Naukowe nr 15Zeszyty

Kraków 2014

POLSKIE TOWARZYSTWO EKONOMICZNE

Patryk DunalUniwersytet Ekonomiczny w Krakowie

Wpływ obecnego kryzysu oraz zastosowanych narzędzi polityki ekonomicznej na polski rynek pracy

1. Wprowadzenie

Kryzys finansowy rozpoczął się w 2007 r. w Stanach Zjednoczonych na sku-tek szoku na rynku kredytów hipotecznych udzielanych przez banki osobom o niewystarczających możliwościach finansowych (subprime mortgage). W sto-sunkowo krótkim czasie rozprzestrzenił się na większość krajów rozwiniętych gospodarczo. Kwartalna dynamika PKB została odnotowana na poziomie ujem-nym, a bezrobocie gwałtownie rosło, do poziomów niewystępujących od czasów szoku naftowego w połowie lat 70. XX w. W poszczególnych krajach dotkniętych skutkami kryzysu spowolnienie gospodarcze wystąpiło w zróżnicowanym stop-niu. W Polsce zostało ono odnotowane dopiero w 2009 r., a jego charakter był nieco inny niż w pozostałych krajach – było wywołane jedynie ograniczeniem popytu zewnętrznego (zagranicznego), ponieważ w okresie przedkryzysowym nie doszło w Polsce do powstania tzw. bańki spekulacyjnej.

Absorpcja szoku zewnętrznego, jakim był wspomniany kryzys finansowy, zależy od charakteru występującego spowolnienia oraz od zastosowania odpo-wiednich narzędzi polityki ekonomicznej. Wśród makroekonomistów istnieje pogląd, wedle którego w gospodarkach bardziej elastycznych w sferze insty-tucjonalno-prawnej dochodzi do głębszych i krótszych zmian adaptacyjnych, natomiast w gospodarkach mniej elastycznych tempo tych zmian jest znacznie

Patryk Dunal100

wolniejsze, a ich przebieg jest mniej inwazyjny. Powyższa zależność występuje jednak przede wszystkim w przypadku szoków o charakterze strukturalnym, których absorpcja wymaga dostosowań w technologii i strukturze produkcji, a nie w jej poziomie, cenach i zatrudnieniu. Obecne szoki powstały na skutek żywiołowości międzynarodowych rynków finansowych. W efekcie mają zatem charakter krótkotrwały. Przy takich uwarunkowaniach mała elastyczność otocze-nia instytucjonalno-prawnego, determinująca również potencjalną skuteczność polityki ekonomicznej, może w pewnym stopniu stanowić zabezpieczenie przed zbyt silną reakcją gospodarki na szok o charakterze przejściowym. Należy jednak pamiętać, że zdolność reagowania danej gospodarki na kryzys nie zależy tylko od elastyczności instytucjonalno-prawnej, ale również od innych narzędzi polityki ekonomicznej, wdrożonych po wcześniejszych historycznych doświadczeniach gospodarczych.

Rynek pracy jest miejscem szczególnym, ponieważ to na nim dochodzi do transferu kapitału ludzkiego w postaci pracy świadczonej na rzecz przedsię-biorstw w zamian za środki finansowe, które stanowią o sile nabywczej konsu-mentów. Wynagrodzenie za pracę jest również bazą dochodów państwa z tytułu podatków bezpośrednich. Wszelkie występujące zmiany na rynku pracy bezpo-średnio wpływają na dobrobyt i warunki życia społeczeństwa. Na rynku pracy ścierają się interesy o charakterze gospodarczym, społecznym i politycznym, co najlepiej pokazuje bieżąca sytuacja w sektorze górnictwa węgla kamiennego w Polsce.

Celem niniejszej pracy jest weryfikacja następujących hipotez: 1) skutki świa-towego kryzysu na polskim rynku pracy były łagodne; 2) Polska zastosowała niewiele narzędzi polityki ekonomicznej skierowanych na rynek pracy; 3) zasto-sowane instrumenty polityki ekonomicznej, mające na celu wsparcie uczestników rynku pracy, okazały się nieskuteczne.

W pracy przedstawiono wpływ obecnego kryzysu na wybrane wskaźniki eko-nomiczne charakteryzujące rynek pracy, a także skuteczności wybranych zasto-sowanych narzędzi polityki ekonomicznej. Dokonanie oceny wpływu kryzysu na sytuację na polskim rynku pracy było możliwe poprzez porównanie wskaźników ekonomicznych odnotowanych tuż przed kryzysem oraz w jego trakcie. Czasowy zakres analizy obejmuje lata 2006–2010. W analizie uwzględniono również cha-rakter kryzysu oraz sytuację Polski na tle innych państw. Przedstawiono wybrane narzędzia polityki ekonomicznej państwa oraz dokonano próby oceny ich sku-teczności.

Wpływ obecnego kryzysu oraz zastosowanych narzędzi polityki... 101

2. Aspekty teoretyczne analizowanych zagadnień

2.1. Wskaźniki charakteryzujące rynek pracy

W 1999 r. Międzynarodowa Organizacja Pracy (International Labour Orga-nisation – ILO) stworzyła program mający na celu poprawienie dostępności danych opisujących najważniejsze zagadnienia rynku pracy. Przedsięwzięcie miało nazwę KILM Programme (key indicators of the labour market), jego misją była promocja i wdrożenie portfela kluczowych wskaźników rynku pracy. Port-fel został stworzony w efekcie współpracy eksportów Międzynarodowej Organi-zacji Pracy, OECD oraz reprezentantów ministerstw pracy z niektórych państw członkowskich1. Warto zauważyć, że w Polsce Główny Urząd Statystyczny opu-blikował „Zasady metodyczne statystyki rynku pracy i wynagrodzeń”, w któ-rych zawarł znaczną część wskaźników, a także przedstawił organizację i zakres badań rynku pracy, zdefiniował podstawowe pojęcia oraz nieco rozszerzył zapro-ponowaną przez ILO listę wskaźników o aspekty jakości pracy, kosztów pracy, warunki pracy, ryzyko zawodowe, wypadki przy pracy itp.2 W niniejszym arty-kule polski rynek pracy został przeanalizowany jedynie za pomocą następujących trzech wskaźników:

– KILM 1 – labour force participation rate – wskaźnik aktywności zawodo-wej, rozumiany jako udział osób aktywnych zawodowo (siły roboczej) w popu-lacji osób w wieku produkcyjnym, gdzie osoba aktywna zawodowo to osoba zatrudniona oraz bezrobotna;

– KILM 2 – employment rate – wskaźnik zatrudnienia, definiowany jako udział osób zatrudnionych w populacji osób w wieku produkcyjnym, gdzie osoba zatrudniona to osoba, która przekroczyła granicę wieku określoną w danym kraju, która w określonym czasie pracowała i otrzymywała z tytułu zatrudnienia wynagrodzenie w formie pieniężnej bądź rzeczowej; ponadto do tego zasobu zali-cza się również osobę, która w danym okresie nie wykonywała pracy zarobkowej, z określonych w danym kraju powodów, jednakże pozostawała w badanym okre-sie w stosunku pracy3;

– KILM 8 – unemployment – stopa bezrobocia, jest stosunkiem liczby bez-robotnych do odpowiadającej jej wielkości siły roboczej, która jest sumą bezro-botnych i pracujących, gdzie jako bezrobotne rozumiane są osoby niepracujące, ale aktywnie poszukujące pracy i gotowe do jej podjęcia, natomiast siłą roboczą

1 www.ilo.org (data dostępu: 31.01.2015).2 Zasady metodyczne statystyki rynku pracy i wynagrodzeń, red. M. Basta, Główny Urząd

Statystyczny, Warszawa 2008, s. 18–32, 92–110.3 http://www.ilo.org (data dostępu: 31.01.2015).

Patryk Dunal102

określa się aktywną ekonomicznie część ludności, a nie całą populację danego kraju.

2.2. Polityka ekonomiczna i jej narzędzia

Przed przystąpieniem do oceny skuteczności narzędzi polityki ekonomicznej zastosowanych wobec rynku pracy podczas kryzysu finansowego należy dokonać zdefiniowania podstawowych pojęć. Jednym z nich jest polityka ekonomiczna w teorii ekonomii rozumiana jako świadome oddziaływanie władz państwowych oraz instytucji i organizacji międzynarodowych na gospodarkę narodową, na jej dynamikę, strukturę i funkcjonowanie, na stosunki ekonomiczne w państwie, a także na jego relacje gospodarcze z zagranicą za pomocą określonych narzędzi, służących do osiągnięcia zaplanowanych celów4.

Zadania i cele polityki ekonomicznej są realizowane za pomocą odpowiednich narzędzi oraz metod5. Metody polityki gospodarczej rozumiane są jako uporząd-kowane sposoby gromadzenia i działania środków gospodarczych oraz doboru odpowiednich środków do poszczególnych celów. Źródłami danych do prowadze-nia polityki gospodarczej są w szczególności6:

– statystyka gospodarcza, dostarczająca informacji retrospektywnych,– oficjalne dokumenty rządu – plany i cele,– akty normatywne, zwierające dane retrospektywne i prospektywne.Należy również podkreślić rolę historii jako materiału badawczego do badań

empirycznych, na podstawie których można wnioskować o skutkach zamierzo-nych działań7.

W ramach badanej metody instytucje mogą kreować politykę gospodarczą za pomocą określonych narzędzi8, które zostały zaprezentowane w sposób synte-tyczny w tabeli 1.

4 Polityka gospodarcza, red. B. Winiarski, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 7 i 8; A. Horodecka, Ewolucja celów polityki gospodarczej. Rola zmian otoczenia, Wydawnic-two Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 5–7.

5 R. Marks-Bielska, Polityka gospodarcza państwa – zagadnienia ogólne [w:] Polityka gospo-darcza, red. R. Kisiel, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie, Expol, Olsztyn 2013, s. 14–22.

6 A. Jarosz, Polityka ekonomiczna, Oficyna Wydawnicza Fundacji Uniwersyteckiej KUL, Filia w Stalowej Woli, Stalowa Wola 2002, s. 11.

7 Polityka gospodarcza…, s. 12.8 W. Grzywacz, Polityka społeczno-gospodarcza. Istota i założenia metodyczne, Wyższa

Szkoła Zawodowa „Oeconomicus” Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego w Szczecinie, Szcze-cin 2005, s. 32–35.

Wpływ obecnego kryzysu oraz zastosowanych narzędzi polityki... 103

Tabela 1. Przykłady narzędzi polityki gospodarczej

Grupa Rodzaj Przykłady

Ekonomiczne (parametryczne)

– – ceny rynkowe, urzędowe i regulowane– stawki podatkowe, celne, ubezpieczeniowe, amor-

tyzacyjne– premie, subwencje, dotacje, ulgi podatkowe,

obligacje– kredyty i pożyczki oraz stopy ich oprocentowania– płace, ich systemy i stawki

Pozaekonomiczne (nieparame-tryczne)

a) administracyjne – zarządzenia i uchwały organów władzy o charakte-rze imperatywnym (nakazy, zakazy)

– koncesje i limity, kwotowanie, licencje, zezwolenia– narzędzia polityki kadrowej (kształcenie, przeszko-

lenie, alokacja siły roboczej, przepływy międzyre-gionalne i międzybranżowe)

– przydziały, rozdzielnictwo i reglamentacja zasobów– zalecenia (sanepidu, przeciwpożarowe, bhp i inne)

b) prawne – akty normatywne odnoszące się do struktury orga-nizacyjnej, funkcjonalnej i własnościowej podmio-tów i systemów

– normatywy techniczne

c) informacyjne – zadania planów rocznych i wieloletnich, w tym w zakresie dochodów i wydatków budżetowych

– informacje o spodziewanych zmianach struktural-nych, funkcjonalnych, przestrzennego zagospoda-rowania

– informacje o sytuacji popytowo-podażowej, prefe-rencjach użytkowników, ocenach jakości

– prognozy demograficzne– informacje o spodziewanych bilansach pieniężnych

dochodów i wydatków ludności

d) moralne – odznaczenia, wyróżnienia itp. nadawane jednost-kom gospodarczym i ich pracownikom

– apele nakłaniające do określonych postaw i działań– propagowanie określonych (dobrych) postaw

i działań

Źródło: opracowanie własne na podstawie: J. Grzywacz, Polityka społeczno-gospodarcza. Istota i założenia metodyczne, Wyższa Szkoła Zawodowa „Oeconomicus” Polskiego Towarzystwa Eko-nomicznego w Szczecinie, Szczecin 2005, s. 32–35.

Warto zauważyć, że na polskim rynku pracy zastosowano jedynie kilka wymienionych w tabeli 1 instrumentów, co zostało opisane w dalszej części pracy.

Patryk Dunal104

3. Wpływ kryzysu na polski rynek pracy

3.1. Cechy charakterystyczne kryzysu w Polsce

Spowolnienie gospodarcze w krajach rozwiniętych poprzez wysoki stopień powiązań gospodarczych pomiędzy państwami było źródłem szoku makroeko-nomicznego również w Polsce, który dał się zaobserwować w 2009 r. Szok ten miał zatem charakter zewnętrzny i był związany jedynie z ograniczeniem popytu zewnętrznego (zagranicznego). Cecha ta zdecydowanie odróżnia charakterystykę kryzysu w Polsce na tle innych krajów, w których doszło do powstania bańki spe-kulacyjnej na krajowych rynkach nieruchomości. W efekcie siła recesji w polskiej branży budowlanej była znacznie mniejsza niż na rynkach innych krajów, w któ-rych doszło do nieuzasadnionego windowania wartości nieruchomości. Cechą odróżniającą polską gospodarkę przedkryzysową od gospodarki innych państw było również stosunkowo słabe zaangażowanie polskich banków w finansowanie budownictwa. W takich warunkach nieco łatwiejsze było skorygowanie wahań płynności dzięki skoordynowanym działaniom Narodowego Banku Polskiego oraz instytucji nadzoru finansowego. Dodatkowym czynnikiem osłabiającym skutki kryzysu był fakt, że okres ujemnej dynamiki eksportu w przypadku Pol-ski był relatywnie krótszy niż w większości krajów Unii Europejskiej i OECD. Nie bez znaczenia był również mniejszy udział wolumenu wymiany międzyna-rodowej w PKB przed kryzysem w porównaniu z innymi krajami, przez co sytu-acja na rynkach zagranicznych miała stosunkowo mniejsze przełożenie na rynek polski. Wszystkie wymienione czynniki pozwoliły na odnotowanie dodatniego wzrostu PKB, dzięki któremu Polska na tle Europy została nazwana przez dzien-nikarzy „zieloną wyspą”. Kształtowanie się polskiego PKB w porównaniu z PKB w innych państwach lub grupach państw zaprezentowano w tabeli 2.

Tabela 2. Tempo wzrostu PKB Polski na tle innych państw lub grup państw w latach 2006–2010

Kraj / grupa 2006 2007 2008 2009 2010

Polska 6,2 7,0 4,6 1,6 3,4

Strefa euro 3,0 2,8 –1,1 –4,0 1,1

USA 3,0 1,8 –1,6 –3,8 2,5

OECD 3,2 2,6 –1,3 –4,2 2,7

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych OECD, www.oecd.org (data dostępu: 31.03. 2015).

Wpływ obecnego kryzysu oraz zastosowanych narzędzi polityki... 105

3.2. Wskaźniki charakteryzujące polski rynek pracy przed kryzysem i w jego trakcie

Przebieg kryzysu w Polsce miał również swoje znamienne cechy na polskim rynku pracy, na którym najważniejszymi wskaźnikami są KILM 1, KILM 2 oraz KILM 8, według nomenklatury międzynarodowej (przedstawione na rys. 1). W czasie gdy inne kraje zmagały się z malejącymi wskaźnikami zatrudnie-nia, w Polsce między pierwszą połową 2008 r. a 2010 r. zatrudnienie wzrosło o 1,6% (co jest równoważne zwiększeniu wskaźnika KILM 1 o 0,5%). Warto jednak zauważyć, że jednocześnie liczba bezrobotnych zwiększyła się prawie o 31%, czyli o ok. 400 tys. osób, co jest równoważne podniesieniu wskaźnika KILM 8 o 2 punkty proc.). Ponad połowa wzrostu bezrobocia nastąpiła w okresie pomiędzy trzecim kwartałem 2009 r. a drugim kwartałem 2010 r. W pozosta-łych krajach UE między 2008 r. a 2010 r. odnotowano 2,6-procentowy spadek zatrudnienia oraz wzrost liczby bezrobotnych o 43%. Dostosowania ilościowe, jakie nastąpiły na polskim rynku pracy po 2008 r., w porównaniu z pozostałymi państwami Unii Europejskiej, należy zatem ocenić jako łagodne.

1Q 2

007

2Q 2

007

3Q 2

007

4Q 2

007

1Q 2

006

2Q 2

006

3Q 2

006

4Q 2

006

1Q 2

008

2Q 2

008

3Q 2

008

4Q 2

008

1Q 2

009

2Q 2

009

3Q 2

009

4Q 2

009

1Q 2

010

2Q 2

010

KILM 1 KILM 2 KILM 8

68

66

64

62

60

58

56

54

52

50

13

12

11

10

9

8

7

6

5

4

Rys. 1. Wskaźniki aktywności (KILM 1) i zatrudnienia (KILM 2) (lewa oś) oraz stopa bezrobocia (KILM 8) (prawa oś) osób w wieku 15–64 lat w Polsce

w okresie I kwartał 2006–II kwartał 2010 (w %)Źródło: opracowanie własne na podstawie BAEL, www.stat.gov.pl/obszary

(data dostępu: 31.03.2015).

Patryk Dunal106

Warto zauważyć, że w 2009 r. wskaźnik aktywności zawodowej KILM 1 wykazuje tendencję wzrostową z większym tempem niż w poprzednich latach analizowanego okresu. Przyczyn tego zjawiska należy upatrywać w szczegól-ności w wyraźnym spadku liczby przyznanych emerytur. Wzrosła aktywność zawodowa wśród osób w wieku przedemerytalnym, a tym samym również śred-nia tzw. wieku dezaktywacji, czyli wieku, w którym pracownicy decydują się na przejście na emeryturę. Tendencja ta powinna zostać utrzymana w kolejnych 10 latach, ponieważ grupa obecnych 45–54-latków charakteryzuje się około dwu-krotnie wyższym wskaźnikiem KILM 1.

Analizując skutki kryzysu na polskim rynku pracy, należy wspomnieć, że ich struktura oddziaływania miała charakter sektorowy, co zostało przedstawione w tabeli 3.

Tabela 3. Zmiany wskaźnika KILM 2 w poszczególnych grupach sektorów pomiędzy I kwartałem 2008 r. a I kwartałem 2010 r. w Polsce, tzw. nowych krajach członkowskich (NMS8)* oraz krajach UE15** (w %)

Grupa sektorów Polska NMS8 UE15

Rolnictwo, leśnictwo, łowiectwo, rybactwo –0,94 –0,42 –0,09

Górnictwo i wydobycie 0,07 –0,05 –0,03

Przemysł –1,78 –3,09 –1,52

Wytwarzanie i zaopatrywanie w elektryczność, gaz, wodę –0,07 –0,11 0,09

Budownictwo 0,13 –1,08 –1,03

Handel, naprawy, transport, usługi gastronomiczne i hote-larskie

0,52 –0,37 –0,69

Usługi finansowe, ubezpieczeniowe i obsługa nieruchomości 0,08 0,09 –0,07

Administracja, edukacja, opieka zdrowotna i pomoc spo-łeczna

1,32 0,10 0,80

Informacja, działalność naukowa, techniczna, profesjonalna i wspierająca

0,93 0,19 0,13

Działalność związana z kulturą, rozrywką, rekreacją i inne usługi

0,05 –0,11 0,03

Razem 0,38 –4,86 –2,15

* NMS (new member state) – kraje, które zostały członkami Unii Europejskiej po 2004 r. (NMS12), w 2004 r. (NMS10), ograniczone do Europy Środkowej (NMS8, z wyłączeniem Polski NMS7).** UE15 – kraje tworzące Unię Europejską przed akcesją nowych członków w 2004 r., są to: Austria, Belgia, Dania, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Luksemburg, Niemcy, Portugalia, Szwecja, Wielka Brytania, Włochy.Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostat, www.ec.europa.eu/eurostat (data dostępu: 31.03.2015).

Wpływ obecnego kryzysu oraz zastosowanych narzędzi polityki... 107

Z analizy danych publikowanych przez Eurostat wynika, że skutki kryzysu na rynkach pracy w krajach europejskich w latach 2008–2010 okazały się bardziej dotkliwe dla mężczyzn niż dla kobiet. Jest to tendencja dość rzadka, ponieważ co do zasady zjawisko to ma charakter przeciwny9. Przyczyn tej odmienności należy poszukiwać w charakterze oddziaływania ostatniego kryzysu, którego skutki nie rozłożyły się równomiernie na poszczególne sektory. Warto zauważyć, że wskaź-nik KILM 2 w takich branżach jak usługi finansowe, usługi ubezpieczeniowe czy obsługa nieruchomości właściwie się nie zmienił. Kolejnym godnym uwagi zjawiskiem jest istotny wzrost zatrudnienia w administracji publicznej, edukacji, ochronie zdrowia oraz opiece społecznej, który stanowił swego rodzaju bufor dla reakcji spadkowej wskaźnika KILM 2 dla całego rynku pracy w Polsce.

–10 –5 0 5 10 15–15Kreacja netto

Menedżerowie

Działalność profesjonalna

Zawody techniczne

Urzędnicy

Usługi osobiste

Sprzedawcy

Rzemieślnicy

Operatorzy maszyn

Zawody proste

Destrukcja netto

Rys. 2. Saldo netto kreacji i destrukcji miejsc pracy według grup zawodów w Polsce w 2009 r. (w punktach proc.)

Źródło: Bank Światowy 2010, www.worldbank.org/pl/country/poland (data dostępu: 31.03.2015).

Jak już zostało wspomniane, spadek KILM 2 w niektórych branżach, takich jak budownictwo czy przemysł, został spowodowany bezpośrednio przez kryzys. Spadki tego wskaźnika w innych sektorach, na przykład w rolnictwie, związane są z postępem technologicznym i restrukturyzacją gospodarki, a zatem stanowią odzwierciedlenie średniookresowych tendencji. Część osób zwolnionych z pracy będzie musiała liczyć się z koniecznością zmiany kwalifikacji zawodowych, a pozostali być może zostaną dotknięci bezrobociem długookresowym. W celu próby weryfikacji powyższych zagrożeń na rys. 3 poddano analizie krótko- i dłu-

9 Employment Outlook, OECD, Paris 2010.

Patryk Dunal108

gookresowy wskaźnik bezrobocia na tle zmian PKB w okresie od pierwszego kwartału 2007 r. do drugiego kwartału 2010 r.

Zmiana PKB Stopa bezrobocia krótkookresowego Stopa bezrobocia długookresowego

1Q 2

007

2Q 2

007

3Q 2

007

4Q 2

007

1Q 2

008

2Q 2

008

3Q 2

008

4Q 2

008

1Q 2

009

2Q 2

009

3Q 2

009

4Q 2

009

1Q 2

010

2Q 2

010

10

8

6

4

2

0

%

Rys. 3. Tempo zmian PKB, stopa bezrobocia krótkookresowego i stopa bezrobocia długookresowego w okresie I kwartał 2007–II kwartał 2010 (w %)

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostat, www.ec.europa.eu/eurostat (data dostępu: 31.03.2015)..

Porównanie trajektorii bezrobocia krótkookresowego i długookresowego wskazuje, że bezrobocie długookresowe, zmniejszające się do 2008 r., do tego czasu jest stabilne na poziomie ok. 2%, natomiast wzrost bezrobocia ogółem (KILM 2) wynika z rosnącego bezrobocia krótkookresowego. Znaczącą rolę w obserwowanej zmienności tego wskaźnika odegrała intensyfikacja zwolnień. Warto zauważyć, że brak silnej korelacji pomiędzy bezrobociem krótkookre-sowym a długookresowym jest pozytywnym zjawiskiem, świadczącym o sto-sunkowo dużej elastyczności uczestników rynku pracy – łatwiejsze zwalnianie i zatrudnianie zmniejsza ryzyko wystąpienia bezrobocia długookresowego.

4. Wpływ zastosowanych narzędzi polityki ekonomicznej na polski rynek pracy

Wzrost liczby bezrobotnych, będący konsekwencją światowego kryzysu, w większości krajów rozwiniętych spowodował reakcję rządów, obejmującą sze-roki wachlarz narzędzi polityki rynku pracy, należących do ALMP (active labour market policy). W tabeli 4 zaprezentowano zestawienie działań antykryzysowych zastosowanych na rynku pracy w Polsce na tle krajów Unii Europejskiej.

Wpływ obecnego kryzysu oraz zastosowanych narzędzi polityki... 109

Tabela 4. Działania dyskrecjonalne podjęte w odpowiedzi na kryzys na polskim rynku pracy na tle krajów UE-27

Działanie Polska UE-27a

Zachęcanie do wprowadzenia elastycznego czasu pracy

Brak działań 16

Ułatwianie przekwalifikowania zawodowego Brak działań 23Utrzymywanie / wzmocnienie ochrony socjalnej Brak działań 13Wspieranie zatrudnienia poprzez zmniejszenie kosztów pracy

Brak działań 20

Intensywna aktywizacja Podjęto jakiekolwiek działania 19Wsparcie dochodów grup szczególnie zagrożo-nych

Podjęto jakiekolwiek działania 8

Łagodzenie skutków kryzysu finansowego u osób prywatnych

Brak działań 15

Inne Brak działań 11a liczba państw, w których zastosowano dane działanie.Źródło: B. Gaetano, M. Dolls, W. Elchhorst, T. Leoni, A. Pelchl, The Effects of the Recent Eco-nomic Crisis on Social Protection and Labour Market Arrangements across Socio-economic Groups, No. 6080, Institute for the Study of Labour (IZA), 2011.

Warto zauważyć, że w krajach UE większość środków przeznaczanych na politykę rynku pracy wydatkowanych jest w różnorodny sposób, w szczególności na zasiłki i inne świadczenia dla bezrobotnych. Niektóre kraje kładą nacisk na określone grupy, np. Austria, Kanada i Belgia wspomagają szczególnie osoby tracące pracę, Finlandia – młodzież, Szwecja – rodziców. Istnieją również kraje, które specjalne świadczenia wypłacają osobom uczestniczącym w szkoleniach, aby wzmocnić siłę oddziaływania tego rozwiązania. Wśród innych rozwiązań należy wspomnieć o zwiększonych wydatkach na politykę mieszkaniową (Japo-nia) oraz darmowych ubezpieczeniach zdrowotnych dla wybranych świadczenio-biorców (Austria).

Analizując dane z tabeli 4, można odnieść wrażenie, że na tle zróżnicowanych rozwiązań zastosowanych w krajach UE Polska wykorzystała niewielkie i słabo dostosowane do potrzeb pracowników instrumenty. Niemniej zostały one pod-dane analizie.

Jednym z pierwszym działań polityki ekonomicznej w trakcie kryzysu mają-cych wpływ na rynek pracy było ogłoszenie pod koniec 2008 r. tzw. Planu na rzecz stabilności i rozwoju10. Plan ten stanowił w istocie pakiet antykryzysowy, na który składały się:

10 www.nfosigw.gov.pl (data dostępu: 31.01.2015).

Patryk Dunal110

– podniesienie limitu poręczeń i gwarancji,– zmiana skali PIT,– zapowiedzi wykreowania źródeł finansowania kredytów dla małych i śred-

nich przedsiębiorstw,– zmiany na rynku pracy.Warto zauważyć, że akcja kredytowa nigdy nie została ostatecznie urucho-

miona, natomiast zmiany na rynku pracy zostały wprowadzone dopiero w drugiej połowie 2009 r. wraz z wejściem w życie Ustawy z dnia 1 lipca 2009 r. o łago-dzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowników i przedsiębiorców11. Ustawa wprowadziła wiele instrumentów skierowanych do przedsiębiorców i pracowników przedsiębiorstw dotkniętych kryzysem gospodarczym. Wśród nich należy wymienić przede wszystkim świadczenia oferowane przez Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP), w szczególności świadcze-nia na częściowe zaspokojenie wynagrodzeń pracowników za czas przestoju eko-nomicznego, rekompensatę za obniżenie wymiaru czasu pracy, a także świadcze-nie na opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników. Dodatkowo ustawa ta zakładała dofinansowanie szkoleń oraz studiów podyplomowych dla pracowników z Funduszu Pracy.

Stosunkowo ambitne zapisy ustawy o łagodzeniu skutków kryzysu straciły moc obowiązującą na koniec 2011 r., po niemal 2,5 roku od jej implementacji. W tym okresie w ramach pakietu pomocowego przewidzianego ustawą wypła-cono firmom zaledwie 9,6 mln zł, w tym razem 7,9 mln zł w ramach świad-czeń z FGŚP z tytułu przestoju ekonomicznego, obniżonego czasu pracy oraz składek na ubezpieczenie społeczne. Liczba pracowników, których dotyczyły wnioski o wsparcie, wyniosła 12,4 tys. osób, co stanowi jedynie 0,08% wszyst-kich pracujących. Można zatem przypuszczać, że znaczenie tego instrumentu dla skutków kryzysu zostało niemal całkowicie zaniedbane. Jak już zostało wcze-śniej wspomniane, ustawa o łagodzeniu skutków kryzysu z 2009 r. wprowadziła również możliwość dofinansowania z Funduszu Pracy szkoleń dla pracowników firm znajdujących się w okresowych trudnościach finansowy. Zainteresowanie tym instrumentem również było bardzo niskie – do końca października 2011 r. uczestniczyło w nich zaledwie 1325 osób. Łączna kwota dofinansowania szkoleń wyniosła 1,7 mln zł12. Niska popularność tego instrumentu była powodem do redukcji budżetu Funduszu Pracy na programy ALMP w 2011 r. z ponad 7 mld zł w 2010 r. do ok. 3,2 mld zł.

11 Ustawa z dnia 1 lipca 2009 r. o łagodzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowni-ków i przedsiębiorców, Dz.U. z 2009 r., nr 125, poz. 1035, z 2010 r., nr 219, poz. 1445.

12 http://www.mpips.gov.pl (data dostępu: 31.01.2015).

Wpływ obecnego kryzysu oraz zastosowanych narzędzi polityki... 111

Należy zauważyć, że sama implementacja propozycji rozwiązań antykryzy-sowych nastąpiła dopiero w drugiej połowie 2009 r., co wymusiło na znacznej części pracodawców konieczność znalezienia odpowiednich rozwiązań w ramach funkcjonującego w sposób standardowy kodeksu pracy13. Eksperci Narodowego Banku Polskiego wskazują, że najistotniejsze znaczenie miały dwa kanały uela-styczniania14. Pierwszym z nich, w Polsce stosunkowo powszechnie wykorzy-stywanym, były umowy na czas określony. Pozwoliły one na częściowo samo-czynną redukcję zatrudnienia, z koniecznością poniesienia relatywnie niższych kosztów w stosunku do umów na czas nieokreślonych (tzw. umów beztermi-nowych). Zaletą tego mechanizmu dostosowawczego była (i jest) również jego powszechność, ponieważ można je było spotkać we wszystkich sektorach gospo-darki. Drugim ważnym kanałem uelastyczniania jest tzw. elastyczny komponent wynagrodzeń, który według deklaracji pracodawców w Polsce w 2009 r. stanowił ok. 30%. Elastyczny komponent (np. premia, prowizja) jest uzależniony od osią-gnięcia przez pracownika celu założonego z góry przez pracodawcę. Efektem takiego status quo była możliwość obniżenia realnego wynagrodzenia przez pra-codawców, bez konieczności renegocjowania umów o pracę. Mechanizm ten rów-nież można uznać za pewien rodzaj „automatycznego stabilizatora”, ponieważ w warunkach spowolnienia gospodarczego pracownikom trudniej jest osiągnąć zamierzone rezultaty (np. w sprzedaży lub produkcji). Ponadto należy zauwa-żyć, że wspomniane rezultaty ustalane są przez pracodawcę okresowo (rocznie, kwartalnie lub nawet miesięcznie), co pozwala na dużą elastyczność i swobodę w kształtowaniu polityki wynagrodzeń w firmie.

Funkcjonowanie tzw. ustawy antykryzysowej zakończyło się w grudniu 2012 r. Z uwagi na fakt tymczasowości zapisów większości rozwiązań uelastycz-niających stosunek pracy zawartych w ustawie pracodawcy, rząd i związkowcy ponownie powzięli negocjacje w sprawie przedłużenia niektórych z tych roz-wiązań. Niemniej z powodu wysokiej wrażliwości politycznej tych negocjacji niewiele zmian było możliwych do przeprowadzenia. W drugiej połowie 2013 r. został wprowadzony na stałe tzw. elastyczny czas pracy. Podsumowując, w okre-sie funkcjonowania ustawy antykryzysowej wśród jej beneficjentów znalazło się ostatecznie 1075 przedsiębiorstw, tj. mniej niż jedna na 30 firm15.

Wartym uwagi zastosowanym instrumentem polityki gospodarczej bezpo-średnio oddziałującym na rynek pracy w Polsce była zmiana konstrukcji wyso-kości zasiłku dla bezrobotnych na początku 2010 r. Zasiłek, dotychczas wypła-cany w stałej wysokości, na mocy wprowadzonej zmiany, ulega zmniejszeniu

13 Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, Dz.U. z 2014 r., poz. 1502, 1662.14 www.nbp.gov.pl (data dostępu: 1.02.2015).15 www.mpips.gov.pl (data dostępu: 1.02.2015).

Patryk Dunal112

o 20% po trzech miesiącach jego pobierania. W efekcie od 1 czerwca 2010 r. przez pierwsze trzy miesiące bezrobotni otrzymują 742,10 zł, natomiast przez kolejne trzy lub dziewięć miesięcy – 582,70 zł. Należy zauważyć, że ta zmiana, mimo iż poprawiła konstrukcję całego systemu zasiłków dla bezrobotnych, nie była jednak działaniem będącym odpowiedzią na kryzys, ponieważ pierwotnie była zaplanowana w 2008 r. z realnym wejściem w życie od 1 stycznia 2009 r. Jej implementacja została następnie odłożona o rok. Wprowadzona zmiana niewąt-pliwie przyczyniła się do zmniejszenia wydatków budżetowych na zasiłki oraz stanowiła motywację do aktywnego poszukiwania pracy przez bezrobotnych.

Analizując narzędzia polityki ekonomicznej państwa zastosowane względem rynku pracy, należy również wspomnieć o Ustawie z dnia 19 czerwca 2009 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych udzielonych osobom, które utraciły pracę, która weszła w życie w sierpniu 2009 r., na mocy której osoby, które po 1 lipca 2008 r. utraciły pracę bądź zamknęły jednoosobową działalność gospodarczą, mogły ubiegać się o dopłatę do kredytu hipotecznego16. Dane obsługującego program Banku Gospodarstwa Krajowego17, które udało się pozyskać, wskazują, że do grudnia 2010 r. dopłaty objęły jedynie ok. 1,4 tys. kredytobiorców, na łączną kwotę 7,7 mln zł. Na podstawie skali uczestnictwa w programie i wydatkowanych kwot należy zatem stwierdzić, że oddziaływanie tej ustawy na gospodarkę jest raczej nieistotne.

Wartym uwagi instrumentem antykryzysowym z zakresu ALMP zastosowa-nym w Polsce był również pakiet Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (MRR), opierający się na wykorzystaniu środków z unijnego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Należy przede wszystkim wspomnieć, że w ramach tego pakietu wprowadzono dodatek relokacyjny, stanowiący jednorazową pomoc finansową dla osób, które znalazły pracę w odległości powyżej 50 km od dotychczasowego miejsca zamieszkania, jako ekwiwalent pokrywający koszty dojazdu lub osie-dlenia się w nowym miejscu. Innym bardzo ważnym punktem wspomnianego pakietu był tzw. dodatek motywacyjny, będący równowartością trzykrotności różnicy pomiędzy poprzednim (wyższym) a obecnym (niższym) wynagrodze-niem brutto pracownika. Górna granica tej pomocy została określona na poziomie 4 tys. zł. Kolejnym elementem pakietu, promującym i wspomagającym postawy przedsiębiorcze wśród obywateli, była możliwość przyznawania środków na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Dla wysoko wykwalifikowanych pra-cowników, zwolnionych z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, a chcących rozwinąć swoje kwalifikacje zawodowe, przewidziano dodatkowo finansowanie

16 Ustawa z dnia 19 czerwca 2009 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów miesz-kaniowych udzielonych osobom, które utraciły pracę, Dz.U. nr 115 poz. 964.

17 http://wyborcza.biz/biznes/1,100896.8848479.Drogi_frank_winduje_raty_kredytow.html (data dostępu: 1.02.2015).

Wpływ obecnego kryzysu oraz zastosowanych narzędzi polityki... 113

specjalistycznych szkoleń lub studiów podyplomowych. Ponadto warto zwrócić uwagę na podjęte działania horyzontalne mające na celu poprawę dostępu do środków unijnych, które mogłyby zostać wykorzystane w przeciwdziałaniu skut-kom kryzysu w ramach wcześniej ustalonych priorytetów.

5. Podsumowanie i wnioski

Zastosowane narzędzia analityczne oraz informacje zaczerpnięte z baz danych instytucji badających wskaźniki ekonomiczne pozwoliły na weryfikację hipotez przedstawionych we wprowadzeniu.

Wahania cykliczne stanowią naturalny mechanizm wymuszający zmiany w konkurencyjności gospodarek rynkowych. Dla uczestników rynku kryzys jest swoistego rodzaju testem, po którym na rynku pozostają silniejsi oraz bar-dziej elastyczni. Spowolnienie gospodarcze, wywołane kryzysem finansowym w Stanach Zjednoczonych w 2007 r., Polska odczuła łagodnie ze względu na jego charakter zewnętrzny (brak bańki spekulacyjnej w Polsce), słabe zaangażowa-nie polskich banków w finansowanie budownictwa (branży najbardziej dotknię-tej kryzysem), a także mniejszy udział wolumenu wymiany międzynarodowej w PKB w okresie przedkryzysowym. W porównaniu z innymi krajami europej-skimi polski rynek pracy zareagował również stosunkowo łagodnie. Do 2010 r. wskaźniki KILM 1 i KILM 2 wykazały tendencję wzrostową, przeciwnie niż w większości krajów Europy. Natomiast wzrost bezrobocia (KILM 8) nastąpił dopiero od trzeciego kwartału 2009 r. Warto zauważyć, że w Europie jedynie Luksemburg, Turcja i Malta były krajami, gdzie zatrudnienie (KILM 2) wzrosło mocniej niż w Polsce, natomiast w Niemczech, Belgii, Luksemburgu, Chorwacji i we Włoszech bezrobocie (KILM 8) wzrosło mniej niż w Polsce.

Od 2009 r. wskaźnik KILM 1 wzrastał szybciej niż w poprzednich latach analizowanego okresu z powodu wzrostu aktywności zawodowej wśród osób w wieku przedemerytalnym. Należy przewidywać, że tendencja utrzyma się w kolejnych kilkunastu latach, ponieważ wskaźnik KILM 1 dla obecnych 45–54--latków jest około dwóch razy wyższy niż dla obecnej grupy 55+.

Jednym z interesujących wniosków wynikających z przeprowadzonej analizy jest fakt, że kryzys na rynkach pracy w krajach europejskich w latach 2008–2010 okazał się bardziej dotkliwy dla mężczyzn niż dla kobiet, czego przyczyną było jego oddziaływanie sektorowe – sytuacja pogorszyła się głównie w branżach angażujących mężczyzn (budownictwo, przemysł).

Pozytywnym zjawiskiem zauważonym dzięki przeprowadzonej analizie jest brak silnej korelacji pomiędzy bezrobociem krótkookresowym a długookreso-wym, co świadczy o zadowalającej elastyczności uczestników rynku pracy –

Patryk Dunal114

łatwiejsze zwalnianie i zatrudnianie. Dzięki temu bezrobocie długookresowe w analizowanym okresie kształtowało się na stabilnym i stosunkowo bezpiecz-nym poziomie. Wydaje się, że był to główny powód niewielkiej liczby zastoso-wanych narzędzi polityki ekonomicznej państwa, w porównaniu z krajami Unii Europejskiej. Instytucje rynku pracy w Polsce najczęściej sięgały po instrumenty wspierające dochody grup szczególnie zagrożonych oraz intensywną aktywizację osób bezrobotnych lub zagrożonych bezrobociem.

Wśród pierwszej grupy instrumentów zostały zastosowane w szczególności świadczenia na częściowe zaspokojenie wynagrodzeń pracowników za czas prze-stoju ekonomicznego, rekompensata za obniżenie wymiaru czasu pracy, a także świadczenie na opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników.

Druga grupa instrumentów początkowo zapowiadała się bardzo obiecująco. Uruchomiono programy skierowane do osób bezrobotnych lub zagrożonych bez-robociem, w szczególności zakładające dofinansowanie szkoleń oraz studiów podyplomowych dla pracowników, a także pomoc finansową dla osób, które zna-lazły pracę w znaczącej odległości od dotychczasowego miejsca zamieszkania (tzw. dodatek relokacyjny). Intensywną aktywizację osób bezrobotnych miała również wspomóc zmiana konstrukcji wysokości zasiłku dla bezrobotnych na początku 2010 r. Powyższe instrumenty nie cieszyły się jednak zadowalającym zainteresowaniem, przez co ich skuteczność była znacznie ograniczona.

Warto również zauważyć, że wprowadzone rozwiązania antykryzysowe wymusiły na pracodawcach konieczność znalezienia odpowiednich rozwiązań uelastyczniających politykę kadrowo-płacową, w efekcie czego rozpowszechniły się umowy na czas określony oraz elastyczny komponent wynagrodzeń (zależny od wyników pracownika).

Literatura

Employment Outlook, OECD, Paris 2010.Gaetano B., Dolls M., Elchhorst W., Leoni T., Pelchl A., The Effects of the Recent Eco-

nomic Crisis on Social Protection and Labour Market Arrangements across Socio--economic Groups, No. 6080, Institute for the Study of Labour (IZA), 2011.

Grzywacz W., Polityka społeczno-gospodarcza. Istota i założenia metodyczne, Wyższa Szkoła Zawodowa „Oeconomicus” Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego w Szcze-cinie, Szczecin 2005.

Horodecka A., Ewolucja celów polityki gospodarczej. Rola zmian otoczenia, Wydawnic-two Naukowe PWN, Warszawa 2008.

Jarosz A., Polityka ekonomiczna, Oficyna Wydawnicza Fundacji Uniwersyteckiej KUL, Filia w Stalowej Woli, Stalowa Wola 2002.

Wpływ obecnego kryzysu oraz zastosowanych narzędzi polityki... 115

Marks-Bielska R., Polityka gospodarcza państwa – zagadnienia ogólne [w:] Polityka gospodarcza, red. R. Kisiel, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie, Expol, Olsztyn 2013.

Polityka gospodarcza, red. B. Winiarski, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006.

Ustawa z dnia 1 lipca 2009 r. o łagodzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pra-cowników i przedsiębiorców, Dz.U. z 2009 r., nr 125, poz. 1035, z 2010 r., nr 219, poz. 1445.

Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, Dz.U. z 2014 r., poz. 1502, 1662.Ustawa z dnia 19 czerwca 2009 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów

mieszkaniowych udzielonych osobom, które utraciły pracę, Dz.U. nr 115, poz. 964.Zasady metodyczne statystyki rynku pracy i wynagrodzeń, red. M. Basta, Główny Urząd

Statystyczny, Warszawa 2008.

The Effects of the Economic Crisis and the Economic Policy Tools on Poland’s Labor Market

The labor market is a special place in which human capital in the form of work performed for companies is exchanged for financial means, which translate into consumer purchasing power. All changes in the labor market directly affect the population’s welfare and living conditions. The work presents the inf luence of the current crisis on selected economic parameters characterizing the labor market as well as the effectiveness of selected economic policy tools. Evaluation of the effects of the crisis on the Polish labor market was done by comparing key economic indicators determined immediately before the crisis and in its course (KILM 1, KILM 2, and KILM 8 according to the international nomenclature). The studied period encompassed the years 2006–2010. The analysis also took into account the nature of the crisis, its characteristics, and the intensity of its symptoms in Poland as compared to other selected European countries.

Patryk Dunal – magister inżynier, doktorant, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Wydział Finan-sów, Katedra Rachunkowości Finansowej.

Zainteresowania naukowo-badawcze: rynki paliwowo-energetyczne, finanse i wycena przedsię-biorstw, rachunkowość zarządcza.

E-mail: patrykdunal@gmail.com