Analiza i ocena sytuacji finansowej gminy wynik finansowy...

1

Dr Jacek Sierak /Uczelnia Łazarskiego

Wykład III Analiza i ocena sytuacji finansowej gminy – wynik finansowy i zadłużenie.

1. Dług samorządowy jako element państwowego długu publicznego – podstawy

prawne.

Definiowany przez ustawę o finansach publicznych państwowy dług publiczny jest

zadłużeniem jednostek sektora finansów publicznych (podsektorów rządowego,

samorządowego i ubezpieczeń społecznych) po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań

pomiędzy jednostkami tego sektora1. Dług sektora finansów obejmuje więc zagregowaną i

skonsolidowaną wartość zobowiązań wszystkich jednostek sektora finansów publicznych, w

tym jednostek samorządu terytorialnego (JST).

Wśród podstaw prawnych długu samorządowego należy przede wszystkim wymienić

Konstytucję RP2 oraz ustawę o finansach publicznych. Art. 165 Konstytucji przyznaje

samorządom osobowość prawną, a tym samym zdolność do czynności prawnych związanych

z wykorzystaniem instrumentów rynku kapitałowego. Można powołać się także na ustalenia

art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego3, zgodnie, z którym dla potrzeb finansowania

nakładów inwestycyjnych społeczności lokalne powinny mieć dostęp do krajowego rynku

kapitałowego, w granicach określonych prawem.

Szczegółowe regulujących dotyczące długu samorządowego zawiera ustawa o finansach

publicznych. Zgodnie z przepisami art. 89 jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać

kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe przeznaczone na: finansowanie

występującego w ciągu roku przejściowego oraz planowanego deficytu budżetowego, spłatę

wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych, zaciągniętych

pożyczek i kredytów oraz wyprzedzające finansowanie projektów realizowanych z udziałem

środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Są one przychodami JST. Środki dłużne

przeznaczone na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetowego

podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub

wyemitowane.

Instrumenty dłużne.

Powyżej wymienione zostały trzy formy zaciągania długu przez jednostki samorządu

terytorialnego – kredyt, pożyczka i komunalne papiery wartościowe. Każda z nich ma swoje

określone cechy. Pokrótce zostaną one scharakteryzowane poniżej.

Zasady udzielania kredytów ustala ustawa Prawo bankowe4. Kredyt może być udzielony

tylko przez bank, a umowa kredytu przewiduje wykorzystanie go na ściśle określony cel. 1 Ustawa o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009r. Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240 z późn. zmianami art. 72

2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Z dnia 16 lipca 1997 r.)

3 Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U.

z 1994 r. Nr 124, poz. 607) 4 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe. Dz.U.2012.1376

http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19941240607

http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19941240607

2

Zgodnie z art. 69 wspomnianej ustawy w umowie kredytu bank zobowiązuje się oddać do

dyspozycji kredytobiorcy na oznaczony czas określoną kwotę środków pieniężnych, a

kredytobiorca zobowiązuje się do korzystania z niej na warunkach określonych w umowie

oraz zwrotu kwoty wykorzystanego kredytu wraz z odsetkami w oznaczonych terminach

spłaty, a także zapłaty ustalonej prowizji. Zgodnie z przepisami ustawy o finansach

publicznych kredyty dla jednostek samorządu terytorialnego zaciągane są przez organ

wykonawczy w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych oraz w

granicach upoważnień zawartych w uchwale budżetowej.

Udzielanie pożyczek regulują przepisy art. 720-724 kodeksu cywilnego5. Przez umowę

pożyczki dający pożyczkę zobowiązuje się przenieść na własność biorącego określoną ilość

pieniędzy albo rzeczy, a biorący zobowiązuje się zwrócić tę samą ilość pieniędzy albo tę

samą ilość rzeczy tego samego gatunku i tej samej jakości. Pożyczki mogą być udzielane

przez banki na podstawie prawa bankowego, jak również przez inne podmioty, w

szczególności Skarb Państwa, państwowe fundusze celowe, fundacje, osoby fizyczne.

Podobnie jak przy kredytach, do zaciągania pożyczek stosuje się przepisy ustawy o

zamówieniach publicznych. Zgodnie z przepisami art. 90 ustawy o finansach publicznych

jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać pożyczki w państwowych funduszach

celowych z przeznaczeniem na: inwestycje i zakupy inwestycyjne ujęte w ramach

przedsięwzięć6 związanych z programami finansowanymi z udziałem środków pochodzących

z budżetu Unii Europejskiej oraz innych źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi

(regulacje art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ufp), a także z umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym.

W ustawie tworzącej fundusz celowy muszą istnieć podstawy prawne do takiej operacji

finansowej.

Atrakcyjną formą pozyskiwania środków przez jednostki samorządu terytorialnego są

pożyczki preferencyjne. Oferują je przede wszystkim fundusze ochrony środowiska i

gospodarki wodnej, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Państwowy Fundusz

Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Warunki preferencyjne polegają przede wszystkim na

niższym niż rynkowe oprocentowaniu oraz możliwości umorzenia części zadłużenia.

Atrakcyjność takiej formy finansowania sprawia, ze ubiegają się o nie nawet samorządy

znajdujące się w dobrej sytuacji finansowej, mogące utrzymywać zrównoważony budżet.

Ustawa o finansach publicznych w art. 244 dopuszcza również możliwość udzielania

jednostkom samorządu terytorialnego pożyczek z budżetu państwa na realizację programów

ostrożnościowych lub naprawczych.

W odróżnieniu od kredytu pożyczka nie musi zawierać szczegółowych celów i warunków

wykorzystania środków. Z formalnego punktu widzenia umowy kredytowe są zawierane

zawsze w formie pisemnej, natomiast umowy pożyczki mogą być zawarte w dowolnej

formie. Kredyt jest zawsze zobowiązaniem odpłatnym, natomiast pożyczka może mieć

5 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Dz.U.2014.121 j.t.

6 W rozumieniu z art. 226 ufp

3

charakter darmowy. Pożyczka przenosi środki finansowe na własność pożyczkobiorcy,

natomiast umowa kredytu pozostawia do dyspozycji kredytobiorcy, na czas oznaczony w

umowie, określoną kwotę środków pieniężnych.

Ze względu na zakres czasowy pożyczki i kredyty można ujmować jako:

krótkoterminowe – zaciągane na pokrycie występującego w ciągu roku budżetowego

przejściowego deficytu oraz długoterminowe przeznaczone na finansowanie wydatków

inwestycyjnych, nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach jednostek samorządu

terytorialnego.

Trzeci z wymienionych instrumentów dłużnych to obligacje komunalne. Są one papierami

wartościowymi emitowanymi przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie

przepisów ustawy o obligacjach7. Zdolność emisyjną mają gminy, powiaty, województwa

oraz związki jednostek samorządu terytorialnego. Obligacja jest papierem wartościowym

emitowanym w serii, w którym emitent stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji

(obligatariusza) i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia o

charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Cel emisji można sformułować w sposób bardzo

ogólny lub szczegółowy, np. wydatki inwestycyjne związane z budową wodociągów, dróg,

budynków użyteczności publicznej lub szerzej np. na sfinansowanie wydatków

inwestycyjnych nieznajdujących pokrycia w dochodach. Przychodami pochodzącymi z emisji

obligacji można sfinansować każde zadanie jednostki samorządu terytorialnego. W praktyce

na ten sposób finansowania zadań decydują się przede wszystkim samorządy o względnie

dobrej sytuacji finansowej, szukające sposobów na przyspieszenie realizacji swoich

projektów inwestycyjnych.

Szczególnym rodzajem pozyskiwania dochodów zwrotnych są obligacje przychodowe.

Ich istota polega na przyznaniu obligatariuszowi prawa do zaspokojenia swoich roszczeń z

pierwszeństwem przed innymi wierzycielami emitenta z całości albo z części przychodów lub

z całości albo części majątku przedsięwzięć, które zostały sfinansowane ze środków

uzyskanych z emisji obligacji. Za zobowiązania z tytułu obligacji przychodowych JST

odpowiada nie całym swoim majątkiem, ale tą jego częścią, na którą wyemitowano obligacje

przychodowe.

Jednostki samorządu terytorialnego mają także możliwość emisji euroobligacji. Są to

obligacje denominowane w określonej walucie, emitowane i sprzedawane na rynkach

kapitałowych w różnych krajach, innych niż kraj pochodzenia tej waluty8. Ich nabywcami są

przede wszystkim inwestorzy instytucjonalni. Podobnie jak inne papiery wartościowe,

euroobligacje mogą być emitowane na rynku publicznym oraz prywatnym. Aby zostać

emitentem obligacji na rynku międzynarodowym, należy posiadać odpowiedni rating

finansowy, a uzyskana ocena decyduje o poziomie zainteresowania emisją. Jak dotąd 7 Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r.o obligacjach. Dz.U.2001.120.1300

8 G. Kozuń-Cieślak, Obligacje komunalne. Instrument dłużny dla jednostek samorządu terytorialnego,

Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 158

4

euroobligacje nie są instrumentem często wykorzystywanym przez polskie samorządy,

emisje przeprowadziły dwa miasta – Kraków i Warszawa.

Prawne ograniczenia zaciągania długu samorządowego.

Od wielu lat do największych wyzwań stojących przed władzami publicznymi należy

problem równoważenia budżetów. Także obecnie nie ulega wątpliwości, że bez zachowania

dyscypliny finansów publicznych zapobiegającej nadmiernemu zadłużaniu i bez rozwiązań

regulujących poziom deficytu budżetowego, trudno będzie o stabilizację na rynkach

finansowych. Stąd też ważnym elementem polityki Unii Europejskiej jest minimalizowanie

negatywnego wpływu deficytu i długu sektora publicznego.

Równowaga budżetowa jest to stan, w którym wydatki budżetu jednostki sektora

finansów publicznych są w całości pokryte dochodami tej jednostki. W ujęciu tradycyjnym

równowaga budżetowa oznacza pełne pokrycie wydatków budżetowych dochodami

budżetowymi, a także nadwyżkę dochodów nad wydatkami. Równowagę można badać w

różnym zakresie czasowym - jako równowagę krótko i długookresową. W tym drugim

przypadku ma miejsce bilansowanie wyników finansowych kilku kolejnych lat.

Polska, będąc członkiem Unii Europejskiej, stoi przed wymogiem przestrzegania zapisów

Traktatu Wspólnoty Europejskiej (z 1991 r.), który nakłada na rządy państw członkowskich

obowiązek unikania nadmiernego deficytu, a także Paktu Stabilności i Wzrostu (z 1997 r.), w

którym zawarto regulacje mające na celu usprawnienie działań w odniesieniu do procedury

dotyczącej nadmiernego deficytu budżetowego. Prowadzona w tym zakresie polityka ma na

celu minimalizowanie negatywnego wpływu deficytu i długu sektora publicznego na: poziom

stóp procentowych jednolitego rynku finansowego UE, poziom cen, a także ryzyko mogącej

wystąpić w niektórych krajach niewypłacalności. Nadzór nad rozmiarami deficytu

budżetowego i długu publicznego w krajach UE spoczywa na Komisji Europejskiej.

Przedmiotem analiz i ocen jest badanie:

– czy relacja między planowanym i rzeczywistym deficytem budżetowym a PKB

przekracza wartość referencyjną (3% PKB). Jeśli taka sytuacja ma miejsce, sprawdzane

jest, czy przekroczenie ma jedynie charakter wyjątkowy i przejściowy oraz czy relacja ta

zmniejsza się w sposób istotny i osiąga poziom bliski wartości referencyjnej,

– czy relacja długu publicznego do PKB nie jest wyższa od wartości referencyjnej (60%

PKB), a jeśli ją przekracza, to istotne jest, czy obniża się ona w zadowalającym tempie.

W ustawie o finansach publicznych zdefiniowano pojęcie wyniku finansowego. Jest to

różnica między dochodami a wydatkami budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

stanowiąca odpowiednio nadwyżkę albo deficyt budżetu. Deficyt budżetu JST może być

sfinansowany przychodami pochodzącymi z:

1) sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu

terytorialnego, kredytów i pożyczek;

5

2) prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego;

3) nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego z lat ubiegłych;

4) wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu

jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z rozliczeń wyemitowanych papierów

wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.

Możliwość sfinansowania planowanego przez JST deficytu budżetowego podlega

zaopiniowaniu przez RIO, w oparciu o projekt uchwały budżetowej oraz przyjętą uchwałę

budżetową.

Przepisy prawa finansowego dopuszczają występowanie deficytu budżetowego zarówno

w budżecie państwa, jak i w budżetach jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie

wprowadzają ograniczenia oraz procedury ostrożnościowe i sanacyjne. W Polsce granicę

zadłużenia całego sektora finansów publicznych określa Konstytucja. Wprowadzono w niej

zasadę, że nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać poręczeń i gwarancji, w następstwie,

których państwowy dług publiczny przekroczyłby 3/5 wartości rocznego PKB. W ten sposób

ustanowiono limit długu publicznego, nawiązujący do kryteriów konwergencji określonych w

Traktacie z Maastricht. Szczegółowe regulacje dotyczące zasad zarządzania państwowym

długiem publicznym oraz procedur ostrożnościowych i sanacyjnych zawiera ustawa o

finansach publicznych. Ustalono w niej bariery i postępowania w sytuacji, gdy relacja kwoty

państwowego długu publicznego do PKB przekracza kolejne, wskazane w przepisach ustawy

o finansach publicznych progi (relacje PDP do PKB odpowiednio przekraczające 50%, 55% i

60%). Po przekroczeniu pierwszego z wymienionych progów nie występują ograniczenia

dotyczące deficytu budżetów samorządowych, natomiast na drugim i trzecim etapie procedur

ostrożnościowo-sanacyjnych ustawodawca wykluczył w zasadzie możliwość występowania

deficytu w budżetach JST9..

Przepisy bezpośrednio wiążące wskaźnik obsługi zadłużenia ze stanem zadłużenia całego

sektora publicznego mogą zostać ocenione jako restrykcyjne. Udział podsektora

samorządowego w tworzeniu państwowego długu publicznego w ostatnich dziesięciu latach

nie przekroczył poziomu 9 proc. Istotna jest też przyczyna powstawania długu

samorządowego. Jest on głównie następstwem finansowania szerokiego zakresu zadań

inwestycyjnych, mających duże znaczenie dla kształtowania procesów rozwoju lokalnego i

regionalnego.

Przechodząc do szczegółowych ograniczeń wynikających z przepisów ustawy o finansach

publicznych, należy zwrócić uwagę na przepisy art. 91, który dopuszcza zaciąganie

zobowiązań z tytułu kredytów10

, pożyczek lub wyemitowanych papierów wartościowych do

wysokości limitu określonego w uchwale budżetowej. W sytuacji, gdy uchwała budżetowa

JST mimo ustawowego wymogu – nie zawiera tego limitu, nie ma możliwości zaciągania 9 Szczegóły w art. 86 i art. 87 ustawy o finansach publicznych.

10 W praktyce mamy dwa podstawowe rodzaje kredytów, tj. kredyt bankowy, polegający na oddaniu przez bank

do dyspozycji jednostki samorządu terytorialnego środków pieniężnych, oraz kredyt kupiecki, polegający na

zwykłym odroczeniu płatności.

6

kredytów lub pożyczek oraz emisji papierów wartościowych. Ustalenie wielkości zadłużenia

należy do kompetencji organu stanowiącego. Podejmując uchwalę budżetową powinien on

wskazywać rodzaje wydatków, które mają być sfinansowane przy jego zastosowaniu.

Ustawodawca zabrania zaciągania zobowiązań dłużnych, których wartość nominalna,

należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu

zawierania transakcji (art. 93 ust. 1 ufp). W praktyce uniemożliwia to zaciąganie kredytów i

pożyczek w walutach obcych, a także emisję krótkoterminowych obligacji zagranicznych.

Celem ustawodawcy jest również ograniczenie kumulowania się kosztów obsługi długu

oraz przestrzeganie zasady roczności budżetu. W związku z tym wszelkie planowane koszty,

w tym wydatki na obsługę długu, powinny znaleźć się w budżecie na dany rok (art. 92 ust. 1).

Dodatkowo dyskonto od emitowanych papierów wartościowych nie może przekraczać 5%

wartości nominalnej, a kapitalizacja odsetek jest niedopuszczalna. Zgodnie z ogólną zasadą

jednostki samorządu terytorialnego nie mogą zaciągać zobowiązań, których wydatki

ponoszone na obsługę długu11

ponoszone są rzadziej niż raz do roku. Celem powyższych

przepisów jest przede wszystkim dążenie do ograniczenia kumulowania się kosztów obsługi

długu JST. Zakaz kapitalizacji odsetek ma na celu niedopuszczenie do wzrostu wartości

nominalnej oraz naliczania kolejnych odsetek od kwoty głównej wyższej niż pierwotnie

określona wartość nominalna. Ustawowe ograniczenia mają zapobiegać kumulacji płatności

oraz przeciwdziałać nadmiernemu zadłużaniu się jednostek samorządu terytorialnego oraz ich

związków.

Jednostki samorządu terytorialnego powinny także unikać ryzyka kursowego. W tym celu

ustawodawca w art. 93 ufp ustala zakaz zaciągania zobowiązań finansowych, których wartość

nominalna należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została

ustalona w dniu zawierania transakcji.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji. W uchwale

budżetowej musi być podana ich łączna kwota. Organ wykonawczy nie jest uprawniony do

udzielenia poręczenia, jeżeli maksymalna wysokość zobowiązań z powyższych tytułów nie

została określona.

Każda jednostka samorządu terytorialnego gospodaruje w innych warunkach, stąd

uchwalany przez organ stanowiący budżet charakteryzuje odrębność. W związku z tym

ustawa o finansach publicznych z dnia 29 sierpnia 2009 r. wprowadziła zmiany w sposobie

obliczania dopuszczalnego poziomu zadłużenia samorządów. Indywidualny wskaźnik

zadłużenia zastąpił obowiązujące do końca 2013 r. bariery określone w art. 169 i art. 170

ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r.12

. Podstawową wadą poprzednich

11

Do kosztów obsługi nie można zaliczyć dyskonta, gdyż nie stanowi ono rozchodu ani wydatku z budżetu -

stanowi ono różnicę pomiędzy ceną emisyjną a wartością nominalną. 12

Zgodnie z tymi przepisami r. przypadające w danym roku raty kredytów i pożyczek, wykup obligacji wraz z

odsetkami oraz koszty gwarancji i poręczeń nie mogły być wyższe niż 15% planowanych w danym roku

budżetowym dochodów, a łączna kwota długu jednostek samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego

nie mogł być wyższa niż 60% wykonanych dochodów tej jednostki.

7

rozwiązań był jeden poziom wskaźników zadłużenia obowiązujący dla każdej jednostki

samorządu terytorialnego, bez względu na jej rodzaj (gmina, powiat, województwo

samorządowe), wielkość, potencjał dochodowy i strukturę dochodów. Miało to być zaletą i

dowodem uniwersalizmu limitów. Nie uwzględniono jednak dużego zróżnicowania jednostek

terytorialnych. W następstwie występowały sytuacje, w których możliwym było zaciąganie

długu, mimo braku ekonomicznej zdolności kredytowej, a z drugiej strony były przypadki

ograniczeń dla jednostek o silnej bazie ekonomicznej i korzystnej strukturze dochodów (które

mogłyby zadłużyć się znacznie powyżej dozwolonego poziomu 60%). Słabą stroną była także

sama konstrukcja wskaźników zadłużenia., odnosząca się w mianowniku do dochodów

ogółem.

Koncepcja wprowadzenia zindywidualizowanego limitu zadłużenia była od dawna

postulowana przez przedstawicieli samorządów, a także proponowana w licznych

opracowaniach naukowych. W swych założeniach indywidualny wskaźnik zadłużenia

uzależnia planowaną wysokość zaciąganych zobowiązań (zadłużania się) od zdolności do ich

spłaty.

Od początku 2014 r., zgodnie z przepisami ustawy, obowiązuje nowy, indywidualny

wskaźnik zadłużenia. Organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, w którym relacja

kosztów obsługi zadłużenia do dochodów przekroczy wartość obliczoną za pomocą

rozbudowanego wzoru, wynikającego z art. 243 u.f.p. Indywidualny wskaźnik zadłużenia

samorządów stanowi, że w danym roku budżetowym wartość spłaty zobowiązań wraz z

kosztami ich obsługi do dochodów ogółem budżetu JST nie może przekroczyć średniej

arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących,

powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do

dochodów ogółem budżetu. Zdolność kredytowa obliczana jest z uwzględnieniem posiadanej

nadwyżki finansowej.

Poniżej przedstawiono szczegółowe ustalenia art. 243 ustawy o finansach publicznych

dotyczące konstrukcji indywidualnego wskaźnika zadłużenia. Zgodnie z jego treścią organ

stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja

spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym

relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym.:

1) spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami,

2) wykupów papierów wartościowych wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów

wartościowych,

3) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji

do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych

dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze

sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu,

obliczoną według wzoru:

8

gdzie poszczególne symbole oznaczają:

R - planowaną na rok budżetowy łączną kwotę z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek,

oraz wykupów papierów wartościowych

O - planowane na rok budżetowy odsetki od kredytów i pożyczek,, odsetki i dyskonto od papierów

wartościowych e oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji,

D - dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym,

Db - dochody bieżące,

Sm - dochody ze sprzedaży majątku,

Wb - wydatki bieżące,

n - rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,

n-1 - rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,

n-2 - rok poprzedzający rok budżetowy o dwa lata,

n-3 - rok poprzedzający rok budżetowy o trzy lata.

Ograniczenia nie stosuje się do:

1) spłat rat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację

programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków z Unii Europejskiej i

innych zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 5 ust. 1 pkt 2, ufp) wraz z

należnymi odsetkami

2) wykupów papierów wartościowych, spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z

umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem

środków Unii Europejskiej i innych zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 5 ust.

1 pkt 2, ufp), z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań,

3) poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania

jednostki samorządu terytorialnego w ramach programów finansowanych z udziałem

środków Unii Europejskiej i innych zagranicznych niepodlegających zwrotowi,

- w terminie nie dłuższym niż 90 dni po zakończeniu programu, projektu lub zadania i

otrzymaniu refundacji z tych środków, przy czym termin ten nie ma zastosowania do odsetek

i dyskonta od zobowiązań zaciągniętych na wkład krajowy, przy współfinansowaniu zadań

środkami unijnymi i innymi zagranicznymi niepodlegającymi zwrotowi. W aktualnym stanie

prawnym ograniczenia tego nie stosuje się także do wykupów papierów wartościowych, spłat

rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami i dyskontem, odpowiednio

emitowanych lub zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu

lub zadania finansowanego w co najmniej 60% ze środków unijnych i innych zagranicznych

niepodlegających zwrotowi, w części odpowiadającej wydatkom na wkład krajowy

finansowanych tymi zobowiązaniami13

.

13

W przypadku programu, projektu lub zadania przynoszącego dochód, poziom finansowania ze środków, o

których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p., ustala się po odliczeniu zdyskontowanego dochodu obliczanego

9

W przypadku niespełnienia warunków dopuszczających wystąpienie powyższych

ograniczeń jednostka samorządu terytorialnego nie może emitować papierów wartościowych,

zaciągać kredytów, pożyczek ani udzielać poręczeń i gwarancji do czasu spełnienia

wyliczonej dla niej relacji wyznaczonej wzorem indywidualnego wskaźnika zadłużenia.

W opinii środowisk samorządowych w wielu przypadkach nowy wskaźnik ma charakter

bardzo restrykcyjny. Jego konstrukcja może także stanowić ograniczenie absorpcji środków

unijnych w nowej perspektywie finansowej (lata 2014-2020). Dotyczy to wielu jednostek o

silnym potencjale ekonomicznym. W związku z tym organizacje samorządowe zgłaszają

postulat obniżenia progu inwestycji, w stosunku, do których będzie stosowało się wyłączenia

wkładu własnego z limitu zadłużenia. Wyłączenie zobowiązań zaciągniętych w związku z

umowami zawartymi na realizację programów, projektów i zadań finansowych na poziomie

co najmniej 60 proc. ze środków Unii Europejskiej będzie miało skutek tylko dla części

realizowanych projektów. Proponowana przez UMP i ZPP zmiana wysokości limitu do

poziomu 30 proc. jest zbieżna z rozwiązaniami dotyczącymi wartości dofinansowania

inwestycji określonych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 października 2006 r. w

sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej14

(Dz. U. z dnia 19 października 2006 r. nr 190,

poz. 1402). Moim zdaniem postulowana zmiana przepisów zwiększy zdolność samorządów

do współfinansowania projektów unijnych. Jednak przy podejmowaniu decyzji dotyczących

finansowania projektów inwestycyjnych funduszami UE środkami dłużnym należy zachować

daleko idącą ostrożność. Szczególną uwagę należy zwrócić na badanie własnego potencjału

finansowego oraz zdolność do współfinansowania projektów, a także możliwość spłaty

zadłużenia zaciągniętego na jego finansowanie. W długoterminowej prognozie finansowej, na

podstawie rachunku przepływów finansowych, powinno zostać wykazane, czy przy realizacji

określonej polityki dochodowej, wydatkowej i polityki długu, skumulowany stan gotówki na

koniec każdego kolejnego roku prognozy będzie przyjmował wartość dodatnią. Okres analiz

musi obejmować termin spłaty całości zadłużenia.

Oceniając ekonomiczny aspekt zastosowania nowego wskaźnika zadłużenia należy przede

wszystkim zwrócić uwagę na poziom nadwyżki operacyjnej. Zastosowanie ma tu przepis art.

242 ufp, zgodnie, z którym organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, w którym

planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o

nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki15

. Relacja ta powinna być także

zachowana na koniec roku budżetowego. Z zasady tej wyłączone są kwoty związane z

realizacją wydatków bieżących finansowanych z udziałem środków z budżetu Unii

zgodnie z przepisami Unii Europejskiej dotyczącymi takiego programu, projektu lub zadania, a kwotę wydatków

na wkład krajowy ustala się w wysokości jaka wynikałaby, gdyby poziom finansowania ze środków, o których

mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, obliczony został bez uwzględnienia zdyskontowanego dochodu. 14

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 października 2006 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy

regionalnej14

(Dz. U. z dnia 19 października 2006 r. nr 190, poz. 1402). 15

Ostateczne określenie kwoty tych środków możliwe jest dopiero po przedstawieniu bilansu i ustaleniu

wysokości nadwyżki budżetowej z roku poprzedniego, a więc po upłynięciu ustawowego terminu, najczęściej w

połowie I kwartału.

10

Europejskiej oraz bezzwrotnej pomocy udzielonej przez państwa EFTA, w przypadku, gdy

środki te nie zostały przekazane w danym roku budżetowym. Wprowadzenie powyższego

przepisu powinno mobilizować władze samorządowe do bardziej oszczędnego

gospodarowania wydatkami bieżącymi.

Omawiana zasada nie ma jednak charakteru bezwzględnego, bowiem relacje dochodowo-

wydatkową podwyższa o wolne środki i nadwyżkę budżetowa za lat poprzednich. Jak

wskazuje praktyka ta pierwsza grupa stanowić może wysokie wartości o różnym źródle

pochodzenia (w tym z dochodów majątkowych lub z przychodów).

W budżetach wielu jednostek samorządu terytorialnego widoczne są już następstwa

ograniczeń wynikających z wprowadzenia nowego wskaźnika zadłużenia (uwzględniamy tu

trzyletni okres analiz historycznych ujęty we wzorze). Zauważa się podejmowanie działań

prowadzących do poprawy wyników operacyjnych. Po pierwsze władze lokalne dążą do

zwiększenia dochodów budżetowych. Ma to swoje odzwierciedlenie w podnoszeniu stawek

podatków i opłat lokalnych, stawek czynszu, cen biletów komunikacji zbiorowej, opłat za

parkowanie czy stawek opłat za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Podejmowane

są również działania zmierzające do ograniczenia deficytu budżetowego oraz obniżenia

zapotrzebowania na finansowanie zadań długiem. Pozytywnie należy ocenić działania mające

na celu racjonalizacje wydatków bieżących.

W 2012 r. budżety jednostek samorządu terytorialnego zamknęły zbiorczo deficytem

w kwocie 2.731,5 mln zł. (wobec planu w wysokości 11.439 mln zł deficytu). Na rok 2013

szacuje się zamknięcie budżetów samorządowych nadwyżką budżetową. Wynika to z faktu,

ze wiele samorządów ograniczyło inwestycje i spłaca zaciągnięte wcześniej kredyty.

Zadłużenie JST w 2012 r. wzrosło zaledwie o 3,3%, podczas gdy w latach 2009-2011 wzrost

ten wynosił średnio 30% rocznie. Tym samym wprowadzenie nowego wskaźnika zadłużenia

spowodowało ograniczenie działalności inwestycyjnej ( w 2012 r., wydatki majątkowe spadły

o 16% do 35,6 mld zł i stanowiły 19,7% wydatków ogółem wobec 23,3% w 2011r.).

Dodatkowo władze centralne nakładają na samorządy dużą liczbę zadań obowiązkowych,

których realizacja wymaga coraz większych nakładów finansowych. W tej chwili wielu

budżetach gminnych brakuje pieniędzy nie tylko na inwestycje, ale zagrożona jest realizacja

zadań bieżących, związanych z obsługą mieszkańców. Istnieje poważne zagrożenie dalszego

spadku wydatków majątkowych, co z kolei będzie miało bardzo niekorzystny wpływ na

kierunek i tempo procesów rozwoju lokalnego i regionalnego. To, co niepokoi, to ryzyko

osłabienia potencjału inwestycyjnego i zmniejszenia zdolności absorbowania środków

unijnych w nowej perspektywie finansowej 2014 – 2020.

Kończąc rozważania natury prawnej należy jeszcze podkreślić, że ustawa o finansach

publicznych narzuca formalny wymóg opiniowania poziomu deficytu i wielkości zadłużenia

przez organ nadzoru. Regionalna izba obrachunkowa (RIO) na podstawie projektu uchwały

budżetowej przedstawia opinię w sprawie możliwości sfinansowania deficytu jednostki

samorządu terytorialnego. Ocenie podlega też możliwość spłaty przez daną jednostkę kredytu,

11

pożyczki lub wykupu papierów wartościowych. RIO, wydając opinie, rozpatruje złożone

wnioski pod względem legalności – zgodności z prawem, stwierdzając, czy dana jednostka

nie przekracza ustawowych limitów zadłużenia i jego obsługi.

Zgodnie z art. 91 ustawy o finansach publicznych w przypadku ubiegania się o udzielenie

kredytu lub pożyczki, a także w przypadku zamiaru emisji papierów wartościowych, organ

wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany uzyskać opinię regionalnej

izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki albo wykupu papierów

wartościowych. Opinia ta jest wymagana dla wszelkich zaciąganych zobowiązań dłużnych,

niezależnie od planowanego terminu spłaty16

. Na podstawie uchwalonej wieloletniej

prognozy finansowej oraz uchwały budżetowej RIO przedstawia także opinię w sprawie

prawidłowości planowanej kwoty długu, wynikającej z zaciągniętych i planowanych

zobowiązań (art. 246 ufp). Ustawa nie określa natomiast przesłanek uwzględnianych przez

RIO przy wydaniu opinii, w szczególności opinii negatywnej. Od opinii wydanej przez skład

orzekający izby przysługuje odwołanie do kolegium izby. Uchwała kolegium ma charakter

ostateczny.

Coraz częściej organy nadzoru praktykują sporządzanie analiz i formułowanie

nieformalnych ocen o charakterze ekonomicznym. Dotyczą one sposobu gospodarowania

finansami i zarządzania długiem z punktu widzenia możliwości utrzymania długookresowej

zdolności kredytowej i płynności finansowej. Organ nadzoru oprócz poinformowania

jednostki o jej zdolności do zadłużania się, na bieżąco monitoruje prowadzenie gospodarki

finansowej przez daną JST, a pozyskana w ten sposób wiedza może być wykorzystana w

działalności nadzorczej oraz w procesie sporządzania raportu o stanie gospodarki finansowej.

2. Zdolność kredytowa i czynniki ją kształtujące.

Podstawowym warunkiem pozyskania finansowania zwrotnego jest posiadanie zdolności

kredytowej. Analiza zdolności kredytowej jest podstawowym elementem systemu zarządzania

ryzykiem kredytowym. Jej wyniki determinują podejmowanie decyzji zarówno przez władze

samorządowe, jak i banki komercyjne. Każdorazowo przed podjęciem decyzji o skorzystaniu z

zewnętrznego finansowania zwrotnego zarówno banki, jak i same jednostki samorządu

terytorialnego powinny dokonać wnikliwej analizy obecnego oraz przyszłych

prognozowanych budżetów pod kątem możliwości pełnego i terminowego wywiązywania się

z obowiązków dłużnika.

Najogólniej rzecz biorąc, zdolność kredytowa oznacza zdolność do terminowego i

16

Zgodnie z art. 11 ust 1 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. kontrola i nadzór sprawowane

przez RIO obejmują m.in. zaciąganie zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki

samorządu terytorialnego oraz udzielanie pożyczek. Należą do nich uchwały w sprawie zaciągania kredytów i

pożyczek, emisji obligacji komunalnych oraz udzielania poręczeń i gwarancji. W literaturze przedmiotu

opiniodawcza rola RIO, uznawana za formę pośrednią pomiędzy kontrolą i nadzorem.

12

kompletnego wypełnienia zobowiązań oraz warunków umowy kredytowej17

. W procesie tym

ma miejsce wyznaczenie bezpiecznego poziomu zadłużenia oraz identyfikacja czynników

mogących stanowić zagrożenie dla jego przyszłej spłaty.

W szerokim znaczeniu ocena ta obejmuje ogół czynności, których rezultatem jest

prognoza dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów JST w długim okresie oraz

oszacowanie – w oparciu o dokonaną prognozę – prawdopodobieństwa (możliwości)

terminowego wykonywania zobowiązań JST, w szczególności wynikających z zaciągniętego

długu.

Istotą zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego jest możliwość spłaty

zadłużenia, co oznacza terminowe wywiązanie się ze wszystkich zobowiązań pieniężnych, w

szczególności wynikających z zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych

dłużnych papierów wartościowych, przy jednoczesnym zaspokojeniu bieżących potrzeb

wspólnoty samorządowej i zrealizowaniu planowanych wydatków inwestycyjnych (przy

zachowaniu norm ostrożnościowych wynikających z przepisów prawa). Takie ujęcie

akcentuje konieczność zachowania odpowiednich relacji pomiędzy środkami przeznaczonymi

na spłatę zadłużenia oraz na finansowanie wydatków bieżących i inwestycyjnych.

Innym często stosowanym pojęciem jest wiarygodność kredytowa, w języku potocznym

bardzo często utożsamiana ze zdolnością kredytową. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w

żadnym akcie normatywnym, w praktyce jest rozumiane szerzej niż „zdolność".

Wiarygodność można zdefiniować nie tylko jako samą zdolność dłużnika do spłaty długu

wraz z odsetkami, ale także jego wolę, aby tak uczynić.

Badanie podmiotu pod kątem posiadania przezeń wiarygodności kredytowej wymaga

dodatkowo jego oceny pod względem determinacji do spłaty zaciągniętych zobowiązań (np.

opinia o władzach, sposobie zarządzania), a także oceny czynników zewnętrznych,

występujących w otoczeniu dłużnika, które mogą tę spłatę potencjalnie zakłócić18

.

Zdolność kredytową jednostek samorządu terytorialnego należy rozpatrywać w dwóch

płaszczyznach – w ujęciu prawnym oraz ekonomicznym. W pierwszym przypadku ma miejsce

badanie poziomu zadłużenia w odniesieniu do przepisów ustawy o finansach publicznych. W

tym znaczeniu rozpatrywana jest zdolność prawna do zawarcia określonej umowy z bankiem (w

przypadku kredytu) lub zastosowania innego instrumentu zaciągania długu (obligacje

komunalne, pożyczki). Druga płaszczyzna to ekonomiczna ocena zdolności kredytowej

obejmująca wiele elementów charakteryzujących dotychczasową (analizy historyczne) i

perspektywiczną sytuację finansową jednostki samorządu terytorialnego jako kredytobiorcy.

Mniejsze zastosowanie niż w sektorze prywatnym ma tu czynnik personalny, związany z

17

M.S. Wiatr, Zarządzanie indywidualnym ryzykiem kredytowym. Elementy systemu. Oficyna Wydawnicza

SGH. Warszawa 2011. s. 77. 18

Por. B. Filipiak. Badanie wiarygodności finansowej jednostek samorządu terytorialnego w świetle

obowiązujących limitów zadłużenia, |w:] Finanse samorządu terytorialnego, (red.) L. Patrzałek. Wydawnictwo

Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań-Wrocław 2005. s. 71; M. Wiśniewski, Ocena zdolności kredytowej gminy.

Warszawa Difin 2011 s.44

13

zaufaniem do kredytobiorcy, związany jego kwalifikacjami, zdolnościami menedżerskimi oraz

odpowiedzialnością za podejmowane decyzje.

Szczegółowa ekonomiczna ocena zdolności kredytowej jednostki samorządu

terytorialnego powinna być prowadzona w ujęciu statycznym i dynamicznym, z

wykorzystaniem analizy wskaźnikowej oraz oceną czynników wpływających na

wiarygodność finansową (np. stabilność dochodów, perspektywy rozwojowe, realizowany

model). W tym celu powinien nastąpić pomiar (szacunek) indywidualnego ryzyka

kredytowego JST.

Czynniki wywierające wpływ na sytuację finansową JST oraz jej zdolność do spłaty

zadłużenia można podzielić na egzogeniczne i endogeniczne. Pierwsza grupa obejmuje

zmienne autonomiczne, znajdujące się poza zasięgiem polityki finansowej prowadzonej przez

organy zarządzające JST. Do czynników egzogenicznych należą: zmiany komunalnego

systemu finansowego, sposób obliczania subwencji, sposób obliczania udziałów w podatkach

stanowiących dochód budżetu państwa, dyskrecjonalność administracji państwowej w

zakresie przyznawania dotacji celowych, lokalna koniunktura gospodarcza.

Czynniki endogeniczne są umiejscowione w systemie finansów komunalnych i zależą od

sposobu stosowania rozmaitych narzędzi o charakterze finansowym pozostających do

dyspozycji władz samorządowych. Wśród czynników endogenicznych należy wymienić:

zmiany polityczne w organach JST, politykę podatkową i wydatkową władz lokalnych,

ściągalność podatków i opłat, politykę prywatyzacyjną, politykę długu.

W praktyce stosuje się pomiar ryzyka przy wykorzystaniu modeli: ilościowych,

jakościowych i mieszanych. W modelach ilościowych pomiaru ryzyka stosowane są mierniki

mierzalne, dające się skwantyfikować. Określa się je często jako modele statystyczno-

matematyczne. Modele jakościowe wykorzystują niemierzalne kryteria oceny zdolności

kredytowej. Mają one charakter uzupełniający. Modele mieszane łączą metody ilościowe i

jakościowe, maja charakter logiczno-dedukcyjny.

Ocena zdolności kredytowej może być prowadzona przez podmiot wewnętrzny – zgodnie z

przyjętymi standardami własnych kategorii ryzyka kredytowego lub przez podmioty zewnętrzne,

realizowane przez niezależne instytucje niebankowe. W tym drugim przypadku ma miejsce

rating zewnętrzny. Rating finansowy jest syntetycznym wskaźnikiem określającym stopień

zaufania do potencjalnego dłużnika, najczęściej ma on informować, jakie zdaniem

oceniającego są szanse, że będzie on w przyszłości w stanie wypełniać swoje zobowiązania

wynikające z zaciągniętych długów. Podmiotami dokonującymi oceny zdolności kredytowej

samorządów są m.in. agencje ratingowe. Wydawany przez nie rating stanowi obiektywną i

niezależną ocenę podmiotu starającego się o kapitał. Zwykle odrębnie oceniane są

perspektywy spłaty kredytu długo- i krótkoterminowego. Zadaniem ratingu jest przekazanie

informacji o ryzyku kredytowym danego podmiotu, czyli o prawdopodobieństwie

niewywiązania się przez niego ze zobowiązania kredytowego. Poziom ryzyka wpływa na

oczekiwaną stopę dochodu. Pomimo wszystkich zalet posiadania ratingu, do tej pory niewiele

14

gmin zdobyło ocenę wiarygodności kredytowej, nadawaną przez wyspecjalizowane agencje.

Badaniem zdolności kredytowej JST zajmują się w Polsce najczęściej banki, gdyż to one są

największym dawcą kapitału. Większość zobowiązań samorządowych ma postać kredytów

bankowych, banki stanowią również największą grupę nabywców obligacji komunalnych.

Innymi

Powszechnie uważa się, że jednostki samorządu terytorialnego należą do najbardziej

wiarygodnych i ekonomicznie bezpiecznych klientów banków. Wynika to z następujących

czynników:

JST nie może zbankrutować, ale może znaleźć się w trudnej sytuacji finansowej, z

różnych przyczyn natury obiektywnej lub złego zarządzania;

duża wartość majątku trwałego, umożliwia ustanowienie zabezpieczenia,

- niezależność ekonomiczna, wynika z szerokiej bazy dochodowej, którą samorządy

dysponują. Różnorodność tych dochodów wpływa na mniejszą ich podatność na wahania

koniunktury gospodarczej,

- zarządzanie ma charakter publiczny, co wpływa na przejrzystość mechanizmów

decyzyjnych, ale również powoduje, że procedury decyzyjne są czasochłonne i uzależnione

od czynników politycznych,

- JST podlegają kontroli budżetowej dokonywanej przez regionalne izby obrachunkowe oraz

kontroli społecznej sprawowanej przez organ stanowiący JST (radę lub sejmik) oraz

komisje rewizyjne;

- JST są ustawowo zobowiązane do terminowego regulowania swoich zobowiązań.

Zdolność kredytowa gminy, powiatu województwa jest wypadkową od wielu czynników,

co powoduje, że jej ocena jest złożonym procesem. Jednocześnie ocena tej zdolności w

praktyce sprowadza się do badania, czy gmina będzie w stanie wygenerować nadwyżki

finansowe, które mogłyby stanowić źródło spłaty potencjalnego zadłużenia. Stąd uważa się, że

kluczowymi determinantami zdolności kredytowej są czynniki finansowe, stanowiące

odzwierciedlenie ogólnej kondycji gospodarczej gminy, a ich odpowiednia analiza może

stanowić wystarczające podstawy jej oceny.

W literaturze przedmiotu wśród realnych przyczyn powstawania długu publicznego

wymienia się:

wzmożone wydatki publiczne,

wadliwą strukturę wydatków publicznych (dominację tzw. wydatków sztywnych),

długotrwale utrzymujący się deficyt budżetowy,

realizowaną politykę ekonomiczną zakładająca utrzymywanie deficytu budżetowego i

długu publicznego jako narzędzi interwencjonizmu państwowego,

wpadnięcie władz w pułapkę zadłużenia,

zrealizowanie niższych od zakładanych przychodów z prywatyzacji,

15

wzrost potrzeb pożyczkowych budżetu państwa i jednostek jst wynikających

z członkostwa Polski w UE19

.

Korzystanie przez jednostki samorządu terytorialnego ze zwrotnych źródeł finansowania

wywołuje określone skutki dla lokalnych finansów. Wśród pozytywnych skutków na

pierwszy plan wysuwa się przyspieszenie realizacji inwestycji, a w konsekwencji poprawa

zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców w zakresie użyteczności publicznej. Ponadto

korzystanie z funduszy zwrotnych wymusza dbałość o stan lokalnych finansów w taki sposób,

aby utrzymać zdolność kredytową i zachować wiarygodność w opinii aktualnych i

potencjalnych kredytodawców. Negatywne skutki to głównie konieczność obsługi zadłużenia,

czyli m.in. spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów, co w konsekwencji prowadzi do

wzrostu wydatków publicznych. Wiąże się to w danym roku z realnym ryzykiem ograniczenia

wydatków na realizację zadań bieżących i inwestycyjnych, by pokryć zobowiązania z lat

wcześniejszych. Efektywna realizacja polityki długu jednostek samorządu terytorialnego

oznacza zatem konieczność podejmowania trudnych decyzji wymagających od decydentów

dużej wiedzy z zakresu zarządzania finansami oraz funkcjonowania rynków finansowych.

W procesie gospodarowania środkami publicznymi bardzo dużą rangę ma umiejętne

zarządzanie długiem. Jego celem jest niedopuszczenie do sytuacji, w której dług stanie się

zagrożeniem dla wypłacalności określonej jednostki i właściwej realizacji nałożonych na nią

zadań publicznych. Politykę zarządzania długiem prowadzi przede wszystkim Skarbnik. Do

jego zadań należy przeprowadzenie wielu analiz mających na celu:

określenie bezpiecznego poziomu zadłużenia, w stosunku do posiadanego potencjału

finansowego,

identyfikację alternatywnych źródeł finansowania zadań,

właściwy dobór instrumentów dłużnych i określenie terminów ich zapadalności,

analizę zalet i wad poszczególnych instrumentów w odniesieniu do sytuacji

finansowej JST,

dopasowanie cech danego instrumentu zarządzania długiem do kondycji finansowej

samorządu

minimalizację kosztów pozyskiwania środków na obsługę długu,

koordynację w czasie wpływów środków z zaciągniętych pożyczek i kredytów z

okresami ponoszenia wydatków publicznych,

zestawienie okresu wymagalności zobowiązań z okresami wpływu dochodów

umożliwiając tym samym ich spłatę,

zapewnienie bieżącej płynności finansowej jednostki,

określenie przyczyn i skutków korzystania ze zwrotnych źródeł finansowania.

19

S. Owsiak. Finanse publiczne. Teoria i praktyka. Wydawnictwo Naukowe PWN. Warszawa 2004 s. 257-258.

16

W procesie zarządzania finansami JST należy opracować własne, wewnętrzne limity

zadłużenia odniesione do konkretnej sytuacji ekonomiczno-finansowej danej jednostki

samorządowej. Ich wartość wynika zarówno z uwarunkowań historycznych (wykazują to

analizy historyczne budżetu i poziomu zadłużenia), jaki i założeń prognostycznych mających

odzwierciedlenie w przyjętym scenariuszu wieloletniej prognozy finansowej obrazującej

długookresowa strategie finansową danej jednostki samorządu terytorialnego.

Pojęcie zdolności kredytowej zakłada odniesienie się do zdarzeń przyszłych, badanie tej

zdolności wymaga zatem zawsze projekcji poszczególnych wpływów i wypływów

składających się na dochody, przychody, wydatki i rozchody JST. Należy jednak pamiętać, że

ocena zdolności kredytowej każdego podmiotu, także JST, jest oceną dokonywaną w pewnym

momencie. Ze względu na niepewność i ryzyko związane z kształtowaniem się przepływów

pieniężnych JST w przyszłości, a zwłaszcza dochodów i wydatków bieżących oraz dochodów

majątkowych, ocena zdolności kredytowej JST powinna być postrzegana nie tyle jako

jednorazowa analiza dokonywana przez zastosowaniem określonego instrumentu dłużnego,

ile raczej jako systematyczny proces powtarzany i aktualizowany w określonych okresach20

.

W przypadku oceny dokonywanej przez samą JST, proces ten powinien być trwałym

elementem zarządzania finansowego, zintegrowanym z procesem wieloletniego planowania

finansowego oraz – w szczególności - planowania średniookresowego w ramach wieloletniej

prognozy finansowej JST.

3. Analiza wskaźnikowa wyniku finansowego i zadłużenia jednostki samorządu

terytorialnego.

Analizę wyniku finansowego jednostek samorządu terytorialnego warto zacząć od

przedstawienia wskaźników obrazujących wzajemne relacje pomiędzy

dochodami/przychodami a wydatkami/rozchodami. W zależności od potrzeb może być ona

dokonana w różnym ujęciu przekrojowym. Należy przy tym pamiętać, że jedną z

podstawowych zasad budżetowych jest zasada jedności materialnej budżetu, co oznacza, że

dochody tworzące fundusz budżetowy mają przeznaczenie ogólne21

. Z tego też powodu

wydatki nie są z góry przypisane do ściśle określonych zadań finansowych z budżetu.

Konstrukcja wskaźników obrazujących relacje dochodowo-wydatkowe ma charakter

indywidualny. Dokładnych interpretacji wyników trzeba szukać w uwarunkowaniach i

specyfice finansów danej jednostki samorządu terytorialnego.

Pierwszym z mających tu zastosowanie wskaźników, odnoszącym się bezpośrednio do

20

Por. art. 70 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (t.j. Dz. U. z 2012, poz.

1376, ze zm.); zgodnie z art. 70 ust. 1, bank uzależnia przyznanie kredytu od zdolności kredytowej

kredytobiorcy; zgodnie z art. 75 ust. 1, w przypadku niedotrzymania przez kredytobiorcę warunków udzielenia

kredytu albo w razie utraty przez kredytobiorcę zdolności kredytowej bank może obniżyć kwotę przyznanego

kredytu albo wypowiedzieć umowę kredytu. 21

patrz art. 42. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, który stanowi, iż środki publiczne

pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wymienionych

wydatków, chyba że odrębna ustawa stanowi inaczej.

17

przepisów ustawy o finansach publicznych jest wskaźnik nadwyżki operacyjnej. Wprawdzie

prawo finansów publicznych nie zawiera legalnej definicji nadwyżki operacyjnej, jednak w

nauce o finansach publicznych przyjęło się, iż nadwyżkę operacyjną stanowi dodatnia różnica

między dochodami bieżącymi, a wydatkami bieżącymi22

. Odpowiednio wynik ujemny między

dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi stanowi deficyt operacyjny.

Nadwyżka operacyjna (No) = Dochody bieżące (Db) – Wydatki bieżące (Wb)

Poziom nadwyżki operacyjnej stanowi jeden z najistotniejszych wskaźników sytuacji

finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Informuje, czy jest ona w stanie pokryć

wydatki bieżące dochodami bieżącymi. Jeśli wydatki bieżące są wyższe od dochodów

bieżących (deficyt operacyjny) oznacza to, iż wydatki te realizowane są na poziomie

przekraczającym własne możliwości finansowe (wyznaczone poziomem dochodów

budżetowych).

Jak wspominano juz wyżej ustawa o finansach publicznych narzuca samorządom

terytorialnym obowiązek zrównoważenia budżetu w części operacyjnej jednocześnie

dopuszczając możliwość finansowania tej części budżetu nadwyżką budżetową z lat

ubiegłych oraz wolnymi środkami (art. 242 ustawy o finansach publicznych). Wymóg

zrównoważenia budżetu w części operacyjnej dotyczy zarówno etapu planowania budżetu jst,

jak i etapu wykonania budżetu.

Nadwyżka operacyjna i jej kształtowanie się w długim okresie jest też bardzo dobrym

miernikiem własnego potencjału rozwojowego oraz zdolności kredytowej JST. Zmiany jej

wartości wiernie oddają stan kondycji finansowej poszczególnych samorządów, ich grup jak i

całego podsektora samorządowego. Jej poziom przesądza w dużej mierze o możliwościach

inwestycyjnych.

Poziom nadwyżki operacyjnej powinien być monitorowany w długim okresie. Warto

wykazać czy historycznie cechuje ją dynamika wzrostowa, czy malejącą. Wskazane jest

również prognozowanie przyszłej wartości nadwyżki, istotne zwłaszcza w warunkach

sięgania po instrumenty rynku dłużnego z długim okresem zapadalności. Wielkość nadwyżki

jest również brana pod uwagę przy tworzeniu strategii inwestycyjnych i budowie wieloletnich

programów inwestycyjnych. W jednostkach realizujących duże programy inwestycyjne,

bezwzględnie musi być przyjęta zasada, że środki na wydatki bieżące nie powinny rosnąć

22

Zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych przez dochody bieżące budżetu jst rozumie się dochody

budżetowe niebędące dochodami majątkowymi, do których zalicza się: dotacje i środki przeznaczone na

inwestycje, dochody ze sprzedaży majątku oraz dochody z tytułu przekształcenia prawa użytkowania

wieczystego w prawo własności. Przez wydatki bieżące budżetu jst rozumie się wydatki budżetowe niebędące

wydatkami majątkowymi, do których zalicza się wydatki na: inwestycje i zakupy inwestycyjne (w tym na

programy finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających

zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym

Handlu (EFTA), a także z udziałem innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających

zwrotowi, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego), oraz zakup i objęcie akcji i

udziałów, wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego

18

szybciej niż dochody bieżące. W ten sposób umacnia się własny potencjał finansowy i

rozwojowy JST. Należy także podkreślić, ze wzrost nadwyżki operacyjnej nie jest możliwy

bez podejmowania działań w zakresie racjonalizacji wydatków bieżących.

Nadwyżkę operacyjną można wykorzystać w konstrukcji wskaźników obrazujących

wzajemne relacje dochodów i wydatków budżetowych.

Poniżej zostaną przedstawione i zinterpretowane wybrane wskaźniki oceny wyniku

finansowego i zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Dla części z nich

przygotowano zestawienia liczbowe, obrazujące poziom wskaźników w różnych kategoriach

gmin, w miastach na prawach powiatu, powiatach i województwach samorządowych.

1) Wskaźnik udziału nadwyżki operacyjnej w dochodach ogółem (Wn/d)

No

Wn/d = --------

Do gdzie:

No – nadwyzka operacyjna (dodatnia wartość wyniku bieżacego będącego rłóżnicą dochodów bieżcych i

wydatków bieżcych),

Do - dochody ogółem

Dodatnia wartość wyniku bieżącego wskazuje na potencjalne zdolności i możliwości

jednostki samorządu terytorialnego do spłaty zobowiązań oraz do finansowania wydatków o

charakterze inwestycyjnym. Informuje również, czy i w jakim stopniu w stosunku do

osiąganych dochodów JST jest zdolna zaciągnąć nowe zobowiązania.

Im wyższy poziom wskaźnika tym większe są możliwości inwestycyjne, lub przy innej

polityce wydatkowej – możliwość zwiększenia wydatków bieżących. Ujemna wartość

wskaźnika wskazuje, że jednostka samorządu terytorialnego nie wypracowuje nadwyżki

operacyjnej, tj. dochody bieżące nie wystarczają na pokrycie wydatków bieżących.

Wadą tego wskaźnika jest umiejscowienie w mianowniku dochodów ogólem, bedących sumą

dochodów bieżących i majątkowych. Tymczasem w większości samorządów wysokość

dochodów majątkowych w poszczególnych latach jest silnie zróżnicowana, a pozyskanie

dotacji inwestycjnych (z budżetu państwa i środków na i z budżetu środków europejskich)

tylko w ograniczonej mierze zależy od władz lokalnych.

W poniższej tabeli przedstawiono poziom omawianego wskaźnika dla poszczególnych

kategorii gmin oraz dla miast na prawach powiatu w latach 2010-2012:

Wyszczególnienie Gminy miejskie

Gminy miejsko-

wiejskie Gminy wiejskie

Miasta na prawach

powiatu

Przedziały 2010 2011 2012 2010 2011 2012 2010 2011 2012 2010 2011 2012

poniżej -10% > 5 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

( -10% — -5% > 14 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

( -5% — 0% > 49 23 25 98 34 24 0 0 0 1 0 0

( 0% — 5% > 93 106 102 199 247 201 342 154 117 11 4 3

( 5% — 10% > 52 71 78 170 220 249 250 177 142 23 25 24

( 10% — 20% > 24 31 35 88 89 116 448 355 362 10 20 23

( 20% — 30% > 3 4 1 12 5 10 259 301 337 7 4 3

( 30% — 40% > 1 0 0 0 1 1 144 243 223 1 0 0

( 40% — 50% > 0 0 0 2 1 0 61 148 133 0 0 0

( 50% — … ) 0 1 0 0 0 0 35 73 85 0 0 0

19

( 60% — 70% > 0 0 0 0 0 0 11 43 77 0 0 0

( 70% — ... ) 0 0 0 0 0 0 26 77 95 0 0 0

Źródło : opracowanie na podstawie danych Ministerstwa Finansów

2) Wskaźnik nadwyżki operacyjnej do dochodów operacyjnych (Wn/dop )23

No

Wn/dop = --------

Dop gdzie:

No – nadwyżka operacyjna,

Dop - dochody operacyjne

Wskaźnik ten określa zdolność danej jednostki do utrzymywania wydatków operacyjnych

poniżej dochodów operacyjnych i przeznaczania nadwyżki na finansowanie wydatków

kapitałowych oraz spłaty zadłużenia. Interpretacja tego wskaźnika nie wymaga uwzględniania

czynników jakościowych: dla porównywalnych JST (tzn. dla JST tego samego rodzaju i

podobnej wielkości) wyższy wskaźnik zawsze oznacza lepszą sytuację finansową. Spadek

relacji w kolejnych latach zawsze wymaga zbadania i wyjaśnienia przyczyn oraz ewentualnie

wdrożenia określonych działań naprawczych. Utrzymywanie się wskaźnika na poziomie

ujemnym zawsze jest oznaką występowania w jednostce istotnych problemów strukturalnych.

Analiza porównawcza jest równie ważna, jak analiza trendów historycznych: w przypadku

zbyt niskiej od oczekiwanej wartości wskaźnika powinna prowadzić do ustalenia przyczyn i

zaproponowania określonych korekt gospodarki finansowej. Niska relacja sugeruje większą

wrażliwości jednostki np. na recesję lub różnorodne zdarzenia o charakterze losowym.

Utrzymujący się deficyt operacyjny jest zjawiskiem wyjątkowym, świadczącym z jednej

strony o strukturalnym niedostosowaniu dochodów jednostki do realizowanych przez nią

zadań, z drugiej zaś o braku możliwości lub chęci ze strony odpowiednich organów jednostki

do rozwiązania tych strukturalnych problemów. Wskaźnik ten eliminuje wady konstrukcyjne

wykazane w analizie wskaźnika Wn/d. Jego wartość świadczy o własnym potencjale

finansowym JST.

3) Wskaźnik udziału nadwyżki operacyjnej i dochodów ze sprzedaży majątku w dochodach

ogółem (Wnm/d).

No + Dsm

Wnm/d = -----------

Do gdzie:

No – nadwyżka operacyjna


Dsm – dochody ze sprzedaży majątku

Wskaźnik ten jest modyfikacją omówionego powyżej wskaźnika Wn/d. Wartość licznika

została powiększona o dochody ze sprzedaży majątku. Obrazuje on potencjał do spłaty

23

Wskaźnik ten może występować w dwóch odmianach: dochody i wydatki mogą uwzględniać wydatki na

obsługę lub mogą być obliczone bez takich wydatków.

20

zobowiązań i finansowania wydatków o charakterze inwestycyjnym, przy uwzględnieniu

wpływów ze sprzedaży majątku. Ujemna wartość wskaźnika wskazuje, że jednostka

samorządu terytorialnego nie wypracowuje nadwyżki operacyjnej, a osiągnięte dochody ze

sprzedaży majątku nie wystarczają na pokrycie deficytu operacyjnego.

Wartości omawianego wskaźnika zestawione dla poszczególnych typów jednostek samorządu

terytorialnego przedstawiono w poniższym zestawieniu:

Wyszczególnienie 2010 2011 2012

gminy miejskie 7,1 8,3 8,5

gminy miejsko-wiejskie 7,1 7,9 8,5

gminy wiejskie 8,4 8,2 9,5

miasta na prawach powiatu 7,7 7,7 7,6

powiaty 4,4 6,2 5,6

województwa 10,8 10,6 11,5 Źródło : opracowanie na podstawie danych Ministerstwa Finansów

4) Wskaźnik samofinansowania (Wsf)

No + Dm

Wsf = -----------

Wm gdzie:


Dm - dochody majątkowe

Wm – wydatki majątkowe

Wartość tego wskaźnika obrazuje własny potencjał finansowy, który może być wykorzystany

w procesie finansowania inwestycji. Wyraża on zdolność budżetu do samofinansowania

inwestycji środkami własnymi budżetu. Im wyższa wartość wskaźnika, tym mniejsze ryzyko

utraty płynności finansowej - w związku z nadmiernymi kosztami obsługi zadłużenia.

Wartość poznawcza tego wskaźnika nie musi byc jednoznaczna. Dochody majątkowe nie

mają w większości charakteru przewidywalnego i podlegają silnym wahaniom Wysoki

poziom wskaźnika może wynikać także z niskiego poziomu realizowanych inwestycji (w

stosunku do własnego potencjału finansowego). Wskaźnik nie powinien być analizowany w

oderwaniu od innych mierników, a w szczególności relacji nadwyżki operacyjnej do

dochodów operacyjnych oraz udziału wydatków majątkowych w wydatkach ogółem.

W poniższej tabeli zamieszczono informacje o liczbie jednostek zaliczonych do

poszczególnych przedziałów wartości omawianego wskaźnika (dane dla gmin miejskich oraz

miast na prawach powiatu dla okresu 2010-2012):

Wyszczególnienie Gminy miejskie Wyszczególnienie Miasta na prawach powiatu

Przedziały 2010 2011 2012 Przedziały 2010 2011 2012

( … — -10% > 2 3 1 ( … — 0% > 1 0 0

(-10% — -5% > 1 2 0 ( 0% — 50% > 15 9 2

( -5% — 0% > 1 0 0 ( 50% — 70% > 14 15 9

( 0% — 5% > 0 0 2 ( 70% — 80% > 8 8 10

( 5% — 10% > 1 0 0 ( 80% — 90% > 6 7 5

( 10% — 20% > 10 3 1 ( 90% — 100% > 4 5 5

21

( 20% — 30% > 13 2 2

( 30% — 40% > 17 4 4

( 40% — 50% > 35 15 6

( 50% — 60% > 30 22 11

( 60% — 70% > 35 29 20

( 70% — 80% > 30 30 24

( 80% — 90% > 18 34 34

( 90% — 100% > 11 25 25

(100% — ... ) 37 72 111

Źródło : opracowanie na podstawie danych Ministerstwa Finnasów.

5) Wskaźnik nadwyżki operacyjnej na jednego mieszkańca (Wno/m).

No

Wno/m = ------

L gdzie:


L – liczba ludności jednostki samorządu tertytorialnego

Wskaźnik ten informuje o wysokości nadwyżki operacyjnej na 1 mieszkańca. Daje on

możliwość dokonywania porównań w czasie i przestrzeni, a także zestawiania jego wartości

obliczonej dla danej jednostki w stosunku do wartości średnich.

W zestawieniu poniżej przedstawiono poziom nadwyżki operacyjnej w przeliczeniu na jedngo

mieszkanca (średnia artmetyczna) dla róznych typów i kategorii JST.






powiaty 32,5 49,2 42,8

województwa 37,8 39,0 44,3 Źródło : opracowanie na podstawie danych Ministerstwa Finnasów

Druga grupa wskaźników oceny wynikowej sytuacji finansowej dotyczy wzajemnych

relacji określonych grup dochodów i wydatków budżetowych. Tego typu analizy prowadzi się

badając zależności pomiędzy poszczególnymi kategoriami dochodów i wydatków

budżetowych, w zależności od zapotrzebowania występującego w danej gminie, powiecie,

czy województwie. Przykładowe relacje to:

dochody ogółem do wydatków ogółem;

dochody bieżące do wydatków ogółem;

dochody majątkowe do wydatków ogółem;

wydatki bieżące do dochodów ogółem;

wydatki majątkowe do dochodów majątkowych;

wydatki majątkowe do dochodów ogółem.

Analiza wskaźników wzajemnych relacji dochodów i wydatków wykazuje trendy

występujące w gospodarce budżetowej. Wyniki analiz mogą stać się przyczyną weryfikacji

prowadzonej wcześniej polityki finansowej. Ma to miejsce zwłaszcza w sytuacji ujawnienia

22

określonych zagrożeń dla bieżącej i przyszłej sytuacji finansowej JST.

Jak wspomniano na wstępie interpretując wyniki analiz należy zachować ostrożność,

poszczególne jednostki terytorialne cechuje bowiem duże zróżnicowanie warunków ich

funkcjonowania, a także odmienny poziom i struktura budżetu. Inna jest też wielkość i

struktura ich zadłużenia. Konicznym jest natomiast stałe badanie dynamiki i struktury

zadłużenia zarówno u ujęciu bieżącym, historycznym, jaki i prognozowanym. Jest to ważny

element oceny sytuacji finansowej i wyznaczania jej rzeczywistej zdolności kredytowej

jednostek samorządu terytorialnego. Poniżej przedstawionych zostanie kilka wybranych

wskaźników tej grupy.

6) Wskaźnik pokrycia wydatków bieżących dochodami bieżącymi (Wno)

Db

Wno = -------------- x 100

Wb gdzie:

Db – dochody bieżące

Wb – wydatki bieżące

Informuje on, w jakim stopniu dochody bieżące finansują wydatki bieżące. Dla władz

lokalnych realizujących prorozwojową (proinwestycyjną) politykę finansową istotna jest

następująca zależność – im wyższy jest poziom wskaźnika tym więcej środków jednostka jest

w stanie wygospodarować na finansowanie inwestycji.

7) Wskaźnik pokrycia wydatków bieżących wg reguły wynikającej z ustawy o finansach

publicznych (Wnou).

Db +Nb + Ws

Wnou = -------------------- x 100

Wb gdzie:

Db – dochody bieżące

Wb – wydatki bieżące

Nb – nadwyżka budżetowa z lata ubiegłych

Ws – wolne środki w rozumieniu ustawy o finansach publicznych

Interpretacja wskaźnika odnosi się do wykazania, jaka jest relacja dochodów bieżących

powiększonych o nadwyżkę budżetową z lat poprzednich i wolne środki, do wydatków

bieżących. Należy tu mieć na uwadze, że w ramach nadwyżki budżetowej mogą występować

także niewykorzystane dochody majątkowe poprzedniego roku. Obserwacja tego wskaźnika

w dłuższym okresie, a zwłaszcza jego szybszy wzrost w porównaniu z dynamiką zmian

wskaźnika pokrycia wydatków bieżących dochodami bieżącymi może świadczyć o

finansowaniu zadań bieżących środkami w wysokości przekraczającej dochody bieżące. Taka

tendencja utrzymująca się w określonym czasie skutkuje obniżeniem własnego potencjału

inwestycyjnego JST.

23

8) Wskaźnik relacji wydatków majątkowych do dochodów ogółem (Wdm)

Wm

Wdm = -------

D gdzie:

Do – dochody bieżące

Wm – wydatki majątkowe

Wskaźnik ten informuje, jaką część uzyskanych dochodów budżetowych władze

samorządowe przeznaczają na finansowanie inwestycji. Uwzględniając rozmiary

występującej w naszym kraju ilościowej i jakościowej luki infrastrukturalnej, można

stwierdzić, że ze społeczno-gospodarczego punktu widzenia wskaźnik ten powinien osiągać

jak najwyższy poziom. Należy mieć tu na uwadze wymóg utrzymania w długim okresie

płynności finansowej, przy respektowaniu wymogów wynikających z przepisów prawa.

Podobne znaczenie dla ocen wynikowych sytuacji finansowej jednostki samorządu

terytorialnego mają wskaźniki równowagi finansowej. Ich zadaniem jest jako informowanie

o stopniu i strukturze uzależnienia budżetu gminy od zewnętrznych źródeł finansowania.

Równowagę finansową budżetu gminy ilustrują wskaźniki o konstrukcji opartej zarówno na

źródłach własnych, jak też na źródłach zewnętrznych. Ich przykłady przedstawiono poniżej.

9) Wskaźnik samodzielności finansowej (Wsf)

Dw

Wsf = -------- x 100

W gdzie

Dw - dochody własne budżetu,

W - wydatki budżetu

W interpretacji poziom wskaźnika informuje w jakim stopniu dochody własne, obrazujące

lokalny potencjał społeczno-gospodarczy, pokrywają wydatki budżetowe. Im wyższy jest

jego poziom tym większa jest samodzielność finansowa JST. Wysoki udział dochodów

własnych sprzyja trafności planowania finansowego, daje też możliwość racjonalnego

kształtowania spłaty i obsługi kosztów zadłużenia. Zmienność wartości wskaźnika nie może

być interpretowana jako poprawa lub pogorszenie sytuacji finansowej JST, lecz jako

zmniejszenie lub zwiększenie uzależnienia budżetu od zewnętrznych źródeł finansowania.

Wskaźnik ten jest użyteczny dla celów analitycznych w doborze różnych żródeł finansowania

zadań, w tym wykorzystania instrumentów dłużnych.

10) Wskaźnik finansowania wydatków budżetowych długiem (Wfd):

24

Drugi ze wskaźników obrazuje stopień uzależnienia danej jednostki samorządu

terytorialnego od dochodów zwrotnych pozyskiwanych w formie kredytów, pożyczek lub

emisji obligacji komunalnych. Można go zapisać w następującej postaci:

Zd

Wfd = -------- x 100

W gdzie:

Zd – dług zaciągnięty na finansowanie wydatków budżetu w danym roku,


Wskaźnik ten obrazuje poziom uzależnienia JST od zewnętrznych źródeł finansowania o

charakterze zwrotnym. Wzrastająca wartość wskaźnika oznacza zwiększenie stopnia

uzależnienia od zewnętrznych źródeł finasowania (dłużnych). Jego stsowanie jest zasadne

przy realizacji projektów inwestycyjnych przekraczających własny potencjał budżetowy.

Bez zasilania z zewnątrz – zadania te zostałyby zaniechane lub przesunięte na okres

późniejszy. Kształtowanie się wartości wskaźnika w kolejnych okresach jest interpretowane

jako zmniejszenie lub zwiększenie stopnia uzależnienia budżetu od zewnętrznych źródeł

finansowania o charakterze dłużnym.

11) Wskaźnik stabilności finansowej (Wstf)

Opisany powyżej wskaźnik samodzielności finansowej można rozszerzyć o finansowanie

dłużne, zapisując go w następującej postaci :

Dw + Zd

Wstf = ----------- x 100

W gdzie:

Dw - dochody własne budżetu,

Zd – dług zaciągnięty na finansowanie wydatków budżetu w danym roku,


W interpretacji tego wskaźnika określa się w jakim stopniu wydatki są finansowane przez

stabilne (zależne od decyzji władz samorządowych) źródła zasilania budżetu. Zarówno

dochody własne, jak też kredyty długoterminowe są źródłami finansowania, na których

budżet może bazować bez ryzyka wystąpienia zdarzeń nieprzewidzianych w postaci np.

cofnięcia, zmniejszenia lub zmiany zasad przekazywania dotacji lub subwencji. W

interpretacji wskaźnika stabilność źródeł zasilania budżetu jest proporcjonalna do wartości

wskaźnika w kolejnych porównywalnych okresach sprawozdawczych.

Kolejna grupa wskaźników dotyczy analizy poziomu zadłużenia w relacji do dochodów i

wydatków budżetowych. W pierwszej kolejności należy tu nawiązać do omówionych w

pierwszym rozdziale ustawowych barier długu jednostek samorządu terytorialnego.

12) Wskaźnik relacji długu do dochodów ogółem (Wzo):

25

Wskaźnik ten przyjmuje następująca postać:

Zo

Wzo = -----

Do gdzie:

Zo – zobowiązania według tytułów dłużnych


Poziom wskaźnika świadczy bezpośrednio jedynie o aktywnym korzystaniu przez daną

jednostkę ze instrumentów dłużnych. Ważne jest zidentyfikowanie przyczyn zaciągania długu

oraz celów na jakie przeznacza się te środki.

Jeżeli konieczność finansowania w ten sposób deficytów, wynika nie ze strukturalnej słabości

jednostki (mierzonej relacją nadwyżki operacyjnej do dochodów operacyjnych), ale z

realizacji programu inwestycyjnego pzrekraczającego własny potencjał inwestycyjny– wzrost

wskaźnika nie musi niekorzystnie wpływać na zdolność kredytową JST. W takiej sytuacji

bezwzględnie należy monitorować bieżącą i przyszłą zdolność kredytową oraz okreslać

precyzjnie warunki utrzymania płynności finansowej.

Polityka finansowa zmierzająca do wyeliminowania długu jako źródła finansowania

inwestycji jest w warunkach występowania wysokich potrzeb inwestycyjnych trudna do

wyjaśnienia i uzasadnienia.

W tabeli poniżej przedstawiono udział zobowiązań ogółem w dochodach ogółem w

poszczególnych typach i kategoriach jednostek samorządu terytorialengo – dane dla okresu

2010 – 2012 – liczone jako średnia arytmetyczna.






powiaty 24,2 26,1 26,7

województwa 27,4 34,4 38,8

Źródło : opracowanie na podstawie danych Ministerstwa Finansów

Tworząc alternatywne wzory poziom zadłużenia można odnosić do wielkości dochodów

własnych lub też do wydatków inwestycyjnych lat poprzednich. Ta druga relacja ma dużą

wartośc poznawczą - wykazuje poziom uzależnienia realizacji inwestycji od pozyskania

zewnętrznych, dłużnych źródeł finansowania.

13) Wskaźnik udziału zobowiązań ogółem bez zobowiązań na projekty unijne w dochodach

ogółem (Wzo_ue).

Zo_UE

Wzo_ue = ---------

Do gdzie:

Zo_ue – zobowiązania wedlug tytułów dłuznych bez zadłużenia na realziacje projektów unijnych

26


Wskaźniki ten obrazuje poziom zadłużenia, czyli udział zobowiązań ogółem jednostki

samorządu terytorialnego w dochodach ogółem, gdzie zobowiązania ogółem są pomniejszone

o zobowiązania na projekty unijne.

Wartości tego wskaźnika dla poszczególnych typów i kategorii jednostek samorzadu

terytorialengo dla okresu 2010-2012 przedstawiono w poniższej tabeli :






powiaty 23,2 24,9 25,7


Źródło : opracowanie na podstawie danych Ministerstwa Finnasów

14) Wskaźnik obciążenia dochodów ogółem obsługą zadłużenia (Woz)

O + R

Woz = ---------

Do gdzie:

Do - dochody ogółem,

O – odsetki od zaciągnietych kredytów i pożyczek

R – spłata rat i odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek

15) Wskaźnik obciążenia dochodów ogółem obsługą zadłużenia bez rat kapitałowych na

projekty unijne (Wz_ue).

O + R_UE

Wz_ue = -------------

Do gdzie:

Do - dochody ogółem,


R_UE – spłata rat i odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek bez rat kapitałowych na projkety unijne.

Wskaźniki Woz i Wz_ue obrazują poziom obsługi zadłużenia, czyli udział wydatków na

obsługę zadłużenia obejmujących odsetki i spłaty rat kapitałowych od zaciągniętych

kredytów i pożyczek, wykupu papierów wartościowych i obligacji samorządowych w

dochodach ogółem. Im większa jest wartość tej relacji tym większe jest ryzyko wystąpienia

niewypłacalności jednostki samorządu terytorialnego. Wysokie dodatnie wartości wskaźnika

wskazują na poważne problemy jednostki z utrzymaniem płynności.

Poziom omawianych wskaźników dla poszczególnych typów i kategorii jednostek samorzadu

terytorialnego przedstawiono w poniższej tabeli:

Wyszczególnienie

2010 2011 2012 2010 2011 2012

Wskaźnik Woz Wskaźnik Wz_ue

gminy miejskie 6,1 7,1 8,0 5,3 6,4 7,2

27

gminy miejsko-wiejskie 5,9 8,0 9,4 5,3 6,6 7,4

gminy wiejskie 4,9 8,1 9,2 4,4 5,6 6,4

miasta na prawach powiatu 6,0 8,0 7,7 5,6 7,0 6,8

powiaty 4,9 5,5 6,8 4,6 5,1 6,2

województwa 2,9 4,6 4,5 2,6 4,5 4,4


16) Wskaźnik obciążenia dochodów własnych obsługą zadłużenia (Wozdw)

O + R

Wozdw = ---------

Dw gdzie:

Dw - dochody własne,



Wskaźnik ten obrazuje obciążenie dochodów własnych obsługą zadłużenia. Im większa jest

wartość tej relacji tym większe ryzyko wystąpienia niewypłacalności jednostki samorządu

terytorialnego.

Wartość wskaźnika dla poszczególnych typów i kategorii jednostek samorzadu terytorialnego

w latach 2010-2012 przedstawiono w poniższej tabeli:






powiaty 19,6 22,3 26,0



17) Wskaźnik obciążenia dochodów bieżących wydatkami bieżącymi i obsługą zadłużenia

(Wodb)

Wb + O + R

Wodb = ---------

Db gdzie:

Db - dochody własne,

Wb wydatki bieżące



Wskaźnik obrazuje obciążenie dochodów bieżących wydatkami bieżącymi i obsługą

zadłużenia (odsetek i spłaty rat kapitałowych). Jego wartość dla poszczególnych typów i

kategorii jednostek samorządu terytorialnego dla lat 2010-2012 przedstawiono w tabeli

poniżej:

28






powiaty 101,4 100,0 102,0



Poziom wskaźników zadłużenia można prezentować także w ujęciu jednostkowym ( np.

dla celów porównawczych) oraz w zestawionych dla wybranych grup jednostek samorządu

tertorialnego. Dokonuje sie tu przeliczenia wartości na jednego mieszkanca jednostki

samorządu terytorialengo. Mozna tu wykorzytać poniższe wskaźniki.

18) Wskaźnik zobowiązań ogółem w przeliczeniu na jednego mieszkańca Wz/m.

Zo

Wz/m = -----

L gdzie:

Zo – zobowiązania wedlug tytułów dłuznych

L – liczba ludności jednsotki jednostki samorządu tertytorialnego

Wskaźnik ten słuzy przede wszystki celom informacyjnym i porównawczym. Wielkość

zobowiązań według tytułów dłużnych w przeliczeniu na mieszkańca dla poszczególnych

typów i kategorii jednstek samorządu terytorialnego dla okresu 2010-2012 (– średnia

artmetyczna) przedstawiono w poniższej tabeli:


gminy miejskie 907,8 1 036,0 1 052,1

gminy miejsko-wiejskie 929,2 1 085,2 1 091,2


miasta na prawach powiatu 1 362,9 1 625,5 1 758,3

powiaty 226,0 251,2 244,7


19) Wskaźnik zobowiązań ogółem bez zobowiązań na projekty unijne w przeliczeniu na

jednego mieszkańca.

Zo_UE

Wz/m_ue = -----

L gdzie:

Zo_UE – zobowiązania wedlug tytułów dłuznych bez zadłużenia na realziacje projketów unijnych

L – liczba ludności jednsotki jednostki samorządu tertytorialnego

Zestawienie dwóch powyższych wskaźników pozwala wykazać różnicę w poziomie

zadłużenia w liczonego na jednego mieszkańca w wariantach uwzględniającym i

nieuwzględniającym finansowanie projketów unijnych długiem. Wykazują one o ile wzrata

29

zadłużenie na mieszkańca w wyniku zaangażowania się JST w proces wspólfinansowania

projketów funduszami UE.

Wielkość zobowiązań według tytułów dłużnych w przeliczeniu na mieszkańca dla

poszczególnych typów i kategorii jednstek samorządu terytorialnego dla okresu 2010-2012

(średnia artmetyczna) przedstawiono w poniższej tabeli:





miasta na prawach powiatu 1 174,9 1 380,1 1 504,9

powiaty 216,0 238,9 235,3


4. Poziom długu samorządowego w Polsce w latach 2005-2012

Jak wspomniano wyżej rosnące wydatki jednostek samorządu terytorialnego zwiększają

zapotrzebowanie gmin, powiatów i województw na finansowanie dłużne. Zjawiska te

zobrazowano poniżej, posługując się danymi ze sprawozdań budżetowych zamieszczonych w

bazach Ministerstwa Finansów

W pierwszej tabeli przedstawiono zmiany wielkości i struktury zadłużenia podsektora

samorządowego na tle zadłużenia całego sektora finansów publicznych w latach 2005-2012

Wyszczególnienie 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Dynamika 2012/2005 2005=100

Zadłużenie sektora finansów publicznych w mln zł 439 334,9 506 263,5 527 441,8 597 764,4 669 876,4 747 898,8 815 345,5 840 476,8 191,31

Zadłużenie podsektora samorządowego w mln zł 20 172,2 23283, 0 21 483,10 28106, 8 39 324,7 53 519,0 64 260,6 67 398,3 334,11

Źródło: obliczenia autora na podstawie danych Ministerstwa Finansów.

Zadłużenie podsektora samorządowego na tle zadłużenia

sektora finansów publicznych - lata 2000-2012

0,00

100 000,00

200 000,00

300 000,00

400 000,00

500 000,00

600 000,00

700 000,00

800 000,00

900 000,00

2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Zadłużenie sektora finansów

publicznych

Zadłużenie sektora samorządowego

Źródło: rysunek autora na podstawie danych Ministerstwa Finansów.

30

Struktura państwowego długu publicznego wg podsektorów w latach 2005-2012 (udział w %)


Zadłużenie sektora finansów publicznych 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%

.Zadłużenie podsektora rządowego 93,80% 94,40% 94,84% 94,83% 93,09% 92,57% 91,84% 91,71%

Zadłużenie podsektora samorządowego 4,59% 4,60% 4,64% 4,70% 5,87% 7,16% 7,88% 8,02%

Zadłużenie podsektora Ubezpieczeń społecznych 1,61% 1,00% 0,52% 0,46% 1,04% 0,27% 0,28% 0,27%


W końcu 2012r. zadłużenie podmiotów sektora finansów publicznych (po konsolidacji)

zamknęło się kwotą 840,5 mld zł. Wg szacunków Ministerstwa Finansów relacja

państwowego długu publicznego do PKB wyniosła 52,7%, wobec 53,5% na koniec 2011 r.

Spadek relacji długu publicznego do PKB w 2012 r. nastąpił po raz pierwszy od 2007 r.

W 2012 r. na łączną kwotę zadłużenia sektora finansów publicznych składało się:

zadłużenie podsektora rządowego – obejmujące 91,7% długu ogółem,

zadłużenie podsektora samorządowego – stanowiące 8,0% długu ogółem,

zadłużenie podsektora ubezpieczeń społecznych – 0,3% ogółu zadłużenia.

W strukturze zadłużenia całego sektora publicznego wyraźnie dominują zobowiązania

Skarbu Państwa z wyemitowanych papierów wartościowych oraz pożyczek zaciągniętych w

celu pokrycia deficytu budżetowego. Zadłużenie podsektora samorządowego w stosunku do

podsektora rządowego jest niskie, ale systematycznie wzrasta. Obrazuje to poniższy wykres


Zaobserwowana stała tendencja wzrostu zadłużenia JST nakazuje monitorować oraz

identyfikować przyczyny tej sytuacji poszukując odpowiedzi na pytanie: w jakiej części jest

to skutek wzrostu wydatków bieżących, a w jakiej zmian wydatków inwestycyjnych.

Przedstawione wyżej liczby wskazują, iż dług samorządowy mimo znacznego wzrostu

jego wartości, stanowi nieznaczną cześć ogólnego zadłużenia sektora finansów publicznych.

Nie ma on także istotnego wpływu na relację państwowego długu publicznego do wartości

31

produktu narodowego brutto. Należy tu zwrócić uwagę na charakter długu samorządowego.

Jest to w przeważającej mierze dług długoterminowy, który służy finansowaniu wydatków

majątkowych. Potwierdza to wykazana dynamika zmian poziomu zadłużenia jednostek

samorządu terytorialnego. Przyspieszony przyrost wartości zaciąganego długu obserwowany

jest od 2005r., szczególnie intensywny był on w latach 2008-2011. Wpływ na to miały dwa

czynniki. Pierwszy to wzmożony wysiłek inwestycyjny związany z realizacją projektów

współfinansowanych funduszami Unii Europejskiej (wynikający z konieczności zapewnienia

udziału własnego). Drugą przyczyną była sytuacja makroekonomiczna, w szczególności

następstwa kryzysu gospodarczego i kryzysu finansów publicznych skutkujące pogorszeniem

sytuacji finansowej wielu JST. W takich warunkach samorządy, które chciały pozyskiwać

fundusze unijne, zmuszone były w coraz większym wymiarze korzystać z kredytów i

pożyczek lub emitować obligacje komunalne.

W 2012 r. łączne zadłużenie podsektora samorządowego wyniosło 67,4 mld zł. Na kwotę

tę w 95,0% (85,0% w 2005r.) składał się dług jednostek samorządu terytorialnego, w 4,9%

(14,6% w 2005r.) zadłużenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz w

ułamkowych wartościach zobowiązania samorządowych instytucji kultury (udział 0,1-0,2%) i

pozostałych samorządowych osób prawnych (poniżej 0,1%).

W 2012r. W stosunku do roku poprzedniego, zadłużenie jednostek samorządu

terytorialnego zwiększyło się o ok. 4%%, podczas gdy rok wcześniej przyrost wyniósł 20,1%,

a w okresie 2008-2010 nawet 30-40% rocznie. Analizując zmiany w dłuższym okresie, można

stwierdzić znaczny – ponad trzykrotny przyrost zadłużenia w stosunku do 2005 r.

Poziom i struktura podmiotową zadłużenia podsektora samorządowego dla okresu 2005-

2012 przedstawiono poniższym zestawieniu:


Zadłużenie sektora samorządowego 20 172,20 23 283,00 24 483,10 28 106,80 39 324,70 53 519,00 64 260,60 67 398,30

w tym:

Jednostki samorządu terytorialnego i ich związki 85,05% 85,86% 86,60% 88,83% 92,49% 94,49% 95,22% 94,99%

Samorządowe fundusze celowe z osobowością prawną 0,01% 0,00% 0,06% 0,05% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej 14,64% 13,86% 13,08% 10,98% 7,42% 5,36% 4,67% 4,92%

Samorządowe instytucje kultury 0,13% 0,24% 0,20% 0,09% 0,07% 0,12% 0,10% 0,09%

Pozostałe samorządowe osoby prawne utworzone na podst. odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego 0,18% 0,04% 0,06% 0,05% 0,02% 0,04% 0,01% 0,01%


Z ogólnej kwoty zobowiązań największa część zadłużenia przypadała na miasta na

32

prawach powiatu (43,6%) i gminy (38,6%), mniejsza na powiaty (8,8%) i województwa

(9,0%). Porównując poziom zadłużenia w 2012r. z zadłużeniem 2005r. należy stwierdzić, że

w największym stopniu wzrosło zadłużenie województw (prawie pięciokrotnie), powiatów

(ponad dwukrotnie), a następnie miast na prawach powiatu i gmin (podwojenie wartości). W

wartościach kwotach największy przyrost cechował: miasta na prawach powiatu (+19,2 mld

zł), gminy (+18,1 mld zł), województwa (5,2 mld zł) oraz powiaty (4,1 mld zł). Dynamikę

zmian zadłużenia w różnych typach JST przedstawiono w poniższej tabeli:

Wyszczególnienie 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Dynamika 2012/2005 2005=100

Ogółem 21 181 24 949 25 876 28 775 40 294 55 094 65 756 67 835 320,26

Gminy 8 067 9 586 9 959 10 821 14 611 21 930 25 990 26 168 324,38

Miasta na prawach powiatu 10 415 11 296 11 259 12 775 18 730 23 438 28 075 29 579 284,00

Powiaty 1 816 2 493 2 640 2 889 3 907 5 436 6 137 5 975 329,02

Województwa 883 1 574 2 019 2 289 3 046 4 291 5 555 6 113 692,30


Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego

w latach 2005-2012

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

80 000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Ogółem

Gminy

Miasta na prawach powiatu

Powiaty

Województwa


Analizując tempo wzrostu zobowiązań jednostek sektora samorządowego, przy

uwzględnieniu poszczególnych jednostek, badany okres można podzielić na dwie fazy.

Pierwsza z nich obejmuje lata 2005-2008, kiedy to zwiększenie ogólnej kwoty zobowiązań

następowało w miarę regularnie, widać to szczególnie przy zobowiązaniach miast na prawach

powiatu oraz gmin.

W powiatach i województwach można zaobserwować bardziej dynamiczne przyrosty

zobowiązań, choć nie jest to tak bardzo widoczne na wykresie ze względu na nieduży udział

zaciągniętych przez te jednostki zobowiązań w stosunku do ogólnej kwoty. W drugiej fazie,

która obejmuje 2009 do 2012 roku ma miejsce dynamiczny wzrost zadłużenia

poszczególnych szczebli jednostek samorządu terytorialnego, co miało wpływ na wzrost

ogólnej kwoty długu.

33

Relację zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego do dochodów ogółem w latach 2005-

2012 przedstawiono poniżej.

Wyszczeólnienie 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2012

Gminy 17,61% 18,53% 17,47% 17,37% 22,52% 30,33% 33,37%

Miasta na prawach powiatu 28,72% 27,56% 24,02% 25,84% 37,22% 43,50% 48,29%

Powiaty 13,26% 16,84% 16,40% 15,96% 19,54% 24,27% 26,53%

Województwa 12,61% 16,74% 17,87% 18,17% 15,62% 30,43% 40,12%

JST ogółem 20,61% 21,34% 19,71% 20,20% 26,05% 33,86% 38,24%

Źródło: obliczenia autora na podstawie danych Ministerstwa Finansów

W 2012 r. wskaźnik zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego liczony w relacji do

dochodów ogółem wyniósł 38,2% i był wyższy od notowanego w 2005r. o ok. 17,5 pkt proc.

W największym stopniu obciążone długiem były miasta na prawach powiatu (48,3%),

następnie województwa (40,1%), gminy (33,4%) i powiaty (26,5%). Z powyższych danych

wynika, że średnie wartości wskaźnika zadłużenia odbiegały znacznie od poziomu

maksymalnego dozwolonego przepisami ustawy o finansach publicznych (bariera 60%).

Jednak w praktyce coraz więcej jednostek zbliżało się do granicy dopuszczonego prawem

poziomu zadłużenie. Wiele z nich nie miało wystarczającego własnego potencjału

finansowego do zaciągania wysokich zobowiązań dłużnych.

W 2012 r. 222 gminy, 13 miast na prawach powiatu, 21 powiatów i 5 województw

osiągnęło wskaźnik zadłużenia (bez zobowiązań na realizację programów i projektów

realizowanych z udziałem środków unijnych) przekraczający 50,0%, w tym w 26 gminach, w

3 powiatach i w 1 województwie wskaźnik zadłużenia przekroczył 60% wykonanych

dochodów.

W poniższych tabelach dokonano klasyfikacji zadłużonych jednostek samorządu

kształtowanie ze względu na relacje wskaźnika długu do dochodów.

Liczba zadłużonych gmin z uwzględnieniem relacji długu do dochodu w okresie 2005-2012

Liczba

Gmin

ogółem

Liczba zadłużonych gmin

Wskaźnik dług/ dochody*

ogółem i<10% 10%<i<30% 30%<i<50% 50%<i<60% i>60%

2005 2413 2292 785 1162 315 21 9

2006 2413 2316 688 1256 339 23 10

2007 2413 2285 749 1206 299 26 5

2008 2413 2273 832 1109 306 24 2

2009 2413 2272 579 1111 504 64 14

2010 2414 2351 280 951 869 183 68

2011 2414 2305 322 917 825 210 31

2012 2414 2300 297 923 858 196 26

*Wskaźnik poziomu zadłużenia bez zobowiązań na realizację programów i projektów realizowanych z udziałem środków

unijnych do wykonanych dochodów, którego relacja do dochodów stanowi limit zadłużenia samorządów

Źródło : Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów

34

Liczba zadłużonych miast na prawach powiatu z uwzględnieniem relacji długu do dochodu

w okresie 2005-2012

Liczba miast na

prawach powiatu

ogółem

Liczba zadłużonych miast na prawach powiatu


ogółem i<10% 10%<i<30% 30%<i<50% 50%<i<60% i>60%

2005 65 65 8 37 19 1 0

2006 65 65 6 36 21 2 0

2007 65 65 6 37 20 2 0

2008 65 65 8 36 20 1 0

2009 65 65 3 26 30 4 2

2010 65 65 3 16 36 8 2

2011 65 64 2 18 30 14 0

2012 65 64 2 14 35 13 0


Liczba zadłużonych powiatów z uwzględnieniem relacji długu do dochodu w okresie 2005-

2012 . Liczba

Powiatów

ogółem

Liczba zadłużonych powiatów


ogółem i<10% 10%<i<30% 30%<i<50% 50%<i<60% i>60%

2005 314 301 131 133 36 1 0

2006 314 306 95 156 49 4 2

2007 314 304 99 153 47 5 0

2008 314 306 110 152 40 4 0

2009 314 311 72 171 64 3 1

2010 314 311 47 163 90 11 0

2011 314 311 48 159 91 12 1

2012 314 310 48 155 86 18 3


Liczba zadłużonych województw z uwzględnieniem relacji długu do dochodu w okresie

2005-2012 . Liczba

Województw

Liczba zadłużonych województw

ogółem Wskaźnik dług/ dochody*

ogółem i<10% 10%<i<30% 30%<i<50% 50%<i<60% i>60%

2005 16 16 3 10 3 0 0

2006 16 16 2 9 5 0 0

2007 16 16 2 10 3 1 0

2008 16 16 8 3 5 0 0

2009 16 15 6 8 1 0 0

2010 16 16 3 4 8 1 0

2011 16 16 3 3 8 2 0

2012 16 16 1 4 6 4 1


35

Ważnym elementem kształtowania krótkoterminowego i długoterminowego długu jest analiza

i odpowiedni dobór instrumentów dłużnych. Poniższe tabele przedstawiają strukturę

wykorzystywanych instrumentów dłużnych, zgodnie z obowiązującym prawem, z podziałem

na poszczególne szczeble jednostek samorządu terytorialnego w latach 2005-2012.

W gminach największy procent wykorzystywanych instrumentów dłużnych stanowiły

kredyty i pożyczki. W latach 2005-2009 ich udział utrzymywał się na zbliżonym poziomie

ponad 85%, natomiast od 2010 roku wzrósł on do ponad 96%. W następstwie zmniejszyło się

znaczenie komunalnych papierów wartościowych. Zobowiązania wymagalne w całym

analizowanym czasie, były średnio na poziomie 1%.

Struktura wykorzystywanych instrumentów dłużnych przez jednostki samorządu

terytorialnego w latach 2005-2012. (w %) Gminy

Wyszczególnienie Struktura %

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Zobowiązania

ogółem, z tego:

100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Kredyty i pożyczki 86,90% 86,40% 83,60% 88,20% 88,40% 96,90% 98,40% 98,30%

Emisja papierów

wartościowych

10,70% 11,90% 15,70% 10,80% 10,70% 2,40% 1,00% 1,00%

Zobowiązania

wymagalne

2,40% 1,70% 0,70% 1,00% 0,90% 0,70% 0,60% 0,70%


W miastach na prawach powiatu również największy procent wykorzystywanych

instrumentów dłużnych stanowiły kredyty i pożyczki. W latach 2005-2010 ich udział

systematycznie wzrastał, natomiast w 2011 oraz 2012 możemy zaobserwować spadek ich

udziału na rzecz emisji papierów wartościowych. Zobowiązania wymagalne w badanym

okresie nie przekroczyły 0,8%.


terytorialnego w latach 2005-2012 (w %). Miasta na prawach powiatu


2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Zobowiązania

ogółem, z tego:

100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%


Emisja papierów

wartościowych

25,20% 22,20% 21,30% 10,10% 8,30% 5,20% 14,90% 14,70%

Zobowiązania

wymagalne

0,80% 0,60% 0,50% 0,50% 0,30% 0,60% 0,40% 0,30%

36


W powiatach największy procent wykorzystywanych instrumentów dłużnych stanowiły

kredyty i pożyczki, których procentowy udział w latach 2005-2012 ciągle wzrastał. Emisja

papierów wartościowych drastycznie spadała od 19,3% w 2005 roku, aż do 2,6 % w 2012

roku.


terytorialnego w latach 2005-2012 (w %) Powiaty


2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Zobowiązania

ogółem, z tego:

100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%


Emisja papierów

wartościowych

19,30% 18,00% 18,40% 16,20% 13,30% 4,00% 3,10% 2,60%

Zobowiązania

wymagalne

0,50% 0,50% 0,20% 0,10% 0,40% 0,40% 0,20% 0,10%


Podobnie jak we wcześniej prezentowanych tabelach, w województwach największą część

wykorzystywanych instrumentów dłużnych stanowiły kredyty i pożyczki, których udział

utrzymywał się w granicach 82,4%- 94, 8%. Zmniejszyło się znaczenie emisji papierów

wartościowych (do 6,3% w 2012 r.). Zobowiązania wymagalne były znikome


terytorialnego w latach 2005-2012. ( w %) Województwa


2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Zobowiązania

ogółem, z tego:

100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%


Emisja papierów

wartościowych

13,20% 14,40% 17,40% 5,10% 14,70% 7,70% 6,60% 6,30%

Zobowiązania

wymagalne

0,70% 0,40% 0,20% 0,10% 0,10% 0,20% 0,00% 0.0%


Z przedstawionych danych liczbowych wynika jednoznacznie, iż we wszystkich

jednostkach samorządu terytorialnego w całym analizowanym okresie dominował dług

długoterminowy w postaci kredytów i pożyczek długoterminowych oraz emitowanych

obligacji komunalnych. W 2012r. tego typu kredyty i pożyczki stanowiły w gminach 98,6%

ogółu zobowiązań, w miastach na prawach powiatu 97,4%, powiatach – 95,6% oraz

województwach – 94,5%. Z obligacji komunalnych w największym stopniu korzystały miasta

37

na prawach powiatu – 14,1%, w niższym województwa – 5,1%, i powiaty 2,3% oraz gminy

– 2,9%.

Zakończenie

Problematyka zadłużenia należy do najważniejszych aspektów gospodarki budżetowej i

polityki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Podejmowanie decyzji dotyczących

zaangażowania środków dłużnych w finansowanie zadań gmin, powiatów i województw ma

bezpośredni wpływ na ich bieżącą i przyszłą sytuację finansową. Następstwa sięgania po

kredyty są częstokroć bardzo dotkliwe dla samorządów, zwłaszcza, gdy nie przygotowały one

właściwych strategii finansowych. Realizacja zadań przy wykorzystaniu środków dłużnych

może dać wiele korzyści, zwłaszcza szybszego osiągnięcia oczekiwanych społecznie efektów

niwelowania luki infrastrukturalnej. Podjęcie decyzji o zaciągnięciu długu wymaga

przeanalizowania wielu aspektów prawnych i ekonomicznych, wyznaczenia bezpiecznych

poziomów zadłużenia, tak by możliwa była spłata istniejących zobowiązań. W tym celu

władze samorządowe powinny przeprowadzić szczegółowe analizy finansowe wykazujące

możliwość i zasadność zastosowania określonego wariantu finansowania realizowanych przez

nie zadań. Przedstawione w ramach tego wykładu wskaźniki mogą mieć zastosowanie w

badaniu zdolności kredytowej i określaniu warunków utrzymania długookresowej płynności

finansowej jednostki samorządu terytorialnego.

Analiza i ocena sytuacji finansowej gminy wynik finansowy...

Documents

Transcript of Analiza i ocena sytuacji finansowej gminy wynik finansowy...