iITUDIA POLITYCZN1! Nr 6

AGNIESZKA GOGOLEWSKA Warszawa

INSTYTUCJE I ZACHOWANIA POUTYCZNE

DEMOKRATYCZNY MODEL CYWILNEJ KONTROLI NAD ARML\

Po upadku rezimu komunistycmego problem wprowadzenia cywilnej kontroli nad armi'l stal si~ w Polsce przedmiotem ostrych sporow politycznych. W warun­kach gwahownie zmieniaj'lcej si~ sytuacji wewn~trznej i mi~ynarodowej stare pytanie "Who guards the guards? - kto strzeze stra:inikow?" zyskalo w Polsce na aktualnosci. Szczeg6lnie zaiarta walk a 0 kontrol~ nad instytucjami obronnymi panstwa zacz~la si~ z chwil'l wyboru Lecha Wal~sy na prezydenta jesieni'l 1990 r. Niegasn'lcy konflikt pomi¢zy prezydentem a parlamentem 0 wladz~ nad armi'l przyczynil si~ do zahamowania reformy w silach zbrojnych, zwi~kszyl niestabilnosc resortu obronnosci i doprowadzil do glosnego skandalu w Drawsku, ktorego posrednim rezultatem byla dymisja ministra obrony Piotra Kolodziejczyka i rekon­strukcja rZ'lrlu premiera Waldemara Pawlaka.

Innym negatywnym skutkiem konfliktu 0 wplywy w silach zbrojnych byly cz~ste zmiany kadrowe na najwyzszych stanowiskach w resorcie obrony. Stanowisko ministra obrony narodowej stanowi dobry przyklad. Od momentu powstania pierwszego niekomunistycmego rz'ldu Tadeusza Mazowieckiego jesieni'l 1989 r. do lutego 1996 r. urz~dowalo szesciu r6znych ministr6w, w tym admiral Kolodziejczyk dwukrotnie - w lipcu 1990 r. mianowany jako wojskowy, a w maju 1992 r. juzjako cywilny minister. Taka sytuacja bardzo utrudnila konsekwentne wprowadzanie reform w wojsku. Do czynnikow hamuj'lcych reformy nalezy dodae opieszalosc dzialan legislacyjnych parlamentu, niejasnosc obowi<lZllj'lcych rozwi'lZan prawnych oraz brak ostatecznych uregulowan konstytucyjnych w zakresie podzialu wladzy pomi¢zy poszczeg6lnymi instytucjami panstwa. Pewn'l negatywn'l rol~ odgrywa rowniez polska tradycja narodowa, zgodnie z kt6r'l sily zbrojne stoj'l na straiy wartosci i symboli narodowych i ciesz'l si~ szczeg6ln'l pozycj'l w panstwie, tak jak to mialo miejsce w II Rzeczpospolitej. Do tradycji Polski mi~dzywojennej wyrainie nawi'lzywal m.in. prezydencki projekt ustawy 0 urz¢zie ministra obrony narodo­wej, ktory w duzej mierze podporz'ldkowywal armi~ zwierzchnictwu prezydenta RP. leieli do tych wszystkich czynnik6w dodac trudnosci zwi'lzane z przezwyci~Zaniem konsekwencji dlugoletniego funkcjonowania armii polskiej w ramach Ukladu War­szawskiego oraz jej podwojnego podporz'ldkowania dow6dztwu polskiemu i radzie­ckiemu, to zrozumiale staje si~, ze wprowadzenie zachodniego modelu cywilnej kontroli nad wojskiem musialo napotkac w Polsce znacZllce opory.

Ksztaltowanie si~ stosunkow mi¢zy silami zbrojnymi a cywiln'l cz~sci'l spole­czenstwa jest dynamicznym procesem, w trakcie ktorego spolecme struktury cywilne i wojskowe wzajemnie na siebie oddzialuj'l. W systemach demokratycznych d'lZy si~

Studia Polityczne

70 AGNIESZlU. GOGOLEWSlU.

do powstania takiego ukladu stosunkow cywilno-wojskowych w spoleczenstwie, ktory maksymalnie zwi~kszy wartose bezpieczenstwa narodowego przy jednoczes­nym zminimalizowaniu ryzyka wyalienowania si~ sit zbrojnych i destabilizacji instytucji spoleczn ych 1.

Samuel P. Huntington w ksillice The Soldier and the State. The Theory and Politics of Civil-Military Relations zawarl teoretyczny wyklad zasad ksztaltowania si~ stosunkow mi~dzy cywilnymi i wojskowymi strukturami w panstwie2• Wedlug tej teorii struktury wojskowe w kaidym spoleczenstwie ksztaltujll si~ pod wplywem dw6ch podstawowych imperatywow: imperatywu funkcjonalnego, ktory wynika z zagroZen i momwosci obronnych danego panstwa, oraz imperatywu socjalnego, ~dllcego funkcjll sil, ideologii i wartosci dominujllcych w danym spoleczenstwie. W systemach demokratycznych te dwa czynniki znajdujll si~ w stanie dynamicznej rownowagi, nieustannie na siebie oddzialujllc i podlegajllc cillglym przystosowa­niom3 • W wyniku tych procesow formulowana jest polityka obronna jak najlepiej sluzllca interesom bezpieczenstwa narodowego. Tymczasem w systemach niedemo­kratycznych konflikt pomi¢zy politykami cywilnymi i wojskowymi i ~dllca jego skutkiem dominacja jednego imperatywu nad drugim w sposob nieunikniony prowadzll do zaburzen w funkcjonowaniu sit zbrojnych i Sll szkodliwe dla interesow bezpieczenstwa narodowego.

Huntington wyroznia dwa podstawowe typy cywilnej kontroli nad wojskiem: subiektywnll i obiektywnll. Kontrol~ subiektywnll defmiuje jako kontrol~ sprawo­wanll przez jed nil gruN cywili ,jako metod~ na zwi~kszenie jej wladzy kosztem innych grup cywilnych. W ten sposob kontrola subiektywna staje si~ haslem w rodzaju «interesow panstwa», a nie celem samym w sobie. C ... ) Subiektywna forma kontroli oznacza maksymalne zwi~kszenie wladzy jakiejs jednej, okreslonej instytucji fZlldzllcej, klasy spolecznej blldi formacji ustrojowej"4.

Tak wi~ kontrola subiektywna zasadniczo oznacza zagami~ie wladzy przez jak~ jednll gruN Cywilnll, podczas gdy kontrola obiektywna willZe si~ z podzialem wladzy i jest charakterystyczna dla systemow demokratycznych. N adrz¢nym celem obiektywnej kontroli cywilnej nad wojskiem jest taki podzial wladzy politycznej pomi¢zy funkcjonariuszy cywilnych i wojskowych, zeby sluzylo to jak najlepiej interesom bezpieczenstwa narodowego panstwa. Kontrola obiektywna zapobiega upolitycznieniu wojska, ale jednoczeSnie chroni armi~ przed nadui;yciami ze strony politykow. W systemie demokratycznym zolnierz rna za zadanie maksymalnie doskonalie swoje umiej~tnosci zawodowe w celu jak najlepszego wykonania obowill­zku obrony bezpieczenstwa narodowego Cniezalemie ad tego, jak szeroko to poj~ie jest wsp6lczesnie definiowane).

Historycznie subiektywna kontrola nad armill przybierala rome formy. Mogla

1 Mowii 0 tym m.in. Lord Michael Quinlan, byly podsekretarz stanu w Ministerstwie Obrony Wielkiej Brytanii na seminarium poswi~onym cywiInej i demokratycznej kontroli sil zbrojnych, ktore odbyio si~ w dniach 13-15 VI 1994 r. w Warszawie (na podstawie materialow z konferencji, AON, Warszawa 1994.)

1 Samuel P. Huntington, The Soldier and the State. The Theory and Politics of Civil-Military Relations. Vintage Books, New York 1964.

3 Huntington pisze: "Silna wrogosc mi¢zy przywoocami politycznymi a dowOdcami wojskowymi jest niekorzystna, jednak rownie niekorzystna jest calkowita harmonia. RZ¥I i przywoocy wojskowi maj~ rome cele i dlatego majll tei: rome pUnkty widzenia i interesy. Istnienie pewnej dozy wsp6izawodnictwa i napi~ mi¢zy nimi jest naturalne i nawet poZlldane, tak jak to ma miejsce w stosunkach mi\ldzy wiadzll ustawodawCZIl i wykonawcZ/l oraz mi¢zy pracodawcami a pracownikami". An Exchange on Civil-Military Relations, "The National Interest", Summer 1994, s. 28.

4 Huntington, The Soldier ... , wyd. cyt., s. 80-85.

Studia Polityczne

DEMOKRATYCZNY MODEL CYW!LNEJ KONTROU NAD ARM!,.. 71

to bye kontrola sprawowana przez ktorlls z instytucji ustrojowych, jak np. przez krola w siedemnasto- i osiemnastowiecznej Anglii i Ameryce lub tei mogla to bye wladza jednej klasy spolecznej, np. arystokracji lub buri:uazji w Europie w wieku XVIII i XIX. W czasach wspolczesnych subiektywna kontrola byla sprawowana przez organizacj~ rZlldzllCIl w danym ustroju, jak np. junt~ wojskowll w reZimach wojskowych lub parti~ marksistowsko-Ieninowsk!l: w panstwach totalitarnych.

Reforma sil zbrojnych zwillZana z wprowadzeniem cywilnej kontroli nad wojs­kiem w patlstwach postkomunistycznych stanowi w istocie prob~ przejscia od kontroli subiektywnej do kontroli obiektywnej nad armi!l: w tych patlstwach.

Jak wynika z charakterystyki zawartej w tekscie, obiektywny model kontroli nad armill jest charakterystyczny dla panstw demokratycznych. Dlatego tei reformy w panstwach postkomunistycznych powinny opierae si~ na wzorach sprawdzonych w demokracjach zachodnich. Klopot w tym, i:e nie istnieje jedno, sprawdzone rozwillZanie. Huntington willie powstanie modelu kontroli obiektywnej z narodzina­rni w XIX wieku panstw narodowych i z wylonieniem si~ zawodu wojskowego jako oddzielnej profesji. Profesj~ t~ definiuje uiywajllc okrdlenia Harolda Lasswella: "zarzlldzanie przemocll"s. Ale kame z panstw, w ktorych dzis funkcjonuje obiek­tywna kontrola nad wojskiem, przeszlo wlasnll, specyficznll drog~ do demokracji, w trakcie ktorej wyksztalcilo swoj model cywilnego nadzoru nad wojskiem na podstawie rodzimej tradycji i doswiadczen.

Mimo roinorodnosci modeli istniejllcych w patlstwach demokratycznych moma w kaidym z nich wyroinie trzy glowne filary, na ktorych opiera si~ obiektywna kontrola cywilna nad armi!l:. S!I: to: zarzlldzanie wojskiem przez wladz~ wykonawcz!l:, oadzor wladzy ustawodawczej i obecnose spoleczenstwa obywate1skiego.

W niniejszym artykule analiza demokratycznego modelu kontroli obiektywnej zostala oparta na wzorze brytyjskim. Charakteryzuje go pewna dominacja wladzy wykonawczej nad ustawodawczll, ale jednoczdnie jest to model wystarczajllco reprezentatywny dla patlstw zachodnich, aby oprzeC si~ na nim w tej pracy.

W systemie brytyjskim ministerstwo obrony spelnia podwojnll rol~ - depar­tamentu stanu oraz sztabu glownego sil zbrojnych. Struktura wewn~trzna minister­stwa jest przystosowana do spelniania obydwu funkcji i zapewnia dobre warunki iotegracji personelowi mieszanemu, jako ie wi~kszose, jeieli nie wszystkie spelniane tam zadania wymagajll wspoldzialania cywili i wojskowych. Jednoczesnie zachowa­oy jest wyrainy rozdzial funkcji ministerstwa. Ministerstwo jako departament stanu rna nast~puj!l:ce zadania:

- doradcze - biuro ministra (Head Office) doradza ministrowi i wicemini­strom w sprawach zwillzanych z ich odpowiedzialnoscill przed parlamentem;

- planistyczne - biuro jest odpowiedzialne za ukladanie planow rozwoju sil zbrojnych, ktore godzll potrzeby armii i dalekosi~zne cele bezpieczenstwa narodowe­go z zaloieniami polityki obronnej i budietowej rzlldu;

- nadzorcze - zadaniem biura jest dopilnowanie zgodnosci celow polityki obronnej ministerstwa z zaloieniami rZlldowymi;

- zarz!l:dzanie finansami resortu obronnosci; - departament stanu wyst~puje jako pracodawca wobec wszystkich cywili

zatrudnionych w armii. Zakres obowi!l:zkow ministerstwa obrony jako sztabu glownego sil zbrojnych

roi:ni si~ od zakresu obowi!l:zkow departamentu stanu i obejmuje nast~pujllce

, Ang. the management of violence. Huntington, The Soldier ... , wyd. cyt., s. 11.

Studia Polityczne

Chicfofthe Naval Staff

(CNS)

SECRETARY OF STATE Ministers

I ,- l

Chiefoflhe

Chief of the Defence Staff

(CDF)

I Chief of the

General Staff Air Staff (CGS) (CAS)

I Vice-Chief

of the Defence Staff (VCDS)

Permanent under Secretary of State

(PUS)

I Second PemlaIlent Chief Scientific

under Secretary of State Adviser (2nd PUS) (CSA)

Defence

Chief of Defense Procurement

(CDP)

Procurement Single Service Executive Staffs Central Staffs Scientific Executive Staff

Chief of Defence Intelligence

(CD!)

Rys. 1. Organizacja Brytyjskiego Ministerstwa Obrony (the British Ministry of Defence). Zr6dlo: The Government's Exponditure Plans 1995/96 to 1997/98. London, Ministry of Defence, March 1995.

td

.. C)

~ ~

~ ~ C)

~ t>:I

~ ~

Studia Polityczne

DEMOKlUTYCZNY MODEL CYWILNEJ KONTROU NAD ARMl-i 73

zadania: - doradzanie rzlldowi i dowodztwom poszczegolnych formacji sil zbroj­nych w zakresie strategii militarnej; - dowodzenie na najwyiszym szczeblu operacjami i ewiczeniami wojskowymi, jak rowniez wspomaganie rz!l,du w rozwi!l,Zywaniu sytuacji kryzysowych;

- dzialania wywiadowcze6• .

Aby ministerstwo moglo efektywnie wykonywae wszystkie te funkcje, jego struktury musz!l, bye przejrzyste, z jasno okreslonymi kompetencjami i zakresem odpowiedzialnosci. Ponadto najwyisze struktury kierownicze nie mog!l, bye nad­miernie rozbudowane, gdyz skomplikowaloby to nadmiernie i opoZnilo procesy decyzyjne. WSpOlne funkcjonowanie sztabu i departamentu stanu w ramach jednej struktury ministerialnej pozwala zapobiec ewentualnej konkurencji pomi~dzy tymi dwoma cialami, co mialo miejsce np. w Polsce. Rysunek 1 przedstawia istniej!l,c!l, struktur~ brytyjskiego ministerstwa obrony po jego reorganizacji w 1993 r.

W tak zorganizowanym systemie szef sztabu odpowiada za sprawy czysto wojskowe, podczas gdy podsekretarz stanu zarz!l,dza sprawami zwi!l,zanymi z funk­~onowaniem departamentu stanu. Oba stanowiska S!l, rowno~dne i podporzlld­kowane cywilnemu sekretarzowi stanu ds. obronnosci, czyli odpowiednikowi pol­skiego ministra obrony. Sekretarz stanu jest jednoczesnie czlonkiem gabinetu 174dowego, odpowiedzialnym przed premierem za swoje decyzje, caly rzlld zaS ponosi odpowiedzialnose przed parlamentem. Nadzor parlamentarny stanowi drugi filar obiektywnej kontroli nad armi!l, w panstwach demokracji parlamentarnej i opiera si~ na trzech podstawowych funkcjach ustawodawcy w odniesieniu do sil zbrojnych. S!I, one nast~puj!l,ce:

- formulowanie dalekosi~Znych celow polityki bezpieczenstwa narodowego. Rz¥i jest odpowiedzialny politycznie przed parlamentem i dlatego wszelkie zobo­willZlinia podj~te przez rzlld w dziedzinie polityki bezpieczenstwa musz!l, pozostawae w zgodnosci z celami wytyczonymi przez ustawodawc~;

- przyznawanie funduszy na sily zbrojne i kontrola wykonania budZetu (tzw. "wladza portfela" - ang. the power of the purse);

- decydowanie 0 szczegolowych problemach dotycz!l,cych sil zbrojnych. Ta praca z reguly odbywa si~ w wyspecjalizowanych komisjach w ramach parlamentu i w nich wlaSnie koncentruje si~ biez!l,cy nadzor cywilny nad armi!l, .

. Wladza portfela, czyli prawo do decydowania 0 budzecie, jest najpot~Zniejszym na~dziem kontroli znajduj!l,cym si~ w r~kach poslow. Wywodzi si~ ono z trzynasto­wiecznej Anglii i jego pochodzenie zwi!l,zane jest z rywalizacj!l, pomi¢zy krolem a parlamentem owladz~ nad armi!l,7. Brak stalej armii w Anglii w czasie pokoju uzale:inial krola od zgody jego poddanych na placenie podatkow. Zgod~ t~ uzys:­kiwal zwoluj!l,c gremium, z ktorego w pOzniejszym czasie powstala Izba Gmin. Zasady konsensusu spolecznego zostaly zapisane w Magna Carta w 1215 r. i po­twierdzone w 1297 r. (Confirmation of the Charters). Od tego momentu w razie wojny krol musial starae si~ 0 zgod~ parlamentu w celu zebrania dodatkowych funduszy.

Stopniowo parlament zacZ!l,l uchwalae ustawy budi:etowe (pierwsz!l, tak!l, ustaw~ w zblizonym do dzisiejszego znaczeniu tego slow a uchwalil w 1340 r.), w ktorych okreSlai i ograniczal mozliwosci uzycia dodatkowych funduszy przez krola. Z cza-

6 Na podstawie Front Line First. The Defense Costs Study. Wielka Brytania, Ministry of Defence, tipiec 1994. REF pamph J2/Gl, s. 9-10.

7 William C. Banks, Peter Raven-Hansen, National Security and the Power of the Purse. University Press, Oxford 1994. .

Studia Polityczne

74 AGNIESZKA GOGOLEWSKA

sem wydatki te staly si~ przedmiotem nadzoru parlamentarnego, a od 1378 r. kr61 - pocZlltkowo dobrowolnie, p6zniej zas juz obowillzkowo - regularnie rozliczal si~ przed parlamentem z wydatk6w na wojsk08• Mimo to jednak az do XVII wieku parlament byl zwolywany sporadycznie, kiedy kr6la zmusily do tego potrzeby wojenne.

W XVII wieku "wladza portfela" stala si~ przedmiotem dlugotcWalego konfliktu pomi¢zy kr6lem Karolem I a parlamentem. Kr61 ostatecznie przegral t~ walk~ i w wyniku wojny domowej zostal sci~ty, podczas gdy parlament po zakonczeniu wojskowej dyktatury Cromwella umocnil swojll pozycj~ i stopniowo przejlll pelnll wladz~ nad sprawami zwillzanymi z bezpieczenstwem narodowym.

Kongres amerykanski nasladowal i rozwinlll praktyki angielskiej Izby Gmin. "Wladza portfela" znajdujllca si~ w r~kach Kongresu amerykanskiego w por6w­naniu do Wielkiej Brytanii zostala znacznie poszerzona w konstytucji amerykanskiej i naklada bardzo niewielkie ograniczenia proced uralne na Kongres w tym zakresie. We wsp61czesnych demokracjach parlamentamych kontrola nad budietem jest bodaj najskuteczniejszym sposobem wplywania na polityk~ obronnll panstwa, gdyz pozwala parlamentarzystom zar6wno ustalac gl6wne zalozenia polityki bezpieczen­stwa poprzez uchwalanie budzetu, jak i kontrolowac ich wykonanie przez nad­zorowanie wydatk6w. DOSwiadczenia amerykanskiego Kongresu dowodzll, ze zbyt gI~bokie zaangazowanie parlamentu w szczeg61y spraw zwillZanych z obronnoscill nie musi wcale prowadzic do lepszego zarzlldzania tymi sprawami. Autorzy opraco­wania Final Report of the CSIS Project on Congressional Oversight of Defence udowodnili, ze "dzialania zwillZane z nadzorem parlamentarnym, szczeg6lnie prze­sluchania, zostaly zwielokrotnione. Liczba dni poswi~conych na przesluchania przed Komisjll ds. Sil Zbrojnych zwi~kszyla si~ z okolo 60 dni rocznie w 1960 r. do okolo 100 dni w roku 1980. ( ... ) Sprawozdania roczne wzrosly ze 100 stron w 1947 roku do ponad 1000 stron w latach 80. Innym wskaZnikiem wzrastajllcego zaangazowania Kongresu w sprawy obrony narodowej i zwi~kszenia obcillien wladzy wykonawczej jest liczba sprawozdan i opracowan, kt6re nalezy przedstawic Kongresowi. Depar­tanient Obrony oszacowal, ze corocznie przygotowanie sprawozdan rocznych dla parlamentu kosztuje okolo 50 mIn $"9. Parlamenty Europy Srodkowo-Wschodniej powinny strzec si~, aby nie wpasc w pulapk~ takiej przesadnej, kosztownej i niewy­dajnej kontroli nad politykll bezpieczenstwa panstwa.

Spoleczenstwo obywatelskie, trzeci filar obiektywnej kontroli nad wojskiem, jest cz~sto niedoceniane blldz wr~z pomijane w dyskusjach 0 tym przedmiocie. JednakZe nie spos6b zaprzeczyc zwillzkowi pomi~dzy istnieniem spoleczenstwa obywatel­skiego a r6wnowagll w stosunkach mi¢zy cywilnymi i wojskowymi strukturami w spoleczenstwie10. ZwillZek ten wynika z samej istoty demokracji parlamentarnej, gdzie spoleczenstwo obywatelskie stano wi ostatnill instancj~ w procesie odpowie­dzialnosci politycznej rZlldzllcych za ich czyny. Dlatego tez w dziedzinie stosunkow cywilno-wojskowych "prawdziwym problemem nie jest «cywilna kontrola». Cywile tworzyli dyktatury tak samo jak wojskowi. Zadanie polega na stworzeniu sytuacji, w kt6rej wojskowi b~dll politycznie odpowiedzialni przed demokratycznie wy-

8 Banks, Raven-Hansen, National Security ...• wyd. cyt., s. 11-12. 9 John O. Marsh Jr., James Blackwell, Congressional Oversight of National Security. A Mandate/or

Change. Washington D. C. The Center for Strategic and International Studies, October 1992. 10 Wi~j na ten temat w Alfred Stepan, Rethinking Military Politics. Brazil and the Southern Cont.

Princeton: Princeton University Press, 1988, rozdz. I (Military Politics in Three Polity Arenas: Civil Society, Political Society and the State).

r

Studia Polityczne

DEMOKRATYCZNY MODEL CYWILNEJ KONTROU NAD ARMI"" 75

branymi wladzami, ktore z kolei b~dll odpowiedzialne przed elektoratem zarowno za swoje sukcesy, jak i za poraili"ll. Sytuacja taka wymaga istnienia rozwini~tego spoleczenstwa obywatelskiego, rozumianego tutaj jako zlozona, zorganizowana grupa o bywateli , posiadajllca mozliwosci wyrai:ania swojej opinii i gotowa do dzialalnosci publicznej, jezeli zaistnieje taka potrzeba. W tym kontekscie rola mediow jako lllcznika informacyjnego pomi~dzy rzlldzllcymi i rzlldzonymi we wspolczesnych spoleczenstwach jest niezwykle istotna.

W demokracjach parlamentamych spoleczenstwa obywatelskie uznajll model zolnierza-obywatela w mundurze, nawet w krajach, gdzie armia jest w pelni zawodowa. Od czasow II wojny swiatowej najwi~cej uwagi prawom zolnierza jako obywatela poswi~ono w Niemczech Zachodnich, gdyz procesowi remilitaryzacji tego kraju towarzyszyll~k przed odrodzeniem si~ pruskiego militaryzmu12. Wladze niemieckie stworzyly nawet odr~bnll instytucj~, tzw. Wewn~trzne Dowodztwo (In­nere Fuhrung), ktora zajmowala si~ problemami zwillzanymi przede wszystkim z demokratyzacjll armii. DOSwiadczenia tej instytucji mogll okazac si~ uzyteczne dla niektorych krajow w Europie Srodkowo-Wschodniej, ktore dzis znajdujll si~ w okre­sie przejsciowym 13.

W krajach demokratycznych opinia publiczna domaga si~ przestrzegania oby­watelskich i ludzkich praw zolnierza i zwraca coraz wi~kszll uwag~ na bezpieczenst­wo wlasnych wojsk. Ta troska wyplywa z powszechnego uznania zycia czlowieka za najwyzszll wartosc i powoduje, ze politycy musZ/l si~ liczyc ze srodkami masowego przekazu. W ten sposob opinia publiczna ma zwi~kszony wplyw na sposob prowa­dzenia operacji wojskowych i chociai: ,jest powszechnie akceptowane, ze to zawodo­wi zolnierze b¢1l przeprowadzac niezbyt atrakcyjne dzialania wojenne, jednak sposob, w jaki b~dll one wykonywane (a przede wszystkirn liczba ofiar po obu stronach) i powody zastosowania okreSlonych metod b~dll podlegaly kontroli spolecznej"14. Wlasnie poprzez zwi~kszone zainteresowanie sprawami bezpieczenst­wa narodowego i nadzor nad rZlldZ/lcymi politykami spoleczenstwo obywatelskie uczestniczy w ksztaltowaniu cywilnej kontroli nad wojskiem.

Organizacja instytucji ustrojowych i miejsce osrodkow decyzyjnych w panstwie determinuje dlugoterminowll polityk~ tego panstwa, rowniez w zakresie bezpieczen­stwa. Powodzenie demokratycznych reform w panstwach Europy Srodkowo-Wscho­dniej b¢zie mialo dalekosi~Zny wplyw na bezpieczenstwo w calym regionie. Wpro­wadzenie obiektywnej kontroli cywilnej nad wojskiem jest jednym z warunkow powodzenia tych reform. Polozenie i rozmiar Polski, jak rowniez jej znaczenie strategiczne czynill sukces reform pol skich sil zbrojnych szczegolnie wai:nym i p04-danym.

Jakjuz bylo wczesniej wspomniane, w panstwach komunistycznych powszechny byl model kontroli subiektywnej. Mirno ze we wszystkich krajach obozu demokracji ludowych wojsko bylo mocno upolitycznione i sluZylo jako narz¢zie totalitamego panstwa, jednak pozycja wojska w poszczegolnych krajach nie byla identyczna.

11 William Odon, An Exchange on Civil-Mj{jtary Relations, "The National Interest", Summer 1994. 12 Zoh. Donald Abenheim, Reforming the Iron Cross. The Search for Tradition in the West German

Armed Forces. Princeton University Press, Princeton 1982. 13 Taka rekomendacja malazla si~ nawet w raporcie RAND przygotowanym dla Biura Sekretarza

Stanu. Zoh. Thomas S. Szayna, F. Stephen Larrabee, East European Military Reform After the Cold War, RAND 1995, s. 44.

14 T. J. Granville Chapman, Strands in the Nature of Future Conflict and Implications for the British Army, w: Seaford House Papers: Selected Theses Written by Memebers of the Course althe Royal College of Defence Studies, Royal College of Defence Studies, 1993.

Studia Polityczne

76 AGNIESZKA. GOGOLEWSKA.

Anton Bebler, staly reprezentant Siowenii przy ONZ, wyrazil to nast~pujllcO : "Za podobnie wygilldajllcymi fasadami - czerwone flagi, «Mi~dzynarodowka» i inne symbole komunizmu - istnialy cz~sto bardzo rome oznaki kontroli politycznej nad silami zbrojnymi. Mimo ze wszystkie te systemy byly autorytame i, z jedynym wyjlltkiem Polski, zdominowane przez cywili, wahaly si~ one mi~dzy ustrojem dyktatorskim i oligarchicznym, mi¢zy caikowitym podporzlldkowaniem cywilom i niepewnll w1adzll cywili, mi¢zy silnll kontrolll z zewnlltrz (i faktycznym podwoj­nym podporzlldkowaniem sil zbrojnych) a niezalemymi system ami narodowymi"15.

To akcentowanie roZnic pomi¢zy armiami Ukladu Warszawskiego wydaje si~ jednak przesadzone. Wsrod panstw Ukladu jedynie armia Rumunii nie byla pod­dana silnej kontroli z zewnlltrz, a i ten wyjlltek budzi wlltpliwosci. Rowniez sytuacja w Polsce, mimo wprowadzenia dekretem 0 stanie wojennym faktycznych rzlldow wojskowych, nie byla jednak tak bardzo roma od pozostalych panstw komunistycz­nych. Wprawdzie faktem jest, Ze po raz pierwszy w historii istnienia imperium ZwillZku Radzieckiego zlamana zostala doktrynalna zasada 0 nadrz~dnej roli partii wobec wojska16, ale bylo to zlamanie raczej formalne niZ rzeczywiste. W rzeczywis­tosci ludowe Wojsko Polskie pozostawalo efektywnym narz¢ziem w r~kach PZPR.

Dla subiektywnego modelu kontroli nad armill charakterystyczny jest wysoki stopien upolitycznienia wojska. Pomimo zalozenia ustrojowego 0 nadrz~dnej roli parlamentu w tzw. demokracjach ludowych17, w praktyce instytucje panstwowe byly dublowane przez struktury partyjne w systemie podwojnego podporzlldkowania. Armia spelniala szczegolnll rol~ jako ostateczny gwarant wladzy partii nad spole­czenstwem i z tego powodu bardzo duzll wag~ przywillzywano do lojalnosci politycznej i oblicza ideologicznego sil zbrojnych. Ludowe Wojsko Polskie, podoh­nie jak armie w innych demokracjach ludowych, funkcjonowalo jako uklad wysoce autonomiczny, posiadajllcy wlasny system edukacji, wlasne lecznictwo i siee place­wek handlowych. Wszystko to mialo na celu wyizolowanie wojska od spoleczenstwa i tym latwiejsze poddanie go indoktrynacji. W powojennej historii Polski wojsko jako instrument totalitamego panstwa wykorzystywane bylo wielokrotnie, POCZllw­szy od uczestnictwa w kampaniach przed referendum i wyborami w latach czter­dziestych, poprzez uczestnictwo w scillganiu plodow rolnych i agitowaniu na rzecz kolektywizacji wsi, na udziale w tlumieniu silll zamieszek przeciwko wladzy ludowej koncZllc, jak w czerwcu 1956 r. w Poznaniu czy w stanie wojennym.

Do izolacji sil zbrojnych od spoleczenstwa przyczynil si~ panujllcy w wojsku kult tajemnicy - wszystkie sprawy zwillZane z wojskiem i obronnoscill, choeby najblah­sze, otoczone byly Scislll tajemnicll, a normatywne akty prawne dotYCZllce sil zbrojnych byly ewidencjonowane osobno18• Partia sprawowala ogolnll kontrol~ politycznll nad wojskiem, wytyczala kierunki dzialalnosci ideowo-wychowawczej w silach zbrojnych, a szczegolnll uwag~ zwracala na polityk~ kadrowll. Polityczn~ prawomyslnosc kadry oficerskiej zapewnialy Glowny Zarzlld Polityczny oraz kontr-

15 Anton Bebler, The Evolution of Civil-Military Relations in Central and Eastern Europe, "NATO Review", sierpien 1994, s. 28 - 29.

16 Patrz Andrew Michta, Red Eagle - The Polish Army in Polish Politics 1944 - 1988. Hoover Institution Press 1990, s. 12.

17 Zasada nadrz¢nej roti parlamentu wobec pozostalych rodzajow wladzy po raz pierwszy pojawila si~ w pismach J. J. Rousseau, nast~nie zosWa przy~ta w konstytucji radzieckiej z 1917 r. i najej wzer w pozostalych konstytucjach panstw komunistycznych.

18 UchwaJa nr 93 Rady Ministrow z 2 sierpnia 1983 r. w sprawie regulaminu prac Rady Ministrew i Prezydium R~u oraz trybu opracowywania, uzgadniania i oglaszania normatywnych aktow pra· wnych, Mon. Pol. nr 27, poz. 152.

I

Studia Polityczne

DEMOKRATYCZNY MODEL CYWILNEJ KONTROU NAD ARMI,-f 77

wywiad wojskowy. GZP byl najwazniejszym organem odpowiedzialnym za calo­ksztalt pracy politycznej w wojsku. Struktura ta wzorowana byla na systemie komisarzy ludowych wprowadzonym do Armii Czerwonej jeszcze w latach 1918-1919 przez Lwa Trockiego i w zblizonej formie dzialala we wszystkich armiach Ukladu Warszawskiego. W Polsce GZP funkcjonowal na prawach wydzialu Komitetu Centralnego PZPR, tak wi~c KC bylo organem nadrz¢nym wobec wojska, decyduj!lcym m.in. 0 wszystkich awansach na stopnie generalskie i 0 ob­sadzie wysokich stanowisk w wojsku od szczebla dowodcy dywizji wzwyz. Dzialania GZP byly uzupelniane przez kontrwywiad wojskowy, ktory nie tyle bronil wojsko przed obq penetracj!l, He dzialal jak tajna wojskowa policja polityczna. Ponadto czlonkostwo oficerow w partii bylo wlaSci.wie obowi!lzkowe (chociaZ taki przepis nie istnial) i na najwyZszych szczeblach oficerskich przynalemosc do partii wynosila 100%.

Pozostaje kwesti!l otwart!l, na ile ten system subiektywnej kontroli zdolal zapewnie peln!l dyspozycyjnose armii wobec aparatu partyjno-panstwowego. Jesie­nil! 1989 r., w momencie wielkiej zmiany ustrojowej, zaden z oficerow nie wyst!lpH otwarcie w obronie komunistow, a przeciwko nowej wladzy. Po ust!lpieniu ostat­niego komunistycznego ministra obrony narodowej, Floriana Siwickiego, w 1990 r. zacz~to wdraZae w wojsku polskim reformy maj!lce dostosowac sHy zbrojne do standardow NATO. To rowniez nie spotkalo si~ z otwartym sprzeciwem. Jednym z elementow tej reformy bylo wprowadzenie cywilnej kontroli nad wojskiem i zapew­nienie w ten sposob lojalnosci armii wobec nowych, demokratycznie wybranych wladz.

Przejscie od kontroli subiektywnej do obiektywnej, zgodnej z mode1ami ist­niej!lcymi w demokracjach zachodnich, wymagalo przede wszystkim odpolitycz­nienia wojska. Podstawowe zalozenia tej reformy przedstawil Anton Bebler, w cyto­wanym juz artykule w "NATO Review"19. Wskazal on mi¢zy innymi na koniecz­nose:

zerwania powi!lZan pomi¢zy parti!l komunistyczn!l a sHami zbrojnymi, - rozwi!lZania organow nadzoru politycznego i usuni~cia oficerow politycz­

nych, - rozwi~nia struktur partyjnych w armii, - zreformowania systemu edukacji wojskowej i rozwi!lzania wojskowych szkol

politycznych, . - mianowania cywilnego ministra obrony. Odpolitycznienie armii, przynajmniej formalne, okazalo si~ najlatwiejszll: cz~sci!l

realizowanego modelu obiektywnej kontroli. Struktury nadzoru politycznego w L WP nie cieszyly si~, delikatnie mowi!lc, popularnosci!l wsrod oficerow i ich rozwi!lZanie odbylo si~ stosunkowo gladko. Od grudnia 1989 r. do kwietnia 1990 r. zlikwidowany zostal Glowny Zarz!ld Polityczny, wi~kszose oficerow politycznych albo odeszla z arniii, albo przeszla na emerytur~. Nast!lpily tez zmiany w regulacjach prawnych. W znowelizowanej w 1991 r. Ustawie 0 sluZbie wojskowej zolnierzy zawodowych20 zakazano oficerom zawodowym bycia czlonkiem partii politycznej, stowarzyszenia alba jakiejs innej organizacji 0 charakterze politycznym, prowadze­nia dzialalnosci politycznej i zrzeszania si~ w zwi!lzkach zawodowych. Zolnierze zawodowi zachowali peine prawa wyborcze czynne i bieme, ale w przypadku kandydowania do Sejmu, Senatu b!ldz samorz!ldu lokalnego S!l zobowi!lzani wzi!le urlop okolicznosciowy. Obowi!lZllje ich wowczas zakaz uzywania symboli wojs­kowych na uzytek kampanii wyborczej.

19 Bebler, The Evo/ution ... , wyd. cyt., s. 29-31. 10 Dz. U. z 29.01.1992, Dr 8, poz. 31.

Studia Polityczne

78 AGNIESZKA GOGOLEWSKA

Odpolitycznienie wojska jest warunkiem koniecznym, ale nie wystarczajllcym dla wprowadzenia modelu obiektywnej kontroli nad wojskiem. Niezb¢na jest kompleksowa regulacja prawnych podstaw cywilnego nadzoru nad armill, ktora stworzylaby warunki do rozwoju trzech omawianych wczesniej filarow demokraty­cznego nadzoru. Tymczasem w Polsce reforma armii po 1991 r. zostala w znacznym stopniu zahamowana. Zawazyl tu przede wszystkim brak nowej konstytucji i niejas­nose przepisow wynikajllcych z uchwalonej w paZdziernilru 1992 r. Malej Kon­stytucji. Intencjll ustawodawcy bylo uniezaleznienie polityki bezpieczenstwa kraju od zmieniajllcych si~ fZlldow czy wi~kszosci parlamentamych, dlatego tymczasowa ustawa konstytucyjna przyznala w tej dziedzinie dose rozlegle uprawnienia prezy­dentowi RP. Zgodnie z art. 34 i 35 prezydent sprawuje ogolne kierownictwo w dziedzinie wewn~trznego i zewn~trznego bezpieczenstwa pans twa oraz jest najwyz­szym zwierzchnikiem Sit Zbrojnych. Prezydent rna rowniez wplyw na obsad~ waZoych stanowisk w resorcie obrony i na nominacje generalskie. Jednoczesnie te dosye rozlegle uprawnienia prezydenta ogranicza instytucja kontrasygnaty, zgodnie z ktorll akty prawne prezydenta wymagajll podpisu prezesa Rady Ministrow lub wlaSciwego ministra. Niejasnose tych przepisow, brak precyzyjnych uregulowati prawnych w ustawach nizszego szczebla (np. dopiero w 1995 r. zostala uchwalona ustawa 0 urz¢zie i kompetencjach ministra obrony narodowej) oraz swiadomosc tymczasowosci istniejllcych przepisow przyczynily si~ do powstania de facto "dwu­glowej egzekutywy" i do dzialania przez politykow metodll faktow dokonanych w nadziei, Ze nowa konstytucja usankcjonuje istniejllcll sytuacj~. W rezultacie polskie sily zbrojne staly si~ przedmiotem walki politycznej mi¢zy prezydentem, rZlldem a parlamentem, co doprowadzilo do uwiklania armii w kolejne kampanie wyborcze i do zenujllcej rywalizacji pomi~dzy cywilnym ministerstwem obrony narodowej a sztabem generalnym, popieranym przez prezydenta Lecha Wal~s~. Wojskowi wbrew zasadom obowillZlljllcym w demokracjach zachodnich zacz~li coraz bardziej anga:iowae si~ w polityk~, czego wyrainym dowodem byl glosny skandal w Drawsku oraz szokujllca krytyka wladz panstwowych wygloszona przez szefa sztabu gen. Wileckiego w czasie obchodow Swi~ta NiepodlegloSci II listopada 1995 r.

Toczllca si~ walka polityczna spowodowala rowniez, ze zaniedbane zostaly rozwi~nia instytucjonalne na rzecz dzialati dorainych. Polska cillgle jeszcze nie rna opracowanej peloej doktryny obronnej, obowillzujll jedynie Zalozenia polskiej poli­tyki obronnej, dokument przyj~ty przez Komitet Obrony Kraju 2 listopada 1992 f .

Sam KOK jest w istocie organem pozakonstytucyjnym, ale mimo to zgodnie ze zn(}welizowanll ustawll 0 powszechnym obowillZku obrony narodowej z 21 listopada 1967 r.21 rna on prawo wyst~powae z wnioskami 0 wprowadzenie stanu wyjllt­kowego, wojennego, ogloszenia mobilizacji oraz podj~ia postanowienia 0 stanie wojny! Nie powstaly tez nowe ustawy regulujllce kwestie dotyczllce stanow wyjllt­kowych, tak wi~ brak jest nawet przepisow precyzyjnie ustalajllcych kompetencje organow panstwowych na wypadek wojny.

Poziom prac parlamentu zwillZanych z nadzorem nad armill ulegl wyrainej poprawie od 1989 r. Powstaly wyspecjalizowane komisje: obrony narodowej i sruib specjalnych (ta ostatnia bardzo poino, bo latem 1995 r.), ktorych poziom kompeten­cji wzrasta. Niemniej jednak nadzor parlamentarny nad silami zbrojnymi jest c~sto utrudniony przez brak ekspertow cywilnych znajllcych siy na sprawach wojska,

21 Dz. U. 1992, nr 4, poz. 16.

Studia Polityczne

DEMOKRATYCZNY MODEL CYWILNEJ KONTROU NAD ARMl-f 79

stanowillcym wspolnll bolllCzk~ wszystkich panstw postkomunistycznych. Ponadto komisjom parlamentarnym brak jeszcze odpowiedruego autorytetu, co powoduje, ze I'Zl!d i najwyzsi dowodcy wojskowi nie zawsze lic~ si~ z Sejmem przy podejmowaniu decyzji. Przykladem tego byla chociai:by zmiana w marcu 1996 r. na stanowisku dowodcy Wojskowych Sruzb Informacyjnych, 0 ktorej komisja ds. sruzb specjalnych nawet nie zostala poinformowana. Wzrost faktycznej roli parlamentu w sprawach zwillZanych z bezpieczenstwem pallstwa jest konieczny do zaistnienia pelnej, obiek­tywnej kontroli nad wojskiem w Polsce.

Spoleczenstwo obywatelskie, trzeci filar cywilnej kontroli nad armill jest jeszcze w Polsce slabo wyksztalcone i na co dzien malo interesuje si~ sprawami wojska. Jest pewna ironia w fakcie, ze to wlasnie atmosfera skandali wybuchajllcych wokol roli i miejsca sil zbrojnych w spoleczenstwie przyczynila si~ do edukacji powszechnej w tym zakresie. Na razie jednak prasa i inne srodki masowego przekazu Sll jedynll instytucjll spelniajllCll rol~ «kontroli spolecznej» nad bezpieczenstwem kraju i tak zapewne pozostanie przez czas druZszy.

WNIOSKI

Funkcjonowanie armii jako instrumentu panstwa totalitarnego, poddanego scislej kontroli ideologicznej i partyjnej, stanowilo klasyczny przyklad subiektywnej kontroli cywilnej nad armill. Odpolitycznienie armii bylo pierwszym krokiem na drodze reform demokratycznych i restrukturyzacji sil zbrojnych. Jest to jednak krok niewystarczajllcy do uzyskania w pelni funkcjonalnego, obiektywnego modelu kontroli, wzorowanego na panstwach nalezllcych do NATO. Armia polska, zgodnie z opiniami zachodnich analitykow22 pozostaje organizacjll 0 ograniczonym nadzorze cywilnym nad wysoce profesjonalnym korpusem oficerow. Do zmiany tej sytuacji konieczne jest:

1. Dokonczenie prac parlamentu nad ustawodawstwem reguluj~cym zagad­nienia konstytucyjne oraz sprawy zwillZane bezposrednio z wojskiem, jak ustawy o sruzbie zasadniczej i zawodowej, doktryna obronna RP itp.

2. Zinstytucjonowanie procedur cywilnej kontroli nad wojskiem w miejsce stosowanych ad hoc rozwillZall.

3. Zlikwidowanie cillgle istniejllcej autonomii sil zbrojnych, szczegolnie w sferze swiadczen socjalnych. Jest to zadanie bardzo trudne, gdyz zmiany w tym systemie dotknll okolo 1 mIn osob-zolnierzy oraz ich rodzin. Ponadto reforma ta musi bye skoordynowana z ogolnonarodow~ reformll swiadczen zdrowotnych i emerytalnych, inaczej skutki zmian w wojsku b¢ll ograniczone.

4. Stworzenie spojnego, drugoterminowego programu reformy sil zbrojnych i okreSlenie irodel finansowania restrukturyzacji armii. Nie powinny miee miejsca sytuacje takie, jak w przypadku Okr~gu Krakowskiego, ktory mimo podj~tych decyzji do tej pory nie powstal z braku funduszy. Ponadto powinny bye jasno okreslone i scisle kontrolowane zasady przetargow i kryteria zakupow sprz~tu dla wojska, tak aby uniknlle niepewnosci i publicznych zmian decyzji pod naciskiem np. lobby producentow sprz~tu wojskowego w Polsce.

5. Wyksztalcenie cywilnych ekspertow bieglych w sprawach wojskowych oraz wyedukowanie wojskowych w zakresie zasad cywilnej kontroli nad wojskiem w pan-

22 Patrz RAND Report.

Studia Polityczne

80 AGNIESZKA GOGOLEWSKA

stwach demokratycznych. Panstwa postkomunistyczne majll stosunkowo malo czasu na przeprowadzenie reform, dlatego wysilek edukacyjny powinien zastllpic lata ewolucji ustrojowej, w trakcie kt6rej wyksztalcily si~ systemy demokratyczne na zachodzie.

6. Stwarzanie warunk6w sprzyjajllcych rozwojowi spoleczenstwa obywatel­skiego. Jest to proces powolny, ale w perspektywie wieloletniej spoleczenstwo obywatelskie stanowi najlepszll gwarancj~ przeciwko naduiyciom wladzy ze strony cywilnych blldi wojskowych polityk6w.

Spelnienie tych warunk6w umoZliwi przezwyci~Zenie obcillien zwill,Zanych z ko­munistycznll przeszioscill polskich sit zbrojnych i ulatwi wprowadzenie demokraty­cznego modelu cywilnej kontroli nad armill.

Studia Polityczne