czy PolSka PotRzebuje naRodoWej StRategii RozWoju Regionalnego · 1. Narodowa Strategia Rozwoju...

Studia Regionalne i LokalneNr 4(30)/2007

ISSN 1509–4995

Tomasz Grzegorz Grosse*

czy PolSka PotRzebuje naRodoWej StRategii RozWoju Regionalnego?

Podstawowymcelemniniejszegoartykułujestodpowiedźnapytanie,czyNarodowaStrategiaRozwojuRegionalnegomożebyćskutecznyminstrumentemplanowaniastrategicznegopolitykiregionalnejrządu?WceluodpowiedzinatopytaniezaprezentowanonajpierwanalizędotychczasobowiązującejStrategii(NSRR)nalata2001–2006.Szczególnieistotnabyłaocenatego,wjakisposóbkształtowałaonadziałaniapraktycznepolitykiregionalnejpaństwa.JakiebyłopowiązanieNSRR z głównym krajowym instrumentem polityki regionalnej państwa, tj. kontraktamiwoje-wódzkimi?CzyStrategiapozwalała lepiejzaprojektowaćrządowewsparciedlaposzczególnychwojewództwzuwaginaspecyficzneuwarunkowaniaregionalne?CzypriorytetyNSRRwpływałynadziałaniamerytorycznepodejmowanewkontraktach?BadaniewskazujenaniskąefektywnośćpraktycznegorealizowaniaNSRRpoprzezkontraktywojewódzkie.Nazakończenieprzedstawiononajważniejszerekomendacjedlapolitykiregionalnejrządunaprzyszłość.

Ustawazdnia6grudnia2006r.ozasadachprowadzeniapolitykirozwoju1zlikwidowałagłównyinstrumentprogramowaniapolitykiregionalnejpaństwa,tj. Narodową Strategię Rozwoju Regionalnego.W zasadzie nie ma obecniedokumentu,któryzastępowałbytęstrategię.Dlategopodstawowymcelemni-niejszejanalizyjestpróbaodpowiedzinapytanie,czypolskisystempolitykiregionalnej potrzebuje takiego instrumentu planowania strategicznego? Dlaodpowiedzinatopytaniedokonamnajpierwanalizydotychczasobowiązują-cej Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego (NSRR) na lata 2001–2006.Interesujemnieprzytymnietylkostrukturaizakrespriorytetówtejstrategii,ale również to,w jaki sposób kształtowała ona działania praktyczne polity-ki regionalnej państwa.W szczególności interesujemnie powiązanieNSRRzgłównymkrajowyminstrumentempolitykiregionalnejpaństwa,tj.kontrak-tamiwojewódzkimi.WjakisposóbNSRRkształtowałaformułękontraktów?Czypozwalałalepiejzaprojektowaćrządowewsparciedlaposzczególnychwo-jewództw,zuwaginaspecyficzneuwarunkowaniaregionalne?CzypriorytetyNSRRwpływałynadziałaniamerytorycznepodejmowanewkontraktach?

1. Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001–2006

Podstawowymdokumentemstrategicznymwzakresiepolityki regionalnejwPolscebyławlatach2001–2006NarodowaStrategiaRozwojuRegionalnego2.

* InstytutSprawPublicznych.1 Dz.U.Nr227,poz.1658,zpóźn.zm.2 NapodstawieUchwałyRadyMinistrówNr105zdnia28grudnia2000r.wsprawieprzyjęcia

NarodowejStrategiiRozwojuRegionalnego2001–2006(MonitorPolski2000,Nr43,poz.851).

TOMASZGRZEGORZGROSSE32

GłównąprzesłankędlapowstaniategodokumentustanowiłaprzedewszystkimbliskaperspektywaczłonkostwawUniiEuropejskiejorazotwierającasięmoż-liwość skorzystania z europejskiej pomocy przedakcesyjnej (a później takżeakcesyjnej).Celem strategicznympolityki regionalnej państwawNSRR jesttworzeniewarunkówwzrostukonkurencyjnościregionóworazprzeciwdziała-niemarginalizacjiniektórychobszarówwtakisposób,abysprzyjaćdługofalo-wemurozwojowigospodarczemukraju,jegospójnościekonomicznej,społecz-nejiterytorialnejorazintegracjizUE3.Oceniającww.cele,należywstępniezauważyć,żedokumentpróbujełączyć

dwanurtyrozwojuregionalnego:1)tworzeniewarunkówwzrostukonkurencyjnościregionóworaz2)przeciwdziałaniemarginalizacjiniektórychobszarówkraju,wtymm.in.

dążenie do zapewnienia spójnościwwymiarze ekonomicznym, społecznymiterytorialnym.Jednocześniecelemstrategiijestinicjowanierozwojuwdługiejperspekty-

wieczasowej.Taksformułowanecele strategicznenależyuznaćzawłaściweizgodnezaktualnymtrendemregionalistykipolskiejizagranicznej.Zawartoturównieżswoistykompromismiędzyzwolennikamiwyrównywaniapoziomurozwojuprzeznajsłabiejrozwijającesięregiony(tj.osiąganiaspójności)apro-motorami wspierania „lokomotyw wzrostu”, a więc obszarów generującychnajwiększenadziejenazbudowaniekonkurencyjnejgospodarkiwPolsce.Wśróddziałańnawiązującychdorozwojukonkurencyjnejiinnowacyjnejgo-

spodarkiznalazłosięm.in.wspieranietworzeniaiabsorpcjiinnowacji,wtymtransferunowoczesnychtechnologiidoprzedsiębiorstw.Dokumentprzewidujemożliwościwsparciacentrówtransferutechnologii,parkówtechnologicznych,instytucji świadczącychusługidoradczedla innowacyjnychprzedsiębiorców,inkubatorów innowacji i przedsiębiorczości, ośrodków wspierania innowa-cyjności.Wsparcie polityki regionalnej państwamożeobejmować takżewy-korzystaniemajątku produkcyjnego restrukturyzowanych przedsiębiorstwnainkubatoryprzedsiębiorczościiośrodkiwspieraniainnowacyjnościitransferutechnologii itp.Zaproponowanorównieżdziałaniawspierającebudowęinfra-strukturyspołeczeństwainformatycznego4.Wymienionedziałaniabezwątpie-nianawiązujądotworzeniakonkurencyjnejiinnowacyjnejgospodarkiwregio-nach.Szkodajednak,żewspomnianedziałanianiezostałyprzedstawioneniecoszerzejwNSRR.BliższaanalizazawartościmerytorycznejpriorytetówNSRRwskazujebo-

wiem, że dominujący nacisk położony został głównie na działania przeciw-działającemarginalizacjiiwyrównywaniepoziomurozwojumiędzyposzcze-gólnymi województwami. Jest to niewątpliwie związane z podstawowymiproblemamirozwojowymicałegokraju,którywznaczącysposóbodbiegaodśredniegopoziomurozwojuwUE.Jesttotakżerezultatprzyjętegopodkoniec

3 Por.NSRR,s.41–56.4 Por.NSRR,s.47–48.

CZYPOLSKAPOTRZEBUJENARODOWEJSTRATEGIIROZWOJUREGIONALNEGO? 33

lat90.wzjednoczonejEuropiegeneralnegokierunkupolitykispójności.Miałaona w założeniach przede wszystkim pełnić funkcje wyrównawcze międzysłabiej i lepiej rozwijającymi się obszarami staregokontynentu.W tym sen-siedziałaniazaproponowanewNSRRwpełninawiązujądogłównegonurtuówczesnejpolitykispójności.Należyjednakzwrócićuwagę,żetylkonielicznaczęśćdziałańomawianejstrategiimożebyćzwiązanazewsparciemrozwojunowoczesnej i konkurencyjnej przedsiębiorczości. Jeśli uznać, że największeszanserozwojuwdługimokresiedająwłaśniedziałaniainnowacyjne,todobórpriorytetówwNSRRtrudnouznaćzazapewniającymożliwościwzrostukon-kurencyjnościregionalnejwdługimhoryzoncieczasowym.Wydaje się, że w strategii przedstawiono zbyt wiele celów i priorytetów,

którewprawdziewwielumiejscachwzajemniekorespondujązesobą,aleniekoncentrująstosunkowoszczupłychzasobówfinansowychnanajważniejszychzadaniach. Zabrakło również przedstawienia konkretnych rezultatów zamie-rzonych działań oraz mierników osiąganych celów. Na pochwałę zasługujeuwypuklenie działańwspierających rozwój endogeniczny orazwspomaganieregionówiobszarów(główniekilkunajważniejszychaglomeracji)onajwyż-szym znaczeniu i potencjale rozwojowymdla gospodarki narodowej.NSRRnieznacznieuprzywilejowałaobszarysłabiejrozwijającesięgospodarczooraznotującedługotrwałyproblembezrobociastrukturalnego5.Dostępneśrodkipo-mocowekrajowe i europejskieniezostały jednakwwystarczającymstopniuskoncentrowaneterytorialnieiproblemowo.NarodowaStrategiaRozwojuRegionalnegoniejestjedynie„wewnętrznym”

dokumentem rządowym, ale została przewidziana do realizacji przez wielepodmiotówpublicznych.Obejmujewięcrównieżstrategierozwojuwojewództwipolitykiregionalnesamorządówwojewództw.Brakujewięcklarownegookreś-leniapodziałuzadańiodpowiedzialnościmiędzyróżnepodmiotywzakresiejejrealizacji.Wszczególnościbrakwyraźnegozdefiniowaniaobowiązkówpo-litykiregionalnejrządu,atakżepodstawowychinstrumentówipriorytetówtejpolityki.Czyminnymjestbowiemnakreśleniegeneralnychzałożeńdlawspól-nejpolitykirząduisamorządówterytorialnych,aczyminnymwyodrębnieniewramachtychwspólnychcelówdziałańrządowych.Omawiany dokument ma istotne wady konstrukcyjne utrudniające jego

wykorzystaniedlacelówpolityki regionalnej rządu.Nie jest tobowiemplandziałań,którybyłbyukierunkowanyterytorialniewobecposzczególnychwoje-wództw,uwzględniającyzarównoogólnokrajowecelerozwojowe,jakrównież

5 Alokacjaśrodkównawojewództwarealizowanawprogramachprzedakcesyjnych,kontrak-tachwojewódzkichorazw ramachZintegrowanegoProgramuOperacyjnegoRozwojuRegio-nalnegonalata2004–2006(ZPORR)zostaładokonananapodstawienastępującychkryteriów:1)80%środkówpodzielonomiędzywszystkiewojewództwaproporcjonalniedoliczbymiesz-kańców,2)10%środkówpodzielonoproporcjonalniedoliczbymieszkańcówwwojewództwach,wktórychśrednipoziomproduktukrajowegobrutto(PKB)namieszkańcaztrzechlat(tj.1997,1998,1999)byłniższyod80%średniegopoziomuPKBnamieszkańcawkraju,3)10%środkówpodzielonoproporcjonalniedoliczbymieszkańcówwpowiatach,wktórychśredniastopabezro-bociaztrzechostatnichlatprzekraczała150%średniejkrajowejstopybezrobocia.


specyficzneuwarunkowaniaposzczególnychobszarów.Dokumentstawiacelerozwojuspołeczno-gospodarczegowwymiarzeogólnokrajowym(horyzontal-nym),anieregionalnym.Dlategowięcmógłbydopieronaprzyszłośćstaćsiępodstawądoformułowaniabardziejszczegółowejstrategii regionalnej rządu.HoryzontalnalogikaprogramowaniaprzyjętawNSRRpolegazatemnauzna-niujednegoprogramuoperacyjnegodlawszystkichwojewództw.TakąwłaśniekonstrukcjęmiałZintegrowanyProgramOperacyjnyRozwojuRegionalnego2004–2006 (ZPORR), główny instrument europejskiej polityki spójnościwpierwszymokresieczłonkostwaPolskiwUnii.Horyzontalnalogikaprogra-mowaniaNSRRkłócisięnatomiastzideąkontraktówwojewódzkich,któreniesązawieranezewszystkimiregionaminaraz,alezkażdymzosobna.Logikazawierania kontraktów wojewódzkich wymaga więc wyraźnego ukierun-kowaniaprzestrzennego (regionalnego)polityki rządu, anie stawiania celówipriorytetówjedyniewsposóbogólnokrajowy.KonstrukcjapriorytetówNSRRbyławięcjednązprzyczynsłabościrealizowaniawpraktycekontraktówwo-jewódzkich.Dowodzirównieżtego,żeStrategięprzygotowywanogłównienapotrzebyeuropejskiejpolitykiregionalnejwPolsceipodjejgłównyinstrumentoperacyjny:ZPORR.Krajowapolitykaregionalna,finansowanawyłącznieześrodkówkrajowych,byławięctraktowanaodsamegopoczątkuwsposóbdru-goplanowy.

2. realizacja NSrr w praktyce – przykład kontraktów wojewódzkich

Jednymzpodstawowychaktówprawnychokreślającychsystempolitykire-gionalnejwPolscebyłado2004r.ustawaozasadachwspieraniarozwojuregio-nalnego6.Określałaonaregułyiinstrumentywspieraniaprzezwładzepublicznerozwojuregionalnego,azwłaszczasposobywspółdziałaniaadministracjirzą-dowej isamorządowej.Ustawawskazała także instytucjewspierającerozwójregionalny,trybprowadzeniadziałańzzakresupolitykirozwoju,azwłaszczazasadyzawieraniakontraktówwojewódzkichpomiędzy rządemazarządamiwojewództw.Dokumentemrządowymuszczegóławiającymdziałaniapolitykiregionalnejpaństwa,przedewszystkimzakresiformępomocyfinansowejdlasamorządów–byłdo2004r.tzw.programwsparcia,przyjmowanywformierozporządzenia Rady Ministrów7. Operacjonalizował on priorytety zawartew Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego. Przedstawiał rodzaje zadań,które mogą uzyskać wsparcie, oraz wyznaczał okres udzielanego wsparcia.Precyzował takżekryteriawyłaniania obszarówubiegających się owsparcie

6 Ustawazdnia12maja2000r.ozasadachwspieraniarozwojuregionalnego(Dz.U.z2000r.Nr48,poz.550zpóźn.zm.,m.in.Dz.U.z2001r.Nr45,poz.497).

7 RozporządzenieRadyMinistrówzdnia28grudnia2000r.wsprawieprzyjęciaProgramuwsparcianalata2001–2002(Dz.U.z2000r.Nr122,poz.1326).Zob.równieżnowelizacjętegorozporządzeniazdnia11kwietnia2001r.(Dz.U.z2001r.Nr39,poz.460),takżeRozporządze-niezdnia27maja2003r.zmieniającerozporządzeniewsprawieprzyjęciaProgramuwsparcianalata2001–2003(Dz.U.z2003r.Nr104,poz.963).Programwsparciana2004r.zostałprzyjętyrozporządzeniemRMzdnia16marca2004r.(Dz.U.Nr56,poz.542).


i procedury jego otrzymania oraz zawierał zestawienie środków dostępnychwbudżeciepaństwaiinnychźródełfinansowania.Ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego została zastąpiona

przezustawęoNarodowymPlanieRozwoju,aformalnywymógprzygotowy-waniaprzezrządProgramówwsparciazostałzlikwidowany8.Wartozauważyć,że ustawa z 20 kwietnia 2004 r. oNarodowymPlanieRozwoju nie zawierakatalogupriorytetów,któremają realizowaćkontrakty.Takiegokatalogu ce-lówwsparciapolityki rząduniezawierarównieżVademecum praktycznedla kontraktów wojewódzkich na lata 2005–2006 (por.Kontrakty wojewódzkie...2006).Wokresie2005–2006podstawąprogramowądlakontraktówwojewódz-kichbyławięcbezpośrednioNSRRorazNarodowyPlanRozwoju2004–2006(NPR)9.Wsytuacjikiedypo2006r.niemaaniprogramówwsparcia,aniNSRR–niedokońcawiadomo,napodstawiejakiegodokumentumabyćwykonywanapolitykaregionalnapaństwa,którejinstrumentemrealizacjisąkontraktywoje-wódzkie.Proceduryrealizacjikontraktów,wtymzwłaszczaichmonitorowaniaioceny,zostałyzbliżonedotychobowiązującychwunijnejpolitycespójności.Cóżztego,skorotrudnoodnieśćtęocenędodokumentówstrategicznychpoli-tykiregionalnejrządu.Wtensposóbzarównowspomnianymonitoringioce-na,jakrównieżcałakoncepcjakontraktówwojewódzkichznalazłysięniejakowzawieszeniuiniewiadomo,jakimcelompolitycznymmająsłużyć.Programwsparciastanowiłwlatach2001–2004podstawędonegocjacjimię-

dzyrządemasamorządamiwojewództwwsprawiepomocypaństwaudziela-nejnakrajoweprogramyrozwojuregionalnego.Wwynikuprocesunegocjacyj-negomiędzyzarządemwojewództwaastronąrządowąpodpisywanokontraktwojewódzki, czylidokumentprawnyokreślającykonkretnywymiarwsparciarządu dla danegowojewództwa. Kontrakt precyzuje wykaz zadań, na któremabyćudzielonewsparcie,źródła ichfinansowania, takżepostronie innychpodmiotów samorządowych i prywatnych. Ponadto określa okres obowiązy-waniaumowy,szczegółowyharmonogramwykonywaniazadań,sposobyiter-minyrozliczeńfinansowych,trybsprawozdawczościikontroli,postępowaniewprzypadkuwykrycianieprawidłowościitp.Priorytety programu wsparcia na lata 2001–2003 były zgodne z celami

NarodowejStrategiiRozwojuRegionalnego,choćmożnamówićozgodnościgłówniedeklaratywnej.Dotyczyonaprzedewszystkimpriorytetówidziałańzwiązanychzwyrównywaniempoziomużyciamieszkańcówizaspokajaniempotrzeblokalnychspołeczności.Wniewielkimstopniuodnosisięnatomiastdorozwojuregionalnego,zwłaszczawsferzeekonomicznej.Wartowtymmiejscuzauważyć,żeszczegółowywykazzadań,będącyza-

łącznikiemnr1dorozporządzeniaRMwsprawieprzyjęciaprogramuwspar-cianalata2001–2003,przewidywałszeregdziałańmogącychwesprzećrozwój

8 Ustawazdnia20kwietnia2004r.oNarodowymPlanieRozwoju(Dz.U.Nr116,poz.1206,Dz.U.z2005r.Nr90,poz.759iNr267,poz.2251orazDz.U.z2006r.Nr149,poz.1074).

9 Por.art.8ust.1ustawyzdnia20kwietnia2004r.oNarodowymPlanieRozwoju.


konkurencyjnej gospodarkiw regionach10.Naprzykładw ramachpriorytetupomocy dlamałych i średnich przedsiębiorstw przewidywano: a) inwestycjewmajątektrwały,b)technologieprzyjaznedlaśrodowiska,c)usługidoradz-twahandlowegoiinneusługi(m.in.parkiiinkubatoryprzedsiębiorczości,pro-mocja eksportu, targi handlowe itp.), d) szkolenia zawodowe itd.W ramachpriorytetubadania,rozwojutechnologicznegoidziałaniainnowacyjnegopro-ponowano:a)projektybadawczeprowadzoneprzezuniwersytety i instytucjebadawcze, b) transfer technologii i innowacji, c) zakładanie sieci i nawiązy-wanie współpracy między przedsiębiorstwami i instytucjami badawczymi,d) rozwój infrastruktury badawczo-rozwojowej. Tak sformułowane zadaniaszczegółowemogływięcwesprzećrozwójinnowacyjnejgospodarkiwpolskichwojewództwach.Porównaniejednaktychzapisówzkonkretnymiinwestycjamirealizowanymiwposzczególnychlatachwyraźniewskazuje,żebyłytojedynieprogramowedeklaracje,nierealizowanewpraktyce.Kontraktywojewódzkieniesąwystarczającoefektywnyminstrumentemre-

alizowaniadziałańnarzeczrozwojuregionalnegoprzezsamorządywojewództw(szerzejGrosse2003i2005).Wynikatozkilkuczynników.Dużączęśćzadaństrona rządowaukierunkowała szczegółowo,amożliwościnegocjacji zostałyograniczone.Częśćzadań,np.wynikającychzprogramóweuropejskich,choćformalniezawartychwkontrakcie,byłacałkowiciepozostawionapozaproce-durą negocjacyjną.Niektóre inwestycjemiały charakter „sztywny”, tj. prak-tycznieniepodlegającynegocjacjom.PrzykłademtakichdziałańbyłowsparciebudowyIliniimetrawWarszawie(wprogramiewsparciana2004r.,atakżewkolejnychedycjachkontraktówizapisachwodpowiednichustawachbudże-towych). Innymprzykładem„sztywno”zapisanychzadań są tzw. inwestycjewieloletniejednosteksamorząduterytorialnego.Inwestycjewieloletniejednosteksamorząduterytorialnegosądawnymiin-

westycjami centralnymi, w dużejmierze są kontynuowane jeszcze z okresuPRL-uifinansowanewcałościzbudżetupaństwa.W2002r.stanowiłyponad70%wartościwszystkichzadań,w2004około50proc.(Informacja o realiza-cji...2005,s.19).Wramachkontraktóww2005r.realizowano32inwestycjewieloletnie jednostek samorządu terytorialnego, na które przekazano kwotę234736tys.zł,tj.48,6%limitu.Zogólnejliczby32inwestycjiwieloletnich–26to inwestycjewsferzeochronyzdrowia (budowa, rozbudowa imodernizacjaszpitali).W2006r.kontynuowano25inwestycjiwieloletnichjednosteksamo-rząduterytorialnego(wtym22wzakresieplacówekochronyzdrowia),kierującnaichfinansowaniekwotę256447tys.zł.Stanowiłotookoło50%środkówbudżetupaństwaskierowanychnakontraktywojewódzkiewczęścikrajowej,tzn.bezwspółfinansowaniaZPORR2004–2006.Zakończonofinansowanie10spośródnichwzwiązkuzosiągnięciemzakładanychefektówrzeczowychdladanegoetapuinwestycji.

10 RozporządzenieRadyMinistrówzdnia28grudnia2000r.wsprawieprzyjęciaProgramuwsparcianalata2001–2002(Dz.U.z2001r.Nr122,poz.1326).


Wsparcie rządu niekoniecznie dotyczyło inwestycji najbardziejwydajnychzpunktuwidzeniaekonomicznegolubkorzystnychdlarozwojuregionalnego.Przykłademsąinwestycjewieloletnieiskalaśrodkówfinansowychkontraktówcorocznieprzeznaczanana tecele.Takżepozostałeśrodkifinansowezapisa-newkontraktach(któreniesązwiązanezdofinansowaniemZintegrowanegoProgramu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004–2006) mają bardzoniewielki związek z rozwojem regionalnej gospodarki.W szczególności sła-bowspierająkonkurencyjnośćiinnowacyjnośćtejgospodarki.Dotychczasowedoświadczeniawskazujątakżenato,żekontraktywdużymstopniudofinanso-wująześrodkówbudżetupaństwaprzedsięwzięcialokalne,mającedośćogra-niczoneznaczeniedlarozwojuregionalnego.Obejmująonem.in.rozwójinfra-strukturysłużbyzdrowia,transportupublicznegoisiecidrogowej,inwestycjeoświatowe,komunalne,socjalneitd.(ibidem,s.11–12).Wkontraktachwojewódzkichnalata2005–2006dominowałytrzyobszary

(Analiza realizacji kontraktów...2007):a)infrastrukturaspołeczna,wtympla-cówkioświatowo-wychowawcze,opiekispołecznejiochronyzdrowia;b)infra-strukturakomunalna,wtymsieciwodociągowe,kanalizacyjnezoczyszczalnia-miścieków(głównienaobszarachwiejskichimałychgminmiejskich)orazc)infrastrukturakomunikacyjna,główniedrogigminneipowiatowe.Wzdecydo-wanejwiększościprzypadkówrealizowaneprojektysłużyłyprzedewszystkimpoprawie stanuwarunków bytowania lokalnych społeczności oraz poprawiewarunkówprzemieszczaniasiępomiędzyregionamiiwregionach.Odrabianowtensposóbzapóźnienialubzaniedbaniazokresuwcześniejszego.Klasyczneprzypadki to modernizacja szkół, w tymm.in. budowa sal gimnastycznychprzygimnazjach,orazmodernizacjadomówpomocyspołecznejwceludosto-sowania ichdowymogówprzepisówunijnychobowiązującychwsferze tegorodzajuplacówek.Niewielkieśrodkikierowanonaprojektyzzakresupobudza-niaprzedsiębiorczości.Naprzykładkontraktyz2005r.realizowałytylko2pro-jektydotyczącerozwojuprzedsiębiorczości.Wkolejnymrokutakichprojektówbyłoniewielewięcej(tj.10).Wtymsamymczasiewoświacierealizowano380drobnychprojektów(w2005r.)i337projektów(w2006r.).Wzakresieopiekispołecznejrealizowano144(w2005r.)i168projektów(w2006r.).Bardzomałeokazałosięzainteresowanietworzonymilubdokapitalizowywanymiregional-nymifunduszamiporęczeniowymi,gwarancyjnymilubpożyczkowymi.Byłotozwiązaneprzedewszystkimzograniczonymimożliwościamitychprzedsię-wzięćszczególniewzakresiepowiększaniawłasnegokapitału.Dużaliczbazadańwpisanychdokontraktówprzezsamorządyterytorialne

powodowała rozproszenieśrodkówinwestycyjnych.Były tozadaniawwięk-szościznajdującesięwformalnejgestiisamorządówterytorialnych,którejed-nakwobecnymsystemiefinansówpublicznychniemająnaichrealizacjęodpo-wiednichfunduszywewłasnychbudżetach(por.Koncepcja polityki rozwoju...2001, s.34).Należy jednakzauważyć,że takiemożliwościdawały samorzą-domProgramywsparcia,którenieukierunkowywaływsparciarządowegonawyraźnychpriorytetachoperacyjnych.Naprzykładwprogramiewsparciana


Projekty realizowane w ramach kontraktów wojewódzkich w latach 2005 i 2006

W ramach kontraktów w 2005 r. realizowano 786 projektów, z czego 55 w zakresie in-frastruktury drogowej i transportowej; 223 – infrastruktury społecznej (w tym placówki ochrony zdrowia); 380 – oświata i wychowanie; 96 – turystyka i upowszechnianie kul-tury. W aspekcie rzeczowym – zmodernizowano (lub rozbudowano) łącznie 339 szkół, zespołów szkół, przedszkoli i ośrodków wychowawczych, 77 szpitali, ośrodków zdrowia i przychodni, zrewitalizowano 45 obiektów zabytkowych lub służących upowszechnianiu kultury (np. muzeów), przebudowano i wyremontowano ponad 93 km dróg lokalnych, wybudowano ok. 4 km wodociągów i ok. 6 km sieci kanalizacyjnej.W ramach kontraktów w 2006 r. realizowano 804 projekty, z czego 30 w zakresie infra-struktury drogowej i transportowej; 282 – infrastruktury społecznej (w tym placówki ochrony zdrowia); 337 – oświaty i wychowania; 94 – turystyki i upowszechniania kultury. W aspekcie rzeczowym – zmodernizowano (lub rozbudowano) łącznie 337 szkół, zespołów szkół, przed-szkoli i ośrodków wychowawczych; 114 szpitali, ośrodków zdrowia i przychodni; zrewitalizo-wano 73 obiekty zabytkowe; przebudowano, zmodernizowano lub wyremontowano ponad 56 km dróg lokalnych, ok. 6 km sieci kanalizacyjnej (głównie w regionach wiejskich).

2004r.wprowadzonowprawdzietylkodwapriorytety,alezostałyonesformu-łowanewsposóbbardzoogólnyipodzielonenaszeregszczegółowychdziałań.Prowadziłotodofaktycznegorozproszeniainwestycji.Jednocześniesamorzą-dywojewództwwniewystarczającysposóbstarałysiękoncentrowaćograni-czoneśrodkifinansowedostępnewramachkontraktównawybranychcelach.Wynikałotozbardzoszerokonakreślonychstrategiirozwojuwojewództw,fak-tyczniepozbawionychwyraźnychpriorytetówoperacyjnych.Zmieniającesięregułygrywokółkontraktów(nowelizacjaprogramuwspar-

cia, renegocjacjekontraktówwojewódzkich,ograniczanie skalidofinansowa-niazbudżetupaństwa)utrudniałypraceorganizacyjne.Ponadtotrudnościwewspółpracyzresortami,zbytkrótkieterminyizbytszybkietempopracynaddokumentacjąkomplikowałyprowadzeniestrategicznychdziałańnarzeczroz-woju.Wśródproblemówdotyczącychrealizacjikontraktównależydodatkowowymienićniezbytdokładnekalkulowaniewłasnychmożliwościfinansowychprzezsamorządyterytorialneipodmiotyprywatne,nietrafneplanowaniehar-monogramu prac, kłopoty w przygotowywaniu dokumentacji (np. nieuregu-lowanekwestiewłasnościgruntu,brakocenyoddziaływanianaśrodowisko).Wymienione trudnościprzyczyniały siędopowstawaniadodatkowychopóź-nieńorganizacyjnychiniewykorzystywaniaczęścidotacjibudżetowej.Kolejnyproblem to skomplikowane i długotrwałe procedury przetargów publicznych(Informacja o realizacji...2005,s.21).Wtrakcierealizacjikontraktówwojewódzkichwystępowałkolejnyproblem

polegającynaograniczeniuwykorzystaniadotacjibudżetowejnazadaniaocha-rakterzenieinwestycyjnym,którejsamorządyterytorialneniemogłyużyćnp.naceleszkoleniowelubnawspieranierozwojumałejiśredniejprzedsiębiorczo-ści.WramachnowelizacjiProgramuwsparcianalata2001–200311umożliwiono

11 Zob.RozporządzenieRadyMinistrówzdnia28maja2002r.wsprawieprzyjęciaProgra-muwsparcianalata2001–2003(§7)(Dz.U.Nr73,poz.666).


wykorzystanietylko5%dotacjinazadanianiebędąceinwestycjamilubzaku-pamiinwestycyjnymi.Ponadtopoważnymutrudnieniemdlasamorządówtery-torialnychbyłakoniecznośćzwrotuniewykorzystanychśrodkówdotacjiwrazzkońcemrokubudżetowego.Napodstawiespecjalnejdecyzjirządu12umożli-wionowykorzystanieśrodkówbudżetowychnaniektórezadania,alew2002r.wskalikrajubyłoto tylko68zadańiokoło4–5%ogólnegolimituśrodków.W2004r.poziomtzw.„niewygasających”środkówzwiększonowniewielkimstopniudookoło15%limitu(Informacja o realizacji...2005,s.17).W2005r.takichśrodkówbyłoponad19%,aw2006r. już tylkookoło10%.Niepokoiwięcdośćmałaskalaiwostatnimrokuwyraźniezmniejszającasiępulaśrod-ków„niewygasających”.Wdalszymciąguniemarozwiązaniasystemowego,któredefinitywnierozwiązywałobyomawianyproblem.Zazwyczajpoziomwykorzystaniaśrodkówprzewidzianychwkontraktach

wojewódzkichbyłbardzowysoki(bliski100%).Wkontraktachrealizowanychw2006r.tenpoziomuległjednakwyraźnemupogorszeniu.Środkirezerwbu-dżetupaństwazostaływykorzystanewokoło92%(najsłabiejwwojewództwielubelskim–ok.60%iśląskim–ok.70%).Wskaliwszystkich funduszy(tj.rządowychisamorządowych)wykonaniekontraktóww2006r.wyniosłookoło90%.Byćmożejesttozwiązanezdużąkumulacjąinnychinwestycji(głównierealizowanych zprogramóweuropejskich).Byłaby to tendencjaniekorzystnadla kontraktów, chociaż procedury związane z wykorzystaniem środków fi-nansowychwkontraktachsąwporównaniuzprogramamieuropejskimimniejrestrykcyjne.Dystrybucjaśrodkówmiędzywojewództwanasuwawątpliwościcodostra-

tegicznego kierunku wykorzystania kontraktów wojewódzkich, zwłaszczawceluzmniejszaniazróżnicowańmiędzyregionalnychwPolsce.WpodzialeśrodkówrządowychzProgramuwsparcianalata2001–2003największymibe-neficjentamibyływojewództwa:mazowieckie(24%),śląskie(11%),pomorskie(7%),małopolskie (7%), świętokrzyskie (7%),dolnośląskie (5,6%).Najniższyudziałwśrodkachzprogramuwsparciamiaływojewództwa:lubuskie(0,6%),podlaskie(1,2%),opolskie(1,5%).Analizującwkładśrodkówbudżetupaństwaw relacji na 1mieszkańca, największymi beneficjentami były dwa zamożnewojewództwa–mazowieckieipomorskieorazjednoznajbiedniejszych–świę-tokrzyskie.Dominacjamazowieckiegowynikałazogromnegozaangażowaniabudżetupaństwawinwestycjewieloletniewtymwojewództwie.Zwrócićtrze-batakżeuwagę,żewśródwyróżnionychwdostępiedośrodkówbudżetowychbyłyteżdwainnebogatewojewództwa–wielkopolskieiśląskie.Wśródobda-rowanychwmniejszymzakresieśrodkamizbudżetupaństwa(wprzeliczeniuna 1mieszkańca) znalazło sięm.in.województwo podlaskie iwojewództwapołożonenazachodniejgranicyPolski.Dośćpodobnetendencjemożnaobser-wowaćrównieżwkontraktachrealizowanychwpóźniejszychlatach.Naprzy-

12 RozporządzenieRadyMinistrówzdnia11grudnia2002r.wsprawiewydatkówbudżetupaństwa,którew2002r.niewygasajązupływemrokubudżetowego(Dz.U.Nr211,poz.1799).


kładw 2005 r. największe środki z budżetu państwa zostały skierowane naMazowsze(aż38%puliprzeznaczonejnawszystkiewojewództwa),atakżedowojewództw:śląskiego,dolnośląskiegoiwielkopolskiego.Najmniejtrafiłodowoj.lubuskiego,opolskiegoipodlaskiego.Podobnasytuacjabyławnastępnymroku(tj.2006);największedotacjeotrzymaływojewództwamazowieckie(oko-ło28%)iśląskie.Najmniejotrzymaływojewództwaopolskie,lubuskieipodla-skie.Widaćwyraźnie,żepolitykarząduwzakresiekontraktówwojewódzkichw układzie przestrzennym preferuje główniewojewództwo stołeczne, a tak-żewmniejszymstopniuinnebogateregiony.Ponadtopolitykataniezostałazróżnicowanazewzględunaproblemyrozwojowewposzczególnychobszarachkraju.Wysokośćwkładuwłasnegośrodkówstronysamorządowejwskazujenawy-

raźnąmobilizację województw tzw. ściany wschodniej, które zaangażowałydużowięcejśrodkówniżprzeciętniewkrajuwprzeliczeniuna1mieszkańca.Zapewnetakadeterminacjawładztychwojewództwwynikałazdużejpotrze-byrozbudowyinfrastrukturypodstawowej, tymbardziejżewwojewództwiepodlaskimilubelskimniebyłonarzuconychodgórnieinwestycjiwieloletnich,apodkarpackieiwarmińsko-mazurskiemiałyichrelatywniemniejniżprze-ciętniewkraju.Najwyższypoziomwykorzystaniaśrodkówmiaływojewódz-twapomorskie,podkarpackieiśląskie.WyższystopieńwykorzystaniaśrodkówprzeznaczonychnakontraktywewschodnichwojewództwachPolskipotwier-dzatendencjędoichwiększegozaangażowaniawrealizacjęprogramuwspar-cia, a także częściowopodważa tezę o słabszej sprawności administracyjnejtychwojewództw(Analiza realizacji Narodowej...2004,s.32–42).Można sformułować następujące wnioski dotyczące programowania kon-

traktówwojewódzkichwanalizowanymokresie:• Generalniepriorytetykontraktów (iposzczególnychprogramówwsparcia)byłyzgodne z celami Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2001–2006.Jesttozgodnośćdeklaratywna.Dotyczygłówniepriorytetówidziałańzwiązanych zwyrównywaniem poziomu życiamieszkańców i zaspokaja-niempotrzeblokalnychspołeczności.Wniewielkimstopniuodnosisięnato-miastdorozwojuregionalnego,zwłaszczawsferzeekonomicznej.

• Kontraktyrealizowały inwestycjeprzyczyniające się w niewielkim stop-niu do budowania konkurencyjnej i innowacyjnej gospodarki w woje-wództwach. Przykładowoprzy ogólnej liczbie 1500 zadańwkontraktachna2004r. jedynie20zadańrealizowałocelezwiązanezrozwojemprzed-siębiorczości(por. Informacja o realizacji...2005,zał.3).Wynikałotom.in.z formalnych trudnościuruchomieniadziałaniazwiązanegozestymulacjąinstrumentów finansowego pobudzania gospodarki regionu. W rezultaciekontraktyrealizowałygłównieinwestycjelokalneikomunalne,częstoinwe-stycjewsłużbiezdrowia,oświacielubmająceznaczeniesocjalne.Ponadtozostałyrozproszonenazbytwieledziałań,coprzystosunkowoniewielkichśrodkach finansowych ograniczałomożliwości pobudzania rozwoju regio-nalnego.Wartowtymmiejscuprzytoczyćopinięrządowegoraportunate-


matrealizacjikontraktóww2004r.:(...)kontrakty w dużej mierze zatraciły swój – pierwotnie zakładany – prorozwojowy, regionalny charakter(ibidem,s.21).

• Kontraktyw zasadzienie mają ukierunkowania przestrzennego dosto-sowanego do uwarunkowań regionalnych. Oznacza to, że nie zawierajązróżnicowanych priorytetówmerytorycznych lub specjalniewydzielonychtranszfinansowychdlaposzczególnychwojewództw(lubgrupwojewództw)– w zależności od ich specyficznej sytuacji i problemów rozwojowych.Politykarząduwzakresiekontraktówwojewódzkichwukładzieprzestrzen-nympreferujegłówniewojewództwostołeczne,atakżewmniejszymstop-niuinnebogateregiony.Wlatach2005–2006kontraktyfinansowałydwiegrupyzadań:popierwsze,

dofinansowywałyzbudżetupaństwaprojektyrealizowanewramachZPORR2004–2006 (awięc projekty unijnej polityki regionalnej); po drugie, projek-tykrajowejpolitykiregionalnej,niekorzystającezdofinansowaniaześrodkówUE. Łączenie finansowania krajowej polityki regionalnej z polityką regio-nalnąUEwydajesięgłówniezabiegiemtechnicznym,aniemerytorycznym.Chodziłozapewneoznalezienieprostegoinstrumentudofinansowaniazbudże-tupaństwaniektórychprojektówrealizowanychprzezZPORR.Niewątpliwiekorzystne jest zbliżenieprocedur europejskich (wZPORR) i kontraktowych,zwłaszczawwymiarzemonitoringuiocenyobuinstrumentów.Wzałożeniachdecydentówpolitycznychkontrakty(wczęścirealizowanejwyłącznieześrod-kówkrajowych)miałyfinansowaćprojekty,któreniekwalifikująsiędofinan-sowaniazfunduszyUE.Obakomponentypolitykiregionalnejmiałybyćkom-plementarne i nawzajemsięuzupełniać (por.Analiza realizacji kontraktów...2007,s.7).Czyjednakudałosięzrealizowaćtezałożenia?Jaksięwydaje,kon-traktydośćsłabonawiązująmerytoryczniedodziałańrealizowanychwramachZPORR.Nie tworząwięc z priorytetamiZPORR spójnych działań na rzeczrozwoju regionalnego, dopełniających się i tworzących tzw.wartośćdodaną.Wniewielkimstopniuprzyczyniają siędopobudzania rozwoju regionalnychgospodarek.Realizują natomiast zobowiązania rząduwynikające z dawnychinwestycji centralnych.Ponadtowspierają realizacjęzadań lokalnych,awięcrekompensująsamorządomlokalnymniedostatkibudżetowezwiązanezwyko-nywaniemichrutynowychzadań.

3. Podsumowanie dotychczasowej analizy

Model rozwoju zaproponowany w NSRR 2001–2006 dąży do likwidacjipodstawowychbarier rozwoju (m.in. infrastrukturalnych),wspiera rozwiązy-wanie problemów obszarów zagrożonych marginalizacją, wspiera działaniazapewniające spójnośćkraju, a takżepoprawiawarunki życiamieszkańców,zwłaszczawregionachsłabiejrozwijającychsię.Możerównieżprzyczyniaćsiędorozwojugospodarczego(m.in.poprzezwsparciemałych i średnichprzed-siębiorstw oraz pośrednio – przez rozbudowę podstawowej infrastruktury).


Przedstawiarównieżdziałaniauatrakcyjniająceregionydlazewnętrznychin-westorów.Wniewystarczającysposóbproponujejednakdziałaniawspierająceszanserozwojuinnowacyjnejgospodarki.Wtensposóbwniewielkimstopniurealizujeceledotyczącepromowaniakonkurencyjnościgospodarczejwregio-nachzwiązanezeStrategiąLizbońską13.Możnajedyniewspomnieć,żeszereginnych krajów korzystających z polityki spójności w latach 2000–2006 tak-żewniewielkimstopniurealizowałowspomnianecelelizbońskie.Częściowazmiana stanowiskawielu krajóww tymwzględzie, jak również nastawieniasamejUniiEuropejskiejdopolitykispójnościnastąpiładopieropo2006r.Wwieludokumentachstrategicznychpolitykiregionalnej–zarównorządo-

wych,jakisamorządowych–przewidzianowprawdziedeklaratywniedziała-niawspierającerozwójnowoczesnejgospodarki,alesąonebardzosłaboreali-zowanewpraktyce.Niektóredokumentyprogramowe,wtymrównieżNSRR,ujmująwięcdziałaniawspierająceinnowacjeorganizacyjne i technologiczne,prowadzenie prac badawczo-rozwojowych przez przedsiębiorstwa, tworzenieregionalnychcentrówinnowacyjnejprzedsiębiorczości,atakżerozwijaniein-frastruktury zapewniającej komercjalizację innowacji (transfer wiedzy z in-stytucji badawczych do przedsiębiorstw).Wspierają rozwój instrumentów fi-nansowychpozwalającychnawprowadzanieinwestycjitechnologicznych.Jakpokazujewdużejczęścipraktyka,wspomnianezapisyjednakpozostająjedyniewsferzedeklaratywnejlubsąrealizowanewmarginalnysposób.DlategoteżpolitykaregionalnawPolscewlatach2001–2006wzdecydowanysposóbreali-zowałamodelwyrównywaniapoziomurozwojuiosiąganiaspójnościzwłasz-czawsferzespołecznejiterytorialnejmiędzyposzczególnymiwojewództwa-mi.NatomiastznaczniesłabiejwywiązywałasięzdeklarowanejwNSRRchęcidługofalowegorozwojukonkurencyjnejgospodarkiwpolskichregionach.Kontraktywojewódzkie(iposzczególnychProgramówwsparcia),choćfor-

malniezgodnezcelamiNarodowejStrategiiRozwojuRegionalnego,realizowałyjednakinwestycjewniewielkimstopniujedynieprzyczyniającesiędobudowa-niakonkurencyjnejiinnowacyjnejgospodarkiwwojewództwach.Realizowałygłównieinwestycjelokalneikomunalne,częstoinwestycjewsłużbiezdrowia,oświacielubmająceznaczeniesocjalne.Zostałyponadtorozproszonenazbytwieledziałań,coprzystosunkowomałychśrodkachfinansowychograniczałomożliwościpobudzaniarozwojuregionalnego.Kontraktywzasadzieniemiałyukierunkowaniaprzestrzennegodostosowanegodouwarunkowańregionalnych.Oznaczato,żeniezawierałyzróżnicowanychpriorytetówmerytorycznychlubspecjalniewydzielonychtranszfinansowychdlaposzczególnychwojewództw

13 StrategiaLizbońskazostałaprzyjętapodczasszczytuUniiEuropejskiejpodkoniecmar-ca2000r.Przewidujeonarealizowaniecelówrozwojugospodarczego,zwłaszczazwiązanegozpoprawąkonkurencyjności,dalsząliberalizacjąniektórychsegmentówwspólnegorynku,szer-szymwprowadzeniemnowoczesnych technologii do działalności gospodarczej itd. Jednocze-śniewomawianejstrategiiznalazłysiępriorytetyzwiązanezrozwojemspołecznymiedukacją,wtymprzeciwstawiającesiębezrobociuimarginalizacjispołecznej,atakżedotyczącepoprawystanuśrodowiskanaturalnegoitp.WtensposóbStrategiaLizbońskałączycelepoprawykonku-rencyjnościekonomicznejzcelamispołecznymiizrównoważonymrozwojemgospodarczym.


(lubgrupwojewództw)wzależnościodichspecyficznejsytuacjiiproblemówrozwojowych.WynikatozpodstawowejsłabościNSRR,którawzasadzienieprzewidywaławyodrębnionychterytorialniedziałańzewzględunaproblemyrozwojoweposzczególnychobszarówkraju.GłównymźródłemfinansowaniapolitykiregionalnejwPolscesąfundusze

UE,dlatego też zasadniczeznaczeniemająprzygotowywanewewspółpracyzKomisjąEuropejskąprocedury,nowopowoływaneinstytucjeorazukierunko-waniemerytorycznezwiązanezwydatkowaniemtychfunduszy.Wniektórychprzypadkachkwestieorganizacyjne iproceduralnemająpoważne implikacjenaturymerytorycznej i politycznej. Na przykład niewprowadzenie w latach2004–2006szesnastusamorządowychprogramówregionalnychbyłoefektemuzgodnieńmiędzypolskimrządemaKomisjąEuropejską.W tensposóbde-cyzjeocharakterzeoperacyjnymprzełożyły się na zmniejszeniemożliwościrealizowaniapolitykiregionalnejprzezsamorządyregionalne.Dominacjaeu-ropejskiejpolityki spójności jest takżewidocznawkonstrukcjiNSRR,którajest zgodna z logikąprogramowaniahoryzontalnegoprogramuoperacyjnego(ZPORR)jednegodlacałegokraju,natomiastkłócisięzideąkontraktówwo-jewódzkich,któreniesązawieranezewszystkimiregionaminaraz,alezkaż-dymzosobna.Wskazanejestwięcwtejkwestiiwyraźneukierunkowanieprze-strzenne(regionalne)politykirządu,aniestawianiecelówipriorytetówjedyniewsposóbogólnokrajowy.Dominacjaeuropejskiejpolitykispójnościnadkrajo-wymiinstrumentamirozwojuregionalnegouwidaczniasiętakżewzestawie-niuśrodkówfinansowychprzeznaczanychnaobatypydziałańpublicznych.NaprzykładśrodkiprzeznaczonenaZPORRwynoszącorokuponaddziesięcio-krotniewięcejniżnakontrakty(wczęścifinansowanejwyłącznieześrodkówkrajowych,awięcniedofinansującejZPORR).WNSRRbrakujewyraźnegozdefiniowaniaobowiązkówodnośniedopo-

lityki regionalnej rządu, a także podstawowych instrumentów i priorytetówtej polityki. Czym innym jest bowiem nakreślenie generalnych założeń dlawspólnej polityki rządu i samorządów terytorialnych, a czym innymwyod-rębnieniew ramach tychwspólnych celów działań rządowych.Częściowymwypełnieniem tej luki były kolejne Programywsparcia. Gdy jednak ustawaozasadachwspieraniarozwojuregionalnegozostałazastąpionaprzezustawęoNarodowymPlanieRozwoju,formalnywymógprzygotowywaniaprzezrządProgramówwsparciazostałzlikwidowany14.

4. Zmiany systemu polityki regionalnej w Polsce po 2006 r.

Po2006r.nastąpiłypoważnezmianywsystemieprogramowaniapolitykiregionalnejwPolsce.Wiążąsięonezkilkomafaktami:

14 Zob.Ustawazdnia20kwietnia2004r.oNarodowymPlanieRozwoju(Dz.U.Nr116,poz.1206,Dz.U.z2005r.Nr90,poz.759iNr267,poz.2251orazDz.U.z2006r.Nr149,poz.1074).


• wprowadzeniemnowejustawyzdnia6grudnia2006r.ozasadachprowa-dzeniapolitykirozwoju15,atakżefaktycznąlikwidacjąNarodowejStrategiiRozwoju Regionalnego (jako najważniejszego dokumentu polityki regio-nalnejpaństwaprowadzonejwskaliwszystkichwojewództw).Innąkonse-kwencjąnowejustawyjestzamianaNarodowegoPlanuRozwoju2007–2013nanowydokument:StrategięRozwojuKraju2007–2015;

• decentralizacjąprogramówregionalnychrealizującychunijnąpolitykęspój-nościwPolsce(tj.wprowadzeniemwokresie2007–2013szesnasturegional-nychprogramówoperacyjnychpojednymwkażdymwojewództwie);

• wprowadzeniemrządowegoProgramuOperacyjnegoRozwojuWschodniejPolskiirozpoczęciempracynadStrategiąRozwojuSpołeczno-GospodarczegoPolskiWschodniejdo2020r.(por.Szlachta,Zaleski,Dziemianowicz2007;Program Operacyjny...2007).Wrezultacieww.zmiannastąpiładośćistotnakorektamodelupolitykiregio-

nalnej.Wdalszymciągudominującymnurtemtejpolitykisądziałaniawspół-finansowaneze środkówUE.Wzmocniła sięnatomiast pozycja samorządówwojewództw,a takżeprowadzonychprzezniesamorządowychpolitykregio-nalnych.Istotneznaczeniemajązwłaszczazmianywzakresieprogramowaniaregionalnychprogramówoperacyjnych(współfinansowanychzfunduszyUE),atakżeokreśleniejakoinstytucjizarządzającejdlatychprogramów–samorzą-dówwojewództw.Politykaregionalnarząduuległajednakwyraźnemuosłabieniu.Wyrazemtej

tendencjijest,popierwsze,rezygnacjazopracowywaniadokumentuNarodowejStrategiiRozwojuRegionalnego,conależyuznaćzabłąd.KoncepcjaNSRRpowinnabyćwprawdziegruntowniezmieniona,m.in.wkierunkuokreśleniadziałańdlarządowejpolitykiregionalnej,aleniedefinitywnieporzucona.Takiepostępowanieoznaczawpraktyce,żepo2006r.niemaoficjalnegodokumentu,którybyłbypodstawąpolitykirząduwobecregionów(zwyjątkiemwschodnichobszarówkraju).Zamiast tegoStrategia Rozwoju Kraju 2007–2015 (tj.doku-mentstrategicznyzastępującyNarodowyPlanRozwoju)zostałarozbudowanao elementy przedstawiające plany działań inwestycyjnychw poszczególnychregionach.Nieprezentująonejednakspójnejpolitykirząduwodniesieniudoposzczególnychwojewództw,aleraczejelementypolitykregionalnychsamo-rządówwojewództw.Podrugie,wyrazemosłabieniapolitykiregionalnejpaństwajestogranicze-

niezainteresowaniarząduproblematykąrozwojuregionalnegopodwzględemzakresu terytorialnego faktycznie jedynie do obszaru województw wschod-niejPolski.PrzejawemtejtendencjijestopracowanieProgramuOperacyjnegoRozwojuWschodniejPolskiipodjęciepracynadStrategiąRozwojuSpołeczno--Gospodarczego Polski Wschodniej (która w pewnym stopniu zastępujeNarodowąStrategięRozwojuRegionalnego). Znowelizowana ustawa o zasa-

15 Por.Dz.U.Nr227,poz.1658zpóźn.zm.


dachprowadzeniapolitykirozwoju16wprowadzamożliwośćprzygotowywaniastrategii ponadregionalnych, obejmujących obszar więcej niż jednego woje-wództwa (art. 9), alewpraktycedotyczy to jedynie strategii rozwojuPolskiWschodniej.W tej sytuacji zasadniczympytaniem jest to, czy państwo pol-skiepowinnowspieraćjedynieregionywschodnie,czyteżpowinnorozwijaćdziałaniarównieżwobecinnychwojewództw?Wszystkiepolskieregionymająbowiembarieryiproblemyrozwojowe,aniektórerozwijająsięnapodobnympoziomiecowschódkraju.Wsparcierządudlatychregionówwydajesięwięcuzasadnione. Ponadto polityka regionalna rządu nie powinna się ograniczaćwyłączniedonajsłabszychgospodarczoobszarówpaństwa.Wreszcie trzecią konsekwencją omawianych zmian jest ponowne osła-

bienie krajowegowymiaru polityki regionalnej, tj. finansowanej bez udziałuśrodków europejskich. Przykładem tej tendencjimoże być sytuacja kontrak-tówwojewódzkichjakopotencjalniegłównegoinstrumentupolitykikrajowej.Przypomnijmy, ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego zostałazastąpiona przez ustawę oNarodowymPlanieRozwoju, a formalnywymógprzygotowywaniaprzezrządProgramówwsparciazostałzlikwidowany.Wsy-tuacjikiedypo2006r.niemaaniProgramówwsparcia,aniNSRR–niedokońcawiadomo,napodstawiejakiegodokumentumabyćrealizowanapolitykaregionalnapaństwa,którejinstrumentemsąkontraktywojewódzkie.LogicznąkonsekwencjąodejściaodkoncepcjiNSRRpowinnabyćlikwida-

cjakontraktówwewszystkichwojewództwachpozawschodniąPolską.Niemabowiemdlanichodpowiedniegodokumentustrategicznego,którypozwalałbyodpowiednio planować działania polityki regionalnej państwa.Wobec brakustrategiiregionalnejdlacałegokrajumożliwewięcjestdalszemarginalizowa-nieznaczeniakontraktów.Tymczasemnależałobyrozważyćgruntownąrefor-mękontraktów.TakareformamusiałabypociągaćzasobązasadniczązmianępodejściadopolitykiregionalnejrząduorazprzywrócenieNSRR(choćwzmie-nionymkształciekoncepcyjnym).

5. rekomendacje na przyszłość

NazakończenienależyprzedstawićnajważniejszerekomendacjedlazmianypolitykiregionalnejwPolscewprzyszłości(por.Grosse2007):1. Należy przywrócić Narodową Strategię Rozwoju Regionalnego, jako

podstawowydokumentstrategicznypolitykiregionalnejwPolsce.Dokumentpowinienjednakzostaćwzasadniczysposóbzmienionywporównaniuzpo-przednią wersją NSRR. Należałoby uczynić z niego podstawę dla rządowejpolityki regionalnejawięc sformułowaćwyraźnepriorytetywsparciaudzie-lanegoprzezrząd,wtymprzewidywaćzróżnicowanedziałaniapolitykirząduwobecposzczególnychwojewództwlubgrupywojewództw.Strategiapowinna

16 Por.Ustawazdnia29czerwca2007r.ozmianieustawyozasadachprowadzeniapolitykirozwojuorazustawyofinansachpublicznych,Dz.U.Nr140,poz.984.


równieżdawaćmożliwośćdecentralizowanianiektórychsektorowychpolitykrządu,któremogąbyćwdrażaneprzezsamorządowewojewództwa.Wtenspo-sób nowaNSRRbędziemogła stać się podstawą do planowania kontraktówwojewódzkichprzezrządiwykorzystywaniategoinstrumentudopowierzaniasamorządomdorealizacjidziałańsektorowych.NarodowaStrategiaRozwojuRegionalnego powinna również inaczej zaplanować priorytety, aby wwięk-szymstopniuniżdotejporyzapewniałyrozwójkonkurencyjnejiinnowacyjnejgospodarkiwregionach.Ważnymwyzwaniemmożebyćpomocprzytworze-niu instytucji regionalnych systemów innowacjiw polskichwojewództwach.NSRR powinna równieżwyodrębniać zadania, któremogą być realizowaneprzezprogramyeuropejskie,oraz takie,któremogąbyćjedyniefinansowanewramachkontraktówwojewódzkich.WłaśnieNSRRpowinnatworzyćwarun-kidolepszejsynchronizacjiprogramowejobutypówinstrumentówwtakispo-sób,abykontraktybyłyzjednejstronybardziejkomplementarnezprogramamieuropejskimi,alezdrugiej–abyrealizowałystrategięrozwojukrajuzapropo-nowanąprzezrząd.2.Gruntowniezmienionapowinnazostaćdotychczasowaformułakontrak-

tówwojewódzkich.Jakwcześniejnapisałem,kontraktyrealizujązobowiązaniarząduwynikającezdawnychinwestycjicentralnych.Ponadto,wspierająreali-zacjęzadańlokalnych,awięcrekompensująsamorządomlokalnymniedostatkibudżetowezwiązanezwykonywaniemichrutynowychzadań.Wtensposóbfaktycznie przestały pełnićważną rolę dla rozwoju regionalnego.Kontraktywniewielkimstopniuprzyczyniająsiędobudowaniakonkurencyjnejiinnowa-cyjnejgospodarkiwwojewództwach.Ponadtoniesąfaktycznieinstrumentempolityki regionalnej rządu,w zasadzie niemają także ukierunkowania prze-strzennegodostosowanegodouwarunkowańregionalnych.Oznaczato,żeniezawierajązróżnicowanychpriorytetówmerytorycznychlubspecjalniewydzie-lonych transz finansowych dla poszczególnychwojewództw (lub grupwoje-wództw)wzależnościodichspecyficznejsytuacjiiproblemówrozwojowych.Polityka rząduwzakresie kontraktówwojewódzkichwukładzie przestrzen-nympreferujegłówniewojewództwostołeczne,atakżewmniejszymstopniuinnebogateregiony.Niezostałaukierunkowanastosowniedoproblemówroz-wojowychwposzczególnychobszarachkraju.Wszystkiewymienioneaspektyobecnieobowiązującychkontraktówwojewódzkichpowinnyuleczmianie.

Literatura

Analiza realizacji Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego w latach 2001–2003,2004,Warszawa:MinisterstwoGospodarkiiPracy.

Analiza realizacji kontraktów wojewódzkich 2005–2006, 2007, Warszawa:MinisterstwoRozwojuRegionalnego.

GrosseT.G.,2003,Zmierzch decentralizacji w Polsce? Polityka rozwoju w wo-jewództwach w kontekście integracji europejskiej,Warszawa:InstytutSprawPublicznych.


GrosseT.G., 2005,Polityka regionalna Unii Europejskiej – przykład Grecji, Włoch, Irlandii i Polski,Warszawa:InstytutSprawPublicznych,rozdz.10.

Grosse T.G., 2007, Innowacyjna gospodarka na peryferiach?, Warszawa:InstytutSprawPublicznych,rozdz.9.9.

Informacja o realizacji Programu wsparcia na rok 2004, kwiecień 2005,Warszawa:MinisterstwoGospodarkiiPracy.

Koncepcja polityki rozwoju regionalnego w perspektywie akcesji Polski do Unii Europejskiej, 2001, Warszawa: Fundacja Edukacji Ekonomicznej, PolskaAgencjaRozwojuPrzedsiębiorczości.

Kontrakty wojewódzkie 2005–2006. Vademecum praktyczne dla programów operacyjnych realizowanych wyłącznie z udziałem krajowych środków pu-blicznych,2006,Warszawa:MinisterstwoRozwojuRegionalnego.

Program Operacyjny – Rozwój Polski Wschodniej 2007–2013,2007,Warszawa:MinisterstwoRozwojuRegionalnego.

Strategia Rozwoju Kraju 2007–2015,2006,Warszawa:MinisterstwoRozwojuRegionalnego(http://www.mrr.gov.pl).

SzlachtaJ.,ZaleskiJ.,DziemianowiczW.,2007,Strategia rządu rozwoju spo-łeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do 2020 r. (http://www.mrr.gov.pl/polityka_regionalna/SRPW_2020).

doeS Poland need the national StRategy of Regional develoPment

ThemainquestionofthispaperisaproblemofimportanceoftheNationalStrategyofRegionalDevelopment(NSRD),asa leading instrumentforstra-tegicplanningof regionalpolicy inPoland. Ipresent themaincharacteristicofrecentNSRDarrangedforperiod2001–2006.Mybasicinterestisfocusedonstructureofthisdocument,itsmainprioritiesandbasicimplementationin-struments.Particularly important is theanalysisofeffectivenessof themainNSRDprioritiesinpractice.Itiscrucialproblem,especiallyforPolishcentral-government regional policywhichwas implemented basically by voivodshipcontracts.MyresearchprovesthateffectivenessoftheNSRDimplementationbythevoivodshipcontractswaslow.RecommendationforfuturePolishgov-ernmentregionalpolicyisgiven.

czy PolSka PotRzebuje naRodoWej StRategii RozWoju Regionalnego · 1. Narodowa Strategia Rozwoju...

Documents

Transcript of czy PolSka PotRzebuje naRodoWej StRategii RozWoju Regionalnego · 1. Narodowa Strategia Rozwoju...