Adam Bodnar

SKUTECZNOŚĆ EUROPEJSKIEJ KONWENCJI PRAW CZŁOWIEKA w POLSCE

1. WSTĘP

Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zwanapopularnie Europejską Konwencją Praw Człowieka (dalej: Konwencja), zostałaratyfikowana przez Polskę 19 stycznia 1993 roku1. Deklaracja o uznaniu jurys-dykcji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka została złożona przez Polskęl maja 1993 roku. Od początku była to jedna z najważniejszych umów międzyna-rodowych wiążących Polskę. Przez ostatnich 16 lat wywiera ona wpływ na prze-strzeganie praw człowieka w naszym kraju, na praktyki władz publicznych oraz naobowiązujące prawo2. Jest to możliwe dzięki dość powszechnemu stosowaniu in-strumentu stanowiącego największą zdobycz systemu Konwencji - skargi indywi-dualnej na naruszenie praw człowieka przez dane państwo-stronę Konwencji.

Po już stosunkowo długim okresie obowiązywania Konwencji w odniesie-niu do Polski, powstaje pytanie o jej skuteczność, znaczenie dla systemu pol-skiego prawa oraz dla ochrony praw człowieka w Polsce. Może bowiem zasta-nawiać, czy Konwencja stała się po prostu jedną z umów międzynarodowych,czy też jest wyznacznikiem czegoś więcej - faktycznego przywiązania się władzRP do wartości, jakie z Konwencji wynikają. Czy władze polskie podejmująwszelkie możliwe działania, aby ucieleśnić ducha Konwencji, czy też jednak niewykorzystują w pełni całego jej potencjału?

Na skuteczność systemu Konwencji w Polsce wpływają nie tylko czynnikikrajowe, zależne od władz poszczególnych państw-stron, ale także sytuacja,w jakiej znajduje się Europejski Trybunał Praw Człowieka. Można postawić za-rzut, że Trybunał ma problem z licznymi skargami, które do niego trafiają i które

Doktor Adam Bodnar - Instytut Nauk Prawno-Administracyjnych, Zakład PrawCzłowieka WPiA UW.

'Dz.U. nr 61. póz. 284.2 Do najważniejszych prac poruszających zagadnienie miejsca Europejskiej Konwencji

Praw Człowieka w systemie prawa polskiego należą: P. Grzegorczyk, Skutki wyroków Euro-pejskiego Trybunału Praw Człowieka w krajowym porządku prawnym, „Przegląd Sądowy"2006, nr 6. str. 10 i n.; L. Garlicki, Zakres zobowiązań państwa w świetle orzecznictwa Euro-pejskiego Trybunatu Praw Człowieka, lw:] M. Granat [red.]. Stosowanie prawa międzynaro-dowego i wspólnotowego w wewnętrznym porządku prawnym Francji i Polski, Warszawa2007, s. 123 i n. Por. także rozdział M. Krzyżanowskiej-Mierzewskicj na lemat Polski w:H. Keller, A. Stonc-Swecl, The Reception ofthe ECHK in Europę, Oxford 2008.

190 ADAM BODNAR

nie mogą być pozostawione bez rozpoznania. Niestety skala naruszeń prawczłowieka w państwach Rady Europy, jak również świadomość możliwości, ja-kie daje skarga indywidualna, jest tak duża, że wicie osób zasadnie składa skargiindywidualne, oczekując na przyznanie im racji. To jednak powoduje powsta-wanie zatorów w rozpoznawaniu spraw, coraz dłuższe okresy oczekiwania nawyrok. W efekcie legitymizacja Trybunału jest podważana. Liczba typowychi powtarzających się spraw ogranicza przy tym możliwość rzetelnego i kom-pleksowego zajęcia się wieloma istotnymi sprawami.

Celem niniejszego opracowania jest dokonanie ogólnego przeglądu czyn-ników i zagadnień, które mogą wpływać na ocenę skuteczności systemu Kon-wencji. Ramy artykułu niestety nie pozwalają na pełne zajęcie się wszystkimiproblemami, które są z tym związane. Pewne zagadnienia zostaną jedynie zasy-gnalizowane, gdyż wpływają na ocenę skuteczności Konwencji jako instrumentudochodzenia ochrony praw przez jednostki, a także wpływającego na zmianęprawa i krajowych praktyk.

2. CEL KONWENCJI

Zgodnie z Preambułą do Konwencji jej celem jest m.in. „osiągniecie więk-szej jedności członków Rady Europy" oraz „zagwarantowanie zbiorowego prze-strzegania niektórych praw wymienionych w Powszechnej Deklaracji PrawCzłowieka". Najważniejszym jednak postanowieniem Konwencji jest jej artykuł 1.Zgodnie z nim: „Wysokie Układające się Strony zapewniają każdemu człowie-kowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w Rozdziale Ininiejszej Konwencji".

Poprzez ujęcie przestrzegania praw człowieka jako zobowiązania prawno-międzynarodowego twórcy Konwencji sprawili, że niektóre z praw, wskazanychw Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, nabrały realnej mocy - stały sięprawnie egzekwowalne.

Sceptycy mogą wskazać, że przecież wiele umów międzynarodowych za-wiera zobowiązanie do przestrzegania praw człowieka (czy konkretnych praw).Niektóre z nich mają nawet o wiele szerszy katalog praw niż Konwencja.To prawda, że pod tym względem Konwencja jakoś specjalnie się nie wyróżnia.W opinii doktryny jest jedną z nielicznych umów międzynarodowych, które łącząskutecznie reguły pierwotne i wtórne, używając terminologii Herberta L.A. Harta .Reguły pierwotne w odniesieniu do Konwencji będą oznaczać katalog praw niągwarantowanych. Składać się na nic będą zatem prawa materialne wynikającez niej oraz z protokołów dodatkowych. Twórcy Konwencji zdawali sobie sprawę,że nie są w stanic zobowiązać państw do przestrzegania wszystkich praw okre-ślonych w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Ponieważ Konwencja miała

3 M.W. Janis, R.S. Kay, A.W. Bradley, European Human Rights Law: Text and Mate-rials, 3"1 ed., Oxford, New York: Oxford Univesily Press 2008, s. 107.

SKUTKCZNOŚĆ EUROPEJSKIEJ KONWENCJI PRAW CZŁOWIEKA WPUI~SCE 191

być umową międzynarodową, a więc zobowiązaniem do przestrzegania prawczłowieka przez państwa-strony, katalog praw musiał być realistyczny. Z tychteż względów na samym początku nie istniała zgoda na włączenie prawa wła-sności do katalogu praw, stało się to dopiero później, poprzez przyjęcie Protokołunr l do Konwencji. Tak leż wyglądał dalszy rozwój systemu Konwencji. Przyj-mowane były kolejne protokoły, przyznające dodatkowe prawa jednostkompoddanym jurysdykcji państw-stron godzących się na przestrzeganie tych praw(i ratyfikujących te protokoły).

Znaczenie poszczególnych praw gwarantowanych Konwencją i protokołamijest dodatkowo wzmacniane dzięki praktyce interpretacji Konwencji jako „ży-wego instrumentu" (living instrument), a więc umowy międzynarodowej podle-gającej ciągłej ewolucyjnej interpretacji w świetle zmieniających się okolicznościspołecznych4. Ważne jest także uwzględnianie przez ETPCz kontekstu lokalnegorozpatrywanych spraw i uwzględniania ograniczeń dla określonego rozumieniapraw człowieka poprzez stosowanie doktryny marginesu oceny (margin ofappreciation) .

Reguły wtórne natomiast to reguły, które decydują o tym, czy reguły pier-wotne znajdą praktyczne zastosowanie i będą przestrzegane. W przypadku Kon-wencji należy do nich zaliczyć reguły składające się na rozbudowany systemjurysdykcyjny, w szczególności przewidujące możliwość skarg indywidualnychi skarg międzypaństwowych oraz przyznające kompetencje Europejskiemu Try-bunałowi Praw Człowieka do rozpoznawania tych skarg. Nie bez znaczenia dlaskuteczności reguł wtórnych jest ciągła praca nad zmianami systemu, jego udo-skonalanie oraz odpowiadanie na zmieniające się okoliczności, zwłaszcza na corazwiększy napływ spraw, większą liczbę państw poddanych kontroli Konwencji,a także większy poziom naruszeń praw w nowych państwaeh-stronach Konwencji.

To zatem, co zdecydowało o jej sukcesie, to art. 34 Konwencji przyznającyjednostce, której prawa zostały naruszone przez pańslwo-sLronę, możliwość złoże-nia skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (a przed przyjęciem Pro-tokołu nr 12 do Konwencji - do Europejskiej Komisji Praw Człowieka)6, Właśniestworzenie efektywnego mechanizmu kontroli przestrzegania praw człowieka po-przez umożliwienie skarżenia się samym zainteresowanym do organu międzyna-rodowego, jest tym co odróżniało ten mechanizm od wielu innych istniejącychw świecie. Możliwość skarżenia się na „własne" państwo przełamała jednocześnietradycyjny paradygmat stosunków prą wnomiędzy narodowych, których jednostkanie była podmiotem, lecz podmiotami były państwa we wzajemnych stosunkach.Sukces Konwencji sprawił, że na innych kontynentach ten regionalny mechanizmochrony praw człowieka zaczął być naśladowany i można oczekiwać, że być mo-

4 Por. np.: W. Burek, Interpretacja ewolucyjna Europejskiej Konwencji Praw Człowiekana przykładzie orzecznictwa w sprawach sytuacji prawnej transseksualistów pooperacyjnych,„Prawo i Medycyna" 2007, t. 9, nr 26, s. 127 i n.

s Por.: A. Wiśniewski, Koncepcja marginesu oceny w orzecznictwie Europejskiego Try-bunatu Praw Czlowieka, Gdańsk 2008.

6 Skarga międzypaństwowa odgrywa o wiele mniejszą rolę w kształtowaniu systemuochrony praw człowieka w Europie.

192 ADAM BODNAR

że w przyszłości niektóre inne sądy międzynarodowe praw człowieka dorównająkroku Europejskiemu Trybunałowi Praw Człowieka.

Można twierdzić, że inne umowy międzynarodowe posiadają bardziej roz-budowane katalogi praw człowieka. Praktyka ETPCz oraz skuteczność po-wszechna Konwencji pokazują jednak, że najważniejsze jest nic to, lecz właśniezapewnienie sprawnego funkcjonowania mechanizmu kontroli przestrzeganiapraw człowieka. To przede wszystkim decyduje o poziomic legitymizacji Try-bunału oraz o jego zdolności dokonywania trwałych zmian w prawie lub w prak-tykach poszczególnych państw. Jest to jeden z powodów, dla których procesrozszerzania Konwencji na kolejne prawa (czy obejmowanie niektórych obsza-rów działalności państw zakresem Konwencji, np. w sferze prawa podatkowego)przebiega z tak dużymi oporami. Wynika to z obawy przed nadmiernym rozsze-rzeniem zakresu zastosowania Konwencji, a tym samym zmniejszeniem mocydo rozpoznawania tych spraw, które już są objęte sferą „kompetencji" ETPCz.

Warto przy tym pamiętać, że możliwość wniesienia skargi do EuropejskiegoTrybunału Praw Człowieka nie powinna być postrzegana przez skarżących,a przede wszystkim przez same państwa-strony, jako H! czy IV instancja. OrganyRady Europy podkreślają, że system Konwencji jest systemem subsydiarnym.Powinien zapewnić ochronę wtedy, kiedy państwa same nie są w stanic sobieporadzić z problemem. Natomiast to do państw powinno należeć przyjęcietakich środków i podjęcie takich działań, aby zminimalizować liczbę skarg doEuropejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz skalę naruszeń praw jednostki.Ta perspektywa powinna mieć szczególne znaczenie przy ocenie skutecznościKonwencji w danym państwie, gdyż nakłada zobowiązanie respektowaniaumowy międzynarodowej -jaką jest Konwencja - w dobrej wierze. Oznacza topodejmowanie działań, które w sposób pełny oddają jej ducha, a nie godzeniesię z faktem, że ETPCz jedynie stwierdza kolejne naruszenia praw człowieka.

3. SKUTECZNOŚĆ KONWENCJI w POLSCE - PODSTAWOWE ZAGADNIENIA

Podstawę normatywną skuteczności Konwencji w Polsce stanowi zobowią-zanie do przestrzegania prawa międzynarodowego wynikające z art. 9 oraz art. 91Konstytucji. Konwencja stanowi bowiem część krajowego porządku prawnegooraz może być bezpośrednio stosowana. Postanowienia Konwencji mogą byćwskazówką interpretacyjną przy wykładni przepisów prawa wewnętrznego.Mogą być także bezpośrednią podstawą rozstrzygnięć organów krajowych, jeżelipozwala na to ich charakter. W wypadku konfliktu norm ustawowych L posta-nowieniami Konwencji, zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji Konwencja powinnamieć pierwszeństwo, jeżeli przepisów ustawy nie da się pogodzić z Konwencją.

Skuteczność Konwencji w Polsce może być badana z dwóch perspektyw -skuteczności indywidualnej (inter parłeś) oraz skuteczności powszechnej (ergaotnnes). Badanie skuteczności indywidualnej zmierza do odpowiedzi na pytanie,czy Konwencja zapewnia realną ochronę osobom poddanym jurysdykcji władz

SKUTKC/NOŚĆ EUROPEJSKIEJ KONWENCJI PRAW CZŁOWIEKA w POLSCE 193

polskich, które poszukują ochrony na podstawie jej postanowień. Skutecznośćpowszechna zmier/a natomiast do ustalenia, czy Konwencja wywiera trwaływpływ na zmianę praktyk władz publicznych lub zmianę prawa, lak aby nie do-chodziło do podobnych naruszeń praw człowieka w przyszłości .

Zarówno w odniesieniu do skuteczności indywidualnej, jak i skutecznościpowszechnej badanie musi obejmować sytuację w Europejskim Trybunale PrawCzłowieka (i organach Rady Europy) oraz w kraju. Jeżeli bowiem jednostka,której prawa gwarantowane Konwencją naruszono, nie uzyskuje ochronyw Trybunale w Strasburgu, wpływa to na ocenę skuteczności Konwencji. Jedenz jej celów nie jest realizowany. Jeżeli z kolei władze krajowe nie wykonują wy-roku ETPCz (np. poprzez brak wypłaty słusznego zadośćuczynienia czy odmowęwznowienia postępowania), także nie pozostaje to bez wpływu na skutecznośćKonwencji w konkretnej sprawie.

Badanie skuteczności indywidualnej obejmuje zatem takie zagadnienia, jakznaczenie skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dla rzeczywistejochrony praw poszkodowanej osoby w Polsce, dostępność ETPCz dla skarżą-cych, jak również zagadnienia związane ze skutkami wyroków w kraju w zakresiewypłacania zadośćuczynienia dla skarżącego, możliwości wznowienia postępo-wania, możliwości resńtuńo in integrum czy też odpowiedzialności odszkodo-wawczej Skarbu Państwa.

Badanie skuteczności powszechnej skupia się natomiast na tym, czy wyrokiETPCz powodują taką zmianę przepisów oraz praktyk naruszających prawaczłowieka, aby w przyszłości nie doszło do podobnych naruszeń w Polsce. Nicsą to tylko działania, za które odpowiada państwo, które ma za zadanie wykonaćokreślony wyrok. Pewna odpowiedzialność spoczywa także na ETPCz, którydysponuje instrumentami pozwalającymi na wskazanie, jak taki wyrok możnawykonać oraz jakie działania byłyby potrzebne. Istotną rolę odgrywa równieżKomitet Ministrów Rady Europy, którego zadaniem jest monitorowanie sposobuwykonania wyroków przez państwa-strony.

4. SKUTECZNOŚĆ INDYWIDUALNA

4.1. EUROPEJSKI TRYBUNAŁ PRAW CZŁOWIEKAJAKO OFIARA WŁASNEGO SUKCESU

Polska jesl jednym z liderów, jeżeli chodzi o liczbę skarg wnoszonych doETPCz - zajmuje 6 miejsce w Europie, po Rosji, Ukrainie, Turcji, Rumunii

7 Luzius Wildhaber podkreśla, że przy dyskusji na temat skuteczności Konwencji nienależy się zanadto skupiać na abstrakcyjnych koncepcjach monizmu czy dualizmu w zakresieinterpretacji miejsca umowy międzynarodowej w wewnętrznym porządku prawnym. Takiepodejście należy zastąpić konkretnymi pytaniami na temat sposobu, w jaki państwa gwarantu-ją prawa na podstawie Konwencji. Por.: L. Wildhaber, The European Convention on HumanRighls and International Law, ICLQ 2007, t. 56, s. 217.

194 ADAM BODNAR

i Włoszech. Według stanu z 31 grudnia 2008 roku od 1993 roku zarejestrowano32 679 skarg, przy ezym w samym 2008 było to 4 385 spraw. Większość skargjest uznawana za niedopuszczalną (w 2008 roku było to 3 825 skarg)8. Ponadtowciąż ok. 3 500 spraw oczekuje na rozpoznanie (koniec 2008 roku).

W latach 1998-2008 w sprawach polskich zostało wydanych 630 wyroków.Wiele spraw zakończyło się ugodą z Rządem RP i zostało skreślonych z listy.W samym tylko 2008 roku ETPCz wydał 140 wyroków w sprawach przeciwkoPolsce, a łączna kwota zadośćuczynień, odszkodowań i zasądzonych kosztówwyniosła około 580 000 EUR.

Każdego roku Rządowi RP komunikowanych jest około 200-300 nowychspraw. Są to sprawy, które przeszły przez wstępną selekcję, a Lzba Trybunału(w składzie 7 sędziów) postanowiła o powiadomieniu rządu o tych sprawach.W 2008 roku takich spraw było 269. Komunikacja skargi rodzi szereg obowiąz-ków po stronie rządu, w szczególności konieczność odpowiedzi na postawioneprzez skarżącego zarzuty. Zazwyczaj większość spraw, o których powiadamianyjest rząd, kończy się wyrokiem ETPCz lub ugodą ze skarżącym.

Pobieżna analiza powyższych statystyk może wskazywać, że system Kon-wencji jest systemem skutecznym dla skarżących, skoro tak wielu osobom udałosię uzyskać wyrok ETPCz i częstokroć zadośćuczynienie pieniężne ze stronypolskich władz. Niestety jest to tylko częściowa prawda. System Konwencji jestbowiem od kilku lat trapiony problemem, który można nazwać syndromem ofiarywłasnego sukcesu. Liczba napływających skarg powoduje bowiem, że wydłużasię czas oczekiwania na rozstrzygnięcie. W sprawach polskich zdarza się, że nawyrok trzeba czekać nawet 8-9 lat od momentu złożenia skargi, a do zupełniewyjątkowych sytuacji należą te, kiedy wyrok jest wydawany po około 1,5 rokuod złożenia skargi .

Tak długie oczekiwanie na wyrok powoduje, że w wielu sprawachrozstrzygnięcia ETPCz nie mogą doprowadzić do naprawienia sytuacji, dospowodowania, że prawa jednostki nie będą dalej naruszane. Mają one zatemczęstokroć znaczenie w postaci przyznania, że do naruszenia doszło i satysfakcjiskarżących. Rzadko jednak wpływają na sytuację skarżących w momencie ogło-szenia wyroku.

Rada Europy, państwa-strony Konwencji oraz Europejski Trybunał PrawCzłowieka doskonale sobie zdają sprawę z tego problemu. W tym celu zostałpodpisany i ratyfikowany przez większość państw-stron Protokół nr 14 do Kon-wencji. Jego głównym celem było uproszczenie procedur postępowania przed

SKUTEC/.NOŚĆ EUROPEJSKIEJ KONWENCJI PRAW CZŁOWIEKA w POLSCE 195

8 Fakt odrzucenia dużej liczby skarg ze względów formalnych czy z powodu niedopusz-czalności wynika w dużej mierze 7, rzadkiego kor/ystania z profesjonalnej pomocy prawnejprzez osoby sporządzające skargę. W dużej mierze spowodowane jest to małą dostępnościąprofesjonalnej pomocy osób kompetentnych w kwestii dochodzenia praw przed EuropejskimTrybunałem Praw Człowieka.

9 Por. np.: Bączkowski i inni przeciwko Polsce, skarga nr 1543/06. Skarga została złożo-na 16 grudnia 2005 roku. Wyrok w sprawie ogłoszono 3 maja 2007 roku. Tłumaczenie wyro-ku na język polski jest dostępne w: M. Wyrzykowski, A. Bodnar [red.]. Przekonania moralnewładzy publicznej a wolność jednostki, Warszawa 2008.

ETPCz, a także stworzenie mechanizmu pozwalającego na ograniczenie sprawktórymi zajmuje się Trybunał, do tych bardziej istotnych. Wyeliminowałoby tokonieczność zajmowania się wszystkimi skargami prezentującymi naruszeniepraw jednostki, na rzecz większego skupienia uwagi na sprawach najważniej-szych. Ze względu na odmowę ratyfikacji Protokołu nr 14 przez Rosję niewszedł on w życie.

Dlatego też niedawno zgodzono się na propozycję przyjęcia Protokołunr 14bis do Konwencji . Zawiera on te zmiany do procedury rozpoznawaniaspraw przez ETPCz, które były zawarte w Protokole nr 14 i które mogą przy-spieszyć postępowanie przed Trybunałem. Zmiana Konwencji w tym zakresiezostanie dokonana tylko w odniesieniu do tych państw, które zgodziły się na jegoratyfikację. W ten sposób ominięty zostanie problem braku ratyfikacji Protokołunr 14 przez Rosję, co jak do tej pory uniemożliwiało przyspieszenie postępowaniaprzed ETPCz. Przyjęcie Protokołu nr 14bis stwarza nadzieję na przeciwdziałanieproblemowi przewlekłości postępowania przed ETPCz i większą efektywnośćtego międzynarodowego sądu.

W celu usprawnienia postępowania Kancelaria ETPCz podejmuje różnegorodzaju działania techniczne. Również korespondencja z Trybunałem i zakresuzasadnienia decyzji o niedopuszczalności są ograniczone do niezbędnego mi-nimum.

Niestety powyższe działania powodują, że dla indywidualnego skarżącegoEuropejski Trybunał Praw Człowieka może stawać się coraz mniej dostępny,a możliwość skorzystania ze skargi do ETPCz i uzyskania wyroku coraz bar-dziej teoretyczna. Może się tak stać, mimo że w sprawie faktycznie doszło donaruszenia praw gwarantowanych Konwencją, jednakże nie na tyle poważnego(czy wyjątkowego), żeby wzbudziło to zainteresowanie ETPCz. Jest prawdopo-dobne, że system Konwencji będzie się stopniowo przekształcał właśnie w kie-runku sądu ^uasj-konstytucyjnego, kształtującego standardy praw człowieka,zajmującego się najważniejszymi sprawami, ale już nic sądu dostępnego dlakażdej jednostki, której prawa gwarantowane Konwencją zostały naruszone(a nie uzyskała ona satysfakcjonującego ją rozwiązania sprawy w kraju). W tymkierunku podążają zmiany przewidziane przez Protokół nr 14 Konwencji". Jed-nocześnie może obniżać się poziom legitymizacji ETPCz ze względu na niewy-starczające uzasadnienie merytoryczne decyzji o niedopuszczalności.

10 Protokół nr 14bis został przyjęty przez Radę Europy 27 maja 2009 roku. Por. raportwyjaśniający do Protokołu nr I4bis, dostępny na stronie http://convenlions.coe.inl/Trealy/EN/Rcports/Html/204.htm; ostatni dostęp: l lipca 2009. Protokół nr 14bis ratyfikowały już czterypaństwa: Dania, Irlandia, Monako oraz Norwegia. Wejdzie w życie l października 2009 roku.

11 Zgodnie z nowym brzmieniem art. 35 ust. 3 Konwencji przewidzianym w Protokolenr 14 do Konwencji skargi będą mogły być m.in. uznane za niedopuszczalne, jeśli „skarżącynie doznał znaczącego uszczerbku, chyba że poszanowanie praw człowieka w rozumieniuKonwencji i jej Protokołów wymaga rozpatrzenia przedmiotu skargi oraz pod warunkiem, żeżadna sprawa, która nie została należycie rozpatr/ona przez sąd krajowy, nie może być odrzu-cona na tej podstawie". Tłumaczenie Protokołu nr 14 do Konwencji dostępne na stroniehttp://www.coe.org.pl/files/1225613438/file/ets_194.doc; ostatni dostęp: l lipca 2009.

196 ADAM BODNAR

Pomimo licznych zarzutów, jakie można postawić, wydaje się, że jest to pro-ces nieunikniony. Tym bardziej nakłada on na państwa-strony Konwencji obowią-zek, aby przykładały się do powszechnego stosowania Konwencji i do jej sku-teczności powszechnej. Dzięki lemu bowiem będzie mniej skarg indywidualnych.

Skuteczność indywidualna Konwencji powinna być także analizowanaw kontekście wydawanych wyroków pilotażowych. Wydanie bowiem takiegowyroku powoduje, że system Konwencji jest skuteczny nie tylko w odniesieniudo sprawy, która stanowiła podstawę wydania takiego wyroku, ale takżewszystkich innych skarżących znajdujących się w podobnej sytuacji.

4.2. ZADOŚĆUCZYNIENIE ZA SZKODĘ PIENIĘŻNĄ i NIEPIENIĘŻNĄ

Podstawowym środkiem naprawienia szkody spowodowanej naruszeniempraw gwarantowanych Konwencją przez państwo-stronę Konwencji jest zapłatazasądzonego słusznego zadośćuczynienia za szkodę pieniężną i niepieniężną(pecuniary and non-pecuniary damage), jak również kosztów postępowania.W niektórych państwach w odniesieniu do szczególnych wyroków istniały pro-blemy z wykonaniem tego zobowiązania przez państwo (np. w Turcji). W Pol-sce nie stanowi to istotnego problemu. Ministerstwo Spraw Zagranicznych dys-ponuje środkami na pokrycie zasądzonych zadośćuczynień i sprawnie wypłacaje skarżącym. W ten sposób jest realizowany najbardziej podstawowy sposóbwykonania wyroków ETPCz w sprawach indywidualnych.

4.3. RESTITVTIO IN INTEGRUM

Artykuł 41 Konwencji przewiduje, że zasądzenie słusznego zadośćuczy-nienia pieniężnego powinno nastąpić wtedy, gdy „prawo wewnętrzne zaintere-sowanej Wysokiej Układającej się Strony pozwala tylko na częściowe usunięciekonsekwencji tego naruszenia". Można zatem twierdzić, że zobowiązaniedo zapłaty słusznego zadośćuczynienia jest w istocie wtórne w stosunku do in-nych działań, jakie może podjąć państwo w celu naprawienia naruszenia.W sprawie Scozzari i Giunta ETPCz podkreślił, że na podstawie art. 41 Kon-wencji celem zasądzenia sum pieniężnych jako słusznego zadośćuczynienia jestdokonanie reparacji szkody doznanej przez skarżących w zakresie, w jakim na-ruszenie ich praw nie może być w inny sposób naprawione .

Powyższe postanowienie Konwencji można zatem interpretować następu-jąco: czasami na państwie-stronie Konwencji może spoczywać obowiązek do-konania restitutio in integrum, tj. doprowadzenia do stanu, jaki istniał przed na-ruszeniem praw. W wielu sprawach może się to okazać niemożliwe. W takich

12 Scozzari i Giunta przeciwko Wiochom, skargi nr 39221/98 i nr 41963/98, wyrokETPCz z 13 lipca 2000 roku, § 250.

SKUTKCZNOŚĆ EUKOPEJSKIRJ KONWENCJI PRAW CZŁOWIEKA w POI.SCK 197

sytuacjach, jak poniżające czy nieludzkie traktowanie, ograniczenie wolnościsłowa, naruszenie prywatności, bezprawne pozbawienie wolności itd. możnanaprawiać jedynie skutki naruszenia, nie można natomiast przywrócić stanusprzed naruszenia praw. Wówczas jedynym sposobem naprawienia skutków jeststwierdzenie naruszenia Konwencji (co dla wielu skarżących stanowi szczegól-ny powód satysfakcji moralnej) oraz przyznanie skarżącym zadośćuczynieniaw postaci określonej kwoty pieniężnej. W niektórych sytuacjach jednak, szcze-gólnie dotyczących prawa własności, jest możliwe przywrócenie stanu do sytu-acji sprzed naruszenia praw jednostki1 .

4.4. STOSOWANIE ART. 46 KONWENCJI w SPRAWACH INDYWIDUALNYCH

Europejska Konwencja Praw Człowieka zobowiązuje Polskę do respekto-wania wyroków ETPCz. Zgodnie z art. 46 ust. l Konwencji „Wysokie Układa-jące się Strony zobowiązują się do przestrzegania ostatecznego wyroku Trybu-nału we wszystkich sprawach, w których są stronami". Wynika stąd między in-nymi obowiązek podjęcia kroków celem usunięcia naruszenia prawa stwierdzo-nego przez ETPCz, wywodzony z zasad ogólnych prawa międzynarodowego .Naruszenie tego obowiązku, przyjętego dobrowolnie przez państwo w drodzeprzystąpienia do umowy międzynarodowej i jej ratyfikacji, stanowi naruszeniezasady państwa prawa. Wykonanie obowiązków wynikających z wyrokówETPCz jest przedmiotem nadzoru ze strony Komitetu Ministrów Rady Europy,któremu są przekazywane wszystkie wyroki wydawane przez ETPCz. Jest to za-tem odpowiedzialność prawnomiędzynarodowa, o dość różnym poziomie sku-teczności. Władze państwa-strony muszą przedstawiać okresowo, jakie podjęłydziałania, aby wykonać wyrok Trybunału w Strasburgu. Ten mechanizm możebyć skuteczny, ale tylko wtedy, kiedy państwo traktuje maksymalnie poważnieswoje zobowiązania międzynarodowe, a także kiedy w działaniach kieruje sięwolą stworzenia systemu prawa maksymalnie szanującego prawa jednostki. Je-żeli natomiast ma stosunek mniej poważny, lo wykonanie wyroku może byćznacząco odroczone w czasie, bez żadnych wyraźnych konsekwencji (z wyjąt-kiem kolejnych przegrywanych spraw i podważania wizerunku Polski na areniemiędzynarodowej).

13 Przykładem jest sprawa Zwierzyński przeciwko Polsce, skarga nr 34049/96, wyrokETPCz z 2 lipca 2002 roku. W sprawie tej ETPCz nakazał zwrot skarżącemu nieruchomościposiadanej przez jego ojca w terminie trzech miesięcy od ogłoszenia wyroku. W przeciwnymwypadku Polska miała zapłacić skarżącemu 60 500 EUR tytułem zadośćuczynienia. Wyrokten był przedmiotem poważnej kontrowersji, ponieważ po jego wydaniu okazało się, że skar-żący nigdy nie posiadał „mienia" w rozumieniu Konwencji, a w momencie wydawania wyro-ku przez ETPCz toczyło się jeszcze postępowanie spadkowe (zakończone niekorzystnie dlaskarżącego). Rząd RP próbował poddać wyrok rewizji, ale bezskutecznie. Por.: K. Drzcwicki,Skandal czyli kolizja wyroku polskiego i strasburskiego, „Rzeczpospolita" z 21 lutego 2005.

14 Por.: orzeczenie ETPCz w sprawie Comingeresotl S.A. przeciwko Portugalii, skarganr 35382/97, wyrok ETPCz /, 6 kwietnia 2000 roku (Wielka Izba), § 29.

198 ADAM BODNAR

Europejski Trybunał Praw Człowieka dość często był ostatnio krytykowany zato, że w sposób niewystarczający wykorzystuje art. 46 Konwencji. Uznaje się bo-wiem, że z tego postanowienia można wyinterpretować możliwość wskazania innychśrodków służących wykonaniu wyroku, niż tytko zasądzenie zadośćuczynienia.

W ostatnim czasie sytuacja się jednak zmienia i ETPCz coraz częściej sięga pomożliwości, które to postanowienie daje także w odniesieniu do praw osób indywi-dualnych. Przykładem jest sprawa S. Musiat przeciwko Polsce, w której ETPCzoprócz zasadzenia kwoty zadośćuczynienia nakazał zakończenie stanu naruszeniaart. 3 Konwencji w stosunku do skarżącego. Trybunał wskazał, że powinno to pole-gać na „zapewnieniu przez państwo, w możliwie szybkim czasie, odpowiednich wa-runków miejsca pozbawienia wolności skarżącego, poprzez umieszczenie go w za-kładzie, w którym możliwe jest zapewnienie mu niezbędnej opieki psychiatrycznejoraz ciągłego nadzoru medycznego*'15. Oprócz tego indywidualnego stwierdzenia,ETPCz odniósł się w tej sprawie do problemu warunków w polskich więzieniachi aresztach śledczych jako problemu systemowego (por. uwagi dalej).

W tym miejscu warto wskazać, że podobnego rodzaju zobowiązania ciążąna państwie-stronie Konwencji w wypadku skorzystania przez ETPCz z tzw.środków tymczasowych (interim measure) wskazanych w art. 39 RegulaminuTrybunału. W razie wydania środka tymczasowego państwo-strona Konwencjima za zadanie natychmiast podjąć takie działania, które zapobiegną dalszemunaruszeniu praw jednostki. Środki tymczasowe są podejmowane przez ETPCzstosunkowo rzadko. Najczęściej dotyczą spraw ekstradycyjnych (i stosowaniazasady non-refoulemeni). W ostatnim czasie ETPCz coraz częściej sięga po teśrodki w sprawach dotyczących ochrony zdrowia 6. Niestety zdarzają się sytu-acje, w których ze względu na brak koordynacji działań pomiędzy różnymisłużbami państwowymi lub ze względu na złą wolę, środki tymczasowe nie sąwykonywane. Sytuacje takie należą jednak do rzadkości i są bardzo krytycznieoceniane na arenie międzynarodowej.

4.5. MOŻLIWOŚĆ WZNOWIENIA POSTĘPOWANIA PO WYROKU ETPCZ

W niektórych sytuacjach naprawienie szkody spowodowanej naruszeniempraw gwarantowanych Konwencją może nastąpić w wyniku wznowienia postę-powania w sprawie. W szczególności będzie to dotyczyć sytuacji, w której jed-

15 Sławomir Musiał przeciwko Polsce, skarga nr 28300/06, wyrok ETPCz z 20 stycznia2009 roku, §108. . ,

16 Jedna z najgłośniejszych spraw tego typu dotyczyła Vasily !ego Aleksenyana, będące-go prawnikiem M. Chodorowskiego oraz koncernu Jukos. Przed aresztowanym poważniechorował on na AIDS i inne choroby będące konsekwencją osłabienia odporności organizmu.Pomimo opinii lekarskich nakazujących leczenie w szpitalu specjalistycznym został areszto-wany. Trybunał w trybie Reguły 39 zażądał zwolnienia z aresztu i przemesiema go do szpitalaodpowiedniego do leczenia AIDS. Rząd Rosji nie odpowiedział na wezwanie ETPCz, twier-dząc, że ma on zapewnione leczenie na terenie zakładu karnego. Por.: Aleksenyan przecwkoRosji, skarga nr 46468/06.

SKUTECZNOŚĆ EUROPEJSKIEJ KONWENCJI PRAW CZKOWIEKA w POLSCE 199

nostka została pozbawiona prawa do sądu, a więc np. braku udzielenia pomocyprawnej gwarantowanej przepisami, zbyt wysokich kosztów sądowych , naru-szenia zasady bezstronności czy tzw. zasady równości broni. Wówczas sa-mo stwierdzenie naruszenia art. 6 Konwencji i zasądzenie zadośćuczynieniamoże okazać się niewystarczające do indywidualnego wykonania wyroku. Skar-żący może ubiegać się o wznowienie postępowania.

Jeżeli chodzi o podstawy prawne wznowienia postępowania karnego, możli-wość taką przewiduje art. 540 § 3 kodeksu postępowania karnego. Zgodnie z tymprzepisem: „Postępowanie wznawia się na korzyść oskarżonego, gdy potrzeba ta-ka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na mocyumowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską". Wartowskazać, że wznowienie postępowania nie jest obowiązkowe w przypadku każdejsprawy karnej, w której stwierdzono naruszenie art. 6 Konwencji - sąd ma pewnemożliwości oceny sytuacji i może odmówić wznowienia postępowania18.

O wiele bardziej problematyczna jest kwestia wznowienia postępowaniaw sprawach cywilnych. Jest to jedna z szerzej dyskutowanych kwestii w polskiejdoktrynie ze względu na przyjęte przez Sąd Najwyższy różne podejścia do pro-blemu. W kodeksie postępowania cywilnego - w odróżnieniu od k.p.k. - nieznajduje się przepis, który stanowiłby wyraźną podstawę wznowienia postępo-wania cywilnego po wyroku ETPCz.

Pierwszą sprawą, w której Sąd Najwyższy odniósł się do problemu wzno-wienia postępowania, była sprawa PPU Polpure i Podbielski przeciwko Pol-sce , W sprawie tej ETPCz stwierdził, że Polska naruszyła art. 6 § l Konwencjipoprzez ustanowienie nieproporcjonalnie wysokich opłat sądowych w sprawieskarżącej, w wyniku czego została ona pozbawiona dostępu do sądu. Trybunałzasądził na rzecz Janusza Podbiclskicgo oraz skarżącej 6 000 EUR tytułem za-dośćuczynienia za straty moralne oraz 2 000 EUR tytułem zwrotu poniesionychkosztów i wydatków. Po wyroku ETPCz skarżący złożył do Sądu Najwyższegowniosek o wznowienie postępowania . Powód zarzucił nieważność tego postę-powania, powołując się na przepis art. 401 pkl 2 k.p.c. Sąd Najwyższy 19 paź-

17 Por np.: wyroki ETPCz w sprawach Kniat przeciwko Polsce (skarga nr 71731/01),Jedamski i Jedamska przeciwko Polsce (skarga nr 73547/01), TELTRONIC-CATV v. Polska(skarga nr 48140/99).

Por.: opisywane w prasie wznowienia postępowania karnego po wydaniu wyroku wsprawie W.S. przeciwko Polsce, skarga nr 21508/02, wyrok z 19 czerwca 2007 roku. Efektempostanowienia o w/.nowicniu będzie ponowne osądzenie sprawy oskarżenia o pedofilię, w sy-tuacji kiedy od zdarzenia upłynęło kilkanaście lat i kiedy skazanie przez sądy krajowe nie by-ło obarczone rażącymi błędami proceduralnymi, a do wyroku ETPCz dwóch sędziów złożyłozdania odrębne. Por. na ten temat artykuł na stronie: http://www.h fhrpol.waw.pl/interwen ej a/index.php?option=com_contcnt&task=view£id=168&ltemid=26.

19 Sprawa Podbielski i PPU Polpure Sp. z o.o. przeciwko Polsce (skarga nr 39199/98),wyrok ETPCz z 26 czerwca 2005 roku.

2<l Postępowanie, które stanowiło podstawę skargi do ETPCz, zakończyło się prawo-mocnym postanowieniem Sądu Najwyższego z 10 czerwca 1999 roku oddalającym kasację odpostanowienia Sądu Apelacyjnego z 29 maja 1998 roku o odrzuceniu apelacji powoda. Stądteż Sad Najwyższy był właściwy do decyzji o wznowieniu postępowania.

200 ADAM BODNAR

dziernika 2005 roku orzekł o odrzuceniu skargi jako nieopartej na ustawowychprzesłankach wznowienia postępowania. W szczególności Sąd Najwyższy za-znaczył, że prawo do sądu skarżącej zostało naruszone, lecz do naruszenia tegodoszło w sposób niewskazany przez ustawodawcę zwykłego jako jedna z prze-słanek wznowienia postępowania21.

Bezpośrednio po wydaniu powyższego postanowienia zostało ono skryty-kowane przez doktrynę2 . Ewa Łętowska zarzuciła, że w sposób niewystarczają-cy Sąd Najwyższy uwzględnił szczególne miejsce Europejskiej Konwencji PrawCzłowieka w systemie prawa polskiego oraz możliwość bezpośredniego stoso-wania Konwencji pr/ez sądy krajowe na podstawie art. 87 Konstytucji. Nie-mniej jednak w kolejnych orzeczeniach Izba Cywilna Sądu Najwyższego konty-nuowała przyjętą linię orzecznictwa, tj. odmawiała wznowienia postępowaniaw sprawach cywilnych, powołując się przede wszystkim na:

- brak wyraźnej podstawy ustawowej wznowienia;- zasadę powagi rzeczy osądzonej (res iudicata);- ewentualne konsekwencje wznowienia postępowania cywilnego dla strony

przeciwnej po wielu latach od ostatecznego rozstrzygnięcia sporu2 .

Co ciekawe, inna interpretacja została przyjęta przez Izbę Pracy i Ubezpie-czeń Społecznych Sądu Najwyższego na kanwie wyroku w sprawie Tabor prze-ciwko Polsce 4. Trybunał stwierdził naruszenie przez Polskę art. 6 Konwencji zewzględu na niezapewnienie pomocy prawnej z urzędu w zakresie przygotowaniaskargi kasacyjnej. Zasadził tytułem zadośćuczynienia na rzecz skarżącego kwotę2 000 EUR oraz l 000 EUR tytułem pokrycia kosztów procesu.

Józef Tabor, po wyroku ETPCz, również ubiegał się o wznowienie postę-powania cywilnego w jego sprawie. Sąd Najwyższy postanowieniem z 17kwietnia 2007 roku pozwolił na wznowienie postępowania w sprawie. Sąd Naj-wyższy przyjął, że w pewnych szczególnych okolicznościach, opierając się naKonwencji jako bezpośredniej podstawie wznowienia, skarżący powinni posia-dać taką możliwość .

Jak widać z powyższych orzeczeń w Sądzie Najwyższym istnieje spór po-między poszczególnymi izbami co do tego c/y można wznowić postępowaniepo wyroku ETPCz.

21 Postanowienie z 19 października 2005 roku, sygn. akt V CO 16/05.Por.: E. Łętowska, Korzystny dla skarżącego wyrok ETPCz jako podstawa skargi

o wznowienie postępowania - glosa do postanowienia SN z 19.10.2005 r. (V CO 16/05), „Eu-ropejski Przegląd Sądowy" 2006, nr l, s. 46.

Por. najważniejsze argumenty w tym zakresie: T. Zembrzuski, Wptyw wyroku ETPCzna dopuszczalność wznowienia postępowania cywilnego, „Europejski Przegląd Sądowy"2009, nr 2, s. 12-19.

24 Sprawa Tabor przeciwko Polsce, skarga nr 12825/02, wyrok ETPCz z 27 czerwca2006 roku.

Por.: A. Sledzińska-Simon, Naruszenie prawa do sadu jako podstawa wzruszenia po-stępowania cywilnego z powodu nieważności - glosa do postanowienia SN z 17.04.2007 r.(l PZ 5/07), „Europejski Przegląd Sadowy" 2009, nr 2, s. 39-43.

SKUTECZNOŚĆ EUROPKJSKIKJ KONWENCJI PRAW CZŁOWIEKA w POLSCE 201

4.6. ORZECZENIE ETPCz JAKO PREJUDYKAT w POSTĘPOWANIUODSZKODOWAWCZYM PRZECIWKO SKARBOWI PAŃSTWA

W kontekście skuteczności indywidualnej Konwencji oraz utrudnień zwią-zanych ze wznowieniem postępowania cywilnego po wyroku ETPCz można sięzastanawiać, czy wyrok ETPCz stwierdzający naruszenie prawa do sądu możestanowić podstawę dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa.

Zgodnie z arl. 417 § 2 k.c. w celu dochodzenia odpowiedzialności odszko-dowawczej Skarbu Państwa w razie wyrządzenia szkody bezprawnym orzecze-niem sądowym można żądać jej naprawienia po stwierdzeniu we „właściwym po-stępowaniu" niezgodności tego orzeczenia z prawem. W tym celu została stwo-rzona instytucja prawna w postaci skargi na niezgodność z prawem orzeczenia.

Powstaje jednak pytanie: czy sam wyrok ETPCz może stanowić tzw. pre-judykat w rozumieniu powyższego przepisu? Alternatywą mogłoby być skarże-nie się na niezgodność z prawem orzeczeń sądowych uznanych przez Trybunałza niezgodne z art, 6 Konwencji (np. na orzeczenia ustanawiające zbyt wysokieopłaty sądowe), już po wydaniu wyroku przez ETPCz w drodze dodatkowej, ko-lejnej krajowej procedury. Problem w tym, że taka możliwość nie istnieje, jeżelichodzi o orzeczenia pochodzące z okresu sprzed nowelizacji kodeksu cywilnego,tj. l września 2004 roku26. Z kolei w odniesieniu do orzeczeń późniejszych na-stręczałoby szereg dodatkowych trudności (po wyroku ETPCz konieczne byłobyprzeprowadzenie kolejnej procedury krajowej). Wątpliwa jest także zasadnośćdodatkowych działań krajowych, skoro już się wypowiedział Trybunał, a Kon-wencja ma określone miejsce w systemie prawa.

Za uznaniem wyroku ETPCz za prejudykat przemawia to, że Konwencjajako umowa międzynarodowa zajmuje szczególne miejsce w systemie prawapolskiego, a władze polskie mają za zadanie podejmować wszelkie działaniazmierzające do urzeczywistnienia jej postanowień. Dlatego też interpretacjazmierzająca do uznania wyroku ETPCz za prejudykat znajduje podstawę w art.9 i art. 91 ust. 2 Konstytucji.

Za taką interpretacją opowiada się także doktryna. Marek Safjan twierdzi, że„w pojęciu właściwego postępowania stwierdzającego niezgodność z prawemorzeczenia sądowego mieszczą się również stosowne procedury przed EuropejskimTrybunałem Praw Człowieka, ustalające naruszenie praw gwarantowanych kon-wencją, które nastąpiło poprzez ostateczne rozstrzygnięcie organu krajowego"27.

W niedawnym wyroku z 28 listopada 2008 roku Sąd Najwyższy, oceniajączasadność powództwa odszkodowawczego przeciwko Skarbowi Państwa w związ-

26 Por.: postanowienie SN z 12 lipca 2005 roku, I CNP 1/2005, OSNC 2006, nr l, póz. 15.27 M. Satjan, Odpowiedzialność za niezgodność z prawem prawomocnych orzeczeń,

Warszawa 2004, s. 74-76. Takiego zdania jest również Ewa Bagińska (Odpowiedzialność od-szkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006, s. 359-360) oraz LeszekBosek (Bezprawie legislacyjne, Warszawa 2007, s. 177).

202 ADAM

ku z wyrokiem ETPCz stwierdzającym naruszenie prawa do sądu, wskafc.wyrok ETPCz należy uznawać - ze względu na jego moc wiążącą - za „rtl > żeznaczny ze stwierdzeniem materialnoprawnej przesłanki bezprawności"^ ̂ no-to pierwsze orzeczenie, w którym Sąd Najwyższy przesadził o wadze \v, ^estETPCz jako prejudykatu. ^ku

Choć wyrok odnosił się do zarzutu bezprawności na podstawie art. 4ik.c. w brzmieniu sprzed l września 2004 roku (kiedy nie istniała jeszcze J § \na stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia), to jednak potwierdząze o możliwości uznawania wyroków ETPCz za prejudykat także w rozumu t

art. 4171 § 2 k.c., a więc na gruncie nowych przepisów. 'ieniPojawiają się jednak opinie krytykujące uznawanie wyroków Trybu^

prejudykat. Michał Ziółkowski wskazuje na kontekst, w jakim najczęściej.ka ETPCz, oceniając stwierdzenie naruszenia prawa do sądu. Niejednsprowadza się to do analizy, czy ocena materiału dowodowego czy teżnią przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie ja(̂

dziła do naruszenia art. 6 Konwencji. Jego zdaniem, nie przesądza ,fo\ya-nak o niezgodności z prawem orzeczenia sadowego, a w konsekwencji U jed_wiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. Zdaniem M. Ziółko\ ddpo_dopiero „rażące błędy w posługiwaniu się regułami wykładni prowa<jAieg0s

nieracjonalnych i pozbawionych normatywnego uzasadnienia interpretuje ̂sadniają stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia". Postuluje za li u/a~w wypadku kiedy podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej SkgJn, ^ystwa miałoby być krajowe orzeczenie sądowe, poddawać takie orzecA p^datkowej analizie na gruncie prawa polskiego, tj. w trybie skargi na stwj *Ue uo_niezgodności z prawem orzeczenia, a nie automatycznie uznawać, że ,Mzenjcwyrok ETPCz stwierdzający naruszenie art. 6 Konwencji jest prejudykąM Sam

Wydaje się, że w świetle pojawiających się różnych interpretacji^^odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za orzeczenia "r0hiem

które stanowiły podstawę wyroków ETPCz, stwierdzających narusz\^dowe

Konwencji, jest jeszcze nierozwiązany. Dopiero kolejne orzeczenia s^ ^ 9n ^jowych, oceniające różne stany faktyczne, przesądzą o ukształto^w kia-ostatecznej linii orzecznictwa. Faktem jest natomiast, że skarżący, K^tuu sięskali wyrok ETPCz stwierdzający naruszenie prawa dostępu do sąd^y u?

sprawie są jak na razie pionierami przecierającymi szlaki odpowi^v każdejPalności

28 Wyrok SN z 28 listopada 2008 roku, sygn. V CSK 271/08. Wyrokw związku z postępowaniem odszkodowawczym wszczętym przez P.P.H.U.CATV Spółki z o.o. Spółka ta uzyskała wyrok ETPCz stwierdzający naraszeniwencji ze względu na ustalenie przez sad krajowy zbyt wysokich opłat sądo\możliwiło dochodzenie roszczenia. Por.: TELTRONIC-CATV przeciwko />o/s,,\48140/99, wyrok ETPCz 7, 10 stycznia 2006 roku. *,

29 M. Ziółkowski, Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną niezgodo)orzeczeniem sądu cywilnego - uwagi na tle wyroku Sądu Najwyższego z 28 list^ z

sygn. V CSK 271/08. Komentarz dostępny na stronie hUp://www.prawaczlowieka.e<\|!

d^al=komentar/c&koiitóntarz^6970()64ea53r^66h7c53cbc91c58Mf06fc6fd-cO; ,

CQ

. SKUTECZNOŚĆ EUROPEJSKIEJ KONWENCJI PRAW CZŁOWIEKA w POLSCE .0̂

odszkodowawczej Skarbu Państwa i nie poruszają się po dobrze utartychścieżkach.

4.7. SKUTECZNOŚĆ INDYWIDUALNA - PODSUMOWANIE

Konwencja ma istotne znaczenie dla osób dochodzących swoich praw. Ist-nienie możliwości złożenia skargi indywidualnej dla wielu osób stanowi nadziejęna przyznanie im racji, że państwo polskie naruszyło ich prawa. Liczne wyrokiwskazują, że nie są to nadzieje tylko teoretyczne oraz że wiele osób doprowadzaswoje sprawy do ostatecznego rozstrzygnięcia, a także uzyskuje słuszne zadość-uczynienie. Warto jednak pamiętać, że procent skarg, które kończą się sukcesemjest niewielki. Jest to spowodowane różnymi czynnikami. W przyszłości ciężarrozwiązywania spraw (i stwierdzania naruszeń praw jednostki) będzie się prze-nosić coraz bardziej na sądy krajowe. Dlatego największym wyzwaniem dlaETPCz stanic się doprowadzenie do sytuacji, w której będzie on wciąż skutecz-nie peinił rolę organu kontrolującego przestrzeganie praw człowieka przez pań-stwa (i ustanawiającego nowe standardy w zakresie rozumienia praw człowie-ka), a z drugiej strony nie będzie pozostawiał jednostek, których prawa zostałynaruszone, bez ochrony.

W zakresie skuteczności indywidualnej przed polskimi sądami stoi zadaniewypracowania mechanizmów wznowienia postępowania cywilnego oraz odpo-wiedzialności odszkodowawczej, gdy naruszenie dotyczyło pozbawienia prawado sądu. Obecne zróżnicowane i niejednolite orzecznictwo najbardziej odbijająsię na tych osobach, których prawa już kilka lub kilkanaście lat temu zostały na-ruszone i to właśnie przez polskie sądy.

5. SKUTECZNOŚĆ POWSZECHNA

5.1. UWAGI OGÓLNE

Przez pojęcie „skuteczność powszechna Konwencji" należy rozumiećwszelkie działania podejmowane przez ETPCz, Komitet Ministrów Rady Europyoraz państwa-strony Konwencji zmierzające do zagwarantowania przestrzeganiapostanowień Konwencji przez państw a-strony. Nie chodzi zatem o wykonywa-nie wyroków ETPCz w indywidualnych sprawach, ale podejmowanie takichdziałań, które spowodują wyeliminowanie nadużyć, niewłaściwych praktyk czyprzepisów powodujących naruszenie praw człowieka w podobnych sytuacjach.Ma to szczególne znaczenie, kiedy w danej sprawie stwierdzono naruszenieKonwencji przez państwo-stronę, a tym samym przesądzono o naruszeniu zo-bowiązania międzynarodowego do przestrzegania Konwencji.

Wyroki ETPCz mają szczególne znaczenie, ponieważ zawsze są wydawanena tle określonego stanu faktycznego, najczęściej po wykorzystaniu krajowej

204 ADAM BODNAR

•30drogi odwoławczej^". Tym zatem różnią się od wyroków sądów konstytucyj-nych, które w większości wypadków dokonują oceny zgodności norm z Konsty-tucją. Jeśli chodzi o działalność Trybunału Konstytucyjnego polegającą na kon-troli abstrakcyjnej norm, fakty nie mają praktycznie żadnego znaczenia dla ocenykonstytucyjności. W przypadku ETPCz naruszenie Konwencji może być stwier-dzone przy błędnym zastosowaniu norm, w sytuacji kiedy nie ma żadnych wąt-pliwości co do ich zgodności z Konstytucją.

0 tej perspektywie należy szczególnie pamiętać przy rozważaniach o sku-teczności powszechnej wyroków ETPCz. Nie jest on bowiem sądem konstytu-cyjnym, ani nic ma prawa uchylania krajowych przepisów. Nie ma także kom-petencji do stwierdzania, że dane przepisy są niezgodne z Konwencją. Możejedynie stwierdzać, że zastosowanie określonych przepisów czy określone prak-tyki są niezgodne z Konwencją. To z kolei może być sugestią dla państw-stronKonwencji, w jakim kierunku powinny podążać w celu wykonania wyroku Try-bunału. Jednakże inicjatywa w lym względzie należeć już będzie do nich i to odwoli politycznej poszczególnych państw-stron Konwencji będzie zależeć to, wjaki sposób dany wyrok zostanie wykonany.

Wykonanie wyroku ETPCz w celu osiągnięcia jego powszechnej skutecz-ności może być dokonane na wiele różnych sposobów, w zależności od tego,czego dana sprawa dotyczy. Najczęściej jednak może polegać na:

- zmianie przepisów, które były źródłem naruszeń praw gwarantowanychKonwencją w indywidualnych sprawach;

- zmianie praktyki postępowania przez organy państwa lub funkcjonariuszypaństwowych; ten cel może być osiągnięty poprzez upowszechnienie treściwyroku ETPCz, jego głównych tez, lub też poprzez wewnętrzny admini-stracyjny nadzór w celu osiągnięcia zgodności postępowania z Konwencją;może to także oznaczać obowiązek przeprowadzenia szkoleń dla organów1 funkcjonariuszy stosujących prawo;

- powszechnym informowaniu o treści wyroków ETPCz poprzez publikowa-nie ich tekstów, omówień, skrótów oraz tłumaczeń, uwzględnianiu ich wprogramach szkoleniowych dla określonych grup zawodowych.

Skuteczność powszechna Konwencji w dużej mierze zależy także od tego, naile jej treść oraz standardy wynikające z poszczególnych wyroków przenikną do or-ganów administracji publicznej i sądów oraz staną się częścią prawa powszechniestosowanego w codziennej pracy. Odnosi się to przy tym nie tylko do wyrokóww sprawach polskich, ale także do wyroków stwierdzających naruszenie Konwencjiprzez inne państwa-strony, a ustanawiających standardy postępowania zgodnez Konwencją. Określony poziom znajomości Konwencji ma szczególne znaczenie

Wyjątkowo ETPCz ocenia potencjalne naruszenia praw c/łowieka gwarantowanychKonwencją. Por. np. sprawy dotyczące podejrzenia nielegalnego stosowania podsłuchów lubkontroli operacyjnej, w których jednostka nie jest w stanie zweryfikować istnienia stanu naru-szenia jej praw: Ktass i inni przeciwko Niemcom, skarga nr 5029/71, wyrok z 6 września 1978roku, Association for Kuropean Integration and Human Rights and Ekimdzhiev przeciwkoBułgarii, skarga nr 62540/00, wyrok z 28 czerwca 2007 roku.

SKUTECZNOŚĆ EUROPKJSKIEI KONWENCJI PRAW CZŁOWIEKA w POI_SCH 205

dla osób stosujących prawo na co dzień, a więc głównie prawników oraz funkcjona-riuszy publicznych. Stad tak ważne jest uwzględnienie standardów ETPCz i Kon-wencji w programach szkoleniowych dla tych zawodów, a także późniejszy nadzórnad ich powszechnym stosowaniem w codziennej praktyce zawodowej.

5.2. PRAKTYKA WYKONYWANIA WYROKÓW ETPCz w POLSCE

Jak już wspomniano wcześniej, skuteczność powszechna Konwencji zależyod sprawnego wykonywania wyroków poprzez zmianę prawa lub praktyki, a takżeinne działania. Problem ten jest w Polsce od pewnego czasu znany i zaowoco-wał powołaniem w 2006 roku Zespołu Roboczego do spraw przygotowania Pro-gramu Działań Rządu w sprawie wykonywania wyroków Europejskiego Trybu-nału Praw Człowieka wobec Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Zespół Roboczy)31.Zespół Roboczy jest organem pomocniczym Ministra Spraw Zagranicznych i dojego zadań należy przygotowanie propozycji działań Rządu, które uzna za nie-zbędne do:

- zapewnienia wykonania wyroków wydanych przeciwko RP przez ETPCz,w których Komitet Ministrów Rady Europy nakazał podjęcie działań o cha-rakterze ogólnym;

- zapobieżenia kierowaniu do ETPCz skarg przeciwko RP w sprawach po-dobnych do tych, w których Trybunał stwierdził już naruszenie Konwencjibądź zakomunikował liczne skargi;

- upowszechniania wśród organów stosujących prawo wiedzy na tematKonwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wy-mogów prawidłowego działania organów władzy publicznej, wskazanychprzez orzecznictwo Trybunału w sprawach dotyczących RP.

W skład Zespołu Roboczego wchodzą przedstawiciele poszczególnych mi-nisterstw, a jest on kierowany przez Pełnomocnika MSZ do spraw postępowańprzed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. Efektem pracy Zespołu Robo-czego jesl Program Działań Rządu w sprawie wykonywania wyroków Europej-skiego Trybunału Praw Człowieka wobec Rzeczypospolitej Polskiej z 17 maja2007 roku32. Zawiera on rekomendacje odnoszące się do sposobu wykonanianajważniejszych wyroków w polskich sprawach.

W zakresie wykonywania wyroków przedstawiających problemy systemo-we Rząd przejawia dość duży wysiłek, aby wypełnić swoje zobowiązania na

31 Por.: Zarządzenie nr 11 Ministra Spraw Zagranicznych z 28 czerwca 2006 rokuw sprawie utworzenia Zespołu Roboczego przy Ministrze Spraw Zagranicznych do sprawprzygotowania Programu Działań Rządu w sprawie wykonywania wyroków EuropejskiegoTrybunału Praw Człowieka wobec Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.Urz. MSZ z 25 lipca 2006 r.,nr 4, póz. 238).

32 Program Działań Rządu dostępny jest na stronie: http://www.msz.gov.pl/files/docs/Pelnomoenik_ds_ETPCz/Program%20Dzialan%20Rzadu%20zadania.doc.

206 ADAM BODNAR

arenie międzynarodowej i nie spotkać się z krytyką ze strony Komitetu Mini-strów Rady Europy. Zastrzeżenia można mieć jedynie do czasu wykonywaniawyroków oraz do sposobu wykonania wyroków (lub braku wykonania) w poje-dynczych sprawach.

Istotnym problemem jest natomiast wykonywanie wyroków ETPCz wsprawach budzących kontrowersje lub w sprawach trudnych z powodów ideolo-gicznych. Przykładem jest sprawa Alicja Tysiąc przeciwko Polsce^, Choć przy-jęto ustawę o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjentów14, to jednak trudnouznać jej przepisy za rozwiązanie systemowego problemu35. Od ponad dwóchlat nie jest także wykonany wyrok w sprawie Bączkowski i inni przeciwko Pol-sce. Naruszenie art. 13 Konwencji stwierdzone przez ETPCz w powyższejsprawie polegało na tym, że przed datą planowanego zgromadzenia nie istniałamożliwość przeprowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji zakazują-cej zgromadzenia. W efekcie organizatorzy nie byli w stanie uzyskać ostatecznejdecyzji (czy innego rozstrzygnięcia, np. sądowego) przed planowaną dalą zgro-madzenia. Wykonanie wyroku ETPCz powinno zatem polegać na odpowiedniejmodyfikacji przepisów Prawa o Zgromadzeniach, tak aby przeprowadzeniewymienionego postępowania było możliwe. Niestety pomimo wezwań ze stronyorganizacji pozarządowych, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracjinie przygotowało jeszcze odpowiedniej nowelizacji ustawy36.

5.3. ZNACZENIE KONWENCJI DLA ROZWIĄZYWANIAPROBLEMÓW SYSTEMOWYCH

Konwencja ma duże znaczenie dla rozwiązywania problemów systemo-wych naruszeń praw człowieka w Polsce. W szczególności należy tu wspomnieć0 następujących problemach systemowych, które w dużej mierze zostały roz-wiązane (lub są w trakcie rozwiązywania) ze względu na wyroki ETPCz:

33 Alicja Tysiąc przeciwko Polsce, skarga nr 5410/03, wyrok z 20 marca 2007 roku.34 Ustawa z 6 listopada 2008 roku o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjentów,

Dz.TJ. z 2009 r., nr 52, póz. 417.

" Por.: J. Kondratiewa-Bryzik, Wykonanie wyroku Europejskiego Trybunatu Praw Czło-wieka w sprawie Tysiąc przeciwko Polsce, „Problemy Współczesnego Prawa Europejskiego1 Porównawczego", t. VII, 2009, z. 2, s. 101-110. Por. także: wystąpienie Wojciecha Burka nakonferencji „Znaczenie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka dla polskich sądów i praw-ników", zorganizowanej 25 czerwca 2009 roku w Warszawie przez Helsińską Fundację PrawCzłowieka, Krajową Izbę Radców Prawnych, Zakład Praw Człowieka WPiA UW oraz BiuroInformacji Rady Europy. Zwracają oni uwagę, że rozwiązanie przyjęte w ustawie może byćwadliwe ze względu na skład panelu rozpatrującego odwołanie od decyzji lekarza. Panel bę-dzie się składać z 3 lekarzy, a więc przedstawicieli jednego środowiska. Ponadto niepokój bu-dzi czas rozpatrywania odwołania, szczególnie w kontekście tego, że ewentualna decyzjao aborcji musi być podjęta kiedy płód jest jeszcze w okresie prenatalnym,

16 Por.; listy interwencyjne Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka do Ministra SprawWewnętrznych i Administracji z 23 października 2008 oraz z 26 maja 2009 roku.

SKUTECZNOŚĆ EUROPEJSKIEJ KONWENCJI PRAW CZŁOWTRKA w POLSCE 207

- problem odszkodowań za t/w. mienie zabużańskie37;- problem obowiązywania czynszów regulowanych i ograniczenia prawa

własności właścicieli do swobodnego określania wysokości czynszóww posiadanych przez nich kamienicach38.

W powyższych sprawach wydano wyroki pilotażowe, dzięki którym roz-wiązano problem nie tylko indywidualnych skarżących, ale także całej grupyskarżących znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej oraz prawnej. Niebyłoby to możliwe bez aktywnej współpracy ETPCz z Rządem RP, a także bezuwzględnienia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w kwestiach prawnychmających znaczenie dla rozwiązania powyższych problemów.

Ze względu na orzecznictwo ETPCz Rząd RP podjął aktywne działania narzecz rozwiązania innych problemów systemowych (co nie znaczy, że zostałyone już zlikwidowane). Niemniej jednak działania te doprowadziły do stworze-nia instrumentów prawnych, które zapewniają większą ochronę praw jednostki.

W wyroku w sprawie Kudła przeciwko Polsce' ETPCz przesądził, że prze-wlekłość postępowania krajowego narusza nie tylko arl. 6 Konwencji, ale takżeart. 13 Konwencji40. Skutkiem tego wyroku było uchwalenie LZW. ustawy o skardze naprzewlekłość postępowania . Ustawa la przez wiele lat nie spełniała wymogówwynikających z art. 13 Konwencji. Najlepszym na to dowodem jest stwierdzanieprzez ETPCz naruszenia art. 6 Konwencji (prawo do sądu) w sprawach, w którychskarżący korzystali na gruncie polskim ze skargi na przewlekłość postępowania,ale na przykład nie dochodziło do przyznania żadnego zadośćuczynienia lub gdy

37 Broniowski przeciwko Polsce, skarga nr 31443/96, wyrok ETPCz (Wielka Izba)z 22 czerwca 2004 roku oraz wyrok z 28 września 2005 roku (ugoda). W decyzjach w spra-wach Wolkenberg i inni przeciwko Polsce, skarga nr 50003/99 oraz Witkowska-Tobola prze-ciwko Polsce, skarga nr 11208/02, ETPCz uznał 4 grudnia 2007 roku, że system rekompensatyprzyjęty przez władze polskie za mienie pozostawione za Bugiem spełnia wymogi wynikającez wyroku Wielkiej Izby ETPCz w sprawie Broniowski przeciwko Polsce.

™ Hutten-Czapska przeciwko Polsce, skarga nr 35014/97, wyrok ETPCz (Wielka Izba)z 19 czerwca 2006 roku oraz wyrok z 28 kwietnia 2008 roku (ugoda).

39 Z wyroku wynikał obowiązek odpowiedniego uregulowania przez RzeczpospolitąPolską możliwości odwołania w razie zaistnienia przewlekłości postępowania, tj. zapewnieniaw prawie wewnętrznym skutecznego środka odwoławczego w rozumieniu art. 13 Konwencji.

40 Przez wiele lat Polska była uznawana za państwo-stronę Konwencji, z którego po-chodzą sprawy dotyczące tylko i wyłącznie przewlekłości postępowania. Główna uwaga hyłaskoncentrowana na problemie poradzenia sobie z masową ilością takich spraw. Por.:M. Krzyżanowska-Mierzewska, Udziat organizacji pozarządowych w postępowaniu przedTrybunatem w Strasburgu - od kontroli rządu po wyznaczanie nowych standardów, [w:JWzmacnianie rządów prawa i ochrony praw cztowieka w Polsce poprzez zaangażowaniepodmiotów gospodarczych i społeczeństwa obywatelskiego w działania prawne na rzecz interesupublicznego. Warszawa 2008, s. 53, publikacja dostępna na stronie: http://www.hftirpol.waw.pl/precedens/pl/aktualnosci/nowa-publikacja-psp-wzmacnianie-rzadow-prawa-i-ochrony-praw-człowieka-w-po-2. html.

41 Ustawa z 17 czerwca 2004 roku o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznaniasprawy w postępowaniu sądowym bez uzasadnionej zwłoki (Dz.U. nr 179, póz. 1843).

208 ADAM BODNAR

stwierdzenie przewlekłości nie prowadziło do przyspieszenia postępowania42.Z powyższych względów podjęto wysiłek nowelizacji ustawy43. Jego skutkiemjest przyjęcie zasady, że sąd zawsze, gdy stwierdzi przewlekłość, orzeka sumępieniężną nie mniejszą niż 2 lys., przy podwyższeniu maksymalnej kwoty możli-wej do uzyskania do 20 tyś. zł. Inną nowością jest poszerzenie zakresu przepisów0 skardze na przewlekłość karnego poslępowania przygotowawczego. Obowiązekuwzględniana postępowania przygotowawczego przy ocenie, czy doszło do naru-szenia Konwencji, wynikał z orzecznictwa ETPCz.

Innym problemem systemowym jest nadmierne stosowanie lymczasowegoaresztowania. Liczne wyroki ETPCz stwierdzające naruszenia art. 5 § 3 Kon-wencji doprowadziły w efekcie do wydania 3 lutego 2009 roku wyroku w sprawieKauczor przeciwko Polsce. Trybunał stwierdził w nim istnienie problemu slruk-luralnego w zakresie stosowania lego środka zapobiegawczego4 . Wskazał przytym, że w celu rozwiązania tego problemu Polska powinna podejmować długo-terminowe działania zmierzające do ograniczenia możliwości stosowania lym-czasowego aresztowania. Podkreślił również znaczenie szkoleń dla sędziów1 prokuratorów w zakresie stosowania lego środka zapobiegawczego.

Wyrok w sprawie Kauczor przeciwko Polsce jesl określany jako wyrok quasi--piiolażowy, gdyż w istocie jego walor sprowadza się nic lylko do slwierdzenianaruszenia Konwencji w indywidualnej sprawie, ale ma również szersze zna-czenie - odnosi się do całej grupy skarg podnoszących zarzul naruszenia art. 5§ 3 Konwencji w związku z nadmiernym stosowaniem lymczasowego areszto-wania. Dlatego leż w tym wyroku ETPCz doszedł do wniosku - tak jak to uczyniłKomitet Ministrów Rady Europy w jednej z rezolucji46 - że przez wiele lat,

42 Por. w szczególności: sprawa Szklarska przeciwko Polsce, sprawa nr 1105/06, wyrokz 17 lipca 2007 r.

43 Ustawa z 20 lutego 2009 roku o zmianie ustawy o skardze na naruszenie prawa stronydo rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Ustawa zostałapodpisana przez Prezydenta 6 kwietnia 2009 r.

44 Trybunał zauważył, że w 2007 roku stwierdził naruszenie Konwencji w związku z nad-miernym stosowaniem tymczasowego aresztowania w 32 sprawach, a w 2008 r. - w 33 sprawach.W dacie wydania wyroku Trybunał rozpoznawał dalszych 145 spraw dotyczących nadmiernegostosowania tymczasowego aresztowania, a 90 spraw (z powyższych 145) zostało już zakomuniko-wanych Rządowi RP. Co więcej, w 60 sprawach zakomunikowanych w ciągu ostatnich 12 miesięcyTrybunał w Strasburgu zwrócił się do Rządu RP z pytaniem, czy mamy do czynienia z istnieniemproblemu strukturalnego w zakresie stosowania tymczasowego aresztowania.

45 Kauczor przeciwko Polsce, skarga nr 45219/06, wyrok z 3 lutego 2009 roku.46 Komitet Ministrów Rady Europy przyjął 6 czerwca 2007 roku rezolucję w sprawie

systemowego problemu ze stosowaniem tymczasowego aresztowania w Polsce. W rezolucjitej wezwał władze polskie do wypełnienia swoich zobowiązań wynikających 7. art. 46 Kon-wencji. W szczególności postulował: wprowadzanie dalszych środków prawnych ogranicza-jących stosowanie tymczasowego aresztowania, tak aby stosowanie tego środka było zgodneze standardami konwencyjnymi; podjecie działań zmierzających do zwiększenia świadomościorganów władzy, które mają do czynienia ze stosowaniem tymczasowego aresztowania(tj. głównie prokuratorów oraz sędziów); zachęcenie sądów do stosowania innych alternatyw-nych środków zapobiegawczych; ustanowienie jasnego i efektywnego mechanizmu ocenytrendów w zakresie stosowania tymczasowego aresztowania.

SKUTECZNOŚĆ EUROPEJSKIEJ KONWENCJI PRAW CZŁOWIEKA w POLSCK 209

a przynajmniej jeszcze w 2007 roku, liczne sprawy udowadniają, że nadmiernestosowanie tymczasowego aresztowania w Polsce jest problemem strukturalnymbędącym wynikiem „praktyki, która jest niezgodna z Konwencją".

W związku z lym ETPCz powtórzył zasadę prawną wynikającą z art. 46Konwencji. Obowiązkiem prawnym na podstawie tego przepisu dla państwa--slrony Konwencji jcsl nic tylko zapłacić osobom dotkniętym naruszeniem Kon-wencji odpowiedniej kwoty zadośćuczynienia. Obowiązkiem jesl lakże wybór -pod nadzorem Komilclu Ministrów Rady Europy - ogólnych, a jeśli ma lo zna-czenie lakże indywidualnych, środków, które powinny zostać przyjęte w prawiekrajowym w celu zakończenia naruszeń Konwencji w danym typie spraw, a takżew celu rekompensaty za skutki takich naruszeń. Państwo ma swobodę w doborześrodków służących lemu celowi, jednakże wykonanie wyroku pozoslaje przcd-miolem monitoringu Komilelu Ministrów Rady Europy. Ważne jest jedynie, abybyły one zgodne z wnioskami Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Można przypuszczać, że przy rozwiązywaniu kolejnych problemów syste-mowych ETPCz będzie korzystał z powyższej możliwości stwierdzenia problemustrukturalnego. Obecnie na rozstrzygnięcie oczekuje duża grupa spraw dotyczącaprzeludnienia w polskich więzieniach i aresztach śledczych. Coraz więcej uwagiTrybunał będzie także przykładał do spraw dotyczących warunków zdrowot-nych w polskich więzieniach i aresztach śledczych47. Będzie zatem poszukiwałtakich melod, klórc pozwolą na rozpoznanie całej grupy spraw, a nie będziezajmował się każdą pojedynczą sprawą danego lypu.

5.4. WPŁYW KONWENCJI NA DZIAŁALNOŚĆ ORGANÓW WŁADZY PUBLICZNEJ

Jak już wspomniano, skuleczność powszechna Konwencji zależy lakże odlego, czy jej postanowienia oraz slandardy wynikające z orzecznictwa ETPCz sąuwzględniane w codziennej praklyce slosowania prawa. Jeżeli bowiem tak siędzieje, lo do minimum jesl ograniczane nicbczp leczeń siwo naruszenia praw jed-noslki i konieczność wydawania później wyroków ETPCz przesądzającycho odpowiedzialności państwa.

Trudno jcsl jednoznacznie stwierdzić, na ile Konwencja oraz orzecznictwoETPCz są znane sędziom, prokuratorom, policjantom, slrażnikom miejskim,strażnikom więziennym, funkcjonariuszom służb specjalnych czy urzędnikomadministracji publicznej (a więc wszystkim osobom mającym do czynieniaz wykonywaniem władzy publicznej) i przez nich slosowanc. Nie islnicją żadnekompleksowe badania na len temat. Ich przeprowadzenie byłoby także dośćskomplikowane z punktu widzenia metodologii 8. Wnioski można jedynie opie-rać na pewnych szczątkowych informacjach pochodzących z różnych źródeł,a także na analizie działań, które służą upowszechnieniu znajomości Konwencji.

47 Sławomir Musiał przeciwko Polsce, skarga nr 28300/06, wyrok z 20 stycznia 2009 roku.Jest to potencjalne zagadnienie badawcze dla socjologii prawa.

210 ADAM BODNAR

Mogą one wskazywać na pewien kierunek myślenia o problemie, bez wątpienianatomiast nie mogą być podstawą do formułowania daleko idących wniosków.

Analiza działalności sądów powszechnych może prowadzić do wniosku, żeKonwencja jest uwzględniana w orzecznictwie, przy czym odnosi się to przedewszystkim do Trybunału Konstytucyjnego 9, Sądu Najwyższego5 oraz sądówwyższych instancji51. Na tle innych państw europejskich obraz Polski kształtujesię całkiem przyzwoicie .

Jeżeli chodzi o sądy niższych instancji, ze stosowaniem Konwencji bywaróżnie. Według wypowiedzi praktyków oraz doświadczeń organizacji pozarzą-dowych, można się spotkać z sytuacjami, w których standardy strasburskic sąpowszechnie znane i stosowane, jak również z takimi, w których sądy wręczunikają powoływania się na nie. Przykładem mogą być liczne sprawy dotyczącenadmiernego stosowania tymczasowego aresztowania. Wiele z nich można by-łoby uniknąć, gdyby sądy przywiązywały wagę do standardów strasburskich5 .

W niektórych dziedzinach prawa standardy strasburskie trwale przeniknęłydo orzecznictwa i bardzo często stanowią podstawę orzekania. Dotyczy to np,spraw o ochronę dóbr osobistych, w których standardy wynikające z art. 10

49 Por. np.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2004 roku, P 8/04.Trybunał podkreślił, że: „Powinność uwzględniania istnienia orzeczenia ETPCz w działaniuorganów wewnętrznych zobowiązuje także Trybunał Konstytucyjny do stosowania w ramachwykonywanej przez siebie kontroli konstytucyjności zasad i metod interpretacji prowadzą-cych do łagodzenia ewentualnych kolizji miedzy standardami wynikającymi z polskiego, sto-sowanego prawa i sformułowanymi przez ETPCz".

50 Jedną z pierwszych spraw, w której Sąd Najwyższy powołał się na standardy wynika-jące z Konwencji, była sprawa państwa Mandugequi, którzy zostali zatrzymani w Polsce. Ichekstradycji żądały Chiny, zarzucając im popełnienie przestępstw gospodarczych. Sąd Naj-wyższy orzekł, że nie powinni oni zostać wydaleni do Chin, gdyż mogłoby to spowodowaćnaruszenie ich praw. Zdaniem SN, prawdopodobieństwo, że państwo Mandugeąui zostanąw swoim kraju poddani torturom i traktowaniu zakazanemu przez Konwencję, jest wystarcza-jące, aby uznać ich ekstradycję za niedopuszczalną. Por.: postanowienie SN z 29 lipca 1997roku,sygn. IIKKN3I3/97.

51 Por. np.: wyrok Sadu Okręgowego w Warszawie z 12 grudnia 2006 roku, sygn. aktVIII K 41/06, umarzający postępowanie w przedmiocie popełnienia przestępstwa znieważeniaPrezydenta RP przez Huberta H. Sąd Okręgowy w Warszawie przywołał kilka wyrokówETPCz odnoszących się do wolności słowa.

52 Steven Greer podkreśla, ze wiele sądów krajowych wskazuje jednoznacznie, że nie sązwiązane wyrokami ETPCz. Niektóre podkreślają, że są związane tylko wyrokami, które są wy-dawane w sprawach dotyczących ich własnego państwa. Por.: S. Greer, The European Conventionon Human Rights: Ac.hievements, Problems and Prospects, Cambridge 2006, s. 280-281.

53 Przed sadami powszechnymi może w tym kontekście dochodzić do kuriozalnych sy-tuacji. W jednej /.e spraw Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy, opowiadając się przeciwko sto-sowaniu tymczasowego aresztowania, podkreślił, że „bliskie jest Sądowi orzecznictwo Euro-pejskiej Konwencji Praw Człowieka, z lektury którego płynie nakaz szczególnie ostrożnegopodejścia do instytucji tymczasowego aresztowania. Automatyzm w przyjmowanych kryte-riach dalszego stosowania tego środka jest tym, czego Sad chciałby uniknąć". Postanowienieto zostało wydane kilka dni po tym, jak Sad Okręgowy w Warszawie zgodził się na zastoso-wanie tymczasowego aresztowania, i było jawnym sprzeciwem wobec interpretacji przesła-nek k.p.k. bez uwzględnienia standardów wynikających z orzecznictwa ETPCz.

SKUTECZNOŚĆ EURUPKISKIKJ KONWENCJI PRAW C/KOWIEKA w POI.SCH 211

Konwencji mają szczególne znaczenie. Niebezpieczeństwo może jednak polegaćna tym, że nic zawsze orzeczenia ETPCz są interpretowane w poprawny sposóbi nie zawsze w pełni uwzględnia się zasady z nich wypływające. Dotyczy to np.rozróżnienia pomiędzy wypowiedziami o faktach a opiniami, co ma istotne zna-czenie z punktu widzenia odpowiedzialności za naruszenie dóbr osobistych danejosoby i wolności słowa~ .

Choć trudno jest oceniać znajomość Konwencji przez organy i osoby stosu-jące prawo, to jest możliwe rozważenie różnych czynników, które na taką zna-jomość mogą wpływać. W tym zakresie należy rozważyć dostępność orzecznictwa(oraz standardów strasburskich), a także uwzględnianie Konwencji w edukacjiobywatelskiej, prawniczej i zawodowej (np. policjantów, strażników więzien-nych, funkcjonariuszy służb specjalnych).

Orzeczenia ETPCz są dostępne w jeżyku angielskim lub francuskim nastronach internetowych Trybunału. Aby jednak były faktycznie stosowanei używane w danym kraju, jest konieczne dokonanie ich tłumaczeń oraz przygo-towywanie różnego rodzaju syntez i opracowań. W Polsce w tym zakresie sytu-acja nic wygląda najgorzej. Najważniejsze (choć nie ws/ystkie) ~ orzeczenia sątłumaczone na język polski i zamieszczane na stronach internetowych Biura In-formacji Rady Europy56 oraz Ministerstwa Sprawiedliwości. Są także przeka-zywane do wiadomości organów stosujących prawo, w szczególności sądówi prokuratur. W zakresie popularyzacji Konwencji nic do przecenienia są licznepublikacje Marka Antoniego Nowickiego5 (w tym również prowadzona przezniego wieloletnia działalność publicystyczna). Konwencja jest leż przedmiotemlicznych artykułów prasowych oraz konferencji, seminariów naukowych i szko-leń. Bard/o ważną rolę odgrywa tutaj Biuro Informacji Rady Europy od lat pro-wadzące liczne działania popularyzujące Konwencje. Istotną rolę odgrywa takżeRzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacje pozarządowe.

Powyższy zarys wskazuje, że Konwencja nie stanowi terra incognita dlaosób sprawujących władzę publiczną oraz że istnieje świadomość jej znaczenia

Por.: wystąpienie Ireneusza Kamińskiego na konferencji „Znaczenie EuropejskiejKonwencji Praw Człowieka dla polskich sądów i prawników" zorganizowanej 25 czerwca2009 roku w Warszawie przez Helsińską Fundację Praw Człowieka, Krajową Izbę RadcówPrawnych, Zakład Praw Człowieka WPiA UW oraz Biuro Informacji Rady Europy.

55 Por.: pismo Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka do Ministra Sprawiedliwościz l października 2008 roku w sprawie zapewnienia tłumaczenia wszystkich wyroków wyda-wanych w sprawach polskich. W odpowiedzi z 24 kwietnia 2009 roku Minister Sprawiedliwościzadeklarował zwiększenie działań w celu tłumaczenia wyroków ETPCz, choć niestety nie wszyst-kich. Odpowiedź Ministra Sprawiedliwości jest dostępna na stronic http://www.hthrpol.waw.pl/oswiadczenie-14l.html; ostatni dostęp: 2 lipca 2009.

56 Tłumaczenia orzeczeń w sprawach polskich są dostępne na stronie http://www.coe org pl/pl/polska_w_radzie_europy/orzecznictwo_trybunalu_w_sprawach_polskich- ostatni dostęp- 2lipca 2009.

57 Por. np.: M. A. Nowicki, Nowy Europejski Trybunat Praw Człowieka. Wybór orzeczeń1999-2004, Warszawa 2005; M.A. Nowicki, Wokół Konwencji. Komentarz do EuropejskiejKonwencji Praw Człowieka, Warszawa 2009. Por. także publikacje M.A. Nowickiego przed-stawiające orzecznictwo w kolejnych latach działalności ETPCz.

dla stosowania prawa. Powstaje jednak pytanie, na ile ta znajomość jest głębokai na ile się przekłada na codzienne podejmowanie decyzji czy praktykę legisla-cyjną. Niestety liczne naruszenia praw człowieka wskazują, że jednak wciąż sy-tuacja w Polsce odbiega od standardów innych państw. Warto przy tym pamię-tać, że standardy ETPCz w dużej mierze pokrywają się ze standardami prawi wolności wynikającymi z Konstytucji RP. Dlatego też wszelkie działania zmie-rzające do popularyzacji Konwencji prowadzą także do zwiększenia poziomuznajomości i przestrzegania Konstytucji.

5.5. SKUTECZNOŚĆ POWSZECHNA - PODSUMOWANIE

Nie ulega wątpliwości, że Konwencja wywiera pewien wpływ na kształto-wanie polskiego prawa oraz praktyk postępowania organów władzy publicznej.Pytanie tylko, ezy jest to taki wpływ, którego należałoby oczekiwać od państwabędącego członkiem Unii Europejskiej, oraz czy istnieje przestrzeń do zwięk-szenia tego wpływu.

Wydaje się, że w lej sferze jest jeszcze dużo do zrobienia. Po pierwsze,wiele orzeczeń ETPCz wciąż nie zostało wykonanych i dochodzi do naruszeńpraw ezłowieka w podobnych sytuacjach. Po drugie, nawet jeśli są wydawaneprzełomowe orzeczenia, to niekoniecznie przekładają się one na automatycznezmiany w Polsce. Raczej jest to proces wieloletni i dopiero / czasem można ob-serwować skutki zmian. Postępowanie Rządu RP jest przy tym także dość różne.Zdarzają się sprawy, w których widać duże zaangażowanie organów państwaw rozwiązanie problemu. Są także sprawy, w których organy państwa praktycz-nie ignorują wyroki lub przygotowują rozwiązania, które na pozór mogą wyda-wać się satysfakcjonujące, lecz w istocie nie rozwiązują problemu.

Istotnym czynnikiem skuteczności powszechnej Konwencji jest c/as. Jużsamo rozpoznawanie spraw przez ETPCz jest czasochłonne, Jeżeli dodać do tegookres wykonywania wyroków, to rzeczywiste naprawienie sytuacji w zakresiepraw człowieka może nastąpić wręcz po kilkunastu latach od momentu odkryciaproblemu, a nie w ciągu maksymalnie kilku lat. Z powyższych względów ważneznaczenie dla zwiększenia skuteczności powszechnej Konwencji miałoby po-dejmowanie działań przez organy państwa już po dokonaniu notyfikacji skargiprzez ETPCz (a nie po wydaniu wyroku). Komunikacje wskazują bowiempotencjalne obszary, w których może dochodzić do naruszenia praw jednostki.Są one wynikiem wstępnyeh rozważań i kontroli merytorycznej składanychskarg. Ich rzetelna analiza może prowadzić do zmiany prawa (czy praktyk)zanim zostanie wydany wyrok58. Dla państwa-strony Konwencji, które przywią-zuje dużą wagę do praw człowieka, każde zastrzeżenie - szczególnie sformuło-wane w tak precyzyjny sposób, jak komunikacja konkretnej sprawy - powinno

58 Na przykład zmiana prawa w Finlandii, pozwalająca na identyfikację osób, które popełniłyprzestępstwo za pomocą Intemetu, która została dokonana, zanim ETPCz wydał wyrok w sprawie.Por.: K.U. przeciwko Finlandii, skarga nr 2872/02, wyrok z 2 grudnia 2008 roku.

r SKUTECZNOŚĆ EUROPEJSKIEJ KONWENCJI PRAW CZŁOWIEKA w POLSCE 213

być sygnałem do zainteresowania się problemem i ewentualnego podjęcia dzia-łań naprawczych. Niestety obecnie tak się nic dzieje.

Skoro w ostatnich latach coraz większą uwagę przywiązuje się do wyko-nywania wyroków Trybunału Konstytucyjnego (w efekcie interwencji kolejnychPrezesów TK oraz organizacji społeczeństwa obywatelskiego), podobne podej-ście powinno towarzyszyć wykonywaniu wyroków ETPCz. W szczególnościwzmocnieniu powinna ulec instytucja Pełnomocnika Rządu RP do spraw postę-powań przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka, tak aby mógł on miećwiększy wpływ polityczny na działania podejmowane przez różne ministerstwaw zakresie wykonywania wyroków ETPCz. Ponadto konieczne jest zwiększeniekoordynacji działań pomiędzy poszczególnymi instytucjami odpowiedzialnymiza wykonanie wyroków, jak również wzmocnienie roli Sejmu i Senatu w kon-trolowaniu, czy prawa człowieka są należycie uwzględniane w procesie legisla-cyjnym59. Warto także rozważyć wprowadzenie skuteczniejszych mechanizmówodpowiedzialności dyscyplinarnej osób indywidualnie odpowiedzialnych za na-ruszenia praw człowieka w poszczególnych sprawach. Nie do przecenienia jesttakże podejmowanie działań służących „promieniowaniu" Konwencji na osobystosujące prawo, tak aby znajomość Konwencji była powszechna, a nic dośćwyjątkowa.

5y Por. praktyk? angielską w tym zakresie. F. Klug, H. Wildbore, Breaking NewGround: The Joint Committee on Human Righls and the Role ofParliament in Human RightsCompliance, „European Human Rights Law Review" 2007, nr 3, s. 231 -250.