zarządzanie w samorządzie terytorialnym. najlepsze praktyki ...

PROGRAM ROZWOJU INSTYTUCJONALNEGOMAŁOPOLSKA SZKOŁA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

AKADEMII EKONOMICZNEJ W KRAKOWIE

MS P

ZARZĄDZANIEW SAMORZĄDZIETERYTORIALNYM.NAJLEPSZE PRAKTYKI

P r o g r a m Ro z woj u I n s t y t u c j o n a l n e g o

rozumienie obszarówzarządzania

najlepsze praktyki

zarządzanie strategicznei finansowe

organizacjai funkcjonowanie urzędu

zarządzanie kadrami

usługi publiczne,w tym komunalne

partycypacja społecznai stymulowanierozwoju społecznego

stymulowanie rozwojugospodarczego

zarządzanie projektami

współpraca międzyjednostkamisamorządu terytorialnego

etyka i zapobieganiezjawiskom korupcji

MAŁOPOLSKA SZKOŁA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJAKADEMII EKONOMICZNEJ W KRAKOWIE

MS P

WEWNĄTRZ:


pod redakcjąMarcina Zawickiego, Stanisława Mazurai Jarosława Bobera

Kraków, 2004

PROGRAM ROZWOJU INSTYTUCJONALNEGO


praca zbiorowa pod redakcjąMarcina Zawickiego, Stanisława Mazurai Jarosława Bobera

Publikacja została przygotowana w ramach projektu„Program Rozwoju Instytucjonalnego” (PRI),realizowanego przez Konsorcjum Canadian Urban Instituteoraz Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie

Ministerstwo Spraw Wewnętrznychi Administracjiul. Stefana Batorego 5, 02-591 Warszawa

© Małopolska Szkoła Administracji PublicznejAkademii Ekonomicznej w Krakowie;Ministerstwo Spraw Wewnętrznychi Administracji

Janusz Banaszewski

Halina Baszak JarońAnna SzczepanikDorota Kwiecińska

Gryf s.c.ul. Dukatów 29, 31-431 Kraków

Opracowanie graficzne

Redakcja językowa i korekta

Druk

ISBN 83-89410-20-6

WydawcaMałopolska Szkoła Administracji PublicznejAkademii Ekonomicznej w Krakowieul. Szewska 20/3, 31-009 Krakówtel. (12) 421 76 68, fax. (12) 422 69 19e-mail: [email protected]

Spis treści

Przedmowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

ROZDZIAŁ I ROZUMIENIE OBSZARÓW ZARZĄDZANIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11

1. Zarządzanie strategiczne i finansowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132. Organizacja i funkcjonowanie urzędu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .143. Zarządzanie kadrami . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154. Usługi publiczne, w tym komunalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .165. Partycypacja społeczna i stymulowanie rozwoju społecznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .186. Stymulowanie rozwoju gospodarczego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .197. Zarządzanie projektami . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .208. Współpraca między jednostkami samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .229. Etyka i zapobieganie zjawiskom korupcji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2210. Zestawienie obszarów i kryteriów zarządzania dla urzędu gminy, starostwa powiatowego i urzędu marszałkowskiego, stosowanych w metodzie rozwoju instytucjonalnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24

ROZDZIAŁ II NAJLEPSZE PRAKTYKI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25

ZARZĄDZANIE STRATEGICZNE I FINANSOWE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27Praktyka nr 1: Uspołeczniony proces tworzenia strategii rozwoju – Urząd Gminy w Pcimiu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29Praktyka nr 2: Debata strategiczna – Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35Praktyka nr 3: Hierarchizacja zadań inwestycyjnych – Urząd Miasta Krakowa . . . . . . . .40Praktyka nr 4: Hierarchizacja zadań inwestycyjnych – Urząd Miasta Wilton . . . . . . . . . .45Praktyka nr 5: Budżet zadaniowy – Starostwo Powiatowe w Gryfinie . . . . . . . . . . . . . . .50Praktyka nr 6: Budżet zadaniowy – Urząd Miejski w Bychawie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58Praktyka nr 7: Budżet zadaniowy – Urząd Miejski w Starachowicach . . . . . . . . . . . . . . .64Praktyka nr 8: Budżet zadaniowy – Urząd Miejski w Ziębicach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .72Praktyka nr 9: Wieloletnie planowanie finansowe i inwestycyjne – Urząd Gminy w Wierzbinku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78Praktyka nr 10: Wieloletnie planowanie finansowe i inwestycyjne – Starostwo Powiatowe w Pleszewie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .87Praktyka nr 11: Wieloletnie planowanie inwestycyjne i finansowe – Urząd MiastaKościerzyna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .95Praktyka nr 12: Wieloletnie Programy Inwestycyjne do Strategii Rozwoju ZiemiKościersko-Zaborskiej – Starostwo Powiatowe w Kościerzynie, gminy powiatu kościerskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .105

ORGANIZACJA I FUNKCJONOWANIE URZĘDU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .117Praktyka nr 13: Analiza procesów – Urząd Miejski w Sułkowicach . . . . . . . . . . . . . . . .119Praktyka nr 14: Katalog usług urzędu – Urząd Miejski w Namysłowie . . . . . . . . . . . . .128Praktyka nr 15: Zasady identyfikacji i opisu procesów w urzędzie – Urząd Miejski w Śremie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132Praktyka nr 16: Zasady określania mierników efektywności procesów w urzędzie – Urząd Miejski w Śremie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .136Praktyka nr 17: Biuro Obsługi Klienta – Starostwo Powiatowe w Namysłowie . . . . . . .140Praktyka nr 18: System elektronicznego obiegu dokumentów oraz zarządzanie i monitorowanie realizacji usług – Urząd Gminy Warszawa-Włochy . . . . . . . . . . . . . . .146

ZARZĄDZANIE KADRAMI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .153Praktyka nr 19: Opisy stanowisk – Urząd Gminy w Łomży . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .155Praktyka nr 20: Wdrożenie systemu oceny pracowników – Urząd Miasta w Dzierżoniowie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .159Praktyka nr 21: System ocen pracowniczych – Urząd Gminy i Miasta Proszowice . . . .162

USŁUGI PUBLICZNE, W TYM KOMUNALNE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .165Praktyka nr 22: Operacyjny plan świadczenia usług publicznych w dziedzinie pomocy i opieki społecznej – Urząd Gminy w Łomży . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .167Praktyka nr 23: Lokalne Inicjatywy Inwestycyjne – Urząd Miasta Krakowa . . . . . . . . .172

PARTYCYPACJA SPOŁECZNA I STYMULOWANIE ROZWOJU SPOŁECZNEGO .177Praktyka nr 24: Katalog usług publicznych – Starostwo Powiatowe w Łomży . . . . . . . .179Praktyka nr 25: Plan działań informacyjnych – Urząd Gminy Stare Czarnowo . . . . . . .184Praktyka nr 26: Uspołecznienie strategii rozwoju województwa – Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .188Praktyka nr 27: Uspołecznienie budżetu – Urząd Gminy w Zabierzowie . . . . . . . . . . .193Praktyka nr 28: Polityka informacyjna – Urząd Gminy w Sośnie . . . . . . . . . . . . . . . . . .199Praktyka nr 29: Delegowanie zadań publicznych organizacjom pozarządowym – Urząd Gminy Zaleszany . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .204

STYMULOWANIE ROZWOJU GOSPODARCZEGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .207Praktyka nr 30: „Strefa Przemysłowa Zielonych Dobczyc” – Urząd Gminy i MiastaDobczyce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .209Praktyka nr 31: Instytucjonalizacja wdrażania Strategii Rozwoju Gospodarczego – Urząd Miejski w Ostrowie Wielkopolskim . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .212Praktyka nr 32: Badanie ankietowe klimatu dla przedsiębiorczości – Urząd Miejski w Ostrowie Wielkopolskim . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .218

ZARZĄDZANIE PROJEKTAMI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .223Praktyka nr 33: System zarządzania projektami – Urząd Gminy w Zbójnej . . . . . . . . .225Praktyka nr 34: Przygotowanie sieci specjalistów ds. Unii Europejskiej i programów UE – urzędy gmin i starostwa powiatowe województwa śląskiego . . . . . .229

WSPÓŁPRACA MIĘDZY JEDNOSTKAMI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO . . .235Praktyka nr 35: Powiatowy system informacji gospodarczej – Starostwo Powiatowe w Łomży, urzędy gmin powiatu łomżyńskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .237Praktyka nr 36: Współdziałanie jednostek samorządowych w ramach związku gmin –Związek Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .241

ETYKA I ZAPOBIEGANIE ZJAWISKOM KORUPCJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .245Praktyka nr 37: Kodeks etyki dla pracowników samorządowych i radnych – Urząd Marszałkowski Województwa Podlaskiego, Sejmik Województwa Podlaskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .247

5Przedmowa

Szanowni Państwo,

Z satysfakcją przekazuję Państwu opracowanie pt. „Zarządzanie w samorządzie terytorialnym.Najlepsze praktyki”, przygotowany w ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego adresowanegodo urzędów administracji publicznej. Program ten, obok ogólnopolskiego Programu Szkoleniowe-go, jest wkładem MSWiA w realizację rządowego Programu Aktywizacji Obszarów Wiejskich,współfinansowanego ze środków Banku Światowego. Ministerstwo zaangażowało się w ten Pro-gram widząc w nim szansę na zainicjowanie systematycznej pracy nad doskonaleniem zarządzaniaw urzędach lokalnej i regionalnej administracji publicznej.

Niniejszy zbiór stanowi uzupełnienie poradnika pt. „Rozwój instytucjonalny”, opisującego me-todę rozwoju instytucjonalnego wypracowaną w ramach PRI. W zbiorze tym zaprezentowane zosta-ły najlepsze praktyki dotyczące zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego – opracowaneprzez konsultantów Programu. Praktyki zostały przedstawione w sposób syntetyczny, ale – w mojejopinii – pozwalający na ocenę ich przydatności dla poszczególnych rodzajów jednostek administra-cji samorządowej. Prezentowany zbiór praktyk pozwala korzystać z pozytywnych doświadczeń in-nych samorządów. Przyśpieszanie rozwoju lokalnego dzięki wykorzystywaniu najlepszych praktykstaje się obecnie najbardziej popularną metodą w krajach wysoko rozwiniętych. Powinniśmy wobectego korzystać z doświadczeń innych – należy identyfikować i szeroko udostępniać sprawdzone roz-wiązania.

Będziemy bardzo wdzięczni za wszystkie komentarze i sugestie dotyczące prezentowanego ma-teriału, które prosimy kierować pod adresem Zespołu Projektu w MSWiA lub autorów. Celem, ja-ki nam wspólnie przyświeca jest podnoszenie standardu usług oferowanych naszym mieszkańcomoraz zwiększenie sprawności funkcjonowania administracji.

Dziękuję bardzo wszystkim osobom zaangażowanym w powstanie tego opracowania: autorom– konsultantom MSAP/CUI, członkom zespołów zadaniowych w jednostkach pilotażowych (ucze-stniczącym w PRI) oraz recenzentom Programu. Mam nadzieję, że prezentowane praktyki okażą siędla Państwa użyteczne i zaowocują – wraz z pozostałymi produktami Programu – przyśpieszeniempozytywnych przekształceń w funkcjonowaniu administracji samorządowej. To z kolei jest jednymz warunków, aby nasze samorządy mogły lepiej wykorzystać szanse rozwojowe, jakie niesie akcesjaPolski do Unii Europejskiej.

Z poważaniem,Jerzy Mazurek

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji

WSTĘP

Zbiór „Zarządzanie w samorządzie terytorialnym. Najlepsze praktyki” został przygotowa-ny w ramach Programu Aktywizacji Obszarów Wiejskich (PAOW), realizowanego przez rządPolski w latach 2000-2004. Podstawowym celem PAOW, współfinansowanego ze środków Ban-ku Światowego, były działania na rzecz restrukturyzacji obszarów wiejskich poprzez:– wzmacnianie samorządów terytorialnych działających na obszarach wiejskich,– pomoc w budowaniu potencjału instytucjonalnego jednostek samorządu terytorialnego,

niezbędnego dla właściwego wykorzystania przedakcesyjnych i strukturalnych funduszyUnii Europejskiej.

Osiągnięcie tak zakreślonych celów wymagało zintegrowania wielu projektów, tj.: „Udzie-lanie mikro-pożyczek” (Komponent A PAOW), „Restrukturyzacja rynku pracy” (KomponentB-1 PAOW), „Wzrost efektywności systemu oświaty” (Komponent B-2 PAOW), „Wzrostefektywności funkcjonowania lokalnej i regionalnej administracji publicznej” (Komponent B-3 PAOW), oraz „Zwiększenie konkurencyjności obszarów wiejskich poprzez rozwój infra-struktury” (Komponent C). W ramach komponentu B-3 PAOW, koordynowanego przez Mi-nisterstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA), realizowane były: Program Roz-woju Instytucjonalnego (PRI), Ogólnopolski Program Szkoleniowy oraz program dotyczącydoskonalenia prawa regulującego funkcjonowanie administracji publicznej.

Ogólne cele PRI, realizowanego przez Konsorcjum Canadian Urban Institute i Małopol-skiej Szkoły Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie (MSAP), zdefinio-wano jako:– doskonalenie umiejętności planowania i zarządzania strategicznego w samorządach, w tym

zarządzania projektami,– wdrożenie nowoczesnych zasad zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej,– podniesienie poziomu świadczenia usług publicznych poprzez wypracowanie odpowiednich

standardów, ocenę kosztów i doskonalenie efektywności,– doskonalenie struktur organizacyjnych oraz procedur działania administracji publicznej

z perspektywy realizacji celów strategicznych,– wykształcenie modelowego systemu komunikacji z mieszkańcami, organizacjami społecz-

nymi, przedsiębiorcami,– zidentyfikowanie i usunięcie przeszkód w otoczeniu prawnym, zakłócających funkcjonowa-

nie samorządów.

Podstawowym rezultatem PRI jest metoda rozwoju instytucjonalnego urzędów administra-cji publicznej, obejmująca analizę poziomu rozwoju instytucjonalnego, projektowanie zmian(usprawnień) instytucjonalnych, ich wdrażanie oraz monitorowanie i ocenę efektów.

Elementami metody rozwoju instytucjonalnego są:– na poziomie analizy poziomu rozwoju instytucjonalnego:

- pięciostopniowe opisy stadiów rozwoju instytucjonalnego dla kryteriów zarządzania wramach dziewięciu obszarów zarządzania,

- opisy stanów modelowych poziomu rozwoju instytucjonalnego dla każdego kryteriumzarządzania,

- kwestionariusze diagnostyczne, korespondujące z opisami stadiów rozwoju insty-tucjonalnego, służące określeniu poziomu rozwoju instytucjonalnego jednostki,

- aplikacja komputerowa (dla samorządów gminnych) do samooceny poziomu rozwojuinstytucjonalnego,

– na poziomie projektowania usprawnień oraz wdrażania planów:- plany rozwoju instytucjonalnego, zawierające zestawy projektów, których realizacja

umożliwi podniesienie potencjału instytucjonalnego urzędu,- „Katalog narzędzi rozwoju instytucjonalnego”*, zawierający przykłady rozwiązań do

zastosowania w jednostkach samorządu terytorialnego,

7

* Robocze tytuły wymienionych publikacji brzmiały odpowiednio: „Katalog narzędzi wspierających rozwój insty-tucjonalny” oraz „Baza najlepszych praktyk”.

- „Zarządzanie w samorządzie terytorialnym. Najlepsze praktyki”*, gdzie zamieszczonoopisy pomyślnie zakończonych w jednostkach samorządu terytorialnego projektówusprawnień.

U podstaw PRI leży przekonanie, że jednym z kluczowych czynników służących rozwojowiobszarów wiejskich jest sprawna i efektywna administracja samorządowa, inicjująca i wspiera-jąca działania na rzecz modernizacji tych obszarów. Aby jednostki administracji samorządowejmogły wypełniać te zadania na miarę istniejących i pojawiających się potrzeb, konieczne jestwzmocnienie ich potencjału instytucjonalnego. Pod pojęciem tym rozumie się odpowiedniestruktury organizacyjne, właściwe procedury działania, mechanizmy zapewniające udział spo-łeczności lokalnej w zarządzaniu sprawami publicznymi oraz kompetentnych i sprawnych urzę-dników.

PRI wpisuje się w nurt budowania nowoczesnej administracji publicznej. Program ten na-wiązuje m.in. do zasad nowego zarządzania publicznego (np. systemy jakości, benchmarking)i koncepcji współuczestniczenia obywateli w zarządzaniu sprawami publicznymi. Propagowanew ramach Programu poszczególne zasady, mechanizmy i instrumenty są od wielu lat stosowa-ne z pozytywnym skutkiem w wielu państwach Europy Zachodniej oraz w USA, Kanadzie, No-wej Zelandii i Australii.

Odpowiedni potencjał instytucjonalny pozwala jednostkom samorządu terytorialnegoświadczyć usługi publiczne wysokiej jakości oraz efektywnie wspierać rozwój społeczno-gospo-darczy wspólnot lokalnych. Staje się to szczególnie istotne w aspekcie rozwoju obszarów wiej-skich. Na terenach tych władza publiczna odgrywa kluczową rolę we wspieraniu szeroko rozu-mianego rozwoju lokalnego. Zagadnienie to nabiera dodatkowego znaczenia w aspekcieintegracji Polski z Unią Europejską. O zdolności do pozyskania i optymalnego wykorzystaniazewnętrznych środków finansowych na realizację przedsięwzięć lokalnych decyduje sprawnośćjednostek samorządu terytorialnego – m.in. umiejętność wypracowania odpowiednich projek-tów, skupienia wokół nich lokalnych partnerów oraz efektywnego zarządzania przedsięwzięcia-mi publicznymi.

Metoda rozwoju instytucjonalnego została wypracowana w trakcie dwuletniego (2001-2003) projektu pilotażowego realizowanego w 33 jednostkach administracji publicznej, repre-zentujących administrację rządową w województwie (urzędy wojewódzkie w Krakowie, Białym-stoku i Szczecinie), samorząd województwa (urzędy marszałkowskie w Krakowie, Białymstokui Szczecinie), samorząd powiatowy (starostwa powiatowe w Myślenicach, Łomży i Gryfinie)i samorząd gminy (urzędy gminy) na terenie tych powiatów.

„Zarządzanie w samorządzie terytorialnym. Najlepsze praktyki” adresowane jest do pra-cowników urzędów administracji samorządowej (urzędy gmin, starostwa powiatowe, urzędymarszałkowskie) oraz środowisk akademickich i firm doradczo-szkoleniowych działających narzecz usprawniania działań administracji publicznej. Zakłada się, że zbiór ten pełnić będziefunkcję edukacyjną, doradczą i popularyzatorską. Z założenia, prezentowana publikacja mastanowić, przede wszystkim, opracowanie zawierające praktyczne wskazówki, które umożliwiązainteresowanym urzędom wdrożenie usprawnień służących podniesieniu poziomu jakości za-rządzania.

Niniejszy zbiór składa się z dwóch głównych części. W części zatytułowanej Rozumienie ob-szarów zarządzania, znajdują się definicje 9 obszarów zarządzania, wyznaczających zakres me-rytoryczny Programu Rozwoju Instytucjonalnego oraz informacja o sytuacji w polskim samo-rządzie w przekroju każdego obszaru. Zaprezentowano następujące obszary zarządzania:– zarządzanie strategiczne i finansowe,– organizacja i funkcjonowanie urzędu,– zarządzanie kadrami,– usługi publiczne, w tym komunalne,– partycypacja społeczna i stymulowanie rozwoju społecznego,– stymulowanie rozwoju gospodarczego,– zarządzanie projektami,

8 Zarządzanie w samorządzie tery tor ia lnym. Naj lepsze praktyk i

* Robocze tytuły wymienionych publikacji brzmiały odpowiednio: „Katalog narzędzi wspierających rozwój insty-tucjonalny” oraz „Baza najlepszych praktyk”.

– współpraca między jednostkami samorządu terytorialnego,– etyka i zapobieganie zjawiskom korupcji.

Część Najlepsze praktyki zawiera opis 37 przykładów dotyczących wprowadzenia uspraw-nień w samorządzie terytorialnym. Praktyki zostały podzielone na 9 obszarów tematycznychoraz przyporządkowane kryteriom zarządzania, stosowanym w metodzie rozwoju instytucjonal-nego. Ponadto, każdej praktyce przypisano stadium rozwoju instytucjonalnego (lub elementystadium) odpowiadające danej praktyce w ramach określonego kryterium zarządzania. Wniniejszym zbiorze 10 z 37 praktyk opisuje przebieg i rezultaty realizacji zadań podejmowanychw ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego. Zostały one wyróżnione dopiskiem „Zadaniezostało zrealizowane w ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego”.

Autorzy wyrażają nadzieję, że niniejsze opracowanie okaże się pomocne w realizacji pro-jektów usprawnień w urzędach administracji publicznej, w oparciu o metodę rozwoju instytu-cjonalnego.

9Wstęp

Rozdział I

ROZUMIENIE OBSZARÓWZARZĄDZANIA

1. Zarządzanie strategiczne i finansowe

Definicja

Zarządzanie strategiczne to umiejętność budowania i urzeczywistniania strategii jednostkiadministracji publicznej. W związku z tym, w Programie Rozwoju Instytucjonalnego, obszar za-rządzanie strategiczne obejmuje zagadnienia dotyczące realizacji sekwencji działania strate-gicznego, odnoszącej się do strategii rozwoju jednostki, tj.:– sformułowanie wizji1 rozwoju danej jednostki,– określenie misji2 jednostki w procesie realizacji jej wizji rozwoju,– przekształcenie wizji jednostki w cele i działania (cele ogólne, cele szczegółowe i zadania),– wskazanie sposobów działania (planów operacyjnych),– realizacja planów operacyjnych,– monitoring oraz ocena rezultatów i przebiegu realizacji strategii oraz planów operacyjnych,– aktualizowanie strategii.

Zarządzanie finansowe to perspektywiczne i bieżące zapewnienie środków, pozwalająceskutecznie i ekonomicznie realizować zamierzenia wynikające ze strategii rozwoju jednostkipoprzez:– wyznaczanie zakresu możliwości finansowych w perspektywie wieloletniej,– określanie standardów przygotowania programów i zadań do finansowania, z uwzględnie-

niem sposobów ich pomiaru,– zestawianie rocznych i wieloletnich planów jako sumy projektów i zadań bilansujących się

z możliwościami finansowania,– powiązanie środków z celami (planowanie, monitorowanie, sprawozdawczość, ocena),– gromadzenie danych do monitorowania postępu i dokonywania oceny stopnia wykonania

zadań i programów tak, aby:- uzyskać zakładany standard usług i zapewnić odpowiedni poziom infrastruktury ko-

niecznej do ich świadczenia,- zapewnić realizację celów rozwojowych zgodnie z priorytetami zapisanymi w strategii,- uzyskać wysoką skuteczność (właściwe zdefiniowanie potrzeb odbiorcy usługi oraz za-

pewnienie jej odpowiedniej jakości) i odpowiednią efektywność kosztową działań.

Obraz sytuacji w jednostkach samorządu terytorialnego w PolsceMyślenie w kategoriach zarządzania strategicznego i stosowanie jego instrumentów wciąż

nie należą do kanonu działania jednostek administracji publicznej w Polsce. Podstawowa trud-ność budowania „klimatu” dla działań strategicznych wynika z mentalności i nawyków repre-zentantów władz lokalnych oraz pracowników urzędów. W społecznym wyobrażeniu wójta czystarosty pojawiają się wprawdzie echa tradycji, zgodnie z którą wszystkie te osoby winny być„dobrymi gospodarzami” w odpowiednich dla nich obszarach działania, jednak wyobrażenia tenie zawsze skupiają się na zadaniach wynikających z pełnionych obowiązków i związanych z ni-mi specyficznych umiejętnościach zarządzania. Pojęcie „zarządzanie” z trudem toruje sobiedrogę w instytucjach publicznych; jest kojarzone głównie ze sferą gospodarki i przedsiębior-stwami. Istnieje niebezpieczeństwo, że strategia zostanie uznana za konieczność wynikającąz przejściowej „mody”, za formalny wymóg, nie wnoszący istotnych zmian do praktyki funkcjo-nowania instytucji.

Kolejny problem wiąże się z umiejętnościami związanymi z zarządzaniem strategicznym,w szczególności ze zdolnością do przekładania celów strategicznych na zadania operacyjne,a w dalszej kolejności realizacji tych zadań, monitorowania ich wykonania oraz oceny zrealizo-

13Rozumienie obszarów zarządzania

1 Wizja oznacza obraz przyszłego stanu jednostki samorządu terytorialnego, będący wyobrażeniem pożąda-nejprzyszłości. Wizja powinna zawierać syntetyczny opis dążeń i aspiracji społeczności, opracowany przywspółudziale mieszkańców oraz ich reprezentantów.2 Misja opisuje mandat danej jednostki administracji publicznej do realizacji jej wizji rozwoju oraz nadrzędnewartości (zasady), jakimi ta jednostka będzie się kierować podejmując działania na rzecz realizacji wizji. Misjato syntetyczny opis sposobu postępowania w celu realizacji wizji.

wanych zadań pod kątem osiągania celów strategicznych. To złożone zagadnienie dotyczy wie-lu jednostek administracji publicznej, również tych, które dysponują formalnie przyjętymi stra-tegiami rozwoju.

Inny problem ma związek z poziomem aktywności obywateli, ich wiedzy o samorządzie i je-go zadaniach oraz z ich oczekiwaniami wobec niego. Zarządzanie strategiczne w warunkachpolskich wciąż pozostaje dziedziną w zbyt małym stopniu wykorzystującą potencjał lokalnychi regionalnych społeczności.

Sytuacja w zakresie zarządzania finansowego w polskich samorządach jest bardzo zróżni-cowana. Istnieje szereg urzędów zaawansowanych w udoskonalaniu technik i narzędzi zarzą-dzania finansowego. Wiele z nich powiela niestety stare przyzwyczajenia, co stanowi istotną ba-rierę w realizacji strategii, nawet jeśli została ona poprawnie przygotowana.

W wielu samorządach budżet konstruowany jest na podstawie planu wydatków i przewidy-wanego wykonania w roku bieżącym, powielając udziały procentowe w poszczególnych działachi rozdziałach klasyfikacji budżetowej. Korekty na rzecz poszczególnych dysponentów dokony-wane są głównie na podstawie ocen intuicyjnych i w wyniku nacisków politycznych. Otrzymaniedodatkowych środków nie obliguje do uzyskania określonych efektów, a jedynie do wydaniaprzydzielonych środków na określony cel. W jednostkach tych brak zwykle długoterminowychplanów inwestycyjnych. Czasem przyjętym dokumentem jest tylko jednostronicowa prezentacjadochodów, wydatków i zadłużenia w prognozie kilkuletniej.

Pomimo ogólnie niskiego stopnia innowacyjności w zakresie zarządzania finansowegowzrasta jednak liczba jednostek, które pomyślnie wdrożyły nowoczesne narzędzia zarządzaniafinansowego i skutecznie je stosują. W około 60-70 samorządach istnieją procedury przygoto-wania budżetu zadaniowego. W wielu z nich trwają prace nad przygotowaniem wieloletnichplanów inwestycyjnych.

2. Organizacja i funkcjonowanie urzędu

Definicja

Obszar organizacja i funkcjonowanie urzędu obejmuje organizację i funkcjonowanie urzę-du, w trzech wymiarach:

1. Strukturę organizacyjno-formalną (organizację statyczną), rozumianą jako układ wzaje-mnie powiązanych komórek organizacyjnych (wydziałów) w urzędzie, z uwzględnieniem takichaspektów, jak:– podział uprawnień decyzyjnych pomiędzy organ stanowiący i wykonawczy oraz kierowni-

ków,– podział zadań i odpowiedzialności za rezultaty realizacji zadań między komórki organiza-

cyjne urzędu.

2. Procedury administracyjno-biurowe (organizację dynamiczną), niezbędne do realizacjizadań, z uwzględnieniem:– realizowanych procesów (sekwencje działań i zakresy współpracy),– wykorzystania systemów informatycznych do realizacji procesów.

3. Komunikację wewnętrzną w urzędzie, czyli niezbędne przepływy informacyjno-decyzyj-ne, umożliwiające realizację procedur i sprawną koordynację, z uwzględnieniem:– komunikacji poziomej, tj. przepływu informacji pomiędzy komórkami realizującymi za-

dania,– komunikacji pionowej, tj. przepływu informacji niezbędnej do wzajemnego zaspokojenia

potrzeb informacyjnych kierowników (decydentów) i wykonawców (urzędników na niż-szych szczeblach).

Obraz sytuacji w jednostkach samorządu terytorialnego w PolsceUrzędy administracji publicznej w Polsce napotykają wiele problemów wynikających z nie-

doskonałości stosowanych rozwiązań. Jedna z ważnych kwestii wiąże się z dość powszechnymnawykiem prowadzenia nieustannych gier i przetargów (organy stanowiące-organy wykonaw-cze) oraz z centralistycznymi praktykami administrowania w urzędach, zgodnie z którymi inicja-


tywa działania wychodzi „od góry” – wójta, starosty, itp. Praktyka ta rozmija się z ideą zarządza-nia w nowoczesnym tego słowa znaczeniu. W rezultacie mamy do czynienia z sytuacją, w którejlokalne urzędy zamiast służyć obywatelom, koncentrują się na obsłudze organów władzy – z róż-ną sprawnością – oraz realizacji rutynowych zadań administracyjnych. Jasne rozdzielenie kom-petencji ciał stanowiących i wykonawczych pozostaje głównym środkiem do zmiany obecnychpraktyk.

Z problemem tym bezpośrednio wiąże się przejrzystość podziału kompetencji pomiędzyorganem wykonawczym i kierownikami, kierownikami i urzędnikami oraz pomiędzy urzędni-kami. Na pierwszym planie pojawiają się takie zagadnienia, jak: nakładanie się kompetencji de-cyzyjnych, odpowiedzialności oraz kompetencji wykonawczych, a także brak formalnego przy-pisania kompetencji decyzyjnych, odpowiedzialności oraz kompetencji wykonawczych zarealizację zadań.

Innymi problemami, charakterystycznymi nie tylko dla polskiej administracji, są: relatyw-nie niski zakres wykorzystywania koncepcji organizacji procesowej w realizacji zadań urzęduoraz niewystarczająca organizacja obiegu informacji w ramach urzędu i pomiędzy urzędema organami wykonawczym i stanowiącym. Taki stan rzeczy dowodzi, że dominującą formą orga-nizacji urzędów jest sztywna, nadmiernie scentralizowana struktura, w niewielkim stopniu zo-rientowana na zarządzanie, cechująca się przy tym ograniczoną zdolnością do realizacji zadaństrategicznych.

3. Zarządzanie kadrami

Definicja

W obszarze zarządzanie kadrami mieści się, przede wszystkim, podejmowanie decyzji kie-rowniczych i realizacja spójnych działań, zmierzających do zapewnienia im niezbędnego perso-nelu w wymiarze ilościowym i jakościowym, w określonym miejscu i czasie oraz racjonalne wy-korzystanie tego personelu zgodnie z misją i celem instytucji. W Programie RozwojuInstytucjonalnego zakres analiz koncentruje się na zbadaniu kluczowych funkcji, a mianowicieprocedury rekrutacji personelu, systemu ocen i awansowania pracowników oraz systemu szko-leń i doskonalenia zawodowego. Analizy te mają wskazać kierunki i sposoby doskonalenia pro-cesu zarządzania kadrami.

Obraz sytuacji w jednostkach samorządu terytorialnego w PolsceOcena poziomu zarządzania kadrami w jednostkach administracji publicznej nie jest jed-

noznaczna. Część z nich, w szczególności większe urzędy, osiągnęła już odpowiednio wysoki po-ziom. Jednak w większości urzędów gminnych i powiatowych stosunkowo rzadko wykorzystujesię zasady, procedury i narzędzia do zarządzania zasobami ludzkimi, co rodzi problemyz „przejrzystością” ich funkcjonowania.

W wielu jednostkach administracji publicznej nadal dominuje podejście zorientowane naadministrowanie kadrami, a nie zarządzanie nimi. W wielu urzędach brak jest systemowychrozwiązań w zakresie polityki kadrowej. Urzędy, które decydują się wdrożyć określone instru-menty zarządzania kadrami, często stosują je nieregularnie. Ponadto, rozwiązania stosowanew urzędach cechuje relatywnie niski poziom standaryzacji, co z kolei utrudnia zarówno wymia-nę doświadczeń, jak i ocenę jakości zarządzania.

Urzędnicy na ogół posiadają kwalifikacje konieczne do wykonywania powierzonych im za-dań. Dostrzega się jednak brak wiedzy, umiejętności i nawyków do pracy zespołowej. Zamiastsystemu zarządzania zasobami ludzkimi powszechne wydaje się reagowanie na pojawiające siępotrzeby. Często wskazuje się również na nieprzejrzyste mechanizmy naboru, oceniania i wy-nagradzania pracowników.

Sformalizowane systemy ocen i awansowania pracownikw są stosowane w polskiej admini-stracji raczej rzadko. Mało upowszechnione jest również prowadzenie polityki rozwoju zaso-bów ludzkich (np. nie prowadzi się analiz potrzeb szkoleniowych, nie opracowuje się okreso-wych planów szkoleń, nie prowadzi się oceny szkoleń). W przypadku większości krajówzachodnich na pracownikach ciąży obowiązek podnoszenia swoich kwalifikacji zawodowych,a na urzędzie obowiązek stworzenia warunków umożliwiających takie działanie.


4. Usługi publiczne, w tym komunalne

Definicja

Usługi publiczne obejmują dobra publiczne, w odniesieniu do których niemożliwe jest wy-kluczenie kogokolwiek z korzystania z nich. Są to dobra, od których oczekujemy określonej ja-kości – niezależnie od liczby osób z nich korzystających (każdy nowy konsument nie naruszauprawnień pozostałych).

Doskonalenie zarządzania usługami publicznymi dokonuje się poprzez zwiększanie po-wszechnej dostępności oraz poprawę jakości usług świadczonych przez jednostki administracjipublicznej. Powszechna dostępność oraz poprawa jakości jest efektem sprawnego zarządzaniausługami przez jednostki administracji publicznej, które dbają o zapewnienie warunków doefektywnej ich realizacji, bazując na zdefiniowanych standardach ich realizacji oraz określonymrynku usługodawców.

Rozwój instytucjonalny w obszarze usług publicznych został określony jako przygotowaniei stosowanie standardów usług publicznych, planowanie świadczenia usług publicznych w opar-ciu o schematy organizacji dostarczania usług publicznych oraz stosowanie mechanizmów do-skonalenia świadczenia usług publicznych.

Obszar usług publicznych obejmuje szeroki zakres aktywności jednostki samorządu teryto-rialnego, przybierający różnorodne formy organizacyjne. Usługi świadczone są m.in. przez jed-nostki budżetowe (np. urzędy), zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze, spółki prawahandlowego. Zagadnienia, które są rozpatrywane w ramach obszaru usługi publiczne nie sąkierowane do jednej z wymienionych grup (np. tylko urzędów), ale mają zastosowanie do wszy-stkich z nich, bez względu na rozwiązania organizacyjne obowiązujące w danej jednostce samo-rządu terytorialnego.

W Programie Rozwoju Instytucjonalnego przyjęto następującą klasyfikację usług publicz-nych (tabela I.1).

Tabela. I.1 Klasyfikacja usług publicznych


Grupy usługpublicznych

Kategorieusług publicznych

Usługipubliczne

Usługi administracyjne Wydawanie dokumentów na życzenie klienta, nie będących decyzjamiadministracyjnymi, zezwoleniami, koncesjamiWprowadzanie do rejestru (bazy danych) danych uzyskiwanychbezpośrednio od klientaWydawanie zezwoleń oraz decyzji w rozumieniu i trybie kodeksupostępowania administracyjnegoWydawanie zezwoleń i koncesji związanych z działalnością gospodarcząreglamentowaną przez państwo

Usługi społeczne Ochrona zdrowiaOświata i wychowanie oraz edukacjaKulturaKultura fizyczna i rekreacjaPomoc i opieka społecznaMieszkalnictwoBezpieczeństwo publiczne

Usługi techniczne Transport – usługi i infrastrukturaGospodarka wodna – zaopatrzenie w wodę i kanalizacjaGospodarka odpadami oraz utrzymanie porządku i czystościCmentarnictwoZaopatrzenie w energię (elektroenergetyka, gazownictwo, ciepłownictwo)Zieleń publiczna

Obraz sytuacji w jednostkach samorządu terytorialnego w PolsceUsługi publiczne obejmują rozległy i różnorodny obszar tematyczny, którego ocena jest za-

daniem złożonym. Ocena stanu istniejącego zawiera się w szerokim przedziale – od stanu złe-go (np. ochrona zdrowia) do stanu dobrego (np. zaopatrzenie w wodę). Ocenę dodatkowokomplikuje zróżnicowanie poziomu usług oferowanych w różnych obszarach kraju (regionach,powiatach i gminach). Ogólnie rzecz ujmując, zarys oceny poziomu świadczenia usług publicz-nych, dokonanej w przekroju 3 głównych grup, tj. usług administracyjnych, społecznych i tech-nicznych, przedstawia się następująco:

– Usługi administracyjneDostępność do tych usług jest dobra. Standardy ich realizacji mogą być w dużym stopniu

kształtowane na poziomie obsługi klienta. Rynek usługodawców nie istnieje i z punktu widze-nia prawa nie może istnieć (generalnie usługi te realizuje administracja publiczna). Istnieje na-tomiast w ograniczonym zakresie rynek usług poligraficznych (zróżnicowany ze względu nacharakter dokumentów).

– Usługi społeczneOchrona zdrowia – istnieją trudności z zapewnieniem dostępności do usług (limity liczby pa-

cjentów i/lub zabiegów). W gminach wiejskich płatne usługi medyczne nie funkcjonują ze wzglę-du na barierę finansową. Równocześnie koszty leków i bezrobocie powodują unikanie przezmieszkańców racjonalnej profilaktyki zdrowotnej. Instrumenty zarządzania realizacją usług z za-kresu ochrony zdrowia (standardy, polityka społeczna, kształtowanie rynku usługodawców) sąpoza zasięgiem administracji lokalnej, z wyjątkiem sytuacji, kiedy współfinansuje te usługi.

Oświata i wychowanie oraz edukacja – dostęp do usług oświatowych i edukacyjnych jest za-dawalający. Możliwości administracji lokalnej i regionalnej w zakresie kształtowania standar-dów realizacji tych usług, kreowania polityki społecznej, czy kształtowania rynku usługodawcówsą bardzo ograniczone (przede wszystkim mogą dotyczyć współudziału finansowego w zapew-nieniu infrastruktury koniecznej do ich realizacji).

Kultura – administracja samorządowa dysponuje dużą swobodą w zakresie kształtowaniastandardów realizacji tej usługi, ma również możliwość działań strategicznych w tym obszarze(jeżeli posiada odpowiednie środki lub potrafi zapewnić finansowanie zewnętrzne). Z wyjąt-kiem kin, czy teatrów trudno mówić w tej dziedzinie o kształtowaniu rynku usług.

Kultura fizyczna, rekreacja – administracja samorządowa dysponuje dużą swobodą w za-kresie kształtowania standardów realizacji tych usług, ma możliwość działań strategicznychw tym obszarze (jeżeli posiada odpowiednie środki lub potrafi zapewnić finansowanie zewnę-trzne). Ze względu na charakter tych usług, ich świadczenie często powierza się podmiotomrynkowym.

Pomoc i opieka społeczna – standardy świadczenia usługi określają przepisy prawa, będą-ce odzwierciedleniem polityki społecznej państwa. Administracja samorządowa dysponuję roz-ległą autonomią w określaniu programów szkoleniowych dla bezrobotnych oraz w zakresiewspółpracy z organizacjami pozarządowymi i wyznaniowymi (jest to specyficzny odpowiednikkształtowania rynku usług).

Mieszkalnictwo – dostępność do lokali mieszkaniowych nie jest zadowalająca, szczególniez względu na barierę finansową. Administracja samorządowa nie może swobodnie kształtowaćstandardów realizacji tej usługi (przepisy budowlane), czy też kształtować polityki społecznejw tym zakresie (brak odpowiednich środków). Ze względu na charakter tej usługi jej realizacjaprzez podmioty rynkowe jest w pełni możliwa i powszechnie stosowana.

Bezpieczeństwo publiczne – sytuacja w tym obszarze jest zła. Powodem jest brak odpowie-dnich środków w odniesieniu do narastających potrzeb oraz nieodpowiedzialna dystrybucjaśrodków dokonywana przez administrację publiczną. Biorąc pod uwagę zdefiniowaną misjęstandardy świadczenia tej usługi kształtują przepisy prawa, one też odzwierciedlają politykęspołeczną. Trudno mówić o rynku usług w tej dziedzinie.

– Usługi techniczneTransport: usługi i infrastruktura – ształtowanie standardów regulują przepisy. Ze względu

na publiczną własność infrastruktury trudno mówić o rynku oferującym infrastrukturę jakoprodukt. Działa natomiast stosunkowo dobrze rozwinięty rynek usług budowlanych. W zakre-sie przewozów istnieje dość duża swoboda kształtowania polityki społecznej, standardów usłu-gi i kreowania rynku usługodawców. Podstawową barierą występującą w tym obszarze jest brakśrodków finansowych.


Gospodarka wodna: zaopatrzenie w wodę i kanalizacja – możliwości kształtowania przez ad-ministrację lokalną standardów realizacji tej usługi i polityki społecznej w tym zakresie są zna-czące (ograniczone jedynie przepisami sanitarnymi i regulacjami prawnymi z dziedziny ochronyśrodowiska). Nieco inaczej wygląda sprawa kształtowania rynku usługodawców. Warto jednakzauważyć, że monopol naturalny, z którym mamy do czynienia na obszarach miejskich, nie wy-stępuje w tak ostrej postaci na terenach wiejskich – ze względu na rozproszenie klientów.

Gospodarka odpadami oraz utrzymanie czystości i porządku – kształtowanie przez władzelokalne i regionalne standardów realizacji usługi, polityki społecznej oraz rynku usługodawcóww tym zakresie jest w pełni możliwe.

Cmentarnictwo – generalnie sytuacja jest dobra, problemy występują w dużych miastach(brak terenów pod cmentarze). Możliwości działania administracji lokalnej w kształtowaniustandardów i polityki społecznej w tym obszarze są istotne. Praktycznie nie istnieje rynek usłu-godawców oferujących miejsca pochówku. Sytuacja ta zmienia się wraz z akceptacją społecznąkremacji, ale zjawisko to nie występuje na terenach wiejskich. Powszechne są lokalne rynkiusług związanych z cmentarnictwem (np. produkcja nagrobków).

Zaopatrzenie w energię (elektroenergetyka, gazownictwo, ciepłownictwo) – administracjalokalna nie tylko może, ale ma wręcz obowiązek określania standardów realizacji usługi i kre-owania polityki społecznej w tym obszarze. Natomiast nie ma ona większych możliwości kreo-wania rynku usług – mają one charakter monopolu. Poszczególni dostawcy energii (nośnikówenergii) mogą jednak konkurować między sobą.

Zieleń publiczna – administracja lokalna ma pełną swobodę kształtowania standardówi określania zasad realizacji tej usługi. Nie ma natomiast możliwości stworzenia rynku usługo-dawców oferujących jako produkt zieleń publiczną.

Kluczowym problemem w zakresie organizacji usług publicznych w Polsce pozostaje zdol-ność instytucjonalna jednostek administracji do dokonywania analiz kosztów jednostkowychświadczonych usług oraz określania ich parametrów jakościowych, pozostających w związkuz kosztami. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy jest między innymi relatywnie mała popular-ność budżetowania zadaniowego. Relatywnie niska zdolność administracji do analizowania ko-sztów i jakości świadczonych usług skutkuje ograniczonymi możliwościami w zakresie ustana-wiania oraz podnoszenia standardów usług. Standardy rozumiane są tu jako parametry, którychprzestrzegania administracja się podejmuje.

Inne problemy polskich samorządów to: niska skłonność do planowania usług publicznychzarówno w układzie rocznym, jak i wieloletnim oraz ograniczone wykorzystywanie potencjałuniepublicznych podmiotów w zakresie dostarczania usług publicznych.

5. Partycypacja społeczna i stymulowanie rozwoju społecznego

Definicja

Partycypacja społeczna i stymulowanie rozwoju społecznego to włączanie organizacji poza-rządowych, lokalnego biznesu oraz inicjatyw obywatelskich, czyli mniej sformalizowanych grupobywateli, w rozwiązywanie problemów lokalnych i podejmowanie kluczowych decyzji dotyczą-cych wspólnoty lokalnej. Partycypacja społeczna jest nieodłącznie związana z komunikacją spo-łeczną, stanowi bowiem wyższą – w stosunku do komunikowania – formę współpracy władz pu-blicznych z mieszkańcami oraz ich organizacjami. W obszarze partycypacji społeczneji stymulowania rozwoju społecznego kluczowymi wyzwaniami dla urzędu są:– zapewnienie skutecznej komunikacji dwustronnej pomiędzy urzędem i obywatelem oraz

obywatelem i urzędem,– kształtowanie zinstytucjonalizowanej współpracy trójstronnej między samorządem teryto-

rialnym, organizacjami pozarządowymi oraz lokalnym biznesem,– wspieranie organizacji pozarządowych oraz grup obywatelskich w realizacji celów ważnych

dla lokalnej wspólnoty.

Obraz sytuacji w jednostkach samorządu terytorialnego w PolsceW Polsce mamy dobre doświadczenia w zakresie współpracy władz samorządowych z orga-

nizacjami pozarządowymi, które zyskały rangę wzorca dla analogicznych działań w krajach są-


siednich (np. na Litwie). Takie doświadczenia odnotowano m.in. w Trójmieście (Gdańsk, Gdy-nia, Sopot), skąd wywodzi się wiele wzorców wykorzystywanych w innych gminach. Podjęto sze-reg prób wdrożenia planów działania w zakresie komunikacji i partycypacji społecznej w ra-mach programu LGPP (Programu Partnerstwo dla Samorządu Terytorialnego finansowanegoprzez Amerykańską Agencję ds. Rozwoju Międzynarodowego – USAID).

Szczególne wyzwanie dla sfery partycypacji społecznej oraz stymulowania rozwoju społecz-nego stanowią problemy związane z wiejskim charakterem jednostek terytorialnych, a w szcze-gólności:– małe zróżnicowanie profilu organizacji pozarządowych,– specyfika organizacji pozarządowych, które obok podstawowych funkcji statutowych reali-

zują często dodatkowe zadania na rzecz wspólnoty lokalnej, co powinno być rozpoznanei uwzględnione (np. Ochotnicza Straż Pożarna – OSP, Ludowe Zespoły Sportowe – LZS,Koła Gospodyń Wiejskich),

– na terenach wiejskich dużą rolę odgrywają inicjatywy obywatelskie zawiązujące się dora-źnie ze względu na potrzeby infrastrukturalne – dla nich także należy znaleźć miejsce w sy-stemie partycypacji społecznej,

– można i należy wykorzystać tradycyjną instytucję zebrań wiejskich, które są dobrze znanąi bardzo naturalną formą organizowania się mieszkańców wsi i ich partycypacji w procesachdecyzyjnych,

– dużo większą rolę odgrywają w środowisku wiejskim kontakty osobiste i więź sąsiedzka, conależy brać pod uwagę w budowaniu programów działania.

6. Stymulowanie rozwoju gospodarczego

Definicja

Stymulowanie rozwoju gospodarczego oznacza podejmowanie przez podmioty administra-cji publicznej działań wpływających na wzrost aktywności gospodarczej i wzrost zatrudnienia.Skuteczność działań na rzecz wspierania rozwoju gospodarczego jest bardzo silnie skorelowa-na z ogólnym poziomem sprawności zarządzania w innych obszarach aktywności samorządu te-rytorialnego. Co więcej, jakość zarządzania w innych obszarach często wywiera większy wpływna rozwój gospodarczy niż działania bezpośrednie (np. dobrze rozwinięte usługi komunalnemogą stymulować lokalną gospodarkę skuteczniej niż działania w zakresie promocji gminy).W Programie Rozwoju Instytucjonalnego został wyodrębniony obszar zarządzania pt. usługipubliczne, w tym komunalne, w ramach którego mieszczą się zagadnienia świadczenia usługpublicznych oraz rozwoju infrastruktury technicznej. Z tego powodu, zakres przedmiotowy ob-szaru stymulowanie rozwoju gospodarczego rozumiany jest jako podejmowanie działań bezpo-średnio zorientowanych na rozwój.

Obraz sytuacji w jednostkach samorządu terytorialnego w PolsceZachowania jednostek samorządu terytorialnego są determinowane wymogami ustawowy-

mi. Każda działalność, która nie jest zabroniona prawem lub nie została doprecyzowana prze-pisami ustaw kompetencyjnych, jest traktowana jako dodatkowe obciążenie urzędników i dzia-łaczy samorządowych. Prowadzona polityka gospodarcza bywa rezultatem nieplanowychdecyzji lub reakcji na możliwość uzyskania zewnętrznych środków. Wiedza zdobyta w zakresiestymulowania rozwoju gospodarczego zbyt często jest tracona z chwilą zmiany ekipy rządzącej.

W jednostkach samorządu terytorialnego przeważają hierarchiczne struktury zarządzania,typowe dla konserwatywnej formy administrowania. Ogranicza to możliwość zadaniowego re-alizowania funkcji typowych dla potrzeb rozwoju gospodarczego. Powszechny jest brak wiedzyteoretycznej, a przede wszystkim praktycznej z zakresu stymulowania rozwoju gospodarczegoi prowadzenia współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego. Szereg słabości wy-nika z dominującej kultury administracyjnej i przedmiotowego traktowania klientów urzędów.

Liczne badania nad zachowaniami samorządów terytorialnych oraz podmiotami gospodar-czymi w Polsce wskazują, że przejawiają one skłonność do nadmiernej (dywersyjnej) konkuren-cji, co wynika z braku rozeznania potrzeby kooperacji wobec zewnętrznej presji konkurencyj-nej. Jest to rezultatem m.in. długotrwałej izolacji polskiej gospodarki od wpływów zewnętrznejkonkurencji, małej mobilności ludzi i całego bagażu postkomunistycznego dziedzictwa „decy-dującego o specyficznym systemie wartości”.


Do głównych wyzwań, stojących przed samorządami polskimi, dotyczących doskonaleniadziałalności w sferze stymulowania rozwoju gospodarczego, zaliczyć należy m.in.:– podnoszenie wiedzy o mechanizmach rozwoju gospodarczego wśród instytucji i osób zaan-

gażowanych w lokalne działania rozwojowe,– poprawę zdolności do organizowania i kierowania pracą zespołów zadaniowych (w ramach

jednostek administracji samorządowej, między nimi oraz pomiędzy nimi a instytucjamii organizacjami zewnętrznymi),

– zapewnianie względnej autonomii komórek organizacyjnych działających w urzędach narzecz rozwoju gospodarczego,

– zapewnianie zdolności organizacji do samouczenia się. Jest to uwarunkowane m.in. auto-nomią wewnętrznych struktur, jakością komunikacji poziomej w urzędzie, możliwościątworzenia struktur innowacyjnych określonych potencjałem ludzkim gwarantującym prze-kazywanie, utrwalanie i rozwijanie wiedzy i umiejętności praktycznych (odpowiednia struk-tura wiekowa i możliwości wzajemnego zastępowania się w pracy, możliwość pracy w ze-spole),

– doskonalenie umiejętności urzędniczych w zakresie dokonywania oceny projektów inwesty-cyjnych własnych i tych realizowanych w porozumieniu z innymi jednostkami samorządu te-rytorialnego,

– doskonalenie umiejętności współpracy w oparciu o zasadę kalkulacji korzyści i kosztóww układach międzygminnych (m.in. poprzez zawieranie umów cywilno-prawnych), tworze-nie czytelnych mechanizmów udziału stron w przyszłych korzyściach z realizowanych pro-jektów,

– doskonalenie mechanizmów współpracy pionowej i poziomej, warunkujących skutecznymarketing terytorialny (np. promocja gminy, powiatu we współpracy z urzędem marszał-kowskim, na podstawie postanowień strategii rozwoju województwa),

– doskonalenie umiejętności zintegrowanego planowania rozwoju (planowanie przestrzen-ne, planowanie gospodarcze, społeczne i środowiskowe),

– doskonalenie struktury instytucjonalnej i organizacyjnej jednostek samorządu terytorialne-go z myślą o kompleksowej obsłudze przedsiębiorców i rolników,

– świadczenie profesjonalnej pomocy na rzecz podmiotów gospodarczych sektora MSP i rol-ników w wypełnianiu wniosków o środki pomocowe; doskonalenie mechanizmów monito-rowania i oceny skuteczności udzielanej pomocy.

7. Zarządzanie projektami

Definicja

Obszar zarządzanie projektami został w Programie Rozwoju Instytucjonalnego zdefinio-wany jako wykorzystywanie projektu do realizacji zadań samorządu terytorialnego, stosowanieregulacji wewnętrznych umożliwiających realizowanie projektów w sposób zorganizowany orazdoskonalenie umiejętności urzędniczych w zakresie zarządzania projektami.

Celem rozwoju instytucjonalnego urzędu w omawianym obszarze jest doskonalenie zarzą-dzania własnymi zasobami finansowymi, rzeczowymi i ludzkimi oraz zwiększenie udziału fun-duszy zewnętrznych w finansowaniu realizacji zadań samorządu. Kluczowym zagadnieniem jesttu zastosowanie systemu zarządzania projektami w odniesieniu do szerokiego zakresu realizo-wanych zadań, nie tylko związanych z wykorzystaniem środków zewnętrznych. Doskonalenieumiejętności urzędniczych w zakresie zarządzania projektami dotyczy:– umiejętności konstruowania projektów,– umiejętności przełożenia strategii realizacji wypracowanych celów na format konkretnego

projektu – w przypadku projektów finansowanych ze środków zewnętrznych umiejętnościte dotyczą również przygotowania projektu zgodnie z zasadami i wymogami programu,w ramach którego dany projekt ma być finansowany i realizowany,

– umiejętności operacyjnego zarządzania projektami,– umiejętności skutecznego pozyskiwania użytecznych informacji dotyczących źródeł finan-

sowania projektów.


Obraz sytuacji w jednostkach samorządu terytorialnego w PolsceOcena sytuacji w tym obszarze tematycznym wypada negatywnie. Potrzeba przygotowania

polskich instytucji i organizacji na poziomie lokalnym, regionalnym i centralnym do stosowaniazarządzania wydatkami poprzez projekty jest bardzo duża. Z jednej strony jest to niezbędne zewzględu na zwiększenie efektywności wydatkowanych środków publicznych, z drugiej – ko-nieczne, aby przygotować polskie instytucje do wdrażania dużej liczby programów pomocowychUE. Cała ta sfera wymaga rozwiązań, które spowodują systematyczne stosowanie projektówprzy wydatkowaniu środków publicznych w Polsce.

Istotnym wyzwaniem dla urzędów administracji publicznej w Polsce staje się podniesienieindywidualnej sprawności w sferze zarządzania projektami. Na sprawność tą składają się roz-wiązania instytucjonalne ustanowione w urzędzie (system zarządzania projektami), jak i umie-jętności pracowników urzędów. Doświadczenia PRI potwierdzają obiegowe opinie o stosowa-niu przez samorząd terytorialny w Polsce mechanizmów składających się na system zarządzaniaprojektami zaledwie w niewielkim stopniu.

Zwykle „braki” dotyczą:– przypisania w urzędzie odpowiedzialności za podejmowanie decyzji o wyborze projektów

do realizacji, przygotowanie projektów, realizację projektów,– mechanizmów podejmowania decyzji o wyborze projektów do realizacji,– reguł wyłaniania i funkcjonowania zespołów projektowych,– zasad monitorowania i oceny funkcjonowania systemu zarządzania projektami.

Także umiejętności pracowników samorządu terytorialnego w zakresie zarządzania projek-tami należy uznać za niewystarczające. Chodzi tu w szczególności o:⇒ Niewystarczającą umiejętność konstruowania projektów. Jest ona niezależna od wymogów

konkretnych programów krajowych czy pomocowych i odnosi się do uniwersalnych zasad,które obowiązują w każdym dobrze skonstruowanym projekcie: jasna strategia, orientacjana rozwiązanie konkretnych problemów lub wykorzystanie konkretnych szans, przejrzystai logiczna struktura celów i działań, realistyczny harmonogram, przejrzysty i zrozumiały bu-dżet. Osiągnięcie tej umiejętności wymaga wysokiej jakości szkoleń, w ramach którychmożna poznać sposoby analizowania sytuacji problemowej i logicznego wykorzystania wy-ników tej analizy do stworzenia strategii rozwiązania problemów jako bazy do skonstruo-wania konkretnego projektu.

⇒ Umiejętność przełożenia strategii realizacji wypracowanych celów na format konkretnegoprojektu, sformułowanego zgodnie z zasadami i wymogami programu, w ramach któregodany projekt ma być realizowany (i finansowany). Z reguły własne środki budżetowe po-winny być wydatkowane na realizację zadań w drodze odpowiednio przygotowanych pro-jektów. W przypadku wnioskowania o środki zewnętrzne chodzi bardziej o wykształcenieumiejętności czytania terms of reference oraz poznanie sposobów pisania wniosków, abyspełniały one wymogi danego programu. Należy podkreślić, że nie chodzi tu o przybliżaniewiedzy o regułach konkretnych programów, ponieważ reguły są zmienne, a poza tym są onezawsze opisane w swoistej „instrukcji” do każdego programu. Ważne jest, przede wszys-tkim, wykształcenie umiejętności prawidłowego czytania i stosowania takich instrukcji.

⇒ Umiejętność operacyjnego zarządzania projektem. Osobiste (menedżerskie) predyspozy-cje odgrywają tutaj pewną rolę i dlatego nie każdy urzędnik, czy pracownik organizacji po-zarządowej, będzie w stanie efektywnie i sprawnie organizować i nadzorować wdrożenieprojektu. Jednocześnie, można i należy wesprzeć wszystkie osoby, które odpowiadają zastronę wdrożeniową projektów odpowiednimi instrumentami (np. prosty i praktyczny sy-stem monitoringu rzeczowego i finansowego, wykorzystanie nowoczesnych technologii).

⇒ Umiejętność skutecznego pozyskiwania użytecznych informacji dotyczących źródeł finan-sowania projektów, nowych metod zarządzania, zmian instytucjonalnych i prawnych. Nale-ży wyeksponować fakt, że istnieje swoisty i bardzo dynamiczny rynek możliwości pozyski-wania grantów na działania prorozwojowe oraz związany z tym rynek informacji o tychprogramach. Chodzi więc o umiejętności skutecznego poruszania się na tym rynku, łączniez poznaniem źródeł informacji i sposobów ich weryfikacji oraz instrumentów ułatwiającychdotarcie do użytecznej informacji (np. systematyczne wykorzystanie Internetu, regularny


udział w konferencjach i seminariach, tworzenie miękkich sieci współpracy, itp.). Należypodkreślić, że w tej sferze wiedza dezaktualizuje się bardzo szybko i bez ciągłego jej uzu-pełniania oraz aktualizowania stanie się ona w krótkim czasie bezużyteczna.

8. Współpraca między jednostkami samorządu terytorialnego

Definicja

Obszar współpraca między jednostkami samorządu terytorialnego rozumiany jest jako ini-cjowanie, planowanie i realizacja przedsięwzięć we współpracy z innymi jednostkami samorzą-du. Współpraca nie jest celem, a jedynie sposobem doskonalenia zarządzania i rozwiązywaniaproblemów lokalnych i regionalnych. Współpraca między jednostkami samorządu terytorialne-go może odbywać się m.in. na płaszczyźnie gospodarczej i społecznej – w postaci realizacjiwspólnych przedsięwzięć społeczno-gospodarczych, w sferze usług publicznych, np. poprzezwspólne świadczenie usług komunalnych czy administracyjnych, w obszarze zarządzania pro-jektami w postaci wspólnego ubiegania się o środki pomocowe na realizację różnego rodzajuprzedsięwzięć ważnych dla współpracujących jednostek. Takie rozumienie obszaru oznacza, żejego głównym wyróżnikiem jest realizacja projektów (przedsięwzięć) przy udziale więcej niżjednej jednostki administracji publicznej. Uwzględniając logikę konstrukcji obszarów zarządza-nia w ramach PRI, obszar współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego jest rozu-miany w sposób funkcjonalny, a więc jako realizacja wspólnych przedsięwzięć, jedynie z ramo-wym określeniem przedmiotu tej współpracy. Nacisk położony został zatem na stronęorganizacyjną i formalną stosowanych form współpracy.

Obraz sytuacji w jednostkach samorządu terytorialnego w PolscePrzekonanie samorządów terytorialnych, że wzmocnienie konkurencyjności gminy, powia-

tu, regionu, polega na tworzeniu przewag konkurencyjnych ze wspólnie użytkowanych zasobówlokalnych i regionalnych oraz tworzeniu pionowych i poziomych powiązań kooperacyjnychmiędzy podmiotami gospodarczymi (w tym rolnikami) ocenić można jako niewystarczające.Kluczowym problemem jest zdolność władz lokalnych do stymulowania takich powiązań. Roz-wój stosowanych form współpracy koncentruje się przede wszystkim na takich zagadnieniach,jak:– poprawa efektywności i skuteczności świadczenia usług publicznych,– zwiększenie lokalnego potencjału absorpcji zewnętrznych środków finansowych,– poprawa konkurencyjności lokalnych i regionalnych rynków pracy,– poprawa stanu gospodarek lokalnych.

Samorządy polskie w zbyt małym stopniu dostrzegają korzyści wynikające ze współpracy.Niestety, wciąż dominuje postawa konkurowania ze sobą jednostek sąsiadujących. Szczególniejest to widoczne w sferze rozwoju gospodarczego. W zakresie realizacji usług publicznych rów-nież nie dostrzega się korzyści wynikających z ich świadczenia wspólnie z sąsiednimi samorzą-dami. Tak bywa, np. w przypadku budowy oczyszczalni ścieków. Zwykle występują także trud-ności z uzgodnieniem lokalizacji wysypisk śmieci, obsługujących więcej niż jedną gminę. W obuprzypadkach niejednokrotnie górę biorą czynniki niekoniecznie ekonomiczno-racjonalne,a postawa konkurowania nie pozwala dostrzec korzyści ze współpracy. Jednostki administracjipublicznej podchodzą również z rezerwą do wspólnego ubiegania się o dofinansowanie z fun-duszy pomocowych. Rozwój współpracy między jednostkami może stanowić istotny czynnikwpływający na poprawę sprawności funkcjonowania administracji publicznej w Polsce.

9. Etyka i zapobieganie zjawiskom korupcji

Definicja

Etyka oznacza normy moralne, które przekładają ogólne ideały i wartości przyjęte przezspołeczeństwo na praktykę dnia codziennego. Z kolei, zjawisko korupcji rozumiane jest jakonadużycie urzędu publicznego w celu uzyskania prywatnych korzyści i obejmuje płatne fawory-zowanie, nepotyzm, nadużycie kompetencji wynikających z pełnionej funkcji, aby uzyskać ko-


rzyści, przekupstwo, kradzież majątku publicznego lub środków publicznych, przestępstwaksięgowe oraz „pranie brudnych pieniędzy”, pochodzących z działań korupcyjnych.

Kluczowym zadaniem administracji, mieszczącym się w zakresie definiowanego obszaru,jest budowanie etycznych postaw i zachowań urzędników publicznych. Jego istota polega naustaleniu norm, wzorów działania, wprowadzeniu mechanizmów ich realizacji oraz kryteriówoceny. W szczególności, obszar etyki i zapobiegania zjawiskom korupcji obejmuje takie ele-menty, jak: standardy zachowań etycznych, katalogi zasad i wartości etycznych (np. kodeksyetyki), szczegółowe procedury postępowania (np. kodeksy postępowania).

Wpływ etyki na zachowania urzędników jest społecznie mierzalny i wyczuwalny. Uzewnę-trznia się zarówno w jakości usług świadczonych przez administrację publiczną, jak i w społecz-nym odbiorze pracy funkcjonariuszy publicznych.

W omawianym obszarze ważnymi kategoriami są wartości oraz normy zachowania. Wedługdefinicji Komitetu Zarządzania Publicznego OECD:– wartości to zbiorowo wyznawane zasady, które wyznaczają to, co dobre i właściwe,– normy zachowania to kryteria działań pracowników/urzędników sektora publicznego.

Obraz sytuacji w jednostkach samorządu terytorialnego w PolsceW Polsce brak jest jednego dokumentu, określającego normy pożądanego postępowania

pracowników służb publicznych. Są one wymienione w trzech podstawowych ustawach regulu-jących status pracowników administracji publicznej: w ustawie o służbie cywilnej, ustawie o pra-cownikach urzędów państwowych oraz ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospo-darczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Szereg regulacji dotyczących określonych gruppracowników służb publicznych zawartych jest w ustawach szczegółowych oraz w pragmatycesłużbowej poszczególnych urzędów.

W większości jednostek administracji samorządowej nie ustala się norm etycznego postę-powania urzędników i radnych, które byłyby uzupełnieniem i uszczegółowieniem zasad ustawo-wych. Sporadycznnie aktywnie promuje się wśród pracowników i mieszkańców tylko lokalnieokreślone normy. Oceny okresowe pracowników nie są formalnie i systemowo powiązanez oceną przestrzegania przez pracowników zasad etycznych obowiązujących w jednostce. Dlapracowników administracji rządowej został przygotowany kodeks etyczny urzędnika. Obecnie,kodeksy tego typu występują w jednostkach samorządu terytorialnego wyjątkowo rzadko. Za-równo w administracji rządowej, jak i samorządowej do rzadkości należy przygotowanie i sto-sowanie szczegółowych procedur postępowania (kodeksów postępowania).

Promowanie etyki wśród pracowników służb publicznych polega najczęściej na tworzeniuzasad i wytycznych w zakresie procedur rekrutacji i awansowania, poparciu rekrutacji i awansuna podstawie osiągnięć, zapewnieniu jawności procedur selekcyjnych poprzez publiczne ogła-szanie zasad rekrutacji oraz informacji o wakatach na stanowiskach urzędniczych, a także kon-trolowaniu i monitorowaniu procedur selekcyjnych.

Opinia publiczna jest co pewien czas poruszana informacjami o braku wyobraźni, korupcji,nadużyciach, nieuczciwości czy interesowności pracowników służb publicznych. Te informacjebardzo mocno rzutują na kształtowanie obrazu urzędników administracji publicznej w oczachspołeczeństwa. Brak zaufania i szacunku do służb publicznych ze strony większości społeczeń-stwa stanowi jedną z najważniejszych przyczyn ograniczonej skuteczności działania administra-cji publicznej.

Przepisy prawa zawierają wprawdzie różne instrumenty zapobiegania korupcji wśród urzę-dników, jednakże ocena ich skuteczności jest trudna ze względu na specyfikę przestępstw korup-cyjnych. Wykrywalność tego typu przestępstw jest niewielka – niewiele osób zgłasza fakt popeł-nienia przestępstwa korupcyjnego, a kontrole zewnętrzne mają ograniczony zasięg.

Pracownik administracji publicznej często balansuje między wymogami prawa, moralności,profesjonalizmu oraz organizacji. Niekiedy wymogi te wchodzą ze sobą w konflikt, który musibyć rozstrzygany samodzielnie przez urzędnika. Lojalność, odpowiedzialność, konflikty intere-sów, jawność działania – to ciągle jeszcze zagadnienia nowe dla wielu urzędników w Polsce.


10. Zestawienie obszarów i kryteriów zarządzania dla urzędu gminy, starostwa powiatowegoi urzędu marszałkowskiego, stosowanych w metodzie rozwoju instytucjonalnego


Obszar Kryteria zarządzaniazarządzania Urząd gminy Starostwo powiatowe Urząd marszałkowskiI. Zarządzaniestrategicznei finansowe

1. Planowanie strategiczne2. Perspektywiczna ocenasytuacji finansowej3. Wieloletnie planowanieinwestycyjne4. Roczne planowaniefinansowe, monitorowaniei ocena wykonania planów



II. Organizacjai funkcjonowanieurzędu

5. Podział uprawnieńdecyzyjnychi odpowiedzialności6. Zarządzanie procesami7. Efektywność komunikacjiwewnętrznej



III. Zarządzaniekadrami

8. System rekrutacji personelu9. System ocenyi awansowania pracowników10. System szkoleńi doskonalenia zawodowego



IV. Usługi publiczne,w tym komunalne

11. Standardy świadczeniausług publicznych12. Planowanie świadczeniausług publicznych13. Doskonalenie świadczeniausług publicznych



V. Partycypacjaspołecznai stymulowanierozwoju społecznego

14. Komunikacjai partycypacja społeczna15. Współpracaz organizacjamipozarządowymi16. Wspieranie inicjatywspołecznych

14. Komunikacjai partycypacja społeczna15. Współpracaz organizacjamipozarządowymi

14. Komunikacjai partycypacja społeczna15. Współpracaz organizacjamipozarządowymi

VI. Stymulowanierozwojugospodarczego

17. Program rozwojugospodarczego



VII. Zarządzanieprojektami

18. System zarządzaniaprojektami



VIII. Współpracamiędzy jednostkamisamorząduterytorialnego

19. Realizowanieprzedsięwzięć we współpracyz innymi jednostkamisamorządu terytorialnego



IX. Etykai zapobieganiezjawiskom korupcji

20. Kształtowanie postawetycznych



Rozdział II

NAJLEPSZE PRAKTYKI

Obszar zarządzania nr 1

ZARZĄDZANIE STRATEGICZNEI FINANSOWE

29

PRAKTYKA NR 1: USPOŁECZNIONY PROCES TWORZENIA STRATEGII ROZWOJU – URZĄD GMINY W PCIMIU

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI

1. Charakterystyka najlepszej praktyki

Rezultatem realizacji zadania jest opracowanie z udziałem społeczności lokalnej strategiirozwoju gminy Pcim oraz jej uchwalenie przez radę gminy.

Potrzeba opracowania strategii rozwoju gminy została wskazana w trakcie analizy instytu-cjonalnej przeprowadzonej w 2002 r., w pierwszym etapie Programu Rozwoju Instytucjonalne-go. Gmina Pcim, podobnie jak i inne gminy powiatu myślenickiego, posiadała dokument stra-tegii rozwoju, ale jego przydatność w procesie zarządzania strategicznego była ograniczona.Mimo że strategia zawierała interesujące rozwiązania oraz została przygotowana przy udzialespołeczności lokalnej, dokument nie został dokończony i nie nadawał się do wykorzystania.Jednym z powodów takiej sytuacji był fakt, że strategia była tworzona na przełomie kadencji sa-morządu, a na proces jej tworzenia wywierały wpływ emocje towarzyszące kampanii wyborczej.Jednakże ważnym i godnym podkreślenia jest fakt, że zarząd gminy kadencji 1998-2002 uznałza konieczne oparcie swego funkcjonowania na dokumentach o charakterze strategicznym. Po-twierdzeniem tego jest opracowanie na początku kadencji programu działań na cały okres trwa-nia kadencji.

2. Opis jednostki

Gmina Pcim położona jest w Beskidzie Średnim, przy granicy z Beskidem Wyspowym.Gmina znajduje się w powiecie myślenickim, na obszarze województwa małopolskiego. Grani-czy z nią 7 innych gmin: Myślenice, Wiśniowa, Lubień, Tokarnia, Sułkowice oraz Mszana Dol-na (powiat limanowski) i Budzów (powiat suski).

W skład gminy, zajmującej powierzchnię 8.905 ha, wchodzą trzy miejscowości: Pcim, Stróżai Trzebunia, liczące łącznie ponad 10.300 mieszkańców. Największą powierzchnię – 4.078 ha –zajmuje Pcim. Pcim znajduje się w odległości 46 km od Krakowa i 61 km od Zakopanego.W gminie dominują obszary rolnicze oraz tereny leśne, co jest charakterystyczne dla BeskiduŚredniego.

Opracowanie: Witold Pycior Zadanie zostało zrealizowanew ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego

Obszar zarządzania: Zarządzanie strategiczne i finansoweKryterium zarządzania: Nr 1 – Planowanie strategiczneStadium: stadium 2 (w zakresie opracowania strategii rozwoju gminy)Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Gminy Pcim

32-432 Pcim 563tel. (012) 274-80-50e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: wrzesień 2003Osoba kontaktowa: Michał Baran – Zastępca WójtaMiejsca replikacji innowacji: podobną metodę tworzenia strategii rozwoju zastosowano również

w gminach: Banie, Jedwabne, Miastkowo, Moryń, Stare Czarnowo,Śniadowo, Trzcińsko-Zdrój, Widuchowa oraz w powiecie łomżyńskim –jednostkach uczestniczących w Programie Rozwoju Instytucjonalnego

3. Rozwiązane problemy

Opracowana strategia rozwoju gminy Pcim jest dokumentem spełniającym wymogi mery-toryczne, niezbędne dla tego typu dokumentów. Postanowienia zawarte w strategii porządkująproblematykę zarządzania strategicznego w gminie. Dzięki udziałowi liderów społeczności lo-kalnej w pracach nad strategią, priorytety rozwojowe zawarte w dokumencie strategii zyskałyaprobatę mieszkańców gminy oraz odzwierciedlają aspiracje różnych podmiotów i środowisk.Zgodnie z metodą analizy instytucjonalnej opracowanej w ramach PRI, gmina Pcim przyjmu-jąc strategię rozwoju mogła przystąpić do opracowania planów operacyjnych do strategii. Przy-gotowanie planów zostało zakończone w styczniu 2004 r.

4. Opis zastosowanego narzędzia

Strategia rozwoju gminy jest narzędziem wspomagającym proces zarządzania w długimokresie. W ramach prac nad strategią określone zostają: wizja i (lub) misja danej jednostki sa-morządu terytorialnego, cele strategiczne i cele szczegółowe oraz zadania, których realizacjasłuży osiąganiu założonych celów. Ważnym elementem jest również proces jej tworzenia. Zaan-gażowanie mieszkańców oraz reprezentantów przedsiębiorców i organizacji społecznych w pro-ces jej tworzenia jest istotne ze względu na zasadę włączania lokalnych środowisk w aktywnezarządzanie gminą.

5. Opis sposobu wdrożenia narzędzia

Etap 1. Powołanie zespołu zadaniowego oraz wyznaczenie koordynatora ds. strategii

Zadaniem otwierającym proces planowania strategicznego w gminie Pcim było wyznacze-nie osoby odpowiedzialnej za cały zakres prac związanych z opracowaniem strategii po stronieurzędu, pełniącej funkcję lokalnego koordynatora. Koordynator, stale współpracujący z kon-sultantem, w porozumieniu z wójtem dokonał wyboru spośród pracowników urzędu członkówzespołu zadaniowego ds. strategii. Rolą tego zespołu było zaplanowanie prac nad strategiąw gminie oraz pełnienie funkcji redaktorów opracowywanych dokumentów. Koordynatoremprac zespołu oraz jego formalnym zwierzchnikiem został zastępca wójta. Taka formuła organi-zacyjna zagwarantowała egzekwowanie obowiązków powierzonych poszczególnym członkomtego zespołu, a w rezultacie sprawne prowadzenie prac.

Etap 2. Opracowanie profilu gminy

Jednym z pierwszych zadań zespołu było opracowanie, na podstawie dostępnych informa-cji, przekrojowego, ale jednocześnie syntetycznego opisu aktualnego stanu gminy. Przygotowa-no opracowanie pt. „Profil gminy Pcim”. Celem opracowania było stworzenie bazy informacyj-nej na potrzeby przeprowadzenia analizy strategicznej oraz formułowania poszczególnychelementów strategii. Dokument ten pełnił również funkcję jednolitego zbioru informacji, dają-cego możliwość uzyskania zbliżonej wiedzy o problemach rozwoju gminy wszystkim uczestni-kom procesu planistycznego.

Na tym etapie prac szczególną uwagę należy zwrócić na poniższe kwestie:– profil powinien mieć prostą formę i być napisany jasnym, zrozumiałym językiem,– sprawdzoną metodą okazało się przedstawianie informacji w postaci numerowanych tez,– objętość dokumentu, niezależnie od zamiarów autorów, nie powinna przekraczać 30 stron;

w nadmiernie rozbudowanym dokumencie mogą zagubić się zagadnienia najbardziej istot-ne, a współuczestnicy prac nad strategią mogą zrezygnować z zapoznania się z jego treścią,

– zastosowanie przejrzystych schematów i wykresów nie tylko wzbogaca stronę graficzną do-kumentu, ale również ułatwia zapamiętanie ważnych informacji.

Etap 3. Wyłonienie członków komitetu rozwoju społeczno-gospodarczego gminy

Uczestnikami procesu planowania – obok zespołu zadaniowego wyłonionego spośród pra-cowników urzędu – byli przedstawiciele różnych środowisk życia społeczno-gospodarczegogminy, tworzący komitet rozwoju społeczno-gospodarczego. Propozycję kandydatów na człon-ków komitetu przygotowali członkowie zespołu zadaniowego, przy udziale wójta gminy oraz ze-


31Praktyka nr 1

wnętrznego konsultanta. Przy ustalaniu składu komitetu wzięto pod uwagę następujące kwestie:– należy zapewnić możliwie duży udział radnych,– należy zadbać o równowagę liczebną pomiędzy przedstawicielami życia gospodarczego

i społecznego,– należy zapobiec dominacji jednego ze środowisk (np. nauczycieli, rolników, itp.),– w prace komitetu należy włączyć osoby pełniące funkcje kierownicze w jednostkach samo-

rządu, przedsiębiorstwach i organizacjach społecznych,– należy zaprosić inne wpływowe w środowisku lokalnym osoby (np. księdza).

Komitet rozwoju społeczno-gospodarczego powołany został na okres prac nad strategiąw celu przygotowania dokumentu strategii. W trakcie pierwszej sesji strategicznej, komitetprzyjął nazwę Zespołu ds. Rozwoju Społeczno-Gospodarczego gminy Pcim.

Etap 4. Kampania informacyjna o pracach nad strategią

Równolegle z rozpoczęciem prac nad strategią, zespół zadaniowy rozpoczął intensywnąkampanię informacyjną dotyczącą prac nad strategią. Celem kampanii było dotarcie z informa-cją o rozpoczęciu przygotowania strategii do możliwie szerokiego grona mieszkańców. Przyję-to założenie, że im bardziej intensywna będzie akcja informacyjna, tym mniej argumentów bę-dą mieli potencjalni przeciwnicy strategii (zwykle aktywni po ostatecznym opracowaniudokumentu), gdyż nie będą mieli możliwości wykorzystania argumentu o niejawnej procedurzeopracowania strategii. Akcja informacyjna została przeprowadzona wspólnie z lokalną prasą,duchowieństwem oraz w ramach imprez kulturalnych.

Etap 5. Pierwsza sesja planowania strategicznego

Pierwsza sesja planowania strategicznego w gminie Pcim miała duże znaczenie dla końco-wych rezultatów prac nad strategią. Uczestnikami sesji byli członkowie Zespołu ds. RozwojuSpołeczno-Gospodarczego gminy Pcim. Każdy z członków zespołu został zaproszony do udzia-łu w sesji przez wójta gminy. Oprócz oficjalnego zaproszenia, każda osoba otrzymała opraco-wany przez zespół zadaniowy dokument „Profil gminy Pcim”. Zaproszenia wraz profilem zo-stały wysłane do zaproszonych osób 3 tygodnie przed planowanym terminem sesji. Dzięki temu,zaproszone osoby miały wystarczająco dużo czasu na zapoznanie się z treścią 25-stronicowegodokumentu profilu.

Na sesji zaproponowano oraz przedyskutowano takie elementy planu strategicznego, jak:wizja i misja gminy, cele strategiczne oraz cele szczegółowe. Formułując cele wykorzystano me-todę SMART3. W trakcie sesji przeprowadzona została także analiza mocnych i słabych strongminy oraz szans i zagrożeń (SWOT), uwzględniająca również ocenę relacji pomiędzy poszcze-gólnymi elementami analizy oraz formułowanie wniosków.

Obrady rozpoczęły się od zaprezentowania „Profilu gminy Pcim” przez przedstawiciela ze-społu zadaniowego. Prezentacja trwała 30 minut i obejmowała syntetyczne przedstawienie za-gadnień zawartych w dokumencie, a jej celem było wyróżnienie najbardziej charakterystycz-nych cech gminy (wykorzystano rzutnik pisma). Treść dokumentu „Profil gminy Pcim” zostałajednogłośnie zaaprobowana przez uczestników sesji.

Następnym punktem programu była przeprowadzona przez konsultanta 20 minutowa pre-zentacja istoty planowania strategicznego, jego zalet i korzyści, które z wynikają z jego stoso-wania. Celem prezentacji było także zapoznanie uczestników z zagadnieniami będącymiprzedmiotem najbliższych prac. Po zakończeniu prezentacji, uczestnicy sesji przystąpili do pracprogramowych, odbywających się metodą warsztatową. W trakcie warsztatu wykorzystanotechniki METAPLANU4 oraz moderacji wizualnej. Dyskusję warsztatową rozpoczęto od iden-

3 SMART – skrót od słów z języka angielskiego: Specific – konkretne, jasno określone, Measurable – mierzalne,posiadające miary, Ambitious – ambitne, stanowiące wyzwanie, Realistic – realistyczne i osiągalne oraz Time-bound – określone w czasie, posiadające ostateczny termin realizacji. 4 METAPLAN – jest metodą dyskutowania, która pozwala na wyrażanie przez uczestników dyskusji poglądówdotyczących konkretnego problemu, poszukiwanie idealnych rozwiązań, przyczyn danego stanu rzeczy orazwyciąganie wniosków końcowych, które mają służyć rozwiązaniu określonego problemu.


tyfikacji najważniejszego problemu rozwojowego gminy. Zgodnie z oczekiwaniami, różnorod-ność zgłaszanych propozycji uświadomiła zebranym złożoność zagadnień dotyczących funkcjo-nowania gminy oraz wynikającą z tego trudność zarządzania w samorządzie.

W dalszej części sesji przystąpiono do formułowania wizji rozwoju gminy. W tym celu przy-jęto, że wizja rozwoju gminy oznacza opis stanu przyszłego, który odzwierciedla szeroko poj-mowane oczekiwania i aspiracje lokalnej społeczności. Propozycje wizji, sformułowane w for-mie haseł, zostały zgromadzone i przekazane zespołowi zadaniowemu do uwzględnienia przyopracowaniu wizji rozwoju w formie opisowej.

W kolejnym punkcie uczestnicy sesji przystąpili do formułowania propozycji celów strate-gicznych, które powinny być osiągnięte, aby przybliżyć się do stanu opisanego w wizji. Jako per-spektywę strategii przyjęto okres 10-12 lat jako optymalny kompromis pomiędzy zdolnością ra-cjonalnego przewidywania przyszłości oraz eliminacją zjawiska „kadencyjności” dokumentustrategii. W sytuacji 4-letniej kadencji władz samorządowych, objęcie strategii perspektywą 2-3kadencji zostało uznane za rozsądne rozwiązanie.

Kiedy cele strategiczne zostały określone, uczestnicy sesji plenarnej przystąpili do wyzna-czenia celów szczegółowych, kierując się zasadami SMART. Dla zwiększenia efektywności pra-cy, przy określaniu celów szczegółowych dokonano wcześniejszego podziału uczestników na ze-społy, których liczba odpowiadała liczbie celów strategicznych. Każdy z zespołów pracowałmetodą „burzy mózgów”, wykorzystując tablice moderacyjne. Dzięki takiej organizacji udałosię sprawnie wyznaczyć cele szczegółowe. Niektóre z nich zawierały również zadania. Wszyst-kie zapisy zgromadzone w czasie tej pracy zostały zebrane przez zespół zadaniowy i wykorzy-stane do zredagowania wyjściowej wersji dokumentu strategii. W trakcie pierwszej sesji świa-domie zrezygnowano z formułowania misji gminy. Odłożono ten punkt na drugą sesjęplanowania, kierując się założeniem, że misja powinna zostać sformułowana dopiero wówczas,kiedy zostanie określona wizja, z którą misja powinna być spójna.

Przedostatnim punktem pierwszej sesji było zaprezentowanie wyników pracy zespołów orazprzeprowadzenie krótkiej dyskusji podsumowującej. Na zakończenie konsultant prowadzącysesję zaproponował uczestnikom zaproszenie do udziału w następnej sesji dodatkowych osób,które ich zdaniem wzbogacą pracę nowymi pomysłami lub doświadczeniem.

Do działań kwalifikujących się do tego etapu pracy należy zaliczyć również serię spotkańroboczych, które odbyły się w okresie między sesjami. Celem tych spotkań była analiza zapisówz sesji i formułowanie treści możliwie najlepiej oddających hasłowo wyrażane propozycje sta-nowiące materiał z sesji. W spotkaniach tych, oprócz koordynatora zespołu zadaniowego ucze-stniczył konsultant, który czuwał nad prawidłowym przebiegiem prac nad strategią i udzielałporad merytorycznych.

Etap 6. Wstępna redakcja dokumentu strategii

Na podstawie informacji zgromadzonych podczas pierwszej sesji planowania oraz uzgo-dnień poczynionych przez koordynatora i konsultanta, zespół zadaniowy przystąpił do redakcjidokumentu strategii. Owocem tych prac był wyjściowy dokument strategii, zawierający wizję,wyniki analizy SWOT, cele strategiczne i szczegółowe oraz ich strukturę. Przy opracowaniu te-go dokumentu skoncentrowano się przede wszystkim na zgodności zapisów z intencjami auto-rów, mniej zwracając uwagę na ich formę i poprawność gramatyczną. Jednym z powodów ta-kiego działania było potwierdzenie właściwego zrozumienia intencji pomysłodawców.Zredagowany w ten sposób dokument strategii, liczący kilkanaście stron, został następnie po-wielony i rozesłany członkom Zespołu ds. Rozwoju Społeczno-Gospodarczego gminy Pcimwraz zaproszeniami na drugą sesję.

Etap 7. Druga sesja planowania strategicznego

Druga sesja planowania strategicznego służyła weryfikacji i uzupełnieniu zapisów projektustrategii. W odróżnieniu od sesji pierwszej, w znacznie większym stopniu stosowano dyskusjęjako narzędzie pracy grupowej. Druga sesja miała na celu dokonanie ostatecznych uzgodnieńi w związku z tym czynności w ramach tej sesji były bardziej zorientowane na doprecyzowanieistniejących zapisów, niż na pracę twórczą. Pierwszym działaniem przy realizacji tego kroku by-ła prezentacja projektu strategii z wykorzystaniem rzutnika pisma. W trakcie tej prezentacji

uczestnicy mieli możliwość zgłaszania swoich uwag oraz propozycji innego sformułowania za-pisów. Niektórzy uczestnicy zgłaszali ponadto nowe propozycje, które nasunęły się w trakciedyskusji. Wszystkie uwagi i propozycje były na bieżąco korygowane na folii tak, aby efekty pracredakcyjnych mogli widzieć wszyscy zainteresowani. Tą metodą analizowany był zarówno opiswizji, jak również cele strategiczne i szczegółowe. Po uwzględnieniu i zapisaniu wszystkich uwagi propozycji zakończono prace redakcyjne, prosząc członków zespołu o aprobatę wprowadzo-nych zmian. Po uzyskaniu potwierdzenia przystąpiono do realizacji następnego punktu progra-mu, jakim było sformułowanie misji gminy. Prace nad misją prowadzono z zastosowaniem tech-niki moderacji wizualnej w podziale na zespoły. Podziału na 3 grupy dokonano losowo.Zadaniem grup było zaproponowanie sposobu wyrażenia misji na bazie uzgodnionych zapisówz poprzedniej sesji. Trzy propozycje, jakie zaprezentowano zostały następnie poddane analiziena forum całego zespołu. W trakcie tego działania, wyłoniona została jedna propozycja, najbar-dziej zdaniem opracowujących odpowiadająca ich osobistym wyobrażeniom. Tekst tej propozy-cji został poddany wspólnej analizie, dyskusji, uzupełnieniom i korektom. Rezultatem tego pro-cesu było ostateczne sformułowanie misji gminy, którą przyjęto jednogłośnie.

Oprócz omówionych wyżej działań, w trakcie drugiej sesji rozpoczęto prace nawiązujące doplanowania operacyjnego. W związku z tym ponownie dokonano podziału na grupy odpowia-dające liczbie celów strategicznych, pozostawiając zainteresowanym pełną swobodę wyborugrupy. W ten sposób wyłonione zostały zespoły robocze do prac na planem operacyjnym. Pierw-szym produktem pracy zespołów roboczych było zaproponowanie przykładowych zadań reali-zacyjnych wyznaczonych metodą „burzy mózgów”. Zapisy te, jako przykładowe, nie zostałyumieszczone w dokumencie strategii, niemniej będą stanowić element łączący procesy plano-wania strategicznego i operacyjnego.

Etap 8. Przedstawienie projektu strategii do publicznej wiadomości

Zredagowane, poprawione i uzupełnione zapisy projektu strategii zostały wydrukowanei podane do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie w gablocie znajdującej się w widocz-nym miejscu w urzędzie gminy. Osoby czytające ten projekt zostały zachęcone do zgłaszaniaswoich uwag oraz uczestnictwa w pracach nad planem operacyjnym. Prace redakcyjne były jed-ną z końcowych czynności wykonywanych przy planowaniu rozwoju. Konsultant zaproponowałkierownictwu urzędu, że warto również opracować przejrzystą, skróconą (bez elementów opi-sowych) wersję strategii, która może zostać upowszechniona wśród szerszej grupy odbiorców.

Etap 9. Uchwalenie strategii

Ostatnim etapem prac nad strategią gminy Pcim było przedstawienie finalnego dokumen-tu na sesji rady gminy oraz jej uchwalenie. Istnieje możliwość, że niektórzy radni dopiero natym etapie zainteresują się dokumentem i będą dążyć do jego zdyskredytowania. Zadaniemosób koordynujących prace nad strategią jest odwołanie się w takim przypadku do wcześniej-szych prac w ramach sesji strategicznych, kiedy prowadzono dyskusje merytoryczne.

6. Bilans nakładów i korzyści

Koszty związane z przeprowadzeniem procesu planowania strategicznego w gminie Pcimmiały w większości charakter nakładu w postaci działań organizacyjnych, czasu pracy pracow-ników urzędu gminy oraz udostępnienia pomieszczeń i sprzętu. W szczególności, do kosztówprocesu po stronie gminy zaliczyć należy:– oddelegowanie i zaangażowanie kilku pracowników urzędu do pracy w zespole zadanio-

wym; wielkość tego kosztu można ocenić bilansując łączny czas poświęcony przez tych pra-cowników na prace organizacyjne, edytorskie i opracowanie profilu (wraz z kosztami pozy-skania danych) oraz redakcję dokumentu strategii,

– udostępnienie lub wynajem pomieszczeń i sprzętu audiowizualnego do prowadzenia sesjiplanowania strategicznego oraz spotkań zespołów roboczych,

– koszty druku, kopiowania i wysyłki opracowań roboczych, takich jak profil jednostki orazprojekt strategii,

33Praktyka nr 1


– koszty związane z przygotowaniem obu sesji (materiały do prowadzenia spotkań: papier dotablic, zestaw do moderowania, kawa, woda mineralna, ciasteczka, itp.),

– koszty związane z informowaniem mieszkańców o realizowanym projekcie,– koszty materiałów biurowych, telefonów i korespondencji, związanych z procesem plano-

wania.

Koszty prac konsultanta zostały sfinansowane ze środków Programu Rozwoju Instytucjo-nalnego. Zgodnie z założeniami tego Programu, tj. realizacji projektów wdrożeniowych (np.opracowanie strategii) niskim nakładem, koszty pracy konsultanta były relatywnie niewielkie.Było to możliwe dzięki zastosowaniu odpowiedniej metody i organizacji pracy. Należy dodać,że współpraca z konsultantem zewnętrznym przy realizacji tego typu projektów jest w wieluprzypadkach niezbędna.

Do korzyści związanych z samodzielnym opracowaniem strategii rozwoju zaliczyć należy:– posiadanie użytecznego i poprawnie skonstruowanego dokumentu strategii,– nabycie przez uczestników procesu umiejętności planowania strategicznego, z możliwością

jej dalszego, samodzielnego wykorzystania, np. w przypadku konieczności aktualizacji stra-tegii,

– spełnienie podstawowego wymogu planowania strategicznego, jakim jest czynne zaangażo-wanie w ten proces jak największej liczby osób zainteresowanych jego rezultatami, co skut-kuje utożsamianiem się mieszkańców z postanowieniami strategii,

– nabycie umiejętności korzystania z informacji statystycznych,– eliminację wysokich opłat pobieranych przez firmy konsultingowe w przypadku zlecenia

opracowania strategii; dokument strategii opracowany w całości przez ekspertów zewnętrz-nych jest z reguły pozbawiony odniesień do lokalnej specyfiki i rzadko bywa powszechnieakceptowany.

III. ZALECENIA DLA REPLIKUJĄCYCH

W przypadku próby zastosowania omówionej metody prac nad strategią, należy zwrócićszczególną uwagę na odpowiedni dobór składu zespołu zadaniowego, prowadzącego po stronieurzędu prace nad strategią. Skład zespołu ma decydujący wpływ na właściwą organizację prac.Członkowie zespołu powinni spełniać następujące kryteria:– powinni posiadać umiejętności organizacyjne i redakcyjne,– powinni znać problemy gminy,– powinni reprezentować różne komórki organizacyjne, w celu zapewnienia interdyscyplinar-

ności zespołu,– w składzie zespołu powinni znaleźć się przedstawiciele ścisłego kierownictwa urzędu, w ce-

lu zagwarantowania sprawnego i zgodnego z harmonogramem przebiegu prac nad strategią.

35

PRAKTYKA NR 2: DEBATA STRATEGICZNA – URZĄD MARSZAŁKOWSKI WOJEWÓDZTWAPOMORSKIEGO

Opracowanie: Aleksander Marcinkowski

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Debata strategiczna jest instrumentem planowania strategicznego. Z punktu widzeniaprzebiegu debata przypomina tzw. burzę mózgów, choć od jej klasycznej wersji różni się wy-ższym stopniem zorganizowania. Wymaga starannych przygotowań, udziału wykwalifikowane-go moderatora, przemyślanego doboru uczestników. Wartość debaty polega na umożliwieniuwykorzystania zazwyczaj „rozproszonej” wiedzy (tzn. wiedzy znajdującej się w różnych instytu-cjach, wiedzy różnych osób) w trakcie pracy nad przygotowaniem i/lub aktualizacją strategiii planów operacyjnych. W szczególności, debata pozwala na zgromadzenie w stosunkowo krót-kim czasie (jednego – dwóch dni) opinii i uwag partnerów na temat celów strategicznych i ope-racyjnych, priorytetów, kluczowych wartości i innych kwestii dotyczących ustanawiania i reali-zacji celów wynikających ze strategii. Innowacja została wprowadzona w UrzędzieMarszałkowskim Województwa Pomorskiego w okresie konstruowania całościowej strategiirozwoju województwa.

2. Opis jednostki

Województwo pomorskie zajmuje powierzchnię ponad 18 tys. km2, co stanowi około 6%powierzchni Polski. Zamieszkuje je 2,2 mln mieszkańców, z czego zdecydowana większośćprzypada na skupiska miejskie.

W okresie przygotowywania strategii zagadnieniem o ogromnym znaczeniu jest definiowa-nie i wybór dalekosiężnych celów rozwoju oraz priorytetów ich realizacji – nie wszystkie bowiemcele mogą i powinny być realizowane równocześnie. Drugim niezmiernie ważnym wyznaczni-kiem treści procesu zarządzania strategicznego w samorządach jest jego uspołecznienie. Deba-ta strategiczna została wybrana dlatego, że w stosunkowo dużej jednostce samorządowej (woje-wództwo) pozwalała na spełnienie tych dwóch rodzajów wymagań w okresie budowy strategii.

Obszar zarządzania: Zarządzanie strategiczne i finansoweKryterium zarządzania: Nr 1 – Planowanie strategiczneStadium: stadium 2 (w zakresie opracowania strategii)

oraz stadium 5 (w zakresie aktualizacji strategii)Jednostka wdrażająca: urząd marszałkowskiNazwa i adres jednostki wdrażającej: Zarząd Województwa Pomorskiego

Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiegoul. Okopowa 21/2780-810 Gdańsktel. (058) 307-72-70e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: 1999Osoba kontaktowa: Barbara Merchel, Ewa Rząd, tel. (058) 301-48-61 wew. 134

Bolesław Kościukiewicz, Alina Geniusz, tel. (058) 341-39-77Miejsca replikacji innowacji: województwo pomorskie – debaty strategiczne zostały przeprowadzone

dwunastokrotnie, w różnych obszarach problemowych (zob. wykaz debat wp. II niniejszej praktyki); debata może być stosowana na każdym poziomiestruktury samorządowej (gmina, powiat, województwo) zarówno w okresiekonstruowania strategii i programów operacyjnych (np. wojewódzkieprogramy operacyjne), jak i w trakcie ich aktualizacji

Przedstawiony przykład dotyczy jednej debaty – warto jednak podkreślić, że przeprowadzo-no takich publicznych debat dwanaście, w różnych miejscowościach całego województwa. Każ-da z nich była poświęcona innej grupie zagadnień. Materiały do dyskusji i debaty przygotowy-wali eksperci reprezentujący różne dziedziny, związane z niżej wymienionymi tematami debat: – Wizja, cele i kierunki rozwoju województwa pomorskiego – doświadczenia i przyszłość,

26.10.1999 r., Słupsk,– Inauguracja procedury społecznego partnerstwa, 27.10.1999 r., Gdańsk,– Rozwój sektora małych i średnich przedsiębiorstw, 4-5.11.1999 r., Kwidzyń,– Spójność społeczna i kulturowa Pomorza, 18-19.11.1999 r., Chojnice,– Infrastruktura i ład przestrzenny, 23.11.1999 r., Sopot,– Perspektywy głównych kompleksów gospodarczych Pomorza, 30.11.1999 r., Gdynia,– Nowoczesna edukacja: szkolnictwo wyższe,– Szkolnictwo średnie, 6-7.12.1999 r., Leźno,– Różnorodność przyrodnicza Pomorza, 9-10.12.1999 r., Kartuzy,– Rewitalizacja obszarów wiejskich Pomorza, 16-17.12.1999 r., ODR Stare Pole,– Restrukturyzacja pomorskiego rolnictwa, 16-17.12.1999 r., ODR Stare Pole,– Wizja, cele i kierunki rozwoju województwa pomorskiego – podsumowanie procedury spo-

łecznego partnerstwa, 20-21.01.2000 r., Gdańsk.

Ponadto, przeprowadzono tzw. małe debaty w gronach ekspertów w dziedzinach: rybołów-stwa, rolnictwa, ochrony środowiska, bezpieczeństwa publicznego, gospodarki morskiej i tele-informatyki.


Problem pierwszy: jak zdefiniować priorytety rewitalizacji obszarów wiejskich?W toku debaty sformułowano odpowiedzi na dwa kluczowe pytania związane ze strategicz-

nym polem, jakim jest rewitalizacja obszarów wiejskich:– Jakie należy podjąć działania długoterminowe, aby efektywnie wykorzystać te walory woje-

wództwa, które mogą zostać wykorzystane w celu rewitalizacji obszarów wiejskich?– Jakie należy podjąć działania długoterminowe, aby wyeliminować (lub ograniczyć) zagro-

żenia, które mogłyby uniemożliwić rewitalizację obszarów wiejskich?

Problem drugi: jak w praktyce realizować zasadę uspołecznienia strategii?Przyjęty sposób przygotowania strategii (debaty publiczne) umożliwił lepszą wymianę in-

formacji między uczestnikami procesu planowania, promocję strategii w społecznościach lokal-nych, a co za tym idzie zwiększenia szans na jej szybkie przyjęcie. Przyczyniło się to także dozdynamizowania aktywności społecznej. Uczestnicy debat zgłaszali własne propozycje doty-czące rozwoju regionu, uwzględniając konieczność kompromisu i odrzucania skrajności. Dzię-ki procedurze uspołecznienia wyłoniono lokalnych liderów odpowiedzialnych za wdrażaniestrategii w regionie.

Problem trzeci: jak w efektywny sposób zapewnić wymianę poglądów i wykorzystanie róż-nych źródeł wiedzy w procesie budowy strategii?

W celu zwiększenia efektywności procesu wymiany opinii i uwag w trakcie debat stosowa-no metody pracy zespołowej oraz sondaże opinii uczestników.


Debata strategiczna jest instrumentem aktywnego planowania strategicznego. Pozwalaw sposób efektywny zdefiniować, wybrać i uzgodnić cele działania instytucji. Jest szczególnieskuteczna w przypadku, gdy proces budowy strategii, programów operacyjnych i ich aktualiza-cji jest uspołeczniony – to znaczy wymaga udziału różnych podmiotów instytucjonalnych i mie-szkańców regionu. Debata może mieć charakter otwarty (dla wszystkich zainteresowanych) lubzamknięty (dla z góry określonego kręgu instytucji lub osób). Może być stosowana we wszyst-


37Praktyka nr 2

kich fazach zarządzania strategicznego (od formułowania dalekosiężnych celów strategii doprzygotowywania programów operacyjnych podporządkowanych strategii).


Organizatorzy debaty: debatę przygotował Zarząd Województwa Pomorskiego, KomitetSterujący Strategii wraz z Regionalnym Centrum Doradztwa, Rozwoju Rolnictwa i ObszarówWiejskich w Starym Polu, które gościło uczestników debaty.

Uczestnicy debaty: W debacie wzięło udział 57 zaproszonych osób, reprezentujących urządwojewódzki, starostwa, urzędy gminy, grupy ekspertów przygotowujących strategię oraz rolni-ków.

Przebieg debaty:

1. Przywitanie uczestników.Uczestników debaty przywitał prof. Marek Dutkowski – Szef Projektu „Strategia Rozwoju

Pomorza”, który przedstawił cele i kierunki rozwoju województwa pomorskiego.2. Prezentacja celów debaty i metod pracy wykorzystywanych w trakcie debaty.Tomasz Sikora (moderator) przedstawił uczestnikom zasady tworzenia strategii oraz przy-

bliżył metodę aktywnego planowania strategicznego.3. Badania kwestionariuszowe.Uczestnicy debaty odpowiedzieli na 10 pytań kwestionariusza wyrażając swoją opinię na te-

mat kluczowych problemów rewitalizacji obszarów wiejskich województwa pomorskiego. Kwe-stionariusz ten umożliwił rekonstrukcję sposobu postrzegania strategicznego pola przyszłej dzia-łalności przez uczestników debaty w wymiarze kierunków niezbędnych działań, zróżnicowaniamożliwości radzenia sobie z wymienionymi problemami społecznymi i gospodarczymi, określe-nia roli poszczególnych podmiotów (państwo, województwo, powiat, gmina) w rewitalizacji.

4. Przedstawienie wyników analizy SWOT dla województwa.Następnie przedstawiono wybrane kwestie dotyczące mocnych i słabych stron oraz szans

i zagrożeń województwa w obliczu konieczności rewitalizacji obszarów wiejskich.5. Praca w grupach: formułowanie kierunków działania z wykorzystaniem wyników SWOT.Uczestnicy debaty podzieleni na grupy, formułowali główne cele i kierunki działania odpo-

wiadając na dwa pytania.

Pytanie pierwsze: jakie należy podjąć działania długoterminowe, aby efektywnie wykorzy-stać te walory województwa, które mogą zostać wykorzystane w celu rewitalizacji obszarówwiejskich?

Grupy zdefiniowały następujące cele główne i kierunki działania:– edukacja młodzieży i ustawiczne kształcenie dorosłych – wyższy poziom kształcenia, eduka-

cja pozaszkolna (w środowisku), system stypendiów dla młodzieży wiejskiej,– rozwój infrastruktury,– aktywne formy zwalczania bezrobocia – zielone parki przemysłowe (inkubatory),– fundusze wzajemnych poręczeń,– przybliżenie informacji o środkach wsparcia MSP, kreowanie grup producenckich,– intensyfikacja działań związanych z tworzeniem infrastruktury proekologicznej (ochrona

środowiska, oczyszczalnie, melioracje),– zwiększenie dostępu mieszkańców obszarów wiejskich do dóbr cywilizacyjnych, wyrówna-

nie szans,– lobbing na rzecz rewitalizacji obszarów wiejskich na szczeblu centralnym,– rozwój pozarolniczych źródeł utrzymania,– edukacja i wpływanie na przewartościowanie mentalności środowisk zagrożonych,– eliminacja zagrożeń dotyczących stanu środowiska naturalnego.

Pytanie drugie: jakie należy podjąć działania długoterminowe, aby wyeliminować (lub ogra-niczyć) zagrożenia, które mogłyby uniemożliwić rewitalizację obszarów wiejskich?


W odpowiedzi sformułowano następujące propozycje głównych celów i kierunków działa-nia:– promocja regionu,– kreowanie i wspieranie liderów środowisk wiejskich,– stworzenie efektywnych narzędzi wykorzystania funduszy UE,– polityka informacyjna dotycząca integracji wsi pomorskiej z UE,– rozwój i promocja bazy turystycznej obszarów wiejskich Pomorza,– wspieranie rozwoju agroturystyki na obszarach wiejskich i turystyki wiejskiej,– monitoring wody oraz gleby,– stworzenie możliwości wykorzystania potencjału ludzkiego i niezagospodarowanego mająt-

ku po PGR-ach w sferze pozarolniczej – zwłaszcza w usługach pozarolniczych.

6. Praca w grupach: definiowanie priorytetów rewitalizacji, wybór najlepszej propozycjigrupowej w trybie głosowania.

Końcowy etap prac polegał na ustaleniu przez poszczególne grupy priorytetów rewitaliza-cji obszarów wiejskich – w drodze dyskusji nad wcześniej zaproponowanymi celami i kierunka-mi działania. Poniżej przedstawiono propozycje poszczególnych grup (przy poszczególnychpropozycjach priorytetów podano liczbę głosów, jakie otrzymały w wyniku głosowania). Wybra-no propozycję grupy, która uzyskała najwięcej głosów.

Grupa I

Wielofunkcyjność obszarów wiejskich dzięki rozwojowi infrastruktury technicznej i spo-łecznej obszarów wiejskich, warunkującemu wzrost atrakcyjności inwestycyjnej, turystyczneji osiedleniowej (5 głosów).

Grupa II

Opracowanie spójnej polityki rolnej w regionie, z uwzględnieniem różnorodności geogra-ficznej, przyrodniczej i kulturowej Żuław, Dolnego Powiśla, Kaszub, Kociewia, Pomorza Słup-skiego (infrastruktura techniczna, melioracje, bezpieczeństwo powodziowe, turystyka na obsza-rach wiejskich, system wsparcia finansowego, wspólny lobbing) (9 głosów).

Grupa III

Ożywienie regionu poprzez tworzenie działalności gospodarczej i usługowej na podstawieanalizy możliwości i zapotrzebowania na drodze edukacji, merytorycznego i finansowegowsparcia. Efekt – poprawa infrastruktury i zatrudnienia, zysk finansowy (1 głos).

Grupa IV

Poprawa warunków życia na wsi, realizowana poprzez rozwój infrastruktury techniczneji społecznej, rozwój lokalnych rynków pracy, wzrost poziomu wykształcenia mieszkańców orazefektywne wykorzystanie zewnętrznych źródeł finansowania rozwoju wsi (UE) (10 głosów).

Grupa V

Tworzenie warunków do rozwoju obszarów wiejskich poprzez edukację i przebudowę men-talności, poprawę infrastruktury na obszarach wiejskich, koncentrację poziomą i pionową po-między bazą surowcową a przetwórczą, rozwój gospodarstw rolnych, wykorzystanie walorówśrodowiska i przyrody oraz dywersyfikację zatrudnienia (5 głosów).

Grupa VI

Zwiększenie dochodowości społeczeństwa poprzez budowanie świadomości i kształcenieustawiczne oraz rozwój infrastruktury wsi i zachowanie dobrego stanu środowiska naturalnego(4 głosy).

39Praktyka nr 2


Nakłady finansowe: orientacyjny koszt debaty (przygotowanie materiałów, zatrudnieniemoderatora, zakwaterowanie 57 osób – dwa dni) można oszacować na około 10-14 tys. zł –głównym elementem kosztów są wydatki związane z zakwaterowaniem uczestników debaty.

Korzyści finansowe: są one niewymierne, debata strategiczna jest instrumentem strategicz-nego planowania, stosowanym okresowo. Korzyści z debaty można oszacować w sposób pośre-dni, biorąc pod uwagę takie rezultaty, jak skrócenie czasu pracy nad definiowaniem prioryte-tów rozwoju (ewentualnie kierunków aktualizacji strategii i programów operacyjnych) dodwóch dni (w omawianym przypadku), wzrost liczby osób zaangażowanych w dyskusję nad for-mułowaniem celów i priorytetów (w omawianej debacie wzięło udział 57 osób, w całym cykludebat wzięło udział blisko 800 osób). Owocem spotkań było wypracowanie propozycji 11 misjiwojewództwa, przeszło 60 priorytetów oraz 500 celów strategicznych i kierunków działania[www.woj-pomorskie.pl].


Przedstawione rozwiązanie zastosowano w pracy nad przygotowaniem strategii wojewódz-twa. Równie dobrze może ono być wykorzystane w przypadku innych jednostek samorządu(gmina, powiat). Przydatności przedstawionego rozwiązania nie należy ograniczać tylko do fa-zy przygotowania strategii – może być ono wykorzystane do opracowania istotnych zmian stra-tegii już realizowanej.

Replikujący powyższe rozwiązanie powinni przede wszystkim zadbać o następujące ele-menty:– wyraźne zdefiniowanie problemów, które będą rozwiązywane w trakcie debaty strategicz-

nej – nieprecyzyjne ich sformułowanie spowoduje zbędne i, z reguły, długotrwałe dyskusjenad „ustalaniem znaczenia”,

– wyraźne zdefiniowanie oczekiwanych rezultatów debaty (określenie strategicznych póldziałania, ustalenie celów strategicznych, ustalenie priorytetów, określenie kierunków ak-tualizacji strategii),

– podjęcie decyzji czy debata ma mieć charakter otwarty (możliwość udziału wszystkich osób,które wyrażą taką gotowość) czy też zamknięty (udział tylko zaproszonych osób), w przy-padku niektórych tematów debat (na przykład ustalanie form przeciwdziałania przestęp-czości) zamknięty charakter debaty może wynikać z wymogów zachowania tajemnicy służ-bowej,

– ustalenie listy uczestników debaty, w omawianym przypadku zaproszono reprezentantówtych instytucji i środowisk, którzy z racji wykonywanego zawodu, zajmowanego stanowiskai posiadanej wiedzy mogli być przydatni w debacie nad rewitalizacją obszarów wiejskich,

– ustalenie, kto rozpocznie debatę (tzn. zreferuje przesłanki jej zorganizowania i oczekiwa-ne rezultaty) oraz kto poprowadzi debatę jako moderator (zapozna uczestników z metoda-mi pracy w trakcie debaty, pokieruje pracą grup),

– ustalenie czasu i miejsca dogodnego dla uczestników,– opracowanie szczegółowego programu debaty i poinformowanie o czasie, miejscu i progra-

mie wszystkich zaproszonych osób.

40

PRAKTYKA NR 3: HIERARCHIZACJA ZADAŃ INWESTYCYJNYCH – URZĄD MIASTA KRAKOWA

Opracowanie: Tomasz Kafel

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Realizacja zadań inwestycyjnych (projektów) stanowi rdzeń planów operacyjnych wynikają-cych ze strategii gminy. Wielkość środków kierowanych przez samorząd na finansowanie inwe-stycji zawsze jest niewystarczająca. Potrzeby gminy zwykle przewyższają możliwości budżetóww nadchodzących latach. W tej sytuacji istnieje konieczność wyboru zadań inwestycyjnych (pro-jektów) do realizacji w pierwszej kolejności. Wymaga to opracowania hierarchii zadań (projek-tów) z punktu widzenia interesów gminy. W tym miejscu dochodzi do ścierania się interesówróżnych opcji, co w rezultacie prowadzi do konfliktów. Odpowiedzią na te konflikty stała sięw gminie Kraków metoda hierarchizacji zadań inwestycyjnych (projektów), bazująca na analiziewielokryterialnej, która ułatwiła zarządowi oraz radzie miasta podejmowanie decyzji.

2. Opis jednostki

Miasto Kraków zalicza się do miast dużych. Jako jednostka samorządu terytorialnego jestmiastem na prawach powiatu – realizuje równocześnie zadania gminy i powiatu. Administracjapubliczna, a szerzej samorząd miasta, jest organizacją dużą i strukturalnie rozbudowaną. UrządMiasta Krakowa (UMK) zajmuje się zarządzaniem miastem i realizacją zadań o charakterzeadministracyjnym. Zadania związane z usługami społecznymi i technicznymi realizowane sąprzez szereg jednostek organizacyjnych miasta (jednostki i zakłady budżetowe, gospodarstwapomocnicze), instytucje kultury, zakłady opieki zdrowotnej oraz spółki prawa handlowego.Skalę problemów rozwiązywanych w mieście można scharakteryzować w następujący sposób(przykładowe dane z roku 2000):– budżet miasta (bez spółek) – około 1.630 mln zł,– zatrudnienie w UMK (bez jednostek) – około 1.600 osób,– liczba mieszkańców – około 740 tys.,

Obszar zarządzania: Zarządzanie strategiczne i finansoweKryterium zarządzania: Nr 1 – Planowanie strategiczneStadium: stadium 3 (w zakresie planów operacyjnych do strategii)Kryterium zarządzania: Nr 3 – Wieloletnie planowanie inwestycyjneStadium: stadium 3 (w zakresie opracowania wieloletniego planu inwestycyjnego)Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Miasta Krakowa

Plac Wszystkich Świętych 3/431-004 Krakówtel. (012) 616-14-38e-mail: [email protected]/samorzad/

Data wprowadzenia w życie innowacji: 1997Osoba kontaktowa: Dyrektor Wydziału Strategii i Rozwoju Miasta Urzędu Miasta Krakowa 5

Miejsca replikacji innowacji: brak danych

5 Opisywana metoda została opracowana przez pracowników Wydziału Strategii i Rozwoju Miasta UrzęduMiasta Krakowa, a jej głównym autorem był dr inż. Wiesław Wańkowicz zatrudniony w Instytucie GospodarkiPrzestrzennej i Komunalnej O/Kraków (obecny Instytut Rozwoju Miasta), Plac Na Stawach 1, tel. (012) 422-64-04, 422-50-33.

41Praktyka nr 3

– liczba podmiotów gospodarczych (REGON) – około 91 tys.,– decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (WZiZT) – w skali roku około

2.500.


Tworząc program inwestycyjny na lata 1997-2001 (będący elementem „Planu rozwoju mia-sta Krakowa na lata 1997-2001”) dokonano hierarchizacji zadań przy zastosowaniu analizy wie-lokryterialnej, co miało zapewnić przejrzystość i czytelność zasad ich wyboru.

Metoda hierarchizacji zadań inwestycyjnych (projektów) – bazująca na ocenie dokonywa-nej w oparciu o wiele różnorodnych kryteriów – polega na obliczeniu wskaźnika hierarchizacjiinwestycji (WHI), powstającego w wyniku agregacji wskaźników cząstkowych (dla wybranychkryteriów oceny poszczególnych zadań).


Dokonując hierarchizacji zadań inwestycyjnych podjęto następujące działania: – określenie zadań inwestycyjnych z wybranej dziedziny,– wybór kryteriów oceny zadań inwestycyjnych,– wyznaczenie wag kryteriów,– ocena zadań inwestycyjnych ze względu na wyznaczone kryteria,– opracowanie projektu planu finansowo-inwestycyjnego (PFI),– analiza PFI z udziałem dysponentów środków i wydziałów merytorycznych.

5. Opis sposobu wdrożenia narzędzia6

Etap 1. Określenie zadań inwestycyjnych z wybranej dziedziny (w udostępnionym opisie nie wskazano nakonkretne zadania, każda jednostka ma bowiem swoją specyfikę)

Hierarchizacja została przeprowadzona w obrębie dziewięciu dziedzin programowania.W związku z powyższymi założeniami zadania w dziedzinach: mieszkalnictwo oraz zarządzaniemiastem nie zostały poddane rankingowi, ponieważ w tych dziedzinach nie zgłoszono żadnegonowego wniosku.

Zadania kontynuowane uznane zostały za priorytetowe. Przez zadanie kontynuowane ro-zumiano taką inwestycję, której realizacja (nie przygotowanie) została zapisana w budżecie in-westycyjnym gminy w roku poprzednim i która musi być kontynuowana dla uzyskania końco-wego lub choćby cząstkowego efektu.

Zgodnie z zasadą ciągłości planowania rankingowi poddano zadania:– wnioskowane do PFI 1997-2001 i będące w PFI 1996-2000, których termin rozpoczęcia

przewidziano na rok 1996 i dalsze lata,– wnioskowane do PFI 1997-2001, które nie były ujęte w PFI 1996-2000.

Etap 2. Wybór kryteriów oceny zadań inwestycyjnych

Sporządzenie listy hierarchicznej dziedzin programu inwestycyjnego oparto na następują-cych kryteriach:– pozycja zadania w planie finansowo-inwestycyjnym 1996-2000, określająca stabilizację pro-

cesu planowania,– pozycja zadania na liście wydziału (np. wydziału zdrowia), odzwierciedlająca ocenę inwe-

stycji dla danej dziedziny programowania, tj. spełnienie podstawowej funkcji planowanegozadania,

6 W opisie metody wykorzystano: "Plan rozwoju miasta Krakowa na lata 1997-2001", pod red. A. Noworola, UMKraków 1996, s. 123-125. Pełny opis metody znaleźć można w pracy: Wańkowicz W., "Sformalizowana metodainwestycji na przykładzie wniosków LII (Lokalne Inicjatywy Inwestycyjne) w budżecie miasta Krakowa" (materiałpowielony), UM Kraków 1997.


– ocena wydziału strategii i rozwoju (ogólnogospodarcza i społeczna), odzwierciedlającawpływ inwestycji na:- podniesienie jakości życia w gminie (opinia ekspercka),- tworzenie ośrodka nauki i kultury (opinia ekspercka),- rozwój gminy (opinia ekspercka): produkcja, dochody mieszkańców, zatrudnienie

i eksport oraz stałe wydatki samorządu,- środowisko (opinia ekspercka),- bezpieczeństwo publiczne (opinia ekspercka),- oraz punkt uwzględniający szansę na uzyskanie akceptacji społecznej,

– ocena rad dzielnic pomocniczych, odzwierciedlająca opinie społeczności lokalnej,– ocena właściwych komisji rady miasta, odzwierciedlająca opinię przedstawicieli samorządu.

Etap 3. Wyznaczenie wag kryteriów

Etap 4. Ocena zadań inwestycyjnych ze względu na wyznaczone kryteria

Wskaźnik hierarchiczny dla poszczególnych inwestycji uzyskano metodą sumy ważonej.Wagi dla poszczególnych kryteriów uzyskano metodą ekspercką. Proces postępowania był dwu-stopniowy. Najpierw ocena zadania, zawierająca oceny cząstkowe wyznaczona została jako za-gregowana (suma ważona), a następnie zagregowano pięć podstawowych kryteriów. Przy agre-gacji przyjęto zasadę standaryzacji zmiennych (dla ocen cząstkowych na skali od -1 do 1, dlapodstawowych kryteriów na skali od 1 do 5, wyjątek stanowi pozycja w PFI 1996-2000, gdzie do-datkowa wartość „0” oznacza, że dana inwestycja jest nowym wnioskiem). Drugą zasadą przy-jętą do agregacji było pomijanie kryteriów, dla których nie uzyskano wartości zmiennych, tj.kryteria te nie miały wpływu na ostateczną pozycję zadania na liście rankingowej.

Etap 5. Opracowanie projektu planu finansowo-inwestycyjnego

Etap 6. Analiza PFI z udziałem dysponentów środków i wydziałów merytorycznych

Opracowany w ten sposób projekt PFI 1997-2001 został poddany szczegółowej analizie(z udziałem przyszłych dysponentów środków i nadzorujących wydziałów merytorycznych),uwzględniającej:– stan realizacji zadań będących w budżecie 1996 r.,– stan przygotowania nowych zadań planowanych do realizacji w 1997 r.,– stan przygotowania zadań planowanych do rozpoczęcia w 1997 r. (będących w fazie progra-

mowania w roku bieżącym),– priorytety zawarte we wstępnie przyjętym przez zarząd miasta Krakowa programie gospo-

darczym na 1997 r.

Wyniki analizy spowodowały przesunięcia w kolejności zadań, szczególnie proponowanychdo rozpoczęcia w 1997 r. Weryfikacji uległ również proponowany na 1997 r. zakres zadań kon-tynuowanych.

Dla nadania przejrzystości Programowi Inwestycyjnemu oraz dla uwypuklenia priorytetówmiasta Krakowa zadania w poszczególnych dziedzinach zostały pogrupowane na:– zadania uznane za strategiczne dla rozwoju miasta (realizujące priorytety zawarte w pro-

gramie gospodarczym na 1997 r.),– zadania kontynuowane,– zadania pozostałe – proponowane do rozpoczęcia w latach 1997-2001.

W rezultacie, kolejność zadań w Programie Inwestycyjnym w poszczególnych dziedzinachjest efektem hierarchizacji, zweryfikowanej wynikami przeprowadzonej analizy oraz ostatecz-nej wersji budżetu miasta na rok 1997, przyjętego uchwałą rady miasta 30 grudnia 1996 r.(„Plan rozwoju miasta Krakowa na lata 1997-2001”, 1996, s. 123-125).

43Praktyka nr 3


Proponowana metoda pozwala w bardzo czytelny sposób wyjaśnić podjęte decyzje inwesty-cyjne, co wynika z zaakceptowanych na wstępie kryteriów oraz ich wag. Wagi dla poszczegól-nych kryteriów uzyskano metodą szacunku ekspertów7.

Przyjęcie kryteriów oceny pozwala znacznie ograniczyć pole konfliktu związanego z wybo-rem określonego zadania inwestycyjnego, co pozytywnie wpływa na proces podejmowania de-cyzji. Można bowiem w trakcie procesu wyboru – jeżeli pojawią się kontrowersje – powoływaćsię na wcześniejszy konsensus co do wartości kryteriów.

Podstawową korzyścią zastosowania metody hierarchizacji zadań (projektów) inwestycyj-nych jest przede wszystkim uczynienie jawnym i czytelnym sposobu podejmowania decyzji, cow odniesieniu do wydatkowania pieniędzy publicznych jest szczególnie istotne.

Można uznać, że wśród zalet przedstawionej metody – obok jawności (szczególnie w odnie-sieniu do kryteriów) – znajdą się:– jednoznaczność,– łatwość zastosowania,– prostota,– czytelność.

Uzyskanie takich korzyści wymaga jednak poniesienia pewnych kosztów, które wiążą sięprzede wszystkim z:– opracowaniem i zastosowaniem procedury wyodrębnienia kryteriów dla rozpatrywanych

zadań,– dopasowaniem kryteriów do zróżnicowanych zadań,– przyjęciem wag zidentyfikowanych kryteriów,– cząstkową ocenę zadań według umownej skali.

Metoda została wdrożona w ramach standardowych czynności pracownika Wydziału Stra-tegii i Rozwoju Miasta Urzędu Miasta Krakowa. Pozwoliła ona na automatyczne (za pomocąarkusza kalkulacyjnego) wskazanie, które z zadań inwestycyjnych powinny być wykonywanew pierwszej kolejności (kolejność ta ustalana była cyklicznie raz do roku). Mogła tego dokonaćjedna osoba, a nie, jak wcześniej, kilkanaście.

Czas poświęcony na obsługę oprogramowania i zapoznanie się z istotą metody nie przekra-czał dwóch godzin.

Podstawową wadą metody, zdaniem autorów, okazał się „brak możliwości uwzględnieniauwarunkowań technologicznych (logiki inwestowania), np. przy inwestycjach kanalizacyjnychi drogowych na jednej ulicy istnieje możliwość wskazywania błędnej kolejności ich realizacji(remont przed wykonaniem kanalizacji), jak również zbyt duże oddalenie realizacji w czasie”8.


W odniesieniu do omówionej metody zaleca się uzupełnienie wskazanego powyżej braku.Spowodować to może konieczność wykorzystania do hierarchizacji innego niż arkusz kalkula-cyjny narzędzia.

Skuteczne stosowanie formalnej metody hierarchizacji zadań (projektów) inwestycyjnychwymaga zatem:– stałego dopasowywania kryteriów do rodzaju wnioskowanych inwestycji,– odpowiednio dobranych zespołów ekspertów,– dostosowywania kryteriów (zmiennych diagnostycznych) do możliwości uzyskania informa-

cji na ich temat (dla poszczególnych zadań),

7 Metoda ta jest opisana w wielu publikacjach, m.in. Martyniak Z. "Metody organizacji i zarządzania", AEKraków 1999, s. 96.8 Spowodowało to konieczność zmian na liście inwestycji wprowadzanych do budżetu (nie na hierarchicznej liś-cie uzyskanej w wyniku zastosowania metody) [Wańkowicz 1997, s. 6].


– osiągnięcia konsensusu w kwestii kryteriów oceny oraz ich ważności,– istnienia woli zastosowania wybranej metody oceny (brak nacisków „politycznych” na rea-

lizację konkretnych zadań),– ograniczenia hierarchizacji do zadań słabo zróżnicowanych (z jednej dziedziny programo-

wania)9.

Metoda hierarchizacji zadań inwestycyjnych w omawianym kształcie może być stosowanarównież w gminach wiejskich i miejsko-wiejskich. Jedyną barierą ograniczającą jej wykorzysta-nie może być potencjał organizacyjny małych urzędów. W takich przypadkach, proponuje sięzastosowanie uproszczonej metody hierarchizacji zadań inwestycyjnych, wdrażanej według po-niższej sekwencji.

Etap 1. Określenie zadań inwestycyjnych

Liczba potrzeb inwestycyjnych w gminach wiejskich i miejsko-wiejskich nie jest tak duża,jak w dużych miastach. W związku z tym, przy tworzeniu zestawienia zadań inwestycyjnych niebędzie konieczne jego porządkowanie w podziale na dziedziny działalności gminy.


W mniejszych jednostkach samorządowych proponuje się zastosowanie poniższych kryte-riów oceny zadań inwestycyjnych (lub dokonanie wyboru spośród nich):– pozycja zadania w planie finansowo-inwestycyjnym, o ile plan taki w gminie istnieje,– wpływ inwestycji na podniesienie jakości życia w gminie (opinia ekspercka),– wpływ inwestycji na rozwój gminy: produkcja, dochody mieszkańców, zatrudnienie i eks-

port oraz stałe wydatki samorządu,– wpływ inwestycji na środowisko,– opinia rady gminy i społeczności lokalnej.

Etap 3. Wyznaczenie wag kryteriów

Etap 4. Ocena zadań inwestycyjnych ze względu na wyznaczone kryteria

Na podstawie tak przeprowadzonej procedury hierarchizacji zostaje przygotowana lista za-dań inwestycyjnych, proponowanych do realizacji w odpowiedniej kolejności. Liczba zadań,których realizacja może zostać rozpoczęta w tym samym roku i w latach kolejnych będzie usta-lona w oparciu o analizę możliwości finansowych gminy. W gminach, które nie dysponują wie-loletnimi planami finansowymi i inwestycyjnymi, zaleca się ich przygotowanie.

9 A. Noworól wskazuje na to ograniczenie tłumacząc je trudnością w określeniu kryteriów, które w jednolitymsystemie opisywałyby zadania z różnych dziedzin życia miasta, a zarazem odpowiadałyby na potrzeby całejspołeczności, innym razem – tylko środowisk lokalnych [Noworól A., "Instrumenty zarządzania rozwojem mias-ta", Instytut Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, Kraków 1998, s. 131].

45

PRAKTYKA NR 4: HIERARCHIZACJA ZADAŃ INWESTYCYJNYCH – URZĄD MIASTA WILTON

Opracowanie: Tomasz Kafel

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Realizacja zadań inwestycyjnych (programów) w sytuacji, kiedy środki na finansowanie in-westycji są niewystarczające powoduje konieczność wyboru zadań inwestycyjnych, które mająbyć realizowane jako pierwsze. Jedną z konsekwencji jest odłożenie w czasie realizacji częściprojektów inwestycyjnych, co często prowadzi do konfliktów w obrębie społeczności lokalnejlub też napięć w relacjach mieszkańcy – władze lokalne. Istotny wpływ na zakres i intensywnośćtego rodzaju konfliktów mają kryteria, leżące u podstaw podjęcia określonej decyzji inwestycyj-nej. Brak zobiektywizowanych kryteriów lub też sytuacja, w której są one większości mieszkań-ców nieznane, rodzi szereg napięć i konfliktów, a w ekstremalnym przypadku może doprowa-dzić do braku legitymizacji społecznej władz lokalnych (np. odwołanie zarządu gminy przezmieszkańców w drodze referendum).

Wyeliminowanie zarysowanych powyżej niebezpieczeństw wymaga opracowania (z udzia-łem liderów lokalnych) zobiektywizowanych metod wyboru zadań priorytetowych (programów)z punktu widzenia interesów analizowanej jednostki oraz poinformowanie o nich mieszkańców.Działania takie – w odpowiedzi na narastające konflikty – podjęte zostały w mieście Wilton.Stosowana w tym mieście metoda priorytetyzacji zadań inwestycyjnych (programów) bazuje nakoncepcji metod portfelowych10. Odgrywa ona kluczową rolę w opracowaniu planu strategicz-nego i jego uspołecznieniu (szczególnie dotyczy to opracowania celów i priorytetów). Metodata znacznie ułatwia współpracę pomiędzy radą a zarządem w procesie wyboru celów strategicz-nych. Podjęcie prac nad opracowaniem i wdrożeniem metody hierarchizacji zadań inwestycyj-nych miało służyć obiektywizowaniu metod ich wyboru. W planach władz miasta było takżeuspołecznienie procesu powstawania strategii.

Obszar zarządzania: Zarządzanie strategiczne i finansoweKryterium zarządzania: Nr 1 – Planowanie strategiczneStadium: stadium 3 (w zakresie planów operacyjnych do strategii)Kryterium zarządzania: Nr 3 – Wieloletnie planowanie inwestycyjneStadium: stadium 3 (w zakresie opracowania wieloletniego planu inwestycyjnego)Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Miasto Wilton (Nowa Anglia, USA)

Wilton Town Hall238 Danbury Road WiltonCT 06897tel. (001-203) 563-01-00, fax (001-203) 563-02-99e-mail: [email protected]/WILTON/wilton.htm

Data wprowadzenia w życie innowacji: 1997Osoba kontaktowa: rzecznik prasowy urzędu miasta, [email protected] replikacji innowacji: brak danych

10 Metody te są szeroko opisane w literaturze, np. Kafel. T. „Metodyka analizy portfelowej w strategicznymzarządzaniu przedsiębiorstwem”, w: „Nowe metody organizacji i zarządzania”, pod red. Z. Martyniaka, AEKraków 1998.

2. Opis jednostki

Wilton jest położone w dolinie rzeki Norwalk na zachodzie stanu Connecticut w sąsiedz-twie takich miast, jak: Norwalk, Weston, New Cannan. Miasto należy do powiatu (county) Fa-irfield i ma 17.633 mieszkańców.


Chcąc zapewnić przejrzystość i czytelność zasad wyboru priorytetowych zadań (progra-mów) oceniano je przy zastosowaniu metody portfelowej, uwzględniającej dwa główne kryte-ria, tj. zapotrzebowanie społeczne na daną inwestycję i jej wykonalność. Każde z tych kryteriówgłównych składa się z zamieszczonych poniżej subkryteriów, które ułatwiają dokładniejsząi bardziej kompleksową ocenę analizowanych zadań.


Wybierając zadania priorytetowe podjęto następujące działania:– określenie zadań inwestycyjnych z różnych dziedzin,– wybór kryteriów oceny zadań inwestycyjnych,– ocena zadań inwestycyjnych ze względu na kryterium pierwsze,– ocena zadań inwestycyjnych ze względu na kryterium drugie,– umieszczenie ocenianych zadań w macierzy zgodnie z uzyskanymi ocenami,– wskazanie priorytetowych zadań inwestycyjnych na podstawie analizy ich lokalizacji w ma-

cierzy,– ocena zgodności zadania z kartą podstawowego celu i podjęcie ostatecznej decyzji.


Etap 1. Określenie zadań inwestycyjnych z różnych dziedzin (w udostępnionym opisie nie wskazano nakonkretne zadania, każda jednostka ma bowiem swoją specyfikę)


Pracownicy Urzędu Miasta Wilton opracowali kryteria oceny programów (zadań inwesty-cyjnych), które następnie zostały przypisane do dwóch pól, tj. „zapotrzebowanie” oraz „wyko-nalność”. Ponadto, opracowali oni kartę podstawowego celu miasta Wilton (opisaną w dalszejczęści opracowania).

Zapotrzebowanie– pilność – czy program jest potrzebny lub wymagany prawem obecnie, w niedalekiej przy-

szłości, za kilka lat czy też nigdy?– długotrwałość korzyści – jak długo program będzie przynosić korzyści: przez tydzień, mie-

siąc, rok, dziesięć lat, czterdzieści lat?– zgodność z tendencjami – czy program jest zgodny z aktualnymi lub przewidywanymi ten-

dencjami społecznymi, gospodarczymi, politycznymi i technologicznymi?– powszechność – jaki procent osób potrzebujących tego programu będzie z niego korzystać

lub będzie odbiorcami usług?

Wykonalność– uzasadnienie kosztów – czy program przyniesie dochody przewyższające koszty? Jeżeli nie,

to czy koszt netto będzie niewielki, duży czy też ogromny?– czas realizacji – czy program zostanie uruchomiony natychmiast, wkrótce, po upływie dłu-

giego czasu, czy też nigdy?– zdolność do realizacji – czy program może zostać dokończony, po pokonaniu jakich trud-

ności?


– obsługa – czy program mogą prowadzić aktualnie zatrudnieni pracownicy, dodatkowi pra-cownicy, ochotnicy, specjaliści z zewnątrz, czy inne osoby?

– zgodność z istniejącymi programami – czy jest zgodny z obecnie istniejącymi pożądanymiprogramami? Czy program jest sprzeczny i do jakiego stopnia? Czy zastąpi niepożądaneprogramy?

– akceptacja społeczna – jaki procent mieszkańców zaakceptuje program obecnie, w nieda-lekiej przyszłości, po kilku latach?

– dostępność funduszy.

Etap 3. Ocena zadań inwestycyjnych ze względu na kryterium pierwsze

Etap 4. Ocena zadań inwestycyjnych ze względu na kryterium drugie

Przedstawiony poniżej schemat przedstawia stopień zapotrzebowania na program/zadanie(na osi poziomej) oraz stopień wykonalności programu/zadania (na osi pionowej).

Schemat II.1Macierz wyboru zadań inwestycyjnych (priorytetów) w mieście Wilton

Etap 5. Umieszczenie ocenianych zadań w macierzy zgodnie z uzyskanymi ocenami

Etap 6. Wskazanie priorytetowych zadań inwestycyjnych na podstawie analizy ich lokalizacji w macierzy

Po naniesieniu programów na wykres i umieszczeniu ich w odpowiednim polu, programznajdujący się w polu wysokiego zapotrzebowania i wysokiej wykonalności jest programempriorytetowym.

47Praktyka nr 4

Wysoka IV I II

Średnia VII V III

Niska VIII IX VI

Niski Średni Wysoki

Poziom zapotrzebowania

Wyk

ona

lno

ść

strategia braku inwestowania (niski priorytet)

strategia selekcji (średni priorytet)

Legenda:

pola I – III

pola IV – VI

pola VII – IX

strategia inwestowania (wysoki priorytet)


Etap 7. Ocena zgodności zadania z kartą podstawowego celu i podjęcie ostatecznej decyzji

Niezależnie od naniesienia na wykres każdy program sprawdzany jest także pod kątem do-datkowego kryterium „zgodność z kartą podstawowego celu miasta Wilton”. Każdy programniezgodny z tą kartą jest automatycznie odrzucany. Przy opracowywaniu kryteriów koniecznajest zatem karta podstawowych celów władz miasta. Karta uwzględnia następujące zagadnienia:

A. Jakie działania prowadzą władze miasta?– usługi,– kontrola przestrzegania prawa,– regulacja,– ochrona,– reagowanie na potrzeby ludności,– zarządzanie,– negocjacje.

B. Jaką rolę tradycyjnie pełnią władze miasta w zapewnieniu usług?– zgodnie z delegacją stanową i federalną, statutem i prawami gminy,– ostrożne wprowadzanie innowacji w odpowiedzi na potrzeby zgłaszane przez mieszkańców

i grupy nacisku,– utrzymanie lub ulepszanie usług bez znacznych nakładów budżetowych.

C. Co stanowi o unikalnym charakterze miasta Wilton?– małe miasto, atmosfera Nowej Anglii,– dobrobyt, wysoki poziom wykształcenia mieszkańców,– niezależni mieszkańcy, ceniący przysługujące im prawo do uczestnictwa w życiu miasta.

D. Jak powinno wyglądać Wilton w przyszłości?– miasto, w którym są uznawane i zaspokajane w rozsądnym zakresie potrzeby wszystkich

mieszkańców bez naruszenia jednolitego charakteru Wilton,– miasto, w którym zachowana będzie różnorodność mieszkańców,

Biorąc pod uwagę cztery wyżej wymienione aspekty karta podstawowego celu miasta Wil-ton ma następujące brzmienie: „Zachowanie w możliwie największym stopniu atmosfery mia-steczka Nowej Anglii oraz poczucia wspólnoty, charakterystycznego dla miasta Wilton, przy jedno-czesnym zapewnieniu planów rozwoju, skutecznego zarządzania oraz innowacyjnego przywództwa– niezbędnych do zaspokojenia obecnych i przyszłych potrzeb różnorodnej i niezależnej ludności”.


Opisywana metoda hierarchizacji zadań inwestycyjnych posiada szereg korzyści. Wskazaćnależy na co najmniej trzy z nich, tj.:– jest ona wypracowywana wspólnie przez wszystkie zainteresowane strony – mieszkańcy,

organizacje gospodarcze i społeczne oraz władze lokalne (walor uspołecznienia),– znacznie ogranicza pole uznaniowych decyzji (przejrzystość decyzyjna),– w trakcie procesu wyboru, w przypadku pojawienia się kontrowersji, można odwołać się do

uprzednio przyjętych ustaleń co do kryteriów wyboru i ich wartości (usprawnienie procesudecyzyjnego).

Podstawową korzyścią zastosowania metody portfelowej do priorytetyzacji zadań (progra-mów) inwestycyjnych jest przede wszystkim uczynienie jawnym i czytelnym sposobu podejmo-wania decyzji, co w odniesieniu do wydatkowania pieniędzy publicznych jest szczególnie istotne.

Można uznać, że wśród zalet przedstawionej metody obok jawności (szczególnie w odnie-sieniu do kryteriów) znajdą się: jednoznaczność, łatwość zastosowania, prostota i czytelność.

Uzyskanie takich korzyści wymaga jednak poniesienia pewnych kosztów, które wiążą sięprzede wszystkim z:

49Praktyka nr 4

– opracowaniem i zastosowaniem procedury wyodrębnienia kryteriów dla rozpatrywanychzadań,

– dopasowaniem kryteriów do zróżnicowanych obszarów zadań,– cząstkową oceną zadań według umownej skali.


W odniesieniu do omówionej metody zaleca się wprowadzenie wag dla poszczególnych kry-teriów oceny.

Skuteczne stosowanie formalnej metody priorytetyzacji zadań (programów inwestycyjnych)wymaga:– stałego dopasowywania kryteriów do rodzaju wnioskowanych programów (inwestycji),– odpowiednio dobranego zespołu ekspertów,– dostosowywania kryteriów (zmiennych diagnostycznych) do możliwości uzyskania informa-

cji na ich temat (dla poszczególnych zadań),– osiągnięcia konsensusu w kwestii kryteriów oceny,– istnienia woli zastosowania wybranej metody oceny (brak nacisków „politycznych” na rea-

lizację konkretnych zadań).

50

PRAKTYKA NR 5: BUDŻET ZADANIOWY – STAROSTWO POWIATOWE W GRYFINIE

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Starostwo Powiatowe w Gryfinie podjęło decyzję o opracowaniu, w ramach Programu Roz-woju Instytucjonalnego, budżetu zadaniowego. Potrzeba wdrożenia tego instrumentu zarzą-dzania finansowego została dostrzeżona jeszcze w roku 2002, na etapie przeprowadzania ana-lizy instytucjonalnej starostwa. Przyjęto, że z uwagi na złożoność procesu opracowywaniabudżetu, a także konieczność dokonania zmiany dotychczas stosowanej procedury budżetowej,uzasadnione będzie przygotowanie i wdrożenie budżetu zadaniowego dla około 50% wydatkówbudżetowych. W oparciu o takie założenia, we wrześniu 2003 r., pracownicy starostwa powia-towego, przy współpracy z konsultantem Programu, rozpoczęli prace nad budżetem w układziezadań na rok 2004.

2. Opis jednostki

Powiat gryfiński leży w południowo-zachodniej części województwa zachodniopomorskie-go, wzdłuż zachodniej granicy Rzeczypospolitej Polskiej, niedaleko Szczecina i Berlina. Powiatzajmuje obszar 1.972 km2 (32% stanowią tereny leśne a 47% użytki rolne). Na terenie powia-tu znajduje się 9 gmin. Powiat posiada walory turystyczne i krajobrazowe. Na jego obszarzeznajdują się trzy parki krajobrazowe: Cedyński, Puszcza Bukowa i Dolina Dolnej Odry. Liczbaludności zamieszkującej powiat, według stanu na 1 stycznia 2000 r., wynosiła 85.024. Zgodniez danymi, 60% ludności zamieszkującej na terenie powiatu gryfińskiego to ludność aktywna za-wodowo.

Największym problemem powiatu gryfińskiego jest wzrastające bezrobocie, które w 2000 r.przekroczyło poziom 20%. Z problemem tym najbardziej borykają się gminy położone w połu-dniowej części powiatu. Wysokie bezrobocie jest skutkiem upadku licznie działających na tymobszarze PGR-ów.

Największym zakładem przemysłowym w powiecie jest Zespół Elektrowni „Dolna Odra”S.A. Inne zakłady pracy to przedsiębiorstwa budowlano-handlowe. Na terenie powiatu znajdu-je się również kopalnia odkrywkowa surowców mineralnych (Cedynia) oraz eksploatowane sązłoża kredy (Stare Czarnowo). Położenie powiatu w sąsiedztwie Niemiec owocuje rozwojemwspółpracy transgranicznej w zakresie turystyki i handlu przygranicznego.

Opracowanie: Anna Laskowska Zadanie zostało zrealizowanew ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego

Obszar zarządzania: Zarządzanie strategiczne i finansoweKryterium zarządzania: Nr 4 – Roczne planowanie finansowe, monitorowanie i ocena wykonania

planówStadium: stadium 3Jednostka wdrażająca: starostwo powiatoweNazwa i adres jednostki wdrażającej: Starostwo Powiatowe w Gryfinie

ul. 11 listopada 16D, 74-101 Gryfinotel. (091) 404-53-53e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: kwiecień-grudzień 2003Osoba kontaktowa: Lilianna Ochmańska – skarbnik powiatuMiejsca replikacji innowacji: podobną metodę opracowania budżetu zadaniowego zastosowano również

w gminach: Cedynia, Chojna, Dobczyce, Raciechowice, Siepraw, Tokarnia– jednostkach uczestniczących w Programie Rozwoju Instytucjonalnego

W tabelach II.2-4 zostały zamieszone podstawowe dane dotyczące sytuacji finansowej po-wiatu gryfińskiego. Z danych zawartych w tabeli II.2 wynika, że sytuacja finansowa jednostki ule-ga pogorszeniu z roku na rok, przy rosnącym stanie zadłużenia i malejącej zdolności inwestycyj-nej określanej na podstawie poziomu wolnych środków (zob. tabela II.3). Głównym źródłemfinansowania inwestycji w powiecie są przychody Powiatowego Funduszu Ochrony Środowiskai Gospodarki Wodnej, które nie są ujmowane bezpośrednio w budżecie. W 2003 r. przychodybyły planowane w wysokości 3,4 mln zł. Budżet tego funduszu jest zasilany głównie z opłat wno-szonych przez elektrownię „Dolna Odra” za gospodarcze korzystanie ze środowiska.

Tabela II.2 Dochody i wydatki budżetu powiatu gryfińskego oraz ich zmiany realne

w latach 2001-2003 (w tys. zł)

Tabela II.3 Wolne środki i ich zmiany realne oraz obsługa i stan zadłużenia powiatu gryfińskiego


Tabela II.4 Podstawowe wskaźniki finansowe dla powiatu gryfińskiego w latach 2001-2003

Powiat wykonuje swoje zadania przy pomocy 28 jednostek organizacyjnych, które są zloka-lizowane na terenie gmin powiatu. Jednostki te są całkowicie odrębne finansowo, księgowoi organizacyjnie. Duża liczba jednostek oraz rozproszenie na obszarze dużego powiatu jest ele-mentem utrudniającym planowanie i kontrolę wykonania budżetu – nie można zastosować me-chanizmów kontroli bezpośredniej (jak w gminach). Dlatego w budżecie powiatu szczególnąuwagę należy zwrócić na sposób planowania i oceny efektywności wykonywania poszczególnych

51Praktyka nr 5

Wyszczególnienie 2001 Zmiana real.(%)

2002 Zmiana real.(%)

2003 Zmiana real.(%)

Dochody ogó em 52.754 6,51 48.881 -9,07 41.339 -16,43

Wydatki ogó em 53.457 7,65 52.218 -4,14 41.322 -21,80

- wydatki bie ce 51.634 5.91 46.197 -12,20 40.818 -12,69

- wydatki inwestycyjne 1.735 92,39 5.824 229,36 192 -96,74

- wydatki finansowe(odsetki)

88 2.278,82 197 120,19 312 56,64

ród o: opracowanie w asne.

Wyszczególnienie 2001 Zmiana real. (%)

2002 Zmiana real. (%)

2003 Zmiana real. (%)

Wolne rodki 961 31,60 2.588 164,43 521 -80,10

Obs uga zad u enia 1.855 - 2.791 - 5.500 -

Stan zad u enia 1.000 - 4.673 - 7.842 -


Wyszczególnienie 2001 2002 2003

Wolne rodki w dochodach ogó em (%) 1,82 5,30 1,26

Stan zad u enia do dochodów ogó em (%) 1,90 9,56 18,97

Obs uga zad u enia do dochodów ogó em (%) 1,34 1,15 2,74

Udzia rodków inwestycyjnych w dochodach ogó em (%) 3,29 11,92 0,46

Poziom dochodów bud etu na 1 mieszka ca (w z ) 628,0 581,9 486,3

Poziom wydatków inwestycyjnych na 1 mieszka ca (w z ) 20,7 69,3 2,3

Poziom wolnych rodków na 1 mieszka ca (w z ) 11,4 30,8 6,1



zadań budżetowych, w szczególności na koszty administracyjne związane z funkcjonowaniemjednostek organizacyjnych.

Kierunki i poziom wydatków powiatu prezentuje tabela II.5. Najwięcej zadań i największewydatki powiat ponosi w dziedzinie oświaty i opieki społecznej.

Tabela II.5 Wydatki budżetu powiatu gryfińskiego na podstawowe dziedziny działalności

w latach 2001-2003


W obliczu malejących dochodów powiatu oraz rosnących potrzeb związanych z jego celamirozwojowymi, głównym powodem reformy budżetu stała się racjonalizacja wydatków budżeto-wych, w szczególności wydatków związanych z działalnością bieżącą.

Budżet powiatu gryfińskiego opracowywany był w sposób tradycyjny11. Pomimo stosowaniapewnych elementów budżetowania zadaniowego, podejście do planowania wydatków miałogłównie charakter liniowy. Sposób planowania w oparciu o strukturę wydatków z roku poprze-dniego uniemożliwia uchwycenie związku pomiędzy wydatkiem i jego rzeczowym zakresem.W zmieniających się warunkach społeczno-gospodarczych, zakres zadań realizowanych przezsamorząd podlega zmianom. Najwyraźniej jest to widoczne w szkołach – zwłaszcza ponadgim-nazjalnych – a także w sferze opieki społecznej.

W trakcie wdrażania Programu Rozwoju Instytucjonalnego zidentyfikowano następująceproblemy:– dostępne środki alokowane są na poszczególne jednostki organizacyjne zamiast na zadania,

co skutkuje brakiem wyraźnego związku rzeczowego zadań z wydatkami,– brakuje elementów kontroli efektywności wykonywanych zadań na etapie planowania, jak

i wykonania budżetu, w tym kontroli efektywności finansowej,– widoczne jest małe zaangażowanie jednostek organizacyjnych w proces zarządzania finan-

sowego.


W ramach PRI zaproponowano rozwój budżetu w kierunku ujęcia zadaniowego zarównow zakresie sposobu planowania, jak i realizacji zadań. Przygotowano podstawy do racjonaliza-cji wydatków i optymalizacji funkcjonowania dla wybranych jednostek realizujących zadaniapowiatu.

Wyszczególnienie 2001 2002 2003

Rolnictwo, owiectwo, le nictwo 411.613 478.772 448.000

Transport i czno 3.317.387 3.071.735 2.765.400

Gospodarka mieszkaniowa 1.355.887 407.998 534.625

Administracja publiczna 5.247.371 9.431.754 5.045.013

Bezpiecze stwo publiczne i ochrona przeciwpo arowa 8.610.008 8.680.731 1.991.650

O wiata i wychowanie oraz edukacyjna opiekawychowawcza

17.050.836 16.100.545 16.204.286

Ochrona zdrowia 4.521.481 1.069.922 1.061.640

Opieka spo eczna 12.496.773 12.443.378 12.482.158

Obs uga d ugu publicznego 87.838 197.085 312.409

Pozosta e wydatki 358.234 336.383 477.260

Razem 53.457.428 52.218.303 41.322.441


11 Budżet powiatu po stronie wydatków jest opracowywany w układzie działów i rozdziałów klasyfikacjibudżetowej, gdzie wyodrębnia się wydatki bieżące (w tym wynagrodzenia i pochodne, dotacje, pozostałe wydat-ki bieżące) i wydatki majątkowe. Wydatki podzielone są na określone zadania odpowiadające rozdziałom klasy-fikacji budżetowej oraz na dysponentów.

Zastosowano następujące szczegółowe usprawnienia:– wyodrębnienie zakresu rzeczowego zadań realizowanych przez jednostki organizacyjne po-

wiatu w oparciu o jednolite kryteria,– kalkulacja kosztów dla pojedynczych zadań według jednolitej metodologii, opierającej się

na związku wydatków z zakresem rzeczowym zadania,– powiązanie zakresu rzeczowego zadań ze źródłami finansowania; w przypadku powiatu wy-

daje się to szczególnie istotne z uwagi na dotacyjno-subwencyjny sposób finansowania tejjednostki,

– większe zaangażowanie jednostek organizacyjnych w proces planowania zadań i zarządza-nia własnymi planami finansowymi,

– zastosowanie mierników oceny realizacji zadań – efektywności finansowej i jakości – w po-wiązaniu z zadaniowym systemem ewidencjonowania wydatków.

Reformie poddano budżet bieżący powiatu w dziedzinie oświaty, opieki społecznej orazczęściowo drogownictwa. Zadania w tych dziedzinach wykonuje 18 jednostek organizacyjnych.


Etap 1: Identyfikacja celu i zakresu reformy

Prace nad przygotowaniem budżetu na rok 2004 rozpoczęły się we wrześniu 2003 r. RadaPowiatu podjęła uchwałę w sprawie zadań priorytetowych i określenia kierunków polityki bu-dżetowej w opracowywaniu budżetu na rok 2004, w której zostały nakreślone ramy reformy bu-dżetu powiatu. Wskazano m.in. na konieczność optymalizacji wydatków w dziedzinie oświatyoraz racjonalizację funkcjonowania domów pomocy społecznej i domów dziecka. Założonorównież, że wydatki na zadania oświatowe zostaną utrzymane na poziomie roku 2003.

Prace rozpoczęto od szczegółowej analizy kosztów realizacji zadań w placówkach oświato-wych oraz jednostkach realizujących zadania z zakresu pomocy społecznej. Wstępnej analiziepoddano również zadania wykonywane przez Powiatowy Zarząd Dróg. Prace te realizowanebyły przez zespół pracowników samorządu powiatowego, którym kierowała skarbnik powiatu,przy współpracy z konsultantem Programu.

Etap 2: Wstępna identyfikacja zadań, zawiadomienie jednostek organizacyjnych o rozpoczęciu procesuopracowywania budżetu na rok 2004

Zadania zostały zdefiniowanie w sposób jednolity dla poszczególnych typów jednostek.Kierownicy jednostek oraz naczelnicy wydziałów starostwa zostali zobligowani do opracowaniawniosków do budżetu na rok 2004, według poniżej podanych wytycznych. Podstawowe cele, ja-kie zostały wyznaczone, to osiągnięcie standardów określonych w prawie.

Jednostki realizujące zadania oświatowe zostały zobligowane do wyodrębnienia:– wydatków bieżących na finansowanie realizacji zadań szkolnych i pozaszkolnych,– dotacji do placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez inne niż powiat oso-

by prawne oraz osoby fizyczne,– wydatków na dofinansowanie racjonalizacji sieci szkół i doskonalenie zawodowe nauczy-

cieli,– wydatków na wypłacanie odpraw i udzielanie urlopów zdrowotnych nauczycielom,– wydatków na nowe zadania edukacyjne w szkołach ponadgimnazjalnych.

Zadania realizowane przez domy pomocy społecznej zostały zdefiniowane zgodnie ze stan-dardami określonymi w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej:– realizacja usług zaspokajających potrzeby bytowe,– realizacja usług opiekuńczych,– realizacja usług wspomagających.

W zakresie działalności placówek opiekuńczo-wychowawczych zgodnie ze standardamiokreślonymi w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej wyszczególniono:

53Praktyka nr 5

– wydatki bieżące związane z utrzymaniem domów,– wydatki związane z wyżywaniem wychowanków,– wydatki związane z wyposażeniem dzieci w artykuły bytowe i pomoce szkolne.

W ramach zadań drogowych realizowanych przez Powiatowy Zarząd Dróg wyodrębniono:– zadania bieżące realizowane przez jednostkę,– zadania bieżące zlecane innym jednostkom samorządu terytorialnego,– opracowywanie dokumentacji technicznej.

Etap 3: Definiowanie zadań i ich zakresu rzeczowego oraz szacowanie potrzeb finansowych

Na podstawie wytycznych do opracowania budżetu powiatu, jednostki organizacyjne wy-szczególniły proponowane do realizacji zadania. Propozycje do budżetu zostały sformułowanena podstawie zadań wykonywanych dotychczas, nowych zadań wynikających z obowiązującychprzepisów prawa, a także oceny potrzeb w zakresie dążenia do standardów określonych w ak-tach wykonawczych.

Głównymi kryteriami w określaniu zakresu rzeczowego zadań były: liczba etatów, liczbadzieci w szkołach oraz liczba wychowanków domów dziecka i placówek opiekuńczo-wychowaw-czych. Na tej podstawie skalkulowano koszty realizacji zadań.

Etap 4: Zatwierdzenie zadań do budżetu

W ramach tego etapu dokonano przeglądu opisów zadań zaproponowanych przez jednost-ki organizacyjne powiatu. Zatwierdzono listę zadań do budżetu na rok 2004, przy założeniu do-stosowania ich zakresów rzeczowych do dostępnych środków.

Dla każdej z jednostek zaprojektowano wzór formularza wydatków, który uwzględniapodział na zadania oraz zawiera uzasadnienie wydatku w postaci rzeczowego zapotrzebowania.Formularz wprowadza jednolite dla wszystkich jednostek tego samego typu opisy zadań i zasa-dy kwalifikowania poszczególnych rodzajów kosztów. Formularz ten będzie stanowił wzórwniosku budżetowego przy opracowywaniu budżetu na lata następne.

Etap 5: Opracowanie ram finansowych

Dokonano wstępnej kalkulacji poziomu dochodów budżetowych z subwencji oświatoweji dotacji na zadania z zakresu opieki społecznej oraz dochodów z opłat za usługi opiekuńcze.

Na podstawie analizy zakresu rzeczowego zadań oraz kosztów jednostkowych zadańi świadczonych usług dokonano wstępnego podziału dostępnych środków finansowych na zada-nia realizowane przez poszczególne jednostki organizacyjne. Dla każdej jednostki wyznaczonolimity wydatków na rok 2004. Tabela II.6 prezentuje przykładowe kalkulacje wydatków powia-tu gryfińskiego na zadania realizowane przez domy pomocy społecznej, które zostały oszaco-wane w oparciu o następującą metodologię:1. Skalkulowano średni miesięczny koszt utrzymania pensjonariusza w placówce w oparciu

o kryteria przyznawania dotacji przez wojewodę.2. Określono zapotrzebowanie środków na realizację poszczególnych zadań domów pomocy

społecznej na rok 2004 według liczby pensjonariuszy.3. Skalkulowano dochody pobierane za świadczone usługi.4. Skalkulowano limity wydatków według kosztu utrzymania jednego pensjonariusza (po-

mniejszonego o dochody za usługi opiekuńcze).

Kalkulacje dla zadań oświatowych zostały wykonane w oparciu o kryteria rozdziału sub-wencji oświatowej, które odnoszą się głównie do liczby uczniów i nauczycieli w poszczególnychplacówkach.

W wyniku zastosowania jednolitych kryteriów podziału środków dokonano prawidłowej re-alokacji funduszy pomiędzy zadania. Dla każdego zadania zaprojektowano wskaźniki efektyw-ności, które będą monitorowane w trakcie wykonywania budżetu. Ma to znaczenie dla badaniaefektywności realizowanych zadań i świadczonych usług.


55Praktyka nr 5

Wys

zcze

gó

lnie

nie

Do

m P

om

ocy

Sp

oec

znej

w D

bca

chD

om

Po

mo

cy S

po

eczn

ejw

Mo

ryn

iuD

om

Po

mo

cy S

po

eczn

ejw

No

wym

Cza

rno

wie

Do

m P

om

ocy

Sp

oec

znej

w T

rzci

sku

Zd

roju

Pla

no

wan

ew

yko

nan

iew

200

3

Bu

det

2004

Pla

no

wan

ew

yko

nan

iew

200

3

Bu

det

2004

Pla

no

wan

eW

yko

nan

iew

200

3

Bu

det

2004

Pla

no

wan

eW

yko

nan

iew

200

3

Bu

det

2004

12

34

56

78

9

Dzi

a 8

52, r

ozdz

ia 8

5202

1.23

9.35

41.

356.

228

2.25

2.84

52.

169.

376

2.71

6.91

92.

337.

542

1.60

5.13

81.

778.

229

- po

trze

by b

ytow

e63

2.07

069

6.23

198

0.11

586

3.34

21.

049.

581

723.

498

886.

838

982.

372

- us

ugi o

piek

ucz

e55

7.70

960

9.94

01.

168.

779

1.19

2.63

81.

543.

513

1.48

7.81

467

6.56

674

9.55

5

- us

ugi w

spom

agaj

ce49

.575

50.0

5710

3.95

111

3.39

612

3.81

512

6.23

041

.734

46.3

02

Licz

ba p

ensj

onar

iusz

y72

7212

012

013

413

494

94

Prz

eci

tny

mie

sicz

ny k

oszt

utr

zym

ania

1 pe

nsjo

nariu

sza

1.43

4,40

1.56

9,71

1.56

41.

506

1.68

9,63

1.45

3,70

1.42

2,99

1.57

6,44

Dzi

a 8

51, r

ozdz

ia 8

5156

2.53

8,00

1.74

4,00

13.6

08,0

014

.391

,00

- sk

adki

zdr

owot

ne2.

538,

001.

744,

0013

.608

,00

14.3

91,0

0

Raz

em1.

239.

354

1.35

6.22

82.

255.

383

2.17

1.12

02.

730.

527

2.35

1,93

31.

605,

138

1.77

8.22

9

Doc

hody

343.

200

353.

290

480.

107

492.

245

419.

000

425.

000

467.

700

468.

840

Wp

ywy

z us

ug i

pozo

sta

e do

chod

y34

3.20

035

3.29

048

0.10

749

2.24

541

9.00

042

5.00

046

7.70

046

8.84

0

Licz

ba p

ensj

onar

iusz

y72

7212

012

013

413

494

94

Prz

eci

tny

mie

sicz

ny k

oszt

utr

zym

ania

1 pe

nsjo

nariu

sza

(dot

acja

Woj

ewod

y)1.

247,

251.

160,

811.

252,

341.

164,

671.

281,

881.

189,

391.

008,

371.

160,

80

ród

o: p

rzyg

otow

ane

prze

z pr

acow

nikó

w S

taro

stw

a P

owia

tow

ego

w G

ryfin

ie d

o bu

det

u na

rok

200

4.Tabe

la I

I.6

Kal

kula

cja

wyd

atkó

w n

a za

dani

a po

wia

tu g

ryfi

ński

ego

real

izow

ane

prze

z do

my

pom

ocy

społ

eczn

ej


Etap 6: Opracowanie projektu budżetu powiatu i programowanie zadań

Z początkiem grudnia 2003 r.12 zweryfikowano kalkulacje dochodów budżetowych w opar-ciu o informacje uzyskane z ministerstwa finansów. Na tej podstawie określono ostateczne limi-ty wydatków na poszczególne zadania do budżetu na rok 2004. Jednostki organizacyjne powia-tu zostały zobligowane do szczegółowego podziału przyznanych środków pomiędzy zadania,dostosowując zakres rzeczowy do limitów finansowych. Budżet został ostatecznie przedstawionyw układzie tradycyjnym, wymaganym przepisami prawa i w takiej formie zostanie uchwalony13.

Dzięki przeprowadzeniu reformy, wydatki budżetowe powiatu zostały utrzymane na pozio-me zbliżonym do roku 2003. Ponadto, przygotowano podstawy do dalszej racjonalizacji funk-cjonowania jednostek i optymalizacji sposobów realizacji zadań.

Etap 7: Dostosowanie procedury opracowywania budżetu oraz systemu ewidencji wydatków do schematubudżetu zadaniowego

Jednym z istotnych elementów prac końcowych było dostosowanie obecnej proceduryopracowywania budżetu. Zweryfikowano terminy prac i wprowadzono obowiązujący formatwniosków budżetowych dla poszczególnych zadań, który wyznacza sposób planowania zadańdo budżetów w kolejnych latach. Wypracowano format i zakres dokumentów wykonawczych doprocedury.

Wprowadzono także zadaniowy system ewidencji wydatków w powiatowym systemie finan-sowo-księgowym oraz wypracowano format okresowych sprawozdań z wykonania zadań, skła-danych przez jednostki organizacyjne.


Koszty, jakie powiat poniósł w związku z pracami wdrożeniowymi, nie mają bezpośrednie-go charakteru finansowego i należy do nich zaliczyć:– nakład pracy pracowników poszczególnych jednostek organizacyjnych związany z przygoto-

wywaniem planów w układzie zadań,– czas pracowników jednostek organizacyjnych i starostwa, poświęcony na spotkania szkole-

niowe i robocze.

Do najważniejszych korzyści, jakie powiat gryfiński odniesie rozwijając wdrożone narzędzienależy natomiast zaliczyć:– uporządkowanie i ujednolicenie zasad planowania zadań budżetowych,– podniesienie jakości zarządzania finansami powiatu,– zwiększenie efektywności wykorzystania środków finansowych poprzez powiązanie wydat-

ków z zakresem rzeczowym zadań,– monitorowanie zadań pod względem dostosowania do standardów usług określonych

w przepisach prawa,– optymalizację sposobów realizacji zadań,– większe zaangażowanie jednostek organizacyjnych w proces planowania i realizacji zadań

poprzez zarządzanie własnymi budżetami.


Zapoczątkowana w powiecie gryfińskim reforma budżetu powinna być kontynuowanai rozwijana zgodnie z założeniami budżetowania zadaniowego. Ocena pełnych efektów refor-my wymaga co najmniej jednego pełnego roku budżetowego – w celu sprawdzenia funkcjono-wania wdrożonych rozwiązań, monitorowania założonych wskaźników efektywności.

12 Termin opracowania projektu budżetu na rok 2004 został przesunięty na 15 grudnia z uwagi na opóźnieniewynikające z prac rządu nad nową ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.13 W chwili przygotowywania niniejszego opracowania budżet nie był jeszcze uchwalony.

57Praktyka nr 5

Punktem wyjścia jest analiza stanu istniejącego i określenie podstawowych założeń zmian,co w starostwie gryfińskim zostało przeprowadzone. W następnej kolejności należy dążyć dodalszego doskonalenia narzędzia poprzez:– monitorowanie wskaźników efektywności realizacji zadań oraz wprowadzenia ich do syste-

mu informacji zarządczej,– ewidencję i sprawozdawczość w układzie pozwalającym na identyfikację wydatków na po-

szczególne zadania,– coroczną ocenę i weryfikację założonych celów i efektów,– dążenie do wypracowania własnych standardów dla zadań i usług, w szczególności dla dzie-

dzin, w których nie istnieją wskazówki wynikające z przepisów prawa,– rozszerzenie budżetowania zadaniowego na inne dziedziny działalności powiatu.

W zakresie sposobu i procedury wdrażania istotne są następujące elementy:– szczegółowa analiza stanu istniejącego,– identyfikacja przyczyn nieprawidłowości,– określenie założeń i celów wprowadzanych zmian oraz czasu potrzebnego na osiągnięcie

założonych efektów,– współpraca z jednostkami organizacyjnymi na etapie podejmowania decyzji o wprowadza-

nych zmianach, informowanie o konieczności zmian, potencjalnych skutkach i oczekiwa-niach w stosunku do jednostek realizujących zadania,

– stałe monitorowanie realizacji budżetu i założonych celów,– dostosowanie systemu sprawozdawczości do struktury zadaniowej budżetu.

58

PRAKTYKA NR 6: BUDŻET ZADANIOWY – URZĄD MIEJSKI W BYCHAWIE

Opracowanie: Sebastian Idzik

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Przedstawiono reformę systemu przygotowania budżetu rocznego polegającą na tym, że za-nim wydatki zostaną zestawione w układzie działów, rozdziałów i paragrafów klasyfikacji bu-dżetowej, dysponenci i realizatorzy zobowiązani są do przygotowania planów rzeczowo-finan-sowych działań, jakie zamierzają podjąć dla osiągnięcia wyznaczonych celów. Cele określone napodstawie strategii i bieżących potrzeb ustala samorząd. Administracja przygotowuje plany za-dań. Każde zadanie jest odrębną jednostką rozliczeniową. Wiadomo, co zostanie wykonanei jakie przewiduje się związane z tym wydatki.

W wyniku reformy zmieniono zasady planowania rocznego, przyjęto uchwałą zarządu no-wą instrukcję planowania budżetu wraz z kalendarium. Wszystkie jednostki organizacyjne przy-gotowują budżet w układzie zadań, każde z zadań ma wyraźnie określony cel, zakres rzeczowyi swój plan finansowy.

2. Opis jednostki

Gmina Bychawa jest gminą miejsko-wiejską o powierzchni 146,2 km2, zamieszkałą przez12.819 mieszkańców. Obejmuje ona miasto Bychawę oraz 36 sołectw. Gmina leży na WyżynieLubelskiej – około 25 km od Lublina. Gmina jest jednostką o charakterze typowo rolniczym,posiada walory przyrodnicze i krajobrazowe tworzące warunki do rozwoju turystyki i wypoczyn-ku. Gmina Bychawa jest zaliczana do gmin miejsko-wiejskich, ale ze względu na strukturę go-spodarki oraz strukturę finansów, jest ona bliższa typowej gminie wiejskiej.

Gmina prowadzi 1 przedszkole z 208 dziećmi, 5 szkół podstawowych z 1.348 uczniami, 2gimnazja z 211 uczniami, 2 szkoły średnie z 1.428 uczniami.

Na terenie gminy zarejestrowane są 534 podmioty gospodarcze, w tym 219 to jednostkihandlowe, 255 podmiotów świadczących usługi, 21 w przemyśle oraz 39 w budownictwie.

Gmina jest właścicielem 174 mieszkań komunalnych o powierzchni 7.170,47 m2. Długośćdróg utwardzonych – 104 km, długość sieci wodociągowej wynosi 302,5 km, zaś sieci kanaliza-cyjnej 16,4 km. Liczba przyłączy wynosi 2.699,388. W gminie powstaje 6.400 m3 odpadów rocz-nie. Gmina zatrudnia 333 osoby.


planówStadium: stadium 3Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Miejski w Bychawie

ul. Partyzantów 123-100 Bychawatel./fax (081) 566-00-04e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: listopad 1999Osoba kontaktowa: Wojciech Jachymek – burmistrz gminy Bychawa

Elżbieta Dworak – skarbnik gminy BychawaMiejsca replikacji innowacji: gminy partnerskie LGPP i gminy uczestniczące w programie

współfinansowania usług konsultingowych LGPP, które wdrażały budżetzadaniowy (BZ), między innymi: Olecko, Leżajsk, Ziębice

59Praktyka nr 6

Tabela II.7Struktura rodzajowa dochodów budżetu Bychawy w 2000 r.

Tabela II.8Struktura rodzajowa wydatków budżetu Bychawy w 2000 r.

Tabela II.9Wydatki budżetu gminy Bychawa w 2000 r. – według działów

Wyszczególnienie Dochodyw zł w %

Dochody ogółem 12.286.515 100,00Dochody własne 2.332.271 19,0Dochody z majątku 88.716 0,7Udziały w podatkach 1.622.444 13,2Subwencje i dotacje na świadczenie usług 7.350.101 59,8Dotacje na inwestycje 157.261 1,3Opłaty za usługi 548.382 4,5Inne 187.340 1,5Źródło: „Budżet” – red. K. Pakoński, MUNICIPIUM, Warszawa 2000.

Wyszczególnienie Wydatkiw zł w %

Wydatki ogółem 13.490.515 100,00Operacyjne = bieżące – udziały w spółkach 11.174.704 82,8– osobowe 6.842.050 50,7– umowy zewnętrzne 1.792.630 13,3Finansowe 630.588 4,7Majątkowe = inwestycje + udziały w spółkach 2.315.811 17,2– inwestycje 2.312.211 17,1Źródło: „Budżet” – red. K. Pakoński, MUNICIPIUM, Warszawa 2000.

Dział Nazwa Wydatkiw zł w %

40 Rolnictwo 573.576 4,2550 Transport 819.442 6,0770 Gospodarka komunalna 1.608.961 11,9379 Oświata i wychowanie 5.583.167 41,3986 Opieka społeczna 1.630.000 12,0891 Administracja państwowa i samorządowa 1.806.243 13,3994 Finanse 647.511 4,8

Pozostałe 821.615 6,1Razem 13.490.515 100,0

Źródło: „Budżet” – red. K. Pakoński, MUNICIPIUM, Warszawa 2000.

Tabela II.10Podstawowe wskaźniki dla gminy Bychawa (dane z 2000 r.)


Pod względem doskonalenia procesu budżetowego gminę Bychawa można zaliczyć doprzodujących w Polsce, zwłaszcza w kategorii gmin mniejszych. Władze gminy, a zwłaszcza jejburmistrz, dostrzegły szansę związaną z wdrożeniem budżetu zadaniowego w celu wykorzysta-nia go w zarządzaniu gminą. Jest to o tyle ważne, że gmina Bychawa nie należy do gmin zamoż-nych, stąd optymalna alokacja środków finansowych, nadawanie impulsów rozwojowych gmi-nie, czemu sprzyja budżet zadaniowy, ma istotne znaczenie. Dzięki zastosowaniu budżetuzadaniowego udało się w nowym świetle ukazać hierarchię potrzeb gminy, wyeksponować zna-czenie rachunku kosztów, podnieść rangę rachunku nakładów (kosztów) i efektów, zwiększyćodpowiedzialność za przygotowanie i realizację budżetu. Na podkreślenie zasługuje fakt, żeopracowanie budżetu zadaniowego na rok 2000 oparte było na programie gospodarczym gmi-ny na rok 2000.

Wprowadzenie budżetu zadaniowego spowodowało, że w realizację konkretnych zadań za-angażowane są różne jednostki organizacyjne, przy czym za realizację każdego zadania odpo-wiedzialna jest jedna osoba – koordynator. Budżet zadaniowy umożliwia więc zarządzanie dzia-łalnością referatów urzędu i jednostek organizacyjnych gminy poprzez ujęte w budżeciezadania. Dotyczy to zarówno wykonywanych przez gminę obowiązków ustawowych, zadań zle-conych przez administrację rządową, jak i zadań wynikających z woli samorządu, określonychna podstawie priorytetów zawartych w programie gospodarczym oraz potrzeb mieszkańców.

Przez zadanie budżetowe rozumiano zadanie wykonywane przez jednostki finansowanez budżetu gminy. Celem zadania jest osiągnięcie określonego jakościowo i ilościowo rezultatusłużącego mieszkańcom.


Budżet zadaniowy pozwala na zaplanowanie i realizację budżetu na podstawie zadań obej-mujących zarówno składniki działalności bieżącej, jak i działania inwestycyjne (projekty). BZto plan finansowy przygotowany w sposób podobny, jak czynią to podmioty gospodarcze. Środ-ki alokowane są tak, aby jak najlepiej służyły osiągnięciu zamierzonych efektów. Ciężar kontro-li ich wydatkowania zostaje przesunięty z obszaru formalnego (klasyfikacja) na ocenę, czy w wy-niku wydatków osiągnięto zamierzony rezultat.

Przygotowanie budżetu w układzie zadań pozwala sporządzić roczny plan finansowy, którydaje decydentom trzy konkretne korzyści:– przyszli wykonawcy zadań przygotowują plany w celu osiągnięcia określonych efektów rze-

czowych, które wyznacza szef zarządu (wójt, burmistrz lub prezydent) na podstawie przyję-tej strategii,

– szef zarządu posiada nieporównywalnie większą kontrolę nad tym, jakie działania i w jakimzakresie mają być i są wykonywane na skutek wydatkowania środków publicznych,

– rośnie liczba pracowników w administracji i jednostkach gminy, którym zależy na osiągnię-ciu zamierzonych efektów.


Wskaźnik 2000Udział dochodów własnych w dochodach ogółem 32,90%Udział inwestycji w dochodach ogółem 18,85%Dochody ogółem per capita 958 złInwestycje per capita 181 złUdział wolnych środków w dochodach ogółem 14,18%Wolne środki per capita 136 złUdział wydatków osobowych w wydatkach operacyjnych 61,23%Źródło: opracowanie własne.

61Praktyka nr 6

Uzyskana w wyniku zmian kontrola nie polega na tym, że szef zarządu ma kontrolować każ-dą decyzję. Dzięki określeniu celów i osób odpowiedzialnych oraz miar i sposobów oceny szefzarządu zatwierdza zamierzenia i dokonuje ocen, a cała sfera zarządzania operacyjnego jestw rękach pracowników niższego szczebla. Przekazanie na niższe szczeble organizacji odpowie-dzialności za osiąganie celów umożliwia prawdziwą decentralizację i lepsze wykorzystanie moż-liwości, wiedzy i umiejętności pracowników.

Skutkiem wdrożenia BZ jest:– poprawa zdolności gminy do realizacji wyznaczonych przez strategię celów,– znaczne podniesienie skuteczności wydatkowanych środków (wiadomo po co i z jakim skut-

kiem wydawane są pieniądze w ramach każdego z zadań określonych w budżecie).


Władze gminy Bychawa, dążąc do zmiany opisanej sytuacji w zakresie tradycyjnego budże-towania działalności gminy, przystąpiły do realizacji zaproponowanego programu zastosowaniabudżetu zadaniowego, zaoferowanego przez LGPP.

W oparciu o zawarte pomiędzy gminą a LGPP porozumienie rozpoczął się proces przygo-towania budżetu zadaniowego na rok 2000. Pierwsza wizyta konsultantów LGPP w gminie mia-ła miejsce w maju 1999 r. W celu lepszego zapoznania pracowników gminy i radnych zorgani-zowano dwudniowe szkolenie wyjazdowe prowadzone przez firmę konsultingową orazCentrum Szkolenia Samorządu i Administracji. Projekt budżetu sporządzono w następującychetapach:

Etap 1. Wyznaczanie celów ogólnych i środków ich realizacji

W dniu 30 czerwca 1999 r. rada miejska podjęła uchwałę w sprawie procedury uchwalaniabudżetu gminy oraz rodzaju i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących pro-jektowi budżetu. Uchwała w sprawie wdrażania BZ podjęta została 5 sierpnia 1999 r. (uchwa-ła zarządu w sprawie opracowywania budżetu gminy w formie zadań). Następnie w dniu 30września 1999 r. zostały uchwalone priorytety w zakresie zadań.

W terminie do 31 sierpnia 1999 r. skarbnik opracował wstępny projekt dochodów i wydat-ków. Następnie – w nieprzekraczalnym terminie 15 września 1999 r. – radni, sołtysi oraz spo-łeczne komitety składali wnioski dotyczące wydatków na zadania bieżące i inwestycyjne. Opra-cowanie budżetu zadaniowego było skoordynowane z realizacją Uchwały Nr XV/155/99 RadyMiejskiej w Bychawie z dnia 30 września w sprawie uchwalania programu gospodarczego gmi-ny na rok 2000.

Etap 2. Zdefiniowanie zadań budżetowych oraz zaprezentowanie listy zadań sporządzonej według stopniaich ważności

Definiując zadanie brano pod uwagę zakres obowiązków wykonywanych przez gminę, prio-rytety ustalone w programie gospodarczym oraz rezultat, jaki powinien być osiągnięty w wyni-ku ich realizacji. Każdy z referatów definiował zadanie w ramach środków mu przyznanych.Wnioski wykraczające poza limit były rozpatrywane i weryfikowane przez zarząd miasta. Natym etapie również skarbnik gminy dokonał weryfikacji sporządzonej listy zadań pod kątemprawidłowości ich opisu (25 października 1999 r.).

Etap 3. Planowanie zadania budżetowego przez koordynatora

W celu sporządzenia kompletnego wniosku budżetowego, osoba odpowiedzialna sporządzi-ła charakterystykę zadania, stosując ustalony formularz oraz opracowała plan działania dla za-dania budżetowego. Następnie kierownicy referatów lub jednostek sporządzili zestawieniazbiorcze w zakresie wydatków wszystkich zadań, kompletując w ten sposób dokumentację i prze-kazali je – wraz z postulatami i uwagami – skarbnikowi gminy (31 października 1999 r.).

Etap 4. Zatwierdzenie budżetu

Skarbnik gminy dokonał weryfikacji dostarczonej mu przez kierowników dokumentacji pla-nistycznej i przygotował zestawienie wniosków budżetowych, również w układzie zadań opiniu-

jąc poszczególne zadania. Następnie zarząd miasta przedłożył radzie miejskiej i RegionalnejIzbie Obrachunkowej (RIO) w Lublinie projekt budżetu opracowanego w formie zadań (15 li-stopada 1999 r.).


Rezultaty wprowadzenia budżetu zadaniowego mają przede wszystkim charakter jakościo-wy i polegają na pełniejszym wykorzystaniu procedury budżetowej dla skuteczniejszego zarzą-dzania gminą. Do korzyści można zaliczyć:– istotną poprawę w dziedzinie kształtowania i rewizji kosztów realizowanych zadań. Dla

większości zadań zastosowano kalkulację kosztu całkowitego zadania, uwzględniając liczbęetatów przypadających na każde zadanie. Koszt całkowity składa się z kosztów bezpośre-dnich i naliczonych algorytmem kosztów pośrednich,

– wprowadzenie planowania wydatków rzeczowych i osobowych związanych z utrzymaniemstanowisk pracy w urzędzie i rozliczanie ich według czasu pracy w postaci kosztu roboczo-godziny na poszczególne zadania,

– zwiększenie zaangażowania pracowników średniego szczebla zarządzania w proces plano-wania finansowego i osiąganie zaplanowanych rezultatów,

– formułowanie budżetu jako zestawu zadań pomaga zarządowi w podejmowaniu decyzji,a BZ lepiej ukazuje bezpośrednie cele do osiągnięcia,

– poprawę w zakresie monitorowania zadań i lepszą prezentację osiągniętych wyników.

Wprowadzenie budżetu zadaniowego wymusiło rewizję polityki podatkowej gminy, polega-jącej na podniesieniu w roku 2000 stawek podatków lokalnych o 10%. Do zadań gminy w bu-dżecie na rok 2000 wpisano poprawę ściągalności podatków i opłat. Dla wykorzystania wszyst-kich możliwości, które niesie wdrożenie BZ, konieczne jest doskonalenie metod badaniaefektywności zadań, wprowadzenie monitorowania realizacji zadań, wprowadzenie systemuksięgowania kosztów na zadania, zwiększenie udziału społeczeństwa w tworzeniu budżetu, czy-li rozwijanie demokratycznej funkcji budżetu zadaniowego.

W wyniku zastosowania budżetu zadaniowego nastąpiło zwiększenie wydatków inwestycyj-nych na gospodarkę komunalną, a zmniejszenie wydatków na drogi. Zauważalny jest więc wy-raźny związek pomiędzy formułowaniem zadań bieżących a zadań inwestycyjnych.

Jednym z najważniejszych skutków wprowadzenia budżetu zadaniowego był fakt, że w tymroku pracownicy urzędu uczestniczący w pracach nad budżetem (planowanie zadań i ich ko-sztów) czują się odpowiedzialni za realizację budżetu. Po raz pierwszy pracownicy urzędu byliwspółtwórcami budżetu – nie był on, jak do tej pory, tworzony jedynie przez skarbnika i zarządmiasta.

Koszty wdrożenia poniosła w całości gmina, tzn. wynagrodzenie dla konsultantów (5 tys. zł)oraz koszt szkolenia wyjazdowego dla ok. 50 osób. Wszelkie prace związane z wdrożeniem BZzostały zrealizowane przez pracowników gminy w ramach ich obowiązków służbowych.


Do tej pory w gminie nie opracowano procedury monitorowania i przygotowywania pierw-szych sprawozdań z realizacji zadań. Gmina powinna systematyczne monitorować realizacjęposzczególnych zadań.

Dotychczas w gminie nie księguje się wydatków na poszczególne zadania. Planowane jestsporządzenie instrukcji księgowania na zadania. Przewiduje się, że kierownicy wydziałów będąsami decydować o przypisaniu poniesionych wydatków na poszczególne zadania.

Budżet w układzie zadań opracowuje zarząd gminy, aktywnie włączając do tego procesupracowników gminy. W tym celu, zarząd gminy zobowiązuje kierowników jednostek organiza-cyjnych gminy i kierowników wydziałów/referatów urzędu gminy do sporządzenia i przedłoże-nia wniosków budżetowych dotyczących finansowania ze środków budżetu gminy zadań wyko-nywanych przez te jednostki i wydziały czy referaty. Wniosek budżetowy jest dokumentacjąplanistyczną obejmującą charakterystykę zadania wykonywanego przez jednostkę, plan działańrealizujących zadanie oraz wydatki osobowe i rzeczowe związane z realizacją zadania. Sposób


63Praktyka nr 6

sporządzania wniosków budżetowych, terminy ich składania oraz wzory formularzy wnioskówszczegółowo określa zarząd gminy.

Na podstawie wniosków budżetowych, złożonych przez jednostki organizacyjne gminy i kie-rowników wydziałów, zarząd gminy ustala projekt budżetu. Projekt budżetu, wraz z informacjąo stanie mienia komunalnego i objaśnieniami oraz projektem uchwały budżetowej, zarządprzedkłada radzie gminy w ustawowym terminie.

PRAKTYKA NR 7: BUDŻET ZADANIOWY – URZĄD MIEJSKI W STARACHOWICACH

Opracowanie: Krzysztof Pakoński

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Celem reformy przygotowania budżetu rocznego była zmiana zasady planowania rocznego,przyjęcie uchwałą zarządu nowej instrukcji planowania budżetu wraz z kalendarium. W wynikureformy zasady planowania rocznego, przyjęto uchwałą zarządu nową instrukcję planowaniawraz z kalendarium. W wyniku reformy wszystkie jednostki organizacyjne przygotowują budżetw układzie zadań, każde z zadań ma wyraźnie określony cel, zakres rzeczowy i swój plan finan-sowy.

2. Opis jednostki

Starachowice leżą w województwie świętokrzyskim i są usytuowane na północnym obrzeżuGór Świętokrzyskich przy szlaku komunikacyjnym Warszawa - Kraków. Starachowice są gminąmiejską o powierzchni 32 km2, którą zamieszkuje ponad 57 tys. mieszkańców. Miasto jest sie-dzibą powiatu, ośrodkiem administracyjno-przemysłowym, który kontynuuje przedwojennetradycje przemysłu metalowego, maszynowego, metalurgicznego, drzewnego i samochodowe-go. Nowe zakłady to przetwórstwo mięsne, materiały budowlane, produkcja obuwia.

Od kilku lat w Starachowicach działa specjalna strefa ekonomiczna. Celem jej działalnościjest zagospodarowanie majątku przemysłowego i infrastruktury w istniejących oraz nowychbranżach produkcyjnych poprzez aktywizację potencjału technicznego i transfer nowoczesnejtechniki, wsparcie funkcjonujących na terenie województwa podmiotów gospodarczych po-przez utworzenie możliwości kooperacyjnych z podmiotami działającymi w strefie oraz złago-dzenie poziomu bezrobocia występującego w mieście i rejonie Starachowic.

W mieście, na rzecz rozwoju ekonomicznego działają jeszcze: Agencja Rozwoju Regional-nego, Regionalna Izba Gospodarcza i Starachowicki Inkubator Przedsiębiorczości. Ogółemliczba zatrudnionych w mieście wynosi ok. 26 tys. osób, przy czym ok. 1.600 osób zatrudnia gmi-na. Bezrobotnych jest ponad 6 tys. osób.

64


planówStadium: stadium 3Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Miejski w Starachowicach

ul. Radomska 4527-200 Starachowicetel. (041) 274-55-19, 274-73-74e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: grudzień 2000Osoba kontaktowa: skarbnik powiatu, tel. (041) 274-73-74Miejsca replikacji innowacji: gminy partnerskie LGPP i gminy uczestniczące w programie

współfinansowania usług konsultingowych LGPP, które wdrażały budżetzadaniowy, między innymi: Olecko, Leżajsk, Ziębice

Tabela II.11Struktura rodzajowa dochodów budżetu Starachowic w 1999 r.

Tabela II.12 Struktura rodzajowa wydatków budżetu Starachowic 1999 w r.

Tabela II.13Wydatki budżetu Starachowic w latach 1999 i 2000 – według działów

65Praktyka nr 7

Rodzaje dochodów w zł w %Dochody ogółem 57.667.270 100,0Podatki i daniny będące dochodem własnym 14.803.219 25,7Dochody z majątku 4.246.718 7,4Udziały w podatkach 11.098.724 19,2Subwencje i dotacje na świadczenie usług 23.280.086 40,4Dotacje na inwestycje 985.190 1,7Inne 3.253.333 5,6Źródło: opracowanie własne.

Rodzaje wydatków w zł w %Wydatki ogółem 57.373.449 100,0Wydatki bieżące 45.488.212 79,3w tym osobowe 21.270.456 37,1Finansowe 142.185 0,3Majątkowe 11.743.052 20,4 – remonty 580.303 1,0 – inwestycje 8.162.749 14,2Źródło: opracowanie własne.

Wydatki według działów 1999 2000

w zł w % w zł w %Oświata i wychowanie 21.301.369 37,1 29.230.714 43,5Opieka społeczna 10.727.853 18,7 10.084.373 15,0Gospodarka komunalna 8.545.871 14,9 12.020.967 17,9Administracja samorządowa 6.887.477 12,0 7.535.042 11,2Transport 4.168.913 7,3 3.870.948 5,7Gospodarka mieszkaniowa 2.324.989 4,1 3.100.897 4,6Kultura i sztuka 1.396.600 2,4 1.401.530 2,1Inne działy 2.345.805 3,5Razem 57.698.877 100,0 67.244.471 100,0Źródło: opracowanie własne.


Tabela II.14 Wydatki inwestycyjne Starachowic w latach 1999 i 2000

Pod względem struktury dochodów Starachowice nie odbiegają od średniej (wśród miastpodobnej wielkości). Nieco wyższy jest udział dochodów z majątku związany ze sprzedażą du-żej liczby mieszkań komunalnych. W 1999 r. budżet Starachowic był zrównoważony, a nawetwykazywał niewielką nadwyżkę (0,5% dochodów). Zestawienie podstawowych danych budżetui przepływów finansowych całej gospodarki miejskiej przedstawiono na poniższym schemacie.

Schemat II.2Zestawienie podstawowych danych dotyczących budżetu i przepływów finansowych całej

gospodarki miejskiej Starachowic

Źródło: opracowanie własne.

Dziedzina (dział) 1999 2000w zł w % w zł w %

Drogi publiczne gminne 2.665.652 32,6 2.069.000 16,9Gospodarka komunalna 3.858.653 47,3 5.282.200 43,2Szkoły podstawowe 1.361.826 16,7 3.047.000 24,9Gospodarka gruntami 209.118 2,6 1.683.470 13,7Urząd gminy (komputeryzacja) 67.500 0,8 155.000 1,3Razem 8.162.749 100,0 12.236.670 100,0Źródło: opracowanie własne.

0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000

zł na mieszkańca

Dochody

Wydatki

Dochody

Wydatki

własne

osobowepozostałe

operacyjne

osobowe

budżet

pozostałe operacyjne majątkowe

podatki

majątkowe

Starachowice

subwencjedotacje

innedochody

Poza budżetem

udziaływ podat-

kach

67Praktyka nr 7

Tabela II.15Podstawowe wskaźniki dla gminy Starachowice

W 1999 r. Starachowice dysponowały pokaźną kwotą wolnych środków na głowę mieszkań-ca, które mogły zostać przeznaczone na rozwój. Sytuacja ta uległa znacznemu pogorszeniuw roku 2000, kiedy przy niemal identycznych dochodach znacznie wzrosły wydatki operacyjne,głównie za sprawą wzrostu wydatków w oświacie (związanych z reformą).

Starachowice od kilku lat rozwijają system zarządzania miastem, samorząd przygotowałstrategię rozwoju miasta oraz aktywnie uczestniczył w pracach dotyczących strategii powiatui regionu. Przygotowano także wieloletni plan inwestycyjny, odzwierciedlający cele strategicz-ne, a następnie w 2000 r. wdrożono nową metodologię przygotowania budżetu. Dla przyspie-szenia rozwoju miasto zdecydowało się na finansowanie części programu inwestycyjnego z dłu-gu, który zaciąga w formie emisji obligacji. Przygotowany prospekt emisyjny zawiera analizęfinansów miasta w skali kilkuletniej. Bardziej szczegółowe dane można znaleźć na stronie in-ternetowej Starachowic pod adresem www.um.starachowice.pl


Naturalną konsekwencją opracowania strategii jest zapewnienie warunków dla jej realiza-cji. Podstawowym źródłem finansowania działań rozwojowych należących do zadań gminy jestzazwyczaj budżet. Istniejąca w Starachowicach tradycyjna procedura przygotowania budżetunie stwarzała możliwości do uwzględnienia w nim potrzeb wynikających ze strategii. Do słabychstron procesu budżetowego (opartego o planowanie roczne) przed jego reformą należały:– znikomy udział społeczności lokalnej,– przygotowywanie budżetu na podstawie planu wykonania na rok poprzedni,– niewystarczający udział przyszłych wykonawców zadań w procesie planowania,– brak związania przewidywanych efektów z planowanymi i dokonywanymi później wydat-

kami.

Osoby zaangażowane w przygotowanie strategii i planów wieloletnich szybko dostrzegły, żejedną z podstawowych barier dla osiągnięcia zapisanych w tych dokumentach celów może staćsię sposób planowania rocznego i dlatego postanowiono go zreformować, wykorzystując ofer-tę programu LGPP.


Budżet zadaniowy pozwala na zaplanowanie i realizację budżetu na podstawie zadań obej-mujących zarówno składniki działalności bieżącej, jak i działania inwestycyjne (projekty). BZto plan finansowy przygotowany w sposób podobny, jak czynią to podmioty gospodarcze. Środ-ki alokowane są tak, aby jak najlepiej służyły osiągnięciu zamierzonych efektów. Ciężar kontro-li ich wydatkowania zostaje przesunięty z obszaru formalnego (klasyfikacja) na ocenę, czy w wy-niku wydatków osiągnięto zamierzony rezultat.

Podstawowe wskaźniki 1999 2000Dochody ogółem per capita 1002 zł 1016 złWolne środki per capita 210 zł 81 złInwestycje per capita 142 zł 220 złUdział dochodów własnych* w dochodach ogółem 52,1% b.d.Udział wolnych środków w dochodach ogółem 21,0% 8%Udział inwestycji w dochodach ogółem 14,2% 21,7%Udział wydatków osobowych w wydatkach operacyjnych 46,7% b.d.

* We wskaźniku za dochody własne uznano także dochody z majątku i udziały w podatkach dochodowych.Źródło: opracowanie własne.










Budżet zadaniowy w gminie Starachowice został wprowadzony uchwałą zarządu miastaz dnia 26 sierpnia 1999 r. w sprawie założeń do przygotowania budżetu na rok 2000, z załącz-nikiem stanowiącym instrukcję planowania zadań budżetowych.

Etap 1. Przygotowanie formalnych podstaw do rozpoczęcia prac nad wdrożeniem BZ

Po wstępnym zapoznaniu się z podstawami budżetowania zadaniowego i decyzji o rozpo-częciu prac firma konsultingowa (po rozpoznaniu potrzeb i sytuacji gminy) przygotowaławstępny plan pracy nad wdrożeniem BZ, proponując podział zadań.

W Urzędzie Miejskim w Starachowicach powołano zespół, którego zadaniem była koordy-nacja i przygotowanie reformy. Zespół przygotował własny plan działania, który przedłożonofirmie konsultingowej. Pod koniec sierpnia został przygotowany wspólny uzgodniony plan dzia-łań, przyjęty przez zarząd.

Etap 2. Prezentacja i upowszechnienie planu wdrożenia reformy

Po przygotowaniu planu i przyjęciu go przez zarząd (wraz z instrukcją) wszystkich naczel-ników wydziałów i kierowników jednostek gminy zapoznano z zasadami nowej procedury, wy-jaśniając cele reformy oraz sposób i harmonogram wprowadzania zmian.

Etap 3. Przygotowanie danych do planowania zadań operacyjnych

Kolejnym krokiem było przygotowanie przez skarbnika wskazówek do przygotowania budżetu na 2000 r. Zawierały one podstawowe dane do planowania, czyli wstępny podział środ-ków na wydatki operacyjne, które poszczególni dysponenci mają do dyspozycji, aby przygoto-wać podstawową wersję swojego wniosku budżetowego. Równocześnie, referat organizacyjno-kadrowy określił wstępną liczbę etatów dla każdego wydziału i biura. Etaty dla każdejz jednostek urzędu zostały podzielone na te, które mają służyć wykonywaniu zadań własnychgminy, zadań powiatu oraz zadań zleconych przez administrację rządową.

Etap 4. Planowanie zadań

Kolejnym krokiem było sformułowanie propozycji zadań w poszczególnych jednostkachorganizacyjnych urzędu. Naczelnicy jednostek sformułowali propozycje zadań na podstawie re-alizowanych obowiązków, wynikających z aktów prawnych, priorytetów zawartych w strategiimiasta oraz analiz, badań i innych informacji dotyczących potrzeb.

69Praktyka nr 7

Dla każdego z zadań naczelnik wyznaczył koordynatora, który był zobowiązany do przygo-towania planu działania dla powierzonego sobie zadania. Koordynator miał możliwość opraco-wania dwóch wersji zadania: pierwszej w ramach wyznaczonego przez naczelnika limitu środ-ków (obowiązkowo) i drugiej, gdy chciał, powiększając wydatki, zaproponować usługi lepszelub w rozszerzonym zakresie. Koordynator sporządzał charakterystykę zadania i plan działaniana formularzach wymaganych instrukcją budżetową. Przykład charakterystyki zadania i opisplanu działania przygotowanego w Starachowicach na obowiązujących tam formularzach moż-na znaleźć w poradniku „Budżet” (str. 85 i 90) wydanym w serii „Zintegrowane zarządzanie fi-nansami zorientowane na cele” (Municipium, 2000). Poradnik ten jest także dostępny na stro-nie www.lgpp.pl/pl/biblioteka/default.htm

W poradniku tym zawarto także inne przykłady, np. na stronie 80 – kalendarium budżeto-we przygotowane w Łęczycy dla bardzo zbliżonej procedury oraz na stronie 81 – uchwałę Za-rządu Miasta Starachowice w sprawie założeń do projektu budżetu na rok 2000.

Etap 5. Przegląd i weryfikacja wniosków

Przygotowaną dokumentację weryfikowała następnie komisja złożona z przedstawicieli wy-branych wydziałów oraz naczelnika wydziału finansowego. Dokumentację oceniano pod kątemkompletności i zgodności z wymogami formalnymi, proces ten został zakończony do 15 paź-dziernika. W wyniku zakończenia tego etapu powstał zestaw zadań, które złożyły się na osta-teczny kształt budżetu.

Etap 6. Zestawienie budżetu operacyjnego

Po zaplanowaniu i zweryfikowaniu przygotowanych wniosków zadaniowych dane wprowa-dzono do systemu komputerowego, wspomagającego planowanie. Wyspecjalizowana firmakonsultingowa dostarczyła odpowiednie oprogramowanie oraz pomagała gminie w przygoto-waniu procedur, szkoleniach pracowników i we wdrożeniu reformy budżetowania. Dane wpro-wadzone w postaci zadaniowej zawierały wydatki wyszczególnione w planach działania zadańz zaznaczeniem odpowiednich podziałek klasyfikacji budżetowej. Dzięki temu, przy użyciuwspomnianego powyżej programu, bez dodatkowego wysiłku można zestawić załącznik douchwały budżetowej w formie wymaganej przepisami, tj. zestawienie dochodów i wydatków we-dług klasyfikacji budżetowej. Równocześnie z wprowadzeniem planowania zadaniowegozmodyfikowano system księgowo-rachunkowy tak, aby można w ciągu roku dokonywać reje-stracji wydatków w układzie analogicznym do planu.

Etap 7. Ustalenie formy dokumentu budżetowego

Po debacie, jaką odbył zespół, przyjęto, że w pierwszym roku dokument budżetowy będziezawierał jedynie elementy wymagane prawem, tj. dochody i wydatki zaprezentowane zbiorczow układzie klasyfikacji budżetowej.

Etap 8. Planowanie „części inwestycyjnej” budżetu rocznego

Równocześnie z wdrożeniem BZ wprowadzono w Starachowicach wieloletnie planowanieinwestycyjne. Planowaniu towarzyszyło ustalenie rankingu zadań inwestycyjnych według kryte-riów opracowanych na podstawie strategii. Priorytety weryfikowano tak, że najpierw propono-wanym zadaniom wagi nadawali pracownicy wydziałów, potem kierownictwo i na koniec za-twierdzał je zarząd. Zadania inwestycyjne zostały podzielone na trzy grupy: konieczne,priorytetowe i pozostałe. Aktualne możliwości, wynikające z analizy finansowej zadecydowałyile zadań inwestycyjnych znajdujących się na czele listy może zostać umieszczonych w budżecie.

Etap 9. Instytucjonalizacja zmian

Przygotowany po raz pierwszy w 1999 r. budżet zadaniowy i wieloletni plan inwestycyjny zo-stały, dzięki przygotowaniu i przyjęciu odpowiednich procedur (w trybie uchwał zarządu),wprowadzone na stałe do planowania działań w gminie Starachowice. Administracja, wyposa-żona w oprogramowanie wspomagające planowanie zadaniowe oraz procedury zapisane i przy-jęte uchwałami zarządu, jest przygotowana do zmiany sposobu zarządzania. Budżet Staracho-

wic na rok 2001 został także przygotowany w układzie zadań, a wieloletni plan inwestycyjny zo-stał zaktualizowany.

Budżet Starachowic został w całości objęty planowaniem zadaniowym. W 2000 r., posiada-jąc strategię oraz plan inwestycyjny i budżet zadaniowy, samorząd zdecydował o zmianie stra-tegii finansowej, decydując się na zadłużenie na rzecz przyspieszenia rozwoju. Dzięki temuw roku 2000 nakłady na inwestycje wzrosły w stosunku do roku 1999 o ponad 50%, mimo żepoziom „wolnych środków”, z przyczyn od gminy niezależnych, był w roku 2000 znacznie niż-szy.


Efektem wykorzystania procedury budżetu zadaniowego jest podniesienie jakości politykifinansowej gminy skutkujące wzrostem jej zdolności do skutecznego zarządzania sprawamispołeczności lokalnej. Do podstawowych korzyści wypływających z zarządzania finansami,opartego o zasady budżetu zadaniowego, zaliczyć należy:– wzrost możliwości weryfikacji kosztów realizowanych zadań i świadczonych usług,– powiązanie środków finansowych (ich zintegrowanie) z realizacją zadań istotnych dla roz-

woju gminy,– wprowadzenie zadaniowego sposobu zarządzania, którego istota polega na koncentrowa-

niu się na osiągnięciu określonych celów, a nie tylko na zapewnieniu poprawności formal-nej prowadzonych działań,

– stworzenie podstawy do podejmowania decyzji strategicznych w zakresie polityki finanso-wej,

– zwiększenie zaangażowania pracowników średniego szczebla zarządzania w proces plano-wania finansowego i osiąganie zaplanowanych rezultatów,

– zdolność do monitorowania realizowanych zadań i osiąganych efektów.

Nakłady to przede wszystkim zwiększony wysiłek służb finansowych, kierownictwa wydzia-łów i koordynatorów. Wymagane procedurą planowanie zadań zmusza do ścisłego powiązaniaplanu rzeczowego z finansowym i przygotowanie obydwu w zadanych ramach tak, aby jak naj-lepiej osiągnąć wyznaczone cele. Czasu i wysiłku wymaga także umiejętne określenie celów.Nakładem był też zakup oprogramowania i koszt pracy konsultantów, przy czym w przypadkuStarachowic, będących jedną z gmin partnerskich LGPP, koszt pracy konsultantów został po-kryty przez program LGPP. Ilość czasu, jaką konsultanci poświęcili na pracę w jednostce nieprzekroczyła 20 dni roboczych.


Starachowice mogą być dobrym przykładem dla miast o liczbie mieszkańców 20-50 tys. orazdla powiatów. Na uwagę zasługuje fakt, że BZ został wdrożony jako jeden z elementów syste-mu skutecznego zarządzania. Gmina przygotowała strategię, powołała do życia lub nawiązałabliską współpracę z lokalnymi instytucjami wspierającymi rozwój, opracowała wieloletni planinwestycyjny (WPI), przygotowała BZ, a następnie – gdy wiadomo, jakie cele i w jaki sposóbmają zostać osiągnięte – zdecydowała o emisji obligacji w celu przyspieszenia rozwoju. Taka bu-dowa kompleksowego systemu jest godna naśladowania.

Dobrym przykładem jest równoczesne wprowadzenie – z reformą budżetowania – oprogra-mowania wspomagającego, które pomaga w utrwaleniu nowości i ułatwia pracę. Początkowowymaga to dodatkowych szkoleń i zmian, ale w efekcie oszczędza czas i porządkuje dane,których ilość przy planowaniu zadaniowym jest znacznie większa.

Wdrażając BZ należy jednak więcej uwagi poświęcić na wstępne szkolenia i wyjaśnienie ce-lów wszystkim przewidywanym koordynatorom zadań. Mniejsza gmina może zrobić to znacz-nie łatwiej, grupując wszystkich na jednym spotkaniu. Procedury i oprogramowanie są ważne,ale nie zastąpią zrozumienia celu, dla którego osiągnięcia ma być podjęty zwiększony wysiłek.

Dla sukcesu reformy, w każdej gminie (a szczególnie w małej) konieczne jest bezpośredniezaangażowanie wójta lub burmistrza i jego przekonanie, że planowanie zadań i ocena ich wy-konania według procedury BZ pozwoli mu lepiej zarządzać i egzekwować osiąganie celów. Wy-


71Praktyka nr 7

znaczając cele dalekosiężne oraz formułując cele zadań należy więcej – niż w prezentowanymprzypadku – uwagi i wysiłku poświęcić zaangażowaniu przedstawicieli wspólnoty.

Praca nad wdrożeniem powinna zostać poprzedzona działaniami mającymi spowodowaćpełne zrozumienie celów reformy przez wójta, burmistrza i jego najbliższych współpracowni-ków. Kolejnym krokiem powinno być przygotowanie szkoleń dla przyszłych koordynatoróworaz ich bezpośrednich przełożonych wraz z osobami z wydziału finansowego, które będą dbaćo formalną poprawność planów. Cele zadań winny wyrastać zarówno z prawnych obowiązkówgminy, jak i zapisów strategii oraz priorytetów rządzących polityków. Te trzy elementy w dobrzezarządzanej gminie nie powinny być ze sobą sprzeczne. Przed rozpoczęciem planowania trzebazadbać, aby wyraźnie sformułować cel działań, które chcemy planować. Cel powinien być zapi-sany zarówno ilościowo, jak i jakościowo. Błędem jest wdrożenie budżetowania zadaniowegobez uruchomienia nadzoru nad tym, czy zaplanowane z wysiłkiem cele są osiągane. A zatem,wdrażając nowy system planowania należy także zadbać o monitorowanie i sprawozdawczośćw formie umożliwiającej ocenę.

72

PRAKTYKA NR 8: BUDŻET ZADANIOWY – URZĄD MIEJSKI W ZIĘBICACH

Opracowanie: Sebastian Idzik

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Celem reformy przygotowania budżetu rocznego była zmiana zasady planowania rocznego,przyjęcie uchwałą zarządu nowej instrukcji planowania budżetu wraz z kalendarium. W wynikureformy wszystkie jednostki organizacyjne przygotowują budżet w układzie zadań, każde z za-dań ma wyraźnie określony cel, zakres rzeczowy i swój plan finansowy.

2. Opis jednostki

Powierzchnia gminy wynosi 222,4 km2 (powierzchnia obszarów wiejskich zajmuje 93% ogólnejpowierzchni). Gmina jest położona na terenie Pogórza Sudeckiego, we wschodniej części wo-jewództwa dolnośląskiego w powiecie ząbkowickim.

W gminie Ziębice mieszka 19.554 osób. Gmina prowadzi 7 przedszkoli, 9 szkół podstawo-wych z 1971 uczniami, 2 gimnazja z 257 uczniami, 1 liceum ogólnokształcące z 864 uczniami,zespół szkół zawodowych z 342 uczniami.

Położenie gminy Ziębice nie jest korzystne. Przez jej obszar nie przebiegają ważne drogo-we szlaki komunikacyjne. Gleby są wysokiej jakości, co tworzy korzystne warunki dla gospodar-ki rolnej. Gmina Ziębice jest ośrodkiem gospodarczym zdominowanym przez rolnictwo, prze-mysł spożywczy, przemysł budowlany wraz z rozwijającym się sektorem usług. Mniejszeznaczenie ma tutaj przemysł maszynowy.

Długość dróg utwardzonych wynosi w gminie Ziębice 35 km, długość sieci wodociągowej –103,3 km, długość sieci kanalizacyjnej – 26,5 km, liczba przyłączy – 352. Ilość odpadów stałychwywożonych rocznie wynosi 30.700 m3. Liczba pracowników zatrudnionych przez gminę na sta-łe wynosi 54. Gmina posiada 1.097 mieszkań komunalnych.

Około 80% powierzchni gminy Ziębice wykorzystywane jest rolniczo. Grunty orne poduprawę stanowią 15 tys. ha, natomiast 3 tys. ha gruntów ornych to użytki zielone.


planówStadium: stadium 3Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Miejski w Ziębicach

ul. Przemysłowa 1057-220 Ziębicetel. (074) 81-91-951 do 954fax (074) 81-91-212e-mail: burmistrz@ ziebice.plwww.ziebice.pl

Data wprowadzenia w życie innowacji: październik 1999Osoba kontaktowa: Ryszarda Kroczak-Piskor – skarbnik gminy

Eligiusz Rozenbajger – sekretarz gminyMiejsca replikacji innowacji: gminy partnerskie LGPP i gminy uczestniczące w programie

współfinansowania usług konsultingowych LGPP, które wdrażały budżetzadaniowy, między innymi: Bielsko-Biała, Bychawa, Leżajsk, Olecko

73Praktyka nr 8

Tabela II.16Struktura rodzajowa dochodów budżetu gminy Ziębice w 1999 r.

Tabela II.17Struktura rodzajowa wydatków budżetu gminy Ziębice w 1999 r.

Tabela II.18Wydatki budżetu gminy Ziębice w 1999 r. – według działów

Wyszczególnienie w zł w %Dochody ogółem 19.825.969 100,00Dochody własne 4.253.485 21,45Dochody z majątku 987.230 4,98Udziały w podatkach 3.196.203 16,12Subwencje i dotacje na świadczenie usług 9.255.014 46,69Dotacje na inwestycje 960.318 4,84Opłaty za usługi 161.389 0,81Inne 1.012.330 5,11Źródło: „Budżet” – red. K. Pakoński, MUNICIPIUM, Warszawa 2000.

Wyszczególnienie w zł w %Wydatki ogółem 19.669.526 100,00Operacyjne = bieżące – udziały w spółkach 16.342.152 83,08– Osobowe 8.099.810 41,18– Umowy zewnętrzne 2.405.968 12,23Finansowe 22.766 0,12Majątkowe = inwestycje + udziały w spółkach 3.304.608 16,80– Inwestycje 3.304.608 16,80Źródło: „Budżet” – red. K. Pakoński, MUNICIPIUM, Warszawa 2000.

Dział Nazwa Wydatki Struktura40 Rolnictwo 1.022.940 5,270 Gospodarka komunalna 3.014.087 15,379 Oświata i wychowanie 7.971.420 40,583 Kultura i sztuka 959.837 4,986 Opieka społeczna 3.399.732 17,391 Administracja państwowa i samorządowa 2.270.453 11,693 Bezpieczeństwo publiczne 2.725 0,01

Pozostałe 1.028.332 0,05Razem 19.669.526 100,00

Źródło: „Budżet” – red. K. Pakoński, MUNICIPIUM, Warszawa 2000.

Tabela II.18Podstawowe wskaźniki dla gminy Ziębice (dane z 1999 r.)


Wprowadzenie budżetu zadaniowego niewątpliwie usprawniło proces zarządzania gminą.Rozszerzony został znacznie krąg osób zaangażowanych w budowę budżetu. Dostrzeżona zo-stała specyfika zadań bieżących oraz zadań inwestycyjnych. Można założyć, że wdrożenie BZprzyczyniło się do zmiany podejścia administracji gminnej do problematyki finansowej, co wi-dzimy w bardziej odpowiedzialnym formułowaniu zadań i lepszym zrozumieniu rachunku ko-sztów. Proces decyzyjny został w większym stopniu uspołeczniony. Dużym osiągnięciem jestzrozumienie konieczności ustalania priorytetów zadań, wobec ograniczonych środków.

Gmina prowadzi konserwatywną politykę finansową, bazuje wyłącznie na dochodach wła-snych i transferach ze źródeł publicznych. Wprowadzenie budżetu zadaniowego dokonane zo-stało w sposób wzorowy – zarówno pod względem przygotowania logistycznego, jak równieżkontroli realizacji zadań. Dzięki BZ spopularyzowana została problematyka budżetowa, co za-owocowało zwiększeniem udziału społeczeństwa w tworzeniu BZ. Przejście na budżet zadanio-wy pozwoliło lepiej zrozumieć znaczenie programu gospodarczego dla bieżącego funkcjonowa-nia gminy oraz zwróciło uwagę na konieczność wydłużenia horyzontu planowania. To z koleiwymusi opracowanie strategii finansowej gminy, która będzie wiązać możliwości zwiększaniadochodów własnych i transferowych z możliwością sięgnięcia także do zewnętrznych źródeł za-silania finansowego gminy. Warunkiem ułatwiającym budowę i monitorowanie budżetu zada-niowego jest wykorzystanie posiadanego programu komputerowego pozwalającego na ujęciekosztów zarówno w układzie klasyfikacji budżetowej, jak i dla potrzeb BZ.


Budżet zadaniowy pozwala na zaplanowanie i realizację budżetu na podstawie zadań obej-mujących zarówno składniki działalności bieżącej, jak i działania inwestycyjne (projekty). BZto plan finansowy przygotowany w sposób podobny, jak czynią to podmioty gospodarcze. Środ-ki alokowane są tak, aby jak najlepiej służyły osiągnięciu zamierzonych efektów. Ciężar kontro-li ich wydatkowania zostaje przesunięty z obszaru formalnego (klasyfikacja) na ocenę – czyw wyniku wydatków osiągnięto zamierzony rezultat.






Podstawowe wskaźniki 1999Udział dochodów własnych w dochodach ogółem 42,55%Udział inwestycji w dochodach ogółem 16,67%Dochody ogółem per capita 1014 złInwestycje per capita 169 złUdział wolnych środków w dochodach ogółem 17,69%Wolne środki per capita 179 złUdział wydatków osobowych w wydatkach operacyjnych 49,56%Źródło: opracowanie własne.





Plan pracy z zakresu budżetu zadaniowego obejmował następujące etapy:

Etap 1. Wypełnianie formularzy

W terminie do 15 maja 1999 r., wypełnienie formularzy zawierających dane dla dysponen-tów w zakresie zadań inwestycyjnych i bieżących, wskazówek do budżetu na dany rok budżeto-wy, prognoz dochodów i wydatków budżetowych oraz wolnych środków na obsługę długu. For-mularze były opracowywane w dwóch wersjach: dla wydziałów urzędu oraz dla jednostekorganizacyjnych gminy Ziębice. Osobą odpowiedzialną za ten etap była skarbnik gminy.

Etap 2. Opracowanie harmonogramu prac nad budżetem

Opracowanie harmonogramu z wyszczególnieniem kolejności i terminów przekazywaniadokumentów planistycznych w gminie wraz z określeniem podmiotów, które je przygotowująbądź opiniują w terminie do 20 maja 1999 r. Osobą odpowiedzialną za ten etap była równieżskarbnik gminy.

Etap 3. Przygotowanie prognozy w zakresie dochodów i wydatków budżetowych oraz ustalenie wolnychśrodków

W terminie do 30 maja 1999 r. przygotowanie przez skarbnika gminy prognozy w zakresiedochodów (z uwzględnieniem wskazówek do budżetu) i wydatków budżetowych oraz ustaleniewolnych środków.

Etap 4. Opracowanie instrukcji planowania zadań budżetowych

W terminie do dnia 30 czerwca 1999 r., opracowanie instrukcji planowania zadań budżeto-wych, zawierającej m.in.:– definicję zadania budżetowego,– definicję i wzory formularzy wniosków budżetowych,– charakter zadania (własne, zlecone, powierzone),– źródła finansowania zadania,– wskaźniki efektywności, plan działania.

Etap 5. Przygotowanie metodologii wyliczania roboczogodziny utrzymania stanowiska pracy

W terminie do 30 czerwca 1999 r., przygotowanie przez pracownika księgowości metodo-logii wyliczania roboczogodziny utrzymania stanowiska pracy.

Etap 6. Włączenie mieszkańców w proces budżetowania

Termin opracowania technik umożliwiających partycypację społeczną mijał 30 czerwca1999 r. Osobą odpowiedzialną za to zadanie był pracownik punktu szans (lokalny ośrodekwspierania przedsiębiorczości). Umożliwiono udział mieszkańców w procesie budżetowaniadzięki:

75Praktyka nr 8

– opracowaniu formularza wniosku dotyczącego zgłaszanych potrzeb, zawierającego m.in.nazwę proponowanego zadania do ujęcia w budżecie, stan przygotowania, zakres prac,wartość zadania,

– spotkaniom z radnymi, radami sołeckimi w celu przedstawienia opinii do budżetu,– zorganizowaniu spotkań zarządu miejskiego z mieszkańcami gminy po uprzednim ogłosze-

niu w prasie skróconej wersji budżetu,– opracowaniu ankiety dla mieszkańców umożliwiającej wyrażenie opinii, przed rozpoczę-

ciem procesu planowania budżetu,– ułatwieniu każdemu mieszkańcowi gminy wglądu do projektu budżetu oraz umożliwieniu

złożenia pisemnych uwag,– udziałowi mieszkańców gminy w specjalnej sesji rady miejskiej poświęconej dyskusji nad

projektem budżetu.

Etap 7. Przygotowanie harmonogramu szkoleń z zakresu planowania budżetowego

Przygotowanie harmonogramu szkoleń przez skarbnika i sekretarza gminy w terminie dodnia 15 lipca 1999 r.


Rezultaty wprowadzenia budżetu zadaniowego mają przede wszystkim charakter jakościo-wy. Podstawową zaletą stosowania budżetu zadaniowego jest wzrost możliwości gminy w zakre-sie integrowania wydatków finansowych z realizacją jej celów strategicznych. Ponadto, do ka-tegorii najistotniejszych korzyści wynikających ze stosowania tego narzędzia zaliczyć należy:– możliwość analizy kosztów realizowanych zadań i świadczonych usług, co może zostać wy-

korzystane zarówno dla ich racjonalizacji, jak również ich standaryzacji (np. pod kątem za-rządzania usługami publicznymi),

– zaangażowanie szerszej grupy pracowników w planowanie finansowe, służące między inny-mi wzrostowi ich zaangażowania na etapie wykonania przyjętego budżetu,

– czytelne powiązanie środków finansowych z określonymi celami i zadaniami, służące kon-troli i monitorowaniu stopnia ich realizacji,

– uczynienie budżetu dokumentem bardziej czytelnym dla mieszkańców, pozwalającym zro-zumieć celowość określonych decyzji finansowych podejmowanych przez władze lokalne.

Wdrożenie budżetu zadaniowego zostało przeprowadzone przy współpracy z zewnętrznąinstytucją doradczą. Koszt konsultacji pokrył LGPP. Oprogramowanie dostarczane jest gminieprzez spółkę cywilną z Ząbkowic Śląskich, która przystosowała dotychczasowy program finan-sowo-księgowy dla potrzeb budżetu zadaniowego (koszt 600 zł). Wszelkie pozostałe pracezwiązane z wdrożeniem budżetu zadaniowego zostały zrealizowane przez pracowników gminyw ramach ich obowiązków służbowych.

W wyniku przyjęcia metody budżetu zadaniowego nastąpiła poprawa w kształtowaniu pla-nowanych kosztów oraz ich monitorowaniu. Polegało to na tym, że dla większości zadań zasto-sowano kalkulację kosztu całego zadania budżetowego w ramach działalności gminy. Miernikiefektywności stosowano dla większości zadań. Przy zadaniach z zakresu funkcjonowania admi-nistracji obliczano koszty jednostkowe wydania decyzji, itp. Zostało to przeprowadzone w opar-ciu o szacunkową ocenę pracochłonności dokonaną przez pracowników obsługujących dane za-danie i zweryfikowaną przez kierowników poszczególnych wydziałów.

Dzięki zastosowaniu budżetu zadaniowego zastosowano procedury monitorowania zadań.Kontrola merytoryczna realizacji zadań spoczywa na kierownikach wydziałów urzędu, a kontro-lą finansową zajmuje się skarbnik. Weryfikacja raportów odbywa się co miesiąc. Do liczenia ko-sztów zadań zastosowano metodę umożliwiającą określenie całkowitego kosztu zadania. Ozna-cza to, że do kwot zapisywanych w odpowiednim dziale klasyfikacji budżetowej, które stanowiąkoszty bezpośrednie zadania, dolicza się koszty osobowe i rzeczowe administracji związane z je-go obsługą, a także koszty związane z utrzymaniem budynków, transportu oraz remontów (ko-szty pośrednie).


77Praktyka nr 8


Wprowadzenie budżetu zadaniowego pokazało konieczność rewizji strategii finansowejgminy z konserwatywnej na nową, umożliwiającą poszukiwanie szans rozwoju gminy w oparciuo środki zewnętrzne. To z kolei sprzyjać będzie wydłużeniu okresu planowania finansowego,w tym sporządzania rachunku przepływów finansowych w okresach dłuższych.

Budżet w układzie zadań opracowuje zarząd gminy, aktywnie włączając do tego procesupracowników gminy. W tym celu, zarząd gminy zobowiązuje kierowników jednostek organiza-cyjnych gminy i kierowników wydziałów lub referatów urzędu gminy do sporządzenia i przedło-żenia wniosków budżetowych dotyczących finansowania ze środków budżetu gminy zadań wy-konywanych przez te jednostki i wydziały czy referaty. Wniosek budżetowy jest dokumentacjąplanistyczną obejmującą charakterystykę zadania wykonywanego przez jednostkę, plan działańrealizujących zadanie oraz wydatki osobowe i rzeczowe związane z realizacją zadania. Sposóbsporządzania wniosków budżetowych, terminy ich składania oraz wzory formularzy wnioskówszczegółowo określa zarząd gminy.

Na podstawie wniosków budżetowych złożonych przez jednostki organizacyjne gminy i kie-rowników wydziałów, uwzględniając prognozę dochodów i zestawienie obligatoryjnych wydat-ków sporządzonych przez skarbnika, zarząd gminy ustala projekt budżetu. Projekt budżetuwraz z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami oraz projektem uchwały bu-dżetowej, zarząd przedkłada radzie gminy w ustawowym terminie.

PRAKTYKA NR 9: WIELOLETNIE PLANOWANIE FINANSOWE I INWESTYCYJNE – URZĄD GMINYW WIERZBINKU

Opracowanie: Urszula Siwek

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Gmina Wierzbinek wdrożyła wieloletni plan finansowy, który:– określa prognozę dochodów według źródeł i wydatków w rozbiciu na podstawowe działy

klasyfikacji budżetowej w perspektywie co najmniej 5 lat,– oprócz dochodów i wydatków obejmuje także przychody i rozchody oraz ukazuje w kolej-

nych latach skumulowane zadłużenie,– plan wydatków wyraźnie wyodrębnia przewidywane wydatki operacyjne od inwestycyjnych

ukazując dynamikę zmian wolnych środków.

Plan ten nie spełnia wszystkich kryteriów charakteryzujących poprawnie przygotowanyplan. Jego wdrożenie pozwoliło jednak istotnie przyczynić się do podniesienia jakości zarzą-dzania finansowego w gminie.

Wieloletni plan inwestycyjny, który został wdrożony w gminie Wierzbinek również w nie-pełnym zakresie, można scharakteryzować następująco:– jest planem zawierającym uszeregowaną według przyjętych kryteriów listę inwestycji, opis

i kwotę potrzebną do realizacji każdej z nich,– jest planem skoordynowanym z wieloletnim planem finansowym (WPF) – każdy projekt na

liście ma swój plan finansowania w rozbiciu na poszczególne lata planu,– lista zadań została ustalona w dialogu ze wspólnotą.

2. Opis jednostki

Gmina Wierzbinek położona jest w północno-wschodniej części województwa wielkopol-skiego w powiecie konińskim, na szlaku turystycznym Licheń – Ciechocinek – Inowrocław.

78

Obszar zarządzania: Zarządzanie strategiczne i finansoweKryterium zarządzania: Nr 2 – Perspektywiczna ocena sytuacji finansowejStadium: stadium 3Kryterium zarządzania: Nr 3 – Wieloletnie planowanie inwestycyjneStadium: stadium 3Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Gminy w Wierzbinku

62-619 Sadlnotel. (063) 261-13-80e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: październik 2000Osoba kontaktowa: Paweł Kurz – wójt

Maciej Kaczmarek – zastępca wójtaBożena Puszkiewicz – sekretarzKrystyna Kaczmarek – skarbnik

Miejsca replikacji innowacji: gminy partnerskie LGPP i gminy uczestniczące w programiewspółfinansowania usług konsultingowych LGPP, które wdrażały wieloletnieplanowanie finansowe i inwestycyjne, a także miasto Sompolno, gminaKawęczyn, gmina Władysławów, miasto Rychwał

79Praktyka nr 9

Gmina zajmuje powierzchnię 148 km2, którą zamieszkuje 8.240 mieszkańców. Gmina podzie-lona jest na 25 sołectw.

Jest to gmina typowo rolnicza z następującą strukturą użytków rolnych: grunty rolne –68,7%, lasy – 11,3%, łąki – 3,8%, pastwiska – 6,8%, sady – 2,1%. Nie ma tu żadnego przemy-słu, stąd wysoka stopa bezrobocia. Jednym z niewielu źródeł utrzymania mieszkańców jestuprawa ziół. Na terenie gminy uprawia się dużo żyta i ziemniaków, ale także pszenicę, burakicukrowe i warzywa. W gminie istnieje około 1,3 tys. indywidualnych gospodarstw rolnych. Oko-ło 145 podmiotów gospodarczych zatrudniających prawie 500 osób prowadzi działalność pozarolnictwem.

Gmina Wierzbinek posiada jedynie sieć wodociągową, która obejmuje 87% gospodarstwwiejskich z infrastruktury komunalnej. Długość dróg ogółem wynosi 127 km, z tego o na-wierzchni bitumicznej 91 km, natomiast o nawierzchni utwardzonej – 36 km.

W gminie Wierzbinek funkcjonuje 5 szkół podstawowych, 1 zespół gimnazjalno-szkolny, 1 gimnazjum, zakład komunalny oraz dwa ośrodki zdrowia.

Do największych problemów Wierzbinka należy zaliczyć: bezrobocie, słabą sieć infrastruk-tury komunalnej oraz niską ilość środków własnych na realizację inwestycji.

Tabela II.20Struktura rodzajowa dochodów budżetu gminy Wierzbinek w latach 1996-99

Tabela II.21Struktura rodzajowa wydatków budżetu gminy Wierzbinek w latach 1996-99

Rodzaje dochodów 1996 w % 1997 w % 1998 w % 1999 w %Dochody ogółem 4.848.000 100,00 6.007.000 100,00 6.830.000 100,00 7.443.000 100,00Dochody własne 552.000 11,39 639.000 10,64 715.000 10,47 730.000 9,81Dochody z majątku 20.000 0,41 20.000 0,33 21.000 0,31 25.000 0,34Udziały w podatkach 808.000 16,67 830.000 13,82 815.000 11,93 798.000 10,72Subwencje i dotacje 3.468.000 71,53 4.518.000 75,21 5.279.000 77,29 5.890.000 79,13


Rodzaje wydatków 1996 w % 1997 w % 1998 w % 1999 w %Wydatki ogółem 4.859.000 100,00 6.211.000 100,00 7.005.000 100,00 8 161.122 100,00Wydatki bieżące 3.865.000 79,54 4.994.000 80,41 5.588.000 79,78 6.282.560 76,98 – osobowe 2.104.000 43,30 2.690.200 43,31 3.080.300 43,97 3.616.000 44,31 – rzeczowe 1.131.000 23,28 1.659.800 26,72 1.800.700 25,71 1.903.000 23,32 – wydatki na zadaniazlecone i powierzone

630.000 12,97 644.000 10,37 707.000 10,09 763.560 9,36

Finansowe 29.000 0,60 13.000 0,21 1.000 0,01 562 0,01Majątkowe 965.000 19,86 1.204.000 19,38 1.416.000 20,21 1.878.000 23,01 – inwestycje 965.000 19,86 1.204.000 19,38 1.416.000 20,21 1.878.000 23,01Źródło: opracowanie własne.


Tabela II.22Wydatki budżetu gminy Wierzbinek w latach 1996-98 według

najważniejszych działów

Tabela II.23Podstawowe wskaźniki dla gminy Wierzbinek (dane z 1999 r.)


Zanim opracowano wieloletni plan finansowy oraz wdrożono i uchwalono wieloletni planinwestycyjny w gminie Wierzbinek, sposób prowadzenia działań w obszarze zarządzania finan-sami wykazywał pewne mankamenty. Wśród nich można wyróżnić m.in.: – brak planowania finansowego w ujęciu wieloletnim, będącego podstawą do planowania in-

westycyjnego,– nieuwzględnianie wcześniej określonych i zaakceptowanych przez społeczność lokalną

priorytetów w planowaniu inwestycyjnym,– brak opracowanej procedury umożliwiającej zgłaszanie wniosków inwestycyjnych przez

społeczność lokalną,– niekompletny zbiór informacji o wszystkich potrzebach inwestycyjnych na terenie gminy

Wierzbinek,– brak procedury przygotowywania planów finansowych i inwestycyjnych w ujęciu wielolet-

nim,– coroczne debaty na temat, które inwestycje powinny być realizowane w danym roku,– brak narzędzi komputerowych do planowania finansowego i inwestycyjnego,– brak przyjętego uchwałą rady gminy dokumentu dotyczącego inwestycji, które mają być re-

alizowane w ciągu najbliższych kilku lat – dokumentu, który mógłby być podstawą ubiega-nia się o dodatkowe, zewnętrzne źródła finansowania tych inwestycji.

Rodzaje wydatków 1996 w % 1997 w % 1998Rolnictwo 454.000 9,34 193.000 3,11 391.000Transport 272.000 5,60 319.000 5,14 442.000Oświata i wychowanie 2.452.400 50,48 3.402.000 54,76 3.445.000Opieka społeczna 119.000 2,45 206.000 3,32 392.000Administracja samorządowa 500.700 10,30 679.200 10,94 752.300Pozostałe 1.060.900 21,83 1.411.800 22,73 1.582.700Razem 4.859.000 100,00 6.211.000 100,00 7.005.000Źródło: opracowanie własne.

Podstawowe wskaźniki 1999Udział dochodów własnych* w dochodach ogółem 20,86%Udział inwestycji w dochodach ogółem 25,23%Dochody ogółem per capita 903 złInwestycje per capita 228 złUdział wolnych środków w dochodach ogółem 18,25%Wolne środki per capita 165 złUdział wydatków osobowych w wydatkach operacyjnych 42,32%* We wskaźniku za dochody własne uznano także dochody z majątku i udziały w podatkach dochodowych.Źródło: opracowanie własne.

81Praktyka nr 9


Wieloletni plan finansowy jest to dokument określający prognozę dochodów według źródełi wydatków w rozbiciu na podstawowe działy klasyfikacji budżetowej w perspektywie co naj-mniej 5 lat. Plan wydatków powinien wyraźnie wyodrębniać przewidywane wydatki operacyjneod inwestycyjnych ukazując dynamikę zmian wolnych środków, a także oprócz dochodów i wy-datków obejmować także przychody i rozchody oraz ukazywać w kolejnych latach skumulowa-ne zadłużenie. Wydatki bieżące powinny być przedstawione w rozbiciu na wydatki osobowe, za-kup usług, pozostałe operacyjne i finansowe. Wieloletni plan finansowy powinien miećcharakter planu kroczącego, tj. każdego roku powinien być aktualizowany i sięgać o rok dalej.

Jednostka samorządu terytorialnego, która opracowała wieloletni plan finansowy powinnaprzystąpić do opracowania wieloletniego planu inwestycyjnego. Wieloletni plan inwestycyjnyjest to plan zawierający co najmniej uszeregowaną według przyjętych kryteriów listę inwestycji,opis i kwotę potrzebną do realizacji każdej z nich. Dodatkowo WPI powinien być właśnie sko-ordynowany z wcześniej opracowanym WPF tak, że każdy projekt na liście ma swój plan finan-sowania w rozbiciu na poszczególne lata planu oraz kryteria i lista zadań ustalane są w dialoguze wspólnotą. Dopiero taki plan inwestycyjny może być planem w miarę realnym i pozwoli za-rządzać finansami i inwestycjami jednostki. Wieloletni plan inwestycyjny jest także planem kro-czącym, wdrażanym i aktualizowanym na podstawie sformalizowanej procedury. WPI obejmu-je również standard prezentacji danych o każdej z planowanych inwestycji, a plan określa dlakażdego zadania zakres rzeczowy przewidziany w kolejnym roku.


Gmina Wierzbinek wdrażała równolegle wieloletni plan finansowy oraz wieloletni plan in-westycyjny. Zarówno WPF, jak i WPI zostały przygotowane w perspektywie sześcioletniej naokres 2001-2006. Oba plany zostały wdrożone w oparciu o opracowany wcześniej przez pracow-ników urzędu oraz konsultanta zewnętrznego harmonogram. Poniżej przedstawiony harmono-gram opisuje szczegółowo kroki, które zostały podjęte w celu sprawnego wdrożenia zarównowieloletniego planu finansowego, jak i wieloletniego planu inwestycyjnego.

Etap 1. Przygotowanie formalnych podstaw do rozpoczęcia prac nad wdrożeniem planu finansowego i inwestycyjnego w perspektywie wieloletniej

W ramach tego etapu została przygotowana i podjęta przez radę gminy uchwała w sprawieprzystąpienia do opracowania wieloletniego planu inwestycyjnego. Powyższa uchwała upoważ-niła zarząd gminy do powołania zespołu koordynacyjnego do prac nad WPI, określenia proce-dur zgłaszania wniosków i prac nad WPI oraz określenia kryteriów weryfikacji zgłaszanychwniosków inwestycyjnych do WPI.

Etap 2. Przeprowadzenie szkoleń

W celu sprawnego wdrożenia wieloletniego planu finansowego i wieloletniego planu inwe-stycyjnego pracownicy urzędu, zaangażowani w prace, zostali przeszkoleni przez zewnętrznegokonsultanta. Podczas kilku szkoleń poznali oni zasady przygotowywania wieloletnich planów fi-nansowych i planów inwestycyjnych, program komputerowy do wykonywania analizy finanso-wej danych historycznych dotyczących budżetu gminy oraz sporządzania prognozy finansowej(GFAM) i program komputerowy do wykonywania analizy inwestycyjnej (WPR), a także zapo-znali się ze sposobem zbierania i opracowywania informacji do planowania inwestycyjnego.

Etap 3. Przygotowanie i uchwalenie stosownych uchwał

Na tym etapie prac nastąpiło przyjęcie uchwały zarządu gminy Wierzbinek w sprawie okre-ślenia procedury zgłaszania wniosków i prac nad wieloletnim programem inwestycyjnym dlagminy Wierzbinek oraz przyjęcie uchwały zarządu gminy Wierzbinek w sprawie określenia kry-teriów weryfikacji zgłaszanych wniosków inwestycyjnych do wieloletniego programu inwestycyj-nego dla gminy Wierzbinek.

Etap 4. Sporządzenie historycznej analizy finansowej (WPF)

Analiza finansowa przygotowana przy użyciu programu komputerowego GFAM składałasię trzech części: analizy dochodów, analizy wydatków oraz analizy zadłużenia.

Etap 5. Sporządzenie prognozy finansowej (WPF)

Na podstawie sporządzonej analizy finansowej, także przy użyciu programu komputerowegoGFAM, została przygotowana prognoza dochodów budżetowych, wydatków bieżących oraz ob-sługi bieżącego zadłużenia. Zasady prognozowania opierały się na wyznaczeniu bazy prognostycz-nej, za którą przyjęto dochody i wydatki bieżące gminy w 2000 r. W celu sporządzenia prognozy,dane finansowe z roku bazowego zostały skorygowane o: prognozowaną inflację, prognozowanywzrost gospodarczy oraz o zmienne wynikające z wewnętrznych uwarunkowań lokalnych.

Najważniejszymi elementami wieloletniej prognozy finansowej są: prognoza dochodówi wydatków bieżących, prognoza spłaty zadłużenia zaciągniętego przed okresem planistycznym,oszacowanie wolnych środków z uwzględnieniem skutków obecnego zadłużenia oraz oszacowa-nie poziomu dostępnych środków, które mogą być przeznaczone na działalność inwestycyjną.

Etap 6. Zbieranie danych o potrzebach inwestycyjnych gminy Wierzbinek przy udziale społeczności lokal-nej (WPI)

W celu zebrania informacji o potrzebach inwestycyjnych gminy przewodniczący KomisjiKoordynacyjnej WPI wysłał do wszystkich jednostek organizacyjnych gminy pisma z formula-rzem wniosku inwestycyjnego wraz z instrukcją. Wnioski wypełniane były przez rady sołeckiew porozumieniu z mieszkańcami, a następnie przekazane zarządowi gminy. Wniosek zawierałnastępujące elementy do uzupełnienia:– opis zadania,– stan zaawansowania zdania,– opis korzyści,– powiązania z innymi zadaniami,– spodziewany termin realizacji zadania,– możliwości współfinansowania,– poparcie społeczne,– opis priorytetu.

Etap 7. Tworzenie bazy danych o zadaniach inwestycyjnych gminy Wierzbinek w programie komputerowymWPR (WPI)

Zgromadzone zadania w postaci wniosków inwestycyjnych (sprawdzone merytorycznieoraz pod względem zasadności zgłoszenia) zostały następnie opracowane w jednolitym ukła-dzie programu komputerowego WPR – przez specjalistę ds. inwestycji, w porozumieniu zeskarbnikiem gminy – w następujących arkuszach: metryka inwestycji, harmonogram finansowa-nia, źródła finansowania, wpływ na budżet gminy.

W gminie Wierzbinek zgłoszono 63 wnioski inwestycyjne. Ponieważ możliwości finansowegminy znacznie odbiegają od potrzeb, aby dokonać wyboru inwestycji do WPI posłużono sięopracowaną listą kryteriów i priorytetów. Kryteria te pozwoliły wybrać zadania najważniejszei zbilansować je z możliwościami w poszczególnych latach.

Etap 8. Ustalenie priorytetów i rankingu inwestycji (WPI)

W ramach procedury przy sporządzaniu WPI przewidziano konieczność stworzenia narzę-dzia, które pozwoli na uszeregowanie przedsięwzięć inwestycyjnych od najbardziej do najmniejpriorytetowych. W tym celu wypracowano zestaw kryteriów, według których inwestycje byłyoceniane i szeregowane. Każdemu kryterium przyporządkowano wagę, której wielkość infor-mowała o stopniu ważności danej inwestycji dla gminy. Następnie dla każdego kryterium okre-ślono metodę punktowego oceniania (od 0 do 3). W celu automatycznego przeliczenia punk-tów użyto programu komputerowego WPR.


83Praktyka nr 9

Tabela II.24Kryteria rankingu inwestycji

Etap 9. Wybór zadań do realizacji – wstępna wersja wieloletniego planu inwestycyjnegoEtap ten polegał na zestawieniu w programie komputerowym WPR prognozowanych na-

kładów na realizację inwestycji w poszczególnych latach budżetowych z prognozą wolnych środ-ków.

Etap 10. Zrównoważona wersja wieloletniego planu inwestycyjnegoPo wstępnej weryfikacji i rankingu zadań nastąpiło skonfrontowanie nakładów na inwesty-

cje z możliwościami finansowymi gminy. Uwzględniono wszystkie źródła finansowania orazprzyjęto założenie o możliwości zaciągania nowych zobowiązań. Dzięki rankingowi oraz otrzy-manej wcześniej z WPF prognozy wolnych środków wybrano te inwestycje, które zostały zamie-szczone w ostatecznej, zrównoważonej wersji WPI, która następnie została przedłożona radziegminy. Z 63 proponowanych i poddanych rankingowi inwestycji do WPI weszło 29.

Kryteria ogólne PunktyStan przygotowania zadania inwestycyjnego:− zadanie kontynuowane 2− zadanie w fazie przygotowawczej 1Konieczność realizacji zadania inwestycyjnego:− zadanie wynika z ustaw, uchwał, zarządzeń 2− zadanie wynika z innych zobowiązań 1Powiązanie z innymi zadaniami inwestycyjnymi:− zadanie jest wynikiem realizacji innej ważnej inwestycji 2− zadanie jest powiązane z realizacją innej wnioskowanej inwestycji 1Zgodność ze strategią:− zadanie inwestycyjne jest w pełni zgodne z najważniejszymi celami strategicznymi 2− zadanie inwestycyjne realizuje pozostałe cele strategiczne 1KRYTERIA SZCZEGÓŁOWEKorzyści z inwestycji:

− zadanie inwestycyjne jest źródłem korzyści dla mieszkańców całej gminy lub przyczynia się do rozwiązaniaokreślonego problemu gospodarczego

2

− zadanie inwestycyjne jest źródłem znacznie mniejszych korzyści, uwzględniając skalę, zasięg oraz siłęoddziaływania

1

Korzyści ekologiczne:− zadanie inwestycyjne przyczynia się do likwidacji lub ograniczenia określonego problemu ekologicznego

lub spełnia wymagania prawne1

Poparcie społeczne:− zadanie inwestycyjne posiada poparcie większości mieszkańców, sołectw 2− zadanie inwestycyjne popiera mniejsza liczba mieszkańców, sołectw 1KRYTERIA FINANSOWEŹródła finansowania inwestycji:− istnieją realne możliwości pozyskania od 50% do 80% bezzwrotnych środków 3− istnieją realne możliwości pozyskania mniej niż 50% bezzwrotnych środków 2− istnieją możliwości pozyskania dogodnych kredytów preferencyjnych 1Wpływ inwestycji na budżet:− zadanie inwestycyjne ma pozytywny wpływ na budżet gminy (saldo dodatnie) 2− zadanie inwestycyjne ma zrównoważony wpływ na budżet gminy (saldo zerowe) 1Źródło: opracowanie własne.


Wykres II.1Wskaźnik udziału planowanych inwestycji w dochodach ogółem gminy Wierzbinek

w latach 2001-2006


Etap 11. Sporządzenie ostatecznej wersji WPI oraz podjęcie uchwały przez radę gminy w sprawie przyjęciado realizacji wieloletniego planu inwestycyjnego na lata 2001-2006

Etap 12. Partycypacja społeczna w procesie planowania wieloletniego

Na wszystkich prawie etapach przygotowywania WPF i WPI społeczność lokalna była za-angażowana w ten proces. Było to zaangażowanie zarówno czynne, jak i bierne. Mieszkańcy by-li zapraszani na spotkania, w trakcie których mogli zgłaszać wnioski inwestycyjne, uczestniczyćw pracach polegających na opracowaniu kryteriów oceny inwestycji. Ponadto, mieszkańcy nabieżąco byli informowani poprzez media lokalne o postępach pracy. W okresie przygotowywa-nia planów ukazały się m.in. następujące artykuły w prasie lokalnej:– „Najważniejsi są mieszkańcy – obietnice czy efekty” – biuletyn informacyjny dla mieszkań-

ców, zawierający: - list otwarty wójta gminy Pawła Kurza do mieszkańców w sprawie WPI gminy Wierzbi-

nek na lata 2001-2006,- kryteria wyboru zadań inwestycyjnych oraz sposobu ich oceny,- formularz do zgłaszania wniosków inwestycyjnych wraz z instrukcją,- termin spotkania zarządu i rady gminy z mieszkańcami oraz zwrotu wypełnionych for-

mularzy. Biuletyn został wydrukowany w 500 egzemplarzach i był rozpowszechnianyprzez rady sołeckie, sklepy, szkoły, organizacje biznesowe.

– „Budżet 2001 – najważniejsi są mieszkańcy” – w: Przegląd Koniński,– „Nie ma kooperacji bez informacji” – w: Magazyn Wielkopolskich Środowisk Gospodar-

czych,– „Mieszkańcy wiedzą najlepiej – efekt współpracy” – biuletyn informacyjny, zawierający

zwrotną informację dla mieszkańców, będący odpowiedzią na pierwszy biuletyn.


Przygotowanie i wdrożenie procedur oraz opracowanie planów finansowego i inwestycyj-nego rozpoczęło się w maju i zostało zakończone w październiku 2000 r.

Gmina Wierzbinek wdrażała wieloletni plan finansowy i wieloletni program inwestycyjnyprzy pomocy konsultanta zewnętrznego. Ze strony gminy Wierzbinek przy wdrożeniu zaanga-

23,58%

30,92%

26,98%29,02%

23,27%

16,83%

0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

25,00

30,00

35,00

2001 2002 2003

rok

pro

cent

2004 2005 2006

żowanych było około 25 osób. Czas poświęcony przez konsultanta na pomoc gminie wyniósł 15dni, natomiast czas pracy poświęcony przez pracowników urzędu to około 7 dniówek poszcze-gólnych osób, które były zaangażowane w przygotowanie planów. Koszty, które poniósł UrządGminy w Wierzbinku wyniosły: na opłacenie konsultanta – 4 tys. zł (resztę kosztów przeznaczo-nych na opłacenie konsultanta pokrył program LGPP), inne koszty – 450 zł.

Korzyści z wdrożenia wieloletniego planu inwestycyjnego:– wdrożenie i uchwalenie WPI pozwoliło gminie skupić się na wybranych najważniejszych za-

daniach inwestycyjnych – z początkowej liczby 63 zadań, WPI przyczynił się do zaplanowa-nia i realizacji tylko 29 zadań w perspektywie sześcioletniej (wybranych w procesie partycy-pacji społecznej),

– wdrożenie nowoczesnych procedur, które pozwoliły na ocenę zadań inwestycyjnych wedługdemokratycznie wybranych kryteriów, co w rezultacie umożliwiło priorytetyzację zadań,

– uchwalona przez zarząd procedura tworzenia planów kroczących usprawni pracę w kolej-nych latach,

– uporządkowanie danych o najważniejszych zadaniach, pozwalających osiągnąć cele zapisa-ne w strategii rozwoju – dzięki wdrożeniu WPI. Gmina uporządkowała wszystkie inwestycje,które są już realizowane, albo czekają na realizację w przyszłych latach. Utworzenie szcze-gółowej bazy danych, dotyczącej wszystkich potrzeb inwestycyjnych, przyczyniło się do:- ułatwienia pracy w przyszłości,- skrócenia okresu przygotowywania inwestycji do realizacji, w przypadku pojawienia się

dodatkowych źródeł ich finansowania,– racjonalne i efektywne wykorzystanie dostępnych wolnych środków w perspektywie wielo-

letniej,– ułatwienie przygotowywania budżetu w zakresie inwestycji poprzez uniknięcie corocznych

debat dotyczących inwestycji, które w danym roku budżetowym mają być realizowane –przez to zwiększenie obiektywizmu członków zarządu i rady,

– ułatwienie i przyspieszenie procesu planowania finansowego i inwestycyjnego w przyszłościdzięki wykorzystaniu narzędzi komputerowych,

– uchwalony przez radę gminy wieloletni plan inwestycyjny jest ważnym i pomocnym doku-mentem w staraniach o pozyskanie zewnętrznych źródeł finansowania inwestycji powiato-wych.


Wdrożenie wieloletniego planu finansowego i inwestycyjnego w gminie Wierzbinek jest do-brym przykładem do naśladowania w małych gminach, szczególnie gminach wiejskich. Wierz-binek stara się od kilku lat wdrażać narzędzia efektywnego zarządzania finansami. Pierwszymetapem w drodze do nowoczesnego zarządzania finansami było opracowanie strategii rozwoju,następnie wdrożenie WPF i WPI, a obecnie gmina jest na etapie ulepszania sposobu przygoto-wywania budżetu zadaniowego.

Należy podkreślić fakt aktywnego zaangażowania społeczności lokalnej, podniesienia świa-domości zrozumienia celów sporządzania kroczących WPI oraz opracowania przejrzystych pro-cedur planowania wieloletniego. Dopracowania wymagają natomiast ilościowe i jakościowemierniki oceny realizowanych zadań inwestycyjnych.

Do najważniejszych zaleceń dotyczących sposobu i procedury wdrażania WPF i WPIw mniejszych jednostkach, można zaliczyć:– prace nad rozpoczęciem wdrażania rozwiązania powinny rozpocząć się uchwałą rady

w sprawie organizacji procesu WPI,– powołanie zespołu ds. wdrażania WPI (w drodze uchwały lub zarządzenia); ważne jest, aby

koordynatorem prac był członek zarządu odpowiedzialny w jednostce za inwestycje,– formalne przyjęcie procedury przygotowywania WPF i WPI, zawierającej wynikające m.in.

ze strategii rozwoju: kryteria wyboru inwestycji, wzory formularzy, szczegółowy harmono-gram prac oraz nazwiska osób odpowiedzialnych za wykonywanie poszczególnych etapów,a także określającej sposoby zaangażowania społeczności lokalnej w planowanie inwesty-cyjne,

85Praktyka nr 9


– prace nad przygotowaniem zarówno planu finansowego, jak i inwestycyjnego powinnyprzebiegać równocześnie, a plany powinny być sporządzane na okres minimum 4-5 lat,

– zarówno WPF, jak i WPI powinny być przygotowywane jako plany kroczące, corocznie ak-tualizowane,

– wykorzystanie nieskomplikowanego narzędzia komputerowego jest ważne w przygotowy-waniu analizy i prognozy finansowej oraz planu inwestycyjnego; cechy, jakie to narzędziepowinno spełniać, to przede wszystkim: łatwość wprowadzania danych zgodna z klasyfika-cją budżetową, możliwość sporządzania wykresów prezentujących dane finansowe i inwe-stycyjne, możliwość szybkiego wprowadzania niewielkich zmian.

87

PRAKTYKA NR 10: WIELOLETNIE PLANOWANIE FINANSOWE I INWESTYCYJNE – STAROSTWOPOWIATOWE W PLESZEWIE

Opracowanie: Urszula Siwek

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Powiat pleszewski wdrożył wieloletni plan finansowy, który:– określa prognozę dochodów według źródeł i wydatków w rozbiciu na podstawowe działy

klasyfikacji budżetowej w perspektywie co najmniej 5 lat,– oprócz dochodów i wydatków obejmuje także przychody i rozchody oraz ukazuje w kolej-

nych latach skumulowane zadłużenie,– plan wydatków wyraźnie wyodrębnia przewidywane wydatki operacyjne od inwestycyjnych

ukazując dynamikę zmian wolnych środków.

Plan ten nie zawiera wszystkich elementów poprawnie przygotowanego planu. Jego wdro-żenie pozwoliło jednak istotnie przyczynić się do podniesienia jakości zarządzania finansowe-go w powiecie.

Wieloletni plan inwestycyjny, który został wdrożony w powiecie pleszewskim równieżw niepełnym zakresie, można scharakteryzować następująco:– jest planem zawierającym uszeregowaną według przyjętych kryteriów listę inwestycji, opis

i kwotę potrzebną do realizacji każdej z nich,– jest planem skoordynowanym z WPF – każdy projekt na liście ma swój plan finansowania

w rozbiciu na poszczególne lata planu,– lista zadań została ustalona w dialogu ze wspólnotą.

2. Opis jednostki

Powiat pleszewski leży w południowej części województwa wielkopolskiego, jest średnimpowiatem ziemskim. W skład powiatu wchodzi sześć gmin (w tym pięć gmin wiejskich), o łącz-nej liczbie mieszkańców 62.800 (stan na koniec 2000 r.). Na terenie powiatu pleszewskiego do-minuje rolnictwo. Działalność produkcyjna skoncentrowana jest przede wszystkim w Pleszewie

Obszar zarządzania: Zarządzanie strategiczne i finansoweKryterium zarządzania: Nr 2 – Perspektywiczna ocena sytuacji finansowejStadium: stadium 3Kryterium zarządzania: Nr 3 – Wieloletnie planowanie inwestycyjneStadium: stadium 3Jednostka wdrażająca: starostwo powiatoweNazwa i adres jednostki wdrażającej: Starostwo Powiatowe w Pleszewie

ul. Poznańska 7963-300 Pleszewtel. (062) 742-46-52e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: grudzień 2000Osoba kontaktowa: Bogusława Prażucha – sekretarz powiatu, tel. (062) 742-89-40Miejsca replikacji innowacji: gminy partnerskie LGPP i gminy uczestniczące w programie

współfinansowania usług konsultingowych LGPP, które wdrażały wieloletnieplanowanie finansowe i inwestycyjne


(głównie produkcja kotłów grzewczych). Opiera się ona na aktywności dużej liczby firm rzemie-ślniczych, z których szczególnie wyróżniają się największe, mające charakter zakładów przemy-słowych – w liczbie 25.

Tabela II.25Struktura rodzajowa dochodów budżetu powiatu pleszewskiego w 1999 r.

Tabela II.26Struktura rodzajowa wydatków budżetu powiatu pleszewskiego w 1999 r.

Tabela II.27Wydatki budżetu powiatu pleszewskiego w 1999 r. według najważniejszych działów

Rodzaje dochodów w zł w %Dochody ogółem 30.430.091 100,00Dochody z majątku 9.848 0,03Udziały w podatkach 266.126 0,87Subwencje i dotacje na świadczenie usług 27.738.383 91,16Dotacje na inwestycje 364.100 1,20Inne 2.051.634 6,74


Rodzaje wydatków w zł w %Wydatki ogółem 30.296.646 100,00Wydatki bieżące 29.196.760 96,37 – osobowe 20.437.650 67,46 – rzeczowe 8.759.110 28,91Majątkowe 1.099.886 3,63 – inwestycje 1.099.886 3,63


Wydatki według działów w zł w %Transport 955.016 3,15Oświata i wychowanie 9.809.939 32,39Ochrona zdrowia 1.542.009 5,09Opieka społeczna 9.440.602 31,16Administracja samorządowa 2.936.482 9,69Bezpieczeństwo publiczne 4.781.153 15,78Pozostałe 831.445 2,74Razem 30.296.646 100,00


89Praktyka nr 10

Tabela II.28Porównanie podstawowych danych o powiecie pleszewskim ze średnią dla powiatu

ziemskiego (dane z 1999 r.)

Wyższe od średniej dochody na jednego mieszkańca oraz niski udział wydatków na inwe-stycje w dochodach budżetowych to podstawowe cechy budżetu powiatu pleszewskiego. Niedo-statek wolnych środków na inwestycje powodował silne ograniczenia realizacji programów in-westycyjnych w latach 1999-2000. Zwiększenie zakresu zadań powiatów w dziedzinie oświatyi wychowania oraz zapóźnienia w innych dziedzinach wywołały konieczność przygotowaniai uchwalenia wieloletniego planu inwestycyjnego na lata 2001-2005. Opracowany i uchwalonyWPI stał się narzędziem realizacji wcześniej uchwalonej Strategii rozwoju gospodarczego po-wiatu pleszewskiego.

Zadaniem WPI było stworzenie rzeczowego i finansowego harmonogramu realizacji plano-wanych inwestycji i skonfrontowanie go z możliwościami finansowymi. Aby uniknąć arbitralno-ści i subiektywizmu przy wyborze inwestycji do planu, procedura sporządzania WPI uwzględniakonieczność wykorzystania narzędzia ustalania priorytetów inwestycyjnych. Dodatkowo, w ce-lu stworzenia planu wieloletniego akceptowanego przez społeczność lokalną przeprowadzonazostała stosowna ankieta.


Zanim wdrożono i uchwalono w powiecie pleszewskim wieloletni plan inwestycyjny, spo-sób prowadzenia działań w obszarze inwestycji wykazywał pewne mankamenty. Wśród nichmożna między innymi wyróżnić: – brak planowania finansowego w ujęciu wieloletnim, będącego podstawą do planowania in-

westycyjnego,– brak wypracowanej metodologii zarówno w wieloletnim planowaniu finansowym, jak i in-

westycyjnym,– brak narzędzi informatycznych do sporządzania analiz i prognoz finansowych,– niekompletny zbiór informacji o wszystkich potrzebach inwestycyjnych na terenie powiatu,– nieuwzględnianie wcześniej określonych i zaakceptowanych przez społeczność lokalną

priorytetów w planowaniu inwestycyjnym,– znikome zaangażowanie społeczności lokalnej w planowanie inwestycyjne,– coroczne debaty na temat, które inwestycje powinny być realizowane w danym roku,– brak przyjętego uchwałą rady powiatu dokumentu dotyczącego inwestycji, które mają być

realizowane w ciągu najbliższych kilku lat (dokumentu, który mógłby być podstawą ubiega-nia się o dodatkowe, zewnętrzne źródła finansowania tych inwestycji).

Dane podstawowe Powiat pleszewski Średni powiatziemski

Udział dochodów własnych* w dochodach ogółem 7,5% 6,1%Udział inwestycji w dochodach ogółem 3,6% 6,4%Dochody ogółem per capita 488 zł 362 złInwestycje per capita 18 zł 23 złUdział wolnych środków w dochodach ogółem 4,05% b.d.Wolne środki per capita 19,77 zł b.d.Udział wydatków osobowych w wydatkach operacyjnych 70% b.d.

* We wskaźniku za dochody własne uznano także dochody z majątku i udziały w podatkach dochodowych.Źródło: opracowanie własne.



Wieloletni plan finansowy określa prognozę dochodów według źródeł i wydatków w rozbi-ciu na podstawowe działy klasyfikacji budżetowej w perspektywie kilkuletniej. Plan wydatkówpowinien wyraźnie wyodrębniać przewidywane wydatki operacyjne od inwestycyjnych ukazującdynamikę zmian wolnych środków, a także oprócz dochodów i wydatków obejmować takżeprzychody i rozchody oraz ukazywać w kolejnych latach skumulowane zadłużenie. Wydatki bie-żące powinny być przedstawione w rozbiciu na wydatki osobowe, zakup usług, pozostałe ope-racyjne i finansowe. Wieloletni plan finansowy powinien mieć charakter planu kroczącego, tj.każdego roku powinien być aktualizowany i sięgać o rok dalej.

Jednostka samorządu terytorialnego, która opracowała wieloletni plan finansowy powinnaprzystąpić do opracowania wieloletniego planu inwestycyjnego. Wieloletni plan inwestycyjnyjest to plan zawierający co najmniej uszeregowaną według przyjętych kryteriów listę inwestycji,opis i kwotę potrzebną do realizacji każdej z nich. Dodatkowo WPI powinien być właśnie sko-ordynowany z wcześniej opracowanym WPF tak, że każdy projekt na liście ma swój plan finan-sowania w rozbiciu na poszczególne lata planu oraz kryteria i lista zadań ustalane są w dialoguze wspólnotą. Dopiero taki plan inwestycyjny może być planem w miarę realnym i pozwoli za-rządzać finansami i inwestycjami jednostki. Wieloletni plan inwestycyjny jest także planem kro-czącym, wdrażanym i aktualizowanym na podstawie sformalizowanej procedury. WPI obejmu-je również standard prezentacji danych o każdej z planowanych inwestycji, a plan określa dlakażdego zadania zakres rzeczowy przewidziany w kolejnym roku.


Powiat pleszewski wdrażał równolegle wieloletni plan finansowy oraz wieloletni plan inwe-stycyjny. Zarówno WPF, jak i WPI zostały przygotowane w perspektywie pięcioletniej, na okres2001-2005. Plany zostały wdrożone w oparciu o opracowany wcześniej przez pracowników sta-rostwa oraz konsultanta zewnętrznego harmonogram. Przedstawiony poniżej harmonogramopisuje szczegółowo kroki, które zostały podjęte w celu sprawnego wdrożenia zarówno wielo-letniego planu finansowego, jak i wieloletniego planu inwestycyjnego.

Etap 1. Przygotowanie formalnych podstaw do rozpoczęcia prac nad wdrożeniem planu finansowego i in-westycyjnego w perspektywie wieloletniej

W ramach tego etapu została przygotowana i podjęta przez radę powiatu uchwała o przy-stąpieniu do realizacji wieloletniego planu inwestycyjnego. Następnie, także uchwałą rady po-wiatu, został powołany zespół do spraw przygotowania wieloletniego planu inwestycyjnego.W skład tego zespołu wchodziło 11 osób.

Etap 2. Przeprowadzenie szkoleń

W celu sprawnego wdrożenia wieloletniego planu finansowego i wieloletniego planu inwe-stycyjnego pracownicy starostwa, zaangażowani w prace, zostali przeszkoleni przez zewnętrz-nego konsultanta. Podczas szkoleń poznali oni: zasady przygotowywania wieloletnich planówfinansowych, program komputerowy do wykonywania analizy finansowej danych historycznychdotyczących budżetu powiatu oraz sporządzania prognozy finansowej (GFAM) oraz zapoznalisię ze sposobem zbierania i opracowywania informacji do planowania inwestycyjnego.

Etap 3. Sporządzenie historycznej analizy finansowej (WPF)

Powiaty w Polsce funkcjonują od 1999 r. Tak krótki okres działalności tego szczebla samo-rządu terytorialnego spowodował, że historyczna analiza finansowa powiatu pleszewskiegoopierała się tylko na wykonaniu budżetu z 1999 r. oraz na uchwale budżetowej na rok 2000,z aktualnymi zmianami. Analiza finansowa przygotowana przy użyciu programu komputerowe-go GFAM składała się trzech części: analizy dochodów, analizy wydatków i analizy zadłużenia.

91Praktyka nr 10

Etap 4. Sporządzenie prognozy finansowej (WPF)

Na podstawie sporządzonej analizy finansowej, także przy użyciu programu komputerowe-go GFAM, została przygotowana prognoza dochodów budżetowych oraz wydatków bieżących.Zasady prognozowania opierały się na wyznaczeniu bazy prognostycznej, za którą przyjęto do-chody i wydatki bieżące powiatu w 2000 r. W celu sporządzenia prognozy, dane finansowe z ro-ku bazowego zostały skorygowane o: prognozowaną inflację, prognozowany wzrost gospodar-czy oraz o zmienne wynikające z wewnętrznych uwarunkowań lokalnych.

Najważniejszymi elementami wieloletniej prognozy finansowej są: prognoza dochodówi wydatków bieżących, prognoza spłaty zadłużenia zaciągniętego przed okresem planistycznym,oszacowanie wolnych środków z uwzględnieniem skutków obecnego zadłużenia, oszacowaniepoziomu dostępnych środków, które mogą być przeznaczone na działalność inwestycyjną.

Etap 5. Zestawienie i charakterystyka wszystkich wnioskowanych inwestycji powiatowych przy udzialespołeczności lokalnej (WPI)

Według opracowanych wcześniej formularzy i procedury zostały zebrane wnioski inwesty-cyjne. Musiały one zwierać wszystkie niezbędne, wcześniej ustalone elementy, takie jak:– nazwa zadania,– planowany termin rozpoczęcia i zakończenia inwestycji,– cel realizacji inwestycji,– źródła finansowania inwestycji,– koszty i korzyści związane z realizacją inwestycji.

W powiecie pleszewskim zgłoszonych zostało 31 wniosków inwestycyjnych, które zostałynastępnie przy wykorzystaniu prasy lokalnej i ankiet znajdujących się w starostwie poddaneocenie mieszkańców. Łączne nakłady na realizację zgłoszonych zadań inwestycyjnych do WPIprzekraczały w pierwszych latach funkcjonowania WPI dwukrotnie poziom wolnych środkówna inwestycje.

Wykres II.2Nakłady na zadania zgłoszone do WPI w relacji do wolnych środków na inwestycje


0

1.000.000

2.000.000

3.000.000

4.000.000

5.000.000

6.000.000

7.000.000

2001 2002

rok

w z

łoty

ch

2003 2004 2005

łączne nakłady na zadania zgłoszone do WPI wolne środki na inwestycje


Ponieważ możliwości finansowe powiatu pleszewskiego znacznie odbiegają od potrzeb, po-służono się opracowaną listą kryteriów i priorytetów, aby dokonać wyboru inwestycji do WPI.Kryteria te pozwoliły wybrać zadania najważniejsze i zbilansować je z możliwościami w po-szczególnych latach. Wykres II.2 ukazuje rozbieżności przed opracowaniem planu.

Etap 6. Ustalenie priorytetów i rankingu inwestycji (WPI)

W ramach procedury sporządzania WPI przewidziano konieczność stworzenia narzędzia,które pozwoli na uszeregowanie przedsięwzięć inwestycyjnych od najbardziej do najmniej prio-rytetowych. W tym celu wypracowano zestaw kryteriów, według których oceniane i szeregowa-ne były inwestycje. Każdemu kryterium przyporządkowano wagę, której wielkość informowałao stopniu ważności danej inwestycji dla powiatu. Następnie dla każdego kryterium określonometodę punktowego oceniania (od 0 do 5).

Tabela II.29Kryteria rankingu inwestycyjnego

Etap 7. Wybór zadań do realizacji – wstępna wersja wieloletniego planu inwestycyjnego

Etap ten polegał na zestawieniu w programie komputerowym GFAM prognozowanych na-kładów na realizację inwestycji w poszczególnych latach budżetowych z prognozą wolnych środ-ków.

Etap 8. Zrównoważona wersja wieloletniego planu inwestycyjnego

Po wstępnej weryfikacji i rankingu zadań nastąpiło skonfrontowanie nakładów na inwesty-cje z możliwościami finansowymi powiatu. Uwzględniono wszystkie źródła finansowania orazprzyjęto założenie o możliwości zaciągania nowych zobowiązań – kredytu bankowego. Dziękiprzeprowadzonemu rankingowi oraz otrzymanej wcześniej z WPF prognozy wolnych środkówwybrano inwestycje, które zostały zamieszczone w ostatecznej, zrównoważonej wersji WPI. Na-stępnie ostateczna wersja WPI została przedłożona radzie powiatu. Z 31 proponowanych i pod-danych rankingowi inwestycji, do WPI weszło 7: budowa drogi powiatowej i modernizacje drógpowiatowych, modernizacja źródła ciepła w dwóch szkołach, remont dachu budynku szkoły,modernizacja gospodarki cieplnej w szpitalu, utworzenie Oddziału Ratownictwa Medycznegooraz Centrum Powiadamiania Ratunkowego.

Etap 9. Sporządzenie ostatecznej wersji WPI oraz podjęcie uchwały przez radę powiatu w sprawie przyjęciado realizacji wieloletniego planu inwestycyjnego na lata 2001-2005

Nazwa kryterium WagaStopień zaawansowania inwestycji 10Możliwość uzyskania dotacji i subwencji 20Wpływ zadania na przyszłe budżety 25Możliwość uzyskania kredytów i pożyczek preferencyjnych 25Poprawa jakości życia mieszkańców 30Zaangażowanie mieszkańców i przedsiębiorstw z terenu powiatu w realizację inwestycji 25Ocena społeczna inwestycji 20Wpływ na rozwój gospodarczy 20Powiązanie zadania z innymi zadaniami inwestycyjnymi 20Wpływ na środowisko naturalne 15Zasięg terytorialny inwestycji 15Charakter zadania 20



Przygotowanie i wdrożenie procedur oraz opracowanie planów finansowego i inwestycyj-nego rozpoczęło się w kwietniu i zostało zakończone w grudniu. Powiat pleszewski wdrażał wie-loletni plan finansowy i wieloletni plan inwestycyjny przy pomocy konsultanta zewnętrznego.Ze strony starostwa przy wdrożeniu zaangażowanych było około 20 osób. Czas poświęconyprzez konsultanta na pomoc powiatowi wyniósł 24 dni. Natomiast czas poświęcony przez pra-cowników starostwa to około 20 dniówek poszczególnych osób, które były zaangażowanew przygotowanie planów. Koszty, które poniosło starostwo na opłacenie konsultanta to 5 tys. zł(resztę kosztów przeznaczonych na opłacenie konsultanta pokrył program LGPP).

Do korzyści z wdrożenia wieloletniego planu inwestycyjnego można zaliczyć:– uporządkowanie danych o najważniejszych zadaniach, pozwalających osiągnąć cele zapisa-

ne w Strategii rozwoju gospodarczego powiatu pleszewskiego – dzięki wdrożeniu WPI po-wiat pleszewski uporządkował wszystkie inwestycje, które są już realizowane albo czekająna realizację w przyszłych latach. Szczegółowa baza danych dotycząca wszystkich potrzebinwestycyjnych:- ułatwi pracę w przyszłości,- skróci okres przygotowywania inwestycji do realizacji, w przypadku pojawienia się do-

datkowych źródeł ich finansowania,– zapewnienie finansowania dla zadań inwestycyjnych w perspektywie wieloletniej,– racjonalne i efektywne wykorzystanie dostępnych wolnych środków w perspektywie wielo-

letniej,– ułatwienie przygotowywania budżetu w zakresie inwestycji poprzez uniknięcie corocznych

debat dotyczących inwestycji, które w danym roku budżetowym mają być realizowane –zwiększenie obiektywizmu członków zarządu i rady,

– wypracowanie jasnej i jednolitej procedury podejmowania decyzji inwestycyjnych w opar-ciu o zhierarchizowane kryteria oceny inwestycji,

– uchwalony przez radę powiatu wieloletni plan inwestycyjny jest ważnym i pomocnym doku-mentem w staraniach o pozyskanie zewnętrznych źródeł finansowania inwestycji powiato-wych.


Powiat pleszewski wdrożył jednorazowy wieloletni plan inwestycyjny o ustalonym wymiarzeczasowym – opracowany na pięć kolejnych lat. Następny WPI, powiat pleszewski przygotujew 2005 r. – będzie to plan na lata 2006-2010. Z przyczyn praktycznych, m.in. ze względu nazmienne warunki funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce, lepszym rozwiązaniemjest przygotowanie planu kroczącego, aktualizowanego w cyklu rocznym. Innym aspektem,który powiat pleszewski mógłby wziąć pod uwagę szukając usprawnień, jest większe zaangażo-wanie społeczności lokalnej w planowanie. Powiat mógłby na przykład przedstawiać mieszkań-com ostatecznie zaakceptowaną listę zadań inwestycyjnych, tworzących WPI i następnie infor-mować ich o realizacji tych inwestycji.

Do najważniejszych zaleceń dotyczących sposobu i procedury wdrażania WPF i WPI moż-na zaliczyć:– prace nad rozpoczęciem wdrażania rozwiązania powinny rozpocząć się uchwałą rady

w sprawie organizacji procesu WPI,– powołanie zespołu ds. wdrażania WPI (w drodze uchwały lub zarządzenia); ważne jest, aby

koordynatorem prac był członek zarządu odpowiedzialny za inwestycje w jednostce,– formalne przyjęcie procedury przygotowywania WPF i WPI, zawierającej wynikające m.in.

ze strategii rozwoju: kryteria wyboru inwestycji, wzory formularzy, szczegółowy harmono-gram prac oraz nazwiska osób odpowiedzialnych za wykonywanie poszczególnych etapów,a także określającej sposoby zaangażowania społeczności lokalnej w proces planowania in-westycyjnego,

– prace nad przygotowaniem zarówno planu finansowego, jak i inwestycyjnego powinnyprzebiegać równocześnie. Plany powinny być sporządzane na okres minimum 4-5 letni,

93Praktyka nr 10


– zarówno WPF, jak i WPI powinny być przygotowywane jako plany kroczące, corocznie ak-tualizowane,

– wykorzystanie nieskomplikowanego narzędzia komputerowego jest ważne w przygotowy-waniu analizy i prognozy finansowej oraz planu inwestycyjnego; cechy, jakie to narzędziepowinno spełniać, to przede wszystkim: łatwość wprowadzania danych zgodna z klasyfika-cją budżetową, możliwość sporządzania wykresów prezentujących dane finansowe i inwe-stycyjne, możliwość szybkiego wprowadzania niewielkich zmian.

PRAKTYKA NR 11: WIELOLETNIE PLANOWANIE INWESTYCYJNE I FINANSOWE – URZĄD MIASTA KOŚCIERZYNA

Opracowanie: Anna Laskowska

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


W niniejszym przykładzie przedstawiono reformę systemu wieloletniego planowania finan-sowego i inwestycyjnego w gminie Kościerzyna, polegającą na zastosowaniu metodologii pla-nów kroczących. Zastosowane rozwiązanie polega na opracowaniu planu finansowego, któryz jednej strony uwzględnia potrzeby inwestycyjne gminy i w tym kontekście służy do wyznacze-nia możliwego poziomu wydatków inwestycyjnych w kolejnych latach, z drugiej zaś strony – mana celu oszacowanie skutków finansowych podejmowanych działań inwestycyjnych, szczególniew sytuacji zaciągania zobowiązań na sfinansowanie tych zadań.

Gmina najpierw przygotowuje prognozę finansową poszczególnych źródeł dochodów i wy-datków bieżących odrębnie w poszczególnych działach klasyfikacji budżetowej, wyznaczającpoziom wolnych środków, które po zmniejszeniu o wydatki i rozchody związane z obsługą za-dłużenia stanowią poziom środków dostępnych na inwestycje. Okres prognozy jest zgodnyz okresem planowania inwestycyjnego, a jeśli źródłami finansowania są kredyty lub pożyczki –z okresem spłaty tych zobowiązań. Każdorazowo w prognozie określa się skumulowany stan za-dłużenia jednostki. Jednocześnie gmina opracowuje wieloletni plan inwestycyjny, który stano-wi listę zadań inwestycyjnych wraz z planem ich finansowania z różnych źródeł, w okresie kilkunastępnych lat. Plan ten jest wynikiem opracowania bazy potrzeb inwestycyjnych gminy przywspółudziale społeczności lokalnej. Dla każdego zadania jest określony planowany do zrealizo-wania w danym okresie zakres rzeczowy. Zadania stanowią listę hierarchiczną, która jest budo-wana w oparciu o wcześniej ustalone kryteria.

W wyniku zestawienia wielkości środków dostępnych na inwestycje i planu inwestycyjnegogmina podejmuje decyzje o możliwym poziomie wydatków inwestycyjnych i wybiera ostatecznąlistę zadań, które umieści w planie na kilka kolejnych lat. Obydwa plany (inwestycyjny i finan-sowy) są corocznie aktualizowane – uwzględniając roczne przesunięcie okresu planowania.

W wyniku zastosowania opisanego rozwiązania miasto Kościerzyna opracowało obydwawspomniane plany według metodologii planów kroczących oraz uchwaliło procedury aktualiza-cji tych planów, które określają: kolejne kroki corocznych prac, osoby odpowiedzialne za ichwykonanie, terminy, formaty wniosków inwestycyjnych i kryteria ich oceny. Ponadto, miasto za-

95

Obszar zarządzania: Zarządzanie strategiczne i finansoweKryterium zarządzania: Nr 2 – Perspektywiczna ocena sytuacji finansowejStadium: stadium 4Kryterium zarządzania: Nr 3 – Wieloletnie planowanie inwestycyjneStadium: stadium 4Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Miasta Kościerzyna

ul. 3 maja 9a83-400 Kościerzynatel. (058) 686-31-42, fax (058) 686-31-41e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: grudzień 2000Osoba kontaktowa: Piotr Lizakowski, tel. (058) 686-31-42, wew. 319Miejsca replikacji innowacji: gminy powiatu kościerskiego i chojnickiego


stosowało model komputerowy do opracowywania prognoz finansowych oraz zaadaptowałojednolity w poszczególnych latach format dokumentów WPI i WPF.

2. Opis jednostki

Kościerzyna jest gminą miejską (jedyne miasto na terenie powiatu), położoną w wojewódz-twie pomorskim, zamieszkiwaną przez prawie 24 tys. mieszkańców. Mieszkańcy Kościerzynystanowią 35,8% wszystkich mieszkańców powiatu kościerskiego, których liczba wynosi około 66tys. Gęstość zaludnienia Kościerzyny znacznie przekracza średnią dla wszystkich miejscowościpołożonych na terenie powiatu i w dniu 31 grudnia 2000 r. wynosiła 1.498 osób na km2.

Od 1975 r. liczba mieszkańców posiadających stałe zameldowanie na terenie Kościerzynyzwiększa się, jednak wskaźnik przyrostu naturalnego maleje. Wskaźnik ten w przeliczeniu na1000 mieszkańców osiągnął na koniec 2000 r. poziom 5,4. W ostatnich dwóch latach odnotowa-no dodatni bilans migracji (0,3 w 1999 r., 1,2 w 2000 r.).

Większość mieszkańców ma wykształcenie podstawowe (26,5%) i zawodowe (45,7%), śre-dnie ogólne oraz policealne i średnie zawodowe – 26%, natomiast wykształcenie wyższe – jedy-nie 1,2% mieszkańców. Struktura wiekowa odznacza się przewagą osób w wieku produkcyjnym(60,5%).

Stopa bezrobocia na terenie Kościerzyny jest wyższa, niż średnia dla całego kraju i na ko-niec roku 2000 wyniosła 18,8%. Największą grupę bezrobotnych stanowią ludzie młodzi w wie-ku produkcyjnym, mobilnym od 18 do 44 lat – 31 grudnia 2000 r. ponad 80% ogółu poszukują-cych pracy.

Obszar miasta liczy 1.583 ha. Udział gruntów rolnych stanowi połowę (49,5%) całkowitejpowierzchni miasta. Zabudowania oraz powierzchnie zurbanizowane zajmują wspólnie 38%obszaru. Ponad połowę gruntów stanowi własność osób fizycznych (58,5%), natomiast 23,1%to grunty tworzące zasoby gruntów komunalnych.

W Kościerzynie nie ma dużych zakładów przemysłowych. W ostatnich 4 latach nastąpiłprzyrost liczby niewielkich podmiotów gospodarczych. Największy przyrost obserwuje sięw różnych gałęziach handlu i napraw, nie powstają natomiast większe firmy produkcyjne. Ma-łe i średnie firmy są słabe kapitałowo. Zatrudniają zwykle do 5 osób i są ukierunkowane na pro-ste formy działalności.

Tabela II.30Struktura rodzajowa dochodów budżetu miasta Kościerzyna w latach 1999-2001

Największą pozycję w dochodach ogółem stanowią subwencje i dotacje (47-51%), następ-nie dochody własne (28-30%) oraz udziały we wpływach z podatków budżetu państwa, którezmniejszają swój udział z roku na rok i obecnie wynoszą około 19% (w latach poprzednich do-chody te stanowiły około 25% budżetu miasta). Wśród dochodów własnych około 75% stano-wią podatki i opłaty lokalne, a podstawowym jest podatek od nieruchomości – ponad 60%wszystkich wpływów z podatków i opłat lokalnych.

Rodzaje dochodów 1999 w % 2000 w % 2001 w %

Dochody ogółem 22.162.113 100,00 23.586.818 100,00 26.703.263 100,00

Dochody własne 5.857.571 26,44 6.218.860 26,37 6.608.200 24,74

Dochody z majątku 818.253 3,69 528.317 2,24 1.489.210 5,58Udziały w podatkach 4.991.540 22,52 5.024.248 21,30 4.986.855 18,68Subwencje i dotacje 10.494.749 47,35 11.815.393 50,09 13.618.998 51,00Źródło: opracowanie własne.

97Praktyka nr 11

Tabela II.31Struktura rodzajowa wydatków budżetu miasta Kościerzyna w latach 1999-2001

Miasto przeznacza swoje dochody prawie w całości na wydatki bieżące. Wydatki inwesty-cyjne stanowią natomiast ok. 7-12% wszystkich wydatków budżetowych. Od 32 do 34% budże-tu pochłaniają zadania z zakresu oświaty, gdzie większość stanowią płace pracowników pla-cówek oświatowych (60-78% wydatków w tym dziale). Na zadania z zakresu opieki społeczneji edukacyjnej opieki wychowawczej miasto przeznacza 24-30% budżetu. Około 15% wszystkichwydatków pochłania utrzymanie administracji samorządowej (w połowie wydatki te stanowiąpłace urzędników i wobec trudności finansowych zmniejszono ich udział w roku 2001 do11,9%). Ponadto, 8-10% budżetu Kościerzyna wydatkuje na gospodarkę komunalną i ochronęśrodowiska, a około 4-6% na transport.

Tabela II.32Wydatki budżetu miasta Kościerzyna według działów klasyfikacji budżetowej

w latach 1999-2001

Działalność inwestycja miasta skupia się wokół rozbudowy sieci kanalizacji sanitarnej(34,5% ogółu wydatków inwestycyjnych)14, infrastruktury sportowej – 32% wydatków inwesty-cyjnych (stadion miejski, kompleks sportowo-rekreacyjny), budowy dróg na terenie miasta –15%.

Rodzaje wydatków 1999 w % 2000 w % 2001 w %

Wydatki ogółem 22.634.879 100,00 24.004.347 100,00 29.179.744 100,00

Wydatki bieżące 20.681.820 91,37 21.953.799 91,46 25.608.744 87,76– osobowe 8.130.674 35,92 11.224.817 46,76 11.125.187 38,13– rzeczowe 10.947.338 48,36 8.621.507 35,92 12.830.841 43,97– wydatki na zadania zleconei powierzone

1.603.808 7,09 2.107.475 8,78 1.652.716 5,66

Finansowe 0 0,00 8.270 0,03 52.000 0,18Majątkowe 1.953.059 8,63 2.042.278 8,51 3.519.000 12,06– inwestycje 1.653.059 7,30 1.814.278 7,56 3.519.000 12,06Źródło: opracowanie własne.

Kategorie 1999 w % 2000 w % 2001 w %Transport 1.374.008 6,07 888.375 3,70 1.525.450 5,23Oświata i wychowanie 7.238.917 31,99 8.122.785 33,84 9.755.487 33,44Opieka społecznai edukacyjna opiekawychowawcza

6.503.243 28,73 7.205.264 30,02 7.150.413 24,50

Administracja samorządowa 3.588.661 15,85 3.687.785 15,36 3.461.079 11,86Gospodarka komunalnai ochrona środowiska

1.795.543 7,93 2.134.083 8,89 2.994.000 10,26

Pozostałe 2.134.507 9,43 1.966.055 8,19 4.293.315 14,71Razem 22.634.879 100,00 24.004.347 100,00 29.179.744 100,00Źródło: opracowanie własne.

14 Dane według budżetu na rok 2001.


Tabela II.33Podstawowe wskaźniki finansowe dla miasta Kościerzyna w latach 1999-2001


Przed przystąpieniem do programu WPI i WPF miasto Kościerzyna nie stosowało narzędziplanowania wieloletniego. Stąd, jednym z podstawowych celów programu było wdrożenie me-todologii i narzędzi informatycznych, pozwalających na przygotowanie dwóch najważniejszychplanów wieloletnich – inwestycyjnego i finansowego. Szczególną uwagę zwrócono na powiąza-nie i synchronizację czasową tych planów.

Kolejnym aspektem prac było uporządkowanie procesu planowania inwestycyjnego po-przez: – wprowadzenie standardów gromadzenia danych o potrzebach inwestycyjnych,– zaangażowanie mieszkańców w proces planowania i wprowadzenie nowych form informo-

wania społeczeństwa o działaniach władz miasta w zakresie planowania i realizacji inwe-stycji,

– wypracowanie kryteriów oceny i ustalania priorytetów dla zadań inwestycyjnych,– zatwierdzenie przez władze miasta wypracowanych procedur i planów w celu zapewnienia

ciągłości prac w latach następnych.


Opracowanie wieloletniego planu finansowego jest niezbędnym narzędziem wspomagają-cym podejmowanie decyzji finansowych i inwestycyjnych w sytuacji, gdy gmina wykonuje zada-nia, których realizacja wykracza poza okres jednego roku budżetowego. Zastosowano metodo-logię wieloletniego planowania inwestycyjnego, według której plan inwestycyjny ma charakterkroczący i jest corocznie aktualizowany oraz jest powiązany z planami i celami strategicznymi.Wieloletni plan inwestycyjny jest narzędziem realizacji ogólnych i szczegółowych celów strate-gicznych i w tym ujęciu stanowi plan operacyjny, realizujący uchwalone wcześniej priorytetyogólne.

Budowanie planu odbywa się w oparciu o jednolite dla wszystkich zadań kryteria i zasadyoceny, których konstrukcja zapewnia zgodność z innymi planami wieloletnimi oraz uwzględniapreferencje mieszkańców miasta.

Kolejną cechą zastosowanego rozwiązania jest stworzenie mechanizmu prowadzenia praci podejmowania decyzji, w którym występuje jasny podział obowiązków i odpowiedzialności.

Niezbędnym elementem planowania jest przygotowanie wieloletniej prognozy finansowej,która również ma charakter kroczący i jest corocznie aktualizowana. Pozwala to na ocenę moż-liwości inwestycyjnych i sytuacji finansowej miasta w długim okresie w zależności od planowa-nych zamierzeń inwestycyjnych. Zastosowana metodologia planowania finansowego bazuje naujęciu finansów miasta w postaci przepływów finansowych, rozszerzając i zmieniając nieco tra-dycyjne ujęcie budżetu miasta, ograniczające się do dochodów i wydatków budżetowych. Wy-korzystanie stworzonego według tej metodologii programu komputerowego (GFAM) pozwalana szybką ocenę przyszłej sytuacji miasta i dobór optymalnych źródeł finansowania inwestycji.

Wskaźniki 1999 2000 2001Udział wolnych środków w dochodach 5,50% 5,53% 1,29%Stan zadłużenia do dochodów 0,00% 0,98% 7,08%Udział wydatków osobowych w wydatkach operacyjnych ogółem 39,31% 51,13% 43,44%Wielkość dochodów budżetu na 1 mieszkańca (w zł) 938 994 1.126Udział procentowy dochodów własnych w dochodach ogółem 26,43% 26,37% 24,75%Poziom wolnych środków netto na 1 mieszkańca (w zł) 52 55 15Źródło: opracowanie własne.

99Praktyka nr 11


Miasto Kościerzyna rozpoczęło swój udział w projekcie wieloletniego planowania inwesty-cyjnego i finansowego w marcu 2000 r. Projekt prowadzony był przez wyspecjalizowaną firmędoradczą w ramach działalności LGPP.

Etap 1. Czynności przygotowawcze i rozpoczęcie prac nad wdrożeniem planu finansowego i inwestycyjnego

Rozpoczęcie prac nad WPI poprzedziły dwa szkolenia dla urzędników, które odbyły sięw dniach 31 marca i 1 kwietnia oraz od 6 do 8 kwietnia. Na szkoleniach przybliżono metodolo-gię wieloletniego planowania inwestycyjnego, zasady wypełniania formularzy, zasady i kryteriaoceny zadań inwestycyjnych oraz metodologię planowania finansowego. Przy okazji tych spo-tkań ustalono również wstępny plan prac, który zakładał przygotowanie planów inwestycyjnegoi finansowego wraz z budżetem miasta na rok 2001. W kwietniu przeprowadzono również pre-zentację założeń programu i planowanych działań dla radnych miasta Kościerzyna. Wszystkieszkolenia zostały przeprowadzone przy udziale pracowników zewnętrznej instytucji doradczej.

Spośród pracowników urzędu miasta oddelegowano osoby do pracy w dwóch zespołach za-daniowych, tj. zespole ds. przygotowania zadań do WPI oraz zespole (komisji) ds. oceny zadańinwestycyjnych.

W zespole pierwszym pracowali: skarbnik oraz pracownicy odpowiedzialni za przygotowa-nie i prowadzenie zadań inwestycyjnych w mieście.

Do składu 15-osobowej komisji ds. oceny zadań inwestycyjnych powołano, oprócz pracow-ników urzędu (w większości wcześniej pracujących w pierwszym zespole zadaniowym), takżeprzedstawicieli lokalnych przedsiębiorców oraz lokalnych organizacji społecznych. Przewodni-czącym komisji został burmistrz miasta. Obydwa zespoły zostały powołane uchwałami zarządumiasta. Spotkania zespołów zadaniowych zwoływano w miarę postępu prac.

Etap 2. Opracowanie formularzy i zasad ich wypełniania

W ramach prac zespołu ds. przygotowania zadań do WPI zdefiniowano informacje o zada-niach, które powinny być przedmiotem bazy danych o potrzebach inwestycyjnych miasta. Na-stępnie, na podstawie tych informacji opracowano format formularzy. Zestaw składał się z 6formularzy:1. Informacje podstawowe o zadaniu (cel realizacji zadania, zakres rzeczowy i lokalizacja za-

dania, harmonogram rzeczowo-finansowy i podstawa kalkulacji kosztów).2. Źródła finansowania zadania (kwoty z poszczególnych źródeł finansowania zadania w ko-

lejnych latach okresu realizacji zadania oraz stopień pewności pozyskania tych środków).3. Istotne cechy zadania (m.in. rodzaj zadania, powiązania z innymi zadaniami, efekty reali-

zacji zadania, poparcie społeczne, wpływ na przyszłe budżety miasta).4. Formularz uproszczony (stworzony dla jednostek organizacyjnych miasta w celu możliwo-

ści zgłoszenia zadania, będący podstawą do wypełnienia formularzy 1-3 i wprowadzenia za-dania do bazy danych).

5. Ocena zadania (formularz służący do oceny zadań według ustalonych kryteriów i zasadoceny – przyznawania punktów).

6 Wzór zestawienia końcowego ocenionych zadań według priorytetów (zadania konieczne,priorytetowe).

Formularz służący do oceny zadań był przedmiotem dalszych prac zespołu ds. oceny zadań,który pracował nad ostateczną listą kryteriów i zasadami punktowania inwestycji. Każdy formu-larz posiadał instrukcję.

Zestaw formularzy i instrukcja ich wypełniania stanowią elementy procedury planowaniainwestycyjnego, która jest załącznikiem do uchwały rady miasta.

Etap 3. Zbieranie informacji o potrzebach inwestycyjnych.

Proces zbierania informacji o potrzebach inwestycyjnych na zaprojektowanych i uzgodnio-nych formularzach rozpoczął się w czerwcu 2000 r. Uczestniczyły w nim miejskie jednostkiorganizacyjne i wydziały Urzędu Miasta Kościerzyna oraz mieszkańcy. Proces informowania


mieszkańców odbywał się najczęściej poprzez zamieszczenie informacji w prasie lokalnej (uka-zywały się także informacje w prasie regionalnej, np. „Dziennik Bałtycki”, „Kurier Chojnicki”)lub biuletynach wydawanych przez miasto i na stronie internetowej.

W celu umożliwienia mieszkańcom zgłaszania swoich propozycji zadań inwestycyjnych wy-korzystano regularne spotkania w sprawie budżetu na rok następny. Mieszkańcy mogli takżezgłaszać swoje potrzeby inwestycyjne bezpośrednio w urzędzie.

Wszystkie zadania zostały opracowane na formularzach przez pracowników urzędu miasta,pracujących w ramach zespołu ds. przygotowania zadań do WPI. Formularze zostały przygoto-wane zarówno dla zadań nowych, jak i kontynuowanych – w celu ujednolicenia procesu plano-wania, gromadzenia i archiwizacji informacji.

Etap 4. Ocena i rekomendacja zadań do planu

Z początkiem września zespół ds. oceny zadań inwestycyjnych pracował nad ostateczną li-stą kryteriów oraz zasadami oceny (punktowania) zadań. Ten etap prac został poprzedzonyszkoleniem na temat zasad oceny inwestycji do WPI, które odbyło się 25 sierpnia.

Kryteria oceny zadań wraz z procedurą przygotowywania planów inwestycyjnych w latachnastępnych zostały w zatwierdzone uchwałą zarządu miasta. W oparciu o opracowane kryteriazespół dokonał oceny i rekomendacji inwestycyjnych do planu inwestycyjnego. Główne kryte-ria, według których dokonano oceny zadań to: – stan zaawansowania zadania (0-6 pkt), – skala poparcia społecznego (ocena opisowa), – efekty realizacji zadania (0-8 pkt), – powiązanie z innymi zadaniami (0-4 pkt), – źródła finansowania i stopień współfinansowania (2-10 pkt),– wpływ na przyszłe budżety (0-5 pkt), – ocena wiarygodności danych finansowych zawartych w formularzach (0-6 pkt).

Zróżnicowane skale dla poszczególnych kryteriów oznaczają ważność poszczególnych cechinwestycji, stanowią one wagi. W oparciu o przyznane w procesie oceny punkty powstała listawszystkich potrzeb inwestycyjnych według ich ważności. Kryteria odzwierciedlają bowiem prio-rytety inwestycyjne miasta. W oparciu o listę zadań inwestycyjnych – ocenionych jako prioryte-towe – i plany ich finansowania, oszacowano zapotrzebowanie na środki finansowe potrzebnedo realizacji tych zadań w kolejnych latach. Dokumenty te mają charakter roboczy i są prze-chowywane przez właściwy wydział urzędu. Po każdym spotkaniu zespołu ds. oceny zadań jestsporządzany protokół, który jest dostępny bezpośrednio w urzędzie miasta.

Etap 5. Przygotowanie prognozy finansowej

Prognoza finansowa została przygotowana przez wyspecjalizowaną firmę doradczą, wewspółpracy ze skarbnikiem miasta w oparciu o metodologię GFAM, niezależnie od prac nadplanem inwestycyjnym. Prognoza objęła dochody i wydatki bieżące oraz wolne środki, które po-mniejszone o obsługę zadłużenia dają kwotę środków dostępnych na inwestycje. Prognozaprzygotowana została na okres do 2010 r.

Etap 6. Przygotowanie planu inwestycyjnego

Zestawienie prognozy wolnych środków z priorytetami inwestycyjnymi miasta w latach2001-2004 pokazało, że miasto Kościerzyna musi dokonać selekcji zadań do planu na najbliż-sze 4 lata, aby sprostać wymaganiom finansowym związanym z realizacją tych zadań i zachowaćzdolność kredytową w latach następnych. Wielkości te prezentuje poniższy wykres (II.3).

Wykres II.3Potrzeby i priorytety inwestycyjne oraz prognozowane wolne środki miasta Kościerzyna

w latach 2001-2004


Wolne środki własne uzupełniono przychodami z planowanych do zaciągnięcia kredytówi środkami z dotacji na zadania inwestycyjne. W oparciu o te dane przygotowano wstępną wer-sję planu finansowania inwestycji, które zostały dobrane na podstawie oceny tych zadań wedługustalonych kryteriów.

Ostateczna lista zadań do planu inwestycyjnego została zsynchronizowana z projektem bu-dżetu na rok 2001. Po przedłożeniu radzie miasta projektu budżetu, zarząd miasta pracowałnad końcowym kształtem planu inwestycyjnego. Wieloletni plan inwestycyjny stał się załączni-kiem do budżetu na rok 2001.

Wieloletni plan inwestycyjny miasta Kościerzyna został uchwalony na lata 2001-2004. Pla-nowane wydatki na inwestycje i ich udział w planowanych dochodach ogółem w tym okresieprzedstawiają zamieszczone poniżej tabela i wykres.

Tabela II.34Planowane wydatki inwestycyjne miasta Kościerzyna w latach 2001-2004

101Praktyka nr 11

0

5.000

10.000

15.000

20.000

Potrzeby inwestycyjne 19.037 17.056 15.072 11.509

Priorytety inwestycyjne 16.852 15.649 12.802 9.689

Wolne środki 2.891 1.375 1.440 1.575

2001 2002rok

w t

ys. z

łoty

ch

2003 2004

Wyszczególnienie 2001 2002 2003 2004Wydatki inwestycyjne ogółem 4.341.000 1.750.000 1.840.000 1.975.000Środki własne 2.891.000 1.375.000 1.440.000 1.575.000Kredyty preferencyjne 750.000 375.000 400.000 400.000Dotacje z budżetu państwa na zadania własne 200.000 – – –Dotacje pozabudżetowe 500.000 – – –Źródło: opracowanie własne.

Wykres II.4Wskaźnik udziału planowanych inwestycji w dochodach ogółem miasta Kościerzyna

w latach 2001-2004


Uchwalony plan inwestycyjny został zamieszony na stronie internetowej miasta. Po zakoń-czeniu prac wdrożeniowych opracowano dwa raporty na temat wieloletniego planowania finan-sowego i inwestycyjnego. Pierwszy z nich prezentuje historyczną i prognozowaną sytuację fi-nansową miasta (w tym odrębnie dochody i wydatki oraz założenia przyjęte do prognozyfinansowej i jej wyniki) wraz z prezentacją planowanych nakładów na inwestycje, źródeł ich fi-nansowania, stanu i obsługi zadłużenia. Drugi dokument zawiera prezentację zastosowanej me-todologii, podsumowanie wykonanych prac (w tym przyjęte kryteria oceny zadań) oraz ich wy-niki w postaci opisu zatwierdzonych zadań do WPI i prezentacji poziomu wszystkich potrzebinwestycyjnych. Obydwa dokumenty są dostępne w Urzędzie Miasta Kościerzyna oraz w zbio-rze dokumentów LGPP.

Etap 7. Instytucjonalizacja wprowadzonych zmian

Przedstawiony w postaci powyższych etapów harmonogram prac nad WPI stał się podsta-wą do opracowania procedury planowania inwestycyjnego, która określa terminy i osoby odpo-wiedzialne za wykonanie poszczególnych prac. Z końcem roku zarząd miasta zatwierdził pro-cedurę prac nad WPI, której częścią składową są formularze wraz z instrukcją, jakoobowiązującą w przygotowaniu planu inwestycyjnego i finansowego w latach następnych.

Wyspecjalizowana firma doradcza – o której była już mowa powyżej – przygotowała modelkomputerowy analizy finansowej dla miasta, przy pomocy którego przygotowano prognozę fi-nansową. Model został przekazany miastu oraz przeprowadzono szkolenie z zakresu obsługiprogramu dla wyznaczonego pracownika urzędu miasta. W roku 2001 miasto Kościerzyna przy-stąpiło do aktualizacji obydwu planów wykorzystując wdrożone procedury i narzędzia WPIi WPF.


Wdrożenie programu WPI i WPF w Kościerzynie zapoczątkowało zmianę podejścia doplanowania w mieście, w szczególności planowania inwestycyjnego i finansowego. Wśród naj-ważniejszych korzyści, jakie miasto odniesie wykorzystując oraz rozwijając wdrożone narzędziaplanistyczne znajdują się: – jasny i jednolity schemat podejmowania decyzji w oparciu o zhierarchizowane kryteria oce-

ny inwestycji (wprowadzenie zasady – zarządzeniem burmistrza – że tylko zadania zgłasza-ne na formularzach, a następnie ocenione według ustalonych kryteriów i zhierarchizowanemogą zostać uwzględnione w planie inwestycyjnym),


15,9%

6,3% 6,2%

rok

pro

cent

6,3%

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

2001 2002 2003 2004

103Praktyka nr 11

– większy obiektywizm w procesie podejmowania decyzji (zatwierdzone uchwałą kryteriaoceny zadań),

– możliwość lepszego i wcześniejszego przygotowania poszczególnych inwestycji do realizacjioraz optymalizacja źródeł finansowania,

– ocena wpływu inwestycji (po jej zrealizowaniu) na budżet, – wydłużenie horyzontu planowania i uszczegółowienie finansowej strony planu inwestycyj-

nego oraz analiza możliwości finansowych (plan czteroletni powstał przy założeniach pozy-skania różnych źródeł finansowania, w tym dotacji, kredytów, środków z emisji obligacji),

– większe zaangażowanie mieszkańców w proces planowania inwestycyjnego oraz większystopień informowania mieszkańców o zamierzeniach inwestycyjnych władz miejskichw okresie kilku następnych lat (wszystkie podejmowane działania, metoda postępowania,jak i sam plan inwestycyjny są prezentowane na stronie internetowej miasta, zamieszcza sięinformacje na temat planów finansowych i inwestycyjnych miasta w prasie, mieszkańcy sąpoinformowani o zasadach kwalifikowania inwestycji do planu wieloletniego),

– podniesienie wiarygodności kredytowej miasta,– przygotowanie procedur prac nad WPI i WPF w latach następnych (przyjętych w formie

uchwały władz miasta),– podniesienie kwalifikacji pracowników w zakresie planowania inwestycyjnego i finansowe-

go (odbyte szkolenia i aktywne uczestniczenie w programie skutkują samodzielną pracąnad kolejnymi edycjami – aktualizacją planów oraz samodzielną obsługą wdrożonych na-rzędzi informatycznych),

– przygotowanie dwóch raportów: „Wieloletnia prognoza finansowa miasta” i „Wieloletniplan inwestycyjny miasta”, stanowiących ważne źródło informacji o mieście.

Koszty, jakie miasto poniosło z tytułu wdrożenia programu nie mają bezpośredniego cha-rakteru finansowego. Składają się na nie:– nakład pracy pracowników urzędu związany z przygotowywaniem formularzy i zestawień

oraz pracami w zespołach zadaniowych i konsultacjami (w ramach obowiązków służbowychpracowników urzędu miasta – można oszacować, iż jest to łącznie około 13 dni roboczych:2 dni – praca nad kształtem formularzy, 6 dni – przygotowanie zadań na formularzachi ocena zadań, 3 dni – przygotowanie materiałów do prognozy i konsultacje opracowywa-nych założeń do prognozy, 2 dni – przygotowanie materiałów WPI i projektów uchwał),

– czas pracowników urzędu miasta (3 jednodniowe szkolenia tematyczne oraz około 2 dni –szkolenia z zakresu obsługi narzędzi informatycznych), zarządu i radnych poświęcony naspotkania szkoleniowe i informacyjne (jednodniowa prezentacja dla rady miasta oraz kilkaspotkań przedstawicieli zarządu z konsultantami),

– czas pracowników urzędu miasta poświęcony na przygotowanie informacji dla mieszkań-ców miasta (czas poświęcony na opracowanie ogłoszeń prasowych i materiałów informacyj-nych oraz czas pracy informatyka i pracowników merytorycznych poświęcony na zamie-szczenie informacji na stronie internetowej – w ramach obowiązków służbowych),

– nakład pracy konsultantów (na realizację całego programu – 12 dni roboczych),– bezpośrednie koszty finansowe programu nie przekroczyły kwoty 5 tys. zł. Kwota ta obej-

mowała udział miasta w finansowaniu prac doradczych zorganizowanych i sfinansowanychprzez LGPP.


Przed wdrożeniem programu stan zarządzania finansowego i inwestycyjnego w mieście Ko-ścierzyna zostałby oceniony dosyć nisko, ponieważ miasto nie spełniało wymaganych kryteriówmodelowego zarządzania w tych obszarach. Po realizacji programu większość z elementów pro-ponowanych rozwiązań wzorcowych znalazła odzwierciedlenie zarówno w procedurach prowa-dzonych prac, jak i w jakości dokumentów końcowych.

W zakresie planowania finansowego korekty wymaga prognoza wydatków bieżących (wyo-drębnienie wydatków na zakup usług). W zakresie planowania inwestycyjnego natomiast, nale-


ży zwiększyć szczegółowość planu poprzez rozbudowanie informacji o planowanych do realiza-cji zadaniach (zakres rzeczowy zadań w poszczególnych latach).

Wdrożenie WPI i WPF w Kościerzynie odbywało się równolegle z budowaniem Strategiirozwoju Ziemi Kościersko-Zaborskiej. Metodologia WPI opiera się na założeniu, że plan in-westycyjny jest narzędziem realizacji planów strategicznych uchwalonych przez jednostkę. Stąd,należy zachować odpowiednią kolejność tworzenia obydwu planów. W planie inwestycyjnymmiasta Kościerzyna nie ma bezpośredniego odniesienia do celów strategicznych. W związkuz tym, po uchwaleniu strategii należy dokonać przeglądu kryteriów oceny i punktowania zadańwzględem priorytetów uchwalonych w strategii.

W procedurze wdrażania WPI istotną rolę odgrywają kryteria oceny zadań inwestycyjnych.Dla usprawnienia procesu konstruowania zasad oceny zadań (przyznawania punktów) korzyst-nym byłoby podjęcie intencyjnej uchwały (zarządu lub rady gminy) o priorytetowych kierun-kach rozwoju gminy na najbliższe lata (zgodnych ze strategią rozwoju oraz istniejącymi plana-mi reorganizacyjnymi, np. szkolnictwa) oraz hierarchizacji wszystkich kryteriów.

W trakcie oceny i wyboru zadań do planu inwestycyjnego ważne jest również wprowadze-nie wyraźnego podziału na zadania o charakterze lokalnym (dotyczą wyłącznie danej gminy)i ponadlokalnym (dotyczą obszaru powiatu lub regionu). Jest to istotne z punktu widzenia po-szukiwania współfinansowania dla zadań. Zadania ponadlokalne powinny być realizowane,w miarę możliwości, przy jednoczesnym udziale wszystkich zainteresowanych jednostek samo-rządowych (gmin, powiatów), stąd umieszczenie takich zadań w planie powinno być uzależnio-ne od nawiązania współpracy na tej płaszczyźnie. Umożliwi to inicjowanie wspólnych przedsię-wzięć i starań o środki finansowe.

W aspekcie organizacyjnym dużym ułatwieniem byłoby zastosowanie narzędzia informa-tycznego dla celów gromadzenia i przechowywania informacji o zadaniach inwestycyjnych.Obecnie jednostki samorządu terytorialnego wykorzystują przede wszystkim skonstruowanesamodzielnie bazy danych (według własnych potrzeb i możliwości), lecz są to raczej duże mia-sta, które posiadają rozwinięte systemy informatyczne. Jedyną aplikacją dostępną na rynku,a odpowiadającą potrzebom niewielkich jednostek jest program WPR. Zastosowanie tej apli-kacji wymagałoby jednak dostosowania procedur obiegu dokumentów i ich formatu do wyma-gań programu (także w zakresie przygotowywania prognozy finansowej).

105

PRAKTYKA NR 12: WIELOLETNIE PROGRAMY INWESTYCYJNE DO STRATEGII ROZWOJU ZIEMIKOŚCIERSKO-ZABORSKIEJ – STAROSTWO POWIATOWE W KOŚCIERZYNIE, GMINY POWIATUKOŚCIERSKIEGO

Opracowanie: Anna Laskowska

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


W niniejszym przykładzie zaprezentowano reformę systemu planowania wieloletniegow gminach Ziemi Kościersko-Zaborskiej, której efekty zostały następnie wykorzystane dla ce-lów opracowania programów o charakterze ponadgminnym. Zastosowane podejście polega naopracowaniu przez poszczególne gminy wieloletnich planów finansowych i inwestycyjnych,które następnie posłużyły do oceny sytuacji finansowej i inwestycyjnej całego regionu w per-spektywie kilku kolejnych lat oraz do zdefiniowania wspólnych wieloletnich programów inwe-stycyjnych.

Prezentowane rozwiązanie ma charakter pilotażowy i dzięki dużemu zasięgowi (9 jednosteksamorządu terytorialnego) służy przede wszystkim do wypracowania standardów planowaniawieloletniego w gminach i powiatach. Standardy te polegają na opracowywaniu planu finanso-wego, który uwzględnia planowane nakłady na inwestycje w perspektywie kilku kolejnych lat bu-dżetowych oraz skutki finansowe zarówno podjętych działań kredytowych i pożyczkowych, jaki dopiero planowanych do zaciągnięcia zobowiązań. W prognozie finansowej kalkuluje się po-ziom wolnych środków jako kategorię określającą zdolność inwestycyjną i kredytową poszcze-gólnych jednostek. Jednocześnie dla celów opracowania planów finansowych podejmuje się sze-reg działań prowadzących do przygotowania wieloletniego planu inwestycyjnego w jego nie tylkofinansowym, ale i rzeczowym zakresie. Plan ten jest konsultowany ze społecznością lokalną,a następnie poddany analizie w kontekście prognozowanych możliwości finansowych jednostki.

Zastosowanie powyższych mechanizmów w jednostkach samorządu terytorialnego ZiemiKościersko-Zaborskiej pozwoliło na osiągnięcie w miarę jednolitego stadium rozwoju w dzie-dzinie wieloletniego planowania finansowego i inwestycyjnego. Umożliwia to podjęcie ewentu-

Obszar zarządzania: Zarządzanie strategiczne i finansoweKryterium zarządzania: Nr 2 – Perspektywiczna ocena sytuacji finansowejStadium: stadium 4Kryterium zarządzania: Nr 3 – Wieloletnie planowanie inwestycyjneStadium: stadium 4Jednostka wdrażająca: urzędy gminy i starostwo powiatoweNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Miasta Kościerzyna, ul. 3 maja 9a, 83-400 Kościerzyna

Urząd Gminy Kościerzyna, ul. Strzelecka 9, 83-400 KościerzynaStarostwo Powiatowe w Kościerzynie, ul. 3 maja 9c, 83-400 Kościerzynae-mail: [email protected], www.pow-koscierzyna.home.plUrząd Gminy Liniewo, ul. Dworcowa 3, 83-420 LiniewoUrząd Gminy Lipusz, ul. Derdowskiego 7, 83-424 LipuszUrząd Gminy Stara Kiszewa, ul. Ogrodowa 1, 83-430 Stara KiszewaUrząd Miasta i Gminy Czersk, ul. Kościuszki 27, 89-650 CzerskUrząd Miasta i Gminy Brusy, ul. 4 Marca 1, 89-632 Brusy

Data wprowadzenia w życie innowacji: grudzień 2000Osoba kontaktowa: Wiesław Baryła – wicestarosta

tel. (058) 686-25-98, fax (058) 686-41-52Marcin Modrzejewski, zastępca burmistrza Kościerzynytel. (058) 686-31-42, fax (058) 686-31-41



alnych dalszych kroków w kierunku integracji potrzeb i możliwości inwestycyjnych małych jed-nostek samorządu terytorialnego w celu realizacji wspólnych programów inwestycyjnych, szcze-gólnie, jeśli te programy swoimi rozmiarami przekraczają możliwości finansowe pojedynczychgmin.

2. Opis jednostki15

Region określany nazwą Ziemia Kościersko-Zaborska leży w województwie pomorskim,w południowej części Pojezierza Kaszubskiego i obejmuje następujące jednostki administracyj-ne: Starostwo Kościerskie, gminę miejską Kościerzyna, gminy wiejskie należące do powiatu ko-ścierskiego: Kościerzyna, Nowa Karczma, Lipusz, Karsin, Dziemiany, Stara Kiszewa oraz dwiegminy miejsko-wiejskie spoza tego powiatu: Brusy i Czersk. Powierzchnia całego regionu wy-nosi 194.303 ha.

Tereny leśne zajmują 47% powierzchni regionu, znaczący jest również udział terenów rol-niczych (około 37%).

Liczba ludności zamieszkującej region na koniec 1999 r. wynosiła 99.444 osoby. Przyrostnaturalny na 1 tys. mieszkańców regionu jest średnio większy, niż dla całego kraju i wynosi5,32% (dla Polski wskaźnik ten wynosi 0,51%). Z całkowitej liczby ludności Regionu Ziemi Ko-ściersko-Zaborskiej, na koniec 1999 r. aktywnych zawodowo było 57,1% ogółu ludności (w kra-ju wskaźnik ten wyniósł 59,5%). W efekcie przemieszczania się ludności w poszczególnych gmi-nach występuje ujemne saldo migracji w regionie.

Na koniec 1999 r. w gminach Ziemi Kościersko-Zaborskiej zarejestrowanych było 7.678bezrobotnych. Bezrobocie w dużym stopniu dotknęło ludzi młodych – w wieku 18-24 lat.W dniu 31 grudnia 1999 r. stanowili oni 34% ogółu bezrobotnych w regionie, podczas gdy wska-źnik ten dla całego kraju wyniósł 30,9%. Jedynie 25-28% bezrobotnych uprawnionych jest dopobierania zasiłku.

Poziom wykształcenia osób bezrobotnych jest niski. W regionie jest jednak mniej osóbz wykształceniem podstawowym, niż średnio w całym kraju.

Liczba wszystkich podmiotów gospodarki narodowej w regionie wynosi 4.439, z czego jedy-nie 0,7% należy do sektora państwowego. Zakłady osób fizycznych stanowią 87,3% wszystkichpodmiotów.

Dużą rolę odgrywa rolnictwo. Grunty orne stanowią prawie 30% ogółu powierzchni. Prze-ciętnie, gospodarstwo rolne w regionie jest większe niż w kraju (w regionie około 10 ha, w Pol-sce 6,99 ha).

W regionie dominują małe podmioty gospodarcze, prowadzone przez osoby fizyczne. Naj-większe znaczenie, podobnie jak w całym kraju, mają firmy o charakterze handlowym.

Tabela II.35Dochody i wydatki budżetów gmin Ziemi Kościersko-Zaborskiej oraz ich zmiany realne


15 W oparciu o raport „Charakterystyka Ziemi Kościerskiej i Zaborskiej”, przygotowany przez UNICONSULT-UNIGLOB Group Sp. z o.o. dla potrzeb opracowania strategii rozwoju subregionu.

Wyszczególnienie 1999 zmiana 2000 zmiana 2001 zmianaDochody ogółem 126.958 36,52 132.601 -5,14 142.231 0,81Wydatki ogółem 127.465 34,60 136.567 -2,69 148.131 1,94

- wydatki bieżące 114.765 45,56 118.922 -5,88 126.855 0,26- wydatki inwestycyjne 12.027 -23,26 16.568 25,11 18.986 7,70- wydatki finansowe 673 277,22 1.077 45,42 2.290 99,78


107Praktyka nr 12

Tabela II.36Wolne środki i ich zmiany realne oraz obsługa i stan zadłużenia gmin

Ziemi Kościersko-Zaborskiej w latach 1999-2001 (w tys. zł)

Tabela II.37Podstawowe wskaźniki finansowe dla gmin Ziemi Kościersko-Zaborskiej w latach 1999-2001


Gminy Ziemi Kościersko-Zaborskiej przystępując do programu WPF i WPI jednocześnieuczestniczyły w programie budowania Strategii rozwoju regionu16. Żadna z gmin nie stosowa-ła narzędzi planowania wieloletniego, jedna z nich posiadała lokalną strategię rozwoju. Gminyte nie realizowały również wspólnych programów inwestycyjnych i nie podjęły dotychczas próbyzdefiniowania programów inwestycyjnych o charakterze ponadlokalnym, celem połączenia wła-snych możliwości finansowych i organizacyjnych w staraniach o środki na sfinansowanie ko-sztownych przedsięwzięć.

Głównym celem programu było przede wszystkim przygotowanie wieloletnich planów fi-nansowych oraz wieloletnich planów inwestycyjnych w każdej z jednostek regionu oraz wypra-cowanie procedur aktualizacji tych planów w latach następnych, co zapewni samodzielne sto-sowanie tych narzędzi przez jednostki. Warunkiem stosowania narzędzi jest przyjęcie procedurw trybie uchwały władz jednostek. Zastosowane rozwiązania umożliwiły:– wprowadzenie standardów planowania finansowego wraz z narzędziami informatycznymi

do opracowania prognoz finansowych,– wprowadzenie standardów gromadzenia danych o potrzebach inwestycyjnych jednostek,– wypracowanie kryteriów oceny zadań inwestycyjnych w kontekście wyboru tych zadań do

realizacji w planie wieloletnim,– zatwierdzenie wypracowanych procedur i rozwiązań przez władze jednostek samorządo-

wych.

Prowadzenie jednoczesnych prac wdrożeniowych w zakresie WPI i WPF we wszystkichgminach regionu i w powiecie kościerskim oraz prac nad Strategią rozwoju regionuspowodowało powstanie pomysłu zbudowania wieloletnich programów inwestycyjnych do Stra-tegii rozwoju Ziemi Kościersko-Zaborskiej.

16 Z terenu powiatu kościerskiego w programie budowania strategii rozwoju udział wzięły wszystkie gminy,natomiast z programu WPI wyłączyły się gminy Dziemiany i Nowa Karczma.

Wyszczególnienie 1999 Zmiana (w %)

2000 Zmiana(w %)

2001 Zmiana(w %)

Wolne środki 12.193 -13,84 13.679 1,89 15.376 5,64Obsługa zadłużenia 1.855 – 2.791 – 5.500 –Stan zadłużenia 5.686 – 9.950 – 15.495 –Źródło: opracowanie własne.

Wyszczególnienie 1999 2000 2001Wolne środki w dochodach ogółem 9,60% 10,32% 10,81%Stan zadłużenia do dochodów ogółem 4,46% 7,29% 10,46%Obsługa zadłużenia do dochodów ogółem 1,46% 2,10% 3,87%Udział wydatków inwestycyjnych w dochodach ogółem 9,47% 12,49% 13,35%Poziom dochodów budżetu na 1 mieszkańca (w zł) 1.277 1.333 1.430Poziom wydatków inwestycyjnych na 1 mieszkańca (w zł) 121 167 191Poziom wolnych środków netto na 1 mieszkańca (w zł) 123 138 155Źródło: opracowanie własne.

Potrzeba realizowania ponadlokalnych programów inwestycyjnych wynika nie tylko z ogra-niczonych możliwości finansowych pojedynczych gmin, ale również ze wspólnych interesówgmin, które zostały nakreślone w strategii, a których realizacja zależy w największym stopniuod organizacji współpracy na szczeblu ponadlokalnym.


Opracowanie wieloletniego planu finansowego jest niezbędnym narzędziem wspomagają-cym podejmowanie decyzji finansowych i inwestycyjnych w sytuacji, gdy jednostka wykonuje za-dania, których realizacja wykracza poza okres jednego roku budżetowego. Zastosowano takąsamą metodologię i narzędzia wieloletniego planowania inwestycyjnego i finansowego dlawszystkich jednostek objętych programem. Plany te mają charakter kroczący i są corocznie ak-tualizowane. Plan inwestycyjny jest natomiast powiązany z planami i celami strategicznymi.Wieloletni plan inwestycyjny jest narzędziem realizacji ogólnych i szczegółowych celów strate-gicznych i w tym ujęciu stanowi plan operacyjny, realizujący uchwalone wcześniej priorytetyogólne, uwzględniając preferencje mieszkańców poszczególnych gmin i jednocześnie mieszkań-ców regionu.

Końcowym efektem przedsięwzięcia było wykorzystanie wieloletnich planów inwestycyj-nych i finansowych poszczególnych gmin i powiatu kościerskiego, a także Strategii rozwoju re-gionu do identyfikacji potencjalnych zamierzeń inwestycyjnych o charakterze ponadlokalnymi ich konfrontacji z celami strategicznymi oraz łącznym potencjałem finansowym całego regio-nu.

Zadanie ułatwił fakt, że wdrożeniem programów WPI i WPF we wszystkich gminach zaj-mowała się jedna firma doradcza, a także przystąpienie do tych programów Starostwa Powia-towego w Kościerzynie – inicjatora przedsięwzięć ponadlokalnych.


Prace nad przygotowaniem WPI rozpoczęły się w kwietniu 2000 r. i składały się z kilku eta-pów.

Etap 1. Przygotowanie merytoryczne i instytucjonalne

Prace we wszystkich jednostkach zostały poprzedzone szkoleniami z zakresu stosowanianarzędzi wieloletniego planowania finansowego i inwestycyjnego. Pracownicy jednostek ucze-stniczyli w dwóch jednodniowych szkoleniach przygotowanych przez firmę prowadzącą projekt.Następnie, w każdej z jednostek powołano zespoły zadaniowe, które były odpowiedzialne zawspółpracę z konsultantami, a w efekcie przygotowanie planów. Powołano również zespół,którego zadaniem było wypracowanie kryteriów oceny wnioskowanych zadań, a następnie ana-liza i ocena wniosków inwestycyjnych w świetle tych kryteriów. Skład obydwu zespołów zostałokreślony imiennie w formie zarządzenia władz jednostek.

Etap 2. Opracowanie formularzy i zasad ich wypełniania

Zadaniem pierwszego zespołu było opracowanie formularzy, które posłużyły jako wniosekinwestycyjny i stanowiły źródło informacji o każdym wnioskowanym zadaniu. Formularzeoprócz podstawowych danych rzeczowych i finansowych zawierały również informację o istot-nych cechach zadania inwestycyjnego (m.in. rodzaj zadania, powiązania z innymi zadaniami,efekty realizacji zadania, poparcie społeczne, wpływ na przyszłe budżety), które stanowiły pod-stawę oceny zadań według przyjętych kryteriów. Formularze i instrukcja ich wypełniania orazkryteria oceny zadań stanowią element procedury planowania inwestycyjnego w każdej z jed-nostek, przyjętej w formie uchwały jej władz i są dostępne bezpośrednio w tych jednostkach.

Etap 3. Zebranie informacji o potrzebach inwestycyjnych

Na etapie gromadzenia danych o potrzebach inwestycyjnych w gminach zaangażowanomieszkańców oraz pracowników i przedstawicieli władz poszczególnych gmin. Poprzez opraco-wanie wniosków inwestycyjnych dla każdego ze zgłoszonych zadań inwestycyjnych powstaływ gminach usystematyzowane bazy danych o potrzebach inwestycyjnych. Zaletą stworzonych


109Praktyka nr 12

baz danych była jednolita ewidencja danych o zadaniach, takich jak: zakres rzeczowy i etapy re-alizacji zadania, szacunkowe nakłady finansowe i możliwe źródła finansowania zadania w po-szczególnych latach, przyszłe efekty realizacji zadania oraz jego wpływ na budżet gminy, prze-widywane korzyści w wymiarze społecznym, gospodarczym, ekologicznym, skala poparcia zestrony społeczności lokalnej. Był to punkt wyjścia do dalszych działań – zbudowania wielolet-nich planów inwestycyjnych w ich zakresie rzeczowym i finansowym. Kolejnym krokiem byławeryfikacja wniosków inwestycyjnych przez specjalnie powołane zespoły koordynacyjne – podwzględem poprawności i kompletności informacji zawartych w opracowanych formularzach.Wypełnione formularze stanowią dokumentację przechowywaną w merytorycznych komórkachurzędów.

Etap 4. Ocena i rekomendacje zadań do planu wieloletniego

Z początkiem września zespół ds. oceny zadań inwestycyjnych pracował nad ostateczną li-stą kryteriów oraz zasadami oceny (punktowania) zadań. Ten etap prac został poprzedzonyszkoleniem na temat zasad oceny inwestycji do WPI.

Główne kryteria, według których oceniano zadania to: – stan zaawansowania zadania,– skala poparcia społecznego,– efekty realizacji zadania,– powiązanie z innymi zadaniami, – źródła finansowania i stopień współfinansowania,– wpływ na przyszłe budżety, – ocena wiarygodności danych finansowych zawartych w formularzach.

W oparciu o przyznane w procesie oceny punkty powstała lista wszystkich potrzeb inwesty-cyjnych według ich ważności. W oparciu o listę zadań inwestycyjnych ocenionych jako prioryte-towe i plany ich finansowania oszacowano zapotrzebowanie na środki finansowe na realizacjętych zadań w kolejnych latach. Dokumenty te mają charakter roboczy i są przechowywaneprzez właściwe komórki jednostek.

Etap 5. Przygotowanie prognoz finansowych pojedynczych gmin

Służby finansowe, korzystając z pomocy konsultantów, opracowały prognozy finansowegmin, wykorzystując komputerowy program GFAM.

Prognoza objęła dochody i wydatki bieżące oraz wolne środki, które pomniejszone o obsłu-gę zadłużenia dają kwotę środków dostępnych na inwestycje. Prognoza przygotowana zostałana okres do 2010 r. Określono zdolność kredytową i inwestycyjną poszczególnych jednostek.

Etap 6. Przygotowanie planów inwestycyjnych pojedynczych gmin

Prognozy możliwości finansowych i inwestycyjnych gmin były podstawą końcowej weryfika-cji zadań do WPI. Zestawiono plany finansowe i zapotrzebowanie na środki finansowe poje-dynczych jednostek, a następnie dokonano wyboru zadań do planów inwestycyjnych.

Wyniki prognoz finansowych potwierdziły, że jednostki te nie są w stanie zrealizować wszy-stkich rekomendowanych przez siebie zadań inwestycyjnych. Z listy zadań rekomendowanychwybrano zadania najpilniejsze do Wieloletniego Planu Inwestycyjnego (wraz z kwotami nakła-dów szacowanych na zadania w poszczególnych latach). Wykres II.5 prezentuje, w ujęciu finan-sowym, zestawienie wszystkich potrzeb inwestycyjnych i inwestycji ostatecznie zaplanowanychdo realizacji w WPI łącznie dla całego regionu.

Wykres II.5Potrzeby inwestycyjne, inwestycje rekomendowane i wprowadzone do WPI gmin

Ziemi Kościersko-Zaborskiej


Wieloletnie plany inwestycyjne, które zostały zsynchronizowane z planami finansowymi zo-stały przyjęte uchwałami władz poszczególnych jednostek. Po zakończeniu prac wdrożeniowychdla każdej z jednostek opracowano dwa raporty na temat wieloletniego planowania finansowe-go i inwestycyjnego. Pierwszy z nich prezentuje historyczną i prognozowaną sytuację finansowąjednostki (w tym odrębnie dochody i wydatki oraz założenia przyjęte do prognozy finansoweji jej wyniki) wraz z prezentacją planowanych nakładów na inwestycje, źródeł ich finansowania,stanu i obsługi zadłużenia. Drugi dokument zawiera prezentację zastosowanej metodologii,podsumowanie wykonanych prac (w tym przyjęte kryteria oceny zadań) oraz ich wyniki w po-staci opisu zatwierdzonych zadań do WPI i prezentacji poziomu wszystkich potrzeb inwestycyj-nych. Obydwa dokumenty są dostępne w urzędach gmin i starostwie powiatowym oraz w zbio-rze dokumentów LGPP.

Ponadto, opracowano dokument, który ujmuje całościowo sytuację finansową wszystkichjednostek regionu, prezentuje programy i zadania inwestycyjne ujęte w planach tych jednostekoraz powiązanie tych planów ze Strategią rozwoju Ziemi Kościersko-Zaborskiej. Dokumentten jest dostępny w starostwie powiatowym i Urzędzie Miasta w Kościerzynie.

Etap 7. Instytucjonalizacja zmian wprowadzonych w jednostkach

Przedstawiony w postaci powyższych etapów harmonogram prac nad WPI i WPF stał siępodstawą do opracowania procedur planowania wieloletniego poszczególnych jednostek, któreokreślają terminy i osoby odpowiedzialne za wykonanie poszczególnych prac. Z końcem rokuwładze jednostek zatwierdziły procedury prac nad WPI i WPF, których częściami składowymisą formularze wraz z instrukcją, jako obowiązujące w przygotowaniu planów inwestycyjnych i fi-nansowych w latach następnych.

Etap 8. Opracowanie Strategii rozwoju regionu

Równolegle z pracami wdrożeniowymi WPI i WPF gminy podjęły działania zmierzające dostworzenia Strategii rozwoju gospodarczego Ziemi Kościersko-Zaborskiej. W tym celu powo-łano komisję rozwoju gospodarczego, w skład której wchodzili m.in. przedstawiciele władzwszystkich gmin, lokalni przedsiębiorcy i przedstawiciele społeczności. Komisji przewodniczyłburmistrz miasta. Wszystkie jednostki samorządowe przygotowały raporty o stanie gmin, któreobejmowały podstawowe informacje gospodarcze, demograficzne, ewidencyjne oraz dane natemat infrastruktury lokalnej. W oparciu o te dane firma doradcza kierująca pracami nad stra-tegią opracowała zbiorczy raport o stanie całego regionu – „Charakterystyka Ziemi Kościer-sko-Zaborskiej”. Wspomniana firma przeprowadziła również badanie klimatu przedsiębior-czości Ziemi Kościersko-Zaborskiej. Materiały te stanowiły podstawę identyfikacji obszarów


70.000.000

60.000.000

50.000.000

40.000.000

30.000.000

20.000.000

10.000.000

0 2001 2002rok

w z

łoty

ch

2003 2004

Inwestycje w WPI

Inwestycje rekomendowane

Potrzeby inwestycyjne

58.084.750 55.588.300 57.656.000 42.210.00055.674.750 53.886.300 55.076.000 39.410.00018.985 597 9.147.000 12.448.093 8.740.000

111Praktyka nr 12

problemowych, a następnie formułowania celów strategicznych, które były rezultatem obradkomisji rozwoju gospodarczego.

Etap 9. Sformułowanie programów inwestycyjnych do strategii rozwoju

Na tym etapie prace nad obydwoma projektami prowadzone były równolegle w celu dopre-cyzowania konkretnych programów inwestycyjnych. Opracowywanie WPI i strategii w jednymczasie przyczyniło się do tego, że w obydwu tych obszarach pracowały niejednokrotnie te sameosoby, co ułatwiało wzajemną wymianę informacji na temat zarówno potrzeb inwestycyjnych,jak i obszarów strategicznych.

W dniu 31 października 2000 r. zorganizowano spotkanie podsumowujące prace nad stra-tegią, WPI i WPF – w gronie osób pracujących w zespołach zadaniowych ds. strategii i WPIoraz władz poszczególnych gmin i władz powiatu kościerskiego oraz powiatu Czersk. Podsta-wowym celem spotkania było sformułowanie programów inwestycyjnych do Strategii rozwojuZiemi Kościersko-Zaborskiej w oparciu o wyniki kilkumiesięcznej pracy zespołów ds. strategiii WPI. Przedstawione propozycje programów poddano pod dyskusję przedstawicieli gmin, for-mułowano nowe programy inwestycyjne.

Strategia wyodrębniła następujące cele ogólne:I. Rozwój turystyki i rekreacji, uwzględniający potrzebę ochrony środowiska naturalnegoregionu.II. Wspieranie i rozwój przedsiębiorczości.III. Dostępność komunikacyjna regionu.

Dokonano analizy rzeczowego zakresu gminnych planów inwestycyjnych w celu ustaleniapowiązań pomiędzy tymi planami, a celami strategicznymi oraz oceny stopnia realizacji tych ce-lów w przygotowanych planach. Dokonano wstępnego rozpoznania możliwości połączenia za-dań poszczególnych gmin w większe programy inwestycyjne, które jednocześnie realizowałybycele strategiczne i umożliwiłyby ewentualne opracowanie wspólnego wniosku o przyznanieśrodków finansowych w ramach programów pomocowych. Poszczególnym celom strategicznymprzyporządkowano konkretne zadania inwestycyjne ujęte w planach oraz pozostałe zadania,uznane przez gminy za priorytetowe (wstępnie rekomendowane do planu).

I cel obejmuje m.in. poprawę jakości wód regionu, ze szczególnym uwzględnieniem zlewniWdy, Brdy i Wierzycy – należących do zlewni Wisły i zlewiska Morza Bałtyckiego. Dla realiza-cji tego celu, oprócz budowy oczyszczalni ścieków i sieci kanalizacyjnych, zaproponowano pro-gram utworzenia regionalnego składowiska odpadów wraz z centrum segregacji i unieszkodli-wiania odpadów oraz zakładem unieszkodliwiania osadów ściekowych dla regionu. W projekciestrategii zaakcentowano również konieczność aktywnego zapobiegania powstawaniu zanieczy-szczeń powietrza na terenach o dużych walorach przyrodniczych (poprzez zgazyfikowanie ob-szaru).

Rozwój turystyki i rekreacji, uwzględniający potrzebę ochrony środowiska naturalnego re-gionu, jako cel strategiczny jest w dużym stopniu realizowany w ramach wieloletnich planów in-westycyjnych. Największe wydatki planowane są w dziedzinie szeroko rozumianej ochrony śro-dowiska: na budowę oczyszczalni ścieków, kanalizacji i sieci wodociągowych. Łączny kosztzadań zgłoszonych przez gminy to 80.564 tys. zł. Wykres II.6 potwierdza wyraźną przewagę za-dań z zakresu ochrony środowiska wśród wszystkich priorytetów inwestycyjnych gmin.


Wykres II.6Planowane nakłady inwestycyjne gmin Ziemi Kościersko-Zaborskiej w WPI

na lata 2001-2004


Podstawowym założeniem strategii w zakresie celu II jest utworzenie instytucji wspierają-cej lokalnych przedsiębiorców, promującej walory turystyczne regionu oraz kierującej pracamii monitorującej wdrażanie strategii (np. w formie stowarzyszenia bądź agencji). W prace powin-ni być zaangażowani urzędnicy poszczególnych gmin oraz przedstawiciele przedsiębiorców,banków i innych instytucji lokalnych, zgrupowani w następującej strukturze:– biuro ds. integracji europejskiej,– biuro ds. rozwoju przedsiębiorczości,– biuro ds. rozwoju i promocji turystyki,– biuro ds. rozwoju rolnictwa.

Głównymi działaniami biura ds. integracji europejskiej powinny być: analiza dostępnościi pozyskiwanie środków do finansowania zadań samorządów regionu z funduszy pomocowychUE, zarówno w okresie przedakcesyjnym, jak i po ewentualnym wejściu Polski do Unii Euro-pejskiej.

W opinii władz powiatowych ważne programy o znaczeniu regionalnym to utworzenie Cen-trum Kształcenia Zawodowego oraz Kaszubsko-Pomorskiej Wyższej Szkoły Zawodowej, z loka-lizacją w Chojnicach i Kościerzynie. Oba projekty będą miały charakter ponadpowiatowy i będąopierać się na szerokim porozumieniu uczestniczących w nim jednostek samorządowych. W od-powiedzi na deficyt wysoko wykwalifikowanej siły roboczej w regionie, zaproponowano otworze-nie szkoły wyższej. W ocenie twórców tej koncepcji, w rezultacie będzie to zarówno zachęta dorozpoczynania indywidualnej działalności gospodarczej, jak i pojawi się większa szansa na inwe-stycje dla dużych przedsiębiorstw, które znajdą w regionie wykwalifikowanych pracowników.

Powyższe cele znalazły stosunkowo niewielkie odzwierciedlenie w WPI poszczególnychgmin. Jedynie w planie miasta Kościerzyna znalazły się dwa projekty związane ze wspieraniemaktywności sportowej i kulturalnej młodzieży, poprzez odbudowę kompleksu sportowego (sta-dion miejski) oraz budowę kompleksu sportowo-rekreacyjnego z basenem.

W ramach celu III – dostępność komunikacyjna regionu – główny nacisk położono nautrzymanie istniejącej i tworzenie nowej infrastruktury drogowej i kolejowej zarówno na obsza-rze regionu, jak i w zakresie połączeń międzyregionalnych. Powstał pomysł utworzenia Kaszub-skiej Kolei Regionalnej. W celu poprawy bezpieczeństwa sformułowano program utworzeniazintegrowanego Centrum Powiadamiania Ratunkowego.

W planach inwestycyjnych pojedynczych gmin zadania, które odpowiadałyby swoim cha-rakterem opisywanemu celowi strategicznemu, koncentrują się na utrzymaniu istniejącego sta-

0

rok

w t

ys. z

łoty

ch

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

Bezpieczeństwo publiczne

Sieć wodociągowo-kanalizacyjna 12.544 6.300 5.293 3.870

Drogownictwo 1.445 1.497 2.252 3.085

225 175 120 0

Mieszkalnictwo 0 0 170 0

Sport i rekreacja 1.600 300 0 0

Edukacja i kultura 1.375 1.717 4.766 1.335

Pozostałe inwestycje 1.174 454 240 250

2001 2002 2003 2004

113Praktyka nr 12

nu oraz budowie ulic i dróg o charakterze lokalnym, jako stosunkowo dostępnych finansowoi organizacyjnie. Łączny koszt zadań rekomendowanych do WPI wynosi 90.446 tys. zł. Uwypu-kla to potrzebę wspólnego działania gmin w celu realizacji programów niedostępnych dla poje-dynczych jednostek. Za punkt wyjściowy uznano opracowanie kompleksowego studium komu-nikacji w regionie.

Etap 10. Umocowania organizacyjne

Jednym z istotnych elementów prac końcowych była sprawa umocowania organizacyjnegoprocesów przygotowania i prowadzenia programów ponadgminnych. Podjęto dyskusję nad za-daniami takiej instytucji o zasięgu regionalnym i możliwych formach organizacyjno-prawnych,przywołując przykład Stowarzyszenia „Nord” utworzonego przez gminy Ziemi Puckiej. Nie za-padły szczegółowe postanowienia w tym zakresie z uwagi na zróżnicowane stanowiska w kwe-stii odrębności organizacyjnej takiej instytucji.

Etap 11. Zatwierdzenie procedur WPI i WPF

Ten etap prac miał charakter formalny i dotyczył zatwierdzenia przez władze jednostek sa-morządowych Strategii rozwoju regionu i planów inwestycyjnych oraz procedur WPI (celem za-pewnienia aktualizacji planów wieloletnich w latach następnych, uwzględniając ich kroczącycharakter).

Etap 12. Opracowanie planu finansowego i inwestycyjnego dla gmin Ziemi Kościersko-Zaborskiej

Końcowym efektem prac nad WPI i WPF było opracowanie planu finansowego i inwesty-cyjnego dla całego regionu Kościersko-Zaborskiego. Powstał raport podsumowujący WPIw gminach regionu, prezentujący łączny potencjał finansowy wszystkich gmin, inwestycje pla-nowane do realizacji i potrzeby inwestycyjne regionu oraz stopień realizacji programów inwe-stycyjnych poszczególnych gmin.

W latach realizacji planów inwestycyjnych, gminy uczestniczące w projekcie będą miały dodyspozycji łącznie 606,7 mln zł dochodów ogółem. W latach 2001-2004 łączna kwota dochodówogółem wszystkich gmin zwiększy się o blisko połowę (o 45,4%) w stosunku do okresu poprze-dnich czterech lat (417,2 mln zł).

W latach 2001-2004 prognozowana kwota wydatków ogółem jednostek wyniesie 609,8 mlnzł, co oznaczać będzie wzrost w stosunku do zrealizowanych wydatków w latach 1997-2000(423,2 mln zł) o 44,2%. Udział wydatków inwestycyjnych w kwocie wydatków ogółem wynosiodpowiednio 59,9 mln zł w 2001-2004 i 54,9 mln zł w 1997-2000. Udział wydatków inwestycyj-nych w prognozowanych dochodach ogółem prezentuje poniższy wykres.

Wykres II.7Wydatki inwestycyjne gmin Ziemi Kościersko-Zaborskiej w relacji do prognozowanych

dochodów w latach 2001-2004


9,47%

5,39%7,96%

6,26%

13,35%12,49%

16,85%16,54%

0

50.000.000

100.000.000

150.000.000

200.000.000

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

Dochody ogółem 70.951.240 86.670.055 126.958.392 132.600.529 142.230.923 146.061.871 156.434.304 162.005.343

Wydatki inwestycyjne 11.735.630 14.605.961 12.027.235 16.567.560 18.985.597 9.147.000 12.448.093 8.740.000Wydatki inwestycyjne/dochody ogółem

16,54% 16,85% 9,47% 12,49% 13,35% 6,26% 7,96% 5,39%

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004rok

w z

łoty

ch

pro

cent


Prognozowana kwota wolnych środków w budżetach wszystkich gmin objętych badaniemw latach 2001-2004 nie przekroczy kwoty 53 mln zł, z czego na inwestycje gminy będą mogły prze-znaczyć tylko 12,9 mln zł (resztę środków pochłonie obsługa zadłużenia zarówno istniejącego, jaki planowanego). Analogiczne wielkości w latach 1997-2000 wyniosły 5 mln zł i 31,9 mln zł.

Kwota, którą gminy mogą przeznaczyć wyłącznie na inwestycje w relacji do wolnych środ-ków w okresie 2001-2004 zmniejszy się z 62,5% do 24,3% w stosunku do okresu 1997-2000.

Poniższy wykres prezentuje zestawienie potrzeb inwestycyjnych wszystkich gmin z pozio-mem środków dostępnych na inwestycje, wynikającym z prognoz cząstkowych.

Wykres II.8Potrzeby inwestycyjne i dostępne własne środki w budżetach gmin

Ziemi Kościersko-Zaborskiej w latach 2001-2004


Realizacja założonego planu inwestycyjnego w latach 2001-2004 wymagać będzie zacią-gnięcia przez gminy zobowiązań w łącznej wysokości 18,6 mln zł, tj. o 63% więcej w stosunkudo poziomu kredytów i pożyczek zaciągniętych w latach 1997-2000 (11,4 mln zł). W wyniku te-go stan zadłużenia gmin regionu przekroczy poziom 10% w relacji do prognozowanych docho-dów w roku 2001. Dane te prezentuje poniższy wykres.

Wykres II.9Stan zadłużenia gmin Ziemi Kościersko-Zaborskiej w latach 2001-2004


0

10.000.000

20.000.000

30.000.000

40.000.000

50.000.000

Inwestycje rekomendowane 55.674 750 53.886.300 55.076.000 39.410.000

Środki dostępne na inwestycje 3.515.297 2.181.584 3.257.137 3.994.092

2001 2002 2003 2004rok

w z

łoty

ch

Dochody ogółem

Wydatki inwestycyjneWydatki inwestycyjne/dochody ogółem

4,46%

7,69%9,10%

9,99%10,46%

7,29%

6,20%5,58%

0

50.000.000

100.000.000

150.000.000

200.000.000

0

2

4

6

8

10

12

70.951.240 86.670.055 126.958.392 132.600.529 142.230.923 146.061.871 156.434.304 162.005.343

3.960.000 5.469.000 5.685.500 9.950.080 15.495.090 14.581.850 14.210.465 12.277.112

5,58% 6,20% 4,46% 7,29% 10,46% 9,99% 9,10% 7,69%

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004rok

w z

łoty

ch

pro

cent

115Praktyka nr 12


W ciągu jednego roku gminy regionu Kościersko-Zaborskiego wdrożyły dwa najważniejszeelementy zarządzania finansami oraz opracowały strategię rozwoju dla całego regionu. Przy-niosło to szczególne korzyści jednostkowe w postaci opracowania wieloletnich planów inwesty-cyjnych i finansowych. Plany te zapoczątkowały jednocześnie realizację celów strategicznych.

Wśród najważniejszych korzyści, jakie gminy regionu odniosą rozwijając wdrożone narzę-dzia planistyczne oraz kontynuując zapoczątkowaną współpracę w zakresie realizacji wspól-nych programów znajdują się: – wypracowanie narzędzi, służących podejmowaniu wspólnych działań inwestycyjnych, sfor-

mułowanych jako priorytetowe we wspólnym dokumencie strategicznym (uchwały władzjednostek wprowadzające stosowanie jednolitych procedur planistycznych),

– wypracowanie sposobu formułowania programów inwestycyjnych o zasięgu ponadlokalnym(raporty poszczególnych jednostek na temat WPF i WPI prezentujące również proceswdrożenia w tych jednostkach, raport na temat sytuacji finansowej i programów inwestycyj-nych całego regionu),

– możliwość lepszego i wcześniejszego przygotowania programów inwestycyjnych do realiza-cji oraz zaplanowanie źródeł ich finansowania,

– merytoryczne przygotowanie do opracowywania wniosków dla programów inwestycyjnychcelem pozyskania środków finansowych,

– podniesienie kwalifikacji pracowników poszczególnych jednostek w zakresie planowaniainwestycyjnego i finansowego (odbyte szkolenia i aktywne uczestniczenie w programieskutkują samodzielną pracą nad kolejnymi edycjami – aktualizacją planów oraz samodziel-ną obsługą wdrożonych narzędzi informatycznych),

– opracowanie raportu na temat sytuacji finansowej i programów inwestycyjnych w regionie.

Koszty, jakie gminy poniosły w związku z pracami wdrożeniowymi nie mają bezpośrednie-go charakteru finansowego. Są to:– nakład pracy pracowników poszczególnych jednostek, związany z przygotowywaniem pla-

nów inwestycyjnych i finansowych, materiałów i danych dla opracowania strategii orazw związku z zajęciami w zespołach zadaniowych (w ramach obowiązków służbowych pra-cowników poszczególnych jednostek – można oszacować, że jest to łącznie około 13 dni17

roboczych poświęconych na przygotowanie WPI i WPF w każdej z jednostek),– czas pracowników jednostek (3 jednodniowe szkolenia tematyczne oraz około 2 dni – szko-

lenia z zakresu obsługi narzędzi informatycznych), zarządu i radnych poświęcony na spo-tkania szkoleniowe i informacyjne (cykliczne spotkania przedstawicieli jednostek w sprawieformułowania strategii rozwoju),

– czas pracowników gmin poświęcony na przygotowanie informacji dla mieszkańców (czaspoświęcony na opracowanie ogłoszeń prasowych i materiałów informacyjnych – w ramachobowiązków służbowych),

– nakład pracy konsultantów (na realizację programów WPF i WPI przewidziano 12 dni ro-boczych).

Bezpośrednie koszty finansowe programów były związane z udziałem poszczególnych gminw finansowaniu prac doradczych zorganizowanych przez LGPP (około 5 tys. zł każda z jedno-stek).


Region Kościersko-Zaborski stanowi szczególny przypadek połączenia planu o charakterzestrategicznym z planami inwestycyjnymi. Rozwiązanie to może być przykładem budowania i re-alizacji programów rozwoju dla regionów obejmujących małe jednostki samorządowe (gminy),

17 Oszacowanie czasu wynika z założeń przyjętych przy opracowywaniu planu pracy nad programami,przewidujących rozłożenie prac na kilka miesięcy i wykonywanie ich przez kilku pracowników urzędów oraz to,że część prac wykonuje (przygotowuje) konsultant.


dla których cele strategiczne są elementem strategii rozwoju całego regionu (np. powiatu, gru-py gmin położonych na terenie różnych powiatów, a połączonych wspólnymi celami).

Kierunki rozwoju systemu dotyczą zarówno rozwiązań cząstkowych (WPI i WPF pojedyn-czych gmin), jak i organizacji współpracy na szczeblu ponadlokalnym.

Stan zarządzania finansowego i inwestycyjnego oraz strategicznego – w gminach objętychprogramem – przed wdrożeniem zostałby oceniony dosyć nisko, ponieważ w większości niespełniał wymaganych kryteriów modelowego zarządzania w tych obszarach. Po realizacji pro-gramu większość z elementów proponowanych rozwiązań wzorcowych znalazło odzwierciedle-nie zarówno w procedurach prowadzonych prac, jak i w jakości dokumentów końcowych.

Należy stworzyć procedury realizacji i finansowania programów regionalnych. Uregulowa-nia te nie są przedmiotem obecnej procedury WPI. Przy ewentualnej replikacji programów na-leży zwrócić uwagę na zachowanie odpowiedniej kolejności w schemacie prac, które powinnyprzebiegać od formułowania celów najbardziej ogólnych poprzez opracowanie celów operacyj-nych, programów inwestycyjnych i wreszcie planów inwestycyjnych. Przy czym, w trakcie opra-cowywania celów strategicznych korzystne byłoby (jeśli to możliwe) zastosowanie niektórychelementów planowania inwestycyjnego i finansowego, np. przygotowanie prognozy finansowej,identyfikacja potrzeb inwestycyjnych.

W zakresie sposobu i procedury wdrażania istotne są następujące elementy dotyczącegłównie organizacji współpracy gmin na szczeblu regionalnym:– opracowanie strategii rozwoju powinno wyprzedzić przygotowanie planów operacyjnych,

jakimi są WPI i WPF (odwołują się one bowiem do strategii),– dla powodzenia działań zmierzających do wykonania strategii i programów w niej sformu-

łowanych wskazane jest utworzenie instytucji o zasięgu regionalnym i nadanie jej kompe-tencji do koordynowania programów inwestycyjnych oraz znalezienie formy finansowaniadziałalności tej instytucji,

– podjęcie uchwał przez władze każdej z jednostek samorządowych o przystąpieniu do reali-zacji poszczególnych programów inwestycyjnych i zobowiązaniu do współfinansowania tychprogramów. To powinno poprzedzić proces tworzenia jednostkowych planów inwestycyj-nych,

– większe zaangażowanie gmin na etapie formułowania inwestycyjnych programów regional-nych.


ORGANIZACJAI FUNKCJONOWANIE URZĘDU

PRAKTYKA NR 13: ANALIZA PROCESÓW – URZĄD MIEJSKI W SUŁKOWICACH

I. METRYKA PRAKTYK

II. OPIS PRAKTYKI


Zasadniczym celem prezentowanego rozwiązania było udoskonalenie organizacji pracyurzędu poprzez wykorzystanie tzw. podejścia procesowego, ukierunkowanego na rozpoznanieoraz usprawnienie kluczowych procesów realizowanych w jednostce, a także ich formalizacjędzięki wprowadzeniu odpowiednich procedur postępowania. Zastosowana metoda postępowa-nia jest uniwersalna i może być wykorzystana przez inne jednostki samorządu terytorialnego.

2. Opis jednostki

Sułkowice liczą około 13,5 tys. mieszkańców, położone są ok. 30 km od Krakowa, w kierun-ku południowo-zachodnim. Gmina ma charakter przemysłowo-rolniczy i obejmuje miasto Suł-kowice oraz cztery wsie: Bierutowice, Harbutowice, Krzywaczkę i Rudnik. Urząd posiada prze-ciętne warunki lokalowe. Mieści się w jednym budynku, o średnim standardzie technicznym.W urzędzie jest zatrudnionych ogółem 41 osób, przy czym 30 na etatach urzędniczych.

Rozwiązanie strukturalne badanego urzędu jest typowe dla tego rodzaju jednostek, tj. maklasyczną strukturę sztabowo-liniową, w której podstawowym kryterium grupowania jednostekorganizacyjnych jest podobieństwo realizowanych funkcji, co wynika z odpowiednich przepisówprawnych określających zadania gminy.

W strukturze Urzędu Miejskiego w Sułkowicach wyodrębniono następujące podstawowejednostki organizacyjne:1. Referaty: Organizacyjny (OR), Spraw Obywatelskich z Urzędem Stanu Cywilnego (SO-

USC), Techniczno-Inwestycyjny (TI), Oświaty, Kultury i Rekreacji (OK), Architekturyi Geodezji (AG), Finansowy – wraz z Działem Podatków (FN).

119

Opracowanie: Andrzej Kozina Zadanie zostało zrealizowanew ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego

Obszar zarządzania: Organizacja i funkcjonowanie urzęduKryterium zarządzania: Nr 6 – Zarządzanie procesamiStadium: stadium 4 (w zakresie identyfikacji procesów oraz systemu monitoringu

realizacji procesów)Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Miejski w Sułkowicach

Rynek 132-440 Sułkowicetel. (012) 273-20-75e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: grudzień 2003Osoba kontaktowa: Danuta Oliwa – sekretarz gminy

tel. (012) 273-20-75e-mail: [email protected]

Miejsca replikacji innowacji: rozwiązanie zastosowano równocześnie i w podobnej formie w UrzędzieMiasta i Gminy w Myślenicach, Urzędzie Gminy w Łomży, StarostwiePowiatowym w Myślenicach, Urzędzie Marszałkowskim WojewództwaPodlaskiego oraz Urzędzie Marszałkowskim WojewództwaZachodniopomorskiego

2. Samodzielne stanowiska organizacyjne: Radca Prawny, Pełnomocnik ds. RozwiązywaniaProblemów Uzależnień (U), Specjalista ds. Komputeryzacji (SK), Samodzielne Stanowiskods. Promocji Gminy (PG), Samodzielne Stanowisko ds. Obrony Cywilnej (OC), RedaktorGazety Gminnej „Klamra” (K).

Również stanowiska kierownicze, występujące w strukturze analizowanego urzędu mającharakter standardowy. Należą do nich:– burmistrz gminy, nadzorujący funkcjonowanie całego urzędu,– sekretarz gminy, pełniący także funkcję Kierownika Referatu OR,– skarbnik gminy, zarazem Kierownik Referatu FN,– kierownik USC i jednocześnie Referatu SO,– kierownicy referatów: AG i TI oraz Działu Podatków.


W wyniku zastosowania omawianego podejścia zrealizowano pięć przedsięwzięć. Są to:1. Kompleksowa identyfikacja, opis i analiza rzeczywistych procesów realizowanych w urzę-

dzie (na podstawie wiedzy i wymagań osób nimi zarządzających i bezpośrednio je realizu-jących).

2. Zapewnienie możliwości nadzorowania realizacji wszystkich procesów, a nie tylko ich wy-konawców (w szczególności tych, którzy wykonują czynności finalizujące proces) lub bez-pośrednich wyników.

3. Ustalenie i implementacja standardów realizacji poszczególnych procesów oraz ich wyni-ków na podstawie pomiarów i analizy celów oraz mierników ich efektywności.

4. Przedstawienie procesów w postaci algorytmów (diagramów), określających czas, miejsce,realizatora poszczególnych działań oraz wymaganą formę dokumentów dostarczanychi tworzonych, co było podstawą do określenia wymagań dla systemu informatycznego za-rządzającego obiegiem dokumentów.

5. Wypracowana praktyka (procedura) definiowania i opisu procesów w formie procedur.


Zastosowanie podejścia procesowego miało na celu zidentyfikowanie i analizę procesów –rozumianych jako ciągi działań (zdarzeń i czynności), przebiegających przez różne komórkiorganizacyjne oraz wykorzystujących zasoby w celu przekształcenia danych i informacji wejścio-wych w efekt oczekiwany przez organizację lub jej klientów. Przeprowadzenie analizy pozwoli-ło uporządkować obszary poszczególnych usług świadczonych na rzecz mieszkańców-klientóworaz określić i opublikować wewnętrzne standardy ich świadczenia.


Etap 1. Wybór zespołu zadaniowego ds. analizy

W ramach tego etapu konsultant przekazał kadrze kierowniczej jednostki podstawowe in-formacje na temat zamierzonych prac oraz wytyczne dotyczące doboru składu osobowego ze-społu zadaniowego ds. analizy. Ustalono, kto będzie pełnił funkcję koordynatora prac, a takżeopracowano i zaakceptowano plan i harmonogramu prac. Powołany został zespół zadaniowy li-czący 10 osób, który został zobligowany do współpracy przy realizacji zadania z wszystkimi po-zostałymi pracownikami urzędu, w tym także z kadrą kierowniczą.

Rezultatami realizacji 1 etapu prac są:– lista członków zespołu oraz zakres ich odpowiedzialności (za realizację poszczególnych

działań),– szczegółowy plan i harmonogram prac.


Etap 2. Dwudniowe szkolenie (warsztaty) dotyczące podstawowych pojęć, metod i technik stosowanychw analizie procesowej

W trakcie szkolenia konsultant rozwijał umiejętności członków zespołu zadaniowego orazprzekazał wiedzę z zakresu definiowania procesów, zasad i kryteriów wyboru procesów kluczo-wych oraz sporządzania i analizy diagramów ich przebiegu.

Rezultatami realizacji 2 etapu prac są:– program i lista uczestników warsztatu,– wiedza i umiejętności członków zespołu, konieczne do realizacji dalszych prac.

Etap 3. Identyfikacja i opis procesów, powiązań pomiędzy nimi oraz ich właścicieli (gospodarzy), uczestników i klientów

Zespół dokonał identyfikacji (zdefiniowania) wszystkich procesów realizowanych w urzę-dzie – ze szczególnym uwzględnieniem tych, które oddziałują bezpośrednio na klientów urzę-du, wymagają współpracy kilku komórek organizacyjnych oraz są realizowane w powtarzalnysposób w wielu komórkach organizacyjnych. W trakcie realizacji tego etapu opracowane zosta-ły diagramy przebiegu procesów.

Rezultatami realizacji 3 etapu prac są:– zestawienie wszystkich procesów zachodzących w urzędzie (fragment tego zestawienia

przedstawia tabela II.38),– diagramy przebiegu procesów i podprocesów (przykład diagramu przebiegu podprocesu

prezentuje schemat II.3).

Tabela II.38 Przykład zestawienia procesów realizowanych

w Urzędzie Miejskim w Sułkowicach – fragment

121Praktyka nr 13

Procesy Podprocesy Czynności Wykonawca Wejście Wyjście1. Zapewnienieprawidłowegostanutechnicznegokomunalnychobiektówużytecznościpublicznej,placówekoświatowychi bieżąceutrzymaniedróg

1. Przygotowanieremontów

a) określenie zadaniaremontowego;b) opracowanie uprosz-czonej dokumentacji;c) wykonanie projektu robótwraz z kosztoryseminwestorskim;d) dokonanie zgłoszenia doorganu architektury.

ReferatTechniczno-Inwestycyjny

Przeglądytechniczne,wnioskiużytkownikówobiektów,wnioskimieszkańców

Ujęcie dorealizacji wrocznym planie

2. Realizacjaremontów

a) wyłonienie wykonawcyzadania w drodzepostępowania o zamówieniepubliczne;b) zlecenie nadzoruinwestorskiego,c) przekazanie placubudowy;d) odbiór wykonanych robót;e) rozliczenie finansoweremontów – sprawozdaniefinansowe z ukończonychrobót.

Roczny planbudżetowy

Usunięte usterki

Schemat II.3 Diagram przebiegu podprocesu – realizacja remontów w Urzędzie Miejskim w Sułkowicach


TAK

NIE

Wyłonienie wykonawcyzgodnie z UOZP

ProceduraZamówień

Publicznych

Zatwierdzeniewyboruprzez Burmistrza

Przygotowanie umowy Podpisanie umowy

Przekazanie robótdo realizacji

Protokółprzekazania

Zlecenie nadzoruinwestorskiego

Odbiór robót Protokół odbioru

Czy występująusterki

w przedmiocieumowy?

Wyznaczenieterminuusunięcia usterek

Sprawdzenie, czyusunięto usterki

Rozliczenie finansoweremontów Sprawozdanie

finansowe zukończonych robót

Roczny plan

Etap 4. Wybór procesów kluczowych (na podstawie kryteriów związanych ze strategią jednostki, potrzeba-mi klientów, pracochłonnością, zagrożeniami, itp.)

Zespół dokonał klasyfikacji i wyboru procesów istotnych dla organizacji, które będą obiek-tem szczegółowej analizy na dalszym etapie prac. Nastąpił podział procesów na:– główne (ze względu na potrzeby klientów oraz zamierzenia strategiczne),– wspomagające (realizowane na potrzeby klientów wewnętrznych).

Rezultatami realizacji 4 etapu prac są:– zasady wyboru procesów kluczowych,– lista procesów kluczowych urzędu.

Etap 5. Analiza przebiegu procesów kluczowych oraz wskazanie możliwości poprawy ich realizacji

Procesy kluczowe zostały poddane analizie uwzględniającej: ich przebieg, zasadność i upo-rządkowanie wchodzących w ich skład czynności, dostępność i stopień wykorzystania niezbęd-nych zasobów, kwestie odpowiedzialności i uprawnienia niezbędne do ich realizacji.

Analiza procesów kluczowych, opisanych w postaci diagramów została dokonana pod ką-tem możliwości wprowadzenia następujących usprawnień:– wyeliminowanie,– zmiana,– uproszczenie, i/lub– połączenie.

Usprawnienia odnoszą się do: czynności, informacji i dokumentów, wykonawców, sposobu(metody) wykonania, kolejności działań, czasu i miejsca realizacji, itp. Ponadto, dla każdegoz procesów określono czynności krytyczne. Jednym z głównych kryteriów analizy było takżeosiągnięcie zgodności postępowania z przepisami prawa powszechnie obowiązującego orazprawa miejscowego.

Rezultatami realizacji 5 etapu prac są:– lista propozycji usprawnień procesów kluczowych,– zasady realizacji procesów oraz odpowiedzialności i uprawnienia z nimi związane.

Etap 6. Analiza stosowanych dokumentów wewnętrznych i zewnętrznych pod kątem ich wykorzystania jakoprocedur postępowania

W trakcie analizy szczególny nacisk położono na: aktualność i dostępność niezbędnych do-kumentów, przypadki sprzeczności w ich zapisach oraz niezgodności pomiędzy ich treściąa prawidłowym sposobem postępowania (opracowanym w wyniku analizy przeprowadzonejw ramach etapu 5). Zostały także określone potrzeby w zakresie dodatkowych opisów działań,zidentyfikowanych jako krytyczne.

Rezultatami realizacji 6 etapu prac są:– lista potrzeb w zakresie dodatkowych procedur,– wykaz niezbędnych zmian dotyczących dokumentów.

Etap 7. Opis oczekiwanych sposobów realizacji procesów w postaci procedur.

Dodatkowe opisy procedur postępowania zostały przygotowane przez członków zespołuw ścisłej współpracy z bezpośrednimi realizatorami procesów. Opisy procedur zawierały okre-ślenie:– realizatorów kolejnych działań,– kolejnych czynności realizowanych w ramach procesu,– zakresu uprawnień oraz odpowiedzialności realizatorów za wykonanie poszczególnych

działań,

123Praktyka nr 13

– zasobów niezbędnych do realizacji procesu, w szczególności czasu, miejsca, odpowiednichinformacji i/lub dokumentów oraz zestawienie stosownych przepisów prawnych, regulują-cych jego realizację.

W sytuacji, kiedy nie istniała procedura (formalny opis) procesu, sporządzano diagramnormatywny oraz uzupełniające go zestawienia zasad, wskazań, wytycznych, instrukcji postępo-wania przy realizacji podprocesu. Diagram normatywny zawierał również propozycje uspraw-nienia rzeczywistego przebiegu procesu.

Rezultatami realizacji 7 etapu prac są kompletne opisy (w niezbędnym zakresie) zasad po-stępowania przy realizacji procesów.

Etap 8. Dwudniowe szkolenie (warsztaty) na temat mierników i pomiaru procesów kluczowych

W trakcie szkolenia konsultant rozwijał umiejętności osób zaangażowanych w przeprowa-dzenie analizy procesowej w urzędzie oraz przekazał wiedzę z zakresu zasad określania celówi mierników efektywności procesów.

Rezultatami realizacji 8 etapu prac są:– wiedza i umiejętności zespołu, konieczne do realizacji dalszych prac,– program i lista uczestników warsztatu.

Etap 9. Określenie celów i mierników efektywności procesów kluczowych

Dla poszczególnych procesów kluczowych określone zostały cele i mierniki efektywności.Określono, jakie są oczekiwane efekty realizacji procesów z punktu widzenia potrzeb klientóworaz sprawności działania urzędu, tj. jakie konkretne dokumenty, informacje, wielkości i m.in.stany mają być osiągane w wyniku ich realizacji.

Miernikami są odpowiednie wskaźniki, które mierzą efektywność realizacji każdego proce-su z punktu widzenia potrzeb jego odbiorcy (klienta) oraz sprawność działania urzędu, uwzglę-dniające:– poziom satysfakcji klienta,– jakość realizacji zadań,– stopień realizacji celów,– użyteczność tworzonych dokumentów i/lub informacji,– produktywność wykorzystania zasobów, w tym czasu, miejsca, itp.

Rezultatem realizacji 9 etapu prac jest zestawienie celów i mierników efektywności proce-sów kluczowych. Przykładowe zestawienie zasad realizacji, celów i mierników efektywnościpodprocesu realizowanego w Urzędzie Miejskim w Sułkowicach przedstawia tabela II.39.


Tabela II.39 Zasady realizacji, cele i mierniki efektywności procesu kluczowego pt. Opracowanie planu

miejscowego zagospodarowania przestrzennego, realizowanego w Urzędzie Miejskim w Sułkowicach

Nazwa procesu: Planowanie przestrzenneCel procesu: Opracowanie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminyRodzaj procesu: Proces kluczowyGospodarz procesu: Burmistrz gminy Sułkowice

125Praktyka nr 13

Nr, nazwai gospodarzpodprocesu

Kierunkiusprawnień

procesu

Zasady postępowania przy realizacjiprocesu

Celpodprocesu

Mierniki efektywnościpodprocesu

1. Opracowanieplanuzagospodarowaniaprzestrzennego,Kierownik ReferatuArchitektury iGeodezji (AG)

Nie jest możliweze względu naszczegółowezapisy ustawyo planowaniui zagospodarowa-niu przestrzennym

1. Uprawnienia i odpowiedzialnośćstanowisk realizujących podproces:Kierownik AG:

• Przygotowanie materiałów dla KomisjiA-U oraz dla Rady w celu ocenyaktualności obowiązującego planu;

• Przygotowanie dokumentów formalno-prawnych:

− dokumentacja przetargowa, proces− ogłoszenia, obwieszczenia, informacje,

zawiadomienia,− obsługa informacyjna w trakcie

prezentacji planów,− zebrania, uzgodnienia, opinie do

projektu planu,− odpowiedzialność za całość

dokumentacji formalno-prawnej,− przygotowanie projektów uchwał

i zarządzeń. Burmistrz:

• decyzje dotyczące finansowania,• zatwierdzenie i podpisanie

dokumentacji formalno-prawnej.Komisja Architektoniczno-Urbanistyczna:

• ocena aktualności obowiązującegoplanu,

• opinia dotycząca projektu planu. Rada Miejska:

• uchwały o przystąpieniu dosporządzenia bądź zmiany planu,

• uchwały w sprawie protestówi zarzutów do planu,

• uchwały o zatwierdzeniu planu. 2. Niezbędne zasoby:

• studium,• mapy sytuacyjno-wysokościowe,• wnioski mieszkańców,• opinia komisji A-U. 3. Wymagane terminy

• minimalnie 8 miesięcy,• maksymalnie 16 miesięcy. 4. Odpowiednie przepisy prawne:

• ustawa o planowaniui zagospodarowaniu przestrzennym,

• rozporządzenia wykonawcze do w/wustawy,

• prawo ochrony środowiska,• ustawa o ochronie gruntów rolnych

i leśnych,• ustawa o nieruchomościach,• ustawa o kartografii i geodezji,• ustawa o drogach publicznych• plan zagospodarowania

przestrzennego kraju, województwa,powiatu,

• studium kraju, województwa, powiatu,• ustawa o zamówieniach publicznych.

Stworzenie nowegoplanuzagospodarowaniaprzestrzennegogminy.

Możliwośćwydawania:

− wypisów i wyrysówz planu,

− decyzji o ustaleniulokalizacji celupublicznego,

− opiniiurbanistycznych.

W dalszej kolejności:− uzyskanie

pozwoleń nabudowę,

− możliwość rozwojugminy dziękiprzeznaczeniunowych terenówpod inwestycje,ściąganieinwestorów,

− promowaniegminy,

− rozbudowainfrastrukturytechnicznej,

− ilość wnioskówpozytywnierozpatrzonych wstosunku do wszystkichwniosków,

− powierzchnia terenówprzeznaczonych podusługi do powierzchniterenówmieszkaniowych,

− powierzchnia terenówbudowlanych wstosunku dopowierzchni gminy,

− powierzchnia terenówpod inwestycje zpodziałem naoznaczenia w planie(wykorzystanie),

− możliwości czasowe(lata) inwestowania –przy określonejnormatywniepowierzchni działkibudowlanej,

− liczba potrzebnych drógw stosunku dopowierzchni terenówbudowlanych,

− liczba nowychtransformatorów siecienergetycznejw stosunku dopowierzchni terenówbudowlanych,

− liczba podmiotówgospodarczychw stosunku dopowierzchni terenówbudowlanych,

− powierzchnia obiektówhandlowo-usługowych(przeznaczonych poddziałalnośćgospodarczą) wstosunku powierzchniterenów podinwestycje.

Etap 10. Wdrożenie procedur i ustalenie zasad ich nadzorowania

Podjęta została realizacja procedur zgodnie z ustalonym ich przebiegiem, ustanowione zo-stały także zasady nadzoru nad przestrzeganiem przyjętych ustaleń, na podstawie odpowie-dnich mierników.

Rezultatem realizacji 10 etapu prac jest zarządzenie wewnętrzne normujące zarządzanieprocedurami w urzędzie.

Etap 11. Rozpowszechnienie przyjętych ustaleń

Ważnym etapem poprzedzającym ostateczne wdrożenie przyjętego systemu zarządzaniaprocesami jest organizacja cyklu szkoleń prowadzonych przez członków zespołu a następnie(metodą kaskadową) przez kierownictwo średniego szczebla. Uwagi i propozycje zgłoszonew trakcie szkoleń powinny być uwzględnione przy opracowaniu aktualizacji systemu procesówi mierników. Układ procesów oraz karta wyników mogą zostać zamieszczone na oficjalnej stro-nie internetowej urzędu (zgodnie z decyzją kadry zarządzającej).

Rezultatami realizacji 11 etapu prac są:– wiedza o przyjętych rozwiązaniach w całej organizacji oraz umiejętności ich stosowania,– lista uczestników szkolenia.

Etap 12. Wdrożenie i monitorowanie realizacji przyjętych ustaleń

Ostatnim etapem realizacji zadania jest przeprowadzenie audytu wybranych procesóww celu określenia stopnia wdrożenia przyjętego podejścia. Na tej podstawie są precyzowane za-sady monitorowania przyjętych ustaleń (audyt, samoocena organizacji).

Rezultatami realizacji 12 etapu prac są:– zbadana skuteczność podjętych działań,– raport z monitoringu procesów.


Realizacja opisanego zadania wiązała się z poniesieniem następujących nakładów:– czas pracy zespołu złożonego z 10 pracowników urzędu,– czas pracy pracowników współpracujących z zespołem, w tym kierowników,– koszty organizacyjne (spotkania robocze, szkolenia wewnętrzne, przygotowanie i dystrybu-

cja materiałów roboczych).

Żadne dodatkowe koszty nie zostały poniesione. Projekt był realizowany w trakcie wykony-wania codziennych zadań, poza rutynowymi zakresami obowiązków. Organizację pracy uspraw-niano „w działaniu”, dochodząc stopniowo do rozwiązań końcowych przez okres około 7 mie-sięcy. Korzyści uzyskane w wyniku realizacji zadania zawiera tabela II.40.


Tabela II.40 Zestawienie korzyści wynikających z realizacji zadania


Zastosowanie podejścia przedstawionego w punkcie 5 jest możliwe w innych jednostkach,ale niezbędnym warunkiem jego efektywności jest wcześniejsze opracowanie strategii rozwojudanej jednostki. Kolejnym przedsięwzięciem powinno być udoskonalenie procedur w celuwdrożenia systemów zapewnienia standardów jakościowych ISO (uzyskanie certyfikatu).

Docelowo doskonalenie organizacji i funkcjonowania urzędu powinno także obejmować:1. Podejmowanie działań w kierunku stopniowego odchodzenia od hierarchicznej struktury

zarządzania na rzecz dynamicznej, poziomej, tj. realizowanie kompleksowego zarządzaniaprocesami (usługami).

2. Przeprowadzanie ciągłej i kompleksowej analizy sposobu sterowania realizowanymi proce-sami, zwłaszcza typowo usługowymi, w celu poszukiwania możliwości usprawnień poprzezdaleko idące delegowanie odpowiedzialności i uprawnień na niższe szczeble struktury za-rządzania.

3. Stworzenie mechanizmów stymulujących motywacje pracowników urzędu do kompetent-nych oraz służebnych zachowań i postaw, niezbędnych w kontaktach z obywatelami, a tak-że do prowadzenia samooceny i samodoskonalenia.

4. Stopniową informatyzację realizowanych procesów i przechodzenie na komunikację siecio-wą oraz sprawowanie efektywnego nadzoru nad dokumentami, informacjami i decyzjamizarówno w wewnętrznym, jak i zewnętrznym obiegu informacji.

127Praktyka nr 13

KorzyściDla Urzędu jako całości: Dla obywateli: Dla pracowników Urzędu:

1) udoskonalenie przebiegurealizowanych procesów,2) usprawnienie organizacji procesuzarządzania,3) wzrost wydajności pracy poprzezdobre wykonywanie zadań zapierwszym razem, zgodnie zustalonymi standardami,4) szybszy obieg informacji (w tymprzekazywanie decyzji),5) wyeliminowanie zbędnych działań,dokumentów, zapisów, informacjii decyzji, itp.,6) skuteczniejsze monitorowaniei ocena osiągania celów w ramachrealizowanych procesów,8) lepsze wykorzystanie (większaproduktywność) zasobów ludzkichi materialnych,9) łatwiejszy dostęp do dokumentów,skuteczniejsza ich ochrona i nadzóroraz warunki ich przechowywania,10) zmniejszenie wewnętrznychkosztów funkcjonowania urzędu.11) poprawa wizerunku Urzędu.

1) wzrost jakości świadczonych usługpoprzez ujednolicenie i przestrzeganieprocedur postępowania,2) skrócenie czasu trwania i ocze-kiwania na załatwienie sprawy,3) poprawa komunikacji i osobistychrelacji klientów z urzędnikami,4) przełamywanie barier i stereotypówzachowań w relacji urzędnik-klient,5) wzrost użyteczności generowanychi przekazywanych informacji.

1) bardziej efektywna realizacja funkcjizarządzania zasobami ludzkimi,2) sprawniejsza organizacja pracy nastanowisku,3) poprawa atmosfery pracy,4) poprawa wyposażeniatechnicznego, biurowego i warunkówpracy,5) lepsza identyfikacja i zrozumieniepotrzeb klientów,6) wzrost motywacji do pracyi podnoszenia kwalifikacji, takżepoprzez samokształcenie,7) stworzenie podstaw do obiektywnejoceny efektów pracy.

PRAKTYKA NR 14: KATALOG USŁUG URZĘDU – URZĄD MIEJSKI W NAMYSŁOWIE

Opracowanie: Marek Ćwiklicki

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Opracowanie katalogu usług dla urzędu oznacza identyfikację procesów tzw. zewnętrz-nych, co jest pierwszym krokiem do dalszego ich usprawnienia.

2. Opis jednostki

Na przełomie roku 1998 i 1999 gmina Namysłów zadeklarowała wolę i została zakwalifiko-wana do realizacji projektu o nazwie „Uczestnictwo publiczne – wychodzenie do ludzi”, w ra-mach LGPP. Głównym celem projektu było wypracowanie trwałych zasad współpracy władzgminy z mieszkańcami – na podstawie dwukierunkowego obiegu informacji: gmina-mieszkań-cy i mieszkańcy-gmina.

Niniejsza praktyka została opracowana przez Urząd Miejski w Namysłowie. W realizacji tejpraktyki gminę Namysłów wsparł LGPP. Chociaż praktyka dotyczy partycypacji społecznej, tostanowi świetny przykład tego, jak jedno rozwiązanie przynosi korzyści w innych dziedzinach,nie związanych bezpośrednio z głównym celem przedstawionej praktyki. Mianowicie, opraco-wanie katalogu usług urzędu miasta to nic innego jak identyfikacja procesów tzw. zewnętrznych(tj. w których występuje petent/klient). Tego typu zadanie stanowi pierwszy krok do dalszychprac usprawniających zarówno organizację, jak i funkcjonowanie urzędu. Poza tym, przedsta-wiony katalog usług jest opracowaniem w wysokim stopniu standardowym, co pozwala, prak-tycznie bez dodatkowych badań i analiz na jego wdrożenie w urzędach gmin. Ponadto, niniej-sza praktyka charakteryzuje się stosunkowo niskim stopniem złożoności.


Przede wszystkim udało się zwiększyć stopień partycypacji społecznej dzięki identyfikacjigłównych spraw, z jakimi mieszkańcy przychodzą do urzędu. Sama identyfikacja pozwoliła tak-że na uporządkowanie realizacji poszczególnych procesów i przypisanie do każdej czynnościosób odpowiedzialnych za jej realizację. Rozwiązano w ten sposób problem podziału zadań po-między pracowników.

Ponadto, praca wewnątrz urzędu została ułatwiona poprzez określenie granic między po-szczególnymi procesami. Dzięki katalogowi usług mieszkańcy uzyskują podstawowe informacjena temat kosztu realizacji danej procedury, czasu jej trwania oraz dowiadują się, jakie doku-menty muszą przygotować zanim udadzą się do urzędu. Bez wątpienia prowadzi to do skróce-

128

Obszar zarządzania: Organizacja i funkcjonowanie urzęduKryterium zarządzania: Nr 6 – Zarządzanie procesamiStadium: stadium 3 (w zakresie opisu procesów)Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Miejski w Namysłowie

ul. Dubois 3, 46-100 Namysłówtel. (077) 410-48-41, 410-15-51, fax (077) 410-03-34e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: listopad 1999Osoba kontaktowa: Ewa Witkowska – kierownik Referatu Promocji

i Komunikacji Społecznej, tel. (077) 410-07-86Miejsca replikacji innowacji: Urząd Miasta i Gminy w Nowej Dębie

nia czasu obsługi petenta podczas pierwszego kontaktu z urzędnikiem – dzięki ograniczeniupotrzeby udzielenia informacji przez pracownika urzędu.


Katalog jest narzędziem, które pozwala mieszkańcom Namysłowa zorientować się gdzie,w jaki sposób i po złożeniu jakich dokumentów mogą daną sprawę załatwić - zawiera zakresczynności wszystkich wydziałów, informację na temat procedur załatwiania poszczególnychspraw i wymaganych dokumentów. Klient dowiaduje się z niego o „miejscu załatwienia spra-wy”, „sposobie załatwiania sprawy”, „wymaganych dokumentach”, „opłatach”, „czasie zała-twiania” i „innych istotnych informacjach”.

Innowacyjny charakter tej praktyki polega nie tylko na idei opracowania katalogu, ale nazastosowaniu różnych kanałów informacyjnych. „Katalog Usług Urzędu Miejskiego w Namy-słowie” jest dostępny w punkcie informacyjnym UM oraz w każdym wydziale urzędu. Możnago także znaleźć na stronach internetowych urzędu.


Przedstawiony poniżej sposób wdrożenia ukazuje ogólne ramy toku postępowania, a do-kładny harmonogram zawiera tabela II.41.

Etap 1. Zainicjowanie współpracy

Po wcześniejszych przygotowaniach i desk research (studia dokumentów, uchwał rady, lo-kalnej prasy, opracowań eksperckich dotyczących Namysłowa, itp.) odbyło się w Namysłowiespotkanie ekspertów zewnętrznej instytucji doradczej z udziałem burmistrza, członków zarzą-du i rady oraz dyrektorów wydziałów urzędu gminy. Spotkanie to umożliwiło zapoznanie siępartnerów i określenie wzajemnych oczekiwań. Ponadto, konsultanci zewnętrzni przeprowadzi-li wywiady i rozmowy z burmistrzem, przedstawicielami zarządu, rady i niektórymi kierownika-mi jednostek organizacyjnych urzędu gminy, w tym zwłaszcza związanych z działaniami w za-kresie komunikacji społecznej i promocji. Rozmowy prowadzone były na podstawieprzygotowanych wcześniej i przedyskutowanych przez zespół zestawów zagadnień.

Etap 2. Warsztaty szkoleniowe

Eksperci Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej AE w Krakowie (MSAP) przepro-wadzili warsztaty szkoleniowe dotyczące komunikacji społecznej zarówno dla osób pełniącychkierownicze funkcje w gminie (burmistrz, członkowie zarządu, przedstawiciele rady, kierowni-cy jednostek organizacyjnych), jak i dla pracowników wykonawczych (urzędników).

Etap 3. Opracowanie planu działania

Po szkoleniach MSAP stworzyła we współpracy z gminą plan działania, który nie tylko wy-liczał, ale i uzasadniał potrzebne przedsięwzięcia. Jednym z nich był „Katalog Usług UrzęduMiejskiego w Namysłowie”.

Etap 4. Zbieranie informacji

W prace nad „Katalogiem Usług Urzędu Miejskiego w Namysłowie” zaangażowane byływszystkie wydziały urzędu, które skatalogowały i opisały zakres swoich usług. Jest to kluczowyetap w opracowaniu katalogu i zajmuje najwięcej czasu. Podczas zbierania informacji należyposługiwać się określonymi kryteriami, na które pracownicy powinni zwrócić uwagę, takimi jakmaksymalny czas trwania realizacji usługi, niezbędne dokumenty, koszt ponoszony przez klien-ta, miejsce realizacji usługi, itp.

Etap 5. Synteza wyników

Później, posługując się zaproponowanym przez MSAP wzorcem, referat komunikacji ze-brał i połączył wszystkie zgromadzone dane w jeden obszerny dokument. Tworzenie kataloguzajęło trzy miesiące.

129Praktyka nr 14

Etap 6. Opublikowanie katalogu i zapewnienie jego dostępności.

Samo opracowanie katalogu nie oznacza jeszcze korzyści z niego płynących. Należy zapew-nić stały dostęp do katalogu za pomocą różnych kanałów informacyjnych. W przypadku Namy-słowa „Katalog Usług Urzędu Miejskiego w Namysłowie” jest dostępny w punkcie informacyj-nym oraz w każdym wydziale urzędu, a także na stronach internetowych urzędu.

Tabela II.41Harmonogram opracowania „Katalogu Usług Urzędu Miejskiego w Namysłowie”

Powyższy tok postępowania powinien być nieznacznie zmodyfikowany pod kątem możliwo-ści wykorzystania tak opracowanego katalogu usług do innych dziedzin organizacji i funkcjono-wania urzędu, o których mowa w punkcie III.


Bezpośrednim efektem powstania katalogu jest usprawnienie obsługi klientów namysłow-skiego urzędu. Mieszkańcy nie błądzą po korytarzach odsyłani od jednych drzwi do drugich.Także z punktu widzenia pracowników urzędu oznacza to, że trafiają do nich klienci, którymmogą oni pomóc. W konsekwencji powstanie katalogu wzmacnia wizerunek urzędu jako insty-tucji sprawnej i przyjaznej, nie tylko dla mieszkańców Namysłowa, ale również lokalnego bizne-su i potencjalnych inwestorów.

„Katalog Usług Urzędu Miejskiego w Namysłowie” to prosta i mało kosztowna inicjatywa,która w znaczący sposób usprawnia obsługę klientów urzędu, ułatwia pracę urzędnikówi wzmacnia pozytywny wizerunek urzędu.

Katalog usprawnił także funkcjonowanie Urzędu Miejskiego w Namysłowie – pomógł upo-rządkować zakresy czynności i przyczynił się do zintegrowania zespołu pracowników.


Proponowane rozwinięcie katalogu usług powinno pójść, zgodnie z doskonaleniem organi-zacji i funkcjonowania urzędów, w kierunku racjonalizacji wyodrębnionych procedur pod ką-tem takich kryteriów, jak: czas trwania, koszt, możliwość automatyzacji niektórych czynności


Zadanie Forma realizacji Wykonawcazadania

Termin Wyniki

Przygotowaniekatalogu usługświadczonych przezgminę (w formiedrukowaneji elektronicznej nastronie www)

Sporządzenie ewidencji usług Kierownik referatuKS (komunikacjispołecznej)

do 30.07.1999 1. Katalog usług,2. Strona www.

Dokonanie opisu każdej usługi i sposobuzałatwienia spraw

Kierownicywydziałów

Przygotowanie katalogu alfabetycznegoi według działów

Kierownicywydziałów

Weryfikacja opracowanych informacji Kierownicywydziałów

do 10.08.1999

Badanie jakości i czytelności katalogu naniedużej próbie mieszkańców

Kierownik referatuKS

do 20.08.1999

Powielenie katalogu, informacja dlamieszkańców o jego dostępności,rozpowszechnienie

Kierownik referatuKS

do 30.08.1999

Ewentualne przygotowanie katalogu nastronie www

Kierownik referatuKS (ze wsparciemzewnętrznym)

do 30.09.1999

Źródło: MSAP, praca wykonana w ramach LGPP, 1999 r.

związanych z realizacją procedury. Docelowo tego typu projekt powinien doprowadzić do for-malnego zapisu wszystkich procesów występujących w urzędzie - zarówno tych, w którychudział bierze petent, jak i tych wewnętrznych.

Opracowanie takiego katalogu to dopiero początek zmian, od których gmina może rozpo-cząć doskonalenie organizacyjne. Pracownicy, którzy biorą udział w pracach łatwiej i szybciejpotrafią wskazać następne etapy w realizacji danej procedury, a co więcej zidentyfikować te,w których możliwe jest usprawnienie.

Pierwszym zaleceniem na rzecz sposobu i procedury wdrażania rozwiązania jest organiza-cja warsztatów, których celem jest zapoznanie pracowników urzędu z pojęciem proces (proce-dura). Podejście procesowe, dominujące obecnie w zarządzaniu, pozwala jednostkom admini-stracji samorządowej na usprawnienie działania pod warunkiem, że procesy będą w niejidentyfikowalne. Druga część szkolenia powinna dotyczyć sposobów ich zapisu (formalizacji)za pomocą technik graficznych. Stosowanie tych ostatnich pomaga w wizualizacji przebiegu da-nego procesu, co stanowi bodziec do dokonania jego analizy i proponowania usprawnień. Każ-dy urząd powinien powołać zespół (chyba że istnieje już w jego strukturze odpowiednia komór-ka ds. organizacji), który zajmować się będzie identyfikacją i zapisem realizowanych czynnościw ramach procesu. Pracownicy urzędu powinni wybrać jedną z wielu dostępnych technik.

Drugie zalecenie dotyczy (w zależności od możliwości) zastosowania odpowiednich progra-mów komputerowych, które ułatwią realizację czynności polegających na zapisie przebieguw formie, np. schematu blokowego i umożliwią inne formy współdziałania za pomocą, np. in-tranetu.

Trzecie zalecenie pochodzi z raportu opisującego omawianą praktykę: „W gminie musi byćwreszcie skłonność do podjęcia działań. W przypadku działań w omawianym tu zakresie środki ma-terialne są mniejszą przeszkodą niż brak woli działania. Dobrze sformułowany plan, oparty na lo-gicznym zestawie zadań, zdefiniowanych terminach ich realizacji i wynikach pozwalających nakontrolę realizacji sprzyja uruchomieniu rzeczywistych działań”.

131Praktyka nr 14

PRAKTYKA NR 15: ZASADY IDENTYFIKACJI I OPISU PROCESÓW W URZĘDZIE – URZĄD MIEJSKI W ŚREMIE

Opracowanie: Henryk Pająk

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Praktyka umożliwiła identyfikację najważniejszych procesów w urzędzie oraz pozwoliła naich opis w postaci procedur (z wykorzystaniem dotychczas stosowanych dokumentów określa-jących zasady postępowania). W połączeniu z innymi elementami, wynikającymi z wymagańISO 9001:2000 (systematyczne audyty, przeglądy) umożliwia to systematyczną analizę funkcjo-nowania procesów i prowadzenie działań korygujących (zgodnie z udokumentowaną procedu-rą w tym zakresie) w celu zapewnienia ich skuteczności.

2. Opis jednostki

W Urzędzie Miejskim w Śremie zatrudnionych jest około 70 pracowników (liczba mie-szkańców gminy – około 40 tys.).

Praktyka zrealizowana została w ramach wdrażania w Urzędzie Miejskim w Śremie syste-mu zarządzania jakością (SZJ) zgodnego z wymaganiami ISO 9001:2000. Podstawową prze-słanką jej wdrożenia była chęć poprawy funkcjonowania urzędu i poprawy jego wizerunkuw oczach klientów i inwestorów.


1. Możliwość rozpatrywania organizacji jako zbioru procesów, a nie zbioru komórek orga-nizacyjnych, które zwykle czują się odpowiedzialne jedynie za ten fragment zadań, który samerealizują. Procesy charakteryzują się tym, że: – w ich wyniku powstają wyroby/usługi,– tworzą wartość dodaną dla organizacji i klienta (interesanta, społeczności),– wiążą ze sobą zasoby i działania,– dają się opisać, nadzorować i mierzyć,

2. Możliwość określenia (lub wykorzystania istniejących) jasnych procedur postępowania.3. Możliwość analizy procesów i ich poprawy.

132

Obszar zarządzania: Organizacja i funkcjonowanie urzęduKryterium zarządzania: Nr 6 – Zarządzanie procesamiStadium: stadium 3Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Miejski w Śremie

Plac 20 Października 163-100 Śremtel. (061) 283-52-25, fax (061) 283-53-37e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: maj 2001Osoba kontaktowa: Hanna Brukarczyk – sekretarz miasta, tel. (061) 283-52-25Miejsca replikacji innowacji: brak szczegółowych danych; dostępne są informacje na temat

zastosowania podejścia procesowego w wielu innych urzędach,np. Świętokrzyski Urząd Wojewódzki w Kielcach, Urząd Miasta Rybnika,Urząd Miasta Żory; szczegółowa metodyka opracowywania i wdrażaniamoże się jednak istotnie różnić od przedstawionej w niniejszej praktyce


Praktyka dotyczy sposobu identyfikowania procesów w organie samorządu, wyboru procesównajistotniejszych z punktu widzenia misji i celów organizacji (w tym określenia i zastosowania kry-teriów wyboru) oraz określenia zasad opisu tych procesów w postaci procedur postępowania.


Postępowanie w czasie wdrażania praktyki składało się z następujących kroków:

Etap 1. Szkolenia kierownictwa urzędu i zespołu wdrożeniowego

W trakcie szkoleń przekazano najważniejsze informacje nt. wymagań modelu, definicji pro-cesu, zasad identyfikowania, opisu analizy i sposobów doskonalenia procesów. W trakcie szko-lenia zespołu wdrożeniowego (prowadzonego metodą warsztatową) przećwiczono także – nakonkretnych przykładach z urzędu – sposoby realizacji dalszych zadań oraz ustalono ich har-monogram.

Etap 2. Identyfikacja i wybór procesów

Zespół wdrożeniowy został podzielony na zespoły tematyczne (wydziałowe dla procesów spe-cyficznych i międzywydziałowe dla wspólnych). Następnie każdy z tych zespołów dokonał identy-fikacji procesów w obszarze swego zainteresowania oraz wyboru najistotniejszych (najważniej-szych dla organizacji). Główne zasady, którymi się kierowano w trakcie prac obejmowały:– identyfikację procesów według podstawowych zadań urzędu i sposobów ich realizacji,– uporządkowanie procesów według ich hierarchii, w której wyróżniono procesy główne,

operacyjne i wspomagające,– zainteresowanie zespołów koncentrowało się na procesach operacyjnych i wspomagają-

cych,– wyboru dokonywano biorąc pod uwagę, czy procesy:

- wynikają z misji/strategii,- są drogie (koszto-, pracochłonne, itp.),- są ryzykowne dla organizacji,- dotykają bezpośrednio klienta,- wymagają współpracy wielu funkcji/osób/komórek,

– wyboru dokonano stosując takie metody, jak: technika grup nominalnych, wielokrotnegogłosowania, porównanie parami oraz macierz korelacji.

Wynik tych prac (uwzględniający zmiany dokonane po przeprowadzeniu audytu certyfika-cyjnego i podjętych w związku z tym działań) przedstawiono na przykładzie jednego z obszarówzainteresowania.

Tabela II.42Procesy operacyjne i wspomagające w ramach procesu głównego

– rejestracja stanu cywilnego osób

133Praktyka nr 15

Procesy główne Procesy operacyjne Procesy wspomagająceRejestracja stanucywilnego osób

• ewidencja ludności,• dokumenty tożsamości,• zbiórki publiczne i zgromadzenia,• rejestracja małżeństw, urodzeń

zgonów i innych zdarzeń stanucywilnego,

• administrowanie rezerwamiosobowymi.

• prowadzenie rejestru ludności,• wydawanie dokumentów tożsamości,• rejestracja poborowych,• udzielanie ślubów,• wręczanie medali za pożycie małżeńskie,• wydawanie decyzji administracyjnych,• dokonywanie zakupów,• uchwalanie budżetu gminy,• udzielanie zamówień publicznych,• tworzenie aktów prawa miejscowego, uchwał rady

i zarządu,• wydawanie zaświadczeń.


Etap 3. Analiza i opis wybranych procesów

Wszystkie procesy nazwane w hierarchii wspomagającymi zostały przez zespoły tematycz-ne przeanalizowane pod względem konieczności ich dodatkowych regulacji. Przeprowadzonoprzy tej okazji analizę dotyczącą stanu „posiadania” urzędu w zakresie dokumentów opisują-cych funkcjonowanie i realizację zadań oraz czynności i spraw, z zamiarem wykorzystania jużistniejących i skutecznie funkcjonujących procesów.

W przypadkach zidentyfikowanych jako niezbędne – ze względu na problemy, spory kom-petencyjne, itp. – procesy rozrysowane zostały w postaci diagramów postępowania (algoryt-mów) typu liniowego lub rozwiniętego. Diagramy przedstawiały wzajemne powiązanie i następ-stwo czynności oraz ich przyporządkowanie. Wykorzystano proste symbole typu:

Poszczególne czynności przedstawione na diagramie zostały poddane analizie, która brałapod uwagę m.in. takie elementy, jak: sekwencja działań, osoby i komórki je realizujące, zasobyniezbędne do ich realizacji, liczba i usytuowanie punktów decyzyjnych. Taka analiza procesówprzedstawionych w wersji graficznej wykazała także, w wielu przypadkach, znaczne podobień-stwa pomiędzy nimi, co umożliwiło w dalszym etapie ich wspólny opis.

Rozpatrywano również stopień opisania zasad realizacji poszczególnych czynności w doku-mentach funkcjonujących w urzędzie. Przyjęto zasadę, że w diagramach podane są jedynie in-formacje dotyczące miejsca, osoby i następstwa czasowego realizowanych czynności – szukanonatomiast opisu sposobu (jak?) w przypadku czynności i kryteriów (dlaczego?) w przypadkudecyzji. Jeżeli takich informacji nie zawierały dokumenty dotychczas stosowane, sugerowanopotrzebę opracowania dodatkowych.

Obie analizy (stanu posiadania i algorytmów) zaowocowały powstaniem nowych dokumen-tów (procedur), które zostały dodatkowo opracowane.

Etap 4. Wdrożenie procedur i ich poprawa

W skład dokumentacji opisującej funkcjonowanie procesów w urzędzie wchodzą:– księga jakości,– procedury wraz z wykorzystywanymi w nich formularzami,– instrukcje,– akty normatywne wewnętrzne, tj. uchwały rady miejskiej, zarządu miasta, zarządzenia bur-

mistrza, – akty normatywne zewnętrzne, tj. ustawy, rozporządzenia.

Ustalone zasady nadzorowania dokumentacji urzędu umożliwiają dostęp do aktualnychwersji takich dokumentów we wszystkich miejscach, gdzie jest to niezbędne.

Opracowane procedury zawierają następujące elementy:– uczestnicy, – podstawy prawne,– opis postępowania (ewentualnie algorytm),– dodatkowe dokumenty,– załączniki.


Procedury zostały określone zarządzeniem burmistrza i podlegają ciągłym zmianom w mia-rę jak zmieniają się okoliczności spraw i same sprawy, których dotyczą. Podstawowym źródłemtakich zmian są wyniki audytów wewnętrznych i wnioski realizatorów poszczególnych działań.Audyty są swoistą, wymaganą przez ISO 9000, formą samooceny organizacji realizowaną przezprzeszkolonych w tym celu i niezależnych od badanego obszaru wykonawców (audytorów we-wnętrznych). Kryteriami oceny są wymagania przyjętego modelu ISO 9000 oraz przechowywa-na w urzędzie dokumentacja.


Nakłady są trudne do określenia – zadanie zostało zrealizowane w ramach wdrażania syste-mu ISO, którego koszty wyniosły około 45 tys. zł (w tym certyfikacja około 20 tys. zł). Nie ozna-cza to jednak, że tylko taki był koszt tego przedsięwzięcia. Można przyjąć, że przedsięwzięcieto kosztowało około 4-5 tys. zł (konsultacje) i kilkadziesiąt osobodni pracy pracowników urzę-du (trzeba tu pamiętać o wielkości urzędu – około 70 pracowników) – w sumie około 6 tys. zł.

Korzyści:– uporządkowanie działalności, likwidacja działań zbędnych i powtarzanych w wyniku prze-

prowadzonej analizy realizacji procesów i ustaleniu procedur postępowania w procesach,co powoduje także odciążenie kierownictwa (uciekając się do przykładu żeglarskiego – kie-rownictwo może sterować organizacją, a nie wiosłować wspólnie z pracownikami),

– powiązanie ze sobą i objęcie nadzorem dokumentów niezbędnych do funkcjonowania urzę-du (w tym wniosków, formularzy, itp.),

– łatwiejsza kontrola realizacji zadań.


Zalecenia dla replikujących:– rozpocząć należy od identyfikacji i oceny stanu posiadania, jeżeli chodzi o dokumentację

opisującą zasady funkcjonowania urzędu. Warto ją wykorzystać i przywoływać – unika sięw ten sposób zbędnego dublowania informacji (przepisywania i powielania odpowiednichfragmentów już istniejących opisów),

– warto pamiętać o tym, że „mianem procedury określa się w urzędzie nie tylko dokumentynoszące tę nazwę, opracowane w czasie przygotowania i wdrażania Systemu ZarządzaniaJakością. Procedurą jest dla nas każdy dokument, określający przyjęte lub nakazane roz-wiązania, tryb lub zasady postępowania”,

– pamiętać należy o tym, że schemat i procedura (czy też dokument) nie jest celem tych dzia-łań, a jedynie środkiem prowadzącym do celu. To nie na nich nam zależy i nie ich powinnobyć jak najwięcej. Ponadto, powinny podlegać zmianom w miarę jak zmieniają się okolicz-ności ich realizacji, prawo, itp. Dbać należy jedynie o to, aby zawsze nad tymi zmianami pa-nować.

Zalecenia na rzecz sposobu i procedury wdrażania rozwiązania:– dokonując wyboru procesów należy kierować się liczbą problemów, które stwarzają a nie

przypuszczalną łatwością opisu,– zaprezentowane kryteria wyboru należy, mimo że wyglądają na bardzo logicznie dobrane,

traktować jedynie jako przykładowe – tak naprawdę to przedstawiciele jednostki powinnizdecydować, jakie konkretne kryteria zastosują,

– należy unikać sytuacji, w której przedstawiciele kilku komórek organizacyjnych dokonująwyboru procesów, których listę przedstawiono łącznie – zamiast prawidłowego wyboru doj-dzie do konfliktów, wynikających z chęci podkreślenia ważności zadań i statusu danego wy-działu w stosunku do innych,

– należy zwrócić uwagę na prawidłowe zidentyfikowanie i nazwanie procesów oraz określe-nie czynności i ciągów czynności, z których się one składają – aby nie definiować jako pro-cesów, np. czynności (a łatwo o taką pomyłkę, bo często identyfikuje się procesy według za-dań i zakresów czynności komórek),

– nie należy mylić procesów z procedurami (procedury mogą opisywać całe procesy lub ichfragmenty).

135Praktyka nr 15

PRAKTYKA NR 16: ZASADY OKREŚLANIA MIERNIKÓW EFEKTYWNOŚCI PROCESÓW W URZĘDZIE – URZĄD MIEJSKI W ŚREMIE

Opracowanie: Henryk Pająk

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Praktyka umożliwiła określenie wymiernych parametrów (mierników i wskaźników), za po-mocą których możliwe jest bieżące monitorowanie realizowanych procesów biorąc pod uwagęmisję i cele urzędu oraz wymagania klientów (odbiorców usług). Umożliwi to określenie stan-dardów realizowanych usług i ich doskonalenie z wykorzystaniem analizy uzyskanych tą drogądanych oraz podejmowanie systematycznych działań korygujących i działań zapobiegawczych(na podstawie trendów danych).

2. Opis jednostki

Praktyka zrealizowana została w ramach wdrażania w Urzędzie Miejskim w Śremie syste-mu zarządzania jakością zgodnego z wymaganiami ISO 9001:2000. Podstawową przesłanką jejwdrożenia była potrzeba monitorowania realizacji zidentyfikowanych procesów oraz chęć ichdoskonalenia w celu zwiększenia zarówno efektywności funkcjonowania urzędu, jak i satysfak-cji klientów.


1. Możliwość analizy funkcjonowania procesów i ich poprawy – bazowanie na faktach (rzeczy-wistych danych) przy podejmowaniu decyzji dotyczących zmian w procesach.

2. Ułatwienie przy określaniu wymiernych celów realizowanych procesów. Przykład – czas re-alizacji usług określony w Kodeksie Postępowania Administracyjnego – zwykle zwraca sięuwagę na uniknięcie sytuacji przekraczania terminu ustawowego (7, 14, 30 dni), nie próbu-jąc określać rzeczywistego czy przeciętnego czasu realizacji usług. Po zmierzeniu możnawyeliminować ze sfery rozważań te usługi, dla których czas jest znacznie krótszy od ustawo-wego, a działania skupić na poprawie realizacji pozostałych i dla nich określać cele – krót-szy (ale realny) czas realizacji.

136

Obszar zarządzania: Organizacja i funkcjonowanie urzęduKryterium zarządzania: Nr 6 – Zarządzanie procesamiStadium: stadium 4 (w zakresie systemu monitoringu realizacji procesów)Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Miejski w Śremie

Plac 20 Października 163-100 Śremtel. (061) 283-52-25, fax (061) 283-53-37e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: 2001Osoba kontaktowa: Hanna Brukarczyk – sekretarz miasta, tel. (061) 283-52-25Miejsca replikacji innowacji: brak szczegółowych danych; dostępne są informacje na temat

zastosowania podobnego podejścia przy okazji wdrażania systemuzgodnego z ISO 9001 w wielu innych urzędach, np. Świętokrzyski UrządWojewódzki w Kielcach, Urząd Miasta Sosnowca, Urząd Miasta w Jaśle;szczegółowa metodyka opracowywania i wdrażania może się jednak istotnieróżnić od przedstawionej w niniejszej praktyce

3. Możliwość ustanawiania i rozpowszechnienia wiedzy (np. w stosunku do klientów) na te-mat standardów usług, będących wynikami monitorowanych procesów.


Praktyka dotyczy sposobu, w jaki określono mierniki efektywności zidentyfikowanychw urzędzie procesów oraz sposobu ich wykorzystania do określania celów i standardów.


Postępowanie w czasie wdrażania praktyki realizowane było według następujących kroków:

Etap 1. Szkolenie zespołu wdrożeniowego

W trakcie szkoleń przekazano najważniejsze informacje nt. zasad określania miernikówi wskaźników oraz na przykładach przedstawiono sposób ich doboru i wykorzystania. Podkre-ślono także rolę sposobów gromadzenia danych, ich obróbki i analizy oraz wykorzystania.

Etap 2. Opracowanie systemu mierników

Zespół wdrożeniowy, podzielony na zespoły tematyczne (wydziałowe dla procesów specy-ficznych i międzywydziałowe dla wspólnych), po dokonaniu identyfikacji procesów w obszarzeswego zainteresowania oraz wyboru najistotniejszych, przygotował propozycje mierników dlaprocesów w poszczególnych obszarach. Wymagało to oczywiście akceptacji kierownictwa urzę-du. Dokonując takiego wyboru kierowano się kilkoma zasadami:– poszukiwano parametrów poszczególnych procesów (usług) realizowanych w komórkach

organizacyjnych, które należałoby mierzyć, grupując je w 3 obszarach: - produktowym – celem było ustalenie głównych cech wykonywanych usług (jakość, rela-

cja usług dobrych do złych, itp.),- procesowym – dotyczące kontroli procesu realizacji usługi – mierniki wewnętrzne efek-

tywności (czas realizacji, koszty, liczba spraw itp.),- satysfakcji – reakcja klienta na usługi lub kontakt z urzędem,

– ustalono, że mierniki takie zawsze dotyczą 3 podstawowych kategorii – jakości, czasu i ko-sztów,

– definiując mierniki starano się zastosować następujący sposób rozumowania i ich określania:a) jakie są parametry procesu:- na czym zależy klientowi (efekt końcowy),- na czym zależy przełożonemu (zużycie zasobów, cele organizacji),- na czym zależy bezpośredniemu wykonawcy (właściwa realizacja procesu),b) w jaki sposób można je najlepiej wyrazić liczbowo? – opracowanie miernika.

Wynik tych prac (uwzględniający zmiany dokonane w wyniku audytu certyfikacyjnegoi podjętych w związku z tym działań) przedstawiono na przykładzie kilku obszarów zaintereso-wania.

137Praktyka nr 16

Tabela II.43Mierniki realizacji niektórych procesów głównych

Działania zapobiegawcze podejmowane są w sytuacji, gdy istnieje jedynie potencjalne za-grożenie wystąpienia niezgodności bądź nieprawidłowości – mają więc na celu niedopuszczeniedo wystąpienia niezgodności lub nieprawidłowości.

Etap 3. Wdrożenie odpowiednich procedur

Proponowane mierniki i sposób ich wykorzystania opisane zostały w procedurze dotyczącejprzeglądów systemu dokonywanych przez kierownictwo urzędu. Najwyższe kierownictwo –burmistrz, zastępcy burmistrza, sekretarz, skarbnik – przeprowadza przeglądy systemu jakości,polegające na formalnej ocenie jego stanu, przydatności polityki jakości i celów, określaniu nie-zbędnych działań i nowych celów urzędu, wynikających ze zmieniających się warunków zewnę-trznych i wewnętrznych.

Przeglądy przeprowadzane są raz w roku, zawsze w maju. Datę przeprowadzenia przeglą-du wyznacza burmistrz. Na trzy tygodnie przed wyznaczonym terminem przeglądu burmistrzzobowiązuje pełnomocnika ds. jakości (PJ) oraz naczelników pionów do przygotowania i do-starczenia niezbędnych do przeglądu materiałów w terminie 14 dni od dnia powiadomienia.

Najpóźniej na 7 dni przed wyznaczonym terminem przeglądu burmistrz zawiadamia o da-cie jego przeprowadzenia pozostałych członków najwyższego kierownictwa oraz informujeo miejscu złożenia dokumentów i możliwości zapoznania się z materiałami do przeglądu.

Burmistrz może zaprosić do uczestnictwa w przeglądzie naczelników pionów z zachowa-niem trybu powiadamiania jak wyżej.

Na podstawie uzyskanych informacji najwyższe kierownictwo ocenia, czy system jakości jestodpowiedni, skuteczny w osiąganiu zaplanowanych celów oraz porównuje zamierzenia z rze-


Procesy główne Mierniki (przykłady)Zarządzaniegospodarkąkomunalną

1. Badanie zadowolenia klienta z realizacji usług komunalnych.2. Procent zrealizowania listy przydziału mieszkań.3. Czas usunięcia zgłaszanych usterek i awarii drogowych.4. Terminowość realizacji inwestycji na podstawie zawartych umów.5. Liczba zgłaszanych usterek i wad po odbiorze inwestycji.

Promocja gminyi samorządnościoraz wspieranieprzedsiębiorczości

1. Liczba podjętych przedsięwzięć promocyjnych.2. Wartość pozabudżetowych inwestycji krajowych i zagranicznych.3. Liczba nowo zarejestrowanych podmiotów gospodarczych.4. Liczba udzielonych ulg z tytułu stworzenia nowych miejsc pracy.5. Liczba udzielonych pożyczek na rozpoczęcie działalności gospodarczej.6. Procent zrealizowanych zadań w ramach planów współpracy zagranicznej i z organizacjami

pozarządowymi.Organizacja pracy,doskonaleniesystemuzarządzaniajakością

1. Liczba zgłoszonych przez pracowników niezgodności/spostrzeżeń w systemie zarządzaniajakością.

2. Zadowolenie pracowników z dostępu do zasobów niezbędnych do realizacji procesów.3. Zadowolenie radnych z terminowości i jakości obsługi, np. dostarczania projektów uchwał.4. Liczba zgłoszonych i przyjętych przez radnych poprawek do projektów uchwał.5. Liczba ujawnionych nieprawidłowości w drodze kontroli.6. Badanie zadowolenia klienta zewnętrznego ze sposobu obsługi przez urzędników.7. Liczba ujawnionych niezgodności w audytach* wewnętrznych.8. Liczba skarg na działalność urzędu.9. Liczba zgłoszonych działań korygujących/zapobiegawczych**.10. Liczba ujawnionych niezgodności w audytach zewnętrznych.

*Audyty są swoistą, wymaganą przez ISO 9000, formą autodiagnozy organizacji, realizowaną przez przeszkolonych w tym celui niezależnych od badanego obszaru wykonawców (audytorów wewnętrznych). Kryteriami tej cyklicznej oceny są wymaganiaprzyjętego modelu ISO 9000 oraz obowiązująca w urzędzie dokumentacja.**Działania korygujące podejmowane są w sytuacji, gdy wystąpił już skutek w postaci niezgodności lub nieprawidłowości w procesachi mają na celu niedopuszczenie do ponownego wystąpienia niezgodności.Źródło: opracowanie własne.

czywiście uzyskanymi wynikami i wyciąga wnioski (co należy zrobić, aby ten system poprawić,jeżeli jest nieskuteczny).

Etap 4. Analiza wyników i określanie celów i standardów

Można mówić jedynie o zamierzeniach, gdyż etap ten jest dopiero w fazie realizacji.Wyniki pomiarów (roczne) wykorzystane zostaną do:

– określenia przedziałów zmienności mierzonych parametrów a następnie ustalenia celów(pożądanych wartości parametrów) dla poszczególnych procesów. Umożliwi to określeniewymiernych i możliwych do zrealizowania celów na podstawie faktów, a nie domniemań,czy chęci,

– ustalenia standardów realizacyjnych procesów i ich stosowania.

Standardy traktowane są w tym przypadku jako zbiór wartości/parametrów charakteryzu-jących daną usługę, znanych obu stronom i akceptowanych przez nie. Pozwoli to na przekazy-wanie realnych i prawdziwych informacji klientom urzędu i przyczyni się do wzrostu ich zado-wolenia („dotrzymano obietnicy, którą złożono”).


Nakłady są trudne do określenia – zadanie zostało zrealizowane w ramach wdrażania syste-mu ISO, którego koszty wyniosły około 45 tys. zł (w tym certyfikacja około 20 tys.). Nie ozna-cza to jednak, że tyle tylko wynosiły koszty tego przedsięwzięcia. Nie mierzono nakładów pra-cy członków zespołu wdrożeniowego, poniesionych na realizację tych prac. Szacować możnajedynie nakłady na konsultacje (około 2 tys. zł) i kilkadziesiąt osobodni pracy pracownikówurzędu. W sumie koszty takie oszacować można na poziomie około 3-4 tys. zł.

Korzyści:– łatwiejsza kontrola realizacji zadań,– decyzje (nie tylko dotyczące określania celów) mogą być podejmowane na podstawie rze-

czywistych danych,– określone i rozpowszechnione standardy poszczególnych usług (przedstawione w postaci,

np. kart informacyjnych) ułatwią wymianę informacji pomiędzy klientami i urzędem.


Zalecenia dla replikujących:– można wykorzystać wiele mierników już funkcjonujących (np. wynikających z systemów

sprawozdawczości dla organów nadzoru). Warto jednak pamiętać o zasadzie, aby mierzyćto co ważne/wartościowe, a nie wartościować jedynie to, co jest już mierzone,

– jednym z kluczowych elementów w przypadku tego przedsięwzięcia jest czas. W szczegól-ności dużo czasu potrzeba na zgromadzenie reprezentatywnych wyników,

– nie należy się obawiać zmian w przyjętym systemie mierników. Jest rzeczą naturalną, że do-bre ustępuje miejsca lepszemu,

– można taki system mierników połączyć z badaniami oczekiwań i/lub satysfakcji czy priory-tetów społeczności i badać stopień ich realizacji.

Zalecenia na rzecz sposobu i procedury wdrażania rozwiązania:– warto pamiętać o tym, że mierniki mogą być przedstawiane w postaci wartości (liczb zwy-

miarowanych – np. czas, liczba sztuk, itp.) oraz w postaci liczb bezwymiarowych – wskaźni-ków (%, ułamek),

– określając mierniki warto rozważyć, jakie są potrzeby i oczekiwania wszystkich zaintereso-wanych stron. Przykład – zmiana (na wniosek) planu zagospodarowania (koszty rzędu kil-kudziesięciu tys. zł) może nie powodować zainteresowania mierzonego liczbą wydanych de-cyzji administracyjnych w tym zakresie,

– ważne są nie tylko same mierniki. Określając je należy się zastanowić nad sposobami mie-rzenia, gromadzenia i analizy wyników, a także sposobami ich wykorzystania.

139Praktyka nr 16

PRAKTYKA NR 17: BIURO OBSŁUGI KLIENTA – STAROSTWO POWIATOWE W NAMYSŁOWIE

Opracowanie: Leszek Skórniewicz

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Praktyka polega na:– opracowaniu zasad funkcjonowania Biura Obsługi Klienta (BOK),– opisaniu realizacji usług w dokumentacji systemowej: opisy procesów, standardy realizowa-

nych usług – karty usług,– wdrożeniu działań doskonalenia organizacji: audyty funkcjonowania BOK, audyty proce-

sów realizacji usług, działania korygujące,– zaangażowaniu personelu organizacji w uzgadnianie realizacji procesów oraz tworzenie ich

opisów,– realizacji usług i procesów oraz ich monitorowaniu z wykorzystaniem analiz właściwości za-

stosowanych metod, zestawu mierników, ich trendów i zależności (do tej pory nie stosowa-no tego rozwiązania w organizacjach typu urzędy administracji publicznej),

– skutecznym wdrożeniu zaplanowanych zasad,– monitorowaniu efektywności stosowania praktyki,– podejmowaniu niezbędnych działań korygujących dotyczących bieżących i przewidywanych

problemów w realizacji usług urzędu (zapoczątkowanych w Biurze Obsługi Klienta).

2. Opis jednostki

Od samego początku istnienia Starostwa Powiatowego w Namysłowie podstawowym pro-blemem były warunki lokalowe oraz kwestia sprawnego (na odpowiednim poziomie) zorgani-zowania świadczenia usług. Starostwo zlokalizowane było w czterech obiektach – w różnychczęściach miasta. Sytuacja ta oznaczała zarówno dużą niedogodność dla klientów, jak i unie-możliwiała usprawnienie organizacji pracy. Kolejnym problemem był brak tradycji i ugrunto-wanej, jednoznacznie zdefiniowanej kultury organizacji. Tylko połowa osób (pracowników)miała doświadczenie w pracy administracyjnej.

W związku z powyższym podjęto czynności, które w maju 2001 r. doprowadziły do zmianysiedziby urzędu.

140

Obszar zarządzania: Organizacja i funkcjonowanie urzęduKryterium zarządzania: Nr 6 – Zarządzanie procesamiStadium: stadium 3Kryterium zarządzania: Nr 7 – Efektywność komunikacji wewnętrznejStadium: stadium 3Jednostka wdrażająca: starostwo powiatoweNazwa i adres jednostki wdrażającej: Starostwo Powiatowe w Namysłowie

Plac Wolności 12a46-100 Namysłówtel. (077) 410-36-95, fax (077) 410-39-22e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: wrzesień 2001Osoba kontaktowa: Adam Maciąg – starosta namysłowski, tel. (077) 410-36-95

[email protected] replikacji innowacji: Urząd Powiatowy w Wałbrzychu, Urzędy Miast: Żory, Konin, Sosnowiec,

Ostrowiec Świętokrzyski, a także Świętokrzyski Urząd Wojewódzkiw Kielcach


Okres adaptacji do nowych warunków trwał kilka miesięcy. Wymagał opracowania nowychrozwiązań organizacyjnych i stworzenia szeregu opisujących go regulacji, a także kształtowanianowej kultury organizacji - kultury umożliwiającej realizację usług na wyższym jakościowo po-ziomie, budzącej aktywność personelu organizacji w aspekcie doskonalenia jej funkcjonowania,ze szczególnym uwzględnieniem przepływu informacji pomiędzy klientami a personelem orazpomiędzy wszystkimi właściwymi pracownikami wewnątrz organizacji. Chodziło o wykształce-nie kultury nierozerwalnie związanej z aktywnym doskonaleniem procesów przez poszczegól-nych, zaangażowanych w ich realizację pracowników.

W wyniku zastosowania praktyki wyeliminowano:– nieefektywny pierwszy kontakt z klientami organizacji,– brak identyfikacji właściwych wymagań klientów,– brak zrozumienia dla klienta i jego indywidualnych wymagań,– niską jakość realizacji usług w wyniku niewłaściwie zidentyfikowanych i realizowanych pro-

cesów.


Praktyka polega na skutecznej realizacji procesów informacyjnych i komunikacyjnych po-między klientami organizacji, a kompetentnymi pracownikami pierwszego kontaktu oraz po-między pracownikami właściwych szczebli i komórek organizacyjnych, realizujących usługę, nabazie:– właściwej w formie i treści informacji dla klientów (oferty),– realizacji procesów wewnętrznych organizacji, wdrożonych w celu realizowania usług,– wniosków doskonalących praktykę, wynikających z jej monitorowania oraz badania saty-

sfakcji klientów korzystających z usług BOK.

Powszechnie obowiązujący stan w komunikacji poziomej pomiędzy klientami urzędu a je-go pracownikami sprowadza się do oczekiwania przez personel organizacji na zapytania zestrony petenta. Na wniosek petenta analizuje się sprawę, informuje się petenta o wymaganychdokumentach, opłatach, wymaganiach urzędu w związku z realizacją sprawy. Niektóre komór-ki organizacyjne z własnej inicjatywy przygotowują nieformalne wzorce wniosków, ułatwiającepetentowi załatwienie sprawy. Pomoc ta nie uwzględnia jednak potrzeb innych wydziałów, za-angażowanych w realizację przyjętych spraw. Działania nie są systemowe, nikt w organizacji nieanalizuje przygotowanych wniosków. Nie dokonuje się również ich kompleksowego przegląduz punktu widzenia zmian prawa, zmieniających się potrzeb klientów i organizacji.

Zastosowanie dobrej praktyki polega na wypracowaniu filozofii funkcjonowania urzędunastawionego na klienta oraz wdrożeniu zasad postępowania z niej wynikających.

Zastosowanie praktyki pozwala organizacji przejść od powyżej opisanego powszechnieobowiązującego stanu przez stadia:– identyfikacji wymagań komunikacyjnych i związanych z nią procesów,– systemowego ustanawiania zasad komunikacji i realizacji procesów dla całej organizacji,– systematycznego monitorowania skuteczności komunikacji i procesów z nią związanych

oraz wdrażania działań korygujących zidentyfikowane problemy,– poszukiwania przyczyn problemów mogących wystąpić potencjalnie, np. w związku z nie-

właściwą komunikacją oraz nieefektywnie realizowanymi procesami,

do stadium, w którym wszyscy pracownicy organizacji wykazują aktywność w doskonaleniuzasad komunikacji oraz doskonaleniu realizacji procesów w organizacji, biorąc pod uwagę oce-nę funkcjonowania urzędu dokonywaną przez interesantów.

141Praktyka nr 17


Kluczowymi elementami wdrażanej praktyki było:

Etap 1. Opracowanie planu wdrożenia

Plany wdrożeń zarówno w jednostce wdrażającej, jak i w jednostkach replikujących zostałyopracowane z uwzględnieniem kalendarza funkcjonowania organizacji, przewidywanych nasi-leń w pracy poszczególnych jednostek organizacyjnych. Zakładały realizację i monitorowanieetapów prac, włącznie z określeniem osób odpowiedzialnych za ich wykonanie i kontrolę reali-zacji.

Etap 2. Przeprowadzenie szkoleń personelu

Szkolenia w zakresie procesowego podejścia do realizacji usług, według odpowiedniej me-todyki.

Etap 3. Zidentyfikowanie usług realizowanych w organizacji

Zidentyfikowanie usług przeprowadzono na podstawie analiz dokonywanych w zespołachroboczych. Pracowano zespołowo (praca grupowa). Dla celów analizy korzystano przede wszy-stkim z wiedzy i doświadczenia uczestników spotkań oraz z dokumentów, głównie ustawowych,będących w posiadaniu organizacji.

Etap 4. Zidentyfikowanie procesów realizujących wskazane usługi

Zidentyfikowane usługi podzielono głównie z punktu widzenia powtarzalności sposobówich realizowania. Na tej podstawie określono procesy realizujące kilka usług jednocześnie orazprocesy indywidualne dla poszczególnych usług. Doświadczenia wynikające z wdrożeń w róż-nych organizacjach wskazują, iż nie można przedstawić jednego modelu układu usług czy teżprocesów organizacji. Co prawda każda organizacja stosuje te same wymogi prawa obowiązu-jącego w kraju (ustawy, Kodeks postępowania administracyjnego – KPA, itd.), lecz sposób re-alizacji zadań, miejsce inicjowania procesów, usług, stosowane narzędzia (w tym informatycz-ne) lub ich brak, zasady dekretacji spraw i pism, a w końcu kultura organizacyjnaposzczególnych organizacji są różne. Do każdej identyfikacji procesów i usług należy podcho-dzić indywidualnie.

Przykłady zidentyfikowanych procesów:

I. Zasadnicze procesy – decydujące o osiąganiu przez starostwo celów strategicznych:– planowanie i realizacja budżetu,– zapewnienie decyzyjności organom powiatu,– współdziałanie z jednostkami organizacyjnymi powiatu,– świadczenie usług administracyjnych,– komunikacja z otoczeniem,– komunikacja wewnętrzna,– zarządzanie zasobami,– zarządzanie personelem.

II. Operacyjne procesy – właściwe dla całego starostwa lub części jego komórek organiza-cyjnych, decydujące o realizacji zadań na poziomie celów operacyjnych:– planowanie działań,– realizacja planów finansowych,– zamówienia publiczne,– sprawozdawczość, sporządzanie informacji i analiz,– wydawanie zaświadczeń.

III. Wspomagające procesy – właściwe dla całego starostwa lub części komórek organiza-cyjnych, obsługujące pozostałe grupy procesów:


– obieg dokumentów,– nadzór nad zapisami,– informowanie klientów i jednostek,– informowanie pracowników i przełożonych,– zarządzanie zasobami danych.

IV. Procesy operacyjne i wspomagające właściwe dla poszczególnych komórek organizacyj-nych.

Etap 5. Inwentaryzacja dokumentów stosowanych w związku z realizacją usług

Analizując dane gromadzono je i opisywano zasady nadzorowania w celu zapewnienia ichadekwatności, zgodności z wymaganiami, aktualności, dostępności. Nadzór nad dokumentamiobjął wszystkie dokumenty wymagane do realizacji usług, takie jak: ustawy, rozporządzenia,uchwały rady, uchwały zarządu, mapy, dokumentację techniczną, publikacje prasowe. Zasadynadzorowania dokumentacji, zgodne z postanowieniami KPA i Jednolitym Rzeczowym Wyka-zem Akt (JRWA), opisano w dokumentach wewnętrznych funkcjonujących w organizacji.

Etap 6. Inwentaryzacja zapisów stosowanych w związku z realizacją usług

Ten etap analizy polega na zdefiniowaniu wszelkich niezbędnych rodzajów zapisów stoso-wanych w związku z realizacją usług zewnętrznych oraz określeniu zasad ich nadzorowania. Natym etapie w zasadzie nie ma kłopotów wdrożeniowych, pod warunkiem stosowania wymagańinstrukcji kancelaryjnej.

Etap 7. Podjęcie decyzji o usługach inicjowanych w BOK

Decyzja ta ma znamienne skutki. Dla wszystkich wybranych usług należy w konsekwencjiopracować karty usług. Należy zdefiniować i wdrożyć zasady funkcjonowania BOK. Poddaćanalizie sposób realizacji spraw, obiegu poczty, dekretowania, podejmowania decyzji, urucho-mić procesy zarządzania zasobami informatycznymi oraz procesy nadawania uprawnień perso-nelowi.

Etap 8. Wyznaczenie zadań do wykonania, w zakresie tworzenia kart usług

Opracowano wzorzec karty usługi, zawierający informacje nt.: przedmiotu sprawy, miejscazałatwienia sprawy, wymaganych dokumentów i opłat, możliwości zasięgania informacji o spra-wie, składania skarg i interwencji.

Etap 9. Opracowanie kart usług

Etap 10. Podjęcie decyzji o opracowaniu opisu procesów, realizujących zaplanowane usługi

W związku z tworzeniem kart informacyjnych (usług), w organizacji pojawia się potrzebadokonania pewnych posunięć natury organizacyjnej. Jest to dobry czas, aby osoby zajmujące sięrealizacją zadań i tworzeniem kart przeanalizowały swoje postępowanie i określiły standardypostępowania. W standardach tych należy zawrzeć niezbędną wiedzę personelu dotyczącąchoćby specyfiki klientów, którzy zgłaszają się po daną usługę, wszelkiego rodzaju informacjeo zapisach tworzonych w systemach informatycznych, dobre praktyki stosowane do realizacjiposzczególnych zadań. Standardy mogą mieć formę dokumentu i funkcjonować jako procedu-ry pisane. Można też (co jest zalecane), opracować standardy w postaci schematów. Podstawo-wą zaletą tego typu standaryzacji jest możliwość zawarcia całej treści na jednej kartce papieru.Wymagane uzupełnienia można traktować jako załączniki. Schematyczne przedstawienie pro-cesu umożliwia łatwą identyfikację uczestników procesu, miejsca jego inicjowania i zakończe-nia, powiązania z innymi procesami, odpowiedzialności i uprawnień personelu uczestniczące-go w realizacji procesu. Nieocenioną zaletą takiej formy przedstawiania procesu jest łatwośćdokonywania zmian w standardzie (nie trzeba zmieniać wielostronicowych dokumentów).Uproszczona jest także analiza efektywności procesu. Na pierwszy rzut oka widać, np. możli-wości uproszczenia realizacji procesu, nawet o zbędne dekretacje.

143Praktyka nr 17

Etap 11. Opracowanie opisów procesów

Etap 12. Podjęcie decyzji o miejscu ulokowania Biura Obsługi Klienta i wdrożenie działań organizacyjnych(projektowanie, zakupy, remonty)

Etap 13. Opracowanie zasad monitorowania procesów

Etap 14. Opracowanie zasad badania satysfakcji klientów

Element bardzo istotny. W całym procesie wdrożenia musimy pamiętać, że urząd jest dlaklienta, a nie klient dla urzędu. Musimy więc w odpowiednim czasie gromadzić informacje natemat skuteczności podejmowanych działań. Informacje wynikające z prowadzonych badań an-kietowych lub wynikające z rozmów z klientami powinny być analizowane i służyć podejmowa-niu właściwych decyzji usprawniających funkcjonowanie. Decyzje, służące właściwemu rozłoże-niu uprawnień, określają zasady komunikacji, kanały informacyjne oraz ich skuteczność, służąokreśleniu i modyfikowaniu zasad monitorowania funkcjonowania organizacji. Podobnie jakw przypadku opisu procesów, metody badawcze należy dostosowywać indywidualnie do każdejjednostki. Kierownictwo każdej jednostki ma pakiet celów priorytetowych, wizję jej funkcjono-wania. Tak więc rodzaj pytań, zakres badania, podmiot badania musi być dobierany jednostko-wo.

Etap 15. Publikacja kart usług

Zamieszczenie kart usług również na stronach internetowych urzędu.

Etap 16. Wdrożenie zmienionych zasad obiegu dokumentów, zasad monitorowania procesów oraz zasadmonitorowania satysfakcji klientów


Nakłady na organizację Biura Obsługi Klienta mogą bardzo się różnić, w zależności od:– wielkości biura – jedno czy wieloosobowe,– liczby komputerów – jeden, czy dla każdej osoby,– liczby załatwianych/przyjmowanych spraw w biurze,– dostępności lub potrzeby przygotowania specjalnego/ych pomieszczeń,– stosowanie specjalnego oprogramowania lub posługiwanie się powszechnie dostępnymi

aplikacjami (np. Microsoft Office).

Nakłady finansowe mogą więc nie wystąpić lub mogą przekroczyć nawet 200 tys. zł. W przy-padku prezentowanej organizacji nakłady były wliczone w przystosowanie zakupionego budyn-ku do funkcjonowania urzędu. Szacuje się, że przystosowanie 1 m2 powierzchni BOK koszto-wało 1,5 tys. zł, zaś standardowy pakiet wdrożeniowy procesowego podejścia do zarządzaniaBOK, w wykonaniu zewnętrznej instytucji doradczej wynosi około 35 tys. zł.

Trudno jednakże mówić o powyżej przedstawionych kosztach, jako o kosztach dodatko-wych. Organizacja musi przeznaczać pewne kwoty na doskonalenie swojego zarządzania, nadoskonalenie praktyk, technik i technologii, wypracowywanie nowych zasad obsługimieszkańców, mając na względzie spełnienie ich oczekiwań. Każda organizacja robi to na mia-rę swoich możliwości i potrzeb, uzasadnionych oczekiwanymi i osiąganymi korzyściami.

Korzyści osiągnięte w wyniku zastosowanej praktyki są następujące:– doprecyzowano podział zadań wewnątrz komórek organizacyjnych i pomiędzy nimi,– stworzono mechanizm eliminowania zadań dublujących się, zbędnych i niewłaściwie reali-

zowanych,– usprawniono kontakt z klientami – każdy klient może zostać obsłużony poruszając się wy-

łącznie w obrębie jednej kondygnacji budynku. Każdy klient ma do dyspozycji pakiet infor-macji dotyczących realizowanych w urzędzie spraw. Każdy klient może wypowiedzieć się natemat realizowanych usług, co ma wpływ na decyzje organizacyjne podejmowane w urzę-dzie (w przyszłości, również na system ocen personelu organizacji).


– uporządkowano formularze, zapisy, akty prawne stosowane przy realizowaniu usług,– podniesiono kwalifikacje personelu w zakresie realizowanych usług,– wyeliminowano przemieszczanie się klientów po terenie urzędu,– wdrożono mechanizmy monitorowania realizacji usług – na bieżąco analizuje się, np. licz-

bę petentów zainteresowanych rejestracją pojazdów. W razie potrzeby, w wyniku wdroże-nia sieciowego systemu informatycznego i przeszkolenia personelu, przyjęcie wnioskówi rozpoczęcie działań w tym zakresie może przejąć dodatkowa liczba pracowników BOK,

– zdecentralizowano uprawnienia, stopniowo eliminując niedostateczny zakres ich delego-wania niższym szczeblom,

– wyeliminowano przeciążenie kierowników wyższych szczebli problemami operacyjnymi,– opracowano schematy, opisy procesów realizowanych w organizacji,– skrócono czas realizacji usługi oraz wyeliminowano opóźnienia w realizacji działań,– wypracowano zasady współdziałania pomiędzy osobami/komórkami, realizującymi usługi,– wdrożono efektywne mechanizmy monitowania realizacji zadań,– wyeliminowano nieuczciwe, nierzetelne, nieobiektywne traktowanie klientów,– wyeliminowano osiąganie osobistych korzyści z załatwienia spraw.


Z racji kompleksowości stosowanych rozwiązań należy proces wdrożenia rozpocząć od wy-branych usług, sukcesywnie obejmując nim coraz szerszy zakres funkcjonowania organizacji.Ze strategicznego punktu widzenia, dla pierwszego etapu wdrożenia należy przyjąć procesynajsilniej związane z klientami urzędu, np. ze względu na liczbę usług danego rodzaju.

Prace wdrożeniowe należy oprzeć na innych działaniach doskonalących w organizacji.Optymalnym rozwiązaniem jest włączenie działań do wdrażanego systemu zarządzania jakościąw organizacji.

Prace wdrożeniowe wymagają strategicznego zaangażowania kierownictwa organizacji wewszystkie działania na poszczególnych etapach rozwoju projektu. Należy:– precyzyjnie zaprojektować proces wdrożenia, z określeniem:

- odpowiedzialności i uprawnień personelu wdrażającego, szczególnie w odniesieniu dokierownictwa organizacji,

- zasobów niezbędnych do realizacji projektu (personel, sprzęt – w tym informatyczny,budżet),

- terminów realizacji poszczególnych etapów wdrożenia,– okresowo, z udziałem osób odpowiedzialnych, przeprowadzać przeglądy wdrożenia dzia-

łań,– wprowadzić skuteczne metody odbioru etapów prac, identyfikowania zagrożeń oraz podej-

mowania w odpowiednim czasie decyzji i działań usprawniających realizację projektu,– wprowadzić skuteczne metody badania efektywności zastosowanej praktyki,– położyć nacisk na zaangażowanie personelu decyzyjnego oraz kierownictwa organizacji we

wdrożenie.

145Praktyka nr 17

PRAKTYKA NR 18: SYSTEM ELEKTRONICZNEGO OBIEGU DOKUMENTÓW ORAZ ZARZĄDZANIEI MONITOROWANIE REALIZACJI USŁUG – URZĄD GMINY WARSZAWA-WŁOCHY

Opracowanie: Leszek Skórniewicz

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Praktyka polega na opracowaniu rozwiązań umożliwiających wdrożenie systemu informa-tycznego, wspomagającego funkcjonowanie organizacji na podstawie analizy procesów. Prakty-ka towarzyszyć powinna procesowi informatyzacji organizacji, dążącemu do objęcia wspoma-ganiem informatycznym wszystkich realizowanych w organizacji procesów, w celu uzyskaniapełnej integracji systemu informatycznego (uwzględniającej możliwość realizacji usługi z wyko-rzystaniem internetu). Proces informatyzacji powinien być oparty o systemową identyfikacjęprocesów organizacji, ich właściwy opis, co ma decydujący wpływ na opracowanie wymagań dlaposzczególnych etapów informatyzacji urzędu.

2. Opis jednostki

W dobie rosnących wymagań obywateli wobec zadań i usług świadczonych przez urzędy ad-ministracji oraz szybko zmieniającego się prawodawstwa i zbliżającej się integracji z Unią Eu-ropejską, kierownictwo urzędu staje przed bardzo trudnym zadaniem dostosowania organiza-cji do zmieniających się warunków oraz zwiększenia sprawności zarządzania organizacją nakażdym szczeblu.

Zadanie to jest tym trudniejsze, że stawia się je przed administracją samorządową w okre-sie transformacji sposobu postrzegania urzędu. Transformacja ta polega m.in. na koniecznościzmiany wizerunku urzędu z zapatrzonego wyłącznie w przepisy prawa, nie zwracającego uwagina zmieniające się otoczenie, w nowoczesną organizację, która dobro społeczności lokalnej sta-wia na pierwszym miejscu. Organizacja taka uwzględniać powinna (w granicach dozwolonychprawem), wymagania klientów i wychodzić naprzeciw ich oczekiwaniom, a także efektywnie za-rządzać powierzonym mieniem i zadaniami publicznymi, wykorzystując w tym celu nowoczesnenarzędzia i techniki zarządzania.

Burmistrz gminy Warszawa-Włochy, jako jeden z pierwszych przedstawicieli kierownictwaurzędów gmin Warszawy, dostrzegł konieczność wprowadzenia skutecznych zmian w funkcjo-nowaniu urzędu. Sięgnął po sprawdzone w praktyce Unii Europejskiej narzędzia zarządzaniaorganizacjami zawarte w normach serii ISO 9000. Są to normy oparte na filozofii identyfikowa-nia, a następnie spełniania wymagań klientów oraz podnoszenia stopnia ich zadowoleniaze świadczonych na ich rzecz usług.

146

Obszar zarządzania: Organizacja i funkcjonowanie urzęduKryterium zarządzania: Nr 6 – Zarządzanie procesamiStadium: stadium 4 (w zakresie wykorzystania komputerów w realizacji procesów)Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Gminy Warszawa-Włochy

Al. Krakowska 25702-133 Warszawatel. (022) 575-89-14e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: czerwiec 2001Osoba kontaktowa: Ewa Krawczyk – pełnomocnik ds. SZJ

e-mail: [email protected] Piło, e-mail: [email protected]

Miejsca replikacji innowacji: Urząd Miejski w Koninie

Filozofia zarządzania jakością realizowana jest przez kierownictwo w wyniku stosowaniaprzez organizację oraz jej pracowników podejścia do zarządzania przejawiającego się m.in. w:– określeniu misji i celów, jakie organizacja stawia sobie do osiągnięcia,– określeniu strategii osiągnięcia założonych celów i konsekwentną jej realizację,– określeniu procesów realizowanych przez organizację, w wyniku których dostarczane są wy-

roby lub usługi o zaplanowanym, stale doskonalonym poziomie jakościowym,– włączeniu w poprawę jakości wszystkich pracowników i podnoszeniu ich wiedzy zawodowej

i kompetencji.– zaplanowaniu procesów, ich wdrożeniu i realizowaniu, nadzorowaniu i skutecznym stero-

waniu tymi procesami,– ciągłym, systemowym doskonaleniu funkcjonowania organizacji.

Realizacja tak ambitnych zadań jest niemożliwa bez wykorzystania nowoczesnej infrastruk-tury oraz pełnej informatyzacji urzędu. Konieczne jest między innymi wdrożenie elektronicz-nego obiegu dokumentów, z pełną sprawozdawczością i monitoringiem realizacji spraw.

Z punktu widzenia obywatela kontaktującego się z urzędem wdrożenie elektronicznegoobiegu dokumentów oznacza zasadniczą zmianę jakościową, podobną do tej, jaką dla klientabanku było upowszechnienie bankomatów i bankowości elektronicznej.

W wyniku zastosowanej praktyki zmniejszy się liczba czynności związanych z gromadze-niem i przyjmowaniem informacji przez urzędników, którzy teraz będą mieli więcej czasu namerytoryczne załatwienie spraw, zaś kierownictwo organizacji – na działania strategiczne i mo-tywowanie personelu.

W przyszłości, dzięki wdrożeniu systemu, dostępność niektórych funkcji dla obywatela mo-że zwiększyć się z 5 do 7 dni i z 8 do 24 godzin dziennie.

Dlatego jednym ze strategicznych celów Urzędu Gminy Warszawa-Włochy jest pełna infor-matyzacja oraz wdrożenie skutecznego systemu zarządzania jakością.

Podstawowym problemem, na jaki napotykają jednostki administracji w związku z wdraża-niem systemów informatycznych jest niewłaściwy wybór dostawcy systemów informatycznych,wspomagających zarządzanie (między innymi w wyniku braku zrozumienia ich funkcjonowania).Organizacje decydujące się na zakup drogiego oprogramowania i sprzętu w dużej mierze poru-szają się po omacku. Generowana jest zazwyczaj, w sposób ogólny, specyfikacja wymagań dla sy-stemów informatycznych, która jednak nie zawiera wymagań jakościowych wynikających z indy-widualnych potrzeb organizacji. Zwykle, podczas realizacji procesu zakupów w drodzezamówienia publicznego, wybierany jest dostawca systemu informatycznego, który jak siępóźniej okazuje nie jest w stanie sprostać szybko rosnącym wymaganiom organizacji.

W związku z powyższym efektywność wykorzystania skromnych środków urzędów, prze-znaczonych na informatyzację, jest bardzo niska. Ponadto, dochodzi do tego problem demoty-wacji personelu, który musi się posługiwać nieefektywnym narzędziem w celu realizacji zadańi usług publicznych, co przy częstych zmianach niejasnego prawa polskiego stanowi istotną ba-rierę w skutecznym wdrażaniu jakichkolwiek zmian w funkcjonowaniu organizacji.


W wyniku podjętych działań:– zidentyfikowano i określono właściwe zasady realizacji procesów w organizacji,– zdefiniowano wymagania organizacji dotyczące zastosowania systemów i oprogramowania

informatycznego wspomagającego realizację procesów,– zsynchronizowano procesy zarządzania informatyką z procesami realizowanymi w organi-

zacji,– zgromadzono rozproszoną do tej pory wiedzę organizacji na temat stopnia informatyzacji

urzędu,– doprecyzowano strategię informatyzacji urzędu,– usprawniono obsługę mieszkańców i klientów urzędu,– usprawniono pracę urzędu w wyniku ustalenia odpowiedzialności i kompetencji oraz wpro-

wadzenia sprawnego przepływu dokumentów,

147Praktyka nr 18

– podniesiono kwalifikacje pracowników oraz wdrożono mechanizmy pracy zespołowej,– skrócono czas dostępu do informacji i dokumentów – około 50%,– zmniejszono liczbę dokumentów drukowanych – około 30%,– umożliwiono śledzenie i monitorowanie przebiegu spraw,– w kulturę zarządzania organizacją wprowadzono zasadę ciągłego doskonalenia jakości

usług i pracy.


Prace wdrożeniowe rozpoczęto od przeprowadzenia cyklu szkoleń dotyczących procesowe-go podejścia do zarządzania organizacją. Personel został zaznajomiony z zasadami identyfika-cji procesów i mierników do ich nadzorowania oraz identyfikacji towarzyszących im wymagańw zakresie przepływu informacji.

Ustalony został skład komitetu sterującego i skład zespołów roboczych.Na miejsce spotkań zespołów roboczych przeznaczono pomieszczenie wyposażone w sześć

stanowisk komputerowych z zainstalowanym oprogramowaniem do identyfikacji i opisu proce-sów.

W ciągu 7 tygodni intensywnej pracy osiągnięto podstawowe cele w postaci wspólnie opra-cowanej analizy i 98 schematów procesów, stanowiących aktualny model funkcjonowania urzę-du. Na tej podstawie przygotowano koncepcję zintegrowanego systemu informatycznego, wy-korzystującego internet i intranet do realizacji usług dla klientów urzędu. Opisy procesówzawierają informacje dotyczące:– miejsca i zasad rozpoczęcia oraz zakończenia procesu,– wymaganych zapisów i dokumentów do realizacji procesu,– zasad przepływu informacji oraz wymagań jakościowych dotyczących informacji,– stosowanego do realizacji procesów sprzętu informatycznego oraz oprogramowania jedno-

stkowego, a także używanych systemów informatycznych.

Na bazie uzyskanych informacji dla wybranych procesów opracowano karty informacyjne,stanowiące wstęp do organizacji biura obsługi klienta.

Dokonana analiza procesów stała się podstawą opracowanej w następnej kolejności strate-gii informatyzacji urzędu, umożliwiającej sukcesywne:– wprowadzanie automatyzacji realizacji usług,– wdrożenie efektywnych informatycznych narzędzi do zarządzania sprawami i do obiegu do-

kumentów.

Wdrożenie systemowej informatyzacji urzędu, uwzględniającej zmiany wymagań otocze-nia, w tym wymagań prawnych, niesie ze sobą konieczność wdrożenia działań doskonaleniaorganizacji w formie: audytów funkcjonowania organizacji, audytów procesów realizacji usług,działań korygujących i zapobiegawczych.


Kluczowymi elementami wdrażanej praktyki było:

Etap 1. Opracowanie planu wdrożenia

Etap 2. Przeprowadzenie szkoleń personelu w zakresie procesowego podejścia do realizacji usług

Etap 3. Zidentyfikowanie usług realizowanych w organizacji


Tabela II.44 Matryca usług realizowanych w urzędzie – fragment

Etap 4. Zidentyfikowanie procesów realizujących wskazane usługi

Etap 5. Inwentaryzacja dokumentów oraz zapisów stosowanych w związku z realizacją usług

Etap 6. Podjęcie decyzji o usługach realizowanych z użyciem systemu informatycznego

Etap 7. Opracowanie opisów procesów realizujących zaplanowane usługi

Etap 8. Opracowanie i uporządkowanie struktury sieci informatycznej organizacji oraz inwentaryzacja jejskładników

Etap 9. Podjęcie decyzji o zasadach wyboru firmy wdrożeniowej oraz oprogramowania

Etap 10. Wdrożenie działań organizacyjnych (projektowanie, zakupy, wdrożenie, szkolenia)

Etap 11. Opracowanie zasad monitorowania procesów

Etap 12. Wdrożenie zmienionych zasad obiegu dokumentów, wdrożenie zasad monitorowania procesóworaz zasad monitorowania satysfakcji klientów

Etap 13. Wyznaczenie zadań do wykonania w zakresie tworzenia kart usług

Etap 14. Opracowanie i publikacja kart usług. Zamieszczenie kart usług na stronach internetowych urzędu


Nakłady:– organizacja systemu informatycznego:

- sprzęt – 6 komputerów,- oprogramowanie – pakiet informatyczne iGraf’x Six Sigma Professional.

149Praktyka nr 18

Nr Wydział Lp. Procesy Wydział wiodący – nazwa plikuz opracowanym schematem

Nagłówek (stopka pliku) Uwagi

1 PEŁNOMOCNIKD/S SZJ

1 przeglądykierownictwa

PEŁ

2 działania korygującei zapobiegawcze

PEŁ

3 monitorowaniezadowolenia klienta

PEŁ

4 audyty wewnętrzne PEŁ 5 nadzór nad

dokumentacjąi zapisami

PEŁ - Nadzór nad dokumentacjąSZJ wersja 1 010531

F:\Procedury SZJ

2 BOZ 6 kierowanie sprawpod obrady zarządugminy

BOZ - Przygotowanie projektuuchwały na zarząd

F:\Wydziały\BOZ\Zostają

7 wysyłanie listów BOZ - Wysyłanie listów 02 F:\Wydziały\BOZ\Zostają 8 nadzorowanie

uchwał zarząduBOZ

9 archiwizacjadokumentów

BOZ

10 obieg

korespondencjii dekretacjaw komórce

BOZ - obieg korespondencjii dekretacja w komórce zatw.


11 obiegkorespondencjiprzychodzącej

BOZ - obieg korespondencjiprzychodzącej zatw.1. Przyjęcie i dekretacja sprawyzgłaszanej osobiście w BOM



Wdrożenie:– budżet na szkolenia – około 15 tys. zł,– budżet na konsultacje – około 10 tys. zł,– czas personelu uczestniczącego we wdrożeniu – 25 osób x około 10 godzin.

Korzyści:– opracowano specyfikację wymagań dla systemu informatycznego, w której zawarto kulturę

organizacji, jej rzeczywiste potrzeby w zakresie zarządzania sprawami i dokumentacją sy-stemową, bez konieczności zatrudniania firmy informatycznej – w pakietach wdrożenio-wych firm informatycznych analiza wymagań informatycznych kosztuje około 35 tys. zł.

– doprecyzowano podział zadań wewnątrz komórek i pomiędzy nimi, optymalizując zakresyuprawnień i odpowiedzialności personelu,

– dostrzeżono zadania i czynności dublujące się, rozpoczęto ich eliminację,– obieg spraw w urzędzie został poddany ponownej analizie. Rozpoczęto proces jego opty-

malizacji z uwzględnieniem zminimalizowania przemieszczania się klientów po terenieurzędu,

– uporządkowano formularze, zapisy, akty prawne stosowane przy realizacji usług, – dzięki zastosowaniu grupowego rozwiązywania problemów podniesiono kwalifikacje per-

sonelu w zakresie realizowanych usług,– opracowano zasady monitorowania realizacji usług, – przeanalizowano zasady identyfikowania spiętrzeń działań w czasie, – wypracowano metody współdziałania pomiędzy osobami/komórkami realizującymi usługi.


Z racji kompleksowości stosowanych rozwiązań należy proces wdrożenia rozpocząć od wy-branych usług, sukcesywnie obejmując nim coraz szerszy zakres. Ze strategicznego punktu wi-dzenia należy przyjąć dla pierwszego etapu wdrożenia procesy najsilniej związane z klientamiurzędu, np. ze względu na liczbę występujących usług danego rodzaju.

Prace wdrożeniowe wymagają strategicznego zaangażowania kierownictwa organizacji wewszystkie działania na poszczególnych etapach rozwoju projektu.

Należy:– precyzyjnie zaprojektować proces wdrożenia, z określeniem:

- odpowiedzialności i uprawnień personelu wdrażającego, szczególnie w odniesieniu dokierownictwa organizacji,

- zasobów niezbędnych do realizacji projektu (personel, sprzęt, w tym informatyczny,budżet),

- terminów realizacji poszczególnych etapów wdrożenia,– okresowo, z udziałem osób odpowiedzialnych, przeprowadzać przeglądy wdrożenia dzia-

łań,– wdrożyć skuteczne metody odbioru etapów prac, identyfikowania zagrożeń oraz podejmo-

wania w odpowiednim czasie decyzji i działań usprawniających realizację projektu,– wdrożyć skuteczne metody badania efektywności zastosowanej praktyki,– położyć nacisk na zaangażowanie we wdrożenie personelu decyzyjnego oraz kierownictwa

organizacji.

System elektronicznego obiegu dokumentów oraz zarządzanie i monitorowanie realizacjiusług mogą i powinny być zastosowane przez gminy miejsko-wiejskie i gminy wiejskie. W tymcelu konieczne jest zmodyfikowanie procedury (przy zachowaniu jej etapów) i zakresu wdraża-nia.

Podstawowym założeniem, które należy przyjąć przy budowaniu i wdrażaniu systemu elek-tronicznego obiegu dokumentów oraz zarządzaniu i monitorowaniu realizacji usług w przypad-ku małych urzędów jest zawężenie obszaru usprawnień do kilku kluczowych usług świadczo-nych przez urząd. Przyjęcie tego założenia nie powinno oznaczać jednak rezygnacji


z sukcesywnego rozszerzania systemu na kolejne obszary działań urzędu. Takie segmentowepodejście, pozwoli wyeliminować problemy, które mogą wystąpić we wdrażaniu tego systemuprzez małe urzędy, np. pozwoli uniknąć dezorganizacji pracy urzędu, do której może dojśćw przypadku skumulowania się zadań związanych z kompleksowym wdrażaniem systemu.

151Praktyka nr 18


ZARZĄDZANIE KADRAMI

PRAKTYKA NR 19: OPISY STANOWISK – URZĄD GMINY W ŁOMŻY

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


W trakcie analizy instytucjonalnej, przeprowadzonej w ramach Programu Rozwoju Insty-tucjonalnego stwierdzono, że istotną słabością Urzędu Gminy w Łomży w obszarze zarządza-nia kadrami jest brak formalnych procedur rekrutacji personelu. Podstawowym elementem sy-stemu rekrutacji są formalnie obowiązujące opisy stanowisk. Rekomendacje dla gminyzawierały propozycję wdrożenia tego narzędzia. Ponadto, na decyzję o wdrożeniu opisów sta-nowisk wpłynęła również potrzeba uporządkowania zakresów odpowiedzialności w związkuz wprowadzaniem w gminie nowego regulaminu. Chodziło również o uwzględnienie w opisachstanowisk nowych zadań, które wiążą się z realizacją strategii gminy oraz takich, które pojawi-ły się wraz z przygotowaniem przez gminę projektów związanych z pozyskiwaniem funduszy po-mocowych.

2. Opis jednostki

Gmina Łomża jest położona w zachodniej części województwa podlaskiego, w powieciełomżyńskim. Gmina leży w granicach obszaru funkcjonalnego „Zielone Płuca Polski”. Po-wierzchnia gminy wynosi 29.898 ha. Sieć osadniczą tworzy 40 sołectw, w których mieszka ok.9,6 tys. ludzi. Potencjał gospodarczy gminy to głównie rolnictwo – z dobrze rozwiniętą hodow-lą bydła mlecznego. W ostatnich latach powstało wiele małych i średniej wielkości zakładów.Użytki rolne zajmują 76,7% ogólnej powierzchni gminy. Urząd Gminy w Łomży zatrudnia 23osoby, w tym 4 pełnią funkcje kierownicze. Na terenie gminy funkcjonuje 8 szkół podstawo-wych i jedno gimnazjum oraz Gminny Ośrodek Kultury i Gminna Biblioteka Publiczna z pię-cioma filiami.


Wdrożenie opisów stanowisk w urzędzie gminy przyczyniło się do:– uporządkowania zakresów odpowiedzialności,

155

Opracowanie: Iwona Terlikowska Zadanie zostało zrealizowanew ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego

Obszar zarządzania: Zarządzanie kadramiKryterium zarządzania: Nr 8 – System rekrutacji personeluStadium: stadium 3 (w zakresie opisu wszystkich stanowisk w urzędzie)Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Gminy w Łomży

ul. Marii Curie-Skłodowskiej 1a18-400 Łomżatel. (086) 216-31-82e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: wrzesień 2003Osoba kontaktowa: Krystyna Kaczyńska – sekretarz gminyMiejsca replikacji innowacji: podobną metodę tworzenia opisów stanowisk zastosowano również w

gminach: Miastkowo, Piątnica, Przytuły, Śniadowo i Wizna – jednostkachuczestniczących w Programie Rozwoju Instytucjonalnego

– określenia wymogów rekrutacyjnych dla poszczególnych stanowisk,– określenia kryteriów oceny każdego stanowiska.

Zgodnie z metodą analizy instytucjonalnej, opracowaną w ramach Programu Rozwoju In-stytucjonalnego, wdrożenie opisów stanowisk jest warunkiem koniecznym do osiągnięcia sta-dium 3 w ramach kryterium system rekrutacji personelu.


Opisy stanowisk pracy przygotowywane są przez kadrę kierowniczą urzędu – dla podległychim stanowisk. Każdy opis zawiera następujące informacje:– nazwę stanowiska pracy,– nazwę komórki organizacyjnej,– kategorię zaszeregowania,– funkcje podstawowe,– wymagane wykształcenie,– wymaganą wiedzę specjalistyczną,– wymagane umiejętności i zdolności.

Opisy stanowisk pracy udostępnia dział kadr, są one również wykorzystywane m.in. w tokuprzeprowadzania rekrutacji personelu, a także do oceny i awansowania pracowników.


Etap 1. Przekazanie informacji o zasadach opracowania opisów stanowisk

Konsultant przekazał kadrze kierowniczej urzędu informacje na temat zasad opracowaniaopisów stanowisk wraz z propozycją formularza. Omówiono zawartość formularza podkreśla-jąc, że wymogi kwalifikacyjne z jednej strony dotyczą osób, które w przyszłości będą ubiegałysię o dane stanowisko, a z drugiej – stanowią punkt odniesienia w procesie oceny pracowników.Uzgodniono ostateczny kształt formularza, stosowane nazewnictwo oraz ustalono szczegółowyplan i harmonogram dalszych prac. Wytypowano osobę odpowiedzialną ze strony urzędu za re-alizację tego zadania – sekretarza gminy.

Etap 2. Opracowanie struktury organizacyjnej urzędu

W ramach kolejnego etapu prac, sekretarz gminy wspólnie z konsultantem przygotowałastrukturę organizacyjną urzędu, odpowiadającą stanowi faktycznemu. Dokonano analizy zależ-ności służbowych wewnątrz urzędu, rozpatrzono kwestie zastępstw oraz dywersyfikacji nazew-nictwa stanowisk. Przeanalizowanie zależności w ramach struktury organizacyjnej pozwoliłojednoznacznie przypisać odpowiedzialność za zarządzanie poszczególnymi pracownikami.W rezultacie powstał schemat organizacyjny urzędu jasno obrazujący zależności pomiędzy sta-nowiskami.

Etap 3. Określenie zadań przypisanych stanowiskom

Sekretarz dokonała weryfikacji zakresów obowiązków – funkcji podstawowych dla każdegostanowiska, z uwzględnieniem strategii oraz zadań wynikających z realizacji projektów finanso-wanych z programów pomocowych. Działanie to stworzyło możliwość doprecyzowania zadańprzypisanych każdemu ze stanowisk oraz jasnego przypisania zakresu odpowiedzialności zwią-zanego z danym stanowiskiem.

Etap 4. Określenie wymogów kwalifikacyjnych dla stanowisk

Konsultant i sekretarz wspólnie określili wymogi kwalifikacyjne pod kątem przyszłych re-krutacji. Nastąpiło włączenie do opisów stanowisk informacji na temat wymagań w zakresie:wykształcenia, potrzebnych uprawnień, stażu w zawodzie i specyfiki doświadczenia zawodowe-go, wiedzy specjalistycznej oraz umiejętności i zdolności.


Ten etap umożliwił określenie kwalifikacji pożądanych na każdym ze stanowisk. Z jednejstrony stanowić to będzie wyznacznik doboru w procesie rekrutacji, z drugiej natomiast – w od-niesieniu do stanu aktualnego – będzie wskazaniem, w jakim kierunku powinno przebiegaćkształcenie i dokształcanie pracownika zajmującego aktualnie dane stanowisko (aby pełnił onswoją funkcję bardziej efektywnie).

W stosunku do funkcjonujących do tej pory zakresów czynności jest to znaczące rozszerze-nie zapisów dotyczących poszczególnych stanowisk. Zwłaszcza chodzi tu o wprowadzenie wy-mogów w zakresie umiejętności i zdolności, które do tej pory nie były przypisywane poszczegól-nym stanowiskom, a są niezwykle istotne z punktu widzenia skuteczności działania pracownikana danym stanowisku.

Etap 5. Przydzielenie stanowiskom kryteriów ocen pracowniczych

Konsultant i sekretarz wspólnie dołączyli do opisów stanowisk kryteria oceny na danym sta-nowisku pod kątem przyszłego wprowadzania systemu ocen (dla opracowania wyłącznie opisówstanowisk ten etap prac nie jest niezbędny). Dokonano podziału stanowisk na grupy oceny orazw ramach każdej grupy przypisano każdemu stanowisku podstawowe i uzupełniające cechy oce-ny. Dzięki temu otrzymano obraz tego, co w pracy danego pracownika podlegałoby oceniei które obszary w związku z powyższym powinien on pod tym kątem doskonalić.

Etap 6. Przygotowanie wstępnej wersji opisów stanowisk

Sekretarz, jako osoba odpowiedzialna ze strony urzędu za realizację tego zadania, opraco-wała wstępną wersję opisów stanowisk.

Etap 7. Weryfikacja wstępnej wersji opisów stanowisk

Kadra kierownicza urzędu oraz konsultant dokonali weryfikacji wstępnej wersji opisów sta-nowisk. Kadra kierownicza posiada bowiem wiedzę na temat całej organizacji i może najlepiejocenić zapisy, natomiast spojrzenie konsultanta („z zewnątrz”) pozwala wychwycić ewentualneniejasności i niejednoznaczności w zapisach.

Etap 8. Upowszechnienie projektu opisów stanowisk wśród pracowników

Kolejnym krokiem było zapoznanie każdego pracownika z opisem stanowiska, jakie zajmu-je. Miało to na celu ostateczną weryfikację funkcji podstawowych. Pracownik, jako osoba bez-pośrednio realizująca zadania na danym stanowisku może ocenić, czy opisy są adekwatne. Do-datkowym celem tej weryfikacji było uświadomienie pracownikowi wymagań oraz kryteriówewentualnej oceny pracy w przyszłości. Ponadto, etap ten pełnił również funkcję informacyjną– w znaczeniu wskazania pracownikowi obszarów, na które powinien on zwrócić uwagę i którepowinien rozwijać.

Etap 9. Przygotowanie ostatecznej wersji opisów stanowisk

Sekretarz gminy i konsultant wspólnie nanieśli poprawki i przygotowali ostateczną wersjęopisów stanowisk.

Etap 10. Upowszechnienie ostatecznej wersji opisów stanowisk wśród pracowników

Kadra kierownicza urzędu i pracownicy zapoznali się z ostateczną wersją opisów stanowisk.

Etap 11. Zatwierdzenie opisów stanowisk

Nowe opisy stanowisk zostały zatwierdzone zarządzeniem wójta.


Nakłady związane z wdrażaniem opisów stanowisk są bardzo niskie. W zasadzie możnamówić jedynie o nakładzie czasu pracy sekretarza (koordynatora po stronie urzędu) oraz kadrykierowniczej. Koszty pracy konsultanta zostały sfinansowane ze środków Programu RozwojuInstytucjonalnego.

157Praktyka nr 19

Korzyści wynikające z wprowadzenia opisów stanowisk są następujące:– doprecyzowanie zakresu wymagań i kompetencji dotyczących danego stanowiska,– uporządkowanie informacji pomocnych z punktu widzenia rekrutacji,– uporządkowanie informacji pomocnych z punktu widzenia nowo zatrudnianych pracowni-

ków,– uporządkowanie informacji pomocnych z punktu widzenia dokonywania oceny pracowni-

ków (w przyszłości, jeśli gmina zdecyduje się wprowadzić system ocen okresowych),– uwzględnienie w zakresach czynności nowych obowiązków wynikających z wdrażania stra-

tegii rozwoju gminy,– uwzględnienie w zakresach czynności nowych obowiązków wynikających z realizacji projek-

tów finansowanych ze środków pomocowych,– uporządkowanie kwestii zastępstw i podległości służbowej,– określenie kierunków podnoszenia kwalifikacji i zdobywania przez pracowników i kierow-

ników umiejętności pożądanych z punktu widzenia danego stanowiska (funkcja informacyj-na),

– możliwość wykorzystania opisów do opracowania procedury awansowania i tworzenia sy-stemu rezerwy kadrowej.


Wdrożenie opisów stanowisk musi się odbywać w ścisłej współpracy z sekretarzem gminy.Sekretarz powinien pełnić funkcję koordynatora tego zadania.


PRAKTYKA NR 20: WDROŻENIE SYSTEMU OCENY PRACOWNIKÓW – URZĄD MIASTAW DZIERŻONIOWIE

Opracowanie: Iwona Terlikowska

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


System oceny pracowników pozwala dokonać oceny formalnej, bardziej zobiektywizowa-nej, usprawnia komunikację z pracownikami, pozwala ocenić skuteczność działań pracowników(rozumianą jako stosunek osiągniętych wyników do zamierzonych celów). Ponadto, wymuszaon systematyczny kontakt z pracownikami, co pozwala rozpoznać ich potrzeby szkoleniowe,aspiracje zawodowe, a także stwarza pracownikom okazję do zaprezentowania własnych pomy-słów, usprawniających zarówno ich pracę, jak i całej organizacji.

2. Opis jednostki

Dzierżoniów – miasto w województwie dolnośląskim, u podnóża Gór Sowich, nad rzeką Pi-ławą, zalicza się do miast średniej wielkości (38 tys. mieszkańców). W Urzędzie Miasta w Dzier-żoniowie zatrudnionych jest 75 osób (bez Straży Miejskiej).

Głównymi problemami, które spowodowały konieczność przyjęcia nowego rozwiązaniabyły:– brak modelu dokonywania obiektywnej oceny pracowników,– trudności w komunikacji pomiędzy pracownikami i ich przełożonymi,– brak systematycznego kontaktu przełożonych z pracownikami,– trudności pracowników z dotrzymywaniem terminów wykonywanej pracy,– potrzeba zwiększenia odpowiedzialności pracowników za realizację zadań rocznych i kwar-

talnych.


– aktywizowanie pracowników poprzez angażowanie ich w proces zarządzania,– eliminowanie subiektywizmu w ocenie – przełożony odnosi się do konkretnych wyników

pracy podwładnego, dzięki czemu jest w stanie dokonać obiektywnej oceny,– zapewnienie systematycznego kontaktu w relacji przełożony – podwładny,

159

Obszar zarządzania: Zarządzanie kadramiKryterium zarządzania: Nr 9 – System oceny i awansowania pracownikówStadium: stadium 4Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Miasta w Dzierżoniowie

Rynek 158-200 Dzierżoniówtel. (074) 645-08-00, fax. (074) 645-08-01e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: listopad 2000Osoba kontaktowa: Wanda Ostrowska – sekretarz miasta



– zwiększenie świadomości pracowników w kwestii ich odpowiedzialności za realizację celówkomórki organizacyjnej i całej organizacji,

– zwiększenie odpowiedzialności za terminowość wykonywania zadań.


Do czasu wprowadzenia nowego rozwiązania, przełożony wyznaczał pracownikom celei nadzorował wykonanie zadań. Obecnie to pracownik proponuje zadania do wykonania w po-szczególnych kwartałach, a ostateczny ich wykaz powstaje w wyniku rozmowy z kierownikiem.Wyzwala to inicjatywę pracowników i zwiększa ich poczucie odpowiedzialności. System zachę-ca również do wymiany spostrzeżeń na temat organizacji, systemu szkoleń, umożliwia nawiąza-nie relacji między ludźmi z różnych szczebli zarządzania.

Elementami systemu ocen są następujące narzędzia: kwartalne kwestionariusze zadań, ar-kusze oceny rocznej (pracowników i kierowników) oraz formularze oświadczeń, a także proce-dura ich stosowania.

Kwartalne kwestionariusze zadań zawierają:– imię i nazwisko pracownika,– umiejscowienie w strukturze organizacji (dział/referat/stanowisko),– określenie okresu realizacji celów/zadań,– cele/zadania uzgodnione z pracownikiem,– miernik oceny/efekt pracy,– ocenę wykonanego zadania,– ewentualne zadania dodatkowe,– podpis pracownika i przełożonego,– datę odbycia rozmowy oceniającej.

Arkusze oceny rocznej zawierają następujące elementy:– imię i nazwisko pracownika,– określenie zajmowanego stanowiska,– informację na temat daty objęcia w/w stanowiska,– datę poprzedniej oceny,– opisowe kryteria oceny dla stanowisk kierowniczych i samodzielnych,– pięciostopniową, opisową skalę oceny (1 – znacznie poniżej oczekiwań, 2 – nie spełnia

oczekiwań, 3 – spełnia oczekiwania, 4 – powyżej oczekiwań, 5 – wyróżniający się),– ocenę indywidualną (samoocenę) pracownika.

Formularz oświadczenia dotyczy stanu załatwianych spraw i zawiera:– datę wpływu i rodzaj sprawy,– informacje na temat etapu załatwiania danej sprawy i uzasadnienie stanu rzeczy,– podpis pracownika.

Przyjęta procedura stosowania systemu ocen przedstawia się następująco:– przed rozpoczęciem kwartału odbywa się spotkanie przełożonego z pracownikiem, mające

na celu wyznaczenie zadań (kwartalne kwestionariusze zadań),– po zakończeniu każdego miesiąca pracownik składa pisemne oświadczenie z wykazem

spraw nie załatwionych w ciągu 30 dni – z podaniem informacji o przyczynach takiego sta-nu rzeczy,

– do końca miesiąca, po zakończonym kwartale, przeprowadzana jest przez kierownika oce-na kwartalna pracowników – wyniki są wpisywane do kwartalnych kwestionariuszy zadań,które przechowuje pracownik w swojej teczce indywidualnej,

– po zakończonym roku kalendarzowym, w terminie do końca pierwszego kwartału następ-nego roku, kierownik w rozmowie z pracownikiem wypełnia arkusz oceny rocznej pracow-nika (arkusze dla kierowników sporządza burmistrz lub osoba przez niego upoważniona).Arkusze oceny rocznej przechowywane są w aktach osobowych pracowników przez okres 3lat, a następnie – za pokwitowaniem, przekazywane są danemu pracownikowi.



W roku 1995, po odbyciu szkoleń, sekretarz przy pomocy dwóch konsultantów zewnętrz-nych (pracujących w ramach programu pomocowego) oraz z dwuosobowym zespołem opra-cował w ciągu ok. 2 miesięcy narzędzia oraz wewnętrzną procedurę wprowadzania systemuocen.

Następnie, z udziałem konsultantów, przeprowadzono program pilotażowy (ok. 3 miesią-ce), w którego efekcie dokonano maksymalnego uproszczenia stosowanych dokumentów.

Po zakończeniu pilotażu, w ciągu 1 tygodnia, sekretarz przeszkoliła podwładnych i kierow-ników z zakresu stosowania procedury ocen. Procedurę zaczęto stosować w praktyce dopierood 2001 r.


Nakłady:– finansowe – koszty związane z drukiem dokumentów (ok. 500 zł) i czas pracy trzech pra-

cowników urzędu przez okres około 2 miesięcy,– osobowe – zaangażowanie dwóch konsultantów zewnętrznych, wkład pracy ze strony trzech

pracowników urzędu.

Korzyści:– finansowe – ponieważ procedura jest stosowana po raz pierwszy oraz w roku 2002 będzie

miała miejsce pierwsza ocena pracowników, nie ma jeszcze danych pozwalających oszaco-wać korzyści finansowe, niewątpliwie jednak efektywniej wykorzystywany jest obecnie czaspracy,

– poprawa jakości usług – większa terminowość załatwiania spraw, większa poprawność zała-twiania spraw, mniej procedur odwoławczych, mniej skarg, mniej spraw sądowych, wynika-jących z niedotrzymywania terminów,

– społeczne – lepsze poznanie potrzeb pracowników, lepsza komunikacja, większe zaangażo-wanie pracowników w wykonywaną pracę i większa dbałość o jakość pracy.


Aby skutecznie wprowadzać nowe metody, należy nakłonić kierownictwo do uczestnicze-nia w tym procesie. Ponadto, trzeba zorganizować szkolenia dla kierowników w zakresie prze-prowadzania oceny pracowników.

Należy ustalić realny harmonogram wdrożenia procedury oceny pracowników i poprzedzićdziałania szkoleniami z tego zakresu (dla podwładnych i przełożonych). W harmonogramie ko-nieczne jest określenie terminu obowiązkowego sporządzania kwartalnych wykazów zadań. Na-leży unikać sporządzania kart zadań fikcyjnych lub nie zawierających mierników końcowych;stosować uproszczone arkusze – skomplikowane arkusze wywołują niechęć, demotywują.

Na początku roku kalendarzowego, po zatwierdzeniu budżetu gminy, każda komórka orga-nizacyjna powinna przedstawić plan zamierzeń na dany rok budżetowy. Opracowany plan dzia-łania powinien odwoływać się do zatwierdzonych programów i uchwał organów gminy, zadańzleconych lub przejętych. Ułatwia to planowanie przez pracowników zadań na poszczególnekwartały.

Przy ustalaniu celów przełożony powinien unikać narzucania zadań podwładnemu i precy-zyjnie określić sposób osiągnięcia założonych celów. Warto powierzyć przechowywanie teczkizadań pracownikowi, aby mógł na bieżąco sprawdzać, jak w jego przypadku przebiega realiza-cja zadań. Nie warto obciążać jednego z pracowników dodatkowymi zadaniami w postacinadzorowania prowadzenia teczek osobowych dla wszystkich pracowników.

161Praktyka nr 20

PRAKTYKA NR 21: SYSTEM OCEN PRACOWNICZYCH – URZĄD GMINY I MIASTA PROSZOWICE

Opracowanie: Michał Wacławik

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Opracowanie systemu okresowych ocen pracowników Urzędu Gminy i Miasta Proszowicebyło jednym z elementów programu badań, które przyczyniły się do niwelacji luki potencjałukwalifikacyjnego, tj. lepszego niż dotąd dostosowania kwalifikacji pracowników do wymogówstanowiska pracy, wzrostu motywacji do pracy, planowania szkoleń i rozwoju zawodowego,a w konsekwencji rachunku do wzrostu efektywności pracy pracowników urzędu.

Sformalizowanie i zobiektywizowanie oceny pracowników zapewniają m.in. przygotowanekwestionariusze oceny dla wybranych kategorii pracowników: kierownika jednostki organiza-cyjnej, kierownika komórki organizacyjnej, pracownika specjalisty w urzędzie, pracownika wy-konawczego na stanowisku nierobotniczym i pracownika wykonawczego na stanowisku robot-niczym. Wraz z podaną instrukcją przeprowadzenia oceny, stanowią one węzłowe elementysystemu.

Opracowanie systemu okresowych ocen pracowników uzupełniono o informacje dotyczącekorzyści z wprowadzanego sytemu ocen, wspomniano również o jego następujących atrybutach:powszechność ocen, cykliczność, jawność oraz współudział we wdrażaniu systemu. To właśniete cechy systemu wraz ze wspomnianymi narzędziami oceny decydują o skuteczności i efektyw-ności proponowanego rozwiązania.

2. Opis jednostki

Proszowice, miasto w województwie małopolskim. Na terenie gminy i miasta Proszowicezamieszkuje 7 tys. mieszkańców (dane z 2000 r.). Gleby na terenie gminy zaliczane są do naj-lepszych w województwie. Dominuje uprawa zboża, roślin przemysłowych i warzyw. Potencjałekonomiczny gminy tworzą podmioty gospodarcze (zarejestrowanych jest 1.013 firm) w bran-żach: przemysłowej, budowlanej, transportowej, handlowej, usługowej.


Wprowadzenie systemu okresowych ocen pracowniczych pozwoliło wyeliminować wUrzędzie Gminy i Miasta Proszowice problemy w zakresie polityki kadrowej, tj. brak wśródpracowników wiedzy na temat kryteriów ich oceniania, brak przejrzystości w procedurze awan-sowania i wynagradzania. Z drugiej zaś strony wprowadzone rozwiązanie dało władzom urzę-

162

Obszar zarządzania: Zarządzanie kadramiKryterium zarządzania: Nr 9 – System oceny i awansowania pracownikówStadium: stadium 4Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Gminy i Miasta Proszowice

ul. 3-Maja 7332-100 Proszowicetel. (012) 386-10-05e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: 1999Osoba kontaktowa: Klaudiusz Kawecki – burmistrz gminy i miasta, tel. (012) 386-10-05

Marzena Migas – inspektor ds. oświaty i kultury, tel. (012) 386-22-02Miejsca replikacji innowacji: brak danych

du skuteczne narzędzie zarządzania kadrami – kwestionariusz oceny okresowej dostosowanydo potrzeb Urzędu Gminy i Miasta Proszowice.


Podstawowym założeniem funkcjonowania systemu ocen jest wykorzystanie go jako narzę-dzia zarządzania zasobami ludzkimi. Za jego pomocą można uzyskać następujące pozytywnerezultaty (zarówno z punktu widzenia kierownictwa urzędu, jak i podległych pracowników):

Kierownictwo urzędu:– ocena potencjału kwalifikacyjnego zatrudnionych pracowników,– wskazanie kierunków racjonalizacji zatrudnienia, tj. kierunków rozwoju pracowników,

przemieszczeń oraz zwolnień,– określenie potrzeb szkoleniowych oraz sformułowanie programów doskonalenia zawodo-

wego,– poprawa efektywności i jakości pracy,– lepsze niż dotąd powiązanie wynagrodzeń i świadczeń z efektywnością pracy poszczegól-

nych pracowników.

Pracownicy:– uzyskanie informacji o osiąganych przez nich wynikach pracy, niedociągnięciach oraz

o perspektywach rozwoju zawodowego w urzędzie,– zaspokojenie potrzeby oceny, stanowiącej dla dobrych pracowników istotny bodziec w roz-

woju osobowym i zawodowym,– motywacja do zmiany zachowań i postaw uznawanych za niepożądane na danym stanowi-

sku pracy oraz wskazanie wzorców zachowań,– wskazanie kierunków rozwoju i doskonalenia umiejętności zawodowych oraz w pewnej

mierze rozwoju osobowości.

Wprowadzone w Urzędzie Gminy i Miasta Proszowice rozwiązanie dało władzom skutecz-ne narzędzie zarządzania kadrami – kwestionariusz oceny okresowej dostosowany do potrzeburzędu. W takim kwestionariuszu znajduje się miejsce na ocenę pracownika pod kątem jegoprofilu kwalifikacyjnego i kryteriów oceny w nim zawartych. Jest również pytanie dotyczące za-leceń na kolejny okres czasu. Na końcu znajduje się bardzo ważny punkt, tj. informacja czy oce-niany pracownik zgadza się z oceną, czy nie. W przypadku negatywnej odpowiedzi przechodzisię do trybu odwoławczego.


– zarządzenie burmistrza dotyczące terminu przeprowadzenia pilotażowej oceny,– powielenie i dostarczenie kwestionariuszy odpowiedniego typu oceniającym kierownikom

i ocenianym pracownikom (celem dokonania samooceny),– powiadomienie pracowników o terminie przeprowadzenia oceny (dwa tygodnie wcześniej),– przeprowadzenie rozmów oceniających,– przekazanie oryginałów wypełnionych kwestionariuszy do działu kadr (przez oceniają-

cego),– pracownik ma siedem dni na odwołanie się od wyników oceny do bezpośredniego przeło-

żonego oceniającego,– oceniający przekazuje oryginały wypełnionych kwestionariuszy do bezpośredniego przeło-

żonego, równocześnie informując o tym kierownika działu kadr. Kierownik działu kadr wy-daje drugiemu oceniającemu kwestionariusz odpowiedniego typu – tryb odwoławczy. Dru-gi oceniający po wypełnieniu kwestionariusza przekazuje oryginał kierownikowi działukadr, a kopię pierwszemu oceniającemu,

– ocena wydana w trybie odwoławczym jest ostateczna.

163Praktyka nr 21


Korzyścią z wprowadzenia systemu okresowych ocen pracowniczych jest uporządkowanieomówionych wyżej problemów.

W przypadku wdrażania systemu okresowych ocen pracowniczych wskazane jest zaangażo-wanie konsultantów zewnętrznych. Przy realizacji zlecenia na zasadach rynkowych oraz przy za-łożeniu, że w urzędzie jest zatrudnionych do 100 osób, koszt takiego projektu nie powinienprzekraczać 20 tys. zł + VAT.

Przy urzędzie tej wielkości nie jest konieczny ani zakup specjalnego sprzętu komputerowe-go, ani też specjalistycznego oprogramowania – osoba odpowiedzialna za system okresowychocen jest w stanie prowadzić zapis przeprowadzonych ocen bez takiego wsparcia. Jednakże,przy założeniu, że w urzędzie funkcjonuje sieć komputerowa, byłoby bardzo pomocne wkom-ponowanie systemu okresowych ocen pracowniczych do już istniejących systemów kadrowych.

Wkład pracy ze strony pracowników urzędu: powinna zostać oddelegowana jedna osoba dowspółpracy z doradcami zewnętrznymi. Osoba taka jest odpowiedzialna za przekazywane ma-teriały i informacje, ich jakość, aktualność i dokładność.

Szkolenie wprowadzające – 1 dzień dla grupy do 20 osób. Istnieje potrzeba powołania ko-misji złożonej z w/w osoby, jednej osoby z kierownictwa urzędu, jednego naczelnika większegowydziału oraz doradcy zewnętrznego. Zadaniem komisji jest ustalenie profili kwalifikacyjnychdla poszczególnych stanowisk pracy. Czas potrzebny na wykonanie tego zadania to około 1 dzieńna 20 stanowisk. Czas doradcy zewnętrznego na analizę materiału i opracowanie projektu syste-mu ocen to około 10 dni roboczych. Spotkanie z władzami urzędu i prezentacja systemu – 1dzień. Zebranie uwag i sugestii, dokonanie niezbędnych korekt – około 5 dni. Szkolenie z zakre-su umiejętności oceniania – 1 dzień dla grupy do 12 osób. Przeprowadzenie pilotażowej oceny –około 30 minut na każdą rozmowę oceniającą między zwierzchnikiem a podwładnym. Spotka-nie po dokonanej ocenie – 1 dzień. Wprowadzenie ostatecznych korekt – około 5 dni.

W praktyce, całkowity czas wykonania zadania zależy od jakości współpracy między urzę-dem, a doradcami zewnętrznymi. Podstawowe założenie jest takie, aby pracowników urzędu,a zwłaszcza kierownictwo, angażować czasowo - tylko wtedy, kiedy jest to potrzebne (niezbęd-ny jest ich udział, np. w szkoleniach).


Aby wypracować i wdrożyć skuteczny system okresowych ocen pracowniczych koniecznejest zaangażowanie w jego projektowanie władz jednostki. W pracach tych udział powinni wziąćrównież pracownicy urzędu (zwłaszcza w części dotyczącej ustalania kryteriów ocen). Procedu-ra oceniania, jak również konsekwencje z niej wynikające, muszą zostać opisane w sposób moż-liwie prosty i przejrzysty. System oceniania pracowników powinien mieć charakter wielostop-niowy i musi istnieć mechanizm odwoławczy.



USŁUGI PUBLICZNE, W TYM KOMUNALNE

PRAKTYKA NR 22: OPERACYJNY PLAN ŚWIADCZENIA USŁUG PUBLICZNYCH W DZIEDZINIEPOMOCY I OPIEKI SPOŁECZNEJ – URZĄD GMINY W ŁOMŻY

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Operacyjny plan świadczenia usług publicznych jest narzędziem mającym na celu podnie-sienie poziomu świadczenia usług publicznych na terenie działania jednostki samorządu tery-torialnego.

Opracowanie planu pozwala na wprowadzenie procedur świadczenia usług oraz ich konse-kwentnej realizacji w zakresie poszczególnych dziedzin. Przyczynia się to do podnoszenia stan-dardu świadczenia usług. Rezultatami wprowadzenia operacyjnego planu są:– poprawa jakości świadczenia usług, – optymalizacja kosztów jednostkowych i ogólnych świadczenia usług,– przyjęcie wewnętrznych procedur świadczenia usług oraz monitoringu i oceny poziomu

świadczenia usług.

2. Opis jednostki

Narzędzie zostało wdrożone w Urzędzie Gminy w Łomży. Gmina obejmuje swoim zasię-giem obszary wiejskie wokół miasta Łomża (43 miejscowości, w tym 3 kolonie). Gmina położo-na jest w zachodniej części województwa podlaskiego, w powiecie łomżyńskim, na obszarzeMiędzyrzecza Łomżyńskiego, Wysoczyzny Wysokomazowieckiej, Kotliny Biebrzańskiej orazDoliny Dolnej Narwi. Na terenie gminy jest dobrze rozwinięta sieć głównych szlaków komuni-kacyjnych biegnących ze wschodu na zachód oraz z północy na południe. Tereny gminy, korzy-stnie położone wokół miasta Łomży, stanowią atrakcyjne miejsce dla rozwoju działalności go-spodarczej, drobnej wytwórczości i usług oraz budownictwa mieszkaniowego.

W gminie działa Ośrodek Pomocy Społecznej Gminy Łomża, obejmujący pomocą około950 świadczeniobiorców w ponad 400 rodzinach, w których łączna liczba osób wynosi prawie1,8 tys. (18,6% ogółu mieszkańców gminy).

167

Opracowanie: Małgorzata Owsiany Zadanie zostało zrealizowanew ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego

Obszar zarządzania: Usługi publiczne, w tym komunalneKryterium zarządzania: Nr 12 – Planowanie świadczenia usług publicznychStadium: stadium 4 (w zakresie operacyjnego planu świadczenia usług, ale jedynie

dla niektórych z wymaganych dla stadium 12 kategorii usług)Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Gminy w Łomży

ul. Marii Curie-Skłodowskiej 1a18-400 Łomżatel. (086) 216-31-82e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: wrzesień 2003Osoba kontaktowa: Krystyna Jastrzębska, tel. (0-86) 216-39-46Miejsca replikacji innowacji: rozwiązanie, w odniesieniu do innych kategorii usług, zostało zastosowane

również w Urzędzie Miasta i Gminy w Myślenicach, Urzędzie Miejskimw Trzcińsku-Zdroju oraz Urzędzie Gminy w Wiźnie – jednostkachuczestniczących w Programie Rozwoju Instytucjonalnego

Pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej zajmują się również poradnictwem oraz prowadząpracę socjalną w ponad 125 rodzinach. Zadania z zakresu pomocy społecznej realizuje 5 pra-cowników socjalnych. Średnio na jednego pracownika ośrodka przypada prawie 2 tys. mie-szkańców, zaś na pracownika socjalnego ok. 2,4 tys. mieszkańców. Z uwagi na niskie zatrudnie-nie i rozległość terenu, w dodatku z utrudnionym dojazdem, zakres świadczonych usług jestdość ograniczony i nie w pełni odpowiada potrzebom mieszkańców gminy. Rocznie wydatki po-noszone na pomoc społeczną wynoszą około 550 tys. zł.


Wprowadzenie operacyjnego planu świadczenia usług publicznych niewątpliwie usprawniaproces zarządzania gminą oraz podnosi standard świadczenia usług publicznych. Planowaniema na celu uporządkowanie procedur oraz przyjęcie planowanego na dany rok poziomu świad-czenia usług w powiązaniu z możliwościami organizacyjnymi i finansowymi.

Plan dla każdej dziedziny lub wybranych dziedzin świadczenia usług porządkuje następują-ce informacje:– zakres świadczonych przez jednostkę samorządową usług,– procedury świadczenia usług publicznych,– procedury wewnętrzne poprawy jakości świadczenia usług,– planowany na dany rok poziom świadczenia usług publicznych (w kontekście standardów

docelowych określonych w planach strategicznych),– planowane na dany rok koszty jednostkowe i ogólne świadczenia usług,– procedury monitoringu i oceny poziomu świadczenia usług (w kontekście założeń polityki

przyjętej w planach strategicznych).

Udostępniony mieszkańcom operacyjny plan świadczenia usług publicznych staje się mate-riałem promocyjnym.


Operacyjny plan świadczenia usług publicznych jest instrumentem poprawy jakości zarzą-dzania usługami publicznymi19 – pozwala w sposób efektywny zdefiniować, wybrać i uzgodnićcele działania oraz zadania do realizacji w roku objętym planem w poszczególnych kategoriachusług publicznych. Plan jest szczególnie efektywny w przypadku, kiedy proces budowy planówoperacyjnych i ich aktualizacji jest uspołeczniony.

Operacyjne plany powinny być opracowywane sukcesywnie dla każdej z kategorii usług pu-blicznych20. Dla każdej z wybranych przez samorząd kategorii usług publicznych plan zawieranastępujące elementy:I. Charakterystyka obszaru usług publicznych oraz diagnoza sytuacjiII. Operacyjny plan świadczenia usług publicznych na rok ..........

1. Wstęp2. Opis uwarunkowań prawnych3. Kierunki i cele działań4. Zadania i koszty świadczenia usług:

a) identyfikacja zadańb) opis zadań wraz z przebiegiem działańc) opis finansowania zadań


19 Usługa publiczna – element klasyfikacji usług publicznych. Usługą publiczną jest pojedyncza usługa związanaz dostarczeniem określonego dobra, np. wydawanie dowodów osobistych, utrzymanie nawierzchni dróg(bieżące remonty), odśnieżanie dróg, dostarczanie wody wodociągami, dostarczanie wody beczkowozami, itp.20 Kategoria usług publicznych – element klasyfikacji usług publicznych. Kategoria usług publicznych jestzbiorem pojedynczych usług, z tej samej dziedziny. Na przykład, kategoria usług mieszkalnictwo, to wszelkieusługi związane z realizacją zadań z zakresu zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Kategorią usług jestrównież zbiór usług o jednakowych cechach. Na przykład, wydawanie dokumentów na życzenie klienta to zbiórusług, na który składają się między innymi: wydawanie dowodów osobistych, wydawanie odpisów ze świadectwurodzenia, wydawanie wypisów i wyrysów z planów miejscowych, itp.

5. Standardy świadczonych usług:a) określenie mierników pomiaru standardówb) określenie obecnie osiąganych standardówc) określenie pożądanych standardówd) opis zasad monitoringu

6. Wytyczne w zakresie poprawy świadczenia usług:a) wytyczne w zakresie poprawy organizacji pracyb) koszty funkcjonowaniac) harmonogram działań rocznych


Etap 1. Przekazanie pracownikom urzędu informacji na temat tworzenia operacyjnego planu świadczeniausług oraz procedury jego opracowywania

W trakcie 2-3 godzinnego spotkania, konsultant przekazuje informacje pomocne przyopracowywaniu operacyjnego planu świadczenia usług. W spotkaniu biorą udział kierownicyreferatów i innych jednostek organizacyjnych, dla których opracowywany jest plan. W trakciespotkania przyjmuje się wewnętrzny harmonogram prac, ustala sposób obiegu dokumentóworaz dokonuje wyboru zespołów problemowych i osób pełniących funkcje koordynatorów pracnad planami operacyjnymi dla poszczególnych usług publicznych.

Etap 2. Opracowanie zakresu świadczonych usług

Każdy z zespołów biorących udział w opracowywaniu planów przygotowuje dla swojego ob-szaru zakres świadczonych usług oraz identyfikuje procedury wewnętrzne oraz zewnętrzneświadczonych usług. Przygotowane przez poszczególne zespoły zakresy są następnie przekazy-wane osobie, która pełni funkcję koordynatora całości prac nad planem. Materiały zebrane wewspólnym dokumencie stanowią ewidencję wszystkich usług świadczonych przez samorząd.

Etap 3. Weryfikacja przez kierownictwo urzędu opracowanego zakresu i przyjęcie ostatecznej wersji

Przygotowane przez poszczególne zespoły zakresy świadczonych usług są weryfikowaneprzez kierownictwo urzędu – zostają usunięte ewentualne powtórzenia. W razie potrzeby listamoże ulec rozszerzeniu. Ostatecznie zaakceptowana lista trafia do pracowników urzędu i władzgminy.

Etap 4. Analiza i weryfikacja opracowanych procedur świadczenia usług publicznych

Koordynator przekazuje zakres usług do pracowników odpowiedzialnych za ich realizację.Pracownicy opracowują, weryfikują lub aktualizują procedury wewnętrzne świadczenia usługw poszczególnych dziedzinach według obowiązującego w urzędzie wzorca. Tak przygotowaneprocedury trafiają ponownie do koordynatora.

Etap 5. Opracowanie procedur poprawy jakości świadczenia usług publicznych

Pracownicy odpowiedzialni za realizację poszczególnych usług ustalają cele i zadania dozrealizowania w roku obowiązywania planu oraz opracowują procedury wewnętrzne poprawyjakości świadczenia usług w poszczególnych dziedzinach. Następnie zespoły opracowują zesta-wy standardów świadczenia usług, według których będzie oceniany poziom świadczenia usługpublicznych.

Etap 6. Opracowanie przez pracowników urzędu zasad monitoringu i oceny realizacji planu

Pracownicy odpowiedzialni za realizację poszczególnych usług opracowują zasady wewnę-trzne monitoringu i oceny jakości świadczenia usług w poszczególnych dziedzinach według obo-wiązującego wzorca.

169Praktyka nr 22

Etap 7. Określenie planowanego na dany rok poziomu świadczenia usług oraz kosztów jednostkowychi ogólnych świadczonych usług według określonej formy

Koordynator przekazuje przyjęte procedury pracownikom odpowiedzialnym za ich wdra-żanie. Pracownicy określają planowany na dany rok poziom świadczenia usług oraz kosztówjednostkowych i ogólnych świadczonych usług według obowiązującego wzorca (należy zwrócićuwagę na korelację zadań z celami i standardami).

Etap 8. Określenie harmonogramów realizacji przyjętych w planie zadań

Zespoły opracowują harmonogramy realizacji w roku objętym planem. Harmonogramyopracowywane są w formie graficznej – na ich podstawie dokonuje się analizy spiętrzeń praci ustala zasady działania w tych okresach.

Etap 9. Opracowanie roboczej wersji operacyjnego planu świadczenia usług

Zespoły scalają w jeden dokument opracowane przez siebie materiały. Przygotowana zosta-je robocza wersja planu. Koordynator zbiera plany opracowane przez poszczególne zespoły.

Etap 10. Weryfikacja prawna oraz redakcja językowa roboczej wersji operacyjnego planu świadczenia usługpublicznych

Koordynator jest odpowiedzialny za weryfikację prawną i językową przygotowanych przezpracowników materiałów stanowiących operacyjny plan świadczenia usług publicznych. Wery-fikacja prawna ma na celu wyeliminowanie ewentualnych niezgodności z obowiązującymi prze-pisami. W tym celu Koordynator może skorzystać z pomocy radcy prawnego urzędu. Na tymetapie dokonuje się również korekty językowej (pisownia, składnia) oraz ujednolicenia doku-mentu. Po weryfikacji następuje scalenie materiałów w jeden dokument.

Etap 11. Przyjęcie operacyjnego planu świadczenia usług publicznych

Po dokonaniu weryfikacji prawnej, burmistrz lub wójt przyjmuje operacyjne plany dla po-szczególnych dziedzin świadczenia usług w formie zarządzenia i przekazuje odpowiednim ko-mórkom urzędu do realizacji.

Etap 12. Powielenie operacyjnego planu świadczenia usług publicznych, ewentualnie umieszczenie planuna stronach internetowych

W zależności od przyjętej przez kierownictwo urzędu opcji plan jest powielany lub druko-wany. Musi on być dostępny dla pracowników urzędu oraz w samorządowych jednostkach orga-nizacyjnych. Gmina, która posiada oficjalną stronę internetową może umieścić na niej przygo-towany plan.


Nakłady poniesione na realizację zadania obejmują pracę 5 pracowników oraz koszty orga-nizacyjne. Ponadto, urząd skorzystał z doświadczenia konsultanta zewnętrznego, zaangażowa-nego w wymiarze 15 osobodni pracy.

Wśród najważniejszych korzyści, jakie gmina osiąga w wyniku opracowania planów opera-cyjnych znajdują się:– poszerzona diagnoza sytuacji w poszczególnych kategoriach usług publicznych – utworze-

nie rzeczywistej bazy decyzyjnej,– wdrożenie efektywnych mechanizmów monitorowania realizacji usług,– określenie i rozpowszechnienie standardów realizacji poszczególnych usług,– łatwiejsza kontrola realizacji zadań przez poszczególne komórki urzędu,– uporządkowanie formularzy, zapisów, aktów prawnych oraz procedur stosowanych

w związku z realizacją usług,


– podniesienie kwalifikacji pracowników poszczególnych jednostek w zakresie planowaniaoperacyjnego i strategicznego (szkolenia i aktywne uczestniczenie w procesie tworzeniaplanu skutkują samodzielną pracą nad kolejnymi edycjami – aktualizacja planów oraz sa-modzielna obsługa wdrożonych narzędzi),

– wypracowanie metody współdziałania pomiędzy osobami/komórkami realizującymi usługi,– przeanalizowanie zasady identyfikowania spiętrzeń działań w czasie,– opracowanie schematu formułowania planów operacyjnych przez komórki urzędu,– wprowadzenie możliwości lepszego i wcześniejszego przygotowania do realizacji progra-

mów inwestycyjnych.


Dzięki wprowadzeniu planowania operacyjnego możliwe staje się bardziej przejrzyste pla-nowanie zadań do realizacji w danym roku, określanie standardów i kwot potrzebnych do ichzapewnienia oraz monitoringu zadań realizowanych.

W przypadku próby zastosowania powyższego rozwiązania w innych jednostkach samorzą-du terytorialnego należy, przede wszystkim, zadbać o:– jasne zdefiniowanie celów do osiągnięcia w danym roku oraz identyfikację zadań służących

realizacji tych celów,– odpowiednią harmonizację zadań w ciągu roku,– określenie koniecznych nakładów w celu osiągnięcia założonych standardów jakości świad-

czenia usług,– opracowanie zasad monitoringu realizacji planu operacyjnego i zasad sprawozdawania.

171Praktyka nr 22

PRAKTYKA NR 23: LOKALNE INICJATYWY INWESTYCYJNE – URZĄD MIASTA KRAKOWA

Opracowanie: Małgorzata Owsiany

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Lokalne Inicjatywy Inwestycyjne polegają na realizacji zadań publicznych przy finansowymwspółudziale gminy i mieszkańców – w wyniku aktywności społeczności lokalnych i ich częścio-wej partycypacji w kosztach. Inwestycje w trybie LII realizują mieszkańcy Krakowa skupieniw Społecznych Komitetach Budowy. W trybie Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych realizowanesą zadania z zakresu infrastruktury miejskiej, takie jak: wodociągi, kanalizacja ogólnospławnai sanitarna, oczyszczalne ścieków, kanalizacja opadowa i rowy odwadniające, obiekty i urządze-nia melioracyjne i przeciwpowodziowe oraz z zakresu energetyki cieplnej, dróg, mostów i par-kingów z oświetleniem, utrzymania czystości, a także obiekty i urządzenia kultury fizycznej. Inwestycje te realizowane są w systemie publiczno-prywatnym, polegającym na współfinanso-waniu realizacji zadań przez gminę i Społeczne Komitety Budowy, skupiające mieszkańców za-interesowanych rozwojem terenu, na którym mieszkają.

Program służy głównie mieszkańcom na peryferiach miasta, gdzie występują braki w infra-strukturze oraz w mniejszym stopniu mieszkańcom centralnej części miasta, gdzie istniejąca in-frastruktura wymaga tylko uzupełnienia.

Celem projektu Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych jest podniesienie standardu życia lud-ności poprzez realizację infrastruktury technicznej i umożliwienie podłączenia się do wszyst-kich niezbędnych mediów.

Najważniejszymi zadaniami projektu są:– likwidacja barier infrastrukturalnych i porządkowanie urbanistyczne obszarów, co tworzy

warunki do uzyskania właściwej intensywności zabudowy,– partycypacja społeczna (decyzyjna i finansowa) w zadaniach realizowanych przez samo-

rząd, – wybudowanie na obrzeżach Krakowa wodociągów i kanalizacji sanitarnej, których realiza-

cja w innym systemie mogłaby nastąpić prawdopodobnie za 15-20 lat, co w konsekwencjimogłoby doprowadzić do katastrofy ekologicznej,

– racjonalne wykorzystanie środków finansowych będących w dyspozycji gminy poprzez ak-tywność społeczności lokalnych (Społeczne Komitety Budowy),

172

Obszar zarządzania: Usługi publiczne, w tym komunalneKryterium zarządzania: Nr 13 – Doskonalenie świadczenia usług publicznychStadium: stadium 2Obszar zarządzania: Partycypacja społeczna i stymulowanie rozwoju społecznegoKryterium zarządzania: Nr 16 – Wspieranie inicjatyw społecznychStadium: stadium 2Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Miasta Krakowa

Plac Wszystkich Świętych 3/431-004 Krakówe-mail: [email protected]/samorzad

Data wprowadzenia w życie innowacji: 1994Osoba kontaktowa: Małgorzata Owsiany, Urząd Miasta Krakowa,

tel. (012) 616-15-34, e-mail: [email protected] replikacji innowacji: Szczecin, Poznań, Częstochowa, Cieszyn, Mszana Dolna, Zielonki

– równość dostępu do środków budżetu miasta wszystkich podmiotów działających na rynku,– integracja społeczności lokalnych.

LII dają zobiektywizowaną odpowiedź na pytania: Jakie zadania należy w pierwszej kolej-ności wspierać z budżetu miasta?, W jakiej wysokości?, Na jakich zasadach?

Wypracowane w procedurze LII mechanizmy pozwalają kompleksowo ująć całość sprawzwiązanych z zasadami współpracy miasta z partnerami prywatnymi w realizacji zadań inwesty-cyjnych. W gminie zostały opracowane stosowne dokumenty, określające zasady świadczeniausług, zakres świadczenia usług oraz jednostki odpowiedzialne za ich realizację. Dla zadań re-alizowanych w ramach LII opracowane są także standardy świadczenia usługi, które są moni-torowane tak przez jednostki gminne, jak i Społeczne Komitety Budowy, w ramach budżetu za-daniowego opracowane zostały procedury analizy kosztów powiązane z oceną jakościświadczenia usług. Istnieje także system polepszania jakości świadczenia usług. Mieszkańcy in-formowani są o istniejącym systemie poprzez informatory wydawane w jednostkach miejskich,radach dzielnic, itp., organizowane są coroczne konferencje mające na celu zebranie doświad-czeń, wprowadzenie udoskonaleń w systemie oraz szkolenie członków komitetów. W ramachcorocznych badań społecznych – przeprowadzane są także badania aspiracji mieszkańców w za-kresie realizacji planu i standardów usług.

2. Opis jednostki

Miasto Kraków jest dużą jednostką samorządu terytorialnego. Z uwagi na uwarunkowaniahistoryczne, nie tworzy jednak zwartego centrum miejskiego. Znaczna część to tereny, któremożna nazwać typowo wiejskimi o niskiej intensywności zabudowy, z dużymi brakami w infra-strukturze technicznej i społecznej (w dawnym województwie krakowskim gmina Kraków byłagminą o największych obszarach rolnych). Uzbrojenie terenów w infrastrukturę techniczną jestzadaniem własnym gminy, ale budżet miasta Krakowa – ze względu na zakres problemu – niepozwala na jego pełną realizację. Dzięki zinstytucjonalizowanemu podejściu do rozwiązywa-nych problemów zmniejszane jest obciążenie budżetu samorządowego, przyspieszane są proce-sy związane z uzbrajaniem terenów peryferyjnych i podnoszona jest jakość świadczenia usługprzez jednostki miejskie.


Najważniejszą miarą, określającą wyniki realizowanego projektu jest stopień zaspokojeniapotrzeb społeczności lokalnych. Corocznie opracowywane są analizy określające wielkość za-spokojenia potrzeb i oceniające stopień realizacji zgłoszonych inwestycji oraz prognozy zapo-trzebowania na środki finansowe wraz z oceną możliwości finansowych miasta.

Analizy te pozwalają na kompleksowe monitorowanie wykonania zadań w celu właściwejich koordynacji, sprawnej i efektywnej realizacji.

W wyniku realizacji projektu do końca 2000 r. wybudowano między innymi ponad 204 kmsieci wodociągowych i kanalizacyjnych, podłączono 6.227 posesji, wybudowano 5 lokalnychoczyszczalni ścieków oraz 2 boiska sportowe i 3 ogródki jordanowskie.

Oprócz osiągniętych efektów rzeczowych, zaobserwowano również ogromne zaangażowa-nie społeczności lokalnych w realizację infrastruktury na swoim terenie, a przez to dużą inte-grację i zwiększające się zaangażowanie w sprawy społeczne.


Funkcjonalność projektu polega na uruchomieniu licznych inicjatyw przez społeczności lo-kalne i włączeniu ich w proces inwestycyjny w gminie. Jest to także szczególny rodzaj partycy-pacji społecznej w zarządzaniu miastem. Mieszkańcy zgłaszają swoje potrzeby inwestycyjnei decydują się, w związku z ograniczonymi możliwościami finansowymi gminy, na pomoc w ichrealizacji. Uczestniczą finansowo w zgłoszonym i przygotowanym przez siebie przedsięwzięciuinwestycyjnym. Nie przyjmują postawy oczekującej i roszczeniowej, tylko współuczestniczą, sta-jąc się współodpowiedzialnymi za rozwój gminy. Został opracowany, przyjęty przez ZarządMiasta Krakowa, obiektywny sposób optymalizacji wyboru zadań inwestycyjnych. Przyjęto kry-

173Praktyka nr 23

teria, według których sporządza się listę rankingową inwestycji, a następnie listę współfinanso-wania. Cały proces jest jawny, powszechnie dostępny i przedstawiony w przystępny sposób. Me-toda optymalizacji wyboru zadań do współfinansowania i procedura prowadzenia zadań wnio-skowanych do realizacji w trybie LII w ramach zadania budżetowego powoduje racjonalnewykorzystanie środków, co w rezultacie prowadzi do zmniejszenia obciążenia finansowego postronie mieszkańców. Pozwala to również objąć dofinansowaniem większą liczbę SpołecznychKomitetów Budowy.

Projekt ten został wyróżniony m.in. w 1996 r. przez Kapitułę 21 Burmistrzów i Prezyden-tów Miast Małopolski w konkursie na najcenniejszą Inicjatywę Lokalną oraz w 2000 r. w Kon-kursie „Innowacje w miastach – Miasto 2000”, organizowanym przez Związek Miast Polskichi Prezesa Rady Ministrów.


W 1994 r. po raz pierwszy Rada Miasta Krakowa ujęła sprawy związane z realizacją zadańz zakresu dozbrajania terenów w ramy organizacyjne i przyjęła Uchwałę Nr X/99/94 w sprawiekierunków działania Zarządu Miasta Krakowa w zakresie organizowania, realizacji i dofinan-sowania Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych. Od tego momentu proces realizacji inwestycjiw trybie LII ulegał modyfikacji i udoskonalaniu poprzez:– precyzyjne określenie pułapu dofinansowania poszczególnych mediów,– zwiększenie gwarantowanych udziałów gminy dla mediów realizowanych w trybie LII,– coroczne zwiększanie środków przewidzianych w budżecie gminy na realizację inwestycji

LII,– uzyskanie dofinansowania zadań z Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Miejskiego

Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji.

Wprowadzenie powyższych zmian spowodowało konieczność ustalenia nowych zasad funk-cjonowania inicjatyw lokalnych. Zostały one określone Uchwałą Rady Miasta Krakowa NrXC/870/97 z dnia 24 września 1997 r. w sprawie kierunków działania Zarządu Miasta Krakowaw zakresie organizowania, realizacji i dofinansowania Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych.Efektem wprowadzenia w życie tej uchwały było m.in. przyjęcie przez Zarząd Miasta Krakowametody rankingowania zadań wnioskowanych do realizacji w trybie LII w ramach zadania bu-dżetowego „Zadania Inwestycyjne realizowane w trybie Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych”oraz wprowadzenia procedury prowadzenia zadań w trybie Lokalnych Inicjatyw Inwestycyj-nych.

Zadania w trybie LII realizowane są na podstawie listy współfinansowania. Lista opraco-wywana jest na poszczególne lata budżetowe na podstawie Uchwały Zarządu Miasta KrakowaNr 1060/97 z dnia 23 września 1997 r. w sprawie przyjęcia metody rankingowania zadań wnio-skowanych do realizacji w trybie LII. Uchwała określa sposób rozdysponowania środków bu-dżetowych na poszczególne zadania za pomocą przyjętej metody hierarchizacji zadań na pod-stawie kryteriów progowych (pozwolenia na budowę, deklaracji wnioskującegoo współfinansowaniu, braku zaległości finansowych ze strony Inicjatora) i kryteriów podstawo-wych (kontynuacja, preferencje branżowe gminy, efekt funkcjonalny, zbieżność realizacjiprzedsięwzięcia, wskaźnik dźwigniowy, czas oczekiwania). W 2001 r. lista współfinansowaniaobejmuje listę podstawową, gwarantującą realizację 48 zadań o łącznej wartości 20.508.920 złoraz listę rezerwową, na której znajduje się 39 zadań. Zgodnie z Uchwałą Rady Miasta Krako-wa Nr XXVI/192/99 z dnia 14 lipca 1999 r. w ramach wolnych środków finansowych w ciągu ro-ku budżetowego, Zarząd Miasta Krakowa typuje kolejne zadania z listy rezerwowej do realiza-cji.


Według analizy zapotrzebowania na realizację zadań w trybie Lokalnych Inicjatyw Inwesty-cyjnych w zakresie budowy wodociągów i kanalizacji, gmina powinna wydatkować na ten cel je-szcze ponad 250 mln zł. Analiza pokazuje, że możliwe to będzie przy aktywnym zaangażowaniuspołeczności lokalnych. Główny cel, czyli uzbrojenie wszystkich zurbanizowanych terenów w in-


frastrukturę może być osiągnięty w ciągu najbliższych 10 lat jedynie dzięki wspólnemu wysiłko-wi organizacyjnemu i finansowemu wszystkich stron uczestniczących w procesie.

Lokalne Inicjatywy Inwestycyjne są finansowane:– ze środków własnych Inicjatora i budżetu gminy,– ze środków inwestycyjnych spółek miejskich,– z funduszu ochrony środowiska,– z innych pozabudżetowych źródeł finansowania.

Udział gminy w finansowaniu zadań kształtuje się średnio na poziomie 84% wartości inwe-stycji, w tym kanalizacji 86% i wodociągów 52%.

W latach 1994-2000 w trybie LII zrealizowano wiele inwestycji z zakresu infrastruktury. Ichefekty rzeczowe przedstawiono w tabeli II.45.

Tabela II.45Inwestycje z zakresu infrastruktury

Dodatkowo w latach 1994-95 zrealizowano:– sieć energetyczna: 1.460 mb – podłączono 50 posesji,– sieć gazowa: 12.816 mb – podłączono 190 posesji.

Na przestrzeni lat 1994-99 w inwestycjach realizowanych w trybie LII zaznacza się wyraźnywzrost zadań z zakresu budowy sieci kanalizacyjnej, szczególnie na obrzeżach gminy.

Analiza osiągniętych rezultatów pozwala stwierdzić, że poprzez realizację zadań w ramachLII przyspieszono dozbrojenie peryferyjnych terenów Krakowa o około 10 lat. Wyzwolone ini-cjatywy społeczne służą nie tylko polepszaniu jakości świadczenia usług, ale także przyspiesze-niu procesów rozwoju Krakowa.

Istotnym osiągnięciem projektu, oprócz wymiernego aspektu w postaci wykonania konkret-nej infrastruktury, pozostaje aspekt społeczny. Polega on na konsolidacji społeczności lokal-nych, coraz większym zaangażowaniu ich w sprawy społeczne. W ramach projektu poznają sięi wymieniają swoje doświadczenia mieszkańcy z różnych obszarów Krakowa. Wykształciła sięrównież forma wspólnej zabawy tzw. „Peryferiada Krakowska” – impreza organizowana co-rocznie w innym miejscu Krakowa (tam, gdzie w danym roku została oddana do użytku inwe-stycja służąca mieszkańcom). Istotna jest także promocja idei publiczno-prywatnej współpracyprzy realizacji ważnych dla lokalnych społeczności inwestycji.


Konieczne jest systemowe podejście do problemu, jasne szczegółowe opracowane procedu-ry realizacji zadań ułatwiają współpracę ze społecznościami lokalnymi.

W zależności od najważniejszych celów stawianych przed inicjatywami lokalnymi należyszczegółowo opracować priorytety inwestycyjne (dziś są to wodociągi i kanalizacja – w przyszło-ści zadania związane z rekreacją, sportem, itp.).

175Praktyka nr 23

Inwestycja Efekt rzeczowy Nakłady w tys. zł

sieć posesje gmina inicjatorSieć wodociągowa 66.698 mb 1.375 5.293 2.976Sieć kanalizacyjna 129.843 mb 4.852 47.301 7.454Oczyszczalnie 5 1.714 0Drogi 7.644 mb 307 123Obiekty rekreacyjne 5 450 412

Ogółem 204.185 mb 6.227 55.064 10.965Źródło: opracowanie własne.

Problem związany z prawnym zaistnieniem inicjatywy powinien być rozwiązany uchwałą ra-dy w sprawie kierunków działania zarządu w zakresie organizowania, realizacji i dofinansowa-nia Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych.

Realizacja programu jest ciągła, modyfikacje powinny być wprowadzane na podstawie na-bywanego doświadczenia i wniosków zgłaszanych podczas cyklicznych spotkań, np. w formiekonferencji lokalnych.

Konferencje i seminaria, a także kontakty z przedstawicielami różnych miast w Polsce po-twierdzają, że projekt jest w swoich podstawach bardzo uniwersalny. Z powodzeniem mogą gostosować (i stosują!) inne samorządy lokalne. Wydaje się, że tzw. „wzorzec krakowski” jestszczególnie popularny w gminach, gdzie budżet musi zaspokoić wiele dziedzin życia i nie jestw stanie odrobić w krótkim czasie wieloletnich zaniedbań infrastrukturalnych.

Najistotniejszą przeszkodą w realizacji LII są w dalszym ciągu zbyt małe środki finansowe,jakimi dysponuje gmina. Kolejka komitetów dysponujących pozwoleniami na budowę i okre-ślonymi środkami finansowymi jest w dalszym ciągu dłuższa, niż możliwości finansowe gminy.Tracące ważność pozwolenia na budowę zniechęcają mieszkańców. Optymalna byłaby sytuacja,w której wysokość środków asygnowanych z budżetu gminy odpowiadałaby wysokości kosztówzadań zgłaszanych do realizacji w ramach LII.

Krakowski Program Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych przyczynił się do istotnej poprawystanu infrastruktury komunalnej oraz pozytywnie wpłynął na promowanie inicjatyw obywatel-skich. Mechanizmy realizacji programu są stosunkowo proste, co pozwala na ich wykorzystywa-nie również w gminach znacznie mniejszych niż Kraków. W przypadku tych gmin najtrudniej-szym zadaniem będzie przygotowanie regulaminu programu, a w dalszej kolejności sprawienie,aby program spotkał się z zainteresowaniem społecznym.

Przygotowanie regulaminu programu Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych, podejmowane-go przez małą gminę wymagać będzie:– określenia typów inicjatyw podlegających dofinansowaniu w ramach Lokalnych Inicjatyw

Inwestycyjnych,– określenia zakresu finansowego udziału gminy w realizacji programu,– rozpoznania kategorii przedsięwzięć, które mogą uzyskać dofinansowanie z innych źródeł

publicznych (np. funduszy ochrony środowiska),– określenia podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie w ramach programu,– określenia zasad i trybu rozliczeń,– przygotowania wzorów wniosków o dofinansowanie,– określenia zasad oceny wniosków, w tym organizacji pracy zespołu odpowiedzialnego za

opiniowanie wniosków oraz przyznawanie dofinansowania.

Podejmując się realizacji programu Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych w gminach wiej-skich należy zadbać o jego zaadresowanie do właściwych kręgów odbiorców. Zgodnie ze specy-fiką programu w kosztach inwestycji partycypują mieszkańcy, zrzeszeni, np. w Społecznych Ko-mitetach Budowy (w gminach wiejskich partnerami programu raczej rzadko będą spółdzielniemieszkaniowe czy spółki developerskie). Z tego względu poważnym wyzwaniem dla władz lo-kalnych będzie wypromowanie idei zrzeszania się mieszkańców, jako sposobu na przyspiesze-nie rozwoju lokalnej infrastruktury. Tą drogą, programy Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnychw małych gminach mogą być ważnym, bo wyjątkowo praktycznym sposobem budowy lokalne-go społeczeństwa obywatelskiego.



PARTYCYPACJA SPOŁECZNAI STYMULOWANIE ROZWOJU

SPOŁECZNEGO

PRAKTYKA NR 24: KATALOG USŁUG PUBLICZNYCH – STAROSTWO POWIATOWE W ŁOMŻY

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Opracowanie katalogu usług urzędu jest jednym z warunków, który umożliwia osiągnięciestadium 2 w ramach kryterium „Komunikacja i partycypacja społeczna”. Jednak, aby osiągnąćwymienione stadium jednostka samorządu terytorialnego, oprócz katalogu, musi stosowaćw swojej działalności informacyjnej jeszcze minimum 2 narzędzia, spośród:– tablice i gabloty informacyjne,– punkt informacyjny w urzędzie,– strona www,– biuletyn urzędu,– gazeta lokalna.

2. Opis jednostki

Powiat łomżyński tworzą dwie gminy miejsko-wiejskie i siedem gmin wiejskich o łącznejliczbie mieszkańców 51.164. Obszar powiatu zajmuje 1.354 km2 (użytki rolne stanowią 70,4%jego powierzchni, a 21,3% zajmują lasy). Około 26% powierzchni powiatu łomżyńskiego stano-wią obszary unikalne pod względem przyrodniczym, objęte różnymi formami ochrony prawnej.Sieć osadniczą tworzy 269 miejscowości, w tym dwa miasta (Jedwabne i Nowogród) oraz 267wsi (270 sołectw).

Starostwo Powiatowe w Łomży jest urzędem obsługującym obszar powiatu łomżyńskiego(ziemskiego), którego naturalnym centrum jest miasto Łomża (powiat grodzki).

W Starostwie Powiatowym w Łomży zatrudnione są 52 osoby (51,5 etatów), pracujące w 6 wy-działach kierowanych przez naczelników.

179

Opracowanie: Jan Bereza Zadanie zostało zrealizowanew ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego

Obszar zarządzania: Partycypacja społeczna i stymulowanie rozwoju społecznegoKryterium zarządzania: Nr 14 – Komunikacja i partycypacja społecznaStadium: stadium 2 (w zakresie stosowania narzędzi informowania mieszkańców)Jednostka wdrażająca: starostwo powiatoweNazwa i adres jednostki wdrażającej: Starostwo Powiatowe w Łomży

ul. Szosa Zambrowska 1/2718-400 Łomżatel. (086) 215-11-80, fax (086) 216-22-11e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: październik 2003Osoba kontaktowa: Helena Gerłowska – sekretarz powiatu, tel. (086) 215-11-80Miejsca replikacji innowacji: rozwiązanie zostało zastosowane również w gminach: Banie, Chojna,

Dobczyce, Nowogród, Piątnica, Pcim, Raciechowice, Tokarnia, Wiznai Zbójna – jednostkach uczestniczących w Programie RozwojuInstytucjonalnego


W wyniku przeprowadzonej analizy instytucjonalnej w ramach kryterium „komunikacjai partycypacja społeczna” wskazano, że podstawowym warunkiem partycypacji mieszkańcóww rozwiązywaniu problemów samorządu powiatowego jest dobra komunikacja między władza-mi powiatu a mieszkańcami. Konieczny jest zatem wzrost poinformowania mieszkańcówo sprawach powiatu oraz ich zaznajomienie z kompetencjami samorządu powiatowego i spra-wami załatwianymi w starostwie powiatowym. Wymienione przesłanki zadecydowały o podję-ciu prac nad opracowaniem katalogu usług publicznych świadczonych przez samorząd powia-towy.


Katalog usług jest dokumentem przybliżającym mieszkańcom procedurę załatwiania sprawurzędowych. Katalog przygotowywany jest przez pracowników urzędu, odpowiedzialnych za re-alizację poszczególnych spraw. Ma on formę broszury, w której w układzie tematycznym znaj-dują się opisy procedur obowiązujących przy załatwianiu spraw urzędowych oraz inne ważnedla klientów informacje. Katalog dostępny jest również na stronach internetowych. Aktualiza-cji katalogu dokonuje się według instrukcji zawartych w zarządzeniu przyjętym przez zarząd po-wiatu łomżyńskiego.


Etap 1. Przekazanie pracownikom urzędu informacji o zasadach opracowywania katalogu usług urzędu

Ze względu na konieczność zaangażowania dużej liczby pracowników starostwa do opra-cowywania katalogu usług urzędu, konieczne stało się zaznajomienie całej kadry kierowniczejoraz osób zatrudnionych na stanowiskach bezpośrednio obsługujących mieszkańców z celowo-ścią przygotowania katalogu.

Spotkanie robocze konsultanta z naczelnikami wydziałów i osobami obsługującymi mie-szkańców poświęcone było omówieniu poszczególnych etapów powstawania katalogu oraz za-sad udziału pracowników urzędu w jego przygotowaniu. Na spotkaniu ustalono plan pracyi wstępne terminy realizacji poszczególnych etapów tworzenia katalogu usług. Oceniając przy-datność katalogu usług dla mieszkańców powiatu uznano, że powinny znaleźć się w nim takżeopisy usług świadczonych przez jednostki powiatu, które nie wchodzą w skład starostwa powia-towego, tj. Powiatowy Urząd Pracy, Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną oraz PowiatoweCentrum Pomocy Rodzinie.

Konsultant omówił przypadki zastosowania katalogu usług urzędu w innych jednostkachsamorządu w Polsce. Przyjęty został wstępny wzór katalogu usług (uzgodnienie układu katalo-gu, zastosowanie wyróżników graficznych) oraz treść stałych pozycji w opisie.

Na tym etapie najwięcej wątpliwości budziło doprecyzowanie, czym jest usługa świadczonaprzez urząd. Ze względu na charakter katalogu usług i jego docelowe zastosowanie wspólnieuzgodniono, że w katalogu powinny znaleźć się opisy tych usług, których odbiorcą są klienciurzędu, a więc osoby fizyczne (w niektórych przypadkach prawne). Ustalono, że zakres katalo-gu nie powinien obejmować relacji między urzędami, ponieważ odbiorcą katalogu będą głów-nie mieszkańcy powiatu łomżyńskiego, którzy przychodzą bezpośrednio do urzędu.

Ustalono także, że zróżnicowanie nazwy usług powinno się odzwierciedlać w różnych czyn-nościach ze strony urzędu (podczas obsługi klienta). Przyjęto zatem, że jest to zróżnicowaniewynikające z procedur (np. wymaganych dokumentów) lub rezultatu tych czynności (np. różnedecyzje).

Uznano, że stałymi elementami, charakteryzującymi usługę oraz wyjaśniającymi jej proce-durę dla klientów urzędu będą:– nazwa usługi,– miejsce załatwiania sprawy,– godziny przyjęć klientów,– sposób załatwienia sprawy,– wymagane dokumenty,– opłaty,


– czas załatwienia,– inne informacje istotne dla klientów (np. opis trybu odwoławczego).

Jako zadanie najbliższe do realizacji wskazano konieczność opracowania przez naczelni-ków wydziałów wstępnej listy spraw oraz usług świadczonych na poszczególnych stanowiskachoraz omówienie tej listy wewnątrz wydziałów.

Etap 2. Opracowanie projektu listy usług zamieszczanych w katalogu

Wstępne listy usług świadczonych przez starostwo powiatowe zostały przekazane do sekre-tarz powiatu, która w zespole zadaniowym ze strony urzędu odpowiadała za wdrożenie narzę-dzia w obszarze „Partycypacja społeczna i stymulowanie rozwoju społecznego”. Z racji zajmo-wanego stanowiska sekretarz powiatu dokonała oceny trafności przygotowania wstępnej listyusług do katalogu. Lista została przekazana konsultantowi, a następnie zorganizowane zostałokolejne spotkanie konsultanta z naczelnikami wydziałów i kierownikami jednostek.

Na tym etapie prac nie pojawiły się większe trudności. Kierownicy oraz naczelnicy general-nie trafnie wybrali usługi i nazwali je zgodnie z tym, w jaki sposób widziane są przez klienta.

Z uwag zgłoszonych przez konsultanta, a dotyczących pojedynczych przypadków z wstęp-nej listy usług, wymienić należy:– potrzebę nazywania usług w sposób przejrzysty dla klienta urzędu (np. nazwy usługi będą-

ce cytatem zapisu ustawy),– konieczność stosowania języka zrozumiałego dla każdego klienta, – konieczność zachowania jednolitej numeracji usług opisywanych w poszczególnych wydzia-

łach i stanowiskach (m.in. dla ułatwienia pracy osobie redagującej całość katalogu),– przestrzeganie zasady przypisania usługi do miejsca (stanowiska) w urzędzie zgodnie z tym,

co i gdzie jest oferowane klientowi; wyjaśniono, że dla klienta urzędu nie są istotne proce-dury toczące się między wydziałami lub stanowiskami (jeżeli nie wymagają one jego zaan-gażowania się).

Na końcu spotkania określono termin ponownego przejrzenia przez kierowników wstępnejlisty usług w celu uwzględnienia uwag i propozycji zgłoszonych podczas spotkania.

Etap 3. Akceptacja listy usług zamieszczanych w katalogu

Listy usług, omówione z pracownikami w wydziałach starostwa, zostały zweryfikowane sa-modzielnie przez naczelników wydziałów, a następnie przekazane do sekretarz powiatu. Zebra-ne ze starostwa oraz jednostek organizacyjnych powiatu listy usług zostały omówione na zebra-niu naczelników wydziałów i przedstawione do akceptacji władzom powiatu.

Po przyjęciu ostatecznej wersji listy usług świadczonych przez urząd uzgodniono, że opisuusług, według wcześniej przyjętych założeń, dokonają pracownicy świadczący te usługi, a za za-chowanie terminu sporządzenia opisu oraz ich zebranie będą odpowiadać naczelnicy i kierow-nicy komórek organizacyjnych. Zostali oni zobowiązani do przekazania pracownikom uwago sposobie opisu usług, a więc o dokładnym określeniu nazwy usługi, miejsca załatwienia spra-wy, godzin przyjęć, sposobu załatwienia sprawy, wymaganych dokumentów, opłat, czasu zała-twienia, pozostałych istotnych dla klientów informacji (np. opis trybu odwoławczego).

Etap 4. Przygotowanie opisu usług

Opisy usług opracowane przez pracowników wydziałów starostwa i jednostek powiatu łom-żyńskiego były przygotowane według zaleceń przekazanych przez naczelników i kierowników.Zdarzały się przypadki wpisywania treści w niewłaściwe pola opisu usługi (np. wymagane doku-menty w opisie sposobu załatwienia sprawy). Wystąpiły również opisy z nadaną własną nume-racją (np. liczby rzymskie) lub opisem godzin przyjęć klientów wspólnym dla całego wydziału(zamiast osobno przy każdej usłudze). W części usług, za które nie pobiera się opłat, nieuwzględniono tego elementu opisu usługi (w celu rozwiania wątpliwości klientów powinno byćwyraźnie napisane, że dane usługi są wykonywane bezpłatnie).

181Praktyka nr 24

Opisy usług zostały następnie sprawdzone przez naczelników i kierowników oraz przekaza-ne do sekretarz powiatu, która roboczą wersję katalogu przesłała do konsultanta.

Etap 5. Weryfikacja merytoryczna, prawna i językowa projektu katalogu usług

Robocza wersja katalogu została oceniona przez członka zespołu zadaniowego w staro-stwie, zajmującego się wdrażaniem narzędzia oraz przez konsultanta. Weryfikacji prawnej do-konali samodzielnie pracownicy starostwa. Weryfikacja językowa prowadzona była przez pra-cownika urzędu redagującego całość katalogu oraz przez konsultanta. Na spotkaniuw starostwie konsultant przekazał swoje uwagi do treści i formy roboczej wersji katalogu usług,omawiając propozycję zmian (m.in. doprecyzowanie niektórych sformułowań, dopisanie uzu-pełnień w opisie usług, nadanie jednolitej formy graficznej). Zwrócono szczególną uwagę naużyteczność informacji zawartych w katalogu, w tym danych uzupełniających, takich jak: gdziesą dostępne formularze pism, gdzie sprzedawane są znaki opłaty skarbowej, itp.

Podczas spotkania konsultanta z osobą z zespołu zadaniowego, odpowiedzialną po stroniestarostwa za realizację tego zadania, omówiono także kolejne kroki niezbędne do wdrożenianarzędzia: sprawdzenie czytelności katalogu dla potencjalnych klientów urzędu oraz sposóbdystrybucji i aktualizacji katalogu.

Etap 6. Badanie czytelności projektu katalogu

Do przeprowadzenia badań czytelności języka i treści katalogu usług urzędu zaangażowa-no naczelników wydziałów i kierowników jednostek, którzy podjęli się przekazania poprawio-nej wersji katalogu – po uwagach zgłoszonych przez osobę z zespołu zadaniowego starostwaoraz konsultanta – dziesięciu osobom z wykształceniem nie wyższym niż zawodowe.

Założeniem było wybranie osób z wykształceniem nie wyższym niż zawodowe, jednocześnienie mających częstego kontaktu z urzędem. Celem było dopasowanie języka katalogu usług dotakiego poziomu wiedzy potencjalnego klienta urzędu, jaki reprezentują osoby sporadyczniekontaktujące się z urzędem.

W wyniku przeprowadzonych badań ustalono, że oczekiwane zmiany w treści katalogu sąniewielkie i katalog powinien dobrze spełniać swoją rolę. Osoby czytające próbnie katalogusług uznały język i formę narzędzia za czytelne i dobrze informujące o sposobie załatwianiaspraw.

Etap 7. Redakcja końcowej wersji katalogu

Uwzględniając zgłoszone postulaty dokonano drobnych zmian. Dopracowano także szatęgraficzną publikacji. Sprawdzone zostały numery telefonów wydziałów i jednostek. Na stronietytułowej umieszczono dane dotyczące aktualności stanu prawnego materiału w katalogu.

Etap 8. Upowszechnienie katalogu

Katalog w ostatecznie zredagowanej wersji został powielony w nakładzie 30 egzemplarzy.Taka liczba wystarczała do wysłania po jednym egzemplarzu do każdego z urzędów gmin po-wiatu oraz do jednostek organizacyjnych powiatu.

Ponadto, katalog został udostępniony w każdym wydziale starostwa, jest on ogólnie dostęp-ny na tablicy informacyjnej w urzędzie. Informacja o udostępnianiu drukowanej wersji katalo-gu została upowszechniona wśród pracowników starostwa.

Etap 9. Publikacja katalogu w Biuletynie Informacji Publicznej

Już na etapie wersji roboczej katalog usług urzędu został udostępniony w Biuletynie Infor-macji Publicznej w rubryce „Jak załatwić sprawę” (z podziałem na branże), gdzie sposób zała-twiania spraw był opisywany zgodnie z założeniami przyjętymi przy tworzeniu katalogu usługurzędu.

Wersja elektroniczna katalogu jest dostępna na stronie internetowej Starostwa Powiatowe-go w Łomży w formacie pliku Worda, co umożliwia skopiowanie katalogu zarówno w całości,jak i wybranego fragmentu oraz samodzielne jego wydrukowanie lub korzystanie z katalogubezpośrednio na stronach www.


Etap 10. Wprowadzenie procedur aktualizacji

Zgodnie z uwagami wymienianymi podczas spotkań pracowników urzędu z konsultantemuznano, że warunkiem powodzenia wdrożenia katalogu usług urzędu jest jego aktualność. Zewzględu na dużą objętość katalogu usług urzędu ustalono, że wersja drukowana będzie aktua-lizowana w miarę potrzeb i możliwości urzędu, ale nie rzadziej niż jeden raz w roku, natomiastwersja elektroniczna, która jest dostępna w internecie – na bieżąco.

Za aktualizację katalogu odpowiada sekretarz powiatu, któremu naczelnicy wydziałówi jednostek mają obowiązek dostarczać informacje o koniecznych do uwzględnienia w kataloguzmianach. Sposób aktualizacji oraz odpowiedzialność za wprowadzanie zmian reguluje zarzą-dzenie starosty.


Wdrożenie katalogu usług urzędu przeprowadzone zostało niedużym nakładem kosztów.Koszty pracy są trudne do oszacowania, ponieważ przygotowanie katalogu było zadaniem osóbzatrudnionych w urzędzie, które wykorzystywały wiedzę i doświadczenie zdobyte podczas wy-konywania swoich obowiązków służbowych.

Nakłady finansowe ze strony starostwa dotyczyły głównie kosztów materiałów biurowych –papieru użytego do powielenia katalogu usług urzędu oraz kosztów korespondencji (wysyłkamateriałów do korekty, rozesłanie gotowego katalogu usług).

Spośród korzyści osiągniętych dzięki wdrożeniu narzędzia wymienić należy m.in.:– usystematyzowanie opisu usług,– dostarczenie mieszkańcom powiatu kompletnej wiedzy o usługach świadczonych przez

urząd – możliwość „przygotowania” się do załatwienia sprawy w starostwie bez konieczno-ści dojazdu do Łomży,

– efekt „przyjaznego urzędu” – takiego, który stara się wyjść naprzeciw swoim mieszkańcom,– lepsze poinformowanie mieszkańców powiatu o zakresie kompetencji samorządu powiato-

wego,– przygotowanie użytecznej informacji dla urzędów gmin w powiecie (możliwość uzyskania

informacji o załatwianiu spraw już w gminie – bliżej miejsca zamieszkania obywatela),– wykonanie pracy, która wynikała z ustawowego obowiązku umieszczania informacji w Biu-

letynie Informacji Publicznej, z pomocą konsultanta, czyli terminowa realizacja wymagańprawnych.


Opracowywanie katalogu usług jest przedsięwzięciem wymagającym zaangażowania sto-sunkowo dużej liczby pracowników. Opisy poszczególnych usług przygotowywane są przez oso-by odpowiedzialne za ich realizację. Szczególnie ważne jest, aby w sposób jasny i nie budzącywątpliwości sprecyzować oczekiwania dotyczące końcowego produktu. W celu ułatwienia pra-cy urzędnikom i uzyskania w miarę jednolitego produktu wskazane jest zaprezentowanie frag-mentów istniejących katalogów.

183Praktyka nr 24

PRAKTYKA NR 25: PLAN DZIAŁAŃ INFORMACYJNYCH – URZĄD GMINY STARE CZARNOWO

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Działania władz gminy Stare Czarnowo są przykładem dobrego, realistycznego planowaniadziałań informacyjnych samorządu. Kluczowym elementem zastosowanej procedury jest opar-cie planowania działań informacyjnych na badaniu opinii mieszkańców oraz ścisłe powiązanieich ze strategicznym zarządzaniem gminą. Stworzono kanały komunikacji dwustronnej orazskoncentrowano się na tych narzędziach komunikowania, które wzbudzały zainteresowaniemieszkańców i w największym stopniu przyczyniały się do tego, aby byli oni dobrze poinformo-wani.

2. Opis jednostki

Stare Czarnowo jest gminą wiejską liczącą 4 tys. mieszkańców, należącą do powiatu gryfiń-skiego w województwie zachodniopomorskim. W kadencji poprzedzającej zastosowanie opisy-wanej praktyki we władzach gminy często dochodziło do licznych konfliktów. W efekcie, trzy-krotnie w trakcie kadencji zmieniał się wójt gminy. Odbyło się referendum mające na celuodwołanie rady gminy, które zakończyło się niepowodzeniem. Nowe władze gminy stanęły tak-że przed wyzwaniem, jakim było wykorzystanie środków pochodzących ze sprzedaży nierucho-mości, na której znajduje się ujęcie wody pitnej dla pobliskiego Szczecina. Te dodatkowe środ-ki, w warunkach problemów budżetowych i towarzyszących im napięć, wzbudzały dużezainteresowanie społeczności lokalnej. Sposób ich wydania mógł się przyczynić do rozwiązaniawcześniejszych konfliktów, ale także grozić ich ewentualnym nasileniem.


Dzięki zastosowanej procedurze znaleziono sposób na lepsze poinformowanie mieszkań-ców o działaniach gminy. Uniknięto także konfliktów, które mogły się pojawić przy okazji opra-cowywania planu inwestycyjnego.

184

Opracowanie: Jarosław Flis Zadanie zostało zrealizowanew ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego

Obszar zarządzania: Partycypacja społeczna i stymulowanie rozwoju społecznegoKryterium zarządzania: Nr 14 – Komunikacja i partycypacja społecznaStadium: stadium 2 (w zakresie badania satysfakcji klienta)Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Gminy Stare Czarnowo

Stare Czarnowo 28B72-013 Stare Czarnowotel. (091) 312-42-01e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: grudzień 2003Osoba kontaktowa: Marzena Grzywińska – sekretarz gminyMiejsca replikacji innowacji: rozwiązanie zostało zastosowane również w gminach: Łomża, Siepraw,

Raciechowice oraz powiecie myślenickim – jednostkach uczestniczącychw Programie Rozwoju Instytucjonalnego


Prezentowany plan działań informacyjnych jest wieloetapowym przedsięwzięciem,w którym kolejne kroki są ze sobą wzajemnie powiązane. Na przedsięwzięcie składają się: an-kieta badająca poinformowanie mieszkańców, warsztaty z udziałem władz gminy, ankieta doty-cząca planu inwestycyjnego, przeprowadzona wśród liderów oraz ogółu mieszkańców, a takżedziałania służące udoskonaleniu bieżącej działalności informacyjnej.


Etap 1. Opracowanie ankiety do badania stopnia poinformowania mieszkańców o sprawach gminy

Opracowano ankietę służącą zbadaniu stopnia poinformowania mieszkańców o sprawachgminy wraz z procedurą jej przeprowadzenia. Ramowa ankieta, przygotowana w ramach Pro-gramu Rozwoju Instytucjonalnego, została w toku dyskusji dostosowana do lokalnej sytuacji.Ostatecznie, ankieta nazwana „Skąd wiesz, co się dzieje w gminie?”, zawierała następujące py-tania (przy każdym pytaniu respondentom przedstawiono różne odpowiedzi do wyboru):– Skąd, przede wszystkim, dowiaduje się Pani/Pan, co dzieje się w gminie?– Czy uważa Pani/Pan, że o pracy samorządu jest Pani/Pan poinformowana/y w stopniu bar-

dzo dobrym, dobrym, dostatecznym czy niedostatecznym?– O czym chciałaby Pani/Pan dowiedzieć się więcej?– Informacje o gminie są dla Pani/Pana pomocne w pracy zawodowej, sprawach domowych

(mieszkanie, szkoła, itp.), organizowaniu wolnego czasu?– Gdzie chciałaby Pani/Pan znaleźć więcej informacji o gminie?

Etap 2. Przeprowadzenie badania ankietowego

Powielono 500 egzemplarzy ankiety i rozprowadzono ją z pomocą sołtysów, w sklepachi w siedzibie gminy. Ankiety były zbierane do skrzynek umieszczonych w sklepach na tereniegminy. Wyniki ankiety zostały zliczone przez pracowników urzędu, zestawione i przedyskuto-wane. Wnioski zostały spisane i wykorzystane w trakcie dalszych prac. Najważniejsze z nich to:– niedoinformowanie bierze się z braku kontaktów części mieszkańców z przedstawicielami

władz gminnych,– po dotarciu do osób słabiej poinformowanych warto skupić się na sprawach konkretnych,

a szczególnie potencjalnie kontrowersyjnych, unikać natomiast informacji o działaniach ru-tynowych czy oficjalnej stronie działań urzędu,

– osoby niedostatecznie poinformowane są otwarte na bezpośrednie kontakty z przedstawi-cielami władz gminy; dlatego warto podjąć wysiłek mający na celu poprawę stopnia poin-formowania mieszkańców.

Etap 3. Przeprowadzenie warsztatów – ustalenie priorytetów w polityce informacyjnej

Przeprowadzenie warsztatów z udziałem całego ścisłego kierownictwa gminy (wójt, zastęp-ca wójta, sekretarz, skarbnik). Ich celem było ustalenie najważniejszych zagadnień, w którychdziałania informacyjne odgrywają szczególną rolę. Za takie zagadnienia uznano:– wybór priorytetów związanych z przełożeniem właśnie opracowanej strategii rozwoju na

konkretne inwestycje,– zachęcenie mieszkańców do tworzenia gospodarstw agroturystycznych,– poprawę estetyki budynków i obejść,– wyjaśnianie kwestii budżetowych – omawianie projektu i wykonania budżetu.

Etap 4. Opracowanie „Planu działań informacyjnych”

Na podstawie wyników warsztatów opracowany został „Plan działań informacyjnych”,w którym za najważniejsze pole działań informacyjnych uznano pierwsze z wymienionych zaga-dnień. Debatę w sprawie priorytetów inwestycyjnych uznano także za bardzo dobrą motywacjędla liderów społeczności, w szczególności zaś radnych i sołtysów, zachęcającą ich do bardziej in-tensywnych kontaktów z ogółem mieszkańców. W tym celu zaprojektowana została specjalna

185Praktyka nr 25

ankieta, nazwana „Gminną Listą Szans”. Miała ona zostać przeprowadzona dwustopniowo –najpierw wśród liderów społeczności, następnie wśród ogółu mieszkańców.

Etap 5. Przygotowanie i wdrożenie narzędzi informowania mieszkańców

W ramach doskonalenia działań informacyjnych opracowano także:– katalog najważniejszych spraw załatwianych przez mieszkańców w urzędzie, wraz ze wska-

zaniem, kto konkretnie zajmuje się poszczególnymi sprawami,– sposób wyróżniania ogłoszeń na tablicach umieszczonych w sołectwach, w zależności od ich

treści,– wzory najczęściej umieszczanych ogłoszeń.

Podjęto także decyzję o organizacji stałych, corocznych spotkań wójta z mieszkańcamiwszystkich sołectw. Spotkania mają być poświęcone, w szczególności, omówieniu projektu bu-dżetu na kolejny rok oraz wykonania budżetu w mijającym roku.

Etap 6. Przeprowadzenie wśród członków Komisji Rozwoju Społeczno-Gospodarczego ankiety „Gminna Lista Szans”

W ramach spotkania Komisji Rozwoju Społeczno-Gospodarczego, powołanej przy okazjibudowania strategii rozwoju, przeprowadzono ankietę „Gminna Lista Szans”. Ankieta polega-ła na rozdzieleniu pomiędzy wykaz 20 możliwych do podjęcia inwestycji 100 punktów określa-jących ich znaczenie. Lista inwestycji została sporządzona na podstawie wypracowanej wcze-śniej strategii rozwoju. Zawierała ona między innymi konkretne zlokalizowane projektyinfrastrukturalne, w których przypadku kolejność realizacji mogła stać się zarzewiem konflik-tów. Tym samym zostały stworzone ramy rywalizacji, co przyczyniło się do złagodzenia wystę-pujących napięć. Jednocześnie sama rywalizacja miała zwiększyć zaangażowanie uczestnikóww debatę.

Etap 7. Opublikowanie wyników ankiety „Gminna Lista Szans”, przeprowadzonej wśród członków KomisjiRozwoju Społeczno-Gospodarczego

Wyniki ankiety liderów, skupionych w Komisji Rozwoju Społeczno-Gospodarczego, zosta-ły opublikowane w biuletynie gminnym w celu pobudzenia dyskusji przed drugim etapem an-kiety, skierowanym do ogółu mieszkańców. Liderzy, zabiegając o poparcie mieszkańców dlawskazanych przez siebie projektów, byli dodatkowo zmotywowani do kontaktowania się z nimi.Również postawienie jak największej liczby osób w sytuacji decyzyjnej, polegającej na rozdzia-le ograniczonych środków pomiędzy przedsięwzięcia niemożliwe do jednoczesnej realizacji,miało istotny walor edukacyjny.

Etap 8. Przeprowadzenie wśród mieszkańców gminy ankiety „Gminna Lista Szans”

Przeprowadzona została ankieta wśród ogółu mieszkańców. Ankieta była dostępna u sołty-sów, w sklepach oraz w siedzibie urzędu, zbierana była natomiast do skrzynek umieszczonychw sklepach. Wyniki ankiety zostaną opracowane w celu zestawienia ich z opiniami ekspertówi możliwościami finansowymi gminy.


Wprowadzenie opisanej procedury nie powoduje powstania szczególnych kosztów. Jedyniepowielenie ankiety i przygotowanie skrzynek do jej zbierania nie mieści się w bieżącej działal-ności urzędu. Korzyścią jest natomiast możliwość zabrania głosu przez mieszkańców w sprawieplanowanych wydatków inwestycyjnych i plan inwestycji uwzględniający ich oczekiwania. Za-stosowana procedura zachęca także sołtysów i radnych do częstszych kontaktów z mieszkańca-mi – kontaktów skupiających się na sprawach szczególnie ważnych, np. dzieleniu pieniędzy nainwestycje. Skuteczność podjętych kroków może zostać oceniona na podstawie planowanej nawiosnę ankiety, mającej raz jeszcze zbadać stopień poinformowania mieszkańców.



Niezwykle ważną rolę w przedstawianej procedurze odgrywają media lokalne. Intensywne-go nagłośnienia wymaga zwłaszcza pierwsza ankieta, gdyż sama w sobie nie jest ona tak nośna,jak ankieta dotycząca projektów inwestycyjnych. Zaangażowanie liderów opinii, w szczególno-ści zaś radnych, jest również kluczowe. Nikt nie powinien uznać, że ankieta przeprowadzanawśród mieszkańców jest podważeniem legitymacji ich mandatu przedstawicielskiego. Sytuacjawymaga stałego przypominania, że dzięki tej procedurze mają oni możliwość wykazania sięswoimi zdolnościami przywódczymi, zmobilizowania opinii publicznej i stanięcia na jej czele.

187Praktyka nr 25

PRAKTYKA NR 26: USPOŁECZNIENIE STRATEGII ROZWOJU WOJEWÓDZTWA – URZĄD MARSZAŁKOWSKI WOJEWÓDZTWA MAŁOPOLSKIEGO

Opracowanie: Jarosław Flis

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Uspołecznienie prac nad „Strategią rozwoju województwa małopolskiego” jest przykłademkonsultacji społecznych i udziału obywateli w decydowaniu o wszystkich ważnych sprawach spo-łeczności. Na przedsięwzięcie to składa się przeprowadzenie badania opinii społecznej orazprzygotowanie ciągu wydarzeń mających na celu pobudzenie aktywności wszystkich zaintereso-wanych poprzez wielokrotną obecność tematu w mediach (pozwala na bliski kontakt z licznymgronem liderów opinii w poszczególnych powiatach).

Prezentowane rozwiązanie problemu uspołecznienia strategii rozwoju regionalnego jestwieloetapową procedurą, na którą składają się warsztaty, ankieta i wydarzenia medialne. Za-stosowana metoda gromadzenia danych i organizacji debaty zachęca do szerokiego uzgadnia-nia stanowisk w sprawie pożądanych działań na rzecz rozwoju regionu. Pozwala ona przeciw-działać narastaniu napięć związanych z grą o podział występujących w ograniczonym zakresiezasobów, która nieuchronnie towarzyszy budowaniu strategii rozwoju województwa.

2. Opis jednostki

Małopolska jest województwem liczącym 3,2 mln mieszkańców, z których 20% mieszkaw Krakowie. Obok bardzo silnej pozycji metropolii, o sytuacji w województwie przesądza jegozróżnicowanie. Wyraźnymi częściami są: Małopolska Zachodnia – grupa powiatów leżąca po-między Krakowem a Śląskiem, charakteryzująca się silnym uprzemysłowieniem, przy brakujednego wyraźnego ośrodka, obszary górskie – z prężnym Nowym Sączem i wyraźną specyfikąPodhala, rolnicze obszary północno-wschodnie wraz z Tarnowem (drugim co do wielkości mia-stem województwa). Pomiędzy tymi częściami a Krakowem dochodzi do licznych napięć, przyjednoczesnym silnym poczuciu regionalnej tożsamości. W znacznej części województwa wystę-pują obawy dotyczące zdominowania decyzji jego władz przez interesy metropolii. Jednocze-śnie środowiska zajmujące się sprawami publicznymi w samym Krakowie w niewielkim tylkostopniu są zainteresowane pozostałą częścią województwa.

188

Obszar zarządzania: Partycypacja społeczna i stymulowanie rozwoju społecznegoKryterium zarządzania: Nr 14 – Komunikacja i partycypacja społecznaStadium: stadium 4 (w zakresie prowadzenia konsultacji społecznych)Obszar zarządzania: Zarządzanie strategiczne i finansoweKryterium zarządzania: Nr 1 – Planowanie strategiczneStadium: stadium 2 (w zakresie informowania regionalnej wspólnoty samorządowej

o strategii)Jednostka wdrażająca: urząd marszałkowskiNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego

ul. Basztowa 2231-156 Krakówtel: (012) 616-01-44, 616-01-24e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: luty 2000Osoba kontaktowa: Janusz Sepioł – marszałek małopolski, tel. (012) 422-96-66Miejsca replikacji innowacji: brak danych


Bardzo szczegółowo zewidencjonowano oczekiwania społeczne dotyczące działań proro-zwojowych. Powstała ich dokładna mapa, która uwzględnia zróżnicowanie terytorialne i bran-żowe. Tym samym ustalono, które z rozwiązań proponowanych przez ekspertów cieszą się odpoczątku poparciem społecznym, które natomiast potrzebują jeszcze prezentacji i uargumen-towania. Rozpoznano także, gdzie oczekiwania społeczne szczególnie mocno zderzają się z ba-rierami finansowymi, grożąc pojawieniem się frustracji i konfliktów.

Stworzono okazję i pobudzono liderów lokalnych do uzgadniania swoich interesów i prio-rytetów w skali powiatu i w skali subregionalnej. Zabieganie o swoje interesy pozwoliło zaini-cjować współpracę na szerszą niż dotąd skalę. Uzgodnienia i współpraca przebiegały jawniei nie sprowadzały się do zakulisowych zabiegów.

Rozładowano napięcia na tle rywalizacji terytorialnej, w szczególności na linii metropolia-ośrodki subregionalne. Poprzez zapewnienie wpływu na kształt strategii powstrzymano próbyzabiegania o interesy wspólnot lokalnych, polegające na krytykowaniu strategii na forum me-diów i organów przedstawicielskich.

Informacja pracach nad strategią rozwoju dotarła do świadomości szerokiego grona mie-szkańców województwa, pomimo faktu, że działania władz regionalnych wzbudzają zazwyczajmniejsze zainteresowanie niż działania władz gminnych, czy też działania władz ogólnokrajo-wych.

Małopolska Lista Szans pozwoliła zaangażować w budowę strategii rozwoju regionalnegoznacznie szersze grono osób, niż ma to zazwyczaj miejsce w jednostkach administracyjnycho podobnej liczbie mieszkańców i złożoności struktury terytorialnej. Poprzez procedurę, któramotywowała do uzgadniania interesów i poszukiwania porozumienia stworzono ramy do jawnejrywalizacji o ograniczone zasoby. Przedsięwzięcie skupiło uwagę mediów (około 100 relacjiprasowych), jednocześnie dostarczając niepowtarzalnego materiału wyjściowego do szczegóło-wych rozważań nad perspektywami rozwoju województwa.


Uspołecznienie miało postać ciągu wydarzeń, których kulminacją było 20 warsztatów po-wiatowych. W trakcie warsztatów około 700 liderów opinii z całego województwa dyskutowałonad najważniejszymi problemami swoich społeczności oraz wzięło udział w badaniu nazwanym„Małopolską Listą Szans”, pozwalającym usystematyzować oczekiwania społeczne dotycząceprzedsięwzięć prorozwojowych. Na podstawie ich odpowiedzi przygotowana została ankietaprasowa, dzięki której każdy z mieszkańców mógł się wypowiedzieć w sprawie priorytetów roz-woju województwa. Na ankietę, dostępną także dzięki internetowi, odpowiedziało prawie 2.500osób. Warsztaty zostały poprzedzone i uzupełnione o ciąg wydarzeń medialnych, co pozwoliłopoznać ich wyniki szerokiemu gronu odbiorów oraz zapewniło znaczne zaangażowaniespołeczne.


Narzędzie zostało wypracowane przez samorząd województwa w ścisłej współpracy z eks-pertami zewnętrznymi, zatrudnionymi przez regionalną agencję rozwoju. Realizowane byłoprzez urząd marszałkowski, z wykorzystaniem ekspertów, moderatorów i personelu pomocni-czego zatrudnianego przez agencję rozwoju. Podjęte działania obejmowały:– uchwalenie założeń do strategii rozwoju Małopolski wraz z szeroką akcją na rzecz uspo-

łecznienia, przyjmującą powiat jako podstawowy poziom działań,– zatwierdzenie przez zarząd województwa wstępnej koncepcji przedsięwzięcia, zakładającej

przeprowadzenie warsztatów powiatowych połączonych z wypełnieniem ankiety pozwalają-cej usystematyzować oczekiwania społeczne w skali województwa,

– warsztaty z udziałem urzędników urzędu marszałkowskiego – próba trzech koncepcji listyo różnej liczbie i różnym stopniu ogólności projektów. W efekcie – wypracowanie ostatecz-nej koncepcji narzędzia nazwanego „Małopolską Listą Szans”. Koncepcja ta zakładała, że:- ankieta ma charakter dwustopniowy. W pierwszym etapie uczestnicy rozdzielają 100

punktów poparcia pomiędzy 10 dziedzin (edukacja i nauka, gospodarka i rynek pracy,kultura i ochrona dziedzictwa, mieszkalnictwo, ochrona przyrody, krajobrazu i gospo-darka środowiskiem, ochrona zdrowia i pomoc społeczna, sport, turystyka i rekreacja,

189Praktyka nr 26

wieś, rolnictwo i leśnictwo, transport i łączność, modernizacja dróg krajowych i woje-wódzkich). Następnie punkty przydzielone każdej z dziedzin rozdzielają pomiędzy pro-gramy wyróżnione w tej dziedzinie. Łączna liczba programów wynosiła 150,

- na ankietę składają się zarówno ogólnowojewódzkie programy horyzontalne (np.wsparcie sektora MSP, poprawa warunków i podniesienie jakości szkolnictwa średnie-go), jak i przedsięwzięcia zlokalizowane. Te ostatnie obejmują trzy grupy – remontyi modernizację dróg krajowych i wojewódzkich, programy ochrony zlewni i zbiornikówwodnych oraz rozwój i tworzenie ośrodków akademickich,

- ankiety wypełniane są w trakcie warsztatów powiatowych, których uczestnikami są lide-rzy opinii. Wyniki ankiet z jednego warsztatu są sumowane. Wyniki ankiet z różnychwarsztatów są przed zsumowaniem ważone procentem, w jakim ludność danego powia-tu składa się na ludność całości województwa,

- tak uzyskane wyniki pozwalają zestawić poparcie dla poszczególnych dziedzin oraz, od-dzielnie i w ramach dziedzin, poparcie dla poszczególnych programów. Szczegółowaanaliza pozwala wyodrębnić te dziedziny, w których istnieją sprecyzowane oczekiwaniaod tych, gdzie występuje jedynie ogólna świadomość wagi problemów,

- na podstawie odpowiedzi liderów opinii wydzielana jest grupa 50 najważniejszych pro-gramów, która jest ankietą dla mieszkańców, publikowaną w prasie i internecie. Mie-szkańcy zaznaczają na niej 5 programów uznawanych za priorytetowe, już bez rozdzia-łu punktów. Na 50 najważniejszych programów składa się w pierwszej kolejności 20programów, które uznane zostały za priorytety powiatowe (największe poparcie w jed-nym danym powiecie), nawet jeśli po zsumowaniu ankiet ze wszystkich warsztatów in-ne programy zdobyły wyższe poparcie. Ma to sprawić, aby każdy powiat miał przynaj-mniej jeden program w grupie 50 najważniejszych,

– warsztaty z udziałem starostów – uzyskanie ich zgody i zaangażowania w przedsięwzięcie.Prezentacja pierwszej wersji listy i próba ocenienia, w jaki sposób proponowana metodaoddaje regionalne zróżnicowanie opinii,

– spotkanie z redaktorami naczelnymi mediów regionalnych i uzyskanie ich zaangażowaniaw przedsięwzięcie,

– warsztaty dla dziennikarzy mediów regionalnych, prezentujące przedsięwzięcie,– spotkanie z udziałem starostów – przedstawienie i sprawdzenie koncepcji prezentacji wyni-

ków na bazie doświadczeń z pierwszych warsztatów,– opracowanie i zatwierdzenie przez zarząd województwa ostatecznej wersji listy na podsta-

wie materiałów dostarczonych przez departamenty urzędu marszałkowskiego oraz sta-rostwa powiatowe,

– warsztaty strategiczne z udziałem radnych i zarządu województwa – wypracowanie misjii celów w opinii samorządu województwa, próba zapisu ostatecznej koncepcji listy,

– konferencja prasowa poprzedzająca warsztaty powiatowe,– trwający miesiąc cykl 20 warsztatów powiatowych – dwa warsztaty dziennie przez trzy dni

w tygodniu. Organizatorami warsztatów byli starostowie. Uczestnikami byli liderzy samo-rządowi, przedstawiciele środowisk gospodarczych i organizacji pozarządowych – w przy-padku dwóch ostatnich grup ich udział wahał się w praktyce od 1/3 uczestników do zupeł-nego braku ich przedstawicieli. Założona liczba uczestników to 30-45 osób. W praktyce –od 16 do 50 osób, średnio 33. Liczba ta nie obejmuje przedstawicieli samorządu wojewódz-kiego. Program warsztatów obejmował: - „Małopolska na tle innych regionów” – prezentacja diagnozy sytuacji województwa

przedstawiona przez przedstawiciela zarządu województwa,- warsztaty problemowe prowadzone przez moderatora z Agencji Rozwoju Regionu

Krakowskiego: identyfikacja najważniejszych problemów powiatu, identyfikacja obsza-rów o podobnych problemach i dyskusja nad możliwymi rozwiązaniami oraz możliwo-ściami współpracy,

- wypełnienie ankiety „Małopolskiej Listy Szans”,- konferencja prasowa przedstawicieli zarządu województwa i starosty (w jej trakcie

obiad dla uczestników i przeliczenie wyników ankiety przez pracowników agencji),- prezentacja i dyskusja wyników ankiety,


– konferencja prasowa w połowie cyklu warsztatów powiatowych, prezentująca uzyskane wy-niki cząstkowe,

– prezentacja i wypełnienie „Małopolskiej Listy Szans” w trakcie sesji Rady Miasta Krakowa(ze względu na skalę przedsięwzięcia nie była możliwa organizacja w Krakowie warsztatówo podobnym charakterze, jak warsztaty powiatowe),

– prezentacja starostom i dziennikarzom zbiorczych wyników ankiety po zakończeniu cykluwarsztatów powiatowych – ogłoszenie listy 50 programów, które składały się na ankietę dlamieszkańców,

– publikacja w mediach ankiety dla mieszkańców,– prezentacja wyników ankiety dla mieszkańców połączona z telewizyjną debatą nad strate-

gią rozwoju regionalnego,– opracowanie raportu prezentującego oczekiwania liderów i mieszkańców, wykorzystanego

następnie przez Zespół Syntezy w trakcie opracowywania dokumentu strategii.

Niezależnie od opisanego przedsięwzięcia zorganizowano cykl 10 warsztatów eksperckich,na których prezentowane i dyskutowane były strategie sektorowe opracowane na zlecenie za-rządu województwa przez zewnętrzne zespoły naukowców.


Realizacja opisanego przedsięwzięcia nie wymaga szczególnych kosztów. Ze strony samo-rządu wojewódzkiego niezbędne było zatrudnienie moderatorów oraz osób wprowadzającychdane w trakcie warsztatów. W jednym warsztacie wzięło przeciętnie udział 5 osób obsługi ze-wnętrznej. Warsztatów takich odbyło się 20. Kosztem samorządu wojewódzkiego było takżezorganizowanie warsztatów dla starostów, szefów komisji sejmiku, redaktorów naczelnych me-diów regionalnych oraz dziennikarzy tych mediów. Przy realizacji tych warsztatów również za-angażowana była zewnętrzna obsługa, podobnie jak w przypadku warsztatów powiatowych.

Niemniej, niezbędne zaangażowanie ze strony zarządu i urzędników odpowiedzialnych zaprzygotowanie strategii wykroczyło poza zazwyczaj praktykowane formy działania. W efekciejednak wypracowana strategia została znacznie mocniej oparta na znajomości oczekiwań po-szczególnych społeczności. Była ona także znacznie mocniej obecna w świadomości liderów lo-kalnych, co zwiększyło ich zaangażowanie w przygotowanie projektów będących realizacją stra-tegii. W warsztatach wzięło udział ponad 700 osób. Na ankietę prasową i internetowąodpowiedziało prawie 2.500 osób. W mediach ukazało się ponad 100 relacji z poszczególnychwydarzeń składających się na uspołecznienie. Dzięki powszechnemu poczuciu wpływu nakształt strategii całkowicie wyeliminowano polityczne napięcia występujące w okresie prac nadzałożeniami strategii.


Udoskonalenie opisanej metody powinno obejmować następujące zagadnienia:– rozwinięcie procedury zgłaszania i weryfikacji programów i przedsięwzięć, w celu zaanga-

żowania się urzędników wojewódzkich i powiatowych na etapie układania listy,– przygotowanie szerszych, przystępnych opisów poszczególnych programów i przedsięwzięć

oraz nakłonienie mediów regionalnych do ich prezentacji,– położenie większego nacisku na reprezentatywność uczestników warsztatów, w szczególno-

ści zaś obecność przedstawicieli sektora gospodarczego i obywatelskiego,– ustalenie minimalnych standardów logistycznych warsztatów – unikanie organizowania ich

w siedzibach urzędów i centrach miast, gdyż wpływa to negatywnie na frekwencję i zaanga-żowanie,

– zmodyfikowanie sposobu agregacji opinii indywidualnych celem premiowania programówi przedsięwzięć szerzej uzgodnionych (np. „współczynnik zgody” – zważenie poszczegól-nych głosów ich odchyleniem od średniej dla warsztatu),

– wykorzystanie warsztatów powiatowych do identyfikacji i włączenia do dalszych prac bran-żowych liderów reprezentujących poszczególne powiaty czy subregiony,

191Praktyka nr 26

– szersze wykorzystanie warsztatów branżowych do zaangażowania w budowę strategii lide-rów, którzy mieszkają w metropolii oraz pracowników wyższych uczelni spoza metropolii,

– większy nacisk i wsparcie dla mediów lokalnych w publikacji ankiety dla mieszkańców, np.organizacja subregionalnych warsztatów dla dziennikarzy.

Podobne przedsięwzięcie jest możliwe do zastosowania w skali powiatu – z organizacjąwarsztatów w każdej z gmin.

Opisywane przedsięwzięcie, oparte na stworzeniu pola rywalizacji terytorialnej i branżowejoraz wykorzystaniu go do budowy porozumienia i wydarzenia medialnego, wymaga szczególnejostrożności i precyzyjnego planowania – zarówno pod względem logistycznym, jak i politycz-nym. Z politycznego punktu widzenia kluczowe znaczenie ma to, aby lokalni uczestnicy przed-sięwzięcia nie potraktowali go jako próby manipulacji, służącej jedynie uzasadnieniu z góry za-łożonego rozwiązania. Znaczenie przedsięwzięcia nie powinno być ani przeszacowane, aniniedoszacowane. Dotyczy to przede wszystkim jego wpływu na ostateczny kształt strategii roz-woju i kolejność realizacji inwestycji. Formuła „wyniki są bardzo istotne, ale nie przesądzająostatecznego kształtu strategii” jest na tym polu szczególnie użyteczna.

Prezentacja przedsięwzięcia starostom, jako współorganizatorom powinna mieć charakterwarsztatu i być połączona z próbnym wypełnieniem przez nich listy. Celem takiego rozwiązaniajest lepsze zrozumienie przez nich samej procedury, osobiste przetestowanie listy jako narzę-dzia oraz unaocznienie możliwych efektów sumowania oczekiwań w skali województwa. Podob-ne warsztaty warto zorganizować dla szefów największych mediów regionalnych.

Harmonogram warsztatów powiatowych powinien uwzględniać obszary działania lokalnychmediów regionalnych, w celu uniknięcia konkurowania pomiędzy sobą relacji z poszczególnychwarsztatów oraz podtrzymania obecności tematu w mediach. Z punktu widzenia zainteresowa-nia mediów istotne jest, aby cały cykl warsztatów trwał możliwie krótko oraz, aby zaczynał sięi kończył w miejscowościach, które są przez dziennikarzy uznawane za ważne. Istotne znacze-nie ma również uwzględnienie występujących na terenie województwa napięć pomiędzy po-szczególnymi ośrodkami. Kolejność organizacji warsztatów może być przez przedstawicieli ry-walizujących ośrodków traktowana prestiżowo.

Obecność na warsztatach powiatowych przedstawicieli zarządu województwa podnosi ichrangę jako wydarzenia medialnego i ma wpływ na postrzeganie ich istotności przez uczestni-ków. W Małopolsce przyjęto zasadę, że w warsztatach zawsze będzie brało udział dwóch człon-ków zarządu, w tym przynajmniej jeden w randze wicemarszałka.


PRAKTYKA NR 27: USPOŁECZNIENIE BUDŻETU – URZĄD GMINY W ZABIERZOWIE

Opracowanie: Jan Bereza

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Uspołecznienie budżetu gminy Zabierzów jest celowym i planowym działaniem samorzą-du, zmierzającym do włączania się obywateli gminy w proces tworzenia, uchwalania i wykony-wania budżetu. Dzięki zastosowaniu tego narzędzia władze gminy mogą racjonalizować wydat-ki budżetowe i pozyskiwać kapitał osób prywatnych na inwestycje, których współinicjatorami sąmieszkańcy gminy, mający prawo do zgłaszania wniosków do budżetu.

Władze gminy tworzą budżet w procesie konsultacji z różnymi grupami mieszkańców, a na-stępnie starają się upowszechniać założenia budżetu i informacje istotne dla mieszkańców.Odbywa się to z wykorzystaniem różnych dostępnych narzędzi: tablic w urzędzie i w sołectwach,lokalnej gazety wydawanej w Zabierzowie (miesięcznik „Znad Rudawy”), prasy regionalnej, in-formowanej z inicjatywy urzędu o przebiegu prac nad budżetem.

Uspołecznianie budżetu ma na obecnym poziomie charakter wynikający w części z prawazwyczajowego, ale istnieją także prawne regulacje zakładające obowiązek konsultowania sprawbudżetu z organizacjami pozarządowymi, działającymi w gminie. Uspołecznienie budżetu,a więc zaangażowanie i pozyskiwanie akceptacji dla decyzji władz samorządowych jest w gmi-nie Zabierzów procesem ciągłym, realizowanym w coraz większym zakresie przez władze gmi-ny. Jest to możliwe z jednej strony dzięki stabilizacji personalnej osób decyzyjnych w urzędzie– przygotowujących projekty i realizujących budżet gminy, z drugiej – dzięki zrozumieniu ko-nieczności uzyskania akceptacji jak największej liczby mieszkańców gminy dla procesów przy-gotowywania i realizacji budżetu.

2. Opis jednostki

Gmina Zabierzów jest gminą podmiejską, o powierzchni 100 km2, zamieszkałą przez 21 tys.mieszkańców. Podmiejski charakter gminy Zabierzów powoduje, że znaczna część mieszkań-ców pracuje poza miejscem zameldowania (gminą) lub przeprowadziła się do gminy w okresieostatnich kilkunastu lat (głównie z Krakowa), co obniża poziom ich utożsamiania się z proble-mami gminy. Włączenie mieszkańców w najważniejszy proces decyzyjny, jakim jest ustalaniepotrzeb i preferencji mieszkańców (odzwierciedlających się w zapisach budżetowych), pozwalana zwiększenie ich zaangażowania w sprawy gminy i uczy zrozumieć decyzje władz gminnych.

193

Obszar zarządzania: Partycypacja społeczna i stymulowanie rozwoju społecznegoKryterium zarządzania: Nr 14 – Komunikacja i partycypacja społecznaStadium: stadium 3 (w zakresie pozyskiwania opinii mieszkańców)Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Gminy w Zabierzowie

ul. Kolejowa 1132-080 Zabierzówtel. (012) 285-11-41, 285-21-16, 285-11-40fax (012) 285-21-09e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: 2001Osoba kontaktowa: Józef Krzyworzeka – wójt gminy Zabierzów, tel. (012) 285-21-16Miejsca replikacji innowacji: brak danych


Uspołecznienie procesu tworzenia budżetu gminy pozwala na szczegółowe określenieoczekiwań mieszkańców na etapie ustalania wysokości wpływów do budżetu gminy (zależnychod decyzji władz gminy, podejmowanych po konsultacjach ze społecznościami lokalnymi – np.stawki podatków i opłaty za usługi regulowane przez samorząd gminny) oraz na etapie wydat-ków gminy i kosztów ponoszonych przez samorząd gminny.

Ustalenia na różnych etapach i w różnych środowiskach mieszkańców gminy pozwalają nadokonanie wstępnej selekcji kolejności wydatków budżetowych oraz zewidencjonowanie po-trzeb mieszkańców gminy. Ułatwia to zarządowi gminy przygotowanie akceptowanego społecz-nie projektu budżetu.

Dotarcie z informacją do różnych środowisk pobudza ich aktywność w zakresie rozwiązy-wania problemów gminy.

Konsultacja wydatków i uwzględnianie wniosków społeczności lokalnych (np. sołectw)w budżecie gminy pozwala władzom samorządowym na egzekwowanie finansowego włączaniasię mieszkańców gminy (partycypacji) w inwestycje wspólnie ustalone w procesie tworzenia bu-dżetu gminy.

Szeroka informacja o oczekiwaniach i ustaleniach podczas konsultacji budżetowych mini-malizuje występowanie konfliktów w późniejszym etapie ustalania podziału środków w budże-cie między sołectwami i działami wydatków w budżecie całej gminy.

Radni decydując o zapisach budżetowych znają argumenty i potrzeby całej społeczności,nie tylko środowisk (sołectw), które reprezentują w radzie gminy.

Znajomość możliwości i potrzeb gminy ułatwia tworzenie kilkuletnich planów wydatkówi inwestycji.


Uspołecznienie budżetu gminy Zabierzów zasługuje na uwagę ze względu na znaczną ini-cjatywę władz i mieszkańców w tworzeniu budżetu oraz na wyłączenie z budżetu gminy fundu-szy będących w dyspozycji sołectw (fundusze sołeckie w 2001 r. stanowiły 1,5% wydatków bu-dżetu gminy).

Proces tworzenia budżetu i wyczerpująca informacja o nim oraz włączanie się do tych dzia-łań reprezentacji sołectw i organizacji społecznych ma w gminie Zabierzów charakter szerszyniż w wielu podobnych jednostkach samorządu terytorialnego. Istotne w uspołecznianiu budże-tu gminy jest samodzielne rozpoczęcie tego procesu przez władze gminy oraz włączenie do nie-go poważnych partnerów, w postaci organizacji pozarządowych.

Zwyczajowe działania samorządu gminnego, kontynuowane przez kolejne lata, pozwoliłyna minimalizację konfliktów i napięć wynikających z rywalizacji różnych środowisk (sołectwa,organizacje) o pieniądze z budżetu gminy. Systematyczne uspołecznianie budżetu gminy doko-nywane zwyczajowo spowodowało dostrzeżenie potrzeby stworzenia regulacji prawnych doty-czących włączania się społeczeństwa w tworzenie budżetu. Poważne traktowanie organizacjispołecznych i środowisk lokalnych przez radnych i zarząd gminy w tworzeniu budżetu zaktywi-zowało mieszkańców gminy i zdopingowało ich do tworzenia organizacji, będących partneremdla władz gminy.


Uspołecznienie budżetu gminy Zabierzów jest procesem ciągłym, nieustannie poszerzanymo nowych partnerów, którzy pojawili się z inicjatywy mieszkańców gminy poszukujących róż-nych form reprezentacji ich interesów w stosunku do władz gminy.

Procedurę uspołeczniania budżetu można przedstawić w następujących etapach:

Etap 1. Organizacja zebrań wiejskich w sołectwach gminy, mająca na celu m.in. korygowanie wnioskówmieszkańców do budżetu na rok następny

Celem tej formy konsultacji jest również ustalenie listy tych zadań, które będą realizowanew roku przyszłym z budżetu gminy oraz tych, które będą finansowane z funduszy sołeckich.W spotkaniach w sołectwach uczestniczą przedstawiciele zarządu gminy oraz pracownicy urzę-


du gminy. Równolegle organizowane są spotkania z organizacjami pozarządowymi w gminie.Spotkania te odbywają się przeważnie we wrześniu. Uwagi i wnioski oraz przebieg całości ze-brań są protokołowane przez pracowników urzędu, a protokoły są wykorzystywane w dalszychpracach zarządu gminy przy tworzeniu projektu budżetu. Relacje z zebrań wiejskich są poda-wane w lokalnym miesięczniku „Znad Rudawy” oraz w prasie regionalnej (dziennikarze są za-wiadamiani przez urząd o terminach zebrań wiejskich).

Etap 2. Rozpatrzenie przez zarząd gminy wniosków od obywateli i organizacji pozarządowych

Wnioski obywateli i organizacji pozarządowych są rozpatrywane przez zarząd gminyw okresie październik-listopad. W zależności od możliwości finansowych gminy są one uwzglę-dniane bądź nie w projekcie budżetu, kierowanym do komisji rady gminy oraz do RegionalnejIzby Obrachunkowej.

Etap 3. Przekazanie przez zarząd projektu budżetu do komisji problemowych oraz do RIO

Zarząd (do 15 listopada każdego roku) przekazuje projekt budżetu poprzez biuro radygminy do komisji problemowych rady gminy oraz do RIO. O kształcie i założeniach projektuzarządu gminy mieszkańcy dowiadują się z lokalnego miesięcznika (w formie wyjaśnień i ko-mentarza skarbnika gminy) oraz z codziennej prasy regionalnej, informowanej przez władzegminy o zakończeniu prac nad projektem budżetu.

Etap 4. Rozpatrzenie projektu budżetu przez komisje problemowe rady gminy

Komisje problemowe rady gminy rozpatrują projekt budżetu, zgłaszając do niego wnioskii uwagi. Komisje rady gminy pracują nad projektem w drugiej połowie listopada i w grudniu –sesja budżetowa odbywa się zwyczajowo przed rozpoczęciem nowego roku budżetowego. Po-siedzenia komisji są otwarte dla prasy, relacje dotyczące budżetu publikowane są na ogółw przypadku zgłaszania w tych komisjach istotnych uwag lub propozycji zmian w budżecie.

Etap 5. Sesja budżetowa

Sesja budżetowa odbywa się w końcu grudnia każdego roku. Od kilku lat gmina Zabierzówrozpoczyna nowy rok budżetowy z przyjętym przez radę budżetem. Na sesję budżetową zapra-szani są sołtysi oraz przedstawiciele organizacji pozarządowych i radni powiatu krakowskiego,mieszkający w gminie. O terminie sesji budżetowej mieszkańcy są zawiadamiani poprzez ogło-szenia na tablicach w urzędzie i w gminach. Informację zapowiadającą sesję budżetową publi-kują regionalne tytuły prasowe, zamieszczające również relacje z przebiegu obrad rady gminypo sesjach.

W celu rzetelnego przekazu informacji przez prasę, po sesjach spotykają się z dzien-nikarzami członkowie zarządu oraz skarbnik gminy. Obszerną relację zamieszcza również ga-zeta gminna – „Znad Rudawy”.

Etap 6. Prezentacja budżetu

Uchwalony budżet (skrót opisujący w formie tabeli stronę wydatków budżetu) jest wywie-szany w urzędzie, w sołectwach i publikowany w gazecie gminnej. Kopię całego dokumentumożna uzyskać do wglądu w urzędzie u skarbnika gminy.

W styczniu odbywa się cykl otwartych spotkań z mieszkańcami – zebrań wiejskich – naktórych prezentowany jest budżet przyjęty przez radę gminy oraz rozdysponowywane są fundu-sze sołeckie, zatwierdzone przez radę gminy. W tym samym czasie odbywają się spotkaniaz organizacjami pozarządowymi, których wnioski zostały ujęte w budżecie.

Relację z tych spotkań zamieszcza miesięcznik wydawany przez samorząd gminy oraz –okazjonalnie – prasa regionalna.

Etap 7. Społeczna kontrola realizacji budżetu

Społeczna kontrola realizacji budżetu odbywa się poprzez informowanie prasy, przez wy-znaczonego pracownika urzędu, o realizowanych ważnych inwestycjach oraz o terminie kolej-

195Praktyka nr 27

nych sesji. Do końca marca sprawozdanie z wykonania budżetu kierowane jest do Komisji Re-wizyjnej Rady Gminy Zabierzów oraz do RIO.

Na sesję absolutoryjną, która odbywa się w kwietniu są zapraszani dziennikarze prasy re-gionalnej oraz tytułu gminnego. Termin sesji jest również zapowiadany z wyprzedzeniemw prasie.

Uspołecznienie budżetu pozwala na racjonalne wykorzystanie środków gminy wydzielo-nych na współpracę z organizacjami pozarządowymi oraz na aktywizację mieszkańców sołectwgminy.

Fundusz sołecki wydzielany jest w zależności od liczby mieszkańców sołectwa – w 2001 r.było to 20 zł na jednego mieszkańca, w 2002 r. – 25 zł. Fundusze sołeckie wydane w 2001 r.przez sołectwa stanowiły 1,5% wydatków z budżetu gminy.

Na współpracę z organizacjami pozarządowymi (w tym OSP) gmina przeznaczyła w 2001 r.255,5 tys. zł, co stanowiło 0,9% budżetu.

Współpraca ze stowarzyszeniami i organizacjami pozarządowymi była zapisana w uchwałachz 1994 i 1995 r., normujących kompetencje i zadania stałych komisji rady gminy Zabierzów. Ko-misje te, współpracując z organizacjami społecznymi i innymi organizacjami pozarządowymi,uczestniczyły w tworzeniu budżetu. Wpływ organizacji społecznych i pozarządowych na procestworzenia budżetu miał więc miejsce od dawna, w sposób pośredni. Obowiązywał natomiast pre-cyzyjny zapis w uchwale z 30 czerwca 1995 r. o procentowym udziale mieszkańców w inwesty-cjach komunalnych, ustalający stosunek nakładów ze strony gminy i ze strony mieszkańców (np.w budowie sieci wodociągowej odpowiednio: 30 i 70%, sieci kanalizacyjnej – 10 i 90%, szkół –10 i 90%, świetlic wiejskich, budynków wielofunkcyjnych i domów ludowych – 30 i 70%).

Dzięki włączeniu się mieszkańców w inwestycje komunalne możliwe było wykonanie szer-szego zakresu prac – w 2001 r. udział mieszkańców w inwestycjach w gminie wyniósł 677,5 tys.zł, co stanowiło 2,4% dochodów budżetu.

Prawnie uregulowane jest także funkcjonowanie i pozycja sołectw w procesie tworzenia bu-dżetu gminy. Poza uchwalaniem planu rzeczowo-finansowego dla samego sołectwa, jednostkite mają prawo do „wnioskowania do organów gminy we wszystkich istotnych dla sołectwa spra-wach, przekraczających zakres kompetencji sołectwa”, a więc także w sprawach budżetowych.Statuty sołectw zostały przyjęte uchwałą rady gminy Zabierzów z 21 grudnia 1995 r.

Stałą praktyką zarządu gminy jest także omawianie spraw finansowych podczas spotkańz sołtysami w okresie tworzenia budżetu i w ciągu roku, kiedy dokonywane są jego korekty.

Zgodnie z zapisem uchwały rady gminy Zabierzów z 28 sierpnia 1996 r. (uchwała nr XXVI-II 165/96), regulującej tworzenie ram budżetowych (czynności przygotowawcze do opracowy-wania projektu budżetu) „rady sołeckie, społeczne komitety, organizacje społeczne, mogą skła-dać wnioski i materiały planistyczne do biura rady gminy w terminie do 15 września rokupoprzedzającego rok budżetowy”.

Taki zapis, wskazujący jako partnerów w tworzeniu budżetu inne strony niż tylko radnychgminnych, otworzył prawną drogę do uspołecznienia budżetu gminy. Wspomniana uchwałaz 28 sierpnia 1996 r. dała tym samym organizacjom społecznym i pozarządowym możliwośćbezpośredniego udziału w tworzeniu budżetu gminy.

Przy tworzeniu budżetu uwzględniono także możliwość zlecania zadań należących do za-kresu działania gminy Zabierzów organizacjom pozarządowym. Wagę, jaką samorząd gminnyprzykłada do współpracy z organizacjami pozarządowymi podkreśla uregulowanie tych zasaduchwałą rady gminy z 24 marca 2000 r. o przyjęciu programu współpracy gminy Zabierzówz organizacjami pozarządowymi. W programie tym określono tryb zlecania i dotowania zadańpublicznych, należących do zakresu działania gminy Zabierzów.

Potrzebę wprowadzenia takiej regulacji widziano nie tylko z powodu istnienia typowych dlaśrodowisk wiejskich organizacji społecznych (Ochotnicze Straże Pożarne, Ludowe Kluby Spo-rtowe), ale także powołanych przez mieszkańców stowarzyszeń, utworzonych do realizacji kon-kretnych celów w środowiskach lokalnych gminy (np. Stowarzyszenie Społeczno-Kulturalnew Kochanowie zawiązane w celu budowy świetlicy w tym sołectwie, stawiające sobie jednakw statucie szersze zadania, lub Stowarzyszenie na Rzecz Budowy Kanalizacji w Bolechowicach).

Najliczniejszym (obecnie 63 osoby) i najdynamiczniejszym partnerem i inicjatorem wieluprzedsięwzięć w gminie stało się jednak powołane do uczestniczenia w wyborach samorządo-wych w 1998 r. “Porozumienie dla gminy Zabierzów”, zarejestrowane w 1999 r. jako stowarzy-szenie, które w późniejszym okresie inicjowało i realizowało wiele przedsięwzięć na tereniegminy.


Wszystkie te organizacje w naturalny sposób biorą udział w procesie tworzenia budżetugminy, zgłaszając potrzeby finansowe oraz realizując zadania zlecone z zakresu kompetencji sa-morządu gminnego. Władze gminy konsultują z tymi organizacjami kwestie związane nie tylkoz ich potrzebami finansowymi, ale także z konstrukcją budżetu gminnego lub inne zagadnieniadotyczące finansów gminy. Przykładowo, podczas walnego zebrania członków stowarzyszenia„Porozumienie dla gminy Zabierzów” 12 czerwca 2000 r. przewodniczący rady gminy omawiałm.in. udział i pozycję gminy Zabierzów w dochodach województwa małopolskiego.

Istotnym czynnikiem w uspołecznianiu budżetu gminy jest informowanie mieszkańcówo zwoływaniu i przebiegu zebrań wiejskich i pracach rady oraz działalności organizacji pozarzą-dowych za pośrednictwem prasy.

Prasa codzienna jest informowana o najważniejszych wydarzeniach z życia gminy, a w wy-dawanym przez samorząd miesięczniku „Znad Rudawy” publikowane są relacje z sesji radygminy, prac zarządu, zebrań wiejskich, spotkań z sołtysami, działalności organizacji pozarządo-wych oraz omówienia projektu budżetu gminy, np. opracowane przez skarbnika gminy. Mie-szkańcy informowani są poprzez miesięcznik o prowadzonych budowach (stały cykl – raporto inwestycjach) i zmianach w budżecie, dokonywanych przez radę gminy. Od 2000 r. miesięcz-nik „Znad Rudawy” ukazuje się także w internecie.


Praktyka uspołeczniania budżetu gminy Zabierzów jest przedsięwzięciem nie wymagają-cym angażowania specjalnych środków finansowych i zatrudniania dodatkowych osób. Narzę-dzie, jakim jest własny miesięcznik pozwala realizować zadania z zakresu komunikacji społecz-nej, szerzej rozumiane niż tylko uspołecznianie budżetu. Miesięcznik jest dotowany (jedennumer) w wysokości 1,9 tys. zł brutto, część przychodów wydawcy (Samorządowe Centrum Kul-tury i Promocji Gminy Zabierzów) pochodzi ze sprzedaży i reklam.

Bezpośrednio w proces uspołeczniania budżetu są zaangażowane osoby zatrudnionew urzędzie gminy lub w jednostce gminy – Samorządowym Centrum Kultury i Promocji Gmi-ny Zabierzów. Są to: skarbnik gminy, sekretarz gminy, kierownik referatu inwestycji, osoba za-trudniona w biurze zarządu (odpowiedzialna za organizację zebrań wiejskich z ramienia urzę-du), sołtysi oraz pracownik urzędu protokołujący przebieg zebrań.

Wykorzystując istniejącą bazę lokalową oraz osoby zatrudnione w urzędzie gminy lub jed-nostkach gminnych (np. redakcja miesięcznika „Znad Rudawy”), włączono w procedurę uspo-łeczniania budżetu stosunkowo liczną grupę mieszkańców.

O kwestiach związanych z budżetem mieszkańcy gminy mogą dowiedzieć się z wielu źródeł,a mianowicie:– od swoich radnych, wybieranych w sołectwach,– od sołtysów,– na zebraniach sołeckich, w których uczestniczą radni i przedstawiciele zarządu gminy,– na sesjach rady gminy,– od członków organizacji pozarządowych działających w gminie (LZS, OSP, stowarzy-

szenia),– z prasy codziennej, w której zamieszczane są informacje z gminy,– z miesięcznika ukazującego się w gminie (wersja drukowana i strona internetowa).

Sukces w uspołecznianiu budżetu gminy nie wynika z ponoszenia dodatkowych kosztów,lecz z otwartości władz gminy i wykorzystania przez nie istniejących narzędzi.

Poza korzyścią polityczną (akceptacja działania samorządu), widoczne są także wymiernekorzyści dla mieszkańców gminy, tzn.:– realizacja przez organizacje pozarządowe niektórych zadań z zakresu kompetencji gminy,

na te działania organizacje mogą pozyskiwać środki spoza budżetu gminy,– zaangażowanie finansowe mieszkańców w zadania i inwestycje gminne,– tworzenie bogatszego kalendarza wydarzeń kulturalnych i sportowych (przez organizacje

pozarządowe),– zwiększenie poczucia integracji społeczności gminy,– zwiększenie zaangażowania mieszkańców w problemy gminy i jej promocję.

197Praktyka nr 27


Uspołecznienie budżetu jest zadaniem trudnym dla samorządów, ponieważ dotyczy sposo-bu rozdziału środków publicznych, co niemal zawsze budzi kontrowersje wśród mieszkańców.W celu rozwinięcia rozwiązania stosowanego w gminie Zabierzów należy zwrócić szczególnąuwagę na łagodzenie napięć i konfliktów w samorządzie gminnym oraz na działania i decyzje,dające podstawy do stawiania zarzutów o złym podziale budżetu.

Bardzo istotny będzie zatem cały zespół działań public relations, nagłaśniających wszystkieinicjatywy zmierzające do uwzględniania wniosków społeczności lokalnych w tworzeniu budże-tu. Należy podkreślić wagę następujących działań:– na bieżąco informować różne środowiska o spotkaniach poświęconych omówieniu propo-

zycji do budżetów,– eksponować decyzje władz samorządowych, uwzględniające wnioski obywateli i organizacji

pozarządowych do budżetu.

Aby stworzyć jasne procedury partycypacji społecznej w tworzeniu i realizacji budżetu na-leży: – zaangażować szerokie grono osób i instytucji do stworzenia ram prawnych, stanowiących

o udziale społeczeństwa w tworzeniu budżetu i kontroli jego wykonywania,– doprowadzić do stworzenia aktów prawnych, uniezależniających udział organizacji poza-

rządowych w tworzeniu budżetu i kontroli jego wykonywania od prawa zwyczajowego i do-brej woli władz samorządowych,

– stworzyć mechanizmy weryfikacji skuteczności funkcjonujących aktów prawnych i ichewentualnych korekt.

Doprowadzenie do powstania procedur nakładających na samorząd obowiązek włączaniaorganizacji pozarządowych w proces tworzenia budżetu jest możliwe także w samorządachszczebla wyższego niż gminy. Wymaga to jednak doboru reprezentantów, z którymi konsulta-cje i współpraca będą możliwe z uwzględnieniem reprezentacji interesów populacji liczniejszejniż w gminie (np. odpowiednikiem spotkania z sołtysami byłoby w skali dużego powiatu spo-tkanie z reprezentantami gmin).

Uspołecznianie budżetu gminy powinno być jednym z elementów szeroko rozumianej par-tycypacji społecznej. Nie można bowiem spraw budżetowych omawiać i konsultować na zasa-dzie wyrwania ich z całości działań samorządu gminnego. Włączając społeczności lokalnew dyskusję na temat budżetu należy stale wskazywać zależność spraw lokalnych (sołectwa) odproblemów ogólnogminnych. Uczestnicy procesu uspołeczniania budżetu muszą mieć świado-mość konieczności akceptowania rozwiązań kompromisowych.

Spotkania i dyskusje związane z budżetem należy organizować w różnych środowiskachi organizacjach, także w tych, w których można spodziewać się krytyki i największej liczby za-strzeżeń. Łatwiej bowiem będzie zyskać aprobatę i zażegnać konflikt wychodząc z inicjatywąoraz wyjaśniając motywy decyzji budżetowych w bezpośrednich rozmowach.


PRAKTYKA NR 28: POLITYKA INFORMACYJNA – URZĄD GMINY W SOŚNIE

Opracowanie: Jan Bereza

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Polityka informacyjna jest podstawą sprawnego i efektywnego funkcjonowania samorządulokalnego. W małych gminach charakterystyczna jest dominacja kontaktów niesformalizowa-nych między mieszkańcami i władzami gminy (radni, zarząd). Przekaz oficjalny jest na ogół jed-nokierunkowy – od przedstawicieli władzy do mieszkańców. Brak jest natomiast systemu kon-sultowania się z mieszkańcami i analizowania uwag i wniosków zgłaszanych przez obywateli.

Narzędzia zastosowane do poprawy polityki informacyjnej w gminie Sośno pozwoliły za-równo na zwiększenie ilości i uszczegółowienie informacji o pracy samorządu, jak i udrożniłydopływ informacji zwrotnej od mieszkańców do władz gminy.

Dzięki wdrożeniu kompleksowego programu poprawy polityki informacyjnej ważne infor-macje dostępne są w różnych miejscach publicznych – na tablicach w urzędzie i w sołectwach,w samodzielnie przygotowywanym tytule prasowym. Ważnym narzędziem informowania mie-szkańców są zebrania w sołectwach; urząd wykazał ponadto inicjatywę w dostarczeniu mie-szkańcom użytecznych informacji w formie ulotek, opracowano katalog usług dostępny dlamieszkańców, wyznaczono osobę odpowiedzialną za planowanie i realizację polityki informa-cyjnej gminy.

W początkowym etapie wdrażania projektu przeprowadzono badania społeczne, którychcelem było uzyskanie informacji o zakresie partycypacji mieszkańców w życiu gminy oraz okre-ślenie zależności między stopniem partycypacji a poinformowaniem mieszkańców o działalno-ści władz gminnych. W ankiecie uwzględniono także badanie oceny przez mieszkańców działal-ności władz gminy i sposobu informowania społeczeństwa. Wyniki ankiety poddano analiziei poinformowano o nich różne grupy społeczne w gminie Sośno. Ocena pracy władz gminy i jejpolityka informacyjna stanowiły podstawę do wdrożenia planu działania, który miał poprawićzaangażowanie społeczeństwa w życie gminy oraz zwiększyć dostęp ogółu mieszkańców do in-formacji o pracach samorządu gminnego.

2. Opis jednostki

Gmina Sośno leży w północno-zachodniej części województwa kujawsko-pomorskiego,w powiecie sępoleńskim, ok. 35 km od Bydgoszczy. Jest to gmina mała – zamieszkuje ją ok. 5,4tys. mieszkańców, a jej obszar wynosi 16.276 ha. Teren gminy podzielony jest na 20 sołectw (22

199

Obszar zarządzania: Partycypacja społeczna i stymulowanie rozwoju społecznegoKryterium zarządzania: Nr 14 – Komunikacja i partycypacja społecznaStadium: stadium 3 (w zakresie pozyskiwania opinii mieszkańców)Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Gminy w Sośnie

ul. Nowa 189-412 Sośnotel. (052) 389-12-13e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: październik 1999Osoba kontaktowa: Piotr Dobrzański – sekretarz gminy Sośno i rzecznik prasowy

tel. (052) 389-12-13Miejsca replikacji innowacji: zadanie zostało wdrożone również w Trzciance i Świeciu nad Osą

wsie). Sośno to gmina wiejska o typowo rolniczym charakterze. Na terenie gminy nie ma zakła-dów przemysłowych. Głównym źródłem utrzymania mieszkańców jest rolnictwo. Produkcję rol-ną prowadzi 560 gospodarstw indywidualnych. Średnia wielkość indywidualnego gospodarstwarolnego wynosi 18 ha. Zgodnie z danymi, 27% gruntów stanowi własność Agencji WłasnościRolnej Skarbu Państwa.


Ankieta przeprowadzona wśród mieszkańców gminy Sośno pozwoliła zewidencjonowaćróżne elementy funkcjonowania gminy (jej władz) w ocenie mieszkańców. Do badanych pro-blemów z zakresu partycypacji społecznej należały m.in.: wspomaganie inicjatyw społecznychprzez samorząd gminny, stopień zaangażowania mieszkańców w sprawy gminy, ocena wpływumieszkańców i kontrola decyzji władz gminy, zakres komunikacji na linii przedstawiciele wła-dzy – mieszkańcy, preferencje mieszkańców w sprawie priorytetów działań władz gminnych.

W wyniku przeprowadzonych działań zdefiniowano zarówno wykorzystywane wcześniejźródła przekazu informacji o sprawach gminy, jak i oczekiwania mieszkańców w stosunku dopolityki informacyjnej gminy.

Dzięki ankiecie określony został potencjał organizacji pozarządowych (badania wykazały,że w gminie nie działają żadne organizacje społeczne), ale znaleziono zadanie, które stanowiłopodstawę do wykazania skuteczności wspólnego działania (budowa sali gimnastycznej).

Efektem podjętych działań modyfikujących politykę informacyjną gminy było zwiększeniepopulacji pozytywnie oceniającej zarówno zakres, jak i sposób docierania przez władze gminyz informacjami do mieszkańców.

Osiągnięty został cel programu, zakładający zwiększenie roli radnego jako reprezentantainteresów lokalnej społeczności. Nastąpiła intensyfikacja kontaktów mieszkańców z radnymi.

Z danych z października 1999 r. wynikało, że zwiększony został kapitał społeczny, do ewen-tualnego wykorzystania w realizacji różnych inicjatyw, a więc wzrosło zaangażowanie mieszkań-ców w rozwiązywanie spraw gminy.


Zmiana polityki informacyjnej gminy Sośno spowodowała faktyczne wdrożenie mechani-zmów dwukierunkowej komunikacji między gminą (urzędem, władzami gminy) a obywatelami.Innowacyjnością zmian było zastosowanie licznych i różnorodnych narzędzi komunikowaniaspołecznego, stosowanych zgodnie z faktycznymi potrzebami mieszkańców, które zostały zba-dane i opracowane w sposób naukowy (ankieta).

Z inicjatywy urzędu zastosowano wiele nowych narzędzi informowania społeczeństwa orazlepiej wykorzystano narzędzia już znane. Dużą uwagę zwrócono na uzyskiwanie informacjizwrotnej od mieszkańców, szczególnie ich ocenę decyzji i pracy władz gminy.

Nowe narzędzia informowania społeczeństwa służyły m.in. wzmocnieniu roli radnego w je-go środowisku i pokazaniu prac reprezentantów społeczeństwa w radzie gminy.

Badania ankietowe były realizowane za każdym razem (w ciągu czterech dni) przez grupęczterech ankieterów. Ankieterzy byli studentami trzeciego roku socjologii i w ramach cyklu stu-diów zostali zapoznani z wymogami metodologicznymi badań ankietowych. Dodatkowo obja-śniono im cele badania oraz wymagania, jakie badanie musi spełniać; również zostali poinstru-owani na temat prawidłowej realizacji wywiadu.

Analiza stanu wyjściowego: ankieta przeprowadzona na losowo-kwotowej próbie mie-szkańców Sośna i okolicznych wsi. Jednocześnie przeprowadzono 10 wywiadów pogłębionychz osobami znaczącymi w gminie, lecz nie sprawującymi władzy. Efektem przeprowadzonychbadań społecznych było ustalenie zakresu partycypacji mieszkańców w życiu społecznym,określenie stopnia poinformowania mieszkańców o działalności władz gminnych i ocena tejdziałalności.

Wyniki badań przedstawiono radzie gminy na specjalnym zebraniu. Następnie odbyło sięspotkanie z sołtysami.

Zorganizowano konferencję prasową dla mediów lokalnych, na której przedstawiono celei założenia programu działań władz gminy w obszarze polityki informacyjnej, wyniki badań so-cjologicznych oraz harmonogram planowanych działań.


Jako osobę odpowiedzialną za wdrażanie kolejnych punktów harmonogramu działań wy-znaczono sekretarza gminy, któremu powierzono jednocześnie odpowiedzialność za kontaktyz mediami i obowiązki rzecznika prasowego.

Ustalono cykl zbierania informacji (w poniedziałki i wtorki) z urzędu gminy i jednostekgminnych (szkół, przedszkoli, ośrodka zdrowia, gminnego domu kultury). Po opracowaniu in-formacje te są przekazywane do mediów lokalnych.

Sporządzona została lista mediów, otrzymujących informacje, opracowano procedurę prze-syłania informacji telefaksem i pocztą elektroniczną.

Gmina podjęła inicjatywę wydawania w cyklu miesięcznym własnej wkładki pt. „NaszaGmina” do lokalnej gazety – „Wiadomości Krajeńskich” (najpoczytniejszej gazety w powiecie).W pierwszym numerze czytelnicy gazety zostali poinformowani o wynikach badań socjologicz-nych przeprowadzonych w ramach projektu poprawy polityki informacyjnej gminy Sośno. Oce-nia się, że głównie za sprawą dodatku „Nasza Gmina” odsetek osób, które deklarują, że są bar-dzo dobrze, dobrze lub w stopniu wystarczającym poinformowane o działaniu władz gminywzrósł z 49% do 66%.

W celu podniesienia wiedzy mieszkańców o zakresie usług dostępnych w gminie wydanoulotkę zwierającą numery telefonów i godziny pracy urzędu gminy, szkół i przedszkoli, pla-cówek służby zdrowia, bibliotek, domu kultury, spółdzielni rolniczych, policji i poczty. Ulotkainformowała również o: składzie rady gminy, zarządu gminy oraz zakresie ich obowiązków.Podobną informację podawano na afiszach rozplakatowanych w gminie.

Przygotowano wzory plakatów na informacje bieżące. Plakaty i afisze umieszcza się na ta-blicach informacyjnych ustawionych w każdej wsi.

W urzędzie gminy został wyznaczony pracownik odpowiedzialny za gabloty, mający regu-larnie wymieniać wiadomości wywieszane na nich.

Władze gminy pomogły zorganizować festyn z okazji Zielonych Świątek, otwarto dwie świe-tlice wiejskie przy remizach OSP w dwóch wsiach gminy. Obsługę świetlic zapewnia dwóch pra-cowników zatrudnionych na pełnym etacie.

Na podstawie analiz statystycznych potwierdziła się opinia, że najważniejszą rolę w komu-nikowaniu w gminie odgrywa nawiązywanie kontaktów. Dlatego zaplanowano festyn z udzia-łem władz gminy oraz postanowiono, aby wójt częściej kontaktował się z mieszkańcami.


Drogę dojścia do rozwiązań wdrożonych do codziennej praktyki w gminie Sośno możnapodzielić na kilka etapów:

Etap 1. Podpisanie przez zarząd gminy porozumienia partnerskiego z USAID

Podpisano porozumienie m.in. w zakresie udziału tej agencji w doprowadzeniu do większe-go zaangażowania społeczności lokalnej w podejmowanie decyzji dotyczących spraw ważnychdla gminy. Istotą jest właściwa komunikacja społeczna w gminie, będąca fundamentem aktyw-nego udziału społeczności w życiu publicznym.

Etap 2. Opracowanie planu stosownych działań w zakresie poprawy komunikacji społecznej w gminie

Plan został opracowany wraz z konsultantami zewnętrznymi i zawierał: – opracowanie listy osób – autorytetów lokalnych, kształtujących opinię społeczną,– przeprowadzenie badania społecznego pn. „Funkcjonowanie gminy Sośno w oczach mie-

szkańców” (badanie I) oraz raportu z badań nad komunikacją w Sośnie,– opracowanie harmonogramu działań – strategii dotyczących poprawy komunikacji społecz-

nej.

Etap 3. Przyjęcie przez zarząd gminy planu działania i jego realizacja:

– wydanie ulotki o gminie, zawierającej informacje użyteczne dla mieszkańców (najważniej-sze telefony, co, gdzie i jak załatwić w urzędzie gminy),

– wydanie gazety lokalnej pt. „Nasza Gmina”,– wyznaczenie rzecznika prasowego gminy (stanowisko łączone z funkcją sekretarza gminy),

201Praktyka nr 28

– opracowanie folderu – charakterystyki gminy, dostępnego dla mieszkańców,– opracowanie listy tablic informacyjnych, wyznaczenie pracownika odpowiedzialnego za

przygotowywanie informacji przeznaczonych do publikacji na tych tablicach, – zamontowanie skrzynki w urzędzie na listy i postulaty mieszkańców, umożliwiającej anoni-

mowe zadawanie pytań lub zgłaszanie wniosków do władz gminy,– przeprowadzenie drugiego badania społecznego, podsumowującego efekty dotychczaso-

wych działań.

Etap 4. Prowadzenie planowej polityki informacyjnej i ciągłe doskonalenie stosowanych narzędzi orazumiejętności osób odpowiedzialnych za tę politykę w gminie

Po zakończeniu pierwszego badania społecznego – „Funkcjonowanie gminy Sośnow oczach mieszkańców” – opracowano harmonogram działań. W celu lepszego informowaniaspołeczeństwa ustalono, że będzie wydawana gazeta (wkładka do tygodnika lokalnego, któraw sposób obiektywny będzie informowała o poczynaniach władz gminy). Pracownicy samorzą-dowi oraz inni pracownicy jednostek organizacyjnych gminy przekazują informacje oraz goto-we artykuły do gazety.

W gminie przeprowadzane są w okresie wiosennym spotkania z mieszkańcami – zebraniasołeckie. Jest to okazja zarówno do przekazywania informacji o wykonaniu zamierzeń za rokubiegły, jak i przedstawienia planu działania na rok bieżący. Mieszkańcy mają możliwość bez-pośrednich kontaktów z przedstawicielami gminy. Przekazują swoje uwagi, spostrzeżenia,wnioski. Są one potem przedmiotem dyskusji w organach gminy i przekazywane do wykonaniapracownikom urzędu.


Stosunkowo niedużym nakładem środków finansowych osiągnięto znaczącą poprawę poli-tyki informacyjnej i uzyskiwania informacji oceniającej ze strony mieszkańców pracy władzgminy. Stało się to dzięki możliwościom programu LGPP. Prace firmy doradczej w ramach pro-gramu LGPP sfinansowane zostały w całości przez USAID (zarówno badania społeczne, jaki opłacenie konsultantów). Dodatkowe efekty w poprawie polityki informacyjnej w gminie uzy-skano poprzez zaangażowanie urzędników w ramach przydzielonych im obowiązków służbo-wych, co nie niosło za sobą dodatkowych kosztów dla urzędu.

Wymierne korzyści, jakie samorząd gminy uzyskał dzięki poprawie polityki informacyjnejmożna podzielić na trzy grupy efektów:– społeczne – lepszy i szybszy dostęp do informacji przez mieszkańców gminy, promocja

gminy,– strukturalne – w ramach istniejącej organizacji pracy stworzono system komunikacji spo-

łecznej,– finansowe – praktycznie bez dodatkowych nakładów finansowych stworzono system, który

funkcjonuje do dzisiaj.

Zastosowanie różnych sposobów informowania społeczności gminy o ważnych wydarze-niach i działalności władz samorządowych zwiększyło zainteresowanie mieszkańców ich środo-wiskiem, wzrósł odsetek osób deklarujących, że rozmawiają z innymi o sprawach gminy (z 59%do 65%). Wzmocnienie roli radnego spowodowało zintensyfikowanie kontaktów mieszkańcówgminy z radnymi.

W okresie poprzedzającym wdrożenie programu 49% osób rozmawiających o sprawachgminy stanowiły osoby interesujące się tymi sprawami i oceniające swoją wiedzę na ten tematjako zadowalającą. Efektem realizacji programu poprawy polityki informacyjnej w gminie byłwzrost tej grupy do 64%.

Dobra polityka informacyjna skutkowała wzrostem kapitału społecznego, który może byćwykorzystany do różnego rodzaju inicjatyw.



W zależności od potencjału finansowego gmin lub innych jednostek samorządowych, w roz-wijaniu narzędzi informacji należy brać pod uwagę przede wszystkim wysoką skuteczność sto-sowanych narzędzi w stosunku do poniesionych nakładów.

Ankietowanie lub inne badania socjologiczne dotyczące analizy stanu wyjściowego wartojest powierzyć instytucji zewnętrznej, gwarantującej przeprowadzenie rzetelnych badań i wycią-gnięcie zobiektywizowanych wniosków.

W zależności od stanu wyjściowego i postawionych przed władzą samorządową celów nale-ży dobrać narzędzia, pozwalające na osiągnięcie celów przy możliwie najniższych kosztach.

Najtańszą, bardzo skuteczną, lecz wymagającą dużego nakładu pracy i przygotowania zestrony władz gminnych metodą dwustronnej komunikacji jest metoda spotkań bezpośrednich,dających możliwość uzyskiwania w bardzo krótkim czasie informacji o ocenie przez mieszkań-ców pracy władz lokalnych.

Posłużenie się wkładką gminną (powiatową) lub własną gazetą w celu poinformowaniamieszkańców pozwala na szybkie (ograniczone jedynie częstotliwością ukazywania się i proce-sem produkcji gazety) dotarcie do stosunkowo dużej liczby osób w tym samym czasie. Częstoteż wiarogodność informacji podanej w gazecie lub innym środku masowego przekazu (radiu,TV) jest oceniana wyżej przez odbiorcę niż informacja pochodząca wprost od władz lokalnych.

Podanie informacji przez dziennikarza traktowane jest bowiem w sposób naturalny, obo-jętny, natomiast informacje w mass mediach, pochodzące od władz, traktowane są nieraz jako„uprawianie propagandy”. Dlatego duże znaczenie ma dobry i częsty kontakt z przedstawicie-lami lokalnej prasy, radia i TV, zajmującymi się problematyką interesującej nas jednostki samo-rządowej.

Szczególnie w małych społecznościach warte wykorzystania są większe zgromadzenia i im-prezy, podczas których przedstawiciele władz są dostępni dla ogółu mieszkańców. Dlatego sa-morządy lokalne powinny współuczestniczyć w organizacji festynów, koncertów itp., z jednejstrony traktując je jako sposoby integracji mieszkańców, z drugiej jako okazję do wymiany po-glądów i poznania opinii mieszkańców o swojej pracy.

Modyfikacja lub całkowita przebudowa polityki informacyjnej w gminie (powiecie) powin-na być dokonywana po poznaniu opinii mieszkańców na temat ich preferencji w zakresie spo-sobu informacji przez władze.

Organ wdrażający program poprawy polityki informacyjnej powinien wystrzegać się dawa-nia podstaw do postawienia zarzutów, że zmiana sposobu informowania jest działaniem władzsamorządowych nastawionym na uprawianie propagandy. Dlatego zalecana jest duża ostroż-ność w doborze osoby informującej (np. podawanie wszystkich informacji przez przewodniczą-cego zarządu może rodzić zarzuty, że stosowane narzędzia są jego „tubą propagandową”) orazczasu wprowadzania innowacji (np. okres przedwyborczy może sprzyjać podobnym zarzutom,stawianym zwłaszcza przez opozycję) i ponoszonych kosztów.

Wskazanie mieszkańcom na korzyści wynikające z udrożnienia w dwie strony kanału komu-nikacji władza – mieszkańcy musi mieć swoje odzwierciedlenie w ich partycypacji do podejmo-wanych decyzjach, a polityka informacyjna ma być narzędziem eksponującym możliwości i pra-wa mieszkańców do podejmowania decyzji w samorządzie lokalnym.

203Praktyka nr 28

PRAKTYKA NR 29: DELEGOWANIE ZADAŃ PUBLICZNYCH ORGANIZACJOM POZARZĄDOWYM– URZĄD GMINY ZALESZANY

Opracowanie: Mirosław Warowicki

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Rozwiązanie zastosowane w gminie Zaleszany jest sprawdzoną i efektywną metodą współ-pracy z organizacjami pozarządowymi. Specyfika tego rozwiązania polega na zaangażowaniuw proces zwalczania patologii społecznych organizacji o charakterze religijnym. Opisane roz-wiązanie stosowane jest z powodzeniem od 3 lat.

2. Opis jednostki

Gmina Zaleszany jest zlokalizowana w północno-zachodniej części województwa podkar-packiego w powiecie stalowowolskim. Gmina liczy około 10 tys. mieszkańców i ma charaktergminy wiejskiej. Powierzchnia gminy wynosi 87 km2. Cechą wyróżniającą gminę Zaleszany za-równo wśród sąsiednich jednostek, jak i w regionie jest większa liczba działających i powstają-cych organizacji pozarządowych. Problemy alkoholizmu występujące w tej gminie nie odbiega-ją zasadniczo od poziomu występującego w innych jednostkach samorządowych. W tymprzypadku dużym zagrożeniem rozszerzenia się tej patologii jest bezrobocie, które istotniewzrosło po upadku i reorganizacji dużych zakładów przemysłowych w sąsiednich gminach. Nie-zależnie od poziomu bezrobocia zjawisko pozostawało problemem, który był na tyle dokuczli-wy, że generował społeczną potrzebę jego ograniczenia.


Dzięki zaangażowaniu organizacji pozarządowej w procesy rozwiązywania problemówlokalnych nastąpiło:– wypracowanie efektywniejszego sposobu alokacji środków na realizację zadań publicznych

poprzez ich powierzenie organizacjom pozarządowym,– odciążenie pracowników urzędu gminy od zajmowania się sprawami, które lepiej mogą być

załatwione przez organizacje społeczne,– ograniczenie ryzyka wzrostu alkoholizmu na wsi.

204

Obszar zarządzania: Partycypacja społeczna i stymulowanie rozwoju społecznegoKryterium zarządzania: Nr 15 – Współpraca z organizacjami pozarządowymiStadium: stadium 2Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Gminy Zaleszany

39-431 Zaleszanytel./fax (015) 845-07-19e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: 2000Osoba kontaktowa: Andrzej Karaś – wójt gminy

Ryszard Łączny – sekretarz gminyRobert Bąk – przewodniczący Katolickiego Stowarzyszenia Młodzieży„Wolni od Uzależnień”, tel./fax (015) 845-07-19 wew. 35



Rozwiązanie zastosowane w gminie Zaleszany jest sposobem na efektywne zaangażowanieorganizacji pozarządowej w procesy rozwiązywania problemów lokalnych oraz realizacji zwią-zanych z tym programów samorządowych. Szczególną cechą tej praktyki jest fakt dobrego do-pasowania rodzaju delegowanego zadania publicznego do misji organizacji pozarządowej.W tym konkretnym przypadku zwalczanie patologii społecznej doskonale pokrywało się ze spo-łeczną misją organizacji religijnej.

Istotą rozwiązania zastosowanego w Zaleszanach jest sformalizowanie procesu współpra-cy, połączone z uruchomieniem trwałego wsparcia finansowego gminy na rzecz organizacji po-zarządowej. Wypracowany w Zaleszanach sposób współpracy pomiędzy gminą a organizacjąpozarządową służyć może realizacji różnych działań związanych z przekazywaniem zadań pu-blicznych przez gminę. Szczególnie dobrze praktyka ta nadaje się do zastosowania przy realiza-cji lokalnych programów samorządowych, zwłaszcza w sytuacji, kiedy dana organizacja poza-rządowa będzie uczestniczyła przy jego opracowywaniu.


Sposób dochodzenia do opisanych rozwiązań miał charakter ewolucyjny. Współpracawładz gminy z organizacjami społecznymi w zakresie sportu i rekreacji oraz ochrony przeciw-pożarowej przyniosła bardzo dobre rezultaty. Pozytywne doświadczenia i akceptacja wynikówtej współpracy przez radę i społeczność lokalną spowodowały jej rozszerzenie o nowy obszar,tj. o rozwiązywanie problemów alkoholowych w gminie. W opracowywaniu „Gminnego Progra-mu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych” udział wzięli przedstawiciele wie-lu lokalnych organizacji społecznych. Zgłoszone przez nich propozycje dotyczące przejęciaprzez reprezentowane przez nich organizacje części zadań własnych gminy w tym zakresie zy-skały akceptację władz. W ślad za tym uruchomiono przekazywanie tym organizacjom zadańi środków na ich realizację. Jedną z organizacji, która zaangażowała się w ten program jest Ka-tolickie Stowarzyszenie Młodzieży „Wolni od Uzależnień”, które modelowo realizuje zadaniazwiązane z profilaktyką i zwalczaniem alkoholizmu. Efekty decyzji przekroczyły wstępne ocze-kiwania. Organizacja pozarządowa, która otrzymała wsparcie od gminy nie tylko zrealizowaław pełni zadeklarowane działania, ale mając możliwość dalszego funkcjonowania podjęła z wła-snej inicjatywy kolejne przedsięwzięcia. Przykładem jest m.in. wydawanie gminnego periodyku„Przegląd Zaleszański”. Środki na ten cel, jak również na inne przedsięwzięcia, stowarzyszeniestara się pozyskiwać ze źródeł zewnętrznych.

Pozytywne doświadczenia, wynikające ze współpracy władz lokalnych z organizacjami spo-łecznymi powodują, że władze gminy rozważają możliwość jej znacznego rozszerzenia. Aktual-nie, w końcowej fazie przygotowywania jest program grantowy dla organizacji pozarządowych.

Docelowo władze samorządu chcą skoncentrować się na obsłudze infrastruktury technicz-nej, pozostawiając organizację życia społeczno-kulturalnego organizacjom pozarządowym.


Wdrożenie opisywanego rozwiązania wiązało się z nakładami wyasygnowanymi na realiza-cję „Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych”. Kosztypośrednie były znikome, bowiem infrastrukturę techniczną zapewniła organizacja pozarządo-wa (na zasadzie wkładu własnego).

Efekty i korzyści zastosowanego rozwiązania są następujące:– gmina realizuje zadania własne za pośrednictwem organizacji społecznej i w ten sposób mi-

nimalizuje koszty – nie ma potrzeby tworzenia dodatkowych struktur w urzędzie,– zwiększa się udział organizacji społecznych w podejmowaniu istotnych dla gminy decyzji,– powstaje coraz szersza baza dla kształtującego się ruchu antyalkoholowego,– następuje aktywizacja innych organizacji zainteresowanych współpracą,– gmina ma dobrą opinię i wizerunek,– został stworzony model, pokazujący możliwość podejmowania nowych i niekonwencjonal-

nych działań rozwiązujących problemy społeczne.

205Praktyka nr 29

W ujęciu liczbowym nakłady ze strony gminy wynoszą 20 tys. zł rocznie na realizację kon-kretnych zadań.

Miarą efektów może być roczny budżet organizacji pozarządowej wynoszący 58 tys. zł. Róż-nica pomiędzy tymi wartościami wynosząca 38 tys. zł to środki, które organizacja pozyskujez zewnątrz.

Biorąc pod uwagę dobre doświadczenia z trzyletniego okresu współpracy, gmina zdecydo-wała się przekazać organizacji kolejne zadanie związane z promocją. W tym celu od początkuroku 2002 organizacja otrzymuje stałą miesięczną dotację w wysokości 1 tys. zł, przeznaczonąna opracowanie i utrzymywanie strony internetowej urzędu gminy oraz wydawanie kwartalni-ka „Przegląd Zaleszański”.


Bardzo dobre efekty oraz życzliwe przyjęcie rozwiązania przez społeczność lokalną gminyZaleszany dowodzą, że praktykę można powtórzyć w innych gminach. Warunkiem sukcesu jestdobry wybór organizacji realizującej i temu zagadnieniu należy poświęcić szczególną uwagę.W przypadku gminy Zaleszany sprawdziło się oparcie współpracy na organizacji związanejz Kościołem katolickim. Kodeks etyczny, wynikający z charakteru organizacji, okazał się czyn-nikiem sprzyjającym i budzącym zaufanie społeczne.

Zalecanym kierunkiem przy replikacji powinno być angażowanie do realizacji zadań pu-blicznych związanych z organizacją życia społeczno-kulturalnego sprawdzonych organizacji po-zarządowych.

Metodą w tym działaniu może być angażowanie tych organizacji w proces planowania, a na-stępnie stopniowe rozszerzanie współpracy – poczynając od małych przedsięwzięć, wspieranychprzez gminę.



STYMULOWANIE ROZWOJUGOSPODARCZEGO

PRAKTYKA NR 30: „STREFA PRZEMYSŁOWA ZIELONYCH DOBCZYC” – URZĄD GMINYI MIASTA DOBCZYCE

Opracowanie: Łukasz Mamica

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


W gminie miejsko-wiejskiej Dobczyce, położonej niespełna 30 km na południe od Krako-wa, funkcjonuje Strefa Przemysłowa Zielonych Dobczyc. Inicjatywa jej utworzenia powstałapod koniec lat 70. i była ukierunkowana na kreowanie przestrzeni przemysłowej zdolnej gene-rować miejsca pracy przy budowie zbiornika wody pitnej dla Krakowa. Strefa Przemysłowa Zie-lonych Dobczyc, wydzielona w planie zagospodarowania przestrzennego ma powierzchnię 40ha, w tym około 10 ha stanowi własność gminy Dobczyce, która deklaruje możliwość odrębne-go wydzielenia mniejszych działek. Strefa posiada płaskie ukształtowanie terenu, dogodny do-jazd, sieci: wodociągową, energetyczną, kanalizacyjną, gazociąg oraz sieć telekomunikacyjną(w strefie numerycznej Krakowa). Grunty nie podlegają opłatom z tytułu wyłączenia z produk-cji rolniczej, natomiast potencjalni inwestorzy mają możliwość szybkiego uzyskania wszystkichuzgodnień technicznych. Obecnie na terenie strefy działa 11 firm. Problemem strefy jest brakzainteresowania nowych inwestorów terenami, które w dalszym ciągu pozostają niezagospoda-rowane. Przyczyna tej sytuacji upatrywana jest w pogarszającej się koniunkturze gospodarczej.Gmina prowadzi też inne działania na rzecz wspierania rozwoju gospodarczego, m.in. działa-nia promocyjne; zagwarantowała poziom lokalnych podatków – korzystny dla przedsiębiorców.W realizacji swoich inicjatyw gmina działa samodzielnie nie współpracując z innymi podmiota-mi sektora publicznego bądź prywatnego.

2. Opis jednostki

W gminie Dobczyce zadania na rzecz stymulowania rozwoju gospodarczego – pomimo bra-ku ich centralizacji – są rozbudowane w stosunku do innych gmin powiatu. Na szczególną uwa-gę zasługują zadania polegające na wyszukiwaniu i nawiązywaniu kontaktów oraz koordynacjiwspółpracy z krajowymi i zagranicznymi partnerami. Dobczyce są jedyną gminą powiatuw której dokonano weryfikacji i aktualizacji strategii. Jasno są też zdefiniowane priorytety w za-kresie realizacji zadań. Gmina podejmując inicjatywy służące rozwojowi gospodarczemu z kon-sekwencją realizuje modelowy wręcz program tworzenia i zagospodarowania strefy przemysło-wej, co w połączeniu ze sprawną i zorganizowaną obsługą inwestorów w urzędzie służypodniesieniu jej atrakcyjności inwestycyjnej.

209

Obszar zarządzania: Stymulowanie rozwoju gospodarczegoKryterium zarządzania: Nr 17 – Program rozwoju gospodarczegoStadium: stadium 3 (w zakresie stosowania narzędzi stymulowania rozwoju

gospodarczego)Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Gminy i Miasta Dobczyce

Rynek 2632-410 Dobczycetel. (012) 271-10-04, fax 271-29-93e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: połowa lat 80.Osoba kontaktowa: Marcin Pawlak – burmistrz miasta i gminy Dobczyce

tel. (012) 271-10-04, fax (012) 271-29-93Miejsca replikacji innowacji: brak danych


Utworzenie strefy miało istotne znaczenie dla ładu w przestrzennym zagospodarowaniugminy. W sposób czytelny wyodrębnione zostały grunty pod inwestycje przemysłowe. Ma toszczególne znaczenie w kontekście uwarunkowań dotyczących ochrony zbiornika wody pitnejdla Krakowa jak i funkcji turystycznych, które Dobczyce pełnią ze względu na swe walory przy-rodniczo-krajobrazowo-historyczne.

Południe Polski to obszar bardzo rozdrobniony pod względem struktury własności ziemi.W wielu przypadkach nieuregulowany stan prawny gruntów (często kwestie własności nie byłyregulowane formalnie od kilku pokoleń) jest istotną barierą przy pozyskiwaniu terenów pod in-westycje. Aktywna działalność władz gminy, polegająca na wykupie działek, ich scalaniu i regu-lowaniu sądownie praw własności zaowocowała spójną ofertą terenów inwestycyjnych. Podję-cie przez władze lokalne inicjatywy w uzbrajaniu terenów strefy czyni je jeszcze bardziejatrakcyjnymi dla inwestorów.


Strefa przemysłowa w Dobczycach jest niewątpliwym przykładem ciągłego, skutecznegodziałania władz lokalnych kolejnych kadencji w realizacji przedsięwzięcia, przynoszącegooprócz mierzalnych efektów, zauważalnych w krótkim okresie (tworzenie nowych miejsc pra-cy), także efekty długofalowe w postaci unormowania kwestii ładu i zagospodarowania prze-strzennego. Władze gminy, będąc właścicielem terenów przemysłowych mają większą możli-wość decydowania o rodzaju realizowanych inwestycji oraz doborze pod kątem ich wpływu naśrodowisko i gospodarkę gminy.


Początki Strefy Przemysłowej Zielonych Dobczyc sięgają 1977 r., kiedy to w planie zago-spodarowania przestrzennego wydzielono obszar „tereny przemysłu, składów i budownictwa”o łącznej powierzchni 21,55 ha. Na tym obszarze powstały w latach osiemdziesiątych Stomil-Kraków oraz Państwowy Ośrodek Maszynowy. Decyzje podejmowała wówczas w formieuchwały rada narodowa w Dobczycach (uchwały z lat 1977, 1981, 1990). Przy uchwalaniu kolej-nych planów zagospodarowania przestrzennego aż do roku 1993 zachowany był stan jak wyżej.

W 1993 r. uchwałą rady miejskiej w Dobczycach, na wniosek zarządu gminy i miasta roz-szerzono obszary pod nazwą „tereny przemysłu, składów i budownictwa” do 40 ha. W planiezagospodarowania przestrzennego do chwili obecnej obszar nazywany „Strefą PrzemysłowąZielonych Dobczyc” figuruje pod nazwą „tereny przemysłu, składów i budownictwa”.

Po raz pierwszy sformułowania „Strefa przemysłowa” użyto w strategii pod nazwą „Strate-giczne kierunki rozwoju gminy Dobczyce”, uchwalonej przez radę miejską w Dobczycachw marcu 1995 r. na wniosek zarządu miasta i gminy.

W 1995 r. w strategii rozwoju gminy jako jedno z przyjętych do realizacji zadań wyznaczo-no „wykup i uzbrojenie gruntów pod budowę zakładów przemysłowych”.

W latach 1996-97 stosownymi uchwałami rady miejskiej nabywano od prywatnych właści-cieli kolejne grunty zlokalizowane w obrębie strefy przemysłowej.

Od roku 1998 stopniowo pojawiają się kolejni nabywcy gruntów zainteresowani budową tu-taj zakładów pracy, kupujący grunty od gminy lub od osób fizycznych. Obecnie gminie pozosta-ło około 10 ha do sprzedaży.

W roku 2000 na wniosek burmistrza w porozumieniu z Fundacją Partnerstwo dla Środowi-ska oraz prezesami firm ulokowanych w strefie opracowano nazwę i logo Strefy PrzemysłowejZielonych Dobczyc, a także wykonano 3 tablice informacyjne o tych zakładach i rozlokowanoje przy głównych drogach prowadzących do strefy.

Wyróżnić możemy następujące etapy powstania strefy:– I etap – 1977 r. – wyznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego „tereny przemy-

słu, składów i budownictwa” o pow. 21,55 ha,– II etap – lata 80. – doprowadzenie podstawowego uzbrojenia technicznego i budowa pierw-

szych zakładów przemysłowych,


– III etap – od początku lat 90. – przekształcenie się firm państwowych w podmioty prywat-ne, częściowa dzierżawa istniejącej bazy lokalowej na rzecz innych podmiotów,

– IV etap – 1993 r. – podjęcie uchwały o rozszerzeniu „terenów przemysłu, składów i budow-nictwa” do pow. 40 ha,

– V etap – uchwalenie strategii z równoczesnym podjęciem decyzji o komasacji gruntóww strefie,

– VI etap – od 1996 r. do chwili obecnej – komasacja gruntów,– VIII etap – od 1998 r. – promocja strefy, wypracowanie nazwy i logo,– IX etap – od 1998 r. do chwili obecnej – odsprzedaż gruntów przyszłym inwestorom, dalsze

nabywanie gruntów od osób fizycznych.

Całość prac związanych z zarówno wyjaśnieniem sytuacji prawnej gruntów, jak i wszystkieprace geodezyjne realizowane były w ramach czynności służbowych pracowników urzędu. In-westorów zachęcać mają także niskie podatki lokalne. Przedsięwzięciu towarzyszy akcja infor-macyjno-promocyjna. Oferta strefy przemysłowej w Dobczycach dostępna jest na stronie inter-netowej, w telegazecie, a także w materiałach Małopolskiej Agencji Rozwoju Regionalnego.Także gmina, w wydawanych przez siebie wydawnictwach umieszcza systematycznie informacjena temat strefy i możliwościach inwestowania.


Szacunkowe koszty poniesione na uzbrojenie terenu kształtowały się w następujący sposób:– budowa i modernizacja dróg, rozbudowa kanalizacji opadowej i sanitarnej w latach 1993-98

– około 700 tys. zł,– poprawa zasilania energetycznego – koszty poniósł zakład energetyczny,– poprawa zasilania w gaz – koszty poniósł zakład gazowniczy,– poprawa sieci telekomunikacyjnej – koszty poniosła Telekomunikacja Polska.

Szacunkowe koszty wykupu i scalenia gruntów poniesione w latach 1996-97 wyniosły oko-ło 850 tys. zł + koszty pośrednie.

Gmina odsprzedaje grunty potencjalnym inwestorom po cenach zbliżonych do kosztów za-kupu, w tym koszt gruntów, koszty związane z podziałami, koszty umów notarialnych, opłatyskarbowe itp. (cena sprzedaży wynosiła 11 zł/m2).

W obrębie strefy nadal prowadzony jest przez inwestorów wykup terenów od osób prywat-nych. W ocenie władz lokalnych, korzyści z utworzenia i funkcjonowania strefy nie należy ogra-niczać do bilansu finansowego. Utworzenie strefy zaowocowało powstaniem około 400 miejscpracy. W niedalekiej przyszłości tworzenie nowych miejsc pracy zapowiadają kolejne firmy z te-renu strefy. Strefa przyczyniła się także do skuteczniejszej ochrony środowiska naturalnego.


Zastosowane rozwiązanie w gminie Dobczyce może być z łatwością replikowane w innychmiejscach. W Polsce Południowej, gdzie problemem jest scalanie wielu małych działek, rolagminy w tym zakresie wydaje się być bardzo ważna. Ten zakrojony na lata proces prawno-geo-dezyjny nie będzie skutecznie realizowany przez kapitał prywatny. Aktywna postawa władz lokalnych na rzecz zmiany struktury własności, uporządkowania statusu prawnego terenów (za-równo w zakresie praw własności, jak i przeznaczenia w miejscowych planach zagospodarowa-nia przestrzennego) oraz ich sukcesywne uzbrajanie jest warunkiem koniecznym do zachęcaniakapitału prywatnego do inwestowania.

Podstawową przesłanką powodzenia omawianego przedsięwzięcia jest determinacja władzgminnych i zdolność do podejmowania przedsięwzięć długofalowych, mogących przynieść re-zultaty w dłuższej perspektywie czasu.

211Praktyka nr 30

PRAKTYKA NR 31: INSTYTUCJONALIZACJA WDRAŻANIA STRATEGII ROZWOJU GOSPODARCZEGO – URZĄD MIEJSKI W OSTROWIE WIELKOPOLSKIM

Opracowanie: Jarosław Bober

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Instytucjonalizacja wdrażania „Strategii rozwoju gospodarczego miasta Ostrowa Wielko-polskiego” jest procesem, dzięki któremu samorząd miejski aktywnie wprowadza – przy udzia-le reprezentantów społeczności lokalnej – opracowaną strategię rozwoju.

Na mocy stosownych zarządzeń i decyzji (aktów kierownictwa wewnętrznego) stworzonoi sformalizowano strukturę (w ramach urzędu miasta), której celem – oprócz wdrażania posta-nowień strategii – jest dokonywanie monitoringu, oceny i weryfikacji dokumentu.

Rozwiązania zastosowane przy budowie układu wdrażania strategii w Ostrowie Wielkopol-skim, w wymiarze ich formalizacji i konsekwencji realizacji, nie są powszechną praktyką w in-nych gminach. Podejmowane przez samorząd Ostrowa próby znalezienia przykładów dobrychrozwiązań w tym zakresie nie przyniosły efektów, można stąd wnioskować, że rozwiązania przy-jęte w Ostrowie praktycznie nie mają odpowiednika w rozwiązaniach zastosowanych w innychgminach. Wszystkie opracowane przez urząd dokumenty są pracami samodzielnymi i wykona-nymi od podstaw przez pracowników. Wszelkie problemy, które pojawiają się podczas spotkań(organizacyjne czy kompetencyjne), są na bieżąco rozwiązywane przez pracowników urzędui członków Komitetu Sterującego Wdrażanie Strategii (KSWS).

Z informacji otrzymywanych z innych gmin (gdzie opracowane zostały strategie) wynika, żeczęsto nie są one wdrażane w życie, a jedynie funkcjonują w formie „martwych” dokumentów,bądź też działania wdrożeniowe mają charakter wyrywkowy i okazjonalny (np. wynikają z poja-wiającej się możliwości pozyskania środków zewnętrznych, a nie są wynikiem stałych działańzmierzających do znalezienia środków przez powołane do tego struktury).

2. Opis jednostki

Ostrów Wielkopolski jest miastem leżącym w południowo-wschodniej części województwawielkopolskiego, na Wysoczyźnie Kaliskiej. Ostrów Wielkopolski jest piątym ośrodkiem miej-skim Wielkopolski, liczącym 74.728 mieszkańców (1998 r.), zajmuje powierzchnię 42,39 km2.Na jego terenie mieszka 2,2% ludności Wielkopolski i 3,9% jej populacji miejskiej. ObecnieOstrów Wielkopolski stanowi ośrodek dobrze rozwiniętego przemysłu, głównie spożywczegooraz środków transportu (zakłady naprawcze taboru kolejowego – produkcja wagonów kolejo-

212

Obszar zarządzania: Stymulowanie rozwoju gospodarczegoKryterium zarządzania: Nr 17 – Program rozwoju gospodarczegoStadium: stadium 4Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Miejski w Ostrowie Wielkopolskim

Aleja Powstańców Wielkopolskich 1863-400 Ostrów Wielkopolskitel. (062) 591-81-95e-mail: um@ostrow-wielkopolski.um.gov.plwww.ostrow-wielkopolski.um.gov.pl

Data wprowadzenia w życie innowacji: 2001Osoba kontaktowa: Barbara Kornaszewska, Wydział Usług Społecznych Urzędu Miasta



wych specjalnych i części zamiennych dla taboru kolejowego), przemysłu maszynowego, precy-zyjnego, materiałów budowlanych, a także drzewnego (fabryka sklejki). Po reformie admini-stracyjnej z 1998 r. miasto pełni też ważne funkcje administracyjne – jest stolicą trzeciego podwzględem liczby ludności powiatu w Wielkopolsce. Główne źródło pozyskiwania pozabudżeto-wych środków na rozwój miasta stanowią obligacje.

Ostrów Wielkopolski jest miastem dynamicznie rozwijającym się. Szczególnym wyróżni-kiem miasta są nowatorskie rozwiązania dotyczące zarządzania gminą i jej finansami, w tymprywatyzacja i uwłaszczenie przedsiębiorstw świadczących usługi komunalne oraz emisje obli-gacji komunalnych, które znajdują się w obrocie na Warszawskiej Giełdzie Papierów Warto-ściowych.

Perspektywy rozwojowe Ostrowa Wielkopolskiego uznać należy za dość dobre. Kluczowedla gospodarki miasta przedsiębiorstwa po pierwszym okresie transformacji osiągnęły ustabili-zowaną pozycję, a ich obecna sytuacja w większości dobrze rokuje na przyszłość. Na razie jed-nak największe firmy miasta osiągają niewielkie zyski i mało inwestują, co osłabia podstawyekonomicznej egzystencji miasta. Pewnym problemem dla gospodarki Ostrowa może być tak-że niższy niż w miastach podobnej wielkości poziom przedsiębiorczości. Można zaobserwowaćniedobór małych i średnich firm.


Właściwa instytucjonalizacja procesu wdrażania strategii rozwoju gospodarczego pozwoli-ła na kontynuację – nawiązanej na etapie formułowania strategii – konstruktywnej współpracyz różnymi środowiskami w mieście, a w szczególności ze środowiskiem biznesu. Realizacja stra-tegii, wychodząc naprzeciw oczekiwaniom mieszkańców, ukierunkowuje działania urzędu napriorytetowe problemy mieszkańców. Podejmowane działania realizowane są z akceptacjączynnika nie tylko politycznego, jakim jest rada miejska, ale również przedstawicieli biznesu,samorządu powiatowego, społeczności lokalnej.

Jednocześnie stosunkowo duży stopień formalizacji działań, służących wdrożeniu (uchwałyzarządu, decyzje prezydenta), pozwolił na uniknięcie powszechnego w wielu jednostkach samo-rządowych przypadkowego podejmowania działań zmierzających do realizacji postanowieństrategii. W mieście powstał przejrzysty i kompetentny układ, który dzięki poparciu zarządui otwarciu go na zewnątrz struktur samorządu miejskiego ma możliwość skutecznego działania(i co istotne – współdziałania) w zakresie realizacji postanowień strategii.


Prace nad strategią rozwoju gospodarczego w Ostrowie Wielkopolskim zostały zainicjowa-ne wiosną 1999 r. Dokument ten został opracowany przez Komitet Rozwoju GospodarczegoMiasta Ostrowa Wielkopolskiego, przy współpracy Małopolskiej Szkoły Administracji Publicz-nej Akademii Ekonomicznej w Krakowie, w ramach programu LGPP. W skład Komitetu Roz-woju Gospodarczego wchodziło 39 osób, które reprezentowały samorząd miasta, powiatu orazprzedstawicieli organizacji pozarządowych, biznesu, banków, administracji i edukacji. Pracekomitetu zakończyły się w grudniu 1999 r. – wtedy formalnie został przyjęty przez Komitet Roz-woju Gospodarczego projekt strategii, przekazany następnie zarządowi miasta.

Rada Miejska Ostrowa Wielkopolskiego 29 czerwca 2000 r. podjęła uchwałę NrXVII/326/2000 w sprawie uchwalenia „Strategii rozwoju gospodarczego miasta Ostrowa Wiel-kopolskiego” (SRGMOW).

Strategia została opracowana jako jedno z narzędzi, służących wspieraniu i koordynacjidziałań oraz aktywności samorządu lokalnego w zaspokajaniu potrzeb mieszkańców.

Zostały w niej wskazane optymalne rozwiązania i kierunki strategiczne dla rozwoju miasta,które mają zdynamizować jego rozwój oraz spowodować, aby Ostrów Wielkopolski był corazbardziej przyjazny dla swoich mieszkańców, gości oraz inwestorów oferujących nowe miejscapracy. Uchwalona przez radę miejską „Strategia rozwoju gospodarczego miasta Ostrowa Wiel-kopolskiego” wytyczyła ogólnie kierunki rozwoju miasta, zgodne z oczekiwaniami różnych śro-dowisk lokalnych.

213Praktyka nr 31

Przyjęcie strategii przez radę miasta zakończyło etap planowania rozwoju gospodarczego,stawiając struktury samorządu lokalnego przed wyzwaniem skutecznego i efektywnego wyko-rzystania możliwości, wynikających z szerokiego konsensusu dla przyjętych postanowień strate-gicznych. Wykorzystaniu tej możliwości służyć mogło jedynie skuteczne zaprojektowanie i wcie-lenie w życie mechanizmów zarządzania realizacją strategii. W trakcie prac nad strategiąpodkreślano, że efektywna implementacja strategii wymaga kompetentnego układu instytucjo-nalnego. Ogólne założenia instytucjonalizacji wdrażania zostały zawarte w dokumencie strate-gii – wymagały jednak rozwinięcia i dostosowania do istniejących w urzędzie oraz mieście struk-tur i możliwości.

29 czerwca 2000 r. zarząd miasta podjął uchwałę o przyjęciu do realizacji „Strategii rozwo-ju gospodarczego miasta Ostrowa Wielkopolskiego”. W wyniku realizacji tej kierunkowej de-cyzji zostały podjęte następujące działania:– przekazanie do realizacji zadań wynikających ze strategii do właściwych wydziałów urzędu

miejskiego,– zobligowanie wydziałów do uwzględnienia w propozycjach do budżetu i WPI postanowień

strategii,– wyznaczenie koordynatora działań (wydział usług społecznych),– utworzenie stanowiska Inspektora ds. strategii i monitoringu (z określeniem jego zadań),– zobowiązanie właściwych merytorycznie wydziałów do współpracy z nowo powołanym sta-

nowiskiem,– powołanie Komitetu Sterującego Wdrażanie Strategii wraz z przyjęciem regulaminu jego

działania,– utworzenie 4 zespołów problemowych,– określenie (poprzez stosowne zarządzenie) sposobu realizacji uchwały rady miejskiej

w sprawie uchwalenia „Strategii rozwoju gospodarczego miasta Ostrowa Wielkopolskiego”.

Schemat układu instytucjonalnego wdrażania strategii oparty został na propozycjach za-wartych w przyjętym przez radę miasta dokumencie „Strategii rozwoju gospodarczego miastaOstrowa Wielkopolskiego”

Tryb podejmowania decyzji został oparty na przepisach ustawy o samorządzie gminnymi przepisach szczegółowych.

W przyjętym regulaminie pracy KSWS jego uprawnienia zostały określone jako podejmo-wanie decyzji opiniodawczych dla zarządu miasta Ostrowa Wielkopolskiego. Pracami KSWSkieruje wybrany przez jego członków przewodniczący, który ustala terminy i program spotkań.W spotkaniach KSWS uczestniczy prezydent miasta oraz w miarę potrzeby urzędnicy, zajmu-jący się bezpośrednią realizacją zadań wynikających ze strategii.

Obecnie poszczególne podmioty pracują zarówno nad realizacją pierwszych postanowieństrategii, jak i wypracowaniem metod jej oceny i aktualizacji. Właśnie z uwagi na koniecznośćwypracowania wielu nowych instrumentów (np. metod monitoringu strategii) spotkania KSWSw początkowym okresie odbywają się z większą częstotliwością niż pierwotnie planowano (śre-dnio raz w miesiącu).


Proces wdrażania strategii został w Ostrowie powiązany z utworzeniem celowego układuinstytucjonalnego opartego na zasobach zidentyfikowanych zarówno w strukturach urzędumiasta, jak i zewnętrznych (partnerzy społeczni).

Kroki służące realizacji tych działań zostały zainicjowane w czerwcu 2000 r. Podjęte dotych-czas działania to:– zarządzeniem prezydenta miasta, zadania wynikające ze „Strategii rozwoju gospodarczego

miasta Ostrowa Wielkopolskiego” zostały przekazane według kompetencji do realizacjiprzez wydziały urzędu miejskiego. Wydział usług społecznych został wyznaczony na koor-dynatora realizacji zadań,

– w dniu 20 października 2000 r. wydziały urzędu miejskiego zostały zobowiązane przez pre-zydenta miasta do wykorzystania rozwiązań zaplanowanych w SRGMOW przy opracowy-waniu propozycji do budżetu miasta i trzyletniego programu inwestycyjnego,


– z dniem 1 marca 2001 r., na podstawie decyzji prezydenta miasta, zostało utworzone stano-wisko do prowadzenia spraw związanych z wdrażaniem i monitorowaniem „Strategii roz-woju gospodarczego miasta Ostrowa Wielkopolskiego,

– zadania stanowiska Inspektora ds. strategii i monitoringu obejmują opracowanie propozy-cji dotyczących:- ustalenia składu Komitetu Sterującego Wdrażanie Strategii,- trybu pracy KSWS,- określenia zadań dla podmiotów wdrażających strategię,- sposobu monitorowania strategii i wynikających z niej zadań,- realizacji zadań określonych w strategii,- promocji oraz bieżącego przekazywania informacji na temat strategii miasta i jej reali-

zacji mieszkańcom Ostrowa Wielkopolskiego.

Do współpracy przy wykonywaniu powyższych zadań zostały zobowiązane: wydział organi-zacyjny, wydział rozwoju miasta, wydział finansowy oraz zespół radców prawnych.

30 maja 2001 r. odbyło się pierwsze spotkanie Komitetu Sterującego Wdrażanie Strategii.Do pracy w KSWS prezydent miasta zaprosił 9 osób, które reprezentują różne środowiskaw mieście. Podczas spotkania prezydent miasta przedstawił propozycję utworzenia czterech ze-społów problemowych do realizacji strategii.

19 czerwca 2001 r., na kolejnym spotkaniu KSWS, została zaakceptowana propozycja pre-zydenta dotycząca utworzenia zespołów problemowych oraz ustalony został skład osobowy ze-społów. W wyniku uzgodnień powstały (na podstawie Decyzji Nr 22/2001 prezydenta miastaOstrowa Wielkopolskiego z dnia 26 czerwca 2001 r.):– zespół ds. gospodarczych,– zespół ds. edukacji i współpracy,– zespół ds. infrastruktury i gospodarki komunalnej,– zespół ds. komunikacji.

Zadania tych zespołów, oprócz zadań organizacyjnych, polegają na:– ustaleniu kryteriów oceny realizacji zadań,– wstępnej ocenie realizacji zadań wynikających ze strategii i porównanie ich z planem,– identyfikacji odchyleń i określenie ich przyczyn,– zebraniu materiałów niezbędnych do dalszego trybu realizacji zadań lub określeniu propo-

zycji zmian w planie strategicznym,– przekazaniu wniosków do KSWS.

W skład zespołów zostali powołani pracownicy urzędu miejskiego oraz przedstawiciele: po-licji, starostwa powiatowego, urzędu pracy, urzędu skarbowego, spółek komunalnych. W raziepotrzeby (merytorycznie uzasadnione) będą zapraszani przedstawiciele innych instytucji.

W okresie od czerwca do września 2001 r. prowadzono:– zbieranie informacji na temat realizacji zadań wynikających ze SRGMOW,– prace KSWS nad zadaniami, które realizowane są jako zadania priorytetowe dla miasta

(wybór zadań nie wynikał z priorytetów ustalonych pierwotnie w strategii, lecz podyktowa-ny był aktualną sytuacją w mieście).

10 października 2001 r. KSWS przyjął „Regulamin pracy Komitetu Sterującego WdrażanieStrategii rozwoju gospodarczego miasta Ostrowa Wielkopolskiego”.

W październiku 2001 r. odbyły się spotkania prezydenta miasta z pracownikami UrzęduMiejskiego na temat sposobów oraz formy realizacji zadań „Strategii rozwoju gospodarczegomiasta Ostrowa Wielkopolskiego.

23 listopada 2001 r. wyszło zarządzenie nr 610/1356/2001 prezydenta miasta w sprawieokreślenia sposobu realizacji uchwały rady miejskiej w sprawie uchwalenia „Strategii rozwojugospodarczego miasta Ostrowa Wielkopolskiego”. Na podstawie zarządzenia wszystkie zada-nia zostały przypisane do realizacji poszczególnym wydziałom urzędu miejskiego; ponadto zo-stał określony tryb przekazywania informacji o realizacji zadań.

215Praktyka nr 31


Bezpośrednie nakłady związane z systemowym podejściem do zarządzania wdrażaniem„Strategii rozwoju gospodarczego miasta Ostrowa Wielkopolskiego” ograniczają się do ko-sztów związanych z zatrudnieniem nowego pracownika w urzędzie (1 etat) oraz ewentualnymikosztami organizacji spotkań i korespondencji.

Instytucjonalizacja działań nad wdrażaniem strategii pozwoli natomiast na:– stałą aktualizację wytyczonych celów, opartych na oczekiwaniach mieszkańców i przez nich

akceptowanych,– optymalne wykorzystanie w zarządzaniu różnego rodzaju zasobów i narzędzi będących

w dyspozycji gminy,– racjonalne długofalowe planowanie zadań do realizacji przez gminę – bez względu na uwa-

runkowania polityczne,– mobilizację i efektywną współpracę różnorodnych środowisk miejskich,– usprawnienie organizacji i podniesienie jakości pracy urzędników zatrudnionych

w urzędzie.

Przyjęte przez władze miasta rozwiązania w zakresie wdrażania strategii są na dzień dzisiej-szy najbardziej korzystnymi dla miasta. Wcześniej rozważano możliwość wdrażania strategiiprzez profesjonalną firmę (na podstawie umowy zlecenia). Z uwagi jednak na brak firm, któreposiadałyby duże doświadczenie w zakresie wdrażania strategii w gminach, władze miastastwierdziły, że wyznaczenie osoby w ramach urzędu pozwoli na obniżenie kosztów oraz na wy-pracowanie metod wdrażania i monitoringu strategii, które będą spełniały oczekiwania osóbbezpośrednio oceniających efekty wdrażania. Ponadto, elementem przemawiającym za tym,aby wdrażaniem strategii zajmowali się pracownicy urzędu miasta był fakt, że eksperci odejdą,a pracownicy zostaną. W zakresie efektów finansowych wskazać należy na zatrzymanie w bu-dżecie pieniędzy, które w przypadku przyjęcia innego rozwiązania stanowiłyby honorarium fir-my doradczej. Koszt sfinansowania jednego stanowiska pracy jest niewspółmiernie niski w po-równaniu z wynajęciem podmiotu zewnętrznego. Pozostali pracownicy urzędu wykonujązadania związane z wdrażaniem strategii w ramach swoich obowiązków służbowych. Dodatko-wo, dzięki realizacji zadań własnymi siłami pracownicy urzędu przyswoją sobie nowe umiejęt-ności w zakresie zarządzania strategicznego.


Zarówno brak doświadczeń, jak i możliwości porównania stosowanych w Ostrowie Wielko-polskim rozwiązań dotyczących wdrażania strategii powoduje pewne problemy ze wskazaniemna tym etapie pożądanych kierunków rozwoju przyjętych rozwiązań. Rozwiązania, które zosta-ły zastosowane w Ostrowie wymagają stałej korekty oraz bieżącego dostosowywania ich do ak-tualnych potrzeb.

Jednak już na tym etapie można stwierdzić, że działania związane z wdrożeniem strategiipowinny:– charakteryzować się czynnym zaangażowaniem zarządu miasta,– opierać się na przekazaniu pełnej informacji na temat strategii oraz pozyskaniu poparcia

dla jej wdrożenia wśród pracowników urzędu oraz osób bezpośrednio zaangażowanychw realizację,

– skutkować oparciem procesu decyzyjnego na przyjętej strategii, która na bieżąco musi byćaktualizowana i udoskonalana,

– przyczynić się do stworzenia zasad i środków pomiaru postępu i osiągnięć do oceny zadańzawartych w strategii oraz wymiernego określenia celów.

Dotychczasowe doświadczenia Ostrowa Wielkopolskiego wskazują, że przy planowaniui uruchamianiu systemowych rozwiązań w zakresie wdrażania strategii władze lokalne powinnyskupić się na:– wyborze formy i sposobu realizacji (np. zaangażowanie osoby odpowiedzialnej za wdraża-

nie strategii),


– sporządzeniu diagnozy, pozwalającej stwierdzić stopień i poziom wiedzy na temat strategiiosób, które będą zaangażowane w proces jej wdrażania,

– dokonaniu przeglądu celów oraz możliwości ich realizacji na podstawie obowiązującego sy-stemu zarządzania,

– przeprowadzeniu szkoleń oraz akcji promocyjnej, mających na celu uzyskanie poparcia dlawprowadzanych idei i rozwiązań,

– czynnym zaangażowaniu zarządu miasta oraz przystosowaniu systemu zarządzania i trybupodejmowania decyzji do wprowadzenia nowych rozwiązań,

– powołaniu komitetu sterującego oraz zespołów problemowych,– stworzeniu zasad i środków pomiaru postępu oraz osiągnięć w stosunku do zadań zawar-

tych w strategii,– dostosowaniu struktury urzędu i procedur podejmowania decyzji do realizacji strategii.

Mimo że koncepcja instytucjonalizacji wdrażania strategii rozwoju gospodarczego zostałaprzygotowana z myślą o gminie średniej wielkości, generalne założenia umożliwiają wykorzy-stanie jej również w małych gminach. W takim przypadku niezbędne będzie dokonanie pew-nych korekt szczegółowych elementów, obejmujących proces instytucjonalizacji wdrażania stra-tegii.

Szczegółowa procedura instytucjonalizowania wdrażania strategii w małej gminie oznacza:– wyznaczenie koordynatora działań, nadzorującego realizację wszystkich zadań wynikają-

cych ze strategii; zadania wykonywane w imieniu wójta lub burmistrza gminy; w tym celumożliwe jest utworzenie oddzielnego stanowiska w gminach miejsko-wiejskich lub przypi-sania tych kompetencji do istniejącego stanowiska, np. w referacie ds. infrastruktury lubspraw społecznych,

– przekazanie do realizacji zadań wynikających ze strategii do właściwych jednostek organi-zacyjnych urzędu gminy (na podstawie zarządzenia wójta lub burmistrza),

– uwzględnienie postanowień strategii w projekcie budżetu i planach wieloletnich (o ile ist-nieją); zawsze zgodnie z obowiązującą w urzędzie procedurą przygotowywania budżetui planów wieloletnich,

– powołanie Komitetu Sterującego Wdrażanie Strategii i przyjęcie regulaminu jego działa-nia; komitet powinien zostać utworzony przez reprezentantów partnerów społecznych orazwładz gminy; zadania komitetu to dokonywanie okresowej oceny postępu i skutków reali-zacji strategii,

– tworzenie w trybie doraźnym – w zależności od wielkości gminy – zespołów roboczych w ce-lu rozwiązywania bieżących problemów związanych z realizacją zadań przyjętych w strategii.

W wersji praktyki dla małych gmin proponuje się zatem rezygnację z tworzenia samodziel-nego stanowiska ds. monitorowania strategii, a także powoływania stałych zespołów roboczychds. przygotowywania rozwiązań w sektorach.

217Praktyka nr 31

PRAKTYKA NR 32: BADANIE ANKIETOWE KLIMATU DLA PRZEDSIĘBIORCZOŚCI – URZĄD MIEJSKI W OSTROWIE WIELKOPOLSKIM

Opracowanie: Jarosław Bober

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Badanie ankietowe klimatu dla przedsiębiorczości stwarza możliwość rozpoznania przezwładze lokalne potrzeb i preferencji lokalnych firm. Analiza, będąca wynikiem badania dostar-cza istotnych wskazówek na temat trudności, z jakimi borykają się firmy na rynku, jakie są ichoczekiwania wobec władz lokalnych i jak oceniane są działania władz lokalnych przez przedsię-biorców. Umiejętne wykorzystanie opinii przedsiębiorców w projektowaniu działań samorządulokalnego przyczyniać się będzie do wspierania już istniejących firm, ale także – dzięki tworze-niu korzystnych dla przedsiębiorców warunków – do przyciągania nowych firm i nowych inwe-stycji.

Innowacyjność badania ankietowego klimatu dla przedsiębiorczości w Ostrowie Wielko-polskim polega na:– zorganizowanym zwróceniu się do szerokiej reprezentacji podmiotów gospodarczych ze

szczegółową ankietą, której najbardziej istotnymi elementami były ocena działania admini-stracji publicznej w mieście oraz sugestie środowiska przedsiębiorców w sprawie budowa-nej strategii rozwoju gospodarczego miasta,

– przeprowadzeniu badań w konkretnych firmach przez przedstawicieli Komitetu RozwojuGospodarczego Miasta, w którego składzie znalazła się szeroka reprezentacja zarówno sa-morządu miejskiego, jak i innych środowisk lokalnych,

– uwzględnieniu postulatów zgłaszanych przez przedsiębiorców w zapisach „Strategii rozwo-ju gospodarczego miasta Ostrowa Wielkopolskiego”.

2. Opis jednostki

W Ostrowie Wielkopolskim istnieje kilka dużych przedsiębiorstw, wokół których nie po-wstała jednak odpowiednio szeroka grupa średnich i małych firm – kooperujących lub świad-czących im określone usługi. Według danych REGON z połowy 1998 r. w mieście funkcjono-wały 4 przedsiębiorstwa państwowe, 28 spółdzielni, 229 spółek prawa handlowego (w tym 36z udziałem kapitału zagranicznego) oraz 577 spółek cywilnych. Ogółem liczba podmiotów go-

218

Obszar zarządzania: Stymulowanie rozwoju gospodarczegoKryterium zarządzania: Nr 17 – Program rozwoju gospodarczegoStadium: stadium 2 (w zakresie stosowania narzędzi stymulowania rozwoju

gospodarczego)Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Miejski w Ostrowie Wielkopolskim

Aleja Powstańców Wielkopolskich 1863-400 Ostrów Wielkopolskitel. (062) 591-81-95e-mail: um@ostrow-wielkopolski.um.gov.plwww.ostrow-wielkopolski.um.gov.pl

Data wprowadzenia w życie innowacji: 2001Osoba kontaktowa: Barbara Kornaszewska, Wydział Usług Społecznych Urzędu Miasta


Miejsca replikacji innowacji: gminy: Chełm, Namysłów, powiaty: kłobucki, starachowicki

spodarczych (bez zakładów osób fizycznych) wynosiła 1.033. Ponadto działa około 4,5 tys.podmiotów bez szczególnej formy prawnej (zakłady osób fizycznych). Dane Urzędu Miejskie-go wykazują, iż w tym samym okresie do ewidencji działalności gospodarczej wpisanych było6.429 podmiotów. Można zaobserwować, że maleje względna przewaga liczby podmiotów no-wo rejestrowanych nad wykreślanymi z ewidencji – od 3,5 w 1990 r. do ok. 1,6 w ostatnich la-tach. Wzrost liczby jednostek gospodarujących jest wolniejszy niż średnio w kraju – jest to jed-nak cecha charakterystyczna dla Kaliskiego i całej Wielkopolski.

Przemysł jest zdecydowanie najważniejszym typem działalności w Ostrowie Wielkopolskim.Według danych na koniec 1997 r. w przemyśle zatrudnionych było ok. 42% ogółu pracujących.Ostrowski przemysł wykazuje tendencję do dekoncentracji. Rynkowa transformacja gospodar-ki spowodowała przesunięcie zatrudnienia z dawnych potentatów na rynku pracy do nowo po-wstałych firm. Następujący proces powiększania się nowych przedsiębiorstw będzie wyrazemutrwalania się ich pozycji ekonomicznej. Zmieniona struktura wielkości przedsiębiorstw pod-niesie elastyczność przemysłu i zmniejszy stopień ich uzależnienia od wahań rynkowych.


Władze miejskie po raz pierwszy w sposób zorganizowany zwróciły się do środowisk gospo-darczych z pytaniami dotyczącymi nie tylko statusu, kondycji i planów lokalnych firm, lecz tak-że oceny działania samorządu. Przedsiębiorcy mogli zgłosić zarówno propozycje w zakresieusprawnień działania urzędów publicznych, organizacji usług, jak i wskazać newralgiczne dlanich sprawy, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w strategii rozwoju miasta.

Informacje wynikające z raportu z badania klimatu dla przedsiębiorczości dały władzom lo-kalnym istotną wiedzę o stanie i planach ostrowskich firm oraz o ich oczekiwaniach co do przy-szłości i rozwoju miasta oraz oczekiwaniach wobec działania różnych instytucji publicznych. Dotej pory informacje takie były niepełne i źródłem ich pozyskiwania były jedynie bezpośredniekontakty dwustronne (przedstawiciel władz miasta – przedstawiciel firmy). Przeprowadzeniebadań na dużej grupie firm oraz zagwarantowanie anonimowości pojedynczych ankiet dałow efekcie szeroki, nie obarczony przekłamaniami czy przemilczeniami, obraz środowiskalokalnego biznesu. Dla członków Komitetu Rozwoju Gospodarczego wyniki badań stały sięważnym elementem w programowaniu rozwoju miasta.


Badanie ankietowe klimatu dla przedsiębiorczości było jednym z etapów procesu budowa-nia „Strategii rozwoju gospodarczego miasta Ostrowa Wielkopolskiego”. W ramach prac naddiagnozą opracowano dwa dokumenty: „Profil miasta” oraz „Raport z badania klimatu dlaprzedsiębiorczości”.

Badanie to miało na celu poznanie oczekiwań, preferencji oraz problemów nurtującychśrodowisko lokalnego biznesu. Wyróżniono trzy główne priorytety:– dokładne zrozumienie postaw środowiska biznesu wobec władz lokalnych oraz miejscowej

gospodarki,– poznanie planów pracodawców i przedsiębiorców, w kwestii ekspansji lub zmiany lokaliza-

cji,– osiągnięcie lepszego porozumienia pomiędzy środowiskiem biznesu i administracją samo-

rządową.

Badanie klimatu dla przedsiębiorczości wykonywane było według ściśle określonej proce-dury, która omówiona została na sesji Komitetu Rozwoju Gospodarczego. Głównym narzę-dziem był rozbudowany kwestionariusz ankiety, zawierający ponad 30 pytań podzielonych na 6grup tematycznych:– historia i status firmy,– rodzaj prowadzonej działalności,– zatrudnienie i sprawy pracownicze,– informacje o obiektach firmy,– usługi publiczne i stosunki z władzami powiatu i gmin,– ogólne wrażenia.

219Praktyka nr 32

Wywiady z przedsiębiorcami i szefami firm przeprowadzali członkowie Komitetu RozwojuGospodarczego. Badaniem objęte zostały wszystkie znaczące firmy działające na terenie mia-sta (nie miało ono jednak charakteru reprezentacyjnego). Wywiady z przedstawicielami kie-rownictwa, bądź właścicielami wytypowanych firm przeprowadzone zostały w okresie dwóch tygodni. Uzyskany poziom zwrotu ankiet przekroczył 80%. W wyniku realizacji tego przedsię-wzięcia powstał raport opisujący lokalne firmy, ich plany, problemy oraz ocenę działania władzpublicznych i współpracy z nimi. Raport ten był żywo dyskutowany przez członków KomitetuRozwoju Gospodarczego, a wnioski z dyskusji znalazły bezpośrednie przełożenie na niektórezapisy „Strategii rozwoju gospodarczego miasta Ostrowa Wielkopolskiego”.


Badanie ankietowe klimatu dla przedsiębiorczości w Ostrowie Wielkopolskim stanowiłoelement opracowywania strategii rozwoju gospodarczego miasta. Strategia była realizowanaw ramach LGPP. Prace nad strategią rozpoczęły się wiosną 1999 r. i były wspierane przez kon-sultantów MSAP. Komitet Rozwoju Gospodarczego Miasta Ostrowa Wielkopolskiego (KRG)– będący partnerem konsultantów zewnętrznych w procesie opracowywania strategii – zostałpowołany i ukonstytuowany 7 września 1999 r. W tym dniu członkom komitetu została przed-stawiona propozycja i zasady przeprowadzenia badania. Okres bezpośrednio poprzedzający tospotkanie został przeznaczony na dostosowanie formularza ankiety (dostarczonego przezLGPP) do warunków polskich i specyfiki Ostrowa Wielkopolskiego oraz wytypowanie lokal-nych firm, które zostały objęte badaniem. Okres od 8 września do 11 października został prze-znaczony na zrealizowanie badania ankietowego klimatu dla przedsiębiorczości. Dotrzymanietakiego harmonogramu badania – angażującego kilkadziesiąt osób – było możliwe dzięki szcze-gółowemu przygotowaniu harmonogramu i monitorowaniu postępów zarówno przez sekreta-rza miasta, jak i konsultantów MSAP. Przyjęty harmonogram badania przestawia tabela II.46.

Tabela II.46Harmonogram realizacji badania ankietowego klimatu dla przedsiębiorczości

Spośród 43 wytypowanych do badania przedsiębiorstw z 36 otrzymano wypełnione ankiety,co stanowi zwrot na poziomie 83,7%. Raport prezentujący wyniki badania i wnioski został za-prezentowany na sesji KRG – w dniu 13 października – wraz z profilem miasta. Prezentacjai dyskusja nad tymi dokumentami stanowiły podstawę do wyboru kluczowych dla rozwoju mia-sta zagadnień, zaproponowania misji rozwoju oraz opracowania analizy strategicznej metodąSWOT.


7 września Prezentacja zasad badania ankietowego klimatu dla przedsiębiorczości na sesji KomitetuRozwoju Gospodarczego

8 września Wysłanie przez prezydenta miasta listu wprowadzającego do właścicieli i prezesów(dyrektorów) wytypowanych do badania przedsiębiorstw

10-14 września Prowadzący wywiady kontaktują się telefonicznie z wybranymi przedsiębiorstwami w celuustalenia terminu spotkania

1-2 dni przed terminemspotkania

Wykonanie telefonu potwierdzającego termin i godzinę spotkania

15-27 września Wszystkie ankiety powinny być zakończone, przejrzane pod kątem czytelnościi przesłane/przekazane na adres osoby kontaktowej w urzędzie miasta

28 września Przesłanie ankiet do jednostki zajmującej się ich analizą30 września -8 października

Analiza ankiet, sporządzenie raportu

8 października Przesłanie raportu do Urzędu Miejskiego w Ostrowie Wielkopolskim9 października Rozesłanie raportu członkom Komitetu Rozwoju Gospodarczego13 października Prezentacja raportu na forum KRG, dyskusja i wnioskiŹródło: opracowanie własne.

Kroki służące przygotowaniu i przeprowadzeniu badania – w przypadku decyzji o samo-dzielnym przeprowadzeniu badania – prezentują się następująco:

Etap 1. Wyznaczenie osoby (komórki) w urzędzie odpowiedzialnej za przygotowanie i przeprowadzenie ba-dania

Etap 2. Przygotowanie badań

Badania będą realizowane w następujących etapach:– weryfikacja i dostosowanie formularza ankiety (w załączeniu) do specyfiki jednostki i ce-

lów szczegółowych stawianych przed badaniem,– wybór sposobu przeprowadzenia badań: badanie pocztowe (gdzie należy się liczyć z niż-

szym zwrotem ankiet) bądź wywiady bezpośrednie (rozmowa ankietera z respondentem) –w drugim przypadku znacznie większy będzie odsetek otrzymanych ankiet, ale należy liczyćsię z większymi nakładami (konieczność zatrudnienia ankieterów bądź powierzenie tej ro-li pracownikom urzędu lub np. członkom młodzieżowej rady gminy) oraz koniecznościąprzygotowania materiałów informacyjnych dla osób, które będą przeprowadzały ankietyi zorganizowanie dla nich warsztatów,

– wybór (losowanie próby lub np. dobór celowy) firm, które zostaną objęte badaniem i po-wiadomienie ich o tym fakcie – służące poinformowaniu, czemu ma służyć badanie oraz jaki kiedy zostanie przeprowadzone.

Etap 3. Przeprowadzenie badań

Etap 4. Analiza ankiet uzyskanych od przedsiębiorców

Etap 5. Sporządzenie raportu

Etap 6. Prezentacja i upowszechnienie raportuPrzesłanie kopii raportu firmom, które uczestniczyły w badaniu (zwiększy to wiarygodność

urzędu, np. przy podejmowaniu kolejnych edycji badań czy tez innych przedsięwzięć).

Etap 7. Wykorzystanie rekomendacji wynikających z badań w projektowaniu przyszłych przedsięwzięćurzędu


Praktycznie bez ponoszenia nakładów finansowych (poza kosztem przygotowania materia-łów oraz analizy ankiet i sporządzenia raportu) uzyskano rzetelne informacje o kondycji i za-mierzeniach lokalnych firm, o postrzeganiu przez nie działań samorządu miasta oraz innych in-stytucji publicznych. Planując rozwój miasta można było uwzględnić (co też zostało uczynione)postulaty zgłaszane przez przedsiębiorców. Ponadto, przedsiębiorcy mogli przekonać się, iż ichzdanie ma bezpośrednie przełożenie na działania władz lokalnych i jest uwzględniane przyopracowywaniu dokumentów o charakterze strategicznym. W przyszłości sprzyjać to będzie za-cieśnianiu kontaktów oraz budowaniu porozumienia pomiędzy środowiskiem biznesu i admini-stracją samorządową. W przypadku zatrudnienia firmy zewnętrznej koszt przeprowadzenia ba-dań może wynieść od kilku do kilkunastu tysięcy zł (w zależności od liczby ankietowanych firm,odległości, itp.). Możliwe i celowe jest jednak przeprowadzenia badania siłami własnymi urzę-du – wówczas koszty ograniczą się do kosztu druku formularzy ankiet i później raportów. Ana-liza danych oraz opracowanie raportu mogą zostać przeprowadzone przez pracowników etato-wych urzędu.


Przedstawiony przykład rozpoznania kondycji i oczekiwań podmiotów gospodarczychprzez władze lokalne stanowił element budowania strategii rozwoju gospodarczego jednostkiterytorialnej. Jednak celowe jest – w kontekście stymulowania rozwoju gospodarczego – konty-nuowanie działań tego typu także po zakończeniu procesu planowania rozwoju. Badania takie

221Praktyka nr 32

powinny stać się stałym elementem komunikowania się władz samorządowych z lokalnymi fir-mami. W przypadku jednostek, które strategię rozwoju już opracowały, badanie będzie niewąt-pliwie cennym elementem jej weryfikacji. Dla jednostek, które nie zamierzają w najbliższymczasie przystępować do opracowania strategii rozwoju, wnioski z przeprowadzenia badania an-kietowego stanowić mogą często jedyny czytelny sygnał pożądanych kierunków działań.

Badanie ankietowe klimatu dla przedsiębiorczości może stanowić element stałego współ-działania władz lokalnych (gminnych i powiatowych) ze środowiskami biznesu. W takiej sytuacjiw strukturze urzędu należy wskazać komórkę (osobę) odpowiedzialną za przygotowanie, prowa-dzenie i analizę wyników badania oraz określić częstotliwość prowadzenia badań (raz w roku, codwa lata, itp.). Takie podejście do badania klimatu dla przedsiębiorczości powinno jednak skut-kować pewnymi modyfikacjami w jego realizacji, wśród których najbardziej istotne są:– prowadzenie badania w formie ankiety pocztowej (w początkowym okresie spowoduje to

spadek zwrotu ankiet – lecz w kolejnych cyklach przedsiębiorcy widząc ciągłość działańoraz ich przełożenie na konkretne decyzje przekonają się o celowości udzielania i przesy-łania wyczerpujących odpowiedzi),

– dążenie do osiągnięcia reprezentatywności badanej próby przedsiębiorstw,– dostosowanie formularza ankiety do lokalnej specyfiki i jego aktualizacja (weryfikacja)

w kolejnych cyklach badania,– określenie sposobu prezentacji wyników badania i ich przełożenia na procesy decyzyjne –

wraz z zaprojektowaniem sposobu upowszechniania wyników badania i podjętych na ichpodstawie decyzji.

Przy prowadzeniu badania ankietowego klimatu dla przedsiębiorczości celowe wydaje siępodjęcie inicjatywy nawiązania współpracy z lokalną organizacją skupiającą przedsiębiorców(samorząd gospodarczy, lokalna izba przemysłowo-handlowa, stowarzyszenie, itp.). Uwiarygo-dni to badanie w oczach przedsiębiorców, a także może pozwolić na podział kosztów prowadze-nia badań pomiędzy samorząd a instytucje skupiające przedsiębiorców.

Bliższe zapoznanie się z prezentowaną metodą i jej wynikami jest możliwe pod adresem in-ternetowym: www.lgpp.pl/pl/projekty/rozwoj_gospodarczy/default.htm, skąd osoby zaintereso-wane mogą pobrać pliki dotyczące badania ankietowego w Chełmie, w których znaleźć można:formularz ankiety, wskazówki dla osób prowadzących badanie oraz pełną wersję raportu z ana-lizy wyników badania.

Zastosowanie prezentowanego narzędzia przez gminy miejsko-wiejskie i gminy wiejskiejest możliwe. W przypadku bardzo małych jednostek samorządu terytorialnego może jednakpojawić się potrzeba pewnych modyfikacji narzędzia. Nie powinna ona jednak polegać na po-mijaniu określonych etapów jego stosowania.

W przypadku stosowania tego narzędzia przez małe urzędy zawężony zostanie zakrespodmiotów objętych badaniem, co jest konsekwencją faktu, że na obszarach wiejskich liczbapodmiotów gospodarczych jest znacznie niższa niż w dużych ośrodkach miejskich.

Możliwe jest zarówno ograniczenie liczby pytań zawartych w kwestionariuszu (w pełnej we-rsji liczy on 30 pytań), jak i obniżenie poziomu ich wnikliwości analitycznej (np. w gminachwiejskich zdecydowana większość podmiotów gospodarczych ma bardzo prostą strukturę wła-snościową oraz stosunkowo wąski zakres działania).

Badania można przeprowadzić drogą pocztową, gdyby okazało się, że brak jest partnerówlokalnych, którzy byliby zainteresowani bezpośrednim włączeniem się w ich przeprowadzenie.

Zważywszy na powyższe, przeprowadzenie badań i sporządzenie na podstawie wyników ra-portu na temat klimatu przedsiębiorczości będzie mniej czasochłonne i mniej kosztowne.



ZARZĄDZANIE PROJEKTAMI

PRAKTYKA NR 33: SYSTEM ZARZĄDZANIA PROJEKTAMI – URZĄD GMINY W ZBÓJNEJ

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Analiza instytucjonalna urzędu gminy w Zbójnej, przeprowadzona w roku 2002, zawierałanastępujący opis sytuacji w obszarze zarządzania projektami: Sytuacja w gminie Zbójna, w ob-szarze zarządzania projektami, nie odbiega od sytuacji w innych tego typu jednostkach w kraju. Pra-cownicy gminy posiadają jedynie cząstkową wiedzę i fragmentaryczne doświadczenie w tym zakre-sie. Oznacza to konieczność podjęcia działań szkoleniowych, a przede wszystkim działań na rzeczstworzenia systemu zarządzania projektami i jego instytucjonalizacji.

W świetle przedstawionych powyżej wniosków, zaprojektowanie systemu zarządzania pro-jektami i jego instytucjonalizacja stały się działaniem priorytetowym w zakresie podnoszeniaumiejętności pracowników Urzędu Gminy w Zbójnej w sferze zarządzania projektami, zeszczególnym uwzględnieniem kwestii pozyskiwania środków finansowych z UE.

2. Opis jednostki

Gmina Zbójna jest jedną z dwóch gmin powiatu łomżyńskiego odwołujących się do trady-cji kurpiowskich. Gminę zamieszkuje 4,8 tys. osób. W urzędzie zatrudnionych jest 16 osób,o długim stażu pracy (powyżej 11 lat) oraz 3 osoby w Gminnym Ośrodku Pomocy Społeczneji 8 osób w Gminnym Ośrodku Kultury.

Gmina posiada strategię rozwoju, której zadania są uwzględnianie w zakresach czynnościposzczególnych pracowników. Około 50% zadań realizowanych w urzędzie znajduje odzwier-ciedlenie w strategii. Urząd sprawnie realizuje przypisane mu zadania, co wynika m.in. z wła-ściwego podział uprawnień i obowiązków oraz relatywnie sprawnej komunikacji pionowej i po-ziomej. Przekazywanie informacji pomiędzy pracownikami przebiega bez zakłóceń, podobniejak na linii przełożony – podwładni, co wynika z płaskiej struktury organizacyjnej urzędu. Pra-cownicy podejmują nieformalne działania zmierzające do eliminowania sytuacji problemo-wych. Uwagę zwraca niski poziom wykorzystania technologii informatycznych w realizowanychzadaniach.

225

Opracowanie: Marek Ćwiklicki Zadanie zostało zrealizowanew ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego

Obszar zarządzania: Zarządzanie projektamiKryterium zarządzania: Nr 18 – System zarządzania projektamiStadium: stadium 2Jednostka wdrażająca: urząd gminyNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Gminy w Zbójnej

ul. Łomżyńska 6418-416 Zbójnatel. (086) 214-00-60e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: listopad 2003Osoba kontaktowa: Anna Górak – sekretarz gminy, tel. (086) 214-00-60Miejsca replikacji innowacji: rozwiązanie zostało również zastosowane w następujących gminach: Banie,

Cedynia, Chojna, Miastkowo, Moryń, Nowogród, Przytuły, Raciechowice,Sułkowice, Śniadowo, Trzcińsko-Zdrój, Widuchowa, Wizna oraz powiatachłomżyńskim i myślenickim – jednostkach uczestniczących w ProgramieRozwoju Instytucjonalnego


Wdrożenie systemu zarządzania projektami wpłynęło na:– określenie zasad finansowania zadań poprzez projekty,– określenie zasad wyłaniania projektów,– stworzenie systemu ewaluacji projektów,– określenie stanowisk pracy związanych z zarządzaniem projektami.


Instytucjonalizacja systemu zarządzania projektami polegała, przede wszystkim, na okre-śleniu i wdrożeniu zasad i mechanizmów zarządzania projektami, ze szczególnym uwzględnie-niem projektów Unii Europejskiej. W ramach realizacji zadania wypracowano:– zasady finansowania zadań poprzez projekty, ich wyłaniania i ewaluacji,– listę projektów o charakterze lokalnym i ponadlokalnym,– wniosek do wybranego funduszu pomocowego,– opisy stanowisk pracy ds. zarządzania projektami.


Etap 1. Powołanie zespołu zadaniowego, opracowanie założeń systemu zarządzania projektami

Pierwszym krokiem było spotkanie konsultanta z sekretarz gminy – przewodniczącą zespo-łu zadaniowego ds. wdrażania systemu zarządzania projektami. W trakcie spotkania przedysku-towano sytuację urzędu w zakresie zarządzania projektami. Na tej podstawie stworzono listępytań dotyczących doświadczenia i kwalifikacji pracowników urzędu w zakresie zarządzaniaprojektami.

Na podstawie tej listy dokonano wyboru członków zespołu zadaniowego spośród pracow-ników urzędu oraz wypracowano harmonogram jego prac. W dalszej części spotkania konsul-tant przedstawił krajowe i zagraniczne przykłady zarządzania projektami w urzędach admini-stracji publicznej. Przykłady zostały poddane dyskusji. Efektem tego etapu prac był dokumentpt. „Wstępna lista rozwiązań w zakresie zarządzania projektami dla Urzędu Gminy w Zbójnej”,który opisywał skład i organizację pracy zespołu projektowego oraz wskazówki dla pracowni-ków urzędu. Wskazówki dotyczyły zmian z kartach opisów stanowisk, które zostały uwzględnio-ne podczas realizacji zadań w obszarze „Opisy stanowisk”.

Etap 2. Szkolenie w zakresie tworzenia systemu zarządzania projektami w urzędzie gminy

Etap drugi miał charakter szkoleniowy. Przedstawiono mechanizmy funkcjonowania syte-mu zarządzania projektami oraz związane z tym wybrane aspekty merytoryczne, organizacyjnei finansowe. Wskazano na źródła poszukiwania informacji o zarządzaniu projektami. Podczasspotkania omówiono także ramowy harmonogram działań w zakresie wdrażania sytemu zarzą-dzania projektami.

Etap 3. Przygotowanie listy zadań przewidywanych do opracowania w formie projektów

Przygotowanie sytemu zarządzania projektami wymagało opracowania listy potencjalnychtematów, które staną się przedmiotem prac projektowych. W tym celu sporządzono roboczą li-stę przedsięwzięć dla Urzędu Gminy w Zbójnej. Lista obejmowała tematy projektów o charak-terze lokalnym. Przy jej opracowaniu wzięto pod uwagę istniejące plany gminy w zakresie po-prawy infrastruktury i rozwoju społeczno-gospodarczego.

Etap 4. Selekcja zadań pod kątem możliwości uzyskania zewnętrznego wsparcia finansowego

Na podstawie listy oraz zestawienia programów pomocowych wybrano tematy, dla którychźródłem finansowania byłyby programy pomocowe. Wykorzystując doświadczenie zdobytew roku 2003 w zakresie wykorzystania środków z programu SAPARD, skupiono się na projek-tach o charakterze tzw. miękkim. Przy udziale dyrektor Gminnego Ośrodka Kultury rozpozna-no możliwości dofinansowania projektu poświęconego „Szkole Tradycji”. Ze względu na wyma-


gany udział własny urzędu, dla tego projektu nie przygotowano wniosku. Uzyskane w ramachtego etapu informacje o potencjalnych źródłach finansowania (takich jak, np. program TACIS)będą podstawą do tworzenia w przyszłości montażu finansowego dla projektów o charakterzekulturalnym.

Zespół zadecydował zatem o przygotowaniu innego wniosku. Uwagę skoncentrowano nawniosku do Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, dotyczącego budowy oczyszczal-ni i kanalizacji w gminie Zbójna. Wskazano na potrzebę dalszych prac w zakresie doskonaleniazapisów i tworzenia dokumentacji dla potrzeb tego wniosku. Ponadto przekazano dokumentypomocne podczas opracowywania innych wniosków oraz wskazano przydatne źródło informa-cji (panel informacyjny Internetowego Systemu Ewidencji Kart Projektów).

Po zakończeniu tego etapu, zespół przystąpił do przeprowadzenia analizy mającej na celuidentyfikację i analizę barier związanych z przygotowaniem i realizacją projektu. Pracownicyurzędu wskazali na najbardziej istotne problemy, jakie napotkano przy opracowywaniu doku-mentacji. W tym celu przygotowano stosowny dokument pt. „Problemy napotkane podczas pi-sania wniosków do funduszy pomocowych”.

Etap 5. Identyfikacja partnerów gminy w realizacji projektu

W ramach tego etapu dokonano aktualizacji informacji o potencjalnych partnerach działa-jących na terenie gminy Zbójna, tj.: organizacjach społecznych, gospodarczych, grupach obywa-telskich i instytucjach religijnych, które byłyby potencjalnymi partnerami w realizacji projektów.Stwierdzono, że na obszarze gminy brak jest lokalnych organizacji, które w sposób istotny przy-czyniłyby się do zwiększenia potencjału gminy w zakresie pozyskiwania środków z UE. Zwróco-no zatem większą uwagę na współpracę z innymi gminami powiatu łomżyńskiego.

Za bardziej adekwatne uznano wskazanie związków i stowarzyszeń, w których gmina Zbój-na partycypuje. Ze względu na regularne spotkania tych partnerów, sporządzenie listy działańuwzględniało bieżące zainteresowania potencjalnych uczestników. Lista dała także podstawędo określenia nowych działań w zakresie współpracy ponadgminnej. Podczas sporządzania ro-boczej listy projektów i partnerów ponadlokalnych dla gminy Zbójna uwzględniono instytucjez powiatu łomżyńskiego.

Etap 6. Nawiązanie współpracy ze starostwem powiatowym oraz gminami powiatu łomżyńskiego na rzeczeliminacji barier związanych z ubieganiem się o środki pomocowe

W starostwie zorganizowane zostało spotkanie z udziałem przewodniczących zespołów za-daniowych ds. zarządzania projektami z gmin powiatu łomżyńskiego. Okazało się, że realizacjadziałań ponadlokalnych wiąże się z pewnymi problemami, których wyeliminowaniem zaintere-sowani byli wszyscy uczestnicy. W związku z powyższym opracowano listę tych barier oraz przy-gotowano spis działań ponadlokalnych z centralną rolą starostwa jako koordynatora prac.

Etap 7. Przygotowanie uzupełnień do opisów stanowisk

Wprowadzenie systemu zarządzania projektami do urzędu gminy znalazło wyraz m.in.w dokonanych zmianach w kartach opisów stanowisk. Podstawą do dalszych prac w tym zakre-sie jest opracowana Roczna lista przedsięwzięć na rok 2004 dla gminy Zbójna. Lista stanowibezpośredni rezultat wyboru tych tematów, które pojawiły się na liście działań lokalnych i po-nadlokalnych.


Do nakładów tworzenia systemu zarządzania projektami należy zaliczyć, przede wszystkim,czas pracy pracowników urzędu, zwłaszcza tych zaangażowanych w prace zespołu zadaniowe-go, w szczególności zaś czas pracy sekretarz urzędu. Koszty zaangażowania konsultanta pokry-te zostały ze środków Programu Rozwoju Instytucjonalnego.

Wdrożenie systemu zarządzania projektami w Zbójnej powinno przynieść następujące ko-rzyści:– wzrost zdolności do wykorzystania środków pomocowych,– nawiązanie współpracy z organizacjami społecznymi i innymi jednostkami samorządu tery-

torialnego na rzecz realizowania wspólnych projektów,

227Praktyka nr 33

– wypracowanie i stosowanie mechanizmów służących zarówno ubieganiu się przez władzelokalne o fundusze zewnętrzne, jak i nadzorowi nad ich wykorzystaniem,

– formalizację zadań wykonywanych przez członków zespołu projektowego w formie zmianw opisach i zakresach obowiązków osoby/osób odpowiedzialnej/nych za pozyskiwanie i za-rządzanie środkami zewnętrznymi,

– realizację ramowego rocznego planu pracy w/w osoby/osób.


Podczas wdrażania systemu zarządzania projektami kluczowe jest wykorzystanie pracy ze-społowej. Powoduje to zwiększenie nakładu czasu pracy, ale daje gwarancję zaznajomienia sięz istotą zagadnienia przez wszystkich pracowników urzędu. Ponadto, procedurze wdrażania sy-stemu zarządzania projektami powinny towarzyszyć szkolenia mające na celu wyposażenieurzędników w stosowne umiejętności i wiedzę. Zebrane w tym zakresie doświadczenia potwier-dzają, że zasadne jest rozpoczęcie tworzenia systemu zarządzania projektami od włączeniaw skład grupy wdrażającej osób mających praktykę w takich przedsięwzięciach.

Na uwagę zasługuje modyfikacja opisów stanowisk, która stanowi podstawę do tworzeniaprzyszłych zespołów projektowych zgodnie z przygotowanymi listami działań o charakterze lo-kalnym i ponadlokalnym. Modyfikacja opisów stanowisk stanowi dodatkowy koszt związanyz wdrażaniem systemu zarządzania projektami, ale urząd uzyskuje w ten sposób ramy instytu-cjonalne zarządzania projektami.


PRAKTYKA NR 34: PRZYGOTOWANIE SIECI SPECJALISTÓW DS. UNII EUROPEJSKIEJ I PROGRAMÓW UE – URZĘDY GMIN I STAROSTWA POWIATOWE WOJEWÓDZTWA ŚLĄSKIEGO

Opracowanie: Witold Sartorius

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Śląski Związek Gmin i Powiatów (ŚZGiP) prowadzi aktywną działalność na rzecz przygo-towania pracowników urzędów gmin i powiatów do korzystania z programów Unii Europejskiejdostępnych dla województwa śląskiego w okresie przedakcesyjnym. Projektem priorytetowymw tej dziedzinie jest realizowany od czerwca 2000 r. cykl edukacyjny „Przygotowanie sieci spe-cjalistów ds. Unii Europejskiej i programów UE w gminach i powiatach województwa śląskie-go”. Współorganizatorami projektu są: Dom Współpracy Polsko-Niemieckiej, Rząd KrajowyPółnocnej Nadrenii-Westfalii oraz Stałe Przedstawicielstwo Regionu Nord-Pas de Calais. Part-nerzy projektu współpracują z samorządem województwa śląskiego, który określa ramy insty-tucjonalne i polityczne projektu.

Roczny cykl szkoleń, którego efektem jest funkcjonująca sieć specjalistów ds. Unii Euro-pejskiej i pozyskiwania funduszy, skierowany jest do pracowników urzędów gminnych i powia-towych.

Moduły programowe projektu obejmują trzy segmenty tematyczne. Pierwszy z nich zawie-ra teoretyczne elementy związane z funkcjonowaniem Unii Europejskiej, polityką regionalnąoraz programami pomocowymi.

Drugi segment opiera się na zajęciach praktycznych z zarządzania projektami i korzystaniaz programów pomocowych Unii Europejskiej.

Ostatni segment, tzw. operacyjny, zakłada stworzenie i funkcjonowanie sieci specjalistówna terenie całego województwa.

Celem projektu jest przygotowanie przedstawicieli administracji samorządowej w gminachi powiatach województwa śląskiego do aktywnego uczestniczenia w procesie integracji Polskiz Unią Europejską, w tym w szczególności:– zrozumienia, popierania idei integracji UE i przyszłego członkostwa Polski w jej struktu-

rach,– pozyskiwania środków pomocowych zarówno z funduszu Phare, jak i funduszy przedakce-

syjnych ISPA i SAPARD oraz w konsekwencji z funduszy strukturalnych i Funduszu Spój-ności dostępnych dla krajów członkowskich UE,

– nawiązania i podtrzymywania kontaktów z instytucjami UE.

229

Obszar zarządzania: Zarządzanie projektamiKryterium zarządzania: Nr 18 – System zarządzania projektamiStadium: stadium 3 (w zakresie wdrażania elementów systemu zarządzania

projektami)Jednostka wdrażająca: związek gminNazwa i adres jednostki wdrażającej: Śląski Związek Gmin i Powiatów

ul. Stalmacha 17, 40-058 Katowicetel. (032) 251-10-21, 251-12-41, 251-09-45fax: (032) 251-09-85e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: maj 2000Osoba kontaktowa: Bożena Pieruszek-Kwarciak – koordynator projektu, specjalista

ds. programów Unii Europejskiejtel. (032) 251-10-21, 251-12-41, 251-09-45, 251-54-93e-mail: [email protected]

Miejsca replikacji innowacji: województwo opolskie

Projekt edukacyjny „Przygotowanie sieci specjalistów ds. Unii Europejskiej i programówUE w gminach i powiatach województwa śląskiego” poszerza wiedzę uczestników, umożliwiawspółpracę przy tworzeniu projektów, zapewnia wzajemną pomoc przy tworzeniu projektówlokalnych oraz wymianę informacji przydatnych w procesie integracji na szczeblu lokalnym.

Sieć specjalistów ds. Unii Europejskiej i programów UE w województwie śląskim składa sięobecnie z dwudziestu pięciu przedstawicieli gmin i powiatów, którzy uczestniczyli w osiemna-stomiesięcznym cyklu seminariów, warsztatów i konferencji oraz podróży informacyjnej do in-stytucji unijnych w Brukseli oraz do Północnej Nadrenii-Westfalii. Aktualnie prace odbywająsię w formie Komisji ds. Unii Europejskiej Śląskiego Związku Gmin i Powiatów oraz forumdyskusyjnego, dotyczącego projektów rozwoju lokalnego z bazą danych wniosków i archiwum.

Realizowany obecnie przez Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego projekt „Part-ner”, mający na celu efektywną absorpcję funduszy strukturalnych wymaga dobrze przygotowa-nych kadr samorządowych w zakresie znajomości tematyki unijnej oraz funkcjonowania w każ-dej jednostce samorządowej koordynatora – osoby znającej tematykę unijną i odpowiedzialnejza projekty realizowane ze środków Unii Europejskiej. Odpowiadając na pilną potrzebę przy-gotowania kadr samorządów lokalnych do przyszłego funkcjonowania w warunkach Unii Euro-pejskiej, Centrum Europejskie przy Domu Współpracy Polsko-Niemieckiej wspólnie ze Ślą-skim Związkiem Gmin i Powiatów realizują wspomniany cykl edukacyjny.

2. Opis jednostki

Ponad 10 lat temu grupa działaczy samorządowych powołała do życia stowarzyszenie podnazwą Związek Gmin Górnego Śląska. Energiczne działania na rzecz regionu zostały zauważo-ne, zachęcając do współpracy ze Związkiem licznych partnerów, nawet spoza terenu kraju.Otwartość i gotowość do pracy dla dobra regionu zachęciła do współdziałania kulturowo bli-skie Górnemu Śląsku gminy Północnych Moraw. We wrześniu 1992 r. stowarzyszenie zostałoprzekształcone w Związek Gmin Górnego Śląska i Północnych Moraw. Zaangażowanie środo-wisk samorządowych po obu stronach granicy pozwoliło Związkowi na znaczne rozszerzeniezakresu działania i przetrwanie zmian historycznych tej skali, co rozpad Czechosłowacji. W ta-kiej postaci Związek działał aż do wprowadzonej w 1999 r. reformy ustrojowej Państwa. Przy-niosła ona poważne zmiany. Z jednej strony powiększony został terytorialny zasięg działaniaoraz pojawiły się nowe pola aktywności Związku, które powstały w relacjach pomiędzy gmina-mi, powiatami a samorządem regionalnym. Z drugiej jednak strony zmianie uległa strukturaZwiązku – dokonano statutowego rozdzielenia polskiej i czeskiej strony stowarzyszenia. Polskastrona Związku przyjęła nazwę Śląski Związek Gmin i Powiatów i w takiej formie działa do dzi-siaj, współpracując z czeskim partnerem przy realizacji projektów.

Obecnie Związek zrzesza około 100 jednostek samorządu terytorialnego, a swoim zasię-giem obejmuje teren zamieszkany przez ok. 3,3 mln osób. Głównym przesłaniem ŚZGiP jestpraca na rzecz dobra publicznego w województwie śląskim. Podejmowane przedsięwzięcia i ini-cjatywy mają na celu integrację i rozwój regionu. Dążąc do tego Związek stara się tworzyć orazrozpowszechniać najlepsze wzory w zakresie rozwoju lokalnego.

Po 10 latach działalności ŚZGiP już na stałe wpisał się w samorządowy krajobraz na Ślą-sku, a dzięki swej aktywności jest instytucją cieszącą się dużym poważaniem w regionie. Zarów-no pod względem skali działalności, jak i liczby ludności zamieszkującej obszar jego działalno-ści, jest on największą regionalną organizacją samorządową w Polsce.

Misją Śląskiego Związku Gmin i Powiatów jest służba na rzecz dobra publicznego w woje-wództwie śląskim poprzez wspieranie społeczności i samorządów lokalnych, dzięki:– integrowaniu na płaszczyźnie regionalnej śląskich gmin i powiatów,– wspieraniu i promocji samorządności lokalnej, – kształtowaniu wspólnej polityki samorządów lokalnych i lobbingu samorządowego,– wspieraniu inicjatyw na rzecz rozwoju gmin i powiatów,– profesjonalnym szkoleniom, doradztwu, wymianie doświadczeń i upowszechnianiu mode-

lowych rozwiązań w zakresie rozwoju lokalnego i zarządzania w gminach i powiatach.


Główne pola działalności Śląskiego Związku Gmin i Powiatów:I. Promocja gospodarcza gmin i powiatów.II. Rozwój obszarów wiejskich województwa śląskiego.III. Kształtowanie wspólnej polityki samorządów lokalnych.IV. Lobbing samorządowy na rzecz gmin i powiatów.V. Przygotowanie gmin i powiatów do korzystania z programów przedakcesyjnych i fundu-szy strukturalnych UE oraz innych programów pomocowych dla samorządów.VI. Realizacja programu „Efektywne zarządzanie gminą i powiatem” oraz doskonaleniekadr samorządowych.VII. Realizacja programu “Rozwój turystyki i rekreacji w gminach i powiatach wojewódz-twa śląskiego.


Przypadkowość szkoleń oraz osób zajmujących się w urzędach gmin i powiatów tematemzarządzania projektami UE została wyeliminowana poprzez zaadresowanie projektu do kon-kretnych samorządów oraz osób wytypowanych (jako „specjaliści”) do uczestnictwa w projek-cie poprzez swoich przełożonych. Długofalowość programu oraz konsekwencja w jego prowa-dzeniu zapewnia systematyczne gromadzenie wiedzy i doświadczenia.


1. Liczba uczestników szkoleń – 25 osób.2. Wymogi uczestnictwa w szkoleniu w stosunku do zgłaszanych przez gminy i powiaty kan-

dydatów:– posiadanie przynajmniej podstawowego poziomu wiedzy nt. UE,– znajomość języka angielskiego w stopniu średnio zaawansowanym,– kryterium uzyskania dyplomu jest zdobycie do momentu zakończenia szkolenia stopnia

First Certificate in English.

3. Procedura naboru kandydatów:– test językowy – język angielski (poziom średnio zaawansowany),– krótka rozmowa kwalifikacyjna w ŚZGiP.

Uczestnicy projektu stworzyli sieć współpracy na bazie Komisji ds. Unii Europejskiej dzia-łającej przy Śląskim Związku Gmin i Powiatów oraz internetowego forum dyskusyjnego zamie-szczonego na stronach www.silesia.org.pl. Forum składa się z dwóch działów tematycznych:– Informacje o Unii Europejskiej (dostosowanie prawa, działalność Komisji UE, itp.),– Projekty.

Stworzono również bazy danych i archiwum zrealizowanych projektów w gminach i powia-tach objętych programem.


Narzędzia oraz sposób wdrażania, a także program praktyki uzgodniony został w trakciewarsztatów programowych z udziałem przedstawicieli Śląskiego Związku Gmin i Powiatów,Domu Współpracy Polsko-Niemieckiej, Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiegooraz przedstawiciel Regionu Nord-Pas de Calais.

Moduły programowe w trzech segmentach projektu:I. Segment – teoretyczne elementy projektu:

– Unia Europejska – geneza i instytucje,– funkcjonowanie Unii Europejskiej,– zasady polityki regionalnej,– polityki sektorowe UE,

231Praktyka nr 34

– negocjacje akcesyjne Polski – ogólny przegląd,– programy pomocowe Unii Europejskiej – ogólne zasady,– fundusze przedakcesyjne i inne programy UE dostępne w okresie przed akcesją,– fundusze strukturalne i inne programy UE,– zasoby własne w procesie pozyskiwania środków z Unii Europejskiej,– podróże studialne w trakcie trwania projektu.

II. Segment – praktyczne elementy projektu:– zarządzanie projektami,– zarządzanie finansami,– zasady budowania dobrych projektów,– metody opracowywania wniosków o dofinansowanie w ramach programów Unii Europej-

skiej,– podróże studialne w trakcie trwania projektu,– instytucje wspierające rozwój lokalny i regionalny związane przede wszystkim z UE.

III. Segment – operacyjne elementy projektu:– wypracowanie zasad współpracy przy wprowadzaniu programów UE na obszarze woje-

wództwa śląskiego, stworzenie konwencji o partnerstwie w celu zapewnienia dobrze funk-cjonującego systemu informacji, dostępności oraz wdrażania programów unijnych, zaanga-żowanie różnych zasobów lokalnych w realizację projektów,

– podsumowująca podróż do Brukseli (zrealizowana w miarę możliwości).


Projekt jest efektywny, ponieważ opiera się w znacznej części na samofinansowaniu po-przez uczestników (samorządy), pozyskując wsparcie zewnętrzne tylko na część potrzebnychdziałań. Stworzona sieć współpracy jest bardzo silna i mało podatna na negatywne wpływy ze-wnętrzne, np. lokalnych polityków.

Projekt powiódł się w pierwszej edycji i będzie kontynuowany w województwie śląskimi rozszerzony na województwo opolskie.

Wkład samorządu lokalnego województwa śląskiego na rzecz realizacji praktyki:– wkład własny gmin i powiatów uczestniczących w projekcie (7 tys. zł x 35 uczestników) wy-

nosi 245 tys. zł,– wkład własny ŚZGiP w 2000 r. wynosi 103 tys. zł brutto (tj. z uwzględnieniem kosztów funk-

cjonowania jednostki zadaniowej w wysokości 14 tys. zł) oraz kwoty 105 tys. zł brutto na po-trzeby związane z realizacją projektu w 2001 r. (tj. z uwzględnieniem kosztu funkcjonowa-nia jednostki zadaniowej ŚZGiP wysokości 14 tys. zł).

Wkład Domu Współpracy Polsko-Niemieckiej wynosi 325,9 tys. zł brutto (w tym kosztyfunkcjonowania jednostki zadaniowej DWPN wynoszą 50 tys. zł).

Suma wkładów netto (bez kosztów funkcjonowania jednostek zadaniowych) wyniosła698.900 zł.

Efektem praktyki było uzyskanie bezpośrednich korzyści finansowych przez gminy i powia-ty, które oddelegowały uczestników projektu; wynikły one z uzyskanych dotacji, pochodzącychz programów pomocowych UE na realizację projektów rozwoju lokalnego, poprawę organiza-cji urzędów, które wyodrębniły na swoje potrzeby biura europejskie lub jednostki koordynują-ce projekty z wykorzystaniem funduszy unijnych, ponadto zapewniały lepszy dostęp do infor-macji z UE oraz z tworzenia wspólnych (międzygminnych i międzypowiatowych) projektówrozwoju lokalnego.



Niezbędne są konsultacje i dobre przygotowanie programu w ścisłej współpracy z samorzą-dami, które mają wytypować swoich pracowników do udziału w takim projekcie. Należy dążyćdo współfinansowania programu i sieci przez jej uczestników, aby zapewnić długofalowośćprzedsięwzięcia (w dalszej perspektywie – samofinansowania).

Należy dążyć do pozyskania nowych partnerów i budowania nie tylko sieci „oficerów”, aletakże sieci instytucji lokalnych: samorządów, organizacji pozarządowych, instytucji pomoco-wych, firm doradczych, itp.

233Praktyka nr 34


WSPÓŁPRACA MIĘDZYJEDNOSTKAMI SAMORZĄDU

TERYTORIALNEGO

PRAKTYKA NR 35: POWIATOWY SYSTEM INFORMACJI GOSPODARCZEJ – STAROSTWO POWIATOWE W ŁOMŻY, URZĘDY GMIN POWIATU ŁOMŻYŃSKIEGO

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Studium przypadku dotyczy realizacji przez Starostwo Powiatowe w Łomży oraz 9 gminz terenu powiatu łomżyńskiego zadania mającego na celu zwiększenie zasobów informacyj-nych. Powiatowy Bank Informacji Gospodarczych pozwolił na stworzenie warunków do szer-szego zabezpieczenia potrzeb informacyjnych wszystkich podmiotów gospodarujących na tere-nie jednostki terytorialnej. System tworzony jest z myślą o:– polepszaniu warunków funkcjonowania lokalnych podmiotów gospodarczych,– poprawie wizerunku powiatu wśród inwestorów zewnętrznych.

2. Opis jednostki

Powiat łomżyński tworzą dwie gminy miejsko-wiejskie (Nowogród i Jedwabne) i siedemgmin wiejskich (Łomża, Miastkowo, Piątnica, Przytuły, Śniadowo, Wizna i Zbójna). Obszar po-wiatu zajmuje 1.354 km2 (użytki rolne stanowią 70,4% jego powierzchni, a 21,3% zajmują la-sy). Około 26% powierzchni powiatu łomżyńskiego stanowią obszary unikalne pod względemprzyrodniczym – objęte różnymi formami ochrony prawnej. Sieć osadniczą tworzy 269 miejsco-wości, w tym dwa miasta oraz 267 wsi (270 sołectw).

Starostwo Powiatowe w Łomży jest urzędem obsługującym obszar powiatu łomżyńskiego(ziemskiego), którego naturalnym centrum jest miasto Łomża (powiat grodzki). W Starostwie

237

Opracowanie: Anatol Władyka Zadanie zostało zrealizowanew ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego

Obszar zarządzania: Współpraca między jednostkami samorządu terytorialnegooraz stymulowanie rozwoju gospodarczego

Kryterium zarządzania: Nr 19 (dla urzędu gminy) oraz Nr 18 (dla starostwa powiatowego) –Realizowanie przedsięwzięć we współpracy z innymi jednostkamisamorządu terytorialnego

Stadium: stadium 3 (w zakresie realizacji przedsięwzięć we współpracy z innymijednostkami samorządu terytorialnego w postaci działań informacyjno-promocyjnych)

Kryterium zarządzania: Nr 17 (dla urzędu gminy) oraz Nr 16 (dla starostwa powiatowego) –Program rozwoju gospodarczego

Stadium: stadium 2 (w zakresie stosowania przynajmniej jednego narzędziastymulowania rozwoju gospodarczego)

Jednostka wdrażająca: starostwo powiatoweNazwa i adres jednostki wdrażającej: Starostwo Powiatowe w Łomży

ul. Szosa Zambrowska 1/2718-400 Łomżatel. (086) 215-11-80, fax (086) 216-22-11e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: styczeń 2004Osoba kontaktowa: Wiesław Jemielity, tel. (086) 216-30-97Miejsca replikacji innowacji: brak danych

Powiatowym w Łomży zatrudnione są 52 osoby (51,5 etatów), pracujące w 6 wydziałach kiero-wanych przez naczelników.


Utworzenie Powiatowego Banku Informacji Gospodarczych pozwoli na pełniejsze zaspo-kojenie potrzeb informacyjnych gmin oraz powiatu – przy jednoczesnym zminimalizowaniu ko-sztów pozyskiwania, gromadzenia i przetwarzania informacji. System stanowić będzie takżewiarygodne źródło informacji o potencjale ekonomicznym powiatu i możliwościach realizowa-nia przedsięwzięć gospodarczych na terenie powiatu (np. dla potencjalnych inwestorów).


W wyniku prac nad Powiatowym Bankiem Informacji Gospodarczych w każdej jednostcepowstanie formalnie określony zasób niezbędnych informacji. Dzięki stworzeniu Banku – inte-grującego oprócz danych gminnych także dane statystyki publicznej – zasoby uzupełnione zo-staną o oficjalne dane statystyczne. Integracja systemu na poziomie powiatowym (oprócz ogra-niczenia kosztów gromadzenia i przetwarzania danych przez poszczególne jednostki) pozwolirównież na dokonywanie porównań wewnątrzpowiatowych.

W docelowym kształcie Powiatowy Bank Informacji Gospodarczych powinien zabezpie-czać potrzeby informacyjne:– władz samorządowych (powiatu i wchodzących w jego skład gmin),– podmiotów gospodarczych i instytucji otoczenia biznesu, kultury, edukacji, itd.


Etap 1. Uzgodnienie założeń dotyczących organizacji Banku Informacji

W ramach pierwszego etapu wdrażania Powiatowego Banku Informacji Gospodarczychodbyły się spotkania konsultanta w przedstawicielami gmin powiatu łomżyńskiego. W trakciespotkań zaprezentowane zostały założenia funkcjonowania systemu, określono rolę poszcze-gólnych podmiotów oraz przyjęto harmonogram prac. Dokonano również przeglądu informa-cji o charakterze gospodarczym, które są w posiadaniu gmin oraz określono potrzeby dotyczą-ce zawartości projektowanego systemu.

Podjęte zostały ustalenia związane z organizacją prac. Zdecydowano, że wiodącą rolę od-grywać będzie starostwo powiatowe. Koordynator po stronie starostwa, pełniący jednocześniefunkcję Naczelnika Wydziału Promocji, Rozwoju i Komunikacji, będzie ukierunkowywał wysił-ki poszczególnych koordynatorów gminnych.

Etap 2. Przygotowanie zakresu danych gromadzonych w ramach Powiatowego Banku Informacji Gospodar-czych

Konsultant wraz koordynatorem ze strony starostwa powiatowego dokonali przeglądu za-sobów informacji gospodarczych. Sprecyzowano, jakie informacje są szczególnie istotnez punktu widzenia działań promocyjnych prowadzonych przez powiat. Uznano, że najważniej-sze są informacje i dane istotne z punktu widzenia potencjalnych przedsiębiorców, inwestorów,a także turystów. Związane jest to z profilem gospodarczym powiatu. Za najważniejsze uznanoinformacje o nieruchomościach i terenach pod inwestycje, podmiotach gospodarczych działa-jących na terenie powiatu, bazie noclegowej (w tym gospodarstwach agroturystycznych), insty-tucjach otoczenia biznesu. Zdecydowano, że informacje te stanowić będą podstawową bazę po-wiatowego systemu informacji. Ustalono także, że w zależności od potrzeb, baza może byćrozbudowywana o dodatkowe elementy. Decyzje w tym zakresie będą podejmowane wspólnieprzez władze powiatu oraz gmin. Wskazane zostały potencjalne kierunki rozwoju Powiatowe-go Banku Informacji Gospodarczych:– informacje o opuszczonych budynkach mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży,– informacje o atrakcyjnych terenach pod działalność turystyczną, wypoczynkową.


Etap 3. Przygotowanie formularzy służących gromadzeniu danych

Na tym etapie przygotowane zostały formularze, które były wykorzystywane do zbieraniadanych gospodarczych. Uwzględniając ustalenia dotyczące zawartości Powiatowego Banku In-formacji Gospodarczych opracowano odpowiednie kwestionariusze. Służyć one miały groma-dzeniu trzech rodzajów informacji:– o terenach i obiektach przeznaczonych pod inwestycje,– o podmiotach gospodarczych,– o gospodarstwach agroturystycznych.

W kwestionariuszu dotyczącym nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje zawarte zo-stały m.in. następujące informacje:– położenie nieruchomości,– dane właściciela nieruchomości,– powierzchnia,– klasa gruntu,– istniejące uzbrojenie,– przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego.

W kwestionariuszu dotyczącym podmiotów gospodarczych, główne informacje dotyczyłyprofilu działalności oraz potencjalnych możliwości kooperacji.

Kwestionariusz kierowany do gospodarstw agroturystycznych zawierał m.in. informacje do-tyczące standardu oferowanych usług.

Etap 4. Gromadzenie danych gospodarczych w gminach

Dane zbierane były przez osoby odpowiedzialne w każdej gminie za realizację zadania. Ko-ordynatorzy gminni byli odpowiedzialni za przeprowadzenie wywiadów z podmiotami gospo-darczymi i właścicielami gospodarstw agroturystycznych oraz zebranie informacji o gminnychterenach i obiektach przeznaczonych pod inwestycje.

Na tym etapie wystąpiła konieczność dokonania selekcji podmiotów gospodarczych. Nale-żało podjąć decyzje, które podmioty będą wchodziły do Powiatowego Banku Informacji Gospo-darczych. Kluczem w dokonywaniu selekcji była skala oraz zakres prowadzonej działalności.W zamierzeniu Bank Informacji ma być narzędziem służącym nawiązywaniu kontaktów gospo-darczych oraz promocji. W związku z tym podmioty, które znajdują się w tym Banku powinnyprowadzić działalność produkcyjną lub usługową wykraczającą poza dostarczanie standardo-wych produktów – powinny posiadać możliwości kooperacji oraz ofertę, która byłaby w staniezainteresować szerszy krąg odbiorców.

W związku z faktem, że dane osobowe przedsiębiorców oraz właścicieli gospodarstw agro-turystycznych będą powszechnie dostępne na stronach internetowych, konieczne było uzyska-nie ich pisemnej zgody.

Etap 5. Weryfikacja danych

Zebrane przez koordynatorów gminnych dane i informacje zostają przekazane koordyna-torowi powiatowemu. Najlepszym rozwiązaniem jest wymiana danych w formie elektronicznej.Konsultant wspólnie z koordynatorem powiatowym dokonują przeglądu oraz weryfikacji da-nych. Odrzucone zostają zbędne informacje, m.in. dotyczące podmiotów nie kwalifikującychsię do zamieszczenia w Banku (np. zakład fryzjerski, usługi weterynaryjne).

Etap 6. Publikacja danych

Zgromadzone informacje, po opracowaniu, zostają udostępnione w wersji drukowanejoraz na stronach internetowych starostwa powiatowego.

Etap 7. Usankcjonowanie trybu aktualizacji Powiatowego Banku Informacji Gospodarczych przez gminy

Wszystkie gminy wchodzące w skład powiatu przyjmują zarządzenia regulujące tryb orazprocedurę aktualizacji Powiatowego Banku Informacji Gospodarczych.

239Praktyka nr 35


Wdrażanie Powiatowego Banku Informacji Gospodarczych wymaga zaangażowania pra-cowników z wszystkich gmin wchodzących w skład powiatu. W celu właściwej realizacji zadaniawystarczy oddelegowanie jednego pracownika. Jego nakład pracy będzie zróżnicowany w zależ-ności od potencjału gospodarczego danej gminy. Po stronie nakładów należy również wskazaćna koszty związane z zamieszczeniem i aktualizacją danych na stronach internetowych (w przy-padku powiatu łomżyńskiego nie wymagało to angażowania dodatkowych środków finanso-wych).

Niewątpliwą korzyścią wynikającą z wdrożenia narzędzia jest stworzenie procedury współ-pracy międzygminnej w zakresie rozwoju gospodarczego. Dzięki stworzeniu Banku powiatłomżyński oraz gminy wchodzące w jego skład stają się bardziej otwarte na potencjalnych inwe-storów. Istnieje również bezpośredni dostęp do aktualnych danych o charakterze gospodar-czym.


Wdrażając omawiane narzędzie należy zwrócić szczególną uwagę na określenie, które in-formacje są szczególnie istotne dla danej jednostki samorządowej. Należy unikać zbytniegorozbudowywania Banku – dokładanie zbyt wielu informacji może spowodować obniżenie czy-telności i dostępności. Należy również dokładnie określić grupy potencjalnych adresatów.


PRAKTYKA NR 36: WSPÓŁDZIAŁANIE JEDNOSTEK SAMORZĄDOWYCH W RAMACH ZWIĄZKUGMIN – ZWIĄZEK GMIN DORZECZA GÓRNEJ RABY I KRAKOWA

Opracowanie: Łukasz Mamica

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Związek Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa jest dobrym przykładem współpracy mię-dzygminnej, mającej na celu rozwiązanie problemów ekologicznych. Pragnąc powstrzymać de-gradację wód zlewni rzeki Raby oraz poprawić ich jakość, gminy leżące w Dorzeczu Górnej Ra-by oraz miasto Kraków podjęły w 1994 r. decyzję o utworzeniu związku celowego z siedzibąw Myślenicach. Powstanie związku międzygminnego, posiadającego osobowość prawną i wyko-nującego zadania publiczne w imieniu własnym, było możliwe dzięki ustawie z 1990 r. o samo-rządzie gminnym.

Priorytetowymi działaniami związku są:– uporządkowanie gospodarki wodno-ściekowej poprzez budowę i modernizację systemów

kanalizacji sanitarnej i oczyszczalni ścieków na terenie 14 gmin, będących członkamizwiązku,

– ochrona środowiska wodnego dorzecza, stanowiąca warunek powstrzymania postępującejdegradacji wód zbiornika w Dobczycach, zaopatrującego w wodę pitną ponad milion osób.

Pierwszym zadaniem związku było sporządzenie „Kompleksowego programu utrzymaniaczystości wód zlewni Raby od źródeł do zapory w Dobczycach”, który zawiera inwentaryzacjęźródeł skażeń, proponowane metody neutralizacji zanieczyszczeń oraz harmonogram finanso-wo-rzeczowy realizacji inwestycji.

2. Opis jednostki

Bezpośrednimi efektami działań w ramach związku jest realizacja różnych inwestycji o cha-rakterze proekologicznym na łączną kwotę 78 mln zł. Inwestycje, rozwiązując problemy po-szczególnych gmin, przyczyniają się w sposób bezpośredni do ochrony zlewni rzeki Raby.

Proekologiczny charakter działań związku wpływa pośrednio na: intensyfikację zabudowy,tworzenie obszarów nowej aktywności gospodarczej, rozwój agroturystyki i usług z nią związa-nych.

Współpraca międzygminna w ramach związku jest dowodem na to, że można przezwycię-żyć bariery wynikające z podziału administracyjnego i prowadzić spójne działania na terenie

241

Obszar zarządzania: Współpraca między jednostkami samorządu terytorialnegoKryterium zarządzania: Nr 19 – Realizowanie przedsięwzięć we współpracy z innymi jednostkami

samorządu terytorialnegoStadium: stadium 3Jednostka wdrażająca: związek gminNazwa i adres jednostki wdrażającej: Związek Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa

32-400 Myślenice, ul. Drogowców 8tel. (012) 274-39-71, 274-05-00, 274-05-01, 274-05-02fax (012) 274-27-43e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: 1995Osoba kontaktowa: Stanisław Nowacki – przewodniczący zarządu, tel. (012) 274-39-71Miejsca replikacji innowacji: brak danych

kilku powiatów (w tym przypadku: myślenickiego, limanowskiego, wielickiego, nowotarskiego,suskiego i grodzkiego krakowskiego).


Związek przejął na siebie większość prac organizacyjno-księgowych związanych z realizacjąinwestycji proekologicznych na terenie gmin, będących jego członkami. Pozwoliło to zarównona lepsze wykorzystanie dostępnych środków, jak i zasobów ludzkich. Innowacyjność przedsię-wzięcia związana jest z kompleksowym podejściem do spraw ochrony środowiska, rozwiązywa-nych w formie współpracy gmin. Powstanie związku i skuteczność jego działań są efektem za-angażowania, współpracy i wymiany doświadczeń liderów gmin, będących członkami związku.Ponadto, związek prowadzi działalność z zakresu edukacji ekologicznej w szkołach podstawo-wych i średnich na terenie gmin członkowskich. Pośrednio, również mieszkańcy są objęci dzia-łaniami edukacyjnymi, bowiem uczestniczą w procesie decydowania o lokalizacji i budowieobiektów infrastruktury z zakresu ochrony środowiska. Innowacyjny charakter posiada pro-gram „Nowoczesne techniki zarządzania w rolnictwie” - przewidziany dla rolników. Programrozwiązuje kompleksowo problem zbierania i oczyszczania ścieków sanitarnych w całej zlewnigórnej Raby, od źródeł rzeki do zbiornika. Program oczyszczania zlewni ma być zrealizowanydo roku 2005.


Na początku 1994 r. przedstawiciele kilku gmin z terenu obecnego powiatu myślenickiego,podczas nieformalnych spotkań, doszli do przekonania o konieczności rozwiązania w sposóbkompleksowy problemu gospodarki ściekowej (co przerastało możliwości poszczególnychgmin). W grupie inicjatywnej znalazły się gminy: Kraków, Dobczyce, Myślenice, Lubień i Rab-ka. W czerwcu 1994 r. w Myślenicach odbyło się spotkanie przedstawicieli tych gmin pod prze-wodnictwem ówczesnego burmistrza Myślenic, który został wybrany na koordynatora całegoprzedsięwzięcia. Impulsem mobilizującym gminy do działania była możliwość wykorzystaniafunduszy urzędu wojewódzkiego przeznaczonych na ochronę wód. Pojawiła się szansa umie-szczenia w planie centralnym projektu dotyczącego ochrony zlewni wód. W grudniu 1994 r. zwią-zek został wpisany do rejestru na wniosek ośmiu gmin. Władze miasta Krakowa przeprowadzi-ły przetarg na opracowanie koncepcji ochrony wód zlewni Raby. Ogłoszenie przetargupoprzedzone zostało konsultacjami na szczeblu gminnym, dotyczącymi oczekiwań w stosunkudo zamówionego opracowania. W skład komisji przetargowej weszli przedstawiciele pozostałychgmin zaangażowanych w przedsięwzięcie. Przetarg na wykonanie opracowania wygrała krakow-ska firma Hydrotrest. Środki na opracowanie koncepcji zostały zarezerwowane w budżecieUrzędu Wojewódzkiego w Krakowie. Pierwsze zgromadzenie związku odbyło się w 1995 r.Omówiono wówczas sprawy organizacyjne, wybrany został zarząd oraz komisja rewizyjna.W prasie zamieszczono ogłoszenie o poszukiwaniu kandydata na stanowisko dyrektora związku.Dokonano wyboru zarządu i przewodniczącego, wkrótce potem dokonano wyboru dyrektora.W dalszej kolejności powołano sekretariat związku (do tego czasu sprawami organizacyjnymizajmował się sekretariat burmistrza). Początkowo biuro związku mieściło się w jednym pokoju,potem zajmowało już trzy. We wstępnej fazie działania związku zarówno księgowa, jak i radcaprawny zatrudnieni byli na umowie zlecenie. Po roku zaczęto przyjmować etatowych pracowni-ków. W Dzienniku Urzędowym Województwa Krakowskiego nr 1, poz. 4 z 1995 r. ukazał się sta-tut związku zaakceptowany przez osiem gmin: Myślenice, Dobczyce, Siepraw, Pcim, Tokarnia,Kraków, Rabka, Lubień. W sierpniu 1995 r. uchwałą związku przyłączone zostały dalsze gminy:Raba Wyżna, Mszana Dolna (miasto i gmina) oraz Niedźwiedź. W styczniu 1997 r. dołączyłyWieliczka, Wiśniowa i Jordanów. Doprowadziło to do zmiany statutu związku w 1998 r. Do 1998r. związek wynajmował lokal od urzędu miasta, następnie siedziba związku została przeniesionado pomieszczeń wynajmowanych od prywatnej firmy.


Łączny koszt realizacji programu wynosi ok. 400 mln zł (100 mln USD). Zgodnie z założe-niami, podstawowymi źródłami finansowania zadań infrastrukturalnych tego programu są:


– 50% – dotacja celowa z budżetu państwa na inwestycje objęte programem,– 20% – wpłaty gmin – uczestników związku, – 5% – darowizna z Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Krakowie, – 25% – środki pochodzące z funduszy ekologicznych (Narodowy Fundusz Ochrony Środo-

wiska i Gospodarki Wodnej, Małopolski Fundusz Ochrony Środowiska, EkoFundusz).

Prace biura związku są finansowane przez gminy z dodatkowych składek, których wielkośćjest uzależniona od liczby mieszkańców danej gminy. Obecnie w biurze związku zatrudnionychjest na pełnym etacie 12 pracowników. Koszt funkcjonowania biura (z kosztami osobowymi)wynosi około 400 tys. rocznie. Biuro prowadzi zarówno pełną obsługę administracyjną realizo-wanych inwestycji, jak i obsługuje je od strony księgowej.

Od 1995 r. związek realizuje kolejno zadania zaplanowane w programie. Skalę przedsię-wzięcia obrazują następujące efekty (po sześciu latach działalności):– dokończenie budowy oczyszczalni w Rabce (8.700m3/dobę),– budowa systemów kanalizacji sanitarnej o długości 150 km,– likwidacja wysypiska śmieci w Niedźwiedziu,– budowa przydomowych oczyszczalni ścieków w Byszycach i Gorzkowie (80 szt.),– przepompownia ścieków w Drogini (1), Brzączowicach (7), Zakliczynie (6) i Dobczy-

cach (10).

Ponadto, związek jest przygotowany do realizacji kolejnych zadań – dysponując gruntempod nowo budowane obiekty oraz projektami technicznymi dla zadań planowanych.

Biorąc pod uwagę rosnące znaczenie wypoczynku i rekreacji, położenie geograficzne gminnależących do związku – w sąsiedztwie atrakcyjnych terenów turystyczno-rekreacyjnych (Be-skid Makowski, Beskid Wyspowy, rzeka Raba i zalew Dobczycki oraz Gorczański Park Naro-dowy) – jest ogromnym atutem.


Podobny projekt może być realizowany na terenach położonych w obrębie zlewni danejrzeki. Szanse jego powodzenia wzrastają, jeżeli obejmuje on swoim zasięgiem źródło wody pit-nej dla większego miasta (ze względu na dostępne środki finansowe).

Związek posiada już kilkuletnie doświadczenie we wdrażaniu programu ochrony wód,które może być wykorzystane przy podobnych inicjatywach. Przy replikowaniu omawianegoprzedsięwzięcia należy również uwzględnić możliwość dostępu do środków finansowych z UniiEuropejskiej, przeznaczonych na ochronę środowiska.

243Praktyka nr 36


ETYKA I ZAPOBIEGANIEZJAWISKOM KORUPCJI

PRAKTYKA NR 37: KODEKS ETYKI DLA PRACOWNIKÓW SAMORZĄDOWYCH I RADNYCH –URZĄD MARSZAŁKOWSKI WOJEWÓDZTWA PODLASKIEGO, SEJMIK WOJEWÓDZTWAPODLASKIEGO

I. METRYKA PRAKTYKI

II. OPIS PRAKTYKI


Władze i pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego, uczestniczącw Programie Rozwoju Instytucjonalnego, podjęli działania mające na celu podnoszenie stan-dardu usług oferowanych mieszkańcom oraz zwiększenie sprawności funkcjonowania admini-stracji województwa samorządowego. Jednym z obszarów, w którym zastosowano metodę roz-woju instytucjonalnego, jest etyka i zapobieganie zjawiskom korupcji. Analiza instytucjonalnaprzeprowadzona wiosną 2002 r. wykazała, że w urzędzie nie obowiązują i nie są stosowane stan-dardy zachowań etycznych, adresowane do urzędników bądź radnych. Kierownictwo urzędu za-decydowało, że opracowanie i usankcjonowanie kodeksów etyki pracowników samorządowychoraz radnych stanie się zadaniem priorytetowym, zrealizowanym w ramach Programu Rozwo-ju Instytucjonalnego.

2. Opis jednostki

Województwo Podlaskie zajmuje obszar 2.179,58 km2. Położone jest w północno-wscho-dniej części kraju, ma charakter typowo rolniczy. Województwo sąsiaduje z Litwą i Białorusią.Liczba mieszkańców województwa wynosi 1.219.388 osób (stan na koniec 2002 r.). Liczba rad-nych sejmiku, wybranych w wyborach samorządowych w 2002 r. wynosi 30 osób. W urzędziemarszałkowskim jest zatrudnionych 219 pracowników (dane na koniec czerwca 2003 r.).

247

Opracowanie: Wiesława Borczyk Zadanie zostało zrealizowanew ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego

Obszar zarządzania: Etyka i zapobieganie zjawiskom korupcjiKryterium zarządzania: Nr 19 – Kształtowanie postaw etycznychStadium: stadium 3 (w zakresie stosowania katalogu standardów zachowań

etycznych obowiązujących urzędników lub radnych, opracowanegow formie, np. kodeksu etyki)

Jednostka wdrażająca: urząd marszałkowski, sejmikNazwa i adres jednostki wdrażającej: Urząd Marszałkowski Województwa Podlaskiego

Sejmik Województwa Podlaskiegoul. Legionowa 2815-281 Białystoktel. (085) 664-20-22e-mail: [email protected]

Data wprowadzenia w życie innowacji: październik 2003Osoba kontaktowa: Halina Krutul, kierownik referatu organizacyjnego, skarg i kontroli


Miejsca replikacji innowacji: w ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego został równieżprzygotowany kodeks etyki pracowników samorządowych i radnych gminyRaciechowice


Przyjęcie kodeksów etyki pracowników samorządowych oraz radnych pozwoli na poprawęsytuacji w zakresie zwalczania zjawiska korupcji. Kodeks staje się instrukcją postępowania w sy-tuacjach etycznie wątpliwych. Przyjęcie kodeksów kształtuje również pozytywny wizerunekurzędu.


Kodeksy etyki są regulacjami wewnętrznymi. Opracowywane są przez specjalistów w zakre-sie prawa. Po ich przyjęciu przez odpowiednie organy samorządowe stają się obowiązującymprawem.


Etap 1. Przedstawienie informacji o zasadach pracy nad kodeksem, powołanie zespołów roboczych

W dniu 24 kwietnia 2003 r. w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Podlaskiego w Bia-łymstoku odbyło się pierwsze spotkanie robocze w sprawie opracowania kodeksów etyki pra-cowników samorządowych – z udziałem konsultanta PRI oraz przedstawicieli organów stano-wiących i wykonawczych, oraz pracowników urzędu odpowiedzialnych za zarządzanie kadrami,sprawy organizacji urzędu, załatwianie skarg i wniosków. Konsultant omówił główne założeniarealizacji projektu oraz przedstawił wybrane przykłady „dobrych praktyk”, stosowanych w kra-jach o ugruntowanej demokracji. Uczestnicy zapoznali się ze sposobem stosowania metody roz-woju instytucjonalnego w urzędzie marszałkowskim, w jej fragmencie odnoszącym się do ob-szaru zarządzania „Etyka i zapobieganie zjawiskom korupcji”.

Podczas dyskusji uczestnicy spotkania stwierdzili, że nie zostały dotychczas określone stan-dardy zachowań etycznych urzędników i radnych. Z uwagi na odmienność statusu publiczno-prawnego radnych i pracowników samorządowych, w celu opracowania kodeksów etyki powo-łane zostały 2 zespoły robocze.

Zespół ds. kodeksu etyki pracowników samorządowych składał się 5 osób, w tym kierowni-ka referatu organizacyjnego, skarg i kontroli (kierownik zespołu), kierownika referatu kadri szkolenia, głównego specjalisty oraz inspektora ds. informacji, inspektora ds. organizacji. Napodstawie przekazanych przez konsultanta materiałów, zespół miał za zadanie przygotowaćprojekt kodeksu etyki urzędników.

W drugiej części spotkania roboczego opracowano harmonogram działań, w którym okre-ślono konkretne czynności do wykonania, termin ich rozpoczęcia i zakończenia oraz rezultaty(cząstkowe, całościowe). Ustalono terminy następnych spotkań roboczych z udziałem konsul-tanta. Ponadto uzgodniono, że w czasie realizacji projektu na bieżąco będzie następowała wy-miana informacji z konsultantem (za pomocą poczty elektronicznej).

Konsultant przekazał kierownikom zespołów, opracowane przez współpracowników i pra-cowników MSAP, projekty kodeksu etyki pracowników samorządowych oraz wybieralnychprzedstawicieli władzy lokalnej, będące zbiorem zasad i wartości etycznych, wyznaczającychstandardy postępowania urzędników i radnych na rzecz realizacji szeroko rozumianego intere-su publicznego.

Jako przykłady istniejących już katalogów standardów etycznych w służbie publicznej w ma-teriałach zamieszczono m.in. Kodeks Etyki Służby Cywilnej, wprowadzony zarządzeniem Nr114 Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 października 2002 r. oraz Kodeks Etyki Poselskiej,uchwalony przez Sejm RP w dniu 17 lipca 1998 r. (M.P. Nr 24, poz. 338).

Etap 2. Konsultacje wewnętrzne projektu kodeksu etyki pracowników samorządowych

Zespół ds. kodeksu etyki pracowników samorządowych urzędu marszałkowskiego przesłałtekst projektu dokumentu dyrektorom departamentów z prośbą o przekazanie pracownikomoraz zgłoszenie uwag w okresie 2 tygodni. Uwagi i wnioski, które zostały nadesłane zespół prze-analizował i uwzględnił w tekście projektu, który następnie przesłał konsultantowi w celu wyra-żenia opinii.


Etap 3. Akceptacja uwag do projektu kodeksu etyki pracowników samorządowych

Konsultant zapoznał się z uwagami zgłoszonymi przez pracowników departamentów. Usta-lono termin kolejnego spotkania roboczego w urzędzie marszałkowskim – z udziałem członkówzespołów ds. kodeksów oraz dyrektorów departamentów. Celem spotkania było przeprowadze-nie dyskusji dotyczącej zgłoszonych uwag i wniosków oraz wypracowanie ostatecznej wersji ko-deksu etyki urzędników.

Etap 4. Opracowanie końcowej wersji kodeksu etyki pracowników samorządowych, konsultacja prawna ko-deksu

Odbyło się spotkanie robocze, w trakcie którego przeprowadzono dyskusję, która w szcze-gólności dotyczyła zapisów o angażowaniu się pracowników w działania o charakterze politycz-nym. Ponadto, zgłoszono uwagi do redakcji zapisów dotyczących zatrudniania, wynagradzaniai awansowania pracowników oraz odpowiedzialności dyscyplinarnej i porządkowej za nieprze-strzeganie kodeksu etycznego. Uzgodniono ostateczną wersję kodeksu. Następnie zapoznanosię z projektem zarządzenia Marszałka Województwa Podlaskiego w sprawie wprowadzenia ko-deksu etyki pracowników urzędu. Powyższe dokumenty zostały zaopiniowane pod względemformalno-prawnym przez radcę prawnego urzędu.

Etap 5. Opracowanie projektu kodeksu etyki radnych województwa

Równolegle z opracowaniem kodeksu etyki urzędników, toczyły się prace mające na celuprzygotowanie projektu kodeksu etyki radnych województwa. W opracowanie projektu kode-ksu włączyła się Komisja Statutowa Sejmiku, która na podstawie materiałów przekazanychprzez konsultanta przygotowała projekt kodeksu.

Etap 6. Konsultacja prawna kodeksu etyki radnych województwa

Przygotowany w ramach Komisji Statutowej Sejmiku projekt kodeksu etyki został przeka-zany radcy prawnemu urzędu marszałkowskiego, w celu jego zaopiniowania. Radca prawnyurzędu przedstawił swoją opinię w sprawie trybu wejścia w życie kodeksu etyki. Radca zwró-cił uwagę na brak możliwości przyjęcia kodeksu etyki w drodze uchwały sejmiku. W uzasa-dnieniu opinii, radca przytoczył orzeczenie ośrodka zamiejscowego Naczelnego Sądu Admini-stracyjnego w Katowicach (niepublikowany wyrok z 11 lutego 2002 r., sygn. akt II S.A./Ka3170/01 – Gazeta Samorządu i Administracji Nr 14 z 2001 r.). Orzeczenie stwierdzało, że Sąd,badając skargę sejmiku na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, wyraził podgląd, iż ustalaniezasad etyki radnego nie leży w kompetencji sejmiku, ponieważ kwestie związane z wykonywa-niem mandatu są wyczerpująco uregulowane w ustawach ustrojowych. Ponadto NSA uznał, żenakazy etyczno-moralne formułuje ślubowanie radnego, którego treść jest zawarta w ustawie,która nie przewiduje delegacji dla sejmiku do uchwalania zasad etyki radnego. Sąd stwierdził,że można wprawdzie zakładać istnienie norm etycznych powszechnie akceptowanych, jednaknie jest zadaniem organów władzy publicznej tworzenie katalogu tych norm w postaci stano-wionego prawa.

Etap 7. Przedstawienie propozycji trybu akceptacji kodeksu etyki radnych województwa

Konsultant, po przeprowadzeniu analizy opinii radcy prawnego urzędu marszałkowskiego,Statutu Województwa Podlaskiego oraz ustawy o samorządzie województwa przedstawił radcyprawnemu propozycję projektu trybu akceptacji kodeksu etyki radnych województwa – w for-mie uchwały o charakterze deklaratoryjnym. Akceptacja kodeksu w trybie deklaracji nie jesttworzeniem prawa, lecz chęcią przyjęcia do stosowania przez radnych standardów postaw i za-chowań, w zgodzie z obowiązującymi przepisami ustrojowymi. Przykładem proponowanego try-bu jest deklaracja Parlamentu w sprawie Kodeksu Etyki Poselskiej, podjęta uchwałą Sejmu RPw dniu 17 lipca 1998 r. Propozycja została zaakceptowana i ustalono treść uchwały, która bę-dzie pozytywnie zaopiniowana pod względem formalno-prawnym.

249Praktyka nr 37

Etap 8. Uzgodnienie trybu akceptacji kodeksu etyki radnych województwa

Opinia konsultanta w sprawie deklaratoryjnego trybu przyjęcia kodeksu etyki radnych wo-jewództwa spotkała się z przychylnością Komisji Statutowej Sejmiku oraz radcy prawnego urzę-du. Nowy projekt uchwały deklaratoryjnej wraz z projektem kodeksu etyki radnych wojewódz-twa został przekazany do Biura Sejmiku oraz Komisji Statutowej Sejmiku, które ustalą terminprzekazania kodeksu oraz projektu uchwały pod obrady i do akceptacji sejmiku podlaskiego.

Etap 9. Usankcjonowanie kodeksu etyki pracowników samorządowych w formie zarządzenia

Kodeks etyki pracowników samorządowych Urzędu Marszałkowskiego Województwa Pod-laskiego w Białymstoku wszedł w życie w drodze zarządzenia, podpisanego przez MarszałkaWojewództwa Podlaskiego.

Etap 10. Upowszechnienie kodeksu wśród pracowników

Zarządzenie zostało przekazane wszystkim dyrektorom departamentów oraz kierownikowireferatu kadr w celu jego wykonania. Pracownicy, po zapoznaniu się z jego treścią, składająoświadczenia, które włącza się do ich akt osobowych. Treść kodeksu została zamieszczona nastronach internetowych www.sejmik.bialystok.pl


Nakłady związane z wdrożeniem kodeksów etyki urzędników i radnych są znikome. Ogra-niczają się jedynie do kosztów materiałów biurowych i czasu pracy kilku pracowników urzędu.

Korzyści wynikające ze stosowania kodeksu etyki to przede wszystkim harmonizacja postę-powania urzędników z powszechnie uznawanymi wartościami i standardami etycznymi. Kodekssłuży budowaniu efektywnej i przejrzystej administracji publicznej poprzez kształtowanie wła-ściwych relacji urzędników z obywatelami.

Ważną kwestią jest również wzrost przejrzystości działania władz publicznych oraz spodzie-wane podniesienie jakości funkcjonowania urzędu i świadczonych przez niego usług. Wdroże-nie kodeksu etyki jest korzystne także z punktu widzenia marketingowego (kształtowanie po-zytywnego wizerunku urzędu).


Przy wdrażaniu kodeksów etyki nie można zapomnieć o odpowiednim nagłośnieniu tegoprzedsięwzięcia. Szeroka akcja informacyjna musi być skierowana zarówno do bezpośredniozainteresowanych grup, jak również do mieszkańców. Przeprowadzenie akcji informacyjnejprzyczyni się do lepszego zrozumienia wdrażanych rozwiązań oraz do kształtowania pozytyw-nego wizerunku urzędu.


zarządzanie w samorządzie terytorialnym. najlepsze praktyki ...

Documents

Transcript of zarządzanie w samorządzie terytorialnym. najlepsze praktyki ...