112

BOŻENA SERWIN

Zmiany w katalogu źródeł prawa RP

po akcesji Polski do Unii Europejskiej

Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.1 wprowadza rewolu-cyjne zmiany w stosunku do obowiązującego porządku prawnego, w porównaniu z istniejącym do tej pory prawem powielaczowym. Akt ten jest pierwszą w naszych dziejach Konstytucją, w której w osobnym rozdziale podjęto próbę unormowania źródeł prawa w sposób uporządkowany i kompletny2. Systematyka źródeł pra-wa została ujęta w art. 87 ustawy zasadniczej3.

Celem artykułu jest ukazanie zmian w katalogu źródeł prawa RP i jego hierarchii, jakie zostały spowodowane przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej.

Do momentu akcesji Polski do Unii Europejskiej struktura art. 87 Konstytucji RP nie budziła jakichkolwiek wątpliwości. Enume-ratywnie wymienione w nim akty prawne tworzyły całościowy katalog źródeł prawa RP i traktowały o jego hierarchicznej budo-wie4. Artykuł ten był wówczas zupełny i wystarczający, a Konsty-tucja rozwiewała wszelkie dylematy, związane z systemem źródeł prawa RP5.

1 Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. i sprost. 2 K. Działocha (red.), Podstawowe problemy stosowania Konstytucji RP, Wyd.

Sejmowe, Warszawa 2006, s. 7. 3 Artykuł ten stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP

są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporzą-dzenia, a także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

4 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Liber, Warszawa 2007, s. 118. 5 Chodzi głównie o uznanie Konstytucji za najważniejsze źródło prawa kra-

jowego, co skutkowało sądową kontrolą konstytucyjności ustaw; zapewnienie

Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej

113

System źródeł prawa zawartych w Konstytucji RP posiada pewne określone cechy, które wyodrębniają go spośród innych systemów i pozwalają na jego wnikliwą identyfikację, jednakże pod wpływem zachodzących procesów politycznych tj. przystą-pienia Polski do Unii Europejskiej, cechy te uległy pewnym mody-fikacjom.

Po pierwsze, system źródeł prawa charakteryzuje pozytywi-styczne ujęcie źródeł prawa, co oznacza, iż przepisy prawa po-wstają w drodze aktu stanowienia upoważnionego podmiotu w określonych formach (tj. ustawa, rozporządzenie)6. Obecnie jednak akty prawa Unii Europejskiej (rozporządzenie, dyrektywa) obowiązują bezpośrednio i dla swojej skuteczności nie wymagają dodatkowych aktów prawnych.

Po drugie, uporządkowanie hierarchiczne, czyli, iż w konstytu-cji akty prawne są usytuowane na zasadzie hierarchii, wskutek tego normy niższego rzędu muszą być zgodne z normami wyższej rangi. Sankcją niezgodności aktu o niższej randze z aktem praw-nym o wyższej randze jest derogacja (usunięcie) oraz desuetudo (akt obowiązuje, ale nie jest stosowany). Mimo to, iż w Konstytucji RP istnieje uporządkowanie hierarchiczne aktów prawnych to konstytucyjny katalog nie uwzględnia wszystkich aktów praw-nych powszechnie obowiązujących w Polsce. Obecnie Konstytucja RP nie zawiera aktów prawnych Unii Europejskiej, które również są wiążące i posiadają powszechny zakres obowiązywania we wszystkich państwach członkowskich.

prymatu ustawy, nadanie ustawie charakteru nadrzędnego w stosunku do ak-tów prawnych stanowionych przez władzę wykonawczą oraz problem wyłącz-ności ustawy, najważniejsze materie mogą być uregulowane przez ustawę za-sadniczą; czy stanowienie również innych aktów normatywnych niż akty wy-konawcze przez organy rządowe, a w szczególności zakresu przedmiotowego i mocy obowiązywania innych aktów. Uznanie, że system źródeł prawa jest zbudowany w oparciu o pewną hierarchię utrwalało się w doktrynie przez dwa stulecia. Niosło to za sobą wiele skomplikowanych problemów, związanych z funkcjonowaniem aktów prawnych.

6 A. Poczatenko, M. Wystrychowski, Prawo konstytucyjne, Kantor Wydawni-czy Zakamycze 2004, s. 13.

Bożena Serwin

114

Po trzecie, zamknięty system źródeł prawa powszechnie obo-wiązującego, oznacza, że w Konstytucji istnieje enumeratywne wyliczenie aktów prawa i nie jest możliwe powszechne obowią-zywanie innych aktów normatywnych niż te, które zostały wyli-czone w Konstytucji. Zamknięcie systemu źródeł prawa miało miejsce w dwóch aspektach: przedmiotowym i podmiotowym. W aspekcie przedmiotowym zamknięty system źródeł prawa oznacza, że konstytucja dokładnie precyzuje rodzaje aktów, które mogą zawierać normy powszechnie obowiązujące. Niewątpliwie ta kwestia została uregulowana w art. 87 Konstytucji, który uka-zuje enumeratywny katalog tych źródeł. W aspekcie podmioto-wym oznacza to, że konstytucja ustanowiła katalog organów upoważnionych do stanowienia tego prawa na szczeblu central-nym. W przypadku konstytucji takie uprawnienia zostały przypi-sane wyłącznie dla parlamentu na podstawie szczególnej proce-dury. Odnośnie ustaw zwykłych do ich stanowienia został zobo-wiązany parlament, a podczas stanu wojennego te kompetencje posiada prezydent w formie rozporządzeń z mocą ustawy. Gdy chodzi o rozporządzenia to do ich stanowienia są kompetentne te organy, którym konstytucja przyznała takie prawo, tzn. Prezydent, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, Ministrowie kierujący działem administracji rządowej, powołani w skład Rady Mini-strów przewodniczący określonych w ustawie komitetów i Kra-jowa Rada Radiofonii i Telewizji. To zamknięcie systemu źródeł prawa nie ma charakteru całościowego7. Trybunał Konstytucyjny w dwojaki sposób uznał zamknięcie źródeł prawa powszechnie obowiązującego: w zakresie form aktów, w których mogą być sta-nowione8 i w zakresie katalogu podmiotów kompetentnych do ich wydania9. Jak skomentował Trybunał Konstytucyjny, nawet art. 87 nie ustanowił zamkniętego katalogu źródeł prawa powszech-nie obowiązującego, choć uzupełnienie tego katalogu jest możliwe

7 B. Banaszak, Pojęcie źródeł prawa, [w:] Prawo konstytucyjne, Wyd. C. H.

Beck, Warszawa 2008, s. 41. 8 Wyrok TK z dnia 20.10.1998 r., K 7/98. 9 Wyrok TK z dnia 28.06.2000 r., K 25/99.

Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej

115

tylko na podstawie przepisów konstytucyjnych10. Należy wobec tego odpowiedzieć na pytanie: czy nie posiadają mocy obowiązu-jącej inne akty prawne niż te, które zostały wymienione w Konsty-tucji RP? Owszem posiadają, są to akty prawa Unii Europejskiej (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje), które są bezpośrednio sku-teczne we wszystkich państwach członkowskich. W konsekwencji, obecnie obowiązujący polski system źródeł prawa nie jest za-mknięty, cechują go elementy otwartości systemu prawa11, co ob-razuje ponadto umowa międzynarodowa, która wchodzi do sys-temu prawa poprzez ratyfikację, istnieje możliwość przekazania części kompetencji organów państwowych organizacji międzyna-rodowej oraz organy terenowe posiadają kompetencje do tworze-nia aktów prawa powszechnie obowiązującego, co skutkuje roz-szerzeniem katalogu źródeł prawa.

Po piąte, normatywny charakter Konstytucji, co oznacza nakaz bezpośredniego stosowania Konstytucji. Aktualnie jednak istnieją wyjątkowe przypadki, w których prawo Unii Europejskiej ma pierwszeństwo nawet przed normami konstytucyjnymi państw członkowskich, takimi jak prawa podstawowe lub zasady struktu-ralne konstytucji12.

Po szóste, zróżnicowanie aktów oznacza, iż w Konstytucji ist-nieją akty prawa powszechnie i wewnętrznie obowiązującego. Mocą art. 9 Konstytucji RP należy uznać, że również prawo mię-dzynarodowe.

Sytuacja diametralnie uległa zmianie z dniem 1 maja 2004 r., z chwilą wstąpienia Polski w struktury Unii Europejskiej. Wyni-kiem tego wydarzenia był szereg, niemalże w każdej dziedzinie życia, zmian – ekonomicznych, społecznych, gospodarczych, czy prawnych. Zwłaszcza w tym ostatnim przypadku zmiany są moc-no zauważalne. Istnieją obok siebie dwa, niezależne porządki

10 Wyrok TK z dnia 1.12.1998 r., K 21/98. 11 A. Poczatenko, M. Wystrychowski, op. cit., s. 13. 12 M. Ahlt, M. Szpunar, Prawo europejskie, C. H. Beck, Warszawa 2005, s. 43.

Bożena Serwin

116

prawne: system prawny Unii Europejskiej13 oraz odrębny polski porządek prawny. W Polsce, obok krajowego systemu źródeł pra-wa obowiązuje unijny porządek prawny. Sytuację tę niejako przewiduje art. 9 Konstytucji RP stanowiąc, że RP przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. System prawny RP, nie może więc pozostawać w konflikcie z żadną normą prawa mię-dzynarodowego. A dodatkowo ratyfikowana umowa międzynaro-dowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP, stanowi część kra-jowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy.

Wpływ na modyfikacje systemu źródeł prawa RP wywarł z pewnością katalog aktów prawnych Unii Europejskiej oraz zasa-dy prawa wspólnotowego14. Najważniejsze znaczenie z punktu widzenia źródeł prawa, wywołuje zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Zasada ta została zapisana w Traktacie ustana-wiającym Konstytucję dla Europy, mimo to obowiązujący Traktat z Lizbony zrezygnował z ujęcia w swej treści tej wytycznej.

Prawo Unii Europejskiej jest rozgraniczone na prawo pierwot-ne i wtórne. Prawo pierwotne tworzą Traktaty ustanawiające Unię Europejską, traktaty rewizyjne wraz z protokołami i aneksami, a także traktaty akcesyjne. Jest tworzone przez państwa człon-kowskie, jako część prawa międzynarodowego. Niejednokrotnie do prawa pierwotnego zalicza się Kartę Praw Podstawowych, któ-

13 Na mocy Traktatu z Lizbony Wspólnota Europejska uległa formalnej li-kwidacji, a jej następcą prawnym została Unia Europejska; przejęła bowiem dorobek Wspólnoty Europejskiej tworzony na przestrzeni ponad pół wieku. W związku z powyższym funkcjonuje m.in. system prawny, czy organy Unii Europejskiej.

14 Zasady prawa wspólnotowego są to pewne postulaty systemu prawa, normy wypowiedziane wprost w przepisach lub dające się wyinterpretować przy pomocy reguł wykładni. To fundamenty (struktury), na których oparty jest cały traktatowy ustrój i funkcjonowanie Unii Europejskiej: Por. K. Cholawo-Sosnowska, K. Karbowska, A. Wnukowska, Unia Europejska Słownik Terminów i pojęć, Wyd. Sejmowe, Warszawa 2004, s. 215. Ponadto przede wszystkim ma się na myśli zasady ustrojowe prawa Unii Europejskiej: J. Galster (red.), Pod-stawy prawa Unii Europejskiej, TNOiK, Toruń 2008, s. 204; A. Kuś (red.), Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, KUL, Lublin 2010, s. 241.

Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej

117

ra posiada taką samą moc prawną jak traktaty. Zaznaczając, że interpretacja postanowień tego dokumentu nie może prowadzić do rozszerzania zakresu stosowania prawa Unii na dziedziny leżą-ce poza kompetencjami Unii wskazanymi w Traktatach15.

Prawo wtórne (pochodne) Unii tworzone jest przez jej orga-ny16, celem realizacji priorytetów określonych w Traktatach tej organizacji. W świetle art. 249 TFUE pochodne prawo Unii Euro-pejskiej stanowią: rozporządzenia, dyrektywy, decyzje oraz opinie i zalecenia. Aktem o najwyższej mocy prawnej jest rozporządze-nie, posiada ogólny zasięg, obowiązuje w całości i jest stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Ponadto, rozporządze-nie obowiązuje co do wszystkich elementów i posiada bezpośred-nie zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich, w celu regulacji określonych dziedzin, w jednakowy sposób. Rozporzą-dzenia posiadają bezpośredni skutek nawet wówczas, gdy po-wstała luka w ich treści lub brak jest aktów na szczeblu krajowym lub unijnym, do którego rozporządzenie odsyła17.

Bezpośrednio po rozporządzeniu w hierarchii źródeł pochod-nego prawa unijnego są dyrektywy. TFUE w art. 249 stanowi, że dyrektywa wiąże państwo członkowskie, do którego jest skiero-wana, co do rezultatu (celu), jakie mogą być osiągnięte, pozosta-wiając władzom państwowym swobodę wyboru form i skutków realizacji. Organy państwowe są odpowiedzialne za prawidłowy proces wdrożenia dyrektyw. Wprowadzenie dyrektywy w porzą-dek prawny musi mieć miejsce w okresie przewidzianym przez

15 A. Szachoń, Źródła prawa Unii Europejskiej, [za:] A. Kuś (red.), Prawo Unii

Europejskiej…, op. cit., s. 169. 16 Zob. art. 249 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który stanowi, iż

Parlament Europejski wspólnie z Radą, Rada i Komisja uchwalają akty prawa Unii Europejskiej (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje oraz opinie i zalecenia), Dz. Urz. UE z 29.12.2006 r., Nr 321 E/1, źródło: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ /LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0047:0200:pl:PDF, data pobrania: 29.03.2011 r.

17 A. Szachoń, op. cit., s. 18–182.

Bożena Serwin

118

ten akt. Brak implementacji lub nieprawidłowa implementacja ma swoje konsekwencje w stosunku do państwa członkowskiego18.

Kolejnym aktem normatywnym w systemie wtórnego prawa unijnego jest decyzja19. Jest to akt indywidualny skierowany do konkretnego adresata państwa20. Adresat decyzji nie musi być zindywidualizowany, wystarczy, gdy ustalony krąg osób da się określić. W przeciwieństwie do rozporządzeń, które wywołują skutki erga omnes, decyzje są skuteczne względem ściśle określo-nych podmiotów. Decyzje, to wykonawcze akty pochodzące od Rady UE i Komisji Europejskiej, których celem jest udzielenie in-strukcji, czy zezwoleń. Decyzje Komisji są najczęściej skierowane do przedsiębiorstw, w ramach prowadzonej przez nie polityki konkurencyjnej. Decyzje podjęte przez Radę, czy Parlament pod-legają ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym UE, pozostałe nato-miast stają się obowiązujące w wyniku notyfikacji.

Z kolei zalecenia i opinie nie ustalają żadnych praw ani obo-wiązków wobec adresatów, czy osób trzecich, mimo to mogą mieć pewne skutki prawne. Zalecenia i opinie nie posiadają wiążącego charakteru, dlatego też mogą być formułowane zawsze wtedy, gdy tylko organ uzna, że istnieje taka potrzeba21.

Istnienie prawa Unii Europejskiej koordynuje zasada pierw-szeństwa prawa wspólnotowego22. Ustala ona relacje prawa Unii do prawa krajowego, przy założeniu, że istnieją dwa porządki prawne: Unii Europejskiej i Polski, w ramach których mają swój byt zhierarchizowane normy prawne. W systemie prawa unijnego normy traktatowe stanowią najwyższe prawo, dlatego wszystkie normy służące realizacji norm traktatowych (normy krajowe i unij-

18 E. Skrzydło-Tefelska, D. Kierdowska, Źródła prawa Wspólnot Europejskich,

[w:] Prawo europejskie, pod red. R. Skubisz i E. Skrzydło-Tefelska, UMCS, Lublin 2003, s. 137.

19 M. Ahlt, M. Szpunar, op. cit., s. 31. 20 E. Skrzydło-Tefelska, D. Kierdowska, op. cit., s. 139. 21 M. Ahlt, M. Szpunar, op. cit., s. 31. 22 Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego bywa również nazywana

zasadą prymatu, nadrzędności, czy supremacji. Jednakże kwestię dyskusyjną stanowi zapytanie o słuszność stosowania takiego zamiennego nazewnictwa.

Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej

119

ne) muszą być z nimi zgodne. Bez znaczenia jest tutaj to, czy nor-mami służącymi realizacji postanowień traktatowych są normy krajowe, czy wspólnotowe. W obu sytuacjach normy te podpo-rządkowane są postanowieniom traktatowym. Pierwszeństwo przysługuje również w przypadku norm prawa unijnego ustano-wionych przez instytucje Unii Europejskiej w celu realizacji po-stanowień traktatów. Dlatego normy prawa krajowego w sferze działania prawa unijnego muszą być z nimi zgodne.

Relacje między prawem Unii a prawem krajowym poszczegól-nych państw członkowskich – poprzez odwoływanie się do relacji hierarchicznych – wydają się być niepoprawne. Wynika to z faktu, iż zarówno Traktaty, jak Konstytucje państw członkowskich nie zawierają regulacji wskazujących na to, że prawo Unii jest pra-wem nadrzędnym nad prawem krajowym. Jedne i drugie nakazują jednak przestrzeganie prawa Unii. Także w systemie organów Unii nie ma organu kompetentnego do czuwania nad relacjami norm unijnego porządku prawnego i porządków krajowych. Trybunał Sprawiedliwości nie jest uprawniony do badania zgodności prawa krajowego z prawem Unii i orzekania o ważności prawa krajowe-go. Orzeka o wywiązywaniu się z obowiązku przestrzegania pra-wa Unii przez państwa członkowskie, bądź niewywiązywanie się z tego obowiązku23.

Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego ma na celu za-pewnienie skuteczności prawa unijnego, a jej podstawowym gwa-rantem jest jednolite stosowanie24.

Jak już wcześniej wspomniano, zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nie została wypowiedziana w żadnym obecnie obowiązującym Traktacie, po raz pierwszy ujęto ją w Traktacie

23 J. Galster, Podstawy prawa Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu

z Lizbony, TONiK, Toruń 2010, s. 227–228. 24 J. Galster, Podstawy prawa Unii Europejskiej, op. cit., s. 204–205.

Bożena Serwin

120

ustanawiającym Konstytucję dla Europy25, podpisanym 29 paź-dziernika 2004 r.26

Przy analizie zasad prawa wspólnotowego istotne znaczenie ma orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości. Pierwszym orze-czeniem, które warto przywołać, a które nie stanowi o pierwszeń-stwie prawa wspólnotowego, lecz daje podstawy do sformułowa-nia tej zasady jest to wydane 5 lutego 1963 r.27 W orzeczeniu tym znajduje się szereg fundamentalnych sformułowań dotyczących istoty prawa unijnego oraz konsekwencji, jakie z niego wynikają. Przede wszystkim Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że Europej-ska Wspólnota Gospodarcza stanowi nowy porządek prawny prawa międzynarodowego. W pewnym zakresie państwa człon-kowskie ograniczyły swoje prawa suwerenne na rzecz instytucji Unii Europejskiej. Ponadto, podmiotami prawa wspólnotowego są nie tylko państwa członkowskie, ale również ich obywatele.

W odróżnieniu od wyżej wskazanego orzeczenia, Trybunał Sprawiedliwości w swej pracy wyraźnie przedstawia zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego w kolejnym orzeczeniu28.

Uzasadnieniem Trybunału Sprawiedliwości dla sformułowania tej zasady jest konieczność jednolitego stosowania prawa wspól-notowego, aby osiągnąć założone w Traktatach cele. W jednym ze swoich orzeczeń Europejski Trybunał Sprawiedliwości przedsta-wił zasadę pierwszeństwa bardzo obszernie, wyjaśniając istotę tej zasady oraz ewentualne konsekwencje29. Trybunał w kolejnym orzeczeniu przedstawił jeden z następnych elementów zasady pierwszeństwa30. Mianowicie wywnioskował, że w razie niezgod-

25 Art. 6 Projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, źródło:

www.doc.ukie.gov.pl, data pobrania: 10.03.2009 r. 26 J. Galster, Podstawy prawa Unii Europejskiej, op. cit., s. 207. 27 NV. Algemene Transport-en Expeditie Onderneming van Gend & Loos v.

Holenderska Administravja Podatkowa z 5 II 1963, sprawa 26/62, ECR 1963. 28 Flamino Costa v. ENEL z 15 VII 1964 r., 6/64, ECR 1964, s. 1141. 29 Administracja Finansów Państwowych v. Simmenthal SpA z 9 III 1978 r.,

sprawa 106/77, ECR 1978, s. 629. 30 Komisja v. Republika Włoska z 15 X 1986 r., sprawa 168/85, ECR 1986,

s. 2945.

Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej

121

ności prawa krajowego ze wspólnotowym, należy uchylić lub zmienić te przepisy, które są niezgodne z porządkiem prawnym Unii Europejskiej.

Zasada pierwszeństwa to pewnego rodzaju postulat, funda-ment jednolitego i należytego funkcjonowania prawa wspólnoto-wego we wszystkich państwach członkowskich. Dlatego też zasa-da ta zawiera pewne elementy, które składają się na jej istotę two-rząc spójną całość. Po pierwsze, nakaz zapewnienia skuteczności prawu wspólnotowemu w krajowych porządkach prawnych31, co wyraża się przede wszystkim w nakazie efektywnej implementacji prawa wspólnotowego, w celu zgodnej realizacji postanowień prawa wspólnotowego32. Po drugie, konieczność jednolitego sto-sowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach człon-kowskich, z czego wynika brak możliwości dokonywania jakich-kolwiek zmian Traktatu33. Po trzecie, zakaz stosowania przepisów prawa krajowego sprzecznych z prawem wspólnotowym, zakaz ten znajduje odzwierciedlenie w wielu orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości34. Po czwarte, konieczność unieważnienia lub zmiany przepisu prawa krajowego niezgodnego z prawem wspól-notowym przez właściwe organy państw członkowskich, co skut-kuje tym, że utrzymanie przepisu prawa krajowego niezgodnego ze wspólnotowym stanowi niewywiązanie się państwa ze zobo-wiązań wynikających z prawa wspólnotowego35. Po piąte, nakaz tworzenia prawa krajowego, jeśli wymaga tego prawo wspólno-towe dla zapewnienia jego skuteczności36; oznacza to, że w celu zapewnienia pełnego i jednolitego stosowania prawa wspólnoto-wego we wszystkich państwach członkowskich wymaga się, aby państwa członkowskie podejmowały wszelkie działania niezbęd-

31 J. Galster, Podstawy prawa Unii Europejskiej, op. cit., s. 218 i n. 32 Komisja v. Republika Włoska, sprawa C-33/90, ECR 1991, s. I-5987. 33 Marguerite Maris żona Rogera Reboulet v. Rijksdienst voor Werknemers-

pensioenen, sprawa 55/77. ECR 1977, s. 2327. 34 Norddeutsches Vieh-und Fleischkontor GmbH v. Hauptzollamt Hamburg-

St. Annem, sprawa 39/70 ECR 1971, s. 49. 35 Komisja v. Republika Włoska, sprawa C-162/99, ECR 2001, s. I-541. 36 J. Galster, Podstawy prawa Unii Europejskiej, op. cit., s. 225.

Bożena Serwin

122

ne do zapewnienia zgodności prawa krajowego ze wspólnotowym porządkiem prawnym. Po szóste, nakaz stosowania prawa wspól-notowego, to właśnie ten element wyraża sens zasady pierwszeń-stwa prawa wspólnotowego. Składnik ten należy do fundamental-nych kategorii bytu i funkcjonowania prawa wspólnotowego, gdyż bez tego nakazu nie byłoby możliwe osiągnięcie celów wspólno-towych, a jego brak zaprzeczałby istnieniu Wspólnoty. Po siódme, nakaz interpretacji prawa wspólnotowego dokonywanej przez Trybunał Sprawiedliwości oraz nakaz interpretowania prawa kra-jowego zgodnie z prawem wspólnotowym. Najważniejszym jest, aby organy krajowe odpowiedzialne za interpretację prawa doko-nywały jej z uwzględnieniem wykładni prawa wspólnotowego. Przed państwami członkowskimi postawiony został jeszcze jeden cel, aby interpretacja prawa wspólnotowego była jednakowa, by nie dopatrywano się rozbieżności. Zakaz badania ważności prawa wspólnotowego przez organy krajowe, w tym trybunały konstytu-cyjne, gdyż wyłączną kompetencję w tym zakresie powierzono Trybunałowi Sprawiedliwości, jako organowi dbającemu o posza-nowanie prawa unijnego.

Drugą zasadą ustrojową prawa wspólnotowego, którą wyeks-ponował i wykreował Trybunał Sprawiedliwości, a która również ma wpływ na zmiany w katalogu źródeł prawa RP jest zasada skutku bezpośredniego37. Celem tej reguły, jak i poprzedniej, jest jednolite funkcjonowanie i stosowanie prawa wspólnotowego38.

37 Bezpośrednia skuteczność oznacza możliwość bezpośredniego powoły-

wania się na przepisy prawa wspólnotowego przez strony, które dochodzą swoich praw przed sądami krajowymi. Jest to taka właściwość norm prawa wspólnotowego, która polega na tym, że mogą być one samodzielnym źródłem praw lub obowiązków jednostek (osób fizycznych lub prawnych). Należy pod-kreślić, że rozumienie owej definicji wywołuje wiele kontrowersji wśród poglą-dów nauki prawa. Zgłaszane są bowiem propozycje, aby pojęcie to rozumieć szerzej i nie wiązać go z ochroną praw jednostek, a nawet, aby z niego zrezy-gnować. Bezpośredni skutek to doktryna, jedna z zasad fundamentalnych pra-wa wspólnotowego, które jest następstwem bezpośredniego stosowania prze-pisów prawa wspólnotowego. Por. S. Biernat, Prawo UE a prawo państw człon-kowskich, [w:] Prawo Unii Europejskiej, pod red. J. Barcza, wyd. Prawo i Polityka

Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej

123

Aby normy prawa wspólnotowego były bezpośrednio skutecz-ne muszą spełniać ściśle określone przesłanki39: muszą być tak sprecyzowane, aby mogły być zastosowane bez dalszej konkrety-zacji40, zatem dany przepis musi wystarczająco jasno wskazywać, kto, czego i od kogo może się domagać; muszą być bezwarunkowe, czyli ustanawiać obowiązek, którego realizacja i skuteczność nie są uzależnione od jakichkolwiek aktów wykonawczych; muszą nakładać na podmioty (państwa członkowskie, instytucje Wspól-not, osoby fizyczne, osoby prawne) obowiązek podjęcia lub zanie-chania wskazanych działań, a także ich zastosowanie nie może być uzależnione od podjęcia przez ustawodawcę (wspólnotowego lub krajowego) żadnych dodatkowych aktów wykonawczych.

Najnowsze orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości wskazu-je, że przesłanki bezpośredniej skuteczności (bezwarunkowość i wystarczająca precyzyjność) tracą swoje znaczenie. Kładzie się bowiem nacisk na to, że przesłanki bezwarunkowej skuteczności nie mogą być oddzielone od kontekstu, w którym dochodzi do za-stosowania wskazanej normy prawa wspólnotowego. Wyróżnia się skutek w znaczeniu subiektywnym i obiektywnym. Znaczenie wymienione jako pierwsze opiera się na tradycyjnym rozumieniu bezpośredniego skutku. Chodzi bowiem o możliwość powołania się przez stronę na określoną normę prawną przed organem kra-jowym w celu dochodzenia swoich praw (np. pracownik powołuje się na art. 39 TFUE w celu uzyskania dostępu do rynku pracy w innym państwie członkowskim)41. Bezpośredni skutek w zna-czeniu obiektywnym, odnosi się do każdej możliwości zastosowa-nia normy prawa wspólnotowego przez organ krajowy (np. strona w postępowaniu odwoławczym podnosi, że decyzja została wyda-

Gospodarcza, Warszawa 2004, s. 269 i n.; K. Cholawo-Sosnowska, A. Wnukow-ska, op. cit., s. 11.

38 Tamże, s. 240. 39 M. Ahlt, M. Szpunar, op. cit., s. 34. 40 Wyr. ETS-O 1991, I-5357, Francovich, C-6 i 9/90. 41 Ustawa z dnia 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawo-

dowych nabytych w państwach członkowskich (Dz. U. Nr 63, poz. 394).

Bożena Serwin

124

na z naruszeniem obowiązków, jakie prawo wspólnotowe nakłada na organ)42.

Mając na uwadze przepisy traktatowe i w celu ukazania ich bezpośredniej skuteczności można przywołać istotne orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości, który to po raz pierwszy, w sprawie będącej przedmiotem przełomowego orzeczenia Van Gend Try-bunał stwierdził, że art. 25 TFUE, zakazujący ustanawiania ceł i opłat o podobnym skutku w handlu między państwami człon-kowskimi, spełnia warunek bezpośredniej skuteczności43. W wie-lu orzeczeniach Trybunał Sprawiedliwości uznał walor bezpo-średniej skuteczności norm zawartych w przepisach traktato-wych. Przedmiotem kontrowersji w postępowaniach przed Try-bunałem było nie tylko to, czy dana norma jest bezpośrednio sku-teczna, ale również w szczególności treść praw lub obowiązków jednostek wynikających z przepisów, czy to jak odróżnić zakres zastosowania poszczególnych norm. Rozważając bezpośrednią skuteczność norm prawa wspólnotowego kładzie się głównie na-cisk na to, że z norm tych wynikają prawa jednostek, w mniejszym zaś stopniu podkreśla się okoliczność, że mogą być one źródłem praw i obowiązków.

Bezpośrednią skutecznością norm traktatowych, jako źródłem obowiązków jednostek w stosunkach z innymi podmiotami zajął się Trybunał Sprawiedliwości44. W omawianym kontekście na uwagę zasługują normy proklamujące, czyli tzw. podstawowe swobody rynku wewnętrznego. Nie ma żadnej wątpliwości co do bezpośredniej skuteczności tych norm, powstaje jednak pytanie, czy mogą być one wyłącznie źródłem praw jednostek, czy także ich obowiązków w stosunkach z innymi jednostkami. Art. 28 TFUE, który statuuje wolność przepływu towarów45 sformułowano w taki sposób, że wynikają z niego obowiązki wyłącznie państw

42 M. Ahlt, M. Szpunar, op. cit., s. 34. 43 S. Biernat, op. cit., s. 271. 44 J. Barcz, Prawo Unii Europejskiej, Wyd. Prawo i Praktyka Gospodarcza,

Warszawa 2003, s. 247. 45 Art. 28, Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej

125

członkowskich, a także, że pojęcie „państwa” jest szeroko rozu-miane46. Dlatego też w orzecznictwie nadaje się wyżej wymienio-nej normie wyłącznie zdolność wywoływania bezpośredniego skutku wertykalnego. Ograniczenie przepływu towarów przez jednostki może być w prawie wspólnotowym zakazane47.

Przykładem na bezpośrednią skuteczność norm w układzie horyzontalnym jest art. 81 i 82 TFUE. Normy te zakazują przed-siębiorstwom stosowania antykonkurencyjnych praktyk na nieko-rzyść innych przedsiębiorców48.

Jak już wspomniano, w skład pochodnego prawa wspólnoto-wego wchodzą w szczególności: rozporządzenia, dyrektywy, de-cyzje oraz umowy międzynarodowe.

Bezpośrednia skuteczność rozporządzeń ma swoje źródło w art. 249, ust. 2 TFUE49. Z przepisu tego wynika, że rozporządze-nie ma zasięg ogólny, czyli, że nie określa adresata w sposób kon-kretny50, obowiązuje co do wszystkich elementów i posiada bez-pośrednie zastosowanie we wszystkich państwach członkow-skich, gdyż muszą istnieć dziedziny uregulowane jednakowo we wszystkich państwach członkowskich. Przepis ten, aby posiadał takie właściwości musi nadawać się do zastosowania w konkret-nym postępowaniu. Cechy bezpośredniej skuteczności nie posia-dają rozporządzenia, które stanowią jedynie podstawę do wyda-nia aktów wykonawczych51. Akty te mogą regulować stosunki prywatnoprawne.

Rozporządzenia mają bezpośredni skutek nawet wówczas, gdy luka powstała w ich treści utrudnia ich praktyczne zastosowa-nie52. Przepisom rozporządzeń przypisuje się automatycznie bez-pośredni skutek w układzie wertykalnym i horyzontalnym. Kwe-

46 Orzeczenie 249/81 Commission v. Ireland. 47 S. Biernat, op. cit., s. 271. 48 Orzeczenie BRT v. SABAM. 49 Art. 249, ust. 2, Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. 50 J. Galster, Podstawy prawa Unii Europejskiej, op. cit., s. 240. 51 M. Ahlt, M. Szpunar, op. cit., s. 35. 52 E. Skrzydło-Tefelska, D. Kierdowska, op. cit., s. 168.

Bożena Serwin

126

stia dotycząca rodzaju i zakresu obowiązków oraz praw jedno-stek, jakie mogą wynikać z rozporządzeń, nadal budzi wiele wąt-pliwości53.

Zgodnie z art. 249 ust. 3 i art. 10 TFUE, dyrektywa podlega im-plementacji do porządku wewnętrznego każdego państwa człon-kowskiego przez ustawodawcę krajowego. Zasadą jest, że możli-wość zastosowania dyrektywy pojawi się dopiero po dokonaniu implementacji do prawa wewnętrznego54. Trybunał Sprawiedli-wości w wyjątkowych przypadkach dopuszcza bezpośrednią sku-teczność postanowień tego aktu55.

Jeżeli chodzi o warunki bezpośredniej skuteczności postano-wień dyrektyw, to w świetle aktualnego orzecznictwa są one na-stępujące: przepisy określonej dyrektywy cechuje bezwarunko-wość, klarowność i precyzyjność; z jej norm wynikają prawa jed-nostek wobec państwa, ponadto, niewłaściwe jej implementowa-nie lub brak implementacji, mimo upływu wyznaczonego w tym celu terminu. Nie mają przyznanej bezpośredniej skuteczności normy dyrektywy, z których wynikają prawa lub obowiązki jed-nostek wobec państwa, bądź normy między jednostkami56. Prawa wynikające z dyrektyw podlegają ochronie57. Jeśli państwo człon-kowskie nie wywiązuje się z obowiązku implementowania okre-ślonej dyrektywy, tym samym narusza postanowienia Traktatu, skutki te nie mogą obciążać jednostek. Co skutkuje tym, że jed-nostka może powoływać się na postanowienia dyrektyw wzglę-dem państwa, a wszelkie obciążenia znajdują się po stronie pań-stwa, które odpowiada za naruszenia postanowień Traktatu w drodze sankcji.

Słusznie zauważono, że dyrektywa może być bezpośrednio skuteczna dopiero po upływie terminu implementacji, ponieważ do tej chwili nie wiąże ona państwa członkowskiego. Następnie

53 S. Biernat, op. cit., s. 276. 54 Ibidem, s. 276. 55 Zob. orzeczenie ETS-O 1974, 1337, Van Duyn, 41/74. 56 S. Biernat, op. cit., s. 276. 57 M. Ahlt, M. Szpunar, op. cit., s. 36.

Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej

127

należy zadbać, aby implementowano dyrektywę w sposób prawi-dłowy. Chociaż o bezpośrednim stosowaniu dyrektywy możemy mówić dopiero po upływie terminu implementacji, to już od mo-mentu uchwalenia dyrektywy państwa członkowskie nie powinny podejmować środków, które miałyby zagrozić realizacji celów dyrektywy58. Ta implementacja dyrektywy do porządku prawne-go określonego państwa członkowskiego nie musi się odbywać w drodze szczególnych środków legislacyjnych59.

Nawet, jeżeli państwo członkowskie nie implementowało określonej dyrektywy lub był to proces niewłaściwy, jednostki mogą skutecznie powoływać się na postanowienia tego aktu tylko wobec tego państwa. Dyrektywa, wiąże więc państwo członkow-skie, do którego jest skierowana. Stąd też osoba fizyczna lub prawna ma prawo bezpośredniego powoływania się na postano-wienia dyrektywy, co oznacza, że jej postanowienia mogą posia-dać tylko bezpośrednią skuteczność w aspekcie wertykalnym. Do-datkowo w kontrowersyjnym orzeczeniu w sprawie Foster60 stwierdzono, że na przepisy dyrektyw można się powoływać przeciwko podmiotom, które są podporządkowane władzy pań-stwowej, znajdują się pod kontrolą państwa, są przez państwo wyposażone w specjalne uprawnienia, które nie wynikają z nor-malnych stosunków między podmiotami prawa.

Istnieje zgodność, co do braku bezpośredniej skuteczności dy-rektywy w aspekcie horyzontalnym. Wynika to z faktu, iż po pierwsze, całkowicie uległaby zatarciu różnica pomiędzy rozpo-rządzeniem a dyrektywą, po drugie podmioty prywatne nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z nieprawidło-wej implementacji dyrektywy przez państwo członkowskie61.

W ostatnich latach orzecznictwo Trybunału w kwestii bezpo-średniego skutku dyrektywy cechują istotne rozbieżności. Doszu-kać się można orzeczenia sugerującego, że na przepisy nieimple-

58 Zob. ETS-O 1997, I-7411, Inter-Environment Wallonie, C-129/96. 59 Orzeczenie Komisja v. Republika Włoska C-360/87, ECR 1991, s. I-791. 60 Orzeczenie ETS-O 1990, I-3313, C-188/89. 61 S. Biernat, op. cit., s. 277.

Bożena Serwin

128

mentowanej dyrektywy można powołać się również w postępo-waniu przeciwko podmiotom prywatnym. Stanowisko Trybunału może sugerować odejście od zakazu bezpośredniego skutku hory-zontalnego dyrektyw62, jednakże przeciwko takiemu poglądowi przemawiają inne orzeczenia63.

W orzecznictwie Trybunału była rozpatrywana także kwestia bezpośredniego skutku decyzji. Akty te w odróżnieniu od rozpo-rządzeń to akty indywidualne, z tym, że krąg ich adresatów może być zróżnicowany i może obejmować jedno, kilka a nawet wszyst-kie państwa członkowskie64. Z decyzji mogą wypływać prawa dla jednostek, niebędących formalnie ich adresatami. Trybunał Spra-wiedliwości stwierdził, że w sytuacjach, kiedy instytucje wspólno-towe nałożyły w drodze decyzji obowiązki postępowania w okre-ślony sposób na państwa członkowskie, decyzja byłaby środkiem wspólnotowym znacznie osłabionym, gdyby obywatele tych państw nie mogli się nań powoływać.

Gdy chodzi o postanowienia umów międzynarodowych zawie-ranych przez Wspólnotę to również i te akty może cechować bez-pośredni skutek65, o czym świadczy szereg orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości66. Postanowienia takich umów muszą zawierać jasne i jednoznaczne sformułowanie sensu i celu tego aktu, któ-rych skuteczność nie jest uzależniona od wydania innych aktów prawnych. Może ona nie tylko nadawać uprawnienia jednostce, lecz także nakładać obowiązki.

Kolejną zasadą jest zasada solidarności, zwana inaczej zasadą lojalności i lojalnej współpracy. Jest to reguła, która wyraźnie do-tyczy relacji państwo członkowskie – Wspólnota67. Celem wspo-

62 Orzeczenie ETS-O 1999, I-431, C-77/97. 63 ETS-O 2000, I-6007, C-456/98 i ETS-O 2002, I-9411, C-233/01. 64 S. Biernat, op. cit., s. 275. 65 M. Ahlt, M. Szpunar, op. cit., s. 41. 66 ETS-O 1982, 3641, 104/81; ETS-O 1987, 3719, 12/86; ETS-O 1992, I-6781,

C-237/91. 67 A. Wyrozumska, Państwa członkowskie a Unia Europejska, [w:] Prawo Unii

Europejskiej, pod red. J. Barcz, Wyd. Prawo i Polityka Gospodarcza, Warszawa 2004, s. 331.

Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej

129

mnianej reguły jest konieczność współpracy i współdziałania w urzeczywistnianiu założeń Wspólnoty, a co za tym idzie współ-działanie z instytucjami wspólnotowymi. Toteż powinny być po-dejmowane wszelkie działania, z dołożeniem najwyższej staran-ności, aby jak najlepiej zrealizować określone cele. Staranność ma polegać na obowiązku podejmowania takich działań, w oznaczo-nym przez prawo wspólnotowe czasie, aby jak najlepiej oddać istotę i cele porządku wspólnotowego oraz, by stworzyć takie normy proceduralne umożliwiające pełne i szybkie wykonywanie tego prawa68. Należy zauważyć, iż TWE nie posługuje się wprost sformułowaniem „solidarność”, inaczej jest w przypadku Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, który już w preambule powołuje się na zasadę solidarności69. Z zasady tej wynikają dwa aspekty ułatwiające zdefiniowanie tej reguły. Aspekt pozytywny oznaczający zobowiązanie się państw członkowskich do podej-mowania wszystkich niezbędnych działań, aby zapewnić skutecz-ność przepisów prawa wspólnotowego70. Z kolei aspekt negatyw-ny wskazuje na działanie odwrotnie proporcjonalne, a mianowicie powstrzymywanie się od działań mających podważyć skuteczność prawa wspólnotowego w prawie krajowym. Zasada solidarności jest strażniczką działań realizowanych przez państwa członkow-skie, które mają być podejmowane w takim kierunku, aby zapew-nić skuteczność prawa wspólnotowego.

Zasadami, które wynikają z postanowień traktatowych są za-sada subsydiarności i proporcjonalności. Reguła proporcjonalno-ści ma bardzo długą tradycję, wywodzi się, bowiem z prawa nie-mieckiego71, a do prawa wspólnotowego wdrożył ją Trybunał w latach pięćdziesiątych72.

68 Komisja v. Republika Federalna Niemiec, sprawa 94/87, ECR 1989, s. 175. 69 J. Galster, Podstawy prawa Unii Europejskiej, op. cit., s. 250. 70 W. Czapliński, I filar Unii Europejskiej, [w:] Prawo Unii Europejskiej, pod

red. J. Barcz, Wyd. Prawo i Polityka Gospodarcza, Warszawa 2004, s. 99. 71 A. Wyrozumska, op. cit., s. 344. 72 8/55 Fedecher v. High Authority, 1954–1955, s. 245, sprawa 15/57.

Bożena Serwin

130

Zasada subsydiarności polega na przeniesieniu podejmowania decyzji z wyższego szczebla na możliwie niski szczebel admini-stracji73. Wspólnota może podejmować decyzje, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji tylko wówczas, gdy postawiony cel nie może być zrealizowany w sposób bardziej efektywny przez działania na niższym szczeblu. Innymi słowy zasada ta ma na celu rozdzielenie oznaczonych zadań na określone szczeble według trudności. Na zasadę proporcjonalności zaś składają się pewne określone elementy, według których Trybunał Sprawiedliwości bada, czy dany akt prawny jest zgodny z tą zasadą74. Pierwszym składnikiem, który Trybunał Sprawiedliwości najwcześniej zaczął badać jest element konieczności, który obrazuje, że w momencie wyboru między kilkoma odpowiednimi aktami, należy wybrać i zastosować akt najmniej uciążliwy. Kolejny element to składnik odpowiedzialności, polegający na wyborze takiego aktu, który będzie najskuteczniejszy, aby osiągnąć założony cel. Istotny ele-ment to współmierność, określony akt powinien być adekwatny do nakładanych ograniczeń. Zasada ta służy do oceny zarówno przepisów prawa wspólnotowego, jak i przepisów prawa przyj-mowanych przez państwa członkowskie. Istnieje tutaj nawiązanie do sfery tzw. kompetencji dzielonych, a więc tam, gdzie działania mogą być podejmowane i przez Wspólnotę, i przez państwa członkowskie75.

Rada Europejska w Edynburgu, w 1992 r. uznała, że zasada subsydiarności nie wywołuje skutków bezpośrednich, hipotezę tę potwierdził Trybunał Sprawiedliwości76. Natomiast zasada pro-porcjonalności polega na tym, że instytucje wspólnotowe w ra-mach swych kompetencji mogą podejmować takie działania, które są niezbędne do osiągnięcia celów wspólnotowych.

Ostatnią zasadą wieńczącą strukturę Unii Europejskiej jest za-sada ścisłej współpracy uregulowana w art. 11 TFUE. Jest to regu-

73 W. Czapliński, op. cit., s. 99. 74 A. Wyrozumska, op. cit., s. 344. 75 J. Galster, Podstawy prawa Unii Europejskiej, op. cit., s. 262. 76 A. Wyrozumska, op. cit., s. 342.

Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej

131

ła, która dotyczy jedynie wybranych państw członkowskich, chcą-cych podejmować współpracę, a nie wszystkich jak zasady wcze-śniejsze77. Jest ona zapewniona każdemu państwu członkowskie-mu i w każdym momencie. Zasada ta stanowi pewien wyłom w koncepcji jednolitości prawa wspólnotowego. Wspomniany wy-żej art. 11 TFUE umożliwia więc podjęcie współpracy państwom członkowskim w ramach Unii Europejskiej. Właściwie cały tytuł VII o Unii Europejskiej poświęcony jest zasadzie ścisłej współpra-cy.

Wyżej wskazane zasady współgrają ze sobą, wpływając na kształtowanie się działań mających na celu wypełnianie i realiza-cję zadań założonych przez Wspólnotę, ważna w tym celu jest in-terpretacja prawa.

Na podstawie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, obo-wiązek prowspólnotowej wykładni ciąży nie tylko na sądach kra-jowych, ale i na organach administracji publicznej78. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził niedawno, że sądy krajowe obowiąza-ne są do interpretacji prawa krajowego „tak dalece jak jest to moż-liwe”. Można wnioskować, że Trybunał podniósł poprzeczkę w sto-sunku do sądów krajowych, jeżeli chodzi o prowspólnotową wy-kładnię.

W każdym systemie prawnym oprócz norm prawnych wypo-wiedzianych wprost w przepisach istnieją normy, które determi-nują coś jako ducha danego systemu, które dadzą się połączyć w reżim prawny79.

Nie można pominąć roli Trybunału Sprawiedliwości w kształ-towaniu systemu prawnego, to on poprzez swoje prace wyznacza ramy oraz ścieżki rozwoju m.in. prawa wspólnotowego. Nie ma żadnych wątpliwości, że Trybunał przyczynia się do niektórych

77 J. Galster, Podstawy prawa Unii Europejskiej, op. cit., s. 271. 78 S. Biernat, op. cit., s. 286. 79 M. Jeżewski, Między wykładnią a tworzeniem prawa Trybunał Sprawiedli-

wości Wspólnot Europejskich, [w:] Wykładnia Prawa Unii Europejskiej, pod red. C. Mik, Dom Organizatora, Toruń 2008, s. 154.

Bożena Serwin

132

zmian Traktatów założycielskich80. Bardzo interesującym przeja-wem wpływu działalności Trybunału na rozumienie prawa wspólnotowego są tzw. przewodniki po orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości, publikowane przez Komisję Europejską. Doku-menty tego rodzaju stanowią dowód, jak ogromną rolę w tworze-niu porządku prawa Unii Europejskiej pełni Trybunał Sprawie-dliwości.

Na mocy art. 8 ust. 1 ustawy zasadniczej, Konstytucja jest naj-wyższym prawem RP. Skutkuje to faktem, że akt ten znajduje się na szczycie hierarchii źródeł prawa RP. Posiada nadrzędny cha-rakter w stosunku do pozostałych aktów prawnych. Polska podpi-sując Traktat Akcesyjny w Atenach, przystąpiła do struktur Unii Europejskiej. Wydarzenie to spowodowało szereg konsekwencji natury prawnej, przede wszystkim wiele wątpliwości i pytań od-noszących się do aktualnie obowiązującego katalogu źródeł prawa RP. Wydaje się, że Polska jest przygotowana na taką ewentual-ność. Takie spostrzeżenie nasuwa się po analizie art. 93 ust. 3, z którego wynika przede wszystkim, iż w sytuacji, gdy RP ratyfiku-je umowę konstytuującą organizację międzynarodową, to stano-wione przez nią prawo jest stosowane bezpośrednio. Normy tego prawa wywołują określone skutki prawne, stając się niezależną częścią porządku prawnego w państwach członkowskich i stwa-rzając możliwość bezpośredniego powoływania się na przepisy tego prawa przed sądami krajowymi, w dochodzeniu swoich praw. Wszystko wydaje się być oczywiste, do momentu, gdy do-chodzi do kolizji norm prawa krajowego z unijnym porządkiem prawnym. Kolejno, odwołując się do wytycznych mających na celu rozwiązanie tego sporu należy przytoczyć dwie reguły. Doczytując do końca art. 91 ust. 3 Konstytucji RP należy stwierdzić, iż prawo stanowione przez organizację międzynarodową, w przypadku kolizji, ma pierwszeństwo przed ustawami. Wynika z tego, że prawo unijne takiego pierwszeństwa nie posiada przed Konstytu-cją. Narzędziem, za pomocą którego podejmowane są próby roz-

80 Ibidem, s. 155.

Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej

133

wiązywania zaistniałych problemów jest zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej – reguła wykreowana przez Trybunał Sprawiedliwości UE. Nasuwa się pytanie, która z wytycznych jest ważniejsza i według której postępować. Trybunał Konstytucyjny podjął próbę rozwiązania tego problemu. W jednym z orzeczeń, z 11 maja 2005 r. podkreślił, że Unia funkcjonuje na zasadzie kompetencji powierzonych jej, przez państwa członkowskie81. Ponadto żaden z artykułów Konstytucji nie może stanowić pod-stawy do przekazania organizacji międzynarodowej uprawnień w przedmiocie stanowienia aktów prawnych lub podejmowania decyzji, sprzecznych z Konstytucją RP. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału, art. 8 ust. 1 Konstytucji RP wiąże się z nakazem re-spektowania i przestrzegania wiążących Polskę unormowań pra-wa międzynarodowego. Ustawa zasadnicza, z uwagi na nadrzędną moc prawną korzysta z pierwszeństwa obowiązywania i stosowa-nia na terytorium RP. Gwarantowane w art. 91 ust. 3 Konstytucji pierwszeństwo stosowania umów międzynarodowych przed ustawami, nie oznacza pierwszeństwa tych umów przed Konsty-tucją. Skutkiem przystąpienia Polski do Unii Europejskiej jest obowiązywanie dwóch, równoległych porządków prawnych – polskiego i unijnego. Ich wzajemna autonomia nie oznacza braku ich wzajemnego oddziaływania. Nie eliminuje też ewentualności występowania kolizji obu tych porządków prawnych82. Kolizja taka w żadnym razie nie może być rozwiązana przez uznanie nad-rzędności normy prawa unijnego w stosunku do normy konstytu-cyjnej. W sytuacji wystąpienia kolizji, normy konstytucyjne nie tracą mocy obowiązującej ani nie ulegają zmianie, przez sam fakt zaistnienia kolizji. Zasada pierwszeństwa prawa unijnego wobec krajowych porządków prawnych nie ma charakteru derogacyjne-go – nie skutkuje nieważnością norm prawa krajowego sprzecz-nych z prawem Unii Europejskiej. Do decyzji państw członkow-

81 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2005 r., sygn. akt K

18/04 (Dz. U. z 2005 r., Nr 86, poz. 744). 82 Kolizja to nieusuwalna sprzeczność pomiędzy normą Konstytucji a prze-

pisem prawa unijnego.

Bożena Serwin

134

skich należy wówczas: dokonanie odpowiedniej zmiany Konstytu-cji, spowodowanie zmian w prawie unijnym albo ostatecznie – wystąpienie z Unii. W praktyce miał już miejsce konflikt między prawem Unii Europejskim a Konstytucją RP, został on rozwiązany w drodze dokonania odpowiednich zmian w ustawie zasadniczej. Art. 55 Konstytucji został zmodyfikowany i uzupełniony wskutek zaistniałych sprzeczności ustawy zasadniczej RP z decyzją ramo-wą Rady Unii Europejskiej83.

Kilkakrotnie podejmowano próby unormowania wątpliwości związanych ze zmianami, które zostały wywołane akcesją Polski do Unii Europejskiej, zapisami konstytucyjnymi. Jedną z propozy-cji nowelizacji Konstytucji RP była ta, zaproponowana przez Pre-zydenta RP 12 listopada 2010 r.84 W projekcie zmian ustawy za-sadniczej utworzony został nowy, oryginalny rozdział pt. „Człon-kowstwo RP w Unii Europejskiej”. W sposób kompleksowy regu-luje on kwestie związane z integracją Polski z Unią Europejską. Jeden z artykułów tego rozdziału stanowi, że RP podejmuje nie-zbędne działania dla zapewnienia skuteczności prawa Unii Euro-pejskiej w krajowym porządku prawnym. Wszelkie te przedsię-wzięcia mają prowadzić do bezpośredniego stosowania prawa Unii Europejskiej. Wydaje się, że przedstawiona propozycja praw-na nie była na tyle słuszna i bezdyskusyjna, aby mogła być sku-teczna. Prawo Unii Europejskiej nie wymaga od państw członkow-skich zapewnień w krajowych normach prawnych, iż będzie ono przestrzegane. Państwa członkowskie stoją na straży przestrze-gania prawa unijnego, jest to bezwzględny obowiązek każdego członka Unii, do którego każde państwo się zobowiązało.

Kolejny, zaproponowany projekt odnosił się w szczególności do rozszerzenia kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, w po-staci orzekania przez ten organ zgodności z Konstytucją prawa

83 Decyzja ramowa rady Unii Europejskiej z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie

europejskiego nakazu aresztowania (ENA) 2002/584/WSiSW. 84 Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej projekt ustawy

o zmianie Konstytucji RP, Warszawa, 12 listopada 2010, druk nr 3598 (VI ka-dencja Sejmu).

Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej

135

stanowionego przez organizację międzynarodową, jeżeli RP prze-kazała jej kompetencje w określonych sprawach85. Propozycja ta mogłaby być optymalnym sposobem rozwiązywania zaistniałych przeszkód kolizyjnych. Wiązałaby się jednak z rozszerzeniem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie badania zgodności prawa unijnego z Konstytucją RP. Skutkiem takich roz-wiązań prawnych byłoby przeciążenie pracy tego organu, a co za tym idzie, zmniejszenie sprawności i wydłużenie czasu w oczeki-waniu na wydawane orzeczenia. Wydaje się jednak, iż skutecz-niejszym i efektywniejszym sposobem zapobiegania występowa-niu sprzecznych norm konstytucyjnych prawa krajowego z unij-nym, będą działania rozpoczęte już na początkowym etapie sta-nowienia prawa Unii Europejskiej. Polskie organy ustawodawcze mają obowiązek stanowienia i przestrzegania prawa zgodnego z unijnym porządkiem prawnym. Adekwatne działania są podej-mowane na szczeblu unijnym, dodatkowo należy je rozszerzyć o te, w przedmiocie badania zgodności podejmowanych aktów prawnych z postanowieniami Konstytucji poszczególnych państw członkowskich. W skład każdego organu Unii Europejskiej wcho-dzi co najmniej jeden przedstawiciel każdego państwa członkow-skiego, w tym w szczególności organów posiadających inicjatywę prawodawczą i kompetencje w procesie stanowienia prawa. Akty prawne mogą być przyjmowane z inicjatywy: grup państw człon-kowskich, Parlamentu Europejskiego, na zlecenie Europejskiego Banku Centralnego, czy na wniosek Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Ponadto, pośrednia inicjatywa prawodawcza przysługuje Komisji Europej-skiej oraz inicjatywie obywatelskiej wprowadzonej po raz pierw-szy postanowieniami Traktatu z Lizbony. Każdą z tych instytucji tworzy choćby jednostka pochodząca z danego państwa człon-kowskiego. Dalsze etapy stanowienia prawa należą do kompeten-cji Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Rady. W skład każdego z tych organów wchodzi również jeden przedstawiciel

85 Poselski projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa, 6 listopada 2009, druk nr 3399 (VI kadencja Sejmu).

Bożena Serwin

136

państwa członkowskiego. To głównie rola tych organów, biorą-cych udział w procedurze stanowienia prawa dodatkowo, powin-na się sprowadzać do funkcji strażników krajowych przepisów konstytucyjnych, poszczególnych państw członkowskich. Już w pro-cesie stanowienia prawa powinna przeświecać myśl, aby tworzo-ne przepisy prawne były zgodne zarówno z pierwotnym prawem Unii Europejskiej, jak i również z normami prawnymi krajowych Konstytucji. Przyjęcie takiego rozwiązania skutkowałoby z pew-nością jednolitością i spójnością prawa Unii Europejskiej z Kon-stytucjami poszczególnych państw członkowskich. Wydaje się, iż przedstawione rozwiązanie mogłoby być słusznym i skutecznym sposobem w zapobieganiu występowania kolizji przepisów kon-stytucyjnych z aktami prawa Unii Europejskiej.

Liczne procesy polityczne, mały istotny wpływ na katalog źró-deł prawa RP. W konsekwencji treść art. 87 Konstytucji RP wydaje się być obecnie nieaktualna, niepełna i niewystarczająca, dlatego winna być uzupełniona o akty prawa Unii Europejskiej. Z uwagi na fakt, iż system źródeł prawa RP charakteryzuje z reguły zamknię-ty charakter, wydaje się, iż należy rozważyć uzupełnienie art. 87 Konstytucji RP, w celu ujednolicenia i uzupełnienia tego katalogu, przepisami konstytucyjnymi.

ABSTRACT

Alterations in a catalogue of the RP sources of law after accession of Poland to the European Union

The purpose of the article was presenting alterations in a catalogue of RP sources of law and their hierarchy, caused by accession of Poland to the European Union.

Features of the system of RP sources of law were indicated and their meaning was supplemented. It was noticed that an influence on modifi-cation of the system of the RP sources of law possess acts of the union law and principles of the commonwealth law. The principle of priority of the commonwealth law has the most important meaning among them. A situation of collision of the community law with the national law was

Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej

137

subject to analysis, invoking a decision of the Constitutional Tribunal of 11 May 2005. Two projects of amendments to the RP Constitution of 9 November 2009 and 12 of November 2010 were also referred to.

A way was proposed according to which one should conduct in order to avoid in the future collisions of the acts of the Union law and the Con-stitutions of the member states.

It was as well suggested to consider a supplementation of art. 87 of the RP Constitution, in order to unify this catalogue with the constitu-tional provisions.