Toruń, dnia 11 lipca 2015 r.

Numer sprawy: 164/DOR/2015

Podmiot zadający pytanie: Starostwo Powiatowe w X

Imię i nazwisko eksperta: dr Małgorzata Szalewska

Afiliacja eksperta: UMK w Toruniu

OPINIA PRAWNA

I. Treść zadanego pytania:

Czy istnieje możliwość wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, w trybie art. 6

dekretu z 1951 r., w sytuacji gdy gospodarstwo będące przedmiotem rozstrzygnięcia

zostało przydzielone innym osobom (dla których założono księgi wieczyste)?

II. Sentencja odpowiedzi

1. Orzeczenie o wykonaniu aktu nadania, o którym mowa w art. 6 dekretu z 1951 r.,

jest aktem deklaratoryjnym określającym granice przestrzenne nabycia

nieruchomości z mocy prawa. Orzeczenie to nie przenosi prawa własności lecz

potwierdza w jakich granicach, posiadacz gospodarstwa rolnego nabył z mocy

prawa własność tego gospodarstwa na dzień 7 września 1951 r. Zdarzenia faktyczne

i prawne, jakie miały miejsce po tej dacie (zasiedzenie, zbycie, utrata prawa) nie

mają jakiegokolwiek znaczenia dla treści rozstrzygnięcia. Okoliczność, iż na chwilę

obecną inne osoby fizyczne są właścicielami przedmiotowego gospodarstwa nie

może stanowić podstawy odmowy wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania.

2. Postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania jest

prowadzone z urzędu. Żaden podmiot nie jest uprawniony do jego inicjowania na

wniosek.

System doradztwa prawnego dla JSTw ramach projektu systemowego Ministerstwa Administracji i CyfryzacjiDziałanie 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki „Dobre prawo – sprawne rządzenie”

Strona 1 z 8

III. Opis stanu faktycznego

Osoba fizyczna P.B. otrzymała na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju

rolnym i osadnictwie na obszarze ziem odzyskanych i byłego wolnego miasta Gdańska i

aktu nadania z dnia 18 grudnia 1947 r. gospodarstwo rolne o pow. 2,93 ha. Dla

gospodarstwa nie zostało wydane orzeczenie o wykonaniu aktu nadania. Gospodarstwo

zostało w 1953 roku opuszczone przez właściciela, a następnie podzielone przez

ówczesne władze i przekazane innym osobom dla których wydano akty nadania oraz

orzeczenia o wykonaniu aktów nadania.

W roku 2012 spadkobiercy P.B. wystąpili o wydanie orzeczenia o wykonaniu aktu

nadania dla wyżej wymienionego gospodarstwa.

IV. Podstawa prawna udzielonej odpowiedzi

1. Dekret z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych

gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340)

zwany dalej dekretem z 1951 r. lub określany skrótem d.o.w.o.;

2. Dekret z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem

Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279), zwany

dalej dekretem o ustroju rolnym;

3. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst.

jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwana dalej k.p.a.;

V. Uzasadnienie

Z przedstawionego w sprawie stanu faktycznego wynika bezspornie, że spadkodawcy

wnioskodawcy wydany został na podstawie dekretu o ustroju rolnym akt nadania. Jak

zauważył NSA w wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r., nabycie gospodarstwa rolnego lub

działki na Ziemiach Odzyskanych, w oparciu o przepisy dekretu z dnia 6 września 1946

r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze ziem odzyskanych i byłego Wolnego

Miasta Gdańska odbywało się w trzech fazach, którym odpowiadały trzy akty

System doradztwa prawnego dla JSTw ramach projektu systemowego Ministerstwa Administracji i CyfryzacjiDziałanie 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki „Dobre prawo – sprawne rządzenie”

Strona 2 z 8

administracyjne: 1) orzeczenie zwane aktem nadania, 2) orzeczenie o ustaleniu ceny

nabycia, zawierające również określenie granic nadawanego gospodarstwa (jeśli nie

było fizycznie wydzielone) i 3) orzeczenie o wykonaniu aktu nadania. Jak podkreśla się

przy tym w literaturze przedmiotu, przyznanie osadnikowi prawa własności do

otrzymywanego gospodarstwa rolnego poprzedzało szereg skomplikowanych i zawiłych

czynności a dodatkowo, zwłaszcza repatrianci, mieli niejednokrotnie trudności z

przedstawieniem władzom wymaganych dokumentów. Z tego względu wielu osadników

nie otrzymało orzeczenia o wykonaniu aktu nadania i w 1950 r. na ok. pół miliona

gospodarstw osadniczych zaledwie 100 tys. ich posiadaczy uzyskało taki rodzaj

orzeczenia (vide: J. Paliwoda, " Przebudowa ustroju rolnego w Polsce", rozdz. IV

"Uwłaszczenie - nadanie własności nieruchomości rolnych" str. 99 i nast.). Z tej

przyczyny, celem przyspieszenia uregulowania stosunków własnościowych

gospodarstw osadniczych, został wydany w dniu 6 września 1951 r. dekret o ochronie i

uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem

Odzyskanych, który znosił kilkufazowy sposób nabywania takich gospodarstw i

wprowadzał jeden, wydawany przez komisje ziemskie akt nadania o charakterze

deklaratoryjnym. Dekret ten stanowił lex specialis w stosunku do przepisów dekretu o

ustroju rolnym. Oznacza to, że przepisy dekretu z 1946 r. miały zastosowanie w

sprawach nieuregulowanych w dekrecie z 1951 r. Powyższe pozostaje bez wpływu na

okoliczność, że z mocy art. 5 ust. 2 dekretu 1951 r., akty nadania wydane osobom, które

objęły w posiadanie gospodarstwo rolne przed dniem 7 września 1951 r., poświadczały

własność gospodarstw tych osób. Osoby te nabywały zatem prawo własności

posiadanego gospodarstwa ex lege.

Dekret z 1951 r. wydany został w celu ochrony i uregulowania własności chłopskiej

na obszarze Ziem Odzyskanych i stanowił konsekwencję rozwiązań prawnych

przyjętych w dekrecie z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na

obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Zgodnie z art. 1 i 2

d.o.w.o. osoby, które posiadają gospodarstwa rolne nadane w trybie osadnictwa

rolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i prowadzą je osobiście lub przez członków

rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie

dekretu z 1951 r. (7 września 1951 r.) nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa

System doradztwa prawnego dla JSTw ramach projektu systemowego Ministerstwa Administracji i CyfryzacjiDziałanie 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki „Dobre prawo – sprawne rządzenie”

Strona 3 z 8

właścicielami tych gospodarstw. Dokumentem potwierdzającym nabycie prawa

własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności są akty nadania, które zawierają

określenie osób uprawnionych oraz powierzchni gruntów i innych składników

gospodarstwa rolnego, wydawane przez starostę. Granice gospodarstw rolnych oraz ich

szacunek ustala orzeczenie o wykonaniu aktu nadania. Orzeczenie to wydaje z urzędu

starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Prawomocne orzeczenie

o wykonaniu aktu nadania jest podstawą wpisu w księdze wieczystej prawa własności i

wierzytelności z tytułu należności przypadającej za gospodarstwo rolne. Jak wynika z

przytoczonych przepisów nabycie prawa własności gospodarstw rolnych nadanych w

trybie osadnictwa rolniczego na Ziemiach Odzyskanych przez osoby, które do dnia 7

września 1951 r. nie legitymowały się tytułem własności nastąpiło z tym dniem, z mocy

prawa. Oznacza to, iż w przypadku spełnienia przesłanek określonych w dekrecie z

1951 r. osoby uprawnione od dnia 7 września 1951 r. są właścicielami przedmiotowych

nieruchomości, a w przypadku ich śmierci prawo to wchodzi w skład masy spadkowej i

podlega dziedziczeniu. Jednocześnie ustawodawca upoważnił organy administracji

publicznej do potwierdzenie w trybie indywidualnego aktu administracyjnego faktu

nabycia prawa własności z mocy prawa.

Rozstrzygnięcie organu administracji publicznej ma charakter deklaratoryjny, a jego

przedmiotem jest ustalenie skutków prawnych wynikających wprost z ustawy (w

analizowanym przypadku z dekretu). Zadaniem aktów deklaratoryjnych jest

potwierdzenie skutków prawnych zdeterminowanych całkowicie przez przepisy prawa

powszechnie obowiązującego. Akty deklaratoryjne podciągają dane stany faktyczne pod

normy prawne w sposób wiążący oraz deklarują i ustalają w sposób wiążący, że w danej

sytuacji wnikają określone prawa i obowiązki. Skutek prawny (w tej sprawie - nabycie

prawa własności) nie wynika z samego aktu deklaratoryjnego (decyzji), tylko wprost z

ustawy (dekretu), która jednak wymaga jego potwierdzenia przez właściwy organ

administracji publicznej (starostę). Analiza art. 1 i 2 d.o.w.o. pozwala przyjąć, iż

własność gospodarstw rolnych w trybie tego dekretu nabyły z mocy prawa osoby, które:

1) Weszły w posiadanie gruntów rolnych w trybie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o

ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego

Miasta Gdańska (wniosek z art. 1 d.o.w.o.),

System doradztwa prawnego dla JSTw ramach projektu systemowego Ministerstwa Administracji i CyfryzacjiDziałanie 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki „Dobre prawo – sprawne rządzenie”

Strona 4 z 8

2) W dniu 7 września 1951 r. posiadały to gospodarstwo rolne i prowadziły je osobiście

lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej,

3) do dnia wejścia w życie dekretu (7.09.1951 r.) nie nabyły ich własności.

Wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie.

Zgodnie z dekretem o ustroju rolnym wyznaczenie nabywcy gospodarstwa (działki)

następowało w drodze orzeczenia właściwej władzy, zwanego aktem nadania. Akt ten

stanowił podstawę objęcia gospodarstwa w posiadanie celem korzystania i pobierania

z niego bezpłatnie pożytków. Osoba, która otrzymała akt nadania była, zobowiązana

prowadzić swe gospodarstwo osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nią

razem we wspólnocie gospodarczej. Przeniesienie prawa własności nadanego

gospodarstwa (działki) na nabywcę następowało w drodze orzeczenia, zwanego

orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania. Analiza przepisów dekretu o ustroju rolnym

w związku z przepisami dekretu z 1951 r. prowadzi do wniosku, iż reżimem dekretu z

1951 r. (w szczególności w zakresie nabycia z mocy prawa własności gruntów) objęte

zostały osoby, które weszły w posiadanie gospodarstw rolnych na podstawie aktu

nadania wydanego na podstawie art. 25 dekretu o ustroju rolnym i jednocześnie nie

uzyskały orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, przenoszącego własność

gospodarstwa rolnego na podstawie art. 31 tego dekretu. Z opisu stanu faktycznego

niniejszej sprawy wynika, iż:

- osoba fizyczna P.B. uzyskała na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o

ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze ziem odzyskanych i byłego wolnego miasta

Gdańska akt nadania z dnia 18 grudnia 1947 r. gospodarstwa rolnego o pow. 2,93 ha,

- do dnia 7 września 1951 r. nie wydano tej osobie orzeczenia o wykonaniu aktu

nadania przenoszącego własność gospodarstwa rolnego na podstawie art. 31 dekretu o

ustroju rolnym,

- gospodarstwo rolne zostało opuszczone w 1953 r.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się słusznie, że rola aktu nadania w obu

dekretach, z 1946 r. i z 1951 r., jest odmienna. W tym z 1946 r. akt nadania jest

źródłem uprawnienia o charakterze osobistym do objęcia gospodarstwa w posiadanie,

a w dekrecie z 1951 r. akt nadania staje się poświadczeniem prawa własności

System doradztwa prawnego dla JSTw ramach projektu systemowego Ministerstwa Administracji i CyfryzacjiDziałanie 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki „Dobre prawo – sprawne rządzenie”

Strona 5 z 8

gospodarstwa. Odmienna jest także rola orzeczenia o wykonaniu aktu nadania,

ponieważ w dekrecie z 1946 r. orzeczenie to jest źródłem prawa własności

gospodarstwa, a w myśl przepisów dekretu z 1951 r. orzeczenie to wyłącznie określa

granice i szacunek gospodarstwa (co daje podstawę wpisu w księgach wieczystych).

Oznacza to że, jeśli osadnik dysponował aktem nadania (art. 25 dekretu z 1946 r.) i w

dniu 7 września 1951 r. posiadał i prowadził gospodarstwo rolne, to na mocy art. 5 ust. 2

dekretu z 1951 r. akt nadania jest poświadczeniem prawa własności, o którym mowa w

art. 5 ust. 1 dekretu z 1951 r. W takiej sytuacji faktycznej od chwili wejścia w życie

dekretu z 1951 r. akt nadania wydany na podstawie dekretu z 1946 r. ma charakter

deklaratoryjny w zakresie, w jakim poświadcza własność gospodarstwa rolnego

(przyznaną z mocy prawa - art. 2 ust. 1 dekretu z 1951 r.). Do podobnych wniosków

doszedł na przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 27

września 2011 r., stwierdzając wprost, że orzeczenie o wykonaniu aktu nadania,

wydawane w trybie art. 6 ust. 1 dekretu z 1951 r., nie ma na celu uwłaszczenia danego

podmiotu, ale ma potwierdzać uprawnienie przyznane z mocy prawa co do określonych

granic gospodarstwa, które podlegają ustaleniu w trybie tego przepisu.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt analizowanej sprawy należy z całą

stanowczością podkreślić, iż nabycie prawa własności przedmiotowego gospodarstwa

przez P.B. nastąpiło z mocy samego prawa w dniu 7 września 1951 r., zakładając iż na

ten dzień osoba ta gospodarstwo posiadała i użytkowała. Dokumentem

poświadczającym prawo własności jest, na podstawie art. 5 ust. 2 dekretu z 1951 r., akt

nadania z 18 grudnia 1947 r. W związku z powyższym brak jest podstaw w niniejszej

sprawie do wydania poświadczenia własności na podstawie art. 5 ust. 1 dekretu z 1951

r.

Odrębną kwestię stanowi, uregulowane w art. 6 dekretu z 1951 orzeczenie o wykonaniu

aktu nadania. Jak zgodnie podkreślają sądy administracyjne orzeczenie to nie jest aktem

uwłaszczeniowym, na jego podstawie nie dochodzi do przeniesienia prawa własności

(prawo to zostało nabyte ex lege w dniu 7 września 1951 r.) Istoty orzeczenia o

wykonaniu aktu nadania należy upatrywać w technicznym określeniu granic nabytej z

mocy prawa własności oraz wyszacowaniu wartości tego prawa. Biorąc pod uwagę

sytuacje społeczno-gospodarczą w Polsce drugiej połowy lat 40-tych i początku 50-tych,

System doradztwa prawnego dla JSTw ramach projektu systemowego Ministerstwa Administracji i CyfryzacjiDziałanie 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki „Dobre prawo – sprawne rządzenie”

Strona 6 z 8

należy uwzględnić fakt, iż gospodarstwa na Ziemiach Odzyskanych nadawane były

często bez wyznaczenia ich fizycznych granic. Rolą orzeczenia o wykonaniu aktu

nadania, o którym mowa w art. 6 dekretu z 1951 r. było przede wszystkim określenie

granic przysługującego prawa własności oraz jego ceny. Należy pamiętać, iż nabycie

gospodarstwa z mocy prawa w trybie dekretu z 1951 r. obejmowało wyłącznie nabycie

tej części nadanego gospodarstwa, którą osadnik posiadał i prowadził osobiście lub

przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej. Nie powinno

budzić wątpliwości, iż orzeczenie o wykonaniu aktu nadania ma charakter

deklaratoryjny. Potwierdza ono stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 7 września

1951 r. Dlatego też zdarzenia faktyczne i prawne jakie miały miejsce po tej dacie nie

powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu przedmiotowego aktu. Rolą organu

administracyjnego, prowadzącego postępowanie w trybie art. 6 dekretu z 1951 r., jest

ustalenie w jakich granicach przestrzennych nastąpiło nabycie z mocy prawa własności

gospodarstwa rolnego oraz oszacowanie jego wartości.

Jednocześnie należy podkreślić, iż zgodnie z art. 6 dekretu z 1951 r. postępowanie w

przedmiocie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania jest prowadzone z urzędu,

co oznacza, iż żadnemu podmiotowi nie przysługuje roszczenie o wszczęcie tego

postępowania na wniosek.

VI. Wykaz wykorzystanego orzecznictwa oraz publikacji

a. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012;

b. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2013;

c. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowo

administracyjne, Warszawa 212;

d. B. Adamiak, J. Borkowski,. Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, Warszawa 2012;

e. Wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r., I OSK 1064/13;

f. Wyrok NSA z 27 listopada 2012 r., I OSK 1310/10;

g. Wyrok NSA z dnia 8 maja 2003 r., IV SA 641/03;

h. Wyrok WSA we Wrocławiu z 2 kwietnia 2014 r., II SA/Wr 538/13;

i. Wyrok WSA we Wrocławiu z 23 stycznia 2008 r., II SA/Wr 338/07;

System doradztwa prawnego dla JSTw ramach projektu systemowego Ministerstwa Administracji i CyfryzacjiDziałanie 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki „Dobre prawo – sprawne rządzenie”

Strona 7 z 8

j. Wyrok NSA z dnia 14 grudnia 1998 r., II SA 1509/98;

k. Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 września 2011 r., II SA/Ol 431/11;

Niniejsza porada prawna nie jest oficjalnym stanowiskiem zarówno Ministerstwa

Administracji i Cyfryzacji, jak i Partnerów biorących udział w projekcie.

Udzielane porady prawne nie mogą być wykorzystywane w jakichkolwiek postępowaniach

sądowych, administracyjnych i innych, jako dowód na poparcie stanowiska stron, posiadają

bowiem walor doradczo-informacyjny.

System doradztwa prawnego dla JSTw ramach projektu systemowego Ministerstwa Administracji i CyfryzacjiDziałanie 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki „Dobre prawo – sprawne rządzenie”

Strona 8 z 8