Zarządzanie finansami publicznych i prywatnych jednostek ...75).pdf · rzystwo Ekonomiczne...

2

Politechnika Częstochowska Wydział Zarządzania

Zarządzanie finansami publicznych i prywatnych jednostek

gospodarczych

Monografia

Redakcja naukowa

Justyna Łukomska-Szarek

Agnieszka Wójcik-Mazur

Wydawnictwo Wydziału Zarządzania

Politechniki Częstochowskiej

Częstochowa 2016

3

Recenzenci:

Prof. dr hab. Alfreda Zachorowska

Prof. PCz dr hab. Anna Korombel

Dr inż. Dariusz Wielgórka

Redakcja naukowa:

Dr Justyna Łukomska-Szarek

Dr inż. Agnieszka Wójcik-Mazur

Korekta językowa

Joanna Jasińska

Redakcja techniczna

Paweł Ujma

Projekt okładki

Marcin Pilarski

ISBN 978-83-65179-60-9

© Copyright by Wydawnictwo Wydziału Zarządzania

Politechniki Częstochowskiej

Częstochowa 2016

Wydawnictwo Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej

42-200 Częstochowa, al. Armii Krajowej 36 B

tel. 34 325 04 80, dystrybucja 34 325 08 67 e-mail: [email protected]

4

Spis treści

Wstęp ....................................................................................................................................... 5

Adam Brzeszczak

Analiza strategii rozwoju samorządów lokalnych

na przykładzie gmin Koziegłowy i Toszek .......................................................... 7

Paulina Gruca

Analiza wskaźnikowa uwarunkowań rozwoju gminy Panki

w latach 2011-2014 ....................................................................................................... 21

Paulina Gruca

Czynniki ryzyka w działalności finansowej jednostek

samorządu terytorialnego ......................................................................................... 30

Justyna Imiołczyk

Zarządzanie inwestycjami samorządu terytorialnego – analiza

i ocena działalności inwestycyjnej gminy Myszków .................................... 40

Sebastian Koch

Budżet zadaniowy – rola w procesie zarządzania jednostkami

samorządu terytorialnego ......................................................................................... 51

Monika König

Ocena działalności inwestycyjnej gminy Ciasna w porównaniu

z gminami wiejskimi w Polsce w latach 2012-2014 .................................... 63

Lena Kot, Olga Uryć

Rola podatków lokalnych w procesie zasilania finansowego

gmin powiatu kłobuckiego w latach 2012-2014 ........................................... 77

Dominika Kowalczyk

Analiza i ocena potencjału rozwojowego na przykładzie

gminy Olsztyn .................................................................................................................... 88

Kamila Niezgoda

Ocena generowania podatków lokalnych przez gminy

w województwie śląskim w latach 2012-2014 ............................................... 99

5

Aleksandra Nowińska

Charakterystyka i dynamika zmian w dochodach podatkowych

budżetu państwa w latach 2011-2014 ............................................................... 108

Natalia Przybycin

Zastosowanie koncepcji outsourcingu w jednostkach samorządu

terytorialnego na przykładzie gospodarki odpadami komunalnymi

w gminach miejskich Lubliniec i Trzebnica w 2014 roku ....................... 119

Natalia Przybycin

Zróżnicowanie działalności inwestycyjnej powiatów

w Polsce na przykładzie powiatów lublinieckiego

i wodzisławskiego w latach 2010-2014 ............................................................. 135

Ewa Ruda

Ocena gospodarki budżetowej powiatu bełchatowskiego

w latach 2012-2014 ...................................................................................................... 154

Maciej Sepczuk

Zarządzanie rozwojem jednostek samorządu terytorialnego

– analiza atrakcyjności inwestycyjnej i zdolności do rozwoju

gmin Blachownia i Kłobuck w latach 2012-2014 ......................................... 164

Stanisław Sośniak

Ocena promocji walorów turystycznych Częstochowy ............................. 174

Katarzyna Staśkiewicz

Roszczenia przysługujące uprawnionemu z tytułu autorskich

praw majątkowych jako ochrona prawa do należnego

wynagrodzenia - studium literaturowe ............................................................. 184

Marta Włóka

Reverse Innovation as a Determinant of Companies’

Success in Emerging Markets .................................................................................. 197

6

Wstęp

Rozważania i badania naukowe podjęte w niniejszej monografii poświęcono

problematyce z zakresu zarządzania finansami publicznych i prywatnych jednostek

gospodarczych. Sukces każdej jednostki, bez względu na przynależność do sektora

prywatnego lub publicznego, zależy od formy zarządzania, w nim skuteczności

i efektywności podejmowanych działań. Reformy sektora publicznego w Polsce

koncentrują się na implementacji instrumentów i narzędzi wykreowanych na grun-

cie koncepcji Nowego Zarządzania Publicznego i Public Governance. Wdrażanie

innowacyjnych rozwiązań w ramach tych koncepcji ma zwiększyć efektywność

działania podmiotów publicznych, w tym jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej monografii, na którą składa się siedemnaście rozdziałów, docieka-

nia naukowe koncentrują się głównie na finansowych i strategicznych uwarunko-

waniach rozwoju podmiotów sektora publicznego. Podjęte rozważania naukowe

w zakresie wybranych problemów zarządzania organizacjami publicznymi są efek-

tem badań naukowych prowadzonych przez pracowników, doktorantów oraz stu-

dentów Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej. Badania te stanowiły

obszar dyskusji w ramach Konferencji Naukowej Wyzwania i innowacje w zarzą-

dzaniu organizacją, która odbyła się 19 maja 2016 r. na Wydziale Zarządzania

Politechniki Częstochowskiej. Konferencja zorganizowana została przez pracow-

ników Katedry Finansów, Bankowości i Rachunkowości, studentów Koła Nauko-

wego „MacroKnow”, Koła Naukowego „Bankowiec XXI wieku” oraz Koła Nau-

kowego „Analityk samorządowy”. Patronat nad konferencją objęło Polskie Towa-

rzystwo Ekonomiczne Oddział w Częstochowie oraz Raiffeisen Bank Polska SA,

którym organizatorzy konferencji składają podziękowania.

Justyna Łukomska-Szarek

Agnieszka Wójcik-Mazur

8

ANALIZA STRATEGII ROZWOJU SAMORZĄDÓW LOKALNYCH NA PRZYKŁADZIE GMIN KOZIEGŁOWY I TOSZEK

Adam Brzeszczak Politechnika Częstochowska

Wydział Zarządzania

Streszczenie: Przedmiotem poniższego opracowania jest ocena strategii rozwoju dwóch wybranych

gmin. Została ona przeprowadzona w oparciu o analizę SWOT, która jest jedną z podstawowych

metod analizy strategicznej organizacji. Strategia rozwoju będąca elementem długoterminowego

wyznaczania celów organizacji pozwala określić kierunek działań władz lokalnych oraz narzędzia ich

realizacji. W opracowaniu zestawiono kluczowe elementy strategii rozwoju gmin Koziegłowy

i Toszek oraz dokonano ich oceny porównawczej.

Słowa kluczowe: strategia rozwoju, analiza SWOT, jednostki samorządu terytorialnego, analiza

strategiczna

Wprowadzenie

W wyniku decentralizacji sektora finansów publicznych istotne funkcje z zakresu

rozwoju społecznego i gospodarczego regionu znalazły się w kompetencjach samo-

rządów lokalnych1. Gmina, będąca najmniejszą jednostką podziału terytorialnego

państwa, tworzy, powstającą na mocy prawa, wspólnotę obywateli zamieszkujących

dane terytorium2. Według ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy

zalicza się zaspokajanie zbiorowych potrzeb tej wspólnoty, w tym m.in. utrzymanie

ładu przestrzennego, ochronę środowiska, gospodarkę wodną, utrzymanie czystości,

gospodarkę odpadami, ochronę zabytków czy gminnych dróg i obiektów infrastruk-

tury3. Planowanie rozwoju lokalnego wyraża się w działaniach strategiczno-

planistycznych władz lokalnych, które sporządzają właściwe opracowania w tym

zakresie oraz zarządzają wydatkami gminy w celu realizacji polityki rozwoju lokal-

nego4. Prowadząc działania w ramach przyjętej polityki rozwoju terytorialnego, sa-

morząd oddziałuje na tempo, strukturę i charakter zmian występujących na jego ob-

szarze podmiotów gospodarczych oraz struktur społecznych. W celu długofalowego

rozwoju gminy, władze wpływają na rozwój gospodarczy za pomocą lokalnej polity-

ki gospodarczej, która ma za zadanie korygować negatywne uwarunkowania struktu-

ralne na rynkach lokalnych oraz kształtować więzi z rynkami ponadlokalnymi5.

1 M. Granat, Ustrój prawny samorządu terytorialnego, [w:] W. Skrzydło (red.), Polskie prawo konsty-

tucyjne, Oficyna Wydawnicza Verba, Lublin 2006, s. 360. 2 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95), art. 1. 3 Ibidem, art. 7. 4 M. Granat, Ustrój prawny …, op. cit., s. 360. 5 A. Sztando, Planowanie lokalnego rozwoju gospodarczego w strategii rozwoju gminy, [w:]

A. Barteczek, A. Lorek, A. Rączaszek (red.), Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europejskiej na

początku XXI w., Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2009, s. 211.

9

Istota rozwoju lokalnego

Rozwój lokalny, będący kategorią rozwoju społeczno-gospodarczego, może być

definiowany w różny sposób. Analizując poszczególne interpretacje pojęcia rozwo-

ju lokalnego, można wyodrębnić pewne cechy wspólne. Wynika z nich, że rozwój

lokalny nie jest stanem, a procesem, w związku z czym jego efekty mają charakter

długookresowy. Jest on również celowym i świadomym działaniem, którego pod-

miotami jest lokalna władza, mieszkańcy oraz uczestnicy procesów gospodarczych

działający na lokalnym rynku. Rozwój lokalny jest pojęciem obejmującym mniej-

szy obszar niż rozwój regionalny, będący procesem ekonomicznym odnoszącym

się do przetwarzania lokalnych czynników produkcji w usługi i dobra6. Władza

lokalna ponosi odpowiedzialność za rozwój lokalny, natomiast podmioty posiada-

jące zasoby powinny nimi gospodarować w sposób racjonalny7. Jednostki teryto-

rialne stały się świadomym uczestnikiem kształtowania lokalnego rozwoju gospo-

darczego, wykorzystują w tym celu metody i narzędzia pobudzania przedsiębior-

czości8. Gospodarka, która jest istotnym aspektem rozwoju lokalnego, nie może

być jedynym czynnikiem determinującym działania władz lokalnych, musi opierać

się na czynnikach rozwoju społecznego, którego kryterium skuteczności jest zado-

wolenie mieszkańców, zaspokojenie ich potrzeb oraz poprawa jakości życia9.

Rozwój lokalny można w związku z tym zdefiniować jako prowadzenie działań

warunkujących progres społeczno--gospodarczy jednostki samorządowej, następu-

jący w wyniku wykorzystania jej zasobów z uwzględnieniem potrzeb mieszkań-

ców10

.

6 S. Korenik, Region ekonomiczny w nowych realiach społeczno-gospodarczych, CeDeWu, Warszawa

2011, s. 76. Szerzej na temat rozwoju regionalnego w pracy: R. Zachorowski, Stymulatory rozwoju

regionalnego, [w:] A. Wójcik-Mazur (red.), Zarządzanie podmiotami gospodarczymi i jednostkami

sektora publicznego a rozwój regionalny, Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki

Częstochowskiej, Częstochowa 2012, s. 7-15. 7 A. Jakubowska, Partnerstwo publiczno-prywatne i jego konsekwencje dla rozwoju lokalnego, [w:]

D. Bochańczyk-Kupka, S. Swadźba (red.), Systemy gospodarcze i ich ewolucja. Aspekty mikro-

i mezoekonomiczne, „Studia Ekonomiczne”, nr 156/2013, Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach,

Katowice 2013, s. 178. Szerzej o polityce regionalnej w pracy: J. Nowakowska-Grunt, Strategiczne

aspekty polityki regionalnej w Polsce na przykładzie klastra logistycznego w województwie łódzkim,

[w:] R. Krupski (red.), Zarządzanie strategiczne. Rozwój koncepcji i metod, „Prace Naukowe

WWSZiP” nr 27(2), Wałbrzych 2014, s. 421-430. 8 M. Rzeszutko-Piotrowska, Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego w polskich gminach,

„Nierówności Społeczne a Wzrost Gospodarczy” 2013, nr 34, s. 161. Problematykę rozwoju lokalne-

go poruszono także w opracowaniu: J. Łukomska-Szarek, M. Włóka, The Sustainable Development

Idea in Local Self-Government Units, „Oraldyn Fylym Zarsysy. Ekonomiceskie Nauki, Filosofia,

Pravo” 2013, Vol. 1(49), s. 75-83. 9 A. Sztando, Wdrażanie strategii rozwoju jednostki samorządu terytorialnego, [w:] Dylematy rozwo-

ju lokalnego i regionalnego na początku XXI wieku, „Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego

we Wrocławiu” 2010, nr 101, s. 189. Szerzej na temat udziału społeczności lokalnej w kształtowaniu

rozwoju w pracy: A. Słocińska, Innowacje społeczne i lokalna aktywność obywatelska jako elementy

zrównoważonego rozwoju, [w:] K. Głębocki, A. Bazan-Bulanda, A. Czarnecka, K. Kowalska (red.),

Samorząd terytorialny w systemie zarządzania gospodarką lokalną. Doświadczenia i wyzwania

współczesności, Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Często-

chowa 2015, s. 34-47. 10 M. Rzeszutko-Piotrowska, Strategiczne planowanie …, op. cit., s. 161.

10

Gmina, jako samodzielny podmiot, posiada określoną swobodę w decydowaniu

o rozwoju przynależnego terenu, rozdysponowywaniu wspólnego majątku oraz

wykonywaniu zadań publicznych. Władze gminy muszą działać na rzecz dobra

publicznego w celu zaspokajania potrzeb zbiorowych dotyczących sfery gospodar-

czej, społecznej i ekologicznej oraz zagospodarowania przestrzennego11

.

Rysunek 1. Zadania rozwoju lokalnego

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: A. Katoła, Oddziaływanie samorządu lokalnego na zrów-

noważony rozwój gmin, „Studia i Prace Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania” 2011, nr 24,

s. 53-54

Na rysunku 1 przedstawiono wybrane zadania rozwoju lokalnego, dotyczące

wymienionych sfer życia lokalnego. Jakość zarządzania gminą charakteryzuje się

efektywnością zaspokajania wymienionych potrzeb przy ograniczonych zasobach

finansowych. Rozwój gminy jest ściśle związany z tworzeniem środowiska życia,

spełniającego odpowiednie wymagania społeczne, tj. wysoką jakość i dostępność

podstawowych usług, optymalizację wykorzystania zasobów naturalnych, minima-

lizację ilości odpadów i emisji zanieczyszczeń oraz rozwój sektorów gospodar-

czych dopasowanych do kompetencji lokalnej społeczności. W odpowiednim

kształtowaniu rozwoju lokalnego uczestniczyć powinny wszystkie sektory lokalnej

społeczności12

. Realizacja zadań i celów rozwoju lokalnego jest możliwa przy wy-

korzystaniu odpowiednich narzędzi, w tym szczególnie dochodów budżetowych.

Jednostki samorządu terytorialnego powinny dążyć do jak najwyższego poziomu

rozwoju, gdyż przyczynia się on do zwiększenia inwestycyjności regionu, co skut-

kuje poprawą jego atrakcyjności13

.

11 J. Parysek, Podstawy gospodarki lokalnej, Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań 2001, s. 213-228. 12 Ibidem, s. 213-228. 13 P. Churski, Czynniki rozwoju regionalnego w świetle koncepcji teoretycznych, „Zeszyty Naukowe

Wyższej Szkoły Humanistyczno-Ekonomicznej we Włocławku” 2005, nr 19, s. 14; K. Wieczorek,

A. Wójcik-Mazur, Znaczenie podatków lokalnych w działalności gminy Siewierz w latach 2007-2011,

[w:] J. Łukomska-Szarek (red.), VI Międzywydziałowe Seminarium Kół Naukowych, Sekcja Wydaw-

nictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2013, s. 79-83.

Zadania rozwoju lokalnego

Podejmowanie inicjatyw zwiększających poziom rozwoju lokalnego

Tworzenie przedsiębiorstw lokalnych

Wprowadzanie udogodnień podmiotom gospodarczym

Przyciąganie inwestorów

Promocja regionu

Pozyskiwanie środków na rozwój

Wprowadzanie ulg podatkowych

Identyfikacja i zaspokajanie potrzeb lokalnych

Tworzenie własnych funduszy

Tworzenie struktur organizacyjnych rozwoju lokalnego

11

Rysunek 2. Czynniki rozwoju lokalnego

Źródło: A. Jakubowska, Partnerstwo publiczno-prywatne i jego konsekwencje dla rozwoju lokalnego,

D. Bochańczyk-Kupka, S. Swadźba (red.), Systemy gospodarcze i ich ewolucja. Aspekty mikro-

i mezoekonomiczne, „Studia Ekonomiczne”, nr 156/2013, Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach,

Katowice 2013, s. 178

Rozwój lokalny charakteryzuje się wielowymiarowością, interpretowany jest jako

przejaw zmian ilościowych i jakościowych zachodzących w funkcjonowaniu jedno-

stek samorządu terytorialnego14

. Czynniki warunkujące proces rozwoju są złożone,

mają wielopłaszczyznowy charakter i siłę działania. Jest to długotrwały proces ukie-

runkowanych zmian, składający się z kolejno po sobie następujących etapów prze-

mian. Rozwój lokalny określić można również jako proces przemiany form prost-

szych i niedoskonałych w formy złożone i udoskonalone pod pewnymi względami15

.

Główne czynniki mające wpływ na poziom rozwoju lokalnego przedstawiono

na rysunku 2. Zjawisko rozwoju lokalnego jest nierozerwalnie powiązane

z czynnikiem przestrzeni geograficznej, który niejednokrotnie ma znaczny wpływ

na kształt, siłę i skalę rozwoju16

.

14 T. Markowski, Teoretyczne podstawy rozwoju lokalnego i regionalnego, [w:] Z. Strzelecki (red.),

Gospodarka regionalna i lokalna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 9. 15 M. Kiczek, M. Pompa-Roborzyński, Ocena rozwoju gmin powiatu rzeszowskiego

(z wykorzystaniem metody Hellwiga), „Humanities and Social Sciences” 2013, nr 2, s. 65-66. 16 M. Ziółkowski, M. Goleń, Zarządzanie strategiczne rozwojem lokalnym, [w:] H. Suchocka-Krysiak

(red.), Zarządzanie gospodarką i finansami gmin, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2003, s. 43.

Czy

nnik

i ro

zwoju

lokal

neg

o

zewnętrzne

wewnętrzne

wynikają z relacji z otoczeniem

zewnętrznym – krajowym czy międzynarodowym

wynikają z posiadanych zasobów, umiejętności zarządza-nia nimi, działalności władzy lokalnej, klimatu

dla działalności gospodarczej

makro-

ekonomiczne

mikro-

ekonomiczne

nie zależą od podmiotów lokalnych i są kształtowane na poziomie krajowym lub międzynarodowym

czy porozumienie o wolnym handlu

władze lokalne mają na nie wpływ

przestrzenne

aprzestrzenne

zróżnicowane regionalnie lub lokalnie

jednakowe na terenie całego kraju

twarde

miękkie

można je zmierzyć i sprecyzować, np. dostęp do infrastruk-tury, struktura branżowa, wielkość istniejących podmiotów

gospodarczych

są trudne do zmierzenia, np. kreatywność i innowacyjność

12

Czynniki rozwoju lokalnego można podzielić również pod względem17

: ekonomicznym, m.in.: wielkość i specyfika rynku dóbr i usług, rynek pracy,

dochody ludności, przedsiębiorstw i organów samorządowych, wielkość inwe-stycji, koniunktura rynku;

społecznym, m.in.: struktura demograficzna, procesy urbanizacji, aglomeracji, metropolizacji, rozwój infrastruktury społecznej, jakość życia, poziom wy-kształcenia, sprawność działania władzy, udział społeczeństwa w zmianach;

technologicznym i technicznym, m.in.: ilość i jakość kapitału trwałego, udział przedsiębiorstw branży wysokich technologii, badania i rozwój, rozwój infra-struktury technicznej, przygotowanie techniczne terenów inwestycyjnych;

ekologicznym, m.in.: dostęp do zasobów naturalnych, efektywność wykorzy-stania zasobów środowiska, edukacja ekologiczna, rozwój nowoczesnych tech-nologii ochrony środowiska, gospodarka odpadami. Przedstawione czynniki wspólnie oddziałują na kierunek i charakter procesów

rozwoju. Występują powiązania i zależności pomiędzy poszczególnymi determi-nantami, w związku z czym na rozwój lokalny trzeba patrzeć kompleksowo, uwzględniając przyczynowo-skutkowy charakter procesów.

Strategie rozwoju jednostek samorządu terytorialnego

Słowo „strategia” odnosiło się początkowo jedynie do poczynań wojennych, oznaczając przygotowanie i prowadzenie działań wojennych, w celu osiągnięcia określonych skutków, przy wykorzystaniu odpowiednich środków. Strategia po-winna zawierać hierarchicznie i chronologicznie uporządkowane założenia oraz uwzględniać uwarunkowania mające na nie wpływ. Obecnie pojęcie strategii jest o wiele szersze i swym zasięgiem obejmuje różne dziedziny życia. Opracowywana jest przez podmioty gospodarcze i publiczne, w tym władze samorządowe, które tworzą strategie rozwoju regionalnego i lokalnego, obejmujące główne cele i charakterystykę rozwoju w długim horyzoncie czasowym, przy uwzględnieniu warunków wewnętrznych i zewnętrznych

18.

Strategia będąca planem postępowania organizacji w przyszłości, uwzględniająca czynniki warunkujące osiągnięcie zamierzonych celów, pozwala na rozwój organizacji przy współpracy z otoczeniem

19. Dobór właściwej strategii rozwoju jest bardzo ważny

dla działalności inwestycyjnej samorządów. Pozwala ona na stworzenie planu działa-nia, w celu wykonania określonych zadań przy minimalizacji występowania zdarzeń niepożądanych

20. Strategie rozwoju dotyczą podejmowania decyzji warunkujących

odpowiednie dopasowanie się organizacji do zmieniającego się otoczenia oraz odnoszą się one do stanowiska władz wobec różnych problemów i zagrożeń

21.

17 W. Kosiedowski, Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym, [w:] Z. Strzelecki (red.), Gospo-

darka regionalna i lokalna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 232. 18 G. Gorzelak, B. Jałowiecki, Metodologiczne podstawy strategii rozwoju regionu na przykładzie

województwa lubuskiego, „Studia Regionalne i Lokalne” 2000, nr 3(3), s. 41. 19 M. Moszkowicz, Konceptualne podstawy strategii przedsiębiorstwa, „Organizacja i Kierowanie”

2002, nr 4/94, s. 19. 20 W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem, Oficyna Wy-

dawnicza Rytm, Dom Wydawniczy Bellona, Warszawa 2007, s. 15. 21 S. Galata, Strategiczne zarządzanie organizacjami, Difin, Warszawa 2004, s. 117.

13

Strategie wpływają również na minimalizowanie ryzyka organizacji. Ryzyko in-

terpretuje się jako sumę czynników mogących potencjalnie zaburzyć realizację

zadań oraz zwiększających prawdopodobieństwo wystąpienia straty w organizacji.

W jednostkach samorządu terytorialnego szczególnie duże ryzyko występuje

w przypadku działalności inwestycyjnej; wynika to z długookresowości podjętych

inwestycji, a tym samym zwiększonej możliwości wystąpienia zdarzeń nieprzewi-

dzianych22

.

Rysunek 3. Etapy zarządzania strategicznego jednostek samorządu terytorialnego

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: A. Szeptuch, Procesowe uwarunkowania zarządzania

strategicznego w organizacjach, [w:] R. Knosala (red.), Innowacje w zarządzaniu i inżynierii produk-

cji, Oficyna Wydawnicza Polskiego Towarzystwa Zarządzania Produkcją, Opole 2013, s. 248-249

Podstawą rozwoju jednostek samorządu terytorialnego jest przyjęta przez nie

strategia i bezpośrednio z nimi powiązane zarządzanie strategiczne. Jest ono proce-

sem ciągłego zwiększania efektywności działań jednostek samorządowych23

. Na

rysunku 3 przedstawiono etapy zarządzania strategicznego.

Metodą zarządzania strategicznego ułatwiającą ustalenie kierunku rozwoju jed-

nostek samorządu terytorialnego jest analiza SWOT24

. Dotyczy ona badania we-

wnętrznych uwarunkowań organizacji, jak również jej otoczenia. Pozwala na zi-

22 K. Winiarska, Audyt wewnętrzny 2008, Difin, Warszawa 2008, s. 152. 23 A. Zakrzewska-Bielawska, Zarządzanie strategiczne w przedsiębiorstwach wysokich technologii,

[w:] J. Werewka (red.), Zarządzanie projektami w przedsiębiorstwie informatycznym. Metodologia

i strategia zarządzania, Wydawnictwo AGH, Kraków 2012, s. 87. Szerzej na temat zarządzania

strategicznego w jednostkach samorządu terytorialnego w pracy: J. Łukomska-Szarek, M. Włóka,

Specyfika zarządzania strategicznego w jednostkach samorządu terytorialnego na przykładzie miast

na prawach powiatu województwa śląskiego – wybrane problemy, [w:] J. Łukomska-Szarek,

A. Wójcik-Mazur (red.), Wybrane problemy zarządzania w gospodarce rynkowej, Sekcja Wydaw-

nictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2014, s. 109-119. 24 Szerzej na temat roli analizy SWOT w procesie zarządzania strategicznego w podsektorze samo-

rządowym w opracowaniu: J. Łukomska-Szarek, TOWS/SWOT Analysis as a Tool for Strategic Ma-

nagement in Local Self-Governments, „Sovremennyj Naucnyj Vestnik” 2012, Vol. 18(130), s. 85-99.

Etap I Analiza wewnętrzna,

zewnętrzna

Etap III Wybór optymalnej

strategii

Etap IV Wdrożenie

strategii

Etap V Kontrola

strategiczna

Etap II Sformułowanie

strategii

SPRZĘŻENIE ZWROTNE

14

dentyfikowanie mocnych i słabych stron jednostki, zestawiając je z możliwymi

przyszłymi szansami i zagrożeniami25

. Na rysunku 4 przedstawiono schematycznie

metodę analizy SWOT.

Rysunek 4. Analiza SWOT jednostek samorządów terytorialnych

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Analiza potrzeb. Pakiet Edukacyjny Akademii Jakości

Projektu. Część 5, Fundacja Rozwoju Systemu Edukacji, Warszawa 2014, s. 24-25

Właściwie przeprowadzona analiza SWOT pozwala na ocenę mocnych

i słabych stron jednostki samorządu terytorialnego oraz wykorzystanie pojawiają-

cych się szans i ograniczanie wpływu zagrożeń. Zaletami tej metody są jej uniwer-

salność, czytelność, prostota i niskie koszty wykonania. Analiza SWOT umożliwia

samorządom terytorialnym wyznaczenie celów strategicznych, wnikliwą obserwa-

cję wewnętrzną i zewnętrzną jednostki oraz identyfikację czynników mogących

zaburzyć pracę lub realizację zadań. Korzystanie z analizy SWOT jest pomocne

w zarządzaniu działalnością inwestycyjną, gdyż w długim okresie czasu pozwala

zidentyfikować i sprecyzować zagrożenia mogące wywrzeć negatywny wpływ na

osiągnięcie zamierzonego celu26

.

Ocena strategii rozwoju badanych gmin

Strategie rozwoju lokalnego są długoterminowymi procesami wyznaczania ce-

lów wspólnoty samorządowej. Stanowią zbiór kategorii rozwoju gminy, określają

kierunek działań i narzędzia służące ich realizacji. Wynikają z ustawowego obo-

25 Analiza potrzeb. Pakiet Edukacyjny Akademii Jakości Projektu. Część 5, Fundacja Rozwoju Sys-

temu Edukacji, Warszawa 2014, s. 23. 26 E. Bombiak, Analiza SWOT w procesie motywowania pracowników, „Administracja i Zarządzanie”

2009, nr 81, s. 139.

MOCNE

STRONY (Strengths)

SŁABE

STRONY (Weaknesses)

SZANSE

(Opportunities)

ZAGROŻENIA

(Threats)

Wew

nęt

rzn

e

cech

y j

edno

stk

i

Zew

nęt

rzn

e ce

chy

oto

czen

ia

Pozytywne Negatywne

S W

O

T

15

wiązku formułowania polityki rozwojowej przez jednostki samorządu terytorialne-

go za pomocą strategii rozwoju27

. W związku z tym gminy Koziegłowy i Toszek

sporządziły własne strategie rozwoju, w których zawarły misje i wizje zaprezento-

wane na rysunku 5.

Rysunek 5. Misje i wizje gmin Koziegłowy i Toszek

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Strategii Rozwoju Gminy i Miasta Koziegłowy na lata

2014-2020, BIP, dostęp: http://www.kozieglowy.bip.net.pl/?a=2582 (odczyt: 30.01.2016) i Strategii

Rozwoju Gminy Toszek na lata 2013-2020, BIP, dostęp: http://www.bip.toszek.pl/44/22/strategia-

rozwoju-gminy-toszek.html (odczyt: 30.01.2016)

W celu usprawnienia realizacji wyznaczonych zadań gminy ustalają zamierze-

nia strategiczne, które ułatwiają określenie priorytetów oraz pomagają zaspokoić

najważniejsze potrzeby społeczności lokalnej. Cele strategiczne obu gmin zostały

zaprezentowane w tabeli 1.

27 A. Sztando, Planowanie lokalnego rozwoju gospodarczego w strategii rozwoju gminy,

[w:] Barteczek A., Lorek A., Rączaszek A. (red.), Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europejskiej

na początku XXI w., Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2009, s. 212.

MISJA

WIZJA

Koziegłowy to gmina o dynamicznym rozwoju posiadająca rozbudowa-

ną infrastrukturę techniczną i społeczną, a także oferującą usługi pu-

bliczne o wysokim standardzie. Dąży do zaspokajania potrzeb mieszkań-

ców oraz turystów poprzez czystość ekologiczną oraz nowoczesne tech-

nologie produkcji.

Misją gminy Toszek jest zaspokajanie potrzeb lokalnej społeczności oraz

dążenie do rozwoju przy jednoczesnym zachowaniu środowiska natural-

nego, które jest niewątpliwie atutem w jak najlepszym stanie.

Toszek to gmina przyjazna mieszkańcom oraz turystom. Bogate dzie-

dzictwo kulturowe oraz walory przyrodnicze stwarzają dogodne warunki

do życia mieszkańców oraz zachęcają do inwestowania. Rozwijana jest

rekreacja, a promowane naturalne walory.

Koziegłowy to gmina zaspokająca potrzeby mieszkańców przy jednocze-

snym stosowaniu się do zasad zrównoważonego rozwoju społeczno-

gospodarczego oraz dziedzictwa i tożsamości kulturowej.

16

Tabela 1. Cele strategiczne gmin Koziegłowy i Toszek

Koziegłowy Toszek

Rozbudowa i poprawa ciągu komunika-

cyjnego

Rozbudowa mieszkalnictwa i odnowienie

zdegradowanych miejsc

Zmniejszenie bezrobocia

Rozwój przedsiębiorczości i pobudzenie

lokalnej gospodarki

Rozbudowa infrastruktury turystycznej

i promowanie turystyki w gminie

Rozbudowa infrastruktury mieszkaniowej

Rozwój i promocja agroturystyki

Poprawa bezpieczeństwa

Przyciągniecie inwestorów

Produkcja i promowanie zdrowej żywności

Poprawa wizerunku gminy w oczach miesz-

kańców

Rozwój przemysłu rolno-

-spożywczego


2014-2020, BIP, dostęp: http://www.kozieglowy.bip.net.pl/?a=2582 (odczyt: 30.01.2016) i Strategii

Rozwoju Gminy Toszek na lata 2013-2020, BIP, dostęp: http://www.bip.toszek.pl/44/22/strategia-

rozwoju-gminy-toszek.html (odczyt: 30.01.2016)

Analiza SWOT, będąca jedną z najpopularniejszych metod analitycznych, po-

zwala zobrazować sytuację w danych gminach. Jej zadaniem jest kategoryzacja

i selekcja informacji oraz ocena posiadanych zasobów i wpływu otoczenia. Umoż-

liwia identyfikację zagrożeń i ustalenie najkorzystniejszych kierunków rozwoju28

.

W tabelach 2 i 3 zostały opracowane analizy SWOT obu gmin.

Tabela 2. Analiza SWOT gminy Koziegłowy

Mocne strony: +14 Słabe strony: -18

I. Dobrze rozwinięta infrastruktura spor-

towo-rekreacyjna i kulturowa +4

II. Wysoki poziom opieki społecznej

i usług medycznych +4

III. Wysoki poziom szkolnictwa +3

IV. Dodatnie saldo migracji +2

V. Korzystna lokalizacja i znaczne walory

krajobrazowe +1

I. Ujemny przyrost naturalny -2

II. Słabo rozwinięta infrastruktura tech-

niczna i drogowa -4

III. Słaby dostęp do transportu użytecz-

ności publicznej -4

IV. Wysoki stan bezrobocia -5

V. Niezadowalający rozwój przedsię-

biorczości -3

Szanse: +19 Zagrożenia: -15

I. Rozwój energetyki odnawialnej +2

II. Elektroniczna administracja +3

III. Wzrost dochodów gospodarstw domo-

wych +5

IV. Wykorzystanie funduszy unijnych +5

V. Pojawienie się nowych inwestorów +4

I. Przestarzała infrastruktura drogowa i

techniczna -3

II. Starzenie się społeczeństwa -4

III. Długotrwałe bezrobocie -4

IV. Częste zmiany przepisów prawnych

-1 V. Odpływ z terenu gminy zainwesto-

wanego kapitału -3

Podsumowanie analizy wewnętrznej:

Mocne strony = +14

Słabe strony = -18

Σ = -4

Podsumowanie analizy zewnętrznej:

Szanse = +19

Zagrożenia = -15

Σ = +4


2014-2020, BIP, dostęp: http://www.kozieglowy.bip.net.pl/?a=2582 (odczyt: 30.01.2016)

28 S. Piocha, R. Dylkiewicz, Teoretyczne i empiryczne implikacje wynikające z zastosowania analiz

strategicznych w ocenie wartości przedsiębiorstwa, „Zeszyty Naukowe Wydziału Nauk Ekonomicz-

nych Politechniki Koszalińskiej” 2007, nr 11, s. 14.

17

Z przedstawionej analizy SWOT wynika, że negatywne czynniki wewnętrzne

przewyższają pozytywne aspekty funkcjonowania gminy, natomiast szanse

w większym stopniu oddziałują na rozwój niż zagrożenia. Oznacza to, że czynniki

zewnętrzne korzystniej wpływają na jednostkę samorządu terytorialnego. Ujemna

wartość analizy wewnętrznej wskazuje na ograniczenie rozwoju gminy ze względu

na większe oddziaływanie barier wewnętrznych nad pozytywnymi cechami gminy.

Koziegłowy powinny rozwijać swoje atuty oraz minimalizować słabe strony, które

są przyczyną ograniczenia rozwoju. Pozytywnym zjawiskiem jest dodatnia wartość

analizy zewnętrznej. Analizowana gmina powinna w jak największym stopniu

wykorzystywać przedstawione szanse na rozwój oraz unikać zagrożeń wynikają-

cych z otoczenia zewnętrznego, chcąc w dalszym ciągu się rozwijać.

Tabela 3. Analiza SWOT gminy Toszek

Mocne strony: +17 Słabe strony: -16

I. Bliskość portu lotniczego Kato-

wice-

-Pyrzowice +3

II. Walory przyrodniczo-

krajobrazowe +2

III. Rozwinięta opieka medyczna +3

IV. Rozbudowana sieć wodociągów

i kanalizacji +4

V. Skuteczność w pozyskiwaniu

środków unijnych +5

I. Transport publiczny -1

II. Niski stan infrastruktury drogowej

-3 III. Brak programów zachęcających

potencjalnych inwestorów do lo-

kowania kapitału w gminie -4

IV. Wysokie bezrobocie -5

V. Niekorzystne wskaźniki demogra-

ficzne -3

Szanse: +17 Zagrożenia: -15

I. Wykorzystanie funduszy unij-

nych +5

II. Budowa obwodnicy +1

III. Duży popyt na produkty lokalne,

żywność ekologiczną +4

IV. Dobre stosunki międzygminne +3

V. Pozytywny rozwój agroturystyki

+4

I. Migracja mieszkańców -4

II. Niedostosowany do potrzeb

mieszkańców rozkład jazdy ko-

munikacji publicznej -1

III. Kwalifikacje zawodowe miesz-

kańców niedostosowane do po-

trzeb lokalnego rynku pracy -3

IV. Starzenie się społeczeństwa -4

V. Spory ruch drogowy utrudniający

rozbudowę infrastruktury miesz-

kalnej -3

Podsumowanie analizy wewnętrznej:

Mocne strony = +17

Słabe strony = -16

Σ = +1

Podsumowanie analizy zewnętrznej:

Szanse = +17

Zagrożenia = -15

Σ = +2

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Strategii Rozwoju Gminy Toszek na lata 2013-2020, BIP,

dostęp: http://www.bip.toszek.pl/44/22/strategia-rozwoju-gminy-toszek.html (odczyt: 30.01.2016)

Analiza SWOT gminy Toszek wykazała pozytywny wpływ na rozwój jednostki

zarówno uwarunkowań wewnętrznych, jak i zewnętrznych. Pozytywne czynniki

wewnętrzne nieznacznie przewyższają słabe strony. Nie jest to jednak sytuacja

całkowicie zadowalająca, gmina w dalszym ciągu powinna ograniczać swoje sła-

bości w celu maksymalizowania możliwości wykorzystania swoich walorów. We-

18

wnętrzna analiza ukazała dysproporcję pomiędzy szansami a zagrożeniami,

z korzyścią dla pozytywnych czynników zewnętrznych. Wynika z tego, że gmina

Toszek, wykorzystując w odpowiedni sposób pojawiające się szanse, może przy-

spieszyć swój rozwój i zminimalizować zagrożenia zewnętrzne.

Rysunek 6. Obszary strategii gmin Koziegłowy i Toszek

Źródło: Opracowanie własne

Z przeprowadzonej analizy SWOT wynika, że gmina Koziegłowy ma więcej

słabych stron niż mocnych, jednak zewnętrzna analiza wskazuje na korzystne wa-

runki rozwojowe. W związku z tym gmina ta powinna stosować strategię konku-

rencyjną. Sytuacja ta została przedstawiona na rysunku 6. Organizacja znajdująca

się w takiej sytuacji powinna przeciwdziałać swoim słabościom, w celu maksyma-

lizacji wykorzystania okazji zewnętrznych. Otoczenie zewnętrzne gminy stwarza

pozytywne warunki rozwoju, w gestii władzy leży właściwe ich wykorzystanie.

Zgodnie z analizą SWOT przykładem takiego działania w gminie Koziegłowy

może być wdrażanie innowacyjnych rozwiązań z dziedziny energetyki odnawial-

nej, wykorzystanie nowoczesnych technologii w administracji publicznej czy

STRATEGIA KONKURENCYJNA

STRATEGIA

AGRESYWNA

STRATEGIA

DEFENSYWNA

Mocne strony

STRATEGIA

KONSERWATYWNA

Słabe strony

Szanse Zagrożenia

+4

-4

Koziegłowy

Toszek

+1

+2

19

umożliwienie nowym inwestorom rozwoju swej działalności na rynku lokalnym.

Takie rozwiązania na pewno podniosą jakość regionu, pod względem społecznym

i gospodarczym.

Przeprowadzona analiza w gminie Toszek wykazała w przypadku analizy we-

wnętrznej przewagę mocnych stron nad słabymi, jak również dominującą pozycję

szans nad zagrożeniami. Wynika z tego, że gmina powinna prowadzić agresywną

strategię rozwoju, polegającą na dynamicznych działaniach maksymalizujących

wykorzystanie mocnych stron i szans. Gmina Toszek charakteryzuje się dużą sku-

tecznością pozyskiwania środków unijnych, które to powinna wykorzystywać na

rozwój agroturystyki, wyrobów regionalnych czy też poprawę infrastruktury dro-

gowej.

Z przedstawionej analizy wynika, że gmina Toszek jest w lepszej sytuacji

w aspekcie rozwoju niż gmina Koziegłowy. Pomimo mniejszych rozmiarów

i mniej zindustrializowanej infrastruktury posiada więcej atutów lokalnych pozwa-

lających rozwijać się w bardziej dynamiczny sposób od gminy Koziegłowy. Ko-

ziegłowy natomiast powinny jak najefektywniej wykorzystywać czynniki ze-

wnętrzne, szanse rozwoju oraz minimalizować negatywne skutki czynników we-

wnętrznych.

Podsumowanie

Jednostki samorządu terytorialnego, będące najniższym szczeblem władzy pań-

stwowej, są odpowiedzialne za politykę rozwoju lokalnego. Powinny realizować

przedsięwzięcia prorozwojowe oraz zaspokajające potrzeby mieszkańców. Wła-

ściwe zarządzanie działalnością inwestycyjną gminy przyczynia się do jej rozwoju.

Odpowiedni dobór strategii i efektywne gospodarowanie środkami i zasobami

umożliwia dynamiczny rozwój jednostki pod względem gospodarczym i społecz-

nym. Prowadzi on do pozytywnych zmian zachodzących na szczeblu lokalnym

oraz do kształtowania stosunków ponadlokalnych gwarantujących dalszy rozwój.

Władze samorządowe powinny swe działania ukierunkowywać na pozyskiwanie

nowych inwestorów i likwidację barier rozwojowych, gdyż intensyfikacja owych

działań zwiększa konkurencyjność gminy, a tym samym wpływa na poprawę jako-

ści życia mieszkańców. Istotnym narzędziem ułatwiającym ustalenie kierunku

rozwoju jednostek samorządu terytorialnego jest analiza SWOT. W wyniku prze-

prowadzonej analizy SWOT obu jednostek można stwierdzić, iż gmina Toszek ma

lepsze warunki rozwojowe, i w sposób efektywny wykorzystuje posiadane zasoby.

Powinna ona stosować agresywną strategię rozwoju, inwestować w rozwój spo-

łeczno-gospodarczy. Gmina Koziegłowy natomiast powinna stosować strategię

konkurencyjną, czyli przeciwdziałać swoim słabościom, w celu maksymalizacji

wykorzystania okazji zewnętrznych.

20

Literatura

1. Analiza potrzeb. Pakiet Edukacyjny Akademii Jakości Projektu. Część 5, Fundacja Rozwoju

Systemu Edukacji, Warszawa 2014.

2. Bombiak E., Analiza SWOT w procesie motywowania pracowników, „Administracja

i Zarządzanie” 2009, nr 81.

3. Churski P., Czynniki rozwoju regionalnego w świetle koncepcji teoretycznych, „Zeszyty Naukowe

Wyższej Szkoły Humanistyczno-Ekonomicznej we Włocławku” 2005, nr 19.

4. Galata S., Strategiczne zarządzanie organizacjami, Difin, Warszawa 2004.

5. Gorzelak G., Jałowiecki B., Metodologiczne podstawy strategii rozwoju regionu na przykładzie

województwa lubuskiego, „Studia Regionalne i Lokalne” 2000, nr 3(3).

6. Granat M., Ustrój prawny samorządu terytorialnego, [w:] Skrzydło W. (red.), Polskie prawo

konstytucyjne, Oficyna Wydawnicza Verba, Lublin 2006.

7. Jakubowska A., Partnerstwo publiczno-prywatne i jego konsekwencje dla rozwoju lokalnego,

Bochańczyk-Kupka D., Swadźba S. (red.), Systemy gospodarcze i ich ewolucja. Aspekty mikro-

i mezoekonomiczne, „Studia Ekonomiczne”, nr 156/2013, Uniwersytet Ekonomiczny

w Katowicach, Katowice 2013.

8. Katoła A., Oddziaływanie samorządu lokalnego na zrównoważony rozwój gmin, „Studia i Prace

Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania” 2011, nr 24.

9. Kiczek M., Pompa-Roborzyński M., Ocena rozwoju gmin powiatu rzeszowskiego

(z wykorzystaniem metody Hellwiga), „Humanities and Social Sciences” 2013, nr 2.

10. Kopaliński W., Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem, Oficyna Wy-

dawnicza Rytm, Dom Wydawniczy Bellona, Warszawa 2007.

11. Korenik S., Region ekonomiczny w nowych realiach społeczno-gospodarczych, CeDeWu, War-

szawa 2011.

12. Kosiedowski W., Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym, [w:] Strzelecki Z. (red.), Go-

spodarka regionalna i lokalna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008.

13. Łukomska-Szarek J., TOWS/SWOT Analysis as a Tool for Strategic Management in Local Self-

-Governments, „Sovremennyj Naucnyj Vestnik” 2012, Vol. 18(130).

14. Łukomska-Szarek J., Włóka M., Specyfika zarządzania strategicznego w jednostkach samorządu

terytorialnego na przykładzie miast na prawach powiatu województwa śląskiego – wybrane pro-

blemy, [w:] Łukomska-Szarek J., Wójcik-Mazur A. (red.), Wybrane problemy zarządzania

w gospodarce rynkowej, Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochow-

skiej, Częstochowa 2014.

15. Łukomska-Szarek J., Włóka M., The Sustainable Development Idea in Local Self-Government

Units, „Oraldyn Fylym Zarsysy. Ekonomiceskie Nauki, Filosofia, Pravo” 2013, Vol. 1(49).

16. Markowski T., Teoretyczne podstawy rozwoju lokalnego i regionalnego, [w:] Strzelecki Z. (red.),

Gospodarka regionalna i lokalna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008.

17. Moszkowicz M., Konceptualne podstawy strategii przedsiębiorstwa, „Organizacja i Kierowanie”

2002, nr 4/94.

18. Nowakowska-Grunt J., Strategiczne aspekty polityki regionalnej w Polsce na przykładzie klastra

logistycznego w województwie łódzkim, [w:] Krupski R. (red.), Zarządzanie strategiczne. Rozwój

koncepcji i metod, „Prace Naukowe WWSZiP” nr 27(2), Wałbrzych 2014.

19. Parysek J., Podstawy gospodarki lokalnej, Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań 2001.

20. Piocha S., Dylkiewicz R., Teoretyczne i empiryczne implikacje wynikające z zastosowania analiz

strategicznych w ocenie wartości przedsiębiorstwa, „Zeszyty Naukowe Wydziału Nauk Ekono-

micznych Politechniki Koszalińskiej” 2007, nr 11.

21. Rzeszutko-Piotrowska M., Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego w polskich gminach,

„Nierówności Społeczne a Wzrost Gospodarczy” 2013, nr 34.

22. Słocińska A., Innowacje społeczne i lokalna aktywność obywatelska jako elementy zrównoważo-

nego rozwoju, [w:] Głębocki K., Bazan-Bulanda A., Czarnecka A., Kowalska K. (red.), Samorząd

terytorialny w systemie zarządzania gospodarką lokalną. Doświadczenia i wyzwania współcze-

sności, Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa

2015.

23. Strategia Rozwoju Gminy i Miasta Koziegłowy na lata 2014-2020, BIP, dostęp:

http://www.kozieglowy.bip.net.pl/?a=2582

21

24. Strategia Rozwoju Gminy Toszek na lata 2013-2020, BIP, dostęp: http://www.bip.toszek.pl/

44/22/strategia-rozwoju-gminy-toszek.html

25. Szeptuch A., Procesowe uwarunkowania zarządzania strategicznego w organizacjach, [w:] Kno-

sala R. (red.), Innowacje w zarządzaniu i inżynierii produkcji, Oficyna Wydawnicza Polskiego

Towarzystwa Zarządzania Produkcją, Opole 2013.

26. Sztando A., Planowanie lokalnego rozwoju gospodarczego w strategii rozwoju gminy,

[w:] Barteczek A., Lorek A., Rączaszek A. (red.), Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europej-

skiej na początku XXI w., Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2009.

27. Sztando A., Wdrażanie strategii rozwoju jednostki samorządu terytorialnego, [w:] Dylematy

rozwoju lokalnego i regionalnego na początku XXI wieku, „Prace Naukowe Uniwersytetu Eko-

nomicznego we Wrocławiu” 2010, nr 101.

28. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95).

29. Wieczorek K., Wójcik-Mazur A., Znaczenie podatków lokalnych w działalności gminy Siewierz w

latach 2007-2011, [w:] Łukomska-Szarek J. (red.), VI Międzywydziałowe Seminarium Kół Naukowych,

Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2013.

30. Winiarska K., Audyt wewnętrzny 2008, Difin, Warszawa 2008.

31. Zachorowski R., Stymulatory rozwoju regionalnego, [w:] Wójcik-Mazur A. (red.), Zarządzanie

podmiotami gospodarczymi i jednostkami sektora publicznego a rozwój regionalny, Sekcja Wy-

dawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2012.

32. Zakrzewska-Bielawska A., Zarządzanie strategiczne w przedsiębiorstwach wysokich technologii,

[w:] Werewka J. (red.), Zarządzanie projektami w przedsiębiorstwie informatycznym. Metodolo-

gia i strategia zarządzania, Wydawnictwo AGH, Kraków 2012.

33. Ziółkowski M., Goleń M., Zarządzanie strategiczne rozwojem lokalnym, [w:] Suchocka-

-Krysiak H. (red.), Zarządzanie gospodarką i finansami gmin, Oficyna Wydawnicza SGH, War-

szawa 2003.

ANALYSIS OF LOCAL DEVELOPMENT STRATEGY ON THE EXAMPLE OF MUNICIPALITIES KOZIEGŁOWY AND TOSZEK

Abstract: The object of this study is to evaluate the strategy for the development of two selected

municipalities. It was carried out on the basis of a SWOT analysis , which is one of the basic methods

of strategic analysis in organization. The development strategy , which is part of a long-term plan,

setting goals in the organization , allows to determine the actions of local authorities and tools to

achieve them. The article presents the main elements of the development strategy of municipalities

Koziegłowy and Toszek, and made them comparative assessment.

Keywords: local development strategy, SWOT analysis, strategic analysis, local government units

22

ANALIZA WSKAŹNIKOWA UWARUNKOWAŃ ROZWOJU GMINY PANKI W LATACH 2011-2014

Paulina Gruca Politechnika Częstochowska


Streszczenie: W niniejszej publikacji została podjęta próba zaprezentowania wskaźników, które

w największym stopniu opisują sytuację finansową oraz rozwojową analizowanej gminy wiejskiej.

Wyniki badań przedstawione w ramach tegoż opracowania odnoszą się do problematyki zastosowania

wskaźników opisujących płynność finansową oraz aspekty rozwoju jednostki samorządu terytorialne-

go. Otrzymane wyniki zostały poddane wnikliwej ocenie i analizie. Za pomocą wskaźnika atrakcyj-

ności inwestycyjnej i całkowitej zdolności do rozwoju przedstawiono możliwości prowadzenia dzia-

łalności rozwojowej oraz inwestycyjnej samorządu terytorialnego. Natomiast w celu kompleksowej

oceny sytuacji finansowej wykorzystano wskaźnik płynności finansowej w ujęciu kasowym, wskaź-

nik pokrycia wydatków przez dochody i przychody oraz wskaźnik pokrycia wydatków i rozchodów

przez generowane dochody. Część badawczą opracowano na podstawie rocznych sprawozdań finan-

sowych z wykonania budżetu gminy Panki. Okres badawczy obejmuje lata 2011-2014.

Słowa kluczowe: analiza wskaźnikowa, jednostki samorządu terytorialnego, sytuacja finansowa,

rozwój samorządu lokalnego

Wprowadzenie

Odzwierciedleniem sytuacji ekonomicznej samorządu lokalnego jest sprawoz-

danie finansowe. Analiza budżetu pozwala na uzyskanie informacji o źródłach

finansowania działalności oraz o kierunkach rozwoju samorządu terytorialnego29

.

Gmina prowadzi działalność w obszarze użyteczności publicznej. Podstawowym

zakresem działania jednostki samorządu terytorialnego oraz warunkiem realizowania

ustawowo nałożonych zadań są środki finansowe30

. Kluczowym aspektem działalno-

ści samorządów terytorialnych jest osiągnięcie najkorzystniejszej relacji pomiędzy

poniesionymi nakładami a efektami podjętych działań. Sposób, w jaki jednostka

samorządu terytorialnego dysponuje generowanymi dochodami, realizując swoje

podstawowe zadania, jak i inwestycje (zarządza finansami), ma swoje odzwiercie-

dlenie w zdolności do terminowego pokrywania zaciągniętych zobowiązań.

Zakres zadań jednostki samorządu terytorialnego obejmuje przede wszystkim

realizowanie podstawowych usług mieszkańcom, udzielenie społeczności lokalnej

pomocy w ciężkich sytuacjach życiowych, jak również tworzenie warunków

do rozwoju gospodarki danej gminy. Osiągnięcie rozwoju stanowi warunek efek-

tywnego działania samorządu terytorialnego31

.

29 H. Sochacka-Krysiak (red.), Zarządzanie gospodarką i finansami gminy, Oficyna Wydawnicza

SGH, Warszawa 2006, s. 197. 30 A. Harańczyk, Samorząd terytorialny. Organizacja i gospodarka, Wydawnictwo Uniwersytetu

Ekonomicznego w Krakowie, Kraków 2010, s. 86. 31 K. Wlaźlak, Rozwój regionalny jako zadanie administracji publicznej, Wolters Kluwer, Warszawa

2010, s. 15, 56.

23

Celem publikacji jest przedstawienie sytuacji finansowej wiejskiej jednostki

samorządu terytorialnego, jaką jest gmina Panki32

. W celu oceny sytuacji finanso-

wej wykorzystano wskaźnik płynności finansowej w ujęciu kasowym oraz wskaź-

niki uzupełniające: pokrycia wydatków ogółem dochodami i przychodami, a także

pokrycia wydatków i rozchodów dochodami ogółem. Podjęto również próbę po-

znania oraz analizy finansowych zdolności do rozwoju jednostki samorządu teryto-

rialnego będącą przedmiotem szczególnego zainteresowania wielu dyscyplin nau-

kowych oraz przedsiębiorców i samorządowców. Do osiągnięcia założonego celu

wykorzystano analizę wskaźnikową, dokonując podziału na operacyjną oraz cał-

kowitą zdolność do rozwoju samorządów lokalnych. Osiągnięcie tak uzgodnionego

celu ma umożliwić szczegółowa analiza ex post wybranych wskaźników uwarun-

kowań jednostki samorządowej oraz analiza literatury przedmiotu. Za okres ba-

dawczy przyjęto lata 2011-2014. Przedmiotem analizy są sprawozdania z wykona-

nia budżetu gminy Panki w badanych latach.

Analiza wskaźnikowa płynności finansowej

Kluczowym elementem kształtującym relację między majątkiem (aktywami)

a kapitałami (pasywami) samorządu terytorialnego w ujęciu krótkoterminowym

jest płynność finansowa, czyli zdolność jednostki do terminowego regulowania

zaciągniętych zobowiązań, a także utrzymanie równowagi finansowej w ujęciu

długoterminowym. Narzędzia analizy finansowej mają istotne znaczenie w zarzą-

dzaniu płynnością samorządu lokalnego, ponieważ wykorzystywane są do oceny

oraz prognozowania płynności finansowej33

.

Aby nie zachwiać płynności finansowej, już na etapie planowania budżetu

można zastosować pewne zasady, które pozwolą na skuteczne zarządzanie płynno-

ścią finansową w samorządach lokalnych. Mianowicie z generowanych stałych

(cyklicznych) dochodów można finansować każdy rodzaj zadań w samorządzie

terytorialnym, ale z dochodów jednorazowych (incydentalnych) nie należy finan-

sować wydatków stałych. Działania takie mogą naruszyć równowagę pomiędzy

możliwościami finansowymi jednostki a zadaniami, które są przyjęte do realizacji.

Z uzyskiwanych dochodów jednorazowych powinno się finansować tylko incyden-

talne (jednorazowe) wydatki34

.

Stosowanie tych zasad ma swoje odzwierciedlenie w analizie wskaźnikowej

kondycji finansowej przeprowadzanej przez podmioty gospodarcze. Jest ona uzu-

pełnieniem ogólnikowej analizy podstawowych sprawozdań finansowych. Polega

na badaniu wzajemnych relacji zachodzących pomiędzy poszczególnymi elemen-

tami dokumentów finansowych35

.

32 Gmina Panki jest gminą wiejską znajdującą się w powiecie kłobuckim w województwie śląskim,

obejmuje 16 miejscowości i zajmuje w przeważającej części użytki rolne. Por.: http://www.panki.pl/

(odczyt: 30.03.2016). 33 M. Jastrzębska, Finanse jednostek samorządu terytorialnego, Wolters Kluwer, Warszawa 2012, s. 167. 34 M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorzałczyńska-Koczkodaj, Finanse samorządowe. Narzędzia, decy-

zje, procesy, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 183. 35 B. Pomykalska, P. Pomykalski, Analiza finansowa przedsiębiorstwa, Wydawnictwo Naukowe

PWN, Warszawa 2007, s. 66.

24

Podstawowym zadaniem oceny płynności finansowej samorządu lokalnego jest

określenie stanu finansowego oraz weryfikacja decyzji rozwojowych. Przedmiotem

tak przeprowadzonej analizy jest ocena zdolności badanej gminy do osiągnięcia

przepływów pieniężnych, które dają możliwości regulowania wymagalnych zobo-

wiązań, a także pokrywania nieprzewidzianych przez jednostkę samorządu teryto-

rialnego wydatków36

.

Władze samorządowe powinny dążyć przede wszystkim do zagwarantowania od-

powiednio efektywnej struktury dochodów, w tym w szczególności generowanych

dochodów własnych, wspomaganych przychodami, takimi jak kredyty czy pożyczki.

Takie działania mają na celu skuteczne i terminowe realizowanie potrzeb lokalnych,

co wiąże się z zaplanowanymi wydatkami i rozchodami. W związku z tym istotne

staje się monitorowanie płynności finansowej jednostki samorządu terytorialnego.

Rozważając analizowaną problematykę, należy wyróżnić dwa sposoby ustalania

płynności finansowej samorządów lokalnych, tj. według metody kasowej oraz me-

moriałowej. Z racji dominującego charakteru metody kasowej37

ocena płynności

finansowej wybranej jednostki samorządu terytorialnego zostanie przeprowadzona

właśnie tą metodą. Tabela 1 przedstawia formułę obliczeniową stosowaną w ujęciu

kasowym i obliczony wskaźnika dla gminy Panki w latach 2011-2014.

Tabela 1. Ujęcie kasowe płynności finansowej jednostki samorządu terytorialnego

Formuła obliczeniowa wraz z oznaczeniami 2011 2012 2013 2014

WPK = (ZDBt + ZPBt) : (ZWBt + ZRBt)

ZDBt – zrealizowane dochody budżetowe na dany okres t,

ZPBt – zrealizowane przychody budżetowe na dany okres t,

ZWBt – zrealizowane wydatki budżetowe na dany okres t,

ZRBt – zrealizowane rozchody budżetowe na dany okres t.

1,01

0,99

1,01

1,06

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: J. Łukomska-Szarek, Financial Analysis as a Method of

Assessment of Financial Standing in Local Self-Governments, Publish House Education and Science

s.r.o., OOO Rusnauckniga, Praha-Belgorod 2011 oraz na podstawie rocznych sprawozdań finanso-

wych z wykonania budżetu gminy Panki za lata 2011-2014

Wyznaczenie poziomu wskaźnika płynności daje orientacyjny obraz umożliwia-

jący ocenę płynności jednostki samorządu terytorialnego. Analizowany wskaźnik

płynności budżetu samorządu lokalnego powinien kształtować się co najmniej na

poziomie równym 1,0. Gmina Panki taki wynik otrzymała w trzech z badanych lat.

Uzyskane wyniki w latach 2011, 2013 oraz 2014 przedstawiają taką sytuację,

w której wydatki budżetu, jak i jego rozchody znajdują pełne odzwierciedlenie

w realizowanych dochodach oraz przychodach. Uzyskany w 2012 roku wynik,

czyli 0,99, wskazuje, że wystąpiło zachwianie płynności budżetu badanej jednost-

36 J. Łukomska-Szarek, Analiza wskaźnikowa w procesie zarządzania finansami samorządów lokal-

nych, „Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae”, r. 16, nr 2/2012, s. 277. 37 Szerzej na ten temat metody kasowej oraz memoriałowej: J. Łukomska-Szarek, Theooretical Fun-

damentals of Financial Liquidity Management in local Self-Goverment Units, [w:] J. Łukomska-

-Szarek, A. Wójcik-Mazur (eds.), Financial Liquidity Management in Present-Day Economic Institu-

tions, Rusnauckniga, Belgorod 2010, s. 102-104.

25

ki, a w konsekwencji niebezpieczeństwo skutkujące utratą możliwości finansowa-

nia bieżącej działalności samorządu lokalnego. Opisana sytuacja podważa przede

wszystkim wiarygodność samorządu terytorialnego jako dłużnika, a to z kolei ści-

śle łączy się z koniecznością poniesienia przez samorząd lokalny dodatkowych

kosztów finansowych w postaci kar umownych czy też odsetek za zwłokę38

.

Należy jednak zwrócić uwagę, iż sytuacja ta wystąpiła tylko w 2012 roku,

a samorząd lokalny w kolejnych latach poprawił swoje roczne wyniki. Świadczy

to o tym, iż gmina Panki dąży do osiągniecia optymalnego wyniku wskaźnika,

czyli 1,5 – 2,0. Oznacza to, że w samorządzie terytorialnym nie występuje żadne

napięcie w regulowaniu bieżących zobowiązań.

Uzupełnieniem analizy płynności finansowej jest również ocena zachodzącej re-

lacji pomiędzy przychodami i dochodami oraz wydatkami i rozchodami. Badane

wskaźniki dają możliwość monitorowania zadłużenia, ponieważ im wyższy będzie

ich poziom, tym większe jest zagrożenie utraty płynności finansowej przez samo-

rząd terytorialny. Tabela 2 przedstawia wskaźnik pokrycia wydatków ogółem do-

chodami i przychodami (WPWO) oraz wskaźnik pokrycia wydatków

i rozchodów dochodami ogółem (WPDO).

Tabela 2. Wskaźniki służące do kompleksowej oceny płynności finansowej


WPWO = (DB + PB) : WB

DB – dochody budżetowe,

PB – przychody budżetowe,

WB – wydatki budżetowe.

1,06

1,15

1,08

1,07

WPDO= (WB + RB) : DB

DB – dochody budżetowe,

RB – rozchody budżetowe,

WB – wydatki budżetowe.

1,28

1,09

1,05

1,04

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: J. Łukomska-Szarek, Theoretical Fundamentals of Fi-

nancial Liquidity Management in Local Self-Government Units, [w:] J. Łukomska-Szarek, A. Wójcik-

Mazur (eds.), Financial Liquidity Management in Present-Day Economic Institutions, Rusnauckniga,

Belgorod 2010, s. 108-109 oraz na podstawie rocznych sprawozdań finansowych z wykonania budże-

tu gminy Panki za lata 2011-2014

Uzyskane wyniki pokazują, iż badany wskaźnik oscylował na poziomie 1,10,

a amplituda jego wahań wyniosła 5 punktów procentowych. Samorząd lokalny

na przestrzeni badanych lat był w stanie pokryć wszystkie wydatki generowanymi

dochodami oraz przychodami. Najwyższą wartością wskaźnika pokrycia wydatków

ogółem dochodami i przychodami samorząd terytorialny wykazał się w 2012 roku.

Gmina Panki uzyskała wartość WPWO na poziomie 1,15. Jednak do osiągnięcia

optymalnego poziomu jednostka samorządu terytorialnego powinna zwiększyć

generowane dochody, jak i przychody. Wskazuje na to również trend malejący,

który występuje w latach 2013-2014. W ostatnim roku (2014) badany wskaźnik dla

gminy Panki wyniósł 1,07.

38 Ibidem, s. 106.

26

Wskaźnik pokrycia wydatków oraz rozchodów dochodami ogółem pokazuje,

iż samorząd nie ma większych problemów ze sfinansowaniem potrzebnych wydat-

ków. Na przestrzeni badanych lat tempo wzrostu wskaźnika systematycznie spada-

ło i w 2014 roku osiągnął on poziom równy 1,04. Jednak samorząd lokalny zmie-

rza do uzyskania bardzo niepokojącego poziomu. Ponieważ z chwilą gdy wskaźnik

(WPDO) osiągnie wartość poniżej 1,0, będzie to świadczyło, że gmina Panki bę-

dzie realizowała dochody i przychody na poziomie niższym od zaplanowanego

albo wydatki i rozchody zostały zrealizowane na poziomie wyższym od zaplano-

wanego. Jednostka samorządu terytorialnego musi podjąć działania w celu zabez-

pieczenia się przed takimi ewentualnościami.

Jednym z pomocnych działań jest wykorzystanie najprostszego instrumentu

krótkookresowego aktywnego zarządzania płynnością, czyli harmonogramu reali-

zacji dochodów oraz wydatków39

. Jest to uszczegółowiony pod względem czaso-

wym budżet określający dochody przewidziane do uzyskania na poziomie mini-

malnym, a wydatki realizowane na poziomie maksymalnym. Dzięki temu zastoso-

wany jest najgorszy scenariusz dla samorządu terytorialnego. Stworzenie takiego

instrumentu wymaga określenia czasu realizacji dochodów i wydatków, jak rów-

nież sposobu oraz metod ich realizacji, a także osób za to odpowiedzialnych. Tak

skonstruowany harmonogram pozwala na efektywne i zarazem skuteczne zarzą-

dzanie płynnością finansową, przy rozsądnym ukształtowaniu kosztów finanso-

wych jej utrzymania. Również daje możliwość podjęcia z góry działań dostarczają-

cych dodatkowych źródeł zasobów finansowych, a także na szanse najkorzystniej-

sze wykorzystanie krótkoterminowych nadwyżek finansowych.

Ocena atrakcyjności inwestycyjnej i zdolności do rozwoju

Kształtowanie gospodarki samorządu lokalnego odbywa się za pomocą polityki

lokalnej, planowania przestrzennego oraz przygotowanej strategii rozwoju, a także

przez stosowanie środków na jej realizację40

. Każda jednostka samorządu teryto-

rialnego prowadząca określoną politykę dąży do osiągnięcia przewagi konkuren-

cyjnej pod względem atrakcyjności. Pozyskanie w ten sposób przedsiębiorców oraz

powstawanie nowych inwestycji przekłada się bezpośrednio na zwiększanie do-

chodów budżetowych samorządu terytorialnego. W szczególności zwiększają się

dochody własne, dzięki którym można finansować zadania służące rozwojowi

mieszkańców41

.

Potencjał rozwojowy samorządu lokalnego jest determinowany możliwością re-

alizacji ich głównych funkcji obejmujących infrastrukturę społeczną, gospodarczą,

techniczną, jak również w zakresie ładu przestrzennego i ekologicznego, a także

porządku i bezpieczeństwa publicznego.

Ocena rozwoju jednostki samorządu terytorialnego może być dokonana za pomocą

miar jakościowych, a także ilościowych. Ważną rolę w przypadku miar jakościowych

39 M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorzałczyńska-Koczkodaj, Finanse samorządowe …, op. cit., s. 184. 40 E. Wojciechowski, Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2003, s. 9. 41 J. Nargiełło, Zdolność kredytowa jako element potencjału finansowego jednostek samorządu teryto-

rialnego, „Studia Regionalne i Lokalne” 2006, nr 3(25), s. 99.

27

odgrywa ocena dokonywana przez mieszkańców jednostki samorządowej oraz osób

zainteresowanych danym obszarem w znaczeniu lokalnym i regionalnym42

.

W niniejszym opracowaniu wykorzystano miary ilościowe, a więc wskaźnik

operacyjnej i całkowitej zdolności do rozwoju samorządu terytorialnego. Opera-

cyjna zdolność do rozwoju nie bierze pod uwagę dochodów majątkowych, przez co

otrzymane rezultaty mogą posłużyć do projekcji wydatków eksploatacyjnych.

Z kolei całkowita zdolność samorządu lokalnego do rozwoju uwzględnia dochody

majątkowe43

. Całkowita zdolność do rozwoju informuje, ile procent z dochodów

budżetowych może zostać przeznaczone na wydatki inwestycyjne po pokryciu

wszystkich bieżących zobowiązań związanych z funkcjonowaniem samorządu.

Zawartość poniższych mierników obrazuje, jakie są możliwości sfinansowania

nakładów związanych z rozwojem samorządów lokalnych. Całkowita zdolność

do rozwoju jednostki samorządu terytorialnego (WORC) uzależniona jest od środ-

ków finansowych pochodzących z budżetu, które mogą być wykorzystane w celu

sfinansowania przeprowadzanej działalności inwestycyjnej. Możliwości inwesty-

cyjne samorządów terytorialnych uwarunkowane są tzw. wolnymi środkami netto.

Obejmują one nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych powiększoną o uzyskane przy-

chody z prywatyzacji mienia komunalnego, a także o zobowiązania możliwe do

zaciągnięcia w danym okresie44

.

Badane wskaźniki w sposób zbiorczy ocenią potencjał rozwojowy i atrakcyj-

ność badanego samorządu lokalnego. Tabela 3 przedstawia formuły służące do

oceny operacyjnej oraz całkowitej zdolności do rozwoju samorządów lokalnych.

Uzyskane wyniki obrazują, iż przez lata 2011-2013 wskaźnik WORC charakte-

ryzował się trendem malejącym. W 2011 roku analizowany wskaźnik uzyskał wy-

nik równy 29,96%. W następnym okresie badawczym, czyli w 2012 roku, nastąpiła

degresja o 9,46%. Wskaźnik całkowitej zdolność do rozwoju samorządu lokalnego

wyniósł w 2012 roku 20,50%. W 2013 roku trend malejący utrzymał się i wolne

środki stanowiły zaledwie 13,51% dochodów ogółem. Nieznacznie wyższy wynik

gmina Panki uzyskała w 2014 roku, ponieważ wskaźnik WORC wyniósł 15,67%.

Jednakże biorąc pod uwagę pierwszy okres objęty badaniem (2011), należy zauwa-

żyć, iż każdy kolejny rok charakteryzował się spadkiem. Oznacza to, że badany

samorząd terytorialny z każdym rokiem uzyskuje coraz niższą kwotę wolnych

środków, które może przeznaczyć na zadania inwestycyjne.

W przypadku wskaźnika operacyjnej zdolności do rozwoju otrzymujemy in-

formacje o rzeczywistych możliwościach sfinansowania nakładów związanych

z rozwojem gminy Panki z tytułu uzyskanej nadwyżki wolnych zasobów finanso-

wych. Ocena operacyjnej zdolności do rozwoju samorządu lokalnego obrazuje, iż

większość badanych lat charakteryzowało się trendem rosnącym. Wnioskować

można, że otrzymane środki z nadwyżki operacyjnej w 2011 roku stanowiły 6,80%

dochodów bieżących. Otrzymane zasoby finansowe mogły zostać przekazane na

42 M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorzałczyńska-Koczkodaj, Metody analityczne w działalności jedno-

stek podsektora samorządowego, Difin, Warszawa 2010, s. 116-117. 43 Ibidem, s. 117. 44 T. Kaczor, M. Tomalak, Potencjał inwestycyjny jednostek samorządu terytorialnego, Instytut Ba-

dań nad Gospodarką Rynkową, Warszawa 2000, s. 9.

28

sfinansowanie działalności inwestycyjnej samorządu lokalnego. Rok 2012 przy-

niósł niewielki spadek wskaźnika WOR, a mianowicie o 1 punkt procentowy.

W kolejnych latach wskaźnik operacyjnej zdolności do rozwoju stabilnie rósł. W

2013 roku badana wielkość uzyskała poziom równy 10,34%. Rosnący trend został

utrzymany i gmina Panki w 2014 roku uzyskała nadwyżkę finansową stanowiącą

11,51% dochodów bieżących.

Tabela 3. Całkowita oraz operacyjna zdolność do rozwoju samorządu lokalnego


Całkowita zdolność do rozwoju (WORC)

100

1

1

n

t

t

n

t

ttt

D

DMWBDB

DBt – dochody bieżące w okresie t,

WBt – wydatki bieżące w okresie t,

DMt – dochody majątkowe w okresie t,

Dt – dochody budżetowe ogółem w okresie t.

29,96%

20,50%

13,51%

15,67%

Operacyjna zdolność do rozwoju (WOR)

100

1

1

n

t

t

n

t

tt

DB

WBDB

DBt – dochody bieżące w okresie t,

WBt – wydatki bieżące w okresie t.

6,80%

5,61%

10,34%

11,51%

Źródło: J. Łukomska-Szarek, Financial Analysis as a Method of Assessment of Financial Standing in

Local Self-Governments, Publish House Education and Science s.r.o., OOO Rusnauckniga, Praha-

-Belgorod 2011

Gmina Panki generuje pewne środki stanowiące nadwyżki operacyjne, które

może przeznaczyć na działalność inwestycyjną. Każda jednostka samorządu teryto-

rialnego powinna rozwijać się na wielu przestrzeniach, a badany samorząd lokalny

posiadać zasoby finansowe do realizacji inwestycji.

Podsumowanie

Analiza wskaźnikowa jest jedną z metod przeprowadzania badań ekonomiczno-

-finansowych. Wspiera podejmowanie decyzji dotyczących funkcjonowania jed-

nostki, jak również obrazuje słabe oraz mocne strony zarządzania finansami samo-

rządu. Samorządy lokalne zazwyczaj traktowane są jako podmioty należące do

29

tzw. bezpiecznych dłużników. W przypadku gminy Panki wskaźnik płynności

w ujęciu kasowym oscylował na poziomie 1,0. Oznacza to, iż wydatki oraz roz-

chody badanego samorządu znajdują pełne odzwierciedlenie w generowanych do-

chodach i przychodach. Ale sytuacja ta jest bardzo ryzykowna, ponieważ gmina

Panki może utracić płynność finansową i w związku z tym zostanie podważona

wiarygodność samorządu lokalnego, jako dłużnika. Wskazuje to również na pro-

blemy w odpowiednim zarządzaniu płynnością finansową badanej jednostki, Ma to

swoje odzwierciedlenie w pogarszających się wynikach wskaźnika pokrycia wy-

datków i rozchodów dochodami ogółem (WPDO), a mianowicie spadł on

z poziomu 1,28 do 1,04 w 2014 roku, oraz wskaźnika pokrycia wydatków ogółem

dochodami i przychodami (WPWO), w 2012 uzyskał on wynik 1,15, natomiast

w 2014 roku spadł do poziomu 1,07. Oznacza to, iż jednostka samorządu teryto-

rialnego zaczęła realizować dochody na coraz niższym poziomie bądź wydatki na

poziomie coraz wyższym. Gmina powinna zwrócić większą uwagę na swoją płyn-

ność finansową przy planowaniu budżetów na kolejne lata.

Uzyskane wyniki wskaźnika operacyjnej zdolności do rozwoju pokazują,

że badany samorząd lokalny posiada możliwości do podejmowania działalności

inwestycyjnej. W badanych latach (2011-2014) operacyjna zdolność do rozwoju

(WOR) konsekwentnie wzrastała, a mianowicie z poziomu 6,8% (2011 rok)

do poziomu 11,51% (2014 rok). Za pomocą otrzymanej nadwyżki operacyjnej

samorząd lokalny może realizować projekty inwestycyjne w celu rozwoju

i poprawy atrakcyjności swojej gminy. Tym samym jednostka samorządu teryto-

rialnego może przyciągnąć potencjalnych inwestorów, a także turystów

i wczasowiczów. Pomimo iż całkowita zdolność do rozwoju (WORC) w badanej

jednostce uległa pogorszeniu – spadła dwukrotnie, to gmina Panki posiada poten-

cjał rozwojowy i środki na realizację wydatków inwestycyjnych.

Literatura

1. Dylewski M., Filipiak B., Gorzałczyńska-Koczkodaj M., Finanse samorządowe. Narzędzia,

decyzje, procesy, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006.

2. Dylewski M., Filipiak B., Gorzałczyńska-Koczkodaj M., Metody analityczne w działalności

jednostek podsektora samorządowego, Difin, Warszawa 2010.

3. Harańczyk A., Samorząd terytorialny. Organizacja i gospodarka, Wydawnictwo Uniwersytetu

Ekonomicznego w Krakowie, Kraków 2010.

4. http://www.panki.pl

5. Jastrzębska M., Finanse jednostek samorządu terytorialnego, Wolters Kluwer, Warszawa 2012.

6. Kaczor T., Tomalak M., Potencjał inwestycyjny jednostek samorządu terytorialnego, Instytut

Badań nad Gospodarką Rynkową, Warszawa 2000.

7. Łukomska-Szarek J., Analiza wskaźnikowa w procesie zarządzania finansami samorządów lokal-

nych, „Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae”, r. 16, nr 2/2012.

8. Łukomska-Szarek J., Financial Analysis as a Method of Assessment of Financial Standing in


Belgorod 2011.

9. Łukomska-Szarek J., Theooretical Fundamentals of Financial Liquidity Management in Local

Self-Goverment Units, [w:] Łukomska-Szarek J., Wójcik-Mazur A. (eds.), Financial Liquidity

Management in Present-Day Economic Institutions, Rusnauckniga, Belgorod 2010.

10. Nargiełło J., Zdolność kredytowa jako element potencjału finansowego jednostek samorządu

terytorialnego, „Studia Regionalne i Lokalne” 2006, nr 3(25).

30

11. Pomykalska B., Pomykalski P., Analiza finansowa przedsiębiorstwa, Wydawnictwo Naukowe

PWN, Warszawa 2007.

12. Sochacka-Krysiak H. (red.), Zarządzanie gospodarką i finansami gminy, Oficyna Wydawnicza

SGH, Warszawa 2006.

13. Wlaźlak K., Rozwój regionalny jako zadanie administracji publicznej, Wolters Kluwer, Warsza-

wa 2010.

14. Wojciechowski E., Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2003.

ANALYSIS RATIO OF CONDITIONS FOR DEVELOPMENT OF MUNICIPALITY PANKI IN THE YEARS 2011-2014

Abstract: This publication was made an attempt to present the indicators that the greatest describe the

financial situation and the development of rural municipalities analyzed. The results of the research

presented in this article refer to the issue of the use of indicators of the liquidity and aspects of the devel-

opment of local government units. The results were subjected to a thorough assessment and analysis.

Using the index of investment attractiveness, and the total capacity for the development presented oppor-

tunities for business development and investment of local government. However, in order to comprehen-

sive assessment of the financial situation used indicator of liquidity on a cash basis, the coverage ratio of

expenditure by the income and revenues and the rate of expenses and expenditures generated by reve-

nues. Part of the research was developed based on the annual accounts of the implementation of the

budget of the Commune Panki. The research covers the period 2011-2014.

Keywords: analysis ratio, government entities, financial situation, development of local self-government

31

CZYNNIKI RYZYKA W DZIAŁALNOŚCI FINANSOWEJ JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Paulina Gruca Politechnika Częstochowska


Streszczenie: W niniejszej publikacji została podjęta próba identyfikacji czynników ryzyka. Poru-

szona problematyka skupia się na przybliżeniu pojęcia ryzyka ustalonego na podstawie analizy litera-

tury przedmiotu, klasyfikacji występujących w działalności finansowej samorządów terytorialnych

czynników ryzyka oraz wskazania źródeł ich pochodzenia. Analizie poddano dochody oraz wydatki

jednostek samorządu terytorialnego. Przedstawiono również teoretyczne aspekty systemu zarządzania

ryzykiem w samorządach lokalnych.

Słowa kluczowe: ryzyko, czynniki ryzyka, działalność finansowa, jednostki samorządu terytorialnego

Wprowadzenie

Gmina, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego45

, pełni określone

funkcje (zadania) w dziedzinie życia społecznego poprzez świadczenie usług oraz

dostarczanie pożytku w interesie społeczności lokalnej (zaspokaja potrzeby ludno-

ści). Aby wyznaczone zadania zostały zrealizowane, wymagane jest posiadanie

środków finansowych oraz odpowiednie gospodarowanie nimi. Samorządy teryto-

rialne, jak inne podmioty gospodarujące, podlegają ryzyku, czyli niepewności co

do osiągnięcia założonych celów i zadań46

. Kluczowe dla odpowiedniego zarzą-

dzania ryzykiem jest określenie jego czynników, czyli cech charakterystycznych

dla danego procesu, które wskazują na możliwość zaistnienia zdarzenia, działania

bądź zaniechania działania, które z kolei sprzyja wystąpieniu ryzyka47

. W działal-

ności samorządu terytorialnego pojawia się wiele czynników generujących ryzyko.

Ich źródło może znajdować się w samej jednostce, jak i w jej otoczeniu. Identyfi-

45 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie

Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu

25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

(Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483). 46 T.T. Kaczmarek, Ryzyko i zarządzanie ryzykiem. Ujęcie interdyscyplinarne, Difin, Warszawa 2005,

s. 52-53; J. Zawiła-Niedźwiecki, Zarządzanie ryzykiem operacyjnym w zapewnianiu ciągłości działa-

nia organizacji, edu-Libri, Kraków-Warszawa 2013, s. 30. 47 K. Jajuga (red.), Zarządzanie ryzykiem, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, s. 30.

Problematykę ryzyka w działalności podmiotów gospodarczych, w tym samorządów lokalnych,

podjęto także w opracowaniach: J. Łukomska-Szarek, A. Wójcik-Mazur (red.), Risk Management in

Public and Financial Institutions, Nauka i Obrazowanie, Dnepropetrovsk 2010, s. 97;

A. Zachorowska, J. Łukomska-Szarek, Ryzyko procesów inwestycyjnych w świetle rozważań teore-

tycznych, [w:] J. Bizon-Górecka (red.), Ryzyko. Zarządzanie ryzykiem w przedsiębiorstwie. Strategie

zarządzania ryzykiem w przedsiębiorstwie – ryzyka uniwersalne i specyficzne, (V Ogólnopolska

i I Międzynarodowa Konferencja Naukowa), TNOiK „Dom Organizatora”, Bydgoszcz 2003,

s. 279-288.

32

kacja ryzyka wymaga dokładnego przeanalizowania wszystkich aspektów funkcjo-

nowania samorządu. Wyróżniamy dwie podstawowe kategorie czynników ryzyka,

a mianowicie czynniki zewnętrzne (czyli źródła ryzyka, które nie są w sposób bez-

pośredni zależne od organizacji), oraz czynniki wewnętrzne (czyli wewnętrzne

źródła ryzyka, które są ściśle związane z organizacją i funkcjonowaniem jednost-

ki)48

. Konieczne jest minimalizowanie negatywnej roli ryzyka oraz wykorzystanie

jego możliwie pozytywnych aspektów. Analiza oraz kontrola czynników ryzyka,

jak i ich monitorowanie umożliwia odpowiednią reakcję na zidentyfikowane za-

grożenie oraz szanse, a więc zarządzanie ryzykiem.

Opracowanie niniejsze ma charakter poznawczy i porządkujący. Jego celem jest

identyfikacja czynników ryzyka, które występują w systemie finansowym gmin.

Przybliżenie podjętej problematyki dotyczyć będzie dochodów oraz wydatków

jednostek samorządu terytorialnego. Praca stanowi także próbę klasyfikacji wska-

zanych czynników ryzyka na zależne i niezależne od gminy. Zadaniem jest rów-

nież przedstawienie teoretycznych aspektów systemu zarządzania ryzykiem

w jednostkach samorządu terytorialnego. Uzyskanie postawionego celu umożliwi

szczegółowa analiza literatury przedmiotu.

Czynniki ryzyka w dochodach jednostek samorządu terytorialnego

Samorządy terytorialne generują dochody ze ściśle określonych źródeł. Regulu-

je to ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Dochody ze wzglę-

du na pochodzenie można podzielić na własne i zewnętrzne (uzupełniające)49

. Do-

chody własne są to przede wszystkim podatki i opłaty lokalne oraz udziały w po-

datkach budżetu państwa, jak również dochody z majątku50

. Pozostałe dochody

posiadają marginalne znaczenie i ryzyko nieosiągnięcia ich nie będzie znacząco

wpływało na realizację zadań samorządu. Z kolei na dochody uzupełniające skła-

dają się transfery z budżetu państwa i środki z Unii Europejskiej.

Na dochody podatkowe samorządów składają się podatki w całości zasilające

budżet jednostki terytorialnej (od nieruchomości, rolny, leśny, od czynności cywil-

noprawnych, od środków transportowych, od spadków i darowizn, karta podatko-

wa)51

, jak i udziały w podatkach budżetu państwa (czyli w podatku dochodowym

od osób fizycznych oraz prawnych). Również opłaty (takie jak: skarbowa, targowa,

miejscowa, od posiadania psów, uzdrowiskowa oraz eksploatacyjna) zasilają bu-

dżet jednostki samorządu terytorialnego52

.

48 T. Waściński, P. Krasiński, Ryzyko w działalności przedsiębiorstwa – elementy systematyki

i identyfikacji, [w:] J. Monkiewicz, L. Gąsiorkiewicz (red.), Zarządzanie ryzykiem działalności orga-

nizacji, C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 37. 49 B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 322. Szerzej na temat

klasyfikacji dochodów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego: J. Łukomska-Szarek, Fi-

nancial Analysis as a Method of Assessment of Financial Standing in Local Self-Governments, Pub-

lish House Education and Science s.r.o., OOO Rusnauckniga, Praha-Belgorod 2011. 50 A. Harańczyk, Samorząd terytorialny. Organizacja i gospodarka, Wydawnictwo Uniwersytetu

Ekonomicznego w Krakowie, Kraków 2010, s. 87. 51 B. Dolnicki, Samorząd …, op. cit., s. 324-325. 52 M. Jastrzębska, Finanse jednostek samorządu terytorialnego, Wolters Kluwer, Warszawa 2012,

s. 113.

33

Analiza systemu podatków lokalnych, z punktu widzenia czynników ryzyka

niezależnych (zewnętrznych) od samorządu terytorialnego, wymaga zwrócenia

uwagi na zróżnicowany stopień tytułów podatkowych. Z pozoru występuje dywer-

syfikacja źródeł podatkowych w samorządzie lokalnym (ponieważ duża liczba

tytułów podatkowych nie odzwierciedla znaczących wpływów z tychże podatków,

tym bardziej iż niektóre z nich są płacone nieregularnie), jednak należy zauważyć,

że istotne wpływy generują podatki przychodowe53

(tj. przede wszystkim podatek

od nieruchomości54

). Wydajnie fiskalne są również dwa inne podatki, tj. rolny i od

czynności cywilnoprawnych, jednak mają one znaczenie w zależności od typu

gminy (rolny w gminach wiejskich i miejsko-wiejskich, natomiast od czynności

cywilnoprawnych w gminach miejskich). Reasumując, można stwierdzić, iż tak

naprawdę występuje mała dywersyfikacja wpływów własnych z tytułu podatków.

Istotnym zewnętrznym czynnikiem ryzyka jest wprowadzenie przez ustawo-

dawcę zmian w przepisach podatkowych. Zmiany takie miały miejsce

w przeszłości. Co prawda gminie przysługuje rekompensata utraconych dochodów

z tytułu zmian w zakresie zwolnień i ulg podatkowych, ale zmiana może dotyczyć

tylko podatków państwowych i wpływać na generowane dochody z podatków

przypisanych samorządowi. Dla przykładu zmiany w ryczałcie ewidencjonowanym

będące korzystnymi dla podatnika mogą sprawić ich rezygnację z karty podatkowej

i spadek wpływów w samorządach terytorialnych. Dodatkowo nowe interpretacje

przepisów podatkowych mogą przyczynić się do zasadniczego ubytku dochodów

z podatków, tak jak miało to miejsce w przypadku podatku od nieruchomości,

gdy przedmiotem tego podatku przestały być wyrobiska górnicze.

Kolejnym znaczącym czynnikiem ryzyka niezależnym od gmin jest pogarszanie

się koniunktury gospodarczej. Recesja w szczególności istotny wpływ będzie miała

na kształtowanie się wpływów z podatku od nieruchomości w tej części, która ob-

ciąża podmioty gospodarcze. Dodatkowo dochody z podatku od czynności cywil-

noprawnej są wrażliwe na wahania koniunktury i spadają wraz z pogorszeniem się

sytuacji ekonomicznej. W przypadku podatku rolnego jest inaczej. Jednostka słu-

żąca do kalkulacji tego podatku (cena kwintala) waha się w zależności od urodzaju

w danym roku. Należy jednak dodać, iż zmiany gustów konsumentów wpływające

na popyt na to zboże mogą również odgrywać pewną rolę w generowaniu wpły-

wów z tego podatku.

Do zewnętrznych czynników ryzyka należy również dodać zjawiska demogra-

ficzne. Ponieważ potencjał dochodowy jest w sposób silny skorelowany

z liczbą ludności55

, to możliwość spadku liczby mieszkańców stanowi istotny

czynnik ryzyka niezrealizowania dochodów. Ponadto zmiany w strukturze ludno-

53 M. Podstawka (red.), Finanse. Instytucje, instrumenty, podmioty, rynki, regulacje, Wydawnictwo

Naukowe PWN, Warszawa 2010, s. 225. 54 Podatek od nieruchomości w 2014 r. stanowił 13,99% dochodów gmin (obliczenia własne na pod-

stawie: Rocznik Statystyczny Rzeczypospolitej Polskiej 2015, GUS, Warszawa 2015, s. 376). 55 M. Miszczuk, Identyfikacja czynników różnicujących potencjał finansowy gmin, [w:] E. Sobczak

(red.), Gospodarka lokalna w teorii i praktyce, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wrocła-

wiu, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Wrocław 2001, s. 72.

34

ści, a mianowicie spadek aktywnych zawodowo, może spowodować następstwa

w postaci generowania mniejszych dochodów budżetowych.

Na dochody z podatków lokalnych (szczególnie od nieruchomości oraz rolnego)

nakładają się również czynniki wewnętrzne (zależne) od gminy. Samorząd teryto-

rialny ma możliwość redukcji maksymalnych stawek, które są ogłaszane

co roku przez ministra finansów w podatku od nieruchomości czy obniżenie cen

kwintala żyta w przypadku podatku rolnego. Dodatkowo gmina może wykorzystać

na swoim terenie pozaustawowe zwolnienia oraz ulgi w tych dwóch podatkach,

co obniży dochody z tego tytułu. Istnieje zatem realne ryzyko nieprzemyślanej

polityki podatkowej samorządu terytorialnego, na skutek której obniżane są podat-

ki bez ekonomicznego uzasadnienia56

.

Również ważnym czynnikiem ryzyka może być polityka inwestycyjna prowa-

dzona przez gminę w sposób niewłaściwy. Brak infrastruktury technicznej znie-

chęci podmioty gospodarcze, jak również ludność do pozostania na terenie samo-

rządu, co skutkować może zmniejszeniem dochodów, chociażby z podatku

od nieruchomości. Dodatkowo brak właściwej infrastruktury społecznej może

przyczynić się do odpływu ludności.

Kolejnym czynnikiem zależnym od samorządu jest praca urzędu. Dotyczy

to tych dochodów podatkowych, które regulowane są przez podatników na pod-

stawie otrzymanych z urzędu decyzji. Nieterminowe otrzymanie przez podatnika

wezwania do zapłaty ma skutek w regulowaniu zobowiązań podatkowych (z reguły

jego opóźnieniu), co powoduje brak środków finansowych na rachunkach gminy.

Wraz z podatkami lokalnymi samorządy terytorialne generują dochody

z licznych opłat. Na ogół nie są one wydajnie fiskalne. Do wyjątków zaliczyć nale-

ży opłatę eksploatacyjną na terenach bogatych w wydobywane surowce

i opłatę za gospodarowanie odpadami. Wpływ na te opłaty mają czynniki ze-

wnętrzne, takie jak popyt rynkowy na surowce, czy też demograficzne, związane

z liczbą mieszkańców gminy zobowiązanych do wnoszenia opłaty za odpady.

Do generowanych wpływów podatkowych należy również zaliczyć udział

w podatkach dochodowych od osób fizycznych i prawnych. Głównie wpływy

do budżetu gmin realizowane są z tytułu podatku dochodowego od osób fizycz-

nych. Wynika to z procentowego udziału przypisanego samorządom terytorialnym,

wysokim w podatku od osób fizycznych (39,34%) oraz niższym w podatku od

osób prawnych (6,71%)57

. Na dochody z udziałów z tytułu udziałów w podatkach

budżetu państwa mają wpływ czynniki ryzyka takie jak w przypadku podatków

lokalnych, tj. zmiana przepisów, spowolnienie gospodarcze oraz demograficzne

uwarunkowania. Do zależnych od gminy czynników ryzyka można zaliczyć nie-

właściwą politykę inwestycyjną, która pośrednio wpływa na decyzje podmiotów

gospodarczych oraz ludności, co skutkuje zmniejszeniem generowanych dochodów

z tychże podatków.

56 K. Surówka, Samodzielność finansowa samorządu terytorialnego w Polsce, PWE, Warszawa 2013,

s. 62-63. 57 Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. 2003

nr 203 poz. 1966), art. 4 ust. 2 i 3.

35

Czynniki ryzyka odnoszące się do dochodów z majątku mają charakter zarówno

niezależny, jak i zależny od gminy. Zewnętrzne czynniki związane są z koniunktu-

ra gospodarczą, osłabienie spowoduje brak zainteresowania kupnem gruntów czy

wykupieniem mieszkań komunalnych. Do niezależnych czynników ryzyka zaliczyć

można poziom rozwoju gospodarczego samorządu lokalnego. Ma to swoje od-

zwierciedlenie w atrakcyjności terenów oddanych w wieczyste użytkowanie.

W dużych ośrodkach miejskich uchwalane opłaty za to użytkowanie mogą być

bardzo wysokie. Zatem czynniki ryzyka zależne od samorządu terytorialnego od-

działujące na wpływy z majątku dotyczą przede wszystkim sposobu zarządzania,

gospodarowania tym majątkiem.

Transfery z budżetu państwa, które zasilają samorządy lokalne, mają dwojaki

charakter. Subwencja ogólna przyznawana jest na podstawie pewnych kryteriów.

Inaczej jest z dotacjami celowymi. Część z nich przysługuje gminie jako jednostce,

która wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej. Pozostałe dotacje jed-

nostka samorządu terytorialnego może uzyskać pod pewnymi warunkami,

np. podjęcia określonej inwestycji bądź na skutek zdarzeń losowych. Różnice

w sposobie otrzymywania tych transferów mają odzwierciedlenie w czynnikach

ryzyka niezrealizowania z nich do budżetu. Ze względu na to, iż subwencja ogólna

przydzielana jest przede wszystkim w oparciu o kryterium ludnościowe (część

oświatowa zależna jest od liczby uczniów58

) oraz potencjału fiskalnego, to czynniki

ryzyka będą podobne do tych dotyczących dochodów podatkowych. Jednakże na-

leży zauważyć, iż szczególnie istotnym będzie czynnik demograficzny.

Natomiast w przypadku dotacji celowych – to, czy samorząd lokalny je uzyska,

zależy od czynników niezależnych od gminy. W sposób jednostronny organ admi-

nistracji rządowej określa, czy i ile środków otrzyma gmina z tytułu dotacji celo-

wych59

. Zależny od samorządu będzie sposób wykonania zadania, na który dotacja

została przeznaczona; jeżeli nie zostanie wykonane właściwie, gmina będzie mu-

siała oddać otrzymane środki.

Czynniki ryzyka w wydatkach jednostek samorządu terytorialnego

Analizując czynniki ryzyka dotyczące realizacji wydatków, należy uwzględnić

dwie kwestie. Mianowicie samorząd terytorialny musi zachować odpowiednią

kondycję finansową. W związku z tym pożądane będą jak najniższe wydatki. Istot-

na będzie identyfikacja czynników ryzyka, które zwiększają wydatki jednostki.

Kolejna kwestia związana jest z koniecznością uwzględnienia skuteczności działań

samorządu w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkańców. Należy wyznaczyć

te czynniki, które uniemożliwiają zrealizowanie wydatków, co w efekcie powoduje

niezaspokojenie tych potrzeb.

Ze względu na rodzaj wydatków wyróżniamy wydatki bieżące oraz majątko-

we60

. Do wydatków bieżących zaliczamy między innymi wydatki na wynagrodze-

nia, zakup towarów i usług, obsługę długu samorządu lokalnego, świadczenia na

58 L. Patrzałek, Finanse samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we

Wrocławiu, Wrocław 2010, s. 215. 59 Ibidem, s. 224-225. 60 M. Jastrzębska, Finanse jednostek …, op. cit., s. 137-138.

36

rzecz osób fizycznych, dotacje na zadania bieżące, wypłaty z tytułu poręczeń

i gwarancji udzielonych przez gminę. Czynniki ryzyka powodujące zwiększenie

tych wydatków są niezależne od jednostki terytorialnej. Wynagrodzenia i ich ob-

ciążenie (składki) wynikają z uwarunkowań prawnych. Wprowadzanie w ustawach

zmian w tym zakresie może mieć wpływ na wzrost wydatków na te cele. Ceny

towarów oraz usług (niezbędne przy funkcjonowaniu urzędów, przedszkoli, szkół

oraz innych jednostek budżetowych) wynikają z procesów gospodarczych, wskutek

czego podlegają prawu popytu i podaży. Z kolei obsługa długu samorządu wynika

z cen na rynkach pożyczkowych, co oznacza, iż też jest niezależna od gminy. Cho-

ciaż należy zauważyć, iż dług jako konsekwencja zaciągniętych przez jednostkę

zobowiązań kształtowany jest przez czynniki zależne od gminy. Niewłaściwa poli-

tyka pożyczkowa samorządu stwarza ryzyko dużych obciążeń obsługą długu.

Świadczenia dla osób fizycznych kształtują się według zjawisk demograficznych,

co z kolei powoduje zewnętrzne czynniki ryzyka (im więcej osób starszych, tym

większe wydatki na pomoc społeczną). W przypadku wydatków z tytułu poręczeń

i gwarancji udzielonych przez samorząd lokalny innym jednostkom zbyt pochopne

bądź nieprzemyślane decyzje mogą odbić się w postaci zwiększonych wydatków.

Od specyfiki jednostek będzie zależała identyfikacja czynników ryzyka

w przypadku dotacji na zadania bieżące (ponieważ udzielane są różnym jednost-

kom). Na przykład dotacje dla jednostek będących poza sektorem finansów pu-

blicznych często są rezultatem przepisów prawnych (zmiany tych regulacji mogą

przyczynić się do zwiększenia wydatków). Natomiast dotacje dla samorządowych

zakładów budżetowych są następstwem decyzji podjętych przez władze samorządu

lokalnego.

Wraz z dotacjami na zadania bieżące związane jest ryzyko niewywiązania się

przez gminę z zadań, które zostały nałożone na nią z mocy przepisów prawnych.

Na przykład gospodarka odpadami posiada zależne i niezależne od jednostki czyn-

niki ryzyka. Od odpowiednio przeprowadzonego przetargu zależy realizacja po-

wierzonego gminie zadania. Jednak z drugiej strony nierzetelni wykonawcy mogą

przyczynić się do nienależytego wykonania zadań w tym zakresie61

.

Wydatki majątkowe samorządu lokalnego obejmują inwestycje, a także zakup

oraz objęcie akcji czy udziałów, jak również wniesienie wkładów do spółek prawa

handlowego. Istotne są czynniki ryzyka związane ściśle z wydatkami inwestycyj-

nymi. Do czynników zależnych od gminy należy zaliczyć niewłaściwe przygoto-

wanie finansowania inwestycji, wskutek niedoszacowania wydatków, co może

mieć odzwierciedlenie w realizacji większych wydatków, niż było to zaplanowane.

Dodatkowo podjęcie niewłaściwych decyzji może w szerszej perspektywie przy-

czynić się do zwiększenia wydatków bieżących na utrzymanie nietrafionych inwe-

stycji.

Czynniki zewnętrzne wpływające na wydatki inwestycyjne (ich wzrost bądź

brak możliwości ich realizacji) będą miały charakter polityczny, jak również mogą

61 M. Wiśniewska, System gospodarki odpadami komunalnymi, [w:] D. Stawasz, D. Sikora-Fernandez

(red.), Zarządzanie w jednostkach samorządu terytorialnego. Wybrane zagadnienia i obszary działa-

nia, Agencja Wydawnicza Placet, Warszawa 2013, s. 206-2012.

37

wynikać ze zdarzeń losowych czy też spowolnienia gospodarczego (np. koniecz-

ność zmniejszenia wydatków ze względu na mniejsze wpływy do budżetu) oraz ze

zmiany przepisów prawnych i niekompetencji wykonawcy inwestycji.

Ocena i zarządzanie ryzykiem działalności gminy

Efektywne zarządzanie ryzykiem w samorządzie lokalnym polega na ocenie

oraz analizie ryzyka w poszczególnych obszarach jej działalności. Odnosi się także

do szybkiej reakcji kierownictwa jednostki terytorialnej na ryzyko w celu zredu-

kowania zdarzeń, które mogą wpłynąć w sposób negatywny na realizację zadań

przypisanych samorządowi. Analizę oraz ocenę ryzyka w samorządzie lokalnym

wykonuje audytor wewnętrzny62

. Przeprowadzoną analizę audytor wykorzystuje do

sporządzenia planu audytu. Wskazuje on bowiem obszary działalności, które po-

siadają wysoki stopień ryzyka i wymagają przeprowadzenia szczegółowych badań.

Oszacowanie ryzyka może być oparte na metodach matematycznych, szacunko-

wych i mieszanych. Metody matematyczne polegają na analizie ryzyka za pomocą

wzorów matematycznych (przyjętego algorytmu). Do zalety tej metody należy zali-

czyć brak możliwości podważenia wyników, które są odpowiednio udokumentowa-

ne. Natomiast wadą metody matematycznej jest jej pracochłonność, jak również

konieczność ciągłego uaktualniania i stosunkowo duże koszty stosowania63

.

Metody szacunkowe polegają na oszacowaniu ryzyka przez osoby, które posia-

dają doświadczenie związane z funkcjonowaniem gminy. W listach rankingowych

przypisuje się poziom ryzyka dla każdego obszaru działalności samorządu lokalne-

go, który będzie podlegał dalszemu badaniu. Zdecydowaną wadą tej metody jest

subiektywizm w szacowaniu ryzyka, a z tego powodu łatwo można podważyć uzy-

skane wyniki. Z kolei zaletą jest łatwość wykonania tej metody64

.

W przypadku metod mieszanych wagi czynnikom ryzyka przypisuje się

po uwzględnieniu opinii kierownika jednostki samorządu oraz komórki, której

działalność obejmuje przeprowadzane badanie. Ryzyko ważone oblicza się jako

iloczyn każdego czynnika oceny ryzyka oraz przypisanej mu wagi. Zdecydowaną

wadą tej metody jest możliwość subiektywnego przypisania wag ryzyka oraz błąd

w obliczeniach. Jednak to właśnie ta metoda jest najczęściej wykorzystywana

w praktyce65

.

Podczas wyboru odpowiedniej metody służącej ocenie ryzyka należy wziąć pod

uwagę:

rodzaj informacji, jaką należy uzyskać;

dostępność wymaganej informacji;

62 Więcej na temat funkcjonowania audytu wewnętrznego w jednostkach samorządowych:

K. Winiarska, M. Kaczurak-Kozak, Rachunkowość budżetowa, Wolters Kluwer, Warszawa 2011,

s. 348-386. 63 A. Judkowiak, B. Zaleska, Wybrane zagadnienia dotyczące ryzyka w audycie wewnętrznym, „Stu-

dia i Prace Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania” 2009, nr 16, s. 117. 64 K. Winiarska, Audyt wewnętrzny 2008, Difin, Warszawa 2008, s. 166. 65 R. Krzemień, K. Winiarska, Audyt wewnętrzny w pytaniach i odpowiedziach. Komentarze. InfoAu-

dit, Warszawa 2004, s. 28.

38

stosowane oprogramowania bądź inne licencje (pod względem kosztu ich zasto-

sowania);

ilość dodatkowych informacji koniecznych do osiągnięcia wiarygodnego rezul-

tatu (z uwzględnieniem kosztu ich uzyskania);

ocenę innych osób na temat przydatności danej metody w ulepszeniu efektyw-

ności audytu;

skłonność kierownictwa do zaakceptowania wskazanej metody oraz określania

sposobu, a także zakresu przeprowadzanych audytów66

.

Audytor wewnętrzy musi wypracować określony schemat realizowania analizy

ryzyka. Powinien być on opisany w procedurach audytu wewnętrznego jednostki

samorządu terytorialnego, a także konsekwentnie realizowany. Ciągłość użytko-

wania tej samej metody pozwala na porównywanie ryzyka poszczególnych obsza-

rów, jak również na śledzenie zmian w kolejnych latach. Jednak gdy stosowana

metoda oceny ryzyka nie przynosi pożądanych rezultatów, należy ją zmienić bądź

skorygować.

Trzeba zauważyć, że oprócz ryzyka powiązanego z prowadzeniem działalności

przez samorząd terytorialny występuje również ryzyko audytu. Kalkuluje się je

jako iloczyn następujących czynników:

ryzyka wrodzonego stanowiącego wystąpienie błędu z uwagi na specyficzność

środowiska (nie uwzględniając skuteczności kontroli);

ryzyka kontroli, w warunkach, w których istniejący model kontroli wewnętrznej

nie zapobiegnie bądź nie wykryje błędu;

ryzyka detekcji dotyczącego ryzyka niewykrycia błędów o kluczowym znacze-

niu przez audytora67

.

Zwrócono już uwagę na to, iż ocena ryzyka pomaga w efektywnym zarządzaniu

ryzykiem. Audytor wewnętrzny bada również skuteczność tego zarządzania poprzez

ustalenie, czy jednostka samorządu terytorialnego zidentyfikowała szczególne czynniki

ryzyka zagrażające jej działalności, jak również czy misja organizacji realizowana jest

poprzez odpowiednio wybrane do niej cele organizacji, a także czy wybrana reakcja na

ryzyko była odpowiednia. Oprócz tego sprawdzane jest, czy informacja o ryzyku jest

przekazywana kierownictwu oraz pracownikom w odpowiednim czasie.

Każda jednostka samorządu terytorialnego powinna przeprowadzać regularną

ocenę systemu kontroli wewnętrznej (szczególnie pod kątem zapobiegania niepra-

widłowościom). Umożliwi to lepsze spożytkowanie zasobów finansowych, co

przyczyni się do osiągnięcia postawionych przez samorząd lokalnych krótko-

i długookresowych celów.

Podsumowanie

Określenie czynników ryzyka w działalności finansowej jednostki samorządu

terytorialnego pozwala na wysunięcie kilku wniosków. Zewnętrznym czynnikiem

ryzyka najczęściej powtarzającym się w badanych obszarach finansowych jest

zmiana regulacji prawnych, a także sytuacja gospodarcza. Kolejnym ważnym nie-

66 K. Czerwiński, Audyt wewnętrzny, InfoAudit, Warszawa 2004, s. 63. 67 R. Krzemień, K. Winiarska, Audyt wewnętrzny …, op. cit., s. 35.

39

zależnym od jednostki czynnikiem zagrażającym zrealizowaniu dochodów bądź

wywołującym wzrost wydatków są zjawiska demograficzne. Natomiast w we-

wnętrznych czynnikach ryzyka samorządu lokalnego najczęściej pojawiającą się

i zarazem niepokojącą kategorią jest niewłaściwa praca urzędników.

Ważnym wsparciem dla kierownictwa samorządu terytorialnego w możliwym

przeciwdziałaniu negatywnym zdarzeniom oraz ich skutkom jest audyt wewnętrz-

ny. Komórka ta realizuje swoje zadania na podstawie oceny ryzyka. Z kolei analiza

ryzyka ma kluczowy udział w efektywnym zarządzaniu ryzykiem. Do oceny ryzy-

ka może zostać wykorzystana metoda szacunkowa, matematyczna bądź mieszana.

Najczęściej w praktyce wykorzystuje się metodę mieszaną. Podkreśla ona zalety

oraz minimalizuje wady metody matematycznej i szacunkowej.

Niezależnie od wybranej metody każda z nich jest obarczona możliwością po-

pełnienia błędów wiążących się z subiektywną oceną audytorów wewnętrznych.

Duży zasób wiedzy, a także dogłębna znajomość funkcjonowania jednostki powin-

na zniwelować występowanie takiego zagrożenia. Ponieważ audytorzy dzięki temu

będą mogli rzetelnie wskazać ryzyko oraz je sklasyfikować, uwzględniając praw-

dopodobieństwo jego wystąpienia, a także określając znaczenie zjawiska dla pra-

widłowego prowadzenia jednostki.

Literatura

1. Czerwiński K., Audyt wewnętrzny, InfoAudit, Warszawa 2004.

2. Dolnicki B., Samorząd terytorialny, Wolters Kluwer, Warszawa 2009.

3. Harańczyk A., Samorząd terytorialny. Organizacja i gospodarka, Wydawnictwo Uniwersytetu

Ekonomicznego w Krakowie, Kraków 2010.

4. Jajuga K. (red.), Zarządzanie ryzykiem, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007.

5. Jastrzębska M., Finanse jednostek samorządu terytorialnego, Wolters Kluwer, Warszawa 2012.

6. Judkowiak A., Zaleska B., Wybrane zagadnienia dotyczące ryzyka w audycie wewnętrznym,

„Studia i Prace Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania” 2009, nr 16.

7. Kaczmarek T.T., Ryzyko i zarządzanie ryzykiem. Ujęcie interdyscyplinarne, Difin, Warszawa

2005.

8. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie



(Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483, z późn. zm.).

9. Krzemień R., Winiarska K., Audyt wewnętrzny w pytaniach i odpowiedziach. Komentarze, In-

foAudit, Warszawa 2004.



Belgorod 2011.

11. Łukomska-Szarek J., Wójcik-Mazur A. (red.), Risk Management in Public and Financial Institu-

tions, Nauka i Obrazowanie, Dnepropetrovsk 2010.

12. Miszczuk M., Identyfikacja czynników różnicujących potencjał finansowy gmin, [w:] E. Sobczak

(red.), Gospodarka lokalna w teorii i praktyce, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wro-

cławiu, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Wrocław 2001.

13. Patrzałek L., Finanse samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we

Wrocławiu, Wrocław 2010.

14. Podstawka M. (red.), Finanse. Instytucje, instrumenty, podmioty, rynki, regulacje, Wydawnictwo

Naukowe PWN, Warszawa 2010.

15. Rocznik Statystyczny Rzeczypospolitej Polskiej 2015, GUS, Warszawa 2015.

16. Surówka K., Samodzielność finansowa samorządu terytorialnego w Polsce, PWE, Warszawa

2013.

40

17. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. 2003

nr 203 poz. 1966).

18. Waściński T., Krasiński P., Ryzyko w działalności przedsiębiorstwa – elementy systematyki

i identyfikacji, [w:] Monkiewicz J., Gąsiorkiewicz L. (red.), Zarządzanie ryzykiem działalności

organizacji, C.H. Beck, Warszawa 2010.

19. Winiarska K., Audyt wewnętrzny 2008, Difin, Warszawa 2008.

20. Winiarska K., Kaczurak-Kozak M., Rachunkowość budżetowa, Wolters Kluwer, Warszawa 2011.

21. Wiśniewska M., System gospodarki odpadami komunalnymi, [w:] Stawasz D., Sikora-

-Fernandez D. (red.), Zarządzanie w jednostkach samorządu terytorialnego. Wybrane zagadnie-

nia i obszary działania, Agencja Wydawnicza Placet, Warszawa 2013.

22. Zachorowska A., Łukomska-Szarek J., Ryzyko procesów inwestycyjnych w świetle rozważań

teoretycznych, [w:] J. Bizon-Górecka (red.), Ryzyko. Zarządzanie ryzykiem w przedsiębiorstwie.

Strategie zarządzania ryzykiem w przedsiębiorstwie – ryzyka uniwersalne i specyficzne, (V Ogól-

nopolska i I Międzynarodowa Konferencja Naukowa), TNOiK „Dom Organizatora”, Bydgoszcz

2003.

23. Zawiła-Niedźwiecki J., Zarządzanie ryzykiem operacyjnym w zapewnianiu ciągłości działania

organizacji, edu-Libri, Kraków-Warszawa 2013.

RISK FACTORS IN FINANCING ACTIVITIES LOCAL

Abstract: This publication has attempted to identify risk factors. Taken issues focuses on approxi-

mately the notion of risk and based on the analysis of the literature. Classification occurring in the

financial activities of local governments risk factors and identify their sources. Will be analyzed

income and expenditure of local government units. It will also be presented theoretical aspects of risk

management in local government.

Keywords: risk, risk factors, financial, local government units

41

ZARZĄDZANIE INWESTYCJAMI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO – ANALIZA I OCENA

DZIAŁALNOŚCI INWESTYCYJNEJ GMINY MYSZKÓW

Justyna Imiołczyk Politechnika Częstochowska


Streszczenie: Poniższe opracowanie porusza tematykę inwestycji w jednostkach samorządowych.

W części teoretycznej przedstawiono zagadnienia związane z funkcjonowaniem samorządu teryto-

rialnego, a także wyszczególniono źródła finansowania inwestycji. W części empirycznej przeprowa-

dzona została analiza działalności inwestycyjnej gminy Myszków w oparciu o dynamikę i strukturę

wydatków majątkowych miasta. Dokonano również oceny potencjału rozwojowego i atrakcyjności

inwestycyjnej z wykorzystaniem wskaźników operacyjnej oraz całkowitej zdolności do rozwoju.

Słowa kluczowe: samorząd terytorialny, działalność inwestycyjna, potencjał rozwojowy, atrakcyj-

ność inwestycyjna

Wprowadzenie

Inwestycje publiczne rozpoczynają się na poziomie samorządowym. Są one szcze-

gólnie istotne na najniższym szczeblu podziału terytorialnego, czyli w gminie. Działal-

ność inwestycyjna w jednostkach samorządu terytorialnego stanowi element stymulacji

rozwoju kraju, a także zwiększa poziom pracy i życia społeczności lokalnej68

.

Infrastruktura gminna powinna stwarzać odpowiednie warunki do rozwoju

przedsiębiorczości69

oraz zapewnić zadowalające warunki techniczne i ekonomicz-

ne, przyczyniające się do wzrostu liczby przedsiębiorców na terenie gminy. Inwe-

stycje w infrastrukturę stanowią podstawę rozwoju samorządów, ponieważ wpły-

wają na ich postrzeganie przez potencjalnych inwestorów. Wraz ze wzrostem

przedsiębiorstw na terenie jednostek samorządu terytorialnego zwiększa się stan-

dard życia mieszkańców i maleje bezrobocie, dlatego też władze gmin powinny

rozpocząć aktywność inwestycyjną od rozwoju infrastruktury z uwzględnieniem

korzystnych rozwiązań dla przedsiębiorców70

.

68 E.U. Wróblewska, Inwestycje lokalne jako instrument rozwoju społeczno-gospodarczego, na przykła-

dzie gminy Ryki, „Zeszyty Naukowe. Polityki Europejskie, Finanse i Marketing” 2010, nr 4(53), s. 65. 69 Istotą przedsiębiorczości jest inicjowanie projektów oraz tworzenie nowych form działalności,

które zaspokajają potrzeby konsumentów oraz generują zyski. Założenia ekonomistów mówią, że

istnienie szans rynkowych jest wymogiem przedsiębiorczości. Zob.: M. Klonowska-Matynia,

J. Palinkiewicz, Przedsiębiorczość w teorii ekonomicznej, „Zeszyty Naukowe Wydziału Nauk Eko-

nomicznych Politechniki Koszalińskiej” 2013, nr 17, s. 30. 70 K. Kocur-Bera, Rozwój infrastruktury na podstawie wybranych gmin wiejskich, „Infrastruktura

i Ekologia Terenów Wiejskich” 2011, nr 1, s. 30. Szerzej na temat wpływu przedsiębiorstw na rozwój

regionu w pracy: K. Gabryś, Rola przedsiębiorstwa w procesie budowania konkurencyjnego regionu,

[w:] A. Wójcik-Mazur (red.), Zarządzanie podmiotami gospodarczymi i jednostkami sektora publicz-

nego a rozwój regionalny, Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej,

Częstochowa 2012, s. 49-66.

42

W działalności inwestycyjnej konieczne jest również uwzględnienie czynników

demograficznych i społecznych. W różnych obszarach Polski dostęp do dóbr

i usług jest zróżnicowany. Wynika to przede wszystkim z faktu, że poszczególne

miejscowości są mniejszą bądź większą wspólnotą mieszkańców. Samorządy po-

winny wprowadzać rozwiązania zachęcające do osiedlania się na danym teryto-

rium, ponieważ liczba ludności przekłada się bezpośrednio na poziom inwestycji71

.

Istnieją także czynniki wpływające na działalność inwestycyjną, na które wła-

dze jednostki samorządu terytorialnego nie mają wpływu. Zalicza się do nich m.in.

położenie geograficzne i klimat. Większość czynników można jednak odpowiednio

kształtować i tym samym zwiększać konkurencyjność poszczególnych obszarów72

.

Istota działalności inwestycyjnej jednostek samorządu terytorialnego

Inwestowanie to rezygnacja z bieżących korzyści na rzecz niepewnych zysków

w przyszłości. Wynik każdej inwestycji jest nieznany i niepewny, dlatego też wią-

żą się z ryzykiem. Są one jednak niezbędne do rozwoju i wdrażania pozytywnych

zmian73

. Działalność inwestycyjna związana jest z odpowiednim zarządzaniem.

Jest procesem sprawnego i efektywnego wykorzystania zasobów organizacji umoż-

liwiającym realizację określonych celów74

.

Do podstawowych rodzajów inwestycji zalicza się75

:

Inwestycje finansowe, które charakteryzują się niematerialnym przedmiotem

inwestycji. Zyski pochodzą ze wzrostu wartości inwestycji.

Inwestycje rzeczowe, które charakteryzują się materialnym przedmiotem inwe-

stycji. Zysk jest źródłem wzrostu wartości danego dobra w okresie inwestowa-

nia.

Inwestycje jednostek samorządu terytorialnego zdefiniować można jako celowe

wydatkowanie środków pieniężnych ukierunkowane na zwiększanie korzyści ma-

terialnych i niematerialnych danego samorządu76

. Działalność inwestycyjna obej-

muje wszelkie instytucje, urządzenia i obiekty, których istnienie jest konieczne do

działania społeczeństwa i gospodarki. Określa się ją jako czynności związane

71 A. Kowalski, Inwestycje lokalne i źródła ich finansowania, Instytut Ekonomiki, Rolnictwa

i Gospodarki Żywnościowej, Warszawa 2006, s. 7. 72 E. Barej, Zakres władztwa podatkowego – na przykładzie miast na prawach powiatu

w województwie zachodniopomorskim, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego. Ekono-

miczne Problemy Usług” 2013, nr 108, s. 7. 73 J. Wieprow, Ocena efektywności inwestycji rzeczowych za pomocą NPV, „Zeszyty Naukowe Wyższej

Szkoły Bankowej we Wrocławiu” 2013, nr 6(38), s. 86. Szerzej na temat ryzyka w organizacji

w pracy: I. Gorzeń-Mitka, Zintegrowane zarządzanie ryzykiem w organizacji: kluczowe czynniki sukce-

su, [w:] A. Puto (red.), Teoretyczne i praktyczne aspekty funkcjonowania przedsiębiorstwa, Sekcja Wy-

dawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2012, s. 28-37. 74 B. Kożuch, A. Kożuch, Podstawy organizacji i zarządzania, Towarzystwo Naukowe Współczesnego

Zarządzania w Krakowie, Fundacja Współczesne Zarządzanie w Białymstoku, Kraków 2008, s. 16. 75 K. Jajuga, Wprowadzenie do inwestycji finansowych. Depozyty i instrumenty rynku pieniężnego,

Komisja Nadzoru Finansowego, Warszawa 2009, s. 5. Por. również: A. Zachorowska, Ryzyko dzia-

łalności inwestycyjnej przedsiębiorstw, PWE, Warszawa 2006. 76 J. Czempas, Inwestycje gminne – zakres i pomiar, [w:] Polska samorządność w integrującej się

Europie, Fundacja na rzecz Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2004, s. 85.

43

z planowaniem i realizacją przedsięwzięć przyczyniających się do powstawania,

odtwarzania lub unowocześniania dóbr. Poprzez inwestycje komunalne rozumie się

także długoterminowe operacje finansowe przeprowadzane na rynkach finanso-

wych i w bankach77

. Cechy charakterystyczne inwestycji samorządów przedsta-

wione zostały na rysunku 1.

Rysunek 1. Cechy inwestycji jednostek samorządu terytorialnego

Źródło: B. Filipiak, M. Dylewski, Działalność inwestycyjna jednostek samorządu terytorialnego

w latach 2008-2013, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego” nr 854, Finanse, Rynki Fi-

nansowe, Ubezpieczenia, nr 73 (2015), s. 869

Inwestycje komunalne powinny dostarczać zarówno dobra i usługi przewidzia-

ne ustawowo, jak również zaspokajać potrzeby społeczności lokalnej. Władze sa-

morządowe konkurują o opinie obywateli oraz przedsiębiorców, dlatego też zarzą-

dzają działalnością inwestycyjną w taki sposób, aby realizowane przedsięwzięcia

przekładały się na pozytywny wizerunek gminy78

.

W celu efektywnej realizacji inwestycji władze gmin, powiatów i województw

wykorzystują dostępne narzędzia zarządzania, umożliwiające ich odpowiednie

zaplanowanie i wykonanie. Jednym z nich jest strategia rozwoju regionalnego. Jest

to dokument, w którym ujęte są zadania, jakie jednostka samorządu terytorialnego

zamierza zrealizować w poszczególnych okresach. Strategia rozwojowa to zbiór

określnych czynności wpływających na:

zwiększenie efektywności realizowanych celów,

monitorowanie wykonywanych zadań,

koordynację przedsięwzięć.

W niewielkiej gminie wiejskiej strategia rozwoju odnosi się głównie do urzędu

gminy i wójta. W miastach natomiast obejmuje prezydenta, radę miasta oraz spółki

miejskie. Istotnym warunkiem wdrożenia strategii rozwoju regionalnego jest

uwzględnienie jej realności oraz określenie środków realizacji.

77 M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorzałczyńska-Koczkodaj, Analiza finansowa w jednostkach samo-

rządu terytorialnego, Municipium, Warszawa 2004, s. 164. 78 B. Filipiak, M. Dylewski, Działalność inwestycyjna jednostek samorządu terytorialnego w latach

2008-2013, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego” nr 854, Finanse, Rynki Finansowe,

Ubezpieczenia, nr 73 (2015), s. 867.

Cechy inwestycji samorządowych

Wysoka kapitałochłonność

Długi okres użytkowania

Trudność ze zwrotem nakładów

Ryzyko inwestycyjne i finansowe

44

Narzędzia realizacji inwestycji jednostek samorządu terytorialnego

Działalność inwestycyjna danej jednostki samorządu terytorialnego w znaczą-

cym stopniu zależna jest od jej możliwości finansowych79

. Samorządy dysponują

zarówno środkami własnymi, jak i pochodzącymi z budżetu państwa. Budżet gmi-

ny zasilany jest przez dochody własne i dochody transferowe, co zostało zobrazo-

wane na rysunku 280

.

Rysunek 2. Dochody jednostek samorządu terytorialnego

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Z. Agopszowicz, M. Gilowska, M. Taniewska-Peszko, Prawo

samorządu terytorialnego w zarysie, Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 2001, s. 146

Głównym źródłem dochodów własnych gmin są przede wszystkim podatki. Po-

zostałe jednostki samorządu terytorialnego nie mają możliwości poboru podatków.

Jednym ich dochodem podatkowym jest udział w podatku dochodowym od osób

fizycznych i prawnych, który zasila również budżet centralny81

.

79 Problematykę działalności inwestycyjnej samorządów lokalnych w Polsce, źródeł finansowania

przedsięwzięć rozwojowych podjęto szerzej w opracowaniach: J. Łukomska-Szarek, Działalność

inwestycyjna samorządów lokalnych w Polsce, [w:] A. Wójcik-Mazur, J. Łukomska-Szarek,

D. Wielgórka (red.), Wieloaspektowe problemy zarządzania podmiotami publicznymi i prywatnymi

w gospodarce polskiej, Wydawnictwo Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2007, s. 150-162;

J. Łukomska-Szarek, Finansowanie działalności rozwojowej samorządów terytorialnych, „Zeszyty

Naukowe Politechniki Śląskiej. Organizacja i Zarządzanie” 2011, z. 59, nr 1864, s. 75-86. 80 J. Glumińska-Pawlic, K. Sawicka, Budżet jednostki samorządu terytorialnego, Zachodnie Centrum

Organizacji, Zielona Góra 2002, s. 20. 81 A. Brzeszczak, J. Imiołczyk, J. Łukomska-Szarek, Zasilanie jednostek samorządu terytorialnego

z podatku dochodowego od osób fizycznych i prawnych w latach 1999-2013, [w:] I. Turek,

S. Łęgowik-Świącik (red.), Kierunki transformacji rachunkowości a zarządzanie przedsiębiorstwem.

Kontekst pragmatyczny, Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej,

Częstochowa 2015, s. 10. Szerzej na temat wpływów podatkowych w gminach w pracy:

P. Ostachowski, Podatki lokalne jako narzędzia łagodzenia skutków spowolnienia gospodarczego

przez gminy, [w:] K. Głębocki, A. Bazan-Bulanda, A. Czarnecka, K. Kowalska (red.), Samorząd

terytorialny w systemie zarządzania gospodarką lokalną. Doświadczenia i wyzwania współczesności,

Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2015,

s. 217-226.

Dochody budżetu gminy

Dotacje z budżetu

państwa Dochody własne Subwencje

45

Wśród podatków zasilających budżety gmin wyróżnia się82

:

podatek od nieruchomości,

podatek rolny,

podatek leśny,

podatek od spadków i darowizn,

podatek od czynności cywilnoprawnych,

podatek od środków transportu.

Do dochodów transferowych gminy zalicza się subwencję składającą się

z części wyrównawczej, równoważącej i oświatowej83

oraz dotacje, które muszą

zostać przeznaczone na konkretny cel. Właściwe zarządzanie działalnością inwe-

stycyjną polega na optymalnym wykorzystaniu źródeł finansowania. Samorządy

dążą do takiego kształtowania dochodów i wydatków, aby poziom inwestycji

zwiększał się. Często dochody własne nie są wystarczające do finansowania zadań

rozwojowych, dlatego też celem władz samorządowych powinno być pozyskiwa-

nie kapitału ze źródeł zewnętrznych, np. z funduszy Unii Europejskiej84

.

Analiza działalności inwestycyjnej gminy Myszków

Jednym z podstawowych narzędzi rozwoju gminy jest realizacja inwestycji.

Wpływają one na wzrost konkurencyjności i zaspokajają potrzeby mieszkańców.

Odzwierciedleniem intensywności działalności inwestycyjnej są wydatki majątko-

we samorządu. Wpływają one na kierunek i rodzaj podjętych działań. Analiza

struktury i dynamiki wydatków majątkowych w wydatkach ogółem umożliwia

określenie skali działalności rozwojowej gminy85

.

82 R. Rosiński, Istota i znaczenie fiskalne podatków lokalnych na Pomorzu Środkowym w latach


Ubezpieczenia, nr 52 (2012), s. 310. 83 W. Ziółkowska, Finanse publiczne. Teoria i zastosowanie, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Banko-

wej, Poznań 2005, s. 231. 84 A. Świrska, Subwencje jako źródło dochodów gminy, „Zeszyty Naukowe Szkoły Głównej Go-

spodarstwa Wiejskiego. Ekonomika i Organizacja Gospodarki Żywnościowej” 2008, nr 65, s. 167.

Szerzej na temat zwrotnych źródeł zasilania finansowego samorządów lokalnych w opracowaniu:

J. Łukomska-Szarek, A. Wójcik-Mazur, Zwrotne zasilanie finansowe jednostek samorządu teryto-

rialnego, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego” nr 640, Finanse, Rynki Finansowe,

Ubezpieczenia, nr 38 (2011), s. 137-146. Z kolei problematykę wpływu funduszy unijnych na

rozwój regionalny poruszono szerzej w pracy: D. Wielgórka, W. Szczepaniak, Analiza wpływu

funduszy Unii Europejskiej na rozwój regionalny na przykładzie miasta Częstochowy , „Zeszyty

Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego” nr 640, Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia, nr 38

(2011), s. 195-203. 85 J. Zygmunt, Kształtowanie się wydatków inwestycyjnych w gminach powiatu strzeleckiego ,

„Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Bankowej we Wrocławiu” 2013, nr 6(38), s. 145. Szerzej na

temat analizy wykonania budżetu gminy w pracy: I. Otola, Procesy zarządzania gminą,

[w:] A. Zachorowska, H. Kościelniak (red.), Ekonomiczne i pozaekonomiczne determinanty

rozwoju, Wydawnictwo Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa

2003, s. 73-78.

46

Tabela 1. Struktura i dynamika wydatków majątkowych gminy Myszków

w latach 2012-2014

[mln zł] Struktura procentowa

Dynamika procentowa

Jedno-

podstawowa Łańcuchowa

2012 2013 2014 2012 2013 2014 2013/

2012

2014/

2012

2013/

2012

2014/

2013

Wydatki

majątkowe 10,9 21,7 15,9 13,6 23,7 17,7 198,5 146,1 198,5 73,6

Wydatki

inwestycyjne 10,9 21,7 15,9 13,6 23,7 17,7 198,5 146,1 198,5 73,6

Pozostałe 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Wydatki

budżetowe

ogółem

80,1 91,8 90,2 100 100 100 114,5 112,5 114,5 98,3

Źródło: Opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetu gminy Myszków

w latach 2012-2014

Tabela 1 przedstawia strukturę wydatków miasta Myszków w latach

2012-2013. W gminie w całym okresie badawczym wydatki majątkowe były rów-

ne wydatkom inwestycyjnym. W roku 2013 wystąpiła największa dynamika ich

wzrostu. Były one wówczas prawie dwukrotnie wyższe niż w roku poprzedzają-

cym. W ostatnim roku badawczym wydatki inwestycyjne wykazały regresję

w porównaniu z rokiem 2013, jednak w ujęciu jednopodstawowym zwiększyły się

one o 46,1% w odniesieniu do roku bazowego. Jest to zjawisko pozytywne, ponie-

waż wzrost wydatków majątkowych w jednostce samorządu terytorialnego świad-

czy o jej rozwoju. Należy również podkreślić, że dochody majątkowe wykazują

taką samą tendencję zmian jak dochody budżetowe ogółem (zwiększają się w roku

2013, a w ostatnim roku badawczym zmniejszają się).

Rysunek 3. Udział wydatków majątkowych w wydatkach ogółem miasta Myszków

w latach 2012-2013 [%]


w latach 2012-2014

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2012 2013 2014

pozostałe wydatki

wydatki majątkowe

47

Rysunek 3 przedstawia udział wydatków majątkowych w wydatkach budżetu gmi-

ny Myszków ogółem w latach 2012-2014. W całym okresie badawczym wydatki bie-

żące były znacznie wyższe niż wydatki majątkowe. W roku bazowym wydatki mająt-

kowe stanowiły 13,64% wydatków ogółem. W 2013 roku ich udział w strukturze

zwiększył się do 23,66%, natomiast w ostatnim roku badawczym spadł i wyniósł

17,71%. Pozytywnie należy ocenić wzrost wydatków majątkowych w roku 2013.

Świadczy to o intensyfikacji działalności inwestycyjnej gminy. W roku 2014 wydatki

inwestycyjne zmniejszyły się, jednak nadal były wyższe niż w roku bazowym, co

oznacza, że miasto dąży do wzrostu poziomu inwestycji na swoim terenie.

Ocena atrakcyjności inwestycyjnej i potencjału rozwojowego gminy Myszków

Atrakcyjność inwestycyjna ma znaczący wpływ na decyzje inwestorów odno-

szące się do umiejscowienia działalności na terenie jednostki samorządu terytorial-

nego. Określić ją można jako jeden z czynników determinujących wybór danego

regionu jako miejsca inwestycji. Działania władz samorządowych coraz częściej

ukierunkowane są na pozyskiwanie inwestorów zewnętrznych. Ich obecność

wpływa na rozwój regionu, a także jest źródłem napływającego kapitału86

.

Potencjał rozwojowy gminy zdefiniować można jako zdolność do pozyskiwania

inwestorów z wykorzystaniem zasobów lokalnych. Uwarunkowania te określa się

jako zbiór czynników odpowiadających indywidualnym potrzebom podmiotów

gospodarczych.

Tabela 2. Operacyjna i całkowita zdolność do rozwoju gminy miejskiej Myszków

w latach 2012-2014

Wyszczególnienie Gmina Myszków

2012 2013 2014

Operacyjna zdolność do rozwoju 8,41% 9,49% 9,98%

Całkowita zdolność do rozwoju 13,15% 15,66% 17,09%


w latach 2012-2014

Tabela 2 przedstawia operacyjną i całkowitą zdolność do rozwoju gminy miej-

skiej Myszków. Operacyjna zdolność do rozwoju wykazywała progresję w całym

okresie badawczym. W roku 2012 wyniosła ona 8,41%, a w roku 2013 i 2014 po-

nad 9%. Oznacza to, że w roku 2012 nadwyżka operacyjna stanowiła ponad 8%

dochodów bieżących, w roku 2013 – 9,49%, a w ostatnim roku badawczym –

9,98%. Całkowita zdolność do rozwoju miasta Myszków w roku bazowym wynio-

sła 13,15%, w 2013 roku – 15,66%, natomiast w roku 2014 – 17,09%.

Rysunek 4 obrazuje dynamikę wzrostu operacyjnej oraz całkowitej zdolności do

rozwoju miasta Myszków. W całym okresie badawczym wskaźnik zarówno opera-

cyjnej, jak i całkowitej zdolności do rozwoju wykazuje progresję. W roku 2013

86 A. Woźniak-Miszewska, Atrakcyjność inwestycyjna szczecińskiego obszaru metropolitalnego

w percepcji bezpośrednich inwestorów zagranicznych, „Edukacja Humanistyczna” 2013, nr 2(29),

s. 180-181.

48

w odniesieniu do roku bazowego zmiana bezwzględna operacyjnej zdolności do

rozwoju wyniosła 1,08 p.p., a w ostatnim roku badawczym 0,49 p.p. W przypadku

całkowitej zdolności do rozwoju zmiana bezwzględna w roku 2013 wyniosła 2,51

p.p., natomiast w 2014 roku – 1,43 p.p.

Zwiększająca się operacyjna i całkowita zdolność do rozwoju w całym okresie

badawczym jest zjawiskiem pozytywnym. Wynika z tego, że miasto posiada coraz

więcej wolnych środków, które mogą być wydatkowane na inwestycje. Wzrost

tych wskaźników świadczy o rosnących możliwościach rozwoju regionu.

Rysunek 4. Dynamika operacyjnej oraz całkowitej zdolności do rozwoju gminy Myszków

w latach 2012-2014 [%]


w latach 2012-2014

W tabeli 3 przedstawiono wskaźniki atrakcyjności inwestycyjnej. Wśród nich

wyróżnia się dochody ogółem na mieszkańca, wydatki ogółem na mieszkańca oraz

wydatki inwestycyjne na mieszkańca. Wartości zostały przedstawione zarówno

procentowo, jak i kwotowo.

Tabela 3. Wskaźniki atrakcyjności inwestycyjnej w gminie Myszków w latach 2012-2014

Wyszczególnienie 2012 2013 2014

Gmina Myszków w zł

Wydatki inwestycyjne

na mieszkańca 334,86 666,04 491,99

Dochody ogółem na mieszkańca 2438,58 2547,29 2755,85

Wydatki ogółem na mieszkańca 2452,84 2814,50 2776,86

Wyszczególnienie 2011,00 2012,00 2012,00

Gmina Myszków w %


na mieszkańca 0,003059 0,003066 0,003077




w latach 2012-2014

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

2012 2013 2014

operacyjna zdolnośćdo rozwoju

całkowita zdolność dorozwoju

49

Wskaźnik wydatków inwestycyjnych na mieszkańca był najwyższy w roku 2013,

w roku kolejnym zmniejszył się i wyniósł niespełna 500 zł, natomiast najniższy jego

poziom odnotowano w pierwszym roku badawczym. Wartości te są odzwierciedle-

niem wysokości wydatków inwestycyjnych w jednostce samorządu terytorialnego,

które w roku bazowym były najniższe, a w roku 2013 najwyższe spośród wszystkich

lat badawczych. Dochody ogółem na mieszkańca zwiększały się z roku na rok,

a wydatki ogółem na mieszkańca wykazywały taką samą tendencję jak wydatki in-

westycyjne na mieszkańca (ich poziom był najwyższy w roku 2013 i najniższy

w roku bazowym). W roku 2014 wskaźnik ten wyniósł ponad 2700 zł.

Podsumowanie

Pozytywne zmiany zachodzące w jednostkach samorządu terytorialnego nazy-

wane są rozwojem regionalnym. W jego kreowaniu kluczową rolę odgrywa zarzą-

dzanie działalnością inwestycyjną. Jest to proces planowania i wdrażania określo-

nych działań, które wpływają na osiąganie wyznaczonych celów inwestycyjnych.

Myszków to gmina miejska przynależąca do województwa śląskiego. Jest ona stale

unowocześniana i rozbudowywana. Przejawia się to realizacją zadań zwiększają-

cych komfort życia mieszkańców. Odpowiednie zarządzanie działalnością inwe-

stycyjną gminy jest dla niej bardzo istotne i wpływa na wzrost jej atrakcyjności.

Szczególnie ważne jest przeznaczanie środków na zadania, które mogą przyciągnąć

inwestorów. Gmina miejska Myszków znacząco więcej środków przeznacza na

zadania bieżące. Oznacza to, że wydatki bieżące są większe niż wydatki majątko-

we. Jednak należy podkreślić, że wskaźnik operacyjnej i całkowitej zdolności do

rozwoju wykazywał progresję we wszystkich badanych latach. Jest to tendencja

zdecydowanie pozytywna, ponieważ odzwierciedla zwiększające się możliwości

gminy w zakresie inwestowania i poprawy standardu życia.

Literatura

1. Agopszowicz Z., Gilowska M., Taniewska-Peszko M., Prawo samorządu terytorialnego

w zarysie, Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 2001.

2. Barej E., Zakres władztwa podatkowego – na przykładzie miast na prawach powiatu

w województwie zachodniopomorskim, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego. Eko-

nomiczne Problemy Usług” 2013, nr 108.

3. Brzeszczak A., Imiołczyk J., Łukomska-Szarek J., Zasilanie jednostek samorządu terytorialnego

z podatku dochodowego od osób fizycznych i prawnych w latach 1999-2013, [w:] Turek I., Łęgo-

wik-Świącik S. (red.), Kierunki transformacji rachunkowości a zarządzanie przedsiębiorstwem.

Kontekst pragmatyczny, Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochow-


4. Czempas J., Inwestycje gminne – zakres i pomiar, [w:] Polska samorządność w integrującej się

Europie, Fundacja na rzecz Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2004.

5. Dylewski M., Filipiak B., Gorzałczyńska-Koczkodaj M., Analiza finansowa w jednostkach samo-

rządu terytorialnego, Municipium, Warszawa 2004.

6. Filipiak B., Dylewski M., Działalność inwestycyjna jednostek samorządu terytorialnego w latach


Ubezpieczenia, nr 73 (2015).

50

7. Gabryś K., Rola przedsiębiorstwa w procesie budowania konkurencyjnego regionu, [w:] Wójcik-

-Mazur A. (red.), Zarządzanie podmiotami gospodarczymi i jednostkami sektora publicznego

a rozwój regionalny, Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej,

Częstochowa 2012.

8. Glumińska-Pawlic J., Sawicka K., Budżet jednostki samorządu terytorialnego, Zachodnie Cen-

trum Organizacji, Zielona Góra 2002.

9. Gorzeń-Mitka I., Zintegrowane zarządzanie ryzykiem w organizacji: kluczowe czynniki sukcesu,

[w:] Puto A. (red.), Teoretyczne i praktyczne aspekty funkcjonowania przedsiębiorstwa, Sekcja

Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2012.

10. Jajuga K., Wprowadzenie do inwestycji finansowych. Depozyty i instrumenty rynku pieniężnego,

Komisja Nadzoru Finansowego, Warszawa 2009.

11. Klonowska-Matynia M., Palinkiewicz J., Przedsiębiorczość w teorii ekonomicznej, „Zeszyty

Naukowe Wydziału Nauk Ekonomicznych Politechniki Koszalińskiej” 2013, nr 17.

12. Kocur-Bera K., Rozwój infrastruktury na podstawie wybranych gmin wiejskich, „Infrastruktura

i Ekologia Terenów Wiejskich” 2011, nr 1.

13. Kowalski A., Inwestycje lokalne i źródła ich finansowania, Instytut Ekonomiki, Rolnictwa

i Gospodarki Żywnościowej, Warszawa 2006.

14. Kożuch B., Kożuch A., Podstawy organizacji i zarządzania, Towarzystwo Naukowe Współcze-

snego Zarządzania w Krakowie, Fundacja Współczesne Zarządzanie w Białymstoku, Kraków

2008.

15. Łukomska-Szarek J., Działalność inwestycyjna samorządów lokalnych w Polsce, [w:] Wójcik-

-Mazur A., Łukomska-Szarek J., Wielgórka D. (red.), Wieloaspektowe problemy zarządzania

podmiotami publicznymi i prywatnymi w gospodarce polskiej, Wydawnictwo Politechniki Czę-

stochowskiej, Częstochowa 2007.

16. Łukomska-Szarek J., Finansowanie działalności rozwojowej samorządów terytorialnych, „Zeszy-

ty Naukowe Politechniki Śląskiej. Organizacja i Zarządzanie” 2011, z. 59, nr 1864.

17. Łukomska-Szarek J., Wójcik-Mazur A., Zwrotne zasilanie finansowe jednostek samorządu teryto-

rialnego, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego” nr 640, Finanse, Rynki Finansowe,


18. Ostachowski P., Podatki lokalne jako narzędzia łagodzenia skutków spowolnienia gospodarczego

przez gminy, [w:] Głębocki K., Bazan-Bulanda A., Czarnecka A., Kowalska K. (red.), Samorząd

terytorialny w systemie zarządzania gospodarką lokalną. Doświadczenia i wyzwania współcze-

sności, Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa

2015.

19. Otola I., Procesy zarządzania gminą, [w:] Zachorowska A. , Kościelniak H. (red.), Ekonomiczne

i pozaekonomiczne determinanty rozwoju, Wydawnictwo Wydziału Zarządzania Politechniki

Częstochowskiej, Częstochowa 2003.

20. Rosiński R., Istota i znaczenie fiskalne podatków lokalnych na Pomorzu Środkowym w latach



21. Sprawozdanie z wykonania budżetu miasta Myszkowa za 2012 r., BIP, dostęp:

http://bip.miastomyszkow.pl/ ?c=191


http://bip.miastomyszkow.pl/?c=191


http://bip.miastomyszkow.pl/?c=191

24. Świrska A., Subwencje jako źródło dochodów gminy, „Zeszyty Naukowe Szkoły Głównej Gospo-

darstwa Wiejskiego. Ekonomika i Organizacja Gospodarki Żywnościowej” 2008, nr 65.

25. Wielgórka D., Szczepaniak W., Analiza wpływu funduszy Unii Europejskiej na rozwój regionalny

na przykładzie miasta Częstochowy, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego” nr 640,

Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia, nr 38 (2011).

26. Wieprow J., Ocena efektywności inwestycji rzeczowych za pomocą NPV, „Zeszyty Naukowe

Wyższej Szkoły Bankowej we Wrocławiu” 2013, nr 6(38).

27. Woźniak-Miszewska A., Atrakcyjność inwestycyjna szczecińskiego obszaru metropolitalnego

w percepcji bezpośrednich inwestorów zagranicznych, „Edukacja Humanistyczna” 2013,

nr 2(29).

http://bip.miastomyszkow.pl/?a=5606



51

28. Wróblewska E.U., Inwestycje lokalne jako instrument rozwoju społeczno-gospodarczego, na

przykładzie gminy Ryki, „Zeszyty Naukowe. Polityki Europejskie, Finanse i Marketing” 2010,

nr 4(53).

29. Zachorowska A., Ryzyko działalności inwestycyjnej przedsiębiorstw, PWE, Warszawa 2006.

30. Ziółkowska W., Finanse publiczne. Teoria i zastosowanie, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Ban-

kowej, Poznań 2005.

31. Zygmunt J., Kształtowanie się wydatków inwestycyjnych w gminach powiatu strzeleckiego, „Ze-

szyty Naukowe Wyższej Szkoły Bankowej we Wrocławiu” 2013, nr 6(38).

LOCAL GOVERNMENT UNITS INVESTMENT MANAGEMENT – ANALYSIS AND EVALUATION OF INVESTMENT ACTIVITIES

COMMUNITY MYSZKÓW

Abstract: The study subject are investment in the local government units. In the theoretical part

presents issues related to work local government units and identified financing source of investments.

In the empirical part was carried out evaluation of investment activity commune Myszków, analysis

based on dynamics and structure of the capital expenditures of the city. Also assessed the develop-

ment potential and investment attractiveness by using the indicators of operating and the total capaci-

ty for development.

Keywords: local government units, investment activity, development potential, investment attrac-

tiveness

52

BUDŻET ZADANIOWY – ROLA W PROCESIE ZARZĄDZANIA JEDNOSTKAMI SAMORZĄDU

TERYTORIALNEGO

Sebastian Koch Politechnika Częstochowska


Streszczenie: Przedmiotem dociekań naukowych niniejszego opracowania jest rola, jaką pełni narzę-

dzie budżetu zadaniowego, które ma wpływ na poprawienie efektywności wydatkowania środków

publicznych w samorządach lokalnych. Celem publikacji jest przybliżenie pojęcia budżetu zadanio-

wego w stosunku do samorządu terytorialnego, porównanie i wskazanie różnic w odniesieniu do

budżetu tradycyjnego. Rozważania dotyczące usytuowania budżetu zadaniowego w koncepcjach

zarządzania jednostkami samorządowymi, a także jego wdrażania i form zastosowania przez jednost-

ki terytorialne zostały opracowane na podstawie literatury przedmiotu. Przedstawiono również przy-

kłady i różnice w koncepcjach stosowania budżetu zadaniowego poszczególnych jednostek samorzą-

du terytorialnego.

Słowa kluczowe: budżet zadaniowy, New Public Management, budżet tradycyjny, samorząd teryto-

rialny

Wprowadzenie

Dział finansów publicznych w Polsce w ostatnich latach poddany został adaptacji,

poprzez przeprowadzenie wielu reform, które miały na celu decentralizację i wdroże-

nie nowych zadań do funkcji samorządów. Najistotniejsze dla sektora samorządowego

jest zrównoważone zarządzanie środkami publicznymi, które na osobach zarządzają-

cych wymusza taki obowiązek. Nowe zarządzanie publiczne, tzw. New Public Mana-

gement – NPM, jest koncepcją, która ma na celu zmianę podejścia zarządzania admini-

stracji samorządowej finansami. Innowacyjność tej koncepcji dla sektora publicznego

polega na zaadaptowaniu narzędzi i metod z sektora prywatnego w celu uzyskiwania

konkretnych wyników87

. Ciągłe podążanie za lepszymi systemami zarządzania finan-

sami publicznymi, w których występuje wiele ograniczeń, jest spowodowane chęcią

zwiększenia efektywności wydatkowania, mając na uwadze potrzeby obywateli.

Mieszkańcy samorządów lokalnych wymuszają, aby świadczenia publiczne były bar-

dziej wydajne, natomiast samorządy, mając na celu dobro obywateli, chcą to wykony-

wać, jednak w sposób nieobciążający finansów. Budżet zadaniowy (ang. Performance

Budgeting), który ma na celu wspomożenie tych procesów, jest narzędziem, które

umożliwia kierownikom jednostek lokalnych, tak jak menedżerom w sektorze prywat-

nym, swobodę działania. Swoboda działania powierzona samorządom konkretyzuje się

w elastycznej dystrybucji finansów, jednocześnie mając na celu wykonywanie powie-

rzonych zadań obligatoryjnych i potrzeb społeczności lokalnych zapisanych w budże-

87 I. Świderek, Budżet zadaniowy i strategiczna karta wyników w jednostkach samorządu terytorial-

nego, ODDK, Gdańsk 2012, s. 33.

53

cie88

. Zamysł nowego systemu zarządzania budżetem, jakim jest budżet zadaniowy,

realizowany jest również na poziomie gospodarek państw, w Polsce wykonywany

obligatoryjnie i równocześnie do klasycznego od roku 2012, wtedy został skonstruo-

wany projekt całościowy budżetu zadaniowego państwa na rok 201389

. Celem niniej-

szego opracowania jest wprowadzenie do dziedziny budżetowania w jednostkach sa-

morządu terytorialnego, porównanie budżetu zadaniowego z budżetem tradycyjnym

oraz wskazanie roli, jaką odgrywa narzędzie wywodzące się z koncepcji NPM we

współczesnym kierowaniu administracją terytorialną.

Istota budżetowania jednostek samorządu terytorialnego

Samorząd terytorialny, by sprawnie działać, wykonywać zadania własne, za-

spokajać obowiązki własne i mieszkańców, potrzebuje prawidłowego kierowania

środkami finansowymi. Aby sprawnie kierować finansowaniem poszczególnych

zadań, należy podejmować odpowiednie decyzje, we właściwym czasie oraz

w odpowiedni sposób. Podjęte rozstrzygnięcia muszą uwzględniać zmienne po-

trzeby wspólnot lokalnych, przyszłe zmiany i trudności wynikające z różnych

przyczyn, aby zarządzone decyzje dały zamierzone wcześniej wyniki. Dla odpo-

wiedniego kierowania środkami finansowymi w nauce o zarządzaniu wyróżnione

zostały modele zarządzania, które przedstawiono na rysunku 190

.

Budżet samorządowy to plan finansowy zatwierdzany uchwałą jednostki samo-

rządowej na okres 12 miesięcy przez właściwą radę samorządu terytorialnego.

Budżet gminy posiada charakter indywidualny, w oparciu o niego jednostka kieruje

własnymi finansami w sposób publiczny i niezależny. Prawidłowo wykonany bu-

dżet gminy powinien być sporządzony w oparciu o zasady budżetowe91

. Budżet

JST to jednoroczny harmonogram dochodów, wydatków gminy oraz jej przycho-

dów i rozchodów. Decyzję o przyjęciu budżetu samorządu ustanawia rada właści-

wa dla jednostki pod postacią zarządzenia budżetowego. Zarządzenie budżetowe

tworzy fundament postępowania finansowego dla gminy w trakcie jego trwania92

.

Zasadniczy plan finansowy gminy, jakim jest budżet, odnosi się do wykonywania

zadań własnych oraz zleconych przy pomocy dochodów i wydatków wspólnot

lokalnych. Plan ten jest swoistym dokumentem określającym warunki zarządzania

przez samorządy własnymi środkami pieniężnymi, a także narzędziem wykonują-

cym założenia lokalnej polityki. Okres obowiązywania budżetu jest idealnym spo-

sobem do urzeczywistniania aktualnych zadań jednostek93

.

88 E. Posmyk, Budżet zadaniowy jako skuteczne narzędzie zarządzania finansami JST, ze szczególnym

uwzględnieniem funduszy Unii Europejskiej, „Studia Oeconomica Posnaniensia” 2013, Vol. 1, No. 4(253). 89 Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2013, Druk nr 755, Sejm Rzeczypospolitej Polskiej,

dostęp: http://www.sejm.gov.pl (odczyt: 25.04.2016). 90 B. Filipiak, Modele i style zarządzania finansami, [w:] M. Dylewski, B. Filipiak,

M. Gorzałczyńska-Koczkodaj, Finanse samorządowe. Narzędzia, decyzje, procesy, Wydawnictwo

Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 61. 91 M. Chmaj (red.), Leksykon samorządu terytorialnego, Graf-Punkt, Warszawa 1999, s. 33. 92 K. Miaskowska-Daszkiewicz, B. Szmulik (red.), Encyklopedia samorządu terytorialnego, Wolters

Kluwer, Warszawa 2010, s. 150. 93 Cz. Rudzka-Lorentz, J. Sierak, Zarządzanie finansami w gminach, [w:] H. Sochacka-Krysiak (red.),

Zarządzanie gospodarką i finansami gminy, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2006, s. 197.

54

Rysunek 1. Modele zarządzania finansami

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: B. Filipiak, Modele i style zarządzania finansami, [w:]

M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorzałczyńska-Koczkodaj, Finanse samorządowe. Narzędzia, decyzje,

procesy, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 61

Budżet publiczny zarówno samorządu terytorialnego, jak i państwa, pełniąc rolę

narzędzia planowania finansowego, posiada funkcje zobrazowane na rysunku 2.

Zdaniem J. Żyżyńskiego funkcje, które pełni budżet, dzielą się na: posiadające

charakter ekonomiczny, związane z kwestiami tylko finansowymi oraz mające

formę organizacyjną, prawną i urzędową94

.

94 J. Żyżyński, Budżet i polityka podatkowa. Wybrane zagadnienia, Wydawnictwo Naukowe PWN,

Warszawa 2009, s. 77.

ZINTEGROWANY

• Model, który jest zintegrowaniem kierowania finansami i kierowania wykonywaniem zadań samorządu, z uwzględnieniem wszystkich procesów

i osób zajmujących się tymi sprawami. Polega na prawidłowym wykonywaniu zadań wspólnie z odpowiednim wykorzystywaniem środków

pieniężnych, co w wyniku ma doprowadzić do zamierzonej realizacji zadania bez wydawania w nieprzemyślany sposób środków przekraczających

planowane wydatki. Wykorzystuje instrumenty wcześniejszego prognozowania finansowego, co zmniejsza zagrożenie niewykonalności

zadania w czasie.

• Model, który jest zintegrowaniem kierowania finansami i kierowania wykonywaniem zadań samorządu, z uwzględnieniem wszystkich procesów

i osób zajmujących się tymi sprawami. Polega na prawidłowym wykonywaniu zadań wspólnie z odpowiednim wykorzystywaniem środków

pieniężnych, co w wyniku ma doprowadzić do zamierzonej realizacji zadania bez wydawania w nieprzemyślany sposób środków przekraczających

planowane wydatki. Wykorzystuje instrumenty wcześniejszego prognozowania finansowego, co zmniejsza zagrożenie niewykonalności

zadania w czasie.

AKTYWNY

• Wyróżnia całościowe podejście do zarządzania finansami. W skład decyzji wchodzą wszystkie sprawy dotyczące kumulowania i wydawania pieniędzy

samorządowych. Model oparty jest na efektywnej informacji, używaniu innowacyjnych narzędzi budżetowania, a także myśleniu

o sprawach w sposób strategiczny.

• Wyróżnia całościowe podejście do zarządzania finansami. W skład decyzji wchodzą wszystkie sprawy dotyczące kumulowania i wydawania pieniędzy

samorządowych. Model oparty jest na efektywnej informacji, używaniu innowacyjnych narzędzi budżetowania, a także myśleniu

o sprawach w sposób strategiczny.

TRADYCYJNY

• Skoncentrowany zwłaszcza na środkach finansowych, budowany głównie przez planowanie, monitorowanie i kontrolowanie finansów, szukanie

jednostek odpowiedzialnych za ich wykorzystanie, zapewnienie właściwego ich wykorzystania. Budżet sporządzany jest na jeden rok, wykonywany jest

także plan finansowy, a także program dochodów i wydatków. Decyzje o wydatkach są przeprowadzane w sposób

instynktowny, a nie dzięki prognozowaniu. Zazwyczaj środki na realizowane zadania są większe niż potencjał finansowy samorządu.

• Skoncentrowany zwłaszcza na środkach finansowych, budowany głównie przez planowanie, monitorowanie i kontrolowanie finansów, szukanie

jednostek odpowiedzialnych za ich wykorzystanie, zapewnienie właściwego ich wykorzystania. Budżet sporządzany jest na jeden rok, wykonywany jest

także plan finansowy, a także program dochodów i wydatków. Decyzje o wydatkach są przeprowadzane w sposób

instynktowny, a nie dzięki prognozowaniu. Zazwyczaj środki na realizowane zadania są większe niż potencjał finansowy samorządu.

ZADANIOWY

• Bazujący na programowej formie budżetowania, widoczny jest w nim model tradycyjny pod postacią odpowiedzialności za finanse

i powoływanie się na przepisy prawne. Kluczową cechą jest zarządzanie finansami pod postacią nieprzerwanego procesu, czyli polega na rozdzieleniu spraw samorządu na mniejsze zadania prowadzone przez oddzielne jednostki,

lecz działające zespołowo dla dobra ogółu. Najważniejsze jest wykonanie zadania, a nie przewidywanie finansowych perspektyw.

• Bazujący na programowej formie budżetowania, widoczny jest w nim model tradycyjny pod postacią odpowiedzialności za finanse

i powoływanie się na przepisy prawne. Kluczową cechą jest zarządzanie finansami pod postacią nieprzerwanego procesu, czyli polega na rozdzieleniu spraw samorządu na mniejsze zadania prowadzone przez oddzielne jednostki,

lecz działające zespołowo dla dobra ogółu. Najważniejsze jest wykonanie zadania, a nie przewidywanie finansowych perspektyw.

55

Rysunek 2. Funkcje budżetu

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wy-

dawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 115-119; J. Żyżyński, Budżet i polityka podatkowa.

Wybrane zagadnienia, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2009, s. 77-83

Budżet to narzędzie, które można przedstawić w trzech aspektach. Po pierwsze,

jako „scentralizowany zasób finansowy jednostki samorządu terytorialnego”, po

drugie jako „akt prawny w formie uchwały rady samorządu terytorialnego” oraz po

trzecie jako „narzędzie zarządzania finansami publicznymi”95

. W literaturze

przedmiotu można zauważyć różnorodne podziały i rodzaje budżetów. Główny

podział według M. Dylewskiego dzieli budżet na ten o charakterze modelowym,

w aspekcie kasowym, rzeczowym i budżet zadaniowy96

.

95 M. Dylewski, B. Filipiak, A. Szewczuk, Finanse publiczne. Instrumenty, struktury, procesy, Funda-

cja na rzecz Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2004, s. 189. 96 M. Dylewski, Budżetowanie w sektorze komercyjnym i samorządowym, Fundacja na rzecz Uniwer-

sytetu Szczecińskiego, Szczecin 2004, s. 149-152.

FU

NK

CJ

E

B

UD

ŻE

TU

F

UN

KC

JE

B

UD

ŻE

TU

FUNKCJE BUDŻETU PUBLICZNEGO

ZWIĄZANE Z FINANSAMI:

•Funkcja redystrybucyjna

polega na transferwaniu środków finansowych, w tym wypadku dochodów urzędów publicznych, z jednych jednostek do innych.

•Funkcja alokacyjna

narzędzie rozdzielające środki finansowe potrzebne do wykonywania zadań publicznych.

•Funkcja stabilizacyjna

wpływa na normowanie wahań występujących na rynku oraz wzrostu gospodarczego.

•Funkcja fisklana

dotyczy kumulowania środków finansowych i prawidłowego ich wykorzystywania.

•Funkcja bodźcowa

wpływa na pobudzanie i wspieranie podmiotów gospodarczych, np. przez narzędzia podatkowe.

•Funkcja kredytowa

polega na udzielaniu kredytów bądź gwarancji przez państwo.

FUNKCJE O CHARAKTERZE ORGANIZACYJNYM I PRAWNOURZĘDOWYM:

• kontrolna,

• koordynacyjna,

• planowania,

• administracyjna,

• prawna,

•ustrojowa,

•demokratyczna.

FUNKCJE BUDŻETU PUBLICZNEGO ZWIĄZANE Z FINANSAMI:

•Funkcja redystrybucyjna

polega na transferwaniu środków finansowych, w tym wypadku dochodów urzędów publicznych, z jednych jednostek do innych.

•Funkcja alokacyjna

narzędzie rozdzielające środki finansowe potrzebne do wykonywania zadań publicznych.

•Funkcja stabilizacyjna

wpływa na normowanie wahań występujących na rynku oraz wzrostu gospodarczego.

•Funkcja fisklana

dotyczy kumulowania środków finansowych i prawidłowego ich wykorzystywania.

•Funkcja bodźcowa

wpływa na pobudzanie i wspieranie podmiotów gospodarczych, np. przez narzędzia podatkowe.

•Funkcja kredytowa

polega na udzielaniu kredytów bądź gwarancji przez państwo.

FUNKCJE O CHARAKTERZE ORGANIZACYJNYM I PRAWNOURZĘDOWYM:

• kontrolna,

• koordynacyjna,

• planowania,

• administracyjna,

• prawna,

•ustrojowa,

•demokratyczna.

56

Budżet zadaniowy, porównanie do ujęcia klasycznego

Klasyczny budżet sporządzany przez jednostki lokalne w Polsce opiera się na

zasadach sporządzonych w drugiej połowie XX wieku, które zostały zmodernizo-

wane w latach 90. Ponadto nie jest w nim obligatoryjne zawieranie celów wydat-

ków i stopnia ich wykonania. Niewystępowanie możliwości oceny środków finan-

sowych dystrybuowanych w latach poprzednich ma bezpośredni związek z błęd-

nym i niezrównoważonym lokowaniem publicznych wydatków w latach kolej-

nych97

. W systemie tworzenia budżetu publicznego w Polsce obowiązuje forma

budżetu tradycyjnego, który jest oparty na ustawie i klasyfikacji budżetowej. Przy-

stąpienie do Unii Europejskiej wymusiło na państwie zmianę dotychczasowych

form sporządzania budżetu. Oprócz tradycyjnej formy uchwały budżetowej wpro-

wadzana zostaje także forma tworzenia budżetu zadaniowego98

. Budżet zadaniowy

różni się od budżetu tradycyjnego tym, że ma on obszerniejszą postać. Budżet

w ujęciu tradycyjnym jest harmonogramem wydatków jednostki samorządowej.

Harmonogram ten jest porozdzielany według adekwatnych podziałów, działów

i elementów ustalonych w klasyfikacji budżetowej99

. Różnica między modelem

tradycyjnym a zadaniowym polega na poszerzeniu pierwotnego podejścia o część

zadaniową. Część zadaniowa to forma, która rozkłada wydatki budżetowe w za-

miarze przedstawienia, na co są one przeznaczane i jaki jest rezultat ich wykorzy-

stywania; każdy z kosztów ma przydzielone własne zadanie100

. Budżet zadaniowy,

jako plan finansowania podmiotów samorządu terytorialnego, jest sporządzany,

począwszy od wykonania przez pracowników instytucji ustaleń, jakie zadania bu-

dżetowe będą wykonywane w przyszłości, jakie będzie trzeba ponieść szczegółowe

koszty finansowe i rzeczowe. Dopiero po wykonaniu owego planu zadań budżeto-

wych zostają wszczęte prace nad zaszeregowaniem wydatków do aktualnej klasy-

fikacji budżetowej101

. Charakterystykę i różnice budżetu tradycyjnego oraz zada-

niowego na podstawie T. Lubińskiej przedstawiono na rysunku 3.

Budżet zadaniowy pomaga w określeniu zadań, które są istotne do wykonania

konkretnego celu. Można również ocenić przy pomocy mierników, w jakim stop-

niu zostały wykonane poszczególne projekty. Odnosi się do strony wydatkowej

i przy jego pomocy grupowane są poszczególne środki finansowe do konkretnych

mierników, celów czy zadań. Wydatki w budżecie zadaniowym są hierarchizowa-

ne; ma to na celu ustalenie, które sprawy są ważniejsze i powinny być w pierw-

szym stopniu wykonywane, co ma przede wszystkim mieć przełożenie w rozwoju

danej jednostki lokalnej. Performance budgeting opiera się przy planowaniu wy-

97 M. Kaczmarek, Budżet zadaniowy jako sprawne narzędzie zarządzania finansami publicznymi,

„Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego”, Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia, nr 14,

(2008), s. 341-342. 98 D.A. Hałaburda (red.), Finanse samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Ekono-

micznej w Białymstoku, Białystok 2010, s. 27-28. 99 T. Lubińska (red.), Nowe zarządzanie publiczne – skuteczność i efektywność. Budżet zadaniowy

w Polsce, Difin, Warszawa 2009, s. 42. 100 J. Komorowski, Budżetowanie jako metoda zarządzania przedsiębiorstwem, Wydawnictwo Nau-

kowe PWN, Warszawa 1997, s. 18. 101 K. Pakoński (red.), Budżet jako narzędzie zarządzania w administracji samorządowej, czyli jak

osiągnąć cele przy ekonomicznym wykorzystaniu zasobów, Municipium, Warszawa 2000, s. 16.

57

datków na ustaleniach zadań na rok, w którym jest wykonywany, oraz zadaniach

i celach, które mają być kontynuowane. Najistotniejsza w tego typu budżetowaniu

jest możliwa ocena wykonywanych zaplanowanych zadań przy pomocy mierników

przez samorząd, co nie jest możliwe dzięki stosowaniu tylko tradycyjnego modelu

budżetu. Określić można, w jakim stopniu zostało zrealizowane zadanie, i podać do

informacji publicznej, co świadczy o efektywności danej jednostki102

. Warto za-

znaczyć, iż ustawa o finansach publicznych nie wymusza na jednostkach samorzą-

du terytorialnego obowiązku wprowadzania budżetu zadaniowego. Samorządy

w sposób samodzielny decydują, czy będą korzystać również z nowej formy spo-

rządzania budżetu w sposób równorzędny do klasycznego podejścia, która w spo-

sób efektywny wspomaga wydawanie środków publicznych103

. Samorządy w spo-

sób różnorodny podchodzą do tematyki tego budżetu, jedne wprowadzają go do

konkretnych dziedzin, drugie – do całości przedsięwzięć finansowych.

Rysunek 3. Budżet tradycyjny a budżet zadaniowy – zarys i różnice

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: T. Lubińska (red.), Nowe zarządzanie publiczne – sku-

teczność i efektywność. Budżet zadaniowy w Polsce, Difin, Warszawa 2009, s. 46

102 D. Burzyńska, Budżet zadaniowy narzędziem zarządzania finansami jednostek samorządu teryto-

rialnego, „Studia Prawno-Ekonomiczne” 2011, t. 84, s. 251-266. 103 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240, z późn.

zm.).

BUDŻET TRADYCYJNY

instrument wydatków

• Tradycyjna klasyfikacja budżetowa, brak połączenia kosztów z konkretnymi zadaniami jednostek publicznych.

• Nieczytelna i mało zrozumiała forma przedstawienia, na co przekazywane są wydatki publiczne dla społeczności.

• Niemożliwe przyrównanie wydatków do sprawności i wydajności.

• Brak planowania wydatkowania zadań w okresie kilkuletnim.

• Bariera przy szeregowaniu kosztów.

• Nastawienie jednoministerialne.

• Brak powiązania wydatków z innymi finansami publicznymi.

• Tradycyjna klasyfikacja budżetowa, brak połączenia kosztów z konkretnymi zadaniami jednostek publicznych.

• Nieczytelna i mało zrozumiała forma przedstawienia, na co przekazywane są wydatki publiczne dla społeczności.

• Niemożliwe przyrównanie wydatków do sprawności i wydajności.

• Brak planowania wydatkowania zadań w okresie kilkuletnim.

• Bariera przy szeregowaniu kosztów.

• Nastawienie jednoministerialne.

• Brak powiązania wydatków z innymi finansami publicznymi.

BUDŻET ZADANIOWY

instrument kierowania

• Nowatorska klasyfikacja budżetowa, do poszczególnych zadań publicznych przypisane są wydatki budżetowe.

• Społeczeństwo lokalne, jak i ogólnopaństwowe może w łatwiejszy sposób pozyskać informacje o wykorzystywaniu wydatków publicznych.

• Łatwe w sprawdzeniu efekty z finansowania przez wydatki budżetowe poszczególnych zadań.

• Planowanie zadań i wydatków w ujęciu wieloletnim.

• Szeregowanie wydatków do zadań najistotniejszych dla bytu społecznego i gospodarczego.

• Wspieranie nawiązywania współpracy między instytucjami publicznymi.

• Całościowe nastawienie do wszystkich finansów publicznych, nie tylko kosztów budżetowych.

• Nowatorska klasyfikacja budżetowa, do poszczególnych zadań publicznych przypisane są wydatki budżetowe.

• Społeczeństwo lokalne, jak i ogólnopaństwowe może w łatwiejszy sposób pozyskać informacje o wykorzystywaniu wydatków publicznych.

• Łatwe w sprawdzeniu efekty z finansowania przez wydatki budżetowe poszczególnych zadań.

• Planowanie zadań i wydatków w ujęciu wieloletnim.

• Szeregowanie wydatków do zadań najistotniejszych dla bytu społecznego i gospodarczego.

• Wspieranie nawiązywania współpracy między instytucjami publicznymi.

• Całościowe nastawienie do wszystkich finansów publicznych, nie tylko kosztów budżetowych.

58

Cechy charakterystyczne w procesie ustalania budżetu zadaniowego

Proces planowania wydatków w celu osiągnięcia celów założonych przez dane or-

ganizacje musi być zapoczątkowany od przydzielenia środków finansowych do kon-

kretnych celów w sposób spójny i zorganizowany – to wszystko pozwoli na efektywne

zagospodarowanie. Budżet zadaniowy, aby działać w sposób prawidłowy, powinien

zawierać zestaw poszczególnych cech i zasad, które przedstawia rysunek 4.

Rysunek 4. Zasady wdrożeniowe budżetu zadaniowego

Źródło: A. Kister, A. Zbroja, Budżet zadaniowy jako forma kontroli zarządzania finansami jednostki

samorządu terytorialnego (na przykładzie placówki oświatowej), „Zeszyty Naukowe WSEI. Seria:

Ekonomia” 2012, nr 5(2)

Opracowanie budżetu zadaniowego musi opierać się na zasadach przejrzystości,

racjonalności, skuteczności oraz idei budżetu zorientowanego na cele104

. Zasady te

zostały nakreślone w artykule 44 ustawy o finansach publicznych. Wprowadzenie

budżetu zadaniowego jest zespoleniem planowania długoletniego (strategicznego)

z krótkookresowym w odniesieniu do jednego roku (operacyjnym), a także zastą-

pieniem tradycyjnej klasyfikacji budżetowej, zestawieniem zadaniowym wraz

z przydzielonymi miernikami efektywności. Należy wyjść od założeń celowych

jednostek terytorialnych zgodnych z lokalnymi strategiami działania. Następnie

cele strategiczne i całość działalności, jakie wykonuje jednostka samorządowa,

należy podzielić na mniejsze części – zadania. Ma to charakter różnorodny

i w pełni autonomiczny w każdym samorządzie, możliwe jest także podzielenie na

mniejsze podzadania i konkretne działania, co pozwoli na uzyskanie większej

przejrzystości budżetu zadaniowego. Kiedy zostaną już określone konkretne zada-

104 M. Kaczmarek, Budżet zadaniowy …, op. cit., s. 345.

• Formuła budżetu musi odzwierciedlać uchwalone wcześniej priorytety na dany rok.

• Projekt budżetu musi być oparty na jednolicie opracowanych szczegółowych planach zadań, których łączny koszt jest równy sumie wydatków.

• Kwoty i kierunki wydatków powinny odzwierciedlać cele.

• Wszystkie zadania powinny być określone co do kosztu całkowitego, zakresu rzeczowego, harmonogramu realizacji oraz wskaźników efektywności.

• Konieczne jest dostosowanie systemu księgowego do ewidencji i rozliczania wydatków w układzie zadaniowym.

• Układ sprawozdawczy powinien pozwalać na porównanie poniesionych wydatków z osiągniętymi efektami w danym okresie.

• Organizacja wewnętrznej struktury JST musi zapewniać możliwość delegowania odpowiedzialności za wykonanie zadań na właściwy stopień ich decydentów.

• Opracowany budżet musi być czytelny i zrozumiały dla szerokiego grona odbiorców oraz zapewniać możliwość oceny przyjętych w nim założeń.

• Konieczne jest opracowanie procedur regulujących proces budżetowania w JST dla racjonalizacji i obiektywizacji procesu zarządzania jej finansami.

• Decydenci powinni identyfikować się z celami reformy budżetowej, by zapewnić jej skuteczne wdrożenie.

Tworzenie budżetu zadaniowego: Tworzenie budżetu zadaniowego:

59

nia, należy do każdego z nich przypisać szczegóły. Istotne jest przypisanie zakresu

działania, określenie terminu na wykonanie, harmonogramu rzeczowego oraz środ-

ków finansowych nałożonych na zrealizowanie tego zadania wraz z odniesieniem

do klasyfikacji budżetu tradycyjnego. Po przyporządkowaniu szczegółów zadań

należy przystąpić do określenia mierników, gdyż to one są wyznacznikiem, dzięki

któremu możemy zauważyć celowość stosowania budżetu zadaniowego, tzn. oce-

nić efektywność działalności JST105

. W zależności od ważności celu zadania moż-

na zastosować różne mierniki; ich rozkład przedstawia rysunek 5.

Rysunek 5. Rodzaje mierników praktyczności i wydajności w zależności od ważności celu

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: T. Lubińska (red.), Nowe zarządzanie publiczne – sku-

teczność i efektywność. Budżet zadaniowy w Polsce, Difin, Warszawa 2009, s. 59-60

Mierniki mają za zadanie ocenić wykonanie zadania i podzadania pod względem

ważności, sprawności, praktyczności i wydajności106

. Z miernikami połączone są rów-

nież grupy odpowiedzialne za przygotowanie karty zadania – szczegółowego opraco-

wania jego elementów. Każda grupa po przygotowaniu karty zadania jest odpowie-

dzialna za jego wykonanie i wydatkowanie. Wszystko to sprawia, iż poszczególne

zadania są zorientowane na cele i skuteczniej wykonywane, co sprzyja właściwej redy-

strybucji środków finansowych samorządu107

. Pomimo licznych zalet, jakie posiada

budżet zadaniowy, dostrzec można również wady. Są to jednak problemy przede

wszystkim dotyczące finansów, gdyż przygotowanie takiego budżetu jest kosztowne

oraz rodzi trudności ze względu na zawiłość i trudność wykonania. Ludzie wykonujący

budżet zadaniowy muszą wykazać się wiedzą, zaangażowaniem i pomysłowością108

.

105 D. Burzyńska, Budżet zadaniowy …, op. cit., s. 259. 106 T. Lubińska (red.), Nowe zarządzanie …, op. cit., s. 59-62. 107 D. Burzyńska, Budżet zadaniowy …, op. cit., s. 259. 108 Szerzej na temat budżetu zadaniowego: J. Łukomska-Szarek, Management of Finance and Risk of

Operation in Local Self-Governments, [w:] J. Łukomska-Szarek, A. Wójcik-Mazur (red.), Risk Man-

agement in Public and Financial Institutions, Nauka i Obrazowanie, Dnepropetrovsk 2010. Również:

J. Łukomska-Szarek, New Public Management and Financial Independence in Local Self-

Cel główny Cel główny

Cel szczegółowy

Cel szczegółowy

Cel operacyjny

Cel operacyjny

Produkt (odzwierciedla

wykonanie danego zadania i pokazuje

konkretne rezultaty)

Produkt (odzwierciedla

wykonanie danego zadania i pokazuje

konkretne rezultaty)

Rezultat (mierzy efekty uzyskane

w wyniku działań objętych zadaniem)

Rezultat (mierzy efekty uzyskane

w wyniku działań objętych zadaniem)

Oddziaływanie (mierzy długofalowe

konsekwencje realizacji zadań)

Oddziaływanie (mierzy długofalowe

konsekwencje realizacji zadań)

Miernik efektów (wynik)

Miernik efektów (wynik)

Sprawność Sprawność

Oddziaływanie aktualne/planowane

Oddziaływanie aktualne/planowane

Rezultat aktualny/planowany

Rezultat aktualny/planowany

Produkt aktualny/planowany

Produkt aktualny/planowany

Produkt w porównaniu z wydatkami

poniesionymi na jego wytwarzanie

Produkt w porównaniu z wydatkami

poniesionymi na jego wytwarzanie

Rezultat w porównaniu z wydatkami

poniesionymi na jego osiągnięcie

Rezultat w porównaniu z wydatkami

poniesionymi na jego osiągnięcie

Oddziaływanie w stosunku

do wydatków

Oddziaływanie w stosunku

do wydatków

Wydajność Wydajność

60

Przegląd polskich samorządów korzystających z budżetu zadaniowego

Budżet zadaniowy na poziomie państwowym rozpoczął się od reformy budże-

towej przygotowywanej przez Kancelarię Rady Ministrów w 2006 roku. Niemniej

jednak na poziomie samorządowym pionierem w skali kraju było miasto Kraków,

które już w 1994 roku zajęło się reformą budżetową, wzorując się na budżecie

zadaniowym wprowadzonym w amerykańskim mieście Rochester, stan New York.

Kolejnymi miastami, które podjęły się próby wprowadzenia budżetu zadaniowego,

były Szczecin, Poznań oraz Warszawa109

.

Ministerstwo Finansów w roku 2013 przeprowadziło badania ankietowe w celu

sprawdzenia, ile jednostek samorządowych na terenie kraju korzysta w całości lub

części z budżetu zadaniowego. Prawidłowo uzupełnione ankiety odesłało 1779

samorządów terytorialnych, co stanowi 63,3% wszystkich jednostek lokalnych

w kraju. Wyniki wskazują, iż w skali kraju 82 samorządy zadeklarowały używanie

budżetu zadaniowego, jest to niecałe 3% wszystkich urzędów administracji teryto-

rialnej w Polsce. Najwięcej, bo 68 samorządów korzystających z budżetu zadanio-

wego jest na poziomie gminnym, 8 stanowi miasta na prawach powiatu, a 6 jest na

terenie powiatów zwykłych. Władze województw nie zadeklarowały użytkowania

performance budgeting. Najwięcej gmin stosujących budżet zadaniowy to gminy

wiejskie (41 jednostek), następnie 20 miejsko-wiejskich i 7 miejskich. Najistotniej-

szymi wnioskami ankiety przeprowadzonej przez Ministerstwo Finansów jest fakt,

iż gminy wiejskie od niedawna zaczęły interesować się tym budżetem, a najdłużej

jest on obecny w miastach na prawach powiatu. Większość samorządów deklaruje,

iż przy wprowadzaniu pierwszych budżetów wzorowała się na zastosowaniach

pionierskich miast, Krakowa i Szczecina, które wprowadzały budżetowanie zada-

niowe jako pierwsze. Wyniki ankiety ukazały również, iż nie wszystkie samorządy,

które się zadeklarowały, że posiadają taki budżet, posiadają 3 elementy, jakie po-

winien posiadać budżet zadaniowy, tzn.: opis metodyki, wykaz zadań i opis mier-

ników realizacyjnych. Wart uwagi jest fakt, iż 29 jednostek nie posiada żadnego

z wyżej wymienionych dokumentów. Najwięcej samorządów (44) posiada wykaz

zadań budżetowych. Dane te określają, iż większość samorządów lokalnych używa

tylko obligatoryjnego budżetu tradycyjnego, którego wadą jest ograniczona infor-

macja o rezultatach wydatkowanych środków publicznych, co przejawia się bra-

kiem efektywności wydawanych środków publicznych110

.

-Government Units, [w:] A. Zachorowska, J. Łukomska-Szarek (red.), Chosen Problems of Financial

Management in Local Self-Governments, Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki

Częstochowskiej, Częstochowa 2010; J. Łukomska-Szarek, A. Wójcik-Mazur, Performance-Based

Budgeting in the Process of Management of Entities of Local Governments, [w:] The Publications of

the MultiScience – XXVIII. microCAD International Multidisciplinary Scientific Conference, Univer-

sity of Miskolc, Miskolc, 10-11 April 2014, s. 8. 109 S. Franek, Budżet zadaniowy w jednostkach samorządu terytorialnego – specyfika stosowanych

rozwiązań, [w:] L. Patrzałek, H. Kociemska (red.), Finanse samorządu terytorialnego, Prace Nauko-

we Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu nr 404, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomiczne-

go we Wrocławiu, Wrocław 2015, s. 117. 110 Opracowanie i realizacja budżetu w układzie zadaniowym w jednostkach samorządu terytorialne-

go (wyniki ankiety), Ministerstwo Finansów, Warszawa, maj 2013.

61

Rozbieżności uzyskane w ankiecie Ministerstwa Finansów uzasadniają porów-

nanie samorządów pod względem stosowanych budżetów zadaniowych, porówna-

nia form ich wprowadzania i elementów stosowanych w zakresie konstruowania

narzędzia budżetu wywodzącego się z nowego zarządzania publicznego. Poniżej

zostały zaprezentowane przykłady budżetów zadaniowych na poziomie zaawanso-

wanym w miastach na prawach powiatu, które były prekursorami w Polsce. Budżet

zadaniowy miasta Płock jest zorganizowany w taki sposób, iż do każdego zadania

w sposób szczegółowy przypisane są wydatki, które będą potrzebne na jego zreali-

zowanie wraz z liczbą etatów. Takie zestawienie określa, iż na wykonanie zadania

składają się zarówno wydatki bezpośrednie, jak i pośrednie, ważna jest cena pracy

wykonywanej przez pracowników przy realizowaniu zadania. Pomysł ten redystry-

buuje zarówno środki finansowe związane z prowadzeniem urzędu, jak i wydatki

rzeczowe na zadanie jednocześnie. Bardzo podobna koncepcja zastosowana jest

również w Poznaniu. Dzięki temu podejściu można w przejrzysty sposób odczytać,

jaka ilość środków finansowych jest przekazywana na realizacje zadań ze strony

obsługi administracyjnej oraz jak duży zasób etatów jest potrzebny do wykonania

tego zadania. W mieście Płock budżetem zadaniowym zostały objęte także instytu-

cje kulturowe i samorządowe zakłady budżetowe. Podejście rozliczania wydatków

na poszczególne zadania w zupełnie inny sposób zostało zastosowane w mieście

Szczecin i w podobny sposób w Warszawie. Tutaj to zadania w budżecie zostały

podzielone na kilka konkretnych i całościowych dotyczących przykładowo obsługi

urzędu, wydatki nie zostały rozdzielone na każde zadanie osobno. Cel ten w bu-

dżecie Szczecina został nazwany „Funkcjonowanie Urzędu Miasta” i w nim jest

zawarta istotna cześć związana z pracą administracyjną, a także utrzymanie stano-

wisk pracy, gdzie znajdują się środki na wynagrodzenia. Model opracowany

w Krakowie natomiast szczególnie wiąże się ze strategią rozwoju tego miasta. Co

roku prezentowany jest raport z wykonywania zadań określonych w budżecie mia-

sta, które można ocenić dzięki zamieszczonym tam wartościom mierników spraw-

nościowych. Koncepcja, jaka obowiązuje w Poznaniu, jest zupełnie inna od reszty,

tam zadania zostały podzielone na procesowe i projektowe. Zadania z grupy proce-

sowej określane są w skali rocznej; są one powtarzalne, cykliczne, podzielone na

pośrednie i bezpośrednie. Bezpośrednie odnoszą się do funkcjonowania urzędu,

natomiast pośrednie są wydatkami wspomagającymi działanie statutowe. Z kolei

zadania projektowe mają charakter indywidualny, niepowtarzalny i są ujmowane

w planie wieloletnim, to zazwyczaj inwestycje. Zadania budżetowe w Poznaniu

można określić tylko w sposób finansowy, ponieważ nie są użytkowane tam mier-

niki. Gdańsk to miasto, w którym występuje całościowe podejście do budżetu za-

daniowego. Zadania są porozdzielane w sposób spójny i przejrzysty, natomiast

brakuje rozdziału na poszczególne jednostki oświaty czy inne zakłady budżetowe.

Mimo tego można zaobserwować wielość mierników, od produktu, rezultatu, wy-

dajności i sprawności, co w przypadku pozostałych miast sprowadza się tylko do

występowania jednego rodzaju miernika, jakim jest efektywność111

.

111 S. Franek, Budżet zadaniowy …, op. cit., s. 119-122.

62

Podsumowanie

Przeprowadzone w niniejszym opracowaniu rozważania miały na celu przybliżenie

narzędzia wywodzącego się z koncepcji nowego zarządzania publicznego, umożliwia-

jącego doskonalenie procesu zarządzania finansami w jednostkach budżetowych, któ-

rym jest budżet zadaniowy. W Polsce zastosowany został po raz pierwszy w roku 1994

w Krakowie, w następstwie przeprowadzonej tam reformy budżetowej, natomiast

szczególnie zyskał swoją rolę po wejściu Polski do Unii Europejskiej. W roku 2013

został zaprezentowany wraz z tradycyjnym budżetem, jako obligatoryjny dla zarządza-

nia finansami państwa. Performance budgeting opiera się przy planowaniu wydatków

na ustaleniach zadań na rok, w którym jest wykonywany, oraz zadaniach i celach, które

mają być kontynuowane. Najistotniejsza w tego typu budżetowaniu jest możliwa ocena

wykonywanych zaplanowanych zadań przy pomocy mierników przez samorząd, co nie

jest możliwe dzięki stosowaniu tylko tradycyjnego modelu budżetu. Można określić,

w jakim stopniu zostało zrealizowane zadanie i podać do informacji publicznej, co

świadczy o efektywności danej jednostki. Budżet zadaniowy posiada bezpośredni

wpływ na racjonalne i efektywne dystrybuowanie środków finansowych samorządów

dzięki przydzielaniu do nich poszczególnych zadań.

W niniejszym opracowaniu oprócz rozważań teoretycznych na temat koncepcji bu-

dżetowania zadaniowego podjęto także próbę oceny zastosowania tego rodzaju budże-

towania na przykładzie porównania jego wykonania w kilku miastach. Pomimo iż

budżet ten pomaga w dobrym gospodarowaniu, w skali kraju stosowany jest jedynie

w kilku procentach samorządów terytorialnych. Spowodowane jest to przede wszyst-

kim trudnościami w jego sporządzaniu. Samorządy lokalne nie posiadają obowiązku

jego wykonywania, robią to w sposób dobrowolny. Niemniej jednak porównując wy-

konywane budżety, można zaobserwować różnorodność interpretacji jego zasad. Jest

jednak punkt wspólny, który wymaga dopracowania, są nim mierniki. Mierniki mają

za zadanie ocenić wykonanie zadania i podzadania pod względem ważności, sprawno-

ści, praktyczności i wydajności, natomiast w praktyce nie są one w ogóle stosowane

albo dotyczą tylko oceny efektywności zadań. Mimo tego budżet zadaniowy stanowi

doskonałą bazę, którą należy dopracować do jak najlepszego sporządzania budżetów

samorządowych i wydatkowania w sposób racjonalny i zrównoważony.

Literatura

1. Burzyńska B., Budżet zadaniowy narzędziem zarządzania finansami jednostek samorządu teryto-

rialnego, „Studia Prawno-Ekonomiczne” 2011, t. 84.

2. Chmaj M. (red.), Leksykon samorządu terytorialnego, Graf-Punkt, Warszawa 1999.

3. Dylewski M., Budżetowanie w sektorze komercyjnym i samorządowym, Fundacja na rzecz Uni-

wersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2004.

4. Dylewski M., Filipiak B., Szewczuk A., Finanse publiczne. Instrumenty, struktury, procesy,

Fundacja na rzecz Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2004.

5. Filipiak B., Modele i style zarządzania finansami, [w:] Dylewski M., Filipiak B., Gorzałczyńska-

-Koczkodaj M., Finanse samorządowe. Narzędzia, decyzje, procesy, Wydawnictwo Naukowe

PWN, Warszawa 2006.

6. Franek S., Budżet zadaniowy w jednostkach samorządu terytorialnego – specyfika stosowanych

rozwiązań, [w:] Patrzałek L., Kociemska H. (red.), Finanse samorządu terytorialnego, Prace Na-

ukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu nr 404, Wydawnictwo Uniwersytetu Eko-

nomicznego we Wrocławiu, Wrocław 2015.

63

7. Hałaburda D.A. (red.), Finanse samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Eko-

nomicznej w Białymstoku, Białystok 2010.

8. Kaczmarek M., Budżet zadaniowy jako sprawne narzędzie zarządzania finansami publicznymi, „Zeszy-

ty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego”, Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia, nr 14, (2008).

9. Kister A., Zbroja A., Budżet zadaniowy jako forma kontroli zarządzania finansami jednostki

samorządu terytorialnego (na przykładzie placówki oświatowej), „Zeszyty Naukowe WSEI. Se-

ria: Ekonomia” 2012, nr 5(2).

10. Komorowski J., Budżetowanie jako metoda zarządzania przedsiębiorstwem, Wydawnictwo Nau-

kowe PWN, Warszawa 1997.

11. Lubińska T. (red.), Nowe zarządzanie publiczne – skuteczność i efektywność. Budżet zadaniowy

w Polsce, Difin, Warszawa 2009.

12. Łukomska-Szarek J., Management of Finance and Risk of Operation in Local Self-Governments,

[w:] Łukomska-Szarek J., Wójcik-Mazur A. (red.), Risk Management in Public and Financial In-

stitutions, Nauka i Obrazowanie, Dnepropetrovsk 2010.

13. Łukomska-Szarek J., New Public Management and Financial Independence in Local Self-

-Government Units, [w:] Zachorowska A., Łukomska-Szarek J. (red.), Chosen Problems of Fi-

nancial Management in Local Self-Governments, Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania

Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2010.

14. Łukomska-Szarek J., Wójcik-Mazur A., Performance-Based Budgeting in the Process of Man-

agement of Entities of Local Governments, [w:] The Publications of the MultiScience – XXVIII.

microCAD International Multidisciplinary Scientific Conference, University of Miskolc, Miskolc,

10-11 April 2014.

15. Miaskowska-Daszkiewicz K., Szmulik B. (red.), Encyklopedia samorządu terytorialnego, Wol-

ters Kluwer, Warszawa 2010.

16. Opracowanie i realizacja budżetu w układzie zadaniowym w jednostkach samorządu terytorial-

nego (wyniki ankiety), Ministerstwo Finansów, Warszawa, maj 2013.

17. Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005.

18. Pakoński K. (red.), Budżet jako narzędzie zarządzania w administracji samorządowej, czyli jak

osiągnąć cele przy ekonomicznym wykorzystaniu zasobów, Municipium, Warszawa 2000.

19. Posmyk E., Budżet zadaniowy jako skuteczne narzędzie zarządzania finansami JST, ze szczegól-

nym uwzględnieniem funduszy Unii Europejskiej, „Studia Oeconomica Posnaniensia” 2013, Vol.

1, No. 4(253).

20. Rudzka-Lorentz Cz., Sierak J., Zarządzanie finansami w gminach, [w:] Sochacka-Krysiak H.

(red.), Zarządzanie gospodarką i finansami gminy, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2006.

21. Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2013, Druk nr 755, Sejm Rzeczypospolitej Polskiej,

dostęp: http://www.sejm.gov.pl 22. Świderek I., Budżet zadaniowy i strategiczna karta wyników w jednostkach samorządu terytorial-

nego, ODDK, Gdańsk 2012.

23. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240, z późn. zm.).

24. Żyżyński J., Budżet i polityka podatkowa. Wybrane zagadnienia, Wydawnictwo Naukowe PWN,

Warszawa 2009.

PERFORMANCE BUDGETING – ROLE IN THE PROCESS OF MANAGING LOCAL GOVERNMENT

Abstract: A role a tool of performance budgeting which is affecting for improving the effectiveness

is performing which is an object of scientific inquiry of this study of disbursing public funds at local

governments. The objective of the article is to present the concept of performance budgeting in rela-

tion to local government. Comparing and indicating differences with reference to traditional budget.

Deliberations concerning situating performance budgeting in concepts of managing local government,

as well as accustoming him and forms of applying by local government were drawn up based on the

literature on the subject. Examples and differences in concepts were also described of applying per-

formance budget of individual local governments.

Keywords: performance budgeting, new public management, traditional budgeting, local government

64

OCENA DZIAŁALNOŚCI INWESTYCYJNEJ GMINY CIASNA W PORÓWNANIU Z GMINAMI WIEJSKIMI

W POLSCE W LATACH 2012-2014

Monika König Politechnika Częstochowska


Streszczenie: W niniejszej pracy przedstawiono podstawowe zagadnienia związane z inwestycjami

podejmowanymi przez jednostki samorządu terytorialnego. W części teoretycznej zaprezentowano

źródła finansowania inwestycji oraz dokonano ich charakterystyki. Empiryczna część pracy zawiera

przedstawienie wydatków inwestycyjnych, dochodów budżetowych oraz ocenę wykonanych inwesty-

cji w gminie Ciasna w latach 2012-2014. Następnie wykorzystując podstawowe wskaźniki atrakcyj-

ności inwestycyjnej, zdolności do rozwoju oraz samofinansowania, dokonano porównania działalno-

ści inwestycyjnej w gminie Ciasna na tle gmin wiejskich ogółem.

Słowa kluczowe: gminy, inwestycje, źródła finansowania inwestycji, wydatki majątkowe

Wprowadzenie

Gminy odgrywają bardzo ważną rolę w społecznościach lokalnych, ponieważ to

one stanowią podstawową jednostkę życia publicznego. Gmina powinna dążyć do

zaspokojenia potrzeb swoich mieszkańców, a co za tym idzie – powinna zmierzać

do ciągłego rozwoju oraz innowacji. Podstawowy cel realizacji inwestycji przez

jednostki lokalne to rozwój społeczno-gospodarczy oraz zwiększenie konkurencyj-

ności gmin, aby przyciągnąć nowych inwestorów. Przeprowadzenie niezbędnych

inwestycji jest z kolei bardzo kapitałochłonne, dlatego pojawiają się pytania, skąd

wziąć środki na ich sfinansowanie112

. Bardzo istotne jest, skąd gminy będą czerpać

środki na zrealizowanie nowych inwestycji. Istnieje bardzo wiele źródeł finanso-

wania inwestycji. W ostatnich latach niezwykle ważne jest pozyskanie środków

z funduszy unijnych oraz dotacji i subwencji z budżetu państwa, ponieważ docho-

dy własne zwykle nie wystarczają na bieżącą działalność, a tym bardziej na dzia-

łalność inwestycyjną113

. Działalność inwestycyjna gmin powinna być ściśle powią-

zana ze strategią rozwoju opracowaną w gminach, a także powinna uwzględniać

potrzeby jej mieszkańców. Rozwój gmin powinien wyrażać się poprzez wzrost

jakości świadczonych usług, wzrost majątku komunalnego i tworzenie dogodnych

warunków życia mieszkańców oraz lokalizacji dla nowych podmiotów gospodar-

112 J. Zygmunt, Kształtowanie się wydatków inwestycyjnych w gminach powiatu strzeleckiego, „Ze-

szyty Naukowe Wyższej Szkoły Bankowej we Wrocławiu” 2013, nr 6(38), s. 145. 113 K. Szczepaniak, Wpływ inwestycji samorządów lokalnych na rozwój gospodarczy regionów, [w:]

D. Zarzecki (red.), Zarządzanie finansami. Biznes, bankowość i finanse na rynkach wschodzących,

Wydział Nauk Ekonomicznych i Zarządzania, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego,

Szczecin 2005, s. 256.

65

czych. Jednym z podstawowych celów, które stoją przed władzami lokalnymi,

powinno być tworzenie oraz stymulowanie rozwoju gospodarczego i społeczne-

go114

.

Inwestycje jednostek samorządu terytorialnego

Inwestycje charakteryzują się przede wszystkim długookresowym zamrożeniem

kapitałów, które cechuje wysoka skala nakładów oraz ryzyko, czy w przyszłości

uda się osiągnąć oczekiwane korzyści115

. Głównym celem inwestowania jest osią-

gnięcie przez dany podmiot przewagi konkurencyjnej lub utrzymanie posiadanej

pozycji na rynku. Podmioty gospodarcze, inwestując, zważają przede wszystkim na

osiągnięcie w przyszłości zysku, a także czy dana inwestycja jest rentowna oraz w

jakim czasie przyniesie zwrot zainwestowanego kapitału116

. Inwestycje można

określić jako:

bieżące wyrzeczenie się konsumpcji dla osiągnięcia przyszłych, niepewnych

korzyści;

nakłady, które mają na celu stworzyć nowe lub powiększyć już istniejące zaso-

by;

wydatek pieniężny, który powinien przynieść dochód inwestorowi117

.

W przypadku jednostek samorządowych głównym celem inwestycji jest: poprawa

infrastruktury, ochrona środowiska, spadek bezrobocia, aktywizacja gospodarki, nie

zaś osiągnięcie zysku, rentowności lub okres zwrotu nakładów. Oczywiście efek-

tywne zarządzanie i gospodarowanie środkami publicznymi jest niezwykle istotne,

jednak inwestycje samorządów lokalnych znacznie różnią się od inwestycji przedsię-

biorstw. Podstawowa różnica polega na tym, że jednostki samorządowe, inwestując,

mają na celu poprawę bytu lokalnych społeczności, a więc wyznacznikiem nie jest

tutaj rentowność, jak w przypadku przedsiębiorstw, lecz stopień zaspokojenia po-

trzeb ludności118

. Inwestycje w samorządach mają również na celu kontekst rozwo-

jowy, powinny gwarantować w długim okresie czasu aktywizację gospodarki regio-

nu, wpływając na jej stały rozwój. Inwestycje infrastrukturalne z kolei mogą powo-

dować w przyszłości konieczność wzrostu wydatków bieżących na poprawę ich

użytkowania. Przykładem takich inwestycji może być infrastruktura drogowa, dzięki

114 J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności i finansowanie projektów inwestycyjnych jednostek

samorządu terytorialnego współfinansowanych funduszami Unii Europejskiej, Oficyna Wydawnicza

SGH, Warszawa 2011, s. 25. 115 Szerzej na temat ryzyka w działalności inwestycyjnej w opracowaniu: A. Zachorowska, Ryzyko

działalności inwestycyjnej przedsiębiorstw, PWE, Warszawa 2006; D. Wielgórka, Analiza ryzyka

inwestycyjnego przedsiębiorstw w Polsce, [w:] E. Sitek (red.), Ryzyko międzynarodowej działalności

inwestycyjnej, Wydawnictwo Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2009, s. 141-148. 116 R. Rębilas, Inwestycje jako warunek przetrwania i rozwoju przedsiębiorstwa, [w:] N. Hanisz

(red.), Inwestycje przedsiębiorstw i źródła ich finansowania. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Wyż-

szej Szkoły Biznesu, Dąbrowa Górnicza 2012, s. 26-27. 117 H. Walica, Inwestycje i controlling w przedsiębiorstwie, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Biznesu,

Dąbrowa Górnicza 2007, s. 13-14. 118 W. Misterek, Zewnętrzne źródła finansowania działalności inwestycyjnej jednostek samorządu

terytorialnego, Difin, Warszawa 2008, s. 34-35.

66

której jednostka nie osiąga żadnych wpływów, a musi ponosić stałe wydatki na

utrzymanie ich w dobrym stanie119

. Cechy, które charakteryzują inwestycje jedno-

stek samorządu terytorialnego, zostały zaprezentowane na rysunku 1.

Rysunek 1. Cechy charakteryzujące inwestycje jednostek samorządu terytorialnego

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: B. Burzyńska, Rola inwestycji ekologicznych

w zrównoważonym rozwoju gmin w Polsce, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2012,

s. 187-190

Rysunek 2. Rodzaje inwestycji

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: W. Kozłowski, Zarządzanie inwestycjami rzeczowymi,

Fundacja Rozwoju Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2008, s. 16

119 K. Jarosiński, Finansowanie inwestycji komunalnych w Polsce w warunkach samorządności lokal-

nej, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2003, s. 116.

Cechy charakteryzyjące inwestycje JST

wysoka kapitałochłonność

Problem osiągnięcia efektywności

i zwrotu z poniesionych

nakładów

długi okres jej użytkowania przez

społeczeństwo

ryzyko inwestycyjne i finansowe

nieodwracalność nakładów

ponoszonych na inwestycje

techniczna niepodzielność obiektów oraz immobilność

skomplikowane i niepotwarzalne technologie jej

realizacji

wzajemne powiązanie elementów inwestycji

przybiera cechy komplementarności lub

substytucyjności

Kapitałowe (finansowe) - inwestycje w instrumenty rynku kapitałowego

Rzeczowe - inwestycje w składniki aktywów rzeczowych

Niematerialne - inwestycje np. w badania i rozwój

67

Ważną cechą działalności inwestycyjnej przeprowadzanej przez samorządy lo-

kalne jest użyteczność społeczno-gospodarcza. Działalność inwestycyjna oddziału-

je na wysokość osiąganych w przyszłości dochodów oraz wydatków. Podstawowy

podział inwestycji został zobrazowany na rysunku 2.

Bardzo ważne inwestycje zarówno w przedsiębiorstwie, jak i w jednostkach

samorządu terytorialnego to inwestycje rzeczowe. To na nich opiera się podstawo-

wa działalność tych jednostek, ponieważ bez aktywów rzeczowych, jak środki

trwałe czy maszyny, nie jest możliwe dalsze funkcjonowanie120

. Podział inwestycji

rzeczowych został przedstawiony na rysunku 3.

Rysunek 3. Podział inwestycji rzeczowych

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: W. Rogowski, Rachunek efektywności przedsięwzięć

inwestycyjnych, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2004, s. 56-57

Inwestycje rozwojowe mają służyć poprawie atrakcyjności gminy pod wzglę-

dem społeczno-gospodarczym. Inwestycje odtworzeniowe polegają na zastąpieniu

starego i nieefektywnego majątku nowym, lepszym, sprawniejszym. W inwesty-

cjach modernizacyjnych chodzi o rozbudowę, ulepszenie istniejących już środków

trwałych, aby poprawić jakość świadczonych usług oraz poszerzyć o nowe możli-

wości. Czasami można się także spotkać z wyodrębnieniem inwestycji innowacyj-

nych, które mają służyć modyfikacji oraz całkowicie zmieniają sposób dotychczas

wykonywanych działań121

. Podstawą do rozwoju gmin jest inwestowanie w infra-

strukturę komunalną, ponieważ takie inwestycje znacznie podnoszą standard życia

wszystkich mieszkańców. Współcześnie brak inwestycji komunalnych, takich jak

120 M. Graczyk, Zarządzanie inwestycjami komunalnymi, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz -

Zielona Góra 2008, s. 46. 121 M. Dylewski, Metody oceny efektywności projektów i programów, [w:] M. Dylewski, B. Filipiak,

M. Gorzałczyńska-Koczkodaj, Finanse samorządowe. Narzędzia, decyzje, procesy, Wydawnictwo

Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 125.

Inwestycje rzeczowe

Rozwojowe

-strategiczne

-innowacyjne

-rynkowe

-marketingowe

-logistyczne

Odtworzeniowe

-innowacyjne

-technologiczne

-odtworzenia mocy produkcyjnych

Modernizacyjne

-dostosowawcze (normy prawne, ekologia, BHP)

-produktowe

-technologiczne

-logistyczne

68

np.: wodociągi czy kanalizacja, jest wielkim problemem dla społeczeństwa, które

wymaga podnoszenia standardów życia. Brak takich inwestycji stanowi poważną

barierę w dalszym rozwoju gospodarczym gmin122

.

Źródła finansowania inwestycji jednostek samorządu terytorialnego

System finansowania jednostek samorządowych oznacza ogół reguł, zasad, na-

rzędzi, decyzji, a także instytucji publicznych, które powstały w celu stworzenia

warunków oraz środków, zaopatrujących jednostki w kapitał potrzebny do realiza-

cji wyznaczonych zadań. Źródła finansowania można podzielić na wewnętrzne

i zewnętrzne123

. Jednostki samorządowe posiadają samodzielność finansową, która

nie oznacza całkowitego braku kontroli ze strony państwa oraz samofinansowania

się. Daje to samorządom możliwość swobodnego decydowania o zadłużaniu się

oraz pozyskiwaniu zwrotnych przychodów, dokonywaniu wydatków czy inwesty-

cji. Z tego też względu jednostki samorządu terytorialnego mogą same decydować,

na co przeznaczyć wolne środki czy skąd pozyskać dodatkowy kapitał na nowe

inwestycje124

.

Podstawowym źródłem finansowania inwestycji w gminach są środki własne

gminy, które pochodzą z dochodów bieżących oraz majątkowych, subwencje ogól-

ne oraz dotacje celowe pochodzące z budżetu państwa125

. Gmina może także ko-

rzystać ze środków obcych, takich jak: pożyczki, kredyty, fundusze unijne lub emi-

sja obligacji komunalnych126

. Podstawowym źródłem, z którego gminy czerpią

środki, są dochody własne, do których zaliczamy: podatki (od nieruchomości, le-

śny, rolny, od środków transportowych, od spadków i darowizn, od czynności cy-

wilnoprawnych) oraz opłaty lokalne (skarbowa, targowa, miejscowa, uzdrowisko-

wa i część eksploatacyjnej)127

. Dodatkowo budżet gmin zasilany jest także z po-

szczególnych udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych (39,34%) oraz

prawnych (6,71%). Inne dochody własne to dochody pochodzące z majątku gminy,

takie jak: dzierżawa, wynajem lub sprzedaż majątku komunalnego. Mogą to być

także: odsetki na rachunkach bankowych zgromadzone od środków finansowych,

spadki, zapisy, darowizny czy odsetki od udzielonych pożyczek128

. Subwencja

ogólna jest pewnego rodzaju zasileniem ze strony państwa, jednak jednostka może

ją wykorzystywać na dowolnie wybrany przez siebie cel. Subwencja ogólna składa

się z kilku części: wyrównawczej, równoważącej, regionalnej oraz oświatowej.

Gminy nie otrzymują części regionalnej, ponieważ jest ona wyłącznie przeznaczo-

122 A.K. Piasecki, Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne, Wydawnictwo Naukowe PWN, War-

szawa 2009, s. 322. 123 B. Filipiak, System finansowania zadań, [w:] M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorzałczyńska-

-Koczkodaj (red.), Finanse …, op. cit., s. 71-73. 124 W. Misterek, Zewnętrzne źródła …, op. cit., s. 15. 125 R. Cieślak, Dochody i wydatki budżetowe jednostek samorządu terytorialnego, [w:]

E. Kornberger-Sokołowska, J. Zdanukiewicz, R. Cieślak (red.), Jednostki samorządu terytorialnego

jako beneficjenci środków europejskich, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 59-60. 126 E. Malinowska-Misiąg, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, LexisNexis, Warszawa 2007,

s. 567. 127 B. Filipiak, System finansowania …, op. cit., s. 82-85. 128 W. Misterek, Zewnętrzne źródła …, op. cit., s. 24.

69

na dla województw129

. Dotacje celowe, które jednostka otrzymuje od państwa,

muszą być wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem, jeśli nie zostaną wykorzy-

stane, jednostka samorządu terytorialnego jest zmuszona je zwrócić do budżetu

państwa. Dotacje celowe są pewnego rodzaju instrumentem wpływania na decyzje

samorządów przez władze państwowe130

. Czynnikiem, który ogranicza i hamuje działalność inwestycyjną samorządów,

są bariery powodujące zmniejszenie szans wygospodarowania wolnych środków,

które można by przeznaczyć na inwestycje. Sytuacja występuje wtedy, gdy samo-

rządy mają narzucony bardzo duży zakres zadań własnych oraz zleconych.

W takim wypadku dochody własne mogą wystarczyć jedynie na realizację bieżącej

działalności131

.

Źródła finansowania inwestycji w gminie Ciasna w latach 2012-2014

Gmina Ciasna leży w północno-zachodniej części województwa śląskiego,

w powiecie lublinieckim. Jest gminą, która jest najbardziej wysunięta na północ

powiatu. Granicę północno-wschodnią wyznacza rzeka Liswarta, graniczy

z województwem opolskim. Gmina znajduje się na terenie dorzecza Młynówki,

a więc lewego dopływu Liswarty. Obniżenie Liswarty należy do Wyżyny Śląsko-

-Krakowskiej. Powierzchnia gminy obejmuje 134 km2, a w jej skład wchodzi

13 miejscowości i 9 sołectw132

. Gmina Ciasna jest gminą wiejską, liczy ona 7700

mieszkańców, z czego 3908 to kobiety, a 3792 to mężczyźni. Na 1 km2

gminy

przypada 57 mieszkańców133

.

Tabela 1. Analiza pionowa i pozioma dochodów własnych i transferowych gminy Ciasna

w latach 2012-2014

[mln zł] Struktura procentowa Dynamika procentowa

Indeksy łańcuchowe

2012 2013 2014 2012 2013 2014 2013/2012 2014/2013

I. Dochody własne 10,459 11,326 12,512 38,2 44,24 42,1 108,29 110,47

1. Podatki lokalne 5,228 5,66 5,932 19,1 22,11 19,96 108,26 104,81

2. Opłaty lokalne 0,192 0,412 0,51 0,7 1,61 1,72 214,58 123,79

3. Udział w PIT 2,263 2,487 2,891 8,27 9,71 9,73 109,9 116,24

4. Udział w CIT 0,096 0,092 0,098 0,35 0,36 0,33 95,83 106,52

5. Pozostałe dochody własne 2,68 2,675 3,081 9,79 10,45 10,37 99,81 115,18

II. Dochody transferowe 16,919 14,275 17,208 61,8 55,76 57,9 84,37 120,55

1. Subwencja ogólna 8,169 7,993 8,831 29,84 31,22 29,71 97,85 110,48

2. Dotacje celowe 8,75 6,282 8,377 31,55 24,54 28,19 71,79 133,35

III. Dochody budżetowe ogółem 27,378 25,601 29,72 100 100 100 93,51 116,09

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych gminy Ciasna

129 B. Filipiak, Strategie finansowe jednostek samorządu terytorialnego, PWE, Warszawa 2008, s. 26. 130 L. Jędrzejewski, Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego w Polsce. Wybrane zagadnie-

nia, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Gdańsk 2007, s. 68. 131 W. Misterek, Zewnętrzne źródła …, op. cit., s. 22-23. 132 http://ciasna.pl/cms/3033/polozenie (odczyt: 04.04.2016). 133 http://katowice.stat.gov.pl/vademecum/vademecum_slaskie/portrety_gmin/powiat_lubliniecki/gmi

na_ciasna (odczyt: 17.04.2016).

70

Tabela 1 przedstawia dochody budżetowe zgodnie z klasyfikacją rodzajową gmi-

ny Ciasna w latach 2012-2014134

. Dochody budżetowe ogółem wynosiły w 2012

roku 27,378 mln zł, natomiast w kolejnym roku kwota ta zmalała do 25,601 mln zł.

W 2014 roku nastąpił wzrost dochodów, które wyniosły 29,72 mln zł, oznacza to, że

gmina Ciasna może realizować wyższe wydatki budżetowe w tym roku, ponieważ

osiągnęła wyższe dochody budżetowe. Największe znaczenie w dochodach ogółem

miały dochody transferowe, które w roku 2012 osiągnęły maksymalny udział, bo aż

61,8%, z kolei dochody własne stanowiły tylko 38,2%. Gmina Ciasna jest zatem

uzależniona od zewnętrznych źródeł finansowania, ponieważ jej dochody własne są

niewielkie. W następnych latach udział dochodów transferowych w dochodach ogó-

łem zmniejszył się na korzyść dochodów własnych. W badanych latach najefektyw-

niejszym składnikiem dochodów własnych były podatki lokalne, które wynosiły

w 2012 roku 5,228 mln zł, co stanowi 19,1%, w 2013 roku 5,66 mln zł, a więc udział

zwiększył się do 22,11%, a z kolei w 2014 roku 5,932 mln zł, co stanowi 19,96%

dochodów budżetowych ogółem. Podatek od osób fizycznych także stanowił istotny

procent dochodów własnych, których kwota w pierwszym roku wyniosła 2,263 mln

zł, w kolejnym – 2,487 mln zł, a w ostatnim – 2,891 mln zł. Analizując subwencję

ogólną, bierzemy pod uwagę jej dosyć wysoki udział w dochodach ogółem, który

kształtował się na poziomie 29,84% w pierwszym roku, 31,22% w drugim i 29,71%

w ostatnim roku. Oznacza to, że gmina Ciasna w efektywny sposób pozyskuje środki

pochodzące z budżetu państwa. Dochody transferowe charakteryzowały się spad-

kiem w 2013 roku o 15,63% w stosunku do roku 2012, a w roku 2014 wzrosły

o 20,55% w stosunku do roku poprzedniego. Spadek wartości dochodów transfero-

wych w roku 2013 spowodowany był głównie obniżeniem sumy subwencji ogólnej

oraz dotacji celowych, co świadczy o mniej efektywnym pozyskiwaniu środków

pochodzących z zewnątrz.

Tabela 2. Analiza pionowa i pozioma dochodów bieżących i majątkowych gminy Ciasna

w latach 2012-2014

[mln zł] Struktura

procentowa

Dynamika

procentowa


2012 2013 2014 2012 2013 2014 2013/2012 2014/2013

I. Dochody bieżące 22,629 22,914 24,743 82,65 89,5 83,25 101,26 107,98

II. Dochody majątkowe 4,749 2,688 4,977 17,35 10,5 16,75 56,6 185,16

III. Dochody budżetowe

ogółem 27,378 25,602 29,72 100 100 100 93,51 116,08


134 W badaniu dochodów bieżących i majątkowych wykorzystano analizę pionową i poziomą, okre-

ślono bowiem strukturę procentową i dynamikę zmian badanych wielkości w czasie. Szerzej na temat

metod oceny dochodów budżetowych samorządów lokalnych: J. Łukomska-Szarek, Financial Analy-

sis as a Method of Assessment of Financial Standing in Local Self-Governments, Publish House Edu-

cation and Science s.r.o., OOO Rusnauckniga, Praha-Belgorod 2011; J. Łukomska-Szarek, Role of

Ratio Analysis for Assessment of Financial Standing in Gmina Self-Government, [w:]

A. Zachorowska, D. Wielgórka (red.), Financial Management in Risk and Uncertainty Conditions,

Wydawnictwo Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2009, s. 107-116.

71

Analiza dochodów w podziale na bieżące i majątkowe dostarcza informacji, że

znaczną przewagę w procentowym udziale w dochodach budżetowych ogółem

miały dochody bieżące, których kwota w pierwszym analizowanym roku stanowiła

82,65%, w 2013 roku aż 89,5%, a w 2014 roku 83,25% dochodów ogółem. Do-

chody majątkowe w gminie Ciasna osiągnęły największy udział w dochodach ogó-

łem w roku 2012, kiedy wartość dochodów majątkowych wyniosła 4,749 mln zł,

co stanowiło ponad 17,35% ogółu dochodów budżetowych. Dochody pochodzące

ze sprzedaży majątku, a także ze środków i dotacji przeznaczonych na inwestycje

nie były zbyt wielkie. Dochody bieżące wzrastały we wszystkich analizowanych

latach, w 2013 roku w porównaniu z rokiem bazowym wzrost ten stanowił jedynie

1,26%, zwiększył się do prawie 8% w roku 2014 w porównaniu z rokiem 2013.

Natomiast dochody majątkowe, jak i dochody budżetowe ogółem cechowały się

tendencją malejącą w 2013 roku w porównaniu z rokiem bazowym. Największy

spadek odnotowano w dochodach majątkowych w roku 2013 w porównaniu z ro-

kiem poprzednim, który wynosił aż 43,4%, jednak sytuacja się poprawiła, ponie-

waż w 2014 roku nastąpił wzrost tej wartości o 85,16% w stosunku do roku 2013.

Analiza wydatków majątkowych w gminie Ciasna

Tabela 3 przedstawia pionową i poziomą analizę wydatków bieżących

i majątkowych gminy Ciasna w latach 2012-2014.

Tabela 3. Pionowa i pozioma analiza wydatków bieżących i majątkowych gminy Ciasna

na lata 2012-2014

[mln zł] Struktura

procentowa

Dynamika

procentowa


2012 2013 2014 2012 2013 2014 2013/2012 2014/2013

I. Wydatki bieżące 19,457 20,8 21,665 72,28 74,82 69,89 106,9 104,16

1.Wynagrodzenia

i pochodne 8,708 8,997 9,226 32,35

32,36 29,76 103,31 102,55

2. Wydatki rzeczowe 1,077 1,077 1,21 4 3,87 3,9 100 112,35

3. Wydatki na obsługę

długu 0,273 0,281 0,334 1,01 1,01 1,08 102,93 118,86

4. Wydatki socjalne 2,509 2,632 2,98 9,32 9,47 9,61 104,9 113,22

5. Pozostałe wydatki bieżą-

ce 6,89 7,813 7,915 25,6 28,1 25,53 113,39 101,31

II. Wydatki majątkowe

(inwestycyjne) 7,461 7,627 9,332 27,72 27,44 30,11 102,22 122,35

III. Wydatki budżetowe

ogółem 26,919 27,8 30,997 100 100 100 103,27 111,5


Wydatki budżetowe ogółem wynosiły 26,919 mln zł w roku 2012, w 2013 roku

27,8 mln zł i w ostatnim (2014) 30,997 mln zł, a więc charakteryzowały się stałym

wzrostem. W latach 2012-2014 w gminie Ciasna wydatki majątkowe kształtowały

się na poziomie około 30% wydatków ogółem, a więc gmina na takim poziomie

wydatkowała środki na realizację nowych inwestycji. W analizowanych latach

wydatki majątkowe charakteryzowały się progresją. Wydatki majątkowe wzrastały

72

zaledwie o 2,22% w roku 2013, jednak wzrost ten zwiększył się o 11,5% w roku

2014 w porównaniu z rokiem poprzednim. Oznacza to, że gmina z roku na

rok realizowała większe inwestycje. Znaczne inwestycje gminy Ciasna prezentuje

tabela 4.

Tabela 4. Najważniejsze inwestycje majątkowe zrealizowane w gminie Ciasna

w latach 2012-2014

Zrealizowane inwestycje Wydatki w zł

2012 2013 2014

Budowa oraz przebudowa dróg gminnych 2 939 005 1 571 098 4 046 258

Budowa kompleksu boisk sportowych w ramach programu

„Moje Boisko – Orlik 2012” 1 600 354 1 698 234 2 568 110

Budowa chodników oraz oświetlenia ulicznego 3 345 2 540 3 529

Budowa oraz modernizacja sieci wodociągowej 865 498 965 820 970 346

Termomodernizacja oraz wyposażenie szkół i ośrodków

publicznych 1 587 459 2 476 231 2 503 586

Wydatki na OSP, modernizacja budynków, zakup samocho-

dów strażackich 230 456 890 245 350 223

Budowa kanalizacji oraz modernizacja oczyszczalni ścieków 845 765 910 876 940 986

Modernizacja budynków Urzędu Gminy oraz komunalnych 698 654 676 098 438 654

Zakup sprzętu komputerowego 4 900 5 983 6 987


Analizując zrealizowane inwestycje w gminie Ciasna w latach 2012-2014,

można dostrzec, że największe wydatki gmina poniosła na budowę oraz przebudo-

wę dróg gminnych, wyniosły one w roku 2014 aż 4,046 mln zł. Gmina Ciasna od

lat miała bardzo złej jakości drogi, a od roku 2011 zaczęła budowę obwodnicy,

która bardzo usprawniła komunikację w gminie. Gmina wydatkowała także

ogromne środki na budowę obiektów sportowych w ramach programu: „Moje Boi-

sko – Orlik 2012”, które pochłonęły łącznie ponad 5,866 mln zł. Gmina skupiła się

także na termomodernizacji obiektów szkolnych oraz ośrodków publicznych (m.in.

Dom Kultury), na które przeznaczono w roku 2012 kwotę 1,587 mln zł, natomiast

w roku 2014 kwotę 2,503 mln zł. W okresie 2011-2014 gmina realizowała projekt

dotyczący rozbudowy i modernizacji sieci wodociągowej, kanalizacyjnej oraz

oczyszczalni ścieków. Inwestycje te kosztowały gminę łącznie ponad 5,5 mln zł.

Wieloletni Plan Inwestycyjny gminy zakłada dalszą rozbudowę sieci kanalizacyj-

nej oraz wodociągowej, a także budowę i modernizację dróg gminnych.

Na podstawie tabeli 5 poddano porównaniu zrealizowaną działalność inwesty-

cyjną gminy w oparciu o wskaźniki do wskaźników gmin wiejskich ogółem. Zaob-

serwowano, że gmina Ciasna charakteryzowała się znacznym udziałem wydatków

majątkowych w wydatkach ogółem, który kształtował się na poziomie 27,44-

30,11% w analizowanych latach. Oznacza to, że prawie co trzecia złotówka wydat-

kowana w gminie została przeznaczona na inwestycje. Jest to bardzo dobry wynik,

ponieważ gmina Ciasna inwestowała w siebie, realizując znaczne inwestycje, które

73

poprawiają jakość życia mieszkańców. Porównując ten wskaźnik z gminami wiej-

skimi ogółem, gdzie średni udział wydatków majątkowych w wydatkach ogółem

wynosił 17,2% w pierwszym roku analizy, 16,3% w roku 2013 i 18,1% w ostatnim

roku analizy, można powiedzieć, że gmina Ciasna realizowała większe inwesty-

cje135

.

Tabela 5. Ocena działalności inwestycyjnej gminy Ciasna na podstawie wskaźników

w porównaniu z gminami wiejskimi w latach 2012-2014

Wyszczególnienie

2012 2013 2014 2012 2013 2014

Gmina Ciasna Gminy wiejskie ogółem

w % w %

Udział wydatków majątkowych

w wydatkach ogółem 27,72 27,44 30,11 17,2 16,3 18,1

Operacyjna zdolność do rozwoju 14,02 9,26 12,44 10,6 11,7 11,69

Całkowita zdolność do rozwoju 28,93 18,76 27,1 19,2 18,7 18,66

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z GUS

Udział nadwyżki operacyjnej w dochodach bieżących stanowił najwyższą war-

tość w gminie Ciasna w 2012 roku i wynosił 14,02%. Oznacza to, iż gmina na ta-

kim poziomie wygenerowała operacyjne zdolności do rozwoju, wskaźnik ten spadł

do wartości 9,26% w kolejnym roku, a w ostatnim roku analizy osiągnął 12,44%.

Gminy wiejskie ogółem generowały operacyjne zdolności do rozwoju na poziomie

10,6% w pierwszym roku analizy, w kolejnym 11,7% i w ostatnim 11,69%. Po-

równując badany wskaźnik w gminie Ciasna i w gminach wiejskich ogółem, moż-

na wywnioskować, że gmina Ciasna posiadała wyższe zdolności w zakresie gene-

rowania operacyjnych zdolności do rozwoju, bowiem wskaźnik osiągał wyższe

wartości, wyłączając rok 2013.

Wskaźnik całkowitej zdolności do rozwoju także kształtował się w gminie Cia-

sna na wyższym poziomie niż w przypadku gmin wiejskich ogółem. Wolne środki,

które mogłyby być przeznaczone na inwestycje, ukształtowane były na poziomie

28,93% w roku 2012, 18,76% w roku 2013 oraz 27,1% w roku 2014. Natomiast

w gminach wiejskich ogółem wskaźnik ten wyniósł kolejno: 19,2%, 18,7% oraz

18,66%. Wartość wskaźników gminy Ciasna jest wyższa niż w gminach wiejskich

ogółem, co świadczy o większych możliwościach w zakresie całkowitej zdolności

do rozwoju w analizowanej gminie.

135 Podobnie jak w gminie Ciasna, tak również w gminach województwa śląskiego odnotowano więk-

szą aktywność inwestycyjną w porównaniu ze średnią dla gmin ogółem w Polsce. Choć gminy te

odnotowały wysoki poziom wskaźnika samofinansowania, to malała zarówno ich operacyjna, jak

i całkowita zdolność do rozwoju. Por.: J. Łukomska-Szarek, Ocena działalności inwestycyjnej gmin

w województwie śląskim, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego” nr 855, Finanse, Rynki

Finansowe, Ubezpieczenia, nr 74 (2015), s. 495.

74

Tabela 6. Wskaźniki atrakcyjności inwestycyjnej w gminie Ciasna w porównaniu

z gminami wiejskimi ogółem w latach 2012-2014

Wskaźnik

2012 2013 2014 2012 2013 2014

Gmina Ciasna w zł Gminy wiejskie ogółem

w zł

Dochody ogółem na mieszkańca 3513,6 3304,76 3714,07 3146,94 3222,98 3 377,2

Wydatki ogółem na mieszkańca 3454,69 3588,48 3873,66 3123,51 3192,1 3 412,5

Wydatki inwestycyjne na mieszkańca 957,45 984,48 1166,21 674,78 565,9 661,09

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z GUS oraz http://www.finanse.mf.gov.pl/ (od-

czyt: 26.04.2016)

Analizując wskaźniki atrakcyjności inwestycyjnej (tabela 6), można zauważyć,

że dużo wyższe wskaźniki występowały w gminie Ciasna. Interpretując wskaźnik

dotyczący dochodów ogółem na mieszkańca, najwyższy wskaźnik spostrzec można

w gminie Ciasna w roku 2014 i stanowił on 3714,07 zł. Oznacza to, że analizowa-

na gmina bardzo dobrze radzi sobie z pozyskiwaniem dochodów, pochodzących

z źródeł własnych, jak i obcych. W gminach wiejskich ogółem mamy tendencję

rosnącą tego wskaźnika. W roku bazowym wskaźnik wynosił 3146,94 zł, natomiast

w roku ostatnim kształtował się na poziomie 3377,2 zł na jednego mieszkańca.

Podobną sytuację można dostrzec, analizując wydatki ogółem na mieszkańca,

jeśli gmina Ciasna miała znaczne dochody, mogła sobie pozwolić także na duże

wydatki. Gmina Ciasna charakteryzowała się tendencją rosnącą wydatków ogółem

w analizowanych latach. Największe wydatki gmina ta ponosiła w roku 2014

i wynosiły one 3873,48 zł na jednego mieszkańca. W porównaniu ze średnimi war-

tościami gmin wiejskich ogółem dochody ogółem na mieszkańca również cecho-

wały się stałym wzrostem, od wartości 3123,51 zł w roku 2012 do 3412,5 zł

w 2014 roku, jednak były niższe niż w przypadku gminy Ciasna.

Najwyższy wskaźnik wydatków inwestycyjnych na mieszkańca w przypadku tej

gminy dostrzec można w roku 2014, wynosił on 1166,21 zł na jednego mieszkańca.

W latach 2012-2013 wskaźnik ten także utrzymywał się na wysokim poziomie

i przekraczał znacznie 950 zł na jednego mieszkańca. Gminy wiejskie ogółem wy-

datkowały środki inwestycyjne na jednego mieszkańca w wysokości zaledwie 565,9

zł w roku 2013, a w roku 2012 i 2014 wskaźnik ten wyniósł już ponad 660 zł.

Tabela 5. Wskaźnik samofinansowania gminy Ciasna i gmin wiejskich ogółem

w latach 2012-2014

Wskaźnik

2012 2013 2014 2012 2013 2014

Gmina Ciasna

w %

Gminy wiejskie ogó-

łem w %

Wskaźnik samofinansowania. Udział nadwyżki

operacyjnej i dochodów majątkowych

w wydatkach majątkowych 106,2 71,2 86,3 153 162,9 112,6

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z GUS

75

Na podstawie danych zawartych w tabeli 5, w której porównano wskaźnik sa-

mofinansowania gminy Ciasna i gmin wiejskich ogółem, można zauważyć, że

gminy wiejskie ogółem znajdują się w lepszej sytuacji. Udział nadwyżki operacyj-

nej i dochodów majątkowych w wydatkach majątkowych w przypadku gminy Cia-

sna tylko w pierwszym roku analizy przewyższa wartość 100%. Oznacza to, że

tylko w roku 2012, gdy wskaźnik wyniósł 106,2%, gmina Ciasna w pełni pokrywa-

ła wydatki majątkowe nadwyżką operacyjną oraz dochodami majątkowymi.

W pozostałych latach do finansowania wydatków inwestycyjnych gmina musiała

korzystać dodatkowo z obcych źródeł, takich jak: kredyty, emisja obligacji komu-

nalnych oraz pożyczki na finansowanie zadań realizowanych z udziałem środków

pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, ponieważ jej dochody były zbyt niskie.

Gmina Ciasna potrzebowała skorzystać ze środków obcych na poziomie aż 28,8%

w 2012 roku, a w kolejnym roku 13,7%, aby zrealizować zaplanowane inwestycje.

Średnia wartość wskaźnika samofinansowania w gminach wiejskich ogółem we

wszystkich latach analizy przewyższała wartość 100%. W roku 2012 wskaźnik ten

wynosił 153%, a w kolejnym 162,9%, co jest pozytywnym zjawiskiem, ponieważ

gminy wypracowały dużą wartość nadwyżki budżetowej. W ostatnim roku analizy

wskaźnik oscylował na poziomie 112,6%, a wiec nadwyżka budżetowa wynosiła

jedynie 12,6%.

Podsumowanie

Inwestycje realizowane w gminach są niezwykle istotne dla rozwoju społeczno-

-gospodarczego. Bardzo ważne jest, aby gminy dążyły do zwiększenia działalności

inwestycyjnej, przy jednoczesnym równoważeniu dochodów i wydatków budżeto-

wych. Dzięki przeprowadzonej analizie działalności inwestycyjnej gminy Ciasna

w latach 2012-2014 można wyciągnąć wnioski, że gmina ta bardzo dobrze radzi

sobie z inwestycjami. Potwierdza to fakt, że analizowana gmina przeznaczyła na

cele inwestycyjne znacznie więcej środków niż porównywane do niej pozostałe

gminy wiejskie ogółem. Wszystkie wskaźniki atrakcyjności inwestycyjnej były

znacznie wyższe w gminie Ciasna niż średnie wskaźniki gmin wiejskich ogółem.

Gmina Ciasna skupiła swoją uwagę przede wszystkim na inwestycjach związanych

z budową, rozbudową oraz modernizacją dróg, sieci kanalizacyjnej, wodociągowej

czy budową nowych obiektów sportowych oraz modernizacją placówek oświato-

wych. Na realizację inwestycji gmina przeznaczyła prawie 30% wszystkich wydat-

ków budżetowych, co oznacza, że prawie co trzecia uzyskana złotówka została

przeznaczona na dalszy rozwój gminy oraz polepszenie warunków życia dla jej

mieszkańców. Biorąc pod uwagę wskaźnik samofinansowania, zauważyć można,

że gmina Ciasna musiała jednak korzystać z obcych źródeł finansowania, ponieważ

jej środki nie wystarczały na realizację wszystkich zaplanowanych inwestycji.

W roku 2012 gmina musiała prawie w 30% korzystać ze źródeł obcych, aby

w pełni pokryć wydatki inwestycyjne. W przyszłości gmina Ciasna musi postarać

się w znacznym stopniu o środki z funduszy Unii Europejskiej oraz budżetu pań-

stwa, aby zwiększać wydatki inwestycyjne, a jednocześnie nie zwiększać swojego

zadłużenia.

76

Literatura

1. Burzyńska B., Rola inwestycji ekologicznych w zrównoważonym rozwoju gmin w Polsce, Wy-dawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2012.

2. Cieślak R., Dochody i wydatki budżetowe jednostek samorządu terytorialnego, [w:] Kornberger- -Sokołowska E., Zdanukiewicz J., Cieślak R. (red.), Jednostki samorządu terytorialnego jako be-neficjenci środków europejskich, Wolters Kluwer, Warszawa 2010.

3. Dylewski M., Filipiak B., Gorzałczyńska-Koczkodaj M., Finanse samorządowe. Narzędzia, decyzje, porocesy, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006.

4. Filipiak B., Strategie finansowe jednostek samorządu terytorialnego, PWE, Warszawa 2008. 5. Graczyk M., Zarządzanie inwestycjami komunalnymi, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz -

Zielona Góra 2008. 6. http://ciasna.pl/cms/3033/polozenie 7. http://katowice.stat.gov.pl/vademecum/vademecum_slaskie/portrety_gmin/powiat_lubliniecki/gm

ina_ciasna 8. http://stat.gov.pl 9. http://www.finanse.mf.gov.pl/ Jarosiński K., Finansowanie inwestycji komunalnych w Polsce

w warunkach samorządności lokalnej, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2003. 10. Jędrzejewski L., Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego w Polsce. Wybrane zagadnie-

nia, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Gdańsk 2007. 11. Kozłowski W., Zarządzanie inwestycjami rzeczowymi, Fundacja Rozwoju Uniwersytetu Gdań-

skiego, Gdańsk 2008. 12. Łukomska-Szarek J., Financial Analysis as a Method of Assessment of Financial Standing in

Local Self-Governments, Publish House Education and Science s.r.o., OOO Rusnauckniga, Praha-Belgorod 2011.

13. Łukomska-Szarek J., Ocena działalności inwestycyjnej gmin w województwie śląskim, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego” nr 855, Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia, nr 74(2015).

14. Łukomska-Szarek J., Role of Ratio Analysis for Assessment of Financial Standing in Gmina Self- -Government, [w:] Zachorowska A., Wielgórka D. (red.), Financial Management in Risk and Un-certainty Conditions, Wydawnictwo Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2009.

15. Malinowska-Misiąg E., Misiąg W., Finanse publiczne w Polsce, LexisNexis, Warszawa- -Rzeszów 2007.

16. Misterek W., Zewnętrzne źródła finansowania działalności inwestycyjnej jednostek samorządu terytorialnego, Difin, Warszawa 2008.

17. Piasecki A.K., Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne, Wydawnictwo Naukowe PWN, War-szawa 2009.

18. Rębilas R., Inwestycje jako warunek przetrwania i rozwoju przedsiębiorstwa, [w:] Hanisz N. (red.), Inwestycje przedsiębiorstw i źródła ich finansowania. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Biznesu, Dąbrowa Górnicza 2012.

19. Rogowski W., Rachunek efektywności przedsięwzięć inwestycyjnych, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2004.

20. Sierak J., Górniak R., Ocena efektywności i finansowanie projektów inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego współfinansowanych funduszami Unii Europejskiej, Oficyna Wydaw-nicza SGH, Warszawa 2011.

21. Szczepaniak K., Wpływ inwestycji samorządów lokalnych na rozwój gospodarczy regionów, [w:]

Zarzecki D. (red.), Zarządzanie finansami. Biznes, bankowość i finanse na rynkach wschodzących, Wydział Nauk Ekonomicznych i Zarządzania, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2005.

22. Walica H., Inwestycje i controlling w przedsiębiorstwie, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Biznesu, Dąbrowa Górnicza 2007.

23. Wielgórka D., Analiza ryzyka inwestycyjnego przedsiębiorstw w Polsce, [w:] Sitek E. (red.), Ryzyko międzynarodowej działalności inwestycyjnej, Wydawnictwo Politechniki Częstochow-skiej, Częstochowa 2009.

24. Zachorowska A., Ryzyko działalności inwestycyjnej przedsiębiorstw, PWE, Warszawa 2006. 25. Zygmunt J., Kształtowanie się wydatków inwestycyjnych w gminach powiatu strzeleckiego, „Ze-

szyty Naukowe Wyższej Szkoły Bankowej we Wrocławiu” 2013, nr 6(38).

77

EVALUATION OF INVESTMENT ACTIVITY COMMUNITY CIASNA COMPARED TO RURAL COMMUNITIES IN POLAND

IN YEARS 2012-2014

Abstract: The focus of the present study are issues related to the investments undertaken by local

government units. In the theoretical part presented the sources of financing and made their character-

istics. The empirical part of the work includes investment expenditures, budget revenues and evalua-

tion of performed investments in the municipality Ciasna in 2012-2014. Then, using the basic indica-

tors of investment attractiveness, development ability and to self-finance development an comparison

was made the investment activity in the municipality Ciasna on the background of rural municipalities

in general.

Keywords: community, investments sources of financing, capital expenditure

78

ROLA PODATKÓW LOKALNYCH W PROCESIE ZASILANIA FINANSOWEGO GMIN POWIATU

KŁOBUCKIEGO W LATACH 2012-2014

Lena Kot, Olga Uryć Politechnika Częstochowska


Streszczenie: W opracowaniu poruszono kwestie dotyczące funkcjonowania instytucji publicznej, jaką jest gmina. W zwięzły sposób przedstawiono jej zadania i cel istnienia, a także środki, dzięki

którym mogą one zostać zrealizowane. W szerszym stopniu scharakteryzowano dochody własne, skupiając się na ich fundamentalnych źródłach, czyli podatkach lokalnych. W oparciu o ustawę Or-dynacja podatkowa zdefiniowano pojęcie podatku, objaśniono jego cechy oraz wskazano pełnione przez niego funkcje. W części teoretycznej opracowania podjęto rozważania na temat roli dochodów podatkowych w strukturze źródeł finansowania zadań gminy. W części empirycznej opracowania, na podstawie przeprowadzonej analizy dochodów podatkowych gmin powiatu kłobuckiego, dokonano ich oceny i wskazano znaczenie w zakresie generowania dochodów budżetowych ogółem.

Słowa kluczowe: gmina, podatek, podatki lokalne

Wprowadzenie

W przypadku samorządów terytorialnych istnieje ścisła zależność pomiędzy za-daniami i środkami finansowymi. Jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła wywiązywać się z ustawowo określonych zadań, musi posiadać odpowiednie zaso-by finansowe. W momencie ich niedoboru gminie, która jest podstawową jednost-ką terytorialną trójstopniowego podziału administracyjnego, groziłoby niespełnie-nie wyznaczonych jej celów. Gmina swoje działania finansuje z dochodów wła-snych, subwencji ogólnych i dotacji. Spośród wymienionych dochodów zasadnicze znaczenie mają dochody własne, ponieważ w ich przypadku jednostce dane jest prawo ingerowania w planowane wielkości. Zaliczane są do nich głównie wpływy z tytułu podatków lokalnych.

Celem niniejszego opracowania jest identyfikacja podatków lokalnych zasilają-cych budżety gmin powiatu kłobuckiego. Analiza ta została przeprowadzona w oparciu o lata 2012-2014 z zastosowaniem metody analizy piśmiennictwa oraz studium przypadku.

Rola gminy jako instytucji realizującej zadania publiczne

Podsektor samorządowy jest jednym z trzech głównych podsektorów tworzą-cych polski system finansów publicznych. Podsektor ten tworzą samorząd woje-wództwa, powiatu i gminy136, przy czym – jak podaje Konstytucja RP – gmina uznawana jest za podstawową jednostkę samorządu terytorialnego137. Aby można

136 M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorzałczyńska-Koczkodaj, Finanse samorządowe. Narzędzia, decy-

zje, procesy, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 15-17. 137 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie

Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25

79

było mówić o gminie, spełnione muszą być dwa warunki, którymi są: istnienie wspólnoty samorządowej oraz odpowiednie terytorium. Jednostka ta posiada oso-bowość prawną, która daje możliwość zaciągania zobowiązań, ale również pociąga do odpowiedzialności prawnej za ich stan. Wyposażona w samodzielność, staje się samodzielnym podmiotem, który decyduje o sprawach jej przypisanych138. Gmina reprezentowana jest przez organ stanowiący, którym jest rada gminy, oraz przez organ wykonawczy, to jest wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Miano organu wykonawczego uzależnione jest w szczególności od rodzaju gminy139. Według danych statystycznych na dzień 1 stycznia 2015 roku w Polsce istnieje 2478 gmin, z czego wiejskich jest 1563, miejsko-wiejskich 611, a miejskich 304140.

Bez względu na rodzaj gminy głównym jej celem jest zaspokojenie lokalnych

potrzeb społeczeństwa. W świetle ustawy o samorządzie gminnym wyszczególnio-

no trzy typy zadań samorządowych. Pierwszą grupę tworzą zadania własne, które

gmina wykonuje samodzielnie, finansując je z dysponowanych środków141. Kolejną

grupą są zadania zlecone, które przekazywane przez państwo finansowane są

z jego środków, ograniczając w ten sposób samodzielność gminy. Ostatnimi zada-

niami są zadania powierzone, których zakres i źródło finansowania ustalane jest

w porozumieniach i umowach zawartych między gminą a pozostałymi jednostkami

samorządu terytorialnego142.

Środki publiczne zasilające budżety gmin

Realizując zadania, samorząd terytorialny wykorzystuje środki publiczne gro-

madzone w formie dochodów143. W świetle ustawy o dochodach jednostek samo-

rządu terytorialnego są nimi: dochody własne, subwencja ogólna, a także dotacje

celowe pochodzące z budżetu państwa. Oprócz powyższych pozycji jednostka

może fakultatywnie gromadzić dochody pochodzące z budżetu Unii Europejskiej,

czy też innych źródeł przepisowo wyodrębnionych144.

maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r. (Dz.U.

1997 nr 78 poz. 483, z późn. zm.), art. 164 ust. 1. 138 E. Zieliński, Samorząd terytorialny w Polsce, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2004, s. 25-27. 139 A.K. Piasecki, Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne, Wydawnictwo Naukowe PWN, War-

szawa 2009, s. 271, 284. 140 http://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/ludnosc/ludnosc/powierzchnia-i-ludnosc-w-przekroju-

terytorialnym-w-2015-r-,7,12.html (odczyt: 01.04.2016). 141 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2013 poz. 594, z późn. zm.), art. 7-8. 142 S. Kańduła, J. Przybylska, Organizacja działalności gospodarczej samorządu terytorialnego

w Polsce, Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, Poznań 2008, s. 16-18. 143 M. Podstawka (red.), Finanse. Instytucje, instrumenty, podmioty, rynki, regulacje, Wydawnictwo

Naukowe PWN, Warszawa 2010, s. 149. Szerzej na temat klasyfikacji dochodów budżetowych jedno-

stek samorządu terytorialnego: J. Łukomska-Szarek, Financial Analysis as a Method of Assessment of

Financial Standing in Local Self-Governments, Publish House Education and Science s.r.o., OOO Ru-

snauckniga, Praha-Belgorod 2011; J. Łukomska-Szarek, R. Zachorowski, Budget of Local Self-

Governments, [w:] J. Łukomska-Szarek (red.), Budget Management in Local Self-Government Units,

Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2011, s. 37-57. 144 A. Hanusz, P. Czerski, A. Niezgoda, P. Szczęśniak, M. Musiał, Źródła finansowania samorządu

terytorialnego, Wolters Kluwer, Warszawa 2015, s. 31.

80

Zarówno subwencje ogólne, jak i dotacje celowe są dochodami transferowymi.

Subwencja stanowi pewną formę dotacji, która ustalana jest osobno dla każdej

gminy, a sposób jej wykorzystania jest dobrowolny. W przypadku gmin dzieli się

ona na część: wyrównawczą, równoważącą i oświatową. W przeciwieństwie do

subwencji dotacja ma ściśle określony cel finansowy, a niewykorzystane środki

muszą zostać zwrócone145.

W przypadku dochodów własnych żaden akt prawny nie podaje jednoznacznej

definicji dochodów własnych. W przeciwieństwie do norm prawnych, w literaturze

naukowej można znaleźć próbę wyjaśnienia tego pojęcia. Według B. Filipiak za

dochody własne uznaje się wszystkie dochody nie będące dopłatami czy subwen-

cjami. Są one natomiast „generowane z własnej działalności organów jednostek

samorządu terytorialnego, ich jednostek organizacyjnych lub jednostek zależnych”.

To także przyznawane na podstawie przepisów prawa dochody z podatków

i opłat146. W ramach dochodów własnych w jednostce samorządu terytorialnego,

jaką jest gmina, kluczową rolę odgrywają wpływy podatkowe.

Podatek jako źródło dochodów własnych

Podatek jest elementem konstrukcyjnym systemu podatkowego. Według ordy-

nacji podatkowej jest to „publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bez-

zwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa” oraz jednostek samorzą-

du terytorialnego147. Zatem podatek, będąc daniną publicznoprawną, może być

wprowadzany wyłącznie przez państwo w oparciu o odpowiednie ustawy. Jedno-

cześnie władze nie posiadają obowiązku do świadczeń wzajemnych z tytułu podat-

ku, ponieważ charakteryzuje się on nieodpłatnością148

. Przymusowość oznacza, że

w przypadku gdy podatnik nie wypełni swoich powinności i nie uiści należnej mu

kwoty podatku, zastosowane mogą być wobec niego środki przymusu. Jednak gdy

podatnik odprowadzi podatek np. do budżetu gminy, świadczenie to nie podlega

145 L. Jędrzejewski, Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego w Polsce. Wybrane zagadnie-

nia, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Gdańsk 2007, s. 68-69. Oprócz dotacji celowych istot-

nym źródłem finansowania zdań publicznych są także środki pochodzące ze źródeł zagranicznych.

Szerzej na temat funduszy strukturalnych w opracowaniach: D. Wielgórka, M. Noworyta, Ocena

wykorzystania przez Polskę środków z funduszy strukturalnych w latach 2004-2011, [w:]

J. Łukomska-Szarek (red.), V Międzywydziałowe Seminarium Kół Naukowych Politechniki Często-

chowskiej. Materiały konferencyjne. Nauki ekonomiczne, Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania

Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2012, s. 85-90; W. Szczepaniak, Wpływ polityki regio-

nalnej Unii Europejskiej na rozwój regionalny krajów członkowskich, [w:] A. Wójcik-Mazur (red.),

Zarządzanie podmiotami gospodarczymi i jednostkami sektora publicznego a rozwój regionalny,

Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2013, s. 38-

48. Zob. również: A. Zachorowska, A. Tylec, Wybrane instrumenty unijnej polityki regionalnej, [w:]

M. Dudek (red.), Stosunki gospodarcze Unii Europejskiej. Wybrane kierunki polityki wspólnotowej,

Wydawnictwo Uniwersytetu Zielonogórskiego, Zielona Góra 2004, s. 415-427. 146 B. Filipiak, Strategie finansowe jednostek samorządu terytorialnego, PWE, Warszawa 2008, s. 25. 147 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. 2012 poz. 749, z późn. zm.),

art. 6. 148 J. Osiatyński, Finanse publiczne. Ekonomia i polityka, wyd. 2 zm., Wydawnictwo Naukowe PWN,

Warszawa 2006, s. 95-96.

81

zwrotowi, dlatego określany jest mianem bezzwrotnego149

. Pieniężny charakter

podatku oznacza, że zobowiązanie podatkowe regulowane jest w formie pieniądza,

który jest środkiem płatniczym obowiązującym w kraju150

.

Istnienie podatków nie jest bezcelowe, albowiem spełniają one szereg funkcji.

Najważniejszą z nich jest funkcja fiskalna. Służy ona do zapewnienia dochodów

budżetowych państwu i władzom lokalnym w celu pokrycia zobowiązań. Jest to

bezkonkurencyjne narzędzie służące gromadzeniu publicznych środków151. Poza

funkcją fiskalną istnieje również funkcja redystrybucyjna i funkcja stymulacyjna.

Pierwsza polega na przesuwaniu dochodów pomiędzy różnymi grupami społecz-

nymi152, którymi są państwo, podatnicy i organy samorządu terytorialnego. W ra-

mach tej funkcji podatki są narzędziem zmniejszającym dysproporcje dochodowe

poprzez wprowadzenie np. ulg i zwolnień lub kształtowanie skali progresji153.

Z kolei o funkcji stabilizacyjnej można mówić wtedy, gdy podatki są wykorzysty-

wane do wpływania na sytuację makroekonomiczną. Ich rola sprowadza się do

stabilizowania koniunktury i poziomu cen, a także poprawy stanu zatrudnienia154.

Reasumując, nakładanie podatków było i jest podstawowym celem fiskalnym pań-

stwa i władz lokalnych.

Podatki lokalne

Polskie prawo podatkowe wyróżnia siedem przykładów podatków lokalnych,

których wpływy zasilają budżety gmin. Należą do nich: podatek od nieruchomości,

leśny, rolny, od środków transportowych, od czynności cywilnoprawnych, od

spadków i darowizn oraz podatek dochodowy od osób fizycznych płacony

w formie karty podatkowej155.

W większości przypadków najwięcej środków pieniężnych napływa z podatku

od nieruchomości, który odprowadzany jest od gruntów, budynków oraz ich części,

również tych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Aby na podat-

nikach, którymi są osoby fizyczne, prawne wraz z jednostkami i spółkami niepo-

siadającymi osobowości prawnej, ciążył obowiązek podatkowy, osoby te muszą

być właścicielem nieruchomości, użytkownikiem wieczystym gruntu albo jego

posiadaczem samoistnym, także w przypadku gdy posiadana nieruchomość należy

do państwa. Należy jednak pamiętać, że ustawa o podatkach i opłatach lokalnych

zwalnia z tego podatku niektóre przykłady nieruchomości156.

149 B. Brzeziński, Wstęp do nauki prawa podatkowego, TNOiK „Dom Organizatora”, Toruń 2003, s. 34. 150 M. Podstawka, Finanse …, op. cit., s. 222. 151 T. Famulska, Funkcje i zasady podatkowe – wybrane problemy, [w:] T. Juja, J. Kotlińska (red.),

Stan i kierunki rozwoju finansów publicznych, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu,

Poznań 2007, s. 29. 152 M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorzałczyńska-Koczkodaj, M. Zioło, Finanse publiczne. Aspekty

teoretyczne i praktyczne, C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 101. 153 M. Podstawka, Finanse …, op. cit., s. 223. 154 T. Famulska, Funkcje i zasady …, op. cit., s. 31. 155 T. Dziurbejko, Planowanie rozwoju gminy jako instrument pozyskiwania funduszy pomocowych

Unii Europejskiej, Difin, Warszawa 2006, s. 26. 156 P. Felis, Podatki od nieruchomości a polityka podatkowa gmin w Polsce, Oficyna Wydawnicza

SGH, Warszawa 2015, s. 98-104. Problematykę podatków lokalnych i ich rolę w działalności gmin

82

Następnym podatkiem lokalnym zaliczanym także do podatków majątkowych

jest podatek leśny. Jak wskazuje na to nazwa, przedmiotem opodatkowania tej

daniny są lasy, a mianowicie grunty leśne, które podzielono w ewidencji gruntów

i budynków, a następnie przeznaczono je na działalność leśną. Dlatego wyłącze-

niem z tego opodatkowania jest działalność inna niż leśna. Do odprowadzania tego

podatku zobowiązani są właściciele lasów, posiadacze samoistni oraz użytkownicy

wieczyści, którymi mogą być osoby prawne, fizyczne, jak i spółki nieposiadające

osobowości prawnej. Organ stanowiący gminy może obniżyć stawkę podatku,

którą jest ekwiwalent pieniężny 0,220 m3 drewna wedle „średniej ceny sprzedaży

za pierwsze trzy kwartały poprzedniego roku”157.

Podatek rolny swoją specyfiką zbliżony jest do podatku leśnego. Przedmiotem

jego opodatkowania są grunty o charakterze rolnym, których klasyfikację znaleźć

można w ewidencji gruntów i budynków każdej gminy. Zobowiązuje on między

innymi właścicieli, posiadaczy samoistnych i użytkowników gruntów rolnych do

uiszczenia kwoty zobowiązania podatkowego158. Przy ustalaniu jego wysokości

uwzględnia się typ i klasę (jakość) użytków rolnych, a także ilość posiadanych

hektarów przeliczeniowych (dla gruntów gospodarstw rolnych). W przypadku

gruntów niewchodzących w skład gospodarstwa rolnego podstawą podatku będzie

powierzchnia rzeczywista, dla którego roczna stawka wynosi 5 q żyta obliczona

według ceny skupu żyta ogłoszonego w „Monitorze Polskim”. Dla gospodarstw

rolnych jest ona o połowę mniejsza. Gminie przysługuje możliwość obniżenia

stawki poprzez zmniejszenie ceny skupu żyta159.

Jednym z podatków przychodowych, których udział w podatkach lokalnych jest

znaczący, jest podatek od środków transportowych. Związany jest on

z bezpośrednim władaniem ustawowo określonymi środkami transportowymi lub

dysponowaniem uprawnieniem do ich posiadania. Obliguje on zarówno osoby

fizyczne, jak i prawne mające siedzibę lub zamieszkujące dane terytorium gminy.

Podatek ten dotyczy czterech kategorii, którymi są: ciągniki siodłowe i balastowe,

autobusy, samochody ciężarowe oraz przyczepy i naczepy o ustawowo określonej

masie całkowitej160.

Szeroki wachlarz podmiotów podatkowych posiada podatek od czynności cy-

wilnoprawnych. Obowiązek podatkowy powstaje z chwilą zawarcia umowy sprze-

daży, umowy pożyczki, darowizny i od udziału w spadku, dożywocia, ustanowie-

nia hipoteki, umowy depozytu i spółki oraz odpłatnego użytkowania lub odpłatnej

poruszono również w opracowaniu: K. Wieczorek, A. Wójcik-Mazur, Znaczenie podatków lokalnych

w działalności gminy Siewierz w latach 2007-2011, [w:] J. Łukomska-Szarek (red.),

VI Międzywydziałowe Seminarium Kół Naukowych, Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania

Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2013. 157 T. Beger, P. Liss, Podatki dochodowe w działalności gospodarczej i podatki kosztowe, Stowarzy-

szenie Księgowych w Polsce, Warszawa 2015, s. 181-185. 158 H. Litwińczuk (red.), Prawo podatkowe przedsiębiorców, Wolters Kluwer, Warszawa 2013,

s. 766-768. 159 T. Beger, P. Liss, Podatki dochodowe …, op. cit., s. 188-193. 160 A. Hanusz, P. Czerski, A. Niezgoda, P. Szczęśniak, M. Musiał, Źródła finansowania …, op. cit.,

s. 140-141, 147-148.

83

służebności. Obowiązek ten może ciążyć zarówno na jednej ze stron, jak i na

wszystkich stronach zaistniałej czynności, a stawka narzucona jest w formie pro-

centowej lub konkretnej kwoty161.

Obok podatku od czynności cywilnoprawnych istnieje również podatek od

spadków i darowizn. Obciążone nim są osoby fizyczne, które stały się właścicie-

lem rzeczy bądź też praw z następujących tytułów: darowizny, zasiedzenia, dzie-

dziczenia czy zachowku. Ustawa przewiduje zwolnienia oraz szczegółowo opisuje

grupy podatkowe i odpowiednie dla nich progi kwotowe, po przekroczeniu których

uiszczany jest podatek162. Przynależność do każdej grupy zależy od stosunku na-

bywcy z osobą, od której otrzymywane lub po której nabywane są rzeczy czy pra-

wa majątkowe163.

W najmniejszym stopniu budżet jest zasilany przez podatek w formie karty po-

datkowej. Płatnikami tego podatku są osoby fizyczne prowadzące działalność go-

spodarczą (z wyjątkiem rolniczej) wymienioną w art. 23 ustawy o zryczałtowanym

podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizycz-

ne164.

Analiza i ocena dochodów podatkowych generowanych przez gmi-ny powiatu kłobuckiego w latach 2012-2014

Powiat kłobucki położony jest na północnych terenach województwa śląskiego.

Od zachodu graniczy z powiatem oleskim, od wschodu z powiatem częstochow-

skim, od północy z powiatem wieluńskim i powiatem pajęczańskim, natomiast od

południa z powiatem lublinieckim. W jego skład wchodzą zarówno gminy wiej-

skie, jak i miejsko-wiejskie. Do pierwszych zaliczają się następujące gminy: Lipie,

Miedźno, Opatów, Panki, Popów, Przystajń i Wręczyca Wielka. Drugą grupę two-

rzą gminy Kłobuck i Krzepice, które skupiają największą liczbę mieszkańców

w powiecie165. Gminą, która ma zarówno najmniejszą powierzchnię, jak i liczbę

ludności, jest gmina Panki.

Poniżej w tabeli 1 zaprezentowano fragmenty budżetów gmin powiatu kłobuc-

kiego, uwzględniając dochody ogółem oraz wpływy z podatków lokalnych, na

podstawie ustaw w latach 2012-2014166.

161 W. Grześkiewicz (red.), Finanse publiczne z elementami prawa podatkowego, Difin, Warszawa

2014, s. 275-278. 162 R. Doganowski, Obrót nieruchomościami w teorii i praktyce, Wydawnictwo Naukowe PWN,

Warszawa 2012, s. 313-319. 163 A. Borodo, Samorząd terytorialny. System prawnofinansowy, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 116. 164 E. Ruśkowski, J.M. Salachna, Finanse lokalne po akcesji, Wolters Kluwer, Kraków 2007, s. 125. 165 http://www.powiatklobucki.pl/o_powiecie/informacje_ogolne (odczyt: 01.04.2016). 166 W badaniu dochodów podatkowych wykorzystano analizę pionową, określono bowiem strukturę

procentową dochodów własnych. Szerzej na temat metod oceny dochodów budżetowych samorządów

lokalnych: J. Łukomska-Szarek, Financial Analysis …, op. cit.; J. Łukomska-Szarek, Role of Ratio

Analysis for Assessment of Financial Standing in Gmina Self-Government, [w:] A. Zachorowska,

D. Wielgórka (red.), Financial Management in Risk and Uncertainty Conditions, Wydawnictwo

Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2009, s. 107-116.

84

Tabela 1. Źródła podatkowe dochodów budżetowych gmin powiatu kłobuckiego w latach 2012-2014

Źródło dochodu Rok

GMINA

Kłobuck Krzepice Lipie Miedźno Opatów Panki Popów Przystajń Wręczyca

Wielka

Dochody ogółem

2012 55 729 629 21 797 906 20 718 112 18 714 607 20 468 240 15 249 933 16 455 957 17 679 263 46 955 335

2013 53 687 755 22 793 579 18 126 152 19 869 989 20 738 190 14 640 715 17 156 239 16 722 269 44 153 962

2014 56 526 903 25 816 668 17 726 670 20 097 433 18 315 799 15 206 183 16 986 373 19 489 647 47 022 814

Podatek od nieru-

chomości

2012 10 504 621 2 593 909 1 222 113 1 203 182 1 302 914 1 849 215 1 834 753 1 007 073 3 916 432

2013 10 589 199 2 940 675 1 306 530 1 270 596 1 529 946 1 916 563 2 051 695 1 114 831 4 359 531

2014 11 494 896 2 882 872 1 369 990 1 341 488 1 606 725 2 003 232 2 228 374 1 152 187 4 562 672

Podatek rolny

2012 478 847 337 076 438 127 173 914 300 869 129 467 78 145 159 568 392 854

2013 538 835 346 941 441 664 176 741 332 165 137 759 76 989 169 027 431 874

2014 540 685 339 981 438 444 157 213 348 651 133 696 75 267 170 555 434 242

Podatek leśny

2012 59 558 21 268 76 884 104 846 18 369 36 727 69 602 49 610 87 340

2013 59 459 21 308 76 756 104 032 19 961 39 270 72 914 51 810 88 514

2014 54 734 19 560 70 450 95 868 19 489 34 707 67 996 45 413 81 519

Podatek

od środków trans-

portowych

2012 552 974 314 278 235 727 170 024 80 942 93 168 294 388 379 981 355 507

2013 575 173 304 611 222 607 172 024 84 525 74 574 317 220 396 792 357 472

2014 643 289 309 786 230 118 175 070 99 119 59 640 383 804 423 467 370 939

Podatek

od czynności

cywilnoprawnych

2012 629 282 105 835 83 825 72 621 83 983 56 161 71 288 114 661 383 486

2013 453 935 114 813 79 957 85 587 89 550 49 987 75 150 90 456 289 184

2014 462 987 161 368 99 787 81 383 129 149 71 483 89 767 99 527 292 360

Podatek od spad-

ków i darowizn

2012 76 618 42 619 11 684 35 846 57 443 21 187 16 324 42 135 56 183

2013 125 639 37 979 31 809 10 386 25 869 11 778 19 593 20 371 37 366

2014 110 133 31 273 10 650 10 301 21 988 6 555 17 629 25 978 50 275

Karta podatkowa

2012 28 224 48 079 1 900 17 739 8 969 9 512 4 083 6 523 12 833

2013 33 357 50 598 2 077 14 946 8 593 14 189 4 917 5 294 14 866

2014 27 728 46 590 2 107 19 439 9 017 10 526 4888 7 419 10 676

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych gmin

85

Jak wynika z tabeli 1, największe dochody ogółem w badanych latach osiągnęła

gmina miejsko-wiejska Kłobuck, których wartości kształtowały się w przedziale

53-56 mln zł. Zaraz za nią znaczne dochody uzyskała gmina wiejska Wręczyca

Wielka, których wartości były średnio o 10 mln niższe niż w przypadku Kłobucka.

Dochody budżetowe w gminie Lipie w latach 2012-2014 charakteryzowały się

tendencją malejącą, natomiast sytuację wprost przeciwną zaobserwowano

w gminie Miedźno. Najmniejsze dochody gromadziła gmina Panki, średnio 14,5

mln rocznie. Na ogólną sumę dochodów budżetowych każdej gminy powiatu kło-

buckiego w największym stopniu wpływał podatek od nieruchomości. Jego zna-

czący udział na poziomie 19% sumy dochodów ogółem zanotowała gmina Kło-

buck. Mimo najmniejszego obszaru terytorialnego Panki są drugą gminą osiągającą

znaczące, średnio dwunastoprocentowe, wpływy budżetowe z tego podatku. Gmi-

ny takie jak Opatów, Panki, Wręczyca Wielka oraz Krzepice są jednostkami, w

których dominują użytki rolne, dlatego też wpływy z podatku rolnego są drugim,

ważnym źródłem finansowym. Inaczej jest w przypadku gminy Przystajń, Popów

oraz Kłobuck, których drugie istotne źródło dochodowe stanowi podatek od spad-

ków i darowizn. Gmina Miedźno jest na pograniczu obydwóch podatków, ponie-

waż zarówno podatek rolny, jak i podatek od środków transportowych są drugo-

rzędnymi daninami publicznymi.

Reasumując, można wnioskować, że w analizowanym okresie badawczym

obejmującym lata 2012-2014 w strukturze dochodów poszczególnych gmin powia-

tu kłobuckiego dominujący udział miał podatek od nieruchomości. Zjawisko to

zaprezentowano na rysunku 1.

Rysunek 1. Średnia struktura podatków lokalnych wszystkich gmin powiatu kłobuckiego

w latach 2012-2014


Jak już wcześniej zasygnalizowano, wpływy z podatku od nieruchomości są

największym źródłem dochodów własnych gmin powiatu kłobuckiego. Łączny

udział tegoż podatku dla wszystkich gmin stanowił w badanych latach około 78%

sumy dochodów gmin ogółem. Jednakże wśród tych podmiotów, poza podatkiem

od nieruchomości, istotne znaczenie mają także: podatek rolny oraz podatek od

-

5

10

15

20

25

30

2012 2013 2014

mln

zł Podatek od nieruchomości

Podatek rolny

Podatek leśny

Podatek od środków

transportowych

Podatek od czynności

cywilnoprawnych

Podatek od spadków i darowizn

86

środków transportowych. W przypadku podatku od środków transportowych prym

wiedzie gmina Kłobuck ze średnią wpływów w wysokości 570 tys. zł. Zaraz za nią

nieco niżej plasuje się gmina Przystajń, w której podatek ten stanowi 21,5% wpły-

wów lokalnych. Najmniejszy udział spośród badanych jednostek odnotowano

w gminie Panki, gdzie wpływy z tego podatku z roku na rok zmniejszały się

z poziomu 93 tys. w roku 2012 do 60 tys. w roku 2014. W powiecie kłobuckim

wśród trzech gmin, takich jak Kłobuck, Wręczyca Wielka oraz Lipie, w latach

2012-2014 wpływy z podatku rolnego przekraczały poziom 400 tys., w tym

w gminie Kłobuck wartości te osiągnęły nawet 539 tys. zł w dwóch ostatnich la-

tach badawczych. Na tle pozostałych gmin najsłabiej wypada gmina Popów, której

wpływy z podatku rolnego są o połowę niższe niż w przypadku gmin Miedźno,

Panki i Przystajń, stanowiąc około 3% udziałów w lokalnych dochodach podatko-

wych w latach 2012-2014. Wpływy z karty podatkowej nie stanowią istotnego

źródła we wpływach z podatków lokalnych, jednakże należy podkreślić, iż jedynie

w gminie Krzepice ich udział wynosi około 1,3%, w przypadku gdy w pozostałych

jednostkach ich udział waha się średnio od 0,03% do 0,9%.

Jednostki samorządu terytorialnego, kształtując politykę dochodów podatko-

wych, w znaczącym stopniu oddziałują na pozyskiwane źródła finansowe. Zarów-

no na tle wszystkich dochodów, jakie gromadzi gmina, a szczególnie w świetle

dochodów własnych, podatki lokalne są ich istotną częścią. Sytuację tę odzwier-

ciedlono na rysunku 2.

Rysunek 2. Udział dochodów podatkowych w świetle dochodów własnych i dochodów

ogółem gmin powiatu kłobuckiego (dane uśrednione z 3 lat – od 2012 do 2014 roku)


Wśród badanych gmin największą zdolność do generowania dochodów wła-

snych, na poziomie 60% całkowitych dochodów, przejawia gmina Kłobuck.

W strukturze dochodów własnych tejże gminy w badanych latach podatki stanowią

niemalże 40% wpływów, a w porównaniu z dochodami ogółem ich udział przekra-

cza 23%. W gminie Opatów udział dochodów własnych w dochodach ogółem jest

najmniejszy wśród badanych gmin, jednakże aż 38,5% dochodów własnych stano-

0 10000 20000 30000 40000 50000 60000

Kłobuck

Krzepice

Lipie

Opatów

Panki

Przystajń

Wręczyca Wielka

Popów

Miedźno

tys. zł

Podatki lokalne Dochody własne Dochody ogółem

87

wią wpływy pochodzące z podatków lokalnych. Na ogólną sumę dochodów wła-

snych w gminach takich jak Krzepice i Popów w 34% składają się podatki lokalne,

które stanowią około 15% dochodów ogółem tych gmin. Porównywalny udział

podatków w dochodach ogółem osiągnęła gmina Panki. Mniejszy niż dziesięcio-

procentowy udział podatków we wpływach budżetowych w latach 2012-2014

osiągnęła jedynie gmina Miedźno.

Podsumowanie

Jednostka samorządu terytorialnego, jaką jest gmina, może w odpowiedni spo-

sób kształtować dochody własne. Taką możliwość daje władztwo podatkowe,

dzięki któremu jednostka ta może w odpowiednim stopniu ingerować w niektóre

stawki podatków, jak i wpływać na rozszerzenie katalogu zwolnień podatkowych.

Wśród źródeł dochodów budżetowych gmin w mniejszym lub w większym

stopniu dominują wpływy z podatków lokalnych. Ich średni udział w większości

gmin powiatu kłobuckiego wahał się w granicach 11%-15%, natomiast wartość

powyżej 20% osiągnęła gmina Kłobuck. Bezspornie można stwierdzić, że najważ-

niejszym źródłem wśród dochodów lokalnych każdej gminy jest podatek od nieru-

chomości. W gminie Kłobuck, która jest siedzibą powiatu, udział tego podatku

w dochodach ogółem stanowi około 19%, natomiast w pozostałych gminach kształ-

tował się w przedziale od 6% do 13%. Wysokie wpływy z tytułu podatku rolnego

będą odzwierciedlać/charakteryzować gminy o dużym potencjale rolniczym.

Literatura

1. Beger T., Liss P., Podatki dochodowe w działalności gospodarczej i podatki kosztowe, Stowarzy-

szenie Księgowych w Polsce, Warszawa 2015.

2. Borodo A., Samorząd terytorialny. System prawnofinansowy, LexisNexis, Warszawa 2004.

3. Brzeziński B., Wstęp do nauki prawa podatkowego, TNOiK „Dom Organizatora”, Toruń 2003.

4. Doganowski R., Obrót nieruchomościami w teorii i praktyce, Wydawnictwo Naukowe PWN,

Warszawa 2012.



6. Dylewski M., Filipiak B., Gorzałczyńska-Koczkodaj M., Zioło M., Finanse publiczne. Aspekty

teoretyczne i praktyczne, C.H. Beck, Warszawa 2014.

7. Dziurbejko T., Planowanie rozwoju gminy jako instrument pozyskiwania funduszy pomocowych

Unii Europejskiej, Difin, Warszawa 2006.

8. Famulska T., Funkcje i zasady podatkowe – wybrane problemy, [w:] Juja T., Kotlińska J. (red.),

Stan i kierunki rozwoju finansów publicznych, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej

w Poznaniu, Poznań 2007.

9. Felis P., Podatki od nieruchomości a polityka podatkowa gmin w Polsce, Oficyna Wydawnicza

SGH, Warszawa 2015.

10. Filipiak B., Strategie finansowe jednostek samorządu terytorialnego, PWE, Warszawa 2008.

11. Grześkiewicz W. (red.), Finanse publiczne z elementami prawa podatkowego, Difin, Warszawa 2014.

12. Hanusz A., Czerski P., Niezgoda A., Szczęśniak P., Musiał M., Źródła finansowania samorządu

terytorialnego, Wolters Kluwer, Warszawa 2015.

13. http://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/ludnosc/ludnosc/powierzchnia-i-ludnosc-w-przekroju-

terytorialnym-w-2015-r-,7,12.html

14. http://www.powiatklobucki.pl/o_powiecie/informacje_ogolne

15. Jędrzejewski L., Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego w Polsce. Wybrane zagadnie-

nia, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Gdańsk 2007.

88

16. Kańduła S., Przybylska J., Organizacja działalności gospodarczej samorządu terytorialnego

w Polsce, Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, Poznań 2008.




(Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483, z późn. zm.).

18. Litwińczuk H. (red.), Prawo podatkowe przedsiębiorców, Wolters Kluwer, Warszawa 2013.



-Belgorod 2011.

20. Łukomska-Szarek J., Role of Ratio Analysis for Assessment of Financial Standing in Gmina Self-

-Government, [w:] Zachorowska A., Wielgórka D. (red.), Financial Management in Risk and

Uncertainty Conditions, Wydawnictwo Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2009.

21. Łukomska-Szarek J., Zachorowski R., Budget of Local Self-Governments, [w:] J. Łukomska-

-Szarek (red.), Budget Management in Local Self-Government Units, Sekcja Wydawnictw Wy-

działu Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2011.

22. Osiatyński J., Finanse publiczne. Ekonomia i polityka, wyd. 2 zm., Wydawnictwo Naukowe

PWN, Warszawa 2006.

23. Piasecki A.K., Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne, Wydawnictwo Naukowe PWN, War-

szawa 2009.

24. Podstawka M. (red.), Finanse. Instytucje, instrumenty, podmioty, rynki, regulacje, Wydawnictwo

Naukowe PWN, Warszawa 2010.

25. Ruśkowski E., Salachna J.M., Finanse lokalne po akcesji, Wolters Kluwer, Kraków 2007.

26. Szczepaniak W., Wpływ polityki regionalnej Unii Europejskiej na rozwój regionalny krajów

członkowskich, [w:] Wójcik-Mazur A. (red.), Zarządzanie podmiotami gospodarczymi

i jednostkami sektora publicznego a rozwój regionalny, Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządza-

nia Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2013.

27. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. 2012 poz. 749, z późn. zm.).

28. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2013 poz. 594, z późn. zm.).

29. Wieczorek K., Wójcik-Mazur A., Znaczenie podatków lokalnych w działalności gminy Siewierz

w latach 2007-2011, [w:] Łukomska-Szarek J. (red.), VI Międzywydziałowe Seminarium Kół Nauko-

wych, Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2013.

30. Wielgórka D., Noworyta M., Ocena wykorzystania przez Polskę środków z funduszy struktural-

nych w latach 2004-2011, [w:] Łukomska-Szarek J. (red.), V Międzywydziałowe Seminarium Kół

Naukowych Politechniki Częstochowskiej. Materiały konferencyjne. Nauki ekonomiczne, Sekcja

Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2012.

31. Zachorowska A., Tylec A., Wybrane instrumenty unijnej polityki regionalnej, [w:] Dudek M.

(red.), Stosunki gospodarcze Unii Europejskiej. Wybrane kierunki polityki wspólnotowej, Wy-

dawnictwo Uniwersytetu Zielonogórskiego, Zielona Góra 2004.

32. Zieliński E., Samorząd terytorialny w Polsce, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2004.

THE ROLE OF LOCAL TAXES IN THE PROCESS OF THE FINANCIAL POWER OF THE MUNICIPALITIES OF THE DISTRICT

KŁOBUCKIEGO IN THE YEARS 2012-2014

Abstract: The article discusses the issues concerning the functioning of a public institution, which is

the municipality. In a concise manner presents her task and purpose of existence, and the founds by

which they can be realized. In a large extent characterizes their own revenues, focusing on their

fundamental sources which are local taxes. Based on the law- Tax Ordinance, defines the concept of

the tax, explains its features and indicates his function. In the theoretical part elaborates on the role of

tax revenue in the structure of the sources of financing the tasks of the municipality. In part the empir-

ical studies, based on analysis of tax revenue of district municipalities kłobuckiego, performs their

assessment and notes the importance in generating budget revenues in total.

Keywords: municipality, tax, local taxes

89

ANALIZA I OCENA POTENCJAŁU ROZWOJOWEGO NA PRZYKŁADZIE GMINY OLSZTYN

Dominika Kowalczyk Politechnika Częstochowska


Streszczenie: Rozważania niniejszego opracowania skupiają się na przedstawieniu podstawowych

zagadnień związanych z rozwojem lokalnym, który jest głównym celem do zrealizowania w oparciu

o opracowaną długoletnią strategię rozwoju. W pierwszej części pracy przedstawiono teoretyczne

aspekty rozwoju lokalnego jednostki samorządu terytorialnego, które były podstawą do analizy

i oceny w części badawczej. Przedmiotem dociekań naukowych w części empirycznej jest analiza

potencjału rozwojowego gminy w oparciu o Strategię rozwoju gminy Olsztyn na lata 2014-2020,

jednakże źródłami danych liczbowych były sprawozdania z wykonania budżetu gminy Olsztyn, które

stanowiły podstawę do analizy wskaźnikowej operacyjnej i całkowitej zdolności do rozwoju oraz

atrakcyjności badanej gminy.

Słowa kluczowe: rozwój lokalny, strategia rozwoju, potencjał rozwojowy, gmina Olsztyn

Wprowadzenie

We współczesnym świecie zjawiska ekonomiczne i społeczne mają przestrzen-

ny charakter. Widoczny jest nierównomierny poziom i dynamika rozwoju regio-

nów, co spowodowane jest uwarunkowaniami historycznymi, ekonomicznymi, jak

i również krajobrazowymi. Możliwość do rozwoju determinuje mnóstwo licznych

czynników, zarówno znajdujących się wewnątrz jednostki, jak i również poza naj-

bliższym jej otoczeniem. Zatem zgromadzone w jednostce zasoby oraz potencjał

w znacznym stopniu wpływają na rozwój. Atrakcyjność inwestycyjna uwarunko-

wana jest decyzjami lokalizacyjnymi oraz przeanalizowaniem przez inwestora, czy

dany teren jest wart ulokowania jego środków. Potencjał rozwojowy odzwierciedla

zbiór unikatowych czynników determinujących zwiększenie możliwości rozwojo-

wych poszczególnych jednostek; są to m.in. poziom przedsiębiorczości, jakość

środowiska naturalnego, infrastruktura, zdolność do nawiązywania współpracy,

dostępność finansowania, prowadzona gospodarka i wiele innych.

Pojęcie i istota rozwoju lokalnego

Mianem rozwoju można określić długotrwały, systematycznie realizowany pro-

ces, którego fundamentalnym celem jest wprowadzenie odpowiednio określonych

zmian. W życiu codziennym rozwój utożsamiany jest z szeroko rozumianym po-

stępem, którego definicja obejmuje wszelkie działania ukierunkowane na doskona-

lenie i coraz większe polepszanie aktualnego stanu rzeczy bądź także dążenie do

osiągnięcia określonego ideału167

.

167 Encyklopedia PWN, dostęp: http://encyklopedia.pwn.pl (odczyt: 27.04.2016).

90

Rozwój lokalny ewoluował na przełomie wieków, jednakże nie ulega wątpli-

wości, iż pojęcie rozwoju towarzyszyło ludzkości wraz z rozpoczęciem działalno-

ści ukierunkowanej na zaspokajanie potrzeb. Można zauważyć, że rozwój lokalny

jest ogólnym pojęciem, co potwierdza jego aspekt np. ekonomiczny, kulturowy,

społeczny, polityczny168

. Definiując pojęcie ,,rozwój”, idąc tropem Tadeusza Mar-

kowskiego, można je określić jako część procesu ewolucji wskazującą dążenie

organizmów żywych do wyższego, coraz bardziej złożonego i zróżnicowanego

poziomu169

. Inną definicję przedstawia Eugeniusz Wojciechowski, który stwierdza,

że ,,rozwój lokalny polega w istocie na tworzeniu nowych wartości. Treścią rozwo-

ju lokalnego jest rozwój gospodarczy, obejmujący korzystne zmiany ilościowe

i przemiany jakościowo-strukturalne oraz poprawę warunków życia ludności”170

.

Rysunek 1. Czynniki rozwoju lokalnego

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej

i regiony w państwach członkowskich, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000, s. 20, 73

Aby móc lepiej zrozumieć proces rozwoju lokalnego, konieczne jest ukazanie

czynników wpływających na ten proces. Jednym z najczęściej spotykanych podzia-

łów czynników rozwoju jest podział według kryterium pochodzenia171

:

168 M. Adamowicz, Skala lokalna w terytorialnym podziale kraju, [w:] M. Adamowicz (red.), Strate-

gie rozwoju lokalnego, Wydawnictwo SGGW, Warszawa 2003, s. 17. 169 T. Markowski, Teoretyczne podstawy rozwoju lokalnego i regionalnego, [w:] Z. Strzelecki (red.),

Gospodarka regionalna i lokalna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 13-14. 170 E. Wojciechowski, Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2003, s. 191-192. 171 R. Brol, Czynniki rozwoju regionalnego, [w:] D. Strahl (red.), Metody oceny rozwoju regionalne-

go, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Wrocław 2006, s. 16.

potrzeby mieszkańców

zasoby i walory lokalnego

środowiska przyrodniczego

zainwestowanie infrastrukturalne

przepisy prawa sprzyjające

inicjatywom lokalnym i rozwojowi lokalnemu

istniejący potencjał gospodarczy,

naukowy, techniczny,

kadrowy

poziom oświaty i kultury

społeczności lokalnej

przychylne nastawienie

władz lokalnych

aktywna społeczność lokalna do podejmowania

inicjatyw

zasoby pracy

rynek lokalny i rynki

zewnętrzne

stosunki międzynarodowe

i współpraca

teren i korzyści miejsca

nowoczesne technologie wytwarzania

kapitał finansowy, szczególnie

inwestycyjny

marketing terytorialny

konkurencyjność

91

czynniki egzogeniczne (zewnętrzne) – czynniki unikatowe dla danego regionu;

czynniki endogeniczne (wewnętrzne) – mogą być regulowane przez jednostkę

lub też całkowicie od niej niezależne172

.

Zagłębiając się w literaturę, można spotkać się z różnymi czynnikami kształtu-

jącymi rozwój lokalny. Spowodowane jest to najprawdopodobniej zachodzącymi

ciągłymi zmianami gospodarczymi. Dobór odpowiednich determinant kształtują-

cych dane zjawisko jest bardzo ważny, jednakże niektóre czynniki posiadają cha-

rakter uniwersalny, można je przyporządkować we wszystkich warunkach. Nato-

miast wyraźne jest powiązanie ze sobą czynników rozwojowych, jednakże ich

wielkość uwarunkowana jest głównie od regionu173

.

Warto podkreślić, że realizacja rozwoju lokalnego powinna być oparta przede

wszystkim na orientacji i świadomości bieżących, ale i również przyszłych potrzeb

wspólnoty. Istotne jest zarządzanie rozwojem lokalnym, które narzuca dwie istotne

zasady. Jedna z nich dąży do redukcji ryzyka poprzez nadzór oraz kontrolę, nato-

miast koncepcją jest otrzymanie zadowalających rezultatów przy odpowiednim

gospodarowaniu środków niezbędnych do ich realizacji174

. Priorytetem jest bo-

wiem oczekiwane zaspokojenie potrzeb społeczeństwa oraz właściwe wykonanie

zadań gminy zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gmin-

nym. Ważne jest, aby rozwój lokalny przy wykorzystaniu innowacyjności prowa-

dził do zwiększenia standardu życia, np. poprzez redukcję bezrobocia175

, jak i pod-

niesienia walorów danego regionu.

Podstawy strategii rozwoju lokalnego

Strategia jest to charakterystyczne zjawisko bardzo często spotykane w życiu

codziennym. W języku potocznym strategia to jasno wytyczony plan wykonania

danej czynności, dzięki któremu można osiągnąć zamierzony cel. W polskiej litera-

turze najbardziej ogólną definicją strategii jest sposób, w jaki można doprowadzić

do osiągnięcia wyznaczonych celów, bazując na sterowaniu rozwojem176

. Zatem

wywnioskować można, iż strategia jest narzędziem, które jest ukierunkowane na

maksymalne wykorzystanie potencjału rozwojowego. Istotne jest bowiem, aby

przy formułowaniu strategii rozważyć takie czynniki, jak czas i ryzyko, ale rów-

172 A. Łuczyszyn, Nowe kierunki rozwoju lokalnego ze szczególnym uwzględnieniem peryferyjnych

ośrodków w metropoliach, CeDeWu, Warszawa 2013, s. 113-115. 173 A. Klasik, Strategia konkurencyjna regionu, [w:] A. Klasik, F. Kuźnik (red.), Zarządzanie strate-

giczne rozwojem lokalnym i regionalnym, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach,

Katowice 2001, s. 39-45. Problematykę rozwoju lokalnego poruszono także w opracowaniu: J. Łu-

komska-Szarek, M. Włóka, The Sustainable Development Idea in Local Self--Government Units,

„Oraldyn Fylym Zarsysy. Ekonomiceskie Nauki, Filosofia, Pravo” 2013, Vol. 1(49), s. 75-83. 174 H. Brandenburg, Zarządzanie lokalnymi projektami rozwojowymi, Wydawnictwo Akademii Eko-

nomicznej w Katowicach, Katowice 2003, s. 33-34. 175 Szerzej na temat zmian w poziomie bezrobocia na przykładzie lokalnego rynku pracy

w opracowaniu: A. Tylec, U. Błaszczyk, Zmiany w poziomie bezrobocia na przykładzie lokalnego

rynku pracy, [w:] I. Otola, B. Skowron-Grabowska (red.), Determinanty zarządzania i rozwoju przed-

siębiorstw, Wydawnictwo Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2006,

s. 114-120. 176 A. Miszczuk, M. Miszczuk, K. Żuk, Gospodarka samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Nau-

kowe PWN, Warszawa 2007, s. 175.

92

nież trzeba mieć świadomość podjęcia przyszłościowych decyzji. Ponadto ko-

nieczna jest znajomość działania struktury lokalnej oraz odpowiedni dobór pożą-

danych celów177

.

Kluczowym zadaniem strategii jest selekcja działań długookresowych uwzględ-

niających zmieniające się otoczenia, dlatego zasadnym będzie poruszenie tematu

zarządzania strategicznego. Zatem zarządzanie strategiczne jest definiowane jako

świadome kierowanie rozwojem jednostki, kładące nacisk na wykorzystanie

w pełni szans oraz ograniczenie zagrożeń występujące w otoczeniu, także

uwzględniające plany strategiczne, ale dodatkowo wyobrażenie rezultatów, jakie

zostaną osiągnięte w przyszłości178

. W dzisiejszych czasach niezwykle ważne jest

kształtowanie strategii rozwoju, łączącej aspekty gospodarcze, społeczne, jak

i ekologiczne. Spowodowane jest to koncepcją realizowania zrównoważonego

rozwoju, która od 1997 roku stanowi w Polsce zasadę konstytucyjną179

.

Ocena strategii rozwoju lokalnego

Strategia rozwoju gminy Olsztyn jest podstawowym narzędziem zarządzania

strategicznego, dzięki temu gmina efektywnie wykorzystuje szanse prowadzące do

zwiększenia rozwoju lokalnego, poprawienia jakości życia mieszkańców, ale rów-

nocześnie wzmacnia pozycje pod względem konkurencyjności dla innych gmin.

Gmina Olsztyn posiada strategię rozwoju opracowaną w horyzoncie czasowym

2014-2020. Istotne bowiem jest podkreślenie wizji, do której gmina dąży: Olsztyn

2020 – gmina zrównoważonego rozwoju.

Rysunek 2. Czynniki wpływające na rozwój lokalny w gminie Olsztyn

Źródło: Opracowanie własne na podstawie strategii rozwoju gminy Olsztyn

177 K. Heffner, Strategie rozwoju regionalnego i lokalnego, [w:] Z. Strzelecki (red.), Gospodarka

regionalna i lokalna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 157-158. 178 T. Rostkowski (red.), Nowoczesne metody zarządzania zasobami ludzkimi, Difin, Warszawa 2004, s. 17. 179 E. Czarski (red.), Wskaźniki zrównoważonego rozwoju w Polsce, Urząd Statystyczny

w Katowicach, Katowice 2011, s. 10.

efektywna i spójna koncecja wykorzystania terenów gminnych

pełnienie przez gminę funkcji centrum rekreacyjno-turtystycznego

zapisy prawa lokalnego sprzyjające powstawaniu małych i średnich przedsiębiorstw

działania skierowane na promocję walorów krajobrazowych

wykorzystanie potencjału mieszkańców, jednocześnie warunkujące ich rozwój osobowościowy

93

W strategii rozwoju gminy Olsztyn, analizując determinanty atrakcyjności, do-

konano klasyfikacji najważniejszych aspektów, które w nadchodzących latach będą

mieć wpływ na kształtowanie i aktywizację rozwoju gminy. Zostało to przedsta-

wione na rysunku 1.

Założono, że efektywne wykorzystanie determinantów zdefiniowanych

na rysunku 1 umożliwi wyeliminowanie problemów gospodarczo-społecznych, co

pozwoli na przeobrażenie gminy w nowoczesny ośrodek gminny, który stanie się

silną konkurencją dla pozostałych jednostek sektora samorządowego w powiecie

częstochowskim.

Głównym celem strategicznym, który gmina Olszyn przyjęła za priorytet umoż-

liwiający realizację sformułowanej wizji, jest: Ustabilizowana sytuacja społeczno-

gospodarcza gminy wykorzystująca jej unikatowy potencjał przyrodniczy. Aby

osiągnąć cel strategiczny, gmina opracowała cztery programy operacyjne, które

przedstawia rysunek 3.

Rysunek 3. Programy operacyjne realizacji celu strategicznego


Aby ułatwić wdrożenie wymienionych programów operacyjnych, opracowano

również działania kierunkowe rozpatrywane oddzielnie dla odpowiedniego pro-

gramu operacyjnego, ponieważ mają one charakter komplementarny. W następnej

kolejności określono działania, które pomogą w realizacji działań kierunkowych,

są to m.in. działania inwestycyjne, oświatowe, szkoleniowe, promocyjne, kulturo-

we, informacyjne itp.

Analiza SWOT jako dopełnienie strategii rozwoju

Analiza SWOT jest to niezbędny element wykorzystywany do budowy strategii

rozwoju. Rozszyfrowanie skrótowca SWOT odbywa się drogą odczytania pierw-

szych liter angielskich słów: strengths, weaknesses, opportunities i threats, co

oznacza odpowiednio: mocne strony, słabe strony, szanse oraz zagrożenia180

.

180 M. Jarzębska, Finanse jednostek samorządu terytorialnego, Wolters Kluwer, Warszawa 2012,

s. 225. Szerzej na temat roli analizy SWOT w procesie zarządzania strategicznego w opracowaniu:

PO I PO I • Wykorzystanie potencjału kulturowo-środowiskowego gminy

PO II PO II

• Aktywizacja mieszkańców gminy oraz przeciwdziałanie negatywnym zjawiskom społecznym i gospodarczym

PO III PO III • Poprawa jakości i konkurencyjności przestrzeni gminnej

PO IV PO IV • Poprawa efektywności zarządzania gminą

94

W szerszym kontekście, bardziej przyszłościowym formułowane są szanse

i zagrożenia, natomiast w oparciu o stan aktualny powstają mocne i słabe strony.

Rysunek 4. Analiza SWOT


Podsumowanie analizy SWOT gminy Olsztyn:

analiza zewnętrzna (szanse + zagrożenia)

17 + (-15) = 2

analiza wewnętrzna (mocne strony + słabe strony)

17 + (-14) = 3

J. Łukomska-Szarek, TOWS/SWOT Analysis as a Tool for Strategic Management in Local Self-

-Governments, „Sovremennyj Naucnyj Vestnik” 2012, Vol. 18(130), s. 85-99; I. Budzik-

-Nowodzińska, P. Nowodziński, Sesja strategiczna z wykorzystaniem analizy SWOT. Studium przy-

padku, [w:] P. Nowodziński, A. Puto (red.), Wyzwania i perspektywy przedsiębiorczej organizacji.

Przedsiębiorczość, rozwój, strategia, t. 1, Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki

Częstochowskiej, Częstochowa 2015, s. 98-106.

MOCNE STRONY:

1. Wysokie walory krajobrazowe [5]

2. Dostęp do środków unijnych [5]

3. Nowoczesne i prorozwojowe zarządzanie gminą [4]

4. Dodatni wskaźnik przyrostu naturalnego [3]

SŁABE STRONY:

1. Zbyt niski poziom wykorzystania atutów i potencjału rozwojowego [-5]

2. Słabo rozbudowana sieć usługowa, zwłaszcza w sektorze turystycznym [-4]

3. Niska świadomość ekologiczna społeczeństwa [-3]

4. Niezadowalający stan techniczny dróg [-2]

SZANSE:

1. Wzrost znaczenia walorów kulturowych i krajobrazowych [5]

2. Dostępność środków unijnych możliwiająca finansowanie inicjatyw gminy oraz przedsiębiorstw [5]

3 . Kluczowa pozycja projektów gminy finansowanych przy użyciu środków z Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 [4]

4. Wzrost poziomu wykształcenia społeczeństwa [3]

ZAGROŻENIA:

1. Instytucjonalne funkcjonowanie Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych [-5]

2. Ograniczenia prawa do zagospodarowania terenów cennych przyrodniczo na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej [-4]

3. Recesja gospodarcza i ograniczone możliwości uzyskania dofinansowania ze środków unijnych [-3]

4. Pogłębiające się bezrobocie [-3]

Analiza SWOT

95

Rysunek 5. Ocena pozycji strategicznej gminy Olsztyn


Z przeprowadzonej analizy wynika, że gmina Olsztyn znajduje się w części

MAXI-MAXI, co oznacza, iż gmina powinna zastosować strategię agresywną.

Wyjaśniając – pozycja strategiczna charakteryzująca się strategią agresywną reali-

zowana jest w oparciu o maksymalne współdziałanie mocnych stron z szansami

znajdującymi się w najbliższym otoczeniu. Ponadto przyjęcie strategii agresywnej

oznacza dobrą sytuację finansową, pozyskiwanie środków ze źródeł pozabudżeto-

wych, jednakże podejmowane inwestycje są ryzykowne, ale również przyszłościo-

wo będą przynosić duże zyski181

. Aby zrealizować szanse, które nadarzą się w od-

powiednim czasie, gmina Olsztyn musi być świadoma swoich mocnych stron.

W związku z tym, gdy otoczenie ukarze odpowiednie warunki do realizacji celów,

niezwykle pomocne okażą się atuty gminy. Gmina Olsztyn posiada silną pozycję

w regionie, aczkolwiek nie w pełni wykorzystuje szanse, które jej się trafiają.

Istotnym kluczem do sukcesu jest selekcja oraz dobór odpowiednich inwestycji,

które w przyszłości pozwolą utrzymać silną pozycję gminy na tle innych gmin

wiejskich powiatu częstochowskiego, jak i również spowodują dynamicznie postę-

pujący rozwój lokalny jednostki.

Analiza potencjału rozwojowego oraz atrakcyjności inwestycyjnej

W niniejszym punkcie ukazana zostanie analiza potencjału rozwojowego gminy

Olsztyn w oparciu o wskaźniki operacyjnej i całkowitej zdolności do rozwoju.

Ponadto analiza została wzbogacona o wskaźniki atrakcyjności inwestycyjnej182

,

181 B. Filipiak, M. Kogut, A. Szewczuk, M. Zioło, Rozwój lokalny i regionalny. Uwarunkowania,

finanse, procedury, Fundacja na rzecz Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2005, s. 101-106. 182 Szerzej na temat wskaźnikowej oceny aktywności i atrakcyjności inwestycyjnej samorządów

lokalnych w opracowaniach: A. Zachorowska, J. Łukomska-Szarek, Aktywność inwestycyjna samo-

rządów terytorialnych w latach 2004-2009, „Roczniki Naukowe Wyższej Szkoły Bankowej

w Toruniu” 2011, nr 10(10), s. 121-132; J. Łukomska-Szarek, Wskaźnikowa ocena działalności inwe-

96

aby przedstawić, w jakim stopniu potencjał rozwojowy będzie determinował ak-

tywność inwestycyjną183

. Głównym uwarunkowaniem atrakcyjności samorządu

gminnego jest możliwość i zdolność do kreowania rozwoju184

.

Tabela 1. Operacyjna i całkowita zdolność do rozwoju

Wyszczególnienie

2013 2014 2015

Gmina Olsztyn

[%]

Operacyjna zdolność do rozwoju 14,81 22,33 19,86

Całkowita zdolność do rozwoju 31,10 30,30 31,12

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych gminy Olsztyn

Rozpoczynając analizę zdolności do rozwoju gminy Olsztyn, można zauważyć,

że w 2013 roku gmina osiągnęła najniższy udział nadwyżki operacyjnej

w dochodach bieżących, czyli 14,81%. Oznacza to, iż na takim poziomie gmina

wygenerowała operacyjną zdolność do rozwoju. Jednakże w 2014 roku wyraźny

jest wzrost zdolności operacyjnej w porównaniu z rokiem ubiegłym, zatem gmina

Mstów posiada zdolność operacyjną na poziomie 22,33%, co oznacza, że wykorzy-

stując osiągniętą nadwyżkę wolnych środków, gmina może sfinansować działal-

ność związaną z rozwojem. W 2015 roku widoczny jest spadek wskaźnika, do

19,86%, co spowodowane jest niewielkim wzrostem wydatków bieżących

w porównaniu z latami ubiegłymi, natomiast osiągnięta nadwyżka finansowa po-

zwoli na sfinansowanie w 19,86% działalności prowadzącej do rozwoju gminy.

Przechodząc do analizy całkowitej zdolności do rozwoju gminy Olsztyn, zau-

ważyć można, że wskaźnik ten w badanych latach 2013-2015 oscylował

w granicach ok. 30%-31%. W latach 2013 i 2015 gmina Mstów uzyskała tzw. wol-

ne środki, które mogły być przeznaczone na inwestycje kształtujące się odpowied-

nio na poziomie 31,10% oraz 31,12% dochodów ogółem. Natomiast w 2014 roku

wskaźnik całkowitej zdolności do rozwoju zmniejszył się do 30,30%, co spowo-

dowane było spadkiem dochodów budżetowych ogółem oraz spadkiem, aczkol-

wiek w mniejszej skali, wydatków bieżących. W następstwie tego gmina Olsztyn

posiadała własne finansowanie w wysokości 30,30%, które mogła przeznaczyć na

działalność inwestycyjną. Jak już wspomniano wcześniej, badany wskaźnik w 2015

roku powrócił prawie do wartości osiągniętej w roku bazowym.

Podsumowując, gmina Olsztyn posiada duże zdolności do rozwoju w porówna-

niu z gminami sąsiadującymi. Na pewno czynnikiem sprzyjającym wzrostowi roz-

woju jest położenie gminy na Jurze Krakowsko-Częstochowskiej, co pozwala na

wykorzystanie walorów turystyczno-rekreacyjnych regionu, ale dodatkowo gmina

graniczy z Częstochową.

stycyjnej samorządów terytorialnych, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego” nr 587,

Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia, nr 26, (2010), s. 573-582. 183 J.M. Nazarczuk, Potencjał rozwojowy a aktywność inwestycyjna województw i podregionów Pol-

ski, Wydawnictwo Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego, Olszyn 2013, s. 230. 184 B. Filipiak, M. Dylewski, M. Gorzałczyńska-Koczkodaj, Analiza finansowa budżetów jednostek

samorządu terytorialnego, Municipium, Warszawa 2011, s. 103.

97

Tabela 2. Wskaźniki atrakcyjności inwestycyjnej

Wyszczególnienie

2013 2014 2015

Gmina Olsztyn

[zł/mieszkaniec]

Wydatki inwestycyjne na mieszkańca 933,96 918,26 688,30



Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych gminy Olsztyn

Atrakcyjność samorządu gminnego może być ujmowana w oparciu o wskaźniki

w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Istotne jest bowiem ukazanie liczby miesz-

kańców gminy Olsztyn, dane te przedstawia rysunek 6.

Rysunek 6. Ludność gminy Olsztyn

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS

Dokonując analizy danych zilustrowanych na rysunku 6, można wnioskować,

że w badanych latach 2013-2015 gmina Olsztyn charakteryzowała się progresją

ludności. Przeciętnie z roku na rok liczba mieszkańców gminy zwiększała się

o około 40 osób.

Omawiając wydatki inwestycyjne na jednego mieszkańca, można zauważyć, iż

w latach 2013 i 2014 kształtowały się w podobnych wartościach odpowiednio

933,96 zł oraz 918,26 zł, natomiast w 2015 roku widoczna jest wartość najniższa:

688,30 zł, która spowodowana była znacznym spadkiem wydatków inwestycyj-

nych w porównaniu z poprzednimi latami. Zatem ewidentnie gmina aktywnie rea-

lizowała zaplanowane inwestycje w 2013 roku.

Przechodząc do omówienia dochodów ogółem na jednego mieszkańca w 2014

roku, zaobserwować można najniższy dochód kształtujący się na poziomie

3261,54 zł. W 2013 roku gmina Olsztyn wygenerowała dochód na jednego miesz-

kańca w kwocie 3465,38 zł, w roku następnym dochód ten zmniejszył się o ok. 203

zł, natomiast w ostatnim z badanych lat gmina uzyskała najwyższe dochody na

jednego mieszkańca w wartości liczbowej 3528, 39 zł.

Wydatki ogółem na jednego mieszkańca w badanej gminie w pierwszym

z badanych lat osiągnęły najwyższą wartość: 3321,62 zł, co było spowodowane

tym, że w 2013 roku gmina poniosła najwięcej wydatków ogółem w porównaniu

z pozostałymi latami. W kolejnych latach wydatki ogółem na jednego mieszkańca

7896

7940

7981

7840 7860 7880 7900 7920 7940 7960 7980 8000

2013

2014

2015

Ludność [w osobach]

Ludność

98

oscylowały w granicach 3100-3200 zł. Nieznaczna różnica spowodowana jest tym,

że w 2015 roku nastąpił wzrost liczby ludności, ale również spadek wydatków

ogółem, natomiast w 2014 roku nastąpiło zjawisko odwrotne, czyli mniejsza liczba

mieszkańców oraz wyższe wydatki ogółem w porównaniu z 2015 rokiem.

Reasumując, największą atrakcyjność inwestycyjną gmina Olsztyn uzyskała

w 2015 roku, ponieważ różnica pomiędzy dochodami ogółem a wydatkami ogółem

poniesionymi na jednego mieszkańca wynosiła 409,83 zł. Tymczasem w 2014 roku

wspomniana wcześniej różnica osiągnęła wartość 69,98 zł, natomiast w roku ba-

zowym gmina Mstów posiadała nadwyżkę dochodów ogółem nad wydatkami ogó-

łem na jedną osobę w kwocie 143,76 zł. W wydatkach inwestycyjnych w 2013

roku widoczne jest odzwierciedlenie realizacji największej liczby inwestycji.

Podsumowanie

Gmina Olsztyn jest to gmina wiejska położona na terenie malowniczej Jury

Krakowsko-Częstochowskiej. Jej rozwój lokalny jest to proces długotrwały kształ-

tujący się na przestrzeni kilkunastu lat, jednakże gmina ciągle stara się rozwijać,

wykorzystując innowacyjne rozwiązania. Dużym atutem gminy jest jej atrakcyjne

położenie, które jest na pewno w pełni wykorzystywanym potencjałem. Gmina

posiada licznych inwestorów, ale również pozyskuje środki z EU oraz różnych

programów wspierających rozwój. Na podstawie wskaźników całkowitej zdolności

do rozwoju wywnioskować można, że gmina posiada wysoką wartość tego wskaź-

nika: ok. 30%. Dla porównania sąsiednia gmina Mstów osiągnęła ok. 20%. Po-

twierdzeniem odpowiedniego wykorzystania potencjału rozwojowego jest nad-

wyżka dochodów nad wydatkami w badanych latach.

Literatura

1. Adamowicz M., Skala lokalna w terytorialnym podziale kraju, [w:] Adamowicz M. (red.), Strate-

gie rozwoju lokalnego, Wydawnictwo SGGW, Warszawa 2003.

2. Brandenburg H., Zarządzanie lokalnymi projektami rozwojowymi, Wydawnictwo Akademii

Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2003.

3. Brol R., Czynniki rozwoju regionalnego, [w:] Strahl D. (red.), Metody oceny rozwoju regionalne-

go, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Wrocław 2006.

4. Budzik-Nowodzińska I., Nowodziński P., Sesja strategiczna z wykorzystaniem analizy SWOT.

Studium przypadku, [w:] P. Nowodziński, A. Puto (red.), Wyzwania i perspektywy przedsiębior-

czej organizacji. Przedsiębiorczość, rozwój, strategia, t. 1, Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarzą-

dzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2015.

5. Czarski E. (red.), Wskaźniki zrównoważonego rozwoju w Polsce, Urząd Statystyczny

w Katowicach, Katowice 2011.

6. Encyklopedia PWN, dostęp: http://encyklopedia.pwn.pl

7. Filipiak B., Dylewski M., Gorzałczyńska-Koczkodaj M., Analiza finansowa budżetów jednostek

samorządu terytorialnego, Municipium, Warszawa 2011.

8. Filipiak B., Kogut M., Szewczuk M., Zioło M., Rozwój lokalny i regionalny. Uwarunkowania,

finanse, procedury, Fundacja na rzecz Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2005.

9. Heffner K., Strategie rozwoju regionalnego i lokalnego, [w:] Strzelecki Z. (red.), Gospodarka

regionalna i lokalna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008.

10. Jarzębska M., Finanse jednostek samorządu terytorialnego, Wolters Kluwer, Warszawa 2012.

11. Klasik A., Strategia konkurencyjna regionu, [w:] Klasik A., Kuźnik F. (red.), Zarządzanie strate-

giczne rozwojem lokalnym i regionalnym, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach,

Katowice 2001.

99

12. Łuczyszyn A., Nowe kierunki rozwoju lokalnego ze szczególnym uwzględnieniem peryferyjnych

ośrodków w metropoliach, CeDeWu, Warszawa 2013.

13. Łukomska-Szarek J., TOWS/SWOT Analysis as a Tool for Strategic Management in Local Self-

-Governments, „Sovremennyj Naucnyj Vestnik” 2012, Vol. 18(130).

14. Łukomska-Szarek J., Wskaźnikowa ocena działalności inwestycyjnej samorządów terytorialnych,

„Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego” nr 587, Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpie-

czenia, nr 26, (2010). 15. Łukomska-Szarek J., Włóka M., The Sustainable Development Idea in Local Self-Government

Units, „Oraldyn Fylym Zarsysy. Ekonomiceskie Nauki, Filosofia, Pravo” 2013, Vol. 1(49). 16. Markowski T., Teoretyczne podstawy rozwoju lokalnego i regionalnego, [w:] Strzelecki Z. (red.),

Gospodarka regionalna i lokalna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008. 17. Miszczuk A., Miszczuk M., Żuk K., Gospodarka samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Nau-


18. Nazarczuk J.M., Potencjał rozwojowy a aktywność inwestycyjna województw i podregionów

Polski, Wydawnictwo Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego, Olszyn 2013.

19. Pietrzyk I., Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Wy-

dawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000.

20. Rostkowski T. (red.), Nowoczesne metody zarządzania zasobami ludzkimi, Difin, Warszawa

2004.

21. Tylec A., Błaszczyk U., Zmiany w poziomie bezrobocia na przykładzie lokalnego rynku pracy,

[w:] Otola I., Skowron-Grabowska B. (red.), Determinanty zarządzania i rozwoju przedsię-

biorstw, Wydawnictwo Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2006.


23. Zachorowska A., Łukomska-Szarek J., Aktywność inwestycyjna samorządów terytorialnych

w latach 2004-2009, „Roczniki Naukowe Wyższej Szkoły Bankowej w Toruniu” 2011, nr 10(10).

ANALYSIS AND ASSESSMENT OF THE POTENTIAL DEVELOPMENT ON THE EXAMPLE OF OLSZTYN

Abstract: Considerations of this article focuses on explaining the fundamental issues related to local

development, which is the main target to be achieved based on the developed long-term development

strategy. In the first part of the paper the theoretical aspects of the development of local self-

government units, which were the basis for the analysis and assessment of the research part. The

subject of scientific inquiry in the empirical part is the analysis of the development potential of the

municipality based on the ,,Strategies development municipal Olsztyn in years 2014-2020” however

sources of the figures were reports on the implementation of the municipal budget Olsztyn, which

formed the basis for the analysis indicator operational and total capacity for development and the

attractiveness of the audited municipalities.

Keywords: local development, strategy development, development potential, gmina Olsztyn

100

OCENA GENEROWANIA PODATKÓW LOKALNYCH PRZEZ GMINY W WOJEWÓDZTWIE ŚLĄSKIM

W LATACH 2012-2014

Kamila Niezgoda Politechnika Częstochowska


Streszczenie: Podstawową jednostką samorządu terytorialnego w Polsce jest gmina realizująca zada-

nia administracji publicznej. Zamierzeniem niniejszego opracowania jest ocena w ujęciu ex post

generowanych przez gminy województwa śląskiego podatków lokalnych w latach 2012-2014. Publi-

kacja prezentuje przeprowadzoną analizę struktury podatków lokalnych gmin, znajdujących się na

terytorium województwa śląskiego w badanym okresie. W opracowaniu wykorzystano dane opubli-

kowane przez Główny Urząd Statystyczny.

Słowa kluczowe: podatki lokalne, dochody gmin, gmina

Wprowadzenie

Wspólnota grupy obywateli na prawnie ustanowionym terytorium określana jest

mianem samorządu terytorialnego. Przynależność do tego rodzaju wspólnoty sta-

nowi fakt zamieszkiwania danego terenu, a więc nikt nie może zostać z niej wyklu-

czony oraz nie można z niej w żaden sposób zrezygnować185

. Posiadając swoje

terytorium, a także mienie samorząd swobodnie nim dysponuje, gdyż posiada au-

tonomiczność podejmowania decyzji pod warunkiem, że nie są one ustawowo za-

strzeżone dla innego rodzaju instytucji186

. Władze lokalne wypełniają różnej kate-

gorii zadania własne oraz zlecone przez rządową administrację.

Podstawową jednostką samorządu terytorialnego, która wyodrębniona została

w procesie decentralizacji, jest gmina posiadająca osobowość prawną oraz określone

mienie komunalne. Dostarczanie dóbr publicznych w celu zaspokojenia potrzeb spo-

łeczności lokalnej oraz wykonywanie zadań publicznych we własnym imieniu i na

własną odpowiedzialność w gminie należą do kompetencji władzy wykonawczej.

Sprawowana jest ona przez burmistrza, w przypadku gdy miejscowość, w której

znajduje się siedziba gminy, posiada prawa miejskie, lub wójta, gdy takich praw nie

posiada187

. Aby działanie gminy mogło być możliwe, potrzebne są odpowiednie

ilości środków pieniężnych generowanych w postaci dochodów własnych, które

według ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowią kluczowy

aspekt w zarządzaniu dochodami własnymi gminy mającymi formę podatków ko-

munalnych, a więc takich, które ustawowo przekazywane są samorządom do dyspo-

nowania188

. Jednymi z głównych dochodów własnych gmin w formie podatków

185 M. Jastrzębska, Finanse jednostek samorządu terytorialnego, Wolters Kluwer, Warszawa 2012, s. 19. 186 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2013 poz. 594, 1318; 2014

poz. 379, 1072), art. 6. 187 A. Borodo, Samorząd terytorialny. System prawnofinansowy, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 47. 188 Ibidem, s. 64.

101

komunalnych są podatki lokalne stanowiące instrument polityki dochodowej. Wyso-

kość poszczególnych podatków lokalnych oraz ich wpływy do budżetu gminy zasila-

ją bezpośrednio kasy samorządu gminnego, ale w pełnym stopniu uzależnione są od

rodzaju gminy, a przede wszystkim od decyzji organów samorządu gminy.

Celem niniejszego opracowania jest ocena generowania podatków lokalnych

przez gminy położone na terenie województwa śląskiego. Przeprowadzono analizę

wskaźnikową189

struktury poszczególnych podatków lokalnych w dochodach ogółem

oraz dokonano oceny generowania głównych podatków lokalnych przez jednostki

samorządu terytorialnego województwa śląskiego w latach 2012-2014. W opraco-

waniu publikacji wykorzystane zostały dane Głównego Urzędu Statystycznego, do-

stępna literatura przedmiotu, a także akty prawne związane z omawianą tematyką.

Pojęcie podatku lokalnego

Definicje podatku bardzo często różnią się między sobą. Rozbieżności te zwią-

zane są z ilością cech podatku, które decydują, czy pojęcie jest węższe, czy szer-

sze. Kluczowa definicja podatku określa podatek jako nieodpłatne, przymusowe,

bezzwrotne i pieniężne świadczenie o ogólnym charakterze nakładane jednostron-

nie przez związek publicznoprawny, którym głównie jest państwo, wynikające

z ustawy podatkowej190

. Znacznie więcej wymogów przyjętych jest w przypadku

pojęcia podatku lokalnego. Jednostki samorządu terytorialnego posiadają prawo do

ustalania wysokości podatków lokalnych, ulg czy zwolnień mających znaczenie

wobec wysokości wpływów z tych źródeł dochodów zgodnie z zakresem z usta-

wy191

. Istotne znaczenie w przypadku kryterium władztwa podatkowego określa

Europejska Karta Samorządu Lokalnego, która definiuje podatek lokalny jako

„część zasobów finansowych społeczeństw lokalnych, których wysokość społecz-

ności te mają prawo ustalić w zakresie określonym ustawą”192

.

Tabela 1. Podział podatków lokalnych

Kryterium podzia-

łu podatku Wpływy do budżetu w całości

Władztwo podatkowe

organów lokalnych

Ustawa o podatkach

lokalnych

Poszczególne

grupy podatków

lokalnych

-od nieruchomości,

-rolny,

-leśny,

-od spadków i darowizn,

-od czynności cywilnoprawnych,

-od środków transportowych,

-zryczałtowany podatek.

-od nieruchomości,

-rolny,

-leśny,

-od środków transporto-

wych.

-od nieruchomości,

-od środków transporto-

wych.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach

lokalnych (Dz.U. 1991 nr 9 poz. 31)

189 Szerzej na temat analizy wskaźnikowej budżetu jednostek samorządu terytorialnego: J. Łukomska-

-Szarek, Wskaźnikowa ocena kondycji finansowej samorządów terytorialnych w Polsce, „Studia

i Materiały Polskiego Stowarzyszenia Zarządzania Wiedzą” 2010, nr 30; J. Łukomska-

-Szarek, Analiza wskaźnikowa w procesie zarządzania finansami samorządów lokalnych, „Studia

i Materiały. Miscellanea Oeconomicae”, r. 16, nr 2/2012, s. 280. 190 J. Głuchowski, Polskie prawo podatkowe, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 11. 191 A. Borodo, Samorząd terytorialny …, op. cit., s. 65. 192 Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.

(Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607).

102

Zgodnie z kryterium budżetowym podatki lokalne to dochody samorządów,

gdzie wyłączne prawo korzystania z całości wypływów do budżetu i ich dyspono-

wania mają organy samorządowe.

W szerokim ujęciu podatki lokalne to przede wszystkim finanse jednostek sa-

morządu terytorialnego i ich związków. Natomiast w ujęciu węższym podatki lo-

kalne to finanse jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, które znajdują

się poniżej określonego szczebla regionalnego193

. Finanse lokalne, jako finanse

samorządu terytorialnego, to podatki o charakterze publicznym. Podatki lokalne

stanowią główny dochód wyłącznie budżetu gminy. Pozostałe jednostki admini-

stracyjne posiadają jedynie udziały w podatkach państwowych, a nie posiadają

własnych wpływów podatkowych. W Polsce system podatków lokalnych odznacza

się niespójnym systemem prawnym, który uzależniony jest od określonych kryte-

riów podziału194

.

Charakterystyka podatków lokalnych

Największą grupę podatków lokalnych zasilających budżet gminy stanowi po-

datek od nieruchomości, którego przedmiotem opodatkowania jest majątek

w postaci budynku, budowli i gruntów niepowiązanych z działalnością rolną czy

leśną. Do płacenia tego podatku zobowiązani są właściciele lub posiadacze nieru-

chomości czy obiektów budowlanych, które nie są z gruntem złączone, a także

wieczyści użytkownicy nieruchomości lub jej części195

. W drodze rozporządzenia

minister finansów corocznie określa górne granice stawek tego podatku. Organy

gminy mają prawo obniżania stawek maksymalnych czy wprowadzania zwolnień

przedmiotowych innych niż w ustawie. Mają również ustawowe prawo do określa-

nia wzorów deklaracji i formularzy dla tego podatku196

.

Podatek leśny naliczany jest od powierzchni lasu. W przypadku prowadzenia

działalności gospodarczej na terenie zalesionym innej niż leśna podatek ten nie

występuje. Do uprawnień gminy należy ustalanie stawki podatku, obniżanie śred-

niej ceny za drewno, a także wprowadzanie innych zwolnień przedmiotowych.

Organy gminy określają także formularze i deklaracje na ten podatek197

. Obowiąz-

kiem podatkowym obciążone są osoby prawne, fizyczne oraz jednostki organiza-

cyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej198

.

Podobną konstrukcją odznacza się podatek rolny, zaliczany do grupy podatków

przychodowych, majątkowych oraz dochodowych. Prawo podatkowe stanowi jed-

nak, aby odchodzić od stosowania podatków przychodowych, szczególnie w przy-

193 E. Ruśkowski, J.M. Salachna, Finanse lokalne po akcesji, Wolters Kluwer, Warszawa 2007, s. 15. 194 Problematykę podatków lokalnych i ich znaczenie w działalności gminy omówiono szerzej

w opracowaniu: K. Wieczorek, A. Wójcik-Mazur, Znaczenie podatków lokalnych w działalności

gminy Siewierz w latach 2007-2011, [w:] J. Łukomska-Szarek (red.), VI Międzywydziałowe Semina-

rium Kół Naukowych, Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej,

Częstochowa 2013. 195 Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. 1991 nr 9 poz. 31), art. 3. 196 Ibidem, art. 5. 197 Szerzej na temat podatku leśnego: E. Etel, Podatek leśny, [w:] A. Hanusz, P. Czerski, Gminne

podatki i opłaty budżetowe, Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2004, s. 78-87. 198 A. Gomułowicz, J. Małecki, Podatki i prawo podatkowe, LexisNexis, Warszawa 2002, s. 698.

103

padku gdzie ustalenie takiego dochodu wiązałoby się z poniesieniem kosztów199

.

Naliczany jest od przeliczeniowej powierzchni gruntów rolnych ustalanych na

podstawie klas i rodzaju gleby, powierzchni i okręgu podatkowego danej gminy.

Podatkiem tym opodatkowane są grunty, które wchodzą w skład gospodarstwa

rolnego o powierzchni przekraczającej 1 ha. Organy gminy określają ulgi i zwol-

nienia inne niż w ustawie oraz stawki w ramach limitów.

Podatek od środków transportowych, wcześniej zwany podatkiem drogowym,

naliczany jest od pojazdów samochodowych, ciągników, motorowerów, przyczep

oraz jachtów, łodzi i promów, które wyposażone zostały w silniki zgodnie

z warunkami ustawy200

. Wysokość podatku uzależniona jest od liczby miejsc, licz-

by osi czy masy pojazdu201

. Obowiązkowi podatkowemu podlegają osoby prawne,

fizyczne, które są właścicielami przedmiotu opodatkowania, a także jednostki or-

ganizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, ale na które dany środek transpor-

tu został zarejestrowany.

W przypadku podatku od spadków i darowizn organy gminy nie decydują

o elementach prawnych podatku. Podatek ten powstał z opłat wynikających

z przeniesienia własności, dlatego na początku jego istnienia określany był jako

podatek od obrotu, a nie jako podatek od przyrostu majątku202

. Podstawą opodat-

kowania jest nabycie praw majątkowych w postaci spadku lub darowizny przez

osoby fizyczne. Gmina nie ma wpływu na wysokość podatku, a także nie posiada

ustawowych uprawnień do obniżania kwot, wprowadzania ulg i zwolnień.

Kolejnym podatkiem zasilającym budżet gminy jest podatek od czynności cywil-

noprawnych, ale wobec niego władze nie mają uprawnień co do ustalania stawek po-

datku, zwolnień oraz odroczeń terminów płatności. Podmiotami podatku są osoby

fizyczne, prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, ale

które dokonują czynność podlegającą opodatkowaniu. Przedmiotem opodatkowani są

m.in. umowy sprzedaży, zamiany, pożyczki, darowizny, majątkowe, umowy spółki

czy ustanowienie hipoteki203

. Podstawowe zasady podatkowe związane z zapłatą po-

datku, poborem przez płatników, prowadzeniem rejestrów podatku oraz kwestią za-

wiązaną z jego zwrotem uregulowane zostały w przepisach podustawowych204

.

Karta podatkowa stanowi podatek dochodowy działalności gospodarczej osób

fizycznych. Władze lokalne nie mają uprawnień co do ustalania elementów kon-

strukcji podatku, gdyż decyzje te podejmują władze centralne. Kwestia ustalania

ulg, zwolnień czy umorzeń tego podatku nie należy do kompetencji władz gminy.

Wysokość tego podatku stanowią miesięczne stawki kwotowe uzależnione od ro-

199 R. Mastalski, Prawo podatkowe II. Część szczegółowa, C.H. Beck, Warszawa 1998, s. 224. 200 Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. 1991 nr 9 poz. 31),

art. 8. 201 C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Wolters Kluwer, War-

szawa 2008, s. 588. 202 J. Szpunar, Z zagadnienia opodatkowania ludności w PRL, Wyższa Szkoła Ekonomiczna

w Poznaniu, Poznań 1963, s. 141. 203 L. Etel (red.), R. Dowgier, G. Liszewski, M. Popławski, S. Presnarowicz, Prawo podatkowe,

Difin, Warszawa 2005, s. 484-485. 204 Por.: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu pobierania

i zwrotu podatku od czynności cywilnoprawnych (Dz.U. nr 243 poz. 1764).

104

dzaju prowadzonej działalności, ilości pracowników, liczby przepracowanych go-

dzin czy ilości mieszkańców miejscowości, w której prowadzona jest dana działal-

ność205

. Możliwym sposobem na powiększenie wpływów z tytułu tego rodzaju

podatku lokalnego jest tworzenie przez władze gminy odpowiednich warunków do

powstawania małych firm.

Analiza struktury dochodów własnych gmin województwa śląskiego w latach 2012-2014

Województwo śląskie jest jednostką samorządu terytorialnego, której siedziba

władz znajduje się w Katowicach. Powierzchnia województwa wynosi ok. 13 333 km2;

zamieszkiwane jest przez ok. 4,6 mln mieszkańców. Jest najbardziej zaludnionym

województwem w Polsce, gdzie średnia gęstość zaludnienia w roku 2014 wynosiła

372 os./km2. Wysoki poziom zaludnienia oraz urbanizacji ma duże znaczenie w odnie-

sieniu do poziomu dochodów gmin znajdujących się na terenie tego województwa.

Tabela 2. Struktura dochodów własnych [mld zł]

Dochody ogółem Dochody własne Udział dochodów własnych

w dochodach ogółem

2012 36,52 3,68 10,07%

2013 38,55 3,35 8,69%

2014 41,77 3,19 7,64%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie sprawozdań finansowych województwa śląskiego

Analizując dochody ogółem gmin województwa śląskiego w latach 2012-2014,

zauważyć można, że dochody te odznaczyły się progresem w badanym okresie.

W roku 2012 wynosiły one 36,52 mld zł i wzrosły o 14,38%, osiągając w roku

2014 wartość 41,77 mld zł.

Dochody własne gmin bez miast na prawach powiatu charakteryzowały się re-

gresją. Najwyższą wartość osiągnęły w roku 2012, wynosząc 3,68 mld zł.

W porównaniu z rokiem 2012 zmniejszyły się o 0,33 mld zł i osiągnęły poziom

3,35 mld zł w roku 2013. Najniższy poziom dochody własne osiągnęły w ostatnim

roku analizy, zmniejszając się w roku 2014 o 5%, do kwoty 3,19 mld zł.

Największy udział dochodów własnych w dochodach ogółem odnotowano

w roku 2012, kiedy udział ten wyniósł 10,07%. W kolejnych latach udział ten osią-

gnął regresję, spadając do poziomu 8,69% w roku 2013, a następnie osiągając w roku

2014 wartość 7,64%. Porównując ostatni rok badania do roku 2012 udział dochodów

własnych w dochodach ogółem zmniejszył się o 2,43 p.p.

Reasumując, można wskazać, iż badane samorządy charakteryzowały się ni-

skim stopniem samodzielności finansowej w zakresie generowania dochodów wła-

snych, których udział w strukturze dochodów budżetowych ogółem nie tylko wy-

różniał się niskim poziomem, ale także trendem malejącym na przestrzeni lat

2012-2014206

.

205 A. Borodo, Samorząd terytorialny …, op. cit., s. 114-115. 206 Szerzej na temat samodzielności finansowej samorządów lokalnych w pracy: J. Łukomska-Szarek,

Samodzielność finansowa samorządów lokalnych, „Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we

Wrocławiu” 2011, nr 4(9), s. 87-96.

105

Tabela 3. Wysokość podatków lokalnych gmin województwa śląskiego [mln zł]

Podatki lokalne 2012 2013 2014

Podatek rolny 54,63 57,72 55,94

Podatek leśny 6,72 6,69 6,16

Podatek od środków transportowych 44,13 45,93 46,37

Podatek od nieruchomości 933,26 984,24 1019,85

Podatek od czynności cywilnoprawnych 56,52 55,82 105,08

Karta podatkowa 2,90 2,89 2,61

Razem 1098,18 1153,29 1236,00

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Głównego Urzędu Statystycznego

Analizując dane, stwierdzić można, że podatki lokalne gmin w badanym okresie

osiągnęły progres. W roku 2012 ogół podatków wynosił 1098,18 mln zł i wzrósł

o 12,55%, do wartości 1236 mln zł w roku 2014. Dominującym podatkiem jest

podatek od nieruchomości, stanowiący ok. 85% wszystkich podatków lokalnych.

W roku 2014 wynosił on 1019,85 mln zł i zwiększył się o 35,61 mln zł w stosunku

do roku poprzedniego.

Podatek rolny i podatek od czynności cywilnoprawnych to podatki, które rów-

nież charakteryzowały się znaczącym udziałem w budżecie. Podatek rolny w latach

2012-2014 oscylował w granicy ok. 56 mln zł. Natomiast podatek od czynności

cywilnoprawnych w roku 2014 osiągnął znaczący przyrost, bo aż o 88%, z kwoty

55,82 mln zł do poziomu 105,08 mln zł.

Ważnym podatkiem jest także podatek od środków transportowych, który

zwiększył się o 2,24 mln zł z roku 2012 do roku 2014 i wyniósł 46,37 mln zł.

Najmniejszy udział w podatkach lokalnych ogółem miał podatek w formie karty

podatkowej. W całym okresie odznaczył się regresją i wahał się w granicach

2,61-2,9 mln zł. Niewielki udział odnotował też podatek leśny stanowiący ok. 0,6%

wszystkich podatków lokalnych w badanych latach.

Tabela 4. Udział podatków lokalnych w dochodach ogółem Polski [%]


Podatek rolny 0,15 0,15 0,13



Podatek od nieruchomości 2,56 2,55 2,45



Razem 3 2,99 2,96


106

Głównym instrumentem polityki lokalnej w województwie śląskim w badanym

okresie był podatek od nieruchomości. W latach 2012-2013 stanowił ok. 2,56%

ogółu dochodów państwa. W roku 2014 jego udział zmniejszył się o 0,11 p.p.,

osiągając poziom 2,45%.

W latach 2012-2013 podatki lokalne odznaczyły się bardzo przybliżonymi

udziałami w dochodach ogółem. Natomiast w roku 2014 z wyjątkiem podatku od

czynności cywilnoprawnych, który zwiększył się w roku 2014 w stosunku do roku

2013 o 0,11 p.p., podatki lokalne osiągnęły regresję, co spowodowane było obni-

żeniem przez władze lokalne stawek podatków. Najmniejszym udziałem

w budżecie ogółem odznaczył się podatek w formie karty podatkowej, stanowiący

zaledwie 0,007% ogółu dochodów państwa.

Podatki lokalne ogółem gmin województwa śląskiego w roku 2012 stanowiły

3% dochodów państwowych. W kolejnych latach udział ten ulegał zmniejszeniu

i w roku 2014 osiągnął poziom 2,96%. Na podstawie danych zawartych w tabeli 4

zauważyć można, że wszystkie podatki lokalne w badanych latach 2012-2014 cha-

rakteryzował względnie stabilny poziom.

Tabela 5. Udział podatków lokalnych w dochodach własnych [%]


Podatek rolny 1,49 1,72 1,76



Podatek od nieruchomości 25,39 29,35 32



Razem 29,87 34,39 38,8


Udział podatków lokalnych ogółem w dochodach własnych gmin województwa

śląskiego w badanych latach 2012-2014 odznaczył się progresem. W roku 2014

udział ten osiągnął poziom 38,8% i wzrósł o 8,93 p.p. w stosunku do roku 2012.

Wyróżniającą się pozycją wśród podatków lokalnych był podatek od nieruchomo-

ści, stanowiący ok. 80% ogółu podatków lokalnych województwa śląskiego. Naj-

większy udział tego podatku osiągnięto w roku 2014, gdyż wynosił on 32% docho-

dów własnych ogółem. W porównaniu z rokiem poprzednim udział ten zwiększył

się o 2,65 p.p. Minimalnym źródłem fiskalnym wśród dochodów własnych okazał

się podatek dochodowy od osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą

w formie karty podatkowej, który stanowił zaledwie 0,08-0,09% dochodów wła-

snych budżetu województwa śląskiego wygenerowanych przez gminy. Na podsta-

wie danych zawartych w tabeli 5 zauważyć można, że większość podatków lokal-

nych z roku na rok osiągnęło tendencję rosnącą w dochodach własnych ogółem.

107

Podsumowanie

Jednostka gminna w dużym stopniu wpływa na właściwe działanie administra-

cji publicznej. Poprzez właściwe weryfikowanie potrzeb dzięki kompetencjom,

jakie gminie zostały przyznane, jest ona w stanie realizować wszelkie zadania oraz

zaspokajać potrzeby ludności miejscowej. Jednostka administracyjna, jaką jest

gmina, podejmuje decyzje i prowadzi procesy finansowe polegające na wykony-

waniu zadań własnych i zleconych oraz przeprowadzaniu inwestycji niezbędnych

do prawidłowego rozwoju społeczno-gospodarczego. Gmina, jako jednostka samo-

rządu terytorialnego, dokonując realizacji zadań administracji publicznej, wymaga

odpowiedniego gromadzenia wydajnych dochodów tak, aby wielkość i struktura

dochodów pozwalały na właściwe wykonywanie zadań publicznych. Przeprowadzona analiza dochodów z tytułu podatków lokalnych zgromadzo-

nych przez gminy województwa śląskiego w latach 2012-2014 udowodniła, że określone źródła podatków lokalnych pełnią konkretne role w ogólnej strukturze dochodów województwa. Udział ogółu podatków lokalnych w dochodach ogółem w ostatnim roku analizy oscylował między najwyższym udziałem podatku od nie-ruchomości wynoszącym 2,45% a najmniejszym udziałem podatku w formie karty podatkowej, który wyniósł zaledwie 0,006%.

Na podstawie przeprowadzonych badań można stwierdzić, że dominujący udział w dochodach własnych gmin ma podatek od nieruchomości. Jego udział w dochodach własnych ogółem osiągnął tendencję rosnącą, mieszcząc się w przedziale 25,39% w roku 2012 do 32% w roku 2014. Pozostałe źródła podat-ków lokalnych charakteryzowały się o wiele niższym udziałem w ogóle dochodów własnych budżetu województwa śląskiego, gdyż kolejnym z podatków o wyższym udziale był podatek od czynności cywilnoprawnych, którego najwyższy udział wynosił zaledwie 3,3% w roku 2014.

Wnioskując, należy stwierdzić, że jednostka samorządu terytorialnego, jaką jest gmina, pełni zdecydowanie ważną funkcję dla całego społeczeństwa lokalnego, a także dla gospodarki krajowej. Rozwój dziedziny finansów publicznych oraz procesy i dzia-łanie, które w niej zachodzą, powodują, że gmina staje się coraz bardziej docenianą i rozwiniętą instytucją, zarówno w aspekcie lokalnym, jak i ogólnokrajowym.

Literatura

1. Borodo A., Samorząd terytorialny. System prawnofinansowy, LexisNexis, Warszawa 2002. 2. Etel L. (red.), Dowgier R., Liszewski G., Popławski M., Presnarowicz S., Prawo podatkowe,

Difin, Warszawa 2005. 3. Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.

(Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607). 4. Głuchowski J., Polskie prawo podatkowe, LexisNexis, Warszawa 2006. 5. Gomułowicz A., Małecki J., Podatki i prawo podatkowe, LexisNexis, Warszawa 2002. 6. Hanusz A., Czerski P., Gminne podatki i opłaty budżetowe, Kantor Wydawniczy Zakamycze,

Kraków 2004. 7. Jastrzębska M., Finanse jednostek samorządu terytorialnego, Wolters Kluwer, Warszawa 2012. 8. Kosikowski C., Ruśkowski E. (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Wolters Kluwer,

Warszawa 2008. 9. Łukomska-Szarek J., Analiza wskaźnikowa w procesie zarządzania finansami samorządów lokal-


108

10. Łukomska-Szarek J., Samodzielność finansowa samorządów lokalnych, „Prace Naukowe Uniwer-sytetu Ekonomicznego we Wrocławiu” 2011, nr 4(9).

11. Łukomska-Szarek J., Wskaźnikowa ocena kondycji finansowej samorządów terytorialnych w Polsce, „Studia i Materiały Polskiego Stowarzyszenia Zarządzania Wiedzą” 2010, nr 30.

12. Mastalski R., Prawo podatkowe II. Część szczegółowa, C.H. Beck, Warszawa 1998. 13. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu pobierania

i zwrotu podatku od czynności cywilnoprawnych (Dz.U. nr 243 poz. 1764). 14. Ruśkowski E., Salachna J.M., Finanse lokalne po akcesji, Wolters Kluwer, Warszawa 2007. 15. Szpunar J., Zagadnienia opodatkowania ludności w PRL, Wyższa Szkoła Ekonomiczna

w Poznaniu, Poznań 1963. 16. Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. 1991 nr 9 poz. 31). 17. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. 1997 nr 137 poz. 926). 18. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2013 poz. 594). 19. Wieczorek K., Wójcik-Mazur A., Znaczenie podatków lokalnych w działalności gminy Siewierz w

latach 2007-2011, [w:] Łukomska-Szarek J. (red.), VI Międzywydziałowe Seminarium Kół Naukowych, Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2013.

ASSESSMENT OF GENERATE LOCAL TAXES BY MUNICIPALITIES IN THE PROVINCE OF SILESIA IN 2012-2014

Abstract: The basic unit of local government in Poland is the municipality implementing the tasks of

public administration. The purpose of this article is to evaluate in terms of ex post generated by mu-

nicipalities province of Silesia local taxes in 2012-2014. The article presents the analysis undertaken

of the structure of taxes local municipalities on the territory of the province of Silesia in the period

considered. The study used data published by the Central Statistical Office.

Keywords: local taxes, municipal revenues, the municipality

109

CHARAKTERYSTYKA I DYNAMIKA ZMIAN W DOCHODACH PODATKOWYCH BUDŻETU

PAŃSTWA W LATACH 2011-2014

Aleksandra Nowińska Politechnika Częstochowska


Streszczenie: Problematyka podatków jest w centrum uwagi zarówno wśród ekonomistów, jak rów-

nież organów samorządu terytorialnego, społeczeństwa czy polityków. Zainteresowanie to jest

w pełni uzasadnione, gdyż rola podatków w życiu społecznym i gospodarczym jest znacząca. Celem

niniejszego opracowania jest charakterystyka podatków wpływających do budżetu państwa oraz ich

dynamika zmian w latach 2011-2014. Publikacja została napisana na podstawie danych upublicznio-

nych przez rząd państwa w sprawozdaniach z jego działalności. Zastosowaną metodą badawczą przy

pisaniu opracowania była metoda dogmatyczna, polegająca na analizie przepisów aktualnie obowią-

zującego prawa.

Słowa kluczowe: podatki, system podatkowy, funkcje podatków, elementy podatków

Wprowadzenie

Współczesne państwo jest państwem podatkowym, czyli aby sprostać wymaga-

niom obywateli, musi nakładać podatki.

System podatkowy, który istnieje w Polsce ponad 25 lat, umożliwia realizację

głównych celów społecznych oraz ekonomicznych. Ustanawiając i pobierając po-

datki, państwo czerpie korzyści z aktywności gospodarczej różnych podmiotów.

Wysokość wpływów otrzymywanych przez państwo uzależnia wykonanie zadań

publicznych decydujących o prawidłowym funkcjonowaniu państwa. W Polsce

obecny system podatkowy składa się z kilku tytułów podatkowych, które zostały

szczegółowo określone w Ordynacji podatkowej z 1997 roku. Obywatele, chcąc

świadomie kształtować swój status materialny, powinni wiedzieć, na czym polega

system podatkowy kraju, jakie są podstawy jego istnienia, założenia konstrukcji

oraz jak on jest realizowany.

Istota systemu podatkowego. Funkcje i elementy podatków

Definicja podatku została ściśle określona w art. 6 ustawy Ordynacja podatko-

wa, brzmi ona następująco: „Podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przy-

musowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, woje-

wództwa, powiatu lub gminy wynikające z ustawy podatkowej”207

.

207 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. 2005 nr 8 poz. 60; nr 85 poz.

727; nr 86 poz. 732; nr 143 poz. 1199 oraz 2006 nr 66, poz. 470; nr 104 poz. 708; nr 143 poz. 1031;

nr 217 poz. 1590; nr 225 poz. 1635) w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2007 r.

110

Na system podatkowy składają się podatki posiadające odmienną podstawę ob-

liczania, co w konsekwencji prowadzi do powstania wielu rodzajów podatków,

które system podatkowy swym zakresem obejmuje208

.

Każdy podatek charakteryzują pewne cechy. Na poniższym rysunku zaprezen-

towano najważniejsze z nich:

Rysunek 1. Cechy charakteryzujące podatki

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: H. Litwińczuk (red.), Prawo podatkowe przedsiębiorców,

Wolters Kluwer, Warszawa 2008, s. 19

Przymusowość podatkowa oznacza bezwzględność uregulowania płatności wy-

nikającej ze zobowiązania podatkowego wobec rządu w ściśle określonej wartości,

czasie oraz miejscu. W przypadku gdy zobowiązanie to nie zostanie uregulowane,

rząd ma bezwzględne prawo narzucić sankcje na płatnika składek209

.

Kolejną cechą określającą podatek jest charakter pieniężny podatku, co ozna-

cza, że jest on zarówno nakładany, jak i realizowany w jednostkach pieniężnych

waluty obowiązującej w danym kraju.

Nieodpłatność podatku jest powiązana z jednostronnością. Wynika to z faktu,

że podatnik w momencie regulowania zobowiązania podatkowego w zamian nie

otrzymuje od państwa nic w sposób bezpośredni, a jedynie w postaci efektów za-

dań wykonywanych przez rząd na rzecz społeczeństwa210

.

Cecha „bezzwrotność” oznacza, iż z chwilą zapłaty wartości podatku ma miej-

sce definitywne przekazanie określonej ilości środków pieniężnych do budżetów

poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego bądź do budżetu państwa211

.

Prawne podstawy do nakładania ciężaru fiskalnego na obywateli państwa pol-

skiego stanowi Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku212

. W art. 217 ustawo-

208 W. Wójtowicz, Pojęcie i charakter podatku jako dochodu publicznego, [w:] W. Wójtowicz (red.),

Prawo podatkowe, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz 2000, s. 29. 209 M. Podstawka (red.), Finanse. Instytucje, instrumenty, podmioty, rynki, regulacje, Wydawnictwo

Naukowe PWN, Warszawa 2010, s. 222. 210 C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Dom Wydawniczy

ABC, Warszawa 2003, s. 471. 211 E. Denek, J. Sobiech, J. Wolniak, Finanse publiczne, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa

2001, s. 123. 212 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie

Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25

maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r. (Dz.U.

1997 nr 78 poz. 483, z późn. zm.).

Cechy podatków

przymusowość pieniężność nieodpłatność bezzwrotność jednostronność

111

dawca określił, iż podatki nałożyć można wyłącznie poprzez ustawę. W dniu

29 sierpnia 1997 roku Sejm zaakceptował ustawę Ordynacja podatkowa, która

reguluje przepisy dotyczące zobowiązania podatkowego213

.

Krótka charakterystyka podatków zasilających budżet państwa

Przyjmując rząd jako organ pobierający podatki, w polskim systemie po-

datkowym wyróżnia się następujące podatki:

podatek dochodowy od osób fizycznych PIT,

podatek dochodowy od osób prawnych CIT,

podatek VAT,

akcyza,

podatek od gier214

.

Podatek dochodowy od osób fizycznych jest podatkiem bezpośrednim, obligatoryj-

nym, zwyczajnym, o charakterze osobistym i dochodowym. Podatek ten jest naliczany

przez samych podatników bądź też przez płatników, którymi są przede wszystkim

pracodawcy oraz organy wypłacające renty czy emerytury215

. Podatek ten charaktery-

zuje zasada powszechności oraz równości. Pierwsza z nich oznacza, że podatek powi-

nien obejmować wszystkie osoby osiągające dochód w obszarze obowiązywania tego

podatku. Natomiast zasada równości oznacza jednakowość traktowania wszystkich

podatników, którzy osiągają jednakowe dochody, niezależnie od tego, z jakiego typu

prowadzonej działalności dochód jest wypracowywany216

.

Podatnikami są wszystkie osoby fizyczne uzyskujące dochód z: wynagrodzenia

za pracę wynikającego z zawartej umowy o pracę, zlecenie czy o dzieło, z prowa-

dzonej działalności, z tytułu emerytury bądź renty, a także z działalności twórczej

(malarskiej, literackiej)217

.

W przypadku gdy podatnik osiąga dochody z kilku źródeł, wówczas przedmiot

opodatkowania stanowi suma tych dochodów. Dochód definiowany jest jako nad-

wyżka pomiędzy osiąganym przychodem a ponoszonymi kosztami związanymi

z jego uzyskaniem218

.

Podatek dochodowy od osób prawnych ustala się za rok podatkowy. Ustalenie

danego roku podatkowego jest niezwykle istotne, ponieważ podatnicy będący oso-

bami prawnymi są zobowiązani do składania zeznań o wielkości osiąganego do-

chodu bądź wygenerowanej starty do końca marca roku następującego po roku

sprawozdawczym. W tym terminie są także zobligowani dokonać wpłaty podatku

należnego do budżetu państwa za rok podatkowy219

.

213 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2005 nr 8 poz. 60, z późn. zm.). 214 H. Litwińczuk (red.), Prawo finansowe. Tom II: Prawo podatkowe, Oficyna Prawa Polskiego,

Wydawnictwo Wiedza i Praktyka, Warszawa 2012, s. 28. 215 J. Głuchowski (red.), Leksykon finansów, PWE, Warszawa 2001, s. 214. 216 M. Kosek-Wojnar, Zasady podatkowe w teorii i praktyce, PWE, Warszawa 2014, s. 103. 217 Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. 2000 nr 14 poz.

176), art. 10. 218 E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, LexisNexis, Warszawa 2006,

s. 156. 219 S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005,

s. 492.

112

Dolną granicę skali podatkowej stanowi wartość dochodu wolnego od podatku.

Obowiązująca stawka podatkowa w przypadku osób fizycznych stosujących pro-

gresywną skalę podatkową wynosi 18% do pierwszego przedziału skali podatko-

wej. Po przekroczeniu progu 85 556 zł stosuje się 32% skali podatkowej i jest to

najwyższa stawka w polskim systemie podatkowym. Wartość obliczonego podatku

podlega pomniejszeniu o wartość kwoty wolnej od podatku220

.

Ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych określa także zwolnienia

podatkowe dotyczące podatników, którzy nie prowadzą działalności gospodarczej

lub prowadzą ją w zakresie minimalnym. Zwolnione z ciężaru fiskalnego są osoby,

których dochody wynikają z działalności naukowo-technicznej, kulturowej bądź

oświatowej. Jednak podstawą do otrzymania wyżej wymienionego zwolnienia jest

przeznaczenie całości uzyskanych dochodów na realizację celów określonych

przez ustawodawcę221

.

Podobnie jak w przypadku podatku dochodowego od osób fizycznych podstawą

opodatkowania jest dochód stanowiący nadwyżkę przychodów nad kosztami. Stawka

podatku od dochodu wygenerowanego przez daną osobę prawną, a także od dywidend

czy innych dochodów otrzymywanych przez osoby prawne wynosi 19%222

.

Kolejnym równie powszechnym podatkiem opłacanym przez wszystkich oby-

wateli RP jest podatek od towarów i usług, który obciąża wartość dodaną na każ-

dym etapie produkcji danego dobra.

Zgodnie z definicją znajdującą się w ustawie o podatku od towarów i usług (da-

lej jako ustawa o VAT), podatnikiem jest osoba, która samodzielnie wykonuje

działalność gospodarczą, bez względu na rezultaty prowadzonej działalności223

.

Przedmiotem opodatkowania podatkiem VAT jest „wartość dodana”, czyli dany

obrót netto. By obliczyć wartość podatku należnego, konieczne jest ustalenie obro-

tu netto, na który składają się224

:

dostawa towarów na terytorium kraju,

świadczenie usług na terytorium kraju,

eksport oraz import towarów,

wewnątrzwspólnotowe nabycie towarów za wynagrodzeniem na terytorium

kraju,

wewnątrzwspólnotowa dostawa towarów.

Kwotę podatku oblicza się według wzoru:

Podatek = cena netto × stawka podatku

Jest dopuszczona pewna swoboda przez unijny system VAT dotycząca ustala-

nia przez państwa członkowskie różnych stawek podatkowych. W Polsce ustawa

o VAT od 1 stycznia 2011 r. narzuca stawkę podstawową równą 23%, a także stawki

220 A. Bartosiewicz, R. Kubacki, PIT. Komentarz, Lex, Warszawa 2002, s. 436. 221 H. Litwińczuk (red.), Prawo podatkowe przedsiębiorców, Wolters Kluwer, Warszawa 2008,

s. 181-182. 222 Ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. 1992 nr 21

poz. 86, z późn. zm.), art. 19. 223 Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. 2011 nr 1777 poz. 1054). 224 H. Litwińczuk (red.), Prawo finansowe …, op. cit., s. 163.

113

o obniżonej wysokości 8% oraz 5%. Obniżone stawki stosuje się do towarów oraz

usług, które zostały wymienione w ustawie o VAT225

.

W Polskim prawie podatkowym występuje również stawka 0%, co oznacza

zwolnienie podatnika z uiszczenia ciężaru fiskalnego. Wśród podatków, które ob-

ciążają konsumpcję, wyróżnia się dwa rodzaje podatków:

podatek obrotowy (VAT),

podatek (akcyza).

Podatek akcyzowy obciąża konsumpcję dóbr bez względu na to, czy zostały one

wcześniej opodatkowane podatkiem VAT, co oznacza, że cena, jaką płaci konsu-

ment, składa się z podwójnego opodatkowania226

.

Podstawą prawną dotyczącą podatku akcyzowego jest dyrektywa

2008/118/WE227

oraz zawarta w niej ustawa o tymże podatku228

.

Podatek akcyzowy swym zakresem obejmuje trzy podstawowe grupy dóbr

konsumpcyjnych:

wyroby tytoniowe,

napoje alkoholowe,

wyroby ropopochodne.

Podatek ten w odniesieniu do zasilenia budżetu państwa spełnia istotne funkcje,

jakimi są: łatwość poboru, wydajność fiskalna oraz fakt, że podatkiem tym obcią-

żone są dobra luksusowe, czyli takie, które nie są niezbędne do minimalnej egzy-

stencji jednostki w danym kraju.

Podstawa opodatkowania podatkiem akcyzowym jest ustalana w postaci:

wartościowej: ustalana jako określona kwota,

ilościowej: ustalana jako ilość wyrobów akcyzowych,

wartościowo-ilościowej229

.

Podatek od gier swoją podstawę prawną odnajduje w ustawie o grach hazardo-

wych, na które to składają się: gry losowe czy też gry na automatach. Podatnikiem

jest każda osoba prawna, fizyczna bądź jednostka organizacyjna, która nie posiada

osobowości prawnej, ale prowadzi działalność dotyczącą gier hazardowych na

podstawie otrzymanej koncesji. Podatnikami są także wszyscy uczestnicy rozgry-

wek pokerowych, jak i podmioty, które takie gry organizują230

.

W zależności od tego, jaki rodzaj gry hazardowej występuje, wyliczana jest in-

dywidualnie dopasowana stawka podatkowa:

loteria fantowa – 10%,

225 Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2013 r. w sprawie towarów i usług, dla

których obniża się stawkę podatku od towarów i usług, oraz warunków stosowania stawek obniżo-

nych (Dz.U. 2013 poz. 1719). 226 D. Wielgórka, M. Ociesa, Ocena funkcjonowania podatku akcyzowego w Polsce w latach

2003-2012, [w:] A. Wójcik-Mazur (red.), VII Międzywydziałowe Seminarium Kół Naukowych Poli-

techniki Częstochowskiej. Materiały konferencyjne. Nauki ekonomiczne, Sekcja Wydawnictw Wy-

działu Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2014, s. 176. 227 Dyrektywa Rady 2008/211/WE z 16 grudnia 2008 r. w sprawie ogólnych zasad dotyczących po-

datku akcyzowego, uchylająca dyrektywę 92/12/EWG (Dz.Urz. UE L 2009 nr 9), s. 12. 228 Ustawa z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (Dz.U. 2009 nr 3 poz. 11). 229 H. Litwińczuk (red.), Prawo finansowe …, op. cit., s. 163. 230 Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. 2015 poz. 211).

114

zakłady wzajemne – 2,5%,

gra liczbowa – 20%,

gry na automatach (w postaci różnicy zaistniałej między kwotą uzyskaną

z otrzymanych żetonów a wygraną wypłacaną z automatów) – 50%231

.

Podatnicy są zobowiązani do bezwzględnego składania deklaracji, a także wyli-

czania i regulowania zobowiązania podatkowego wobec państwa.

Wpływy do budżetu państwa z tytułu podatków w latach 2011-2014

Dochody budżetu państwa pobierane są przez organy państwa od wszystkich

gospodarstw domowych oraz od podmiotów gospodarczych. Podatki pobierane są

po to, by zapewnić realizację zadań państwowych poprzez zabezpieczenie finan-

sowe. Do dochodów budżetu państwa zalicza się między innymi takie pozycje, jak:

podatki i opłaty,

cła,

dywidendy,

grzywny oraz mandaty,

odsetki od lokat terminowych itp.

W niniejszej pracy zaprezentowano wpływy do budżetu państwa z tytułu podat-

ków w latach 2011-2014. Dane te przedstawiono w poniższej tabeli.

Tabela 1. Wpływy do budżetu państwa z tytułu podatków w latach 2011-2014 w mln zł

Nazwa podatku 2011 2012 2013 2014

Podatek

dochodowy od

osób prawnych

31 739 301 31 949 935 29 379 649 29 709 279

Podatek

dochodowy

od osób

fizycznych

67 505 115 70 621 939 73 751 310 78 127 386

Podatek od

towarów

i usług

120 831 920 120 000 697 113 411 541 124 262 243

Podatek

akcyzowy 57 963 709 60 449 853 60 653 116 61 570 439

Podatek od gier 1 476 951 1 441 634 1 303 910 1 234 718

Cła 1 923 842 1 974 013 2 022 085 2 440 718

Podatki ogółem 281 440 838 286 438 321

280 521 612

297 344 783

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: http://www.finanse.mf.gov.pl/budzet-panstwa/wplywy-

budzetowe (odczyt: 30.09.2015)

231 Ibidem, poz. 211.

115

Dynamikę zmian, która miała miejsce w latach 2011-2014, zaprezentowano na

poniższych wykresach.

Rysunek 2. Dynamika zmian wpływów do budżetu państwa z tytułu podatku dochodowe-

go od osób prawnych w latach 2011-2014

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych zawartych na stronie Ministerstwa Finansów

Z zaprezentowanych na powyższym wykresie (rysunek 2) danych wynika, iż

wpływy z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych charakteryzował się

zmienną tendencją. W roku 2012 w odniesieniu do roku bazowego nastąpił nie-

znaczny wzrost, o 0,66 p.p. Jednak w kolejnym okresie sytuacja uległa diametralnej

zmianie – spadek o prawie 7,5 p.p. negatywnie wpłynął na budżet państwa, gdyż

obniżyła się wartość środków pieniężnych przeznaczanych na wykonywanie zadań

państwowych. W ostatnim analizowanym okresie w porównaniu z rokiem 2013 na-

stąpił wzrost wpływów do budżetu o 1,12 p.p., natomiast w roku 2013 w odniesieniu

do roku wcześniejszego zauważa się duży spadek, o ponad 8 p.p. Mimo iż stawka

podatkowa była niezmienna w całym analizowanym okresie (19%), to w ostatnim

roku zauważa się duży wzrost w zestawieniu z rokiem bazowym aż o 8,03 p.p.

Rysunek 3. Dynamika zmian wpływów do budżetu państwa z tytułu podatku dochodowe-

go od osób fizycznych w latach 2011-2014


100,66%

92,57%

108,03%

91,96%

101,12%

80,00%

85,00%

90,00%

95,00%

100,00%

105,00%

110,00%

2012/2011 2013/2011 2014/2011 2013/2012 2014/2013

104,62%

109,25%

115,74%

104,43%

105,93%

98,00%

100,00%

102,00%

104,00%

106,00%

108,00%

110,00%

112,00%

114,00%

116,00%

118,00%

2012/2011 2013/2011 2014/2011 2013/2012 2014/2013

116

Na wykresie (rysunek 3) przedstawiono dynamikę zmian podatku dochodowego

od osób fizycznych w latach 2011-2014. W całym analizowanym okresie zauważa

się tendencję rosnącą zarówno w zestawieniu z rokiem bazowym, jak i do lat po-

przednich, a mianowicie – wzrost z 67,5 mld zł do 70,6 mld zł w roku 2012 w zesta-

wieniu z rokiem bazowym, a w kolejnym okresie aż o 9,25 p.p. w odniesieniu do

roku wyjściowego. W roku 2013 miał miejsce wzrost o kolejne 4,43 p.p. w porów-

naniu z rokiem poprzednim. W ostatnim analizowanym okresie wzrost wpływów do

budżetu państwa z tytułu podatku PIT kształtował się na poziomie 15,74 p.p.

Rysunek 4. Dynamika zmian wpływów do budżetu państwa z tytułu podatku od towarów

i usług w latach 2011-2014


Analizując powyższy wykres, zauważa się, że wpływy z tytułu podatku VAT

w latach 2011-2013 wykazywały tendencję malejącą. Mimo zmian systemowych,

między innymi poprzez podniesienie stawki podatkowej w roku 2011 z 22% do

23%, dochody państwa w kolejnym analizowanym okresie zmniejszyły się o pra-

wie 0,7 p.p., a w roku 2013 aż o 6,14 p.p. Znaczny wzrost zaobserwowano w ostat-

nim roku przeprowadzonej analizy w zestawieniu z rokiem bazowym o 6,54%,

a także o 9,57 p.p. w porównaniu z rokiem poprzednim, co dało wpływy do budże-

tu państwa z tytułu podatku od towarów i usług o wartości 124,2 mld zł.

Rysunek 5. Dynamika zmian wpływów do budżetu państwa z tytułu podatku akcyzowego

w latach 2011-2014


99,31%

93,86%

102,84%

94,51%

109,57%

85,00%

90,00%

95,00%

100,00%

105,00%

110,00%

115,00%

2012/2011 2013/2011 2014/2011 2013/2012 2014/2013

104,29% 104,64%

106,22%

100,34%

101,51%

97,00%

98,00%

99,00%

100,00%

101,00%

102,00%

103,00%

104,00%

105,00%

106,00%

107,00%

2012/2011 2013/2011 2014/2011 2013/2012 2014/2013

117

Dochód z tytułu podatku akcyzowego w całym analizowanym okresie wykazy-

wał tendencję rosnącą. Jednak w latach 2011-2013 wzrost ten był na nieznacznym

poziomie (0,33 p.p.), mimo iż stawki tego podatku wzrosły, np. podatek akcyzowy

od papierosów w roku 2012 wynosił 170 zł, a w roku 2013 – 188 zł. W latach 2013

oraz 2014 miał miejsce niewielki wzrost wpływów z tytułu tego podatku, wyniósł

on kolejno 0,34 p.p. oraz 1,51 p.p. w odniesieniu do lat poprzednich. W ostatnim

roku przeprowadzanej analizy dochód z tytułu podatku akcyzowego wzrósł o 6,22

p.p. w odniesieniu do roku bazowego, co oznacza dochód państwa w wysokości

61,5 mld zł. Wpływ na taką sytuację miał dalszy wzrost stawek podatku, np. poda-

tek akcyzowy od alkoholu etylowego wzrósł o 744 zł na każdy 1 hektolitr, lub

dalszy wzrost akcyzy od papierosów ze 188 zł w roku 2013 do 206 zł w roku ko-

lejnym na każde 1000 sztuk.

Rysunek 6. Dynamika zmian wpływów do budżetu państwa z tytułu podatku od gier

w latach 2011-2014


Rysunek 7. Dynamika zmian wpływów do budżetu państwa z tytułu podatków ogółem

w latach 2011-2014


97,61%

88,28%

83,60%

90,45%

94,69%

75,00%

80,00%

85,00%

90,00%

95,00%

100,00%

2012/2011 2013/2011 2014/2011 2013/2012 2014/2013

101,78%

99,67%

105,65%

97,93%

106,00%

92,00%

94,00%

96,00%

98,00%

100,00%

102,00%

104,00%

106,00%

108,00%

2012/2011 2013/2011 2014/2011 2013/2012 2014/2013

118

Dochód z tytułu podatku od gier w całości zasila budżet państwa, jednak jego

wartość jest na znacznie niższym poziomie w porównaniu z pozostałymi podatka-

mi. Dane zaprezentowane na powyższym wykresie (rysunek 6) pozwalają zauwa-

żyć, że w latach 2011-2014 charakteryzował się tendencją malejącą zarówno w od-

niesieniu do roku bazowego, jak i do lat poprzednich. W roku 2012 w odniesieniu

do roku poprzedniego zmalał o prawie 2,4 p.p. W kolejnym okresie dochód stano-

wił 1,30 mld zł, co oznacza kolejny spadek o 11,72 p.p. Rok 2013 także odznaczał

się regresją aż o 9,55 p.p. w porównaniu z rokiem poprzednim. W ostatnim bada-

nym roku dochód z tytułu podatku od gier w zestawieniu z rokiem bazowym uległ

redukcji o 16,4 p.p.

Z danych przedstawionych na wykresie (rysunek 7) wynika, że ogólne wpływy

do budżetu państwa z tytułu podatków w latach 2011-2014 wykazywały się zróżni-

cowaną tendencją. W roku 2012 w porównaniu z rokiem poprzednim wzrosły

o 1,78 p.p., co stanowi wzrost dochodu z tego tytułu o blisko 5 mld zł. W kolejnym

okresie nastąpił spadek o znaczny odsetek, bo aż o 3,33 p.p. w odniesieniu do roku

bazowego, czyli o prawie 920 mln zł. W roku 2013 zanotowano spadek ogólnej

sumy wpływów do budżetu państwa o ponad 2 p.p., czyli około 920 tys. zł. Zdecy-

dowana poprawa sytuacji miała miejsce w ostatnim analizowanym okresie w ze-

stawieniu z rokiem 2011 – aż o 5,65 p.p., co daje wzrost dochodu do budżetu pań-

stwa z tytułu podatków o 15,9 mld zł.

Podsumowanie

Podatki wpływające do budżetu państwa są głównym dochodem, który pozawa-

la na realizację zadań państwowych oraz rozwój różnych gałęzi gospodarczych, np.

służba zdrowia, szkolnictwo, bezpieczeństwo, które z kolei mają na celu między

innymi zapewnienie godnego poziomu życia obywatelom zamieszkującym na tere-

nie Polski. Zależności występujące między podatkami a gospodarką danego kraju

mają istotny wpływ na poziom PKB, stan gospodarki czy też wysokość bezrobocia.

Powszechność podatku, który nawet gdy jego wielkość nie jest znacząca, pozwala

dostarczyć do budżetu wysokie dochody, dając możliwość regulowania oraz kształ-

towania tych wielkości.

Literatura

1. Bartosiewicz A., Kubacki R., PIT. Komentarz, Lex, Warszawa 2002. 2. Chojna-Duch E., Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, LexisNexis, Warszawa 2006. 3. Denek E., Sobiech J., Wolniak J., Finanse publiczne, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa

2001. 4. Dyrektywa Rady 2008/211/WE z 16 grudnia 2008 r. w sprawie ogólnych zasad dotyczących

podatku akcyzowego, uchylająca dyrektywę 92/12/EWG (Dz.Urz. UE L 2009 nr 9). 5. Głuchowski J. (red.), Leksykon finansów, PWE, Warszawa 2001. 6. http://www.finanse.mf.gov.pl/budzet-panstwa/wplywy-budzetowe




(Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483, z późn. zm.). 8. Kosek-Wojnar M., Zasady podatkowe w teorii i praktyce, PWE, Warszawa 2014.

119

9. Kosikowski C., Ruśkowski E. (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Dom Wydawniczy

ABC, Warszawa 2003. 10. Litwińczuk H. (red.), Prawo finansowe. Tom II: Prawo podatkowe, Oficyna Prawa Polskiego,

Wydawnictwo Wiedza i Praktyka, Warszawa 2012. 11. Litwińczuk H. (red.), Prawo podatkowe przedsiębiorców, Wolters Kluwer, Warszawa 2008. 12. Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa

2005. 13. Podstawka M. (red.), Finanse. Instytucje, instrumenty, podmioty, rynki, regulacje, Wydawnictwo

Naukowe PWN, Warszawa 2010. 14. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2013 r. w sprawie towarów i usług, dla

których obniża się stawkę podatku od towarów i usług, oraz warunków stosowania stawek obni-

żonych (Dz.U. 2013 poz. 1719).

15. Wielgórka D., Ociesa M., Ocena funkcjonowania podatku akcyzowego w Polsce w latach 2003-

2012, [w:] Wójcik-Mazur A. (red.), VII Międzywydziałowe Seminarium Kół Naukowych Politech-

niki Częstochowskiej. Materiały konferencyjne. Nauki ekonomiczne, Sekcja Wydawnictw Wy-

działu Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2014. 16. Wójtowicz W., Pojęcie i charakter podatku jako dochodu publicznego, [w:] Wójtowicz W. (red.),

Prawo podatkowe, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz 2000. 17. Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. 2011 nr 1777 poz. 1054). 18. Ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. 1992 nr 21

poz. 86, z późn. zm.). 19. Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. 2015 poz. 211). 20. Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. 2000 nr 14

poz. 176). 21. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. 2005 nr 8 poz. 60; nr 85 poz.

727; nr 86 poz. 732; nr 143 poz. 1199 oraz 2006 nr 66 poz. 470; nr 104 poz. 708; nr 143 poz.

1031; nr 217 poz. 1590; nr 225 poz. 1635) w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2007 r. 22. Ustawa z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (Dz.U. 2009 nr 3 poz. 11).

CHARACTERISTICS AND DYNAMICS OF CHANGES IN INCOME TAX THE STATE BUDGET IN THE YEARS 2011-2014

Abstract: The issue of taxes is the center of attention among economists as well as local government

bodies, public or politicians. This interest is fully justified, because the role of taxation in the social

and economic life is significant. The purpose of this article is to characterize the taxes flowing into

the state budget and the rate of change in the years 2011-2014. The article was written based on data

made public by the state government in the reports of its activities. The testing method applied when

writing the article was dogmatic method, involving the analysis of the provisions of the current law.

Keywords: taxes, tax system, functions of taxes, elements taxes

120

ZASTOSOWANIE KONCEPCJI OUTSOURCINGU W JEDNOSTKACH SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

NA PRZYKŁADZIE GOSPODARKI ODPADAMI KOMUNALNYMI W GMINACH MIEJSKICH LUBLINIEC I TRZEBNICA W 2014 ROKU

Natalia Przybycin Politechnika Częstochowska


Streszczenie: W niniejszej pracy przedstawione zostały możliwości zarządzania gospodarką odpa-

dami komunalnymi w gminach. Szczególną uwagę zwrócono na nowoczesną metodę zarządzania,

jaką jest outsourcing. Powszechne zastosowanie tej koncepcji w sektorze prywatnym, znajduje obec-

nie zastosowanie także w podmiotach sektora publicznego. Część teoretyczna opracowania przedsta-

wia podstawowe aspekty, związane z gospodarką odpadami komunalnymi w gminach, a także przy-

bliża zagadnienia związane z outsourcingiem i jego zastosowaniem w jednostkach samorządu teryto-

rialnego. Część badawcza natomiast opiera się na przedstawieniu zastosowania outsourcingu

w aspekcie praktycznym. Ponadto dokonano zestawienia danych dotyczących gospodarki odpadami

komunalnymi w gminie Trzebnica oraz w gminie Lubliniec, by następnie przeciwstawić korzyści

wynikające z tradycyjnych metod zarządzania odpadami komunalnymi do korzyści, jakie dostarcza

zastosowanie outsourcingu. Przeprowadzona pod względem zarówno ekonomicznym, jak i jakościo-wym konfrontacja jednoznacznie przemawia na rzecz nowoczesnej koncepcji, jaką jest outsourcing.

Słowa kluczowe: outsourcing, gospodarka odpadami komunalnymi, jednostki samorządu terytorialnego

Wprowadzenie

Postępujący rozwój jednostek samorządowych i szerząca się wraz z nim decen-

tralizacja sektora publicznego sprawia, iż przed podstawowymi jednostkami samo-

rządu terytorialnego, jakimi są gminy, stawiane są liczne, różnorodne zadania pu-

bliczne. Celem tego procesu jest zbliżenie organów decyzyjnych do miejsc po-

wstawania społecznych potrzeb, co winno skutkować zwiększeniem skuteczności

pełnionych zadań publicznych oraz efektywności wydatkowanych środków.

Ustawa o gospodarce komunalnej z dnia 20 grudnia 1996 r. umożliwia jednost-

kom samorządowym powierzanie wykonania publicznych zadań innym jednost-

kom przy uwzględnieniu odpowiednich przepisów prawnych. Kompetencje do

wyboru formy realizacji tych zadań pozwalają także na zastosowanie

w jednostkach sektora publicznego koncepcji outsourcingu, będącej powszechnie

stosowanym rozwiązaniem wśród podmiotów prywatnych.

Outsourcing powszechnie rozumiany jest jako wyodrębnienie z jednostki okre-

ślonej części zadań i przekazanie ich do realizacji zewnętrznym podmiotom, wy-

specjalizowanym w danej dziedzinie232

. W literaturze przedmiotu można także

spotkać się z podobną definicją, jednak poszerzoną o możliwość określenia przez

232 J. Waśniewski, Uwarunkowania efektywności zastosowania outsourcingu w ochronie zdrowia,

Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2015, s. 17.

121

zleceniodawcę efektów, jakie zamierza on uzyskać, z zastrzeżeniem, iż sposób

wykonywania zleconych zadań i wszelka inicjatywa w tym zakresie znajdują się po

stronie usługodawcy233

.

Choć jest to pojęcie kojarzone głównie z zarządzaniem w prywatnych przedsię-

biorstwach, ma ono swoje zastosowanie także w sektorze publicznym. Celem ni-

niejszego opracowania jest przedstawienie zastosowania koncepcji outsourcingu

w gminie miejskiej Lubliniec i porównanie jej do metod stosowanych w gminie

Trzebnica. Wspólnym mianownikiem analizy jest zakres zadań własnych tych jed-

nostek, ograniczony do gospodarki odpadami komunalnymi.

Gospodarka komunalna w jednostkach samorządu terytorialnego

Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. nakłada na gminy sze-

reg obowiązków, które mają zapewniać bieżące zaspokajanie potrzeb ich miesz-

kańców. Obowiązki te, określane mianem zadań własnych gminy, obejmują wszel-

kie zadania o zasięgu lokalnym, które nie zostały zastrzeżone dla pozostałych jed-

nostek samorządu terytorialnego. Ich realizacja stanowi nadrzędny cel funkcjono-

wania tych jednostek. Na gminy nałożony został konstytucyjny obowiązek

samodzielnej realizacji zadań własnych, co w szczególnym znaczeniu związane

jest z ponoszeniem odpowiedzialności i pokrywaniem wszelkich kosztów234

.

Ustawodawca podaje tylko przykładowy zestaw zadań własnych gminy.

W praktyce gminy mają możliwość indywidualnego kreowania katalogu zadań

własnych, w oparciu o specyficzne potrzeby i lokalne interesy. Co więcej, władze

tej podstawowej jednostki samorządowej mogą, w zakresie posiadanych kompe-

tencji, decydować o formie i zakresie realizowanego zadania. Szeroka swoboda jest

jednak nierozerwalnie związana z pełną odpowiedzialnością za prowadzoną dzia-

łalność i jej efekty235

.

W literaturze znajdują się różnorodne podziały zadań własnych. Jednym z nich

jest podział na kategorię społeczną, gospodarczą oraz środowiskową. Do pierwszej

grupy zaliczyć można m.in. zadania z zakresu ochrony zdrowia, edukacji czy po-

mocy społecznej. Do kategorii gospodarczej przynależą głównie zadania z zakresu

infrastruktury technicznej, takie jak gospodarka nieruchomościami, budowa dróg,

obiektów publicznego użytku. Ostatnia grupa zadań własnych związana jest

z ochroną środowiska, utrzymywaniem ładu przestrzennego, a także gospodarką

odpadami236

. Zadania własne obejmują swoim zasięgiem m.in. utrzymanie porząd-

ku i czystości na terenie danej jednostki samorządowej oraz właściwe gospodaro-

wanie odpadami komunalnymi237

.

233 P. Bendor-Samuel, Turning Lead to Gold, The Demystification of Outsourcing, Executive Excel-

lence Publishing, Provo 2000, s. 25. 234 B. Filipiak, Strategie finansowe jednostek samorządu terytorialnego, PWE, Warszawa 2008, s. 11-12. 235 J. Glumińska-Pawlic, Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego w Polsce,

Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 2003, s. 33. 236 J. Godlewska, Programowanie zrównoważonego rozwoju gminy, Politechnika Białostocka, Biały-

stok 2006, s. 48-49; L. Borowiec, Controlling realizacji usług publicznych gminy, Wolters Kluwer,

Kraków 2007, s. 31-32. 237 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95, z późn. zm.).

122

Ogół działań podejmowanych w celu realizacji zadań własnych gminy określa-

ny jest mianem gospodarki komunalnej. Gospodarka komunalna definiowana jest

jako element gospodarki narodowej, zarządzany przez samorządy terytorialne,

którego celem jest zaspokajanie elementarnych potrzeb materialno-bytowych oby-

wateli zamieszkujących określony obszar geograficzny. Znaczenie gospodarki

komunalnej stanowi szeroki zakres różnorodnych zadań o charakterze publicz-

nym238

.

Rysunek 1. Elementy gospodarki komunalnej

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: S. Denczew, Podstawy gospodarki komunalnej. Współ-

czesne zagadnienia sektorów inżynieryjnych, Wydawnictwo Politechniki Białostockiej, Białystok

2004, s. 16

Znacząca część usług komunalnych dotyczy szeroko rozumianej infrastruktury,

co nadaje im charakter techniczny. Grupa ta obejmuje m.in. dostęp do transportu

i komunikacji, zapewnienie dostaw energii i wody, ochronę zdrowia, edukację,

rekreację, a także ochronę środowiska naturalnego. W szerszym zakresie, jako

elementy gospodarki komunalnej, wymienić należy procesy zarządzania gruntami,

utrzymanie porządku i czystości oraz gospodarkę odpadami. Wszelkie te czynności

służą nieustannemu zaspokajaniu bieżących potrzeb wszystkich mieszkańców da-

nej jednostki samorządu terytorialnego239

.

Zgodnie z Ustawą z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej jednostki

samorządu terytorialnego mają możliwość zarówno samodzielnej realizacji zadań

z zakresu gospodarki komunalnej, jak i oddelegowania części zadań na inne pod-

mioty, zgodnie z odrębnymi przepisami prawa240

. Ponadto prawo dopuszcza moż-

liwość wyboru sposobu realizacji i form gospodarki komunalnej przez władze jed-

nostki samorządu terytorialnego. M. Dylewski rozdziela te formy, wyodrębniając

tym samym model komercyjny i model autonomiczny realizacji gospodarki komu-

nalnej. Zgodnie z jego teorią model autonomiczny realizowany jest poprzez wyod-

238 S. Denczew, Podstawy gospodarki komunalnej. Współczesne zagadnienia sektorów inżynieryj-

nych, Wydawnictwo Politechniki Białostockiej, Białystok 2004, s. 16. 239 M. Dylewski, Procesy zmian w zarządzaniu gospodarką komunalną w jednostkach samorządu

terytorialnego na tle uwarunkowań legislacyjnych, Wyższa Szkoła Bankowa, Poznań 2013, s. 12. 240 Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. 1996 nr 9 poz. 43, z późn.

zm.).

Gospodarka komunalna

wodociągi

i

kanalizacja

elektryka ciepło,

gaz telekomu

nikacja odpady

utrzymanie zieleni

nierucho-mości

komunalne

obiekty użyteczno-

ści publicznej

123

rębnianie samorządowych zakładów budżetowych i jednostek budżetowych, nato-

miast zastosowanie modelu komercyjnego oparte jest na działalności spółek prawa

handlowego, których właścicielem lub udziałowcem jest dana jednostka samorządu

terytorialnego, w pełni kontrolująca i nadzorująca działalność spółki241

.

Trzeci model realizacji zadań publicznych przez jednostki samorządowe opiera

się na koncepcji outsourcingu, co stanowi odzwierciedlenie wpływu uwarunkowań

rynkowych oraz formalno-prawnych na współczesną administrację publiczną. Po-

lega on na zleceniu określonej części usług publicznych do realizacji podmiotom

zewnętrznym, w oparciu o właściwe przepisy prawne i formy zawierania umów242

.

Wspomniana wyżej ustawa o gospodarce komunalnej podaje zakłady budżeto-

we oraz spółki prawa handlowego jako zasadniczą formę realizacji zadań z tego

zakresu243

.

Samorządowe zakłady budżetowe, będące fundamentalnym elementem auto-

nomicznego modelu realizacji gospodarki komunalnej, to jedne z form organiza-

cyjno-prawnych samorządów terytorialnych. Koszty swojej działalności pokrywają

przede wszystkim z samodzielnie wypracowanych przychodów, gdyż wykonują

one swoje zadania na zasadzie odpłatności. Dodatkowym zasileniem finansowym

dla zakładów budżetowych mogą być dotacje od jednostki samorządu terytorialne-

go, przy czym należy zaznaczyć, iż to wsparcie finansowe nie może przekroczyć

50% kosztów ich działalności244

.

Podstawowa różnica między samorządowymi zakładami budżetowymi a samo-

rządowymi osobami prawnymi wynika z ich podstaw cywilnoprawnych, bowiem

wyżej opisane jednostki organizacyjne nie stanowią samodzielnych podmiotów

cywilnych, a włączone są w skład jednostki samorządowej, będącej osobą prawną.

Natomiast utworzone przez jednostki samorządu terytorialnego spółki kapitałowe

prawa handlowego, fundacje, spółdzielnie i instytucje kultury to osoby prawne,

posiadające niezależną osobowość cywilną245

. Polskie prawo dopuszcza możliwość

prowadzenia działalności wykraczającej poza pełnione usługi dobra publicznego

jedynie w ściśle określonych warunkach. Perspektywa taka dotyczy tylko spółek

prawa handlowego, natomiast pozostałe jednostki organizacyjne gminy powoływa-

ne są wyłącznie w celu realizacji zadań pożytku publicznego.

Podstawowe jednostki samorządu terytorialnego uprawnione są do tworzenia

spółek akcyjnych oraz spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Dodatkowo,

w warunkach szczególnych, w celu zaspokojenia potrzeb społeczności lokalnej

oraz niwelowania bezrobocia, gminy mogą przystępować do spółek handlowych,

aby prowadzić działalność o charakterze gospodarczym, wykraczającą poza stan-

241 M. Dylewski, Procesy zmian …, op. cit., s. 13. 242 I. Matejun, M. Matejun, Zakres wykorzystania outsourcingu w sektorze administracji publicznej

na przykładzie Izby Skarbowej w Łodzi, [w:] H. Brdulak, E. Duliniec, T. Gołębiowski (red.), Partner-

stwo przedsiębiorstw jako czynnik ograniczania ryzyka działalności gospodarczej, Oficyna Wydaw-

nicza SGH, Warszawa 2009, s. 431. 243 Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. 1996 nr 9 poz. 43, z późn. zm.). 244 J. Śliwa, Finanse. Podręcznik dla studentów studiów licencjackich, Wszechnica Polska Szkoła

Wyższa TWP w Warszawie, Warszawa 2011, s. 178-179. 245 A. Szewc, O pojęciu „jednostka organizacyjna” w polskim prawie samorządu terytorialnego,

„Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2005, z. 3, s. 106.

124

dardowe zadania publicznej użyteczności246

. Komunalne osoby prawne posiadają

własny majątek oraz osobowość prawną. Gmina, powołująca do istnienia spółkę

kapitałową, staje się właścicielem 100% akcji tej spółki, co daje jej możliwość

decydowania o wszelkich istotnych zagadnieniach związanych z aktywnością tego

podmiotu. Z drugiej strony jednak, niektóre źródła literatury przedmiotu wnoszą, iż

pojęcia „gminnej osoby prawnej” można używać także do spółek, w których mie-

niu gmina jest posiadaczem połowy akcji, a nawet gdy własnością komunalną jest

zaledwie niewielka część udziałów danej spółki. Mimo sprzecznych stanowisk w tej

kwestii najważniejszym warunkiem uznania spółki za komunalną osobę prawną

jest realna możliwość podejmowania decyzji przez władze gminy w najistotniej-

szych sprawach spółki247

.

Trzecia możliwa forma realizacji zadań o charakterze publicznym oparta jest na

procesach wyodrębniania określonej części tych zadań i zleceniu ich wykonania pod-

miotom zewnętrznym. Proces taki, zwany powszechnie outsourcingiem, cieszy się

dużą popularnością w sektorze przedsiębiorstw prywatnych. Z uwagi jednak na fakt, iż

wydatkowanie publicznych środków budżetowych powinno skutkować optymalnie

najwyższą wielkością dóbr i usług oferowanych społeczności lokalnej, rozwiązania

outsourcingu znalazły swoje zastosowanie także w sektorze publicznym248

.

Koncepcja outsourcingu w sektorze samorządowym

Wielu autorów literatury naukowej z tej dziedziny za początek koncepcji outsour-

cingu podaje słowa wypowiedziane w 1923 roku przez Henry’ego Forda: „Jeśli jest

coś, czego nie potrafimy zrobić wydajniej, taniej i lepiej niż nasi konkurenci, nie ma

sensu, żebyśmy to robili. Powinniśmy zatrudnić do wykonania tej pracy kogoś, kto

zrobi to lepiej niż my”249

. Jednakże działania przypominające praktykę outsourcingo-

wą były prowadzone już za czasów Napoleona, kiedy to wewnętrzne przedsiębiorstwa

w czasie prowadzonej wojny obowiązane były do dostarczania niezbędnych zapasów

amunicji, a także do usuwania ciał poległych żołnierzy z rejonu bitwy250

.

Mimo to pojęcie outsourcingu nie doczekało się dotychczas polskiego odpo-

wiednika. Najczęściej tłumaczone jest poprzez rozbicie anglojęzycznej nazwy na

dwie części składowe: out-source, co oznacza po prostu zewnętrzne źródło. Inne

źródła podają natomiast, iż outsourcing jest skrótem wyrażenia outside-resource-

-using, co oznacza wykorzystanie zewnętrznych zasobów251

.

246 T. Turek, Spółka komunalna jako podmiot wewnętrzny realizujący zadanie własne gminy z zakresu

świadczenia usług publicznego transportu zbiorowego, [w:] L. Patrzałek (red.), Gospodarka finanso-

wa jednostki samorządu terytorialnego. Zagadnienia wybrane, Wyższa Szkoła Bankowa w Poznaniu,

Poznań 2010, s. 293-294. 247 Ibidem, s. 296. 248 P. Nowicki, Efektywne zamówienia publiczne jako rezultat stosowania nowego podejścia do za-

mówień publicznych, PARP, Warszawa 2013, s. 9. 249 W.M. Grudzewski, I.K. Hejduk, Metody projektowania systemów zarządzania, Difin, Warszawa

2004, s. 204. 250 W.M. Grudzewski, I.K. Hejduk, Zarządzanie wiedzą w przedsiębiorstwach, [w:] M. Czerska,

A. Szpitter (red.), Koncepcje zarządzania. Podręcznik akademicki, C.H. Beck. Warszawa 2010, s. 281. 251 M. Tyrańska, Istota i znaczenie outsourcingu w działalności przedsiębiorstwa, [w:] S. Wawak,

M. Sołtysik (red.), Współczesne trendy w outsourcingu, Mfiles.pl, Kraków 2015, s. 13.

125

Koncepcja outsourcingu polega na wyodrębnieniu ze struktury organizacyjnej

określonych elementów działalności i przekazanie ich do realizacji innym niezależ-

nym podmiotom gospodarczym252

. K. Lysons i M. Gillinham przedstawiają outsour-

cing jako strategiczne wykorzystanie zasobów zewnętrznych przy wykonywaniu

określonych funkcji pomocniczych jednostki. Co więcej, w definicji tej zaznaczono,

iż outsourcing nierozerwalnie związany jest z przeniesieniem odpowiedzialności

menedżerskiej za wykonanie danej usługi na stronę trzecią, co gwarantowane jest

zawieraną umową253

. W sektorze przedsiębiorstw podstawową przesłanką zastoso-

wania tej koncepcji jest możliwość redukcji kosztów, gdyż zakłada się, iż zlecenie

wykonania określonego zadania podmiotom zewnętrznym poniesie za sobą niższe

koszty, aniżeli wynikałoby to z samodzielnej jego realizacji. Ponadto tworzenie dłu-

goterminowych relacji biznesowych często związane jest z możliwością uzyskania

dodatkowych zniżek i rabatów254

. Z drugiej strony, motywem wdrożenia koncepcji

outsourcingu w zarządzanie jednostką jest jej strategia konkurencyjna. Daje bowiem

możliwość uzyskania wyższej jakości własnych produktów i usług, poprzez wyko-

rzystanie specjalistycznych technik, unikalnej wiedzy, doświadczenia oraz umiejęt-

ności wykwalifikowanych pracowników podmiotu zewnętrznego, co przekłada się

na zwiększanie przewagi konkurencyjnej na rynku255

. Należy pamiętać, iż outsour-

cing rożni się od standardowego zlecenia i relacji dostawca–odbiorca. Podjęcie decy-

zji o zastosowaniu tej koncepcji zarządzania wiąże się z perspektywą długotrwałej

współpracy, z której obie strony mogą czerpać wymierne korzyści256

.

Dynamiczne zmiany, jakie dokonują się na wszystkich płaszczyznach współ-

czesnego świata, sprawiły, iż tradycyjne modele zarządzania publicznego stają się

coraz bardziej zawodne i nieskuteczne. W miejsce stosowanej koncepcji biurokra-

tycznej stopniowo wprowadzany jest model Nowego Zarządzania Publicznego

(ang. New Public Management)257

, który związany jest ze stosowaniem praktyk

252 M. Trocki, Grupy kapitałowe. Tworzenie i funkcjonowanie, Wydawnictwo Naukowe PWN, War-

szawa 2004, s. 115. 253 M. Tyrańska, Istota i znaczenie …, op. cit., s. 14. 254 Outsourcing usług publicznych. Model Kontraktowania Usług Publicznych, Od Partnerstwa do

Kooperacji. Zlecenie Zadań Organizacjom, dostęp: http://www.zlecaniezadan.pl/ Content/ bibliote-

ka/inne/1.%20Outsourcing%20us%C5%82ug%20publicznych.pdf (odczyt: 22.02.2016), s. 2. 255 B. Sadowska, Outsourcing usług komunalnych jako element nowego zarządzania publicznego

jednostki samorządu terytorialnego, [w:] J. Witek, P. Niedzielski (red.), Przedsiębiorczość szansą

rozwoju regionu. Tom I: Polityka wsparcia i kreowania przedsiębiorczości, Wydawnictwo Naukowe

Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2012, s. 158. 256 Ibidem, s. 159. 257 Reformy sektora publicznego zmierzały do przejścia z modelu biurokratycznego w kierunku mo-

delu zarządzania publicznego. Wraz z tą zmianą pojawiła się koncepcja administracji zarządzanej

nowocześnie, wykorzystującej doświadczenia wynikające z zarządzania w sektorze prywatnym, tzw.

New Public Management – Nowe Zarządzanie Publiczne. Por.: J. Łukomska-Szarek, Management of

Finance and Risk of Operation in Local Self-Governments, [w:] J. Łukomska-Szarek, A. Wójcik-

-Mazur (red.), Risk Management in Public and Financial Institutions, Nauka i Obrazowanie, Dnepro-

petrovsk 2010, s. 47. Szerzej na temat genezy i istoty New Public Management w pracach:

J. Łukomska-Szarek, M. Włóka, Theoretical Basis of New Public Management, „Polish Journal of

Management Studies” 2013, Vol. 7, s. 281-288; J. Łukomska-Szarek, Rozwój samorządów lokalnych

przez pryzmat koncepcji New Public Management, [w:] M.S. Kostka, D. Ostrowska (red.), Ekono-

miczne uwarunkowania rozwoju społeczno-gospodarczego w skali lokalnej, Wyższa Szkoła Finansów

i Zarządzania w Białymstoku, Białystok 2008, s. 59-70; A. Wójcik-Mazur, K. Wieczorek, New Public

126

menedżerskich sektora przedsiębiorstw przy realizacji zadań z zakresu usług pu-

blicznych. Wprowadzane reformy koncentrują procesy zarządzania głównie na

aspektach ekonomicznych, ale jednocześnie kładą nacisk na maksymalizację jako-

ści i skuteczności pełnionych zadań publicznych258

.

Outsourcing stosowany w sektorze administracji publicznej zasadniczo różni się

od tego, w sektorze prywatnym. Głównym tego powodem jest fakt, iż jednostki

administracji publicznej świadczą usługi z założenia nieodpłatnie, z uwagi na nie-

możność ograniczenia dostępu do dóbr publicznych obywatelom nieposiadającym

odpowiedniej wielkości środków pieniężnych. Co więcej, organy publiczne posia-

dają prawnie określony zakres obowiązków i uprawnień, w przeciwieństwie do

podmiotów prywatnych, które cechuje elastyczność i możliwość dostosowania

zakresu swojej działalności do aktualnej sytuacji na rynku.

Kolejną, niezwykle istotną różnicą jest kwestia ponoszonej odpowiedzialności

i ryzyka. Przedsiębiorstwa, jak wcześniej zaznaczono, poprzez outsourcing zyskują

szansę na oddelegowanie całości lub części ponoszonej odpowiedzialności za efekt

końcowy wykonanego dobra bądź usługi na usługodawcę. Natomiast podmioty

sektora publicznego nie posiadają takiej możliwości. Bowiem obowiązek pełnienia

przez nie określonych zadań i funkcji umotywowany jest przepisami prawa, które

zapewniają niezbywalność odpowiedzialności za ich wykonanie259

.

Kontraktowanie zadań publicznych odbywa się przede wszystkim w oparciu

o przepisy Ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych,

a jego podstawą prawną jest umowa cywilnoprawna o udzielenie zamówienia pu-

blicznego260

. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, iż zgodnie z wyżej wymienio-

ną ustawą, zamówienie publiczne to odpłatna umowa pomiędzy wykonawcą i za-

mawiającym, której przedmiot stanowią nabywane dobra rzeczowe i prawa mająt-

kowe, świadczone usługi lub też wykonywane roboty budowlane261

. Definicja out-

sourcingu natomiast określa tę koncepcję jako zlecenie długoterminowe do pełnie-

nia określonych funkcji przez podmioty zewnętrzne, które do tej pory pełnione

były przez daną jednostkę, przy czym wspomniana długoterminowość może mieć

tutaj kluczowe znaczenie262

.

Prawo zamówień publicznych określa m.in. procedury obowiązujące przy wy-

borze partnera, zasady udzielania zamówień, tryby ich udzielenia, a także wskazuje

na reguły postępowania w przypadku naruszenia zgodności postępowania z przepi-

sami ustawy263

.

Management w kontekście zarządzania administracją państwową, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu

Szczecińskiego” 2013, nr 766, Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia, nr 62, s. 212-217. 258 B. Kożuch, Zarządzanie publiczne. W teorii i praktyce polskich organizacji, Agencja Wydawnicza

Placet, Warszawa 2004, s. 72. 259 I. Matejun, M. Matejun, Zakres wykorzystania …, op. cit., s. 433-434. 260 D. Sześciło, Autonomia samorządu w sferze gospodarki komunalnej a ochrona interesu publiczne-

go, „Nierówności Społeczne a Wzrost Gospodarczy” 2015, nr 41(1), s. 534. 261 I. Skubiszak-Kalinowska, M. Kulesza, Innowacyjne zamówienia publiczne w Polsce – ekspertyza,

PARP, Warszawa 2010, s. 19-20. 262 M. Trocki, Outsourcing. Metoda restrukturyzacji działalności gospodarczej, PWE, Warszawa

2001, s. 59-76. 263 Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. 2004 nr 19 poz. 177).

127

Outsourcing w sektorze publicznym jest ściśle uzależniony od obowiązujących

przepisów prawa, które regulują określone dziedziny działalności jednostek pu-

blicznych, bowiem niektóre z nich mogą stanowić formalnoprawną barierę

w zastosowaniu omawianej koncepcji. Dlatego też jednostki sektora publicznego

kontraktują przede wszystkim funkcje pomocnicze, takie jak utrzymanie bezpie-

czeństwa i porządku obiektów administracji, lokalny transport, BHP, a także coraz

częściej szeroko rozumiane usługi informatyczne264

.

Wstępne obserwacje własne pozwoliły jednak na zaobserwowanie wykorzysta-

nia koncepcji outsourcingu w jednostkach samorządu terytorialnego w dziedzinie

gospodarki odpadami komunalnymi. Celem pracy jest porównanie zastosowanych

w gminie Lubliniec rozwiązań zgodnych z omawianą koncepcją do praktyk gminy

Trzebnica, która realizuje zadania z zakresu gospodarki nieczystościami we wła-

snym zakresie.

Praktyczne metody realizacji zadań publicznych z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi na przykładzie gmin miejskich Lubliniec i Trzebnica w 2014 roku

Lubliniec jest to gmina położona w województwie śląskim, będąca siedzibą

powiatu lublinieckiego. Swoim zasięgiem obejmuje powierzchnię 89,8 km2,

w przeważającej części pokryta jest lasami oraz terenami rolniczymi. Ponadto na

terenie gminy znajdują się 32 ha terenów inwestycyjnych, wchodzących w skład

Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

W Lublińcu osiedlonych jest około 25 tys. mieszkańców, którzy zamieszkują

zarówno w domach jednorodzinnych, jak i na osiedlach bloków mieszkalnych.

Mają oni zapewniony dostęp do szerokiej bazy medycznej na terenie gminy,

a także do edukacji, nauki, kultury i rekreacji. Ponadto na obszarze omawianej

jednostki samorządowej funkcjonują liczne zakłady przemysłowe oraz przedsię-

biorstwa handlowo-usługowe265

.

Trzebnica to miasto powiatowe, gmina miejsko-wiejska, położona w woje-

wództwie dolnośląskim, której powierzchnia wynosi 200,19 km2, w obrębie której

znajduje się 41 sołectw. Obszar tej gminy w dużej mierze pokryty jest użytkami

rolnymi oraz lasami. Jeszcze przed II wojną światową Trzebnica uznawana była za

urodziwe uzdrowisko. Po okresie wojennym i odbudowie miejscowości ochrona

zdrowia i środowiska wciąż stanowi priorytetowy kierunek działań gminy. Ponadto

omawiana jednostka samorządowa posiada szeroko rozwinięte zaplecze kulturalno-

rekreacyjne oraz bazę edukacyjną. Zaludnienie gminy Trzebnica na koniec 2014

roku wynosiło 23 029 mieszkańców266

.

W zakresie gospodarki odpadami komunalnymi gmina Lubliniec korzysta ze

specjalnego systemu, który swoim zasięgiem obejmuje wyłącznie zamieszkałe

nieruchomości. Właściciele posiadłości są zobowiązani do systematycznego uisz-

czania określonej wysokości opłat na rzecz gminy, w zamian za co jednostka ta

264 I. Matejun, M. Matejun, Zakres wykorzystania …, op. cit., s. 435. 265 www.lubliniec.pl (odczyt: 13.03.2016). 266 www.trzebnica.pl (odczyt: 13.03.2016).

http://www.trzebnica.pl/

128

organizuje odbiór odpadów komunalnych i dokonuje ich odpowiedniego zagospo-

darowania. W tym właśnie celu gmina Lubliniec, na drodze przetargu, podjęła

długoterminową umowę z A.S.A. Lubliniec Sp. z o.o., zlecającą wykonanie zadań

publicznych z tego zakresu267

. A.S.A. to jedna z największych firm w sektorze

zajmujących się zbieraniem i utylizacją odpadów komunalnych. Lubliniecki od-

dział tego międzynarodowego koncernu odpowiada przede wszystkim za odbiór

odpadów komunalnych, ich segregację, recykling, a także za sezonowe utrzymanie

czystości dróg268

. Na dzień 31 grudnia 2014 r. system gospodarki odpadami komu-

nalnymi objętych było 3250 nieruchomości jednorodzinnych oraz 261 wieloro-

dzinnych nieruchomości. Liczba osób zameldowanych w tych nieruchomościach

wynosiła 24 181, natomiast deklarację dotyczącą wysokości opłat za ten rok zgło-

siły 20 742 osoby. Spośród tej grupy do uiszczenia opłaty za odbiór komunalnych

odpadów zobowiązało się 3585 osób, z czego 94% zadeklarowało chęć udziału

w programie Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, natomiast 215 osób nie

wykazało chęci segregacji odpadów.

Podobny system zagospodarowania odpadów komunalnych obowiązuje

w gminie Trzebnica. Jej mieszkańcy również zobowiązani są do dokonywania

określonych opłat za usuwanie komunalnych nieczystości. Co więcej, wysokość

tych opłat jest uzależniona od deklaracji samodzielnej segregacji odpadów. Selek-

cja odpadów dotyczy następujących ich rodzajów:

tektura i papier,

tworzywa sztuczne,

szkło,

odpady zielone,

chemikalia,

leki przeterminowane,

opakowania wielomateriałowe,

zużyte baterie i akumulatory,

zużyte opony,

zużyty sprzęt elektroniczny i elektryczny,

odpady wielkogabarytowe,

odpady rozbiórkowe i budowlane.

W obu jednostkach funkcjonują Punkty Selektywnej Zbiórki Odpadów Komu-

nalnych (PSZOK), gdyż obowiązek taki wynika z Ustawy z dnia 13 września

1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach269

. Do tych punktów miesz-

kańcy mają możliwość dostarczania we własnym zakresie nadmiaru odpadów ko-

munalnych, uprzednio koniecznie posegregowanych, a także wszelkich odpadów

problemowych, tj. niebezpiecznych, wielkogabarytowych oraz rozbiórkowych270

.

267 M. Widera, Analiza stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie gminy Lubliniec za

2014 r., Urząd Miejski Lubliniec, Lubliniec 2015, s. 2. 268 www.fcc-group.eu (odczyt: 13.03.2016). 269 Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2013

poz. 1399, z późn. zm.). 270 www.goap.org.pl (odczyt: 13.03.2016).

http://www.fcc-group.eu/

http://www.goap.org.pl/

129

W 2014 roku zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi w gminie

Trzebnica pełnił Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej TRZEBNICA-ERGO

Sp. z o.o. Jest to jednoosobowa spółka prawa handlowego, której jedynym akcjo-

nariuszem jest gmina Trzebnica, posiadająca 100% kapitału zakładowego. Wobec

tego gmina ta sprawuje pełny nadzór i kontrolę nad działalnością ZGK Sp. z o.o.

Podstawą prawną funkcjonowania tej spółki są podjęte przez Radę Miejską uchwa-

ły, a także ustawa o gospodarce komunalnej oraz Kodeks spółek handlowych.

W gminie Trzebnica spośród 23 019 mieszkańców deklarację o uiszczaniu opłat za

gospodarowanie odpadami komunalnymi złożyło 7137 właścicieli nieruchomości,

co przekłada się na 22 615 zadeklarowanych osób. Niewiele większy aniżeli

w gminie Lubliniec odsetek osób (95%) zobowiązał się do selekcji odpadów, na-

tomiast 1089 mieszkańców zaniechało tej działalności271

.

Tabela 1. Liczba złożonych deklaracji dla nieruchomości zamieszkałych w gminach

Lubliniec i Trzebnica w 2014 roku

GMINA

LUBLINIEC %

GMINA

TRZEBNICA %

Całkowita liczba mieszkańców 24 181 23 019

Liczba deklaracji złożonych przez

właścicieli nieruchomości 3 585 7 137

Liczba zadeklarowanych osób

ogółem 20 742 100% 22 615

Liczba osób deklarujących selek-

tywną zbiórkę odpadów 20 527 94% 21 526 95%

Liczba osób niesegregujących

odpadów 215 6% 1 089 5%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: M. Widera, Analiza stanu gospodarki odpadami komu-

nalnymi na terenie gminy Lubliniec za 2014 r., Urząd Miejski Lubliniec, Lubliniec 2015 oraz

J. Nitarska, S. Gurboda, Analiza stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie gminy Trzebni-

ca za 2014 r., Urząd Miejski Trzebnica, Trzebnica 2015

Wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w gminie Trzebni-

ca określona została uchwałą Rady Gminy z dnia 28 stycznia 2013 r. i jest uzależ-

niona zarówno od deklaracji segregacji odpadów przez mieszkańców nieruchomo-

ści, jak i od liczby osób współtworzących gospodarstwo domowe. W 2014 roku

stawki wynosiły odpowiednio:

11 zł/os. miesięcznie, w przypadku selektywnej zbiórki odpadów;

9 zł/os. miesięcznie, w przypadku rodzin posiadających dwoje lub więcej dzieci

do 18. r.ż. lub do ukończenia przez nie nauki (maksymalnie do 25. r.ż.), a także

w przypadku osób w wieku powyżej 67 lat, które prowadzą selektywną zbiórkę

odpadów272

;

18 zł/os. miesięcznie, w przypadku nieselektywnego zbierania odpadów komu-

nalnych.

271 J. Nitarska, S. Gurboda, Analiza stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie gminy

Trzebnica za 2014 r., Urząd Miejski Trzebnica, Trzebnica 2015, s. 15-16. 272 Wprowadzona 1 lutego 2015 r. nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

wyklucza możliwość przyznawania ulg, zwolnień i dopłat do opłat za gospodarowanie odpadami

komunalnymi na dotychczasowych zasadach.

130

Inne zasady przy określaniu wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ko-

munalnymi obowiązują właścicieli nieruchomości niezamieszkiwanych przez

mieszkańców gminy. Stawki te wynikają z pojemności zbiorników oraz ze sposobu

segregacji odpadów273

.

W gminie Lubliniec, w której gospodarka odpadami komunalnymi należy do

kompetencji partnera prywatnego, opłaty, podobnie jak w gminie Trzebnica, uza-

leżnione są od liczby osób zamieszkujących w danej nieruchomości i kształtują się

następująco:

7 zł/os. miesięcznie, w przypadku selektywnej zbiórki odpadów;

14 zł/os. miesięcznie, w przypadku braku segregacji odpadów.

Właściciele nieruchomości w określonych terminach zobowiązani są do złoże-

nia deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co

stanowi późniejszą podstawę do ustalenia faktycznej wielkości opłat274

.

Dane zilustrowane na rysunku 1 przedstawiają różnice w kosztach, jakie pono-

szą mieszkańcy analizowanych gmin w związku z korzystaniem z usług podmio-

tów realizujących odbiór i utylizację odpadów. Spółka, będąca własnością gminy

Trzebnica, pobiera opłatę o 4 zł wyższą aniżeli prywatna firma realizująca zadania

powierzone jej przez gminę Lubliniec na zasadzie koncepcji outsourcingu.

Rysunek 1. Wielkość miesięcznych opłat za odbiór odpadów komunalnych

z nieruchomości zamieszkanych w gminach Lubliniec i Trzebnica [zł/os.]


Co więcej, firma A.S.A. jest podmiotem prowadzącym międzynarodową dzia-

łalność od 1988 roku. Długotrwale prowadzona gospodarka różnorodnymi odpa-

dami pozwoliła temu przedsiębiorstwu na wypracowanie wysokiej pozycji konku-

rencyjnej i renomy poprzez inwestycje w profesjonalne zaplecze techniczne, spe-

cjalistyczne maszyny i urządzenia oraz wykwalifikowaną kadrę pracowniczą. Ma-

jątek trwały firmy zawiera m.in. składowiska odpadów niebezpiecznych, instalację

do neutralizacji płynnych odpadów niebezpiecznych i ścieków przemysłowych,

a także zakłady mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, mianowane

jako Regionalne Instalacje Przetwarzania Odpadów Komunalnych. Doświadczenie

273 J. Nitarska, S. Gurboda, Analiza stanu …, op. cit., s. 17-18. 274 M. Widera, Analiza stanu …, op. cit., s. 3.

0

5

10

15

20

Seletywna zbiórka odpadów Nieselektywna zbiórka odpadów

Gmina Lubliniec Gmina TrzebiatówGmina Trzebnica Gmina Lubliniec

131

oraz wysoka jakość świadczonych usług ma swoje bezpośrednie przełożenie na licz-

bę klientów. W Polsce z usług przedsiębiorstwa A.S.A. korzysta 40 gmin, a także

klienci komercyjni i przemysłowi275

.

Opłaty pobierane przez gminy za odbiór odpadów komunalnych od mieszkań-

ców stanowią dochód tych gmin, który jednocześnie przeznaczany jest na pokrycie

kosztów wynikających z realizacji wszelkich zadań z zakresu gospodarki odpadami

komunalnymi. Koszty te w gminie Trzebnica w 2014 roku łącznie wyniosły

3 284 341,53 zł, natomiast w gminie Lubliniec 1 469 029,08 zł. Stanowią one sumę

kosztów poniesionych na odbiór odpadów komunalnych, ich odzysk, recykling

oraz unieszkodliwienie, a także utrzymanie Punktów Selektywnej Zbiórki Odpa-

dów Komunalnych. Ponadto gmina Lubliniec w analizowanym roku dokonała li-

kwidacji 14 dzikich wysypisk, co związane było z poniesieniem kosztów w wyso-

kości ponad 9 tys. zł. W kwocie tej zawiera się odbiór ponad 60 ton odpadów, ich

transport oraz zagospodarowanie w instalacjach specjalistycznych.

Częstotliwość odbioru odpadów z nieruchomości zamieszkanych w badanych

gminach została przedstawiona w tabeli 2. W gminie Lubliniec, w przeciwieństwie

do gminy Trzebnica, częstotliwość wywozu odpadów komunalnych jest zależna od

rodzaju nieruchomości. W obu jednostkach natomiast regularność odbioru jest

skorelowana z rodzajem odpadów.

Tabela 2. Częstotliwość odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości zamieszkanych

w gminach Lubliniec i Trzebnica w 2014 roku

GMINA

LUBLINIEC GMINA TRZEBNICA

Odpady zmieszane

Nieruchomości

jednorodzinne Co dwa tygodnie

2 razy w miesiącu Nieruchomości

kilkurodzinne Co tydzień

Nieruchomości

wielorodzinne 2 razy w tygodniu

Odpady segregowane,

w tym:

- suche

Nieruchomości

jednorodzinne Co dwa tygodnie

1 raz w miesiącu Nieruchomości

kilkurodzinne Co tydzień

Nieruchomości

wielorodzinne Co tydzień

- biodegradowalne 2 razy w tygodniu 2 razy w miesiącu


275 www.fcc-group.eu/pl/Polska (odczyt: 13.03.2016).

http://www.fcc-group.eu/pl/Polska

132

Rysunek 2. Ilość odpadów komunalnych z podziałem na poszczególne frakcje odpadów

w gminach Lubliniec i Trzebnica w 2014 roku [w Mg]


Na koszty gospodarowania odpadami komunalnymi, prócz częstotliwości wy-

wozu nieczystości, ma wpływ także ilość zebranych odpadów. Wartości te zostały

przedstawione na rysunku 2. Pomimo obowiązku segregacji śmieci w obu gminach

zaobserwować można powszechność zaniechania tej powinności. Odpady zmie-

szane stanowią znakomitą większość całkowitej wielkości odpadów, stanowiąc

łącznie 3568,1 Mg w gminie Lubliniec i ponad 4000 Mg w gminie Trzebnica. Po-

zostałe rodzaje odpadów komunalnych nie wykazują tak dużych wartości wago-

wych, jednak spadek ich masy to skutek m.in. rzetelnej segregacji śmieci. Nato-

miast struktura ogółu odpadów komunalnych wynika z cech fizycznych poszcze-

gólnych ich rodzajów – największy udział wśród odpadów segregowanych wyka-

zują odpady remontowo-budowlane, natomiast dużo mniejszy – tektura i papier.

Niewielki udział mają także odpady wielkogabarytowe oraz elektrośmieci, jednak

prawdopodobnie jest to efekt rzadkości ich utylizacji.

Podsumowanie

Nowoczesna koncepcja zarządzania, jaką jest outsourcing, znajduje zastosowanie

nie tylko w sektorze prywatnym, ale także w jednostkach publicznych. Analiza zarzą-

dzania w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi w gminie miejskiej Lubli-

niec przedstawia praktyczne zastosowanie outsourcingu w jednostkach samorządu

terytorialnego. Lubliniec, podejmując długoterminową współpracę z renomowanym,

Gmina Trzebnica Gmina Lubliniec

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

Gmina Lubliniec Gmina Trzebiatów

133

międzynarodowym przedsiębiorstwem prywatnym, uzyskał wiele korzyści zarówno

jakościowych, jak i ekonomicznych. Gmina ta mogła korzystać z długoletniego do-

świadczenia, profesjonalnych usług wysokiej jakości oraz nowoczesnego, bogatego

zaplecza technicznego swojego partnera. Częstotliwość odbioru odpadów była większa

aniżeli w gminie Trzebnica, której gospodarka odpadami komunalnymi oparta jest na

działaniu gminnej spółki prawa handlowego.

Porównanie tych dwóch gmin pod względem ekonomicznym w zakresie gospo-

darki odpadami komunalnymi również wskazuje na korzystność zastosowania kon-

cepcji outsourcingu. Poniesione w 2014 roku koszty na tę część zadań publicznych

w gminie Trzebnica były ponad dwukrotnie wyższe, aniżeli w gminie Lubliniec.

Ma to swoje bezpośrednie przełożenie, koszty ponoszone przez mieszkańców tych

jednostek samorządowych, w postaci opłat za odbiór odpadów z nieruchomości.

Mieszkańcy gminy stosującej omawianą koncepcję zarządzania płacili w badanym

okresie opłaty jednostkowe o 4 zł niższe niż mieszkańcy gminy Trzebnica.

Powyższe argumenty jednoznacznie potwierdzają tezę, zakładaną przez New

Public Management, która głosi, iż poprzez outsourcing można osiągnąć więcej,

mniejszym nakładem. Przykład gminy Lubliniec pokazuje, iż wyższą jakość

świadczonych zadań można uzyskać przy jednoczesnym zmniejszeniu ponoszo-

nych kosztów, jednakże warunkiem tego jest odpowiednio podjęta współpraca

z trafnie wybranym partnerem.

Literatura

1. Bendor-Samuel P., Turning Lead to Gold, The Demystification of Outsourcing, Executive Excel-

lence Publishing, Provo 2000.

2. Borowiec L., Controlling realizacji usług publicznych gminy, Wolters Kluwer, Kraków 2007.

3. Denczew S., Podstawy gospodarki komunalnej. Współczesne zagadnienia sektorów inżynieryj-

nych, Wydawnictwo Politechniki Białostockiej, Białystok 2004.

4. Dylewski M., Procesy zmian w zarządzaniu gospodarką komunalną w jednostkach samorządu

terytorialnego na tle uwarunkowań legislacyjnych, Wyższa Szkoła Bankowa, Poznań 2013.


6. Glumińska-Pawlic J., Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego w Polsce,

Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 2003.

7. Godlewska J., Programowanie zrównoważonego rozwoju gminy, Politechnika Białostocka, Biały-

stok 2006.

8. Grudzewski W.M., Hejduk I.K., Metody projektowania systemów zarządzania, Difin, Warszawa

2004.

9. Grudzewski W.M., Hejduk I.K., Zarządzanie wiedzą w przedsiębiorstwach, [w:] Czerska M.,

Szpitter A. (red.), Koncepcje zarządzania. Podręcznik akademicki, C.H. Beck, Warszawa 2010.

10. Kożuch B., Zarządzanie publiczne. W teorii i praktyce polskich organizacji, Agencja Wydawni-

cza Placet, Warszawa 2004.

11. Łukomska-Szarek J., Management of Finance and Risk of Operation in Local Self-Governments,

[w:] Łukomska-Szarek J., Wójcik-Mazur A. (red.), Risk Management in Public and Financial In-

stitutions, Nauka i Obrazowanie, Dnepropetrovsk 2010.

12. Łukomska-Szarek J., Rozwój samorządów lokalnych przez pryzmat koncepcji New Public Mana-

gement, [w:] Kostka M.S., Ostrowska D. (red.), Ekonomiczne uwarunkowania rozwoju społeczno-

gospodarczego w skali lokalnej, Wyższa Szkoła Finansów i Zarządzania w Białymstoku, Biały-

stok 2008.

13. Łukomska-Szarek J., Włóka M., Theoretical Basis of New Public Management, „Polish Journal of

Management Studies” 2013, Vol. 7.

134

14. Matejun I., Matejum M., Zakres wykorzystania outsourcingu w sektorze administracji publicznej

na przykładzie Izby Skarbowej w Łodzi, [w:] Brdulak H., Duliniec E., Gołębiowski T. (red.),

Partnerstwo przedsiębiorstw jako czynnik ograniczania ryzyka działalności gospodarczej, Oficy-

na Wydawnicza SGH, Warszawa 2009.

15. Nitarska J., Gurboda S., Analiza stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie gminy

Trzebnica za 2014 r., Urząd Miejski Trzebnica, Trzebnica 2015.

16. Nowicki P., Efektywne zamówienia publiczne jako rezultat stosowania nowego podejścia do

zamówień publicznych, PARP, Warszawa 2013.

17. Outsourcing usług publicznych. Model Kontraktowania Usług Publicznych, Od Partnerstwa do Koope-

racji. Zlecenie Zadań Organizacjom, dostęp: http://www.zlecaniezadan.pl/Content/biblioteka/ in-

ne/1.%20Outsourcing%20us%C5%82ug%20publicznych.pdf

18. Sadowska B., Outsourcing usług komunalnych jako element nowego zarządzania publicznego

jednostki samorządu terytorialnego, [w:] Witek J., Niedzielski P. (red.), Przedsiębiorczość szansą

rozwoju regionu. Tom I: Polityka wsparcia i kreowania przedsiębiorczości, Wydawnictwo Nau-

kowe Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2012.

19. Skubiszak-Kalinowska I., Kulesza M., Innowacyjne zamówienia publiczne w Polsce – ekspertyza,

PARP, Warszawa 2010.

20. Sześciło D., Autonomia samorządu w sferze gospodarki komunalnej a ochrona interesu publicz-

nego, „Nierówności Społeczne a Wzrost Gospodarczy” 2015, nr 41(1).

21. Szewc A., O pojęciu „jednostka organizacyjna” w polskim prawie samorządu terytorialnego,

„Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2005, z. 3.

22. Śliwa J., Finanse. Podręcznik dla studentów studiów licencjackich, Wszechnica Polska Szkoła

Wyższa TWP w Warszawie, Warszawa 2011.

23. Trocki M., Grupy kapitałowe. Tworzenie i funkcjonowanie, Wydawnictwo Naukowe PWN, War-

szawa 2004.

24. Trocki M., Outsourcing. Metoda restrukturyzacji działalności gospodarczej, PWE, Warszawa

2001.

25. Turek T., Spółka komunalna jako podmiot wewnętrzny realizujący zadanie własne gminy

z zakresu świadczenia usług publicznego transportu zbiorowego, [w:] Patrzałek L. (red.), Gospo-

darka finansowa jednostki samorządu terytorialnego. Zagadnienia wybrane, Wyższa Szkoła

Bankowa w Poznaniu, Poznań 2010.

26. Tyrańska M., Istota i znaczenie outsourcingu w działalności przedsiębiorstwa, [w:] Wawak S.,

Sołtysik M. (red.), Współczesne trendy w outsourcingu, Mfile.pl, Kraków 2015.

27. Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2013

poz. 1399, z późn. zm.).

28. Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. 1996 nr 9 poz. 43, z późn.

zm.).

29. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. 2004 nr 19 poz. 177).

30. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95, z późn. zm.).

31. Waśniewski J., Uwarunkowania efektywności zastosowania outsourcingu w ochronie zdrowia,

Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2015.

32. Widera M., Analiza stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie gminy Lubliniec za

2014 r., Urząd Miejski Lubliniec, Lubliniec 2015.

33. Wójcik-Mazur A., Wieczorek K., New Public Management w kontekście zarządzania administra-

cją państwową, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego” 2013, nr 766, Finanse, Rynki

Finansowe, Ubezpieczenia, nr 62.

34. www.goap.org.pl

35. www.fcc-group.eu

36. www.lubliniec.pl

37. www.trzebnica.pl

http://www.fcc-group.eu/

http://www.lubliniec.pl/

http://www.trzebnica.pl/

135

APPLICATION OF THE CONCEPT OF OUTSOURCING IN LOCAL GOV-ERNMENT UNITS ON THE EXAMPLE OF MUNICIPAL WASTE

MANAGEMENT IN MUNICIPALITIES LUBLINIEC AND TRZEBNICA IN 2014

Abstract: In the paper are presented the possibility of managing municipal waste management in

municipalities. Particular attention was paid to the modern method of management, which is out-

sourcing. Widespread use of this concept in the private sector, is now also applicable to public sector

entities. The theoretical part presents the fundamental aspects of development related to municipal

waste management in municipalities, and also brings issues related to outsourcing and its in local

government units. Some research, however, is based on the presentation of the use of outsourcing in

practical terms. Moreover, juxtaposing data on municipal waste management in the municipalities of

Trzebnica and Lubliniec, would then oppose the benefits of traditional methods of managing waste to

the benefits that provides for the use of outsourcing. Carried out in terms of booth economic and

qualitative confrontation clearly speaks in favor of a modern concept, which is outsourcing.

Keywords: outsourcing, municipal waste management, local government units

136

ZRÓŻNICOWANIE DZIAŁALNOŚCI INWESTYCYJNEJ POWIATÓW W POLSCE NA PRZYKŁADZIE POWIA-

TÓW LUBLINIECKIEGO I WODZISŁAWSKIEGO W LATACH 2010-2014

Natalia Przybycin Politechnika Częstochowska


Streszczenie: W niniejszej pracy dokonano analizy i porównania działalności inwestycyjnej dwóch

jednostek samorządu terytorialnego: powiatu lublinieckiego oraz powiatu wodzisławskiego. Część

teoretyczna opracowania przedstawia istotę i znaczenie samorządu powiatowego w administracji

publicznej, a także charakteryzuje inwestycje dokonywane na szczeblu samorządowym. W części

empirycznej natomiast przedstawiono podstawowe dane finansowe, niezbędne do oceny potencjału

rozwojowego jednostki samorządowej oraz dokonano porównania prowadzonej działalności inwesty-

cyjnej w wybranych samorządach zarówno między sobą, jak i w odniesieniu do uśrednionych warto-

ści dla powiatów w Polsce. Analizą objęto lata 2010-2014.

Słowa kluczowe: wydatki majątkowe, działalność inwestycyjna, powiat, zdolność do rozwoju

Wprowadzenie

Zmiany, jakie dokonały się w strukturze podziału terytorialnego Polski po 1990

roku, reforma decentralizacyjna i wreszcie powołanie w 1998 roku dwóch kolej-

nych szczebli samorządu terytorialnego, tj. powiatu i województwa, sprawiły, iż

jednostki samorządu terytorialnego, wraz z centralną administracją rządową, sta-

nowią podstawowe ogniwo administracji publicznej w Polsce.

Priorytetowym zadaniem samorządów terytorialnych jest zaspokajanie szeroko

rozumianych potrzeb wspólnoty lokalnej. Umiejętność zarządzania środkami fi-

nansowymi, poszukiwanie i optymalne gospodarowanie zasobami, a także wyko-

rzystanie wszelkich możliwości wpływa na efektywność wykonania bieżących

zadań, kształtuje pozycję konkurencyjną jednostki oraz kreuje możliwości rozwoju

w długookresowej perspektywie276

.

W niniejszym opracowaniu przedstawiona została działalność inwestycyjna rea-

lizowana przez administrację samorządową na szczeblu powiatowym. W Polsce

funkcjonuje 380 powiatów, w tym 314 powiatów ziemskich i 66 powiatów grodz-

kich. Jednostki te pełnią niezwykle ważną rolę, bowiem starostwu powiatowemu

podlegają m.in. szkoły ponadgimnazjalne, szpitale, urzędy pracy czy też wydziały

komunikacji277

. Do celów badawczych wybrano dwie jednostki samorządu teryto-

rialnego, mianowicie: powiat lubliniecki oraz powiat wodzisławski.

276 A. Kowalski, Inwestycje lokalne a źródła ich finansowania, Instytut Ekonomiki, Rolnictwa

i Gospodarki Żywnościowej, Warszawa 2013, s. 6-11. 277 http://stat.gov.pl (odczyt: 27.04.2016).

http://stat.gov.pl/

137

Część empiryczną, obejmującą swoim zasięgiem lata 2010-2014, oparto na da-

nych ze sprawozdań z wykonania budżetu analizowanych jednostek, a także na

informacjach zaczerpniętych z GUS oraz BDL. Celem zbadania potencjału rozwo-

jowego wybranych powiatów przeprowadzono wskaźnikową analizę zdolności do

rozwoju oraz obliczono wskaźnik samofinansowania. Ponadto dokonano rodzajo-

wego zestawienia inwestycji realizowanych w badanych jednostkach oraz porów-

nano je pod względem ich kapitałochłonności. Ostatnim etapem analizy było po-

równanie wyników działalności inwestycyjnej wybranych powiatów ze średnimi

wartościami, obliczonymi dla ogółu powiatów w Polsce.

Istota samorządu powiatowego

Zgodnie z Konstytucją RP jednostki samorządu terytorialnego to organizacje

powołane do pełnienia zadań na rzecz lokalnej społeczności. Ustrój terytorialny

w Polsce zakłada podział kraju na jednostki administracyjne, czego nadrzędnym

celem jest decentralizacja władzy publicznej. Znajduje to swoje odbicie w definicji

pojęcia „samorząd”, zgodnie z którą, jest to zdecentralizowana administracja pań-

stwowa, za której wykonanie odpowiadają niepodległe organy lokalne, posiadające

określoną w ustawie samodzielność278

. Decentralizacja oznacza zatem nie tylko

przenoszenie odpowiedzialności za wykonywanie zadań na niższe szczeble wła-

dzy, ale także jednoczesny transfer środków pieniężnych, umożliwiający pokrycie

kosztów ich działalności. Przekłada się to na zwiększoną efektywność i skutecz-

ność wykonania zadań publicznych, a także umożliwia władzom centralnym sku-

pienie się na działalności o znaczeniu globalnym279

.

Wspomniana wyżej samodzielność, jaką dysponują jednostki samorządu teryto-

rialnego, odnosi się m.in. do posiadania osobowości prawnej, kompetencji do sta-

nowienia przepisów prawa lokalnego, dysponowania posiadanym majątkiem pu-

blicznym, a także realizacji zadań publicznych we własnym imieniu i ponoszenia

za ich wykonanie pełnej odpowiedzialności280

.

Elementarną jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, jednakże obok

gminy mogą funkcjonować także inne jednostki samorządowe. Dnia 5 czerwca

1998 r. na drodze ustawy utworzony został powiat, któremu, podobnie jak gminie,

nadano prawo samodzielności w zakresie zarządzania swoimi sprawami. Do kom-

petencji powiatu należy przede wszystkim wypełnianie zadań o charakterze ponad-

gminnym, z zastrzeżeniem, iż jego działalność nie może ingerować w zakres dzia-

łania samorządu gminnego, bowiem powiat nie posiada względem gminy żadnych

uprawnień nadzorczych czy też kierowniczych. Przykładowe zadania powiatu zo-

stały przedstawione w tabeli 1.

278 K. Byjoch, J. Sulimierski, J.P. Tarno, Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa,

Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000, s. 14. 279 Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, „Samorząd Terytorialny” 2002, nr 3,

s. 4. 280 R. Doganowski, Ustrój i zadania samorządu terytorialnego, Wyższa Szkoła Zawodowa Admini-

stracji Publicznej, Sulechów 2001, s. 69.

138

Tabela 3. Wybrane zadania powiatu

Ponadpodstawowa edukacja publiczna

Ponadpodstawowa opieka zdrowotna i pomoc społeczna

Prowadzenie polityki prorodzinnej, prowadzenie opieki w rodzinach zastępczych

Ponadgminna infrastruktura techniczna – transport zbiorowy, drogi publiczne

Ponadgminny porządek publiczny i bezpieczeństwo

Ponadgminna lokalna ochrona środowiska i zagospodarowanie przestrzenne

Ponadgminne działania z zakresu kultury i ochrony zabytków

Gospodarka nieruchomościami, nadzór budowlany

Nadzorowanie działalności stowarzyszeń rejestrowych i zwykłych

Rozwiązywanie lokalnych problemów społecznych, tj. ograniczenie bezrobocia, aktywiza-

cja rynku pracy, wpieranie osób niepełnosprawnych

Promocja powiatu na zewnątrz

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiato-

wym (Dz.U. 1998 nr 91 poz. 578, z późn. zm.)

Zadania jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z literaturą przedmiotu,

podzielić można zarówno według kryterium przynależności, jak i powszechności.

Pierwszy podział wyodrębnia zadania własne, zlecone oraz powierzone, natomiast

zgodnie z kryterium powszechności występują zadania obligatoryjne oraz fakulta-

tywne.

Podstawowym celem zadań własnych jest zaspokajanie bieżących potrzeb spo-

łeczności lokalnej. Pełną odpowiedzialność za realizację tych zadań ponosi dana

jednostka samorządowa, która pokrywa także koszty ich wykonania. Z drugiej

strony, w zakresie zadań własnych samorządy posiadają nieskrępowaną samo-

dzielność administracyjną i prawo decyzyjne. Jedynym teoretycznym ogranicze-

niem są obowiązujące przepisy prawne, jednakże w praktyce granice realizacji

zadań mogą wyznaczać także posiadane zasoby rzeczowe, finansowe czy też ludz-

kie281

. Ponadto samorząd powiatowy, podobnie jak gminny, ma możliwość wyko-

nywania zadań zleconych przez administrację rządową na drodze ustawy, a także

zawierać porozumienia z innymi jednostkami samorządu terytorialnego.

Stosunek zadań własnych do zadań zleconych w danej jednostce samorządu te-

rytorialnego zależny jest od stopnia decentralizacji, bowiem im bardziej zdecentra-

lizowana jest administracja publiczna, tym większą ilość zadań własnych mają do

wykonania samorządy. Co więcej, samorządy terytorialne mają możliwość podej-

mowania dodatkowych zadań, innych niż wynikałoby to z aktów prawnych. Wów-

czas ich podstawową przesłanką winno być dobro mieszkańców i szersze zaspoka-

janie występujących na danym obszarze terytorialnym potrzeb społecznych282

.

Realizacja zadań publicznych zawsze pociąga za sobą powstanie wydatków. Po-

przez poczynione wydatki możliwe staje się zaspokajanie ludzkich potrzeb, publicz-

nych celów społecznych czy też spełnianie funkcji gospodarczych i politycznych. Sta-

nowią one istotny element kształtowania rozwoju, m.in. poprzez pobudzanie aktywno-

ści gospodarczej czy też informacji o stopniu zaspokojenia potrzeb, zgłaszanych przez

członków wspólnoty samorządowej. Polityka wydatkowa zależna jest także od tenden-

281 M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorzałczyńska-Koczkodaj, Finanse samorządowe. Narzędzia, decy-

zje, procesy, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 23-24. 282 Ibidem, s. 25.

139

cji, głównie makroekonomicznych, występujących w gospodarce. Zmiany warunków

gospodarczych znajdują bowiem swoje odzwierciedlenie zarówno w strukturze wydat-

ków, jak i w kierunkach wydatkowania środków pieniężnych283

.

Zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 2009 r. „wydatki publiczne powinny być

dokonywane w sposób celowy i oszczędny, tak by zachowane były terminy reali-

zacji zadań publicznych, zasób środków i metod był optymalny, a uzyskany efekt –

w pełni satysfakcjonujący284

. Wymagania stawiane przed jednostkami samorządu

terytorialnego pociągają za sobą konieczność dokonywania, niejednokrotnie trud-

nych, decyzji finansowych, dotyczących przede wszystkim procesów gromadzenia,

wydatkowania oraz zarządzania dostępnymi środkami publicznymi. Spośród nich

wyróżnić można cztery rodzaje decyzji:

Decyzje operacyjne – dotyczące bieżącej działalności jednostki o krótkotermi-

nowym charakterze. Skupiają się one głównie na zapewnianiu podstawowych

dóbr i usług publicznych, procesach zarządzania jednostką, utrzymaniu krótko-

terminowej płynności finansowej oraz kształtowaniu reakcji na sytuacje nie-

przewidziane, czy też zmiany w otoczeniu polityczno--gospodarczym.

Decyzje inwestycyjne – obejmujące swoim zasięgiem decyzje związane

z alokacją środków finansowych w działalność inwestycyjną. Działalność ta do-

tyczyć może m.in. procesów modernizacji majątku trwałego jednostki, zwięk-

szania zasobów majątkowych o długoterminowym charakterze, dokonywania

zmian technologicznych, a także gromadzenia odpowiedniej wielkości środków

finansowych z przeznaczeniem na spłatę wcześniejszych zobowiązań.

Decyzje dywestycyjne – których nadrzędnym celem jest zapewnienie dopływu

środków pieniężnych do budżetu samorządu. Polegają one na krótko-

i długookresowym zbywaniu składników majątku trwałego jednostki

i występują nie tylko w przypadku utraty płynności przez jednostkę, ale także

przy nadmiernym obciążeniu zbędnym majątkiem rzeczowym i finansowym.

Decyzje dotyczące finansowania – których przedmiotem zainteresowania jest

odpowiedni dobór źródeł finansowania i sposobów. Ponadto dotyczą one proce-

sów analizy dostępnych dochodów własnych, obcych źródeł finansowania,

a także oceny skutków ewentualnego zadłużenia w krótko- i długoterminowym

horyzoncie czasowym285

.

Wspomniana wyżej ustawa o finansach publicznych wyodrębnia w strukturze

wydatków jednostek samorządu terytorialnego wydatki bieżące i majątkowe. Do

wydatków majątkowych zaliczyć można kolejno:

283 E. Ruśkowski, Istota, zakres i rodzaje wydatków publicznych, [w:] C. Kosikowski, E. Ruśkowski

(red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2006, s. 710. 284 Ustawa z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240, z późn. zm.). 285 B. Filipiak, Strategie finansowe jednostek samorządu terytorialnego, PWE, Warszawa 2008,

s. 18-20. Szerzej na temat działalności inwestycyjnej jednostek samorządu terytorialnego

w opracowaniach: J. Łukomska-Szarek, Działalność inwestycyjna samorządów lokalnych w Polsce,

[w:] A. Wójcik-Mazur, J. Łukomska-Szarek, D. Wielgórka (red.), Wieloaspektowe problemy zarzą-

dzania podmiotami publicznymi i prywatnymi w gospodarce polskiej, Wydawnictwo Politechniki

Częstochowskiej, Częstochowa 2007, s. 150-162; A. Zachorowska, J. Łukomska-Szarek, Ocena

działalności inwestycyjnej samorządów terytorialnych, „Zeszyty Naukowe Politechniki Częstochow-

skiej. Zarządzanie” 2011, nr 2, s. 117-126.

140

wydatki na inwestycje,

wydatki na zakupy inwestycyjne,

wydatki na realizację programów finansowanych m.in. ze środków publicznych,

wydatki związane z zakupem lub objęciem udziałów i akcji,

wydatki związane z wniesieniem wkładów do spółek prawa handlowego.

Wszelkie niewymienione powyżej wydatki, niezaliczane do wydatków mająt-

kowych, to obszerna, niezdefiniowana grupa wydatków bieżących286

. Wydatki

bieżące stanowią zatem podstawę finansowania statutowej działalności jednostek

samorządu terytorialnego. Przykładem tychże wydatków są m.in. wynagrodzenia

i naliczane od nich składki dla osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych,

wydatki na bieżące utrzymanie szeroko pojmowanych dóbr publicznych, zakup

towarów i usług czy też obsługa długu jednostki samorządowej287

. Dla władz sa-

morządu powinny one stanowić priorytet, natomiast wielkość wydatków majątko-

wych powinna zależeć od wielkości dochodów własnych, z uwzględnieniem kosz-

tów bieżącej działalności i kosztów obsługi zaciągniętego długu, gdyż przyjmuje

się, iż koszty inwestycji powinny być w co najmniej 20% pokrywane ze środków

budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego. Innymi słowy – kwota, jaką

samorządy mogą przeznaczyć na działalność inwestycyjną, to różnica między wol-

nymi środami – powstałymi po odjęciu wydatków bieżących od bieżących docho-

dów budżetowych – a wydatkami związanymi z obsługą zadłużenia288

.

Według danych Ministerstwa Cyfryzacji i Administracji (funkcjonującego w latach

2011-2015) samorządy powiatowe są szczególnie narażone na występowanie proble-

mów finansowych. Wynika to m.in. z faktu, iż przeważająca część ich dochodów (ok.

70%) ma swoje źródło w budżecie państwa. Tym samym powiaty samodzielnie gene-

rują niewielką ilość dochodów własnych, przede wszystkim z powodu niepobierania

bezpośrednio podatków czy opłat, które w budżetach gminnych stanowią podstawowe

źródło środków finansowych. Dominującą pozycją w budżetach powiatów po stronie

dochodów są dotacje celowe. Taka sytuacja ogranicza jednak swobodę w dysponowa-

niu tymi środkami, w związku z koniecznością realizacji określonego zadania z wyko-

rzystaniem dotowanych funduszy. Wobec tego polskie samorządy powiatowe, z racji

niewystarczających środków finansowych, zmuszone są do ograniczenia działalności

prorozwojowej i inwestycyjnej, na rzecz realizacji zadań bieżących289

.

Działalność inwestycyjna w samorządzie lokalnym

Najczęściej spotykana definicja inwestycji określa je jako proces rezygnacji

z możliwości bieżącej konsumpcji w celu uzyskania większych korzyści z tym

związanych po upływie określonego czasu. Stanowią one czasowe przesunięcie

konsumpcji, skutkiem czego winno być wygenerowanie zwiększonego zysku

286 Ustawa z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240, z późn. zm.). 287 E. Ruśkowski, J.M. Salachna, Finanse lokalne po akcesji, Wolters Kluwer, Warszawa 2007,

s. 162. 288 J. Kawala, M. Modras, E. Kalinowska, Studium wykonalności dla inwestycji komunalnych, LEM-

TECH Konsulting, Kraków 2003, s. 72. 289 Ocena sytuacji samorządów lokalnych, Ministerstwo Cyfryzacji i Administracji, dostęp:

http://www.mac.gov.pl (odczyt: 23.04.2016).

http://www.mac.gov.pl/

141

w przyszłości. W związku z tym wyróżnić można trzy podstawowe cechy procesu

inwestowania: czas, rezygnacja, ryzyko. Dodatkową cechą, charakterystyczną dla

inwestycji, może być także celowość, gdyż podjęcie decyzji inwestycyjnej ściśle

związane jest z określeniem i dążeniem do realizacji zamierzonego celu290

.

Klasyfikacja inwestycji jest niezwykle rozbudowana i zależna od wybranych

kryteriów. Najpowszechniejszy podział natomiast wyodrębnia trzy typy inwestycji:

Inwestycje rzeczowe – których podstawowym celem jest zwiększanie wartości

majątku trwałego, w którego posiadaniu znajduje się jednostka. Długotermino-

wa perspektywa rozważań na temat tego typu inwestycji zakłada przyszłe

generowanie dochodów z tych aktywów w wysokości umożliwiającej

zwrot poniesionych nakładów, co stanowi wyraz efektywności dokonanej inwe-

stycji291

.

Inwestycje finansowe – dotyczą tej części działalności inwestycyjnej jednostki,

która polega na dokonywaniu różnorodnych transakcji z wykorzystaniem papie-

rów wartościowych.

Inwestycje niematerialne – związane są z wielkością i strukturą majątku nie-

materialnego i prawnego. Ich celem jest m.in. zdobywanie doświadczenia, wy-

kształcenia, umiejętności, ale także pozyskiwanie licencji, zezwoleń czy też pa-

tentów, umożliwiających rozszerzanie prowadzonej działalności oraz kształto-

wanie przewagi konkurencyjnej w otoczeniu292

.

Działalność inwestycyjna jednostek samorządu terytorialnego zasadniczo różni

się od inwestycji dokonywanych w sektorze prywatnym. Główne różnice odnoszą

się do celu podjęcia inwestycji, sposobów i źródeł jej finansowania, a także ocze-

kiwanych efektów293

.

Jeśli chodzi o cel inwestycji dokonywanych w sektorze samorządowym, naj-

ważniejszym z nich jest kreowanie lokalnego rozwoju oraz poprawa jakości życia

zamieszkałej tam społeczności. Im lepiej rozwinięta jest dana jednostka, tym staje

się ona bardziej konkurencyjna względem sąsiednich obszarów. Skutkuje to zwięk-

szonym napływem nowych mieszkańców, a także potencjalnych inwestorów, któ-

rzy z kolei mogą pozytywnie wpłynąć na lokalną sytuację gospodarczą i poziom

przedsiębiorczości294

. Ponadto cel inwestycji samorządów terytorialnych jest ściśle

związany z oceną efektywności danych przedsięwzięć. W odróżnieniu od prywat-

nych podmiotów gospodarczych, nastawionych przede wszystkim na zysk, jed-

nostki sektora samorządowego z większą dokładnością i precyzją przeprowadzają

290 J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności i finansowanie projektów inwestycyjnych jednostek

samorządu terytorialnego współfinansowanych funduszami Unii Europejskiej, Oficyna Wydawnicza

SGH, Warszawa 2011, s. 25. Por. również: A. Zachorowska, Ryzyko działalności inwestycyjnej

przedsiębiorstw, PWE, Warszawa 2006. 291 D. Burzyńska, Rola inwestycji ekologicznych w zrównoważonym rozwoju gmin w Polsce, Wydaw-

nictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2012, s. 215. 292 A. Zimny, Uwarunkowania efektywności inwestycji gminnych w sferze infrastruktury technicznej,

Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Koninie, Konin 2008, s. 9. 293 W. Misterek, Zewnętrzne źródła finansowania działalności inwestycyjnej jednostek samorządu

terytorialnego, Difin, Warszawa 2008, s. 35. 294 J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności …, op. cit., s. 25.

142

analizę celowości inwestycji. Mniejsze znaczenie odgrywają tu rentowność i stopa

zwrotu, które ustępują miejsca czynnikom, określającym stopień zaspokojenia

publicznych oczekiwań295

.

Osiągnięcie maksymalnej efektywności inwestycji w jednostkach samorządu te-

rytorialnego możliwe jest poprzez precyzyjne opracowanie długoterminowej strategii

rozwoju, która pozwala na wybór najlepszego sposobu alokacji pieniądza publiczne-

go. Uwzględnia ona zarówno czynniki finansowe, jak i organizacyjne, a także zwra-

ca uwagę na wszelkie czynniki determinowane przez dostępne na danym terenie

możliwości i potrzeby zgłaszane przez obecną tam wspólnotę samorządową296

.

Współczesna polityka prorozwojowa powinna być oparta na zasadach rozwoju

zrównoważonego. Oznacza to, iż podejmowane przedsięwzięcia inwestycyjne po-

winny sprostać określonym zasadom, które przedstawione zostały na rysunku 1.

Niezwykle istotnym aspektem w prowadzeniu działalności inwestycyjnej przez

samorządy terytorialne jest uwzględnienie równowagi poszczególnych płaszczyzn

ich działalności. Konieczne jest zwrócenie szczególnej uwagi na długotermino-

wość podejmowanych działań, przez wzgląd na zbyt szybkie zużywanie dostęp-

nych zasobów naturalnych. Optymalizacja wykorzystywanych surowców oraz

dążenie do maksymalnego wydłużenia trwałości efektów inwestycji stały się ko-

niecznym elementem kreowania rozwoju lokalnego, który powinien nie tylko

przynosić oczekiwane efekty społeczno-gospodarcze, ale także być dostosowany

do specyficznych wymagań środowiska naturalnego297

.

Rysunek 2. Cele inwestycji determinowane zasadami zrównoważonego rozwoju

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: M. Graczyk, Zarządzanie inwestycjami infrastruktural-

nymi, Oficyna Wydawnicza Branta, Zielona Góra 2008, s. 19

295 W. Misterek, Zewnętrzne źródła …, op. cit., s. 35. 296 B. Filipiak, Strategie finansowe …, op. cit. s. 74. 297 A. Wasilewski, Samorząd gminny jako czynnik poprawy konkurencyjności obszarów wiejskich,

Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej - PIB, Warszawa 2005, s. 91.

optymalne zagospodarowanie

terenem

optymalna struktura

społeczno - ekonomiczna

ochrona środowiska naturalnego

zaspokajanie bieżących potrzeb

lokalnej gospodarki

dążenie do wzrostu efektywności gospodarczej i wydajności

143

Specyficzną cechą inwestycji komunalnych jest także fakt, iż ich znaczna część

to inwestycje infrastrukturalne. Stanowią one działania, których celem jest wspo-

maganie działalności gospodarczej oraz społecznej. Do pierwszej z wymienionych

części zaliczyć można m.in. rozwój techniczny (drogi publiczne, dostarczanie

energii, wody). Natomiast poprzez infrastrukturę społeczną rozumie się zaspokaja-

nie niematerialnych potrzeb mieszkańców, takich jak ochrona zdrowia, oświata,

pomoc społeczna itd. Poprzez inwestycje w zakresie infrastruktury poprawiona

zostaje jakość życia mieszkańców, podnosi się rozwój zasobów kapitału ludzkiego,

a także dokonuje się wzrost konkurencyjności i atrakcyjności danej jednostki sa-

morządowej względem innych298

.

Inwestycje jednostek samorządu terytorialnego wyróżnia szereg charaktery-

stycznych cech, do których zaliczyć można m.in. wysoką kapitałochłonność przed-

sięwzięć inwestycyjnych, trudności w osiąganiu założonej efektywności i zwrotu

z poniesionych nakładów, wysokie ryzyko zarówno inwestycyjne, jak i finansowe,

niepodzielność techniczna obiektów, jak też długi okres użytkowania przez społe-

czeństwo. Ponadto przedsięwzięcia inwestycyjne samorządów terytorialnych

wpływają na późniejszą działalność podmiotów prywatnych funkcjonujących na

danym terenie. Dlatego też priorytetem inwestycji jednostek samorządowych po-

winna być użyteczność społeczno-gospodarcza, dzięki której możliwe staje się

kreowanie wszechstronnego rozwoju na terenie danej jednostki299

.

Podsumowując, inwestycje dokonywane przez jednostki samorządu terytorial-

nego stanowią podstawę do kształtowania i umacniania ich pozycji w otoczeniu.

Ich celem m.in. jest zachęcenie inwestorów do podjęcia działalności gospodarczej

w obrębie danej jednostki, poprzez zapewnienie bliskiego rynku zbytu i zaopatrze-

nia. To z kolei przekłada się na wzrost zatrudnienia w gospodarce lokalnej oraz

ożywienie koniunktury. Ostatecznie więc najistotniejszą przesłanką ku realizacji

inwestycji komunalnych jest dobro publiczne, poprawa życia mieszkańców oraz

wszechstronny rozwój lokalnej gospodarki300

.

Wydatki majątkowe powiatu lublinieckiego i wodzisławskiego w latach 2010-2014

Powiat lubliniecki znajduje się w północno-zachodniej części województwa ślą-skiego. Terytorium powiatu obejmuje dwie gminy miejskie: Lubliniec i Woźniki oraz sześć gmin wiejskich: Boronów, Ciasna, Kochanowice, Herby, Koszęcin i Pawonków. Łączna powierzchnia powiatu wynosi 822 km

2, zamieszkuje ją pra-

wie 80 tys. osób. Gęstość zaludnienia omawianego powiatu wynosi 94 os./km2 Na

1000 mieszkańców przypada 188 osób pracujących, co jest wartością dużo niższą,

298 K. Brzozowska, Finansowanie inwestycji infrastrukturalnych przez kapitał prywatny na zasadzie

project finance, CeDeWu, Warszawa 2009, s. 13. 299 B. Filipiak, M. Dylewski, Działalność inwestycyjna jednostek samorządu terytorialnego w latach


Ubezpieczenia, nr 73 (2015), s. 869. 300 D. Burzyńska, Rola inwestycji …, op. cit., s. 220.

144

aniżeli wynoszą wartości określone dla województwa śląskiego. Stopa urbanizacji powiatu wynosi 37,3%, natomiast stopa bezrobocia zarejestrowana na jego obsza-rze wynosi 11,4%.

W południowo-zachodniej części województwa śląskiego, w bezpośrednim są-siedztwie czeskiej granicy, znajduje się powiat wodzisławski, w zasięg którego wchodzą cztery gminy miejskie: Wodzisław Śląski, Rydułtowy, Radlin i Pszów, oraz pięć gmin wiejskich: Marklowice, Mszana, Gorzyce, Godów i Lubomia. Łączna powierzchnia jednostki samorządu terytorialnego wynosi niecałe 290 km

2.

Obszar zamieszkiwany jest przez 157 790 osób, wobec czego gęstość zaludnienia wynosi 550 os./km

2. Niewielki, w porównaniu z powiatem lublinieckim, obszar

w połączeniu z dużą liczbą mieszkańców sprawia, iż powiat wodzisławski zalicza-ny jest do najbardziej zaludnionych powiatów ziemskich w Polsce. Stopa urbaniza-cji jest dużo wyższa aniżeli w powiecie lublinieckim i wynosi 55,6%, natomiast bezrobocie występujące w analizowanym powiecie w 2014 roku wynosiło 10,6%. W tym samym roku w rejestrze REGON zarejestrowanych było 1118 podmiotów gospodarczych przypadających na 10 tys. ludności w wieku produkcyjnym, nato-miast w powiecie lublinieckim 1245 podmiotów na 10 tys. ludności.

Wśród mieszkańców powiatu lublinieckiego prawie 18,5 tys. osób znajduje się w wieku potencjalnej nauki (3-24 lata). Edukację zapewniają im 33 szkoły podsta-wowe, 18 gimnazjów oraz 19 szkół ponadgimnazjalnych i policealnych. Natomiast w drugiej analizowanej jednostce samorządowej w wieku edukacji szkolnej znaj-duje się ponad 37 tys. osób, które mogą korzystać z 43 szkół podstawowych, 22 gimnazjów oraz 33 szkół ponadgimnazjalnych i policealnych.

Jeżeli chodzi o pomoc społeczną i ochronę zdrowia, na terenie powiatu, którego siedzibą jest miasto Lubliniec, znajduje się 7 placówek pomocy społecznej oraz 54 przychodnie podstawowej opieki zdrowotnej, natomiast w porównywanym powie-cie funkcjonuje 5 ośrodków pomocy społecznej oraz 99 przychodni lekarskich. Ostatnim kryterium porównania analizowanych powiatów jest ochrona środowiska i wielkość emisji zanieczyszczeń powietrza. W 2014 roku emisja dwutlenku węgla w powiecie lublinieckim wynosiła 31,4 tys. ton, co stanowiło prawie 99% ogólnej emisji zanieczyszczeń gazowych. W porównaniu z powiatem wodzisławskim jest to niewielka wartość, gdyż w drugiej jednostce emisja dwutlenku węgla wynosiła 341,9 tys. ton, co odpowiadało wówczas 91% ogólnej emisji zanieczyszczeń

301.

W celu zbadania sytuacji finansowej badanych jednostek samorządu terytorial-nego w tabelach 2 i 3 zaprezentowano dochody oraz wydatki powiatów w analizowanych latach z podziałem na bieżące i majątkowe. Ponadto przedsta-wiony został wynik operacyjny osiągnięty w tym czasie, a także obliczony został wskaźnik samofinansowania, który jest wyrazem zdolności danej jednostki do po-krycia wydatków majątkowych z własnych środków. Jego wartość uzyskuje się poprzez obliczenie ilorazu sumy nadwyżki operacyjnej i dochodów majątkowych do wydatków majątkowych. Im wyższa wartość tego wskaźnika, tym mniejszym ryzykiem utraty płynności obarczona jest jednostka. Z drugiej strony, wysoka war-tość wskaźnika samofinansowania może świadczyć także o niskim poziomie reali-zowanych inwestycji w stosunku do własnych możliwości.

301 http://katowice.stat.gov.pl/vademecum (odczyt: 25.04.2016); http://polskawliczbach.pl (odczyt:

25.04.2016).

http://katowice.stat.gov.pl/vademecum

http://polskawliczbach.pl/

145

Tabela 4. Wynik operacyjny powiatu lublinieckiego w latach 2010-2014 [tys. zł].

Wskaźnik samofinansowania

POWIAT LUBLINIECKI STRUKTURA (%)

2010 2011 2012 2013 2014 2010 2011 2012 2013 2014

Dochody

ogółem 81261,7 79381,8 81641,8 86270,8 84113,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Dochody

bieżące 74288,9 77349,1 80867,8 81523,0 7898,9 91,4 97,44 99,1 94,5 93,91

Dochody

majątkowe 6972,8 2032,8 774,0 4747,7 5123,1 8,5 2,56 0,95 5,5 6,09

Wydatki

ogółem 81759,4 82615,6 81954,1 88894,9 85192,6 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Wydatki

bieżące 72533,9 74132,3 78721,4 79930,1 76755,2 88,7 89,73 96,1 89,92 90,1

Wydatki

majątkowe 9225,5 8483,3 3232,7 8964,8 8437,4 11,3 10,27 3,9 10,08 9,9

Nadwyżka

operacyjna 1755,0 3216,8 2146,4 1592,9 2234,7

Wskaźnik

samo-

finansowa-

nia

0,946 0,619 0,903 0,707 0,872

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Sprawozdań z wykonania budżetu powiatu lublinieckiego

z lat 2010-2014, dostęp: http://www.lubliniec.starostwo.bip.info.pl/ (odczyt: 25.04.2016)

W okresie objętym badaniem w powiecie lublinieckim dochody ogółem oscy-

lowały wokół kwoty 80 000 tys. zł, z czego znakomitą część stanowiły dochody

bieżące (ponad 90%). Z kolei całkowita kwota wydatków ogółem przewyższała

sumę dochodów ogółem. Mimo to jednostka rokrocznie osiągała nadwyżkę opera-

cyjną, umożliwiającą jej wdrażanie inwestycji. Wydatki majątkowe stanowiły

średnio 10% sumy wydatków i kształtowały się na poziomie 8-9 mln zł. Wyjąt-

kiem jest tutaj wartość wydatków inwestycyjnych w 2012 roku, tj. 3232,7 tys. zł.

Powodem tego może być zaniżona kwota dochodów majątkowych, wygenerowa-

nych w tym roku, znacznie niższa aniżeli jej wartość w pozostałych latach analizy.

Wskaźnik samofinansowania badanej jednostki we wszystkich analizowanych

latach utrzymywał się na wysokim poziomie (powyżej 50%). Najwyższe wartości

występowały w latach 2010 i 2012, także 2014. Trzeba jednak pamiętać, iż w 2012

roku wydatki poczynione na inwestycje były znacznie niższe aniżeli w pozostałych

latach analizy, co może więc świadczyć o niewykorzystanych możliwościach roz-

wojowych gminy. Wartości wskaźnika samofinansowania poniżej 1,0, uzyskane

w powiecie lublinieckim we wszystkich latach objętych badaniem, wskazują na

konieczność korzystania ze zwrotnych źródeł finansowania, które umożliwiły jed-

nostce dokonanie inwestycji w tym czasie.

146

Tabela 5. Wynik operacyjny powiatu wodzisławskiego w latach 2010-2014 [tys. zł].

Wskaźnik samofinansowania

POWIAT WODZISŁAWSKI STRUKTURA (%)

2010 2011 2012 2013 2014 2010 2011 2012 2013 2014

Dochody

ogółem 109581,4 124803,9 127503,3 131413,2 136265,1 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Dochody

bieżące 103706,0 115729,4 120522,0 127274,8 131697,1 94,64 92,73 94,52 96,85 96,65

Dochody

majątkowe 5875,4 9074,5 6981,2 4138,5 4568,0 5,36 7,27 5,48 3,15 3,35

Wydatki

ogółem 111708,1 124480,9 128956,3 129122,0 138919,7 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Wydatki

bieżące 101102,0 107128,9 113669,1 117512,4 123061,7 90,51 86,06 88,15 91,01 88,58

Wydatki

majątkowe 10606,1 17352,0 15287,2 11609,7 15858,0 9,49 13,94 11,85 8,99 11,42

Wynik

operacyjny 2604,0 8600,4 6853,0 9762,4 8635,4

Wskaźnik

samo-

finansowa-

nia

0,799 1,02 0,905 1,197 0,833

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Sprawozdań z wykonania budżetu powiatu wodzisławskie-

go z lat 2010-2014, dostęp: http://www.bip.powiatwodzisławski.pl/ (odczyt: 25.04.2016)

W powiecie wodzisławskim wartości dochodów i wydatków ogółem są dużo

wyższe aniżeli w powiecie lublinieckim, dlatego też najistotniejszym czynnikiem

porównania są wielkości wynikające ze struktury dochodów i wydatków. Dochody

bieżące standardowo stanowiły przeważającą część dochodów ogółem (ponad

90%) we wszystkich latach objętych badaniem, podobnie jak wydatki bieżące,

których udział w wydatkach ogółem kształtował się na poziomie ok. 90%.

W dochodach majątkowych powiatu lublinieckiego występowała duża zmienność

odnośnie udziału w strukturze dochodów, natomiast w powiecie wodzisławskim

wartości te utrzymują się na zbliżonym poziomie. Odchylenia zawierają się

w zakresie od 3,15% do 7,27%. Podobna sytuacja występuje w przypadku wydat-

ków inwestycyjnych – w powiecie lublinieckim udział tej pozycji w wydatkach

ogółem wahał się od 3,94% do 11,28%, natomiast w drugiej jednostce różnice

w procentowym udziale są dużo mniejsze, a zakres wahań zamyka się w przedziale

8,99%–13,94%.

Największa wartość wydatków majątkowych w powiecie z siedzibą w Wodzi-

sławiu Śląskim w okresie objętym badaniem, wystąpiła w 2011 roku i wyniosła

17 352 tys. zł. W tym też roku wskaźnik samofinansowania osiągnął 1,02, co ozna-

cza, iż suma wygenerowanej wówczas nadwyżki operacyjnej i dochodów mająt-

kowych w całości pokrywała poniesione wydatki majątkowe. Należy jednak zwró-

cić uwagę na bardzo wysoką wartość dochodów majątkowych w 2011 roku, które

wyniosły ponad 9 mln zł, co jest kwotą dużo większą, aniżeli ma to miejsce

w przypadku tej pozycji z pozostałych latach analizy.

147

Wskaźnik samofinansowania powyżej jedności zaobserwowano także w 2013

roku. Tu z kolei na tak dobrą sytuację prorozwojową miała wpływ wygenerowana

nadwyżka operacyjna wynosząca 9 762,4 tys. zł, będąca jednocześnie najwyższym

wynikiem operacyjnym osiągniętym w analizowanym okresie.

W celu zbadania kierunków wydatkowania środków finansowych na inwestycje

w tabelach 4 i 5 zaprezentowano wydatki majątkowe z podziałem na miejsca do-

konania przedsięwzięć inwestycyjnych.

Tabela 6. Wydatki majątkowe powiatu lublinieckiego w latach 2010-2014 [tys. zł]

POWIAT LUBLINIECKI STRUKTURA (%)

2010 2011 2012 2013 2014 2010 2011 2012 2013 2014

Infra-

struktura

drogowa

1790,6 2470,7 2116,0 6261,8 7838,5 19,4 29,12 65,46 69,85 92,9

Gosp. nieru-

cho-mościami 233,4 - - - - 2,53 0,0 0,0 0,0 0,0

Starostwo

Powiatowe 32,6 5,4 45,1 1162,5 341,9 0,35 0,06 1,4 12,97 4,05

Komenda

Powiatowa

Straży Pożar-

nej

4683,8 - 40,0 - - 50,77 0,0 1,24 0,0 0,0

Komenda

Powiatowa

Policji

- - - - 10,0 0 0,0 0,0 0,0 0,12

Powiatowe

Jednostki

Oświatowe

31,4 347,9 904,2 1285,3 0,34 4,1 27,97 14,34 0,0

Pomoc Spo-

łeczna 107,4 67,3 65,9 220,7 247,0 1,16 0,79 2,04 2,46 2,93

Ochrona

zdrowia 2340,0 5567,1 - 9,5 - 25,36 65,6 0,0 0,11 0,0

Ochrona

środowiska - 25,0 61,5 - - 0,0 0,29 1,9 0,0 0,0

Zarządzanie

kryzysowe 6,3 - - 25,0 - 0,07 0 0,0 0,28 0,0

Inne - - - - - 0,0 0 0,0 0,0 0,0

Wydatki

majątkowe

razem

9225,5 8483,3 3232,7 8964,8 8437,4 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Sprawozdań z wykonania budżetu powiatu lublinieckiego

z lat 2010-2014, dostęp: http://www.lubliniec.starostwo.bip.info.pl/ (odczyt: 25.04.2016)

W przypadku powiatu lublinieckiego największy udział w strukturze wydatków

majątkowych miały przede wszystkim wydatki związane z inwestycjami

w infrastrukturę drogową, przez co rozumieć można głównie budowy, remonty czy

też przebudowy dróg i chodników o zasięgu ponadgminnym. W ostatnim roku

analizy aż 92% wydatków inwestycyjnych pokrywały wydatki związane z tą tema-

tyką. Ponadto zauważyć można rokroczny wzrost wydatków na infrastrukturę dro-

gową, co znaczy, iż priorytetem w kreowaniu rozwoju tego powiatu jest udoskona-

lanie publicznego transportu.

W pierwszych dwóch latach badawczych istotną rolę odgrywały też inwestycje

w zakresie ochrony zdrowia. W 2010 roku stanowiły one ¼ całkowitej kwoty wy-

datków majątkowych, natomiast w roku kolejnym – ponad 65%. Jest to spowodo-

148

wane zrealizowaną w tym roku rozbudową szpitala powiatowego w Lublińcu oraz

termomodernizacją tego budynku. Należy także zwrócić uwagę na fakt, iż ponad

połowa wydatków majątkowych w 2010 roku była przeznaczona na inwestycje

Powiatowej Straży Pożarnej. Co więcej, w ostatnim roku analizy powiat lubliniecki

przeznaczył z budżetu 10 tys. zł na rzecz Komendy Powiatowej Policji. Pozycji tej

nie uwzględniono w wydatkach inwestycyjnych powiatu wodzisławskiego. Wska-

zuje to na fakt, iż bezpieczeństwo publiczne odgrywa istotną rolę w powiecie lu-

blinieckim i nie zostaje pominięte w jego polityce finansowej.

W latach 2012-2013 dokonano także modernizacji budynków oświatowych, co

przyczyniło się do powstania wydatków w wysokości stanowiącej kolejno 27,97%

i 14,34% sumy wydatków majątkowych.

Tabela 7. Wydatki majątkowe powiatu wodzisławskiego w latach 2010-2014 [tys. zł]

POWIAT WODZISŁAWSKI STRUKTURA (%)

2010 2011 2012 2013 2014 2010 2011 2012 2013 2014

Infra-

struktura

drogowa

6832,2 12750,

7 10748,9 5852,5 7243,9 64,42 73,48 70,31 50,41 45,73

Gosp.

nierucho-

mościami

117,7 1767,9 137,0 984,6 334,4 1,11 10,19 0,9 8,48 2,11

Starostwo

Powiatowe 98,1 1258,2 680,5 599,6 793,3 0,92 7,25 4,45 5,16 5,01

Komenda

Powiatowa

Straży

Pożarnej

71,6 65,0 365,0 99,9 177,5 0,68 0,37 2,39 0,86 1,12

Komenda

Powiatowa

Policji

- - - - - 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Powiatowe

Jednostki

Oświatowe

1722,0 213,7 1415,6 2561,1 4396,1 16,24 1,23 9,26 22,06 27,75

Pomoc

Społeczna 335,3 182,2 233,2 193,1 796,5 3,16 1,05 1,53 1,66 5,03

Ochrona

zdrowia - - - - - 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Ochrona

środowiska 534,4 1048,1 860,2 233,8 1129,0 5,04 6,04 5,36 2,01 7,13

Zarzą-

dzanie

kryzysowe

305,3 - 43,1 - 64,3 2,88 0,0 0,28 0,0 0,41

Inne 589,5 66,2 803,6 1085,0 905,8 5,56 0,38 5,26 9,35 5,72

Wydatki

majątkowe

razem

10606,1 17352,

0 15287,2 11609,7 15840,8 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Sprawozdań z wykonania budżetu powiatu wodzisławskie-

go z lat 2010-2014, dostęp: http://www.bip.powiatwodzisławski.pl/ (odczyt: 25.04.2016)

W drugiej analizowanej jednostce samorządowej na przestrzeni lat 2010-2014

nie dokonano żadnych działań inwestycyjnych w zakresie ochrony zdrowia

i ochrony bezpieczeństwa publicznego. Wydatki majątkowe na rzecz Komendy

Powiatowej Straży Pożarnej także były niewielkie i stanowiły maksymalnie 2,39%

wydatków majątkowych ogółem w 2012 roku.

149

Istotnym miejscem dokonywania inwestycji w powiecie wodzisławskim były

powiatowe jednostki oświatowe. Udział wydatków majątkowych na ten cel wyno-

sił 16,24% w pierwszym roku analizy, natomiast w dwóch ostatnich latach prze-

kroczył 1/5 sumy wydatków inwestycyjnych.

Priorytetem w działalności inwestycyjnej tej jednostki były jednak, podobnie

jak w powiecie lublinieckim, wydatki związane z infrastrukturą transportową.

W większości lat objętych badaniem stanowiły one ponad połowę wydatków ma-

jątkowych. Wyjątkiem jest tutaj ostatni rok analizy, w którym na rozwój transportu

i dróg powiatowych przeznaczono 7243,9 tys. zł, co stanowiło nieco ponad 45%

wydatków majątkowych ogółem.

Tak wysoki udział wydatków na infrastrukturę drogową w obu analizowanych

samorządach terytorialnych ma swoje uzasadnienie w regulacjach prawnych, bo-

wiem Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu

lądowego głosi, iż „Wydatki związane z budową przebudową, remontem, utrzyma-

niem, ochroną i zarządzaniem infrastrukturą transportu lądowego, finansowaną lub

dofinansowaną przez ministra właściwego do spraw transportu ustala się ustawie

budżetowej w wysokości nie niższej niż 18% planowanych na dany rok wpływów

z podatku akcyzowego od paliw silnikowych”302

. Ponadto utrzymywanie dużej

ilości dróg powiatowych jest opłacalne z punktu widzenia otrzymywanej subwencji

z budżetu państwa, bowiem zróżnicowanie sieci dróg powiatowych jest uwzględ-

niane przy określaniu sposobu podziału części równoważącej subwencji ogólnej.

Zgodnie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z części rów-

noważącej wydziela się kwoty w wysokości 30%, rozdzielone pomiędzy samorzą-

dy powiatowe, w których długość dróg w przeliczeniu na jednego mieszkańca tego

powiatu jest wyższa niż średnia długość dróg powiatowych per capita w kraju303

.

W odróżnieniu od powiatu lublinieckiego powiat wodzisławski w badanym

okresie prowadził działalność inwestycyjną w zakresie ochrony środowiska. Wy-

datki te wynosiły od 233,8 tys. zł w 2013 roku do 1129 tys. zł w ostatnim roku

analizy. Inwestycje te były niezbędne z punktu widzenia zaprezentowanych wcze-

śniej danych dotyczących zanieczyszczenia środowiska naturalnego.

Celem przedstawienia działalności inwestycyjnej powiatów lublinieckiego

i wodzisławskiego pod względem kapitałochłonności realizowanych inwestycji

dokonano podziału danych, zawartych w tabeli 4 i tabeli 5, zgodnie z przyjętymi

przedziałami kwotowymi.

Rysunek 1 obrazuje, jaką część ogółu inwestycji stanowiły inwestycje powyżej

1 mln zł, a jaką w kolejnych przedziałach: 500 tys. zł – 1 mln zł; 100 tys. zł –

500 tys. zł; do 100 tys. zł w powiecie lublinieckim. Wykres drugi natomiast stano-

wi odzwierciedlenie tychże danych dla powiatu wodzisławskiego.

W powiecie lublinieckim największa ilość inwestycji zawierała się w kwotach

poniżej 100 tys. zł. Może to wskazywać na liczne, nisko kapitałochłonne przedsię-

wzięcia inwestycyjne, dokonane na przełomie badanych lat. Podobną częstotliwość

302 Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. 2005

nr 267 poz. 2251, z późn. zm.). 303 Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. 2003

nr 203 poz. 1966, z późn. zm.).

150

wykazują inwestycje w przedziale 100-500 tys. zł oraz inwestycje o wysokiej kapi-

tałochłonności powyżej 1 mln zł.

W powiecie wodzisławskim z kolei zauważyć można zbliżoną ilość inwestycji

zawierających się w trzech założonych przedziałach. Najmniejszy udział występuje

tu w przypadku inwestycji pochłaniających mniej niż 100 tys. zł.

Rysunek 3. Powiat lubliniecki


Rysunek 4. Powiat wodzisławski


Przedstawione dane pozwalają na stwierdzenie, iż działalność inwestycyjna

prowadzona przez powiat lubliniecki w latach 2010-2014 była stosunkowo łagod-

na, gdyż preferowane były inwestycje o niskiej kapitałochłonności. Przedsięwzię-

cia pociągające za sobą wysokie wydatki inwestycyjne były natomiast rozłożone na

kolejne lata. Zachowawcza polityka rozwojowa omawianej jednostki mogła być

wynikiem niewystarczających zdolności inwestycyjnych, niskiego stopnia wskaź-

nika samofinansowania czy też braku wystarczających środków finansowych.

Powiat wodzisławski natomiast, uzyskując wysoki wskaźnik samofinansowania,

a więc będąc w posiadaniu odpowiedniej wielkości środków finansowych, mógł pro-

wadzić bardziej dynamiczną działalność inwestycyjną. Przedsięwzięcia o wysokiej

kapitałochłonności występowały jednocześnie w tym samym roku objętym analizą.

Struktura wydatków majątkowych według chłonności kapitału

Inwestycje powyżej 1 mln zł

Inwestycje w przedziale 500 tys. - 1 mln zł

Inwestycje w przedziale 100-500 tys. zł

Inwestycje poniżej 100 tys. zł

Struktura wydatków majątkowych według chłonności kapitału

Inwestycje powyżej 1 mln zł

Inwestycje w przedziale 500 tys. zł - 1 mln zł

Inwestycje w przedziale 100-500 tys. zł

Inwestycje poniżej 100 tys. zł

151

Ponadto w latach 2010-2014 w badanej jednostce zrealizowano dużo większą ilość

inwestycji aniżeli w porównywalnym powiecie lublinieckim. Należy przy tym zazna-

czyć, iż powiat wodzisławski generował w tym czasie wyższe dochody, co zwiększało

jego potencjał rozwojowy i możliwości dokonywania przedsięwzięć inwestycyjnych.

Do potwierdzenia słuszności tezy dotyczącej zdolności inwestycyjnej badanych

jednostek dokonano wskaźnikowej oceny potencjału rozwojowego, posługując się

przy tym wskaźnikami operacyjnej oraz całkowitej zdolności do rozwoju. Mierniki

te pokazują, jakie możliwości finansowania nakładów na inwestycje posiada dana

jednostka, przy czym wskaźnik operacyjnej zdolności do rozwoju (WOR),

w przeciwieństwie do wskaźnika całkowitej zdolności do rozwoju (WORC), nie

uwzględnia dochodów majątkowych. Uzyskane wyniki przedstawiono w tabeli

6 dla powiatu lublinieckiego oraz w tabeli 7 dla powiatu wodzisławskiego.

Tabela 8. Operacyjna i całkowita zdolność do rozwoju powiatu lublinieckiego

2010 2011 2012 2013 2014

WOR 2,36 4,16 2,65 1,95 2,83

WORC 10,74 6,61 3,58 7,35 8,75


Tabela 9. Operacyjna i całkowita zdolność do rozwoju powiatu wodzisławskiego

2010 2011 2012 2013 2014

WOR 2,51 7,43 5,69 7,67 6,56

WORC 7,74 14,16 10,85 10,58 9,69


Dokonując oceny operacyjnej zdolności do rozwoju badanych jednostek,

w przypadku powiatu lublinieckiego zauważyć można niski poziom potencjału

rozwojowego, bowiem najwyższa wartość nie przekroczyła 5%. Zupełnym przeci-

wieństwem wykazuje się powiat wodzisławski, którego operacyjna zdolność do

rozwoju w latach 2011-2014 utrzymywała się na poziomie powyżej 5%, osiągając

w 2013 roku najwyższą wartość, równą 7,67%.

W przypadku oceny całkowitej zdolności do rozwoju krzywa wartości osiąga-

nych w badanym okresie w powiecie lublinieckim przyjmowałaby kształt paraboli

z ramionami skierowanymi w górę, bowiem najniższa wartość całkowitej zdolności

do rozwoju przypada na rok 2012. Wobec tego przed rokiem 2012 zauważamy

dynamiczny spadek tej zdolności, natomiast począwszy od roku 2012, występował

systematyczny, aczkolwiek statyczny wzrost omawianej wartości.

Porównując uzyskane przez powiat lubliniecki wyniki całkowitej zdolności do

rozwoju z takimiż wynikami w powiecie wodzisławskim, ponownie zauważyć

można, iż powiat ten nie cechuje się wysokim potencjałem rozwojowym. Całkowi-

ta zdolność do rozwoju powiatu wodzisławskiego utrzymuje się na stale wysokim

poziomie, zawierając się w przedziale 7,74%–14,16%.

W celu poszerzenia zakresu porównań działalności inwestycyjnej badanych

jednostek w tabeli 8 dokonano zestawienia średniej wartości wydatków majątko-

wych powiatów ziemskich w Polsce oraz tychże wydatków poniesionych przez

powiat lubliniecki i wodzisławski.

152

Tabela 10. Średnia wielkość wydatków majątkowych powiatów ziemskich w Polsce

a wydatki majątkowe powiatu lublinieckiego i wodzisławskiego [mln zł]

2010 2011 2012 2013 2014

Wydatki majątkowe

powiatów ogółem 5200,8 4502,0 2801,2 2854,1 3492,6

Średnie wydatki

majątkowe powia-

tów

16,56 14,34 8,92 9,09 11,12

Wydatki majątkowe

powiatu lubliniec-

kiego

9,22 8,48 3,23 8,96 8,44

Wydatki majątkowe

powiatu wodzisław-

skiego

10,6 17,35 15,29 11,61 15,86

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: GUS, Gospodarka finansowa jednostek samorządu tery-

torialnego 2014, Warszawa 2015, s. 105, dostęp: http://www.stat.gov.pl (odczyt: 25.04.2016)

Porównując dane GUS dotyczące wielkości wydatków majątkowych zrealizo-

wanych przez powiaty ziemskie w Polsce w latach 2010-2014 z wydatkami na

inwestycje poniesionymi w tych latach przez analizowane powiaty, można wnio-

skować, iż powiat lubliniecki znajduje się poniżej średniej krajowej. Znaczne róż-

nice w wysokości wydatków na inwestycje świadczą o nieudolnej gospodarce pro-

rozwojowej tej jednostki. Odwołując się ponownie do wskaźnika samofinansowa-

nia, zauważyć można, powiat ten nie posiada wystarczającej ilości własnych środ-

ków finansowych, umożliwiających mu realizację przedsięwzięć inwestycyjnych.

Powodem tego może być nadmierne zaangażowanie dochodów w działalność bie-

żącą, ale także, na co należy zwrócić szczególną uwagę, bardzo niski udział do-

chodów majątkowych w dochodach ogółem.

Powiat wodzisławski natomiast w przeważającej części znajduje się powyżej

średniej krajowej wysokości wydatków majątkowych. Jedynie w pierwszym roku

analizy wartość ta znajdowała się poniżej średniej krajowej, czego powodów moż-

na doszukiwać się w najniższym, w badanych latach, wyniku operacyjnym

i związanym z tym niskim stopniem wskaźnika samofinansowania. W latach

2011-2014 wartość sumy wydatków majątkowych powiatu wodzisławskiego

znacznie przewyższała wartości wyznaczone przez średnią przyjętą dla powiatów

ziemskich w Polsce, co wskazuje na wszechstronną działalność inwestycyjną

i dynamiczny rozwój powiatu.

Podsumowując, działalność inwestycyjna jednostek samorządu terytorialnego

jest ściśle związana z wysokością dochodów zarówno bieżących, jak i majątko-

wych. Ponadto wpływ na rozwój wykazuje także struktura wydatków danej jed-

nostki, bowiem nadmierne wydatki bieżące znacząco ograniczają możliwości roz-

woju. Odpowiednio prowadzona polityka finansowa jest niezbędna dla utrzymania

wysokiego poziomu działalności bieżącej, ale także dla poszerzania możliwości

inwestycyjnych jednostki oraz kreowania rozwoju na wszystkich płaszczyznach jej

funkcjonowania.

http://www.stat.gov.pl/

153

Podsumowanie

Wysoka kapitałochłonność inwestycji w sektorze samorządowym i niedosta-

teczna wielkość zasobów finansowych sprawiają, iż lokalna polityka inwestycyjna

to wynik kompromisu pomiędzy potrzebami i wymaganiami, stawianymi przez

społeczeństwo a możliwościami finansowymi samorządu. Pomimo niezwykle

istotnego znaczenia przedsięwzięć inwestycyjnych zdarza się, iż ich realizacja zo-

staje zaniechana, przez wzgląd na niewystarczające możliwości rozwojowe. Przy-

kładem jednostki borykającej się z podobnym problemem jest powiat lubliniecki.

Przeprowadzone badania dowiodły, iż znajduje się on poniżej średniej krajowej,

jeżeli chodzi o realizowaną działalność inwestycyjną. Niewielka zdolność do roz-

woju, niski stopień samofinansowania czy też nikły udział dochodów majątkowych

w dochodach ogółem sprawiają, iż działania prorozwojowe nie są tak częste i in-

tensywne, jak ma to miejsce w powiecie wodzisławskim. Mimo to jednostka ta

zrealizowała w okresie objętym badaniem szereg inwestycji na różnych płaszczy-

znach, dzięki czemu na jej obszarze możliwy był umiarkowany rozwój,

a jej pozycja nie została naruszona.

Można powiedzieć, iż powiat wodzisławski znajduje się po przeciwnej stronie,

jeśli chodzi o dynamikę wzrostu, albowiem wykazuje on wysoką zdolność do roz-

woju czy też możliwości samofinansowania. Liczne inwestycje, często wysoce

kapitałochłonne, stawiają go w czołówce, jeśli chodzi o wydatki majątkowe powia-

tów w Polsce. Podejmowana działalność inwestycyjna z całą pewnością pozytyw-

nie wpłynie na stymulowanie procesów wzrostu społeczno-gospodarczego na ob-

szarze tego powiatu, umacniając tym samym jego pozycję w otoczeniu pozostałych

jednostek samorządu terytorialnego w Polsce.

Literatura

1. Brzozowska K., Finansowanie inwestycji infrastrukturalnych przez kapitał prywatny na zasadzie

project finance, CeDeWu, Warszawa 2009.

2. Burzyńska D., Rola inwestycji ekologicznych w zrównoważonym rozwoju gmin w Polsce, Wy-

dawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2012.

3. Byjoch K., Sulimierski J., Tarno J.P., Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa,

Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000.

4. Doganowski R., Ustrój i zadania samorządu terytorialnego, Wyższa Szkoła Zawodowa Admini-

stracji Publicznej, Sulechów 2001.




7. Filipiak B., Dylewski M., Działalność inwestycyjna jednostek samorządu terytorialnego w latach



8. Graczyk M., Zarządzanie inwestycjami infrastrukturalnymi, Oficyna Wydawnicza Branta, Zielo-

na Góra 2008.

9. http://katowice.stat.gov.pl/vademecum

10. http://polskawliczbach.pl

11. http://stat.gov.pl

12. Kawala J., Modras M., Kalinowska E., Studium wykonalności dla inwestycji komunalnych, LEM-

TECH Konsulting, Kraków 2003.

13. Kowalski A., Inwestycje lokalne a źródła ich finansowania, Instytut Ekonomiki, Rolnictwa

i Gospodarki Żywnościowej, Warszawa 2013.

http://polskawliczbach.pl/

http://stat.gov.pl/

154

14. Łukomska-Szarek J., Działalność inwestycyjna samorządów lokalnych w Polsce, [w:] Wójcik-

-Mazur A., Łukomska-Szarek J., Wielgórka D. (red.), Wieloaspektowe problemy zarządzania

podmiotami publicznymi i prywatnymi w gospodarce polskiej, Wydawnictwo Politechniki Czę-

stochowskiej, Częstochowa 2007.

15. Misterek W., Zewnętrzne źródła finansowania działalności inwestycyjnej jednostek samorządu

terytorialnego, Difin, Warszawa 2008.

16. Niewiadomski Z., Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, „Samorząd Terytorialny” 2002, nr 3.

17. Ocena sytuacji samorządów lokalnych, Ministerstwo Cyfryzacji i Administracji, dostęp:

http://www.mac.gov.pl

18. Ruśkowski E., Istota, zakres i rodzaje wydatków publicznych, [w:] Kosikowski C., Ruśkow-

ski E. (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2006.

19. Ruśkowski E., Salachna J., Finanse lokalne po akcesji, Wolters Kluwer, Warszawa 2007.

20. Sierak J., Górniak R., Ocena efektywności i finansowanie projektów inwestycyjnych jednostek

samorządu terytorialnego współfinansowanych funduszami Unii Europejskiej, Oficyna Wydaw-

nicza SGH, Warszawa 2011.

21. Sprawozdania z wykonania budżetu powiatu lublinieckiego z lat 2010-2014, dostęp:

http://www.lubliniec.starostwo.bip.info.pl/

22. Sprawozdań z wykonania budżetu powiatu wodzisławskiego z lat 2010-2014, dostęp:

http://www.bip.powiatwodzisławski.pl/

23. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. 2003

nr 203 poz. 1966, z późn. zm.).

24. Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. 2005

nr 267 poz. 2251, z późn. zm.).

25. Ustawa z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240, z późn.

zm.).

26. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 1998 nr 91 poz. 578, z późn.

zm.).

27. Wasilewski A., Samorząd gminny jako czynnik poprawy konkurencyjności obszarów wiejskich,

Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej - PIB, Warszawa 2005.

28. Zachorowska A., Ryzyko działalności inwestycyjnej przedsiębiorstw, PWE, Warszawa 2006.

29. Zachorowska A., Łukomska-Szarek J., Ocena działalności inwestycyjnej samorządów terytorial-

nych, „Zeszyty Naukowe Politechniki Częstochowskiej. Zarządzanie” 2011, nr 2.

30. Zimny A., Uwarunkowania efektywności inwestycji gminnych w sferze infrastruktury technicznej,

Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Koninie, Konin 2008.

DIVERSIFICATION OF INVESTMENT ACTIVITIES COUNTIES IN POLAND ON THE EXAMPLE OF LUBLINIEC COUNTY

AND WODZISLAW COUNTY IN 2010-2014

Abstract: The focus of the present study is analysis and comparison of investment activity district

Lubliniec and district Wodzislaw. The theoretical part presents essence and meaning of district in

public administration and also characterize investments made at the local government level. In the

empirical part presented basic financial data necessary to evaluate the development potential of local

government unit and was made a comparison of investment activities in selected units among them-

selves and in relation to the average values for districts in Poland. The analysis covered the years

2010-2014.

Keywords: property expenditure, investment activity, district, ability to develop

http://www.mac.gov.pl/

155

OCENA GOSPODARKI BUDŻETOWEJ POWIATU BEŁCHATOWSKIEGO

W LATACH 2012-2014

Ewa Ruda Politechnika Częstochowska


Streszczenie: Przedmiotem dociekań naukowych niniejszego opracowania jest ocena gospodarki

budżetowej. Podmiotem badawczym jest powiat bełchatowski. Analizie poddane zostały dochody

i wydatki budżetowe. Okres badawczy obejmuje lata 2013-2014. Celem publikacji jest

przedstawienie podstawowych relacji finansów publicznych z zapotrzebowaniem na wykonywanie

określonych zadań lokalnych.

Słowa kluczowe: finanse lokalne, samorząd terytorialny, gospodarka budżetowa

Wprowadzenie

Finanse, jako termin bardzo złożony i wielopłaszczyznowy, odnosi się do

szeroko rozumianych zagadnień rachunkowych w kontekście rozliczeniowo-

-ekonomicznym304

. Ogólnie przypisując znaczenie, finanse podlegają gromadzeniu

i podziałowi środków pieniężnych pomiędzy różnymi aspektami działalności

zarówno gospodarczej, jak i społecznej. Finanse dzielimy na publiczne i niepu-

bliczne305

.

Pod pojęciem finansów publicznych rozumie się: zasoby pieniężne i operacje

tymi funduszami, a także regulujące normy prawne306

. Wiadomym jest, że zakres

wykonywanych zadań jest zróżnicowany i dostosowywany do panujących

warunków oraz czynników decydujących o sposobności wykonywania określonych

zleceń307

. Wszystkie podejmowane działania opierają się na konkretnych

regulacjach prawnych. Najbardziej zbliżone streszczenie form praktycznego

304 M. Kosek-Wojnar, K. Surówka, Finanse samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Akademii

Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2002, s. 75-77. 305 E. Malinowska-Misiąg, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, LexisNexis, Warszawa-Rzeszów

2006, s. 596-602, 591-592, 625-628 . 306 K. Sawicka, Finanse samorządu terytorialnego – podstawy wyodrębnienia, struktura, Prawnicza

i Ekonomiczna Biblioteka Cyfrowa, Wrocław 2013; J. Łukomska-Szarek, Samodzielność finansowa

samorządów lokalnych, „Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu” 2011,

nr 4(9), s. 82-94. 307 Potrzeby ludzkie mają charakter nieograniczony, co oznacza, że na coraz wyższym poziomie

rozwoju gospodarczego, społecznego i kulturalnego pojawiają się nowe rodzaje potrzeb. Wzrost

potrzeb wywołany jest postępem technicznym, organizacyjnym, naukowym, rozwojem twórczości

kulturalnej, zmianami politycznymi i ideologicznymi. Por.: J. Szczepański, Konsumpcja a rozwój

człowieka. Wstęp do antropologicznej teorii konsumpcji, PWE, Warszawa 1981, s. 151-153. O ile

zgłaszane przez ludzi potrzeby są nieograniczone, o tyle możliwości ich zaspokajania zawsze są

ograniczone. S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, War-

szawa 1997, s. 16-17.

156

wykorzystania finansów publicznych określają ustawy i uregulowania prawne308

.

Aby umacniać pozycję samorządową, wszystkie jednostki winne są zwiększać

zdolność konkurencyjną, która zależy nie tylko od przedsiębiorczości, ale od

sprawności funkcjonowania systemu społeczno-gospodarczego. Odpowiednie

wykorzystanie zasobów, jakimi dysponuje region, umożliwia lokalny rozwój309

.

Wykonywanie zadań związanych z realizacją budżetu samorządu powiatowego

Każdy budżet samorządowy może być zasilany źródłami dochodowymi (są to

wszystkie wpływy niepowodujące powstania kosztów bezpośrednio związanych

z ich wykorzystaniem) lub niedochodowymi (czyli źródła, które wypływają

z instrumentów finansowych i powodują zobowiązania po stronie określonej

jednostki)310

.

Źródła dochodów samorządu powiatowego określonych szczegółowo w ustawie

o samorządzie powiatowym przedstawia rysunek 1.

Rysunek 1. Źródła dochodów samorządu powiatowego

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: J. Śliwa, Finanse. Podręcznik dla studentów studiów

licencjackich, Wszechnica Polska Szkoła Wyższa TWP w Warszawie, Warszawa 2011, s. 163-165

308 Obowiązujące akty prawne w Polsce to ustawy uchwalone: z 26.11.1998 r. (Dz.U. 2003 nr 15,

z późn. zm.), z 30.06.2005 r. (Dz.U. 2005 nr 249, z późn. zm.), z 27.08.2009 r. (Dz.U. 2009 nr 157,

z późn. zm. z dnia 16.12.2010). 309 T. Markowski, Z. Nitkiewicz, T. Wrona, Rozwój lokalny i regionalny, Wydawnictwo Politechniki

Częstochowskiej, Częstochowa 1997, s. 5-9, 16-17. 310 A. Majchrzycka-Guzowska, Finanse i prawo finansowe, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 81

i dalsze, A. Borodo, Samorząd terytorialny. System prawnofinansowy, wyd. 5, LexisNexis, Warszawa

2009. Efektywne gospodarowanie zasobami pieniężnymi gminy, powiatu i województwa wymaga

skonstruowania odpowiedniego budżetu. Jest to plan dochodów i wydatków oraz przychodów i roz-

chodów jednostki samorządu terytorialnego, uchwalany w formie uchwały budżetowej na okres

jednego roku, będącego jednocześnie rokiem kalendarzowym. Por.: D. Wielgórka, S. Mela, Analiza

poziomu i struktury wydatków gminy Radomsko w latach 2010-2012, [w:] J. Łukomska-Szarek, A.

Wójcik-Mazur (red.), Wybrane problemy zarządzania w gospodarce rynkowej, Sekcja Wydawnictw

Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2014, s. 21.

157

Powiat może pozyskiwać dochody także poprzez subwencje wyrównawcze

z budżetu państwa, dotacje celowe, spadki, darowizny, odsetki od środków

finansowych powiatu gromadzonych na rachunkach bankowych, odsetki

i dywidendy od wniesionego kapitału i inne311

.

Wydatki każdego organu samorządowego są odbiciem finansowym wszystkich

zadań wykonanych w danym okresie przez wyznaczony podmiot312

. Nakłady te

przybierają formę wydatków bieżących bądź majątkowych. Do wydatków

bieżących zalicza się między innymi: wynagrodzenia, zakupy towarów i usług,

dotacje, koszty związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych

i obsługiwanych przez nie organów. Wydatki majątkowe to koszty związane

z różnego rodzaju inwestycjami, dotacjami celowymi oraz wkładami wniesionymi

do spółek prawa handlowego313

.

Analiza finansowa budżetu powiatu bełchatowskiego w zakresie realizowania

wszystkich zadań publicznych

Powiat bełchatowski położony jest w centrum Polski, w południowej części

województwa łódzkiego. Według danych geograficzno-fizycznych powiat zajmuje

obszar 967,57 km2

, który stanowi 5,32% całkowitej powierzchni województwa

łódzkiego. Centralna lokalizacja powoduje duże zainteresowanie ludności

migrującej, jak i przedsiębiorców poszukujących nowych lokalizacji dla zakładania

działalności. Obecnie gęstość zaludnienia powiatu bełchatowskiego w osobach na

km2 wynosi 117.

W skład powiatu bełchatowskiego wchodzą: gminy miejskie, gminy miejsko-

-wiejskie, gminy wiejskie i miasta. Z danych demograficznych wynika, że urbanizacja

na tymże terytorium kształtuje się na poziomie 61,69%. Sąsiadującymi powiatami są:

pabianicki, piotrkowski, radomszczański, pajęczański, wieluński i łaski.

Tabela 1. Wybrane dane statystyczne powiatu bełchatowskiego

Nazwa 2012 2013 2014

Ludność 113 173 113 105 113 238

Dochody ogółem budżetu powiatu na 1 mieszkańca w zł 1038 966 1036

Wydatki ogółem budżetu powiatu na 1 mieszkańca w zł 1105 1037 1021

Stopa bezrobocia rejestrowanego w % 13,2 13,5 10,9

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych statystycznych Urzędu Statystycznego w Łodzi

Z danych przedstawionych w tabeli 1 wynika, że liczba mieszkańców w 2013

roku w stosunku do roku 2012 zmalała o 68 osób. W 2014 roku terytorium powiatu

zamieszkiwało 113 238 osób (czyli o 0,1% więcej niż w roku poprzednim).

W latach 2013 i 2014 nastąpił przyrost liczby mieszkańców o 133 osoby. Przyrost

311 J. Osiatyński, Finanse publiczne. Ekonomia i polityka, Wydawnictwo Naukowe PWN, wyd. 2 zm.,

Warszawa 2006, s. 199-203. 312 J. Łukomska-Szarek, Financial Analysis as a Method of Assessment of Financial Standing in Local Self-

Governments, Publish House Education and Science s.r.o., Rusnauckniga, Praha-Belgorod 2011. 313 B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak, System finansowy w Polsce, t. 2, Wydawnictwo Naukowe

PWN, wyd. 2 zm., Warszawa 2008, s. 145-146, 155-160.

158

naturalny związany jest z różnorodnością wiekową badanego obszaru. Czynnikami

wpływającymi na wzrost liczby ludności są: lokalizacja, rozwój regionalny oraz

duża liczba istniejących i nowo powstających zakładów produkcyjnych,

handlowych i usługowych. Stopa bezrobocia w 2014 roku w porównaniu z latami

ubiegłymi znacząco zmalała, co jest związane z prężną ekspansją, jak i powstaniem

nowych miejsc pracy. Malejącą tendencję bezrobocia powodują także znaczące

środki unijne przekazywane jednostkom samorządowym, które kolejno trafiają do

lokalnych przedsiębiorstw i osób bezrobotnych. Różnego rodzaju dofinansowania,

szkolenia oraz doposażenia stanowiska umożliwiają tworzenie nowych zakładów,

jak i szkolenie ludności będącej w wieku produkcyjnym. W ogólnym porównaniu

z województwem łódzkim analizowana jednostka znacząco przekracza

statystyczne dane. Przykład stanowią wydatki z budżetu powiatu na 1 mieszkańca,

które w 2012-2014 roku plasowały się średnio na poziomie 1054 zł, a na terenie

województwa wynosiły 870 zł. Jednoznacznie można stwierdzić, iż władze lokalne

w znaczącej części wspierają różnymi metodami wszelkie próby pozyskiwania

stanowisk pracy czy tworzenia nowych firm.

Tabela 2. Zestawienie budżetowe powiatu bełchatowskiego w latach 2012-2014

Nazwa 2012 2013 2014

Dochody w mln zł 117,3 109,2 117,2

Wydatki w mln zł 124,9 117,3 115,6

Nadwyżka budżetowa w mln zł - - 1,6

Deficyt budżetowy w mln zł -7,6 -8,1 -

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych statystycznych Urzędu Statystycznego w Łodzi

Z interpretacji zestawienia budżetowego wynika, że dochody kształtowały się

na niestabilnym poziomie. Wydatki w roku 2012 i 2013 przekroczyły posiadane

środki finansowe. Największe dochody powiat osiągnął w 2012 roku, ale mimo to

rok zakończony był ujemnym bilansem. Nadwyżka budżetowa w kwocie 1,6 mln

zł wystąpiła jedynie w 2014 roku.

W zależności od wymaganego zapotrzebowania finanse powiatu przeznaczono

w odpowiednich ilościach na określone działy rozliczeniowe. Środki budżetu

zostały podzielone na 23 sekcje.

Przeprowadzone poniżej badanie dotyczy dochodów oraz wydatków

budżetowych w podziale klasyfikacji budżetowej według głównych działów

samorządu powiatu bełchatowskiego. Zestawienie szczegółowych dochodów

i wydatków finansowych w latach 2012-2014 przedstawia tabela 3 oraz tabela 4.

Tabela 3. Dochody budżetu powiatu bełchatowskiego w latach 2012-2014

Dział Opis sekcji 2012 2013 2014

801 Oświata i wychowanie 1,7 mln zł 1,7 mln zł 1,7 mln zł

852 Pomoc społeczna 8,1 mln zł 8,2 mln zł 8,1 mln zł

750 Administracja publiczna 2,0 mln zł 1,8 mln zł 2,1 mln zł

159

600 Transport i łączność 813,3 tys. zł 2,2 mln zł 1,5 mln zł

900 Gospodarka komunalna i ochrona

środowiska 15,1 mln zł 7,4 mln zł 14,6mln zł

854 Edukacyjna opieka wychowawcza 911,4 tys. zł 741,4 tys. zł 801,3 tys. zł

754 Bezpieczeństwo publiczne i ochrona

przeciwpożarowa 5,4 mln zł 5,7 mln zł 6,1 mln zł

851 Ochrona zdrowia 4,1 mln zł 4,7mln zł 4,7 mln zł

853 Pozostałe zadania w zakresie

polityki społecznej 751,1 tys. zł 871,0 tys. zł 1,2 mln zł

758 Różne rozliczenia 46,5 mln zł 43,1 mln zł 39,5 mln zł

700 Gospodarka mieszkaniowa 493,2 tys. zł 321,3 tys. zł 319,2 tys. zł

926 Kultura fizyczna i sport 1,6 mln zł 439,9 tys. zł 1,5 mln zł

710 Działalność usługowa 1,4 mln zł 1,4 mln zł 1,6 mln zł

757 Obsługa długu publicznego 0 zł 210 zł 0 zł

0 20 Leśnictwo 341,9 tys. zł 354,6 tys. zł 357,8 tys. zł

921 Kultura i ochrona dziedzictwa

narodowego 0 zł 0 zł 0 zł

0 10 Rolnictwo i łowiectwo 24,7 tys. zł 0 zł 0 zł

803 Szkolnictwo wyższe 0 zł 0 zł 0 zł

630 Turystyka 0 zł 1,2 tys. zł 0 zł

752 Obrona narodowa 0 zł 4,0 tys. zł 0 zł

751 Urzędy naczelnych organów władzy

państwowej 0 zł 0 zł 80,6 tys. zł

756 Dochody od osób prawnych,

fizycznych i innych jednostek 28,1 mln zł 30,5 mln zł 33,1 mln zł

100 Górnictwo i kopalnictwo 0 zł 0 zł 0 zł

Ogółem 117,3 mln zł 109,2 mln zł 117,2 mln zł

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Urzędu Statystycznego w Łodzi oraz sprawozdań

z wykonania budżetu za lata 2012-2014

Tabela 4. Wydatki budżetu powiatu bełchatowskiego w latach 2012-2014

Dział Opis sekcji 2012 2013 2014

801 Oświata i wychowanie 42,4 mln zł 36,7 mln zł 37,9 mln zł

852 Pomoc społeczna 14,3 mln zł 14,1 mln zł 14,7 mln zł

750 Administracja publiczna 13,6 mln zł 12,7 mln zł 13,6 mln zł

600 Transport i łączność 10,3 mln zł 11,5 mln zł 12,4 mln zł

900 Gospodarka komunalna i ochrona

środowiska 10,3 mln zł 9,9 mln zł 4,7 mln zł

854 Edukacyjna opieka wychowawcza 9,1 mln zł 7,7 mln zł 7,6 mln zł

160

754 Bezpieczeństwo publiczne i ochrona

przeciwpożarowa 5,7 mln zł 5,7 mln zł 6,8 mln zł

851 Ochrona zdrowia 4,6 mln zł 4,8 mln zł 5 mln zł

853 Pozostałe zadania w zakresie

polityki społecznej 4 mln zł 4 mln zł 4,2 mln zł

758 Różne rozliczenia 4,5 mln zł 3,2 mln zł 2,6 mln zł

700 Gospodarka mieszkaniowa 393,6 tys. zł 2,3 mln zł 294,3 tys. zł

926 Kultura fizyczna i sport 2,2 mln zł 1,9 mln zł 2,2 mln zł

710 Działalność usługowa 1,6 mln zł 1,3 mln zł 1,5 mln zł

757 Obsługa długu publicznego 997,8 tys. zł 803,3 tys. zł 997,8 tys. zł

0 20 Leśnictwo 543,2 tys. zł 562,3 tys. zł 573,4 tys. zł

921

Kultura i ochrona dziedzictwa

narodowego 281,6 tys. zł 244,5 tys. zł 227,7 tys. zł

0 10 Rolnictwo i łowiectwo 54,7 tys. zł 30,0 tys. zł 40,0 tys. zł

803 Szkolnictwo wyższe 29,9 tys. zł 30,0 tys. zł 30,0 tys. zł

630 Turystyka 15,7 tys. zł 24,2 tys. zł 22,4 tys. zł

752 Obrona narodowa 0,0 zł

4,0 tys. zł 0,0 tyś

751 Urzędy naczelnych organów władzy

państwowej 0,0 zł 0,0 zł 80,6 tys. zł

0 50 Robołówstwo i rybactwo 0,0 zł 0,0 zł 4,0 tys. zł

100 Górnictwo i kopalnictwo 0,0 zł 0,0 zł 0,0 zł

Ogółem 124,9 mln zł 117,3 mln zł 115,6 mln zł

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Urzędu Statystycznego w Łodzi oraz sprawozdań

z wykonania budżetu za lata 2012-2014

Jak wynika z danych zestawionych w powyższych tabelach, poziom dochodów

budżetowych na przestrzeni trzech lat kształtował się w zróżnicowanych

wartościach. Najmniej zyskowny był 2013 rok. Spowodowane było to znacznie

zmniejszonymi wpływami z działu dotyczącego gospodarki komunalnej i ochrony

środowiska oraz sekcji zajmującej się kulturą fizyczną i sportem. Wartość

dochodów w 2012 i 2014 roku jest zbliżona. Wysoka zyskowność osiągnięta jest

między innymi dzięki dodatkowym przychodom z działów: rolnictwo i łowiectwo

oraz urzędy naczelnych organów władzy państwowej.

Największy udział dochodowy w analizowanych latach ma dział 756. Dochody

od osób prawnych, fizycznych i innych jednostek stanowiły średnio 26,68%.

Rozbudowany rynek pracy, ciągle rozwijająca się baza podmiotów gospodarczych

przyczynia się do stabilnego finansowania ze strony przedsiębiorców.

Dużą część dochodów dla powiatu wygenerował dział 801, który stanowi 6,9%

ogółu. Pomoc społeczna skoncentrowana była na takich formach finansowania, jak

otrzymane spadki, darowizny w postaci pieniężnej czy dotacje celowe otrzymane

161

z budżetu państwa na realizację bieżących zadań własnych powiatu. Obsługa długu

publicznego tylko w 2013 roku przyczyniła się do pozyskania środków w kwocie

210 tys. zł. Nierentownymi działami okazały się: kultura i ochrona dziedzictwa

narodowego, szkolnictwo wyższe oraz górnictwo i kopalnictwo.

Wydatki budżetu na najwyższym poziomie kształtowały się w 2012 roku;

w stosunku do 2013 roku były większe o 6,5%, a w porównaniu z rokiem 2014

przeważały o 8%.

Największą sumę pieniężną w analizowanym okresie przeznaczano na dział

zajmujący się oświatą i wychowaniem, której średnia rozdysponowana kwota

wynosiła 39 mln zł. Nie mniej ważny dział stanowiła pomoc społeczna, na którą

przeciętnie przeznaczano 12,05% całej ilości środków. Na przełomie trzech lat nie

objęto finansowaniem górnictwa i kopalnictwa. Na obsługę długu publicznego

w analizowanych latach zagospodarowano średnio 0,78% kwoty z całości budżetu.

Tabela 5. Dane statystyczne powiatu bełchatowskiego oraz powiatów sąsiadujących

w 2014 roku

Powiat Powierzchnia

w km2

Gęstość

zaludnienia

na km2

Suma wydatków

w 2014 r. w mln zł

Suma dochodów

w 2014 r. w mln zł

bełchatowski 968 117 115,6 117,2

łaski 618 82 47,6 42,9

pabianicki 492 243 89 91,3

pajęczański 804 65 42 39,6

piotrkowski 1429 64 68,1 70,2

radomszczański 1443 80 93,3 95,5

wieluński 926 84 68,7 70,2

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z Głównego Urzędu Statystycznego oraz Banku

Danych Lokalnych

Z przedstawionych danych wynika, że najmniejszą powierzchnię posiada

powiat pabianicki, który mimo niewielkiego obszaru ma najwyższą gęstość

zaludnienia. Największe terytorium zajmuje powiat piotrkowski, choć gęstość

zaludnienia na tymże terytorium jest najmniejsza. Powiat bełchatowski w stosunku

do wymienionych jednostek zajmuje trzecią pozycję pod względem wielkości

posiadanego terenu, natomiast pierwszą lokatę w ujęciu sumy ogólnego rozliczenia

bilansowego w roku 2014.

Dodatni bilans budżetowy wystąpił w pięciu powiatach. Największe dochody

i wydatki dotyczyły obszaru bełchatowskiego. Wysoka wartość spowodowana jest

głównie dzięki znajdującej się na terenie bełchatowskim Kopalni Węgla

Brunatnego oraz Elektrowni PGE. Rozbudowane spółki podwykonawcze,

cyklicznie przeprowadzane inwestycje umożliwiają pozyskiwanie przez jednostkę

dużych środków pieniężnych

162

Rysunek 2. Dochody uzyskane z działu 758 w wybranych powiatach w 2014 roku

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych statystycznych poszczególnych samorządów

powiatowych

Rysunek 3. Wydatki przeznaczane na dział 801 w wybranych powiatach w 2014 roku

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych statystycznych poszczególnych samorządów

powiatowych

Z danych zamieszczonych na rysunkach 2 i 3 można stwierdzić, że dział 758,

tytułowany jako Różne rozliczenia, największe dochody wygenerował w powiecie

wieluńskim. Kolejna jednostka samorządowa uzyskała fundusze mniejsze od

prominenta o 2,6 mln zł. Powiat bełchatowski w zawartej klasyfikacji zajmuje

pozycję przedostatnią. Wynik ten różni się od wiodącego powiatu o 21,4 mln zł.

Analizując zamieszczone informacje, można wywnioskować, iż badany samorząd

uzyskuje dochody z wielu innych zakresów, gdyż w ogólnym rozliczeniu powiat

bełchatowski posiadał w 2014 roku największą ilość dochodów.

0

10

20

30

40

50

Nazwa powiatu

Wys

oko

ść w

ydat

ków

[m

ln z

ł]

Wydatkowanie środków finansowych na dział 801

0

10

20

30

40

50

60

Nazwa powiatu

Wys

oko

ść d

och

od

ów

[m

ln z

ł] Dochody uzyskane z działu 758

163

Wydatki w przedstawionych jednostkach w największych ilościach przeznaczane

były na dział 801, określany jako Oświata i wychowanie. Podobnie jak w przypadku

interpretacji dochodowej, również powiat wieluński jednoznacznie określa pozycję

pierwszorzędną. Najmniejszą wartość pieniężną w ramach tejże sekcji przeznaczył

samorząd łaski, jego kwota była mniejsza od naczelnej jednostki o 17,6 mln zł.

Wydatkowanie funduszy na oświatę odbywa się w zróżnicowany sposób, jest to

zależne między innymi od liczby placówek szkolnych, bibliotek i innych instytucji

pożytku publicznego, które wymagają ciągłego finansowania. Każda z porówny-

wanych jednostek posiada inne zasoby oraz stałe kwoty wydatkowania. Kwestią

rozstrzygającą o odpowiednim rozdysponowaniu pieniężnym są ludzie, którzy

decydują o sposobności wykorzystania posiadanych środków, ich kompetencja

oraz wiedza na temat realnego zapotrzebowania.

Podsumowanie

Wykonywanie zadań publicznych w ramach podstawowej działalności

samorządów powiatowych jest tematem wciąż aktualnym i nieprzedawnionym.

Wszystkie przeprowadzane inwestycje mają służyć zaspokajaniu potrzeb całej

wspólnoty. Wzrost świadomości obywatelskiej oraz jawność podejmowanych

przedsięwzięć coraz bardziej wpływa na precyzyjność pełnienia funkcji samo-

rządowych. W przypadku powiatu bełchatowskiego zauważalna jest dobra polityka

finansowania oraz znajomość bieżącego zapotrzebowania. Zamieszczone w niniej-

szym opracowaniu dane dowodzą przemyślanych i uzasadnionych działań zarówno

w kwestii pozyskiwania dochodów, jak i wydatkowania środków pieniężnych.

Literatura

1. Borodo A., Samorząd terytorialny. System prawnofinansowy, wyd. 5, LexisNexis, Warszawa

2009.

2. Kosek-Wojnar M., Surówka K., Finanse samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Akademii

Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2002.


Local Self-Governments, Publish House Education and Science s.r.o., Rusnauckniga, Praha-

-Belgorod 2011.

4. Łukomska-Szarek J., Samodzielność finansowa samorządów lokalnych, „Prace Naukowe

Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu” 2011, nr 4(9).

5. Majchrzycka-Guzowska A., Finanse i prawo finansowe, LexisNexis, Warszawa 2011.

6. Malinowska-Misiąg E., Misiąg W., Finanse publiczne w Polsce, LexisNexis, Warszawa-

-Rzeszów 2006.

7. Markowski T., Nitkiewicz Z., Wrona T., Rozwój lokalny i regionalny, Wydawnictwo Politechniki


8. Osiatyński J., Finanse publiczne. Ekonomia i polityka, wyd. 2 zm., Wydawnictwo Naukowe

PWN, Warszawa 2006.

9. Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997.

10. Pietrzak B., Polański Z., Woźniak B., System finansowy w Polsce, t. 2, Wydawnictwo Naukowe

PWN, wyd. 2 zm., Warszawa 2008.

11. Sawicka K., Finanse samorządu terytorialnego – podstawy wyodrębnienia, struktura, Prawnicza

i Ekonomiczna Biblioteka Cyfrowa, Wrocław 2013.

12. Szczepański J., Konsumpcja a rozwój człowieka. Wstęp do antropologicznej teorii konsumpcji,

PWE, Warszawa 1981.

164

13. Śliwa J., Finanse. Podręcznik dla studentów studiów licencjackich, Wszechnica Polska Szkoła

Wyższa TWP w Warszawie, Warszawa 2011.

14. Wielgórka D., Mela S., Analiza poziomu i struktury wydatków gminy Radomsko w latach 2010-

-2012, [w:] Łukomska-Szarek J., Wójcik- Mazur A. (red.), Wybrane problemy zarządzania

w gospodarce rynkowej, Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki


ASSESSMENT OF BUDGET MANAGEMENT IN BELCHATOWSKI COUNTY IN THE YEARS 2012-2014

Abstract: The object of scientific inquiry of this study is to assess the budget economy. This research

entity is the belchatowski county. The valuation covered budgetary earnings and expenses. The

research contians the years 2012, 2013 and 2014. The objective this elaboration is presentation of the

primary financial relationship with request for perform specified local tasks.

Keywords: local finance, local self-government, economy budget

165

ZARZĄDZANIE ROZWOJEM JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO – ANALIZA

ATRAKCYJNOŚCI INWESTYCYJNEJ I ZDOLNOŚCI DO ROZWOJU GMIN BLACHOWNIA I KŁOBUCK

W LATACH 2012-2014

Maciej Sepczuk Politechnika Częstochowska


Streszczenie: Przedmiotem rozważań poniższego opracowania jest zarządzanie rozwojem w jednost-

kach samorządu terytorialnego. Opisane zostało pojęcie rozwoju regionalnego oraz lokalnego. Poru-

szono kwestie związane z zarządzaniem rozwojem lokalnym. Przedstawiono również zagadnienia

związane z New Public Management oraz zrównoważonym rozwojem, które stają się coraz bardziej

powszechnymi koncepcjami. W kolejnej części dokonano analizy atrakcyjności inwestycyjnej oraz

obliczono całkowitą i operacyjną zdolność do rozwoju gmin Blachownia oraz Kłobuck w latach

2012-2014.

Słowa kluczowe: zarządzanie, zrównoważony rozwój, zdolność do rozwoju, atrakcyjność inwesty-

cyjna

Wprowadzenie

Początek rozwoju lokalnego sięga lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX

wieku. W Europie rozwinął się on szczególnie w drugiej połowie XX wieku, kiedy

miał miejsce kryzys koncepcji „dużych miast”. Władze samorządowe zaczęły za-

chęcać inwestorów do przenoszenia kapitału na obszary mniejszych miejscowości

i wykorzystywania lokalnych zasobów. Przyczyniło się to do promowania lokal-

nych inicjatyw. W Polsce wzrost znaczenia koncepcji lokalnego rozwoju miał

miejsce później niż w Europie Zachodniej. Związany jest głównie z chęcią zjedno-

czenia z Unią Europejską i dostosowania zasad funkcjonowania gospodarki do

wymogów europejskich. Obecnie koncepcja ta jest powszechnie stosowana i pro-

mowana314

.

Podział administracyjny kraju determinuje kierunki rozwoju społeczeństwa.

Decentralizacja władzy powoduje przekazywanie zadań na szczeble lokalne.

Zmiany zachodzące na terytorium gmin, miast i powiatów określa się mianem

rozwoju lokalnego, natomiast rozwój regionalny dokonuje się na poziomie woje-

wództw. Całokształt zagadnień odnoszących się do tego pojęcia związany jest

z ciągiem procesów, których struktura zależna jest od określonych celów

i wyzwań. Zarówno uwarunkowania zewnętrzne, jak i wewnętrzne wpływają bez-

314 A. Sekuła, Bariery rozwoju lokalnego, [w:] B. Filipiak, A. Szewczuk, Z. Zychowicz (red.), Samo-

rząd terytorialny w zintegrowanej Europie, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego,

Szczecin 2005, s. 587.

166

pośrednio na te cele oraz kierunki i możliwości rozwojowe regionów315

. Proces

rozwoju regionalnego i lokalnego, który rozumiany jest jako działania celowe,

wprowadzające pozytywne zmiany dla społeczności zamieszkującej dany obszar,

prowadzi do wytwarzania wymiernego zysku dla społeczeństwa. Realizowany jest

za pomocą dostępnych narzędzi, środków i zasobów. Na przestrzeni ostatnich lat

zmieniły się kierunki rozwoju regionalnego i lokalnego, a co za tym idzie – cele

i narzędzia wykorzystywane do jego kształtowania316

.

Atrakcyjność inwestycyjna i potencjał rozwojowy jednostki samorządu teryto-

rialnego są istotnymi miarami dla przedsiębiorców chcących zainwestować swój

kapitał w danej wspólnocie samorządowej. Ich wysoki poziom zachęca potencjal-

nych inwestorów do lokowania swoich środków w danym regionie i ma wpływ na

wiele inwestycji, co niewątpliwie jest sytuacją korzystną dla społeczności lokalnej.

Atrakcyjność inwestycyjna to nic innego jak rzeczywista bądź potencjalna umie-

jętność przyciągania nowych inwestycji. Potencjał rozwojowy z kolei to umiejęt-

ność kształtowania rozwoju. Samorządy powinny dążyć do zwiększania atrakcyj-

ności inwestycyjnej i potencjału rozwojowego, ponieważ ma to ogromny wpływ na

społeczno-gospodarczy wzrost potencjału jednostki.

Rozwój lokalny

Rosnąca popularność tematyki związanej z rozwojem lokalnym powoduje, że

stale poszukiwane są rozwiązania i techniki doskonalące procedury badawcze,

jednak aby można je zastosować, obszar objęty działaniami rozwojowymi musi

tworzyć układ, który jest317

:

celowo zorganizowany, co oznacza, że został powołany do osiągania określo-

nych celów społecznych i ekonomicznych i realizuje funkcje zmierzające do ich

osiągnięcia;

hierarchiczny, co oznacza, że wyodrębnione są organy odpowiadające za reali-

zację określonych celów;

dysponujący zasobami endogenicznymi i egzogenicznymi;

otwarty na otaczające go środowisko naturalne, społeczne, ekonomiczne

i prowadzący z nim wymianę zasobów pieniężnych, dóbr i informacji;

przekształcający czynniki w usługi i dobra, aby osiągnąć wyznaczone cele;

zdolny do samodzielnego wyznaczania celów i metod ich realizacji.

Gospodarka lokalna charakteryzuje się specyficznymi cechami. Reaguje ona na

potrzeby społeczności lokalnej i zmiany zachodzące w otoczeniu inaczej niż przed-

siębiorstwo. Jednostka samorządu terytorialnego nie jest zorientowana na maksy-

malizowanie zysków w krótkim okresie czasu. Odmienne są również cele działal-

ności. Współpraca pomiędzy samorządami nie jest możliwa do opisania za pomocą

wskaźników ekonomicznych. Gospodarka lokalna nie jest gospodarką ani mikroe-

315 T. Markowski, D. Stawasz (red.), Ekonomiczne i środowiskowe aspekty zarządzania rozwojem

miast i regionów, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2001, s. 137. 316 M. Gumkowska, R. Skrzypiec, T. Kasprzak, M. Jewdokimow, A. Biernat, Przedsiębiorstwo eko-

nomii społecznej w środowisku lokalnym, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa 2008, s. 17. 317 W. Kosiedowski, Strategie i polityka rozwoju lokalnego, Wszechnica Mazurska, Olecko 2001,

s. 17.

167

konomiczną, ani makroekonomiczną. Jest ona formą pośrednią pomiędzy tymi

dwoma rodzajami gospodarek, dlatego można ją określić jako mezoekonomiczną.

Państwo prowadzi politykę interregionalną wobec wszystkich województw, nato-

miast województwa wobec swoich regionów realizują politykę intraregionalną318

.

Obecnie poszukiwane są rozwiązania prowadzące do optymalnego rozwoju lo-

kalnego. Ważne jest poszukiwanie mechanizmów i czynników kształtujących pro-

ces rozwoju lokalnego. Rosnące dysproporcje przestrzenne są poważnym proble-

mem gospodarki. Ich wyrównywanie w regionach jest głównym celem polityki

regionalnej. Dokonuje się tego poprzez redystrybucje dochodów, ale najważniejsze

jest pobudzanie rozwoju obszarów opóźnionych, często kosztem tych najbardziej

rozwiniętych.

W ekonomii wyróżnia się dwa odmienne pojęcia: wzrostu i rozwoju. Wzrost

związany jest z produktem na jednego mieszkańca, natomiast rozwój jest szerszym

pojęciem i obejmuje zwiększenie poziomu życia obywateli w różnych dziedzinach,

z których część ma charakter niemierzalny319

.

Rozwój lokalny to wszystkie zmiany zachodzące na terenie jednostek teryto-

rialnych mające na nie pozytywny wpływ. W kreowaniu i stymulowaniu rozwoju

lokalnego biorą udział władze samorządowe, instytucje, przedsiębiorstwa

i mieszkańcy. Wykorzystują lokalne zasoby i możliwości do wykonywania zadań

zwiększających korzyści społeczności lokalnej. Władze lokalne powinny gospoda-

rować środkami finansowymi w taki sposób, aby realizować wyznaczone cele320

.

Zarządzanie rozwojem samorządów

Dążenie do rozwoju powinno opierać się przede wszystkim na chęci zwiększa-

nia komfortu życia mieszkańców. Jednostki samorządu terytorialnego powinny

stosować zasady zrównoważonego rozwoju321

. Zrównoważony rozwój uwzględnia

aspekty nie tylko finansowe, ale również społeczne i środowiskowe322

.

Koncepcja zrównoważonego rozwoju oparta jest przede wszystkim na oszczęd-

nym i racjonalnym wykorzystywaniu zasobów. Działalność człowieka nie powinna

naruszać środowiska naturalnego, lecz zachować je w nienaruszonym stanie. Waż-

nym czynnikiem zrównoważonego rozwoju jest dbanie o przyszłość kolejnych

pokoleń oraz angażowanie lokalnych społeczności w podejmowanie decyzji

i współtworzenie projektów. Problem oszczędnego i racjonalnego wykorzystania

318 A. Sztando, Polityka intraregionalna – pojęcie, podmioty, cele i instrumenty, Wydawnictwo Uni-

wersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, Wrocław 2010, s. 186. 319 P. Churski, Czynniki rozwoju regionalnego w świetle koncepcji teoretycznych, „Zeszyty Naukowe

Wyższej Szkoły Humanistyczno-Ekonomicznej we Włocławku” 2005, nr 19, s. 14. 320 D. Wielgórka, S. Mela, Analiza poziomu i struktury wydatków gminy Radomsko w latach

2010-2012, [w:] J. Łukomska-Szarek, A. Wójcik-Mazur (red.), Wybrane problemy zarządzania

w gospodarce rynkowej, Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej,

Częstochowa 2014, s. 21. 321 Z. Scott, Decentralisation, Local Development and Social Cohesion: An Analytical Review,

“GSDRC Research Paper”, May 2009, s. 6. 322 M. Keiner, Re-emphasizing Sustainable Development – The Concept of ‘Evolution Ability’, “Envi-

ronment, Development and Sustainability” 2004, No. 6, s. 381.

168

jest powszechny w zarządzaniu publicznym323

. Rosnący konsumpcjonizm i globa-

lizacja przyczyniają się do zwiększonego i często nieracjonalnego zużywania zaso-

bów. Jednostki samorządu terytorialnego powinny zadbać, by rozwój lokalny opar-

ty był na zasadach racjonalnego i efektywnego wykorzystania środków324

.

Działania na rzecz rozwoju lokalnego wymagają sprawnej i efektywnej administra-

cji samorządowej. Powinna ona mieć odpowiednio ukształtowane struktury i sposób

realizacji zadań oraz wyznaczone rozwojowe cele pobudzające aktywność społeczno-

ści. Na poziomie lokalnym aktywność administracji samorządowej skoncentrowana

jest wokół zarządzania. Jest to proces kreatywny, często innowacyjny, różniący się od

pojęcia tradycyjnej administracji, która charakteryzuje się procedurami prawnymi,

regulacyjnymi i formalnymi. Coraz bardziej powszechne stają się postulaty reformy

administracji i zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego. Dostosowanie ich

kierunków do warunków działań gospodarki rynkowej oraz wprowadzenie w sektorze

publicznym rozwiązań funkcjonujących w sektorze prywatnym325

.

Zarządzanie jest to zestaw określonych działań, który obejmuje tworzenie pla-

nów, podejmowanie decyzji, organizację pracy, wprowadzanie środków kontrol-

nych. Działania te ukierunkowane są na zasoby ludzkie, rzeczowe i finansowe

dążące do osiągnięcia określonego celu. Zarządzanie powinno realizować cele

w sposób skuteczny i sprawny. Działania sprawne rozumie się poprzez wykorzy-

stanie zasobów racjonalnie i bez zbędnego marnotrawstwa. Działania skuteczne to

podejmowanie odpowiednich decyzji i wdrażanie ich w życie organizacji326

. Do

podstawowych funkcji zarządzania zalicza się327

:

planowanie,

organizowanie,

kierowanie,

kontrolowanie.

W ostatnich latach znaczący wpływ na rozwój lokalny jednostek samorządu te-

rytorialnego miały koncepcje New Public Management (Nowe Zarządzanie Pu-

bliczne). Pojęcie to określane jest jako nowoczesna forma administracji publicznej,

której celem jest zwiększenie efektywności zarządzania w instytucjach publicznych

za pomocą mechanizmów używanych w sektorze prywatnym. Główną przyczyną

powstania koncepcji New Public Management jest niska efektywność tradycyjnej

administracji. Zorganizowana jest ona w sposób hierarchiczny, a osoby obejmujące

dane stanowiska muszą spełniać przede wszystkim wymogi formalne (przydatność

i praktyczne umiejętności są mniej istotnym czynnikiem)328

.

323 A. Sadowski, Zrównoważony rozwój z perspektywy logistyki zwrotnej, „Problemy Ekorozwoju”

2008, nr 2, s. 129-130. 324 S. Czaja, A. Becla, Czterech jeźdźców ekologicznej zagłady we współczesnym świecie, [w:]

B. Kryk (red.), Trendy i wyzwania zrównoważonego rozwoju, Zapol, Szczecin 2011, s. 41. 325 J. Rutkowski, D. Stawasz (red.), Zarządzanie rozwojem lokalnym, Fundacja Współczesne Zarzą-

dzanie, Białystok 2005, s. 11. 326 R.W. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa

2009, s. 27. 327 E. Michalski, Zarządzanie przedsiębiorstwem, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2013, s. 21. 328 M. Ochnio, Nowe Zarządzanie Publiczne (New Public Management) – podstawowe cechy modelu.

Jego zastosowanie w Polsce, Stowarzyszenie Instytut Zmian, Warszawa 2012, s. 3.

169

Stosowanie przez jednostki samorządu terytorialnego zasad wywodzących się

z sektora prywatnego wymaga uwzględnienia relacji pomiędzy sektorem publicz-

nym i prywatnym. Według E. Wojciechowskiego analiza powinna obejmować

relację celów, funkcji, decyzji oraz pozycji rynkowej. Istnieje pomiędzy nimi wiele

różnic, które mają znaczący wpływ na zastosowanie metod zarządzania w po-

szczególnych sektorach. Jednocześnie podobieństwa powodują, że praktyki, takie

jak rachunek kosztów, zarządzanie marketingowe, analiza finansowa czy polityka

kadrowa, stosowane są przez samorządy terytorialne. Umożliwiają one efektyw-

niejsze realizowanie zadań rozwojowych329

. Nowoczesne metody zarządzania sto-

sowane w polskiej administracji publicznej wpływające na rozwój lokalny to330

:

zarządzanie jakością ISO,

rachunek społeczno-ekonomiczny w planowaniu i sporządzaniu budżetu oraz

procesach decyzyjnych,

zlecenie wykonania produktów i usług oraz przekazanie zadań firmom ze-

wnętrznym (outsourcing),

wieloletnie planowanie inwestycyjne,

przestrzeganie standardów obsługi mieszkańców,

poprawa jakości we wszystkich obszarach działalności urzędu,

ograniczenie marnotrawstwa do minimum,

przekształcenia powodujące zwiększenie wydajności i efektywności w działa-

niach urzędu,

planowanie strategiczne.

Wykorzystanie metod charakterystycznych dla gospodarki rynkowej

w znacznym stopniu przyczynia się do zwiększenia poziomu rozwoju lokalnego.

Istotne jest również ukierunkowanie jednostek samorządu terytorialnego na roz-

wój, a nie tylko na wykonywanie usług. Realizowanie potrzeb mieszkańców przez

samorządy tworzy dla nich wartość i zwiększa standard życia. Efektywniejsze wy-

datkowanie środków publicznych jednocześnie pozwala na zwiększenie zakresu

zadań realizowanych z myślą o społeczności lokalnej331

.

Analiza atrakcyjności inwestycyjnej i zdolności do rozwoju w gminach Blachownia i Kłobuck w latach 2012-2014

Jednostki samorządu terytorialnego posiadają określone możliwości rozwoju

wynikające z posiadanych zasobów finansowych, technicznych, społecznych czy

ekologicznych. Na rozwój lokalny, jego kierunek i dynamikę wpływa ilość

i dostępność owych zasobów. Analizując potencjał inwestycyjny, uwzględnia się

czynniki jakościowe i ilościowe, jednakże najczęściej, również w poniższym opra-

cowaniu, wykorzystuje się wskaźniki ilościowe. Wnioski oparte wyłącznie na

czynnikach ilościowych mogą być subiektywne, gdyż trudniejsze do oszacowania

329 E. Wojciechowski, Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2003, s. 35-40. 330 B. Kożuch, T. Markowski, Z teorii i praktyki zarządzania publicznego, Fundacja Współczesne

Zarządzanie, Białystok 2005, s. 119. 331 P. Swianiewicz, Nowe interpretacje teoretyczne polityki miejskiej, „Studia Regionalne i Lokalne”

2005, nr 4, s. 8.

170

czynniki jakościowe również odgrywają dużą rolę w ocenie rozwoju lokalnego.

Rozwój lokalny może podlegać zarówno zmianom pozytywnym, jak i negatyw-

nym. W związku z czym w analizach mogą występować sprzeczne tendencje, które

to powinny być usystematyzowane poprzez określenie kierunku i charakteru proce-

su rozwojowego332

.

W poniższej analizie posłużono się wyłącznie miarami ilościowymi, służącymi syn-

tetycznej ocenie potencjału rozwojowego badanych gmin. W tym celu obliczono

wskaźniki operacyjnej i całkowitej zdolności do rozwoju jednostek samorządu teryto-

rialnego. Pomiaru dokonano za pomocą dwóch podstawowych wskaźników333

:

operacyjna zdolność do rozwoju,

całkowita zdolność do rozwoju.

Wzory, dzięki którym możemy ocenić zdolność do rozwoju danej jednostki,

przedstawiono w tabeli 1.

Tabela 1. Wzory służące ocenie zdolności do rozwoju jednostki samorządu terytorialnego

Operacyjna zdolność do rozwoju Legenda

WOR = ∑ (𝐷𝐵𝑡

𝑛𝑡=1 − 𝑊𝐵𝑡)

∑ 𝐷𝐵𝑡𝑛𝑡=1

∗ 100% 𝐷𝐵𝑡 - dochody bieżące w roku t

𝑊𝐵𝑡 - wydatki bieżące w roku t

Całkowita zdolność do rozwoju Legenda

WORC = ∑ (𝐷𝐵𝑡

𝑛𝑡=1 − 𝑊𝐵𝑡 + 𝐷𝑀𝑡)

∑ 𝐷𝑡𝑛𝑡=1

∗ 100%

𝐷𝐵𝑡- dochody bieżące w roku t

𝑊𝐵𝑡- wydatki bieżące w roku t

𝐷𝑀𝑡- dochody majątkowe w roku t

𝐷𝑡- dochody budżetowe ogółem w roku t

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: J. Łukomska-Szarek, Analiza wskaźnikowa w procesie

zarządzania finansami samorządów lokalnych, „Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae”, r. 16,

nr 2/2012, s. 281

Analiza powyższych wskaźników informuje o możliwościach finansowania na-

kładów związanych z rozwojem lokalnym. Całkowita zdolność do rozwoju wiąże

się ze środkami pochodzącymi z budżetu, które mogą być przeznaczone na działal-

ność inwestycyjną. Potencjał inwestycyjny warunkują wolne środki netto, które to

obejmują nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych, przychody z prywatyzacji mienia

komunalnego oraz możliwe do zaciągnięcia w danym okresie zobowiązania.

W operacyjnej zdolności do rozwoju nie uwzględnia się dochodów majątkowych,

332 R. Marks-Bielska, W. Dereszewski, B. Zaborowska, Rola i znaczenie inwestycji w rozwoju lokal-

nym na przykładzie gminy Kurzętnik w latach 2007-2013, „Nierówności Społeczne a Wzrost Gospo-

darczy” 2014, nr 4, s. 149. 333 J. Łukomska-Szarek, Operacyjna i całkowita zdolność do rozwoju jednostek samorządu teryto-

rialnego, [w:] H. Brandenburg (red.), Projekty regionalne i lokalne – uwarunkowania społeczne

i gospodarcze, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach, Katowice 2012, s. 215.

171

w związku z czym uzyskany wskaźnik może służyć do przedstawienia wydatków

eksploatacyjnych. W przypadku całkowitej zdolności do rozwoju dochody mająt-

kowe są uwzględniane334

. W tabeli 2 została przedstawiona procentowo operacyjna

i całkowita zdolność do rozwoju badanych jednostek.

Z analizy wskaźników przedstawionych w tabeli 2 wynika, że obie badane jed-

nostki mają możliwość finansowania nakładów związanych z rozwojem gmin

z tytułu uzyskanej nadwyżki wolnych środków finansowych. Operacyjna zdolność

do rozwoju w przypadku gminy Blachownia charakteryzowała się trendem rosną-

cym, na przestrzeni lat 2012-2014, wskaźnik ten bowiem wzrósł o 6,6%. Oznacza

to, że z roku na rok gmina Blachownia osiąga coraz większy poziom nadwyżki

operacyjnej, która to może być przeznaczona na inwestycje.

Tabela 2. Operacyjna i całkowita zdolność do rozwoju gmin Blachownia i Kłobuck

w latach 2012-2014

Blachownia Kłobuck

2012 2013 2014 2012 2013 2014

Operacyjna zdolność do rozwoju 3,3% 6,3% 9,9% 9,1% 5,6% 7,3%

Całkowita zdolność do rozwoju 6,4% 10,7% 12,0% 16,4% 8,7% 7,8%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie budżetu gmin Blachownia i Kłobuck w latach 2012-2014

W przypadku gminy Kłobuck nastąpił spadek poziomu wskaźnika na przestrzeni

badanych lat o 1,8%. W roku 2013 w gminie Kłobuck odnotowano wyraźne zmniej-

szenie nadwyżki operacyjnej (o 3,5%), wynikające z większego przyrostu wydatków

bieżących niż dochodów. Drugi wskaźnik, czyli całkowita zdolność do rozwoju,

również informuje o możliwości przeznaczenia wolnych środków w obu gminach na

inwestycje. Całkowita zdolność do rozwoju charakteryzowała się, podobnie jak

zdolność operacyjna, trendem rosnącym w przypadku gminy Blachownia. W roku

2013, nastąpił jej wzrost o 4,3%, związane to było ze wzrostem dochodów majątko-

wych oraz spadkiem wydatków bieżących w gminie. W kolejnym badanym roku

trend rosnący nadal się utrzymywał, jednak jego dynamika zmalała, zanotowano

bowiem wzrost wskaźnika o 1,3%. Wynika to z obniżenia się dochodów majątko-

wych i wzrostu wydatków bieżących. Mimo tego nastąpił znaczny wzrost dochodów

bieżących, który to spowodował dalszy wzrost wolnych środków inwestycyjnych.

W gminie Kłobuck natomiast z roku na rok obniża się wartość wskaźnika całkowitej

zdolności do rozwoju. Największy jego spadek zanotowano w roku 2013, o 7,7%, co

wynikało ze spadku poziomu dochodów majątkowych oraz wzrostu wydatków bie-

żących. W roku 2014 natomiast zmalał on w stosunku do roku poprzedzającego

o 0,9%. Mimo tendencji malejącej, we wszystkich badanych latach gmina Kłobuck

generowała środki, które mogły być przeznaczane na działania inwestycyjne.

334 J. Łukomska-Szarek, Operacyjna i całkowita zdolność do rozwoju samorządów terytorialnych

państw Grupy Wyszehradzkiej, „Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu” 2014,

nr 326, s. 147.

172

Z analizy przedstawionych danych wynika fakt, że obie gminy wykazują potencjał

inwestycyjny, natomiast jedynie w gminie Blachownia tendencja jest wzrostowa,

w jednostce Kłobuck z kolei trend jest widocznie malejący.

Tabela 3. Wskaźniki atrakcyjności inwestycyjnej gminy Blachownia i Kłobuck w zł

w latach 2012-2014

Wyszczególnienie

2011 2012 2012 2011 2012 2013

Gmina Blachownia Gmina Kłobuck


na mieszkańca [w zł] 178,43 181,32 286,30 544,13 268,40 446,49

Dochody ogółem na

mieszkańca [w zł] 2388,24 2297,24 2395,67 2687,71 2592,11 2740,17

Wydatki ogółem na

mieszkańca [w zł] 2413,75 2232,74 2394,25 2792,17 2633,95 2972,89

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych gminy Blachownia i Kłobuck

W tabeli 3 przedstawiono wskaźniki dotyczące atrakcyjności inwestycyjnej obu

jednostek. Ocenie poddano trzy wskaźniki:

wydatki inwestycyjne na mieszkańca,

dochody ogółem na mieszkańca,

wydatki ogółem na mieszkańca.

Z analizy danych wynika, że w przeliczeniu na mieszkańca w gminie Kłobuck

wydatki inwestycyjne osiągnęły wyższy poziom we wszystkich badanych latach,

osiągając średni poziom 419,7 zł, natomiast średnia gminy Blachownia w latach

2012-2014 wyniosła 215,4 zł. W gminie Kłobuck pozostałe wskaźniki również

osiągały wyższy poziom we wszystkich badanych latach, jednak wykazywały się

one mniejszą dysproporcją niż w przypadku wydatków inwestycyjnych. Średnie

dochody na mieszkańca w latach 2012-2014 w gminie Blachownia wyniosły

2360,4 zł, w gminie Kłobuck natomiast 2673,3 zł. W przypadku wydatków ogółem

– średnie wartości wynosiły 2346,9 zł w Blachowni i 2799,9 zł w Kłobucku.

Na rysunku 1 przedstawiono zmiany zachodzące na przestrzeni lat 2012-2014

w poziomie analizowanych wskaźników. W przypadku gminy Blachownia naj-

większą dynamiką zmian wykazały się wydatki inwestycyjne na mieszkańca, które

to na przestrzeni badanych lat wzrosły o 60%. W przypadku drugiej badanej jed-

nostki w roku 2013 ich poziom spadł o 51%, natomiast w roku 2014 wzrósł o 66%

w porównaniu z rokiem 2013, jednak nadal był niższy o 18% niż w roku bazowym.

Dynamika zmian dwóch pozostałych wskaźników jest dużo mniejsza. Porównując

rok 2014 z 2012 w przypadku dochodów na mieszkańca, zauważa się, że w gminie

Blachownia nastąpił ich wzrost o jedyne 0,3%, w gminie Kłobuck natomiast o 2%.

Analizując wydatki ogółem na mieszkańca w obu gminach, można dostrzec, że

nastąpił ich spadek w roku 2013 w porównaniu z rokiem 2012 o 7% w gminie Bla-

chownia i 6% w gminie Kłobuck, w roku 2014 natomiast nastąpił ich wzrost

w stosunku do roku poprzedzającego o 7% w gminie Blachownia i o 13% w gmi-

nie Kłobuck.

173

Rysunek 1. Zmiana wielkości wskaźników atrakcyjności inwestycyjnej w latach

2012-2014 w ujęciu wartościowym na mieszkańca

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych gminy Blachownia i Kłobuck

Na podstawie przeanalizowanych wyżej wskaźników można stwierdzić, że

gmina Kłobuck przeznacza zdecydowanie większą pulę środków na inwestycje

aniżeli Blachownia. Ich poziom jednak z roku na rok maleje, co świadczyć może

o coraz mniejszej zdolności do rozwoju, w przeciwieństwie do gminy Blachownia,

która z roku na rok na działania inwestycyjne przeznacza coraz większe środki.

Podsumowanie

Odpowiednie zarządzanie działalnością gminy jest bardzo istotne z punktu wi-

dzenia jej rozwoju. Wybór odpowiedniej strategii, a także racjonalne gospodaro-

wanie środkami umożliwia intensywny wzrost, jak również rozwój lokalny, który

jest procesem prowadzącym do pozytywnych zmian na danym terytorium. Władze

jednostek samorządu terytorialnego powinny dążyć do przyciągania inwestorów

oraz likwidacji barier ograniczających inwestycje, ponieważ intensyfikacja działań

w tym zakresie umożliwia zwiększenie konkurencyjności gminy oraz poprawę

komfortu życia jej mieszkańców. Z analizy badanych jednostek wynika, iż gmina

Blachownia cechuje się wyraźną tendencją wzrostową, jeżeli chodzi o zdolność do

rozwoju, co jest pozytywnym zjawiskiem w przeciwieństwie do jednostki Kłobuck,

która cechuje się coraz mniejszą zdolnością do rozwoju. W kwestii nakładów prze-

znaczanych na rozwój Kłobuck przekazuje więcej środków budżetowych aniżeli

gmina Blachownia. Z roku na rok jednak tendencja ta jest malejąca, co ma również

swoje przełożenie na omawianą wcześniej zdolność do rozwoju.

Literatura

1. Churski P., Czynniki rozwoju regionalnego w świetle koncepcji teoretycznych, „Zeszyty Naukowe

Wyższej Szkoły Humanistyczno-Ekonomicznej we Włocławku” 2005, nr 19.

2. Czaja S., Becla A., Czterech jeźdźców ekologicznej zagłady we współczesnym świecie, [w:]

Kryk B. (red.), Trendy i wyzwania zrównoważonego rozwoju Zapol, Szczecin 2011.

3. Griffin R.W., Podstawy zarządzania organizacjami, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa

2009.

178,43 181,32 286,30 544,13 268,40 446,49

2388,24 2297,24 2395,67 2687,71 2592,11 2740,17

2413,75 2232,74 2394,25 2792,17

2633,95 2972,89

0,00

1000,002000,003000,004000,00

5000,006000,00

7000,00

2012 2013 2014 2012 2013 2014

Blachownia Kłobuck

Wydatki inwestycyjne na mieszkańca Dochody ogółem na mieszkańca

Wydatki ogółem na mieszkańca

174

4. Gumkowska M., Skrzypiec R., Kasprzak T., Jewdokimow M., Biernat A., Przedsiębiorstwo

ekonomii społecznej w środowisku lokalnym, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa 2008.

5. Keiner M., Re-emphasizing Sustainable Development – The Concept of ‘Evolution Ability’, “En-

vironment, Development and Sustainability” 2004, No. 6.

6. Kożuch B., Markowski T., Z teorii i praktyki zarządzania publicznego, Fundacja Współczesne

Zarządzanie, Białystok 2005.

7. Kosiedowski W., Strategie i polityka rozwoju lokalnego, Wszechnica Mazurska, Olecko 2001.

8. Łukomska-Szarek J., Analiza wskaźnikowa w procesie zarządzania finansami samorządów lokal-


9. Łukomska-Szarek J., Operacyjna i całkowita zdolność do rozwoju jednostek samorządu teryto-

rialnego, [w:] Brandenburg H. (red.), Projekty regionalne i lokalne – uwarunkowania społeczne

i gospodarcze, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach, Katowice 2012.

10. Łukomska-Szarek J., Operacyjna i całkowita zdolność do rozwoju samorządów terytorialnych państw

Grupy Wyszehradzkiej, „Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu” 2014, nr 326.

11. Markowski T., Stawasz D. (red.), Ekonomiczne i środowiskowe aspekty zarządzania rozwojem

miast i regionów, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2001.

12. Marks-Bielska R., Dereszewski W., Zaborowska B., Rola i znaczenie inwestycji w rozwoju lokal-

nym na przykładzie gminy Kurzętnik w latach 2007-2013, „Nierówności Społeczne a Wzrost Go-

spodarczy” 2014, nr 4.

13. Michalski E., Zarządzanie przedsiębiorstwem, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2013.

14. Ochnio M., Nowe Zarządzanie Publiczne (New Public Management) – podstawowe cechy mode-

lu. Jego zastosowanie w Polsce, Stowarzyszenie Instytut Zmian, Warszawa 2012.

15. Rutkowski J., Stawasz D. (red.), Zarządzanie rozwojem lokalnym, Fundacja Współczesne Zarzą-

dzanie, Białystok 2005.

16. Sadowski A., Zrównoważony rozwój z perspektywy logistyki zwrotnej, „Problemy Ekorozwoju”

2008, nr 2.

17. Scott Z., Decentralisation, Local Development and Social Cohesion: An Analytical Review,

“GSDRC Research Paper”, May 2009.

18. Sekuła A., Bariery rozwoju lokalnego, [w:] Filipiak B., Szewczuk A., Zychowicz Z. (red.), Samorząd

terytorialny w zintegrowanej Europie, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, Szcze-

cin 2005.

19. Swianiewicz P., Nowe interpretacje teoretyczne polityki miejskiej, „Studia Regionalne i Lokalne”

2005, nr 4.

20. Sztando A., Polityka intraregionalna – pojęcie, podmioty, cele i instrumenty, Wydawnictwo

Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, Wrocław 2010.

21. Wielgórka D., Mela S., Analiza poziomu i struktury wydatków gminy Radomsko w latach 2010-

2012, [w:] Łukomska-Szarek J., Wójcik-Mazur A. (red.), Wybrane problemy zarządzania

w gospodarce rynkowej, Sekcja Wydawnictw Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochow-



MANAGING THE DEVELOPMENT OF LOCAL GOVERNMENT UNITS – ANALYSIS OF INVESTMENT ATTRACTIVENESS AND ABILITY

TO GROW OF MUNICIPALITIES BLACHOWNIA AND KLOBUCK IN THE YEARS 2012-2014

Abstract: The focus of the present study is development management in local government units.

Described the concept of regional and local development. Described issues related to the management

of local development. This article also presents issues of New Public Management and sustainable

development, which are becoming more common concepts. In the empirical part was done analysis of

the investment attractiveness and calculated total and operational capacity for the development of

municipalities Blachownia and Klobuck in the years 2012-2014.

Keywords: management, sustainable development, ability to grow, investment attractiveness

175

OCENA PROMOCJI WALORÓW TURYSTYCZNYCH CZĘSTOCHOWY

Stanisław Sośniak Politechnika Częstochowska


Streszczenie: Przedmiotem poniższego rozdziału jest ocena promocji walorów turystycznych Czę-

stochowy. Obecnie zbudowanie akceptowalnej, pozytywnej promocji miasta jest procesem długo-

trwałym i wymagającym konsekwencji w realizowaniu dotyczących jej założeń. Konieczność zaspo-

kojenia różnorodnych potrzeb społeczności lokalnych oraz ograniczone środki finansowe wymagają

uwzględnienia racjonalnego sposobu wydatkowania przy tworzeniu strategii rozwoju miasta. Doko-

nano analizy oceny zarządzania promocji miasta Częstochowy. Do badań wykorzystano jedną

z technik badawczych, jaką jest ankieta.

Słowa kluczowe: promocja, zarządzanie, samorząd terytorialny, jednostka samorządu terytorialnego

Wprowadzenie

Zbudowanie akceptowalnej, pozytywnej promocji miasta jest długotrwałym

procesem, wymagającym konsekwencji i sporego nakładu czasu w działaniu.

W praktyce działań marketingowych oraz w literaturze przedmiotu termin „promo-

cja” jest definiowany w różnorodny sposób. Współczesny marketing początkowo

odnosił się do masowo produkowanych, konfekcjonowanych dóbr konsumpcyj-

nych, ale znalazł on również zastosowanie w środowisku organizacji non-profit,

wymianie produktów między instytucjami w dziedzinach usług i innych strefach

ludzkiej działalności. Biorąc pod uwagę powyższe, dziś nie ma dziedziny, która nie

miałaby „swego” marketingu. Znalazł on miejsce również w dziedzinie zarządza-

nia jednostkami terytorialnymi. Wśród różnych rodzajów marketingu pojawia się

również „marketing terytorialny”335

. Konieczność zaspokajania różnorodnych po-

trzeb społeczności lokalnych i ograniczone środki finansowe wymagają racjonal-

nego sposobu ich wydatkowania. Proces zarządzania turystyką miasta musi być

planowany długookresowo i działania prowadzone w jego ramach powinny wyni-

kać z ustaleń o charakterze perspektywicznym. Dlatego podstawą działań powinna

być strategia rozwoju gminy336

. W związku z tym w niniejszym rozdziale podjęto

badania z zakresu promocji walorów turystycznych Częstochowy. Celem przepro-

wadzonych badań jest ocena zarządzania promocją miasta, jakkolwiek należy

wskazać, że badania przeprowadzono na podstawie sondażu diagnostycznego

w oparciu o wcześniej przygotowaną ankietę internetową. Wyniki badań zaprezen-

towano poniżej.

335 K. Łozorko, A. Niedzielska (red.), Kreowanie wizerunku miejsca w koncepcji marketingu teryto-

rialnego, Wydawnictwo Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2011, s. 9. 336 K. Michałowski, R. Ziółkowski, Zarządzanie turystyką, Wydawnictwo Politechniki Białostockiej,

Białystok 2002, s. 134.

176

Wyzwania i rola marketingu samorządu terytorialnego

Powstanie marketingu nastąpiło w wyniku ewolucji przemysłu, co powiązane

jest ze zmianami rynku krajowego i światowego337

. Ph. Kotler definiuje marketing

jako proces menedżerski i społeczny, który pozwala jednostkom i grupom uzyskać

to, czego pragną, poprzez tworzenie oraz wzajemną wymianę produktów i wartości

z innymi grupami i jednostkami338

. Początki myśli samorządowej powstały

w Europie pod wpływem idei rewolucji francuskiej. Zaczątków samorządu teryto-

rialnego w Polsce dopatrywać się można pod koniec XVIII wieku339

. W 1918 roku,

po odzyskaniu niepodległości przez Polskę powstająca władza musiała zmierzyć

się z koniecznością ujednolicenia odmiennych systemów samorządu terytorialnego

pozostałych po zaborczych państwach340

. Konstytucja marcowa z 1921 roku zawie-

rała zapowiedź wprowadzenia w życie koncepcji samorządu terytorialnego. Okre-

ślała ona trójszczeblowy podział terytorialny państwa na województwa, powiaty

oraz gminy wiejskie i miejskie, które były jednocześnie jednostkami samorządu

terytorialnego341

. Wprowadzenie w 1999 roku reformy administracyjnej w Polsce

doprowadziło do oparcia działalności samorządu terytorialnego na zasadach decen-

tralizacji, w wyniku czego wprowadzono trójszczeblową strukturę władzy samo-

rządowej na:

gminną,

powiatową,

wojewódzką342

.

Marketing terytorialny jest pojęciem stosunkowo nowym. Termin ten zaistniał

po raz pierwszy w końcu lat osiemdziesiątych XX wieku, kiedy to reguły marke-

tingu zaczęto odnosić do określonych terytoriów. Zasadniczy wpływ miała na to

rozwijająca się konkurencja obejmująca swym zasięgiem nie tylko produkty

i przedsiębiorstwa, ale także jednostki terytorialne, których celem jest duża prze-

waga konkurencyjna nad innymi obszarami. Pozwala to m.in. na: prostszy dostęp

do różnego rodzaju korzyści pozyskiwanych z zewnątrz, silniejsze przyciąganie

inwestorów, a także wzmocnienie działań władz lokalnych, co ma na celu poprawę

warunków otoczenia dla regionalnych przedsiębiorców, w tym poprzez poprawę

wyników gospodarczych343

. A więc marketing terytorialny wiąże się z działaniami

podejmowanymi przez samorząd terytorialny, ujmowany jako powstały z mocy

prawa obligatoryjny związek społeczności gminnych, powiatowych i wojewódz-

kich, stworzony dla realizacji zadań publicznych, których głównym celem jest

337 S.A. Bąk, Marketing w gospodarce turystycznej, Wyższa Szkoła Hotelarstwa i Turystyki, Często-

chowa 2000, s. 11. 338 A. Panasiuk (red.), Marketing usług turystycznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa

2005, s. 13. 339 A. Korzeniowska (red.), ABC samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Branta, Wyższa

Szkoła Administracji Publicznej, Bydgoszcz-Łódź 2004, s. 21. 340 A. Miszczuk, M. Miszczuk, K. Żuk, Gospodarka samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Nau-

kowe PWN, Warszawa 2007, s. 21. 341 A. Korzeniowska (red.), ABC samorządu …, op. cit., s. 22. 342 K. Łozorko, A. Niedzielska (red.), Kreowanie wizerunku …, op. cit., s. 29. 343 A. Panasiuk (red.), Marketing usług …, op. cit., s. 70.

177

zaspokojenie zbiorowych potrzeb na danym obszarze. Możliwość samodzielnego

wykonywania zadań w ramach marketingu terytorialnego przez samorządy, podle-

gająca nadzorowi ze strony państwa, daje jednocześnie gwarancje prawnej dostęp-

ności środków finansowych na ten cel344

. Celem głównym marketingu tery-

torialnego jest wpływanie na postawy, opinie i sposoby zachowania się wewnętrz-

nych i zewnętrznych grup zainteresowanych klientów przez tworzenie właściwych

instrumentów stymulowania relacji wymiennych oraz zestawu środków. Działania

marketingowe jednostek przestrzenno-administracyjnych mają na celu przedsta-

wienie ważnych cech podejmowanych przedsięwzięć, takich jak: kształtowanie

postaw, poglądów, zachowań klientów zgodnych z interesem regionu, miasta czy

wsi345

.

Analiza i ocena promocji walorów turystycznych Częstochowy na podstawie badań ankietowych

Jedną z wielu metod badawczych w zarządzaniu jest ankieta zapożyczona

z socjologii. Ł. Sułkowski w książce Podstawy metodologii badań w naukach

o zarządzaniu stwierdza, iż w zarządzaniu odnajdujemy metody specyficzne dla

zarządzania, jak i metody empiryczne zapożyczone z innych nauk346

.

W badaniu ankiety internetowej przeprowadzonej w okresie maj-czerwiec 2015

roku uczestniczyło 105 osób, które mieszkały na terenie Polski i za granicą. Ankie-

ta została przesłana drogą mailową do punktów informacji turystycznych

w Polsce oraz została zamieszczona na forach internetowych i portalu społeczno-

ściowym Facebook, w ugrupowaniach związanych z turystyką, pielgrzymkami na

Jasną Górę i ogólnotematycznymi ogłoszeniami. Ankietowani odpowiadali na 21

pytań związanych z promocją walorów turystycznych Częstochowy. Odpowiedzi

zostały pogrupowane i przeanalizowane, a wyniki sondażu przedstawiono poniżej.

Pierwsza część analizy zostanie poświęcona metryczce ankietowanych.

W badaniu uczestniczyły 54 kobiety, co stanowi 51,4% respondentów, oraz 51

mężczyzn, tj. 48,6% respondentów. Spośród badanej populacji najliczniejszymi

grupami wiekowymi uczestniczącymi w badaniu były osoby w wieku 16-25 lat

(34 osoby), grupa osób w wieku 26-35 lat (24 osoby), grupa osób w wieku 56

i więcej lat (19 osób); najmniejsze liczebnie grupy wiekowe spośród wszystkich

ankietowanych stanowiły osoby z przedziału 36-45 lat (15 osób) oraz osoby

z przedziału 46-55 lat (13 osób).

Różnice pomiędzy kobietami a mężczyznami ze względu na wiek biorących

udział w badaniu nie wykazywały większych dysproporcji, oprócz grupy

w przedziale wiekowym 36-45 lat, w której znajdowało się 10 kobiet i 5 mężczyzn.

344 A. Sekuła, Marketing terytorialny, [w:] Z. Strzelecki (red.), Gospodarka regionalna i lokalna,

Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 267. 345 A. Szromnik, Marketing terytorialny. Miasto i region na rynku, Wolters Kluwer, Kraków 2008,

s. 22. 346 Ł. Sułkowski, Struktura teorii naukowej w zarządzaniu, [w:] W. Czakon (red.), Podstawy metodo-

logii badań w naukach o zarządzaniu, Wolters Kluwer, Warszawa 2013, s. 29-327.

178

Rysunek 1. Podział respondentów ze względu na wiek

Źródło: Opracowanie własne na podstawie przeprowadzonych badań

Tabela 1. Podział respondentów ze względu na status zawodowy

Płeć

Status

Mężczyźni Kobiety Ogółem

Uczeń / student 11 11 22

Pracujący 28 35 63

Bezrobotny 2 2 4

Emeryt / rencista 10 6 16

Razem 51 54 105


Kolejne pytanie z metryczki dotyczyło statusu zawodowego. Z powyższych da-

nych wynika, iż największą grupę stanowią osoby pracujące, tj. 63 osoby. Naj-

mniejszą grupą byli bezrobotni – 4 osoby spośród badanej zbiorowości.

Tabela 2. Podział respondentów ze względu na wykształcenie

Płeć

Wykształcenie

Mężczyźni Kobiety Ogółem

Podstawowe 2 0 3

Zawodowe 10 3 13

Średnie 11 6 17

Wyższe 27 45 72

Razem 51 54 105


Tabela 2 przedstawia podział ankietowanych ze względu na wykształcenie.

Większość ankietowanych posiada wykształcenie wyższe (72 osoby), kolejne dwie

grupy obejmujące osoby z wykształceniem średnim i zawodowym nie wykazywały

większych dysproporcji ilościowych między sobą. W grupie posiadającej wy-

kształcenie średnie było 17 osób, natomiast osób z wykształceniem zawodowym

było 13. Ostatnia, najmniej liczna grupa osób, tj. 3 mężczyzn, posiadała wykształ-

cenie podstawowe. Z powyższej tabeli można wywnioskować, iż większość bada-

nych mężczyzn posiada wykształcenie średnie, zawodowe i podstawowe, natomiast

wyższe wykształcenie posiadają głównie kobiety.

Pierwsza część pytań dotyczyła oceny atrakcyjności walorów turystycznych

Częstochowy. W pierwszym pytaniu ankiety respondenci zostali zapytani o ocenę

Częstochowy pod względem walorów turystycznych. 60 z 105 ankietowanych

179

dobrze oceniło Częstochowę pod względem walorów turystycznych. Bardzo do-

brze oceniło tylko 10 ankietowanych, tylko 4 osoby oceniły źle i żadna osoba nie

dała oceny bardzo złej.

Kolejne pytanie dotyczyło oceny atrakcyjności walorów turystycznych Często-

chowy w skali od 1 do 10, gdzie 1 oznaczało najmniej atrakcyjne, a 10 najbardziej

atrakcyjne. Najwięcej, tj. 50 osób, zagłosowało na ocenę 7-8, 32 osoby przyznały

oceny 6-5, nikt nie oddał głosu na 10, jedynie 8 osób dało ocenę 9. Najniższą ocenę

1 i 2 dały 2 osoby, pozostałe 13 osób zagłosowało na 3-4.

Powyższe wyniki wskazują, iż władze miasta powinny stale dbać o atrakcyjność

walorów turystycznych Częstochowy, co powinno wpłynąć na ich dobrą ocenę

jako samorządowców.

W pytaniu trzecim respondenci musieli wskazać, z których walorów turystycz-

nych najczęściej korzystają. Najwięcej ankietowanych odwiedza zespół klasztorny

na Jasnej Górze – 85 osób, następnie 75 osób wybrało Aleje Najświętszej Maryi

Panny. Najmniej popularne były obiekty takie jak cmentarz żydowski, ośrodki

kultury i szlaki piesze (po 2 osoby). Być może jest to spowodowane słabą promo-

cją mniej popularnych walorów turystycznych kosztem promocji i liczbą organi-

zowanych wydarzeń na terenie zespołu klasztornego na Jasnej Górze i Alej Naj-

świętszej Maryi Panny.

W kolejnym pytaniu ankietowani oceniali Częstochowę pod względem atrak-

cyjności architektoniczno-zabytkowej, pod kątem przyrodniczo--krajoznawczym,

rekreacyjnym i rekreacyjno-sportowym, pobytowo--wypoczynkowym, kulturalno-

rozrywkowym, religijnym oraz spa & wellness – w skali od 1 do 5, gdzie 1 ozna-

czało „bardzo źle”, a 5 „bardzo dobrze”.

Tabela 3. Ocena atrakcyjności Częstochowy

Ocena

Rodzaj atrakcyjności 1 2 3 4 5

Architektoniczno-zabytkowa 1 4 18 57 25

Przyrodniczo-krajoznawcza 0 13 46 40 6

Rekreacyjna i rekreacyjno-sportowa 2 25 55 21 2

Pobytowo-wypoczynkowa 4 36 42 20 3

Kulturalno-rozrywkowa 4 10 50 28 13

Religijna 0 2 6 21 76

Spa & wellness 12 42 39 11 1


Tabela 3 przedstawia wyniki dotyczące atrakcyjności Częstochowy. Na uwagę

zasługuję fakt, iż Częstochowa jest atrakcyjna dla ankietowanych pod względem

religijnym i architektoniczno-zabytkowym i nie ma konieczności ingerowania

w ten sektor turystyczny. Natomiast działania miasta w pierwszej kolejności po-

winny zostać skierowane na najniżej oceniane sektory turystyczne, to jest:

spa & wellnes, pobytowo-wypoczynkowy, rekreacyjny i rekreacyjno-sportowy.

Niska ocena tych sektorów może być spowodowana nie dość wystarczającą pro-

mocją. Władze miasta powinny również przyciągać inwestorów, którzy wpłynęliby

180

na rozwój tych obszarów. Ponadto miasto powinno wspierać finansowo inwestycje

z tych sektorów. Nie należy zapominać o sektorach, które są oceniane przeciętnie,

takich jak: przyrodniczo-krajoznawczy i kulturalno-rozrywkowy. Być może jest to

spowodowane nieodpowiednią lub złą promocją tych sektorów atrakcji Często-

chowy.

Kolejna grupa pytań dotyczy oceny promocji Częstochowy. W tabeli 4 zapre-

zentowano ocenę promocji walorów turystycznych.

Tabela 4. Ocena promocji walorów turystycznych Częstochowy

Odpowiedzi Bardzo dobra Dobra Przeciętna Zła Bardzo zła

Wyniki 9 54 37 4 1


Z przeprowadzonych badań wynika, iż większość ankietowanych ocenia walory

turystyczne Częstochowy dobrze (54 osoby) i bardzo dobrze (9 osób), natomiast 37

osób oceniło je przeciętnie. Na uwagę zasługuje fakt, iż tylko 5 osób oceniło pro-

mocję walorów turystycznych Częstochowy jako złą. Powyższe dane wskazują, iż

ocena promocji walorów turystycznych Częstochowy jest dobra w opinii respon-

dentów, lecz miasto Częstochowa powinno skupić większą uwagę na osobach oce-

niających promocję walorów turystycznych przeciętnie i źle, aby to właśnie oni

w przyszłości zmienili swoje zdanie na pozytywne.

W kolejnej części ankiety zostało zadane pytanie „Czy promocja Częstochowy

jest odpowiednia?”. 62% ankietowanych uważa, że Częstochowa posiada odpo-

wiednią promocję, a 38% stwierdziło, że promocja jest nieodpowiednia. Z powyż-

szego wynika, iż według większości respondentów Częstochowa posiada dobrą

promocję.

Rysunek 2. Odpowiedzi na pytanie: „Czy promocja Częstochowy jest odpowiednia?”


W pytaniu szóstym respondenci, którzy zaznaczyli odpowiedź „nie”, mieli moż-

liwość uzasadnienia swojego wyboru i wymieniali m.in., że Częstochowa jest zna-

na tylko z turystyki religijnej, klasztoru na Jasnej Górze, pielgrzymów, że nie po-

trafi zatrzymać turystów na dłużej niż jeden dzień oraz że działania promujące są

skierowane do lokalnej społeczności i brakuje ich w innych częściach kraju, jak

również brakuje ogólnych materiałów informacyjnych, reklamy, promocji w tele-

wizji, na dworcach PKP. Kolejnym wymienianym problemem był brak współpracy

Częstochowy z klasztorem na Jasnej Górze.

62%

38% tak

inne (nie)

181

Respondenci wymieniali przykłady, co powinno być zmienione w Częstocho-

wie, m.in.: powinna pojawić się szersza promocja miasta w telewizji, walory Czę-

stochowy powinny być bardziej wyeksponowane, że w Małopolsce Częstochowa

jest kojarzona z Jasną Górą i Alejami Najświętszej Maryi Panny, a warto byłoby to

zmienić, ponieważ miasto posiada wiele innych ciekawych walorów.

W dalszej części ankiety respondenci, którzy brali udział wydarzeniach kultu-

ralnych, mogli je ocenić. Ze 105 ankietowanych osób 63 brały udział w wyda-

rzeniach kulturalnych organizowanych w Częstochowie, a 42 nie.

Ankietowani oprócz możliwości zaznaczenia odpowiedzi, posiadali także moż-

liwość wymienienia innych wydarzeń kulturalnych. Wśród kobiet najpopularniej-

sze były Dni Częstochowy (14 kobiet) i Częstochowska Noc Kulturalna (10 ko-

biet), następnie 9 kobiet wymieniło inne wydarzenia, tj.: rozpoczęcie sezonu moto-

cyklowego oraz wydarzenia organizowane przez Ośrodek Kultury Promocji Gaude

Mater oraz pielgrzymki. Najmniejsze zainteresowanie wśród kobiet miały Między-

narodowy Festiwal Jazzu Tradycyjnego Hot Jazz Spring oraz Dni Europejskiej

Kultury Ludowej. Najwięcej mężczyzn (aż 21) było na innych wydarzeniach, tj.:

pielgrzymka na Jasną Górę, rozpoczęcie sezonu motocyklowego, Motocyklowy

Zjazd Gwiaździsty, juwenalia, targi i dożynki w Alejach Najświętszej Maryi Pan-

ny. Kolejnymi często wybieranymi wydarzeniami były: Dni Częstochowy (16

mężczyzn) i Częstochowska Noc Kulturalna (15 mężczyzn). Spośród wszystkich

ankietowanych mężczyzn nikt nie wskazał Międzynarodowego Festiwalu Jazzu

Tradycyjnego Hot Jazz Spring, Festiwalu Reggae On oraz Dni Europejskiej Kultu-

ry Ludowej. Duża liczba odpowiedzi związanych ze zjazdami motocyklowymi

mogła być spowodowana zamieszczeniem ankiety na forach i portalu społeczno-

ściowym Facebook.

Rysunek 3. Źródła pozyskiwania informacji na temat Częstochowy


Pytanie dziewiąte w ankiecie dotyczyło źródeł, z jakich najczęściej respondenci

czerpali informacje na temat Częstochowy. Ankietowani mogli wybrać trzy

z siedmiu odpowiedzi, a udzielone odpowiedzi zaprezentowano na rysunku 3,

z którego wynika, że Internet był najczęstszym źródłem informacji, następne były

informacje od rodziny i znajomych. Natomiast najmniej wykorzystywanym źró-

dłem informacji były przewodniki, afisze i billboardy. Rezultat ten pokazuje aktu-

alne trendy, w związku z powyższym należy przystosować zarządzanie promocją

i skupić większą uwagę na źródle informacji, które jest ogólnodostępne dla tury-

stów.

182

Kolejne zadane pytanie dotyczyło pory roku odwiedzania Częstochowy. Ankie-

towani najczęściej przyjeżdżają do Częstochowy latem (aż 64 ze 105 ankietowa-

nych), 34 osoby wybrały porę wiosenną. Najmniej osób odwiedza Częstochowę

w porze jesiennej i zimowej. Wybór lata oraz wiosny jako najczęstszej pory od-

wiedzin może być spowodowany szczytem sezonu turystycznego oraz pielgrzym-

kami na Jasną Górę.

Rysunek 4. Cel przyjazdu do Częstochowy


Rysunek 4 przedstawia procentowo cele przyjazdu do Częstochowy; respon-

denci mieli możliwość wielokrotnego wyboru. Najczęściej wymienianym przez

ankietowanych celem był cel religijny i turystyczny. Najmniejszą popularność

miały cele sportowe oraz spowodowane tylko i wyłącznie przejazdem przez miasto

oraz inne, w których respondenci odpowiadali: praca, wizyta u rodziny

i znajomych, rozpoczęcie sezonu motocyklowego.

Tabela 5. Co powinno pojawić się na terenie Częstochowy, aby zwiększyć atrakcyjność

turystyczną?


Kolejne pytanie dotyczyło działań mających na celu zwiększenie atrakcyjności

turystycznej na terenie Częstochowy. Ankietowani najczęściej wskazywali centrum

aktywnego wypoczynku (26% respondentów), więcej imprez kulturalnych (19,3%

Odpowiedzi Wyniki

Bardziej rozwinięta baza gastronomiczna 4,7%

Bardziej rozwinięta baza noclegowa 12,6%

Centrum aktywnego wypoczynku 26%

Polepszenie nawierzchni dróg 18,9%

Więcej imprez kulturalnych 19,3%

Większa liczba obszarów przyrodniczych dostępnych dla turystów 15,7%

Inne 2,8%

183

respondentów) oraz polepszenie stanu nawierzchni dróg (18,9% respondentów).

Najrzadziej wskazywano bardziej rozwiniętą bazę gastronomiczną (4,7%) oraz inne

odpowiedzi (2,8%), w których odpowiadano: centrum hotelowo-konferencyjne, po-

prawa współpracy pomiędzy miastem Częstochowa a Jasną Górą.

Podsumowanie

Istnieje wiele metod analizy promocji i zarządzania jednostką samorządu teryto-

rialnego. Jednakże w niniejszej pracy najbardziej istotnym aspektem była promocja

walorów turystycznych, skłaniających ludzi do odwiedzania miasta. Częstochowa

posiada imponujące zabytki architektury sakralnej oraz jedyne w Polsce Muzeum

Produkcji Zapałek. Jednakże atrakcyjność i wizerunek miasta kształtuje się nie

tylko w oparciu o zabytki, ale również w odniesieniu do promocji organizowanych

imprez, atrakcji, zawodów sportowych itp. Przeprowadzone badania pozwoliły

odpowiedzieć na pytanie, czy Częstochowa w przeważającej mierze jest kojarzona

z miejscem kultu religijnego.

Kilka elementów kształtujących wizerunek miasta według odpowiedzi ankietowa-

nych pozostawia wiele do życzenia. Do tego rodzaju możemy zaliczyć niezbyt dobrą

promocję małych i nieznanych turystom walorów turystycznych Częstochowy. Oprócz

tego ważne jest, by nie skupiać się wyłącznie na promowaniu miasta w Internecie.

Miasto powinno znaleźć inne, całkiem nowe elementy, które powinny być adresowane

np. do grupy ludzi szukającej miejsca na zregenerowanie się i odpoczynek. W tym celu

powinno się zwrócić uwagę na rozwój sektora spa & wellness. Może się to odbyć tak-

że drogą, która przyczyni się do polepszenia atrakcyjności Częstochowy przez organi-

zację większej liczby imprez kulturalnych, a przede wszystkim różnego rodzaju targów

edukacyjnych i zawodów sportowych. Ważnym jest, aby nie zaniedbywać przy tym

także pozostałych kwestii, które odnoszą się do dobrych ocen opinii społecznej,

a których zaniedbanie może spowodować pogorszenie się dotychczasowej sytuacji

i pojawienie się problemów także wśród tych elementów.

Literatura

1. Bąk S.A., Marketing w gospodarce turystycznej, Wyższa Szkoła Hotelarstwa i Turystyki, Często-

chowa 2000.

2. Korzeniowska A. (red.), ABC samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Branta, Wyższa

Szkoła Administracji Publicznej, Bydgoszcz-Łódź 2004.

3. Łozorko K., Niedzielska A. (red.), Kreowanie wizerunku miejsca w koncepcji marketingu teryto-

rialnego, Wydawnictwo Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2011.

4. Michałowski K., Ziółkowski R., Zarządzanie turystyką, Wydawnictwo Politechniki Białostockiej,

Białystok 2002.

5. Miszczuk A., Miszczuk M., Żuk K., Gospodarka samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Nau-


6. Panasiuk A. (red.), Marketing usług turystycznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005.

7. Sekuła A., Marketing terytorialny, [w:] Strzelecki Z. (red.), Gospodarka regionalna i lokalna,

Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008.

8. Sułkowski Ł., Struktura teorii naukowej w zarządzaniu, [w:] Czakon W. (red.), Podstawy meto-

dologii badań w naukach o zarządzaniu, Wolters Kluwer, Warszawa 2013.

9. Szromnik A., Marketing terytorialny. Miasto i region na rynku, Wolters Kluwer, Kraków 2008.

184

EVALUATION THE PROMOTION OF TURIST VALUES OF CZESTOCHOWA

Abstract: The focus of the present study is evaluation of the the promotion of turist values of

Czestochowa. Currently building acceptable, positive promotion of the city is a long process and

requires consistency in the implementation of assumptions regarding the promotion of the city of

Czestochowa. The necessity to meet the diverse needs of local communities and the limited financial

resources, requires that a rational way of spending the creation of development strategy. An analysis

of the assessment of management to promote the city of Czestochowa. Survey – one of the techniques

research was used in study.

Keywords: promotion, management, local government, local government unit

185

ROSZCZENIA PRZYSŁUGUJĄCE UPRAWNIONEMU Z TYTUŁU AUTORSKICH PRAW MAJĄTKOWYCH

JAKO OCHRONA PRAWA DO NALEŻNEGO WYNAGRODZENIA – STUDIUM LITERATUROWE

Katarzyna Staśkiewicz Politechnika Częstochowska


Streszczenie: Prawnie zakazane jest wykorzystywanie twórczych i indywidualnych fragmentów

dzieła przez osoby nieuprawnione z tytułu autorskich praw majątkowych. Wkraczanie w prawa

autorskie przysługujące twórcy lub osobie uprawnionej niesie za sobą negatywne skutki dla sytuacji

materialnej twórcy, gdyż obniża należne zyski z dzieła. W przypadku naruszenia autorskich praw

majątkowych osoba uprawniona może skorzystać z roszczeń wskazanych w ustawie Prawo autorskie

i prawa pokrewne, które gwarantują ochronę prawa do wynagrodzenia. Celem niniejszej publikacji

jest przybliżenie bardzo ważnego zagadnienia naruszenia praw autorskich oraz możliwości ochrony

praw przysługujących twórcy lub osobie uprawnionej z tytułu autorskich praw majątkowych

Słowa kluczowe: prawo autorskie, autorskie prawa majątkowe, zarządzanie prawami autorskimi,

roszczenia

Wprowadzenie Autorskie prawa majątkowe to prawa przysługujące twórcy dzieła lub osobie

uprawnionej z tytułu autorskich praw majątkowych. Prawa te generują materialne

zyski należne twórcy lub osobie uprawnionej. Zgodnie z twierdzeniem Anny

Pluszyńskiej celem zarządzania prawami autorskimi „jest zmiana aktywów

intelektualnych (praw autorskich do utworu) w wynik finansowy lub inne

profity [...]”347

. Twórca dzieła lub osoba uprawniona z tytułu praw autorskich

posiada legitymację do decydowania o sposobie i zakresie korzystania z dzieła.

Autorskie prawa majątkowe, zgodnie z poglądem J. Barty i R. Markiewicza,

mogą zostać naruszone poprzez „wkroczenie w zakres cudzego prawa autorskiego

– monopolu eksploatacyjnego odnoszącego się do konkretnego utworu”348

.

Prawnie zakazane jest wykorzystywanie elementów dzieła, które są indywi-

dualnym i twórczym wytworem autora dzieła, a naruszający nie może zachowywać

się tak, jakby to jemu przysługiwały prawa autorskie. Ingerencja w monopol praw

twórcy to zachowanie bezwzględnie bezprawne, które rodzi odpowiedzialność

z tytułu deliktu.

Bezpośrednie naruszenie autorskich praw to użytkowanie części dzieła, które

zawierają cechę indywidualności i twórczości, charakterystyczną dla danego

347 A. Pluszyńska, Zarządzanie prawem autorskim – wstęp do zagadnienia, „Zarządzanie w Kulturze”

2011, t. 12, nr 1, s. 45. 348 J. Barta, R. Markiewicz, Prawo autorskie i prawa pokrewne, Wolters Kluwer, Warszawa 2008,

s. 126.

186

autora. Konkretne dzieło, aby mogło zostać uznane za indywidualne i twórcze, musi być efektem unikalnego procesu myślowego samego twórcy.

Czynną legitymację procesową w przypadku naruszenia autorskich praw

majątkowych posiadają:

autor dzieła;

następcy prawni twórcy;

uprawniony do dzieła macierzystego ma prawo wystąpić z roszczeniem

w przypadku naruszenia dzieła zależnego (opracowania dzieła, zapożyczenia);

pierwotny podmiot praw autorskich, który nie jest twórcą;

następcy prawni pierwotnego podmiotu;

w przypadku licencji wyłącznej – uprawniony z tytułu licencji, w zakresie

wskazanym w licencji, chyba że ustawa stanowi inaczej;

organizacja zbiorowego zarządzania.

Według J. Barty i R. Markiewicza na gruncie przepisów o prawach autorskich

nie można mówić o katalogu wymieniającym wprost podmioty posiadające bierną

legitymację w przypadku naruszenia praw autorskich. Jedynie art. 79 ustawy

o prawie autorskim i prawach pokrewnych (pr. aut.)349

wymienia listę żądań, które

może wystosować osoba uprawniona w stosunku do osoby naruszającej jej

autorskie prawa. Uprawniony, którego autorskie prawa majątkowe zostały

naruszone, może żądać od osoby, która naruszyła te prawa:

1) zaniechania naruszania;

2) usunięcia skutków naruszenia;

3) naprawienia wyrządzonej szkody:

a) na zasadach ogólnych

albo

b) poprzez zapłatę sumy pieniężnej w wysokości odpowiadającej dwukrotności,

a w przypadku gdy naruszenie jest zawinione – trzykrotności stosownego

wynagrodzenia, które w chwili jego dochodzenia byłoby należne tytułem

udzielenia przez uprawnionego zgody na korzystanie z utworu;

4) wydania uzyskanych korzyści”350

.

Pośrednie naruszenie prawa autorskiego to działania osób trzecich, które mają na

celu pomoc w naruszeniu autorskich praw. Jak wskazują profesorowie Barta

i Markiewicz, „chodzi tu np. o nakłanianie do bezprawnego korzystania z utworu,

dostarczenie środków przeznaczonych do naruszenia cudzego prawa autorskiego,

a także o działalność agencji reklamowych pośredniczących w organizacji miejsc

reklamy lub dostawców powierzchni reklamowej [...], o ile wiąże się z tym naruszenie

prawa autorskiego”351

. Pośrednie naruszenie praw autorskich może nastąpić tylko

wówczas, jeśli równocześnie dojdzie do bezpośredniego naruszenia praw autorskich.

Pomocnik osoby naruszającej autorskie prawa majątkowe ponosi odpowiedzialność

niezależnie od tego, czy można przypisać mu winę umyślną, czy też nie. Do

pociągnięcia go do odpowiedzialności wystarczy niedbalstwo, które nie musi być

349 Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. 1994 nr 24

poz. 83), art. 79. 350 Ibidem. 351 J. Barta, R. Markiewicz, Prawo autorskie …, op. cit., s. 126.

187

nawet rażącym niedbalstwem. Art. 422 k.c.352

nie wprowadza wymogu umyślnej winy

pomocnika. Osoba, która nakłania sprawcę bezpośredniego naruszenia, ponosi

odpowiedzialność wówczas, gdy umyślnie namawiała do naruszenia autorskich praw.

Roszczenie o zaniechanie naruszenia autorskich praw Roszczenie o zaniechanie naruszenia praw autorskich zostało wprost wskazane

w ustępie pierwszym art. 79 pr. aut. Ten rodzaj roszczenia charakteryzuje się

możliwością wezwania sprawcy naruszenia do zaprzestania dokonywania czynów,

które powodują wkroczenie w autorskie uprawnienia. Doktryna jednomyślnie

twierdzi, że bezspornym roszczeniem o zaniechanie naruszenia jest roszczenie, które

miało miejsce w przeszłości i charakteryzowało się ciągłością. Jak wskazuje

P. Bogdalski, w części doktryny prawa autorskiego panuje pogląd, że żądanie

zaniechania naruszeń można zgłosić w razie tylko obawy naruszenia. Jednak, jak

twierdzi P. Bogdalski, należy uznać, że momentem, w którym można wystąpić

z roszczeniem o zaniechanie, jest moment faktycznego naruszenia praw autorskich.

Obawa naruszenia, która może wiązać się z powstaniem szkody, daje możliwość

stosowania art. 439 k.c.353

Osoba uprawniona może wystąpić z takim roszczeniem

w trakcie trwania naruszenia, a także po jego zakończeniu. Profesorowie Barta

i Markiewicz wskazują, że roszczenie o zaniechanie naruszenia po zakończeniu

naruszenia musi mieć podstawę w uzasadnionej obawie ponownego naruszenia praw

autorskich lub w przypadku sprawdzonych przygotowań do owego naruszenia.

Wspomniane roszczenie może zostać skierowane przeciwko „podmiotom, które

dokonują bezprawnego zwielokrotniania i rozpowszechniania cudzych utworów”354

.

Nie można stosować tego roszczenia przeciwko odbiorcom i nabywcom, którzy

nabyli dzieła, które były przedmiotem bezprawnej eksploatacji.

Roszczenie o usunięcie skutków naruszenia praw autorskich przez osobę nieuprawnioną z tytułu autorskich praw majątkowych

Uprawniony może domagać się od naruszającego jego autorskie prawa majątkowe,

aby usunął skutki naruszenia praw autorskich. Jak podkreśla P. Bogalski,

o czynnościach, które mogą być niezbędne w przypadku usunięcia danego naruszenia

decyduje organ orzekający355

. Charakterystyczną cechą związaną z tym rodzajem

roszczenia jest to, że stosuje się je w trakcie naruszenia prawa autorskiego. Art. 79 ust.

3 pr. aut. wskazuje, że w przypadku niewspółmiernej dotkliwości zaniechania

niezawinionego naruszenia lub usunięcia skutków tego naruszenia dla osoby

naruszającej prawa autorskie to sąd na wniosek naruszającego i za zgodą

uprawnionego z tytułu autorskich praw majątkowych może nakazać zapłatę sumy

pieniężnej na rzecz uprawnionego. „Szczególną postacią roszczenia zmierzającego do

usunięcia skutków naruszenia prawa autorskiego jest żądanie, by naruszający na swój

352 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93), art. 422. 353 Ibidem, art. 439. 354 P. Bogdalski, Środki ochrony autorskich praw majątkowych oraz ich dochodzenie w świetle prawa

polskiego, Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2003, s. 79. 355 Ibidem, s. 79.

188

koszt jednokrotnie albo wielokrotnie ogłosił w prasie odpowiednie oświadczenie lub

by podał do publicznej wiadomości część lub całość orzeczenia”356

. Uprawnionemu

przysługuje również roszczenie z art. 439 k.c. w przypadku chęci zapobieżenia

naruszenia przysługującego mu prawa autorskiego.

Roszczenie o naprawienie wyrządzonej szkody przez osobę nieuprawnioną z tytułu autorskich praw majątkowych

Naprawienia wyrządzonej szkody osoba uprawniona może dochodzić na

podstawie przepisów kodeksu cywilnego, mianowicie art. 415357

i nast. o odpo-

wiedzialności deliktowej358

. Odpowiedzialność z tytułu deliktu może być oparta na

winie umyślnej lub nieumyślnej. Ten rodzaj odpowiedzialności może być

ponoszony zarówno przez osoby fizyczne, jak i prawne. W przypadku pociągnięcia

do odpowiedzialności osoby prawnej odpowiedzialność ponoszą osoby będące

organem osoby prawnej. Strata lub nieosiągnięcie korzyści przez uprawnionego

z tytułu autorskich praw majątkowych musi mieć związek przyczynowy z czynem

bezprawnym. Odpowiedzialność przewidziana w przepisach Kodeksu cywilnego

stanowi odrębny rodzaj odpowiedzialności od art. 79 pr. aut., jednak oba reżimy

odpowiedzialności oparte są na zasadzie konieczności wykazania przez

uprawnionego wyrządzonej szkody, która naruszyła przysługujące mu prawa

majątkowe. Uprawniony jest zobowiązany także do wykazania związku

przyczynowego między naruszeniem a powstałą w wyniku naruszenia szkodą oraz

winę sprawcy naruszenia. Jak wskazuje P. Bogdalski, „brak jednej z wymie-

nionych przesłanek lub wystąpienie okoliczności wyłączającej którykolwiek z ele-

mentów winy powoduje, że odpowiedzialność odszkodowawcza nie powstaje”359

.

Jak wskazuje W. Czachórski, mianem „winy” należy określić ujemne w ocenie

zachowanie osoby, która popełnia czyn. W doktrynie prawa karnego wyróżnione

zostały dwa rodzaje winy:

wina umyślna;

wina nieumyślna.

Winę umyślną można przypisać sprawcy, który chciał wyrządzić szkodę (dolus

directus) lub godził się na wyrządzenie określonej szkody (dolus eventualis). Winą

nieumyślną można określić zachowanie, kiedy sprawca zdaje sobie sprawę z tego,

że popełniony przez niego czyn jest czynem bezprawnym, ale zachowuje się

lekkomyślnie i sądzi, że uniknie szkody lub wykazuje się niedbalstwem i nie jest

świadomy bezprawności czynu, mimo że powinien. Niedbalstwo możne zostać

przypisane określonej osobie, jeśli tak postąpiła wbrew wzorcowi należytego

postępowania360

. Zgodnie z twierdzeniem P. Bogdalskiego w przypadku oceny

356 J. Barta, R. Markiewicz, Prawo autorskie …, op. cit., s. 135. 357 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93), art. 415. 358 A. Kopff, Roszczenie o wydanie uzyskanych korzyści w prawie autorskim i wynalazczym

a roszczenie z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia, [w:] Z. Radwański (red.), Studia z prawa zobo-

wiązań, PWN, Warszawa-Poznań 1979, s. 22. 359 P. Bogdalski, Środki ochrony …, op. cit., s. 86. 360 W. Czachórski (red. nacz.), J. Ignatowicz (red. tomu), System prawa cywilnego. Tom II: Prawo

własności i inne prawa rzeczowe, Ossolineum, Wrocław 1977, s. 546-547.

189

stopnia staranności w sprawie naruszenie praw autorskich majątkowych istnieją

dwa rodzaje sytuacji. Pierwsza sytuacja to taka, w której podmiot pozostaje bierny

i nie nawet nie stara się o uzyskanie legitymacji do danej czynności. Jak twierdzi

P. Bogdalski, w takiej sytuacji zachowanie danej osoby jest zawinione. Druga

sytuacja to taka, kiedy osoba, na przykład, ustaliła niewłaściwą organizację

zbiorowego zarządzania. Aby ocenić stopień zawinienia, w takim przypadku,

według P. Bogdalskiego, należy zbadać, jak szczegółowo osoba, która zawiniła,

dokonała rozeznania, na przykład przy ustaleniu właściwej organizacji zbiorowego

zarządzania. Odpowiedzialność z art. 79 pr. aut. może zostać poniesiona, jeśli

podmiot dochodzący swoich praw wykaże, że pomiędzy czynem naruszającym

jego prawa a powstałą szkodą zachodzi związek przyczynowy. Aby ustalić

istnienie lub nie związku przyczynowego, należy najpierw zastosować test conditio

sine qua non – czy naruszenie praw autorskich musiało wywołać szkodę. Jeśli

wynik testu jest pozytywny, to zgodnie z art. 361 k.c.361

ustala się zakres szkody,

aby określić, co było normalnym następstwem wyrządzonej szkody. Naprawienie

wyrządzonej przez naruszającego szkody ma nastąpić w granicach związku

przyczynowego362

.

Roszczenie o zapłatę określonej sumy pieniężnej przez osobę naruszającą prawa autorskie

Wskazane roszczenie to alternatywna metoda w stosunku do roszczenia

opartego na przepisach Kodeksu cywilnego. D. Sokołowska wskazuje, że twórca –

„niezależnie od stanu faktycznego leżącego u podstaw wytaczanego powództwa” –

dysponuje uprawnieniem do wytoczenia powództwa o zapłatę należnego mu

wynagrodzenia. Według D. Sokołowskiej „korzystanie z dalej idących roszczeń nie

stanowi obowiązku, lecz prawo twórcy”363

. Trybunał Konstytucyjny w postano-

wieniu TS 203/05 wskazał, że uprawniony nie musi żądać wielokrotności

należnego mu wynagrodzenia. Ponadto TK stwierdził, że przepis z art. 79 ust. 1 pr.

aut. jest przepisem ochronnym w przypadku naruszenia praw autorskich364

.

Według D. Sokołowskiej twórca może, „nawet wobec kwalifikacji danego

zdarzenia jako naruszającego autorskie prawa majątkowe o charakterze

bezwzględnym”, domagać się tylko stosownego wynagrodzenia, zamiast jego

wielokrotności365

. Roszczenie na mocy przepisu z art. 79 pr. aut. o zapłatę dwukro-

tności stosownego wynagrodzenia dla twórcy, jeśli naruszenie jego praw jest

niezawinione. Roszczenie o zapłatę trzykrotności stosownego wynagrodzenia dla

twórcy byłoby należne uprawnionemu, jeśli udzieliłby zgody na korzystanie

z utworu. Roszczenie o trzykrotność wynagrodzenia przysługuje osobie uprawnionej,

361 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93), art. 362. 362 P. Bogdalski, Środki ochrony ..., op. cit., s. 90. 363 D. Sokołowska, Prawo twórcy do wynagrodzenia w prawie autorskim, Wydawnictwo Naukowe

UAM, Poznań 2013, s. 464. 364 Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 maja 2006 r., TS 203/05, dostęp:

http://prawo.money.pl/orzecznictwo/trybunalkonstytucyjny/postanowienie;z;dnia;2006-05-24, ts, 203,

05, 3178,orzeczenie.html?szukaj=konstytucyjny (odczyt: 24.04.2016). 365 D. Sokołowska, Prawo twórcy ..., op. cit., s. 464.

190

jeśli doszło do naruszenia z winy naruszającego. Orzeczenie SN z dnia 29 listopada

2006 r. określa, czym jest stosowne wynagrodzenie wskazane w art. 79 ust. 1 pr.

aut. Sąd Najwyższy wskazuje, iż jest to wynagrodzenie, które autor mógłby

uzyskać, jeśli strony zawarłyby wcześniej umowę o korzystanie z utworu366

.

Według profesorów Barty i Markiewicza naruszeniem praw autorskich jest

wkroczenie w uprawnienia przysługujące konkretnemu twórcy. Wobec takiego

postrzegania naruszenia praw twórcy art. 79 pr. aut. jest swojego rodzaju sankcją

za naruszenie praw autorskich. Profesor E. Traple wskazuje, że art. 79 pr. aut.

normuje odpowiedzialność z tytułu popełnionego deliktu. Sankcje przewidziane

w tym artykule będą więc skuteczne w przypadku bezwzględnego naruszenia

prawa autorskiego, polegającego na wkroczeniu w sferę praw autorskich, które są

skuteczne erga omnes. Profesor Traple wskazuje, że niewykonanie zobowiązania

rodzi odpowiedzialność kontraktową367

. J. Szczotka twierdzi, tak jak E. Traple, że

obowiązek zapłaty należnego twórcy wynagrodzenia jest odpowiedzialnością

kontraktową, dlatego też w takim przypadku nie można zastosować art. 79 pr. aut.

Roszczenie o wydanie uzyskanych korzyści poprzez naruszenie praw autorskich

Uprawniony z tytułu autorskich praw majątkowych może zażądać zwrotu

uzyskanych korzyści od osoby, która naruszyła jego prawa. J. Błeszyński twierdzi,

że roszczenie o wydanie uzyskanych korzyści jest roszczeniem niezależnym od

roszczenia o zwrot bezpodstawnego wzbogacenia368

. Podobnie twierdzą

profesorowie Barta i Markiewicz. Pozostała część doktryny, jak sygnalizuje

P. Bogdalski, wskazuje, że „roszczenie o wydanie korzyści stanowi jedynie

konkretyzację kodeksowej instytucji bezpodstawnego wzbogacenia”369

. Według

P. Bogdalskiego „nie powinno budzić wątpliwości, że art. 79 pr. aut. ustanawia

niezależne od kodeksowej instytucji bezpodstawnego wzbogacenia roszczenie

o wydanie korzyści [...]. Samodzielność omawianego roszczenia wyraża się przede

wszystkim w uniezależnieniu obowiązku wydania uzyskanych korzyści od faktu

zubożenia twórcy”370

. Taka interpretacja nie pozwala na stosowanie art. 405 k.c.371

Jak wskazuje P. Bogdalski, spór w doktrynie wywołuje też zakres korzyści, które

podlegają wydaniu. Jest to roszczenie oparte na autorskiej ocenie wadliwości

czynów dokonanych przez osobę, która naruszyła autorskie prawa majątkowe

przysługujące uprawnionemu. Taka konstrukcja roszczenia może prowadzić do

domagania się przez uprawnionego wydania korzyści, których nigdy mógłby nie

osiągnąć. Dlatego też A. Tischner i T. Targosz twierdzą, iż decydujący

w przypadku dochodzenia tego roszczenia powinien być stopień zawinienia

366 Orzeczenie Sądu Najwyższego, II CSK 245/06, lex 233063. 367 E. Traple, [w:] Z. Radwański (red. nacz.), J. Barta (red. tomu), System Prawa Prywatnego.

Tom 13: Prawo autorskie, C.H. Beck, Warszawa 2007, passim. 368 J. Błeszyński, Ochrona autorskich dóbr osobistych, [w:] Naruszenie praw na dobrach niemate-

rialnych, red. T. Szymanek, Polska Izba Rzeczników Patentowych, Warszawa 2001, s. 111. 369 P. Bogdalski, Środki ochrony …, op. cit., s. 101. 370 Ibidem, s. 114-115. 371 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93), art. 405.

191

sprawcy naruszenia372

. Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 9 listopada

2005 r. orzekł: „przez uzyskanie korzyści, które mają być wydane, należy rozumieć

te korzyści, które naruszający uzyskał w związku z dokonanym naruszeniem prawa

autorskiego. Należy zatem owe korzyści utożsamiać z przychodami naruszającego

prawa autorskie, które to przychody pozostają nadto w normalnym związku

przyczynowym z dokonanym naruszeniem. Uzyskane korzyści, o których mowa

w art. 79 ust. 1 pr. aut., nie obejmują zatem nieponiesionych przez naruszyciela

kosztów i innych oszczędności poczynionych w jego wydatkach, a dotyczą one

jedynie efektywnego zysku”373

. Według krakowskich profesorów Barty

i Markiewicza uprawniony z tytułu autorskich praw majątkowych może domagać

się wydania korzyści, które są normalną konsekwencją naruszenia prawa

autorskiego, oceniane według zasad wskazanych w art. 361 k.c.374

Doktryna dopu-

szcza ewentualność wspólnego dochodzenia roszczenia o naprawienie wyrządzonej

szkody i wydanie uzyskanych korzyści.

Roszczenie o zapłatę stosownej sumy na rzecz Funduszu Pomocy Twórczości

Roszczenie o zapłatę stosownej sumy na poczet Funduszu Pomocy Twórczości

wywołuje kontrowersje w doktrynie prawa autorskiego. Jest to roszczenie

przysługujące uprawnionemu w stosunku do naruszającego autorskie prawa

majątkowe, jeśli to naruszenie jest zawinione. Naruszenie to, jak wskazują

profesorowie Barta i Markiewicz, dokonane musi być w ramach działalności

gospodarczej, którą naruszający prowadzi we własnym lub w cudzym imieniu. Jak

wskazuje P. Bogdalski, „zamiarem ustawodawcy było zaliczenie do powyższej

grupy wszystkich tych osób (tak prawnych, jak i fizycznych), które mogą

samodzielnie decydować o podjęciu wyodrębnionych w ramach działalności

gospodarczej przedsięwzięć”375

. Podmiotami legitymowanymi biernie w przypadku

tego roszczenia są osoby, które naruszyły prawa autorskie w trakcie wykonywania

wspomnianej działalności. Naruszenie musi nastąpić w związku z prowadzeniem

owej działalności. Jak podnosi P. Bogdalski, nie ma możliwości wystąpienia

z roszczeniem w stosunku do osoby, która z naruszenia praw autorskich ukrywa

źródło dochodów. Roszczenie to charakteryzuje się nałożeniem na naruszającego

obowiązku zapłaty odpowiedniej sumy pieniężnej, która nie może być niższa niż

dwukrotność uprawdopodobnionych korzyści, jakie uzyskał naruszający376

. Przepis

art. 79 ust. 2 wskazuje tylko kwotę minimalną, nie określa jednak maksymalnej.

Jak wskazuje P. Bogdalski, sąd, na podstawie wszelkich okoliczności występu-

372 A. Tischner, T. Targosz, Dostosowanie polskiego prawa własności intelektualnej do wymogów

prawa wspólnotowego. Uwagi na tle projektu z dnia 24 maja 2006 r. ustawy o zmianie ustawy

o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz o zmianie innych ustaw, Wydawnictwo Uniwersytetu

Jagiellońskiego, Kraków 2007, s. 95-99. 373 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 9 listopada 2005 r., I ACa 1155/05, dostęp:

http://www.lexlege.pl/orzeczenie/217491/i-aca-1155-05-wyrok-sadu-apelacyjnego-w-katowicach/

(odczyt: 25.04.2016). 374 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93), art. 361. 375 P. Bogdalski, Środki ochrony …, op. cit., s. 129. 376 J. Barta, R. Markiewicz, Prawo autorskie …, op. cit., s. 138.

192

jących w danej sprawie, powinien wskazać stosowną sumę, którą naruszający

prawa autorskie powinien zapłacić. Jednak sąd związany jest przepisem 321

k.p.c.377

, który stanowi, że „sąd nie może wyrokować co do przedmiotu, który nie

był objęty żądaniem, ani zasądzać ponad żądanie”. Kolejnym etapem ustalenia

należnej kwoty przez sąd, według P. Bogdalskiego, jest obliczenie dwukrotności

prawdopodobnych korzyści uzyskanych z naruszenia. P. Bogdalski twierdzi, że

„dopiero porównanie wartości, stanowiących wynik pierwszego i drugiego etapu

obliczeń, pozwala ustalić wielkość zasądzenia na poziomie kwoty wyższej”378

.

Skorzystanie z tego roszczenia nie jest obowiązkowe, uprawniony może to zrobić.

Roszczenie o ogłoszenie oświadczenia lub wyroku Uprawnionemu z tytułu autorskich praw majątkowych przysługuje roszczenie

o podanie w prasie jednorazowego lub wielokrotnego oświadczenia o treści

i formie wskazanej przez uprawnionego. Uprawniony może także domagać się

podania do publicznej wiadomości wyroku, który wydał sąd w rozpatrywanej

sprawie, dotyczącej naruszenia praw uprawnionego. Wyrok może zostać upubli-

czniony w całości lub w części. Koszty związane z ogłoszeniem spoczywają na

naruszającym379

.

Roszczenie informacyjne Dochodzenie naruszenia praw autorskich może być uciążliwe, ze względu na

niematerialny charakter dobra związanego z prawem autorskim, jak i dlatego, że

często ciężko takie naruszenie wykryć i stwierdzić wielkość wyrządzonej autorowi

szkody. Z uwagi na powyższe, osoba uprawniona z tytułu autorskich praw

majątkowych ma roszczenie informacyjne zarówno już w toczącym się procesie,

jak i po jego wytoczeniu. Dotyczy ono sporu o naruszenie prawa autorskiego, a nie

sporu związanego z zawartą umową lub sporu o wysokość wynagrodzenia

należnego autorowi. Obejmuje ono również, według profesorów Barty i Markie-

wicza, udostępnienie dokumentów, które zawierają istotne informacje związane

z dochodzonymi roszczeniami. Profesorowie Barta i Markiewicz podkreślają, że

roszczenie informacyjne ma zastosowanie do naruszeń na skalę handlową i na

szerszą skalę. Profesorowie podkreślają, że roszczenie informacyjne dotyczy

wszystkich postaci naruszenia, które bezpośrednio lub pośrednio są skierowane na

uzyskanie dochodów lub korzyści ekonomicznych. Wyłączeni są konsumenci,

których zachowanie cechuje się dobrą wiarą380

. Jak twierdzą A. Tischner

i T. Targosz, nakaz ujawnienia informacji powinien być wydany wtedy, kiedy

naruszenie praw autorskich jest prawdopodobne, gdyż ustawa o prawach

autorskich nie wprowadza wymogu, aby żądanie uprawnionego było zasadne

i proporcjonalne do naruszeń. Jak wskazują profesorowie J. Barta i R. Markiewicz,

377 Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. 1964 nr 43 poz. 296),

art. 321. 378 P. Bogdalski, Środki ochrony ..., op. cit., s. 133. 379 J. Barta, R. Markiewicz, Prawo autorskie …, op. cit., s. 138. 380 Ibidem, s. 139.

193

roszczenia informacyjne mogą dotyczyć: źródeł pochodzenia danego towaru, który

narusza prawa autorskie; ilości i ceny towarów, które przyczyniają się do

naruszenia uprawnień autora; lub usług naruszających autorskie prawa majątkowe.

Żądanie roszczenia informacyjnego może być skierowane do:

osoby, która bezprawnie korzysta z utworu;

osób trzecich, które posiadają towary naruszające prawa uprawnionego z tytułu

autorskich praw majątkowych, których nie można pociągnąć do odpowie-

dzialności na podstawie art. 422 k.c.;

osób uczestniczących w procesie produkcji, wytwarzania i rozprowadzania

produktów naruszających prawa autorskie uprawnionego;

osób uczestniczących w świadczeniu usług381

.

Artykuł 47 pr. aut.382

zapewnia prawo do informacji twórcy. Funkcją roszczenia

informacyjnego twórcy jest gwarancja twórcy umownego wynagrodzenia, które

jest uzależnione od dochodów, jakie przynosi eksploatowany utwór. Roszczenie

informacyjne z art. 47 pr. aut. według D. Sokołowskiej jest roszczeniem

podstawowym. Zgodnie z tym przepisem „jeżeli wynagrodzenie twórcy zależy od

wysokości wpływów z korzystania z utworu, twórca ma prawo do otrzymania

informacji i wglądu w niezbędnym zakresie do dokumentacji mającej istotne

znaczenie dla określenia wysokości tego wynagrodzenia”. Na podstawie poglądów

A. Szewca i M. Kępińskiego pod pojęciem informacji lub istotnej dokumentacji

należy rozumieć takie dane, które mogą mieć fundamentalne znaczenie

w obliczeniu wpływów z wykorzystywanego utworu – na przykład liczba

sprzedanych biletów. Ponadto mogą to być dokumenty handlowe, dotyczące

produkcji, wszelkie dane dotyczące sprzedaży i obrotów383

. D. Sokołowska

wskazuje, że zawarcie roszczenia informacyjnego z art. 47 pr. aut. w rozdziale pod

tytułem Przejście autorskich praw majątkowych zezwala na stosowanie roszczenia

informacyjnego także w stosunku do umów, które zostały zawarte pomiędzy

twórcą a osobą, która korzysta z dzieła384

. Profesorowie Barta i Markiewicz bronią

stanowiska, że roszczenia ze wspomnianego artykułu twórca może skierować

przeciwko organizacji zbiorowego zarządzania385

. Warszawski Sąd Apelacyjny

w wyroku I ACa 1145/06 orzekł, że art. 47 pr. aut. może być stosowany

w stosunku do wszystkich osób, które wykorzystują dzieło określonego twórcy.

Sąd opowiedział się za literalną wykładnią przepisu z art. 47 pr. aut., twierdząc, że

w przypadku danych stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa obowiązkowe jest

udostępnienie tylko tych danych, które są istotne z punktu widzenia należnego

wynagrodzenia. Ponadto jeśli twórca ma roszczenie informacyjne, to nieważne,

z jakiego powodu żąda udostępnienia mu informacji. Powody twórcy nie mogą

381 Ibidem, s. 140. 382 Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. 1994 nr 24

poz. 83), art. 47. 383 A. Szewc, Wynagrodzenia twórców i wynalazców w prawie autorskim i wynalazczym, Wydawnic-

two Prawnicze LEX, Sopot 1999, passim. 384 D. Sokołowska, Prawo twórcy …, op. cit., s. 480. 385 J. Barta, R. Markiewicz, Prawo autorskie …, op. cit., s. 139-140.

194

kłócić się z zasadami współżycia społecznego386

. Artykuł 47 pr. aut. ma

zastosowanie, w charakterze roszczenia, tylko do wynagrodzenia autorskiego.

Takie ograniczenie wynika z art. 105 ust. 2 pr. aut.387

, który wprowadza

domniemanie, że „organizacja zbiorowego zarządzania jest uprawniona do

zarządzania i ochrony w odniesieniu do pól eksploatacji objętych zbiorowym

zarządzaniem oraz że ma legitymację procesową w tym zakresie. Na domniemanie

to nie można się powołać, gdy do tego samego utworu lub artystycznego

wykonania rości sobie tytuł więcej niż jedna organizacja zbiorowego zarządzania.

W zakresie swojej działalności organizacja zbiorowego zarządzania może się

domagać udzielenia informacji oraz udostępnienia dokumentów niezbędnych do

określenia wysokości dochodzonych przez nią wynagrodzeń i opłat”. Roszczenie

informacyjne w tym przypadku nie dotyczy tylko wynagrodzenia, ale także

wskazanych w przepisie opłat. W przypadku dochodzenia roszczeń z art. 79 pr. aut.

D. Sokołowska twierdzi, że nie ma konieczności korzystania z roszczenia z art. 47

pr. aut. D. Sokołowska podnosi, że „w momencie gdy twórca wytacza powództwo

o ochronę autorskich praw majątkowych [...], może co najwyżej sięgać do

roszczenia informacyjnego przewidzianego w art. 80 pr. aut.”388

. Roszczenie

wynikające z art. 105 ust. 2 pr. aut. jest roszczeniem zupełnie odmiennym od

roszczenia informacyjnego wynikającego z art. 47 pr. aut. Roszczenie

z powołanego artykułu to roszczenie przysługujące organizacji zbiorowego

zarządzania. Organizacja zbiorowego zarządzania może żądać informacji

i udostępnienia dokumentów, które będą miały wpływ na ustalenie wysokości

wynagrodzenia lub opłat. SN uchwałą III CZP 61/11 stwierdził, że producenci

i importerzy zostali obciążeni obowiązkiem informacyjnym na gruncie art. 105

ust. 2 pr. aut., w zakresie umów dotyczących urządzeń z art. 20 ust. 1 pr. aut.389

Zakres działania organizacji należy ustalić na podstawie przepisu z art. 104 ust. 1

i ust. 2 pkt 2 pr. aut.390

– statutowym zadaniem organizacji „jest zbiorowe

zarządzanie i ochrona powierzonych im praw autorskich lub praw pokrewnych

oraz wykonywanie uprawnień wynikających z ustawy. Podjęcie przez organizacje

działalności określonej w ustawie wymaga zezwolenia ministra właściwego do

spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego”. D. Sokołowska wskazuje, że

takie zezwolenie określa, między innymi, pola eksploatacji, które są objęte

zbiorowym zarządzaniem. Podobnie jak przy roszczeniu z art. 47 pr. aut., tak

i w przypadku tego roszczenia z chwilą wytoczenia powództwa o ochronę praw

autorskich majątkowych można skorzystać tylko z roszczenia na podstawie art. 80

pr. aut. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 września 2009 r. stwierdził, że

386 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 maja 2007 r., I ACa 1145/06, dostęp:

http://techlaw.pl/wyrok-sadu-apelacyjnego-warszawie-dnia-11-maja-2007-r-aca-114506/ (odczyt:

25.04.2016). 387 Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. 1994 nr 24

poz. 83), art. 105. 388 D. Sokołowska, Prawo twórcy ..., op. cit., s. 482. 389 Orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2011 r., III CZP 61/11, dostęp:

http://prawo.legeo.pl/listy/wpis/iii-czp-61-11/ (odczyt: 25.04.2016). 390 Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. 1994 nr 24

poz. 83), art. 104.

http://prawo.legeo.pl/listy/wpis/iii-czp-61-11/

195

„żądanie organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi prawami

pokrewnymi udzielenia na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r.

o prawie autorskim i prawach pokrewnych (jedn. tekst: Dz.U. 2006 nr 90 poz. 631,

z późn. zm.) informacji niezbędnych do określenia wysokości dochodzonych przez

nią opłat, określonych w art. 20 ust. 1 pkt 2 podlega rozpoznaniu w postępowaniu

procesowym”391

. J. Błeszyński twierdzi, że organizacja zbiorowego zarządzania

może dochodzić roszczenia, bez konieczności szczegółowego zakresu dostępu

w orzeczeniu wydanym przez sąd392

.

Roszczenie informacyjne zawarte w art. 193 ust. 3 pr. aut.393

statuuje uprawnie-

nie twórcy dzieła plastycznego, dzieła fotograficznego, utworu literackiego i mu-

zycznego do otrzymania „informacji oraz udostępnienia dokumentów niezbędnych

do określenia należnego wynagrodzenia z tytułu odsprzedaży oryginalnego

egzemplarza lub rękopisu utworu przez okres 3 lat od dnia dokonania

odsprzedaży”. Roszczenie informacyjne na podstawie wskazanego przepisu

przysługuje również spadkobiercom uprawnionego z tytułu autorskich praw

majątkowych. Informacji udziela sprzedawca, który zajmuje się sprzedażą dzieł

sztuki. D. Sokołowska podnosi, że roszczenia z art. 193 ust. 3 pr. aut. „nie można

rozpatrywać w opozycji do roszczenia informacyjnego z art. 80 ust. 1 pkt 2 pr. aut.,

z uwagi na odrębność droit de suite od autorskich praw majątkowych i traktowania

wynagrodzenia z tego tytułu za rodzaj wynagrodzenia sui generis”394

.

Roszczenie informacyjne wynikające z art. 80 ust. 1 pkt 2 pr. aut.395

pełni rolę

ochronną dla praw twórcy. Zgodnie z przywołanym przepisem „sąd właściwy do

rozpoznania spraw o naruszenie autorskich praw majątkowych miejsca, w którym

sprawca wykonuje działalność lub w którym znajduje się jego majątek, także przed

wytoczeniem powództwa rozpoznaje, nie później niż w terminie 3 dni od dnia

złożenia w sądzie, wniosek mającego w tym interes prawny o zobowiązanie

naruszającego autorskie prawa majątkowe do udzielenia informacji i udostępnienia

określonej przez sąd dokumentacji mającej znaczenie dla roszczeń, o których

mowa w art. 79 ust. 1”. Takie ujęcie roszczenia informacyjnego gwarantuje twórcy

pełen obraz naruszeń przysługującego mu prawa autorskiego oraz korzyści, które

zyskał naruszający. Użycie ogólnego określenia podmiotu uprawnionego do

żądania tego roszczenia pozwala każdemu, kto ma w tym interes prawny, na

uzyskanie stosownych informacji. Mimo iż wspomniany przepis nie wprowadza

obowiązku wykazania się niezbędnością określonych dokumentów czy informacji

do dochodzenia praw przez uprawnionego, to nie oznacza pełnej swobody

w uzyskiwaniu informacji. D. Sokołowska twierdzi, że informacje udzielone

podmiotowi uprawnionemu służą ustaleniu faktów. Jak twierdzi D. Sokołowska,

391 Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2009 r., III CZP 57/09, dostęp:

https://mojepanstwo.pl/dane/sn_orzeczenia/9465, iii-czp-57-09 (odczyt: 25.04.2016). 392 J. Błeszyński, Zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi de lege lata

i de lege ferenda, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 2000, nr 4, passim. 393 Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. 1994 nr 24

poz. 83), art. 19. 394 D. Sokołowska, Prawo twórcy …, op. cit., s. 488. 395 Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. 1994 nr 24

poz. 83), art. 80.

196

„znaczenie dowodowe jest wtórne wobec charakteru gwarancyjnego zabezpie-

czającego efektywność ochrony, a regulacja z art. 80 pr. aut. nie jest narzędziem

służącym pozyskiwaniu dowodów [...]”396

.

Podsumowanie

Przepis art. 118 k.c.397

wprowadza ogólne terminy przedawnienia, które stosuje

się, jak wskazuje P. Bogdalski, do roszczeń z tytułu naruszenia autorskich praw

majątkowych: „Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin

przedawnienia wynosi lat dziesięć, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz

roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej – trzy lata”.

Termin przedawnienia roszczeń ochronnych w prawie autorskim zgodnie z art. 118

k.c. wynosi 10 lat. Temu terminowi przedawnienia nie podlegają roszczenia

o naprawienie szkody. Trzyletni termin, wynikający z art. 442 k.c., dotyczy

roszczeń o naprawienie szkody. Pierwszym dniem, w którym rozpoczyna się bieg

terminu przedawnienia, jest dzień, w którym ustało naruszenie autorskich praw

majątkowych. Wskazane terminy przedawnień są gwarancją możliwości

dochodzenia ochrony należnych praw przez osobę uprawnioną z tytułu autorskich

praw majątkowych. Mnoga liczba roszczeń, gwarantujących osobie uprawnionej

ochronę praw autorskich, zapewnia możliwość otrzymania należnego

wynagrodzenia za dzieło. Zagadnienie wynagrodzenia autorskiego, jak i możliwość

jego ochrony pozostaje jedną z ważniejszych kwestii w obliczu rozwoju technolo-

gii ułatwiającej dostęp do różnych zasobów intelektualnych.

Literatura

1. Barta J., Glosa do wyroku SN z 8.12.1976 r., III CRN 269/76, „Orzecznictwo Sądów Polskich

i Komisji Arbitrażowych” 1978, z. 6.

2. Barta J., Markiewicz R., Prawo autorskie, Wolters Kluwer, Warszawa 2010.

3. Barta J., Markiewicz R., Prawo autorskie i prawa pokrewne, Wolters Kluwer, Warszawa 2008.

4. Barta J., Markiewicz R., Prawo autorskie i prawa pokrewne, Wolters Kluwer, Warszawa 2010.

5. Barta J., Markiewicz R., Prawo autorskie i prawa pokrewne. Komentarz, Wolters Kluwer,

Kraków 2011.

6. Błeszyński J., Ochrona autorskich dóbr osobistych, [w:] Naruszenie praw na dobrach

niematerialnych, red. T. Szymanek, Polska Izba Rzeczników Patentowych, Warszawa 2001.

7. Błeszyński J., Zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi de lege lata

i de lege ferenda, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 2000, nr 4.

8. Bogdalski P., Środki ochrony autorskich praw majątkowych oraz ich dochodzenie w świetle

prawa polskiego, Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2003.

9. Czachórski W. (red. nacz.), Ignatowicz J. (red. tomu), System prawa cywilnego. Tom II: Prawo

własności i inne prawa rzeczowe, Ossolineum, Wrocław 1977.

10. Kopff A., Roszczenie o wydanie uzyskanych korzyści w prawie autorskim i wynalazczym

a roszczenie z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia, [w:] Radwański Z. (red.), Studia z prawa

zobowiązań, PWN, Warszawa-Poznań 1979.

11. Orzeczenie Sądu Najwyższego, II CSK 245/06, lex 233063.

12. Orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2011 r., III CZP 61/11, dostęp:


396 D. Sokołowska, Prawo twórcy …, op. cit., s. 490. 397 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93), art. 118.


197

13. Pluszyńska A., Zarządzanie prawem autorskim – wstęp do zagadnienia, „Zarządzanie

w Kulturze” 2011, t. 12, nr 1.

14. Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 maja 2006 r., TS 203/05, dostęp:

http://prawo.money.pl/orzecznictwo/trybunalkonstytucyjny/postanowienie;z;dnia;2006-05-24, ts,

203, 05, 3178,orzeczenie.html?szukaj=konstytucyjny

15. Radwański Z. (red. nacz.), Barta J. (red. tomu), System prawa prywatnego. Tom 13: Prawo

autorskie, C.H. Beck, Warszawa 2007.

16. Radwański Z. (red. nacz.), Safjan M. (red. tomu), System prawa prywatnego. Tom 1: Prawo

cywilne – część ogólna, C.H. Beck, Warszawa 2007.

17. Sokołowska D., Prawo twórcy do wynagrodzenia w prawie autorskim, Wydawnictwo Naukowe

UAM, Poznań 2013.

18. Szewc A., Wynagrodzenia twórców i wynalazców w prawie autorskim i wynalazczym,

Wydawnictwo Prawnicze LEX, Sopot 1999.

19. Targosz T., Włodarska-Dziurzyńska K., Umowy przenoszące autorskie prawa majątkowe,

Wolters Kluwer, Warszawa 2010.

20. Tischner A., Targosz T., Dostosowanie polskiego prawa własności intelektualnej do wymogów

prawa wspólnotowego. Uwagi na tle projektu z dnia 24 maja 2006 r. ustawy o zmianie ustawy

o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz o zmianie innych ustaw, Wydawnictwo

Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2007.

21. Traple E., Treść majątkowych praw autorskich, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego”

1994, nr 11.

22. Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2009 r., III CZP 57/09, dostęp:

https://mojepanstwo.pl/dane/sn_orzeczenia/9465, iii-czp-57-09

23. Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. 1964 nr 43 poz. 296).

24. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93).

25. Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. 1994 nr 24

poz. 83).

26. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 9 listopada 2005 r., I ACa 1155/05, dostęp:

http://www.lexlege.pl/orzeczenie/217491/i-aca-1155-05-wyrok-sadu-apelacyjnego-w-katowicach/

27. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2007 r., I ACa 1145/06, dostęp:

http://techlaw.pl/wyrok-sadu-apelacyjnego-warszawie-dnia-11-maja-2007-r-aca-114506/

28. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 2004 r., II CK 90/03, dostęp:

http://prawo.money.pl/orzecznictwo/sad-najwyzszy/wyrok;sn;izba;cywilna, ic, ii, ck, 90, 03,

6046, orzeczenie.html

29. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 czerwca 2003 r., V CKN 411/01, dostęp:

http://prawo.money.pl/orzecznictwo/sadnajwyzszy/wyrok;sn;izba;cywilna, ic, v, ckn, 411, 01,

5471,orzeczenie.html

CLAIMS GUARANTEE TO THE AUTHOR PROTECTION OF THE RIGHT TO DUE REMUNERATION – STUDY OF LITERATURE

Abstract: The law prohibits use of creative and individual fragments of author's work by

unauthorized persons from proprietary copyrights. Copyright infringement by the creator or an

authorized person entails negative consequences for the material situation of the author as decreases

due to gains from author's work. In case of violation of copyrights an authorized person will be

entitled to use the claims specified in the Polish Act Prawo autorskie i prawa pokrewne,

which guarantee protection of the right to remuneration. The purpose of this publication is to present

a very important issues of copyright infringement and the ability to protect the rights of the creator or

an authorized person in respect of their copyrights.

Keywords: copyright, author's economic rights, proprietary copyrights, management of copyright

http://prawo.money.pl/orzecznictwo/trybunal

http://techlaw.pl/wyrok-sadu-apelacyjnego-warszawie-dnia-11-maja-2007-r-aca-114506/

198

REVERSE INNOVATION AS A DETERMINANT OF COMPANIES’ SUCCESS IN EMERGING MARKETS

Marta Włóka Politechnika Częstochowska


Abstract: The considerations included in this publication focus on thematic of reverse innovation,

which according to contemporary attitude, through activities concentration in emerging areas and

orientation them at resource-constrained markets conditions long-range companies’ success in devel-

oped markets. Thus, the aim of this paper boils down to present a role of reverse innovation in the

context of satisfying of customers’ needs from the Bottom of the Pyramid and creating of competitive

advantage. First of all, the considerations affect essence of innovation from the development of global

economic system point of view. In the next part relates to idea of this paper, i.e. reverse innovation,

within which include presentation of chosen definitions, evolution process of reverse innovation, five

gaps which are fundamental in the context of reverse innovation implementation and classification of

resource-constrained innovations. Instead of conclusion in the last part of this publication has been

presented example of Accenture activities, perceived as a reverse innovation practices, implemented

in Polish emerging market.

Keywords: innovation, reverse innovation, cost innovation, frugal innovation, good-enough innova-

tion, Ghandian innovation, jugaad innovation, resource-constrained innovation, emerging markets

Introduction

At a time of continued and progressive processes of globalization, an issue of

innovation poses a key conditioning from the successive development of compa-

nies point of view. This in turn, conditions achievement of competitive advantage

at a later stage, consequently leading to acceleration of economic growth of region.

However, in our times, the innovation term means more than ever. In this con-

text, fading is fact that innovation poses rule of business and plays key role in

company progress or even national economy development. In the face of growing

customers’ expectations and needs, innovation is considered to be “the creation of

new value”. According to S. Crainer and D. Dearlove, at present, innovation has

great significance, because comprises balance between business and creativity,

oriented at searching of new ways to broadly defined changes398

.

Innovation shouldn’t be identified with new product solely, because it can occur

in processes and approaches to market also. Generally it is understood as operation,

on the basis of which people can perform change, both in themselves, as well as in

the range of their environment. In terms of business, innovation relates to a number

of changes, which among other things affect re-identification of market conditions,

reorganization of production capacity, technology improvement or elimination of

organizational structure and culture399

.

398 S. Crainer, D. Dearlove, Thinkers 50: Innovation, Breakthrough Thinking to Take Your Business to

The Next Level, McGraw Hill Profesional, New York 2014, p. 1-2. 399 J. Birkin, Business Advantage, Advanced Teacher’s Book, Cambridge University Press, Cambridge

2012, p. 70. See also: J. Łukomska-Szarek, Wpływ globalizacji na działalność inwestycyjną w Polsce,

199

Company’s success in the context of bringing new products on the market, es-

sentially is dependent on speed of this process. Obvious is fact, that overtaking of

competitors in this area profits, and in many cases is preceded by avoiding of time-

absorbing regional analysis. According to practitioners, process inability of bring-

ing new products on the market poses result of company inability, especially in the

area of introducing innovations, which are designed in research and development

laboratories, and are too late in relation to competitors. Thus, necessary is change

of previous orientation to traditional innovation into modern approach i.e. reverse

innovation400

, what presents figure 1.

Figure 1. Modern approach to innovation

Source: Author’s own study on the basis of: S.R. Wallabhaneni, Wiley CIAexcel Exam Review Focus

Notes 2015, Part 3: Internal Audit Knowledge Elements, John Wiley & Sons, Hoboken 2015, p. 59

Referring to foundation of innovation, essential significance has fact, that it

comes from rich, developed countries where is created and then also introduced in

developing nations. Nonetheless a number of countries’ experiences and considera-

tions included in the literature on the subject, indicate that possible is reversion of

this cycle, consequently presenting modern approach to innovation referred to as a

reverse innovation401

. Due to the fact that, this problematic poses fundamental issue

of this paper, is considered in the next part of this publication.

Theoretical aspects of reverse innovation

Reverse innovations pose result of innovations which emerge in emerging mar-

kets. That means that they shouldn’t be equated with other kinds of resource-

constrained innovations, mainly due to the fact that ideological foundation of re-

verse innovations indicates that they were built on these mentioned innovations,

therein: cost innovation, good-enough, frugal, Gandhian, and jugaad innovations.

Their hierarchy is presented on figure 2.

[in:] E. Wysłocka (red.), Ekonomiczne aspekty procesu globalizacji, Wydawnictwo Politechniki

Częstochowskiej, Częstochowa 2009, p. 99-104; D. Wielgórka (red.), Zarządzanie współczesnymi

organizacjami – uwarunkowania strategiczne, finansowe, innowacyjne, społeczne, Wydawnictwo

Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2015. 400 S.R. Wallabhaneni, Wiley CIAexcel Exam Review Focus Notes 2015, Part 3: Internal Audit

Knowledge Elements, John Wiley & Sons, Hoboken 2015, p. 59. 401 V. Govindarajan, Foreword, [in:] J. Sampler, Bringing Strategy Back: How Strategic Shock Absorbers

Make Planning Relevant in a World of Constant Change, Jossey-Bass, San Francisco 2015, p. v-vi.

Approach to traditional innovation

Research and development laboratories

Customers

Approach to reverse innovation

Customers Research and development laboratories

200

Figure 2. Reverse innovation as a hierarchy of resource constrained innovations

Source: Author’s own study on the basis of: Z. Ostraszewska, A. Tylec, Reverse Innovation – How It

Works, “International Journal of Business and Management” 2015, Vol. 3, No. 1, p. 57-74

First of them i.e. cost innovation relate to solutions, which offer similar functionali-

ty for emerging markets, therein especially for customers from Bottom of Pyramid.

Although it isn’t modern approach, is recognized as one of the most popular way, on

the basis of which by drastic reduction of costs, low-cost competitors translate expen-

sive products into universal goods402

. Cost innovations pose low-cost option from the

western products point of view, because through innovation process, they assume costs

decrease and popularity increase in emerging markets403

.

Good-enough innovations, present solutions which are characterized by func-

tionality and features oriented at balance between two spheres, namely limited

resources and limited capital. Good-enough innovations are developed by adapta-

tion or re-engineering, in order to matching customers’ requirements to low-

income market and limited resources of environment404

. Due to the fact that good-

enough innovation is characterized by greater novelty of product, it requires addi-

tional sophistication of technology and customer know-how. Good enough innova-

tion is very similar to cost innovation, but its assumptions presents that new prod-

ucts have to be adjusted to resource-constrained markets. In this case added value

hasn’t essential significance405

.

402 D. Bubel, Z. Ostraszewska, T. Turek, A. Tylec, Innovation in Developing Countries – A New

Approach, “EIRP Proceedings” 2015, Vol. 10, p. 611-612. 403 M.B. Zeschky, S. Winterhalter, O. Gassmann, From Cost to Frugal and Reverse Innovation:

Mapping the Field and Implications for Global Competitiveness, “Research – Technology Manage-

ment” 2014, Vol. 57, Issue 4, p. 21. 404 D. Bubel, Z. Ostraszewska, T. Turek, A. Tylec, Innovation in Developing …, op. cit., p. 611-612. 405 M.B. Zeschky, S. Winterhalter, O. Gassmann, From Cost to …, op. cit., p. 22.

Frugal innovation

Good-enough innovation

Ghandian innovation

Jugaad innovation

Cost innovation

Entirely

new for less

Adjusted

for less

The same

for less

Rev

erse

In

nov

ati

on

Emerging markets Developed markets

Innovation in the context of process, product and applica-

tion

Innovation in the area of

process and product

Innovation of process

Innovation of product

Innovation in the area of

technology tranfser

201

Frugal innovations, in many situations are interchangeably used with Ghandian

innovations and jugaad innovations. These kinds of innovations are especially fit-

ted to Indian market and its resources-constrained customers. As opposed to good-

enough innovations, this type is developed from scratch and addresses specific

needs of resource-constrained market406

. They are based on good-enough innova-

tions, but new solutions, designed especially for resource-constrained markets gen-

erate added value. Frugal innovation poses more demanding form than good-

enough innovation. It results from companies’ efforts, which one of the first, ori-

ented at fulfilling customers’ needs, have to develop entirely new products with

unusual parameters so far407

. In the context of afore mentioned jugaad innovations,

this term comes from Hindi culture, where is understand as ‘overcoming harsh

constraints by improvising an effective solution using limited resources’408

. Key

role in this case plays fact, that in this case innovation starts with problem solving

not from products. These kind of innovations are based especially on inventiveness

in terms of problems resolving rather than technology implementation409

.

Reverse innovation is rare, both in the context of practical experiences as well

as theoretical considerations. Literature on the subject treats this conception as

modern approach to innovation which has occurred in order to fulfilling customers’

needs from the Bottom of the Pyramid and as a consequence has introduced in

developed markets. Due to the fact that reverse innovation poses relatively new

conception, literature on the subject doesn’t present too wide theory in this aspect.

Nonetheless, contents contained below, presents chosen definitions.

Generally, ‘reverse innovation is any innovation that is adopted first in the de-

veloping world’410

. As per V. Govindarajan the essence of reverse innovation ex-

ceeds so far postulated sole creation of product. Moreover it demands reorientation

of previous assumptions of multinational companies, which oriented at innovative

business should broaden horizons outside of their own environment and analyze

customers’ expectations and needs in the vast, developing countries411

. ‘Reverse

innovation also highlights the potential for very low price-point innovations origi-

nating in the developing world to generate new market demand back in the richer

economies’412

.

Analysis of the science investigations indicates, that in the scientific community

exist different definitions and approaches to reverse innovation. The most popular

of them are included in table 1.

406 D. Bubel, Z. Ostraszewska, T. Turek, A. Tylec, Innovation in Developing …, op. cit., p. 611-612. 407 M.B. Zeschky, S. Winterhalter, O. Gassmann, From Cost to …, op. cit., p. 22. 408 N. Radjou, J. Prabhu, S. Ahuja, Learn about Jugaad Innovation, “MWorld”, Summer 2012, p. 26. 409 A. Brem, P. Wolfram, Research and Development from The Bottom Up – Introduction of Termi-

nologies for New Product Development in Emerging Markets, “Journal of Innovation and Entrepre-

neurship” 2014, Vol. 3, No. 9, p. 4. 410 R. Sinha, Reverse Innovation: A Gift from Developing Economy to Developed Economy, “Business

Perspectives and Research”, July-December 2013, p. 71-72. 411 V. Govindarajan, Foreword, op. cit., p. v-vi; V. Govindarajan, Innowacyjność odwrócona: zasady

gry, “Harward Business Review”, luty 2013, p. 104-111. 412 B. Leavy, Interview, Vijay Govindarajan: Innovation Coach to Developed and Developing World,

“Strategy & Leadership” 2011, Vol. 39, No. 5, p. 5.

202

Table 1. Approaches to reverse innovation

Author/s Definition/approach

V. Govindarajan,

R. Ramamurti

‘Reverse innovation as innovations that are first adopted in emerging

markets before being adopted in rich countries’.

R. Kishen,

A. Kumar,

A. Pasricha

According to authors, the reverse innovation term, takes place in the case

of broadly defined industry and products. It is very likely, that in some

sectors they compete with products at global level. The idea of reverse

innovation, poses essential condition to exist, especially for local, con-

sumer firms. It is possible through process of reverse innovation, which

ensures that innovations, at the beginning introduced in rural areas will be

extended and implemented in urban areas.

S. Talukdar,

M.B. Horn,

R. Alton,

C.M. Christensen

Generally, reverse innovation process starts with business taking and

focuses on requirements and customers’ needs. These expectations affect

products which are characterized by low costs and located in local,

emerging countries. From the developed countries point of view, where

for example gas, gasoline or electricity are for everybody, emerging

markets pose perfect places to developing of new technologies.

M. Roetter

Reverse innovation works well in the case of areas which are character-

ized by poor system of public services, therein undeveloped transport

infrastructure, electricity, clean water, as well as basic goods, i.e. affect-

ing hygiene rules. Nonetheless, mentioned conditions pose essential

opportunities for locally occurring products and services.

Y. Ruan,

C.C. Hang,

A.M. Subramanian

“Reverse innovation is an expanded disruption model state that it could

be handled as a kind of disruptive innovation”.

S. Corsi and A. Di

Minin

Reverse innovation is understand as a kind of disruptive innovation,

which isn’t consequence of similar geographically areas but developing

economies, oriented at commercialization of products in order to fitting

them to the customers’ needs from Bottom of Pyramid. Products

J.R. Imelt,

V. Govindarajan,

C. Trimble

Reverse innovation includes creating products and services, aimed at the

Bottom of Pyramid customers’ needs which can be sold in developed

markets at later a stage. Idea of reverse innovation assumes creating of

customized products, which are characterized by low costs, functionality

and additionally comfort and safety. Reverse innovation poses kind of

dispersion, which centres on economy development. This in turn, takes

place after product introducing in emerging markets. Therefore, this

conception is defined as opposition of ‘glocalization’, because charts new

directions for innovations.

B. Faivre-Taignot

Reverse innovation is innovation oriented at base of pyramid from where

it is replicated and then implemented at a higher level the same pyramid,

i.e. first of all in emerging markets and then in developed areas.

Source: M.B. Zeschky, S. Winterhalter, O. Gassmann, From Cost to Frugal and Reverse Innovation:

Mapping the Field and Implications for Global Competitiveness, “Research – Technology Manage-

ment” 2014, Vol. 57, Issue 4, p. 25; R. Dhillon, Capturing Indian Rural Market Through a Proactive

Tool: Reverse Innovation, [in:] S. Chatterjee, N.P. Singh, D.P. Goyal, N. Gupta (eds.), Managing in

Recovering Markets, Springer, New Delhi 2014, s. 173; N. Radojević, J.A. Peerally, Reverse Innova-

tions and the Bottom of the Pyramid Proposition: New Clothes for Old Garbs?, [in:] L. Al-Hakim,

Ch. Jin (eds.), Quality Innovation: Knowledge, Theory and Practices, IGI Global, Hershey PA 2013,

p. 33; B. Faivre-Tavignot, Social Business and Base of the Pyramid: Levers for Strategic Re-

newallnnovation Entrepreneurship and Management, John Wiley & Sons, Hoboken 2016, p. 53;

J.R. Imelt, V. Govindarajan, Ch. Trimble, How GE Is Disrupting Itself, “Harvard Business Review”,

October 2009, p. 3-11

203

To better understand the issue of reverse innovation, figure 3 presents its evolution,

developed on the basis of The American Multinational Approach to Emerging

Markets, which includes four consecutively following stages.

Figure 3. Four stages of reverse innovation

Source: Author’s own study on the basis of: R. Dhillon, Capturing Indian Rural Market Through

a Proactive Tool: Reverse Innovation, [in:] S. Chatterjee, N.P. Singh, D.P. Goyal, N. Gupta (eds.),

Managing in Recovering Markets, Springer, New Delhi 2014, p. 169-170

First stage relates to globalization and encompasses American products after modi-

fication and as well as created in American market for emerging markets. In this

phase, multinational companies especially on the basis of prices reduction, are

oriented at expansion of products and services consumers internationally. Second

stage describes glocalization, which involves American products after modifica-

tion, but created in emerging markets for emerging markets. In this phase multina-

tional companies perform changes in products, but their aim is creation those inno-

vations, which will be adequate to local requirements and enable competitive ad-

vantage in any market. Third stage relates to local innovation, what means design

of local products and creation them in emerging markets for emerging markets, i.e.

‘for country in country’. This stage poses first half of reverse innovation process.

Starting point in this case relies on products designing from scratch, based on cus-

tomers’ needs and expectations, not as a previous stages on modification of already

existing product. As opposed to third stage which expands products ‘for state in

state”, fourth stage focuses on designing of local products and creation them in

emerging markets for the world, what means creation products ‘for the world in a

country’. In this case takes place completing of reverse innovation process, where

multinational companies after introducing of novelties they move them to world-

wide use413

.

413 R. Dhillon, Capturing Indian Rural Market Through a Proactive Tool: Reverse Innovation, [in:]

S. Chatterjee, N.P. Singh, D.P. Goyal, N. Gupta (eds.), Managing in Recovering Markets, Springer,

New Delhi 2014, p. 169-170.

Globalization Glocalization Local

Innovation Reverse

Innovation

Stage 1 Stage 2 Stage 3 Stage 4

Made in US

for EM Made in EM

for EM Made in EM

for EM

Made in US

for world

204

Successful result of implementation of reverse innovation conditions five fun-

damental gaps, namely414

:

performance gap – which is regulated by level of customers’ wealth. In devel-

oping countries clients have small amount of money, and following on from this

they don’t demand inflated quality of offered products as opposed to costumers

from developed countries. Solution in this case poses customization of good

products, what can mean for example offering 70% of previous capability at

70% of previous price;

infrastructure gap – which shows differences between rich and poor world. Rich

countries are characterized by infrastructure at a high level, which affect both

physical infrastructure therein: roads, telecommunications, power plants, air-

ports; social infrastructure, which includes among other things schools, univer-

sities and hospitals as well as institutional infrastructure, for example banks or

stock markets. In poor countries that level of foundation slows down economic

growth, by contrast in rich countries is recognized as significant advantage;

sustainability gap – undoubted is fact that with development of global economy

progresses conflict between economic sphere and environmental sphere. De-

pending on territorial location, this conflict is characterized by various level of

intensity, which often is significantly higher in developing countries;

regulatory gap – this poses doubly essential problem. Necessity of introduction

of new regulations results usually from the fact of exceeding of existing limits.

In rich countries this system indicates advanced form, which most often com-

prises result of economic, cultural and mental experiences, what consequently

conditions effective business activity, consumer fairness, economic growth and

security in the area of undertaken initiatives. On the other hand regulatory sys-

tem poses barrier toward innovation all the more in developing countries, which

ill-equipped with regulatory systems have opportunities to faster develop in that

respect;

preferences gap – which puts emphasis especially on issue of finding of cus-

tomers’ preferences from different places in the world. Against this background,

this gap brings out world diversity, on the basis of which shows significant dif-

ference of developing countries from developed countries415

.

Besides many theoretical considerations, in literature on the subject available is

many practical experiences, which include implementation of reverse innovation

assumptions. One of them is presented in the next part of this publication and deals

with Accenture practices, which are applied in Polish market.

414 D. Cetindamar, R. Phaal, D. Probert, Technology Management: Activities and Tools, Second Edi-

tion, Palgrave Macmillan, London 2016, p. 59. 415 V. Govindarajan, Ch. Trimble, Reverse Innovation: A Global Growth Strategy that Could Pre-

empt Disruption at Home, “Strategy & Leadership” 2012, Vol. 40, p. 6-8; V. Govindarajan,

Ch. Trimble, Reverse Innovation: Create Far From Home, Win Everywhere, Harvard Business Press,

Boston 2012, p. 14-18.

205

As the conclusion - Accenture - an example of reverse innovation practice in Poland

Generally, economies in emerging markets, therein also Polish market often

pose justified background toward testing by multinational companies, new business

models or technological solutions. A number of advantages achieved on this basis

determines possibility of their further implementation in emerging markets.

Accenture is global consulting company, which undertakes initiatives in the area of

reverse innovation. By application of test projects on the Polish market, Accenture

attains information which are essential for improvement these initiatives, which as a

consequence are ready to implement in emerging markets. These mentioned innova-

tions involve primarily technological, mobile and social networks initiatives. A specific

project in this case involves strictly defined scheme, where distinguish416

:

analysis of the best practices from different market segments and geographical

location;

systematization of information and creation of new operational model or strategy

and testing them in Poland;

analysis of achieved results;

research on new areas;

implementation in target emerging markets

Accenture in its own experiences has a number of these types of initiatives, therein

especially in the context of business and technological solutions. One of these exam-

ples poses new business model aimed at customers from banking industry, where es-

sential significance affects using of new digital channels during products sale and cus-

tomer service. Activities in this case are focused on change of previous practices into

using of modern technologies in order to building of new distribution channel, innova-

tive management of customers’ relations, which is based on mobile solutions. Other

example poses initiatives which are implemented in favor of corporations. Innovation

in this area involves testing of modern business model on the basis of greenfield com-

pany, and at a later stage using of experiences into model business reorganization417

.

There is no doubt that reverse innovation poses modern and future trend in the

context of companies’ success creating. Most importantly, reverse innovation idea

dispels the myth that innovation can be created only in developed countries. This

conception provides an evidence that innovation can be introduced also in emerg-

ing markets, characterized by resource-constrained. In this context, reverse innova-

tion is perceived as a chance which provides real possibilities to competitive ad-

vantage achievement.

416 J. Chudziak, Nowe rozwiązania testowane na rynkach wschodzących, „Harvard Business Review”,

luty 2013, p. 111. In order to achieve additional knowledge in the area of reverse innovation in Polish

market, see also: I. Otola, M. Grabowska, Z. Ostraszewska, A. Tylec, Innowacyjność odwrócona –

potencjał rozwoju polskich przedsiębiorstw?, [in:] Innowacyjność współczesnych organizacji.

Wybrane aspekty, TNOiK „Dom Organizatora”, Toruń 2016, p. 270-285; J. Łukomska-Szarek,

S. Łęgowik-Świącik, D. Bubel, A. Wójcik-Mazur, Selected Aspects of the Development of Entrepre-

neurship in Poland Against the International Trends, [in:] Advances in Business-Related Scientific

Research Conference, Gea College - Faculty of Entreprenurship, Ljubljana 2015. 417 J. Chudziak, Nowe rozwiązania …, op. cit., p. 111.

206

Literature

1. Birkin J., Business Advantage, Advanced Teacher’s Book, Cambridge University Press, Cam-bridge 2012.

2. Brem A., Wolfram P., Research and Development from The Bottom Up – Introduction of Termi-nologies for New Product Development in Emerging Markets, “Journal of Innovation and Entre-preneurship” 2014, Vol. 3, No. 9.

3. Bubel D., Ostraszewska Z., Turek T., Tylec A., Innovation in Developing Countries – A New Approach, “EIRP Proceedings” 2015, Vol. 10.

4. Cetindamar D., Phaal R., Probert D., Technology Management: Activities and Tools, Second Edition, Palgrave Macmillan, London 2016.

5. Chudziak J., Nowe rozwiązania testowane na rynkach wschodzących, „Harvard Business Review”, luty 2013.

6. Crainer S., Dearlove D., Thinkers 50: Innovation, Breakthrough Thinking to Take Your Business to The Next Level, McGraw Hill Profesional, New York 2014.

7. Dhillon R., Capturing Indian Rural Market Through a Proactive Tool: Reverse Innovation, [in:]

Chatterjee S., Singh N.P., Goyal D.P., Gupta N. (eds.), Managing in Recovering Markets, Spring-er, New Delhi 2014.

8. Faivre-Tavignot B., Social Business and Base of the Pyramid: Levers for Strategic Renewallnno-vation Entrepreneurship and Management, John Wiley & Sons, Hoboken 2016.

9. Govindarajan V., Foreword, [in:] J. Sampler, Bringing Strategy Back: How Strategic Shock Absorbers Make Planning Relevant in a World of Constant Change, Jossey-Bass, San Francisco 2015.

10. Govindarajan V., Innowacyjność odwrócona: zasady gry, “Harward Business Review”, luty 2013. 11. Govindarajan V., Trimble Ch., Reverse Innovation: A Global Growth Strategy that Could Pre-

empt Disruption at Home, “Strategy & Leadership” 2012, Vol. 40. 12. Govindarajan V., Trimble Ch., Reverse Innovation: Create Far From Home, Win Everywhere,

Harvard Business Press, Boston 2012. 13. Imelt J.R., Govindarajan V., Trimble Ch., How GE Is Disrupting Itself, “Harvard Business Re-

view”, October 2009. 14. Leavy B., Interview, Vijay Govindarajan: Innovation Coach to Developed and Developing World,

“Strategy & Leadership” 2011, Vol. 39, No. 5. 15. Łukomska-Szarek J., Wpływ globalizacji na działalność inwestycyjną w Polsce, [in:] Wysłocka E.

(red.), Ekonomiczne aspekty procesu globalizacji, Wydawnictwo Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2009.

16. Łukomska-Szarek J., Łęgowik-Świącik S., Bubel D., Wójcik-Mazur A., Selected Aspects of the Development of Entrepreneurship in Poland Against the International Trends, [in:] Advances in Business-Related Scientific Research Conference, Gea College - Faculty of Entreprenurship, Ljubljana 2015.

17. Ostraszewska Z., Tylec A., Reverse Innovation – How It Works, “International Journal of Busi-ness and Management” 2015, Vol. 3, No. 1.

18. Otola I., Grabowska M., Ostraszewska Z., Tylec A., Innowacyjność odwrócona – potencjał roz-woju polskich przedsiębiorstw?, [in:] Innowacyjność współczesnych organizacji. Wybrane aspek-ty, TNOiK „Dom Organizatora”, Toruń 2016.

19. Radjou N., Prabhu J., Ahuja S., Learn about Jugaad Innovation, “MWorld”, Summer 2012. 20. Radojević N., Peerally J.A., Reverse Innovations and the Bottom of the Pyramid Proposition:

New Clothes for Old Garbs?, [in:] Al-Hakim L., Jin Ch. (eds.), Quality Innovation: Knowledge, Theory and Practices, IGI Global, Hershey PA 2013.

21. Sinha R., Reverse Innovation: A Gift from Developing Economy to Developed Economy, “Busi-ness Perspectives and Research”, July-December 2013.

22. Wallabhaneni S.R., Wiley CIAexcel Exam Review Focus Notes 2015, Part 3: Internal Audit Knowledge Elements, John Wiley & Sons, Hoboken 2015.

23. Wielgórka D. (red.), Zarządzanie współczesnymi organizacjami – uwarunkowania strategiczne, finansowe, innowacyjne, społeczne, Wydawnictwo Wydziału Zarządzania Politechniki Często-chowskiej, Częstochowa 2015.

24. Zeschky M.B., Winterhalter S., Gassmann O., From Cost to Frugal and Reverse Innovation: Mapping the Field and Implications for Global Competitiveness, “Research – Technology Man-agement” 2014, Vol. 57, Issue 4.

207

INNOWACYJNOŚĆ ODWRÓCONA JAKO WYZNACZNIK SUKCESU FIRM NA RYNKACH WSCHODZĄCYCH

Streszczenie: Rozważania zawarte w ramach niniejszego opracowania koncentrują się na tematyce

innowacyjności odwróconej, która zgodnie ze współczesnym podejściem, poprzez koncentrację dzia-

łań na obszarach wschodzących, a co za tym idzie – skierowanie ich na rynki o ograniczonych zaso-

bach, warunkuje długofalowy sukces przedsiębiorstw na rynkach rozwiniętych. Cel niniejszego opra-

cowania sprowadza się zatem do ukazania roli innowacyjności odwróconej w kontekście zaspokaja-

nia potrzeb klientów, usytuowanych na dole piramidy, oraz kreowania przewagi konkurencyjnej.

W pierwszej kolejności rozważania dotyczą istoty innowacyjności z punktu widzenia rozwoju global-

nego systemu gospodarczego. W kolejnej części odnoszą się do idei tej publikacji, tj. innowacyjności

odwróconej, w ramach której obejmują prezentację wybranych definicji, ewolucję procesu innowa-

cyjności odwróconej, pięć luk niezbędnych wobec wdrożenia innowacyjności odwróconej oraz klasy-

fikację innowacji odwróconych. Zamiast podsumowania w ostatniej części niniejszej publikacji za-

prezentowano przykład działań Accenture, postrzeganych jako praktyki innowacyjności odwróconej,

wdrożonej na wschodzącym polskim rynku.

Słowa kluczowe: innowacyjność, innowacyjność odwrócona, rynki wschodzące

Zarządzanie finansami publicznych i prywatnych jednostek ...75).pdf · rzystwo Ekonomiczne...

Documents

Transcript of Zarządzanie finansami publicznych i prywatnych jednostek ...75).pdf · rzystwo Ekonomiczne...