Raport Obywatele decydują

OD_okladka.indd 2-3 12-08-09 14:43

OBYWATELE DECYDUJĄOBYWATELSKA INICJATYWA USTAWODAWCZA JAKO NARZĘDZIE KSZTAŁTOWANIA POSTAW OBYWATELSKICH

Inst y t u t Sp raw O by watel s k i c h , Ł ód ź 2 0 1 2 r.

Projekt współfinansowany przez Szwajcarię w ramach szwjcarskiego programu współpracy z nowymi krajami członkowskimi Unii Europejskiej

Raport przygotowany został w ramach inicjatywy społecznej „Obywatele decydują”(www.obywateledecyduja.pl).

AUTORZYdr Anna Rytel-Warzochadr Piotr UziębłoManuel Herrmann

REDAKCJA I KOREKTADorota Matejczyk

SKŁAD I ŁAMANIEFajne chłopaki (www.fajnechlopaki.com)

WYDAWCAInstytut Spraw Obywatelskich ul. Więckowskiego 33/107, 90-734 Łódź tel./fax: 042 630-17-49e-mail: [email protected] www.inspro.org.pl

Publikacja na licencji Creative Commons by-nc-nd 3.0 http://creativecommons.org/licences/by-nc-nd/3.0/pl/

ISBN 978-83-926007-7-0

Treść raportu można publikować w celach niekomercyjnych z podaniem źródła.Wersja elektroniczna publikacji znajduje się na stronie internetowej: www.obywateledecyduja.pl Wesprzyj nas!Wpłać darowiznę – Bank Spółdzielczy Rzemiosła w Łodzi, 11 8784 0003 0005 0010 0013 0001Przekaż 1% swojego podatku – KRS 0000191928 Instytut Spraw Obywatelskich serdecznie dziękuje osobom, które społecznie wsparły pracę nadwydaniem raportu: Weronice Alama, Aleksandrze Chalińskiej, Joannie Marii Wilk, Marii Nowakowskiej.

WSTĘP – OBYWATELE DECYDUJĄ, CZYLI DŁUGI MARSZ… 6

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI JAKO INSTRUMENT 9BEZPOŚREDNIEJ PARTYCYPACJI SPOŁECZNEJ

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W WYBRANYCH 11PAŃSTWACH EUROPEJSKICH

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W AUSTRII 14 Geneza inicjatywy ustawodawczej w Austrii 15 Prawna regulacja wykonania inicjatywy ustawodawczej w Austrii 16 Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Austrii w praktyce ustrojowej 19

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W HISZPANII 21 Geneza inicjatywy ustawodawczej obywateli w Hiszpanii 21 Prawna regulacja wykonania obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej w Hiszpanii 21 Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Hiszpanii w praktyce ustrojowej 24

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI NA LITWIE 27 Geneza inicjatywy ustawodawczej obywateli na Litwie 27 Prawna regulacja wykonania obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej na Litwie 27 Inicjatywa ustawodawcza obywateli na Litwie w praktyce ustrojowej 31

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W POLSCE 35 Geneza inicjatywy ustawodawczej obywateli w Polsce i jej kształt konstytucyjny 35 Wykonywanie inicjatywy ustawodawczej przez obywateli 38 Projekt obywatelski w parlamencie 52 Finansowanie inicjatywy ustawodawczej obywateli i rozwiązanie komitetu 58 Odpowiedzialność karna 62 Inicjatywa ustawodawcza obywateli w polskiej praktyce ustrojowej 63 Wnioski 76

INICJATYWA ALPEJSKA 78

KOMITET SPOŁECZNY INICJATYWY „OBYWATELE DECYDUJĄ” 83

REKOMENDACJE ZMIAN W USTAWIE Z DNIA 24 CZERWCA 1999 R. 88 O WYKONYWANIU INICJATYWY USTAWODAWCZEJ PRZEZ OBYWATELI

INSTYTUT SPRAW OBYWATELSKICH 91

WSTĘP

OBYWATELE DECYDUJĄ, CZYLI DŁUGI MARSZ…

Raport został przygotowany w ramach inicjatywy „Obywatele decydują”, której celem jest ułatwie-nie Polakom korzystania z narzędzia demokracji bezpośredniej, jakim jest Obywatelska Inicjaty-wa Ustawodawcza (OIU). Dzięki OIU obywatele mogą przygotowywać obywatelskie projekty ustaw a następnie, po zebraniu pod nimi 100 tysięcy pod-pisów, mają prawo wnosić je do parlamentu. Osta-teczne rozstrzygnięcie obywatelskich inicjatyw ustawodawczych podejmują Sejm i Senat.INSPRO wierzy, że oddolne ustawy to bardzo do-bra szkoła rozwijania postaw obywatelskich. Budują one kapitał społeczny oraz tworzą przestrzeń do de-baty publicznej na tematy, które są ważne z punktu widzenia jakości życia codziennego milionów oby-wateli. Szczególnie istotne mogą być one w obliczu kryzysu demokracji przedstawicielskiej, z jakim mamy obecnie do czynienia w Polsce. Obserwując zachowania decydentów, niejednokrotnie trudno oprzeć się wrażeniu, że zamiast służby mamy rządy. Zamiast dbałości o dobro wspólne, jest troska o do-bro partyjne. Zamiast pokory, jest pycha…Posłowie i senatorowie wszystkich partii zasiadają-cych bezustannie w parlamencie, co rusz przypomi-nają o niskim wskaźniku zaangażowania obywateli w życie publiczne. Powtarzają, że słabością polskiej

demokracji jest brak zaufania obywateli do władzy i do siebie nawzajem. Jednocześnie spotykamy się z sytuacją, w której obywatelskie ustawy latami „le-żakują” w parlamentarnej „zamrażarce” lub trafiają do parlamentarnego „kosza”…W końcowej części niniejszego raportu prezentu-jemy rekomendacje do nowelizacji ustawy o oby-watelskiej inicjatywie ustawodawczej. Wprowa-dzenie ich w życie znacznie usprawniłoby proces stanowienia prawa przez obywateli. Jednocześnie zdajemy sobie sprawę, że rozwijanie demokracji bezpośredniej to długi proces. Niemiecki socjolog i filozof Ralf Dahrendorf mówił, że potrzeba sześciu miesięcy, żeby zmienić system polityczny, sześciu lat na odbudowanie rynku i ponad sześćdziesięciu lat na odbudowanie postaw obywatelskich.Zachęcamy do lektury niniejszego raportu i jedno-cześnie do refleksji i do… czynów. Zapraszamy do zaangażowania się w inicjatywę „Obywatele Decy-dują”. Każda pomoc jest cenna, bo kropla drąży skałę.

Pozdrawiam serdecznie Rafał Górski Prezes Instytutu Spraw Obywatelskich

„WŁADZA ZWIERZCHNIA W RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ NALEŻY DO NARODU. NARÓD SPRAWUJE WŁADZĘ PRZEZ SWOICH PRZEDSTAWICIELI LUB BEZPOŚREDNIO”.

7STR.

Tak brzmi artykuł 4. Konstytucji RP. Niniejszy raport analizuje blaski i cienie bezpośredniego sprawo-wania władzy przez obywateli w Polsce i w Europie.

O BY W A T E L E D E C Y D U J Ą

8STR.


Dr Piotr Uziębło – pracownik naukowy, od po-czątku swojej drogi naukowej związany z Katedrą Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych Uniwersytetu Gdańskiego, w której jest obecnie zatrudniony na stanowisku adiunkta. W swojej pracy naukowej skupia się przede wszystkim na problematyce wykonywania władzy przez zbio-rowy podmiot suwerenności, w szczególności udziale społeczeństwa w procesie tworzenia pra-wa, oraz na kwestiach dotyczących prawa wybor-czego. Ponadto obszarem jego zainteresowania są również systemy ustrojowe państw obcych, głównie państw pozaeuropejskich. Jest sekreta-rzem Kolegium Redakcyjnego „Gdańskich Stu-diów Prawniczych – Przegląd Orzecznictwa” oraz członkiem Komitetu Redakcyjnego „Przeglądu Prawa Konstytucyjnego”. Autor kilkudziesięciu artykułów oraz rozdziałów w książkach poświęco-nych powyższej problematyce, a także monografii Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce na tle rozwiązań ustrojowych państw obcych, Warszawa 2006 i Demokracja partycypacyjna, Gdańsk 2009 oraz Komentarza do ustawy o wykonywaniu inicja-tywy ustawodawczej przez obywateli, Warszawa 2008 i Komentarza do ustawy o referendum lokal-nym, Warszawa 2008. Współpracuje z organiza-cjami pozarządowymi w zakresie wprowadzania mechanizmów demokracji partycypacyjnej w pro-cesie stanowienia prawa w Sopocie i w Gdańsku.

Dr Anna Rytel-Warzocha – dr nauk prawnych, adiunkt w Katedrze PrawaKonstytucyjnego i In-stytucji Politycznych Uniwersytetu Gdańskiego. Jej zainteresowania naukowe skupiają się przede wszystkim na problematyce instytucji demokra-cji partycypacyjnej funkcjonujących na szczeblu lokalnym, ogólnokrajowym oraz ponadnarodo-wym. W kręgu jej zainteresowań znajduje się rów-nież problematyka gwarancji konstytucyjności prawa, jak również zagadnienia konstytucyjnych systemów państw Europy Środkowo-Wschod-niej. Autorka kilkudziesięciu publikacji (artyku-łów, opinii, ekspertyz, komentarzy, rozdziałów w książkach), które ukazały się w Polsce i zagra-nicą, w tym monografii Referendum ogólnokra-jowe w Europie Środkowo-Wschodniej, Warszawa 2011. Współpracuje jako ekspert z organizacjami działającymi na rzecz demokracji bezpośredniej zarówno w Polsce, jak i zagranicą, w tym Mehr Demokratie, jak też Instytutem Spraw Publicz-nych. Jest członkiem założycielem organizacji Democracy International.

PIOTR UZIĘBŁO

ANNARYTEL-WARZOCHA

9STR.


INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI JAKO INSTRUMENT BEZPOŚREDNIEJ PARTYCYPACJI SPOŁECZNEJ

ANNA RYTEL-WARZOCHAPIOTR UZIĘBŁO

We współczesnych państwach demokratycznych zasada suwerenności ludu (narodu) jest uznawa-na za fundament konstytucjonalizmu1. Jednak bezpośrednie wykonywanie władztwa przez lud nie należy już do rozwiązań typowych, co w dużej mierze wynika z liczby ludności oraz rozmiarów tych państw. W konsekwencji dominuje model demokracji przedstawicielskiej, w której wola ludu wyrażana jest przede wszystkim w czasie wyborów, a tak wyłonieni reprezentanci wykonu-ją władztwo w imieniu i na rzecz wspomnianego podmiotu władzy suwerennej2. Nie oznacza to, że możliwości bezpośredniej partycypacji obywa-telskiej nie występują w ogóle, gdyż zapewnienie obywatelom możliwości wpływania na proces po-dejmowania rozstrzygnięć powinno być standar-dem demokratycznym przewidywanym przez pra-wodawstwo, przede wszystkim przez konstytucje kształtujące system ustrojowy. Jednakże zarówno sfera regulacji prawnej, jak i – tym bardziej – prak-tyka stosowania wspomnianych mechanizmów partycypacyjnych nie wyglądają szczególnie za-chęcająco. Jednym z podstawowych argumentów podnoszonych przez przeciwników bezpośred-niego władztwa ludowego jest możliwość wpro-

wadzania w ten sposób rozwiązań zagrażających porządkowi demokratycznemu czy też będących wyrazem idei populistycznych3. Naszym zdaniem trudno uznać powyższe argumenty za racjonalne, gdyż nie można przyjmować bezkrytycznie tezy, że przedstawiciele działają w sposób bardziej przemyślany niż sam lud, szczególnie że często, głównie w okresie poprzedzającym wybory, moż-na byłoby wskazać przykłady aktywności legisla-tywy, która zupełnie przeczy wspomnianej tezie. Ponadto, skoro to właśnie lud, jako zbiorowy pod-miot suwerenności, stanowi władzę zwierzchnią w państwie, nie powinien on być nadmiernie ograniczany w swobodzie wyrażania woli zbio-rowej.

Przechodząc do samych mechanizmów bezpo-średniej partycypacji obywatelskiej to nie są one jednolite. Ich różnorodność pozwala dokonać typologizacji tych mechanizmów, wyróżniając formy demokracji bezpośredniej i semibezpo-średniej4, choć co trzeba podkreślić, w doktrynie spotykane są głosy, że demokracja bezpośrednia jest tylko pewną fikcją, gdyż współcześnie nie można spotkać dwóch podstawowych elemen-

1. B.Banaszak, Porównaw-cze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Warszawa 2007, s. 241-242.

2. Por. E. Popławska, Zasada rządów przed-stawicielskich i formy demokracji bezpośredniej, [w:] Zasady podstawowe polskiej konstytucji, pod red. W Sokolewicza, Warszawa 1998, s. 137.

3. Można tu wskazać chociażby niemiecką ustawę zasadniczą, która wprowadziła czysty system przedstawicielski.

4. Zob. więcej: P. Uziębło, Demokracja partycypacyjna. Wprowadzenie, Gdańsk 2009, s. 13-18.

10STR.


tów charakteryzujących tę pierwszą, a więc po-dejmowania rozstrzygnięcia w jednym miejscu i czasie, a przede wszystkim zapewnienia udziału ludu w całym procesie decyzyjnym, począwszy od jego rozpoczęcia aż do przyjęcie ostatecznie wypracowanego rozwiązania5. Niemniej jednak, w naszej ocenie, podstawowym kryterium wspo-mnianej typologii powinno stać się zapewnienie wyborcom możliwości podjęcia ostatecznego roz-strzygnięcia. Tym samym demokracją bezpośred-nią mogą być tylko te narzędzia, które prowadzą do przyjęcia ostatecznego, wiążącego rozstrzy-gnięcia właśnie przez wyborców, co najczęściej odbywa się w formie głosowania powszechnego. Natomiast wszystkie inne instrumenty zakłada-jące udział zbiorowego podmiotu suwerenności w procesie decyzyjnym, aczkolwiek bez ich wią-żącego charakteru, można nazwać wspomnianą demokracją semibezpośrednią. W ich przypadku rozstrzygnięcie takie należy już do organów wła-dzy publicznej, najczęściej organów przedstawi-cielskich.Biorąc pod uwagę powyższą typologię można dokonać przyporządkowania poszczególnych instrumentów do wskazanych kategorii. Jako formy demokracji bezpośredniej można trakto-wać przede wszystkim referenda, a także zgro-madzenia ludowe, współcześnie niewystępujące na szczeblu ogólnopaństwowym, weto ludowe, recall, appellation of sentence oraz bezpośrednią inicjatywę ludową. Z kolei do instrumentów semibezpośrednich można zaliczyć pośrednią inicjatywę ludową, konsultacje ludowe, actio po-pularis czy też wysłuchanie publiczne6. I właśnie inicjatywa ludowa jest tu narzędziem szczegól-nym, gdyż to jej kształt normatywny zależy od tego, czy możemy ją zaliczyć do pierwszej, czy też drugiej kategorii. Inicjatywa bezpośrednia zasad-niczo różni się od inicjatywy pośredniej. Co praw-da, w obu przypadkach można ją ująć jako upraw-nienie określonej liczbowo grupy wyborców do przedłożenia projektu danego rozstrzygnięcia – konstytucji, ustawy, czy też określonych py-

tań referendalnych. Różnica pomiędzy nimi jest jednak znacząca, gdyż w przypadku inicjatywy bezpośredniej wniosek ten będzie poddany pod głosowanie ludowe, w którym to wyborcy zde-cydują o jej przyjęciu lub odrzuceniu. Natomiast w przypadku inicjatywy pośredniej wyborcy po jej przedłożeniu właściwemu organowi tracą bez-pośredni wpływ na jej przyjęcie, gdyż ostateczna decyzja o akceptacji takiego wniosku będzie na-leżeć do właściwego organu, przede wszystkim organu przedstawicielskiego – parlamentu czy też odpowiedniej rady na szczeblu lokalnym7.

6. Por. M.A. Fernandez Ferraro, Iniciativa legislativa popular, Madrid 2002, s. 25-27.

7. P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce na tle rozwiązań ustrojowych państw obcych, Warszawa 2006, s. 31-32.

5. I. B. Flores, Democracia y participación: consideracio-nes sobre la representación política, [w:] Democracia y representación en el umbral del siglo XXI. Memoria del III Congreso Internacional de Derecho Electoral, t. I, pod red. J.J. Orozco Hernríquez, Mexico 1999, s. 198-199.

w przypadku inicjatywy pośredniej wyborcy po jej przedłożeniu wła-ściwemu organowi tra-cą bezpośredni wpływ na jej przyjęcie, gdyż ostateczna decyzja o akceptacji takiego wnio-sku będzie należeć do właściwego organu, przede wszystkim orga-nu przedstawicielskie-go – parlamentu czy też odpowiedniej rady na szczeblu lokalnym. Dlatego w tym ostatnim przypadku rola suwe-rena jest już znacząco ograniczona

11STR.


Dlatego w tym ostatnim przypadku rola suwe-rena jest już znacząco ograniczona. Niezależnie od tego, czy inicjatywa ma charakter pośredni, czy też bezpośredni, może być sformułowana lub niesformułowana. Jeśli chodzi o tę pierwszą – grupa wyborców przedstawia gotową propo-zycję rozstrzygnięcia, co w przypadku inicjatyw prawodawczych oznacza konieczność przygoto-wania projektu aktu normatywnego. Drugi typ inicjatywy oznacza jedynie przedstawienie po-mysłu na kształt proponowanego rozwiązania, a samo ujęcie go w ramy prawne obciąża właściwy organ władzy publicznej8. Obie formy mają i za-lety, i wady. Zresztą plusy jednego rozwiązania są jednocześnie minusami drugiego. Inicjatywa sformułowana marginalizuje bowiem ryzyko ma-

8. M. de la Madrid, Las for-mas de democracia directa, [w:] Sistema representativo y democracia semidirecta. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, pod red. H. Concha Cantu, Mexico 2002, s. 432.

9. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2010, s. 307.

10. Niesformułowaną inicja-tywę ustawodawczą można spotkać tylko w jednym państwie europejskim – na Węgrzech. W Szwajcarii ta forma inicjatywy występuje w odniesieniu do propozycji cał-kowitej zmiany konstytucji.

11. Por. T. Schiller, M. Setälä, The design of initiative institutions, [w:] Citizens’ initiatives in Europe. Proce-dures and Consequences of Agenda-setting by Citizens, pod red. T. Schiller, M. Setälä, Basingstoke 2012, s. 6-9.

12. Zob. A. Rytel-Warzocha, Europejska Inicjatywa Oby-watelska, Gdańskie Studia Prawnicze 2010, t. XXIV. Na temat tych dwóch form inicjatywy zob. również: Direct democracy. The Inter-national IDEA Handbook, pod red. V. Beramendi, A. Ellis, B. Kaufman i in., Sztokholm 2008, s. 61 i nast.

nipulacji organu przy ewentualnym tworzeniu projektu, jednak wiąże się ona z koniecznością wypracowania odpowiedniego projektu, co nie zawsze jest realnie możliwe dla oddolnie działa-jących obywateli, a także, na co zwraca uwagę B. Banaszak, często stwarza możliwość uczestnicze-nia wnioskodawcy w pracach parlamentarnych9. Inicjatywa niesformułowana jest więc prostsza w realizacji, chociaż nie daje gwarancji, że w toku transponowania propozycji w formę odpowied-niego aktu nie dojdzie do modyfikacji woli inicja-torów. Dlatego też chyba nie jest przypadkowe, że obecnie dominuje ta pierwsza forma inicjaty-wy, zdecydowanie lepiej chroniąca interesy osób wszczynających procedurę10.

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W WYBRANYCH PAŃSTWACH EUROPEJSKICHInstytucja obywatelskiej inicjatywy ustawodaw-czej jako instrument umożliwiający obywatelom bezpośrednią partycypację w życiu politycznym państwa występuje obecnie w wielu państwach europejskich. Należy jednak zauważyć, iż jej re-gulacja nie jest jednolita.Występujące różnice dotyczą przede wszystkim tego, czy ma ona charakter bezpośredni (tzw. full--scale initiative)11, czy pośredni (tzw. agenda initia-tive)12. W pierwszym przypadku, jeśli parlament odrzuci projekt obywatelski lub dokona w nim znacznych zmian obywatele wciąż mają możli-wość podjęcia ostateczniej decyzji co do projektu ustawy głosując w powszechnym głosowaniu nad jego przyjęciem. W przypadku inicjatywy pośred-niej społeczna kontrola nad projektem formalnie kończy się z momentem jego wniesienia do organu władzy ustawodawczej. Skutkiem wykonania ta-kiej inicjatywy jest ze strony organu państwowego

obowiązek umieszczenia projektu obywatelskiego w porządku obrad oraz jego rozpatrzenia. Osta-teczna decyzja w sprawie przyjęcia proponowanej regulacji oraz jej treści pozostaje zatem w gestii reprezentantów zasiadających w parlamencie12. Różnice występujące pomiędzy prawną konstruk-cją instytucji inicjatywy ustawodawczej obywa-teli w poszczególnych państwach europejskich odnoszą się również do liczby podpisów, których zebranie warunkuje skuteczne wykonanie inicja-tywy. W perspektywie porównawczej istotne jest jed-nak nie tyle wskazanie określonej w konstytucji lub ustawach bezwzględnej liczby podpisów wy-maganych do wsparcia inicjatywy, ale ustalenie, ilu spośród wszystkich uprawnionych do głoso-wania w danym państwie musi taką inicjatywę poprzeć, aby wywoływała ona skutki prawne. Należy zauważyć, iż w przypadku, gdy inicjatywa

12STR.


PAŃSTWOLICZBA

WYMAGANYCH PODPISÓW

ODSETEK UPRAWNIO-NYCH, KTÓRZY MUSZĄ POPRZEĆ INICJATYWĘ

(LICZBA UPRAWNIONYCH*)

RODZAJ INICJATYWY ZE WZGLĘDU NA FORMĘ

RODZAJ INICJATYWY ZE WZGLĘDU NA

SKUTEK

Austria 100 000 1,58% (6,3 mln) sformułowana pośrednia

Hiszpania 500 000 1,28% (39 mln) sformułowana pośrednia

Holandia 40 000 3,15% (12,7 mln) sformułowana pośrednia

Litwa 50 000300 000

1,85% (2,7 mln)11%

sformułowanasformułowana

pośredniabezpośrednia

Łotwa ok. 149 000 10% (1,49 mln) sformułowana bezpośrednia

Polska 100 000 0,33% (30 mln) sformułowana pośrednia

Portugalia 75 000 0,79% (9,5 mln) sformułowana pośrednia

Rumunia 250 000 1,36% (18,4 mln) sformułowana pośrednia

Słowacja 350 000 8,2% (4,27 mln) sformułowana bezpośrednia

Słowenia 5 000 0,3% (1,7 mln) sformułowana pośrednia

Węgry 50 000 0,62% (8 mln) niesformułowana pośrednia

Włochy 50 000 0,1% (47 mln) sformułowana pośrednia

Liechtenstein 1000 5,3% (37,7 tys.) niesformułowanasformułowana

pośredniabezpośrednia

Szwajcaria 100 000 2% (5 mln) sformułowana bezpośrednia

* We wszystkich państwach prawo poparcia inicjatywy przyznane zostało osobom posiadającym czynne prawo wyborcze. Liczbę

osób uprawnionych określono na podstawie danych dotyczących ostatnich wyborów przeprowadzonych w danym państwie.

Tabela 1 Ustawodawcza inicjatywa obywatelska na poziomie ogólnokrajowym w pań-stwach Unii Europejskiej.Źródło: zmodyfikowana tabela zawarta [w:] A. Rytel-Warzocha, Europejska Inicjatywa Obywatelska, Gdańskie Studia Prawnicze 2010, t. XXIV.

ma charakter bezpośredni (Litwa, Łotwa, Słowa-cja), wymóg dotyczący społecznego poparcia dla

13STR.


13. Zob. P. Uziębło, Inicjaty-wa ustawodawcza obywateli w Polsce…, s. 44 i nast.

14. Tekst Federalnej Ustawy Konstytucyjnej Republiki Austrii z 1 października 1920 roku uwzględniający jej nowelizacje [w:] Konstytucje państw Unii Europejskiej, pod red. W. Staśkiewicza, Warszawa 2011.

Należy zauważyć, iż w przypadku, gdy inicjatywa ma charak-ter bezpośredni (Litwa, Łotwa, Słowacja), wymóg dotyczący spo-łecznego poparcia dla niej jest znacznie wyż-szy niż wtedy, gdy ma ona charakter pośredni, co uzasadnione jest fak-tem, że wykonanie tej inicjatywy rodzi znacz-nie dalej idące skutki

niej jest znacznie wyższy niż wtedy, gdy ma ona charakter pośredni, co uzasadnione jest faktem, że wykonanie tej inicjatywy rodzi znacznie da-lej idące skutki. Odrębności występują również w odniesieniu do szeregu zagadnień procedural-nych, takich jak na przykład określenie sposobu gromadzenia podpisów pod inicjatywą, który w niektórych państwach (Austria, Łotwa) został bardzo sformalizowany poprzez powierzenie przeprowadzenia akcji zbierania podpisów or-ganom wyborczym, określenie terminu, w któ-rym podpisy muszą zostać zgromadzone, miejsc, w których można je zbierać, czy też procedury weryfikacji ich autentyczności13. Drugi podział inicjatyw na sformułowane i nie-sformułowane oparty jest natomiast na kryterium formy przedkładanej propozycji. W przypadku inicjatywy sformułowanej niezbędne jest opraco-wanie przez wnioskodawców gotowego projektu aktu prawnego, spełniającego wszelkie wymo-gi formalne przewidziane prawem. Inicjatywa niesformułowana polega natomiast na złożeniu wniosku o prawne uregulowane określonych kwe-stii, przy czym za opracowanie projektu takiego aktu odpowiedzialny jest organ przedstawicielski.

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W AUSTRIIKonstytucja Republiki Austrii z 1 października 1920 roku14 ustanawia już w pierwszym artykule zasadę suwerenności narodu, przewidując, że cała władza w państwie pochodzi od narodu. Tak jak we wszystkich innych współczesnych państwach, obywatele sprawują tę władzę przede wszystkim w sposób pośredni, poprzez wybranych przez sie-bie przedstawicieli, jednakże mają również moż-liwość bezpośrednio uczestniczyć w sprawowaniu

władzy w państwie poprzez instrumenty demo-kracji bezpośredniej i partycypacyjnej, takie jak referendum (art. 44 konstytucji), inicjatywę ludo-wą (art. 41 konstytucji) czy konsultacje społeczne (art. 49b konstytucji). Instytucje te funkcjonują w Austrii zarówno na poziomie ogólnopaństwo-wym, jak i stanowym oraz lokalnym.

AUSTRIA

15STR.


GENEZA INICJATYWY USTAWODAWCZEJ W AUSTRII

Instytucja inicjatywy ludowej w Austrii ma już prawie stuletnią tradycję, gdyż już w okresie mię-dzywojennym, kiedy na gruzach Monarchii Au-stro-Węgierskiej kształtowało się państwo naro-dowe i trwały prace nad nową ustawą zasadniczą, inicjatywa ludowa uwzględniona została w prawie wszystkich projektach przedkładanych w latach 1919-1920. Ostatecznie, w art. 41 par. 2 uchwa-lonej w 1920 roku konstytucji, prawo przedło-żenia w parlamencie projektu ustawy przyznane zostało grupie co najmniej 200 tys. obywateli austriackich posiadających pełnię praw wybor-czych. Alternatywnie przewidziano, że obywa-telski projekt ustawy może zostać skutecznie zło-żony, jeżeli zostanie poparty przez co najmniej połowę uprawnionych do głosowania w każdym z trzech krajów związkowych. Wzorców tych ogólnopaństwowych rozwiązań upatrywać nale-ży w uchwalonych wcześniej konstytucjach kra-jowych (Vorarlberg, Tyrol, Salzburg), jak również w regulacjach szwajcarskich. Pierwsze regulacje prawne odnoszące się do obywatelskiej inicjaty-wy ustawodawczej funkcjonowały w Austrii do roku 1934, kiedy dotychczasowa ustawa zasadni-cza została zastąpiona nową konstytucją sankcjo-nującą autorytarne rządy faszystowskie. Obywa-tele austriaccy utracili więc prawo przedkładania projektów ustaw. Jednak nie na długo, gdyż po drugiej wojnie światowej w 1945 roku w proce-sie odradzania się demokratycznego państwa austriackiego przywrócona została konstytucja z roku 1920, a wraz z nią regulacje odnoszące się do inicjatywy ludowej.

Instytucja ta funkcjonowała w niezmienionej for-mie aż do lat 80. XX wieku. W 1981 roku dokona-no nowelizacji ustawy zasadniczej, której celem

było ułatwienie obywatelom składania projek-tów ustaw poprzez obniżenie wymogu zebrania podpisów popierających projekt z 200 tysięcy o połowę, tj. do poziomu 100 tysięcy. Dodatko-wo liberalizacji uległy wymogi co do liczby pod-pisów, w przypadku gdy z inicjatywą występują mieszkańcy co najmniej trzech landów. Inicja-tywa w tym przypadku może zostać skutecznie wykonana, jeżeli zostanie poparta przez co naj-mniej 1/6 wszystkich wyborców zamieszkujących w każdym z co najmniej trzech landów. Kolejna zmiana regulacji konstytucyjnej odnosząca się do inicjatywy ludowej dokonana została w roku 1988, kiedy zniesiono wymóg przedkładania pro-jektów wyłącznie w formie sformułowanej. Od tej pory inicjatywa ustawodawcza w Austrii może zo-stać wykonana na dwa sposoby – obywatele mogą wnieść opracowany przez siebie gotowy projekt ustawy lub skierować do organu ustawodawczego jedynie wniosek o uchwalenie ustawy, przedsta-wiający jej główne założenia.

W latach 90. XX wieku przyjęto kolejne zmiany, których skutkiem było ograniczenie kręgu osób uprawnionych do wsparcia inicjatywy. Obecnie prawo wsparcia inicjatywy uzależnione jest od posiadania czynnego prawa wyborczego do par-lamentu, które w świetle poprawki do konstytu-cji z 1994 roku przyznane zostało wyłącznie tym obywatelom austriackim, którzy posiadają stałe miejsce zamieszkania na terenie Austrii. Oznacza to, iż pod inicjatywą nie mogą podpisać się Au-striacy na stałe zamieszkujący za granicą. Ostat-nia zmiana w tym zakresie dotyczyła obniżenia wieku osób posiadających prawa wyborcze. Od 2007 roku prawo głosu, a co za tym idzie. prawo wsparcia inicjatywy ustawodawczej, posiada-ją obywatele zamieszkujący Austrię, którzy nie później niż w ostatnim dniu zbierania podpisów ukończą 16 lat.15

15. K. Giese, The Austrian Agenda Initiative: An Instrument Dominated by Opposition Parties, [w:] Citizens’…, s. 176.

16STR.


PRAWNA REGULACJA WYKO-NANIA INICJATYWY USTAWODAWCZEJ W AUSTRII

Obecnie obowiązująca konstytucyjna regulacja inicjatywy ustawodawczej obywateli austriackich jest bardzo lakoniczna, a istotne kwestie dotyczą-ce jej wykonywania określone zostały w ustawie. Pierwsze akty ustawowe w tym zakresie wydane zostały już w okresie międzywojennym w latach 1921 oraz 1931, przy czym pierwsza z tych ustaw nigdy nie była stosowana. Następnie ustawa z 1931 roku została zastąpiona nowym, przyjętym w roku 1964, aktem, który w roku 1973 został po-nownie promulgowany i obowiązuje do dziś, przy czym regulacja w nim zawarta do dnia dzisiejsze-go była piętnaście razy nowelizowana16. W obecnym kształcie inicjatywa ustawodawcza obywateli w Austrii jest szczególnym typem ini-cjatywy, której przedmiotem może być przyjęcie nowej regulacji prawnej, nowelizacja obowią-zującego prawa lub jego uchylenie. Ogranicze-nia w tym zakresie nie zostały wyrażone wprost w ustawie zasadniczej, jednakże w praktyce ist-nieją. Po pierwsze, przedmiotem obywatelskiego projektu ustawy nie mogą być kwestie dotyczące wewnętrznych spraw parlamentu (np. sposobu powołania komisji nadzwyczajnych, w tym śled-czych, uchylenia immunitetu parlamentarnego), gdyż w odniesieniu do Regulaminu Rady Naro-dowej konstytucja przyznaje wyłączną inicjatywę ustawodawczą deputowanym, jak również wszel-kich innych kwestii zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów państwowych, w tym pro-jektu ustawy budżetowej, którego złożenie leży w gestii rządu17. Przedmiotem inicjatywy obywa-telskiej może być natomiast zmiana konstytucji.Przepis art. 41 ust. 2 konstytucji austriackiej nie stawia formalnych wymogów co do zgodności obywatelskiego projektu ustawy z konstytucją. Ewentualne wątpliwości dotyczące zgodności za-

proponowanych rozwiązań z ustawą zasadniczą nie stanowią przeszkody wniesienia obywatel-skiego projektu ustawy do parlamentu. Zakłada się, że to Rada Narodowa w toku prowadzonego postępowania legislacyjnego powinna ewentual-ne sprzeczności zweryfikować, a jeśli projekt zo-stanie przyjęty, kontroli takiej dokonać może Sąd Konstytucyjny w ramach posiadanej kompetencji do kontrolowania konstytucyjności ustaw18.16. Kundermachung der

Bundesregierung vom 27. Juni 1973 über die Wiederverlautbarung des Volksbegehrengesetzes, BGBI 1973/344 z późn. zm.

17. Zob. B. Banaszak, Regulacja prawna proce-dury legislacyjnej w Austrii, Państwo i Prawo 1997, z. 5, s. 76; P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce…, s. 45.

18. K. Giese, op. cit., s. 179.

skuteczne wykonanie inicjatywy ustawodaw-czej przez obywateli wymaga poparcia co najmniej 100 tys. osóbJak wyżej wspomniano, obywatelskie projekty ustaw mogą być przedkładane w dwóch formach. Zgodnie z art. 41 ust. 2 konstytucji mogą mieć charakter sformalizowany przybierając postać pro-jektów aktów prawnych opracowanych zgodnie z określonymi przez prawo zasadami. Niemniej jednak, od czasu nowelizacji konstytucji z 1988 roku, obywatele mogą również przedkładać swojej projekty w formie niesformułowanej poprzez zło-żenie samego wniosku zawierającego podstawowe założenia proponowanej ustawy. Istotnym ogra-niczeniem dotyczącym przedmiotu regulacji jest natomiast wymóg zachowania jedności materii. Oznacza on, iż projekty składane przez obywateli dotyczyć mogą wyłącznie jednej kwestii. Konstytucja ogólnie określa, że skuteczne wyko-nanie inicjatywy ustawodawczej przez obywateli wymaga poparcia co najmniej 100 tys. osób upraw-nionych do głosowania w wyborach parlamentar-nych lub co najmniej 1/6 wyborców w każdym z co najmniej trzech landów, co wynosi około 2% wszystkich uprawnionych do głosu. Szczegółową procedurę wykonania inicjatywy obywatelskiej w Austrii określa natomiast ustawa z 1973 roku.

17STR.


Zgodnie z ustawą podjęcie inicjatywy przez obywateli wymaga złożenia do ministra spraw wewnętrznych wniosku o wszczęcie procedury zbierania podpisów, w którym należy wskazać treść projektu ustawy (ewentualnie jego założe-nia) wraz ze skrótowym oznaczeniem jego nazwy, pełnomocnika inicjatywy obywatelskiej i jego czterech zastępców oraz numer konta bankowego. Do wniosku załącza się uzasadnienie wyjaśniają-ce cel proponowanej regulacji oraz oświadczenie o poparciu projektu. Od 1998 roku inicjatorem powyższego wniosku może być grupa licząca co najmniej 0,1% obywateli austriackich wpisanych do ewidencji wyborców oraz zamieszkujących na terytorium Austrii. Obecnie wymóg ten oznacza, że pod wnioskiem podpisać się musi ok. 8 tys. osób, co ma eliminować już w początkowej fazie te inicjatywy, które nie rokują szans na powodze-nie. Oświadczenie o poparciu inicjatywy musi zostać osobiście wypełnione i podpisane przez uprawnionego, a prawidłowość i autentyczność złożonego podpisu musi zostać potwierdzona przez urząd gminy właściwy ze względu na miej-sce zamieszkania i wpisania do ewidencji wybor-ców. Następnie minister spraw wewnętrznych w terminie trzech tygodni stwierdza, czy zostały zachowane wszystkie wymogi formalne. Co do zasady – nie dokonuje natomiast merytorycznej kontroli treści proponowanego aktu. Jeżeli decy-zja ministra jest negatywna, pełnomocnik inicjaty-wy może złożyć skargę do Sądu Konstytucyjnego, powołując się na naruszenie zbiorowego konstytu-cyjnego prawa obywateli do wykonania inicjatywy ustawodawczej19.W przypadku, gdy przedłożony wniosek został przyjęty, minister spraw wewnętrznych wyzna-cza ośmiodniowy termin, w którym odpowied-nie urzędy gminy będą zbierały podpisy od osób popierających inicjatywę, przy czym początek terminu zbierania podpisów nie może przypa-dać wcześniej niż po upływie ośmiu tygodni od przyjęcia wniosku przez ministra. Informacja o wszczęciu procedury jest podawana do wiado-

mości publicznej poprzez opublikowanie oraz umieszczenie informacji w Internecie. Po ogło-szeniu decyzji ministra pełnomocnik inicjatywy w ciągu 14 dni musi w imieniu inicjatorów zade-klarować, czy procedura zbierania podpisów ma mieć miejsce we wszystkich gminach w Austrii, czy tylko w niektórych, na przykład położonych we wskazanych landach. Na tym etapie postępo-wania pełnomocnik inicjatywy zobowiązany jest również do wpłacenia kwoty około 2,5 tys. euro przeznaczonych na pokrycie kosztów przygoto-wania przez ministerstwo spraw wewnętrznych list do zbierania podpisów wraz z załącznikami zawierającymi treść zgłoszonego projektu oraz rozesłania ich właściwym gminom. W przypadku, gdy ten wkład pieniężny nie zostanie wniesiony w terminie, cała procedura zbierania podpisów ulega zawieszeniu. Następny etap postępowania obejmuje zbiera-nie podpisów poparcia pod inicjatywą. Jak wyżej wskazano, prawo poparcia inicjatywy ukształ-towane zostało analogicznie do prawa udziału w wyborach parlamentarnych. Oryginalnym roz-wiązaniem austriackim jest powierzenie przepro-wadzenia procesu zbierania podpisów organom gminy. Władze lokalne mają przede wszystkim obowiązek poinformować mieszkańców w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie o treści obywatelskiej propozycji oraz terminie zbierania podpisów popierających inicjatywę, jak również zapewnić wystarczającą liczbę miejsc, w których mieszkańcy będą mogli składać swoje podpisy. W ustawie zagwarantowano również minimalny czas otwarcia lokali, w których zbierane są pod-pisy, tzn. w dni robocze od godz. 800 do 1600, przy czym co najmniej dwa dni do 2000, zaś w soboty i niedziele do 1200. Co do zasady – każdy uprawniony, który chce poprzeć inicjatywę, powinien dokonać tego w gminie, w której zamieszkuje i jest wpisany do ewidencji wyborców. Wyborca może jednak wnioskować o wydanie zaświadczenia o prawie głosu, które jest podstawą do złożenia podpisu

19. K. Giese, op. cit., s. 181.

pod inicjatywą w każdej innej gminie, w której toczy się procedura zbierania podpisów pod daną inicjatywą. Skuteczne poparcie inicjatywy doko-nywane jest wyłącznie osobiście, poprzez złoże-nie podpisu na oficjalnym formularzu, na którym podaje się również imię, nazwisko oraz datę uro-dzenia.Po upływie terminu przewidzianego na zbieranie podpisów lokalne władze oraz regionalne i fede-ralne organy wyborcze liczą, ile złożono ważnych podpisów popierających inicjatywę. Pełnomocnik inicjatywy może wyznaczyć mężów zaufania, któ-rzy będą te czynności obserwować. W przypadku, gdy Państwowa Komisja Wyborcza ostatecznie ustali, że liczba ważnie złożonych podpisów jest wystarczająca, ma obowiązek przedłożyć inicja-tywę obywatelską w Radzie Narodowej. W takim przypadku minister spraw wewnętrznych zwraca inicjatorom ok. 12,5 tys. euro, czyli pięciokrot-ność kwoty wcześniej wpłaconej przez nich na rzecz kosztów przeprowadzenia procedury gro-madzenia podpisów.W odwrotnej sytuacji projekt obywatelski nie jest wnoszony pod obrady parlamentu, przy czym organizatorzy inicjatywy obywatelskiej mogą wnieść o rozpatrzenie tej sprawy przez parlament w formie petycji skierowanej do władzy ustawo-dawczej, pod warunkiem że zostanie ona podpisa-na przez co najmniej 500 obywateli uprawnionych do głosowania. Negatywna decyzja komisji w po-wyższej kwestii nie jest ostateczna i może zostać zaskarżona przez pełnomocnika inicjatywy (lub czterech posłów) w terminie czterech tygodni do Sądu Konstytucyjnego. Przedmiotem skargi może być jednak wyłącznie niezgodne z prawem przeprowadzenie procedury rejestrowania po-parcia pod inicjatywą. Istotne naruszenia w tym zakresie polegać mogą np. na błędach w liczeniu podpisów, odmowie przyjęcia podpisu od upraw-nionego czy naruszeniu zasady bezstronności działania organu administracji. Należy jednak zauważyć, że nawet w przypadku stwierdzenia wystąpienia któregoś z powyższych

uchybień procedura zbierania podpisów jest po-wtarzana jedynie wówczas, gdy wpłynęły one lub mogły mieć wpływ na ostateczny wynik liczenia podpisów. Brak natomiast skutecznej ochrony prawnej w sytuacji, gdy organy administracji po-mimo obowiązku nie rozpoczną procedury groma-dzenia podpisów lub po jej zakończeniu nie skieru-ją obywatelskiego projektu do parlamentu, co raz miało miejsce w okresie pierwszej republiki20. Zgodnie z art. 41 konstytucji prawidłowe wyko-nanie inicjatywy ustawodawczej przez obywateli zobowiązuje parlament do rozpatrzenia przedło-żonego projektu. Parlament powinien przepro-wadzić w tej kwestii debatę, nie jest natomiast formalnie zobowiązany do przeprowadzenia głosowania w sprawie przyjęcia czy odrzucenia projektu. Co do zasady – w pracach legislacyjnych dotyczą-cych projektów obywatelskich stosuje się te same zasady, co w przypadku projektów wnoszonych przez inne uprawnione podmioty. Inicjatywy obywatelskie są jednak traktowane priorytetowo, jeśli chodzi o ich umieszczenie w porządku obrad. Prace nad nimi muszą zostać rozpoczęte w ciągu miesiąca od przekazania projektu właściwej komi-sji parlamentarnej, a w toku prac nad projektem należy wysłuchać pełnomocnika inicjatywy oby-watelskiej. Ogólna debata nad projektem, jak rów-nież wszelkie inne działania, np. wysłuchania opi-nii ekspertów, są jawne i otwarte dla obywateli. Zgodnie z regulaminem Rady Narodowej komi-sja parlamentarna powinna zakończyć prace nad projektem w terminie czterech miesięcy, przy-gotowując sprawozdanie z przeprowadzonych prac, które prezentuje na posiedzeniu plenarnym. W przypadku, gdyby stanowisko pełnomocnika komitetu odbiegało od wniosków komisji, po-winno ono zostać dołączone do sprawozdania. Ponadto sprawozdanie komisji podlega opubli-kowaniu w gazecie urzędowej „Wiener Zeitung” oraz jest bezpłatnie rozsyłane wszystkim zainte-resowanym osobom posiadającym prawa wybor-cze, jeżeli złożą taki wniosek. W przypadku, gdy

18STR.


20. K. Giese, op. cit., s. 182.

19STR.


INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W AUSTRII W PRAKTYCE USTROJOWEJ

Praktyka korzystania przez obywateli z prawa ini-cjatywy ustawodawczej w Austrii ma dość długie korzenie, gdyż sięga okresu pierwszej republiki, a dokładnie roku 1931. Historycznie pierwsza ini-cjatywa podjęta została przez obywateli skupio-nych wokół Partii Socjaldemokratycznej i doty-czyła zabezpieczenia społecznego bezrobotnych, osób starszych i inwalidów, jednak z powodu trudności związanych z ustaleniem liczby wyma-ganych podpisów na gruncie ówcześnie obowią-zującej ustawy obywatelski projekt nie został zło-żony przez rząd federalny w parlamencie.

W okresie drugiej republiki pierwsza próba wy-konania inicjatywy podjęta została w roku 1947 przez Austriackie Stowarzyszenie Praktyków Medycyny Naturalnej, którzy domagali się zale-galizowania wykonywanego przez siebie zawodu, jednak również ona nie zakończyła się sukcesem z powodu niejasnych przepisów ustawowych.

Obywatele austriaccy realnie zaczęli korzystać ze swojego prawa dopiero od połowy lat 60. XX wie-ku. Od roku 1964 do 2011 podjęto 34 inicjatywy, przy czym jedynie w trzech przypadkach nie uda-ło się zebrać wymaganej liczby podpisów – 200 tys. w 1980 roku w odniesieniu do projektu za-kładającego dekonstrukcję elektrowni atomowej oraz odpowiednio 100 tys. podpisów w 1995 roku pod projektem ustawy promotocyklowej, a także

w 2011 roku pod inicjatywą w sprawie wystą-pienia Austrii z Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej21. Wstępnie podejmowanych inicjatyw było oczywiście więcej, przy czym w wielu przy-padkach inicjatywy te upadały już na samym po-czątku, gdyż nie udało się zebrać jednego promila podpisów (wcześniej 10 tys. podpisów) wymaga-nych do wszczęcia całej procedury.

Cechą charakterystyczną austriackiej praktyki ustrojowej dotyczącej wykonywania inicjatyw ustawodawczych przez obywateli jest fakt, iż w większości wypadków inicjatorami postępo-wania są opozycyjne partie polityczne. Do roku 1998 partie te mogły bezpośrednio wykonywać takie inicjatywy, jak miało to miejsce na przykład w roku 1969, kiedy Partia Socjaldemokratyczna (Sozialdemokratische Partei Österreichs) wszczę-ła postępowanie w sprawie projektu dotyczące-go czterdziestogodzinnego tygodnia pracy, czy w roku 1997, kiedy Partia Zielonych (Die Grünen – Die Grüne Alternative) podjęła inicjatywę do-tyczącą inżynierii genetycznej, a następnie, wraz z Partią Socjaldemokratyczną, inicjatywę w spra-wie równych szans dla kobiet, zaś Wolnościowa Partia Austrii (Freiheitliche Partei Österreichs) ini-cjatywę przeciwko energii jądrowej w Austrii. Po roku 1998 wiele się w tym zakresie nie zmieniło, gdyż instytucja obywatelskiej inicjatywy ludowej w dalszym ciągu wykorzystywana była przez par-tie polityczne, które wykonywały ją poprzez swo-ich członków lub sympatyzujących z partią oby-wateli. Często służyła ona do walki politycznej z rządem rekompensując partiom opozycyjnym słabą pozycję w parlamencie. Co zrozumiałe, taka praktyka spowodowała, że większość projektów zgłaszanych w formie inicjatywy obywatelskiej została przez parlament odrzucona. Ponadto in-stytucja inicjatywy ludowej niejednokrotnie była przez partie polityczne wykorzystywana jako ele-ment kampanii poprzedzającej właściwą kampa-nię wyborczą. Przedmiot takich inicjatyw zazwy-czaj miał populistyczny charakter22.

22. K. Giese, op. cit., s. 187.

21. Listę wszystkich podjętych w Austrii ustawodawczych inicjatyw obywatelskich wraz ze wskazaniem liczby zgroma-dzonych pod nimi podpisów oraz podmiotów (zazwyczaj partii politycznych), które stały za ich wykonaniem, przedstawia K. Giese, op. cit., s. 185.

procedura ustawodawcza nad projektem ustawy nie zostanie zakończona w danej kadencji parla-mentu, prace nad obywatelskim projektem usta-wy wygasają, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do projektów składanych przez inne uprawnione podmioty.

HISZPANIA

21STR.


INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W HISZPANII

Podobnie jak w Austrii, również w Hiszpanii in-stytucja inicjatywy ludowej ma długą tradycję, sięgającą okresu międzywojennego. Konstytucja Republiki Hiszpańskiej z 9 grudnia 1931 roku przewidywała w art. 66, że obok rządu i Kongresu Deputowanych prawo inicjatywy ustawodawczej przysługuje również grupie co najmniej 15% oby-wateli posiadających prawa wyborcze. Projekty obywatelskie nie mogły jednak dotyczyć ustaw budżetowych, ustaw ratyfikujących umowy mię-dzynarodowe oraz ustaw konstytucyjnych. Prze-pisy te pozostały jednak przepisami martwymi, gdyż nigdy nie została uchwalona ustawa, która szczegółowo miała regulować kwestie związane z wykonaniem inicjatywy przez obywateli, czego przyczyną był zamach stanu dokonany przez ge-nerała Franco23. Ponownie prawo inicjatywy ustawodawczej oby-wateli wprowadzone zostało do ustroju Hiszpanii w konstytucji z 1978 roku, przyjętej już po upad-ku reżimu hiszpańskiego dyktatora, a która obo-wiązuje do dnia dzisiejszego.

GENEZA INICJATYWY USTAWODAWCZEJ OBYWATELI W HISZPANII

PRAWNA REGULACJA WYKONANIA OBYWATELSKIEJ INICJATYWY USTAWODAWCZEJ W HISZPANII

23. P. Uziębło, Inicjatywau-stawodawcza obywateli w Polsce…, s. 52.

24. Konstytucja Hiszpanii z 27 grudnia 1978 roku, [w:] Konstytucje państw Unii Europejskiej, pod red. W. Staśkiewicza, Warszawa 2011..

Konstytucyjna podstawa obywatelskiej inicja-tywy ustawodawczej (iniciativa popular) w Hisz-panii zawarta została w art. 87 ustawy zasadni-czej z 1978 roku24. Niemniej jednak konstytucja przewiduje w tym zakresie istotne ograniczenia, takie jak wysoka liczba podpisów wymaganych do wniesienia projektu, szeroki zakres spraw wyłą-czonych z przedmiotu inicjatywy ludowej, a także upoważnienie parlamentu do nałożenia dodatko-wych wymogów w stosunku do podejmowanych przez obywateli inicjatyw. Zgodnie z art. 87 ust. 3 konstytucji Hiszpanii projekt ustawy może zostać złożony przez gru-pę co najmniej 500 tys. obywateli posiadających prawa wyborcze. Ten sam przepis przewiduje, że projekty obywatelskie nie mogą dotyczyć spraw będących przedmiotem regulacji ustaw konsty-tucyjnych, podatków i spraw międzynarodowych, jak również odnoszących się do prerogatywy udzielania prawa łaski. To pierwsze ograniczenie powoduje, że obywatele nie mogą wnosić projek-tów dotyczących podstawowych praw i wolności, regulacji dotyczącej wielu instytucji i organów konstytucyjnych, statutów poszczególnych au-tonomii, jak też systemu wyborczego. Projekty obywatelskie nie mogą również obejmować zmian konstytucji. Powyższe wyłączenia w sposób istot-ny ograniczają dopuszczalny przedmiot inicja-

22STR.


tywy ludowej. Ponadto w odniesieniu do treści inicjatyw obowiązuje zasada jedności materii regulacji, w związku z czym niezależnie od treści projektu Prezydium Kongresu Deputowanych odmawia wszczęcia procedury w odniesieniu do projektów, które dotyczą kilku niezwiązanych ze sobą kwestii25. 26 marca 1984 roku uchwalona zo-stała ustawa konstytucyjna 3/1984 o ludowej ini-cjatywie ustawodawczej, regulująca szczegółowe zasady i tryb wykonania tej inicjatywy. Charakte-rystyczne, że parlament początkowo dość ostroż-nie podszedł do tej demokratycznej instytucji, jako argument przytaczając jej nadużycia przez władze państwowe w okresie dyktatury genera-ła Franco. Z biegiem czasu w warunkach ustabi-lizowanej demokracji coraz częściej pojawiały się postulaty zliberalizowania prawnej regulacji dotyczącej wykonania inicjatywy ustawodaw-czej przez obywateli. Odpowiednia nowelizacja przyjęta została przez parlament w 2006 roku i już w preambule do niej zaznaczono, że celem ustawy jest zlikwidowanie niepotrzebnych wy-mogów, jak też przyjęcie rozwiązań ułatwiających wykonanie inicjatywy ustawodawczej przez oby-wateli. Ułatwienia te polegały m.in. na wydłuże-niu czasu przewidzianego na zbieranie podpisów, wprowadzenie możliwości zbierania podpisów drogą elektroniczną, zniesienie niektórych klau-zul powodujących niedopuszczalność inicjaty-wy, umożliwienie używania urzędowego języka poszczególnych autonomii na formularzach do zbierania podpisów, zapewnienie udziału komi-sji promocyjnej w pracach parlamentarnych nad projektem ustawy oraz uaktualnienie wysokości zwrotu kosztów poniesionych w czasie kampanii na rzecz zbierania podpisów.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 1984 roku prawo wy-konania inicjatywy ustawodawczej przysługuje obywatelom hiszpańskim, którzy ukończyli 18 lat i są wpisani do rejestru wyborców. Jak wy-żej wskazano, skuteczne wykonanie inicjatywy

ustawodawczej wymaga poparcia projektu przez co najmniej 500 tys. wyborców, co w skali kraju stanowi ok. 1,28% wszystkich uprawnionych. Cała procedura wszczynana jest przez komisję promującą inicjatywę, której zadania opisane zostały w ustawie. Ponieważ ludowa inicjatywa ustawodawcza w Hiszpanii ma charakter sformu-łowanej, komisja promocyjna musi opracować projekt ustawy, który wraz z uzasadnieniem celu i zasadności przedkładanej propozycji oraz wska-zaniem wzajemnych stosunków osobistych osób tworzących komisję składają w Sekretariacie Ge-neralnym Kongresu. Inicjatorzy przygotowują projekt samodzielnie, gdyż hiszpańskie prawo nie przewiduje możliwości zwrócenia się o pomoc prawną do organów publicznych. W celu ułatwie-nia postępowania ustawa nie przewiduje żadnych formalnych wymogów dotyczących utworzenia komisji promocyjnej organizacji, nie określając takich kwestii, jak minimalna czy maksymalna liczba członków, czy wymóg przedłożenia okre-ślonych dokumentów, a jedynie stanowi, iż jej członkowie powinni zostać zgłoszeni do Prezy-dium Kongresu w momencie przedkładania pro-jektu.

Przedłożony przez komisję promocyjną projekt kontrolowany jest przez Prezydium Kongresu Deputowanych pod kątem spełniania formal-nych, materialnych i proceduralnych wymogów już na etapie poprzedzającym gromadzenie pod-pisów. Pozwala to na wyeliminowanie na samym początku tych projektów, które ostatecznie i tak uznane zostałyby za niedopuszczalne. Zgodnie z ustawą Prezydium uznaje za niedopuszczalne inicjatywy, które regulują kwestie przedmiotowo wyłączone z materii dopuszczalnej dla inicjatywy ludowej, nie spełniają przewidzianych w ustawie wymogów formalnych, zawierają w swoim tekście propozycje niemające jednorodnego charakteru. Obywatelski projekt będzie również niedopusz-czalny, jeżeli w Kongresie Deputowanych bądź

25. Zob. V. Cuesta-Lόpez, The Spanish Agenda Initiative and the Reform of Its Legal Regime: A New Chance for Participatory Democacy?, [w:] Citizens’…, s. 193 i nast.; P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawca obywateli w Polsce… s. 53.

23STR.


Senacie istnieje inny projekt dotyczący tych sa-mych kwestii co inicjatywa ludowa i prace nad nim znajdują się w poprawkowym lub bardziej za-awansowanym stadium postępowania, jeżeli ini-cjatywa ludowa stanowi powtórzenie identycznej lub istotnie zbliżonej inicjatywy ludowej prezen-towanej w czasie trwającej kadencji Kortezów, lub też jej przedmiot dotyczy kwestii regulowanych przez inny projekt ustawy, który został już uchwa-lony przez jedną z izb. Postanowienie Prezydium w sprawie dopuszczalności wszczęcia procedury wykonania inicjatywy obywatelskiej nie podlega kontroli sądów powszechnych, zgodnie z art. 6 ustawy może natomiast być przedmiotem skargi (amparo) skierowanej do Sądu Konstytucyjnego, co podkreśla, że prawo inicjatywy ustawodawczej obywateli w świetle hiszpańskiego prawa stanowi realizację konstytucyjnego prawa obywateli do partycypacji w życiu politycznych państwa, okre-ślonego w art. 23 ust. 126.

Kolejny etap postępowania obejmuje gromadze-nie podpisów osób wspierających podjętą inicja-tywę. Proces ten rozpoczyna się z momentem otrzymania przez komisję promocyjną inicjatywy potwierdzenia dopuszczalności inicjatywy, któ-re przesyłane jest komisji przez Centralną Radę Wyborczą, stały organ administracji wyborczej odpowiedzialny za czuwanie nad prawidłowo-ścią przebiegu całej procedury gromadzenia pod-pisów. Otrzymanie potwierdzenia rozpoczyna kampanię na rzecz promocji projektu oraz gro-madzenie podpisów. Cały ten proces może trwać dziewięć miesięcy, przy czym w uzasadnionych wypadkach okres ten może zostać wydłużony przez Prezydium Kongresu o kolejne trzy miesiące.

Komisja promocyjna inicjatywy powinna nie-zwłocznie przedstawić Centralnej Radzie Wybor-czej oficjalne formularze do zbierania podpisów, na których musi być wydrukowany całkowity tekst proponowanego projektu ustawy. Biorąc

pod uwagę zróżnicowanie językowe w Hiszpa-nii, ustawodawca dopuścił, aby dokumenty te w poszczególnych autonomiach były drukowane w funkcjonujących tam językach urzędowych. Dokumenty te są przez Radę pieczętowane i nu-merowane, a następnie w ciągu 48 godzin zwra-cane komisji promocyjnej.

Osoby chcące poprzeć inicjatywę mogą dokonać tego składając swój podpis, jak również podając imię, nazwisko, numer dowodu osobistego oraz wskazując okręg wyborczy, w którym wpisani są do spisu wyborców. Złożenie podpisu na ofi-cjalnym formularzu musi odbyć się w obecności urzędnika, który potwierdza tożsamość wybor-cy i autentyczność złożonego podpisu. Zgodnie z ustawą podpis można złożyć w obecności no-tariusza, sekretarza sądowego, czy też sekreta-rza gminy, w której dana osoba umieszczona jest w spisie wyborców. Aby ułatwić procedurę gro-madzenia podpisów, ustawa dopuszcza również, aby tożsamość składającego podpis była weryfiko-wana przez mężów zaufania wskazywanych przez komisję promocyjną inicjatywy, którzy po złoże-

26. V. Cuesta-Lόpez, op. cit., s. 200.

Jeżeli liczba zebranych podpisów osiągnie wy-magane prawem mini-mum 500 tys. lub więcej, Rada wydaje w tej kwe-stii postanowienie, które przesyła do Prezydium Kongresu. Postanowie-nie Rady nie jest jednak ostateczne i może zostać zaskarżone do sądu

niu przysięgi przed Prowincjalną Radą Wyborczą uzyskują status szczególnych notariuszy publicz-nych. Wraz z wejściem w życie ustawy konstytu-cyjnej z 2006 roku dopuszczono również możli-wość składania podpisów w formie elektronicznej.

Po zakończeniu akcji zbierania podpisów komitet przesyła formularze z zebranymi podpisami do Centralnej Rady Wyborczej, która weryfikuje, czy obywatele, którzy złożyli podpis, zostali od-notowani w spisach wyborców i zlicza, ile waż-nych podpisów zostało zebranych. Jeżeli liczba zebranych podpisów osiągnie wymagane prawem minimum 500 tys. lub więcej, Rada wydaje w tej kwestii postanowienie, które przesyła do Prezy-dium Kongresu. Postanowienie Rady nie jest jed-nak ostateczne i może zostać zaskarżone do sądu.

Postępowanie w parlamencie z obywatelskim projektem ustawy co do zasady prowadzone jest w oparciu o te same reguły, które stosowane są w odniesieniu do projektów składanych przez inne uprawnione podmioty. Niemniej jednak ustawa przewiduje pewne odrębności. Zgodnie z art. 14 ustawy w stosunku do projektów oby-watelskich wyłączone zostało działanie zasady dyskontynuacji prac ustawodawczych parlamen-tu, w związku z czym parlament kolejnej kadencji kontynuuje postępowania w przedmiocie obywa-telskich projektów ustaw złożonych w poprzed-niej kadencji bez konieczności powtarzania pro-cedury wykonania inicjatywy ludowej. Na mocy nowelizacji dokonanej w 2006 roku wprowadzo-no również zasadę, iż obywatelskie projekty ustaw muszą zostać umieszczone w porządku obrad po-siedzenia plenarnego w ciągu sześciu miesięcy od ich wniesienia. Powyższe ograniczenie czasowe zostało wprowadzone w celu zapobieżenia opóź-nianiu prac nad projektem. Zmiany z roku 2006 dotyczyły również umożliwienia przedstawicie-lom komisji promocyjnej inicjatywy czynnego udziału w parlamentarnych pracach nad projek-

24STR.


tem. Projekt obywatelski, nad którym Kongres rozpoczął prace, może zostać wycofany wyłącznie za zgodą izby.

Istotne postanowienia hiszpańskiej ustawy orga-nicznej dotyczącej inicjatywy ludowej dotyczą zwrotu wydatków poniesionych przez komisję promocyjną na kampanię promocyjną obywa-telskiego projektu ustawy oraz proces gromadze-nia podpisów. Promotorzy ustawy mogą zwrócić się z wnioskiem o zwrot poniesionych na te cele wydatków w momencie, gdy projekt z sukcesem zostanie złożony w parlamencie, a dokładnie od momentu, gdy Centralna Rada Wyborcza poin-formuje prezydium Kongresu, że zebrana liczba ważnych podpisów jest wystarczająca. Komisja promocyjna powinna wskazać we wniosku sumę, której żąda, oraz uzasadnić poniesione wydatki. Ogólna kwota zwrotu nie może jednak przekro-czyć 300 tys. euro, przy czym kwota ta jest okre-sowo aktualizowana przez parlament zgodnie z indeksem cen konsumenckich.

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W HISZPANII W PRAKTYCE USTROJOWEJ

W odniesieniu do praktyki korzystania z inicjaty-wy ustawodawczej przez obywateli hiszpańskich od końca lat 80. XX wieku zauważalne jest stop-niowe zwiększanie się zainteresowania tą insty-tucją ze strony obywateli, którzy z roku na rok po-dejmują coraz więcej inicjatyw. Niestety, znaczna większość podejmowanych inicjatyw nie kończy się sukcesem. W sumie, w okresie od listopada 1982 roku do kwietnia 2007 roku, zarejestrowa-nych zostało 45 inicjatyw, co statystycznie wynosi 1,95 projektów rocznie. Ponad połowa projektów, bo aż dwadzieścia trzy, dotyczyła regulacji odno-

25STR.


szących się do rynku pracy oraz zabezpieczenia społecznego. Były to inicjatywy, za których wy-konaniem stały przede wszystkim związki zawo-dowe. Na drugim miejscu znalazły się projekty dotyczące handlu, których było osiem. Cztery projekty obywatelskie dotyczyły opieki zdrowot-nej i cztery działań na rzecz rodziny, młodzieży, dzieci i kobiet. Kolejne trzy inicjatywy dotyczy-ły edukacji, dwie migracji i międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju, a jeden środowiska i planowania przestrzennego. Spośród tych pro-jektów w czterdziestu przypadkach rozpoczęto akcję zbierania podpisów. Losy tych inicjatyw potoczyły się różnie, jednakże ogólnie nie można uznać, iż obywatelom udawało się skutecznie z tej instytucji korzystać.

Jak wyżej wskazano, obywatelska inicjatywa usta-wodawcza w Hiszpanii ma charakter pośredni, co oznacza, że parlament ma obowiązek rozpatrzyć wniesione projekty, jednakże nie jest zobowiąza-ny do ich uchwalenia. Spośród ośmiu projektów obywatelskich, nad którymi przeprowadzono głosownie, tylko jeden został przyjęty. Był to pro-jekt dotyczący roszczeń związanych z długiem społecznym, którego inicjatorem była federacja zawodowa agentów nieruchomości27.Przyczyn tak niskiej skuteczności instytucji oby-watelskiej inicjatywy ustawodawczej w Hiszpanii upatrywać można w kilku czynnikach: w dużych ograniczeniach odnoszących się do spraw, które mogą być przedmiotem projektów obywatelskich, trudnościami w zgromadzeniu 500 tys. podpisów w wyznaczonym prawem terminie, jak również w negatywnym stosunku deputowanych do pro-jektów obywatelskich, które w przytłaczającej większości wypadków były przez parlament od-rzucane.

27. Podejmowane w Hiszpa-nii inicjatywy obywatelskie szczegółowo charakteryzuje V. Cuesta-Lόpez, op. cit., s. 205 i nast.

obywatelska inicjatywa ustawodawcza w Hiszpanii ma charak-ter pośredni, co ozna-cza, że parlament ma obowiązek rozpatrzyć wniesione projekty, jed-nakże nie jest zobowią-zany do ich uchwalenia

W piętnastu przypadkach nie udało się w wyzna-czonym czasie zebrać wystarczającej liczby pod-pisów, a w kolejnych piętnastu – projekty oby-watelskie nie przeszły parlamentarnej kontroli legalności. Ponadto w jednym przypadku projekt został przez wnioskodawców wycofany, w związ-ku z czym ostatecznie przedmiotem głosowania było osiem projektów.

27STR.


INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI NA LITWIEGENEZA INICJATYWY USTAWODAWCZEJ OBYWATELI NA LITWIE

PRAWNA REGULACJA WYKONANIA OBYWATELSKIEJ INICJATYWY USTAWODAWCZEJ NA LITWIE

Litwa jest jednym z państw, w których już po I wojnie światowej instytucje demokracji bezpo-średniej zostały szeroko uregulowane, zarówno na poziomie konstytucyjnym, jak i ustawodaw-stwa zwykłego. Na mocy konstytucji przyjętej 1 sierpnia 1922 roku wprowadzono instytucje ustawodawczej i ustrojodawczej inicjatywy oby-watelskiej oraz możliwość wypowiadania się obywateli w drodze referendum ogólnokrajowe-go. Zgodnie z art. 20 prawo inicjatywy ustawo-dawczej przysługiwało grupie co najmniej 25 tys. obywateli Litwy posiadających prawa wyborcze do parlamentu. Złożenie obywatelskiego projektu w parlamencie powodowało obowiązek jego roz-patrzenia. Seimas nie musiał jednak takiego pro-jektu uchwalić. Bardziej rygorystyczne wymogi przewidywał art. 102 konstytucji w odniesieniu do obywatelskich projektów zmiany konstytucji, które musiały zostać poparte przez co najmniej 50 tys. wyborców.

Po zamachu wojskowym Antanasa Smetony z 1926 roku na Litwie przyjęta została w roku 1928 nowa konstytucja, która w znacznej mierze ograniczyła możliwość stosowania instytucji de-mokracji bezpośredniej. Obywatele pozbawieni zostali prawa wykonywania inicjatywy ustawo-dawczej, natomiast utrzymano instytucję inicja-tywy ustrojodawczej, która w dalszym ciągu przy-sługiwała grupie pięćdziesięciu tysięcy obywateli.

Konstytucja pozostawiła możliwość zarządzenia referendum w kwestiach ustrojowych, przyznając inicjatywę referendalną prezydentowi oraz grupie pięciuset tysięcy obywateli. Ta sama liczba oby-wateli mogła złożyć wniosek o uchylenie ustawy uprzednio przyjętej przez parlament. Ponadto, na wniosek pięćdziesięciu tysięcy obywateli lub rządu, mogło zostać zarządzone głosowanie lu-dowe w przedmiocie uchwalonych lub odrzuco-nych przez parlament ustaw zwykłych. W tym ostatnim jednak przypadku miało ono charakter wyłącznie konsultatywny, gdyż wyniki głosowa-nia nie miały charakteru wiążącego dla organów państwowych28.

W okresie republiki radzieckiej, gdy Litwa stra-ciła niepodległość po włączeniu do ZSSR, prawo inicjatywy ludowej nie istniało. Sytuacja zmieniła się dopiero po 1989 roku.

28. Zob. A. Rytel-Warzocha, Referendum ogólnokrajo-we w państwach Europy Środkowo-Wschodniej, Warszawa 2011, s. 30 i nast.

28. Tekst Konstytucji Republiki Litewskiej przyjęty przez obywateli Republiki Litewskiej w referendum przeprowadzonym 25 października 1992 roku, uwzględniający jej noweliza-cje [w:] Konstytucje państw Unii Europejskiej, pod red. W. Staśkiewicza, Warszawa 2011.

Obecna konstytucja Litwy, przyjęta w referen-dum w 1992 roku29, przywróciła obywatelską ini-cjatywę ustawodawczą, przy czym inicjatywa ta może mieć zarówno bezpośredni, jak i pośredni charakter. W pierwszym wypadku dla skuteczne-go wykonania inicjatywy niezbędne jest zebranie 300 tys. podpisów, zaś w drugim – z uwagi na nie-wiążący formalnie skutek jej wykonania, jedną

szóstą tej liczby, czyli 50 tys. Wybór zawsze na-leży do obywateli i zazwyczaj zależy od wsparcia społecznego, jakim cieszy się projekt. Biorąc pod uwagę ogólną liczbę uprawnionych do głosowa-nia w kraju, skuteczne wykonanie bezpośredniej inicjatywy ustawodawczej przez obywateli wy-maga poparcia projektu przez około 11% wszyst-kich uprawnionych, podczas gdy dla inicjatywy pośredniej wystarczy już poparcie około 1,85% elektoratu. Tak duża rozbieżność i restrykcyj-ne potraktowanie inicjatywy bezpośredniej jest jednak uzasadnione efektami, jakie wywołuje jej skuteczne wykonanie. W świetle w art. 69 konsty-tucji na Litwie istnieje bowiem możliwość uchwa-lania w drodze głosowania powszechnego całych aktów prawnych, jak również ich poszczególnych przepisów, których projekt złożony został w ra-mach wykonanej inicjatywy ludowej.

Ustawa zasadnicza nie precyzuje, jakiego zakre-su przedmiotowego mogą dotyczyć takie ustawy, w związku z czym należy przyjąć, że pod głoso-wanie poddany może zostać projekt każdego aktu dotyczącego istotnych kwestii o charakte-rze politycznym, gospodarczym, czy też społecz-nym. Stanowisko to potwierdził w 1994 roku Sąd Konstytucyjny Republiki Litewskiej30. Wynik referendum ustawodawczego jest wiążący i ro-dzi po stronie prezydenta obowiązek podpisania i opublikowania przyjętej przez naród ustawy lub innego aktu w terminie pięciu dni. Konstytucja przewiduje, że w przypadku braku podjęcia przez prezydenta takich działań ustawy referendalne wchodzą w życie po ich podpisaniu i opublikowa-niu przez przewodniczącego jednoizbowego par-

lamentu Seimas. Zauważyć należy, iż Litwa jako jedno z nielicznych państw europejskich w swoim porządku konstytucyjnym przewiduje tzw. usta-wy referendalne sensu stricto, czyli takie, które są „stanowione” przez obywateli bezpośrednio31.

Procedurę wykonania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli rozpoczyna utworzenie komite-tu inicjatywy ustawodawczej przez co najmniej piętnastu obywateli posiadających pełnię praw wyborczych. Komitet wybiera swojego przed-stawiciela, który przedkłada Centralnej Komisji Wyborczej wniosek o zarejestrowanie komitetu oraz zgłasza inicjatywę, wskazując rodzaj inicja-tywy, wstępną lub ostateczną treść aktu prawnego oraz załączając wykaz wnioskodawców. Komisja w terminie piętnastu dni od otrzymania wnio-sku podejmuje uchwałę w przedmiocie rejestracji komitetu, powiadamiając o niej wnioskodawców oraz przewodniczącego parlamentu, który następ-nie informuje jednoizbowy parlament litewski Se-imas o wykonanej przez obywateli inicjatywie32.

Należy zwrócić uwagę, że wykonanie przez oby-wateli bezpośredniej inicjatywy ustawodawczej polega na złożeniu przez nich wniosku o przepro-wadzenie referendum ustawodawczego. Jest to inicjatywa sformułowana, ponieważ obywatele do wniosku załączyć muszą gotowy projekt aktu, który ma zostać poddany pod głosowanie. Ustawa dopuszcza co prawda sytuację, w której inicjato-rzy przedłożą jedynie wstępną wersję projektu, jednakże w takim przypadku kancelaria parla-mentu powinna zapewnić komitetowi niezbędną pomoc w zredagowaniu ostatecznego tekstu pro-jektu ustawy, aby był on gotowy do posiedzenia Centralnej Komisji Wyborczej, na którym po-dejmowana będzie decyzja dotycząca rejestracji komitetu.

Podejmując decyzję w sprawie rejestracji komite-tu inicjatywy ustawodawczej, Centralna Komisja

dla skutecznego wykonania inicjatywy niezbędne jest zebranie 300 tys. podpisów

28STR.


30. Orzeczenie Sądu Konstytucyjnego Republiki Litewskiej z 22 lipca 1994 r., Nr 18/94, www.litlex.lt; Wprowadzona w 1994 roku nowelizacja obowiązującej ówcześnie ustawy o referen-dum z 1989 roku m.in. prze-widywała, że przedmiotem referendum może być nie cała ustawa, a wyłącznie jej poszczególne postanowienia, które w przypadku przyjęcia zostaną inkorporowane do aktu w trakcie prac parla-mentarnych, jak również wprowadzała wymóg, aby w przypadku poddania pod głosowanie spraw o charakterze gospodarczym wcześniej przeprowadzić analizę ekonomiczną w celu określenia konsekwencji ich ewentualnego wejścia w życie. Przepisy te zostały zakwestionowane przez grupę posłów, którzy wnieśli wniosek do Sądu Konstytucyjnego o zbadanie ich konstytucyjności. W re-zultacie rozpatrzenia sprawy, Sąd uznał nowelizację za sprzeczną z postanowie-niami ustawy zasadniczej, stwierdzając, iż ogranicza ona konstytucyjne prawo obywateli do bezpośredniego udziału w rządzeniu pań-stwem, zob. A. Rytel-Warzo-cha, Referendum…, s. 50.

31. A. Szmyt, Ustawa referendalna, [w:] Prawo, źró-dła prawa i gwarancje jego zasadności w projektach Konstytucji RP, pod red. K. Działochy, A. Preisnera, Wyd. Uniwersytetu Wrocławskie-go, Wrocław 1995, s. 53 i nast.

Wyborcza sporządza wzór karty, na której zbiera-ne będą podpisy osób popierających inicjatywę. Wymogi ustawy litewskiej w tym zakresie są dość rygorystyczne, co ma na celu zapewnienie moż-liwości dokonania weryfikacji prawidłowości ze-branych podpisów. Każda osoba składająca swój podpis powinna podać imię, nazwisko, numer paszportu lub dowodu osobistego, datę urodzenia i miejsce zamieszkania. Ponadto na dole każdej strony z podpisami powinno zostać umieszczone imię, nazwisko oraz numer paszportu lub dowo-du osobistego osoby, która te podpisy zebrała, co w praktyce pozwala określić osoby odpowie-dzialne za prawidłowość tego etapu postępowa-nia. Podpisy zbierane mogą być w miejscach uży-teczności publicznej, przy czym komitet związany jest dość krótkim ustawowym terminem trzech miesięcy na zgromadzenie pod swoją propozycją trzystu tysięcy podpisów osób posiadających pra-wa wyborcze. W przeciwnym wypadku procedura zostaje przerwana.

ku, gdy w ocenie Komisji wykryte wady nie mają istotnego wpływu na procedurę wykonania ini-cjatywy lub brakuje niewielkiej liczby podpisów (do 0,5%), komitet zostaje wezwany, aby braki te w terminie piętnastu dni usunąć. W innych wy-padkach, jeżeli przekroczone zostały określone w ustawie terminy, nie zebrano wystarczającej liczby podpisów lub stwierdzono poważne naru-szenie prawa, na przykład fałszowanie podpisów lub złamanie zasady nieodpłatnego ich zbierania, Centralna Komisja Wyborcza podejmuje decyzję w sprawie odrzucenia obywatelskiego wniosku, którą wraz z uzasadnieniem przekazuje komite-towi oraz informuje o niej Seimas. Od decyzji tej wnioskodawcom przysługuje odwołanie do Naj-wyższego Sądu Administracyjnego w terminie miesiąca od jej otrzymania. W przypadku otrzymania pozytywnie zaopinio-wanego przez Centralną Komisję Wyborczą oby-watelskiego wniosku o zarządzenie referendum w sprawie ustawy lub poszczególnych jej przepi-sów Seimas powinien rozpatrzyć go na najbliż-szym posiedzeniu plenarnym licząc od momentu stwierdzenia, że pod wnioskiem zebrana została wymagana liczba podpisów. Zgodnie z regulami-nem parlamentarnym w posiedzeniu tym mają prawo uczestniczyć również przedstawiciele ko-mitetu inicjatywy ustawodawczej33. Jeżeli inicja-tywa ustawodawcza obywateli została wykonana poprawnie, przedmiotem głosowania w parlamen-cie jest wyłącznie kwestia terminu przeprowadze-nia referendum. Posłowie nie mogą natomiast co do zasady dokonywać zmian dotyczących meri-tum wniosku, takich jak przedmiot zaproponowa-nego głosowania, z wyjątkiem zmian o charakte-rze wyłącznie stylistycznym34. Ustawa przewiduje tylko jedną sytuację, kiedy Seimas może wniosku obywateli nie uwzględnić. Zgodnie z postanowie-niami art. 14 ust. 2 wniosek o zarządzenie referen-dum w sprawie obywatelskiego projektu ustawy poddawany jest merytorycznej ocenie co do jego zgodności z konstytucją. W przypadku, gdy wy-

na Litwie istnieje bowiem możliwość uchwalania w drodze głosowania powszech-nego całych aktów prawnych, jak również ich poszczególnych przepisów

29STR.


Wszystkie dokumenty przekazane Centralnej Komisji Wyborczej przez komitet inicjatywy ustawodawczej są przez nią kontrolowane pod względem formalnym, co do zgodności z przepi-sami obowiązującego prawa, zanim przekazane zostaną organowi ustawodawczemu. W przypad-

33. Regulamin parlamentu Republiki Litewskiej z 17 lutego 1994 z późn. zm. – ostatnia nowelizacja z 3 czerwca 2008 r., art. 146; Lietuvos Respublikos Seimas statutas 1994 m. vasario 17 d. Nr. I-399, www.lrs.lt.

34. Por. orzeczenie Sądu Konstytucyjnego Republiki Litewskiej z 1 grudnia 1994 r., Nr 23/94, www.litlex.lt. Odrzucając zarzut wnioskodawców, Sąd stwierdził, iż Seimas miał prawo dokonać zmian w treści pytania referendal-nego zaproponowanego w ramach wykonanej inicja-tywy obywatelskiej poprzez zamianę słowa „ustawa” na „przepisy ustawy”, ponieważ konstytucja posługując się oboma pojęciami traktuje je jako tożsame, w związku z czym dokonana zmiana nie stanowi zmiany treści pytania referendalnego.

32. W roku 1994 wprowa-dzone zostały duże zmiany w zakresie właściwości organów państwowych odnośnie procedury wykonania inicjatywy ludowej. Poprzednia ustawa z 1989 r. przewidywała, iż wniosek kierowany jest przez obywateli do rejonowej (miejskiej) rady albo do nota-riatu, które dokonywały jego rejestracji, natomiast ocena, czy wszystkie określone w prawie przesłanki zostały spełnione (w tym kontrola podpisów popierających inicjatywę), należała do kompetencji Prezydium Seimas.

nik kontroli, przeprowadzonej przez wskazaną przez Seimas grupę ekspertów, wykaże, że pro-ponowana ustawa jest niezgodna z konstytucją, Seimas może ten wniosek odrzucić. Jak zauważył litewski Sąd Konstytucyjny, zarówno Seimas, jak i inne podmioty uczestniczące w procesie legi-slacyjnym mają obowiązek przestrzegania kon-stytucji. Grupa obywateli wykonując inicjatywę ustawodawczą również do tej zasady musi się za-stosować, w związku z czym przedstawiane przez nią projekty ustaw muszą być zgodne z ustawą zasadniczą. Ponieważ konstytucja nie przewiduje kompetencji Sądu Konstytucyjnego do badania konstytucyjności projektów aktów prawnych, to parlament, jako pochodzący z wyborów organ władzy ustawodawczej, ma prawo do badania kon-stytucyjności tych projektów35. Należy zwrócić również uwagę, że uznanie wniosku za niezgodny z konstytucją w świetle prawa litewskiego nie po-woduje jego automatycznego odrzucenia, jak też nie obliguje posłów do podjęcia takiej uchwały, a jedynie stanowi przesłankę, która może stać się podstawą podjęcia decyzji o odmowie zarządze-nia głosowania36. Uchwała podjęta przez Seimas w sprawie zarzą-dzenia referendum ustawodawczego powinna określać jego rodzaj, termin przeprowadzenia głosowania, który przypadać musi pomiędzy drugim a trzecim miesiącem od jej podjęcia, oraz przedmiot głosowania. Podjęcie uchwały skutku-je również wszczęciem bezpośrednich przygoto-wań do głosowania, takich jak powołanie komisji referendalnych, wyznaczenie obwodów głosowa-nia, weryfikacja list uprawnionych do głosowania oraz wszczęcie kampanii referendalnej promują-cej obywatelski projekt ustawy.

Niezależnie od prawa do zgłoszenia wniosku o zarządzenie referendum w przedmiocie oby-watelskiego projektu ustawy obywatelom Litwy przysługuje prawo wykonania pośredniej inicja-tywy ustawodawczej, przewidziane w art. 68 kon-

stytucji oraz szczegółowo uregulowane w ustawie z 22 grudnia 1998 roku o wykonaniu inicjatywy ustawodawczej. Procedurę ustawodawczą w od-niesieniu do obywatelskich projektów ustaw po-dzielić można na cztery etapy: wniesienie projek-tu ustawy do Seimas, wraz z jego uzasadnieniem i listą osób popierających inicjatywę, rozpatrzenie projektu przez właściwe komisje parlamentarne, rozpatrzenie projektu na posiedzeniu plenarnym oraz przyjęcie projektu w całości lub części bądź jego odrzucenie przez Seimas37.

35. Orzeczenie Sądu Konstytucyjnego Republiki Litewskiej z 22 lipca 1994 r., Nr 18/94, www.litlex.lt

36. A. Rytel-Warzocha, Referendum…, s. 66.

37. A. Krupavičius, Citizens’ Initiatives in Lithuania: Ini-tiative Institutions and Their Political Impact in a New Democracy, [w:] Citizens’…, s. 138.

30STR.


komitet inicjatywy może zostać założony już przez dziesięciu obywateli posiadają-cych prawa wyborcze

Wymogi formalne wykonania inicjatywy pośred-niej są znacznie łatwiejsze do spełnienia niż przy inicjatywie bezpośredniej. Po pierwsze, komitet inicjatywy może zostać założony już przez dzie-sięciu obywateli posiadających prawa wyborcze, natomiast dla skutecznego wykonania inicjatywy projekt ustawy musi zostać poparty podpisami co najmniej 50 tys. obywateli. Obywatele litewscy mają również prawo składania projektów zmiany konstytucji, przy czym w takiej sytuacji wymaga-ne jest poparcie co najmniej 300 tys. wyborców, czyli takie samo jak w odniesieniu do inicjatywy bezpośredniej. Od rodzaju przedmiotu inicjatywy uzależniony jest również termin zebrania podpi-sów. W przypadku inicjatywy ustawodawczej obywatele mają dwa miesiące na zebranie co naj-mniej 50 tys. podpisów, natomiast w odniesieniu do inicjatywy ustrojodawczej termin ten został wydłużony i wynosi cztery miesiące, przy czym minimalna liczba podpisów, które trzeba zgroma-

38. Pod głosowanie oddano osiem założeń ustawy o nielegalnej prywatyzacji, zdewaluowanych wkładach i akcjach oraz naruszeniu porządku prawnego, dotyczących przeznaczenia ustawy, nielegalnej prywaty-zacji, anulowania skutków bezprawnej prywatyzacji i dalszej wstępnej prywaty-zacji majątku państwowego, przywrócenia i ubezpieczenia wkładów mieszkaniowych, indeksacji majątku trwałego, rewaloryzacji zdewaluowa-nego kapitału państwowego i akcyjnego, umacniania praworządności i jawności oraz wcielenia tych założeń w życie.

dzić, jest sześciokrotnie wyższa. W roku 2010 zło-żony został projekt nowelizacji ustawy zakładają-cy wydłużenie terminu na zbieranie podpisów do czterech miesięcy również w przypadku wykony-wania inicjatywy ustawodawczej, jednakże został on przez parlament odrzucony. W świetle litew-skiego prawa istnieje pełna dowolność co do miej-sca zbierania podpisów. Inicjatorzy mogą w tym okresie prowadzić kampanię promocyjną na rzecz proponowanego projektu ustawy, jednakże muszą w całości pokryć koszty jej przeprowadzenia i – w przeciwieństwie do Austrii czy Hiszpanii – nie otrzymują od państwa refundacji poniesionych na ten cel wydatków. Złożenie projektu w parlamen-cie powoduje, iż musi on zostać rozpatrzony przez Seimas, który nie jest jednak zobligowany do jego uchwalenia.

31STR.


INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI NA LITWIE W PRAKTYCE USTROJOWEJ

Pierwsza i jedyna bezpośrednia inicjatywa usta-wodawcza skutecznie wykonana przez obywateli miała miejsce w 1994 roku i dotyczyła referendum w przedmiocie obywatelskiego projektu ustawy dotyczącego kontrowersyjnych kwestii gospodar-czych38. Obywatele mieli wypowiedzieć się w każ-dej kwestii osobno, udzielając odpowiedzi „tak” lub „nie”. W głosowaniu, które odbyło się 27 sierpnia 1994 roku, frekwencja wyborcza wyniosła zaledwie 36,89%, przy czym żadne z założeń nie uzyska-ło poparcia większego niż 31% uprawnionych do głosowania39, w związku z czym następnego dnia po oficjalnym ogłoszeniu wyników Centralna Ko-misja Wyborcza powzięła uchwałę, że referendum z 27 sierpnia traktować należy tak, jakby nigdy się nie odbyło. Uwagę zwraca również fakt, iż w la-tach 1994-1999 obywatele występowali z inicja-

tywą przyjęcia w referendum obywatelskiego projektu ustawy pięć razy, jednakże tylko jedna z tych inicjatyw została wykonana skutecznie, prawdopodobnie dlatego, że przeprowadzona zo-stała z inicjatywy partii politycznej40.

39. Lithuania – 27.8.1994 – The vote details: Consi-deration and Transparency in Protective Legislation; Restoring the value of devalued assets belonging to the State; Indexing the values of long-term capital investments; Reimburse-ment of devalued accounts; Undoing the consequences of illegal privatizations and future privatisations of State property; Law on “illegal privatisations, devalued accounts, shares and the failure to respect protective legislation” (1st part); Law on “illegal privatisations” (2nd part); Implementing the law on “illegal privatisations, accounts, shares and the failure to respect protective legislation”, C2D – Centre d’etudes et de documen-tation sur la democratie directe, http://www.c2d.ch

40. Ustalenie danych co do inicjatyw zgłoszonych przed rokiem 1994 nie jest możliwe, ponieważ brak było instytucji bezpośrednio odpowiedzialnej za prowa-dzenie ich rejestracji.

Z możliwości wyko-nania ustawodawczej inicjatywy pośredniej obywatele litewscy skorzystali jedynie sześć razy. Dwukrotnie instytucja ta została wykorzystana przez powstałą w roku 1998 socjalliberalną partię polityczną Nowa Unia, która w 1999 roku ze-brała niewiele ponad 51 tys. podpisów pod projektem ustawy doty-czącym odszkodowania za szkodę wyrządzoną obywatelom na skutek niezgodnych z prawem i bezpodstawnych dzia-łań organów władzy publicznej

32STR.


PIERWSZA I JEDYNA BEZPOŚREDNIA INICJATYWA USTAWODAWCZA SKUTECZNIE WYKONANA PRZEZ OBYWATELI MIAŁA MIEJSCE W 1994 ROKU

I DOTYCZYŁA REFERENDUM W PRZEDMI-OCIE OBYWATELSKIEGO PROJEKTU USTAWY ODNOSZĄCEJ SIĘ DO KONTROWERSYJNYCH KWESTII GOSPODARCZYCH.

FREKWENCJA WYBORCZA WYNIOSŁA ZALEDWIE

36,89%

Z możliwości wykonania ustawodawczej inicja-tywy pośredniej obywatele litewscy skorzystali jedynie sześć razy. Dwukrotnie instytucja ta zo-stała wykorzystana przez powstałą w roku 1998 socjalliberalną partię polityczną Nowa Unia, która w 1999 roku zebrała niewiele ponad 51 tys. podpisów pod projektem ustawy dotyczącym odszkodowania za szkodę wyrządzoną obywate-lom na skutek niezgodnych z prawem i bezpod-stawnych działań organów władzy publicznej. Inicjatywa ta nie została jednak wniesiona do parlamentu, gdyż na skutek kontroli przeprowa-dzonej przez Centralną Komisję Wyborczą liczba ważnych podpisów spadła poniżej wymaganego minimum. Ponowną inicjatywę partia ta podjęła w styczniu 2000 roku. Tym razem przedmiotem inicjatywy była propozycja zmiany ustawy bu-dżetowej poprzez przeniesienie części środków przewidzianych dla wojska na cele związane z edukacją i nauką. Pod projektem zebrano ponad 87 tys. podpisów. Projekt ten nie został jednak-że rozpatrzony przez parlament, pomimo że po wyborach parlamentarnych w 2000 roku Nowa Unia stała się częścią koalicji rządzącej. Bez wąt-pienia jednak podjęte przez tą partię inicjatywy ustawodawcze przyczyniły się do mobilizacji jej elektoratu i sukcesu w wyborach lokalnych prze-prowadzonych w marcu 2000 roku, a następnie październikowych wyborach parlamentarnych. Dwie kolejne inicjatywy obywatelskie zarejestro-wane zostały przez Centralną Komisję Wyborczą w 2008 roku i dotyczyły relatywnie podobnych kwestii. Pierwszy projekt ustawy dotyczył wy-dłużenia okresu funkcjonowania elektrowni ją-drowej w Ignalinie, drugi zaś uchylenia ustawy o elektrowniach jądrowych przyjętej w czerwcu 2007 roku, na mocy której powstało wywołujące duże kontrowersje publiczno-prywatne przedsię-biorstwo energetyczne Leo LT. W obu przypad-kach inicjatorom nie udało się jednak zebrać pod

41. A. Krupavičius, op. cit., s. 145.

33STR.


inicjatywą wymaganych 50 tys. podpisów. Podob-ny los spotkał podjętą w maju 2009 roku przez grupę 11 obywateli inicjatywę w sprawie zmiany ustawy o wynagradzaniu polityków i urzędników państwowych. W lipcu 2010 roku Nowa Unia rozpoczęła akcję zbierania podpisów pod zmianą ustawy o referendum i inicjatywie ustawodaw-czej obywateli, która miała na celu uproszczenie korzystania z obu tych instrumentów, między innymi poprzez wydłużenie czasu na zebranie podpisów pod inicjatywą do sześciu miesięcy. W sierpniu do Centralnej Komisji Wyborczej przekazano ponad 53 tys. podpisów, spośród któ-rych tylko 41 tys. zostało uznanych za ważne. Tyl-ko raz obywatelski projekt ustawy został uchwalo-ny, przy czym była to inicjatywa wspierana przez Litewską Partię Socjaldemokratyczną. W 2000 roku wniesiono do Seimas projekt zmiany ustawy o podatku od towarów i usług, przewidujący obni-żenie stawki podatku od centralnego ogrzewania, który został przez parlament przyjęty w grudniu tegoż roku41.

POLSKA

34STR.


INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W POLSCE GENEZA INICJATYWY USTA-WODAWCZEJ OBYWATELI W POLSCE I JEJ KSZTAŁT KONSTYTUCYJNY

35STR.


Inicjatywa ustawodawcza obywateli pojawiła się w Polsce dopiero wraz z wejściem w życie Kon-stytucji RP z 1997 roku. Wcześniej instytucja ta nie była znana prawu polskiemu, co nie oznacza jednak, że nie pojawiały się próby wprowadzenia jej do porządku ustrojowego. Było to szczególnie widocznie w fazie prac nad konstytucją marcową z 1921 roku, kiedy to część stronnictw politycz-nych, znajdujących się głównie na lewej stronie sceny politycznej (PPS, PSL „Wyzwolenie”, NPR oraz Klub Pracy Konstytucyjnej), postulowało przyznanie obywatelom prawa do wnoszenia pro-jektów ustaw do parlamentu, aczkolwiek więk-szość w Sejmie Ustawodawczym nie była skłonna do poparcia tych propozycji42. Również później, po zamachu majowym z 1926 roku, pojawiały się pomysły nowelizacji Konstytucji, zawierające postulat wprowadzenia inicjatywy ludowej, jed-nakże wszystkie te pomysły nie zostały zrealizo-wane z racji zupełnie odmiennej wizji ustroju pre-zentowanej przez obóz sanacyjny43. Dlatego też w II Rzeczypospolitej inicjatywa ustawodawcza obywateli pozostała na zawsze jedynie w sferze projektów.Również niechętnie na tę formę partycypacji spo-łecznej spoglądano w okresie PRL. Generalnie bo-wiem istniał w tym okresie niechętny stosunek do klasycznych form demokracji bezpośredniej czy

semibezpośredniej, głównie z uwagi na ich w peł-ni oddolny charakter. Ówczesne władze wolały więc wskazywać na tak zwane mechanizmy par-tycypacji pozaprzedstawicielskiej, jak choćby de-baty czy konsultacje44, w których samodzielność społeczeństwa była w znaczący sposób ograniczo-na jedynie do możliwości oceny przedkładanych propozycji, w dużej mierze zresztą oceny o fasa-dowym charakterze. Pewne zmiany następować zaczęły już w latach 70. i 80., kiedy to najpierw w środowisku naukowym45, a potem również po-litycznym zaobserwować można było postulaty związane z demokratyzacją systemu polityczne-go PRL. Nie przełożyło się to jednakże na realne umocowanie prawne instytucji inicjatywy ludo-wej, i to nie tylko o charakterze ustawodawczym, ale także referendalnym. Pomimo tego – w 1987 roku – właśnie referendum wprowadzone zostało do polskiego porządku ustrojowego, aczkolwiek w mocno ograniczonym zakresie, w dodatku wy-łącznie jako odgórne głosowanie ludowe46.Inicjatywa ustawodawcza obywateli nie stała się również instytucją prawną podczas procesu trans-formacji ustrojowej, gdyż ani nowele Konstytucji z 1952 roku47, ani Mała Konstytucja z 1992 roku48 w żadnej mierze nie poszerzyły kręgu podmiotów dysponujących inicjatywą ustawodawczą o okre-śloną liczbowo grupę wyborców. Niemniej jednak to właśnie w tym okresie inicjatywa ludowa poja-wiła się w aktach konstytucyjnych, gdyż na mocy ustawy zmieniającej ustawę konstytucyjną o try-bie przygotowania i uchwalenia konstytucji RP49 obywatele uzyskali prawo inicjatywy konstytu-cyjnej, która pozwalała im na przedłożenie od-dolnego projektu ustawy zasadniczej. Pomimo że

42. Zob. Z. Wasik, Referendum jako forma uspołecznienia procesu ustawodawczego, [w:] Za-gadnienia współczesnego prawa konstytucyjnego, pod red. A. Pułło, Gdańsk 1993, s. 91.

43. Zob. P. Uziębło, Inicjaty-wa ustawodawcza obywateli w Polsce…, s. 94-95.

44. Zob. A. Pułło, W sprawie pojęcia demokra-cji bezpośredniej w państwie socjalistycznym, „Państwo i Prawo” 1986, nr 12, s. 28-29.

45. Pierwszym znamiennym wyrazem tych poglądów była publikacja A. Rosta, Ł. Zawartowskiego, W sprawie pojęcia demokracji bezpośredniej w państwie socjalistycznym, „Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny”, 1974, nr 1.

46. Ustawa z 6 maja 1987 r. o konsultacjach społecznych i referendum (Dz.U. Nr 14, poz. 82).

47. Ustawa z 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 19, poz. 101).

48. Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 roku o wzajemnych stosunkach między władzą ustawo-dawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie teryto-rialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 z późn. zm.)

49. Ustawa konstytucyjna z 22 kwietnia 1994 r. o zmianie ↓

było to prawo ograniczone czasowo i stosunkowo trudne do realizacji, oraz z uwagi na konieczność zebrania w krótkim czasie poparcia na poziomie co najmniej 500 tys. wyborców, to właśnie wtedy – w 1994 roku – doszło do wniesienia pod obrady parlamentu pierwszego w Polsce projektu obywa-telskiego. Choć, co trzeba podkreślić, nie byłoby to możliwe bez poparcia znaczącej siły politycz-nej, jaką w tamtym czasie stanowił NSZZ „Soli-darność”50, gdyż inne projekty konstytucji, pod którymi gromadzone były podpisy, nie uzyskały wymaganego poziomu poparcia.Wspomniana ludowa inicjatywa konstytucyjna stała się jednak pierwszym znakiem otwarcia pra-wodawcy na ten mechanizm demokracji semibez-pośredniej. Kolejne sygnały można było spostrzec już w samych projektach konstytucji, które trafiły do parlamentu. W zdecydowanej większości z nich przewidywano właśnie inicjatywę ustawodawczą obywateli, choć jej kształt był różny. Przede wszystkim dotyczyło to liczby podpisów niezbędnych dla wniesienia inicjatywy ustawodawczej, która wahała się od 50 do 150 tys, a także jej zakresu, w szczególności tego, czy inicjatywa taka będzie mogła dotyczyć również projektów nowelizacji konstytucji. Osta-tecznie zdecydowano się na wypośrodkowanie wspomnianej liczby podpisów wymaganych dla wniesienia projektu ustawy. W Konstytucji RP określone zostało bowiem, że ma ona przysługi-wać 100 tysiącom obywateli polskich posiadają-cych prawo wybierania do Sejmu, co patrząc przez pryzmat rozwiązań państw obcych jest liczbą stosunkowo niską, gdyż stanowiącą jedynie nie-co ponad trzy promile ogółu wyborców. Regułą jest natomiast ustanowienie tego pułapu w prze-dziale pomiędzy 1 a 2 procent całego elektoratu51. W konsekwencji można uznać, że ten konstytu-cyjny warunek sugerował otwartość ustrojodawcy na kwestię oddolnego inicjowania postępowania ustawodawczego. Mimo to dokonanie oceny tego elementu nie może pozostawać w oderwaniu od

ustawowego rozwinięcia procedury realizacji tego prawa, gdyż to właśnie postępowanie w tej spra-wie może decydować o tym, czy ów z pozoru libe-ralny przepis nie został obwarowany przepisami, które w znaczący sposób utrudniają wykonywanie wspomnianego prawa konstytucyjnego.

36STR.


ustawy konstytucyjnej o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rze-czypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1994 r., Nr 61, poz. 251).

50. Pod projektem złożono 959.270 prawidłowych podpisów, zob. M. Rachwał, Demokracja bezpośrednia w procesie kształtowania się społeczeństwa obywatel-skiego w Polsce, Warszawa 2010, s. 213.

51. Zob. P. Uziębło, Ustawa z 1999 roku o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, „Przegląd Sejmowy”, 2000, nr 4, s. 51.

przy określeniu pod-miotów mających prawo poparcia inicjatywy ustawodawczej ustawo-dawca konstytucyjny zdecydował, że wy-znacznikiem takiego prawa stanie się posia-danie czynnego prawa wyborczego do Sejmu, a więc prawa głosowa-nia w wyborach do tego organu

Przepis art. 118 ust. 2 określa również precyzyjnie krąg podmiotów uprawnionych do poparcia ini-cjatywy ustawodawczej obywateli. Co naturalne, nie mogą uczynić tego wszyscy obywatele polscy, gdyż trudno byłoby sobie wyobrazić inicjatywy wnoszone np. przez osoby niepełnoletnie. Stąd też przy określeniu podmiotów mających prawo poparcia inicjatywy ustawodawczej ustawodawca konstytucyjny zdecydował, że wyznacznikiem ta-kiego prawa stanie się posiadanie czynnego prawa wyborczego do Sejmu, a więc prawa głosowania w wyborach do tego organu. Niemniej jednak

37STR.


wskazanie, iż chodzi tu o obywateli, przesądza, że w przypadku poszerzenia prawa wyborczego na osoby nieposiadające polskiego obywatelstwa i tak nie będą one dysponować prawem poparcia oddolnego projektu ustawy. Jednakże z faktu posiadania wspomnianego prawa wybierania do Sejmu wynika, że niezbędne jest również osią-gnięcie odpowiedniego wieku. Z przepisu art. 62 Konstytucji RP wynika jednoznacznie, że wie-kiem tym bezwzględnie staje się ukończenie 18 lat52. Oczywiście ukończenie tego wieku winno nastąpić najpóźniej w dniu, w którym osoba taka udziela wsparcia projektowi ustawy. W konse-kwencji Konstytucja wyraźnie oddziela nabycie praw politycznych od nabycia pełnej zdolności do czynności prawnych na gruncie prawa cywil-nego. Dlatego też uzyskanie pełnej zdolności do czynności prawnych przez kobietę, która zawarła związek małżeński po ukończeniu 16 roku życia, nie daje jej jeszcze prawa do poparcia inicjatywy ustawodawczej aż do czasu ukończenia wspo-mnianych 18 lat. Poza cenzusem obywatelstwa oraz wieku, posiadanie prawa wyborczego do Sejmu, a tym samym możliwość uczestnicze-nia w wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej, warunkowana jest także niewystąpieniem in-dywidualnych przesłanek, które skutkują utratą wspomnianych praw. Chodzi tu o ograniczenia wynikające z pozbawienia praw publicznych pra-womocnym orzeczeniem sądu, pozbawienia praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybu-nału Stanu, a także ubezwłasnowolnienia prawo-mocnym orzeczeniem sądowym. W tym ostatnim przepadku nie ma znaczenia, czy ubezwłasnowol-nienie takie ma charakter całkowity, czy częścio-wy, podobnie zresztą jak i to, co było przyczyną takiego ubezwłasnowolnienia53. Deklarowany życzliwy stosunek ustrojodawcy do inicjatywy ustawodawczej obywateli może budzić wątpliwo-ści przede wszystkim za sprawą innych postano-wień ustawy zasadniczej. Pierwszym z nich jest zakres materii, które nie mogą być realizowane

przez ustawy będące pochodną inicjatywy oby-watelskiej. Konstytucja bowiem w wyraźny spo-sób wyłączyła możliwość oddolnego wnoszenia projektów ustaw o zmianie konstytucji, gdyż art. 235 ust. 1 jednoznacznie określił, że prawo to przysługuje tylko grupie co najmniej 1/5 ustawo-wej liczby posłów, Senatowi oraz Prezydentowi. Pozbawienie tego prawa grupy wyborców budzi wątpliwości. Zgodzić się trzeba, że wnoszenie takich projektów przez co najmniej 100 tysięcy wyborców byłoby mocno dyskusyjne, szczególnie z uwagi na potencjalną łatwość osiągnięcia tego progu przy poparciu chociażby głównych ugru-powań opozycyjnych czy znaczących organizacji społecznych. Jednak nic nie stało na przeszkodzie, aby próg ten został podwyższony, tym bardziej, że w wielu państwach, w tym również w Europie środkowowschodniej, ludowa inicjatywa konsty-tucyjna funkcjonuje, ale z wyższym wymaganym poziomem poparcia (np. w Rumunii – dwukrot-nie, w Słowenii – sześciokrotnie). Tak więc przy-jęcie dla takich wniosków poparcia na poziomie 300 czy nawet 500 tysięcy byłoby znacznie lep-szym rozwiązaniem, i to nie tylko z punktu wi-dzenia realizacji uprawnień społeczeństwa, niż odebranie wyborcom tego prawa w ogóle54.Materia konstytucyjna nie jest jedyną kwestią, która nie może być przedmiotem inicjatywy ustawodawczej obywateli. Podobne ograniczenia dotyczą bowiem także wszystkich tych obsza-rów, w których pojawia się wyłączna inicjatywa ustawodawcza Rady Ministrów. Po pierwsze, i jedynie w sposób wyraźny ujęte w Konstytucji w art. 221, wiąże się to z wyłączeniem tej inicja-tywy w stosunku do projektu ustawy budżeto-wej, a także ustawy o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwa-rancji finansowych przez państwo. Rozwiązanie to może być uznane za typowe dla współczesnego konstytucjonalizmu, gdyż to właśnie rząd sta-je się podmiotem odpowiedzialnym za prowa-

52. P. Uziębło. Inicjatywa ustawodawcza obywateli. Ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. z komentarzem, Warszawa 2008, s. 51.

53. Por. M. Chmaj, W. Skrzydło, System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Kraków 2005, s. 48-49.

54. Por. P. Sarnecki, Obywatelska inicjatywa ustawodawcza, [w:] Miscellanea konstytucyjno-prawne, pod red. A. Szmyta, „Gdańskie Studia Prawnicze” t. VII, Gdańsk 2004, s. 231.

dzenie gospodarki finansowej państwa55. Nieco inaczej natomiast można ocenić dwie pozostałe materie, których nie powinny regulować ustawy wynikające z inicjatywy obywatelskiej. W obu przypadkach o przyznaniu wyłącznej inicjatywy ustawodawczej przesądza wykładnia funkcjo-nalna Konstytucji. Dotyczy to projektów ustaw regulujących stosunki pomiędzy RP a kościo-łami innymi niż kościół rzymskokatolicki oraz związkami wyznaniowymi, a także projektów ustaw upoważniających prezydenta do ratyfikacji umowy międzynarodowej. Wiąże się to z faktem, że w obu tych przypadkach to Rada Ministrów (względnie jej członkowie) zawierają wspomnia-ne umowy i logicznym jest, że to te podmioty będą w stanie przygotować projekty ustaw w spo-sób uwzględniający rozwiązania w tych umowach zawarte, co jest szczególnie istotne w odniesieniu do tej pierwszej kategorii umów, ze względu na ich merytoryczne rozwinięcie w ustawie56. W kontekście ograniczenia przedmiotowego ini-cjatywy ustawodawczej warto również dodać, że nie może ona dotyczyć także tych kwestii, które w świetle Konstytucji nie stanowią materii usta-wowej, a więc kwestii zastrzeżonych dla regula-minów Sejmu i Senatu, jak i spraw uregulowanych przez prawo Unii Europejskiej w aktach stosowa-nych bezpośrednio, a więc w rozporządzeniach unijnych. W tym pierwszym przypadku, wynika-jącym z art. 112 Konstytucji, to właśnie wyłącznie za pomocą regulaminu Sejmu może być regulo-wana jego organizacja wewnętrzna i porządek prac oraz tryb powoływania i działalności orga-nów Sejmu, a także sposób wykonywania konsty-tucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec tej izby. Na mocy art. 124 Konstytucji analogiczne kwestie związane z Sena-tem normowane są również regulaminem drugiej izby parlamentu. O ile więc można uznać, że za-kres ograniczeń materii ustawowej jest tu stosun-kowo niewielki, o tyle zdecydowanie dalej ograni-cza ją prawo unijne. W konsekwencji oznacza to,

że przekazanie kompetencji prawodawczych na rzecz Unii Europejskiej wiąże się z pozbawieniem możliwości inicjowania procesu ustawodawczego przez obywateli, szczególnie w kontekście daleko bardziej ograniczonej instytucji europejskiej ini-cjatywy prawodawczej57.

55. Zob. P. Uziębło, Inicjaty-wa ustawodawcza obywateli w Polsce…, s. 126.

56. Por. A. Szmyt, Obywatelska inicjatywa ustawodawcza, [w:] Wybrane zagadnienia nowej konsty-tucji, pod red. A. Szmyta, Gdańskie Studia Prawnicze, t. III, Gdańsk 1998, s. 151.

57. Rozporządzenie Parla-mentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 211/2011z 16 lutego 2011 r. w sprawie inicjatywy obywatelskiej (Dziennik Urzędowy UE L65 z 11 marca 2011 r.).

58. Dz.U. z 1999 r. nr 62, poz. 688.

59. Uchwała Sejmu Rzeczy-pospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r., poz. 32).

38STR.


WYKONYWANIE INICJATYWY USTAWODAWCZEJ PRZEZ OBYWATELI

Uregulowanie sposobu wykonywania inicjatywy obywatelskiej nastąpiło w ustawie z 24 czerw-ca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawo-dawczej przez obywateli, zwanej dalej ustawą58. Podstawowe znaczenie miało wyraźne przesą-dzenie o konieczności jej wykonania w formie sformułowanej, a więc w formie projektu ustawy. Wspomniany akt normatywny w sferze związanej z kształtem projektu poprzestał jednak na ogól-nym stwierdzeniu, że powinien on „odpowiadać wymogom zawartym w Konstytucji i Regulami-nie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz w ni-niejszej ustawie”. W konsekwencji więc kluczowe znaczenie ma tu wskazanie wymogów regulami-nowych, które rozwijają ogólne postanowienia konstytucji w tej mierze, wynikających z art. 34 Regulaminu Sejmu59. Po pierwsze, przesądza on o konieczności wniesienia projektu w formie pi-semnej, co jest zupełnie naturalne, gdyż tylko wtedy znana będzie dokładna jego treść. Do-datkowo projekt ten musi pozostawać w zgodzie z prawem, co oznacza nie tylko zgodność z akta-mi nadrzędnymi w stosunku do ustawodawstwa, a więc z Konstytucją, umowami międzynarodo-wymi ratyfikowanymi za zgodą ustawową oraz prawem wtórnym Unii Europejskiej, ale także – co wynika z art. 34 ust. 8 Regulaminu – z zasada-

39STR.


mi techniki prawodawczej60. Oznacza to więc, że przygotowując projekt obywatele muszą stosować się do wytycznych w nich zawartych, i to zarówno tych dotyczących budowy całego aktu, jak i tych, które dotyczą budowy poszczególnych przepisów prawnych.

że przedmiot projektowanej regulacji nie jest ob-jęty prawem Unii Europejskiej. Ponadto, zgodnie z ust. 3 wspomnianego artykułu, „uzasadnienie powinno przedstawiać również wyniki przepro-wadzanych konsultacji oraz informować o przed-stawionych wariantach i opiniach, w szczegól-ności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynika z przepisów ustawy”. W naszej ocenie wspomniane uzasadnienie stanowi immanentną część przedkładanego projektu i powinno być przygotowane razem z nim już w fazie początko-wej wykonywania inicjatywy obywatelskiej. Na-leży jednak dodać, że Sąd Najwyższy przedstawił stanowisko odmienne, odróżniające projekt od jego uzasadnienia61.Mówiąc o projekcie, a przede wszystkim jego uza-sadnieniu, zwrócić trzeba uwagę na fakt, że w sto-sunku do ludowych projektów ustawy niezasto-sowane zostały żadne ułatwienia związane z ich przygotowywaniem, co należy uznać za działanie niewłaściwe, gdyż obywatele nie zawsze będą dysponować stosowną wiedzą czy umiejętnościa-mi, pozwalającymi na właściwe skonstruowanie projektu ustawy. Podkreślić warto, że w czasie prac nad ustawą o wykonywaniu inicjatywy usta-wodawczej przez obywateli odrzucono poprawkę Senatu, racjonalizującą tę formę inicjatywy, a po-legającą na zobowiązaniu organów publicznych do pomocy przy przygotowywaniu uzasadnienia, co byłoby szczególnie istotne w sferze oceny skut-ków regulacji, jakie może wywołać wprowadzenie w życie projektu. Tylko bowiem administracja rządowa dysponu-je stosowną wiedzą, aby ocena ta była realna62. Podobnie irracjonalny jest brak zwolnienia ini-cjatorów takich projektów z obowiązku prze-prowadzenia konsultacji, względnie uzyskania opinii podmiotów dysponującym prawem zaję-cia stanowiska w sprawie materii, której projekt dotyczy63. W konsekwencji, aby w ten sposób nie dochodziło do blokowania oddolnych projektów obywatelskich, trzeba więc traktować wspomnia-

przygotowując projekt obywatele muszą stoso-wać się do wytycznych w nich zawartych, i to zarówno tych dotyczą-cych budowy całego aktu, jak i tych, które dotyczą budowy po-szczególnych przepi-sów prawnychRegulamin Sejmu wskazuje jednocześnie w art. 34 ust. 2 na konieczność przygotowania, poza sa-mym projektem, załączanego do niego uzasadnie-nia zawierającego ściśle określone elementy, takie jak: wyjaśnienie potrzeby i celu wydania ustawy, przedstawienie rzeczywistego stanu w dziedzinie, która ma być unormowana, wykazanie różnicy pomiędzy dotychczasowym a projektowanym sta-nem prawnym, przedstawienie przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finanso-wych i prawnych, wskazanie źródeł finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samo-rządu terytorialnego, przedstawienie założeń pro-jektów podstawowych aktów wykonawczych, za-warcie oświadczenia o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenia,

60. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. Nr 100, poz. 908).

61. Zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 9 września 2010 r., III SO 16/10.

62. P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce…, s. 162.

63. Podobny pogląd wyraził Sąd Najwyższy w przywo-ływanym postanowieniu z 9 września 2010 r.

ne wymogi bardzo liberalnie, co w zasadzie pod-waża w ogóle sens formalnego istnienia tak dalece idących wymagań stawianych tym projektom.Ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodaw-czej przez obywateli uregulowała szczegółowo całą procedurę realizacji wspomnianego prawa obywatelskiego. Jednakże poza zakresem regula-cji pozostała sfera przygotowania projektu usta-wy, co trzeba uznać za w pełni racjonalne, gdyż w żaden sposób nie powinno narzucać się inicja-torom sposobu jego stworzenia. To przecież po-mysłodawcy mogą wybrać podmiot, który projekt stworzy. Mogą to być oni sami, ale przecież nic nie stoi i nie powinno stać na przeszkodzie, aby powierzyli to osobom zewnętrznym, chociażby specjalistycznym kancelariom prawnym czy innym podmiotom. Dlatego też sformalizowa-nie działań inicjatorów dotyczy dopiero okresu, w którym pojawia się decyzja inicjatorów o za-miarze wniesienia projektu.

40STR.


I tu pierwszym krokiem staje się powołanie komitetu inicjatywy ustawodawczej. Zgodnie z art. 5 ustawy to właśnie ten podmiot wykonuje wszelkie „czynności związane z przygotowaniem projektu ustawy, jego rozpowszechnianiem, kam-panią promocyjną, a także organizacją zbierania podpisów obywateli popierających projekt”. Do-dać trzeba, że ustawa uregulowała również pro-blem nazwy komitetu, która winna być uzupeł-niona o tytuł projektu ustawy. Nie zostało jednak wskazane, czy w nazwie komitetu występować mogą jakieś dodatkowe elementy, choć jak poka-zuje praktyka ustrojowa, takie elementy są uzna-wane za dopuszczalne64.Komitet taki winien składać się z co najmniej 15 osób posiadających prawo wybierania do Sejmu, a więc wymogi są tu takie same jak w przypadku poparcia projektu obywatelskiego. Nie została natomiast określona maksymalna liczba osób, które mogą wchodzić w skład komitetu, co przy-najmniej teoretycznie pozwala na to, aby tworzo-ny on był przez wszystkich popierających projekt ustawy. Z punktu widzenia racjonalności jego funkcjonowania nie byłoby to jednak wskazane. Im bowiem jest on mniej liczny, tym sprawniej może wykonywać swoje zadania. W naszej oce-nie taką liczbą graniczną powinna być liczba 29 członków, gdyż pozwoli to na uniknięcie pewnych konfliktów, chociażby związanych z wyborem pełnomocnika komitetu.Przystąpienie do komitetu następuje poprzez złożenie oświadczenia o przystąpieniu do niego. Ustawa w art. 5 ust. 2 określa pewne wymogi, któ-re oświadczenie powinno spełniać. Ma ono mieć charakter pisemny i zawierać wskazanie imienia lub imion i nazwiska osoby przystępującej, jej adres zamieszkania oraz numer ewidencyjny PE-SEL. Zwrócić należy uwagę, że nie została wska-zana konieczność opatrzenia oświadczenia datą jego złożenia, co należy uznać za istotną wadę, szczególnie w kontekście szczególnych praw pierwszych 15 osób przystępujących do komite-

pomysłodawcy mogą wybrać podmiot, który projekt stworzy. Mogą to być oni sami, ale przecież nic nie stoi i nie powinno stać na przeszkodzie, aby po-wierzyli to osobom zewnętrznym, chociaż-by specjalistycznym kancelariom prawnym czy innym podmiotom

64. Można tu wskazać cho-ciażby Komitet Obywatel-skiej Inicjatywy Ustawodaw-czej Samorządu Rolniczego do spraw uchwalenia ustawy o zwrocie podatku akcyzo-wego zawartego w cenie pa-liwa rolniczego czy Komitet Inicjatywy Ustawodawczej „Dajmy dzieciom równe szanse” – Ustawa o Fundacji Edukacji Narodowej.

41STR.


tu, nie stoi to jednak na przeszkodzie, aby data na takim oświadczeniu figurowała65. Nie zostało również sprecyzowane, czy każda ze wspomnia-nych osób powinna złożyć odrębne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu, czy też może być to uczynione na jednym dokumencie, pod którym umieszczone zostaną wymagane dane. Z powodu braku uregulowania tej kwestii można uznać, że obie formy złożenia oświadczenia są do-puszczalne, w tym także przystąpienie do komi-tetu części osób za pomocą jednego typu oświad-czeń, a części – drugiego typu.

Osobnym problemem staje się możliwość wystą-pienia z komitetu inicjatywy ustawodawczej, któ-ra nie została uregulowana prawnie. Kwestia ta jest o tyle istotna, że wystąpienie może spowodo-wać obniżenie liczby członków komitetu poniżej wymaganego limitu ustawowego. Trudno jednak pozbawić jednostki prawa do rezygnacji z człon-kostwa w komitecie, szczególnie wtedy, gdy bę-dzie on podejmował działania stojące w sprzecz-ności z poglądami niektórych członków tegoż ciała. W konsekwencji uważamy, że wystąpienie z komitetu jest możliwe, co powinno zostać do-konane w formie złożenia analogicznego oświad-czenia jak w przypadku przystąpienia, pomimo tego, że prawo to nie wynika wyraźnie z ustawy, nie powinno to wszakże skutkować upadkiem inicjatywy ustawodawczej, szczególnie w fazach następujących po przyjęciu zawiadomienia przez marszałka Sejmu.Komitet inicjatywy ustawodawczej nie działa sa-modzielnie, gdyż w jego imieniu i na jego rzecz występuje pełnomocnik komitetu lub jego zastęp-ca, którzy nie muszą być zresztą członkami komi-tetu66. Pomimo użycia liczby pojedynczej trzeba przyjąć, że liczba zastępców pełnomocnika może być większa, za czym przemawia celowościowa wykładnia właściwego przepisu. Często bowiem wyłącznie dwie osoby upoważnione do działania w imieniu komitetu mogą nie mieć dostatecznych możliwości realizacji postawionych przed komite-tem zadań. Pełnomocnik i jego zastępca (zastęp-cy) wskazywani są w pisemnym oświadczeniu pierwszych piętnastu osób tworzących komitet inicjatywy ustawodawczej. Jak już wspomnie-liśmy, w związku z brakiem określania daty na oświadczeniu o przystąpieniu do komitetu może dojść do sytuacji, w której weryfikacja, czy oso-by wskazujące pełnomocnika były rzeczywiście pierwszymi, które do komitetu wstąpiły. Oczy-wiście w fazie początkowej nie jest to szczególnie istotne, gdyż i tak do czasu przyjęcia zawiadomie-nia o utworzeniu komitetu ten ostatni w prakty-

Nie została natomiast określona maksymalna liczba osób, które mogą wchodzić w skład komitetu, co przynaj-mniej teoretycznie pozwala na to, aby tworzony on był przez wszystkich popierają-cych projekt ustawy. Z punktu widzenia racjo-nalności jego funkcjo-nowania nie byłoby to jednak wskazane. Im bowiem jest on mniej liczny, tym sprawniej może wykonywać swoje zadania

65. Zob. P. Uziębło, Demo-kracja…, s. 192.

66. M. Jabłoński, Obywa-telskie prawo inicjatywy ustawodawczej, [w:] Prawa i obowiązki obywatelskie w Konstytucji RP, pod red. B. Banaszaka i A. Preisnera, C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 653.

receptą związaną z umocowaniem pełno-mocnika i jego zastępcy (zastępców) może być złożenie oświadczenia o jego ustanowieniu łącznie z oświadcze-niem o przystąpieniu do komitetu, czemu zresztą nie sprzeciwia się sama ustawa

42STR.


ce ma mocno ograniczone możliwości działania. Należy się również dodać, że pewną receptą zwią-zaną z umocowaniem pełnomocnika i jego zastęp-cy (zastępców) może być złożenie oświadczenia o jego ustanowieniu łącznie z oświadczeniem o przystąpieniu do komitetu, czemu zresztą nie sprzeciwia się sama ustawa. Wspomniane połą-czenie dwóch oświadczeń stanowiłoby bowiem ochronę przed złożeniem oświadczeń o odrębnej treści przez osoby później przystępujące do komi-tetu.Powołanie komitetu i jego pełnomocnika sta-nowi więc pierwszy istotny krok do wniesienia inicjatywy ustawodawczej. Ważne staje się za-pewnienie im możliwości działania związanego z uzyskaniem wymaganego prawem poparcia dla projektu. Aby móc podjąć wspomnianą ak-tywność, konieczne staje się zawiadomienie marszałka Sejmu o utworzeniu komitetu. W tym celu niezbędne jest zebranie podpisów popar-cia pod takim zawiadomieniem w liczbie tysiąca osób posiadających prawo wybierania do Sejmu. Zaaprobowanie poprawki Senatu wymagającej

rzeczonych podpisów spowodowało daleko idącą niespójność ustawy, gdyż jak stanowi art. 8 ust. 2, mogą one być zbierane dopiero po ogłoszeniu faktu nabycia osobowości prawnej przez komitet, co następuje dopiero po przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu przez marszałka pierw-szej izby parlamentu. W konsekwencji powsta-łoby więc błędne koło – w praktyce zamykające możliwość wnoszenia projektów obywatelskich. Dlatego też konieczne staje się uznanie, że prze-pis o uzyskaniu wstępnego poparcia na poziomie tysiąca podpisów ma charakter lex specialis, a więc wyłączający zastosowanie generalnej reguły za-kazującej wcześniejszego gromadzenia podpisów poparcia67. Natomiast w związku z tym, że wspo-mniany tysiąc podpisów zalicza się do wymaga-nej liczby co najmniej 100 tysięcy, konieczne jest uznanie, że te pierwsze będą liczone tylko w licz-bie dokładnie tysiąca. Gdyby bowiem uznać, że wszelkie podpisy przedłożone marszałkowi Sej-mu przy zgłoszeniu mogłyby stanowić część wy-maganej konstytucyjnie liczby, to stanowiłoby to znakomity sposób na obchodzenie wymogów ustawowych związanych z ich gromadzeniem, czy też ograniczonego terminu takiej zbiórki68.Oprócz tysiąca podpisów zawiadomienie o utwo-rzeniu komitetu musi zawierać również inne ele-menty. Przepis art. 6 ust. 2 wskazuje, że chodzi tu o podanie pełnej nazwy komitetu oraz imienia (imion) i nazwiska, miejsca zamieszkania oraz numerów ewidencyjnych PESEL pełnomocnika komitetu, jego zastępcy oraz osób tworzących komitet. Dyskusyjne staje się natomiast, czy wspomniany przepis należy rozumieć wąsko, czy też powinno się przyjąć, że marszałkowi Sejmu winny również zostać przedstawione dokumenty potwierdzające ustanowienie pełnomocnika i jego zastępcy oraz przystąpienie do komitetu69. Tylko wtedy będzie on mógł zweryfikować prawdziwość przedłożonych mu danych. Zwraca uwagę to, że stanowisko Sądu Najwyższe-go wyraźnie opowiada się za tym pierwszym roz-

68. P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli. Ustawa.., s. 106.

69. Zob. A. Szmyt, Zakres kontroli w trybie art. 6 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, „Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu – Eksper-tyzy i Opinie Prawne” 2003, nr 1, s. 14.

67. P. Winczorek, Obywa-tele wnoszą projekt ustawy, „Rzeczpospolita” nr 196 z 23 sierpnia 1999 r.

43STR.


wiązaniem, wskazując na niemożność nakładania na pełnomocnika komitetu dodatkowych, niewy-nikających bezpośrednio z ustawy obowiązków. W naszej jednak ocenie wskazane byłoby, aby przynajmniej pełnomocnik komitetu, względnie jego zastępca poświadczył prawdziwość danych przedstawionych marszałkowi Sejmu. W innym przypadku będzie mogła wystąpić w praktyce sytuacja, w której osoby wskazane jako tworzące komitet, tak naprawdę nie będą miały z nim nic wspólnego, szczególnie że zakres danych wyma-ganych do zgłoszenia jest stosunkowo wąski, ła-twy do uzyskania nawet przez osoby postronne70.Wreszcie, do zawiadomienia o utworzeniu ko-mitetu staje się niezbędne również załączenie projektu ustawy, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym, regulaminowym oraz tym sta-wianym w ustawie dotyczącej inicjatywy oby-watelskiej. Jak już wcześniej wskazaliśmy, nie ma więc żadnych wątpliwości, że musi on być ujęty w formie wyartykułowanej. Problemem jest na-tomiast sygnalizowana już wcześniej kwestia, a mianowicie to, czy musi on zawierać uzasad-nienie. Nie zgadzając się z przedstawionym już stanowiskiem Sądu Najwyższego w tej sprawie, oddzielającym projekt od jego uzasadnienia, sądzimy, że takie rozwiązanie wcale nie będzie korzystne – zarówno dla samego komitetu, jak i, a może przede wszystkim, wyborców popierają-cych projekt. Przynajmniej teoretycznie powinni oni mieć możliwość weryfikacji treści uzasadnie-nia przed udzieleniem wsparcia projektowi, szcze-gólnie w kontekście ewentualnych skutków, które może wywołać jego wejście w życie. Co prawda, wiele osób składających podpis pod projektem nie tylko nie analizuje treści uzasadnienia, ale nawet nie czyni tego w odniesieniu do samego projektu, to jednak, aby miały one pełny obraz popierane-go rozwiązania, muszą mieć przynajmniej możli-wość zapoznania się z zawartymi w nim treściami. Patrząc na ten problem od strony pełnomocnika i członków komitetu – również w ich interesie jest

przedłożenie uzasadnienia już w fazie zgłoszenia zawiadomienia o utworzeniu komitetu, gdyż brak zakwestionowania jego treści w tej fazie będzie, w naszej ocenie, blokował możliwość późniejsze-go zwrócenia projektu przez marszałka z powodu niespełnienia przez projekt wymogów formal-nych, ponieważ właśnie przyjęcie zawiadomienia oznacza uznanie zadośćuczynienia im71. W konse-kwencji będzie to istotna gwarancja dla komitetu, że wysiłek związany z zebraniem wymaganej licz-by podpisów nie pójdzie na marne.

70. P. Uziębło, Glosa do po-stanowienia SN z 9 września 2010 r. (sygn. akt III SO 16/10), „Przegląd Sejmowy” 2011, nr 4, s. 146-147.

71. Ibidem, s. 144-145.

Patrząc na ten problem od strony pełnomocni-ka i członków komitetu – również w ich inte-resie jest przedłożenie uzasadnienia już w fazie zgłoszenia zawia-domienia o utworzeniu komitetu, gdyż brak zakwestionowania jego treści w tej fazie będzie, w naszej ocenie, bloko-wał możliwość później-szego zwrócenia pro-jektu przez marszałka z powodu niespełnienia przez projekt wymogów formalnych

Pisemne zawiadomienie marszałka Sejmu ozna-cza, że ten ostatni ma obowiązek dokonania ana-lizy jego poprawności, względnie – w przypadku pojawienia się braków formalnych – wezwania pełnomocnika komitetu do ich usunięcia. Na dokonanie takiego wezwania albo przyjęcia za-wiadomienia marszałek izby pierwszej ma 14 dni. Dodać jednak trzeba, że termin ten ma charak-ter instrukcyjny, a więc jego niezachowanie nie rodzi skutków prawnych w postaci uznania pra-widłowości złożonego zawiadomienia. Pomimo to nieterminowość działania marszałka pozwala na zgłoszenie skargi na bezczynność regulowa-nej w kodeksie postępowania administracyjnego, przy czym skorzystanie z tego środka zależy od woli pełnomocnika72. W przypadku wezwania do usunięcia braków formalnych powinny one zostać usunięte w nieprzekraczalnym terminie 14 dni, li-czonych od doręczenia pełnomocnikowi wezwa-nia marszałka Sejmu. Termin ten dla odmiany ma charakter zawity, a więc jego niedochowanie zamyka pełnomocnikowi możliwość sanowania wniosku, prowadząc do wydania postanowienia marszałka o odmowie przyjęcia zawiadomienia. Należy również zauważyć, że istnieją pewne bra-ki, które nie mogą być usunięte, czego przykła-dem jest chociażby wniesienie projektu ustawy w sprawach, w których wyłączona jest materia ustawowa, czy też takich, które są zastrzeżone do wyłącznej inicjatywy ustawodawczej innych pod-miotów73.Wystąpienie braków, które nie mogą być sanowa-ne, nieusunięcie braków w terminie, względnie usunięcie ich w sposób niepełny, będzie skutko-wać koniecznością wydania przez marszałka Sej-mu postanowienia o odmowie przyjęcia zawiado-mienia o utworzeniu komitetu. Co szczególnie istotne, postanowienie takie musi zostać umoty-wowane, a więc muszą być wyjaśnione przesłanki, którymi kierował się marszałek decydując się na odmowę. Ma to kluczowe znaczenie, gdyż posta-nowienie marszałka Sejmu może być zaskarżone

przez pełnomocnika komitetu do Sądu Najwyż-szego (SN) w nieprzekraczalnym terminie 14 dni od doręczenia mu niniejszego postanowienia. Również SN ma określony czas na rozpatrzenie skargi, gdyż powinien uczynić to w ciągu 30 dni, aczkolwiek również i w tym przypadku termin ten należy uznać za instrukcyjny. SN, a ściślej rzecz biorąc jego Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, działa tutaj w trybie niepro-cesowym w składzie siedmiu sędziów. Tak szeroki skład orzekający uzasadniony jest faktem osta-teczności rozstrzygnięcia SN, które nie podlega już dalszemu zaskarżeniu, co oznacza, że w przy-padku podtrzymania stanowiska marszałka za-mknięta zostaje droga do dalszego procesowania w sprawie inicjatywy ustawodawczej obywateli, choć nic nie stoi na przeszkodzie, aby inicjatorzy ponownie rozpoczęli procedurę od początku, tworząc nowy komitet inicjatywy ustawodawczej w tej samej sprawie. Z oczywistych względów nie ma natomiast możliwości zaskarżenia postano-wienia o przyjęciu zawiadomienia, gdyż z racji tego, że spełnia ono oczekiwania inicjatorów, za-skarżenie takie byłoby nieuzasadnione. Przyjęcie przez marszałka Sejmu zawiadomienia o utworzeniu komitetu, ewentualnie pozytywne dla komitetu postanowienie SN w sprawie wspo-mnianego zawiadomienia, rodzi dla komitetu da-leko idące skutki. Po pierwsze, od tego momentu uzyskuje on osobowość prawną. Można jedno-cześnie wyrazić zdziwienie, że ustawodawca zde-cydował się na przyznanie temu, epizodycznemu przecież, bytowi pełnej zdolności prawnej, nie ograniczając się jedynie do wskazania możliwości działania wyłącznie do spraw związanych z wyko-nywaniem inicjatywy ustawodawczej74. Niemniej jednak to właśnie od wspomnianego momentu komitet ma możliwość nabywania praw i obo-wiązków. Ponadto, wspomniane postanowienia zobowiązują komitet do ogłoszenia faktu nabycia osobowości prawnej, adresu komitetu oraz miej-sca udostępnienia projektu ustawy w dzienniku

44STR.


72. M. Zubik, Organizacja wewnętrzna Sejmu Rzeczy-pospolitej Polskiej, Warszawa 2003, s. 125.

73. Ponadto M. Zubik ma wątpliwości, czy możliwe jest wezwanie pełnomoc-nika do dokonania zmian w projekcie dostosowujących go do wymogów stawianych przez Konstytucję, regulamin Sejmu czy też samą ustawę o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez oby-wateli, zob. ibidem, s. 126.

74. Zob. więcej P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli. Ustawa.., s. 101.

45STR.


DZIENNIKOGÓLNOINFORMACYJNY DRUK PERIODYCZNY

LUB PRZEKAZ ZA POMOCĄ DŹWIĘKU ORAZ DŹWIĘKU I OBRAZU, UKAZUJĄCY SIĘ CZĘŚCIEJ NIŻ

RAZ W TYGODNIU

D E F I N I C JA :

TO

o zasięgu ogólnopolskim, który naturalnie nie musi być tożsamy z miejscem (miejscami) zbie-rania podpisów pod projektem75. Ocena wspo-minanego unormowania nie może być jednolita. Z jednej bowiem strony ma ona walor informacyj-ny i można uznać to za swoistą korzyść dla komi-tetu, który ma możliwość poinformowania opinii publicznej o swoim powstaniu, co przynajmniej teoretycznie może pomóc w zbiórce podpisów dla promowanego projektu. Z drugiej strony, rodzi to daleko idące koszty związane z takim ogłosze-niem, a dodatkowo opóźnia zbiórkę podpisów, którą rozpocząć można dopiero po ukazaniu się ogłoszenia. Osobną kwestią staje się miejsce publikacji wspo-mnianego ogłoszenia. Zdecydowano, że ma być to uczynione w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim, a nie jak postulowała część parlamentarzystów w czasie prac nad ustawą – w Dzienniku Urzę-dowym „Monitor Polski”76. Konsekwencją tego stają się istotne wątpliwości dotyczące pojęcia „dziennika o zasięgu ogólnopolskim”, co wynika z braku jego definicji legalnej (ustawowej). Usta-wa — Prawo prasowe precyzuje jedynie znaczenie dziennika, określając go jako „ogólnoinforma-cyjny druk periodyczny lub przekaz za pomocą dźwięku oraz dźwięku i obrazu, ukazujący się częściej niż raz w tygodniu”77. Nie może być więc wątpliwości, że pod tym pojęciem może kryć się zarówno tytuł prasowy, jak również przekaz do-konany w inny sposób, w tym również w Interne-cie. Warunkiem uznania za dziennik jest jedynie periodyczność jego ukazywania się. W tym kon-tekście pojawia się problem zasięgu ogólnopol-skiego. Oczywiście nie ma problemu w przypadku prasy, radiofonii czy telewizji, gdyż w tym wy-padku ów dziennik musi być po prostu dostępny na terenie całego kraju. Jednak inaczej wygląda sprawa dzienników ukazujących się na stronach internetowych, gdyż z samej natury tego medium są one dostępne nie tylko na terenie całego kra-ju, ale wręcz całego globu. Z racji konieczności

dokonania wykładni projednostkowej, uważamy że trzeba uznać wszystkie dzienniki pojawiające się w Internecie, które są zarejestrowane przez właściwy sąd okręgowy, względnie upłynęło 30 dni od złożenia wniosku o taką rejestrację. Doko-nanie innej wykładni wspomnianych przepisów byłoby bowiem nieuzasadnionym ograniczeniem praw komitetu inicjatywy ustawodawczej. Wspo-mnieć również warto, że wybierając określony dziennik komitet powinien kierować się nie tylko kryterium finansowym, ale również związanym z kategorią odbiorców tego dziennika, gdyż wła-śnie wśród nich mogą kryć się potencjalni sygna-tariusze projektu.

wybierając określony dziennik komitet powi-nien kierować się nie tylko kryterium finan-sowym, ale również związanym z kategorią odbiorców tego dzienni-ka, gdyż właśnie wśród nich mogą kryć się potencjalni sygnatariu-sze projektu

75. P. Sarnecki, op. cit., s. 237.

76. Spraw. Sten. z 36. pos. Senatu RP III kad. w dniach 20 i 21 maja 1999 r.

77. Zob. art. 7 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.).

Wreszcie trzecią konsekwencją przyjęcia zawiado-mienia staje się, ustanowiony w art. 7 ust. 2 usta-wy, zakaz dokonywania zmian w treści projektu. Pomimo pozornej jasności tego przepisu budzi on znaczące kontrowersje. Dokonanie jego ścisłej wykładni byłoby irracjonalne, gdyż prowadziło-by do wniosku, że a contario projekt ustawy może

46STR.


być zmieniany w sposób dowolny aż do czasu wy-dania stosowanego postanowienia przez marszał-ka, względnie SN. Tym samym mogłoby docho-dzić do sytuacji, w której projekt byłby zmieniony już po zawiadomieniu marszałka o utworzeniu ko-mitetu, a wiec do tego, że postanowienie marszał-ka było wydane w oparciu o inny projekt niż ten, który został przez komitet wykorzystany podczas zbiórki podpisów poparcia. Dlatego też koniecz-ne staje się co najmniej uznanie, że zakaz zmiany projektu obowiązuje już od chwili przedłożenia marszałkowi Sejmu zawiadomienia o utworzeniu komitetu78. Niemniej jednak i ten pogląd nie jest bezdyskusyjny, a to z racji zebrania wstępnego poparcia na poziomie tysiąca podpisów osób po-siadających prawo wybierania do Sejmu. Gdyby bowiem przyjąć, że zakaz zmiany projektu obo-wiązuje od chwili zawiadomienia marszałka Sej-mu o utworzeniu komitetu, mogłoby to oznaczać, że podpisy poparcia zbierane były pod projektem o odmiennym kształcie, a wręcz pod zupełnie innym projektem. Z prawnego punktu widzenia nie ma żadnych możliwości oceny, czy w tej fazie dokonana została jakakolwiek modyfikacja treści projektu, gdyż do czasu zawiadomienia nie wystę-puje obowiązek publicznego jej ujawnienia. Do-konane w tym czasie zmiany po prostu nie będą mogły zostać wykryte. Efektem tego staje się ko-nieczność przyjęcia, że wspomniane tysiąc pod-pisów to przede wszystkim poparcie dla komitetu i jego idei, a nie konkretnego projektu ustawy. Stąd też dokonanie zmian w treści projektu, któ-ry uzyskał wstępne poparcie konieczne do wnie-sienia zawiadomienia o utworzeniu komitetu, de facto jest możliwe, choć, w naszej ocenie, dobre obyczaje wymagałyby, aby komitet nie dokony-wał ich już po rozpoczęciu zbierania rzeczonych podpisów79.Mówiąc o zakazie zmian treści projektu koniecz-ne staje się odniesienie do trzech innych kwestii. Pierwsza z nich dotyczy tego, czy takie zmiany są zupełnie niemożliwe. Uważamy, że mogą one zo-

stać dokonane w zakresie usunięcia ewentualnych drobnych błędów pisarskich, tak zwanych literó-wek. Byłoby to po prostu wyłącznie dostosowa-nie treści projektu do podstawowych zasad języ-ka polskiego. Oczywiście jednak zmiany takie nie mogą ingerować w żaden sposób w merytoryczną treść projektu. Po drugie, przyjęcie generalnej zasady związanej z zakazem zmian już od chwili złożenia zawiadomienia o utworzeniu komitetu nie dotyczy ewentualnych braków formalnych, do których uzupełnienia może wezwać marszałek Sejmu. W szczególności chodzi tu o niezmienia-jące sensu projektu ewentualne uwagi dotyczące budowy aktu czy też sposobu tworzenia poszcze-gólnych przepisów. Naszym zdaniem tego typu uwagi mogłyby zostać uzupełnione przez komitet, pomimo uznania generalnego zakazu dokonywa-nia zmian projektu przez pełnomocnika komitetu czy też sam komitet. Trzecia kwestia wiąże się ze wzmiankowanym już stosunkiem uzasadnienia projektu do niego samego. Zgodnie z przywoła-nym stanowiskiem Sądu Najwyższego skoro nie stanowi ono samego projektu, to – wnioskując z przeciwieństwa – mogłoby podlegać zmianom czy modyfikacjom nie tylko w toku postępowania związanego z poprawnością zawiadomienia, ale także w czasie kampanii promocyjnej i zbierania podpisów pod projektem. Mimo to uważamy, że takie stanowisko ewidentnie godzi w interes osób popierających projekt, które mogłyby nie mieć możliwości poznania rzeczywistych konsekwen-cji wejścia w życie danej propozycji ustawodaw-czej.Ogłoszenie w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim faktu nabycia osobowości prawnej przez komitet oraz innych wymaganych prawem informacji daje komitetowi zielone światło do rozpoczęcia procedury zbierania podpisów poparcia pod pro-jektem. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca ograniczył czasowo taką zbiórkę do trzech mie-sięcy. Istotne jest to, że termin ten nie rozpoczyna swojego biegu od czasu ukazania się rzeczonego

47STR.


78. Por. J. Szymanek, Ludowa inicjatywa ustawo-dawcza (uwagi de lege lata), „Państwo i Prawo”, 2001, z. 3, s. 61; M. Jabłoński, op. cit., s. 654.

79. Zob. więcej P. Uziębło, Glosa do…, s. 148-149.

ogłoszenia, lecz już wcześniej, bo od daty posta-nowienia o przyjęciu zawiadomienia, ewentual-nie postanowienia SN o uwzględnieniu skargi na odmowną decyzję marszałka Sejmu. Rozwiązanie to trzeba uznać za co najmniej niefortunne, gdyż komitet traci w ten sposób pewien czas, który musi upłynąć od wydania wspomnianego posta-nowienia aż do ukazania się stosownego ogłosze-nia. Warto byłoby więc zastanowić się nad zmia-ną kształtu wspomnianego przepisu, aby komitet posiadał realnie trzy miesiące na zgromadzenie wymaganych prawem podpisów, gdyż szczególnie w przypadku oddolnych komitetów strata wspo-mnianych kilku dni może mieć kluczowe znacze-nie dla powodzenia inicjatywy80.

Osobny problem dotyczy prowadzenia kampa-nii promocyjnej, której celem jest, jak stwierdza art. 8 ust. 1 ustawy, przedstawianie i wyjaśnianie „przez komitet treści projektu ustawy, stanowią-cego przedmiot inicjatywy ustawodawczej”. Tak naprawdę więc kampania ma służebny charakter wobec zbiórki podpisów, gdyż ma ona doprowa-dzić do pozytywnego zakończenia procedury wnoszenia projektu ustawy. Co do zasady – ustawodawca nie określił sposobu prowadzenia kampanii promocyjnej, aczkolwiek wskazał, że do jej prowadzenia, jak i do zbierania podpisów poparcia, „stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 maja 1993 roku – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (…), określające zasady prowadzenia kampanii wyborczej, z wyłączeniem art. 142-148” (art. 8 ust. 3). Odesłanie do wspomnianej ustawy wy-wołuje poważne wątpliwości, a to z racji tego, że została ona uchylona ordynacją z 2001 roku, która zresztą już nie obowiązuje, ponieważ derogował ją kodeks wyborczy z 2011 roku81. Znamienne jest to, że przy dwukrotnej całkowi-tej zmianie ustaw wyborczych, ustawodawca nie dokonał stosownej nowelizacji ustawy regulującej obywatelską inicjatywę ustawodawczą, pomimo postulatów zgłaszanych w doktrynie82. Zasadni-cze pytanie dotyczy jednak tego, które przepisy obecnego kodeksu wyborczego powinny być sto-sowane. Uważamy, że powinny to być wyłącznie te przepisy, które regulują prowadzenie kampanii wyborczej, z wyjątkiem tych, które mówią o bez-płatnym dostępie do mediów publicznych, gdyż to właśnie ta kwestia normowana była w art. 142-148 wspomnianej ordynacji z 1993 roku Jednak taka, w naszej ocenie jedyna, interpretacja treści usta-wy prowadzić będzie do specyficznych wniosków, gdyż wszelkie kwestie związane z kampanią, a re-gulowane poza wspomnianym rozdziałem, nie powinny już być odpowiednio stosowane w od-niesieniu do kampanii promocyjnej.Generalną zasadą jest uznanie dowolnej formy

Zwrócić należy uwa-gę, że ustawodawca ograniczył czasowo taką zbiórkę do trzech miesięcy. Istotne jest to, że termin ten nie roz-poczyna swojego biegu od czasu ukazania się rzeczonego ogłoszenia, lecz już wcześniej, bo od daty postanowie-nia o przyjęciu zawia-domienia, ewentualnie postanowienia SN o uwzględnieniu skargi na odmowną decyzję marszałka Sejmu

48STR.


80. W doktrynie można spotkać głosy postulujące wydłużenie czasu zbierania podpisów i prowadzenia kampanii promocyjnej, S. Grabowska, Instytucja ogólnokrajowej inicjatywy ludowej w wybranych państwach europejskich, Rzeszów 2005, s. 132-133.

81. Ustawa z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.).

82. Zob. P. Sarnecki, op. cit., s. 238; P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce…, s. 184.

prowadzenia kampanii promocyjnej, choć oczy-wiście w granicach wyznaczonych przez prawo. To jednak strategia komitetu oraz, a może przede wszystkim, jego zasoby finansowe decydują o spo-sobie i strategii jej prowadzenia. Wspomniane przepisy kodeksu wyborczego wprowadzają dale-ko idące ograniczenia związane z ową swobodą. Przede dotyczące zakazu prowadzenia kampanii promocyjnej w niektórych miejscach. Dotyczy to terenu urzędów administracji rządowej i admi-nistracji samorządu terytorialnego oraz sądów i terenu jednostek wojskowych, a także innych jednostek organizacyjnych podległych Ministro-wi Obrony Narodowej oraz oddziałów obrony cywilnej, oraz skoszarowanych jednostek pod-ległych ministrowi właściwemu do spraw we-wnętrznych. Ograniczenia te wiążą się z koniecz-nością zapewnienia apolitycznego charakteru wspomnianych instytucji. Nieco inny charakter ma zakaz prowadzenia kampanii promocyjnej na terenie zakładów pracy z racji jego względności. Zakaz taki wiąże się jedynie z niemożnością pro-wadzenia kampanii „w sposób i w formach zakłó-cających ich normalne funkcjonowanie” (art. 108 par. 1 pkt 2). Tym samym, jeśli kampania nie bę-dzie wpływać na funkcjonowanie zakładu pracy jest ona dopuszczalna, choć oczywiście o tym, czy wspomniany wpływ występuje, decydować będą jego organy kierownicze. Wreszcie, zakazane jest też prowadzenie agitacji na terenie szkół, o ile jest ona skierowana do uczniów. Można uznać, że jej prowadzenie mogłoby wykorzystywać pewien stopień uzależnienia uczniów od nauczycieli, co mogłoby przekładać się na brak dobrowolności we wspieraniu projektu.Oprócz zakazów podmiotowo-terytorialnych występują również inne ograniczenia związane z metodami stosowanymi w ramach kampanii promocyjnej. Komitet inicjatywy ustawodawczej nie może w jej toku organizować loterii fanto-wych, innego rodzaju gier losowych oraz konkur-sów, w których wygranymi są nagrody pieniężne

lub przedmioty o wartości wyższej niż wartość przedmiotów zwyczajowo używanych w celach reklamowych lub promocyjnych. Niestety przepis ten nie jest wystarczająco ostry, gdyż przedmioty używane we wspomnianych celach mogą mieć różną wartość, w zależności od kręgów społecz-no-zawodowych, w których są wykorzystywane. Stąd też niezwykle trudnym jest ocenienie grani-cy, której przekroczenie będzie mogło być uzna-ne za naruszenie regulacji ustawowych. Nie ma jednak wątpliwości, że przepis ten ma zapobiegać stosowaniu swoistego przekupstwa w zamian za poparcie udzielone komitetowi. Podobnie ocenić można zakaz podawania oraz dostarczania, w ra-mach kampanii, „napojów alkoholowych nieod-płatnie lub po cenach sprzedaży netto możliwych do uzyskania, nie wyższych od cen nabycia lub kosztów wytworzenia”.Przepisy kodeksu wyborczego stosuje się rów-nież odpowiednio do kampanii informacyjnej prowadzonej przez komitet inicjatywy ustawo-dawczej, choć zazwyczaj ta forma ich prowadze-nia ma znikome znaczenie z uwagi na niewielkie środki finansowe, którymi z reguły dysponują komitety. Niemniej jednak, wszystkie materiały komitetu, zawierające informacje o inicjatywie ustawodawczej, powinny obejmować jego wy-raźne oznaczenie, dzięki czemu mogą podlegać ochronie prawnej. Natomiast jeśli chodzi o plaka-ty promujące inicjatywę, mogą być umieszczane na ścianach budynków i innego rodzaju obiektach lub urządzeniach wyłącznie za zgodą właściciela lub zarządcy takich nieruchomości, obiektów czy urządzeń. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby wspo-mniani właściciele lub zarządcy zażądali od komi-tetu odpłatności za udostępnienie określonej po-wierzchni. Dodać trzeba, że umieszczenie takich plakatów musi być dokonane w sposób umożli-wiający ich usunięcie bez powodowania szkód, szczególnie że to komitet będzie zobowiązany do dokonania tego w ciągu 30 dni od zakończe-nia kampanii promocyjnej. W przeciwnym razie

49STR.


84. Wskazuje na to zresztą SN w przywoływanym już postanowieniu z 9 września 2010 r.

decyzję o ich usunięciu podejmie wójt, co jednak zostanie uczynione na koszt komitetu. Zresztą również na koszt komitetu będą usuwane wszel-kie plakaty i hasła, „których sposób umieszczenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo bez-pieczeństwu mienia bądź bezpieczeństwu w ru-chu drogowym”. Dlatego w interesie komitetu jest dbanie zarówno o sposób, jak i miejsce umiesz-czenia wspomnianych materiałów promocyjnych.Szczególnym problemem praktycznym jest możli-wość zastosowania w toku kampanii promocyjnej specjalnego trybu sądowego związanego z ochro-ną prawdziwości informacji rozpowszechnianych w związku z wykonywaniem inicjatywy ustawo-dawczej przez obywateli. Naszym zdaniem, z racji celu, jakiemu służy taka ochrona, a także ujęcia tego trybu w przepisach kodeksu wyborczego dotyczących kampanii, jego odpowiednie zasto-sowanie również powinno być bezdyskusyjne. Szybkie sprostowanie nieprawdziwych informacji może bowiem przesądzić o powodzeniu inicjaty-wy ustawodawczej, gdyż w przeciwnym wypadku rozpowszechnianie informacji nieprawdziwych, dyskredytujących działalność komitetu mogło-by stać się skutecznym narzędziem blokującym inicjatywy obywatelskie już w fazie zbierania wymaganych prawem podpisów poparcia. Wspo-mnianym problemem jest głównie określenie podmiotu, który może domagać się stosownej ochrony. W przypadku kampanii wyborczej są to bowiem kandydaci lub pełnomocnicy komitetów wyborczych. W odniesieniu do kampanii pro-mocyjnej byłby to więc wyłącznie pełnomocnik komitetu inicjatywy ustawodawczej, co jednak z racji swoistej jednostronności mogłoby powo-dować, że rozpowszechnianie przez sam komitet fałszywych informacji, które miałyby na celu za-pewnienie powodzenia inicjatywy, nie mogłoby być weryfikowane również w tym samym trybie, mogłoby natomiast wywoływać wrażenie istotnej nierównowagi podmiotów w toku takiej kampa-nii. Niestety nie ma podstaw prawnych do rozsze-rzenia zastosowania tego trybu również na inne osoby83.

Właściwe regulacje zawarte w kodeksie wybor-czym stosuje się również odpowiednio do zbiórki podpisów pod obywatelskim projektem ustawy. I właśnie w tym obszarze zmiany wprowadzone przez kodeks wyborczy są szczególnie istotne. W związku z umieszczeniem w tych przepisach zakazu odpłatnego zbierania podpisów należy uznać, że taki zakaz obowiązuje również w od-niesieniu do inicjatywy ustawodawczej obywateli. Wcześniej bowiem niemożność taka regulowana była w przepisach dotyczących zgłaszania list kandydatów, a więc nie istniały żadne podstawy prawne, aby stosować je odpowiednio do wspie-rania projektów obywatelskich. Do czasu wejścia w życie przepisów kodeksu wyborczego komi-tet inicjatywy ustawodawczej miał zatem prawo płacić osobom zbierającym podpisy czy też takie podpisy składającym. W naszej ocenie zmianę tę trzeba jednak ocenić pozytywnie, gdyż niejako li-kwiduje ona wnoszenie inicjatyw o komercyjnym charakterze, choć, co oczywiste, i tak nie zmienia to istotnej przewagi, jaką dysponować będą te ko-mitety, które mają zgromadzone znaczące środki na prowadzenie kampanii promocyjnej. Zbieranie podpisów poparcia jest również stosun-kowo szczegółowo unormowane w samej ustawie. Wskazuje ona wyraźnie, że w miejscu zbierania podpisów obywateli powinien być wyłożony do wglądu projekt ustawy. Nie mamy wątpliwości, że również powinien on być uzupełniony o treść uzasadnienia, gdyż to ono może być czynnikiem decydującym o udzieleniu poparcia. Taki kształt normatywny ogranicza możliwość gromadzenia podpisów w sposób mobilny, gdyż właśnie wspo-mniane wyłożenie przesądza o konieczności przy-gotowania specjalnych, stacjonarnych miejsc do zbierania podpisów. Niemniej jednak w prakty-ce zbieranie podpisów typu door-to-door nie jest wykluczone, gdyż nie pojawiają się żadne sankcje z tytułu prowadzenia takiej aktywności, co więcej – rzeczywiste udowodnienie prowadzenia zbiórki w taki sposób będzie niezwykle utrudnione. Stąd też można uznać, że obecna regulacja ma nieco

83. Zob. więcej P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli. Ustawa.., s. 138.

50STR.


fasadowy charakter. Wykaz, na którym składane są podpisy poparcia, również musi spełniać wszel-kie warunki określone w ustawie i wykonującym ją rozporządzeniu. Przede wszystkim na każdej jego stronie powinna znajdować się nazwa komi-tetu oraz tytuł projektu ustawy, której obywatel udziela poparcia. Można uznać, że wspomniana nazwa komitetu może przybrać formę skróconą, tym bardziej, że i tak na każdej stronie znajdować się będzie dokładny tytuł projektu. Dlatego też nie widać sensu, aby nazwa komitetu była ponow-nie uzupełniona o tytuł projektu ustawy, gdyż po prostu pojawiałby się on tam dwukrotnie84. We wspomnianym wykazie kolejność poszczególnych rubryk nie jest przypadkowa. Najpierw pojawiać się powinno imię (imiona) i nazwisko osoby po-pierającej projekt, potem jej adres zamieszkania oraz numer ewidencyjny PESEL, a także wła-snoręczny podpis. Zakres wymaganych danych budzi pewne wątpliwości. Można uznać, że ko-nieczność podania adresu zamieszkania, obok numeru ewidencyjnego PESEL, może służyć we-ryfikacji posiadania przez daną osobę praw wy-borczych w wyborach do Sejmu, co dokonywane jest w oparciu o rejestry wyborców prowadzone przez gminy. Powinien być to adres zamieszka-nia w oparciu o kryteria cywilistyczne, a więc związane z faktycznym zamieszkiwaniem oraz zamiarem przebywania tam na stałe. Naturalnie wyborca powinien podać taki adres, pod którym figuruje w rejestrze wyborców, a więc nie zawsze będzie on zgodny z adresem zameldowania na pobyt stały. Problem powyższy stanowi więc ko-lejny argument za stworzeniem centralnego reje-stru wyborczego, co pozwalałoby na uniknięcie konieczności wpisywania adresu zamieszkania, gdyż wystarczającym byłby sam numer PESEL85. Należy wspomnieć, że w tym zakresie stanowisko PKW jest bardzo rygorystyczne86, pozwalające na uznawanie wadliwości udzielonego poparcia, cho-ciażby ze względu na brak numeru mieszkania, co naszym zdaniem jest przejawem nadmiernego i nieuzasadnionego rygoryzmu.

Zdecydowanie gorzej ocenić trzeba jednak brak wystąpienia daty złożenia podpisu na wykazie po-parcia. Złożenie takiej daty powinno być bowiem

85. Por. D. Dziewulak, A. Pol, Centralny rejestr wyborców. Przegląd rozwiązań między-narodowych. Wnioski dla Polski, „Analizy BAS”, 2009 nr 9, s. 7.

86. Zob. Zasady badania przez Państwową Komisję Wyborczą złożenia wymaga-nej liczby podpisów obywa-teli popierających projekt ustawy wniesionej w trybie inicjatywy ustawodawczej obywateli, przyjęte przez PKW w dniu 15 listopada 1999 r.

87. Więcej: P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce…, s. 187.

stanowisko PKW jest bardzo rygorystycz-ne, pozwalające na uznawanie wadliwości udzielonego poparcia, chociażby ze względu na brak numeru miesz-kania, co naszym zda-niem jest przejawem nadmiernego i nieuza-sadnionego rygoryzmukluczowe z punktu widzenia oceny prawidłowo-ści poparcia projektu, przede wszystkim tego, czy osoba udzielająca go posiada prawa wyborcze w chwili, w której jest ono udzielane87. Aktualnie obowiązująca regulacja powoduje, że ocena po-wyższej zdolności może być dokonana jedynie na dzień przedłożenia projektu wraz z podpisami do marszałka Sejmu, gdyż ten nie będzie miał żad-nych możliwości oceny, czy podpis został złożony w dniu, w którym dana osoba posiadała czynne prawo wyborcze. Konsekwencją tego jest koniecz-ność uznania za ważne podpisów złożonych np. przez osoby, które dopiero podczas trwania kam-panii promocyjnej ukończyły lat 18.

51STR.


PROJEKT OBYWATELSKI W PARLAMENCIE

52STR.


Jak już wspomniano, pełnomocnik komitetu zo-bowiązany jest do złożenia projektu wraz z podpi-sami najpóźniej w ciągu trzech miesięcy liczonych od dnia postanowienia o przyjęciu zawiadomie-nia bądź też ekwiwalentnego postanowienia SN. Upływ tego terminu będzie skutkować upad-kiem inicjatywy. Jeśli więc nawet projekt zosta-nie wniesiony, ale po terminie, nie będzie mógł być dalej rozpatrywany. Inna sytuacja występu-je natomiast w przypadku, gdy projekt zostanie przedstawiony w ustawowym terminie, jednakże w jego treści, względnie w treści jego uzasadnie-nia, wprowadzone zostaną zmiany w stosunku do tekstu, który był podstawą wydania postano-wienia o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu. W takim przypadku marszałek Sej-mu musi odmówić przyjęcia projektu, co czyni w drodze postanowienia wydanego nie później niż w terminie 14 dni od dnia wniesienia projek-tu. Pomimo kategorycznego brzmienia przepisu art. 11 ust. 1 przyjąć trzeba, że termin ten ma charakter instrukcyjny, co wynika z niemożności rozpatrywania przez Sejm projektu, który uległ zmianie podczas gromadzenia wymaganego pra-wem poparcia. W naszej ocenie nie będzie można traktować jako zmiany poprawienia oczywistych omyłek pisarskich w tekście, pod warunkiem, że poprawki te nie wiązały się ze zmianami meryto-rycznymi jego treści.Postanowienie marszałka Sejmu w sprawie od-mowy przyjęcia projektu musi zostać przez niego umotywowane, co oznacza, że w postanowieniu tym powinno znaleźć się wskazanie zmian, któ-re były podstawą wydania wspomnianego roz-strzygnięcia. Ma to istotne znaczenie z uwagi na nieostateczny charakter postanowienia marszał-ka. Może ono bowiem zostać zaskarżone przez

pełnomocnika komitetu do Sądu Najwyższe-go. Skarga w tej sprawie powinna jednak zostać wniesiona w nieprzekraczalnym terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia marszałka. Upływ tego terminu będzie skutkował brakiem możliwości wzruszenia rozstrzygnięcia marszałka Sejmu. Podobnie jak w przypadku skargi na po-stanowienie w sprawie odmowy przyjęcia zawia-domienia, również i w tym przypadku skarga roz-patrywana jest w postępowaniu nieprocesowym w składzie siedmiu sędziów, a postanowienie SN w tej sprawie jest ostateczne i nie przysługuje od niego żaden środek prawny. Jednakże jeśli będzie ono pozytywne dla komitetu, to skutkiem będzie dalsze procedowanie w sprawie inicjatywy usta-wodawczej obywateli.Kolejnym krokiem, jaki podejmuje marszałek Sejmu w sprawie projektu obywatelskiego, staje się weryfikacja podpisów poparcia. Zbyt mała ich liczba będzie bowiem powodować, że podmiot, który wniósł projekt, nie dysponował legitymacją do jego wniesienia. Co do zasady – weryfikacja podpisów należy do aparatu podległego marszał-kowi Sejmu i jeśli okaże się, że liczba ta jest zbyt niska, to odmówi on nadania biegu projektowi. W przeciwnym zaś wypadku jest zobowiązany do skierowania projektu do pierwszego czyta-nia. Ustawodawca przewidział pewną szczególną sytuację, kiedy to marszałek Sejmu poweźmie „uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości złożenia wymaganej liczby podpisów obywate-li”. Wspomniane wątpliwości wystąpią przede wszystkim wtedy, gdy liczba przedłożonych pod-pisów będzie wynosić co najmniej 100 tysięcy, jednak zaistnieje podejrzenie, że część z nich jest fałszywa czy też nie została zgromadzona zgodnie z wymogami określonymi w ustawie. W takiej sy-tuacji marszałek Sejmu powinien zwrócić się do Państwowej Komisji Wyborczej o stwierdzenie, czy złożono wymaganą liczbę podpisów. PKW zobowiązana została do dokonania powyższych czynności w terminie 21 dni liczonych od wy-

53STR.


stąpienia marszałka w tej sprawie. Wybór PKW jako podmiotu właściwego nie był przypadkowy, głównie z racji tego, że administracja podległa PKW, skupiona w Krajowym Biurze Wyborczym, dysponuje zarówno zasobami ludzkimi, jak i tech-nicznymi pozwalającymi na dokonanie weryfika-cji podpisów, co zresztą czyni regularnie w toku procedur wyborczych w poszczególnych wybo-rach88. Istotną gwarancją poprawności działania tego aparatu, która została przyznana inicjatorom procedury ustawodawczej, jest możliwość uczest-niczenia w tym postępowaniu pełnomocnika komitetu, względnie jego zastępcy. Naszym zda-niem, wykładnia celowościowa art. 12 ust. 1 po-zwala nawet stwierdzić, że takim obserwatorem może być również inna osoba umocowana przez pełnomocnika, gdyż tylko wtedy będzie można mówić o wystarczającej ochronie interesów ko-mitetu inicjatywy ustawodawczej.Po przeprowadzeniu postępowania weryfikacyj-nego PKW informuje marszałka o jego wynikach. Jeśli okaże się, że liczba złożonych podpisów po-parcia jest mniejsza niż wymagana ustawowo, marszałek Sejmu odmawia nadania biegu projek-towi, a postanowienie w tej sprawie wraz z uza-sadnieniem doręcza on niezwłoczne pełnomoc-nikowi komitetu. W każdym przypadku, w którym wydane zostanie postanowienie o odmowie nadania biegu projek-towi, a więc zarówno wtedy, gdy liczba podpisów będzie oczywiście zbyt mała, czy też ów brak wy-

kazany zostanie w wyniku postępowania PKW, może ono podlegać ocenie przez SN. Również i w tym przypadku pełnomocnik komitetu ma prawo zaskarżenia do SN postanowienia mar-szałka Sejmu, co powinien uczynić w terminie 14 dni od jego doręczenia. Także SN powinien wy-dać ostateczne postanowienie zamykające sprawę w ciągu 30 dni od wpłynięcia skargi. Pozytywne dla komitetu rozstrzygnięcie Sądu będzie skutko-wać zobowiązaniem marszałka pierwszej izby do skierowania projektu do pierwszego czytania.Ustawa reguluje również pewne elementy zwią-zane z postępowaniem z projektem obywatelskim w toku procedury ustawodawczej. Najważniej-szym przywilejem, jaki został zastosowany w od-niesieniu do takich projektów, staje się ogranicze-nie zasady dyskontynuacji prac parlamentu, która generalnie obowiązuje w stosunku do projektów ustaw wnoszonych przez wszystkie pozostałe podmioty. Wspomniana zasada oznacza, że wraz z końcem kadencji kończą swój byt wszystkie projekty, które do tego czasu nie zostały do końca rozpatrzone przez Sejm, co ma „uwolnić” nowo wybrany parlament od politycznego balastu, ja-kim są projekty rozpatrywane w ubiegłej kaden-cji89. W przypadku projektów obywatelskich sytu-acja wygląda częściowo odmiennie, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy „projekt ustawy, w stosun-ku do którego postępowanie ustawodawcze nie zostało zakończone w trakcie kadencji Sejmu, w której został wniesiony, jest rozpatrywany przez

Najważniejszym przywilejem jaki został zastoso-wany w odniesieniu do takich projektów, staje się ograniczenie zasady dyskontynuacji prac parla-mentu, która generalnie obowiązuje w stosunku do projektów ustaw wnoszonych przez wszystkie pozostałe podmioty

88. Por. D. Dziewulak, A. Pol, Centralny rejestr wyborców. Przegląd rozwiązań między-narodowych. Wnioski dla Polski, „Analizy BAS”, 2009 nr 9, s. 7.

89. M. Kudej, Postępowanie ustawodawcze w Sejmie RP, Warszawa 2002, s. 60.

Sejm następnej kadencji bez potrzeby ponownego wniesienia projektu ustawy”. Jedynie marszałek Sejmu został zobowiązany do ponownego wy-drukowania projektu i dostarczenia go posłom kolejnej kadencji, co oznacza, że prace nad taki-mi projektami rozpoczynają się od początku90. Wspomniane ograniczenie zasady dyskontynu-acji ma jednak dwie bardzo istotne wady. Przede wszystkim ograniczenie zasady dyskontynuacji prac parlamentu dotyczy tylko jednej kadencji następującej po kadencji Sejmu, podczas której projekt został przedłożony. Wynika to wyraźnie z użycia przez ustawodawcę liczby pojedynczej i wskazania kadencji nastę-pującej po tej, w której projekt został wniesiony91. W efekcie rozwiązanie to może prowadzić do dys-kontynuacji prac nad projektem obywatelskim, choć dopiero po upływie wskazanej kolejnej ka-dencji, co zresztą w praktyce niejednokrotnie miało miejsce. Stąd też w przypadku ewentual-nego skrócenia kadencji może dojść do sytuacji, w której nawet mimo występowania woli poli-tycznej rozpatrzenia projektu będzie to niemoż-liwe, a przy braku wspomnianej woli eliminacja projektów obywatelskich również będzie realnie możliwa, chociaż jej okres będzie dłuższy niż w przypadku innych projektów, którym niechętna jest większość parlamentarna.Istotniejszy wydaje się być drugi element wspo-mnianej regulacji. Otóż dyskontynuacja dotyczy konieczności wznowienia prac ustawodawczych wyłącznie w sytuacji, w której nie zostały zakoń-czone prace nad projektem obywatelskim. Ozna-cza to, że w przypadku, w którym projekt stanie się już ustawą, co następuje z chwilą jej przyjęcia przez Sejm w trzecim czytaniu, nie obejmuje go ograniczenie zasady dyskontynuacji. W konsekwencji, gdy kadencja Sejmu, a tym sa-mym również Senatu, zakończy się w chwili, gdy ustawa będąca pochodną projektu obywatelskie-go będzie znajdować się w fazie prac senackich czy też, co zdecydowanie bardziej prawdopodobne,

54STR.


90. P. Sarnecki, op. cit., s. 233

91. Podobnie A. Szmyt, Elementy praktyki sejmowej pod rządami Konstytucji RP (1997-2007), Gdańsk 2008, s. 250-251.

92. Co zresztą miało miej-sce również w przypadku projektów obywatelskich, np. projektu ustawy o Fundacji Edukacji Narodowej.

93. Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, druk nr 926/Sejm VI kadencji.

w fazie rozpatrywania poprawek Senatu (ewentu-alnie wniosku o odrzucenie ustawy) przez Sejm, to automatycznie będzie oznaczać negatywne za-mknięcie procesu ustawodawczego właśnie w wy-niku dyskontynuacji prac parlamentarnych. Taka ustawa nie będzie więc miała możliwości wejścia w życie92. Ryzyko wystąpienia wspomnianej sytu-acji jest o tyle znaczące, że przecież Sejm nie ma żadnego określonego czasu na rozpatrzenia stano-wiska Senatu w sprawie ustawy uchwalonej wcze-śniej przez tenże Sejm. Efektem tego może się stać swoista polityczna kalkulacja, która będzie pozwalała na skuteczne eliminowanie projektów obywatelskich, które niezręcznie jest odrzucić, ale co do których nie ma interesu politycznego zwią-zanego z ich przyjęciem. Dlatego też trzeba uznać, że wspomniane ograniczenie obowiązywania za-sady dyskontynuacji prac parlamentu w stosunku do projektów obywatelskich w praktyce jest in-strumentem niedostatecznie chroniącym interesy tego podmiotu inicjatywy ustawodawczej.Warto podkreślić, że w poprzedniej kadencji Sejmu pojawił się senacki projekt ustawy93, któ-ry miał na celu dokonanie stosownej zmiany powyżej wskazanej regulacji. Zgodnie z jego za-łożeniami zasada dyskontynuacji miała być cał-kowicie wyłączona w odniesieniu do projektów obywatelskich, co oznaczało, że powinny one być rozpatrywane przez Sejm kolejnych kadencji bez jakichkolwiek ograniczeń, oczywiście aż do czasu zakończenia postępowania, zarówno pozytyw-nego, jak i negatywnego. Szczególnie istotnym założeniem propozycji senackiej było jednak za-stosowanie wyłączenia powyższej zasady również w stosunku do ustawy będącej wynikiem inicjaty-wy ustawodawczej obywateli: • w odniesieniu do której Senat nie podjął sto-sownej uchwały, • w odniesieniu do której Senat uchwalił popraw-ki albo odrzucenie, a Sejm nie rozpatrzył uchwały Senatu, • którą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej

55STR.


z umotywowanym wnioskiem przekazał Sejmo-wi do ponownego rozpatrzenia, a Sejm nie podjął stosownej uchwały, • którą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zwrócił Sejmowi w celu usunięcia niezgodności z Konstytucją, a Sejm albo Senat nie podjął sto-sownej uchwały, albo Senat uchwalił poprawki do uchwały Sejmu w sprawie usunięcia niezgodności, a Sejm nie rozpatrzył uchwały Senatu.

Pomimo tego kazuistycznego kształtu propono-wanej regulacji jej przyjęcie znacząco poprawi-łoby pozycję inicjatorów oddolnego postępowa-nia ustawodawczego. Jednak mimo pozytywnej rekomendacji komisji projekt ten przez trzy lata nie doczekał się uchwalenia i sam stał się „ofiarą” wspomnianej dyskontynuacji.W odniesieniu do projektów obywatelskich okre-ślone zostały terminy, w których winno odbyć się ich pierwsze czytanie. Jak stanowi art. 13 ustawy, czytanie takie przeprowadza się w terminie trzech miesięcy od wniesienia projektu ustawy do mar-szałka Sejmu. Oznacza to, że bieg terminu rozpo-czyna się już od chwili wniesienia projektu, a nie zakończenia weryfikacji złożonego wniosku. Wy-jątkiem jest jedynie sytuacja, w której liczba pra-widłowo złożonych podpisów będzie weryfikowa-na przez SN, gdyż w takiej sytuacji początek biegu terminu następuje w dniu wydania postanowienia SN w tej sprawie. Dodać trzeba, że w przypadku niezakończenia prac nad projektem obywatelskim w poprzedniej kadencji Sejmu, w kolejnej kaden-cji pierwsze czytanie powinno odbyć się w ciągu sześciu miesięcy od daty pierwszego posiedzenia. Co istotne, pierwsze czytanie takich projektów obligatoryjnie musi być przeprowadzone na po-siedzeniu plenarnym Sejmu, by podkreślić wagę takiej inicjatywy, a nie w jego komisji bądź komi-sjach. Wprowadzenie sztywnych terminów pierw-szego czytania94 ma zapobiegać odkładaniu roz-patrywania projektów obywatelskich przez Sejm, a tym samym niejako podnieść ich rangę, z czym

również wiąże się wspomniane pierwsze czytanie przeprowadzane na posiedzeniu pierwszej izby. Niestety ustawodawca pominął określenie jakich-kolwiek terminów odbywania kolejnych kroków w postępowaniu ustawodawczym, co może w praktyce prowadzić (i zresztą prowadzi) do cał-kowitego zaniedbywania projektów w dalszych pracach legislacyjnych, przede wszystkim w toku prac komisji sejmowych. Dlatego też nie stało się dobrze, że wspomniany senacki projekt ustawy nowelizujący ustawę o wykonywaniu inicjaty-wy ustawodawczej przez obywateli, zakładający wprowadzenie swoistego harmonogramu prac nad projektem obywatelskim, nie zyskał uznania w Sejmie poprzedniej kadencji95. Zniweczyło to nadzieję, że takie projekty byłyby rzeczywiście traktowane priorytetowo.Osobną kwestią staje się zakres uprawnień przed-stawiciela komitetu inicjatywy ustawodawczej w toku prac parlamentarnych. Ustawa wskazuje, że jest on wyłaniany w dokładnie taki sam sposób, w jaki ustanowiony był pełnomocnik komitetu, co nie oznacza jednak, że osoba przedstawiciela i pełnomocnika ma być tożsama. Co więcej, czę-sto nie jest to wręcz wskazane, gdyż pełnomocnik, będący twarzą komitetu, powinien być osobą nie-jako firmującą projekt ustawy, natomiast przed-stawiciel reprezentujący komitet w postępowa-niu parlamentarnym przede wszystkim powinien orientować się w zawiłościach procedury ustawo-dawczej, gdyż tylko to pozwoli na realne wykorzy-stywanie przysługujących mu uprawnień96. Wspo-mnieć również trzeba, że obok przedstawiciela mogą być powołane, w tym samym trybie, inne osoby, które będą uprawnione do jego zastępstwa. Zakres uprawnień takich osób wyznaczany jest przez regulaminy Sejmu i Senatu. Istotne jest to, że regulaminy te nie zostały nowelizowane w celu zapewnienia szczególnych uprawnień takich przedstawicieli, co może rodzić daleko idące wąt-pliwości praktyczne. W konsekwencji dysponują oni, co do zasady, takim samym zakresem upraw-

94. Niestety jednak są one terminami instruktażowymi, zob. J. Kuciński, Demo-kracja przedstawicielska i bezpośrednia w Trzeciej Rzeczypospolitej, Warszawa 2007, s. 292.

95. Zgodnie z jego treścią art. 13 ust. 2 i 3 miały przy-jąć odpowiednio brzmienie „jeżeli projekt ustawy został skierowany przez Sejm do komisji, jego drugie czytanie przeprowadza się w terminie 6 miesięcy od daty tego skierowania” oraz „Trzecie czytanie projektu ustawy przeprowadza się niezwłocznie, chyba że projekt ustawy został skierowany przez Sejm do komisji. W takim wypadku trzecie czytanie projektu ustawy przeprowadza się w terminie 3 miesięcy od daty skierowania”.

96. Por. A. Szmyt, W sprawie łącznego rozpatrywania rządowego i obywatelskiego projektu ustawy, „Zeszyty Prawnicze” 2007, nr 3, s. 22.

97. Ibidem, s. 24-25.

W OBECNEJ SYTUACJI PRAWNEJ NIE MOŻNA WSKAZAĆ PODMIOTU, KTÓRY MÓGŁBY DYSPONOWAĆ KONSTYTUCYJNYMI PRAWAMI WNI-OSKODAWCY, JAKIMI SĄ PRAWO DO WYCOFANIA PROJEKTU ORAZ PRAWO DO WNOSZENIA DO NIEGO POPRAWEK. OCZYWISTYM JEST, ŻE ISTNIEJE PIL-NA POTRZEBA NOWELIZACJI USTAW

nień jak przedstawiciele innych wnioskodawców, co może powodować daleko idące problemy97.Najważniejsze pojawiają się w zakresie możliwo-ści wnoszenia poprawek do projektu, jak i wycofa-nia projektu ustawy. Konstytucja jednoznacznie przyznaje bowiem oba wspomniane uprawnienia podmiotom wnoszącym ustawy. W tym miejscu trzeba się więc zastanowić, kto może wykonywać stosowne uprawnienia związane z wnoszeniem poprawek lub wycofaniem projektu w stosunku do inicjatywy ustawodawczej obywateli. Jasnym jest wszakże, że w tym przypadku wnioskodawcą jest grupa wyborców, którzy złożyli swój podpis pod tak wniesionym projektem ustawy. Tym sa-mym, logicznie rzecz biorąc, to właśnie oni wszy-scy powinni móc wnieść ewentualne stosowne poprawki do projektu. Jest to możliwe, gdyż usta-wa wyraźnie wskazuje, że zmiana treści projektu ustawy nie jest możliwa do dnia wniesienia tego projektu. A contrario – po jego upływie możli-wość taka istnieje. Zresztą rozciągnięcie zakazu zmiany również na okres prac parlamentarnych byłoby nie tylko absurdalne, ale przede wszyst-kim sprzeczne z postanowieniami ustawy zasad-niczej. Problemem związanym z uznaniem moż-liwości wnoszenia poprawek przez wszystkich sygnatariuszy projektu jest natomiast praktyczna niemożność ustalenia tożsamości osób popierają-cych poprawkę z osobami, które wcześniej udzie-liły poparcia projektowi. Ponadto w rzeczywistości niewykonalnym byłoby także dotarcie do wszystkich osób, które projekt wsparły, nie mówiąc już o gigantycznych wręcz kosztach takiej operacji. Uznanie konieczności pełnej identyczności pod-miotu wnoszącego projekt z tym, który wnosi do niego poprawki, oznaczałoby więc fikcyjność pra-wa do ich wniesienia, analogicznie zresztą jak i do wycofania projektu.Inną wartą rozważenia możliwością staje się uznanie, że poprawkę może wnieść również gru-pa co najmniej 100 tysięcy wyborców, o ile jed-

nak reprezentować ich będzie komitet inicjatywy ustawodawczej, który wniósł projekt. Takie roz-wiązanie również nie wydaje się jednak możliwe do zaakceptowania na gruncie prawnym. Przede wszystkim bowiem ustawa mówi o wnoszeniu w ten sposób projektu ustawy, a nie poprawek do niego. Oznaczałoby to więc, że komitet po pro-stu wykonuje nową inicjatywę ustawodawczą, a nie wprowadza do niej poprawki. Innym man-kamentem, nawet jeśli uznać takie rozwiązanie za dopuszczalne, staje się też przewlekłość takiej procedury, która mogłaby spowodować, że po-prawki zostałyby wniesione już po zakończeniu II czytania, a tym samym po upływie konstytucyj-nego terminu na ich przedłożenie. Spowodować mogłoby to, że wysiłek organizacyjny po prostu poszedłby na marne.Dlatego też, skoro wnoszenie poprawek przez wnioskodawcę nie jest możliwe, to może mimo wszystko istnieje podmiot, który ma prawo to uczynić w jego imieniu? Teoretycznie mógłby to być albo przedstawiciel komitetu podczas prac parlamentarnych, albo komitet inicjatywy usta-wodawczej. W tym ostatnim przypadku pojawiają się jednak kolejne przeszkody. Przede wszystkim komitet nie jest przecież dysponentem projek-tu, lecz jego inicjatorem, co stanowi przeszkodę o istotnym charakterze. Patrząc chociażby na inne podmioty, które inicjują proces wykonywa-nia inicjatywy ustawodawczej, w żadnym przy-padku nie mają one jakichkolwiek uprawnień podczas sejmowego etapu prac ustawodawczych. Analogicznie więc trudno byłoby domniemywać takie uprawnienia komitetu, tym bardziej, że nie zostały mu one przyznane ani w sposób wyraźny, ani nawet dorozumiany. Co więcej, komitet nie dysponuje żadnymi uprawnieniami w toku postę-powania ustawodawczego, gdyż reprezentuje go wyznaczony przedstawiciel. Dlatego też jedynym podmiotem, który przynaj-mniej potencjalnie mógłby dysponować prawem wnoszenia poprawek do projektu oraz prawem

57STR.


97. Ibidem, s. 24-25.

98. Warto podkreślić, że niekiedy autorzy wskazując na możliwość wnoszenia poprawek do projektu obywatelskiego przez wnioskodawcę nie precyzują podmiotu, który może z tego prawa korzystać, zob. H. Zięba-Załucka, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej a inne konstytucje wobec instytucji obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, [w:] Konstytucja i władza we współczesnym świecie. Dok-tryna-prawo-polityka, pod red. M. Kruk, J. Trzcińskiego i J. Wawrzyniaka, Warszawa 2002, s. 396.

99. Podobne rozwiązanie przyjmowane jest we Włoszech, zob. Z. Witkowski, Postępowanie ustawodaw-cze we Włoszech, [w:] Postę-powanie ustawodawcze, pod red. E. Zwierzchowskiego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1993, s. 256-257.

jego wycofania, pozostaje wspomniany przedsta-wiciel. Jednak i jemu nie przyznano takiej moż-liwości, gdyż, co już wskazaliśmy, dysponuje on prawami i obowiązkami takimi jak przedstawi-ciele innych wnioskodawców. Dodatkowo tak-że, co trzeba podkreślić, w toku prac nad ustawą o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, odrzucona została poprawka Senatu przyznająca przedstawicielowi możliwość wyco-fania projektu, jeśli w toku prac parlamentarnych został on istotnie zmieniony100. Oznacza to, że parlament w sposób jednoznaczny opowiedział się przeciwko istnieniu takiego uprawnienia po stronie przedstawiciela komitetu, i to dodatkowo w sytuacji o wyjątkowym charakterze. Skutkiem tego trudno byłoby uznać, że posiada on wspomi-nane prawo i to w znacznie szerszym zakresie101. W efekcie w obecnej sytuacji prawnej nie można wskazać podmiotu, który mógłby dysponować konstytucyjnymi prawami wnioskodawcy, jaki-mi są prawo do wycofania projektu oraz prawo do wnoszenia do niego poprawek. Oczywistym jest, że istnieje pilna potrzeba nowelizacji ustawy102, względnie, co już dyskusyjne, zmiany regulami-nu Sejmu w celu zapewnienia praktycznej możli-wości wykonywania wspomnianych uprawnień także przez obywateli będących podmiotem ini-cjatywy ustawodawczej.Warto również wskazać, jakie uprawnienia przy-sługują przedstawicielowi komitetu. Przede wszystkim może on brać udział w posiedzeniach tak Sejmu, jak i komisji, które rozpatrują obywa-telski projekt ustawy, dysponując podczas tych posiedzeń prawem wypowiadania się we wszyst-kich kwestiach związanych z tym projektem103. Szczególnie jest to widoczne podczas pierwszego czytania, kiedy to właśnie ta osoba przedstawia założenia projektu oraz odpowiada na pytania posłów. Rola przedstawiciela komitetu zostaje w znaczący sposób ograniczona podczas drugiego czytania, kiedy to już przedstawienie sprawozda-nia komisji prezentowane jest przez posła-spra-

58STR.


100. Pomimo tego, za uznaniem prawa przedstawi-ciela komitetu do wycofania projektu, „gdy w związku ze zgłoszonymi poprawkami projekt znacznie odbiega od tej wersji, której poparcia udzielili obywatele”, opo-wiada się A. Bień-Kacała, Referendum i obywatelska inicjatywa ustawodawcza, [w:] Prawo konstytucyjne, pod red. Z. Witkowskiego, Toruń 2009, s. 260.

101. Por. P. Sarnecki, op. cit., s. 239.

102. Podkreślić trzeba, że jeszcze przed uchwaleniem ustawy wskazywano na konieczność uregulowania w niej rzeczonych kwestii, zob. A. Szmyt, Obywatelska …, s. 153.

103. P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce…, s. 203-204.

wozdawcę. Tym samym przedstawiciel w zasadzie staje się jedynie biernym obserwatorem dalszego przebiegu postępowania ustawodawczego, pozba-wionym środków prawnych o władczym – wobec projektu – charakterze.

FINANSOWANIE INICJATYWY USTAWODAWCZEJ OBYWATELI I ROZWIĄZANIE KOMITETU

Wykonywanie inicjatywy ustawodawczej przez obywateli nie jest zadaniem łatwym. Nie da się zorganizować kampanii promocyjnej, a przede wszystkim zbiórki podpisów, bez dysponowania środkami finansowymi. Co prawda, w obecnej sytuacji nie można zlecić takiej zbiórki podmio-tom komercyjnym, jednak i tak oparcie się na licznej grupie woluntariuszy wymaga zapewnie-nia im środków, głównie o logistycznym cha-rakterze, pozwalających na sprawną organizację tego przedsięwzięcia. Stąd też fundamentalne znaczenie dla skutecznego wykonania inicjatywy ustawodawczej ma regulacja prawna dotyczą-ce jej finansowania. Podkreślić trzeba, że polski ustawodawca nie zdecydował się na jakiekolwiek wsparcie budżetowe dla inicjatorów postępowa-nia, a nawet na zwrot części kosztów tym inicja-torom, których inicjatywy zostaną wniesione do Sejmu czy też później uchwalone jako ustawa. Dlatego wydatki związane z wykonywaniem ini-cjatywy ustawodawczej przez obywateli są po-krywane wyłącznie przez komitet, który posiada stosunkowo dużą swobodę pozyskiwania środ-ków finansowych, i to pomimo rozbudowanego zakazu pozyskiwania środków z niektórych źró-deł. Zasadniczo bowiem komitetowi nie mogą być przekazywane środki finansowe, a także wartości niepieniężne, pochodzące z budżetu państwa, od państwowych jednostek organizacyjnych, z budżetu jednostek samorządu terytorialnego,

59STR.


związków komunalnych i innych komunalnych osób prawnych, od przedsiębiorców państwo-wych, a także przedsiębiorców z udziałem Skar-bu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz od osób fizycznych niemających miejsca za-mieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli polskich zamieszkałych za granicą, cudzoziemców mających miejsce za-mieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, osób prawnych niemających siedziby na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, innych podmiotów niemających siedziby na terenie Rzeczypospo-litej Polskiej, posiadających zdolność zaciąga-nia zobowiązań i nabywania praw we własnym imieniu, osób prawnych z udziałem podmiotów zagranicznych, obcych przedstawicielstw dyplo-matycznych, urzędów konsularnych, misji spe-cjalnych i organizacji międzynarodowych oraz innych obcych przedstawicielstw korzystających z immunitetów i przywilejów dyplomatycznych i konsularnych na mocy umów, ustaw lub po-wszechnie ustalonych zwyczajów międzynarodo-wych. Generalnie celem powyższych zakazów jest ograniczenie wsparcia inicjatywy ustawodawczej tak ze źródeł budżetowych, zarówno państwo-wych i samorządowych, jak i ze źródeł zagra-nicznych. To ostatnie ograniczenie ma chronić postępowanie legislacyjne przed realizacją za jej pomocą interesów obcych państw czy korporacji. Powyższe rozwiązanie, które można uznać za uzasadnione, posiada jednak istotne luki. Przede wszystkim umożliwia przeprowadzenie przez komitet zbiórki publicznej, i to niewymagającej zezwolenia. Gromadzenie środków finansowych podczas takiej zbiórki rodzi daleko idące, nega-tywne konsekwencje, gdyż nie ma praktycznie żadnych możliwości oceny źródła przekazanych podczas niej środków, co oznacza, że ogranicze-nia podmiotowo-przedmiotowe stają się czysto fikcyjne, tym bardziej, że nie został określony żaden maksymalny poziom środków komitetu, które mogą pochodzić ze zbiórki. W konsekwen-

cji więc zbiórka publiczna może stać się jedynym źródłem przychodów uzyskanych przez komitet. Na marginesie warto również dodać, że właśnie zbiórka publiczna może stać się istotnym elemen-tem różnicującym pozycję komitetów inicjatywy ustawodawczej, poprzez wzmocnienie tych ko-mitetów, które dysponują zasobnym zapleczem finansowym.Gwarancją transparentności działalności finan-sowej komitetu ma być jej jawność. Służyć ma temu obowiązek składania przez pełnomocnika komitetu sprawozdania finansowego o źródłach pozyskanych funduszy na cele inicjatywy ustawo-dawczej. Sprawozdanie takie składa się ministro-wi właściwemu do spraw finansów publicznych, a więc obecnie ministrowi finansów, w terminie trzech miesięcy od dnia wniesienia do marszałka Sejmu projektu ustawy, względnie od wydania ekwiwalentnego postanowienia Sądu Najwyż-szego, a w przypadku wcześniejszego rozwiązania komitetu – w ciągu trzech miesięcy od dnia jego rozwiązania. Regulacja ta budzi poważne wąt-pliwości, gdyż oznacza ona, że komitet powinien złożyć sprawozdanie jeszcze w toku prac legisla-cyjnych w parlamencie, co stanowi istotną nie-konsekwencję ustawodawcy, gdyż skoro komitet w dalszym ciągu pozostaje aktywny, nie powinien mieć zablokowanego dostępu do środków, które mogą być mu niezbędne do prawidłowego wy-konywania przysługujących mu – a ściślej rzecz biorąc, jego przedstawicielowi – uprawnień zwią-zanych z obywatelskim projektem ustawy. Uwaga ta jest tym istotniejsza, że minister właści-wy do spraw finansów publicznych, który wyko-nał upoważnienie ustawowe zawarte w art. 17 ust. 3, określając wzór sprawozdania i zakres infor-macji w nim zawartych104, wymaga stosunkowo szczegółowych informacji finansowych, jednak właśnie, co naturalne, z ograniczeniem szczegóło-wości wpłat ze zbiórek publicznych, co do których wskazane zostaje jedynie miejsce i data ich prze-prowadzenia. W sprawozdaniu takim umieszcza

104. Rozporządzenie Mini-stra Finansów z 27 sierpnia 2001 r. w sprawie wzoru sprawozdania o źródłach pozyskanych funduszy na cele inicjatywy ustawodaw-czej wykonywanej przez obywateli oraz szczegóło-wego zakresu zawartych w nim informacji, Dz.U. z 2001 nr 94 poz. 1036.

60STR.


się bowiem informacje ogólne, które obejmują dane o przychodach i wpływach składających się ze środków pieniężnych gromadzonych na ra-chunkach bankowych, w tym pochodzące od osób prawnych, osób fizycznych, anonimowych ofiaro-dawców i innych podmiotów, ze zbiórek publicz-nych, a także odsetki od środków na rachunkach bankowych, kredyty i pożyczki, wartość pozyska-nych darowizn niepieniężnych, w tym wartość da-rowizn rzeczowych i wartość usług świadczonych nieodpłatnie na rzecz komitetu, a także pozostałe przychody i wpływy. Ponadto wszystkie te ele-menty ujmowane są również w sposób szczegó-łowy, zawierając dane o: wpłatach od osób praw-nych oraz od osób fizycznych wraz z wykazem takich osób, wspomnianych już wpłatach ze zbió-rek publicznych, wraz z podaniem daty i miejsca przeprowadzonej zbiórki, pozostałych wpłatach, pozyskanych darowiznach niepieniężnych, wyko-nanych na rzecz komitetu nieodpłatnych usługach

Z niewłaściwie określonym terminem złożenia sprawozdania finansowego koresponduje również nałożony na pełnomocnika komitetu obowią-zek przekazania kwoty stanowiącej nadwyżkę finansową na rzecz organizacji charytatywnej i ujęcie tej informacji w sprawozdaniu finanso-wym. Oznacza to, że komitet w chwili złożenia sprawozdania nie będzie mógł dysponować zgro-madzonymi środkami finansowymi, pomimo że będzie on jeszcze ponosił wydatki, chociażby ze wzmiankowanymi powyżej kosztami uczestnic-twa przedstawiciela komitetu w pracach sejmo-wych czy senackich

razem z wykazem podmiotów, które świadczyły te usługi, kredytach bankowych i otrzymanych pożyczkach, jak również o nadwyżce przychodów nad wydatkami oraz sposobie jej wykorzystania. Zakres danych potwierdza więc, że istnieją liczne możliwości pozyskiwania środków, które nie będą wyraźnie udokumentowane. Oprócz tego, co jest pokłosiem regulacji ustawowej, poza sferą jawno-ści pozostaje strona wydatkowa komitetu, co czy-ni sprawozdawczość finansową mocno ograniczo-ną, utrudniając jednocześnie weryfikację danych zawartych w sprawozdaniu.Z niewłaściwie określonym terminem złożenia sprawozdania finansowego koresponduje również nałożony na pełnomocnika komitetu obowiązek przekazania kwoty stanowiącej nadwyżkę finan-sową na rzecz organizacji charytatywnej i uję-cie tej informacji w sprawozdaniu finansowym. Oznacza to, że komitet w chwili złożenia sprawoz-dania nie będzie mógł dysponować zgromadzony-

61STR.


mi środkami finansowymi, pomimo że będzie on jeszcze ponosił wydatki, chociażby ze wzmianko-wanymi powyżej kosztami uczestnictwa przed-stawiciela komitetu w pracach sejmowych czy senackich. Dlatego też konieczna wydaje się być zmiana terminu przekazania nadwyżki, o której mowa, na termin następujący po zakończeniu prac ustawodawczych dotyczących projektu oby-watelskiego. Dodać jednocześnie trzeba, że usta-wodawca posłużył się pojęciem instytucji cha-rytatywnej, która to instytucja nie jest pojęciem prawnym. W regulacjach prawnych dominuje bo-wiem pojęcie ściśle określonej instytucji pożytku publicznego, której identyfikacja jest jednoznacz-na z racji figurowania stosownej informacji o po-siadaniu tego statusu w Krajowym Rejestrze Są-dowym. Rozróżnienie to jest o tyle istotne, że ich zakres określa stosunek niezależności, co ozna-cza, że nie każda organizacja pożytku publiczne-go jest instytucją charytatywną i odwrotnie – nie każda organizacja charytatywna jest organizacją pożytku publicznego. Dlatego też konieczne jest określenie takiej organizacji w oparciu o cele jej działalności, co może jednak powodować istotne komplikacje.W związku ze składanym sprawozdaniem finan-sowym na pełnomocniku komitetu ciążą znaczą-ce obowiązki. Poza samym jego złożeniem wi-nien on również opublikować takie sprawozdanie w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim na zasadach podobnych, jak miało to miejsce w przypadku ogłoszenia faktu nabycia osobowości prawnej. Nastąpić to winno w terminie tożsamym z termi-nem złożenia sprawozdania ministrowi właściwe-mu do spraw finansów publicznych. Wspomniany obowiązek jest przejawem realizacji wspomnianej jawności finansowania inicjatywy ustawodawczej, aczkolwiek rodzi po stronie komitetu kolejne, do-datkowe koszty. Komitet nie ma jednak tym ra-zem żadnego szczególnego interesu związanego z zasięgiem publikacji takiego sprawozdania, co oznacza, że może przy wyborze miejsca publikacji

sprawozdania kierować się wyłącznie względami finansowymi. Innym obowiązkiem spoczywa-jącym na pełnomocniku komitetu jest przecho-wywanie wszelkich dokumentów związanych z finansowaniem wykonywania inicjatywy usta-wodawczej przez okres co najmniej 12 miesięcy od dnia publikacji sprawozdania finansowego. Pomimo nieprecyzyjnej terminologii w ustawie uznać trzeba, że termin ten rozpoczyna swój bieg od dnia, w którym sprawozdanie zostanie podane do publicznej wiadomości w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim. Komitet inicjatywy ustawodawczej nie jest bytem trwałym, a czas jego istnienia warunkowany jest realizacją – skuteczną albo nieskuteczną – prawa inicjatywy ustawodawczej. Dlatego też ustawo-dawca zdecydował się na precyzyjne uregulowa-nia problematyki rozwiązania komitetu. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 komitet taki rozwiązuje się po upływie trzech miesięcy od daty zakończenia postępowania ustawodawczego, postanowienia marszałka Sejmu o odmowie nadania biegu pro-jektowi ustawy lub postanowienia Sądu Najwyż-szego oddalającego zaskarżone postanowienie o odmowie nadania biegu projektowi ustawy albo bezskutecznego upływu terminu trzech miesięcy na wniesienie projektu ustawy. W pozostałych przypadkach komitet rozwiązuje się po upływie trzech miesięcy od upływu terminu wymaganego na złożenie sprawozdania finansowego. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, w której komitet nie usunie braków formalnych w zawiadomieniu o utworzeniu komitetu. W kontekście rozwiąza-nia komitetu wyjaśnienia wymaga pojęcie daty zakończenia postępowania ustawodawczego, szczególnie, że mogą ją określać różne wydarze-nia. Nie może być wątpliwości, że zakończenie takiego postępowania co do zasady następuje z chwilą opublikowania ustawy w dzienniku ustaw. Niemniej jednak mogą pojawić się również inne sytuacje, w których dojdzie do zakończenia postępowania ustawodawczego. Przede wszyst-

kim dotyczyć to może odrzucenia ustawy przez Sejm, które może mieć miejsce zarówno pod-czas pierwszego czytania, jak i podczas czytania trzeciego. Również upadkiem ustawy skutkuje nieodrzucenie przez Sejm wniosku Senatu o od-rzucenie ustawy. Nieodrzucenie to może być spo-wodowane zbyt małą liczbą głosów otrzymanych przez wniosek, ale również niepoddanie wniosku pod głosowanie, co będzie skutkować upadkiem ustawy wraz z zakończeniem kadencji parlamen-tu. Wreszcie, komitet kończy swój byt również wtedy, gdy ustawa nie zostanie ponownie uchwa-lona, w sytuacji gdy Prezydent RP zgłosi wniosek o jej ponowne przyjęcie (weto ustawodawcze), względnie gdy Trybunał Konstytucyjny stwier-dzi niekonstytucyjność ustawy w ramach kontro-li prewencyjnej, wykonywanej na wniosek Pre-zydenta RP. Wystąpienie każdej z tych sytuacji oznacza oczywiście rozpoczęcie biegu terminu związanego z zakończeniem istnienia komitetu inicjatywy ustawodawczej105.

62STR.


105. Podobnie J. Mordwiłko, Status prawny komitetu inicjatywy ustawodawczej, po złożeniu sprawozdania finansowego w świetle ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, „Biuletyn Ekspertyz i Opinii Prawnych”, 2002, nr 1, s. 32.

106. Zob. więcej P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli. Ustawa…, s. 217-220.

107. Ibidem, s. 222-223.

ODPOWIEDZIALNOŚĆ KARNA

Ustawodawca zdecydował się również na ure-gulowanie kwestii odpowiedzialności karnej za przestępstwa popełnione w toku wykonywa-nia inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Wspomniane przestępstwa występują w dwo-jakiej formie. Z jeden strony, są one związanie z działaniami osób trzecich, które utrudniały wykonywanie inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Z drugiej strony, dotyczą działalności pełnomocnika komitetu i nierealizowania przez niego ustawowych obowiązków. W tym pierw-szym przypadku zabroniona została jakakolwiek aktywność polegająca na przeszkadzaniu przemo-cą, groźbą bezprawną lub podstępem w wykony-waniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli albo wywieraniu wpływu na jej wykonanie przez

nadużycie stosunku służbowego. Tym samym mamy tu do czynienia z dwoma różnymi występ-kami, z których pierwszy ma charakter formalny, co oznacza, że przeszkadzanie w wykonywaniu inicjatywy nie musi wiązać się z osiągnięciem efektu w postaci niezrealizowania przysługują-cego obywatelom prawa. Co do drugiego czynu, czyli do wywierania wpływu, ma on charakter przestępstwa materialnego, a oznacza to, że liczy się tu określony efekt takiego działania106. Dodać trzeba, że ów wpływ może być dwojaki, wystąpi on zarówno wtedy, gdy ktoś nadużywa stosunku służbowego w celu wsparcia inicjatywy ustawo-dawczej, jak i wtedy, gdy ma na celu utrudnienie jej realizacji. Sankcja za powyższe czyny jest jed-nak tożsama, gdyż za ich popełnienie grozi kara pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. Odmiennie wygląda sytuacja w przypadku prze-stępstw popełnianych przez pełnomocnika ko-mitetu. Pomimo tego, że również i tu mamy do czynienia z występkami, każde z trzech penalizo-wanych przestępstw ma charakter materialny, co oznacza, że decydujące znaczenie ma skutek dzia-łania pełnomocnika (ewentualnie jego zastęp-cy)107. Powyższe przestępstwa dotyczą: niedopeł-nienia obowiązku opublikowania sprawozdania finansowego komitetu inicjatywy ustawodawczej albo podania w nim fałszywych danych, niedo-pełnienia obowiązku przechowywania doku-mentów związanych z wykonywaniem inicjatywy ustawodawczej przez okres 12 miesięcy od opu-blikowania sprawozdania finansowego oraz nie-przekazania nadwyżki środków finansowych na rzecz instytucji charytatywnej. W każdym z tych przypadków możliwe jest zastosowanie sankcji, w postaci grzywny, kary ograniczenia wolności albo kary pozbawienia wolności do lat 3.

63STR.


INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W POLSKIEJ PRAKTYCE USTROJOWEJ

Pomimo że obywatelska inicjatywa ustawodaw-cza stała się instytucją ustrojową w Polsce w 1997 roku, obywatele mogli z niej faktycznie korzystać dopiero od roku 1999, kiedy to uchwalono ustawę regulującą zasady i tryb jej wykonania. Od tego momentu praktyka korzystania z tej instytucji w Polsce na tle innych państw europejskich pre-zentuje się całkiem dobrze. Niewątpliwie świad-czy to o tym, że instytucja ta jest postrzegana przez społeczeństwo jako potrzebna i dająca oby-watelom możliwość realnego wpływu na procesy decyzyjne w państwie. Niemniej jednak, pomimo dużego zainteresowania i częstego podejmowania inicjatyw, wykonanie inicjatywy obywatelskiej napotyka wiele przeszkód, wynikających zarów-no z regulacji prawnej, jak i częstego braku woli politycznej po stronie organów państwa. Powo-duje to, że w ogromnej większości przypadków podejmowane inicjatywy nie przynoszą ocze-kiwanych efektów, mimo ogromnego wysiłku, jaki jest konieczny dla skutecznego wniesienia projektu. W okresie dwunastu lat – od momentu uchwale-nia ustawy w 1999 roku do kwietnia 2012 roku – obywatele rozpoczęli procedurę wykonania inicjatywy ustawodawczej sto pięć razy. Tyle dokładnie komitetów inicjatywy ustawodawczej przedłożyło marszałkowi Sejmu zawiadomienie o utworzeniu komitetu wraz z załączonym pro-jektem oraz tysiącem podpisów obywateli po-pierających inicjatywę. Przyjęty w Polsce kształt obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej ma cha-rakter sformułowany, co oznacza, że inicjatorzy muszą opracować poprawny projekt, spełniający wszystkie określone prawem wymogi formalne. W praktyce wymóg ten okazał się dla komitetów

Niemniej jednak, po-mimo dużego zaintere-sowania i częstego po-dejmowania inicjatyw, wykonanie inicjatywy obywatelskiej napo-tyka wiele przeszkód, wynikających zarówno z regulacji prawnej, jak i częstego braku woli politycznej po stronie organów pań-stwa. Powoduje to, że w ogromnej większości przypadków podejmo-wane inicjatywy nie przynoszą oczekiwa-nych efektów, pomimo ogromnego wysiłku, jaki jest konieczny dla skutecznego wniesienia projektu

dużym problemem. Wśród stu pięciu komitetów, które podjęły się wykonania inicjatywy ustawo-dawczej, jedynie w szesnastu przypadkach przed-łożone projekty nie zawierały żadnych braków formalnych. Aż w osiemdziesięciu dziewięciu wniesione projekty takie braki miały, w związku z czym zostały zwrócone wnioskodawcom w celu ich usunięcia. W dwudziestu czterech przypad-kach wnioskodawcy nie usunęli braków w wyzna-czonym terminie, dlatego też marszałek odmówił przyjęcia zawiadomienia i procedura została za-kończona. Należy jednak zauważyć, że niektóre z tych komitetów powtórzyły ten wstępny etap wykonania inicjatywy, miało to miejsce na przy-kład w 2010 i 2011 roku, kiedy kilkakrotnie po-dejmowano inicjatywę w odniesieniu do projektu zmiany ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W pozostałych wypadkach inicjatorom udało się jednak we wskazanym przez Marszałka terminie braki usunąć, co umożliwiło im przystąpienie

64STR.


Należy również zauważyć, że w znacznej więk-szości złożone przez obywateli projekty nie sta-nowiły nowej kompleksowej regulacji. Były to projekty ustaw nowelizujących ustawy już obo-wiązujące, których opracowanie powinno być znacznie łatwiejsze. W praktyce większe kłopoty niż opracowanie samego tekstu projektu sprawia-ło jednak przygotowanie prawidłowego uzasad-nienia, w tym przede wszystkim wskazanie skut-ków finansowych proponowanej regulacji oraz źródeł finansowania wprowadzenia proponowa-nych projektów w życie

do kampanii promocyjnej podjętej inicjatywy i gromadzenia podpisów pod projektem. Nale-ży również zauważyć, że w znacznej większości złożone przez obywateli projekty nie stanowiły nowej kompleksowej regulacji. Były to projekty ustaw nowelizujących ustawy już obowiązują-ce, których opracowanie powinno być znacz-nie łatwiejsze. W praktyce większe kłopoty niż opracowanie samego tekstu projektu sprawiało jednak przygotowanie prawidłowego uzasadnie-nia, w tym przede wszystkim wskazanie skutków finansowych proponowanej regulacji oraz źródeł finansowania wprowadzenia proponowanych pro-jektów w życie.Drugą i, jak się w praktyce okazało, nawet więk-szą barierą dla obywatelskich inicjatyw ustawo-dawczych był konstytucyjny wymóg zebrania co najmniej 100 tys. podpisów od obywateli popie-rających projekt w stosunkowo krótkim terminie trzech miesięcy. Spośród osiemdziesięciu jeden

65STR.


ROKPODJĘTE

INICJATY-WY

PROJEKTY SPORZĄDZONE

POPRAWNIE (OD POCZĄTKU LUB PO UZUPEŁNIE-NIU BRAKÓW) *

POMYŚL-NIE

ZEBRANE PODPISY

WNIESIONE DO PARLA-MENTU **

ODRZUCONE W I CZYTA-

NIU

PROJEKTY ODRZUCO-NE W III

CZYTANIU

PROJEKTY UCHWALONE

PRZEZ PARLA-MENT

INICJATYWY BĘDĄ-CE PRZEDMIOTEM

PRAC PARLA-MENTU

1999 1 1 1 1 - - 1 (2001) -

2000 10 7 5 3 - -

1 (2001) (1 projekt przyjęty

przez Sejm, ale odrzuco-ny przez Se-nat - koniec post. 2001)

1 (dyskonty-nuacja 2005)

2001 4 3 1 1 - - -

2002 12 `11 3 3 - - 1 (2002) 1 (dyskonty-nuacja 2005)

2003 11 9 4 3 - - 2 (2004) 2 (dyskonty-nuacja 2007)

2004 12 9 5 5 - - 1 (2005) 1 (dyskonty-nuacja 2007)

2005 5 4 - - - - - 4 (dyskonty-nuacja 2007)

2006 5 5 1 1 - - - -

2007 - - - - - - - 1 (dyskonty-nuacja 2011)

ROKPODJĘTE

INICJATY-WY

PROJEKTY SPORZĄDZONE

POPRAWNIE (OD POCZĄTKU LUB PO UZUPEŁNIE-NIU BRAKÓW) *

POMYŚL-NIE

ZEBRANE PODPISY

WNIESIONE DO PARLA-MENTU **

ODRZUCONE W I CZYTA-

NIU

PROJEKTY ODRZUCO-NE W III

CZYTANIU

PROJEKTY UCHWALONE

PRZEZ PARLA-MENT

INICJATYWY BĘDĄ-CE PRZEDMIOTEM

PRAC PARLA-MENTU

2008 10 6 4 4 1 - 1 (2009) -

2009 9 6 3 3 2 - 1 (2011) 2

2010 12 10 6 6 1 1 (2011) - -

2011 14 10 5 5 - - 4

W sumie 105 81 38 35 4 1 8

5Na dzień

16.04.2012 trwa postę-

powanie dotyczące 11

projektów (prace nad 10

projektami uległy dys-

kontynuacji)

* W 18 przypadkach przedłożone Marszałkowi projekty nie spełniały wymogów formalnych a braki nie zostały uzupełnione

w wyznaczonym terminie.

** W trzech przypadkach podpisy zostały zebrane, jednakże po kontroli przeprowadzonej przez Państwową Komisję Wyborczą

liczba ważnych podpisów okazała się mniejsza od wymaganego minimum.

Tabela 2. Liczba inicjatyw podejmowanych w poszczególnych latach w okresie od 1999 r. do 2011 r. ze wskazaniem sposobu ich rozpatrzenia Źródło: Zmodyfikowana tabela zawarta w: A. Rytel-Warzocha, Popular Initiatives in Poland: Citizens’ Empowerment or Keeping Up Appearances?, [w:] Citizens’ Initiatives in Europe. Procedures and Consequences of Agenda-Setting by Citizens, pod red. T. Schiller, M. Setätä, Basingstoke 2011, s. 221.

66STR.


komitetów, które do tego etapu przystąpiły, uda-ło się to jedynie trzydziestu ośmiu, a zatem mniej niż połowie. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te projekty stały się przedmiotem prac parlamen-tu, gdyż w trzech przypadkach przeprowadzona przez Centralną Komisję Wyborczą kontrola podpisów wykazała, iż liczba ważnie złożonych podpisów w rzeczywistości była mniejsza od wy-maganego minimum.Ostatecznie w przeciągu dwunastu lat, marszałek nadał bieg trzydziestu trzem projektom obywatel-skim, spośród których tylko osiem zostało przez Sejm uchwalonych. Pięć kolejnych projektów parlament odrzucił, przy czym aż w czterech przypadkach miało to miejsce już w trakcie pierwszego czytania pro-jektu ustawy. Były to projekty dotyczące usta-wy o przywróceniu Święta Trzech Króli (2008), ustawy o przywróceniu dnia wolnego od pracy w Święto Trzech Króli (2009), zmiany kodeksu karnego zakładającej penalizację zapłodnienia in vitro (2009) oraz ustawy o działalności spółdziel-ni mieszkaniowych (2010). W trakcie trzeciego czytania obywatelski projekt ustawy został od-rzucony tylko raz i miało to miejsce w 2010 roku w odniesieniu do projektu ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży oraz niektó-rych innych ustaw. Podczas trzech pierwszych lat od wejścia w życie regulacji ustawowej, które przypadały na okres III kadencji parlamentu, obywatelom udało się przeprowadzić procedurę wykonania inicjatywy ustawodawczej do końca w pięciu przypadkach na ogólną liczbę piętnastu komitetów, o których powstaniu zawiadomiono marszałka Sejmu. Na-leży zauważyć, że wszystkie komitety, którym udało się zebrać wymaganą liczbę 100 tys. pod-pisów, powstały na bazie istniejących już dużych organizacji społeczno-politycznych, takich jak związki zawodowe, stowarzyszenia czy partie po-lityczne108. Wśród komitetów, które te inicjatywy

67STR.


108. Por. P. Uziębło, Inicjaty-wa ustawodawcza obywateli w Polsce…, s. 219

Już te pierwsze do-świadczenia z inicja-tywą wskazują, że na gruncie obowiązują-cych regulacji praw-nych, realną szansę na powodzenie mają przede wszystkim ini-cjatywy cieszące się wsparciem dużych or-ganizacji o ogólnopol-skim zasięgu, takich jak związki zawodowe, ogólnopolskie stowarzy-szenia czy partie poli-tyczne, gdyż dysponują one zapleczem perso-nalnym, administra-cyjnym i finansowym wystarczającym do ze-brania wymaganej licz-by podpisów i wniesie-nia projektu do Sejmu

podjęły były: Komitet Inicjatywy Ustawodaw-czej ustawy o zmianie ustawy Karta Nauczyciela wspierany przez Związek Nauczycielstwa Pol-skiego, Komitet Obywatelskiej Inicjatywy Usta-wodawczej o zmianie ustawy o zaopatrzeniu eme-rytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin i ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjona-riuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służ-by Więziennej oraz ich rodzin wspierany przez Stowarzyszenie Byłych Żołnierzy Zawodowych i Oficerów Rezerwy Wojska Polskiego, Komitet Inicjatywy Ustawodawczej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju wspierany przez związek zawo-dowy NSSZ „Solidarność”, jak również Komitet Inicjatywy Ustawodawczej „Dajmy dzieciom rów-ne szanse” – ustawa o Fundacji Edukacji Narodo-wej oraz Obywatelski Komitet przeciw Promowa-niu Przemocy w Środkach Masowego Przekazu, wspierane przez partie polityczne. Już te pierwsze doświadczenia z inicjatywą wskazują, że na grun-cie obowiązujących regulacji prawnych, realną szansę na powodzenie mają przede wszystkim inicjatywy cieszące się wsparciem dużych organi-zacji o ogólnopolskim zasięgu, takich jak związ-ki zawodowe, ogólnopolskie stowarzyszenia czy partie polityczne, gdyż dysponują one zapleczem personalnym, administracyjnym i finansowym wystarczającym do zebrania wymaganej liczby podpisów i wniesienia projektu do Sejmu. Biorąc pod uwagę czas prowadzenia przez Sejm prac legislacyjnych w przedmiocie projektów obywatelskich, największy sukces odniosła pierwsza z wymienionych wyżej inicjatywa, do-tycząca zmiany zasad ustalania wynagradzania dla nauczycieli oraz centralizacji systemu ustala-nia płac. Projekt złożony w parlamencie 12 marca 2001 roku109 został uchwalony przez Sejm zale-dwie cztery i pół miesiąca od przeprowadzenia pierwszego czytania. Co więcej, treść projektu nie została zmieniona w toku prac parlamentarnych,

w związku z czym przyjęta nowelizacja ustawy Karta Nauczyciela była zgodna z intencjami wnio-skodawców.Powodzeniem zakończyły się również prace nad projektem ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju110, którego celem było wprowadzenie zaka-zu prywatyzacji takich zasobów naturalnych, jak lasy państwowe, złoża kopalin, wody podziemne oraz wody w ciekach i zbiornikach stanowiących własność Skarbu Państwa, wody w polskiej części akwenu Morza Bałtyckiego czy zasoby parków narodowych. Należy zauważyć, że projekt ten został wniesiony do Sejmu 4 października 1999 roku, a zatem zaledwie półtora miesiąca po wej-ściu w życie ustawy, zaś uchwalony został przez Sejm dopiero 6 lipca roku 2001. Wynik głosowa-nia nad przyjęciem projektu było prawie jedno-głośny – za projektem głosowało 412 posłów, przy trzech głosach przeciwnych i trzech wstrzymują-cych się, na co wpływ miał charakter przedmiotu regulacji leżący w interesie całego państwa.Zupełnie inaczej wyglądało postępowanie z wnie-sionym 8 marca 2001 roku projektem dotyczącym poprawy sytuacji finansowej funkcjonariuszy służb mundurowych111, nad którym prac nie udało się ukończyć przed końcem trzeciej kadencji par-lamentu. Ponieważ zasada dyskontynuacji prac parlamentu nie działa w odniesieniu do projektów obywatelskich, parlament czwartej kadencji pod-jął postępowanie legislacyjne w tej sprawie, jed-nak również i tym razem nie udało się go zakoń-czyć przed końcem kadencji. Zgodnie z ustawą w przypadku projektów obywatelskich wyjątek od zasady dyskontynuacji prac ustawodawczych parlamentu odnosi się wyłącznie do kadencji na-stępującej po kadencji, w czasie której projekt zo-stał wniesiony, w związku z czym prace nad tym projektem tym razem zostały przerwane. Spośród projektów cieszących się poparciem partii politycznych, jeden wspierany były przez nowo powstałą i zyskującą wówczas popularność

68STR.


109. Druk sejmowy nr 2803/III kadencja.



partię Prawo i Sprawiedliwość, a drugi przez Unię Wolności, która wyraźnie traciła poparcie wśród wyborców. Inicjatywa wspierana przez Prawo i Sprawiedli-wość wykonana została przez środowisko zwią-zane z katolicką Federacją Ruchów Obrony Życia i dotyczyła projektu, którego celem było wpro-wadzenie zakazu we wszystkich stacjach telewi-zyjnych i radiowych emisji w godz. 6.00-22.00 wszelkiego rodzaju audycji, filmów i innych pro-gramów, w których zawarta jest przemoc, obsce-niczność lub wulgarne przedstawianie112. Projekt ten został wniesiony 14 sierpnia 2001 roku, czyli

oraz zwiększenie liczby dzieci i młodzieży z ro-dzin niezamożnych pobierających naukę w szko-łach średnich i wyższych. Projekt ten wpłynął 15 grudnia 2000 roku, a zatem postępowanie zwią-zane z wykonaniem inicjatywy toczyło się równo-legle z kampanią wyborczą, a następnie wyborami prezydenckimi, które miały miejsce 8 październi-ka 2000 roku. Unia Wolności nie wystawiła wła-snego kandydata w tych wyborach, wobec czego straciła możliwość prowadzenia kampanii w ra-mach przewidzianego dla kandydatów nieodpłat-nego czasu antenowego, co chciano zrekompenso-wać kampanią prowadzoną w ramach wykonanej

69STR.


wyjątek od zasady dyskontynuacji ustawodaw-czych prac parlamentu stosuje się wyłącznie do sytuacji, gdy w związku z końcem kadencji postępowanie legislacyjne zostało przerwane przed trzecim czytaniem projektu ustawyniecałe półtora miesiąca przed wyborami parla-mentarnymi, co z góry przesądzało, iż Sejm III ka-dencji nie zdoła go rozpatrzyć. Termin wykonania inicjatywy, jak również jej przedmiot wskazują, że instytucja inicjatywy ludowej została potrak-towana raczej jako instrument prowadzenia do-datkowej kampanii przedwyborczej. W związku z końcem III kadencji, a następnie niedokończe-niem prac legislacyjnych nad projektem w czasie IV kadencji parlamentu, zgodnie z zasadą dyskon-tynuacji prac parlamentu, postępowanie ustawo-dawcze zostało przerwane.Podobną rolę odegrała inicjatywa wspierana przez Unię Wolności, dotycząca projektu ustawy o Fun-dacji Edukacji Narodowej113, której celem miało być przede wszystkim wyrównywanie szans edu-kacyjnych dzieci i młodzieży pochodzących z ro-dzin niezamożnych, ze szczególnym uwzględnie-niem dzieci zamieszkujących wsie i małe miasta

inicjatywy114. Projekt obywatelski został uchwalo-ny przez Sejm po ośmiu miesiącach od jego wnie-sienia, jako ustawa o Powszechnym Funduszu Stypendialnym. Ustawa ta nie przewidywała, tak jak chcieli wnioskodawcy, utworzenia fundacji, ale stworzenie wyodrębnionego funduszu. Pomi-mo zachowania ogólnego celu, jaki przyświecał inicjatorom, przepisy obywatelskiego projektu zostały zatem znacznie zmienione. Ustawa prze-kazana została do Senatu, który podjął uchwałę o jej odrzuceniu w całości. W związku z powyż-szym prace legislacyjne w sprawie ustawy ponow-nie toczyły się w Sejmie, który jednak nie podjął ponownej uchwały w tej sprawie. Sejm czwartej kadencji (2001-2005) podjął prace ustawodawcze nad jedenastoma projektami wnie-sionymi przez obywateli, jak również wznowił postępowanie w odniesieniu do dwóch projektów wniesionych w czasie poprzedniej kadencji. Nie



114. Zob. P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce…, s. 220.

kontynuowano natomiast postępowania dotyczą-cego ustawy o Powszechnym Funduszu Stypen-dialnym, gdyż wyjątek od zasady dyskontynuacji ustawodawczych prac parlamentu stosuje się wyłącznie do sytuacji, gdy w związku z końcem kadencji postępowanie legislacyjne zostało prze-rwane przed trzecim czytaniem projektu ustawy. Największy sukces odniosła inicjatywa wykonana przez Społeczny Komitet Obrony Sklepów z Ta-nią Odzieżą zawiązany przez obywateli skupio-nych wokół pozostającej poza parlamentem Unii Polityki Realnej. Celem inicjatywy było zniesie-nie zakazu importu odzieży używanej z zagranicy poprzez wprowadzenie zmian do ustawy prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach i innych ustaw115. Prace nad tym projektem trwały bardzo krótko, gdyż wpłynął on 18 czerwca 2002 roku, pierwsze czytanie odbyło się już następnego dnia, komisje sejmowe niezwłocznie przystąpiły do pracy i dokładnie miesiąc po jego wniesieniu, 18 lipca 2008 roku, projekt ten został uchwalony przy jednym głosie przeciwnym i 414 głosach po-parcia. Ponieważ Senat nie wniósł swoich popra-wek, ustawa została ogłoszona przez Prezydenta i weszła w życie. Sukcesem, choć nie tak spektakularnym, zakoń-czyła się również wspierana przez NSSZ „Soli-darność” inicjatywa zakładająca kompleksowe uregulowanie zasad przechodzenia na emeryturę grupy zawodowej górników poprzez zmianę usta-wy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubez-pieczeń Społecznych116. Projekt ten wniesiony 21 lutego 2005 roku został przez Sejm uchwalony po pięciu miesiącach od jego wniesienia.W trakcie IV kadencji parlamentu uchwalone zostały jeszcze dwie ustawy będące skutkiem ini-cjatyw obywatelskich. Komitet Inicjatywy Usta-wodawczej ustawy o zmianie ustawy o zatrud-nieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu117 wniósł 29 kwietnia 2003 roku projekt, którego celem, ogólnie rzecz ujmując, było wprowadzenie zasiłku przedemerytalnego oraz podniesienie wysokości

świadczeń przedemerytalnych. Należy zauważyć, że inicjatywa w tym przypadku była podejmo-wana dwukrotnie, gdyż za pierwszym razem nie udało się w terminie zebrać wymaganych podpi-sów. Projekt ten został uchwalony przez Sejm 15 kwietnia 2004 roku, jako ustawa o świadczeniach przedemerytalnych, a następnie po przyjęciu po-prawek Senatu przekazany Prezydentowi, który ustawę podpisał. Trudno jednak w tym przypad-ku mówić o sukcesie, gdyż pomimo że przedmiot regulacji był tożsamy z przedłożonym przez oby-wateli projektem, szczegółowe rozwiązania za-warte w ustawie znacznie odbiegały od intencji wnioskodawców.

Trudno jednak w tym przypadku mówić o sukcesie, gdyż pomimo że przedmiot regulacji był tożsamy z przedło-żonym przez obywateli projektem, szczegółowe rozwiązania zawarte w ustawie znacznie odbiegały od intencji wnioskodawców

115. Druk sejmowy nr 579/IV kadencja.



Podobny los spotkał inicjatywę wykonaną przez organizację farmaceutów, która 14 sierpnia 2003 roku przedłożyła projekt zmiany ustawy – Prawo farmaceutyczne, ustawy o izbach aptekarskich oraz przepisy wprowadzające ustawę – Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów

70STR.


Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych118. Celem podjętej inicjatywy było ograniczenie możliwości tworzenia sieci aptek przez koncerny farmaceutyczne poprzez zmianę przepisów dotyczących obrotu surowcami far-maceutycznymi, reklamy produktu leczniczego, przepisów dotyczących aptek i hurtowni farma-ceutycznych, zezwoleń na prowadzenie apteki, kompetencji Inspekcji Farmaceutycznej, zmianę stosowanego nazewnictwa dotyczącego zawo-du aptekarza oraz przepisów dotyczących prak-tyk, stażu, przeszkolenia i członkostwa w izbie aptekarskiej oraz wyeliminowanie obowiązku dostosowania działalności do przepisów Prawa

projektem zostały przerwane w związku z końcem kadencji w 2005 roku. Sejm kolejnej kadencji rów-nież nie zdążył do końca przeprowadzić postępo-wania legislacyjnego w tej sprawie, w związku z czym uległo ono zasadzie dyskontynuacji. Ten sam los podzieliła większość pozostałych projek-tów, których pierwsze czytanie przeprowadzone zostało w trakcie IV kadencji Sejmu, czego przy-czyną było podjęcie przez Sejm V kadencji już po dwóch latach od wyborów uchwały o skróceniu kadencji. Spośród tych inicjatyw należy wskazać dwie, któ-rych przedmiot miał wyraźnie lokalny charakter.

118. Druk sejmowy nr 2088/IV kadencja..




71STR.


Ponieważ polskie prawo nie stawia żadnych wymogów co do terytorialnej dystrybucji zbie-ranych podpisów, nie ma formalnych przeszkód, aby wymagane poparcie udzielone zostało przez określoną społeczność lokalną, nierzadko, jak miało to miejsce w obu tych przypadkach, przy wsparciu władz lokalnych

farmaceutycznego przez przedsiębiorców pro-wadzących apteki ogólnodostępne i hurtownie farmaceutyczne. Pomimo że projekt ten został przez Sejm przyjęty 2 kwietnia 2004 roku, treść uchwalonej ustawy znacznie odbiegała od intencji wnioskodawców. W trakcie IV kadencji parlamentu wniesiony zo-stał również projekt zmiany ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej119, wspierany przez Zwią-zek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych, którego celem było umożliwienie tej grupie zawodowej przejścia na wcześniejszą emeryturę oraz za-gwarantowanie minimalnego zasadniczego wy-nagrodzenia. Jednak prace legislacyjne nad tym

Ponieważ polskie prawo nie stawia żadnych wy-mogów co do terytorialnej dystrybucji zbieranych podpisów, nie ma formalnych przeszkód, aby wy-magane poparcie udzielone zostało przez określo-ną społeczność lokalną, nierzadko, jak miało to miejsce w obu tych przypadkach, przy wsparciu władz lokalnych. Pierwsza z tych inicjatyw miała na celu utworzenie nowego siedemnastego woje-wództwa – województwa środkowopomorskiego – poprzez wprowadzenie odpowiednich zmian do ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trój-stopniowego podziału terytorialnego państwa120. Druga zaś dotyczyła restrukturyzacji i prywatyza-cji Zespołu Elektrociepłowni w Łodzi SA.121 Inny

charakter miał projekt wniesiony przez komitet „Nasze Dziecko” chroniący interesy wspierają-cych go przedsiębiorców, którzy zaproponowali zmianę do ustawy o podatku od towarów i usług polegającą na obniżeniu stawek podatku VAT na odzież oraz inne wyroby dziane, takie jak pielu-chy bawełniane czy artykuły mundurowe dla zu-chów i harcerzy, dla dzieci do 150 centymetrów wzrostu122. Trzy dalsze inicjatywy, nad którymi prac nie udało się dokończyć, wspierane były przez opozycyjne partie parlamentarne. Obywa-telski projekt ustawy o finansowaniu świadczeń opieki zdrowotnej wspierany był przez Platformę Obywatelską123, a projekt przewidujący szeroką reformę kodeksu wyborczego przez Prawo i Spra-wiedliwość124. Ta ostatnia partia stała również za inicjatywą dotyczącą projektu ustawy o Funduszu Alimentacyjnym, zakładającym przywrócenie i restrukturyzację funduszu alimentacyjnego zli-kwidowanego 1 maja 2004 roku, przeznaczonego na wypłatę świadczeń pieniężnych osobom, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej z po-wodu niemożności wyegzekwowania należnych im alimentów, i przekazanie go do dyspozycji gminy125. Ten ostatni projekt, jako jedyny spośród sied-miu, nad którymi parlament V kadencji konty-nuował prace, został uchwalony. Do wszystkich pozostałych zastosowanie znalazła zasada dys-kontynuacji. W trakcie V kadencji parlamentu, która trwała jedynie dwa lata (2005-2007), na ręce marszałka Sejmu z sukcesem wniesiony został tylko jeden projekt. Dotyczył on zmian w ustawie o emery-turach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Spo-łecznych oraz niektórych innych ustaw dotyczą-cych przechodzenia na wcześniejszą emeryturę poprzez przyznanie prawa do emerytury w wieku niższym niż podstawowy wiek emerytalny ubez-pieczonym urodzonym w latach 1949-1968, któ-rzy nie przystąpili do otwartego funduszu eme-rytalnego lub w określonym w projekcie terminie

72STR.





126. Druk sejmowy nr 691/V kadencja.


127. Druk sejmowy nr 605/VI kadencja.


złożyli wniosek o rozwiązanie umowy z tym fun-duszem126. Przyspieszony koniec kadencji prze-rwał parlamentarne prace nad tym projektem, które zostały wznowione przez parlament kolej-nej, VI kadencji. Aktywność obywateli w okresie VI kadencji parlamentu (2007-2011) w zakresie korzystania z prawa inicjatywy ustawodawczej była szcze-gólnie wysoka. Do marszałka wpłynęło w tym okresie aż czterdzieści pięć zawiadomień o utwo-rzeniu komitetów inicjatywnych, spośród których osiemnastu udało się zebrać wymaganą przez Konstytucję liczbę co najmniej 100 tys. podpisów poparcia, w związku z czym projekty te stały się przedmiotem prac parlamentu. W siedmiu przypadkach prace te udało się zakoń-czyć, przy czym tylko dwa projekty zostały przez Sejm uchwalone. Pierwszym z nich był złożony 24 kwietnia 2008 roku projekt zmiany ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o dochodach jed-nostek samorządu terytorialnego127, dotyczący m.in. obniżenia wieku obowiązku szkolnego dla dzieci oraz przejęcia przez Państwo obowiązku pokrywania kosztów prowadzenia przedszkoli publicznych, uchwalony przez Sejm niecały rok po wniesieniu projektu. Drugi z przyjętych pro-jektów obywatelskich dotyczył natomiast nowe-lizacji obowiązującej w Polsce ordynacji wybor-czych, nowelizacji polegającej na wprowadzeniu kwot płci na listach kandydatów na posłów do parlamentu Europejskiego, na radnych, na posłów i senatorów128. Pozostałych pięć projektów zostało odrzuconych, przy czym aż cztery z nich już na samym począt-ku postępowania ustawodawczego, w pierwszym czytaniu projektu ustawy. Były to: wniesiony 16 czerwca 2009 roku projekt nowelizacji przepisów kodeksu karnego w zakresie penalizacji następu-jących czynów: doprowadzenia do zapłodnienia komórki jajowej poza organizmem matki (zapłod-nienie in vitro), dokonywania eksperymentów na embrionach powstałych w taki sposób oraz han-

73STR.


dlu tymi embrionami129, wniesiony 17 marca 2009 roku projekt ustawy o przywróceniu dnia wolne-go od pracy w Święto Trzech Króli130, wniesiony 24 czerwca 2008 roku projekt ustawy o przywró-cenia Święta Trzech Króli131 oraz wniesiony 2 lip-ca 2010 roku projekt ustawy o działalności spół-dzielni mieszkaniowych132, stanowiący realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 grudnia 2008 roku. Natomiast wniesiony 9 grudnia 2010 roku obywatelski projekt zmiany ustawy o plano-waniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i wa-runkach dopuszczalności przerywania ciąży oraz niektórych innych ustaw133, który dotyczył praw-






nej ochrony życia ludzkiego w każdej fazie jego rozwoju, został odrzucony przez Sejm po ośmiu miesiącach od jego wniesienia w trzecim czytaniu projektu ustawy. Był to pierwszy taki przypadek, od kiedy w roku 1999 obywatele faktycznie zaczę-li korzystać z prawa inicjatywy ustawodawczej.W trakcie obecnej, VII kadencji Sejmu, która roz-poczęła się jesienią 2011 roku. nie wpłynął jesz-cze żaden projekt obywatelski (dane na dzień 16 kwietnia 2012). Nowy parlament kontynuuje natomiast prace nad jedenastoma projektami wniesionymi przez oby-wateli w poprzedniej kadencji.

PROPONOWANY PRZEDMIOT REGULACJI LICZBA PROJEKTÓWODSETEK WŚRÓD WSZYSTKICH 105

ZŁOŻONYCH PROJEKTÓW

Sprawy dotyczące działalności gospodarczej, handlu, prywatyzacji 15 14,28%

Sprawy dotyczące wykonywania zawodu, zatrudnienia i walki z bezrobociem 10 9,52%

Sprawy dotyczące ustroju państwa i samorządu lokalne-go, systemu wyborczego, statusu deputowanych 9 8,57%

Sprawy dotyczące edukacji i systemu oświaty 5 4,76%

Sprawy dotyczące ochrony zdrowia i finansowania opieki zdrowotnej 5 4,76%

Sprawy dotyczące amnestii, zmian w kodeksie karnym 5 4,76%

Sprawy dotyczące finansów publicznych i podatków 10 9,52%

Sprawy dotyczące systemu ubezpieczeń społecznych, rent i emerytur 14 13,3%

Tabela 3. Przedmiot regulacji obywatelskich inicjatyw ustawodawczych podejmowa-nych w latach 1999-2012 (stan na dzień 16.04.2012)Źródło: A. Rytel-Warzocha, opracowanie własne

PROPONOWANY PRZEDMIOT REGULACJI LICZBA PROJEKTÓWODSETEK WŚRÓD WSZYSTKICH 105

ZŁOŻONYCH PROJEKTÓW

Sprawy społeczne dotyczące rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, wyrównywania szans dzieci z niezamożnych rodzin, wprowadzenia zaka-zu promowania przemocy, korzystania z ulgowych i dar-mowych przejazdów środkami publicznego transportu, funduszu alimentacyjnego, uznania za inwalidów wojen-nych, statusu bezrobotnego, przeciwdziałania przemocy w rodzinie, ochrony płodu ludzkiego i warunków dopusz-czalności przerywania ciąży

16 15,24%

Sprawy dotyczące ustanowienia świąt, obchodów i dni wolnych od pracy 4 3,8%

Sprawy dotyczące ochrony środowiska 4 3,8%

Sprawy dotyczące zmiany ustawy o przeciwdziałaniu nar-komani (wszystkie podejmowane przez komitet inicjaty-wy ustawodawczej Wolne Konopie)

6 5,7%

Inne – dotyczące zmian kodeksu postępowania admini-stracyjnego, repatriacji 2 1,9%

74STR.


Tabela 3. Przedmiot regulacji obywatelskich inicjatyw ustawodawczych podejmowa-nych w latach 1999-2012 (stan na dzień 16.04.2012), którym udało się zebrać wymaganą liczbę podpisów pod projektem, w związku z czym stały się one przedmiotem postępowania ustawodawczego w SejmieŹródło: A. Rytel-Warzocha, opracowanie własne

75STR.


PROPONOWANY PRZEDMIOT REGULACJI LICZBA PROJEKTÓWODSETEK WŚRÓD

WSZYSTKICH 35 ZŁOŻO-NYCH PROJEKTÓW

Sprawy dotyczące działalności gospodarczej, handlu, prywatyzacji 6 17,14%

Sprawy dotyczące wykonywania zawodu, zatrudnienia i walki z bezrobociem 4 11,43%

Sprawy dotyczące ustroju państwa i samorządu lokalne-go, systemu wyborczego, statusu deputowanych 2 5,71%

Sprawy dotyczące edukacji i systemu oświaty 3 8,57%


Sprawy dotyczące zmian w kodeksie karnym 2 5,71%


Sprawy dotyczące systemu ubezpieczeń społecznych, rent i emerytur 4 11,43%

Sprawy społeczne dotyczące wyrównywania szans dzieci z niezamożnych rodzin, wprowadzenia zakazu promowania przemocy, korzystania z ulgowych i darmowych przejaz-dów środkami publicznego transportu, funduszu alimen-tacyjnego, planowania rodziny, ochrony płodu ludzkiego i warunków dopuszczalności przerywania ciąży

5 14,29%

Sprawy dotyczące ustanowienia świąt, obchodów i dni wolnych od pracy 2 5,71%

Sprawy dotyczące ochrony środowiska 2 5,71%

Sprawy dotyczące zmiany ustawy o przeciwdziałaniu nar-komani (wszystkie podejmowane przez komitet inicjaty-wy ustawodawczej Wolne Konopie)

0 0%

Inne – dotyczące repatriacji 1 2,86%

WNIOSKI

77STR.


Podsumowując, trzeba jeszcze raz wyraźnie wska-zać obszary regulacji prawnej, które w ocenie au-torów raportu wymagają zmian na gruncie usta-wowym, w celu zwiększenia realnej możliwości wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, a także ochrony praw osób popiera-jących taką inicjatywę. Szczególnie ważne staje się dokonanie korekt w procesie poprzedzającym wniesienie projektu do Sejmu. Dotyczy to przede wszystkim złagodzenia wymogów formalnych stawianych projektom obywatelskim. Warto roz-ważyć albo nałożenie na organy administracji publicznej obowiązku pomocy przy opracowaniu treści uzasadnienia projektu, albo pominięcie jego niektórych elementów, szczególnie oceny skut-ków, jakie rzeczony projekt będzie powodował, czy też obowiązku przeprowadzenia konsultacji bądź zasięgnięcia opinii określonych podmiotów, gdyż właśnie te elementy uzasadnienia są zdecy-dowanie najtrudniejsze do prawidłowej realizacji przez komitet inicjatywy ustawodawczej. Ponadto istotna staje się reforma zawiadamia o utworze-niu komitetu, związana głównie z koniecznością uzyskania tysiąca podpisów poparcia dla takiej inicjatywy zaliczanych do konstytucyjnej liczby wymaganych podpisów dla skutecznej realizacji inicjatywy ustawodawczej. Z racji tego, że stwa-rza to możliwość wystąpienia sytuacji, w której rzeczone osoby będą popierać projekt o innym kształcie niż ten, który zostanie przedstawiony marszałkowi Sejmu, obecne rozwiązanie jest co najmniej dyskusyjne. Wreszcie rozważyć trzeba zmiany w zakresie terminu na wniesienie projektu ustawy. Nawet jeśli nie byłoby potrzeby jego wy-dłużenia, to konieczne jest zapewnienie realności ustawowego terminu trzymiesięcznego, który obecnie de facto jest jednak nieco krótszy.Poza zmianami w zakresie wykonywania rzeczo-nej inicjatywy można również wskazać pożądane zmiany w parlamentarnym postępowaniu usta-wodawczym dotyczącym inicjatyw ustawodaw-czych. Przede wszystkim dotyczy to regulacji

uprawnień przedstawiciela komitetu w postępo-waniu ustawodawczym, głównie przyznania mu prawa dokonywania zmian w treści projektu oraz jego wycofania, w sytuacji gdy zmiany dokonane w parlamencie stoją w sprzeczności z jego zało-żeniami. Można byłoby to zrealizować chociaż-by poprzez umieszczenie, na wzór szwajcarski, klauzuli na arkuszach przeznaczonych do zbiórki podpisów upoważniającej przedstawiciela do do-konania takich czynności. Po drugie, niezbędna staje się reforma kształtu zasady dyskontynuacji prac parlamentu nad takimi projektami, gdyż tyl-ko wtedy będzie można uniknąć sytuacji, w któ-rej bierność działań Sejmu przez dwie kolejne kadencje daje szanse na eliminowanie inicjatyw obywatelskich. Ważne staje się również zablokowanie możliwości ich upadku, w sytuacji gdy zostaną one uchwalo-ne przez Sejm jako ustawa, a ich zablokowanie nastąpi w dalszej fazie prac ustawodawczych. Do-datkowo również niezbędne jest zmodyfikowanie zasad finansowania wykonywania obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, w szczególności po-przez zmianę terminu składania sprawozdania finansowego, zapewniając komitetowi możliwość korzystania ze środków finansowych aż do czasu zakończenia postępowania ustawodawczego.

INICJATYWA ALPEJSKA

79STR.


PONIŻEJ PREZENTUJEMY TEKST DOKUMENTUJĄCY DZIAŁALNOŚĆ NASZYCH PRZYJACIÓŁ Z ALPEN INITIATIVE (AI). AI TO SZWAJCAR -SKIE STOWARZYSZENIE LICZĄCE PONAD 50 TYSIĘCY CZŁONKÓW. W 1989 ROKU ROZPOCZĘŁO CIESZĄCĄ SIĘ WIELKĄ POPULARNOŚCIĄ KAMPANIĘ, KTÓRA DOTYCZYŁA OCHRONY REGIONÓW ALPEJSKICH W SZWAJCARII PRZED NEGATYWNYMI SKUTKAMI TRANZYTU TOWA -RÓW DROGAMI. HISTORIA AI MOŻE BYĆ POUCZAJĄCA DLA WSZYST-KICH TYCH, KTÓRZY MAJĄ MARZENIA I CHCĄ WPROWADZAĆ ZMIA -NĘ PROSPOŁECZNĄ W POLSKIEJ RZECZYWISTOŚCI.

5 września 1980 roku został oddany do użyt-ku tunel drogowy Świętego Gotarda, łączący Göschenen w kantonie Uri na północy z Airolo w kantonie Ticino na południu. Był on wtedy naj-dłuższym tunelem drogowym na świecie. Obec-nie plasuje się na trzeciej pozycji.Decyzję o budowie tunelu podjęto w czasach bo-omu motoryzacyjnego w latach sześćdziesiątych XX w. Szwajcarski rząd wydał zgodę na jego bu-dowę w lipcu 1969 roku. We wrześniu 1980 roku radca federalny i minister transportu Hans Hürli-mann wygłosił podczas inauguracji tunelu słynną kwestię: „Ten tunel jest nieprzejezdny dla ruchu towarowego”.Wkrótce jednak okazało się, że jest inaczej. Wraz z otwarciem tunelu przenoszenie samochodów ciężarowych na kolej w Gotard zostało wstrzy-mane; tunel stał się najważniejszą trasą przejazdu przez Szwajcarię – w 1981 roku przejechało przez niego 171 000 ciężarówek, a w 1990 roku ponad pół miliona. Zgodnie z obliczeniami szwajcarskiej administracji, w 2010 roku Alpy Szwajcarskie przekroczyło 1 257 000 pojazdów ciężarowych.

PROBLEMY Z EKOLOGIĄPodobnie jak w innych regionach Alp, tak i w sąsiedztwie tunelu wzmagały się protesty miesz-kańców przeciwko dużemu ruchowi pojazdów ciężarowych. Ze względu na topografię regionu, przez Alpy wiedzie niewielka liczba głównych dróg tranzytowych, a ich niekorzystny wpływ jest o wiele silniejszy niż w innych regionach.Jedna ciężarówka w Alpach powoduje trzy razy więcej zanieczyszczeń niż na równinach. Przyro-da, społeczeństwo i infrastruktura w alpejskich dolinach cierpią bardziej, ponieważ za sprawą wa-runków atmosferycznych i szczególnej topografii zanieczyszczenia gromadzą się tam na długi czas. Skutkiem tego skażenie powietrza powodowane przez ruch ciężarowy w Alpach znacznie przekra-cza ustawowe limity.Oprócz tego, w Alpach hałas jest większy i słyszal-ny z większych odległości. Dźwięk wznosi się po zboczach tworząc echo, które roznosi się na wiele kilometrów, pozbawiając mieszkańców dolin snu, powodując stres i zaburzenia krążenia. Istotna jest również kwestia bezpieczeństwa – drogi samochodowe dzielą krajobraz, izolują domy, terytoria zwierząt oraz zmniejszają – i tak już ograniczoną – ilość ziemi uprawnej.

SZWAJCARSKA DEMOKRACJA SEMIBEZPOŚREDNIA

SZWAJCARZY CHCĄ CHRONIĆ ALPY

KROKI KU WDROŻENIU ARTYKUŁU

Prawo do powszechnych inicjatyw w szwajcar-skiej demokracji semibezpośredniej zostało uwzględnione w Szwajcarskiej Konstytucji Fe-deralnej z 1891 roku. Pozwala ono pewnej liczbie obywateli (obecnie 100 000) na złożenie wniosku o wniesienie poprawek w określonym artykule, a nawet wprowadzenie nowego artykułu do kon-stytucji.Jeśli wymagana liczba zwolenników zostanie osią-gnięta, inicjatywa zostanie poddana pod głosowa-nie w referendum. Zarówno parlament, jak i rząd, wydają swoje oficjalne stanowiska – czy popierają referendum, czy są przeciwni proponowanej po-prawce. Zmiana w konstytucji szwajcarskiej na szcze-blu krajowym, zaproponowana przez obywateli, musi osiągnąć zarówno większość powszechnych głosów krajowych, jak i większość głosów w kan-tonie.W ciągu ostatnich 120 lat poddano pod głosowa-nie w referendum 178 inicjatyw. Tylko około 10% z tych inicjatyw zostało zatwier-dzonych. Mimo że ilość powszechnych inicjatyw, które zostały przyjęte, jest niska, ich faktyczny wpływ na szwajcarską politykę jest znaczący i w ostatnich latach nieustannie wzrasta.

To, co przez wielu było uważane za niemożliwe, stało się faktem po zaciętej i burzliwej kampanii referendalnej. 20 lutego 1994 roku Inicjatywa Alpejska1, jako pierwsza powszechna inicjatywa pochodząca z regionów górskich, została przyjęta przez większość Szwajcarów i kantony, mimo że parlament i rząd ją odrzuciły.

Artykuł o ochronie Alp stał się Artykułem 84 Konstytucji Federalnej Konfederacji Szwajcar-skiej. Jego stosowanie wymaga dwóch stopni ochrony regionu alpejskiego przed negatywnymi skutkami ruchu tranzytowego: transferu ruchu towarowego z dróg na kolej oraz zakazu wzrostu przepustowości dróg tranzytowych.Po zaakceptowaniu powszechnej inicjatywy rząd i parlament stały się odpowiedzialne za wdroże-nie nowego artykułu konstytucyjnego. Szwajca-ria musiała również negocjować z sąsiadującymi państwami możliwość przeniesienia transportu tranzytowego na trasy kolejowe. Inicjatywa Al-pejska nie mogła zatem ryzykować pozostawiając artykuł konstytucyjny bez monitorowania jego realizacji.

Wyniki referendum zaskoczyły rząd i parlament. Fritz Mühlemann, sekretarz generalny szwajcar-skiego ministerstwa transportu, wezwał nawet do jego powtórzenia.Niemniej jednak, dzięki silnemu poparciu oby-watelskiemu dla inicjatywy, wysłuchano argu-mentów, by nie zwiększać przepustowości trans-alpejskich dróg oraz przenieść transport ciężkich towarów na kolej. W roku 1998 wprowadzono podatek od kilometra przejechanego przez samo-chody ciężarowe, co poparło 57,2% głosujących, a 1 stycznia 2001 roku wprowadzona została w Szwajcarii opłata od pojazdów ciężarowych (HVF).W 1998 roku Szwajcarzy zagłosowali również za nowym połączeniem kolejowym przez Alpy (NRLA) oraz za finansowaniem projektów ko-lejowych. NRLA zostanie połączony z innymi elementami transeuropejskiej sieci kolei dużych prędkości. Sercem projektu są dwa nowe, bazowe

1. Oryginalna nazwa to “Fe-deralna inicjatywa na rzecz ochrony regionu alpejskiego przed ruchem tranzytowym”.

80STR.


KROKI KU WDROŻENIU ARTYKUŁU

OSIĄGNIĘCIA

tunele – Lötschberg, oddany do użytku w 2007 roku, i 57-kilometrowy tunel Świętego Gotarda. Szwajcarski parlament 2008 roku postanowił, że roczna maksymalna ilość ciężarówek, które będą mogły przejechać przez Szwajcarię w dwa lata po otwarciu tunelu Świętego Gotarda, czyli w 2018 roku, będzie wynosić 650 000.To ambitny cel, ale Szwajcarzy wyrazili wolę prze-niesienia transportu towarów na kolej w siedmiu powszechnych referendach, które odbyły się od czasu przyjęcia Inicjatywy Alpejskiej.

Trasa tranzytowa z północy na południe przez Przełęcz Świętego Gotarda i przez tunel Gotarda nigdy nie była kwestią wyłącznie lokalną. Doty-czyła również krajów sąsiadujących ze Szwajcarią. Budowa pierwszego tunelu kolejowego Gotarda (od 1872 do 1882 roku) wynikała z traktatu za-wartego w 1871 r. pomiędzy Włochami, Niem-cami i Szwajcarią. Również dziś szwajcarska po-lityka drogowa może osiągnąć swoje cele tylko wspólnie z sąsiadami i Unią Europejską.Ponieważ ochrona regionu alpejskiego oraz zrów-noważona polityka transportowa były określone w konstytucji, szwajcarski rząd musiał renegocjo-wać umowę z UE w sprawie transportu towarów i pasażerów transportem kolejowym i drogowym. W 1998 roku doszło do porozumienia z Unią Europejską, co skutkowało zawarciem pakietu siedmiu bilateralnych traktatów; jednym z nich jest porozumienie w sprawie ruchu tranzyto-wego. Szwajcarski parlament głosował na rzecz traktatów latem 1999 roku, ale dwie małe partie prawicowe zażądały referendum. Koniec końców ostateczna decyzja zależała od samych obywate-li, którzy 21 maja 2000 zagłosowali w większości za traktatami. Podpisano również kilka dodat-

kowych umów z państwami sąsiadującymi ze Szwajcarią, w celu zapewnienia zintegrowania szwajcarskiej sieci kolejowej z siecią europejską.

Przełom w szwajcarskiej polityce transporto-wej z 1994 roku wpłynął na całą Europę. Powo-li ugruntowywało się przekonanie, że nadszedł czas, by przemyśleć politykę transportową. Do-świadczenia szwajcarskie zainspirowały europej-skie „Białe Księgi” transportu. Ostatnia z nich – „Biała Księga” Komisji Europejskiej z 2011 roku, zawiera postulat przesunięcia do roku 2050 50% transportu towarowego z dróg na kolej na dystan-sach ponad 300 km.W 2009 roku szwajcarski minister transportu Moritz Leuenberger otrzymał Europejską Nagro-dę Kolejową za wybitne osiągnięcia polityczne w dziedzinie rozwoju gospodarczo-i ekologicz-nie zrównoważonej kolei. W swoim wystąpieniu podkreślił zdecydowaną i twórczą rolę obywate-li i demokracji bezpośredniej w całym procesie i przekazał przyznaną mu nagrodę pieniężną na rzecz Inicjatywy Alpejskiej. Inicjatywa Alpejska nie stroni od kreatywnych rozwiązań, aby osiągnąć swoje cele. Dlatego w 2001 roku stowarzyszenie zaproponowało wprowadzenie Alpine Crossing Exchange (ACE), mechanizmu handlu limitami zanieczyszczeń, podobnego do Europejskiego Systemu Handlu Emisjami (ETS). Celem ACE jest przeniesienie transalpejskiego ruchu towarowego z dróg na kolej poprzez wydawanie praw tranzytowych dla przejazdów samochodowych. Prawa te mogą być przedmiotem obrotu na rynku; podobnie jak w przypadku innych ograniczonych dóbr, tak i w tym przypadku popyt ustala ceny. Koncepcja ta została podchwycona przez rząd Szwajcarii i wprowadzona w życie w 2008 roku Obecnie jest dyskutowana i badana na poziomie międzynaro-dowym.

81STR.


WALKA TRWA – PRZYSZŁE PERSPEKTYWY

Pomimo sukcesu i wsparcia, szwajcarskie cele nie zostały jeszcze osiągnięte; ciężarówki dalej przejeżdżają przez Alpy, zanieczyszczając ten wrażliwy ekologicznie obszar. Równocześnie Ini-cjatywa Alpejska, niegdyś stowarzyszenie liczące 42 osoby, rozrosła się obecnie do rozmiaru spo-łeczności około 50 000 członków i sympatyków.Fabio Pedrina, prezes Inicjatywy Alpejskiej, powiedział: „Entuzjastyczne poparcie naszych członków i większości szwajcarskiej ludności za-chęca nas do dalszego wspierania komunikacji, która bierze pod uwagę zarówno ludzi, jak i środo-wisko. Ruszyliśmy do rozprzestrzeniania tej idei w całej Europie już dawno temu. Wiele przeszkód jest wciąż do pokonania, zanim cały transalpejski ruch zostanie przeniesiony na kolej. Ale jesteśmy przyzwyczajeni do stromych ścieżek i będziemy kontynuować wspinaczkę.”

82STR.


Tekst: Manuel Herrmann, Alpen Initiative

Tłumaczenie: Joanna Maria Wilk

Więcej informacji na temat Alpen Initiative znaj-dziecie Państwo na stronach:

www.alpine-initiative.chwww.alpine-crossing-exchange.org

83STR.


Zadaniem Komitetu Społecznego powołanego w ramach inicjatywy „Obywatele decydują” jest wypracowanie zmian w obowiązującej ustawie z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicja-tywy ustawodawczej przez obywateli. W skład Komitetu wchodzą zarówno liderzy dotych-czasowych komitetów obywatelskiej inicjaty-wy ustawodawczej, jak i eksperci. Do Komitetu zostały zaproszone osoby reprezentujące różne środowiska. Celem nadrzędnym Komitetu Spo-łecznego jest bowiem dobro wspólne, dlatego tak

KOMITET SPOŁECZNYistotna jest praca ponad podziałami ideowymi i politycznymi. Na podstawie postulatów wypra-cowanych przez Komitet Społeczny przygotowa-ny zostanie projekt nowelizacji ustawy. Jeden ze scenariuszy naszych działań zakłada, że projekt zostanie złożony w Sejmie jako projekt poselski przez 15. posłów reprezentujących wszystkie par-tie zasiadające w parlamencie.

W pracach Komitetu Społecznego udział wzięli:

84STR.


Piotr Ciompa – Absolwent historii UW. W latach 80-tych przewodniczący Samorządu Studentów UW. Przed 1989 rokiem jeden z liderów tzw. drugiego Niezależnego Zrzeszenia Studentów, które reprezentował w obradach Okrągłego Stołu w podstoliku ds. edukacji narodowej. Przekwalifi-kował się na zarządzanie i finanse (MBA Uniwer-sytetu Calgary). Po krótkiej pracy jako urzędnik państwowy od 1997 roku wynajmuje się jako me-nedżer w zarządach średnich i dużych firm. Był wiceprezesem Polskiej Agencji Prasowej. Odzna-czony Krzyżem Oficerskim Orderu Odrodzenia Polski.

Mariusz Duchewicz – Działacz ekologiczny zaan-gażowany w ogólnopolskie kampanie m.in. „Zwie-rzę nie jest rzeczą”, „Teraz Wisła” oraz inicjatywy społeczne na rzecz ochrony wilków, Góry św. Anny i Tatr. Działacz w mazowieckim oddziale „Pracowni na rzecz Wszystkich Istot”. Współza-łożyciel i aktywista Fundacji Dzika Polska. Peł-nomocnik Komitetu Obywatelskiej Inicjatywy Ustawodawczej „Oddajcie Parki Narodowi”. Wła-ściciel Green Peas - eco bar&coffee serwującego wyłącznie zdrowe dania przygotowane z certyfi-kowanych produktów rolnictwa ekologicznego.

PIOTR CIOMPA

MARIUSZ DUCHEWICZ

85STR.


Jerzy Jankowski – Od 37 lat zawodowo związany z ruchem spółdzielczym. Przewodniczący Zgro-madzenia Ogólnego Krajowej Rady Spółdzielczej. Obronił doktorat na Uniwersytecie Białostockim. Pełnomocnik Komitetu Obywatelskiej Inicjaty-wy Ustawodawczej Projektu Ustawy o Działalno-ści Spółdzielni Mieszkaniowych. Jak sam mówi, wierzy w społeczeństwo obywatelskie, aktyw-ność ludzi i uważa, że trzeba tylko dać im szansę. Prywatnie interesuje się polityką mieszkaniową i społeczną państwa, a także literaturą współcze-sną i filmem.

Janusz Lipecki – Gdańszczanin. Studiował na Politechnice Gdańskiej. Od kilkunastu lat przed-siębiorca. Pełnomocnik Komitetu Obywatelskiej Inicjatywy Ustawodawczej Ustawy o Zachowa-niu Przez Państwo Polskie Większościowego Pa-kietu Akcji Grupy Lotos SA i autor projektu usta-wy. Prezes lokalnego Stowarzyszenia „Park na Zboczu”. Jak sam mówi, zawsze starał się być oso-bą społecznie użyteczną, zaangażowaną w swoje środowisko i nieobojętną na sprawy dziejące się wokół nas. W działalności publicznej aktywnie pomaga mu rodzina, w szczególności córki.

JERZY JANKOWSKI

IRENEUSZ LIPECKI

Jakub Płażyński – Pełnomocnik Komitetu Oby-watelskiej Inicjatywy Ustawodawczej „Powrót do Ojczyzny” dotyczącej repatriacji Polaków. Apli-kant adwokacki przy Okręgowej Radzie Adwo-kackiej w Warszawie. Ukończył studia prawnicze na wydziale Prawa i Administracji na Uniwersy-tecie Gdańskim oraz na Uniwersytecie Amster-damskim (L.LM.). Obecnie pracuje jako prawnik w Warszawie. Aktywnie wspiera inicjatywy oby-watelskie widząc w nich fundament demokracji i budulec dla społeczeństwa obywatelskiego. A w wolnych chwilach gra w koszykówkę.

Lucyna Podhalicz – Absolwentka socjologii oraz Studium Literackiego UJ. Radna Rady Miejskiej w Przemyślu (2006-2010). W 2001 roku przedsta-wiła Sejmowi RP projekt ustawy obywatelskiej o ochronie dzieci przed szkodliwymi treściami w mediach. W wyniku m.in. tych działań na grach komputerowych pojawiły się kategorie wiekowe. Prezes Zarządu Głównego (funkcja społeczna) Stowarzyszenia Rodzin Katolickich Archidiece-zji Przemyskiej. Mężatka i mama dwóch synów. Uwielbia gotować.

JAKUB PŁAŻYŃSKI

LUCYNA PODHALICZ

86STR.


Adam Sandauer – Doktor fizyki, społecznik, założyciel, później przez wiele lat przewodni-czący, a obecnie honorowy przewodniczący Sto-warzyszenia Pacjentów „Primum Non Nocere”, organizacji udzielającej pomocy prawnej ofiarom błędów medycznych. Członek Komitetu Obywa-telskiej Inicjatywy Ustawodawczej na Rzecz Usta-wy o Rzeczniku Pacjenta.

Piotr Uziębło – Prawnik, konstytucjonalista, związany z Katedrą Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych Uniwersytetu Gdańskie-go. Interesuje się problematyką wykonywania władzy przez zbiorowy podmiot suwerenności, przede wszystkim z demokracją partycypacyjną i wyborami. Autor m.in. monografii Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce na tle rozwiązań ustrojowych państw obcych i Demokracja partycy-pacyjna. Wprowadzenie. Prywatnie fan muzyki al-ternatywnej, literatury iberoamerykańskiej oraz społecznego kryminału ze Skandynawii.

ADAM SANDAUER

87STR.


PIOTR UZIĘBŁO

88STR.


REKOMENDACJE ZMIAN W USTAWIE Z DNIA 24 CZERWCA 1999 ROKU O WYKONYWANIU INICJATYWY USTAWODAWCZEJ PRZEZ OBYWATELI

(DZ. U. 1999 NR 62 POZ. 688)

89STR.


1 . Postulujemy wyłączenie zasady dyskontynuacji w odniesieniu do projektów obywatelskich.

2 . Rekomendujemy liberalizację regulaminu Sej-mu w zakresie zapisów dotyczących obowiązku przedłożenia przez komitet inicjatywy ustawo-dawczej analizy skutków finansowych projektu ustawy.

3 . Naszym zdaniem Marszałek Sejmu, a nie komi-tet, powinien być zobowiązany do pozyskania opi-nii odpowiednich instytucji/organów/urzędów.

4 . Rekomendujemy ogłaszanie przez Marszałka Sejmu w Monitorze Polskim faktu nabycia przez komitet osobowości prawnej, adresu komitetu oraz miejsca udostępnienia projektu ustawy do publicznego wglądu.

5 . Uważamy, że czas zbiórki podpisów powinien liczyć się od daty ogłoszenia w Monitorze Polskim faktu nabycia przez komitet osobowości prawnej.

6 . Marszałek Sejmu powinien na wniosek pełno-mocnika lub komitetu zawieszać bieg zbierania podpisów w szczególnie uzasadnionych okolicz-nościach.

7. Postulujemy, aby komitet po wniesieniu pro-jektu ustawy do Sejmu miał prawo korzystania z dostępu do mediów publicznych w formie:

7.1. Nieodpłatnych audycji, w programach publicznych nadawców radiowych i telewizyjnych (na wzór art. 117 § 1 Kodeksu wyborczego);7.2 . Bezpłatnego czasu antenowego w telewi-zji publicznej na debatę poświęconą tematyce ustawy obywatelskiej (na wzór art. 120 § 1 Ko-deksu wyborczego);

8 . Rekomendujemy uproszczenie karty do zbiera-nia podpisów poprzez zobowiązanie do wpisania

zamiast pełnego adresu jedynie nazwy gminy i województwa. Ponadto do karty należy dodać datę złożenia podpisu przez obywatela.

9 . Postulujemy podział sprawozdania finanso-wego z działalności komitetu na sprawozdanie wstępne i sprawozdanie końcowe. Sprawozdanie wstępne komitet składa jest do ministra finansów i Marszałka Sejmu po złożeniu projektu uchwały do Sejmu. Sprawozdanie końcowe musi być zło-żone do czasu rozwiązania komitetu. Marszałek Sejmu jest zobowiązany do publikacji obu spra-wozdań w Monitorze Polskim.

10 . Komitet po złożeniu projektu ustawy do Sej-mu może uzyskać zwrot poniesionych, uzasadnio-nych kosztów do wysokości 20 tysięcy złotych w szczególności: kosztów podróży, promocji i obsłu-gi prawnej. Zwrot następuje na podstawie wstęp-nego sprawozdania finansowego. Odpowiednie rozporządzenie będzie regulowało szczegółowe wytyczne w tym zakresie.

11 . Naszym zdaniem kancelaria Sejmu powinna pokrywać koszty przejazdów i noclegów związa-nych z uczestnictwem członków komitetu w po-siedzeniach Sejmu i Senatu oraz ich organów.

12 . Komitet ma prawo wprowadzić poprawki do projektu lub go wycofać w terminie do zakończenia drugiego czytania. Postulujemy, by na kartach do zbierania podpisów pojawiła się stosowna klauzula upoważniająca komitet do takich działań.

13 . Rekomendujemy, aby artykuł 13 obecnej ustawy przyjął brzmienie zaproponowane przez senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o wyko-nywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywa-teli (druk nr 926):„Pierwsze czytanie projektu ustawy na posie-dzeniu Sejmu przeprowadza się w terminie 3 miesięcy od daty wniesienia projektu ustawy do

Marszałka Senatu lub postanowienia Sądu Naj-wyższego stwierdzającego prawidłowo złożoną liczbę podpisów popierających projekt ustawy. W wypadkach określonych w art. 4 ust. 3 i 4 pierw-sze czytanie odbywa się nie później niż w termi-nie 3 miesięcy od daty pierwszego posiedzenia Sejmu.Jeżeli projekt ustawy został skierowany przez Sejm do komisji, jego drugie czytanie przepro-wadza się w terminie do 6 miesięcy od daty tego skierowania.Trzecie czytanie ustawy przeprowadza się nie-zwłocznie, chyba że projekt ustawy został skiero-wany przez Sejm do komisji. W takim wypadku trzecie czytanie projektu ustawy przeprowadza się w terminie do 3 miesięcy od daty skierowania”.

14 . Artykuł 8 ust. 3 ustawy wymaga aktualizacji. Przepis o Ordynacji Wyborczej do Sejmu RP po-winien być zastąpiony zapisem o Kodeksie Wy-borczym.

Rekomendacje zostały wypracowane w trakcie trzech spotkań komitetu spo-łecznego inicjatywy „Obywatele decydują”.

Stan na dzień 19.05.2012

90STR.


91STR.


INSTYTUT SPRAWOBYWATELSKICH

Instytut Spraw Obywatelskich (INSPRO) po-wstał w 2004 roku. Jesteśmy organizacją pożytku publicznego programowo niezwiązaną z żadną partią polityczną ani grupą interesu. Naszą mi-sją jest rozwijanie, kształtowanie i promowanie postaw obywatelskich. Naszym marzeniem jest społeczeństwo, w którym obywatele są zaanga-żowani w życie publiczne, dbają o dobro wspól-ne, są świadomi swoich praw i obowiązków, mają do siebie nawzajem zaufanie oraz chcą i potrafią współpracować.

Robimy to, co robimy, po to żeby dać świadec-two. Zbigniew Herbert napisał kiedyś pięknie: „[...] masz mało czasu trzeba dać świadectwo” i „[...] bądź odważny, w ostatecznym rachunku je-dynie to się liczy”.Specjalizujemy się w obywatelskiej mobilizacji, edukacji i monitoringu. Wszystkie nasze inicjaty-wy są związane z ideą dobra wspólnego, kapitału społecznego i jakości życia. Inspiracje dla nich czerpiemy m.in. z dokonań polskich działaczy i działaczek społecznych XIX i XX wieku oraz tra-dycji pierwszej „Solidarności”. Chcemy usuwać przyczyny, nie skutki problemów.

92STR.


Tiry na tory (www.tirynatory.pl)

Miasto w ruchu (www.miastowruchu.pl)

Pracujemy w domu (www.pracujemywdomu.pl)

Centrum Wspierania Rad Pracowników (www.radypracownikow.info)

Naturalne geny (www.naturalnegeny.pl)

Obywatele decydują (www.obywateledecyduja.pl)

Centrum KLUCZ (www.centrumklucz.pl)

INSPROwnia (www.inspro.org.pl)

Poland naturally (www.polandnaturally.pl)

LISTA INICJATYW INSPRO

93STR.


INSPRO TANK = ACTION TANK + THINK TANK

WESPRZYJ NAS

Odbiorcami działań Instytutu są przede wszyst-kim osoby identyfikujące się z celami poszcze-gólnych inicjatyw oraz chcące wesprzeć je swoim czynem. Uważamy, że zmieniać rzeczywistość można skuteczniej, kiedy wokół wspólnego, konstruktywnego celu skupia się ludzi z różnych środowisk. Dlatego też przykładowo zachęcamy zwolenników idei „ Tiry na tory ” do poparcia dzia-łań za wprowadzeniem obowiązkowego znakowa-nia żywności GMO, a członkom rad pracowników zwracamy uwagę na tematykę nieodpłatnej pracy domowej.

Słuchamy głosu obywateli i zamieniamy go w czyn. Wprowadzamy zmianę społeczną po-przez efektywne łączenie oddolnej aktywności obywatelskiej z interdyscyplinarną pracą eks-percką. Mobilizujemy obywateli i obywatelki do działania, jednocześnie szukając nowych idei oraz budując bazę merytoryczną i know-how. Czyta-my, śledzimy i analizujemy najnowsze badania oraz trendy, dbając o to, by podejmowane przez nas działania były jak najbardziej aktualne, by tra-fiały w swój czas i miejsce.W ramach naszych inicjatyw m.in. prowadzimy kampanie społeczne, organizujemy konferencje i debaty, występujemy w programach radiowych i telewizyjnych, animujemy zbiórki podpisów pod petycjami, prowadzimy serwisy internetowe, organizujemy wystawy objazdowe i pokazy fil-mowe, inicjujemy happeningi i pikiety, szkolimy i doradzamy, prowadzimy audycje radiowe, wyko-rzystujemy media społecznościowe i marketing wirusowy, przygotowujemy i dystrybuujemy ma-teriały promocyjno-informacyjne (ulotki, plakaty, naklejki, newslettery, spoty radiowe i telewizyjne, videocasty i podcasty), prowadzimy dialog parla-

mentarny, robimy badania i analizy, wydajemy raporty i publikacje książkowe.

W działaniu opieramy się na mocnych stronach osób tworzących interdyscyplinarny zespół IN-SPRO. Są wśród nas społecznicy i aktywiści, stu-denci i naukowcy, samorządowcy i dziennikarze. Łączy nas pasja i przekonanie o wadze naszej mi-sji. Jeśli bliskie są Ci nasze cele i szukasz miejsca do działania, dołącz do nas.Instytut Spraw Obywatelskich działa dzięki wsparciu finansowemu darczyńców prywatnychi publicznych. Pozyskujemy środki z różnych źró-deł, co umożliwia nam zachowanie suwerenności w realizacji misji. Szczególnie ważne jest dla nas wsparcie od adresatów naszych działań – obywa-teli. Dlatego jeśli popierasz nasze inicjatywy wes-przyj nas darowizną wpłacając wybraną kwotę na nr konta: 11 8784 0003 0005 0010 0013 0001 (Bank Spółdzielczy Rzemiosła w Łodzi). Pamię-taj, że kwotę darowizny możesz odliczyć od pod-stawy swojego opodatkowania!

Możesz też przekazać nam 1% swojego po-datku wpisując numer KRS 0000191928 do odpowiedniej rubryki w swoim rozliczeniu podatkowym składa-nym co roku do Urzędu Skarbowego

Raport Obywatele decydują

Documents

Transcript of Raport Obywatele decydują