Unia Europejska w przebudowanie | #2 analiza CA KJ

Tomasz F. KrawczykEkspert ds. polityki i prawa europejskiego

W latach 2008–2010 najpierw asystent naukowy Komisji Zdrowia Sejmu RP,a później asystent naukowy ministrów Kancelarii Prezydenta RP. Od 2010 r. ekspert Centrum Europejskiego Natolin oraz redaktor meryto-ryczny periodyku „Nowa Europa. Przegląd Natoliński”. Ekspert strony spo-łecznej w tzw. Komisji Gowina Sejmu RP, powołanej do opracowania zmianw Konstytucji RP w związku z przygotowaniem wejścia Polski do strefy euro.

Unia Europejskaw przebudowie

Wyzwania polskiej polityki

europejskiej po wyborach

Tomasz F. Krawczyk

Spis treści

Streszczenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Dojrzewanie do reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Zmiany już dokonane – Unia podzielona jak nigdy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

Główne projekty przebudowy UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Ocena skutków propozycji reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Polskie milczenie i potrzebne zmiany instytucjonalne . . . . . . . . . . . . . . . 20

Rekomendacje na rzecz nowej polityki europejskiej Polski . . . . . . . . . . . 22

4 Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Analiza 2/2015

Streszczenie

Celem niniejszej analizy jest omówienie wybranych wyzwań dla polskiej po-lityki europejskiej, jakie stawia przed nią obecnie trwająca debata na tematprzyszłego kształtu UE oraz strefy euro. Analiza w pierwszej części pokazujefundamentalne przemiany instytucjonalno-prawne i polityczne, jakie prze-szła Unia Europejska, przede wszystkim unia walutowa, w wyniku kryzysu finansowego. Obraz Unii po kryzysie pokazuje Wspólnotę podzieloną jaknigdy dotąd. W drugiej części omówione zostały plany Komisji Europejskiejw zakresie tzw. dokończenia Unii Gospodarczej i Walutowej oraz propozycjereform, płynących z Niemiec, Francji i Wielkiej Brytanii. Propozycje te odnosząsię do samych fundamentów prawnych i politycznych Unii Europejskiej,i mogą całkowicie na nowo ukształtować relacje pomiędzy państwami strefyeuro oraz pozostającymi – na stałe lub tymczasowo – poza nią. W ostatniejczęści wskazano zarys stanowiska, jakie Polska może zająć wobec propozycjireform UE, a przede wszystkim wskazano, że – inaczej niż dotychczas – Rzecz-pospolita musi zacząć odgrywać aktywną rolę w kształtowaniu debaty wokół przy-szłej UE. Będzie to jednak możliwe tylko wówczas, kiedy wypracujemy własne,oryginalne i uzgodnione z partnerami w regionie pomysły w tym zakresie.

5Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Unia Europejska w przebudowie

Dojrzewanie do reform

Zarówno kolejna odsłona kryzysu w Grecji, jak i obecny kryzys związany z na-pływem niespotykanej wcześniej fali uchodźców z Bliskiego Wschodu do Eu-ropy przysłoniły polskiej opinii publicznej, i niestety także naszej dyplomacji,większe wyzwania, przed jakimi stoi Polska jako członek Unii. Od dłuższegoczasu dojrzewa w najważniejszych stolicach europejskich oraz w instytucjachUE świadomość konieczności głębokiej reformy funkcjonowania Wspólnoty,a obecny kryzys uchodźczy tylko utwierdził, szczególnie rządy w Berlinie i Pa-ryżu, o jej potrzebie.

Nie sposób omówić w tej analizie wszystkich zadań i wyzwań czekają-cych w zakresie polityki europejskiej nowy rząd, ponieważ rozciągają się oneod cyfryzacji, przez unię energetyczną i wdrożenie pakietu klimatycznego, ażpo unię rynków kapitałowych (w perspektywie kilku lat ma nastąpić pełna in-tegracja wszystkich 28 rynków kapitałowych)1. Można jednak wskazać kilkakluczowych spraw, które będą decydować o przyszłym kształcie UE, a w kon-sekwencji o ewentualnych zmianach dla Polski. Zdecydowano się skupić natych potencjalnych reformach instytucjonalnych, które w opinii autora z jed-nej strony będą miały największy wpływ na przyszły kształt instytucjonalnyUnii Europejskiej, a z drugiej mogą zasadniczo zmienić pozycję i wyglądczłonkostwa Polski w UE. Wydaje się, że tymi znaczącymi obszarami są przy-szły sposób funkcjonowania strefy euro, relacja strefy euro z pozostałymiczłonkami UE i organami wspólnotowymi, dokończenie budowania unii ban-kowej, negocjacje z Wielką Brytanią o warunkach jej pozostania we Wspól-nocie oraz umowa o Transatlantyckim Partnerstwie w dziedzinie Handlui Inwestycji (TTIP – Transatlantic Trade and Investment Partnership). Wszystkiete tematy są ze sobą powiązane, co zasadniczo utrudni negocjacje. Całość ne-gocjacji rozegra się w tylko pozornie długim okresie dwóch lat. Już teraz za-prezentowano wiele pomysłów, co do przyszłości Unii i strefy euro, a zostanąone zapewne w najbliższych miesiącach uszczegółowione.


Analiza 2/2015

1 Komisja Europejska jako swoje cele co do stworzenia unii kapitałowej wskazuje:ułatwienie dostępu do finansowania z rynku komercyjnego, zwiększenie liczby podmiotówinwestujących w małe i średnie przedsiębiorstwa, uregulowanie transakcji zamianynależności na papiery wartościowe danego przedsiębiorstwa, dokończenie ram regulacyjnychdla inwestowania długookresowego w infrastrukturę oraz rozwój niepublicznej emisji papierów wartościowych. Por.: P. Toporowski, Unia rynków kapitałowych – duże szanse,wiele niewiadomych, „Biuletyn” nr 32 (1269), Polski Instytut Spraw Międzynarodowych,7.04.2015; Krytyczna analiza propozycji Komisji Europejskiej z punktu widzenia banków

Coraz bardziej prawdopodobne wydaje się, że do zasadniczych zmiantraktatowych dojdzie wcześniej niż planowano (po 2017 r.)2, ponieważ, popierwsze, na 2017 r. premier Cameron zapowiedział przeprowadzenie referendum o przyszłości Wielkiej Brytanii w UE. Po drugie, w 2017 r. we Fran-cji odbędą się wybory prezydenckie, z kolei w Niemczech w tym samym rokuodbędą się wybory do Bundestagu. Chociaż dotychczas szczególnie Francjabyła niechętna zmianom traktatowym w najbliższym czasie, to po kontrower-syjnym wywiadzie francuskiego ministra gospodarki Emmanuela Macrona(nie pojawiło się żadne dementi ze strony rządu lub urzędu prezydenckiego)dla „Süddeutsche Zeitung”, w którym nawoływał do nowego założenia UniiEuropejskiej z silnym rdzeniem w postaci unii walutowej, widać w tym zakre-sie zmianę stanowiska3. Wydaje się zatem, że zarówno prezydent FrancoisHollande, jak i kanclerz Angela Merkelzgodzą się, aby do czasu wyborówprzeprowadzić reformę Unii i strefyeuro, której sami wielokrotnie się do-magali.

Nie bez znaczenia jest oczywiścieto, że Angela Merkel, w związku z kry-zysem uchodźczym, obecnie zmaga sięz największą do tej pory utratą zaufa-nia społecznego i poparcia we własnejpartii. Jednak jeśli uda się jej odzyskaćinicjatywę w samych Niemczech, to skupi się na znalezieniu europejskich roz-wiązań dla przedmiotowego kryzysu. Gdyby kanclerz Merkel udało się dopro-wadzić zarówno do rozwiązania kryzysów uchodźczego i strefy euro, jaki utrzymania Wielkiej Brytanii w Unii, to jej wygrana w wyborach wydaje sięwięcej niż pewna. Przypomnijmy, że m.in. dzięki skutecznie przeprowadzonejreformie lizbońskiej zapewniła Niemcom, poprzez wprowadzenie nowegosystemu podwójnej większości, wzmocnienie wpływu na kształtowanie po-



oraz kas oszczędnościowych por.: Warum Unternehmensfinanzierung nicht ohne Bankenfunktioniert, Genossenschaftsverband Bayern, [online:] https://www.gv-bayern.de/standard/ar-tikel/ gruenbuch-zur-kapitalmarktunion-4370.2 Zmiany traktatowe w tzw. raporcie pięciu przewodniczących zaplanowano na lata2017–2024. J.-C. Juncker, D. Tusk, J. Dijsselbloem, M. Draghi, M. Schulz, Die Wirtschafts-und Währungsunion Europas vollenden, Komisja Europejska, 2015, s. 6.3 E. Macron, Europa neu begründen, interview von Leo Klimm und Christian Wernicke,„Süddeutsche Zeitung”, [online:] http://www.sueddeutsche.de/politik/emmanuel-macron-europa-neu-gruenden-1.2627314?reduced=true.

Od dłuższego czasu dojrzewa

w najważniejszych stolicach

europejskich oraz w instytu-

cjach UE świadomość koniecz-

ności głębokiej reformy

funkcjonowania Unii

lityki UE, a także dzięki efektywnemu (w oczach niemieckiej opinii publicznej)zarządzaniu kryzysowemu w strefie euro biła jeszcze niedawno rekordy po-parcia społecznego.

Zmiany już dokonane – Unia podzielona jak nigdy

Od momentu wybuchu kryzysu finansowo-gospodarczego pod koniec 2008 r.w Unii Europejskiej strefa euro przeszła zasadniczą przebudowę oraz konso-lidację4. Zmiany instytucjonalno-prawne, wprowadzone narzędzia ściślejszejkoordynacji oraz nadzoru gospodarczego (m.in. stworzenie semestru euro-pejskiego – rocznego cyklu koordynacji polityk gospodarczych, funduszu ratunkowego ESM, jednolitego nadzoru bankowego SSM i unii bankowej),jakie powstały od początku kryzysu, najczęściej były konsekwencjami kolej-nych załamań finansowo-gospodarczych i miały przeciwdziałać efekcie do-mina, który doprowadziłby do dezintegracji strefy euro, a w ostateczności dorozpadu Unii. Wbrew pozorom konsolidacja strefy euro wcale nie szła w parzeze wzmocnieniem jedności całej UE. Kryzys i powstałe w jego wyniku narzę-dzia antykryzysowe doprowadziły do najgłębszego w historii Wspólnoty wewnętrznego zróżnicowania. Kolejne akty prawne pogłębiały podział nastrefę euro i pozostałe państwa członkowskie. W tym zakresie należy przedewszystkim wymienić tzw. pakt fiskalny (zawarty jako tradycyjna umowa mię-dzynarodowa, niewchodząca w skład acquis communaire), który zinstytucjo-nalizował szczyty eurogrupy oraz faktycznie umożliwił krajom, których walutąjest euro, wpływać poprzez swoje decyzje na sytuację pozostałych państwczłonkowskich.

Kolejnym potencjalnym narzędziem fragmentaryzacji jest instytucja uniibankowej, która będzie jeszcze rozwijana. Na koniec należy wspomnieć o jed-nej fundamentalnej zmianie, jaka dotyczy sposobu funkcjonowania Europej-skiego Banku Centralnego (EBC). EBC był projektowany na wzór BankuFederalnego Republiki Federalnej Niemiec z mandatem ograniczonym doemisji wspólnej waluty i utrzymaniem stabilności cen, a więc utrzymaniemwyznaczonych celów inflacyjnych. Dzisiaj mandat EBC, wcześniej ograniczonydo tradycyjnych narzędzi polityki monetarnej, powiększył się o pole politykifinansowej poprzez prowadzenie przez bank centralny bardzo aktywnej po-lityki antykryzysowej w niespotykanej dotychczas skali. Często tylko dziękiinterwencjom EBC udało się kupić strefie euro i poszczególnym państwom


Analiza 2/2015

4 Szczegółową analizę przebudowy strefy euro od 2009 r. por. w M.A. Cichocki, Uniaw Unii? Strefa euro w przebudowie, „Nowa Europa. Przegląd Natoliński” 2015, nr specjalny 2.

członkowskim czas na zapanowanie nad sytuacją i odzyskanie możliwości re-finansowania się na rynkach finansowych. Przykładem niech będzie zastoso-wanie przez EBC ograniczonego programu skupu obligacji państwowych SMP(SMP – Securities Markets Programme, którego następcą jest nieograniczonyprogram OMT – Outright Monetary Transactions), który co prawda w 2010 r.uspokoił na chwilę rynki finansowe, ale był w świetle prawa europejskiegonielegalny, co przyznał podczas rozprawy w 2013 r. przed Federalnym Try-bunałem Konstytucyjnym (FTK) ówczesny niemiecki członek zarządu EBC JörgAsmussen, a co wciąż pozostaje bez konsekwencji (postępowanie w tym za-kresie nadal toczy się przed FTK)5. Następnym rozszerzeniem kompetencji –w istocie też mandatu – jest oddanie EBC nadzoru makroostrożnościowego(nad system bankowym).

RyS. 1. NOWE ZADANIA EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO.

Żródło: Konsekwencje przystąpienia Polski do unii bankowej, Instytut Badań nad Gos-

podarką Rynkową, Gdańsk 2014, s. 34.

Główne projekty przebudowy UE

Niezależnie od kolejnych zmian instytucjonalno-prawnych, a także w związkuz następnymi odsłonami greckiego kryzysu, zarówno wśród europejskich po-



5 Notatki autora, który był obserwatorem rozprawy w dniach 11–12.06.2013 r.

lityków (przede wszystkim we Francji i w Niemczech), jak i wśród rozmaitychekspertów dojrzewała opinia, że strefa euro, a w konsekwencji cała UE, wy-maga kolejnej zasadniczej reformy. W trakcie szczytu strefy euro 24 paździer-nika 2014 r. zlecono przygotowanie raportu, który miał wskazać narzędziaściślejszej i sprawniejszej koordynacji i konwergencji Unii Gospodarczej i Wa-lutowej. W wyniku tego został w czerwcu 2015 r. zaprezentowany tzw. raportpięciu przewodniczących (Rady Europejskiej, Komisji Europejskiej, grupyeuro, EBC i Parlamentu Europejskiego) o dokończeniu budowy Unii Gospo-darczej i Walutowej.

Raport proponuje działania w trzech etapach. W ramach pierwszego,który ma się rozpocząć jeszcze w 2015 r., a zakończyć w 2017 r., autorzy ra-portu postulują poprzez zmiany w prawie wtórnym UE działania na rzecz peł-nej unii gospodarczej (większa konwergencja oraz praca na rzecz wzrostui inwestycji), unii finansowej (w tym uruchomienie unii rynków kapitałowychi dokończenie budowy unii bankowej), unii fiskalnej (stworzenie europejskiejrady fiskalnej, która opiniowałaby, biorąc pod uwagę zalecenia gospodarcze

i fiskalne UE, budżety narodowe) orazwiększej sprawozdawczości, kontrolii sprawności zarządzania (rozbudowasemestru europejskiego oraz podzie-lenie go na etap narodowy i europej-ski, zwiększenie roli eurogrupy, w tymprzewodniczącego grupy, dążenie dowspólnej reprezentacji eurogrupy na zewnątrz UE). Z kolei w latach2017–2024/2025 miałoby dojść –

zdaniem autorów – do zmian traktatowych, m.in. stworzenia urzędu europej-skiego skarbnika (European Treasury) oraz implementacji do prawa europej-skiego traktatu o ustanowieniu Europejskiego Mechanizmu Stabilności (ESM –European Stability Mechanism), który funkcjonuje dzisiaj poza prawem euro-pejskim, na zasadzie tradycyjnej umowy międzynarodowej. Należy jednakw tym miejscu zaznaczyć, że przyjęty w raporcie timeline wydaje się małorealistyczny. Nie mniej jednak pokazuje, że Komisja Europejska zamierzaw kilku kluczowych obszarach osiągnąć realne postępy jeszcze w tej kadencji.

Poza propozycjami wynikającymi z raportu przewodniczących należyprzede wszystkim zwrócić uwagę na pomysły pochodzące z Paryża, Berlinai Londynu. Prezydent Francji Francois Hollande postuluje powołanie oddziel-nego parlamentu dla przedstawicieli państw strefy euro, stworzenie własnego


Analiza 2/2015

Kryzys i powstałe w jego wy-

niku narzędzia antykryzysowe

doprowadziły do najgłębszego

w historii Wspólnoty we-

wnętrznego zróżnicowania

budżetu i powołanie swego rodzaju rządu gospodarczego dla unii walutowej.Podkreśla on również, że szczegóły pakietu reform są przygotowywane w ści-słej współpracy z Berlinem i zostaną przedstawione jesienią tego roku. Należyjednak zauważyć, że wszystkie trzy propozycje wymagają zmiany traktatów,co ostatnio akcentowały służby prawne niemieckiego Bundestagu6. Co więcej,już obecne narzędzia koordynacji gospodarczej budzą wątpliwości wybitnychekspertów co do zgodności z prawem europejskim i np. niemieckim prawemkonstytucyjnym7.

Szczególnie płodnym autorem pomysłów na reformę strefy euro i UE jestjeden z najbardziej wpływowych europejskich polityków – WolfgangSchäuble, niemiecki minister finansów. Postuluje, jak wcześniej np. HermanVan Rompuy, powołanie oddzielnego budżetu dla krajów unii walutowej. Budżet strefy euro miałby dysponować środkami, które pochodzą z krajowychwpływów z podatku obrotowego lub dochodowego (kraje członkowskie mia-łyby przekazywać określony procent wpływów do wspólnego budżetu)8. Bu-dżetem miałby dysponować oddzielnie powołany europejski ministerfinansów lub urząd skarbu, o którym wspomina także raport przewodniczą-cych. Należy zaznaczyć, że w tym samym czasie pod przewodnictwem byłegopremiera Włoch i komisarza UE Mario Montiego pracuje grupa wysokiegoszczebla, której zadaniem jest przygotowanie propozycji zmian w zakresiestruktury dochodów własnych budżetu UE. Wstępne pomysły grupy wyso-kiego szczebla zmierzają w podobnym kierunku jak projekt niemieckiego mi-nistra finansów.

W lecie tego roku Schäuble zaproponował, rozgraniczenie politycznejdziałalności Komisji Europejskiej, jak aktywny udział w negocjacjach z Grecją,od roli strażnika traktatów. Należy, jego zdaniem, wyprowadzić przedmiotowekompetencje KE do niezależnych agencji unijnych, które byłyby wzorowanena niemieckim federalnym urzędzie antymonopolowym. Wspiera tym samympomysł obecnego przewodniczącego Komisji Europejskiej, który w przemó-wieniu inauguracyjnym (i wielokrotnie później) powiedział: „Komisja nie jestkomitetem technokratów składającym się z utalentowanych wyższych urzęd-



6 W. Mussler, Umbau der Währungsunion stößt an rechtliche Grenzen, „Frankfurter Allgemeine Zeitung”, [online:] http://www.faz.net/aktuell/politik/europaeische-union/der-umbau-der-waehrungsunion-stoesst-an-rechtliche-grenzen-13784206.html.7 U. di Fabio, Die Zukunft einer stabilen Wirtschafts- und Währungsunion. Verfassungs-sowie europarechtliche Grenzen und Möglichkeiten, Monachium 2013, s. 39.8 Angebliche Pläne für neue Eurosteuer, „Frankfurter Allgemeine Zeitung”, [online:]http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/finanzpolitik-angeblich-plaene-fuer-neue-euros-teuer-13719905.html.

ników wypełniających instrukcje innych instytucji. Komisja jest tworem poli-tycznym. Chcę, żeby była bardziej polityczna. Będzie bardzo polityczna”9. Jed-nak Jean-Claude Juncker, inaczej niż Schäuble, chciałby przy tym zachowaćobecne kompetencje KE. Ewentualne wyprowadzenie tych kompetencji doniezależnej agencji nie tylko osłabi Komisję Europejską, ale przede wszystkimwzmocni państwa członkowskie, ponieważ trudniej jej będzie niż KE zmusićpaństwa członkowskie do przestrzegania normy rynku wewnętrznego, o cow istocie może Schäublemu chodzić.

Kolejne pomysły ministra Schäublego odnoszą się do unii bankowej, niezwykle ważnego narzędzia antykryzysowego strefy euro. Jednym z ele-mentów unii bankowej ma być wspólnotowa gwarancji depozytów. Zdecydo-

wanym przeciwnikiem tego pomysłu jestwłaśnie niemiecki minister finansów, któryw non-paper przedłożonym na nieformal-nym posiedzeniu eurogrupy 12 wrześniabr. jako warunków dla ewentualnej zgodyNiemiec na gwarancję depozytów doma-gał się utworzenia tzw. mechanizmu upad-łości państw (souvereign debt restructuring

procedure) oraz wypełnienia wszystkich zobowiązań dotyczących stworzeniarealnego mechanizmu uporządkowanej likwidacji banków wraz z oddzielnymfunduszem10. W tym samym dokumencie niemieckie ministerstwo finansówsugeruje opcjonalne wyjęcie nadzoru makroostrożnościowego z Europej-skiego Banku Centralnego.

Na tym jednak nie koniec, w wystąpieniu wygłoszonym na zaproszeniewiceprzewodniczącej Komisji Europejskiej ds. budżetu Kristaliny Georgiewpodczas konferencji EU Budget focused on results Schäuble zaproponował głęboką reformę budżetu Unii Europejskiej. Sugerował on, aby w przyszłościwydawać środki unijne przeznaczone na projekty inwestycyjne o ogólnoeu-ropejskim znaczeniu w oderwaniu od narodowych interesów i budżetów. Po-nadto zaproponował przesunięcie środków polityki spójności oraz z częścipolityki rolnej – propozycja przesunięcia tylko części środków wydaje się ewi-dentnym ukłonem w stronę Francji – na realizację określonych reform i pro-jektów, wynikających z corocznych rekomendacji Komisji Europejskiej.


Analiza 2/2015

Opozycja między propozy-

cjami brytyjskimi a nie-

mieckimi i francuskimi

jest tylko pozorna

9 J.-C. Juncker, Nowy początek dla Europy: Mój program na rzecz zatrudnienia, wzrostu,sprawiedliwości oraz zmian demokratycznych. Wytyczne polityczne na następną kadencjęKomisji Europejskiej, Strasburg 2014, s. 16.10 The EMU needs a stronger Banking Union, but must get it right, non-paper, 08.09.2015.

Można się w tym miejscu zapytać, co łączy propozycje odnoszące się litylko do strefy euro z postulatem głębokiej reformy budżetu UE. Schäublew wywiadzie udzielonym „Frankfurter Allgemeine Zeitung” powiedział, żenależy na nowo przemyśleć relacje pomiędzy strefą euro a pozostałymi kra-jami UE. Słychać w tym echa jego dawniej idei rdzenia Europy. Współczesneformy aktualizacji tej idei zostaną poniżej jeszcze omówione.

Zanim przejdziemy dalej, należy zauważyć, że wraca wielokrotnie wcześ-niej już podnoszony pomysł powołania drugiej izby Parlamentu Europej-skiego lub oddzielnego parlamentu dla krajów strefy euro. Niestety, pod tympodpisał się swego czasu również ówczesny minister spraw zagranicznychRP Radosław Sikorski, nie dostrzegając, że podział PE na dwie izby będzie ko-lejnym krokiem w kierunku dalszej fragmentyzacji Unii11.

Ocena skutków propozycji reform

Zasadnicza część pomysłów przedstawionych wyżej nie dziwi, ponieważwszystkie te propozycje, poza zmianą kompetencji KE i stworzeniem nowychunijnych agencji, były od początku kryzysu wielokrotnie prezentowane przezprzedstawicieli Komisji Europejskiej oraz niemieckich i francuskich politykówjako recepta na sprawniejsze funkcjonowanie strefy euro. Równie często nawoływano do ponownego zdefiniowania stosunków pomiędzy UE a uniąwalutową.

Tym razem debata wokół reform nie ograniczy się tylko do festiwalu po-mysłów, ale będzie miała swoje konsekwencje w jesiennej debacie instytu-cjonalnej o reformach traktatowych Unii Europejskiej. Impulsem do podjęciarealnych kroków do reformy UE jest zarówno obawa wielu europejskich po-lityków, że projekt „coraz głębiej integrującej się Unii” (ever closer union)może się nie powieść. Co więcej, Unia niejako zostaje zmuszona do debatyo reformach traktatowych, ponieważ premier David Cameron systematyczniew tym roku podkreślał, że tylko zgoda na określony przez Wielką Brytanię pa-kiet reform będzie podstawą do wydania przez rząd pozytywnej rekomenda-cji dla Brytyjczyków podczas referendum na temat ewentualnego dalszegoczłonkostwa Wielkiej Brytanii w UE. Oficjalne stanowisko Wielkiej Brytaniizostało przedstawione 10 listopada w liście premiera Camerona do przewod-niczącego Rady Europejskiej Donalda Tuska. List, poza ponownym podkreśle-



11 Raport końcowy Grupy Refleksyjnej ds. Przyszłości Unii Europejskiej ministrów SZAustrii, Belgii, Danii, Francji, Hiszpanii, Holandii, Luksemburga, Niemiec, Polski, Portugaliii Włoch, 17.09.2012 r.

niem, że tylko spełnienie żądań Wielkiej Brytanii będzie podstawą dla rząduCamerona, aby zarekomendować Brytyjczykom pozostanie w UE, wymieniabardzo konkretne działania i reformy:

1. Wprowadzenie prawa weta oraz mechanizmu, który zabezpieczy interesypaństw spoza strefy euro przed nadmiernymi wpływami strefy euro napolitykę całej Wspólnoty.

2. Uwolnienie jednolitego rynku, wzmocnienie jego mechanizmów, uwol-nienie kapitału oraz redukcja niepotrzebnych regulacji rynku.

3. Zasada ever closer union nie będzie w przyszłości dotyczyć WielkiejBrytanii. Zobowiązanie to powinno mieć wymiar prawnie wiążący i byćniewzruszalne.

4. Wprowadzenie mechanizmu „czerwonej kartki”, w którym grupa parla-mentów narodowych może zablokować wejście w życie niepożądanychuregulowań prawnych.

5. UE musi zacząć wreszcie stosować się do zasady subsydiaryzmu.6. Wielka Brytania oczekuje zapewnienia, że UE w przyszłości będzie

w pełni respektować protokół JHA (Justice and Home Affairs).7. Obywatele przyszłych nowych państw członkowskich zostaną objęci

swobodą przepływu osób dopiero wtedy, kiedy ich gospodarki zbliżąsię do poziomu rozwoju pozostałych członków.

8. Obywatele Unii Europejskiej uzyskają w przyszłości dostęp do angiel-skiego systemu zabezpieczeń społecznych dopiero po 4 latach wpła-cania do tegoż systemu.

Ten prawdopodobny pakiet żądań Londynu nie jest zaskoczeniem, jeślispojrzymy na to, co Cameron mówił wielokrotnie podczas tegorocznych wizytw europejskich stolicach12. Jednak nic poza deklaracją gotowości rozmówo brytyjskich oczekiwaniach Cameron na grudniowym szczycie UE dostać niemoże. Wprowadzenie systemu „czerwonej kartki” jest oczywistym pomniej-szeniem kompetencji Unii Europejskiej w stosunku do stanu obecnego, couruchamia zwykłą procedurę zmiany traktatów, określoną w art. 48 Traktatuo Unii Europejskiej (TUE). W istocie mielibyśmy do czynienia z kompletnienowym modelem stanowienia i funkcjonowania prawa europejskiego orazuprawnień parlamentów narodowych, co z kolei wymaga zmiany zarównoTUE, jaki i Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Ostatni postulat Lon-dynu jest na tyle nieokreślony, że w tym momencie trudno powiedzieć na


Analiza 2/2015

12 Szczegółowe omówienie: M. Emerson, Cameron’s `renegotiations` (or Russianroulette) with the EU. An interim assessment, CEPS Working Document No. 413, 2015.

czym w istocie polega. Jednak gdyby miał dotyczyć reorganizacji instytucjo-nalnej i uprawnień instytucji, to i w tym przypadku zastosowanie ma zwykłaprocedura zmiany traktatów. Uruchamia to niezwykle długi proces prawo-dawczy, który zgodnie z art. 48 TUE przebiega następująco:

1. Rada Europejska, po konsultacji z Parlamentem Europejskim, podejmujedecyzję o rozpatrzeniu proponowanych zmian. Wówczas przewodni-czący Rady (Donald Tusk) zwołuje konwent złożony z przedstawicieliparlamentów narodowych, szefów państw lub rządów państw człon-kowskich, Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej.

2. Wydaje się jednak bardziej prawdopodobne, że Rada Europejska, abyskrócić proces negocjacji reformtraktatowych, który w przypadkukonwentu mógłby trwać bardzodługo, skorzysta z uprawnienia,by po uzyskaniu zgody Parla-mentu Europejskiego zdecydo-wać o niezwoływaniu konwentu.

3. Wówczas Rada Europejska okre-śla mandat Konferencji przedsta-wicieli rządów państw członkow-skich.

4. Konferencję przedstawicieli rzą-dów państw członkowskich zwo-łuje przewodniczący Rady w celuuchwalenia za wspólnym porozumieniem zmian, jakie mają zostać do-konane w Traktatach.

Negocjacje poszczególnych zmian traktatowych odbywają się na etapiepomiędzy decyzją o rozpatrzeniu zmian przez Radę Europejską a określeniemprzez nią mandatu Konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich.

Choć dzięki brytyjskim żądaniom po raz pierwszy będziemy mieli praw-dopodobnie do czynienia z uruchomieniem procedury zmiany traktów, tomożna już teraz wykluczyć, że nastąpi to nie wcześniej niż w pierwszej poło-wie 2016 r.

Mogłoby się wydawać, że z jednej strony propozycje Berlina, Paryża i in-stytucji unijnych, a z drugiej Londynu, są przeciwstawne, ponieważ pomysłyzarówno strony francusko-niemieckiej, jak i instytucji unijnych skupiają sięna pogłębieniu integracji i dalszej konsolidacji w strefie euro. Natomiast po-



Cierpliwość i wyrozumiałość

sędziów niemieckiego Fede-

ralnego Trybunały Konstytu-

cyjnego, którzy jak na razie

zawsze ostatecznie uznawali

zgodność mechanizmów anty-

kryzysowych z ustawą zasad-

niczą Niemiec, się kończy

mysły Brytyjczyków polegają na cofnięciu lub nowym uporządkowania tychunijnych kompetencji, które mogłyby dotyczyć w zasadzie tylko państw nie-będących członkami unii walutowej. Opisana opozycja jest jednak tylko po-zorna, ponieważ brytyjskie stanowisko uruchamia proces zmian traktatowych,który jest także drugiej stronie na rękę, gdyż nie ma możliwości wprowadze-

nia w życie zasadniczej części pomy-słów francusko-niemieckiego duetubez poważnych zmian traktatowych.Wiedzą o tym szczególnie niemieccypolitycy, którzy musieli się w trakciekryzysu strefy euro wielokrotnie tłu-maczyć ze swoich decyzji przed Fede-ralnym Trybunałem Konstytucyjnymw Karlsruhe (np. w sprawie powołaniai funkcjonowania Europejskiego Me-chanizmu Stabilności). Wiedzą onirównież, że cierpliwość i wyrozumia-łość sędziów, którzy – jak na razie – za-wsze ostatecznie uznawali zgodność

mechanizmów antykryzysowych z ustawą zasadniczą Niemiec, się kończą13.Wydaje się, że tym razem wszyscy chętnie skorzystają z szansy zmiany trak-tatów, jaka otwiera się dzięki brytyjskim propozycjom.

Zarówno ujawnione przez „The Telegraph” żądania Wielkiej Brytanii, jaki np. pomysły Berlina i Paryża pokazują, że istnieje oczekiwanie nowego po-rządku instytucjonalno-prawnego UE i strefy euro. Jednak kiedy Londyn chcepoprzez swoje propozycje wzmocnić własną niezależność w stosunku do Brukseli, to sugestie płynące ze strefy euro są w istocie realizacją starego po-mysłu Wolfganga Schäublego, który w latach dziewięćdziesiątych wspólniez Karlem Lamersem, proponował utworzenie różnych kręgów integracji wrazz silnym rdzeniem Europy. Ostatnio do tego pomysłu powrócił najbardziejwpływowy niemiecki historyk idei Herfried Münkler, którego posłuch rozciągasię daleko poza sferę akademicką (m.in. był przez wiele lat oficjalnym doradcą


Analiza 2/2015

13 Było to aż nadto widoczne po nie tylko treści, ale przede wszystkim po toniepytania prejudycjalnego, jakie w sprawie programów SMP i OMT oraz Europejskiego Me-chanizmu Stabilności Federalny Trybunał Konstytucyjny wystosował do Trybunału Spra-wiedliwości Unii Europejskiej. FTK jednoznacznie wskazał, że nawet jeśli TSUE uznazgodność z prawem europejskim, to zachowuje sobie prawo ostatecznego głosu. TSUEzgodnie z przewidywaniami uznał zgodność przedmiotowych narzędzi. Obecnie czekamyna ostateczny wyrok FTK. BVerfG, 2 BvE 13/13 vom 14.01.2014, Rn. (1-24).

Kiedy Londyn chce poprzez

swoje propozycje wzmocnić

własną niezależność w sto-

sunku do Brukseli, to suges-

tie płynące ze strefy euro są

w istocie realizacją starego

pomysłu utworzenia różnych

kręgów integracji

Schäublego). Postuluje on utworzenie na podstawie traktatów twardego rdze-nia Europy wraz ze wspólnymi strukturami politycznymi i społeczno-ekono-micznymi. Całość miałaby się przede wszystkim opierać o ustalone regułyprawne, a nie wspólny rząd, którego powstanie jest fikcją polityczną. Do rdze-nia – zdaniem Münklera – miałyby należeć Niemcy, Francja, Belgia, Holandiai Luksemburg. Z kolei Włosi będą musieli podjąć decyzję, czy chcą być częściąrdzenia i funkcjonować według określonych zasad14. Można uznać, że propo-zycja Münklera jest zbyt daleko idąca i politycznie nie do zrealizowania, bow istocie oznacza podział strefy euro na kręgi, a nawet jej rozpad. Dzieje siętak, ponieważ skoro tylko określona część członków obecnej unii walutowejma być sygnatariuszami nowych traktatów założycielskich rdzenia Europy, tojego założenie może się odbyć tylko poprzez rozpad obecnej strefy euro lubpoprzez wyjście pozostałych państw niesygnatariuszy do jakiegoś rodzaju strefyeuro II.

Propozycje Münklera pozwalają się domyślać kierunku, w jakim będązmierzać postulaty Berlina, a mianowicie w stronę centralizacji zarządzaniaza pomocą jasno określanych reguł prawnych. Oznacza to, że będziemy mielido czynienia już nie tylko z asymetrycznym rozwojem instytucjonalnym we-wnątrz UE i dalszym umocnieniem kręgów integracji, ale również ze zdecy-dowanym rozwodnieniem Wspólnoty, w której „pływa” instytucjonalnie,finansowo i prawnie skonsolidowana wyspa unii walutowej.

Jeśli dzisiaj, mimo wszystkich zmian po kryzysowych, zasadnicze decyzjenadal podejmuje cała Unia, to w scenariuszu „Europy rdzenia” będzie dokład-nie odwrotnie. Wraz z propozycjami brytyjskimi otrzymujemy model kilkukręgów integracyjnych. W pierwszym kręgu znajduje się instytucjonalno--prawnie i gospodarczo skonsolidowana strefa euro w aktualnym składzie(obecnie istnieje za mało przesłanek, aby – jak Münkler – zakładać świadomedoprowadzenie do dezintegracji strefy euro). W drugim – kraje, które podjęływysiłek reform strukturalnych i w możliwym do przewidzenia czasie zamie-rzają przyjąć euro (w tym kręgu ze względu na konieczną konwergencjęw mniejszym lub większym stopniu, zależnie od etapu zbliżania się do strefyeuro, będą obowiązywać reguły i zasady funkcjonujące w pierwszym kręguintegracji). Trzeci krąg składa się z krajów, dla których reguły i zasady funk-cjonowania obowiązują o tyle, o ile wyrażą na nią zgodę poszczególne parla-menty narodowe.



14 H. Münkler, Wir brauchen ein Kerneuropa, interview von A. Widmann, „BerlinerZeitung”, [online:] http://www.berliner-zeitung.de/kultur/interview-mit-herfried-muenkler-zur-griechenlandkrise-wir-brauchen-ein-kerneuropa-,10809150,31222102.html.

TABELA 1. MNIEJSZOśCI BLOKUJąCE PRZED 2014 R. I W LATACH 2014-2017 (WG STARyCH REGUł

MNIEJSZOśCI BLOKUJąCE Były OBLICZANE W LICZBACH CAłKOWITyCH – LICZBA MANDATóW – WG NOWyCH

REGUł PROCENTOWO – CZTERy PAńSTWA REPREZENTUJąCE CO NAJMNIEJ 36% LUDNOśCI UE).

Według starych zasad koalicja państw posiadających 91 głosów lub reprezentujących38% populacji Unii Europejskiej była konieczna do uzyskania mniejszości blokującej.

Natomiast wedug nowych zasad jest ona możliwa przy udziale minimum czterechpaństw, które reprezentują co najmniej 36% populacji Unii Europejskiej.

Żródło: A new decision-making framework in Council, New Council voting rules. Analy-

sis & Insights, FleishmanHillard, październik 2014, s. 3.

Nawet jeśli nakreślony scenariusz uznać za „scenariusz maksimum”, tonie sposób nie zauważyć, że każdy z prezentowanych przez przedstawicielipaństw strefy euro postulatów zdecydowanie osłabia znaczenie państwspoza unii walutowej. Wpływ krajów strefy euro w instytucjach unijnych jestjuż nieproporcjonalnie duży (m.in. poprzez zdolność strefy euro do tworzeniamniejszości blokujących w Radzie Unii Europejskiej)15, a po potencjalnych re-


Analiza 2/2015

formach będzie jeszcze większy. Wektor tych zmian wydaje się sprzeczny zestanowiskiem Wielkiej Brytanii, ponieważ dzięki swoim propozycjom możez jednej strony odzyskać swoją podmiotowość w stosunku do UE, a z drugiejzachować swój wpływ na nią. Sprzeczność tych żądań już kilkakrotnie pod-noszono16 i będzie ją niezwykle trudno pokonać. Można sobie wyobrazić takiepowiązanie poszczególnych kręgów integracyjnych, gdzie stopień obowiązy-wania reguł i zasad będzie zależny od zgody kraju członkowskiego i bliskoścido rdzenia europejskiego. W rdzeniu Europy i w krajach kandydujących dostrefy euro obowiązywanie reguł i zasad będzie ścisłe, ale już w ostatnimkręgu będzie dużo bardziej elastyczne.

Wróćmy do analizy skutków propozycji przebudowy UE. Powołanie dru-giego parlamentu znacząco osłabi rolę i wpływ Parlamentu Europejskiego,a wręcz może go sprowadzić do poziomu sprawczości Zgromadzenia Parla-mentarnego Rady Europy. Z kolei powołanie rządu gospodarczego strefy euroi wyprowadzenie niektórych kompetencji z KE zagraża roli Komisji jako inte-gratora i pomostu pomiędzy nowymi i starymi członkami, a w konsekwencjiprowadzi do jej znaczącego osłabienia. Jest to o tyle istotne, że gdyby polskadyplomacja skuteczniej oddziaływała na obie instytucje, to mogłyby one byćprzydatnym narzędziem wpływania na niekorzystne decyzje kierunkowe po-dejmowane przez przywódców europejskich. W przypadku Komisji Europej-skiej wymaga to działania na bardzo wczesnym etapie pracy, tj. jeszcze zanimpojawi się pierwszy komunikat Komisji, że podejmuje prace nad określonymproblemem lub nowelizacją aktu prawnego. Natomiast poprzez ParlamentEuropejski Polska będzie mogła o tyle skutecznie oddziaływać, o ile w zde-cydowanie większym stopniu skoncentruje działania polskich posłów zewszystkich ugrupowań.

Utworzenie nowego budżetu będzie mieć konsekwencje w postacizmniejszenia wpłat z państw strefy euro do ogólnego budżetu Unii. Już przynegocjacji obecnych wieloletnich planów finansowych próbowano zmniej-szyć ich objętość, a w drodze kompromisu zgodzono się na utrzymanie po-ziomu finansowania za cenę zwiększenia ilości działań i projektów UE (wgzasady tyle samo za więcej). Będzie miało to istotne znaczenie dla Polski, po-



15 Analizę, jak poprzez oddzielne instytucje i mechanizmy głosowania strefa eurowpływa na pozostałe kraje UE, por. np. w: N. von Ondarza, Na drodze do unii w Unii. Instytu-cjonalne następstwa zróżnicowanej integracji w ramach strefy euro dla UE, „Nowa Europa.Przegląd Natoliński” 2013, nr 3, s. 132–162.16 Por.: J. Janning, M. Lafont Rapnouil, Avoiding a Pyyrhic victory for Cameron, EuropeanCouncil on Foreign Relations, [online:] http://www.ecfr.eu/article/commentary_avoiding_a_pyrrhic_victory_for_cameron4067.

nieważ musi się ona przygotować do sytuacji, w której po 2020 r. może zostaćpłatnikiem netto, czego nie da się dzisiaj wykluczyć. Zatem należy się na takipotencjalny scenariusz przygotować

Bez wpływu na nadchodzącą debatę nie pozostanie także obecny kryzysuchodźczy, podczas którego wyraźnie widać trudności w utrzymaniu jednościeuropejskiej oraz w znalezieniu wspólnego stanowiska wszystkich państwunijnych. W obliczu kolejnego wielkiego kryzysu, po kryzysie finansowo--fiskalnym, Unia znowu działa zbyt wolno.

Ostatnim projektem, o którym należy jeszcze wspomnieć i który będziemiał fundamentalny wpływ nie tylko na gospodarkę całej UE, ale także na

układ sił w ramach Wspólnoty, są nego-cjacje umowy o wolnym handlu i inwe-stycji pomiędzy Stanami Zjednoczonymii Unią Europejską (TTIP). Gdyby w ramachTTIP doszło do likwidacji tzw. barier nie-taryfowych, to zmieni ona, jak żadne innedotychczasowe wydarzenie, strukturęhandlu wszystkich krajów Unii (np.w przypadku likwidacji barier nietaryfo-wych prognozowany wzrost handlu po-

między Stanami Zjednoczonymi i Niemcami to aż 90%!) przy jednoczesnymosłabieniu wzajemnego handlu pomiędzy krajami UE17.

Polskie milczenie i potrzebne zmiany instytucjonalne

Zastępcze dyskusje wokół członkostwa Polski w strefie euro czy kryzysu grec-kiego oraz wręcz amatorskie zachowanie18 w sprawie kryzysu uchodźczegospowodowały, że ważna europejska debata toczy się po raz kolejny bez pod-miotowego pomysłu na przyszłość Unii ze strony naszego kraju. Zadanie,które czeka na naszą dyplomację po jesiennych wyborach parlamentarnychjest niezwykle trudne. Wobec sporych wyzwań stojących przed Polską należyzastanowić się nad nową strukturą polskiej polityki europejskiej.


Analiza 2/2015

17 Szczegółowy raport o zmianach, jakie TTIP wywoła w europejskim handlu, por.:G. Felbermayr, B. Heid, S. Lehwald, Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft(THIP). Wem nutzt ein Freihandelsabkommen?, Bertelsmann Stiftung, Gütersloh 2013.18 T.F. Krawczyk, Kryzys imigracyjny był dla Polski szansą na awans polityczny. Zmarno-waliśmy ją, Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego, [online:] http://cakj.pl/2015/09/21/kryzys-migracyjny-byl-dla-polski-szansa-na-awans-polityczny-zmarnowalismy-ja/.

Postulaty Berlina idą

w stronę centralizacji za-

rządzania Unią za pomocą

jasno określanych reguł

prawnych

Niestety, były mister spraw zagranicznych Radosław Sikorski doprowa-dził do likwidacji diamentu polskiej dyplomacji, jakim był Urząd Komitetu In-tegracji Europejskiej (UKIE)19. Odbudowa w krótkim czasie tak ogromnegozasobu eksperckiego jest niemożliwa. Niemniej jednak należy zastanowić sięnad wzmocnieniem i usprawnieniem wewnętrznych mechanizmów koordy-nacyjnych polskiej polityki europejskiej oraz nad nad odbudową zasobu eks-perckiego, jakim dysponował UKIE. Szczególnie w czasach zasadniczychzmian w Unii Europejskiej sprawny mechanizmy koordynacyjne oraz wydaj-nie pracujący zespół ekspercki są warunkiem sine qua non współtworzenia –dla dobra Polski – przyszłości Unii Europejskiej.

Rekomendacje na rzecz nowej polityki europejskiej Polski

W ramach debaty o przyszłym kształcie UE nowy minister (sekretarz stanu)powinien partnerom europejskim przypomnieć oczywistą rzecz, czyli to, żePolska jest dla UE i NATO systemowo ważnym elementem obu układów poli-tycznych, dlatego nie będzie i nie może działać według strategii państwa pe-ryferyjnego20. Ponadto, należy szczególnie naszym partnerom w Berlinieprzypomnieć, że jesteśmy dla nich koniecznym obszarem stabilności w sensiegospodarczym i polityki bezpieczeństwa, co powinno być uzasadnieniemmiejsca dla Polski przy stole negocjacyjnym o przyszłości UE i strefy euro.Ma to także dla nas konsekwencje, do których zaliczymy potrzebę bardzoszybkiego wypracowania szczegółowego i spójnego pomysłu na naszą dalsząobecność w UE i nasz stosunek wobec strefy euro.

Na początek nowy minister (sekretarz stanu) powinien zaproponowaćwyjście z obecnej dychotomii w debacie wokół reform UE, w ramach którejjedne reformy dotyczą państw strefy euro, a drugie pozostałych. Wbrew eu-rosceptycznym głosom nie może być przy tym mowy o sensownym naślado-waniu przez Polskę strategii brytyjskiej. Jeśli Wielka Brytania może sobiew pewnym stopniu pozwolić na uniezależnienie się od UE (chociaż nie na



19 Projekt ustawy budził liczne kontrowersje prawne. Pierwszy projekt ustawy jeszczezanim trafił do Sejmu otrzymał negatywną opinię Rady Legislacyjnej. Także drugi,poprawiony, projekt został przez niektórych ekspertów sejmowych negatywnie oceniony.Por. opinię Rady Legislacyjnej: [online:] http://radalegislacyjna.gov.pl/dokumenty/opinia-z-27-pazdziernika-2007-r-o-projekcie-ustawy-o-rzadowym-systemie-koordynacji-spraw;Ekspertyzy Biura Analiz Sejmowych dotyczące drugiego projektu: [online:]http://orka.sejm.gov.pl/rexdomk6.nsf/Opdodr?OpenPage&nr=1614.20 Bardzo ciekawe rozważenia scenariuszowe co do wejścia Polski do strefy euro por.w M.A. Cichocki, Członkostwo w euro jako element długofalowej strategii bezpieczeństwa,„Analiza Natolińska” 2015, nr 2, s. 16–20.

wyjście) i strefy euro, to dlatego że znajduje się w fundamentalnie innym, tj.przyjaznym i stabilnym, otoczeniu geopolitycznym. Ogromne znaczenie matakże powiązanie Wielkiej Brytanii z krajami Commonwealth (Wspólnota Na-rodów, które kiedyś były częścią Imperium Brytyjskiego), które są ogromnymi naturalnym rynkiem zbytu dla Wielkiej Brytanii. Polska dzisiaj nie funkcjo-nuje ani w stabilnym i przyjaznym otoczeniu geopolitycznym, ani nie posiadana tyle dużych alternatywnych rynków zbytu poza rynkami zachodnioeuro-pejskimi. Nie musi nas to jednak skazywać w polityce europejskiej na statuspaństwa peryferyjnego. Wystarczy jeśli umiejętnie wykorzystamy nasze zna-

czenie państwa systemowo znaczącegodla UE i NATO. Do tego jednak musimywyjść z dotychczasowych schematów funk-cjonowania UE i zaproponować możliwą dozrealizowania alternatywę, a co więcej, staćsię jej spiritus movens.

Alternatywa ta wyglądałaby następu-jąco: reformy traktatowe powinny dotyczyćwszystkich członków Unii Walutowej i Gos-podarczej (czyli wszystkich państw UEpoza Wielką Brytanią, Danią i Szwecją)i wzorować się na rozwiązaniu zastoso-

wanym w unii bankowej. Mianowicie, kraje spoza unii walutowej uczestnicząw niej na tych samych prawach co państwa strefy euro, posiadając ponadto –w przeciwieństwie do tych pierwszych – w sensie faktycznym blokująceweto. W razie niezgody na daną decyzję mogą zagrozić wyjściem z unii ban-kowej. Szczególnie w przypadku odejścia tak dużego kraju jak Polska skutkibyłyby niekorzystne dla Niemiec, które szukają alternatywnych partnerówdo tzw. osi łacińskiej (tworzonej przez Francję, Włochy, Hiszpanię i Portugalię).W praktyce oznaczałoby to możliwość selektywnego uczestnictwa w niektórychprojektach integracyjnych na innych zasadach niż dotychczas. Przykłademtakiego selektywnego uczestnictwa w projektach integracyjnych jest uniabankowa, do której Polska z mało zrozumiałych powodów nie przystąpiła.Abstrahując od możliwości nowego rządu zmiany decyzji o obecności Polskiw unii bankowej, Polska od samego początku przyjęła złą strategię dyploma-tyczną, jeśli chodzi komunikowanie i zarządzanie procesem uczestnictwaw unii bankowej. W szczególności obciąża to byłego ministra finansów, którypowinien odpowiadać za strategiczne przywództwo państwa w tym obszarze.W pierwszej kolejności krytycznie należy ocenić tak zdecydowane akcentowanie


Analiza 2/2015

Realizacja niemieckich pro-

jektów oznaczać będzie

także rozwodnienie Wspól-

noty, w której „pływa” in-

stytucjonalnie, finansowo

i prawnie skonsolidowana

wyspa unii walutowej

„niewiedzy” i chęci podjęcia „wyboru po utworzeniu”. Błędną strategią jest„czekać”, powinniśmy „współtworzyć”, tym bardziej że nie wyklucza toswobody wyboru co do uczestnictwa w przyszłości. Największa wartość dlaPolski wynikała z możliwości zaangażowania się w proces tworzenia uniibankowej, który stwarzał pole do przedstawiania i forsowania postulatówPolski, zarówno jako kraju, jak i lidera regionu krajów goszczących. Nawetbrak ostatecznej decyzji o obecności w unii bankowej nie wykluczał regularnegodeklarowania woli uczestnictwa pod pewnymi czytelnie adresowanymi wa-runkami. Zachowanie Polski jest również odmienne od postaw innych krajóww naszym regionie, które nie widząc m.in. twórczego zaangażowania Polski,w zdecydowanej przewadze zadeklarowały wolę uczestnictwa w unii banko-wej21. W przypadku Polski brakuje również pozytywnego przekazu co do na-stawienia naszego kraju na możliwą współpracę w przyszłości. Wielez rozwiązań unii bankowej jest pozytywnych i można je pochwalać, niezamyka to drogi do czytelnego zaznaczenia dylematów Polski z perspektywykraju goszczącego. Szczególnie nierealistyczne jest argumentowanie zaniechańw pracach przy unii bankowej faktem nieobecności Polski w strefie euro.

Nieczytelność do debaty o unii bankowej wprowadzał również NarodowyBank Polski. W szczególności poprzez niespójne wskazywanie minusów w ob-szarze odbierania narzędzi polityki makroekonomicznej w relacji Polska–UE.

Stanowisko poprzedniego rządu odbiera Polsce możliwość pogłębieniarelacji z innymi państwami zaangażowanymi w tworzenie unii bankowej. Po-stawienie się na marginesie procesu nie powstrzyma go w Europie, ale Polsceograniczy pole do zgłaszania merytorycznych, konstruktywnych postulatóworaz rekomendowania kandydatów na stanowiska kierownicze i analityczne nowych struktur w EBC. Potwierdzają to dotychczasowe rekrutacje do Single Supervisory Mechanism (Jednolity Mechanizm Nadzoru Bankowego), którysprawuje nadzór nad sektorem bankowym w UE. Niestety, liderzy resortu finansów oraz banku centralnego nie rekomendowali kandydatur w tym procesie.

Jeśli nasza propozycja co do przyszłości UE i strefy euro ma być spójna,to będziemy musieli przedstawić własną strategię dotyczącą ewentualnegoczłonkostwa w strefie euro. Nie będzie się ona mogła ograniczyć tylko dostwierdzenia, że Polska wejdzie do strefy euro, kiedy przejdzie konieczne reformy (reformy strukturalne polskiej gospodarki itd.) i będzie to dla niej



21 Czech government, Policy Statement of the Government of the Czech Republic, 14February 2014, [online:] www.vlada.cz/en/mediacentrum/dulezite-dokumenty/policy-statement-of-the-government-of-the-czech-republic-116171.

korzystne. Musimy podjąć decyzję, czy wchodzimy na ścieżkę stopniowegozbliżania się do strefy euro22, na której końcu czeka nas referendum o wejściudo strefy euro, czy też pozostajemy na czas nieokreślony poza unią walutowąi korzystamy z faktycznego politycznego opt-out. W przypadku pierwszegoscenariusza konieczna jest fundamentalna redefinicja stosunków polsko-nie-mieckich, ponieważ potencjalne wejście Polski do wspólnego obszaru walu-towego zmienia w niej układ sił, co z kolei działa na korzyść Niemiec, któreszukają alternatywnych partnerów do Francji i krajów południa w ramachstrefy euro. Niemcy obecnie, szczególnie w Europejskim Banku Centralnymi w sprawach dotyczących dyscypliny fiskalnej, pozostają na osamotnionejpozycji, natomiast Polska, którą w Niemczech zawsze chwalono zarówno za

zachowanie wzrostu gospodarczego, jaki za dochowanie dyscypliny budżetowej,mogłaby być taką potencjalną alterna-tywą. Zwłaszcza że Francja, obecnieniezdolna do koniecznych reform struk-turalnych i społecznych, w najbliższychlatach, na co wszystko wskazuje, niewróci na ścieżkę znaczącego wzrostugospodarczego. Scenariusz ten zakładajednak, że Niemcy zgodzą się zasadni-czo wspierać przestawienie polskiej

gospodarki z będącej głównie licencjobiorcą i tanim ogniwem produkcyjnymniemieckiej gospodarki na silną gospodarkę innowacyjną, opartą o własnykapitał i funkcjonującą na zasadach partnerskich wobec Niemiec. W ramachtych działań Niemcy mogliby wspierać Polskę w staraniach, aby nie musiałauczestniczyć przez minimum dwa lata lub w ogóle w europejskim mechaniz-mie kursowym (ERM II – European Exchange Mechanism II), ponieważ wymusito potencjalne zaangażowanie znaczących środków budżetowych, które mog-łyby być wykorzystane do koniecznych reform strukturalnych gospodarki, takby stała się ona realnie konkurencyjną wobec pozostałych gospodarek uniiwalutowej. Nie bez znaczenia w tym zakresie jest zmieniające się otoczeniegeopolityczne Polski na wschodzie, co powinno być, zdaniem Andrzeja Woj-tyny, członka Rady Polityki Pieniężnej, silnym bodźcem do reaktywizacji dys-


Analiza 2/2015

22 Bardzo ciekawe postulaty na rzecz tej strategii por. w: M. Kędzierski, Silna Polskaw silnej Unii, Jagielloński24, [online:] http://jagiellonski24.pl/2014/05/26/kedzierski-silna-polska-w-silnej-unii/.

Musimy wyjść z dotychcza-

sowych schematów funkcjo-

nowania UE i zaproponować

możliwą do zrealizowania

alternatywę, co więcej, stać

się jej spiritus movens

kusji o wejściu Polski do strefy euro23. Niewątpliwie sytuacja na Ukrainie orazpotencjalne zagrożenie wojną hybrydową można uznać za wystarczającąprzyczynę do wzmocnienia zachodniego kierunku wektora polskiej politykina najbliższe lata. Jeśli tak, to wówczas należy się zgodzić z Markiem Cichoc-kim, że istnieje związek między bezpieczeństwem Polski a wejściem do strefyeuro, choć związek ten nie jest ani konieczny, ani jednowymiarowy24.

W przypadku drugiego scenariusza, który wydaje się obecnie bardziejprawdopodobny, Polska powinna silnie naciskać na wyżej wspomniane formyselektywnej integracji (np. na unię bankową, której regulacjom polskie bankiniezależnie od braku członkostwa Polski w niej i tak podlegają), które z jednejstrony nie pozwolą na izolację Polski, a z drugiej umożliwią jej zachowanieminimalnego wpływu na decyzje w ramach strefy euro.

Podsumujmy w tym miejscu rekomendację na rzecz nowej polityki eu-ropejskiej wychodzącej naprzeciw analizowanym wyzwaniom:

1. Polska dyplomacja powinna skuteczniej oddziaływać na Komisję Euro-pejską i Parlament Europejski, by przeciwdziałać niekorzystnym, z na-szego punktu widzenia, decyzjom przywódców europejskich.

2. Ze względu na brak jednolitego i sprawnego wewnętrznego mecha-nizmu koordynacji polskiej polityki europejskiej oraz na stojące przednią wyzwania należy się zastanowić nad jego usprawnieniem i wzmoc-nieniem w przyszłości.

3. Nowy minister (sekretarz stanu) powinien podkreślać wobec partneróweuropejskich, że Polska jest dla UE i NATO systemowo relewantna i wo-bec tego nie może działać według strategii państwa peryferyjnego.

4. Polska powinna wypracować szczegółową wizję obecności w UE i sta-nowisko wobec strefy euro. W konsekwencji powinniśmy starać sięo miejsce przy stole negocjacyjnym o przyszłości UE i strefy euro.

5. Nowy minister (sekretarz stanu) powinien zaproponować odrzuceniedychotomicznego podziału na reformy w strefie euro oraz poza nią. Zawzór należy przedstawić odpowiednie mechanizmy zawarte w unii ban-kowej.

6. Polska powinna zrewidować decyzję o nieuczestniczeniu w unii bankowej. 7. Polska powinna podjąć decyzję, czy wchodzi na ścieżkę stopniowego

zbliżania się do strefy euro, na której końcu czeka referendum o wejściudo strefy euro.



23 A. Wojtyna, Ukraina a euro w Polsce, „Rzeczpospolita”, [online:] http://www4.rp.pl/artykul/1091654-Ukraina-a-euro-w-Polsce.html.24 M.A. Cichocki, dz. cyt.

Obecnie rozpoczynająca się dyskusja o przyszłym kształcie UE będzieogromnym wysiłkiem politycznym i analitycznym dla Polski. Co więcej, po-zostaje nam bardzo niewiele czasu, aby najpierw przygotować, a następniewprowadzić do dyskusji europejskiej nasze postulaty i pomysły. Jednak do-świadczenia lat 2006–2007 pokazują, że jest to możliwe. Udało nam się wów-czas nie tylko zasadniczo wpłynąć na treść deklaracji berlińskiej, alezaproponować własny, dużo bardziej demokratyczny system głosowania w UE(tzw. system pierwiastkowy) niż system podwójnej większości, a ostatecznieodsunąć w czasie obowiązywanie systemu podwójnej większości. Jednakżebyśmy mogli usiąść do dyskusji z naszymi europejskimi partnerami, środo-wisko analityczne i dziennikarskie, a nade wszystko partie tworzące nowyrząd, muszą już teraz rozpocząć poważną debatę o tym, jaki ma być zdaniemPolski przyszły kształt UE i strefy euro.


Analiza 2/2015



Misją Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego jest stworzenie programuna rzecz podmiotowości Polaków. Wierzymy, że skuteczne, sprawnei dobre państwo stworzyć mogą tylko obywatele, którzy dzięki zorga-nizowanej wspólnocie, są w stanie osiągać swoje zbiorowe i indywi-dualne cele.

Nasza działalność angażuje jednak nie tylko czas, ale także środki finansowe, których rozmiar rośnie wprost proporcjonalnie do liczbyinicjatyw, które podejmujemy. Jeśli podzielasz nasze cele i dostrze-gasz, tak jak my, potrzebę budowy podmiotowości Polski i Polaków,zachęcamy Cię do wsparcia Centrum Analiz darowizną pieniężną, któ-rej wysokość możesz określić sam.

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego89 2490 0005 0000 4520 9401 3436

Tytuł: Darowizna na cele statutowe

Analiza eksperta Centrum Analiz Klubu JagiellońskiegoPaździernik 2015

Redakcja merytoryczna: Bartłomiej RadziejewskiRedakcja językowa i korekta: Maciej Kiełbas

Skład: Rafał SiwikOkładka: Kinga Promińska

Zapraszamy na naszą stronę internetową: www.cakj.pl

Unia Europejska w przebudowanie | #2 analiza CA KJ

Documents

Transcript of Unia Europejska w przebudowanie | #2 analiza CA KJ