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바람직한 선거문화와 언론∙

1

[제3차 한국NGO포럼] 양대 선거와 시민단체와 언론의 역할

일 시 2002년 3월 8일

장 소 프레스센터 19층 기자회견장

주 최 한국NGO학회(회장 김영래)

[제1섹션] 시민단체의 역할

사 회 김석준(이화여대 행정학과 교수)

발 제

　- 한국 선거에 있어서의 시민단체의 역할

　　 낙천낙선운동에 대한 경험적 평가 윤종빈(명지대 정치외교학과 교수)

　- 양대 선거와 시민단체의 참여방안 손혁재(참여연대 운영위원장)

토 론 정연국(정신문화연구원 교수)

　　　 신철영(경실련 사무총장)

　　　 김경희(중앙대 사회학과 교수)

[제2섹션] 언론의 역할

사 회 김우룡(한국외국어대 신문방송학과 교수)

발 제

　- 바람직한 선거문화와 언론 최연구(포항공대 인문사회과학부 교수)

　- 미디어 정치시대 선거방송의 현황과 문제점

　　　　　　　　　　　　　　 황근(선문대 신문방송학과 교수)

토 론 김현일(중앙일보 논설위원)

　　　 안병도(중앙선거관리위원회 공보과장)

∙양대 선거와 언론의 역할

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한국 선거에 있어서의 시민단체의 역할

낙천낙선운동에 대한 경험적 평가

윤종빈 (명지대 정치학)

Ⅰ 서론

16대 총선이 실시된지도 2년여 가량이 지나 벌써 16대 국회의 의정활동에 대해 중간평가를 실시할 시점이다 이러한 시점에서

지난 총선에서의 시민단체의 역할을 다시 회고하는 이유는 낙천낙선운동이 선거결과에 상당한 영향을 미쳤기 때문이다 낙천낙선

운동은 한국정치과정에서 시민단체의 역할과 위상을 공고히 제도화하는데 기여하였고 궁극적으로 시민사회가 국가와 정치사회에

대한 견제세력으로 자리잡는데 커다란 역할을 하였다는데 그 중요한 의의를 가진다

금년은 지방선거와 대선이라는 양대 선거를 앞두고 있기에 16대 총선의 연장선상에서 시민단체가 선거과정에서 어떠한 역할을

수행해야할 지에 대해 우리의 고민이 필요하다 따라서 높은 국민적 관심이 집중되었고 낙선률에 있어서 놀랄만한 성과를 거두었

던 총선시민연대의 낙천낙선운동의 효과에 대해 다시금 정확히 진단해보고 그 토대 위에서 금년 양대 선거에서 시민단체참여의

방향성을 모색할 필요가 있다 필자의 임무는 한국선거에 있어서의 시민운동의 역할을 특히 지난 16대 총선을 중심으로 회고 및

평가해보는 것이고 또 다른 주제발표자인 손혁재 박사는 향후 선거에서 시민단체의 구체적인 참여방안을 모색할 것이다

지금까지 16대 총선에서 진행되었던 총선시민연대의 낙천낙선운동의 정당성과 의미에 대해서는 많은 연구가 수행되었다1) 그

러나 선거결과에 미친 낙천낙선운동의 중요성에도 불구하고 이를 경험적으로 증명한 연구는 거의 없다 다만 몇 몇 연구에서 투

표율 후보득표율에 미친 낙천낙선운동의 영향력을 통계적으로 검증하고 있다 한 연구에서는 낙천낙선운동이 전국적인 지지를

받았음에도 불구하고 후보득표율에 미친 효과는 6대로 기대했던 만큼은 크지 않다는 분석을 제시하였고(이갑윤이현우 2000)

또 다른 연구는 많은 학자들의 평가와는 달리 낙선운동이 투표율을 저하시키지 않았고 오히려 25 가량 높였다는 주장의 증거

를 제시한다(조기숙김선웅 2000) 이 연구는 이러한 분석을 토대로 하여 집합자료와 설문조사자료의 경험적 검증을 통해 16대

총선결과에 낙천낙선운동이 영향을 미쳤는지 영향력이 존재하였다면 그 효과가 어느 정도였는지를 통계적으로 측정하고자 한다

보다 구체적으로 총선연대의 낙천낙선운동에 대한 국민들의 반응은 어떠했는가 낙천낙선운동에 대한 국민들의 지지는 단순히

정치개혁에 대한 욕구의 표출로 그쳤는가 아니면 투표참여를 통해 적극적인 심판으로 이어졌는가 만일 이 운동이 유권자의 투표

선택을 통해 선거결과에 영향을 미쳤다면 몇 퍼센트의 득표로 나타났는가 또한 지역주의와 같은 다른 중요한 변수들을 통제할

때 투표율득표율득표변화율에 미친 낙선운동의 효과는 어느 정도였는지 등의 문제를 분석한다

Ⅱ 낙천낙선운동에 대한 평가와 선거결과

지난 10여 년 간 우리나라의 시민사회는 양적으로 괄목할만한 성장을 보여왔다 산업화를 통한 고도의 경제성장은 시민사회의

성립에 필요한 물적 토대를 구축하였고 고도의 사회구조적 분화를 이끌어내어 다원주의적 이익집단의 형성을 가능케 하였고 시민

사회의 주도계층으로서 중산층을 확대시켰다 또한 1987년 민주화운동을 기점으로 노동자와 중산층이 연대하여 권위주의체제를

붕괴시켰다(이정희 2001) 이러한 산업화와 민주화운동은 국가를 견제하고 비판하는 세력으로서 시민사회의 성장을 가속화시켰고

시민단체들은 초계급적 이슈들을 중심으로 정책결정과정에서 영향력을 발휘하기 시작하였다 시민단체들은 정치자금법 선거법

정당법 국회법 등의 개정안 제출을 중심으로 한 정치제도 개혁운동 상시적인 감시체제로써 의원들의 의정활동에 대한 평가와

1) 특히 총선 전후에 열린 총선시민연대 정책자문교수단의 토론회와 한국정치학회 16대 총선평가 학술회의에

발표된 연구들이 좋은 출발점이 되었다


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더불어 1991년 지방선거에서 상설적 선거감시기구로 발전한 공명선거실천시민운동협의회(공선협)의 활동을 시작으로 선거참여운

동을 전개하여 2000년 413 총선에서는 그 역량의 결집으로서 낙천낙선운동을 획기적으로 전개하였다

총선시민연대의 낙천낙선운동은 많은 논란에도 불구하고 한국정치과정에서 정치권에 대한 시민단체의 감시와 비판의 역할이 제

도화되는데 크게 기여하였다 전문가와 비전문가 지식인들은 이 운동에 대해 다양한 반응을 보여주었데 이 운동에 대한 시각을

크게 긍정론과 비판론으로 구분하여 간략히 정리해보면 다음과 같다

우선 낙천낙선운동에 대한 긍정적인 평가의 요지는 다음과 같다 첫째 시민사회 영역의 국가와 정치사회에 대한 견제 역량의

강화를 들 수 있다 낙천낙선운동이 시작되기 이전까지는 정치개혁의 필요성에 대한 공감대는 형성되어 있었지만 정치권을 강력

하게 비판할만한 주도적인 세력이 결집되지 못했다 1987년 민주화운동 이후 꾸준히 성장한 우리의 시민사회가 그 결실로 2000년

413총선에서 낙천낙선운동을 전개한 것은 시민사회라는 개념의 정의 그대로 국가와 정치사회에 대한 견제 세력으로서 견고히

자리매김하기 시작했다는 의의를 가진다 이제 더 이상 정치권이 국민을 속이고 그들만의 사적 이익을 쉽게 추구할 수 없으며 유

권자의 견제와 비판을 수용하지 않고는 살아남기 힘들다는 분명한 위기의식을 심어주게 되었다 16대 국회에서 이전 국회에 비해

초재선의원들이 소속당의 노선과 상반되는 독자적인 목소리를 상대적으로 자주 내는 것도 시민사회 성장의 결과이다

둘째 낙천낙선운동이 선거과정에서 국민의 관심과 참여를 이끌어냄으로써 국민참여의 부족이라는 대의민주주의의 한계를 시민

운동을 통해 극복할 수 있다는 가능성을 보여주었다 많은 학자들이 대의제의 문제점으로 시민과 대표자간의 괴리감 시민의 정

치과정에의 참여의 부족을 들고 있다 1990년대 중반 이후 시작된 의정활동평가와 더불어 낙천낙선운동은 시민에 뿌리내리지 못

한 시민운동이라는 비판을 극복하고 대의제의 참여적 요소를 보완하는 중요한 기능을 수행하였다

한편 낙천낙선운동의 부정적인 측면을 강조하는 지적도 있다 첫째 총선연대의 낙천낙선운동에 대해 가장 일반적인 비판은 이

운동이 정치권에 대한 유권자의 혐오감을 더욱 강화하여 투표참여율을 낮추었다는 것이다 재산 병역 납세 전과기록 등에서

일반국민들의 삶과는 동떨어진 후보자들의 부정적인 행태가 부각되었고 이러한 양상이 후보자들에 의해 네거티브 캠페인으로 활

용되어 유권자의 정치혐오감을 부추겼다는 주장이다

둘째 낙천낙선운동은 정당들간의 정책 중심의 경쟁을 저해하고 인물위주의 경쟁을 유도하였다는 것이다 후보자들에 대한 신

상공개는 유권자로 하여금 후보자의 자질이 투표선택의 중요한 기준으로 받아들이도록 유도하여 선거과정 전반에서 정책대결 양

상을 약화시켰다는 것이다 대다수의 학자들은 인물대결 양상을 띠는 선거가 정책대결 중심의 정당정치를 약화시켰다고 비판하지

만 소수의 학자들은 우리의 보스중심의 정당구조 하에서 오히려 투명한 인물 중심의 대결이 특정 지역을 기반으로 한 정당대결

구도를 약화시킬 가능성이 있다고 긍정적으로 바라보기도 하였다

셋째 이 논문에서도 그 상대적 영향력을 경험적으로 평가해보겠지만 낙천낙선운동이 유권자의 지역주의 투표 행태를 크게 완

화시키지 못했다는 지적이 있다 이러한 주장은 영남지역에서는 무소속 한 석을 제외한 모든 의석을 한나라당이 차지하였고 낙선

대상후보 18명 중 아무도 낙선되지 않았다는 사실을 근거로 제시한다 하지만 이러한 단순한 의석점유율과 낙선률을 근거로 선거

결과에 대한 지역주의의 영향력과 낙선운동의 효과를 진단하기에는 한계가 있다 따라서 보다 엄밀하고 과학적인 분석을 수행해

야만 정확한 평가가 가능하다

이상과 같이 낙천낙선운동의 효과에 대해 상반된 이러한 두 시각을 통계적으로 검증한다

시민단체들의 낙천낙선운동에 대한 유권자들의 반응은 어떠했는가 과연 유권자들의 반응이 투표결정으로 이어졌는가 lt표1gt은

한국사회과학테이터센터가 한국선거연구회와 함께 수행한 「16대 국회의원선거 유권자 의식조사」의 결과이다 우선 가장 두드러

진 특징으로는 지역 연령 교육수준 정당지지에 관계없이 모든 집단에 있어서 낙천낙선운동을 긍정적으로 평가하는 비율이 부

정적으로 평가하는 비율보다 크다는 것이다

lt표1gt 낙선운동에 대한 유권자들의 태도 (단위 )


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낙천낙선운동에 대한 태도

찬성 반대 모르겠다 전체빈도 x2

출신지별

수도권강원 719 127 154 33878

df=6

p=026

충청 735 135 130 185

호남 786 96 118 229

영남 710 165 125 328

연령별

20대 781 97 122 278

448

df=8

p=000

30대 810 99 92 294

40대 733 161 106 217

50대 673 156 170 147

60세 이상 555 207 238 164

학력별

초졸 536 203 261 138599

df=6

p=000

중졸 650 129 221 140

고졸 733 147 120 475

대재 이상 839 92 69 347

지지정당별

한나라당 724 190 86 105146

df=6

p=002

민주당 803 121 76 132

자민련 500 286 214 14

선호없음 724 127 149 845

출처 한국사회과학데이터센터 ldquo16대 국회의원선거 유권자 의식조사rdquo 이갑윤이현우(2000)의 분석을 인용

lt표1gt의 결과를 간단히 요약하자면 다음과 같다 20대는 5명 중에 4명 꼴인 781가 낙선운동에 찬성한다고 응답하였으며 30

대 이후 나이가 많을수록 찬성하는 비율이 적어지는데 이는 아마도 연령이 높을수록 보수적 성향이 강하기에 선거과정에서의 급

격한 변화를 받아들이기를 꺼려하는 경향이 나타난 것이라고 보여진다 또한 고학력일수록 긍정적인 평가를 하고 있는데 학력이

높을수록 낙천낙선운동을 통한 정치적 효능감을 높이 평가하기 때문일 것이다 지지정당별로 보면 세 정당 중 민주당을 지지하

는 응답자들이 가장 긍정적으로 자민련을 지지하는 응답자들이 가장 덜 긍정적으로 평가하고 있는 것으로 나타났다

유권자들의 낙선운동에 대한 긍정적인 태도는 선거결과에 영향을 미쳤는가2) 주지하다시피 선거결과 낙선대상자 86명 중

686인 59명이 낙선하였다 이를 우선 지역별로 보면 서울경기인천의 수도권에서는 20명 중 955인 19명이 낙선하였는

데 1명의 당선자인 정대철 후보는 상대후보인 박성범 후보와 낙선대상자로 동시에 지명되었기에 100 낙선했다는 해석도 가능하

다 충청 및 강원지역에서는 23명 중 783인 18명이 낙선하였으며 호남에서는 8명 중 75인 6명 영남에서는 35명 중 457

인 16명이 낙선하였다 정당별로 보면 한나라당이 낙선대상자 28명 중 9명 민주당이 16명 중 12명 자민련이 18명 중 17명이

낙선되었다

2) 총선 이틀 후 한국갤럽의 여론조사에서는 시민단체의 낙천낙선운동이 후보결정에 영향을 줬다라고 응

답한 조사대상자가 455로 나타났으며(조선일보 000415) 리서치 앤 리서치가 조사한 결과에서는 응답

자의 218는 lsquo어느 정도 영향 있는 편rsquo 137는 lsquo많은 영향을 받았다rsquo고 응답하여 총 356가 낙천낙선운

동이 후보자 결정에 역할을 했다고 대답했다(동아일보 000415)


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lt표2gt 지역과 정당에 따른 낙선대상자와 선거결과

한나라당 민주당 자민련 기타 계 총합 낙선률

당선 낙선 당선 낙선 당선 낙선 당선 낙선 당선 낙선

수도권 0 4 1 5 0 9 0 1 1 19 20 955

충청강원 1 5 1 1 1 6 2 6 5 18 23 783

영남 18 - 0 4 0 2 1 10 19 16 35 457

호남 0 0 2 2 0 0 0 4 2 6 8 750

계 19 9 4 12 1 17 3 21 27 59 86 686

집중지역 6 2 1 7 0 4 0 2 7 15 22 682

출처 이현우이갑윤(2000)의 분석을 인용

lt표2gt는 지역과 정당을 동시에 고려한 교차분석표이다 이 표에서 나타난 두드러진 특징으로는 지역주의 투표현상이 강하게 나

타났다고 평가되는 영남에서는 한나라당 낙선대상 후보가 단 한 명도 탈락하지 않은 반면 특정 정당의 지배 지역이 아닌 수도권

에서는 1명을 제외한 전원이 탈락하였다는 사실이다 또한 자민련 소속의 낙선대상자 17명 중 1명만이 당선되었다는 사실이다

이러한 단순한 통계만을 보더라도 낙선률이 지역과 정당에 따라 상당한 차이가 있다는 것을 알 수 있기에 지역과 정당 등의 중요

한 변수들을 통제하지 않은 채 낙선률이 전적으로 낙선운동의 효과라고 결론짓는 것은 제대로 된 측정이라고 볼 수 없다 따라서

좀 더 세련된 분석이 필요하다

Ⅲ 낙천낙선운동의 효과에 대한 경험적 분석

이 장에서는 우선 낙천낙선운동으로 투표율이 낮아졌는지를 검증하고 지역주의와 같은 다른 중요한 변수들을 통제할 때 득표

율 및 득표변화율에 미친 낙선운동의 효과는 어느 정도였는지를 엄밀히 측정한다

1 낙천낙선운동으로 인해 투표율이 낮아졌는가

lt표3gt은 낙선대상후보가 없는 지역구 출마한 지역구 중점낙선대상 후보가 출마한 지역으로 구분하여 각각의 선거구의 평균투

표율의 차이는 어떻게 다른지를 보여주고 있다 우선 전국의 투표율을 살펴보면 낙선대상후보가 출마한 지역구의 평균투표율은

603로 낙선대상후보가 없는 지역구의 578보다 25 높은 것으로 나타났다 상대적으로 후보자간 경쟁이 치열했던 대도시

의 경우 낙선대상 후보자가 출마한 지역구의 평균투표율은 570로 낙선대상 후보가 없던 지역구의 549에 비해 21가량

높은 것으로 나타났다 시군이 혼합되어 있는 경우도 15 가량의 차이가 있는 것으로 나타났다 이러한 결과들은 낙선운동이

유권자의 정치혐오감을 자극하여 투표참여율을 낮추었다는 주장에 반하여 오히려 투표율을 높였다는 사실의 직접적인 증거를 제

공하고 있다3)

lt표3gt은 또한 중점낙선대상 후보가 출마한 지역구의 평균득표율을 보여주고 있다 낙선대상후보가 없는 지역구에 비해서는 전

국과 대도시의 경우는 높게 나타났으나 시군의 경우 오히려 약간 낮게 나타났다 또한 낙선운동이 투표율을 높였다면 중점낙선

3) 그러나 이러한 평균투표율의 차이가 전적으로 낙선운동에 의해 초래되었는지는 보다 엄밀한 분석이 필요

하나 이 글에서는 이를 심층적으로 다루지 않고 있다


- 6 -

운동 지역의 투표율이 가장 높게 나타나야 할 것인데 낙선대상후보가 출마한 지역구보다는 낮게 나타났다 이러한 결과는 lt표2gt

에서 나타난 중점낙선운동 지역의 낙선률이 전체의 낙선률보다 약간 낮다는 사실과 더불어 낙선운동 이외에 투표율과 낙선률에

영향을 미치는 설명변수의 존재 가능성을 시사해 주고 있다 따라서 낙선운동이 선거결과에 미치는 효과를 엄밀히 측정하기 위해

서는 보다 세련된 다각도의 분석이 필요하다

lt표3gt 지역구 평균투표율 (낙선운동에 따른 분류)

출처 조기숙김선웅(2001)의 글에서 인용

전국대도시

(특별광역시)

도

(시군)

낙선대상후보가 없는 지역구 578 549 643

낙선대상후보가 출마한 지역구 603 570 658

중점낙선대상 후보 출마한 지역구 583 562 633

다음으로 lt표4gt는 낙선운동에 찬성하는 유권자와 반대하는 유권자간에 투표참여에 있어서 차이를 보여주고 있는지를 살펴보고

있다 낙선운동에 반대하는 유권자들의 투표참여율은 797로 찬성하는 유권자의 745 낙선운동에 대해 모르는 유권자의 투

표율 709에 비해 오히려 52 88가량 높게 나타났다 즉 낙선운동이 유권자의 정치혐오감을 불러일으켜 투표참여율을 낮

추었다면 낙선운동에 반대하는 유권자의 투표율이 상대적으로 낮아야 함에도 불구하고 설문조사의 결과는 그렇지 않다는 것을 보

여주고 있다

lt표4gt 낙선운동평가와 투표여부

낙선운동에 대한 평가 (1100)

투표여부 찬성 반대 모르겠음

투표 745 797 709

기권 255 203 291

총계 100 (803) 100 (148) 100 (149)

출처 한국사회과학데이터센터 ldquo16대 국회의원선거 유권자 의식조사rdquo 조기숙김선웅(2001)의 글에서 인용 괄호 안의 수치는

응답자 빈도수

2 낙선대상후보의 득표율이 상대적으로 낮았는가

많은 학자들이 낙선대상자의 686가 낙선하였다는 것이 상당히 고무적인 결과라고 평가하고 있다 그러나 86명 중 낙선한 59

명이 전적으로 낙선운동으로 인해 탈락했다고 주장하는 것은 무리가 있다 왜냐하면 후보자가 출마한 선거구의 특성 후보자 개

인의 특성 등 다른 중요한 요인들도 59명의 낙선에 어느 정도 기여했을 것이기 때문이다 따라서 다른 주요 변수들의 영향력을

통제한 후 나타나는 낙선운동의 효과가 어느 정도인지를 분석해 보아야만 엄밀한 의미에서 낙선운동의 효과를 제대로 알 수 있을

것이다 즉 다른 독립변수들의 영향력을 통제한 후 개별 독립변수의 영향력을 측정할 수 있는 회귀분석을 통해 보다 심층적인

분석이 필요하다


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전국 서울경기

모든정당(모델1) 양정당(모델2) 모든정당(모델3) 양정당(모델4)

상수 192(045) -13(107) 147(043) -050(96)

낙선운동 052(113) -332(149) -260(144) -65(230)

정당요인 089(002) 098(003) 093(002) 099(023)

현직여부 60(093) 380(105) 518(007) 434(108)

다중결정계수(R2) 078 078 090 017

lt표5gt 득표율에

미친 요인분석

참고 양정당은 한나라당과 민주당 이 표는 이갑윤이현우(2000)의 분석을 인용 저자들은 통계적 유의수준을 밝히지 않고 있

다

위의 표는 16대 총선에서 후보자 득표율에 영향을 미친 주요 변수들의 설명력을 보여주고 있다 지역주의적 투표성향을 반영하

는 정당요인변수4)와 개인적 요인으로서 현직여부변수를 회귀분석에 넣어 그 영향력을 통제한 후 낙선운동의 효과를 살펴본 결과

정당요인과 현직여부는 모든 경우에 있어서 득표율과 유의미한 통계적 상관관계를 보여주었다 특히 현직여부변수는 일관되게

4-6 득표율차이를 예측하고 있다 그러나 낙선운동의 경우 양정당만을 종속변수의 분석대상으로 한 모델2와 모델4에서만 그 효

과가 어느 정도 나타났다 서울경기지역의 한나라당과 민주당 소속의 후보만을 대상으로 분석한 모델4에서 전국의 모든 지역의

양정당을 대상으로 한 분석인 모델2에서보다 낙선운동의 효과가 거의 두 배나 되는 것으로 나타났다 즉 서울경기지역의 양정

당 소속의 낙선대상 후보들은 65 정도 득표 손해를 보았다고 해석할 수 있다

3 낙선대상현직후보의 득표율은 15대 총선에 비해 감소하였는가

앞서 설명한 바와 같이 득표율 65의 효과가 과연 어느 정도의 의미를 갖는지 해석하기란 쉽지 않다 또한 높은 설명력을 가

진 현직여부를 보다 적극적으로 통제할 필요가 있다 따라서 한 단계 더 나아가 현직의원들의 득표율을 지난 선거에서의 득표율

과 비교하여 분석하는 것도 낙선운동의 효과를 측정하는 좋은 방법이 될 것이다 분석의 대상을 현직의원들만으로 좁히는 것은

득표율에 미치는 현직여부의 영향력을 통제하는 효과가 있고 16대 총선의 득표율을 낙선운동이 전개되지 않았던 15대 총선과 비

교하여 그 증감을 분석하는 것은 낙선운동의 효과를 보다 엄밀히 측정하는 방법이 될 것이다

lt표6gt 낙선선정여부와 득표율증감

선정여부 득표율증감 독립표본검증

낙선대상후보(40) -1135T=51 (p=00001)

비대상후보(123) +272

출처 괄호 안의 수치는 현직의원수

위의 표에서 독립표본검증의 결과가 의미하는 바는 낙선대상후보로 선정된 경우와 그렇지 않은 경우에 각각 통계적으로 높은

수준에서 유의한 평균의 차이가 있다는 것이다 낙선선정에 따른 득표율 증감의 평균을 분석해 보면 lt표6gt의 분석 대상인 163명

의 현직의원 중 낙선대상에 포함된 40명의 평균 득표율은 15대 총선에 비해 1135 감소하였고 명단에 포함되지 않은 123명의

평균 득표율은 272 증가하였다 물론 전적으로 낙선운동의 효과가 아니라 다른 변수들의 영향력이 있겠지만 낙선선정이 가져

4) 저자들은 지역별 정당별 평균득표율을 같은 지역 같은 정당후보간에 공통성을 의미하는 정당요인으로 간

주하였다


- 8 -

온 단순한 평균 득표율증감의 차이는 1407이다

lt표7gt의 분석의 목적은 득표율증감에 영향력을 미치는 지역정당요인 지역구활동요인 등 다른 변수들의 영향력을 통제한 후

낙선선정이 선거결과에 미친 영향력을 살펴보는 것이다 lt표7gt은 1996년 15대 총선에서 당선되었고 16대 총선에서 재출마한 후보

들의 1996년과 2000년의 득표율차이를 종속변수로 하고 있다 이는 낙선운동의 효과를 보다 엄밀히 측정하기 위해 lt표5gt의 모델

을 발전시킨 것이다 현직의원만을 분석의 대상으로 하여 현직에 의한 프리미엄을 완전히 제거하여 현직여부는 동일한 조건으로

부여함으로써 lt표5gt에서 통제하고자 했던 현직여부의 영향력을 거의 제거한다 또한 lt표5gt에서 활용된 정당요인을 3개의 변수로

보다 세분화하여 그 영향력을 통제하고자 한다 이와 더불어 선거결과에 상당한 영향을 미쳤을 것이라고 판단되는 지역구활동의

효과도 초선요인과 득표차변수를 통해 통제하고자 한다

우선 모델 전체의 적절성을 나타내는 F값을 보면 4개 모델 전부가 00001의 유의수준에서 통계적으로 유의미하기에 독립변수

들 중 상당수가 설명력이 있다는 것을 말해주고 있다 다중결정계수(R2)도 모델1을 제외하고는 각각의 모델들이 40가량의 분

산을 설명해주고 있어 통계적으로 의미가 있다는 것을 말해주고 있다5)

lt표7gt 현직의원의 득표율증감(1996-2000)에 대한 다중회귀분석

전국 서울경기

모델1 모델2 모델3 모델4

절편 -192 (330) -085 (303) -565 (308) -311 (345)

의정평가 002 (001) 002 (001) 004 (001) 004 (001)

낙선선정 -1315(28) -1238(244) -1518(327) -1594(330)

초선요인 519 (218) 064 (242)

96득표차 -034 (006) -030 (016)

영남한나라당 1177 (247)

호남민주당 720 (426)

충청자민련 -858 (388)

F값 1432 1616 2054 1148

다중결정계수(R2) 015 042 040 044

adj R2

014 040 038 040

N 163 163 64 64

참고 plt01 plt005 plt001 plt00001 괄호 안의 수치는 standard error 이 표는 필자의 연구(2001)에서 발표

된 모델2를 토대로 낙선선정변수를 중심으로 새로이 분석한 것임

4개의 모델 모두에서 낙선선정 변수와 득표율 증감은 00001의 상당히 높은 유의 수준에서 역방향의 통계적인 상관관계를 보여

주고 있다 역방향의 관계는 낙선대상후보자는 1의 값 그렇지 않은 경우는 0의 값을 가지기에 낙선대상자인 후보자의 득표율이

감소하였다는 의미이다 4개의 모델에서 나타난 낙선선정 변수의 회귀계수에 따르면 각각의 모델에서 다른 독립변수들의 영향력

을 통제할 때 낙선대상 현직의원은 대상이 아닌 의원에 비해 12-16 즉 각각 1315 1238 1518 1594의 득표율감

소라는 불이익을 받았다는 것이다 전국의 지역구를 대상으로 한 모델1과 모델2에 비해 상대적으로 경쟁이 치열했던 서울경기

지역의 선거구에서 낙선선정의 효과는 2-3정도 더 큰 득표율차이로 나타났다 이러한 결과는 낙선운동의 효과를 통계적으로 검

증하는 또 하나의 결과로 낙선운동은 현직의원의 득표율증감에 즉 선거결과에 영향을 미쳤다는 사실의 증거를 제공한다

다음으로 그 외의 독립변수들의 검증결과를 살펴보자 의정평가 변수는 총선 직전에 발표된 경실련의 의정평가 종합지표를 데

이터로 한 것이다6) 경실련의 평가는 국회의원의 1999년 의정활동을 평가하여 2000년 413총선 20일전인 3월 23일에 발표되었

5) 모델1은 단 2개의 독립변수만을 포함하고 있기에 다중결정계수의 값이 낮게 나타날 수 있다

6) 종합적이고 체계적인 의정활동평가를 수행하는 한국유권자운동연합의 경우 평가상의 여러 가지 이유로


- 9 -

다 높은 평가를 받은 의원일수록 의정활동을 열심히 수행하였을 것이고 유권자들로부터의 긍정적인 평가와 인지도가 높을 것이

기에 득표율증가로 나타날 것으로 예측하였다 검증의 결과 전국을 대상으로 한 모델1과 모델2에서는 유의미한 통계적 상관관계

를 발견할 수 없었다 그러나 경쟁이 치열했던 서울경기지역의 선거구에서는 001의 유의수준에서 통계적으로 유의미하게 나타

났다 그 결과가 일정하지 않기에 결론을 내리기에는 무리가 있지만 1990년대 중반 이후 시작한 의정활동평가가 체계적으로 자리

잡아가고 있다는 해석이 가능할 것이다 다원주의적 민주사회에서 필수적인 정치과정인 시민사회의 정치권력에 대한 감시 및 통

제가 강화되고 있다 이러한 의정평가는 국회의원들에 대해 선거 때만이 아닌 상시적인 감시와 견제체제를 구축하였다는 점에서

앞으로 우리 국회가 생산적으로 거듭나는데 큰 기여를 할 것이다

다음으로 지역구활동의 영향력을 나타내는 두 변수의 검증결과를 살펴보자 초선요인변수는 모델2에서 득표율변화와 양의 방향

으로 통계적 유의성을 가지고 있는데 초선의원들의 득표증가가 다른 다선의원들보다 높다는 것을 의미한다 득표차변수도 모델2

에서 음의 방향으로 상관관계를 보여주고 있는데 15대 총선에서 2위와의 득표차가 적은 의원일수록 16대 총선에서의 득표율증가

가 높다는 것을 의미한다 이 두 변수가 시사하는 바는 초선의원일수록 득표차가 적은 의원일수록 재선에 불안감을 느껴 지역구

봉사활동 등을 통해 인지도를 높이기 위해 노력할 것이고 이는 득표율증가로 연결된다는 것이다7) 그러나 서울경기의 치열한

선거구인 경우 이 변수들의 영향력이 상대적으로 작다는 것을 알 수 있다

또한 그 영향력이 크기에 낙선선정의 효과를 측정하기 위해 반드시 통제해야하는 요인은 지역정당효과이다 앞선 lt표5gt의 분

석과 같이 지역별정당별 특성이 후보자의 득표율증감에 상당한 영향을 미친다고 나타났다 모델2에서 지역과 정당의 교차변수

중 영남한나라당 교차변수가 가장 높은 유의도를 보여주고 있는데 다른 독립변수의 영향력을 통제한 후 한나라당 현직의원후보

가 영남지역의 선거구에서 출마할 때 회귀계수인 1177 득표율 증가의 프리미엄을 가진다 호남민주당 교차변수는 양의 방향

으로 미약한 상관관계를 보여주고 있는 반면 충청자민련의 교차변수는 음의 방향으로 상관관계를 보여주고 있다8) 지역과 정

당의 교차변수에 대한 검증의 결과가 시사하는 바는 한나라당과 민주당 소속으로 영남 및 호남지역에서 출마한 현직의원들은 득

표율증가의 프리미엄을 누린 반면 자민련 후보들은 이득을 보지 못했다는 것이다9) 비록 집합자료를 분석하여 개인적 차원에서

유권자들이 지역주의를 투표의 준거로 삼았다고 결론짓는 것은 무리가 있지만 위의 결과는 최소한 집합적 차원에서 16대 총선

에서도 영호남의 지역주의 투표 성향이 여전히 나타났다는 것을 검증하였고 낙선효과를 제대로 측정하기 위해서는 지역주의의 영

향력을 제거해야 할 필요가 있다는 것을 말해주고 있다

lt표7gt의 결과를 종합적으로 평가해보면 다음과 같다 비록 여전히 다른 독립변수들의 영향력의 가능성이 존재하지만 이 연구를

통해 검증해본 결과 413총선의 결과에 영향을 미친 변수는 지역구활동요인 지역정당요인 시민운동요인 등을 들 수 있다

232명에 대한 평가수치만 보고되고 있기에 분석의 자료로 적합하지 않다 왜냐하면 회귀분석에 활용하기에

는 결손값(missing value)이 지나치게 많기 때문이다 따라서 298명에 대한 평가수치를 제공하고 있는 경실

련의 의정활동 종합평가의 결과를 회귀분석의 자료로 활용한다

7) 설문조사를 바탕으로 한 필자의 한 연구에 따르면 1996년의 득표차가 낮은 수준의 현직의원들은 중간 수

준의 의원들보다 총 업무 시간 중 025 퍼센트 높은 수준의 의원보다 639 퍼센트 일주일에 지역구활동을

위해 소모하는 평균 시간에 있어서 각각 131 시간 및 431 시간 한 달에 지역구에 머무는 평균 일수에 있

어서 각각 445 일 505 일 더 많이 지역구를 위해 투자한다 또한 1996년에 최초로 당선된 국회의원들은

중진의원들에 비해 실제로 총 업무 시간 중 42 퍼센트 일주일에 평균 86 시간 한 달에 약 14 일을 더

많이 지역구를 위해 투자한다

8) 참고로 득표율증감을 종속변수로 하여 영남호남지역을 하나의 독립변수로 검증할 때는 양의 방향으로

영남호남충청의 3개 지역을 하나의 독립변수로 하여 모델에 포함시킬 때는 역방향의 상관관계가 나타

났다 이러한 사실은 16대 총선에서 충청지역에서는 영호남지역과는 다른 투표특성을 보여주고 있다는 것

을 시사해 준다

9) 교차변수들의 검증에서 나타났듯이 호남에서는 지역주의가 완화되지 않았고 영남에서는 상당히 심화되었

다 충청지역에서 3개 정당이 의석을 나눠 가지는 분할구도가 형성되어 3김정치의 시대가 쇠퇴하고 15대

총선에서는 단 한 개의 의석도 차지하지 못했던 민주당이 충청과 강원 및 제주에서 상당수의 의석을 차지

했다는 측면에서 선거에서의 지역주의 구도는 어느 정도 약화되었다는 평가도 할 수 있다 한편 박찬욱에

따르면 지역주의 변수는 14대 및 15대 총선에서 정당지지율에 상당한 영향을 미쳤다


- 10 -

전국의 선거구를 분석한 모델1과 모델2에서는 다소 변별력이 떨어지지만 상대적으로 경합이 치열했던 서울경기지역의 선거구에

서는 낙천낙선운동과 의정평가 발표의 효과가 두드러지게 나타났다 특히 낙선선정여부는 그 효과가 가장 컸고 가장 일관되게 나

타났다

Ⅳ 맺음말

지금까지 이 연구는 시민단체의 획기적인 정치참여운동이었던 낙천낙선운동에 대한 한 가지 가설을 검증하였다 즉 낙천낙선운

동이 16대 총선결과에 상당한 영향을 미쳤다는 명제의 경험적 증거를 제시하였다 낙천낙선운동은 투표율을 저하시키지 않았고

낙선대상후보가 출마한 지역구는 전국적인 평균에 비해 오히려 25가량 높았고 후보자간 경쟁이 치열했던 서울경기지역의

경우 다른 변수들의 영향력을 통제한 후 낙선운동은 65정도의 득표 손실을 가져왔고 다른 변수들을 통제한 후 현직의원들만

을 분석할 때는 15대 총선에 비해 12-16의 득표율감소를 가져왔다(표7참조) 따라서 시민단체의 낙선운동은 선거결과에 중요한

영향을 미쳤다고 결론지을 수 있다

한국사회에서 가장 후진적인 행태를 보여주는 곳은 정치분야라는 것에 동의하지 않을 국민은 없을 것이다 앞으로 빠른 속도의

정치발전을 위해서는 시민에 깊이 뿌리내린 시민운동이 중심이 되어 정치개혁을 주도해야 한다 낙천낙선운동으로 지금까지는 일

방적으로 운영되었던 국가와 정치사회에 견제와 비판을 제도화할 수 있는 계기를 제공하였다 시민단체는 이러한 기회를 잘 살려

금년의 양대 선거과정에서 정치권에 대한 견제와 비판을 공고히 제도화할 수 있도록 활동가 및 지식인 중심의 활동에서 탈피하여

시민의 참여를 최대한 이끌어낼 수 있는 전략을 시민과 함께 모색해야 할 것이다

참고문헌

경실련 2000 「1999년도 15대 국회의원 의정활동 종합평가」

윤종빈 2001 ldquo16대 총선에 나타난 현직의원 득표율변화 분석rdquo 『한국정치학회보』 35집 4호

이갑윤이현우 2000 ldquo16대 총선에서의 총선연대의 낙천낙선운동rdquo 한국정치학회 연례학술회의 외교안보연구

원 12월

이정희 2001 시민운동을 통한 정치개혁의 허와 실 『정치정보연구』 제4권 1 호

조기숙김선웅 2001 ldquo총선연대의 낙선운동이 16대 총선 투표율을 낮추었나rdquo 한 국정당학회 학술회의 극동문

제연구소

양대 선거와 시민단체의 참여방안

손혁재(참여연대 운영위원장)

1 머리말

2002년은 양대 선거가 치러지는 선거의 해이다 상반기에는 지방선거가 하반기에는 대통령선거가 각각 예정되어 있다 현재 각

정당들은 지방선거에 출마할 후보나 대통령선거에 출마할 후보를 뽑기 위한 당내 경선 과정을 치르는 중이다

흔히 선거를 lsquo민주주의의 꽃rsquo이라고 부른다 과연 선거는 민주주의의 꽃인가 현대 민주주의에서 선거는 매우 중요한 의미를 갖는

다 선거는 유권자인 국민이 국회의원이나 대통령과 같이 권력을 위임받아 자신을 대신해서 정치를 해 나갈 대표를 뽑는 합법적

인 절차이다 그러나 선거가 단순히 대통령이나 의원 등 국가기관을 선출하는 기능만을 갖고 있는 것은 아니다 선거는 평화적인

민주질서를 만들어내고 평화적인 방법으로 지도자를 선출함으로써 의회와 정부를 구성하는 기능도 아울러 갖는다 따라서 민주적

선거제도의 정립은 민주정치가 잘되고 있는지 그렇지 않는지를 가늠하는 실마리가 된다

민주주의를 말할 때 자주 쓰는 경구 가운데 하나가 ldquo민주주의라는 나무는 lsquo피rsquo를 먹고 자란다rdquo는 말이다 이 말은 오늘날 누구도

거스를 수 없는 역사의 대세가 된 민주주의의 초창기에 절대권력에 맞서서 민주주의를 쟁취하는 과정에서 얼마나 많은 사람들이

희생되었는가를 비유하는 말이다 따라서 민주주의가 당연하고 보편적인 된 오늘날에는 이 표현이 이렇게 바뀌어야 할 것이다

ldquo민주주의라는 나무는 lsquo선거rsquo를 먹고 자란다rdquo 민주주의에 있어서 선거는 이처럼 중요한 것이다

그러나 우리 나라 선거에 대해서 국민들이 갖는 이미지는 밝지 않다 선거가 실시될 때마다 불법 타락 금전살포와 같은 부정선

거가 이루어졌고 이로 말미암아 후유증을 심하게 앓아왔기 때문이다 419처럼 그 후유증으로 거센 항의가 일어나 정권이 무너

진 경험도 갖고 있다

이처럼 우리의 선거문화는 매우 뒤떨어져 있다 이같이 어지러운 선거문화를 바로잡아 깨끗한 선거풍토를 뿌리내리지 않는다면

우리 정치의 선진화를 기대하기 어렵다 선거의 공정성을 유지하고 불법과 폭력 돈이 춤추는 타락선거로 만들지 않으려는 노력

은 정당과 후보자 및 주무부서(행정자치부와 선거관리위원회)가 일차적으로 기울여야 하지만 자신에게 주어진 권리를 지키려는

유권자와 시민단체의 노력도 필요하다

2 양대 선거의 의미와 김대중 정부 4년 평가

1) 613 지방선거의 의미

12월의 대통령 선거에 밀려 지방선거에 대한 관심은 별로 크지 않다 따라서 낮은 투표율이 예상되지만 대통령 선거의 전초전으

로 인식한 정파들의 총력전으로 혼탁양상이 나타날 수 있을 것으로 예상할 수 있다

그러나 613 지방선거는 매우 중요하다 2002년 지방선거는 본격적인 지방화 시대의 시금석이 될 선거이다 지방자치는 시민사회

의 형성과 시민운동에 유리한 조건을 제공한다 중앙집권적 권력구조와 제도 시민의식을 분권화의 방향으로 바꾸어나가는 계기

로 작용한다 또 시민의 삶의 질 문제를 정치행정과정에 끌어들일 수 있는 좋은 기회이기도 하다 다시 말하면 지방선거는 요

구형수익자정부의존형 민주주의를 참여민주주의로 발전시키는 계기가 될 수 있는 것이다

또 613 지방선거는 지방화의 추세에 역행하려는 움직임에 쐐기를 박을 수 있는 계기로 작용할 수도 있다 본격적인 지방자치가

부활된 지 7년이 되었어도 아직까지도 권한과 기능의 이양이 제대로 이뤄지지 않은 상태이다 또 시민단체와 지방자치단체의 반

발에 부닥쳐 유보되었지만 중앙정부가 부단체장을 국가직화하려 꾀하기도 했다 그리고 정치권 일각에서는 기초단체장 임명제를

부활하려는 시도들이 나타나고 있는 것이다 이런 흐름들을 막을 수 있는 기회가 바로 613 지방선거인 것이다

∙양대 선거와 시민단체의 역할

12

2) 제16대 대통령선거의 의미와 김대중 정부 4년의 공과

모든 정당 정파들이 16대 대통령선거를 위해 총력전을 기울이는 상황으로 이 과정에서 정상적인 정치활동은 상실되고 대통령선

거를 겨냥한 여야의 정국주도권 다툼에 휘말려 국정운영은 제대로 이뤄지지 않고 있다

대통령 선거를 바라보는 국민과 언론의 관점은 바람직하지 못하다 국민과 언론의 관심은 단 하나 ldquo누가 대통령 선거에서 승리할

것인가rdquo에 모든 관심이 쏠려 있는 것이다 선거는 후보자들이 대통령이 되기 위해 벌이는 흥미진진한 한판싸움이 아니다 선거는

주권자인 국민이 신성한 주권행사를 통해서 국민의 대표를 뽑는 절차인 것이다 따라서 대선을 바라보는 유권자의 관심은 ldquo누가

이길 것인가rdquo가 아니라 ldquo어떻게 하면 좋은 대통령을 뽑을 것인가rdquo가 되어야 한다

더구나 차기 대통령은 87년 6월 항쟁 이후 진행된 민주화의 연장선상에서 문민정부에 이은 국민의 정부가 이룩한 공과 과를 이어

받아 21세기 한국의 발전을 이끌어갈 책무를 안게 된다 따라서 16대 대선의 초점은 헌정사상 첫 평화적 정권교체의 정치적 역사

적 의미와 IMF 국난 극복의 의미 국민의 정부가 추진한 개혁에 대한 평가가 되어야 한다

현 단계에서 김대중 정부에 대한 평가는 좋지 않다 임기말이라고 할 정도로 국민의 정부가 위기 상황으로 몰린 것은 개혁의 성

과에 대해 실망한 국민의 지지가 떠나갔기 때문이다 IMF 관리체제라는 위기 상황에서 헌정사상 첫 여야간 정권교체로 출범한

국민의 정부에 대해 국민이 거는 기대는 높았다 김대중 대통령도 많은 약속과 다짐을 했다 516 쿠데타와 유신의 핵심이었던

보수세력과의 연합으로 출범한 소수 정권이라는 한계가 있기는 했지만 김대중 정부의 개혁에 대한 기대와 신뢰는 비교적 높았다

초기에는 일정한 성과도 있었다

그러나 지금은 긍정적 평가가 거의 없는 실정이다 IMF를 초래한 김영삼 정부 때보다 더 민심이 악화되었다 그 원인은 lsquo신뢰의

상실rsquo과 lsquo서툰 국정운영rsquo이었다 신뢰를 잃게 한 대표적인 사례가 바로 현대건설 문제이다 현대 문제 처리 과정을 지켜보면서 시

장도 국민도 정부의 재벌개혁 의지나 정책을 신뢰할 수 없었다 더구나 기업의 구조조정 과정에서 실업자에 대한 배려도 부족했

다

낙천낙선운동이 거셌음에도 여전히 바뀌지 않는 정치를 보고 정치불신이 심화되었다 의약분업 과정에서 나타난 정부의 준비부

족과 의사들의 폐업으로 고통을 겪으면서 정부의 무능력과 집단이기주의에 신물이 났다 잇달아 터져 나오는 금융비리들은 현 정

부도 부패로부터 자유스럽지 못하다는 의혹을 느끼게 만들었다 무슨 일이 터질 때마다 정치권과 언론에서 지역감정의 잣대를 들

이대는 바람에 극심해진 지역주의 또한 사회를 갈가리 찢어놓았다 게다가 언론사에 대한 세무조사를 야당과 해당언론이 언론탄

압이라고 주장함으로써 극단적인 대립이 이뤄졌다

무엇보다도 국가발전을 저해하는 것은 낡고 썩은 정치이다 정치는 사회의 여러 갈등과 대립을 가장 높은 차원에서 푸는 역할을

한다 그런데 우리 정치는 갈등을 풀기는커녕 오히려 자꾸 새로운 갈등을 만들어내고 문제를 더욱 꼬이게 하는 lsquo애물단지rsquo였다

브레이크 없는 자동차처럼 고장난 불량정치가 더욱 문제인 것은 정치논리가 경제를 망치고 있기 때문이다 IMF는 단순한 경제의

실패가 아니라 국정운영의 총체적 실패이다 그 실패의 뿌리에는 정경유착으로 만연된 부정부패가 자리잡고 있다 IMF 위기를

겪었으면서도 여전히 정신 못 차린 정치가 불신을 심화시키면서 계속 경제의 발목을 잡아온 것이다

물론 정치개혁이라고 내세울 수 있는 성과가 아주 없는 것은 아니다 인사청문회를 도입해 국무총리와 헌법재판관 대법관에 대

한 인사청문회를 실시했다 그러나 청문회 대상이 국회의 인준을 받거나 추천을 받도록 헌법에 규정된 경우로만 한정되었다 국

무위원과 장관급 공직자 그리고 권력기관인 국정원장 검찰총장 경찰청장 국세청장 방송위원장에 대한 인사청문회는 제외되

었다

검찰과 경찰의 민주화와 정치적 중립도 제대로 이루어지지 않았다 대전 법조비리 옷 로비 사건 파업유도 사건 등 굵직한 검찰

개혁의 계기가 주어졌음에도 검찰개혁은 추진되지 않았다 이용호 게이트는 검찰개혁이 더 이상 미룰 수 없는 과제임을 확인시켜

주었다 편파적이고 음모적인 검찰권 행사로 가장 많은 피해를 당한 사람은 김대중 대통령이었다 그래서 야당 시절 검찰 중립화

를 강하게 주장했던 김대중 대통령이지만 집권 이후 검찰 중립화 주장이 약화되었다 검찰의 기득권과 타협하고 검찰을 정치의

시녀로 이용하려 했던 것이라고 평가할 수밖에 없다

지방자치제도의 개선도 이뤄지지 않았다 오히려 정부는 일부 지방자치단체의 문제를 부각시켜 기초자치단체의 부단체장을 중앙

정부가 임명하겠다는 비민주적 정책을 추진하다 여론의 반대에 부닥쳐 포기했다 일부 여야 의원들은 기초자치단체장을 임명제로

하자는 안을 국회에 제출해놓은 상황이다 중앙정부와 지방자치단체 사이에 권한과 기능의 재분배를 위해 대통령 직속으로 기능

양대 선거와 시민단체의 참여방안∙

13

이양위원회를 만들었지만 논의가 진행중일 뿐이다

부패방지법과 자금세탁방지법도 제정되었지만 특별검사제 떡값 처리 기준(공직자 윤리규정) 내부고발자(공익제보자

whistle-blower) 신변보장 수단 같은 핵심은 빠져버리고 말았다 부패방지에 전혀 도움이 안 되는 lsquo종이호랑이rsquo 신세가 돼버리고

만 것이다 김대중 정부의 개혁성을 적극적으로 보여줄 수 있는 국가인권위원회는 설치되었지만 법무부와 검찰의 조직이기주의와

힘에 밀려 당초 인권단체와 시민단체의 요구에서 한참 못 미친 수준에서 설치되었다

2000년 2월에 국회 의석 26석을 줄이는 등 선거법정당법국회법정치자금법과 같은 정치법이 일부 개정되었다 긍정적인 부

분도 있지만 그것만으로 정치개혁이 이루어졌다고 볼 수는 없다 개혁과 국정운영의 힘있는 추진을 위해서 해결해야 할 본질적인

정치개혁 과제가 여전히 미완으로 남아있기 때문이다 준법서약서를 없애고 양심수를 전면 석방하는 일 국가보안법을 고치고 조

작간첩사건의 진상을 밝히는 일 국가정보원의 정치개입을 철저하게 막는 일 등이 선거법정당법국회법정치자금법의 개정보

다 오히려 더 중요한 개혁과제이다

정치 개혁은 제도의 개선은 물론이고 정치권의 개편 정치 문화의 변화까지 포함되어야 한다 그러나 정치권은 정치 개혁을 정

당선거의회 제도의 개선 정도로 좁게 보고 있으며 그나마 제도의 개선조차도 제대로 이루어지지 않았다 그 대표적인 것이

정당명부식 비례대표제를 도입하지 못한 것이다 현행의 비례대표 배분방식에 대한 헌재의 위헌판결로 정당명부제 도입이 논의되

고 있지만 좀 더 지켜봐야 할 일이다 전교조와 민주노총의 합법화 노조의 정치활동 허용 등도 정치개혁의 성과가 아니라 노

사정 대타협에 따라 노동자들이 목숨줄이나 다름없는 정리해고제를 받아들인 데 대한 반대급부일 뿐이다 그것도 노동계가 총

파업과 노사정 위원회 탈퇴 등의 싸움 끝에 겨우 획득한 성과이다 의문사의 진상을 밝히고 명예를 회복시켜 주며 보상을

해 주는 일도 피해자 가족들의 1년이 넘는 국회 앞 천막농성으로 겨우 얻어냈다

정치가 여전히 구태를 벗어나지 못하는 원인은 무엇일까 첫째 정권교체가 이루어졌어도 국정운영방식이 크게 바뀌지 않았다

발등의 불인 외환위기 극복에 총력을 기울여야만 했고 뿌리가 다른 자민련과의 연대를 통해 겨우 집권한 권력기반이 취약한 소

수파 정부로서 보수기득권세력과의 전면 대결을 회피했다 또 권위주의 정권과의 투쟁에 힘썼던 국민의 정부 주도세력이 국정운

영 경험이 별로 없었다는 것도 약점이었다

둘째 개혁과 국정운영이 제도화되지 못했다 집권여당인 국민회의와 자민련 청와대 장관을 비롯한 행정부가 개혁과 국정운영

에서 담당한 역할은 미흡했다 거대야당의 반대로 곳곳에서 개혁이 무산되자 lsquo수의 논리rsquo에 집착한 여당은 lsquo여소야대rsquo를 lsquo여대야소rsquo

로 만들었다 그러나 여대야소도 개혁과 국정운영의 제도화에 도움을 주지도 못했다 개혁과 국정운영이 난맥상을 보이는 원인은

무책임한 정치권과 무사안일한 고위공직자들의 복지부동에 있다 정권이 바뀌었어도 사라져야 할 낡은 관행이 사라지지 않았던

것이다 그러다 보니 사소한 실수가 잇달아 일어났고 이것을 바르게 수습하지 못해 벼랑 끝으로 밀린 것이다 물론 보수 기득권

세력의 힘이 대단히 컸고 내각제 문제 때문에 공동여당이 벌인 신경전으로 개혁을 일사불란하게 이끌지 못했다는 것도 사실이

다 바로 이 같은 것들이 대통령선거에서 평가의 기준이 되어야 할 것이다

3 시민단체들의 양대 선거 참여방안

양대 선거를 제대로 치르고 선거과정에서 나타날 문제점을 최소화시키고 지역갈등과 색깔론의 후유증을 최소화시키는 데 기여

하는 것이 시민단체들의 역할이 될 것이다 그러나 아직까지는 많은 시민단체들이 본격적으로 선거에 대한 대응을 못하고 있다

613 지방선거에 대해서는 후보를 내세우려는 일부 시민단체들만이 활발하게 움직이고 있을 뿐이다 정치세력화를 꾀하는 양대

노총과 일부 시민단체(환경운동연합 YMCA 여성단체 및 자치연대)들이 지방선거에서 후보를 내세울 움직임을 보이고 있으나

대선에 대한 논의는 시작조차 못하고 있다 민주노동당과 사회당이 주장하는 진보진영의 통합도 아직까지는 호응이 크지 않다

1) 통상적 참여

양대 선거에서 시민단체들이 할 수 있는 일들은 다음과 같다

① 정치참여 권리와 기회 확대


14

선거법 87조 폐지 문제

② 유권자 교실 개설

민주시민이 없는 곳에 민주주의는 없다 3류 유권자의 3류 투표 행태가 3류 정치를 불러온다 따라서 유권자들의 정치와 선거에

대한 이해를 높이고 참여의 토대를 넓혀 나가기 위해서 체계적인 계몽과 학습이 필요하다 지금까지 지방선거 때마다 lsquo지방자치

학교rsquo 등이 개설되었으나 주로 출마자 교육에 중심을 두었다 물론 후보를 내세우려는 시민단체들은 출마자에 대한 교육에 중점

을 두어야 할 것이다 그렇지 않은 시민단체들은 양대 선거를 시민교육의 기회로 삼을 필요가 있다 선거 때가 되면 선거관리위

원회에 유권자교육을 위한 예산이 배정되므로 선관위와 공동사업을 벌여도 좋을 것이다

유권자 교실의 내용은 유권자의 이해도를 높이고 참여의사가 자발적으로 나타날 수 있도록 유권자의 권리와 의무 선거법 등을

중심으로 하는 것이 좋다 선거유세 현장의 견학이나 토론 등을 내용 중에 포함시켜도 좋다 유권자교실은 선거와 관련된 자원봉

사자를 길러내는 기능을 가질 수도 있다

유권자 교실은 양대 선거 이후에도 지속적으로 운영해 나가는 것이 좋다 선거가 없을 때에는 정치인지방정치인들의 의정활동

을 평가하고 견제하는 의정감시지방의정감시 활동을 할 수 있을 것이다

③ 공청회와 토론회의 개최

각 지역의 현안문제를 분석하고 이를 정책적 대안으로 제시할 수 있도록 하기 위해서는 공청회나 토론회를 개최하는 것이 좋다

공약 이외에도 현 단계에서 요구되는 후보자의 조건이라든가 선거 참여방식에 대해 이야기를 나누어볼 수도 있다 자칫 이 공청

회나 토론회는 특정 후보나 정파를 지지하는 분위기가 되지 않도록 주의하여야 한다

④ 후보자 초청 토론회

후보자 초청 토론회는 청중을 가장 많이 모을 수 있고 후보자의 정견을 비교적 정확하게 밝힐 수 있는 좋은 방법이다 선거관리

위원회에서도 적극 권장하고 있는 사항이다 특정후보자를 단독으로 초청할 수도 있으나 후보자를 모두 초청하는 것이 후보자들

을 비교 평가하는 데 효율적이고 또 오해를 불러일으킬 소지가 없다 후보자가 바쁠 경우에는 대리인이 참석하여 정책과 공약을

설명하도록 하는 방식도 고려해볼 수 있을 것이다

⑤ 선거감시단 구성

시민사회단체는 선거 부정을 감시하는 등 공명선거 추진 활동을 할 수 있다(선거법 제10조) 부정선거를 공개적으로 고발 받는

것은 불법이므로 선거관리위원회에 등록한 뒤에 하거나 내부적으로 하여야 한다 고발된 내용도 선거관리위원회에 신고하여야 한

다 다른 시민단체나 종교단체들과 연대하면 더욱 좋을 것이다

⑥ 공약과 정책 요구

각 정당이나 후보들에게 정책과 공약들을 제안할 수도 있을 것이다 지역의 경우 그 지역의 시민단체들의 합의를 모아내는 것이

더 효율적이고 지역사회의 인식도 좋아질 것이다 따라서 공약의 개발과 제안은 공개적인 활동을 통해서 이루어져야 할 것이다

또 각 정당이나 후보의 정책이나 공약에 대한 평가도 정책 방향의 올바름이나 실현 가능성 여부 우선 순위 등의 관점에서 반드

시 이루어져야 한다

2) 직접 참여


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직접참여는 613 지방선거에서 시민단체들이 할 수 있는 역할이다

① 후보전술

지방정치 직접 참여를 위해 후보를 출마시키려는 시민단체들은 시민운동의 정치진출과 정치세력화는 자연스런 귀결이라고 생각한

다 시민운동은 민주화운동의 연장이며 참여민주주의 운동이고 lsquo생활의 정치rsquo로서 불특정 다수의 권익을 대변해야 하고 세상을

바꾸려는 운동이다 이처럼 시민운동은 세상을 바꾸는 일이므로 기성의 제도나 정치가 잘못되어 있고 무능한 상황에서 시민들이

직접 나서서 세상을 올바르게 바꾸고자 노력하는 일은 당연한 방향이라는 것이다

사실 지금도 시민운동은 lsquo장외의 정치rsquo를 하고 있으며 lsquo준정당적 기능rsquo을 대행하고 있는 현실이다 장외의 정치는 선거를 통해서

그리고 평소에는 일상적이고 합법적인 감시비판성토제언여론조성압력행사를 통해서 이루어지고 있었다 그런데 장외의

정치를 통해 잘 안될 경우에 시민단체가 직접 제도정치로 나서는 일 정치세력화를 도모하는 일은 자연스런 귀결이라는 인식을

시민단체들은 갖고 있다

시민단체들이 지방정치에 진출하려 할 때 충족시켜야 할 전제조건은 조직적인 결의를 통해서 조직적으로 정치 진출을 꾀해야 한

다는 것이다 또 명분과 이념이 뚜렷해야 할 것이다 대개 지금까지는 시민운동가의 명망을 노려서 시민운동가를 스카웃하는 형

식이었다 이렇게 개인적으로 진출하면 정치진입에 성공해도 기성정치에 희석돼 개혁적 역할을 하지 못하게 된다 만약에 실패한

다면 시민운동의 역량을 희석시켰다는 비판을 받아야 하고 또 그에 따른 책임 문제도 불거질 수 있다 대표적인 사례가 96년

411 총선에 출마했던 서경석 목사의 경우이다

시민운동가들이 지방선거에 출마한다면 기성정당의 공천을 받아 출마하는 방식과 독자적인 무소속 후보로 출마하는 방식이 있을

것이다 기성정당의 공천을 받을 경우 개인적인 진출에 그칠 가능성도 있지만 무소속 후보의 당선이 현실적으로 어려운 여건에서

무소속 출마만을 굳이 고집할 필요는 없다 그리고 지역의 특성에 따라 지역별로 후보를 내세우는 시민단체들은 연대노력을 기울

여야 할 것이다 예컨대 녹색후보와 노동후보 그리고 여성후보의 단일화가 시민운동세력의 당선가능성을 높이는 방법이다

시민단체들은 시민운동가들의 장래 문제와 연결시켜 지방선거 참여 여부에 대해 심각하게 고민할 필요가 있다 시민단체의 상근

활동가들이 언제까지고 간사활동을 할 수 있는 것은 아니다 따라서 이들의 경력과 능력을 살리면서 지역사회에 봉사할 수 있는

기회가 필요한 것이다 그리고 시민운동가들이 지방정치에 진출한다면 지방정치 발전에도 도움이 될 것이기 때문이다

지방정치 진출을 꾀하지 않는 시민단체들 가운데 일부는 공명선거운동을 추진할 준비를 하고 있다 그러나 이들의 활동은 선거

또는 전체 정국 전개에 거의 영향을 미치지 못할 것으로 보인다 그 밖의 다른 시민단체들은 613 지방선거에 별로 관심이 없거

나 관심이 있어도 무엇인가 뚜렷한 활동을 벌이지 못하는 실정이다

공명선거 촉진활동을 벌일 경우 항상 공정한 자세를 견지하고 특정 정당이나 후보자의 선거운동에 이르지 않도록 유의해야 한다

공명선거 추진활동을 하는 사회단체가 불공정한 활동을 하면 각급 선거관리위원회(투표구선거관리위원회는 제외)의 경고중지

또는 시정명령을 받게 된다 시민단체가 선거운동에 이르거나 선거관리위원회의 중지 또는 시정명령을 이행하지 않으면 고발당하

게 된다

② 낙선운동

지방선거에서는 후보전술을 쓰는 지역과 시민단체들이 있기 때문에 시민단체들이 413 총선처럼 전국적인 연대를 꾸려서 낙선운

동을 펼쳐나가기는 힘들다 낙선운동에 비우호적인 언론이 왜곡 편파보도의 근거로 삼을 것을 시민단체들은 우려하고 있다 낙선

운동에 대한 불법판결이 나왔지만 낙선운동은 법적으로 허용된 운동이다 다만 낙선운동의 방법이 제한적이기 때문에 허용된 범

위를 벗어난

정치적 상징성이 강한 광역자치단체장(특히 서울이나 경기도 또는 대권도전 의사를 단체장들 출마지역(경남 전북 등-지역적 한

계 감안)에 대한 제한적 낙선운동을 벌이자는 논의들이 일부에서 나오고 있으나 실현 가능성은 거의 없다 지금은 논의조차도 되

지 않는다 다만 후보선출과정에 대한 감시나 여성후보 할당 문제를 제기할 수는 있을 것이다 다시 말하면 후보에 대한 가이드

라인을 제시하는 정도의 수준에서 활동이 전개될 가능성은 있다

대통령선거에서도 선거의 특성상 낙선운동을 벌이기는 힘든 실정이라 공명선거운동에 집중될 것으로 예상되는데 돈 선거를 정책


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선거로 유도할 방안을 모색하는 것이 보다 효과적이고 실질적으로 가능한 측면이다

특히 당내 경선 과정과 선거운동과정의 돈 문제를 집중적으로 감시할 필요가 잇다 각 후보들에게 깨끗한 선거운동을 약속 받고

옴부즈맨을 후보 사무실에 공식적으로 파견해서 밀착 감시할 수도 있다

3) 613지방선거를 앞둔 현 단계의 참여방안

① 지방정치 활성화를 위한 법제도 개선 노력 lt 첨부 gt

② 유권자교실 개최

③ 제2기 지방자치 평가

낙선운동의 기초자료(후보들의 도덕성 능력 등)

정책이나 공약 요구의 기초자료

공청회토론회후보자초청토론회의 기초자료

주민들의 유권자의식 교육 기회

④ 지방선거관련 정책 개발

각 지방자치단체에 공통적으로 적용될 수 있는 정책자료집 발간

95년 제1기 지방선거에서 시민단체협의회가 엮은 자료집 참조

각 후보나 정당의 공약 평가-토론과 후보 초청토론 등으로 연결

⑤ 정치개혁을 위한 법제도 개선 노력

⑥ 대선 주자들의 언행 수집 분석

4 맺음말

우리 나라 헌법 제1장 제1조 제2항은 ldquo대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력은 국민으로부터 나온다rdquo고 국민주권의 원칙을

밝혀놓고 있다 민주주의의 기본가치라 할 수 있는 주권재민의 원리가 현실적인 제도로 구체적으로 나타나는 것이 선거제도이고

선거법이다 민주주의의 존립에 가장 중요한 문제는 선거에 달려 있고 선거와 관련되어 정치적 법률적 문제가 제기된다(헌재결

198996lt89 헌마 194gt)

또 헌법은 ldquo모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다(제24조)rdquo고 규정하고 있다 선거권이 국민의 기본적 권리임

을 명시한 것이다 민주정치는 선거에 의한 정치이다 민주정치는 국민의 자치 즉 국민의 참여에 의한 정치이므로 정치참여가

활발하게 이루어지도록 하는 좋은 방법을 계속 진지하게 찾아보아야 한다

선거는 유권자인 국민이 자신의 주권을 행사하는 좋은 기회이다 사실 현대 민주주의에서 국민소환 구민발안 등 직접민주제적

요소를 도입하고 있지만 국민이 자신의 주권을 행사하는 기회가 그렇게 많지 않기 때문이다 따라서 선거는 국민의 정치참여의

중앙통로(main-stream)인 것이다

민주주의는 제도만으로 이루어지는 것이 아니다 지난날 우리 정치가 비민주적이었던 것은 민주주의 제도를 갖추지 못했기 때문

이 아니다 민주주의 제도는 민주주의적 의식구조와 행동방식이 뒤따를 때 효율적으로 운용되는 것이다 아무리 좋은 제도가 마

련되어 있다고 해도 우리의 의식이나 행태가 비민주적일 때 그런 제도는 한낱 겉치레에 지나지 않는 것이다 이런 사실을 지난날

의 우리 헌정사가 잘 보여주고 있다

민주주의 나라에서 마땅히 존중되고 보호받아야 할 국민주권의 신성한 참뜻은 국민으로부터 위임받은 국민의 대표에 의해 번번이

좌절되고 속아왔다 당파적 이익과 개인적인 이해관계에만 철저한 정치인들의 횡포는 정치권력의 핵심이며 주체가 되어야 할 국


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민을 소외시키고 대상화하여 정치적 혼란과 파행의 악순환을 되풀이하게 만들었다 이로 인해 정치권에 대한 불신과 정치적 허무

주의가 팽배함으로써 국가의 발전에도 악영향을 미쳐왔다

이 같은 정치의 총체적 부실의 책임과 원인이 정치에 대해 항시적이고 지속적인 견제와 감시의 고삐를 늦추지 말아야 했던 유권

자에게도 있다 민주주의의 처음과 끝을 완성하고 책임지는 주체는 유권자이다 3류의 정치는 3류의 주권행사가 빚은 결과일지도

모른다 선거를 통해서 정치인이 아닌 국민이 정치발전과 사회개혁에 주체가 될 수 있다는 가능성을 보여주어야 정치인들이 정신

을 차릴 것이다 또 선거를 통해서 국민이 정치를 통제할 수 있음을 보여주어야 정치인들이 국민의 위에 군림하려 하지 않고 국

민의 눈치를 살펴 애쓰게 될 것임에 틀림없다

따라서 유권자들은 책임도 권리도 의무도 없는 방관자의식을 버려야 한다 민주주의 나라에서 모든 주권은 국민으로부터 비롯된

다 따라서 국민주권을 실현하기 위하여 국민이 직접적으로 참여하고 행동할 수 있는 유일한 방법인 선거에서 유권자들은 올바르

고 당당한 자세를 보여야 한다 시민단체들이 2002년 양대 선거에 보다 큰 관심을 기울이고 또 직접 간접적으로 일정한 역할을

맡아야 할 까닭이 바로 여기에 있다

lt 첨 부 gt 지방자치 제도의 개혁

기본 원칙

지방정부의 자치권 확대(권한 강화)

지방정부 안에서는 장의 권한 줄이고 의회 권한 강화

중앙정부로부터 지방정부로의 권한과 기능의 이양

위임형 자치에서 참가형 분권으로 지방자치 발전

기능이양위원회의 역할이 중요한데 권한과 기능 이양 과정에 지방의 견해를 반영하는 것이 미흡한 상황

지방자치법에 규정된 지방정부 권한(제15조) 포괄적으로 확대

해서는 안될 것만 규정하고 지방정부가 주민이익에 적합하다고 판단하면 무엇이든 할 수 있도록 법률 개정

- 현행 lsquo법령의 범위 안에서rsquo를 lsquo법령에 위반되지 않는 범위 안에서rsquo로 개정

- 헌법 제117조 1항 lsquo법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다rsquo

- 지방자치법 제15조 lsquo지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다 (이하 줄임)rsquo

지방 행재정의 기준은 대통령령으로 하되 구체적 사안은 지방의회가 조례로 결정하 도록 해서 지방의회의 권한과

기능을 확대

중앙정부와 지방정부의 역할 확실하게 구분

중앙정부가 공공서비스에 대한 최저기준 수혜조건 결정하고 지방정부가 공급

중앙정부는 지방정부의 권한에 속하는 사항에 대해서는 간섭 자제

지방정부의 재정자립도 제고 노력

세제 개편 - 국세 가운데 재원이 지방에 있는 것은 가능한 한 지방으로 징세권 이양

다양한 주민 참여제도 도입

공공선택 이론가들은 지방수준에서는 대의민주주의보다 직접민주주의 권고

전문가들이 결정한 정책의 소극적 수혜자였던 주민의 권한을 강화


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지방정부의 권한 강화

인사고권 강화

공무원 선출 임명 승진 강임 해임 징계에 관한 권한 강화

공무원의 복무와 수당 급료와 후생에 관한 인사행정에 대한 권한 강화

지방자치단체의 공무원은 모두 지방공무원화-중앙과 지방의 인사교류 권장

부단체장은 지방공무원 가운데 장이 지방의회 동의 얻어 임명

지방인사위원회 구성하여 자치단체장의 인사권 남용 방지

재정고권 강화

조세 총수입 중 지방세 비율 189

중앙과 지방간의 재원(세원)의 재배분과 재정자주권의 확보 필요

- 지방세법에서지방세목과 세율의 상하한선 일괄 지정

- 지방의회가 세목과 세율 채택 여부 결정

lsquo예산편성지침rsquo의 강제성 완화 필요

계획고권 강화

하부행정기관의 변경 폐치 분합 승인권을 행자부장관에서 광역단체장으로 이관

기구 설치 변경 기준은 대통령령으로 하되 구체적 진행은 의회조례로 결정

주민참여제도

주민투표법 제정

지방자치법의 규정에 맞게 주민투표법 조속 제정

주민발안제도 도입

선거권 가진 일정수의 주민은 조례의 제정개폐 정책대안 의회제출 허용(제13의 4)

구체적인 시행령의 제정 필요

주민소환제 도입

단체장이나 지방의원의 해임 청구

주민감사청구권(지방자치법 제13조의 4)

지방정부의 행정사무에 대해 감사 청구

소구권 성격에 가까운 주민감사청구권을 주민의 직접참정권으로 강화

주민소송제 도입

민원배심제도 도입

합리적이고 양심적인 시민의 판단에 의해 민원 해결하는 제도

민원의 해결에 공무원이나 전문가가 아닌 민간인의 참여 보장

기 타


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지방의회에서의 주민질의 시간 확보

지방의회 결의안에 대한 이의제기 보장

지방에 대한 중앙 통제의 축소

국회의 지방정부 감사 축소

지방정부의 내부통제장치에 맡기고 국회는 국가사무에 대해서만 감사

점차 국가사무도 지방의회의 감사로 이관

감사원 지방분원 설치

지방행정의 공익성 확보

중앙정부의 과도한 간섭 축소

자치단체장의 결정과 처분 중 국가사무의 위법 경우에만 주무부장관이나

상급자치단체장이 시정명령 취소 정지할 수 있도록 함

지방선거제도의 개선

지방의원의 정수를 적정하게 줄이고 유급제 실시 보좌관 제도 검토

현재 = 지방대표성을 살리고 무보수명예직이라는 명분으로 대의회제 채택

개선 = 효율적 운영 위해 의원정수 조정하고 유급화 추진

선거구 조정

중대선거구로 전환

비례대표제 확대

여성할당제도 도입

선거과정의 민주성 보장

정당참여 보장

후보추천의 민주적 절차 확립

지방자치단체장과 지방의원의 타 공직 출마 위한 사직조건 철폐

선거법 87조 폐지

지방정치인들의 후원회 허용

바람직한 선거문화와 언론

최연구 (포항공대)

얼마전 매일경제신문은 1면에 한국의 정치경쟁력이 국가부도사태로 혼란에 빠진 아르헨티나 수준이라고 대서특필했다10) 매경취

재팀이 세계적인 컨설팅사 맥킨지 리서치팀의 도움으로 세계경제포럼(WEF) 스위스 국제경영개발원(IMD)등의 보고서를 분석한

결과를 보면 한국의 정치경쟁력은 세계 주요국가 중 최하위권이다 세계경제포럼의 2002년 세계경쟁력보고서에 의하면 조사대

상 총75개국 중 우리나라의 정치경쟁력은 52위로 중국(37위)과 필리핀(51위)보다도 뒤처지고 있고 아르헨티나(57위)와 근접해

있다 과학기술은 9위 거시경제환경은 8위 등 다른 부문에서는 상대적으로 우수한 잠재력을 갖고 있는 것으로 나타났지만 정치

경쟁력은 명백한 하위권이다 정치인에 대한 신뢰는 51위 정치적 변화가 초래한 비용은 52위 전임 정권 정책의 지속성은 56위

등이다 이런 분석이 과연 얼마나 객관적이고 현실을 정확히 반영하고 있는가는 의문스럽지만 적어도 한국정치가 경제지표나 과

학기술수준에 비해서는 상대적으로 크게 낙후되어 있고 민주적인 정치문화 또한 건실하지 못하다는 데는 이론의 여지가 없을 것

이다 한국의 파행적인 정치는 역사적으로 언론과의 밀접한 관계 하에서 지속되어 왔기에 사회발전을 위한 우선적인 개혁이 정치

와 언론 부분에서 우선적으로 이루어져야 한다는 것은 분명하다

다가오는 대선은 합법적이고 민주적인 정권교체 이후 처음 맞는 대통령 선거이며 대북정책 북미관계 경제개혁 복지제도추진

등 중요한 국가정책들은 결국 대권의 향방에 의해 크게 좌우될 수밖에 없기에 이번 선거는 더욱 중차대하다 여러 가지 지표에

비추어 볼 때 현재 정치에 대한 국민의 불신과 혐오는 위험수위인 듯하다 그간 누적되어온 정치불신은 지속적인 투표율 저하로

나타났다

표1 투표율 추이

선거 투표율 국회의원 선거 투표율 지방자치제 선거 투표율

1987년 892 1988년 758 1995년 684

1992년 819 1992년 719 1998년 527

1997년 807 1996년 639

2000년 572

(출처 장호순 선거방송의 공정성과 효율성 확립을 위한 과제 방송위원회 토론자료집 2002년 1월 30일)

ldquo 정치에 대한 불신은 민주국가로서의 정체성과 효율성에 심각한 위기를 초래할수 있다 한국사회가 당면한 문제들은 사회적 합

의를 거쳐 민주적으로 즉 순수한 의미에서 정치적으로 해결되어야 하기 때문이다 통일문제 의료보험 실업문제 환경문제 등

거의 모든 현안들이 정치적으로 해결되어야 한다 따라서 정치가 제 기능을 못하면 국가 사회적인 문제에 대한 합의구조가 와해

되어 세력대결과 이에 따른 갈등과 혼란으로 이어질 수밖에 없다rdquo11) 정치 지형을 바꿀수 있는 유일한 기회가 선거인 것은 비

단 우리만의 경우는 아니며 발전된 서구 국가도 마찬가지이다 대의제 형태를 띠는 현대 민주정치에서 선거의 중요성은 아무리

강조해도 지나치지 않다 왜냐하면 물론 그것만으로는 불충분하지만 국민의 직접참여에 의해 이루어지는 선거는 민주주의를 지

탱하는 마지막 보루이기 때문이다

민주정치와 선거

10) 매일경제신문 2002년 1월 22일자

11) 장호순 선거방송의 공정성과 효율성 확립을 위한 과제 방송위원회 토론자료집 2002년 1월 30일


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제1차 세계 대전시기 프랑스의 정치가 조지 클레망소(Georges Clemenceau 1841-1929)는 다음과 같은 유명한 말을 남겼다

ldquo전쟁은 너무나 중요한 일이기에 장군들에게만 맡길 수 없다rdquo

전쟁은 국가의 운명이 걸려있는 중대사이기에 전쟁 지도자에게만 맡겨서는 안되고 전국민의 관심사가 되어야 한다는 말일 것이

다 국민의 운명을 좌우하는 것은 비단 전쟁만이 아닐 것이다 국민의 이해관계와 직결된 정치나 정치 구도를 좌우하는 선거도

마찬가지일 것이다

주지하다시피 Demos(인민)와 Kratos(통치)의 합성어로 이루어진 Democracy(민주주의)의 원형은 고대 그리스의 민주주의이다

하지만 그리스 민주주의는 시민들의 직접참여로 이루어진 직접민주주의였다 오늘날의 민주주의는 스위스를 제외하고는 간접민주

주의 즉 대의민주주의의 형태를 취하고 있기에 그리스 민주주의와는 근본적인 차이가 있다 대의민주주의 하에서 과연 국민이

정치의 주인이 될 수 있는가 현실적으로 권력이 국민으로부터 나오는가 하는 문제는 여전히 논란의 여지가 있다 이는 정치적인

대표성의 문제와 직결된다

대의민주주의체제에서의 정치적 대표성 문제에 대해 장 자끄 루소는 다음과 같이 말한 바 있다 ldquo18세기 영국인들은 매 5년마다

자신들의 대표를 직접 선출하므로 스스로를 자유롭다고 생각한다 그러나 그들은 5년 중 단 하루만 자유로울 뿐이다rdquo 루소의 이

런 이야기는 사실 현실을 부당하게 과대평가한 말이다 왜냐하면 사실상 우리는 5년 중 그 하루마저도 자유롭지 못하기 때문이

다 왜 그럴까 우리는 누구에게나 투표할 수 있는 것이 아니다 우리는 그 전의 의회가 만들어놓은 현실적인 상황에서 투표를

해야 한다 따라서 문제가 토론될 수 있는 조건 내에서만 문제가 제기되고 해결책도 역시 같은 방식으로 제시되므로 결국 진정

한 문제에는 접근할 수조차 없게 된다 일반적으로 대표를 뽑는다는 것은 대표를 선출하는 사람들이 대표자들에게 통치권을 양도

하는 것을 의미한다 의회는 통제되지 않는다 5년이 지난 후 선거에 의해서만 의회가 통제될 뿐이다 그러나 사실상 대부분의

정치인들은 끝까지 남아 있다 12)

국민의 투표에 의해 의회가 구성되고 대통령이 선출되지만 일단 구성되고 선출된 의회나 대통령을 국민이 제어할 수 있는 합법적

인 방법은 없다는 것이 대의제 민주주의의 근본적인 한계이다 그렇다면 루소의 말처럼 적어도 선거때만큼은 국민이 자유로울 수

있기 위해서는 선거가 진정한 자신의 대표를 뽑는 장이어야 하고 선거에 임하는 유권자 개개인은 자율적이고 합리적이며 공공문

제에 관심을 가진 사람이어야 하며 선거공간만큼은 완전한 언론의 자유 표현의 자유 선택의 자유가 주어지는 공간이어야만 할

것이다 선거에서 유권자들은 합리적으로 판단하고 최악에서 최선까지 모든 가능성중에서 자율적으로 선택할수 있어야 한다 그

러기 위해서는 우선적으로 유권자인 국민 개개인이 지율적이어야만 한다

민주주의와 정치적인 자율성

현대 민주주의의 본질적 한계로 인해 선거의 중요성은 증폭될 수밖에 없다 선거는 국민이 정치에 참여할수 있는 유일한 합법적

기회이기 때문이다 따라서 선거 불참이나 정치 불신은 국민 스스로가 정치적인 최고의 권리를 방기하는 행위이다 또한 정치불

신과 정치적 불감증은 일시적인 또는 단순한 정치현상이 아니라 민주주의의 존립근거를 위협하는 위기징후이다

권력이 국민으로부터 나온다는 인민주권설이 타당하기 위해서는 적어도 국민의 자율성이 전제되어야만 할 것이다 정치적인 자율

성에 대한 카스토리아디스의 논의는 현대민주주의의 본질에 대해 날카로운 비판의 칼을 들이대고 있다13) 카스토리아디스는 자

율성은 기본적으로 부단히 의문을 제기하는 것이며 오늘날의 제도는 현재의 사람들이 만든 것이 아니기에 의문을 제기하지 못한

다는 생각이 내재해 있기에 정치에 자율성이 없다고 강조한다

카스토리라디스의 이야기를 계속 경청해보자

ldquo고대 그리스의 민주주의 형태이후 혁명을 거치면서 발전되어온 민주주의의 움직임이 우리 사회에 야기한 커다란 변화는 다름아

니라 ldquo바로 우리가 우리의 법을 만들어내고 또 그 법을 바꿀 수도 있다는 명확한 의식을 심어준 것rdquo이다 고대 그리스의 법률은

모두 다음과 같은 조항으로 시작된다 ldquo그 법은 원로에게 그리고 민중들에게 모두 좋아 보였다rdquo ldquo좋다rdquo가 아니고 ldquo좋아 보였다rdquo이

다 즉 그때 당시 좋아 보였다는 것이다 오늘날 우리는 헌법에 명시된 인민주권의 사상을 가지고 있다 예를 들어 프랑스 인

12) 코르넬리우스 카스토리아디스 ldquo자율적인 개인을 위하여rdquo in 이냐시오 라모네 외 지음 최연구 역 『프리

바토피아를 넘어서』 백의출판사 2001년 pp33-34

13) ibidp29


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권선언의 서두는 다음과 같이 되어 있다 ldquo권력은 국민에게 속해 있고 국민에 의해 직접적으로 또는 국민을 대표하는 사람들에

의해 행사된다rdquo 이후 ldquo직접적으로rdquo라는 말은 삭제되고 ldquo국민을 대표하는 사람들에 의해서rdquo라는 구절만 남게 된다 정치적인 자율

이란 가능하다 그리고 민주주의를 위해서는 반드시 필요한 전제조건이다 그런데 이 정치적인 자율이란 인간이 스스로 자신들의

제도를 만든다는 사실을 인식하는 것을 전제로 한다 이는 집단적인 의결 후 사실을 숙지하면서 명석하게 이 제도들을 만들 것

을 요구한다 이것이 바로 내가 lsquo집단적 자율성rsquo이라고 부르는 것인데 제거 불가능한 개인의 자율성도 내포하고 있다 자율적인

사회란 자율적인 개인에 의해서만 형성될 수 있다 또한 자율적인 개인은 실로 자율적인 사회 내에서만 진정으로 존재할 수 있

다ldquo 14)

그런데 우리의 민주정치가 과연 자율적인가 하는 의문을 던져볼 때 우리는 회의적일 수밖에 없다 자율의 사전적 의미는 ldquo자신의

의지로 자신의 행동을 억제한다는 것이고 실천이성이 스스로 보편적 도덕률을 세워 이에 따른다는 것rdquo인데 그렇다면 오늘날의

민주정치가 도대체 누구의 의지에 의해 행해지고 있는지 국민의 여망이 국정에 반영되는 제도적인 장치는 있는지 심각한 의문을

제기하지 않을수 없다 자율적인 개인이 길러지기 위해서는 부단히 의문을 제기할 수 있고 합리적이고 자율적인 판단을 할 수 있

는 개인을 양성하는 제도적인 교육이 필요하고 자율적인 공중의 공통된 의견을 표출할 수 있는 공간이 보장되어야 하며 민의가

공공의 여론으로 집약되고 이를 공적권력과 매개시켜주는 매체가 필요하며 여론을 수렴하는 정치구조가 갖추어져야 한다 그래서

무엇보다고 교육 언론 정치의 역할이 절대적인 것이다

제도와 문화 - 동유럽 정치변동의 교훈

위에서 제기한 문제는 자율적인 민의가 형성 표출되고 국정에 반영되는 구조를 가지지 못한 우리사회의 제도적 결함과 관련된

문제이다 하지만 자율적이고 민주적인 구조를 가지기 위한 개혁이 단순한 입시제도 고치기 신문고시 재시행 선거제도 고치기

같은 외형적인 제도의 개조에 국한될 때는 소기의 성과를 기대할 수 없다 중요한 것은 형식과 함께 변화되어야 할 내용이며 바

로 문화적인 변화이다 제도적 개혁이라는 형식의 변화만으로 문제의 근본적인 해결을 이룰 수 없다는 것은 동유럽사회의 변동의

예에서 충분히 관찰할 수 있다 동유럽의 예는 우리에게 타산지석 이상의 의미를 가지며 우리는 동유럽의 예에 비추어 우리사회

의 민주주의 문제에 대해 충분히 성찰할 수 있다

ldquo발전된 서구국가에서 민주주의가 정착되는 과정은 다음의 순으로 진행된다 경쟁체제의 경제구조정착은 다원적 사회조직을 발현

시키고 이것은 다시 다원주의적 정치체제를 추동하는데 이로써 민주적 체제의 토대가 정착된다 즉 시장경제 시민사회 정치적

민주주의의 순서이다 하지만 후기 사회주의사회에서는 다원주의적 시장경제가 정착하기도 전에 이미 의회민주주의가 들어섰고

시민사회의 토대 또한 미약하다 다시 말하면 주춧돌(시장경제)과 벽(시민사회)을 쌓기도 전에 지붕 먼저 놓고 있는 셈이다rdquo15)

요컨대 견실한 민주주의는 시장경제와 시민사회의 토대가 없이는 건설될 수 없다는 것이다

일반적으로 민주화의 첫 단계는 법치국가의 건설에서부터 시작되었다 동유럽 사회주의 붕괴 직후 소로본 대학에서 열린 국제 심

포지엄에서 로베르 바댕테르는 후기 사회주의사회에서의 민주주의를 언급하면서 법치국가를 보장하기 위한 5가지 척도를 다음

과 같이 제시했다 1) 다양한 정치적 입장을 가진 복수 후보가 전제된 자유선거 2) 삼권분립을 존중하는 헌법의 제정 및 헌법기

구의 설치 3) 헌법이 보장하는 시민의 기본권 선포 4) 독립적인 사법부의 설치 5) 정보수단의 다원화 등이 그것이다 위의 척도

에 비추어 볼때 동유럽국가에서의 법치국가는 대체로 원만히 건설되고 있다고 할 수 있다

폴란드의 경우를 예로 들어보자 첫번째 척도와 관련해서 가시적으로 다원주의 정당제도는 정착했고 자유선거가 실시되었지만

우리는 여기에서 민중의 정치외면과 선거참여율의 저조를 간과할 수 없다 연대노조의 두 후보(마조비에츠키와 바웬사)가 사투를

벌인 90년 대선때의 2차 투표에서 기권율은 47에 달했고 91년 10월 총선에서는 57 93년 9월 총선에서는 485의 기권율을

각각 기록했다 국민적 참여의 저조 속에서 실시되는 선거는 아무리 복수정당제에 충실하고 민주적이라고 하더라도 그 의미는 격

감될 수 밖에 없을 것이다

위의 척도와 관련하여 또 한가지 지적될 수 있는 것은 정보매체의 비민주성이다 이것은 비단 폴란드만의 문제가 아니라 구소련

14) ibd p30

15) Pierre KENDE Aleksander SMOLAR 공저 『La grande secousse Europe de lEST 1989-1990』 Presses du

CNRS Paris 1990 pp171-172


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및 동유럽 전체에 관련된 문제이다 이미 우리는 언론을 통해 러시아에서 보리스 옐친 대통령에 의해 상습적으로 행해지는 언론

통제 소식을 접한 바 있다 프랑스의 유력 일간지 리베라씨옹 94년 3월 16일자는 동유럽 전역에서 자행되는 언론통제 사례를 보

도하며 동유럽 민주화에 큰 우려를 표명했다 이 보도에 따르면 국민의 비판에 익숙치 못한 자유주의 정권은 이전 사회주의하

에서와 마찬가지로 여전히 언론통제를 일삼고 있고 루마니아 불가리아 슬로바키아 등에서는 비판성 기사를 쓴 기자를 처벌하

기까지 하고 있다고 보도했다 폴란드도 그 예외는 아니다 대통령권한의 확대에 혈안이 되어 있던 바웬사는 1994년 명확한 근거

도 제시하지 않고 단지 국가안보에 위협이 된다는 구실을 들어 사회비판적 방송을 하던 민영방송국 폴자트의 방송허가를 취소해

버렸다

이러한 현실을 관찰하며 프랑스의 저명한 역사학자 피에르 로장발롱(Pierre Rosanvallon)은 동유럽 후기 사회주의사회 건설에서

드러난 민주주의 문화의 결여를 비판하고 있는 것이다 그는 르 몽드(Le Monde)지와의 인터뷰에서 민주주의는 테크닉의 문제

라기보다는 문화의 문제라고 지적하며 현재 동유럽의 민주주의는 초보적인 수준이고 민주주의는 단순히 법령제정 법치국가의

설치로 이루어지는 것이 아니라 국민의 생활 깊숙히 민주적 문화가 뿌리를 내릴때만이 가능하다고 지적했다16)

제도의 개혁은 형식의 변화를 가져오고 내용적인 변화를 야기한다 하지만 그것만으로는 부족하다 변화를 완성하는 것은 근본적

인 문화의 변화에 의해서만 가능하다 물론 항상 lsquo형식이 먼저 내용은 다음rsquo이 될 필요는 없다 내용의 변화가 형식의 변화를 추

동할 수 있고 그래서 새술은 새부대에 담는 식의 사회변화도 충분히 가능하다 중요한 것은 민주주의에 대한 의식의 변화 제도

에 뿌리내린 문화의 변화라는 것이다 선거에 있어서도 마찬가지의 이야기가 적용될 수 있겠다 민주주의하의 올바른 선거는 선

거의 공정성이나 효율적인 운용 정교한 선거제도 등으로는 부족하며 선거가 민주주의에서 어떤 의미를 가지는가에 대한 국민적

인 인식과 자율적인 참여문화가 정착될 때 가능할 것이다

현대사회와 미디어

선거는 의사표현과 정치적 선전이 합법적으로 표출되는 공간인데 다양한 사상 정견 정책이 대중들에게 전달되는 매개체는 역시

매스미디어이다 정치광고에 대한 중요성이 부각되는데서 보여지다시피 선거에서 미디어는 중요한 역할을 한다 하지만 선거공간

이 아니더라도 이미 미디어는 현대사회에서 가장 큰 영향력을 가진 도구로 자리잡고 있다

현대사회는 대중사회이며 대중사회를 주도하는 매체는 매스미디어이다 팝송 가요 영화 유행 애니매이션 등 대중문화의 대

부분은 매스미디어에 의해 생산 재생산되거나 유포된다 사회화(socialization)의 중요한 부분을 담당하는 TV나 신문 등은 현대

인의 삶에 있어서 중요한 부분을 차지한다 정치적으로도 매스미디어는 우리의 삶에 결정적인 영향을 미치고 있고 그중 가장 큰

힘을 갖는 것은 TV이다 가령 한 조사에 의하면 1992년 14대 대통령선거때 유권자의 투표에 영향을 준 매체가 무엇인가라는 질

문에 대해 응답자의 84가 TV라고 응답했다17)

현대사회를 정보사회 정보화사회 또는 지식사회라고 부르는데 그것은 정보나 지식이 현대사회에서 결정적인 요인이 되고 있다

는 것을 말하는 것이다 그런데 정보나 지식을 얻는 원천 중 가장 중요한 두가지는 교육과 대중매체이다 말하자면 학교에서 배

우고 TV나 신문 잡지 책을 보면서 대부분의 지식과 정보를 얻는다는 것이다

미국의 한 통계에 의하면 한사람이 2살때부터 고등학교를 졸업할때까지 텔레비전앞에서 보내는 시간은 평균 1만8천시간이고 그

기간동안 학교에서 수업을 받는 시간은 약 1만1천-1만2천시간정도라고 한다18) 통계수치는 미국의 것이지만 우리사회에도 충분

히 해당되는 이야기이다 현대사회에서 매체의 영향력이 그만큼 지대하다 언론매체는 대중들에게 정보나 지식을 제공하는 가장

주요한 원천이며 따라서 그만큼 대중들에게 엄청난 영향력을 행사하고 있다는 것이다

칼보다 강하다는 펜의 힘을 가진 언론을 입법 사법 행정부에 빗대어 제4부 제4권력이라고 한다 사회적 정치적인 영향력을

가진 언론이 반권력(contre-pouvoir)으로서 권력과 정치를 감시하고 견제하는 균형추 역할을 하는 것은 물론 바람직하다 하지만

자본주의사회의 경우 언론이 또다른 하나의 권력이 되는 것은 아주 위험하다 왜 언론이 권력이 되어서는 안되는가 그것은 제4

권력이라고 일컬어지는 언론은 민주주의를 구성하는 3권의 바깥에 놓여있기 때문이다

16) ltltUn entretien avec Pierre Rosanvallongtgt Le Monde 1993년 12월 14일자17) 최정호 강현두 오택섭 공저 『매스미디어와 사회』 나남출판사 1999년 344쪽

18) 한국사회언론연구회 『현대사회와 매스커뮤니케이션』한울아카데미 1996년 15쪽


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세 가지 권력 즉 입법 사법 행정권력은 체제이데올로기와는 다른 차원의 정치원리이고 이해관계를 떠나 불편부당(不偏不黨)하

며 수요공급이라는 시장 법칙에 구애되지 않는다 하지만 자본주의하의 언론매체라는 권력은 철저히 수요공급의 법칙 시장 경

제의 법칙에 종속되어 있다 말하자면 자본의 이해를 일방적으로 대변하는 반대중성의 위험을 내포하고 있다는 것이다 언론매체

는 현대자본주의 사회의 4가지의 권력 중 유일하게 돈 판매 광고 채산성에 종속되는 권력이다 바로 이 때문에 언론이 제4권

력이 되어서는 안되며 대신 권력을 견제하는 반권력이 되어야 한다는 것이다

자본주의 언론의 공공성과 상업성 간의 모순

언론이라는 커뮤니케이션은 정치체제의 산물은 아니다 물론 역사적으로는 자본주의의 발전과정에서 자본주의적인 기제에 편입되

면서 스스로 자본주의적인 기업으로 자리잡아 온 것이 자본주의 언론이다 근대사회 태동기에 근대적인 신문이 나타난 이래 언론

의 역사는 정치적으로는 시민사상과 자유를 획득하기 위한 투쟁의 역사였고 경제적으로는 시장메커니즘에 편입되고 자본주의라는

구조에 적응해온 역사였다 때문에 자본주의사회에서의 언론은 시장으로부터 결코 자유롭지 못하다 하지만 언론은 자본주의라는

체제의 속성과 무관한 사회적 기능도 동시에 가지고 있다 바로 보도와 환경감시 비판이라는 사회적 역할(공공성)이다 문제는

언론 역시 자본주의적 이윤을 추구하는 기업이기에 채산성(상업성)에 종속될 수밖에 없고 이 때문에 상업성과 공공성이 상충되

는 근원적인 모순을 안고 있다는 것이다

공공성을 띤 저널리즘의 중심적 기능은 시사적 보도와 해설 논평이다 언론은 현실적 환경에서 생긴 변화를 일정한 가치판단에

따라 선택 보도하고 또한 일정한 문제의식과 견해에 입각한 논평을 해야 하는 것이다 이를 통해 저널리즘은 사회의 신경 조직

임과 동시에 시민의 자유와 민주주의를 위한 감시경보장치로서의 역할을 역사적으로 해왔다 저널리즘이 일정한 사회적 특권을

인정받거나 저널리스트에 대한 일정한 편의공여(便宜供與)를 허용하는 사회적 제도나 관행이 존재하고 있는 것도 이 때문이다

이러한 언론기능의 정당한 근거는 다름아니라 국민의 알권리(right to know)이다 민주주의의 권력의 원천이 국민이라며 국민이

공공의 문제를 숙지하고 정치적인 선택을 할수 있도록 공적인 정보가 충분하게 국민에게 제공되어야만 하는 것이다 이 국민의

알권을 위임받은 집단이 바로 언론매체이고 따라서 언론은 공공성을 가진 집단인 것이다 하지만 현실적으로 자본주의하의 언론

매체는 매스 미디어 기업의 형태를 띠거나 대기업에 의해 운영되고 있는 사적 집단이다 역할의 공공성과 지위의 사적 속성간의

이러한 모순이 자본주의적 매스미디어의 태생적인 한계이다 매스 미디어 기업 또한 자본주의 경제하의 기업이기에 기업경영의

법칙이나 채산성(採算性)에 기초해서 기업의 이익 유지발전을 생각해야 한다 거기에서 오는 언론기업의 상업성 지향 때문에 저

널리즘은 공공성을 잃을 수 있다 이는 비단 언론매체만의 문제가 아니라 대중사회의 모든 매스미디어의 공통된 문제이다 현대

사회에서 매스미디어는 정보를 상품화하고 정보오락 상품을 판매하는 산업을 형성하고 있다

대중사회 산업사회의 지배적인 커뮤니케이션 도구인 매스미디어는 일반적으로 다음과 같은 속성을 가지고 있다

첫째 매스미디어들은 모두 대규모의 자본을 필요로 한다 영화사 신문사 방송사 등은 모두가 대자본의 기업이다

두 번째 매스미디어는 대량복제 대량생산의 테크놀로지를 전제로 한다

셋째 매스미디어들을 통해 생산되는 커뮤니케이션 산물들은 모두 상품의 성격을 띠고 있고 시장을 통해 유통된다 미디어의 소유

자들은 생산하고 수용자들은 돈을 주고 사서 소비를 한다 그래서 매스컴도 하나의 산업 시장을 형성한다

넷째 매스미디어의 제작물은 한사람의 힘으로 제작하기 힘들고 여기에는 일정한 분업체계를 가진 집단 즉 조직이 필요하다

다섯째 이런 미디어들이 생산하는 의미들은 특정한 사람을 대상으로 하는 것이 아니라 불특정한 다수를 대상으로 한다

이러한 매스미디어의 속성은 결국 자본주의사회의 조직 구성과 시장메커니즘과 맞물려 있다 맑스는 자본주의의 기본적인 모순은

생산의 사회적 성격과 생산수단의 사적 소유간의 모순이라고 갈파했다 자본주의 사회에서 언론 역시 하나의 미디어 산업이요 기

업이기 때문에 근본적인 모순은 언론의 사회적(공공적) 역할과 언론사의 사적 소유간의 모순으로 나타날 수 밖에 없는 것이다

언론과 민주주의 여론정치

언론은 민주주의의 척도라고 한다 원론적으로 민주주의는 국민의 여망에 따르는 정치이며 진정한 여망이 나타나기 위해서는 일

반인들의 자유로운 언론행위가 필수적이다 이 때문에 언론의 자유는 민주주의의 토대가 되는 것이다 고대 그리스의 비극시인


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에우리피데스는 다음과 같이 말했다

ldquolsquo공공복리를 위한 좋은 조언이 있는 사람은 말하라rsquo고 전령관이 외칠 때 말하는 사람은 영과을 얻고 말하지 않는 사람은 평화를

얻는다 이것이 자유다 무엇이 이보다 더 공정한가rdquo 에우리피데스의 이야기는 진정한 자유가 무엇이가에 대한 성찰거리를 던져

준다 짐작컨대 고대그리스 민주주의에서도 공공복리를 위한 조언을 할수 있는 언로 즉 언론의 자유가 중요한 가치였음은 분명

했던 것 같다 언론투쟁사에서 존 밀턴의 『아레오파지티카』와 존 스튜어트 밀의 『자유론』은 언론 자유가 진리발견과 민주주

의 정착의 초석임을 강조했다는데서 그 고전적인 의의를 가진다

민주적인 정치와 언론자유의 보장은 불가분의 관계이다 언론 자유 중 특히 공공문제에 대한 부문 즉 정치적인 언론의 자유는

민주주의의 존립과 결부된 불가결한 요소이다여기에서 언론의 자유는 언론사의 자유가 아니라 국민의 자유로운 의사표현 사상

선택의 자유를 의미한다 자율적인 의견의 표출과 의견간의 논쟁을 통한 여론의 형성은 표현의 자유가 전제된 조건하에서만 가능

하다 그러므로 언론의 자유를 위해서는 사상과 표현의 자유가 선행되어야만 하는 것이다 언론의 자유가 보장된 조건하에서 언

론매체는 여론을 수집하고 발표하고 공론화시키는 역할을 한다

언론매체는 취재나 조사를 통해 여론을 채집 분석 논평하고 여론조사결과를 발표 출간함으로써 여론을 공론화시킨다 이렇게

언론에 의해 공론화된 여론은 정부의 정책이나 정치행태에 압력을 행사한다 국내정치에서뿐 아니라 국제사회에서도 국제 여론은

큰 영향력을 발휘한다 여론형성과 공론화를 도구로 삼을 수 있는 언론은 정치권력에 강력하게 대응할 수 있는 수단이 된다 그

런 점에서 본다면 언론매체는 시민사회의 이해를 반영하고 대변하는 도구로서의 기능을 담당하고 있다고 할 수 있다 언론은 이

런 역할을 충실히 수행하면서 정치에 개입하고 참여하게 된다 언론의 정치비판 견제기능이 없다면 통제와 권력독점의 속성을

가지는 정치는 부단히 민주주의로부터 이탈하게 될 수밖에 없다 민주주의의 토대를 형성하고 이를 유지시켜주는 것은 바로 저널

리즘의 역할이다

저널리즘이라는 용어는 매스 미디어가 시사적인 사실이나 문제에 관한 보도논평을 전달하는 활동을 총칭하는 말이다 하지만

저널리즘은 단순히 저널의 정기성(定期性)을 가리킨다든지 또는 인쇄매체를 통칭하는 말은 아니다 요컨대 저널리즘은 민주주의

체계 속에서의 일정한 역할이라는 의미성을 내포하고 있다는 것이다 저널리즘의 원활한 역할이 없이는 민주주의라는 기제 자체

가 작동되지 못한다 민주주의는 사상과 의견이 다원적인 사회이다 저널리즘이 통제되고 자기 역할을 다하지 못하는 나라는 필

연적으로 전제주의나 전체주의로 빠질 수밖에 없다

저널리즘의 사회정치적 역할을 가능하게 해주는 것은 다름아니라 논쟁이다 lsquo논쟁은 필연적으로 공익(公益)에 이른다rsquo는 가정은

하나의 공리이다 이 가정을 받아 들일 때 민주주의적 커뮤니케이션 구조가 가능하다는 것이다 논쟁적이고 공익적인 저널리즘은

마침내 공론(公論) 여론(輿論)이라는 것을 만들어낸다 민주주의의 작동은 바로 여론을 전제로 하고 있다 여론이란 다름아니라

다양한 표출된 공중의 의견의 공약수이다

여론이 형성되기 위해서는 논쟁을 유발하는 이슈가 있어야 하고 그 이슈는 공익과 깊은 관계를 맺고 있어야 한다 하지만 우리

사회를 들여다보면 거기에는 단순한 집론 내지 잡론만 무성하고 진정한 여론은 부재하다고 보여진다 이렇게 여론이 공론화되지

못하는 것은 논쟁이라는 민주주의의 기제가 사회에 뿌리를 내리지 못한 탓도 있지만 논쟁을 유도하고 여론을 활성화시켜야 하는

언론이 제 역할을 못하는 것도 하나의 중요한 원인이다

확실한 이슈가 있고 논쟁을 통해 여론이 형성된다면 그 사회는 시민이 자율성을 가진 민주적 공동체이다 민주주의란 시민들이

자율적인 참여와 이성적 판단으로 결정한 공동체의 방향을 존중하는 사회이기 때문이다 따라서 저널리즘의 궁극적 목표는 시민

사회의 강화이고 또한 민주주의의 구현이다 권력과 가까워 질수록 언론은 민주주의적 기제로부터 이탈될 수밖에 없고 권언유착

은 비민주적 사회의 두드러진 특징으로 나타난다 저널리즘과 시민 민주주의는 이렇게 서로 긴밀히 연결되어 있다


정치조직의 관점에서 볼 때 사회는 세 부분으로 연결되어 있다 첫 번째로는 그리스인들이 오이코스(Oikos) 즉 ldquo집rdquo이라고 불

렀을 가정이나 사생활이다 두 번째는 아고라(Agora) 즉 개인들이 만나서 이야기를 나누고 서로 교제하며 나아가 단체나 기업

을 형성하기도 하고 또는 개인이나 정부의 보조를 받는 극단이 연극공연을 하기도 하는 사적이고 공적인 장소이다 이것은 바로


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18세기이래 늘 혼란을 초래해온 용어 즉 시민사회에 해당하는 영역이다 마지막으로 에클레시아(Ecclesia) 즉 공공의 장소이다

이곳은 정치권력이 행사되고 존재하고 또 물러나는 곳이다 맑스가 정치사회 시민사회를 구분했을 때 이는 각각 에클레시아와

아고라에 해당한다고 볼수 있다 그러나 위의 세 가지 영역의 관계는 고정적이고 경직된 방식으로 형성되어서는 안 된다 유동적

이고도 유기적으로 연결되어야 한다 다른 한편으로 이 세 가지 영역은 서로 완전히 분리될 수도 없다 현재의 자유주의는 공적

인 분야와 사적인 분야를 완전히 구분 지을 수 있다고 주장한다 그런데 그것은 사실상 불가능하다 그리고 그것을 가능하다고

주장하는 것은 우민선동적인 거짓말에 불과하다 공공의 사생활에 개입되지 않는 예산은 없으며 개인생활에 개입되지 않는 예산

도 없다 이것은 다른 많은 여러 가지 것들 중 한가지의 예일 뿐이다 마찬가지로 권력을 제한하는 최소한의 법이 제정되지 않아

도 되는 그런 권력이란 있을 수 없다 살인이 금지되어 있는 것 또는 현대사회에서 정부가 건강과 교육을 보조해야 하는 것을

예로 들어보자 이 분야에서는 공적 권력과 아고라 즉 지역공동체 사이에 틀림없이 일종의 상호작용이 있다 개인의 자유도 최

대한 보장하고 동시에 아고라의 자유 즉 공적 권력의 행사에 모두가 참여할 수 있도록 개개인의 공적 활동의 자유를 최대한으

로 보장하면서 이러한 세 영역을 올바로 연결할 수 있는 것은 진정으로 민주주의적인 제도 하에서만 가능하다 하지만 현재 그

공적 권력은 과두정치에 속해 있고 그 활동은 사실상 은밀한 형태로 항상 뒷전에서 결정이 이루어지고 있다 우리는 무엇을 할

수 있는가

대부분의 자유주의 사회에서는 세가지 영역 중 공공영역이 시민사회에 비해 상대적으로 지나치게 비대하며 아고라의 영역에서는

기업 시장과 같은 경제적 부문과 지나치게 비대하다 이런 구조하에서는 어떠한 제도적 개혁이건 진정한 민주주의를 구현할 수

가 없다 민주주의가 국민이 주인이 되는 정치라면 국민이 자율성을 가질수 있는 구조나 문화가 구축되어야하고 개별국민이 고립

분산적 수동적인 대중이 아니라 합리성과 자율성을 가진 공중으로 전화되어야한다 바로 여기에서 언론과 시민사회의 중요성이

있다 언론과 시민사회는 공적인 영역을 견제 감시하고 개인과 연결시켜주는 매개체이기 때문이다

선거는 표현의 자유 사상의 자유가 주어지는 공간이어야 하고 대중이 정치적인 자율성을 가진 공중으로 공공문제에 참여하는 공

간이어야 한다 선거는 고립분산적이고 수동적인 대중을 자율적이고 논쟁적인 공중으로 훈련시키는 교육의 장이다 선거는 적어

도 국민의 다양한 정치적 의견들이 표출되고 상이한 의견들이 대립 논쟁하는 구조를 보장해 주어야 한다 논쟁을 거칠 때만 민

주적인 의견이 다듬어 질 수 있r 때문이다 그래서 선거는 무엇보다도 논쟁의 장이 되어야 한다 선거는 비슷한 색깔의 7룡 9룡

이 대결하는 인물 싸움의 장이 아니라 후보자의 다양한 사상과 차별적인 정책이 부딪치는 장이 되어야만 한다 선거는 언론이나

정치집단이 후보자의 자질과 사상을 검증하는 절차가 아니라 다양한 선택지를 제시하고 자유로운 논쟁을 거치면서 여론을 이끌어

내고 그 과정에서 민의가 정치적 선택으로 이어지도록 하는 민주적인 절차가 되어야만 한다 이런 선거공간에서 논쟁의 장소를

제공하고 또한 논쟁을 조직화해야 하는 사회적 의무를 가진 것이 바로 언론이다 따라서 언론의 역할은 선거국면에서는 더욱더

중요한 것이다

또한 선거에서 중요한 것은 선거가 정치인을 위한 것이 아니라 국민을 위한 것이며 국민이 선거의 주인이라는 점이 분명히 인식

되고 공유되어야 한다는 점이다 선거에서 누가 당선될까라는데 대한 관심보다는 선거의 중요성과 의의를 제대로 인식하는 사회

적인 풍토를 조성하면서 무관심한 대중을 참여적 공중으로 훈련시키는 문화를 만들어가는 것이 바람직한 선거문화일 것이다 언

론 역시 언론사나 특정 정치인을 위한 선거보도가 아니라 유권자와 국민을 위한 선거보도 문화를 정착시켜 바람직한 선거문화 형

성에 일조해야 할 것이다 - Fin -

미디어 정치시대 선거방송의 현황과 문제점

황 근(선문대)

1 머리말

또다시 선거의 계절이 돌아 왔다 아니 선거의 계절이 돌아온 것이 아니라 미디어 선거의 계절이 돌아왔다고 표현하는 것이

더 정확할지도 모르겠다 느닷없이 새해 벽두부터 각 정당의 대통령후보 출마예상자들을 대상으로 모든 방송사들이 경쟁적으로

초청토론회를 개최하고 있다 물론 우리 선거법(공직선거 및 선거부정방지법 이하 선거법이라 함)에 언론사들은 언제라도 정치인

혹은 후보자들을 초청해 토론회를 개최하고 방송할 수 있게 되어 있어 법적으로는 아무 문제도 없다 그렇지만 각 당의 대통령후

보를 선출하는데 일반 유권자들이 얼마나 관심 있어 하는가 하는 점도 의문이고 일반 국민들이 그 후보자들에 대해 많이 안다고

한 들 현실적으로 무슨 효용성이 있는지 묻지 않을 수 없다 더구나 제15대 대통령선거가 있었던 1997년 봄에도 방송사들이 lsquo9룡rsquo

이니 lsquo8룡rsquo이니 하면서 앞다투어 후보자초청토론회를 실시한 적이 있고 많은 부작용이 발생하고 여론이 나빠지니까 서로 합의하

여 앞으로 경쟁적으로 개별 토론회를 주최하지 않겠다고 한 약속은 어디로 갔는지 모르겠다19)

흔히 현대 민주정치를 미디어정치라고들 한다 그것은 정치과정에 미디어를 이용함으로써 정치과정의 효율성을 높이고 대의민

주주의의 문제점을 보완해 준다는 의미이다 그렇지만 최근 우리 나라의 미디어 정치는 매스 미디어가 정치과정을 지배하고 있다

는데 문제가 있다 선거 캠페인 과정에서 매스 미디어가 차지하는 비중이 과도하게 커지면서 선거나 정치과정 자체가 매체의 논

리에 의해 변형되고 있는 것이다 극단적으로 정치인들이 매스 미디어를 이용하는 것이 아니라 매스 미디어가 정치인을 소재로

이용하는 상황에 맞게 정치인들이 그 메카니즘에 적응해야만 한다고 할 수 있다

우리 나라뿐만 아니라 모든 나라들에서 현대 정치는 매스 미디어에 의해 크게 변화되고 있다 특히 선거기간 중에 정당이나

후보자들은 자신들의 선거캠페인 전략이 매스 미디어의 생리에 부합되도록 치밀하게 계획되어야만 한다 즉 유권자들에게 자신

의 이미지가 잘 비추어지고 자신들의 캠페인 전략이 매스 미디어의 뉴스가치에 부합되도록 노력해야 한다 그러므로 선거기간 중

에 매스 미디어에 비추어진 정보들은 미디어의 뉴스가치에 적합하게 만들어진 정보로서 ldquomedialitiesrdquo라고 불리우기도 한다20) 문

제는 이렇게 정치적 정보나 사건들이 미디어 속성에 맞도록 재구성되는 과정에서 정치의 본질을 변질시킨다는 점이다 물론 매스

미디어의 정치적 효과에 대해서는 의견이 상충되기는 하지만 전반적으로 유권자들의 투표행위에 상당한 영향을 미친다는 사실을

전적으로 부정하기는 힘들 것이다

그러나 미디어가 지배하는 선거는 자칫 긍정적인 결과보다 부정적인 경우가 더 많을 수 있다 그러기 때문에 미디어 정치의

폐해를 막기 위해 모든 나라들이 정치 방송 혹은 선거 방송에 대해서는 많은 법적인 혹은 자율적 규제장치들을 마련하고 있다

19) 1997년 5월과 6월 두달 동안 방송3사와 신문사들이 경쟁적으로 대통령후보 추천 TV토론을 실시하고 난 후 이러한 경쟁의

폐해가 드러나고 여론이 나빠지자 7월 3일 방송3사 사장들은 ldquo각 방송사가 개별적으로 주최하는 TV토론은 지양하고 방송협회

가 주관하여 공동으로 실시하겠다ldquo고 결의한 바 있다 당시에 이미 지금과 같은 방송사의 경쟁적 개별토론회의 문제점이 드러

난바 있고 방송사 스스로 그러한 문제점을 인식했음에도 불구하고 올해 다시 똑같은 개별 토론회를 경쟁적으로 그것도 새해

벽두부터 시작한 것은 우리 선거방송이 후보자나 유권자를 위해서 실시되는 것이 아니고 방송사의 이익을 위한 것임을 분명히

보여 준다 할 수 있을 것이다

20) 로빈슨(Robinson)은 이렇게 만들어진 사건들을 lsquoMedialitiesrsquo라고 한다 이것은 미디어가 실제의 의미를 변형시키거나 왜곡시키

거나 희석시키는 방향으로 강조 확대 형상한 사건이나 전개 과정 주변 상황을 말한다 대표적인 것으로 잭슨 목사의 혼전 성

관계 게리 하트 후보의 여성편력 클린턴의 여성관계 등의 사건들을 들 수 있다 이번 대통령 선거에서도 예상되는 이회창 후

보 아들의 병역문제 이인제 후보의 경선불복 문제 등은 미디어 선거의 이러한 단면을 보여 주는 것이라고 할 수 있다

(Robinson amp Sheehan 1983 191)


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또한 정치영역과 미디어영역이 상호 교차되는 부분이라는 점이 고려되어 언론사 특히 방송사와 정치집단들간에 상호 협조하는 방

식이 사용되기도 한다 그 이유는 정치가 지배하는 매스 미디어 매스 미디어가 지배하는 정치 두 가지 모두 바람직하지 않기

때문이다 특히 우리 나라의 경우에는 선거문화 개혁 즉 ldquo돈 안드는 공정한 선거rdquo라는 공명선거 실현의 대안으로 선거방송이 인

식되고 있다는 점이다 하지만 미디어 선거는 대단히 고비용의 선거캠페인일 수 있다는 점과 미디어 정치가 공정하기 위해서는

매스 미디어 특히 방송이 공정해야 한다는 전제가 충족되어야 한다 또한 미디어 선거가 과연 유권자들에게 유익한 정치과정인가

에 대해서도 논란이 있을 수 있다 그러므로 미디어 정치 혹은 미디어 선거가 올바로 정착되기 위해서는 궁극적으로 유권자이익

이 반영되어야만 할 것이다 따라서 장훈(1999)은 매스 미디어 중심의 선거로 전환하는데 두가지 주의점을 들고 있다 첫째 미

디어 중심의 선거가 반드시 선거비용을 줄이는 것이 아니고 이를 위해서 부가적인 장치가 필요하며 둘째 TV토론이나 광고의 확

대가 반드시 정책대결을 가져다주고 후보자의 정책입안과 능력을 검증하는 기회를 보장하는 것이 아니라는 사실이다

2 선거방송의 규범적 역할과 현실

1) 선거방송의 규범적 역할과 난점

이제까지 우리 선거방송에 대해 공통적으로 지적되어온 문제점은 몇가지로 모아진다 90년대 이전까지는 주로 공정성 문제가

논란이 되어 왔다면 90년대 이후에는 주로 lsquo경마식 보도rsquo와 같은 선정적인 흥미위주의 선거보도방식이 지적되고 있다 물론 크게

줄어들기는 하였지만 공정성 문제 역시 심심지 않게 제기 되고 있고 과연 유권자들에게 유용한 선거방송인가에 대해서도 많은

의문들이 지적되고 있다 이상적이기는 하지만 민주주의 국가에서 정치 커뮤니케이션은 일종의 lsquo공론장 역할rsquo을 지향해야 한다

최근 많이 논의되고 있는 숙의민주주의(deliberate democracy)까지는 몰라도 최소한 다양한 의견들이 표현되고 교환되는 논의의

장으로서 기능해야 한다는 당위성은 분명히 존재한다

그 같은 배경에서 맥레오드 등(McLeod Kosicki amp McLeod 1994 pp123-162)은 정치과정 및 선거캠페인 과정에서 수행되

어야 할 언론의 역할로 다음과 같은 것들을 들고 있다 ① 정치환경감시 기능으로서 여러 정치 영역에서 일어나는 다양한 현상들

을 수용자에게 알려주는 기능 ② 정치적인 사건들이나 논쟁점 정치적 사안들에 대해 논제를 설정해 정치적 논의의 장을 형성하

고 여론을 조성하는 역할 ③ 다양한 정치인들과 이해집단들간의 의견이 제시될 수 있는 공개장의 역할 ④ 정치인 또는 집권세력

과 일반 대중들을 연결하여 상호 의견을 교환할 수 있도록 하는 대화의 장으로서의 역할 ⑤ 정부나 집권세력들이 정당성을 홍보

하고 정책을 공개하는 권력실행 도구로서의 역할 ⑥ 정치현상에 대하여 일반국민들의 관심을 제고하고 심리적으로 참여하고자 하

는 동기를 유발하는 역할 ⑦ 언론이 일반 유권자들에게 정치적으로 봉사할 수 있도록 외부 압력에 저항하는 역할 ⑧ 정치적 관심

이 적고 지식수준이 낮은 소수집단의 정치적 권리를 실현시키는 서비스 역할을 들고 있다

이처럼 매스 미디어 특히 방송의 정치적 역할은 대단히 크다고 할 수 있다 물론 lsquo공정성rsquo이라는 기본적 조건조차 제대로 실현

되지 못하고 있는 우리의 상황에서 이 같은 많은 정치적 역할들을 기대하는 것이 어쩌면 사치스러울 수도 있다 그런데 제시된

역할들은 공통적으로 ldquo다양한 의견제시와 공론을 통한 합리적 판단 유도rdquo라는 이상적 목표를 지향한다고 생각된다 결국 정치

커뮤니케이션으로서 선거방송이 선거기간 중에 후보자들이나 정당에 의해 제기된 다양한 이슈들과 의견들을 얼마나 공정하고 의

미 있게 제공해 유권자들의 올바른 판단에 도움이 되어야 할 것이다

그러나 매스 미디어의 규범적 역할들이 제대로 실행되지 않는 경우가 더 많다 그 이유는 여러 측면이 있겠지만 가장 중요한

원인 몇 가지를 생각해 볼 수 있을 것이다(Gurevitch amp Blumler 1990 p274)

첫째 언론의 정치적 역할에 대해 다양한 시각이 존재할 수 있다는 점이다 예를 들어 언론사의 편집 자율권과 다양한 집단들

의 의견을 모두 제공해야 한다는 공정성의 원칙은 정면으로 상충될 수밖에 없다 선거보도에 있어 다수의 의견을 중심으로 보도

해야 한다는 주장과 소수의 의견도 유권자들에게 알려주어야 하는 의무 역시 무시할 수 없는 것이 사실이다 TV토론은 언론의

정치적 역할과 관련해 대표적인 갈등 사례라고 할 수 있다 1960년 닉슨-케네디 토론이후 1976년까지 TV토론이 성사되지 않은

이유는 주요 군소후보자들이 동등기회와 관련된 통신법 315조를 문제삼았기 때문이다 물론 1975년 아스펜(Aspen Rule) 규정에

의해 시민단체가 주최하는 행사에 대한 방송사 중계방식으로 가능해지기는 했지만 여전히 논쟁이 되고 있는 부분이다 우리 역시

미디어 정치시대 선거방송의 역할과 문제점∙

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지난 15대 대선 당시 편법으로 군소후보자간 토론회를 실시한 바 있다21) 결국 선거기간 중에 방송사의 선거방송에 대한 자율성

과 규제의 범주를 설정하는 것은 대단히 중요하면서 쉽지 않은 문제일 수 있다

둘째 많은 정치 커뮤니케이터 즉 언론인들이 일반 국민과 동떨어진 엘리트 세계에 안주하는 권위주의적 경향을 들 수 있다

특히 우리 나라의 경우에 그런 현상이 더욱 두드러진다 독립신문 이후 엘리트 신문으로 시작한 우리 언론은 국민계몽적 인식을

가지고 출발하였다 따라서 많은 언론인들이 의식적으로 상위 지도 계층과 하위 국민 계층을 분리하고 정치적 의견을 강요하는

경향이 있다22) 국민들의 정치적 의견을 수렴하고 그들의 요구를 수용하는 것이 아니라 지배적인 정치인과 정치의식을 전파하는

역할에 더 비중을 두고 있다 그러한 단면을 볼 수 있는 것이 선거 때마다 중요한 쟁점으로 부각되는 lsquo지역갈등rsquo과 관련된 문제이

다 많은 언론사들이 지역갈등은 해소되어야 할 정치적 과제라고 지적하면서 지역갈등을 조장하는 후보자와 정당을 비판한다 하

지만 다른 한편으로 그러한 지역갈등을 부각시켜 수용자의 흥미를 유발하는 주요한 뉴스소재로 사용하는 양면성을 보여 주고 있

다 결국 지역갈등에 대한 원인을 국민과 정치인들의 탓으로 돌리고 또 뉴스 소재로 활용하는(황근 2000) 언론인들의 권위주의

적 양면성을 볼 수 있는 부분이다

셋째 모든 정치커뮤니케이션의 수용자들이 정치에 대한 관심이 높고 적극적으로 참여하는 정치적 동물이 아니라는 사실이 무

시되는 경향이 있다 건전한 민주주의가 정착되기 위해서는 모든 시민들의 적극적인 참여가 필요하겠지만 다른 한편으로 정치체

제와 거리감을 둘 수 있는 자유도 포함되어 있는 것이다 물론 정치 무관심층 증가와 참여저하는 현대 정치가 안고 있는 가장 큰

문제이기는 하다 따라서 이 문제를 해결하기 위해 매스 미디어의 역할이 중요하다는 사실도 분명하다 하지만 정치적 관심을 제

고하고 참여를 유도하는 방법이 단순히 흥미와 관심을 증가시키는 것이 아니라 정치 효능감과 정치체제와 정치인에 대한 신뢰를

증가시키는 것이어야 한다 하지만 정치인과 정치체제에 대한 부정적인 보도들은 많은 정치무관심 층을 도리어 더 무관심하게 만

들 수 있다 더구나 흥미위주의 보도는 가장 그럴 개연성이 더 크다 그러므로 모든 사람들이 정치적으로 관심이 높은 것이 아니

라는 점이 인식되어야 하며 그들이 정치에 관심을 가질 수 있도록 정치사회화 혹은 동기 유발의 촉매제로서 역할하여야 한다

넷째 미디어는 주어진 사회정치적경제적 환경 안에서 역할을 부여받는다는 것이다 모든 언론사들은 그들이 존재하는 사회

로부터 정보자원을 획득하여야 하고 그 사회가 정한 법제도 범주 안에서 운영되어야만 한다 그러므로 미국의 lsquo사상의 공개시장rsquo

과 같은 무한히 자유로운 선거방송이 우리 나라에도 그대로 적용된다고 볼 수 없다 반대로 유럽국가들처럼 공영선거제도라는 엄

격한 범주 안에서 선거방송을 실시하는 것이 바람직하다고 할 수도 없다 결국 뒤에서 상술하겠지만 정치집단 언론사 그리고 유

권자들이 상호 협조하고 견제해가는 구조적 과정을 통해서 나라마다 독특한 선거방송제도와 관행이 만들어진다고 할 수 있다

마찬가지로 선거방송의 목적 또한 각 나라가 가진 정치문화와 당면 정치적 과제들에 의해 다를 수도 있다 미국의 선거방송이

정치과정의 활성화라는 차원에 목적을 두고 있다면 유럽의 선거방송은 정당간 형평성에 초점이 맞추어졌다고 할 수 있다 하지

만 우리 나라의 경우에는 선거의 공정성 확보와 돈 안드는 선거의 실현에 더 큰 비중을 두고 있다

2) 선거 감시 기능의 왜곡현상

대다수 국민들의 주된 정보원으로서 정치현상 특히 선거과정을 감시하는 것은 방송의 가장 중요한 환경감시 기능일 수밖에 없

다 때문에 선거방송은 긍정적이든 부정적이든 일반 유권자들의 선거에 대한 관심을 제고하고 투표행위와 관련된 정보를 제공하

는 역할을 하고 있다 실제로 1990년대 이전까지만 해도 우리 방송은 과도한 정치관련 뉴스와 선거보도가 문제점으로 지적되어

왔다23) 그러나 1995년 지방자치선거를 기점으로 지난해 국회의원선거에 이르기까지 지속적으로 선거 보도비율이 줄어들고 있

다24) 이러한 현상은 일단 우리 방송의 선거관련 환경감시역할이 점차 위축되고 있음을 보여 주고 있다 구체적으로 전반적인

21) 그러나 이 토론회에 국민승리21의 권영길후보는 본인이 전국적 규모를 가진 정당의 후보자로서 군소후보자가 아니라고 주장

하면서 불참하였다

22) 슐츠(Schultz 1993)는 ldquo일반시민들에게 정치를 이해할 수 있게 하기 위해서는 무엇보다 사건을 저널리스트들에 의해 몇 개의

단순한 구조적 패턴으로 축소되어야 한다rdquo고 주장한다 이는 언론의 권위적 사고를 반영해주는 주장이라고 생각된다

23) 신문 역시 마찬가지여서 주요 일간지들이 모두 표방하고 있는 lsquo正論紙rsquo가 아니라 lsquo政論紙rsquo라고 해도 과언이 아니었다

24) 1992년 제14대 대통령선거 393 1995년 지방자치선거 390에서 1997년 제15대 대통령선거 192 1998년 지방자치선거

130 2000년 국회의원선거 226인 것으로 조사되었다 이는 1995년을 기점으로 선거보도가 급속히 줄어들고 있음을 보여

주고 이는 공교롭게도 투표율 하락과 비슷한 맥락을 보여주고 있다 결국 인과관계는 알 수 없지만 선거보도의 비율과 유권자


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선거관련보도가 보도순서에서 뒤로 밀리는 것을 볼 수 있고 별도의 꼭지 기사보다는 각 지역 스케치와 같은 패키지기사형태로

보도되는 경향이 많아지고 있다 또한 사운드바이트(soundbite)의 길이가 크게 짧아지고 있고 쟁점보도보다는 선거유세와 관련

된 단신기사가 주를 차지하고 있다

물론 이와 같이 선거방송이 양적으로나 질적으로 축소되고 있는 현상은 방송사가 정치에 무관심해지는 수용자들의 취향을 반

영한 결과라는 점에서 불가피한 측면도 있다 하지만 선거보도나 관련 프로그램들이 질적으로 취약해지는 원인이 방송사의 전문

인력 부족에서 나온것이라면 안된다 결국 우리 사회가 당면한 여러 쟁점들을 제기하고 후보자나 정당들의 입장을 제대로 비교해

주기 위해서는 언론사 특히 방송인력의 전문성 제고가 가장 급선무일 것이다 이러한 전문성 부족은 lsquo경마식 보도rsquo와 같은 선거보

도의 연성화의 원인이 되기도 한다 한 예로 지난 16대 국회의원선거기간중 선거보도비율이 다소 늘어난 것은 시민단체의 낙천

낙선운동과 후보자 전과병역납세 공개와 같은 중요한 선거 쟁점들이 많았기 때문이라 생각된다 또한 선거감시기능의 축소는

선거양상을 주요 소수후보자로 압축해 다양한 후보자나 의견들을 억제하는 결과를 초래하기도 한다 즉 후보자 거르기 효과

(winnowing)로서 후보 지명과정에서 여러 후보자 중에 특정의 소수자에게만 언론이 초점을 맞추는 것을 말한다 이로 인해 유권

자들이 선택할 수 있는 후보자 범위를 제한하게 된다 결국 당락의 결정적인 정보만은 제공하는 등 뉴스 스페이스를 축소시킴으

로써 후보자들에 대한 유권자들의 선택이 극단적으로 좁아질 수밖에 없다 한마디로 유권자들은 다양한 후보자들의 신념체계나

정치적 호의도에 포괄적으로 노출되지 못하게 되는 것이다

3) 미흡한 선거 논제 설정 기능

이론적으로 가장 이상적인 투표행위는 후보자간 혹은 정당간 정책 대결과 제기된 이슈 입장에 근거해 투표하는 것이라 하겠

다 흔히 갈등적 성향의 이슈나 정책에 대한 후보자 입장과 자신의 입장을 합리적으로 판단한다는 위상이론(spatial theory of

election) 이슈 프리미엄이론 미래 약속제시이론 등이 실현되는 것이다 때문에 ldquo특정 사건이나 사안에 대해 설득적 효과를 가

지고 있지는 않지만 사건이나 사안의 중요성을 시청자들에게 인지시키는rdquo 미디어 논제설정기능(media agenda-setting)은 대단히

중요하다

논제설정을 통해 합리적 이슈투표행위가 이루어지기 위해서는 설정된 쟁점의 원인은 물론이고 해결 방향까지도 심도 있게 다

루어져야 한다 예를 들어 이번 선거에서도 주요 쟁점으로 부각될것으로 예상되는 통일문제 병역문제 언론개혁 등의 쟁점들은

피상적으로만 보도될 경우에는 후보자간 인신공격으로 변질될 가능성이 높다 그렇지만 TV뉴스가 가진 시간적 제약과 기자의 전

문성 결여 등으로 인해 단순한 사건보도 혹은 공박보도화 되기 쉽다 결과적으로 유권자들은 선거보도를 통해서 피상적인 쟁점공

방만 알게 될 뿐 쟁점의 전말에 대해 심층적으로 이해하기는 거의 불가능하다 흔히 정책적 쟁점에 근거해 투표행위가 이루어지

기 위해서는 각각의 유권자들이 그 쟁점에 대해 의견이 형성되어 있어야 하며 쟁점과 관련해 정당 및 후보자들의 대안을 인지하

고 있어야 하며 투표결정이 가능할 만큼 충분한 정보가 유권자들에게 제공되어야 한다 하지만 현실적으로 우리 선거쟁점보도는

충분한 정보를 제공해주고 있다고 보기 어렵다 미국인이 정치에 무관심한 것은 ldquo심각한 쟁점보다 가벼운 소재를 선호한다든지

너무 바빠 정치에 관심을 기울일 시간이 없어서가 아니라 근본적으로 정치적 지식이 부족해 정치참여를 박탈당하기 때문rdquo이라는

해커(Hacker 1996)의 주장은 새겨들어 볼만하다 결국 양질의 정치정보의 부족이 민주주의 위기의 주된 원인이라고 한다면 지

금의 우리 선거보도에 그대로 맞는 말이라 생각된다

이처럼 심도 있는 논제설정이 이루어지지 않는 가장 큰 이유는 방송사가 가진 소위 lsquo객관성rsquo의 이데올로기로 인해 심층적이고

다양한 의견보도가 위축 받고 있기 때문이 아닌가 추측된다 물론 방송사의 전문 인력의 부족 역시 또다른 원인이 될 수 있다

흔히 우리 선거방송에 대해 가장 큰 덕목으로 지적되고 있는 산술적 공정성 역시 그러한 심층보도를 억제하는 한 요인이 될 수도

있다

4) 양적 공정성에서 질적 공정성으로의 전환

들의 정치무관심 혹은 선거참여저하와 무관하지 않음을 보여 주고 있다(방송위원회 1995 황근 1998a 황근 1998b 참조)


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선거방송의 공정성 문제는 우리 나라 뿐만 아니라 어느 나라에서든 항상 논란의 대상이 되어 왔다 그것은 정치과정으로서 선

거가 가진 가장 중요한 덕목이 바로 공정성이기 때문이다 그러나 공정성으로 인해 선거관련 보도나 프로그램의 질적인 문제가

위축되어서는 안 될 것이다25) 양적 공정성이 도리어 다양한 정치적 의견을 보도하는 것을 위축시킬 수 있다 특히 산술적인 공

정성은 지양되어야 할 것으로 생각된다 실제로 우리 선거보도에서 소수 정당이나 무소속 후보들의 주장은 거의 찾아 볼 수 없

다 또한 TV토론에서조차 군소 정당이나 무소속후보자들은 철저히 소외되고 있다 한마디로 소수의 의견이나 이념은 유권자들에

의해 선택될 개연성조차 원천적으로 봉쇄 당하고 있는 셈이다 이는 사회 전체의 보수화 경향을 강화하는 효과를 야기할 것이고

ldquo다양한 의견들이 제시되고 유권자들이 인식해 판단의 준거 틀을 제공한다rdquo는 사상의 공개시장 원리(the open marketplace of

idea)를 실현 불가능하게 만든다

여기서 우리는 보도의 공정성에 대해 다시 한번 생각해 볼 필요성이 있다 즉 공정성은 진실을 피하는 수단으로 표방되는 중

립성이 아니라 진상을 능동적으로 밝힌다는 의미의 공정성인 것이다 즉 공정성은 명백한 사실에는 적용되지 않고 지나친 균형

은 공정성을 상실할 수도 있는 것이다 다알(Dahl 1971)은 이상적인 대의민주주의가 실현되기 위한 조건으로 다음과 같은 세

가지 조건을 들고 있다 첫째 모든 시민들이 각자의 선호를 형성할 수 있어야 하고 둘째 각자의 선호를 개인 및 집단활동을 통

해 정부나 다른 사람들에게 표현할 수 있어야 하고 셋째 그들이 표현한 선호는 그 내용이나 원칙에 상관없이 정책형성과정에서

평등하게 취급되어야 한다는 것이다 하지만 현재 유권자들의 의견 형성을 주도하고 있는 방송이 그러한 조건들을 제대로 충족시

키지 못하고 있는지 의문이다

5) 정치참여에 대한 부정적인 효과

앞에서도 언급한 바와 같이 가장 두드러진 현대 정치의 현상은 정치와 국민이 이반되는 정치참여 저하 현상이다 때문에 일부

학자들은 극단적으로 현대정치에서 선거는 소수 엘리트의 권력순환과정에서 소비자들이 상품을 선택하는 것에 불과하다고 비판한

다(Dahlgren 1995 p 3) 하지만 정치적 욕구는 크게 늘어나면서 정치참여는 도리어 줄어드는 상반된 현상은 현대정치가 가

진 딜레마라고 할 수 있다 흔히 정치참여를 저해하는 원인으로 다음과 같은 세 가지를 들 수 있다 첫째 정치 체계에 대한 냉

소주의(cynicism)로 정치집단이나 정치인들이 국민들로부터 존경이나 신뢰를 받지 못하는 것이다 둘째 정치에 대한 무관심

(apathy)으로 정치과정에 참여하는 노력이나 투자를 기울이지 않아 정치체계에 관한 관심이 결여된 것을 말한다 셋째 정치과정

에 대한 부정적 태도(negaivism toward political campaign process)로 선거 캠페인들은 공정하지 못하고 믿을 수 없으며 정보로

서 가치가 없고 비윤리적이며 속임수라고 생각하는 태도를 말한다

이러한 현상들은 주로 TV를 비롯한 매스 미디어에 의해 조장된다고 생각되는데 그 이유는 선거보도가 정치의 본질을 벗어난

피상적 사건들을 중점적으로 보도하기 때문이다 특히 지속적이고 맥락적이지 않은 단발성 사건보도는 선거에 대한 관심을 제고

하기보다 선거전반에 대한 불신과 정치에 대한 소외감을 야기할 가능성이 높다 즉 정치적 사건에 대한 피상적 이해 제한된 범

주의 단순화된 정치적 담화 감정지향적 보도 등은 정치적 불신감을 조장하고 냉소주의를 유발하며 정치체계에 대한 효율성에

대한 의문을 배가시키게 되고 결국은 정치참여를 저하시킨다고 하겠다

특히 켐페인의 드라마화(dramatization)은 최근 가장 두드러진 선거보도의 양상이다 이러한 드라마화는 선거에 대한 관심을

증대시킬 수도 있지만 심도있는 정치적 현상에 대한 이해를 방해하기도 한다 때문에 선거보도는 ldquo선거운동에 대한 이러한 멜로

드라마적 관점의 중요요소를 강화된 위험(intensified peril)rdquo이라고 정의되기도 한다(Swanson amp Nimmo 1990 pp 91-92) 즉

마치 언론인들이 할리우드 영화의 각본을 쓰는 것과 유사하게 각 후보자에 대한 묘사방법을 개발한다는 것이다 예를 들면 특정

후보자에 대해 lsquo선두주자rsquo lsquo낙선예정자rsquo와 같은 역할의 할당 그리고 후보자의 성공 또는 실폐사례에 대한 과장 후보자의 출마동기

25) 그러한 의미에서 워싱턴 포스트의 lt선거보도기준gt에 제시된 lsquo공정성rsquo관련 부분을 살펴볼 필요성이 있다 첫째 중요성이나 의

미가 큰 사실을 생략하는 어떠한 보도도 공정하지 않다 따라서 공정성은 완전성을 포기한다 둘째 중대한 사실을 희생시키고

기본적으로 무관한 정보를 포함하는 어떠한 보도도 공정하지 않다 따라서 공정성은 관련성을 포함한다 셋째 독자를 의식적

으로 또는 무의식적으로 오도하거나 또는 속이기조차 하는 어떠한 보도도 공정하지 않다 넷째 lsquo거부된rsquo lsquo불구하고rsquo lsquo인정하다rsquo

lsquo육중한rsquo 등과 같은 교묘하게 가치를 떨어드리는 말들로 보도자가 자신이나 자신의 편견이나 감정을 숨기는 어떠한 보도도 공

정하지 않다 따라서 보도는 겉치레보다는 솔직성을 요한다


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와 성격에 대한 다채로운 묘사 등을 극적으로 표현하는 것을 말한다

특히 대통령후보는 긍정적 인물과 부정적 인물과 같이 극단적으로 묘사되는 경향이 있는데 이러한 묘사들은 유권자의 관심을

정치적 신념이나 정책 호의성에 맞추기보다 후보자의 외모나 초점에 맞추게 한다 즉 텔레비전 뉴스는 정보가 아니라 서술이며

사건을 기록하는 것이 아니라 주변을 환기시키는 겨웅가 더 많아졌다

또한 최근 선거보도에서 긍정적인 보도보다 부정적인 보도가 더 많은 것 역시 문제점으로 지적하지 않을 수 없다 부정적 프

레임을 가진 선거보도는 개별후보자들에게는 물론 선거와 정치전반에 대해 부정적인 인식을 심어줄 가능성이 높다 특히 인간의

심리 구조가 가진 ldquo부정성의 효과(negativity effect)rdquo에 의해 부정적인 정보가 긍정적인 정보보다 더 큰 영향을 미칠 수 있다

(Anderson 1965 Kanouse and Hanson 1972 Fiske 1980 Richey et al 1982 Skowronski amp Carlston 1989 황아란

2000) 즉 인간은 심리적으로 교차압력이나 인지부조화를 경험하게 될 경우 좋아하지 않은 후보를 평가하는데 드는 노력보다

거부하는 심리과정이 더 용이하기 때문에 부정적인 선거 캠페인이 효과적인 경우가 더 많다 지난 제15대 대통령선거에서도 부정

적인 정보가 긍정적인 정보보다 후보지지나 선거결과에 더 큰 영향을 미친 것으로 나타났다(이현우 1999) 그렇다면 부정적인

선거캠페인은 선거 참여를 저해하는 결정적인 요인이 될 수도 있다(한국갤럽 2000 241쪽 최영진 2001) 다른 한편으로 선거

과정을 주변화 하는 매스 미디어도 문제점으로 지적되고 있다 언론드은 선거전략이나 형태 자료 조직 등 선거운동을 마치 경

마에 비유해 후보자들의 불리한 조건만을 중점적으로 조명하고 있다 선거운동과정의 게임적 요소에 초점을 두고 있는 이러한 보

도관행은 선거운동을 후보자진영간의 전략적 경쟁으로 바라보는 언론인의 관점을 잘 보여 주는 것이다 이러한 보도들은 선거운

동과정을 사소한 것으로 치부해버리는 경향을 조성하며 이로 인해 유권자들은 후보자들에 대해 실질적인 정보를 얻지 못하고 단

지 후보자가 선거유세를 잘 치러 나가는지 만을 알게 될 뿐이다 이로 인해 피상적인 정보 습득 선거에 대한 흥미상실 정치에

대한 냉소주의적 경향을 갖게 될 수도 있다 더구나 이번 선거에서도 위력을 발휘할 것으로 예상되는 지역갈등에 대한 부정적인

선거보도의 확산은 지역갈등을 부각시켜 흥미를 유발하면서 국민들의 정치불신과 무관심을 더욱 부추길 가능성이 높다

3 우리 미디어 정치의 문제점과 개선 방향

미디어 정치가 올바로 정립되기 위해서는 본질적으로 서로 다른 이해관계를 가진 정치와 언론간에 상호 이해관계가 맞아 떨어

져야 하고 그 결과가 유권자들의 올바른 선택으로 이어져 궁극적으로 민주주의 정치체제에 기여할 수 있어야 한다 미디어 정

치가 과연 바람직한 것인가의 의문도 바로 여기에서 근거한 것이라고 할 수 있다 그러한 의미에서 우리 나라 미디어정치의 구조

적 문제점을 살펴보기로 하자

1) 매스 미디어가 지배하는 미디어정치의 문제점

이론적으로 미디어 정치는 정치커뮤니케이션의 공급자 즉 정당이나 후보자가 정치적 메시지의 중계자인 매스 미디어라는 도

구를 이용해 일반 유권자들을 설득하는 과정이라고 할 수 있다 그러므로 어느 한 요소가 미디어정치를 주도하는 것이 바람직하

지 않은 것은 너무나 당연하다 공급자인 정치권이 미디어정치를 지배하게 되면 미디어는 정치선전 수단화되어 민주주의 정치 자

체를 위협할 수도 있다 반면에 중계자인 매스 미디어가 미디어정치를 주도하게 되면 미디어 논리에 의해 정치과정이 지배될 수

있다 특히 자본주의 매스 미디어가 가진 경제적 논리에 의해 미디어정치는 상업주의 언론의 소재로 전락할 수도 있다 최근에

우리 나라의 미디어정치는 후자의 모습에 가깝다고 생각된다 물론 공영이라는 전제를 달기는 했어도 실제로는 상업방송과 마찬

가지로 시청율 경쟁에 매몰되어 있는 공영방송이 주도하는 미디어 정치가 상업화되는 것은 불을 보듯 뻔한 일이다 실제로 최근

TV토론을 비롯한 각종 선거관련 프로그램들이 미디어용 정치이벤트로 이용되는 것을 쉽게 볼 수 있다

이와 달리 수용자 즉 유권자가 주도하는 미디어정치를 생각해 볼 수 있다 이러한 주장은 미디어정치가 유권자의 올바른 선

택에 기여하고 알권리를 신장시켜야 한다는 규범론적인 입장에서 출발한다 지난 대통령선거 당시 lsquoTV토론 시민위원회rsquo가 그 예

라고 할 수 있다 미국의 경우에도 TV토론이나 선거관련 프로그램에 시민단체가 참여하거나 주도하는 현상을 적지 않게 볼 수

있다 하지만 우리 나라에서 유권자가 주도하는 미디어정치를 기대하는데는 다소 무리가 있어 보인다 솔직히 전체 시민의 다양


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한 이해와 의견을 누가 대변하느냐 하는 문제와 미디어정치를 주도적으로 이끌어 나갈만한 능력에 아직은 한계가 있기 때문이다

그러다 보니 우리의 미디어 정치는 전반적으로 미디어 특히 방송사가 주도할 수밖에 없게 되어 있다 선거보도는 원천적으로

방송사의 고유한 편집권한의 범주에 있고 TV토론을 비롯한 모든 선거관련 프로그램의 주관하는 것 역시 방송사의 권한으로 되어

있다 TV토론위원회는 공영방송사가 주관해 구성하도록 되어있고26) 여기에 정치권과 유권자의 이익을 반영하기 위해 각 정당이

추천하는 인사와 시민단체가 추천하는 인사를 안배하는 형식을 취했을 뿐이다27) 물론 현실적으로 토론을 준비하고 중계하는 물

리적 측면에 있어 방송사가 가진 이점이 고려되었겠지만 다른 한편으로 우리사회에서 방송사를 비롯한 언론사가 상대적으로 우

월한 위치에 있음을 반영한 것이라 생각된다 실제로 제15대 대선에서 TV토론을 비롯한 모든 선거과정을 방송사를 비롯한 언론

사들이 전적으로 주도하는 모습을 보여 주었다 모든 후보자들은 100여 회에 이르는 각종 토론회에 중앙 지방 가릴 것 없이 불

려 다녀야 했고 심지어는 토론프로그램이 아닌 방송사의 오락성 프로그램에 출연하여 방송사와 PD들이 요구하는 연기를 강요받

아야 했었다28) 더불어 사회적으로 그렇게 대중적이지도 않고 편집의 공정성에 있어서도 문제를 가지고 있는 언론사가 주최하는

토론회에도 참가해야 하는 수모를 당하기도 하였다29)

2) 올바른 미디어정치 정착을 위한 과제들

모든 사회제도가 그러하듯이 하나의 제도가 올바르게 정착되기 위해서는 우선 수용환경이 형성되어야 한다 아무리 좋은 제도

라 하더라도 장단점은 있기 마련이다 미디어 정치 역시 장단점을 모두 가지고 있으므로 맹목적인 수용이 최선이 아님을 인식해

야 한다 그렇게 본다면 현재 우리 미디어 정치가 가진 문제점은 크게 나누어 미디어정치가 가진 본질적인 한계와 그것을 받아들

이는 정치문화적 한계라고 할 수 있다 물론 이 두요인은 상호 복합적으로 작용하므로 별도로 구분해 설명하기는 쉽지 않지만 열

가지 선결과제를 제시해 볼 필요성은 있다

첫째 미디어정치에 대한 맹신에서 벗어나는 것이다 지난 선거와 마찬가지로 모든 언론사들은 TV토론을 미디어정치시대의

총아인 듯이 선전하고 있다 마치 전근대적인 선거풍토를 일거에 일소하고 진정한 민주주의정치가 실현되는 것처럼 말하고 있다

물론 선거과정에 매스미디어를 이용함으로써 직접민주주의와 유사한 효과를 유발할 수 있는 면도 있다 하지만 그러한 긍정적 효

과를 아무리 높게 평가한다 하더라도 직접민주주의를 가능케 해주는 것은 아니라 대의 민주주의를 보완해 주는 것에 불과할 뿐이

다(한국방송개발원 1997 3) 그러므로 미디어정치가 민주 정치과정 전부를 대체할 수 있을 것이라는 생각은 분명 잘못이다 마

찬가지로 미디어에 비추어진 후보자들의 모습이 진정한 모습이라고 오해해서도 안된다

물론 미디어정치를 지배하는 미디어의 입장에서는 선거과정을 주도할 수 있다는 점 후보자 입장에서는 대중동원유세와 같은

고비용선거캠페인을 지양할 수 있다는 점 유권자 입장에서는 안방에서 선거와 후보자관련 정보를 취득할 수 있다는 점에서 모두

에게 유익할 수 있다 하지만 다른 한편으로 미디어는 정치를 상업적 소재로 활용하거나 후보자는 미디어에 적합한 인물이나 정

책 등을 가공해 선거에서 승리하려고 할 수 있고 유권자는 후보자의 됨됨이나 정책을 보고 결정하는 것이 아니라 이미지에 의존

하게 될 수 있다는 점에서 단점도 가지고 있는 것이다 한마디로 미디어 정치는 정치인 유권자 언론사가 상호 유기적으로 연계

된 정치과정의 일부일 뿐이다30)

26) 선거법 제82조 2항에 공영방송사는 선거 60일전까지 선거방송토론위원회를 설치해 TV토론을 주관하도록 하고 있다

27) 제15대 대통령 선거방송토론위원회의 구성을 보면 각 정당에서 추천한 대표가 5인 방송학계 1인 공영방송사 2인 변호사회

1인 언론인 단체 1인 시민단체 1인으로 구성되었다 결국 TV토론시민위원회에서 시민단체의 지분은 1인에 불과하여 구색맞

추기 성격이 강하다 특히 자문위원으로 참여하였던 시민단체와 시민단체 대표들도 실질적인 역할은 미미했던 것으로 알려지

고 있다 반면에 공영방송이 아닌 SBS는 결국 부분적으로 참여해 토론회를 주최하는 성과를 거두기도 했다

28) 지난 선거기간 중에 김대중 이회창 이인제 후보가 KBS의 ldquo체험 삶의 현장rdquo에 출현해 음식점 배달 등을 했던 것은 우리 사

회에서 방송이 가진 위력과 그로 인해 정치과정이 얼마나 희화될 수 있는가를 단적으로 보여 주는 것이라 하겠다

29) 가장 대표적인 사례가 1997년 10월 8일에 있었던 한국논단 주최 lt대통령후보 사상검증 대토론회 gt를 들 수 있다 한국논단의

발행인이 특정정당에 의해 고발이 될 정도로 문제 있는 언론이었음에도 불구하고 후보자들이 토론회에 참여할 수밖에 없었고

토론내용의 공정성은 물론 진행방식에 있어서도 대단히 문제가 많았던 토론회였다 그런데도 방송사들이 이를 하루 종일 생중

계하는 상식이하의 토론회가 벌어졌다

30) 같은 맥락에서 최근 인터넷을 통한 전자민주주의에 대해 맹신하는 시각도 적지 않다 TV토론과 마찬가지로 인터넷 역시 기


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둘째 미디어정치에 필요한 성숙된 정치문화를 정착시키는 것이다 주지하는 바와 같이 지난 선거에서 TV토론을 누가 어떻게

주관할 것인가 하는 것은 가장 논쟁거리였다 이렇게 주관단체가 크게 논란이 된 것은 우리의 선거문화에 그 원인이 있다 하겠

다 법정기구인 선거관리위원회 방송위원회는 물론이고 심지어 방송사조차 소위 공정성 시비에 휘말리는 것이 두려워 TV토론

주최에 소극적이었다 다만 시민단체 측에서만 공정성을 담보할 수 있다는 주장을 앞세워 TV토론을 주관하겠다는 의지를 보여

준 바 있다 하지만 정당이나 방송사 측에서 시민단체의 대표성문제와 전문성문제를 제기하면서 명분상으로 가장 유리한 공영방

송이 주관단체로 결정되었다 이 같은 논란이 벌어진 이유는 우리사회에 만연되어 있는 정치불신 때문이라고 생각된다 TV토론

진행 역시 같은 문제점을 보여주고 있다 사회자 선정을 lsquonegative nominationrsquo 방식으로 한 것은 그렇다 하더라도 공정성 시비

에 휘말리는 것이 두려워 맥빠진 토론이 되고 말았다고 기억된다 ldquo공정성확보에 지나치게 함몰된 나머지 사회자가 상당히 경직

된 상태에서 토론을 진행하지 않았나rdquo하는 지적에서 보듯이(이민웅 1997 241 - 267) 상호 불신하는 우리 정치문화의 현실을 보

여 준다 하겠다

방송사와 정당이 정치방송협의회를 구성하여 정당방송시간을 분배하고 그것이 합의되지 않았을 경우 방송사가 임의대로 이전

선거결과나 지지도 조사결과를 바탕으로 시간을 할애해도 문제가 되지 않을 정도로 상호 신뢰하는 성숙된 정치문화를 바탕으로

하고 있는 영국의 정치방송사례는 모든 선거과정이 상호신뢰에 바탕을 두어야 한다는 점을 잘 보여주고 있다(Barendt 1995

168 - 187) 결국 공정성 시비는 서로 신뢰하지 못하는 성숙되지 못한 정치문화에서 나타난 문제점이라 생각된다 한마디로 미디

어정치가 정착되기 위해서는 정치인 미디어 유권자 3자가 서로 신뢰할 수 있는 정치문화의 정착이 우선되어야 할 것이다

셋째 법제도적 개선이 요구된다 많은 문제가 있지만 전반적으로 정치방송에 대한 규제완화가 필요하다고 생각된다 미디어

정치가 활성화되기 위해서는 제도자체는 활성화시키면서 사회적 규제로 전환되어 나가야만 한다 미디어정치가 가장 활발한 미

국의 경우 TV토론이나 미디어의 선거방송에 대한 법적 규제는 크게 완화되고 있는 추세이다 lsquo대통령TV토론위원회rsquo가 있기는 하

지만31) 점차 TV토론은 방송사의 고유 영역으로 옮겨가고 있다 실제로 미국의 FCC는 1983년 소위 lsquoGeller원칙rsquo에 의해 방송사들

이 제3자에 의해 주최되지 않는 TV토론도 편파적이지만 않다면 동등기회의 규정(equal opportunities requirement)을 적용받지

않아도 된다 또한 1987년에는 FCC 규정제정실무위원회에서 후보자 자신이 만들었거나 제공된 토론도 동등기회의 규정을 적용하

지 않아도 된다고 공시한 바 있다 이러한 규제완화는 미국의 미디어정치를 활성화시키는 결정적인 계기가 되고 있는 것이다

(NAB 1992 67 - 68)

4 맺음말 바람직한 선거방송 모델

현대 미디어 정치가 당면하고 있는 가장 큰 딜레마는 대의민주주의를 보완하고 정치과정을 원활히 해줄 것으로 기대되었던 매

스 미디어 특히 TV가 도리어 정치참여를 저해하고 정치 본질을 왜곡시키는 주범으로 주목받고 있다는 사실이다 정치과정이나

선거캠페인의 효율성 측면에서 미디어는 대단히 유익한 기술이지만 그로 인해 정치에 대한 일반 유권자들의 불신은 더 커지고 있

다 그렇지만 정치집단이나 정치인들은 선거기간 중에 매스 미디어 논리에 충실하기 위해 노력하고 있다 물론 현대 정치의 위기

현상이 매스 미디어 특히 텔레비전에게만 책임이 있는 것은 아니다 그럼에도 불구하고 TV는 정치의 본질을 왜곡하고 정치 불신

을 증가시키고 있다는 비판에서 완전히 벗어날 수 없을 것이다 그 이유는 TV가 가진 막강한 영향력 때문이라고 할 수 있다 그

럼에도 불구하고 미디어 정치의 장점과 속성에 연구나 주장들이 적지 않게 나오고 있다 특히 선거과정을 미디어 속성에 맞도록

변화시킨다는 주장은 상당한 설득력을 가지고 있다 그렇지만 문제는 모든 정치과정이 언론매체에 맞도록 기획되고 재구성되는

것과 같이 매스 미디어가 정치과정을 지배하는 권력화 현상이 벌어지고 있다는 것이다 확실히 현재 미디어 정치의 주체는 매스

술적 가능성은 인정되지만 그 성패는 그것에 참여하고 이용하는 후보자와 유권자의 인식에 의해 효용성이 결정된다 실제로

인터넷 공간에서의 익명성 무책임성 비윤리성과 같은 시민적 조건의 미성숙은 이에 대한 기대를 저하시키는 요인이 되고 있

다(황근 2001 참조)

31) 미국에서 대통령TV토론위원회가 의회산하의 법정기구로 만들어진 것은 1976년부터 TV토론을 주관해온 여성유권자연맹이 후

보자들이 형식에 대한 과도한 요구와 같은 현실적인 문제로 인해 더 이상 주관이 어려웠기 때문에 불가피한 전환이었다 그렇

지만 TV토론의 주최는 방송사의 권한으로 되어 있고 대통령TV토론위원회는 이를 주관하면서 전체적인 형식과 참여자 범주

등을 결정할 뿐이다


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미디어인 것이다

선거방송은 정치 영역과 미디어 영역이 중첩된 영역으로서 양자의 속성이 복합적으로 작용하는 영역이라고 할 수 있다 정치

영역이란 다양한 정치적 의견들이 경쟁하고 그 중에 다수의 지지를 받는 정치적 지도자나 정책이 결정되는 영역으로서 가장 중요

한 덕목은 바로 ldquo공정성rdquo이다 반면에 방송을 비롯한 언론영역은 환경을 감시하고 일반 수용자의 알권리를 실현하는 저널리즘적

가치 즉 ldquo객관성rdquo에 그 목적을 가지고 있다 그렇지만 언론의 목적은 언론사의 하위 목적 즉 상업적 이익인가 정권적 이익인

가 공공적 이익인가에 의해 서로 다르게 조작적으로 정의되는 경우가 많다 이러한 두 영역이 상호 복합된 선거 방송 혹은 정치

방송은 바로 정치와 방송이 타협하는 공간이라고 할 수 있다 하지만 정치영역의 특성이 강조되면 선거방송의 공영성이 더 강조

된다 반대로 방송영역의 특성이 강조되면 방송사의 목적이 지배적으로 반영될 수 있다 전자는 영국을 비롯한 주로 유럽국가들

에게서 볼 수 있고 후자는 대표적으로 미국을 들 수 있을 것이다

그렇지만 선거 방송을 이 두 측면에서만 고려하게 되면 가장 중요한 정치과정의 한 축인 수용자의 이익은 고려될 여지가 없

게 된다 앞에서도 지적한 바와 같이 우리 선거보도는 ldquo공정성의 망령rdquo에 사로 잡혀 유권자에게 유익한 선거보도가 이루어지지

못하고 있다 그렇지만 반대로 방송사들이 공정성의 원칙에서 벗어나 자신들의 구미에 맞는 흥미위주의 선거보도를 하게 된다면

유권자에게 유용한 정보를 제공해 주었다고 할 수 없다 현대 민주정치의 위기는 일반 유권자들의 정치적 무관심 및 합리적 판단

능력에 대한 의구심에서 기인하는 것이다 즉 정치를 숙지하고 있는 유권자(well informed voters)가 많지 않은 것이 문제일 수

도 있다 이렇게 정치적으로 숙지된 유권자가 적은 데 바로 정치 사회화를 주도하고 있는 매스 미디어에게 책임이 없을 수 없다

그러한 의미에서 선거방송의 가장 중요한 덕목의 하나로서 정보로서의 가치 즉 ldquo정보성rdquo이 요구되는 것이다

물론 ldquo정보성rdquo이 정치적 이념이나 정책적 대안들과 같은 정치 정보들만을 의미하는 것은 아니다 후보자의 개인적 자질이나

배경과 같은 것도 나름대로 중요한 정보로서의 가치를 가지고 있다 정책입장과 지지하는 정책에 따라 투표하는 것은 합리적이고

후보자의 인물평가에 근거해 투표하는 것은 비합리적이라는 이분법적 도식은 이제 더 이상 바람직하지 않다 아이엔거(Iyengar

and Kinder 1986)의 주장과 같이 후보자의 개인적 속성은 논쟁이 되고 있는 정책이나 선거이슈와 연계되어 초점효과를 통해 투

표행위에 영향을 줄 수 있다 그렇지만 후보자 인물이 중요하다고 해서 미디어 정치가 오락화되고 비정치화되는 것은 결코 바람

직하지 않다

그러한 의미에서 평소 정치방송과 미국의 C-SPAN과 같은 정치전문방송의 필요성이 크게 요구된다 그것은 선거기간 중에 집

중적으로 상업화된 선거방송에만 의존하게 되어 발생하는 공정성이나 정보로서의 가치문제 등에서 벗어날 수 있는 가장 최선의

방법이란 생각된다 또한 평소 정당이나 정치인들의 정치활동에 대한 평가를 선거에 반영할 수 있는 어쩌면 가장 최선의 민주주

의 실천방법일 수 있기 때문이다 한마디로 미디어정치의 당면한 목표는 ldquo정치활동 따로 선거 따로rdquo 식의 가장 비민주적인 민주

주의는 이제 청산하는 것일지도 모른다

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- 2 -

한국 선거에 있어서의 시민단체의 역할

낙천낙선운동에 대한 경험적 평가

윤종빈 (명지대 정치학)

Ⅰ 서론

16대 총선이 실시된지도 2년여 가량이 지나 벌써 16대 국회의 의정활동에 대해 중간평가를 실시할 시점이다 이러한 시점에서

지난 총선에서의 시민단체의 역할을 다시 회고하는 이유는 낙천낙선운동이 선거결과에 상당한 영향을 미쳤기 때문이다 낙천낙선

운동은 한국정치과정에서 시민단체의 역할과 위상을 공고히 제도화하는데 기여하였고 궁극적으로 시민사회가 국가와 정치사회에

대한 견제세력으로 자리잡는데 커다란 역할을 하였다는데 그 중요한 의의를 가진다

금년은 지방선거와 대선이라는 양대 선거를 앞두고 있기에 16대 총선의 연장선상에서 시민단체가 선거과정에서 어떠한 역할을

수행해야할 지에 대해 우리의 고민이 필요하다 따라서 높은 국민적 관심이 집중되었고 낙선률에 있어서 놀랄만한 성과를 거두었

던 총선시민연대의 낙천낙선운동의 효과에 대해 다시금 정확히 진단해보고 그 토대 위에서 금년 양대 선거에서 시민단체참여의

방향성을 모색할 필요가 있다 필자의 임무는 한국선거에 있어서의 시민운동의 역할을 특히 지난 16대 총선을 중심으로 회고 및

평가해보는 것이고 또 다른 주제발표자인 손혁재 박사는 향후 선거에서 시민단체의 구체적인 참여방안을 모색할 것이다

지금까지 16대 총선에서 진행되었던 총선시민연대의 낙천낙선운동의 정당성과 의미에 대해서는 많은 연구가 수행되었다1) 그

러나 선거결과에 미친 낙천낙선운동의 중요성에도 불구하고 이를 경험적으로 증명한 연구는 거의 없다 다만 몇 몇 연구에서 투

표율 후보득표율에 미친 낙천낙선운동의 영향력을 통계적으로 검증하고 있다 한 연구에서는 낙천낙선운동이 전국적인 지지를

받았음에도 불구하고 후보득표율에 미친 효과는 6대로 기대했던 만큼은 크지 않다는 분석을 제시하였고(이갑윤이현우 2000)

또 다른 연구는 많은 학자들의 평가와는 달리 낙선운동이 투표율을 저하시키지 않았고 오히려 25 가량 높였다는 주장의 증거

를 제시한다(조기숙김선웅 2000) 이 연구는 이러한 분석을 토대로 하여 집합자료와 설문조사자료의 경험적 검증을 통해 16대

총선결과에 낙천낙선운동이 영향을 미쳤는지 영향력이 존재하였다면 그 효과가 어느 정도였는지를 통계적으로 측정하고자 한다

보다 구체적으로 총선연대의 낙천낙선운동에 대한 국민들의 반응은 어떠했는가 낙천낙선운동에 대한 국민들의 지지는 단순히

정치개혁에 대한 욕구의 표출로 그쳤는가 아니면 투표참여를 통해 적극적인 심판으로 이어졌는가 만일 이 운동이 유권자의 투표

선택을 통해 선거결과에 영향을 미쳤다면 몇 퍼센트의 득표로 나타났는가 또한 지역주의와 같은 다른 중요한 변수들을 통제할

때 투표율득표율득표변화율에 미친 낙선운동의 효과는 어느 정도였는지 등의 문제를 분석한다

Ⅱ 낙천낙선운동에 대한 평가와 선거결과

지난 10여 년 간 우리나라의 시민사회는 양적으로 괄목할만한 성장을 보여왔다 산업화를 통한 고도의 경제성장은 시민사회의

성립에 필요한 물적 토대를 구축하였고 고도의 사회구조적 분화를 이끌어내어 다원주의적 이익집단의 형성을 가능케 하였고 시민

사회의 주도계층으로서 중산층을 확대시켰다 또한 1987년 민주화운동을 기점으로 노동자와 중산층이 연대하여 권위주의체제를

붕괴시켰다(이정희 2001) 이러한 산업화와 민주화운동은 국가를 견제하고 비판하는 세력으로서 시민사회의 성장을 가속화시켰고

시민단체들은 초계급적 이슈들을 중심으로 정책결정과정에서 영향력을 발휘하기 시작하였다 시민단체들은 정치자금법 선거법

정당법 국회법 등의 개정안 제출을 중심으로 한 정치제도 개혁운동 상시적인 감시체제로써 의원들의 의정활동에 대한 평가와

1) 특히 총선 전후에 열린 총선시민연대 정책자문교수단의 토론회와 한국정치학회 16대 총선평가 학술회의에

발표된 연구들이 좋은 출발점이 되었다


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출신지별

수도권강원 719 127 154 33878

df=6

p=026

충청 735 135 130 185

호남 786 96 118 229

영남 710 165 125 328

연령별

20대 781 97 122 278

448

df=8

p=000

30대 810 99 92 294

40대 733 161 106 217

50대 673 156 170 147

60세 이상 555 207 238 164

학력별

초졸 536 203 261 138599

df=6

p=000

중졸 650 129 221 140

고졸 733 147 120 475

대재 이상 839 92 69 347

지지정당별

한나라당 724 190 86 105146

df=6

p=002

민주당 803 121 76 132

자민련 500 286 214 14

선호없음 724 127 149 845












낙선되었다






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수도권 0 4 1 5 0 9 0 1 1 19 20 955

충청강원 1 5 1 1 1 6 2 6 5 18 23 783

영남 18 - 0 4 0 2 1 10 19 16 35 457

호남 0 0 2 2 0 0 0 4 2 6 8 750

계 19 9 4 12 1 17 3 21 27 59 86 686

집중지역 6 2 1 7 0 4 0 2 7 15 22 682


















공하고 있다3)






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전국대도시

(특별광역시)

도

(시군)








여주고 있다




투표 745 797 709

기권 255 203 291

총계 100 (803) 100 (148) 100 (149)


응답자 빈도수









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전국 서울경기


상수 192(045) -13(107) 147(043) -050(96)

낙선운동 052(113) -332(149) -260(144) -65(230)

정당요인 089(002) 098(003) 093(002) 099(023)

현직여부 60(093) 380(105) 518(007) 434(108)

다중결정계수(R2) 078 078 090 017


미친 요인분석


다
















낙선대상후보(40) -1135T=51 (p=00001)

비대상후보(123) +272







주하였다


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전국 서울경기


절편 -192 (330) -085 (303) -565 (308) -311 (345)

의정평가 002 (001) 002 (001) 004 (001) 004 (001)

낙선선정 -1315(28) -1238(244) -1518(327) -1594(330)

초선요인 519 (218) 064 (242)

96득표차 -034 (006) -030 (016)

영남한나라당 1177 (247)

호남민주당 720 (426)

충청자민련 -858 (388)

F값 1432 1616 2054 1148

다중결정계수(R2) 015 042 040 044

adj R2

014 040 038 040

N 163 163 64 64















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타났다

Ⅳ 맺음말












참고문헌




원 12월



제연구소



1 머리말
































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다














었다










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1) 통상적 참여




14































2) 직접 참여


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① 후보전술



























게 된다

② 낙선운동




위를 벗어난







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4 맺음말




198996lt89 헌마 194gt)














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기본 원칙












기능을 확대










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인사고권 강화






재정고권 강화






계획고권 강화



주민참여제도















기 타


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선거구 조정





정당참여 보장




















나타났다



1987년 892 1988년 758 1995년 684

1992년 819 1992년 719 1998년 527

1997년 807 1996년 639

2000년 572













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수 있는가














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황 근(선문대)

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(NAB 1992 67 - 68)













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lt참 고 문 헌gt



표대회 발제문









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보》 34권 2호





















Publishers 123-162








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출신지별

수도권강원 719 127 154 33878

df=6

p=026

충청 735 135 130 185

호남 786 96 118 229

영남 710 165 125 328

연령별

20대 781 97 122 278

448

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30대 810 99 92 294

40대 733 161 106 217

50대 673 156 170 147

60세 이상 555 207 238 164

학력별

초졸 536 203 261 138599

df=6

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중졸 650 129 221 140

고졸 733 147 120 475

대재 이상 839 92 69 347

지지정당별

한나라당 724 190 86 105146

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민주당 803 121 76 132

자민련 500 286 214 14

선호없음 724 127 149 845












낙선되었다






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수도권 0 4 1 5 0 9 0 1 1 19 20 955

충청강원 1 5 1 1 1 6 2 6 5 18 23 783

영남 18 - 0 4 0 2 1 10 19 16 35 457

호남 0 0 2 2 0 0 0 4 2 6 8 750

계 19 9 4 12 1 17 3 21 27 59 86 686

집중지역 6 2 1 7 0 4 0 2 7 15 22 682


















공하고 있다3)






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전국대도시

(특별광역시)

도

(시군)








여주고 있다




투표 745 797 709

기권 255 203 291

총계 100 (803) 100 (148) 100 (149)


응답자 빈도수









- 7 -

전국 서울경기


상수 192(045) -13(107) 147(043) -050(96)

낙선운동 052(113) -332(149) -260(144) -65(230)

정당요인 089(002) 098(003) 093(002) 099(023)

현직여부 60(093) 380(105) 518(007) 434(108)

다중결정계수(R2) 078 078 090 017


미친 요인분석


다
















낙선대상후보(40) -1135T=51 (p=00001)

비대상후보(123) +272







주하였다


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전국 서울경기


절편 -192 (330) -085 (303) -565 (308) -311 (345)

의정평가 002 (001) 002 (001) 004 (001) 004 (001)

낙선선정 -1315(28) -1238(244) -1518(327) -1594(330)

초선요인 519 (218) 064 (242)

96득표차 -034 (006) -030 (016)

영남한나라당 1177 (247)

호남민주당 720 (426)

충청자민련 -858 (388)

F값 1432 1616 2054 1148

다중결정계수(R2) 015 042 040 044

adj R2

014 040 038 040

N 163 163 64 64















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Ⅳ 맺음말












참고문헌




원 12월



제연구소



1 머리말
































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다














었다










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1) 통상적 참여




14































2) 직접 참여


15


① 후보전술



























게 된다

② 낙선운동




위를 벗어난







16


















4 맺음말




198996lt89 헌마 194gt)














17













기본 원칙












기능을 확대










18


인사고권 강화






재정고권 강화






계획고권 강화



주민참여제도















기 타


19
















선거구 조정





정당참여 보장




















나타났다



1987년 892 1988년 758 1995년 684

1992년 819 1992년 719 1998년 527

1997년 807 1996년 639

2000년 572













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13) ibidp29


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수 있는가














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출신지별

수도권강원 719 127 154 33878

df=6

p=026

충청 735 135 130 185

호남 786 96 118 229

영남 710 165 125 328

연령별

20대 781 97 122 278

448

df=8

p=000

30대 810 99 92 294

40대 733 161 106 217

50대 673 156 170 147

60세 이상 555 207 238 164

학력별

초졸 536 203 261 138599

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중졸 650 129 221 140

고졸 733 147 120 475

대재 이상 839 92 69 347

지지정당별

한나라당 724 190 86 105146

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p=002

민주당 803 121 76 132

자민련 500 286 214 14

선호없음 724 127 149 845












낙선되었다






- 5 -




수도권 0 4 1 5 0 9 0 1 1 19 20 955

충청강원 1 5 1 1 1 6 2 6 5 18 23 783

영남 18 - 0 4 0 2 1 10 19 16 35 457

호남 0 0 2 2 0 0 0 4 2 6 8 750

계 19 9 4 12 1 17 3 21 27 59 86 686

집중지역 6 2 1 7 0 4 0 2 7 15 22 682


















공하고 있다3)






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전국대도시

(특별광역시)

도

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여주고 있다




투표 745 797 709

기권 255 203 291

총계 100 (803) 100 (148) 100 (149)


응답자 빈도수









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전국 서울경기


상수 192(045) -13(107) 147(043) -050(96)

낙선운동 052(113) -332(149) -260(144) -65(230)

정당요인 089(002) 098(003) 093(002) 099(023)

현직여부 60(093) 380(105) 518(007) 434(108)

다중결정계수(R2) 078 078 090 017


미친 요인분석


다
















낙선대상후보(40) -1135T=51 (p=00001)

비대상후보(123) +272







주하였다


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전국 서울경기


절편 -192 (330) -085 (303) -565 (308) -311 (345)

의정평가 002 (001) 002 (001) 004 (001) 004 (001)

낙선선정 -1315(28) -1238(244) -1518(327) -1594(330)

초선요인 519 (218) 064 (242)

96득표차 -034 (006) -030 (016)

영남한나라당 1177 (247)

호남민주당 720 (426)

충청자민련 -858 (388)

F값 1432 1616 2054 1148

다중결정계수(R2) 015 042 040 044

adj R2

014 040 038 040

N 163 163 64 64















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타났다

Ⅳ 맺음말












참고문헌




원 12월



제연구소



1 머리말
































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다














었다










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1) 통상적 참여




14































2) 직접 참여


15


① 후보전술



























게 된다

② 낙선운동




위를 벗어난







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4 맺음말




198996lt89 헌마 194gt)














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기본 원칙












기능을 확대










18


인사고권 강화






재정고권 강화






계획고권 강화



주민참여제도















기 타


19
















선거구 조정





정당참여 보장




















나타났다



1987년 892 1988년 758 1995년 684

1992년 819 1992년 719 1998년 527

1997년 807 1996년 639

2000년 572













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13) ibidp29


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다ldquo 14)































14) ibd p30




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버렸다


































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수 있는가














중요한 것이다







황 근(선문대)

1 머리말



































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중요하다















있다




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(NAB 1992 67 - 68)













다(황근 2001 참조)






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직하지 않다






lt참 고 문 헌gt



표대회 발제문









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보》 34권 2호





















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Calif SAGE






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수도권 0 4 1 5 0 9 0 1 1 19 20 955

충청강원 1 5 1 1 1 6 2 6 5 18 23 783

영남 18 - 0 4 0 2 1 10 19 16 35 457

호남 0 0 2 2 0 0 0 4 2 6 8 750

계 19 9 4 12 1 17 3 21 27 59 86 686

집중지역 6 2 1 7 0 4 0 2 7 15 22 682


















공하고 있다3)






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전국대도시

(특별광역시)

도

(시군)








여주고 있다




투표 745 797 709

기권 255 203 291

총계 100 (803) 100 (148) 100 (149)


응답자 빈도수









- 7 -

전국 서울경기


상수 192(045) -13(107) 147(043) -050(96)

낙선운동 052(113) -332(149) -260(144) -65(230)

정당요인 089(002) 098(003) 093(002) 099(023)

현직여부 60(093) 380(105) 518(007) 434(108)

다중결정계수(R2) 078 078 090 017


미친 요인분석


다
















낙선대상후보(40) -1135T=51 (p=00001)

비대상후보(123) +272







주하였다


- 8 -













전국 서울경기


절편 -192 (330) -085 (303) -565 (308) -311 (345)

의정평가 002 (001) 002 (001) 004 (001) 004 (001)

낙선선정 -1315(28) -1238(244) -1518(327) -1594(330)

초선요인 519 (218) 064 (242)

96득표차 -034 (006) -030 (016)

영남한나라당 1177 (247)

호남민주당 720 (426)

충청자민련 -858 (388)

F값 1432 1616 2054 1148

다중결정계수(R2) 015 042 040 044

adj R2

014 040 038 040

N 163 163 64 64















- 9 -













































- 10 -



타났다

Ⅳ 맺음말












참고문헌




원 12월



제연구소



1 머리말
































12



















다














었다










13



































1) 통상적 참여




14































2) 직접 참여


15


① 후보전술



























게 된다

② 낙선운동




위를 벗어난







16


















4 맺음말




198996lt89 헌마 194gt)














17













기본 원칙












기능을 확대










18


인사고권 강화






재정고권 강화






계획고권 강화



주민참여제도















기 타


19
















선거구 조정





정당참여 보장




















나타났다



1987년 892 1988년 758 1995년 684

1992년 819 1992년 719 1998년 527

1997년 807 1996년 639

2000년 572













21








































13) ibidp29


22







다ldquo 14)































14) ibd p30




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버렸다


































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수 있는가














중요한 것이다







황 근(선문대)

1 머리말



































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중요하다















있다




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(NAB 1992 67 - 68)













다(황근 2001 참조)






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직하지 않다






lt참 고 문 헌gt



표대회 발제문









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보》 34권 2호





















Publishers 123-162








Calif SAGE






- 6 -







전국대도시

(특별광역시)

도

(시군)








여주고 있다




투표 745 797 709

기권 255 203 291

총계 100 (803) 100 (148) 100 (149)


응답자 빈도수









- 7 -

전국 서울경기


상수 192(045) -13(107) 147(043) -050(96)

낙선운동 052(113) -332(149) -260(144) -65(230)

정당요인 089(002) 098(003) 093(002) 099(023)

현직여부 60(093) 380(105) 518(007) 434(108)

다중결정계수(R2) 078 078 090 017


미친 요인분석


다
















낙선대상후보(40) -1135T=51 (p=00001)

비대상후보(123) +272







주하였다


- 8 -













전국 서울경기


절편 -192 (330) -085 (303) -565 (308) -311 (345)

의정평가 002 (001) 002 (001) 004 (001) 004 (001)

낙선선정 -1315(28) -1238(244) -1518(327) -1594(330)

초선요인 519 (218) 064 (242)

96득표차 -034 (006) -030 (016)

영남한나라당 1177 (247)

호남민주당 720 (426)

충청자민련 -858 (388)

F값 1432 1616 2054 1148

다중결정계수(R2) 015 042 040 044

adj R2

014 040 038 040

N 163 163 64 64















- 9 -













































- 10 -



타났다

Ⅳ 맺음말












참고문헌




원 12월



제연구소



1 머리말
































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다














었다










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1) 통상적 참여




14































2) 직접 참여


15


① 후보전술



























게 된다

② 낙선운동




위를 벗어난







16


















4 맺음말




198996lt89 헌마 194gt)














17













기본 원칙












기능을 확대










18


인사고권 강화






재정고권 강화






계획고권 강화



주민참여제도















기 타


19
















선거구 조정





정당참여 보장




















나타났다



1987년 892 1988년 758 1995년 684

1992년 819 1992년 719 1998년 527

1997년 807 1996년 639

2000년 572













21








































13) ibidp29


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수 있는가














중요한 것이다







황 근(선문대)

1 머리말



































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(NAB 1992 67 - 68)













다(황근 2001 참조)






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직하지 않다






lt참 고 문 헌gt



표대회 발제문









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보》 34권 2호





















Publishers 123-162








Calif SAGE






- 7 -

전국 서울경기


상수 192(045) -13(107) 147(043) -050(96)

낙선운동 052(113) -332(149) -260(144) -65(230)

정당요인 089(002) 098(003) 093(002) 099(023)

현직여부 60(093) 380(105) 518(007) 434(108)

다중결정계수(R2) 078 078 090 017


미친 요인분석


다
















낙선대상후보(40) -1135T=51 (p=00001)

비대상후보(123) +272







주하였다


- 8 -













전국 서울경기


절편 -192 (330) -085 (303) -565 (308) -311 (345)

의정평가 002 (001) 002 (001) 004 (001) 004 (001)

낙선선정 -1315(28) -1238(244) -1518(327) -1594(330)

초선요인 519 (218) 064 (242)

96득표차 -034 (006) -030 (016)

영남한나라당 1177 (247)

호남민주당 720 (426)

충청자민련 -858 (388)

F값 1432 1616 2054 1148

다중결정계수(R2) 015 042 040 044

adj R2

014 040 038 040

N 163 163 64 64















- 9 -













































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타났다

Ⅳ 맺음말












참고문헌




원 12월



제연구소



1 머리말
































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다














었다










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1) 통상적 참여




14































2) 직접 참여


15


① 후보전술



























게 된다

② 낙선운동




위를 벗어난







16


















4 맺음말




198996lt89 헌마 194gt)














17













기본 원칙












기능을 확대










18


인사고권 강화






재정고권 강화






계획고권 강화



주민참여제도















기 타


19
















선거구 조정





정당참여 보장




















나타났다



1987년 892 1988년 758 1995년 684

1992년 819 1992년 719 1998년 527

1997년 807 1996년 639

2000년 572













21








































13) ibidp29


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(NAB 1992 67 - 68)













다(황근 2001 참조)






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직하지 않다






lt참 고 문 헌gt



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Calif SAGE






- 8 -













전국 서울경기


절편 -192 (330) -085 (303) -565 (308) -311 (345)

의정평가 002 (001) 002 (001) 004 (001) 004 (001)

낙선선정 -1315(28) -1238(244) -1518(327) -1594(330)

초선요인 519 (218) 064 (242)

96득표차 -034 (006) -030 (016)

영남한나라당 1177 (247)

호남민주당 720 (426)

충청자민련 -858 (388)

F값 1432 1616 2054 1148

다중결정계수(R2) 015 042 040 044

adj R2

014 040 038 040

N 163 163 64 64















- 9 -













































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타났다

Ⅳ 맺음말












참고문헌




원 12월



제연구소



1 머리말
































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다














었다










13



































1) 통상적 참여




14































2) 직접 참여


15


① 후보전술



























게 된다

② 낙선운동




위를 벗어난







16


















4 맺음말




198996lt89 헌마 194gt)














17













기본 원칙












기능을 확대










18


인사고권 강화






재정고권 강화






계획고권 강화



주민참여제도















기 타


19
















선거구 조정





정당참여 보장




















나타났다



1987년 892 1988년 758 1995년 684

1992년 819 1992년 719 1998년 527

1997년 807 1996년 639

2000년 572













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(NAB 1992 67 - 68)













다(황근 2001 참조)






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lt참 고 문 헌gt



표대회 발제문









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보》 34권 2호





















Publishers 123-162








Calif SAGE






- 9 -













































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Ⅳ 맺음말












참고문헌




원 12월



제연구소



1 머리말
































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다














었다










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1) 통상적 참여




14































2) 직접 참여


15


① 후보전술



























게 된다

② 낙선운동




위를 벗어난







16


















4 맺음말




198996lt89 헌마 194gt)














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기본 원칙












기능을 확대










18


인사고권 강화






재정고권 강화






계획고권 강화



주민참여제도















기 타


19
















선거구 조정





정당참여 보장




















나타났다



1987년 892 1988년 758 1995년 684

1992년 819 1992년 719 1998년 527

1997년 807 1996년 639

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(NAB 1992 67 - 68)













다(황근 2001 참조)






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표대회 발제문









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보》 34권 2호





















Publishers 123-162








Calif SAGE






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타났다

Ⅳ 맺음말












참고문헌




원 12월



제연구소



1 머리말
































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다














었다










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1) 통상적 참여




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2) 직접 참여


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① 후보전술



























게 된다

② 낙선운동




위를 벗어난







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4 맺음말




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기본 원칙












기능을 확대










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인사고권 강화






재정고권 강화






계획고권 강화



주민참여제도















기 타


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선거구 조정





정당참여 보장




















나타났다



1987년 892 1988년 758 1995년 684

1992년 819 1992년 719 1998년 527

1997년 807 1996년 639

2000년 572













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다(황근 2001 참조)






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Calif SAGE







1 머리말
































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다














었다










13



































1) 통상적 참여




14































2) 직접 참여


15


① 후보전술



























게 된다

② 낙선운동




위를 벗어난







16


















4 맺음말




198996lt89 헌마 194gt)














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기본 원칙












기능을 확대










18


인사고권 강화






재정고권 강화






계획고권 강화



주민참여제도















기 타


19
















선거구 조정





정당참여 보장




















나타났다



1987년 892 1988년 758 1995년 684

1992년 819 1992년 719 1998년 527

1997년 807 1996년 639

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Calif SAGE






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1) 통상적 참여




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2) 직접 참여


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① 후보전술



























게 된다

② 낙선운동




위를 벗어난







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기본 원칙












기능을 확대










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인사고권 강화






재정고권 강화






계획고권 강화



주민참여제도















기 타


19
















선거구 조정





정당참여 보장




















나타났다



1987년 892 1988년 758 1995년 684

1992년 819 1992년 719 1998년 527

1997년 807 1996년 639

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다(황근 2001 참조)






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보》 34권 2호





















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Calif SAGE






13



































1) 통상적 참여




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2) 직접 참여


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① 후보전술



























게 된다

② 낙선운동




위를 벗어난







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4 맺음말




198996lt89 헌마 194gt)














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기본 원칙












기능을 확대










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인사고권 강화






재정고권 강화






계획고권 강화



주민참여제도















기 타


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선거구 조정





정당참여 보장




















나타났다



1987년 892 1988년 758 1995년 684

1992년 819 1992년 719 1998년 527

1997년 807 1996년 639

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2) 직접 참여


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① 후보전술



























게 된다

② 낙선운동




위를 벗어난







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4 맺음말




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기본 원칙












기능을 확대










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인사고권 강화






재정고권 강화






계획고권 강화



주민참여제도















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선거구 조정





정당참여 보장




















나타났다



1987년 892 1988년 758 1995년 684

1992년 819 1992년 719 1998년 527

1997년 807 1996년 639

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① 후보전술



























게 된다

② 낙선운동




위를 벗어난







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기본 원칙












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인사고권 강화






재정고권 강화






계획고권 강화



주민참여제도















기 타


19
















선거구 조정





정당참여 보장




















나타났다



1987년 892 1988년 758 1995년 684

1992년 819 1992년 719 1998년 527

1997년 807 1996년 639

2000년 572













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수 있는가














중요한 것이다







황 근(선문대)

1 머리말



































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(NAB 1992 67 - 68)













다(황근 2001 참조)






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직하지 않다






lt참 고 문 헌gt



표대회 발제문









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보》 34권 2호





















Publishers 123-162








Calif SAGE






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4 맺음말




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기본 원칙












기능을 확대










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인사고권 강화






재정고권 강화






계획고권 강화



주민참여제도















기 타


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선거구 조정





정당참여 보장




















나타났다



1987년 892 1988년 758 1995년 684

1992년 819 1992년 719 1998년 527

1997년 807 1996년 639

2000년 572













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수 있는가














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1 머리말



































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재정고권 강화






계획고권 강화



주민참여제도















기 타


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선거구 조정





정당참여 보장




















나타났다



1987년 892 1988년 758 1995년 684

1992년 819 1992년 719 1998년 527

1997년 807 1996년 639

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1987년 892 1988년 758 1995년 684

1992년 819 1992년 719 1998년 527

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1992년 819 1992년 719 1998년 527

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