworzenia wspólnej polityki zagra-

nicznej, obronnej oraz bezpieczeństwa energetycznego.

Koalicja LiD jako priorytety wymienia: tworzenie wspólnej unijnej polity-

ki zagranicznej, bezpieczeństwo energetyczne Unii, rozwiązywanie pro-

blemów globalnych (misje pokojowe, terroryzm, głód i choroby) oraz

potrzebę przeciwdziałania zmianom klimatycznym. Przede wszystkim zaś

wyraźnie wskazano, że Polska musi odbudować sojusze wewnątrz Unii,

zwłaszcza z Niemcami, Francją i w ramach Grupy Wyszehradzkiej. Po-

nadto niezbędna jest także rozbudowa kontaktów z Rosją, Chinami, In-

diami, Brazylią, państwami Środkowego i Dalekiego Wschodu.

Wprowadzenie wspólnej waluty

PO, PSL i LiD zgodnie opowiadają się za wprowadzeniem wspólnej walu-

ty. Wśród korzyści wynikających z wprowadzenia euro wymieniane są:

wyeliminowanie wahań kursów walut, zwiększenie pomocy z Unii, po-

prawa gospodarki i rozwój przedsiębiorczości. Na temat wstąpienia Polski

do strefy euro nie ma za to żadnej wzmianki w programie PiS.

Rolnictwo

Rolnictwo w świetle programów PiS, PO i PSL musi być objęte szeroką

pomocą unijną. Partie te widzą konieczność modernizacji sektora

rolnego, choć PiS wyraźnie zastrzega, że należy zachować jak najwięk-

szą liczbę gospodarstw i zapewnić im rozwój. W podobnym kierunku

idzie PSL postulując wsparcie ekonomiczne dla gospodarstw rodzin-

nych, a program PO mówi o wyrównywaniu dystansu cywilizacyjnego

między wsią a miastem. Odmienne stanowisko w tym zakresie prezen-

tuje jedynie LiD, głosząc dość enigmatycznie sformułowaną potrzebę

otwarcia Polski na dalsze urynkowienie rolnictwa.

Krzysztof Cebul

69

3. Zestawienie głównych zagadnień związanych

z integracją europejską w programach 2008

PiS PO PSL LiD

Porządek prawno-instytucjonalny

Unia nie może być zdominowa-na przez partykularne interesy największych państw

Konieczność opracowania konstytucji europejskiej (równowaga pomiędzy kompetencjami organów między-rządowych i Unii)

Potrzeba ustanowienia konstytucji europejskiej (dbałość o kapitał społeczny i solidarność europejską)

Sprzeciw PiS wobec traktatu konstytucyj-nego był „bezmyślny”

Kwestie aksjo-logiczno-kulturowe

Różnorodność wartości i kultur Dziedzictwo chrześcijańskie fundamentem Unii

Konieczność podpisa-nia Karty Praw Podstawowych Promowanie praw człowieka

Polityka zagra-niczna

Udział polskich żołnierzy w misjach pokojowych Strategiczne partnerstwo z USA Wzmocnienie NATO Budowa wspólnej polityki obronnej Dywersyfikacja dostaw energii Zaangażowanie UE w Europie Środkowo-Wschodniej, Południowym Kaukazie i Zakaukaziu Działania na rzecz przystąpienia do struktur euro-atlantyckich: Ukrainy, Mołdawii, Gruzji, Azerbejdżanu, Armenii, Białorusi Relacje z Rosją uzależnione od zniesienia embarga na polskie produkty

Utworzenie urzędu ministra spraw zagranicznych Unii (kompetencje dotyczące polityki obronnej) Strategiczne stosunki z USA Bliski sojusz z Niemcami, Czechami, Słowacją, Litwą i Francją Współpraca handlowa z Rosja, Ukrainą i Białoru-sią Aktywność w ramach NATO i ONZ

Konieczność tworzenia polityki zagra-nicznej i obronnej Unii Bezpieczeństwo energetyczne UE Wspieranie obecności USA w Europie Środkowo-Wschodniej Ułatwianie współpracy Unii z Rosją

Rozwój wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Odbudowa sojuszy z Niemcami, Francją, państwami Grupy Wyszehradzkiej Sojusz z USA Rozbudowa kontak-tów z Rosją, Chinami, Indiami, Brazylią, państwami Środkowe-go i Dalekiego Wschodu Rozwiązywanie problemów globalnych (misje pokojowe, terroryzm, migracje, głód i choroby) Bezpieczeństwo energetyczne Przeciwdziałanie zmianom klimatycz-nym


70

Wspólna waluta Wprowadzenie euro przyniesie korzyści polskim przedsiębiorcom i konsumentom oraz zapewni stabilność finansów publicznych i poziomu cen

Wprowadzenie euro wyeliminuje wahania kursów walut i zwiększy pomoc z Unii

Wprowadzenie euro wzmocni atrakcyjność inwestycyjną Polski, wyeliminuje wahania kursów walut i zwiększy wartość środków europejskich

Przeznaczenie środków unij-nych

Rozwój regionów Budowa dróg krajowych, autostrad, sieci kolejowych, i lotnisk Ochrona środowiska, zalesianie Poprawa innowacyjności gospodarki Utrzymanie wysokiego wzrostu gospodarczego Renowacja i budowa obiektów kulturalnych

Rozbudowa sieci komunikacyjnej, kolei, lotnisk regionalnych Promowanie transportu przyjaznego dla środowiska Dostęp do Internetu dla wszystkich obywateli Zracjonalizowanie zarządzania gospodarką wodną Wdrażanie nowoczesnych metod dywersyfi-kacji źródeł energii Wspieranie nauki Rewitalizacja i rozwój dużych miast Ochrona środowi-ska i rozwój turystyki Wsparcie rybołów-stwa Finansowanie kultury

Ekologia Budowa „Małej retencji”

Modernizacja polskiej gospodarki Rozbudowa kolei i dróg Wyrównywanie dysproporcji w rozwoju „Polski Wschodniej”

Rolnictwo Zachowanie jak największej liczby gospo-darstw i zapewnienie im rozwoju Wykorzystanie funduszy unijnych na modernizację rolnictwa i renty strukturalne, Dopłaty bezpośrednie

Wyrównywanie dystansu cywiliza-cyjnego między wsią a miastem Zwiększenie dopłat bezpośrednich Reforma systemu doradztwa rolniczego Edukacja młodzie-ży i dorosłych z obszarów wiejskich

Wsparcie ekonomiczne dla gospodarstw rodzinnych Wykorzystanie strefy wolnego handlu w ramach Unii do zwiększenia eksportu na jej rynki wewnętrz-ne

Otwarcie na dalsze urynkowienie rolnictwa

Krzysztof Cebul

71

Wnioski

Analizy programów partii politycznych z 2005 i 2007 roku pozwalają

mówić o ewolucji, która stopniowo zmierza w kierunku upodabniania

się stanowisk głównych ugrupowań parlamentarnych odnośnie: wizji

miejsca Polski w Unii, koncepcji porządku prawno-instytucjonalnego

wspólnoty, kierunków polityki zagranicznej Polski jako członka UE,

priorytetów wspólnej polityki Unii, przyjęcia wspólnej waluty oraz rol-

nictwa. O ile ze względu na rodzaj relacji Polski z Unią w 2005 roku partie

zostały sklasyfikowane w ramach pięciu stanowisk: [1] być w ramach

Unii14, [2] być w ramach Unii – zdominowane przez kalkulację korzy-

ści ekonomicznych (SLD), [3] być wobec Unii – równoczesne obawy

połączone z kalkulacją korzyści ekonomicznych (PO, PSL), [4] stano-

wiska niespójne – postulat niezależności, silnego państwa przy jedno-

czesnym żądaniu pomocy od Unii (PiS, Samoobrona) oraz [5] być

przeciw Unii (LPR), to w roku 2007 wśród ugrupowań parlamentar-

nych możemy wyróżnić już tylko dwa z nich. Stanowisko: być w ra-

mach Unii – reprezentowane jest przez PSL, LiD i PO, zaś program

europejski PiS mieści się w kategorii: być wobec Unii.

Tym samym okazało się, że wprowadzenie do dyskursu politycznego

dwóch znacząco różniących się koncepcji Rzeczypospolitej nie spowo-

dowało dezorientacji i nie przełożyło się w roku 2007 na niejasny

program uczestnictwa Polski w Unii. Polaryzacja ta przyczyniła się co

prawda do zaostrzenia podziałów w Polsce, ale z drugiej strony warto

dostrzec, iż jej pozytywnym skutkiem były: aktywizacja polityków,

która przełożyła się choćby na konsolidację programową w obszarze

integracji europejskiej, a także mobilizacja społeczeństwa podczas wybo-

rów. Oczywiście trzeba mieć też na uwadze jak bardzo ważną rolę odegra-

ły tu pozytywne doświadczenia trzech lat członkostwa Polski w Unii Euro-

pejskiej. Być może uświadomiły one niektórym politykom, że przesadnie

wyolbrzymiali zagrożenia związane z integracją. Natomiast bez odpowie-

14 SdPl nie przekroczyło 5% progu wyborczego, zatem stanowisko: być w ramach Unii nie miało początkowo swoich rzeczników w Sejmie V kadencji.


72

dzi pozostaje na razie pytanie o długofalowe konsekwencje próby realiza-

cji w latach 2005-2007 projektu „IV Rzeczypospolitej”...

Mgr Mateusz Krycki

__________

Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego

w Warszawie

Traktat Lizboński jako oferta polityczna.

Marketingowa diagnoza irlandzkiego „nie”

Instytucje Unii Europejskiej – zarówno te o charakterze podmiotowym,

jak i funkcjonalnym – kształtowały się przez lata w oparciu o zasadę

demokratycznego wyboru, dialogu i partnerstwa. Na wspólnym korze-

niu wartości, instytucje te służyły i służą procesom dalszej i głębszej

integracji Europy. Ewolucja instytucjonalna, inspirowana przez kolejnych

spadkobierców Ojców Europy zmierza do takiego porządku prawnego,

który odpowiadać będzie zmieniającej się – za sprawą przemian ustrojo-

wych i globalizacji – rzeczywistości politycznej, gospodarczej i społecznej.

Od 2004 roku, wraz z akcesją 10 nowych członków z Europy Środkowej i

Południowej, przed UE jako wspólnotą narodów stoi wyzwanie na miarę

tego sprzed ponad 50 lat, gdy ową wspólnotowość definiowano na nowo

po okresie wojen. Jest nim określenie, a następnie zmaterializowanie

nowej wizji Europy, odpowiadającej na pytanie „kim jesteśmy” i „dokąd

zmierzamy” – w ramach zaktualizowanych polityk, uwzględniając moż-

liwości, konsekwencje, szanse i zagrożenia realizacji owej wizji1. Spo-

1 Współczesny dyskurs dotyczący przyszłości UE zapoczątkowany został wraz z pracami nad Traktatem z Nicei. Politycy europejscy, mając świadomość ceny odzwierciedlonych w Traktacie kompromisów, a więc ograniczeń względem realnej reformy UE, w ramach konferencji międzyrządowej wezwali do podjęcia bardziej wnikliwej i szerszej

Traktat Lizboński jako oferta polityczna. Marketingowa diagnoza irlandzkiego „nie”

74

łeczna negacja wobec fundamentów prawnych tejże zmiany, wyrażona

najdobitniej przez obywateli Francji i Holandii w referendach narodo-

wych w odniesieniu do Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Euro-

py, oraz przez obywateli Irlandii w referendum narodowym dotyczącym

akceptacji Traktatu Lizbońskiego nakazuje sądzić, iż rozwiązania refor-

mujące nie wychodzą naprzeciw oczekiwaniom obywateli UE. Analiza

poreferendalnych badań społecznych w wymienionych powyżej krajach

skłania jednak do innych wniosków2.

Autor proponuje, na gruncie teorii marketingu politycznego, aby opi-

sując Traktat z Lizbony oraz brak akceptacji dla jego ratyfikacji, przy-

jąć określony paradygmat oferty politycznej – przybliżający czytelni-

kowi kryteria oceny oraz czynniki odrzucenia lub akceptacji oferty, co

ułatwi kategoryzację przyczyn głosu sprzeciwu wobec Traktatu refor-

mującego, zdefiniowanych uprzednio na podstawie analizy dostęp-

nych badań opinii społecznej.

Marketing dla polityki

Główne procesy polityczne, do których należą legitymizacja władzy oraz

stanowienie i egzekwowanie prawa, zmierzają do określonego wolą

suwerena (narodu, wspólnoty) układu reprezentacji politycznych oraz

porządku społeczno-gospodarczego – zgodnego z doktryną przyjętą

przez reprezentację silniejszą3. Wraz z demokratyzacją życia i związanym

z nią mechanizmem permanentnego wyboru produktów, idei, opcji, pro-

gramów, a także przemianami cywilizacyjnymi związanymi z globalizacją,

owe procesy przebiegają w co raz większym stopniu według logiki

marketingu. Nie są tu wyjątkiem działania instytucji ponadnarodo-

debaty nad przyszłością Unii Europejskiej, dołacząjąc do Traktatu nicejskiego dokument programowy w zakresie rewizji traktatów (Deklaracja z Leaken). Szerzej o tym w: E. Górnicz , Etapy reformy traktatowej 2001–2008. Przebieg i ocena, w: Biuletyn Analiz UKIE, nr 20, Warszawa 2008, s. 1-5. Zob. także: Laeken Declaration on The Future of The European Union, http://european-convention.eu.int/pdf/LKNEN.pdf (08.12.08). 2 Z uwagi na przyjęty w artykule zakres przedmiotowy problematyki, w dalszej części zaprezentowana zostanie jedynie analiza wyników badań społecznych przeprowadzonych po referendum w Irlandii. 3 Por. A. Antoszewski, Proces i zmiana polityczna, w: A. W. Jabłoński, L. Sobkowiak, Studia z teorii polityki, tom 1., Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1999, s. 189-203.

Mateusz Krycki

75

wych – jest bowiem użyteczna i nader skuteczna4. Onegdaj logika ta

wyznaczała prawa gospodarowania na rynku dóbr materialnych; dziś

stanowi metaformułę zarządczą, służącą spełnianiu oczekiwań szeroko

rozumianego odbiorcy-konsumenta. Stosowanie reguł marketingu –

rozumianego jako holistyczna teoria zarządzania – w polityce nie jest już

novum, a poszerzającemu się spektrum praktyk towarzyszy rozwój dys-

kursu akademickiego. W dziedzinie nauk ekonomicznych oraz społecz-

nych, dla opisu procesów i zjawisk przenikania orientacji marketingowej

do współczesnej polityki, zgodnie przyjmuje się określenie marketingu

politycznego lub – rzadziej – marketingu w polityce5. Istnieją różnorakie

perspektywy opisu marketingu politycznego, w myśl których definiuje się

go – w szerszym lub węższym ujęciu – jako dyscyplinę naukową, dziedzi-

nę rynku usług, zespół narzędzi lub proces. Definicja marketingu poli-

tycznego jako dziedziny wiedzy wskazuje jednocześnie na cechę procesu-

alności zjawisk, stanowiących przedmiot badań naukowych – marketing

polityczny zajmuje się bowiem „badaniem procesów wymiany pomiędzy

politycznymi podmiotami, ich środowiskiem i pomiędzy nimi samymi,

szczególnie odnosząc się do pozycjonowania tych podmiotów na rynku,

ich komunikacji, metod dzięki którym strategie mogą być realizowane,

4 Funkcją polityki jest skuteczność – należy jednak pamiętać o granicach polityki zoriontowanej na efekt, którą wyznaczają godność i prawa człowieka. Z racji postawionych w pracy założeń, etyczny wymiar marketingu politycznego jest tu jedynie sygnalizowany - skłaniając się zarazem ku założeniu o służebności marketingu, autor sugeruje wykorzystanie w języku opisu określenia marketingu „dla”. 5 Wraz z postępującymi zmianami społecznymi następuje głębsze przenikanie się nauk ekonomicznych i społecznych, czego konsekwencją jest m.in. powstawanie nowych gałęzi marketingu – np. marketing turystyczny, marketing sensoryczny, marketing wartości, marketing społeczny, marketing terytorialny, blutooth marketing. Niektóre z nich de facto nie wnoszą nowej treści i należy je traktować jako uproszczenie nazewnicze, częściowo wynikające z językowej mody, a po części także z intencji tworzenia odrębnej dziedziny wiedzy, która jako know-how może stanowić wartość rynkową. Teoria marketingu – mimo sporu wśród ekonomistów, co do jej realnego znaczenia – dynamicznie się rozwija i uzupełniana jest o szereg użytecznych modeli teoretycznych (czego efektem jest m.in. przejście od tzw. orientacji produktowej do orientacji na klienta). Ewolucję marketingu w stronę sfer wymiany wartości niematerialnych, nieekwiwalentnych można ocenić pozytywnie, ale nie należy podchodzić do nowopowstających odmian-przymiotników marketingu bezkrytycznie. Zob. G. Foxall, Marketing do-main, w: European Journal of Marketing, 1989, No. 8, s. 7-22. Jakkolwiek, całkowite odrzucenie adaptacji orientacji marketingowej w dziedzinach pozagospodarczych nie jest słusznym podejściem – ma ono jednak swoich zwolenników: m.in. W. Potwora i M.Duczmal, twierdzą, iż „tam, gdzie nie można zdefiniować przedmiotu wymiany lub istoty produktu, gdzie wymiana jest nieekwiwalentna lub też nie można określić ceny, to mówienie o marketingu jest nieporozumieniem lub nadużyciem”. W. Potwora, M. Duczmal, H. Mruk, B.Pilarczyk, Marketing-nowości i trendy, Poznań 2001 s. 48. Słusznie zauważa A. Szromnik, że „marketing należy rozpatrywać nie tylko poprzez pryzmat materialnych potrzeb człowieka czy jego potrzeb konsumpcyjnych, ale także poprzez pryzmat potrzeb i pragnień wyższego rzędu, zaspokajanych poprzez uczestnictwo w imprezach i pracach różnych organizacji, poprzez obcowanie i stosunki w wybranymi osobami, poprzez przebywanie na określonym obszarze czy też poprzez możliwość poznania i akceptacji różnych idei”. Cyt. za: R. Wiszniowski, Marketing wyborczy. Studium kampanii wyborczych w systemach prezydenckich i semiprezydenckich, PWN, Wrocław 2000, s. 14.


76

włączając badania dotyczące postaw, świadomości i reakcji grup społecz-

nych”6. Marketing polityczny jako dziedzina rynku usług określany jest

zazwyczaj mianem marketingu ugrupowań politycznych i oznacza subdys-

cyplinę marketingu usług organizacji niekomercyjnych, której domeną jest

„wspomaganie działań na rzecz pozyskiwania zwolenników idei oraz osób

mających reprezentować interesy pewnych grup społecznych w strukturach

władzy lub opozycji”7. W definiowaniu marketingu politycznego jako zbioru

instrumentów i działań dość często stosuję się odniesienia do sytuacji rywa-

lizacji wyborczej – marketing w polityce jest w tym sensie zespołem technik

mających na celu „dostosowanie kandydata do jego potencjalnego elektora-

tu, spopularyzowanie go jak największej liczbie wyborców i każdemu z nich,

stworzenie różnicy w stosunku do konkurentów oraz minimalnym wysił-

kiem zjednanie sobie podczas kampanii jak największej ilości niezdecy-

dowanych wyborców”8.

W opisie „politycznej” odmiany marketingu – zwłaszcza w kontekście

niniejszej pracy, warto przyjąć ową szerszą perspektywę badawczą.

Istotę marketingu, jak i samej polityki można wtedy określać katego-

riami znaczeniowymi innymi niźli tylko osiąganie zysku ekonomicz-

nego, czy zdobywanie władzy9. Wszak poszerzanie tej perspektywy

musi mieć też punkt krańcowy, z jednej strony po to, aby słowo „mar-

keting”, a zwłaszcza fraza „marketing polityczny” nie stanowiły kolej-

nego uniwersalnego klucza, według którego definiuje się otaczające

nas zjawiska; a z drugiej nie stały się czystym profesjolektem, zastrze-

żonym dla tak zwanych specjalistów od marki lub wizerunku. Jak

pisze Michael J. Baker: „Marketing jest zagadką. Jest on jednocześnie

prosty i złożony, (…) jest filozofią lub stanem umysłu i dynamiczną

funkcją biznesu; jest nowy i stary jak sam czas. Cynicznie mówiąc,

możemy zaobserwować, że marketing jest wobec tego dokładnie tym,

czym chcemy aby byli, poprzez to, wszystkim i niczym”10. Definicja mar-

6 Cyt. za: M. Mazur, Marketing Polityczny, PWN 2002, s. 18. 7 M. Krzyżanowska, Marketing usług organizacji niekomercyjnych, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania, Warszawa 2001, s. 52. 8 Cyt. za: M. Mazur, dz. cyt., s.17. 9 Por.: M. Kolczyński, J. Sztumski, Marketing polityczny. Kształtowanie indywidualnych i zbiorowych opinii, postaw i zachowań, Wyd. „Śląsk”, Katowice 2003, s. 85-96. 10M. J. Baker, Marketing Strategy and Management, Houndmills and London: Macmillan Press, 2000, s. 19.

Mateusz Krycki

77

ketingu sformułowana przez P. Kotlera wydaje się być tu najpełniej-

szą, a zarazem właściwą – marketing określa bowiem jako proces

społeczny i zarządczy, dzięki któremu „konkretne osoby i grupy

otrzymują to, czego potrzebują i pragną osiągnąć poprzez tworzenie,

oferowanie i wymianę posiadających wartość produktów”11. Z kolei,

w poszukiwaniach całościowej definicji marketingu politycznego, warto

podążyć za myślą G. Ulickiej, która stosując instrumentalną perspektywę

opisuje marketing polityczny jako „zespół teorii, metod, technik i praktyk

społecznych mających na celu przekonanie obywateli, by udzielili popar-

cia człowiekowi, grupie lub projektowi politycznemu”12; oraz M. Mazura

zawartą w definicji, iż marketing polityczny to „proces społeczny i zarząd-

czy tworzenia, oferowania i wymiany wartości między uczestnikami rynku

politycznego”13.

Marketing polityczny jako proces komunikacji

Na gruncie wymienionych dwóch definicji, marketing polityczny jawi

się jako zespół teorii i praktyk służących formułowaniu i realizacji oferty

politycznej. Jakkolwiek, brakuje w nich wskazania explicite na element

komunikacji, jako płaszczyzny owego „przekonywania” odbiorcy, czy

„oferowania” wartości - to właśnie komunikowanie i komunikacja sta-

nowią główne hasła tłumaczące sens marketingu politycznego. Dość

trafnie ujął tą tezę Marek Jeziński: „Marketing polityczny, stosujący do

gry politycznej cały szereg działań wywodzących się ze sfery promocji

dóbr konsumpcyjnych i oparty na prawidłach wolnego rynku, jest

11 P. Kotler, Marketing analiza, planowanie, wdrażanie i kontrola, Gobethner i S-ka Warszawa 1994, s. 6 i 8 12 G.Ulicka, Wpływ marketingu politycznego na zmiany w życiu publicznym państw demokratycznych, w: E. Pietrzyk-Zieniewicz (red.), Studia politologiczne t. 1: Trudna sztuka polityki. Szanse, ryzyko, błąd, Dom Wydawniczy „Elipsa”, Warszawa 1996, s. 157. 13 M. Mazur, Marketing Polityczny, PWN 2002, s. 18. Propozycja autora ściśle koresponduje z definicją P. Kotlera – także w niej przywołuje się określenie „wymiany”. Nie można nie postawić pytania, kto jest podmiotem oraz co jest przedmiotem tej wymiany. Przyjmijmy, że w sferze polityki wartością (ceną) jest przede wszystkim władza i prawo do dysponowania nią w celu rządzenia na rzecz obywatela; podmiotami wymiany są obywatel posiadający czynne prawa wyborcze i organizacja polityczna, skupiająca obywateli posiadających bierne prawo wyborcze. Wymianą wartości jest z kolei to, czym nazywa się akt wyborczy oraz poparcie społeczne na dalszym etapie funkcjonowania organizacji politycznej. Uszczegóławiając, wymiana wartości z jednej strony polega na akcie powołania do rządzenia zgodnie z preferencjami, a następnie legitymizacji działań organizacji politycznej; z drugiej zaś strony na realizacji programu politycznego organizacji powołanej do rządzenia, a więc na stanowieniu prawa (legislatywa) na rzecz dobra jednostki i dobra państwa, w którym żyje. Por. M. Kolczyński, J. Sztumski, Marketing polityczny. Kształtowanie indywidualnych i zbiorowych opinii, postaw i zachowań, Wyd. „Śląsk”, Katowice 2003, s. 88-91.


78

mieszczącym się w ramach komunikowania masowego systemem za-

chowań, mającym na celu pozyskanie nowych wyborców lub utrzymanie

dotychczasowych”14. W swojej nader szerokiej, acz spójnej definicji

marketingu politycznego M. Jeziński wyjaśnia dalej, iż cel ten uzyskuje

się w procesie komunikacji politycznej przebiegającej od nadawcy – kan-

dydata, partii politycznej, innej grupy osób związanych z polityką – dążą-

cego do uzyskania lub utrzymania władzy, prezentującego swoją ofertę

polityczną – poprzez takie elementy gry marketingowej, jak ideologia,

wizerunek, public relations, reklama polityczna, publicity, sponsoring –

skonkretyzowanemu na podstawie badań rynku politycznego odbiorcy,

który przyjmując i dekodując komunikat musi wobec niego zająć okre-

śloną postawę i przełożyć ją na działanie polityczne15. Stosowanie mar-

ketingu w polityce oznacza więc uruchamianie systemu komunikacji

politycznej, którego składowymi są nadawca, odbiorca, oferta polityczna

i kanały jej przekazu (rys.1.). System ten opiera się na trzech następują-

cych po sobie procesach: diagnoza społeczna, konstrukcja i prezentacja

oferty politycznej, decyzja obywatelska. Pierwszy obejmuje zdefiniowanie

kluczowych zadań dla podmiotów władzy i pozostałych interesariuszy gry

politycznej – w zależności od typu podmiotu (indywidualny, kolegialny),

w skali mikro lub makro. Diagnoza społeczna to empiryczne określenie

potrzeb społeczeństwa, pozwalające podmiotom rynku politycznego

formułować swój polityczny produkt16.

14 M. Jeziński, Marketing polityczny a procesy akulturacyjne. Przypadek III Rzeczypospolitej, Wydawnictwo UMK, Toruń 2004, s. 42. 15 Tamże. W uzupełnieniu, M. Jeziński podkreśla jednak, iż „nie zawsze postawa, jaką zajmie adresat komunikatu, musi być zgodna z intencją nadawcy”. Tamże. 16 Termin diagnoza społeczna odnosi się do narzędzia opisu warunków i jakości życia społeczeństwa, jego potencjału rozwojowego, kierunku zmian, zagrożeń i wyzwań. Opiera się ono na wskaźnikach instytucjonalnych — makroekonomicznych (np. PKB, stopa inflacji) i makrospołecznych (np. stopa rejestrowanego bezrobocia, wskaźnik skolaryzacji, frekwencja w wyborach parlamentarnych); analizie opinii i zachowań obywateli; a także wskaźnikach warunków życia gospodarstw domowych, związanych z ich kondycją materialną, dostępem do świadczeń medycznych, do kultury i wypoczynku, edukacji i nowoczesnych technologii komunikacyjnych, uwzględniających jakość, styl życia i cechy indywidualne obywateli. Diagnoza społeczna. J. Czapiński, T. Panek (red.), Warunki i jakość życia Polaków, Wyższa Szkoła Finansów i Zarządzania w Warszawie, Warszawa 2006, s. 10-11, http://www.diagnoza.com/files/ diagnoza2005/raport_diagnoza2005_110106.pdf (16.01.2009). W polsce, diagnoza społeczna prowadzona jest m.in. w ramach projektu badawczego Rady Monitoringu Społecznego przy Wyższej Szkole Finansów i Zarządzania w Warszawie. Dotychczas odbyły się trzy pomiar na reprezentatywnych próba gospodarstw domowych i ich członków w wieku 16 lat i więcej. Ostatni pomiar w 2005 r. objął ponad 3800 gospodarstw i ponad 8800 indywidualnych respondentów. Zob. tamże.

Mateusz Krycki

79

Rys. 1. System komunikowania politycznego

– przykład Traktatu Lizbońskiego

Nadawca – Instytucje

UE, państwa czł.

Oferta polityczna -

Traktat

Narzędzia promocji oferty & media

Odbiorca –

obywatele UE

Efekt – akt

wyborczy

Kontekst

gospodarczy

Kontekst

kulturowy

Kontekst

polityczny

identyfikacja

potrzeb

legitymizacja

Źródło: opracowanie własne

Drugi polega na stworzeniu i prezentacji warstwy semiotycznej ofer-

ty, z użyciem właściwych konstrukcji symbolicznych. Decydowanie

obywatelskie to z kolei konkretny akt wyborczy, uzależniony od recep-

cji i interpretacji otrzymanych o ofercie informacji, w efekcie którego

mamy do czynienia z legitymizacją działania jednostki lub organizacji

politycznej. Należy podkreślić fakt, iż komunikowanie w polityce, tak jak

w innych dziedzinach kultury, polega na formułowaniu, wyrażaniu i de-

kodowaniu symboli17. Wszelkie działania w ramach tworzenia, oferowa-

nia i wymiany wartości na rynku politycznym opierają się w rzeczywi-

stości na tworzeniu i wymianie treści symbolicznej – obrazów i tekstów

opowiadających o osobie, organizacji, rzeczy, idei, projekcie politycz-

nym, mających wywołać określoną reakcję uczestników tejże wymiany,

np. akceptację oferty politycznej (legitymizacja), czy modyfikację samej

17 M. Jeziński, dz. cyt., s. 117. Zob. także: B. Sobkowiak, Komunikowanie społeczne, w: B. Dobek-Ostrowska (red.) Współczesne systemy komunikowania, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1998, s. 13.


80

oferty przez organizację polityczną18. Taka uproszczona definicja komu-

nikacji politycznej pokrywa się z jej powszechną odmianą, w ramach

której podkreśla się „wymianę informacji”, „całokształt wzajemnych

oddziaływań informacyjnych pomiędzy podmiotami polityki połączo-

nymi relacjami władzy, walki lub współpracy”19. Jakkolwiek, intencją

autora jest zaakcentowanie fenomenu interakcji poprzez wymianę zna-

czeń (komunikacja symboliczna) – który jako koncept naukowy zako-

rzeniony jest w interakcjonizmie symbolicznym20.

Marketing dla Traktatu Lizbońskiego

Można zatem dojść do wniosku, iż marketing polityczny to proces for-

mułowania, prezentowania i realizacji oferty politycznej, w celu uzyska-

nia, utrzymania oraz sprawowania władzy, poprzez oddziaływanie pod-

miotu oferującego na klienta oferty, z wykorzystaniem narzędzi promo-

cji i mediów, w ramach komunikacji symbolicznej.

W kontekście Traktatu, formułowanie oferty politycznej to negocjowanie

i wypracowanie, z pomocą właściwego zasobu znaczeń21, tekstu umowy

między państwami członkowskimi UE oraz wybór instytucji i procedur,

mających służyć jej promocji i ratyfikacji. Istotne znaczenie ma zwłasz-

cza wybór metod włączenia dokumentu w obowiązujący w danym kraju

porządek prawny, który determinuje strategię komunikowania społe-

czeństwu ewentualne dobrodziejstwo i zagrożenia płynące z przyjęcia

Traktatu. Ratyfikacja za zgodą społeczeństwa, a więc na drodze referen-

dum, wymaga większego wysiłku w zakresie promocji traktatowej oferty

UE niż gdyby przyjmować unijny dokument mocą bezpośredniej decyzji

18 „Komunikowanie jest procesem przede wszystkim symbolicznym i społecznym - to za pomocą reprodukowanych i używanych przez ludzi symboli dokonuje się sam proces komunikacji, a więc wymiana wynegocjowanych i ustalonych społecznie znaczeń w kontekście danej kultury. Ów kulturowy kontekst jest dla procesu komunikowania kwestią zasadniczej wagi: kultura bowiem ma charakter przede wszystkim symboliczny, przestrzenny i ponadjednostkowy”. M. Jeziński, dz. cyt., s. 118. 19 L. Sobkowiak, Komunikacja polityczna, w: A. W. Jabłoński, L. Sobkowiak, Studia z teorii polityki, tom 1., Wrocław 1999, s. 181. 20 Interakcjonizm symboliczny jest przede wszystkim przedmiotem zainteresowania tzw. socjologii amerykańskiej. Zob. także: D. C. Lundgren, Social feedback and self-appraisals: Current status of the Mead-Cooley hypothesis, w: Symbolic Interaction, nr 27, University of California Press, 2004, s. 267-286. 21 Ów zasób symboli czerpie się z kultury europejskiej wspólnoty i poszczególnych jej członków. Składają się nań przede wszystkim język, historia, tradycja, a także świadomość tożsamych wartości, wspólnego pochodzenia i terytorium.

Mateusz Krycki

81

legislacyjnej. Oferta polityczna staje się wtedy przedmiotem szerszego –

publicznego i obywatelskiego dyskursu, nie zaś tylko debaty parlamen-

tarnej, czy wewnątrzrządowej. Normatywnie, prezentowanie Traktatu

jako oferty politycznej jest procesem długofalowej wymiany informacji

oraz cyrkulacji treści na temat jego zapisów. Etap realizacji oferty UE,

gdyby założyć pozytywny scenariusz ratyfikacyjny wśród wszystkich

państw członkowskich; polegałby na egzekucji prawa stanowionego

mocą umowy traktatowej, oraz obietnic wynikających z marki oferty22.

Skuteczne oddziaływanie oznacza osiąganie poparcia lub dezaprobaty

dla unijnej oferty, które można wyrazić bezpośrednio w ramach aktu

wyborczego (poprzez oddanie głosu w referendum) lub pośrednio (w

badaniach opinii społecznej, kontaktach z przedstawicielami władz,

konsultacjach społecznych). Do narzędzi promocji każdej oferty politycz-

nej zaliczają się na ogół te instrumenty, które wykorzystywane są w dzia-

łaniach marketingowych na rynku dóbr materialnych i usług, czyli: bran-

ding, public relations, reklama, sponsoring, komunikacja niestandardowa

(np. Word of Mouth). W przypadku Traktatu reformującego najistotniej-

szą rolę powinny odgrywać formy promocji dostosowane do publiczności

masowej, oraz liderów opinii, będących multiplikatorami przekazu, wy-

kluczając raczej narzędzia typu sponsoring. Z kolei, media służące prezen-

tacji oferty to: telewizja, prasa, wydawnictwa, radio, Internet, kino, out-

door, ale także mogą nimi być tak zwane „nowe media”.

Tworzenie, prezentacja, recepcja (dekodowanie symboli) oraz inter-

pretacja przez odbiorcę i ewentualnie realizacja oferty politycznej,

odbywa się również w określonym otoczeniu instytucjonalno-

prawnym, gospodarczym oraz kulturowym. Uwarunkowania te sta-

nowią kontekst procesu komunikacji i z punktu widzenia skuteczności

marketingu politycznego powinny być uwzględnione podczas kon-

struowania i promowania treści Traktatu – tylko wtedy przekaz traktu-

jący o nim będzie czytelny dla odbiorcy. Kontekst kulturowy to między

innymi poziom kultury politycznej i społeczeństwa obywatelskiego w Irlan-

22 Marka oferty politycznej jest w tym przypadku zbiorem wyobrażeń na temat cech funkcjonalnych i aksjologii Traktatu oraz jego „autorów” powstałym w umyśle odbiorcy w ramach komunikacji masowej, publicznej, politycznej.


82

dii, a także skala kapitału społecznego. Na kontekst polityczny składają się

przede wszystkim system polityczny i partyjny oraz stabilność struktur

państwa. Kontekstem gospodarczym określa się z kolei kondycję gospo-

darki, w tym poziom rozwoju i zamożności społeczeństwa w Irlandii23.

Rozwijając myśl dotyczącą celu marketingu politycznego, należy zwrócić

uwagę, iż jest nim nie tylko osiąganie i utrzymanie władzy – gdyż w tym

sensie marketing polityczny właściwie sprowadza się jedynie do komuni-

kacji w okresie przedwyborczym – ale także jej sprawowanie. Takie ujęcie

zasadności stosowania marketingu w polityce, wynika z obserwacji świata

polityki, jego współczesnych mechanizmów i uczestników, który napę-

dzany wymogiem konkurencyjności, zmierza co raz wyraźniej w stro-

nę pragmatyzmu politycznego24.

Marketing polityczny jako proces formułowania oferty politycznej i ko-

munikowania jej publiczności – w ramach przyjętej nadrzędnej stra-

tegii politycznej, kierunków i priorytetów działań władz wynikających

implicite z potrzeb i oczekiwań społeczeństwa – stanowi zatem płasz-

czyznę definicji Traktatu Lizbońskiego oraz opisu przyczyn jego od-

rzucenia. W kontekście przypadku irlandzkiego, gdzie głos rozstrzyga-

jący w sprawie wdrożenia Traktatu władze krajowe pozostawiły obywate-

lom w drodze referendum, przyjęcie oferty oznacza oddanie głosu „za”

ratyfikacją bezpośrednio przez obywatela. Ofertą jest tu zatem, w sensie

ogólnym, Traktat jako dokument prawny materializujący projekt

polityczny reformy UE. Kontynuując uproszczoną retorykę marketin-

gu można zarysować w tym miejscu następujący obraz rynku politycz-

nego: konsumentem oferty traktatowej jest obywatel, jej dostawcą są

instytucje UE, dystrybutorem – rząd, ceną – legitymizacja działań

instytucji UE, a korzyścią – reforma wspólnotowych polityk, mająca

23 Por.: M. Jeziński, Marketing polityczny a procesy akulturacyjne. Przypadek III Rzeczypospolitej, Wydawnictwo UMK, Toruń 2004, s. 122-123. 24 Na poziomie polityki państwa – pragmatyzm ten może objawiać się w postaci relatywizacji ideologii i etosu w polityce na rzecz polityki „tu” i „teraz”., rozumianej w kategorii stałej rywalizacji wyborczej. Jednakże, pragmatyzm polityczny może być też odpowiednim środkiem realizacji strategicznych celów politycznych, bądź to organizacji politycznej w ramach państwa (rząd), bądź podmiotu o charakterze ponadnarodowym (instytucje UE). Wtedy to właśnie celowym staje się zaprzęganie na potrzeby sprawowania władzy teorii marketingu.

Mateusz Krycki

83

wzmocnić struktury oraz kondycję polityczno-gospodarczą UE, a tym

samym polepszyć warunki życia społeczeństwa irlandzkiego.

W węższym znaczeniu oferta polityczna jest programem zawierającym

propozycje określonych zmian, konstruowanym w oparciu o zdolności

organizacji politycznej, potrzeby obywateli oraz otoczenie instytucjonalo-

prawne, pozwalające ów program realizować. Oferta polityczna rozumia-

na szerzej posiada dwa wymiary - rzeczywisty i wyobrażony. Składowymi

oferty są wtedy nie tylko treść programu, ale także jego percepcja oraz

wizerunek organizacji, który za nim stoi25. Tak jak produkt z sektora

FMCG, podlega w procesie sprzedaży ocenie konsumenckiej, tak i oferta

polityczna w postaci Traktatu z Lizbony, jest przyjmowana bądź odrzuca-

na przez obywatela w oparciu o rachunek zysków i strat. W obu przypad-

kach subiektywna opinia konsumenta-obywatela, ostatecznie przekłada-

jąca się na wybór oferty, formułowana jest na podstawie określonych

kryteriów. Można je podzielić na trzy grupy: kryteria podmiotowe, kryte-

ria funkcjonalne, kryteria opinii26. Na kryteria podmiotowe oceny oferty

składają się pytania weryfikujące to, kto (jaki podmiot) jest oferentem,

a także ewentualnie, kto ową ofertę dystrybuuje. W istocie, ocena

podmiotu oferującego opiera się tu na wiedzy na temat jego zdolności

(competencies) i poziomu wynikających z nich kapitału intelektualne-

go oraz społecznego27. Kryteria funkcjonalne odnoszą się do korzyści

płynących z realizacji zawartej w ofercie obietnicy. Z kolei, kryteria

opinii dotyczą wyłącznie percepcji danej oferty, która kształtuje się

subiektywnie na gruncie dotychczasowych doświadczeń i wrażeń związa-

25 Zob. tamże, s. 128-131. Por. M. Kolczyński, J. Sztumski, Marketing polityczny. Kształtowanie indywidualnych i zbiorowych opinii, postaw i zachowań, Wyd. „Śląsk”, Katowice 2003, s. 107. 26 Obecnie, w naukach ekonomicznych oraz społecznych kryteria wyboru kategoryzuje się zazwyczaj wokół osi racjonalność – afektywność. W przyjętym paradygmacie oferty politycznej, opis problematyki wyboru oferty politycznej – typologia kryteriów i czynniki wyboru – czerpie z teorii psychologii społecznej i poznawczej. Zob. A. Falkowski, Psychologiczne podstawy marketingu, w: T. Tyszka (red.), Psychologia ekonomiczna, Gdańskie Wydawnictwo Psychologiczne, Gdańsk 2004, s. 368-401; W. Cwalina, A. Falkowski, Marketing polityczny: Perspektywa Psychologiczna, Gdańskie Wydawnictwo Psychologiczne, Gdańsk 2005; zob. także: J. Kozielecki, Podejmowanie decyzji, w: T. Tomaszewski (red..), Psychologia ogólna, tom 1., Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1992, s. 155-185. 27 W dziedzinie polityki kapitał społeczny jest de facto tym, czym określa się mianem kapitału politycznego, a więc w sensie ogólnym, zaufaniem obywateli wobec podmiotów władzy oraz jego pochodną, czyli statusem na arenie politycznej (faktyczną rolą w procesach politycznych). Perspektywa ta koresponduje z definicją kapitału społecznego P. Bourdieu. Zob. P. Bourdieu, J. D. Wacquant Loic, Zaproszenie do socjologii refleksyjnej, Oficyna Naukowa, Warszawa 2001.


84

nych z innymi propozycjami tego samego „dostawcy”, oraz intersubiek-

tywnie – to znaczy poprzez zanurzanie w opiniach innych, prezentowa-

nych publicznie wartościujących komentarzy i wyników badań opinii

społecznej, w kontakcie bezpośrednim lub pod wpływem przekazu me-

dialnego. Takim punktem odniesienia w postrzeganiu Traktatu Lizboń-

skiego jest chociażby doświadczenie i/lub wrażenie z procesu ratyfikacji

Traktatu Nicejskiego, czy rozszerzenia UE w 2004 r., ale są nim także

ocena absorpcji środków UE, czy polityki zagranicznej UE.

Kryteria podmiotowe, funkcjonalne, opinii, wykorzystywane są w procesie

decyzyjnym zarówno w ekonomii, jak i na rynku politycznym. Podział

kryteriów implikuje dwuwymiarowość oferty politycznej (wymiar

rzeczywisty i wyobrażony) i poznawszy go, możliwym staje się przybli-

żenie czytelnikowi czynników akceptacji-odrzucenia oferty. Dla przy-

kładu, czynnikami akceptacji-odrzucenia w sektorze bankowości deta-

licznej byłyby: profesjonalizm obsługi (ocena poprzez kryterium pod-

miotowe); wysokość prognozowanej stopy zwrotu z inwestycji doko-

nanej za sprawą banku (ocena poprzez kryterium funkcjonalne); ilość

rekomendacji dla oferowanego produktu finansowego (ocena poprzez

kryterium opinii).

Odnosząc się wprost do oferty UE jaką jest Traktat Lizboński, za

czynniki te można uznać: wiarygodność i skuteczność władz UE (KE,

RE, PE), a także władz państwowych w realizacji zapisów Traktatu

(ocena poprzez kryterium podmiotowe); zgodność wartości, które

wyznaje jednostka z ideami, u podstaw których leży program reform

zawarty w Traktacie – np. w ramach „klauzuli solidarności” zawartej

w Traktacie – a także propozycji reform z potrzebami obywatela –

na przykład w ramach tak zwanej nowej polityki imigracyjnej (ocena

poprzez kryterium funkcjonalne); opinia otoczenia oraz opinia wy-

rażona w debacie publicznej poprzez media na temat właściwości

(wad i zalet Traktatu)28. Wszystkie wskazane czynniki składają się na

28 Z założenia, w artykule tym nie analizuje się treści zapisów Traktatu, autor pozostawia czytelnikowi ich obiektywną ocenę w oparciu o dostępne źródła. Szerzej o Traktacie traktuje oficjalna witryna internetowa poświęcona dokumentowi: zob. http://europa.eu/lisbon_treaty/index_pl.htm (13.01.2009).

Mateusz Krycki

85

ogólną ocenę końcową, w konsekwencji której dochodzi do aktu wy-

miany – zawarcia umowy kredytowej lub aktu wyborczego – oddania

głosu „za/przeciw” przyjęciu Traktatu.

Proces wartościowania oferty w oparciu o wymienione kryteria nie

uruchamia się samoistnie – oczywistym jest, o czym pisano wcześniej,

że w pierwszej kolejności musi nastąpić tu określona komunikacja

oferty do obywateli, a więc jej prezentacja poprzez wyselekcjonowane

narzędzia i media. Stworzenie dobrej merytorycznie oferty, to jest takiej,

która spełnia oczekiwania społeczne, a zarazem odpowiada wizji i stra-

tegii organizacji politycznej, nie jest działaniem wystarczającym dla

osiągnięcia właściwego efektu. W dobie wspomnianych permanentnych

wyborów oraz zagęszczenia i konwergencji mediów, o wiele więcej uwa-

gi należy poświęcić procesowi prezentacji produktu politycznego, na

który składają się konceptualizacja strategii komunikacyjnej (promo-

cji) oraz realizacja tejże strategii. Dopiero poprzez dobór właściwego

instrumentarium promocji, którego podstawowe elementy wyszcze-

gólniono wcześniej, oraz mediów oferent będzie w stanie opowiedzieć

o zaletach swojego produktu politycznego, inicjować przedmiotową

debatę publiczną, angażować odbiorców-obywateli w rzeczową dysku-

sję. Mając w pamięci system komunikowania politycznego (rys. 1.),

czynniki akceptacji/odrzucenia oferty politycznej można skategoryzo-

wać jako a) ofertowe - które dotyczą stricte oferty politycznej, jej stro-

ny merytorycznej oraz wizerunkowej (marki); oraz b) komunikacyjne -

które związane są z etapem prezentacji oferty, a więc kwestiami pro-

mocji, cyrkulacją informacji, moderowaniem dyskursu.

Konkludując opis oferty politycznej w postaci Traktatu z Lizbony – składa

się ona z: programu reform struktur i polityk UE, mających – w założeniu

– służyć skuteczniejszej (szerszej i głębszej) integracji Europy, a także

umocnieniu pozycji na globalnej arenie politycznej; obiektywnych zdolno-

ści „autorów” dokumentu – kompetencji, wiedzy i doświadczenia dla

potrzeb realizacji owych reform; wizerunku instytucji UE oraz wyobrażeń

i odczuć wobec UE jako „wspólnoty wspólnot”; wizerunku rządu państwa


86

członkowskiego, który poprzez swoich reprezentantów współtworzył

Traktat29.

Traktat Lizboński, w założeniu, ma stanowić kolejne ogniwo w łańcu-

chu zmian na rzecz integracji – takiej, która pozwoli realizować nad-

rzędną, współczesną ideę wspólnej Europy: „jedność w różnorodno-

ści”. Dlaczego zatem większość mieszkańców Irlandii uczestniczących

w referendum wyraziła dezaprobatę dla traktatu reformującego - jakie

były czynniki odrzucenia Traktatu w świetle teorii marketingu poli-

tycznego?

„Nie”, bo…

Chcąc znaleźć pełną odpowiedź na postawione pytanie, warto przyjrzeć

się bliżej wynikom badań opinii Irlandczyków przeprowadzonych przez

Instytut Gallupa na zlecenie Przedstawicielstwa KE w Irlandii oraz Dyrek-

cji Generalnej ds. Komunikacji przy KE30, oraz przez Millward Brown

IMS na zlecenie Ministerstwa Spraw Zagranicznych Republiki Irlandii31.

Dla potrzeb artykułu, za główny punkt odniesienia w analizie opinii pu-

blicznej – z racji zaawansowania metodologicznego – przyjęto pracę

badawczą Millward Brown32.

W referendum wzięło udział 53% uprawnionych do głosowania, z czego

25% głosowało „za” (752,451) ratyfikacją traktatu, a 28% „przeciw”

(862,415). Dane o wyborach uczestników referendów w Irlandii zwią-

zanych z problematyką UE od 1972 r. (referendum w sprawie akcesji) do

29 Udział władz państwa członkowskiego w kształtowaniu treści Traktatu wynika z obowiązującego prawa wspólnotowego dotyczącego rewizji postanowień traktatowych - zapisu w art. 48. Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Zapis ten ma zastosowanie również do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) i Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (TEWEA). M. Jatczak, Proces negocjacji Traktatu z Lizbony – jaka metoda reformy traktatowej na przyszłość?, Biuletin analiz UKIE, nr 20, 2008, http://www.biuletyn.ukie.gov.pl. 30 Post-referendum survey in Ireland. Analytical Report - badania Instytutu Gallupa zrelizowane zostały w ramach systemu Flash Eurobarometer (nr 245) w dniach 13 – 15 czerwca 2008 r. na próbie 2 000 respondentów w wieku 18+ techniką wywiadu telefonicznego. http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_245_full_en.pdf (08.12.08). 31 Post Lisbon Treaty Referendum. Research Findings - badania Millward Brown zrealizowane zostały w dwóch turach: badanie ankietowe 24.07.08 – 31.07.07 oraz badanie fokusowe 28.07.08 – 6.08.08, na próbie 2 101 w wieku 18+. http://www.reformtreaty.ie/eutreaty/DFAFinalreport.pdf (08.12.08). 32 Opis metodologii w: Millward Brown IMS (MB IMS), Post Lisbon Treaty Referendum. Research Findings (PLRF), s. 34-35, http://www.reformtreaty.ie/eutreaty/DFAFinalreport.pdf.

http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_245_full_en.pdf

http://www.reformtreaty.ie/eutreaty/DFAFinalreport.pdf

http://www.reformtreaty.ie/eutreaty/DFAFinalreport.pdf

Mateusz Krycki

87

2008 r. zebrane w postaci przekrojowego wykresu trendów decyzyjnych

wskazują, iż niezadowolenie względem oferty politycznej UE w Irlandii

systematycznie rośnie – na uwagę zasługuje tu fakt, iż względem ostat-

niego referendum w 2002 r., dotyczącego przyjęcia zapisów Traktatu

Nicejskiego, nastąpiła istotna zmiana proporcji głosów elektoratu nega-

tywnego i pozytywnego (głosów „nie” było o 10% więcej, zaś głosów „tak”

było o 6% mniej), przy jednoczesnym wzroście frekwencji33. W strukturze

społeczno-demograficznej głosujących nie można nie zauważyć znaczą-

co niskiej frekwencji osób w przedziale wiekowym 18-24, co wydaje się

nieco zaskakujące w odniesieniu do powszechnej opinii, iż to właśnie

młode pokolenie stanowi o sile europejskiego społeczeństwa obywatel-

skiego, i to ono optuje za projektami reformującymi UE34. W kontekście

dalszej analizy struktury społeczno-demograficznej elektoratów, na uwagę

zasługuje przede wszystkim rozkład głosów „za” i „przeciw” ze względu na

płeć, wiek i status społeczno-zawodowy. Wyniki badań pokazują następu-

jące korelacje między poszczególnymi zmiennymi a wyborem:

a) wśród głosujących przeciwko ratyfikacji dominują kobiety, oso-

by w wieku 25-34, osoby należące do klasy niższej, grupy wy-

kwalifikowanej, lub niewykwalifikowanej siły roboczej, a także

do klasy najniższej o niskich dochodach. klasy średniej na

stanowiskach kierowniczych wyższego szczebla;

b) za ratyfikacją opowiedzieli się przede wszystkim mężczyźni,

osoby w wieku 50+, przedstawiciele wyższej klasy średniej i kla-

sy średniej na stanowiskach kierowniczych wyższego i średniego

szczebla, administratorów i specjalistów.

W zakresie oceny stopnia pewności decyzji głosujących, dane MB SMI

pokazują, iż 23% głosujących miało wątpliwości przy wyborze. Fakt, iż

tzw. „twardy” elektorat pozytywny i negatywny przenikał się nawzajem,

sugeruje jednak, iż tych, którzy nie byli przekonani co do swojej decyzji

było więcej35. Badania dotyczące statusu społeczno-demograficznego

33 MB IMS, European referendums: in Ireland: ‘Yes', ‘No' and Abstention as proportions of electorate, 1972-2008, PLRF , s. 1. 34 MB IMS, Who Voted on June 12th, PLRF , s. 1. 35 MB IMS, Profile of Yes/No Voters x Conviction 1, PLRF, s. 5.


88

uczestników referendum wykazały też, iż 69% głosujących przeciwko

ratyfikacji traktatu wyraża jednocześnie brak zadowolenia z działalności

rządu36. Korelacja ta wydaje się być istotna dla wyjaśnienia czynnika

motywującego do udziału w referendum, ale nie tylko37.

Szukając przyczyn dezaprobaty dla ratyfikacji Traktatu, posłużmy się

opisanymi wcześniej czynnikami akceptacji/odrzucenia oferty politycz-

nej. Należy założyć więc, że obywatel Irlandii decydował o losie Traktatu

w oparciu o dostarczone mu informacje – na przykład w ramach kam-

panii informacyjnych - i uzyskaną ewentualnie wcześniej wiedzę, dopeł-

niając je jednocześnie skojarzeniami, wyobrażeniami i emocjami, doty-

czącymi UE, rodzimych władz i samego dokumentu. Dla potrzeb opisu

przyczyn wyselekcjonowano zatem te informacje z materiału badaw-

czego, które pozwolą zidentyfikować stopień wpływu czynnika oferto-

wego i komunikacyjnego na ocenę Traktatu – będą to dane opisujące

stopień zrozumienia treści Traktatu, stanowiący funkcję wiedzy; a

także percepcję członkowstwa oraz stosunek do UE.

Poziom wiedzy na temat Traktatu Millward Brown zmierzył stawiając

respondentom następujące pytanie: „Jak dobre było zrozumienie

przez ciebie zapisów Traktatu w czasie referendum”? Zebrane odpo-

wiedzi wskazują, iż zrozumienie treści unijnego dokumentu było nie-

wielkie, a porównując skalę opinii skrajnie pozytywnych i negatyw-

nych można uznać je za znikome – tylko 9% uprawnionych do głoso-

wania potwierdziło dobrą znajomość Traktatu, zaś 30% ogółu społe-

czeństwa nie miało o nim żadnej wiedzy (wykres 1.). Z kolei, jedna trzecia

Irlandczyków zrozumiała tylko niektóre kwestie zawarte w umowie

wspólnotowej, lub przypadkiem zwróciła na nie uwagę.

36 Tamże, s. 6. 37 W dalszej części pracy korelacja ta zostanie dookreślona w kontekście przyczyn braku akceptacji ratyfikacji.

Mateusz Krycki

89

Wart uwypuklenia jest fakt, że dla 30% niebiorących udziału w referen-

dum zawartość Traktatu była mało znana, a 50% niegłosujących deklaruje

brak jej zrozumienia w ogóle. Wynik ten wydaje się jasną odpowiedzią na

pytanie o powód braku uczestnictwa w referendum. Niski stopień zrozu-

mienia potwierdziły badania fokusowe, w ramach których za główną

przyczynę braku wiedzy uznano ograniczoną klarowność przekazu, co

odzwierciedlają m.in. komentarze respondentów, którzy głosowali „za”

lub „przeciw” ratyfikacji: „uważam, że uruchomiono coś, czego nikt nie był

w stanie pojąć… musiałeś kierować się intuicją”; „nie wiedziałem za wiele

o Traktacie Lizbońskim, a szkoda, ale powodem była atmosfera paniki…

ciągłe odchodzenie od meritum”38 (głos „za”); „(…) byłam kompletnie

zakłopotana wyborem. Jednego dnia, słuchając argumenacji zwolenników

Traktatu, byłam na tak, drugiego słyszałam co innego w ramach Kampanii

na Nie” (głos „przeciw”). Jak podaje w swoim opisie Millward Brown

widocznym wspólnym elementem wypowiedzi badanych był stosunek

emocjonalny do skali rozbieżności ocen konsekwencji wprowadzenia

Traktatu w życie. Niejednoznaczny opis wartości Traktatu dla narodu

irlandzkiego i związany z nim wspomniany niepokój społeczny spowodo-

wał przede wszystkim wzrost osób niezdecydowanych, które wraz ze

zbliżającym się terminem referendum konstruowały ocenę Traktatu

38 Tamże, s. 7.


90

głównie według kryterium opinii, kierując się bardziej wyobrażeniami

oraz emocjami niż przesłankami merytorycznymi.

Kolejną hipotezą braku akceptacji dla Traktatu jest negatywny wize-

runek UE mierzony percepcją członkowstwa w UE. W świetle uzyska-

nych przez MB SMI (a także Instytut Gallupa) wyników badań porefe-

rendalnych przesłanka ta okazuje się nieprawdziwa.

Wykres 1. Percepcja członkowstwa w UE wg krajów – „Członkowstwo w

UE ma pozytywny wpływ dla kraju” (% obywateli)

75 73 73

66 65 65 65 6460 60 60

58 5754

52 52 52 51 50 48 48 4744

3935

3230 29

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Ho

lan

dia

Irla

nd

ia

Luks

emb

urg

Bel

gia

Dan

ia

His

zpan

ia

Po

lska

Ru

mu

nia

Nie

mcy

Litw

a

Mal

ta

Esto

nia

Słowacja

Szw

ecja

EU 2

7

Cyp

r

Słowen

ia

Bułgaria

Po

rtu

galia

Rep

. Cze

ska

Fran

cja

Gre

cja

Fin

lan

dia

Włochy

Au

stri

a

Węgry UK

Łotw

aŹródło: opracowanie na podstawie: MB SMI, PRLF, s. 19.

Mimo wspomnianego trendu negacji oferty politycznej, okazuje się, iż

Irlandia względem pozostałych państw członkowskich nadal pozostaje

jednym z bardziej przychylnych wobec UE. Badanie MB potwierdziło

wcześniejsze wyniki Eurobarometru, zgodnie z którymi 73% społe-

czeństwa (wykres 2.) ocenia członkowstwo Irlandii dobrze - pozytyw-

ny stosunek do członkowstwa deklaruje 70% badanych i – co ciekawe

– niewiele niższy stopień przychylności (63%) wykazują również, ci

którzy głosowali przeciwko ratyfikacji Traktatu (wykres 3.)39. Brak

akceptacji dla przyjęcia traktatu - w kontekście uzyskanych przez MB SMI

danych - nie wiąże się też z obawą konfliktu interesu państwa i UE: 60%

badanych wierzy, że dla realizacji celów leżących w interesie narodo-

wym, mimo wyników referendum, Irlandia powinna w pełni angażo-

39 Uśredniony dla wszystkich 27 krajów członkowkisch poziom przychylności wobec UE wynosi 52%.

2

Mateusz Krycki

91

wać się w sprawy UE, zaś 18% badanych uważa, iż dla potrzeb pań-

stwa lepiej nie intensyfikować współpracy ze strukturami UE40.

Zaprezentowane dane sugerują więc, że powodów społecznego odrzuce-

nia procesu ratyfikacji należy szukać w wymiarze pozaofertowym, a więc

w czynnikach związanych z tym elementem marketingu politycznego,

który obejmuje prezentację oferty politycznej.

Z badań MB SMI wynika, że główną przyczyną braku akceptacji dla

ratyfikacji Traktatu nie była jego treść, ani obiekcje względem sposobu

jego przyjęcia w drodze referendum, czy też obawy przed osłabieniem

pozycji kraju na arenie międzynarodowej zapisami w nim zawartych.

Na pytanie otwarte skierowane do grupy deklarującej brak zgody dla

ratyfikacji: „Jakie były główne powody głosowania ‘przeciw’ ratyfikacji

Traktatu w referendum w ubiegłym miesiącu? Czy były inne powody?”41

większość odpytywanych wskazała w pierwszej kolejności brak wiedzy i

40 Tamże, s. 3. 41 PLRF, s. 32.


92

informacji na temat Traktatu (45%). Uwagę przykuwa tu również niski

odsetek wskazań odnoszących się do znaczenia i konsekwencji ratyfikacji

wśród tzw. twardego negatywnego elektoratu – odpowiedzi, w których

stwierdzano, że zapisy traktatu są niewłaściwe i niesprzyjające Irlandii

stanowią zaledwie 30% wskazań reprezentantów owego elektoratu

(wykres 4.).

Ogólne komentarze badanych grup fokusowych, dotyczące przesłanek

referendalnego sprzeciwu również nie wiązały się stricte z treścią i zna-

czeniem dokumentu. Wpływ na wybór odpowiedzi „nie” dla Traktatu,

zgodnie z opisami grup, miało głównie poczucie pesymizmu wobec

obecnej i prognozowanej sytuacji gospodarczej. W trakcie pogłębio-

nych wywiadów, wielokrotnie wspominano, że akceptacja społeczna

Traktatu byłaby większa, gdyby referendum odbyło się rok lub półtora

roku wcześniej42. Wyniki badań pokazują, iż głosujący w referendum,

w rezultacie nasilających się obaw związanych z pogorszeniem się

kondycji ekonomicznej kraju, przyczyn wewnętrznej sytuacji w kraju

(m.in. wzrostu cen i wzrostu bezrobocia) upatrują w polityce UE43.

Pamiętając jednak, iż oferta ma również wymiar wyobrażony (wize-

runkowy, emocjonalny), a także o znaczeniu kontekstu – kulturowego,

politycznego, gospodarczego – w jej konstruowaniu oraz recepcji,

przytoczone zachowania stają się wytłumaczalne. W ramach przepro-

wadzonych dyskusji, zidentyfikowano również inny czynnik polityczny

determinujący głos sprzeciwu – jest nim niezadowolenie z działań

rządu. Wszak badania MB SMI skłaniają do wniosku, iż „nie” dla

Traktatu Lizbońskiego powodowane jest także chęcią wyrażenia kry-

tyki wobec władz rządzących, nie należy przeceniać znaczenia tej de-

terminanty.

Okazuje się, że brak informacji, a w konsekwencji wiedzy, na temat

Traktatu miał również kluczowe znaczenie dla decyzji o wzięciu udzia-

łu w referendum – badania wykazały, że 46% niegłosujących nie odda-

42 Tamże, s. 12. 43 Tamże.

Mateusz Krycki

93

ło głosu z tego właśnie powodu. Wysoki odsetek odpowiedzi na pyta-

nie „Dlaczego nie głosowałaś/głosowałeś? Czy były inne powody?”,

odnoszących się ogólnie do świadomej decyzji, oraz mała liczba wska-

zań dotyczących braku zainteresowania ratyfikacją pokazuje z kolei

skalę niewykorzystanego zasobu głosów.

Analizując wyniki badania poreferendalnego w kategoriach marketingu

politycznego, można stwierdzić, iż główna przyczyna odrzucenia Traktatu

leży po stronie czynników komunikacyjnych oferty UE. Wydaje się więc,

że nadawca-oferent, a także dystrybutor unijnej oferty politycznej, a więc

instytucje UE, w tym Przedstawicielstwo KE w Irlandii, oraz władze

Irlandii nie dokonali właściwego wyboru narzędzi promocji i mediów

w celu prezentacji meritum Traktatu. Niski wskaźnik odrzucenia

Traktatu w referendum ze względu na jego treść (26%) potwierdza tą

tezę. Z badań MB SMI dotyczących przyczyn wynika że potencjał gło-

sów „za”, możliwe zaangażowanie obywateli w pozytywne rozstrzy-

gnięcie kwestii ratyfikacji było dość duże, ale w momencie wyboru

argumentacja „za” okazała się nieczytelna dla odbiorcy – tylko 9%

respondentów zadeklarowało dobrą znajomość problematyki i treści


94

Traktatu, przy 30% tych, którzy nie znali w jej w ogóle44. W konse-

kwencji niewiedzy, nastąpiła też wspomniana już fluktuacja elektora-

tów, w ramach której większość niezdecydowanych (13% z 23% głosu-

jących ogółem), tak zwanych „miękkich” wyborców”, zagłosowało

przeciw ofercie45.

Przegląd danych uzyskanych przez MB SMI został dokonany z punktu

widzenia przesłanek braku akceptacji oferty politycznej UE jaką jest

traktat reformujący. Przyjęta płaszczyzna opisu problematyki referen-

dum irlandzkiego, adaptująca dorobek teorii marketingu, umożliwiła

przeprowadzenie ogólnej analizy poreferendalnych badań społecz-

nych, systematyzując podmiotowo i przedmiotowo, charakterystykę

społecznej negacji Traktatu. W świetle badań poreferendalnych, od-

powiedź na pytanie, „dlaczego Traktat z Lizbony został odrzucony

przez Irlandczyków?” wiąże się zatem bezpośrednio z brakiem obiek-

tywnych przesłanek do pozytywnej oceny treści dokumentu, wynikają-

cy z braku wiedzy, a dokładniej, informacji na temat realnego znacze-

nia Traktatu dla państwa irlandzkiego – zwłaszcza z perspektywy

ewentualnych zalet ratyfikacji umowy wspólnotowej. Przeprowadzona

analiza wskazuje, iż unijna oferta polityczna nie znalazła wystarczającej

liczby zwolenników z uwagi na niewłaściwą prezentację, a więc powierz-

chowny i źle ukierunkowany przekaz, nie zaś z racji nieprzychylności

wobec jej elementu rzeczywistego – merytoryki dokumentu i zdolności

instytucjonalnej wdrożenia zawartych w Traktacie reform. Uprawnio-

ny wydaje się wniosek, iż – w ujęciu marketingowym – nieznajomość

wartości Traktatu jest rezultatem braku odpowiedniej strategii komu-

nikacyjnej zwolenników ratyfikacji, która rzetelną informacją – po

pierwsze, zachęciłaby do udziału w referendum; – po drugie, pozwoli-

ła wykorzystać potencjał elektoratu „miękkiego” – niezdecydowanego.

44 Tamże, s. 7. 45 Tamże, s. 4.

Dr hab. Radosław Zenderowski

__________



Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji

Traktat Lizboński (w oficjalnym brzmieniu: Traktat zmieniający Trak-

tat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europej-

ską) uroczyście podpisany przez przedstawicieli wszystkich 27 państw

Unii Europejskiej w dniu 13 grudnia 2007 roku, stanowił odpowiedź

na niepowodzenie w ratyfikacji Traktatu konstytucyjnego (oficjalne

brzmienie: Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy). Ten ostat-

ni został w połowie 2005 roku odrzucony większością głosów w refe-

rendach, które odbyły się we Francji (przeciw – 55%) i w Holandii

(przeciw – 61,6%). Od samego początku wiele wskazywało na to, że

ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego, w swej treści niewiele odbiegające-

go od tekstu Traktatu konstytucyjnego, nie będzie łatwym zadaniem.

W poszczególnych państwach należących do Unii Europejskiej głosy

przeciwników przyjęcia Traktatu odgrywały poważną rolę w dyskur-

sach publicznych. Nie były one, jak chcieliby je zapewne postrzegać

zwolennicy zacieśniania współpracy europejskiej, wyłącznie wyrazem

różnego rodzaju fobii i emocjonalnych uprzedzeń. Przeciwnicy Trakta-

tu posługiwali się również rzeczową argumentacją, wyraźnie burząc

nastrój samozadowolenia części europejskich i narodowych elit poli-

tycznych.


96

Republika Słowacka, która stała się członkiem Unii Europejskiej w maju

2004 roku, od końca kariery rządowej Vladimíra Mečiara, jest przy-

kładem państwa o wyraziście prounijnej orientacji. Zarówno wyniki

badań opinii publicznej (67% Słowaków ufało wiosną 2008 roku UE,

średnia dla państw UE – 50%1), jak i postawa najważniejszych sił

politycznych, jednoznacznie wskazują na niezwykle duże zaufanie,

jakim cieszy się Unia Europejska jako instytucja, jak i poszczególne

projekty zmierzające do zacieśnienia współpracy w obrębie tej organi-

zacji. Stopniowo kurczy się obóz tych sił politycznych, które sceptycz-

nie odnoszą się nie tyle do idei integracji europejskiej, ile do szczegóło-

wych rozwiązań mających zwiększyć poziom integracji wspólnotowej.

Dyskusja na temat Traktatu Lizbońskiego pokazała, że nawet nacjonali-

styczna Słowacka Partia Narodowa, zdecydowała się przejść na stronę

„euroentuzjastów” (niewykluczone jednak, że jest to jedynie koniunktu-

ralne zachowanie). Jedyną liczącą się partią polityczną sceptyczną wo-

bec wielu koncepcji integracji w ramach UE pozostaje KDH (oraz utwo-

rzona w wyniku wiosennej secesji w 2008 roku – KDS).

Nic zatem nie wskazywało na to, że z ratyfikacją Traktatu Lizbońskiego

mogą wystąpić na Słowacji jakiekolwiek problemy. Zwolennicy Traktatu

mieli w Radzie Narodowej Republiki Słowackiej przytłaczającą większość –

aż 90% głosów! A jednak. Wraz z oficjalnym otwarciem dyskusji parlamen-

tarnej nad ratyfikacją pod koniec stycznia 2008 roku, nastąpił zaskakujący

„zwrot akcji”, wskutek którego do przeprowadzenia procedury ratyfikacyj-

nej zabrakło w parlamencie pięciu głosów poselskich. W rezultacie „przepy-

chanek” między koalicją rządową (Smer-SD, SNS, ĽS-HZDS), w całości

popierającą Traktat, a opozycją (SDKÚ-DS, SMK, KDH), w ramach której

za ratyfikacją Traktatu jednoznacznie opowiadały się dwie najsilniejsze

partie (SDKÚ-DS, SMK), uchwałę dotyczącą przyjęcia Traktatu przyjęto

przeszło dwa miesiące później, w kwietniu 2008 roku.

1 Eurobarometer 69: Verejná mienka v Európskej únii, Národná správa – Slovenská republika, Jar 2008, s. 18.


97

Celem niniejszego artykułu jest analiza dyskusji nt. Traktatu Lizboń-

skiego, jaka miała miejsce w Radzie Narodowej Republiki Słowackiej

w styczniu 2008 roku (w pozostałych miesiącach Traktat nie stano-

wił przedmiotu ożywionej debaty). Zamierzam scharakteryzować racje

zwolenników i przeciwników ratyfikacji, które dostatecznie jasno zostały

wyartykułowane w dyskursie parlamentarnym. Zakładam, że w znacznym

stopniu są one odzwierciedleniem różnego rodzaju debat pozaparlamen-

tarnych. Zanim przystąpię do tych analiz, chciałbym naszkicować we-

wnątrzsłowacki kontekst polityczny, w jaki wpisana była dyskusja na

temat Traktatu. Tłumaczy on bowiem znakomicie takie, a nie inne zacho-

wania poszczególnych uczestników debaty. Następnie przedstawię krótkie

kalendarium procesu ratyfikacyjnego oraz odpowiem na pytanie o proce-

durę ratyfikacji umów międzynarodowych zapisaną w Konstytucji Repu-

bliki Słowackiej. Bezpośrednio przed przystąpieniem do analizy dyskursu,

w kilku zdaniach opiszę miejsce debaty oraz jej uczestników.

1. Wewnątrzsłowackie uwarunkowania polityczne dyskusji

nt. ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego

Dyskusji nt. ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego na Słowacji towarzyszy-

ło kilka ważnych okoliczności i uwarunkowań, które bezpośrednio lub

pośrednio wpływały na przebieg procedury ratyfikacyjnej. Wspomnieć

należy przede wszystkim o (a) doświadczeniach związanych z ratyfi-

kacją Traktatu konstytucyjnego w 2005 roku, (b) doświadczeniach

wynikających z czteroletniego członkostwa w Unii Europejskiej oraz

(c) zmianach w postawie części elit politycznych (reorientacja w kie-

runku aktywnego wspierania procesu pogłębiania integracji). Z drugiej

strony kluczową, jak się okazało, determinantą debaty nad ratyfikacją

Traktatu Lizbońskiego, było (d) powiązanie jej z postulatem odrzucenia

kontrowersyjnego projektu ustawy o prawie prasowym, a także – choć

pozostaje to jedynie w sferze spekulacji i mniej lub bardziej prawdo-

podobnych scenariuszy – z przygotowywaną przez rząd nowelizacją

ustawy o szkolnictwie. Przyjrzyjmy się bliżej wyżej wymienionym

uwarunkowaniom.


98

Traktat konstytucyjny na Słowacji (2005). Rada Narodowa

Republiki Słowackiej w dniu 10 maja 2005 roku większością 116 głosów

(wymagany próg – 90 głosów, czyli 3/5 z ogólnej liczby 150 posłów)

wyraziła zgodę na ratyfikację Traktatu konstytucyjnego (przeciw głoso-

wało 27 posłów, 4 wstrzymało się od głosu, 3 posłów nie uczestniczyło w

posiedzeniu parlamentu2). Za przyjęciem Traktatu głosowali posłowie:

SDKÚ, ANO, Smer, SMK, ĽS-HZDS, przeciw byli posłowie KSS i KDH.

Zdecydowanie negatywne stanowisko wobec Traktatu zajęła także SNS,

która w poprzedniej kadencji parlamentu (2002-2006) nie była repre-

zentowana. Uchwała ta została wkrótce zaskarżona do Trybunału Kon-

stytucyjnego przez grupę obywateli, którzy podjęli inicjatywę szefa In-

stytutu Konserwatywnego M.S. Štefánika (Konzervatívny inštitút M. R.

Štefánika) Ondreja Dostála, zdeklarowanego przeciwnika Traktatu

konstytucyjnego (zob. portal www.euroustava.sk). Trybunał Konstytu-

cyjny podjął się rozpatrzenia tej sprawy kilka tygodni później. Tymcza-

sem zaapelował do Prezydenta RS o wstrzymanie się od ratyfikacji do

czasu wydanie prawomocnego orzeczenia. Trybunał swój werdykt ogło-

sił dopiero 27 lutego 2008 roku. Uznał w nim, że przeprowadzenie

referendum ogólnonarodowego w tej sprawie ratyfikacji nie było ko-

nieczne3. Werdykt ten nie miał już co prawda wpływu na powodzenie

procesu ratyfikacji (zważywszy na wspomniane wcześniej wyniki refe-

rendum we Francji i Holandii), niemniej jednak stanowił ważny sygnał

dla zwolenników procedury ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego w drodze

głosowania parlamentarnego. Znacząco osłabiał pretensje tych, którzy

chcieliby ponownie zaskarżyć procedurę ratyfikacyjną do Trybunału.

Członkostwo w UE: opinia publiczna na Słowacji. Doświad-

czenia Słowaków związane z czteroletnim okresem członkostwa w Unii

Europejskiej, wydają się być bardzo pozytywne. Wskazują na to wyniki

badań opinii publicznej, w których począwszy od 2004 roku widać

wyraźny wzrost zaufania do instytucji UE. Wiosną 2004 roku Unii Eu-

2 Druhý deň rokovania 42. schôdze Národnej rady Slovenskej republiky 11. mája 2005 (stenogram z posiedzenia NRSR). 3 TLAČOVÉ KOMUNIKÉ č. 2/08, 27. február 2008. Nález Ústavného súdu SR vo veci II. ÚS 171/05 Podľa Ústavného súdu SR pri schvaľovaní Zmluvy o Ústave pre Európu Národná rada SR neporušila Ústavu SR.


99

ropejskiej ufało zaledwie 47% obywateli Słowacji, a dokładnie cztery lata

później – 67%, czyli aż 20% więcej. Największym zaufaniem cieszy się

Parlament Europejski (69%). Szczególnie niekorzystnie w zestawieniu z

instytucjami europejskimi, wypadają w rankingu zaufania instytucje

wewnątrzkrajowe. Spośród organów władzy najwyższą notę – 37% uzy-

skał rząd, następne w kolejności jest parlament (34%) oraz sądy i system

prawny (31%). We wszystkich wyżej wymienionych przypadkach, więk-

szość mieszkańców Słowacji wyraża swój brak zaufania (odpowiednio:

58%, 60%, 62%). Warto jednak odnotować, że w ciągu czterech lat (2004-

2008) wyraźny jest wzrost poparcia dla rządu (z 17% do 37%) i parlamen-

tu (z 19% do 34%). Wracając do kwestii stosunku społeczeństwa słowac-

kiego odnośnie do UE, wiosną 2008 roku 57% respondentów uznało

członkostwo w UE za „dobą rzecz” (średnia dla UE – 52%), 35% – za „złą

rzecz” (średnia UE – 29%), a jedynie 2% Słowaków nie miało zdania na

ten temat (średnia UE – 5%). Zadowolenie z członkostwa w UE widać

zdecydowanie wyraźniej w odpowiedzi na pytanie o korzyści z nim zwią-

zane. Wiosną 2008 roku na pytanie „Jeśli zważyć na wszystkie okoliczno-

ści, odpowiedzieliby Państwo, że Słowacja ma czy nie ma pożytki i korzy-

ści z faktu przystąpienia do UE?” pozytywnie odpowiedziało aż 76% Sło-

waków, 15% było przeciwnego zdania, a 9% nie zajęło w tej sprawie jedno-

znacznego stanowiska (średnia dla UE, odpowiednio: 54%, 31%, 15%)4.

Słowackie elity polityczne a reforma UE. Słowackie elity poli-

tyczne w zdecydowanej większości pozostają konsekwentne w swoim

poparciu lub sprzeciwie wobec zmian wyrażanych w poszczególnych

traktatach reformujących Unię Europejską. Jednoznacznie pozytywne

stanowisko wobec Traktatu konstytucyjnego i Traktatu Lizbońskiego

zajmują: Smer, SDKÚ-DS oraz SMK – partie, które w poprzedniej ka-

dencji dysponowały połową, a w obecnej – większością (konstytucyjną) aż

2/3 głosów. ĽS-HZDS pod przewodnictwem Vladimíra Mečiara tradycyj-

nie zajmuje stanowisko umiarkowanie pozytywne z tendencją ku stanowi-

sku zdecydowanie pozytywnemu. Partie, które – co istotne – z radykalnie

4 Eurobarometer 69: Verejná mienka v Európskej únii, Národná správa – Slovenská republika, Jar 2008, s. 19.


100

różnych przyczyn przeciwstawiają się zapisom w obydwu traktatach (nie

negując jednak konieczności pogłębiania współpracy w ramach UE), to

KDH i KSS. Niespodzianką jest natomiast zmiana stanowiska przez SNS,

która od ostrej krytyki Traktatu konstytucyjnego (jako partia opozycyjna)

przeszła na pozycję gorącego orędownika przyjęcia Traktatu Lizbońskiego

(jako partia rządząca). Taka zdumiewająca wolta ideologiczna nie wydaje

się być jednak w tym przypadku efektem jakiejś jakościowej zmiany sto-

sunku do integracji europejskiej. Główną przyczyną jest prawdopodobnie

obawa przed marginalizacją i utratą politycznych wpływów wynikających

z bycia częścią koalicji rządowej. Sprzeciw SNS wobec Traktatu Lizboń-

skiego z pewnością nie pozostałby bez odpowiedzi ze strony premiera

Roberta Fico i Smeru-SD, partii, która w świetle badań opinii publicznej

cieszy się 40-45% poparciem mieszkańców Słowacji i przy odrobinie szczę-

ścia mogłaby nawet rządzić samodzielnie, gdyby rozpisano przedterminowe

wybory. W tej sytuacji władze SNS uznały najwyraźniej, że zagospodarowa-

nie elektoratu eurosceptyków lepiej pozostawić KDH i KSS, kreując swój

wizerunek jako partii propaństwowej i uwzględniającej głos większości

Słowaków zadowolonych z członkostwa w UE i pragnących pogłębiania

współpracy w ramach tej organizacji.

Projekt ustawy o prawie prasowym. Bezpośrednią przyczyną,

dla której ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego musiała zostać odłożona

na trzy miesiące, był kontrowersyjny projekt ustawy o prawie praso-

wym (tlačový zákon). Przygotowana przez rząd ustawa, krytykowana była

zarówno przez opozycję, jak i niektóre organizacje międzynarodowe

(m.in. OBWE). Partie opozycyjne (SDKÚ-DS, SMK i KDH) krytykowały

projekt ustawy, uznając, że godzi on w podstawy demokratycznego pań-

stwa prawa. Ostrze krytyki skierowane było głównie w tzw. prawo do

odpowiedzi (právo na odpoveď), które gwarantowało osobom i insty-

tucjom, o których wspomniano w danym doniesieniu prasowym, pra-

wo do opublikowania swojego stanowiska nawet w sytuacji, gdy nie

chodziło o sprostowanie nieprawdziwej informacji. Nie wnikając jed-

nak w szczegóły wspomnianego projektu ustawy, należy odnotować

fakt, że wymienione wcześniej partie opozycyjne zdecydowały się uwa-


101

runkować swój udział w głosowaniu dotyczącym Traktatu Lizbońskiego,

od odejścia od niektórych zapisów projektu wspomnianej ustawy. Ruch

ten okazał się bardzo ryzykowny dla dwóch partii o jednoznacznie proeu-

ropejskiej orientacji – SDKÚ-DS i SMK. Premier Robert Fico oskarżył

liderów partii opozycyjnych o szantaż i niedopuszczalną instrumenta-

lizację słowackiej racji stanu na rzecz obrony jednej z grup interesów

(lobby wydawców i dziennikarzy). Przypomniał także słowackiej opinii

publicznej, że SDKÚ-DS i SMK w swoich programach politycznych

mają postulat intensyfikacji współpracy w ramach UE, a Traktat Li-

zboński stanowi naturalną odpowiedź na ów postulat.

Wielkim przegranym tej, trwającej trzy miesiące konfrontacji, była

przede wszystkim SDKÚ-DS, nadwyrężając swoją wiarygodność za-

równo w oczach swojego proeuropejskiego elektoratu, jak również, co

bardzo ważne, w opinii części środowisk unijnych (instytucji UE). Prze-

grana tej partii stała się oczywista w momencie, w którym lider SMK Pál

Csáky oświadczył, że jego partia poprze w głosowaniu parlamentarnym

Traktat Lizboński. Tym samym politycznie rozbroił on koalicję partii

opozycyjnych, czyniąc jej sprzeciw wobec ustawy o prawie prasowym

całkowicie nieskutecznym. Podwójna przegrana partii Mikulaša Dzu-

rindy polegała na tym, że dość ryzykowanie zagrała ona „europejską

kartą” tracąc część swojej wiarygodności oraz na tym, że przegrała

batalię o zmianę projektu ustawy o prawie prasowym (która ostatecz-

nie weszła w życie). KDH stracił zdecydowanie mniej niż SDKÚ-DS,

zważywszy, że lider tego ugrupowania od samego początku nie ukry-

wał swojego sprzeciwu wobec Traktatu Lizbońskiego. Co więcej po-

słowie KDH umiejętnie wykorzystali wydłużającą się procedurę ratyfi-

kacyjną do przedstawienia swoich racji na forum publicznym, wzmac-

niając tym samym swoją tożsamość ideologiczną. Uchwalenie ustawy

o prawie prasowym nie zostało z kolei odnotowane przez opinię pu-

bliczną jako klęska KDH, jako że głównym orędownikiem sprzeciwu,

który premier określał konsekwentnie mianem „szantażu” była SDKÚ-

DS. Z kolei, partia mniejszości węgierskiej SMK, decydując się na

nagłą zmianę frontu zyskała niejako podwójnie, choć z drugiej strony


102

utraciła (zapewne jednak nie bezpowrotnie) zaufanie opozycyjnych

partnerów (którzy określili SMK jako „cichego koalicjanta” rządu). W

interesie SMK było głosowanie za Traktatem Lizbońskim, co posłowie

tej partii musieli prędzej czy później uczynić (lojalność wobec UE jako

tradycyjnego obrońcy praw mniejszości węgierskiej na Słowacji, wcze-

śniejsze przyjęcie Traktatu przez parlament w Budapeszcie, groźba

wyłamania się posłów SMK opozycyjnych wobec lidera partii i osła-

bienie SMK). Postanowiono jednak, kładąc na szali dobrą współpracę

w ramach opozycji, „upiec dwie pieczenie na jednym ogniu”. Drugą

korzyścią, którą SMK miała osiągnąć było rzekome przyrzeczenie ze

strony ministra szkolnictwa Jána Mikolaja z SNS, że przygotowywana

nowelizacja ustawy o szkolnictwie nie naruszy interesów szkolnictwa

mniejszości narodowych. Obydwie strony zdecydowanie jednak za-

przeczały, jakoby do takiego „targu politycznego” w ogóle miało dojść.

2. Kalendarium wydarzeń związanych z procesem

ratyfikacji traktatu (główne etapy)

Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji miała niejako trzy fazy

obejmujące okres pięciu miesięcy (od grudnia 2007 do kwietnia 2008).

W fazie pierwszej (entuzjastycznej), na przełomie 2007 i 2008

roku, zważywszy na układ sił w parlamencie, w którym tylko jedna

partia opowiadała się konsekwentnie przeciw ratyfikacji Traktatu

(KDH), powszechnie oczekiwano szybkiej i bezproblemowej ratyfika-

cji. Słowacja miała stać się jednym z pierwszych państw UE, obok

Węgier i Słowenii, które ratyfikowały Traktat Lizboński podpisany 13

grudnia 2007 roku. Miała to być, w zamyśle słowackich euroentuzja-

stów, wymowna demonstracja proeuropejskiej i prounijnej orientacji

Słowacji i Słowaków.

Fazę drugą (krytyczną) otwiera wspólna publiczna deklaracja trzech

partii opozycyjnych (SDKÚ-DS, KDH i SMK), które 28 stycznia 2008

roku oświadczyły, że swój udział w głosowaniu nad Traktatem (a


103

SDKÚ-DS i SMK – jego poparcie), warunkują od zmian w projekcie

ustawy o prawie prasowym. Premier Robert Fico (Smer-SD) uznał

ową deklarację za szantaż polityczny i odmówił dyskusji nad kontro-

wersyjnym projektem ustawy. W dniu 30 stycznia przewodniczący

parlamentu słowackiego dwukrotnie odkładał głosowanie nad Trakta-

tem, gdyż partiom koalicji rządowej brakowało zaledwie kilku głosów

do jego przyjęcia. Następnego dnia po raz kolejny odłożono termin

głosowania, tym razem o tydzień. Kilka dni później przewodniczący

najmniejszej partii koalicji rządowej – Vladimír Mečiar (ĽS-HZDS)

zaproponował, by w przypadku niemożności podjęcia decyzji w parla-

mencie, głos oddać obywatelom w ramach referendum ogólnonarodowe-

go. Pozostałe partie koalicji sceptycznie odniosły się do tego pomysłu.

Ponieważ nadal nie udało się wypracować porozumienia między koalicją a

opozycją w sprawie głosowania nad Traktatem Lizbońskim, w dniu 6

lutego 2008 r. zdecydowano o odłożeniu tej sprawy na bliżej nieokre-

ślony termin. Rozpoczęła się „wojna nerwów”, w której pod adresem

koalicji padały ciężkie oskarżenia o zamach na podstawowe reguły

demokratycznego państwa prawa (naruszanie swobody wypowiedzi).

Wobec opozycji używano argumentów mówiących o jej „faryzejskim

obliczu”, lekceważeniu woli zdecydowanej większości Słowaków, ryzy-

kownej grze słowackim interesem narodowym, szantażu politycznym.

Słowaków straszono, że wskutek obstrukcji opozycji, zagrożone jest wej-

ście Słowacji do strefy euro, a nawet, że zagrożone jest samo członkostwo

Słowacji w UE i związana z tym swoboda poruszania się. Na początku

kwietnia szefowie partii koalicji rządowej oświadczyli, że są zdetermino-

wani poddać pod głosowanie Traktat Lizboński nawet w przypadku, gdy

opozycja nadal będzie stała na dotychczasowym stanowisku.

Faza trzecia (pomyślna ratyfikacja) rozpoczęła się wraz z nieoczeki-

waną deklaracją szefa SMK – Pála Csákiego, który bezpośrednio przed

głosowaniem zaplanowanym na 10 kwietnia 2008 roku oświadczył, że jego

partia jednak poprze Traktat. Zastrzegł jednak, że tej decyzji nie należy

rozumieć w kategoriach wsparcia koalicji rządowej, a jedynie w kategoriach

obrony pozytywnego wizerunku Słowacji w Europie. Stwierdził ponad-


104

to, że jego partia będzie dążyć do nowelizacji ustawy o prawie praso-

wym. Stanowisko SMK stało się tym samym obiektem gwałtownej

krytyki ze strony SDKÚ-DS i KDH. Oskarżając Pála Csákiego o „targ

polityczny” z koalicją (ustawa o szkolnictwie), przewodniczący KDH

Pavol Hrušovsky z sarkazmem odniósł się także do roli SNS w tym przed-

sięwzięciu, mówiąc, że owa nacjonalistyczna partia z zadziwiającą łatwo-

ścią „wymieniła więcej Brukseli za mniej języka słowackiego”. W dniu 10

kwietnia 2008 roku Rada Narodowa Republiki Słowackiej większością

103 głosów, przy 5 głosach sprzeciwu i jednej posłance obecnej, lecz nie

biorącej udziału w głosowaniu (Ľudmila Mušková z ĽS-HZDS), podjęła

uchwałę o poparciu Traktatu Lizbońskiego5. Za przyjęciem uchwały

głosowali posłowie Smer, SNS, ĽS-HZDS oraz SMK, natomiast posło-

wie SDKÚ-DS i KDH opuścili wcześniej salę parlamentu W głosowa-

niu Traktat poparł także poseł niezależny Tibor Mikuš (b. poseł ĽS-

HZDS) oraz „odszczepieniec” z SDKÚ-DS Martin Kuruc. Przeciw

Traktatowi głosowało pięciu byłych posłów KDH (Vladimír Palko,

Rudolf Bauer, Pavol Minárik, František Mikloško, Peter Gabura – obecnie

członkowie KDS), którzy tuż przed głosowaniem, na znak protestu, od-

śpiewali hymn narodowy. Dwa dni później, 12 kwietnia 2008 roku podpis

na dokumencie ratyfikacyjnym złożył Prezydent Republiki Słowackiej,

Ivan Gašparovič. Tym samym kilkumiesięczna batalia o ratyfikację Trak-

tatu Lizbońskiego na Słowacji dobiegła końca.

5 Desiaty deň rokovania 20. schôdze Národnej rady Slovenskej republiky 10. apríla 2008 (stenogram z posiedzenia parlamentu, www.nrsr.sk).


105

Diagram 1.

Głosowanie w sprawie ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego (odsetek oddanych głosów, odsetek nieobecnych)

69%3%

1%

27%

ZaPrzeciwkoObecny(a), ale niegłosujący(a)Nieobecni

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Desiaty deň rokovania 20. schôdze Národnej rady Slovenskej

republiky 10. apríla 2008 (stenogram z posiedzenia parlamentu, www.nrsr.sk).

3. Procedura ratyfikacji traktatów międzynarodowych

na Słowacji

Chcąc udzielić odpowiedzi na pytanie o procedurę ratyfikacji trakta-

tów międzynarodowych na Słowacji należy ustalić: (a) jakie podmioty

są uprawnione do negocjowania tekstu umowy; (b) jakie podmioty

biorą udział w ratyfikacji danej umowy; (c) w jaki sposób wyrażana

jest zgoda na ratyfikację oraz (d) w jaki sposób przebiega kontrola

konstytucyjności aktów wyrażających zgodę na ratyfikację umowy

międzynarodowej.

Uzgadnianie tekstu umowy międzynarodowej. Zgodnie z Kon-

stytucją RS, uzgadnianie umów międzynarodowych przysługuje Pre-


106

zydentowi. Może on prawo to przenieść na rząd RS, albo za zgodą

rządu – na poszczególnych ministrów (art. 102 pkt 1a). Negocjacje

dotyczące tekstu Traktatu Akcesyjnego, Traktatu ustanawiającego

Konstytucję dla Europy (dalej: Traktat konstytucyjny) oraz Traktatu

Lizbońskiego prowadził rząd RS.

Podmiot uprawniony do ratyfikowania umów międzynaro-

dowych. Wynegocjowane umowy międzynarodowe w imieniu Repu-

bliki Słowackiej ratyfikuje Prezydent (art. 102 pkt 1a). W określonych

Konstytucją okolicznościach, przed ratyfikacją powinien on uzyskać

zgodę parlamentu. Dotyczy to: (a) umów o przystąpieniu wraz z innymi

państwami do związku państwowego lub wystąpieniu z niego – w tym

przypadku konieczne jest przyjęcie ustawy konstytucyjnej oraz zatwier-

dzenie w drodze referendum (art. 7 pkt 1 oraz art. 86b); (b) umów

przenoszących wykonywanie części suwerennych praw na Wspólnoty

Europejskie i Unię Europejską (art. 7 pkt 2), (c) umów skutkujących

członkostwem w organizacji bezpieczeństwa zbiorowego (art. 7 pkt 3),

(d) umów o prawach człowieka i podstawowych wolnościach; (e)

umów o charakterze wojskowym; (f) umów, z których wynika członko-

stwo RS w organizacjach międzynarodowych; (g) umów gospodarczych

o charakterze powszechnym; (h) umów wymagających przyjęcia ustawy

oraz umów zakładających bezpośrednio prawa lub obowiązki osób fi-

zycznych lub prawnych (art. 7 pkt 4 oraz art. 86d). W wyżej wymienio-

nych przypadkach wynegocjowaną umowę międzynarodową pod obra-

dy parlamentu zgłasza rząd RS.

Sposób wyrażania zgody na ratyfikację umowy międzynaro-

dowej. Wymienione wyżej rodzaje umów międzynarodowych wyma-

gają zgody Rady Narodowej RS. Należy tutaj wskazać na trzy przypad-

ki. Po pierwsze, jeśli chodzi o umowy wymienione w art. 7 pkt 3-4 oraz

art. 86d wymagana jest – zgodnie z art. 84 pkt 3 – zgoda ponad połowy

wszystkich posłów RS (czyli minimum wynosi 76 głosów). Po drugie,

umowy skutkujące przeniesieniem części suwerennych uprawnień na

Wspólnoty Europejskie i Unię Europejską (art. 7 pkt 2, nowela z 2001


107

roku), wymagają – w myśl art. 84 pkt 4 – zgody co najmniej 90 posłów

(tj. 3/5) zasiadających w Radzie Narodowej RS. Po trzecie, najbardziej

złożony charakter ma wyrażenie zgody na ratyfikowanie przez Prezy-

denta RS umów, których przyjęcie wiąże się z przystąpieniem Słowacji

do związku państwowego z innymi państwami lub wystąpieniem z niego

(art. 7 pkt 1 oraz art. 86 b). Konstytucja RS przewiduje w tym przypad-

ku, że ratyfikacja powinna zostać dokonana na podstawie ustawy kon-

stytucyjnej przyjętej przez parlament (minimum 90 głosów) i potwier-

dzonej w drodze referendum (art. 7 pkt 1). Na obowiązek przeprowa-

dzenia referendum (tzw. referendum ratyfikacyjnego) w tej kwestii

wskazuje także art. 93 pkt 1 Konstytucji RS, w którym znajduje się zapis,

iż potwierdza się nim ustawę konstytucyjną o wstąpieniu do związku

państwowego z innymi państwami lub wystąpieniu z tego związku.

Zgodnie z art. 95 pkt 1 referendum ogłasza Prezydent RS, jeśli w formie

petycji wniesie o to co najmniej 350 tys. obywateli, lub jeśli takie posta-

nowienie w formie uchwały wyda Rada Narodowa RS. Prezydent powi-

nien to uczynić w terminie 30 dni od przyjęcia petycji lub postanowienia

Rady Narodowej RS. Wniosek o przyjęcie uchwały przez Radę Narodową

RS mogą zgłaszać posłowie RS oraz rząd RS (art. 96 pkt 1). Konstytucja

stwierdza, że referendum powinno się odbyć w terminie do 90 dni od daty

ogłoszenia go przez Prezydenta RS (art. 96 pkt 2). Nie może się ono odbyć

w okresie krótszym, niż 90 dni przed zaplanowanymi wyborami parla-

mentarnymi (art. 97 pkt 1), lecz połączenie referendum z wyborami do

Rady Narodowej jest dopuszczalne (art. 97 pkt 2). Konstytucja stwierdza,

iż wyniki referendum są ważne jeśli uczestniczyła w nim ponad połowa

uprawnionych do głosowania obywateli RS i jeśli decyzja została przyjęta

przez ponad połowę uczestników referendum (art. 98 pkt 1). Rozstrzygnię-

cie przyjęte w referendum Rada Narodowa RS ogłasza na równi z ustawą

(art. 98 pkt 2). Wynik referendum może zostać zmieniony przez Radę Na-

rodową RS po upływie trzech lat jego obowiązywania i to tylko w drodze

ustawy konstytucyjnej (art. 99 pkt 1). Konstytucja zawiera również


108

zapis, iż referendum w tej samej sprawie może ponownie dojść do

skutku dopiero po trzech latach (art. 99 pkt 2)6.

Kontrola konstytucyjności aktów wyrażających zgodę na

ratyfikację umowy międzynarodowej. Nad zgodnością z pra-

wem zawieranych umów międzynarodowych czuwa Sąd Konstytucyj-

ny RS. Art. 125a pkt 1 Konstytucji RS stwierdza, że Sąd Konstytucyjny

rozstrzyga o zgodności uzgodnionych umów międzynarodowych, na

które wymagana jest zgoda Rady Narodowej RS, z konstytucją lub

ustawą. Art. 125a pkt 2 zawiera postanowienie, że tekst umowy między-

narodowej do Sądu Konstytucyjnego może skierować Prezydent RS lub

rząd RS zanim zostanie ona przedłożona pod obrady Rady Narodowej RS.

Umowy, która zostanie uznana przez Sąd za niezgodną z obowiązującym

prawem, nie można ratyfikować (art. 125a pkt 3).

Podobnie też Sąd Konstytucyjny w myśl art. 125b pkt 1 rozstrzyga o zgod-

ności z konstytucją lub ustawą przedmiotu referendum zgłoszonego

przez obywateli w formie petycji lub przez Radę Narodową RS. Wniosek

o stwierdzenie zgodności przedmiotu referendum z konstytucją może

zgłosić przed jego rozpisaniem Prezydent RS na podstawie art. 125b pkt 2.

Sąd Konstytucyjny jest zobowiązany do zajęcia w tej sprawie stanowiska

do 60 dni od daty doręczenia wniosku przez Prezydenta RS. W przypadku

uznania przedmiotu referendum za niezgodny z obowiązującym pra-

wem, nie może zostać ono przeprowadzone (art. 125b pkt 3)7.

6 Zob. więcej na ten temat: T. Goduń, M. Cygnarowski, S. Dudek, P. Iwaniszczuk, Leksykon systemów politycznych, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2003, s. 262. 7 R. Zenderowski, Słowacja, w: K.A. Wojtaszczyk, M. Poboży, A. Wierzchowska (red.), Ratyfikacja traktatów wspólnotowych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa-Ciechanów 2006, s. 305-307.


109

Schemat 1. Ratyfikacja umowy międzynarodowej w Republice Słowackiej

(1) Uzgadnianie tekstu umowy międzynarodowej

Uzgadnianie umów międzynarodowych jest zadaniem (art. 102 pkt 1a Konstytucji RS):

PREZYDENTA

Może on także uzgadnianie tekstu umów międzynarodowych przenieść na:

RZĄD Poszczególnych MINISTRÓW

(za zgodą rządu)

Rodzaje umów międzynarodowych, które nie są wymienione w art. 7 pkt 1-4 oraz art. 86 pkt b i d Konstytucji RS, podlegają ratyfikacji przez Prezydenta RS bez zgody Rady Narodowej RS.

Umowy międzynarodowe, wymienione w art. 7 pkt 1-4 oraz art. 86 pkt b i d Konstytucji RS, podlegają ratyfikacji na podstawie zgody wyrażonej przez Radę Narodową RS.

(2) Inicjatywa i przebieg procedury ratyfikacyjnej

RZĄD

rozpoczyna procedurę ratyfikacji umów, które tego wymagają zgodnie z art. 7 pkt 1-4, art. 86 pkt b i d Konstytucji RS

Dotyczy to:

[A] Umowy skutkujące członkostwem w organizacjach bezpieczeństwa zbiorowego

Umowy o prawach człowieka i podstawowych wolnościach Umowy o charakterze wojskowym

Umowy gospodarcze o charakterze powszechnym Umowy wymagające przyjęcia ustawy

Umowy zakładające bezpośrednio prawa lub obowiązki osób fizycznych lub prawnych Umowy, z których wynika członkostwo RS w organizacjach międzynarodowych

(art. 7 pkt 3-4, art. 86 d)

[C] Umowy międzynarodowe, których przyjęcie wiąże się

z przystąpieniem do związku państwowego

z innymi państwami lub wystąpieniem z niego

(art. 7 pkt 1)

[B]

Umowy przenoszące wykonywanie części uprawnień

Republiki Słowackiej na Wspólnoty Europejskie i Unię Europejską (art. 7 pkt 2)

Do tej kategorii zaklasyfikowano Traktat Lizboński

Rząd kieruje wynegocjowany tekst w/w umów międzynarodowych do Rady Narodowej

Zanim tekst umowy międzynarodowej zostanie przedłożony pod obrady Rady Narodowej RS Prezydent RS lub rząd RS może go skierować do Sądu Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie jego zgodności z Konstytucją RS (art. 125a pkt 2).

Umowy, która zostanie uznana przez Sąd za niezgodną z Konstytucją, nie można ratyfikować (art. 125a pkt 3).

RADA NARODOWA RS

Zgoda na związanie RS umową międzynarodową wymaga: Zgoda na ratyfikację powinna być wyrażona w drodze ustawy konstytucyjnej przyjętej przez parlament [C] co najmniej 90 głosów poselskich w Radzie Narodowej RS – i potwierdzonej:

W przypadku [A] co najmniej 76 głosów poselskich (ponad 1/2) w Radzie Narodowej RS

W przypadku [B] co najmniej 90 głosów poselskich (3/5)

w Radzie Narodowej RS

w drodze

REFERENDUM

Referendum ogłasza Prezydent RS, jeśli w formie petycji wniesie o to co najmniej 350 tys. obywateli, lub jeśli takie postanowienie w formie uchwały wyda Rada Narodowa RS (art. 95 pkt 1)

Wniosek o stwierdzenie zgodności przedmiotu referendum z konstytucją

może zgłosić do Sądu Konstytucyjnego przed jego rozpisaniem Prezydent RS (art. 125b pkt 2)

Wyniki referendum są ważne jeśli uczestniczyła w nim ponad połowa uprawnionych do głosowania obywateli RS i jeśli decyzja została przyjęta przez ponad połowę uczestników referendum (art. 98 pkt 1).

Wynik referendum może zostać zmieniony przez Radę Narodową RS

po upływie trzech lat jego obowiązywania i to tylko w drodze ustawy konstytucyjnej (art. 99 pkt 1). Referendum w tej samej sprawie może ponownie dojść do skutku dopiero po trzech latach (art. 99 pkt 2).

(3) Ratyfikacja umowy międzynarodowej

PREZYDENT

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ústava Slovenskej republiky (Konstytucja RS) z dnia 3. września 1992 r. (z późniejszymi zmianami).


110

4. Rada Narodowa Republiki Słowackiej

jako główne forum dyskusji nt. ratyfikacji

Rada Narodowa Republiki Słowackiej stanowi od 1 października 1992

roku jednoizbowy parlament Republiki Słowackiej. Jest ona następ-

czynią Słowackiej Rady Narodowej – parlamentu krajowego funkcjo-

nującego w ramach federacji czechosłowackiej. Rada Narodowa RS

składa się ze 150 posłów8. W wyborach, które odbyły się w czerwcu

2006 roku poszczególne partie polityczne zdobyły następującą liczbę

mandatów: Smer-SD – 50, SDKÚ-DS – 31, SNS – 20, SMK – 20, ĽS-

HZDS – 15 i KDH – 14 mandatów. Koalicja rządowa powstała na bazie

trzech partii: Smer-DS, SNS i ĽS-HZDS liczyła sobie 85 głosów posel-

skich, zaledwie pięć mniej od większości konstytucyjnej. W paździer-

niku 2008 roku do żadnego z klubów poselskich nie należało dziewię-

ciu posłów NRSR.

8 Zob. D. Malová, Inštitúcie parlamentarnej demokracie na Slovensku a politickí aktéri, w: S. Szomolányiová (opr.), Úvodné štúdie. Projekt SAV. Vonkajšie a vnútorné podmienky formovania politického systému na Slovensku, Bratislava 2005, s. 111-112; W. Sokół, R. Serej, System polityczny Słowacji, w: W. Sokół, M. Żmigrodzki (red.), Systemy polityczne państw Europy Środkowej i Wschodniej, Lublin 2005, s. 478-479; W. Zakrzewski, Republika Słowacka, w: E. Gdulewicz (red.), Ustroje państw współczesnych, t. 2, Lublin 2002, s. 204-208.


111

Diagram 2.

Liczba posłów wybranych do Rady Narodowej RS (NRSR) z list poszczególnych partii politycznych

Smer-SD; 50

SNS; 20ĹS-HZDS; 15

SDKÚ-DS; 31

SMK; 20

KDH; 14

Szarym kolorem zaznaczono partie koalicji rządowej, białym – partie opozycyjne.

Źródło: opracowanie własne na podstawie: www.statistics.sk

Debata na temat ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego, będąca przedmiotem

analiz w ramach niniejszego artykułu, miała miejsce na 19. posiedzeniu

NRSR w dniach 29 i 30 stycznia 2008 roku. Głosowanie w sprawie

uchwały ratyfikacyjnej odbyło się na 20. posiedzeniu NRSR w dniu 10

kwietnia 2008 roku. Nie było ono poprzedzone w tym dniu dodatkową

debatą nt. Traktatu. W ramach styczniowej debaty głos zabrali przed-

stawiciele wszystkich klubów parlamentarnych, przedstawiając racje za

przyjęciem Traktatu, przeciw Traktatowi, a także racje przemawiające za

koniecznością odłożenia głosowania nad wspomnianą umową międzyna-

rodową. Powiązanie debaty nt. Traktatu Lizbońskiego z debatą nt. projek-

tu ustawy o prawie prasowym, sprawiło, że ta druga w wielu momentach

stawała się pierwszoplanową, przesłaniając argumenty za i przeciw raty-

fikacji Traktatu.


112

5. Argumenty zwolenników i przeciwników

ratyfikacji traktatu (w dyskusji parlamentarnej)

Analizując treść debaty parlamentarnej nt. Traktatu Lizbońskiego

należy mieć na uwadze następujące fakty:

1. Debata dotyczyła niemal w równiej mierze symbolicznego

wymiaru Traktatu Lizbońskiego oraz konkretnych jego zapi-

sów. Zwolenników przyjęcia Traktatu charakteryzowała

skłonność do unikania dyskusji nt. konkretnych zapisów

omawianej umowy międzynarodowej, podczas gdy nieliczni

przeciwnicy Traktatu wytrwale punktowali poszczególne je-

go, w swoim przekonaniu, wady i niedoskonałości. W pew-

nym sensie dyskusja nt. ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego to-

czyła się na dwóch różnych płaszczyznach i rzadko kiedy dys-

kutantom udawało się nawiązać rzeczową polemikę. Domi-

nowały zatem monologi, w ramach których jedynie pozoro-

wano wymianę poglądów.

2. Przeciwnicy przyjęcia Traktatu Lizbońskiego wykazywali ak-

tywność zdecydowanie nieadekwatną do wagi swojego głosu.

Będąc w przytłaczającej mniejszości (10%), przedstawiciele KDH

potrafili nie tyle jasno wyartykułować swoje argumenty, ale sku-

tecznie równoważyć liczbę wystąpień zwolenników Traktatu.

3. Debata nt. Traktatu Lizbońskiego często schodziła na plan

dalszy ustępując miejsca dyskusjom na temat spraw krajo-

wych, zwłaszcza odnoszącym się do kontrowersyjnego pro-

jektu ustawy o prawie prasowym. Ponieważ dla części parla-

mentarzystów obydwie kwestie były ze sobą jakoby integral-

nie związane, obserwować można było także wzajemne prze-

platanie się argumentów przeciw ustawie i za przyjęciem

Traktatu Lizbońskiego. W gruncie rzeczy czyniło to jednak

debatę mało zrozumiałą dla przeciętnego obywatela.

4. Uczestników debaty można podzielić na trzy zasadnicze katego-

rie: (a) zdecydowanych i umiarkowanych zwolenników Traktatu,


113

którzy dążyli do jak najszybszej ratyfikacji jego tekstu w parla-

mencie słowackim, chcąc zdyskontować sukces ratyfikacyjny jako

sukces rządu (koalicja rządowa: Smer-SD, SNS, ĽS-HZDS); (b)

zdecydowanych zwolenników Traktatu, którzy jego przyjęcie uza-

leżniali od zmiany projektu ustawy o prawie prasowym, w związ-

ku z czym więcej uwagi poświęcali drugiej z wymienionych

kwestii (SDKÚ-DS, SMK); (c) zdeklarowanych przeciwników

Traktatu Lizbońskiego (KDH). Zważywszy na liczbę wystą-

pień oraz jakościowe cechy poszczególnych strategii argu-

mentacyjnych, można powiedzieć, że w głównym nurcie de-

baty uczestniczyli de facto jedynie przedstawiciele dwóch

partii: Smer-DS (jako największej partii koalicji rządowej,

której przedstawiciele pełnią funkcję premiera i ministra

spraw zagranicznych) oraz KDH (jako jedynej obecnej w par-

lamencie partii deklarującej sprzeciw wobec Traktatu). Na

tym tle wyraźnie widać zwłaszcza marginalizację (na własne

życzenie) SDKÚ-DS, która do tej pory wiodła prym w róż-

nych eurodebatach.

Argumenty za przyjęciem Traktatu

Zwolennicy ratyfikacji Traktatu wychodzili z założenia, że silniejsza

Unia Europejska oznacza niemal automatycznie mocniejszą pozycję

Słowacji w stosunkach międzynarodowych oraz gwarancję stabilności

politycznej i gospodarczej w kraju. Wydaje się, że duża część zwolen-

ników ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego, uznawała, że ratyfikacja

stanowi logiczny i w pewnym sensie także nieuchronny, konieczny

krok wynikający z samego faktu przystąpienia do Unii Europejskiej

cztery lata wcześniej. Powodzenie Słowacji uwarunkowane jest, ich zda-

niem, pogłębieniem integracji europejskiej i pozostawaniem w głównym

nurcie działań integracyjnych. Oznacza to, że w przeciwieństwie do Wiel-

kiej Brytanii i Polski, w interesie Słowacji nie jest roszczenie sobie praw do

nierespektowania określonych postanowień Traktatu („W naszym intere-

sie jest bycie państwem w pełni włączonym do wszystkich procesów decy-


114

zyjnych Unii [...] Państwa, które występują o zastosowanie jakichkolwiek

klauzul ograniczających, same rezygnują z możliwości pełnego uczestnic-

twa w procesach decyzyjnych”9). Odwołując się do różnego rodzaju poli-

tycznych i ekonomicznych perturbacji o zasięgu globalnym, stwierdza-

no, że Słowacja nie jest w stanie w pojedynkę stawić czoła coraz bar-

dziej skomplikowanym problemom współczesnego świata. Musi prze-

to koordynować swoje przedsięwzięcia z partnerami z Unii Europej-

skiej („Słowacja jest małym państwem, które swoje interesy realizuje

efektywnie jako gracz zespołowy”10).

Protagoniści Traktatu wielokrotnie używali stwierdzenia, że Traktat

zapewni UE więcej demokracji („Traktat reformujący przynosi nam

bardziej demokratyczną Unię Europejską”11) oraz większą efektywność i

konkurencyjność („Jednym słowem, Europa będzie dzięki tej umowie

bardziej demokratyczna, bardziej efektywna, bardziej socjalna i bardziej

otwarta”12). Ponadto Traktat Lizboński ma zagwarantować UE lepszą

pozycję polityczną w stosunkach międzynarodowych, poprzez ustano-

wienie podmiotowości prawnej i zdefiniowanie narzędzi wspólnej poli-

tyki zagranicznej. („Narzekamy, że Unia Europejska nie jest bardziej

aktywna w procesie pokojowym na Bliskim Wschodzie, w rozwiązywa-

niu problemów w Sudanie, w Iranie itd. Ale jednocześnie musimy wie-

dzieć, że jest to niemożliwe bez wzmocnienia jej kompetencji w zakresie

polityki zagranicznej i bezpieczeństwa”. [...] Unia „potrzebuje wysokiego

przedstawiciela ds. spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa”13).

Ustosunkowując się do głównego zarzutu przeciwników ratyfikacji, tj. za-

rzutu dalszego ograniczania przez Traktat suwerenności państw narodo-

wych, zwracano uwagę na fakt, że państwa rezygnują tylko z tej części suwe-

renności, której nie są w stanie efektywnie realizować, względnie z tej suwe-

renności, która stanowi jedynie pewien symbol. („Być może przyjmując

9 J. Kubiš (minister Spraw Zagranicznych, Smer-SD), głos w dyskusji, Prvý deň rokovania 19. schôdze Národnej rady Slovenskej republiky, 29. januára 2008 (stenogram z posiedzenia parlamentu), dalej: NRSR 29.01.2008. 10 J. Kubiš (minister Spraw Zagranicznych, Smer-SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 11 M. Urbáni (ĽS–HZDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 12 P. Paška (SMER–SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 13 B. Zala (SMER–SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.


115

Traktat Lizboński tracimy część patetycznej suwerenności, ale z drugiej

strony drugą ręką bierzemy o wiele więcej realnej suwerenności, a to jest

najważniejsze dla ludzi na Słowacji. [...] z patetycznych fraz jeszcze nikt się

nie najadł, i nigdy nikt się nie naje”14).

Ponadto przyjęcie Traktatu umożliwić miało dalsze rozszerzenie UE,

na którym Słowacji – jak twierdzono – powinno bardzo zależeć,

zwłaszcza w odniesieniu do państw zachodnich Bałkanów („Traktat

Lizboński umożliwia dalsze rozszerzenie Unii. Jednocześnie jasno

stanowi, że o członkostwo w Unii może ubiegać się każde państwo

europejskie, które respektuje wartości Unii zawarte w umowach zało-

życielskich i zobowiąże się do ich wspierania”15).

Zwolennicy Traktatu w wielu swoich wypowiedziach akcentowali

znaczenie wspólnoty wartości ważnych dla poszczególnych członków

UE. Rzadko kiedy byli jednak w stanie precyzyjnie zdefiniować ów

katalog wartości lub choćby wymienić najważniejsze z nich. Najczęściej

wymienianą w analizowanym dyskursie wartością była wolność. („Mówi-

my różnymi językami, jesteśmy produktami różnych kultur, wyznajemy

różne lub żadne religie, wspieramy różne polityki w poszczególnych dzie-

dzinach, ale podzielamy to samo przeświadczenie o katalogu podstawo-

wych zasad”16).

Wiele mówiono na temat odpowiedzialności za całą UE oraz, co należy

podkreślić, straszono wizją Słowacji (w przypadku odrzucenia Trakta-

tu) jako: (a) państwa pozostającego poza głównym nurtem integracji, (b)

obiektu powszechnej krytyki ze strony pozostałych państw UE, („Bez tej

otwartości weszlibyśmy znowu na drogę izolacji, upadku i zacofania”17;

„Odrzucenie tego tekstu w oczywisty sposób oznaczałoby wystawienie

Słowacji na groźbę marginalizacji lub bycia państwem-outsiderem. Od-

rzucenie znaczy zakwestionowanie Unii jako takiej, a także jej demokra-

14 P. Paška (SMER–SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 15 J. Kubiš (minister Spraw Zagranicznych, Smer-SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 16 M. Urbáni (ĽS–HZDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 17 B. Zala (SMER–SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.


116

tycznych zasad, na których jest ustanowiona. Taki krok może zagrozić

wszystkim obywatelom Unii Europejskiej”18) wreszcie (c) państwa

dobrowolnie wykluczającego się ze Wspólnoty i korzyści, jakie związa-

ne są z członkostwem w UE19. Zarazem wyrażano przeświadczenie, że

przyjęcie Traktatu nie kończy wcale dyskusji na temat reformy UE

(„Traktat Lizboński nie jest dogmatem i w nieodległej perspektywie

czasowej nadal będzie się o nim dyskutować”20)

Wspomniane wyżej przesłanki stanowiły rdzeń strategii argumenta-

cyjnej zwolenników Traktatu. Ponadto formułowano inne argumenty

mające przekonać społeczeństwo słowackie o konieczności ratyfikacji

wspomnianej umowy międzynarodowej. Wśród nich na uwagę zasłu-

guje m.in. posługiwanie się przykładem Węgier jako państwa, które

jako pierwsze ratyfikowało Traktat (swoista rywalizacja między oby-

dwoma państwami o to, które z nich jest bardziej europejskie i bar-

dziej prounijne). Zwolennicy ratyfikacji Traktatu wskazywali także na

nieodległą perspektywę przyjęcia przez Słowację wspólnej waluty

europejskiej – euro. Odrzucenie Traktatu miałoby rzekomo zagrozić

wprowadzeniu euro na Słowacji oraz uczynić ją mniej wiarygodną dla

inwestorów zagranicznych, od których zależeć ma pomyślność gospo-

darcza kraju.

Należy zauważyć, że jedynie w kilku przypadkach zwolennicy Traktatu

ustosunkowywali się wprost do zastrzeżeń jego przeciwników. Przy-

kładem może być wypowiedź Borisa Zali (Smer-SD), który nawiązując

do zastrzeżeń posłów KDH odnośnie do braku gwarancji dla zachowa-

nia wartości chrześcijańskich i groźby kryptototalitarnych rządów

stwierdza wprost, że celem KDH jest ograniczenie indywidualnej

wolności obywateli UE. „Jest to jakby dyktowanie moralnej pozycji za

pośrednictwem uniwersalnego prawa, nie zaś swobodnego decydowa-

nia każdego człowieka”. Przypomniał także, że współczesna kultura

18 M. Krajkovič (SMER–SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 19 Zob. M. Pado (SDKÚ–DS), głos w dyskusji, Prvý deň rokovania 19. schôdze Národnej rady Slovenskej republiky, 30. januára 2008 (stenogram z posiedzenia parlamentu), dalej: NRSR 30.01.2008. 20 M. Mamojka (SMER–SD), głos w dyskusji, NRSR 30.01.2008.


117

europejska powstała również w odpowiedzi na „tysiącletnią autorytarną

pozycję Kościoła rzymskiego”. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu

ograniczenia suwerenności, Zala przypomniał konkordat ze Stolicą

Apostolską (nazywając go „Umową Watykańską” – Vatikánska zmluva),

którego tekst, jego zdaniem, „zdecydowanie bardziej ogranicza suwe-

renność Słowacji aniżeli jakiekolwiek inne prawo Unii Europejskiej”21.

Interesujące wydawać się może stanowisko SNS, partii nacjonali-

stycznej, której program polityczny i ideologia jednoznacznie kwalifi-

kują ją do obozu przeciwników Traktatu. Zresztą, do czasu wejścia do

koalicji rządowej w 2006 roku, partia ta zajmowała nieprzejednanie

antyunijne stanowisko, co przy okazji omawianej debaty zostało

przedstawicielom SNS kilkakrotnie wypomniane. Uzasadniając swoje

poparcie dla Traktatu Lizbońskiego, lider tej partii Jan Slota, stwier-

dził, że tym sposobem jego partia „akceptuje wolę” zdecydowanej

większości społeczeństwa słowackiego, która „w referendum nt. przy-

stąpienia Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej powiedziała swoje

jednoznaczne ‘tak’, ‘tak” dla europejskiej integracji”22.

Argumenty przeciw ratyfikacji Traktatu

Dwa najczęściej pojawiające się w debacie parlamentarnej argumenty

przeciwników ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego to: ograniczenie stric-

te politycznej i ekonomicznej suwerenności Słowacji oraz niebezpie-

czeństwo zamachu na etyczno-kulturową tożsamość Słowaków.

W pierwszym przypadku przywoływano wizję tworzonego stopniowo i po

cichu, niemal w tajemnicy przed obywatelami krajów unijnych – europej-

skiego superpaństwa, wywłaszczającego państwa narodowe z ich preroga-

tyw („Unia Europejska na naszych oczach zmienia się w wielkie państwo

[...]. Przyszłe państwo Unia Europejska będzie państwem, które po-

wstało powoli i po cichu. Będzie to państwo, którego twórcy nie przy-

21 B. Zala (SMER–SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 22 J. Slota (SNS), głos w dyskusji, NRSR 30.01.2008.


118

znają, że tworzą państwo. Nie przyznają się do tego, gdyż musieliby

stwierdzić, że wraz z jego powstaniem dobiegła końca państwowość

krajów członkowskich. [...]. Przyszłe państwo UE jest państwem, które

w pewnej mierze powstaje podstępem. Nie z woli ludzi”23). Interesują-

cy w tym kontekście wydaje się być argument użyty przez posła Vla-

dimíra Palko, iż ratyfikacja Traktatu oznacza „powrót do czasów

sprzed 1 stycznia 1993 roku”, czyli do czasów ograniczonej suweren-

ności oraz braku rzeczywistej politycznej i kulturalnej podmiotowo-

ści (argument o „niewidzialności” Słowacji). („Dobrze pamiętamy,

jak różnie Czesi i Słowacy rozumieli swoje położenie w Czecho-

Słowacji. My Słowacy mieliśmy poczucie, że w Czecho-Słowacji nas

nie widać. Czesi dlatego, że byli silniejsi, mieli poczucie, że pań-

stwowość czechosłowacka jest jedynie rozszerzeniem państwowości

czeskiej. Na tej samej zasadzie w przyszłej UE my Słowacy będziemy

postrzegać sami siebie jako zasadniczo słabszych, w odróżnieniu od

80-milionowych Niemiec, 60-milionowej Francji i 60-milionowych

Włoch. Przecież dla tych narodów przyszła UE oznacza jedynie po-

wrót do starych projektów, z których one wyrosły – Francuskiej Rze-

szy Karola Wielkiego, Świętego Cesarstwa Rzymskiego Narodu Nie-

mieckiego”24).

Na inny aspekt powstania europejskiego superpaństwa zwraca uwagę

František Mikloško, twierdząc, że przyczyni się ono do ekspansji na-

cjonalizmu i populizmu. Również odwołując się do przykładu Czecho-

Słowacji, w której winę za wszystko, co złe zrzucano na rząd federalny

lub na Czechów, uważa on, że w przyszłości za wszelkie niepowodzenia

odpowiedzialna będzie Bruksela. Tym samym lokalne elity polityczne

zostaną niejako zwolnione z wysiłków na rzecz zapewnienia politycz-

nego i ekonomicznego dobrobytu, a ich głównym zajęciem będzie

licytowanie się w groźbach pod adresem Brukseli. Tym samym, dzięki

„Traktatowi Lizbońskiemu mającemu zintegrować Unię Europejską,

powoli zaczyna się rozpad”25.

23 V. Palko (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 24 Tamże. 25 F. Mikloško (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.


119

Zwracano uwagę na znaczący wzrost uprawnień Komisji Europejskiej,

która – przypominano – nie kieruje się interesem narodowym po-

szczególnych państw, ale interesem całej UE („Monopol na inicjatywę

ustawodawczą pozostaje w rękach Komisji, którą tworzą członkowie,

którzy w myśl zasad traktatowych powinni kierować się interesem

Unii, nie zaś państw członkowskich”, a tym samym zapowiadane roz-

szerzenie kompetencji Parlamentu Europejskiego jest w „w praktyce

nierzeczywiste”26). Stwierdzano, że ów interes UE jako całości ozna-

czać może w rzeczywistości interes największych państw, a tym sa-

mym marginalizację Słowacji jako małego państwa, któremu zresztą

odbiera się prawo weta w niektórych sprawach (Traktat zwiększa liczbę

kwestii, „o których w Unii Europejskiej decydowano by nie na zasa-

dzie konsensusu, ale poprzez głosowanie”, a system głosowania „byłby

zmieniony na korzyść większych państw”27). Ważnym argumentem w

ustach przeciwników Traktatu wydaje się być stwierdzenie, że powo-

ływanie do życia europejskiego superpaństwa w sytuacji, w której

trudno mówić o istnieniu narodu europejskiego, jest inicjatywą szcze-

gólnie ryzykowną, zmierzającą do pogłębienia deficytu demokracji.

(„Unia Europejska będzie państwem bez europejskiego narodu poli-

tycznego. Będzie to państwo, które nie będzie ojczyzną. Jeśli zapytacie

Słowaka z Liptowa, co jest twoją ojczyzną? UE, Słowacja czy Liptów?

odpowie wam: Słowacja” [...] Unia Europejska jako państwo może

powstać tylko wówczas, gdy będzie istniał europejski naród, nie od-

wrotnie, że najpierw powstanie państwo, a następnie będziemy stop-

niowo tworzyć europejski lud”28).

Wbrew deklaracjom zwolenników Traktatu, ma on ograniczać konku-

rencyjność gospodarczą Europy, zważywszy na jego de facto socjali-

styczny ustrój (Traktat wzmacnia „za pośrednictwem Karty Praw

Podstawowych tendencje socjalistyczne w Unii Europejskiej”29).

26 P. Hrušovský (KDH), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 27 Tamże. 28 V. Palko (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 29 P. Hrušovský (KDH), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.


120

Przeciwnicy Traktatu szczególnie mocno krytykowali go za jego aksjolo-

giczną „ślepotę”, koncentrując się zwłaszcza na Karcie Praw Podstawo-

wych. Uznawali oni, że świadomie odrzucając chrześcijańskie dziedzic-

two Europy, architekci tego projektu, skazują go na nieuchronne niepo-

wodzenie. Odcinając się od chrześcijańskich korzeni i integralnej wizji

praw człowieka, Europa traci swoją tożsamość, dzięki której przez wiele

wieków stanowić miała najświatlejszą cywilizację. („Wiem, że przeciw-

nicy zaakceptowania chrześcijańskiej tożsamości Europy argumentują

swoje stanowisko sekularyzmem i swobodą wyznania a raczej swobodą

nie wyznawania niczego. Nie jestem jednak pewien, czy rozumieją oni, że

tożsamość chrześcijańska jest dla wielu Europejczyków równie ważna jak

związek z tradycjami europejskiego racjonalizmu i oświecenia. Jeśli Europa

ma pozostać silną duchowo i kulturowo, musi stać pewnie na obydwu no-

gach. Opierać się na obydwu swoich kulturowych i duchowych filarach”30;

„Jeśli popatrzymy na filozofię Karty, widzimy, że oddala ona Europę od

tego, co uczyniło ją wielką” [...] „Dziś Europa i Unia Europejska jest gdzie

indziej. Filozofia Unii Europejskiej podąża drogą relatywizmu. Odcina

swoje korzenie. Nie rozróżnia między wartościami i ich odrzuceniem.

Odrzuca wartości z przeszłości i mówi: ‘Jestem pustym naczyniem, napeł-

nijcie mnie czym chcecie, byle to było względne’”31). Unia jest przy tym

wyjątkowo niekonsekwentna w negowaniu prawa do wolności religijnej,

uważają przeciwnicy Traktatu („Chrześcijan pozwala urażać w nieskoń-

czoność w ramach wątpliwego rozumienia swobody wypowiedzi. Ale już nie

zezwala na to w odniesieniu do europejskich muzułmanów, gdyż wie, że

ryzykuje spaleniem domów i niepokojami na ulicach”32).

Przywódcy Unii Europejskiej, zdaniem przeciwników Traktatu, nie

powinni być ślepi na zjawisko odrodzenia religii we współczesnym

świecie i znaczenia, jaką odgrywa ona we wzmacnianiu politycznej

tożsamości. („[...] widzimy jak wielu Rosjan po dziesięcioleciach ko-

munistycznego totalitaryzmu na nowo odkrywa swoją prawosławną

30 P. Gabura (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 31 V. Palko (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 32 Tamże.


121

tożsamość. Ich samoświadomość wypływa nie tylko z rosnącej w siłę

gospodarki rosyjskiej, ale także ze świadomości siły nowoodkrytej

tożsamości duchowej”. Tak samo są „wierni swojej tożsamości Amery-

kanie, którzy w sądach przysięgają na Biblię, a na banknotach stale

widnieje napis ‘Wierzymy w Boga’. Wreszcie gdy zastanawiamy się

nad wzrastającą suwerennością świata islamu, zauważymy, że obok

długotrwałej eksplozji demograficznej ów trend czerpie swoją inspira-

cję ze wzrostu tożsamości muzułmańskiej nie tylko w państwach orto-

doksyjnego islamu [...]”33).

Wymieniając powody braku akceptacji dla obecnego kształtu Karty

Praw Podstawowych, przedstawiciele KDH ostrzegają, że jej nieprecyzyj-

ne zapisy będą interpretowane przez instytucje UE, w których dominuje

laicka, a nawet antychrześcijańska wizja praw człowieka. Tym samym

zagrożone są wartości, które dla większości Słowaków stanowią integralny

element narodowej i indywidualnej tożsamości34. Trybunał Sprawiedli-

wości WE, uważa Daniel Lipšic, znany jest z kolei z tego, że w swych orze-

czeniach „centralizuje UE ponad ramy wyznaczone przez traktaty”. Zakła-

dać należy, że o kwestiach moralnych i kulturowych rozstrzygać będą

nie wybierani przez obywateli Unii sędziowie, którzy, zdaniem Lipšica

mogą chcieć narzucić całej UE np. prawo adopcji dla homoseksuali-

stów obowiązujące w jednym z państw członkowskich35. František

Mikloško stwierdza natomiast, że „Sędziowie Trybunału Sprawiedli-

wości WE są mianowani przez rządy państw, a zatem pochodzą z klu-

cza partyjnego. To oznacza, że (...) nie jakieś zasady moralne, ale par-

tyjny rozum, partyjna moralność, partyjna ideologia będą decydować

o tym, co będzie, a co nie będzie w przyszłości moralne (...)”36.

Jako przykład obrony swoich interesów narodowych wielokrotnie

podawano Polskę i Wielką Brytanię, państwa, które z różnych przy-

czyn zażądały zastosowania klauzuli opt-out37. Vladimír Palko z KDH

33 P. Gabura (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 34 V. Palko (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 35 D. Lipšic (KDH), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 36 F. Mikloško (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 37 M. Fronc (KDH), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.; R. Bauer, głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.


122

przypomniał ponadto parlamentarzystom SMK, SDKÚ-DS i SNS, że

wraz z KDH w 2002 roku partie te głosowały za przyjęciem specjalnej

uchwały o etyczno-kulturowej suwerenności Słowacji. Uznał on ich

obecne poparcie dla Traktatu Lizbońskiego za sprzeniewierzenie się

przyjętej sześć lat wcześniej uchwale38.

Należy także zauważyć, że przeciwnicy Traktatu bardzo często

stwierdzali brak istotnych różnic między Traktatem Konstytucyj-

nym, odrzuconym w referendum przez Francuzów i Holendrów oraz

krytycznie przyjmowanym w wielu innych państwach, w których społe-

czeństwu nie pozwolono wypowiedzieć się na jego temat w referendum

ogólnokrajowym39. Tekst Traktatu Lizbońskiego i mechanizmy władzy

zapowiadane w tej umowie uznawano za wyjątkowo nieprzejrzyste, sta-

nowiące typowy produkt unijnej biurokracji (dzięki przyjęciu Traktatu

reformującego „umowne podstawy Unii stałyby się jeszcze bardziej nie-

przejrzyste, przez co funkcjonowanie Unii byłoby jeszcze bardziej niezro-

zumiałe nie tylko dla zwykłego obywatela, ale także dla większości po-

słów” [...] Tekst umowy jest napisany naprawdę biurokratycznym sposo-

bem i jest całkowicie niezrozumiały dla obywateli. [...] Unia będzie mniej

transparentna, dla obywatela jeszcze bardziej odległa i wcale nie bardziej

demokratyczna aniżeli obecnie”40). Owa nieprzejrzystość miała, w prze-

konaniu przeciwników Traktatu, przesłaniać jego ewidentne podobień-

stwa do odrzuconego Traktatu Konstytucyjnego. Ich zdaniem, stanowi to

wyraźne lekceważenie wyników referendum w dwóch państwach UE, co

w zestawieniu z częstymi deklaracjami dotyczącymi podniesienia poziomu

demokracji w UE, stanowi wyraz politycznej arogancji i schizofrenii.

6. Reakcja po odrzuceniu traktatu przez Irlandię

Wkrótce po oficjalnym ogłoszeniu wyników czerwcowego referendum

w Irlandii, Minister Spraw Zagranicznych Republiki Słowackiej Ján

38 V. Palko (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. R. Bauer, głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 39 D. Lipšic (KDH), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 40 P. Hrušovský (KDH), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.


123

Kubiš oświadczył, że szanuje wolę mieszkańców Irlandii, ale uważa

także, że Unia Europejska pilnie potrzebuje traktatu reformującego

poszerzoną Unię Europejską. Tego typu stanowisko wielokrotnie arty-

kułował w imieniu rządu także premier Robert Fico. Prezydent Repu-

bliki Słowackiej Ivan Gašparovič w swoich wystąpieniach publicznych

wyraźnie sugerował, że wynik referendum irlandzkiego nie powinien

definitywnie przekreślać Traktatu Lizbońskiego i wzywał do podjęcia

refleksji nad możliwościami wprowadzenia go w życie. Poszczególne

partie polityczne nie wykazywały nazbyt dużego zainteresowania dal-

szym losem Traktatu Lizbońskiego, zajmując się w tym czasie głównie

problemem wzrostu cen żywności i ropy. Można powiedzieć, że od

czerwca 2008 roku los Traktatu Lizbońskiego przestał być na Słowacji

tematem debaty publicznej.


124

Załącznik

Konstytucja Republiki Słowackiej

(wybrane fragmenty) art. 7

1. Republika Słowacka może na podstawie swobodnie podjętej decyzji przystąpić do związku państwowego z innymi państwami. Nie wolno ograniczać prawa do wystąpienia z tego związku. O przystąpieniu do związku państwowego z innymi państwami lub o wystąpieniu z tego związku zdecyduje się ustawą konstytucyjną, która zostanie potwierdzona w drodze referendum.

2. Republika Słowacka może umową międzynarodową, która została ratyfikowa-na i ogłoszona w trybie przewidzianym prawem, albo na podstawie takiej umowy przenieść wykonywanie części swoich praw na Wspólnoty Europejskie i Unię Europejską. Prawnie wiążące akty Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej mają pierwszeństwo przed ustawami Republiki Słowackiej. Przyjęcie aktów wiążących prawnie, które wymagają implementacji, wymaga uchwalenia usta-wy lub rozporządzenia rządu zgodnie z art. 120 pkt 2.

3. Republika Słowacka w celu zachowania pokoju, bezpieczeństwa i demokra-tycznego porządku, może na podstawie warunków ustanowionych umową międzynarodową przystąpić do organizacji bezpieczeństwa zbiorowego.

4. Dla ważności umów międzynarodowych o prawach człowieka i podstawowych swobodach, międzynarodowych umów politycznych, umów międzynarodowych o znaczeniu wojskowym; umów, z których wynika członkostwo RS w organizacjach międzynarodowych; umów gospodarczych o charakterze powszechnym; umów wymagających przyjęcia ustawy oraz umów zakładających bezpośrednio prawa lub obowiązki osób fizycznych lub prawnych, przed ratyfikacją konieczna jest zgoda wyrażona przez Radę Narodową Republiki Słowackiej.

5. Umowy międzynarodowe o prawach człowieka i podstawowych swobodach, umowy międzynarodowe, dla realizacji których nie jest konieczne przyjęcie ustawy, oraz umowy międzynarodowe, które zakładają prawa lub obowiązki osób fizycznych lub prawnych, które zostały ratyfikowane i ogłoszone sposo-bem przewidzianym ustawą, mają pierwszeństwo przed ustawami. art. 84

3. Na wyrażenie zgody na umowę międzynarodową zgodnie z art. 7 pkt 3 i 4 (...) konieczna jest zgoda ponad połowy wszystkich posłów Rady Narodowej Republiki Słowackiej.


125

4. (...) Na wyrażenie zgody na umowę międzynarodową zgodnie z art. 7 pkt 2 (...) konieczna jest zgoda przynajmniej 3/5 wszystkich posłów Rady Narodowej Republiki Słowackiej. art. 86 Do zadań Rady Narodowej Republiki Słowackiej należy zwłaszcza: (b) uchwalanie w drodze ustawy konstytucyjnej umowy o przystąpieniu Repu-bliki Słowackiej do związku państwowego z innymi państwami lub wypowiada-nie takiej umowy;

(d) przed ratyfikacją wyrażanie zgody na umowy międzynarodowe o prawach człowieka i podstawowych swobodach, międzynarodowe umowy politycznych, umowy międzynarodowe o znaczeniu wojskowym, umowy, z których wynika człon-kostwo RS w organizacjach międzynarodowych; umowy gospodarcze o charakterze powszechnym; umowy wymagające przyjęcia ustawy oraz umowy zakładające bezpośrednio prawa lub obowiązki osób fizycznych lub prawnych, a także rozstrzyganie o tym, czy chodzi o umowy międzynarodowe w rozumieniu art. 7 pkt 5. art. 93 1. W drodze referendum potwierdza się ustawę konstytucyjną o wstąpieniu do związku państwowego z innymi państwami albo o wystąpieniu z tego związku. art. 95 1. Referendum zarządza prezydent Republiki Słowackiej, gdy zażąda tego petycją przynajmniej 350 000 obywateli lub gdy podejmie w tej sprawie uchwałę Rada Narodowa Republiki Słowackiej, i to w ciągu 30 dni od przyjęcia petycji obywateli bądź od uchwały Rady Narodowej Republiki Słowackiej.

2. Prezydent Republiki Słowackiej może przed ogłoszeniem referendum zgłosić do Sądu Konstytucyjnego Republiki Słowackiej wniosek o rozstrzygnięcie, czy przedmiot referendum, które ma zostać ogłoszone na podstawie petycji obywatelskiej albo uchwały Rady Narodowej Republiki Słowackiej zgodnie z pkt 1, jest w zgodzie z kon-stytucją lub ustawą konstytucyjną. Jeśli prezydent Republiki Słowackiej skieruje do Sądu Konstytucyjnego Republiki Słowackiej wniosek o rozstrzygnięcie, czy przedmiot referendum, które ma zostać ogłoszone na podstawie petycji obywatelskiej albo uchwały Rady Narodowej Republiki Słowackiej, jest w zgodności z konstytucją lub ustawą konstytucyjną, od złożenia wniosku prezydenta Republiki Słowackiej do upra-womocnienia się rozstrzygnięcia Sądu Konstytucyjnego Republiki Słowackiej okres wymieniony w pkt 1 nie ma zastosowania. art. 96 1. Wniosek o podjęcie uchwały Rady Narodowej Republiki Słowackiej w spra-wie przeprowadzenia referendum mogą zgłaszać posłowie Rady Narodowej Republiki Słowackiej albo rząd Republiki Słowackiej.


126

2. Referendum odbywa się w ciągu 90 dni od jego zarządzenia przez prezyden-ta Republiki Słowackiej. art. 97 1. Referendum nie może odbywać się w okresie 90 dni poprzedzających wybory do Rady Narodowej Republiki Słowackiej.

2. Referendum może odbywać się w dniu wyborów do Rady Narodowej Repu-bliki Słowackiej. art. 98 1. Wyniki referendum są wiążące, jeżeli uczestniczyła w nim ponad połowa uprawnionych wyborców i gdy rozstrzygnięcie zostało przyjęte przez ponad połowę uczestniczących w referendum.

2. Rozstrzygnięcie przyjęte w referendum ogłasza Rada Narodowa Republiki Słowackiej na równi z ustawą. art. 99 1. Rada Narodowa Republiki Słowackiej może zmienić lub uchylić wynik refe-rendum ustawą konstytucyjną po upływie trzech lat od jego uprawomocnienia.

2. Referendum w tej samej sprawie można powtórzyć najwcześniej po upływie trzech lat od jego przeprowadzenia. art. 102 (1) Prezydent (a) reprezentuje Republikę Słowacką na zewnątrz, zawiera i ratyfikuje umowy międzynarodowe. Zawieranie umów międzynarodowych, dla których nie jest wymagana zgoda Rady Narodowej Republiki Słowackiej, prezydent może powierzyć rządowi Republiki Słowackiej albo, za zgodą rządu, poszczególnym jego członkom.

(b) może skierować do Sądu Konstytucyjnego wniosek o rozstrzygnięcie zgod-ności z konstytucją lub ustawą konstytucyjną, wynegocjowanej umowy mię-dzynarodowej, na którą potrzebna jest zgoda Rady Narodowej Republiki Sło-wackiej. art. 119 Rząd rozstrzyga kolektywnie o: (f) umowach międzynarodowych Republiki Słowackiej, których prawo uzgad-niania przeniósł na rząd Prezydent Republiki Słowackiej,

(g) wyrażeniu zgody na przeniesienie uprawnień uzgadniania umów między-narodowych na poszczególnych członków rządu zgodnie z art. 102 pkt 1a,


127

(h) złożeniu do Sądu Konstytucyjnego Republiki Słowackiej wniosku o stwier-dzenie zgodności uzgodnionej umowy międzynarodowej, na którą potrzebna jest zgoda Rady Narodowej Republiki Słowackiej, z konstytucją lub ustawą konstytucyjną. art. 125a 1. Sąd Konstytucyjny rozstrzyga o zgodności wynegocjowanych umów między-narodowych, na które konieczna jest zgoda Rady Narodowej Republiki Słowac-kiej, z konstytucją lub ustawą konstytucyjną.

2. Wniosek o rozstrzygnięcie zgodnie z pkt 1 może złożyć do Sądu Konstytucyj-nego prezydent Republiki Słowackiej albo rząd Republiki Słowackiej zanim przedłoży umowę międzynarodową pod obrady Rady Narodowej Republiki Słowackiej.

3. Sąd Konstytucyjny rozstrzyga o wniosku według pkt 2 do czasu ustanowio-nego ustawą; jeżeli Sąd Konstytucyjny orzeknie, że umowa międzynarodowa jest niezgodna z konstytucją lub ustawą konstytucyjną, to tej umowy między-narodowej nie wolno ratyfikować. art. 125 b 1. Sąd Konstytucyjny rozstrzyga o tym, czy przedmiot referendum, które ma zostać ogłoszone na podstawie petycji obywatelskiej lub na podstawie uchwały Rady Naro-dowej Republiki Słowackiej zgodnie z art. 95 pkt 1, pozostaje w zgodzie z konstytucją lub ustawą konstytucyjną.

2. Wniosek o rozstrzygnięcie zgodnie z pkt. 1 może skierować do Sądu Konsty-tucyjnego prezydent Republiki Słowackiej przed ogłoszeniem referendum, jeśli ma wątpliwości czy przedmiot referendum, które ma ogłosić na podstawie petycji obywatelskiej lub uchwały Rady Narodowej Republiki Słowackiej zgod-nie z art. 95 pkt 1, jest zgodny z konstytucją lub ustawą konstytucyjną.

3. Sąd Konstytucyjny rozstrzygnie o wniosku według pkt 2 w terminie 60 dni od czasu jego doręczenia; jeśli Sąd Konstytucyjny orzeknie, że przedmiot referendum, które ma zostać ogłoszone na podstawie petycji obywatelskiej lub uchwały Rady Narodowej Republiki Słowackiej zgodnie z art. 95 pkt 1, nie jest zgodny z konstytu-cją lub ustawą konstytucyjną, referendum nie może zostać ogłoszone.

Wybrane instytucje państwowe: Rząd Republiki Słowackiej – http://www.vlada.gov.sk Prezydent Republiki Słowackiej – http://www.prezident.sk Rada Narodowa Republiki Słowackiej – http://www.nrsr.sk Ministerstwo Spraw Zagranicznych Republiki Słowackiej –

http://www.foreign.gov.sk Słowacki Urząd Statystyczny i Instytut Badania Opinii Publicznej –

www.statistics.sk Agencja Prasowa Republiki Słowackiej – www.tasr.sk

http://www.vlada.gov.sk/

http://www.prezident.sk/

http://www.nrsr.sk/

http://www.foreign.gov.sk/

http://www.statistics.sk/

http://www.tasr.sk/


128

Wybrane słowackie organizacje pozarządowe i eksperckie: Center for Legal Analyses Kalligram Foundation – www.cla.sk The Central Europe Institute – http://www.vasecka.sk/dcvss/index.html Centrum pre európsku politiku – http://www.cpep.sk Friedrich Ebert Stiftung – http://www.fes.sk Konzervatívny inštitút Milana Rastislava Štefánika –

www.konzervativizmus.sk Euroatlantické centrum – http://www.eac.sk Instytut pre Slobodnu Spolocnost – http://www.isloboda.sk Inštitút pre verejné otázky – www.ivo.sk Slovenska Spoločnost pre Zahraničnu Politiku – www.sfpa.sk Słowackie strony internetowe o tematyce europejskiej: www.euroustava.sk www.eurokonvent.sk www.eunie.sk www.euractiv.sk www.vasaeuropa.sk www.euroinfo.gov.sk http://www.info-euro.sk Skróty: DS Demokratická strana / Partia Demokratyczna KDH Kresťanskodemokratické hnutie / Ruch Chrześcijańsko-Demokratyczny KDS Konzervatívni demokrati Slovenska / Konserwatywni Demokracji Słowacji KSS Komunistická strana Slovenska / Komunistyczna Partia Słowacji NRSR Národná rada Slovenskej republiky / Rada Narodowa Republiki Słowackiej ĽS-HZDS Ľudová strana ― Hnutie za demokratické Slovensko SDKÚ Slovenská demokratická a krest’anská únia / Słowacka Unia Chrześcijańsko-Demokratyczna SDKÚ-DS Slovenská demokratická a kresťanská únia ― Demokratická strana SMER-SD SMER - sociálna demokracia / Kierunek ― Socjalna Demokracja SMK / MKP Strana maďarskej koalície / Magyar Koalíció Pártja / Partia Koalicji Węgierskiej SNS Slovenská národná strana / Słowacka Partia Narodowa

http://www.cla.sk/

http://www.vasecka.sk/dcvss/index.html

http://www.cpep.sk/

http://www.fes.sk/

http://www.konzervativizmus.sk/

http://www.eac.sk/

http://www.isloboda.sk/

http://www.ivo.sk/

http://www.sfpa.sk/

http://www.euroustava.sk/

http://www.eurokonvent.sk/

http://www.eunie.sk/

http://www.euractiv.sk/

http://www.vasaeuropa.sk/

http://www.euroinfo.gov.sk/

http://www.info-euro.sk/

Dr Monika Maria Brzezińska - politologia.uksw.edu.pl„ski-i... · sprawa dostaw gazu z Rosji,...

Documents

Transcript of Dr Monika Maria Brzezińska - politologia.uksw.edu.pl„ski-i... · sprawa dostaw gazu z Rosji,...