Dobre praktyki współpracy między administracją

publiczną i organizacjami pozarządowymi

(z wykorzystaniem analizy jakościowej)

pod redakcją

prof. dr. hab. Stanisław Mocek

Współpraca:

dr Marek Troszyński – badacz projektu

dr Katarzyna Iwińska – członkini zespołu

dr Andrzej Zybała – ekspert

mgr Anna Radiukiewicz – członkini zespołu

sierpień 2011 Projekt partnerski: „Model współpracy administracji publicznej i organizacji pozarządowych – wypracowanie i upowszechnienie standardów współpracy”

Spis treści

Wprowadzenie....................................................................................................................3

Ustrojowe, społeczne, prawne i administracyjne uwarunkowania współpracy administracji publicznej z sektorem organizacji pozarządowych od roku 1989......................................7

Regulacje prawne w obszarze współpracy administracji publicznej z sektorem organizacji pozarządowych....................................................................................................................11

Badania nad modelem współpracy administracji publicznej z sektorem organizacji pozarządowych....................................................................................................................17

Między rygorami ustawy a duchem i kulturą partnerstwa. Teoria i praktyka standardów współpracy między sektorem administracji publicznej i organizacjami pozarządowymi...................................................................................................................30

Konceptualizacja problematyki badawczej i operacjonalizacja badania jakościowego na temat dobrych praktyk współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi...................................................................................................................52

Dobre praktyki współpracy między sektorem administracji publicznej i organizacjami pozarządowymi – raport z wywiadów indywidualnych (IDI)....................................................................................................................................63

Dobre praktyki współpracy między sektorem administracji publicznej i organizacjami pozarządowymi – raport z wywiadów grupowych (FGI)..................................................................................................................................103

Między typem idealnym a rzeczywistością. Model czy modele współpracy między administracją publiczną a organizacjami pozarządowymi? Próba podsumowania przypadków dobrych praktyk i badań w tym zakresie...........................................................................112

Aneks.................................................................................................................................150

Literatura cytowana i wykorzystana..................................................................................157

2

Wprowadzenie

Ekspertyza niniejsza stanowi próbę dokonania syntezy teoretyczno-empirycznej,

związanej ze stworzeniem modelu współpracy między sektorem administracji publicznej a

sektorem organizacji pozarządowych. Celem jej podjęcia jest w miarę moŜliwości

kompleksowe spojrzenie na ten waŜki społecznie problem, który od zapoczątkowania

przemian ustrojowych w Polsce w 1989 roku i wprowadzenia w Ŝycie ustawy o działalności

poŜytku publicznego i o wolontariacie (UDPP) w 2003 roku wypełnia treścią to, co w języku

socjologii i politologii określa się mianem budowania społeczeństwa obywatelskiego w

Polsce.

Tym, co wyróŜnia dane opracowanie od innych (których zestawienie znajduje się w

końcowej części) jest spojrzenie na współpracę dwóch sektorów z punktu widzenia wartości

dodanej takiego współdziałania, które na potrzeby operacjonalizacji i konceptualizacji analizy

teoretyczno-empirycznej określono mianem ducha współpracy. Duch współpracy byłby zatem

czynnikiem niezbędnym do stworzenia dobrej współpracy międzysektorowej, a zarazem

wyjściem poza – często podejmowaną w wielu opracowaniach – kategorię partnerstwa

między administracją samorządową a trzecim sektorem. Poszukiwanie zatem modelu dobrych

praktyk odbywać się będzie pod kątem tej wzajemnej relacji, i być moŜe szerzej – kultury

współpracy międzysektorowej.

PołoŜenie nacisku na ducha współpracy poparte jest wieloma teoretycznymi

odwołaniami, zaczerpniętymi z nauk społecznych, między innymi do koncepcji kapitału

społecznego, zaufania jako fundamentu współczesnych stosunków społecznych, kultury jako

katalizatora współdziałania, ale takŜe koncepcji amoralnego familizmu, tak istotnej dla

zrozumienia procesów i mechanizmów, zachodzących na poziomie lokalnym. Po pierwsze

zdefiniowanie ducha współpracy, po drugie określenie jego roli i znaczenia we współpracy

międzysektorowej, po trzecie zaś ustalenie, czy moŜliwe jest stworzenie modeli dobrych

praktyk bez wyszczególnienia kategorii ducha współpracy – wokół tych problemów

koncentrować się będą działania koncepcyjne i badawcze w niniejszej ekspertyzie.

3

Na ekspertyzę składa się kilka części i odpowiadających im kolejnych rozdziałów.

Istnieje wyraźny podział na część mającą charakter teoretyczny i tę drugą, z wieloma

odniesieniami empirycznymi. Część teoretyczna dotyczy zarówno regulacji prawno-

formalnych, związanych z działalnością międzysektorową, ale takŜe skonstruowaniem typów,

modeli i kryteriów dobrych praktyk między sektorami. Ma charakter poznawczy, słuŜący

lepszemu zrozumieniu zjawisk zachodzących w mikroskali lokalnej. Jest teŜ punktem wyjścia

do skonstruowania narzędzi badawczych, które składają się na empiryczną zawartość

niniejszej ekspertyzy. Ta część ma natomiast dwa wymiary. Pierwszy ma charakter

sprawozdawczy i polega na zaprezentowaniu szerokiej palety róŜnorodnych pod względem

metodologicznym badań, przeprowadzonych w ciągu ostatniego dziesięciolecia przez

środowiska i instytucje ekspercko-badawcze, zarówno rządowe, jak i pozarządowe. Drugim

wymiarem, kluczowym dla tej ekspertyzy, jest omówienie własnych przedsięwzięć

badawczych (badań jakościowych: 30 wywiadów indywidualnych z przedstawicielami

administracji publicznej i organizacji pozarządowych i 2 badań typu fokusowego).

Punktem wyjścia tego opracowania, znajdującym odzwierciedlenie w rozdziale I, jest

określenie ustrojowych, administracyjnych oraz formalno-prawnych warunków współpracy

administracji publicznej z sektorem organizacji pozarządowych od roku 1989. Składa się na

to kilka wydarzeń o charakterze ustrojowym, swoistych kamieni milowych tego procesu:

wybory samorządowe w 1990 roku i ich konsekwencje dla tworzenia nowych warunków

samorządności na poziomie lokalnym, dwudziestoletni rozwój sektora pozarządowego w

Polsce od roku 1989, skutki reformy administracyjnej w Polsce w roku 1999 i akcesja Polski

do Unii Europejskiej w 2004 roku.

Niezwykle waŜne dla tego procesu – a zarazem stanowiące ukoronowanie

wcześniejszych w tym zakresie – były regulacje prawne w obszarze współpracy administracji

publicznej z sektorem organizacji pozarządowych, przede wszystkim uchwalenie w kwietniu

2003 roku ustawy o działalności poŜytku publicznego i wolontariacie oraz nowelizacji tej

ustawy w 2010 roku (projekt kolejnej nowelizacji planowany jest do uchwalenia jeszcze w

2011 roku). Charakterystyka tych działań legislacyjnych oraz ich skutków podjęta jest w

rozdziale II.

4

Z kolei rozdział III poświęcony jest w całości omówieniu róŜnorakich inicjatyw

badawczych, dotyczących współpracy administracji publicznej z sektorem organizacji

pozarządowych, głównie w sytuacji działania nowej ustawy. Dokonanie takiego przeglądu

było konieczne z uwagi na poszukiwanie źródeł inspiracji do własnego projektu badawczego

(w tym wątków pomijanych w realizowanych uprzednio badaniach) i konstruowania narzędzi

optymalnych do jego realizacji. W zestawie zebranych badań znalazły się dwa badania z 2002

roku, czyli przed wejściem w Ŝycie nowej ustawy: „Lupa 2002 – Monitoring współpracy

administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi”, zrealizowane przez

Stowarzyszenie KLON/JAWOR, oraz badanie „Współpraca administracji publicznej i

organizacji pozarządowych w dziedzinie usług społecznych”, opracowane w ramach projektu

realizowanego przy wsparciu Open Society Institute w Budapeszcie (Program Local

Government and Public Service Reform Initiative) jako wspólna inicjatywa Civil Society

Development Foundation (Rumunia) Századvég Institute (Węgry) oraz Stowarzyszenia

KLON/JAWOR. W dalszej kolejności następują badania, będące w znacznej mierze reakcją

na wprowadzenie w Ŝycie nowej ustawy: dwa badania KLONU/JAWORU „Kondycja sektora

organizacji pozarządowych w Polsce” z 2005 i 2006 roku, dwa badania Instytutu Spraw

Publicznych nad funkcjonowaniem ustawy o działalności poŜytku publicznego i

wolontariacie w roku 2004 i 2007, badania Stowarzyszenia KLON/JAWOR w latach 2002-

2009 „Barometr współpracy pomiędzy organizacjami pozarządowymi i administracją”,

badania nad monitoringiem działania ustawy o działalności poŜytku publicznego i

wolontariacie Departamentu PoŜytku Publicznego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w

latach 2002-2009, ranking „Partnerski samorząd” opracowany na podstawie badania

„Monitoring współpracy” realizowanego w roku 2009 i 2010 przez Stowarzyszenie

KLON/JAWOR wspólnie z Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej (MPiPS).

Po tej części, w rozdziale IV dochodzi do próby zebrania wszystkich istotnych wątków

dotyczących konfrontacji standardów współpracy między sektorem administracji publicznej i

organizacjami pozarządowymi, słuŜących stworzeniu modelu takiej współpracy, ale teŜ i

rozległych problemów z tym związanych. Zabiegom definicyjnym oraz typologicznym

podlegają tu zarówno zagadnienia dobrych praktyk (kryteria, typy i modele), jak i standardów

wspólnego działania (doświadczenia i inspiracje m.in. wynikające z konkursu Związku Miast

Polskich „Samorządowy lider zarządzania”), ale takŜe koncepcje i teorie z nauk społecznych,

5

słuŜące lepszemu zrozumieniu procesów społecznych, w makro i mikroskali (kapitał

społeczny, społeczne zaufanie, kultura partnerstwa, amoralny familizm). Jednak głównym

przesłaniem rozdziału jest charakterystyka tej kategorii analitycznej, która staje się

dominująca dla niniejszego opracowania, a więc ducha współpracy i tego wymiaru istnienia

jego w świadomości społecznej lokalnych działaczy administracji i trzeciego sektora, który

przekłada się na partnerstwa lokalne na rzecz polityk publicznych.

Trzy następne rozdziały wypełnione są w całości relacją ze wspomnianych badań

jakościowych. W rozdziale V znajduje się omówienie konceptualizacji problematyki

badawczej i operacjonalizacja badania jakościowego na temat dobrych praktyk współpracy

jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi, z waŜnymi

odniesieniami do wyróŜnionej wcześniej kategorii ducha współpracy. Rozdział VI ma

charakter raportu z badań jakościowych, stanowiący analizę danych z 30 wywiadów

indywidualnych (IDI), a rozdział VII raportu z 2 badań zogniskowanych (FGI).

I wreszcie w rozdziale ostatnim, nastąpi skonfrontowanie rezultatów badań

empirycznych z załoŜeniami teoretycznymi, przedstawionymi w pierwszych rozdziałach

niniejszego opracowania i ekstrapolowanie tego rodzaju relacji na podstawowe zagadnienia

tej ekspertyzy, odnoszące się do próby stworzenia modelu dobrych praktyk między

administracją samorządu terytorialnego a lokalnymi organizacjami pozarządowymi. W

końcowej części tego rozdziału zebrane zostaną wnioski i rekomendacje do dalszych badań.

6

Ustrojowe, społeczne, prawne i administracyjne uwarunkowania współpracy administracji publicznej z sektorem organizacji pozarządowych od roku 1989

„W dniu 27 maja br. mija 20 lat od pierwszych wolnych wyborów do samorządnych

gmin. Tego dnia wszedł w Ŝycie nowy system. Gminy przejęły 100 tysięcy pracowników

administracji, uzyskały osobowość prawną, odrębne budŜety, kilka milionów nieruchomości

oraz 1,5 tysiąca przedsiębiorstw. Odbyła się rewolucja ustrojowa Polski. Zmieniło się teŜ

postrzeganie naszej odpowiedzialności za kraj i rzeczywiste samorządzenie obywateli”

(Regulski 2010).

Tak w liście gratulacyjnym do samorządowców napisał Jerzy Regulski, jeden z

współtwórców i ojców odrodzonego samorządu terytorialnego, deklarując wspólne z Senatem

RP działania w celu zniesienia barier w rozwoju samorządu terytorialnego.

Wybory samorządowe w 1990 roku stworzyły ramy do przeobraŜeń systemowych w

sferze rozwoju lokalnych społeczności. Zmienił się wraz z tymi przemianami w sposób

zasadniczy i fundamentalny krajobraz społeczny, polityczny i administracyjny Polski.

Równolegle z tymi procesami następowały gruntowne przemiany w kształtowaniu

społeczeństwa obywatelskiego, polegające na rozwoju trzeciego sektora. Pobudzanie

lokalnych społeczności do działania i aktywności w sferze publicznej miało swoje etapy

uzaleŜnione od sytuacji w samym trzecim sektorze i od warunków zewnętrznych: sytuacji

legislacyjnej, klimatu politycznego, natęŜenia działań, wymagających większej aktywności

(np. klęski Ŝywiołowe), tradycji aktywności obywatelskiej, kultury współpracy. Na tych

wszystkich etapach wypracowywane były zasady współpracy sektora publicznego i

administracji samorządowej z organizacjami i instytucjami trzeciego sektora. Z perspektywy

czasu wydaje się, Ŝe na obraz takich róŜnorodnych modeli współpracy wpływ miało kilka

wydarzeń i procesów, które dopełniły dzieła rewolucji ustrojowej Polski – o której wspominał

Jerzy Regulski – w jej społecznym i administracyjnym wymiarze.

Za pierwsze moŜna uznać burzliwe tworzenie się organizacji pozarządowych w pierwszej

pięciolatce przemian ustrojowych. W ogólnopolskim badaniu przeprowadzonym na przełomie

1996 i 1997 roku przez Bank Danych KLON/JAWOR1 zbadano łącznie 6074 organizacji i

1(B. a.), Wybrane statystyki dotyczące funkcjonowania organizacji pozarządowych w Polsce w roku 1998,

http://civicpedia.ngo.pl/files/civicpedia.pl/public/raporty/statystyki_98.pdf.

7

7428 ich oddziałów lokalnych, czyli łącznie około

13 500 organizacji. 9500 podmiotów zamieszczonych w „Informatorze o Organizacjach

Pozarządowych JAWOR 1994/95” nie wypełniło kwestionariusza, co pozwalało na

oszacowanie, Ŝe połowa z nich juŜ nie działała. Obliczono, Ŝe najbardziej prawdopodobna

liczba organizacji pozarządowych faktycznie działających wówczas w Polsce zawierała się w

przedziale 18 500-20 000 [dla porównania, liczba organizacji pozarządowych

zarejestrowanych w Austrii wynosiła 83 000, w Finlandii ponad

100 000 (na 5 mln mieszkańców), we Francji około 90 000, w Hiszpanii mniej więcej 150

000, w Szwecji około 200 000, w Wielkiej Brytanii w przybliŜeniu 180 000].

W grupie zbadanych organizacji znajdowało się 70% stowarzyszeń zarejestrowanych i 3,5%

stowarzyszeń zgłoszonych oraz 23% fundacji. Z punktu widzenia zróŜnicowania

terytorialnego badania KLON/JAWOR pokazały, Ŝe działalność organizacji pozarządowych

dotyczyła przede wszystkim duŜych ośrodków miejskich. W większości były to największe

miasta wojewódzkie, będące jednocześnie centrami administracyjnymi, gospodarczymi,

naukowymi i akademickimi. W dziewięciu województwach (według dawnego podziału

administracyjnego): warszawskim, krakowskim, gdańskim, łódzkim, wrocławskim,

olsztyńskim, poznańskim, szczecińskim i lubelskim skupionych było ponad 50% wszystkich

organizacji pozarządowych działających w kraju. W samym warszawskim działało około 20%

takich organizacji, a tylko w Warszawie 30% wszystkich fundacji. Obszarami „pustynnymi” z

punktu widzenia zorganizowanej aktywności obywatelskiej były dawne województwa:

bialskopodlaskie, chełmskie, ciechanowskie, jeleniogórskie, konińskie, krośnieńskie,

leszczyńskie, łomŜyńskie, ostrołęckie, pilskie, piotrkowskie, przemyskie, sieradzkie,

skierniewickie, tarnobrzeskie i włocławskie. Najczęściej wskazywanymi wyspecjalizowanymi

obszarami działań organizacji pozarządowych były: oświata (42% wskazań), ochrona zdrowia

(34%), pomoc społeczna (33%), rodzina, dzieci, młodzieŜ (24%), sztuka, kultura (19%),

rozwój regionalny, lokalny (15%), sport (15%), ekologia (13%), prawa człowieka (11%).

Obecnie w internetowej ogólnopolskiej bazie danych organizacji pozarządowych i

instytucji stanowiącej część portalu organizacji pozarządowych www.ngo.pl i

administrowanej przez Stowarzyszenie KLON/JAWOR we współpracy z innymi

organizacjami oraz stanowiącej jedyny tak kompleksowy zbiór danych o organizacjach

8

pozarządowych i instytucjach w kraju znajdują się informacje na temat 145 509 róŜnych

organizacji i instytucji. NaleŜy jednak podkreślić, Ŝe w bazie tej zabrano dane o polskich

organizacjach pozarządowych i inicjatywach obywatelskich oraz róŜnego rodzaju instytucjach

szczebla rządowego i samorządowego, a takŜe o wybranych organizacjach zagranicznych.

Informacje pochodzą z róŜnych lat i z róŜnych źródeł – bezpośrednio od organizacji i

instytucji, z innych zbiorów danych (np. KRS, REGON), z prasy, Internetu, z podziałem na te

sprzed 2000 roku oraz z lat 2000-2008, a więc zachodzi uzasadnione podejrzenie, Ŝe część

tych organizacji juŜ nie działa.

Społeczne postrzeganie działalności społecznej jest pochodną świadomości społecznej i

wiedzy o społeczeństwie obywatelskim i działaniu w organizacjach pozarządowych. Badanie

CBOS nad kondycją polskiego społeczeństwa obywatelskiego pokazuje, Ŝe taka wiedza, a co

za tym idzie podejmowanie działalności społecznej dotyczy niewielkiego odsetka dorosłej

części społeczeństwa polskiego, a w przypadku młodzieŜy istnieje potrzeba działań

edukacyjnych w tym zakresie. Mimo, Ŝe ponad trzy piąte badanych (61%) uwaŜa, Ŝe obecnie

trzeba być bardziej wraŜliwym i gotowym do pomocy innym ludziom, prawie jedna trzecia

(30%) odrzuca jednak wartości prospołeczne uznając, Ŝe naleŜy bardziej koncentrować się na

walce o swoje sprawy, nie zwaŜając na innych. Połowa respondentów (50%) ma poczucie, Ŝe

ludzie tacy jak oni, działając wspólnie z innymi, są w stanie pomóc osobom potrzebującym

lub przyczynić się do rozwiązania niektórych problemów swojego środowiska, osiedla, wsi

lub miasta. Niemal dwie piąte (38%) natomiast nie wierzy w swoje moŜliwości w tej

dziedzinie. Prawie co drugi ankietowany (48%) deklaruje, Ŝe zna jakąś osobę spoza swojej

rodziny, której gotów byłby pomagać w dobrowolnej i bezpłatnej pracy na rzecz swojego

środowiska lub ludzi potrzebujących. Podobna grupa badanych (46%) przyznaje jednak, Ŝe

nie ma Ŝadnego oparcia społecznego, które ułatwiłoby im podjęcie tego typu działań. Ponad

połowa Polaków (58%) przyznaje, Ŝe zdarzyło im się w Ŝyciu dobrowolnie i bezpłatnie

pracować na rzecz swojego środowiska lub osób potrzebujących. Dwie piąte (41%) nie miało

jednak Ŝadnych doświadczeń w tego rodzaju pracy społecznej. W 2001 roku jedynie co piąty

Polak (19%) pracował dobrowolnie i bezpłatnie na rzecz swojego środowiska, osiedla, wsi,

miasta, kościoła lub osób potrzebujących, zdecydowana większość (81%) nie podejmowała

się takich zadań. Zbiorczy wskaźnik zaangaŜowania w pracę społeczną – na rzecz swojego

środowiska, osób potrzebujących lub w organizacjach pozarządowych działających na innych

9

polach – ukazuje, Ŝe w 2001 roku co trzeci dorosły Polak (33%) angaŜował się w jakąś

działalność społeczną (Wciórka 2002).

Z punktu widzenia funkcjonowania państwa, na przełomie stuleci nastąpiły dwa

niezwykle istotne wydarzenia o charakterze prawno-administracyjnym. Pierwsze miało

miejsce 1 stycznia 1999, kiedy to weszła w Ŝycie reforma administracyjna Polski, w

wyniku której wprowadzono trzystopniową strukturę podziału terytorialnego: samorząd

gminny, powiatowy i wojewódzki. Oprócz województw rządowo-samorządowych i

istniejących od 1990 roku gmin przywrócono takŜe zlikwidowane w 1975 roku powiaty.

Reforma miała na celu budowę samorządności, usprawnienie działań władz w terenie i

przybliŜenie ich do obywatela. Zmniejszono liczbę województw z 49 do 16. Większość miast,

które straciły prawa miast wojewódzkich, weszły do grupy powiatów grodzkich, czyli miast

na prawach powiatu. Efektem zmian było zmniejszenie roli wojewody na rzecz marszałka

województwa i samorządu wojewódzkiego. Część obiektów dotąd będąca w gestii wojewody

przeszła pod zarząd poszczególnych szczebli samorządowych. Wraz z ich przekazaniem,

stopniowo przekazywano takŜe narzędzia ich finansowania, w postaci: udziału w podatku

dochodowym, udziału w podatku od osób prawnych, dotacji i subwencji. Drugim

przełomowym wydarzeniem była akcesja Polski do Unii Europejskiej 1 maja 2004 roku, w

rezultacie której Polska wraz z dziesięcioma państwami Europy Środkowo-Wschodniej

została pełnoprawnym członkiem Wspólnoty Europejskiej. Wejście Polski w struktury Unii

Europejskiej nastąpiło cztery miesiące pod wejściu w Ŝycie ustawy o działalności poŜytku

publicznego i o wolontariacie. Te dwa procesy zbiegły się w szczególnym momencie, bowiem

z jednej strony zapisy ustawowe w sensie formalnym nakładały na władze samorządowe

obowiązek traktowania organizacji pozarządowych na zasadach partnerskich – co

pozostawało teŜ w zgodzie z dyrektywami unijnymi, z drugiej zaś ustawa stwarzała podstawy

do wzajemnej współpracy między administracją publiczną a sektorem pozarządowym w

perspektywie realizacji programów unijnych, na które miały zostać przeznaczone w latach

2007-2013 wielomiliardowe zasoby finansowe.

10

Regulacje prawne w obszarze współpracy administracji publicznej z sektorem organizacji pozarządowych

Przez dość długi okres w systemie prawnym RP nieuregulowane pozostawały sprawy

dotyczące relacji instytucji samorządu lokalnego i sektora organizacji pozarządowych.

Dopiero od 1994 roku rozpoczęły się – głównie z inicjatywy instytucji trzeciego sektora –

pierwsze próby prawnego usankcjonowania współpracy między sektorami, mające na celu

uregulowanie wzajemnych relacji między organami samorządu terytorialnego a działalnością

organizacji pozarządowych w lokalnych społecznościach. Nawiązaniu tej współpracy

sprzyjało szereg programów pomocowych, napływających do samorządów z inicjatywy lub

dzięki wsparciu organizacji pozarządowych, np. programy PHARE „Organizacje

Pozarządowe – Świadczenie Usług Socjalnych”, Program Inicjatyw Lokalnych, programy

aktywizacji obywatelskiej prowadzone przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej,

program „Małe Ojczyzny” Fundacji Kultury. Współpraca taka odbywała się wówczas w

środowiskach lokalnych na zasadzie porozumień między władzami samorządowymi a

oddziałami organizacji pozarządowych na poziomie lokalnym i dotyczyły spraw i problemów

danej społeczności czy regionu, z zachowaniem ich odrębności i niezaleŜności oraz z

poszanowaniem lokalnej toŜsamości.

Prace nad projektem ustawy regulujące współpracę administracji samorządowej z

organizacjami pozarządowymi trwały od 1996 roku; zainicjowane były przez koalicję

rządową SLD-PSL-UP, a prace trwały przez cały okres trwania rządu premiera Jerzego Buzka

ze względu na odmienność stanowisk resortów finansów oraz pracy i polityki społecznej.

Projekt przesłał do Sejmu dopiero rząd SLD-PSL w 2003 roku.

Uchwalona w kwietniu 2003 roku ustawa o działalności poŜytku publicznego i o

wolontariacie wprowadziła trwałe prawno-instytucjonalne ramy współpracy administracji

publicznej z organizacjami pozarządowymi. Uregulowała zasady porządkujące zlecanie zadań

publicznych organizacjom i sprawiła, Ŝe relacje między nimi a jednostkami administracji

samorządowej stały się bardziej przejrzyste. W myśl zapisów tej ustawy (art. 5) organy

administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych we współpracy z

organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi, prowadzącymi, odpowiednio

do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność poŜytku

11

publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Współpraca taka odbywa

się w szczególności w formach: zlecania organizacjom pozarządowym oraz innym

podmiotom realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie; wzajemnego

informowania się o planowanych kierunkach działalności; konsultowania z organizacjami

pozarządowymi oraz innymi podmiotami projektów aktów normatywnych w dziedzinach

dotyczących działalności statutowej tych organizacji; konsultowania projektów aktów

normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych z radami działalności poŜytku

publicznego, w przypadku ich utworzenia przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego;

tworzenia wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złoŜonych z

przedstawicieli organizacji pozarządowych lub innych podmiotów oraz przedstawicieli

właściwych organów administracji publicznej; umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej na

zasadach określonych w ustawie; umów partnerstwa określonych w ustawie z dnia 6 grudnia

2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju2.

Eksperci zaangaŜowani w proces tworzenia tej ustawy, a takŜe praktycy działający

w społecznościach lokalnych zwracali uwagę tak na korzystne społecznie, jak i słabe strony

aktu prawnego. Te ostatnie pojawiały się zarówno w gronie samorządowców i przedstawicieli

lokalnej władzy administracyjnej, jak i reprezentantów środowisk pozarządowych.

Wymieniane były trzy zasadnicze elementy krytyczne wobec dotychczasowych zapisów

ustawowych:

• kultura partnerstwa: ustawa w nikłym stopniu przyczynia się do tworzenia

lokalnej kultury współpracy, a podejmowane działania głównych podmiotów

takiej relacji polega na technicznej stronie rozdysponowywania zadań

zlecanych,

• hierarchiczna zaleŜność: zredukowanie współpracy między administracją

samorządową a organizacjami pozarządowymi do odpłatnego zlecania tymŜe

organizacjom zadań publicznych; w takiej relacji utrwala się hierarchiczna

zaleŜność: samorząd jako zleceniodawca, organizacja jako wykonawca zadań,

2Na podstawie Ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z dnia 29 maja

2003 r.).

12

• marginalizacja lokalnych małych organizacji pozarządowych: małe organizacje,

nieposiadające statusu organizacji poŜytku publicznego są pomijane zarówno na

poziomie zlecania zadań, jak i konsultacji, uzgodnień i wymiany informacji na

rzecz organizacji duŜych i zasobnych.

Zarzuty zgłaszane wobec ustawy, ale takŜe i kilkuletni okres przyglądania się

realizacji zawartych tam zapisów, od początku powodowały działania słuŜące jej nowelizacji.

Prace nad zmianami w ustawie trwały prawie dwa lata, ale ostatecznie nowelizacja została

przyjęta przez Sejm 22 stycznia 2010 roku, a 12 lutego podpisał ją prezydent RP. Zakłada ona

następujące zmiany:

- Rozszerzenie katalogu podmiotów uprawnionych do prowadzenia działalności

poŜytku publicznego: obok organizacji pozarządowych, kościelnych osób prawnych i

jednostek organizacyjnych oraz stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego,

nowelizacja dopuszcza do prowadzenia działalności poŜytku publicznego m.in. spółdzielnie

socjalne.

- Rozszerzenie sfery zadań publicznych: nowe obszary zagadnień, w których moŜna

realizować zadania publiczne to m.in. integracja i reintegracja zawodowa i społeczna osób

zagroŜonych wykluczeniem społecznym oraz działania adresowane do osób w wieku

emerytalnym.

- MoŜliwości współdziałania: nowelizacja wprowadza nowe formy współpracy

organów administracji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami uprawnionymi do

prowadzenia działalności poŜytku publicznego: konsultowanie, tworzenie i prowadzenie

przez samorządy jednostek wspierających działania organizacji pozarządowych, udzielanie

przez jednostki samorządu terytorialnego (JST) poŜyczek, gwarancji, poręczeń organizacjom

pozarządowym oraz podmiotom uprawnionym do prowadzenia działalności poŜytku

publicznego.

- Programy współpracy: ze względu na napotykane trudności w realizacji

postanowień ustawy dotyczących programów współpracy, ustawodawca doprecyzował zapisy

w tym zakresie i wprowadził przepisy szczegółowo regulujące kwestię programów

współpracy.

13

- Zlecanie realizacji zadań publicznych: nowelizacja szczegółowo precyzuje zasady

zlecania realizacji zadań publicznych, które w poprzedniej wersji ustawy budziły wątpliwości

interpretacyjne. Dotyczy to ogłaszania konkursu, zawartości i sposobu oceniania ofert oraz

podpisywania umów. PoniŜej prezentujemy najwaŜniejsze zmiany w tym zakresie.

- Definicja organizacji poŜytku publicznego: nowelizacja porządkuje i zmienia

definicję organizacji poŜytku publicznego.

- Rady działalności poŜytku publicznego: nowelizacja wprowadza moŜliwość

powołania przez marszałka województwa (na wspólny wniosek co najmniej 50 organizacji

pozarządowych lub podmiotów uprawnionych do prowadzenia działalności poŜytku

publicznego) wojewódzkiej rady działalności poŜytku publicznego – jako organu

konsultacyjno-doradczego. W niewielkim stopniu uległ natomiast zmianie zakres zadań rady

działalności poŜytku publicznego.

- Wolontariusze: nowelizacja wprowadza nową definicję wolontariatu:

wolontariuszem jest kaŜda osoba fizyczna, która ochotniczo i bez wynagrodzenia wykonuje

świadczenie na zasadach określonych w ustawie.

W rok po wejściu w Ŝycie nowelizacji ustawy o działalności poŜytku publicznego i o

wolontariacie pojawiły się informacje o pracach nad kolejnymi zmianami w tej ustawie. Jak

pisze Anna Krajewska (Krajewska) „wprowadzone w niej rozwiązania przyniosły nowe

wątpliwości, przede wszystkim związane z nieprecyzyjnymi sformułowaniami w przepisach

normujących współpracę administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi. Obecne

modyfikacje mają usunąć problemy interpretacyjne, jakie pojawiły się w związku z

wprowadzonymi poprzednią nowelizacją regulacjami”. Chodzi przede wszystkim o:

- zapis w art. 5a, dotyczący jednego z obligatoryjnych elementów treści programu

współpracy z organizacjami pozarządowymi – wysokości środków na realizację programu.

Obecne brzmienie przepisu moŜe sugerować, Ŝe mowa jest o środkach zagwarantowanych w

uchwale budŜetowej, podczas gdy chodzi o środki jedynie prognozowane na podstawie tej

uchwały, co zostanie zaznaczone przez uŜycie w przepisie odpowiedniego określenia (słowa

„planowanych” w miejsce „przeznaczanych”),

- zapis w art. 11 ust. 2a na temat otwartych konkursów ofert. Istnieją niejasności, co

oznacza pojęcie „obsługa konkursu” (ustawa tego nie określa), przepisy nie przesądzają

równieŜ, jak ma wyglądać tryb jej zlecania,

14

- przeformułowanie przepisu dotyczącego obowiązkowego powoływania do składu

komisji konkursowych przedstawicieli organizacji pozarządowych,

- zmianę przepisu dotyczącego moŜliwości podzlecania realizacji zadań publicznych,

polegającą na umoŜliwieniu zlecenia wykonania zadania publicznego nie tylko innej

organizacji, ale równieŜ podmiotowi prywatnemu, np. przedsiębiorcy,

- elektronizację komunikacji między organizacjami pozarządowymi i organami

administracji. Drogą elektroniczną będzie moŜna składać – po wejściu w Ŝycie planowanej

nowelizacji – oferty na realizację zadania publicznego i sprawozdania z ich wykonania.

Obowiązkowe ma być poza tym przesyłanie przez organizacje poŜytku publicznego

sprawozdań merytorycznych i finansowych ze swojej działalności za pomocą środków

komunikacji elektronicznej,

- fakultatywną delegację dla ministra ds. zabezpieczenia społecznego do

zróŜnicowania zakresu przedmiotowego obowiązku sprawozdawczego OPP ze względu na

wysokość osiąganych przez nie w danym roku przychodów. Dzięki temu organizacje, których

przychody były niewielkie, nie musiałyby przedkładać informacji o swojej działalności w

pełnym wymiarze.

Wiosną 2011 roku projekt nowelizacji znajdował się w fazie konsultacji m.in. z Radą

Działalności PoŜytku Publicznego.

15

16

Badania nad modelem współpracy administracji publicznej z sektorem organizacji pozarządowych

Przeprowadzone dotychczas badania róŜnych instytucji eksperckich, organizacji

pozarządowych i ośrodków badawczych koncentrowały się w znacznej mierze na analizie

funkcjonowania ustawy o działalności poŜytku publicznego i wolontariacie. Jednymi z

nielicznych badań przeprowadzonych przed wejściem w Ŝycie UDPP było badanie „Lupa

2002 – Monitoring współpracy administracji publicznej z organizacjami

pozarządowymi” zrealizowane przez Stowarzyszenie Klon/Jawor. Monitoring był próbą

zdiagnozowania stanu współpracy administracji państwowej szczebla centralnego i

wojewódzkiego z organizacjami pozarządowymi. Ankieta diagnozująca poziom współpracy

finansowej i pozafinansowej została wysłana do urzędów struktur centralnych, wojewódzkich

i marszałkowskich. Dwa poprzednie badania miały miejsce w latach 1996-1997 i 1998-1999.

KaŜdorazowo dane zebrane w badaniach były publikowane w formie bazy danych w wersji

papierowej, dziś internetowej.

TakŜe z 2002 roku pochodzi raport „Współpraca administracji publicznej

i organizacji pozarządowych w dziedzinie usług społecznych”, opracowany w ramach

projektu realizowanego przy wsparciu Open Society Institute w Budapeszcie (Program Local

Government and Public Service Reform Initiative) jako wspólna inicjatywa Civil Society

Development Foundation (Rumunia), Századvég Institute (Węgry) oraz Stowarzyszenia

KLON/JAWOR. Raport był wynikiem grupowego przedsięwzięcia ośrodków z Rumuni,

Węgier i Polski i powstał z intencją dzielenia się doświadczeniami w zakresie budowania

relacji pomiędzy dwoma typami instytucji: administracją publiczną i organizacjami

pozarządowymi w kaŜdym z tych trzech krajów, w zakresie rozwiązywania czterech

problemów społecznych: sieroctwo, bezdomność, choroba psychiczna, informacja

obywatelska.

Po pierwszym okresie funkcjonowania ustawy próbowano przede wszystkim

odpowiedzieć na pytania o bilans w sferze relacji między instytucjami samorządowymi a

organizacjami pozarządowymi, stopień i skalę instytucjonalizacji oraz rozwój takiej

współpracy od roku 2004. Najbardziej znaczącymi badaniami w tym czasie były następujące

17

analizy realizowane przez Instytut Spraw Publicznych (ISP) i Stowarzyszenie

KLON/JAWOR:

• Podstawowym celem projektu badawczego zrealizowanego juŜ w 2004 roku przez

Instytut Spraw Publicznych „Współpraca administracji publicznej i organizacji

pozarządowych po wejściu w Ŝycie Ustawy o działalności poŜytku publicznego i o

wolontariacie” w ramach projektu badawczego na zlecenie Ministerstwa Polityki Społecznej

„Monitoring Ustawy o działalności poŜytku publicznego i o wolontariacie” (część prac

badawczych została wykonana w ramach projektu KOMPAS „Budowanie przyjaznego

środowiska dla organizacji pozarządowych”, realizowanego przez Instytut Spraw

Publicznych, a finansowanego przez Trust for Civil Society in Central and Eastern Europe

oraz Fundację im. Stefana Batorego) opublikowanego w raporcie w 2005 roku było

dokonanie wstępnej oceny skutków wejścia w Ŝycie uchwalonej w 2003 roku ustawy, przede

wszystkim zaś wpływu nowych regulacji prawnych na rozwój współpracy administracji

publicznej i organizacji pozarządowych oraz na sytuację trzeciego sektora. Przyjęta w

projekcie koncepcja badawcza i podstawowy materiał badawczy, jakim były transkrypcje 16

zogniskowanych dyskusji grupowych z przedstawicielami administracji publicznej i

organizacji pozarządowych w 16 istniejących województwach oraz 1 dyskusja ekspercka.

Dane z tych badań ujawniły dynamikę zachodzących zmian w obszarze międzysektorowej

współpracy, percepcję nowych regulacji ustawowych przez zainteresowane środowiska,

wskazywały na podstawowe korzyści i trudności związane z implementacją regulacji

prawnych, aczkolwiek nie pozwalały na mierzenie skali osiągnięć czy natęŜenia problemów.

Charakter zrealizowanego przedsięwzięcia badawczego i związany z tym typ zebranego

materiału empirycznego oraz rodzaj przeprowadzonych analiz upowaŜniały do formułowania

wniosków i rekomendacji jedynie w formie „miękkiej”. NajwaŜniejsze wnioski z tych badań

były następujące:

- obie strony oceniały wzajemne relacje jako ogólnie dobre, czuły się partnerami i

nastawione były na współpracę, na coraz lepszy wzajemny przepływ informacji oraz klimat

współpracy,

- postanowienia UDPP generalnie opiniowano pozytywnie; uczestnicy badania

wskazywali przede wszystkim na jej zalety, takie jak: uregulowanie kwestii wolontariatu,

18

wprowadzenie obligatoryjności współpracy, zwiększenie przejrzystości i jawności w procesie

zlecania zadań, zwolnienia z niektórych opłat dla organizacji mających status organizacji

poŜytku publicznego, wprowadzenie mechanizmu przyjmowania programów współpracy,

- pewne rozwiązania ustawy były oceniane krytycznie, ale uczestnicy często zastrzegali,

Ŝe na zdecydowaną ocenę skutków wejścia w Ŝycie UDPP jest jeszcze za wcześnie,

- jednym z interesujących zagadnień był sposób interpretacji podstawowych zasad

współpracy zapisanych w ustawie, czyli zasad: pomocniczości, partnerstwa, suwerenności

stron, uczciwej konkurencji, efektywności i jawności; obie strony interpretowały te zasady

zgodnie z intencją ustawodawcy, choć uczestnicy często mieli trudność z ich odróŜnianiem i

sens wymienionych zasad był „spłaszczany” i sprowadzany do najmniejszego, wspólnego

mianownika (np. pomocniczość wyłącznie do pomocy finansowej, jawność – tylko do kwestii

związanych z konkursami, suwerenność – jedynie do niezaleŜności finansowej),

- proponowane w UDPP formy współpracy były wysoko oceniane, jednak ich stosowanie

wiązało się z kilkoma problemami – przede wszystkim nie były traktowane jako obligatoryjne

dla administracji publicznej, ponadto w ośrodkach, w których istniały długie i dobre tradycje

współpracy ustawa wzmocniła jedynie funkcjonujące juŜ praktyki, w innych te formy

współpracy dopiero były wdraŜane lub w ogóle jeszcze nie funkcjonowały; przyczyny

trudności w realizacji form współpracy wymienionych w UDPP leŜały raczej po stronie

administracji publicznej, która podchodziła z wyraźnym dystansem do współpracy z

organizacjami pozarządowymi,

- wiele organizacji pozarządowych wykazywało duŜą ignorancję w kwestii znajomości

ustawy o działalności poŜytku publicznego i o wolontariacie, przez co nie było w stanie w

pełni wykorzystać moŜliwości, które stwarzał jej ten akt prawny; moŜliwość zgłaszania

własnych ofert przez organizacje pozarządowe jest na ogół niewykorzystywana – w

badaniach nie potwierdziła się wizja organizacji pozarządowych jako podmiotów

nowatorskich, innowacyjnych,

- roczne programy współpracy (RPW) – podobnie jak cała UDPP – zostały na ogół

przyjęte pozytywnie; uczestnicy badania wskazywali najczęściej na to, Ŝe programy działają

mobilizująco na obie strony, formalizując i organizując współpracę między organizacjami a

administracją publiczną; przedstawiciele trzeciego sektora wskazywali na obligatoryjność

przyjmowania programów jako ich podstawową zaletę,

19

- najczęściej sygnalizowane problemy dotyczyły natomiast: zdawkowości i

schematyczności programów oraz braku ich powiązania z budŜetami samorządów, rocznego

cyklu przyjmowania programów współpracy, niewyciągania wobec jednostek administracji

publicznej konsekwencji za nieuchwalanie programów, braku zaangaŜowania organizacji

pozarządowych w konsultowanie programów przy jednoczesnej niechęci do podejmowania

takich konsultacji przez jednostki administracji publicznej, faworyzowania w ramach UDPP

duŜych, silnych organizacji o wyrobionej pozycji i kontaktach z administracją publiczną

kosztem organizacji mniejszych, które nie mają statusu organizacji poŜytku publicznego,

wysokich kosztów funkcjonowania organizacji mającej status organizacji poŜytku

publicznego, które nie są rekompensowane przywilejami wynikającymi z UDPP.

• Latem 2007 roku Instytut Spraw Publicznych zrealizował drugą edycję badań

poświęconych funkcjonowaniu ustawy o działalności poŜytku publicznego i o wolontariacie.

W ramach tego przedsięwzięcia, w 16 województwach przeprowadzono wywiady grupowe z

przedstawicielami organizacji pozarządowych i lokalnej administracji publicznej wszystkich

szczebli. Łącznie w badaniu wzięło udział 128 osób. Projekt stanowił kontynuację badań

wykonanych w 2004 roku na zlecenie ówczesnego Ministerstwa Polityki Społecznej.

Głównym celem badawczym była ocena funkcjonowania ustawy, jej wpływu na kształt

współpracy między administracją i organizacjami pozarządowymi oraz porównanie nowych

danych z wnioskami płynącymi z projektu zrealizowanego trzy lata wcześniej. Po czterech

latach od wejścia w Ŝycie ustawy ogólne opinie na temat jakości współpracy między

administracją publiczną i organizacjami pozarządowymi nie uległy diametralnym zmianom

(Makowski, Rymsza 2008).

- wiedza o ustawie: rozmówcy generalnie wypowiadali się o ustawie z duŜą dozą

optymizmu i określali wzajemne relacje jako przyjazne; nieco lepszą opinię o współpracy

mieli przedstawiciele organizacji pozarządowych, natomiast reprezentanci administracji

wykazywali pewien dystans; w porównaniu z sytuacją sprzed czterech lat przedstawiciele

organizacji pozarządowych wyraźnie lepiej orientowali się w przepisach ustawy i nauczyli się

je wykorzystywać w praktyce – domagając się lepszych programów, większej liczby

konkursów, przejrzystości w procedurach zlecania zadań; we wcześniejszych badaniach

20

dysproporcja wiedzy na temat UDPP między reprezentantami organizacji pozarządowych i

administracji była bardzo wyraźna,

- łatwiejszy dostęp i większe moŜliwości czerpania ze środków publicznych dały z kolei

efekt uboczny w postaci większej ambiwalencji wyraŜanej w opiniach reprezentantów

administracji publicznej. W ich opinii współpraca, choć intensywniejsza, jest równieŜ coraz

bardziej jednowymiarowa – skupiona niemal wyłącznie na aspektach finansowych lub

okołofinansowych. Rozmówcy ze strony samorządowej częstokroć dawali do zrozumienia, Ŝe

rola „sponsora” organizacji pozarządowych nie do końca ich satysfakcjonuje,

- ogólnie jednak uczestnicy dyskusji, wypowiadając się na temat wpływu ustawy na

kształt współpracy międzysektorowej, wyraŜali zadowolenie, w ich odczuciu był to akt

prawny tworzący podstawowe ramy wzajemnych relacji; ustawę doceniano głównie za to, Ŝe

uporządkowała kwestie zlecania zdań publicznych, uczyniła wzajemne kontakty bardziej

przejrzystymi i upodmiotowiła organizacje pozarządowe,

- jednocześnie, podobnie jak przed czterema laty, rozmówcy bardzo często wspominali o

tym, Ŝe realny, pozytywny przełom we wzajemnych kontaktach między sektorem

obywatelskim i pozarządowym moŜliwy jest tylko, gdy równocześnie istnieje dobre podłoŜe

dla kontaktów nieformalnych,

- doceniając fakt prawnego uregulowania wzajemnych stosunków wspominano, Ŝe

przestały one być spontaniczne; UDPP w wielu miejscach wymusiła współpracę i

spowodowała, Ŝe organizacje zachowują się bardziej profesjonalnie; pogłębił się jednak teŜ

problem nadmiernego zbiurokratyzowania i swoistej etatyzacji sektora pozarządowego, który

coraz częściej przypomina zleceniobiorcę zadań publicznych,

- w tym kontekście wspominana konieczność opierania współpracy na kontaktach

nieformalnych moŜe być interpretowana jako mechanizm obronny przed swoistą

dehumanizacją kontaktów; problem ten jest być moŜe związany jeszcze z inną kwestią, która

– jak pokazały badania – w ciągu lat nic nie straciła na aktualności, mianowicie braku w wielu

urzędach samorządowych pełnomocników do spraw organizacji pozarządowych.

• Stowarzyszenie KLON/JAWOR rokrocznie od 2002 roku (od 2006 roku we

współpracy z Siecią Organizacji Pozarządowych SPLOT) realizuje badanie „Barometr

współpracy pomiędzy organizacjami pozarządowymi i administracją”. Podobne działania,

21

polegające na monitoringu zakresu i stopnia współpracy między administracją i samorządem

a organizacjami pozarządowymi podejmuje od 2004 roku Departament PoŜytku Publicznego

Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. W 2009 roku po raz pierwszy wysiłki te zostały

połączone – do wszystkich urzędów gmin i starostw powiatowych wysłany został wspólnie

opracowany kwestionariusz. W ciągu czterech miesięcy (od kwietnia do lipca 2009 roku)

udało się uzyskać odpowiedzi od 2215 urzędów, a więc od 79% wszystkich podmiotów

objętych badaniem.

• W raporcie „Współpraca organizacji pozarządowych i administracji publicznej”

(Herbst 2008), opublikowanym przez Stowarzyszenie KLON/JAWOR, a wykorzystującym

badania wspomnianego Barometru za 2007 rok (1343 urzędy gmin i 161 starostwa

powiatowe) oraz monitoringu prowadzonego przez MPiPS przedstawiono kilka istotnych

wniosków:

- Współpraca z perspektywy terytorialnej: z deklaracji urzędników samorządowych

wynikało, Ŝe niemal kaŜda gmina w Polsce w jakiś sposób współpracuje z sektorem

pozarządowym, czy to wspierając organizacje, czy to powierzając im realizację określonych

zadań, czy wreszcie w inny sposób (poprzez współpracę pozafinansową) włączając je w

zarządzanie lokalne. Współpraca – finansowa bądź pozafinansowa – ma miejsce w 9 na 10

polskich gmin, ale w ponad 10% gmin samorząd nie utrzymuje Ŝadnych relacji z

organizacjami. Rokrocznie najmniej deklaracji wskazujących na jakąkolwiek współpracę z

partnerami społecznymi odnotowuje się w gminach woj. mazowieckiego i świętokrzyskiego

(średnio ok. 70% w dwóch ostatnich edycjach Barometru i tylko 60% wg danych MPiPS –

por. Jaworski, Strzała 2007), najwięcej zaś w regionach zachodnich, północnych (woj.

dolnośląskie, lubuskie, zachodniopomorskie, pomorskie – ok. 88 – 90%) i na południu Polski

(woj. małopolskie i śląskie – 93-95%, w zaleŜności od źródła). Wyniki te przynoszą spójny

obraz natęŜenia współpracy, pokrywający się z wynikami dotyczącymi geografii ruchu

pozarządowego w Polsce.

- Dynamika współpracy: wszelkie dane, zarówno te pochodzące od samorządów, jak i te

opisujące perspektywę organizacji społecznych, jednoznacznie wskazują na dynamiczny

rozwój wzajemnej współpracy od roku 2004. Jest on widoczny zarówno na poziomie

finansowych przepływów z administracji samorządowej do organizacji, biorąc pod uwagę

22

inflację, wzrosły one od 2003 roku o ponad jedną trzecią w przypadku gmin, zaś o ponad

połowę, gdy wziąć pod uwagę takŜe administrację powiatową i regionalną.

- Odpowiedzialność kadrowa w administracji: w ciągu 2 lat od wejścia w Ŝycie ustawy

dotyczącej współpracy pomiędzy organizacjami i samorządami lokalnymi, odsetek urzędów

gmin, które potwierdziły, Ŝe mają pracowników zajmujących się specyficznie kontaktami z

organizacjami wzrósł o niemal 15 punktów procentowych – z ok. 60% w roku 2004 do ponad

73% w roku 2006. Najczęściej twierdzono tak w miastach (93,8% w roku 2006), tam teŜ

zanotowano najistotniejszą zmianę w stosunku do roku 2004. Znacznie mniej znaczące

przesunięcia zauwaŜono w przypadku gmin wiejskich.

- Programy współpracy finansowej: zdecydowana większość programów współpracy

reguluje przede wszystkim kwestie związane z finansowym wspieraniem organizacji

pozarządowych lub powierzaniem im przez samorządy realizacji zadań publicznych. Jest to o

tyle zrozumiałe, Ŝe to właśnie ta forma współpracy zdecydowanie dominuje w relacjach

pomiędzy organizacjami i samorządem. W roku 2005 (podobnie zresztą jak dwa lata

wcześniej), niemal co druga organizacja w Polsce (więcej niŜ połowa w małych

miejscowościach) korzystała ze środków samorządu, a dla 40% z nich środki te były jedynym

lub jednym z dwóch źródeł finansowania działalności.

TakŜe samorządy lokalne, pytane o formy współpracy z organizacjami pozarządowymi,

najczęściej wskazywały właśnie na współpracę finansową. Rok 2005 był przełomowy pod

względem natęŜenia finansowej współpracy między organizacjami i samorządem. Po

pierwszym roku funkcjonowania ustawy w badaniach nie odnotowano jeszcze znaczących

zmian w tej mierze. Jednak juŜ rok później stały się one wyraźnie widoczne. Choć tylko 2 na

3 gminy uczestniczące w Barometrze 2005 (66,8%, lub 69% według wyników badań

reprezentatywnych) twierdziły, Ŝe przekazywały środki finansowe organizacjom w roku

budŜetowym 2004, to juŜ rok później deklarowały tak juŜ 3 na 4 gminy. Analiza twardych

danych z raportów finansowych gmin, wyraźnie pokazują, Ŝe wzrost liczby jednostek

samorządowych deklarujących przekazywanie organizacjom środków finansowych to

tendencja stała.

W sprawozdaniach finansowych za rok 2003 (a więc z okresu poprzedzającego wejście w

Ŝycie nowych przepisów dot. współpracy), wydatki na dotowanie organizacji (poza OSP) lub

powierzanie im zadań zadeklarowało ok. 68% samorządów. Dwa lata później takie wydatki

23

znalazły się juŜ w sprawozdaniach 75% z nich, by w roku budŜetowym 2006 pojawić się w

prawie 80% przypadków. Według najnowszych danych, najczęściej wydatki takie

rejestrowano w gminach Polski południowej i zachodniej, najrzadziej zaś – w Polsce

centralnej (zaledwie 46% gmin Mazowsza) i wschodniej, zwłaszcza na Podlasiu. Warto przy

tym zauwaŜyć, Ŝe to właśnie w województwie podlaskim sytuacja pod tym względem

praktycznie nie zmieniła się od roku 2003. Uległa zmianie za to w woj. lubelskim, gdzie w

ciągu ostatnich czterech lat odsetek gmin przekazujących środki organizacjom wzrósł o 25%.

Konkluzją badania było stwierdzenie, Ŝe następuje wyraźne zahamowanie dynamiki

przemian po roku 2005. Staje się ono widoczne poprzez deklaracje dotyczące

pozafinansowych form współpracy i programów współpracy na terenach wiejskich. Dostępne

dane na ten temat wskazują, Ŝe w ciągu ostatnich dwóch lat niewiele się zmieniło. Remedium

na ten stan rzeczy byłoby doprecyzowanie regulacji dotyczących współpracy pozafinansowej.

„Z pewnością, ich rozwój wymaga intensywnej akcji promocyjnej – wyposaŜenia

samorządów w wiedzę umoŜliwiającą im rzeczywiste otwarcie się na lokalne organizacje.

Bez tego rodzaju zabiegów, nie naleŜy spodziewać się nagłego zwrotu w ich stosunku do

konsultacji społecznych czy tworzenia wspólnych zespołów inicjatywnych (które w

społecznościach wiejskich powstają przecieŜ niejako „z natury”, z uwagi na personalne

przenikanie się sektora pozarządowego i administracji)” (Herbst 2008).

• W raporcie ze wspólnego (KLON/JAWOR i MPiPS) badania, Barometru,

przeprowadzonego za 2009 rok znalazły się dane, dotyczące współpracy między samorządami

a organizacjami, z uwzględnieniem skali porównawczej i zachodzących zmian w czasie

(informacje i wykresy dotyczące danych zawartych w raporcie: portal ngo.pl):

- Programy współpracy: ustawa o działalności poŜytku publicznego i o wolontariacie

zobowiązuje samorządy do uchwalenia rocznego programu współpracy z organizacjami

pozarządowymi. Mimo Ŝe treść ustawy nie pozostawia wątpliwości co do obligatoryjności

tego zapisu, w pierwszych latach po jej wejściu w Ŝycie wywiązywanie się z tego obowiązku

nie było powszechne. Jak wynikało z wcześniejszych danych zebranych przez MPiPS (z 1873

gmin), do końca 2004 roku programy uchwalała niewiele ponad połowa z nich. W kolejnych

latach sytuacja ta zdecydowanie się poprawiła i odsetek urzędów, które przyjęły program

współpracy, pozostaje od 2005 roku na podobnym poziomie – średnio uchwala go 83% gmin i

24

92% powiatów. O ile jednak odsetek starostw powiatowych wypełniających ten ustawowy

wymóg systematycznie rósł i osiągnął w 2007 i 2008 roku 95%, to wśród urzędów gmin nadal

ok. 15% nie ma programu, są to przede wszystkim gminy wiejskie,

- Konsultowanie programów współpracy: istnienie w danej gminie czy powiecie

programu współpracy nie przesądza o jej intensywności i nic teŜ nie mówi o zasadach, na

jakich się ona opiera. Problemy te naleŜą do klasy zagadnień związanych z jakością

współpracy, a ta z kolei układa się między urzędami a organizacjami lepiej, gdy istnieją w

tych relacjach programy, które były przedmiotem społecznych konsultacji. Bowiem tylko

wspólne, angaŜujące obie zainteresowane strony w tworzenie tego dokumentu, daje szansę na

prawdziwie partnerską relację na podstawie jego zapisów. Odsetek gmin i powiatów, które

stosują mechanizmy dialogu obywatelskiego, od czterech lat systematycznie rośnie – juŜ 62%

urzędów gmin i 83% starostw powiatowych zadeklarowało, Ŝe konsultowało z organizacjami

program współpracy za 2008 rok. NiŜszy odsetek konsultacji w gminach jest związany z ich

rzadszym stosowaniem w gminach wiejskich,

- Współpraca finansowa: na podstawie wcześniejszych badań nie jest zaskakujące, Ŝe

najbardziej popularną formą kontaktu między samorządem a organizacjami pozarządowymi

jest zlecenie o charakterze finansowym – zarówno urzędy, jak i same organizacje, mówiąc o

wzajemnej współpracy, najczęściej deklarują jej finansową formę. Z roku na rok zmniejsza

się liczba urzędów, które nie zlecają zadań publicznych partnerom społecznym – w 2003 roku

było ich ok. 32%, w 2005 ok. 25%, a w 2008 tylko 17%. Taki rozkład danych nie oznacza, Ŝe

wszystkie organizacje mogą liczyć na wsparcie finansowe z gminy lub powiatu, czy Ŝe

przekazywane kwoty są dla przedstawicieli trzeciego sektora zawsze satysfakcjonujące.

Zebrane dane o wysokości przekazywanych dotacji wymagają osobnej, pogłębionej analizy,

ale o ich wielkości wnioskować moŜna z informacji o stosowanej formie ich przekazania.

Ustawa o działalności poŜytku publicznego i o wolontariacie wprowadza dwie formy zlecania

zadań – wspieranie (dofinansowanie realizacji zadania) i powierzanie (przekazanie dotacji w

całości pokrywające wykonanie zadania), z których ta pierwsza, co potwierdzają równieŜ

ostatnie badania, jest stosowana przez samorządy zdecydowanie częściej,

- Współpraca pozafinansowa: nie mniej waŜna niŜ zlecanie realizacji zadań

publicznych jest pozafinansowa współpraca między samorządami a organizacjami. W ustawie

o działalności poŜytku publicznego i o wolontariacie mowa jest o trzech podstawowych

25

typach tej współpracy – konsultowanie z organizacjami projektów aktów

normatywnych, tworzenie wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, a

takŜe wzajemne informowanie się o planowanych kierunkach działań. Jeszcze dwa, trzy lata

temu dwie pierwsze formy współpracy deklarowała jedynie co czwarta gmina w Polsce,

wyniki badania z 2009 roku pokazują, Ŝe wiele (przynajmniej w sferze deklaracji) się

zmieniło, choć w gminach wiejskich cały czas większość urzędów tych form współpracy nie

praktykuje.

• We wspomnianym raporcie „Współpraca organizacji pozarządowych

i administracji publicznej” (Herbst 2008) znalazły się takŜe opinie, jakie na temat

współpracy organizacji z samorządem wygłaszają lokalni liderzy społeczeństwa

obywatelskiego – działacze organizacji, ale takŜe aktywni, zaangaŜowani w działalność

społeczną samorządowcy. Dane o organizacjach pozarządowych pochodziły z badania

„Kondycja sektora organizacji pozarządowych w Polsce 2006”, zrealizowanego przez

Stowarzyszenie KLON/JAWOR na reprezentatywnej próbie ponad 1100 stowarzyszeń i

fundacji. Opinie lokalnych liderów zebrano na podstawie internetowego panelu (badania o

charakterze stałym) pt. „Kondycja społeczeństwa obywatelskiego w Polsce”,

przeprowadzonego w końcu 2005 i 2007 roku na grupie przedstawicieli organizacji

pozarządowych, administracji, mediów i innych środowisk (w 2005 roku było to prawie 300

osób, w 2007 – 200 osób, w większości uczestniczących takŜe w panelu 2005). Ich

odpowiedzi traktowane są jako głos działaczy społecznych, aktywnie zaangaŜowanych w

tworzenie społeczeństwa obywatelskiego w Polsce, choć sposób doboru do badania sprawia,

Ŝe nie moŜna traktować ich jako głosu reprezentatywnego (uczestnicy panelu byli bowiem do

niego rekrutowani na podstawie wskazań innych uczestników, z obecnej lub poprzednich

edycji badania, metodą „kuli śniegowej”):

- z punktu widzenia relacji między organizacjami a administracją publiczną, odpowiedzi

na pytania w roku 2007 wskazują na większy optymizm niŜ dwa lata wcześniej, i to pomimo

faktu, iŜ w ostatniej edycji badania wśród ankietowanych znalazło się więcej przedstawicieli

środowiska pozarządowego (ci, jak wykazano byli statystycznie rzecz biorąc bardziej

pesymistyczni w swoich ocenach). Dotyczy to zwłaszcza ocen dotyczących wpływu

samorządu lokalnego na kondycję społeczeństwa obywatelskiego w Polsce. W roku 2005

26

pozytywnie oceniało go ok. 55% uczestników badania – wśród 10 typów instytucji

wymienionych w kwestionariuszu wyraźnie mniej pozytywnych opinii zebrały jedynie partie

polityczne i środowisko biznesu. W roku 2007, odsetek liderów zadowolonych z wpływu

samorządu lokalnego wzrósł do ponad 70%. Inne ich odpowiedzi sugerują, Ŝe zmiany te są na

tyle znaczące, iŜ moŜna postrzegać je jako sukces na poziomie ustrojowym. Co prawda w

stosunku do sytuacji sprzed dwóch lat, odsetek osób zadowolonych z poziomu decentralizacji

władzy w Polsce praktycznie się nie zmienił – co jednak trudno utoŜsamiać wyłącznie z

zagadnieniem współpracy między organizacjami i administracją (zmiany związane ze

sposobem zarządzania środkami strukturalnymi UE),

- znacznie lepiej oceniono sposób, w jaki traktuje się w Polsce konstytucyjną zasadę

pomocniczości. W stosunku do sytuacji z roku 2005, odsetek badanych skłonnych twierdzić,

Ŝe jest ona respektowana zwiększył się w 2007 roku o ok. 15 %. Oczywiście oceny te są róŜne

w zaleŜności od tego, z jakiego środowiska wywodzą się respondenci. Reprezentanci

samorządów lokalnych są tu wyraźnie bardziej optymistyczni niŜ przedstawiciele organizacji

pozarządowych. O ile wśród tych pierwszych pozytywną ocenę roli administracji

samorządowej w rozwoju społeczeństwa obywatelskiego wyraŜało prawie 80% uczestników,

o tyle wśród organizacji odsetek ten nie przekraczał 68%. Podobne róŜnice zaobserwowano w

przypadku opinii na temat zasad decentralizacji i subsydiarności – ich realizację pozytywnie

oceniało ok. 60% samorządowców i tylko 44% przedstawicieli organizacji.

• W 2010 roku przeprowadzono drugą edycję konkursu „Partnerski samorząd”,

prezentując ranking współpracy między administracją samorządową i organizacjami

pozarządowymi. Ranking tworzony jest na podstawie wyników corocznego badania

„Monitoring współpracy między organizacjami pozarządowymi i jednostkami samorządu

terytorialnego”, prowadzonego wspólnie przez Stowarzyszenie KLON/JAWOR i

Departament PoŜytku Publicznego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Poszczególne

edycje konkursu dotyczą lat 2009 i 2008. W konkursie uwzględniono wszystkie gminy, które

wzięły udział w badaniu. W obu jego edycjach był to podobny odsetek, kształtujący się w

granicach 80% (ok. 2 tys. urzędów). W rankingu wyodrębniono 4 wymiary współpracy, z

których kaŜdy był punktowany oddzielnie:

27

- funkcjonowanie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi,

wynikający z zapisów ustawy o działalności poŜytku publicznego i o wolontariacie –

powinien być uchwalany przez wszystkie gminy i wyznaczać zasady współpracy z

organizacjami na cały nadchodzący rok; waŜny jest nie tylko sam fakt jego uchwalenia, ale i

zaangaŜowanie organizacji juŜ na etapie konstruowania samego dokumentu,

- współpraca finansowa – zdecydowana większość gmin w Polsce zleca organizacjom

realizację zadań publicznych, a skala związanych z tym przepływów finansowych oceniana

jest w rankingu na podstawie sprawozdań finansowych jednostek samorządu terytorialnego

publikowanych przez Ministerstwo Finansów,

- wspierające formy współpracy pozafinansowej – stopień w jakim gmina wspomaga

organizacje w ich codziennym funkcjonowaniu – poprzez pomoc administracyjną, wsparcie

organizacyjne i merytoryczne, tworzenie dobrych warunków dla tworzenia nowych

organizacji itp.,

- partnerskie formy współpracy pozafinansowej – ocena tego, w jakim stopniu

współpraca między gminą a organizacjami ma charakter partnerski, a więc nie polega tylko na

zlecaniu im zadań bądź wspieraniu w codziennym funkcjonowaniu, ale takŜe na włączaniu

ich w podejmowanie kluczowych decyzji lokalnych. Punktowano praktykowanie takich form

współpracy jak konsultowanie z organizacjami projektów uchwał, tworzenie wspólnych

zespołów bądź zapraszanie przedstawicieli trzeciego sektora na posiedzenia organów urzędu.

Wszystkie opisane kryteria składają się na złoŜoną ocenę skali współpracy między

organizacjami i samorządem lokalnym – tzw. indeks. KaŜdy urząd mógł zdobyć od 0 do 5

punktów w kaŜdym z wymienionych wyŜej czterech głównych wymiarów współpracy.

Średnia liczba zdobytych w ten sposób punktów w poszczególnych wymiarach jest zarazem

końcowym wynikiem mówiącym o skali współpracy jednostek samorządu terytorialnego i

organizacji pozarządowych na danym terenie. To ona decyduje o miejscu poszczególnych

urzędów w rankingu współpracy.

Zaprezentowane tu badania pokazują niezbicie pewne zaleŜności wynikające ze

współpracy międzysektorowej i skalę problemów z tym związanych. Z danych zebranych w

ramach tych bardzo róŜnorodnych pod względem załoŜeń i metodologii badań wynika kilka

wniosków, istotnych dla głównego nurtu tej ekspertyzy:

28

• Sytuacja współpracy międzysektorowej ma charakter dynamiczny, tzn. ulega zmianom

w miarę „oswajania” się z zapisami ustawowymi i z wyjątkiem gmin wiejskich

następuje postęp we współpracy zarówno finansowej, jak i form współdziałania

pozafinansowego, związanego np. z konsultacją rocznych programów współpracy.

• Badania w związku z róŜnymi celami, którym mają słuŜyć moŜna podzielić na 3

grupy: (1) dotyczące realizacji zapisów ustawowych i oceny tych regulacji; innymi

słowy konfrontacja celowości regulacji formalno-prawnych z realnymi problemami

środowisk lokalnych i skuteczności w rozwiązywaniu problemów obywateli przez

administrację samorządową; (2) o charakterze monitoringowym, wykraczające poza li

tylko śledzenie zmian, związanych z realizacją ustawy, ale koncentrujące się takŜe na

spojrzeniu na współpracę międzysektorową z punktu widzenia skali porównawczej i

dynamiki zmian zachodzących w czasie; (3) oraz będące badaniami rankingowymi,

zawierającymi określone wskaźniki porównania i tworzącymi zestawienia jednostek

administracji i NGO-sów w danym miejscu na odpowiedniej skali.

• Zademonstrowane badania bez względu na swoje cele koncentrują się na badaniu

współpracy w sposób maksymalnie wymierny (ilościowy) i pomijają kontekst

społeczno-kulturowo-mentalny samego zjawiska, które w wielu środowiskach i

społecznościach jest od niedawna doświadczeniem zarówno dla tamtejszych elit, jak i

zwykłych obywateli całkowicie nowym, wcześniej nieznanym; waŜne byłoby

poznanie ocen, opinii i poglądów głównych aktorów tego procesu.

• Na podstawie wyników tych badań nie moŜna w Ŝaden sposób przesądzić o istnieniu

jednego modelu współpracy między administracją lokalną a organizacjami

pozarządowymi; decyduje o tym nie tylko niemoŜność zestandaryzowania danych ze

względu na znaczny stopień róŜnorodności poszczególnych środowisk pod kaŜdym

moŜliwym względem m.in. skali społeczności, zamoŜności regionu, tradycji

obywatelskich, sprawności administracji i siły organizacji pozarządowych,

skuteczności elit samorządu i trzeciego sektora itp.).

29

Między rygorami ustawy a duchem i kulturą partnerstwa. Teoria i praktyka standardów współpracy między sektorem administracji publicznej i organizacjami pozarządowymi

Dobre praktyki: problemy definicyjne

Wejście w Ŝycie ustawy o działalności poŜytku publicznego i wolontariacie w 2004

roku spowodowało wśród ekspertów i badaczy, ale takŜe samych zainteresowanych, czyli

samorządowców i działaczy społecznych, chęć rozeznania się przykładach dobrych – czyli w

rozumieniu zarówno potocznym, jak i profesjonalnym – modelowo wzorcowych praktyk

współdziałania między sektorem administracji publicznej i organizacjami pozarządowymi. W

okresie nowelizacji ustawy, między innymi w projekcie „Model współpracy – wypracowanie i

upowszechnianie standardów współpracy administracji publicznej z organizacjami

pozarządowymi” – zaprojektowano po raz pierwszy badania na temat dobrych praktyk

między administracją samorządową a sektorem pozarządowym, które mają charakter

systematyczny i kompleksowy, zarówno w wydaniu badań ilościowych, jak i jakościowych.

Dotychczasowe miały charakter incydentalny lub fragmentaryczny, odnoszący się do

badania pewnego wycinka spraw lokalnych, np. program doradczy Fundacji Rozwoju

Demokracji Lokalnej (FRDL) dotyczący relacji między władzami samorządowymi a

organizacjami pozarządowymi oraz implementacją UDPP, w ramach którego przeprowadzono

badania ilościowe (ankiety w 21 miejscowościach, wypełnione przez 110 przedstawicieli

administracji i organizacji pozarządowych) oraz badania jakościowe, 27 wywiadów

pogłębionych w 5 miejscowościach: Czeremcha, Czarna Białostocka, Łask, Połczyn Zdrój,

śyrardów (Sobiech 2005); badania Centrum Aktywności Lokalnej (CAL) partnerstwa

lokalnego na przykładzie pięciu partnerstw, związanych z: Ośrodkiem Pomocy Społecznej w

Radlinie, Federacją Forum Organizacji Pozarządowych Subregionu Zachodniego,

Partnerstwem „Szlak Reszków – Muzyka i Konie”, Partnerstwem „Krzemienny Krąg” oraz ze

Stowarzyszeniem Centrum Animacji Społecznej „Horyzonty” (Skrzypczak, Grygorczyk

2009).

Ponadto, upowszechnia się publikowanie przykładów dobrych praktyk w bazach

internetowych, na stronach niektórych organizacji pozarządowych lub urzędów miejskich

30

(Przemyśl, Klucze, Elbląg, Cieszyn, Lublin). TakŜe Departament PoŜytku Publicznego

MPIPS zamieszcza wartościowe programy współpracy wybranych jednostek samorządu

terytorialnego (Gdynia, Ruda Śląska, Kwidzyń, Sokółka, woj. zachodniopomorskie i

opolskie) oraz przykłady dobrych praktyk w województwie warmińsko-mazurskim i

kujawsko-pomorskim.

Ale przy okazji tego typu działań badawczych, doradczych lub edukacyjnych pojawia

się trojaki dylemat dotyczący stosowania terminu „dobrych praktyk”, który bardzo ogólnie

moŜna sformułować następująco:

1. W jaki sposób definiowane są dobre praktyki i co pojęcie to faktycznie oznacza w

odniesieniu do tej akurat klasy zjawiska, czyli obszaru współdziałania między

sektorem administracji publicznej i organizacjami pozarządowymi?

2. Jakie czynniki wpływają na to, Ŝe pewne działania moŜemy uznać za dobre

praktyki, a które decydują o tym, Ŝe inne praktyki dobrymi nie są?

3. Jakie są kryteria uznania pewnych zjawisk zachodzących między administracją a

NGO-sami jako dobre praktyki?

Zaczynając od czynników i kryteriów, to wcześniejsze doświadczenia badawcze i

popularyzujące dobre praktyki wydają się waŜną inspiracją do wyspecyfikowania takich

wyróŜniających cech, którymi powinny charakteryzować się omawiane wzorcowe działania.

Niezwykle waŜne wydają się tu doświadczenia w tym zakresie, wypracowane w ostatnich

latach przez Związek Miast Polskich (ZMP), organizujący cyklicznie od kilku lat – najpierw

ze wsparciem funduszy norweskich, a w ostatniej edycji w 2010 roku w ramach tego projektu

– konkurs „Samorządowy lider zarządzania”. W konkursie ocenione zostały przykłady

innowacyjnych rozwiązań, mających na celu poprawę współpracy jednostek samorządu

lokalnego i organizacji pozarządowych o charakterze finansowym lub pozafinansowym,

wiąŜącym się z realizacją zadań o charakterze publicznym.

Kryteria badania doświadczenia i inspiracje

W ramach tego konkursu wypracowana została dość precyzyjna metodologia, słuŜąca

standaryzacji ocen poszczególnych projektów nadsyłanych na konkurs. I tak, wyróŜniono

kilka wiodących kryteriów doboru przypadków dobrych praktyk, przewidzianych do

badania:

31

- innowacyjność wdroŜonego rozwiązania, rozumiana jako nowatorstwo w doborze

problemu, który partnerzy starają się rozwiązać i w ogólnym podejściu do zagadnienia oraz w

stosowanych technikach i formach działania,

- skuteczność proponowanej praktyki, interpretowana jako wpływ współpracy

międzysektorowej na ilość, jakość i dostępność usług publicznych, świadczonych lokalnej

społeczności,

- efektywność zastosowanego podejścia, rozumiana w kategoriach sprawności

zarządczej i/lub opłacalności finansowej,

- integracja wdroŜonego rozwiązania z systemem zarządzania jednostką samorządu

oraz strukturami lokalnego środowiska organizacji pozarządowych,

- replikowalność działań, pojmowana jako jej uniwersalność w znaczeniu moŜliwości

zastosowania w róŜnych uwarunkowaniach – jednostki mniejsze i większe, wiejskie i

miejskie, środowiska o róŜnym poziomie aktywności społecznej, itp.) oraz dostępność

(niezbędne nakłady finansowe, osobowe i czasowe niezbędne do uruchomieniem

proponowanego systemu).

Do tych wskaźników dodać moŜna inne, które wynikają takŜe z umiejscowienia

badanych podmiotów w otoczeniu zewnętrznym i wpływu rozmaitych czynników

instytucjonalnych, kulturowych, ekonomicznych w danym regionie lub społeczności lokalnej:

- wskaźniki lokalnego poziomu partycypacji społecznej, mierzone Putnamowskimi

parametrami poziomu lokalnego lub regionalnego kapitału społecznego oraz zasobów

kulturowo-społecznych (tradycja działań zespołowych, istnienie sieci wzajemnego

zaangaŜowania obywateli, normy współpracy), ale takŜe funkcjonalne wskaźniki mierzalne

(członkostwo w grupach dobrowolnych, tj. kluby sportowe, ochotnicza straŜ poŜarna, zespoły

muzyczne i chóry, stowarzyszenia, fundacje, grupy interesu, partie polityczne), partycypacja

polityczna w postaci frekwencji wyborczej i czytelnictwa oraz dysfunkcjonalne elementy

zachowań społecznych (np. wskaźniki przestępczości, rozwodów, zaŜywanych narkotyków,

procesów w sprawach kryminalnych, samobójstw, poziomu korupcji lub „szarej strefy”),

- zamoŜność społeczności lokalnej i wzory działań konsumpcyjnych, zdolności

migracyjne w skali krajowej i międzynarodowej, umiejętność radzenia sobie w sytuacjach

względnej stabilizacji i w sytuacjach kryzysowych,

32

- sprawność działania instytucji społecznych i administracji samorządowej mierzona

poziomem wydatków na inwestycje uŜytkowania publicznego i wykorzystanie środków Unii

Europejskiej,

- zdolności modernizacyjne z roŜnymi elementami składowymi (np. przewidywalność

pewnych działań oraz stopień podejmowanego ryzyka),

- skalowalność do róŜnych wielkości podmiotów w aspekcie strukturalnym (gminy,

powiaty, województwa, regiony).

To, co jest istotne przy opracowywaniu tego rodzaju wskaźników, to poszukiwanie

sposobów i metod mierzenia takich relacji i standardów, ale teŜ sposób znalezienia właściwej

formy opisu tego fragmentu rzeczywistości społecznej, której skutki są niezwykle waŜne dla

funkcjonowania obywateli w społecznościach lokalnych i dla kondycji tych społeczności.

Dominacja i partnerstwo a standardy współpracy

Z punktu widzenia definiowania dobrych praktyk podstawowym dylematem do

rozstrzygnięcia pozostawał ten, czy wyznacznikiem dobrych praktyk jest wyłącznie

wypełnianie głównie przez administrację samorządową warunków zapisanych w ustawie.

Niektórzy poczytywali taki stan rzeczy za minimum efektywnej współpracy. Inni oddzielali

wyraźnie pewne rozwiązania o charakterze systemowym, traktowanym jako ramy

współdziałania od poziomu pojedynczych relacji pomiędzy administracją publiczną a

organizacjami trzeciego sektora. Zwracano uwagę, Ŝe „kształtowanie poprawnych relacji

między konkretnymi instytucjami administracji publicznej i konkretnymi instytucjami

pozarządowymi jest kwestią złoŜoną i warunkowaną przez wiele czynników. Wskazuje na to

sama definicja partnerstwa zaproponowana przez Brinkerhoff. NaleŜy przypomnie

, Ŝe jej zdaniem partnerstwo opiera się na wspólnie ustalonych celach działania,

realizowanych w oparciu o ustalony podział pracy odwołujący się do komperatywnych

przewag poszczególnych partnerów. Idea partnerstwa zakłada konieczność wzajemnego

wpływania poszczególnych partnerów na sposób swojego działania. Partnerstwo zakłada

równieŜ wzajemny szacunek, równe uczestnictwo w procesie podejmowania decyzji oraz

wzajemną odpowiedzialność za podejmowane decyzje, jak teŜ ich pełną transparentność”

(Pieliński 2010).

33

O partnerstwie decyduje więc symetryczność współpracy, polegająca na

dostosowywaniu moŜliwości funkcjonalnych partnerów do wypełniania zadań w ramach

istniejących przepisów i specyfiki działalności zarówno jednostek samorządu terytorialnego,

jak i organizacji pozarządowych w danym środowisku i regionie. Partnerstwo moŜna więc

rozpatrywać w kontekście pewnego załoŜenia o charakterze idei, ale takŜe – a moŜe przede

wszystkim – z punktu widzenia zasad dobrego rządzenia i zarządzania w środowisku

lokalnym. Doświadczenia międzynarodowe, zarówno anglosaskie, jak i wynikające z

praktycznych rozwiązań w innych krajach wskazują na efektywność i sprawność działania

władz lokalnych z sektorem pozarządowym, wypracowane w toku wzajemnych działań w

sferze np. socjalnej lub edukacyjnej. Aby to partnerstwo było moŜliwe i nieodzowne od

procesu współpracy (czyli zlecania i konsultacji), musi zostać wypracowany model

współzarządzania, wsparty partycypacją szerokich kręgów społecznych.

Z punktu widzenia rzeczywistości społecznej, partnerstwo w słabszej formule opiera

się zatem na minimalnym konsensusie między administracją samorządową a organizacjami

pozarządowymi, dotyczącym podstawowych zasad działania w przestrzeni publicznej,

zagwarantowanych przez rozwiązania systemowe, czyli w tym przypadku ustawowe.

Partnerstwo silniejsze zachodzi wówczas, gdy pojawia się rozległa sfera wzajemnego

działania i większy zasięg takich działań, wykraczający znacznie dalej niŜ tylko wypełnianie

elementarnych zapisów systemowych. „Partnerstwo jest tym silniejsze im obejmuje swoim

zasięgiem większą liczbę działań związanych z współrządzeniem, współzarządzaniem i

współ-produkcją. Pełna i głęboka bowiem współpraca nie moŜe się opierać jedynie na

zlecaniu wykonania pewnych działań organizacjom pozarządowym, ale musi zawierać w

sobie element dyskusji na temat celów tego działania. Deliberatywność powinna być jednym

z wyróŜników silnej współpracy pomiędzy organizacjami pozarządowymi a administracją

publiczną” (Pieliński 2010).

Zapisane ustawowo zlecanie zadań w formule skromniejszej, czyli wspierania

(dofinansowywanie ze środków publicznych wybranych zadań podejmowanych przez

organizacje), czy nawet bardziej rozległej, związanej z powierzaniem (zlecanie całościowych

i kompleksowych zadań organizacjom i pokrywaniem ze środków publicznych pełnych

kosztów ich realizacji) jest tylko częścią rozległego wachlarza moŜliwych form współpracy,

które składają się na proces współrządzenia lub współzarządzania. Są to wszelkiego rodzaju

34

działania informacyjne lub konsultacyjne, w ustawie określane jako „wzajemne informowanie

się o planowanych kierunkach działalności; konsultowanie z organizacjami pozarządowymi

oraz innymi podmiotami projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących

działalności statutowej tych organizacji; konsultowanie projektów aktów normatywnych

dotyczących sfery zadań publicznych z radami działalności poŜytku publicznego, w

przypadku ich utworzenia przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego; tworzenie

wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złoŜonych z przedstawicieli

organizacji pozarządowych lub innych podmiotów oraz przedstawicieli właściwych organów

administracji publicznej”.

Występowanie przez organizacje pozarządowe w roli pełnoprawnego partnera do

realizacji róŜnorodnego rodzaju przedsięwzięć i inicjatyw lokalnych składałoby się na

konglomerat systemu zaleŜności, który specjaliści od badania kapitału społecznego określają

jako „sieci obywatelskiego zaangaŜowania”. Oni takŜe zwracają uwagę na rolę zaufania jako

zasadniczego składnika kapitału społecznego, który jest siłą napędową dynamicznej

gospodarki i sprawnych rządów (zob. Bourdieu 1985; Coleman 1990; Putnam 1995;

Fukuyama 1997; 2003; Sztompka 2007). To zaufanie, ich zdaniem, napędza współpracę i to

zaufanie jest podstawą partnerskich zaleŜności zarówno między obywatelami a instytucjami

lokalnymi, jak i między róŜnymi podmiotami lokalnego Ŝycia publicznego, samorządowymi i

pozarządowymi.

Kapitał społeczny i kategoria społecznego zaufania a kultura partnerstwa

JuŜ bardzo wnikliwe przyjrzenie się tym bardzo ogólnym twierdzeniom napotyka na

szereg róŜnic w poszczególnych podejściach. Robert Putnam, powołując się na Jamesa

Colemana, charakteryzuje kapitał społeczny poprzez takie cechy organizacji społeczeństwa

„(...) jak zaufanie, normy i powiązania, które mogą zwiększyć sprawność społeczeństwa

ułatwiając skoordynowane działania. Tak jak i inne postaci kapitału, kapitał społeczny jest

produktywny, umoŜliwia bowiem osiągnięcie pewnych celów, których nie dałoby się

osiągnąć, gdyby go zabrakło(...). Na przykład grupa, której członkowie wykazują, Ŝe są godni

zaufania i ufają innym, będzie w stanie osiągnąć znacznie więcej niŜ porównywalna grupa, w

której brak jest zaufania (...)” (Putnam 1995).

35

W ujęciu Putnama, a w późniejszym czasie takŜe Francisa Fukuyamy, kapitał

społeczny ma charakter strukturalny i nie jest zjawiskiem odnoszącym się do poszczególnych

jednostek, ale przede wszystkim grup społecznych, w szczególności społeczności

regionalnych lub lokalnych. Kapitał w tym znaczeniu nie jest sumą zaufania mieszkańców

danej wspólnoty wobec siebie oraz róŜnego rodzaju instytucji. Podstawowym wskaźnikiem

tak rozumianego kapitału społecznego według Putnama jest aspekt partycypacyjny, dotyczący

członkostwa w róŜnego rodzaju dobrowolnych formach Ŝycia zbiorowego i stowarzyszania

się. Owe przejawy partycypacji w lokalnych społecznościach są faktycznym wyrazem

obywatelskiego społeczeństwa oraz warunkiem istnienia rozbudowanych sieci współpracy

społecznej.

Ale te koncepcje kapitału społecznego zasadniczo róŜnią się od podejścia Pierre’a

Bourdieu, który definiował go jako „zbiór rzeczywistych i potencjalnych zasobów, jakie

związane są z posiadaniem trwałej sieci mniej lub bardziej zinstytucjonalizowanych

związków wspartych na wzajemnej znajomości i uznaniu lub, inaczej mówiąc, z

członkostwem w grupie, która dostarcza kaŜdemu ze swych członków wsparcia w postaci

kapitału posiadanego przez kolektyw, wiarygodności, która daje im dostęp do kredytu w

najszerszym sensie tego słowa” (Bourdieu 1985; Zarycki 2004).

Bourdieu zatem traktuje kapitał społeczny jako zasób poszczególnych jednostek, nie

zaś grup lub zbiorowości. Ponadto w koncepcji Bourdieu mamy do czynienia z de facto

trzema typami kapitału, bowiem oprócz kapitału społecznego wyodrębnia on jeszcze kapitał

ekonomiczny i kapitał kulturowy. „Kolejna fundamentalna róŜnica między dwoma sposobami

widzenia kapitału społecznego – zdaniem Tomasza Zaryckiego – polega na przypisywanej im

funkcji. W ujęciu Colemana i Putnama kapitał społeczny jest dobrem o jednoznacznie

pozytywnym charakterze. Im większe jego zasoby w dowolnych formach, tym lepiej dla

wszystkich. Ludziom Ŝyje się wygodniej, stają się lepsi, bogatsi, instytucje zaczynają działać

coraz sprawniej, wzrasta powszechne zaufanie wszystkich do wszystkich — doskonali się

społeczeństwo obywatelskie” (Zarycki, 2004). Stosowana przez Bourdieu forma

„sumowania” się kapitału społecznego powoduje, Ŝe poszczególne jednostki dysponują

nierównym kapitałem, wpływającym korzystnie lub niekorzystnie na zasoby kapitałowe

zbiorowości.

36

Kategorii zaufania społecznego, nieodłącznego w tych wielu koncepcjach od pojęcia

kapitału społecznego przypisywana jest obecnie kluczowa rola w konstruowaniu

kulturotwórczych zasobów społeczeństwa. Wpływ na to ma, zdaniem Piotra Sztompki, szereg

czynników, wpływających nie nieustanną zmianę kształtu Ŝycia publicznego: ciągłe

kształtowanie społeczeństw przez historię, politykę i wyzwania przyszłości, zróŜnicowanie i

specjalizacja ról, funkcji, interesów, wzrost nowych zagroŜeń i niebezpieczeństw, ale takŜe

wyborów i moŜliwości, procesy globalizacyjne i technologiczne, złoŜoność systemów

instytucjonalnych, organizacyjnych i technicznych (Sztompka, 2007). W opinii tego autora,

we współczesnym świecie mamy do czynienia z kulturą zaufania, czyli przechodzeniem

zaufania z poziomu jednostkowego na poziom masowy, kulturowy, zbiorowy.

Podobnie zresztą traktuje zaufanie Fukuyama, odnosząc je do skali immanentnych

cech społeczeństw: „Zaufanie to mechanizm oparty na załoŜeniu, Ŝe innych członków danej

społeczności cechuje uczciwe i kooperatywne zachowanie oparte na wspólnie wyznawanych

normach” (Fukuyama 1997). Takie wyraźnie „kulturalistyczne” podejścia, zwracające uwagę

na wagę znaczenia kultury w Ŝyciu społecznym, są symptomem nowego nastawienia do

problemów współczesnych społeczeństw w erze globalizacji i postnowoczesności. Są teŜ

efektem zachłyśnięcia się w poprzednich dekadach tymi rozmaitymi koncepcjami

analitycznymi, które kładły nacisk na wiodącą rolę urbanizacji lub umasowienia,

determinantów ekonomicznych lub organizacyjno-instytucjonalnych, historycznych lub

ideologicznych. „Kultura ma znaczenie” – tytuł wydanego w swoim czasie tomu z tekstami

czołowych światowych intelektualistów [Harrison, Huntington (red.) 2003] podkreśla wagę

tego problemu i moŜna go parafrazować, Ŝe szeroko pojęta kultura – poniewaŜ chodzi tu

zarówno o kulturę pracy, kulturę słowa, jak i kulturę relacji międzyludzkich oraz jej

poszczególne elementy – ma decydujące znaczenie dla kondycji współczesnych społeczeństw.

Ale ze zjawiskami zaufania społecznego i kapitału społecznego, w przewaŜającej

mierze ujmowanymi z punktu widzenia poŜądanych społecznie skutków wiąŜe się często

pojęcie „amoralnego familizmu” lub „klientyzmu”. Dla Putnama jest to traktowane

jednoznacznie jako syndrom braku kapitału społecznego, ale dla innych autorów amoralny

familizm moŜe wynikać równie dobrze z nadmiaru sieci powiązań i zaufania wewnątrz-

grupowego.

37

„Poszukując źródeł »amoralnego familizmu« w społeczeństwie polskim – pisali,

diagnozując to zjawisko, ElŜbieta i Jacek Tarkowscy u progu transformacji – moŜemy w

końcu odwołać się do pewnych ogólnych nastawień i wyobraŜeń dotyczących wzorów

postępowania. Chodzi tu nam o preferowanie nieformalnych (co nie znaczy, Ŝe nielegalnych)

kontaktów i związków jako podstawy podejmowania decyzji i rozwiązywania problemów.

Sieci układów nieformalnych są szeroko wykorzystywane nie tylko przez jednostki i małe

grupy w ich walce o większe dochody i rzadkie, trudno dostępne dobra, lecz takŜe przez

organizacje gospodarcze, urzędy i społeczności lokalne. Przybierają one bądź to formę

poziomych powiązań, bądź to pionowych relacji klient-patron. Indywidualnym aktorom słuŜą

one jako efektywny mechanizm uzyskiwania trudno osiągalnych dóbr i usług, słuŜąc

jednocześnie jako smar scentralizowanego, skostniałego i nieelastycznego systemu. Powstaje

pytanie, czy tak powszechne rozplenianie się »chodów«, »dojść«, »pleców«, »układów« jest

po prostu doraźną odpowiedzią na braki, niedobory i niesprawność instytucji, czy teŜ mamy

do czynienia z głęboko zakorzenionymi postawami i wzorami” (Tarkowska, Tarkowski,

1994).

Mimo Ŝe Tarkowscy zadawali to pytanie dwadzieścia lat temu, w dalszym ciągu,

mimo gruntownych i wielowymiarowych przemian we wszystkich dziedzinach Ŝycia w

Polsce zachowuje ono swoją niepokojącą aktualność.

NaleŜałoby się zatem zastanowić, w jakim stopniu te zasadnicze dla obecnego

myślenia o społeczeństwie koncepcje opisujące jego funkcjonowanie uwypuklają faktyczny

kształt Ŝycia publicznego w jego wymiarze proceduralno-instytucjonalnym (administracja

publiczna i organizacje pozarządowe) i normatywno-obywatelskim (wartości, normy, postawy

i zachowania)? Jaka jest istota relacji między tymi wszystkimi segmentami społecznego

usytuowania jednostek-obywateli w danej społeczności? Jakie wiąŜą się z tym grupowe

interesy i zbiorowe oczekiwania?

Z tych kilku zaledwie zasygnalizowanych i w Ŝaden sposób niewyczerpujących

podejmowanych tu zagadnień dotyczących inspiracji i źródeł teoretycznych, wynika to, Ŝe

partnerstwa między administracją publiczną i sektorem pozarządowym nie moŜna

rozpatrywać tylko i wyłącznie przez pryzmat takiego czy innego sposobu realizowania

zapisów formalno-ustawowych. Wiele bowiem z tych rozwiązań i zabiegów ma charakter

czysto techniczny lub logistyczno-organizacyjny. Zresztą skuteczne przeprowadzenie

38

nowelizacji ustawy oraz dalszych projektowanych zmian z tym związanych pokazało, Ŝe jest

moŜliwy konsensus róŜnych podmiotów państwowych i społecznych w celu wypracowania

rozwiązań korzystnych dla sprawniejszego funkcjonowania działań międzysektorowych. Ale

to współdziałanie przebiegało znów w skali systemowych regulacji, wpływających na

sprawność międzyorganizacyjnego i instytucjonalnego działania.

Te wszystkie istotne problemy naleŜy uzupełnić o wątki i zagadnienia związane z

kulturowym „wyposaŜeniem” danego regionu, tak w wymiarze zasobów materialnych, jak i

ludzkich. Chodziłoby o uwzględnienie w analizie kryterium ducha współpracy i kultury

współdziałania, na które niebagatelny wpływ mają doświadczenia przeszłości, rola tradycji i

wszelakich tego przejawów, uwarunkowania ekonomiczne, społeczne i polityczne,

mentalność i obyczaje, sieci powiązań formalnych i nieformalnych, róŜnicujące daną

społeczność. Byłyby to wszystkie te elementy, składające się często na specyfikę regionu lub

społeczności lokalnych, których nie moŜna zadekretować ani osiągnąć w drodze takiego czy

innego aktu prawnego.

W jednym z raportów dotyczących dobrych praktyk w środowisku lokalnym znajduje

się fragment, który z powodzeniem moŜna uznać za credo takiego podejścia do idei

współdziałania na poziomie lokalnych społeczności: „Społeczeństwo rozwija się poprzez

nowe pomysły i zrozumienie, poprzez poczucie pewności siebie i osobistego szacunku, nowe

pragnienia i nowe nastroje, nową wolę polityczną oraz nowe formy uczestnictwa w Ŝyciu

publicznym. Powodzenie zaleŜy przede wszystkim od aktywności obywateli, od ich

rzeczywistego zaangaŜowania na rzecz rozwoju. Demokratyczne państwo powinno opierać

się na dwóch zasadach: solidarności i subsydiarności (…).

Partycypacja obywatelska polega na braniu udziału w zbiorowych działaniach i

przedsięwzięciach, wyrastających z faktu uŜytkowania zasobów danego terenu,

zorientowanych na zaspokajanie potrzeb ludzi tam zamieszkujących. Istotą partycypacji nie

jest to, Ŝe dokonuje się na poziomie lokalnym, lecz Ŝe dotyczy potrzeb, które się w tej

przestrzeni ujawniają (…). Od tego, czy większość porzuci mocno zakorzenione wzory,

określane przez socjologów jako tzw. wyuczona bezradność, zaleŜy nie tylko pomyślność

przeprowadzanych w naszym kraju reform, lecz przede wszystkim sukces kaŜdego z nas.

Celem nie jest tylko zwykła aktywność, lecz działanie podmiotowe, definiowane jako dąŜenie

do autonomii poprzez przekształcanie świata i brak akceptacji tego, co tworzy aktualną

39

rzeczywistość. Kluczowa dla przemian jest obecność i aktywność liderów środowiskowych –

osób potrafiących artykułować i reprezentować potrzeby swojego środowiska. Stanowią oni

niezbędny element kaŜdego trwałego oŜywienia społeczności lokalnej.

Co więcej, kiedy taki proces prowadzi do powstania lokalnych organizacji, mających

poparcie mieszkańców, takich jak: stowarzyszenia, grupy mieszkańców lub koalicje, oznacza

to kamień milowy demokracji. Jeśli ludzie zaangaŜują się w lokalne działania natury

społecznej i publicznej, a takŜe poznają uczucie satysfakcji i sukcesu, wtedy bardziej

prawdopodobne będzie tworzenie przez nich porozumień i koalicji z innymi społecznościami

lokalnymi i grupami nacisku, w celu wywierania wpływu na szersze procesy, zwłaszcza te

związane z rozwojem lokalnym” (Skrzypczak, Grygorczyk 2009).

Typy i modele dobrych praktyk międzysektorowych

Zwrócenie szczególnej uwagi na aspekt kultury i ducha współpracy między

administracją a organizacjami pozarządowymi wynika więc często z tradycji danego regionu,

uwarunkowań historycznych, społecznych, kulturowych, mentalności i świadomości

społecznej w wydaniu lokalnym. Z tego teŜ względu ogląd poszczególnych przypadków

dobrych praktyk z istniejących zasobów (bazy danych, dostępne źródła internetowe,

opracowania z badań empirycznych, materiały konkursowe ZMP) prowadzić moŜe do

wyróŜnienia dwóch zasadniczo odmiennych typów relacji między jednostkami

samorządu terytorialnego a organizacjami pozarządowymi, wynikającymi z jednej strony

z realizacji ustawy z 2003 roku, z drugiej zaś ze standardów takiej współpracy, na co niekiedy

składa się cały syndrom czynników, wymienionych wyŜej. W kaŜdym z tych typów mamy do

czynienia z kilkoma modelami takich form relacji, odnoszących się m.in. do kategorii

zaufania, interesów, siły samorządu lub organizacji na danym terenie, ich zdolności

organizacyjnych i skuteczności działania, modelu zarządzania i przywództwa:

Typ I. Dominująca pozycja administracji publicznej i „nakazowy” model partnerstwa

1. Model autorytarny – system działania oparty na zasadzie wymuszonego

podporządkowania w wyniku słabości partnera lub manipulacji władzy

samorządowej na danym terenie. Władza cieszy się poparciem społecznym

40

lokalnej społeczności, wynikającym z faktycznej jej skuteczności lub

bezalternatywności układu politycznego.

2. Model „światłego autorytaryzmu” – system, w wyniku którego administracja

steruje procesem wyłaniania partnerów pozarządowych do współpracy, kierując się

partykularnym interesem lub racjonalnością działania. MoŜliwe są tu przejawy

amoralnego familizmu i nepotyzmu, ale takŜe kalkulacji, wynikającej z

„rozprowadzenia” partnerów społecznych w taki sposób, aby stworzone były

pozory autentycznej reprezentacji obywatelskiej. W wielu środowiskach lokalnych

przyjmuje to formę działań parasolowych, z udziałem licznych podmiotów

pozarządowych, skupionych pod parasolem jednej lub kilku organizacji.

3. Model patriarchalny – metoda działania oparty na dominacji administracji nad

organizacjami pozarządowymi, wynikający ze sprzyjających takiej relacji regulacji

prawnych lub słabości sektora pozarządowego na danym terenie lub jego

znacznego rozdrobnienia.

4. Model paternalistyczny – system, w wyniku którego administracja publiczna

nadmiernie ingeruje w działania sektora pozarządowego, uzurpując sobie takie

prawo na podstawie korzystnej dla siebie interpretacji zapisów i regulacji

formalno-prawnych.

Typ. II. Partnerskie zasady współpracy między administracją publiczną a organizacjami

pozarządowymi: partnerstwo z przekonania lub potrzeby

1. Model partnersko-konkurencyjnego współdziałania – działania odbywają się z

sposób partnersko-kooperacyjny, na podstawie realizacji zapisów formalno-

prawnych, ale teŜ z zachowaniem konkurencyjnych interesów obu stron;

partnerstwo ma charakter nieco wymuszony właśnie poprzez swoiście dla obu

stron rozumianą racjonalność takiej relacji.

2. Model partnersko-symbiotycznego współdziałania – forma działania zakładająca

korzystne efekty dla obu stron. Symbioza takiej relacji przewiduje, Ŝe obydwie

strony są dla swojego wzajemnego istnienia niezbędne.

3. Model partnersko-racjonalnego współdziałania – nastawienie we wzajemnej

współpracy na załatwienie konkretnych spraw i znajdowanie rozwiązań

41

racjonalnego podchodzenia do konkretnych problemów; strony są „skazane na

siebie”.

4. Model partnerskiego ducha (kultury) współpracy – mutualistyczna forma

współpracy, polegająca nie tylko na osiąganiu korzyści przez obydwie strony, ale

wręcz niezbędności wzajemnego współdziałania z punktu widzenia interesów

obywateli (a nie tylko interesów swoich własnych instytucji) w danym

środowisku.

Tym, co jest charakterystyczne dla ostatniego modelu, to nie tylko specyficzny

charakter relacji między dwoma sektorami, ale takŜe element wartości dodanej w postaci

wymiaru obywatelskiego takich wzajemnych działań. Chodzi więc o coś znacznie więcej niŜ

tylko rutynowe załatwienie sprawy czy poszukiwanie właściwego rozwiązania problemu. To

kwestia nie tylko umocnienia pozycji organizacji i zwiększenia jej skuteczności działania.

Chodzi o ten element we wzajemnej relacji, który wynika ze skomplikowanego często splotu

róŜnych czynników na danym terenie, na zasadzie stykania się wektorów, pochodzących z

odmiennych porządków: społecznego, gospodarczego, politycznego, czy nawet etycznego lub

wyznaniowo-religijnego.

W przewaŜającej części wymienionych wyŜej modeli wśród elementów

konstytuujących wzajemne relacje między sektorami występują przejawy konkurencji lub

rywalizacji. Jest to naturalne dopóki spojrzymy na ten proces z punktu widzenia poruszania

się w świecie ścierania się rozmaitych interesów: jednostkowych i grupowych,

instytucjonalnych, formalnych i nieformalnych. Najnowsze pilotaŜowe badania nad polskimi

strukturami samorządowymi i organizacjami pozarządowymi potwierdzały duŜą polaryzację

zachowań kooperacyjnych tych podmiotów, dzieląc je na zaangaŜowane i roszczeniowe.

Ewa Bogacz-Wojtanowska pisała: „Do pierwszej grupy zalicza się aktywne

organizacje, szukające współpracy w samorządami na róŜnych polach, wpisujące do statutów

chęć wspólnego działania z podmiotami publicznymi, a takŜe samorządy, które wprowadzają

innowacyjne rozwiązania w obszarze współpracy z trzecim sektorem i korzystają z wielu

form współdziałania, co bezpośrednio wynika w postaw kooperacyjnych, chęci budowania

rzeczywistego partnerstwa z trzecim sektorem. Do drugiej grupy naleŜą organizacje

pozarządowe wykazujące brak zachowań kooperacyjnych, charakteryzujące się niską

dialogicznością i skłonnością do federalizacji oraz brakiem umiejętności porozumiewania się

42

z partnerami samorządowymi i ich przedstawicielami – urzędnikami. W grupie tej są równieŜ

samorządy, które traktują współdziałanie z organizacjami pozarządowymi instrumentalnie lub

paternalistycznie, a podejmowane przez nie działania mają charakter pozorowany,

podyktowany jedynie koniecznością osiągnięcia celów politycznych” (Bogacz-Wojtanowska

2010/2011). Podział ten pokazuje spectrum, w jakim zachodzą procesy współpracy

międzysektorowej, od etapu diagnostycznego i wstępnego planu współpracy, poprzez okres

konsultacyjny, komunikacji międzysektorowej i uchwalenia planu, aŜ do momentu organizacji

samej współpracy i jej ewaluacji. Wszystkie te etapy, i jako sekwencja, i kaŜdy z nich z

osobna, mają istotne znaczenie dla formowania się kultury współpracy i wzajemnej

kooperacji.

Ale istnieje jeszcze druga strona zagadnienia, być moŜe mająca najistotniejsze

znaczenie dla całego problemu. Mianowicie, w toku tych wieloetapowych działań,

rywalizacyjnych lub kooperacyjnych, konkurencyjnych lub konsyliacyjnych,

paternalistycznych lub symbiotycznych, w wielu przypadkach znika aspekt ich

obywatelskości. I to nawet nie w znaczeniu takim, Ŝe obywatel nie jest beneficjentem tych

wszystkich działań, będących efektem współpracy administracji lokalnej z organizacjami

pozarządowymi i nie korzysta z rozmaitych form społecznej integracji, ale raczej z punktu

widzenia podmiotowości obywatela i partycypacyjnego charakteru jego lokalnego

usytuowania. To juŜ często nie tylko władza samorządowa wyręcza i zdejmuje z obywatela

deklaratywnie poŜądany walor jego aktywności, ale i organizacje pozarządowe „namaszczają

się” reprezentowaniem obywateli i legitymizują się „obywatelskością” wobec struktur

samorządowych.

Pojawia się więc problem, w wyniku którego obywatel w lokalnej społeczności staje

się kwiatkiem do koŜucha mniejszego lub nawet znacznego wachlarza przeróŜnych działań,

które w pełni odpowiadają standardom wzorowej współpracy, a nawet przykładnych i

godnych popierania dobrych praktyk. Ale jest to w jakimś stopniu post transformacyjna juŜ

odmiana owej wyuczonej bezradności, jaką przejmowaliśmy wraz ze spadkiem po

komunizmie, transplantacja nowego rodzaju bezradności, która jest wykwitem nowego typu

relacji między władzą samorządową a lokalnymi organizacjami społecznymi. Obywatel staje

tu obok lub wręcz poza swego rodzaju dwoma strukturami monopolizującymi środki i

działania społeczne, włącznie z wymiarem finansowym tych działań. Trudno ocenić, jaka jest

43

skala takich niebezpieczeństw i ograniczeń, ale jeśli spojrzeć na badania dotyczące polskiej

partycypacji obywatelskiej w róŜnych jej wymiarach, to przemawiają one na rzecz dość

znaczącej ich skali. I to jest kolejny wątek składający się na modelowe wyeksponowanie

kultury i ducha współpracy międzysektorowej.

W stronę obywatela: partnerstwa lokalne na rzecz polityk publicznych

WaŜnym, choć w stosunku do doświadczeń innych krajów, rozwiązaniem dopiero w

warunkach polskiej samorządowości pionierskim jest wypracowywanie modelu partnerstw

lokalnych i dostosowywanie ich do lokalnych polityk publicznych. Jest to rozległy zakres

zagadnień, o którym tu nie sposób nie wspomnieć, choć z racji pojemności problematyki

moŜna tu jedynie pewne zagadnienia tylko zasygnalizować. Wiedza i doświadczenia

płynące z zawiązywania się partnerstw lokalnych i ich realizacji w ramach wielu

programów moŜe być istotnym elementem z jednej strony wyjaśnienia niedostatków

współpracy między administracją publiczną a sektorem pozarządowym, z drugiej zaś

upatrywania szansy na uzupełnianie się tych dwóch form wzajemnego współdziałania.

Innym słowy, byłoby interesujące zbadanie zaleŜności między partnerstwami lokalnymi a

dobrymi praktykami współpracy międzysektorowej, gdyŜ dopiero wtedy mogłoby się to

złoŜyć na pełny obraz danej społeczności, z wielowymiarowym syndromem współzaleŜności

między skomplikowaną materią działań i relacji róŜnych podmiotów i ich aktorów.

NaleŜy przede wszystkim podkreślić, Ŝe partnerstwa lokalne stały się swoistym

fenomenem w wieku krajach Unii Europejskiej. RównieŜ w Polsce uformował się ruch

partnerstwa społecznego na poziomie lokalnym. Na zachodzie Europy partnerstwa –

rozumiane jako względnie trwałe struktury tworzone przez lokalnych interesariuszy –

wyłaniały się z początkiem lat 90. ubiegłego wieku. Ich powstawanie wynikało z dość

złoŜonego kontekstu. Miało źródło w znacznej mierze w zaostrzeniu się szeregu ówczesnych

problemów społeczno-ekonomicznych, zwłaszcza rosnącego bezrobocia, w tym bezrobocia

wśród młodzieŜy i bezrobocia długoterminowego. Zastanawiano się wówczas usilnie, jak

radzić sobie z tymi problemami i ich konsekwencjami. W wielu narodowych i

ponadnarodowych instytucjach uznano, Ŝe najefektywniej moŜna je rozwiązywać tam, gdzie

one powstają, czyli na poziomie lokalnym. Bazowało to na licznie wypracowywanych od

końca lat 80. minionego stulecia koncepcjach polityk terytorialnych (area-based policy, area-

44

based initiatives) (Tylor, 2003). Marilyn Tylor pisze wręcz, Ŝe temat partnerstwa lokalnego

rozbrzmiewał na całym globie, a w kontekście tworzenia polityk publicznych partnerstwo

stało się swoistą walutą wymiany. „Instytucje zarządzania publicznego były wówczas

zachęcane do decentralizowania podejmowania decyzji, promowania partycypacji poprzez

nowe formy deliberacyjnej demokracji i partycypacyjnego planowania, które rozumiały

ograniczenia wypływające z polegania wyłącznie na procesie wyborczym” (Tylor 2003).

Z powyŜszych racji chciano wyposaŜyć środowiska lokalne w narzędzia działania, a

jednym z nich było właśnie partnerstwo rozumiane jako model lokalnej współpracy łączącej

róŜnorodnych interesariuszy. Warto zaznaczyć, Ŝe zdawano sobie sprawę, Ŝe źródła wielu

problemów nie tkwią wcale w lokalnych społecznościach czy w lokalnych gospodarkach.

Przeciwnie, wynikają one z licznych procesów, które występują w szerszej skali, często

globalnej. To te procesy przekształcały sposób, w jaki funkcjonowały lokalne gospodarki na

skutek takich zjawisk, jak globalizacja ekonomiczna, zmiany w stosunkach pracy, rewolucja

technologiczna. Niemniej dostrzegano, Ŝe w środowiskach lokalnych moŜna zrobić wiele na

rzecz zredukowania niekorzystnych skutków i konsekwencji zmian. MoŜna bowiem je

amortyzować lokalnie za pomocą wielu oddolnych działań podejmowanych kompleksowo

przez lokalnych interesariuszy. Ponadto partnerstwo rozumiano jako wyjście z pułapki, jaką

coraz bardziej stawała się alienacja klasy politycznej i biurokratycznego sposobu zarządzania

problemami, które z uwagi na swoją złoŜoność wymagały innego podejścia, przede

wszystkim – zaangaŜowania podmiotów o bardzo zróŜnicowanym profilu i wszechstronnych

zasobach wiedzy, doświadczeń i kapitałów.

Partnerstwa profilowano jako podmioty, których misją jest radzenie sobie z

problemami społecznymi i ekonomicznymi, zwłaszcza dotykającymi kwestii integracji

społecznej, dopasowania grup zagroŜonych wykluczeniem społecznym do wymogów rynku

pracy. Miały tworzyć szeroko pojęte mechanizmy ograniczające mechanizmy wykluczenia

społecznego. Zajmują się podtrzymywaniem w róŜnorodny sposób kwalifikacji zawodowych

osób, które straciły zatrudnienie, zwłaszcza tych, którzy długoterminowo popadli w

bezrobocie. Pracują, aby redukować bariery, które hamują udział mieszkańców w

funkcjonowaniu na rynku pracy, w funkcjonowaniu w Ŝyciu zbiorowym. Z drugiej strony

dostrzegano w lokalnym działaniu szanse na tworzenie lepszych usług publicznych,

45

szczególnie dla osób znajdujących się w sytuacji zagroŜenia wykluczeniem społecznym albo

będących na tej drodze.

Ivan Turok, ekspert OECD, uwaŜa, Ŝe w Irlandii partnerstwa i zaangaŜowane w nie

lokalne organizacje i instytucje przyczyniły się do uformowania poczucia zbiorowej

odpowiedzialności i podmiotowości. „Istnieje szeroki dialog i wzajemne relacje między

partnerami, a takŜe rozwija się zakres wspólnego rozumienia problemów społecznych. Z kolei

wzrastająca świadomość współzaleŜności między róŜnymi organizacjami w partnerstwach

pomaga efektywniej zarządzać zasobami, czego historycznie brakowało w Irlandii na

poziomie lokalnym. Natomiast koncentracja na praktycznym rozwiązywaniu problemów

redukuje ideologiczne róŜnice między partykularnymi interesami i wzmacnia zaufanie”

(Turok 2000). W konsekwencji, według Paula Teague i Mary C. Murphy, powstał typ

„obradującego” zarządzania (deliberative governance) albo nawet „obradujący” model

tworzenia publicznych polityk i programów (Teague, Murphy 2004).

W drugiej połowie lat 90. ubiegłego wieku Komisja Europejska wsparła powstawanie

sformalizowanych partnerstw. W ramach specjalnego projektu powstawały pilotaŜowe

partnerstwa (territorial employment pacts) w poszczególnych krajach członkowskich.

Brytyjski analityk Mike Geddes wyróŜnił ich cztery główne cechy. OtóŜ z lokalnym

partnerstwem społecznym mamy do czynienia gdy: (1) istnieje formalna struktura

organizacyjna, której celem jest tworzenie i wdraŜanie programów/polityk publicznych, (2)

współdziałają ze sobą grupy społeczne o róŜnych interesach, (3) istnieje wypracowany

wspólnie terminarz i wielowymiarowy plan działań, (4) wśród celów działania są: walka z

bezrobociem, biedą i społecznym wykluczeniem oraz promocja idei spójności społecznej

(Geddes 1998).

Jeszcze wcześniej Komisja Europejska zainicjowała takŜe odrębny typ partnerstw,

które uruchamiano na terenach wiejskich (programy z cyklu LEADER zainicjowane w latach

1989-1993). SłuŜyły one jako platformy, których misją jest zwiększanie potencjału

rozwojowego obszarów wiejskich poprzez rozwój inicjatyw lokalnych, tworzenie szans

rozwojowych wsi równieŜ poza tradycyjnym sektorem produkcji rolnej. W 1991 roku zaczęły

powstawać pierwsze partnerstwa (otrzymały nazwę Lokalne Grupy Działania) tworzone

wspólnie przez organizacje sektora publicznego, prywatnego i organizacje społeczne.

46

W Polsce równieŜ doszło do powstania swoistego ruchu lokalnego, który owocował

zawiązywaniem sformalizowanych partnerstw lokalnych, choć w warunkach polskich

wywołały go inne czynniki. Tutaj równieŜ istniał cały kompleks problemów związanych z

bezrobociem i wykluczeniem społecznym. Ale mimo wszystko partnerstwa w pierwszej

chwili nie były postrzegane jako model działania w sferze tych problemów. Długo nie

wyklarowały się metody radzenia sobie z wysokim, strukturalnym bezrobociem, który stał się

podstawą do zaostrzenia procesów wykluczenia społecznego. W kaŜdym razie partnerstwo

nie było pierwszym pomysłem na walkę z dolegliwościami dotykającymi środowiska lokalne.

Wynikało to być moŜe z tego, Ŝe jakkolwiek powyŜsze problemy oznaczały olbrzymie

dolegliwości dla znacznej części społeczeństwa, to jednak nie znalazły się wśród

najściślejszych priorytetów w polityce państwa. MoŜna było odnieść wraŜenie, Ŝe wśród

decydentów uznawano, Ŝe polityka rynku pracy i spójności społecznej to swoista reszta

procesów ekonomicznych i społecznych, czyli było to coś, co powstaje na marginesie

wiodących procesów gospodarczych i nie podlega wielkim moŜliwości kształtowania.

W Polsce priorytetem w polityce publicznej były od początku lat 90. aŜ po ostatnie

lata kwestie związane ze stabilizacją gospodarczą, implementowaniem wolnorynkowych

struktur gospodarczych. Najwięcej uwagi przyciągała kwestia stabilności cen, prywatyzacji,

formowania mechanizmów konkurencji itp. Natomiast w dziedzinie polityki społecznej, w

tym polityki rynku pracy dominowało podejście dość pasywne (np. niewielki udział

wydatków na aktywne formy walki z bezrobociem). Rządy ograniczały się w znacznym

stopniu do polityki redystrybucji, czyli oferowania wsparcia finansowego osób, które

popadały w wykluczenie społeczne. Jednocześnie ośrodki pomocy społecznej nie

wykrystalizowały metod wsparcia aktywnego w zakresie reintegracji społecznej. PowyŜszy

profil polityki państwa powstał na skutek wielu czynników, a mnóstwo z nich ma charakter

kulturowy. Problemy społeczne, związane z wykluczeniem społecznym uznawane są bardziej

za osobiste niŜ strukturalne, a to oznacza, Ŝe nie są one w sposób jednoznaczny uznawane za

obszar działań państwa.

W związku z powyŜszym, lokalne partnerstwa w Polsce związane z problematyką

społeczną powstały głównie na bazie wsparcia finansowego ze źródeł przedakcesyjnych, a

takŜe ze źródeł amerykańskich. Nabrały one pewnego znaczenia dla polityki państwa,

zwłaszcza dla profilu polityk lokalnych, ale partnerstwa lokalne w sensie rozumienia ich na

47

sposób zachodni pozostały zjawiskiem niszowym. Ruch taki moŜna uznać za uzupełnienie

działań, które róŜne środowiska podejmowały na rzecz wzmacniania współpracy lokalnych

samorządów z lokalnymi organizacjami pozarządowymi i organizacjami zawodowymi

(organizacje pracodawców i organizacje pracowników). Miało to miejsce wokół prac nad

zapisami ustawy o działalności poŜytku publicznego i o wolontariacie. Jak wspomniano

wcześniej, podstawowym celem było to, aby ustawa tworzyła jak najlepsze warunki do

rozwoju współpracy zarówno w ramach działań na rzecz rozwiązywania lokalnych

problemów, do rozwoju systemu zlecania organizacjom pozarządowym zadań publicznych,

jak i do rozwoju infrastruktury funkcjonowania organizacji pozarządowych.

Głównym punktem odniesienia w powyŜszych działaniach było wzmacnianie

współpracy i wzbogacanie partnerstwa na linii lokalne władze – organizacje pozarządowe,

natomiast w przypadku ruchu partnerstw lokalnych punktem odniesienia były szersze

partnerstwa między lokalnymi instytucjami publicznymi (jak ośrodki pomocy społecznej,

urzędy pracy, lokalne władze itp.), organizacjami pozarządowymi i organizacjami

zawodowymi (lokalni pracodawcy, pracownicy). Tu celem było tworzenie trwałych struktur

partnerskich jako punktu wyjścia dla tworzenia systemu lokalnych działań nakierowanych na

lokalne cele (lokalne strategie rozwojowe, problemy rynku pracy, wykluczenia społecznego

itp.).

Dla opisania skali zjawisk w zakresie partnerstw lokalnych trzeba byłoby wymienić

poniŜsze inicjatywy, które odegrały pewną rolę w kształtowaniu relacji między partnerami na

poziomie lokalnym: Polsko-Amerykański Programu Partnerstwa Lokalnego (pilotaŜowo

wdraŜany w latach 1998-2000), Program Partnerstwa Lokalnego (PPL) – 2002-2004,

programy z cyklu LEADER, powiatowe rady zatrudnienia, program rozwoju partnerstw z

kilku województwach w ramach funduszy PHARE (2002-2004), partnerstwa projektowe

tworzone przez urzędy pracy, ośrodki pomocy społecznej z organizacjami pozarządowymi i

organizacjami zawodowymi, Poakcesyjny Program Wsparcia Obszarów Wiejskich (2007-

2010), partnerstwa powstające dzięki wsparciu z regionalnych ośrodków europejskiego

funduszu społecznego (2007-2008).

W ramach powyŜszych przedsięwzięć powstało wiele lokalnych partnerstw. Trudno

oszacować skalę ich wpływu na lokalne polityki publiczne, czy nawet ich profil

organizacyjny, zarządczy. Brakuje bowiem kompleksowych badań ewaluacyjnych. Te, które

48

są wskazują, Ŝe partnerstwa natrafiały na liczne problemy, które ograniczały skalę ich działań.

Dotyczą one samej formuły organizacyjnej, sposobu działania, trwałości funkcjonowania.

Doświadczenia z funkcjonowania Programu Partnerstwa Lokalnego czy z partnerstw, które

powstawały ze środków PHARE, wskazują, Ŝe funkcjonowały one dopóty, dopóki istniało

zewnętrzne wsparcie finansowe. Nie wypracowywano klarownych programów działań,

lokalnych diagnoz. Jakkolwiek są przykłady efektywnych działań. Uznanie zdobył

Siemianowicki Pakt na Rzecz Zatrudnienia, który został zorganizowany wokół

siemianowickiego Urzędu Pracy. Wygenerowano tam cały szereg projektów, które

adresowane były do osób zagroŜonych wykluczeniem z rynku pracy. Z kolei w ramach

partnerstw, które powstawały w obrębie programu Model Partnerstwa Lokalnego wyłonił się

cały szereg lokalnych przedsięwzięć wzmacniających lokalny rozwój (centra informacji,

centra promocji, firmy itp.). Ponadto w wielu urzędach pracy wyodrębniono specjalistów od

lokalnego partnerstwa. Z czasem jednak ich sieć stopniowo zanikała wraz z tym, jak

członkowie partnerstw tracili animusz do działania. Ten pierwszy wstępny etap rozwoju

partnerstw nie przyniósł trwałych zjawisk, ale powstały istotne bodźce do rozwoju w

kierunku partnerskiego współdziałania. MoŜna mówić o kumulowaniu się waŜnych

doświadczeń w tym zakresie.

Partnerstwo ponownie stało się znacznym zjawiskiem, gdy na szerszą skalę

udostępniono fundusze unijne, czyli od 2007-2008. Powstały elementy infrastruktury

wsparcia dla powstających i działających partnerstw (np. działania regionalnych ośrodków

europejskiego funduszu społecznego). Największym zjawiskiem są jednak lokalne

partnerstwa projektowe, które powstawały dla realizacji projektów finansowanych z

Europejskiego Funduszu Społecznego. W wielu powiatach utworzyły się partnerstwa lokalne

posiadające odrębne struktury, ale często kierowane bezpośrednio przez urzędy pracy jako

instytucje odpowiedzialne za rozliczanie środków. RóŜne urzędy pracy w róŜnym zakresie

akceptowały partnerstwa projektowe. Czasami uwaŜano, Ŝe partnerstwa stanowią utrudnienia

w działaniu. Niemniej część urzędów organizowało partnerstwa, w których doszło do

stworzenia struktur organizacyjnych, planów działań z wyznaczonym czasem realizacji,

zadaniami delegowanymi do poszczególnych członków itp. Formułowano misję, którą

zazwyczaj jest poprawa sytuacji na rynku pracy, lokalny rozwój, wsparcie dla osób

najbardziej zagroŜonych trwałym bezrobociem itp. Bez szczegółowych badań trudno jednak

49

stwierdzić, na ile partnerstwa są inkluzyjne w sposobie działania, czyli na ile są otwarte na

róŜnorodne inicjatywy lokalne.

Odrębnym zjawiskiem są takŜe partnerstwa – mniej lub bardziej sformalizowane –

między lokalnymi instytucjami, w tym głównie między urzędami pracy a ośrodkami pomocy

społecznej, czy centrami pomocy rodzinie. Badania pokazują, Ŝe te partnerstwa są dość

powszechne, ale nie zawsze wyraŜają się w intensywnych wspólnych działaniach. Ponad

połowa badanych przedstawicieli instytucji deklarowała przeprowadzanie wspólnych analiz, a

ponadto – jak podkreśla Beata CięŜka – „dwie trzecie instytucji na podstawie wyników

diagnozy podjęło się współpracy równieŜ na etapie opracowywania strategii działań. MoŜna

przypuszczać, Ŝe strategie te przewidywały takŜe kontynuowanie współpracy w trakcie

realizacji załoŜonych w strategii działań” (CięŜka 2010).

Ciekawym zjawiskiem stały się takŜe partnerstwa, które powstawały w ramach

realizacji Poakcesyjnego Programu Wsparcia Obszarów Wiejskich. Przedsięwzięcie

realizowano w 500 gminach wiejskich i miejsko-wiejskich, a słuŜyło ono wzmocnieniu

lokalnych programów polityki społecznej, w tym programów budowania usług publicznych,

aktywizowania obywateli na rzecz efektywniejszej walki z problemami społecznymi. W

części gmin powstawały w miarę trwałe partnerstwa, które opracowywały albo

dopracowywały lokalne strategie rozwiązywania problemów społecznych. Monitorowały ich

realizację. Budowały takŜe profil lokalnych usług społecznych dla grup społecznych, które

ich szczególnie potrzebują.

Z braku klarownych badań empirycznych nie moŜna postawić jednoznacznych hipotez

dotyczących stanu lokalnych partnerstw. Natomiast moŜna zaryzykować tezę, iŜ partnerstwa

odgrywały uzupełniającą rolę w oferowaniu lokalnego wsparcia dla osób zagroŜonych

marginalizacją społeczną i wykluczeniem z rynku pracy. Dobrym przykładem jest

Siemianowicki Pakt na rzecz Zatrudnienia oraz szereg partnerstw utworzonych wokół

powiatowych urzędów pracy. Ciekawym wzorem są takŜe lokalne działania partnerskie

podejmowane w ramach Poakcesyjnego Programu Wsparcia Obszarów Wiejskich. Samorządy

otrzymały pomoc szkoleniową, koncepcyjną, a nawet finansową w procesie wzmacniania

swojej polityki społecznej. Badania ewaluacyjne pokazują, Ŝe w tym samorządach nastąpiło

wzmocnienie oddolnych działań społecznych na rzecz radzenia sobie z problemami

50

społecznymi. Znalazło to wyraz w większej partycypacji społecznej związanej z realizacją

lokalnej strategii rozwiązywania problemów społecznych (Trutkowski 2011).

Zarysowany tu zaledwie problem partnerstw lokalnych miał przede wszystkim za

zadanie ukazać złoŜoność problemów lokalnych społeczności w rozwiązywaniu problemów

ich obywateli, niejednokrotnie kluczowych dla ich codziennego Ŝycia (rynek pracy,

bezrobocie, pomoc społeczna, wykluczenie społeczne). Na szczególną uwagę zasługuje

rozstrzygnięcie, czy partnerstwa lokalne są innym obliczem partnerstwa międzysektorowego,

rozszerzonego o inne podmioty, czy są jego podklasą, wpływającą na formę i wartość

współdziałania lokalnego. Dojrzewanie lokalnych elit – politycznych, społecznych,

biznesowych, pozarządowych do zawierania partnerstw moŜe stać się jednym z istotnych

czynników podnoszenia skuteczności działania w celu rozwiązywania problemów

społeczności i obywateli, a to z kolei wpływać na charakter i jakość współpracy między

sektorem lokalnej administracji i organizacji pozarządowych.

51

Konceptualizacja problematyki badawczej i operacjonalizacja badania jakościowego na temat dobrych praktyk współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi

Zaprezentowany w czterech poprzednich rozdziałach rozległy materiał dotyczący

zagadnień teoretycznych, odnoszący się do współpracy międzysektorowej oraz istniejących

badań w tym zakresie stanowił fundament do realizacji zamierzenia o charakterze

empirycznym. Pojawiła się juŜ wcześniej uwaga, Ŝe wśród licznych, przeprowadzonych przez

dekadę badań wyraźnie odczuwany był brak badań jakościowych, uwzględniających kontekst

sytuacji współpracy międzysektorowej i złoŜoność spraw i problemów z tym związanych.

W rozdziale tym nastąpi przełoŜenie materii zagadnień teoretycznych na język badania

jakościowego, zrealizowanego w 2011 wśród głównych aktorów charakteryzowanego tu

problemu.

Przy opracowywaniu problematyzacji badania jakościowego wzięto pod uwagę rezultaty

wcześniejszych etapów projektu, których podsumowaniem był „Raport cząstkowy: analiza

diagnostyczno-poznawcza dobrych praktyk współpracy między administracją publiczną i

organizacjami pozarządowymi” oraz raport badawczy napisany przez Instytut Spraw

Publicznych „Raport cząstkowy na temat współpracy międzysektorowej”.

W podsumowaniu badania ISP Grzegorz Makowski napisał: „(...) przedstawiciele

organizacji i administracji samorządowej zgadzają się co do podobnych czynników mających

wpływ na jakość współpracy. śeby jednak nie powtarzać treści zawartej w poprzednich

rozdziałach wspomnijmy jedynie o tych najwaŜniejszych, czyli: przestrzeganiu zasady

partnerstwa, zachowywaniu otwartej postawy wobec drugiej strony, ciągłej pracy na rzecz

dobrych stosunków, współokreślaniu celów działania, zaufaniu, dbałości o wymianę

informacji” (Bogacz-Wojtanowska 2010, s. 129). Podobnymi wnioskami kończył się równieŜ

raport Collegium Civitas – ustalono, Ŝe to poczucie partnerstwa i relacje między

współpracującymi osobami, a nie procedury lub obowiązujące rozwiązania prawne decydują

o dobrej współpracy.

W podjętym działaniu badawczym uwaga zogniskowana była na duchu współpracy

(DW)3. jako tej kategorii, która stanowi rozwinięcie klasycznej w tego typu badaniach

3Na potrzeby przejrzystości analizy w rozdziałach o charakterze empirycznym stosowane są skróty nazw: JST – jednostki

samorządu terytorialnego, NGO – organizacje pozarządowe, KS – kapitał społeczny, DW – duch współpracy, RPW – roczne

52

socjologicznych kategorii kapitału społecznego (KS). Przyjęte na potrzeby problematyzacji

badania rozumienie tej kategorii przedstawione zostało w dalszej części tekstu. Wymierne,

twarde czynniki (ekonomiczne, prawne) stanowiły zatem punkt odniesienia dla zrozumienia i

opisania ducha współpracy.

Problematyzacja badania

Głównymi celami badania było: (1) definiowanie, czym jest duch współpracy, (2) zbadanie

znaczenia ducha współpracy w róŜnych konfiguracjach współpracy JST – NGO

warunkowanych przez otoczenie (system ekonomiczny, prawny, polityczny) oraz

sprawdzenie, czy moŜliwa jest dobra praktyka współpracy JST – NGO (rozumiana jak w

budowanym równolegle modelu współpracy) bez występowania ducha współpracy.

Czym jest duch współpracy?

Na podstawie wcześniejszych etapów projektu przyjęto załoŜenie, Ŝe istotnym

czynnikiem warunkującym współpracę JST – NGO jest DW. Najogólniej – poprzez ducha

współpracy rozumiane było partnerstwo, otwartość na racje drugiej strony, wspólne

definiowanie celów, opisywanie sytuacji współpracy jako gry o sumie większej od zera

(relacja win-win).

Punktem wyjścia do określenia DW była koncepcja kapitału społecznego. Z trzech

róŜnych ujęć tej kategorii (Bourdieu, Coleman, Putnam) najbliŜsza okazała się wersja

Putnamowska – kapitał społeczny odnoszący się do takich cech organizacji społecznej

jak: „sieci, normy, zaufanie, które facylitują koordynację i współpracę dla wzajemnych

korzyści (...) jest on ucieleśniony w normach i sieciach obywatelskiego zaangaŜowania”

(Kaźmierczak 2007). Dzięki temu moŜna KS traktować jako atrybut całej wspólnoty, nie

pojedynczych ludzi. Celem badania było poszukiwanie KS w relacji JST – NGO.

Zainteresowanie badawcze koncentrowane było więc na „miękkich” formach kapitału

społecznego, opisie wartości, zaufania, podzielanych normach, wzajemności w interakcjach

JST – NGO.

Warto oczywiście odróŜniać dwa rodzaje KS: spajający (łączenie „swoich”) versus

pomostowy (słabe powiązania łączące obcych ludzi). Dlatego podczas przeprowadzanych

programy współpracy, IDI – wywiad indywidualny, FGI – wywiad grupowy.

53

wywiadów zwracana była szczególna uwaga na definiowanie poszczególnych aktorów

procesu współpracy wzdłuŜ wymiaru „swój – obcy” (teŜ: „my – oni”). Nie wymagało to

zastosowania odrębnego bloku pytań, rozróŜnienia te zostaną opisane na etapie analizy

zebranego materiału.

Kategoria DW traktowana była jako konstrukt poznawczy, który był stopniowo

wypełniany treścią przez naszych informatorów. Podobnie jak w przypadku „dobrych

praktyk” – znaczenie tej kategorii było na tyle uwspólnione przez zainteresowane podmioty,

Ŝe moŜna było skutecznie posługiwać się nią w dyskursie, uŜywając potocznego języka w

trakcie wywiadu. Na tyle jednak róŜne, Ŝe dla wypracowania wspólnej definicji konieczny

byłby dłuŜszy projekt.

Takie rozumienie kategorii DW umieszcza ją w subiektywnej sferze idei, myśli,

przekonań. Zatem polem badawczym był obszar intersubietywności, do którego dostęp miał

być otrzymany przez analizę opinii rozmówców. Ten wyobraŜeniowy obraz świata powinien

być na etapie analizy danych zderzony z wymiernymi czynnikami opisującymi otoczenie

wzajemnego oddziaływania.

Postawiona została hipoteza, Ŝe w poszczególnych przypadkach pola semantyczne

przypisywane przez współpracujące podmioty (JST lub/i NGO) kategorii „duch współpracy”

nie będą wprawdzie identyczne, jednak pragmatyczne znaczenie tej kategorii jest ustalone.

Dzięki temu moŜliwe jest wykorzystanie odniesień przedmiotowych tej kategorii w działaniu

(np. utrzymywanie dobrych relacji między stronami sprzyja skuteczniejszemu rozwiązywaniu

problemów).

W scenariuszu wywiadu pojawiła się duŜa część pozwalająca zinterpretować rozumienie

DW przez naszych rozmówców. Logika badania porządkowała sposób zadawania pytań – od

próby wywołania „spontanicznego” sposobu przywołania tej kategorii (lub innego określenia

tego samego rodzaju relacji) przez rozmówców, po pytania explicite dotyczące tej kategorii

(według metody stosowanej w marketingowych badaniach świadomości marki: „top-of-mind”

-> znajomość spontaniczna -> znajomość wspomagana).

W celu lepszej operacjonalizacji kwestii związanych z KS naleŜało odpowiedzieć na dwa

pytania: o genezę i konsekwencje oddziaływania KS:

54

Skąd bierze się kapitał społeczny? Odpowiedź przydatną z perspektywy tych badań

daje Alejandro Portes, pisząc o czterech źródłach kapitału społecznego (za: Kaźmierczak

2007):

• zinternalizowane wartości,

• solidarność grupowa,

• wymiana oparta na wzajemności,

• narzucone zaufanie.

Jakie są efekty działania KS? Na potrzeby tego badania jako efekty działania KS warto

rozpatrywać:

• przepływ wiedzy i informacji,

• koordynacja działań oparta na zaufaniu,

• kolektywne podejmowanie decyzji, w szczególności w odniesieniu do produkcji dóbr

publicznych.

Te właśnie elementy były kluczowymi kategoriami, których naleŜało poszukiwać w

analizowanych wypowiedziach.

WaŜną kwestią, której nie moŜna było pominąć przy próbie określenia wpływu DW na

relacje JST – NGO były ujemne konsekwencje KS – KS działające na szkodę dobra

publicznego (nepotyzm, korupcja, nieuczciwa konkurencja). Negatywne oddziaływanie KS

nie zawsze musiało być tak postrzegane przez naszych informatorów; jego

funkcjonalność/dysfunkcjonalność określaliśmy dopiero na etapie analizy zebranego

materiału.

Jakie jest znaczenie ducha współpracy?

U podstaw teorii KS leŜy przekonanie, Ŝe sferę społeczną, polityczną i ekonomiczną

naleŜy traktować łącznie, bowiem to stosunki społeczne wpływają na wyniki ekonomiczne.

Podobnie traktowana była kategoria DW – jako czynnik warunkujący relacje obserwowane w

innych polach. Taki punkt widzenia uprawniał do postawienia kolejnej hipotezy: DW jest

czynnikiem znacząco poprawiającym jakość relacji JST – NGO. Jest społecznym

spoiwem umoŜliwiającym sprawne zazębianie się tych dwóch sektorów, nawet w sytuacji

niewystarczających lub wadliwych rozwiązań prawnych, ekonomicznych lub/i

politycznych.

55

A co za tym idzie skłaniało to do przeanalizowania znaczenia czynników łącznie

określanych mianem DW w róŜnorakich konfiguracjach:

a. pozytywnego warunkowania przez otoczenie – czy w sytuacji dobrze funkcjonujących

rozwiązań prawnych/finansowych DW jest czynnikiem róŜnicującym? (czy wpływa

na polepszenie dobrej współpracy?)

b. ambiwalentnego warunkowania przez otoczenie – czy w sytuacji niedoskonałych

rozwiązań prawnych/finansowych/politycznych DW jest czynnikiem decydującym (w

znaczeniu „przechylającym szalę”) o dobrej współpracy?

c. negatywnego warunkowania przez otoczenie – czy w sytuacji błędnych rozwiązań w

otoczeniu relacja DW moŜe przezwycięŜyć negatywne czynniki?

PowyŜsze rozróŜnienie nie było próbą opisania całości relacji JST – NGO w danej

gminie, a odnosiło się do konkretnych obszarów, w których podejmowana była współpraca.

MoŜna zatem było otrzymać dane dotyczące róŜnych sytuacji od jednego informatora. Uwaga

skupiona była na odtwarzaniu przez informatora postrzegania elementów otoczenia interakcji

(warunkowanych przez system prawny, ekonomiczny, polityczny), a nie jakości relacji czy teŜ

DW (o to pytani byli wcześniej, te dane zostały uwzględnione w trakcie analizy).

Funkcjonowanie otoczenia rozpatrywane było w kategoriach oceny funkcjonalności lub

dysfunkcjonalności wymuszanych rozwiązań, a takŜe subiektywnego zadowolenia lub/i

niezadowolenia bazującego na moŜliwości realizacji interesów informatora.

Istotne pytania badawcze, na które poszukiwana była odpowiedź, to: Czy poziom DW

przekłada się na podejmowane działania? Inaczej mówiąc, istotne było, czy istnieje

korelacja pomiędzy poziomem DW a liczbą wspólnie podejmowanych działań, a takŜe czy

poziom DW wpływa na ocenę współpracy?

Czy moŜliwa jest dobra praktyka współpracy JST – NGO bez ducha współpracy?

W odniesieniu do tego zagadnienia postawiona została następująca hipoteza: Istnieją

takie obszary współpracy JST – NGO, w których znaczenie ducha współpracy jest

marginalne lub nieistotne.

Warto teŜ było postawić pytanie, czy moŜliwe są dobre praktyki bez występowania

(uświadomionego) DW. Poszukiwanie takich sfer odpornych na wpływ „miękkich”

56

czynników (wynikające z nastawienia współpracujących ludzi) powinno było wnieść

dodatkową wiedzę do procesu konstruowania modelu współpracy JST – NGO. Zakładana

była moŜliwość pojawienia się dwóch wariantów (rozstrzygnięcie następowało w trakcie

trwania wywiadu):

a. dobra współpraca i zdiagnozowany DW – przeprowadzamy ćwiczenie myślowe –

deprywacja DW („proszę sobie wyobrazić, Ŝe nagle relacje międzyludzkie psują się,

zostają tylko procedury...”),

b. brak (świadomości) DW lub respondent w Ŝaden sposób nie uwzględnia tych

czynników i współpraca układa się pomyślnie – ustalamy wtedy, czy jest to

jednostkowy przypadek, czy moŜemy generalizować tę praktykę na inne JST.

***

Te trzy bloki stanowiły zasadniczą zawartość merytoryczną naszego badania.

Uzupełnione były wprowadzeniem i częścią metryczkową (charakterystyka organizacji w

formie kwestionariusza wypełniana po wywiadzie) oraz kwestionariuszem dobrych praktyk –

formularzem umoŜliwiającym opisanie obecnych w gminie dobrych praktyk z

uwzględnieniem kategorii wymaganych w katalogowanym przez nas „zbiorze dobrych

praktyk”.

Dobór próby badawczej

Celem badania był opis dobrych praktyk współpracy NGO – JST. WaŜne było zatem

uchwycenie relacji pomiędzy tymi aktorami oraz przedstawienie, w jaki sposób opisują oni tę

interakcję, uwzględniając spojrzenie z róŜnych perspektyw.

Aby osiągnąć powyŜszy cel, nastąpiła decyzja o badaniu trzech podmiotów w jednej

jednostce terytorialnej – przedstawicieli dwóch organizacji pozarządowych oraz

przedstawiciela samorządu. Stosunek 2:1 na korzyść NGO w jednej lokalizacji wynikał z

faktu, Ŝe NGO cechują się znacznie większym zróŜnicowaniem oraz jest ich wielokrotnie

więcej niŜ JST.

Dzięki temu moŜna było sprawdzić, czy i w jakich przypadkach opisy przedstawiane

przez JST, które stały się podstawą do wyboru określonych lokalizacji (w oparciu o badanie

„Barometr współpracy pomiędzy organizacjami pozarządowymi i administracją” realizowane

57

przez KLON/JAWOR4), pokrywają się z opisami dokonywanymi przez NGO. W

rozmieszczeniu terytorialnym punktem oparcia była siatka JST (na poziomie gminy lub miast

na prawach powiatów).

Jednostką badawczą była więc lokalnie umocowana triada 1 JST + 2 NGO.

Elementem wiodącym (na podstawie którego dokonywany był wybór) była JST. Konkretną

gminę wybrano na podstawie oceny poziomu współpracy deklarowanej przez JST.

Wywiady zostały przeprowadzone:

• w przypadku JST – tam, gdzie jest takie stanowisko – byli to pełnomocnicy ds. NGO,

tam gdzie nie ma – były to osoby, które w zakresie obowiązków mają kontakty z

NGO,

• NGO – waŜnym kryterium wyboru spośród NGO działających na terenie danej gminy

był poziom współpracy z samorządem. NaleŜało uwzględnić zarówno NGO

intensywnie i regularnie współpracujące z JST, jak i takie, które współpracy nie

podejmują. Informatorem była osoba reprezentująca NGO – członkowie zarządu,

aktywnie działający przy wspólnych projektach z JST lub mający wiedzę na temat

przyczyn braku współpracy.

Aby usprawnić wybór właściwej osoby, która reprezentowałaby instytucje,

przeprowadzono telefonicznie kwestionariusz rekrutacyjny, który pozwolił sprawdzić, czy

potencjalny respondent ma odpowiednią wiedzę (wynikającą z realizowanych działań), by

stać się wartościowym informatorem.

Kolejnym krokiem był wybór jednostek terytorialnych do badania. Ostatecznie

zdecydowaliśmy się na wykorzystanie wspomnianej wcześniej bazy, stworzonej przez

Stowarzyszenie KLON/JAWOR w ramach badania „Partnerski samorząd”/„Monitoring

współpracy” realizowanego wspólnie z MPiPS.

Badanie to ocenia współpracę pomiędzy gminami (lub miastami na prawach powiatu), a

NGO na podstawie kwestionariusza ankiety wypełnianego przez przedstawicieli JST. Efektem

badania „Monitoring współpracy” jest przypisanie kaŜdej JST oceny (punktacji: od 0 do 5

pkt).

4Więcej informacji na temat badania realizowanego przez KLON/JAWOR podaje strona:

http://administracja.ngo.pl/x/297423.

58

Z punktu widzenia dobrych praktyk wstępnie zakwalifikowane zostały do badania te JST,

które otrzymały co najmniej 4,5 pkt (77 jednostek). W celu lepszego zrozumienia procesu

powstawania dobrych praktyk współpracy uwzględniono równieŜ (jako grupę porównawczą)

JST, które otrzymały najniŜsze oceny w badaniu KLON/JAWOR – czyli 0,5 pkt i mniej.

Dzięki temu mogły być określone relacje pomiędzy wymiernymi czynnikami (opisanymi we

wspomnianym badaniu) a duchem współpracy, którego opis był celem badania.

Kolejnym czynnikiem, uwzględnionym przy doborze próby był rodzaj JST. W badaniu

KLON/JAWOR pojawiają się 4 kategorie JST, a w niniejszym badaniu, ze względu na

ograniczoną liczbę wywiadów, uwzględniony został podział na 3 typy JST:

• miasta na prawach powiatu (npp),

• gminy miejskie (w tym gminy miejsko-wiejskie),

• gminy wiejskie.

Efektem jest następujący rozkład lokalizacji wywiadów:

Rodzaj JST Dobre praktyki (4,5-5,0 pkt) Złe praktyki (0 pkt)wiejskie 2 1miejskie 2 1

miasta npp 2 1

W tabeli opisano 9 lokalizacji planowanych wywiadów. Jedna lokalizacja zostaje do

dyspozycji badaczy – przy załoŜeniu, Ŝe w trakcie realizacji procesu badawczego pojawi się

(co najmniej jedno) miejsce szczególnie interesujące ze względu na dobre praktyki

współpracy, a niemieszczące się w przedstawionej powyŜej tabeli (np. m. st. Warszawa).

Ostateczny wybór JST wynikał z praktyki badawczej (m.in.: moŜliwości dojazdu,

chęci współpracy itp.). Dobierając przypadki do badania brane było pod uwagę zróŜnicowanie

geograficzne Polski, tak by był reprezentowany kaŜdy makroregion wg GUS (NTS 1).

Rozkład wywiadów przedstawia poniŜsza tabela:

Rodzaj JST Dobre praktyki Złe praktykiwiejskie 2, 6 4miejskie 1, 4 3

miasta npp 5, 3/1 1/3 (Piotrków, Lublin)

59

Regiony (NTS 1):

• 1 centralny (łódzkie, mazowieckie)

• 2 południowy (małopolskie, śląskie)

• 3 wschodni (lubelskie, podkarpackie, podlaskie, świętokrzyskie)

• 4 płn.-zach. (lubuskie, wielkopolskie, zachodniopomorskie)

• 5 płd.-zach. (opolskie, dolnośląskie)

• 6 północny (kujawsko-pomorskie, pomorskie, warmińsko-mazurskie)

Przygotowanie do wywiadu

Wywiady realizowane były przez badaczy – ekspertów, dlatego zapis opiera się na

wyznaczeniu najwaŜniejszych bloków wywiadu, a nie przygotowaniu scenariusza w postaci

listy pytań.

Lista kategorii kluczowych dla przeprowadzanego badania.

1. Kapitał społeczny: funkcjonalny versus dysfunkcjonalny, spajający versus pomostowy.

2. Współpraca pozainstytucjonalna.

3. Produktywność.

4. Nierówność graczy.

5. Zadowolenie aktorów.

6. Zaufanie – wynik powtarzających się interakcji, wiarygodnych instytucji.

7. Uwzględnienie wymiaru temporalnego.

Elementy, jakie mogły się składać na rozumienie DW przez informatorów:

[szukamy następujących elementów, jeŜeli zostaną wspomniane, drąŜymy ten wątek, starając

się najdokładniej wyjaśnić znaczenie uŜytych kategorii]

Partnerstwo:

• jak rozumiemy ten termin

• czy jest moŜliwe + przykłady

60

W jaki sposób przedstawiciele NGO – JST rozumieją partnerstwo/partnerską współpracę?

• czy nierównowaga jest nieunikniona?

Kategorie do rozwinięcia przez badanych (potencjalne składniki pojęcia DW):

• Dobra wola

• Wspólnie określone cele – tworzenie wizji

• Wspólna analiza potrzeb i sytuacji

• Wspólna płaszczyzna – poczucie wspólnoty – działamy razem na rzecz społeczeństwa

• Chęć zaangaŜowania się stron

• Znajomość specyfiki dwóch stron (wzajemne poznanie)

• Bezpośredni kontakt (łącznik międzysektorowy – np. pełnomocnik)

• Wyjście poza partykularne interesy – dobro wspólne

• Zdrowa konkurencja wśród NGO na lokalnym rynku (brak monopolisty – wspieranie

wielu podmiotów)

• Równość partnerów

• Decentralizacja – subsydiarność

• Transparentność przy podejmowaniu decyzji przez JST (w szczególności w obszarze

wsparcia finansowego)

• Dobrowolność współpracy – jeŜeli organizacja nie chce to nie musi

• Zaplecze administracyjne samorządu – dla organizacji spotkań grupy

przedstawicielskiej NGO

Dla lepszego wyobraŜenia sobie relacji pomiędzy poszczególnymi kategoriami sporządzono

„mapę wywiadu” (mapa moŜe posłuŜyć jako notatka-ściągawka, aby w trakcie wywiadów

wziąć pod uwagę wszystkie elementy składowe DW):

61

Rysunek . Konceptualizacja ducha współpracy, mapa wywiadu – opracowanie własne.

Na mapie umieszczono podstawowe dla całej koncepcji badawczej kategorie: kapitał

społeczny, współpracę pozainstytucjonalną, produktywność, nierówność graczy, zadowolenie

aktorów. Dla badacza waŜne są relacje pomiędzy tymi kategoriami, przedstawione na rysunku

przez relacje przestrzenne oraz, co pewnie bardziej istotne, dookreślenie tematyki związanej z

poszczególnymi obszarami.

62

Dobre praktyki współpracy między sektorem administracji publicznej i organizacjami pozarządowymi – raport z wywiadów indywidualnych (IDI)

Celem badania było przede wszystkim opisanie ducha współpracy, który stanowi

kontekst dla pozostałych elementów wypracowywanego modelu współpracy: planowania

polityk publicznych, wykonywania usług publicznych i infrastruktury współpracy. Dla opisu

wpływu DW na dobre praktyki współpracy pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego a

organizacjami pozarządowymi powinno znaleźć się przejrzenie całego spektrum form

współpracy pomiędzy nimi. Ten obszar był kluczowym elementem zrealizowanego materiału

empirycznego.

Pod uwagę wzięto wiele czynników analizując DW i dobre praktyki współpracy. W

poniŜszej analizie wskazane zostały najwaŜniejsze płaszczyzny, którym odpowiadają kolejne

podrozdziały.

W raporcie uwaga skoncentrowana jest na opisie relacji pomiędzy sektorami

samorządowym i pozarządowym. Pytanie, które zostało postawione dotyczy miejsca i roli

ducha współpracy w lokalnym kontekście. Ów kontekst wyznaczany jest właśnie przez w

miarę trwałe formy i struktury relacji między przedstawicielami dwóch sektorów. Mogą one

przybierać róŜne formy – od całkowitego przenikania, zazębiania się po wyraźne

rozgraniczenie światów kaŜdego sektora. Inaczej mówiąc, analizowany będzie charakter

relacji międzysektorowych, biorąc pod uwagę ich podstawy oraz zakres, a takŜe związane z

tym relacje między przedstawicielami sektorów (np. ich współpracę, wymianę).

Warto juŜ na wstępie zauwaŜyć, iŜ bliskie relacje czy personalną wymianę między

przedstawicielami sektorów moŜna rozmaicie interpretować – mogą być one pozytywnie

oceniane, chociaŜby ze względu na sprzyjanie skuteczności współpracy, lepszemu

wzajemnemu zrozumieniu. Mogą zatem wzmacniać ducha współpracy. Wydaje się jednak, Ŝe

mimo moŜliwych pozytywnych aspektów, taka bliskość i brak rozłączności personalnej

środowisk stanowi więcej zagroŜeń niŜ moŜliwości. Przykładowo mogą mieć one negatywny

wydźwięk, kiedy powodują wykluczanie ze współpracy tych, których bliskie relacje nie

obejmują, a więc z pozamerytorycznych powodów. Wówczas to moŜna powiedzieć, Ŝe duch

współpracy nie charakteryzuje całej społeczności, a tylko pewne grupy w niej funkcjonujące.

63

Interesującym pytaniem jest, czy badany przez nas duch współpracy moŜe przekroczyć

takie wzajemne powiązania między przedstawicielami sektorów, czy, mówiąc precyzyjnej,

moŜe być od nich niezaleŜny. Podkreślenia wymaga, Ŝe zgodnie ze sformułowanymi

załoŜeniami, duch współpracy jest czynnikiem znacząco poprawiającym jakość relacji JST –

NGO, jest społecznym spoiwem umoŜliwiającym sprawną współpracę sektorów, nawet w

sytuacji niewystarczających lub wadliwych rozwiązań politycznych czy organizacyjnych, czy

teŜ wbrew nim. Konsekwencją takiego rozumienia ducha współpracy będzie uznanie sytuacji,

w których jego oddziaływanie jest ograniczone do pewnych kręgów, za niezgodne z nim, czy

niebędące świadectwem istnienia owego ducha w rzeczy samej.

Wadliwość rozwiązań, w interesującym nas w tym fragmencie raportu zakresie,

zdiagnozować naleŜy odwołując się do charakterystyki modelu współpracy. Jednym z

istotnych załoŜeń modelu jest suwerenność stron oznaczająca poszanowanie ich

autonomii. Logicznym warunkiem wstępnym takiej suwerenności jest rozłączność tychŜe

stron, która pozwala uniknąć konfliktu interesów i niepoŜądanego (planowanego bądź nie)

oddziaływania ich przedstawicieli na decyzje i inicjatywy strony przeciwnej. Unikanie

konfliktu interesów, w szczególności związanych z łączeniem wielu funkcji i ról społecznych

jest, zgodnie z koncepcją formy współpracy, podstawą kultury współpracy przejawiającej się

w działaniach partnerów.

Innym istotnym elementem modelu jest wskazanie na potrzebę respektowania zasady

równości partnerów. Jego autorzy koncentrują swoją uwagę na poŜądanej równości między

reprezentantami administracji i organizacji, a takŜe na równości wszystkich zainteresowanych

współdziałaniem. We wzorcowej współpracy kaŜdy powinien mieć taką samą szansę

przystąpienia do niej – a zatem, przykładowo, powinien mieć dostęp do informacji o

moŜliwościach współdziałania oraz być traktowany jako potencjalny partner. Reguła

równości odnosi się takŜe do samej sytuacji realizacji współpracy, w której wszystkie strony

powinny być tak samo waŜne i mieć taki sam wpływ na wspólnie realizowane

przedsięwzięcia. Twórcy modelu z ISP wskazują przy tym na zasadę uczciwej konkurencji,

która zakłada właśnie brak wykluczania czy faworyzowania jakiejkolwiek instytucji,

organizacji czy grupy. Respektowanie tej zasady wiąŜe się takŜe ze wspomnianym unikaniem

konfliktu interesów, bowiem wskazuje na potrzebę całkowitej jawności procesu i klarowności

64

kryteriów wyłaniania partnerów współpracy – szczególnie tej polegającej na zlecaniu

realizacji zadań i usług publicznych.

Wskazując na wadliwe rozwiązania, które stanowią kontekst rozwijania się ducha

współpracy, naleŜy zwrócić uwagę na dwie podstawowe kwestie:

• suwerenność stron, w tym rozłączność interesów związaną z niełączeniem funkcji i ról

(szczególnie w róŜnych sektorach),

• równość potencjalnie zainteresowanych a następnie stron współpracy, w tym brak

wykluczania i faworyzowania jakichkolwiek podmiotów z pozamerytorycznych powodów –

w zakresie dostępu do informacji, moŜliwości zawiązywania współpracy, jej realizowania czy

rozliczania.

Obie reguły są ze sobą powiązane a spełnienie jednej sprzyja realizacji drugiej. Nie

oznacza to, Ŝe bliska, rzec moŜna, osobista współpraca, jest niewskazana. Wydaje się, Ŝe jest

ona istotnym elementem ducha współpracy. Pozwala na wytworzenie rzeczywistego

partnerstwa w realizacji zbieŜnych skądinąd celów. Jak stwierdził jeden z respondentów,

istnieje bowiem wspólny mianownik między samorządem lokalnym a trzecim sektorem

wyznaczony ustawowymi zadaniami samorządu (P24).

Uwaga nasza i naszych respondentów skoncentrowana była na relacjach pomiędzy

sektorem pozarządowym a samorządowym, przykłady interesującego nas zjawiska w

odniesieniu do sektora biznesowego w zasadzie nie pojawiały się podczas wywiadów5. Jednak

omawiając kontekst współpracy naleŜy choć nadmienić o roli tego sektora, wspominanej

przez niektórych badanych. Biorąc pod uwagę poszukiwania ducha współpracy wydaje się, Ŝe

mógłby on charakteryzować nie tylko współpracę między dwoma sektorami, a sprzyjać jej

rozszerzaniu się na podmioty o zróŜnicowanym charakterze. MoŜna powiedzieć, iŜ

oznaczałoby to powszechną obecność w danej społeczności kultury współpracy opisanej w

modelu współpracy.

WaŜnym aspektem świadczącym o wysokiej kulturze współpracy jest równieŜ

umiejętność zawiązywania takowej nie tylko pomiędzy trzecim sektorem, administracją

5Należy podkreślić, że powodem niepojawiania się takich wątków nie musi być fakt ich nieistnienia w rzeczywistości

społecznej, a po prostu brak pytań na ten temat ze strony moderatorów wywiadów.

65

publiczną czy sektorem prywatnym, ale takŜe w samym trzecim sektorze. Wracając do

modelu współpracy naleŜy podkreślić, Ŝe zakłada się w nim, iŜ zintegrowane środowisko

organizacji pozarządowych sprzyja lepszej, tzn. szerszej, partnerskiej współpracy

międzysektorowej. Poza tym ułatwia to poznanie się ludzi trzeciego sektora i efektywne

zróŜnicowanie działań lub zawiązywanie współpracy dla uzyskania ich synergii – w rezultacie

sprzyja to porzuceniu konkurencyjnego nastawienia przez organizacje pozarządowe.

Autorzy modelu uwydatniają równieŜ rolę, jaką powinien pełnić samorząd lokalny w

sprzyjaniu integracji sektora pozarządowego np. poprzez tworzenie ciał dialogowych czy

struktur reprezentacji. Podkreślają jednocześnie autonomiczność i oddolność omawianego

procesu integracji. Jednym z narzędzi w tym zakresie moŜe być informowanie – a więc

udostępnianie danych dotyczących zarejestrowanych organizacji, przekazywanie informacji o

spajających inicjatywach, aranŜowanie spotkań. Oczywiście w procesie tym konieczny jest

teŜ udział organizacji. To one równieŜ powinny przekazywać informacje na swój temat i na

temat tworzonych instytucji reprezentacji środowiska.

PoniŜej zaprezentowano analizę wypowiedzi dotyczących scharakteryzowanych

bliskich relacji, rozumianych przede wszystkim jako wymiana i wzajemne wpływy między

przedstawicielami sektorów. Tematy, które wyłoniły się podczas analizy wypowiedzi, zostały

uporządkowane w zaleŜności od poruszanych wątków.

Analiza zebranego materiału

Dla wygody czytelnika analizowany materiał podzielono na części, które oddają logikę

procesu analizy, a nie są uporządkowane według scenariusza badania.

Formalne uwarunkowania ducha współpracy

W urzędach miejskich/gminnych powstają stanowiska pełnomocnika do spraw

współpracy z organizacjami pozarządowymi. Jest to osoba, która w jednym ręku skupiać

będzie kwestie współpracy pomiędzy urzędnikami a trzecim sektorem. W ten sposób moŜliwe

jest ominięcie rozwiązania, które traktować trzeba jako trudność do rozwiązania – współpraca

JST – NGO jest ulokowana w róŜnych działach urzędów. Jest to wspomniany wcześniej

66

problem polegający głównie na tym, Ŝe logika urzędnicza nie współgra z logiką trzeciego

sektora.

„Wśród referatów, które prowadzą współpracę, są:

Referat architektury i budownictwa – współpraca finansowa w zakresie renowacji zabytków sakralnych; Referat pełnomocnika prezydenta ds. alkoholowych, zdrowia i pomocy społecznej – współpraca finansowa (np. dofinansowanie noclegowni dla bezdomnych, posiłków dla najuboŜszych); Referat ochrony środowiska – współpraca pozafinansowa z organizacją zajmującą się utylizacją i odzyskiwaniem elektroodpadów i baterii; Referat kultury i sportu – wsparcie finansowe klubów sportowych (przyszkolnych, międzyszkolnych i miejskich); Biuro planowania rozwoju miasta – współpraca pozafinansowa (przekazywanie informacji o planach rozwoju, o konkursach, szkoleniach), kontakty z Regionalną Izbą Gospodarczą” (P2).

Pierwsze pytanie, które się narzuca brzmi: a czy to przeszkadza we współpracy?

Dlaczego to miałoby być coś dysfunkcjonalnego dla struktur urzędu? Czy współpraca „całym

frontem” urzędu nie słuŜy lepiej rozwiązywaniu problemów lokalnej wspólnoty, niŜ

wytypowanie jednej osoby odpowiedzialnej za całość współpracy?

Powołanie instytucji pełnomocnika ma swoje wady. Ten jeden człowiek skupia na

sobie całą odpowiedzialność tak rozumianej współpracy międzysektorowej. Zdarza się, Ŝe

pozwala to myśleć innym pracownikom urzędu – „od tego jest pełnomocnik, a ja muszę się

skupić na robocie”.

Jednak jedna osoba/miejsce w strukturze urzędu miejskiego/gminy dedykowane do

kontaktów z organizacjami pozarządowymi, pełniąca jednocześnie rolę przewodnika po

wydziałach i biurach urzędu, jest pomocna dla działaczy pozarządowych często

niezorientowanych w zawiłościach świata urzędniczego.

„Jeśli pojawi się jakaś organizacja pozarządowa, która coś chce od administracji rządowej to po prostu do pani?Tak. Bez względu na to, czy potrzebuje kontaktu z działem rozwoju gminy, nie wie gdzie się zwrócić czasem nawet to wykracza poza strukturę naszego urzędu, to wtedy zwraca się do mnie. JeŜeli ja jestem w stanie to pomogę, jeśli nie to umawiam z konkretnymi osobami, ale juŜ te pierwsze jakby takie biurokratyczne lody przełamuje i wskazuje przynajmniej konkretną, umawiam, Ŝeby juŜ nie było problemu i czekanie tych urzędowych jakiś tam dni niepotrzebnych” (P23).

67

Bez wątpliwości moŜna zauwaŜyć, Ŝe o funkcjonalności określonego rozwiązania

decyduje nie zakres kompetencji, a właśnie duch współpracy. Respondenci zwracają

równieŜ uwagę na fakt, Ŝe jednoosobowa odpowiedzialność oznacza takŜe zawieszenie

merytorycznych rozstrzygnięć dotyczących współpracy na czas nieobecności danego

urzędnika.

„Nie, wystarczy powiedzieć, Ŝe idę na urlop i nie ma współpracy. Nie ma umów, nie ma osoby nawet, która by się tym zajęła. Nie ma zastępstwa nawet na czas urlopu. JeŜeli ja idę na chorobowe, to wszystko wędruje do skrzynki, do mojej przegródki i tam czeka, aŜ ja wrócę i się zajmę. Dlatego na przykład to powiadomienie, Ŝe gdyby było coś pilnego, to bardzo mi przykro, ale niech się kontaktują przez sekretariat, tak? Nie, wszystko leŜy wtedy” (P8).

Rolą pełnomocnika jest budowanie zespołów chętnych do współpracy ludzi – tzw.

zespołów konsultacyjnych, które rozstrzygają konkursy na dotacje. To kolejne miejsce, gdzie

objawia się DW. Rzecz w sposobie angaŜowania ludzi do współpracy, wykorzystywania

moŜliwości, jakie daje ustawa. NajwaŜniejszym elementem wydaje się włączenie przez

urzędników jak najszerszej reprezentacji trzeciego sektora do procesu podejmowania decyzji.

„Czyli są zespoły konsultacyjne z nich pochodzą, tak członkowie komisji?

Jeśli oczywiście oni ni są oferentami. Bo kiedyś to za stałe te komisje konkursowe. Była kultura, no to zbierała się komisja kulturalna. Teraz, w momencie kiedy członkowie komisji kom... zespołu konsultacyjnego do spraw kultury są ofertami, a to wypoŜyczamy ze sportu albo z edukacji, Ŝeby była ta równowaga, jest trzech, dwóch przedstawicieli organizacji pozarządowych, jeden radny i dobrze mówię? Czy trzech z organizacji pozarządowych, dwóch radnych, jeden urzędnik, bo mamy te proporcje pół na pół, Ŝeby (…) pięćdziesiąt procent było po stronie organizacji pozarządowych. To Ŝeśmy tak troszkę dostosowali do tych proporcji odnośnie gminnych rad poŜytku publicznego, Ŝe w tych zespołach, Ŝebyśmy trochę w tych zespołach po radowemu mieli” (P23).

Kolejnym istotnym elementem współpracy jest roczny program współpracy. Bez

wątpliwości jest to jeden z tych elementów dyktowanych przez ustawę, który powinien

znacząco wpływać na rozwijanie DW. TO uzgodnione i zaplanowane działania, wspólne dla

obu sektorów, narzucające ramy współpracy. Sposób uchwalania RPW moŜe być jednym ze

wskaźników ducha, na ile jest to działanie wykorzystujące silniejszą pozycje urzędów, na ile

zaś partnerski proces negocjacji zadań i oczekiwań.

68

„Na podstawie dokumentów dostarczanych przez referaty (dot. celów, planów współpracy) tworzony jest roczny program współpracy. Urzędniczka nie wie, w jaki sposób powstają plany i cele, przypuszcza, Ŝe są konsultowane z organizacjami. ZałoŜenia zawarte w RPW są przekładane na finansowanie – stają się podstawą ogłaszanych konkursów i przeznaczenia zasobów finansowych na realizację zadań publicznych. Konkursy są ogłaszane przez poszczególne Referaty a organizacje kontaktują się z osobami w Referatach” (P2).

Roczny program współpracy powinien podlegać procesowi konsultacji społecznych.

Wiele urzędów odnotowuje na tym polu całkowite niepowodzenie. Tym bardziej warto

upowszechniać dobre wzorce. Dobrą praktyką jest bez wątpienia pomysł konsultowania RPW

„przy okazji” innych kontaktów pomiędzy JST i NGO, czyli mówiąc prościej przy kolejnych

wizytach przedstawicieli trzeciego sektora w urzędzie miejskim czy gminy.

„Bo to wygląda w ten sposób, Ŝe te organizacje, które stale z nami współpracują bardzo często do urzędu trafiają. I w momencie, z róŜnymi z jakimś harmonogramem, z jakimś aneksem, z jakimś w międzyczasie sprawozdaniem, z jakąś z jakimś zapytaniem czy, Ŝeby się z czymś pochwalić i w momencie kiedy my juŜ ten program współpracy mamy na tapecie, no to ja i trzech pracowników, dwóch pracowników, którzy na stałe z tymi organizacjami współpracują, wiedzą, Ŝe przy okazji mają ich tam po ten o ten program podpytywać (...).

Pewne rzeczy załatwiają przez telefon, ale dlatego, Ŝe Jarocin jest mały i ten urząd jest w centrum miasta, więc zanim przechodząc wchodzą po prostu do nas, niektórzy po prostu wchodzą no na, nie wiem, na herbatę, jak mają wolną chwilę. I ja od jakiś tam dwóch czy trzech lat, kiedy mam większy wpływ na, to uczulam te dwie dodatkowe, które ze mną najsilniej z organizacjami pozarządowymi współpracowały, Ŝe wtedy te przez te dwa miesiące ten program współpracy mamy na tapecie, Ŝe oni po prostu wtedy o nim gadamy” (P23).

MoŜliwość zapoznania się z RPW, naniesienia poprawek czy własnych propozycji jest

niewykorzystywana przez NGO. Znaleźć moŜna na to liczne potwierdzenia w zebranym

materiale empirycznym. Jest to kolejne potwierdzenie opisanej wcześniej tezy, Ŝe

obserwujemy dwa, bardzo często rozłączne światy. Dokument stworzony przez urzędników i

dający im roczny plan działania, często nijak się ma do praktyki osób działających w trzecim

sektorze.

Warto równieŜ przyjrzeć się działaniom drugiej strony – sposobom informowania o

działaniach podejmowanych przez urząd. Rzecz w tym, Ŝe bardzo często jest to jedynie

69

przysłowiowa „tablica ogłoszeń w urzędzie”, co pokazuje, Ŝe jest to proces ogłaszania dla

samego ogłaszania, czyli wypełnienie litery prawa z zupełnym pominięciem DW.

Urzędnicy bardzo często deklarują, Ŝe ogłoszenia tego typu (np. o konsultacjach

społecznych RPW są umieszczane w Internecie. W planowanych w przyszłości badaniach

naleŜy sprawdzić, co to tak naprawdę znaczy. Na jakich portalach umieszczane są

dokumenty (liczba unikalnych uŜytkowników wobec liczby mieszkańców gminy), na ile są

one dostępne (struktura strony, podstron, sposób prezentacji, moŜliwość łatwego wyszukania

dokumentu).

„Ja to biorę i nawet wysyłam, umieszczam na stronie internetowej w tych ich zakładce, taką informację, Ŝe zapraszamy, wysyłam nawet informacje takie, Ŝe mailami, Ŝe jest coś takiego, Ŝe mogą składać swoje propozycje zapisów, no i czekam. No jak mija ten wyznaczony termin, no na razie nigdy jeszcze nic nie wpłynęło, a ten program robimy chyba od 2004 lub 2005 roku, co roku, to wójt ma obowiązek sam ten program przygotować” (P8).

Na RPW moŜna spojrzeć jeszcze z innej perspektywy – jako na legitymizację

stanowiska pełnomocnika do spraw współpracy z organizacjami pozarządowymi. Powstaje

urzędowy dokument, plan działań, który jest zobowiązaniem do wykonania. Zadaniem

powierzonym pełnomocnikowi, nie musi on zatem w inny sposób uwiarygodniać swojej

przydatności dla urzędu. W tej roli ten dokument sprawdza się zazwyczaj bardzo dobrze,

potwierdzając komunikacyjne zamknięcie obu systemów.

„Z drugiej strony, jeŜeli jest roczny program współpracy, to bardzo mi przykro, ale musimy go realizować. I moŜe to jest taki bacik, Ŝe muszą się znaleźć pieniądze na tę współpracę. Bo z innej strony no, jest jak jest. I nie ma tego poparcia w tym urzędzie, no na przykład koleŜeństwo mówi, Ŝe to jest stanowisko do spraw dziwnych i niepotrzebnych, zlikwidować najlepiej. No, jest program, trzeba go zrealizować i nie ma bata, bo tym bardziej, Ŝe ja muszę teraz zrobić sprawozdanie z realizacji zeszłorocznego programu” (P8).

I co bardzo waŜne, a stanowiące uzupełnienie powyŜszych konstatacji: z perspektywy małej

gminy wskazówki dotyczące zasad współpracy NGO – JST, gdy spojrzymy na nie oczyma

lokalnych działaczy, to wyglądają one często jak karykatura zamysłu ustawodawcy.

Traktowanie takich planów pro forma, na zasadzie jednego z wielu urzędniczych

dokumentów, który jest konieczny do wypełniania rocznej sprawozdawczości jest bowiem

zabiegiem zgodnym z literą zapisu ustawowego, ale nie zgodnym z jego duchem. Problem

staje się jeszcze bardziej istotny, gdy w taki sposób podchodzą do niego nie tylko

70

przedstawiciele administracji, ale takŜe działacze pozarządowi. Staje się to obustronnym

legitymizowaniem fikcji i dowodem na to, Ŝe formalne wypełnianie zapisów ustawowych nie

ma nic wspólnego z faktyczną, konstruktywną i twórczą relacją. A więc współdziałaniem

zgodnym z duchem wzajemnej współpracy.

„Czy jest roczny program współpracy?Jest taki plan, gmina posiada, bo to nie tylko my jesteśmy organizacją pozarządową, bo jest jeszcze straŜ i tam jeszcze kogoś mają chyba. No i jest taki plan, i oni tak zgodnie z planem i pieniądze przydzielają, takŜe zabezpieczają tam dla nas te kwoty” (P19).

Układanie relacji – od pierwszego kontaktu po działania długofalowe

Kluczowym momentem bywa pierwsze doświadczenie współpracy. Jak w przypadku

kaŜdej relacji wymiany korzystne dla obu stron zainicjowanie interakcji jest niezbędnym

warunkiem jej kontynuacji. W wielu wywiadach pojawiał się ten element – dobre

doświadczenie pierwszego kontaktu. DuŜe znaczenie ma czynnik wywołujący współpracę.

Często są to konkursy na realizację określonych usług. NGO startuje w konkursach

ogłaszanych przez samorząd lub wspólnie z samorządem próbuje otrzymać dofinansowanie

na realizację projektu. Tego typu sytuacje opisuje poniŜszy fragment wywiadu:

„- I tutaj się był (…) konkurs na promocję zdrowia. Stanęliśmy do tego konkursu w 2007 roku bodajŜe… (…)- A czy na przykład poza tym konkursem corocznym jeszcze jakieś formy współpracy tutaj z urzędem macie? - Raczej chyba nie” (P7).

Ten przykład wyraźnie pokazuje, Ŝe wspólne doświadczenie sukcesu, skutecznie

przeprowadzonego projektu moŜe owocować długoletnią współpracą. Wydaje się to być

szczególnie istotne w przypadku małych miejscowości, NGO-sów, które dopiero

rozpoczynają swoją działalność.

Widać to równieŜ we wspomnieniach, spojrzeniach wstecz na rozwój organizacji.

Informatorzy z NGO przywołują początki współpracy z samorządem, pokazując ciągły proces

wzajemnego poznawania się i układania relacji.

„Od samego początku, od tego ’95 roku, ba, nawet przedtem jeszcze, to tak nieformalnie, jako »Wiara i Światło« nawet to sponsorowano nam na przykład przejazd, na wakacje jechaliśmy, zwłaszcza wtedy w ’89 czy wcześniej, właśnie w tych czasach, natomiast juŜ od ’91 roku, juŜ

71

jako fundacja funkcjonujemy, od samego początku, właśnie to urząd nam w ’95 roku juŜ dał takie, opuszczony był barak i właściwie po spółdzielni pracy, tam dostaliśmy kilka pomieszczeń, najpierw jedno, dwa, potem trzy, cztery i tak to się, bo to puste stało” (P13).

Działania nieformalne kojarzą nam się z przyznawaniem funduszy z pominięciem

procedury konkursów. Są jednak przypadki, gdy tego typu działania przynoszą zupełnie

przeciwstawne rezultaty.

„Ale to ktoś Państwa poprosił o to? Na przykład w tych Dniach [nazwa miejscowości], czy Wyście się sami zgłosili, czy jak?To znaczy nie, po prostu teŜ na takiej zasadzie, Ŝe gdzieś teŜ rozmawiamy w jakiś kuluarach urzędu miasta, czy coś takiego, i pani dyrektor mówi, Ŝe ma taką sprawę, a nie ma juŜ pieniędzy, Ŝeby to ktoś tam po prostu zrobił.Aha, i szuka wolontariuszy?I potrzebuje, Ŝeby to ktoś zrobił. Nie ma problemu w ogóle” (P5).

Współpraca wewnątrz trzeciego sektora?

Omawiany wielokrotnie wcześniej problem dotykający NGO – brak komunikacji

pomiędzy organizacjami działającymi w tych samych obszarach. Taka forma współpracy

skutkuje niemoŜnością efektywnego wykorzystania środków i chęci poszczególnych osób do

działania.

„Tym bardziej, Ŝe naprawdę to, co robią, tylko brakuje mi nieraz informacji takich, Ŝe oni coś robią. śe ktoś się dowiedział, Ŝe coś ktoś robi i to jest teŜ taka poczta pantoflowa. śeby były bardziej otwarte na to informowanie i chwalenie się. Bo to nie chodzi o to: pracujemy z dziećmi niepełnosprawnymi, to pokaŜmy te dzieci. Ale pokaŜmy, co robimy. I tego brakuje. I ja na przykład juŜ w umowie wpisałam taki obowiązek co niektórym, Ŝe mają obowiązek przedstawiania nam na stronę internetową takich informacji, Ŝe coś będzie na terenie gminy lub coś było. Czyli relacja albo zaproszenie. Bo… No zobaczcie ludzie, Ŝe jednak ktoś tam działa i coś dla was robi. MoŜe ty nie jesteś tym zainteresowany, ale moŜe, nie wiem, ktoś inny będzie. śeby skorzystał z tej oferty. No i myślę, Ŝe no… Na tym to powinno chyba polegać” (P8).

Jak podkreślaliśmy, dobre wzajemne relacje a takŜe umiejętność współdziałania

między NGO stanowi istotny element charakterystyki modelu współpracy. Z tej perspektywy

istotna wydaje się równieŜ uwaga poczyniona przez jednego z uczestników badania, według

którego integracja sektora sprzyja lepszej z nim współpracy. Z perspektywy tego urzędnika

72

zdecydowanie lepszym partnerem do współpracy są organizacje, których przedstawiciele są

nastawieni koncyliacyjnie. Rozmówca argumentuje:

„Na pewno łatwiej się współpracuje z tymi organizacjami, które są nastawione na współpracę z innymi organizacjami. (…), bo wtedy się czuję taką naprawdę rzeczywistą taką potrzebę zmiany, tak. śe ja chcę rozwiązać jakiś problem, tak? Nie chcę zrealizować moje cele w fundacji, czy stowarzyszenia i dostać pieniądze na moje zadanie (...). Te organizacje, które potrafią rozmawiać o problemach miasta, nie tylko z perspektywy własnych beneficjentów. Czyli, Ŝe one potrafią wyjść trochę ponad to, co robią na co dzień. To jest z nimi duŜo łatwiej współpracuje”(P24).

Organizacje takie są, zdaniem respondenta, skoncentrowane na realizacji swojej misji,

nie obawiają się konkurencji i są gotowe podejmować w tym celu rozmaite działania.

Jednocześnie badany przywołuje przykłady, w których organizacje nie potrafią dojść między

sobą do porozumienia, co odbija się negatywnie na współpracy z nimi.

„Dlatego Ŝe tam jest środowisko bardzo podzielone i to wpływa na relacje z samorządem, tak? Jakby na tego ducha współpracy. No, bo jest duŜo interesów. One są podzielone ze względu na interesy. (…) To jest konflikt interesów. Chodzi o pieniądze. Pamiętaj o tym, Ŝe ta sakiewka, która jest przeznaczana na dotacje, ona jest ograniczona, a podmiotów przybywa, które odbierają pieniądze”(P24).

Powodem problemów z zawiązywaniem współpracy między organizacjami

pozarządowymi okazuje się przede wszystkim ich konkurencja o środki finansowe. Na

kwestię tę zwracali uwagę badani z kilku samorządów. Zatem trudna sytuacja finansowa

trzeciego sektora jest przyczyną kolejnych ograniczeń i ma swoje konsekwencje w jakości

współpracy międzysektorowej. Z jednej strony stawia ona w nierównej pozycji samorząd i

organizacje, z drugiej strony powoduje, Ŝe z perspektywy organizacji kaŜda inna fundacja czy

stowarzyszenie są postrzegane jako potencjalne zagroŜenie dla jej funkcjonowania. Na takie

problemy zwracają uwagę zarówno przedstawiciele samorządów, jak i trzeciego sektora:

„No powiedzmy, moŜe tej współpracy tak dobrej nie ma, ale staramy się sobie nie przeszkadzać. No niestety, trudno tu mówić o dobrej współpracy, (...) to są wszystko instytucje, które tak samo, znaczy grupy, które tak samo jak i my mają jedno źródło finansowania. W związku z tym następuje pewien konflikt interesu współpracy, ale to nie oznacza, Ŝe w sensie stricte stoimy po dwóch stronach barykady, czy Ŝe nie lubimy się, czy nie współpracujemy wtedy, gdzie następuje styczność na jakiś obszarach działania” (P4).

73

„No i niestety to, co zauwaŜyliśmy – z jednej strony to niestety, nie chcą się razem łączyć, jest taka dosyć duŜa rywalizacja pomiędzy nimi i wolą się właśnie dzielić” (P8).

„No brak pieniędzy, tak? No bo to jest tak, Ŝe nie ma się co oszukiwać, w całej Polsce odbywa się walka o pieniądze, o te dotacje, które są przyznawane przez samorząd, tak? No i tu się pojawia niezdrowa taka konkurencja, której nie powinno być. I to na pewno przeszkadza, tak, znaczy jakby ten. Ale to tak będzie zawsze, nie da się przyznać dotacji na wszystkie projekty” (P24).

W szczególnie trudnej sytuacji znajdują się te NGO, które działają w mniejszych

samorządach – uzaleŜnienie finansowe od wsparcia ze strony samorządowej administracji

publicznej jest trudne do przekroczenia. Jedna z respondentek wskazuje na jeszcze jedną

konsekwencję takiego stanu rzeczy. Jak mówi: „Większość NGO zaczyna myślenie od tego,

jak wykosić kasę, a potem, jak ją spoŜytkować, myślenie o ideałach, celach to przeszłość”

(P28).

A zatem znaleźć tu moŜna potwierdzenie przytoczonej wcześniej diagnozy, zgodnie z

którą nastawienie koncyliacyjne, odrzucenie konkurowania o finanse z inni organizacjami

wiąŜe się z moŜliwością realizacji własnej misji przez organizację.

Jednak w badanych tu przypadkach współpraca między organizacjami nie jest

powszechna. Wydaje się, iŜ w większych ośrodkach łatwiej zaobserwować jej

sformalizowane przykłady, jak np. rady czy komisje. Instytucje te dają sposobność spotkania

się przedstawicieli organizacji pozarządowych np. związanych z konkretnym zagadnieniem,

działających w podobnych obszarach. Niektórzy z respondentów (z większych miast)

twierdzili wręcz, Ŝe moŜliwości spotkań jest tak wiele, Ŝe nie sposób we wszystkim

uczestniczyć. Są teŜ takie przykłady, gdzie spotkania wprawdzie się odbywają, ale nie są aŜ

tak częste, chociaŜ organizacji nie brakuje. Jak mówił jeden z uczestników badania: „Tych

organizacji jest multum, jest multum. I dwa razy do roku się spotykamy. Tu, na duŜej sali. No

ci co chcą, oczywiście” (P1). W mniejszych gminach (choć nie było to zasadą) rzadziej

pojawiały się przykłady wspólnych spotkań czy działań.

Na wstępie wskazana została istotna rola przypisywana przez autorów modelu

współpracy z ISP, działaniom podejmowanym przez samorząd lokalny w animowaniu

współpracy trzeciego sektora. Jednym z nich moŜe być tworzenie wspomnianych ciał (np.

komisji) pozwalających na aktywny, wspólny udział środowiska pozarządowego w

podejmowaniu istotnych decyzji, kształtowaniu lokalnych polityk. Podczas wywiadów

74

respondenci wskazali jeszcze na dwa inne przykłady wspierania przez samorząd współpracy

między organizacjami. W pierwszym przypadku urzędniczka zainicjowała taką współpracę

między dwiema organizacjami, aranŜując ich spotkanie. W drugim przypadku, bardziej

spektakularnym, dzięki pełnomocnikowi ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi

organizacje zaczęły się regularnie spotykać, wspierać, korzystać ze swoich doświadczeń (np.

pomagają sobie w wypełnianiu wniosków o dofinansowanie). Jak opowiada urzędniczka o

swoim nastawieniu oraz zainicjowanej współpracy:

„Staram się teŜ zdrowo myśleć przy tym, i jak się da, właśnie, Ŝeby nie rywalizowały organizacje ze sobą, ale się wspierały. śeby nie było, Ŝe ten dostał tyle, a ja dostałem tyle, albo ten dostał na to, (...) i tak, ja mówię, wstydzilibyście się o sobie tak nawzajem mówić, ja nie chcę czegoś takiego słuchać (...).

Wymienieni zostali telefonami i pomogli sobie. Byli w kontakcie i pomogli napisać sobie na nowych drukach, przeanalizować swoje własne oferty. I cztery organizacje i cztery dostały środki finansowe” (P12).

Wydaje się, Ŝe inicjatywa urzędniczki przyjęła się w omawianej społeczności, a

przykładów współpracy w środowisku pozarządowym jest wiele. Jak opowiada

przedstawiciel lokalnego NGO:

„I myślę, Ŝe to teŜ między innymi, to ma, ma to na pewno duŜo znaczenia, taka współpraca pomiędzy organizacjami, bo to doświadczenia, nawet, jeŜeli są róŜnego typu. (...) Bo tak jak piszemy konkurs, oferty do konkursów, przykładowo teraz jest, na organizację imprez integracyjnych, my składamy, Związek Niewidomych składa i cukrzycy, no i konsultujemy się we wnioskach, pomagamy, jeden drugiemu, jak to załatwić (...).

No mamy teŜ i kontakty z innymi organizacjami, Ŝe teŜ czasami się współpracuje i tworzy róŜne imprezy, wspólnie, czy tak jak wspomniałem, wiersze i [koncerty] malowane, z domem kultury i wtedy pozostałe organizacje teŜ to przygotowują. A czy tak jak mówię, w tym, w Spartakiadzie, my jesteśmy głównym organizatorem – fundacja, no, ale pomagają i OPS i inne instytucje w tym… TakŜe myślę, Ŝe tak finansowo jak i merytorycznie teŜ” (P13).

JednakŜe nie we wszystkich samorządach udało się odnaleźć takie przykłady

współpracy wewnątrzsektorowej. Argumentem uzasadniającym jej brak było najczęściej

nieistnienie wspólnych celów albo, co wydaje się podstawową przyczyną, nieznajomość i

brak wiedzy na temat działań organizacji pozarządowych w ogóle. Jak komentowała

75

uczestniczka badania: „Oni całkiem co innego robią, nie ma tak, Ŝeby się złączyć, Ŝeby coś

wspólnie zrobić”. A następnie dodała: „To znaczy moŜe kaŜdy sobie coś tam robi, a Ŝeby się

interesować, czy coś nowego powstaje to ja nie mam na to czasu. TakŜe robię swoje” (P3).

Meandry współpracy międzysektorowej: personalne zaleŜności

i kadrowe przepływy

Wspomnianą formą przechodzenia przedstawicieli jednego sektora do drugiego jest

rozpoczynanie kariery urzędniczej przez członków organizacji pozarządowych. Jak zostało

wspomniane, z jednej strony osoba taka moŜe stanowić cenny zasób dla organizacji

pozarządowej. Z drugiej strony kilku badanych wskazywało na szersze pozytywne

konsekwencje doświadczeń urzędniczych w trzecim sektorze. Wnioski te formułowali

szczególnie w odniesieniu do urzędników, którzy w swojej pracy kontaktują się i

współpracują z NGO-sami (a działalność obywatelska nie jest juŜ przez nich kontynuowana).

Ich zdaniem pomaga to w lepszym wzajemnym zrozumieniu obydwu stron współpracy.

Urzędnicy, którzy mają za sobą doświadczenie działalności w organizacji pozarządowej,

łatwiej pojmują realia, w jakich funkcjonuje trzeci sektor. Pozwala im to w bardziej

elastyczny sposób podchodzić do współpracy, do zakresu formalności, do oczekiwań wobec

poszczególnych NGO-sów i ich potrzeb.

Wnioski te kierują naszą uwagę w stronę problemu związanego z odmienną kulturą

funkcjonowania obydwu sektorów oraz problemów, które wynikają z tej odmienności. Jak

piszemy w innym miejscu niniejszego raportu – bywa to powodem trudności we współpracy,

tworzy poczucie „mówienia innymi językami” przez przedstawicieli organizacji i

samorządów. Wnioski dotyczące pozytywnego wpływu doświadczeń zdobywanych przez

urzędników w trzecim sektorze, zdają się to potwierdzać. Dzięki poznaniu w praktyce

okoliczności i stylu funkcjonowania w trzecim sektorze osoby te czują się swobodniej w

kontaktach z przedstawicielami NGO, jak mówią, łatwiej jest się im porozumieć, znajdują ów

wspólny język.

Korzyści płynące z takich doświadczeń podkreślali przede wszystkim sami urzędnicy

odpowiedzialni w samorządach za współpracę międzysektorową. Jak mówią:

76

„No i poza tym ja sama kiedyś pracowałam czy teŜ udzielałam się w stowarzyszeniu, jak byłam na studiach, no i wiem, jak to wygląda. Troszeczkę inaczej, od innej strony, od koordynatorów i tak dalej i plejsmenty były róŜnego rodzaju, no i człowiek inaczej do tego podchodzi. MoŜe nie wiem, moŜe właśnie na stanowisku takiego kogoś, jak ja, powinien być ktoś, kto kiedyś miał jakąkolwiek styczność z organizacją” (P8).

„Ja ich wszystkich znam. My wszyscy jesteśmy po imieniu, w większości, tak? W związku z tym, te nasze rozmowy są, no akurat… takie bardzo nieformalne. Wszystkich przedstawicieli trzeciego sektora w radzie, ze wszystkimi przedstawicielami trzeciego sektora w radzie poŜytku publicznego jestem po imieniu. ale nie dlatego, Ŝe tak to się złoŜyło tutaj, tylko ja po prostu w większości ich znałem wcześniej. No, więc trudno, Ŝebyśmy teraz mówili sobie proszę pana, proszę pani” (P24).

W jednym z analizowanych przypadków uwagę na tę kwestię zwróciła teŜ

przedstawicielka organizacji pozarządowej:

„Akurat w biurze edukacji, w ogóle w tych biurach w mieście i wydziałach, pracuje sporo osób, które wcześniej pracowały w organizacjach pozarządowych, więc ja myślę, Ŝe to teŜ po części stąd po prostu wynika.Czyli jakieś lepsze, większe zrozumienie?Myślę, Ŝe taka większa elastyczność.Elastyczność.Tak, większa chęć zrozumienia” (P27).

Obserwować moŜna teŜ działania odwrotne, kiedy to urzędnicy wkraczają na arenę

pozarządową. W wybranych przez nas do badań samorządach spotkaliśmy się jednak tylko z

jednym takim przypadkiem Analizowana sytuacja polegała na utworzeniu, z inicjatywy

urzędników (działających w organizacji pozarządowej), we współpracy z instytucjami

samorządu lokalnego (np. ośrodkiem kultury) organizacji wspierającej lokalny trzeci sektor.

Jak opowiadał o tym pełnomocnik ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi:

„Ta pomoc w strukturach urzędu, pomoc ta pozafinansowa, merytoryczna, całe doradztwo to mi się w strukturach urzędu nie mieściło. Nasza księgowa mogła doradzać do szesnastej, ja teoretycznie teŜ, bo w biurze do szesnastej organizacje potrzebują tego doradztwa po szesnastej. Po swojej pracy” (P34).

Stworzenie centrum, w którym dyŜury pełni pełnomocniczka oraz inni urzędnicy, jest

swoistą odpowiedzią na wspomniane problemy związane z odmiennym stylem

funkcjonowania sektorów. Dzięki temu organizacje mogą liczyć na wsparcie, z którego

łatwiej im skorzystać ze względu na dogodną porę. Poza tym mogą liczyć na pomoc nie tylko

77

pełnomocnika, takŜe księgowej czy prawnika – a więc zapewnia się im kompleksową

obsługę.

Jak się jednakowoŜ okazało przedstawiciele trzeciego sektora nie są pochlebni w

ocenach takiego rozwiązania. Podkreślają powiązania polityczne osób zatrudnionych w

organizacji pomocowej6, a takŜe wskazują, Ŝe ich pobudki są zupełnie inne od

deklarowanych. Jak tłumaczył to przedstawiciel jednego z NGO:

„Nie wiem, czy pan się z tym zetknął, czyli po prostu urzędnicy albo będąc na wylocie, albo właśnie od środka, znając po prostu budŜet miasta, często w połączeniu z radnymi, zawiązują stowarzyszenia w celu wzięcia pieniędzy i zrobienia zresztą teŜ równieŜ projektów i tak powstał [nazwa organizacji]” (P21).

Polityka czy współpraca?

ZaangaŜowanie organizacji pozarządowych i jej przedstawicieli w lokalnym

samorządzie było diagnozowane w większości z badanych przez nas przypadków. Pierwszym

typem takiego zaangaŜowania są organizacje pozarządowe działające w charakterze lokalnych

partii politycznych – w tym sensie, Ŝe ich celem jest zdobycie władzy. NaleŜy podkreślić, Ŝe

chociaŜ nie zawsze jest to cel jedyny, to w pewnym sensie powoduje wkroczenie instytucji

obywatelskiej w obcą jej rzeczywistość – w świat polityki. Organizacje takie tworzą własne

listy wyborcze i konkurują z innymi ugrupowaniami politycznymi. Dość często zdarza się

równieŜ, Ŝe członkowie lokalnych NGO są aktywni w sferze politycznej, startując jednak z

list partyjnych lub niezaleŜnych, ale które nie są tworzone (wyłącznie) przez ich organizacje.

W niektórych samorządach działania takie są powszechną praktyką, nie zawsze zresztą

pozytywnie ocenianą przez jej obserwatorów:

„Nie podobało mi się to, Ŝe wielu członków, znaczy nie podobało mi się to, no nie podobało mi się to, ale to osobiście nie jako urzędnikowi tylko, (...) nie podobało się, Ŝe wielu prezesów i innych działaczy organizacji pozarządowych startowało w wyborach z to akurat nie jest partia tylko ze stowarzyszeniem, formacja burmistrza” (P23).

Kolejny typ zaangaŜowania i przenikania personalnego wymiarów samorządowego i

obywatelskiego dotyczy sytuacji, w których członkowie organizacji są jednocześnie

6Pracuje w niej żona burmistrza.

78

urzędnikami samorządowymi, członkami rozmaitych ciał (np. komisji alkoholowych) lub

pracownikami instytucji samorządowych.

Posiadanie „swoich” ludzi w samorządzie lub lokalnych urzędach w ogóle wydaje się

bardzo cenionym zasobem. W takich sytuacjach – kiedy członek organizacji znajdzie się w

gronie władz lokalnych (np. zostanie radnym lub wójtem czy burmistrzem) – nie rezygnując

jednocześnie z działań w ramach organizacji, organizacja taka zyskuje dodatkowe wsparcie.

Wymienione sytuacje mogą być podstawą do wystąpienia wspomnianych we wstępie

konfliktów interesów. Badani podkreślali, Ŝe dzięki bywaniu w urzędzie mają lepszy dostęp

do informacji, a czasami nawet środków finansowych. Wydaje się, Ŝe moŜe to teŜ być

podstawą ich lepszego zorientowania w istniejących przepisach, lokalnych uchwałach czy

planach. Podobnie bardzo często cenny zasób dla organizacji pozarządowych stanowią ich

członkowie w radzie gminy czy miasta. Z wypowiedzi badanych wynika, Ŝe rozmowy

dotyczące dotacji czy innego wsparcia dla organizacji pozarządowych bywają bardzo

burzliwe, a radni są Ŝywo zainteresowani tym tematem, a więc warto by ktoś chronił interesy

danej organizacji. O takich korzyściach mówi jeden z respondentów:

„Na pewno byłoby nam trudniej uzyskać pewne środki finansowe, zdecydowanie trudniej. Bo w tej chwili mamy swoich ludzi w urzędzie miasta, mamy swoich ludzi w radzie miejskiej i wtedy w odpowiednich momentach oni mają za zadanie tak przedstawić sprawę, Ŝeby to grono, które decyduje o tym te kwoty przyznało. (...) To się chyba lobby nazywa. (...) To jest lobby i to bynajmniej nie finansowe, ale bardzo społeczne. To są ludzie, którzy tak samo się z nami bawią na tych imprezach, więc są zainteresowani tym, Ŝebyśmy te pieniądze mieli. Kto decyduje? No cóŜ, to teŜ tak poza komentarzem. W naszym przypadku decyduje prezydent. W mieście o finansach. Natomiast o tym, o czym moŜe zadecydować i o wysokości jego decyzji decyduje juŜ rada miejska i tu juŜ decyduje forum na radzie miejskiej, czyli rada miejska określa to, o czym decyduje prezydent, natomiast juŜ ostateczne decyzje zaleŜą od prezydenta i od wiceprezydentów, od zarządu”(P4).

O podobnych profitach mówili członkowie organizacji, którzy pełnią jednocześnie

funkcje urzędnicze lub pracują w instytucjach samorządu lokalnego. Jedna z badanych chwali

sobie na przykład moŜliwość tworzenia lokalnych dokumentów, na podstawie których jej

organizacja, a takŜe inne, działające w podobnym zakresie, mogły dotychczas liczyć na

wsparcie samorządu.

79

„Proszę pani tak, no jakby mieścimy się, organizacja jest ujęta w strategii, bo ja oprócz tego jeszcze pracują w ośrodku pomocy społecznej i gdzieś tam sama maczałam palce w pisaniu tej strategii, zresztą ją tam pisałam, i póki, co no jakby organizacje tego typu, czyli działające z dziećmi, czy to było TPD, czy właśnie Szansa, jakby one są wkomponowane w te działania”(P15).

Podczas realizowanych wywiadów zainteresowanie wzbudziła równieŜ ocena

badanych dotycząca wpływu lokalnej sytuacji politycznej na współpracę międzysektorową. W

tym sensie znaczenie moŜe mieć równieŜ układ sceny politycznej, który był oceniany jako

sprzyjający współpracy nie ze względu na ogólne nastawienie władz lokalnych do rozwoju i

realizacji zasady subsydiarności, a ze względu na znajomości z aktualnymi radnymi lub

wójtem, burmistrzem czy prezydentem. Przedstawiciele organizacji opowiadają o tym

następująco:

„Powiem tak, inaczej jest spostrzegane nasze stowarzyszenie. Ale co się zmieniło?No zmieniła się władza.Ci co spostrzegają się zmienili?Ci, co spostrzegają się zmienili. Powiem teŜ w ten sposób, teŜ mam kontakty z radnymi, radni teŜ wiedzą, co my tutaj robimy” (P5).

„- No powiedział Pan, Ŝe wójt jest przychylnie nastawiony…- No, ale to nie jest kwestia wójta, kwestia wójta… przede wszystkim prawidłowe postrzeganie roli organizacji w danym rejonie…- Yhy, coś jeszcze?- No, a to zaleŜy wszystko od osobowości i od nastawienia rady itp., itd.- I to nastawienie teraz jest jakie?- No pozytywne. Zresztą tak jest ten, bo mamy w radzie swoich przedstawicieli, więc to teŜ wpływa na to, Ŝe pewne decyzje są wyjaśniane na bieŜąco, nie?”(P18).

W wypowiedziach badanych pojawiały się jednocześnie przykłady bardzo stanowczej

ochrony organizacji, które cieszą się sympatią lokalnych polityków. Wydaje się, Ŝe ma ona

szczególnie istotne znaczenie w przypadku „opieki” sprawowanej przez urzędników

pełniących funkcję organu wykonawczego. W dwóch badanych przypadkach moŜna

wnioskować, Ŝe taka ochrona odbywa się wbrew opiniom innych urzędników, moŜe teŜ

prowadzić do konfliktów lub być wyrazem konfliktów juŜ istniejących:

„(...) teŜ są konflikty. Ja mam tutaj piękny lokal i raz pełnomocnik chciał mi go zabrać. No więc współpraca jest, ale miał chrapkę na to i chciał zabrać.

80

Miał chętnych swoich?Pomylił się, pan prezydent później powiedział, Ŝe pan pełnomocnik poszedł o krok za daleko i przez jakiś tam czas pełnomocnik mi to wypominał, ale się uspokoiło” (P5).

W niektórych sytuacjach powoduje to jawne faworyzowanie organizacji, których

przedstawiciele wykorzystują swoją silną pozycję w stosunku do innych urzędników,

podchodząc równieŜ lekcewaŜąco do procedur współpracy. Przykładowo w jednym z

badanych samorządów pełnomocnik ds. współpracy musi radzić sobie z ulubieńcami wójta:

„Działam w granicach prawa, a na przykład kontroluję, mam złamanie dyscypliny o finansach publicznych, słyszę: »Ach, to przymknij oko«. Ja coś sprawdzę, jest niezgodnie z rachunkowością, coś odrzucę. Przychodzi klub, rzuca mi coś tam i mówi: »A pani to przyjąć, wójt kazał«. No i jest takie załatwianie czegoś za plecami, nie ma właśnie takiego poparcia u przełoŜonych w tym, co się robi” (P8).

Jak komentuje to później:

„Nie są sobie w stanie wyobrazić, Ŝe mogliby nie dostać tego wsparcia? To chyba tak wygląda?Tak, tak. Bo pójdą do wójta, bo pomarudzą, prawda, i tak dalej” (P8).

W omawianym przykładowym przypadku, który notabene stanowić miał przykład

dobrej praktyki współpracy, w społeczności funkcjonują organizacje, których prezesi są

jednocześnie radnymi i mają bliskie kontakty z wójtem, jak to określiła pełnomocniczka,

współpraca odbywa się na zasadzie przyjacielstwa. Polega to na planowaniu współpracy

bezpośrednio z wójtem, którego decyzje zmuszają urzędniczkę do naginania prawa dla

wybranych organizacji. Przyczynia się to równieŜ do lekcewaŜącego traktowania formalnych

procedur współpracy przez przedstawicieli tychŜe organizacji. Dodatkowo radni ci – działając

w ramach rady gminy – ustalają zakres i przedmiot wsparcia trzeciego sektora, przy czym

oczywiście nie zaprzestają dbałości o interesy „swoich” organizacji.

W innych miejscach respondenci opisują podobne praktyki. Sympatia prezydenta

przekłada się na dofinansowywanie. MoŜna wręcz wnioskować, Ŝe to od dobrych relacji

zaleŜy uzyskanie przez organizację wsparcia swoich działań:

81

„Trzeba przyznać, Ŝe nasze układy z miastem są, no uwaŜam, bardziej niŜ poprawne. Cieszymy się sympatią, co najmniej prezydenta, a i sądzę, Ŝe zarządu jak i duŜej części grupy radnych, więc w miarę moŜliwości pieniądze, które potrzebujemy na organizowanie swoich imprez, dostajemy” (P4).

Okazuje się zatem, Ŝe bardzo często brakuje jasnej granicy między środowiskiem

pozarządowym a samorządowym – w tym sensie, Ŝe ich przedstawicieli stanowią częstokroć

te same osoby. MoŜe to prowadzić do konfliktu interesów i nierówności podmiotów

funkcjonujących na arenie lokalnej.

Opisane powyŜej sytuacje mogą oczywiście sprzyjać współpracy i, jak pokazują

cytowane wypowiedzi, są zazwyczaj pozytywnie oceniane przez ich uczestników. Warto

jednak zauwaŜyć, Ŝe mogą być one jednak niebezpieczne dla organizacji. UzaleŜniają je

bowiem od wsparcia ze strony samorządu i powodują podatność na wpływy polityczne oraz

zmiany na stanowiskach. Powiązanie takie grozi np. utratą wsparcia po zmianie na lokalnej

scenie politycznej. O takiej zaleŜności świadczyć mogą niektóre ze stwierdzeń

formułowanych przez badanych, jak to, w którym respondent wprost stwierdza, Ŝe: „(...)

gdyby nie burmistrz to by nas nie było, Ŝeby nie gmina i nie dofinansowanie gminy to dzisiaj

byśmy nie istnieli” (P1).

Oczywiście wypowiedź ta wskazuje równieŜ na finansowe uzaleŜnienie organizacji od

samorządowej administracji publicznej. UzaleŜnienie moŜe być wzmagane oczekiwaniami

„opiekunów” organizacji. W jednej z badanych społeczności respondenci – przedstawiciele

organizacji – zwracali uwagę, Ŝe spotykają się z zastrzeŜeniami co do kontaktów z opozycją

polityczną „opiekuna”. Jak mówił jeden z nich: „Powiem w ten sposób, ekipa rządząca ma

pretensje, Ŝe ja proszę tu radnych SLD na przykład” (P5). Z kolei inna respondentka, poza

nagraniem, wspominała ostre słowa krytyki za zaproszenie polityków opozycji na

organizowaną przez jej organizację konferencję. Być moŜe reakcje takie są wywoływane

znaczeniem, jakie przywiązują politycy do kontaktów z sektorem obywatelskim.

MoŜe to stanowić potwierdzenie tez formułowanych przez badanych, iŜ spotykają się

oni z aprobatą swoich działań ze względu na ich pozytywny wpływ na wizerunek władz

lokalnych. W tym sensie współpraca z organizacjami pozarządowymi byłaby realizacją

polityki – miałaby prowadzić, a przynajmniej sprzyjać zdobyciu władzy. Jak mówią sami

respondenci o przyczynach wspierania ich działań, zainteresowania ich pracą:

82

„No ja myślę, Ŝe dla pana prezydenta to jest równieŜ i promocja miasta. (...) wydaje mi się, Ŝe tutaj jest duŜo promocji miasta, urzędu, pana prezydenta” (P3).

„Urząd płaci i za to po prostu jego logo jest zawsze na tych imprezach. I moŜe się pochwalić, Ŝe w mieście coś się dzieje” (P4).

„(...) jak zbliŜają się wybory to nawet mieliśmy tutaj pana ówczesnego wiceburmistrza. Z XXX [dzielnica], był tutaj i naobiecywał nam, czego to nam nie obiecywał, ale nie przeszedł w wyborach.A ten drugi, ten, który przeszedł to nie był?No właśnie, widzi pani. I teŜ próbowaliśmy, to moŜe nie jednostka samorządu terytorialnego, ale to analogiczne kontakty są z posłami, bliŜej końca kadencji są bardziej chętni do spotkań i rozmów” (P26).

Relacje między sektorem pozarządowym i samorządowym są zatem w pewnych

warunkach uzaleŜnione od kalendarza wyborczego. Jednak równieŜ rozmaite regulacje

prawne dotyczące funkcjonowania samorządów lokalnych mogą mieć i miewają wpływ na

współprace. Wymagania stawiane samorządom oraz konsekwencje ich niespełnienia mogą

uderzać równieŜ w trzeci sektor. O takim przypadku opowiadał jeden z urzędników,

wskazując na problemy wynikłe z pokrycia się czasu wyborczego i terminu uchwalenia

rocznego programu współpracy. Z jego uchwalaniem musiano czekać do momentu powołania

nowej rady miejskiej, co spowodowało niedotrzymanie terminu, a w konsekwencji

podwaŜenie go przez wojewodę (P20).

Podobnie polityka wkracza we współpracę w momencie podejmowania decyzji o

priorytetach finansowych. Jak zauwaŜali uczestnicy badań, dofinansowywanie działalności

NGO nie jest tak istotne, jak wspieranie innych kwestii, np. utrzymania czy rozwoju

infrastruktury drogowej. Podkreślają jednak, Ŝe są to polityczne decyzje:

„No tak, tak, są mniejsze środki po prostu przydzielone i one zostały wstrzymane kilkukrotnie i to są, na pewno to teŜ jest podyktowane jakimiś kwestiami politycznymi, przesunięć itd.” (P27).

„Powtarzam, to jest małe miasto. My doskonale wiemy, jakimi pieniędzmi obraca urząd, jakie są potrzeby, co się dzieje w mieście i ile na tę kulturę moŜna wydać. Znamy teŜ radnych, więc wiemy, jakie są przepychanki na forum rady o jakiekolwiek odpisy właśnie na kulturę i po prostu zaczyna się robić nieciekawie. I te pieniądze są z roku na rok coraz mniejsze. Wiadomo, Ŝe kiedy trzeba wybrać pomiędzy naprawdę drogi, bo były takie zimy jak

83

poprzednie, a wydaniem pieniędzy na koncerty dla młodzieŜy, no to dziwiłbym się i na pewno będąc prezydentem nie podjąłbym decyzji o wydaniu pieniędzy na koncerty” (P4).

Podsumowując, moŜna zwrócić uwagę, Ŝe bardzo często środowisko działaczy

organizacji pozarządowych oraz osób aktywnych politycznie czy zatrudnionych w

jednostkach samorządu terytorialnego jest sobie bardzo bliskie, czy wręcz są to te same

osoby. O ile bliskość, przyjacielskość kontaktów moŜe sprzyjać realizacji dobrej współpracy

w kategoriach modelu współpracy, o tyle brak personalnej rozłączności, stanowi dla niej

istotne zagroŜenie. Nie jest teŜ tak, jak sugerował jeden z respondentów, Ŝe takie przenikanie

między sektorami jest charakterystyczne wyłącznie dla małych środowisk lokalnych. Jak

mówił:

„Tutaj praktycznie wszystkich radnych zna się osobiście, albo przynajmniej część z nich, jeŜeli ktoś się w ogóle tym wszystkim interesuje i obraca w sferach, Ŝe tak powiem, miejskich. W związku z tym czasami większe znaczenie od układów partyjnych, bądź przynaleŜności do jednego, czy do drugiego ugrupowania partyjnego odgrywają osobiste znajomości personalne pomiędzy poszczególnymi ludźmi” (P4).

Bliskie relacje i ich wpływ na realizowaną w wymiarze lokalnym politykę moŜna

oceniać pozytywnie. Takie ulokalnienie polityki pozwala bowiem skoncentrować się na

rzeczywistych problemach społeczności, wyrywając je spoza wpływu ogólnopolskich

programów tworzonych przez partie polityczne. Z pewnością jest to teŜ droga do realizacji

zasady subsydiarności.

Jednak istotnym warunkiem spełnienia tej pozytywnej roli organizacji pozarządowych

w kształtowaniu polityki publicznej na poziomie lokalnym jest moŜliwość równego w nim

udziału wszystkich zainteresowanych. Powiązania, na które zwracali uwagę nasi badani,

pozwalają sądzić, Ŝe nie zawsze zasada ta jest zachowana i dochodzi do faworyzowania

jednych przy dyskryminacji innych. Dodatkowo chęć wpływania na kształt polityki lokalnej

nie powinna oznaczać konieczności podejmowania przez działaczy pozarządowych

konkurencji politycznej – w tym celu powinny być bowiem tworzone odpowiednie

mechanizmy współpracy.

Brak personalnej rozłączności pomiędzy sektorami – czyli sytuacja łączenia stanowisk

wymyka się jednoznacznej ocenie ze względu na jej skuteczność czy efektywność. Spotkać

84

się z nią moŜna było bowiem w samorządach, które stanowiły przykłady dobrych praktyk

współpracy międzysektorowej, a więc nie tylko spełniały wymagania formalne takiej

współpracy, ale, zgodnie z kryteriami ich doboru, były bardzo zaangaŜowane w jej rozwój,

przywiązywały do niej duŜą wagę. Według prezentowanej analizy były to jednak samorządy,

w których zagroŜona jest zasada równości podmiotów funkcjonujących na arenie

pozarządowej i politycznej.

Nie ulega wątpliwości, Ŝe przykłady takiej nierówności ujawnią się w cytowanych

wypowiedziach formułowanych przez badanych. Wskazują w nich oni na: lepszy dostęp do

informacji, wpływ na zakres współpracy czy na jej zawieranie dzięki takiej bliskości i

przyjacielskości przedstawicieli sektorów. W samorządach tych, w związku z łączeniem

stanowisk, pojawiają się takŜe sytuacje groŜące powstawaniem konfliktu interesów.

Podkreślić naleŜy jednak, Ŝe nie oznacza to, Ŝe doświadczenia wynoszone z innego sektora

nie są przydatne – szczególnie pozytywne aspekty takiego „dziedzictwa” zauwaŜane są w

przypadku aktualnych urzędników odpowiedzialnych za współpracę międzysektorową, którzy

mają za sobą doświadczenie aktywności obywatelskiej.

Wydaje się, Ŝe opisywane przez uczestników wywiadów praktyki mogą budzić

wątpliwości, jeśli odnieść je do zaprezentowanych we wstępie elementów modelu

współpracy. Z pewnością kaŜdy z przypadków wymaga dodatkowych badań i analiz, aby

moŜliwa była pełna diagnoza stanu rzeczy i jego konsekwencji dla ducha współpracy.

Zgromadzone dane pozwalają jednak wnioskować o trudnościach z przekraczaniem

wymienionych barier przez DW i ograniczania jego wpływu do granic wyznaczanych przez

bliskość relacji przedstawicieli sektorów.

Poza podziałami – w kierunku wspólnoty lokalnej

Doświadczenia małych gmin pokazują, Ŝe podział na urzędników administracji

samorządowej i na działaczy organizacji pozarządowych bywa niekiedy sztuczną granicą.

Relacje nieformalne, konieczna w takich społecznościach wielowymiarowość kontaktów

sprawia, Ŝe nie mamy do czynienia z dwiema stronami współpracy, a po prostu z ludźmi

realizującymi swoje (wspólne niekiedy) cele.

85

Zdarza się, Ŝe działania projektowe znoszą formalne podziały na część dla urzędników

i część dla społeczników. Dzięki temu moŜliwe jest lepsze współdziałanie z korzyścią dla

lokalnej wspólnoty. Wspólna praca obywateli danej społeczności zastępuje sztywne relacje

władza – obywatele. By do tego doszło niezbędne jest „bezkrwawe przekazanie władzy

ludowi”.

„-A te dyskusje na przykład takie, co teraz pani mówi, Ŝe doszłyście do wniosku, Ŝe lepiej w taki sposób, no to, kto jest inicjatorem takiej dyskusji? Kto był, na przykład dał taki pomysł, Ŝe lepiej dla dzieci niepełnosprawnych, a tutaj inaczej? -Myślę, Ŝe to wyszła gmina chyba z takim…” (P7).

„Tak. No my na przykład, tak jak mówiłam, w tej chwili zabrakło nam juŜ środków na sport i kulturę fizyczną, to co, stwierdziliśmy, Ŝe jest duŜo w profilaktyce. Spróbujemy namówić kluby, Ŝeby w ramach na przykład obozu sportowego część czasu przeznaczyły na realizację programu z profilaktyki. I wtedy dostaną dofinansowanie. Czemu nie? Tym bardziej, Ŝe to biorą udział w tych obozach dzieci i młodzieŜ. To czemu nie połączyć?” (P8).

Okazuje się zatem, Ŝe kwestia partnerstwa bardzo jest bliska problemowi podobnego

(takiego samego) definiowania celów działania przez JST i NGO. W zasadzie ta kwestia

wyczerpuje definicję DW – partnerskie traktowanie i wspólne ustalanie celów działania. Jest

to kwestia na tyle waŜna, Ŝe rodzi propozycję wykorzystania konceptualizacji tego elementu

do mierzenia poziomu współpracy i próby odpowiedzi na pytanie zasadnicze: na ile wspólne

jest postrzeganie najwaŜniejszych kwestii dla wspólnoty i na ile moŜna uzgodnić sposoby ich

rozwiązywania. Ponadto warto przyjrzeć się, jak te deklaracje wyglądają w praktyce.

„Kierowniczka referatu podkreśla teŜ, Ŝe organizacje pozarządowe »nie są nastawione na pozyskiwanie środków«. Podaje przykład związku kombatantów, którego przedstawicieli osobiście namawiała na występowanie o wsparcie urzędu.(…) prawo wymaga Ŝeby zacieśniać formy współpracy i urząd się stara poddając konsultacji RPW (publikując na stronie www i wywieszając na tablicach pod urzędem), ale organizacje nie są zainteresowane. Urząd »robi swoje«, a Ŝe organizacje z tego nie korzystają, to juŜ wina organizacji” (P2).

Wspólne postrzeganie zadań do rozwiązania najczęściej jest efektem długiego procesu

współpracy. By osiągnąć sukces konieczne jest pokonywanie kolejnych progów nieufności.

Sprzyja temu na pewno lepsze poznanie drugiej strony, nawiązanie bezpośrednich relacji na

poziomie poszczególnych osób. Jednym z przykładów działania zmierzającego do

86

intensyfikacji współpracy jest organizowanie nieformalnych spotkań dla integracji

środowiska.

„Tak, w ten sposób to funkcjonuje i na przykład w ubiegłym roku w miesiącu październiku wydział oświaty, na czele jeszcze z panią nn, bo ona przeszła dopiero w tym roku na na naczelnika wydziału oświaty, pani NN, pan NN, facet od problemów alkoholowych w Jarocinie i innych zorganizowali niedaleko Jarocina, siedem kilometrów, spotkanie ze wszystkimi tymi ludźmi, którzy na tych listach są. (...) Przyszło proszę pana ja myślę około sto osób (...), ale równieŜ pani szefowa, pani NN prosiła, Ŝebyśmy przeszli wszyscy ze sobą na ty” (P1).

Banałem jest stwierdzenie, Ŝe dobra współpraca zaleŜy od dobrej komunikacji.

Zdarzają się takŜe sytuacje, w których DW wyprzedził realne formy współpracy – wśród

partnerów istnieje przekonanie, Ŝe mogą sobie zaufać, pomimo braku realnych przestrzeni

współpracy.

„Bo nie ma takiej potrzeby, teraz pierwszy raz, jeŜeli są moŜliwości, a jeŜeli jest coś większego, to my, znaczy tak, poplecznictwo, jakby to powiedzieć, ze strony gminy mamy zawsze, jeŜeli byśmy startowali pod jakichś fundusz, do Funduszu Współpracy Polsko-Niemieckiej” (P11).

W duŜych miastach komunikacja i współpraca staje się bardziej złoŜona. Mechanizmy

zdają się być podobne – kontakt osobisty jest równie waŜny. Jednak przestaje to być proste

spotykanie sąsiada, przez co świadomość omijania drogi proceduralnej jest zdecydowanie

większa. Ale i przede wszystkim same procedury są bardziej złoŜone. W duŜych miastach nie

mamy do czynienia z realną konkurencją działających organizacji pozarządowych, co

sprawia, Ŝe formalne procedury zarówno komunikacji, jak i podejmowania decyzji stają się

koniecznością.

„No myślę, Ŝe takim rodzajem odkrycia, który w swoim czasie zrobiłam, jest to, Ŝe warto chodzić do róŜnych osób, niekoniecznie decydentów, prawda? I informować ich o swoich projektach, po prostu jednak, jeŜeli jest to tylko kartka papieru, to łatwo odrzucić ten wniosek, więc taki rodzaj jednak lobbingu bym powiedziała.(…) o, ja dosyć często umawiam się z decydentami, właśnie z dyrektorem wydziału kultury, z szefem właśnie tego biura, czyli panem NN i chodzę i nękam, prawda? Znaczy tak, nigdy nie wiem, czy coś jest załatwione, czy coś nie jest załatwione” (P21).

87

Receptą na to mogą być choćby wspomniane juŜ spotkanie integracyjne dla

środowiska, łączące pracowników administracji i działaczy trzeciego sektora.

„Centrum organizacji pozarządowych [nazwa miejscowości] jest współfinansowane z funduszy inicjatyw obywatelskich, tam są środki na integracje. I zamiast zapraszać ich, znaczy nie zamiast, ale oprócz tego, Ŝe zapraszamy ich tutaj do sali sesyjnej zaprosiliśmy ich do gospodarstwa agroturystycznego na piknik. I tam teŜ w małych tam sobie grupkach, przy jedzeniu, przegadywaliśmy ten program współpracy. Wiadomo, Ŝe oni coś tam sobie gadali, myśmy sobie coś tam gadali, ale w międzyczasie powstawały jakieś moŜe nie, Ŝe notowaliśmy, ale potem urzędnicy, którzy byli na tym usiedliśmy i spisaliśmy ich uwagi. To co było rozsądne to, Ŝeśmy zachowali i przedstawiliśmy na tym spotkaniu potem ogólnym, ale wyszło przy tym parę fajnych takich rzeczy, których podejrzewam, Ŝe tutaj nam na Sali, przy mikrofonach, niekoniecznie by nam powiedzieli” (P23).

Nie do uniknięcia są osobiste relacje, spotkania równieŜ prywatne. WaŜne, by

przedstawiciele strony dominującej, JST, starali się utrzymywać równe relacje z wszystkimi

NGO. Oczywiście powyŜsza uwaga ma znaczenie tylko w sytuacji realnej konkurencji,

nadmiaru organizacji pozarządowych. Gdy NGO-sów jest niewiele, wtedy osobiste relacje

mogą tylko pomóc.

„Staram się nie dzielić, staram się dzielić na sympatie, kaŜda organizacja, jeŜeli tu zwraca się z czymkolwiek, ma prawo być tak samo potraktowana. No wiadomo, są ludzie, z którymi się człowiek bardziej, bardziej zakoleguje, no mieszkamy, mówię, jeździmy razem na rowerach, no spotykamy się, nie da się tego uniknąć, Ŝe łatwiej się z kimś rozmawia, ktoś jest po prostu bardziej otwarty. Inni po prostu konkretnie chcą tego, tego i ja się nie narzucam teŜ widzę. Ale nigdy nie ma tak, Ŝe ja blokuję jakiś kontakt czy tego, nie, nie… Jest tutaj otwartość i kaŜdy w zakresie takim, w jakim chce się kontaktować w takim się kontaktuje” (P12).

Zanikanie instytucjonalnych podziałów wiąŜe się często równieŜ z brakiem

oddzielenia sfery prywatnej od obszaru obywatelskiego zaangaŜowania. Organizacje

pozarządowe działają na bazie prywatnych zasobów (kapitały w ujęciu Bourdieu) swoich

członków i wolontariuszy. Świadczy to z jednej strony o niskim poziomie instytucjonalizacji i

profesjonalizacji NGO, z drugiej o silnych motywacjach ich członków do realizacji

ustanowionych celów:

„Wie pani co, rodzi się na przykład problem jakiś taki, który trzeba rozwiązać albo który wymaga współpracy większej liczby organizacji. No i wtedy zazwyczaj jest tak, Ŝe wójt pisze takie zaproszenie i my je skanujemy po prostu, i wysyłamy bezpośrednio na adresy

88

organizacji, bo współpraca z nimi juŜ jest taka, Ŝe najczęściej udostępniają jakieś swoje adresy bezpośrednie.Takie prywatne?Tak, prywatne. śe na przykład ja mam, nawet pisma kieruję, Ŝe jest typu wskazanie organizacji i drugie jest adres do korespondencji i na ten drugi adres wysyłamy.

(...) I w tym momencie, no, szukamy takiej moŜliwości, skoro nie przez konkurs, to pchnijmy was jakoś inaczej, zacznijmy tę współpracę moŜe mniej formalnie, ale jakoś spróbujmy. No i chodzę wtedy do tych prawników naszych i proszę, i sama sprawdzam, i idę do szefa, i po prostu to jest takie, przepraszam za wyraŜenie, ale takie marudzenie, Ŝeby coś zrobić, Ŝeby jakoś wybrnąć z tej sytuacji. Bo Ŝal tych ludzi nieraz…” (P8).

Zjawisko wymieszania porządku prywatnego z publicznym moŜna dostrzec równieŜ w

sposobach komunikowania się między sektorami. Po raz kolejny widzimy korzyści z

odstawienia sformalizowanych relacji.

„śe ja wiem na przykład, Ŝe do jednego mogę zadzwonić i ustawić coś telefonicznie, a tak wszystko by dłuŜej trwało. To po pierwsze. Bo jednak formalne kontakty to, to pismo. Ja teraz teŜ wysyłam pisma, bo liczy mi się czas, od kiedy ten ktoś otrzymał informację, no to wyślę. Ale skan ten wyślę przez Internet, szybciej to podziała. Tak. JeŜeli on mówi: »Wyślij przez Internet, daję ci tu wizytówkę, proszę bardzo«. I ja pytam – »To ja mogę z tego korzystać? Do przesyłania materiałów?«, »Tak, jak najbardziej«” (P8).

Odejście od dyktowanych przez ustawę, formalnych sposobów działania wiąŜe się z

wieloma zagroŜeniami. Jednym z nich jest zjawisko paternalizmu wynikające z braku

równowagi pomiędzy instytucjami samorządu a trzeciego sektora, z przeświadczenia tych

pierwszych o niedojrzałości współpracujących z nimi organizacji pozarządowych.

„No i Caritas wymyślił sobie tam dla tych dzieci faktycznie obóz, no i zrobili ten obóz. Dostali jakieś dofinansowanie, a my z koleŜanką dla nich przygotowałyśmy ofertę, bo oni nie potrafią, przygotowałyśmy ofertę, za nich dosłownie, na taki spływ kajakowy »Łączenie pokoleń«. Czyli mieli rodzice płynąć z dziećmi. Super wyszło” (P8).

Zdarza się, Ŝe partnerami współpracy nie jest urząd miejski czy gminy, a poszczególne

instytucje mu podległe. W takich przypadkach współpraca dotyczy konkretnej dziedziny

Ŝycia społecznego, w której działa dana instytucja. Nie zachodzi więc konieczność

uwzględniania relacji generalnie, z poziomu jednostki samorządu. MoŜna odnaleźć obszary, w

których DW działa, współpraca układa się dobrze i takie, gdzie pomimo przestrzegania

89

obowiązujących rozwiązań prawnych pojawiają się konflikty, wzajemne niezadowolenie, brak

rezultatów korzystnych dla wspólnoty.

„A wkład biblioteki jaki był w to? Był, nie wiem, lokalowy, merytoryczny, czy finansowy?Merytorycznie tam współpracowali. Oni z ramienia jakby, powiedzmy sobie, no, instytucji tutaj gminnej czy urzędu.Czyli wyglądało to w ten sposób, Ŝe de facto wy pozyskaliście pieniądze od polsko-niemieckiej, tak, tej fundacji?Znaczy, nie, biblioteka pozyskała” (P11).

Sektor biznesowy – sponsorzy

Jak wskazano we wstępie, relacje trzeciego sektora z biznesowym zostały opisane

przez badanych w bardzo zdawkowy sposób. Zapewne jednym z powodów było

niekoncentrowanie się podczas realizowanych przez zespół badawczy wywiadów na tej

kwestii. Wszelkie odniesienia, w których respondenci odwołują się do sektora biznesowego

związane są z finansowaniem inicjatyw organizacji pozarządowych. Wypowiedzi te formułują

przede wszystkim działacze trzeciego sektora, opowiadając o okolicznościach

funkcjonowania swojej organizacji. Okazuje się, Ŝe skarŜą się oni najczęściej na problemy ze

znalezieniem prywatnych sponsorów inicjatyw. ChociaŜ część z nich wskazywała, Ŝe takie

wsparcie posiada i jest ono relatywnie istotne dla funkcjonowania organizacji. Wydaje się teŜ,

Ŝe mniejsze moŜliwości w tym zakresie mają NGO z małych gmin, w których liczba firm jest

bardzo ograniczona, podobnie jak ich moŜliwości finansowe.

Kiedy przedstawiciele organizacji wspominają o wsparciu ze strony sektora

prywatnego, poza finansowaniem działań, pojawiają się przykłady pomocy rzeczowej. Często

są to róŜne podarki, nagrody dla najmłodszych. Bywa teŜ tak, Ŝe firmy – jak twierdzili

respondenci – oferują wsparcie finansowe za swoją reklamę np. podczas wydarzeń

organizowanych przez organizację. Wreszcie, w przypadku małych, jednoosobowych firm,

zdarza się wspieranie działalności organizacji przez świadczenie drobnych usług na rzecz

organizacji, przykładowo przez rodziców dzieci korzystających z usług NGO.

Jedynym przykładem współdziałania o merytorycznym charakterze podawanym przez

uczestników badań, była wspomniana przez jedną z respondentek współpraca z uczelnią

niepubliczną. Współdziałanie polegało na organizacji naukowej konferencji. MoŜna

90

powiedzieć, Ŝe był to jedyny przykład partnerskiej relacji, podczas której przedstawiciele

stron wspólnie zaangaŜowali się w przedsięwzięcie.

Warto teŜ zwrócić uwagę, Ŝe w wypowiedziach respondentów pojawił się tylko jeden

przykład współpracy trójsektorowej. Przykładem było spektakularne wydarzenie o

międzynarodowej randze organizowane w jednym z duŜych miast Polski. Jest to jednak

wydarzenie wyjątkowe na skalę całego kraju, a organizację, która jest jego inicjatorką, trudno

porównywać z typowymi, lokalnymi NGO-sami.

Podsumowując, wydaje się, Ŝe zgromadzony materiał nie pozwala przesądzać o

zakresie współpracy między trzema sektorami. Wydaje się jednak, biorąc pod uwagę, iŜ

przykłady takiego współdziałania niemal nie pojawiały się w wypowiedziach badanych, nie

jest to praktyka powszechna. Warto teŜ dodać, Ŝe z pewnością ograniczenia, które stoją jej na

drodze są bardzo złoŜone i mają, rzec by moŜna, systemowy charakter.

Problemy małych gmin

Warto oddzielnie opisać problemy małych gmin. W całym raporcie zwracamy uwagę

na ich specyfikę – brak sytuacji realnej konkurencji pomiędzy NGO-sami.

Problem „krótkiej ławki” w małych gminach

W małych miejscowościach spotykać się moŜna ze zjawiskiem względnie niewielkiej

grupy aktywnych obywateli, którzy działają zarówno w obszarze administracji samorządowej,

jak i w trzecim sektorze. Bardzo często osoby te łączą stanowisko radnego lub np. członka

zarządu miasta z prowadzeniem fundacji czy stowarzyszenia. Wydaje się, Ŝe nie zawsze

naleŜy oceniać taką sytuację jako działanie kliki. Wiele wskazuje na to, Ŝe po prostu w

samorządzie i trzecim sektorze działają wszyscy aktywni mieszkańcy gminy.

„Prezes, wiceprezes, naczelnik są radnymi, to samo dotyczy, połowa radnych to są albo te organizacje, albo pokrewne, to jest mała miejscowość, więc zazwyczaj wszystko odbywa się przy spotkaniu radnych i jakie, jakie potrzeby występują to się bezpośrednio albo na radzie albo na komisjach ustala, bo to jak mówię, członkowie komisji kultury –tak to się nazywa – to w połowie są straŜacy, a mamy tu jednego komendanta i wiceprezesa w obu organizacjach na raz” (P17).

91

Zachodzi więc sytuacja, Ŝe w obrębie danej zbiorowości istnieje niezbyt liczna grupa

osób aktywizujących się w sferze publicznej, chętnych do realizowania swoich wizji rozwoju

społeczności.

„U państwa ta współpraca dobrze się układa natomiast ona się opiera na takich personalnych relacjach prawda?(...) Owszem, owszem, my się tu wszyscy znamy od lat i tu najczęściej albo dalszy sąsiad, albo wręcz gdzieś jakaś piąta woda po kisielu, jakaś rodzina jest, no to tak jest w kaŜdej małej miejscowości” (P17).

Mechanizm „swoi popierają swoich”

Uwzględniając powyŜsze, nie moŜe dziwić opis ukazujący zlecanie zadań czy

finansowania działań przez samorząd tylko NGO-som skupiającym mieszkańców danej

gminy czy miasta.

„To znaczy samorząd ma inne moŜliwości, mianowicie moŜe zlecić to komuś innemu nie? No, ale normalny samorząd raczej popiera instytucje, które działają na jego terenie i po prostu, zresztą to są stowarzyszenia, nie? To nie są, nie są, bo nie jesteśmy tylko my, bo tam jeszcze jest Związek Podhalan i koło gospodyń, takŜe to wszystko się obraca wokół gminy, no bo to jest praktycznie jedna gmina i musi to być wspierane wzajemnie nie?” (P18).

„Obecny pan burmistrz jak był przewodniczącym nam pomagał tu w straŜy i tak samo jest po prostu teraz burmistrzem drugą kadencję i tak samo pomaga. I straŜakom, i dla oświaty no, bo widzę po prostu, Ŝe i w szkołach coś się dzieje… i remonty, i Dom Kultury, i turystyka, plaŜa, takŜe no, coś się dzieje” (P10).

Partnerstwo jako efekt osobistego zaufania

Ale i kwestie najwaŜniejsze w modelu współpracy – partnerskie traktowanie

NGO – JST znajduje równieŜ swe odzwierciedlenie na poziomie ducha współpracy. Pojawia

się zaufanie budowane na kilkuletniej współpracy. Co szczególnie waŜne odchodzi się od

najprostszej oceny – by było jak najtaniej, na rzecz merytorycznego porównywania

rezultatów.

„Tak, tylko to nie jest powszechne. To nie jest tak, Ŝe my jesteśmy, Ŝe partnerami dla nas są wszystkie te organizacje pozarządowe. Natomiast niektóre z nich na pewno tak. My, oni przychodzą do nas. Takim najlepszym chyba wyrazem tego, Ŝe my jako samorząd ich słuchamy jest to, Ŝe coraz to nowsze zadania są im oddawane, Ŝe tak, Ŝe kino, które prowadziła instytucja kultury prowadzi organizacja pozarządowa, Ŝe powszechny program

92

nauki pływania, ogromny program nauki pływania klas drugich prowadzi organizacja pozarządowa. To oni przyszli powiedzieli: słuchajcie to my się na tym najlepiej znamy, to my prowadzimy, my mamy klub sportowy od iluś tam lat i po co wy to prowadzicie przez dyrektorów, jak my to przejmujemy? No i my powiedzieliśmy ok., macie racje, proszę bardzo... I tu akurat nas to droŜej kosztuje, bo wcale to nie jest taniej, jak robili to urzędnicy, ale wiem, Ŝe to będzie o wiele bardziej efektywnie, bo nauczyciel, który z dzieckiem nie zaleŜało mu na tym, Ŝeby on się nauczył, a im będzie na tym zaleŜało, bo mają do tego inne podejście” (P23).

Oznacza to równieŜ myślenie o współpracy w kategorii ludzkich potrzeb. WaŜne, by

przedstawiciele administracji nie zapominali, Ŝe działacze trzeciego sektora najczęściej

pracują zawodowo. Jest to bardzo powaŜny problem – skoro mamy dwa niezaleŜne sektory, to

Ŝaden z nich nie powinien narzucać swojej logiki, „stylu gry” drugiemu. Współpraca w

godzinach otwarcia urzędu nie mieści się w sposobie działania NGO.

„Czasem jest problem z podpisaniem umowy, no to teŜ nie kaŜemy tym ludziom przychodzić na określoną godzinę w określonym miejscu, tylko wyślemy im tę umowę, albo przyjdzie prezes i przyniesie dla nas ten podpis wiceprezesa. Zdarza się, Ŝe umowę zostawiam sprzątaczkom, no ktoś pracuje do osiemnastej i nie jest w stanie do szesnastej do mnie przyjść. No to co? No po prostu dostosowujemy się teŜ do ich wymogów, do ich potrzeb. Jak były dyŜury grantowe teŜ do godziny dziewiętnastej, dwudziestej przed terminem składania ofert, Ŝeśmy siedzieli trzy, cztery dni” (P23).

Dostosowanie formalnych ram współpracy do potrzeb miasta/gminy. Najistotniejszym

wyznacznikiem jest liczebność mieszkańców, ale wiele innych czynników sprawia, Ŝe

praktyki, które świetnie się sprawdzają w jednym miejscu, nie są moŜliwe do zastosowania w

innym. Oznacza to, Ŝe przy budowaniu katalogu dobrych praktyk naleŜy uwzględnić warunki,

w jakich dana praktyka się sprawdza. Opis takich zewnętrznych uwarunkowań będzie

właściwym uzupełnieniem opisu samej praktyki.

„Formalne to są na pewno komisje dialogu społecznego i Forum Dialogu Społecznego, ten system jest, on tu powstał w [nazwa miejscowości], jest w jakiś sposób niepowtarzalny, bo jest uszyty garniturem na miarę Warszawy. Ale to jest teŜ taki system, który jest, w który się przygląda duŜo organizacji z samorządów, Kraków, Poznań, Łódź. No i jakby czerpią wzorce i próbują to kopiować u siebie, tak. Na pewno to jest tak. Berlin nawet” (P24).

93

NiepoŜądane elementy współpracy

Oczywiście, gdy przeprowadza się analizę zebranego materiału empirycznego, to

pojawia się bardzo wiele opisów praktyk, które naleŜy traktować jako niepoŜądane sposoby

tworzenia współpracy międzysektorowej. Nie warto się na nich skupiać w tej ekspertyzie, ale

trzeba jednak pokazać kilka sytuacji, w których relacje oparte o DW wyszły poza obszar

ograniczony dbałością o interes lokalnej wspólnoty.

„To znaczy, powiem tak, Ŝeby ogłosić ten konkurs to my we wrześniu mówimy, co chcemy. Mniej więcej, ile pieniędzy potrzebujemy, co chcemy zrobić i tak dalej, i tak dalej. Mamy kilka programów w naszym stowarzyszeniu, które wchodzą juŜ jakby z roku na rok” (P5).

Wcześnie mowa była o budowaniu zaufania, o waŜnej roli, jaką odgrywają relacje

personalne pomiędzy przedstawicielami samorządu i organizacji pozarządowych. PoniŜszy

przykład pokazuje, jak łatwo przekroczyć granicę, poza którą relacje traktujemy

instrumentalnie i przede wszystkim rutynowo, by załatwiać interesy poszczególnych grup.

Widać tu przedstawiciela NGO, który sam ustawia się w pozycji podporządkowanej, opisując

siebie jako petenta, próbującego załatwić coś od wszechmocnej władzy i, co gorsza, mającego

swoje sposoby na zrealizowanie zamierzeń (przypominamy, Ŝe realizowane wywiady miały

za cel opisanie dobrych praktyk, cel ten był respondentowi znany, podobnie jak fakt

nagrywania rozmowy).

„Panie prezydencie, ja mam tutaj sprawę związaną ze stowarzyszeniem, czy z członkiem stowarzyszenia, potrzebuję pomocy, nie ma problemu. Przyjdź, przyjdź rano, o godzinie ósmej ja przyjeŜdŜam do pracy i ja znajdę dla ciebie piętnaście minut, Ŝebyśmy porozmawiali. Czy do pełnomocnika to mówię, no jest to tak, Ŝe ja się juŜ nie umawiam. Ja wchodzę i mówię, Ŝe mam sprawę, Ŝe potrzebuję coś takiego. No tak to wygląda, a z chwilą gdyby było to inaczej.Gdyby pan był obcy po prostu, tak?Gdybym był tam tym obcym, to podejrzewam, Ŝe teŜ trzeba sobie zrobić najpierw układy. NajwaŜniejsza to jest ta pani N, a dopiero pan prezydent.To jest ta asystentka? Nie, pani z referatu.Ta z referatu, ale to ja zawsze twierdzę, Ŝe ta pani N jest najwaŜniejsza. To znaczy, ja tutaj nie mówię, nawet pani M, bo to jest tutaj, bo najpierw te dokumenty to idą przez panią N, czy ewentualnie nawet jak idą do pełnomocnika, czy do prezydenta to one i tak wracają do pani N. Pani N bierze to w rękę, czy pani M, nie, Ŝe tam jeszcze ktoś inny i ona je sprawdza (...).Ja znajomości to sobie wyrabiałem w ten sposób, Ŝe szedłem do urzędu i widziałem, Ŝe idzie prezydent, dzień dobry, to wiedziałem, Ŝe prezydent mi poda rękę. Ale urzędniczka nie wiedziała, czy ja się znam z prezydentem, czy się nie znam, więc tak było na początku,

94

mówię, ta współpraca się poprawiła dwieście, trzysta, czy sto razy. Lepsza. No tak to było” (P5).

Skoro przyjęta została metoda posługiwania się zupełnie jawną techniką zbierania

informacji, z wyraźnym wskazaniem, dla kogo jest robione badanie i jakim celom ma słuŜyć,

powstaje pytanie, dlaczego nasi rozmówcy przyznawali się do działań sprzecznych z duchem

ustawy? A moŜe nie potrafili rozpoznać złego wydźwięku swoich czynów? Idąc krok dalej –

jak określają swoje postępowanie? Do jakich słowników się odwołują?

„Tak? A mógłby mi pan opowiedzieć, na jakiej zasadzie te kontakty się w ogóle, znaczy jak wygląda takie spotkanie w urzędzie, jeśli tam się pan wybierze?No przede wszystkim mówimy, co byśmy chcieli zrobić. Przedstawiamy to oczywiście w jak najlepszym świetle. No i jesteśmy wtedy bardzo elokwentni, po czym słyszymy najczęściej, Ŝe bardzo fajny pomysł, ale oczywiście Ŝadnych pieniędzy w mieście juŜ nie ma. No i potem juŜ się zaczyna nękanie.Lobbing.Lobbing, lobbing. Odnoszę wraŜenie, Ŝe ta biedna pani Aldona juŜ raz na jakiś czas dla świętego spokoju, Ŝeby jej się głowy nie zawracało to nam te pieniądze. Znaczy nie ona przyznaje tylko wpływa na prezydenta, Ŝeby ewentualnie uznał tą imprezę” (P4).

Wiele wywiadów wskazywało wprost na patologiczne relacje JST – NGO,

uświadamiając nam konieczność zmiany obowiązujących rozwiązań.

„(…) nawet, gdybym była konkurencyjna, w sensie lepszego programu i tak dalej, i tak dalej, po prostu bym takiego pozwolenia nie odstała, mam taką świadomość, tak samo w mieście nie wygrywa się konkursów, prawda? Znaczy dostaje się wtedy pieniądze, kiedy takie pewne podmioty, które są jakby stale dofinansowywane, jakby juŜ nie mogą wszystkiego zagarnąć, ale w momencie, kiedy… i ta sytuacja szczególnie teraz jest trudna, poniewaŜ na kulturę zmniejszono drastycznie środki w naszym mieście” (P21).

Duch współpracy – próba opisu

NajwaŜniejszym chyba wnioskiem wyłaniającym się z analizy materiału

empirycznego jest fakt, Ŝe duch współpracy jest przede wszystkim warunkowany wielkością

miejscowości. To znaczy, moŜna mówić o dwóch postaciach tego zjawiska. Inaczej

współpraca przebiega w urzędzie gminy małej wsi, a inaczej w urzędzie w Warszawie,

95

Poznaniu czy Wrocławiu. To odróŜnienie jest waŜniejsze od wszelkich innych prób podziału

czy klasyfikacji form współpracy.

Wracamy tu do podstaw socjologicznego myślenia o społeczeństwie: podziale na małe

i duŜe grupy społeczne, odróŜnieniu wspólnot i stowarzyszeń. Rodzaj relacji społecznych

warunkuje DW rozumianego jako pozaformalne reguły współpracy pomiędzy JST i NGO.

„To są małe struktury miejskie. Piotrków jest stosunkowo mały. Tych organizacji nie jest duŜo. Tutaj praktycznie w tym mieście kaŜdy się zna z kaŜdym. KaŜdy wie, co ta druga osoba, czy grupa osób sobą reprezentuje i co ze sobą niesie, więc tutaj to ryzyko złego dofinansowania jest duŜo mniejsze. No i poza tym jest nas mniej niŜ przy konkursach w urzędzie marszałkowskim, czy wojewódzkim (...).Wspomniał pan, Ŝe bardzo waŜne są, jak pan to ujął, w małych miastach są po prostu znajomości, w tym sensie, Ŝe…Tak, interpersonalne pomiędzy właśnie tymi, którzy chcą coś robić, czyli tymi z organizacji pozarządowych właśnie ze strukturami w znacznym przypadku tego urzędu miasta” (P4).

Powstaje pytanie kluczowe dla całej analizy – gdzie przebiega granica małej/wielkiej

społeczności? Od jakiego poziomu wielkości urzędu/liczby mieszkańców/liczby NGO

konieczna staje się formalizacja relacji? Problem ten pozostaje do zweryfikowania w

kolejnych badaniach.

„To znaczy ja bym to ułoŜył tak i uwaŜam, Ŝe tak to chyba, nie mam prawa tego w sumie formułować takiego wniosku, ale wydaje mi się, Ŝe im mniejsze miasto, im mniejsza ta jednostka, o jakiej mówimy, tym bardziej większe znaczenie mają te kontakty interpersonalne pomiędzy mieszkańcami, a władzami niŜ w duŜych aglomeracjach. Im większe miasto, tym staje się to wszystko bardziej bezosobowe. Ta władza staje się bezosobowa, staje się władzą. Na naszym poziomie jest jeszcze taki juŜ, zaczyna być trochę płynne, ale weźmy pod uwagę, no przecieŜ mam teŜ znajomych z małych miejscowości, z gmin, tam juŜ to jest juŜ zupełnie inaczej. Tam się nie idzie do wójta, znaczy do wójta moŜe tak, ale tam się nie idzie do kierownika referatu kulturalnego tylko tam się idzie do pana Stasia. Jest to nawet inne podejście psychologiczne do tego typu działań. Więc uwaŜam, Ŝe tutaj wielkość, obszar, na którym mówimy o tych działaniach organizacji pozarządowych, na których działa i z jaką jednostką terytorialną pracuje, ma duŜe znaczenie” (P4).

Respondenci pytani, jak powinna wyglądać modelowa współpraca między NGO-sami

a administracją samorządową odpowiadali: „tak zwyczajnie, po ludzku”. śyczliwe

zainteresowanie to jeden z elementów DW bardzo często przywoływany:

96

„Ja myślę, Ŝe to jest właśnie to ludzkie podejście, Ŝe tak powiem. Wbrew pozorom, tutaj jak mówiłem, Ŝe jest tam duŜo i naszych instytucji, ale ta konkurencyjność nie jest taka, nie ma jakiegoś takiego, zawiści, Ŝe ja wyszarpnę, ty nie dostaniesz nie? Bo tak jak piszemy konkurs, oferty do konkursów, przykładowo teraz jest, na organizację imprez integracyjnych, my składamy, Związek Niewidomych składa i cukrzycy, no i konsultujemy się we wnioskach, pomagamy, jeden drugiemu, jak to załatwić, bo teraz, za przeproszeniem, tak popieprzone są te wnioski, BoŜe kochany, coraz to gorsze…” (P13).

„Proszę pani, jakby takie Ŝyczliwe zainteresowanie, powiedziałabym, tak jakby, wie pani, wychodzenie, co tam się dzieje, jakie są potrzeby, jak wyglądają sprawy tych dzieci” (P15).

„No przede wszystkim muszą być spotkania, muszą być rozmowy, musi być wzajemne przekonanie do, w naszym przypadku do danej sprawy, nie? Bo, jeŜeli takiego przekonania nie ma i nie ma wspólnego wizerunku jakby czy kierunku myślenia, kaŜdy moŜe mieć inne zdanie, ale jeŜeli się rozmawia ot wtedy jakiś konsensus się znajdzie, nie? Natomiast jeŜeli będzie jeden nadawał gdzie indziej, drugi gdzie indziej, no to nie ma to Ŝadnego… Wtedy nawet się robią problemy, nie?” (P18).

WiąŜe się to najczęściej z wzajemnym traktowaniem się z szacunkiem i uwagą.

Niekiedy proste gesty potrafią odnieść skutek godny odnotowania.

„No, i myślę, Ŝe, to tak, jeŜeli ktoś jest u władzy, to musi dostrzec, Ŝe taka organizacja jest i działa. No, i ja panu powiem, Ŝe tu oczekiwania tego typu, Ŝe, nie wiem, burmistrz czy ja składam wnioski, bo przyjeŜdŜa grupa, daj mi pieniądze, to tego czegoś nie ma. Ale on występuje, np. dla Niemców to jest szok, jeŜeli oni przyjeŜdŜają jako stowarzyszenie i burmistrz jest w stanie przyjść o 6:00 i ich poŜegnać. To oni, tam są ludzie teŜ z urzędu.I tak się dzieje?To oni są pod takim wraŜeniem, oni opowiadają, a zobaczcie, nasz Falco, on nawet przyjdzie tylko podać rękę i na kolację uroczystą nie przyjdzie, bo on gdzieś tam idzie. TakŜe tu ta płaszczyzna z kolei nasza, jako stowarzyszenia, bo ja nie mówię, no, miasto, to tam, jeŜeli burmistrz jedzie, czasami tam byłem, no, to jest ta współpraca, no bo to siłą rzeczy, no, podpisano, to nie moŜna, przyjeŜdŜa burmistrz i powiedzieć, nie mam czasu, nie? My, jako stowarzyszenie, wiadomo, Ŝe inaczej jesteśmy traktowani, ale z kolei w tym kontekście nasze władze, to, co robią dla ich stowarzyszenia” (P11).

Po raz kolejny okazuje się, Ŝe nawet tak sformalizowany proces, którego model

właśnie zostaje tu opracowywany, opiera się na dobrze znanych mechanizmach współpracy,

komunikacji, woli dialogu.

„Bo z roku na rok jakieś nowe zadania są zlecane organizacjom pozarządowym. Ten zakres jest poszerzany, budŜet jest coraz większy, wymagania teŜ są coraz większe. Natomiast bez tej woli dialogu, bo to jest teŜ tak gdyby oni i się odbijali o ścianę no to tego by po prostu nie

97

było. Te kolejne zadanie to nie jest to, Ŝe my sobie to wymyślamy tylko, Ŝe oni przychodzą, Ŝe chcieliby oni, Ŝe organizacje przychodzą, Ŝe chcieliby coś tam poprzejmować, Ŝe twierdzą, Ŝe dadzą radę. Czasem jest teŜ tak, Ŝe my ich przez dwa lata namawiamy, po czym dopiero się decydują” (P23).

Docenić naleŜy zatem znaczenie osobistych kontaktów pomiędzy poszczególnymi

graczami. W praktyce oznacza to kolejne spotkania i rozmowy, rozmowy, rozmowy.

„I od chwili, kiedy, proszę pana, kiedy tu panie N jako szefowa tego, nie dyrektor wydziału oświaty, ale szefowa tego biura, no to mówię spotkania są systematyczne, i rozmowy są czasem trudne na na tego bo, proszę pana, kaŜdy by chciał coś ugrać, nie?

(...)Dlaczego działa? Dlatego, mówię, Ŝe od dwóch czy trzech lat zebrała się naprawdę bardzo silna grupa ludzi związana, no ja to juŜ podkreślałem parę razy, z panią N, obecnym dyrektorem wydziału oświaty” (P1).

Oczywiście forma prowadzenia tych rozmów moŜe być zarówno oficjalna, jak i

nieoficjalna. DuŜą rolę w wyborze wariantu komunikacji odgrywa wielkość miejscowości i

wynikająca z tego wielkość wspólnoty.

Rozmowa powinna przekształcić się we współpracę, relację z konkretną osobą, imię

nazwisko i wydział. Tak zaczynać musi się wszelkie wspólne działanie.

„(…) to oczywiście do mnie dzwonią, Ŝe ukazał się konkurs.A kto dzwoni? Ciekawa jestem.Pani NN.I to jest pani z jakiegoś referatu konkretnego?Tak, referatu. Tak, konkretnego, z referatu spraw społecznych. On podlega pod pana NN.I zawsze to jest tak, Ŝe to jest kontakt ze strony referatu?Tak, tak, tak. Tak, bo powiem tak, my podlegamy teŜ, tak jakby rozlicza nas pani Ania. No i to teŜ tak jakby, ta współpraca z panią NN nam odpowiada” (P5).

Współpraca z kolei powinna przejść w partnerstwo. Czas, zaufanie budowane przez

komunikacje, wspólnie realizowane cele.

„Wymienił pan urząd jako jednego z partnerów, jakby, co to oznacza, Ŝe on jest partnerem?No wspierającym, myślę pod względem, właśnie takim, i finansowym i merytorycznym.Aha.No tak partnersko podchodzi, no jest partnerem w interesach, Ŝe tak powiem (…).A co to znaczy, Ŝe on jest partnerem?

98

No powiedzmy, no jak to jest partnerem? I rozumie, rozumie, o co nam chodzi prawda? No nie staje tak okoniem, Ŝe tak powiem, nawet do naszych problemów, tylko raczej to przyjmuje, no nie wszystko, ja mówię, Ŝe czasami, bo to i prawne przepisy i to takie to nie pozwalają powiedzmy na wiele spraw załatwić, ale to, co jest moŜliwe to na pewno z chęcią podchodzą do tego, właśnie tak partnersko, po ludzku” (P13).

Przeciwieństwem partnerstwa jest poczucie podporządkowania, wasalizacji

organizacji pozarządowych.

„Znaczy nie, no ja uwaŜam, Ŝe, bo to się mówi, Ŝe jesteśmy wasalami w momencie, kiedy dostajemy pieniądze. To znaczy moŜe tak, tylko pod tym względem, Ŝe te organizacje, które są jakby ulubieńcami, prawda, nie wykształcają w sobie takiej jakby naturalnej ostroŜności, Ŝe nie zabezpieczają sobie pieniędzy z innych źródeł i w nich takiej umiejętności nie wykształcają, prawda? I wtedy, jakby z kolei teŜ jest problem we współpracy miedzy stowarzyszeniami, bo one się wszystkie patrzą w tę jedną stronę, czyli tego, kto daje pieniądze, prawda? I ze sobą konkurują i rywalizują, prawda? Więc w ten sposób jesteśmy wasalami, prawda (...)” (P21).

Niekiedy ludzie chcą zdziałać znacznie więcej niŜ procedury na to pozwalają. Znaleźć

moŜna przykłady, które jednoznacznie ilustrują tezę, Ŝe aktywność i determinacja w osiąganiu

celów konkretnych ludzi więcej są warte niŜ najlepsze nawet procedury. Tylko czy to jeszcze

jest DW w pozytywnym sensie?

„Ja jestem jeszcze uparta. I na przykład, jeŜeli jakaś organizacja mi stwierdziła, Ŝe oni chcą coś robić i oni jakieś tam chcieliby sobie kupić jakiś tam sprzęt i ja mówię – kurczę, ale jak ja mam to… Po pierwsze nie mam w budŜecie, po drugie nie mam w rocznym programie, a po trzecie, jakie to zadanie dla gminy? No my tutaj Ŝadnych imprez patriotycznych nie mamy, czegoś tam nie robimy, to nie jest dla naszych mieszkańców się okazuje, no to co? No to w ośrodek kultury – moŜe byście ich wzięli i wynajęli przy jakiejś okazji. I w tym momencie, no, szukamy takiej moŜliwości, skoro nie przez konkurs, to pchnijmy was jakoś inaczej, zacznijmy tę współpracę moŜe mniej formalnie, ale jakoś spróbujmy. No i chodzę wtedy do tych prawników naszych i proszę, i sama sprawdzam, i idę do szefa, i po prostu to jest takie, przepraszam za wyraŜenie, ale takie marudzenie, Ŝeby coś zrobić, Ŝeby jakoś wybrnąć z tej sytuacji. Bo Ŝal tych ludzi nieraz” (P8).

Jak w kaŜdej dziedzinie Ŝycia publicznego, tak i przy wspólnym realizowaniu zadań

na potrzeby lokalnych wspólnot waŜna jest skuteczne polityka informacyjna.

Przykładowymi działaniami mogą być duŜe spotkania dla mieszkańców miasta pokazujące

dorobek NGO.

„Ale mówi pan, przepraszam, kilka tysięcy z samego Jarocina?

99

Ludzi? Tak. A, to nieźle. A, Ŝe organizacje pozarządowe pokazują się jakby ze sceny?Tak, ale pieczę nad tym ma gmina.Aha, a tych organizacji ile się pokazuje. No, to wszystkie to z dwadzieścia, trzydzieści.Dwadzieścia, trzydzieści organizacji.A to są kolarze, sportowe organizacje, koła gospodyń, no, wszystko, co... I tak, najprościej mówiąc, moŜe niezbyt ładnie, po prostu kaŜdy chwali się, co robi, tak?Bardzo, no, tak. Znaczy, my nie uczestniczymy, my w tym roku będziemy pierwszy raz” (P11).

Momentem, w którym moŜna sprawdzić jak funkcjonuje DW po stronie administracji,

jest ogłoszenie konkursu dla NGO.

„Pan Julian konkretnie podchodzi do rzeczy, Ŝe nie rozwodzi się. No jest osobą faktycznie konkretną, prawda, nie interesują go tam ani te układy, ani nie wnika w to, co się dzieje, bo przecieŜ róŜnie bywa, prawda? (...) Po prostu jest wniosek, jest dobrze napisany, wszystko, co jest, nie ma, co (…) Ŝeby nie odpadł, bo mógłby odpaść przecieŜ, [no weźmie] pod uwagę, no coś brakło, no niedopilnowane, rozporządzenia się zmieniają, no, co jest w stanie nad tym wszystkim nadąŜyć, no gdyby nie jego taka interwencja no to równieŜ…Czyli on dzwoni tak? Mówi, Ŝe coś trzeba poprawić.No oczywiście, Ŝe dzwoni, ja tam biegam no nie? Bo wiadomo, Ŝe z racji przedszkola i to, no to jestem często, więc pozwalam sobie wejść i dopytać się, więc się teŜ pytam, no bo się boję Ŝeby nie przeszło, no wie pani, no wystarczy kropka nad »i« i wniosek moŜe nie przejść” (P26).

„No to wtedy nawet jakoś tak bardziej się pochylamy nad nimi, Ŝeby jednak trzeba im dać szanse. Jak na przykład preferuje teraz mi się to akurat rzadziej zdarzało zamiast dodatkowych obowiązków ale jak wcześniej referowałam komisje przyznającej granty wszystkie oferty to mimo to, Ŝe to była jakaś początkująca organizacja no to zwracałam uwagę na to na przykład, Ŝe tam jest dwóch członków, którzy pracowali gdzieś tam indziej i mają to doświadczenie” (P23).

To równieŜ moment obserwacji jak współpracują NGO-sy, gdzie w tym obszarze

podziewa się DW. Wracają dobrze znane wątki „polskiego piekła”, myślenia w kategoriach

gry o sumie zerowej.

„Tak, [nazwa miejscowości] mogą, jakby pani przestudiuje, jak pani przestudiuje te właśnie kluby, ile kto dostał, to pani zobaczy, Ŝe tam [nazwa miejscowości] GLKS pięćdziesiąt pięć, Dębę trzydzieści osiem, Łucznik, bo tam zapaleńcy myślistwa działają, teŜ tam chyba około czterdziestu, Victoria nie wiem czy osiem, my zero.

100

No bo nawet teraz mi się przypomina, Ŝe ta pani mówiła mi, Ŝe jacyś radni, którzy są, są właśnie członkami [nazwa miejscowości]. Wiceprezes [nazwa miejscowości] jest radnym tutaj” (P6).

Główne wnioski z badania:

Pisząc o duchu współpracy (DW) trzeba spojrzeć na JST i NGO jako na systemy komunikacyjnie zamknięte. MoŜemy to zjawisko określać jako logikę systemów (logika systemu urzędniczego: praca w godz. 8.00-16.00, sformalizowana komunikacja oparta na pismach, moŜliwość formalnego zdyskwalifikowania prośby/oświadczenia rozmówcy itd. versus logika trzeciego sektora: praca po godzinach, realizacja celu waŜniejsza od formalności, przekonanie o misyjności itd.). DW jest czynnikiem umoŜliwiającym komunikację pomiędzy takimi systemami.

Definiując ducha współpracy dobrych praktyk naleŜy zwrócić uwagę na rozróŜnienie dwóch typów środowiska występowania współpracy NGO – JST (na poziomie typów idealnych, moŜliwy równieŜ model mieszany):

- sytuacja nadmiaru, charakterystyczna dla duŜych miast (Warszawa, Wrocław,

Poznań) – wiele NGO-sów, względnie silnych, dobrze rozwiniętych,

zinstytucjonalizowanych, o duŜych zasobach kompetencji w działaniach (takŜe w formalnych

działaniach dostosowujących się do sposobu pracy administracji). W tej sytuacji DW

powinien koncentrować się na zapewnieniu równych warunków startu dla wszystkich,

inkluzywnym sposobie komunikowania urząd – NGO, sformalizowaniu współpracy,

budowaniu jasnych i wymiernych kryteriów oceny proponowanych wspólnych działań (oceny

pod względem przydatności dla lokalnej wspólnoty),

- sytuacja braku, charakterystyczna dla mniejszych miejscowości – niewiele, słabo

rozwiniętych NGO. DW powinien koncentrować się na otwartości urzędów, przychylności

(ułatwianiu współpracy) dla tych organizacji, które chcą rozpocząć/kontynuować współpracę.

Na ducha współpracy wpływają następujące elementy:

• rozmowa (właściwie realizowana komunikacja), współpraca, zaufanie – tak w

największym skrócie powinna przebiegać relacja JST – NGO przy silnym DW,

• pełnomocnik ds. NGO – najlepsze rezultaty współpracy osiągają osoby z przeszłością

w trzecim sektorze,

101

• urzędy nie są monolitem, najczęściej osoby współpracujące z NGO mają duŜo więcej

zrozumienia i chęci utrzymywania dobrych relacji niŜ pozostali urzędnicy. Pytanie

zatem o umocowanie pełnomocników ds. NGO,

• roczne plany współpracy – działania przy ich uchwalaniu (propozycje ze strony NGO,

konsultowanie planu) są dobrym wskaźnikiem DW,

• nawiązywanie współpracy pomiędzy NGO na poziomie lokalnym jest konieczne do

dobrej współpracy międzysektorowej,

• DW przejawia się takŜe pod postacią patriotyzmu lokalnego – znamy się, więc sobie

pomagamy, a Ŝe jedna strona jest administracją, a druga NGO, to pozwala

zintensyfikować korzyści dla społeczności lokalnej (póki nie ma realnej konkurencji

wśród NGO, to ten model działa dobrze),

• DW to wspólne dla JST i NGO cele do rozwiązania, partnerstwo rozumiane jako

zbliŜone spojrzenie na lokalne problemy,

• „krótka ławka” w małych społecznościach (wszyscy aktywni mieszkańcy działają albo

w administracji, albo w trzecim sektorze), obserwujemy duŜy autorytet władz

lokalnych wśród niektórych działaczy NGO. MoŜe to wynikać z: (1) uzaleŜnienia

finansowego lub/i (2) socjalizowanego szacunku dla formalnie rozumianej władzy

(relacja panowania w weberowskim sensie),

• naleŜy uwzględnić znaczący wpływ polityki na proces współpracy,

• w większości gmin NGO/JST nie wykorzystują potencjału współpracy z biznesem.

102

Dobre praktyki współpracy między sektorem administracji publicznej i organizacjami pozarządowymi – raport z wywiadów grupowych (FGI)

Ostatnim etapem procesu badawczego było zrealizowanie dwóch wywiadów

zogniskowanych (FGI), oddzielnie z przedstawicielami obu współpracujących stron. Dla

administracji samorządowej byli to pełnomocnicy do spraw współpracy z NGO, dla

organizacji pozarządowych – osoby bezpośrednio współpracujące z samorządami.

W poprzedniej części badania, na bazie materiału zebranego w trakcie trzydziestu

wywiadów indywidualnych, odtworzono pojmowanie ducha współpracy. Wywiady

zogniskowane posłuŜyły do sprawdzenia wypracowanych wniosków. Zebrane zostały dwie

homogeniczne grupy (JST i NGO) respondentów, by raz jeszcze z obu perspektyw rozdzielnie

zweryfikować rozumienie DW.

Dyskutowane były następujące tezy:

1. Zasady współdziałania JST i NGO powinny być wyróŜnione z wyraźnym

odniesieniem do wielkości gminy/liczby mieszkańców/liczby działających organizacji

pozarządowych.

Respondenci zgodzili się z tak postawioną tezą. W ich opinii niemoŜliwe jest

wdroŜenie jednego uniwersalnego modelu działania. Co więcej, zróŜnicowanie

preferowanych sposobów współpracy powinno uwzględniać wiele innych cech niŜ tylko

wielkość gminy.

Zalecany model współpracy nie moŜe zbyt wysoko ustawiać poprzeczki, określając

warunki współpracy. Tu równieŜ musimy pamiętać, Ŝe relacje te mogą być konstruowane

według róŜnych zasad.

„W związku z tym autorzy tego modelu muszą wziąć pod uwagę tę specyfikę, Ŝe model owszem, jeŜeli będzie moim zdaniem w pewien sposób dopingował organizacje pozarządowe i wymuszał podnoszenie jakości pracy ale, Ŝeby to się równieŜ nie okazało w ten sposób, Ŝe to jest rozwiązanie za bardzo eleganckie, za bardzo trudne” (W1).

103

Pojawiały się głosy wskazujące, Ŝe formalne uregulowanie sposobu współpracy jest

niemoŜliwe lub powinno dotyczyć jedynie ogólnych zasad.

„Nie da się od linijki wszystkiego nakazać i zakazać i takie nieformalne spotkania czy kontakty, one teŜ powinny być. To tak naprawdę od kultury osobistej człowieka zaleŜy, reprezentanta NGO-sów jak i urzędu miasta zaleŜy, co on tak naprawdę z tym zrobi. Bo nie mówimy tutaj o działaniach korupcyjnych, prawda, w takiej czy innej formie natomiast merytoryczny, mówię merytoryczny lobbing, dlaczego nie? (...).

To zawsze jest ten problem. Ale moim zdaniem lepiej zostawić jakąś wolną przestrzeń niŜ po prostu jakieś kanaliki, Ŝe od ściany do ściany moŜna iść prosto, a poczekać, Ŝe tak powiem jak kanał skręci w lewo lub w praw” (W2).

WaŜnym elementem jest nie tylko ustanowienie zasad współpracy i opisanie ich w

modelu, ale przede wszystkim właściwe ich upowszechnianie, oparte na systemie szkoleń.

Dotyczy to rzecz jasna obu sektorów.

„MoŜna teŜ w edukować jakiś sposób urzędników, Ŝeby wykazywali więcej dobrej woli. MoŜna ich edukować, ale na pewno nie zmusimy w Ŝaden sposób formalny” (W1).

„ Znaczy wcześniej robili szkolenia i cały system wsparcia, ale u nas to wygląda, Ŝe to jest jakby w trakcie. Nie przygotowuje się organizacji do aplikowania, a później się siedzi z tymi organizacjami i się wypełnia” (W2).

Wśród przedstawicieli NGO pojawiały się głosy, Ŝe tylko standaryzacja i

upowszechnienie wzorców dobrych praktyk moŜe ustanowić równe warunki współpracy dla

wszystkich organizacji – bez względu na posiadany przez nie kapitał społeczny.

„JeŜeli nie zagwarantujemy standardu, który będzie usadowiony, nie wiem, w rozporządzeniu, w zarządzeniu, bo nie mówię juŜ o ustawie, ustawa daje tylko podstawę, to my tej kultury nie wydębimy, bo to juŜ tyle lat. Ja pamiętam pięćdziesiąt lat pracy społecznej i te pięćdziesiąt lat stale, co epoka, co zmiana rządów, co zmiana systemów to stale jesteśmy w pokłonach. No, bo. Ale tak naprawdę, dla kogo? Dla społeczeństwa (...).

To znaczy za pewnym standardem, Ŝeby organizacja, która dopiero wchodzi na rynek, która nie ma twarzy, które są znane urzędowi, Ŝeby miała równy dostęp i moŜliwość tej współpracy z urzędem, a nie tak zwani starzy wyjadacze, którzy tak naprawdę zetatyzowali się po kilku

104

lub dziesiątkach lat współpracy z urzędem i właściwie fikcyjne konkursy, które są otwarte, a właściwie dedykowane konkretnym organizacjom. To nawet juŜ trochę u nas zostało wyeliminowane, ale jeŜeli jest konkurs i jest tam juŜ nawet wskazana nazwa festiwalu na przykład, czy pisma ekologicznego, tytuł pisma no to wiadomo, Ŝe to wszystko jest juŜ dedykowane swoim znajomym. (...) U nas struktura jest bardzo pionowa, nie Ŝadnych związków poziomych pomiędzy wydziałami, zresztą i między organizacjami jest dokładnie tak samo” (W2).

Pojawiały się sprzeczne głosy opisujące intelektualną, organizacyjną, ideologiczną

przewagę jednego lub drugiego sektora. Pokazuje to, Ŝe jedna i druga strona niekiedy po

prostu źle ocenia partnerów współpracy. Ponadto zwraca się uwagę na brak równego poziomu

kształcenia i profesjonalizacji: sektor pozarządowy i sektor administracyjny jest inaczej

edukowany.

„A tak naprawdę to nie ma, często nie ma równego poziomu wykształcenia i takiego wyszkolenia teŜ i takiego nowoczesnego spojrzenia wśród tych, no niestety pracowników samorządowych. Jednak sektor NGO o wiele kroków wyprzedza w tym zakresie i dlatego jest tak” (W2).

Co waŜne i ciekawe pojawiały się takŜe liczne głosy autokrytyki trzeciego sektora.

Obracały się one wokół wątku nieuprawnionego uprzywilejowania określonych organizacji

oraz poczucia, Ŝe organizacje mają mieć funkcję podrzędno-usługową.

„JeŜeli nie zagwarantujemy standardu, który będzie usadowiony, nie wiem, w rozporządzeniu, w zarządzeniu, bo nie mówię juŜ o ustawie, ustawa daje tylko podstawę, to my tej kultury nie wydębimy, bo to juŜ tyle lat. Ja pamiętam pięćdziesiąt lat pracy społecznej i te pięćdziesiąt lat stale, co epoka, co zmiana rządów, co zmiana systemów to stale jesteśmy w pokłonach. No, bo. Ale tak naprawdę dla kogo? Dla społeczeństwa” (W2).

2. Słowo–klucz do zbudowania wszelkiej współpracy: zaufanie.

DuŜo łatwiej o zaufanie organizacji pozarządowych do administracji. Działa mechanizm

instytucjonalizacji. Urząd miasta/gminy jest i trwa w tym samym miejscu od kilkunastu lat,

urzędnicy są znani z imienia i nazwiska. Trudniejszym zadaniem wydaje się budowanie

zaufania w drugą stronę, tym bardziej Ŝe w trakcie badań spotykaliśmy się z wieloma

105

opiniami podwaŜającymi profesjonalizm organizacji pozarządowych. Powtarzające się

przekonanie niektórych samorządowców o kiepskiej kondycji trzeciego sektora moŜe

znacząco utrudnić wdraŜanie opracowywanego modelu. Kwestią do oddzielnego

rozstrzygnięcia jest sprawdzenie poziomu kompetencji organizacji pozarządowych w

poszczególnych gminach. MoŜna jednak przyjąć, Ŝe przynajmniej w części przypadków zła

opinia wynika z niewłaściwej komunikacji. To – zdaniem respondentów – trzeba zmienić.

„Bo samorządy w zasadzie gotowe są na tę współpracę i poszukują partnerów do współpracy, bo mają cały katalog zadań, które mogą zlecać. A nie zlecają. A nie zlecają, poniewaŜ z rozeznania w poszczególnych powiatach jasno wynika, Ŝe niektóre organizacje to są organizacje typu takiego hobbystycznego moŜna powiedzieć” (W1).

Wracając jednak do zaufania. Przytoczyć moŜna kilka wypowiedzi przedstawicieli

administracji:

„No chyba kluczowa jest sprawa, Ŝe działamy w imię tego samego interesu, tak? Czyli powiedzmy publicznego, jakoś miejmy nadzieję, bardziej zdefiniowanego niŜ mniej. I, Ŝe, nie wiem, samorząd, administracja nie jest restrykcyjna, tylko pozwala uzupełniać (...).

Na tym, Ŝe są takie struktury, z których oni mogą korzystać i jeśli oni wywiązują się z obowiązków, które są na nie nałoŜone, to nie widzę potrzeby, Ŝeby obkładać na nich coraz więcej jakiś restrykcyjnych, bardziej czy mniej, zobowiązań, do których byliby oni zobligowani. Tylko po prosu ufam, Ŝe te minimum, tak, czy te ramy, w które oni są juŜ wsadzeni wystarczą (...).

I pytanie, czy ja mogę pozwolić sobie na element zaufania wiedząc, Ŝe mogę być później przeczołgany przez RIO czy NIK, a do tego, podkreślam, weszła jeszcze ta ustawa o odpowiedzialności finansowej, tak? Do dwunastu pensji kaŜdego urzędnika, na kaŜdym etapie. To nie jest tak, Ŝe sam szef urzędu tylko, Ŝe wszyscy, którzy są podbici na całej drodze postępowania” (W1).

Jak widać, przedstawiciele JST nie mają pewności ani poczucia bezpieczeństwa w

podejmowaniu decyzji – nadrzędną zasadą jest przestrzeganie prawa i zasad biurokracji. W

związku z tym trudno o tworzenie podstaw relacji zaufania, poniewaŜ najwaŜniejsza jest

dokumentacja i ostroŜność decyzyjna.

Oczywiście budowanie zaufania jest zawsze dwustronne i takie spostrzeŜenia zostały

wypowiedziane przez badanych:

106

„Z mojej perspektywy to zaufanie jest szczególnie potrzebne w momencie podejmowania konsultacji z organizacjami, jakiś aktów, chociaŜby programu współpracy. Zaufanie ze strony organizacji, urząd musi sobie budować zaufanie, Ŝe te konsultacje nie są tylko i wyłącznie fasadą. My tu wiemy, jak ma to wyglądać, ustawa nas zmusza, więc zrobimy, chodźcie tutaj, coś opowiedzcie, a to nie ma Ŝadnego znaczenia. Tu jest ta perspektywa wieloletnia mojego znaczenia” (W1).

3. Inicjatywa poprawy współpracy powinna leŜeć po stronie urzędu (jako silniejszego

partnera, dysponującego nieporównywalnie większymi zasobami).

Pytanie brzmi: jak zachęcić organizacje pozarządowe do intensyfikacji współpracy z

administracją?

Dyskusja od początku procesu tworzenia rozwiązań dla określonych zadań.

„- A kultura i to zrozumienie to partnerstwo, będę się upierał, powinny być spotkania, spotkania merytoryczne, wymiana doświadczeń, a nie rozmawianie zaczynamy od tego to, ile wy pieniędzy będziecie mieli w najbliŜszym budŜecie. To poproście dyrektora, dlaczego będzie tak mało pieniędzy w budŜecie w tym roku.- Ok. Powinny być spotkania, kto ma je organizować?- Urzędy. To po stronie urzędu to na pewno. Inicjatywa to nie ulega wątpliwości. Tylko, Ŝe nie moŜna teŜ, są organizacje, które są bardzo pręŜne, są działacze tych organizacji, którzy są bardzo, bardzo pręŜni i potrafią wychodzić wszystko i jak sami tutaj wiemy ja potrafię współpracować z ministerstwem, z państwowym funduszem, przede wszystkim trzeba tam pójść. Ale ja sobie zdaje sprawę, Ŝe ja pójdę, ale ktoś inny tego nie zrobi” (W1).

Współdzielenie zasobów, np. komunikacyjnych:

„(...) Ŝeby po prostu było miejsce na oficjalnym portalu, gdzie organizacje bez problemu będą mogły się poruszać i będą miały tak przekazane informacje, Ŝe będą wiedziały, jak z nich skorzystać ” (W1).

4. Dobry pełnomocnik do spraw współpracy z NGO to osoba, która wcześniej pracowała w

trzecim sektorze. To zasada, która powinna być obowiązująca we wszystkich gminach. Jeśli

nie moŜna znaleźć takiego pracownika, powinny być moŜliwe staŜe dla urzędników w

organizacjach pozarządowych. Dopiero poznanie na własnej skórze specyfiki trzeciego

sektora pozwala urzędnikom na nawiązanie rzeczywistej współpracy.

107

„TeŜ tak przyszłam z organizacji pozarządowej, więc ta perspektywa jest tak trochę inna pewnie. I teŜ myślę, Ŝe znaczy w ogóle jakby dopiero będąc w urzędzie to zaobserwowałam pewne rzeczy, które mogą nie działać, tak? ChociaŜ ta kwestia otwartości ja myślę, Ŝe akurat u mnie w urzędzie, to zaleŜy od departamentu pewnie teŜ, ale w większości departamentów jest taka otwartość. I nawet, szczerze mówiąc, byłam zaskoczona jakby szukając, co jest dobrze realizowane jak wiele rzeczy jest fajnie robionych. ChociaŜby specjalistyczne szkolenia dla organizacji, Ŝeby mogły uporać się z kwestiami proceduralnymi związanymi chociaŜby ze składaniem w konkursach ofert, sprawozdawczością, szczególnie teraz po zmianie rozporządzeń” (W1).

5. Tematem, którego waŜności nie sposób przecenić jest komunikacja.

Zawsze pojawiają się dookreślenia: partnerska, skuteczna, równoprawna dla obu stron.

Problem pojawia się, gdy trzeba taki rodzaj komunikacji wcielić w Ŝycie. Z pomocą

przychodzą nam nowe media, Internet. Wzoru na partnerskie relacje w komunikacji

dostarczają nam media społecznościowe – model peer-to-peer. Model ten sprawdza się, gdy

zorganizowanie takiej platformy powierzymy organizacji pozarządowej.

„Wydaje mi się, Ŝe przede wszystkim powinno być symetryczne, to znaczy, Ŝe właśnie nie powinna przewaŜać jedna ze stron, pomimo Ŝe jesteśmy na pozycji władz to mimo wszystko do tych organizacji usytuowani, bo nie zawsze nastawieni. Tak mi się wydaje. Nam się chyba udało osiągnąć coś takiego na portalu Wielkopolskie Wici. To jest siermięŜna równieŜ praca, Ŝeby wszystkich skupić wokół takiej platformy, Ŝeby oni rzeczywiście zaufali, Ŝe ona daje, Ŝe ta platforma, aktywność w jej obrębie czy na jej podstawie daje wymierne wyniki” (W1).

Drugim waŜnym postulatem związanym ze sposobami komunikacji było

zwielokrotnienie kanałów nadawania informacji. Z badań nad upowszechnieniem nowych

mediów wiemy, Ŝe jedynie nieco ponad połowa Polaków korzysta z Internetu. Z drugiej

strony łatwość i wygoda przekazywania informacji, jaką oferują nowe media jest nie do

zastąpienia. Proponowanym przez nas rozwiązaniem jest łączenie róŜnych kanałów

komunikacji, i to zarówno standardowych (e-mail, www, tradycyjna poczta), jak i

nieformalnych, lokalnych (np. ogłoszenia parafialne).

„Dlatego gmina powinna czy urząd miasta, czy wójt powinny po pierwsze prowadzić monitoring stanu organizacji na swoim obszarze, mieć z nimi bezpośredni kontakt. JeŜeli jest to moŜliwe to elektroniczny, jeŜeli nie to papierowy lub jakiś inny. I jak najwięcej kanałów

108

informacyjnych. Wiadomo, Ŝeby one były jak najtańsze, więc najlepiej preferowane byłyby elektroniczne lub jakaś stała wywieszka w jakimś jednym miejscu w mniejszych gminach. To jest zawsze trochę niebezpieczne, ale kolaboracja z parafiami i nawet, Ŝe tak powiem, ogłoszenia z ambony. Oni są w tych kwestiach chociaŜby o konsultacjach” (W2).

Mówiąc o komunikacji naleŜy pamiętać, Ŝe powinna to być komunikacja w sposób

uczciwy informująca o szansach i moŜliwościach współpracy, ale równieŜ o ograniczeniach i

zagroŜeniach.

„ Ale w drugą stronę, to teŜ po kilku miesiącach pracy zauwaŜam, teŜ bardzo istotne jest, Ŝeby organizacje jasno i uczciwie informować o tym, jakie są ograniczenia, bo bywa czasami tak, Ŝe nie moŜemy czegoś zrobić nie dla tego, Ŝe nie chcemy tylko są inne uwarunkowania, tak? Albo środków brakuje, albo nowych rozwiązań prawnych i czasami urzędnik moŜe wystąpić przed szeregi coś tam próbować zrobić, co nie do końca jest opisane w prawie, ale zwykle boi się tego robić” (W1).

6. Wyjście poza literę prawa.

Dobra wola, rzeczywista chęć współpracy, elementy, których na pewno nie da się narzucić

odgórnie, ale które są dostrzegane w przykładach dobrych praktyk przez obie strony.

„Z drugiej strony moglibyśmy przekraczać swoje kompetencje w sensie pomocy. Na przykład zwrócił się do na NGO, który juŜ za nic w świecie nie mógł się dogadać właśnie z departamentem tutaj w ministerstwie, z departamentem poŜytku, jeŜeli chodzi o bardzo techniczną kwestię. No i na przykład zadzwoniła do nas, i wiemy, Ŝe to nie jest nasza kompetencja. Tak samo jak ktoś poprosił, był przerzucany z urzędu do urzędu i to nie była nasza sprawa, ale Ŝeśmy rozpatrzyli tę kwestię. Mówiąc krótko, zamieniliśmy się w biuro prawne, tak. Albo kancelarię.

Czyli kwestia przekraczania kompetencji?

– Kompetencji, tak. W pozytywną stronę, mówiąc krótko. UwaŜam, Ŝe to jest dobra praktyka, pomimo Ŝe jest niestandardowa, czyli my moglibyśmy odmówić sobie tej ingerencji w ministerstwie w sprawie, ale podjęliśmy się tego. Zrobiliśmy to z racji tego, Ŝe ta osoba wiedziała, Ŝe nam będzie łatwiej, a my wiemy, Ŝe jej samej będzie trudno” (W1).

109

7. ZagroŜenia dla modelu współpracy.

Ostatnią kwestią rozstrzyganą przez uczestników wywiadów zogniskowanych były

zagroŜenia, jakie moŜe nieść pozorne zastosowanie się do modelu lub błędnie sprecyzowany

model.

Pierwsza, waŜna rzecz: nie o to chodzi, by obie współpracujące strony były

zadowolone, ale by współpraca przynosiła jak najwięcej korzyści lokalnej społeczności.

Warto to podkreślać przy kaŜdej okazji:

„Nie przekłada się to moŜe na jakąś taką współpracę, ale jak rozumiemy klimat jest dobry? Klimat jest wspaniały, bardzo dobry, z urzędem jest w ogóle bardzo dobry klimat. Czyli co? Nie ma efektywności, nikt nie jest zadowolony, ale jesteście wspaniali, no to chyba ewidentnie nie chodzi o to, Ŝeby było sympatycznie, chociaŜ mogłoby (...).

Znaczy według mnie, znaczy ja mam swoje doświadczenia z takimi sytuacjami, Ŝe z punktu widzenia urzędu, jednak duŜo silniejszego partnera w tym związku bardzo łatwo wymusić udawanie zadowolenia, nie? I gdzie, nawet podświadomie doprowadzimy do sytuacji, gdzie tą naczelną wartością będzie, Ŝebyśmy wszyscy się zgadzali. I Ŝebyśmy nie narzekali, Ŝebyśmy się uśmiechali, i Ŝeby było dobrze, i Ŝeby juŜ znajdą się środki do doprowadzenia, Ŝeby tak było” (W1).

Drugim zbliŜonym problemem jest rozwijanie siły organizacji pozarządowych bez

widocznego przełoŜenia na poprawę świadczenia usług publicznych. Z perspektywy

samorządów jest to działanie niepoŜądane. Tu znowu naleŜy powrócić do rozróŜnienia

wielkie kontra małe gminy. W małych gminach, w sytuacji gdy wszystkie interakcje

przebiegają twarzą w twarz, łatwo przychodzi traktowanie wsparcia dla organizacji

pozarządowych jako celu samego w sobie. Warto zwrócić uwagę na to zagroŜenie przy

opracowywaniu zaleceń do realizacji modelu.

„(...) Ŝe nie trzeba wspierać organizacji, Ŝe to nie jest zadanie rady działalności poŜytku publicznego, poniewaŜ nie chodzi o to, Ŝeby rozwijały się organizacje tylko o to, Ŝeby rozwijało się miasto. I jakby to teŜ wydaje mi się, Ŝe jeŜeli zaczynam patrzeć na to, Ŝeby wszyscy byli zadowoleni to wchodzimy w taką pułapkę, Ŝe co my, co my moŜemy zrobić dla was jako organizacji? A zapomina się chyba o tym, Ŝe podmiotem ma być społeczność regionu” (W1).

110

Trzecią kwestią jest konkurowanie JST i NGO o środki na realizację zadań. Badani

przywoływali sytuacje, w których urzędnicy czerpali korzyści z realizowanych projektów, co

oznacza, Ŝe oddanie zadań NGO pozbawia ich tych korzyści. To rozwiązanie (ustawienie

urzędników i działaczy NGO jako konkurentów o określoną pulę dóbr) jest skrajnie

niekorzystne dla funkcjonalnego współdziałania tych dwóch sektorów. Dlatego naleŜy

zwrócić baczną uwagę na rekomendowanie właściwego sposobu postępowania.

„Przez kilka lat organizacja prowadzi jakiś tam projekt do grupy X skierowany i w pewnym momencie, pracownicy samorządowi zauwaŜają, Ŝe jest moŜliwość pozyskania na to środków. I co samorząd robi? Przykład z Ŝycia, nie mówi tej organizacji, Ŝe: ej słuchajcie, tu są środki, moŜe chcecie, moŜemy to zrobić nawet razem, zróbmy coś razem.

- Ja powiem w ten sposób, w jaki sposób ten mechanizm łatwo wstrzymać na przykładzie urzędu miasta Poznań i urzędu marszałkowskiego województwa wielkopolskiego. JeŜeli w urzędzie miasta Poznań urzędnicy mają prawo czerpać korzyści z projektów, w których współpracują to dopowiada na pytanie, które mówił kolega” (W1).

Sprowadzanie współpracy JST – NGO do kwestii finansowych, przyjęcie przez

organizacje pozarządowe sposobu myślenia – dajcie nam pieniądze, od tego jesteście. Bez

wątpliwości skutkuje to klientelizmem ze strony organizacji pozarządowych. Dodatkowo taki

typ relacji moŜe doprowadzić do pogorszeniem wizerunku całego sektora, oddaleniem się od

etosu pracy społecznikowskiej, która leŜy u podstaw funkcjonowania trzeciego sektora.

„Organizacje, które się przepychają i na tych spotkaniach naprawdę uczestniczyłem w wielu spotkaniach, na róŜnych szczeblu i w róŜnych radach i głównie dyskusje były na temat pieniędzy i w ogóle to nie miało większego sensu (...).

Tak, to jest wyrywanie pieniędzy. Pan zobaczy, no tak tak, a w zasadzie, po co ja mam tam chodzić, jak pójdę sobie właśnie do pani urzędniczki, która mnie zna, to wcześniej załatwimy, będzie wygodniej i mniej czasu stracę. TakŜe ja nie widzę większego sensu w niektórych spotkaniach i ostatnio rezygnuję z tego typu inicjatyw. JuŜ nie mówię, Ŝe te same osoby spotykam i cały czas o tym samym rozmawiamy” (W2).

111

Między typem idealnym a rzeczywistością. Model czy modele współpracy między administracją publiczną a organizacjami pozarządowymi? Próba podsumowania przypadków dobrych praktyk i badań w tym zakresie

Spojrzenie na zamieszczony w poprzednich rozdziałach materiał, zarówno o charakterze

teoretycznym, jak i empirycznym, prowadzi do sformułowania kilku istotnych wniosków.

Stanowią one syntezę poruszanych wcześniej zagadnień, ale teŜ swego rodzaju rekomendację

do dalszych poszukiwań w sferze wzajemnych relacji międzysektorowych.

Przede wszystkim nastąpi tu próba skonfrontowania rezultatów badań empirycznych z

załoŜeniami teoretycznymi, przedstawionymi w pierwszych rozdziałach niniejszego

opracowania, i ekstrapolowanie tego rodzaju relacji na podstawowe zagadnienia ekspertyzy,

odnoszące się do próby stworzenia modelu dobrych praktyk między administracją samorządu

terytorialnego a lokalnymi organizacjami pozarządowymi.

Dobre praktyki a sytuacja formalno-prawna

NaleŜy z całą mocą podkreślić, Ŝe w ciągu ponad juŜ dwudziestoletniego okresu

demokracji w Polsce sukcesywnie, wieloetapowo, następował proces budowania wzajemnych

relacji między sektorem administracji publicznej a sektorem pozarządowym. Następowało to

w dobie zmieniającej się zasadniczo – zwłaszcza w początkach lat 90. minionego wieku –

struktury samorządowej i nabywania nowych doświadczeń przez elity lokalne. Ale miało to

teŜ miejsce w sytuacji budowania w Polsce społeczeństwa obywatelskiego, czyli uczenia się

demokracji nie tylko w wymiarze proceduralnym (wolne wybory, instytucje demokratyczne,

władza przedstawicielska, reprezentacja społeczna itp.), ale takŜe zagospodarowywania

rozległego obszaru działań społecznych, wymagających szerszego udziału obywateli nie tylko

w podejmowaniu decyzji na poziomie władzy samorządowej, ale zmieniania oblicza ich

społeczności i rozmaitych środowisk. O ile ten pierwszy proces, czyli okrzepnięcia

demokracji na poziomie administracji publicznej moŜna uznać za stosunkowo sprawnie

działający i przynoszący wymierne efekty (zwłaszcza po akcesji Polski do UE i otworzeniu

się moŜliwości wykorzystania środków na modernizację i zmiany infrastrukturalne), tak ten

112

drugi wciąŜ znajduje się w duŜym stopniu, w zaleŜności od regionów i społeczności

lokalnych, w fazie kształtowania i rozwoju, niekiedy bardzo powolnego i niezadawalającego.

Socjologowie i politolodzy, zajmujący się transformacją ustrojową (Wnuk-Lipiński

1996; Sztompka 2000; Koralewicz, Ziółkowski, 2003; Beskid 1999; Domański, Ostrowska,

Rychard 2000; Murawski 1999; Marody 2000; i inni) wielokrotnie podkreślali, Ŝe zmiany

instytucjonalne i proceduralne zachodzą i przynoszą określone efekty znacznie szybciej niŜ

zmiany w mentalności i świadomości społecznej. Nie darmo Piotr Sztompka pisał o „traumie

wielkiej zmiany”, Edmund Wnuk-Lipiński o „demokratycznej rekonstrukcji”, a Jadwiga

Koralewicz i Marek Ziółkowski o polskim społeczeństwie refleksyjnym (ciągle rozwaŜające

to, co się dzieje i co dziać by się mogło), ustawicznie porównującym się (zwykle

porównywanie się z czymś lepszym, bardziej rozwiniętym, w „górę”) oraz niecierpliwym

(chciałoby szybko widzieć pozytywne efekty wprowadzanych zmian, a zwłaszcza

wymuszanych wyrzeczeń) (Koralewicz, Ziółkowski, 2003).

Badania dotyczące działalności społecznej Polaków i ich aktywności w organizacjach

obywatelskich CBOS i Diagnozy społecznej wskazują na niedostatki tego typu działań, ale

następuje w tych przypadkach tendencja wzrostowa, zwłaszcza w grupie osób młodszych i

lepiej wykształconych. Dla ilustracji warto przytoczyć garść danych z badań nad aktywnością

Polaków, zaangaŜowaniem w działalność w organizacjach społecznych, tym bardziej Ŝe część

tych danych ma bezpośrednie odniesienie do aktywności obywateli w środowiskach

lokalnych.

Według danych z badań CBOS z 2010 roku społeczną pracę w róŜnego rodzaju

organizacjach obywatelskich (fundacjach, stowarzyszeniach, klubach, partiach itp.) zarówno

formalnych, jak i nieformalnych deklaruje 28% respondentów – o 8 punktów procentowych

więcej niŜ w 2008 roku. Spośród nich 15% osób działa w jednej dziedzinie, 5% – w dwóch, a

4% – w trzech lub więcej. Są to przede wszystkim organizacje działające w obszarze

edukacji, oświaty, szkolnictwa (np. komitet rodzicielski, rada szkolna, fundacja uczelniana) –

8% respondentów deklaruje udział w ich pracy. Na drugim miejscu sytuują się organizacje o

charakterze sportowym (5,8%), następnie organizacje charytatywne działające na rzecz

potrzebujących dzieci (5,1%). W organizacjach obywatelskich najbardziej aktywne są osoby

w wieku 18-24 i 35-44 (po 35%). Ogólnie rzecz biorąc, im starsi respondenci, tym odsetek

113

zaangaŜowania niŜszy. Największą aktywnością wykazują się mieszkańcy największych miast

(37%) oraz osoby z wyŜszym wykształceniem (45%).

Wyniki Diagnozy Społecznej 2009 potwierdzają te dane. Respondenci pytani byli o

członkostwo w organizacjach społecznych i uzyskane dane wskazują, Ŝe ponad 86%

badanych nie naleŜy do Ŝadnej organizacji obywatelskiej, a do jednej naleŜy niewiele ponad

10%. Odsetek osób będących członkami dwóch organizacji nieznacznie przekracza 2%, a

trzech – nie osiąga 1%. Spośród badanych naleŜących do organizacji, niecałe 38% pełniło w

nich kiedyś jakąś funkcję – zdecydowanie częściej męŜczyźni (niecałe 44%) niŜ kobiety

(nieco ponad 32%).

Doświadczenie w bezpłatnej i dobrowolnej pracy na rzecz innych lub swojego

środowiska deklaruje ponad połowa respondentów (54% – CBOS). Najczęściej

doświadczenie to mają osoby w wieku 55-64 (62%), z wyŜszym wykształceniem (73%),

mieszkańcy największych miast (65%), pracujący na stanowiskach kierowniczych (73%) i

rolnicy (70%). Jednak, jeśli idzie o odsetek osób, które rzeczywiście w ostatnim czasie

zaangaŜowały się w pracę na rzecz lokalnej społeczności, to waha się on od niespełna 16%

(Diagnoza Społeczna 2009) do 20% (CBOS 2010). Trzeba zauwaŜyć, Ŝe w 2000 roku

działalność na rzecz społeczności lokalnej deklarowało według CBOS niecałe 8%

respondentów, mamy więc do czynienia ze znacznym wzrostem zaangaŜowania. Wyniki

Diagnozy wskazują, Ŝe męŜczyźni częściej niŜ kobiety podejmują działania na rzecz swojego

najbliŜszego otoczenia (17% do 14%). Ponadto największą aktywnością odznaczają się osoby

w wieku 35-44 lata (20%), mieszkańcy wsi (18,08%), osoby z wykształceniem wyŜszym i

policealnym (25%). Niemal tak samo często angaŜują się prywatni przedsiębiorcy (26%) i

rolnicy (27%).

Interesującym aspektem współpracy lokalnej jest opinia respondentów na temat

współdziałania mieszkańców i lokalnych władz w celu rozwiązania problemów społecznych.

Znaczącym jest, iŜ niemal 50% ankietowanych nie ma zdania w tej kwestii (Diagnoza

Społeczna 2009). Ponad 30% badanych uwaŜa, iŜ władze gminy nie współpracują z

mieszkańcami. Najbardziej krytyczni w stosunku do lokalnych władz są respondenci z

wykształceniem wyŜszym i policealnym (35%), prywatni przedsiębiorcy (prawie 40%),

114

pracownicy sektora publicznego (ponad 37%), bezrobotni (prawie 32%), mieszkańcy duŜych

miast (ponad 38%).

ZaangaŜowanie społeczne jest waŜnym wskaźnikiem kapitału społecznego i w tym

względzie zachodzi konsensus wśród autorów zajmujących się tą problematyką, zarówno w

krajach rozwiniętych demokracji, jak i tych, które kontestują obecnie doświadczenia dwóch

dekad ich istnienia. Niedostatki partycypacji i działalności społecznej, wynikające chociaŜby

z zaprezentowanych wyŜej danych, znajdują swoje przełoŜenie na charakter i istotę sektora

pozarządowego w Polsce lokalnej. Ale paradoksalnie, tak ich siła, jak i słabości mogą

powodować problemy związane ze współpracą międzysektorową.

Najkrócej rzecz ujmując, siła organizacji w środowisku lokalnym moŜe wynikać ze

zdominowania innych lub zmonopolizowania działalności społecznej przez jedną organizację.

Taka dominująca lub będąca monopolistą organizacja staje się równorzędnym partnerem dla

administracji samorządowej, zwłaszcza w sytuacji, kiedy towarzyszą temu bliskie związki i

koneksje personalne. W rozmowach z respondentami występował wątek nawiązujący do tego,

Ŝe często kluczowym problemem relacji międzysektorowych nie są problemy we współpracy

z administracją, ale właśnie między NGO-sami na danym terenie. Właśnie rywalizacja

między organizacjami, przyjmująca niejednokrotnie formę konkurencji o zasoby finansowe i

projektowe przekłada się bezpośrednio na brak efektywnego działania i brak

konstruktywnych rozwiązań, dotyczących problemów obywateli. Analogiczna sytuacja moŜe

mieć takŜe miejsce, kiedy do podobnego typu rywalizacyjnych przejawów dochodzi wśród

urzędników administracji samorządowej. NaleŜy to zresztą do natury zbiurokratyzowanego

mechanizmu działań, gdzie nie tyle niekiedy niejasny podział kompetencji powoduje

konflikty (ten jest określony ustawowo i odrębnymi przepisami samorządowym), ale

mentalne nastawienie, urzędnicze podejście do współpracy i administracyjny interes,

związany z rozwiązywaniem konkretnych spraw i problemów.

Warto teŜ zauwaŜyć, Ŝe styl działania niektórych organizacji pozarządowych moŜe

sprzyjać pogłębianiu negatywnych aspektów ducha współpracy – pisał o tym m.in. Piotr

Gliński, analizując style działania organizacji. Wśród nich wyróŜnił tzw. styl nostalgiczny,

który, jak pisze autor, charakteryzuje się specyficzną obyczajowością i mentalnością

organizacyjną niczym z czasów PRL. Cechą charakterystyczną tego stylu jest brak jawności i

115

przejrzystości działań organizacji oraz nieumiejętność zastosowania procedur

demokratycznych w działaniach organizacji. W związku z tym działacze dąŜą do układów

nieformalnych, dojść i znajomości. Tworzą relacje klientystyczne i tzw. kronistyczne (od ang.

croney – kumpel). To dla tych organizacji: „(…) naturalne jest posiadanie swoich ludzi w

strukturach władzy, korzystanie z tych znajomości i wymiana wzajemnych, czasami ściśle

określonych i wymiernych usług” (Gliński 2006).

Według Glińskiego, w przypadku organizacji postpeerelowskich, które charakteryzuje

opisywany styl, klientelizm rozwija się w oparciu o stare, wypróbowane układy. Zdaniem

autora w przypadku nowo powstałych organizacji zjawisko klientyzmu, nawiasem mówiąc

dość powszechnego, opiera się na nowo tworzonych relacjach. Okazuje się równieŜ, Ŝe

zjawisko to jest obecne szczególnie w skali lokalnej w relacjach z samorządem terytorialnym.

W analizach Glińskiego znalazła się równieŜ charakterystyka stylu symbiotycznego.

W takim przypadku strony zachowują przynajmniej minimum podmiotowości. W polskiej

rzeczywistości obserwować moŜna sytuacje, w których symbioza oznacza osiąganie

wzajemnych korzyści przez strony (o róŜnych proporcjach) oraz w których organizacje silnie

opierają się w swoich działaniach na innym podmiocie. W drugiej sytuacji moŜemy mieć do

czynienia z szerokim spektrum relacji: od pełnej niezaleŜności podmiotu po klientyzm

(Gliński 2006). Styl symbiotyczny jest stylem bardzo powszechnym i wydaje się, Ŝe jego

przykłady znalazły się równieŜ w większości zbadanych przez nas przypadków. Gliński pisze

równieŜ o nieobywatelskim charakterze wielu polskich instytucji pozarządowych. Za

przyczyny takiego stanu rzeczy autor uwaŜa bariery samoorganizacji – niesprzyjające

otoczenie instytucjonalne oraz brak zasobów umoŜliwiających działania, prowokują

organizacje do podejmowania rozmaitych działań zaradczych (Gliński 2006).

I jeszcze krótka ocena dotycząca sytuacji formalno-prawnej związanej z dobrymi

praktykami współpracy. Ustawa o działalności poŜytku publicznego i wolontariacie z 2003

roku miała za zadanie wprowadzenie regulacji w obszarze, który przez kilkanaście lat

pozostawał polem duŜej dowolności zasad takiej współpracy, nowelizacja z 2010

doprecyzowywała niektóre zapisy, a planowana na obecny rok kolejna nowelizacja jeszcze

bardziej szczegółowo traktuje niektóre jej unormowania. Trudno ocenić, czy dalsze regulacje

w zapisach ustawowych wpływają korzystnie na zakres i jakość współpracy

116

międzysektorowej, czy są – jak to jest w przypadku bardzo wielu aktów legislacyjnych –

efektem „przeregulowania” prawa w zakresie współpracy administracji publicznej z sektorem

pozarządowym i poszukiwania uzdrowienia sytuacji w nieustannym poprawianiu zapisów

prawnych.

Wielu respondentów w przeprowadzonych badaniach – wywiadach indywidualnych, i

to zarówno ze strony samorządowej, jak i pozarządowej, wskazywało na to, Ŝe współpraca

taka w ich środowisku najlepiej przebiegała wówczas, kiedy nie było jeszcze unormowań

prawnych w tym zakresie, czyli przed powstaniem ustawy. MoŜe być to przejaw często

powtarzającej się „nostalgii za czasem minionym”, ale równie dobrze moŜe oznaczać to

nieskuteczność regulacji prawnych, zwłaszcza kiedy niektóre zapisy ustawowe pozostają w

danym środowisku martwe np. fikcyjna działalność pełnomocnika ds. współpracy z

organizacjami pozarządowymi, pozorowanie konsultacji społecznych w sprawie RPW czy teŜ

preferowanie przez administrację określonych organizacji na danym terenie. Rozziew między

sytuacją formalno-prawną a rzeczywistością społeczną, wynikającą niekiedy z sytuacji takŜe

typowo politycznej, moŜe być źródłem frustracji i negatywnej oceny sytuacji prawnej,

postrzeganej przez pryzmat praktyki społecznej w danym środowisku.

Taki punkt widzenia przemawiałby za tym, aby uznać obecną sytuację prawno-

formalną za optymalną dla działań międzysektorowych i zakreślającą niezbędne ramy takiego

współdziałania. I to zarówno dla administracji, dla której ramy prawne zakreślają pole

moŜliwych kierunków działań (narzucając konieczność wypełniania określonych zapisów),

jak i strony pozarządowej, nadając jej moŜliwości pewnych działań, ale przy okazji

stwarzając ograniczenia. Taka jest jednak natura aktów prawnych, za którymi podąŜa

praktyka społeczna.

Czy dobre praktyki czy katalog praktyk?

Powstaje pytanie zasadnicze: czy w przypadku rozmaitych badań, monitoringów,

rankingów i konkursów, które scharakteryzowane zostały w rozdziale trzecim i czwartym,

mamy rzeczywiście do czynienia z zestawieniami dobrych praktyk między JST a NGO, czy

117

jedynie jest to po prostu katalog praktyk lub katalog zebranych dobrych cech praktyk,

które w jakiś sposób wynikają z charakteru współpracy w danym regionie, w określonym

środowisku społecznym i politycznym lub wyróŜniają się na tle innych działań, mniej

spektakularnych i mniej efektywnych. Czy dobrych praktyk nie mylimy po prostu ze

skutecznością działania i efektywnością współpracy?

Skuteczność i efektywność są tymi wyznacznikami dobrego działania instytucji

lokalnych, które jak wiadomo chociaŜby z badań Putnamowskich są splotem róŜnorodnego

zestawu czynników, składających się na kapitał danej społeczności: kapitał społeczny,

kulturowy i ekonomiczny – wspierając się rozwaŜaniami Bourdieu w tym zakresie. Ale z

badań i indywidualnych, i grupowych wynika jasno i jest to widoczne w wielu ich

fragmentach, Ŝe skuteczność działania nie zawsze jest toŜsama z dobrą praktyką. Przez

dobrą praktykę definiowaną z punktu widzenia chociaŜby kryteriów wyróŜnionych przez

Związek Miast Polskich, czyli innowacyjności, skuteczności, efektywności, integracji, a

zwłaszcza replikowalności, moŜna rozumieć takŜe swego rodzaju wzór do naśladowania, w

domyśle takŜe wzór optymalnie skuteczno-etycznego działania, odpowiadający bardzo

oględnie rzecz ujmując Weberowskiemu modelowi etyki odpowiedzialności, którą tenŜe

rozciągał nie tylko na profesję polityka, ale takŜe urzędnika administracji.

Problem, od zawsze związany ze skutecznością działania instytucjonalnego, polega na

tym, jakie środki uŜyto do jego realizacji. Ten wątek przewija się w zamieszczonych wyŜej

wynikach badań i wiąŜe się z tym, gdzie przebiega granica partnerstwa słuŜącego dobru

obywatela (dotyczącego np. lokalnych polityk publicznych, o czym teŜ w tej ekspertyzie, w

rozdziale czwartym była mowa), a doborem środków, które ocierają się o układy towarzyskie,

przyjacielskie, biznesowe, a niekiedy takŜe nepotyzm i kumoterstwo. Brak ostrej, przejrzystej,

jasnej granicy między środowiskiem samorządowym i pozarządowym, niejasne

przemieszczenia personalne między tymi sektorami, mogą w taki sam sposób zarówno słuŜyć

i sprzyjać współpracy międzysektorowej, jak i pogłębiać przejawy konfliktów interesów i

prowadzić do nierówności podmiotów, a więc generować sytuację wypaczającą warunki i

zasady współdziałania.

Temu zjawisku, jak się wydaje, nie są w stanie przeciwdziałać Ŝadne zapisy ustawowe,

takŜe te wynikające z wprowadzonej lub planowanej nowelizacji. I w tym sensie są one

118

uzaleŜnione od stopnia kapitału społecznego, wynikającego w podobnym stopniu z tradycji i

wzorów działań społecznych, jak i podłoŜa instytucjonalnego i wyposaŜenia kulturowego

społeczności. Respondenci zresztą wiąŜą zaufanie w swoim środowisku z „Ŝyczliwym

zainteresowaniem” ze strony urzędników, traktowaniem „po ludzku”, działania opartego na

dialogu, rozmowie, uzgodnieniach, konsultacjach. I tu znów powstaje pytanie o stopień

zaufania, który nie wynika tylko i wyłącznie ze wzajemnych zaŜyłości, układów i

nieformalnych zaleŜności, które tworzą konstrukcję amoralnego familizmu. Wielu takim

działaniom nie moŜna odmówić skuteczności i wymiernych efektów, choć naleŜą do grupy

relacji, które według typologii w rozdziale czwartym naleŜały do nurtu „nakazowego”

partnerstwa (dla przypomnienia: model w wydaniu autorytaryzmu, „światłego”

autorytaryzmu, model patriarchalny lub paternalistyczny).

Stąd teŜ wydaje się, Ŝe z tych zarysowanych tu powodów podejmowany problem

praktyk współpracy/dobrych praktyk współdziałania naleŜy rozpatrywać niejako w

dwóch porządkach.

Pierwszy moŜna nazwać wymierno-wizerunkowo-deklaratywnym, na który składają

się trzy elementy: (1) wymierne efekty współpracy, czyli „policzalne” w sensie statystycznym

rezultaty takiego współdziałania, (2) nacechowanie wizerunkiem, który powoduje pozytywny

odbiór społeczny (niejednokrotnie słuŜą temu profesjonalne działania z zakresu public

relations), (3) zadeklarowana sfera konstruktywnej współpracy obydwu stron:

administracyjnej i pozarządowej. Empiryczna zawartość tego porządku jest generowana przez

jedną lub dwie strony relacji.

Drugi porządek ma charakter badawczo-ekspercki i polega na drobiazgowej analizie

tychŜe relacji, wyróŜnionych w porządku pierwszym. Jest to niejako wartość dodana tej

zewnętrznej optyki rzeczywistości; drugi porządek ma formę wewnątrzanalitycznego oglądu

spraw za pomocą metod i technik, które naleŜą do warsztatu badawczego profesjonalistów i

ekspertów z zakresu nauk społecznych. Badania wyróŜnione w rozdziale trzecim (w

szczególności Instytutu Spraw Publicznych, KLONU/JAWORU, MPiPS) i konkurs Związku

Miast Polskich wpisywałby się w logikę tego drugiego porządku, aczkolwiek wszystkim tym

podejściom towarzyszy bardzo zróŜnicowana metodologia, nie zawsze odpowiadająca

standardom wnikliwej i drobiazgowej pracy analitycznej. Empiryczna zawartość z kolei tego

119

porządku jest dziełem instytucji zewnętrznych wobec obydwu stron wzajemnego

współdziałania.

Tylko w odniesieniu do tych dwóch porządków moglibyśmy o danym doświadczeniu

współpracy powiedzieć, Ŝe jest spójne i pełne. W przeciwnym razie mamy do czynienia z

powierzchownym i subiektywnym zestawem materiałów, dokumentów, statystyk i innego

rodzaju danych, które konstruują wizerunek danej praktyki, zestawiony przez jedną lub dwie

strony współpracy.

Sporo przeprowadzonych wcześniej badań, włącznie z tymi, które miały miejsce przed

wejściem w Ŝycie UDPP, oraz tych, które były reakcją i komentowały jej funkcjonowanie z

punktu widzenia praktyki społecznej wnosiło nowe elementy do kumulowania się wiedzy o

współpracy administracji z trzecim sektorem. Wiedzy w latach 90. XX wieku ubogiej ze

względu na kiełkowanie dopiero wizji, zasad i perspektyw takiej współpracy.

Ale wiele z tych badań – i co nie jest tu zarzutem z racji tego pionierskiego i

nowatorskiego ich charakteru – w sposób jednostronny podejmowało problem współdziałania

międzysektorowego, kładąc nacisk na wyszczególnione aspekty badanego zagadnienia. Takim

elementem była na przykład od 2004 roku reakcja na działanie ustawy, bo w owym czasie

było czymś absolutnie naturalnym, Ŝe ten problem badawczo i poznawczo jest najistotniejszy.

Dopiero przegląd tych wszystkich stanowisk, retrospekcyjna wartość kompleksowej wiedzy

pozwoliła na spojrzenie – z pozycji roku 2011 – z dwóch wyróŜnionych perspektyw, z

uwzględnieniem syndromu czynników i elementów, naleŜących do tych dwóch porządków.

Innymi słowy, wszystkie trzy podmioty zaangaŜowane w proces badawczy: przedstawiciele

administracji, działacze pozarządowi i badacze – eksperci musieli posiąść pewien stan wiedzy

i doświadczenia, aby badanie nabrało waloru kompleksowości i całościowego charakteru.

Od kultury do ducha współpracy

Kolejną kwestią jest pytanie o to, czy i na ile wymienione powyŜej warunki istnienia i

rozwoju ducha współpracy opisane na podstawie opracowania ekspertów projektu, a takŜe

analizy przepisów prawa są spełniane w rzeczywistości. A zatem, czy w badanych

społecznościach istnieją sprzyjające okoliczności dla oparcia współpracy międzysektorowej

na zaufaniu, bliskich kontaktach czy dobrych, partnerskich relacjach.

120

Biorąc pod uwagę dotychczasowe analizy funkcjonowania trzeciego sektora i

współpracy międzysektorowej wydaje się, Ŝe duch współpracy jest waŜnym, acz trudnym do

uchwycenia czynnikiem oddziałującym na jakość współpracy. Istotnym problemem w jego

opisie jest trudność w określeniu rezultatów obecności owego ducha. Jak to było juŜ

wskazane w części ekspertyzy poświęconej analizie danych, otwartość, chęć współpracy,

przyjacielskość relacji czy bliskość kontaktów mogą w łatwy sposób ze sprzyjających

współpracy zmienić się w czynniki, które w gruncie rzeczy ją niweczą.

RównieŜ z badań prowadzonych przez zespół Instytutu Spraw Publicznych w ramach

projektu „Model współpracy” wynika, Ŝe wśród czynników pozytywnie wpływających na

współpracę międzysektorową znajdują się, rzec moŜna, elementy ducha współpracy. Są to

bowiem np. wzajemny szacunek i chęć podejmowania rozmowy, równie istotna okazuje się

jakość komunikacji (na podst. publikacji Instytutu Spraw Publicznych, w przygotowaniu). U

podstaw dobrej współpracy leŜą uwarunkowania o charakterze społecznym czy wręcz

ludzkim – chodzi o postawy, przekonania, predyspozycje czy kulturę. Wszystkie te cechy

pozwalają na podjęcie rzeczywiście partnerskiej współpracy. Te same cechy czy nastawienia

mogą jednak jej zaszkodzić. WiąŜe się to ze skłonnością społeczeństwa polskiego do

tworzenia grup ekskluzywnych, których cechą charakterystyczną jest zamykanie się na

współpracę z osobami czy grupami spoza własnego kręgu. Dla członków takiej grupy

sytuacja ta moŜe być, i zazwyczaj jest, atrakcyjna. W związku z tym bywa oceniania bardzo

pozytywnie, co utrudnia dokonanie obiektywnej charakterystyki jej skutków.

Powszechność ekskluzywnych relacji grupowych w odniesieniu do funkcjonowania

trzeciego sektora i administracji publicznej jest tłumaczona rozmaitymi argumentami. Wydaje

się, Ŝe chodzi przede wszystkim o specyficzny typ kultury – obserwowany zwłaszcza na

poziomie społeczności lokalnych. Cały czas moŜemy mówić o pewnych deficytach

związanych z brakiem tradycji czy doświadczeń funkcjonowania reguł demokratycznych.

Inną, choć związaną z powyŜszą, kwestią mającą wpływ na wypaczanie ducha współpracy

jest kondycja trzeciego sektora. Zdaniem Piotra Glińskiego (była juŜ o tym mowa wcześniej)

– sektor pozarządowy w Polsce jest bowiem z natury mało samodzielny, uwikłany we

wsparcie innych sektorów niejako z konieczności. Kontekst – częsta niejasność i niejawność

procedury dostępu do zasobów będących w dyspozycji innych podmiotów i zagmatwanie

121

wzajemnych relacji – ma istotny wpływ na style działania podejmowane przez polskie NGO-

sy (Gliński, 2006).

Do podobnych wniosków prowadzą analizy Krystyny Faliszek, która pisze, Ŝe: „Bez

tradycji partycypacji obywatelskiej w urządzaniu lokalnego Ŝycia społecznego dominują

więzi pionowe, ujawnia się brak solidarności międzygrupowej i brak zaufania społecznego,

czyli właśnie brak owego kapitału społecznego. Dotkliwość, z jaką są odczuwane przez

znaczne grupy mieszkańców codzienne problemy z zaspokajaniem doraźnych potrzeb

materialnych i społecznych, sprzyja przerzucaniu odpowiedzialności za bieg spraw na barki

instytucji samorządowych, a ogranicza skłonność do »brania spraw we własne ręce« – to

nasila takŜe postawy roszczeniowe obywateli (…). Brak tradycji partycypacji obywatelskiej

ogranicza zatem moŜliwości rozwoju sektora pozarządowego” (Faliszek 2008). Autorka

wskazuje na deficyty we wspominanym tu kapitale społecznym, a dokładnie w „sieciach

obywatelskiego zaangaŜowania”, opartych na zaufaniu i sprzyjających współpracy np. na

poziomie społeczności lokalnych.

W związku z tak istotną rolą ducha współpracy, interesującą kwestią stało się pytanie

o to, czy był on obecny w badanych samorządach. Analizy takiej naleŜy dokonać biorąc za

punkt wyjścia opracowany w ramach projektu model współpracy, który pozwoli na zbadanie,

na ile przejawy ducha współpracy (np. zaufanie, przyjacielskie relacje, sympatia) mogą być

pozytywnie oceniane z perspektywy współpracy międzysektorowej jako takiej, a nie tylko

przedstawicieli jednej organizacji. Innymi słowy, na ile mamy do czynienia z rzeczywistym

duchem współpracy działającym w kontekście modelowych rozwiązań lub sprzyjającym

takim rozwiązaniom, a na ile nasze obserwacje są pozorne i stanowią świadectwo

wspomnianych wypaczeń ducha.

O modelu jeszcze uwag kilka

Autorzy koncepcji modelu współpracy z ISP odwołują się do załoŜeń zawartych w

ustawie o działalności poŜytku publicznego i o wolontariacie. Wydaje się, Ŝe podstawową

ramę, na której opiera się idea współpracy, stanowi sześć zasad, zawartych w tej ustawie – są

one punktem wyjścia dla poszczególnych rozwiązań prawnych, stanowiąc jednocześnie idee o

122

charakterze postulatu. Jak to z ideami bywa, są one, czasem dość odległym horyzontem, do

którego zgodnie z załoŜeniami ustawodawców, powinniśmy zmierzać. Wspomniane zasady

to: efektywność, pomocniczość, jawność, suwerenność stron, uczciwa konkurencja i

partnerstwo. Siedem lat temu Piotr Frączak pisał, Ŝe zasady te są „dobrym programem na

przyszłość” (Frączak 2004). Wydaje się, iŜ stwierdzenie to pozostaje wciąŜ aktualne.

Potraktowano je jako wyjściowy element modelu współpracy i są one osią przekrojową

kaŜdego kolejnego elementu modelu. Elementy, o których mowa, nazwano obszarami.

O duchu współpracy jako takim autorzy modelu nie piszą wprost, jednak przykuwa

ich uwagę aspekt związany z kulturą współpracy. Kultura współpracy jest zatem rozumiana

jako: (1) kulturalna współpraca lub teŜ (2) wzajemny szacunek, zrozumienie drugiej strony (w

tym wiedza na temat specyfiki jej funkcjonowania). Wydaje się więc, Ŝe to kultura stanowi

synonim ducha współpracy, definiowanego jako: partnerstwo, otwartość na racje drugiej

strony, wspólne definiowanie celów, opisywanie sytuacji współpracy jako gry o sumie

większej od zera. Jednocześnie przy załoŜeniu, Ŝe o jego obecności we współpracy świadczyć

będą np. efektywny przepływ wiedzy i informacji, koordynacja działań oparta na zaufaniu,

kolektywne podejmowanie decyzji, w szczególności w odniesieniu do produkcji dóbr

publicznych.

Warto teŜ wyrazić przekonanie ukazane w modelu współpracy o dominującej roli tejŜe

kultury. Osiągnięty dotychczas poziom rozwoju demokracji lokalnej świadczy o ciągłej

potrzebie jej rozwoju jako podstawie dla dalszej międzysektorowej kooperacji. Jedną z

istotnych umiejętności, stanowiącą element owej kultury, jest utrzymywanie swoistej

równowagi polegającej na braku dominacji ze strony jakiegokolwiek podmiotu działającego

na arenie lokalnej. Dotyczy to zarówno dominacji ze strony lokalnych polityków, jak i

liderów organizacji pozarządowych. Wiele zaleŜy od tego, czy będą oni potrafili dzielić się

umiejętnościami, kompetencjami, wiedzą. A zatem przed podjęciem współpracy między

samorządem a organizacjami pozarządowymi konieczne okazuje się określenie zakresu i form

aktywności w obrębie samorządu oraz organizacji pozarządowych.

Analiza dość efemerycznego ducha współpracy wydaje się zatem bardzo waŜna ze

względu na jego kluczową rolę w prowadzeniu modelowej współpracy. Jest on równieŜ

istotny z perspektywy uczestników międzysektorowej kooperacji. Jak wynika z badań,

123

zdaniem przedstawicieli trzeciego sektora i administracji publicznej realny, pozytywny

przełom we wzajemnych kontaktach między sektorem obywatelskim i pozarządowym

moŜliwy jest tylko, gdy równocześnie istnieje dobre podłoŜe dla kontaktów nieformalnych

(Makowski, Rymsza 2008). Jak pisaliśmy są one swoistym mechanizmem obronnym przed

dehumanizacją wzajemnych kontaktów.

Duch współpracy w modelu

We wstępie autorzy modelu z ISP zwracają uwagę na kilka, rzec moŜna, podstawowych

kwestii. Wszystkie one wynikają ze wspomnianych zasad współpracy. Z naszego punktu

widzenia, biorąc pod uwagę ducha współpracy, warto zwrócić uwagę przynajmniej na kilka z

nich.

Z pewnością współpraca międzysektorowa, m.in. dzięki wyprowadzeniu w Ŝycie ustawy o

działalności poŜytku publicznego i o wolontariacie, rozwija się. Opinie dotyczące regulacji

prawnych w zakresie współdziałania były i są ogólnie rzecz biorąc pozytywne. Nie ulega

bowiem wątpliwości, Ŝe długo ich oczekiwano i Ŝe pozytywnie odmieniły obraz

międzysektorowej kooperacji7. Coraz więcej samorządów moŜe wskazywać na przykłady

udanych praktyk w tym zakresie. Wydaje się, Ŝe współpracy nie ma tylko tam, gdzie nie ma

organizacji – w innym przypadku jest ona podejmowana, co oczywiście nie przesądza o jej

wysokiej jakości.

W zgodzie z zasadą pomocniczości, UDPP wprowadziła m.in. obowiązek przekazywania

realizacji zadań publicznych organizacjom pozarządowym. Jak juŜ to miało miejsce w

rozdziale poświęconym analizie danych, podczas badań napotkać moŜna było przykłady

praktyk współpracy, które budziły wątpliwości. Mimo Ŝe współpraca się toczyła, nawet z

sukcesami, relacje między jej uczestnikami były bardzo bliskie lub po prostu osoby aktywne

w trzecim sektorze były równieŜ aktywne w sektorze samorządowym, łącząc rozmaite

stanowiska. Kwestią wymagającą zastanowienia były wówczas procedury związane z

7Por. np. scharakteryzowany w rozdziale trzecim niniejszej publikacji projekt badawczy zrealizowany w 2004 roku i

powtórzony w 2007 roku przez Instytut Spraw Publicznych Współpraca administracji publicznej i organizacji pozarządowych

po wejściu w życie Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w ramach projektu badawczego na zlecenie

Ministerstwa Polityki Społecznej „Monitoring Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie”.

124

przekazywaniem zadań – czy nie oznaczają bowiem one wówczas przekazania zadań samym

sobie? MoŜna powiedzieć, Ŝe duch współpracy pojawia się w polskich samorządach, jednak

bywa, Ŝe przybiera on negatywne formy, które w procesie przekazywania zadań organizacjom

mogą ujawniać się poprzez faworyzowanie jednych i dyskryminowanie innych.

Na kwestię tę zwracają uwagę takŜe inni badacze. Relacjonując opinie uczestników

współpracy podkreślają, Ŝe nie zawsze takie relacje i ich skutki są przez nich pozytywnie

postrzegane. Jak pisze Magdalena Dudkiewicz: „W opinii badanych, takie praktyki [tzn.

ograniczanie zasad równości i transparentności, głównie przez uruchamianie pozaformalnych

sieci powiązań i kontaktów – przyp. autorów ekspertyzy] są bardzo destrukcyjne.

Respondenci przywołują przede wszystkim następujące zjawiska:

• uprzywilejowanie (przez władze nadrzędne w stosunku do pełnomocników) klubów

sportowych we współpracy, przede wszystkim finansowej),

• wykorzystywanie przez organizacje w pozyskiwaniu funduszy innych niŜ oficjalne

ścieŜek komunikacji (zdobywanie informacji) i źródeł dostępu do środków

publicznych (nieformalne kontakty, znajomości),

• pełnienie przez te same osoby jednocześnie funkcji w administracji samorządowej i w

organizacji, która stara się o wsparcie finansowe, co w rezultacie prowadzi do

klasycznego konfliktu interesów, w praktyce zaś do sytuacji, w której ktoś sam sobie

przyznaje środki i sam siebie kontroluje (kwestia podnoszona głównie przez

organizacje pozarządowe).

Zdaniem badanych, tego rodzaju praktyki prowadzą do powstania standardu

»kolesiostwa«, które nie tylko odbiega od merytorycznej oceny jakości działań, sprzyjając

stosowaniu nielegalnych i nieaprobowanych społecznie metod w docieraniu do celu, ale takŜe

skutkuje eliminowaniem z procesu współpracy tych organizacji, które sprzeciwiają się takim

praktykom” (Dudkiewicz 2011).

Po drugie, naleŜy podkreślić, Ŝe to równieŜ organizacje powinny wspierać nieformalne

inicjatywy obywatelskie (gdy jest taka potrzeba), co ponownie stanowi wyraz realizacji

zasady pomocniczności. A zatem nie tylko struktury samorządowe, ale pozarządowe powinny

zwracać się w stronę obywatela. Na kwestię tę zwracana byłą juŜ uwaga, kiedy mowa była o

125

organizacjach pozarządowych, które „namaszczają się” reprezentowaniem obywateli i

legitymizują się „obywatelskością” wobec struktur samorządowych. Na poziomie

społeczności toczy się zatem rozgrywka między JST – NGO, bez obywatela. WaŜnym wobec

tego jest, aby struktury społeczne (tak organizacje pozarządowe, jak i władze samorządowe)

pozostały wyczulone na potrzeby i oczekiwania obywateli. Konieczna jest takŜe umiejętność

współpracy wewnątrzsektorowej – tworzenie koalicji, wzajemne wspieranie się, a nie

konkurowanie, co zdarzało się w obserwowanych w badaniu samorządach.

WaŜną zasadą odnoszącą się do współpracy jest suwerenność. W jej ramach

wymienia się kilka reguł dobrej współpracy. Warto podkreślić konieczność uniemoŜliwienia

jakiejkolwiek ingerencji przedstawicieli samorządu w działania organizacji. W trakcie badań

spotkaliśmy się nie tylko z przykładami przestrzegania takiej reguły, ale równieŜ z jej

łamaniem. Ponownie duch współpracy – w postaci bliskich, przyjacielskich relacji –

powodował, Ŝe urzędnicy pozwalali sobie na sugestie dotyczące zakresu zgłaszanego do

konkursu działania. Odbywało się to na zasadzie relacji wymiany – wesprzemy wasze

działanie, ale zróbcie coś więcej niŜ byście chcieli.

Inną istotną regułą w aspekcie suwerenności jest moŜliwość formułowania

krytycznych opinii przez strony współpracy. Reguła ta jest szczególnie waŜna w odniesieniu

do organizacji pozarządowych, które powinny pełnić m.in. funkcję kontrolną wobec

administracji i władz publicznych. Jak jednak wskazują badacze trzeciego sektora, funkcja ta

jest wciąŜ zbyt rzadko spełniana [por. Gliński, Lewenstein, Siciński (red.) 2004]. Zapewne

jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy jest uzaleŜnienie organizacji od wsparcia ze strony

samorządu – w takim wypadku obawiają się one reakcji na krytykę np. w postaci

nieprzyznania dotacji. Wolą nie podejmować ryzyka. Podczas realizowanych badań napotkać

moŜna było jeden przykład nieprzyjaznych stosunków między organizacją a administracją,

owocujących brakiem współpracy spowodowanym właśnie taką krytyką. Jak opowiada

respondentka:

„(…) po prostu zwyczajnie podpadliśmy.

Badacz: Aha…

No, bo napisaliśmy skargę, Ŝe tam… to chodziło właśnie o jakieś złe potraktowanie naszego

126

wniosku nie od strony merytorycznej, bo to byśmy przełknęli, natomiast właśnie chodziło, Ŝe nie wiem, coś tam zabrakło i to zostało odwalone po prostu w sposób, ale to jest… wiele organizacji ma tak z nimi” (P26).

Kolejną niezwykle istotną i, powiedzieć moŜna, „pojemną” zasadą, jest zasada

partnerstwa. „Partnerstwo jest najpełniejszą formą partycypacji społecznej, a jego

początkiem jest podjęcie wspólnej analizy i hierarchizacji potrzeb społeczności oraz

planowania sposobu ich zaspokojenia i/lub rozwiązania pojawiających się przy tej okazji

problemów” (Woźniak 2002). A zatem polega ono na kompleksowym współdziałaniu – takim,

które przebiega od wspólnego sformułowania celów po wspólne do nich zmierzanie.

W sferze deklaracji respondenci zdawali się zgadzać z ideą partnerstwa. Ich zdaniem

warto współpracować łącząc wspólnie siły. Jednak nie zawsze udaje się rozwinąć cały

wachlarz form współpracy. Wydaje się równieŜ, iŜ to właśnie partnerstwo moŜe być lepiej

realizowane dzięki duchowi współpracy. W niektórych z badanych praktyk współpracy

moŜna było zauwaŜyć przykłady takich wspólnych inicjatyw. Wnioskiem, jaki nasuwa się po

ich analizie, jest konieczność zmierzania do osiągnięcia równowagi sił między organizacją

lub organizacjami a instytucjami samorządowymi. Okazuje się bowiem, Ŝe partnerstwa

najbliŜsze ideałom wiązały się z realizacją duŜych przedsięwzięć, w których cięŜar

organizacyjny przejmowały na siebie NGO-sy. Rola samorządu polegała natomiast na

wsparciu finansowym i np. lokalowym. WaŜne jednak, Ŝe wsparcie takie pochodziło równieŜ

z innych źródeł.

Pozostałe przykłady partnerskiej współpracy wskazują, Ŝe poziom merytorycznych

kompetencji przedstawicieli organizacji pozarządowych równieŜ ma znaczenie dla

wyrównania roli stron kooperacji. Szczególnie waŜne wydaje się to w przypadku

funkcjonowania grup o charakterze doradczym czy konsultacyjnym. Wówczas to, jak

stwierdził jeden z respondentów:

„W realizacji zadań samorządu organizacje wspierają” (P25).

Zdarzały się jednak i takie sytuacje, w których przedstawiciele organizacji czuli się

klientami, a nie partnerami w relacji z samorządem. Dobrze obrazuje to cytowany poniŜej

fragment wywiadu:

127

„- To jest tak, my na klęczkach, w tych konkursach tak? Oni potem się oczywiście chwalą, Ŝe tyle i tyle pieniędzy i takie a takie projekty zostały zrealizowane, ale… no my oczywiście teŜ mamy moŜliwość to poprowadzenia, ale to nie jest ani partnerstwo, ani współpraca, ani wzajemność.- Czyli jak tutaj, jak się tutaj czujecie?- Petent.- Jako petenci?- Wyłącznie” (P26).

Zdaniem wcześniej juŜ cytowanej Krystyny Faliszek powodem takich relacji jest słabo

rozwinięte zaplecze sektora obywatelskiego. W związku z tym pojawia się skłonność do:

„(…) nawiązywania relacji w układzie pionowym (władzy/podporządkowania) kosztem

partnerskiej współpracy, bo często właśnie od przychylności władz samorządowych zaleŜy

»być albo nie być« organizacji pozarządowych” (Faliszek 2008).

Kolejną zasadą zawartą w ustawie, a takŜe w modelu współpracy jest zasada uczciwej

konkurencji. Wydaje się, Ŝe jest ona jedną z najbardziej istotnych w odniesieniu do ducha

współpracy. Realizacja tej reguły stwarzała duŜo kłopotów w badanych samorządach.

PoniewaŜ głównym punktem zainteresowania podczas badania było funkcjonowanie ducha

współpracy, obserwacje skoncentrowane były na opartych na zaufaniu, często bliskich,

personalnych relacjach, które częstokroć owocowały uprzywilejowaniem wybranych

partnerów współpracy.

Problem w tym zakresie moŜe być równieŜ związany z niewielką liczebnością

trzeciego sektora. W przypadku niewielkiej grupy, która nie ma konkurencji, bywało, Ŝe

odbijało się to na jakości, a w konsekwencji równieŜ na efektywności działań. MoŜna zatem

powiedzieć, Ŝe pewna doza konkurencji wydaje się wskazana. Jednak nie moŜe ona

prowadzić do podwaŜenia, jak twierdzą eksperci, istotnej dla trzeciego sektora zasady –

zasady solidarności.

Wreszcie warto wspomnieć o zasadzie jawności – równie istotnej z perspektywy

analiz ducha współpracy. Zasada ta odnosi się przede wszystkim do procesu komunikacji.

Zgodnie z nią współpraca międzysektorowa wymaga wzajemnej wymiany informacji. Wiedza

na temat potencjalnych partnerów współpracy, a takŜe o moŜliwościach czy gotowości do

niej, powinna być przekazywana przez wszystkich zainteresowanych. To od nadawcy zaleŜy,

128

czy dotrze ona do odbiorów, czy będzie zawierała wszystkie konieczne elementy, a takŜe, czy

będzie dla nich zrozumiała. Zdecydowanie, zgodnie z wynikami omawianych tu badań, duch

współpracy stanowi tu istotny element prowadzący do podniesienia jakości komunikacji,

umoŜliwiając przekroczenie barier kulturowych obydwu środowisk.

Próba odpowiedzi na pytanie o obowiązywanie owych pięciu zasad winna uwzględnić

refleksję dotyczącą ich znajomości przez przedstawicieli stron współpracy. Nie chodzi, rzecz

jasna, o szczegółową ich znajomość, ale przynajmniej deklarowaną spójność postaw i działań

podejmowanych w ramach rzeczywiście toczącej się współpracy. Kiedy zasady nie są

uświadomione i przestrzegane (niekoniecznie jednak nazwane), wydaje się, Ŝe niemoŜliwe

jest prowadzenie współpracy o modelowym charakterze.

W badaniach, o których tu mowa, nie pojawiły się wprost pytania o znajomość ustawy

i obecnych tam zasad, a więc o ich przestrzeganiu wnioskować moŜna jedynie na podstawie

wypowiedzi opisujących współpracę. Pytanie o rozumienie zasad postawiono natomiast

podczas badań realizowanych pod koniec 2004 roku przez Instytut Spraw Publicznych.

Okazało się wówczas, Ŝe zasady nie były dobrze znane i rozumiane. Najbardziej istotna

wydawała się respondentom zasada suwerenności, co w pierwszym roku obowiązywania

ustawy wydaje się znamienne. MoŜe to bowiem wskazywać na pewne obawy związane z

podejmowaniem współpracy międzysektorowej. Ze strony organizacji moŜe to być lęk przed

uzaleŜnieniem – notabene, była i jest to obawa rzeczywista. Ze strony samorządów, na co

zwracał uwagę Grzegorz Makowski, oznaczać to mogło obawę przed pełnym

urzeczywistnieniem zasady pomocniczości i ingerencją sektora obywatelskiego w

kompetencje osób zatrudnionych w administracji publicznej (Makowski 2005).

Jak zasygnalizowano wcześniej, zgodnie z załoŜeniami autorów modelu z ISP,

współpraca powinna obejmować trzy płaszczyzny, a w kaŜdej z nich opisane powyŜej zasady

znajdują swój swoisty wyraz. PoniŜsza analiza stanowi próbę odpowiedzi na pytanie o ślady

ducha współpracy w prowadzonej kooperacji z podziałem na jej trzy płaszczyzny. Ów duch

okazuje się niezwykle istotny dla utrzymania trwałości zasad, na których opiera się

współpraca. Nie wystarczy zatem zmiana prawodawstwa, poniewaŜ nie stanowi ono

gwarancji udanej współpracy.

129

Jak pisze Magdalena Dudkiewicz, wśród pięciu koniecznych warunków brzegowych

gwarantujących trwałość standardów współpracy znajdują się bowiem aŜ cztery mające

związek z duchem współpracy, o czym teŜ juŜ była mowa w niniejszej ekspertyzie: „(…)

czynnik ludzki – osobiste nastawienia, przekonania, dobra wola lub jej brak w relacjach

między administracją a organizacjami pozarządowymi (wskazywano, Ŝe zmiana myślenia,

mentalności, podejścia do roli samorządu i organizacji pozarządowych w społeczeństwie jest

w gruncie rzeczy pierwotna wobec przepisów, które powinny być konsekwencją nastawienia

zorientowanego na dobro wspólne); wyznawane i stosowane normy etyczne – wskazywano

między innymi na wykorzystywanie znajomości (na przykład stworzenie stanowiska

rzecznika, Ŝeby zatrudnić znajomego, lub uznawanie, Ŝe znajomość konkretnego urzędnika

moŜe przyspieszyć działanie procedur albo uzyskanie informacji – w tym zakresie

podkreślano znaczenie transparentności działań); wzajemna edukacja oraz podnoszenie

świadomości i wiedzy o zadaniach oraz specyfice pracy urzędników i przedstawicieli

organizacji pozarządowych, a takŜe – na co zwracano szczególną uwagę – radnych, gdyŜ to

oni byli często przez uczestników wywiadów postrzegani jako największa przeszkoda we

wdraŜaniu programów o bardziej społecznym, »miękkim« charakterze (ogólnie zarówno

pracownicy organizacji pozarządowych, jak i urzędnicy mają poczucie, Ŝe druga strona nie

wie prawie nic lub wie bardzo mało o ich pracy) (…); wzmocnienie trzeciego sektora jako

całości, a przede wszystkim wyłonienie jego sprawnej i silnej reprezentacji, która mogłaby

skutecznie dbać o jego interesy. Konieczne jest, Ŝeby taka instytucja – rada lub komitet

ekspertów – była niezaleŜna od władz lokalnych, powołana oddolnie, autonomiczna i jak

najbardziej kompetentna. Tego rodzaju rozwiązanie jest postrzegane jako podstawowy

warunek wzmocnienia pozycji organizacji pozarządowych w stosunku do jednostek

samorządu terytorialnego i w konsekwencji gwarancja egzekwowania realizacji standardów”

[podkreślenia autorów ekspertyzy] (Dudkiewicz 2011).

A zatem niezwykle istotne okazuje się dokonanie nie tyle analizy przepisów czy

procedur współpracy, ale skoncentrowanie uwagi na aksjologii relacji między

przedstawicielami trzeciego sektora i administracji publicznej. To ona bowiem kształtuje:

zwyczaje, osobiste relacje, klimat współpracy. Omówienie wspomnianych powyŜej kwestii

zostanie więc pogłębione i poszerzone podczas analizy poszczególnych płaszczyzn modelu

współpracy.

130

Płaszczyzna pierwsza – duch współpracy a tworzenie polityk

Pierwszym opisanym przez ekspertów elementem tworzenia polityk publicznych w

procesie współpracy międzysektorowej jest przepływ informacji. Oczywistym jest, iŜ w

kaŜdym przypadku stanowi to podstawę – niezbędny punkt wyjścia dla podjęcia bardziej

zaawansowanej współpracy. MoŜna powiedzieć, Ŝe wymiana informacji to kluczowy element

procesu komunikacji w ogóle. Zgodnie z załoŜeniami modelu współpracy, gwarantem udanej

współpracy międzysektorowej jest maksymalna powszechność i bezwarunkowość

przekazywania sobie informacji przez przedstawicieli administracji i trzeciego sektora.

Istotny jest takŜe sposób formułowania przekazu – musi on być ogólnie przystępny. Z tego

względu konieczne jest tworzenie systemu dystrybucji informacji zapewniającego

powszechny, równy, efektywny i niedrogi doń dostęp. NaleŜy jednak z jednej strony pamiętać

o obowiązku udostępniania informacji publicznej, a z drugiej, o nieujawnianiu informacji

podlegających ochronie. Duch współpracy wspomaga proces takiego komunikowania,

gwarantuje bowiem otwartość, zaufanie, dbałość o wzajemne zrozumienie. Z kolei przypadku

wypaczenia ducha współpracy moŜe on powodować ograniczenie przekazu informacji do

wybranej grupy odbiorców.

Z badań, o których tu mowa wynika, Ŝe informowanie się, mimo Ŝe jest podstawą

współpracy, nie zawsze udaje się dobrze realizować na poziomie samorządów. W

rzeczywistości moŜna bowiem mieć do czynienia z pełnym spektrum róŜnych rozwiązań od

relacji asymetrycznej po równość. Warto w tym miejscu odwołać się do klasyfikacji

zaproponowanej przez Annę Olech i Tomasza Kaźmierczaka, według których relacje między

władzami publicznymi a obywatelami mogą być – w skrajnych przypadkach – po pierwsze,

ograniczone do jednostronnego przekazywania komunikatów. Wówczas to: „Odwrotny

kierunek przekazu nie istnieje, oficjalne kanały komunikacji słuŜą jedynie informowaniu

(ewentualnie wraz z uzasadnieniem) opinii publicznej o podjętych przez władze decyzjach

(działaniach), są jednak zamknięte dla mieszkańców. Ta jednokierunkowa komunikacja,

pozostająca całkowicie w gestii władzy publicznej, moŜe przybierać róŜny styl, w zaleŜności

od definiowania odbiorców komunikatu (…) i wykorzystywanych środków (…)”. Po drugie –

niejako na drugim krańcu skali umiejscowić moŜna sytuację, w której przekaz, informacje są

nadawane z obydwu stron, z tymŜe władze publiczne wycofują się, oddając całkowite

131

sprawstwo mieszkańcom, obiecując im realizację i wprowadzenie w Ŝycie ich postanowień

(Olech, Kaźmierczak 2011).

Wnioski te znajdują równieŜ swoje potwierdzenie w wynikach badań zespołu Instytutu

Spraw Publicznych zrealizowanych w ramach projektu „Model współpracy”. Biorąc po

uwagę sposób komunikacji między stronami oraz metody współpracy, wyróŜniono bowiem

cztery zasadnicze formy współpracy. Pierwsza oparta na komunikacji jednokierunkowej,

druga na niesymetrycznej komunikacji dwukierunkowej, kolejna na współpracy

przedstawicielskiej a ostatnia na pełnej współpracy (Olech, Kaźmierczak 2011).

Podczas zrealizowanych badań elementem zainteresowania był takŜe proces i system

wymiany informacji. Okazuje się, Ŝe w badanych samorządach współpraca w formie

wymiany informacji jest bliŜsza typowi jednostronnej, jednokierunkowej komunikacji.

Szczególnie problemy z formułowaniem przekazu zdają się mieć organizacje, które ze

względu na mniejsze zasoby finansowe nie mogą sobie pozwolić na korzystanie z wielu

kanałów przekazu. Było jednak i tak, Ŝe mimo moŜliwości – np. zamieszczania informacji na

stronie internetowej oferty ze strony samorządu – nie chcą z niej korzystać.

Ogólnie rzecz biorąc w badanych społecznościach napotkać moŜna było rozmaite

rozwiązania komunikacji. W najbardziej rozwiniętej formie, poza tradycyjnymi sposobami,

jak np. informacje na tablicy ogłoszeń, publikacje w prasie, wykorzystywano równieŜ Internet

oraz bezpośrednie lub telefoniczne kontakty. Wydaje się, Ŝe im bardziej system komunikacji

był rozwinięty i pozytywnie postrzegany, w tym większym stopniu opierał się na osobistych

kontaktach – podczas których informację dopasowywano i kierowano do konkretnej osoby

(przedstawicielki lub przedstawiciela danej instytucji czy organizacji). W tym celu

wykorzystywano zarówno telefony, jak i pocztę e-mailowa. Jednak kluczową rolę pełniły

spotkania face-to-face. ToteŜ wydaje się, iŜ zarówno proces wymiany informacji, jak i proces

komunikacji jako taki, jest szczególnie czuły na obecność ducha współpracy.

Biorąc pod uwagę wyniki badań, moŜna sformułować ogólny wniosek, iŜ większość z

respondentów ceni sobie najbardziej bezpośredni kontakt z drugą stroną współpracy. Nie

wydaje się takŜe, Ŝe wielkość społeczności ma w tym przypadku istotne znaczenie – zarówno

w małych, wiejskich gminach, jak i w duŜych, miejskich aglomeracjach wymiana informacji

132

poprzez bezpośrednią rozmowę oceniana jest jako najbardziej skuteczna. Jak mówił jeden z

naszych respondentów z duŜego miasta: „Ŝadne narzędzie komunikacji nie zastąpi Ŝywego

spotkania osób” (P20).

Szczególnie w przypadku małych miejscowości moŜliwe są nie tylko bezpośrednie

spotkania szerszego gremium, ale równieŜ pojedynczych osób, co w przypadku większych

miast nie zawsze jest moŜliwe. Podkreślano równieŜ partnerskość bezpośrednich kontaktów:

„To znaczy, powiem tak. Drogą formalną to teŜ nie jest tak. Ja uwaŜam, Ŝe jeśli dzwonimy i rozmawiamy w systemie partnerskim to łatwiej to jest, bo jeśli idzie drogą formalną, to teŜ tam gdzieś urzędnik moŜe się poczuć ominięty i tak dalej, i tak dalej. A z chwilą, gdy idzie się tą drogą partnerską to moŜna to załatwiać i z pełnomocnikiem, i wiceprezydentem do spraw społecznych, bo jeśli nie ugram przy pełnomocniku, to idę do wiceprezydenta, rozmawiam z wiceprezydentem i po prostu sprawy są załatwiane” (P5).

Warto teŜ podkreślić rolę Internetu, który nieraz stanowił główne źródło informowania

o działaniach ze strony urzędu gminy. Być moŜe w przyszłości zdominuje on procesy

komunikacyjne odbywające się w sferze publicznej. Jak piszą Arkadiusz Peisert i Krzysztof

Stachura: „Technologie przyczyniają się do generowania zarówno nowych obszarów

przestrzeni publicznej, jak i nowych sposobów deliberacji i działania zbiorowego. Poza

aktywnością w tradycyjnym środowisku niezapośredniczonym moŜna prowadzić rozmowy i

tworzyć zbiorowości online. Taka ewentualność staje się szczególnie cenna, zwaŜywszy na

erozję tradycyjnej sfery publicznej. Internet moŜe ją wzmacniać i wyposaŜać ludzi w

narzędzia do jej animacji. Usieciowione zbiorowości charakteryzuje przy tym swoisty typ

stosunków społecznych, prowadzących do rozwijania przede wszystkim tak zwanych słabych

więzi, które mają kluczowy wpływ na budowanie odpowiedniej infrastruktury dla

partycypacji” (Peisert, Stachura 2011).

A zatem, zgodnie z załoŜeniami, Internet wydaje się narzędziem, które moŜe słuŜyć

rozwojowi grup o charakterze inkluzyjnym, a więc, innymi słowy, moŜe sprzyjać rozwijaniu

ducha współpracy.

W tym kierunku zdają się równieŜ zmierzać kolejne projektowane zmiany w ustawie.

Zakłada się w nich bowiem elektronizację komunikacji między organizacjami

pozarządowymi i organami administracji. Chodzi o to, aby drogą elektroniczną moŜna było

133

składać oferty na realizację zadania publicznego i sprawozdania z ich wykonania.

Obowiązkowe ma być poza tym przesyłanie przez organizacje poŜytku publicznego

sprawozdań merytorycznych i finansowych ze swojej działalności za pomocą środków

komunikacji elektronicznej.

NaleŜy jednak podkreślić, iŜ w celu osiągnięcia najlepszego efektu komunikacyjnego

konieczna jest z pewnością dywersyfikacja źródeł nadawania informacji. Pozwala to na

dotarcie do odbiorców korzystających z owych zróŜnicowanych źródeł. Ponadto nie zamyka

ostatecznie grupy odbiorów, ułatwiając elastyczne poszerzanie grupy docelowej danej

informacji. W badanych przypadkach duch współpracy przejawiał się właśnie w umiejętności

dopasowania przekazu do odbiorcy i nie ograniczaniu go do wąskiej grupy juŜ

zaprzyjaźnionych – chociaŜ, co naleŜy podkreślić, analizy z badań wskazują, Ŝe bliskie

znajomości środowisk pozarządowego i samorządowego sprzyjały lepszemu

poinformowaniu. Bywało takŜe, iŜ wykluczały one lub ograniczały dostęp do niej

pozostałym.

Jeśli mowa o komunikowaniu, które jest istotnym aspektem współpracy w kaŜdej z

wyróŜnionych przez ekspertów płaszczyzn modelu, naleŜy równieŜ podkreślić, iŜ duch

współpracy potrzebny jest do przekroczenia róŜnic kulturowych dzielących sektor

pozarządowy i publiczny. Bowiem, jak juŜ była mowa w części ekspertyzy poświęconej

analizie danych, róŜnice te mogą ograniczać moŜliwość wzajemnego zrozumienia się stron,

przez np. nieumiejętne tworzenie komunikatów. Problem ten dobrze opisał jeden z naszych

respondentów twierdząc, Ŝe:

„(…) to są te kody językowe, tak? KaŜdy z nas się porusza zupełnie inaczej. I urząd ewidentnie porusza się w innym kodzie językowym niŜ trzeci sektor. To jest teŜ nawet inny typ, to jest nie tylko kod, ale to jest teŜ inny sposób reakcji na dane rzeczy (...).

JeŜeli jest jakaś barykada, to ona dotyczy tego, Ŝe spotykają się dwa inne światy, inaczej skonstruowane, inaczej funkcjonujące, posługujące się innym językiem, innym językiem w takim sensie, Ŝe no nie wiem, inaczej pracują” (P24).

Tworzenie polityk publicznych to jednak przede wszystkim praca nad konkretnymi

strategiami, planami oraz przepisami prawa. Podczas wywiadów przykłady takich działań

134

wskazywane były wyłącznie przez respondentów z duŜych miast. Jest to argument

wzmacniający wniosek o moŜliwości realizacji modelu współpracy przede wszystkim w

duŜych aglomeracjach. Pozwala na to liczebność oraz, w związku z rosnącą biurokratyzacją i

skomplikowaniem rozwiązań związanych z realizacją polityk na poziomie lokalnym, wysokie

kompetencje przedstawicieli trzeciego sektora. Konkluzja ta znajduje równieŜ potwierdzenie

we wnioskach sformułowanych przez zespół Instytutu Spraw Publicznych, który stwierdził, iŜ

współpraca z organizacjami pozarządowymi lepiej układa się w powiatach czy gminach

miejskich, gdzie z jednej strony funkcjonuje więcej organizacji pozarządowych, z drugiej

strony aktywiści działający w tych organizacjach charakteryzują się wyŜszym poziomem

kompetencji (na podst. publikacji Instytutu Spraw Publicznych, w przygotowaniu).

Zebrane dane nie pozwalają szczegółowo opisać procesu tworzenia strategii, nie było

to bowiem głównym przedmiotem zainteresowania zespołu badawczego. Ponadto, mimo Ŝe

toczone były z respondentami rozmowy o współpracy, nie moŜna było napotkać w nich wielu

przykładów konsultacji, funkcjonowania komisji czy innych grup o charakterze doradczym,

które mogłyby posłuŜyć do charakterystyki procesu tworzenia strategii polityk publicznych.

Pewnych podpowiedzi, pozwalających rozstrzygnąć pytanie o powody takiego stanu rzeczy,

dostarczają wyniki przywoływanych juŜ badań Instytutu Spraw Publicznych. Okazuje się

bowiem, Ŝe zdaniem badaczy proces tworzenia polityk publicznych ma nieregularny,

chaotyczny charakter. Organizacje pozarządowe nie uczestniczą w nim w sposób ciągły,

angaŜując się najczęściej na poszczególnych etapach. Tworzenie polityk publicznych kojarzy

się z działaniem po omacku, brakiem procedur i standardów oraz niskim poziomem

zaangaŜowania urzędników w ich tworzenie (na podst. publikacji Instytutu Spraw

Publicznych, w przygotowaniu).

Zgromadzone informacje wskazują natomiast, Ŝe prowadzone konsultacje nie zawsze

kończą się powodzeniem. Dla osiągnięcia sukcesu istotne jest poczucie sprawczości

uczestników spotkań słuŜących tworzeniu lokalnych strategii czy programów. WaŜne jest

takŜe, co podkreślał niejeden z respondentów, aby środowisko organizacji pozarządowych

potrafiło ze sobą współpracować we wspomnianych gremiach. Duch współpracy odnosi się

nie tylko do relacji między sektorami, ale takŜe do relacji wewnątrz sektorów. A zatem z

jednej strony w miastach powstają czynniki sprzyjające rozwojowi współpracy równieŜ w

135

sferze tworzenia polityk publicznych. Tworzone są zespoły, komisje, w których coraz częściej

istotną czy niemal dominującą rolę zaczynają grać przedstawiciele środowiska

pozarządowego. Z drugiej strony sytuacja taka tworzy dogodne warunki do wzmacniania

konkurencyjnych postaw – stawką nie jest juŜ tylko wsparcie finansowe (czego powszechnie

dotyczy konkurencja miedzy NGO-sami), ale takŜe uzyskanie wpływu, a mówiąc wprost,

władza.

Oczywiście sytuacje takie prowadzą do braku skuteczności wymienionych ciał o

charakterze doradczym czy konsultacyjnym. Stają się one areną przepychanek liderów

organizacji. Nie ulega jednak wątpliwości, Ŝe jeśli tylko wszystkim rzeczywiście zaleŜy na

wspólnej pracy i konsyliacyjnym osiągnięciu rozwiązania, podejmowanie prób grupowego

kształtowania lokalnych polityk okazuje się niezwykle owocne. ZaangaŜowanie organizacji

wspomaga ten proces i umoŜliwia lepsze uwzględnianie opinii odbiorców usług publicznych.

Chodzi zatem o planowanie polityk oparte na zasadzie partnerstwa, co w tym

przypadku oznacza otwartość na głosy innych uczestników debaty czy konsultacji, a takŜe

gotowość do samoograniczenia się w formułowaniu Ŝądań. Jak pisze Zbigniew Woźniak,

planowanie partnerskie jest procedurą „(…) grupowego podejmowania decyzji dotyczących

społeczności, jej członków i działających w jej obrębie organizacji i instytucji” (Woźniak

2002). W modelowej współpracy to od organizatora konsultacji zaleŜy efektywność

uczestnictwa w nich wszystkich zainteresowanych. Istotne jest wobec tego tworzenie

szerokiego dostępu do konsultacji, a takŜe wspieranie instytucji zmierzających do

wzmacniania reprezentatywności trzeciego sektora. Zwraca się wreszcie uwagę na

konieczność upowszechnienia rezultatów konsultacji, tak aby do wypracowanych rozwiązań

dostęp miały nie tylko osoby zaangaŜowane w proces ich osiągnięcia – a zatem ponownie

podkreśla się rolę procesu komunikacji.

Realizacja polityk i jej ocena to ostatni element tej płaszczyzny modelu. Oczywistym

jest, Ŝe w modelowej współpracy wspólnie wypracowane rozwiązania wymagają ich

wprowadzenia w Ŝycie. W procesie tym w jak największym stopniu zaangaŜowani powinni

być mieszkańcy i przedstawiciele organizacji pozarządowych. Rola samorządu nie powinna

być dominująca, raczej wspomagającą. A zatem – zgodnie z modelem współpracy – powinna

to być forma tzw. pełnej współpracy. Jak dowodzą wyniki tych i przywoływanych w

136

ekspertyzie badań, z pewnością bez elementów ducha współpracy podejście takie jest trudne

do realizacji.

Płaszczyzna druga – realizacja zadań publicznych a duch współpracy

Przykłady współpracy finansowej znaleźć moŜna we wszystkich zbadanych

samorządach. Jest to jedna z podstawowych form współpracy, która rozwijała się jeszcze

przed wprowadzeniem w Ŝycie ustawy (Woźniak 2002). Zgodnie z modelem powinna ona

umoŜliwiać efektywne realizowanie zadań publicznych – wymaga to określenia stosowanych

reguł, które ją umoŜliwią, a takŜe wyboru najlepszych spośród moŜliwych realizatorów.

Ponownie istotnym elementem całego procesu jest wzajemna komunikacja między

przedstawicielami administracji publicznej i organizacji pozarządowych. Zwraca się uwagę

na potrzebę powszechnego informowania o procedurach dotyczących przekazywania zadań.

Biorąc pod uwagę rolę ducha współpracy w tym jej aspekcie, naleŜy zwrócić dodatkowo

uwagę szczególnie na zasady uczciwej konkurencji oraz partnerstwa.

Z zasadami tymi wiąŜe się kilka kwestii. Problem moŜe pojawić się juŜ na początku

tworzenia reguł współpracy. Zgodnie z modelem współpracy, a przede wszystkim zgodnie z

zapisami ustawy, istotne jest aby w proces ich tworzenia zaangaŜowane było środowisko

pozarządowe. A zatem istnieje obowiązek konsultacji programów współpracy

międzysektorowej uchwalanych przez samorządy. Jednak problemy z ich konsultacją

pojawiały się juŜ na początku funkcjonowania ustawy, jak w 2007 roku pisał Grzegorz

Makowski: „Najbardziej interesujący wydaje się problem związany z apatią i brakiem

zainteresowania procesem przygotowywania programów współpracy ze strony organizacji”

(Makowski 2007). Na przykłady braku zainteresowania ze strony trzeciego sektora natknąć

się moŜna równieŜ w badanych tu samorządach. Mimo zdywersyfikowania przekazu

informacji nt. odbywających się konsultacji, pozostawał on bez odpowiedzi. Jak juŜ

wspomniano podczas prezentacji wyników badań Barometru, jest to istotne, poniewaŜ

wspólne, angaŜujące obie zainteresowane strony, tworzenie tego dokumentu daje szansę na

prawdziwie partnerską relację na podstawie jego zapisów. Biorąc pod uwagę wyniki tychŜe

137

badań wydaje się, Ŝe działania podejmowane przy uchwalaniu programów współpracy mogą

stanowić wskaźnik obecności ducha współpracy w danym samorządzie.

W innych przypadkach program konsultowano wyłącznie z organizacjami, które miały

juŜ za sobą doświadczenie współpracy z samorządem. W jednym z badanych samorządów

polegało to np. na „konsultacji przed konsultacjami” – pytano o plany dotyczące

podejmowanych przez organizacje działań, aby umieścić je potem w dokumencie do dalszych

konsultacji. Takie postępowanie budziło niezadowolenie juŜ na początku funkcjonowania

ustawy, jak bowiem relacjonował wyniki badań Makowski: „(…) przejawem niechęci [do

opracowywania programów współpracy w kooperacji z drugą stroną – przyp. AR] jest

ograniczanie faktycznej współpracy do wąskiego kręgu organizacji »zaufanych« i

»sprawdzonych« podczas wcześniejszych kontaktów”. Zdaniem autora moŜna na tej

podstawie wysnuć obawę, Ŝe: „(…) bez wypracowania procedur konsultacyjnych

zapewniających kaŜdemu moŜliwość udziału w tym procesie, będzie on zamknięty w obrębie

wybranych organizacji, którym dobrze się współpracuje z administracją publiczną, a inne

podmioty będą dyskryminowane” (Makowski 2007).

W kontekście tym powraca równieŜ kwestia konfliktu interesów związana z łączeniem

stanowisk lub przenikaniem przedstawicieli NGO do samorządu i na odwrót, o której w

niniejszej ekspertyzie wspominaliśmy juŜ kilkakrotnie. RównieŜ Piotr Frączak w roku wejścia

UDPP pisał: „Ciągle mamy do czynienia z ogromną uznaniowością podejmowanych decyzji –

wpływ dobrych kontaktów z urzędnikami odpowiedniego wydziału czy radymi jest nadal

waŜnym elementem decydującym o przyznaniu dotacji, a konflikt interesów, gdy w komisji

opiniującej wnioski zasiadają przedstawiciele aplikujących organizacji, jest czymś

niebudzącym zastrzeŜeń” (Frączak 2004). Wydaje się zatem, Ŝe sytuacja ta nie uległa

diametralnej zmianie – badani podkreślali, Ŝe dzięki „bywaniu” w urzędzie mają m.in. lepszy

dostęp do informacji i lepsze rozeznanie w obowiązujących przepisach czy planach.

Być moŜe wiąŜe się to z warunkowanymi okolicznościami zewnętrznymi stylami

działania podejmowanymi przez organizacje pozarządowe w Polsce. Piotr Gliński wskazywał

bowiem, Ŝe jednym ze stylów działania charakteryzującym polskie organizacje pozarządowe,

jest taki, którego cechą dominującą jest: „(…) ambicja aktywnego uczestniczenia i

zajmowania stanowiska w Ŝyciu publicznym i w dyskursie ideologicznym, a takŜe niekiedy

138

bezpośrednie uczestnictwo w działaniach instytucji politycznych lub delegowanie swoich

członków do tych struktur” (Gliński 2006). Jak dodaje autor, na poziomie lokalnym bardzo

często oznacza to bezpośredni udział w sprawowaniu władzy. A zatem przenikanie osób z

sektora do sektora jest czymś naturalnym, niebudzącym zastrzeŜeń, a w konsekwencji

trudnym do zmienienia. Ma to jednak bardzo często zgubny wpływ na oddziaływanie ducha

współpracy: ogranicza go, tworzy relacje lojalności, które mogą (choć nie muszą) mieć

konsekwencji w efektywności działania samorządu i trzeciego sektora.

Zdaniem Grzegorza Makowskiego, moŜna jednak obserwować symptomy zmiany

takiej sytuacji. Wydaje się, Ŝe pojawiająca się w wypowiedziach badanych tęsknota za tym

„jak się kiedyś współpracowało” świadczy o zachodzących w tym wymiarze zmianach. Ja

pisze: „Fakt, Ŝe tego typu »sympatyczne« powiązania obecnie trudniej jest utrzymać

paradoksalnie świadczy jednak o tym, Ŝe ustawa juŜ dziś wywiera realny, porządkujący

wpływ na relacje międzysektorowe oraz w ogóle na jakość Ŝycia publicznego. Interesujące

przy tym jest to, Ŝe wielu rozmówców, tęskniąc za dawnymi czasami, nie potrafiło dostrzec

tej zalety” (Makowski 2007). Potwierdza to równieŜ konstatacja Piotra Frączaka, którego

zdaniem jednym z bardzo waŜnych wskaźników budowania demokracji partycypacyjnej w

Polsce jest instytucjonalizacja współpracy między samorządem lokalnym a organizacjami

pozarządowymi (Frączak 2004).

JednakŜe dobra współpraca w Ŝadnym wypadku nie powinna ograniczać się do

wsparcia finansowego organizacji przez administrację publiczną. Wymaga ona podejmowania

m.in. przez samorząd równieŜ takich działań, które polegają na udostępnianiu swojego

potencjału w postaci zasobów technicznych i osobowych w celu realizacji przez organizacje

zadań publicznych. Podobnie jak współpraca finansowa równieŜ ta pozafinansowa wymaga

sformułowania jasnych procedur. Wydaje się jednak, Ŝe to ta ostatnia potrzebuje dodatkowo

większego ducha współpracy. Szczególnie kiedy mowa jest o wsparciu merytorycznym

poprzez tworzenie wspólnych zespołów czy po prostu doradztwie, wymaga to daleko

większej „zaŜyłości” relacji międzysektorowych. Tu jest miejsce na bezpośrednią, moŜna

powiedzieć międzyludzką, współpracę i na rozwój ducha współpracy.

Zarówno w przypadku współpracy finansowej, jak i niefinansowej bardzo istotną

kwestią jest zachowanie suwerenności stron. Dobrowolność podjęcia takiego współdziałania,

139

moŜliwość akceptacji lub odrzucenia jego warunków jest równieŜ istotna z perspektywy

ducha współpracy. Jak wskazywaliśmy podczas analizy danych pochodzących z naszych

badań, w niektórych z badanych przypadków spotkaliśmy się z pewnego rodzaju

przekupstwem – dodawaniem niepisanych reguł współpracy sprowadzających się do

uzaleŜnienia organizacji od konkretnych przedstawicieli samorządu, którzy za wsparcie

oczekiwali swoistej wdzięczności, a przede wszystkim wierności. Wiązało się to równieŜ z

zagroŜeniem ducha współpracy, który tworzył i umacniał więzi personalne na tyle, Ŝe

zaburzało to zasadę uczciwej konkurencyjności i powodowało wspieranie przez samorząd

przedstawicieli organizacji objętych duchem współpracy z jednoczesną dyskryminacją

pozostałych.

O podobnych zjawiskach pisał juŜ Frączak: „(…) stworzenie warunków do

instytucjonalnego partnerstwa nie gwarantuje automatycznie eliminacji relacji

paternalistycznych, w których »wiele samorządów traktuje dotacje dla organizacji

pozarządowych raczej jako formę nagradzania swoich czy teŜ grzecznych organizacji, a nie

formę realizowania określonych działań przez organizację« i w których inicjatywa

współpracy pozostaje wyłącznie po stronie społecznej, zabiegającej o przychylność władz

lokalnych” (Frączak 2004).

W cytowanym fragmencie autor wskazuje, Ŝe relacje takie mogą być wkomponowane

w kontekst instytucjonalnego partnerstwa. Jednak aby mówić o wzorcowym trybie

przekazywania zadań publicznych konieczna jest równieŜ wspólna – partnerska ich realizacja,

a więc wykorzystanie w praktyce potencjału tkwiącego w instytucjach. Jak bowiem pisał

Woźniak: „Partnerstwo zakłada otwartość, dąŜenie do podejmowania decyzji przede

wszystkim w drodze konsensusu, jawność oraz informowanie zainteresowanych i szerszego

otoczenia, negocjacyjny charakter w rozwiązywaniu pojawiających się konfliktów,

kształtowanie nierywalizującego nastawienia stron” (Woźniak 2002).

W części poświęconej prezentacji wniosków z analizy danych wskazywano juŜ, Ŝe nie

zawsze łatwo jest wyeliminować z praktyki Ŝycia społecznego sytuacje, które groŜą

wypaczeniu ducha współpracy. Szczególnie trudne, czy wręcz niemoŜliwe jest to w małych

miejscowościach, w których aktywna grupa obywateli jest względnie niewielka. W związku z

tym często osoby te łączą stanowisko radnego lub np. członka zarządu miasta z

140

prowadzeniem fundacji czy stowarzyszenia. Podkreślone juŜ zostało, Ŝe nie zawsze naleŜy

oceniać taką sytuację jako działanie kliki. Wiele wskazuje na to, Ŝe po prostu w samorządzie i

trzecim sektorze działają wszyscy aktywni mieszkańcy gminy. Duch współpracy powinien w

takich sytuacjach sprzyjać większej otwartości urzędów, przychylności (ułatwianiu

współpracy) dla tych organizacji, które chcą rozpocząć/kontynuować współpracę – tak aby

trzeci sektor mógł rosnąć w siłę i aby krąg aktywistów sukcesywnie się powiększał.

Z kolei w przypadku sytuacji nadmiaru, charakterystycznej dla duŜych miast, duch

współpracy powinien koncentrować się raczej na zapewnieniu równych warunków startu dla

wszystkich organizacji, inkluzywnym sposobie komunikowania urząd – NGO,

sformalizowaniu współpracy, budowaniu jasnych i wymiernych kryteriów oceny

proponowanych wspólnych działań (oceny pod względem przydatności dla lokalnej

wspólnoty). Wszystko po to, aby uniknąć zamykania się kręgu współpracujących NGO-sów i

aby kryteria jej zawierania były jasne oraz dostępne dla wszystkich zainteresowanych.

Kwestie te wiąŜą się z ostatnią płaszczyzną modelu współpracy – infrastrukturą, która ma

słuŜyć właśnie usprawnieniu i poszerzaniu zakresu międzysektorowej kooperacji.

Płaszczyzna trzecia – duch współpracy w infrastrukturze współpracy

Ostatnia z płaszczyzn opisana w modelu współpracy dotyczy infrastruktury

wzmacniającej potencjał społeczeństwa obywatelskiego: wspierania inicjatyw obywatelskich

oraz organizacji pozarządowych, wspierania procesów integracji środowiska trzeciego

sektora, a takŜe tworzenia partnerstw na poziomie lokalnym. Jest to element niezwykle

istotny ze względu na wciąŜ duŜą słabość sfery pozarządowej, która negatywnie odbija się na

jakości współpracy. Jak pisze Katarzyna Górniak: „Niski potencjał umoŜliwia definiowanie

przez władze, szczególnie lokalne, organizacji pozarządowych jako petentów (klientów)

ubiegających się o środki finansowe, nie zaś dostrzeganie w nich partnerów, z którymi naleŜy

uzgadniać kierunki działania czy sposoby realizacji zadań publicznych” (Górniak 2011).

Dlatego tak istotne wydaje się tworzenie i wzmacnianie potencjału trzeciego sektora.

Autorzy modelu współpracy z ISP ponownie zwracają tu uwagę na konieczność

zachowania niezaleŜności organizacji od wspierających. Idealnym rozwiązaniem byłoby

141

wspólne stworzenie systemu wspierania przez organizacje i samorząd oraz realizacja jego

załoŜeń przez same organizacje. Samorząd powinien wspierać równieŜ integrację środowiska

pozarządowego, tworzyć ku temu moŜliwości jednak z poszanowaniem podmiotowości

organizacji, niezaleŜnie od ich kondycji i kompetencji. Oczywiście wola integracji i cięŜar

działań podejmowanych w tym kierunku powinny spoczywać na trzecim sektorze.

Zgodnie z modelem współpracy zintegrowane środowisko lepiej i skuteczniej realizuje

powierzone zadania. Zakłada się w nim równieŜ, Ŝe wiedza o aktywnych – w najbliŜszym

otoczeniu – podmiotach pozwala tworzyć porozumienia i partnerstwa zdolne do realizacji

zadań publicznych. Integracja pozwala równieŜ na eliminowanie dublowania realizacji zadań

i konkurowania o tego samego klienta. A zatem wspomaga to równieŜ, konieczne dla

osiągnięcia dobrych rezultatów współpracy, utrzymanie i rozwój jej ducha wewnątrz trzeciego

sektora.

Do wniosków takich doszło wielu badaczy trzeciego sektora, jak podsumowuje

Katarzyna Górniak, która dokonała analizy dotychczasowych badań w tym zakresie:

„Rozpatrując uwarunkowania wewnętrzne, wielu badaczy, (…) podkreśla, Ŝe waŜnym

czynnikiem wpływającym na jakość współpracy z sektorem państwowym jest poziom

kooperacji między samymi organizacjami. Wskazują oni, Ŝe problemy w relacjach z

administracją publiczną wynikają w duŜej mierze z braku umiejętności w nawiązywaniu

współpracy z innymi organizacjami – zarówno na poziomie działań merytorycznych

(koordynowanie, ustalanie, wspólne prowadzenie zadań), jak i na poziomie budowania

reprezentacji czy wspierania organizacji. Takiego stanu rzeczy upatruje się, z jednej strony, w

duŜym rozproszeniu organizacji pozarządowych, z drugiej zaś strony – w niechęci samych

organizacji do partycypacji i współpracy z innymi (federalizacja). Ogólnie, w opinii badaczy,

brak federalizacji i współdziałania między organizacjami pozarządowymi prowadzi do tego,

Ŝe podmioty trzeciego sektora nie są zdolne do wypracowania długofalowych zasad

określających współpracę z administracją publiczną i uzyskania realnego wpływu na jej

kształt” (Górniak 2011).

W kontekście tym warto przypomnieć jeszcze o roli, jaką pełnić moŜe pełnomocnik

ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi. Jak pisaliśmy podsumowując nasze analizy,

okazuje się, Ŝe badane urzędy bardzo często nie były monolitem. Osoby współpracujące z

142

NGO mają bowiem najczęściej duŜo więcej zrozumienia i chęci utrzymywania dobrych

relacji niŜ pozostali urzędnicy. W przypadku pełnomocników najlepsze rezultaty osiągały

osoby z przeszłością w trzecim sektorze, które dzięki temu znały czy lepiej rozumiały styl

funkcjonowania środowiska pozarządowego. UmoŜliwiało im to przekroczenie

wspominanych juŜ wielokrotnie barier komunikacyjnych wynikających z róŜnic w

charakterze kultury obydwu sektorów.

Istotną formę wsparcia całej społeczności stanowi natomiast utworzenie partnerstwa

lokalnego, w którym wszyscy członkowie mają równy głos, kaŜde ich zaangaŜowanie jest

waŜne. Dzięki temu moŜliwe staje się osiągniecie efektu synergii i bardziej skuteczne

rozwiązywanie problemów czy zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnej. Wyniki naszych

badań wskazują, Ŝe i w tym aspekcie waŜną rolę odgrywa duch współpracy, który przejawia

się pod postacią patriotyzmu lokalnego – znamy się, więc sobie pomagamy, a Ŝe jedna strona

jest administracją, a druga NGO, to pozwala zintensyfikować korzyści dla społeczności

lokalnej. Ponownie podkreślenia wymaga, Ŝe taki model funkcjonuje dobrze, póki nie ma

omówionej wcześniej konkurencji wśród organizacji.

Takie lokalne wcielenie ducha współpracy jest szczególnie moŜliwe w małych

gminach. Jak pisze Krystyna Faliszek: „(...) przynajmniej w małych miejscowościach

moŜliwe jest realne partnerstwo pomiędzy samorządem a organizacjami obywatelskimi, bo

bliskość przestrzenna reprezentantów obu stron stwarza do tego warunki: ludzie ci często

znają się osobiście, mają lepszą orientację w wielu kwestiach, bo stykają się z nimi

bezpośrednio, łatwiej tu zatem o zaufanie i o poczucie wspólnoty. Pozwala to upraszczać

procedury, omijać pułapki biurokracji, usprawniać komunikację – a w efekcie usprawniać

działanie”. Jednak autorka, zwracając uwagę na kwestię, które i my staraliśmy się

wielokrotnie wskazywać, dodaje: „(…) chociaŜ – i to trzeba wyraźnie podkreślić – te same

warunki mogą równieŜ sprzyjać pojawianiu się korupcji, tworzeniu się patologicznych

układów” (Faliszek 2008).

143

Zaufanie a duch współpracy

W kontekście tych wszystkich płaszczyzn i poświadczających je faktów, ale i

rodzących się wątpliwości powstaje pytanie kolejne: czy duch współpracy nie jest tylko i

wyłącznie odznaką wzajemnego zaufania, czyli tej kategorii teoretycznej w naukach

społecznych, która w ostatnich dwóch dekadach została doceniona przez intelektualistów i

przeniesiona na grunt refleksji nad współczesnym Ŝyciem społecznym. Szereg respondentów

podnosiło tę kwestię – kategoria zaufania jest nie tylko warunkiem efektywnej i partnerskiej

współpracy, ale takŜe rezultatem kilkuletniego współdziałania międzysektorowego,

owocującego efektami takich działań. W tym znaczeniu dobre praktyki współpracy

międzysektorowej byłyby emanacją pewnego wieloetapowego procesu wzajemnego

współdziałania, wypracowanego na gruncie sprawdzonych form kooperacji.

Gdyby skłaniać się do utylitarnego potraktowania ducha współpracy, jako kategorii

analitycznej, do konstruowania modelu współpracy takiego zabiegu warto jeszcze zwrócić

uwagę na trzy waŜne wyróŜniki.

Nie było o tym wcześniej mowy, ale ujawniało się to w badaniach, Ŝe respondenci

powołując się na kwestię zaufania, dialogu, uzgodnień, kompromisów wspominali o czymś w

rodzaju „wraŜliwości pozarządowej” wśród tych urzędników administracji publicznej,

którzy są odpowiedzialni za kontakty z organizacjami pozarządowymi. Obala to tezę o

funkcjonowaniu urzędów administracji jako monolitów, a co za tym idzie daje się zauwaŜyć,

Ŝe najczęściej osoby współpracujące z NGO mają duŜo więcej zrozumienia i chęci

utrzymywania dobrych relacji z przedstawicielami trzeciego sektora niŜ pozostali urzędnicy.

Decyduje o tym doświadczenie wynikające z własnej przeszłości pozarządowej i pracy w

organizacjach, ale takŜe codzienny kontakt z przedstawicielami rozmaitych organizacji.

Z tym wiąŜe się ściśle sprawa pełnomocników ds. kontaktów z organizacjami

pozarządowymi oraz ich nie tyle instytucjonalnego umocowania – bo to akurat wynika z

zapisów ustawowych – ile problem obszaru ich działania, ograniczeń i moŜliwości

kooperowania z NGO-sami, narzędzi i technik takiej współpracy. Tu teŜ w opiach

respondentów potwierdza się przekonanie, Ŝe najlepsze rezultaty współpracy z trzecim

sektorem osiągają osoby z przeszłością właśnie w tym sektorze.

144

I trzecia wreszcie kwestia, to znów rozwiązanie stworzone przez ustawę, czyli

konsultowania i działania przy uchwalaniu rocznych programów współpracy. Proces ten

moŜe słuŜyć jak waŜny wskaźnik ducha współpracy z racji moŜliwości zaangaŜowania

róŜnych podmiotów pozarządowych w opracowanie, konsultowanie i uchwalenie realnych

planów współdziałania. Rzeczywisty, a nie pozorowany charakter takich działań oraz

mechanizmy, które temu towarzyszą mogą odtwarzać w sposób wiarygodny prawdziwe

relacje między sektorami.

Ponadto warto podkreślić – takŜe z powodów, które między innymi zaprezentowano

wyŜej – Ŝe generowanie i utrwalanie ducha współpracy spoczywa znacznie bardziej po

stronie administracji niŜ organizacji pozarządowych. Składa się na to nie tylko

uprzywilejowana rola właśnie administracji wynikająca z zapisów ustawowych i większa

stabilność instytucjonalna, ale przede wszystkim kreatywność w tej sferze, wynikająca z

bardziej rozbudowanych moŜliwości działania, wykorzystania potencjału urzędników i

urzędu, większej palety stosowanych rozwiązań. WiąŜe się to teŜ w ścisłym znaczeniu z

przełamywaniem stereotypu dwóch stron takiej relacji oraz polaryzowania jej według

konfrontacyjnego wzorca „my” i „oni”, ścierania się rozmaitych racji, związanych z

budowaniem obywatelskiej misji (czy przedstawiciele urzędu czy działacze organizacji

pozarządowych są faktycznymi reprezentantami społeczności lokalnej i kto ma w tym

względzie większy poziom legitymizacji?).

Porównywanie nieporównywalnego. Model czy modele?

JuŜ w kilku miejscach tego opracowania, kiedy była mowa o naczelnym jego wątku,

czyli o modelu współpracy, moŜna było odnieść wraŜenie, Ŝe uŜywając sformułowania

„model” de facto chodzi raczej o modele takiej relacji. I rzeczywiście tego rodzaju zamysł

dotyczył chociaŜby juŜ modelowych w sensie teoretycznym ujęć problemu w rozdziale

czwartym, kiedy pojawiło się osiem typów róŜnych form współpracy, wyszczególnionych w

dwóch nurtach: dominującej pozycji administracji publicznej i „nakazowego” modelu

partnerstwa oraz partnerskich zasad współpracy między administracją publiczną a

organizacjami pozarządowymi (partnerstwo z przekonania lub potrzeby). Materiał

empiryczny z dwóch rodzajów badań (IDI i FGI) potwierdzał w bardzo ogólnym oglądzie

145

istnienie tych wszystkich wariacji rozwiązań, ale trudno oczywiście o wiarygodną ocenę tego,

który z tych typów relacji jest dominujący i jakie w związku z tym moŜna wyróŜnić dobre

praktyki współpracy. Znów rzeczywistość okazała się bardziej skomplikowana niŜ potrzeba

porządkowania zjawisk. RóŜnice regionalne, środowiskowe, mentalne, personalne między

róŜnymi badanymi ośrodkami nie pozwalają na sformułowanie tak daleko idącej

generalizacji. MoŜemy zatem poruszać się tylko i wyłącznie z sferze dopasowywania jedynie

pewnych elementów działań międzysektorowych do siebie, inne pozostawiając i uznając jako

nieprzystające właśnie z racji tych rozmaitych rozbieŜności.

Tym, co wydaje się bezsprzeczne, to przekonanie, Ŝe nie moŜemy operować

myśleniem w kategoriach jednego modelu ze względu na niemoŜność pełnej

standaryzacji kategorii analitycznych. Innymi słowy nie pozwalają na to przede wszystkim

róŜnice wynikające z wielkości miejscowości oraz niewspółmiernej skali działań podmiotów

współpracujących, a takŜe charakter rozmaitych zaleŜności między administracją a

organizacjami pozarządowymi oraz niejednokrotnie dość znacząca rywalizacja między

samymi organizacjami. W duŜym skrócie moŜna sformułować tezę o istnieniu w oparciu o

kategorię ducha współpracy dwóch typów środowiska występowania współpracy JST i NGO

(na poziomie typów idealnych, moŜliwy jest równieŜ konstrukt mieszany).

W pierwszym przypadku mamy do czynienia z sytuacją „nadmiaru” i jest ona

charakterystyczna dla duŜych miast (Warszawa, Wrocław, Poznań). Jest to sytuacja istnienia

wielu NGO-sów, względnie silnych, dobrze rozwiniętych, zinstytucjonalizowanych, o duŜych

zasobach kompetencji w działaniach, a takŜe formalnych działaniach dostosowujących się do

sposobu pracy administracji. W tej sytuacji DW powinien koncentrować się na zapewnieniu

równych warunków startu dla wszystkich, inkluzywnym sposobie komunikowania

administracja – NGO, sformalizowaniu współpracy, budowaniu jasnych i wymiernych

kryteriów oceny proponowanych wspólnych działań (oceny pod względem przydatności dla

lokalnej wspólnoty).

W drugim przypadku chodzi o sytuację „braku” lub „niedostatku” i jest ona

charakterystyczna dla mniejszych miejscowości, gdzie istnieje niewiele i najczęściej słabo

rozwiniętych NGO. Duch współpracy powinien koncentrować się w tym przypadku na

otwartości urzędów, przychylności, ułatwianiu współpracy tym organizacjom, które chcą ją

rozpocząć lub kontynuować.

146

Z tych między innymi względów nie jest moŜliwe stworzenie jednego modelu,

standaryzującego rzeczywistość duŜego miasta i małej gminy. Taka sytuacja nie ma

wspólnego mianownika i punktów wspólnych, ale teŜ powoduje to, Ŝe zupełnie co innego

oznacza teŜ w tych warunkach duch współpracy. Jeśli by mówić nawet w ograniczonym

stopniu o modelowej współpracy przy obecnym stanie rozwoju polskiego sektora organizacji

pozarządowych jest ona moŜliwa tylko w duŜych miastach i wybranych, pręŜnych i

energicznych gminach, co oznacza, Ŝe trzeba zaprezentować zupełnie odmienne rozwiązania

dla gmin o słabo rozwiniętym trzecim sektorze.

Ale z punktu widzenia owej skali działania duch współpracy zyskuje róŜne oblicza

takŜe ze względu na róŜne postaci patriotyzmu lokalnego. To konstrukcja lokalnej

mentalności i świadomości społecznej polegająca na przekonaniu, Ŝe znamy się, więc sobie

pomagamy, bo mamy w tym wspólny interes, a Ŝe jedna strona jest administracją, a druga

NGO, to pozwala zintensyfikować korzyści dla społeczności lokalnej. Przekonanie to ulega

zmianie w momencie, kiedy pojawia się element konkurencyjności działań; instytucjonalna i

personalna zbieŜność interesów przekształca się w ducha rywalizacji, nie zawsze według

przejrzystych zasad.

Ale z patriotyzmem lokalnym skorelowanym z duchem współpracy, zwłaszcza w

małych miejscowościach, wiąŜe się istotny problem kadrowy, a mianowicie ograniczonych

zasobów ludzkich. W małych społecznościach wszyscy aktywni mieszkańcy działają albo w

administracji, albo w trzecim sektorze, i jak wcześniej była o tym juŜ mowa często te dwa

światy mają charakter rywalizacyjny, a niekiedy dochodzi do przepływów personalnych

między nimi. Pojawia się w związku z tym problem przegrywania patriotyzmu lokalnego na

rzecz patriotyzmu sektorowego, i to zarówno w jego wymiarze administracyjnym, jak i

pozarządowym. Jest to niezwykle waŜne zagadnienie, dość słabo zbadane, ale istotne nie

tylko ze względu na wpływ na interesującą nas problematykę modelu/modeli współpracy, ale

teŜ funkcjonowania elit na poziomie lokalnym. Poniekąd jest to takŜe pytanie o współczesny

zakres istnienia właśnie zjawiska amoralnego familizmu w warunkach rozwiniętej sytuacji

wolnorynkowej, krzepnięcia struktur i instytucji lokalnych, technik zarządzania tymi

instytucjami, rywalizacyjnym charakterem przywództwa w społecznościach lokalnych,

politycznej konkurencji i zdolności budowania związków koalicyjnych, wymiany elit itp.

147

Wnioski i rekomendacje

Na podstawie tych wszystkich zebranych doświadczeń przed i pobadawczych analiz, moŜna postawić ogólny wniosek, Ŝe stworzenie jednego modelu dobrych praktyki jest nie tyle niemoŜliwe, co nieracjonalne z punktu widzenia wiarygodności i odpowiedzialności badawczej. Składa się na to kilka przyczyn, które scharakteryzowane zostały w tym rozdziale. Ale w ten sposób moŜna by się zastanowić nad stworzeniem zestawienia cech modelu dobrych praktyk czy katalogu takich cech, które ze znaczną dozą prawdopodobieństwa ich występowania kształtowałyby ducha lub kulturę współpracy, niezaleŜnie od realizacji – bardzo ogólnych – zapisów ustawowych. Jednocześnie takŜe moŜna pokusić się o sformułowanie rekomendacji do dalszych badań.

Katalog cech dobrych praktyk, wpływających na kształtowanie ich modelu:

- suwerenność stron współdziałania międzysektorowego i uczciwa konkurencja

między nimi, oznaczające zarazem ich autonomię i wpływające na:

- równość podmiotów współpracy (brak wykluczenia lub faworyzowania któregoś

z nich); dotyczy to zarówno współdziałania JST i NGO, jak i w środowisku

pozarządowym (przeciwdziałanie monopolizowaniu ustawowo nakreślonej współpracy

przez duŜe i silne organizacje),

- wzajemne zaufanie podmiotów, ale i zaufanie obywateli w danej społeczności do

administracji lokalnej (upolitycznionej i upartyjnionej) i organizacji pozarządowych

(nakładających się niejednokrotnie w sensie personalnym na struktury władzy lokalnej);

zaufanie takie jest w wielu przypadkach odwrotnie proporcjonalne do poziomu

środowiskowego familizmu i nepotyzmu,

- partnerstwo w znaczeniu pełnego partnerstwa lokalnego, oznaczającego

bliskość podmiotów i osobiste zaangaŜowanie przedstawicieli obydwu sektorów oraz

stworzenie moŜliwości współpracy z sektorem gospodarczym (realizacja projektów

trójsektorowych),

- „uobywatelnienie” współpracy sektorowej, rozszerzające zakres wzajemnej

współpracy na spontaniczne inicjatywy obywatelskie (np. sąsiedzkie), wykraczające

poza współpracę międzyinstytucjonalną, umocowaną ustawowo,

148

- integracja rozmaitych rozwiązań, wynikających ze wzajemnej współpracy z

systemem zarządzania i działań zarówno w administracji samorządowej, jak i

organizacjach pozarządowych,

- funkcjonalność, skuteczność, efektywność działań i podejmowanych rozwiązań,

wskazujące na wymierny charakter wzajemnej współpracy i dostrzegalne przez

obywateli ich efekty,

- udroŜnione kanały wzajemnej komunikacji między sektorami i stworzenie

platform informowania się,

- stopień replikowalności, czyli uniwersalnego charakteru wzajemnej współpracy

i moŜliwości zastosowania rozwiązań w róŜnych uwarunkowaniach (z punktu widzenia

skali współpracy, skali podmiotów i nakładów, wielkości ośrodków, w których one

występują itp.).

Rekomendacje do dalszych badań:

- przeprowadzanie ich w odniesieniu do oddzielnych kategorii przedmiotu badawczego na

wzór konkursu Związku Miast Polskich, ale z odpowiednio dopasowanymi kategoriami do

kaŜdej grupy podmiotów, gdzie np. replikowalność w kategorii gmin odnosiłaby się tylko do

gmin, a nie małych lub duŜych miast,

- włączenie do składników procesu badawczego takich analiz jak np. bardziej pogłębione

badania nad rolą pełnomocników ds. kontaktów z organizacjami pozarządowymi w procesie

współpracy międzysektorowej, opracowywania, konsultowania i uchwalania RPW,

- zbudowanie narzędzia badawczego, umoŜliwiającego rejestrowanie zmian w działalności

administracji jako tego sektora, w którym znacznie łatwiej narzucać modelowe rozwiązania i

generować ducha współpracy z racji odpowiedniego doświadczenia zawodowego, szkoleń w

tym zakresie itp.,

- wykorzystanie istniejącego ujęcia modelowego (dwa nurty działań i całościowo osiem

typów), i dopracowanie go w sensie teoretycznym i analitycznym poprzez

przyporządkowywanie określonym jego częściom poszczególnych danych, wynikających z

badań empirycznych; kierunek przebiegałby zatem od teorii do empirii, a nie odwrotnie.

149

Aneks

• Kwestionariusz rekrutacyjny:

NAZWA JST:

DANE KONTAKTOWE:

FUNKCJA INFORMATORA:

PEŁNOMOCNIK DS.

WSPÓŁPRACY Z NGO

INNA OSOBA, FUNKCJA

JAK DŁUGO PRACUJE NA TYM

STANOWISKU?

0-12 MIESIĘCY

13-36 MIESIĘCY

POWYśEJ 3 LAT

LICZBA NGO

LISTA NGO W GMINIE

(POWIECIE)

DO WYSŁANIA MAILEM

BRAK

POMOC W ORGANIZACJI

SPOTKANIA (WYWIADÓW)

150

LOKAL

KONTAKT Z NGO

WSPÓŁPRACA

NGO 1

NGO 2

NGO 3

NGO 4

NGO 5

• Kwestionariusz dobrych praktyk (na podstawie wzoru opracowanego przez

ZMP):

KARTA OPISU DOBREJ PRAKTYKI

1. Tytuł:

2. Usytuowanie rozwiązania w strukturze modelu współpracy JST – NGO

Proszę zaznaczyć symbolem „x” z lewej strony

obszar i element obszaru, którego dotyczy

prezentowane rozwiązanie

Obszar 1: Budowanie

społeczeństwa

obywatelskiego

Obszar 2: Tworzenie oraz

ocena polityk, strategii i

programów

1.1. Współpraca jest celowa i zaplanowana

2.1. JST i NGO informują o kierunkach swoich działań

1.2. Współpraca ma charakter systemowy

2.2. JST konsultuje projekty aktów prawnych, polityk i programów

1.3. Wsparcie dla osób i grup nieformalnych

2.3. JST i NGO współtworzą rozwiązania prawne i instytucjonalne

1.4. Wsparcie instytucjonalne dla NGO

2.4. JST jest otwarta na inicjatywy składane przez obywateli i NGO

1.5. Pomoc szkoleniowo-doradcza dla NGO

2.5. NGO uczestniczą w ocenie realizacji polityk i programów

151

1.6. Wsparcie informacyjno-promocyjne dla NGO

1.7. Pomoc dla NGO w staraniach o fundusze

1.8. Zasady tworzenia partnerstw JST – NGO

Autor opisu: ………… (Tel. ………….)

1.9. Działania na rzecz integracji trzeciego sektora

Data opisu: .. / .. / 2011

3. Ogólny opis rozwiązania:

Dlaczego?

Problem, który był

przyczyną stworzenia

rozwiązania.

Kto kiedy i co zrobił?

W jakim celu?

W jaki sposób?

Jakim kosztem?

Ogólna informacja o

kosztach uruchomienia

i działania systemu

Koszty związane z opracowaniem i uruchomieniem systemu:

Koszty bieŜące związane z funkcjonowaniem systemu (roczne):

Z jakim skutkiem?

Ogólna informacja o

efektach/ rezultatach

4. Informacje dla podmiotów zainteresowanych replikacją

Zalety i ograniczenia rozwiązania

Zalety:

-

Ograniczenia:

-

Zalecenia dot. replikacji narzędzia

-

152

5. Kontakt do osoby, która moŜe przekazać szczegółowe informacje na temat rozwiązania

Imię i Nazwisko

Funkcja

Adres

Telefon

E-mail

• Dyspozycje do wywiadu IDI

Wywiady zostaną zrealizowane w 2 wersjach: dla JST oraz dla NGO. Wymaga to

dostosowania brzmienia poszczególnych pytań przez badaczy do specyfiki konkretnej

sytuacji. Uwaga: zagadnienia poruszane w trakcie rozmowy są takie same.

część A. Wprowadzenie

1. Wprowadzenie -> informacja o projekcie

2. Współpraca międzysektorowa

naleŜy objaśnić w ogólnych słowach koncepcję współpracy międzysektorowej [moŜemy

to potraktować jako wprowadzenie do omówienia projektu]

część B. Partnerstwo

1. Partnerzy współpracy

z kim P. współpracuje (z jakimi NGO, czy współpracuje z gminą, skąd finansowanie

działalności)

2. „System współpracy”

a) rozwiązania prawne (program współpracy z NGO)

czy zadania publiczne są zlecane NGO?

czy Wasza NGO realizuje zlecane zadania publiczne?

153

czy istnieje roczny (wieloletni) program współpracy NGO – JST?

jak wpływa on na wzajemne relacje?

czy powstawał we współpracy/konsultacjach/informowaniu NGO?

Rada PoŜytku Publicznego (powiatowe/gminne)?

czy NGO są włączane w rozpoznawanie i definiowanie problemów mieszkańców?

jawność – jasne i zrozumiałe procedury

b) rozwiązania zwyczajowe

jak zorganizowana jest współpraca z poszczególnymi partnerami, jakimi regułami się

posługują, formy współpracy, które nie są regulowane prawnie, a na stałe weszły do praktyki

współpracy [szukamy nawet drobnych, lokalnych rozwiązań, np. NGO mogą zgłosić się do

nas, by sprawdzić formalną poprawność wniosku]

3. O poszczególnych przypadkach (waŜnych, specyficznych)

w trakcie omawiania formalnych i nieformalnych form współpracy pojawi się sporo

konkretnych przykładów wspólnego działania – niektóre z nich warto omówić trochę szerzej

(głębiej), pamiętając, Ŝe szukamy teŜ dobrych praktyk; rozmowa blisko konkretu, np. dobrze,

to proszę powiedzieć coś więcej o tym ostatnim projekcie z organizacją

część C. Przyczyny współpracy

[przyczyny współpracy mogły się juŜ pojawić wcześniej, warto tu jeszcze dopytać, tak by

zebrać całe spektrum motywacji w jednej wypowiedzi]

1. Dlaczego współpracujemy?

uwarunkowania zewnętrzne (UDPP) [niech sami o tym opowiedzą, waŜne, jakimi

argumentami się posłuŜą]

uwarunkowania wewnętrzne (lokalne potrzeby, przekonanie o wartości współpracy)

2. Szukamy DW

a) dlaczego współpraca układa się tak dobrze/nie układa się zbyt dobrze?

b) co, poza rozwiązaniami prawnymi, wpływa na skuteczność podejmowanych działań?

[szukamy odniesień personalnych, wskazania, Ŝe z panem X pracuje mi się szczególnie

dobrze, jeśli nie pojawią się, to dopytujemy o taką osobę. Przechodząc do rozmowy o

154

konkretnej osobie staramy się kierować rozmowę na ten aspekt, skracając wątki dotyczące

uwarunkowań systemowych]

proszę opisać ostatnią rozmową z przedstawicielem JST – NGO

[domagamy się szczegółowego opisu, np. pan/pani, czy „ty”, konieczność umówienia

spotkania, miejsce rozmowy (układ sali i mebli –„pani urzędniczka za biurkiem i petent”) itp.]

wzajemność wymiany – jakie są korzyści z takiej współpracy z konkretnym człowiekiem

c) zaufanie

[jeśli kategoria nie pojawiła się do tej pory, dopytujemy wprost]

do kogo mamy/nie mamy zaufania (osoby, instytucje)

kiedy i jak powstało (nie powstało, znikło) zaufanie [zwracamy uwagę na czasowy wymiar

zjawiska, jakie działania i jak rozłoŜone w czasie wpływają na zwiększenie/zmniejszenie

zaufania]

d) zadowolenie ze współpracy

subiektywnie odczuwane poczucie zadowolenia, wykonywania dobrej pracy

ogólne wraŜenia ze współpracy – zadowolenie jego brak

obszary współpracy i ich ocena (obszary współpracy rozumiane przedmiotowo – np. opieka

społeczna, edukacja itp.)

[waŜne: szukamy, który z tych obszarów jak wpływa na poczucie satysfakcji ze współpracy,

jakie czynniki są waŜne w poszczególnych sferach, cały czas rozmawiamy o konkretnych,

wskazanych przez respondenta praktykach]

zadowolenie w poszczególnych obszarach – obszary współpracy 2

funkcjonowanie programu współpracy

• wspierające formy współpracy pozafinansowej

• partnerskie formy współpracy pozafinansowej

• współpraca finansowa

część D. Specyfika lokalna

[pytając o czynniki systemowe cały czas wracamy do DW, roli ludzi i tworzącej się relacji

między nimi]

1. Lokalne uwarunkowania:

a) polityczne

155

W kaŜdym JST mamy do czynienia ze specyfiką lokalną, proszę w kilku zdaniach opisać

sytuację polityczną w gminie (rozkład sił w radzie miasta/gminy, zmiany w stosunku do

poprzedniej kadencji itp.);

jak to wpływa na współpracę JST – NGO w gminie?

b) społeczne

specyfika lokalnej społeczności, główne problemy (np. duŜe bezrobocie, mniejszości

narodowe/etniczne, charakter metropolitalny, duŜa inwestycja infrastrukturalna i związane

z tym protesty itp.).

wpływ ww. na współpracę JST – NGO

2. Wpływ otoczenia na DW

czy i w jaki sposób uwarunkowania lokalne wpływają na dobre relacje JST – NGO

część E. Ducha nie ma/DW zanika

1. Obszary bez DW (lub tam, gdzie niski DW)

a) z przebiegu wywiadu oceniamy, Ŝe występuje wysoki poziom DW -> proszę

wyobrazić sobie, Ŝe dobre relacje międzyludzkie znikają, czy i na ile zmieni to

skuteczność współpracy?

b) niski poziom DW -> jak P. ocenia, na ile złe relacje międzyludzkie, brak zaufania

wpływa na skuteczność współpracy JST – NGO?

2. Sytuacje wyobraŜone (testy projekcyjne -> komiksy)

np. obrazek komiksowy przedstawiający rozmowę urzędnika i przedstawiciela NGO

część F. Uwagi róŜne/podsumowanie

Tu czas na dodatkowe komentarze lub pytania respondenta, krótko podsumowujemy

poprzednie etapy rozmowy.

część G. Kwestionariusz dobrych praktyk (z Grup Wymiany Doświadczeń)

Na zakończenie wywiadu prosimy o wypełnienie [pisemnie, ewentualnie uzupełniane

nagrywanym komentarzem] kwestionariusza dobrych praktyk [przygotowujemy oddzielny

wydruk dla kaŜdego wywiadu]. W razie trudności wyboru przez respondenta konkretnej

praktyki, proszę zasugerować:

156

Z jakich konkretnych działań obejmujących współpracę JST – NGO jest P. najbardziej

zadowolony/a? [opis przypadku, czynniki sukcesu, czy moŜna go upowszechnić /uczynić

standardem, jak to zrobić?]

Literatura cytowana i wykorzystana

Prace zwarte, opracowania, raporty, artykuły

(B. a.), Wybrane statystyki dotyczące funkcjonowania organizacji pozarządowych w

Polsce w roku 1998, http://civicpedia.ngo.pl/files/civicpedia.pl/

public/raporty/statystyki_98.pdf

Arczewska M., Nie tylko jedna ustawa. Prawo o organizacjach pozarządowych, Instytut

Spraw Publicznych, Warszawa 2005

Bednarz K., Jankowski J., Polak S., Współpraca administracji publicznej i trzeciego

sektora w Polsce, „Trzeci Sektor” 2008, nr 13, s. 97-102

Bogacz-Wojtanowska E., Zarządzanie procesem współpracy jednostek samorządu

terytorialnego i organizacji pozarządowych, „Trzeci Sektor”, nr specjalny 2010/2011

Bogacz-Wojtanowska E., Prawelska-Skrzypek G., Współpraca organizacji

pozarządowych z jednostkami samorządu terytorialnego w województwie małopolskim, Urząd

Marszałkowski Województwa Małopolskiego, Kraków 2006

CięŜka B., Dialog instytucjonalny, „Dialog. Pismo Dialogu Społecznego” 2010, nr 2

Długosz D., Wygnański J.J., Obywatele współdecydują. Przewodnik po partycypacji

społecznej, Warszawa, Forum Inicjatyw Pozarządowych, Stowarzyszenie na rzecz Forum

Inicjatyw Pozarządowych, Warszawa 2005

Dudkiewicz M., Standaryzacja współpracy międzysektorowej – jak dalece poŜądana,

jak bardzo potrzebna, w jakim stopniu realna, „Trzeci sektor”, numer specjalny, Fundacja

Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2010/2011

Dudkiewicz M., Komaniecka-Wiśniewska A., Makowski G., Opinie radnych o

organizacjach pozarządowych i współpracy międzysektorowej. Raport z realizacji projektu

badawczego „Radni a współpraca między organizacjami pozarządowymi i administracją

publiczną”, Instytut Spraw Publicznych, maszynopis, Warszawa 2006

157

Faliszek K., Samorząd lokalny i organizacje pozarządowe – partnerzy czy konkurenci?,

w: Przywództwo lokalne a kształtowanie demokracji partycypacyjnej, (red.) Michałowski S.,

Kuć-Czajkowska K., Wyd. Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2008

Frączak P., Lokalne partnerstwo – siła nieporozumień, w: Samoorganizacja

społeczeństwa polskiego: III sektor i wspólnoty lokalne w jednoczącej się Europie, (red.)

Gliński P., Lewenstein B., Siciński A., Wyd. IFiS PAN, Warszawa 2004

Geddes M., Local Partnership: A Successful Strategy for Social Cohesion?, European

Research Report European Foundation for the Improvement of Living and Working

Conditions, Dublin 1998

Górniak K., Uwarunkowania współpracy międzysektorowej – co wynika z badań?,

Fundacja Instytut Spraw Publicznych, „Trzeci Sektor”, numer specjalny, Warszawa 2011

Guć M., Ustawa o działalności poŜytku publicznego. Poradnik dla samorządów,

Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 2004

Gumkowska M., Organizacje pozarządowe jako partner administracji publicznej, w:

„Wydawnictwo Ekonomia Społeczna – Teksty 2006 (Raport Otwarcia)”, 2006

Herbst J., Stare problemy wedle nowych reguł. Współpraca między organizacjami

pozarządowymi i administracją w świetle badań ilościowych, „Trzeci Sektor” 2005, nr 3, s.

32-41

Herbst J., Współpraca organizacji pozarządowych i administracji publicznej w Polsce

2008 – bilans czterech lat, Wyd. Stowarzyszenie KLON/JAWOR, Warszawa 2008

Kaźmierczak T., Kapitał społeczny a rozwój społeczno-ekonomiczny – przegląd podejść,

w: Kapitał społeczny. Ekonomia społeczna, (red.) Kaźmierczak T., Rymsza M., Instytut Spraw

Publicznych, Warszawa 2007, s. 44

Krajewska A., Przygotowania do kolejnej nowelizacji Ustawy o działalności poŜytku

publicznego i wolontariacie, http://pozytek.ngo.pl/wiadomosc/623705.html

Makowski G., Zasady współpracy międzysektorowej w Ustawie o działalności poŜytku

publicznego i o wolontariacie, „Trzeci sektor” 2005, nr 3

Makowski G., Inne istotne problemy i obawy dotyczące współpracy, w: Państwo a trzeci

sektor. Prawo i instytucje w działaniu, (red.) Marek Rymsza, Grzegorz Makowski, Magdalena

Dudkiewicz, Fundacja Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007

158

Makowski G., Brakujący element, czyli gdzie jest miejsce radnych w systemie

współpracy administracji publicznej i organizacji pozarządowych?, „Trzeci Sektor” 2006, nr

5, s. 58-66.

Makowski G., Roczne programy współpracy, w: Państwo a trzeci sektor. Prawo i

instytucje w działaniu, (red.) Rymsza M., Makowski G., Dudkiewicz M., Fundacja Instytut

Spraw Publicznych, Warszawa 2007

Makowski G., Rymsza M., Jaki mamy poŜytek z Ustawy o działalności poŜytku

publicznego?, „Analizy i Opinie” 2008, nr 82

Mandel S. (red.), Dobre praktyki. Przykłady udanej współpracy samorządów z

organizacjami pozarządowymi, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 2004

Nowy model świadczenia usług publicznych – współpraca administracji publicznej z

trzecim sektorem: wyzwania, przeszkody, dobre praktyki, (red.) Mordel T., WyŜsza Szkoła

Administracji Publicznej w Łodzi, Łódź 2005

Olech A., Kaźmierczak T., Modele partycypacji publicznej, w: Partycypacja publiczna.

O uczestnictwie obywateli w Ŝyciu wspólnoty lokalnej, (red.) Olech A., Fundacja Instytut

Spraw Publicznych, Warszawa 2011

Organizacje pozarządowe i władza publiczna. Drogi do partnerstwa, (red.) Makowski

G., Schimanek T., Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008

Peisert A., Stachura K., Partycypacja jako wynik rozwoju technik komunikowania i

zmian charakteru sfery publicznej, w: Partycypacja publiczna. O uczestnictwie obywateli w

Ŝyciu wspólnoty lokalnej, (red.) Olech A., Fundacja Instytut Spraw Publicznych, Warszawa

2011

Przejrzysta Gmina. Organizacje pozarządowe. Korupcja, (red.) Frączak P., Skrzypiec

R., Ośrodek Badania Aktywności Lokalnej przy Stowarzyszeniu „Asocjacje”, Warszawa 2002

Regulski J., Wasze małe ojczyzny. List prof. J. Regulskiego do samorządowców, „Gazeta

Wyborcza” 28.05.2010.

Rymsza A., Partnerzy słuŜby publicznej? Wyzwania współpracy sektora pozarządowego

z administracją publiczną w świetle doświadczeń amerykańskich, „Trzeci Sektor” 2005, nr 3,

s. 42-52

159

Rymsza M., Frączak P., Skrzypiec R., Wejcman Z., Standardy współpracy administracji

publicznej z sektorem pozarządowym. Ekspertyza przygotowana na zlecenie Ministerstwa

Pracy i Polityki Społecznej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2006

Rymsza M., Kontraktowanie zadań publicznych jako forma współdziałania państwa i

organizacji non-profit, w: Wokół teorii polityki społecznej, (red.) Rysz-Kowalczyk B., Szatur-

Jaworska B., Instytut Polityki Społecznej UW, Warszawa 2003, s. 261-277

Rymsza M., Makowski G., Dudkiewicz M., Państwo a trzeci sektor. Prawo i instytucje

w działaniu, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007

Rymsza M., Polityka państwa wobec trzeciego sektora w Polsce w latach 1989-2006,

„Trzeci Sektor” 2006, nr 8

Rymsza M., Polityka państwa wobec trzeciego sektora: nie tylko jedna ustawa, „Trzeci

Sektor” 2005, nr 3, s. 2-10

Skiba R., Ustawa o działalności poŜytku publicznego. Poradnik dla organizacji

pozarządowych, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 2004

Skrzypczak B., Grygorczyk M., Pomiędzy toŜsamością a skutecznością. Dobre praktyki

społecznego konstruowania partnerstw lokalnych, Stowarzyszenie CAL, Warszawa 2009

Skrzypiec R., Monitoring systemu współpracy władz samorządów terytorialnych z

organizacjami pozarządowymi. Raport z projektu „Przejrzysty samorząd – podnoszenie

standardów wydatkowania środków publicznych”, Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup

Obywatelskich, Warszawa 2006

Sobiech R., Budowanie mechanizmów współpracy samorządu i organizacji

pozarządowych. Analiza programu doradczego, Dobre praktyki II, FRDL 2005

Tarkowska E., Tarkowski J., „Amoralny familizm”, czyli o dezintegracji społecznej w

Polsce lat osiemdziesiątych, w: Socjologia świata polityki, t. I: Władza i społeczeństwo w

systemie autorytarnym, ISP PAN Warszawa 1994

Teague P., Murphy M.C., Social partnership and local development in Ireland: The limits

to deliberation, International Institute for Labour Studies, Geneva 2004,

http://www.ilo.org/public/english/bureau/inst/download/dp15604.pdf

Trutkowski C., Poakcesyjny program wspierania obszarów wiejskich, program

integracji społecznej: wyniki monitoringu i ewaluacji, raport zbiorczy, PPWOW, Warszawa

2011

160

Turok I., Local Partnership in Ireland: report for the OECD, March 2000

Tylor M., Public Policy in the Community, Palgrave, London 2003

Tracz T., Niektóre aspekty współpracy władz publicznych z sektorem pozarządowym.

Niewykorzystane moŜliwości i mankamenty systemowe, „Trzeci Sektor” 2005, nr 3, s. 20-31

U progu zmian. Pięć lat Ustawy o działalności poŜytku publicznego i o wolontariacie,

(red.) Makowski G., Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008

Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności poŜytku publicznego i o wolontariacie

(Dz. U. z dnia 29 maja 2003 r.)

Woźniak Z., Między rywalizacją a partnerstwem. Bariery współpracy władz

publicznych z organizacjami pozarządowymi, w: Samoorganizacja społeczeństwa polskiego:

trzeci sektor, (red.) Gliński P., Lewenstein B., Siciński A., Wyd. IFiS PAN, Warszawa 2002

Współpraca administracji publicznej i organizacji pozarządowych po wejściu w Ŝycie

Ustawy o działalności poŜytku publicznego i o wolontariacie. Raport z badania na zlecenie

Ministerstwa Polityki Społecznej, (red.) Rymsza M., Makowski G., Instytut Spraw

Publicznych, Warszawa 2005, maszynopis

Współpraca organizacji pozarządowych z samorządem. Podsumowanie programu

Polsko-Amerykańskiej Fundacji Wolności „Obywatele i samorząd lokalny”, (red.) Makowska

M., Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 2004

Współpraca sektora obywatelskiego z administracją publiczną, (red.) Rymsza M.,

Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004

Zarycki T., Kapitał społeczny a trzy polskie drogi do nowoczesności, „Kultura i

Społeczeństwo” 2004, nr 2, s. 45-65

Zybała A., Siła partnerstwa. Jak partnerstwa społeczne pomagają lokalnym

środowiskom pokonywać problemy i sprostać wyzwaniom przyszłości, Centrum Partnerstwa

Społecznego Dialog, Warszawa 2007

Komunikaty z badań

Barometr współpracy pomiędzy organizacjami pozarządowymi i administracją, cykliczne

badanie jakościowe i ilościowe realizowane przez KLON/JAWOR,

http://administracja.ngo.pl/x/297423

161

Boguszewski R., Aktywność Polaków w organizacjach obywatelskich w latach 1998- 2010, CBOS,

Warszawa 2010

Boguszewski R., Działalność społeczna Polaków, CBOS, Warszawa 2010

Boguszewski R., Gotowość Polaków do współpracy, CBOS, Warszawa 2010

Diagnoza Społeczna, www.diagnoza.com (28.06.2010)

Wciórka B., Kondycja polskiego społeczeństwa obywatelskiego, komunikat z badań

CBOS, BS 35/2002, http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2002/K_035_02.PDF

Opracowania ogólne

Bourdieu P., The Forms of Capital, w: Handbook of Theory and Research for the

Sociology of Education, (red.). Richardson J.G, Greenwood, New York 1985

Brinkerhoff J., Government-Nonprofit Partnership: A Defining Framework, Public

Administration and Development, 2002

Coleman J.S., Foundations of Social Theory, Harvard Univerity Press, Cambridge 1990

Fukuyama F., Kapitał społeczny, w: Kultura ma znaczenie, (red.) Harrison L.,

Huntington S., Zysk i S-ka, Poznań 2003, s. 169-187

Fukuyama F., Zaufanie: kapitał społeczny a droga do dobrobytu, Warszawa –Wrocław

1997

Gliński P., Style działań organizacji pozarządowych w Polsce. Grupy interesu czy

poŜytku publicznego?, Wyd. IFiS PAN, Warszawa 2006

Jak Ŝyją Polacy, (red.) Domański H., Ostrowska A., Rychard A., Wyd. IFiS PAN,

Warszawa 2000

Koralewicz J., Ziółkowski M., Mentalność Polaków. Sposoby myślenia o polityce,

gospodarce i Ŝyciu społecznym 1988-2000, Wyd. Naukowe Scholar/ISP PAN/Collegium

Civitas, Warszawa 2003

Między rynkiem a etatem. Społeczne negocjowanie polskiej rzeczywistości, (red.)

Marody M., Scholar, Warszawa 2000

Murawski K., Państwo i społeczeństwo obywatelskie. Wybrane problemy rozwoju

demokracji w Polsce 1989-1997, Wyd. WAM, Kraków 1999

Putnam R., Demokracja w działaniu, ZNAK, Kraków 1995

162

Pieliński B., Państwo, rynek i organizacje trzeciego sektora w społeczeństwie

postindustrialnym. Przegląd koncepcji i synteza dorobku, IPS UW, Warszawa 2008

Samoorganizacja społeczeństwa polskiego: III sektor i wspólnoty lokalne w jednoczącej

się Europie, (red.) Gliński P., Lewenstein B., Siciński A., Wyd. IFiS PAN, Warszawa 2004

Sztompka P., Trauma wielkiej zmiany, ISP PAN, Warszawa 2000

Sztompka P., Zaufanie. Fundament społeczeństwa, Wyd. Znak, Kraków 2007

Wnuk-Lipiński E., Demokratyczna rekonstrukcja. Z socjologii radykalnej zmiany

społecznej, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 1996

Zmiany w Ŝyciu Polaków w gospodarce wolnorynkowej, (red.) Beskid L., IFiS PAN,

Warszawa 1999

163