1

Zeszyty Robocze projektu MUS

Wspieranie mechanizmów organizacyjnego uczenia się w centralnej administracji publicznej – doświadczenia administracji szwedzkiej

Dawid Sześciło

2

Raport przedstawia wyniki wizyty studyjnej zrealizowanej w ramach projektu pt.

"Ministerstwa Uczące Się - zestaw narzędzi diagnozy i wsparcia mechanizmów

organizacyjnego uczenia się kluczowych dla polityk publicznych opartych na dowodach".

Projekt jest współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu

Społecznego.

Niniejszy materiał ma charakter roboczy. Będziemy wdzięczni za wszelkie krytyczne uwagi i

komentarze. Prosimy je kierować bezpośrednio do autora tomu – Dawida Sześciło

(dawid.szescilo@uw.edu.pl) lub na adres kierownika merytorycznego projektu - dr. Karola

Olejniczaka (k.olejniczak@mus.edu.pl).

Ostateczna wersja tego materiału zostanie opublikowana w książce, w ramach serii

wydawniczej projektu MUS. Cytując ten materiał prosimy podawać następujące źródło:

Sześciło D. (2012) "Doświadczenia administracji szwedzkiej" w: Mazur S., Płoszaj A. (red.)

Wspieranie mechanizmu uczenia się w organizacjach publicznych. Doświadczenia

międzynarodowe, Warszawa: Scholar

Copyright by Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, 2012 r.

Zdjęcie na okładce: Siedziba rządu Szwecji (fot. Paweł Flato).

3

Spis treści

1 SPECYFIKA SYSTEMU CENTRALNEJ ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W SZWECJI W KONTEKŚCIE

ORGANIZACYJNEGO UCZENIA SIĘ ...................................................................................................... 4

1.1 INFORMACJE OGÓLNE ............................................................................................................. 4

1.2 RZĄD .................................................................................................................................. 5

1.3 AGENCJE ............................................................................................................................. 6

1.4 PODSUMOWANIE. SCHEMAT ORGANIZACJI ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ W SZWECJI ............................... 9

2 WYBRANE MECHANIZMY, METODY I NARZĘDZIA ORGANIZACYJNEGO UCZENIA SIĘ .............. 10

2.1 KOLEKTYWNE DECYDOWANIE W RAMACH RZĄDU........................................................................ 10

2.2 KOMITETY BADAWCZE .......................................................................................................... 12

2.3 OTWARTY DOSTĘP DO SŁUŻBY CYWILNEJ ................................................................................... 15

2.4 INDYWIDUALIZACJA WARUNKÓW ZATRUDNIENIA ........................................................................ 16

2.5 SZKOLENIA ZORIENTOWANE GŁÓWNIE NA ROZWIJANIE „MIĘKKICH” UMIEJĘTNOŚCI I KWALIFIKACJI ......... 19

2.6 MERYTORYCZNA OCENA RAPORTÓW ........................................................................................ 20

3 PODSUMOWANIE ................................................................................................................... 21

3.1 WSPIERANIE MECHANIZMÓW UCZENIA SIĘ W RAMACH ORGANIZACJI............................................... 21

3.2 STWARZANIE/ISTNIENIE SPRZYJAJĄCYCH WARUNKÓW W OTOCZENIU ORGANIZACJI ............................. 22

3.3 WNIOSKI DLA POLSKIEJ ADMINISTRACJI..................................................................................... 23

BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................................. 25

ZAŁĄCZNIK 1.................................................................................................................................... 27

ZAŁĄCZNIK 2.................................................................................................................................... 32

ZAŁĄCZNIK 3.................................................................................................................................... 36

ZAŁĄCZNIK 4.................................................................................................................................... 40

4

1 Specyfika systemu centralnej administracji publicznej w Szwecji

w kontekście organizacyjnego uczenia się

1.1 Informacje ogólne

Centralna administracja w Szwecji składa się z dwóch zasadniczych segmentów:

a) rządu jako systemu organów odpowiedzialnych za kreowanie polityk publicznych, w

tym przygotowanie projektów zmian prawnych. Można określić ten segment jako

administrację na rzecz rządzenia;

b) systemu agencji realizujących politykę wypracowaną przez rząd oraz prawo

uchwalane przez jednoizbowy parlament (Riksdag). Tworzą one segment

administracji wykonawczej (Izdebski, Kulesza; 2003), która przynajmniej na poziomie

założeń teoretycznych nie wpływa na kierunki polityki państwa, a koncentruje się

jedynie na jej wdrażaniu.

W ogólnym zarysie model szwedzkiej administracji centralnej odzwierciedla zatem postulat

rozdzielenia sfery strategicznej i operacyjnej, czy inaczej mówiąc, rządzenia i implementacji.

Jest to praktyczna realizacja charakterystycznego dla nowego zarządzania publicznego hasła,

że administracja powinna bardziej „sterować, a nie wiosłować” (Osborne, Gaebler; 2005), tj.

w jak najmniejszym stopniu zajmować się bezpośrednim wykonywaniem zadań publicznych,

a raczej skupić się na kształtowaniu polityk publicznych, długookresowym planowaniu i

zarządzaniu strategicznym.

Sfery administracji na rzecz rządzenia i administracji wykonawczej różnią się nie tylko

charakterem zadaniem, ale także liczebnością. Według danych na koniec 2010 r. (dane za

2011 r. nie są jeszcze opracowane) w Szwecji działało aż 387 agencji wykonawczych, przy

czym ich liczba systematycznie spada. W 2006 r. było ich o blisko 100 więcej. Dla porównania

ministerstw jest zaledwie 14, włączając w to Urząd Premiera (Regeringskansliet 2011).

Podobnie przedstawia się różnica w zatrudnieniu. Ministerstwa w sumie zatrudniają blisko

5

4,5 tysiąca osób (w 90 proc. urzędników)1. Skala zatrudnienia w agencjach przekracza 200

tysięcy ludzi (Jacobsson, Sundström; 2006: 6).

1.2 Rząd

Rząd składa się z Premiera i ministrów. Obsługę szefa rządu zapewnia Urząd Premiera, który

jednocześnie odpowiada za koordynację prac wszystkich ministerstw wchodzących w skład

rządu. Ministerstwa – co wynika z przedstawionego wyżej podziału na administrację na rzecz

rządzenia i wykonawczą – są małymi jednostkami nastawionymi ściśle na kształtowanie

polityki państwa oraz nadzór nad agencjami. Typowa struktura organizacyjna ministerstwa

opiera się na dwóch typach departamentów (ściślej biorąc: wydziałów wedle terminologii

szwedzkiego rządu):

wydziały merytoryczne – odpowiedzialne za szczegółowe obszary tematyczne, które

mieszczą się w zakresie działania danego ministerstwa. Przykładowo, w Ministerstwie

Środowiska funkcjonuje obecnie pięć wydziałów merytorycznych (na osiem

wydziałów w całym resorcie), m.in. do spraw klimatu, środowiska naturalnego,

substancji chemicznych oraz spraw międzynarodowych. W Ministerstwie Zdrowia i

Spraw Socjalnych jest ich sześć, w Ministerstwie Przedsiębiorczości, Energii i

Komunikacji – siedem.

wydziały obsługowe (zwane w niektórych przypadkach sekretariatami czy

jednostkami) – są to jednostki odpowiedzialne w szczególności za obsługę prawną,

wsparcie operacyjne (techniczne), komunikację zewnętrzną oraz sprawy finansowe.

Wspomnieć również należy o szczeblu politycznym, który obok ministra tworzą sekretarze

stanu (wiceministrowie) oraz zespoły doradców politycznych, przypominających gabinety

polityczne w polskich ministerstwach. W zależności od rozmiaru samego ministerstwa i

zakresu jego zadań, szczebel polityczny może tworzyć od kilku do kilkunastu osób. W skali

1

Najwięcej pracuje w Ministerstwie Spraw Zagranicznych (ponad 1,2 tys.), co wynika z faktu, że wlicza się do

stanu zatrudnienia tego resortu personel placówek dyplomatycznych. Wśród pozostałych ministerstw, w

żadnym (z wyjątkiem Urzędu ds. Administracji) zatrudnienie nie przekracza 500 osób, a w przypadku

Ministerstwa Kultury oraz Ministerstwa Pracy – nawet 100 osób.

6

całego rządu daje to niespełna 5 proc. całkowitego stanu zatrudnienia w ministerstwach

(Regeringskansliet 2011).

Obok ministrów zajmujących się poszczególnymi sferami polityki państwa, na szczególne

wyróżnienie zasługuje Urząd ds. Spraw Administracji. Jest to jednostka podniesiona do rangi

ministerstwa, której zadaniem nie jest jednak tworzenie polityki państwa w jakiejkolwiek

dziedzinie, ale działalność zorientowana na podnoszenie efektywności i usprawnianie pracy

samego rządu. Z tego względu zakres zadań przypisanych Urzędowi ds. Administracji

obejmuje w szczególności następujące kwestie:

koordynacja procesów zmian w strukturze administracji rządowej;

koordynacja i usprawnianie procesów i standardów w zakresie zarządzania zasobami

kadrowymi ministerstw, ulepszanie procedur naboru na stanowiska w administracji,

poprawa klimatu organizacyjnego, wprowadzanie technologii informacyjnych oraz

metod wymiany informacji i komunikacji wewnątrz rządu;

zapewnianie tzw. usług wspólnych dla rządu, czyli prowadzenie zamówień

publicznych na usługi telekomunikacyjne, dostarczanie materiałów biurowych czy

usługi związane z zapewnieniem bezpieczeństwa2.

Na czele Urzędu ds. Administracji stoi Stały Sekretarz Rządu, który odpowiada jednocześnie

za zarządzanie Urzędem Premiera. Jest to zatem urzędnik odpowiedzialny w największym

stopniu za całokształt funkcjonowania rządu. W tym świetle można próbować przyrównać

jego status i zadania z Szefem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w polskim rządzie. Takie

porównanie jest jednak o tyle zawodne, ze Szef KPRM dysponuje mniejszymi możliwościami

bezpośredniego wpływania na podnoszenie jakości funkcjonowania całego rządu.

1.3 Agencje

Szwecja legitymuje się największym na świecie doświadczeniem w modelu zarządzania

publicznego opartym na separacji funkcji rządzenia (strategicznej) i funkcji wykonawczej.

Model taki zaczął się formować w Szwecji – podobnie jak w innych krajach skandynawskich

(Danii, Norwegii czy Finlandii) (van Thiel, 2009: 21) - znacznie wcześniej niż doktryna nowego

2 http://www.sweden.gov.se/sb/d/2068/a/20655.

7

zarządzania publicznego, która „wciągnęła” ten postulat do katalogu swoich naczelnych

haseł. Szwedzi widzieli w tworzeniu agencji wykonawczych szansę na profesjonalizację

administracji, utrudnienie bezpośrednich politycznych nacisków na jej działania oraz

decentralizację zarządzania publicznego (Moynihan 2006: 1034).

Podział zadań między rząd i agencje jest klarowny. Rząd określa w formie instrukcji zadania i

zakładane rezultaty działania każdej z agencji. Ustala również ich budżet oraz podział

środków na konkretne obszary działalności danej agencji. Dokumenty te – zarówno

instrukcja roczna, jak i budżet – są publicznie dostępne. Na koniec każdego roku agencje

przedstawiają raport ze swojej działalności, informując zarówno o stopniu realizacji

nałożonych na nie zadań, jak również wydatkach. Należy przy tym pamiętać, że w ramach

modelu kolektywnego podejmowania decyzji w rządzie oraz w warunkach daleko idącej

autonomii agencji, wykluczona jest bezpośrednia ingerencja poszczególnych ministrów w

bieżące działania agencji. Na straży niezależności agencji stoi specjalna komisja

parlamentarna (Government Offices of Sweden 2008: 17). Nie oznacza to jednak braku

bezpośrednich relacji między ministerstwami i agencjami. W literaturze, a także w

wypowiedziach praktyków akcentuje się rolę nieformalnej komunikacji na tej linii, która ma

duży wpływ na wyznaczanie agencjom zadań i celów (Modell, Gronlund; 2007: 278).

Model funkcjonowania agencji w ramach szwedzkiej administracji rządowej jest postrzegany

jako przykład zarządzania przez rezultaty (Sundström 2006: 406). Agencjom wyznacza się

bowiem cele i rezultaty, ale dobór środków ich realizacji, a także sama sposób wewnętrznej

organizacji agencji pozostawia się w gestii ich kierownictwa (Ekonomistyrningsverket: 4).

Należy zwrócić uwagę, że w opinii obserwatorów szwedzkiego systemu zarządzania

publicznego model oparty na rozdzieleniu rządu i agencji wykonawczych narażony jest na

rozmaite zagrożenia. Wedle opinii prof. Jona Pierre’a z Uniwersytetu w Göteborgu coraz

poważniejszym problemem staje się rosnąca rola agencji w sferze za którą formalnie nie

odpowiadają i w której nie przysługują im formalne kompetencje, tj. w obszarze tworzenia

polityk publicznych. Wynika to przede wszystkim z faktu, że agencje dysponują szybszym i

szerszym dostępem do informacji o tendencjach i problemach w poszczególnych sferach

polityki państwa. Daje im to pewnego rodzaju przewagę informacyjną nad ministerstwami. Z

punktu widzenia jakości polityk publicznych nie musi to być tendencja szkodliwa, jednak

rodzi wątpliwości z punktu widzenia zasad kontroli demokratycznej. Agencje pozostają

8

bowiem poza systemem organów podlegających weryfikacji wyborczej, a demokratyczna

kontrola nad nimi sprawowana jest przez parlamentów jedynie pośrednio, poprzez rząd.

Praktycy (m.in. Jan Landahl, były Stały Sekretarz Rządu, obecnie Audytor Generalny Szwecji)

raczej nie podzielają tego rodzaju obaw, zaś podkreślają, że system taki sprzyja jednak

skutecznemu tworzeniu polityk publicznych wysokiej jakości. Pozwala bowiem rządowi

skupić się na swojej podstawowej misji, czyli rządzeniu, podejmowaniu decyzji

strategicznych. Ma też pozytywny wpływ na szeroko rozumiane procesy uczenia się,

ponieważ są one łatwiejsze do prowadzenia w skali małych ministerstw, a poza tym

ministerstwa te nie są obciążone bieżącym administrowaniem i mają większe zdolności i

możliwości w zakresie poszukiwania metod doskonalenia swoich działań.

W studiach dotyczących praktyki funkcjonowania agencji szwedzkiego rządu pojawiają się

też inne hipotezy. Przykładowo wskazuje się, że większą autonomią w praktyce dysponują

agencje pracujące w obszarach wymagających wiedzy specjalistycznej, technicznej, tj. tam

gdzie politykom trudniej jest weryfikować ich działania. Ponadto, autonomii nie sprzyja

operowanie przez agencje w obszarach budzące społeczne kontrowersje czy też

wymagających podejmowania decyzji wpływających na kwestie polityczne (Hall, Nilsson;

2011: 28-29).

9

1.4 Podsumowanie. Schemat organizacji administracji rządowej w Szwecji

Poniższy schemat przedstawia strukturę organizacyjną administracji rządowej w Szwecji

obejmującą sferę administracji na rzecz rządzenia (rząd działający kolektywnie oraz

ministrowie) oraz administracji wykonawczej (agencje wykonawcze o znacznym stopniu

autonomii).

Rycina 1. Schemat organizacji administracji rządowej w Szwecji.

Administracja na rzecz

rządzenia

Urząd ds. Administracji

Rząd działający

kolektywnie

Ministerstwa

Urząd Premiera

SEPARACJA FUNKCJI TWORZENIA I WDRAŻANIA POLITYK – NIEZALEŻNOŚĆ AGENCJI

Administracja wykonawcza

agencje wykonawcze

10

2 Wybrane mechanizmy, metody i narzędzia organizacyjnego

uczenia się

Głównym celem opracowania jest przedstawienie wybranych metod i narzędzi

wspierających organizacyjne uczenie się w instytucjach tworzących centralną administrację

rządową w Szwecji. Wybrane przykłady można ująć w dwie kategorie:

mechanizmy, metody i narzędzia wspierające uczenie się na poziomie rządu jako

całości;

mechanizmy, metody i narzędzia wspierające uczenie się w skali mikro, czyli na

poziomie indywidualnych urzędników.

Zaprezentowane praktyki można powiązać z poszczególnymi elementami mechanizmu

uczenia się opisanego w załączniku nr 1. Każda z praktyk wpływa bowiem pozytywnie na

jeden bądź kilka elementów procesu uczenia się.

2.1 Kolektywne decydowanie w ramach rządu

Niezależnie od komitetów badawczych na uwagę zasługuje inna szczególna cecha

szwedzkiego modelu tworzenia prawa i polityk publicznych, która zdaniem praktyków

szczególnie przyczynia się do bardziej efektywnego uczenia się w skali rządu jako całości.

Mowa tu o kolektywnym procesie decyzyjnym. Kolektywny tryb podejmowania decyzji, w

szczególności podejmowania nowych inicjatyw legislacyjnych to w opinii praktyków jedna z

kluczowych gwarancji tworzenia polityk publicznych wysokiej jakości.

System kolektywnego decydowania oznacza, że ministrowie samodzielnie mogą

podejmować jedynie nieliczne decyzje, np. dotyczące wewnętrznego organizacji

ministerstwa czy zatrudnionych w nim pracowników (Hustedt, Tiesen; 2006: 37). W

pozostałym zakresie, w szczególności w sprawach legislacyjnych czy ustalania stanowiska

rządu w konkretnych sprawach polityki państwa, decyzje zapadają kolektywnie, tj. na forum

całego rządu. Minister jest więc tylko w ograniczonym zakresie „gospodarzem” danej sfery

polityki państwa. Pamiętać również należy o tym, że system kolektywnego decydowania ma

zastosowanie również w relacjach z agencjami wykonawczymi. Pomimo, że każda z agencji

przyporządkowana jest jednemu z ministrów, nie mają oni możliwości bezpośredniego

11

wpływania na działalność operacyjną agencji. Wąskie kompetencje w tym zakresie posiada

jedynie rząd działający in gremio, a nad zachowaniem odpowiedniego stopnia niezależności

agencji czuwa parlament.

Kluczowym wyzwaniem w takim systemie jest zapewnienie sprawnego przebiegu procesu

uzgadniania wspólnej decyzji rządu, aby wymóg uzyskania aprobaty wszystkich członków

gabinetu nie paraliżował działalności państwa czy też utrudniał szybkie reagowanie w

sytuacjach kryzysowych, wymagających działań nadzwyczajnych. Odpowiedzią na to

wyzwanie – w ocenie praktyków i obserwatorów szwedzkiego systemu zarządzania

publicznego – jest przede wszystkim zapewnienie wysokiej jakości całego procesu tworzenia

polityk publicznych, np. poprzez udział komitetów badawczych w wypracowywaniu

projektów legislacyjnych. Oparcie projektów aktów legislacyjnych czy dokumentów

strategicznych i programowych na wysokiej jakości ekspertyzie jest najważniejszym

czynnikiem ułatwiającym osiągnięcie politycznego porozumienia wewnątrz rządu.

Kolektywny proces decydowania w rządzie ma w systemie szwedzkim długą tradycję i silne

uzasadnienie socjologiczne i kulturowe. Jest to odzwierciedlenie obecnej również w innych

sferach życia społecznego kultury współdziałania i kolektywnego decydowania. Rozwinął się

on w szczególności na rynku pracy, w relacjach między pracodawcami i pracobiorcami

reprezentowanymi przez związki zawodowe (Bergström, 1991: 24). Stąd może wynikać

istotna bariera dla ewentualnego aplikowania modelu szwedzkiego w warunkach państwa,

gdzie podobnie sprzyjające podłoże społeczne i kulturowe nie występuje.

Jest oczywiste - zdaniem ankietowanych ekspertów – że czynnikiem umożliwiającym

skuteczne funkcjonowanie mechanizmu kolektywnego decydowania w ramach rządu jest

jego struktura i skala zadań. Ministerstwa są bowiem zdolne do wnoszenia istotnego wkładu

w kolektywny proces decyzyjny tylko wówczas, gdy nie są obciążone funkcjami

operacyjnymi i mogą skupić się na roli strategicznej, wypełnianiu funkcji rządzenia. W takich

warunkach ich wkład nie ogranicza się do wyrażenia opinii w ramach – znanych w polskim

systemie – „uzgodnień międzyresortowych”, ale może polegać na istotnym wpływie na

kierunek rozwiązań przygotowanych przez inne ministerstwo.

Wydzielenie funkcji operacyjnych z ministerstw sprzyja efektywności kolektywnego systemu

decydowania także z innego względu. Zasadniczo uwalnia bowiem rząd od bezpośredniego

decydowania w sprawach nadzwyczajnych czy nagłych, reagowania na pojawiające się

12

zagrożenia (np. klęska żywiołowa, nagłe problemy z zapewnieniem usług publicznych

obywatelom etc.). W tej sferze odpowiedzialność spoczywa bowiem na agencjach

wykonawczych, które dysponują odpowiednimi środkami finansowymi oraz kompetencjami

do reagowania w sytuacjach kryzysowych i rozwiązywania problemów pojawiających się na

szczeblu operacyjnym. Oznacza to, że w większości przypadków rząd nie działa pod

nadzwyczajną presją czasu i kolektywny proces decyzyjny może zostać przeprowadzony w

pełnym zakresie i z zachowaniem wszelkich reguł.

2.2 Komitety badawcze

Ankietowani przedstawiciele szwedzkiej administracji centralnej sygnalizowali, że ich

instytucje – podobnie jak administracje wielu innych państwach – korzystają ze

standardowych metod pozyskiwania wiedzy z zewnątrz poprzez zlecanie ekspertyz, zarówno

instytucjom naukowym, jak i podmiotom komercyjnym (np. firmom doradczym).

Charakterystyczne dla Szwecji jest jednak inne rozwiązanie, tj. komitety badawcze

powoływane do szczegółowego przeanalizowania konkretnego problemu wymagającego

interwencji legislacyjnej oraz przedstawienia propozycji rozwiązań.

Według cytowanego już wyżej Jana Landahla, model komitetów badawczych w praktyce

istotnie przyczynia się do podniesienia jakości tworzonych regulacji. Jako kluczowe czynniki

dla ich sukcesu wymienia znaczną niezależność, odpowiednie finansowanie ich działalności

oraz kompozycję komitetów. Istotą komitetów badawczych jest bowiem połączenie różnych

punktów widzenia. Stąd w składzie komitetów zazwyczaj znajdują się przedstawiciele trzech

grup:

szczebel polityczny – przedstawiciele pionu politycznego ministerstw (minister,

sekretarze stanu, doradcy polityczni);

urzędnicy ministerialni – przedstawiciele wydziałów merytorycznych ministerstw;

eksperci zewnętrzni – przedstawiciele środowisk naukowych, uznani eksperci w

dziedzinie objętej badaniem komitetu (Swartling, Nilsson; 2007: 5).

Komitety pracują na podstawie mandatu (terms of reference) udzielonego przez rząd, który

określa przede wszystkim: (i) obszar polityki publicznej objęty zainteresowaniem komitetu;

(ii) konkretne problemy, których rozwiązaniem ma się zająć komitet; oraz (iii) termin

13

zakończenia prac komitetu. Wynikiem pracy komitetu jest raport opisujący konkretne

problemy zidentyfikowane przez komitet oraz przedstawiający propozycję jego rozwiązania,

szczególnie poprzez interwencję legislacyjną.

Raporty komitetów – pod względem treści i formy – przypominają tzw. zielone księgi Unii

Europejskiej. Są to dokumenty przygotowywane z reguły przez dyrekcje generalne w Komisji

Europejskiej analizujące określony obszar polityki unijnej i poprzedzające przygotowanie

projektów zmian prawnych. Również raporty szwedzkich komitetów badawczych stanowią z

reguły punkt wyjścia do zmian prawnych. Rola komitetów w tworzeniu prawa i polityk

publicznych w Szwecji oraz ich ulokowanie w procesie legislacyjnym została przedstawiona

na poniższym schemacie.

14

Rycina 2. Udział komitetów badawczych w tworzeniu prawa i polityk publicznych w

Szwecji.

Rząd powołuje komitet badawczy i wydaje instrukcję

jego działania

Raport wraz z komentarzami i uwagami staje się (z reguły)

podstawą projektu zmian prawnych

Minister odpowiedzialny za sferę polityki publicznej wyznaczoną komitetowi powołuje jego członków

Minister rozsyła raport do innych ministerstw i

zewnętrznych ekspertów w celu zebrania uwag

Komitet działa w oparciu o instrukcję rządu i przez

okres wyznaczony w niej

Komitet przygotowuje swoje propozycje rozwiązań

danego problemu w formie raportu końcowego

Źródło: Kristensson.

15

Od strony praktycznej należy podkreślić, że działalność komitetów relatywnie często kończy

się przyjęciem regulacji w kształcie proponowanym przez komitet czy też opartym na

rekomendacjach komitetu. Brak w tej kwestii kompletnych statystyk ilustrujących

skuteczność komitetów we wpływaniu na kształt prawa i polityk publicznych, ale takie

przekonanie wyrażone zostało zarówno przez praktyków, jak i w literaturze (Swartling,

Nilsson; 2007: 5). Wynika to z faktu, że kompozycja komitetów, długa tradycja ich

funkcjonowania, silna niezależność i odpowiednie finansowanie ich działalności pozwala

zazwyczaj na wypracowanie propozycji legislacyjnych wysokiej jakości, kumulujących wiedz ę

płynącą od szerokiej palety interesariuszy. Na skuteczność komitetów wpływa też zapewne

aktywny udział w ich pracach nie tylko ekspertów, ale szczebla urzędniczego i politycznego.

Decydenci nie są więc „zaskakiwani” koncepcjami zgłaszanymi przez zewnętrznych

specjalistów czy grupy interesów, ale czynnie uczestniczą w ich formułowaniu.

2.3 Otwarty dostęp do służby cywilnej

O ile omówione wyżej mechanizmy można traktować jako instrument wzmacniające procesy

uczenia się w skali makro (całego rządu), to w tej chwili przejść można do rozwiązań

istotnych z punktu widzenia pojedynczych pracowników administracji rządowej i

sprzyjających podnoszeniu efektywności ich indywidualnych działań.

Z tego względu warto skupić uwagę na najważniejszych cechach oryginalnego w skali

światowej szwedzkiego systemu zarządzania kadrami administracji rządowej. W pierwszej

kolejności na omówienie zasługuje system naboru urzędników, który w opinii obserwatorów

(np. ekspertów z Quality of Government Institute na Uniwersytecie w Göteborgu) istotnie

wpływa na zdolność szwedzkiej administracji rządowej do pozyskiwania wiedzy i

przetwarzania ją na wysokiej jakości polityki publiczne.

Kluczowymi cechami systemu służby cywilnej w Szwecji są otwartość i elastyczność. Obie

cechy, podobnie jak rozdział sfery tworzenia polityk publicznych i ich wdrażania,

przypominają postulaty doktryny nowego zarządzania publicznego. Obecne one były jednak

w szwedzkim systemie służby cywilnej jeszcze zanim zaczął się formować program New

Public Management i powinny być traktowane jako oryginalny wkład szwedzkiej

administracji do myślenia na temat optymalnej organizacji kadr administracji rządowej.

16

Gromadzeniem danych na temat polityk i praktyk w zakresie zatrudnienia w szwedzkiej

administracji rządowej zajmuje się specjalna agencja na rzecz pracowników rządu (SAGE).

Wedle informacji przekazanych przez SAGE można wskazać następujące, szczegółowe

elementy szwedzkiego modelu zarządzania kadrami administracji rządowej, które

przyczyniają się do podniesienia efektywności pracy urzędników:

Szeroka samodzielność urzędów w kształtowaniu polityki kadrowej – w ramach

budżetu ustalonego przez rząd agencje mogą w zasadzie dowolnie kształtować

politykę zatrudnienia, w tym zasady naboru i zwalniania pracowników oraz system

wynagrodzeń. Ogólne ramy są jedynie wyznaczone w formie porozumienia między

dyrektorami generalnymi urzędów administracji rządowej a związkami zawodowymi

reprezentującymi interesy pracowników sektora publicznego, co również stanowi

specyficzną cechę modelu szwedzkiego.

Otwarty nabór - w szwedzkiej administracji rządowej nie obowiązuje model kariery,

czyli wielostopniowy system awansu zawodowego opartego głównie na stażu pracy

na stanowiskach niższego stopnia. W tym sensie trudno mówić o istnieniu w

szwedzkiej administracji wyodrębnionego korpusu służby cywilnej, ponieważ brak

jest formalnych przeszkód dla aplikowania o niemal każde stanowisko w administracji

przez osoby nieposiadające doświadczenia pracy w administracji rządowej.

Rekrutacja jest co do zasady otwarta i opiera się na ocenie kwalifikacji i umiejętności.

Z kolei elastyczny system wynagradzania ułatwia pozyskiwanie wysokiej klasy

specjalistów z sektora prywatnego czy świata nauki.

Niewielkie zastosowanie punktowych czy rankingowych systemów oceny

pracowników - preferowany jest model, w którym pracownicy i ich przełożeni

prowadzą dialog na temat rozwiązań zmierzających do podniesienia jakości ich pracy

oraz kierunków rozwoju kariery.

postępująca indywidualizacja warunków zatrudnienia i płacy oraz większe

powiązanie wynagrodzeń z wynikami pracy (zob. niżej).

2.4 Indywidualizacja warunków zatrudnienia

Elementem, który w systemie szwedzkiej służby cywilnej zasługuje na wyodrębnienie jako

czynnik szczególnie sprzyjający podniesieniu efektywności działania urzędników, jest nacisk

17

na maksymalnie zindywidualizowane formułowanie warunków zatrudnienia pracowników

oraz dialog jako optymalny model oceny oraz określania celów i zadań poszczególnych

pracowników.

Indywidualizacja procesu ustalania warunków zatrudnienia, płacy oraz oceny pracownika jest

bezpośrednią konsekwencją decentralizacji systemu zarządzania kadrami w szwedzkiej

administracji rządowej, czyli przyznania każdemu z urzędów znacznego stopnia

samodzielności w decydowaniu o swojej polityce kadrowej. Przekłada się to również na

relacje na linii pracownik – przełożony. Przede wszystkim, menedżerowie liniowi dysponują

znaczną swobodą kształtowania warunków pracy i płacy swoich pracowników, w

szczególności wiązania wysokości ich wynagrodzeń z wynikami pracy.

SAGE wyróżnia trzy grupy kryteriów wynagradzania pracowników administracji rządowej w

Szwecji:

Wyniki i umiejętności pracownika;

Zakres odpowiedzialności i samodzielności pracownika oraz poziom skomplikowania

zadań mu przydzielonych;

Sytuacja na rynku pracy – wysokość wynagrodzeń w administracji jest powiązana z

trendami w zakresie wynagradzania podobnego typu specjalistów w sektorze

prywatnym. SAGE na bieżąco analizuje fluktuacje wysokości wynagrodzeń na rynku,

aby zapewniać, że płace oferowane w administracji będą atrakcyjne dla

potencjalnych kandydatów do pracy w administracji wywodzących się z sektora

prywatnego, szczególnie biznesu.

Podkreśla się przy tym, że wyeliminowano z katalogu głównych kryteriów wynagradzania

takie elementy jak kwalifikacje formalne (wykształcenie), wiek czy staż pracy. Schemat

poniżej przedstawia również inne zmiany w systemie wynagradzania pracowników

administracji rządowej jakie stopniowo wdrażano w Szwecji, szczególnie od początku lat

dziewięćdziesiątych XX. wieku.

18

Rycina 3. Transformacja modelu wynagradzania pracowników w szwedzkiej administracji

rządowej.

Siatki wynagrodzeń Wynagrodzenia zindywidualizowane

Wynagrodzenie przypisane do stanowiska Wynagrodzenie zależne od

wyników Ustalanie płac na poziomie centralnym

Negocjacje jako tryb uzgodnienia wynagrodzeń

Wynagrodzenia ustalane na poziomie poszczególnych instytucji Ustalanie wynagrodzeń w formie dialogu pracownika z bezpośrednim przełożonym

Żródło: Cloarec 2011.

Indywidualizacja warunków zatrudnienia dotyczy nie tylko wynagrodzeń. Również w ramach

oceny pracy i planowania rozwoju zawodowego duży nacisk kładzie się na podejście

zindywidualizowane i partnerskie. Zasadą – podobnie w wielu innych krajach – jest

przeprowadzanie rocznej oceny pracowników. W Szwecji opiera się ona jednak na

oryginalnej formule dialogu między pracownikiem i jego liniowym menedżerem. Celem tego

dialogu jest przede wszystkim wypracowanie długofalowej wizji rozwoju zawodowego

pracownika, w oparciu jego własne przemyślenia i pomysły, obserwacje przełożonego oraz

cele i plany organizacji jako całości. Takiemu modelowi oceny pracowniczej sprzyja unikanie

ocen punktowych czy rankingowych, które wprawdzie mogą oddziaływać motywująco na

niektórych pracowników, ale mogą wpływać negatywnie na relacje interpersonalne, a poza

tym przynoszą niewiele korzyści gdy chodzi o planowanie kariery pracownika.

Należy przy tym zastrzec, że w szwedzkiej administracji nie obowiązują zuniformizowane

reguły oceny pracy urzędników i każdy urząd (zarówno ministerstwa, jak i agencje), a ściślej

ich dyrektorzy generalni dysponują znacznym zakresem swobody w ustalaniu szczegółowych

metod i procedur dotyczących ich pracowników. Jest to spójne z obowiązującym w skali całej

administracji podejściem zorientowanym na rezultaty, gdzie menedżerowie publiczni

19

dysponują znacznym zakresem autonomii w doborze środków realizacji wyznaczonych im

celów.

2.5 Szkolenia zorientowane głównie na rozwijanie „miękkich” umiejętności i

kwalifikacji

W szwedzkiej administracji rządowej nie obowiązuje model kariery, czyli wielostopniowy

system awansu zawodowego opartego głównie na stażu pracy na stanowiskach niższego

stopnia. W tym sensie trudno mówić o istnieniu w szwedzkiej administracji wyodrębnionego

korpusu służby cywilnej, ponieważ brak jest formalnych przeszkód dla aplikowania o niemal

każde stanowisko w administracji przez osoby nieposiadające doświadczenia pracy w

administracji rządowej. Rekrutacja jest co do zasady otwarta i opiera się na ocenie

kwalifikacji i umiejętności. Z kolei elastyczny system wynagradzania ułatwia pozyskiwanie

wysokiej klasy specjalistów z sektora prywatnego czy świata nauki.

Jak podkreślali przedstawiciele szwedzkiej administracji, taki model ma istotny wpływ na

politykę szkolenia i podnoszenia kwalifikacji urzędników. W uproszczeniu można powiedzieć,

że do szwedzkiej administracji rządowej trafiają osoby już odpowiednio wykwalifikowane w

obszarze polityki publicznej, którym mają się zajmować. Ich przygotowanie do pracy w

określonej dziedzinie może wynikać z doświadczenia z pracy w sektorze prywatnym lub pracy

naukowej. Nie potrzebują już oni kształcenia czy dokształcania w obszarze, którym będą się

zajmować w administracji.

Powoduje to, że polityka szkoleń w instytucjach szwedzkiego rządu koncentruje się na innych

sferach niż podnoszenie kwalifikacji urzędników w dziedzinach polityki publicznej, w których

urzędnicy operują. Można wyróżnić następujące obszary priorytetowe w polityce

szkoleniowej obowiązującej w szwedzkiej administracji rządowej:

Przywództwo;

Przygotowanie etyczne, w tym szkolenia dotyczące unikania konfliktów interesów i

szkolenia antykorupcyjne;

Procedury w ramach kolektywnego procesu decyzyjnego obowiązującego w

szwedzkim rządzie;

Procedury działania i mechanizmy decyzyjne w ramach Unii Europejskiej;

20

Szkolenia propagujące model działania zorientowany na klienta;

Doskonalenie szeroko rozumianych kompetencji menedżerskich związanych z

zarządzaniem zespołami i projektami.

W aneksie zamieszczono przykładowy scenariusz cyklu szkoleniowego dla urzędników

rozpoczynających pracę w administracji rządowej w Szwecji oraz program szkolenia

wprowadzającego dla urzędników wyższego szczebla.

2.6 Merytoryczna ocena raportów

Istota praktyki funkcjonującej w szwedzkiej Agencji Zarządzania Publicznego polega na

wdrożeniu trójelementowego modelu ewaluacji dokumentów (raportów) tworzonych przez

tę instytucję. Agencja Zarządzania Publicznego odpowiada za opracowywanie rozwiązań

służących usprawnieniu i zwiększeniu efektywności działania administracji publicznej w

Szwecji. Głównym produktem pracy Agencji są raporty tworzone przez zespoły pracowników

Agencji zawierające diagnozę sytuacji w poszczególnych sferach sektora publicznego oraz

rekomendacje dotyczące ewentualnych zmian czy ulepszeń.

Raporty analityczne przygotowywane przez Agencję – zanim zostaną upublicznione i

poddane publicznej ocenie – są przedmiotem ewaluacji:

Ocena wewnętrzna – zespół autorski przedstawia projekt raportu do oceny innym

pracownikom Agencji;

Ocena przez klienta – raporty są przygotowywane na zlecenie ministerstw, które są

traktowane jako klienci. Ministerstwa wypełniają kwestionariusz oceny raportu,

głównie pod względem jego użyteczności oraz przyznają ocenę punktową.

Ocena przez zewnętrznych ekspertów – Agencja rozwinęła sieć ekspertów

akademickich, którzy uczestniczą w ewaluacji raportów tworzonych przez Agencję.

Przygotowują oni opisową recenzję raportów.

Po fazie oceny następuje upublicznienie raportu.

21

3 Podsumowanie

3.1 Wspieranie mechanizmów uczenia się w ramach organizacji

Opisane powyżej przykłady mechanizmów i narzędzi wzmacniających procesy uczenia się w

szwedzkiej administracji rządowej należy potraktować szeroko, jako instrumenty

przyczyniające się do tworzenia polityk publicznych wysokiej jakości (opartych na

dowodach). Jeżeli chodzi o kolektywne procesy decyzyjne i komitety badawcze, narzędzia te

traktować należy jako środki na rzecz maksymalizacji wykorzystania przez administrację

wiedzy niezbędnego do kształtowania polityk publicznych – wiedzy zarówno z wewnątrz

rządu, jak i od aktorów zewnętrznych.

Kolektywne podejmowanie decyzji jest skutecznym narzędziem wymuszającym wymianę

informacji, komunikację i refleksję wewnątrz rządu. Wynika to z faktu, że odpowiedzialność

za wszelkie decyzje podejmowane w tym procesie spoczywa na każdym członku rządu, co

wyraźnie sprzyja ich zaangażowaniu w proces decyzyjny również w sferach polityki państwa,

które bezpośrednio nie dotyczą zakresu działania ich ministerstw.

Jeśli chodzi o mechanizmy w sferze zarządzania kadrami w administracji rządowej, w zgodnej

opinii ekspertów przyczyniły się one do osiągnięcia bardzo wysokiego potencjału kadrowego

szwedzkiego rządu. Połączenie otwartego naboru i maksymalnie zdecentralizowanego i

zorientowanego na rezultaty systemu wynagradzania pracowników tworzy najbardziej

sprzyjający efektywnemu uczeniu się system służby cywilnej. Pozwala rekrutować do

administracji specjalistów wysokiej klasy, których wiedza w polu działania danego

ministerstwa nie wymaga już zasadniczej poprawy. System zindywidualizowanego, opartego

na dialogu i zorientowanego na wyniki wynagradzania pozwala natomiast podtrzymywać

wysoki poziom motywacji pracowników.

Analiza OECD wskazuje również, że silne powiązanie wynagrodzeń z osiąganymi rezultatami

przynosi szwedzkiej administracji rządowej także inne korzyści, m.in. wzmocnienie pozycji

dyrektorów generalnych w urzędach, silniejsze przywództwo (co samo w sobie jest

czynnikiem sprzyjającym bardziej efektywnemu uczeniu się w organizacji). Jako potencjalne

zagrożenie związane z tym systemem wymienia się natomiast ryzyko lepszego

wynagradzania nowo zatrudnianych pracowników, aby zachęcić ich do przyjęcia oferty pracy,

bez związku z ich wynikami (OECD 2005: 219).

22

3.2 Stwarzanie/istnienie sprzyjających warunków w otoczeniu organizacji

Szwedzki system zarządzania publicznego – czy szerzej: system ustrojowy i społeczny – to

jeden z najbardziej oryginalnych i spójnych modeli społeczno-politycznych na świecie.

Ułatwia to z pewnością wychwycenie najważniejszych cech go charakteryzujących i

warunkujących funkcjonowanie administracji rządowej w tym kraju. Wydaje się, że

najistotniejszym czynnikiem ustrojowym tworzącym klimat sprzyjający efektywnemu uczeniu

się jest utrwalony, wyraźny i konsekwentny rozdział funkcji strategicznych i operacyjnych

wewnątrz administracji rządowej. Szwedzka administracja dostarcza empirycznego dowodu

na trafność postulatu separacji sfer tworzenia polityk publicznych i ich implementacji.

Taki system organizacji administracji rządowej determinuje skuteczność opisanych powyżej

instrumentów takich jak kolektywny proces decyzyjny czy udział komitetów badawczych w

tworzeniu prawa i polityk publicznych. Mogą one funkcjonować w pełni tylko w warunkach

rządu skoncentrowanego na wypełnianiu misji rządzenia państwem i nieobciążonego

funkcjami operacyjnymi. Szczególnie kolektywny proces decyzyjny byłby niemożliwy do

wprowadzenia w innych warunkach, ponieważ ministrowie byliby zanadto obarczeni

zadaniami operacyjnymi z swojego obszaru, by wnosić rzeczywiście wartościowy wkład do

decyzji w innych sferach polityki publicznej.

Jeśli chodzi o czynniki socjologiczne i kulturowe najistotniejszą rolę odgrywa zapewne

charakterystyczna dla społeczeństw skandynawskich kultura współdziałania, dialogu i

współdecydowania. Tworzy ona sprzyjające warunki zarówno dla kolektywnego procesu

decyzyjnego, ale też dla opisanego powyżej systemu zarządzania kadrami administracji

rządowej. Jego oryginalną cechą jest bowiem traktowanie dialogu jako optymalnej metody

oceny pracownika oraz kształtowania jego planów rozwoju w ramach organizacji.

W rozmowach z przedstawicielami szwedzkiej administracji wskazywano także na inny

czynnik społeczno-kulturowy, a mianowicie wysoki prestiż, jakim cieszy się praca dla

administracji publicznej. Administracja jest przez wielu wysokiej klasy specjalistów

traktowana jako praca pierwszego wyboru, co wraz z elastycznym systemem wynagradzania

i otwartym naborem pozwala administracji pozyskiwać wysokiej jakości pracowników. W

dalszej konsekwencji ogranicza to także potrzebę inwestowania w dokształcanie

23

pracowników administracji w dziedzinie, którą się zajmują – przychodząc do ministerstwa czy

agencji są już odpowiednio przygotowani merytorycznie, dzięki doświadczeniu w sektorze

prywatnym czy w nauce. Więcej uwagi można wówczas poświęcić na kształtowanie postaw

etycznych i budowanie kultury organizacyjnej opartej na rozumieniu specyficznych zadań

sektora publicznego.

Wśród czynników, które mogą osłabiać procesy uczenia się w ministerstwach szwedzkiego

rządu wymieniono natomiast przede wszystkim trudności w komunikacji z agencjami, w tym

pozyskiwaniu od nich informacji niezbędnych do wypracowywania odpowiedniej jakości

polityk publicznych. Wprawdzie agencje mają obowiązek dzielenia się informacjami, a

ponadto między nimi a ministerstwami odbywa się regularna, nieformalna komunikacja,

pojawia się jednak zagrożenie, że agencje będą starały się wykraczać poza wyłącznie

operacyjną rolę i wpływać na kształt polityk publicznych, choćby poprzez odpowiednie

selekcjonowanie i przedstawianie posiadanych przez siebie informacji.

3.3 Wnioski dla polskiej administracji

Mechanizmy, metody i narzędzia przedstawione powyżej są na tyle silnie powiązane z

uwarunkowaniami ustrojowymi, historycznymi, socjologicznymi czy kulturowymi, że ich

transferowanie do innych systemów administracyjnych może napotkać poważne trudności.

Takie obawy potwierdzają eksperci zarówno reprezentujący szwedzką administrację, jak i

obserwujący z perspektywy akademickiej. Niemniej jednak podkreślają oni równocześnie, że

już od kilkudziesięciu lat wiele państw z całego świata udanie korzysta z rozmaitych

rozwiązań wypracowanych w Szwecji.

W polskiej administracji, szczególnie w latach dziewięćdziesiątych poprzedniego stulecia

podejmowane były pewne próby transferowania rozwiązań szwedzkich, przede wszystkim

modelu rozdzielenia funkcji strategicznych i operacyjnych poprzez wyprowadzenie

administracji wykonawczej poza ministerstwa, do rozmaitych agencji i urzędów centralnych.

Następnie ten model częściowo zarzucono m.in. poprzez włączenie licznych urzędów

centralnych w struktury ministerstw. W obecnym kształcie trudno mówić o spójnym modelu,

jednak przeważają ministerstwa łączące w zakresie swojej odpowiedzialności zarówno

funkcje strategiczne, jak i operacyjne.

24

Nie zmienia to faktu, że przynajmniej niektóre z zaproponowanych rozwiązań możliwe są do

wprowadzenia bez konieczności istotnych zmian prawnych czy ustrojowych. Dotyczy to np.

komitetów badawczych. Pewne możliwości ich tworzenia (zwłaszcza przy Prezesie Rady

Ministrów) rysują się już na gruncie obowiązującej ustawy o Radzie Ministrów, aczkolwiek

ewentualne zmiany byłyby wskazane, np. by zapewnić odpowiednie finansowanie

działalności takich komitetów, co w przypadku szwedzkim ma kluczowe znaczenie dla

zagwarantowania wysokiej jakości ich pracy.

Usankcjonowanie komitetów badawczych mogłoby nastąpić w formie zmian w Regulaminie

pracy Rady Ministrów, które wobec braku ustawy regulującej rządowy proces legislacyjny, w

najszerszym stopniu określa obecnie zasady przygotowywania projektów aktów

normatywnych.

Bardziej problematyczne mogłoby się natomiast okazać wprowadzenie rozwiązań

dotyczących zarządzania kadrami w administracji rządowej. Wymagałaby one dalszych zmian

w systemie służby cywilnej, w szczególności zasad wynagradzania pracowników, ocen

okresowych czy systemu szkolenia pracowników. Pewne metody można by jednak wdrażać

bez konieczności takich zmian. Dotyczy to np. relacji na linii pracownik – przełożony, które w

modelu szwedzkim opierają się w dużym stopniu na dialogu, a nie sztywnej relacji

hierarchicznej. Zmiana podejścia menedżerów liniowych w polskich urzędach administracji

rządowej w tym kierunku nie wymagałaby zmian prawnych.

25

Bibliografia

Bergström, H. (1991), „Sweden’s Parties and Political System at the Crossroads”, [w:] Lane,

J.E. (red.), Understanding the Swedish Model, London.

Cloarec, R. (2011), Social partners role in Pay formation in Swedish central government

administration.

Ekonomistyrningsverket (2003), Performance Management in Swedish central government.

Hall, P. & Nilsson, T. (2011), Bureaucratic autonomy revisited: informal aspects of agency

autonomy in Sweden, Paper for the Permanent Study Group VI on Governance of Public

Sector Organisations, Annual Conference of EGPA, 7-10 September 2011, Bucharest.

Hustedt, T. & Tiesen, J. (2006), Central Government Coordination in Denmark, Germany and

Sweden – An Institutional Policy Perspective, Potsdam.

Izdebski, H. & Kulesza, M. (2003) Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa.

Jacobsson, B & Sundström, G. (2007), Governing State Agencies. Transformations in the

Swedish Administrative Model, nr 5.

Kristensson, E. (2010), Presentation for the Workshop on Regulatory Reform and individual

meetings 5-7 July 2010 Ramallah.

Modell, S. & Gronlund, A. (2007), Outcome-based Performance Management: Experiences

from Swedish Central Government, Public Performance and Management Review, nr 2.

Moynihan, D.P. (2006), Ambiguity in Policy Lessons: The Agencification Experience, Public

Administration, nr 4.

OECD (2005), Performance-related pay policies for government employees.

Osborne, D. & Gaebler, T. (1992), Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is

Transforming the Public Sector, Reading.

Regeringskansliet (2008), The Swedish Government at Work, Stockholm.

Regeringskansliet (2011), Facts & Figures: Swedish Government Offices Yearbook 2010,

Stockholm.

26

Sundström, G. (2006), Management by Results: Its Origin and Development in the Case of

the Swedish State, International Public Management Journal, nr 4.

Swartling, A.G. & Nilsson, M. (2007), Social learning and EPI: communicative governance in

Swedish climate policy formation, Berlin.

van Thiel S. (2009), The rise of executive agencies: comparing the agencification of 25 tasks

in 21 countries, (artykuł dostępny na stronie internetowej:

http://www.egpa2009.com/documents/psg6/Thiel.pdf).

27

Załącznik 1

Opracowanie: K.Olejniczak

W niniejszym załączniku przedstawiamy strukturę zidentyfikowanego przez nas mechanizmu

uczenia się. Odnosimy się do niego analizując praktyki międzynarodowe. Poniższe wnioski

opierają się na następujących źródłach empirycznych (szczegóły metodyki analiz zostaną

przedstawione są w dwóch pierwszych zeszytach roboczych projektu MUS):

Analiza literatury i wcześniejszych badań: 370 międzynarodowych publikacji,

Badanie ankietowe pracowników 4 ministerstw (populacja 3394 osób, stopa zwrotu

51% = 1731 osób),

Wywiady z kadrą kierowniczą 4 ministerstw (95 wywiadów),

Wywiady i wizyty studyjne w 12 krajach (38 wywiadów z naukowcami, 73 wywiady z

praktykami administracji publicznych, 25 seminariów i konferencji).

W toku naszych analiz udało nam się ustalić, że mechanizm uczenia się organizacji

publicznych składa się z trzech grup elementów:

procesów uczenia się,

czynników wpływających na uczenie się,

relacji między procesami a czynnikami.

Strukturę i definicje procesów będących składowymi mechanizmu uczenia się przedstawia

rycina 4. Badanie empiryczne pozwoliło również zdefiniować czynniki ważne dla uczenia się.

Okazało się, że należą do nich wybrane zasoby departamentu jak i niektóre cechy otoczenia,

w którym funkcjonują polskie departamenty. Czynniki te - wraz z ich definicjami -

przedstawiliśmy na rycinie 5. Wreszcie, w toku badań zarówno krajowych jak i

międzynarodowych ustaliliśmy relacje między elementami procesu uczenia się.

Po pierwsze wiemy, że procesy uczenia się najczęściej układają się w cykl od impulsów, przez

refleksję, budowaną na tej podstawie wiedzę aż po adaptację. Ważne jest nie tylko by

28

poszczególne elementy procesu występowały, ale również by były ze sobą powiązane w

odniesieniu do konkretnego działania, polityki, programu prowadzonego przez organizację.

Po drugie, poznaliśmy powiązania między czynnikami a procesami. Zostały one

przedstawione na rycinie 6.

Należy jednak podkreślić, przyczynowy charakter tych relacji nie został jeszcze definitywnie

potwierdzony. Stanie się tak dopiero po zakończeniu testów w departamentach polskich

ministerstw (w 2014 roku).

Rycina 4. Mechanizm organizacyjnego uczenia się - procesy

Uczestnictwo w

konferencjach i

szkoleniach

Informacje z otoczenia departamentu

dotyczące wydajności, skuteczności i

użyteczności jego działań

Zlecanie i/lub

Dyskusje i analizy

prowadzone z udziałem

kierownictwa

departamentu

Dyskusje i analizy

prowadzone w

wydziale, wśród

pracowników korzystanie z badań,

analiz lub ekspertyz

Konferencje i>szkolenia

Analizy> i>ekspertyzy

IMPULSY

Informacje zwrotne

Połączenie

Refleksja odgórna

REFLEKSJA

Refleksja oddolna

Zmiana kierunku działania lub

sposobu postrzegania obszaru

działań departamentu, pod

wpływem refleksji

wszystkich elementów w

jeden cykl, w odniesieniu do

konkretnego

Wiedza o celach stawianych

przed departamentem, o

oczekiwanych efektach działań

Wiedza o otoczeniu w

Zmiana metod

pracy, codziennych

działań, podjęta w

wyniku refleksji

Zmiana kierunku działania lub celów z

powodu zmiany

politycznej w

ministerstiwe

zadania którym działa

departament,

kierunkach zmian w

polu którym się zajmuje

Wiedza o narzędziach

i sposobach działania,

procesie, procedurach

Adaptacja

Adaptacja>

Adaptacja

Wiedza

Wiedza>

Wiedza operacyjna strategiczna

ADAPTACJA

polityczna o>otoczeniu strategiczna

WIEDZA

operacyjna

Opracowanie: K.Olejniczak, Ł.Widła-Domaradzki

29

Rycina 5. Mechanizm organizacyjnego uczenia się - czynniki

Opracowanie: K.Olejniczak, Ł.Widła-Domaradzki

30

Rycina 6. Mechanizm organizacyjnego uczenia się - relacje

Procesy MUS

Czynniki MUS

IMP

UL

SY

Ko

nfe

ren

cje

i s

zko

len

ia

An

alizy i e

ksp

ert

yzy

Imp

uls

y z

wro

tne

RE

FL

EK

SJA

Refl

eksja

od

gó

rna

Refl

eksja

od

do

lna

WIE

DZ

A

Wie

dza o

oto

czen

iu

Wie

dza s

trate

gic

zn

a

Wie

dza o

pera

cyjn

a

AD

AP

TA

CJA

Ad

ap

tacja

str

ate

gic

zn

a

Ad

ap

tacja

op

era

cyjn

a

Ad

ap

tacja

po

lity

czn

a

ZESPOŁY Wzajemne wsparcie Spójność grupowa Psychologiczne bezpieczeństwo LIDERZY Kierownictwo demokratyczne Naczelnik demokratyczny ZASOBY - INFRASTRUKTURA Dostępność opracowań i informacji PROCEDURY i ZWYCZAJE Kodyfikacja praktyk Systemy referencyjne RELACJE Z OTOCZENIEM Szerokość i intensywność relacji Zewnętrzne źródła porady Jakość ekspertyz

Opracowanie: Zespół projektu MUS

Załącznik 2

Czteromodułowy cykl szkoleniowy dla nowych pracowników administracji rządowej

Kancelaria Rządu zaprasza zarówno nowo zatrudnionych urzędników, jak też tych, którzy

już wcześniej pracowali na podobnych stanowiskach na szkolenia w ramach modułów 1-4.

Rolą urzędników jest wspieranie procesów przygotowania, gromadzenia danych oraz

załatwiania niezbędnych spraw związanych z realizacją procesów decyzyjnych rządu i

Kancelarii Rządu.

Bez względu na to, za który element organizacji odpowiadasz, jako urzędnik przyczyniasz się

do realizacji nadrzędnych celów Kancelarii Rządu. Reprezentujesz wartości takie jak

profesjonalizm, wiedza, ciągłość oraz etyczne postępowanie.

Oczekiwania wobec Ciebie jako urzędnika są bardzo wysokie, szczególnie jeżeli chodzi o

wiedzę, umiejętność pracy wielozadaniowej i otwartość na dialog i współpracę. Aby szybko

oswoić się z czekającymi Cię zadaniami, musisz poznać podstawowe procesy i zasady pracy w

Kancelarii Rządu. Poprzez moduły możesz poszerzyć wiedzę o wykonywaniu swoich

obowiązków w sposób skuteczny i znaleźć niezbędne informacje.

W procesie dydaktycznym zastosowanym w modułach połączono klasyczne wykładanie

wiedzy z praktycznymi ćwiczeniami poprzez szkolenie umiejętności, dyskusję, refleksję i

rozwiązywanie studiów przypadków. Praca będzie odbywać się w formie zróżnicowanych

zadań realizowanych w dużej grupie, w mniejszych podgrupach, poprzez dialog oraz

indywidualnie. Organizatorzy mogą poprosić uczestników o wcześniejsze przygotowanie

określonych materiałów lub o wykonanie „pracy domowej” pomiędzy dwoma dniami

szkolenia.

Informacje o modułach i zapisach można znaleźć w intranecie w zakładce katalog szkoleń/N,

gdzie znajdują się wszystkie kursy opracowane w ramach bloku „Nowy pracownik”.

Moduł 1 - podstawowe procesy Kancelarii Rządu i wiedza o regulacjach formalnych

Celem tego modułu jest zapewnienie lepszego zrozumienia pracy Kancelarii Rządu i

kluczowych procesów, jak również zapewnienie uczestnikom konkretnych narzędzi pracy na

stanowisku urzędnika w biurach rządowych. Odbywa się to poprzez łączenie analizy

33

teoretycznej z konkretnymi, praktycznymi przykładami, które pomogą w odpowiedzi na

wiele pytań i wątpliwości.

Program:

władza publiczna - rola parlamentu, rządu i administracji rządowej

metody konsultacji w Kancelarii Rządu

rola urzędników a rola polityków

informacje publiczne a informacje tajne

funkcjonowanie krajowego systemu komitetów badawczych

system zarządzania zadaniami

proces budżetowy

proces legislacyjny

kontrola regulacyjna

zagadnienia międzysektorowe

Termin szkolenia: 22, 25 i 29 maja 2012

Ramy czasowe: 09.00.- 15.00.

Moduł 2 - Komunikacja wewnętrzna i zewnętrzna

Komunikacja jest procesem, który wpływa na codzienne funkcjonowanie pracowników

Kancelarii Rządu. Chodzi tu o usprawnienie realizacji codziennych, powtarzających się zadań,

takich jak wyrażanie się jasno i zrozumiale w formie pisemnej oraz wygłaszanie zwięzłych i

poprawnych prezentacji ustnych i briefingów.

W celu zrozumienia czym jest jasna komunikacja werbalna i pisemna w Kancelarii Rządu,

moduł ten przeplata elementy teoretyczne z praktycznymi ćwiczeniami, zestawem

wskazówek i wytycznych umożliwiających samodzielny rozwój umiejętności

komunikacyjnych.

Moduł lepiej uzmysłowi uczestnikom rolę komunikacji w realizacji nadrzędnych celów

Kancelarii Rządu. Dotyczy to w szczególności współpracy między organizacjami wewnątrz

34

Kancelarii w zakresie komunikacji wewnętrznej i zewnętrznej, jak również świadomości

granic, które rozróżniają polityków od urzędników.

Program:

komunikowanie się w Kancelarii Rządu

kultura i metodyka dyskusji

umiejętności prezentacji

umiejętności wypowiadania się

umiejętności negocjacyjne

jak efektywnie pisać z punktu widzenia administracji publicznej

Termin szkolenia: zaplanowane są dwa terminy trzydniowych szkoleń na jesieni tego roku.

Szczegóły pojawią się w katalogu szkoleń.

Ramy czasowe: 09.00-13.00.

Moduł 3 - UE i praca w środowisku międzynarodowym

Celem tego modułu jest pogłębienie wiedzy i lepsze zrozumienie funkcjonowania Unii

Europejskiej oraz związanych z nią krajowych i międzynarodowych zadań Kancelarii Rządu. W

oparciu o studia przypadków uczestnicy zapoznają się z czynnikami, które zwiększają

szwedzkie wpływy w UE. Ponadto celem tego modułu jest pokazanie pozostałych zadań

międzynarodowych i zagranicznych realizowanych przez Kancelarię Rządu.

Program:

polityka rządu wobec UE

procesy decyzyjne UE i ich wpływ na naszą pracę w UE

praca na rzecz UE na poziomie wydziałów Kancelarii Rządu - kto co robi

procesy negocjacyjne na różnych poziomach pracy ministerstw

praca Kancelarii Rządu na rzecz i w organach organizacji międzynarodowych takich

jak ONZ, WTO, OECD

35

Termin szkolenia: zaplanowany jest jeden termin szkolenia na jesieni tego roku, które

potrwa 1,5 dnia. Szczegóły pojawią się w katalogu szkoleń.

Moduł 4 – Państwo i sektor publiczny w gospodarce

Celem tego modułu jest zapewnienie wyczerpującej wiedzy o funkcjonowaniu organów

władzy publicznej i państwowej oraz roli sektora publicznego w gospodarce, a także

pogłębienie wiedzy na temat budżetu państwa, władzy większościowej oraz organów

kontroli rządu i jego działalności.

Program:

zadania publiczne

państwo i rola sektora publicznego w gospodarce

rozwój makroekonomiczny

budżet państwa, prace nad budżetem

kontrola regulacyjna

Termin szkolenia: zaplanowany jest jeden termin szkolenia na jesieni tego roku, które

potrwa 1,5 dnia. Szczegóły pojawią się w katalogu szkoleń.

[tłum. Katarzyna Wojnar]

36

Załącznik 3

Program wprowadzający dla nowych pracowników stanowisk kierowniczych i liderów w

Kancelarii Rządu Szwecji

Plan na rok 2011

Rozpoczęcie programu: oczekiwania wobec oczekiwań

Dzień wprowadzający w siedzibie Kancelarii Rządu.

Przedstawiciele przywództwa politycznego wyrażą swoje zdanie na temat głównych celów

i elementów misji kierowników i liderów w Kancelarii Rządu. Uczestnicy będą mogli określić

swoje oczekiwania wobec politycznego przywództwa oraz wobec relacji z pracownikami

własnego i innych departamentów. Omówienie będzie dotyczyło kwestii, które obejmują

zadania kierownicze w Kancelarii Rządu, a także relacji z pozostałymi pracownikami

i interesariuszami zewnętrznymi w wymiarze krajowym i międzynarodowym.

Moduł 1 - Rola lidera

4 dni rozłożone na dwa bloki dydaktyczne.

Temat: przywództwo osobiste, część 1 i 2

Cel: rozwój indywidualnych umiejętności przywódczych

Największy nacisk w tym module kursu położony będzie na następujące kwestie:

samopoznanie;

przywództwo w organizacji politycznej;

komunikację;

przywództwo sytuacyjne;

relacje lider i zespół.

Metoda: ćwiczenia grupowe

Moduł 2 - Rola liderów zarządzania

2 dni w w siedzibie Kancelarii Rządu.

Temat: przywództwo w działaniu;

37

Cel: wyjaśnienie zarządzania i przywództwa liderów, analiza relacji lidera zarządzania z

różnymi grupami interresariuszy.

W module 2 uczestnicy skoncentrują się wokół tematów takich jak:

podstawowe zadania i procesy w Kancelarii Rządu;

relacje z interesariuszami wewnętrznymi: przywództwo polityczne, współpracownicy,

podwładni;

relacje z interesariuszami zewnętrznymi: większości polityczne, Parlament, UE,

instytucje międzynarodowe i zagraniczne;

relacje z grupami interesów pracowniczych: audyt wewnętrzny.

Metoda: analiza studiów przypadków, omawianie i analiza głównych konfliktów i dylematów

w procesie zarządzania działaniem.

Moduł 3 - Rola pracodawców

2 dni w siedzibie Kancelarii Rządu.

Temat: misja pracodawcy

Cel: pogłębienie zrozumienia misji lidera i wzmocnienie go w roli pracodawcy Kancelarii

Rządu.

W tej części kursu uczestnicy skupią się na następujących tematach:

rola pracodawców w Kancelarii Rządu i przepisy regulujące zatrudnienie;

treści umów o pracę;

środowisko pracy, BHP i zdrowie;

kwestie etyczne;

podnoszenie kompetencji i umiejętności.

Metoda: przekazywanie wiedzy w formie szkolenia połączone z dyskusją w grupach i

odgrywaniem ról w studiach przypadków opartych na autentycznych zadaniach kierowników

Kancelarii Rządu.

Trzy spotkania sieciowe

Pół dnia / okazjonalnie w czasie trwania szkolenia.

38

Cel: pomóc wszystkim uczestnikom w rozwoju samowiedzy poprzez omówienie wątpliwości,

pytań i spostrzeżeń, które pojawią się podczas realizacji modułów 1-3. Spotkania będą

również okazją do wymiany doświadczeń i rozwiązań.

Metoda: refleksja i dyskusja w grupie, podgrupach bądź indywidualnie.

Nowi pracownicy na stanowiskach kierowniczych i liderzy w Kancelarii Rządu

Kancelaria Rządu oferuje nowym kierownikom szkolenie wprowadzające z zakresu

zarządzania zespołami pracowników oraz przywództwa w organizacji. Punktem wyjścia

szkolenia jest polityka kadrowa Kancelarii Rządu, która składa się z trzech filarów: roli

kierowników, roli liderów zarządzania i roli pracodawców. Chodzi w niej też o wyjście

naprzeciw potrzebom nowych kierowników odpowiedzialnych za kwestie personalne i

budżetowe. Treść szkolenia bardzo dobrze odzwierciedla praktyczne sytuacje, z którymi mają

do czynienia kierownicy oraz warunki ich rzeczywistej pracy.

W momencie rozpoczęcia programu uczestnicy rozpoczynający pracę na stanowiskach

kierowniczych powinni mieć co najmniej półroczne doświadczenie na aktualnym stanowisku

pracy.

Założenia

Program przyczyni się do podniesienia potencjału każdego uczestnika w wykonywaniu zadań

i obowiązków przynależnych kierownikom i liderom, jak również zwiększy zdolność każdego

lidera w rozwijaniu efektywnych relacji zarówno wewnętrznych, zewnętrznych jak i

międzynarodowych.

W szczególności program przyczyni się do:

zwiększenia zdolności efektywnego komunikowania się ze współpracownikami

i podwładnymi;

stworzenia i usprawnienia funkcjonowania wewnętrznej sieci;

zwiększenia samowiedzy i świadomości samego siebie w roli lidera u każdego z

uczestników;

zwiększenia zdolności do rozumienia, zarządzania i rozwoju w wymiarze personalnym

i instytucjonalnym.

39

Idee dydaktyczne i sposoby pracy

Szkolenie oparte jest na aktywnym procesie uczenia się. Celem jest umożliwienie

uczestnikom stworzenia własnego stylu przywództwa w oparciu o:

oczekiwania przywództwa politycznego;

wizję polityki kadrowej rządu i Kancelarii Rządu

uwarunkowania współpracy liderów i osób zatrudnionych na stanowiskach

kierowniczych.

Program łączy w sobie przekazywanie wiedzy z uczeniem się poprzez ćwiczenia praktyczne,

dyskusję i refleksję. Praca odbywa się w formie zróżnicowanych zadań realizowanych w dużej

grupie, w mniejszych podgrupach, poprzez dialog oraz indywidualnie.

Polityka kadrowa w Kancelarii Rządu

Istotnym punktem wyjścia dla wszelkich działań związanych z rozwojem pracowników w

Kancelarii Rządu jest polityka kadrowa. Polityka określa poziom i kierunek kwalifikacji

wymaganych od zatrudnianych osób w zakresie wiedzy, umiejętności i podejścia do pracy.

Szkolenie ma na celu przede wszystkim zwiększenie zdolności i rozwijania odpowiednich

postaw pracowników w zespole każdego kierownika, tak aby mógł on wypełnić swoją misję

oraz przyczynić się do tego, aby Kancelaria Rządu tworzyła kompetentną, efektywną i

skuteczną administrację zapewniającą sprawne funkcjonowanie rządu.

Wprowadzenie dla nowych kierowników 2011

Program opiera się na :

celach polityki kadrowej Kancelarii Rządu;

oczekiwaniach przywództwa politycznego;

ogólnej misji i celach Kancelarii Rządu;

koncentracji na rozwoju osobistym pracowników i podwładnych.

40

Program podzielony jest na trzy odrębne moduły: roli kierowników, roli liderów zarządzania

i roli pracodawców. Dwa ostatnie moduły otwarte są dla różnych kategorii kierowników w

celu zaspokojenia indywidualnych potrzeb zarówno doświadczonych jak i początkujących

menedżerów.

[tłum. Katarzyna Wojnar]

Załącznik 4

Niniejsze opracowanie powstało z wykorzystaniem informacji udostępnionych autorowi w

trakcie wizyty studyjnej w Szwecji i rozmów przeprowadzonych w następujących

instytucjach:

Urząd Audytora Generalnego Szwecji (Riksrevisionen);

Szwedzka Agencja do spraw Pracowników Rządu (SAGE);

Szwedzka Agencja na rzecz Zarządzania Publicznego (Statskontoret);

Urząd ds. Administracji;

Quality of Government Institute, Uniwersytet w Göteborgu.