Zagospodarowanie przestrzenne - wsb.edu.plwsb.edu.pl/container/Biblioteka...

Zagospodarowanie

przestrzenne

Hubert IzdebskiAleksander NelickiIgor Zachariasz

Polskie prawo na tle standardów

demokratycznego państwa prawnego

Hubert IzdebskiAleksander NelickiIgor Zachariasz

Warszawa 2007

Zagospodarowanie

przestrzenne

Polskie prawo na tle standardów

demokratycznego państwa prawnego

Recenzenci naukowi:

Prof. dr Klaus H. GoetzProf. dr hab. Jadwiga Staniszkis

Projekt graficzny:

Kotbury

Zastrzeżenia prawne

Niniejszy raport został przygotowany przez pracowników naukowych i ma na celu dostarczenie czytelnikom ogólnych informacji na tematy, które mogą ich interesować.

Informacje zawarte w niniejszym raporcie nie stanowią w żadnym wypadku świadczenia usług.

Mimo iż dołożono należytych starań w celu zapewnienia rzetelności prezentowanych w rapor-cie informacji przez autorów, istnieje ryzyko pojawienia się nieścisłości. Ernst & Young Pol-ska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. (dawniej Ernst & Young S.A.) ("EY") nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności ani nie gwarantuje poprawności i kompletności informacji prezentowanych w raporcie. Raport może ponadto zawierać odnośniki do określonych ustaw i przepisów, które podlegają nowelizacji i stąd powinny być interpretowane wyłącznie w konkre-tnych okolicznościach, w których są cytowane. Informacje zamieszczane są bez uwzględniania jakichkolwiek zmian i EY nie zapewnia ich kompletności, poprawności i aktualności, i nie udziela w tym zakresie żadnych gwarancji wyraźnych lub dorozumianych.

Ponadto w najszerszym dopuszczonym przez prawo zakresie EY wyłącza jakiekolwiek gwarancje, wyraźne lub dorozumiane, w tym między innymi dorozumiane gwarancje sprzedaży i przydat-ności do określonego celu. W żadnym wypadku EY, powiązane z EY spółki ani też partnerzy, agenci lub pracownicy EY lub spółek powiązanych z EY nie ponoszą jakiejkolwiek odpowiedzial-ności wobec czytelnika lub innych osób z tytułu jakiejkolwiek decyzji lub działania podjętego na podstawie informacji znajdujących się w niniejszym raporcie ani też z tytułu jakichkolwiek pośrednich, szczególnych lub ubocznych strat, nawet w przypadku otrzymania informacji o możliwości ich wystąpienia.

© Copyright by Ernst & Young Polska Sp. z o.o. sp. k., PolandW braku odmiennego zastrzeżenia, prawa autorskie do treści niniejszego raportu posiada Ernst & Young Polska Sp. z o.o. sp. k. Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadne materiały znajdujące się w niniejszym raporcie, w tym tekst, grafika, nie mogą być reprodukowane lub przesyłane w jakiejkolwiek formie i w jakikolwiek sposób bez pisemnego zezwolenia EY.

Rondo ONZ 1 Patron prasowy:00-124 Warszawawww.sprawnepanstwo.pl

3

Spis treści

WPROWADZENIE ............................................................................. 71. Problem .................................................................................... 72. Specyfika prawa zagospodarowania przestrzennego ................... 73. Opis badań: cele, zakres, metody ............................................... 94. Zawartość raportu .................................................................... 11

ROZDZIAŁ I.Standardy prawa zagospodarowania przestrzennego .............................. 14

I.1. Niemiecki i angielski system planowania zagospodarowania przestrzennego .......................................................................... 14 I.1.1. Niemiecki system planowania zagospodarowania przestrzennego ................................................................ 14 I.1.2. Angielski system zagospodarowania przestrzennego .......... 16 I.1.3. Porównanie systemu niemieckiego i angielskiego ................ 19

I.2. Prawo własności a prawo do zabudowy ...................................... 20 I.2.1. Prawo własności a prawo zabudowy w RFN ...................... 20 I.2.2. Prawo własności a prawo zabudowy w Anglii .................... 21 I.2.3. Prawo własności a prawo do zabudowy w RFN a w Anglii ......................................................................... 21

I.3. Władztwo planistyczne .............................................................. 22 I.3.1. Władztwo planistyczne gmin w Niemczech ........................ 22 I.3.2. Władztwo planistyczne dystryktów i unitary authorities w Anglii ........................................................................... 23 I.3.3. Znaczenie i funkcja władztwa planistycznego samorządu lokalnego ........................................................................ 24

I.4. Integracja planowania zagospodarowania przestrzennego z inwestycyjnym ........................................................................ 25 I.4.1. Integracja planowania zagospodarowania przestrzennego z planowaniem inwestycyjnym w Niemczech ....................... 25 I.4.2. Instrumenty sprzyjające integracji planowania zagospodarowania przestrzennego z planowaniem inwestycyjnym w systemie angielskim ................................ 26 I.4.3. Infrastruktura miejska warunkiem rozwoju przestrzennego i intensyfikacji sposobu użytkowania terenu ...................... 27

I.5. Uznaniowość samorządu w planowaniu a partycypacja społeczna oraz kontrola administracyjna i sądowa ..................................... 27

I.5.1. Uznanie planistyczne a partycypacja społeczna oraz kontrola sądowa decyzji planistycznych w systemie niemieckim ..................................................... 28 I.5.2. Angielski systemem kontroli zagospodarowania terenów jako system wyważania interesów publicznych i prywatnych .. 29 I.5.3. Uznaniowość decyzji planistycznych jako narzędzie wyważania interesów publicznych i prywatnych ................. 31

I.6. Szczegółowość planowania i możliwość odstępstwa od planu ..... 32 I.6.1. Zakres niemieckich planów zabudowy; możliwości odstępstwa od planu oraz zabudowy terenu nieobjętego planem ............................................................ 32 I.6.2. Miejsce szczegółowych regulacji w angielskim systemie lokalnych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujących obszar całej jednostki samorządu terytorialnego. Szczególne instrumenty regulacji zagospodarowania przestrzennego ................................... 33 I.6.3. Szczegółowość planu narzędziem warunkującym skuteczność kontroli zagospodarowania przestrzennego oraz wyjątki od powszechności kontroli ............................ 36

ROZDZIAŁ II.Stanowienie i stosowanie prawa zagospodarowania przestrzennego w Polsce na poziomie lokalnym .......................................................... 37

II.1. Prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego .............. 37 II.1.1. System źródeł prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego ................................................................ 37 II.1.2. Organizacja planowania i zagospodarowania przestrzennego ................................................................ 37 II.1.3. Zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego .... 40

II.2. Prawo własności a zagospodarowanie przestrzenne .................... 40 II.2.1. Ochrona prawa własności w Polsce .................................. 41 II.2.2. Prawo do zabudowy a prawo własności ............................ 42

II.3. Władztwo planistyczne gminy a zagospodarowanie przestrzeni ... 44 II.3.1. Studia uwarunkowań jako podstawa rozwojowych działań gmin ................................................................... 45 II.3.2. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego a rozwój gmin .................................................................. 50 II.3.3. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów a rozwój gmin ..................................................... 52

SPIS TREŚCI

5

II.4. Brak integracji planowania zagospodarowania przestrzennego i inwestycyjnego ........................................................................ 59

II.5. Działania planistyczne gmin a partycypacja społeczna, kontrola i nadzór działań gmin oraz koordynacja działań planistycznych innych władz publicznych .......................................................... 62 II.5.1. Partycypacja społeczna w procesie planowania. Wyważanie interesów publicznych i prywatnych ................ 62 II.5.2. Koordynacja i kontrola w zagospodarowaniu przestrzennym na poziomie lokalnym ...................................................... 65

II.6. Ogólnikowa treść miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ......................................................................... 69 II.6.1. Rysunek planu miejscowego ............................................. 70 II.6.2. Teksty planów miejscowych .............................................. 73

ROZDZIAŁ III.Ocena polskiego prawa zagospodarowania przestrzennego. Propozycje zmian . ............................................................................. 76

III.1. Ocena w kontekście standardów demokratycznego państwa prawnego ................................................................................. 76

III.2. Niezbędne zmiany w prawie zagospodarowania przestrzennego .... 78

PRZYPISY ......................................................................................... 83

BIBLIOGRAFIA ................................................................................. 86

SPIS TREŚCI

Spis tabel i rysunków

Tabele

Tabela 1. Tereny osiedleńcze a rolnicze w wybranych miastach RFN . . 47

Tabela 2. Użytkowanie terenów w miastach metropolitalnych Anglii w 2005 r.w procentach całkowitej powierzchni obszaru JST, wg powierzchni parceli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Tabela 3. Powierzchnie osiedleńcze w wybranych miastach Polski . . . 48

Tabela 4. Liczba ludności 1989–2006 i prognoza na 2030 rok . . . . . . 50

Tabela 5. Pokrycie powierzchni miast planami miejscowymi – listopad 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

Tabela 6. Wnioski i decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów w latach 2004–2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Tabela 7. Wnioski i decyzje o pozwoleniu na budowę 2004–2005 . . . 57

Tabela 8. Budynki mieszkalne i niemieszkalne wg wydanych pozwoleń na budowę 2004–2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

Rysunki

Rysunek 1. Rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia – rejonu Dolnego Miasta części mieszkaniowej w Gdańsku z 2006 r. . . . . . . . . . . . . . 71

Rysunek 2. Plan zabudowy (Bebauungsplan) nr 840 Kornelimünster--West, Schleckheimer Straße w Akwizgranie . . . . . . . . . . . . . 71

Rysunek 3. Projekt rysunku planu obszaru działania (Action Area Plan) Newcastle dzielnice Benwell i Scotswood . . . . . . . . . . . . . . 72

7

Wprowadzenie

1. Problem

W Polsce panuje powszechne przekonanie, że system planowania zagospo-darowania przestrzennego nie działa dobrze. W mediach najczęściej przed-stawia się problem od strony niedostatecznego w stosunku do społecznych potrzeb tempa powstawania domów mieszkalnych – system planowania przestrzennego, zamiast ułatwiać przeznaczanie terenów pod budownictwo mieszkaniowe, hamuje jego rozwój1.

Drugim kierunkiem krytyki efektów działania systemu planowania zagospo-darowania przestrzennego jest wskazywanie na rosnący chaos przestrzenny polskich miejscowości2. Budynki mieszkalne powstają na terenach nieuzbro-jonych – bez możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej, wodociągowej, drogowej, co w okolicy wielkich miast wydaje się raczej regułą niż wyjątkiem. Zwraca się też uwagę na inwestycje wzmagające ruch – tak indywidualny, jak i zbiorowy – powstające bez poprawy jakości sieci ulicznej i transportowej. Przykładem jest lokalizacja wielkich centrów handlowych.

Deweloperzy zdają się sądzić, że winę za stan rzeczy ponoszą władze samorzą-dowe, które nie chcą sporządzać planów miejscowych, preferując wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, jako bardziej elastyczne i pozostające w dys-pozycji organu wykonawczego, a nie rady gminy. Jednak władze rządowe nie chcą, w projektach kolejnych nowelizacji, wyeliminować instytucji decy-zji o warunkach zabudowy.

Sądzimy jednak – a wyniki naszych badań wydają się ten osąd potwierdzać – że podstawowym powodem niewątpliwie złego stanu rzeczy są raczej źle sformułowane regulacje prawne. System prawny winien wyważać usprawied-liwione interesy zainteresowanych grup, biorąc pod uwagę – i to w pierwszym rzędzie, jako ostateczne uzasadnienie wszelkiej regulacji procesu zagospoda-rowania przestrzeni – interes obywateli, tak jednostkowy, jak i wspólny. Stąd za punkt odniesienia badań przyjęliśmy perspektywę obywatela/mieszkańca, nie tylko jako właściciela nieruchomości, ale także jako „użytkownika” miej-skiego środowiska.

2. Specyfika prawa zagospodarowania przestrzennego

Współczesne systemy planowania i kontroli zagospodarowania przestrzen-nego ukształtowały się po drugiej wojnie światowej. U ich źródeł leży dostrze-żenie komplikowania się rzeczywistości miejskiej. Po pierwsze, chodzi o sam

stan zagospodarowania

przestrzennego w Polsce

złe regulacje prawne

fizyczny i populacyjny rozrost miast, ich suburbanizację, trwające nieprze-rwanie w XIX i pierwszej połowie XX w. Po drugie, funkcjonowanie miast coraz bardziej uzależniało się od skomplikowanych sieci infrastrukturalnych: wodociągów, kanalizacji, sieci elektrycznej, gazowej, a w końcu sieci trans-portowych, które wpływają na ich organizację przestrzenną3.

Procesy te doprowadziły do wniosku, że kontrola nowej zabudowy na pozio-mie oceny propozycji nowego sposobu wykorzystania pojedynczej parceli jest niewystarczająca. Decyzje dotyczące konkretnych lokalizacji muszą zapa-dać w odniesieniu do całego systemu przestrzennego, jakim jest współczesne miasto. Decyzja, dotycząca pozornie jedynie danej działki, może bowiem w isto-cie wyznaczyć kierunek rozwoju szerszej całości, jeżeli dotyczy np. inwesty-cji o charakterze centrotwórczym (handel wielkopowierzchniowy, usługi).

Stąd, stopniowo znaczenia nabierał plan. Stanowi on narzędzie w syste-matyczny sposób integrujące rozmaite punkty widzenia i wyprzedzające występowanie realnych konfliktów dotyczących planów zmiany sposobu użytkowania danego terenu. Obecnie systemy planowania przestrzennego pełnią trzy zasadnicze funkcje:• określają rozwój przestrzenny konkretnych obszarów oraz koordynują

przestrzenne działania – zwłaszcza inwestycyjne – władz publicznych;• kontrolują zagospodarowanie terenu, zwłaszcza jego zabudowę;• wyważają rozbieżne interesy prywatne i publiczne pod kątem zapewnienia

ładu przestrzennego i warunków rozwoju przestrzennego.

Pierwsza z wyróżnionych funkcji wykonywana jest przez władze publiczne wszystkich szczebli – zależnie od ich kompetencji i zasięgu władztwa tery-torialnego. Decyzje przestrzenne władz publicznych na najniższym szczeb-lu podziału terytorialnego są uzależnione od aktywności władz wyższego szczebla dwojako: poprzez konkretne ustalenia lokalizacyjne inwestycji publicznych o ponadlokalnym charakterze, i poprzez ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, zawarte czy to w przepisach prawa materialnego, czy to w strategiach krajowych bądź regionalnych, a dotyczących np. ochrony przyrody, ochrony dziedzictwa kulturowego, mieszkalnictwa itp.

Druga z wyróżnionych funkcji jest w szczególny sposób wypełniana przez lokalne władze samorządowe. Jest ona uzależniona materialnie od ustaleń sformułowanych w wyniku spełniania funkcji pierwszej. Pozostaje jednak relatywnie autonomiczną kompetencją władz lokalnych, poddaną jedynie kontroli nadzorczej lub sądowej.

Trzecia funkcja ma dwa odrębne aspekty – wyważania interesów „abstrak-cyjnych”, zapośredniczonych przez władze publiczne i wyrażonych w postaci rozmaitych polityk bądź strategii krajowych, regionalnych i lokalnych – ale też wyważania interesów dotyczących projektów użytkowania konkretnych

WPROWADZENIE

znaczenie planu dla rozwoju

przestrzennego miasta

funkcje systemu planowania

przestrzennego

9

parceli. Ten ostatni aspekt wyważania interesów jest znów domeną działania lokalnych władz samorządowych.

Proces rozwoju przestrzennego miasta nie jest i nie może być w pełni stero-wany samodzielnie przez władze publiczne, nawet za pomocą wyrafinowa-nych narzędzi planistycznych i kontrolnych. Wyznaczanie realnego procesu zagospodarowania przestrzennego ma w istocie charakter sieciowy. Głębsza analiza tego procesu musi brać pod uwagę nie tylko intencje władz pub-licznych, ale także inwestorów – dużych (deweloperów, sieci handlowych, wielkich przedsiębiorców) i małych (w tym właścicieli pojedynczych dzia-łek). Na proces zagospodarowania przestrzennego próbują wpływać także niezależne organizacje o charakterze sąsiedzkim lub broniące szczególnych wartości – np. ochrony środowiska lub dziedzictwa kulturowego.

Podstawowymi wymiarami skuteczności systemu planowania i kontroli zago-spodarowania przestrzennego są: zapobieganie chaosowi przestrzennemu oraz rozwiązywanie konfliktów wokół alternatywnych możliwości zagospoda-rowania przestrzeni. Przywołanie reguł demokratycznego państwa prawnego wydawało nam się w tym kontekście niezbędne, aby zwrócić uwagę na fakt, że formalna skuteczność systemu nie może być wyłącznym kryterium jego oceny. Niezbędne są też: 1) jasne reguły dotyczące ograniczeń praw obywateli (przede wszystkim

właścicieli nieruchomości), jeżeli takie ograniczenia są niezbędne; 2) maksymalizacja realizacji celów społeczeństwa (wyrażonych jako interes

publiczny), celów węższych społeczności wyrażanych poprzez np. stowa-rzyszenia czy organizacje pozarządowe oraz celów prywatnych – właścicieli nieruchomości, potencjalnych inwestorów itp., oraz

3) wbudowanie w system mechanizmów ochrony praw właścicieli nierucho-mości, jak też innych obywateli, na jakość życia których wpłynąć może dana inwestycja.

3. Opis badań: cele, zakres, metody

Przy tak określonym problemie badawczym i przedmiocie badania, cel bada-nia zdefiniowaliśmy następująco: na ile stanowienie i stosowanie prawa na szczeblu lokalnym w zakresie planowania przestrzennego w Polsce spełnia standardy demokratycznego państwa prawnego oraz wskazanie na pożądane kierunki zmian.

Takie sformułowanie ukierunkowało nasze zainteresowania badawcze na aktywność władz lokalnych. Kompetencje terytorialnych władz wyższego szczebla, w tym władz krajowych nie stanowiły odrębnego przedmiotu bada-nia i były brane pod uwagę jedynie jako układ odniesienia, warunkujący działania władz lokalnych.

WPROWADZENIE

sieciowy charakter

rozwoju przestrzennego

wyznaczniki

skuteczności systemu

cel badań

Układem odniesienia są standardy demokratycznego państwa prawne-go. Tak więc, pierwszym krokiem badawczym było dążenie do ustalenia takich zasad. Do celu tego posłużyła analiza dwóch systemów planowania zagospodarowania przestrzennego: w Niemczech i Anglii. Próba ustalenia standardów w niniejszej pracy nie ma charakteru badania istoty każdego możliwego prawa regulującego tę sferę działań władz publicznych. Analiza wychodzi z oglądu dwóch realnie istniejących systemów planowania.

Wybór przedmiotu analizy ma charakter nieprzypadkowy. Są to bardzo odmienne systemy regulacji zagospodarowania przestrzennego, wskazy-wane często jako bieguny wymiaru: elastyczność (Anglia) versus pewność (Niemcy) systemu planowania zagospodarowania przestrzennego. Wyszli-śmy z założenia, iż systemowa odmienność regulacji ułatwi dostrzeżenie, poza specyfiką przyjmowanych szczegółowych rozwiązań, istoty skuteczne-go i zachowującego wszelkie rygory demokratycznego państwa prawnego określenia w przepisach prawnych możliwości planowania i kontrolowania zagospodarowania przestrzennego.

Porównania systemu polskiego oraz – z drugiej strony – angielskiego i niemie-ckiego opierają się nie tyle na porównaniu konkretnych instrumentów praw-nych czy organizacyjnych, co na próbie ustalenia momentów fundujących oba systemy porównywane z systemem polskim. Ich zasadniczą cechą jest działanie w warunkach demokratycznego państwa prawnego – i właśnie w tym kontekście dążyliśmy do ustalenia, jakie cechy powinien mieć polski system planowania i kontroli zagospodarowania przestrzennego.

Druga część prac objętych raportem polegała na ocenie praktyki sta-nowienia prawa oraz jego stosowania na poziomie lokalnym w Polsce – w odniesieniu do zidentyfikowanych standardów prawa zagospodaro-wania przestrzennego. Ocenie podległy przede wszystkim same rozwiąza-nia prawne. Ponadto korzystaliśmy z danych empirycznych dotyczących procesu zagospodarowania przestrzennego w wielkich miastach polskich, niemieckich i angielskich. Jako przedmiot badania wybrano dwanaście dużych polskich miast, zrzeszonych w Unii Metropolii Polskich (UMP)4. Jako odpowiedniki niemieckie wybrano centralne miasta spośród 11 nie-mieckich regionów metropolitalnych (Metropolregionen)5, a w przypadku Anglii – Londyn, stanowiący odrębny region, oraz miasta centralne sześciu hrabstw metropolitalnych6.

W przypadku miast polskich analizowaliśmy studia uwarunkowań oraz wybrane plany miejscowe. Korzystaliśmy także z danych UMP pozyska-nych z miast – dotyczących stanu zaplanowania powierzchni miast, liczby wydawanych decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwoleń na budowę (lata 2004–2005).

WPROWADZENIE

standardy demokratycznego

państwa prawnego

ocena praktyki stanowienia

i stosowania prawa

na poziomie lokalnym

11

W przypadku miast niemieckich i angielskich analizowaliśmy wybrane nie-mieckie plany przeznaczenia oraz zabudowy, a także angielskie lokalne plany zagospodarowania przestrzennego. Korzystaliśmy też z dostępnych danych administracyjnych dotyczących sposobu użytkowania terenów na obszarze wielkich miast, liczby wydawanych pozwoleń planistycznych oraz odwołań od decyzji planistycznych (Anglia).

4. Zawartość raportu

Rozdział ISystem niemiecki oceniany jest jako maksymalizujący pewność, system angiel-ski – jako maksymalizujący elastyczność. Jednocześnie oba systemy oceniane są jako skuteczne i dojrzałe. Chronią też one te same wartości.

Identyfikujemy pięć zasadniczych standardów demokratycznego państwa prawnego w dziedzinie planowania zagospodarowania przestrzennego: 1) W obu krajach ochronie podlega jedynie istniejące zagospodarowanie

terenu; w zasadzie każde nowe zagospodarowanie wymaga zgody władz publicznych.

2) Władztwo planistyczne, oznaczające prawo do określania struktury urbanistycznej miejscowości, oraz kierowania na jej terenie procesami budowlanymi, należy do właściwości samorządu terytorialnego najniż-szego stopnia.

3) Istnieje ścisły związek pomiędzy możliwością rozwoju przestrzennego (intensyfikacją sposobu użytkowania terenu) a stanem infrastruktury. Uzbrojenie terenu jest obowiązkiem publicznym – choć może być on przerzucony na prywatnego inwestora. Infrastruktura publiczna musi być wybudowana do czasu udzielenia zgody na użytkowanie budynków.

4) Uznaniowość gminy/dystryktu w planowaniu przestrzennym nie jest absolutna: służy wyważeniu interesów publicznych i prywatnych oraz ograniczona jest realną partycypacją społeczną w planowaniu i poddana kontroli nadzorczej i sądowej.

5) Istotą kontroli zagospodarowania przestrzennego jest szczegółowe okre-ślenie warunków zabudowy terenu, istnieją jednak w szczególnych sytu-acjach prawne możliwości odstępstwa od warunków zabudowy określo-nych w planach – a także inwestowanie na terenach bez planu.

Rozdział II Powierzchowny ogląd polskich rozwiązań prawnych zdaje się świadczyć, że nie odbiegają one znacząco od rozwiązań przyjętych w dojrzałych systemach przestrzennych, próbując godzić pewność systemu niemieckiego i elastycz-ność systemu angielskiego. Bliższa analiza tekstów prawnych i praktyki wska-zuje jednak na liczne niedostatki polskiego systemu:

WPROWADZENIE

wykorzystane dane

standardy prawa

zagospodarowania

przestrzennego

1) Mimo analogicznego jak w Niemczech i Anglii rozumienia prawa włas-ności na gruncie prawa konstytucyjnego, wykładnia obowiązujących przepisów ustawowych sugeruje istnienie prawa do zabudowy przez właściciela każdej działki, a w konsekwencji roszczenia o określenie warunków zabudowy.

2) Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie w pełni determinują realną politykę przestrzenną gmin, ich treść wykazuje znaczące odstępstwa od standardów przyjętych w niemieckich planach użytkowania terenów czy w angielskich planach lokalnych, w szczególności brak jest bilansowania potrzeb i nakładów infrastruk-turalnych oraz zmian w sposobie zagospodarowania terenów. Decy-zje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej określa-ne jako „decyzje WZ”.) mają być substytutem planu miejscowego. Jest to instytucja dezintegrująca zagospodarowanie przestrzeni, która nie ma odpowiednika w systemach niemieckim i angielskim. Porównanie zaplanowanych obszarów w miastach z wydawanymi decyzjami WZ oraz zabudową mieszkaniową zdaje się potwierdzać przypuszczenie, iż zago-spodarowaniem polskich miast w większym stopniu rządzą przypadkowe decyzje wymuszające powstanie planów miejscowych lub wydanie decyzji WZ niż planowa działalność władz publicznych.

3) Większość gmin, zamiast podawać koszty realizacji uzbrojenia terenów oraz uchwalać plany z gwarancją środków finansowych na realizację określonej w nich infrastruktury, określa tylko sposób realizacji uzbroje-nia terenu oraz zasady jego finansowania, co powoduje, iż tereny nie są przygotowane technicznie pod dopuszczalne w planach inwestycje.

4) Partycypacja społeczna w trakcie procesu planowania przestrzennego ma w Polsce charakter formalny, chroni jedynie interesy prawne (a nie faktyczne) mieszkańców i właścicieli, nie prowadzi też do wariantowania proponowanych przez gminę rozwiązań przestrzennych. Rolę koordynato-ra działań w systemie polskim pełnią uzgodnienia, natomiast w systemie angielskim i niemieckim – akty prawne i dokumenty planistyczne. Nadzór nad sporządzaniem planów odbywa się po ich uchwaleniu i ma charakter formalny, nie wchodząc w merytoryczne rozstrzygnięcia planu.

5) Brak jest w polskim prawie rozwiniętych materialnych przepisów w zakre-sie dopuszczalności przeznaczenia użytkowania terenów. Główną wadą rysunków miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego spo-rządzanych w miastach jest brak ustaleń w zakresie użytkowania terenów oraz w zakresie dopuszczalnej zabudowy na konkretnych parcelach. Brak jest formalnego wymogu sporządzania i dołączania do planu miejscowego uzasadnienia szeroko wyjaśniającego przyjęte w planie rozwiązania.

Rozdział IIIZasadnicze wady polskiego systemu planowania i kontroli zagospodarowania przestrzennego polegają na odmiennym niż w dojrzałych systemach uloko-waniu zakresu władztwa planistycznego gmin z jednej strony, a ochrony praw

WPROWADZENIE

ocena polskiego systemu

13

właścicieli i mieszkańców – z drugiej oraz słabej integracji systemu i braku przepisów prawa wymuszających skuteczne formy planowania.

Najważniejsze proponowane zmiany prawne obejmują:• Dostosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze-

strzennym do konstytucyjnego rozumienia ochrony prawa własności;• Zastąpienie instytucji uzgodnień instytucją opiniowania;• Określenie możliwości zagospodarowania terenu bez konieczności spo-

rządzania planu miejscowego;• Wzmocnienie instytucji partycypacji społecznej;• Wzmocnienie i lepsze ukierunkowanie nadzoru administracyjnego nad

sporządzaniem planu;• Wyeliminowanie instytucji decyzji WZ;• Wzmocnienie roli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania

przestrzennego gminy;• Wprowadzenie zasad obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzen-

nym na poziomie lokalnym;• Zintegrowanie planowania miejscowego z planowaniem inwestycyjnym;• Eliminację ogólnikowości miejscowych planów zagospodarowania prze-

strzennego.

WPROWADZENIE

postulaty

zmian w prawie

ROZDZIAŁ I

Standardy prawa

zagospodarowania przestrzennego

I.1. Niemiecki i angielski system planowania zagospodarowania

przestrzennego

Systemy planowania zagospodarowania przestrzennego w Anglii i w Niem-czech są odmienne w zakresie źródeł prawa oraz struktury organizacyjnej, jednakże w obydwóch krajach osiągane są zbieżne cele i chronione analo-giczne wartości.

I.1.1. Niemiecki system planowania zagospodarowania

przestrzennego

Źródła prawa planowania zagospodarowania przestrzennegoNiemieckie prawo w zakresie planowania zagospodarowania przestrzennego dzieli się na prawo porządku przestrzennego i planowania krajowego (Rau-mordnungs- und Landesplanungsrecht) oraz prawo budowlane (Baurecht). Prawo porządku przestrzennego i planowania krajowego nadaje ramy planowaniu makroregionalnemu – krajowemu i regionalnemu, za które odpowiedzialne są kraje członkowskie (Länder) i federacja (Bund). Prawo budowlane określa natomiast zasady użytkowania i ochrony terenów oraz realizacji inwesty-cji, w tym zwłaszcza zabudowy mieszkaniowej oraz przemysłowej i usługowej, za co odpowiedzialne są gminy (Gemeinde).

Prawo porządku przestrzennego i planowania krajowego tworzy usta-wa o porządku przestrzennym (Raumordnungsgesetz – ROG)7, uchwalo-na w 1965 r., oraz ustawy krajów związkowych o planowaniu krajowym (Lan-desplanungsgesetze). Prawo budowlane składa się z federalnej ustawy – Kodeks budowlany (Baugesetzbuch – BauGB)8, przyjętej w 1960 r., oraz ustaw krajów związkowych normujących kwestie wydawania pozwoleń na budowę i wymo-gów technicznych budowli (Landesbauordnungen).

Organizacja planowania zagospodarowania przestrzennegoZa planowanie zagospodarowania przestrzennego w RFN odpowiedzialne są kraje związkowe oraz gminy. Do zadań krajów związkowych należy pla-nowanie infrastrukturalnych powiązań pomiędzy głównymi jednostkami osiedleńczymi – aglomeracjami miejskimi (Verdichtungsraum, Ballungsraum), stanowiącymi centra życia społecznego i gospodarczego (zentrale Orte), pla-nowanie struktury osiedleńczej i infrastruktury publicznej tych centrów, oraz

niemcy: źródła prawa

zagospodarowania

przestrzennego

niemcy: organizacja planowania

15

ochrona terenów otwartych. Rządy krajów związkowych uprawnione są do sporządzania:• planów porządku przestrzennego (Raumordnungspläne) dla obszarów całych

krajów, określających m.in. strukturę osadnictwa kraju związkowego, chronione tereny otwarte, obszary rolne, infrastrukturę krajową, zwłaszcza transportową i drogową oraz energetyczną; plany te opracowywane są przez rządy krajów związkowych;

• planów regionalnych (Regionalpläne), dla obszarów mniejszych niż kraj związkowy, będących uszczegółowieniem planów porządku przestrzen-nego, opracowywanych najczęściej za pośrednictwem zrzeszeń (Zusam-menschlüßen) gmin i powiatów, a na obszarach metropolitalnych Stutt-gartu i Hanoweru przez bezpośrednio wybrane rady regionalne – organy samorządu regionalnego9; mocy obowiązującej plany regionalne nabierają po zatwierdzeniu (Genehmigung) przez ministrów krajów związkowych właściwych w sprawach zagospodarowania przestrzennego.

Do zadań samorządu gmin należy planowanie zabudowy, w tym także ochro-na terenów oraz kierowanie procesami budowlanymi (Bauleitplanung). Rady gmin uprawnione są do uchwalania:• planów użytkowania terenów (Flächennutzungspläne), stanowiących tzw.

przygotowawcze plany budowlane (vorbereitende Bauleitpläne), określa-jących przeznaczenie terenów w kategoriach ogólnych, np. tereny pod zabudowę mieszkaniową, drogi, szpitale, etc.;

• planów zabudowy (Bebauungspläne), stanowiących tzw. wiążące plany budowlane (verbindliche Bauleitpläne) – przepisy obowiązujące władze pub-liczne i obywateli w zagospodarowaniu przestrzeni, określające z dokład-nością do parceli (Parzellenscharf) obowiązki władz publicznych, m.in. uzbrojenia terenów oraz prawa podmiotów prywatnych do zabudowy.

Plany porządku przestrzennego, plany regionalne oraz plany budowlane określane są jako plany całościowe (Gesamtpläne) – nadrzędne i integrujące (übergeordnete und zusammenfassende). Ich rolą jest koordynacja i synteza wszyst-kich działań planistycznych organów władzy publicznej, w tym także planów sektorowych (Fachpläne) – sporządzanych przez ministerstwa i centralne urzę-dy krajów związkowych na odrębnych podstawach ustawowych, planujących przedsięwzięcia publiczne w zakresie m.in. transportu publicznego (jak drogi, kanały, lotniska), zaopatrzenia w energię i usuwania odpadów, telekomuni-kacji, obiektów obronnych oraz ochrony przyrody i krajobrazu, wód.

W planowaniu zagospodarowania przestrzennego władze federacji (Bund) mają kompetencje koordynacyjne. Przy ministrze federalnym ds. porządku przestrzennego działa Rada ds. Porządku Przestrzennego (Beirat für Rau-mordnung), składająca się z fachowców i przedstawicieli organizacji jed-nostek samorządu terytorialnego (Spitzenverbände) oraz stała Konferencja Ministrów ds. Porządku Przestrzennego (Ministerkonferenz für Raumordnung)

ROZDZIAŁ I. STANDARDY PRAWA ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO

zadania rządów

krajów związkowych rfn

zadania gmin

rodzaje planów w rfn

rola rządu federalnego

– organ współpracy z ministrami krajowymi właściwymi w sprawach plano-wania krajowego. Ministrowi podporządkowany jest także federalny Urząd ds. Budownictwa i Porządku Przestrzennego (Bundesanstalt für Bauwesen und Raumordnung), opracowujący periodycznie raport dotyczący stanu zagospo-darowania przestrzennego RFN (Raumordnungsbericht).

Władze powiatów (Landkreise) – jednostek samorządu lokalnego nie mają żad-nych kompetencji w zakresie planowania zagospodarowania przestrzennego. Jedynie starostowie (Landräte) oraz prezydenci miast na prawach powiatu, dzia-łający jako organy administracji rządowej, wydają pozwolenia na budowę.

Przepisy materialne w zakresie planowania zagospodarowania przestrzennegoDo zasadniczych przepisów o charakterze materialnym, porządkujących organizację i procedury planowania zagospodarowania przestrzennego należą zasady porządku przestrzennego (Grundsätze der Raumordnung), okre-ślone w § 2 ROG, oraz określone w § 1 i 1a BauGB zasady planowania budowlanego (Grundsätze der Bauleitplanung).

Spośród 15 zasad porządku przestrzennego – przepisów wiążących organy publiczne krajów związkowych oraz gmin w treści sporządzanych przez nie planów przestrzennych – do najważniejszych należy zawarta w § 2 ust. 2 pkt 2 ROG zasada nakazująca przeciwdziałać rozpraszaniu osadnictwa i zabudo-wy. Nakazuje ona koncentrację osadnictwa w ośrodkach centralnych oraz wprowadza obowiązek rewitalizacji i uzupełniania istniejącej zabudowy przed zabudową terenów otwartych. Z kolei § 1 ust. 5 pkt 2 i 4 BauGB nakazuje utrzymywać, odnawiać i rozwijać istniejące kompleksy zabudowy (Ortsteile) na obszarze gminy, przy zapewnieniu zróżnicowanej społecznie struktury tych miejscowości i tworzeniu warunków dla rozwoju taniego, masowego budow-nictwa jednorodzinnego. Jednocześnie § 1 ust. 5 BauGB zabrania generalnie wykorzystywania terenów użytkowanych rolniczo, lasów i terenów mieszkalnych pod inne funkcje, dopuszczając zmianę w ich wykorzystaniu w niezbędnej części, co wymaga szczegółowego uzasadnienia społecznego i ekonomicznego.

I.1.2. Angielski system zagospodarowania przestrzennego

Źródła prawa zagospodarowania przestrzennegoPodstawową regulacją jest Town and Country Planning Act z 1990 r. (TCPA), określający zadania i kompetencje samorządu (dystrykty i hrabstwa) w dzie-dzinie sporządzania planów oraz zasady kontroli planów i interwencji mini-stra w proces planistyczny. System angielski znajduje się w okresie przejścio-wym: TCPA został gruntownie zmodyfikowany przez Planning and Compulsory Purchase Act z 2004 r. (PCPA), z trzyletnią vacatio legis.

Najważniejsze akty wykonawcze to: The Town and Country Planning (Local Development) (England) Regulations 2004, S.I. 2004 No. 2204, dookreślający


niemcy: przepisy materialne

anglia: źródła prawa

zagospodarowania

przestrzennego

17

zasady sporządzania planów; Town and Country Planning (Use Classes) Order S.I. 704, 1987 (z późn.zm.), określający klasy użytkowania terenów, oraz Town and Country Planning (General Permitted Development) Order, 1997, S.I. no 418 (z późn. zm.), regulujący zakres kontroli nowych sposobów użytkowania terenów.

Organizacja planowania zagospodarowania przestrzennegoW literaturze10 określa się system angielski jako planowanie sposobu użyt-kowania terenu (land use planning), termin planowanie przestrzenne (spatial planning) rezerwując dla przestrzennej lokalizacji i koordynacji polityk władz publicznych, zwłaszcza inwestycyjnych.

Charakterystyczną cechą systemu angielskiego jest specyficzna instytucja pozwolenia planistycznego (planning permission). Wymagane jest ono dla zabu-dowy terenu oraz zmiany sposobu jego użytkowania. Pozwolenia wydawane są przez władze samorządowe najniższego szczebla: dystrykty (districts) oraz tzw. unitary authorities, jednostki samorządowe wykonujące zadania zarówno dystryktów, jak i jednostek wyższego szczebla – hrabstw (counties).

Akty prawa o charakterze wykonawczym definiują zagospodarowanie prze-strzenne wymagające pozwolenia planistycznego. Nie są nim objęte np. prze-róbki bądź remonty nie zmieniające zewnętrznego wyglądu budynku, choć mogą one wymagać pozwolenia budowlanego. Także akt wykonawczy ustala kilkanaście klas sposobów użytkowania terenów i reguluje, zmiany których klas wymagają pozwolenia planistycznego.

Wnioski o pozwolenia planistyczne są każdorazowo rozpatrywane w pełni merytorycznie, gdyż plan nie ma charakteru w pełni wiążącego. Decyzję nie-zgodną z planem uzasadnia się „innymi merytorycznymi względami” (other material considerations). W literaturze określa się, że system nie jest „oparty na planie”, a jedynie prowadzony przez plan (plan led).

Obecnie obowiązujące plany oparte są na ustawie z 1990 r. i zachowują ważność do roku 2007. Wyróżnia się dwa poziomy planów. Hrabstwa spo-rządzają plany struktury (structure plans), określające zasadnicze strategie przestrzenne dla obszaru hrabstwa. Dystrykty sporządzają lokalne plany zagospodarowania (local development plans). Unitary authorities sporządzają jednolite plany odpowiadające zakresem zarówno planom struktury, jak i pla-nom zagospodarowania.

Na wyższych szczeblach terytorialnych, TCPA nie przewidywał tworzenia dokumentów stricte przestrzennych, a jedynie krajowych i regionalnych wytycz-nych planistycznych. Poza Londynem, w związku z nieistnieniem samorzą-dowych władz regionalnych, także wytyczne regionalne są, formalnie rzecz biorąc, dokumentem rządowym.


anglia: organizacja planowania

pozwolenia planistyczne

rodzaje planów w anglii

inne dokumenty przestrzenne

w anglii

Reforma 2004 r. zmienia układ dokumentów planistycznych: wprowadza regionalne strategie przestrzenne, znosi plany struktury (hrabstwa sporzą-dzają jedynie plany kopalin i odpadów) oraz zastępuje jednolity lokalny plan zagospodarowania zestawem dokumentów planistycznych, tzw. lokalnymi ramami zagospodarowania przestrzennego (local development framework). Zmiany te jednak nie dotykają zasadniczych kompetencji i obowiązków władz lokalnych najniższego szczebla.

Obowiązkiem dystryktu jest sporządzenie planu zagospodarowania dla całe-go obszaru jednostki samorządowej. Plan obejmuje ogólną strategię i polityki rozwoju przestrzennego, oraz konkretne propozycje rozwoju przestrzenne-go – dla wyróżnionych aspektów zagospodarowania całości obszaru (np. sieć centrów handlowych) lub dla wyróżnionych obszarów przewidywanego rozwoju przestrzennego (lub regeneracji), a także ustalenie obszarów chro-nionych – przyrodniczo, tzw. green belts, gdzie tylko wyjątkowo dopuszcza się nową zabudowę, ale też urbanistycznie – tzw. conservation areas.

W przepisach PCPA wyróżnia się lokalne władze planistyczne (a więc pod-mioty sporządzające plany oraz sprawujące kontrolę nad procesem zago-spodarowania przestrzennego) oraz regionalne ciała planistyczne, a więc ciała nie mające charakteru władz publicznych, sporządzające dokumenty planistyczne o charakterze strategicznym (regionalną strategię przestrzenną), formalnie przyjmowane przez ministra właściwego w sprawach zagospoda-rowania przestrzennego.

Władzą planistyczną w systemie angielskim jest także minister. Wydaje on dokumenty planistyczne o charakterze krajowym (krajowe wytyczne plani-styczne) i regionalnym (wytyczne na podstawie ustawy z 1990 r., strategie na podstawie ustawy z 2004 r.). Ponadto ma prawo ingerencji w planowanie zagospodarowania przestrzennego oraz kontroli zagospodarowania na pozio-mie lokalnym – zarówno w trybie nadzorczym, jak władczym, poprzez możli-wość wydawania pozwoleń planistycznych oraz aktów równoważnych z nimi, skutkujących tzw. domniemanym pozwoleniem (deemed permission).

Krajowe wytyczne planistyczneSystem angielski wyposażony jest w specyficzny instrument regulacyjny, jakim są wytyczne planistyczne. Krajowe wytyczne planistyczne, w formie not w sprawie wytycznych polityki planistycznej (planning policy guidance notes) wydanych na podstawie ustawy z 1990 r. są zastępowane deklaracjami polityki planistycznej (planning policy statements), wydawanymi na podstawie usta-wy z 2004 r. Obowiązuje obecnie 11 deklaracji, przyjętych od 2004 r. oraz 14 not, przyjętych wcześniej.

Wytyczne planistyczne mają charakter wiążący dla lokalnych władz plani-stycznych. Dookreślają one zasady tworzenia i zawartość lokalnych doku-


reforma angielskiego systemu

zadania dystryktów

rola ministra

w systemie angielskim

anglia: krajowe wytyczne

planistyczne

19

mentów planistycznych (PPS 12) oraz regionalnych strategii przestrzennych (PPS 11), ale też określają politykę rządu w wielu dziedzinach, np. w sprawie mieszkalnictwa (PPS 3), planowania centrów miejskich (PPS 6), tzw. Green Belts (PPG 2), zabezpieczenia przed powodzią (PPS 25) itp.

I.1.3. Porównanie systemu niemieckiego i angielskiego

Z punktu widzenia użytkownika czy „klienta” systemu – a więc potencjalnego inwestora – najbardziej zasadniczą różnicą pomiędzy działaniem systemu niemieckiego i angielskiego jest fakt, że ten pierwszy maksymalizuje pew-ność, a ten drugi – elastyczność. Oznacza to, że w Niemczech potencjalny inwestor może z dużym stopniem pewności stwierdzić na podstawie planu co i gdzie może zostać zbudowane. W Anglii potencjalny inwestor ma znaczny stopień pewności, że jego zamiar zostanie w pełni oceniony mery-torycznie, nie tylko w relacji do wcześniejszych intencji władzy publicznej, zapisanych w postaci planu, ale także według własnych zalet (i wad) pro-pozycji.

Na taką maksymalizację przeciwstawnych celów zwracają uwagę autorzy przygotowanego na zlecenie Komisji Europejskiej przeglądu 15 europejskich systemów planistycznych11. Oba systemy ocenione są jako dojrzałe i sku-teczne. Najbardziej podstawowym wymiarem skuteczności jest to, że system planistyczny rzeczywiście wpływa na proces zagospodarowania terenów. Autorzy przeglądu wskazują, że niektóre systemy południowoeuropejskie (zwłaszcza włoski) wykazują elementy fasadowości, tj. zdarza się, że plan nie ukierunkowuje procesu zagospodarowania, a jedynie wtórnie „legalizuje” zabudowę powstałą bez planu o charakterze publicznym.

Oba systemy opierają się na ugruntowanym historycznie władztwie plani-stycznym samorządu terytorialnego najniższego szczebla (gmin i dystryk-tów). W przypadku Niemiec jest to władztwo silnie umocowane doktry-nalnie; w przypadku Anglii ma charakter bardziej praktyki niż rozwiązania ustrojowego. Władztwo to wyraża się w bezpośrednim kontrolowaniu procesu zagospodarowania terenów.

W obu krajach – mimo bardzo szerokiego zakresu uznaniowości przysługują-cego jednostkom samorządu terytorialnego najniższego szczebla – ich dzia-łania w zakresie planowania przestrzennego są uzależnione od rozstrzygnięć władz publicznych wyższych szczebli. Prawo (tak dotyczące bezpośrednio planowania przestrzennego, jak i prawo materialne, dotyczące np. budow-nictwa, mieszkalnictwa, ochrony środowiska) określa nie tylko formalne wymogi planowania przestrzennego, ale także niektóre materialne aspekty planów przestrzennych. Charakterystyczną specyfiką systemu angielskiego jest w tym zakresie ogromna rola dokumentów nie mających charakteru aktów prawnych, a formalnego ustanowienia polityki państwa.


maksymalizacja pewności

lub elastyczności

dojrzałość i skuteczność

obu systemów

władztwo planistyczne

gmin/dystryktów

ograniczenia uznaniowości

W obu systemach istnieje hierarchia dokumentów planistycznych. Doku-menty sporządzane na wyższych szczeblach władztwa terytorialnego – i dla szerszych obszarów – są wiążące dla planów sporządzanych na poziomie podstawowym.

I.2. Prawo własności a prawo do zabudowy

Zarówno w Anglii, jak i w RFN z faktu bycia właścicielem gruntu nie wynika prawo do jego zabudowy.

I.2.1. Prawo własności a prawo zabudowy w RFN

Ustawa Zasadnicza RFN (Grundgesetz – GG)12 wprowadza w art. 14 gwarancje prawa własności, stanowiąc w ust. 1: „Gwarantuje się prawo własności i pra-wo dziedziczenia. Ich treść i granice określają ustawy (Gesetz)”, a w ust. 2: „Własność zobowiązuje. Używanie własności powinno zarazem służyć dobru ogólnemu”. Własność gruntu (Grundeigentum), ze względu na swoje społeczne znaczenie, podlega szczególnej regulacji. Zgodnie z orzeczeniem Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (FTK) „nie dającej się pomnożyć i niezbędnej ziemi nie wolno pozostawić grze wolnych sił i uznaniu jednostek (...) interesy ogółu (w ochronie prawa własności) muszą być w daleko silniejszym stopniu uwzględniane, niż przy innych dobrach majątkowych”13.

Wolność budowlana na gruncie obowiązującego prawa oznacza tylko ograni-czone prawem administracyjnym prawo do zabudowy – określane często jako potencjalne prawo do zabudowy14, które nie jest chronione prawnie. Prawo do zabudowy jest chronione w jego stanie faktycznym (Bestandsschutz), a właś-cicielowi przysługuje jedynie prawo do roszczenia o zachowanie tego sta-nu i jego ochronę (subjektiv-rechtlicher Abwehranspruch) przed pozaprawnym działaniem władz publicznych15.

Właścicielom gruntów nie przysługują roszczenia sądowe skierowane prze-ciwko organom publicznym o określenie warunków zagospodarowania terenu, a w konsekwencji o uchwalenie planu zabudowy (§ 2 ust. 3 zda-nie 1 BauGB). Roszczenia o sporządzenie planu zabudowy nie mają także podstaw w przyrzeczeniu (Zusage) lub w umowie (Vertrag) – (§ 2 ust. 3 zdanie 2 BauGB) – a realizowane na ich podstawie plany podlegają ogólnej procedurze, nie mając gwarancji efektu określonego w przyrzeczeniu lub umowie. Tym samym całe ryzyko sporządzenia planu przez gminę, w związ-ku z zawartą umową, ponosi kontrahent16. Właścicielom gruntów nie przy-sługuje także roszczenie o uzbrojenie terenów, tzn. o wybudowanie lub modernizację (poprawę parametrów technicznych) dróg, kanalizacji czy wodociągów (§ 123 ust. 3 BauGB), bądź roszczenie o wydanie pozwole-nia na budowę, o ile nie zachodzą przesłanki prawne określone w §§ 30,


konstytucyjne ograniczenia

prawa do zabudowy w rfn

ograniczenia

roszczeń właścicieli

21

34 i 35 BauGB, dopuszczające zabudowę na różnych kategoriach terenów (zob. pkt I.3).

Używane w Ustawie Zasadniczej, także w art. 14 GG wprowadzającym ochro-nę prawa własności, pojęcie Gesetz ma dwa zasadnicze znaczenia: (1) formal-ne – oznacza ustawę – akt prawny uchwalony przez parlament (das formelle Gesetz) oraz (2) materialne – oznacza akt prawny zawierający przepisy, których adresatem są obywatele, a więc ustawę, rozporządzenie, inne akty podus-tawowe (das materielle Gesetz), będąc w tym znaczeniu także synonimem normy prawnej (Rechtsnorm, Rechtsatz)17. Zgodnie z wykładnią Ustawy Zasadniczej, prawo do zabudowy ograniczone jest nie tylko ustawą parlamentarną, ale także innymi przepisami powszechnie obowiązującymi, w tym przede wszyst-kim planami zabudowy (Bebauungspläne) uchwalanymi w formie statutów (Sat-zungen) – w terminologii Konstytucji RP aktami prawa miejscowego, a w RFN aktami prawa stanowionymi przez korporacje prawa publicznego w zakresie ustawowej autonomii.

I.2.2. Prawo własności a prawo zabudowy w Anglii

Jak piszą Cullingworth i Nadin, „Brytyjski system planowania opiera się na nadzwyczajnym wyczynie nacjonalizacyjnym, który przeszedł bez rewolucji, jakiej można by się spodziewać w wielu innych krajach”18. Town and Country Planning Act z 1947 r. „znacjonalizował” prawo do zagospodarowania niezabu-dowanych terenów i związany z nim wzrost wartości terenu. „Nacjonalizacja” prawa do zagospodarowania ma następujące zasadnicze skutki: 1) w zasadzie każde zagospodarowanie terenu wymaga zgody władzy pub-

licznej; 2) wydanie zgody wiąże się z opłatą pokrywającą teoretycznie koszty zwią-

zane z jej wydaniem;3) odmowa zgody nie wiąże się z prawem do rekompensaty (poza prawem

do żądania wykupu terenu, w przypadku, kiedy w wyniku decyzji plani-stycznych teren ten nie może być „wykorzystany z pożytkiem w żaden sensowny sposób”);

4) władze publiczne mogą uzależnić zgodę na dany sposób zagospodaro-wania od spełnienia pewnych warunków (planning conditions oraz planning obligations), dotyczących np. budowy infrastruktury, zapewnienia tanich mieszkań, otwartej przestrzeni, a nawet budynków szkolnych.

I.2.3. Prawo własności a prawo do zabudowy w RFN a w Anglii

Zarówno niemiecki, jak angielski system kontroli zagospodarowania prze-strzennego opierają się na fundamencie możliwości władczego ograniczenia prawa do zabudowy gruntu przez władzę publiczną. Jakkolwiek ograniczenia te mają podstawy ustawowe, w odniesieniu do konkretnego terenu dokony-wane są aktem lokalnego samorządu terytorialnego. W przypadku Niemiec


środki prawne ograniczenia

prawa do zabudowy w rfn

„nacjonalizacja”

prawa do zabudowy w anglii

ograniczenie prawa do zabudowy

jest to akt prawa miejscowego (plan), uchwalany przez radę gminy. W Anglii jest to decyzja planistyczna podejmowana w odniesieniu do planu, przez lokalną władzę planistyczną, a więc radę jednostki samorządowej. Z samej odmowy – zgodnej z prawem – zgody na zabudowę nie wynikają roszczenia do odszkodowania.

W obu systemach ochronie prawnej (nieabsolutnej) podlega jedynie istniejący sposób użytkowania terenu (w tym zabudowy). Prawo własności chronione jest tylko w jego aktualnym stanie, zaś ochronie nie podlegają możliwości zmiany tego stanu na korzystniejszy dla właściciela – poprzez np. wzrost wartości wynikający z dopuszczenia przez plan zabudowy.

Uzasadnieniem takiego ograniczenia swobody dysponowania przez właścicie-la własnością jest wzgląd na interes publiczny oraz ochronę interesów innych obywateli. Jest ono także warunkiem skuteczności systemu planowania. Jeżeli władza publiczna ma – w interesie obywateli – wyważać złożone interesy publiczne i prywatne, indywidualne i zbiorowe, może tego dokonywać jedy-nie realnie kontrolując wszelkie zmiany w istniejącym sposobie użytkowania terenów na obszarze swojego władztwa.

W przeglądzie systemów planowania przestrzennego krajów UE19 zwraca się uwagę, że w jedynych państwach „15” UE, w których zapisy konstytucyjne chronią prawo właściciela gruntu do jego zabudowy, system planowania zago-spodarowania znacząco się komplikuje (Finlandia) lub staje się nieskuteczny poprzez brak rzeczywistej kontroli nad zabudową terenów (Portugalia).

I.3. Władztwo planistyczne

Władztwo planistyczne, oznaczające prawo do określania struktury urbani-stycznej miejscowości, oraz kierowania na jej terenie procesami budowlanymi, należy do właściwości samorządu terytorialnego najniższego stopnia.

I.3.1. Władztwo planistyczne gmin w Niemczech

W RFN władztwo planistyczne (Planungshoheit) przysługuje gminom. Jest to kompetencja, w ramach przyznanej gminie ustawowo autonomii, stanowienia planistycznych aktów prawnych, których celem jest przygotowanie terenów pod zabudowę lub inne zagospodarowanie i kierowanie procesami zabudowy (zagospodarowania terenu)20. Zgodnie z § 1 ust. 3 BauGB gminy sporządzają plany użytkowania terenów i plany budowlane, „o ile jest to konieczne dla urbanistycznego rozwoju i porządku”. W gminach o dużym porządku urba-nistycznym, których władze nie przewidują działań rozwojowych, nie istnieje konieczność sporządzania planów budowlanych – w możliwości rezygnacji ze sporządzania planów także przejawia się władztwo planistyczne.


ochrona istniejącego

sposobu użytkowania terenu

władztwo planistyczne

gmin w rfn

23

Władztwo planistyczne, będąc częścią władzy państwowej (Staatsgewalt) jest, zgodnie z art. 28 GG, wykonywane w ramach ustaw. Oznacza to, iż parlamen-ty i rządy federalne i krajowe mają prawo określania nie tylko kompetencji organów gmin w zakresie planowania zagospodarowania przestrzennego, ale rodzaju (Art) i sposobu (Weise) wykonywania tych kompetencji. Przejawem określenia sposobu i rodzaju wykonywania władztwa planistycznego są nie tylko przepisy materialne i proceduralne zawarte w ustawie – Kodeks budow-lany. W ramach swoich kompetencji rząd federalny także określił w rozpo-rządzeniu o oznaczeniach planistycznych (Planzeichenverordnung)21 z 1990 r. oznaczenia graficzne obowiązujące jednolicie na obszarze całej RFN w pla-nach użytkowania terenów oraz w planach zabudowy, oraz w rozporządze-niu o budowlanym wykorzystaniu terenów (Baunutzungsverordnung)22 z 1990 r. – kategorie zagospodarowania przestrzennego terenów i rodzaju dopuszczal-nej na nich zabudowy.

Gminy realizują planowanie zagospodarowania przestrzennego w ramach przepisów art. 28 GG na własną odpowiedzialność, podlegając nadzorowi prawnemu (Rechtsaufsicht), wykonywanemu przez administrację rządową krajów związkowych. Zgodnie z orzecznictwem FTK, władztwo planistyczne gmin nie może być ograniczone w taki sposób, by powodowało to odebranie istotnych kompetencji w zakresie kształtowania przestrzeni oraz kierowania procesami budowlanymi, np. nie jest możliwe ustawowe odebranie gminom prawa uchwalania planów zabudowy i przeniesienie tego uprawnienia na powiat (Landkreis)23.

Szereg ustaw oddaje pojedyncze decyzje w zakresie zagospodarowania przestrzeni, np. w zakresie ustalania przebiegu dróg krajowych, rządom krajowym. Ograniczenie władztwa planistycznego gminy, przez planowanie ogólne i specjalistyczne, jest kompensowane przez partycypację przedsta-wicieli gmin w planowaniu krajowym – poprzez uczestnictwo przedsta-wicieli gmin w komisjach doradczych (Planungsbeiräte), działających przy ministrach rządów krajowych, właściwych w sprawach zagospodarowa-nia przestrzennego. Na poziomie regionalnym kompensacja ta następu-je poprzez zrzeszenia planistyczne gmin i powiatów sporządzające plany regionalne. O ile gminy, w ramach ingerencji w ich władztwo planistyczne, są zobowiązane do dopasowania planów budowlanych do zasad i celów porządku przestrzennego, to niemożliwe jest wiązanie rozstrzygnięciami planistycznymi w planach krajowych i regionalnych gmin z dokładnością co do parceli24.

I.3.2. Władztwo planistyczne dystryktów i UNITARY AUTHORITIES

w Anglii

Planning and Compulsory Purchase Act z 2004 r., nowelizując Town and Country Planning Act z 1990 r. wprowadził – przepisem section 37(4) – nowe pojęcie


ograniczenie władztwa

planistycznego gmin w rfn

– lokalnych władz planistycznych (local planning authorities), przesądzając, że są nimi: (1) rady dystryktów, (2) rady londyńskich boroughs, (3) rady dystryktów metropolitalnych, (4) rady hrabstw dla tych obszarów Anglii, na których nie istnieją dystrykty oraz (5) Zarząd Broads (chroniony obszar we wschodniej Anglii). Osobny przepis section 37(5) ustala, że lokalną władzą planistyczną jest także władza parku narodowego. Rady hrabstw od 2004 r. przestały pełnić rolę władz planistycznych; mają kompetencje głównie o charakterze konsultacyjnym, a ich władztwo planistyczne zosta-ło ograniczone do uchwalania planów kopalin i odpadów (minerals and waste plans).

Administracja rządowa ma możliwość znaczących ingerencji w wykonywa-nie kompetencji planistycznych przez samorząd terytorialny. Po pierwsze – w sam proces planowania przestrzennego i kontroli zagospodarowania przestrzennego: minister (sekretarz stanu) właściwy w sprawach planowania przestrzennego może w każdej chwili „przywołać” (call in) daną kwestię lub decyzję planistyczną. Po drugie – plany przygotowywane przez dystrykty/uni-tary authorities, jak też wydawane przez nie pozwolenia planistyczne podlegają merytorycznej kontroli (co do treści planu lub materialnych aspektów decyzji) rządu, wykonywanej przez inspekcję planistyczną (Planning Inspectorate). Każdy plan podlega kontroli przed uchwaleniem, zaś pozwolenia/odmowy pozwoleń planistycznych – na skutek odwołania wnioskodawcy. Opinia inspekcji ma charakter wiążący dla samorządu terytorialnego.

Ponadto, władztwo planistyczne dystryktów/unitary authorities ograniczone jest nie tylko przepisami prawa (np. w zakresie ochrony środowiska, ochrony zabytków itp. itd.), ale także formalnymi ustaleniami polityki rządowej, wyra-żonymi w krajowych wytycznych planistycznych (strategią regionalną).

I.3.3. Znaczenie i funkcja władztwa planistycznego samorządu

lokalnego

Przegląd systemów i polityk planowania przestrzennego The EU compendium of spatial planning systems and policies (1997) wskazuje, że wśród 15 krajów UE przygotowanie szczegółowych planów przestrzennych jest – poza wyjątkami przewidzianymi przez prawo, najczęściej dużymi projektami infrastruktural-nymi – kompetencją władz lokalnych. Wyjątkiem jest tutaj Grecja, gdzie plany przygotowywane są przez służby rządowe.

Przy wszelkich odmiennościach systemów prawnych i administracyjnych poszczególnych krajów, współczesne systemy planowania przestrzenne-go w Europie – w tym niemiecki i angielski – zachowują zasadniczy podział kompetencji planistycznych w układzie terytorialnym; władze terytorialne wyższych szczebli (w tym rząd) odpowiadają za ustalenie polityki przestrzen-nej (oraz przestrzennych aspektów rozmaitych szczegółowych polityk), zaś


lokalne władze planistyczne

w anglii

ograniczenia

władztwa planistycznego

podział kompetencji

planistycznych

25

władze najniższego szczebla (samorząd lokalny) odpowiadają bezpośrednio za kontrolę procesu zagospodarowania przestrzennego, której najważniej-szym instrumentem są plany o charakterze lokalnym i szczegółowym (tj. za-wierające przesądzenia dotyczące konkretnych działek).

Władztwo planistyczne samorządu lokalnego nie ma charakteru absolutnego (w pełni autonomicznego). Decyzje planistyczne są uzależnione od przepisów prawa – dotyczących zarówno samego planowania, jak i prawa materialne-go. Ponadto, jak wskazuje analiza systemów niemieckiego i angielskiego, planowanie krajowe i regionalne ingeruje we władztwo planistyczne gminy/dystryktu w celu zapewnienia realizacji polityk krajowych.

I.4. Integracja planowania zagospodarowania przestrzennego

z inwestycyjnym

Istnieje ścisły związek pomiędzy możliwością rozwoju przestrzennego (inten-syfikacją sposobu użytkowania terenu) a stanem infrastruktury. Infra-struktura publiczna musi być wybudowana do czasu udzielenia zgody na użytkowanie budynków.

I.4.1. Integracja planowania zagospodarowania przestrzennego

z planowaniem inwestycyjnym w Niemczech

Zgodnie z § 123 ust. 1 BauGB na gminie spoczywa obowiązek uzbrojenia terenu (Erschließungslast), a § 127 ust. 2, 3 i 4 BauGB do uzbrojenia terenu zali-cza m.in. ulice, place i drogi, chodniki, drogi zbiorcze w obszarze zabudowy, obszary parkowe, tereny zielone, wodociągi, kanalizację, budowle ochronne przed hałasem czy emisjami szkodliwych substancji do środowiska.

Zgodnie z § 124 BauGB wykonanie uzbrojenia, w całości lub w części, w dro-dze kontraktu może być przekazane inwestorowi do wykonania na jego koszt poprzez umowę publiczno-prywatną (Erschließungsvertrag). Uzbrojenie musi być wykonane i oddane do użytkowania najpóźniej do dnia oddania do użytkowania budynków (§ 123 ust. 2 BauGB). Gmina sama decydu-je o czasie rozpoczęcia uzbrajania terenu i okresie jego wykonania, ale o ile zostały wydane pozwolenia na budowę, a uzbrojenie nie zostało wykona-ne do czasu oddania budynków do użytkowania, to rodzi się po stronie właścicieli (użytkowników) roszczenie o wykonanie uzbrojenia, które może prowadzić, w sytuacji gdy gmina będzie się ociągać z jego wykonaniem, do podjęcia przez administrację rządową środków nadzorczych, włącz-nie z ustanowieniem komisarza25. W celu budowy uzbrojenia, rada gminy może wprowadzić opłatę adiacencką (Erschließungsbeitrag), z której może być pokryte nawet do 90% kosztów budowy infrastruktury. Te rozwiązania ustawowe wymuszają integrację planowania inwestycyjnego oraz f inanso-wego i przestrzennego w gminie.


nieabsolutny charakter

władztwa planistycznego

niemcy: uzbrojenie terenu

obowiązkiem gmin

I.4.2. Instrumenty sprzyjające integracji planowania

zagospodarowania przestrzennego z planowaniem

inwestycyjnym w systemie angielskim

Angielskie plany lokalne sporządza się w konkretnej perspektywie czasowej, na ogół dziesięcioletniej. Obejmują one m.in. propozycje inwestycji o cha-rakterze publicznym (infrastrukturalnym), które lokalna władza planistyczna zamierza wykonać w trakcie obowiązywania planu.

Szczególnym instrumentem integrowania planowania inwestycyjnego i prze-strzennego jest plan obszaru działania (action area plan). Jest to opcjonalny plan szczegółowy, sporządzany dla obszarów, które stanowić będą przedmiot szczególnego wysiłku inwestycyjnego – ze strony władzy publicznej lub prywat-nych inwestorów Obejmuje m.in. priorytetyzację celów zagospodarowania przestrzennego, etapowanie zagospodarowania, koordynację niezbędnej nowej infrastruktury i usług komunalnych.

Koordynację planowania zagospodarowania przestrzennego z planowaniem inwestycyjnym wymuszają także inne regulacje. Transport Act z 2000 r. wpro-wadził obowiązek sporządzania przez dystrykty pięcioletnich planów trans-portowych. Deklaracja Polityki Planistycznej Nr 3 – Mieszkalnictwo nakłada na regionalne ciała planistyczne i lokalne władze planistyczne obowiązek planowania zabudowy mieszkaniowej w oparciu o prognozy potrzeb oraz monitoring terenów nadających się pod zabudowę, zwłaszcza już użytkowa-nych, nadających się do regeneracji.

Dodatkowe narzędzia koordynowania stanu infrastruktury oraz inwestycji infrastrukturalnych i zagospodarowania terenu wiążą się z pozwoleniami planistycznymi. Negatywnym instrumentem jest możliwość odmowy pozwo-lenia planistycznego z powodu braku wystarczającej infrastruktury (np. przekroczenie wydolności istniejącego systemu wodno-ściekowego, brak infrastruktury transportowej). Instrumentem pozytywnym jest możliwość nałożenia na wnioskodawcę warunków planistycznych lub obowiązków planistycznych.

Lokalna władza planistyczna ma prawo udzielania pozwolenia planistycz-nego zaopatrzonego w warunki, „jakie uzna za stosowne” (TPCA, section 70(1)(a)). Większość pozwoleń planistycznych ma taki warunkowy cha-rakter.

Przeprowadzona w Planning and Compensation Act z 1991 r. nowelizacja TPCA wprowadziła (section 106) instytucję zobowiązań planistycznych (planning obligations). Jest to zobowiązanie wnioskodawcy (w wyniku umowy z władzą planistyczną lub jednostronnie) do związania wnioskowanego zagospoda-rowania z wykonaniem lub sfinansowaniem dodatkowych inwestycji, przede


anglia: plan obszaru działania

anglia: warunki

i zobowiązania planistyczne

27

wszystkim infrastrukturalnych, ale także np. urządzeń rekreacyjnych, parku, budynku szkolnego. W przypadku budowy osiedli mieszkaniowych często zobowiązanie obejmuje wybudowanie określonej liczby mieszkań o umiar-kowanych cenach (affordable housing). W roku budżetowym 2003/4 zobo-wiązania planistyczne obciążały 6,9% pozwoleń planistycznych dotyczących nowej zabudowy26.

I.4.3. Infrastruktura miejska warunkiem rozwoju przestrzennego

i intensyfikacji sposobu użytkowania terenu

Powiązanie planowania zagospodarowania przestrzennego z istniejącymi warunkami infrastrukturalnymi – i realistycznie projektowaną ich zmianą – jest podstawą skuteczności działania systemu planowania przestrzennego, jako narzędzia rzeczywistej kontroli rozwoju przestrzennego obszaru podle-gającego danej władzy planistycznej. Rozwiązania niemieckie kładą nacisk na bezpośrednie uwzględnianie w planie zagospodarowana przestrzennego także planów inwestycyjnych w zakresie infrastruktury oraz ich kosztów. Rozwiązania angielskie nakładają na lokalne władze planistyczne obowiązek stałego monitorowania wyposażenia infrastrukturalnego oraz potrzeb w tym zakresie, z kwestii infrastrukturalnych czyniąc jedno z najważniejszych uwa-runkowań treści planu27.

Niezależnie od przyjmowanych rozwiązań prawnych, w obu systemach widocz-ne jest założenie, że dopuszczenie intensyfikacji sposobu używania danego terenu (poprzez np. zabudowę mieszkaniową, budowę centrum handlowego itp.) możliwe jest jedynie odpowiednio do istniejącej infrastruktury. Rozwój przestrzenny danej miejscowości – np. poprzez budowę nowego osiedla – jest możliwy tylko albo w ramach wydolności istniejących sieci infrastruktural-nych, albo pod warunkiem ich odpowiedniej rozbudowy.

Oba systemy – jakkolwiek opierające się na zasadzie odpowiedzialności władz publicznych za niezbędną infrastrukturę – zawierają mechanizmy pozwalające na uzależnienie zgody na intensyfikację sposobu użytkowania terenu od wkła-du (wykonawczego lub finansowego) inwestora w zapewnienie niezbędnej infrastruktury.

I.5. Uznaniowość samorządu w planowaniu a partycypacja

społeczna oraz kontrola administracyjna i sądowa

Uznaniowość gminy/dystryktu w planowaniu przestrzennym nie ma charak-teru absolutnego: służy wyważeniu interesów publicznych i prywatnych oraz ograniczona jest realną partycypacją społeczną w planowaniu i poddana kontroli nadzorczej i sądowej.


warunki infrastrukturalne

wyznacznikiem rozwoju

wkład inwestora

w zapewnienie infrastruktury

I.5.1. Uznanie planistyczne a partycypacja społeczna

oraz kontrola sądowa decyzji planistycznych w systemie

niemieckim

Decyzja planistyczna nosi wszelkie cechy uznania administracyjnego, zwa-nego na gruncie prawa zagospodarowania przestrzennego uznaniem pla-nistycznym (Planungsermessen). W procesie planowania, zgodnie z przepi-sami § 1 ust. 4 BuaGB, wszystkie prywatne i publiczne interesy (Belange) muszą być wzajemnie wyważone. Wymóg ten jest wyrazem realizacji zasady państwa prawnego, a tym samym wymogiem konstytucyjnym. W procesie wyważania interesów uwzględnia się nie tylko interesy chronione prawnie – a zwłaszcza interesy o charakterze budowlanym, ale także interesy nie objęte ochroną prawną, tzw. interesy faktyczne, związane z zagospodaro-waniem przestrzennym danego fragmentu gminy – stanowią one podstawę oceny nadzorczej i sądowej uchwalonych planów zabudowy oraz planów użytkowania terenów.

Podmiotowo, prawo do wyważenia interesów chroni nie tylko interesy właścicieli czy użytkowników nieruchomości, ale także innych osób korzystających z prze-strzeni objętych projektowanym planem, np. pracowników zatrudnionych na tym obszarze. Procedura uchwalania planu użytkowania powierzchni i planu zabudowy jest analogiczna – ma dwa zasadnicze etapy, obejmując:• proces wysłuchania (Anhörungsverfahren) – po przyjęciu przez radę gminy

uchwały o sporządzaniu planu zabudowy, ogłaszając ją publiczne, bur-mistrz informuje o zamierzeniach planistycznych na obszarze objętym planem oraz zbiera informacje o zamierzeniach i oczekiwaniach mieszkań-ców; postępowanie w tej fazie regulowane jest przez gminę – uwzględnia możliwość składania przez mieszkańców propozycji (interesów) zagospo-darowania terenów;

• proces wyłożenia (Auslegungsverfahren) – po sporządzeniu projektu pla-nu, w którym mieszkańcy mają prawo pisemnego zgłaszania uwag.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż proces wyważenia interesów publicznych i prywatnych, musi uwzględniać:• nakaz zapobiegania konfliktom (Gebot der Konfliktbeseitiegung) – planowa-

nie powinno przewidywać i prewencyjnie rozwiązać przyszłe konflikty;• nakaz uwzględniania (Gebot der Rücksichtnahme) interesów indywidualnych

– zobowiązujący gminę do ochrony interesów indywidualnych ze względu na fakt, iż określone zagospodarowania działki oddziałuje na sąsiednie działki i może naruszać interesy prawne i faktyczne innych właścicieli nieruchomości.

Ochrona wyważania interesów rozciąga się na sam przebieg wyważania (Abwä-gungsvorrang) oraz na jego efekt (Abwägungsergebniß), a błędy w wyważeniu interesów, mogące w konsekwencji być przyczyną uchylenia obowiązywania


niemcy: ochrona interesów

prawnych i faktycznych

niemcy: etapy procesu

partycypacji

niemcy: zasada wyważania

interesów

29

planów – zarówno w drodze nadzorczej, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym – obejmują:• (A) w ogóle niezastosowanie wyważenia interesów jako instrumentu praw-

nego (Abwägungsunfall), albo• (B) o ile zostało ono zastosowane: (1) nieuwzględnienie ważnych inte-

resów (Abwägungsdefizit), (2) posługiwanie się niewłaściwymi zasadami (Grundsätze) planowania (Abwägungsüberschreitung), (3) złe oszacowanie wagi poszczególnych interesów (Abwägungsfehleinschätzung), czy też (4) złe oszacowanie wyważania pomiędzy spornymi interesami (Abwägungsdispro-portionalität).

Nadzór nie bierze pod uwagę zgłaszanych przez mieszkańców uwag i rozwią-zań, o ile nie zostały one zgłoszone w trakcie postępowania na piśmie lub nie są powszechnie znane (lub powinny z mocy prawa być znane organom gminy). Tym samym zachodzi obowiązek wyartykułowania interesów prywat-nych w trakcie postępowania wyważającego. W przypadku nieuwzględnienia przez gminę uwag zgłaszanych przez mieszkańców, gmina ma obowiązek przedstawienia ich rządowemu organowi nadzorczemu, rozpatrującemu w try-bie nadzorczym przedłożone mu projekty planów budowlanych.

W postępowaniu nadzorczym organy administracji rządowej mają szczególne kompetencje, mianowicie:• plan użytkowania terenów, aby stać się przepisem prawie obowiązują-

cym, wymaga zatwierdzenia (Genehmigung) organu nadzorczego (höhere Verwaltungsbehörde);

• plan zabudowy wymaga zatwierdzenia, o ile nie jest rozwinięciem planu wykorzystania terenów i powstaje na terenie gdzie nie ma takiego planu.

Instytucja zatwierdzenia planów przez organ nadzorczy służy badaniu ich zgodności z przepisami prawnymi, ale przede wszystkim badaniu popraw-ności przeprowadzenia przez organy gminy procedury wyważania interesów prywatnych i publicznych.

I.5.2. Angielski systemem kontroli zagospodarowania terenów

jako system wyważania interesów publicznych i prywatnych

Podstawowym zadaniem władzy publicznej jest kontrola zagospodarowania terenów i, w rezultacie, wyważanie rozmaitych interesów prywatnych i pub-licznych przy wydawaniu decyzji dotyczących konkretnych działek. Jest to czynność o charakterze wybitnie uznaniowym, dla której nie da się zbudować algorytmów (poza formalnymi) nawet w rozbudowanym systemie wytycznych planistycznych. Równocześnie rząd ma prawo ingerencji w każdym niemal momencie procesu planowania i kontroli zagospodarowania przestrzennego, jeżeli uzna, iż rada dystryktu wykorzystuje swą „warunkową” samodziel-ność w nieodpowiedni sposób.


niemcy: nadzór

nad działaniami planistycznymi

anglia: wyważanie interesów

publicznych i prywatnych

Prawo (sections 29, 40 TCPA, section 18 PCPA; section 17 rozporządzenia wykonawczego do PCPA) oraz krajowe wytyczne planistyczne (§ 3.1–3.13 Deklaracji PPS 12) nakładają na władze planistyczne obowiązki w zakresie partycypacji społecznej w procesie planowania oraz zachęcają do wychodze-nia ponad czynności obowiązkowe.

Wymagany zestaw dokumentów planistycznych, wprowadzony usta-wą z 2004 r., obejmuje „Oświadczenie o zaangażowaniu społeczności” (Sta-tement of community involvement; section 18), określające zobowiązujące sposo-by i techniki zapewniania udziału mieszkańców w procesie planistycznym.

W trakcie sporządzania planów przewiduje się trzykrotnie możliwość zgła-szania uwag przez opinię publiczną: 1) w sposób niesformalizowany na etapie wstępnym, formułowania prob-

lemów przestrzennych i możliwych opcji ich rozwiązania; 2) w postaci formalnych uwag, wymagających formalnego ustosunkowa-

nia się, kierowanych do lokalnej władzy planistycznej po opublikowaniu wstępnego projektu planu (tzw. preferowanych opcji) oraz

3) w postaci uwag do gotowego projektu planu przedkładanego Inspekcji Planistycznej. Te ostatnie uwagi są przedmiotem formalnego badania ze strony inspekcji.

Badanie planu przez inspektora ma postać quasi-rozprawy administracyjnej: na podstawie dokumentów (uwag do planu oraz odpowiedzi władzy plani-stycznej), publicznego wysłuchania (hearing) lub badania ze sformalizowaną procedurą dowodową (inquiry). Efektem jest wiążący dla władzy planistycznej raport. Badanie obejmuje zgodność projektu planu z obowiązującym pra-wem oraz krajowymi i regionalnymi wytycznymi planistycznymi (od 2004 r. – regionalną strategią przestrzenną).

Po uchwaleniu planu przez radę dystryktu istnieje możliwość wniesienia w cią-gu 3 miesięcy do sądu zarzutów formalnych (o naruszenie prawa) w stosunku do planu.

W przypadku pozwoleń planistycznych wymogi dotyczące partycypacji spo-łecznej są słabsze. PCPA wymaga, aby oświadczenie o zaangażowaniu społecz-ności obejmowało także określenie polityki w tym zakresie. Uwagi w sprawie wniosku o pozwolenie planistyczne może zgłaszać każdy zainteresowany. Są one rozstrzygane dyskrecjonalnie przez władzę planistyczną. Do jej decyzji pozostawiono możliwość rozpatrywania wniosków i uwag do nich na pod-stawie dokumentów lub z możliwością przedstawienia stanowiska przed radą lub jej komisją.

Prawo nakłada na władzę planistyczną obowiązek publikowania wszystkich wniosków o pozwolenie planistyczne w publicznie dostępnym rejestrze. Wła-


anglia: etapy procesu

partycypacji

anglia: badanie projektu planu

przez inspekcję

anglia: partycypacja społeczna

a pozwolenia planistyczne

31

dze planistyczne decydują, jakie środki powiadamiania są stosowne (duże inwestycje muszą być ogłaszane albo poprzez notyfikację sąsiadów albo na danym terenie oraz poprzez ogłoszenie prasowe). Z badań na terenie Londynu wynika, że najbardziej skuteczne jest listowne notyfikowanie sąsiadów28.

Istnieje możliwość bardzo ścisłego nadzoru administracyjnego nad wyda-waniem pozwoleń planistycznych. Minister ma prawo „przywołać” (call in) każdą sprawę o udzielenie pozwolenia. W praktyce instrument ten jest wyko-rzystywany rzadko – w stu kilkudziesięciu przypadkach rocznie, przy ok. 600 tys. wniosków o pozwolenie planistyczne w ciągu roku. Władza planistyczna ma obowiązek informować ministra o rozpatrywaniu wniosku w sprawie dużych inwestycji, o ponadlokalnym znaczeniu, a także o zamiarze udzielenia pozwolenia planistycznego w znaczącym odstępstwie od planu. W tej sytuacji minister podejmuje decyzję o zarezerwowaniu rozstrzygnięcia dla siebie lub rezygnacji z ingerencji.

Od decyzji w sprawie wydania pozwolenia planistycznego wnioskodawca może odwołać się do ministra. Odwołania dotyczą nie tylko samej odmowy udzielenia pozwolenia, ale także warunków, jakie władza planistyczne związa-ła z wydanym pozwoleniem. Inspekcja rozpatruje odwołania merytorycznie, jej rozstrzygnięcia mają charakter wiążący.

Zaskarżenie decyzji planistycznej do sądu ma mniejsze znaczenie praktyczne. Powodem może być złamanie prawa przez władzę planistyczną, najczęściej tzw. błąd ultra vires, a więc przekroczenie kompetencji, lub błędne zakwali-fikowanie danego stanu rzeczy jako „względów merytorycznych”, będących podstawą do decyzji w sprawie wniosku.

I.5.3. Uznaniowość decyzji planistycznych jako narzędzie

wyważania interesów publicznych i prywatnych

Założeniem obu analizowanych systemów – angielskiego i niemieckiego – jest przekonanie, iż warunkiem skuteczności wyważania interesów jest wyposaże-nie samorządu lokalnego w znaczącą swobodę decyzyjną. Zakres uznaniowo-ści jest jednak ograniczony poprzez obowiązek uwzględniania rozstrzygnięć przestrzennych zapadających na wyższych szczeblach władztwa terytorialnego (por. punkt I.3), konieczne konsultacje z innymi instytucjami publicznymi oraz obowiązek zapewniania partycypacji społeczności w procesie planowania.

Oba analizowane systemy, w procesie planowania starają się zapewnić uwzględnianie wszystkich usprawiedliwionych interesów grup i jednostek. Po pierwsze, interesów „zapośredniczonych”, wyrażanych w prawie, stra-tegiach i politykach publicznych, obowiązujących samorząd lokalny jako władzę planistyczną. Po wtóre, interesów wyrażanych bezpośrednio, czego narzędziem jest obowiązek publikacji projektu planu i instytucja uwag do


anglia: nadzór nad działaniami

planistycznymi

zakres uznaniowości

w działaniach planistycznych

planu (ze strony mieszkańców i ich organizacji, potencjalnych inwestorów, grup interesów oraz instytucji trzeciego sektora).

Podstawowym narzędziem kontroli, w jakiej mierze władza publiczna wywią-zuje się z tego obowiązku jest możliwość odwołania się od decyzji planistycz-nych (rozumianych także jako rozstrzygnięć dokonywanych w planie) oraz rozpatrywanie odwołań nie tylko w aspekcie formalnym (czy władza lokalna przygotowała rozstrzygnięcia z należytym staraniem), ale także w aspekcie materialnym – co do ich merytorycznej wartości.

I.6. Szczegółowość planowania i możliwość odstępstwa

od planu

Istotą kontroli zagospodarowania przestrzennego jest szczegółowe okre-ślenie warunków zabudowy działki, istnieją jednak w szczególnych sytu-acjach prawne możliwości odstępstwa od warunków zabudowy określo-nych w planach – a także inwestowanie na terenach bez obowiązującego planu.

I.6.1. Zakres niemieckich planów zabudowy; możliwości

odstępstwa od planu oraz zabudowy terenu nieobjętego planem

Przepisy ustawy – Kodeks Budowlany oraz przepisy rozporządzenia o oznacze-niach planistycznych oraz rozporządzenia o budowlanym wykorzystaniu tere-nów – w kategoriach i na zasadach tam określonych – wymagają, pod rygorem unieważnienia planu w drodze postępowania nadzorczego bądź sądowego, aby sposób zagospodarowania – budowlany bądź ochronny – był określo-ny w tekście i na rysunku planu zabudowy (Bebauungsplan), z dokładnością do parceli. Sposób zagospodarowania działki (parceli) w planie zabudowy, musi być rozwinięciem postanowień planu użytkowania terenów – a jeśli w gminie takie planu nie ma, to plan zabudowy musi być zatwierdzony (Genehmigung) przez organ nadzorczy.

Rozporządzenie dotyczące budowlanego wykorzystania terenów wprowadza: • 4 kategorie budowlanego użytkowania terenów oraz 10 kategorii zabu-

dowy wyszczególnionych ze względu na rodzaj zabudowy; każdy z tych terenów ma w rozporządzeniu określony dopuszczalny sposób zabudowy, np. na obszarach zabudowy kameralnej (Kleinsiedlungsgebiete) – domy jednorodzinne, sklepy, restauracje oraz rodzaj zabudowy dopuszczal-ny w wyjątkowo uzasadnionych sytuacjach, np. budowle przeznaczone dla celów religijnych, socjalnych czy stacje benzynowe;

• wskaźniki określające dopuszczalny stopień wykorzystania budowlanego dla każdej z powyższych kategorii – gęstość zabudowy, wysokość obiektów budowlanych, udział zabudowy w całkowitej powierzchni terenów, a także


niemcy: prawne określenie

zakresu planu

33

regulacje w zakresie liczby kondygnacji, miejsc postojowych i garażów oraz linii czy głębokości zabudowy.

Wszystkie powyższe ustalenia mają odpowiedniki graficzne określone w roz-porządzeniu o oznaczeniach planistycznych – 15 oznaczeń wykorzystania terenów i zabudowy, ograniczenia liczby mieszkań w budynkach, 20 ozna-czeń dotyczących stopnia wykorzystania budowlanego terenów, 6 oznaczeń sposobu zabudowy domami (jednorodzinne, bliźniaki, etc.), 2 oznacze-nia dotyczące linii i granic zabudowy; ponadto stosowne oznaczenia dla infrastruktury publicznej, terenów publicznych, wód, terenów zielonych, obszarów chronionych czy przeznaczonych do sanacji (łącznie ponad 100 znaków i symboli graficznych).

Ustawa – Kodeks Budowlany przewiduje, w § 31 II BauGB możliwość lokowa-nia inwestycji w pewnej niezgodności z ustaleniami planu zabudowy (odstęp-stwo) o ile nie naruszają one istoty postanowień planu. Z kolei: • § 34 BauGB – na obszarach wewnętrznych miast (Innenbereich), zwanych

obszarami ścisłej zabudowy (im Zussamenhang bebauten Ortsteile), dopusz-cza lokowanie inwestycji, o ile uzbrojenie terenu jest wystarczające; rady gmin mają prawo wydawania uchwał określających obszar ścisłej zabudowy (Abgrenzungssatzung) – mających charakter tylko wyjaśniający (Klarstellung) – obejmujących teren odpowiadający wymogom ustawy lub uchwał okre-ślających obszar związany z terenem ścisłej zabudowy (Abrundungssatzung) – poszerzający obszar zabudowany o sąsiednie działki – przyległe bezpośrednio do działek zabudowanych; na obszarach objętych takimi uchwałami można wydawać pozwolenia na budowę bez obowiązującego planu zabudowy;

• § 35 IV BauGB – na obszarach zewnętrznych miast (Außenbereich) także bez planów mogą być lokowane przedsięwzięcia – z tym, że są one wymie-nione w ustawie – dotyczą albo ważnych inwestycji publicznych, albo uzupełnienia istniejącej zabudowy wiejskiej.

W sprawach określonych w §§ 31 oraz 34, 35 BauGB składa się wnio-sek o pozwolenie na budowę – starosta ma obowiązek przesłać go gmi-nie – bowiem tylko za zgodą gminy takie decyzje mogą być podejmowane – a w imieniu gminy wypowiada się rada (komisja rady). Brak zgody rady powoduje, iż starosta nie może wydać decyzji.

I.6.2. Miejsce szczegółowych regulacji w angielskim systemie

lokalnych planów zagospodarowania przestrzennego

obejmujących obszar całej jednostki samorządu terytorialnego.

Szczególne instrumenty regulacji zagospodarowania

przestrzennego

Plan lokalny obejmując cały obszar dystryktu, zawiera szczegółowe rozstrzyg-nięcia dotyczące lokalizacji podstawowych inwestycji. Ponadto obejmuje:


niemcy: graficzne

oznaczenia planów

niemcy: możliwość

odstępstw od planu

(1) plany obszarów działania (action area plans), zaopatrzone w szczegółową mapę uwzględniającą poszczególne działki, (2) obszary ochrony (conservation areas), służące ochronie układu urbanistycznego, ze względu na wartość historyczną, urbanistyczną lub dla tradycji miasta/dystryktu. Na obszarze ochrony obowiązuje szczególny reżim kontroli zagospodarowania; niezbędne jest dodatkowe pozwolenie ochronne.

Plany lokalne mogą być zaopatrzone w dokumenty uzupełniające, ustalające pożądane szczegóły sposobu zabudowy, zagospodarowania niezabudowa-nych części działek itp. Nie są one formalnie częścią planu, są jednak uwzględ-niane przy wydawaniu pozwoleń planistycznych – mając status „innych mery-torycznych względów”.

Także pozwolenie planistyczne pełni funkcję narzędzia szczegółowej kontroli sposobu zagospodarowania.

Wniosek w sprawie nowej zabudowy musi przedstawiać zwłaszcza: 1) umiejscowienie budynku (budynków) – także w stosunku do ulicy, innych

budynków itp.; 2) projekt budynku; 3) wygląd zewnętrzny budynku; 4) sposób dostępu do działki oraz 5) zagospodarowanie niezabudowanej części działki (landscaping).

Szczegóły te są oceniane w relacji do ustaleń planu oraz – jeżeli istnieją – doku-mentów uzupełniających.

W systemie angielskim dopuszczone przez prawo odstępstwa od regularnych procedur często polegają na eliminacji pozwolenia planistycznego. Obecnie istnieją trzy formy uproszczonej kontroli zagospodarowania.

Strefy przedsiębiorczości (Enterprise zones), wprowadzone przez Local Govern-ment Planning and Land Act z 1980 r. Projekt przygotowywany jest przez lokalną władzę planistyczną, a strefa ustanawiana przez rząd (ministra właściwe-go w sprawach planowania). Inwestor proponujący zagospodarowanie działki zgodne z projektem strefy nie musi starać się o pozwolenie planistyczne, jakkolwiek władze planistyczne mogą zastrzec wyrażenie zgody w niektórych kwestiach, np. ukształtowania zieleni. Podstawą prawną tworzenia stref są sections 88 i 89 ustawy z 1990 r.

Strefy uproszczonego planowania (Simplified planning zones), wprowadzone Housing and Planning Act z 1986 r., ustanawiane są przez władze lokalne, które określają sposoby użytkowania terenów dopuszczalne w strefie oraz wszelkie warunki, ograniczenia i wyjątki jakim podlegać będą inwestycje w strefie. Analogicznie jak w strefach przedsiębiorczości, nie jest niezbędne uzyskanie


anglia: plany

obszarów działania

anglia: pozwolenia planistyczne

anglia: strefy

przedsiębiorczości

anglia: strefy

uproszczonego planowania

35

pełnego pozwolenia planistycznego. Ustawa z roku 2004 uzależniła utwo-rzenie strefy od lokalizacji w regionalnej strategii przestrzennej. Podstawą prawną tworzenia stref są sections 82–86 TCPA, znowelizowane section 45 PCPA.

Korporacje rozwoju miejskiego (Urban development corporations), wprowadzo-ne przez Local Government Planning and Land Act z 1980 r. stanowią instrument regeneracji obszarów miejskich o znaczeniu krajowym. Tworzone są rozpo-rządzeniem ministra, wymagającym zgody obu izb parlamentu. Pierwsze korporacje utworzono dla regeneracji nabrzeży Mersey (Liverpool) oraz Londyńskich Doków. Ogółem utworzono 12 korporacji, z których dwie jeszcze działają.

Korporacja jest ciałem wykonującym zadania publiczne, tzw. quango (Qua-si-autonomous National Government Organisation), a więc w polskiej siatce poję-ciowej – agencją rządową. Z chwilą jej powołania, obszar jej działania jest wyjęty w wielu dziedzinach spod kontroli jednostki samorządowej, co dotyczy także kontroli planistycznej i budowlanej.

Głównym narzędziem korporacji jest polityka gruntowa. Minister może roz-porządzeniem (za zgodą obu izb Parlamentu) przekazać jej do dysponowania wszelkie grunty publiczne na obszarze kontrolowanym przez nią. Korporacja może ponadto nabywać grunty, a także przekazywać inwestorom pod dowol-nie określanymi warunkami, tak aby wymusić działania na rzecz regeneracji danego obszaru.

Dla obszaru korporacji nie sporządza się jednolitego planu zagospoda-rowania, opierając się na prywatnych propozycjach planów dla poszcze-gólnych części obszaru (flagship sites), wymagających akceptacji ministra. Korporacje powoływane są do konkretnego zadania i działają stosunkowo krótko. Po wypełnieniu zadania pozostające przy korporacji kompetencje oraz własność zostają przekazane władzom lokalnym, na których terenie znajduje się dany obszar.

Z normalnego reżimu pozwoleń planistycznych wyjęte są także wielkie pro-jekty infrastrukturalne. Minister właściwy w sprawach planowania prze-strzennego wydaje w sprawie takiego projektu zarządzenie o podjęciu prac (works order), równoważne z domyślnym pozwoleniem planistycznym (deemed permission). W przypadku projektów o krajowym znaczeniu muszą być one zaaprobowane przez Parlament. Rozporządzenia tego typu podlegają pub-likacji oraz procedurze zgłaszania i rozpatrywania uwag, w tym publicznego badania. Kwestie te są uregulowane w sections 76A i 76B TCPA, wprowa-dzonych section 44 PCPA.


anglia: korporacje

rozwoju miejskiego

anglia: wielkie projekty

infrastrukturalne

I.6.3. Szczegółowość planu narzędziem warunkującym

skuteczność kontroli zagospodarowania przestrzennego

oraz wyjątki od powszechności kontroli

Dokument planistyczny może być skutecznym narzędziem kontroli zago-spodarowania przestrzennego/zabudowy terenu, jeżeli ma charakter pre-cyzyjny i szczegółowy. Po pierwsze, musi opierać się bądź odwoływać do wystarczająco precyzyjnej mapy, uwzględniającej istnienie działek. Po dru-gie, powinien zawierać wystarczająco szczegółowe zalecenia co do sposobu zagospodarowania, tak aby umożliwiać ocenę propozycji nowej inwestycji (w systemie angielskim ustalenia planu są uszczegółowiane w dokumentach uzupełniających, nie stanowiących formalnie części planu).

Tak szczegółowe plany nie są na ogół sporządzane dla całego terytorium jednostki samorządu terytorialnego, a jedynie dla ich części – w których władza lokalna przewiduje, dopuszcza lub chce wywołać rozwój przestrzenny lub intensyfikację sposobu użytkowania terenów. W systemie niemieckim są to odrębne dokumenty – plany zabudowy, w systemie angielskim – mają one status wyodrębnionych części samego planu dotyczących fragmentów terytorium dystryktu.

Szczegółowa kontrola zagospodarowania może też mieć charakter negatyw-ny, tj. chronić pewne obszary przed zabudową lub przed zmianą charakteru środowiska naturalnego lub miejskiego. Rozwiązania takie dopuszczają oba analizowane systemy.

Oba badane systemy dopuszczają złagodzenie reżimu kontroli na terenach już zabudowanych, na uzupełnienie zabudowy. W przypadku Niemiec cho-dzić tu będzie o pozwolenie na budowę bez planu. W przypadku Anglii ist-nieje ogólne pozwolenie prawne na podjęcie pewnych prac budowlanych – np. remont czy modernizację nie zmieniającą zasadniczo wyglądu fasady (prace takie mogą wymagać pozwolenia budowlanego odrębnego w Anglii od pozwolenia planistycznego); ich zakres może zostać poszerzony decyzją władz lokalnych.


niezbędna

szczegółowość planów

37

ROZDZIAŁ II

Stanowienie i stosowanie prawa

zagospodarowania przestrzennego

w Polsce na poziomie lokalnym

II.1. Prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego

Polski system prawa zagospodarowania przestrzennego pozornie stara się połączyć elastyczność systemu angielskiego oraz pewność systemu niemieckie-go. Na wzór angielski pozwala mieszkańcom wnioskować o określenie warun-ków zabudowy terenu, a także zobowiązuje władze publiczne do sporządza-nia dokumentów planistycznych, kierujących procesami zagospodarowania przestrzennego. Na wzór niemiecki, daje gminom prawo władczego określania zagospodarowania przestrzennego terenów w planach miejscowych, będą-cych aktami prawnymi o charakterze powszechnie obowiązującym.

II.1.1. System źródeł prawa planowania i zagospodarowania

przestrzennego

Podstawowym aktem regulującym planowanie i zagospodarowanie prze-strzenne, zarówno na poziomie centralnym, regionalnym, jak i lokalnym, jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym29 oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Warunki techniczne, jakim muszą odpowiadać budowle oraz związane z nimi urządze-nia, a także procedury dopuszczające do wzniesienia budowli na określonym gruncie, reguluje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane30. Z kolei ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami31 reguluje zasady nakładania i pobierania opłat związanych z budową przez organy publiczne infrastruktury miejskiej oraz kwestie podziałów nieruchomości.

II.1.2. Organizacja planowania i zagospodarowania

przestrzennego

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. dzieli zadania i kompetencje w zakresie planowania i zagospodarowania prze-strzennego pomiędzy centralną administrację rządową oraz samorządy woje-wództw i gminy.

Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego jest odpowiedzialny za sporządzanie koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju określa-

pozorna dojrzałość

polskiego prawa

jącej uwarunkowania, kierunki i cele zrównoważonego rozwoju kraju oraz działania niezbędne do jego osiągnięcia (art. 47 ust. 2 Uopizp). W koncep-cji określa się m.in. podstawowe elementy sieci osadniczej, z wyodrębnie-niem obszarów metropolitalnych (art. 47 ust. 2 pkt 1 Uopizp). Koncepcja ma w przeważającej części charakter informacyjny. W części stanowi także podstawę sporządzania programów służących realizacji inwestycji celu pub-licznego o znaczeniu krajowym, i w tym zakresie wiąże organy administracji publicznej (art. 47 ust. 3 Uopizp).

Do zadań samorządu województwa należy sporządzanie planu zagospoda-rowania przestrzennego województwa, którego część stanowi plan zago-spodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego (art. 39 ust. 1 i 6 Uopizp).

W celu określenia polityki przestrzennej rady gmin mają obowiązek uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (stu-dium uwarunkowań) dla obszaru całej gminy (art. 9 ust. 2 i 3, art. 12 Uopizp), którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 Uopizp). Studium uwarunkowań nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 Uopizp), lecz aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Nieuchwalenie studium uwarun-kowań w gminie jest nie tylko złamaniem obowiązku wynikającego z art. 87 ust. 4 Uopizp, ale skutkuje tym, iż nie można na terenie gminy uchwalać miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (planów miejscowych)32.

Plany miejscowe sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym pod inwestycje celu publicznego, oraz w celu określenia sposobów zagospo-darowania terenów i zabudowy (art. 14 ust. 1 Uopizp). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 Uopizp) i wiąże zarówno organy władzy, jak i osoby prywatne, realizujące zamierzenia przestrzenne na obsza-rze objętym planem.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 Uopizp, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześ-nie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

W przypadku braku planu miejscowego, inwestycja celu publicznego jest loka-lizowana w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 Uopizp). Decyzje wydaje się na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 Uopizp). Nie można odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 Uopizp). Art. 2 pkt 5 Uopizp definiuje inwestycje celu publicznego jako działania o znaczeniu lokal-

ROZDZIAŁ II. STANOWIENIE I STOSOWANIE PRAWA ZAGOSPODAROWANIA

PRZESTRZENNEGO W POLSCE NA POZIOMIE LOKALNYM

kompetencje ministra

kompetencje

samorządu województwa

plany miejscowe

decyzja o lokalizacji inwestycji

celu publicznego

39

nym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli działania zmierzające do budowy infrastruktury pub-licznej szeroko rozumianej – zarówno technicznej (wodociągi, kanalizacja, drogi publiczne, ale także urządzenia kontroli ruchu lotniczego, etc.), jak i społecznej (szkoły, domy pomocy społecznej, szpitale, etc.), jak i infrastruktury służącej ochronie przed szkodliwymi emisjami do środowiska.

W przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji WZ (art. 59 ust. 1 Uopizp), przy czym art. 61 ust. 1 Uopizp określa warunki, które muszą być spełnione, aby taką decyzję można było wydać:1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej,

jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań doty-czących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania tere-nu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla

zamierzenia budowlanego.

Art. 61 ust. 5 Uopizp wprowadza zasadę, iż, określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 warunek, istniejącego lub projektowanego uzbrojenia uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umo-wy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudo-wy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż 50 metrów.

Decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje WZ wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), a na terenach zamkniętych woje-woda (art. 51 ust. 1 i art. 60 ust. 1 Uopizp).

Ustalenia zawarte w planie miejscowym albo w decyzji WZ wiążą starostę wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.



decyzja o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu

II.1.3. Zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., w prze-ciwieństwie do niemieckich: ustawy o porządku przestrzennym czy ustawy – Kodeks budowlany, nie formułuje zasad zagospodarowania przestrzenne-go, obligujących władze publiczne do określonych działań przestrzennych. Przepisy art. 1 ust. 2 Uopizp nakazują uwzględniać w planowaniu i zagospo-darowaniu przestrzennym szereg wymagań, walorów i potrzeb (np. interesu publicznego, obronności, ochrony zdrowia). Toczy się spór co do charakteru prawnego tych przepisów – czy stanowią one samoistne przepisy material-ne, zawierające pojęcia niedookreślone, czy też mają charakter przepisów odsyłających.

Coraz częściej przyjmuje się, iż mają one charakter bezpośrednio obowiązu-jący organy w kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego. Zawierają wprawdzie pojęcia niedookreślone, ale w konsekwencji sąd administracyjny ma możliwość kontroli ich interpretacji przez organ administracji na tle dane-go stanu faktycznego i zastąpienia takiej oceny własną oceną. Przepisy te nie stanowią jednak podstawy prawnej dla ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego/decyzji WZ oraz nie mogą być podstawą odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego33.

Ważną rolę w polskim prawie zagospodarowania przestrzennego pełnią uzgodnienia, stając się faktycznym narzędziem realizacji polityki admini-stracji rządowej oraz samorządu województwa na obszarze gminy. Zgod-nie z art. 11 pkt 6 i 7 Uopizp, odpowiedzialny za przygotowanie projektu studium wójt ma obowiązek uzgodnienia projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodaro-wania przestrzennego województwa oraz z wojewodą w zakresie zgodno-ści z programami rządowymi powstałymi w oparciu o ustalenia koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju. Katalog organów, z którymi należy uzgodnić projekt planu miejscowego, jest już znacznie szerszy, obejmując dodatkowo m.in. wojewódzkiego konserwatora zabytków, zarząd dróg, organy wojskowe, etc. Ustawa nie wskazuje na konkretne zasady, walory, warunki czy wymagania, jakie mają być osiągnięte bądź chronione w trakcie uzgodnień z odpowiednią administracją, jedynie dość ogólnie stanowi, iż uzgodnienia odbywają się w zakresie właściwości rzeczowej tych orga-nów, w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego stosowanym odpowiednio.

II.2. Prawo własności a zagospodarowanie przestrzenne

Ustawowy zakres ochrony prawa własności oraz kształt zadań i kompetencji władz publicznych w zagospodarowaniu przestrzennym, a także wykładnia



instytucja uzgodnień

41

przepisów konstytucyjnych dokonywana przez sądownictwo administra-cyjne oraz Trybunał Konstytucyjny, nie odbiegają zasadniczo od praktyki niemieckiej czy angielskiej. O ile jednak w Anglii i w RFN przepisy prawa administracyjnego w zakresie zagospodarowania przestrzennego zostały ukształtowane zgodnie z doktrynalnymi poglądami dotyczącymi ochrony prawa własności, o tyle uregulowania zawarte w ustawie o planowaniu i zago-spodarowaniu przestrzennym są w tej kwestii niespójne.

II.2.1. Ochrona prawa własności w Polsce

Polskie przepisy konstytucyjne expressis verbis dopuszczają możliwość ogra-niczenia prawa własności w celu realizacji ważnych społecznie celów34. Pra-wo własności jest przedmiotem ogólnego unormowania trzech artykułów Konstytucji RP, a mianowicie art. 20 konstytuującego własność prywatną jako podstawę społecznej gospodarki rynkowej, art. 21 chroniącego włas-ność, dopuszczającego wywłaszczenie tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, oraz art. 64 wprowadzającego możliwość ograniczania własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Z kolei art. 31 ust. 3 Konstytucji głosi: „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bez-pieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdro-wia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. Artykuł ten zawiera przesłanki mogące być przyczyną ustawowego ograniczenia prawa własności i w tym kontekście trzeba mówić o ścisłym związku pomiędzy art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3. Dał temu wyraz Trybunał Konstytucyjny, m.in. w wyroku z dnia 12 stycz-nia 1999 r.: „odrębne unormowanie problematyki ograniczania własności, poprzez wskazanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji przesłanek dopuszczających tego rodzaju działania, nie oznacza wyłączenia zastosowania w odniesie-niu do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji [...] w przypadku prawa własności to właśnie art. 31 ust. 3 powinien spełniać rolę podstawową, natomiast art. 64 ust. 3 traktować należy wyłącznie jako konstytucyjne potwierdzenie dopuszczalności wprowadzania ograniczeń tego prawa”35.

Przepisy Konstytucji nie definiują prawa własności. Wskazują jedynie, iż włas-ność, będącą kategorią praw majątkowych, należy rozpatrywać w kontekście społecznej gospodarki rynkowej. Jest to kategoria przeniesiona wprost z dok-tryny niemieckiej (soziale Marktwirtschaft), nawiązująca w szczególności do art. 14 ust. 2 Ustawy Zasadniczej RFN. Stworzone w Konstytucji oraz w usta-wach możliwości władczego wkroczenia organów państwa i ograniczania sposobu korzystania z rzeczy mają doktrynalne uzasadnienie także w spo-



przepisy konstytucyjne

dotyczące prawa własności

prawo własności w społecznej

gospodarce rynkowej

łecznym nauczaniu Kościoła. Jego podstawą jest rozróżnianie w odniesieniu do własności prywatnej – prawa o charakterze naturalnym – z jednej strony władzy zarządzania rzeczą i dysponowania nią (potestas procurandi et disponen-di), z drugiej strony prawa do używania rzeczy (ius utendi). O ile w pierwszym zakresie własność może być wykonywana indywidualnie, z wyłączeniem osób trzecich, o tyle w drugim zakresie – korzystania z niej – własność stanowi funkcję społeczną i traci przez to charakter indywidualistyczny. Właściciel ma obowiązek dbania o powszechną użyteczność swojej własności (usus communis), a ustawodawca, kierując się względami użyteczności powszech-nej, ma prawo określać „ze względu na prawdziwą potrzebę dobra ogólnego [...] co posiadającym w używaniu dóbr dozwolono, a czego nie dozwolono” (Encyklika Quadragesimo anno).

Społeczna nauka Kościoła znalazła odbicie w niemieckich uregulowaniach prawnych, zarówno w art. 14 Ustawy Zasadniczej, jak i w przepisach usta-wowych, w tym także w konstrukcji ustawy – Kodeks Budowlany. Stanowisko takie znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie polskiego Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. stwierdził, iż „wie-lokrotnie podkreślał, że pojmowanie własności jako prawa absolutnego prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów. Własność nie stanowi ‘prawa nieskończonego’ (ius infinitum), tzn. wartości absolutnej nie podlegającej żadnym ograniczeniom [...] Przepisy ustawowe określające ograniczenia własności, będąc koniecznym składnikiem porządku prawnego, powinny we właściwy sposób równoważyć interesy właścicie-li i interes publiczny”36.

II.2.2. Prawo do zabudowy a prawo własności

Podobnie jak w niemieckim czy angielskim systemie prawnym, uznając pra-wo do zabudowy za element prawa własności37, postrzega się w nim prze-jaw uprawnienia do korzystania z rzeczy w granicach określonych ustawą i zasadami współżycia społecznego, które może być w ramach przepisów konstytucyjnych ograniczane. Mimo pozornie kategorycznego sformułowa-nia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 co do prawnej formy ograniczania prawa własności („w ustawie”, „w drodze ustawy” – co nie musi mieć dokładnie takiego samego znaczenia), nie ma wątpliwości, że takie ograniczenie, jakie może wprowadzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzen-nego (i w ogóle przepisy prawa miejscowego), jest konstytucyjnie w pełni dopuszczalne.

Pewne znaczenie ma tu, podkreślane w doktrynie, ogólne zjawisko pewnego przewartościowania zasady wyłączności ustawy. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że „nowa Konstytucja odeszła od dotychczasowego pojmo-wania zasady wyłączności ustawy, rozumianej jako obowiązek zachowa-nia ustawowej formy normowania określonych zagadnień”, bowiem od



prawo własności

a społeczna nauka kościoła

konstytucyjne podstawy

ograniczenia prawa własności

43

1997 r. w systemie prawa powszechnie obowiązującego nie może poja-wić się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie, i która nie służy jej wykonaniu stosownie do art. 92 Konstytucji. Pozostał, w rezultacie, tylko problem, jaka ma być szczegóło-wość (głębokość) regulacji ustawowej, a jakie materie można pozostawić przepisom wykonawczym38.

Prawo miejscowe ma charakter szczególnych przepisów wykonawczych. Zauważa się, co uczynił np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 1999 r., że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy do szczególnej kategorii aktów normatywnych – aktów zawierających normy planowe. Normy planowe określają cele, które powinny być osiąg-nięte, nie przesądzając środków, które mogą być zastosowane dla osiągnię-cia danego celu39. W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 listopada 1999 r. NSA, odnosząc się do tych cech planu miejscowego, stwierdza wprost, iż plan „nie rozstrzyga o sprawach własności terenu, lecz jedynie swymi uregulowaniami wpływa na treść wykonywania prawa własności”40.

Podobnie jak w RFN oraz w Anglii, obowiązujący w Polsce system prawny chroni właścicieli i ich prawo do zabudowy w aktualnym stanie zabudowy terenu. Zamiary właściciela nie podlegają ochronie prawnej, np. w razie ewentualnego „odrolnienia” terenu. Takie stanowisko znajduje potwierdze-nie w orzecznictwie NSA, który w wyroku z dnia 6 grudnia 1999 r., stwierdził, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu, należą-cego do prywatnego właściciela, jako rezerwy na cele oświatowe jest w pełni dopuszczalne, nawet jeżeli nie zmienia ono aktualnego przeznaczenia wyko-rzystania terenu, lecz jedynie wskazuje kierunek jego wykorzystania w przy-szłości; właściciel nie może przy tym narzucić rozwiązania, iż nieruchomość musi mieć charakter ogólnobudowlany41.

Zarówno w prawie niemieckim, jak i prawie angielskim regulującym kwestie zagospodarowania przestrzennego, z ograniczeniem prawa własności w zakre-sie zabudowy terenów wiąże się ograniczenie publicznych praw podmiotowych polegających na możliwości roszczenia określenia zasad zagospodarowania terenu. Tymczasem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen-nym z 2003 r., powielając przepisy art. 3 ustawy o zagospodarowaniu prze-strzennym z 1994 r., wprowadza domniemanie tego typu publicznych praw podmiotowych (art. 6 ust. 2 Uopizp). Stosowanie tego przepisu w praktyce prowadzi do sprzeczności z zarysowaną powyżej linią orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego dotyczącą wykładni Uopizp. Rodzi on przekonanie, że „jak nie ma planu, to wydaje się decyzję” określa-jącą warunki zagospodarowania. W stosunku do stanu prawnego z 1994 r. niektórzy autorzy wprost podkreślali, iż sformułowanie użyte w art. 3, co do istoty takie samo, jak w art. 6 Uopizp, oznacza zniesienie publicznego panowania nad nieruchomościami42.



prawny status

planu miejscowego

ochrona aktualnego

stanu zabudowy

domniemanie ochrony

potencjalnej zabudowy

W literaturze spotyka się pogląd, iż art. 6 ust. 2 Uopizp nie jest źródłem normy tworzącej nowe prawo podmiotowe43. Jednak równocześnie podkreśla się, iż uprawnienie do zagospodarowania terenu przysługuje, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich, a z kolei określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich jest obligatoryjnym składnikiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie stanowisko, biorące swój początek w poglądzie, iż nie należy interpretować przepisów art. 6 ust. 2 Uopizp „w kierunku przyjęcia, iż prowadzi ono do pozytywnego zdefiniowania sposobu wykonywania prawa własności, gdyż sprzeczne byłoby to zarówno z istotą tego prawa, jak i omówionym powyżej konstytucyjnym porządkiem prawnym”44, rodzi domniemanie prawa do zabudowy. Z drugiej strony, prowadzi do bardzo luźnej i szerokiej interpretacji zasad wydawania decyzji o warunkach zabudowy, stwarzającej złudzenie prawa do otrzymania warunków zabudowy zgodnie z warunkami określonymi we wniosku, w sytu-acji braku zakazów zawartych w ustawach.

II.3. Władztwo planistyczne gminy a zagospodarowanie

przestrzeni

Władztwo planistyczne rozumiane jest jako prawo samodzielnego stanowie-nia przez gminy o sposobie zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze45. Tak doktrynalnie określone władztwo planistyczne ma ustawo-we umocowanie w zakresie zadań i kompetencji gminy. Gmina ma prawo do uchwalania aktów prawnych i dokumentów planistycznych, dających możliwość realizacji zadań służących rozwojowi gminy, wkraczających wład-czo w wykonywanie prawa własności nieruchomości. Gmina ma jednocześnie ustawowo wskazane liczne obowiązki, a do najważniejszych należy uzbrojenie terenu, czyli budowa infrastruktury miejskiej pod zaplanowane zagospoda-rowanie terenów.

W procesie planistycznym chronione są także publiczne prawa podmioto-we mieszkańców gminy, w szczególności ochronie podlegają ich interesy prawne, zwłaszcza prawa partycypacji w procesie planistycznym. Także administracja rządowa oraz jednostki samorządu lokalnego i regionalnego mają zagwarantowane ustawowo prawo realizacji zadań publicznych na obszarze gminy.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. wprowa-dziła jednak istotne ograniczenia w zakresie władztwa planistycznego, rozu-mianego jako swoboda operowania dokumentami planistycznymi (studium) oraz aktami prawnymi (miejscowe plany). Studium jest sporządzane obli-gatoryjnie (plan użytkowania terenów w RFN nie), istnieją także ustawowo wskazane tereny, dla których istnieje obowiązek sporządzenia planu miejsco-wego (sporządzanie planów zabudowy nie jest ustawowo nakazane w RFN)46,



władztwo planistyczne gmin

ograniczenia

władztwa planistycznego gmin

45

tak samo jak prawo angielskie nie określa ustawowo kategorii terenów, dla których należy wydawać pozwolenia planistyczne.

Krytyka systemu planowania zagospodarowania przestrzennego w Polsce skupia się wokół władztwa planistycznego gminy i potrzeby jego ograni-czenia. Potrzeba zwiększenia podaży terenów zaplanowanych w gminach była oficjalnie podawana jako główna przesłanka wprowadzenia obowią-zującej Uopizp, a także opracowania projektu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gmin z 2004 r., który nie wszedł w życie, ze względu m.in. na silne protesty ze strony samorządów gmin. W toczących się w Minister-stwie Budownictwa pracach nad nowelizacją obowiązującej ustawy, także wysuwa się kwestię braku dostatecznej liczby planów miejscowych, jako głównej bariery w rozwoju gmin, w tym zwłaszcza w rozwoju budownictwa mieszkaniowego47.

II.3.1. Studia uwarunkowań jako podstawa rozwojowych

działań gmin

Obowiązek sporządzania studium wprowadziła ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu prze-strzennym z 2003 r. rozszerzyła katalog kierunków (działań), jakie muszą być brane pod uwagę przy sporządzaniu studium. Wydane na podstawie art. 10 ust. 4 Uopizp rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwiet-nia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy48, ustanowiło jednolite w kraju wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartogra-ficznych, stosowania oznaczeń, nazewnictwa i standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych, obowiązujące przy sporządzaniu stu-dium. Zmiany te, pomimo iż art. 87 ust 2 Uopizp zachował w mocy studia uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy, spowodowały konieczność ich uzupełnienia.

Analiza treści obowiązujących studiów w zakresie przewidywanej w nich polityki przestrzennej gmin, w tym zwłaszcza w zakresie budownictwa miesz-kaniowego, wykazuje znaczące odstępstwa od standardów przyjętych w nie-mieckich planach użytkowania terenów czy w angielskich planach lokalnych. Rozwiązania niemieckie i angielskie narzucają na samorządy lokalne obo-wiązki bilansowania terenów dostępnych pod zabudowę mieszkaniową oraz koniecznych wysiłków inwestycyjnych związanych z ich uruchomieniem.

W Polsce nie istnieje żaden centralny dokument czy akt prawny o charakterze operacyjnym, porządkujący wsparcie rządu w polityce osiedleńczej gmin, będący jednocześnie jasną wytyczną dla prowadzenia polityki w zakresie przygotowywania terenów pod inwestycje mieszkaniowe, a w konsekwencji wpływający na ustalenia studium uwarunkowań gmin.



krytyka systemu

podstawy prawne

studiów uwarunkowań

treść studiów a zawartość

planów lokalnych

Uchwalone na podstawie przepisów ustawy z 1994 r., jak i ustawy z 2003 r., studia nie zawierają bilansu terenów, których zmiana użytkowania jest prze-widziana w studium, a w szczególności zmian w zakresie zabudowy tere-nów, planowanych przez gminę. Ponadto, brak jest w studiach wskazania etapów, a tym samym terenów, na których w pierwszej kolejności zostaną dokonane niezbędne inwestycje infrastrukturalne. Brak jest także przed-stawienia i uzasadnienia niezbędnych kosztów związanych z planowanymi zmianami użytkowania terenów, wskazania źródeł finansowania tych zmian wraz z wiarygodnymi prognozami w zakresie horyzontów czasowych realizacji inwestycji.

Etapowanie zmian w zagospodarowaniu terenów na obszarze gminy, w zależ-ności od możliwości finansowych sektora publicznego oraz prywatnego, jest standardowo stosowanym rozwiązaniem w sporządzanych w RFN planach użytkowania terenów49, było także trwałym elementem angielskich planów struktury50, a obecnie planów lokalnych, zwłaszcza ich operacyjnych części – planów obszarów działania.

Rady miast, uchwalając studium uwarunkowań, z dużą swobodą dokonują decyzji w sprawach zmian przeznaczenia terenów, niezbyt licząc się z wywią-zaniem się z obietnic. Przykładowo, Studium uwarunkowań Wrocławia przewiduje, iż „wszystkie tereny w mieście mogą stopniowo zostać przezna-czone na cele nierolnicze i nieleśne”, co prawda „przy zachowaniu na nich dotychczasowego zadrzewienia i innych form zieleni”, i dalej „dla obszarów obejmujących wszystkie grunty rolne i leśne w granicach miasta zamierza się sporządzić plany miejscowe, w wyniku których może nastąpić zmiana przeznaczenia tych gruntów”51. W studium nie są jednak podane konse-kwencje ekonomiczne i finansowe wynikające z przyjętego zobowiązania, przynajmniej dotyczące niezbędnych wydatków gminy na przygotowanie tych terenów pod zabudowę oraz projektowanej liczby nowych budynków jedno- lub wielorodzinnych, które powstałyby na tych gruntach. Nie ma także decyzji, które z tych terenów zostaną w pierwszej kolejności przygotowane na cele budowlane i uzbrojone.

Ciekawych wniosków w zakresie polityki przestrzennej dostarczają porów-nania sposobu użytkowania terenów – rolniczych oraz osiedleńczych (zabu-dowa mieszkaniowa, towarzyszące jej tereny zielone, a także tereny prze-znaczone pod funkcje transportowe) – w polskich, niemieckich i angielskich miastach metropolitalnych. Miasta wszystkich trzech krajów mają zbliżoną gęstość zaludnienia, choć z pewnymi wyjątkami: tzw. Wewnętrznego Londy-nu, o gęstości zaludnienia, do której nie zbliża się żadne inne miasto angiel-skie, niemieckie czy polskie, oraz kilku miast o wyjątkowo niskiej gęstości zaludnienia – z powodu objęcia granicami miast np. znaczących akwenów lub terenów leśnych (Brema, Leeds, Sheffield i Szczecin).



etapowanie zmian

w zagospodarowaniu

studium uwarunkowań

wrocławia

tereny osiedleńcze i rolne

w miastach

47

TABELA 1. TERENY OSIEDLEŃCZE A ROLNICZE W WYBRANYCH MIASTACH RFN

MiastoLiczba

mieszkańcóww tys.

Powierzchnia miasta w km2

Mieszkańcówna km2

Terenyosiedleńcze

i transportowew km2

(% powierzchnimiasta)

Terenyrolnicze

w km2

(% powierzchni miasta)

Berlin 3.387,8 891,8 3 799619,2

(69,4%)43,9

(4,9%)

Brema 545,9 404,3 1 350228,3

(56,5%)115,6

(28,6%)

Frankfurt/M 646,9 248,3 2 605138,0

(55,6%)63,7

(25,7%)

Hamburg 1.734,8 755,2 2 297442,2

(58,6%)191,9

(25,4%)

Hanower 515,8 204,0 2 528136,6(69%)

29,5(14,5%)

Kolonia 969,7 405,2 2 393245,0

(60,5%)74,9

(18,5%)

Stuttgart 590,7 207,4 2 848104,1

(50,2%)49,8

(24%)

Na podstawie danych z urzędów statystycznych miast. Uwaga: do powierzchni osiedleńczej zaliczono

powierzchnie zabudowane oraz sportowe, parkowe i rekreacyjne (2006 r.).

Analogiczne dane dla miast angielskich nie są w pełni porównywalne, ze względu na ujmowanie w podstawowej statystyce administracyjnej52 sposobu użytkowania terenów rolnych wraz z innymi terenami zielonymi.

TABELA 2. UŻYTKOWANIE TERENÓW W MIASTACH METROPOLITALNYCH ANGLII W 2005 R. W PROCENTACH CAŁKOWITEJ POWIERZCHNI OBSZARU JST, WG POWIERZCHNI PARCELI

MiastoLiczba

ludności2006 r.

Powierzchniaw km2

Mieszkańcówna km2

Tereny osiedleńcze

i transportowew km2


Tereny zielone


Birmingham 1 001 200 267,9 3 737153,4

(57,3%)91,7

(34,2%)

Inner London 2 985 700 328,5 9 088207,9

(63,3%)71,0

(21,6%)

Leeds 723 100 552,3 1 309131,5

(22,8%)392,8

(71,1%)

Liverpool 447 500 161,6 2 76962,4

(38,8%)37,1

(23,0%)

Manchester 441 200 115,6 3 81659,7

(51,6%)40,6

(35,1%)

Newcastle 276 400 115,2 2 40039,6

(34,3%)67,1

(58,3%)

Sheffield 520 700 371,3 1 40382,1

(24,1%)283,7

(71,0%)

Dane za: Generalised Land Use Database Statistics for England 2005, Department for Communities and Local

Government, London 2007



W polskich miastach dane dotyczące użytkowania terenów sporządzane są naj-częściej w oparciu o stan z ewidencji gruntów, a nie faktyczne użytkowanie tere-nów, co ogranicza ich porównywalność z danymi niemieckimi i angielskimi.

TABELA 3. POWIERZCHNIE OSIEDLEŃCZE W WYBRANYCH MIASTACH POLSKI

MiastoLiczba

ludności2006 r.

Powierzchniaw km2

Mieszkańców na km2

Tereny osiedleńcze

i transportowew km2


Tereny rolnicze


Białystok 291 823 94 3 105 – –

Bydgoszcz 366 074 174 2 104 – –

Gdańsk 458 053 262 1 74888,4

(34%)97,8

(37%)

Katowice 317 220 164 1 934 (33%) (55%53)

Kraków 756 629 327 2 314119,4

(36,5%)174,9

(53,5%)

Lublin 354 967 148 2 398 – –

Łódź 767 629 294 2 611 – –

Poznań 567 882 261 2 176105,9

(40,1%)68,8

(26,2%)

Rzeszów54 158 539 54 2 93622,355

41,5%6,2 ha

12%

Szczecin 411 119 301 1 36688,5

29,28%68,05 km

22,51%

Warszawa 1 697 596 517 3 284263,7(51%)

51,7(10%)

Wrocław 635 932 293 2 170113,6

(38,8%)132,0(45%)

Na podstawie danych z miast (2005–2006 r.)

Zebrane dane wskazują, iż udział obszarów rolnych w całości terytorium miast polskich jest wyższy niż w miastach niemieckich, gdzie – poza Berlinem – wynosi on ok. 25%. W Polsce – znów za wyjątkiem stolicy – analogiczny wskaźnik wynosi od 22,5% w Rzeszowie do 53,5% w Krakowie i jest porówny-walny do procentowego udziału obszarów zielonych w miastach angielskich (od 21,6% w Londynie do 71,1% w Leeds).

Z kolei porównanie danych dotyczących terenów osiedleńczych pokazuje, iż miasta polskie mają dużo mniejsze powierzchnie użytkowane dla celów osiedleńczych niż miasta niemieckie. Stanowią one od 34% (Gdańsk) do 51% (Warszawa) powierzchni miasta, podczas gdy w miastach RFN od 50,2% (Stuttgart) do 69,2% (Berlin). Dane dotyczące miast angielskich są w tym zakresie ogromnie zróżnicowane i nie poddają się prostemu porównaniu: od 22,8% w Leeds do 63,3% w Londynie Wewnętrznym.



niski procent

terenów osiedleńczych

w miastach polskich

49

Dane te mogłoby świadczyć o tym, że gęstość zabudowy w miastach polskich jest większa niż w miastach niemieckich czy angielskich. Jednak taki wniosek jest całkowicie sprzeczny z potocznym doświadczeniem.

Udział terenów rolnych w powierzchni miast polskich nie odbiega zasadniczo od występującego w miastach angielskich i niemieckich, gdzie tereny te sta-nowią trwały element krajobrazu, będąc jednocześnie rezerwą dla rozwoju osadnictwa miejskiego. Jednak zarówno w Niemczech, jak i w Anglii, tereny te znajdują się pod ochroną prawną, a ich zabudowa jest możliwa tylko po przedstawieniu dokładnych analiz ekonomicznych, uzasadniających ich zaję-cie pod funkcje osiedleńcze. W tym kontekście dziwić musi przedstawiona przez ministra budownictwa propozycja nowelizacji Uopizp (wersja z 31 stycz-nia 2007 r.), przewidująca „odrolnienie” gruntów rolnych leżących na terenie miast. Konsekwencją takiego działania będzie dalsze rozpraszane zabudowy, bez odpowiedniego uzbrojenia terenów, oraz rozpraszanie wydatków inwe-stycyjnych gmin i spółek komunalnych.

Polska statystyka w zakresie wykorzystania terenów daleko odbiega od staty-styki niemieckiej czy angielskiej. Różnica ta przejawia się nie tylko w zakresie metodologii zbierania danych, pozwalających w skali całego kraju badać stopień zagospodarowania terenów na takich samych warunkach, ale także utylitarności jej tworzenia. Ma ona bowiem służyć władzom publicznym informacją w procesie podejmowania decyzji o zabudowywaniu (ochronie) terenów już nie tylko na poziomie gminy, ale przede wszystkim na poziomie regionalnym i krajowym. Władze polskie takimi danymi nie dysponują.

Obserwację o niedostatkach polskiej statystyki potwierdzają liczne dokumen-ty miejskie. Jak podaje Studium uwarunkowań miasta Krakowa, dane o sta-nie zagospodarowania terenów według ewidencji gruntów i podawane tam wielkości te „nie odzwierciedlają faktycznego zainwestowania”. Z kolei Raport o stanie miasta Gdańska z 2005 r. podaje, iż „wielkość terenów zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę wzrosła w 2005 roku w sto-sunku do roku poprzedniego o 61%”56, co oznaczałoby, iż – w kategoriach stosowanych w RFN – uzbrojono i przygotowano pod zabudowę w ciągu roku teren o powierzchni 12,6 km2.

Warto również zwrócić uwagę na problem przyrostu terenów osiedleńczych. Badania przeprowadzone w latach dziewięćdziesiątych XX wieku w wiel-kich miastach RFN wskazują, iż przyrost powierzchni osiedleńczej w latach 1989–1997 wynosił przeciętnie 3,6%, i wiązał się z podobnym wzrostem zaludnienia – 3,1%57.

Podobnie w Anglii tempo zagospodarowywania nowych terenów pod cele miejskie nie jest wysokie. Przeprowadzone w 2003 r. przez Ministerstwo Środo-wiska projekcje szacujące przyrost terenów zurbanizowanych w Anglii w dwu-



zagrożenie „odrolnienia”

terenów rolnych

słabość polskiej statystyki

przyrost

terenów osiedleńczych

dziestopięcioleciu 1991–201558 wskazują na stosunkowo niewielkie przyrosty miejskiego użytkowania terenów: od 1,3 do 3,6% całej powierzchni oraz od 2,6 do 9,9% powierzchni terenów zurbanizowanych miast metropolitalnych.

W kontekście tych danych trzeba także zaznaczyć, iż w przeciwieństwie do wielkich miast niemieckich, które w latach dziewięćdziesiątych XX wieku zanotowały nieznaczny – 3% – wzrost mieszkańców, większość badanych miast w Polsce notuje od 1990 roku spadek, a w starych miastach przemysło-wych (Katowice i Łódź) nawet znaczny spadek liczby mieszkańców. Nieznaczny wzrost mieszkańców zanotowały Lublin, Kraków i Rzeszów, a dość znaczny wzrost Białystok i Warszawa. Prognozy demograficzne GUS wskazują, iż do roku 2030 ludność polskich miast będzie znacząco spadać.

TABELA 4. LICZBA LUDNOŚCI 1989–2006 I PROGNOZA NA 2030 ROK

Miasto 1989 2006 1989–2006 2030 2006–2030

Białystok 268 085 291 823 +23 738 264 617 –27 206Bydgoszcz 380 385 366 074 –14 311 289 716 –76 358

Gdańsk 464 649 458 053 –6 596 362 385 –95 668Katowice 367 041 317 220 –49 821 229 298 –87 922

Kraków 748 356 756 629 +8 273 651 188 –105 441Lublin 349 672 354 967 +5 295 297 061 –57 906

Łódź 851 690 767 628 –84 062 605 104 –162 524Poznań 588 718 567 882 –20 836 485 109 –82 773

Rzeszów 150 754 158 539 + 7 785 134 365 –24 174Szczecin 412 058 411 119 –939 335 590 –75 529

Warszawa 1 655 063 1 697 596 + 42 533 1 532 735 –164 861Wrocław 642 334 639 150 –3 184 547 268 –91 882

II.3.2. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego

a rozwój gmin

Jednym z podstawowych zarzutów stawianych publicznie władzom polskich miast jest brak aktualnych planów miejscowych, uniemożliwiający m.in. roz-wój budownictwa mieszkaniowego, co ma mieć także bezpośredni wpływ na podaż, a tym samym i na ceny mieszkań w wielkich miastach. Brak planów miejscowych jest według prasy59 głównym czynnikiem hamującym rozwój budownictwa w Polsce. Administracja rządowa również negatywnie ocenia stopień zaplanowania największych miast Polski60.

Z informacji uzyskanych z miast wynika, iż na koniec 2006 roku pokrycie planami miejscowymi waha się od 6,2% w Rzeszowie do 53,7% w Gdańsku. Zgodnie z podjętymi przez miasta uchwałami, sporządza się plany miejsco-we dla dalszych terenów stanowiących od 10% (Gdańsk) do 56,2% (Lublin) powierzchni miast. Planuje się, iż po uchwaleniu tych planów, tereny miej-skie będą pokryte planami miejscowymi w wielkości od 25,7% (Łódź) do 71,9% (Szczecin). Dość szczególnym, a zarazem dyskusyjnym przypadkiem



liczba planów miejscowych

w polskich miastach

51

jest Lublin, w którym władze miasta postanowiły pokryć całe miasto planami miejscowymi, co zgodnie ze standardami angielskimi i niemieckimi byłoby równoznaczne z zobowiązaniem się miasta do odpowiedniego uzbrojenia terenu całego miasta, czego koszt niewątpliwie przekracza zdolność finan-sową budżetu miasta.

TABELA 5. POKRYCIE POWIERZCHNI MIAST PLANAMI MIEJSCOWYMI – LISTOPAD 2006

Miasto

%powierzchni miasta

objęty planami obowiązującymi

%powierzchni miasta

objęty planami projektowanymi

%powierzchni miasta

objęty planami obowiązującymi

oraz projektowanymi

Białystok 16,2 30,9 47,1Bydgoszcz 18,0 12,2 30,2

Gdańsk 53,7 10,0 63,7Katowice 11,7 24,4 36,1

Kraków 10,7 18,7 29,4Lublin 43,8 56,2 100,0

Łódź 15,2 10,5 25,7Poznań 13,3 30,7 44,0

Rzeszów 6,2 27,1 33,3Szczecin 16,9 55,0 71,9

Warszawa 15,9 27,6 43,4Wrocław 28,8 23,8 52,6RAZEM 20,9 27,2 48,1

Źródło: Unia Metropolii Polskich 2006 r.

Brak jest korelacji pomiędzy liczbą planów a obszarem miasta, jaki pokry-wają. W Rzeszowie, gdzie jest najmniejsze pokrycie planami powierzchni miasta – tylko 3,3 km2 – obowiązywały w 2006 r. 53 plany, a we Wrocławiu, gdzie obszar miasta jest pokryty w 28,8%, co stanowi 84,3 km2, obowiązy-wało w 2006 r. 126 planów miejscowych. Średnio obszar planu w Rzeszowie wynosi 0,06 km2, a we Wrocławiu jest dziesięć razy większy i wynosi 0,6 km2.

Czy rzeczywiście stopień pokrycia powierzchni miast planami miejscowymi jest główną barierą rozwojową w tych miastach, a w szczególności hamulcem rozwoju budownictwa mieszkaniowego? Dostępna statystyka, choć mało wyczerpująca i niezbyt dokładna, przeczy takim twierdzeniom.

Porównując aktualne i projektowane pokrycie planami miejscowymi powierzchni miast z terenami osiedleńczymi oraz z terenami rolnymi, łatwo zauważyć, iż w takich miastach jak Wrocław, Warszawa, Poznań i Gdańsk wielkość terenów zaplanowanych będzie taka sama albo wręcz większa niż wielkość deklarowanych terenów wykazywanych jako osiedleńcze. Czy świad-czy to o tym, iż miasta przygotowały (zamierzają przygotować) tereny pod zabudowę mieszkaniową w wielkości odpowiadającej zapotrzebowaniom społecznym oraz możliwościom realizacji przez zainteresowany kapitał?



pokrycie powierzchni miast

planami miejscowymi

Odpowiedź na to pytanie jest bardzo trudna wobec braku podstawowych danych. Nie istnieją, nawet teoretyczne, szacunki wielkości terenów przezna-czanych w studiach oraz w planach pod zabudowę wielo- i jednorodzinną, zbilansowane z możliwością realizacji niezbędnej infrastruktury społecznej i technicznej przez sektor publiczny w określonym czasie. Nie ma także żad-nych szacunków dotyczących skali kapitału zainteresowanego inwestycja-mi w budownictwo jedno- i wielorodzinne oraz popytu na te inwestycje na obszarze największych miast Polski.

Trudno jest ocenić, czy np. przeznaczenie w uchwalonych w Warszawie pla-nach miejscowych 41% terenów nimi objętych na cele budownictwa jed-no- i wielorodzinnego61 jest dla potrzeb i możliwości rynkowych wystar-czające, czy też stanowi za mało (za dużo) terenów, tym bardziej, iż rynek nieruchomości warszawskich jest dużo szerszy niż samo miasto Warszawa – obejmuje bowiem cały obszar metropolitalny. Jednak dane dotyczące poda-ży i popytu terenów przygotowanych pod inwestycje jedno- i wielorodzinne dla polskich obszarów metropolitalnych nie istnieją.

II.3.3. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania

terenów a rozwój gmin

Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znacznie ograni-czają władztwo planistyczne gminy, realizowane przez studia uwarunkowań i kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz przez plany miejscowe. Decyzje traktuje się jak substytut planu miejscowego62.

Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a władztwo planistyczne gminyDecyzja WZ w treści określającej sposób użytkowania działki lub warunki zabudowy, z mocy ustawy, nie musi być zgodna z ustaleniami studium uwa-runkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Decyzja wydawana jest przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a w prak-tyce wielkich miast przez upoważnionego urzędnika zatrudnionego w urzę-dzie miasta, po dokonaniu odpowiednich uzgodnień z organami wskaza-nymi w ustawie. Merytorycznych treści decyzji nie kontroluje rada miasta ani organ nadzoru. Gdy nie nastąpi od niej odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, decyzja staje się prawomocna i stanowi swoistą regulację wiążącą w procesie wydawania pozwolenia na budowę.

Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów sporządza się dla małych obszarów, w tym także dla obszarów wymagających scaleń lub podziałów; nie jest ona dużo bardziej precyzyjna w swym rysunku niż miej-scowe plany – rysunek także jest sporządzany na mapie o skali 1:1000. Zakres używanych na rysunku decyzji oznaczeń w zakresie przeznaczenia terenów



brak bilansu potrzeb

i możliwości

decyzje o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenów

53

oraz wskaźników zabudowy czy ochrony stanu przyrodniczego jest tak samo ubogi jak w planach miejscowych.

Ponieważ rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczą-cych nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, przy wydaniu decyzji WZ, określa minimalny obszar analizy terenu objętego analizą, mającą m.in. stwierdzić sąsiedztwo zabudowanej działki, dostęp do drogi publicznej oraz istnienie uzbrojenia, decyzja może być w praktyce wydana także w przypadku działki, która nie przylega do żadnej zabudowanej działki, nie ma doprowadzonego uzbrojenia i nie ma dostępu do drogi publicznej. Takie postępowanie sankcjonuje obowiązują-ca w Polsce doktrynalna wykładnia przepisów Uopizp63.

Przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ustawa wprowa-dza szereg odstępstw od ogólnej procedury wydawania decyzji administracyj-nych, w celu „uproszczenia uzyskania decyzji i utrzymania jej w mocy, co stanowi wyraz preferencji proceduralnych dla kwalifikowanego interesu publicznego, jaki reprezentuje inwestycja celu publicznego”64. Nie istnieje m.in. obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania organizacji społecznej zainteresowa-nej tym postępowaniem ze względu na jej cele statutowe bądź interes społecz-ny w sprawie ustalenia inwestycji celu publicznego (art. 53 ust. 2 Uopizp).

Decyzja o warunkach zabudowy na tle rozwiązań prawnych w RFN i w AngliiW systemach niemieckim i angielskim nie istnieje instytucja decyzji plani-stycznej, która:1) byłaby wydawana bez kontroli rady lub organu administracji rządowej, 2) nie musiałaby być zgodna z aktem prawnym określającym użytkowanie

terenów, 3) podlegałaby szczególnie uproszczonym procedurom w zakresie lokalizacji

inwestycji publicznej, 4) ograniczałaby partycypację społeczną, 5) wprowadzałaby możliwość rozpraszania zabudowy.

Nawet jeśli poszukiwać by analogii w procedurach dotyczących zagospo-darowania w RFN terenów o ścisłej zabudowie (im Zussamenhang bebauten Ortsteile), różnice w instrumentach i procedurach prawnych temu służących są bardzo wyraźne:• na terenach ścisłej zabudowy wydaje się pozwolenie na budowę, które

wymaga zgody rady gminy i jest dodatkowo kontrolowane przez organ administracji wyższej instancji;

• uchwały w sprawie włączenia działek do terenów ścisłej zabudowy (Abrun-dungssatzung) mają na celu zabudowę działki przyległej – a nie sąsied-niej w rozumieniu polskim – podejmowane są przez radę gminy, wymagają zatwierdzenia organu nadzorczego, zabudowa musi odpowiadać wymo-gom rozporządzenia w sprawie budowlanego wykorzystania terenów;



instytucja „sąsiedztwa”

decyzja o lokalizacji

inwestycji celu publicznego


a zagospodarowanie terenów

• dla obszarów o rozproszonej zabudowie istnieje możliwość podejmowa-nia przez radę miasta tzw. uchwał rozwojowych (Entwicklungssatzungen) przewidzianych w § 34 ust. 4 pkt 3 BauGB, jednak tryb podejmowania takiej uchwały i jej zakres materialnoprawny, w istocie jest taki sam jak planu zabudowy65.

Z wyjątkową ostrością skontrastował konsekwencje rozwiązań polskich i nie-mieckich Andrzej Jędraszko: „Zapobieganie rozproszeniu zabudowy jest jed-nym z głównych zadań Kodeksu (budowlanego). Służy temu zakaz budowy na terenach bez uzbrojenia oraz wspomniane wyżej instrumenty wyznaczania obszarów pod zabudowę – wszystkie trzy dopuszczają zamierzenia tylko na zwartych obszarach zabudowy. W tej sytuacji nie jest ważne, czy wszędzie są plany zabudowy, czy nie. W praktyce, jak wynika z opinii osób biegłych w tej sprawie, występują znaczne różnice między obszarami miast (zwłaszcza więk-szych), a obszarami wsi i miasteczek. W tych pierwszych, posiadających roz-budowane i sprawne aparaty planistyczne, około 80% zezwoleń wydawanych jest na podstawie planów zabudowy (w Stuttgarcie nawet więcej), w tych drugich – około 80% na terenach wyznaczonych jako spójnie zabudowane (zgodnie z instrumentem drugim i trzecim). W ten sposób realizowane jest główne zadanie ustawy – zapobieganie rozproszeniu, czego pozytywne skutki można w Niemczech zauważyć gołym okiem”66.

Angielski system kontroli zagospodarowania przestrzennego oparty jest na instytucji pozwolenia planistycznego, który formalnie przypomina polską decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów. Pozwolenie planistyczne, podobnie jak decyzja WZ, wydawane jest na wniosek zaintere-sowanego (niekoniecznie właściciela działki) na nowy sposób użytkowania działki (działek), w tym na jej zabudowę. Analogią do rozwiązania polskiego jest to, że decyzje w sprawie pozwoleń planistycznych wydawane są z reguły przez urzędników samorządowych, z tym, iż w Anglii z upoważnienia rady dystryktu (w roku budżetowym 2005/6 – średnio 89% wszystkich decyzji), natomiast w Polsce są wydawane bez kontroli rady gminy.

Systemową różnicą jest fakt, że pozwolenie planistyczne nie jest wydawane zamiast planu, lecz w jego uzupełnieniu. Angielskie plany lokalne obejmujące cały obszar terytorium jednostki samorządu terytorialnego, chociaż nie są uważane za obowiązujący akt prawny, mają jednak w systemie planowania zagospodarowania przestrzennego znacznie silniejszą pozycję niż polskie gminne studium uwarunkowań. Wnioski o pozwolenie planistyczne są roz-patrywane w odniesieniu do ustaleń planu. Lokalna władza planistyczna może podjąć decyzję niezgodną z planem – kierując się „innymi względami merytorycznymi”. Takie odejście od planu musi być jednak merytorycznie uzasadnione, co podlega kontroli administracyjnej.




a pozwolenie planistyczne

55

Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów a rozwój gminW ciągu roku w badanych miastach składa się od 707 (Katowice) do 6 950 (Warszawa) wniosków o wydanie decyzji WZ. Wydawanych jest od 174 (Kato-wice) do 6 173 (Warszawa) decyzji. Badany w 2004 r. czas oczekiwania na wydanie decyzji WZ wynosił od 2 miesięcy (Warszawa) do 7 miesięcy (Warsza-wa, Kraków). W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego Bydgoszcz deklarowała wydawanie decyzji w 35 dni.

TABELA 6. WNIOSKI I DECYZJE O WARUNKACH ZABUDOWY I ZAGOSPODAROWANIA TERENÓW W LATACH 2004–2005

Miasto Rok

Wnioski o warunki zabudowy

i zagospodarowania terenu

Wydane warunki

zabudowy i zagospodarowania

terenu

Wydane warunki

zabudowy na 1000

mieszkańców

Wydane warunki

zabudowy na km2 miasta

Białystok 2004 1 385 1 819 6,2 19,32005 1 278 1 480 5,1 15,7

Bydgoszcz 2004 1 588 1 074 2,9 6,22005 1 433 1 006 2,7 5,8

Gdańsk 2004 1 361 1 182 2,5 4,52005 1 266 1 104 2,4 4,2

Katowice 2004 707 174 0,5 1,12005 973 665 2,1 4,0

Kraków 2004 3 392 2 694 3,6 8,22005 3 620 3 510 4,6 10,7

Lublin 2004 1 048 648 1,8 4,42005 959 773 2,2 5,2

Łódź 2004 2 631 1 990 2,6 6,82005 3 060 2 860 3,7 9,7

Poznań 2004 3 032 1 922 3,4 7,42005 2 741 2 103 3,7 8,1

Rzeszów 2004 1 582 1 376 8,7 25,52005 1 696 960 6,0 17,7

Szczecin 2004 2 509 2 026 4,9 6,72005 2 205 1 760 4,3 5,8

Warszawa 2004 5 823 4 539 2,7 8,82005 6 905 6 173 3,6 11,9

Wrocław 2004 2 313 1 072 1,7 3,72005 2 005 1 487 2,3 5,1

Źródło: Unia Metropolii Polskich 2006

Bardzo trudno było zebrać informacje o proporcjach pomiędzy decyzjami lokalizacji inwestycji celu publicznego a decyzjami WZ. Niektóre miasta zgłaszały brak prowadzenia w tym względzie statystyk. Informacja staty-styczna Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa podaje, że od dnia wej-ścia w życie ustawy do końca 2004 r. wydano w Polsce 41 000 decyzji o usta-leniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym tylko 400 odmownych (bez Warszawy) oraz 202 400 decyzji WZ, z czego 6 200 odmownych (bez Warszawy).



liczba decyzji o warunkach

zabudowy w polskich miastach

Badając korelację wydawanych decyzji WZ z liczbą mieszkańców oraz stop-niem zaplanowania obszaru miasta, trzeba zauważyć, iż Rzeszów, w którym plany miejscowe pokrywają tylko 6,2% powierzchni a sporządzane są kolejne miejscowe plany dla 27,1% powierzchni, ma największą ilość wydawanych decyzji na 1 tys. mieszkańców (8,7 w 2004 i 6,0 w 2005). Z kolei przykład Gdańska, gdzie pokrycie planami sięga 53,7% powierzchni miasta czy też Lublina (43,8% oraz przystąpienie do sporządzania planów dla pozostałego obszaru miasta) oraz Warszawy, gdzie pokrycie planami jest ponad trzykrot-nie mniejsze (15,9%), pokazuje, iż liczby wydanych decyzji WZ na jednego mieszkańca – Gdańsk 2,5 (2005) i 2,4 (2006), Lublin – 1,8 (2005) i 2,2 (2006), a Warszawa 2,7 (2005) i 3,7 (2006) – są porównywalne. Liczba wydawanych decyzji w Warszawie czy Gdańsku lub Lublinie jest porówny-walna z Wrocławiem (28,8% pokrycia planami) – 1,7 (2005) i 2,3 (2006), Katowicami (10,7% pokrycia planami) – 0,5 (2005) i 2,8 (2006).

Trudno więc jest przyjąć, iż różnica w liczbie wydawanych decyzji jest pochod-ną stanu zaplanowania miasta. Wydaje się, że ilość wydawanych decyzji jest tym większa, im większe jest zainteresowanie rynku budownictwem w mie-ście, a decyzje o zamiarach budowlanych w tych miastach podejmowane przez prywatnych właścicieli (deweloperów) odnoszą się do innych gruntów niż polityka gmin w zakresie planowania miejscowego. Decyzja o warunkach zabudowy spełnia bowiem wiele funkcji. Może dotyczyć zmiany użytkowania terenów, np. wprowadzenia nowej zabudowy, ale także zmiany zasad użytko-wania już zabudowanego terenu. Decyzja może spełniać funkcje informują-ce o dopuszczalnej możliwości zagospodarowania terenu. Wreszcie decyzje mogą lokować inwestycje celu publicznego, w tym infrastrukturę osiedleńczą bądź inne budowle.

Porównanie zaplanowanych obszarów w miastach z wydawanymi decyzja-mi WZ oraz zabudową mieszkaniową może potwierdzać przypuszczenie, iż zagospodarowaniem polskich miast w większym stopniu rządzą przypadkowe decyzje wymuszające powstanie planów miejscowych lub wydanie decyzji WZ niż planowa działalność władz publicznych.

W Rzeszowie, gdzie powierzchnia miasta jest pokryta w dość małym stopniu miejscowymi planami, a statystycznie na mieszkańca przypada stosunko-wo dużo wniosków o wydanie decyzji WZ, nie wydaje się wcale dużo wię-cej, w przeliczeniu na mieszkańca, decyzji o pozwoleniu na budowę niż w mia-stach posiadających większy stopień zaplanowania (w Rzeszowie 4,9–5,2 decyzji na mieszkańca, a w pozostałych miastach od 3,3 Kraków w 2004 r. do 6,0 w Gdańsku i Poznaniu). W Rzeszowie liczba decyzji o pozwoleniu na budowę jest zresztą mniejsza niż decyzji WZ.




a stan zaplanowania miasta


a pozwolenia na budowę

57

TABELA 7. WNIOSKI I DECYZJE O POZWOLENIU NA BUDOWĘ 2004–2005

Miasto RokWnioski

o pozwolenia na budowę

Wydane decyzje

o pozwoleniu na budowę

Pozwolenia na budowę

na 1000 mieszkańców

Pozwolenia na budowę

na km2 miasta

Białystok 2004 1 808 1 464 5,0 15,62005 1 804 1 354 4,6 14,4

Bydgoszcz 2004 2 285 1 813 4,9 10,42005 2 906 1 865 5,1 10,7

Gdańsk 2004 2 905 2 765 6,0 10,62005 2 914 2 775 6,0 10,6

Katowice 2004 1 628 1 413 4,4 8,62005 1 771 1 476 4,6 9,0

Kraków 2004 2 481 2 462 3,3 7,52005 3 121 2 626 3,5 8,0

Lublin 2004 2 055 1 666 4,7 11,32005 1 645 1 609 4,5 10,9

Łódź 2004 3 869 3 706 5,0 12,62005 3 781 3 607 4,9 12,3

Poznań 2004 3 778 3 423 6,0 13,12005 3 950 3 317 5,8 12,7

Rzeszów 2004 928 786 4,9 14,52005 830 736 5,2 13,6

Szczecin 2004 2 646 2 347 5,7 7,82005 2 607 2 233 5,4 7,4

Warszawa 2004 8 628 8 190 4,9 15,82005 8 751 8 525 5,0 16,5

Wrocław 2004 3 577 3 105 4,9 10,12005 3 456 2 896 4,6 9,9

Źródło: Unia Metropolii Polskich 2006

Nieco inaczej należy ocenić sytuację w miastach takich jak Gdańsk, Poznań, Łódź, Katowice, Warszawa czy Wrocław, gdzie liczba wydawanych decy-zji o pozwoleniu na budowę jest znacznie większa (1,5 lub nawet dwa razy) niż liczba wydawanych decyzji WZ. Dane te świadczą jednak tylko o tym, iż w tych miastach jest większy ruch budowlany niż np. w Białymstoku, czy Rzeszowie oraz że decyzje dotyczące obszarów, na których zostały uchwalane plany miejscowe, w pewnej mierze odpowiadają społecznemu zapotrzebowaniu.

Wniosek, iż decyzje WZ mają przede wszystkim walor informacyjny, a nawet spekulacyjny, bądź służą realizacji infrastruktury publicznej, a nie budownictwu mieszkaniowemu, potwierdzają dane dotyczące korelacji decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczące budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wieloro-dzinnych oraz niemieszkalnych.

W miastach, w których obserwuje się stosunkowo dużą liczbę wydawanych decyzji WZ, istnieje najmniejszy procent wydawanych decyzji o pozwoleniu na budowę na budynki mieszkalne i niemieszkalne. W Warszawie tylko 17,4% wydawanych pozwoleń na budowę dotyczy budynków mieszkalnych, we Wroc-ławiu 10,7%, w Gdańsku 17,9%, w Łodzi 15,6%, natomiast w Krakowie 17,4%.



uwarunkowania decyzji

o warunkach zabudowy

TABELA 8. BUDYNKI MIESZKALNE I NIEMIESZKALNE WG WYDANYCH POZWOLEŃ NA BUDOWĘ 2004–2005

Mia

sto

Rok

Pozw

olen

ia n

a bu

dow

ę

Bud

ynki

m

iesz

kaln

e je

dnor

odzi

nne

Bud

ynki

m

iesz

kaln

e w

ielo

rodz

inne

Bud

ynki

ni

emie

szka

lne

Ilość

bud

ynkó

w

Ilość

mie

szka

ń je

dnor

odzi

nnyc

h

Pow

ierz

chni

auż

ytko

wa

Ilość

bud

ynkó

w

Ilość

mie

szka

ń je

dnor

odzi

nnyc

h

Pow

ierz

chni

a uż

ytko

wa

Ilość

bu

dynk

ów

Pow

ierz

chni

auż

ytko

wa

Białystok2004 1 464 239 292 47 082 32 1 278 67 086 106 41 166

2005 1 354 262 297 52 533 26 928 47 964 114 62 677

Bydgoszcz2004 1 813 123 123 15 743 24 672 41 664 636 20 847

2005 1 865 114 116 14 384 24 703 37 462 712 25 855

Gdańsk2004 2 765 372 372 66 210 101 1 726 108 093 51 70 807

2005 2 775 312 312 57 067 111 2 309 141 586 75 102 952

Katowice2004 1 413 224 236 30 620 17 476 27 237 44 26 669

2005 1 476 176 193 31 015 7 127 8 243 64 147 988

Kraków2004 2 462 211 211 37 412 104 3 710 252 218 188 101 883

2005 2 626 267 267 41 925 111 5 322 369 230 118 103 688

Lublin2004 1 666 234 234 37 539 26 637 35 505 74 59 192

2005 1 609 218 218 37 286 53 1 196 69 046 59 61 025

Łódź2004 3 706 407 422 83 597 47 881 60 692 91 54 877

2005 3 607 373 374 69 429 16 305 19 696 174 116 348

Poznań2004 3 423 191 205 37 500 58 2 127 124 595 113 124 835

2005 3 317 209 223 41 324 64 2 399 175 133 94 103 064

Rzeszów2004 786 98 98 16 352 15 332 18 250 99 88 807

2005 736 167 167 27 341 17 317 14 282 80 40 215

Szczecin2004 2 347 327 338 57 799 78 1 571 87 042 187 72 313

2005 2 233 260 273 46 450 54 1 161 68 036 125 28 060

Warszawa2004 8 190 942 945 118 733 256 2 885 219 814 261 154 139

2005 8 525 1 098 1 107 208 562 220 11 746 734 846 169 142 040

Wrocław2004 3 105 299 299 51 012 34 1 548 78 082 53 36 701

2005 2 896 235 235 38 382 41 1 688 92 304 34 35 779

Źródło: Unia Metropolii Polskich



59

Z kolei w miastach, gdzie stosunkowo mało wydaje się decyzji WZ, odse-tek decyzji o pozwoleniu na budowę na budynki jest znacznie wyższy. Na przykład w Rzeszowie wynosi on 29,6%, w Lublinie 20,5% a w Białymstoku 35,8%. Dane te pozwalają z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, iż decyzja WZ ma charakter w dużym stopniu spekulacyjny – najwięcej decyzji jest w miastach budzących duże zainteresowanie firm deweloperskich oraz wygrywających w rankingach atrakcyjności, natomiast stosunkowo do wyda-nych decyzji najmniej powstaje tam budownictwa mieszkaniowego. Dane polskie można porównać do liczbowych wskaźników instrumentu pozwo-lenia planistycznego. W Anglii – liczącej około 50 mln mieszkańców – w roku budżetowym 2005/6 lokalne władze planistyczne otrzymały łącznie 645 tys. wniosków o pozwolenie planistyczne; podjęły decyzje w sprawie 599 tys. wnio-sków, z czego w 82% przypadków udzieliły pozwolenia. Połowa wszystkich decyzji planistycznych dotyczyła tzw. householder developments, a więc rozbu-dowy, dobudowy, modernizacji pojedynczego budynku. Tylko 29,5% decyzji dotyczyło nowej zabudowy (177 tys. decyzji). Liczba wydawanych pozwoleń planistycznych jest w miastach angielskich na ogół znacznie wyższa niż liczba wydawanych w miastach polskich decyzji o warunkach zabudowy. Zbliżoną do miast angielskich (średnio 9,17 na 1000 mieszkańców) wartość wskaźni-ków osiągają jedynie Białystok (6,2 na 1000 mieszkańców) i Rzeszów (8,7 na 1000 mieszkańców). Analogicznie dane na temat pozwoleń na budowę – choć nie w pełni porównywalne – wskazują, że w miastach polskich tempo powsta-wania nowych budynków jest niższe niż w miastach angielskich.

II.4. Brak integracji planowania zagospodarowania

przestrzennego i inwestycyjnego

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w spra-wie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 11 określa, iż prognoza skutków planu miejscowego powinna zawierać prognozę wpływu ustaleń planu miejscowego na docho-dy własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomo-ści i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 Uopizp. Ponadto pro-gnozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzen-nego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy. Powinna zawierać także wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych.

W praktyce rady gmin dokonują rozstrzygnięć dotyczących zasad finanso-wania infrastruktury technicznej ustalonej w planie miejscowym w formie załączników do uchwały o przyjęciu planu miejscowego. Wykształciły się w tej kwestii dwa podejścia.



budownictwo mieszkaniowe

i niemieszkaniowe

w polskich miastach

decyzje

o warunkach zabudowy

Większość gmin, wykonując obowiązek wynikający z rozporządzenia, zgod-nie z którym do projektu planu ma być dołączona prognoza jego skutków finansowych, w załącznikach do uchwały określa tylko sposób realizacji uzbro-jenia terenu oraz zasady jego finansowania. Poniżej ustalenia w tym zakresie przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Śródmieście – rejon Dolnego Miasta części mieszkaniowej w mieście Gdańsku.

„karta terenu nr 032-KD81, teren ulicy lokalnej – ulica Łąkowa – Wróbla, przebudowa z ulicy o przekroju: dwie jezdnie po dwa pasy ruchu z chod-nikami i pasem zieleni na ulicę o przekroju: jedna jezdnia, dwa pasy ruchu z ciągiem o równoprawnym ruchu pieszo – jezdno – rowerowym, chodnikami, miejscami postojowymi, pasem zieleni urządzonej z uzbroje-niem – długość ok. 620 m:• realizacja finansowana z budżetu gminy,• istnieją możliwości ubiegania się o dofinansowanie z funduszy struktu-

ralnych UE (w zakresie budowy ulicy oraz uzbrojenia) i współfinansowa-nia na podstawie umowy z zainteresowanym inwestorem, a w zakresie uzbrojenia wodociągowo-kanalizacyjnego i odwodnienia – ze środków NFOŚiGW i WFOŚiGW”

W planach miejscowych uchwalanych przez Radę M. St. Warszawy, oprócz podania sposobu realizacji uzbrojenia terenów objętych planem i zasad ich finansowania, podaje się także kwoty niezbędne na uzbrojenie terenu pod projektowane przez miasto zagospodarowanie terenów objętych pla-nem miejscowym. Poniżej ustalenia w tym względzie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego otoczenia Pałacu Kultury i Nauki w War-szawie.

Finansowanie kosztów ponoszonych przy realizacji zadań odbywać się będzie przy pełnym lub częściowym udziale środków budżetowych Miasta.

Projektowane w planie inwestycje z zakresu infrastruktury technicznej oszacowano w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miej-scowego na kwotę rzędu 160 mln złotych, z czego wydatki ponoszone przez warszawski samorząd ocenia się na kwotę rzędu 100 mln złotych, w tym: • budowa i przebudowa dróg 78,4 mln zł• sieć wodociągowa 1,1 mln zł (MPWiK)• sieć cieplna 6,9 mln zł (SPEC)• sieć kanalizacyjna 6,6 mln zł (MPWiK)

Koszty realizacji sieci gazowej i elektroenergetycznej szacowane na około 65 mln zł mogą być poniesione przez odpowiednie firmy.



prognoza skutków finansowych

planu – model gdańska

prognoza skutków finansowych

planu – model warszawy

61

Przewidziane w planie inwestycje mogą być realizowane w różnych for-mach organizacyjno-prawnych np. poprzez powołanie jednostek organi-zacyjnych, działających na zasadach partnerstwa publiczno–prywatnego, zgodnie z Ustawą z dnia 28 lipca 2005 roku o partnerstwie publiczno-pry-watnym (Dz. U. z dnia 6 września 2005 r. Nr 169, poz. 1420).

Koszty przewidziane na realizację zadań, powinny być przewidziane w Wie-loletnim Programie Inwestycyjnym m. st. Warszawy (WPI), a także w nowych uchwałach budżetowych Rady m.st. Warszawy.

W obowiązującym WPI i projekcie na lata 2005–2009 zostały przewidziane środki finansowe w wysokości 12 mln złotych z przeznaczeniem na prace wstępne i przygotowawcze, dotyczące wszelkich zamierzeń inwestycyj-nych i kompleksowej realizacji uchwalonego planu.

Analizy zamieszczane w warszawskich planach miejscowych nie dotyczą tylko wysokości środków finansowych niezbędnych na realizację zadań publicznych, obejmują także wpływy jakie miasto może uzyskać ze zmiany przeznaczenia terenów wskutek poboru opłaty planistycznej i podatku od nieruchomości. Poniżej przykład przepisów dotyczących kosztów związanych z realizacją pla-nu oraz spodziewanych wpływów do budżetu miasta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla Zacisze – Elsnerów:

Realizacja planu spowoduje wpływy do budżetu Miasta przede wszyst-kim z dwóch źródeł: z tytułu opłaty planistycznej (pobieranej w okresie 5 lat od daty uchwalenia planu) oraz z tytułu wzrostu podatku od wartości nieruchomości (w związku ze zmianą sposobu zagospodarowania i z inną niż dotychczasowa funkcją). Prognozowany potencjalny zysk z tytułu pobrania opłaty planistycznej wyniesie około 1 mln 285 tys. zł. Osza-cowany zysk z podatków wyniesie w sumie w ciągu dziesięciu laty około 1 mln 78 tys. zł.

Projektowane w planie inwestycje z zakresu infrastruktury technicznej oszacowano w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miej-scowego na kwotę rzędu 127 milionów zł.

Porównując ustawodawstwo polskie do standardów prawnych obowiązują-cych w RFN, trzeba przypomnieć, iż w Niemczech jednoznacznie wykluczone jest uchwalenie planu zabudowy, określającego obowiązki w zakresie uzbrojenia terenów, i niewywiązanie się gminy z obowiązku wybudowania urządzeń i dróg przewidzianych w planie. Ustawa rygorystycznie określa przy tym, iż uzbrojenie terenu powinno nastąpić najpóźniej do dnia oddania budynków do użytko-wania. Niewywiązanie się z tego obowiązku może prowadzić do stosowania



skutki planu: koszty i wpływy

do budżetu miasta

obowiązki inwestycyjne gmin

wynikające z planu – w rfn

wobec gminy środków nadzorczych, do ustanowienia zarządu komisarycznego włącznie. Ustawodawstwo polskie takich regulacji nie zawiera.

Gminy uchwalając plan zabudowy mogą w RFN nałożyć na mieszkańców obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej pokrywającej koszty uzbrojenia terenów w wysokości 90%. Także rozwiązania angielskie pozwalają – dzięki instytucji zobowiązań planistycznych – przenosić koszt, a nawet wykonanie niezbędnej dla nowej zabudowy infrastruktury na inwestora. Polskie regulacje prawne dają możliwość gminom pobierania opłaty adiacenckiej od właścicieli nieruchomości (użytkowników): 1) w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową

urządzeń infrastruktury technicznej, 2) w związku ze scaleniem i podziałem gruntów oraz z podziałem nierucho-

mości.

Opłata ta, w przypadku budowy infrastruktury, jest naliczana od wzrostu wartości nieruchomości i może wynosić nie więcej niż 50% wzrostu wartości nieruchomości. Konstrukcja opłaty adiacenckiej, jako opłaty powiązanej ze wzrostem wartości nieruchomości, a nie z rzeczywistym kosztem budowy infrastruktury, powoduje iż jest to instrument stosowany sporadycznie przez polskie gminy w procesie przygotowywania terenów pod zabudowę67.

W przeciwieństwie do niemieckich czy angielskich przepisów prawnych, Uopizp nakłada formalnie obowiązek podawania skutków finansowych, ale nie uzależnia możliwości przyjęcia planu miejscowego od możliwości realizacji przez gminę publicznych inwestycji infrastrukturalnych w nich przewidzia-nych, ani nie daje skutecznej ochrony prawnej obywatelom przeciw niewywią-zywaniu się gminy z obowiązków uzbrojenia terenów określonych w planie.

II.5. Działania planistyczne gmin a partycypacja społeczna,

kontrola i nadzór działań gmin oraz koordynacja działań

planistycznych innych władz publicznych

II.5.1. Partycypacja społeczna w procesie planowania.

Wyważanie interesów publicznych i prywatnych

Wykładnia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) podkreśla ogromną rolę wyważania interesów prywat-nych i publicznych, jako podstawowego elementu decydującego o ewen-tualnej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności. „Obowią-zek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego, w konsekwencji istnieje on również w planowaniu przestrzennym, niezależnie czy został wyrażony expressis verbis przez ustawodawcę68.



opłata adiacencka w niemczech

opłata adiacencka w polsce

konstytucyjne rozumienie

wyważania interesów

63

Po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań (planu miejscowego) ogłasza się w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miej-scowości, o podjęciu uchwały, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących studium, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłosze-nia (art. 11 pkt 1 i 2 oraz art. 17 pkt 1 i 2 Uopizp). Projekty studium i planów podlegają obowiązkowi wyłożenia i przeprowadza się w tym czasie dyskusję publiczną nad projektem. Uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Uwagi wnosi się na piśmie (art. 18 Uopizp).

O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokali-zacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończą-cej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a tak-że w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie (art. 53 ust. 1 Uopizp).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzając obowiązek wyłożenia projektu studium uwarunkowań oraz planu miejsco-wego do publicznego wglądu, nie zobowiązuje organów gminy do wyłożenia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyłą-czenie decyzji z procesu partycypacji określonego w Uopizp, o ile może być zrozumiałe ze względów formalnych – decyzje administracyjne podlegają „partycypacji” na zasadach określonych w kodeksie postępowania admini-stracyjnego, to ze względów merytorycznych – potrzeby warunków zagospo-darowania przestrzeni, wydaje się błędne.

W doktrynie i w orzecznictwie podkreśla się wagę partycypacji społecznej. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r.: „W pań-stwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłan-ki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualnym podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie w publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez konstytucję RP prawa własności”69.

Od strony formalnej gwarancji udziału mieszkańców w procesie planowania zagospodarowania przestrzennego ustawodawstwo polskie stwarza warunki



proces partycypacyjny w polsce

partycypacja społeczna

w doktrynie i orzecznictwie

porównywalne z ustawodawstwem niemieckim czy angielskim. Jednak w prze-ciwieństwie do rozwiązań prawnych przyjętych w RFN, ustawa o planowa-niu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku zawęża partycypację społeczną, przypisując jej cechy procedury mającej w zasadzie chronić interes prawny mieszkańca70. Interes prawny jest kategorią obiektywną, o której można mówić jedynie wtedy, gdy można wskazać przepis prawa zawierający normę prawa materialnego, z której można wywieść prawa lub obowiązki dla podmiotu prawnego71.

Analiza uwag nieuwzględnionych wykazuje, iż miasta starają się szczegóło-wo uzasadnić ich odrzucenie, w oparciu o koncepcje przyjęte w planie oraz obowiązujące przepisy, odwołując się do ochrony interesów prawnych miesz-kańców. Poniżej przykładowe uzasadnienie odrzuconej uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru „Morasko – Radojewo – Umultowo”, część Dolina Warty – B w Poznaniu72.

1. Zgłaszający uwagi: Henryk S.;

treść uwag:1) Wniosek o możliwość wybudowania domu;

rozstrzygnięcie: nieuwzględniona;

uzasadnienie: uwaga jest niezgodna z zapisem „Studium uwarunkowań i kie-runków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania”. Działka znaj-duje się na terenie „wyłączonym z zabudowy”, określonym w „Studium...” symbolem III. tr – tereny żywicielskie, który oznacza tereny rolne do zacho-wania, znajdujące się poza terenami zabudowanymi i przeznaczonymi do zabudowy. Lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej niezwiązanej z działal-nością rolniczą na terenach rolnych jest niezgodna ze „Studium”. W gospo-darstwie rolnym budynki wraz ich częściami, urządzeniami i inwentarzem stanowią zorganizowaną całość gospodarczą, związaną przede wszyst-kim z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Celem gospodarstwa rolnego jest realizacja – prowadzenie działalności rolniczej, nie w głównym założeniu realizacja zabudowy mieszkaniowej. Ponadto „Studium...” za zagrożenie uznaje traktowanie zwartych terenów rolnych jako potencjalnych, łatwo dostępnych, relatywnie tanich terenów budowlanych, gdzie negatywnym przykładem może być tu np. nadinterpretacja zapisu (miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania) o możliwości realizowania na terenach rol-nych „zabudowy zagrodowej”. W związku z powyższym pojęcie „tereny wyłączone z zabudowy” oznacza brak możliwości lokalizacji nowych obiektów kubaturowych, natomiast pozostawia się istniejące obiekty kubaturowe. Dopuszcza się wprowadzanie niezbędnych elementów infrastruktury technicznej sprzyjających ochronie środowiska przyrodniczego.



ochrona interesu prawnego

sposób uzasadniania

odrzuconych uwag do planu

65

Trzeba także zwrócić uwagę, iż partycypacja społeczna w procesie planowa-nia, a tym samym wyważanie interesów prywatnych pomiędzy sobą, a tak-że wyważanie interesów prywatnych z publicznymi nie ma żadnych pod-staw w prawie materialnym. W RFN podstawę taką pełnią zarówno zasady porządku przestrzennego określone w ustawie o porządku przestrzennym, a w zakresie partycypacji mieszkańców przede wszystkim zasady planowania budowlanego, określone w ustawie – Kodeks budowlany.

Przepisy art. 1 ust. 2 Uopizp mając charakter bezpośrednio obowiązują-cy organy w kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego są na tyle ogólne, że nie mogą stanowić czytelnego odnośnika dla decyzji podej-mowanych w ramach partycypacji i poprzez swoje niedookreślenie dają władzy publicznej bardzo duże pole uznaniowości w zakresie wpływu na wynik partycypacji, a jednocześnie powodują, iż kontrola nad decyzjami gminy o uwzględnieniu bądź nie wniosków zgłaszanych przez mieszkańców przez nadzór i sądownictwo jest bardzo ogólnikowa.

II.5.2. Koordynacja i kontrola w zagospodarowaniu

przestrzennym na poziomie lokalnym

Projekty studium uwarunkowań, planów miejscowych oraz decyzji WZ pod-legają uzgodnieniom ze wskazanymi w ustawach organami administracji rządowej i samorządowej, przeprowadzanymi w oparciu o stosowane odpo-wiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Studia uwarunkowań oraz plany miejscowe, stanowione przez gminę, podle-gają kontroli nadzorczej wojewody – przedstawiciela rządu w województwie, co do zgodności z prawem tak ich ustaleń, jak i procedury, zgodnie z któ-rą zostały uchwalone. Decyzje WZ nie podlegają weryfikacji. Możliwe jest odwołanie się od tych decyzji przez strony postępowania do samorządowego kolegium odwoławczego. Zarówno rozstrzygnięcia SKO, jak i rozstrzygnię-cia nadzorcze wojewody mogą być zaskarżane przez gminy przed sądami administracyjnymi.

Mieszkańcy mogą zaskarżać decyzje samorządowego kolegium odwoławczego oraz akty prawne określające zagospodarowanie przestrzenne przed sądami administracyjnymi, w związku z naruszeniem ich interesów prawnych.

Koordynacja polityki rządu i samorządu na obszarze gminyPolski system prawa zagospodarowania przestrzennego różni się od systemu prawa angielskiego i niemieckiego zasadami koordynacji działań władz pub-licznych na obszarze gminy. Rolę koordynatora działań w systemie polskim pełnią uzgodnienia, natomiast w systemie angielskim i niemieckim – akty prawne i dokumenty planistyczne.



brak ukierunkowania partycypacji

w prawie materialnym

uzgodnienia jako mechanizm

koordynacyjny

W RFN istnieje obowiązek uwzględnienia w planach użytkowania terenów ustaleń podejmowanych w planach regionalnych i w planach krajowych, z któ-rymi muszą być także zgodne plany specjalistyczne. Podstawa do uchwalania planów specjalistycznych jest tworzona w ustawach regulujących zakres dzia-łania administracji branżowych, np. energetyki, drogownictwa czy ochrony przyrody. Plan użytkowania terenów pełni w RFN rolę koordynatora wszyst-kich działań administracji rządowej, zarówno ogólnej jak i specjalnej oraz administracji samorządowej na obszarze gminy. Ustalenia podejmowane przez tę administrację muszą być zgodne z ustaleniami tego planu.

Podobnie w Anglii, dokumenty krajowe (wytyczne), regionalne (strategie) oraz hrabstw (plany kopalin i odpadów) muszą być uwzględniane przy sporządzaniu planów i podejmowaniu decyzji planistycznych. Szczególną rolę w systemie angielskim pełnią krajowe dokumenty o charakterze wytycz-nych (noty i deklaracje), stanowiące formalny zapis polityk krajowych w wielu dziedzinach, w tym tak decydujących dla planowania zagospodarowania przestrzennego, jak np. mieszkalnictwo czy ochrona przyrody.

Kontrola działań gmin w zagospodarowaniu przestrzennymKontrola wydawania aktów prawnych w zakresie zagospodarowania prze-strzennego prowadzona przez wojewodę, jako organ nadzorczy, oraz samo-rządowe kolegium odwoławcze, jako instytucję drugiej instancji w postępowa-niu administracyjnym, a także przez sądy administracyjne, wskazuje na dwa zasadnicze obszary trudności. Pierwszy z nich związany jest z wydawanymi decyzjami WZ. Istnieją dwie zasadnicze wątpliwości zgłaszane wobec tych decyzji.

Po pierwsze, w oparciu o obowiązujące przepisy bardzo trudno jest rozdzielić sferę spraw, które powinny być rozstrzygane w decyzji WZ, a które w decy-zji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawowe kryteria są tak niejasne, iż nie tylko powodują praktyczne trudności interpretacyjne na pozio-mie gminy, ale budzą zasadnicze kontrowersje sądów administracyjnych.

Przyjęcie w polskim prawie, w przeciwieństwie do prawa angielskiego i nie-mieckiego, iż o tym, czy dana inwestycja ma charakter publiczny, decyduje jej przedmiot, a nie podmiot ją realizujący, powoduje, iż na podstawie decy-zji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lokalizowane są obiekty służące zarobkowej działalności gospodarczej podmiotów prywatnych73. W Anglii i w RFN pojęcie inwestycji publicznej, o ile w ogóle używane jest w literaturze przedmiotu (nie w prawie), jest tożsame z wykonywaniem zadań publicznych przez posiadającą władztwo publiczne instytucje. Przyjęto w tych krajach podmiotowe kryterium rozróżniania inwestycji prywatnych i publicznych.

Po drugie, wyraża się zastrzeżenie, iż w decyzjach WZ bardzo często, szcze-gólnie w początkowym okresie obowiązywania ustawy, zbyt wąsko zakreśla-



koordynacja

zamierzeń przestrzennych

nadzór wojewody

sądowa kontrola

decyzji o warunkach

67

no obszar analizy „sąsiedztwa”, czyli obszar na którym spełnione są warunki określone w art. 60 ust. 1 Uopizp. Zarówno orzecznictwo samorządowych kolegiów odwoławczych, jak i sądów administracyjnych wskazywało, iż do analizy powinny być przyjmowane obszary na tyle szerokie, aby ist-nienie takiego sąsiedztwa albo wykazać, albo jednoznacznie wykluczyć. W orzecznictwie, a w konsekwencji w literaturze, przyjęto, iż występują-ce w art. 60 ust. 1 pkt 1 Uopizp pojęcie działki sąsiedzkiej należy rozumieć szeroko, poszukując nawiązań do terenów leżących nie bezpośrednio obok, ale w jakiejś bliższej odległości.

Przyjęcie dość szerokiego obszaru analizy na potrzeby wydania decyzji WZ może być usprawiedliwione faktem, iż nie zawsze przylegająca działka sta-nowi dobry przykład zagospodarowania terenu, godny powielenia. Jednak trudno zaakceptować prezentowane w literaturze doktrynalne uzasadnienie tego stanu rzeczy: „Chodzi o wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, deklarowaną przez art. 6 ust. 2 pkt 1 Uopizp. Zgodnie z brzmie-niem powołanego przepisu każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warun-kami ustalonymi w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudo-wy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich” i dalej „należy zatem opowiedzieć się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej. Restrykcyjna interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 1 prowadziłaby do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności”74.

W sporządzonym w roku 2004 w Ministerstwie Transportu i Budownictwa raporcie omawiającym wyniki badania statystycznego w zakresie zagospoda-rowania przestrzennego zauważa się w stosunku do decyzji WZ, iż: „zwraca uwagę niski odsetek decyzji odmownych, co budzi pytania, czy procedura inwestycyjna w tym przypadku nie jest jedynie kolejną formalnością, zamiast być narzędziem selekcji niewłaściwych pomysłów inwestycyjnych i instrumen-tem kształtowania ładu przestrzennego”75.

Z kolei, w drugim obszarze związanym z koordynacją realizacji zamierzeń przestrzennych pomiędzy administracją rządową i samorządową, podważa się charakter prawny uzgodnień, podkreślając, iż nie mają one charakteru spraw indywidualnych, stanowiąc element procedury planistycznej. Stąd powstaje wątpliwość co do prawidłowości stosowania w uzgodnieniach pro-cedury kodeksu postępowania administracyjnego, mimo wyraźnego przepisu ustawowego76.

Dostępna statystyka dotycząca prowadzonych przez samorządowe kolegia odwoławcze i sądy administracyjne spraw w zakresie zagospodarowania przestrzennego jest bardzo ograniczona. W roku 2003 w ewidencji samo-rządowych kolegiów odwoławczych były 149 444 sprawy, w tym 15 069



problem definicji „sąsiedztwa”

odwołania do sko

– statystyka

spraw z zakresu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi łącznie 12,41% spraw (w tym sprawy toczące się w oparciu o przepisy ustawy o zagospoda-rowaniu przestrzennym z 1994 r. oraz ustawy o planowaniu i zagospodaro-waniu przestrzennym z 2003 r.). Naczelny Sąd Administracyjny w roku 2003 rozpatrzył łącznie 69 648 spraw, z czego 3 954 stanowiły sprawy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei od dnia wejścia w życie Uopizp w 2003 r. do końca 2004 r. w skali kraju wydano ponad 243,4 tys. Decyzji WZ, z czego 6,6 tys. było odmownych.

Dla porównania: w Anglii w roku budżetowym 2005/6 lokalne władze pla-nistyczne podjęły ok. 599 tys. decyzji, z czego 18% – a więc ok. 126 tys. – stanowiły odmowy udzielenia pozwolenia. Złożono 21 493 odwołania, tj. w stosunku do 3,59% decyzji planistycznych. Pozytywnie rozpatrzono co trzecie odwołanie – 7 186 odwołań, co stanowi 1,2% wszystkich decyzji planistycznych77.

Cullingworth i Nadin przytaczają ustalenia, przeprowadzonego w latach osiemdziesiątych, badania decyzji Inspektoratu Planistycznego. Okazało się, że inspekcja niemal nieodmiennie odrzuca odwołania dotyczące kwe-stii, w których lokalna władza planistyczna ma ustaloną politykę, zwłaszcza jako formalną część planu. Jak piszą, „kontrola zagospodarowania prze-strzennego i decyzje w sprawie odwołań na ogół stosują się do polityki [prze-strzennej] tam, gdzie ona istnieje”78.

Rozwiązania regulujące kontrolę administracyjną decyzji planistycznych w Pol-sce i w Anglii różnią się kilkoma zasadniczymi momentami. Ustrojowo, główną różnicą jest wynikający z ustawowego określenia spraw z zakresu zagospo-darowania przestrzennego jako zadania własnego gminy, umiejscowienie rozstrzygania odwołań w szczególnym quasi-samorządowym ciele, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze. W Anglii organem odwoławczym jest minister, w którego imieniu działa inspekcja planistyczna.

Drugą podstawową różnicą jest fakt, że w polskim systemie odwołania rozpatrywane są przez ciała o charakterze ogólnym, co najwyżej mogą-ce w trakcie rozpatrywania spraw z zakresu zagospodarowania przestrzen-nego powołać niezbędnych biegłych. Angielska Inspekcja Planistyczna jako inspektorów zatrudnia fachowców, z wykształceniem w zakresie zagospo-darowania przestrzennego (Inspekcja jest zresztą stosunkowo nieliczna – zatrudnia ok. 300 inspektorów etatowo i również ok. 150 jako konsul-tantów zewnętrznych).

Najważniejszą jednak różnicą systemu nadzoru administracyjnego nad dzia-łaniami jednostek samorządu terytorialnego w Anglii jest obowiązek badania przez Inspekcję Planistyczną projektów planów lokalnych przed ich uchwa-leniem – i to nie tylko pod względem formalnej zgodności z prawem, ale



odwołania od decyzji

planistycznych w anglii

odwołania: system polski

a angielski

69

także w zakresie ich treści. Zalecenia Inspekcji mają wiążący charakter dla lokalnej władzy planistycznej.

Prosta adaptacja tego typu rozwiązań w zakresie nadzoru i kontroli nie jest w Polsce możliwa z powodów zasadniczych różnic prawno-ustrojowych. Tym niemniej, jako punkt odniesienia analizy funkcjonowania rozwiązań polskich, rozwiązania angielskie uwydatniają słabą skuteczność rozwiązań polskich.

II.6. Ogólnikowa treść miejscowych planów zagospodarowania

przestrzennego

Zgodnie z art. 16 ust. 1 Uopizp, co do zasady, powinno się sporządzać pro-jekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na urzędowych kopiach mapy zasadniczej, a w przypadku ich braku – na kopiach map kata-stralnych w skali 1:1000. z kolei § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruk-tury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Rzpm)79 dopusz-cza możliwość sporządzania planów miejscowych dla inwestycji liniowych lub dla obszarów o znacznej powierzchni na mapach o skali 1:2000, nato-miast w przypadku planu obejmującego obszar intensywnej zabudowy oraz dla obszarów przestrzeni publicznej dopuszcza stosowanie map skali 1:500. Projekt rysunku, zgodnie z § 8 Rzpm, powinien być sporządzony w czytelnej technice graficznej, pozwalającej m.in. na ogłoszenie w dzienniku urzędowym województwa. Rozporządzenie wprowadza oznaczenia terenów stosowa-ne w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego:• dwie kategorie terenów zabudowy mieszkaniowej – jednorodzinnej i wie-

lorodzinnej,• trzy kategorie terenów zabudowy usługowej – zabudowy usługowej, spor-

tu i rekreacji oraz obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2,

• trzy kategorie terenów użytkowanych rolniczo – rolnicze, obsługi pro-dukcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, ryba-ckich i leśnych, oraz tereny zabudowy zagrodowej,

• dwie kategorie terenów techniczno-produkcyjnych – obiektów produk-cyjnych, składów i magazynów oraz obszary i tereny górnicze,

• ponadto osiem kategorii terenów zieleni i wód (w tym cmentarze, parki, lasy, obszary zagrożone powodzią, etc.), trzy kategorie terenów komuni-kacji oraz siedem kategorii terenów infrastruktury technicznej.

Rozporządzenie wymienia także 13 wymogów, jakie muszą spełniać zapisy usta-leń tekstu planu miejscowego odnoszące się do terenów objętych planem, w tym m.in. ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności:



przepisy prawa wyznaczające

zapisy planów miejscowych

1) określenie linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub

terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej,3) gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu

(§ 4 Rzpm).

Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pełnią dwie funkcję, jakie mają spełniać akty prawne w zakresie zagospodarowania przestrzennego na poziomie gminy, a mianowicie określają sposób użytkowania terenów oraz wskazują warunki zabudowy danego terenu w miejscowym planie zagospoda-rowania przestrzennego. W systemie niemieckim, generalnie określa się sposób użytkowania terenów w planie użytkowania terenów, natomiast w planie zabu-dowy można tylko precyzować zasady użytkowania określone w planie użytko-wania, ale przede wszystkim wprowadza się warunki dotyczące zabudowy.

Brak jest w polskim prawie rozwiniętych materialnych przepisów w zakresie dopuszczalności przeznaczenia użytkowania terenów w studiach oraz w pla-nach miejscowych. Rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium oraz planów miejscowych w swych regulacjach materialnych są dużo mniej rygorystyczne, kładąc akcent raczej na niezbędną dokumentację planistycz-ną i warunki techniczne planów, niż na stworzenie rygorów w zakresie moż-liwości zagospodarowania poszczególnych kategorii terenów oraz zabudowy działek położonych na ich obszarze.

II.6.1. Rysunek planu miejscowego

Sporządzane w latach 1995–2003 plany miejscowe były dokładniejsze niż plany sporządzane obecnie, można było z nich m.in. odczytać „kompozycję urbanistyczną” terenu – pewien porządek zabudowy, jaki przewidywały. Dzia-ło się tak, ponieważ były one sporządzane dla mniejszych obszarów i pomimo że nie były często sporządzane w skali 1:1000 czy 1:500, a 1:2000, to poprzez skąpy obszar jaki obejmowały, oraz poprzez fakt obowiązywania planów ogólnych, były dużo precyzyjniejsze niż plany uchwalane po 2003 r.

W przeciwieństwie do rozwiązań stosowanych w RFN, rozporządzenie w spra-wie projektu planu miejscowego wprowadziło znikomą ilość oznaczeń używa-nych na rysunkach planów, co powoduje, iż sporządzając plan gminy muszą stosować oznaczenia dodatkowe, wychodząc poza ustalenia rozporządzenia. Inaczej plany byłyby zupełnie nieczytelne. Braki rozporządzenia powodują, iż rysunki planów miejscowych jedynie z grubsza określają przeznaczenie tere-nów i nie da się z nich odczytać warunków zabudowy (zagospodarowania) działek objętych planem.

Główną wadą rysunków miejscowych planów zagospodarowania przestrzen-nego sporządzanych w miastach jest brak ustaleń w zakresie użytkowania



funkcje planów miejscowych

skąpe instrumentarium

planów miejscowych

71

RYSUNEK 1. RYSUNEK MIEJSCOWEGO PLANU ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO ŚRÓDMIEŚCIA – REJONU DOLNEGO MIASTA CZĘŚCI MIESZKANIOWEJ W GDAŃSKU Z 2006 R.

RYSUNEK 2. PLAN ZABUDOWY (BEBAUUNGSPLAN) NR 840 KORNELIMÜNSTER--WEST, SCHLECKHEIMER STRASSE W AKWIZGRANIE



przykład polskiego

planu miejscowego

przykład niemieckiego

planu zabudowy

terenów oraz w zakresie dopuszczalnej zabudowy na konkretnych parce-lach. O ile regułą w RFN jest, iż sporządza się plany zabudowy dla bardzo małych fragmentów miasta, liczących co najwyżej kilka hektarów, to w pol-skich miastach sporządza się plany dla obszarów liczących kilkanaście lub kilkadziesiąt hektarów. Ponadto, o ile regułą w Niemczech jest sporządzanie rysunków planów zabudowy w skali 1:500, to w Polsce regułą jest sporzą-dzanie rysunków planów miejscowych w skali 1:1000.

Prezentowany powyżej rysunek planu zabudowy dla obszaru miejskiego Akwizgranu o powierzchni ok. 3,36 ha jest w swym zakresie dużo bogatszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na rysunku pla-nu widoczne są projektowane linie zabudowy budynków, które mogą być usytuowane na działkach, oraz określone są indywidualnie podstawowe parametry techniczne, jakim muszą odpowiadać stawiane na tych obsza-rach budynki, a także zawarte są informacje o projektowanym i chronionym zadrzewieniu.

Sporządzane w polskich miastach rysunki miejscowych planów zagospo-darowania przestrzennego wykazują większe podobieństwo formalne do angielskich rysunków planów obszarów działania (action area plans). Zbliża je m.in. znacznie większy przeciętnie niż w niemieckich planach zabudowy obszar objęty planem działania.

RYSUNEK 3. PROJEKT RYSUNKU PLANU OBSZARU DZIAŁANIA (ACTION AREA PLAN) NEWCASTLE DZIELNICE BENWELL I SCOTSWOOD



rysunki planów

w polsce i niemczech

przykład angielskiego

planu obszaru działania

73

Istotą planu obszaru działania jest określenie rozwoju/regeneracji konkretnej dzielnicy miasta. Plan taki zawiera zarówno ustalenia o charakterze strate-gicznym oraz przestrzenne instrumenty ich realizacji, jak też konkretne – co do parceli – lokalizacje planowanych inwestycji publicznych oraz możliwych sposo-bów użytkowania terenu. W związku z tym, rysunki zawarte w planie obszaru działania muszą uwzględniać podział planowanego obszaru na parcele.

W porównaniu z niemieckimi planami zabudowy, plany obszaru działania określają w większej mierze sposób użytkowania niż warunki zabudowy, tym niemniej ich ustalenia są znacznie bardziej konkretne niż decyzje planów użyt-kowania terenów: mogą dotyczyć nie tylko np. przeznaczenia konkretnych działek na cele zabudowy mieszkaniowej, ale także określać charakter tej zabudowy, jej gęstość itp. Bardziej szczegółowe zalecenia dotyczące chociażby wyglądu budynków bądź terenu wokół nich, w systemie angielskim zawarte są w dokumentach uzupełniających, nie będących formalnie częścią planu.

Regulacje angielskie nie narzucają skali sporządzanego rysunku, wymagają jednak zapewnienia pełnej użyteczności rysunków stanowiących formalną część planu, a więc informujących o realnej możliwości danego sposobu zagospodarowania terenu. Mianowicie, rysunki powinny odpowiadać skalą celom dokumentu planistycznego (aby jasno wskazać wszystkie jego roz-strzygnięcia) oraz wszędzie tam, gdzie ilustrują postanowienia dotyczące konkretnych terenów lub lokalizacji konkretnej inwestycji, odwoływać się do istniejących granic działek.

Bezpośrednim narzędziem kontroli zabudowy jest w Anglii pozwolenie pla-nistyczne. Stąd też, szczegółowości informacji na temat możliwego sposobu zagospodarowania konkretnej działki, właściwej niemieckim planom zabudo-wy, w systemie angielskim odpowiadają raczej wymogi związane z dokumen-tacją – w tym rysunkową (na ogół w skali 1:1250) – wniosku o pozwolenie planistyczne, niż rozwiązania stosowane w planach.

II.6.2. Teksty planów miejscowych

O ile rysunki miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i pla-nów zabudowy wykazują znacznie różnice, o tyle sam tekst planu miejsco-wego i planu zabudowy wskazuje daleko idące podobieństwo co do zasad zagospodarowania terenów, z tym, że niemieckie plany zabudowy w swych zapisach odnoszą się do konkretnych działek wskazanych na rysunku pla-nu i konkretnych gruntów przeznaczonych pod zabudowę w liniach wska-zanych na rysunku, podczas gdy ustalenia planów miejscowych odnoszą się do terenów będących agregacją parceli.

Teksty planów miejscowych określają wymogi co do zadrzewienia i kształto-wania krajobrazu oraz warunków technicznych budynków. Jednak w tekstach



rysunki planów w anglii

tekst planu miejscowego

niemieckich planów zabudowy z reguły ściślej, niż w planach miejscowych, określa się gatunki drzew i roślin, jakie mają być sadzone i utrzymywane na obszarze objętym planem, oraz dokładnie określa się warunki techniczne budowli – kąty dachów, odległości pomiędzy granicą działki i budynkami, kierunki ustawienia budynków wobec stron świata, etc. a także wymagania budowlane dotyczące usytuowania i parametrów garaży, miejsc postojowych czy materiałów zewnętrznych z jakich powinny być wykonane budowle.

Kolejną różnicą pomiędzy miejscowymi planami a niemieckimi planami zabu-dowy są uzasadnienia. W Polsce brak jest formalnego wymogu sporządza-nia i dołączania do planu miejscowego uzasadnienia szeroko wyjaśniającego przyjęte w planie rozwiązania, zarówno z budowlanego, jak i ekologicznego punktu widzenia. Nawet jeśli takie uzasadnienia powstają na różnym etapie procesu opracowywania planu, to brak ustawowego obowiązku dołączania ich do planu, w praktyce uniemożliwia mieszkańcom i inwestorom zrozumie-nie przyjętych rozstrzygnięć planistycznych.

W RFN istnieje prawny obowiązek dołączania do planu zabudowy uzasadnie-nia (Begründung) – liczącego kilkadziesiąt, a w skomplikowanych przypadkach nawet sto i więcej stron opisu zawierającego:1) ogólne uzasadnienie – obejmujące uzasadnienie wyboru takiego, a nie

innego obszaru planu, jego dotychczasowe użytkowanie (użytkowanie terenów ościennych) oraz uzasadnienie konieczności zmiany tego użyt-kowania; informacje ważne z punktu widzenia procedury wyważania interesów (Abwägung); cele jakie chce się osiągnąć przez wprowadzenie planu; uwarunkowania rozwoju wynikające z innych planów na tym obsza-rze, zwłaszcza planu krajobrazowego; opisującego niezbędne inwesty-cje w zakresie uzbrojenia działek, partycypację w uzbrojeniu podmio-tów prywatnych; niezbędną infrastrukturę socjalną, jaka ma powstać na obszarze planu i zagospodarowanie przestrzeni publicznych; uzasadnienie przyjętego w planie użytkowania terenu oraz wskaźników zabudowy – wraz ze wskazaniem przykładowym usytuowania budynków na działkach czy też elementów budowlanych przewidzianych w planie; bilans powierzchni oraz koszty wykonania uzbrojenia i zasady jego wykonania;

2) raport o środowisku – diagnozę stanu środowiska oraz opis rozwiązań przyjętych w planie w zakresie – ochrony ludzi przed emisją substancji szkodliwych, hałasem etc., ochronę zwierząt i roślinności, gruntu, wód, klimatu i powietrza oraz zasady monitorowania środowiska na terenie objętym planem.

Również regulacje angielskie wymuszają obszerne uzasadnienie przyjmowa-nych rozwiązań. Plany angielskie obejmują – wewnątrz samych formalnych dokumentów – uzasadnienia wszelkich ustalonych polityk przestrzennych oraz przyjętych decyzji. Deklaracja Polityki Planistycznej Nr 12 zwraca uwagę na konieczność jasnego odróżnienia, w tym graficznego i typograficznego,



uzasadnienia rozwiązań

przyjętych w planie

uzasadnienia

w planach niemieckich

uzasadnienia

w planach angielskich

75

ustaleń planów i ich uzasadnień. Deklaracja wskazuje też na obowiązek rozłączności merytorycznej ustaleń oraz ich uzasadnień, tj. te ostatnie nie mogą w żaden sposób uszczegółowiać czy rozwijać tych pierwszych.

Osobnym obowiązkiem, wprowadzonym przez ustawę z 2004 r. jest przepro-wadzenie tzw. Sustainability Appraisal oraz – dla większych projektów – oceny wpływu na środowisko, której zasadniczym punktem odniesienia jest Dyrek-tywa 2001/42/WE. Ustalenia obu ocen włączane są do projektu dokumentu planistycznego.



ROZDZIAŁ III

Ocena polskiego prawa

zagospodarowania przestrzennego.

Propozycje zmian

III.1. Ocena w kontekście standardów demokratycznego

państwa prawnego

III.1.1. W Polsce, tak jak w Anglii oraz w RFN, ustawodawstwo ogranicza wolność zabudowy rozumianą jako prawo do zabudowania (zagospodaro-wania) każdego gruntu zgodnie z wolą właściciela. Zabudowa (zagospoda-rowanie) wymaga określenia warunków przez administrację publiczną, przy czym mogą również te warunki prowadzić z jednej strony do wywłaszczenia, a z drugiej strony do zakazu zmiany sposobu zabudowania (zagospodaro-wania) danego terenu.

Obowiązujące w Polsce prawo w zasadzie respektuje powyższe zasady, ale, wprowadzając zupełnie oryginalną instytucję decyzji o warunkach zabu-dowy i zagospodarowania terenów, wprowadza także domniemanie rosz-czenia o określenie zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku planu w drodze decyzji administracyjnej.

III.1.2. Polska doktryna prawa samorządu terytorialnego oraz prawo zagospo-darowania przestrzennego deklaruje zasadę władztwa planistycznego gmi-ny, w tym sensie, iż gminom jest przyznane prawo do opracowania koncepcji zagospodarowania gminy, a także są one w tym celu wyposażone w odpo-wiednie narzędzia prawne – obowiązek sporządzania studium uwarunkowań oraz w prawo sporządzania planów miejscowych.

Jednak władztwo to jest w poważnym stopniu ograniczone w sposób ustawo-wy i administracyjny, odbiegający od standardów demokratycznego państwa prawnego, poprzez:1) obowiązek sporządzania planów miejscowych dla wskazanych w ustawie

przestrzeni; 2) obowiązek uzgodnień z administracją rządową treści studium i planów; 3) obowiązek wydania decyzji dla lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ograniczenia władztwa planistycznego nie są rekompensowane partycypa-cją w decyzjach planistycznych podejmowanych przez samorząd regional-ny i administrację rządową na szczeblach regionalnym i krajowym.

ograniczenia

wolności zabudowy

władztwo planistyczne gmin

77

III.1.3. Planowanie przestrzenne nie jest zintegrowane z planowaniem inwesty-cyjnym. Główne mankamenty to brak bilansowania potrzeb i oferty uzbrojo-nych terenów z potrzebami rynku oraz z możliwością uzbrojenia ich w odpo-wiednim czasie przez gminę, co powinno być podstawowym elementem studium. Przepisy pozwalają także na uchwalenie planu (decyzji o warunkach zabudowy) i wydawanie pozwoleń na budowę, w sytuacji fizycznego braku uzbrojenia terenów.

Brak jest koordynacji działań władz publicznych w przestrzeni. Studia są wiążące tylko przy sporządzaniu planów miejscowych, ale już nie przy sporzą-dzaniu decyzji WZ. Studia wiążą tylko organy gminy, ale już nie organy samo-rządu województwa i administracji rządowej, które mogą ręcznie sterować zagospodarowaniem przestrzennym przy pomocy instytucji uzgodnień.

III.1.4. Partycypacja społeczna ma w Polsce charakter w istocie formalny (ochrona interesu prawnego), a nie służy wyważeniu rzeczywistych inte-resów prywatnych i publicznych na danym terytorium (realizacja interesu faktycznego). Stąd m.in. brak jest wariantowania zagospodarowania tere-nów w samym projektowaniu prowadzonym przez władze miejskie. Uczest-nictwo podmiotów prywatnych ma formę krytyki projektu planu, a nie współprojektowania najkorzystniejszego zagospodarowania przestrzennego danego terenu.

Głównym problemem w procesie kontroli administracyjnej i orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie prawa zagospodarowania przestrzen-nego są trudności w ocenie prawidłowości treści decyzji WZ. Brak jest głęb-szego wnikania sądów i samorządowych kolegiów odwoławczych oraz orga-nów nadzorczych w prawidłowość podejmowanych w planach i w decyzjach rozstrzygnięć, w związku z procedurą wyważania interesów. Choć samo wyważanie interesów nie jest doktrynalnie kontestowane – wręcz przeciwnie, podkreśla się jego duże znaczenie dla ochrony prawnej obywateli – brak jest jasnych przepisów o charakterze materialnym, w sposób pozytywny ukierunkowujących w tym względzie działania władz publicznych.

III.1.5. Szczegółowość planów miejscowych odbiega od standardów niemie-ckich i angielskich, zarówno w części dotyczącej rysunku planu, jak i treści. Miejscowe plany nie są sporządzane z dokładnością do działek budowla-nych, brak jest w nich możliwości regulacji podziałów i scaleń. Nie istnieje obowiązek publikacji uzasadnień (raportów wyjaśniających podjęte decy-zje), zarówno do studium uwarunkowań, jak i planów miejscowych.

W ujęciu najbardziej syntetycznym, zasadnicze wady polskiego systemu pla-nowania i kontroli zagospodarowania przestrzennego polegają na:

ROZDZIAŁ III. OCENA POLSKIEGO PRAWA ZAGOSPODAROWANIA

PRZESTRZENNEGO. PROPOZYCJE ZMIAN.

integracja planowania

przestrzennego

i inwestycyjnego

partycypacja społeczna

kontrola administracyjna

i sądowa

szczegółowość

planów miejscowch

1) odmiennym niż w dojrzałych systemach ulokowaniu zakresu władztwa pla-nistycznego gmin z jednej strony, a ochrony praw właścicieli i mieszkańców – z drugiej.

2) słabej integracji systemu i braku przepisów prawa wymuszających sku-teczne formy planowania;

III.2. Niezbędne zmiany w prawie zagospodarowania

przestrzennego

Postulaty zmian prawnych muszą zmierzać w dwóch kierunkach: 1) wzmocnienia władztwa planistycznego gmin przy równoczesnym bardziej

skutecznym zapewnieniu ochrony praw właścicieli i mieszkańców oraz wprowadzeniu mechanizmów zapewniających realizację polityki prze-strzennej państwa;

2) wprowadzenia przepisów prawnych wymuszających dobrą jakość plano-wania oraz integrujących cały system przestrzenny.

Zmiany dotyczą dwóch kręgów przepisów prawnych. Po pierwsze, należy znowelizować przepisy samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w konsekwencji zmianie ulegną także przepisy wykonawcze do ustawy) oraz znowelizować ustawę o gospodarce nieruchomościami i ustawę – Prawo budowlane. Niezbędna jest korelacja obecnych w nich rozwiązań z proponowaną nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospoda-rowaniu przestrzennym.

Po drugie, pełna reforma systemu wymaga także zmian w wielu innych usta-wach, przede wszystkim o charakterze materialnym (oraz w aktach wyko-nawczych do nich).

III.2.1. Zgodne ze standardami określenie zakresu władztwa planistycznego gmin wymagałoby przede wszystkim:

• Dostosowania przepisów ustawy do konstytucyjnego rozumienia ochro-ny prawa własności

Obecne przepisy stwarzają wrażenie, iż w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istnieje roszczenie o wyda-nie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warun-kach zabudowy (art. 4 Uopizp) oraz prawo do zagospodarowania tere-nu w zasadzie przez każdego wnioskującego właściciela (art. 6 Uopizp). Tego typu wykładnia wzmacnia negatywne skutki stosowania narzędzia decyzji WZ. Ustawa powinna – wzorem ustaw niemieckiej czy angielskiej – wprowadzać jasną zasadę ochrony tylko już istniejącego stanu zagospo-darowania. Jedynie jej naruszenie (np. poprzez wywłaszczenie) powinno uzasadniać roszczenia finansowe.



wady polskiego systemu

zasadnicze kierunki zmian

dostosowanie przepisów

ustawy do konstytucji

79

• Zastąpienia instytucji uzgodnień instytucją opiniowania Koordynacja działań podmiotów publicznych powinna odbywać się

dzięki rozwiązaniom systemowym, i opierać się na dokumentach mają-cych walor prawny (przepisy prawa materialnego, dokumenty plani-styczne o szerszym zakresie terytorialnym oraz o charakterze specjali-stycznym), a nie opierać się na równoległym dyskrecjonalnym działaniu wielu instytucji uzgadniających. Zmiany idące w tym kierunku wymagają także nowelizacji szeregu ustaw prawa materialnego, w szczególno-ści dotyczących ochrony środowiska, budowy i zarządzania drogami publicznymi, ochrony zabytków, energetyki i telekomunikacji, terenów rolnych, lasów.

Ponadto, trzeba przyjąć, iż każdy podmiot publiczny, dysponujący władz-twem publicznym, realizuje zadania publiczne i każde jego działanie w prze-strzeni jest inwestycją publiczną – co oznacza przejście na podmiotowe rozumienie inwestycji publicznej – odnoszące się do podmiotu, a nie przedmiotowe – odnoszące się do samej inwestycji.

• Określenia możliwości zagospodarowania terenu bez konieczności sporządzania planu miejscowego

Utrzymywanie decyzji WZ uzasadniane bywa najczęściej praktyczną koniecznością dopuszczania zabudowy na terenach nieobjętych planem miejscowym. Prawo powinno rzeczywiście określać tego typu narzędzia, jednak pozostające w zgodzie z zasadniczymi celami systemu planowa-nia i kontroli zagospodarowania przestrzennego.

Zalecanym rozwiązaniem powinno stać się zobowiązanie gmin do okre-ślenia w studiach terenów ścisłej zabudowy oraz danie możliwości radom gmin podejmowania uchwał, stanowiących w istocie uproszczone plany miejscowe, określające z dokładnością geodezyjną działki, na których może być realizowana zabudowa bez konieczności sporządzania planu miejscowego; warunkiem powinno być istnienie na tych terenach wystar-czającego uzbrojenia terenu pod planowaną zabudowę.

Dodatkowo należy wprowadzić zasadę, iż na terenie ścisłej zabudowy, a w szczególności na terenie nie objętym planem, istnieje obowiązek uzy-skania zgody rady gminy na przeprowadzenie zamierzenia określonego we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

III.2.2. Równolegle powinny zostać wprowadzone zmiany prawne zmierzające do pełniejszej ochrony praw właścicieli i mieszkańców, poprzez:

• Wzmocnienie instytucji partycypacji społecznej Trzeba przeciwdziałać formalnemu traktowaniu partycypacji, poprzez

wyważanie faktycznych interesów mieszkańców (użytkowników) terenu objętego planem oraz wprowadzić mechanizmy sprzyjające poddawaniu pod publiczną debatę w chwili wyłożenia projektu planu wariantowych rozwiązań.



zastąpienie instytucji

uzgodnień

określenia możliwości

zagospodarowania

terenu bez planu

wzmocnienie instytucji

partycypacji społecznej

• Wzmocnienie i lepsze ukierunkowanie nadzoru administracyjnego nad sporządzaniem planu

Należy wzmocnić kontrolę administracyjną i sądową nad samym proce-sem partycypacji. Szczególnie wnikliwej weryfikacji nadzorczej powinny być poddane odrzucone wnioski do planów, i to nie tylko ze względu na ochronę interesów prawnych właścicieli (użytkowników) terenów, ale przede wszystkim ze względu na wyważenie faktycznych interesów miesz-kańców zgłaszanych w procesie partycypacji.

III.2.3. Integrację systemu planowania zagospodarowania przestrzennego oraz merytoryczne polepszenie jakości planów należy zapewnić poprzez:

• Wyeliminowanie instytucji decyzji o warunkach zabudowy i zagospoda-rowania terenu

Jest to instytucja rozbijająca system planowania zagospodarowania prze-strzennego. Instytucję tę z powodzeniem mogą zastąpić „małe” plany miejscowe – sporządzane dla niewielkich (kilkuhektarowych) terenów.

• Wzmocnienie roli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

Studium powinno stać się rzeczywistym narzędziem kierowania rozwojem przestrzennym gminy, choć nie może stać się bezpośrednią podstawą wydawania pozwolenia na budowę, z pominięciem planu miejscowego.

W szczególności, studium powinno wskazywać tereny ścisłej zabudowy (na których istnieją luki w zabudowie, i które mogą być w sposób zaprojekto-wany w studium zabudowane o ile istniejące uzbrojenie jest wystarczające) oraz tereny przewidziane do zabudowy i nieprzewidziane do zabudowy. Ustalenia studium dotyczące budowy infrastruktury (tereny, sposoby) powinno zobowiązywać wszystkie władze publiczne.

• Wprowadzenie zasad obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzen-nym na poziomie lokalnym

Wymienione w ustawie zasady (dyrektywy) planowania i zagospodarowa-nia przestrzennego (art. 1 ust. 2) mają charakter ogólny, czy wręcz niedo-określony, i jedynie w niedoskonały sposób mogą ukierunkowywać proces planowania. Ich katalog należałoby uzupełnić o zasady realnie zmierzające do budowy ładu przestrzennego, np. o regułę, iż sanacja i modernizacja istniejących terenów zabudowanych ma pierwszeństwo przed zagospoda-rowaniem obszarów wolnych oraz regułę przeciwdziałania rozpraszaniu osadnictwa w skali kraju i regionu.

• Zintegrowanie planowania miejscowego z planowaniem inwestycyjnym Należy wprowadzić zasadę, że uchwalenie planu miejscowego jednocześnie

nakłada na gminę obowiązek podjęcia realizacji przewidzianych w planie zmian w zakresie uzbrojenia terenów. Przy wprowadzeniu do systemu



nadzór administracyjny

nad sporządzaniem planu

integracja planowania

81

planowania instrumentu etapowania zagospodarowania, etapowanie budowy infrastruktury powinno być skoordynowane z etapowaniem uwal-niania terenów pod zabudowę. W momencie wydania pozwolenia na użytkowanie budynków powinna być wybudowana (zmodernizowana) niezbędna infrastruktura przewidziana planem.

Równocześnie należałoby wprowadzić obowiązek bilansowania tere-nów w zależności od zmian w ich użytkowaniu, oraz etapowania realizacji zamierzeń i uwalniania gruntów, odpowiednio do możliwości finanso-wych budżetu gminy oraz dochodów jednostek organizacyjnych i spółek komunalnych już na poziomie studium uwarunkowań.

• Eliminację ogólnikowości miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego

W celu zapewnienia skuteczności instrumentu planu miejscowego, nie-zbędne jest (art. 16 ust. 1 Uopizp) wprowadzenie zasady, iż plany powinny być sporządzane z dokładnością do działek geodezyjnych i zawierać ozna-czenia odnoszące się do nich. Konieczne jest też wprowadzenie nowych rozporządzeń w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia określającego klasyfikację terenów użytkowych oraz dopuszczalne zagospodarowanie tych terenów, jak i ujednolicających w skali kraju wskaźniki dopuszczalnej zabudowy.

Należy też wprowadzić obowiązek załączania do planu miejscowego uza-sadnienia przyjmowanych rozwiązań i ustaleń.

III.2.4. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami powinna być znowelizowana w celu zintegrowania przepisów o podziale nieruchomości z nowymi regulacjami w zakresie podziału nieruchomości w planie miejscowym. Jednocześnie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane powinna zostać uzupełniona o procedurę wydawania decy-zji o pozwoleniu na budowę na obszarze ścisłej zabudowy, po uzyskaniu zgody rady gminy.

III.2.5. Polskiemu systemowi planowania zagospodarowania przestrzenne-go brak jest regulacji materialnie określających przebieg i zasady planowa-nia. Stąd niezbędny jest znacznie szerszy zakres zmian prawnych niż jedynie zasadnicza zmiana obecnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze-strzennym, wraz ze skorelowanymi zmianami w ustawie o gospodarce nie-ruchomościami oraz w ustawie Prawo budowlane. Drugi krąg niezbędnych zmian prawa regulującego zagospodarowanie przestrzenne powinien objąć nowelizację szeregu ustaw w zakresie prawa materialnego zmierzając do:• wprowadzenia instrumentów planistycznych (planowania specjalisty-

cznego) w zakresie zadań realizowanych przez administrację rządową;• korelacji planów zagospodarowania przestrzennego województwa i stu-

diów uwarunkowań oraz koncepcji z tymi planami specjalistycznymi;



eliminacja ogólnikowości

zmiany w prawie materialnym

• wprowadzenia instrumentów w zakresie stanowienia przepisów o cha-rakterze powszechnie obowiązującym – rozporządzeń i aktów prawa miejscowego, za pomocą których administracja rządowa realizowałaby swoje ustawowe zadania.

Zmiany powinny objąć w szczególności nowelizację ustaw regulujących takie dziedziny działalności administracji jak transport kolejowy i drogowy oraz budowę dróg publicznych, prawo energetyczne, telekomunikacyjne, geolo-giczne i górnicze oraz wodne, ochronę środowiska, przyrody, lasów, terenów rolnych, morskich, działkowych, zabytków, ponadto gospodarkę odpada-mi i uzdrowiska.



83

PRZYPISY

1 R. Krupa-Dąbrowska, Plany pod przymusem, Rzeczpospolita 17.01.2005 r.2 M. Stefanowski, Dlaczego tak brzydko, Gazeta Wyborcza 12.08.2004 r.3 P. Korcelli, Problematyka regionów metropolitalnych w Stanach Zjednoczonych i w Wielkiej

Brytanii, Przegląd Geograficzny, t. XXXIX, Z.2, 1967, s. 333.4 UMP zrzesza: Białystok, Bydgoszcz, Gdańsk, Katowice, Kraków, Lublin, Łódź,

Poznań, Rzeszów, Szczecin, Warszawę, Wrocław.5 Drezno/Lipsk, Berlin, Brema, Frankfurt nad Menem, Heidelberg/Mannheim, Norym-

berga, Monachium, Hamburg, Hanower, Kolonia/Dortmund/Essen, Stuttgart.6 Birmingham, Leeds, Liverpool, Manchester, Newcastle i Sheffield.7 In der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1997 (BGBl. i S. 2081).8 In der Fassung der Bekanntmachung vom 27. August 1997 (BGBl. i S. 2141).9 Szerzej o problemie ustroju, zadań i kompetencji obszarów metropolitalnych w RFN

zob. I. Zachariasz, Metropolie w terytorialnym podziale władzy w RFN. Podstawy teore-tyczne i rozwiązania praktyczne, Warszawa 2006 (niepublikowana praca doktorska na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego).

10 Np. Cullingworth i Nadin, The town and country planning in the UK, 2006.11 The EU compendium of spatial planning systems and policies, 1997.12 BGBl. S. 1.13 Cytat za B-O. Bryde, Eigentum und Erberecht [w:] I. von Münch (Begr.), P. Kunig

(Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, München 1992, s. 832.14 W. Krebs, Baurecht [w:] Schmidt-Aßmann E. (Hrsg.): Besonderes Verwaltungsrecht,

wyd.10, Berlin-New York 1995, s. 376.15 W. Erbguth, op.cit., s. 356.16 M. Oldiges, Baurecht [w:] U. Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, 1995, s. 490.17 F. Ossenbühl, Die Quellen des Verwaltungsrecht [w:] H-U. Erichsen, W. Martens

(Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 1978, s. 68.18 Cullingworth i Nadin, Town and..., 2006, s. 195.19 The EU compendium of spatial planning systems and policies, 1997.20 M. Oldiges, op.cit., s. 497.21 BGBl. 1991 i S. 58.22 BGBl. i S. 132.23 BVerfGE 26, 228.24 W. Roters, Kommunale Selbstverwaltung [w:] i von Münch (Begr.), P.Kunig (Hrsg.),

op.cit., s. 228.25 M. Oldiges, op.cit., s. 604.26 Valuing planning obligations in England, 2006. Raport dla Department for Com-

munities and Local Government, za: Government response to the Local Government Committee’s Report on planning-gain supplement, The Stationary Office, Norwich 2006, s. 5.

27 Po reformie 2004 r. kwestie infrastrukturalne – wraz z środowiskowymi, społecz-nymi i gospodarczymi – ujmowane są w kontekście trwałego rozwoju (por. PPS 1: Delivering Sustainable Development).

28 Za Cullingworth i Nadin, Town and..., 2006.29 Dz.U. nr 80, poz. 717, z późn. zm.30 Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.

31 Dz.U. z 2004 r, Nr 261, poz.2603, z późn. zm.32 Por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz,

Warszawa 2006, s. 79.33 Por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie..., s. 7. 34 Poniższy fragment Raportu oparty jest na odpowiednich fragmentach książ-

ki H. Izdebskiego „Fundamenty współczesnych państw”, Warszawa 2007, s. 137 i nast.

35 P 2/98 – OTK 1999 nr 1, poz. 2.36 SK 11/02 – OTK-A 2004 nr 7, poz. 66.37 Por. Z. Niewiadomski, Planowanie..., s. 56.38 Wyrok z dnia 9 listopada 1999 r. – K 28/98.39 II SA 807/99 – LEX nr 46219.40 IV SA 1678/98 – LEX nr 48263.41 IV SA 1309/99 – LEX nr 48247.42 Por. M. Szewczyk [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospo-

darowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 49).43 Z. Niewiadomski, Planowanie..., s. 62.44 Z. Niewiadomski, Planowanie..., s. 62.45 Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys sytemu, Warszawa 2001, s. 86.46 W obecnym stanie prawnym obowiązek ten odnosi się do terenów wskaza-

nych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz.U. Nr 41, poz. 412, z późn. zm.) oraz do tere-nów wskazanych w art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.).

47 Zob. Projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze-strzennym, 31 stycznia 1997 r., opracowany w Ministerstwie Budownictwa.

48 Dz.U. Nr 118, poz. 1233.49 A. Jędraszko, Samorząd terytorialny w Niemczech na przykładzie Stuttgartu, Warszawa

1994, s. 205 i nast.50 A. Jędraszko, Plany struktury. Zastosowanie do planowania przestrzennego województw,

Warszawa-Łódź 1981, s. 13 i nast.51 Załącznik nr 1 do uchwały Nr LIV/3249/06 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 6 lipca 2006 r.

– Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, T.1, s. 240–241.

52 Generalised Land Use Database Statistics for England 2005, Department for Commu-nities and Local Government, London 2007.

53 Lasy i użytki rolne.54 W związku z poszerzeniem obszaru miasta, Rzeszów ma 166 492 mieszkań-

ców i 77,2 km2 powierzchni (dane na koniec stycznia 2007 r.).55 Tereny zabudowane.56 Raport o stanie miasta Gdańska rok 2005, Urząd Miasta Gdańska 2006 r., s. 61.57 A. Fischer, Flächennutzung in Großstädten, BAW Institut für Wirtschaftsforschung,

September 1999, s. 10.58 e-Digest of Environmental Statistics, wrzesień 2003.59 Np. Będą plany. Stanieją mieszkania, Życie Warszawy 20.03.2004 r., Zmusić gminy do

planowania, Rzeczpospolita, 21.03.2005.

PRZYPISY

85

60 Planowanie przestrzenne w gminach. Informacja o wynikach badania statystycznego – stan na 31.12.2004, Ministerstwo Transportu i Budownictwa, Warszawa marzec 2006, s. 13.

61 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, s. 22.

62 Z. Niewiadomski (red.), Planowanie..., s. 44.63 Por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie..., s. 492–496.64 Z. Niewiadomski (red.), Planowanie..., s. 414.65 M. Oldiges, Baurecht..., s. 558.66 A. Jędraszko, Ekspertyza na temat dopuszczalności uzupełnienia zabudowy istniejącej w sy-

tuacji braku planu miejscowego w Niemczech, wykonana dla Unii Metropolii Polskich, 2002 r.

67 Szerzej: M. Gdesz, Opłaty adiacenckie jako forma udziału nieruchomości w finansowaniu lokalnej infrastruktury publicznej, niepublikowana praca doktorska na Wydziale Pra-wa i Administracji Uniwersytetu im Adama Mickiewicza w Poznaniu.

68 Z. Niewiadomski, Planowanie..., s. 6.69 III ARN 49/93; OSN 1994/9/181.70 Z. Niewiadomski, Planowanie.., s. 41.71 M. Szewczyk, op. cit., s. 53.72 Załącznik nr 2 do uchwały nr CV/1207/IV/2006 Rady Miasta Poznania z dnia

10 października 2006.73 IV SA/Wa 705/04 i IV SA/Wa 114/05.74 Z. Niewiadomski (red.), Planowanie..., s. 495.75 Planowanie przestrzenne..., s. 10.76 IV SA/Wa 406/05.77 Development Control Statistics, England, 2005/06, Department for Communities and

Local Government, London October 2006.78 Cullinworth i Nadin, Town and..., s. 161.79 Dz.U. Nr 164, poz. 1587.

PRZYPISY

BIBLIOGRAFIA

Benwell Scotswood: Area Action Plan. Development Plan Document. November 2006: Preferred Option Report, Newcastle City Council, Newcastle 2006

Blackhall J.C., Planning law and practice, 3rd ed., Cavendish Publishing Ltd., Abingdon 2006

Bogacz D., Własność i osoba w myśli katolickiego personalizmu, Czasopismo Prawno-Historyczne t. 56: 2004, z. 1

Brohm W., Zagospodarowanie przestrzenne [w:] Łętowski J., Pruszyński, J.P. (red.): Admi-nistracja Republiki Federalnej Niemiec, Wrocław 1983;

Brohm W., Samorząd gminny a państwowe planowanie przestrzenne, ST 6/1992Bryde B-O., Eigentum und Erberecht [w:] Münch I. (Begr.), Kunig P. (Hrsg.), Grundgesetz-

Kommentar, München 1992Connecting England. A framework for regional development. Final report of the TCPA-appo-

inted Hetherington Commission on the future development needs and priorities of England, Town and Country Planning Association, London 2006

Ceaig P.P., Administrative law, 5th ed., Thomson, Sweet and Maxwell, London 2003Creating Local Development Framework. A Companion Guide to PPS 12, 2004Cullingworth B., Nadin V., Town and country planning in the UK, 14th ed., Routledge,

London 2006Development Control Statistics, England 2005/06, Department for Communities and Local

Government, London 2006Driehaus H-J., Erschließungs- und Ausbaubeiträge, München 2001Erbguth W., Bauplanungsrecht [w:] N. Achtenberg, G. Püttner (Hrsg.), Besonderes Verwal-

tungsrecht, T.I. Heidelberg 1990Fischer A., Flächennutzung in Großstädten, BAW Institut für Wirtschaftsforschung, Sep-

tember 1999Gdesz M., Opłaty adiacenckie jako forma udziału nieruchomości w finansowaniu lokalnej infra-

struktury publicznej, niepublikowana praca doktorska na Wydziale Prawa i Admi-nistracji Uniwersytetu im Adama Mickiewicza w Poznaniu

Generalised land use database statistics for England, Department for Communities and Local Government, London 2007

Government response to the Local Government Committee’s Report on planning-gain supplement, The Stationary Office, Norwich 2006

Izdebski H., Konstytucyjne granice ochrony prawa własności, ekspertyza sporządzona dla Unii Metropolii Polskich 2005 r.

Izdebski H., Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2007Jędraszko A., Plany struktury. Zastosowanie do planowania przestrzennego województw, War-

szawa-Łódź 1981Jędraszko A., Samorząd terytorialny w Niemczech na przykładzie Stuttgartu, Warszawa 1994Jędraszko A., Zarządzanie mieszkalnictwem i planowanie komunikacji przez samorząd teryto-

rialny w Niemczech na przykładzie Stuttgartu, Łódź 1996Jędraszko A., Ekspertyza na temat dopuszczalności zabudowy istniejącej w sytuacji braku planu

miejscowego w Niemczech, na zlecenie Unii Metropolii Polskich, 2002 r.Jędraszko A., Zagospodarowanie przestrzenne w Polsce – drogi i bezdroża regulacji ustawowych,

Warszawa 2005

87

Korcelli P., Problematyka regionów metropolitalnych w Stanach Zjednoczonych i w Wielkiej Brytanii, Przegląd Geograficzny, t. XXXIX, Z.2, 1967

Krebs W., Baurecht [w:] Schmidt-Aßmann E. (Hrsg.): Besonderes Verwaltungsrecht, wyd.10, Berlin-New York 1995

Leoński Z., Szewczyk M., Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002

Niewiadomski Z., Planowanie przestrzenne. Zarys sytemu, Warszawa 2001Niewiadomski Z., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006Oldiges M., Baurecht [w:] Steiner U., Besonderes Verwaltungsrecht, 1995Ossenbühl F., Die Quellen des Verwaltungsrecht [w:] Erichsen H-U., Martens W., (Hrsg.),

Allgemeines Verwaltungsrecht, 1978Planowanie przestrzenne w gminach. Informacja o wynikach badania statystycznego – stan na

31.12.2004, Ministerstwo Transportu i Budownictwa, Warszawa marzec 2006;Pollard D., Huges D., Constitutional and administrative law. Text and materials, Butter-

worths, London 1990Radziszewski E., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Przepisy i komentarz, War-

szawa 2006Roters W., Kommunale Selbstverwaltung [w:] Münch I. (Begr.), Kunig P. (Hrsg.), Grundge-

setz-Kommentar, München 1992The EU compendium of spatial planning systems and policies, European Commission, Luxem-

bourg, 1997The EU compendium of spatial planning systems and policies: United Kingdom, European

Commission, Luxembourg, 2000Tomkins A., Public law, Oxford University Press, Oxford 2003Zachariasz I., Metropolie w terytorialnym podziale władzy w RFN. Podstawy teoretyczne i roz-

wiązania praktyczne, Warszawa 2006 (niepublikowana praca doktorska na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego)

BIBLIOGRAFIA

NOTATKI

Rondo ONZ 1

00-124 Warszawa

tel. +48 (22) 557 70 00

fax +48 (22) 557 70 01

www.sprawnepanstwo.pl

O Autorach

Hubert Ireneusz Izdebski

Profesor na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu War-szawskiego, adwokat, radca prawny. Ekspert ds. prawnych w wielu organizacjach oraz w Kancelarii Rady Ministrów w za-kresie reformy administracji publicznej oraz ds. prawnych dot. przygotowania Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007–2013. Autor i współautor kilkunastu książek oraz wielu referatów prawnych na uniwersytetach we Francji, Szwajcarii, Wielkiej Brytanii i USA.

Aleksander Nelicki

Doktor psychologii (Uniwersytet Jagielloński). Wicedyrektor biura Unii Metropolii Polskich w Warszawie. W roku 1993 doradca ministra-szefa URM; w latach 1995–1998 wicedyrek-tor Programu Reformy Administracji Publicznej w Instytucie Spraw Publicznych, a w latach 1998–2001 doradca ministra w MSWiA. Autor kilkudziesięciu publikacji z zakresu psychologii oraz reform administracji publicznej w Polsce.

Igor Zachariasz

Doktor prawa (Uniwersytet Warszawski). Wicedyrektor Biu-ra Unii Metropolii Polskich. Jego zainteresowania naukowe koncentrują się na zagadnieniach prawa konstytucyjnego i ad-ministracyjnego. W roku 2000 stypendysta Instytutu Maxa Plancka. W latach 1993–2000 związany z Instytutem Miasta w Warszawie.

Zagospodarowanie przestrzenne - wsb.edu.plwsb.edu.pl/container/Biblioteka...

Documents

Transcript of Zagospodarowanie przestrzenne - wsb.edu.plwsb.edu.pl/container/Biblioteka...