Stabilizująca reguła

wydatkowa dla Polski

Warszawa, 26 czerwca 2013

2

Cel projektowanej reguły

• analiza dotychczasowego funkcjonowania reguł fiskalnych w Polsce wskazuje na potrzebę zmian

• wady dotychczasowych reguł:

– ograniczony zakres podmiotowy (np. regulacje dotyczące JST)

– ograniczony zakres czasowy (np. tymczasowa reguła wydatkowa)

– ryzyko procyklicznego oddziaływania (np. reguła długu)

– brak wskazówek co do prowadzenia polityki fiskalnej w sytuacji znajdowania się poniżej ustawowych limitów (np. reguła długu)

• w konsekwencji, nierównowaga finansów publicznych miała charakter trwały

– nawet w latach wysokiego wzrostu gospodarczego wynik sektora finansów publicznych był ujemny akumulacja zadłużenia i przekroczenie przez PDP pierwszego progu ostrożnościowego

• dalsze utrzymywanie się tej sytuacji groziłoby przekroczeniem drugiego progu ostrożnościowego

– wymusiłoby to silne – i potencjalnie procykliczne – zacieśnienie fiskalne ryzyko dla stabilności makroekonomicznej kraju

cel projektowanej reguły: zapewnienie stabilności finansów publicznych w Polsce

Reguła „z lotu ptaka” - idea

• Dynamika wydatków (limitu):

W – dynamika wydatków, Y – średnia dynamika PKB, P – dynamika cen

• korekta (sankcja) gdy nadmierna „nierównowaga fiskalna”, jej rozmiar

w zależności od skali nierównowagi:

– gdy znacząco nadmierna nierównowaga >>> - 2 pp.

• dług > 55%

• deficyt ESA > 3% (wg EDP)

– gdy nadmierna nierównowaga* >>> - 1,5 pp.

• dług > 50%, skumulowane odchylenia deficytu ESA (lub średni deficyt) od 1% > 6 pp.

• korekta 0,1 pp. gdy dług > 40%

– *) gdy dekoniunktura (złe czasy) korekta=0 3

PYW

PYW korekta

4

Definicja nadmiernej nierównowagi fiskalnej

(warunki włączenia korekty)

• mechanizm korygujący powinien być spójny z Konstytucją RP: powinien zatem zapobiegać przekroczeniu 60% PKB przez państwowy dług

publiczny, np. za pomocą sankcji po przekroczeniu progów 50 i 55% PKB – analogicznie do dotychczasowych zapisów w ustawie o finansach publicznych

• mechanizm korygujący ma zapewnić osiągnięcie celów wymienionych w Dyrektywie: musi zatem odnosić się zarówno do długu (zapobiegać przekroczeniu 60% PKB

przez dług sektora GG), jak i deficytu (zapobiegać przekroczeniu przez deficyt nominalny sektora GG po uwzględnieniu kosztów reformy emerytalnej 3% PKB oraz wspierać osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego równego (-1% PKB dla Polski)

• obecnie rozpatrywane są dwa warianty warunków włączenia korekty:

wariant (1): PDP / EDP / skumulowane odchylenia od MTO

wariant (2): PDP / EDP / średni wynik GG z 8 ostatnich lat < MTO

• wariant (1) przewiduje również możliwość rozdysponowania (jednak nie w dobrych czasach, żeby uniknąć ryzyka procykliczności) skumulowanych nadwyżek wyniku sektora GG powyżej MTO

5

Projektowana reguła jako

implementacja Dyrektywy UE

• reguła będzie stanowiła implementację Dyrektywy Rady UE 2011/85/UE w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich, do czego państwa członkowskie są zobowiązane do 31 grudnia 2013 r.

• Dyrektywa wskazuje na konieczność posiadania przez państwa członkowskie UE numerycznych reguł fiskalnych, które powinny skutecznie wspierać:

• wypełnianie zobowiązań wynikających z Traktatu o funkcjonowaniu UE w zakresie długu i deficytu (utrzymywanie poziomów deficytu i długu sektora GG, odpowiednio, poniżej 3% PKB i 60% PKB)

• przestrzeganie średniookresowych celów budżetowych (utrzymywanie wyniku strukturalnego sektora GG na poziomie MTO)

• reguła powinna mieć jasno określony (1) cel, (2) zakres, (3) niezależne organy odpowiedzialne za monitoring jej przestrzegania, (4) konsekwencje w przypadku jej niewypełnienia, (5) klauzule wyjścia

• sposób implementacji dyrektywy, a więc postać numerycznej reguły fiskalnej, pozostawiony został w gestii poszczególnych państw członkowskich

6

Zreformowany Pakt Stabilności i Wzrostu

• ocena postępu na drodze do osiągnięcia MTO powinna obejmować, oprócz analizy wyniku strukturalnego, również analizę tempa wydatków sektora GG po odjęciu:

– odsetek od długu

– wydatków w pełni pokrytych funduszami UE

– niedyskrecjonalnego wzrostu wydatków na rzecz bezrobotnych

– wyniku netto działań dyskrecjonalnych po stronie dochodów oraz po zastąpieniu wydatków inwestycyjnych z danego roku średnią z czterech ostatnich lat

• tak obliczone zdeflowane tempo będzie porównywane z benchmarkiem: 10-letnią średnią (od t-4 do t+5) realnego wzrostu potencjalnego PKB

• to, czy odstępstwo od benchmarku będzie uznawane za znaczące, zależeć będzie również od stopnia postępu w osiąganiu MTO przez dane państwo

• w przypadku osiągnięcia MTO tempo wzrostu wydatków może przekraczać benchmark (odstępstwo dotyczące tempa wzrostu wydatków nie jest uznawane za znaczące, jeżeli dane państwo członkowskie osiągnęło z nadwyżką MTO)

7

Pakt fiskalny

• roczny wynik strukturalny sektora GG na poziomie MTO, ale nie niższy niż

-0,5% PKB (lub -1% PKB, jeżeli relacja długu publicznego do PKB

pozostaje na poziomie znacznie poniżej 60%)

• obowiązek wyposażenia reguły w mechanizm korygujący o odpowiednim

statusie prawnym, spójny z unijnymi wymogami, określający moment,

charakter, instrument i klauzule wyjścia dla korekty

8

Dlaczego MTO?

zapewnia margines bezpieczeństwa w odniesieniu do progu

3% relacji deficytu sektora GG do PKB

-5,0

-4,0

-3,0

-2,0

-1,0

0,0

1,0

% PKBSaldo sektora instytucji rządowych i samorządowych w czasie

ożywienia i spowolnienia gospodarczego

MTO = -1% PKB

Źródło: Finanse publiczne w

Polsce w okresie kryzysu

9

Cechy projektowanej reguły

reguła ma charakter wydatkowy, a więc nakłada ograniczenia na poziom wydatków publicznych

– celem reguły jest utrzymywanie deficytu oraz długu sektora GG poniżej

referencyjnego poziomu

ale: brak bezpośredniej kontroli wyniku nominalnego (wysokość dochodów publicznych w dużym stopniu zależy od stanu koniunktury gospodarczej)

większy zakres kontroli wydatków publicznych

reguła jest wyposażona w mechanizm korekty nadmiernej nierównowagi fiskalnej

– spójność z zapisami Paktu Fiskalnego

reguła zaprojektowana w ten sposób, aby zapewnić przestrzeń do prowadzenia antycyklicznej polityki fiskalnej

przestrzeganie reguły powinno zapewnić średnio- i długookresową stabilność finansów publicznych

nieuznaniowość: ściśle (numerycznie) określone warunki korekty i sankcje, oparcie reguły na zmiennych obserwowalnych

10

Zakres reguły

agencje wykonawcze

budżet paostwa

paostw. lub samorząd. os. prawne

IGB

JST

PFC

inst. kultury (rz+JST)

PAN

spzoz (rz+JST)

zakl. budżet. (JST)uczelnie publiczne

fundusz w BGK

NFZ

art. 139 ust. 2 uofp

FUS+FEP

FER

FP

jed

no

stki

ob

jęte

lim

ite

m w

ydat

kow

ymje

dn

ost

ki w

yłąc

zon

e

z lim

itu

wyd

atko

weg

o

jednostki podlegającesublimitowi

jednostki, których prognozowane wydatki odejmowane są od limitu

11

5.84.8

6.7

8.6

7.9 7.3

9.1

8.0

5.6 5.9

0

2

4

6

8

10

12

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Dynamiki nominalne

limit (etykiety) limit w razie korekty indykatora o -1,5 p.p.

limit w razie korekty indykatora o -2,0 p.p. wydatki wykonane

• Czy możecie Państwo ocenić regułę z innej perspektywy momentu jej wprowadzenia. Cofnijmy się w

czasie i załóżmy, że regułę wprowadzamy w 2007 r.

• Czy istnienie limitu wydatków będzie sprzyjać czy przeszkadzać przeglądowi wydatków sztywnych?

• Czy reguły fiskalne powinny stabilizować, tj. dopuszczać działanie automatycznych stabilizatorów, czy

nie? A może gdy dochody mocno spadają powinniśmy „ciąć” tak samo wydatki aby utrzymać deficyt

nominalny?

• Czy reguła powinna zawierać zmienne nieobserwowalne (produkt potencjalny, lukę produktową, wynik

strukturalny, a co za tym idzie wprost w ustawie opisy metodologii stosowanych technik, tj. filtr Hodrick-

Prescotta, funkcje produkcji CES, Cobb-Douglas, itp..)?

• Który wariant mechanizmu korygującego należałoby wybrać?

• Co jest bardziej dyskrecjonalne: sankcje po przekroczeniu progów 50% i 55% czy zaproponowana

reguła określona szczegółowo wzorem?

• Co jest bardziej dyskrecjonalne: planowany deficyt budżetu państwa czy wynik całego sektora finansów

publicznych?

• Jak oceniają Państwo ewentualne uwzględnienie efektu zmiany dyskrecjonalnych dochodów w regule

(za i przeciw)?

•Czy reguła powinna zwierać komponent korekty prognoz aby eliminować dyskrecjonalność metod

prognostycznych?

Pytania do dyskusji

Dziękuję za uwagę!