RAPORT - funduszeeuropejskie.2007-2013.gov.pl · analizowanie strategicznych uwarunkowań polityki...

1

MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGODepartament Koordynacji Programów Regionalnych

Warszawa, listopad 2007

RAPORT

O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ

Wydawca:Ministerstwo Rozwoju Regionalnegoul. Wspólna 2/4, 00-926 Warszawawww.mrr.gov.plwww.funduszestrukturalne.gov.plISBN: 978-83-60916-87-2

Projekt jest współfi nansowany ze środków Unii Europejskiej

Autorzy:Agnieszka Bąk, Roman Chmielewski, Marta Krasowska, Monika Piotrowska, Anna Szymborska(Departament Koordynacji Programów Regionalnych)

3

SPIS TREŚCIRozdział I. Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006 ................................... 13

1.1 Sytuacja makroekonomiczna Polski .............................................................. 13

1.2 Zróżnicowania międzyregionalne ................................................................... 22

1.2.1 Rozwój gospodarczy ..................................................................................... 22

1.2.2 Wydajność i rynek pracy ............................................................................... 28

1.2.3 Inne czynniki zróżnicowania rozwoju regionalnego ....................................... 34

1.2.4 Konkurencyjność regionów ........................................................................... 36

Rozdział II. Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 ................ 41

2.1 Uwarunkowania rozwoju polityki regionalnej ........................................... 41

2.2 Dokumenty strategiczne polityki regionalnej ............................................ 46

2.2.1 Rządowe dokumenty strategiczne ................................................................ 46

2.2.2 Strategie rozwoju województw ...................................................................... 53

2.3 Instrumenty realizacji celów strategicznych ............................................ 54

2.3.1 Program wsparcia i kontrakty wojewódzkie .................................................. 54

2.3.2 Instrumenty wsparcia przedakcesyjnego ...................................................... 59

2.3.3 Programy współfi nansowane z funduszy strukturalnych

i Funduszu Spójności .................................................................................... 67

2.3.4 Aspekt regionalny innych instrumentów rządowych ..................................... 74

Rozdział III. Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski

w latach 2000-2006 .............................................................................. 83

3.1 Kontrakty wojewódzkie ................................................................................ 86

3.1.1 Finansowanie kontraktów wojewódzkich ...................................................... 87

3.1.2 Poziom realizacji kontraktów wojewódzkich ................................................. 89

3.1.3 Współfi nansowanie kontraktów wojewódzkich przez samorządy ................. 92

3.1.4 Kierunki wsparcia udzielonego w ramach kontraktów wojewódzkich ........... 94

3.1.5 Inwestycje wieloletnie w ramach kontraktów wojewódzkich ......................... 97

3.1.6 Czynniki regionalnego zróżnicowania wykonania

kontraktów wojewódzkich ...........................................................................100

3.1.7 Znaczenie kontraktów wojewódzkich w kontekście polityki rozwoju

regionalnego ................................................................................................ 101

3.2 Programy przedakcesyjne .......................................................................102

3.2.1 Phare SSG 2000-2003 ................................................................................ 102

3.2.2 Phare CBC ............................................................................................109

3.2.3 SAPARD ................................................................................................112

3.2.4 Wydatki z pomocy przedakcesyjnej ogółem .........................................120

3.3 Wykorzystanie środków w ramach programów

współfi nansowanych z funduszy strukturalnych

i funduszu spójności UE .......................................................................121

3.3.1 Dofi nansowanie z UE według programów operacyjnych,

inicjatyw oraz z Funduszu Spójności ....................................................123

3.3.2 Kierunki wsparcia udzielonego w ramach funduszy UE ........................132

3.3.3 Główni benefi cjenci funduszy unijnych .................................................138

3.4 Aspekt regionalny innych instrumentów rządowych .......................143

3.4.1 Pomoc publiczna ...................................................................................143

3.4.2 Specjalne strefy ekonomiczne ..............................................................151

3.4.3 Regionalne programy rządowe .............................................................152

Rozdział IV. Polityka regionalna a rozwój regionalny ....................................157

Rekomendacje ....................................................................................................166

Spis tabel ...........................................................................................................170

Spis map ............................................................................................................171

Spis wykresów ...................................................................................................173

Wykaz skrótów ...................................................................................................175

Spis źródeł .........................................................................................................178

5

Wstęp

WSTĘP

Wprowadzenie

Raport o rozwoju i polityce regionalnej stanowi kolejny rządowy dokument ana-

lityczny dotyczący polityki regionalnej w Polsce. W pierwszym raporcie przygoto-

wanym w 1995 r. przez Centralny Urząd Planowania przedstawiono w stosunko-

wo niewielkim zakresie podstawy programowe i realizację polityki regionalnej na tle

krajowych i międzynarodowych uwarunkowań rozwoju regionalnego. W następnym

dokumencie, opracowanym na zlecenie rządu przez specjalnie do tego celu po-

wołany Zespół Zadaniowy, nakreślono pierwszą wizję rozwoju polityki regionalnej

w Polsce w warunkach ewentualnego członkostwa w UE. Sytuację przed akcesją

omówiono także w Raporcie o polityce regionalnej, przygotowanym w 2004 r.

w Ministerstwie Gospodarki i Pracy. Stanowił on syntetyczną ocenę systemu polityki

regionalnej w Polsce. Jego celem był przegląd najważniejszych dokonań oraz prze-

analizowanie strategicznych uwarunkowań polityki regionalnej. W części końcowej

sformułowano wnioski i rekomendacje oraz wykaz działań niezbędnych do stworze-

nia warunków przekształceń i efektywnego wdrażania modelu polityki regionalnej.

W 2007 r. w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego powstał ostatni raport: Ocena

postępów Polski w zakresie spójności z Unią Europejską, który odnosił się do

oceny konwergencji Polski w głównych obszarach społeczno-gospodarczych oraz

instytucjonalno-regulacyjnych w kontekście UE.

Do końca 2009 r. powinien natomiast zostać przygotowany strategiczny raport

z realizacji polityki spójności, w którym zostanie poddany analizie wpływ projektów

współfi nansowanych z funduszy europejskich na realizację celów polityki. Obowią-

zek sporządzenia tego dokumentu przez Polskę i inne kraje członkowskie UE wyni-

ka z art. 29 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ

6

Niniejszy Raport o rozwoju i polityce regionalnej stanowi istotny wkład do dys-

kusji nad raportem strategicznym. Nawiązuje on i aktualizuje informacje zawarte

w raporcie z 2004 r. Podobnie jak ostatni raport MRR z 2007 r. odnosi się do zna-

czenia środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, ale nie ogranicza

się wyłącznie do niego, dzięki czemu daje szersze spojrzenie na rozwój i politykę

regionalną w Polsce.

Mając na względzie dynamikę procesów rozwojowych opisywanych w układach

regionalnych, planuje się opracowywanie cyklicznych edycji Raportu o rozwoju

i polityce regionalnej co 2-3 lata.

Przedmiot, cel, zakres i układ Raportu

Przedmiotem Raportu jest krajowa polityka regionalna (interregionalna), która sta-

nowi część polityki rozwoju kraju i powinna dotyczyć wyłącznie zagadnień o znacze-

niu ogólnokrajowym lub ponadregionalnym. W mniejszym stopniu Raport odnosi

się do polityki prowadzonej przez samorządne władze regionów na swoim terenie

(polityka intraregionalna), nawiązując do niej jedynie w obszarach współpracy władz

rządowych i samorządowych1.

W rozważaniach na temat modelu krajowej polityki regionalnej przewijają się dwa

cele, jakie powinny być realizowane za pomocą przyjętego modelu: wydajność

i równość. Pierwszy z celów odnosi się do założeń teorii rozwoju endogennego (we-

wnętrznego, oddolnego) i podkreśla znaczenie wewnętrznych czynników rozwoju,

upatrując rolę polityki regionalnej we wspieraniu tych regionów, które są w stanie na-

jefektywniej wykorzystać udzielone im wsparcie. Innymi słowy, wynikający z takich

założeń skrajny model polityki proefektywnościowej polega na wspieraniu środkami

publicznymi tylko najbardziej konkurencyjnych regionów – tzw. lokomotyw wzrostu.

Drugi cel polityki regionalnej związany z wyrównywaniem różnic, opiera się na za-

łożeniach teorii rozwoju egzogennego (indukowanego, odgórnego), podkreślającej

wagę czynników zewnętrznych (m.in. interwencji rządowych, inwestycji zewnętrz-

nego przedsiębiorcy) w tworzeniu impulsów rozwojowych pobudzających regiony.

Podkreśla się konieczność zaindukowania pierwszego bodźca, który uruchomi pro-

ces rozwoju. Podejście takie implikuje konieczność bieżącej redystrybucji środków

na rzecz obszarów problemowych w celu przeciwdziałania ich marginalizacji2.

1 Defi nicje polityki inter- i intraregionalnej za: Gorzelak G., 2007, Rozwój – region – polityka [w:] Gorzelak G., Tucholska A. (red.), Rozwój, region, przestrzeń, MRR, Warszawa

2 Na podstawie: Szul R., 2007, Teorie i koncepcje w polityce regionalnej [w:] Gorzelak G., Tucholska A. (red.), Rozwój, region, przestrzeń, MRR, Warszawa

7

Wstęp

Połączenie obu celów daje szansę na osiągnięcie wzrostu gospodarczego kraju

dzięki innowacyjnym regionom, przy jednoczesnym zagwarantowaniu trwałości

tego rozwoju poprzez zapobieganie marginalizacji obszarów problemowych. No-

woczesny model polityki regionalnej czerpie zatem zarówno z teorii rozwoju endo-

gennego, jak i egzogennego. Polega na wspieraniu potencjałów własnych (silnych

stron) poszczególnych regionów, a nie tylko „lokomotyw wzrostu” oraz jednocześ-

nie wspieraniu słabych ich stron, w celu podniesienia atrakcyjności regionów jako

miejsc pracy i zamieszkania.

Celem Raportu jest ocena, w jakim stopniu kształtujący się w Polsce w latach

2000-2006 model polskiej polityki regionalnej zawierał oba elementy: zapobieganie

marginalizacji obszarów problemowych oraz wspieranie konkurencyjności „lokomo-

tyw wzrostu”. Jeśli polski model uwzględniał je w równym stopniu, to największe

wsparcie powinny otrzymać zarówno najbiedniejsze jak i najbogatsze (najbardziej

atrakcyjne) województwa.

Z tak nakreślonego celu wynika układ Raportu, który ma charakter trójdzielny.

Pierwsza część (rozdział I) odnosi się do uwarunkowań rozwoju regionalnego

w Polsce w latach 2000-2006. Jej celem było zidentyfi kowanie regionów słabych

ekonomicznie i regionów najbardziej konkurencyjnych w skali Polski oraz prześle-

dzenie dynamiki ich rozwoju w okresie, kiedy udostępniono im środki wsparcia.

Na tej podstawie nie można było jednak stwierdzić, że poziom i dynamika rozwoju

województw wpływa na wielkość alokowanych środków wsparcia. Ocena wpływu

inwestycji rzeczowych i procesów rozwojowych wówczas zainicjowanych będzie

podlegać ocenie w dłuższej perspektywie czasowej: można natomiast wskazać,

przy jakiej skali zróżnicowań międzyregionalnych i procesach w nich zachodzących

podejmowano decyzje związane z przestrzenną alokacją środków.

Druga cześć Raportu odnosi się do zagadnień modelu (krajowej) polityki regional-

nej w Polsce. W rozdziale II skoncentrowano się na charakterystyce modelu polityki

pod kątem tego, w jakim stopniu uwzględniał on elementy modelu polityki wyrów-

nawczej i proefektywnościowej. Wskazano uwarunkowania modelu polityki regio-

nalnej w Polsce, przedstawiono dokumenty strategiczne i instrumenty ich realizacji.

Charakterystyki dokumentów strategicznych dokonano przede wszystkim po to,

aby określić, jakie znaczenie odgrywały w nich cele związane z konkurencyjnością

i przeciwdziałaniem marginalizacji, a charakterystyki instrumentów ich realizacji

– aby zwrócić uwagę na kryteria podziału środków na te cele. W rozdziale III sku-

piono się na nakładach fi nansowych poniesionych na wdrażanie przyjętego modelu


8

polityki regionalnej. Na podstawie analizy przestrzennego zróżnicowania alokacji

środków wsparcia w ramach poszczególnych instrumentów oraz ogółem dokonano

próby oceny, czy zróżnicowanie przestrzenne nakładów fi nansowych na realizację

polityki regionalnej oddawało charakter modelu, jaki wynikał z dokumentów strate-

gicznych. Na podstawie struktury środków według tematycznych obszarów wspar-

cia (m.in. infrastruktura, kapitał ludzki, innowacyjność) pokazano kierunki realizacji

polityki w regionach.

W trzeciej części Raportu odniesiono do siebie zróżnicowanie rozwoju w regionach,

model polityki regionalnej oraz rzeczywiste nakłady fi nansowe skierowane do re-

gionów (opisane w części 1. i 2.). Na tej podstawie zweryfi kowano, na ile wdrażana

w latach 2000–2006 polityka rozwoju regionalnego wykazała w swoich założeniach

i w praktyce zgodność z założeniami modelu proefektywnościowego, a na ile była

zgodna z założeniami modelu wyrównawczego.

Raport zamykają rekomendacje dla polityki regionalnej w Polsce, które wynikają

z przeprowadzonych analiz modelu polityki i rozwoju regionalnego.

Uwarunkowania przygotowania Raportu

Należy wspomnieć o wyzwaniach przy realizacji celu Raportu, które miały swo-

je źródło w ograniczeniach wynikających z dostępnych zasobów statystyki regional-

nej oraz danych z monitoringu i sprawozdawczości. W ich następstwie konieczne było

przyjęcie jako podstawy prac nad Raportem ograniczonego zestawu wskaźników

oraz zawężenie skali analiz zróżnicowań przestrzennych rozwoju i alokacji środków

wsparcia. Do najważniejszych trudności w tym zakresie należały m.in.:

1. Problem dostępności i kompletności danych statystycznych

Statystyka publiczna reprezentowana przez Główny Urząd Statystyczny i jego agen-

dy nie dysponowała niektórymi danymi w ujęciu regionalnym3, choć należy zauwa-

żyć, że nastąpiła w tym zakresie znaczna poprawa. Poprawę zanotowano prze-

de wszystkim dzięki postępującemu procesowi dostosowywania polskiej statystyki

publicznej do wymogów Eurostat. Działania podjęte przez Eurostat doprowadziły do

zwiększenia zakresu dostępnych i porównywalnych danych na poziomie jednostek

3 Niedostępne są m.in. dane dotyczące dynamiki regionalnego PKB w cenach stałych, aktualne dane o skali migracji zagranicznych, skali i zasięgu dojazdów i czasowych migracji do pracy w ramach kraju, wielkości inwestycji greenfi led w poszczególnych regionach.

9

Wstęp

NTS-2 i NTS-34 w skali wszystkich krajów UE-27. Dynamiczny rozwój statystyki

regionalnej i metod analitycznych był możliwy dzięki wykorzystaniu nowoczesnych

technik teleinformatycznych. Ze względu jednak na koszty prowadzenia badań, za-

kres dostępnych informacji statystycznych był znacznie mniejszy na bardziej szcze-

gółowym poziomie NTS-3 w porównaniu do NTS-2. W przypadku Polski dane staty-

styczne w powyższych przekrojach udostępniono na stronach internetowych Głów-

nego Urzędu Statystycznego (GUS) i Eurostat.

Problemem było również to, że w niewielkim stopniu statystyka regionalna wykorzy-

stywała dane administracyjne gromadzone m.in. przez Zakład Ubezpieczeń Spo-

łecznych (ZUS), urzędy skarbowe czy banki. Nie były one ani upubliczniane, jak

również nie tworzyły spójnej bazy danych. Istotnym mankamentem był również nie-

dostateczny poziom rozwoju statystyki dotyczącej małych i średnich przedsiębiorstw

(np. dane dotyczące wielkości zatrudnienia czy wielkości produkcji przemysłowej).

Sytuacja ta wpłynęła na zakres analizy zróżnicowań regionalnych wykonanych na

potrzeby Raportu.

2. Problem podziału kraju na jednostki terytorialne odzwierciedlający rze-czywiste zróżnicowanie poziomu rozwoju

Ze względu na dostępność i kompletność danych statystycznych w omawianych

ramach czasowych, na potrzeby Raportu zostały przeprowadzone analizy zróżni-

cowań regionalnych przede wszystkim w układzie województw (NTS-2), będących

podmiotami polityki regionalnej.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na dwojaki sposób traktowania regionów

w Raporcie. Po pierwsze, w kontekście modelu polityki regionalnej regiony rozu-

miane są jako jednostki samorządu terytorialnego, stanowiące równocześnie pod-

mioty polityki interregionalnej. W drugim ujęciu, regiony są traktowane jako podsta-

wowe jednostki agregacji danych, przede wszystkim środków wsparcia, które trafi ły

do różnych benefi cjentów zlokalizowanych na terenie danego województwa. Zatem

podział środków w układzie regionalnym obrazuje nie tylko wartość środków, któ-

re zostały pozyskane przez poszczególne władze samorządowe województwa, ale

4 Jednostki Terytorialne do Celów Statystycznych (NTS) służą w UE zbieraniu, przetwarzaniu i analizowaniu danych ze statystyki regionalnej, zwłaszcza dotyczących regionalnych rachun-ków ekonomicznych, statystyki rolnictwa, zatrudnienia i bezrobocia oraz innych dziedzin życia społeczno-gospodarczego. Na potrzeby Eurostatu dane ze statystyki regionalnej są zbiera-ne i agregowane według jednolitej, wspólnej metodologii. Takie podejście umożliwia pozyskiwanie porównywalnych danych statystycznych. Eurostat zbiera te dane na trzech poziomach dla wszystkich krajów członkowskich: NTS-1, NTS-2 i NTS-3. W Polsce na poziomie NTS-0 jest cały kraj, NTS-1 – 6 makroregionów, NTS-2 – województwa, NTS-3 – podregiony, NTS-4 – powiaty, NTS-5 – gminy.


10

również przez inne jednostki samorządu terytorialnego, podmioty prywatne, organi-

zacje pozarządowe, itd. mające swoją siedzibę w granicach województwa.

W Raporcie w nieznacznym tylko stopniu odwołano się do zróżnicowań rozwoju

wewnątrz województw, schodząc do podziału na podregiony (NTS-3). Nie wykona-

no analiz zróżnicowań rozwoju na tym poziomie nie tylko z tego powodu, że pod-

regiony nie stanowiły podmiotów polityki regionalnej, były jednostkami sztucznymi,

nie wynikającymi z podziału administracyjnego, ale również dlatego, że przydatność

obecnie obowiązującego podziału na 45 jednostek statystycznych NTS-3 dla rze-

telnego pokazania wewnątrzregionalnych zróżnicowań społeczno-gospodarczych

była często kwestionowana. Projekt nowego, bardziej adekwatnego podziału Polski

na 66 jednostek NTS-3, przesłany pod koniec czerwca 2006 r. do Komisji Europej-

skiej i Eurostatu, zacznie obowiązywać od 1 stycznia 2008 r.

3. Problemy sprawozdawczości i monitorowania procesu wdrażania programów

przedakcesyjnych i wykorzystywania funduszy strukturalnych

System monitorowania rozwoju regionalnego i sprawozdawczości ukształtował

się w znacznej mierze pod wpływem wymogów UE, jednak wykazywał pewne nie-

doskonałości, które wynikały z wcześniej przytoczonych problemów statystyki re-

gionalnej, jak również z niskiej efektywności instytucjonalnej wdrażania systemu.

W efekcie nie udało się doprowadzić do stworzenia kompleksowego systemu stałe-

go monitoringu sytuacji społeczno-gospodarczej kraju oraz nakładów fi nansowych

(w tym ze środków UE) w układzie regionalnym. Ograniczono się jedynie do spełnie-

nia formalnych wymogów UE i prowadzenia monitoringu aspektów formalno-praw-

nych realizowanych przedsięwzięć. Taki stan rzeczy miał istotne konsekwencje dla

analiz przeprowadzonych na potrzeby Raportu, m.in.:

- napotkano trudności z agregacją środków wsparcia uwzględniającą przekroje

regionalne z powodu braku jednolitego, sprawnego systemu sprawozdawczo-

ści. Wielość instytucji odpowiedzialnych za wdrażanie programów przedakce-

syjnych i funduszy strukturalnych oraz różnorodność konstrukcji baz danych

utrudniały sprawne przyporządkowanie środków do określonych jednostek te-

rytorialnych. Różny był również stopień szczegółowości zbieranych przez te

instytucje danych, co utrudniało zachowanie spójności wniosków w Raporcie.

W latach 2004-2006 podjęto próbę monitorowania wskaźników fi nansowych

i rzeczowych realizowanych w ramach funduszy UE poprzez zainicjowanie

SIMIK-u (Systemu Informatycznego Monitoringu i Kontroli Finansowej Fundu-

11

Wstęp

szy Strukturalnych i Funduszu Spójności). Nie został on jednak w pełni wdro-

żony w skali całego kraju zgodnie z przyjętymi założeniami. Szerokie ocze-

kiwania wobec systemu nie zostały spełnione i w wyniku licznych kłopotów

rola SIMIK została właściwie ograniczona do sprawozdawczości fi nansowej

z realizacji celów rozwojowych bez możliwości m.in. otrzymywania na ich pod-

stawie odpowiednich zestawień i raportów z efektów inwestycji. Dane, które

miał gromadzić w wersji elektronicznej SIMIK znajdowały się w wersji papiero-

wej, co utrudniało ich agregację i analizę.

- napotkano na problemy z oceną efektywności wdrażania celów dokumentów

strategicznych ze względu na dobór wskaźników monitorowania i ich warto-

ści. Ani cel główny ani priorytety Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego

2001-2006 nie zostały opatrzone wskaźnikami i wartościami docelowymi, któ-

re pozwoliłyby monitorować realizację polityki regionalnej5. Cel regionalny ko-

lejnego dokumentu strategicznego – Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006

– choć ogólnie sformułowany i dość trudno kwantyfi kowalny, został już opa-

trzony wskaźnikami monitorowania. Przyjęte wskaźniki nie pozwalały jednak

na pogłębione oceny wpływu realizacji NPR, choć ze sprawozdań wynika, że

realizacja monitoringu przebiegała zgodnie z zasadami i instrukcjami ustalony-

mi przez Komisję Europejską.

Mimo wymienionych problemów, autorzy podjęli próbę zminimalizowania ich wpły-

wu na ustalenia poczynione w Raporcie starając się jak najrzetelniej zaprezento-

wać kwestie związane z rozwojem i polityką regionalną w Polsce. Dzięki temu doku-

ment ten może stanowić dobrą podstawę informacyjną i analityczną do dyskusji nad

kształtem polskiego modelu polityki regionalnej i efektywnością jego wdrażania.

5 Jedynym pozytywnym wyjątkiem była próba oszacowania PKB/os. w układzie regionalnym w latach 1999-2010.


12

13

Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006

Rozdział I. Rozwój regionalny Polski

w latach 1999-2006

1.1 Sytuacja makroekonomiczna Polski

W warunkach rosnącej otwartości gospodarki oraz nasilających się procesów globa-

lizacyjnych i integracyjnych, gospodarka Polski podlega coraz silniejszym wpływom

otoczenia zewnętrznego. Równocześnie cechuje ją stabilność makroekonomiczna.

Przedstawienie głównych czynników kształtujących sytuację społeczną i gospodar-

czą kraju jest konieczne dla właściwego zrozumienia zjawisk zachodzących w re-

gionach. W tym celu wykorzystano dwie podstawowe grupy wskaźników stosowane

w ramach polityki regionalnej UE do oceny stanu gospodarczego regionów oraz

określenia potencjału ich rozwoju. Są to wskaźniki powiązane z produktem krajo-

wym brutto (PKB) oraz wskaźniki dotyczące rynku pracy.

Wykres 1. Tempo wzrostu polskiego PKB w latach 1995-2006 (w %)

Źródło: GUS


14

W 2006 r. tempo wzrostu PKB osiągnęło poziom nienotowany od 1997 r. i wynio-

sło 6,1%6, a gospodarka ponownie znalazła się w fazie wzrostu. Poprzednio faza

ta wystąpiła w latach 1995-1997, kiedy średnie tempo wzrostu PKB wynosiło 6,8%.

W kolejnych latach nastąpiło pogorszenie koniunktury wywołane zarówno czynnika-

mi wewnętrznymi, jak i zewnętrznymi i w efekcie tempo wzrostu spadło w 2001 r. do

poziomu 1,1%. Wskutek ożywienia gospodarczego, tempo wzrostu gospodarczego

Polski notowane od 2002 r. (średnio 4% dla lat 2002-2006) było wyższe od prze-

ciętnego w UE-25 (1,9%), ale niższe od uzyskiwanego przez inne nowe kraje człon-

kowskie Europy Środkowej i Wschodniej7. Wyższe tempo wzrostu zanotowały m.in.

kraje nadbałtyckie (7-8%), a z krajów starej Unii – Irlandia (6%). Generalnie, kraje

o niższym poziomie rozwoju uzyskiwały w analizowanym okresie wyższe tempo wzro-

stu, co oznacza, że następowało zjawisko konwergencji na poziomie krajów UE.

Wykres 2. PKB na mieszkańca wg parytetu siły nabywczej w krajach UE-27 w 2006 r. (w tys. euro)

Źródło: Eurostat

6 Informacja GUS w sprawie rewizji rachunków narodowych za lata 1999-2006 z 23 kwietnia 2007 r.

7 Tempo wzrostu PKB tych krajów kształtowało się w granicach od 4,3% w Czechach i na Węgrzech do 9% w Estonii i na Łotwie.

15


O zmniejszeniu dystansu rozwojowego Polski świadczy również wartość PKB na

mieszkańca, która pokazuje znaczenie i siłę zachodzących zmian dla przeciętnego

mieszkańca. PKB per capita (wg parytetu siły nabywczej) dla Polski osiągnął w 2006 r.

poziom ok. 12,6 tys. euro, co stanowiło 50,4% przeciętnej UE-25 (52,9% przeciętnej

UE-27) wobec 48,4% w 2005 r. i 45,9% w 1999 r.8 Należy jednak podkreślić, że

poziom PKB osiągany w Polsce nadal należy do najniższych spośród krajów UE-25,

a kraje nadbałtyckie, Irlandia oraz Finlandia odnotowały w analizowanym okresie

znacznie wyższe tempo niwelowania dystansu do średniego poziomu unijnego.

Wartość PKB w dużej mierze zależy od struktury jego tworzenia, która w Polsce ule-

gała systematycznemu, aczkolwiek powolnemu przekształcaniu. Udział poszcze-

gólnych sektorów w ciągu ostatnich lat zbliżał się do średniej unijnej, dla której

charakterystyczny był wysoki wkład sektora usług9. O ile w 1995 r. w Polsce na

sektor I, obejmujący rolnictwo, łowiectwo i leśnictwo oraz rybołówstwo i rybactwo

przypadało 8% wartości dodanej brutto10, na sektor II, czyli przemysł i budownictwo

– 35,2%, a na sektor III, tj. szeroko pojęte usługi – 56,8%, to w 2006 r. proporcje

te zmieniły się na korzyść sektora usług (sektor I – 4,5%, sektor II – 31,7% i sektor

III – 63,8%). Można mówić o pozytywnym kierunku zmian zachodzących w struk-

turze gospodarczej Polski, choć nadal znaczny udział w generowaniu dochodu ma

sektor I, a relatywnie niski sektor III. Trzeba przy tym podkreślić, że wszystkie kraje

z Europy Środkowo-Wschodniej zanotowały zmniejszenie udziału rolnictwa i prze-

mysłu na korzyść usług. Kraje uboższe (Bułgaria i Rumunia) w ciągu ostatnich kilku

odnotowały zmniejszenie udziału rolnictwa, łowiectwa i rybołówstwa do poziomów

jednocyfrowych lat. Co ciekawe, wewnątrz samej UE-15 występuje znacznie więk-

sze zróżnicowanie pod względem udziału sektorów w gospodarce niż wśród państw

Europy Środkowo-Wschodniej.

8 Szacunek EUROSTAT.

9 Dla UE-25, 2006 r.: sektor I-1,9%, sektor II-26,5%, sektor III-71,6%.

10 Wartość dodana brutto stanowi różnicę pomiędzy produkcją globalną a zużyciem pośrednim, za: Rocznik Statystyczny RP, GUS, Warszawa 2006


16

Wykres 3. Udział sektorów gospodarki w wytworzeniu wartości dodanej – Polska na tle wybranych państw UE-15 (średnie sześcioletnie)

Źródło: Eurostat

Dzięki akcesji do UE i dobrej koniunkturze odnotowano w Polsce rekordowy napływ

bezpośred nich inwestycji zagranicznych (BIZ), który w 2006 r. wyniósł 11,1 mld euro

i był o 44% wyższy od osiągniętego w 2005 r. Na koniec 2005 r. wartość zobowiązań

z tytułu BIZ wyniosła 75,7 mld euro, z czego prawie 37% ulokowano w przemyśle,

ponad 20% w pośrednictwie fi nansowym, a 18% w handlu i naprawach. Inwestycje

te spełniają ważną rolę w unowocześnieniu gospodarki. Wprowadzając do polskich

przedsiębiorstw nowe technologie, nowe formy zarządzania i organizacji produkcji

przyczyniają się do unowocześnienia i poprawy ich funkcjonowania. W ciągu ostat-

niej dekady inwestorzy zagraniczni stopniowo zwiększali swoje zaangażowanie

w Polsce i w efekcie w 2005 r. skumulowana wartość BIZ wynosiła 32% polskiego

PKB i była bliska średniej dla EU-25. Aktualnie wielkość inwestycji zagranicznych

w Polsce jest zbliżona do wielkości w krajach takich jak Francja czy Hiszpania. Ze

względu na wciąż duże potrzeby inwestycyjne i spodziewaną konwergencję makro-

17


ekonomiczną należy się spodziewać, iż udział inwestycji zagranicznych w polskim

PKB będzie się jeszcze zwiększał w najbliższych latach.

Poziom innowacyjności polskiej gospodarki nadal jest niski. Relacja nakładów

na badania i rozwój (B+R) do PKB wyniosła 0,57% w 2005 r. przy 1,85% średnio

w UE-25. Równocześnie odmienna była struktura tych nakładów według źródeł

fi nansowania. W 2005 r. w Polsce sektor przedsiębiorstw fi nan sował 30%11 nakładów

na B+R, a sektor rządowy 61%, w UE-25 zaś odpowiednio – 54,5% i 35%. O niskiej

innowacyjno ści świadczy również fakt, że – mimo wysokiej dynamiki eksportu –

nieznacznie tylko wzrósł udział wyrobów wysokiej techniki w eksporcie. W 2005 r.

wynosił on 3%, wobec 2% w 1995 r. oraz 18% średnio dla UE w 2004 r.

Wykres 4. Bezrobocie rejestrowane i stopa bezrobocia (w końcu roku) w Polsce w latach 2001-2006

Źródło: GUS

Kształtowanie się sytuacji na rynku pracy jest w dużej mierze zależne od otocze-

nia makroekonomicznego. W latach 1995-1997, kiedy średnie tempo wzrostu PKB

wynosiło 6,8%, stopa bezrobocia spadała. Od 1998 r., kiedy tempo rozwoju zaczę-

11 Według EUROSTAT


18

ło maleć – do 1,1% w 2001 r. – notowano wzrost skali bezrobocia. Tendencja ta

utrzymała się aż do 2002 r., kiedy stopa bezrobocia sięgnęła 20% i pozostała na

tym poziomie do 2003 r. Należy przy tym zaznaczyć, że ograniczaniu działalności

produkcyjnej i usługowej w tym okresie towarzyszyły najwyższy w Europie przyrost

ludności w wieku produk cyjnym oraz przyspieszenie procesów restrukturyzacyj-

nych w wielu działach przemysłu i związane z tym zwolnienia grupowe w przedsię-

biorstwach o dużym udziale kapitału zagranicznego, w których kończył się okres

ochronny przed zwolnieniami załóg. W 2004 r. sytuacja na rynku pracy zaczęła się

poprawiać. W końcu 2006 r. liczba pracujących w gospodarce narodowej wyniosła

13,1 mln osób i w porównaniu z końcem 2005 r. wzrosła o 1,8% (w 2005 r. – 1,3%),

a wskaźnik zatrudnienia wyniósł w IV kwartale 2006 r. 47,5% wobec 45,9% rok

wcześniej. Rosnące zatrudnienie przełożyło się na zmniejszenie liczby bezrobot-

nych oraz spadek stopy bezrobocia rejestrowanego, która na koniec 2006 r. wy-

niosła 14,9%, wobec 17,6% w 2005 r. i aż 20% w latach 2002-2003. Spadek bez-

robocia dotyczył wszystkich kategorii bezrobotnych. Największej poprawie uległa

sytuacja osób poniżej 25 roku życia, stopa bezrobocia obniżyła się w tej grupie

o 23,9% w stosunku do roku poprzedniego. Jednym z czynników wpływających na

jej obniżenie była prawdopodobnie migracja zarobkowa.

Mimo znacznej poprawy, Polska nadal zajmuje ostatnie miejsce wśród krajów

UE – 25 pod względem zarówno wskaźnika zatrudnienia, jak i stopy bezrobocia.

W 2006 r. wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 15-64 lata wynosił 54,5% wobec

64,7% dla UE-25. Z kolei zharmonizowana stopa bezrobocia osób w wieku 15 lat

i więcej wyniosła 13,8% w 2006 r. wobec 7,9% dla UE-25.

19


Wykres 5. Zharmonizowana stopa bezrobocia w krajach UE-27 w 2006 r.,

przeciętnie w roku (w %)

Źródło: Eurostat

Pozytywne zmiany zachodziły w obszarze kapitału ludzkiego. Od końca lat 80. na-

stępował szybki wzrost średniego poziomu wykształcenia Polaków: w 2005 r. 13,4%

ludności w wieku 15 lat i więcej posiadała wykształcenie wyższe, 33,4% - policeal-

ne i średnie, 26,1% zasadnicze zawodowe, pozostałe 27,1% posiadało wykształ-

cenie gimnazjalne, podstawowe i niepełne podstawowe, podczas gdy w 1995 r.

odpowiednio: 7,4%, 28,3%, 26,6%, 37,8%12. W konsekwencji odsetek osób z wy-

kształceniem co najmniej średnim w Polsce należy do najwyższych w UE. W 2005 r.

w grupie osób w wieku 25-64 lata wyniósł on 84,8% wobec 69,1% dla UE-25. Wyso-

ki był również odsetek osób kształcą cych się w grupie ludności w wieku 15-24 lata:

w 2004 r. wyniósł on 68,6% wobec 60,2% dla UE-25.

Analiza ścieżki rozwojowej Polski w ciągu ostatnich dziewięciu lat na tle

innych krajów Unii pokazuje, że postęp w zmniejszaniu dystansu rozwojo-

wego do krajów UE był stosunkowo wolny. Do 2003 r. wynikał on przede

wszystkim z podnoszenia efektywności gospodarowania, osiąganego głów-

nie poprzez redukcję zatrudnienia i tym samym pogarszanie sytuacji na ryn-

12 Na podstawie BAEL; 1995 - listopad, 2005 – IV kwartał.


20

ku pracy. Wydajność pracy, główny czynnik rozwoju, był w 2006 r. wyższy o prawie

32% w porównaniu z 1999 r.13 Jej poziom w 2006 r. stanowił 59,5% przeciętnej UE-

25. Należy przy tym podkreślić znaczenie ogromnych zmian jakościowych, jakie za-

szły w strukturze gospodarki od początku lat 90., których efektem był istotny wzro-

stu produktywności. Wskaźnik zatrudnienia, znacznie niższy od średniej UE, spadł

w tym okresie o 15 punktów procentowych. Dopiero w latach 2004-2005 trend spad-

ku aktywności zawodowej Polaków został zahamowany, przy dalszym wzroście

efektywności gospodarowania.

Tabela 1. Podstawowe wskaźniki sytuacji gospodarczej w latach 1999-2006

Wyszczególnienie Jm 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Produkt krajowy brutto (PKB), ceny stałe

rp=100 104,5 104,3 101,2 101,4 103,9 105,3 103,6 106,1

PKB wg parytetu siły nabywczej na 1 mieszkańca

euro 8 700 9 400 9 600 10 000 10 200 11 000 11 700 12 600

UE-25=100 45,3 45,7 45,1 45,8 46,5 48,2 48,4 50,4

Wydajność pracy a), ceny stałe rp=100 107,5 106,4 101,7 103,4 104,4 105,7 102,5 104,5

Stopa inwestycji b) % 24,4 23,7 20,7 18,7 18,2 18,1 18,2 19,8

Nakłady na działalność B+R,ceny bieżące

% 0,69 0,64 0,62 0,56 0,54 0,56 0,57 .

Wskaźnik zatrudnienia (15-64 lata)

% 57,6 55,0 53,4 51,5 51,2 51,7 52,8 54,5

Stopa bezrobocia rejestrowanego c) (31.XII)

% 13,1 15,1 17,5 18,0 18,0

% 19,4 20,0 20,0 19,0 17,6 14,9

Zharmonizowana stopa bezrobo-cia wg BAEL (średnio w roku)

% 13,4 16,1 18,2 19,9 19,6 19,0 17,7 13,8

Źródło: dane GUS, NBP, MF i Eurostat

a) Szacunek własny, przyjmując liczbę pracujących publikowaną przez GUS w Roczniku Statystycznym w rozdziale Rachunki narodowe; b) Relacja nakładów brutto na środki trwałe do PKB; c) Uwzględniając pracujących w gospodarstwach indywidualnych w rolnictwie – w liczniku wg Powszechnego Spisu Rolnego 1996, w mianowniku wg Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań 2002

13 Szacunek własny, przyjmując liczbę pracujących publikowaną przez GUS w Roczniku Statystycznym w rozdziale Rachunki narodowe.

21


Wykres 6. Wskaźniki wydajności pracy i zatrudnienia na tle PKB per capita w latach 1997–2005 w wybranych krajach (w relacji EU-25=100)

Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie danych Eurostat, 2007


22

1.2 Zróżnicowania międzyregionalne

Problemy gospodarcze w Polsce mają silną specyfi kę regionalną i w związku z tym

mają wpływ na poziom zróżnicowań regionalnych. Rzetelna ocena stopnia tych zróż-

nicowań jest podstawowym warunkiem wytyczania realnych celów polityki regional-

nej państwa. Oceny takie są przedmiotem wielu prac i analiz dokonywanych przez

lub na zlecenie administracji państwowej, samorządowej oraz ośrodków i instytutów

naukowych. Poniżej przedstawiono syntetyczne podsumowanie najważniejszych

zjawisk, które decydują o stopniu konkurencyjności województw oraz wyznaczają

ich perspektywy rozwojowe.

1.2.1 Rozwój gospodarczy

Poziom rozwoju gospodarczego mierzony PKB na mieszkańca (dane za 2004 r.)

wykazał znaczne zróżnicowanie przestrzenne: najwyższy poziom osiągnęło

województwo mazowieckie – 36,6 tys. zł (o 52% więcej niż średnia w kraju),

a najniższy województwo lubelskie – 16,8 tys. (o 30% mniej). Wysokim poziomem

rozwoju charakteryzowały się również województwa śląskie i wielkopolskie. Obszar

o najniższym poziomie PKB na mieszkańca tworzyło pięć województw: lubelskie,

podkarpackie, podlaskie, warmińsko-mazurskie oraz świętokrzyskie, gdzie poziom

PKB na mieszkańca kształtował się poniżej 40% średniej dla UE-27. Zróżnicowanie

poziomu rozwoju gospodarczego mierzone poziomem PKB na mieszkańca oscyluje

wokół relacji 1:2,18. Podobnie było w krajach UE, gdzie rozpiętość zróżnicowań

międzyregionalnych na poziomie jednostek NTS-2 wynosiło przeciętnie 1:2, chociaż

w niektórych najbogatszych krajach, takich jak Wielka Brytania, Belgia, Francja, czy

Niemcy, skala zróżnicowania pomiędzy najbiedniejszym a najbogatszym regionem

dochodziła do poziomu 3-4-krotności.

W ciągu ostatnich kilku lat nastąpił wzrost skali zróżnicowań w wielkości PKB na

mieszkańca zarówno na poziomie regionów, jak i podregionów. Od 1995 r. średni

wskaźnik zróżnicowań14 wzrósł o około 8,5 punktu procentowego do 24% w przy-

padku województw i 50% w przypadku NTS-3. Zróżnicowania narastały zwłaszcza

w drugiej połowie lat 90., po roku 2000 r. poziom zróżnicowań ustabilizował się, co

było związane ze zmniejszającą się dynamiką wzrostu gospodarczego w Polsce.

Mimo wzrostu zróżnicowań przestrzennych ich poziom – zwłaszcza w przypad-

ku regionów (NTS-2) – nie jest większy niż w innych krajach, szczególnie UE-15.

14 Liczony następująco: odchylenie standard. PKB na mieszkańca w redionach z uwzględnieniem wag reprezentujących odsetek populacji regionu przez średni dla kraju poziom PKB (tzw. wspólczynnik Williamsona)

23


W ostatnich 10-15 latach we wszystkich tych krajach obserwowano wzrost zróżni-

cowań regionalnych. Jak pokazał czwarty Raport Kohezyjny Komisji Europejskiej,

w krajach doświadczających w ostatnim okresie dynamicznego rozwoju, tj. Irlan-

dii, Finlandii oraz w nowo przyjętych krajach nadbałtyckich, zanotowano gwałtowny

wzrost dysproporcji regionalnych, czyli następowało zwiększenie konwergencji ze-

wnętrznej przy zmniejszającej się konwergencji wewnętrznej.15

Mapa 1. PKB na 1 mieszkańca w stosunku do UE-27 według regionów w 2004 r.


15 Na potrzeby Raportu przyjęto następujące defi nicje: Konwergencja zewnętrzna zachodzi, gdy region na początku analizowanego okresu cechuje się poziomem rozwoju niższym od średniej dla UE i w kolejnych latach następuje wzrost, dzięki któremu zmniejsza się dystans do średniej dla UE. Konwergencja wewnętrzna zachodzi, gdy region na początku anali-zowanego okresu cechuje się poziomem rozwoju niższym od średniej krajowej i jednocześnie w kolejnych latach osiągają dynamikę wzrostu wyższą od średniej (efekt doganiania) lub gdy charakteryzuje się wyższym poziomem rozwoju i jednocześnie w kolejnych latach osiąga dynamikę wzrostu niższą od średniej. Dywergencja cechuje te regiony, w których zachodzą procesy przeciwne.


24

Mapa 2. PKB na mieszkańca wg podregionów w 2004 r. w porównaniu do średniej dla Polski

Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie danych GUS, 2007.

Wzrost zróżnicowań regionalnych w Polsce był głównie skutkiem dynamicznego roz-

woju największych i najsilniejszych województw, szczególnie mazowieckiego, które-

go poziom rozwoju, liczony wielkością PKB na mieszkańca w stosunku do średniej

dla poszerzonej UE (uwzględniając siłę nabywczą złotego), zwiększył się z 54%

w 1995 r. do prawie 77% w 2004 r. W analizowanym okresie, dystans do średniej

dla UE-27 znacznie zmniejszyło również województwo wielkopolskie (o przeszło 13

punktów procentowych) do poziomu 55% średniej UE-27, a także łódzkie, dolno-

śląskie, śląskie, pomorskie, małopolskie (o około 8-6 punktów procentowych) oraz

z najsłabiej rozwiniętych: podlaskie, świętokrzyskie i warmińsko-mazurskie (w grani-

cach 5 punktów procentowych). W pozostałych województwach dystans ten, mimo

wahań rocznych, również uległ nieznacznemu zmniejszeniu. Biorąc pod uwagę, że

w analizowanym okresie wielkość PKB na mieszkańca UE nominalnie zwiększyła

się o 50%, można stwierdzić, że we wszystkich polskich regionach odnotowano

wzrost w poziomie rozwoju.

25


Najbardziej dynamicznie rozwijające się województwa mazowieckie, wielkopolskie,

dolnośląskie oraz śląskie cechowały się jednocześnie największym potencjałem go-

spodarczym w kraju – wypracowały one ponad połowę PKB Polski, a samo woje-

wództwo mazowieckie – aż 1/5. Koncentracja potencjału gospodarczego, zwłaszcza

w regionie stołecznym, wzrosła w latach 1999-2004, co wpłynęło w dużym stopniu

na wykazaną skalę zróżnicowań regionalnych w poziomie PKB na mieszkańca.

Wykres 7. PKB na 1 mieszkańca w latach 1995-2004 w stosunku do UE27=100


Należy podkreślić, że poziom PKB na mieszkańca osiągnięty w 2004 r. przez po-

szczególne regiony kraju w przeliczeniu do średniej dla UE-15, był w wysokim stop-

niu zgodny z poziomem prognozowanym w Narodowej Strategii Rozwoju Regional-


26

nego 2001-2006 (NSRR) na analizowany rok. Różnice występujące w przypadku kil-

ku województw nie przekraczają 2-3 punktów procentowych. W mniejszym stopniu,

aniżeli zakładała to NSRR, zmniejszyły się różnice w poziomie rozwoju w stosunku

do przyjętego średniego poziomu UE szczególnie w przypadku trzech województw

Polski południowo-wschodniej, dwóch województw nadmorskich oraz wojewódz-

twa śląskiego. Natomiast znacznie wyższą dynamiką rozwoju aniżeli prognozowaną

w NSRR charakteryzowały się województwa: dolnośląskie, kujawsko-pomorskie,

lubuskie oraz świętokrzyskie i podlaskie. Generalnie należy jednak podkreślić, że

przyjęte w NSRR tempo zmniejszania dysproporcji rozwojowych okazało się bardzo

trafne.

Tabela 2. Porównanie prognozowanego w NSRR 2001-2016 poziomu PKB na mieszkańca w relacji do UE-15 dla 2004 r. z faktycznie osiągniętym

województwaPrognoza NSRR 2001-

2006 w relacji do UE-15

Faktycznie osiągnięty poziom

w relacji UE-15 (dane GUS)

Polska 45,0 44,8

Dolnośląskie 42,5 45,7Kujawsko-pomorskie 37,8 40,1Lubelskie 33,0 31,1Lubuskie 38,6 40,1Łódzkie 42,4 41,3Małopolskie 40,2 38,3Mazowieckie 67,7 67,9Opolskie 38,7 38,5Podkarpackie 33,9 31,3Podlaskie 32,7 33,5Pomorskie 45,0 43,8Śląskie 51,9 50,4Świętokrzyskie 31,6 34,6Warmińsko-mazurskie 34,7 34,8Wielkopolskie 48,6 48,2Zachodniopomorskie 43,4 41,7

Źródło: NSRR 2001-2006, GUS

Jak podkreślono wcześniej, w analizowanym okresie sytuację w Polsce charakte-

ryzował powolny proces konwergencji zewnętrznej, zachodzący jednak wolniej niż

w przypadku innych krajów unijnych oraz średnie w skali UE zróżnicowanie we-

27


wnętrzne na poziomie NTS-2. W przedstawionej poniżej analizie zróżnicowania we-

wnętrznego, posłużono się wartością regionalnego PKB w roku bazowym 1999 oraz

tempem wzrostu PKB w latach 1999-2004.

Tabela 3. Klasyfi kacja regionów ze względu na procesy konwergencji i dywergencji w latach 1999-2004

regionalny PKB na 1 mieszkańca w 1999 r. w stosunku

do średniej krajowej

niższy od średniej krajowej wyższy od średniej krajowej

Re

gio

nal

ny

wsk

aźn

ik w

zro

stu

PK

B w

lata

ch 1

99

9-2

00

4

w s

tosu

nku

do

śre

dn

iej k

rajo

we

j

niżs

zy o

d śr

edni

ej k

rajo

wej dywergencja

(efekt marginalizacji)konwergencja

Małopolskie

Warmińsko-Mazurskie

Podkarpackie

Lubelskie

Świętokrzyskie

Pomorskie

Zachodniopomorskie

wyż

szy

od ś

redn

iej k

rajo

wej konwergencja

(efekt doganiania)dywergencja

Lubuskie

Łódzkie

Podlaskie

Opolskie

Kujawsko-pomorskie

Mazowieckie

Dolnośląskie

Śląskie

Wielkopolskie

Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007

Konwergencja wewnętrzna o charakterze doganiania cechowała województwa: pod-

laskie, opolskie, kujawsko-pomorskie, łódzkie i lubuskie. W 1999 r. w tych regionach

odnotowano znacznie niższy od średniej krajowej poziom PKB na mieszkańca, ale

jednocześnie średnioroczny realny wzrost regionalnego PKB był w tych regionach

wyższy od średniego wskaźnika wzrostu dla kraju wynoszącego 3,33%. Najwyższą


28

dynamika wzrostu w tej grupie cechowały się województwa opolskie i kujawsko-

pomorskie (ponad 3,7%). Konwergencja drugiego typu wystąpiła w województwach

pomorskim i zachodniopomorskim, ich poziom rozwoju w stosunku do średniej

krajowej obniżył się w konsekwencji bardzo niskiej dynamiki wzrostu (w przypadku

województwa zachodniopomorskiego była ona najniższa spośród wszystkich woje-

wództw i wyniosła 1,1%).

Pozostałe regiony Polski cechował proces dywergencji wewnętrznej i zewnętrznej.

Województwa mazowieckie, dolnośląskie, śląskie i wielkopolskie stawały się coraz

bogatsze i dystansowały pozostałe obszary kraju. Natomiast w województwach:

małopolskim, warmińsko-mazurskim, podkarpackim, lubelskim i świętokrzyskim

nastąpiło pogłębienie dystansu wobec pozostałych regionów, co może świadczyć

o niebezpiecznym zjawisku ich marginalizacji.

1.2.2 Wydajność i rynek pracy

Rozwój gospodarczy poszczególnych regionów należy rozpatrywać jako łączny re-

zultat kilku czynników. Po pierwsze, poziom regionalnego PKB jest w znacznym

stopniu efektem czynników krajowych, takich jak realizowane polityki ogólnokrajowe

czy faza cyklu koniunkturalnego, w jakiej znajduje się dany kraj. Po drugie, zależy od

specyfi cznych dla regionu czynników, takich jak np. struktura i trendy demografi cz-

ne czy wyposażenie w unikalne konkurencyjne zasoby naturalne. Poziom rozwoju

zależy również od prowadzonych polityk regionalnych, czyli od zdolności regionu

do zwiększenia produktywności posiadanych zasobów, zmiany gospodarczej spe-

cjalizacji w celu uchwycenia nowych rynkowych szans, zwiększenia efektywności

lokalnych rynków pracy realizowanych przede wszystkim poprzez inwestowanie

w innowacje i podnoszenie kwalifi kacji.

Ważnymi komponentami rozwoju regionalnego są procesy związane z rynkiem pra-

cy16. Choć w okresie 1999-200417 regiony podążały podobną ścieżką rozwoju, to

można jednak wyróżnić specyfi czne dla poszczególnych województw determinanty

wyników ekonomicznych.

Tak jak w przypadku całego kraju, wzrost regionalnego PKB był głównie efektem

wzrostu wydajności pracy, osiąganym przede wszystkim poprzez redukcję zatrud-

nienia, co wpłynęło na pogorszenie sytuacji na regionalnych rynkach pracy. Szcze-

16 Na podstawie: Łaźniewska E., Analiza przyczyn i skutków zmian strukturalnych oraz w poziomie rozwoju w przekroju regionalnym Polski w latach 1999-2005, ekspertyza MRR, Warsza-wa 2007.

17 O wyborze tego okresu do analizy zadecydowała dostępność i adekwatność odpowiednich danych w układzie regionalnym.

29


gólnie wyraźnie zjawisko to wystąpiło w województwach zachodniopomorskim, lu-

buskim, warmińsko-mazurskim i opolskim, w których odnotowano wyraźny spadek

liczby pracujących, wskaźnika zatrudnienia lub wskaźnika aktywności zawodowej.

Mimo że w omawianym okresie udział ludności w wieku produkcyjnym zwiększył

się we wszystkich regionach, to jednak odnotowano istotny spadek ich gotowości

do świadczenia pracy we wszystkich województwach. Wskaźnik aktywności zawo-

dowej zmniejszył się w Polsce w tym okresie o prawie 12 punktów procentowych,

przy czym najbardziej w województwach podlaskim (o 22 punkty procentowe), za-

chodniopomorskim (o 17 punktów procentowych), mazowieckim (o 16 punktów pro-

centowych), opolskim i podkarpackim (o 15 punktów procentowych). Stosunkowo

najmniejszy negatywny wpływ sytuacji na rynku pracy na poziom PKB zaobser-

wowano w województwach mazowieckim, łódzkim, świętokrzyskim, lubelskim oraz

podkarpackim. Trzy ostatnie województwa charakteryzowały się najniższą dynami-

ką wzrostu efektywności w gospodarowaniu zasobami pracy, co stanowiło wynik

spadku przeciętnej efektywności poszczególnych sektorów gospodarki dominują-

cych w tych regionach.

Należy nadmienić, że istotny wpływ na wielkość wskaźnika zatrudnienia liczonego

jako iloraz liczby pracujących w miejscu pracy do ludności w wieku produkcyjnym

w miejscu zamieszkania mają dojazdy do pracy. Jest to jeden z powodów, dla któ-

rych w przypadku niektórych województw, np. w mazowieckim wystąpiły duże róż-

nice między wskaźnikiem zatrudnienia a wskaźnikiem aktywności zawodowej.

Poniżej przedstawiono analizę wpływu czterech najważniejszych czynników: wydaj-

ności pracy, wskaźnika zatrudnienia, dojazdów do pracy oraz aktywności zawodo-

wej na różnice regionalne w poziomie rozwoju liczonego wielkością PKB.


30

Wykres 8. Dekompozycja PKB na cztery czynniki w Polsce dla lat 1999-2004, wpływ poszcze-gólnych komponentów na wielkość PKB

Źródło: Łaźniewska E., Analiza przyczyn i skutków zmian strukturalnych oraz w poziomie rozwoju w przekroju regionalnym Polski w latach 1999-2005, ekspertyza MRR, Warszawa 2007.

Przez cały okres 1999-2004 jedynie w przypadku województwa mazowieckiego

wszystkie wzięte pod uwagę determinanty pozytywnie wpłynęły na poziom rozwo-

ju w tym regionie, z czego największy wpływ miała wysoka wydajność (30%) oraz

wysoki udział dojazdów do pracy (12%). W przypadku województw śląskiego, wiel-

kopolskiego i dolnośląskiego czynniki rozwoju wystąpiły z bardziej zróżnicowaną

intensywnością i w różnym stopniu przeważały nad czynnikami oddziałującymi ne-

gatywnie na poziom PKB regionu analizowanego w stosunku do średniej krajowej.

W pozostałych dwunastu województwach przeważał negatywny wpływ analizowa-

nych czynników. W przypadku czterech województw Polski wschodniej (lubelskie,

podkarpackie, podlaskie i świętokrzyskie) poziom rozwoju znacznie odbiegał od

średniej krajowej, co w niemal 30% było efektem niskiej wydajności pracy oraz,

w mniejszym stopniu, świadczeniem pracy w innych regionach. W przypadku wo-

jewództw: warmińsko-mazurskiego, zachodniopomorskiego i lubuskiego niski po-

ziom PKB był dodatkowo obniżony przez niski wskaźnik zatrudnienia, wynikający

z wysokiego bezrobocia. Należy dodać, że w przypadku województw warmińsko-

31


mazurskiego i opolskiego wszystkie analizowane determinanty rozwoju – z powodu

ich niskiego poziomu – miały negatywny wpływ na poziom rozwoju mierzony PKB.

Mapa 3. Wartość dodana brutto na pracującego a struktura pracujących w 2004 r.



32

Poziom wydajności pracy (liczony wartością dodaną brutto na pracującego) był

w analizowanym okresie wysoce zróżnicowany regionalnie. Najniższym poziomem

wydajności, poniżej 75% wartości krajowej, charakteryzowały się województwa: lu-

belskie, podkarpackie, świętokrzyskie oraz podlaskie, natomiast najwyższym: ma-

zowieckie (około 77% średniej UE) oraz śląskie i zachodniopomorskie. Poziom wy-

dajności zależał w dużej mierze od regionalnej struktury społeczno-gospodarczej.

Województwa, w których obserwowano wysoki udział pracujących w rolnictwie,

a niski w usługach, zwłaszcza rynkowych18, charakteryzowały się najniższym pozio-

mem wydajności. Zdynamizowanie rozwoju poszczególnych województw, zwłasz-

cza tych najsłabiej rozwiniętych, będzie w przyszłości zależało od zmiany ich struk-

tury gospodarczej, to jest maksymalnego wykorzystania dostępnych i rosnących

zasobów pracy w najbardziej efektywnych działach i sektorach gospodarki.

Mapa 4. Stopa bezrobocia rejestrowanego w 2006 r.


18 Średnio w Polsce wydajność pracy w usługach rynkowych jest 8-krotnie wyższa niż w rolnictwie.

33


Na tle poziomu unijnego wykorzystanie zasobów pracy mimo znacznej poprawy

w ostatnich trzech latach, było w Polsce bardzo niskie. Najniższy odsetek pracu-

jących w grupie ludności w wieku 15-64 lat – na poziomie zaledwie 48% – odno-

towano w województwach warmińsko-mazurskim i zachodniopomorskim. Również

w przypadku stopy bezrobocia sytuacja Polski na tle innych krajów europejskich nie

wygląda dobrze (z wyjątkiem Słowacji, która ma wskaźniki podobne do polskich).

W żadnym innym kraju regionu (poza Słowacją) wysokie bezrobocie nie utrzymywa-

ło się przez tak długi okres.

Ze względu na trwałe dysproporcje rozwoju regionalnego i zapóźnienie struktural-

ne, od wielu lat nie uległa zmianie mapa regionalnego zróżnicowania bezrobocia

w naszym kraju. Wysoki poziom bezrobocia w województwach Polski północnej

miał charakter strukturalny i był w znacznej mierze konsekwencją upadku bazy

ekonomicznej małych miast oraz państwowych gospodarstw rolnych. Na uwagę

zasługuje dynamiczny spadek bezrobocia w województwie dolnośląskim: z 25,6%

w 2002 do 17,3% w 2006. Województwa, w których bezrobocie pozostało na naj-

niższym poziomie to: małopolskie, wielkopolskie i mazowieckie.

Istotny wpływ na jakość zasobów pracy ma m.in. struktura wykształcenia miesz-

kańców oraz ich zdolność do dokształcania ustawicznego. Największy odsetek lud-

ności z wyższym wykształceniem w grupie wiekowej powyżej 25 lat odnotowano

w województwie mazowieckim, które osiągnęło poziom zbliżony do unijnego, a tak-

że w dolnośląskim, łódzkim i małopolskim. Najmniej korzystnie sytuacja kształto-

wała się w regionach kujawsko–pomorskim i opolskim. Polska charakteryzuje się

4-krotnie niższym wskaźnikiem ludzi aktywnych zawodowo dokształcających i szko-

lących się niż wysoko rozwinięte kraje UE. Największy udział osób korzystających

z ustawicznego dokształcania dotyczył województw mazowieckiego i dolnośląskie-

go (powyżej 6%), a najmniejszy – warmińsko-mazurskiego (poniżej 4%). Należy

podkreślić, że system ustawicznego podnoszenia kwalifi kacji dopiero zaczyna się

w Polsce rozwijać. Można się spodziewać znacznego rozwoju tego segmentu rynku

edukacyjnego wraz ze wzrostem poziomu wykorzystania funduszy unijnych prze-

znaczonych na ten cel.


34

Mapa 5. Udział osób z wyższym wykształceniem w ogólnej liczbie ludności Polski powyżej 25 roku życia w 2006 r.


1.2.3 Inne czynniki zróżnicowania rozwoju regionalnego

Potencjał badawczo-rozwojowy regionu decyduje w dużej mierze o jego innowa-

cyjności i w efekcie o potencjale dla wzrostu ekonomicznego. Wielkość nakładów na

działalność badawczo-rozwojową w relacji do PKB od lat utrzymuje się w Polsce na

poziomie 0,6-0,7%, gdy przeciętnie w UE-27 jest 3-krotnie wyższa. Ogromna skala

zróżnicowań regionalnych w obszarze nakładów na B+R utrzymuje się od wielu lat.

W analizowanym okresie ponad 40% nakładów koncentrowało województwo mazo-

wieckie, co w przeliczeniu na mieszkańca daje wielkość (450 zł) przeszło trzykrotnie

większą niż przeciętnie w kraju. Wyższym od średniego poziomem nakładów cha-

35


rakteryzowało się również województwo małopolskie. Najmniej natomiast wydano

na naukę w województwach: świętokrzyskim – 10-krotnie mniej niż średnio w kraju,

opolskim – 5-krotnie mniej oraz lubuskim – 4-krotnie mniej.

Technologie informacyjne w ostatnich latach stawały się coraz bardziej dostępne

dla przeciętnego obywatela. W 2005 r. w Polsce średnio co 4-5 gospodarstwo do-

mowe dysponowało komputerem z dostępem do internetu podczas gdy przeciętnie

w krajach UE co drugie. Przodowały województwa mazowieckie, małopolskie i ślą-

skie (co 3-4 gospodarstwo domowe posiadało komputer z dostępem do internetu),

natomiast najmniej korzystnie sytuacja kształtowała się w województwach lubel-

skim, świętokrzyskim i kujawsko-pomorskim (tylko co 6-7 gospodarstwo domowe

z dostępem do internetu). Dostęp gospodarstw domowych i fi rm do internetu jest

możliwy tylko wówczas, gdy funkcjonuje dobrze rozwinięta telefoniczna sieć cy-

frowa. Najbardziej rozwiniętą siecią dysponowały województwa mazowieckie oraz

dolnośląskie, najmniej rozwiniętą – ubogie regiony Polski południowo-wschodniej

oraz województwo opolskie. Mimo znacznego postępu w ostatnich latach, duży-

mi zaległościami w rozwoju nowoczesnej sieci telefonicznej cechowały się obszary

wiejskie. Gęstość sieci na tych obszarach było przeszło dwukrotnie niższa niż na

obszarach miejskich i dodatkowo bardzo zróżnicowana przestrzennie (np. w opol-

skim była o 1/3 mniejsza niż przeciętnie na terenach wiejskich całego kraju).

Dostępność komunikacyjna stanowi istotny aspekt regionalnej konkurencyjności

i źródło korzyści komparatywnych uzyskiwanych przez fi rmy zlokalizowane na ob-

szarach dobrze wyposażonych w infrastrukturę komunikacyjną. Stosunkowa słaba

dostępność transportowa Polski sprawiła, że duży wpływ na lokalizację zagranicz-

nych przedsięwzięć miała bliskość zachodniej granicy kraju. Najmniejszą gęstością

sieci kolejowej charakteryzowały się województwa wschodnie (lubelskie i podlaskie)

oraz mazowieckie, w którym większość linii koncentrowała się w warszawskim węź-

le transportowym. Pod względem gęstości dróg najsłabiej wypadły województwa

północne, a najlepiej południowe, zwłaszcza śląskie, gdzie gęstość sieci drogowej

była 2-krotnie wyższa aniżeli przeciętnie w kraju

Jakość środowiska naturalnego uległa w minionych latach znacznej poprawie,

chociaż w różnym stopniu w poszczególnych regionach kraju. Istotny wpływ na ten

stan rzeczy miały rozwój odpowiedniej infrastruktury przyczyniającej się do zmniej-

szenia stopnia zanieczyszczenia wody, powietrza, gleby oraz zmiany w zakresie

technologii i techniki produkcji sprzyjające ochronie środowiska. Reprezentatywnym

przykładem tych pozytywnych tendencji jest rozwój oczyszczalni ścieków. Odse-


36

tek ludności korzystającej z oczyszczalni ścieków wzrósł z 50% w 1999 r. do 60%

w 2005 r. W przypadku województw pomorskiego i dolnośląskiego udział ten znacz-

nie przekroczył 70%. Nadal w znacznie mniejszym stopniu oczyszczane były ścieki

wytwarzane przez ludność zamieszkałą na wsi; tylko jedna piąta ludności wiejskiej

była obsługiwana przez oczyszczalnie ścieków.

1.2.4 Konkurencyjność regionów

Jednym ze sposobów analizy szans rozwojowych regionów jest ocena ich konku-

rencyjności. Konkurencyjność regionów i w efekcie ich potencjał dla wzrostu eko-

nomicznego jest zdeterminowana przez szereg czynników, a przede wszystkim

przez wyposażenie w infrastrukturę (np. transportową, telekomunikacyjną, społecz-

ną) oraz potencjał dla innowacji, który obejmuje zasoby przeznaczone na sektor

badawczo-rozwojowy (B+R) i efektywność ich wykorzystania. Przejawem poziomu

konkurencyjności i atrakcyjności inwestycyjnej polskich regionów jest m.in. wiel-

kość kapitału zagranicznego i liczba fi rm z udziałem kapitału zagranicznego, który

były one w stanie przyciągnąć. To uproszczone twierdzenie19 oparto na wnioskach

z badań20, iż przeciętnie w porównaniu do podmiotów krajowych spółki z kapita-

łem zagranicznym charakteryzują się większą elastycznością, większą skłonnością

do ryzyka, wyższą produktywnością pracy i lepszym wyposażeniem technicznym.

Kapitał zagraniczny umożliwia szybszy transfer rozwiązań innowacyjnych. Poni-

żej przedstawiono przykładową analizę konkurencyjności polskich województw21

w oparciu o syntetyczny miernik atrakcyjności inwestycyjnej uwzględniający grupę

czynników konkurencyjności regionów z uwzględnieniem zróżnicowań regionalnych

i zmian, jakich doświadczyły w ostatnich latach22.

19 Dla konkurencyjności regionów znaczenie ma nie tyle ilość, co jakość kapitału zagranicznego – jego przełożenie na unowocześnienie gospodarki i poprawę jej kondycji, tworzenie nowych miejsc pracy w nowoczesnych sektorach, handel zagraniczny i transfer wiedzy. W pierwszych latach transformacji kapitał zagraniczny na szeroką skalę uczestniczył w prywatyzacji pol-skiej gospodarki, a z czasem wzrastał udział inwestycji typu greenfi eld oraz reinwestycji zysków fi rm, które już wcześniej przyszły do Polski. Z braku danych statystycznych obrazujących regionalną strukturę kapitału zagranicznego w Raporcie można było się powołać jedynie na wielkość kapitału zagranicznego.

20 Na podstawie: Janik W., Efektywność przedsiębiorstw z udziałem kapitału zagranicznego w Polsce, Politechnika Lubelska, http://www.pollub.pl/0pliki/wieslaw_janik_ref_CRC-CF04F8BB.pdf [13.09.2007]

21 Na podstawie: Atrakcyjność inwestycyjna województw i podregionów Polski 2006, Kalinowski T. (red.), ekspertyza MRR, Gdańsk 2006.

22 Nie można mówić o absolutnej atrakcyjności inwestycyjnej i konkurencyjności regionów, ponieważ różnorodność i specyfi ka działalności gospodarczej powoduje, że w zależności od jej rodzaju, branży, a nawet sposobu funkcjonowania poszczególnych przed siębiorstw preferowane są różne czynniki lokalizacji. Istnieje zatem wiele klasyfi kacji czynników lokalizacji ze względu m.in. na wspomnianą specyfi kę analizowanej branży, zakres przestrzenny prowadzonych porównań, a także dostępność danych statystycznych. Posłużono się zatem zestawem stosunkowo uniwersalnych czynników zaczerpniętych z opracowania IBnGR ujętych w syntetycznym wskaźniku, pozwalającym w przybliżony sposób określić ogólną atrakcyjność inwe-stycyjną i konkurencyjność województw.

37


Tabela 4: Ocena atrakcyjności inwestycyjnej województw w 2006 r.

województwo

atrakcyjność inwestycyjna kapitał zagranicz-

ny/os.

w 2005 r. [zł/os.]

liczba osób/spółkę

w 2005 r.

sytet.wsk.

rangi

dostęp. transp.

zasoby i koszty pracy

ry-nek

zbytu

infr.gosp.

infr. społ.

bez-piecz.

aktyw. wobec inwest.

Wagi 20 25 15 10 5 5 20

Śląskie 0,92 6 1 2 1 2 15 6 1 983,8 2 836Mazowieckie 0,75 5 12 1 3 4 14 2 10 877,9 931Dolnośląskie 0,73 3 4 5 2 3 12 1 3 317,5 1 576Małopolskie 0,35 9 2 4 5 1 10 10 2 860,7 3 534Wielkopolskie 0,32 1 5 8 6 9 6 3 3 033,9 2 432Pomorskie 0,09 11 7 3 4 5 16 5 1 329,4 2 109

Łódzkie 0,007 8 3 7 7 7 11 11 1 030,1 3 555

Zachodniopomorskie 0,006 2 8 6 13 6 13 7 913,2 1 576Opolskie -0,09 7 13 9 8 12 5 9 1 214,0 2 492Lubuskie -0,14 4 11 14 10 15 8 8 1 210,0 1 481Kujawsko-Pomorskie -0,3 10 6 11 12 8 9 12 733,6 4 528Warmińsko-Mazurskie -0,34 13 15 15 9 11 7 4 346,5 5 345Podkarpackie -0,45 14 9 13 11 13 1 13 597,0 7 778Świętokrzyskie -0,54 12 10 16 15 10 4 16 2 243,7 8 739Lubelskie -0,61 15 14 12 14 16 2 15 293,6 6 587Podlaskie -0,68 16 16 10 16 14 3 14 172,9 12 027

Źródło: Kalinowski T.(red.), Atrakcyjność inwestycyjna województw i podregionów Polski 2006, Gdańsk oraz Bank Danych Regionalnych, GUS


38

Mapa 6. Atrakcyjność inwestycyjna województw na podstawie syntetycznego wskaźnika, 2006

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Kalinowski T.(red.), Atrakcyjność inwestycyjna województw i podregionów Polski 2006, Gdańsk oraz Bank Danych Regionalnych, GUS

Syntetyczny wskaźnik atrakcyjności inwestycyjnej województw w 2006 r. na pozycji

wyraźnego lidera plasował województwo śląskie. W większość aspektów atrak-

cyjności inwestycyjnej miało ono bardzo dobrą sytuację. Jedyną słabą stroną był

bardzo niski poziom bezpieczeństwa powszechnego. Przodował w kraju pod wzglę-

dem wielkości zasobów pracy, ale nie ich jakości. Charakteryzował się bowiem nie-

porównywalnie z innymi regionami wysoką gęstością pracujących i absolwentów,

ale stosunkowo niższym poziomem przedsiębiorczości i aktywności społecznej.

W rankingu atrakcyjności inwestycyjnej bardzo wyraźnie wyróżniały się rów nież wo-

jewództwa mazowieckie i dolnośląskie. Pierwszy z nich to region o największej

chłonności rynku zbytu, bardzo wysokiej aktywności wobec inwe storów oraz bardzo

dobrze rozwiniętej infrastrukturze gospodarczej i społecznej. Drugi region był lide-

rem w zakresie aktywności wobec inwestorów, cechował się także bardzo dobrą

sytuacją w zakresie infrastruktury gospodarczej i społecznej, dostępności transpor-

39


towej oraz zasobów i kosztów pracy. Słabością oby dwu regionów, podobnie jak wo-

jewództwa śląskiego, był niski poziom bezpieczeństwa powszechnego.

Ponadprzeciętnym poziomem atrakcyjności inwestycyjnej cechowały się również

województwa małopolskie i wielkopolskie. Województwo małopolskie przodowa-

ło w zakresie poziomu rozwoju infrastruktury społecznej. Bardzo dobra sytuacja od-

notowana została także w odniesieniu do zasobów i kosztów pracy oraz rynku zbytu.

Osiągnęło ono również ponadprzeciętną ocenę infrastruktury gospodarczej, dzięki

dobrze rozwiniętej sferze badawczo-rozwojowej. Z kolei województwo wielkopol-

skie było liderem w zakresie dostępności komunikacyjnej. Dobrze skomunikowane

z Warszawą i granicą zachodnią, dysponowało siecią międzynarodowych powiązań

lotniczych. Jego mocną stroną w zakresie rozwoju infrastruktury gospodarczej była

intensywnie prowadzona działalność targowo-wystawiennicza.

Ranking atrakcyjności inwestycyjnej zamykały województwa Polski Wschodniej:

warmińsko-mazurskie, podkarpackie, świętokrzyskie, lubelskie i podlaskie.

Regiony te we wszystkich kategoriach atrakcyjności, z wyjątkiem bezpieczeństwa

powszechnego, zajęły odległe miejsca. Najkorzystniej w tej grupie wypadały woje-

wództwo warmińsko-mazurskie, głównie w rezultacie wysokiej aktywności wobec in-

westorów oraz województwo podkarpackie, dzięki międzynarodowym połączeniom

lotniczym oraz najwyższemu w kraju poziomowi bezpieczeństwa publicznego.

Zróżnicowanie przestrzenne wskaźnika atrakcyjności inwestycyjnej regionów

nawiązywało do zróżnicowania wielkości kapitału zagranicznego w przelicze-

niu na mieszkańca. W zakresie wielkości przyciągniętego kapitału zagraniczne-

go niewątpliwie wyróżniało się województwo mazowieckie, dzięki koncentracji

w Warszawie siedzib zagranicznych fi rm. W czołówce znalazły się także wojewódz-

twa określone jako bardzo atrakcyjne inwestycyjnie: dolnośląskie, śląskie, małopol-

skie i wielkopolskie. Najmniej kapitału zagranicznego w przeliczeniu na mieszkańca

były w stanie pozyskać województwa wschodnie.

Pod względem liczby mieszkańców przypadających na spółkę handlową z udzia-

łem kapitału zagranicznego najbardziej atrakcyjne okazały się, poza województwem

mazowieckim, województwa zachodnie. W województwie mazowieckim spółki

z kapitałem zagranicznym były skoncentrowane przestrzennie, a w województwach

zachodnich – stosunkowo rozproszone (ich lokalizacja nawiązywała nie tylko do

lokalizacji największych aglomeracji, ale także przejść granicznych i prowadzących

od nich dróg).


40

Na podstawie zestawienia wyników teoretycznego wskaźnika atrakcyjności inwe-

stycyjnej i danych odnoszących się do rezultatów, czyli rzeczywistego napływu in-

westycji można jednoznacznie stwierdzić, że najmniej atrakcyjne były województwa

podlaskie i lubelskie. Najbardziej atrakcyjne okazało się województwo mazowieckie,

a także dolnośląskie. Zróżnicowanie przestrzenne syntetycznego wskaźnika atrak-

cyjności inwestycyjnej województw było zbieżne ze zróżnicowaniem rzeczywistej

skali kapitału zagranicznego, który do nich napłynął w minionych latach.

* * *

W okresie 1999-2004 nie zaszły znaczące zmiany, jeśli chodzi o przestrzenne zróż-

nicowanie poziomu rozwoju w Polsce. Zarówno na początku analizowanego okresu,

jak i na końcu te same cztery województwa (mazowieckie, śląskie, wielkopolskie

i dolnośląskie) charakteryzowały się najwyższym poziomem PKB na mieszkańca

i najlepszymi perspektywami rozwojowymi. Analiza procesów konwergencji i dywer-

gencji pokazała, że regiony te stawały się coraz bogatsze, zaś dystans między nimi

a średnią krajową rósł. Województwa te wypracowywały blisko połowę PKB Polski,

a sytuacja na ich rynkach pracy była stosunkowo dobra (niskie w porównaniu do

średniej krajowej bezrobocie, dobra jakość zasobów pracy). Były one również bar-

dzo atrakcyjne dla inwestorów zagranicznych, co rysuje bardzo pozytywne prognozy

dla ich dalszego rozwoju. Na przeciwnym biegunie znalazły się województwa Polski

Wschodniej, tj. podkarpackie, lubelskie, podlaskie, warmińsko-mazurskie i święto-

krzyskie. Nie tylko były one najbiedniejsze przez cały analizowany okres, ale również

w przypadku wszystkich z wyjątkiem podlaskiego nastąpiło pogłębienie dystansu

w poziomie rozwoju wobec pozostałej części kraju. Województwa te borykały się

z wysokim bezrobociem, niską aktywnością zawodową oraz problemami struktural-

nymi, które dotykały dominujące w tych regionach sektory gospodarki. Przegrywały

one z innymi województwami w walce o kapitał innowacyjny, który mógłby być dla

nich szansą na poprawę potencjału wzrostu ekonomicznego. Wydaje się, że w oma-

wianych latach proces marginalizacji obszarów Polski Wschodniej narastał.

41

Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006

Rozdział II. Model polityki regionalnej

w Polsce w latach 2000-2006

2.1 Uwarunkowania rozwoju polityki regionalnej

Krajowa polityka regionalna prowadzona przez rząd stanowi część polityki rozwoju

kraju i powinna dotyczyć wyłącznie zagadnień o znaczeniu ogólnokrajowym lub po-

nadregionalnym (polityka interregionalna). Politykę rozwoju poszczególnych regio-

nów prowadzą natomiast samorządne władze regionów (polityka intraregionalna. Ich

cele i kierunki działań powinny pozostawać w ścisłym związku zarówno w średnim,

jak i długim okresie. Na proces kształtowania polityki regionalnej wpływa szereg

uwarunkowań tak wewnętrznych (m.in. ramy prawne, procesy społeczno-gospodar-

cze), jak i zewnętrznych (m.in. procesy integracyjne, globalizacja).

Trzy fakty miały zasadniczy wpływ na model polityki regionalnej realizowany w Pol-

sce w latach 2000-2006 :

1. Perspektywa i członkostwo Polski w Unii Europejskiej oraz wynikające

z nich możliwości wykorzystania funduszy europejskich na realizację progra-

mów regionalnych.

2. Regionalizacja administracyjna Polski dokonana poprzez wprowadzenie

ustawą z 1998 r. nowego podziału administracyjnego kraju na szesnaście wo-

jewództw oraz ustanowienie w województwach samorządów regionalnych

(samorządów województw) wybieranych w wyborach powszechnych.

3. Ustanowienie systemu polityki regionalnej23 poprzez wyposażenie nowych

województw w kompetencje z zakresu prowadzenia polityki regionalnej oraz

wyodrębnienie rozwoju regionalnego jako działu administracji rządowej.

23 Polityka regionalna to długofalowe działania władz publicznych różnego szczebla administracyjnego, zorientowane na pobudzenie rozwoju gospodarczego i społecznego w regionach. Ich celem jest najczęściej zmniejszenie zróżnicowań rozwojowych między poszczególnymi obszarami kraju. W ostatnich latach polityka regionalna władz publicznych zmierza również do zwiększenia konkurencyjności gospodarczej regionów oraz do rozwiązania największych problemów społecznych i ekonomicznych stojących na drodze do uzyskania tej konkuren-cyjności.


42

Perspektywa i członkostwo Polski w UE

Integracja Polski z UE wzmocniła szanse uzyskania postępu w funkcjonowaniu go-

spodarki rynkowej, zapewnienia stabilności demokratycznego porządku prawne-

go, budowania społeczeństwa obywatelskiego, zwiększenia bezpieczeństwa kraju,

a także możliwość pełnego uczestnictwa w dyskusjach nad przyszłym kształtem

politycznym Europy. Perspektywa członkostwa w UE była również bardzo korzystna

w kontekście rozwoju polityki regionalnej dzięki oczekiwanemu zasileniu środkami

UE (zarówno przedakcesyjnymi, jak i strukturalnymi), a także dzięki zaangażowaniu

szerokiego kręgu podmiotów w proces programowania i wdrażania programów roz-

woju regionalnego, co może przyczynić się do wzrostu efektywności polityki i do ra-

cjonalizacji wydatkowania dostępnych zasobów fi nansowych. Polski rząd zobowiązał

się do przyjęcia dorobku prawnego UE, w tym także w zakresie polityki regionalnej

i koordynacji instrumentów strukturalnych. Unijne prawodawstwo w tym obszarze

wyznaczało jedynie ramy funkcjonowania polityki strukturalnej UE, pozostawiając

w gestii państw członkowskich ich wdrożenie w ramach własnych systemów insty-

tucjonalnych, prawnych i fi nansowych. Wymogi wobec Polski związane z procesem

dostosowawczym oznaczały konieczność uznania oraz ścisłego powiązania celów

i zasad polityki rozwoju regionalnego UE z zasadami polityki rozwoju regionalnego

Polski, jak również budowę sprawnego systemu administracyjnego i dostosowanie

do standardów UE zasad i procedur programowania, fi nansowania, monitorowania

i ewaluacji pomocy. Do głównych wyzwań instytucjonalnych stojących przed Pol-

ską w okresie poprzedzającym uzyskanie członkostwa w UE należało zakończenie

tworzenia podstaw prawnych polityki regionalnej, rozwój struktur administracyjnych

i procedur budżetowych, instrumentów fi nansowych oraz mechanizmów monitoro-

wania i kontroli umożliwiających uczestniczenie w programach strukturalnych UE.

Reforma administracyjna z 1998 r.

Jedną z konsekwencji wprowadzenia trójstopniowego podziału terytorialnego pań-

stwa w ramach reformy administracyjnej z 1998 r.24 było utworzenie szesnastu wo-

jewództw samorządowych, co stanowiło kontynuację procesów decentralizacji pań-

stwa zapoczątkowanych reformą samorządową z 1990 r.25 W wyniku reformy z 1998 r.

powołano podmioty polityki regionalnej (na poziomie województwa) i lokalnej (na

24 Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa weszła w życie 1 stycznia 1999 r.

25 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

43


poziomie powiatów), które w sposób bardziej efektywny niż administracja rządo-

wa działałyby na rzecz rozwoju i zapewnienia przysługujących obywatelom usług

i świadczeń. Władze samorządowe tych jednostek pochodzą z wyborów bezpo-

średnich, w których wyłaniane są organy stanowiące, tj. sejmiki wojewódzkie. Sej-

miki powołują organy wykonawcze, tj. zarządy województw. W myśl założeń refor-

my władze regionalne realizują zadania w zakresie polityki regionalnej obejmujące

m.in.: pobudzanie aktywności gospodarczej, podnoszenie konkurencyjności i inno-

wacyjności gospodarki, tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreo-

wania rynku pracy. Samorządy województw są również odpowiedzialne za przygo-

towywanie i realizowanie strategii rozwoju województwa, stanowiącej najważniejszy

dokument planistyczny samorządowej polityki regionalnej.

Istotnym elementem ustroju nowego województwa było dokonanie podziału na

władzę rządową i samorządową. Wojewoda działał z upoważnienia rządu i peł-

nił w regionie rolę zwierzchnika tzw. rządowej administracji zespolonej26, nad któ-

rą nadzór sprawował minister właściwy ds. administracji. Wojewodowie nie zosta-

li wyposażeni w ustawowe kompetencje w zakresie rozwoju regionalnego, jednak

w praktyce pełnili istotne funkcje z tym związane, wynikające z określonych kompe-

tencji w zakresie zarządzania funduszami UE przeznaczonymi na rozwój regionalny.

Taka sytuacja sprzyjała dublowaniu zadań między administracją wojewody i samo-

rządu województwa, podnosząc koszty funkcjonowania administracji i powodując

spory kompetencyjne.

Nowelizacja ustawy z 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

stworzyła możliwość prowadzenia samodzielnej polityki regionalnej przez samo-

rządy województw. Samorządy regionalne nie dysponują podatkowym dochodem

własnym, a jedynie udziałami w podatkach dochodowych budżetu państwa. Przy-

kładowo w 2002 r. dochody własne stanowiły około 15,7% ich budżetu. Pozostałe

84,3% dochodów pochodziło z subwencji ogólnych i dotacji celowych transferowa-

nych z budżetu państwa. Ilustruje to skalę uzależnienia samorządów województw

od fi nansowania centralnego. W 2002 r. dotacje celowe, które są najmniej korzystne

z punktu widzenia samodzielnego prowadzenia polityki przez władze samorządowe

stanowiły ponad 48,5% wszystkich dochodów samorządów regionalnych27. Począt-

26 Rządowa administracja zespolona jest systemem organizacyjnym administracji państwowej w ujęciu terytorialnym. Oznacza podporządkowanie niektórych terytorialnych administracji rządowych wojewodzie, czyli przedstawicielowi Rządu RP w danym województwie. Wojewodowie w systemie polskim są podporządkowani Prezesowi Rady Ministrów, za pośrednictwem ministra właściwego ds. administracji. Poza systemem administracji zespolonej pozostają tzw. administracje specjalne, funkcjonujące jako niezespolone formy administracji rządowej, podlegające bezpośrednio poszczególnym ministerstwom. Por. H. Izdebski, M. Kulesza – Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, LIBER, Warszawa 1998, s. 121.

27 Por. Cz. Rudzka-Lorentz – System fi nansowy jednostek samorządu terytorialnego w: B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak (red.) – System fi nansowy w Polsce, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003.


44

kowo samorządy dysponowały zaledwie półprocentowym udziałem w dochodach

z tytułu podatku od osób prawnych, jednak w 2004 r. udział ten wzrósł do 15,9%, co

wiązało się z faktem przekazania regionom szeregu kosztownych zadań z zakresu

administracji rządowej28. Podobnie jak inne samorządy terytorialne, regiony nie po-

siadają udziału w podatku VAT. Taki system ogranicza samorządom możliwości pro-

wadzenia samodzielnej polityki inwestycyjnej w województwach. Dodatkowo, sy-

stem fi nansów publicznych w Polsce jest stosunkowo niestabilny, np. nie przewiduje

on wieloletnich gwarancji dofi nansowywania inwestycji samorządowych z budżetu

państwa i instytucji państwowych. Ustawa o fi nansach publicznych29 nie zezwala

na uchwalanie upoważnień do zaciągania zobowiązań inwestycyjnych, które mia-

łyby być spłacane ze źródeł innych niż bieżący budżet samorządu województwa.

W rezultacie w poważny sposób utrudnia to realizowanie inwestycji wieloletnich,

związanych z rozwojem regionalnym30.

Podsumowując warto zaznaczyć, że samorządy wojewódzkie nie funkcjonowały

w Polsce wcześniej, a tradycje samorządowe niższych szczebli administracji istniały

tylko w okresie międzywojennym, co było zbyt krótkim doświadczeniem, żeby do-

prowadzić do ukształtowania się tradycji samorządowych. Taki stan rzeczy utrudniał

wprowadzenie głębokich zmian ustrojowych i mentalnościowych. W dużej mierze

początkowy brak doświadczenia po stronie pracowników samorządu i brak gwaran-

cji fi nansowej samodzielności samorządów uniemożliwił odejście od scentralizowa-

nego i sektorowego podejścia forsowanego w Polsce. Ponadto, reforma administra-

cyjna zbiegła się w czasie z kryzysem gospodarczym w Polsce, co spowodowało,

że priorytetem rządu stało się przede wszystkim przeciwdziałanie problemom ogól-

nokrajowym, m.in bezrobociu, nie zaś wzmacnianie regionalnej administracji.

Ustanowienie systemu polityki regionalnej

Uznaniem znaczenia polityki regionalnej było powołanie w 1999 r. ustawą o działach

administracji rządowej instytucji ministra właściwego do spraw rozwoju regio-

nalnego31. W latach 2000-2001 w skład Rady Ministrów wchodził minister ds. roz-

28 Udział samorządu województwa w podatkach dochodowych od osób fi zycznych (1,6%) i od osób prawnych (15.9%) określa ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. 2003, nr 203, poz. 1966). Województwa otrzymały również dodatkowy dochód w postaci 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami. Jednocześnie regionom przekazano jako zadania własne lub zadania fi nansowane z dochodów własnych kosztowne zadania z zakresu administracji rządowej. Według ekspertów przekazanie ww. zadań zostało niedoszacowane przez stronę rządową, tj. przekazano samorządom mniej pieniędzy, niż wynoszą rzeczywiste koszty wykonywania tych zadań. Ograniczyło to faktyczne możliwości inwestycyjne samorządów województw. Zob. J. Szlachta, J. Zaleski (red.) - Diagnoza stanu terytorialnej administracji publicznej w Polsce, Samorząd Terytorialny, nr 1-2, 2004, s. 53.

29 Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o fi nansach publicznych (Dz.U. 2003, nr 15, poz. 148 z późniejszymi zmianami).

30 J. Szlachta, J. Zaleski (red.) (2004), ibidem, s. 123.

31 Patrz: Ustawa z dnia 4 września 1997 roku o działach administracji rządowej (Dz.U. 1997, nr 141, poz. 943) oraz jej nowelizacja z dnia 24 lipca 1999 roku (Dz.U. 1999, nr 70, poz. 778).

45


woju regionalnego i budownictwa, a w latach 2001-2005 problematyka regionalna

znajdowała się w gestii ministra gospodarki. W 2005 r. ponownie powołano ministra

ds. rozwoju regionalnego, który koordynuje politykę regionalną oraz działania z za-

kresu europejskiej polityki spójności w Polsce. Utworzenie odrębnego ministerstwa

podkreśliło rosnące znaczenie problematyki regionalnej po przystąpieniu Polski do

UE. Do obowiązków ministra ds. rozwoju regionalnego zaliczono m.in. koordyno-

wanie współpracy z poszczególnymi segmentami administracji rządowej i samorzą-

dowej w zakresie polityki regionalnej oraz uzgadnianie formy i zakresu udzielonego

wsparcia z samorządami regionów. Ważną kompetencją ministra właściwego ds.

rozwoju regionalnego w latach 2001-2006 było przygotowanie dwóch zasadniczych

dokumentów strategicznych, tj. Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2001-

- 2006 (NSRR)32 oraz Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006 (NPR)33.

Utworzenie samorządowych województw, w których równolegle funkcjonują sa-

morząd i terenowa administracja rządowa oraz nadanie samorządom województw

podmiotowości w kreowaniu i prowadzeniu polityki regionalnej dały podstawy do

prowadzenia kompleksowej polityki rozwoju na dwóch poziomach zarządzania pań-

stwem: wojewódzkim i centralnym. Ta dwutorowość stanowi istotny czynnik charak-

teryzujący obowiązujący w Polsce system polityki regionalnej.

Kształtowanie tej polityki w latach 2000-2006 wyznaczał szereg aktów prawnych

rangi ustawowej. Jednym z podstawowych aktów prawnych defi niujących system

polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2004 była ustawa o zasadach wspie-

rania rozwoju regionalnego34, która określała zasady i instrumenty wspierania roz-

woju regionalnego przez władze publiczne, a w szczególności sposoby współdzia-

łania administracji rządowej i samorządowej w tym zakresie. Ustawa wskazywała

także instytucje wspierające rozwój regionalny, tryb prowadzenia działań z zakresu

polityki rozwoju oraz zasady zawierania kontraktów wojewódzkich, głównego kra-

jowego instrumentu polityki regionalnej. Realizując delegację wynikającą z art. 11

ust.1 ustawy Rada Ministrów przyjęła Narodową Strategię Rozwoju Regionalne-

go 2001-2006 (NSRR)35, stanowiącą podstawę programowania średniookresowej

polityki rozwoju regionalnego w Polsce.

32 Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001-2006, Warszawa: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, Warszawa 2000 r.

33 Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006, Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2003.

34 Zobacz: Ustawa z 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (Dz.U. 2000, nr 48, poz. 550, z późniejszymi zmianami).

35 Uchwała nr 105 Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie przyjęcia Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2001-2006 (Mon. Pol. Nr 43, poz. 851)


46

Ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego została zastąpiona w 2004 r.

przez ustawę o Narodowym Planie Rozwoju, kluczowy akt prawny w obsza-

rze pozyskiwania i wykorzystywania środków UE, przeznaczonych na wspie-

ranie rozwoju społeczno-gospodarczego kraju. W okresie 2005-2006 podsta-

wą programową dla instrumentów polityki regionalnej państwa (głównie kontraktów

wojewódzkich oraz ZPORR) była więc bezpośrednio NSRR oraz Narodowy Plan

Rozwoju 2004-2006 (NPR)36.

W nowej perspektywie 2007-2013 problematykę tę regulowała ustawa o zasa-

dach prowadzenia polityki rozwoju z 11 grudnia 2006 r.37. W ustawie wskazano

podmioty prowadzące politykę rozwoju, tryb współpracy między nimi, podstawowe

instrumenty służące realizacji tej polityki oraz źródła ich fi nansowania. Metody re-

alizacji polityki rozwoju mają zostać określone w strategiach rozwoju i uszczegóło-

wione w programach operacyjnych. Do strategii rozwoju zaliczono strategię rozwoju

kraju38, strategie sektorowe, strategie rozwoju województw oraz strategie rozwoju

lokalnego. Za realizację polityki rozwoju odpowiadać ma w skali kraju – Rada Mini-

strów, w regionach – samorządy województw, na poziomie lokalnym – samorządy

powiatowe i lokalne. Regulacja ta stanowi również podstawę dla realizacji progra-

mów operacyjnych współfi nansowanych ze środków UE w perspektywie fi nansowej

2007-2013.

2.2 Dokumenty strategiczne polityki regionalnej

2.2.1 Rządowe dokumenty strategiczne

Spójna polityka rozwoju powinna opierać się na wzajemnie uzupełniających się do-

kumentach ujmujących w długim okresie perspektywy rozwoju społeczno-ekono-

micznego oraz zagospodarowania przestrzennego kraju. W latach 2001-2006 Rada

Ministrów zatwierdziła 237 strategii i innych dokumentów programowych39. Znaczna

część dokumentów programowych powstała w związku z koniecznością dostoso-

wania się do warunków prawnych członkostwa w UE i dążenia do wykorzystania

unijnej pomocy fi nansowej. Podporządkowanie założeń strategii uwarunkowaniom

36 Por. art. 8 ust. 1 Ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, ibid.

37 Dz.U. 2006, nr 227, poz. 1658.

38 Strategia Rozwoju Kraju (SRK) określa podstawowe kierunki rozwoju Polski w okresie co najmniej 7 lat i podlega aktualizacji przynajmniej co cztery lata. W ustawie nadano jej rolę nad-rzędną wobec innych strategii.

39 Ocena rządowych dokumentów strategicznych przyjętych w latach 1989-2006, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, lipiec 2007 r., s.14.

47


europejskim wiązało się z ryzykiem pomniejszenia znaczenia problemów krajowych,

polskich interesów rozwojowych i możliwości fi nansowych krajowych instytucji pub-

licznych.

Fakt współistnienia szeregu strategii oraz brak wyraźnej hierarchii dokumentów ge-

nerował ryzyko rozproszenia uwagi rządu na zbyt wiele celów i priorytetów, a krótka

perspektywa planistyczna i częste zmiany poszczególnych dokumentów strategicz-

nych utrudniały prowadzenie konsekwentnej i całościowej polityki regionalnej.

Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju

Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju stanowiła podstawowy doku-

ment określający zasady polityki państwa w dziedzinie przestrzennego zagospoda-

rowania kraju w długiej perspektywie. Koncepcja została przyjęta przez Radę Mi-

nistrów w dniu 5 października 1999 r. oraz przez Sejm w dniu 17 listopada 2000 r.,

a jej kształt był w znaczenie mierze wynikiem szerokiej dyskusji na temat kierun-

ków przemian polskiej przestrzeni oraz rozwoju regionów po 1990 r. W dokumencie

wskazano uwarunkowania rozwoju polskiej przestrzeni, wyznaczono „bieguny wzro-

stu” oraz określono politykę państwa w dziedzinie przestrzennego zagospodaro-

wania kraju. Koncepcja stanowiła dokument, w którym po raz pierwszy w ofi cjalny

sposób sformułowano tezę o prymacie uzyskiwania stabilnego i szybkiego wzro-

stu gospodarczego nad dążeniami do wyrównywania różnic międzyregionalnych.

Zaprezentowana teza o rozwoju Polski zgodnie z modelem polaryzacji-dyfuzji jako

przesłanka polityki proefektywnościowej stała się podstawą do kolejnych strategicz-

nych ujęć polskiej polityki regionalnej40.

Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001-2006

Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001-2006 (NSRR) określała cele, prio-

rytety, kryteria wyodrębniania obszarów wsparcia oraz zasady i kryteria wsparcia

fi nansowego udzielanego województwom. Stanowiła punkt odniesienia dla prelimi-

nowania wysokości i kierunków wydatkowania środków z budżetu państwa, w tym

środków zagranicznych, na realizację wojewódzkich programów rozwoju regional-

nego, programów współpracy przygranicznej oraz działań o charakterze pilotażo-

wym.

40 Od jesieni 2006 r. w MRR toczą się prace nad Koncepcją Przestrzennego Zagospodarowania Kraju na lata 2008-2033 (KPZK). W dniu 9 października 2006 r. Minister Rozwoju Regional-nego powołał „Zespół roboczy do opracowania Tez i Założeń do Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju”. W czerwcu 2007 r. tezy i założenia do KPZK opracowane przez Zespół zostały zatwierdzone przez Radę Ministrów. Zgodnie z ustalonym przez Zespół harmonogramem prac, pierwszy projekt KPZK ma zostać stworzony na przełomie 2007/2008 r., natomiast przyjęcie dokumentu przez Radę Ministrów powinno nastąpić w połowie 2008 r.


48

NSRR została opracowana i przyjęta w obliczu bliskiej akcesji Polski do UE. Na jej

sformułowanie wpłynął również fakt pojawienia się tzw. programów przedakcesyj-

nych, a także konieczności koordynacji kontraktów wojewódzkich oraz programów

sektorowych. Prace zostały zapoczątkowane jeszcze w 1999 r w Ministerstwie Go-

spodarki, a ostateczne zatwierdzenie Strategii w drodze uchwały Rady Ministrów

nastąpiło w grudniu 2000 r. W przygotowaniu NSRR wykorzystano szereg doku-

mentów strategicznych rządu, m.in. Długookresową strategię trwałego i zrównowa-

żonego rozwoju – Polska 2025 (2000), Strategię fi nansów publicznych i rozwoju

gospodarczego, Polska 2000-2010 (2000) oraz pięć strategii sektorowych rządu,

przygotowanych na okres 2001-2006, a później stanowiących również podstawę

dla Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006 (NPR). Ramy przestrzenne dla NSRR

stworzyła przyjęta w listopadzie 2000 r. przez Sejm RP Koncepcja polityki prze-

strzennego zagospodarowania kraju.

W NSRR cele polityki rozwoju regionalnego państwa zostały sformułowane z per-

spektywy potrzeb ogólnokrajowych. Do celów priorytetowych zaliczono utrzyma-

nie wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, tworzenie nowych miejsc pracy,

stymulowanie przekształceń strukturalnych oraz nowoczesnych form działalności

związanych z formowaniem się społeczeństwa informacyjnego przy jednoczesnym

umożliwieniu rozwoju i zaspokojenia potrzeb życiowych mieszkańców wszystkich

regionów Polski. Istotną misją NSRR było także pełne wykorzystanie możliwości

wynikających z przeprowadzonej reformy administracyjnej. Zgodnie z założeniami

NSRR, strategicznym celem polityki regionalnej państwa było tworzenie wa-

runków wzrostu konkurencyjności regionów oraz przeciwdziałanie margina-

lizacji niektórych obszarów w sposób sprzyjający długofalowemu rozwojowi

gospodarczemu kraju, jego spójności ekonomicznej, społecznej i terytorial-

nej oraz integracji UE.

49


Priorytety polityki regionalnej w NSRR:

1) Rozbudowa i modernizacja infrastruktury służącej wzmacnianiu kon-

kurencyjności polskich regionów w celu podnoszenia ich atrakcyjno-

ści jako potencjalnego miejsca alokacji kapitałów zewnętrznych.

2) Restrukturyzacja i dywersyfi kacja bazy ekonomicznej regionów.

3) Rozwój zasobów ludzkich.

4) Pomoc dla obszarów wymagających aktywizacji i zagrożonych margi-

nalizacją.

5) Rozwój międzynarodowej współpracy regionów, w tym współpracy

transgranicznej.

Wydaje się, że w Strategii przedstawiono zbyt wiele celów i priorytetów, które –

choć spójne – to jednak nie doprowadziły do koncentracji zasobów fi nansowych na

najważniejszych zadaniach. W rezultacie stosunkowo nieliczne środki interwencji

publicznej nie mogły w pełni skutecznie przeciwdziałać poważnym i narastającym

problemom strukturalnym, wynikającym z transformacji ekonomicznej i społecznej.

Strategia miała pewne wady konstrukcyjne, które utrudniły jej skuteczne wykorzy-

stanie dla celów polityki regionalnej rządu. Nie stanowiła planu działań, które byłyby

ukierunkowane terytorialnie wobec poszczególnych województw, uwzględniając za-

równo ogólnokrajowe cele rozwojowe, jak również specyfi czne uwarunkowania po-

szczególnych obszarów. Dokument stawiał cele rozwoju społeczno-gospodarczego

w wymiarze ogólnokrajowym (horyzontalnym) a nie regionalnym. Skonstruowany

w taki sposób dopiero mógłby stanowić podstawę do formułowania bardziej szcze-

gółowej strategii regionalnej rządu w przyszłości. Mimo tych słabości NSRR stano-

wiła istotną przymiarkę do defi niowania polityki regionalnej w nowych uwarunkowa-

niach związanych z integracją europejską.

Wstępny Narodowy Plan Rozwoju 2000-2003

W związku z dostępnością od 2000 r. przedakcesyjnych instrumentów fi nansowych

UE, konieczne stało się przygotowanie odpowiedniego dokumentu programującego

działania wdrażane w regionach i współfi nansowane z tych środków (Phare, ISPA,

SAPARD). Rolę tę pełnił Wstępny Narodowy Plan Rozwoju (WNPR), przygotowany

w 1999 r. przez Ministerstwo Gospodarki we współpracy z innymi resortami i za-

twierdzony w grudniu 1999 r. przez Komitet Integracji Europejskiej pełnił taką rolę.


50

Celem WNPR było zidentyfi kowanie największych różnic rozwojowych między Pol-

ską a UE, określenie priorytetów rozwoju w dziedzinie spójności społeczno-gospo-

darczej w okresie przedakcesyjnym oraz nakreślenie perspektywy fi nansowej dla

działań współfi nansowanych ze środków przedakcesyjnych latach 2000-2002. Po-

czątkowo WNPR obejmował tylko lata 2000-2002, później przedłużono jego czas

obowiązywania do końca 2003 r., m.in. ze względu na wydłużenie okresu korzysta-

nia ze środków przedakcesyjnych. Zapisy WNPR na lata 2002-2003 w znacznym

stopniu opierały się na NSRR 2001-2006 oraz strategiach rozwojowych, obejmu-

jących problematykę zatrudnienia, zasobów ludzkich, rolnictwa, wsparcia dla ob-

szarów wiejskich, rybołówstwa, rozwoju transportu i ochrony środowiska. Priorytety

rozwoju wpisane w WNPR znalazły swoją kontynuację i rozwinięcie w Narodowym

Planie Rozwoju na lata 2004-2006.

Osie rozwoju społeczno-gospodarczego w ramach Wstępnego Narodowe-

go Planu Rozwoju:

1. Poprawa konkurencyjności gospodarki poprzez modernizację i strukturalne

dopasowanie sektora produkcyjnego,

2. Przekształcenia strukturalne w rolnictwie i rybołówstwie, rozwój obszarów

wiejskich,

3. Integracja gospodarki polskiej poprzez modernizację i rozbudowę sieci trans-

portowych,

4. Tworzenie warunków trwałego zrównoważonego rozwoju poprzez moderniza-

cję i rozwój infrastruktury ochrony środowiska,

5. Rozwój zasobów ludzkich i zatrudnienia,

6. Wzmocnienie potencjału rozwojowego regionów i przeciwdziałanie marginali-

zacji niektórych obszarów.

Narodowy Plan Rozwoju 2004-200641

Po przystąpieniu do UE, cały obszar Polski został objęty Celem 142 wspólnotowej poli-

tyki regionalnej, który został zdefi niowany jako wspieranie rozwoju i strukturalnego

dostosowania słabo rozwiniętych regionów UE. Realizacja tej polityki odbywała

się poprzez współfi nansowanie krajowych programów i projektów rozwoju regional-

nego uzgodnionych z KE za pomocą funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.

41 Realizację NPR przewidziano na lata 2004-2006, jednak zostanie ona zakończona w 2009 r. W związku z tym pełna ocena działań zrealizowanych w ramach NPR będzie możliwa dopiero w późniejszym terminie.

42 Kryterium zakwalifi kowania do Celu 1 to poziom PKB per capita liczony w podziale na jednostki NTS-2 za ostatnie 3 lata według parytetu siły nabywczej niższy od 75% średniego poziomu UE.

51


W celu zaprogramowania pomocy wspólnotowej, a także krajowej oraz zapewnienia jej

efektywnego wykorzystania opracowano Narodowy Plan Rozwoju na lata 2004-2006

(NPR). Podstawą jego przygotowania było rozporządzenie Rady UE Nr 1260/1999

wprowadzające ogólne przepisy dotyczące funduszy strukturalnych. W dniu 14 stycz-

nia 2003 r. NPR został przyjęty przez Radę Ministrów i przekazany do KE.

NPR stanowił kluczowy dokument strategiczny określający kierunki rozwoju społeczno-

gospodarczego kraju w latach 2004-2006 i podstawę dla negocjowania z UE wysokości

wsparcia ze strony funduszy strukturalnych. Ponadto, służył jako punkt odniesienia dla

działań o charakterze rozwojowym podejmowanych z zasobów środków krajowych oraz

jako podstawa przygotowania Podstaw Wsparcia Wspólnoty dla Polski, czyli dokumen-

tu określającego kierunki i wysokość wsparcia ze strony funduszy strukturalnych na re-

alizację zamierzeń rozwojowych. NPR uwzględniał kierunki strategiczne sformułowane

w średniookresowych dokumentach rządowych. Stawiał on analogiczny cel strategicz-

ny jak w przypadku NSRR – rozwijanie konkurencyjnej gospodarki, zdolnej do harmo-

nijnego rozwoju, zapewniającej wzrost zatrudnienia i osiągnięcie spójności społecznej,

ekonomicznej i przestrzennej z UE na poziomie regionalnym i krajowym43. Takie podej-

ście oznaczało, że poprzez efektywne wydatkowanie środków w ramach NPR będzie

następowała realizacja głównego celu zapisanego w NSRR, czyli wzmocnienie poten-

cjału rozwojowego regionów i przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów.

Priorytety NPR i Podstaw Wsparcia Wspólnoty 2004 - 2006:

1) wspomaganie osiągnięcia i utrzymania w dłuższym okresie wysokiego wzro-

stu PKB;

2) zwiększanie poziomu zatrudnienia i wykształcenia;

3) włączenie Polski w europejskie sieci infrastruktury transportowej i informacyjnej;

4) intensyfi kacja procesu zwiększenia w strukturze gospodarki udziału sektorów

o wysokiej wartości dodanej, rozwój technologii społeczeństwa informacyjnego;

5) wspomaganie udziału w procesach rozwojowych i modernizacyjnych wszyst-

kich regionów i grup społecznych w Polsce poprzez prowadzenie aktywnej

i kompleksowej polityki regionalnej i wspomaganie procesu integracji zawodo-

wej i społecznej grup zagrożonych marginalizacją, przyczyniające się do zredu-

kowania nierówności społecznych występujących na obszarze całego kraju.

43 Por. NPR 2003, s. 55-56.


52

Ze względu na potrzebę ciągłego udoskonalania dokumentów strategicznych, war-

to wspomnieć o uchybieniach NPR.

Zgodnie z NPR, jednym z głównych celów polityki rozwoju było rozwijanie konku-

rencyjnej gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości44, jednak na jego wspie-

ranie zaplanowano jedynie kilkanaście procent funduszy (m.in. ok. 9% na wprowa-

dzenie nowoczesnych technologii). Problemem był także brak kompleksowego po-

dejścia do strukturalnego rozwoju gospodarki. NPR koncentrował się jedynie na wy-

datkowaniu funduszy UE, nie poświęcając uwagi krajowym programom wspierania

małych i średnich przedsiębiorstw. Zabrakło również odniesienia do instrumentów

kształtujących pomyślny klimat dla rozwoju przedsiębiorczości (np. ulgi inwestycyj-

ne, redukcja stawek podatkowych, poręczenia kredytowe, regionalne fundusze po-

życzkowe) oraz wskazania źródeł pobudzenia inwestycji krajowych przeznaczonych

na realizację NPR.

Innym problemem dotyczącym NPR był nadmiernie branżowy układ priorytetów

i działań oraz słabo zarysowany zakres komplementarności programów sektoro-

wych i programu operacyjnego rozwoju regionalnego (ZPORR). Następstwem ta-

kiego zaprojektowania NPR było podejmowanie niespójnych działań sektorowych,

dodatkowo spotęgowane występowaniem trudności w koordynowaniu działań stra-

tegicznych przez rząd. Można przypuszczać, że brak synergii, kłopoty organiza-

cyjne i rywalizacja kompetencyjna poszczególnych administracji doprowadzą do

osiągnięcia mniejszych niż spodziewane efektów dla rozwoju regionalnego.

W diagnozie stanu w układzie regionalnym wskazano na województwa Polski

Wschodniej jako obszary stojące przed najpoważniejszymi wyzwaniami rozwojowy-

mi. Zabrakło jednak pogłębionej analizy czynników rozwoju regionów, związanych

z gospodarką opartą na wiedzy, innowacjami i konkurencyjnością, której promowa-

nie należało do jednego z istotniejszych celów NPR.

2.2.2 Strategie rozwoju województw

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa45 nałożyła na woje-

wództwa formalnoprawny obowiązek sformułowania strategii rozwoju województw.

Zasadnicze ramy merytoryczne strategii zostały określone w ustawie, jednak wo-

44 NPR 2003, s. 63.

45 Dz.U. 1998, nr 91, poz. 576.

53


jewództwa dysponowały dużym marginesem swobody w tworzeniu dokumentów.

Strategie miały stanowić element NSRR, jednak powstały w dużej dowolności me-

todologicznej i bez ścisłego z nią powiązania. Zgodnie z zapisami ustawowymi,

strategie miały uwzględniać określony katalog celów, do których zaliczono m.in.

pielęgnowanie polskości, pobudzanie aktywności gospodarczej, podnoszenie po-

ziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa oraz kształto-

wanie i utrzymanie ładu przestrzennego.

W latach 1999-2000 powstała pierwsza edycja strategii rozwoju województw46. Były

to dokumenty o bardzo zróżnicowanym charakterze, zarówno pod względem treści,

jak i formy. Wszystkie strategie zostały opracowane na podstawie przeprowadzo-

nej diagnozy stanu województwa (m.in. analiza SWOT). Do podstawowych słabości

strategii można zaliczyć m.in.47:

• rozbieżność stosowanych metodologii: różne defi nicje strategii, celu, podmiotu

na rzecz którego strategia miała być wykonywana,

• ogólnikowość zapisów dotyczących celów i strategii,

• w wielu przypadkach brak odniesień do krajowych dokumentów planistycz-

nych (m.in.: koncepcji polityki zagospodarowania przestrzennego województw,

NSRR, strategii sektorowych),

• brak właściwej hierarchii celów, co utrudniało dopasowanie strategii do Pro-

gramu wsparcia,

• nie wszystkie strategie zawierały system monitorowania ich realizacji, co praw-

dopodobnie było spowodowane brakiem wcześniejszych doświadczeń w tym

zakresie.

Mimo tych słabości strategie rozwoju województw, które w większości przypadków

zostały poddane społecznym konsultacjom, były dokumentami, z którymi identy-

fi kowały się nie tylko samorządy województw, ale również inne podmioty zaanga-

żowane w działania pobudzające rozwój w regionach. Należy również podkreślić,

że strategie rozwoju województw stanowiły pierwsze doświadczenie w myśleniu

46 Druga edycja strategii rozwoju województw została przygotowana w 2005 r. w celu ich aktualizacji z nową NSRR 2007-2013.

47 Niektóre oceny z raportu, G. Gorzelak, B. Jałowiecki, Strategie rozwoju regionalnego województw: analiza problemowa, ocena, Warszawa, 2002.


54

strategicznym samorządów wojewódzkich w obliczu rosnącego wpływu instytucji

i instrumentów UE na rozwój regionalny w Polsce48.

Na podstawie strategii województwa przygotowały programy wojewódzkie, które

zawierały szczegółowe rozstrzygnięcia, co do konkretnych projektów i działań za-

proponowanych w strategiach. Programy stanowiły następnie bazę dla negocjacji

z rządem w sprawie wsparcia fi nansowego, które miało być udzielone z budżetu

państwa na zadania istotne z perspektywy kraju. Dla strony rządowej punktem od-

niesienia był tzw. Program wsparcia49. Negocjacje fi nalizowane były podpisaniem

kontraktu wojewódzkiego.

2.3 Instrumenty realizacji celów strategicznych

2.3.1 Program wsparcia i kontrakty wojewódzkie

Program wsparcia operacjonalizował priorytety zawarte w NSRR i defi niował ro-

dzaje zadań kwalifi kujących się do uzyskania wsparcia, wskazywał okres ich obo-

wiązywania, kryteria wyłaniania obszarów ubiegających się o wsparcie i procedu-

ry jego otrzymania. Przyjęty w formie rozporządzenia Rady Ministrów Program

wsparcia zawierał także zestawienie środków dostępnych w budżecie państwa

i innych źródeł fi nansowania50. W latach 2001-2004 Program wsparcia, którego

głównym celem było „wspieranie rozwoju społeczno-gospodarczego kraju oraz po-

szczególnych jego obszarów dla wzmacniania konkurencyjności, wzrostu poziomu

życia i spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej”, stanowił podstawę dla

zawierania i wdrażania kontraktów wojewódzkich51. W kolejnych latach kwestie kon-

traktów regulowała ustawa o NPR.

Sam kontrakt wojewódzki miał formę umowy cywilno-prawnej rządu RP i samorządu

województwa. Umowa ta dotyczyła projektów i programów rozwojowych wojewódz-

twa wspieranych przez rząd. Kontrakt określał wymiar wsparcia, precyzował wykaz

48 A. Brzozowy, K. Guzek, Analiza porównawcza Założeń aktualizacji strategii rozwoju województw, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, styczeń 2005 r., s. 4.

49 Patrz: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 roku w sprawie przyjęcia Programu wsparcia na lata 2001-2002 (Dz. U. 2000, nr 122, poz. 1326). Patrz również nowelizacja tego rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. 2001, nr 39, poz. 460), także Rozporządzenie z dnia 27 maja 2003 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przyjęcia Programu wsparcia na lata 2001-2003 (Dz. U. 2003, nr 104, poz. 963). Program wsparcia na rok 2004 został przyjęty rozporządzeniem RM z dnia 16 marca 2004 r. (Dz. U. nr 56, poz. 542).

50 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 roku w sprawie przyjęcia Programu wsparcia na lata 2001-2002 (Dz. U. 122/1326/01) zmienione rozporządzeniem 28 maja 2002 (Dz. U. 73.666.02), które wydłużyło jego obowiązywanie na rok 2003, zakładało aż 8 strumieni fi nansowania kontraktów wojewódzkich.

51 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 roku w sprawie przyjęcia Programu wsparcia na lata 2001-2002 (Dz. U. 2000, nr 122, poz. 1326) oraz nowelizacja tego rozpo-rządzenia z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. 2001, nr 39, poz. 460), także Rozporządzenie z dnia 27 maja 2003 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przyjęcia Programu wsparcia na lata 2001-2003 (Dz. U. 2003, nr 104, poz. 963). Program wsparcia na rok 2004 został przyjęty rozporządzeniem RM z dnia 16 marca 2004 r. (Dz. U. nr 56, poz. 542).

55


zadań na które miało być udzielone wsparcie, źródła ich fi nansowania - także po

stronie innych podmiotów samorządowych i prywatnych. Ponadto wyznaczał okres

obowiązywania umowy, szczegółowy harmonogram wykonywania zadań, sposoby

i terminy rozliczeń fi nansowych, tryb sprawozdawczości i kontroli, postępowanie

w przypadku wykrycia nieprawidłowości itp.

Kontrakt miał stanowić instrument koordynacji działań rządu i samorządów

województwa w obszarze polityki regionalnej, który racjonalizowałby wydatki

publiczne przeznaczone na rozwój regionalny i przyczyniał się do osiągania

wysokiego stopnia realizacji celów rozwoju regionalnego za rozsądną cenę oraz

sprzyjałby eliminowaniu nieefektywnego użycia środków publicznych52. Mechanizm

podziału środków w ramach kontraktów pomiędzy poszczególne regiony został

oparty na specjalnym algorytmie: 80% środków podzielono pomiędzy wszystkie

województwa proporcjonalnie do liczby ich ludności; 10% środków podzielono

proporcjonalnie do liczby mieszkańców pomiędzy województwa, w których poziom

PKB na mieszkańca był niższy niż 80% średniego poziomu PKB na mieszkańca

w skali kraju; 10% środków podzielono proporcjonalnie do liczby mieszkańców

powiatach, w których stopa bezrobocia przekraczała w każdym z ostatnich trzech

lat 150% średniej krajowej stopy bezrobocia. Zaproponowany sposób podziału

środków miał w założeniu premiować regiony najbardziej zapóźnione.

Priorytety wskazane w pierwszej edycji Programu wsparcia obejmującej lata

2001-2003 były zgodne z celami NSRR przede wszystkim w sferze wyrównywania

poziomu życia mieszkańców i zaspokajania potrzeb lokalnych społeczności. W nie-

wielkim stopniu odnosiły się natomiast do rozwoju regionalnego, zwłaszcza w sferze

ekonomicznej.

52 Na podstawie: G. Gęsicka, Kontrakty wojewódzkie – instrumenty rządowej polityki regionalnej w systemie wdrażania nowej polityki spójności [w:] Okres Programowania 2007-2013. Ekspertyzy, tom I, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006.


56

Priorytety Programu wsparcia na lata 2001-2003:

1. Rozbudowa i modernizacja infrastruktury służącej wzmacnianiu konkurencyj-

ności województw (50% środków):

a) rozwój infrastruktury technicznej i społecznej o znaczeniu ponad lokalnym,

b) rozwój funkcji metropolitalnych największych aglomeracji i miast,

c) rozwój infrastruktury społeczeństwa informacyjnego.

2. Restrukturyzacja bazy ekonomicznej województw i tworzenie warunków jej

dywersyfi kacji (15% środków):

a) stymulowanie lokalizacji inwestycji oraz wspieranie rozwoju małych

i średnich przedsiębiorstw,

b) wspieranie tworzenia i absorpcji innowacji, w tym transfer technologii,

c) rozwój turystyki, rekreacji i ochrona dziedzictwa kulturowego.

3. Rozwój zasobów ludzkich (12% środków) – działania prowadzące do zwięk-

szania zatrudnienia, rozwoju inicjatyw edukacyjnych (szkolenia, przekwalifi -

kowanie).

4. Wsparcie obszarów wymagających aktywizacji i zagrożonych marginalizacją

(18% środków):

a) aktywizacja obszarów wiejskich,

b) rewitalizacja bazy ekonomicznej miast.

5. Rozwój współpracy regionów (5% środków) – rozwój współpracy przygra-

nicznej.

Po zamknięciu pierwszej edycji zakładano, że dokumentem defi niującym na nowo

zasady funkcjonowania kontraktów będzie ustawa o NPR53, jednak ze względu na jej

zbyt późne uchwalenie przez Sejm, Rząd podjął decyzję o konieczności opracowa-

nia kolejnego Programu wsparcia na 2004 r. Zdecydowano również o zmniejszeniu

liczby priorytetów, ograniczając się tylko do dwóch. Zostały one jednak sformuło-

wane w sposób bardzo ogólny i podzielono je na szereg szczegółowych działań, co

w konsekwencji doprowadziło do rozproszenia inwestycji.

53 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. 2004, nr 116, poz. 1206).

57


Priorytety Programu wsparcia na rok 2004:

1. Rozbudowa i modernizacja infrastruktury technicznej oraz społecznej w regionie:

a) drogi i transport publiczny,

b) ochrona środowiska,

c) ochrona zdrowia i opieka społeczna,

d) oświata, wychowanie i kultura,

e) sport, turystyka i rekreacja.

2. Pobudzanie inicjatyw gospodarczych i społecznych służących podnoszeniu

jakości życia mieszkańców regionu:

a) stymulacja instrumentów fi nansowego pobudzania gospodarki regionu,

b) eksploatacja regionalnego i lokalnego dziedzictwa kulturowego,

c) aktywizacja organizacji pozarządowych w zakresie promocji, edukacji,

zdrowia i ekologii.

Przyjęta w 2004 r. ustawa o NPR regulowała zawieranie kontraktów wojewódzkich

na okres 2005-2006 r. Kontrakty miały stanowić formalną podstawę współfi nanso-

wania środkami budżetu państwa projektów realizowanych w ramach Zintegrowa-

nego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-200654 (ZPORR), a więc

projektów unijnej polityki regionalnej, jak również uzupełnienie dużych projektów

realizowanych bez udziału środków unijnych (projekty krajowej polityki regionalnej).

Ustawa nie sprecyzowała jednak, jakie obszary rozwoju regionalnego są właściwe

polityce rządu i samorządów, a także nie określiła przedmiotu wsparcia55. W założe-

niu obydwa komponenty kontraktów – ZPORR i projekty fi nansowane ze środków

krajowych – miały być spójne i w sferze rzeczowej generować komplementarne

efekty. Wydaje się jednak, że kontrakty w dość nieznacznym zakresie nawiązywa-

ły merytorycznie do działań realizowanych w ramach ZPORR. Nie tworzyły z nimi

spójnych i dopełniających się działań i w efekcie w niewielkim stopniu przyczyniły

się do pobudzenia rozwoju regionalnych gospodarek. Realizowały natomiast, tak

jak i w poprzednich edycjach, zobowiązania rządu wynikające z dawnych inwestycji

centralnych. Ponadto wspierały realizację zadań lokalnych, a więc rekompensowały

samorządom lokalnym niedostatki budżetowe związane z wykonywaniem ich ruty-

nowych zadań.

54 Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz.U. 2004, nr 166, poz. 1745); Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz.U. 2004, nr 200, poz. 2051).

55 Na podstawie: Grażyna Gęsicka, Kontrakty wojewódzkie – instrumenty rządowej polityki regionalnej w systemie wdrażania nowej polityki spójności, [w:] Okres Programowania 2007-2013. Ekspertyzy, tom I, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006.


58

Oceniając spójność dwóch edycji Programu wsparcia oraz samych kontraktów

z pozostałymi elementami modelu rozwoju regionalnego należy podkreślić, że krajo-

we dokumenty programowania strategicznego, a szczególnie programy sektorowe

w niewielkim stopniu były brane pod uwagę w procesie programowania na szczeblu

regionalnym56. Wyjątek stanowiła NSRR – choć w pierwszej edycji nie została odpo-

wiednio wykorzystana i kontrakty w niewielkim stopniu opierały się na jej zapisach57,

to jej rola wzrastała w dwóch następnych okresach realizacji kontraktów. Otwartość

zapisów NSRR na lata 2001-2006 umożliwiła regionom uchwalenie programów bli-

skich merytorycznie celom i priorytetom zapisanym na poziomie krajowym, a jedno-

cześnie pozwoliła na zachowanie specyfi ki każdego z województw.

Kontrakty wojewódzkie odegrały ważną rolę w procesie kształtowania nowoczes-

nego modelu polityki regionalnej w Polsce. Oprócz zasadniczego znaczenia, jakim

było wsparcie dla inwestycji regionalnych, kontrakty przyczyniły się do wprowadze-

nia nowoczesnego zarządzania strategicznego w obszar polityki regionalnej. Za-

sady programowania oraz wdrażania kontraktów zostały skonstruowane w sposób

zbliżony do wzorów przyjętych w ramach polityki strukturalnej Unii Europejskiej, co

umożliwiło płynne przyjęcie unijnych reguł rozwoju regionalnego przez polskie woje-

wództwa już w momencie przystąpienia do UE i w konsekwencji odpowiednie przy-

gotowanie do absorpcji środków pomocowych. Doświadczenia związane z wdra-

żaniem kontraktów stworzyły również podłoże dla budowania współpracy rządu

i samorządu w procesie realizacji celów publicznych. Nowopowstałe samorządy wo-

jewództw, w toku negocjacji ze stroną rządową uczyły się mechanizmu wykorzysty-

wania rządowej pomocy fi nansowej na realizację wskazanych przez siebie zamie-

rzeń, co stworzyło podstawy faktycznego wdrażania zasady subsydiarności, zgod-

nie z którą dużą część odpowiedzialności za rozwój regionu spoczywa na władzach

samorządowych. Proces wdrażania kontraktów wojewódzkich był również bodźcem

do powstania systemu monitoringu w różnych jego aspektach – prawnym, instytu-

cjonalnym, fi nansowym, administracyjnym, organizacyjnym i merytorycznym.

2.3.2 Instrumenty wsparcia przedakcesyjnego

Znaczenie pomocy UE dla polityki rozwoju regionalnego wzrosło po 2000 r. w wyni-

ku wprowadzenia instrumentów pomocy przedakcesyjnej, uzgodnionych w ramach

56 Na podstawie: Witold Toczyski, Realizacja kontraktów wojewódzkich w latach 2001-2006 w opinii samorządów regionalnych. Raport z badań, ekspertyza MRR, Warszawa 2007 oraz Tomasz Grosse, Model polityki regionalnej w Polsce i jego implementacja w latach 2001-2006, ekspertyza MRR, Warszawa 2007.

57 Trzeba przy tym jednak pamiętać, że ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego w sposób jednoznaczny odwoływała się do zapisów NSRR. Z ustawy wynikała konieczność przyjęcia przez Radę Ministrów rozporządzenia w sprawie Programu Wsparcia, który określał priorytety i działania wynikające stricte z NSRR.

59


Agendy 200058. Zgodnie z zawartymi w niej postanowieniami środki UE przyznane

Polsce w tym czasie miały na celu już nie tylko wsparcie transformacji społeczno-

gospodarczej, ale przede wszystkim zostały ukierunkowane na przygotowanie Pol-

ski do członkostwa w UE, co wiązało się ze zwiększeniem ich puli. Obok istniejące-

go wcześniej (ale w mniejszym zakresie) programu Phare, pojawił się także program

ISPA i SAPARD. Podstawą ich programowania był WNPR 2000-2003. Na realizację

celów NSRR 2001-2006 zapisano tylko środki programu Phare, gdyż ISPA miała

zasięg ponadregionalny, a SAPARD – charakter sektorowy. Środki Phare zostały

włączone do Programów wsparcia i kontraktów wojewódzkich w celu lepszego

ich powiązania z działaniami w ramach krajowej polityki regionalnej na rzecz spój-

ności społeczno-gospodarczej (zgodnie z zapisami NSRR 2001-2006 oraz ustawy

o zasadach wspierania rozwoju regionalnego). Bezpośrednio do regionów skierowa-

no środki z zasobów programu Phare SSG, Phare CBC oraz Phare Rozwoju Instytu-

cjonalnego, co stanowiło około wszystkich środków UE dla Polski w tym okresie59.

Phare SSG 2000-2003

Program Phare Spójność Społeczno-Gospodarcza chociaż obejmował swoim za-

sięgiem cały kraj, a nie tylko regiony zapóźnione, odwoływał się przede wszystkim

do elementów polityki wyrównawczej zarówno poprzez cel główny, jak również po-

przez sposób jego wdrażania preferujący regiony słabe ekonomicznie.

Celem programu Phare Spójność Społeczno-Gospodarcza było zmniejszenie opóź-

nień i zniwelowanie nierówności w poziomie rozwoju regionów poprzez rozwój infra-

struktury, promowanie aktywności gospodarczej, programowanie tworzenia nowych

miejsc pracy i rozwiązywanie problemów społecznych. Ponadto, program ten miał

służyć rozwijaniu zdolności Polski do absorpcji funduszy strukturalnych, w tym prze-

de wszystkim środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regio-

nalnego (EFRR) oraz Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS).

W ramach Phare SSG od 2001 r.60 przewidziano programy regionalne i programy sek-

torowe (obejmujące komponent infrastrukturalny, wsparcie małych i średnich przed-

58 Agenda 2000 - strategia wzmocnienia i rozszerzenia Unii Europejskiej w XXI wieku, przedłożona w 1997 r. Parlamentowi Europejskiemu przez przewodniczącego Komisji Europejskiej Jacques’a Santer. Agenda 2000 zajmowała się przede wszystkim: przygotowaniem do rozszerzenia UE, reformą systemu budżetowego UE, reformą Wspólnej Polityki Rolnej, reformą strukturalną UE i rewizją działalności Komisji Europejskiej, podniesieniem standardów życia i zmniejszeniem wskaźników bezrobocia. Dokument przedstawił raport na temat stanu przygotowań do członkostwa 10 państw Europy Środkowo-Wschodniej i zarekomendował, aby w pierwszej kolejności członkostwo uzyskały: Czechy, Cypr, Estonia, Polska, Słowenia i Węgry.

59 W Raporcie nie analizowano znaczenia programu Phare Rozwój Instytucjonalny, ponieważ nie odnosił się on bezpośrednio do polityki wobec regionów. Dotyczył przygotowań systemu zarządzania środkami UE (np. wsparcia przygotowań regionalnych programów operacyjnych czy dokumentacji projektów inwestycyjnych).

60 Program Phare 2000 był zintegrowanym programem regionalnym.


60

siębiorstw oraz rozwój zasobów ludzkich), mając na uwadze planowaną strukturę

przyszłych programów operacyjnych. Projekty sektorowe (horyzontalne) wszystkich

edycji były dostępne dla benefi cjentów z terenu całego kraju.

Ze względu na ograniczone środki i zasady fi nansowania jednoczesne objęcie regio-

nalną częścią programu Phare wszystkich województw nie było możliwe. Program

był wdrażany w czterech edycjach (2000, 2001, 2002, 2003). W ramach pierwszej

edycji w 2000 r. programem Phare SSG objęto województwa Polski Wschodniej

oraz województwo śląskie.

O wyborze województw Polski Wschodniej (warmińsko-mazurskie, podlaskie, lubel-

skie, podkarpackie) zadecydował ich niski poziom rozwoju społeczno-gospodarcze-

go mierzony wielkością PKB na mieszkańca oraz skala problemów społeczno-go-

spodarczych, a w przypadku włączenia województwa śląskiego – problemy społecz-

no-gospodarcze, wynikające z restrukturyzacji dominującego w regionie przemysłu

wydobywczego i powiązanego z nim przemysłu hutniczego oraz doświadczenia

regionu w realizacji wcześniejszych programów pomocowych UE61. Kolejna edycja

Phare SSG (Phare 2001) rozszerzyła zasięg pomocy o trzy nowe województwa do-

świadczające poważnych problemów strukturalnych (kujawsko-pomorskie, łódzkie

oraz świętokrzyskie). Phare SSG 2002 objęto 13 województw (oprócz województw:

mazowieckiego, wielkopolskiego oraz wyjątkowo w tej edycji – śląskiego), natomiast

do edycji Phare SSG 2003 włączono już wszystkie województwa.

61 Województwo śląskie uczestniczyło m.in. w Specjalnym Programie Przygotowawczym do funduszy strukturalnych (Phare 1998) oraz w następującym po nim programie rozwoju regio-nalnego w ramach Phare 1999, które wspierały przygotowanie programów operacyjnych, w oparciu o pomoc przekazywaną w ramach porozumień bliźniaczych – twinning’u (Phare 1998) oraz w postaci wsparcia technicznego (Phare 1999). Brało udział również w programie łagodzenia społecznych i regionalnych skutków restrukturyzacji górnictwa węgla kamien-nego oraz hutnictwa żelaza i stali INICJATYTWA - Phare 1998, INICJATYTWA II - Phare 1999 oraz w programie łagodzenia społecznych skutków restrukturyzacji hutnictwa w Polsce INICJTYWA III, który był ściśle powiązany z Phare SSG 2002-2003.

61


Mapa 7. Zasięg poszczególnych edycji Phare SSG 2000-2003

Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.

Drugi nieformalny cel Phare SSG odnosił się do edukacyjnego znaczenia programu,

tak aby instytucje i benefi cjenci ze wszystkich regionów mieli możliwość nabycia

i zastosowania w praktyce konkretnych umiejętności związanych z programowaniem

i wdrażaniem instrumentów pomocowych62. Nie preferował on już tak silnie regionów

słabych ekonomicznie. Z jednej strony, dostały one więcej czasu niż najatrakcyj-

niejsze gospodarczo regiony na zapoznanie się z sukcesywnie wprowadzanymi do

kolejnych edycji zasadami udzielania i monitorowania pomocy publicznej, z limitami

pomocy dla przedsiębiorstw, wykazami kosztów kwalifi kowanych, systemem infor-

mowania o nieprawidłowościach oraz procedurami kontraktacji zgodnymi z dyrekty-

62 Phare SSG stanowił bezpośrednie przygotowanie do wdrażania: Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (programy regionalne), Sektorowego Programu Opera-cyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (programy sektorowe MSP) i Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich (programy sektorowe RZL).


62

wami UE. Z drugiej strony natomiast problemy organizacyjno-instytucjonalne, które

wpłynęły na efektywność wdrażania programu, chociaż dotknęły wszystkie regiony,

to wydaje się, że najdotkliwsze konsekwencje miały właśnie dla województw naj-

mniej konkurencyjnych.

Znaczny stopień centralizacji systemu organizacyjnego miał szczególnie nie-

korzystne konsekwencje dla regionów problemowych, które charakteryzowały się

dużym dystansem instytucjonalno-organizacyjnym wobec regionów najsprawniej

zarządzanych, o najlepiej przygotowanych w tym zakresie kadrach. Nie zainicjo-

wano procesu „uczenia się” w celu nadrobienia dystansu i zdobycia umiejętności

niezbędnych do pełnienia roli instytucji zarządzających regionalnymi programami

operacyjnymi w perspektywie 2007-2013.

Dominujące znaczenie decyzyjne miała Komisja Europejska (zarówno w przypadku

ustalania ram programowych, jak i fi nansowych), która zatwierdzała projekty fi nan-

sowane przez Phare realizowane w poszczególnych województwach. Silną pozy-

cję w zakresie zarządzania zagwarantowano administracji rządowej, np. w zakresie

określania zasad wdrażania programu. W Phare SSG 2002 ogólne wytyczne do-

tyczące priorytetów, kierunków i zasad interwencji były opracowywane i przeka-

zywane samorządom województw przez Ministerstwo Gospodarki (MG). Komisja

Europejska stopniowo ograniczyła rolę samorządów województw do fazy progra-

mowania. Wszelkie przepływy fi nansowe w ramach programów pomocowych miały

odbywać się poprzez instytucje rządowe. Przykładowo jeszcze w edycji Phare 2000

regionalne instytucje fi nansujące mogły fi nansować małe projekty infrastrukturalne,

jednak już w kolejnej edycji środki nie mogły opuszczać kont rządowych. Samorzą-

dy województw opracowywały programy operacyjne, proponowały projekty i koń-

cowych benefi cjentów oraz kierowały pracami regionalnych komitetów sterujących,

opiniujących listy rankingowe projektów. Przedstawiciele zarządów województw

weszli także w skład regionalnych komitetów monitorujących, ale był to skromny

wpływ decyzyjny.

System charakteryzował się również dużym rozproszeniem instytucjonalnym

przy jednoczesnych częstych zmianach organizacyjnych, które powodowały opóź-

nienia, obniżenie zdolności absorpcyjnych oraz rotację kadr. Taka sytuacja utrudnia-

ła możliwości skutecznego działania wszystkim zaangażowanym jednostkom.

Zarządzanie programem Phare SSG zostało podzielone na szczeblu centralnym

między dwa resorty: gospodarki i pracy. Projekty z zakresu rozwoju zasobów ludz-

63


kich zgłoszone do realizacji przez zarządy województw oraz projekty komponentu

horyzontalnego zasobów ludzkich były wdrażane przez Polską Agencję Rozwoju

Przedsiębiorczości (PARP)63, a za realizację odpowiadało Ministerstwo Pracy i Poli-

tyki Społecznej (MPiPS). W podobny sposób postąpiono z projektami regionalnymi

rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, które wraz z projektami horyzon-

talnymi wdrażane były przez PARP, a za ich realizację odpowiadało MG. Projekty

infrastrukturalne (od 2001 r.) były wdrażane przez Władzę Wdrażającą Program

Współpracy Przygranicznej Phare (WWPWPP), która w tym zakresie była pod-

porządkowana MG w oparciu o trójstronną umowę cywilno-prawną, ale formalnie

działała w strukturze MSWiA. Dodatkowo, w samym MG różni podsekretarze stanu

byli odpowiedzialni za realizację całego programu Phare SSG (PAO64) i pełnienie roli

PAO dla programu horyzontalnego i regionalnego rozwoju małych i średnich przed-

siębiorstw.

Żadna z regionalnych instytucji odpowiedzialnych za realizację programu nie

była niewystarczająco przygotowana. Najsłabsze przygotowanie do przyjęcia

i wykorzystania środków wsparcia charakteryzowało biedne regiony (co stanowi

potwierdzenie teorii rozwoju endogennego – patrz: Wstęp). Typowy dla nich niski

poziom przedsiębiorczości i słabe osadzenie instrumentów jej wspierania w regio-

nalnych kulturach administracyjnych, przyczyniał się do tego, iż powszechne wśród

przedsiębiorców było przekonanie, że „nigdy niczego nie można dostać za darmo”.

Nie mniejsze bariery napotykały instytucje wdrażające projekty rozwoju zasobów

ludzkich. Regionalne rynki usług szkoleniowych znajdowały się w początkowej fa-

zie rozwoju, a przytłaczająca większość podmiotów gospodarczych nie posiada-

ła spójnej polityki doskonalenia kadr. Aktywne instrumenty rynku pracy, jakkolwiek

wpisane w statutowe działania służb zatrudnienia, wykorzystywane były w sposób

nieskoordynowany, przy braku systemowej kontroli nad ich jakością. Co prawda

rynek usług doradczych był w momencie rozpoczęcia wdrażania Phare słabo roz-

winięty w całym kraju (pod względem liczby fi rm i jakości oferowanych usług), ale

w związku z rosnącym zapotrzebowaniem zaczął się silnie rozwijać, przede wszyst-

kim w największych aglomeracjach, gdzie występowała duża koncentracja siedzib

63 Przed 2002 r. kompetencje PARP częściowo pełniła Polska Agencja Rozwoju Regionalnego. Została ona zlikwidowana, a jej kompetencje częściowo zostały przeniesione do PARP w ramach konsolidacji przygotowywanego systemu wdrażania europejskiej polityki spójności w Polsce (ustawą z dnia 8 maja 2002 r. o likwidacji Polskiej Agencji Rozwoju Regionalnego oraz o zmianie ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego i ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. nr 66, póz. 596)). Następnie kilka miesięcy później wdrażanie większości projektów infrastrukturalnych Phare SSG zostało przeniesione do Władzy Wdrażającej Program Współpracy Przygranicznej Phare.

64 PAO - Project Authorising Offi cer – imiennie wyznaczony dla każdego programu przedstawiciel administracji rządowej zatwierdzający decyzje kluczowe dla realizacji programu w zakresie fi nansów, umów, kontraktów itd. Na szczeblu krajowym dla całego programu Phare SSG funkcję PAO powierzono podsekretarzowi stanu w Ministerstwie Gospodarki. Rolę Zastępców Pełnomocnika ds. Realizacji Projektów Phare (Deputy Project Athorizing Offi cers - DPAO) pełniły osoby na najwyższych stanowiskach kierowniczych w jednostkach wdrażających (PARP i WWPWPP). Natomiast w województwach funkcje Regionalnego PAO pełnili przedstawiciele wojewodów.


64

fi rm i administracji publicznej. Regiony ubogie nie dysponowały takim potencjałem

własnym i popyt na tego typu usługi był niski.

Phare SSG było również bezprecedensowym wyzwaniem dla instytucji odpowiedzial-

nych za projekty infrastrukturalne, na które najwięcej środków otrzymały regiony Pol-

ski Wschodniej. Po raz pierwszy na taką skalę stosowano procedury ustawy Prawo

zamówień publicznych. Bardzo zły stan infrastruktury drogowej wymagał przyjęcia

spójnego schematu doboru projektów. Skuteczność realizacji inwestycji w infrastruk-

turę środowiskową uwarunkowana była z kolei wypracowaniem praktyk wspólnego

działania jednostek samorządu terytorialnego i partnerów społecznych65.

Phare CBC

Phare CBC (Phare Crossborder Cooperation - Program Współpracy Przygranicznej)

zawierał zarówno elementy modelu polityki wyrównawczej, jak i proefektywnościo-

wej. Wydaje się, że te pierwsze przeważały ze względu na cel i zasięg terytorialny

programu. Phare CBC skierowane było tylko do regionów przygranicznych, peryfe-

ryjnych gospodarczo ze względu na oddalenie od centrum decyzyjnego. Program

został uruchomiony już w 1994 r. i miał wspierać współpracę przygraniczną pomię-

dzy krajami Europy Środkowej i Wschodniej a ich unijnymi sąsiadami. W pierwszej

edycji parterami Polski były Niemcy i Dania. W kolejnych dołączyły kraje regionu

Morza Bałtyckiego i Czechy. Od 2000 r. program Phare CBC realizowano również

na granicy Polski ze Słowacją.

Program stwarzał możliwości przezwyciężania specyfi cznych problemów rozwojo-

wych regionów przygranicznych, co było zgodne z celami Inicjatywy Wspólnotowej

– INTERREG wdrażanej w krajach członkowskich UE. Pozytywnym instytucjonal-

no - organizacyjnym następstwem wdrażania Phare CBC było przygotowanie wy-

sokiej jakości dokumentów programowych, szczególnie na poziomie regionalnym.

Charakteryzowały się one pogłębioną diagnozą sytuacji panującej w wojewódz-

twach i strategicznym wyborem priorytetowych kierunków działań. Niekiedy oka-

zywało się, że dokumenty te były przygotowane bardziej profesjonalne i bardziej

przydawały się w praktyce niż strategie rozwoju poszczególnych województw66.

65 Haber A., Witowski W. (red.), 2005, Phare Spójność Społeczno-Gospodarcza. Podsumowanie Programu, PARP i MRR

66 Grosse T, 2007, Model polityki regionalnej w Polsce i jego implementacja w latach 2001-2006. Ekspertyza na zamówienie MRR

65


Analizując program, elementów modelu polityki proefektywnościowej można upa-

trywać w jego wąskim zakresie. Wspierane regiony różniły się między sobą pozio-

mem rozwoju. Dla regionów na zachodniej granicy silnym bodźcem rozwojowym

były nie tylko środki z Phare CBC, ale również bliskość zamożniejszego sąsiada.

Dzięki konkurencyjności cenowej miały zapewniony również popyt na własną pro-

dukcję i usługi. Stwarzało im to możliwość aktywizacji gospodarczej. Dodatkowo

strona niemiecka zainteresowana była prowadzeniem inwestycji na granicy, ponie-

waż dysponowała w tym czasie dużo większymi środkami pochodzącymi z EFRR,

a przez to aktywizowała polskie regiony do inwestowania w komplementarne projek-

ty. W efekcie największe środki programu zostały skierowane do regionów zachod-

nich, co stanowiło przejaw wspierania regionów silniejszych w grupie województw

peryferyjnych.

SAPARD

SAPARD był programem przede wszystkim o charakterze sektorowym. Środki pro-

gramu zostały przeznaczone na pomoc dla rolnictwa, modernizację gospodarki rol-

nej i rozwój obszarów wiejskich. Program wspomagał wprowadzenie prawa unijne-

go w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej i polityk pokrewnych oraz dostosowywanie

do tych norm sektora rolnego i obszarów wiejskich. Instrument ten posiadał także

pewną specyfi kę regionalną. Dwa z realizowanych działań w sposób szczególny

wspierały rozwój infrastruktury wiejskiej oraz działalności gospodarczej poza kon-

wencjonalnym rolnictwem67.

Program SAPARD można również traktować jako instrument realizacji polityki wyrów-

nawczej. Po pierwsze ze względu na jego ogólny cel i zakres przestrzenny, bowiem

nie obejmował całego obszaru kraju, a jedynie obszary wiejskie, które generalnie

posiadają niższy własny potencjał rozwojowy. Po drugie, określono podział środków

uwzględniający sytuację społeczno-gospodarczą w poszczególnych regionach. Przy-

jęto kryteria różnicujące wielkość dostępnych środków w poszczególnych wojewódz-

twach dla działania 2. (inwestycje w gospodarstwach rolnych) 68 i działania 3. (rozwój

67 Ich komplementarność z działaniami Phare zapewniono poprzez WNPR. W porównaniu z Phare, w ramach programu SAPARD były realizowane projekty o mniejszej wartości fi nansowej i o mniejszym zasięgu terytorialnym (nieobejmujące terenów zurbanizowanych). Jednostki, które uzyskały wsparcie na realizację danej inwestycji ze środków Phare nie mogły ubiegać się o pomoc na realizację tej samej inwestycji w ramach programu SAPARD. „Zakaz podwójnego fi nansowania” obowiązywał również później w odniesieniu do projektów dotowanych z funduszy strukturalnych. Koordynację pomiędzy programami miały zapewnić Regionalne Komitety Sterujące przy urzędach marszałkowskich, tak aby projekty wyselekcjonowane do realizacji w ramach SAPARD nie powielały projektów Phare oraz projektów realizowanych w ramach Programu Aktywizacji Obszarów Wiejskich, które współfi nansowano z pożyczki Banku Światowego, a zatem aby te same projekty nie były fi nansowane z różnych programów pomocowych.

68 W działaniu 2. podział środków między regionami następował według wskaźnika uwzględniającego:- wielkość produkcji rolnej (wspieranej w ramach działania) w podziale na regiony- udział prywatnych gospodarstw o powierzchni powyżej 5 ha w łącznym areale gruntów rolnych.

W następstwie tego dystrybucję środków oparto na indeksie, który bezpośrednio obejmował wydajność produkcji, specjalizację określonego obszaru, ważne dla niego zasoby naturalne i ich wykorzystanie oraz bezpośrednio wspierał sektor gospodarstw prywatnych o charakterze towarowym bez wglądu na ich wielkość.


66

i poprawa infrastruktury na obszarach wiejskich)69, które miały zapewnić większe

wsparcie dla regionów biedniejszych. Poparto teoretyczne wyliczenia częścią ana-

lityczną, w której ze względu na strukturę agrarną i kondycję gospodarstw rolnych

podzielono Polskę na trzy megaregiony70.

W niektórych jednak działaniach SAPARD stwarzał aktywnym przedsiębiorcom rol-

nym szansę dostosowania się do wymogów rynku artykułów rolnych UE, aby po

akcesji mogli stać się konkurencyjni dzięki cenie oraz jakości swoich produktów

rolnych i spożywczych.

Wykorzystanie instrumentu było stosunkowo mało efektywne, co – podobnie jak

w przypadku Phare SSG – stanowiło konsekwencję niedostatecznej koordynacji

polityki w ramach rządu i prowadzenie jej niemal całkowicie poza wpływem władz

samorządowych. Udział województw w procesie programowania środków był nie-

wielki, a programowanie i wdrażanie regionalnych projektów inwestycyjnych prowa-

dziła w imieniu resortu rolnictwa Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

oraz jej 16 oddziałów wojewódzkich. Wbrew założeniom, tylko część projektów była

opiniowania przez regionalne komitety sterujące. Można więc wysunąć podobny

wniosek jak w przypadku efektywności wdrażania Phare SSG: zapóźnione obszary

wiejskie miały ograniczoną możliwość zdobywania i gromadzenia dobrych doświad-

czeń i praktyk, które po akcesji Polski do UE mogłyby wspomóc w latach 2004-2006

efektywne wykorzystanie zdecydowanie większych środków z SPO Restrukturyzacja

i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006.

ISPA

Podstawowym celem ISPA było wsparcie całego kraju w zakresie spójności spo-

łecznej i gospodarczej poprzez współfi nansowanie dużych, ponadregionalnych,

wieloletnich projektów inwestycyjnych w sektorze ochrony środowiska i transportu.

Trudno zatem jednoznacznie z ogólnie sformułowanego celu programu ISPA wy-

wnioskować, czy miał on polegać na działaniach ukierunkowanych na osiągnię-

cie spójności rozumianej jako wyrównywanie dużych różnic międzyregionalnych

o znaczeniu krajowym, czy zachowanie funkcjonalnej jedności kraju. Za jego po-

średnictwem mogły być realizowane elementy obu modeli polityki: wyrównawczej

i proefektywnościowej. Projekty zatwierdzone do dofi nansowania w ramach ISPA

69 W działaniu 3. podziału środków dokonano w odniesieniu do liczby ludności wiejskiej w każdym regionie i zastosowano „syntetyczny wskaźnik intensywności” (tzn. wskaźnik pomiaru niekorzystnej sytuacji społeczno-ekonomicznej, mierzonej wskaźnikami rozwoju infrastruktury wiejskiej). Wskaźnik ten składał się w 40% ze wskaźnika infrastruktury, w 50% - z indek-sowanej wysokości wpływów z podatków w przeliczeniu na mieszkańca gmin wiejskich i w 10% - z powierzchni regionu w przeliczeniu na 1 mieszkańca wsi.

70 SAPARD. Program Operacyjny dla Polski – wersja z dnia 05.11.2004 r.

67


od maja 2004 r. były – a niektóre nadal są – realizowane na podobnych zasadach

w ramach Funduszu Spójności71.

Mimo znacznej łącznej wartości zakontraktowanych projektów z funduszu ISPA nie

wpłynął on w znaczący sposób na rozwój pojedynczych regionów i ich ugrupowań,

ponieważ żaden z zakontraktowanych dużych, wieloletnich projektów nie został

wówczas skończony, zaś łączna wielkość wydanego wówczas dofi nansowania się-

gała zaledwie kilku procent zakontraktowanej kwoty. Analiza wykorzystania środ-

ków przedakcesyjnych ISPA została połączona z analizą wykorzystania środków

z Funduszu Spójności. Łączna kwota dofi nansowania z obu instrumentów została

rozliczona w układzie regionalnym w rozdziale III.

2.3.3 Programy współfi nansowane z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności

Na podstawie NPR polski rząd wynegocjował z Komisją Europejską pod koniec

2003 r. Podstawy Wsparcia Wspólnoty na lata 2004-2006 (PWW), stanowiące

dokument określający działanie europejskiej polityki spójności w Polsce w pierw-

szym okresie członkostwa w UE72. Cele wymienione w PWW korespondują zarówno

z priorytetami NPR, jak również NSRR. W stosunku do NPR zwiększono wydatki na

przedsięwzięcia infrastrukturalne oraz na przeciwdziałanie skutkom bezrobocia przy

jednoczesnym zmniejszeniu nakładów na wspieranie rozwoju przedsiębiorczości.

Zwiększono szanse realizacji celów o charakterze socjalnym i infrastrukturalnym,

natomiast osłabiono nakłady na cele rozwojowe73. Dokonano także zmniejszenia

nakładów na realizację ZPORR z około 39 do 36%, co w rezultacie osłabiło możli-

wości realizowania celów NSRR i zwiększyło przewagę podejścia sektorowego nad

regionalnym przy wykorzystywaniu funduszów UE.

71 Zgodnie z załącznikiem II do Traktatu Akcesyjnego wszystkie projekty, które były przedmiotem decyzji Komisji Europejskiej w sprawie pomocy na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1267/99 ustanawiającego Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej, a które nie zostały ukończone, były i są nadal realizowane w ramach działającego na zbliżonych zasadach Funduszu Spójności.

72 Por. NPR 2003, s. 55-56.

73 W ramach PWW obniżono alokację na SPO Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw z 17,8 do około 15%, jednocześnie zwiększając proporcje nakładów na SPO Rozwój Zasobów Ludzkich o około 0,5% i SPO Transport o prawie 6%.


68

Zasadnicze kierunki realizacji Podstaw Wsparcia Wspólnoty na lata

2004-2006:

1. rozwój sektora przedsiębiorstw oraz wzrost zatrudnienia w sektorze przedsię-

biorstw,

2. rozwój zasobów ludzkich,

3. zwiększenie poziomu inwestycji infrastrukturalnych związanych ze wzrostem

gospodarczym i jakością życia,

4. poprawa warunków dla rozwoju regionalnego, w tym rozwoju obszarów wiejskich.

Szacując średnioroczne wydatki ujęte w PWW (zgodnie z kategoriami interwencji fun-

duszy strukturalnych) ponad 62% wszystkich środków zostało przeznaczonych na

infrastrukturę podstawową, głównie transportową i związaną z ochroną środowiska;

ponad 20% funduszy skierowano na rozwój środowiska produkcyjnego, w tym na

rzecz rozwoju wsi i rolnictwa ponad 10%; na rozwój zasobów ludzkich przeznaczono

około 14% środków fi nansowych, a jedynie ok. 5% na wsparcie badań i rozwoju. Po-

moc techniczna i planowanie przestrzenne skupiło ok. 1% wszystkich środków74.

PWW były realizowane poprzez siedem programów operacyjnych i współfi nanso-

wane z czterech funduszy strukturalnych: Europejskiego Funduszu Rozwoju Re-

gionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), Europejskiego

Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz Finansowego Instrumentu Wspierania

Rybołówstwa75.

74 Por. PWW 2003, s. 103.

75 Siedem programów operacyjnych realizowanych w pierwszym okresie członkostwa Polski w UE to: 1) SPO Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, 2) SPO Rozwój Zasobów Ludzkich, 3) SPO Transport, 4) SPO Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich, 5) SPO Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb, 6) Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego oraz 7) Program Operacyjny Pomoc Techniczna.

69


Tabela 5. Osie rozwoju Podstaw Wsparcia wspólnoty oraz instrumenty ich realizacji76

Nazwa osi

Instrumenty realizacji

PWWFundusz

SpójnościInicjatywy Wspólnoty

Rozwój sektora przedsiębiorstw i zatrudnienia w sektorze przedsiębiorstw

SPO Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (SPO WKP)

EFRR

Instytucja Zarządzająca: Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej,

Instytucje Pośredniczące: Ministerstwo Nauki i Informatyzacji, Ministerstwo Środowiska

Rozwój zasobów ludzkich

SPO Rozwój Zasobów Ludzkich (SPO RZL)

EFS


Instytucje Pośredniczące: Ministerstwo Edukacji Naro-dowej i Sportu, Ministerstwo Gospodarki, Pracy

i Polityki Społecznej

EQUAL

Zwiększenie poziomu inwestycji infrastrukturalnych, związanych ze wzrostem gospodarczym i jakością życia

SPO Transport

EFRR

Instytucja Zarządzająca: Ministerstwo Infrastruktury

Część transportowa

Część środowiskowa

Poprawa warunków dla rozwoju regionalnego, w tym rozwoju obszarów wiejskich

Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regional-nego (ZPORR)

EFRR, EFS


Instytucje Pośredniczące: Urzędy Wojewódzkie

INTERREGSPO Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnoś-ciowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich (SPO ROL)

EFOGiR

Instytucja Zarządzająca: Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi

SPO Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb (SPO RYBY)

FIOR

Instytucja Zarządzająca: Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi

PO Pomoc techniczna (PO PT)

EFRR

Instytucja Zarządzająca: Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej

Źródło: Podstawy Wsparcia Wspólnoty 2003, ibid.

76 Informacje zawarte w tabeli dotyczą sytuacji wyjściowej, zgodnej z tekstem Podstaw Wsparcia Wspólnoty będącym podstawą decyzji zatwierdzającej Komisji Europejskiej z 2004 r. Podczas realizacji PWW zmieniono strukturę systemu wdrażania, m.in. ustanowiono Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Instytucją Wdrażającą dla SPO WKP, SPO RZL, SPO Transport, ZPORR, PO PT.


70

Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego 2004-2006

Głównym programem realizującym europejską politykę regionalną w pierwszym

okresie polskiego członkostwa w UE był Zintegrowany Program Operacyjny

Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (ZPORR)77. Zgodnie z zapisami NSRR, jego

zasadniczym celem było tworzenie warunków wzrostu konkurencyjności regionów

oraz przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów w taki sposób, aby sprzy-

jać długofalowemu rozwojowi gospodarczemu kraju, jego spójności ekonomicznej,

społecznej i terytorialnej oraz integracji z UE. Charakterystyka sytuacji społeczno-

gospodarczej kraju w ujęciu regionalnym zawarta w dokumencie ZPORR była wy-

czerpująca i prawidłowa. Wykorzystywała dane dostępne w układzie regionalnym,

wskazując na znaczny postęp w tym zakresie. Ponadto w dokumencie przyjęto

rozbudowany system wskaźników realizacji, który umożliwiał systematyczną oceną

stanu realizacji zakładanych celów.

ZPORR został ukierunkowany na realizację czterech priorytetów.

77 ZPORR 2004, ibid.

Priorytety ZPORR:

Priorytet I: Rozbudowa i modernizacja infrastruktury służącej wzmacnianiu

konkurencyjności regionów (około 59,4 % całości środków ZPORR)

1. Modernizacja i rozbudowa regionalnego systemu transportowego w koordy-

nacji z Funduszem Spójności oraz SPO Transport.

2. Inwestycje w zakresie infrastruktury ochrony środowiska, komplementarne

z większymi projektami współfi nansowanymi w ramach Funduszu Spójności.

3. Inwestycje w instytucjach szkolnictwa wyższego, włączając ich zdolność ba-

dawczo-rozwojową, zgodne z Narodową Strategią Edukacji. Ponadto inwe-

stycje w szpitale ważne z punktu widzenia regionu oraz centra opieki zdro-

wotnej.

4. Inwestycje w publiczną infrastrukturę wspierającą rozwój turystyki i kultury.

5. Inwestycje z zakresu infrastruktury społeczeństwa Informacyjnego w ramach

strategii e -Polska.

6. Inwestycje w rozwój publicznego transportu miejskiego w głównych aglome-

racjach w Polsce, szczególnie warszawskiej i górnośląskiej.

71


Priorytet II: Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach (14 %

środków)

1. Rozwój umiejętności powiązany z potrzebami rynku pracy i możliwościami

kształcenia ustawicznego w regionie - monitorowanie regionalnych rynków

pracy, ofert szkoleniowych oraz usług w zakresie orientacji zawodowej

i poradnictwa zawodowego.

2. Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne.

3. Reorientacja zawodowa osób odchodzących z rolnictwa.

4. Reorientacja zawodowa osób dotkniętych procesami restrukturyzacyjnymi.

5. Promocja przedsiębiorczości – wspieranie powstawania lokalnych

przedsiębiorstw w nietradycyjnych sektorach.

6. Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy.

Priorytet III: Rozwój lokalny (24,5 % środków) – przeciwdziałanie marginalizacji

regionalnej poprzez wspieranie inwestycji infrastruktury podstawowej na poziomie

lokalnym.

1. Rozwój i restrukturyzacja obszarów wiejskich poprzez projekty infrastruktury

publicznej i inwestycje w centrach ekonomicznych, bądź oparte na planach

rozwoju lokalnego, przyczyniające się do wzrostu zatrudnienia poza

sektorem rolnictwa.

2. Publiczne inwestycje infrastrukturalne na obszarach podlegających restruk-

turyzacji i obszarach występowania przemysłów schyłkowych współfi nanso-

wane, przyczyniające się do stworzenia lepszych warunków dla rozpoczęcia

prowadzenia działalności gospodarczej.

3. Przywracanie ekonomicznych funkcji obszarów miejskich zagrożonych margi-

nalizacją, poprzemysłowych i powojskowych poprzez wspierane publicznych

inwestycji infrastrukturalnych.

4. Wspieranie rozpoczynających działalność mikro-przedsiębiorstw.

5. Wspieranie lokalnej infrastruktury edukacyjnej i społecznej.

Priorytet IV: Pomoc Techniczna (1,3 % środków) – wsparcie instytucji uczest-

niczących we wdrażaniu ZPORR w zakresie zatrudnienia personelu, szkolenia,

wyposażenia i obsługi komitetów sterujących, komitetów monitorujących,

paneli ekspertów, komitetów oceny projektów itp.

Ponad 75% wszystkich środków ZPORR przeznaczono na projekty infrastruktural-

ne, a na działania wspierające rozwój nowoczesnej gospodarki i regionalnej przed-

siębiorczości przewidziano mniej niż 5% środków. ZPORR odnosił się do kwestii


72

wzmacniania konkurencyjności gospodarek polskich regionów głównie poprzez

tworzenie niezbędnej infrastruktury służącej ich rozwojowi. Priorytety ZPORR zo-

stały rozproszone na zbyt wiele celów, w tym szereg o znaczeniu ogólnospołecz-

nym (ochrona zdrowia, kultura, szkolnictwo podstawowe, infrastruktura komunalna

itp.). Inwestycje były w zasadniczym stopniu ukierunkowane na cele infrastruktury

podstawowej, w tym również działania dotyczące infrastruktury lokalnej o niewiel-

kim znaczeniu dla rozwoju regionalnego.

Środki ZPORR stanowiły ok. 36% całości PWW, co oznaczało, że zasadnicza część

funduszy europejskich w pierwszym okresie członkostwa Polski w UE była zarzą-

dzana przez poszczególne ministerstwa w ramach sektorowych programów ope-

racyjnych. Taki stan był wymuszony przez kilka czynników. W pierwszym okresie

członkowstwa Polski w UE uznano stopień przygotowania władz regionalnych do

zarządzania unijnymi środkami za niedostateczny. Ponadto, zbyt krótki czas na

przygotowanie programów operacyjnych, skłoniły do koncentracji tych działań na

szczeblu rządowym. Tym samym rząd przejął odpowiedzialność za wydatkowanie

środków na rozwój regionalny w latach 2004-2006.

Kluczową rolę w zarządzaniu ZPORR pełnił resort właściwy ds. rozwoju regional-

nego jako Instytucja Zarządzająca (początkowo Ministerstwo Gospodarki, Pracy

i Polityki Społecznej, potem Ministerstwo Gospodarki i Pracy, a od października

2005 r. – Ministerstwo Rozwoju Regionalnego). Ministerstwo było odpowiedzialne

m.in. za wyznaczenie podstawowych kierunków działań w województwach i okre-

ślenie głównych kryteriów merytorycznych wyboru projektów do ZPORR. Spoczy-

wała na nim również odpowiedzialność m.in. za koordynację i poprawność wdra-

żania ZPORR, kontrolę wydatków instytucji wdrażających oraz zadania z zakresu

monitoringu.

W ramach jednego programu operacyjnego rozwoju regionalnego wszystkie woje-

wództwa - bez względu na ich uwarunkowania wewnętrzne lub strategie rozwojowe

– miały ten sam układ priorytetów dopasowany do celów, jakie przyświecały ZPORR

i bardzo zbliżone proporcje fi nansowania poszczególnych działań. W pewnym stop-

niu ograniczało to możliwości samodzielnego kształtowania polityki rozwoju przez

samorządy województw78, które jednak mogły dokonywać realokacji środków po-

między działaniami.

78 Por. T. G. Grosse - Ocena systemu polityki regionalnej w Polsce. Wyzwania i zagrożenia dla uczestnictwa w nowej polityce spójności w teorii i praktyce w: T. G. Grosse (red.) Polska wobec nowej polityki spójności Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004.

73


Sektorowe programy operacyjne i inicjatywy wspólnotowe

Choć programy sektorowe nie były bezpośrednio adresowane do województw

(o środki można było się ubiegać bez względu na lokalizację wnioskodawcy), to na-

leży pamiętać, że stanowiły one element polityki strukturalnej UE, której zadaniem

było promowanie rozwoju oraz wzmocnienie spójności społeczno-gospodarczej

w regionach słabiej rozwiniętych. Poszczególne programy miały wspierać rozwój

różnych dziedzin życia społecznego i gospodarczego w Polsce. W programach zde-

fi niowano priorytetowe dziedziny, które określiły główne kierunki zmian.

SPO WKP dotyczył realizacji polityki w zakresie przedsiębiorczości i innowacyjno-

ści, ze szczególnym uwzględnieniem sektora małych i średnich przedsiębiorstw.

Celem programu było zwiększenie dostępu do gospodarki opartej na wiedzy oraz

pobudzanie inwestycji i ułatwianie dostępu do kapitału.

SPO RZL miał służyć budowie otwartego, opartego na wiedzy społeczeństwa po-

przez zapewnienie warunków do rozwoju zasobów ludzkich w drodze kształcenia,

szkolenia i zatrudnienia. Miało się to przyczynić do rozwijania konkurencyjnej go-

spodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości. Harmonijny rozwój gospodarki miał

z kolei zapewnić wzrost zatrudnienia.

SPO ROL określił strategię oraz kierunki działań w zakresie rozwoju rolnictwa i ob-

szarów wiejskich. Zakładana w programie restrukturyzacja sektora rolnego miała

nastąpić dzięki wsparciu nakierowanemu m.in. na podniesienie standardów, popra-

wę wydajności produkcji oraz dywersyfi kację działalności rolniczej.

Celem głównym SPO RYBY była racjonalna gospodarka żywymi zasobami wód

i poprawa efektywności sektora rybackiego oraz podniesienie konkurencyjności pol-

skiego rybactwa i przetwórstwa rybnego. Program zakładał, że produkty polskie-

go przemysłu rybnego będą odpowiadać zapotrzebowaniu rynku krajowego pod

względem ceny i jakości oraz zaistnieją na rynkach zagranicznych.

SPO Transport miał służyć zwiększeniu spójności transportowej kraju oraz polep-

szeniu dostępności przestrzennej miast, obszarów i regionów Polski w układzie UE.

W ramach programu przewidziano wsparcie dla projektów z zakresu: modernizacji

linii kolejowych oraz poprawy dostępu do portów morskich, rozwoju systemów in-

termodalnych, budowy i przebudowy dróg krajowych oraz poprawy bezpieczeństwa

ruchu drogowego


74

Inicjatywy Wspólnotowe stanowią odrębny instrumentem fi nansowania polityki re-

gionalnej, inicjowany przez Komisję Europejską, która w odpowiedzi na istotne dla

UE horyzontalne problemy społeczno-gospodarcze, sama inicjuje programy.

IW EQUAL stanowiła część strategii UE na rzecz stworzenia większej liczby lep-

szych miejsc pracy i zapewnienia szerokiego do nich dostępu. Nadrzędnym celem

EQUAL było inicjowanie zmian sposobów udzielania pomocy grupom dyskrymi-

nowanym na rynku pracy, m. in. poprzez zapoczątkowanie wymiany doświadczeń

EQUAL pomiędzy projektodawcami a decydentami politycznymi. Działania rea-

lizowane w ramach IW EQUAL stanowiły uzupełnieniem działań podejmowanych

w ramach SPO RZL oraz ZPORR.

Celem IW INTERREG było wspieranie współpracy przygranicznej, międzynarodo-

wej i międzyregionalnej zarówno na zewnętrznych, jak i wewnętrznych granicach

Unii. Działania realizowane w ramach tego instrumentu miały wspierać zrównowa-

żony rozwój i integrację obszaru Europy.

2.3.4 Aspekt regionalny innych instrumentów rządowych

Na początku lat 90. politycy nie postrzegali polityki regionalnej jako istotnego in-

strumentu oddziaływania władz publicznych na rozwój i modernizację gospodarki.

Wynikało to z przekonania, że zróżnicowania międzyregionalne nie były znaczące

oraz z dominacji podejścia sektorowego w działaniach rządu. Polityka regionalna

nie była postrzegana jako instrument wyrównywania zróżnicowań przestrzennych

ani jako działania służące restrukturyzacji gospodarczej lub poprawiające konku-

rencyjność regionów i całego kraju. W konsekwencji nie budowano struktur orga-

nizacyjnych omawianej polityki i nie przeznaczano na nią środków fi nansowych79.

W sferze regionalnej działania rządowe nie odwoływały się do szerszej strategii

politycznej i miały charakter doraźny, rozproszony między inicjatywami branżowymi

i sektorowymi.

Pomoc publiczna

Przykładem opisanego powyżej podejścia jest przeznaczenie pomocy publicznej,

rozumianej jako wsparcie udzielane przedsiębiorstwu przez organy administracji

79 ZPORR 2004, s. 51.

75


publicznej oraz inne podmioty, które były do tego uprawnione, w tym przedsiębiorcę

publicznego, o ile jednocześnie spełnione zostały następujące warunki:

• pomoc była przyznawana przez państwo lub pochodzi ze środków państwo-

wych,

• udzielano jej na warunkach korzystniejszych niż oferowane na rynku,

• miała charakter selektywny (uprzywilejowuje określone przedsiębiorstwo lub

przedsiębiorstwa albo produkcję określonych towarów),

• groziła zakłóceniem lub zakłócała konkurencję oraz wpływała na wymianę

handlową między państwami członkowskimi UE.

Udzielano jej w formie dotacji i ulg podatkowych, subsydiów kapitałowo-inwesty-

cyjnych, tzw. miękkiego kredytowania (m.in. pożyczek preferencyjnych, dopłat do

oprocentowania, odroczeń lub rozłożenia na raty płatności podatku) oraz poręczeń

i gwarancji kredytowych

Pomoc publiczna tylko w niewielkim stopniu była traktowana jako instrument polityki

regionalnej, o czym świadczy fakt, iż tylko ok. 20% jej środków przeznaczono na po-

moc o charakterze regionalnym skierowaną przede wszystkim do specjalnych stref

ekonomicznych. Pozostałe środki składały się na pomoc horyzontalną (ok. połowy

środków) i na pomoc sektorową (ok. 30%). Pomoc horyzontalną skierowano na ba-

dania i rozwój, ochronę środowiska, małe i średnie przedsiębiorstwa, zatrudnienie,

szkolenia, pomoc restrukturyzacyjną oraz pomoc doraźną. Pomoc sektorowa trafi ła

przede wszystkim do sektora transportowego (głównie do PKP), górnictwa węgla,

hutnictwa żelaza i stali, budownictwa okrętów oraz włókien syntetycznych i moto-

ryzacyjnego. Łącznie pomoc publiczna rozliczona w układzie wojewódzkim mogła

mieć jednak znaczący udział w strukturze środków wsparcia, które napłynęły do po-

szczególnych regionów w analizowanym okresie. W takim ujęciu można traktować

zróżnicowanie jej nakładów w aspekcie realizacji modelu polityki wyrównawczej.

Specjalne strefy ekonomiczne

Pomoc publiczna o przeznaczeniu regionalnym była skierowana w zdecydowanej

większości do specjalnych stref ekonomicznych (SSE)80. Ich utworzenie stanowiło

jedno z pierwszych działań podjętych przez rząd w ramach prowadzonej polityki

80 Specjalne Strefy Ekonomiczne powstały na podstawie Ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 123 poz. 600, z późn. zm.).


76

regionalnej Inicjatywa była wprowadzana stopniowo, ale bez szerszej perspektywy

strategicznej i praktycznie bez udziału samorządów wojewódzkich. Brak odniesienia

do długofalowej strategii działania oraz powiązania tej formy interwencji z prawem

UE powodowały poważne zmiany zasad funkcjonowania stref w trakcie ich działa-

nia, co obniżało ich atrakcyjność dla inwestorów. W latach 1995-97 rząd utworzył

17 SSE, jednak ze względu na brak zainteresowania ze strony inwestorów w 2001 r.

zlikwidowano dwie strefy: mazowiecką i częstochowską. W tym samym roku połą-

czono strefę tczewską z żarnowiecką tworząc Pomorską SSE.

Początkowo strefy przyniosły znacznie mniejsze od spodziewanych efekty ekono-

miczne, zarówno pod względem wielkości inwestycji, jak również kreowania nowych

miejsc pracy. Niezadowalająco kształtował się także poziom zatrudnienia w strefach,

odbiegający średnio o ponad połowę od deklaracji inwestycyjnych81, a szereg fi rm,

pomimo uzyskania zezwolenia, w ogóle nie rozpoczęło procesu produkcyjnego.

W badaniach prowadzonych nad SSE82 zauważono efekt substytucji inwestycji, czy-

li przenoszenia inwestycji z jednego miejsca w kraju do stref, zamiast przyciągania

do nich zupełnie nowych inwestorów. Przykładem braku kompleksowego i długo-

falowego podejścia ze strony państwa było zaniedbanie budowy odpowiedniej in-

frastruktury wokół stref, co zmniejszyło zainteresowanie inwestorów. Dodatkowo

zarządzanie strefami charakteryzowało się szeregiem nieprawidłowości, wynikają-

cych z braku należytego nadzoru i niekonsekwentnej polityki, co zmniejszało efekty

ekonomiczne ich działalności.

Polityka rządu wobec SSE ewaluowała w obliczu zmieniających się uwarunkowań

prawnych spowodowanych perspektywą członkostwa w UE. Polski rząd musiał wy-

cofać się z szeregu przywilejów udzielanych inwestorom w strefach, a nawet ograni-

czyć prawa nabyte dla niektórych przedsiębiorstw, gdyż były one niezgodne z unijnym

prawodawstwem83. W efekcie konieczne było wypłacenie inwestorom poważnych

odszkodowań z budżetu państwa. Sytuacja uległa kolejnej zmianie wraz z wejściem

Polski do UE, kiedy odnotowano poważny wzrost inwestycji w SSE. W 2005 roku

wydano 175 nowych zezwoleń dla inwestorów, a w stosunku do roku poprzedniego

nakłady fi nansowe w strefach wzrosły o około 130%, najwięcej w strefi e katowickiej

81 Specjalne strefy ekonomiczne – zasady i efekty funkcjonowania, MGPiPS, Warszawa 2003, s. 7.

82 E. Kryńska (red.) – Polskie Specjalne Strefy Ekonomiczne, Euroreg, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2000, s. 175-176.

83 Początkowo przedsiębiorcy inwestujący w strefach byli całkowicie zwolnieni z podatku dochodowego przez okres pierwszych 10 lat działalności gospodarczej i przysługiwało im 50% zwolnienia przez następne lata, aż do końca istnienia strefy. Od 2001 roku zwolnienia dotyczyły jedynie nowych inwestycji – w przypadku dużych przedsiębiorstw do wysokości 50% wydatków inwestycyjnych, a w przypadku małych i średnich przedsiębiorstw do 65%. Zwolnienia podatkowe dotyczyły również tworzenia nowych miejsc pracy – do wysokości 50% dwuletnich kosztów pracy dla dużych przedsiębiorstw i do 65% w przypadku małych i średnich przedsiębiorstw. Ograniczono również pułapy pomocy publicznej dla inwestorów, którzy rozpoczęli działalność przed zmianą przepisów, por. Specjalne strefy ekonomiczne – ibid., s. 1-3.

77


i wałbrzyskiej84. W wyniku obserwowanego wzrostu aktywności inwestorów posta-

nowiono zwiększyć łączny obszar stref do 8 tys. ha.

Politykę rządu wobec SSE należy ocenić jako elastyczną i w dużej mierze otwartą na

potrzeby poszczególnych inwestorów. Nie uwzględniała ona jednak w wystarczają-

cym stopniu długofalowych celów gospodarczych kraju i priorytetów rozwojowych

poszczególnych regionów. Z czasem SSE znalazły się niemal całkowicie poza ob-

szarem polityki regionalnej, czego dowodem brak odpowiednich odniesień w NSRR.

Działania wobec stref nie były również odpowiednio powiązane z samorządowymi

politykami regionalnymi.

Rządowe programy regionalne. Program Śląski, Program Małopolski oraz

Program dla Odry 2006

Kolejnym przykładem działań rządowych skoncentrowanych na istotnych proble-

mach regionalnych były próby rozwiązywania trudności ekonomicznych i społecz-

nych na Śląsku i w Małopolsce. W latach 90. dominowało podejście sektorowe,

ukierunkowane głównie na rozwiązywanie problemów branży górniczej i hutniczej.

Jednocześnie kolejne wersje polityki rządu wobec tych sektorów cechował brak

kompleksowego podejścia, które ujmowałoby tę problematykę w szerokiej perspek-

tywie rozwoju regionalnego. Podejmowane działania cechował duży centralizm

i niedostatek współdziałania z samorządami terytorialnymi. W 1995 r. został podpi-

sany Kontrakt Regionalny dla Województwa Katowickiego, jednak najważniej-

sze działania w zakresie reformy przemysłu ciężkiego i wydobywczego na Śląsku

odbywały się praktycznie poza kontraktem. Jego rezultaty były stosunkowo niewiel-

kie, ograniczone do dialogu społecznego w województwie oraz powołania specjal-

nej strefy ekonomicznej.

Bardziej wielostronnym instrumentem działania angażującym większe środki fi -

nansowe i zarządzanym w sposób zdecentralizowany był Program łagodzenia

w regionie śląskim skutków restrukturyzacji zatrudnienia w górnictwie wę-

gla kamiennego (tzw. Program Śląski) oraz Zintegrowany program łagodze-

nia skutków restrukturyzacji górnictwa, hutnictwa oraz wielkiej syntezy

chemicznej na terenie województwa małopolskiego (tzw. Program Małopol-

ski). Programy te stanowiły przykłady kompleksowych działań samorządowo-rzą-

dowych podjętych na obszarze regionów dotkniętych trudnymi problemami spo-

84 Specjalne strefy ekonomiczne na koniec 2005 r., dokument Ministerstwa Gospodarki, Warszawa, http://www.mgip.gov.pl/Przedsiebiorcy/Specjalne+strefy+ekonomiczne/.


78

łeczno-ekonomicznymi związanymi z restrukturyzacją przeważającej na ich terenie

branży górniczej i hutniczej.

Program Śląski został zatwierdzony przez samorząd województwa w 2003 r. na

podstawie założeń przyjętych przez Radę Ministrów. Jego celem było wspieranie

procesu powstawania nowych miejsc pracy w sytuacji zmniejszenia zatrudnienia

w górnictwie, a także podniesienie konkurencyjności województwa poprzez two-

rzenie warunków do zmian strukturalnych w gospodarce i zwiększenie jego atrak-

cyjności inwestycyjnej.

Priorytety Programu Śląskiego:

1. rozbudowa i modernizacja infrastruktury służącej wzmacnianiu konkurencyj-

ności województwa śląskiego,

2. wzmocnienie zasobów ludzkich,

3. wzrost konkurencyjności gospodarki województwa śląskiego.

W celu zapewnienia środków na realizację Programu, w 2003 i w 2004 r. rząd za-

ciągnął w Banku Rozwoju Rady Europy pożyczkę w łącznej wysokości 45 mln euro,

co pozwoliło na uruchomienie w latach 2004-2006 środków z budżetu państwa

w kwocie 190 mln zl. Środki te w formie dotacji zostały przeznaczone na sfi nanso-

wanie dwóch instrumentów realizacji Programu Śląskiego:

• Linii Pożyczek dla MSP (7 mln euro) na inwestycje służące tworzeniu nowych

miejsce pracy w regionie oraz

• Funduszu na Rzecz Rozwoju Infrastruktury Lokalnej (26 mln euro) prze-

znaczonego na dotacje inwestycyjne na rozwój infrastruktury lokalnej oraz do-

tacje na przygotowanie dokumentacji projektowej.

Pożyczki były przeznaczone na wsparcie inwestycji w małych i średnich przedsię-

biorstwach, przede wszystkim zwiększających ich konkurencyjność produktową

i technologiczną przy wykorzystaniu regionalnego potencjału badawczo-rozwojo-

wego.

Przedsięwzięcia infrastrukturalne, głównie dotyczące infrastruktury komunikacyjnej,

infrastruktury ochrony środowiska a także infrastruktury służącej modernizacji ob-

szarów wiejskich i postindustrialnych stanowiły drugi istotny element realizacji Pro-

79


gramu. W ramach Funduszu na Rzecz Rozwoju Infrastruktury Lokalnej uruchomio-

no środki z budżetu państwa w wysokości prawie 140 mln zł.

Zintegrowany program łagodzenia skutków restrukturyzacji górnictwa, hut-

nictwa oraz wielkiej syntezy chemicznej na terenie województwa małopol-

skiego (Program Małopolski) w swoich celach i założeniach był podobny do

Programu Śląskiego. Program Małopolski został zatwierdzony w 2003 r. przez

samorząd województwa na podstawie założeń przyjętych przez Radę Ministrów

i stanowił element rządowego Programu restrukturyzacji górnictwa węgla ka-

miennego w Polsce w latach 2003-2006 z wykorzystaniem ustaw antykryzy-

sowych i zainicjowaniem prywatyzacji niektórych kopalń.

Analogicznie do Programu Śląskiego, głównym celem Programu Małopolskiego

było ograniczenie negatywnych społecznych oraz gospodarczych skutków procesów

restrukturyzacji tradycyjnego przemysłu, a podstawowym założeniem – interwencja

w szeroko rozumianym otoczeniu podmiotów z sektorów tradycyjnych. W odróżnie-

niu od Programu Śląskiego nie obejmował on całego obszaru woj. małopolskie-

go, a jedynie te jego części, w których miała miejsce wysoka koncentracja tych

negatywnych zjawisk (występowanie zakładów należących do sektorów tradycyj-

nych oraz fi rm kooperujących z tymi zakładami, wysoki odsetek osób zatrudnionych

w przemyśle, wysoki odsetek osób zwolnionych z przyczyn zakładu pracy). Kryte-

ria te pozwoliły na wyselekcjonowanie odpowiednich powiatów i gmin. Obszarem

szczególnie preferowanym były gminy górnicze, gdzie skutki restrukturyzacji sekto-

rów tradycyjnych okazały się najbardziej dotkliwe (w sumie 11 powiatów).

Priorytety Programu Małopolskiego:

1. ograniczenie negatywnych społecznych skutków procesu restrukturyzacji

sektorów, przede wszystkim górnictwa węgla kamiennego,

2. poprawa konkurencyjności obszarów objętych skutkami restrukturyzacji.

Pierwszy priorytet koncentrujący się na wspieraniu przedsiębiorców tworzących

nowe miejsca pracy lub działaniach stymulujących rozpoczynanie prowadzenia

własnej działalności gospodarczej przez bezrobotnych, miał być realizowany przez

powiatowe urzędu pracy. Jednak w wyniku zaistniałych uwarunkowań prawnych

urzędy pracy nie mogły podjąć się jego realizacji na określonych przez stronę rzą-

dową zasadach.


80

Drugi priorytet miał na celu poprawę konkurencyjności obszarów objętych skutkami

restrukturyzacji poprzez poprawę dostępności kapitału dla przedsiębiorstw i wspól-

not mieszkaniowych. Instrumentami jego realizacji były:

• fundusze pożyczkowe (2 przeznaczone dla MSP, 2 dla wspólnot mieszka-

niowych) sfi nansowane ze środków przekazanych w ramach Kontraktu dla

Województwa Małopolskiego na 2004 r. (20 mln zł)

• Fundusz Dotacji Inwestycyjnych, utworzony ze środków pożyczki za-

ciągniętej przez rząd w Banku Rozwoju Rady Europy (5 mln euro) z prze-

znaczeniem na dofi nansowanie projektów mających na celu wzmocnienie

infrastruktury lokalnej i regionalnej.

Podobnie jak to miało miejsce w przypadku Programu Śląskiego, zdecydowana więk-

szość środków fi nansowych w ramach Programu Małopolskiego została przeznaczo-

na na inwestycje infrastrukturalne, w tym zwłaszcza o znaczeniu lokalnym, w zakresie

transportu i ochrony środowiska. Kwota dotacji uruchomionych na inwestycje infra-

strukturalne w woj. małopolskim dzięki pożyczce wyniosła, prawie 20 mln zl.

Oba Programy były fi nansowane w oparciu o montaż środków pochodzących z róż-

nych źródeł85. Zaletą omawianych programów było to, że ich programowanie i zarzą-

dzanie odbywało się na poziomie samorządu województwa oraz instytucji wdraża-

jących wyłonionych w wyniku przetargów. Priorytety programów korespondowały

z celami zapisanymi w NSRR, a także celami ZPORR i innych programów opera-

cyjnych. Przeważające środki obu programów zostały skierowane na działania osło-

nowe dla osób tracących zatrudnienie w górnictwie oraz działania infrastrukturalne.

Jednocześnie w obu programach część środków była skierowana na inwestycje

w przedsiębiorstwa, pobudzanie rozwoju rynku fi nansowego niezbędnego dla po-

wstawania nowych przedsiębiorstw i generowania miejsc pracy poza górnictwem.

Program śląski podejmował również (przynajmniej w sferze deklaratywnej) działania

zmierzające do zwiększenia innowacyjności przedsiębiorstw.

Kolejnym przykładem programu wieloletniego o charakterystyce regionalnej jest

Program dla Odry 2006, ustanowiony na mocy ustawy z dnia 6 lipca 2001 r.86

Jego głównym celem było zbudowanie systemu zabezpieczeń przeciwpowodzio-

85 Źródła fi nansowania w obu programach są nieco odmienne. W głównej mierze są to środki pochodzące z budżetu państwa, pożyczek rządu m.in. z Banku Rozwoju Rady Europy, środków pochodzących z sektorowych programów operacyjnych UE, budżetów jednostek samorządu terytorialnego i prywatnych.

86 Podstawę prawną Programu dla Odry 2006 stanowi ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o ustanowieniu programu wieloletniego „Program dla Odry 2006” (Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1067 ze zmianami: Dz.U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1800 oraz Dz. U. z 2002 r. Nr 216, poz. 1827).

81


wych, usuwanie szkód powodziowych oraz rozwój żeglugi śródlądowej oraz ener-

getyczne wykorzystanie Odry i jej dopływów. Program jest fi nansowany głównie

z budżetu państwa – prawie 2/3 planowanych nakładów (w tym również pożyczek

zaciągniętych przez rząd z Europejskiego Banku Inwestycyjnego, Banku Światowe-

go i innych, tak że bezpośrednie obciążenie budżetu państwa wyniesie tylko 11%

ogółu nakładów) oraz z innych funduszy87.

Priorytety Programu dla Odry 2006:

1. zbudowanie systemu biernego i czynnego zabezpieczenia przeciwpowodzio-

wego,

2. ochrona środowiska przyrodniczego i czystości wód,

3. usuwanie szkód powodziowych,

4. prewencyjne zagospodarowanie przestrzenne oraz renaturyzacja ekosyste-

mów,

5. zwiększenie lesistości,

6. utrzymanie i rozwój żeglugi śródlądowej,

7. energetyczne wykorzystanie rzek.

Przewiduje się, że nakłady ogółem w Programie dla Odry 2006 wyniosą do 2016 r.

przeszło 9 mld zł, przy czym ok. 7,7 mld zł pochłoną inwestycje związane z budow-

lami przeciw powodziowymi, regulacyjnymi, budową i modernizacją oczyszczalni

ścieków. Tak duże zaangażowanie środków fi nansowych na obszarze dorzecza

Odry, obejmującego 1/3 powierzchni Polski i 8 województw wpłynie niewątpliwie na

ożywienie tych terenów88. Należy odnotować, że priorytety analizowanego pro-

gramu są zgodne z celami NSRR.

Program dla Odry 2006 stanowi typowy przykład programu „parasolowego”,

będącego połączeniem szeregu różnych inicjatyw programowych i operacyjnych.

Wartość dodana takiego programu powinna wynikać z funkcji koordynacyjnej oraz

informacyjnej. Jednak także w tych sferach program napotyka na pewne trudności.

Pełnomocnikiem rządu ds. Programu jest wojewoda dolnośląski, co wydaje się

w niektórych sytuacjach zbyt niską rangą w przypadku programu międzyresorto-

wego, w dodatku realizowanego na terenie kilku województw. Program jest tylko

87 Środki fi nansowe na realizację programu pochodzą również z funduszy UE, a także w mniejszym stopniu z Narodowego oraz Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a także budżetów jednostek samorządu terytorialnego i kapitału prywatnego, por. Informacja o realizacji zadań „Programu dla Odry 2006” w roku 2005. Pełnomocnik Rządu ds. Programu dla Odry 2006, Wrocław 2006.

88 Program dla Odry 2006 jest realizowany na obszarze województw: śląskiego, opolskiego, dolnośląskiego, kujawsko-pomorskiego, lubuskiego, łódzkiego, wielkopolskiego i zachodniopo-morskiego.


82

w niewielkim stopniu organizowany przy udziale samorządów województw, a jego

koordynacja na poziomie terytorialnym jest prowadzona przede wszystkim na forum

komitetu sterującego programem, w skład którego wchodzą przedstawiciele woje-

wodów i zarządów województw z ośmiu województw objętych jego działaniami89.

Jednak brak odpowiednich kompetencji decyzyjnych utrudnia współpracę.

Podsumowując należy stwierdzić, że jak dotąd nie ukształtował się w polskiej ad-

ministracji skuteczny sposób organizowania programów regionalnych, wykracza-

jących poza obszar jednego województwa. Kwestią newralgiczną pozostaje odpo-

wiednia koordynacja podejmowanych działań. Jak się wydaje, od strony rządowej

odpowiedzialność za programowanie i monitorowanie programów typu „parasolo-

wego” powinna pozostawać w gestii ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego.

Otwartą kwestią pozostaje sposób delegowania wdrażania programu na szczebel

terytorialny, zwłaszcza szersze włączanie do niego samorządów województw. Ko-

ordynacja takich działań może zostać powierzona wojewodzie w randze pełnomoc-

nika rządu.

89 Pełnomocnik programu bezpośrednio kontaktuje się z jednostkami samorządu terytorialnego zaangażowanymi w projekty inwestycyjne. Kooperuje również z zarządami melioracji i urządzeń wodnych, które podlegają samorządom województw, por. Informacja o realizacji zadań... ibid.

83

Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006

Rozdział III. Wydatki w ramach polityki

regionalnej Polski w latach 2000-2006

System oceny efektów polityki i rozwoju regionalnego w latach 2000-2006

Monitoring stanowi jeden z podsystemów polityki regionalnej i pełni rolę narzędzia

służącego zapewnieniu zgodności efektów końcowych z wcześniej zatwierdzonymi

założeniami, zarówno w sferze realnej, jak i sferze sterowania przepływami pub-

licznych środków fi nansowych. Właściwie skonstruowany i sprawnie funkcjonują-

cy system monitorowania stanowi niezbędny warunek prowadzenia prawidłowych

i wiarygodnych analiz efektów działań realizowanych w ramach polityki regionalnej

i nakładów poniesionych w tym zakresie oraz projektowania przyszłych rozwiązań

i działań.

W początkowym okresie, gdy samorządność regionalna w Polsce dopiero kształ-

towała się, kwestie monitoringu były traktowane jako mało istotne, co można wy-

wnioskować z analizy tworzonych w tym okresie strategii rozwoju województw. Do-

piero przystąpienie do prac nad wdrożeniem programów przedakcesyjnych Phare,

SAPARD i ISPA powodowało stopniową instytucjonalizację polityki regionalnej na

szczeblu województw i na szczeblu krajowym. Instrukcje UE dotyczące monitoro-

wania projektów i programów i związanej z nim sprawozdawczości spowodowały

konieczność wdrożenia odpowiednich procedur.


84

Kształtowanie się systemu monitorowania funduszy UE w Polsce można podzielić

na trzy fazy90:

• Faza pierwsza (do końca 1999 r.) – monitorowanie poszczególnych programów

i projektów Phare według standardów i zasad określonych przez Komisję Euro-

pejską. W tej fazie funkcjonowało wiele podmiotów odpowiedzialnych za mo-

nitorowanie (agencji wdrażających) przy jednoczesnym braku szerszego, poza

aspektem fi nansowym, zainteresowania instytucji nadzorujących monitorowa-

niem postępu realizacji programów i oceny ich skuteczności w świetle celów

polityki społeczno-gospodarczej rządu, a także sprawowanie jedynie pasywnej

roli w zakresie monitoringu przez instytucję odpowiedzialną za koordynację wy-

datkowania środków pomocowych – Urząd Komitetu Integracji Europejskiej;

• Faza druga (2000-2004 r., kontrakty wojewódzkie i programy przedakcesyjne:

Phare SSG, CBC, SAPARD i ISPA) – przygotowanie wieloletnich dokumentów

planistycznych, określających kierunki wydatkowania środków publicznych dla

wsparcia procesu integracji i dla poszczególnych sfer działalności strukturalnej

oraz związane z tym pierwsze nieskoordynowane próby rozpoczęcia budowy

systemów monitorowania dla poszczególnych programów operacyjnych. No-

wym zjawiskiem było także stopniowe wprowadzanie jednolitych zasad moni-

torowania w pewnych obszarach działań strukturalnych rządu oraz zwiększenie

zainteresowania instytucji odpowiedzialnych za koordynację wykorzystania fun-

duszy UE.

• Faza trzecia (2004-2006 r.) – wdrażanie funduszy strukturalnych i Funduszu

Spójności w ramach NPR przy wykorzystaniu zunifi kowanego systemu monito-

ringu i oceny. Rola poszczególnych instytucji w monitoringu i ocenie była zde-

terminowana funkcjami pełnionymi w zarządzaniu programami operacyjnymi,

Podstawami Wsparcia Wspólnoty oraz koordynacji zarządzania fi nansowego

poszczególnych funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Podstawowe

zasady i ramy funkcjonowania monitoringu i oceny zostały określone przez stro-

nę polską zgodnie z prawem UE. Początkowo istotnym mankamentem spra-

wozdań z realizacji SPO był brak danych w przekrojach terytorialnych, które

zaczęto umieszczać dopiero w 2006 r.

System sprawozdawczości z wykorzystania środków interwencji publicznej,

w tym funduszy UE podlegał podobnej ewolucji. W pierwszej fazie (do 2000 r.) spra-

90 Raport o polityce regionalnej 2004 r. (s. 83).

85


wozdawczość została ograniczona do dokonywania rozliczeń przyznanych środków

i przestrzegania prawa w trakcie realizacji projektu. W kolejnej fazie (2000-2004 r.)

pojawiły się pierwsze elementy sprawozdawczości zgodnej z przepisami UE, czyli

zorientowanej głównie na bieżące kontrolowanie prawidłowego przebiegu projek-

tów, głównie w aspekcie formalnym i fi nansowym, jak również rzeczowym. Naj-

ważniejszym przedsięwzięciem było zlecenie wykonania i wdrożenia Systemu In-

formatycznego Monitoringu i Kontroli Finansowej Funduszy Strukturalnych

i Funduszu Spójności (SIMIK), który miał służyć zapewnieniu właściwego, sku-

tecznego i przejrzystego zarządzania środkami europejskimi w ramach programów

współfi nansowanych przez UE oraz stanowić podstawowe narzędzie informatyczne

dla jednostek zarządzających i wdrażających, umożliwiające:

a) monitorowanie wskaźników fi nansowych i efektów rzeczowych zadań rea-

lizowanych w ramach Podstaw Wsparcia Wspólnoty i programów operacyj-

nych,

b) zapewnienie wymaganej sprawozdawczości dla Komisji Europejskiej z wdra-

żania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w Polsce,

c) monitorowanie i zarządzanie projektami, od momentu złożenia wniosku, po-

przez kolejne etapy, aż do zakończenia realizacji projektu.

W fazie trzeciej (2004-2006 r.) stosowano sprawozdawczość standardową, w tym

system SIMIK, który jednak nie objął całego kraju (tylko niektóre województwa

wprowadziły projekty do bazy) i wykazywał liczne wady czy niedoskonałości. Faza

ta jeszcze się nie zakończyła i łączy się ze sprawozdawczością i monitorowaniem

znaczących środków, a także przedsięwzięć rozwojowych w ramach okresu budże-

towego 2007-2013.

Mimo znacznego postępu, nadal istnieją problemy utrudniające rozwój monitorin-

gu i sprawozdawczości interwencji publicznej w układzie regionalnym w Polsce,

do których należą m.in. brak długich serii obserwacji danych statystycznych w od-

powiednich przekrojach terytorialnych, brak sprawnego systemu regionalnej iden-

tyfi kacji alokacji funduszy unijnych i krajowych, trudności w wymianie informacji

i współpracy pomiędzy Instytucjami Zarządzającymi poszczególnymi Programami

Operacyjnymi i ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego.

Warto podkreślić, że właściwie skonstruowany i sprawnie funkcjonujący system

monitorowania stanowi niezbędny warunek prowadzenia prawidłowych i wiarygod-


86

nych analiz efektów działań realizowanych w ramach polityki regionalnej i nakładów

poniesionych w tym zakresie oraz projektowania przyszłych rozwiązań i działań.

3.1 Kontrakty wojewódzkie91

Kontrakty wojewódzkie stanowiły w latach 2001-2006 główny instrument polityki re-

gionalnej państwa w regionach. Ich podstawowym celem było zapewnienie fi nanso-

wania przedsięwzięć rozwojowych istotnych z punktu widzenia kraju lub stanowią-

cych priorytetowy kierunek rozwoju danego województwa. Podstawę merytoryczną

kontraktów stanowiły diagnozy, oceny i wnioski zapisane w NSRR, ale ostateczne

postanowienia kontraktów były efektem negocjacji pomiędzy rządem i samorządem

wojewódzkim.

Zgodnie z regulacjami ustawowymi, do kontraktów włączono inwestycje wieloletnie

(dawniej: centralne), czyli te przedsięwzięcia inicjowane przez rząd, które zgodnie

z reformą samorządową znalazły się wśród zadań i kompetencji samorządów woje-

wództw i powiatów. W przypadku inwestycji wieloletnich jako wyjątek dopuszczalne

było fi nansowanie w 100% z budżetu państwa, natomiast w pozostałych przypad-

kach obowiązywała zasada subsydiarności, zgodnie z którą wysokość dofi nanso-

wania działań ustalano w toku negocjacji. Realizacja inwestycji wieloletnich, z uwagi

na ich zakres rzeczowy oraz fi nansowy, zdominowała w większości przypadków

treść kontraktów. Mimo to, udało się utrzymać stosunkowo wysoki poziom fi nanso-

wej partycypacji samorządów i tym samym wdrożyć zasadę partnerstwa w obszarze

realizacji polityki rozwoju regionalnego.

Niewielkie środki, jakie zostały przeznaczone na realizację kontraktów, nie były

w stanie wygenerować istotnych zmian w sferze realnej. Niemniej jednak z perspek-

tywy kształtującej się samorządności oraz dostępności środków UE doświadczenia

związane z kontraktami wojewódzkimi odegrały bardzo ważną rolę, stwarzając pod-

łoże dla budowania partnerskich relacji między rządem i samorządem w procesie

realizacji celów publicznych oraz przygotowując samorządy, a także administrację

rządową do absorpcji środków europejskich.

91 Na podstawie Informacji o realizacji poszczególnych edycji kontraktów przygotowywanych przez Departament Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego, Ministerstwo Rozwoju Re-gionalnego oraz badania ankietowego przeprowadzonego przez Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w pierwszej połowie 2007 r.

87


3.1.1 Finansowanie kontraktów wojewódzkich

W całym okresie 2001-2006 w ramach kontraktów wojewódzkich wydatkowano

z budżetów państwa i samorządów łącznie ponad 8,5 mld zł. W skali całego kraju,

wielkości poszczególnych kontraktów malały, biorąc pod uwagę kwoty przypadające

średnio na rok. W ostatniej edycji średnia roczna wartość kontraktu stanowiła niewie-

le ponad 1/3 wielkości średniego budżetu rocznego kontraktu z pierwszej edycji.

Mocno zróżnicowany był podział środków między województwa; najmniej wydatko-

wano w województwach lubuskim, opolskim i zachodniopomorskim (łącznie około 6%

kwoty ogółem), a najwięcej w mazowieckim, małopolskim i śląskim (ponad 40% kwoty

ogółem). Trzeba przy tym zaznaczyć, że olbrzymia część środków – około 1/4 przez

cały okres – przypadła właśnie województwu mazowieckiemu, które w ramach kon-

traktu fi nansowało budowę metra i w konsekwencji charakteryzowało się najwyższym

udziałem środków przeznaczonych na inwestycje wieloletnie w okresie 2001-2006.

Tabela 6: Środki wydatkowane w ramach poszczególnych edycji kontraktów (w mln zł)

2001-2003 2004 2005-2006 RazemUdział poszczegól-nych województw

(2001-2006)

POLSKA 5 746,73 1 376,96 1 406,28 8 529,97 100,00%

DOLNOŚLĄSKIE 397,33 86,13 111,33 594,79 6,97%

KUJAWSKO-POMORSKIE 264,48 47,48 66,78 378,75 4,44%

LUBELSKIE 299,57 70,80 54,44 424,80 4,98%

LUBUSKIE 39,30 33,92 29,09 102,30 1,20%

ŁÓDZKIE 241,45 59,87 82,88 384,20 4,50%

MAŁOPOLSKIE 464,19 110,34 87,97 662,50 7,77%

MAZOWIECKIE 1 528,16 333,64 336,50 2 198,30 25,77%

OPOLSKIE 120,04 46,04 51,89 217,97 2,56%

PODKARPACKIE 429,67 111,10 79,97 620,75 7,28%

PODLASKIE 189,02 56,23 38,82 284,07 3,33%

POMORSKIE 318,22 90,95 89,51 498,68 5,85%

ŚLĄSKIE 431,22 103,35 121,66 656,23 7,69%

ŚWIĘTOKRZYSKIE 284,41 47,14 41,97 373,52 4,38%

WARMIŃSKO-MAZURSKIE 243,01 73,13 74,41 390,56 4,58%

WIELKOPOLSKIE 385,73 65,58 71,76 523,07 6,13%

ZACHODNIOPOMORSKIE 110,92 41,27 67,30 219,49 2,57%



88

Wykres 9. Wydatki zrealizowane w ramach kontraktów w okresie 2001-2006 (w mln zł)


Dominacja stołecznego województwa potwierdza się, gdy rozpatrywane są środki

zaangażowane w województwie w przeliczeniu na jednego mieszkańca92. W przy-

padku mazowieckiego jest to kwota blisko dwukrotnie wyższa od średniej krajo-

wej (223 zł dla lat 2001-2006). Analogicznie w przypadku województwa lubuskiego,

kwota przypadająca na jednego mieszkańca była tam najniższa i wynosiła połowę

średniej krajowej, choć trzeba zaznaczyć, że zaważyła tu pozycja z pierwszej edy-

cji, kiedy to w województwie lubuskim na jednego mieszkańca przypadało zaledwie

39 zł (średnio dla całej pierwszej edycji – 150 zł). Obok województwa mazowieckie-

go, kwoty wyższe niż średnio przypadająca na mieszkańca Polski zostały wydatko-

wane w następujących województwach: pomorskim, podlaskim, warmińsko-mazur-

skim, podkarpackim i świętokrzyskim.

Analizowane zróżnicowanie przestrzenne było przede wszystkim efektem przyjętej

zasady podziału środków. Programy wsparcia zostały skonstruowane w oparciu

o algorytm związany z trzema komponentami: liczbą ludności (80%), poziomem

bezrobocia (10%) i PKB (10%). Zgodnie z nim konsekwentnie wzmacniane były

wschodnie województwa Polski, których poziom rozwoju ekonomicznego był znacz-

92 Liczba mieszkańców na podstawie NSP 2002.

89


nie niższy niż przeciętny w kraju, natomiast relatywnie mniejszy strumień środków

zasilił województwa zachodnie, co wynikało z wyższego poziomu PKB oraz niż-

szego poziomu bezrobocia w tych regionach. Dodatkowo województwa wschodnie

w pierwszej kolejności zostały objęte Programem Phare Spójność Społeczno-Go-

spodarcza, który od 2000 r. stanowił bardzo silny czynnik wzmacniania potencjału

instytucjonalnego, ułatwiającego późniejszą absorpcję środków z kontraktów. Nato-

miast bardzo silne wsparcie fi nansowe dla najbogatszego województwa, jakim jest

mazowieckie, było związane z realizacją funkcji stołecznych regionu, m.in. wspar-

ciem budowy metra w Warszawie.

3.1.2 Poziom realizacji kontraktów wojewódzkich

Omawiane dane dotyczą środków faktycznie wykorzystanych. Poziom realizacji

środków zaplanowanych w budżetach kontraktów był bliski 90%, co należy uznać

za satysfakcjonujące, biorąc pod uwagę skomplikowany charakter procedur zwią-

zanych z realizacją budżetu kontraktów. Jedynie w dwóch przypadkach wykonanie

spadło poniżej 70%: w pierwszej edycji w województwie lubuskim (48%) i w trzeciej

w województwie lubelskim (64%). Natomiast w ostatniej edycji aż w czterech woje-

wództwach odnotowano wykonanie przekraczające zaplanowane kwoty (łódzkie,

świętokrzyskie, warmińsko-mazurskie, wielkopolskie).


90

Mapa 8. Alokacja środków z Programów Wsparcia przez województwa w przeliczeniu na mieszkańca w porównaniu do średniej Polski w latach 2001-2006


Mapa 9. Wykonanie Programów Wsparcia w % w latach 2001-2006


91


Jeden z czynników wpływających na poziom wykonania projektów kontraktowych

wiązał się z problemami natury prawnej, które wystąpiły przy organizowaniu prze-

targów. Późne podpisanie kontraktów spowodowało trudności w przestrzeganiu ter-

minów przetargów i w konsekwencji opóźnienia w realizacji inwestycji. Warto nad-

mienić, że kilka województw posiadało szerszą wiedzę o realiach przetargowych

i odpowiednio wcześnie przygotowały one niezbędne narzędzia administracyjne,

które umożliwiły sprawną realizację przetargów i w konsekwencji całych programów.

Dwa regiony: pomorski i warmińsko-mazurski zdołały utrzymać wysoki poziom wy-

konania (powyżej 96% wartości) we wszystkich edycjach. Kilka województw, które

w pierwszej edycji kontraktów miały niskie wykonanie kontraktów, zmobilizowało

się i szybko znalazło w czołówce, osiągając poziom realizacji powyżej 92%, co sta-

nowiło dobry rezultat wobec średniej krajowej na poziomie 88%. Poważny problem

z wykonaniem Programów wsparcia miały województwa leżące na zachodzie (za-

chodniopomorskie, lubuskie) oraz na południu kraju, (opolskie i śląskie).

Warto również zwrócić uwagę na pozytywny trend odnośnie poziomu wykonania

budżetu w części samorządowej. O ile wykonanie Programów wsparcia w zakre-

sie fi nansowanym przez środki rządowe uległo w porównaniu z pierwszą edycją

pogorszeniu, to w przypadku przedsięwzięć fi nansowanych ze środków samorzą-

dowych sytuacja znacząco się poprawiła. Można przypuszczać, że doświadczenia

i odpowiednie przygotowanie kadr do obsługi kontraktów wpłynęły w istotnym stop-

niu na poprawę wykonania planu.

Tabela 7. Podsumowanie planu i wykonania Programu wsparcia we wszystkich edycjach kontraktów

Budżet państwa Strona samorządowa RAZEM

Plan wg Programu wsparcia

w tys. zł

Wykonanie

w tys. zł

Wyk w %

Plan wg Kontraktu

w tys. zł

Wykonanie

w tys. zł

Wyk w %

Plan

w tys. złWykonanie

w tys. zł

Wyk w %

2001-2003 3 353 238 3 117 352 93,0 3 125 543 2 629 375 84,1 6 478 781 5 746 728 88,7

2004 957 000 805 814 84,2 614 567 571 148 92,9 1 571 567 1 376 962 87,6

2005-2006 1 007 102 854 344 84,8 567 830 551 940 97,2 1 574 932 1 406 284 89,3

2001-2006 5 317 340 4 777 511 89,8 4 307 940 3 720 249 86,4 9 625 280 8 529 975 88,6



92

3.1.3 Współfi nansowanie kontraktów wojewódzkich przez samorządy

Poziom współfi nansowania przez stronę samorządową projektów realizowanych

w ramach kontraktów był mocno zróżnicowany zarówno z perspektywy kolejnych

edycji, jak i poszczególnych województw. Z punktu widzenia kraju udział samo-

rządów na przestrzeni lat 2001-2006 minimalnie spadał, co może być niepokojące

z uwagi na przyjęte w kontraktach zasady partnerstwa i dodatkowości, zakładające

formułę dofi nansowania, a nie fi nansowania środkami budżetu państwa zadań rea-

lizowanych w ramach kontraktów.

Udział strony samorządowej93 wahał się między 15% a 78%, przy czym największe

różnice dotyczyły lat 2001-2003, natomiast w kolejnych edycjach rozbieżności były

mniejsze. Największą konsekwencję można zaobserwować w przypadku wojewódz-

twa opolskiego, w którym nota bene nie realizowano żadnych inwestycji wieloletnich

w ramach kontraktów – przez cały analizowany okres poziom współfi nansowania

wynosił ok. 60%. Największy spadek zanotowało województwo podlaskie: w pierw-

szej edycji – 78%, w drugiej – 55%, w trzeciej – zaledwie 30%. W czterech innych

województwach (lubuskie, mazowieckie, podkarpackie, warmińsko-mazurskie) na-

stępowało stopniowe zmniejszanie partycypacji strony samorządowej w fi nanso-

waniu kontraktów. Tylko w trzech (śląskie, wielkopolskie, zachodniopomorskie) par-

tycypacja samorządów wzrosła. Biorąc pod uwagę cały analizowany sześcioletni

okres, w największym stopniu kontrakty były współfi nansowane przez środki włas-

ne samorządów w województwach: podlaskim, opolskim i podkarpackim. W tych

województwach partycypacja samorządów stanowiła ponad 50% ogólnej wartości

kontraktu wojewódzkiego, przy czym warto zauważyć, że charakteryzowały się one

znacznie niższym od przeciętnego poziomem nakładów na inwestycje wieloletnie.

W najmniejszym stopniu partycypowały samorządy województwa śląskiego i wiel-

kopolskiego (poniżej 30% wartości kontraktu). Należy również zaakcentować wy-

raźną mobilizację województw Polski Wschodniej, które zaangażowały dużo więcej

środków niż przeciętnie w kraju w przeliczeniu na mieszkańca. Zapewne motywem

takiej determinacji była potrzeba rozbudowy infrastruktury podstawowej. Natomiast

sprzyjającym czynnikiem była z pewnością swoboda działania, która tylko w nie-

wielkim wymiarze została ograniczona przez narzucone odgórnie inwestycje wie-

loletnie: podkarpackie i lubelskie miały ich relatywnie mniej niż przeciętnie w kraju,

a w podlaskim nie realizowano żadnych inwestycji wieloletnich. Wysoki stopień wy-

korzystania środków przeznaczonych na kontrakty w województwach wschodnich

93 Mowa tu o „środkach udostępnionych przez stronę samorządową”, czyli środkach samorządów wojewódzkich, samorządów powiatowych, samorządów gmin i tzw. innych podmiotów.

93


potwierdza tezę o ich większym zaangażowaniu w realizację Programów wspar-

cia, a także jest kontrargumentem wobec tezy o mniejszej sprawności administra-

cyjnej tych województw.

Wymiar partycypacji województw w fi nansowaniu projektów kontraktowych był

związany nie tyle z poziomem PKB województwa, co ze zbieżnością kompozycji

projektów kontraktowych z preferencjami województw. Z perspektywy całego okre-

su 2001-2006, najniższy udział współfi nansowania – na poziomie 25% - odnoto-

wano w województwach świętokrzyskim i śląskim. Był on ponaddwukrotnie niższy

od udziału samorządów województw podlaskiego, opolskiego, podkarpackiego, jak

również województw zamożnych: dolnośląskiego i małopolskiego. Województwa

o niskim zaangażowaniu środków własnych realizowały politykę regionalną dwu-

torowo, nie łącząc celów polityki regionalnej rządu z własnymi. Korzystały ze środ-

ków publicznych dla realizacji głównie inwestycji infrastrukturalnych. Natomiast

województwa o wysokim udziale współfi nansowania uznały kontrakt za dobry me-

chanizm szybkiej realizacji celów istotnych z perspektywy rozwoju województwa,

a zawartych m.in. w wojewódzkich programach operacyjnych. Z takiego podejścia

wynikała koncentracja dostępnych środków własnych na projektach skorelowanych

z fi nansowaniem kontraktowym, w których wystąpiła zbieżność celów rozwoju wo-

jewództwa z możliwościami, jakie udostępnił rząd.


94

Mapa 10. Udział środków udostępnionych przez stronę samorządową w kontraktach wojewódzkich w latach 2001-2006


3.1.4 Kierunki wsparcia udzielonego w ramach kontraktów wojewódzkich

Nakłady środków na poszczególne obszary wsparcia tylko częściowo odzwiercied-

lają priorytety rozwojowe samorządów wojewódzkich, gdyż duża część budżetu

kontraktów – szczególnie w pierwszej edycji – zarezerwowana była na inwestycje

wieloletnie, czyli dawne inwestycje centralne, w dużej mierze kontynuowane jesz-

cze z minionego okresu i w całości fi nansowane z budżetu państwa. W skali kraju

w całym okresie 2001-2006 zdecydowanie najwięcej środków uruchomiono na rzecz

infrastruktury transportowej, ochrony zdrowia i oświaty. Trzeba przy tym zaznaczyć,

95


że dominujący udział obszaru związanego z transportem (blisko 1/3 wszystkich

środków) był przede wszystkim efektem ogromnego nakładu środków na tę sferę

w województwie mazowieckim. Dwukrotnie wyższy niż przeciętnie w kraju wymiar

wsparcia został spożytkowany głównie na projekty związane ze stołeczną infrastruk-

turą. Mniejsze kwoty, ale stanowiące znaczący udział budżetów kontraktów, wydat-

kowano na infrastrukturę transportową również w województwach warmińsko-ma-

zurskim i lubuskim. Natomiast znaczące nakłady na oświatę i ochronę zdrowia były

realizowane w większości województw przez wszystkie trzy edycje.

W kolejnych okresach malał udział środków przeznaczonych na infrastrukturę ko-

munalną i ochronę środowiska (15%, 3%, 1%) oraz asygnowanych na rozwój przed-

siębiorczości (3%, 2%, 0,3%). Inwestycje wspierające przedsiębiorczość stanowiły

zresztą bardzo małą część pieniędzy wydatkowanych w ramach kontraktów, mniej

przeznaczono jedynie na projekty związane z infrastrukturą telekomunikacyjną i in-

formatyczną. Wyróżniły się tu jedynie województwa: zachodniopomorskie, pomor-

skie i małopolskie, które w latach 2001-2006 przeznaczyły blisko 1/10 budżetu na

projekty związane z rozwojem przedsiębiorczości, co może wskazywać na świado-

me działania prorozwojowe tych województw.

Cztery województwa zaangażowały się szczególnie intensywnie w inwestycje o du-

żym znaczeniu dla kultury i sportu. Były to następujące projekty: Państwowa Filhar-

monia im. A. Rubinsteina w Łodzi, Wojewódzki Ośrodek Sportu i Rekreacji Stadion

Śląski w Chorzowie, budowa Opery „Nova” w Bydgoszczy, Filharmonia Bałtycka

oraz restauracja Zielonej Bramy w Gdańsku.

Stosunkowo najbardziej zróżnicowane kierunki wsparcia, jednocześnie uwzględnia-

jące udział sektorów o szczególnym znaczeniu dla rozwoju innowacyjności, udało się

zrealizować w województwach: pomorskim, podlaskim, lubelskim i wielkopolskim.


96

Mapa 11. Realizacja kontraktów wojewódzkich z uwzględnieniem obszarów wsparcia w la-tach 2001-2006


97


3.1.5 Inwestycje wieloletnie w ramach kontraktów wojewódzkich

Jednym z istotnych problemów związanych z realizacją kontraktów wojewódzkich

było uporanie się z inwestycjami wieloletnimi, na które samorząd wojewódzki miał

niewielki wpływ. W pierwszej edycji kontraktów środki przeznaczone na inwestycje

wieloletnie stanowiły blisko połowę budżetu, natomiast w kolejnych edycjach udział

ten stopniowo malał, co obrazuje przedstawiony poniżej wykres.

Wykres 10. Udział środków przeznaczonych na inwestycje wieloletnie w całkowitych wydat-kach w ramach kontraktów w skali kraju w poszczególnych edycjach kontraktów


Poziom nakładów poszczególnych województw na inwestycje wieloletnie był dość

zróżnicowany, szczególnie w pierwszym okresie. W dwóch województwach – lubu-

skim i opolskim nie realizowano żadnych inwestycji wieloletnich, natomiast w pod-

laskim i warmińsko-mazurskim realizowane je tylko w pierwszej edycji kontraktów,

przy czym w tym ostatnim województwie inwestycje wieloletnie stanowiły aż 81%

budżetu kontraktu. Był to jeden z najwyższy udziałów inwestycji wieloletnich, po-


98

dobny poziom osiągnęły jeszcze w latach 2005-2006 kujawsko-pomorskie (95%)

oraz w latach 2001-2003 województwa mazowieckie (80%) i śląskie (77%).

Inwestycje wieloletnie stanowiły szczególny problem w pierwszej edycji kontraktów.

W większości, bo aż w 60% były skierowane na infrastrukturę służby zdrowia i w wie-

lu przypadkach dotyczyły obiektów realizowanych już od 20-25 lat. Cechą szcze-

gólną tych inwestycji było ich swoiste „samonapędzanie się”: długotrwały okres

realizacji, niewłaściwie zaplanowany harmonogram, chybione lub przedwczesne

zakupy sprzętu medycznego i kwaterunkowego powodowały, iż obiekty będące de

nomine w budowie już wymagały remontu, a kosztowny sprzęt składowany lata-

mi starzał się technologicznie94. Przesłanki medyczne i silnie akcentowane przez

samorządy przesłanki społeczne skutecznie ograniczały możliwość ingerowania

w istotę tych inwestycji, a Ministerstwo Zdrowia nie wykazywało wystarczającej

determinacji w restrukturyzacji polskiego szpitalnictwa, co nie sprzyjało obniżaniu

kosztów, a w przypadku zadawnionych inwestycji szpitalnych do przyśpieszenia ter-

minu ich zakończenia. Kontrakty zostały zdominowane przez inwestycje szpitalne,

budowę pierwszej linii metra w Warszawie, przebudowę i modernizację infrastruk-

tury tramwajowej w aglomeracji katowickiej oraz modernizację Stadionu Śląskiego

w Chorzowie i ochronę zlewni rzeki Raby oraz zbiornika Dobczyckiego w Małopol-

sce. Przez swoją skomplikowaną strukturę oraz wysoką kapitałochłonność prak-

tycznie pozbawiły kontrakty roli, jaką miały odegrać zgodnie z defi nicją wynikającą

z NSRR i z NPR 2004-2006.

94 Analiza realizacji kontraktów wojewódzkich 2005-2006, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, kwiecień 2007, s. 7-8.

99


Tabela 8. Wykonanie kontraktów wojewódzkich w latach 2000-2006

Województwo

W przeliczeniuna 1 mieszk. Współfinansowanie

kontraktów przez województwo

w %

Poziom wykonania

w %

Udział inwestycji wieloletnich

w %w zł Polska = 100 w %

POLSKA 223,1 100,0 44,0 88,6 44,3

DOLNOŚLĄSKIE 204,6 91,7 53,4 88,0 29,4

KUJAWSKO-POMORSKIE 183,0 82,0 40,6 87,6 62,1

LUBELSKIE 193,2 86,6 46,5 86,3 6,9

LUBUSKIE 101,4 45,4 44,1 66,4 0,0

ŁÓDZKIE 147,0 65,9 43,3 94,4 48,1

MAŁOPOLSKIE 205,0 91,9 49,4 87,8 23,4

MAZOWIECKIE 429,0 192,3 45,2 88,7 73,4

OPOLSKIE 204,7 91,7 60,7 79,3 0,0

PODKARPACKIE 295,1 132,2 58,1 94,9 21,0

PODLASKIE 235,0 105,3 67,2 92,4 2,8

POMORSKIE 228,8 102,5 37,7 97,5 10,9

ŚLĄSKIE 138,4 62,0 25,4 80,0 62,5

ŚWIĘTOKRZYSKIE 287,9 129,0 25,2 89,8 56,0

WARMIŃSKO-MAZURSKIE 273,4 122,5 47,3 96,4 51,4

WIELKOPOLSKIE 156,1 69,9 29,5 93,8 32,5

ZACHODNIOPOMORSKIE 129,2 57,9 36,0 77,5 38,2



100

Mapa 12. Wykonanie kontraktów wojewódzkich w latach 2001 -2006


3.1.6 Czynniki regionalnego zróżnicowania wykonania kontraktów wojewódzkich

W sposób oczywisty poziom wykonania kontraktów zależał przede wszystkim od

sprawności zarządzania urzędów marszałkowskich, co bezpośrednio wiązało się

z umiejętnościami sprawowania władzy przez zarządy województw. Analizując dane

można jednak zauważyć również inną zbieżność: wysoki poziom nakładów w prze-

liczeniu na 1 mieszkańca współwystępował z wysokim poziomem wykonania. Nie

dotyczyło to jedynie województw łódzkiego i wielkopolskiego, które przy niskim po-

ziomie kontraktu osiągnęły wysoki poziom wykonania.

101


Wysokość udziału województw w fi nansowaniu kontraktów była natomiast zależna

w znacznej mierze od inwestycji wieloletnich. Porównanie udziału inwestycji wielolet-

nich (średnio w kraju 44,3%) wskazuje, że w dwóch województwach o najwyższym

udziale inwestycji wieloletnich: śląskim i świętokrzyskim zanotowano również niskie

współfi nansowanie przez samorząd terytorialny. Pojawiła się jednak ogólniejsza

prawidłowość, zgodnie z którą niski udział inwestycji wieloletnich najczęściej wiązał

się z wyższym współfi nansowaniem przez województwo. Świadczy to niewątpli-

wie o utrwalonym nastawieniu większości województw, które przewidywało, że im

większy wpływ na wybór projektów kontraktowych miały władze samorządowe, tym

większe było ich fi nansowe zaangażowanie, co szczególnie wyraźnie można było

zaobserwować w województwach podkarpackim, podlaskim i opolskim.

3.1.7 Znaczenie kontraktów wojewódzkich w kontekście polityki rozwoju regionalnego

Należy podkreślić, że kontrakty w zasadzie nie miały ukierunkowania przestrzen-

nego dostosowanego do uwarunkowań regionalnych. Oznacza to, że nie zawierały

zróżnicowanych priorytetów merytorycznych lub specjalnie wydzielonych transz

fi nansowych dla poszczególnych województw (lub grup województw) w zależności

od ich specyfi cznej sytuacji i problemów rozwojowych. Ponadto, efekty rzeczowe

zrealizowanych inwestycji nie były na tyle znaczące, by mogły w sposób istotny

podnieść poziom życia mieszkańców i konkurencyjność regionów, choć niewątpliwie

w niektórych przypadkach umożliwiły odrobienie zaległości cywilizacyjnych. Kon-

trakty w dużym stopniu dofi nansowywały przedsięwzięcia lokalne, mające dość

ograniczone znaczenie dla rozwoju regionalnego. Obejmowały one m.in. rozwój

infrastruktury służby zdrowia, transportu publicznego i sieci drogowej, inwestycje

oświatowe, komunalne i socjalne itd. Były to zadania pozostające w większości

w formalnej gestii samorządów terytorialnych, które jednak w ówczesnym syste-

mie fi nansów publicznych nie miały na ich realizację odpowiednich funduszy we

własnych budżetach. Duża liczba zadań wpisanych do kontraktów przez samorządy

terytorialne powodowała również rozproszenie środków inwestycyjnych. Samorzą-

dy województw w niewystarczający sposób starały się koncentrować ograniczo-

ne środki fi nansowe dostępne w ramach kontraktów na wybranych celach. Jedną

z przyczyn tej sytuacji były bardzo szeroko nakreślone strategie rozwoju woje-

wództw, faktycznie pozbawione wyraźnych priorytetów operacyjnych.


102

Niezaprzeczalną korzyścią jest jednak wprowadzenie samej idei rozwoju regional-

nego do polityki realizowanej na poziomie województw. Doświadczenia z kontrak-

tami były dla województw swoistą propedeutyką rozwoju regionalnego: wskazały

samorządy jako podmioty współodpowiedzialne za politykę regionalną i wiodące

w jej kreowaniu, zainicjowały współpracę między rządem i samorządem w tym ob-

szarze oraz zaktywizowały społeczności lokalne do działań na rzecz polepszenia

sytuacji w regionie. Bezsporną korzyścią były również kompetencje administracji

nabyte w trakcie kolejnych lat wdrażania kontraktów oraz wypracowane mecha-

nizmy. Do praktyki administracyjnej wprowadzono nowe struktury i procedury

w zakresie programowania, wykonania i monitorowania oraz poddano je praktycznej

weryfi kacji. Wprowadzono w życie nowe pojęcia i kategorie oraz utrwalono sposoby

działania, które okazały się kluczowe w procesie absorpcji środków pochodzących

z UE. Sześć lat realizacji kontraktów stanowiło dobrą podstawę dla planowania

przyszłych działań w obszarze polityki rozwoju regionalnego umożliwiając określenie

realistycznych celów oraz zaprojektowanie efektywnych narzędzi ich osiągania

zarówno na poziomie województw, jak i kraju.

3.2 Programy przedakcesyjne

3.2.1 Phare SSG 2000-2003

Jak wspomniano w rozdziale 2. Uwarunkowania polityki regionalnej w Polsce

w latach 2000-2006, program Phare Spójność Społeczno-Gospodarcza w części

regionalnej uwzględniał przede wszystkim elementy modelu polityki wyrównawczej,

a nie proefektywnościowej, co potwierdza sposób wdrażania programu. Program

wdrażany był w 4 edycjach (2000, 2001, 2002, 2003), a pierwszeństwo uczestni-

ctwa miały województwa najbiedniejsze i charakteryzujące się największymi prob-

lemami społeczno-gospodarczymi. Od 2001 część krajowa (sektorowa) programu

była dostępna dla wszystkich regionów.

Łączna wielkość środków wydatkowanych w ramach Phare SSG 2000-2003 wynosiła

około 670 mln euro, a wielkość środków wydatkowanych w poszczególnych edycjach nie

była proporcjonalna do liczby uczestniczących w nich województw. Najwięcej środków,

bo ok. 30% ogółu (ok. 200 mln euro) wydano z edycji Phare SSG 2001. W pozostałych

edycjach wydatkowano po ok. 22-23% ogółu środków programu. Zatem z każdą kolejną

edycją Phare na jedno uczestniczące w niej województwo przypadało mniej środków.

Województwa wschodnie oraz województwo śląskie pozostając najdłużej w programie

otrzymały najwięcej środków na realizację zakładanych celów.

103


Tabela 9. Wielkość środków wydatkowanych z Phare SSG według edycji

edycja

środki wydatkowane z Phare [mln euro]struktura wydat-kowania środków

[%]

według komponentówogółem

Infrastruktura MSP RZL

SSG 2000 i Małe Granty

Inwestycyjne97,0 32,9 28,7 158,6 23,6

SSG 2001 103,9 58,8 38,0 200,7 29,9

SSG 2002 94,3 40,6 19,3 154,3 23,0

SSG 2003 92,1 35,5 31,6 159,2 23,7

ogółem 387,3 167,9 117,6 672,8 100,0


Na potrzeby analizy przestrzennego zróżnicowania absorpcji środków Phare SSG

2000-2003 w Polsce rozliczono w układzie regionalnym ponad 90% wydatkowanych

środków programu (zarówno z części regionalnej, jak i krajowej). Podział środków

wydatkowanych w ramach sektorowych programów Phare RZL 2001-2003 oraz re-

gionalnego Phare RZL 2003 (wdrażanego jak sektorowy) nie był możliwy, ponieważ

realizowane projekty miały zasięg ponadregionalny.

Tabela 10. Rozliczenie regionalne środków wydatkowane z Phare SSG 2000-2003

komponentyśrodki Phare [mln euro]

Infrastruktura MSP RZL ogółem

rozliczone regionalnie 382,3 166,1 78,4 626,7

nierozliczone regionalnie 5,0 1,8 39,2 44,2

w tym:

SSG RZL 2001 - sektorowy 6,0

SSG RZL 2002 - sektorowy 1,6

SSG RZL 2003 - regionalny i sektorowy

31,6

Infrastruktura (nadzór inżynieryjny i monitoring dla wsparcia technicznego)

5,0

środki wydatkowane z Phare ogółem 387,3 167,9 117,6 672,8



104

Podstawowym wnioskiem z analizy danych zdezagregowanych w układzie woje-

wódzkim jest to, że decydujący wpływ na przestrzenne zróżnicowanie łącznej ab-

sorpcji środków Phare SSG miał scentralizowany system stopniowego włączania

województw do programu w oparciu o przedstawione kryteria.

Mapa 13. Wartość i struktura projektów realizowanych w ramach Phare SSG 2000-2003 w podziale na województwa95


95 Ze względu na ponadregionalny zasięg dotowanych projektów nie dokonano rozliczenia w podziale na regiony około 7% środków wydatkowanych w ramach programu Phare SSG 2000-2003.

105


Tabela 11. Środki wydatkowane z Phare SSG 2000-2003 rozliczone w układzie regionalnym

województwa

środki wydatkowane z Phare ogółem

środki wydatkowanez Phare ogółem na osobę

struktura środków wydatkowanych z Phare według komponentów w poszczególnych regionach

mln euro % w eurow porównaniu do średnia dla Polski = 100

Infrastruktura MSP RZL

%

POLSKA 626,7 100 16,4 100,0 61,0 26,5 12,5DOLNOŚLĄSKIE 23,6 3,8 8,1 49,5 49,1 35,6 15,3

KUJAWSKO-POMORSKIE 39,6 6,3 19,1 116,6 71,8 20,1 8,1

LUBELSKIE 75,8 12,1 34,4 209,6 60,3 23,7 16,0

LUBUSKIE 20,4 3,2 20,0 121,7 63,8 25,4 10,7

ŁÓDZKIE 33,6 5,4 12,9 78,4 65,8 18,9 15,3

MAŁOPOLSKIE 39,2 6,3 12,2 74,2 55,6 33,6 10,7

MAZOWIECKIE 23,4 3,7 4,6 27,8 39,1 52,1 8,8

OPOLSKIE 19,3 3,1 18,2 110,8 58,1 25,3 16,6

PODKARPACKIE 68,6 10,9 32,4 197,6 59,8 28,6 11,6

PODLASKIE 60,2 9,6 49,7 303,3 70,1 17,9 12,0

POMORSKIE 22,1 3,5 10,2 62,0 54,8 33,7 11,5

ŚLĄSKIE 73,8 11,8 15,6 95,2 61,8 25,0 13,2

ŚWIĘTOKRZYSKIE 29,6 4,7 22,7 138,3 71,6 19,1 9,4

WARMIŃSKO-MAZURSKIE 62,4 10,0 43,5 265,5 68,7 18,5 12,8

WIELKOPOLSKIE 17,0 2,7 5,1 30,9 26,5 63,1 10,4

ZACHODNIOPOMORSKIE 18,5 3,0 10,9 66,6 54,1 31,9 14,1



106

Wykres 11. Wielkość wydatków ogółem z Phare w przeliczeniu na mieszkańca oraz jego struktura w podziale na województwa


Najwięcej środków ogółem, jak również w przeliczeniu na mieszkańca, wydatko-

wano w województwach Polski Wschodniej (po kilkanaście procent ogółu środków

programu). Średnio w regionie alokacja z Phare SSG wynosiła ponad 16 euro na

osobę, ale w województwach: podlaskim i warmińsko-mazurskim – ponadtrzykrot-

nie tyle co średnia, a w lubelskim i podlaskim – ponad 2 razy więcej od średniej.

Dotacje przeciętnie większe od średniej krajowej (licząc łączną wartością projek-

tów w przeliczeniu na mieszkańca) odnotowano w województwach: śląskim, świę-

tokrzyskim, kujawsko-pomorskim i lubuskim. Nieznacznie powyżej średniej znala-

zły się jeszcze województwa zachodnie i północne, korzystające z wcześniejszych

doświadczeń związanych z realizacją projektów w ramach Phare CBC. Relatywnie

najmniejsze środki przypadły na realizację projektów w ramach Phare SSG w woje-

wództwach o wysokim średnim PKB na osobę (mazowieckie i wielkopolskie).

Struktura wydatkowania środków według komponentów była zdeterminowana

przez określoną w programie wysokość alokacji pierwotnej środków w podziale

107


na komponenty oraz wielkość dotacji możliwej do osiągnięcia w poszczególnych

komponentach. Na ich podstawie można stwierdzić, że cel programu – spójność

społeczno-gospodarczą regionów próbowano osiągnąć przede wszystkim poprzez

inwestycje w infrastrukturę (średnio ok. 60% środków w regionach), a w dużo

mniejszym stopniu poprzez wsparcie małej i średniej przedsiębiorczości (ok. 1/4

środków) oraz rozwój zasobów ludzkich (kilkanaście procent). W tym zakresie regio-

ny (oprócz dwóch wyjątków) nie różniły się znacznie między sobą. Największy udział

wydatków na projekty infrastrukturalne w ogólnej kwocie projektów fi nansowanych

w ramach Phare SSG (ok. 80%) przypadł na województwa wschodnie (warmiń-

sko-mazurskie, podlaskie) oraz centralne charakteryzujące się również znaczącymi

problemami gospodarczymi (kujawsko-pomorskie, świętokrzyskie, łódzkie).

Wspomnianymi wyjątkami pod względem struktury projektów były dwa relatywnie

najbogatsze województwa: wielkopolskie i mazowieckie, które uzyskały najmniej

środków w przeliczeniu na mieszkańca. W obu województwach większość środków

rozliczonych w ujęciu regionalnym w ramach Phare przeznaczono nie na projekty

infrastrukturalne, ale na projekty wspierające małą i średnią przedsiębiorczość

(w województwie wielkopolskim – 70% ogółu środków Phare, w mazowieckim –

42%), co było konsekwencją nie tylko wysokiego poziomu przedsiębiorczości w tych

województwach, ale także kolejności włączania tych województw do programu.

Zróżnicowania przestrzenne w wykorzystaniu środków komponentu MSP (regional-

nego i sektorowego) w przeliczeniu na mieszkańca nie odbiegały od zróżnicowań

alokacji przestrzennej ogółu środków Phare SSG, ponieważ większość alokacji zo-

stała zaplanowana centralnie w ramach części regionalnej programu. Zatem nawet

środki na cele związane z konkurencyjnością, udostępniano w większym stopniu

regionom słabszym gospodarczo w celu ich aktywizacji, a nie „lokomotywom wzro-

stu”, aby przyspieszyć wzrost gospodarczy kraju. Duże rozpiętości dotyczyły bez-

względnej liczby projektów z tego zakresu i wahały się od ponad 1600 projektów

w województwie śląskim do około 400 w opolskim.

Największym zainteresowaniem przedsiębiorców cieszyło się wsparcie inwestycji

w środki trwałe, z którego skorzystało 65% benefi cjentów komponentu MSP Phare

SSG 2000-2003. Podobne efekty uzyskano przy realizacji SPO Wzrost Konkuren-

cyjności Przedsiębiorstw.

Działania związane z rozwojem zasobów ludzkich miały niewielkie znaczenie fi -

nansowe w ramach Phare SSG: wydatkowano na nie ponad 10% środków ogółem.


108

W poszczególnych regionach udział środków na ten cel wahał się w przedziale od

8-10% (w województwach kujawsko-pomorskim, mazowieckim, świętokrzyskim) do

ok. 15-16% (w województwach opolskim, lubelskim, łódzkim i dolnośląskim). Róż-

nicowania przestrzenne w tym zakresie nie nawiązywały do przestrzennych zróżni-

cowań stopy bezrobocia i skali problemu bezrobocia strukturalnego.

Zróżnicowanie udziału dotacji w kosztach całkowitych projektów Phare nie

wykazywało prawidłowości przestrzennych, ale dotyczyło komponentów programu.

Najwyższe dofi nansowanie otrzymały projekty realizowane na zlecenie PARP przy

współpracy WUP z zakresu rozwoju zasobów ludzkich (ok. 75%) oraz projekty infra-

strukturalne (ok. 60% całkowitego kosztu inwestycji, który wynosił 628,5 mln euro),

realizowane przez gminy, powiaty, województwa i GDDKiA. W najmniejszym stop-

niu dotowano projekty przedsiębiorców (20% w edycji Phare 2001, a w pozostałych

edycjach na poziomie 50%), co wynikało z ograniczeń udzielania pomocy publicz-

nej podmiotom prywatnym, chroniących wolną konkurencję rynkową.

Dokonując próby oceny wpływu realizacji programu na rozwój regionalny nale-

ży zwrócić uwagę na fakt, iż Phare SSG był pierwszym kompleksowym programem

unijnym adresowanym do polskich regionów. W praktyce zadaniem nadrzędnym rea-

lizacji programu – obok formalnego celu, jakim było wzmacnianie spójności społecz-

no–gospodarczej regionów Polski – okazało się przygotowanie systemu zdolnego do

wdrażania funduszy strukturalnych. Podsumowując należy podkreślić, że realizacja

programu nie doprowadziła do rozwiązania strategicznych problemów regio-

nów ze względu na ich zbyt małe zdolności absorpcyjne, niewystarczającą wiel-

kość uruchomionych środków i krótki okres trwania programu w porównaniu do po-

trzeb regionów. Trudne było także osiągnięcie korzyści synergicznych, uzyskiwanych

w konsekwencji komplementarnie i synchronicznie przeprowadzanych projektów. Re-

alizacja projektów w ramach Phare SSG umożliwiła przeprowadzanie jedynie punk-

towych interwencji. Narzucony regionom harmonogram uczestnictwa w poszczegól-

nych edycjach programu (preferujący słabsze gospodarczo województwa) nie przy-

czynił się więc w znaczącym stopniu do zmiany zróżnicowań rozwoju regionalnego

i pokonania dystansu rozwojowego Polski Wschodniej wobec reszty kraju.

Jak wspomniano powyżej, zrealizowane projekty nie miały znaczącego oddziały-

wania regionalnego, ale ogólne wnioski z ich ewaluacji są pozytywne. Efek-

ty rzeczowe w zakresie infrastruktury uznano za adekwatne do potrzeb regionów,

a ich skutki za zadowalające. Większość benefi cjentów komponentu MSP (83%)

stwierdziła, że uzyskane wsparcie pozytywnie wpłynęło na ich konkurencyjność.

109


Realizacja Phare RZL pozwoliła m.in. na wprowadzenie rozwiązań dotychczas nie-

obecnych na gruncie polskim (np. projekty skierowanie do kobiet powracających

na rynek pracy, osób młodych, zagrożonych wykluczeniem społecznym), z których

większość kontynuowano po akcesji w ramach SPO RZL. Mniej niż połowa uczest-

ników projektów związanych z aktywizacją zawodową przyznała, że program po-

mógł im z znalezieniu pracy, a kilkanaście procent uczestników projektów ukierun-

kowanych na promocję przedsiębiorczości założyło fi rmy. Spadku bezrobocia nie

można natomiast uznać za bezpośredni skutek wdrażania samego komponentu, ale

za konsekwencję poprawy sytuacji gospodarczej Polski. Dzięki programowi Phare

SSG udało się zainicjować system wspierania rozwoju regionów, wykorzystujący

środki krajowe i środki UE.

3.2.2 Phare CBC

W latach 1994–2003 ze środków programu Phare CBC wydano ponad 500 mln

euro. Po 2000 r. środki Phare CBC (ponad 200 mln euro) uzupełniły przedakcesyjne

środki programu Phare SSG (ponad 600 mln euro).

Dominujące znaczenie dla programów Phare CBC miały projekty realizowane na

granicy zachodniej. Po 2000 r. stanowiły one 80% środków programu. Dużo mniej-

sze znaczenie miały projekty na granicy z Czechami (9%), Słowacją (7%) i w regio-

nie Morza Bałtyckiego (5%).


110

Wykres 12. Struktura środków Phare CBC 1994-2003 według obszaru wsparcia


Znaczenie fi nansowe poszczególnych edycji Phare CBC było podobne, gdyż po

2000 r. wydatkowano średnio ponad 50 mln euro rocznie. Z tej kwoty ok. 60% środ-

ków przeznaczono na projekty infrastruktury transportowej.

Wykres 13. Wielkość wydatkowanych środków Phare CBC w latach 1994-2003 (mln euro)


111


Projekty realizowane w ramach Phare CBC były dotowane średnio w 60% całko-

witej wartości projektów (ok. 360 mln euro). Relatywnie najwyższą dotację (70%)

otrzymały projekty wspierające współpracę regionu Morza Bałtyckiego, a najniższą

– współpracę transgraniczną ze Słowacją (50%). Wielkości te również nie różniły się

znacznie w poszczególnych edycjach.

Tabela 12. Struktura wydatków programu Phare CBC 2000-2003 według edycji i regionów wsparcia

regiony (mln euro) edycje (mln euro)

suma

(mln euro)Bałtyk Czechy Niemcy Słowacja 2000 2001 2002 2003

Phare CBC 2000-2003

10,4 19,1 168,5 15,3 52,8 52,2 54,2 54,0 213,3

własny wkład 4,5 13,0 113,0 15,1 36,0 42,3 37,2 30,1 145,6

udział dotacji Phare 0,70 0,60 0,60 0,50 0,59 0,55 0,59 0,64 0,59


Wpływ Phare CBC na rozwój regionalny Polski można ocenić jako stosunkowo

niewielki m.in. ze względu na fakt ograniczonego zasięgu oddziaływania progra-

mu oraz struktury wydatków w podziale na granice. Efekty rzeczowe Phare CBC

widoczne były przede wszystkim na obszarach przygranicznych Polski z Niemcami

oraz punktowo na granicy wschodniej, gdzie rozbudowywano infrastrukturę przejść

granicznych. Znaczną część środków skierowano na poprawę infrastruktury przejść

granicznych i dróg dojazdowych do nich, co pośrednio mogło przyczynić się do po-

prawy warunków działalności i współpracy przedsiębiorstw polskich i niemieckich.

W układzie regionalnym największe znaczenie program Phare CBC miał dla woje-

wództwa lubuskiego, obejmując zasięgiem cały jego obszar.

Poza sferą ekonomiczną, rezultatem współpracy przygranicznej była poprawa kon-

taktów polsko-niemieckich oraz stosunku obywateli polskich do integracji europej-

skiej, ale także zacieśnienie współpracy między polskimi samorządami lokalnymi.

Na efektywność zarządzania tym instrumentem miała wpływ (podobnie jak w przy-

padku Phare SSG) duża centralizacja w porównaniu do programów po stronie nie-

mieckiej. Realizację projektów utrudniały dysproporcje fi nansowe niesprzyjające


112

współpracy, wynikające z braku możliwości łączenia środków programu Phare CBC

(po stronie polskiej) i inicjatywy INTERREG (po stronie niemieckiej). Wspólne zada-

nia mogły być zatem tylko konsultowane, ponieważ realizowano je z dwóch różnych

linii budżetowych i na podstawie innego systemu wdrażania.

W sumie na realizację NSRR na lata 2001-2006 z dwóch największych programów

Phare: SSG i CBC wydano ok. 880 mln euro, czyli więcej o ¼ od oszacowanej kwo-

ty. Szacowana dynamika wydatkowania środków również odbiegała do realnej. Pla-

nowano wydać najmniej środków w edycji 2000 i stałą kwotę w kolejnych edycjach.

W rzeczywistości najwyższe wydatki dotyczyły edycji Phare 2001, a wydano najwię-

cej – w kolejnej.

Głównym powodem rozbieżności było przyjęcie optymistycznego założenia w chwili

zatwierdzania NSRR, że Polska wstąpi do UE w 2003 r. i już wówczas będzie mogła

korzystać z funduszy strukturalnych.

Tabela 13. Porównanie wielkości środków wydatkowanych z Phare rzeczywiście i wielkości Phare szacowanych na realizację NSRR 2000-2006

edycja

środki wydatkowane [mln euro] szacowane wydatki Phare

Phare SSG Phare CBC ogółemw NSRR 2000-2006

[mln euro]

SSG 2000 158,6 52,8 211,4 192,0

SSG 2001 200,7 52,2 252,9 210,0

SSG 2002 154,3 54,2 208,5 210,0

SSG 2003 159,2 54,0 213,2 0,0

ogółem 670,9 213,3 886,1 612,0


3.2.3 SAPARD

Program SAPARD były przeznaczony na pomoc dla rolnictwa, modernizację go-

spodarki rolnej i rozwój obszarów wiejskich. W pewnym stopniu wykazywał także

specyfi kę regionalną (patrz: rozdział III).

Program został uruchomiony w lipcu 2002 r., a ostatnie płatności zostały zrealizo-

wane w dniu 31 grudnia 2006 r. W tym okresie wydatkowano ze środków publicz-

113


nych (UE i krajowych) 4,5 mld zł, z tego 3,4 mld zł pochodziło z UE, a 1,1 mld zł

– z krajowego dofi nansowania. Przez pierwsze półtora roku płatności były stosunko-

wo niewielkie (800 mln zł), co tłumaczono sytuacją budżetową wynikającą z trudnej

sytuacji gospodarczej w kraju (przejawiającą się m.in. wysokim bezrobociem). Rzu-

towało to na możliwości wniesienia wymaganego wkładu własnego do dotowanych

przedsięwzięć. Wydatki w kolejnych latach były już wyższe: w 2006 r. wydatkowano

ostatnie 500 mln zł. W porównaniu do Phare SSG program SAPARD charakteryzował

się rozwiązaniami typowymi dla Wspólnej Polityki Rolnej. Obowiązywała zasada rocz-

nego wydatkowania środków od chwili zakontraktowania projektu (a nie jak w przy-

padku Phare zasada n+2). Poza tym program był realizowany o 2,5 roku krócej i był

skierowany do mniejszej liczby benefi cjentów (ludność zamieszkująca na obszarach

wiejskich stanowi ok. 40% ludności Polski), jednak dysponował dużo większymi środ-

kami (ok. 1 mld euro, a Phare SSG – ponad 600 mln euro), co oznaczało stosunkowo

wysoką koncentrację środków skierowanych w krótkim czasie do obszarów wiejskich,

ale na niezbyt duże inwestycje, które można było zrealizować w ciągu jednego roku.

Tabela 14. Wielkość wydatków programu SAPARD w latach 2002 - 2006

rok 2002 i 2003 2004 2005 2006 OGÓŁEM

wydatki [mln zł] 799, 7 1 303, 1 1 829,0 535, 8 4 467, 6


Przestrzenne rozdysponowanie środków w dużym stopniu uzależniono od pozio-

mu rozwoju obszarów wiejskich ujętych w układzie regionalnym co miało zapewnić

większe wsparcie dla regionów biedniejszych. Zastosowane kryteria korygujące re-

gionalny podział środków (szerzej w rozdziale II) nie przełożyły się jednak na rzeczy-

wiste zróżnicowanie absorpcji środków przez regiony. Okazało się, że w granicach

megaregionów (wydzielonych w programie ze względu na sytuację społeczno-go-

spodarczą obszarów wiejskich) występowało znaczne zróżnicowanie pod względem

rzeczywistej wielkości i struktury środków publicznych (UE i krajowych publicznych)

wydanych w ramach programu.

Najwięcej środków publicznych w ramach programu SAPARD otrzymali benefi cjen-

ci w województwie wielkopolskim i mazowieckim. Najwięcej środków programu

w przeliczeniu na mieszkańca obszarów wiejskich wydano w województwie

wielkopolskim i podlaskim, a także warmińsko-mazurskim i kujawsko-pomorskim.


114

W przeliczeniu na mieszkańca obszarów wiejskich najmniejszą dotację z programu

otrzymały województwa południowe (dolnośląskie, opolskie, małopolskie, podkar-

packie). Na poziomie średniej dla Polski wypadły województwa mazowieckie, lubel-

skie i zachodniopomorskie (ze względu na dużą liczbę ludności wiejskiej).

Ze struktury wydatków programu według działań wynika, które z dotowanych

działań było dla regionu najważniejsze z punktu widzenia możliwości rozwiąza-

nia problemów rolnictwa. Poszczególne województwa w ramach megaregionów

nie charakteryzowały się jednak podobną strukturą. W strukturze dotacji SAPARD

w poszczególnych regionach dominowało działanie związane z rozwojem i po-

prawą infrastruktury na obszarach wiejskich, stanowiąc średnio aż 45% ogółu

środków programu. Największe środki zostały przeznaczone na poprawę warunków

sanitarnych wsi (blisko 48% udziału wypłaconego wsparcia w ramach tego działa-

nia) oraz na poprawę lokalnej sieci komunikacyjnej (blisko 34% udziału wypłaco-

nego wsparcia w ramach tego działania). Działanie to miało największe znaczenie

w województwach południowych: podkarpackim (74% dotacji ogółem w tym regio-

nie), dolnośląskim (65%) i małopolskim (57%), a także w lubuskim i świętokrzyskim

(ponad połowa środków SAPARD w tych regionach). Udział dofi nansowania na in-

frastrukturę obszarów wiejskich był natomiast najniższy w województwach z rozwi-

niętymi obszarami metropolitarnymi: mazowieckim (37%), łódzkim (36%), wielko-

polskim (37%) oraz w warmińsko-mazurskim, posiadającym przecież duże potrzeby

w tym zakresie.

Drugie pod względem wielkości udziału w strukturze wydatków SAPARD było dzia-

łanie skierowane na poprawę przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych

(średnio 34% ogółu dotacji). Udzielano pomocy na wspieranie przedsięwzięć, które

były ściśle związane z dostosowaniem do wymogów sanitarnych i weterynaryjnych

UE, zwiększeniem wartości dodanej, poprawą jakości, wprowadzeniem nowych

technologii i innowacji oraz z redukcją kosztów i ograniczeniem negatywnego od-

działywania na środowisko. Położenie nacisku na te wymogi miało ścisły związek

z potrzebą wzmocnienia polskich fi rm, tak by mogły skutecznie konkurować na jed-

nolitym rynku. Barierą dla wzmocnienia konkurencyjności polskich producentów rol-

nych okazała się niewielka kooperacja między nimi, o czym świadczył brak zainte-

resowania wsparciem dla inwestycji dokonywanych przez zakłady przetwórcze na

rzecz grup producentów rolnych oraz grup producentów owoców i warzyw.

Działanie to miało największe znaczenie w województwie podlaskim, które cha-

rakteryzowało się wysoką koncentracją projektów związanych z produkcją mleka

115


(ok. 40% wszystkich projektów o takim charakterze w Polsce). Najmniejszy udział

dotacji z tego działania miało województwo podkarpackie (12% środków SAPARD

w tym regionie). Można to uzasadnić brakiem jego wyraźniej specjalizacji regio-

nalnej i dużym rozdrobnieniem gospodarstw, co nie sprzyjało produkcji wysoko-

towarowej na eksport. Obszary wiejskie województwa podkarpackiego wyróżniły

się natomiast stosunkowo wysokim udziałem dotacji przeznaczonej na działanie

związane ze zróżnicowaniem działalności gospodarczej (11%), które służyło

stworzeniu źródeł dodatkowego dochodu oraz nowych miejsc pracy na obszarach

wiejskich. Zostało uruchomione najpóźniej (w trzecim kwartale 2003 r.) i chociaż cie-

szyło się bardzo dużym zainteresowaniem pochłonęło tylko 7% środków SAPARD.

Znaczną część tego wsparcia przeznaczono na usługi turystyczne (w tym agrotu-

rystykę) i usługi transportowe. Nie dziwi więc, że województwo małopolskie (12%)

i wspomniane podkarpackie ze względu na walory turystyczne charakteryzowały się

wysokim udziałem środków wydatkowanych na to działanie. Środki na zróżnicowa-

nie działalności gospodarczej miały najmniejsze znaczenie dla województwa mazo-

wieckiego (5% środków SAPARD w tym regionie), chociaż obszary rolnicze zajmują

większość powierzchni województwa, a wzrost gospodarczy skoncentrowany jest

w metropolii warszawskiej. Należy więc ten fakt postrzegać jako niepełne wykorzy-

stanie szansy na zrównoważony i trwały rozwój.


116

Mapa 14. Wielkość ogółem publicznych środków programu SAPARD (krajowych i UE) oraz ich struktura według działań w układzie regionalnym

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Raportu końcowego z realizacji Programu SAPARD w Polsce w latach 2000-2006 - Załącznik: Tabele monitorowania Programu.

117


Udział dotacji na inwestycje w gospodarstwach rolnych w dotacji ogółem wy-

niósł średnio 13%. Największym zainteresowaniem w tym działaniu cieszyły się in-

westycje dotyczące zakupu maszyn, urządzeń oraz wyposażenia do produkcji rolnej

(inwestycje te stanowiły około 82% kwoty zrealizowanych projektów). Głównym po-

wodem wysokiego zainteresowania dotacją z tego działania był przestarzały park

maszynowy w Polsce oraz niewystarczające wyposażenie techniczne gospodarstw

rolników. Na inwestycje stać było jednak przede wszystkim duże, wysokotowarowe

gospodarstwa. Te, które skorzystały z dotacji, mogły dzięki inwestycjom liczyć na

zmniejszenie nakładów pracy, poprawę jakości produktów, a także zmniejszyć pre-

sję na środowisko. Regiony o najwyższym udziale dotacji z tego działania w ogólnej

kwocie dotacji SAPARD tworzyły zwarty obszar Polski centralno-wschodniej (woje-

wództwo mazowieckie – 25% środków SAPARD w regionie, po ok. 20% - wojewódz-

two kujawsko-pomorskie, świętokrzyskie i lubelskie). W województwie mazowieckim

zrealizowano prawie 2 razy więcej projektów (2348) z tego działania w porównaniu

do kolejnych pod tym względem województw (wielkopolskiego – 1456 i lubelskiego

– 1283). Region ten wyróżnił się także pewną specjalizacją: największą liczbą projek-

tów inwestycyjnych w zakładach przetwórstwa owocowo-warzywnego (a wojewódz-

two wielkopolskie – przetwórstwo produktów pochodzenia zwierzęcego).

Wystąpiła słaba zależność między średnią wielkością projektów (liczoną jako prze-

ciętna wartość dotacji udzielonej benefi cjentowi) a strukturą wielkości gospo-

darstw rolnych w poszczególnych województwach. Co prawda przeciętnie najwyż-

sze dotacje otrzymali benefi cjenci w województwach, w których istniał również naj-

wyższy udział dużych gospodarstw (powyżej 20 ha) w ogólnej liczbie gospodarstw

rolnych, tj. w zachodniopomorskim, lubuskim i warmińsko-mazurskim, ale również

wysoką dotację otrzymali benefi cjenci w województwach, które charakteryzowały

się wysokim udziałem małych gospodarstw (poniżej 5 ha): śląskim i podkarpackim.

Najmniejsze natomiast projekty realizowano przede wszystkim w województwach

Polski centralnej, szczególnie w województwie: mazowieckim, gdzie jest duży udział

średnich gospodarstw rolnych, w województwie świętokrzyskim – z rozdrobnioną

strukturą gospodarstw oraz w lubelskim, który charakteryzuje się nieznacznie wyż-

szym od średniej udziałem gospodarstw średnich.

Trudno zatem potwierdzić hipotezę, iż zróżnicowanie przeciętnej wartości projektu

w Polsce w skali regionów współwystępuje z problemem restrukturyzacji obszarów

po PGR-owskich, albo z problemem rozdrobnienia gospodarstw rolnych.


118

Tabe

la 15

. Wyd

atki

pro

gram

u SA

PARD

w u

kład

zie

regi

onal

nym

woj

ewód

ztw

a

środ

ki p

ublic

zne

wyd

atko

wan

e z

SAPA

RD

ogó

łem

środ

ki p

ublic

zne

wyd

atko

wan

e z

SAPA

RD

na

mie

szkańc

a ob

szar

ów w

iejs

kich

stru

ktur

a śr

odkó

w w

ydat

kow

anyc

h z

SAPA

RD

wedłu

g dz

iałań

w p

oszc

zegó

lnyc

h re

gion

ach

łącz

na li

czba

be

nefic

jent

ów

prze

cięt

na d

otac

ja

przy

znan

a na

pr

ojek

t

[zł]

mln

zł

% w

zł

w p

orów

nani

u do

śr.

dla

Pols

ki

= 10

0

Popr

awa

prze

twór

stw

a i m

arke

t. ar

t. ro

l. i r

yb.

Inw

est.

w g

osp.

ro

lnyc

h

Roz

wój

i p

opra

wa

infr

.

Róż

nic.

dz

iała

l. go

sp.

POLS

KA4

468,

910

0,0

303,

110

0,0

34,1

13,2

45,1

7,6

17 1

7626

0 18

5D

olno

śląs

kie

147,

23,

317

4,2

57,5

19,3

7,3

65,1

8,4

2 89

219

0 45

5

Kuja

wsk

o - P

omor

skie

287,

26,

436

1,2

119,

232

,319

,242

,75,

81

232

190

546

Lube

lski

e35

7,0

8,0

297,

198

,030

,917

,145

,76,

21

775

201

152

Lubu

skie

111,

52,

531

0,5

102,

430

,95,

356

,47,

51

227

234

056

Łódz

kie

300,

26,

732

0,0

105,

643

,913

,735

,56,

989

624

5 22

3

Mał

opol

skie

352,

27,

922

2,3

73,4

21,5

9,9

56,7

12,0

1 42

624

6 97

5

Maz

owie

ckie

550,

812

,330

3,8

100,

236

,425

,233

,64,

81

119

268

244

Opol

skie

97,5

2,2

188,

162

,136

,79,

746

,66,

92

236

270

835

Podk

arpa

ckie

302,

06,

824

1,8

79,8

11,8

3,1

73,7

11,3

340

286

786

Podl

aski

e23

4,6

5,3

454,

314

9,9

45,9

10,7

37,6

5,8

508

289

707

Pom

orsk

ie21

9,7

4,9

323,

210

6,6

38,3

13,4

39,6

8,7

758

309

531

Śląs

kie

311,

97,

031

5,5

104,

141

,23,

546

,39,

063

132

9 39

0

Świę

tokr

zysk

ie23

4,8

5,3

325,

110

7,3

20,2

18,6

54,7

6,5

843

358

279

War

miń

sko

- Maz

ursk

ie20

7,8

4,7

352,

311

6,2

46,0

8,7

36,4

8,8

303

368

012

Wie

lkop

olsk

ie60

5,6

13,6

426,

114

0,6

41,2

14,6

36,7

7,5

338

440

554

Zach

odni

opom

orsk

ie14

8,9

3,3

285,

094

,145

,04,

343

,27,

565

247

8 37

5

Źród

ło: O

prac

owan

ie w

łasn

e, D

epar

tam

ent K

oord

ynac

ji Pro

gram

ów R

egio

naln

ych,

Min

ister

stw

o Ro

zwoj

u Re

gion

alne

go, 2

007.

119


Mapa 15. Średnia wartość dotacji z programu SAPARD przypadająca na projekt a struktura wielkości gospodarstw rolnych w 2006 r.


Program SAPARD dysponował dużą pulą środków fi nansowych (4,5 mld zł), ale ze

względu na skalę potrzeb w zakresie całego sektora rolnego, rolno-spożywczego

oraz obszarów wiejskich w Polsce nie udało się rozwiązać podstawowych proble-

mów w skali kraju i poszczególnych regionów. Wielowiekowych zapóźnień w tym

zakresie nie można rozwiązać przy pomocy kilkuletniego programu. Poza tym, jedną

z przyczyn niewielkiego wpływu programu na rozwój obszarów wiejskich w ukła-


120

dzie regionalnym jest istnienie silniejszych zróżnicowań wewnątrzregionalnych niż

zróżnicowań między regionami w tym zakresie, co wymaga projektowania polityki

w zakresie obszarów wiejskich w podziale na jednostki mniejsze niż NTS-2.

Pomoc okazała się efektywna tylko na poziomie zrealizowanych projektów, głów-

nie poprzez rozwój lokalnej infrastruktury na obszarach wiejskich oraz inwestycje

w dużych przedsiębiorstwach i gospodarstwach rolnych, które pomogły im przysto-

sować się do wymogów rynku artykułów rolnych w UE. Jednocześnie nie doszło

do konsolidacji małych gospodarstw. Niekorzystnym następstwem tego programu

mogło być pogłębienie dysproporcji między obszarami wiejskimi, którym nie udało

się zapobiec nawet po przyjęciu kryteriów pomocy regionalnej.

3.2.4 Wydatki z pomocy przedakcesyjnej ogółem

Z powodu niedoskonałości systemu sprawozdawczości, wynikających przede

wszystkim z braku jednolitych zasad zbierania i agregowania danych w ramach róż-

nych programów, rozliczenie środków przedakcesyjnych w układzie regionalnym

było możliwe tylko dla dwóch (ale za to najistotniejszych w tym okresie) z czterech

instrumentów pomocy przedakcesyjnej.

Wyniki analizy alokacji środków przedakcesyjnych z dwóch największych programów

(Phare SSG i SAPARD) obejmujących zasięgiem wszystkie województwa wskazu-

ją jednoznacznie na dwie kwestie. Po pierwsze, pomoc przedakcesyjna była skiero-

wana przede wszystkim do regionów słabych ekonomicznie; po drugie – w polityce

przedakcesyjnej potrzeby sektora rolnego uznano za szczególnie istotne. Największa

bowiem pomoc w przeliczeniu na mieszkańca trafi ła do regionów Polski Wschodniej:

województwa podlaskiego (215% średniej krajowej), warmińsko-mazurskiego, lubel-

skiego, podkarpackiego, świętokrzyskiego, a także do kujawsko-pomorskiego oraz

do stosunkowo silnego ekonomicznie województwa wielkopolskiego. Poniżej średniej

krajowej pod tym względem znalazły się województwa: łódzkie, opolskie, małopol-

skie, pomorskie i zachodniopomorskie. Relatywnie najmniej środków z ogólnopolskich

programów przedakcesyjnych otrzymały regiony, które przechodziły restrukturyzację

przemysłu ciężkiego związanego z górnictwem i hutnictwem (śląskie i dolnośląskie).

Było to konsekwencją dużego znaczenia fi nansowego kwestii rolnych w tym okresie

wsparcia. Środki programu rolnego stanowiły bowiem średnio aż 64% sumy środ-

ków przedakcesyjnych rozliczonych regionalnie, a w stosunkowo bogatych regionach

znacznie więcej: w województwie wielkopolskim nawet 90%, mazowieckim – 86%,

121


pomorskim – 71%, małopolskim – ok. 70%. W regionach tych produkcja rolna miała

największe szanse na dostosowanie do norm UE przy wsparciu przedakcesyjnym.

Tabela 16. Szacunkowe środki przedakcesyjne w układzie regionalnym

województwa

środki przedakcesyjne ogółem

środki przedakcesyjne ogółem na mieszkańca

środki przedakcesyjne [%]

mln zł % zł/osw porównaniu do średniej dla

woj. = 100Phare SSG SAPARD

województwa łącznie 6 985,9 100,0 182,8 100,0 36,0 64,0

Dolnośląskie 241,9 3,5 83,3 45,6 39,1 60,9

Kujawsko - Pomorskie 446,4 6,4 215,5 117,9 35,7 64,3

Lubelskie 661,7 9,5 300,0 164,1 46,0 54,0

Lubuskie 192,4 2,8 190,7 104,3 42,1 57,9

Łódzkie 435,1 6,2 166,6 91,1 31,0 69,0

Małopolskie 509,7 7,3 158,2 86,5 30,9 69,1

Mazowieckie 644,6 9,2 126,0 68,9 14,5 85,5

Opolskie 174,9 2,5 164,9 90,2 44,3 55,7

Podkarpackie 577,5 8,3 272,9 149,3 47,7 52,3

Podlaskie 476,6 6,8 393,7 215,4 50,8 49,2

Pomorskie 308,6 4,4 141,7 77,5 28,8 71,2

Śląskie 608,6 8,7 128,7 70,4 48,7 51,3

Świętokrzyskie 353,4 5,1 270,6 148,0 33,7 66,3

Warmińsko - Mazurskie 458,6 6,6 319,9 175,0 54,7 45,3

Wielkopolskie 672,7 9,6 200,8 109,8 10,1 89,9

Zachodniopomorskie 223,2 3,2 131,7 72,1 33,3 66,7


3.3 Wykorzystanie środków w ramach programów współfi nansowanych z funduszy strukturalnych i funduszu spójności UE

Europejska polityka spójności jest ukierunkowana przede wszystkim na wspomaga-

nie szans rozwojowych w najbiedniejszych i przeżywających trudności rozwojowe

obszarach. Oferuje środki, które przy zastosowaniu odpowiedniej strategii społecz-

no-gospodarczej wspomagają i przyśpieszają zmiany strukturalne, a w konsekwencji


122

umożliwiają zmniejszenie dystansu wobec lepiej rozwiniętych regionów. W ramach

perspektywy 2004-2006 Polska otrzymała łącznie ponad 12,8 mld euro z budżetu

Wspólnoty, co nie mogło pozostać bez wpływu na rozwój gospodarczy i społecz-

ny kraju. Z perspektywy UE wszystkie województwa obarczone są zaległościami

rozwojowymi, kwestią otwartą pozostaje jednak pytanie, czy wszystkie w równej

mierze skorzystały z możliwości, jaką oferowały fundusze wspierając tym samym

proces konwergencji zarówno na poziomie Polski, jak i UE. Analiza zróżnicowań

regionalnych odnośnie głównych tendencji w zakresie wdrażania funduszy unijnych

pozwoliła wstępnie ocenić aktywność regionów w tym obszarze, oszacować wpływ

zaangażowanych środków na wspomaganie wzrostu gospodarczego i społecznego

poszczególnych województw oraz ich znaczenie dla budowania spójności terytorial-

nej Polski.

Podstawę dla treści niniejszego rozdziału stanowiły dane na temat programów

i projektów współfi nansowanych w ramach polityki spójności UE zgromadzone

w bazie opracowywanej i aktualizowanej w systemie półrocznym przez Instytucję

Zarządzającą PWW (stan na grudzień 2006). Zakres danych w bazie objął pod-

stawowe informacje na temat projektów współfi nansowanych ze środków unijnych

zawarte we wnioskach aplikacyjnych oraz sprawozdaniach z realizacji projektów.

Podawane kwoty dotyczą środków objętych umowami o dofi nansowanie, niemniej

jednak potraktowano je jako realną podstawę analizy wsparcia udzielonego po-

szczególnym województwom. W analizie pominięto Program Operacyjny Pomoc

Techniczna oraz komponent pomocy technicznej znajdujący się oddzielnie w każ-

dym z programów operacyjnych96. Ponadto, w przypadku braku danych tam, gdzie

było to możliwe uzupełniono informacje na temat lokalizacji realizowanych działań.

W przypadku niektórych dużych projektów, w których jako obszar wskazano kraj lub

kilka województw, dokonano rozbicia całkowitej wartości projektu na kwoty zaanga-

żowane w poszczególnych województwach. Niemniej jednak w niektórych przypad-

kach, stanowiących 0,5% całkowitej liczby projektów było to niemożliwe. Projekty

te zostały ujęte w kategoriach: „poziom krajowy” (obejmujące wsparciem wszystkie

województwa) lub „więcej niż jedno województwo”. W niektórych przypadkach do-

datkowo zweryfi kowano dane zawarte w bazie zgodnie z wyjaśnieniami udzielonymi

przez projektodawców97.

96 Pominięto kategorię interwencji nr 4.

97 M.in. usunięto projekty, które powtarzały się.

123


W analizie posłużono się głównie wartościami wsparcia przypadającymi na miesz-

kańca, jako adekwatnymi wskaźnikami pomocy udzielonej regionom stanowiącymi

bardziej obiektywną podstawę oceny rzeczywistego znaczenia tych środków dla

rozwoju województw. Skoncentrowano się przy tym na części fi nansowanej z budże-

tu UE. Udział środków krajowych – prywatnych i publicznych – był w dużej mierze

zdeterminowany zasadami wdrażania określonymi dla poszczególnych programów

czy inicjatyw, natomiast nie zanotowano znaczących różnic w poziomie partycypacji

środków krajowych pomiędzy województwami.

3.3.1 Dofi nansowanie z UE według programów operacyjnych, inicjatyw

oraz z Funduszu Spójności

Pomoc strukturalna z UE jest realizowana za pośrednictwem czterech funduszy

strukturalnych, współfi nansujących siedem programów operacyjnych98 i dwie Inicja-

tywy Wspólnotowe (EQUAL, INTERREG) oraz za pośrednictwem Funduszu Spój-

ności, który wspierał największe projekty w dziedzinie środowiska oraz transportu.

Według stanu na koniec 2006 r. podpisano umowy na realizację ponad 73 tysięcy

projektów na łączną kwotę dofi nansowania przekraczającą 50 mld zł. Zdecydowa-

nie najwięcej projektów przewidziano w ramach SPO ROL, ale największe środki

zakontraktowano w ramach Funduszu Spójności oraz ZPORR.

98 SPO Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego), SPO Rozwój Zasobów Ludzkich (Europejski Fundusz Społeczny), SPO Transport (EFRR), SPO Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich (Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej), SPO Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb (Finansowy Instrument Wspierania Rybołówstwa), Zintegrowany Program Operacyjnego Rozwój Regionalny (EFRR, EFS), PO Pomoc Techniczna (EFRR).


124

Wykres 14. Struktura udzielonego dofi nansowania z UE wg programów operacyjnych, inicja-tyw, Funduszu Spójności

Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie bazy danych zebranej przez IZ PWW (bez komponentu pomocy technicznej)

125


Tabe

la 17

. War

tość

PKB

ora

z dofi

nan

sow

ania

UE w

ram

ach

prog

ram

ów o

pera

cyjn

ych,

inicj

atyw

wsp

ólno

tow

ych

oraz

Fund

uszu

Spój

nośc

i w u

kład

zie r

egio

naln

ym

woj

ewód

ztw

a

PKB

na 1

m

iesz

kań-

ca w

zł

war

tość

dof

inan

sow

ania

og

ółem

war

tość

dof

inan

sow

ania

na

1 m

iesz

kańc

a

stru

ktur

a do

finan

sow

ania

wedłu

g pr

ogra

mów

, ini

cjat

yw o

raz

Fund

uszu

Spó

jnoś

ci

IW E

QU

ALFu

ndus

z Sp

ójnośc

iIN

TER

REG

SPO

RO

LSP

O R

YBSP

O R

ZLSP

O

TRAN

S-PO

RT

SPO

WKP

ZPO

RR

(rok

200

4)w

mln

zł

%w

zł

%%

POLS

KA99

24 1

8150

190

100,

013

14,8

100,

01,

041

,11,

18,

81,

08,

57,

88,

422

,4

DOLN

OŚLĄ

SKIE

24 6

324

989

9,9

1724

,413

1,2

0,8

61,0

2,4

4,1

0,0

4,7

2,1

6,1

18,8

KUJA

WSK

O-PO

MOR

SKIE

21 6

332

055

4,1

993,

475

,60,

526

,00,

016

,50,

29,

69,

011

,426

,8

LUBE

LSKI

E16

777

2 21

84,

410

15,1

77,2

0,7

11,2

1,4

20,9

0,0

10,0

17,1

5,8

33,1

LUBU

SKIE

21 6

411

183

2,4

1172

,289

,20,

030

,69,

39,

20,

07,

07,

99,

226

,9

ŁÓDZ

KIE

22 2

743

445

6,9

1331

,310

1,3

0,4

25,6

0,0

9,2

0,0

6,4

33,0

5,9

19,3

MAŁ

OPOL

SKIE

20 6

712

996

6,0

919,

069

,91,

639

,50,

78,

40,

19,

32,

79,

927

,8

MAZ

OWIE

CKIE

36 6

368

924

17,8

1734

,113

1,9

1,7

56,0

0,1

6,9

0,1

8,1

2,7

8,6

15,8

OPOL

SKIE

20 7

8597

71,

992

9,3

70,7

0,5

34,2

2,1

12,3

0,2

7,4

5,8

7,1

30,3

PODK

ARPA

CKIE

16 8

861

815

3,6

865,

165

,81,

222

,62,

69,

40,

09,

73,

211

,340

,0

PODL

ASKI

E18

056

1 06

92,

188

9,4

67,6

1,5

5,7

4,2

30,6

0,1

8,5

2,2

8,7

38,4

POM

ORSK

IE23

616

3 26

76,

514

89,1

113,

30,

738

,50,

55,

76,

27,

414

,83,

822

,3

ŚLĄS

KIE

27 1

775

373

10,7

1142

,986

,90,

853

,10,

72,

30,

17,

13,

910

,921

,0

ŚWIĘ

TOKR

ZYSK

IE18

714

1 16

02,

390

0,0

68,5

0,3

20,7

0,0

16,2

0,2

10,6

1,6

7,6

42,8

WAR

MIŃ

SKO-

MAZ

URSK

IE18

778

2 20

54,

415

43,3

117,

40,

833

,40,

813

,80,

47,

57,

64,

331

,4

WIE

LKOP

OLSK

IE26

001

4 24

68,

512

61,6

96,0

0,6

47,6

0,0

12,9

0,1

6,0

7,6

7,6

17,6

ZACH

ODNI

OPOM

ORSK

IE22

494

3 09

86,

218

27,6

139,

00,

742

,22,

84,

88,

05,

110

,77,

518

,2

Źród

ło: O

prac

owan

ie w

łasn

e, D

epar

tam

ent K

oord

ynac

ji Pro

gram

ów R

egio

naln

ych,

Min

ister

stw

o Ro

zwoj

u Re

gion

alne

go, n

a po

dsta

wie

bazy

dan

ych

zebr

anej

prz

ez IZ

PW

W (b

ez k

ompo

nent

u po

moc

y te

chni

czne

j)99

99 P

odsu

mow

uje

środ

ki z

aang

ażow

ane

w w

ojew

ództ

wac

h or

az w

ram

ach

kate

gorii

: „w

ięce

j niż

jedn

o w

ojew

ództ

wo”

, „po

ziom

kra

jow

y”.


126

Jeden na siedem projektów był realizowany w województwie mazowieckim, tam

też trafi ła blisko jedna piątą całej kwoty dofi nansowania. Najmniej środków zasiliło

województwa wschodnie oraz opolskie i lubuskie. Redystrybucja środków w prze-

liczeniu na 1 mieszkańca wskazuje, że najsłabszy strumień wsparcia popłynął do

województw południowych i wschodnich, zaś najsilniejszy do najzamożniejszego

regionu mazowieckiego oraz do wysoko plasujących się pod względem PKB per

capita: zachodniopomorskiego i dolnośląskiego. Rozkład ten był przede wszystkim

wynikiem bardzo dużych nakładów w tych województwach (ponad połowa wszyst-

kich środków) na projekty fi nansowane z Funduszu Spójności, który z założenia był

skoncentrowany na dużych projektach w zakresie ochrony środowiska i infrastruk-

tury transportowej. Fundusz Spójności i ZPORR były zresztą w większości woje-

wództw dominującymi źródłami dofi nansowania, tj. obejmowały łącznie od 44% do

80% środków przyznanych regionom. Jedynie w trzech województwach można do-

strzec silniejszy udział innych programów: SPO Transport w łódzkim (33% wszyst-

kich środków) oraz SPO ROL w podlaskim (31%) i lubelskim (21%).

Wykres 15. Wartość dofi nansowania na mieszkańca w zł

Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie bazy danych zebranej przez IZ PWW (bez kompo-nentu pomocy technicznej)

127


Generalnie wielkość dofi nansowania z Funduszu Spójności, a w drugiej kolejności

- ZPORR zdeterminowała, ze względu na nieproporcjonalny do pozostałych źródeł

rozmiar, kształt struktury wsparcia udzielonego w poszczególnych województwach.

Aby nie zafałszowało to faktycznego obrazu należy pamiętać o specyfi cznym cha-

rakterze Funduszu Spójności, którego celem było wzmacnianie spójności społecz-

nej i gospodarczej, ale przede wszystkim na poziomie kraju, a nie regionu – stąd

nieliczne projekty realizowane w ramach tego instrumentu koncentrowały się na

wybranych obszarach, kluczowych z perspektywy rozwoju całego kraju.

Analizując wartości dofi nansowania na mieszkańca, które zostały zakontraktowane

w województwach w ramach poszczególnych instrumentów, w sposób oczywisty

jako na najbardziej zróżnicowane należy wskazać te, których specyfi ka tematyczna

determinowała koncentrację środków na wybranych obszarach kraju, czyli INTER-

REG i SPO RYBY Podobnie w przypadku SPO ROL gros środków trafi ło do wo-

jewództw o stosunkowo wysokim udziale rolnictwa w regionalnym PKB, przy czym

w tych właśnie województwach blisko 80% środków przeznaczono na projekty re-

alizowane w ramach Priorytetu 1. Wspieranie zmian i dostosowań w sektorze

rolno-żywnościowym, który obejmował bezpośrednie wsparcie inwestycyjne oraz

działania szkoleniowe i doradcze w celu poprawy konkurencyjności i dochodowości

sektora żywnościowego. Na szczególną uwagę zasługują województwa warmiń-

sko-mazurskie oraz lubelskie i świętokrzyskie, które nie schodząc poniżej poziomu

70% alokacji na priorytecie 1, przeznaczyły więcej niż pozostałe regiony z czołówki

na wybrane działania z Priorytetu 2. Zrównoważony rozwój obszarów wiej-

skich. Województwo warmińsko-mazurskie blisko 1/10 środków wydatkowało na

działania związane z przywracaniem zniszczonego potencjału produkcji leśnej, a lu-

belskie i świętokrzyskie na projekty, których celem było zapewnienia różnorodności

działań oraz alternatywnych źródeł dochodów. Może to świadczyć o podjęciu przez

te województwa bardziej ukierunkowanych i specyfi cznych działań, które mają na

celu nie tyle zmniejszenie udziału sektora rolniczego, co jego przemianę w zgodzie

z potencjałem endogenicznym regionu, która przyniosłaby lepsze wykorzystanie

posiadanych zasobów i tym samym wspierała rozwój regionu.


128

Mapa 16. Struktura udzielonego dofi nansowania wg programów operacyjnych, inicjatyw, Fun-duszu Spójności w układzie regionalnym (stan na koniec 2006 r.)


129


Wykres 16. Wartość dofi nansowania na mieszkańca w ramach Funduszu Spójności i wybranych programów w zł



130

Kolejnym programem, który cechowało silne zróżnicowanie regionalne nakładów

był SPO Transport. W ramach tego programu w każdym województwie realizowa-

no od 9 do 20 umów100. Ponad połowa projektów i środków została przeznaczona

na inwestycje dotyczące dróg krajowych (działanie 2.1 i 2.2). Region pomorski więk-

szość środków przeznaczył na poprawę infrastruktury dostępu do portów morskich.

W sposób szczególny wyróżnia się województwo łódzkie, które w ramach oma-

wianego programu przeznaczyło ponaddwukrotnie więcej środków niż przypadało

średnio na 1 mieszkańca w Polsce. Jest to głównie efekt kosztownego projektu

dotyczącego modernizacji połączenia kolejowego Warszawa – Łódź, stanowiącego

jedną z najważniejszych inwestycji SPO Transport, która jednocześnie absorbuje

znaczącą część budżetu programu.

W ramach SPO RZL nakłady na Priorytet 1. Aktywna polityka rynku pracy oraz

integracji zawodowej i społecznej i Priorytet 2. Rozwój społeczeństwa opartego

na wiedzy rozłożyły się mniej więcej w proporcji 50:50. W większości województw

dużą część środków przeznaczonych na pierwszy priorytet skonsumowały działa-

nia wdrażane przez Wojewódzkie Urzędy Pracy, tj. 1.2. Perspektywy dla młodzieży

i 1.3. Przeciwdziałanie i zwalczanie długotrwałego bezrobocia. Jedynie w czterech

województwach: lubelskim, lubuskim, opolskim i wielkopolskim zanotowano więk-

sze zróżnicowanie i tym samym silniejsze wsparcie pozostałych grup w szczególnej

sytuacji na rynku pracy (działania 1.4, 1.5, 1.6). Zwłaszcza region lubuski charakte-

ryzował się stosunkowo równomiernym podziałem środków na projekty skierowane

do różnych benefi cjentów. W ramach priorytetu drugiego, po około 1/3 środków

przeznaczono na każde z działań: 2.1 Zwiększenie dostępu do edukacji - promocja

kształcenia przez całe życie, 2.2 Podniesienie jakości edukacji w odniesieniu do

potrzeb rynku pracy, 2.3 Rozwój kadr nowoczesnej gospodarki. W większości wo-

jewództw główny ciężar fi nansowy został położony na jedno z działań dotyczące

edukacji, tylko w kilku, m.in. w pomorskim i mazowieckim, gros środków zostało

przeznaczone na inwestycje w kadry.

Alokacja środków na poszczególne działania przewidziane w ramach SPO WKP

była stosunkowo zróżnicowana w regionach, choć jako dominujące można wy-

różnić skierowane do małych i średnich przedsiębiorstw Działanie 2.3: Wzrost

konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje,

na które ponad połowa województw wydatkowała najwięcej pieniędzy. Stosunko-

wo dużo środków zaangażowano również w działanie mające na celu dostosowy-

100 Uwzględniając projekty wdrażane w kilku województwach lub na poziomie centralnym. Środki w ramach tych projektów rozdzielono proporcjonalnie na poszczególne województwa.

131


wanie polskich fi rm do wymogów w zakresie ochrony środowiska (Działanie 2.4):

w województwie świętokrzyskim było to 40% środków zakontraktowanych łącznie

w ramach priorytetów 1 i 2. W kilku województwach dużej pomocy udzielono in-

stytucjom otoczenia biznesu: w dolnośląskim i śląskim wsparto tworzenie parków

przemysłowych, naukowo-technologicznych oraz inkubatorów technologicznych,

w mazowieckim zainwestowano w zwiększenie i poprawę jakości dostępu do infor-

macji i usług publicznych świadczonych on-line przez instytucje sektora publiczne-

go (co było zapewne związane ze stołecznymi funkcjami tego regionu), a w warmiń-

sko-mazurskim i lubelskim ułatwiono przedsiębiorcom dostęp do środków fi nanso-

wych z przeznaczeniem na inwestycje służące rozwojowi fi rm w ramach Działanie

1.2: Poprawa dostępności do zewnętrznego fi nansowania inwestycji przed-

siębiorstw. Należy zaznaczyć, że choć priorytet 2 skierowany do przedsiębiorstw

łącznie objął tyle samo środków co priorytet 1 adresowany do instytucji otoczenia

biznesu, to jednak złożyło się na to blisko 20-krotnie więcej projektów.

ZPORR był głównym instrumentem wsparcia regionalnego i objął swym za-

kresem szereg obszarów tematycznych, m.in. infrastrukturę drogową, ochronę śro-

dowiska, infrastrukturę wodociągowo-kanalizacyjną, sferę edukacyjną, zdrowotną,

kulturową i turystyczną oraz infrastrukturę społeczeństwa informacyjnego. Zgodnie

z zaplanowanym wcześniej podziałem środków, największe kwoty przeznaczono

na inwestycje drogowe (blisko 1/3 środków alokowanych na priorytety 1, 2, 3) oraz

działania edukacyjne. Stosunkowo dużo wydatkowano również na infrastrukturę

społeczną (działania 1.3 i 3.5), zwłaszcza w województwach świętokrzyskim i za-

chodniopomorskim – prawie 1/4 nakładów. Na projekty związane z ochroną środo-

wiska przeznaczano w regionach do 1/10 łącznej sumy środków, jedynie w woje-

wództwach dolnośląskim i śląskim udział nakładów na ten cel był wyższy. Niewielkie

kwoty przeznaczono na projekty stymulujące potencjał rozwojowy województw, czyli

przewidziane w ramach działań: 2.5 Promocja przedsiębiorczości, 2.6 Regio-

nalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy, 3.4. Mikroprzedsiębiorstwa.

Pozytywnie wyróżniły się tu jedynie województwa lubuskie, opolskie i świętokrzy-

skie, ale nawet w ich wypadku wsparcie to nie przekroczyło 7% środków alokowa-

nych na omawiane priorytety. Podobnie było w przypadku projektów związanych

z rozbudową regionalnej i lokalnej infrastruktury społeczeństwa informacyjnego –

w prawie wszystkich regionach stanowiły one marginalną część wydatków. Tylko

w kujawsko-pomorskim i zachodniopomorskim pozycje te były nieco większe.


132

3.3.2 Kierunki wsparcia udzielonego w ramach funduszy UE

W dalszej części przedstawiona zostanie analiza udzielonego wsparcia według ka-

tegorii tematycznych UE, które zostały opracowane dla celów sprawozdawczych.

Wykaz kategorii interwencji zawarty w Rozporządzeniu Komisji Europejskiej

nr 438/2001 ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządze-

nia Rady (WE) nr 1260/1999 dotyczącego zarządzania i systemów kontroli

pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych służy opracowywaniu

przez Komisję analiz porównawczych oraz do statystycznego ujęcia struktury wy-

datków w ramach polityk spójności w skali całej UE. Dla celów niniejszej analizy

pogrupowano kategorie i podkategorie według następujących obszarów101: infra-

struktura transportowa; ochrona środowiska; zasoby ludzkie; rolnictwo, leśnictwo,

rybołówstwo; wsparcie dla przedsiębiorstw; społeczeństwo informacyjne, badania

i rozwój; infrastruktura społeczna i ochrony zdrowia publicznego. Umożliwi to wska-

zanie, na jakie konkretne cele i potrzeby przeznaczono środki w ramach różnych

programów oraz porównanie struktury wydatków w poszczególnych regionach.

Wykres 17. Struktura udzielonego dofi nansowania z UE wg grup interwencji


101 Obszary tematyczne: infrastruktura transportowa (kat.31); ochrona środowiska (kat. 152,162,1312, 34); zasoby ludzkie (kat.113,128,174,184,21-25); rolnictwo, leśnictwo, rybołówstwo (kat.11-bez113,12-bez128,13-bez1312,14); wsparcie dla przedsiębiorstw (kat.15-bez152,16-bez162); społeczeństwo informacyjna, badania i rozwój (kat.18-bez 184, 32); infrastruktura społeczna i ochrony zdrowia publicznego (kat.36); inne (pozostałe kategorie).

133


Ponad 60% środków objętych umowami zostało przeznaczonych na projekty zwią-

zane z transportem i ochroną środowiska, przy czym około 1/3 tych środków została

zaangażowana w inwestycje drogowe, a 1/4 w kolejowe. W ramach obszaru ochro-

na środowiska wyróżniły się projekty związane z oczyszczaniem ścieków, jednak

w większości projektów z tego obszaru wskazywano tylko ogólną kategorię, co może

oznaczać, że działania były zazwyczaj wieloaspektowe, obejmujące kilka proble-

mów z tej dziedziny. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w obu obszarach realizowano

głównie duże projekty, ich średnia wartość wynosiła blisko 12 milionów zł.

Wydatki na projekty związane z zasobami ludzkimi stanowiły 12% wartości umów,

czyli mniej niż zakładano w PWW 2004-2006. Minimalny udział w tej kwocie miały

projekty wspierające osoby będące w trudnej sytuacji na rynku pracy, natomiast

blisko połowę środków zaangażowano na kształcenie i szkolenia zawodowego nie-

związane z określonym sektorem.

W ogólnej liczbie badanych projektów ponad połowa dotyczyła rolnictwa, leśnictwa

lub rybołówstwa, mimo to ich udział w łącznej kwocie dofi nansowania był niewiel-

ki – nie przekroczył progu 10%. Większość środków zostało przeznaczonych na

sektor rolny, a w jego ramach na działania, których benefi cjentem były najczęściej

osoby indywidualne (1.5 Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rol-

nych, 1.1 Inwestycje w gospodarstwach rolnych oraz 1.2. Ułatwianie startu

młodym rolnikom).

Trochę mniejszy udział w łącznej puli środków miały projekty oferujące bezpośred-

nie wsparcie dla przedsiębiorstw, przy czym zaledwie co dziesiąty projekt skiero-

wany był do dużych fi rm, które najczęściej przeznaczały dofi nansowanie na udział

w targach i wystawach. Małe i średnie podmioty najczęściej i najwięcej inwestowały

w unowocześnienie swojej oferty produktowej i technologicznej. Podział środków

pomiędzy duże przedsiębiorstwa a mśp był proporcjonalny do liczby projektów, na-

tomiast połowę ogólnej puli środków, która przypadła przedsiębiorstwom zarezer-

wowano na inwestycje w kapitał rzeczowy.

Blisko 3% wartości dofi nansowania przewidziano łącznie na projekty zaliczone do

wsparcia budowy społeczeństwa informacyjnego bądź wsparcia dla sektora badań

i rozwoju. Wydatki związane z pierwszym obszarem były o połowę wyższe i w więk-

szości fi nansowały projekty dotyczące technologii komunikacyjnych i informacyj-

nych. Natomiast w ramach pomocy dla sektora badań i rozwoju najczęściej inwe-

stowano w infrastrukturę.


134

Zaledwie 2% wartości podpisanych umów dotyczyło infrastruktury społecznej

i ochrony zdrowia publicznego. Inwestycje te odpowiadały na potrzeby lokalnych

społeczności w zakresie rozbudowy i modernizacji obiektów użyteczności publicz-

nej, a także miały istotne znaczenie dla konkurencyjności poszczególnych regio-

nów, m.in. pozytywnie wpływając na wizerunek miast i regionów (hale widowiskowe,

opery, itp.).

Warto na koniec wyróżnić projekty z obszaru turystyki, na które zakontraktowano

łącznie ponad 420 milionów zł dofi nansowania UE (blisko 1% całkowitej wartości

dofi nansowania). Ogromna większość projektów realizowana była przez jednostki

samorządu terytorialnego, głównie na poziomie gminy. Około 40% projektów i 60%

wydatków zostało przeznaczonych na inwestycje majątkowe, obejmujące m.in. bu-

dowę i modernizację infrastruktury turystycznej, ale wśród realizowanych działań

znalazły się również takie jak: przygotowanie inscenizacji dramatu muzycznego

„Pierścień Nibelungów” Richarda Wagnera w ramach Wagnerowskiego Festiwalu

Operowego, czy organizacja Międzynarodowego Festiwalu Tańca BALTIC CUP.

135


Tabe

la 18

. Str

uktu

ra d

ofi n

anso

wan

ia U

E w

ram

ach

grup

inte

rwen

cji w

ukł

adzi

e re

gion

alny

m

war

tość

dof

inan

-so

wan

ia o

gółe

m

w m

ln zł

stru

ktur

a do

finan

sow

ania

wedłu

g gr

up in

terw

encj

i

roln

ictw

o,

leśn

ictw

o,

rybołó

wst

wo

infr

astr

uktu

ra

tran

spor

tow

aza

soby

ludz

kie

ochr

ona

środ

owis

ka

infr

astr

uktu

ra

społ

eczn

a i

ochr

ony

zdro

wia

pu

blic

zneg

o

społ

eczeńs

two

info

rmac

yjna

, ba

dani

a i r

ozw

ój

wsp

arci

e dl

a pr

zeds

iębi

orst

win

ne

%

POLS

KA10

250

190

9,7

36,5

12,2

25,5

2,4

2,7

6,4

4,5

DOLN

OŚLĄ

SKIE

4 98

94,

157

,87,

418

,41,

51,

35,

63,

8

KUJA

WSK

O-PO

MOR

SKIE

2 05

516

,718

,614

,030

,12,

14,

410

,23,

9

LUBE

LSKI

E2

218

20,8

39,6

15,7

7,6

3,8

2,7

5,0

4,8

LUBU

SKIE

1 18

39,

437

,110

,121

,93,

42,

96,

78,

6

ŁÓDZ

KIE

3 44

59,

151

,18,

620

,52,

01,

94,

22,

5

MAŁ

OPOL

SKIE

2 99

68,

422

,113

,230

,32,

64,

17,

312

,0

MAZ

OWIE

CKIE

8 92

46,

941

,411

,925

,92,

04,

93,

83,

2

OPOL

SKIE

977

12,5

16,4

12,2

40,1

2,5

3,0

6,2

7,1

PODK

ARPA

CKIE

1 81

59,

319

,516

,330

,64,

55,

07,

17,

7

PODL

ASKI

E1

069

30,5

18,6

14,7

13,7

4,1

2,8

7,8

7,7

POM

ORSK

IE3

267

11,8

46,3

10,4

20,3

1,5

1,4

3,8

4,5

ŚLĄS

KIE

5 37

32,

423

,210

,646

,92,

41,

98,

24,

3

ŚWIĘ

TOKR

ZYSK

IE1

160

16,3

14,5

18,0

32,3

8,2

1,0

5,2

4,6

WAR

MIŃ

SKO-

MAZ

URSK

IE2

205

14,1

46,2

12,7

12,9

2,5

1,6

4,8

5,3

WIE

LKOP

OLSK

IE4

246

12,9

53,0

8,5

13,3

2,6

0,5

7,4

1,8

ZACH

ODNI

OPOM

ORSK

IE3

098

12,8

17,4

8,2

46,1

2,3

3,4

5,1

4,7

Źród

ło: O

prac

owan

ie w

łasn

e, D

epar

tam

ent K

oord

ynac

ji Pro

gram

ów R

egio

naln

ych,

Min

ister

stw

o Ro

zwoj

u Re

gion

alne

go, n

a po

dsta

wie

bazy

dan

ych

zebr

anej

prz

ez IZ

PW

W (b

ez k

ompo

nent

u po

moc

y te

chni

czne

j)102

102

Pods

umow

uje

środ

ki z

aang

ażow

ane

w w

ojew

ództ

wac

h or

az w

ram

ach

kate

gorii

: „w

ięce

j niż

jedn

o w

ojew

ództ

wo”

, „po

ziom

kra

jow

y”.


136

Mapa 17. Struktura udzielonego dofi nansowania wg grup interwencji (stan na koniec 2006 r.)


Generalnie w prawie wszystkich województwach największy udział w wydatkach

miały inwestycje w infrastrukturę transportową bądź w ochronę środowiska. W wo-

jewództwach południowych (opolskim, śląskim, małopolskim, podkarpackim, świę-

tokrzyskim) oraz w zachodniopomorskim i kujawsko-pomorskim największe nakła-

dy poniesiono na ochronę środowiska i, jak w całym kraju, były to zwłaszcza dzia-

137


łania związane z gospodarką wodno-ściekową. Ponadto, w zachodniopomorskim

i opolskim zrealizowano również duże projekty związane z poprawą jakości wody

w miastach wojewódzkich. W ramach interwencji związanych z infrastrukturą trans-

portową najczęściej koncentrowano się na drogach i kolejach, przy czym w wo-

jewództwie podkarpackim zanotowano wysoki poziom nakładów na drogi lokalne

i regionalne, a w dolnośląskim i wielkopolskim – na autostrady. W województwach

pomorskim i zachodniopomorskim pojawiły się ponadto działania związane z infra-

strukturą portową oraz dostępem do niej, ale nie stanowiły one znaczącej pozycji

w całej kwocie wydatkowanej w tych regionach.

Województwo podlaskie jako jedyne zakontraktowało najwięcej środków na obszar

rolnictwo, leśnictwo, rybołówstwo, z czego większość została przeznaczona na sektor

stricte rolny, ale też stosunkowo dużo w porównaniu z innymi regionami przewidywano

na promowanie adaptacji i rozwoju obszarów wiejskich, które objęło m.in. poszerza-

nie oferty agroturystycznej, rozwój infrastruktury kulturalnej i sportowej, kultywowanie

lokalnych tradycji. Relatywnie sporo środków angażowały w omawiany obszar rów-

nież województwa zachodniopomorskie, pomorskie, warmińsko-mazurskie i lubelskie

– średnio 209 zł na 1 mieszkańca wobec średniej dla kraju na poziomie 127 zł. Wysoki

poziom alokacji w tym obszarze w województwie pomorskim i zachodniopomorskim to

efekt wydatków na złomowanie lub zmianę przeznaczenia statków rybackich.

Projekty skoncentrowane na zasobach ludzkich stanowiły od 7% do 18% wszyst-

kich wydatków w województwach. Na szczególną uwagę zasługuje tu region świę-

tokrzyski oraz podkarpacki, które przeznaczyły na ten cel prawie 1/5 przypadającej

im kwoty dofi nansowania. Przeznaczyły one więcej pieniędzy na wszystkie trzy kie-

runki dominujące w pozostałych województwach, tzn. ogólne kształcenie zawodo-

we, polityki rynku pracy oraz działania zwiększające adaptacyjność pracowników.

W tym obszarze tematycznym wyróżniły się ponadto województwa lubelskie i lubu-

skie, które w większym stopniu niż przeciętnie wsparły: lubelskie – kobiety na rynku

pracy, a lubuskie – osoby zagrożone wykluczeniem społecznym.

W województwie kujawsko-pomorskim i śląskim 1/10 wartości podpisanych umów

stanowiły wydatki na bezpośrednie wsparcie przedsiębiorców i był to najwyższy

udział wśród wszystkich regionów. O ile w tym pierwszym województwie, podobnie

jak w pozostałych, gros środków zostało przeznaczonych na inwestycje w budynki

oraz maszyny i urządzenia, to w śląskim zanotowano również wysokie nakłady na

wsparcie dla parków przemysłowych i inkubatorów technologicznych. Warto jednak

zauważyć, że w kujawsko-pomorskim dużemu udziałowi środków dla przedsiębior-


138

ców towarzyszył również relatywnie wysoki poziom fi nansowania obszaru społe-

czeństwo informacyjne, badania i rozwój, głównie za sprawą projektu budowy regio-

nalnej szerokopasmowej sieci teleinformatycznej. Podobnie wysoki udział środków

dotyczył jeszcze trzech województw: mazowieckiego, podkarpackiego i małopol-

skiego. Warto również zauważyć, ze o ile w kujawsko-pomorskim i śląskim wysoki

udział nakładów na przedsiębiorstwa objął zarówno duże fi rmy, jak i mśp, to w kilku

innych województwach zanotowano pewną dysproporcję inwestycji – w małopol-

skim, opolskim i podlaskim stosunkowo dużym nakładom na projekty dla małych

i średnich przedsiębiorstw towarzyszyło niższy od przeciętnego udział fi nansowania

projektów skierowanych dla dużych przedsiębiorstw.

Najsłabiej dotowany obszar: infrastruktura społeczna i ochrona zdrowia publicz-

nego tylko w jednym województwie odegrał pewne znaczenie – w świętokrzyskim

kwoty zarezerwowane na ten cel stanowiły ponad 8% kwoty całego dofi nansowania

dla województwa. Z tego 1/3 została przeznaczona na inwestycje w infrastrukturę

oświatową i sportową realizowane przez samorządy gminne i powiatowe. Niewiele

mniej środków trafi ło do placówek ochrony zdrowia na cele związane z moderniza-

cją budynków i zakupem sprzętu.

Realizowane w województwach wydatki zostały przede wszystkim zdominowane

przez środki na infrastrukturę drogową oraz ochronę środowiska, co wydaje się zrozu-

miałe biorąc pod uwagę ogrom zapóźnień polskich regionów wobec państw UE w tej

sferze. Można zauważyć pewne tendencje charakterystyczne dla regionów ze wzglę-

du na ich uwarunkowania społeczno-gospodarczo-przestrzenne (np. regiony nadmor-

skie, regiony o charakterze rolniczym), bądź specyfi czne problemy (np. stan połączeń

kolejowych w łódzkim, wysoka stopa bezrobocia w lubuskim). Jednocześnie jednak

struktura wydatków w poszczególnych regionach nie daje podstaw do stwierdzenia,

że inwestycje te były podporządkowane jakimś ustalonym priorytetom rozwojowym.

3.3.3 Główni benefi cjenci funduszy unijnych

Głównym benefi cjentem środków pochodzących z funduszy UE były jednostki sa-

morządu terytorialnego, zwłaszcza na poziomie gmin. Samorządy znalazły się rów-

nież w czołówce, jeśli chodzi o liczbę wdrażanych projektów – bardziej aktywni byli

jedynie rolnicy oraz przedsiębiorcy, ale wartości realizowanych przez nich projektów

kształtowały się na znacznie niższym poziomie.

139


Biorąc pod uwagę fakt, że znaczna kwota przypadła również podmiotom zaliczonym

do sektora budżetowego, należy podkreślić, że blisko 2/3 środków zostało rozdys-

ponowanych przy udziale administracji publicznej. Przeważająca część środków,

które trafi ły do jednostek budżetowych, czyli ministerstw, urzędów centralnych oraz

pozostałych jednostek sektora fi nansów publicznych, została wydatkowana na cele

transportowe w ramach Funduszu Spójności.

Wykres 18: Struktura dofi nansowania UE według benefi cjentów


Jednostki samorządów terytorialnych wykazały się bardzo dużą aktywnością w po-

zyskiwaniu funduszy. W blisko 90% powiatów i 77% gmin samorządy realizowały

projekty dofi nansowywane ze środków unijnych, a w trzech województwach: war-

mińsko-mazurskim, dolnośląskim i małopolskim wszystkie powiaty i większość gmin

pozyskała dofi nansowanie z UE na swoje działania.

Dofi nansowanie z funduszy UE, które uzyskały jednostki samorządowe wyniosło

ponad 22 mld zł. Większość z tej kwoty trafi ła do samorządów gminnych w ra-


140

mach Funduszu Spójności, natomiast pozostałe środki, zarówno te które zostały

przyznane samorządom wojewódzkim, jak i samorządom powiatowym, pochodziły

głównie ze ZPORR. Przeważająca cześć pieniędzy UE dla samorządów dofi nanso-

wała projekty związane z infrastrukturą podstawową (53% – infrastruktura ochrony

środowiska, 26% - infrastruktura transportowa). Prawie 10% środków wydatkowano

natomiast na projekty z obszaru zasobów ludzkich, głównie w ramach szeroko rozu-

mianej polityki rynku pracy.

Środki z funduszy unijnych, które trafi ły do jednostek samorządów nie pozostały

bez wpływu na budżety tych podmiotów103. Krajowe wydatki na zadania objęte ob-

szarami interwencji funduszy strukturalnych cechowała wysoka dynamika, znacz-

nie wyprzedzająca dynamikę wydatków ogółem ponoszo nych przez samorządy.

Pomiędzy 2002 i 2005 r. samorządowe wydatki strukturalne104 wzrosły o 32,6%,

w tym samym czasie wzrost wydatków ogółem JST wyniósł 24,8%. Chociaż w latach

2004 – 2005 samorządy dopiero zaczynały realizować projekty współfi nansowa-

ne środkami unijnymi, to relacja krajowych wydatków strukturalnych ponoszonych

przez sektor samorządowy do wydatków ogółem JST wzrosła z 13,5% w 2002 r. do

14,8% w 2004 r. Perspektywa otrzymania z UE środków na współfi nansowanie pro-

jektów rozwojowych spowodowała, że samorządy zaczęły kierować większe środki

na zadania objęte obszarami interwencji funduszy strukturalnych, nawet jeżeli nie-

które projekty na takie dofi nansowanie nie mogły liczyć105.

Pomiędzy 2002 i 2005 r. we wszystkich województwach, poza mazowieckim, odno-

towano wyraźny wzrost wydatków strukturalnych. Spadek wydatków strukturalnych

na Mazowszu dotyczył wydatków miast na prawach powiatów i gmin. W pozosta-

łych piętnastu województwach dynamika wydatków strukturalnych w latach 2002

– 2005 była dodatnia. Wydatki strukturalne samorządów z województwa zachod-

niopomorskiego zwiększyły się prawie trzykrotnie, a samorządów z województwa

opolskiego – ponaddwukrotnie. Bardzo wysoki wzrost wydatków odnotowano rów-

nież w województwach: śląskim (57,2%), podkarpackim (51,2%), lubuskim (44,2%)

oraz łódzkim (43,8%).

103 Na podstawie: W. Misiąg, M. Tomalak, Przepływy fi nansowe między Polską i budżetem Unii Europejskiej oraz krajowe wydatki strukturalne w latach 2004–2005, ekspertyza MRR. Dane o krajowych wydatkach strukturalnych w układzie regionalnych pochodzą z dwóch źródeł: Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową. (lata 1999 – 2002) oraz Ministerstwa Finansów (lata 2004–2005). W analizie wydatków regionalnych nie brano pod uwagę rządowych agencji i funduszy, a jedynie jednostki samorządu terytorialnego wraz z podległymi jednostkami.

104 Wydatki strukturalne rozumiane są tutaj jako wydatki ponoszone ze środków publicznych na zadania objęte zakresem działania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności UE. Obejmują one wyłącznie wydatki sfi nansowane ze środków krajowych i nie podlegające refundacji.

105 Realizacja przez samorządy programów fi nansowanych ze środków przedakcesyjnych oraz rozpoczęcie programów wspieranych środkami z funduszy strukturalnych spowodowała wzrost społecznej presji w sąsiednich miejscowościach na realizację programów rozwojowych. Z tego powodu samorządy, które nie otrzymały dofi nansowania z UE, coraz częściej przesuwały wolne środki na realizację wydatków rozwojowych. Transfery unijne spełniają w tym przypadku funkcję promującą wydatki rozwojowe w środowiskach lokalnych.

141


Tabela 19. Wydatki JST na zadania objęte obszarami interwencji funduszy strukturalnych według województw*

Województwa

1999 2000 2001 2002 2004 2005

Oszacowania IBnGROszacowania Ministerstwa

FinansówRok 2002=100

mln zł %

Polska 5 096,2 6 090,1 11 181,0 11 225,4 13 540,0 14 883,6 132,6

Dolnośląskie 427,0 521,1 887,8 846,5 1 124,6 1 123,1 132,7

Kujawsko-pomorskie 197,4 216,1 516,3 470,4 491,2 618,3 131,4

Lubelskie 240,0 273,6 491,1 472,4 424,2 561,2 118,8

Lubuskie 87,5 125,5 323,3 318,7 171,8 459,6 144,2

Łódzkie 325,4 314,5 607,5 591,8 661,3 851,0 143,8

Małopolskie 462,1 522,1 1 010,6 950,9 1.326,2 1 012,8 106,5

Mazowieckie 801,3 1 192,8 2 093,7 2 348,0 2.360,5 1 869,9 79,6

Opolskie 96,4 74,9 181,4 186,6 243,9 388,2 208,0

Podkarpackie 322,4 291,8 623,2 547,9 653,8 828,4 151,2

Podlaskie 173,8 183,1 344,3 312,3 185,4 429,9 137,6

Pomorskie 330,4 454,0 734,4 677,8 727,1 842,8 124,3

Śląskie 574,4 708,2 1 288,0 1 372,4 2320,7 2 158,0 157,2

Świętokrzyskie 208,6 267,8 362,3 346,0 796,9 372,8 107,8

Warmińsko-mazurskie 153,6 160,3 326,3 384,7 234,3 442,4 115,0

Wielkopolskie 448,4 491,7 905,7 941,7 1161,9 1 108,9 117,8

Zachodniopomorskie 247,5 292,3 485,1 457,2 656,3 1 816,1 397,2

* Bez środków Unii Europejskiej, łącznie z wydatkami samorządowych jednostek gospodarki pozabudżetowej.

Źródło: Dane Ministerstwa Finansów oraz obliczenia IBnGR

W wydatkach strukturalnych sektora samorządowego w 2005 r. dominowały wydatki

z czterech obszarów interwencji, które łącznie absorbowały prawie 81% samorzą-

dowych środków na wydatki strukturalne: Infrastruktura transportowa (kategoria 31)

– 32,8% wydatków strukturalnych sektora, Infrastruktura środowiskowa (kategoria

34) – 24,0%, Infrastruktura społeczna i ochrony zdrowia publicznego (kategoria 36)

– 16,3%, Planowanie przestrzenne i odnowa (kategoria 35) – 7,6%.

W 2004 i 2005 r. instytucje sektora samorządowego przeznaczyły znacznie więcej

środków niż w poprzednim okresie na realizację zadań z zakresu budowy i moder-

nizacji infrastruktury transportowej. W stosunku do 2002 r. samorządy przeznaczyły

na te zadania w 2005 r. ponad 24% więcej środków, przy czym największy wzrost

odnotowano w woje wództwach o stosunkowo niskim poziomie PKB na mieszkań-

ca: kujawsko-pomorskim, opolskim, podkar packim oraz świę to krzyskim. Dzięki wy-

sokiej dynamice wydatków samo rządy z województw o niższym PKB, w tym także


142

samorządy z Polski Wschodniej, zbliżyły się do średniej krajowej pod względem

wydatków na mieszkańca, poniesionych na budowę i modernizację infrastruktury

transportowej. W 2005 r. wydatki na mieszkańca z tej kategorii interwencji funduszy

strukturalnych poniesione przez samorzą dy z województwa podlas kiego i podkar-

packiego przewyższały średnie wydatki samorządowe na te zadania w Polsce.

Wzrost wydatków na budowę infrastruktury środowiskowej w Polsce był znacznie

szybszy niż wzrost wydatków na budowę infrastruktury drogowej. Wynika to zapew-

ne ze znaczących zaniedbań w ostatnich dziesięcioleciach w obszarze inwestycji

środowiskowych, podczas gdy infrastruktura transportowa cały czas się rozwijała

(choć w niezadowalającym tempie). W porównaniu z 2002 r. wydatki sektora samo-

rządowego na inwestycje środowiskowe były w 2005 r. prawie dwukrotnie wyższe.

Dynamika tych wydatków była jednak znacznie bardziej zróżnicowana niż w przy-

padku wydatków transportowych. Na uwagę zasługuje przede wszystkim ogromny,

ponad dwunastokrotny wzrost wydatków na ochronę środowiska w województwie

zachodniopomorskim. Ponadto, ponaddwukrotnie wzrosły samorządowe wydatki na

ochronę środowiska w województwach: lubelskim, łódzkim oraz świętokrzyskim.

Wydatki samorządów na infrastrukturę społeczną i ochronę zdrowia oraz wydatki

na planowanie przestrzenne i odnowę również wzrosły. Nawet w krótkim okresie

2004-2005106 zaobserwowano wysoką dynamikę wydatków w jednym i drugim ob-

szarze. Wydatki na infrastrukturę społeczną znacząco wzrosły we wszystkich woje-

wództwach, z wyjątkiem świętokrzyskiego, zaś wydatki na planowanie przestrzenne

i odnowę wzrosły w trzynastu województwach, w tym w: lubuskim, łódzkim, ma-

łopolskim, opolskim, podkarpackim, pomorskim, śląskim, warmińsko-mazurskim

i zachodniopomorskim – ponaddwukrotnie. Spadek wydatków na planowanie prze-

strzenne i odnowę nastąpił jedynie w województwach: kujawsko-pomorskim, świę-

tokrzyskim i wielkopolskim.

Należy podkreślić, że wydatki strukturalne w latach 2004-2005 były wyraźnie wyższe

od wydatków strukturalnych ponoszonych w latach 1999-2002. Dotyczy to zarówno

ogólnej kwoty wydatków, jak i wy datków w dwóch podstawowych grupach – a więc

na infrastrukturę i wydatków na rozwój zasobów ludzkich. W sektorze samorzą-

dowym we wszystkich województwach, z wyjątkiem województwa mazowieckiego,

wydatki strukturalne wzrosły. Wysoka dynamika wydatków na budowę infrastruktury

106 Ze względu na duże różnice metodologiczne w danych IBnGR, które obejmowały znacznie większy zakres wydatków na infrastrukturę społeczną i ochronę zdrowia oraz ze względu na zmianę w klasyfi kacji wydatków strukturalnych i dodanie oddzielnej kategorii Planowanie przestrzenne i odnowa, dane zostały pokazane w krótszym szeregu, obejmującym lata 2004 i 2005.

143


transportowej a także, w mniejszym stopniu, infrastruktury środowiskowej oraz infra-

struktury społecznej w województwach Polski Wschodniej świadczy o realizowaniu

celu, jakim jest osiągnięcie większej spójności społeczno-gospodarczej w Polsce.

Poza jednostkami samorządów terytorialnych istotną grupę benefi cjentów stanowi-

li rolnicy, przedsiębiorcy i organizacje pozarządowe. Rolnicy zrealizowali najwięcej

projektów, ale średnia kwota uzyskiwanego przez nich dofi nansowania była najniż-

sza. Stosunkowo największy udział, pod względem liczby projektów zrealizowanych

w województwie oraz przeznaczonych na nie środków, miały działania przedsię-

wzięte przez rolników w lubelskim i podlaskim.

Z części, która przypadła przedsiębiorcom najwięcej otrzymały województwa mazo-

wieckie i śląskie, które złożyły też najwięcej projektów. Natomiast w regionach opol-

skim, lubuskim i świętokrzyskim podpisano najmniej umów i konsekwentnie regiony

te otrzymały najmniejsze wsparcie. Prawie połowa wszystkich środków skierowa-

nych do przedsiębiorców pochodziła z SPO WKP, 1/4 z SPO ROL (w przypadku

warmińsko-mazurskiego i lubelskiego ponad 50%), a ok. 1/6 ze ZPORR. Większość

pieniędzy zasiliła inwestycje w kapitał rzeczowy oraz projekty służące poprawie pro-

cesu przetwarzania i obrotu produktami rolnym.

Organizacje pozarządowe w województwach mazowieckim, śląskim i wielkopolskim

uzyskały największe wsparcie, przy czym połowa środków w regionie stołecznym

pochodziła z IW EQUAL, a w wielkopolskim z SPO WKP (program ten stanowił

główne źródło dofi nansowania projektów realizowanych przez sektor organizacji

pozarządowych). Blisko 40% kwoty przyznanej organizacjom zostało przeznaczo-

nych na bezpośrednie wsparcie małych i średnich przedsiębiorstw, a kolejne 23%

spożytkowano na szkolenia i wzmocnienie potencjału adaptacyjnego pracowników.

Około 12% dofi nansowania zasiliło projekty wspierające kobiety i osoby w trudnej

sytuacji na rynku pracy. Ponadto, w województwie podkarpackim znacznie wyższy

od przeciętnego był udział wydatków na projekty turystyczne.

3.4 Aspekt regionalny innych instrumentów rządowych

3.4.1 Pomoc publiczna

Ogólna wartość pomocy publicznej udzielonej przedsiębiorcom w latach 2002-2006

wyniosła 56,2 mld zł. Aż połowa tej kwoty została rozdysponowana w 2003 r. Wyjąt-

kowo wysoka wartość pomocy udzielonej w 2003 r. była spowodowana koniecznością


144

realizacji postanowień ustawy z 28 listopada 2003 r. o restrukturyzacji górnictwa

węgla kamiennego w latach 2003-2006, na podstawie której większość skierowane-

go na ten cel wsparcia udzielono w postaci subsydiów podatkowych. Od momentu

akcesji do UE corocznie wartość pomocy publicznej malała, wynosząc 16% całości

kwoty w 2004 r., 6% w 2005 r. i 9% w 2006 r. Udział wartości pomocy publicznej

w PKB wyniósł w 2003 r. 3,5%, a następnie systematycznie spadał do 1,9% w 2004 r.

i 0,5% w 2005 r. Tendencję tą należy ocenić pozytywnie mając na uwadze zalecenia

sformułowane w Strategii Lizbońskiej, dotyczące stopniowego ograniczania oraz

ściślejszego kontrolowania pomocy publicznej107.

Tabela 20. Ogólna wartość pomocy publicznej według lat i województw

Wyszczególnienie2002-2006 2002 2003 2004 2005 2006

w mln zł

POLSKA 56 178,5 10 277,6 28 355,5 8 809,3 3 646,2 5 089,9

w tym w podziale na województwa

51 359,1 7 890,9 26 349,6 8 429,4 3 599,3 5 089,9

DOLNOŚLĄSKIE 2 381,8 268,8 467,0 566,8 271,4 807,8

KUJAWSKO-POMORSKIE 1 010,1 226,8 270,4 181,8 144,5 186,6

LUBELSKIE 512,8 118,1 113,8 140,5 57,8 82,6

LUBUSKIE 482,8 69,2 89,4 128,7 69,0 126,5

ŁÓDZKIE 1 350,1 213,1 286,6 346,8 189,0 314,6

MAŁOPOLSKIE 3 016,0 407,8 1 344,7 817,9 169,0 276,6

MAZOWIECKIE 5 308,5 2 703,2 1 011,8 848,0 296,2 449,3

OPOLSKIE 374,6 64,1 86,5 111,2 42,1 70,7

PODKARPACKIE 1 577,4 267,5 430,5 450,8 142,7 285,9

PODLASKIE 426,4 126,3 87,8 59,1 59,0 94,2

POMORSKIE 2 492,2 262,1 737,4 750,4 308,0 434,3

ŚLĄSKIE 27 618,3 2 161,7 20 102,4 2 894,6 1 306,0 1 153,6

ŚWIĘTOKRZYSKIE 529,9 107,4 120,0 132,4 56,1 114,0

WARMIŃSKO-MAZURSKIE 548,5 97,9 97,5 143,0 87,6 122,5

WIELKOPOLSKIE 2 313,3 503,2 606,7 566,5 260,1 376,8

ZACHODNIOPOMORSKIE 1 416,5 293,7 497,0 290,8 141,0 194,0

Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej oraz sprawozdań o zaległych należnościach przedsiębiorców z tytułu świadczeń na rzecz sektora fi nansów publicznych

107 Na podstawie: Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2005 r., UOKiK, grudzień 2006 r.

145


Sprawozdawczość pomocy publicznej w układzie regionalnym była początkowo

prowadzona w sposób niezbyt precyzyjny. W 2002 r. udało się rozszacować na wo-

jewództwa zaledwie 3/4 dostępnych środków. W kolejnych latach było zdecydowanie

lepiej: w 2003 r. rozszacowano na województwa 93% całości pomocy, w kolejnych

odpowiednio 96%, 99%, a w 2006 r. - 100%.

Analizując wysokość pomocy publicznej w układzie wojewódzkim w latach 2002 – 2006

widać, że najwięcej środków trafi ło do województwa śląskiego. Przejęło ono niemal

połowę (49,2%) dostępnych środków. Następnym w kolejności benefi cjentem było

województwo mazowieckie, ale skala udzielonego wsparcia była pięciokrotnie niż-

sza niż w województwie śląskim. Województwa dolnośląskie, małopolskie, pomor-

skie i wielkopolskie otrzymały przeciętnie po ok. 4,5% całości środków. Najbiedniej-

sze województwa Polski Wschodniej otrzymały najmniejsze wsparcie wynoszące

zaledwie po ok. 1% z dostępnej puli.


146

Tabela 21.Udział wartości pomocy publicznej poszczególnych województw w ogólnej wartość pomocy

Wyszczególnienie2002-2006 2002 2003 2004 2005 2006

w %

POLSKA 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

w tym w podziale na województwa

91,4 76,8 92,9 95,7 98,7 100,0

DOLNOŚLĄSKIE 4,2 2,62 1,65 6,43 7,45 15,87

KUJAWSKO-POMORSKIE 1,8 2,21 0,95 2,06 3,96 3,67

LUBELSKIE 0,9 1,15 0,40 1,60 1,58 1,62

LUBUSKIE 0,9 0,67 0,32 1,46 1,89 2,49

ŁÓDZKIE 2,4 2,07 1,01 3,94 5,18 6,18

MAŁOPOLSKIE 5,4 3,97 4,74 9,28 4,64 5,43

MAZOWIECKIE 9,4 26,30 3,57 9,63 8,12 8,83

OPOLSKIE 0,7 0,62 0,31 1,26 1,16 1,39

PODKARPACKIE 2,8 2,60 1,52 5,12 3,91 5,62

PODLASKIE 0,8 1,23 0,31 0,67 1,62 1,85

POMORSKIE 4,4 2,55 2,60 8,52 8,45 8,53

ŚLĄSKIE 49,2 21,03 70,91 32,86 35,82 22,66

ŚWIĘTOKRZYSKIE 0,9 1,05 0,42 1,50 1,54 2,24

WARMIŃSKO-MAZURSKIE 1,0 0,95 0,34 1,62 2,40 2,41

WIELKOPOLSKIE 4,1 4,90 2,14 6,43 7,13 7,40

ZACHODNIOPOMORSKIE 2,5 2,86 1,75 3,30 3,87 3,81


W poszczególnych latach województwo śląskie niezmiennie otrzymywało najwięcej

środków. W 2003 r. było to aż 71% całości udzielonej na ten rok pomocy publicz-

nej. W kolejnych latach dysproporcja między województwami malała, ale nadal co

trzecia złotówka w 2004 i 2005 r. oraz co piąta w 2006 r. trafi ała do województwa

śląskiego. Udział województw Polski Wschodniej w pozyskiwaniu pomocy publicz-

nej nieznacznie rósł osiągając poziom po ok. 2% w 2006 r.

Biorąc pod uwagę ogromne zróżnicowanie województw pod względem liczby

ludności wskazane jest przeanalizowanie wartości udzielonej pomocy publicznej

w przeliczeniu na mieszkańca. Średnia wielkość wsparcia dla Polski w latach

2002-2006 wyniosła 294 zł. Najwięcej (1172 zł) przypadło mieszkańcom wojewódz-

147


twa śląskiego. Stanowiło to kwotę czterokrotnie przewyższająca średnią dla kraju

i dwadzieścia pięć razy wyższa niż wsparcie udzielone mieszkańcom województwa

lubelskiego, którzy otrzymali najmniej – zaledwie po 47 zł.

Największe środki przekazano w 2003 r. – przeciętnie w kraju 743 zł na mieszkańca,

później były to wartości dużo mniejsze 230 zł w 2004 r., 95 zł – w 2005 r. i 133 zł –

w 2006 r. W województwie śląskim w 2003 r. na mieszkańca przypadło ponad

4 tys. zł, jest to kwota sześciokrotnie wyższa od przeciętnej wartości w skali kraju

i aż osiemdziesięciokrotnie wyższa niż w województwie lubelskim, w którym to na

mieszkańca przypadło zaledwie 50 zł. W kolejnych latach dysproporcje się zmniej-

szały, ale wciąż województwo śląskie dominowało, w 2004 r. otrzymało niemal trzy-

krotnie, a w latach 2005-2006 dwukrotnie więcej niż przeciętna w skali kraju. Woje-

wództwa lubelskie i podlaskie systematycznie otrzymywały pięcio-, sześciokrotnie

mniej niż śląskie na przestrzeni omawianych lat.

Najbiedniejsze województwa Polski Wschodniej dzieli istotny dystans od pozosta-

łych. Wśród nich najgorzej wypada województwo lubelskie, które w 2003 r. otrzyma-

ło wsparcie w wysokości zaledwie 7% przeciętnej wielkości udzielonego wsparcia,

a w kolejnych latach po ok. 30%. Najwięcej środków z pomocy publicznej wśród

województw Polski Wschodniej otrzymało województwo Podkarpackie zbliżając się

do przeciętnych wielkości w skali kraju. Natomiast województwa podlaskie, święto-

krzyskie, warmińsko-mazurskie uzyskały wsparcie o połowę niższe niż średnia dla

Polski, zaś lubelskie zalewie 17% średniej krajowej.


148

Tabela 22. Wartość pomocy publicznej w przeliczeniu na mieszkańca w zł (a) oraz w relacji do Polska =100 (b)

2002-2006(średniorocznie)

2002 2003 2004 2005 2006

w zł

POLSKA 294,2 268,9 742,3 230,8 95,5 133,5

w tym w podziale na województwa 269,0 206,5 689,9 220,8 94,2 133,5

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

DOLNOŚLĄSKIE a 164,7 92,5 161,1 195,9 93,7 280,3

b 61,2 44,8 23,4 88,7 99,5 210,0

KUJAWSKO-POMORSKIE a 97,7 109,6 130,8 87,9 69,9 90,3

b 36,3 53,1 19,0 39,8 74,2 67,6

LUBELSKIE a 46,9 53,7 51,9 64,3 26,4 38,0

b 17,4 26,0 7,5 29,1 28,0 28,5

LUBUSKIE a 95,7 68,6 88,6 127,5 68,4 125,5

b 35,6 33,2 12,8 57,7 72,6 94,0

ŁÓDZKIE a 104,3 81,7 110,4 134,0 72,8 122,6

b 38,8 39,6 16,0 60,7 77,3 91,8

MAŁOPOLSKIE a 185,4 126,0 413,4 250,9 51,9 84,6

b 68,9 61,0 59,9 113,6 55,1 63,4

MAZOWIECKIE a 206,7 527,1 197,0 164,8 57,7 86,9

b 76,8 255,3 28,6 74,6 61,3 65,1

OPOLSKIE a 71,1 60,4 81,9 105,7 39,9 67,8

b 26,4 29,2 11,9 47,9 42,4 50,8

PODKARPACKIE a 150,3 127,1 205,3 214,9 68,0 136,3

b 55,9 61,5 29,8 97,3 72,2 102,1

PODLASKIE a 70,9 104,6 72,9 49,2 48,9 78,7

b 26,4 50,7 10,6 22,3 51,9 59,0

POMORSKIE a 227,3 120,0 336,9 342,0 140,7 197,1

b 84,5 58,1 48,8 154,9 149,4 147,6

ŚLĄSKIE a 1172,1 456,9 4263,5 615,8 277,0 247,1

b 435,7 221,3 618,0 278,9 294,1 185,1

ŚWIĘTOKRZYSKIE a 82,2 82,9 92,9 102,7 43,4 89,1

b 30,6 40,1 13,5 46,5 46,1 66,7

WARMIŃSKO-MAZURSKIE a 76,8 68,5 68,2 100,1 61,3 85,8

b 28,6 33,2 9,9 45,3 65,1 64,3

WIELKOPOLSKIE a 137,6 150,0 180,6 168,3 77,4 111,5

b 51,2 72,6 26,2 76,2 82,2 83,5

ZACHODNIOPOMORSKIE a 167,1 173,0 293,1 171,6 83,1 114,6

b 62,1 83,8 42,5 77,7 88,2 85,8


149


Mapa 18. Wartość pomocy publicznej w przeliczeniu na mieszkańca i udział wybranych form pomocy w okresie 2002 - 2006


Analizując udzielone wsparcie według form pomocy widać przede wszystkim zróż-

nicowanie między 2003 i 2006 r. W 2003 r. większość pieniędzy przeznaczono na

zwolnienia i ulgi podatkowe – aż 72%, a w 2006 r. 69% przeznaczono na dota-

cje i refundacje, natomiast udział środków na zwolnienia i ulgi podatkowe spadł

trzykrotnie. Rosnący udział pomocy udzielanej w formie dotacji w ogólnej wartości


150

udzielanej pomocy jest zjawiskiem pozytywnym, ponieważ dotacja jest najbardziej

przejrzystą formą pomocy publicznej. Najrzadziej pomoc publiczną przeznaczano

na subsydia i miękkie kredytowanie, w 2003 r. – 10, a w 2006 r. już 13 województw

w ogóle nie skorzystało z tych form wsparcia. Niewielką popularnością cieszyły się

również poręczenia i gwarancje kredytowe.

W 2006 r. dotacje i refundacje jako podstawowa forma pomocy wystąpiły w wo-

jewództwach kujawsko-pomorskim, małopolskim, wielkopolskim, oraz opolskim

i podlaskim. Natomiast zwolnienia i ulgi podatkowe nadal stanowiły znaczącą po-

zycje w dolnośląskim (prawie 37% ogólnej pomocy dla regionu), a także lubuskim,

śląskim, warmińsko-mazurskim i pomorskim. Były to jednocześnie województwa,

w których została zlokalizowana znaczna liczba specjalnych stref ekonomicznych,

czyli ten instrument pomocy publicznej, który miał być głównym bodźcem przycią-

gającym inwestorów. Inną formą zachęty dla potencjalnych inwestorów w specjal-

nych strefach są poręczenia i gwarancje kredytowe. Ta forma pomocy publicznej

dominowała w województwach zachodniopomorskim, małopolskim i pomorskim.

Wykres 19. Przeznaczenie pomocy publicznej w 2006 r.


151


W 2006 r. prawie połowę pomocy publicznej stanowiła pomoc horyzontalna,

a w 1/3 pomoc regionalna. W analizowanym okresie stopniowo zwiększała się war-

tość udzielonej pomocy regionalnej, głównie z powodu rosnącej wartości zwolnień

podatkowych, z których korzystali przedsiębiorcy działający na terenie SSE oraz

z uwagi na fakt, iż „dźwignią” dla wydatków krajowych w tym zakresie stały się do-

tacje z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Znacząco zmalał udział pomocy

sektorowej, która dominowała w poprzednich latach. Ta ostatnia forma wsparcia

nadal jednak odgrywała znaczącą rolę w województwach śląskim i pomorskim –

w postaci pomocy udzielanej sektorowi górnictwa węglowego oraz budownictwa

okrętowego.

3.4.2. Specjalne strefy ekonomiczne

Znaczna część pomocy publicznej została skierowana do działających na obsza-

rze Polski specjalnych stref ekonomicznych. Jest to instrument rządowej polityki

regionalnej, który szczególną rolę pełnił zwłaszcza przed wejściem do UE. Najwięk-

sze obszary znajdują się na terenie województw śląskiego, dolnośląskiego, podkar-

packiego. Ich dotychczasowe efekty, to przede wszystkim zainwestowany kapitał

przez przedsiębiorców, szczególnie zagranicznych oraz stworzenie nowych i utrzy-

manie starych miejsc pracy.


152

Tabela 23. Efekty funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych wg stanu na dzień 31 grudnia 2006 r.

Lp.Specjalna Strefa Ekonomiczna

Liczba ważnych zezwoleń

Poniesione nakłady inwestycyjne

(zł)

Miejsca pracy

nowe utrzymane

1 Kamiennogórska 39 1 000 810 000 3 229 73

2 Katowicka 143 10 197 151 467 26 889 5 315

3 Kostrzyńsko-Słubicka 91 1 500 200 000 4 954 5 121

4 Krakowska 30 481 786 557 3 230 1 481

5 Legnicka 49 3 125 563 215 6 729 216

6 Łódzka 76 3 008 472 412 6 777 1 395

7 Mielecka 78 2 804 265 000 11 220 763

8 Pomorska 51 1 730 640 000 6 210 5 803

9 Słupska 35 517 257 729 1 753 173

10 Starachowicka 60 593 929 866 4 026 2 030

11 Suwalska 58 630 304 928 4 090 0

12 Tarnobrzeska 88 2 394 226 900 10 421 4 334

13 Wałbrzyska 79 5 872 072 472 15 055 7 925

14 Warmińsko - Mazurska 47 1 573 606 700 3 685 3 521

Razem 924 35 430 287 245 108 267 38 150


Do końca 2006 r. przedsiębiorcy prowadzący działalność na terenie specjalnych

stref ekonomicznych ponieśli nakłady inwestycyjne w wysokości ponad 35 mld zł.

Największe inwestycje zostały poczynione w strefach działających na obszarze wo-

jewództw śląskiego i dolnośląskiego. Działający na terenie stref inwestorzy zapew-

nili łącznie ok. 146 tys. miejsc pracy, z czego jedna czwarta to nowe miejsca pracy,

najwięcej z nich powstało również w powyższych dwóch regionach. W porównaniu

do zainwestowanego kapitału najwięcej miejsc pracy zostało zapewnionych w stre-

fi e starachowickiej i krakowskiej a najmniej w strefach działających na terenie woje-

wództwa dolnośląskiego oraz w strefi e łódzkiej.

3.4.3 Regionalne programy rządowe

W ramach Programu łagodzenia w regionie śląskim skutków restrukturyzacji

zatrudnienia w górnictwie węgla kamiennego (tzw. Program Śląski) do końca

2006 r. zrealizowano, biorąc pod uwagę oba instrumenty fi nansowe realizacji pro-

gramu, tj. Fundusz na Rzecz Rozwoju Infrastruktury Lokalnej i Linia Pożyczek dla

153

Polityka regionalna a rozwój regionalny

MSP, około 500 projektów na łączną kwotę prawie 575 mln zł. Ich realizacja umożliwi-

ła stworzenie prawie 12 tys. nowych miejsc pracy i zachowanie 27 tys. miejsc pracy.

Mapa 19. Przestrzenne zróżnicowanie wykorzystanie środków z Programu Śląskiego przez powiaty i miasta na prawach powiatu województwa śląskiego


Uwzględniając liczbę ludności, największymi benefi cjentami Programu Śląskiego był

powiat bieruńsko-lędziński, gdzie wartość zrealizowanych projektów w przelicze-

niu na mieszkańca była przeszło 5-krotnie wyższa aniżeli średnio w województwie,

a także powiaty myszkowski, wodzisławski oraz miasta Rybnik, Mysłowice, Sosno-

wiec i Gliwice. Wartość projektów zrealizowanych w tych miastach stanowiła prze-

szło 1/5 ogólnej kwoty.

Tak wysoka pozycja wymienionych jednostek terytorialnych wynikała z realizacji na

ich terenie wielu kapitałochłonnych inwestycji infrastrukturalnych, przy znacznym,

ponad 60%, zaangażowaniu środków samorządów lokalnych. Projekty zrealizowa-


154

ne w ramach Linii Pożyczek dla MSP stanowiły tam mniej niż 20% (w powiecie

bieruńsko-lędzińskim tylko niecałe 6%). Większość inwestycji związanych z roz-

wojem infrastruktury lokalnej dotyczyła udostępniania terenów dla głównych szla-

ków komunikacyjnych, gromadzenia odpadów i oczyszczania ścieków, rewitalizacji

istniejących budynków i infrastruktury z przeznaczeniem na rozwój lokalnej, małej

i średniej przedsiębiorczości.

W najmniejszym stopniu ze środków Programu Śląskiego skorzystały powiaty czę-

stochowski wraz miastem Częstochowa, gliwicki, kłobucki oraz leżące w centrum

restrukturyzowanego Zagłębia Górnośląskiego miasta Chorzów, Świętochłowice

i Zabrze. Przyczyny tej sytuacji należy upatrywać w tym, że jednostki te korzystały

głównie z drugiego instrumentu programu, tj. z Linii Pożyczek dla małych i średnich

przedsiębiorstw, gdzie średnia wartość projektu, nawet uwzględniając dofi nansowa-

nie przez zainteresowanego benefi cjenta wynoszące średnio prawie 80%, był kilku-

krotnie mniejsza niż w przypadku projektów infrastrukturalnych. Kwota udzielonych

pożyczek na rozwój małej i średniej przedsiębiorczości była niewielka, znacznie

poniżej 1 mln zł. W największym stopniu z pożyczek skorzystali mali i średni przed-

siębiorcy z Bielska-Białej, gdzie kwota udzielonych pożyczek w okresie do 2006 r.

wyniosła prawie 5,3 mln zł, Katowic (ponad 3,7 mln zł), Rybnika (ok. 3 mln zł) oraz

powiatów bielskiego, cieszyńskiego i wodzisławskiego, gdzie wartość udzielonych

pożyczek kształtowała się na poziomie ok. 2,5 mln zł. Szczególnie należy podkreślić

wysokie zaangażowanie władz samorządowych i przedsiębiorców z tego ostatnie-

go powiatu w zakresie umiejętnego korzystania z obu instrumentów Programu Ślą-

skiego, co w rezultacie dało ponad 13,6 tys. nowych i zachowanych miejsc pracy

- najwyższy bezwzględny efekt w skali całego regionu przy uwzględnieniu wartości

projektów zrealizowanych na bazie wykorzystania tych instrumentów. Generalnie

należy stwierdzić, że tak liczone efekty programu były najwyższe tam, gdzie realizo-

wano projekty w ramach drugiego instrumentu.

W ramach funduszu dotacji inwestycyjnych Programu Małopolskiego zrealizowa-

no 39 projektów o łącznej kwocie przeszło 51 mln zł, a ich efektem było utrzyma-

nie przeszło 1,7 tys. miejsc pracy i stworzenie prawie 850 nowych. Z 11 powiatów

o najwyższej koncentracji negatywnych skutków społecznych oraz gospodarczych

procesów restrukturyzacji tradycyjnego przemysłu, które mogły być benefi cjentami

tego programu, najbardziej skorzystały powiaty krakowski i wielicki. Wartość projek-

tów zrealizowanych w tych powiatach stanowiła prawie połowę powyższej ogólnej

kwoty. W najmniejszym stopniu instrument wykorzystały powiaty bocheński i wado-

wicki.

155


W ramach tego instrumentu realizowano przede wszystkim projekty inwestycyjne

służące wzmocnieniu infrastruktury lokalnej i regionalnej. Średnia wartość projektu

wynosiła 1,3 mln zł, przy czym największy – o wartości ponad 2,1 mln zł – zrealizo-

wano w powiecie proszowickim, a najmniejszy (czterokrotnie) w powiecie bocheń-

skim. Z ogółem zrealizowanych prawie 70% stanowiły projekty związane z budo-

wą i przebudową dróg gminnych, powiatowych i wojewódzkich, projekty dotyczące

infrastruktury środowiskowej, a około 5% inwestycje z zakresu odnowy obszarów

wiejskich.

Mapa 20. Przestrzenne zróżnicowanie wykorzystania środków z Programu Małopolskiego przez powiaty województwa małopolskiego


W ramach Programu Odra 2006 do końca 2006 r. wydatkowano na inwestycje

przeciwpowodziowe, melioracyjne i poprawiające jakość wód prawie 1,2 mld zł czyli

prawie 13% planowanych do końca 2016 ogólnych nakładów na program. Prawie

połowę tej kwoty pochłonęły inwestycje realizowane w województwie dolnośląskim.

Znaczne kwoty wydano również na inwestycje realizowane w województwach ślą-

skim (przeszło ¼ wydanych środków), wielkopolskim (11,6%) i opolskim (ok.10%).


156

Podsumowując należy podkreślić, że realizacja powyższych trzech rządowych pro-

gramów regionalnych przyniosła znaczne efekty materialne w postaci dużej liczby

inwestycji infrastrukturalnych, jak również poprzez utrzymanie dotychczasowych

i powstanie nowych miejsc pracy, przyczyniając się tym samym do poprawy sy-

tuacji społeczno-ekonomicznej w regionach, w których były prowadzone. Projekty

realizowane w ramach programów były zgodne z potrzebami wspomnianych powy-

żej województw oraz rządowymi priorytetami regionalnymi nakreślonymi w NSRR

2001-2006.

157


Rozdział IV. Polityka regionalna a rozwój

regionalny

Zadaniem, które zostało postawione przed autorami Raportu o rozwoju i polity-

ce regionalnej była próba ustalenia, czy polityka regionalna realizowana w Polsce

w latach 2000-2006 uwzględniała dwa zasadnicze cele: wyrównawczy – polegają-

cy na zapobieganiu marginalizacji obszarów problemowych i proefektywnościowy

– polegający na wspieraniu konkurencyjności regionów. Pierwszym krokiem było

zidentyfi kowanie obu kierunków w modelu polityki regionalnej określonym przez

obowiązujące dokumenty strategiczne i wynikające z nich instrumenty. Następnie

podjęto próbę zweryfi kowania rzeczywistych działań podjętych w ramach polityki

regionalnej, zakładając że jeśli polski model uwzględniał oba cele w równym stopniu

to największe środki wsparcia powinny zostać skierowane zarówno do najbiedniej-

szych, jak i najbogatszych i najbardziej atrakcyjnych województw.

Z analizy dokumentów strategicznych odnoszących się do polityki regionalnej

w Polsce w latach 2000-2006 wynikało, iż odrzucono skrajny model polityki pro-

efektywnościowej wspierający jedynie regiony najbardziej konkurencyjne. Jedynym

dokumentem, który odnosił się do tej koncepcji była KPZK, w której wskazano „bie-

guny wzrostu” oraz argumentowano na rzecz koncentracji pomocy na obszarach

gwarantujących stabilny i szybki wzrost gospodarczy. Dokument ten nie odegrał

jednak większej roli w realizowanej polityce poza deklaratywnym powoływaniem się

na jego zapisy. W pozostałych dokumentach strategicznych akcentowano podej-

ście wyrównawcze, skoncentrowane na przeciwdziałaniu marginalizacji niektórych

obszarów. Wskazywano również na konieczność stwarzania warunków wzrostu

konkurencyjności dla wszystkich regionów. W niewystarczający natomiast sposób

uwzględniono promowanie działań wspierających szanse rozwoju innowacyjnej go-

spodarki, stanowiącej istotny warunek zwiększenia konkurencyjności regionów.

Instrumenty realizacji założeń strategicznych zawierały propozycje ukierunko-

wane zarówno na wspomaganie konkurencyjności wszystkich regionów, jak i na


158

przeciwdziałanie zapóźnieniom w obszarach problemowych. I tak w kontraktach

wojewódzkich ujęto zarówno priorytety będące odpowiedzią na problemy infrastruk-

turalne, jak i priorytety stymulujące tworzenie i absorpcję innowacji. Programy rządo-

we skierowane do województwa śląskiego i małopolskiego przewidywały działania

wspierające rozwój innowacyjnej przedsiębiorczości. Jednak na poziomie procedur

regulujących dostęp do środków fi nansowych zaprojektowano jedynie mechanizmy

preferencyjnego traktowania regionów słabo rozwiniętych.

W obowiązującym w latach 2001-2006 modelu polityki regionalnej zabrakło mecha-

nizmów, które umożliwiłyby realizację celów wynikających z polityki proefektywnoś-

ciowej, czyli takich, które byłyby realną podstawą angażowania środków w centrach

rozwoju i wspierania ich konkurencyjności. Można przypuszczać, że zakładano, iż

silne, bogate województwa nie potrzebują tego rodzaju instrumentów – same są

w stanie przyciągnąć inwestycje lub skutecznie konkurować o środki z „wolnej puli”

oferowane w ramach sektorowych programów operacyjnych. Należy jednak wyraź-

nie zaznaczyć, że środki te, choć miały niekiedy dominujący udział we wsparciu

skierowanym do regionów, nie stanowiły stricte instrumentów polityki regionalnej.

Wśród mechanizmów wspierania rozwoju województw można wyróżnić następują-

ce typy zastosowanych instrumentów:

1. Instrumenty polityki regionalnej (podział środków według regionów)

a. algorytm podziału środków (kontrakty wojewódzkie, ZPORR):

zwiększone transfery środków (na mieszkańca) dla województw o naj-

niższym poziomie PKB per capita oraz największym poziomie bezro-

bocia.

b. stopniowe włączanie województw do programu (Phare SSG):

w pierwszym etapie wdrażania programu dostęp do środków w ra-

mach instrumentu uzyskiwały województwa doświadczające najwięk-

szych problemów społeczno-gospodarczych. Stopniowo, adekwatnie

do skali problemów, instrument obejmował kolejne regiony. W efekcie,

region o najwyższej dotacji z Phare SSG na mieszkańca (podlaskie)

otrzymał 10-razy więcej środków niż region o najniższej dotacji (ma-

zowieckie).

c. selektywna pomoc (Program Śląski, Program Małopolski, Program dla

Odry 2006): instrument był skierowany wyłącznie do regionów doświad-

159


czających szczególnego rodzaju trudności, interwencja miała charakter

punktowy ukierunkowany na specyfi czny zespół problemów.

2. Pozostałe instrumenty polityki rozwoju (podział środków według sektorów)

d. wskaźnik modyfi kujący regionalną absorpcję (SAPARD, SPO

WKP): skonstruowany w oparciu o czynniki wyrażające zróżnicowanie

rozwoju regionalnego we wspieranym sektorze. Przykładowo, dopusz-

czalny pułap dotacji dla przedsiębiorców korzystających z SPO WKP

został określony na podstawie mapy pomocy regionalnej108, zgodnie

z którą relatywnie najniższą wielkość dofi nansowania mogli otrzymać

benefi cjenci z Warszawy i Poznania. Określając natomiast w układzie

regionalnym wielkość dotacji dla benefi cjentów z programu SAPARD,

uwzględniano strukturę agrarną i kondycję gospodarstw rolnych.

e. selektywna pomoc przedsiębiorcom (pomoc publiczna): pomoc

miała przede wszystkim charakter regionalny, horyzontalny lub sekto-

rowy. Wsparcie skierowano na dofi nansowanie transportu publiczne-

go oraz do przedsiębiorstw z sektorów gospodarki, które przechodziły

restrukturyzację (górnictwa i hutnictwa oraz przemysłu stoczniowego).

W Polsce takie sektory wykazywały koncentrację przestrzenną, stąd

wysokie wsparcie udzielone z tych instrumentów w województwie ślą-

skim, dolnośląskim i pomorskim.

f. pozostałe (Sektorowe Programy Operacyjne 2004-2006, Fundusz

Spójności): nie zakładały zróżnicowania regionalnego i były dostępne

dla benefi cjentów ze wszystkich regionów na tych samych zasadach

albo (jak w przypadku FS) ich podział następował na podstawie decy-

zji podjętej na szczeblu rządowym.

Ogółem za pośrednictwem wszystkich analizowanych instrumentów w latach 2000-

-2006 wydatkowano lub przewiduje się wydatkowanie (głównie z przyjętych do re-

alizacji projektów fi nansowanych ze środków unijnych) 166,2 mld zł, w tym z in-

strumentów polityki regionalnej tylko 34,1 mld zł, co świadczy o stosunkowo nie-

wielkim znaczeniu polityki regionalnej w polityce rozwoju kraju. Większość

środków wsparcia, które trafi ło do benefi cjentów w regionach pochodziło bowiem

108 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 września 2004 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej (Dz.U. Nr 200, poz. 2050). Rozporządzenie powstało w oparciu o przepisy unijne dotyczące pomocy regionalnej (Wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej, Dz.U. C 74 z 10.3.1998 r.)


160

z pomocy sektorowej i ich przestrzenna alokacja odbiegała od alokacji środków

z pomocy regionalnej.

Zróżnicowanie regionalnej alokacji środków pochodzących ze wszystkich źródeł

wsparcia było większe niż w przypadku środków pochodzących tylko z instrumentów

polityki regionalnej. Stosunek wielkości wszystkich środków wsparcia na mieszkańca

województwa, które otrzymało najmniej środków do województwa, które otrzymało

ich najwięcej wynosił 1: 3,4, a w przypadku środków regionalnych stosunek ten był

mniejszy i wynosił 1: 2,3. Główną przyczyną takiej sytuacji była wielkość wydatków

sektorowych, m.in. kosztowne działania restrukturyzacyjne górnictwa i hutnictwa fi nan-

sowane z pomocy publicznej. Należy zauważyć, że zróżnicowanie alokacji środków

dostępnych z instrumentów polityki regionalnej było zbliżone do zróżnicowania po-

ziomu rozwoju regionalnego w Polsce mierzonego poziomem PKB (1: 2,2).

Właśnie w efekcie bardzo dużej kwoty pomocy publicznej (70% środków, które tra-

fi ły do tego regionu) województwo śląskie otrzymało największe łączne wsparcie.

W pozostałych regionach dominującą pozycję stanowiły środki unijne, a środki po-

zyskane w ramach pomocy publicznej znalazły się na drugim miejscu. Przeciętnie

na mieszkańca województwa śląskiego przypadło prawie czterokrotnie więcej środ-

ków niż w najsłabiej dotowanych województwach opolskim czy lubelskim. Nato-

miast województwo śląskie pod względem wielkości środków pochodzących tylko

z instrumentów regionalnych znalazło się na poziomie średniej dla Polski.

Najwięcej środków per capita trafi ło obok województwa śląskiego do mazowie-

ckiego, a także do dolnośląskiego i zachodniopomorskiego. Alokacja wszystkich

środków wsparcia była relatywnie najniższa w województwach Polski Wschodniej.

Trochę inaczej sytuacja kształtowała się w przypadku środków z instrumentów re-

gionalnych, ponieważ powyżej średniej dla Polski znalazły się województwa Polski

Wschodniej, a także dolnośląskie, mazowieckie i pomorskie. Dominowało pod tym

względem województwo dolnośląskie m.in. ze względu na wysokie dotacje z pro-

gramów rządowych (szczególnie na działania przeciwpowodziowe).

Poważnym mankamentem rządowych dokumentów strategicznych była niewystar-

czająca regionalizacja celów w kontekście rozwoju kraju. Takie podejście umożliwi-

łoby projekcję ścieżek rozwojowych województw i zaplanowanie kompleksowych

działań skierowanych do konkretnych regionów, uwzględniając ich specyfi czną sy-

tuację i potencjał endogenny. Zarówno model realizowanej polityki regionalnej, jak

i przewidziane w jego ramach instrumenty wyróżniały jedynie „obszary problemo-

161


we”, czyli doświadczające szczególnych trudności społeczno-gospodarczych lub

sektorowych. To do nich skierowana była pomoc, głównie na wyrównywanie pozio-

mu rozwoju i stymulowanie restrukturyzacji gospodarczej. W efekcie nie udało się

jednak doprowadzić do znacznych przekształceń, które pozwoliłyby tym regionom

rozwinąć endogenny potencjał i konkurować z innymi.

W okresie objętym analizą nie nastąpiły bowiem zasadnicze zmiany w regionalnych

strukturach zatrudnienia i tworzenia produktu krajowego, jak również specjalizacji

poszczególnych regionów, które często nadal były oparte na dominujących w regio-

nie niskoefektywnych działach i sektorach gospodarki. To wszystko w znaczącym

stopniu wpłynęło na nadal niski poziom rozwoju województw, mimo iż w Polsce

dokonał się proces konwergencji zewnętrznej obejmujący, chociaż w różnym stop-

niu, wszystkie regiony, przy jednoczesnym zachowaniu skali różnic międzyregional-

nych.


162

Mapa 21. Wielkość i struktura środków przyznanych regionom w przeliczeniu na mieszkańca w latach 2000-2006


163


Tabe

la 2

4. S

zacu

nkow

a w

ielk

ość i

stru

ktur

a śr

odkó

w p

rzyz

nany

ch w

regi

onac

h w

lata

ch 2

000-

2006

Woj

ewód

ztwo

środ

ki ws

parc

iaśr

odki

wspa

rcia/

os.

stru

ktur

a śro

dków

wsp

arcia

[%]

mln

zł

%zł

w p

orów

nani

u do

śr

edni

ej dl

a w

oj.=

100

środ

ki p

rzed

akce

s.10

9ko

ntra

kty

woj

ewód

z.pr

ogra

my

rząd

owe

pom

oc p

ublic

zna

fund

usze

UE

POLS

KA16

6 18

4,89

4 35

2,63

4,9

5,1

1,1

33,8

55,1

środ

ki ro

zlic

zone

na

woj

. 15

8 54

7,19

100,

004

152,

5910

0,00

4,4

5,4

1,1

32,4

56,7

DOLN

OŚLĄ

SKIE

13 5

97,7

78,

584

695,

8511

3,08

1,8

4,4

4,2

17,5

72,1

KUJA

WSK

O-PO

MOR

SKIE

6 32

2,33

3,99

3 05

7,96

73,6

47,

16,

00,

816

,070

,1

LUBE

LSKI

E5

413,

583,

412

474,

3359

,59

12,2

7,8

0,0

9,5

70,5

LUBU

SKIE

2 80

8,00

1,77

2 78

2,40

67,0

06,

93,

63,

017

,269

,3

ŁÓDZ

KIE

7 88

5,82

4,97

3 04

1,66

73,2

55,

54,

90,

317

,172

,2

MAŁ

OPOL

SKIE

12 7

11,2

58,

023

903,

7194

,01

4,0

5,2

0,4

23,7

66,6

MAZ

OWIE

CKIE

22 5

26,5

514

,21

4 38

3,02

105,

552,

99,

80,

023

,663

,8

OPOL

SKIE

2 52

7,05

1,59

2 39

8,26

57,7

56,

98,

64,

414

,865

,2

PODK

ARPA

CKIE

5 86

3,62

3,70

2 79

5,76

67,3

39,

810

,60,

026

,952

,7

PODL

ASKI

E3

461,

682,

182

875,

1569

,24

13,8

8,2

0,0

12,3

65,7

POM

ORSK

IE8

789,

745,

544

009,

1996

,55

3,5

5,7

0,0

28,4

62,5

ŚLĄS

KIE

39 7

09,1

625

,05

8 43

4,76

203,

121,

51,

71,

869

,625

,4

ŚWIĘ

TOKR

ZYSK

IE3

581,

192,

262

775,

6966

,84

9,9

10,4

0,0

14,8

64,9

WAR

MIŃ

SKO-

MAZ

URSK

IE4

721,

552,

983

305,

5279

,60

9,7

8,3

0,0

11,6

70,4

WIE

LKOP

OLSK

IE11

454

,07

7,22

3 40

6,92

82,0

45,

94,

61,

220

,268

,2

ZACH

ODNI

OPOM

ORSK

IE7

173,

844,

524

230,

6010

1,88

3,1

3,1

0,6

19,7

73,5

Źród

ło: O

prac

owan

ie w

łasn

e, D

epar

tam

ent K

oord

ynac

ji Pro

gram

ów R

egio

naln

ych,

Min

ister

stw

o Ro

zwoj

u Re

gion

alne

go, 2

007.

109

109

W te

j kol

umni

e uw

zglę

dnio

no śr

odki

prz

edak

cesy

jne

zako

ntra

ktow

ane

w la

tach

200

0-20

04 w

ram

ach

prog

ram

u S

APAR

D, P

hare

SSG

i Pha

re C

BC. Ś

rodk

i fun

dusz

u IS

PA ro

zlicz

ono

raze

m z

e śr

odka

mi f

undu

szy

UE

(pat

rz: r

ozdz

iał 4

.)


164

Mapa 22. Wielkość i struktura środków wsparcia w ramach instrumentów polityki regional-nej w latach 2000-2006


165


Tabe

la 2

5. S

zacu

nkow

a w

ielk

ość i

stru

ktur

a śr

odkó

w p

rzyz

nany

ch z

inst

rum

entó

w p

olity

ki re

gion

alne

j w la

tach

200

0-20

06

Woj

ewód

ztw

o

środ

ki w

spar

cia

środ

ki w

spar

cia/

os.

stru

ktur

a śr

odkó

w w

spar

cia

[%]

mln

zł

%zł

w p

orów

nani

u do

śr

edni

ej d

la w

oj.=

100

środ

ki p

rzed

akce

syjn

e110

kont

rakt

y w

ojew

ódz.

prog

ram

y rząd

owe

ZPO

RR

POLS

KA34

073

,0

892,

6

10,7

25,0

5,3

59,0

środ

ki ro

zlic

zone

na

woj

. 32

958

,610

0,0

863,

410

0,0

7,6

25,9

5,5

61,0

DOLN

OŚLĄ

SKIE

4 18

8,0

12,7

1 44

7,6

167,

72,

314

,213

,769

,9

KUJA

WSK

O-PO

MOR

SKIE

1 46

5,2

4,4

708,

482

,110

,925

,93,

659

,7

LUBE

LSKI

E1

794,

55,

482

1,2

95,1

17,0

23,7

0,0

59,4

LUBU

SKIE

771,

22,

376

4,2

88,5

10,5

13,3

11,0

65,3

ŁÓDZ

KIE

1 66

0,9

5,0

641,

974

,38,

123

,11,

467

,3

MAŁ

OPOL

SKIE

2 31

4,4

7,0

709,

982

,26,

828

,62,

262

,4

MAZ

OWIE

CKIE

4 67

3,6

14,2

908,

210

5,2

2,0

47,0

0,0

51,0

OPOL

SKIE

863,

22,

682

0,9

95,1

9,0

25,3

12,9

52,9

PODK

ARPA

CKIE

2 03

0,3

6,2

967,

811

2,1

13,6

30,6

0,0

55,9

PODL

ASKI

E1

149,

53,

595

6,0

110,

721

,124

,70,

054

,2

POM

ORSK

IE2

195,

66,

71

000,

711

5,9

4,1

22,7

0,0

73,2

ŚLĄS

KIE

3 56

8,2

10,8

759,

187

,98,

318

,420

,352

,9

ŚWIĘ

TOKR

ZYSK

IE1

308,

24,

01

015,

211

7,6

9,1

28,6

0,0

62,4

WAR

MIŃ

SKO-

MAZ

URSK

IE1

684,

45,

11

179,

013

6,6

14,9

23,2

0,0

61,9

WIE

LKOP

OLSK

IE2

093,

86,

462

2,2

72,1

3,3

25,0

6,5

65,3

ZACH

ODNI

OPOM

ORSK

IE1

197,

43,

670

6,5

81,8

6,2

18,3

3,5

72,0

Źród

ło: O

prac

owan

ie w

łasn

e, D

epar

tam

ent K

oord

ynac

ji Pro

gram

ów R

egio

naln

ych,

Min

ister

stw

o Ro

zwoj

u Re

gion

alne

go, 2

007.

110

110

W te

j kol

umni

e uw

zglę

dnio

no śr

odki

zako

ntra

ktow

ane

w la

tach

200

0-20

03 z

prog

ram

u Ph

are

SSG

i CBC

. Pha

re C

BC n

ie zo

stał

o ro

zlicz

one

w u

kład

zie re

gion

alny

m, d

late

go śr

odki

te p

odan

o w

ogó

lnej

war

tośc

i śro

dków

Pha

re d

la P

olsk

i. Nie

bra

no p

od u

wag

ę śr

odkó

w p

rogr

amu

SAPA

RD, k

tóry

mia

ł cha

rakt

er se

ktor

owy,

a ni

e re

gion

alny

ora

z śr

odkó

w z

fund

uszu

ISPA

, któ

re sł

użył

y w

spar

ciu p

roje

któw

pon

adre

gion

alny

ch.


166

Rekomendacje

Analizy przeprowadzone na potrzeby Raportu wykazały, że polityka regionalna

w Polsce w latach 2000-2006 uwzględniała oba cele: wyrównawczy – polegający

na zapobieganiu marginalizacji oraz - w znacznie mniejszym stopniu – proefektyw-

nościowy, wspierający konkurencyjność regionów. Odpowiednie łączenie elemen-

tów obu polityk w sferze założeń strategicznych, instrumentów ich realizacji oraz

mechanizmów wdrażania stwarza warunki do skutecznego stymulowania procesów

składających się na trwały i zrównoważony rozwój. Model polityki regionalnej rea-

lizowany w Polsce w latach 2000-2006 wykazywał pewne słabości, których ziden-

tyfi kowanie stało się podstawą do sformułowania poniższych rekomendacji, które

w pewnym stopniu już zostały lub są aktualnie realizowane w nowym okresie pro-

gramowania.

1. Polityka rozwoju regionalnego powinna być oparta o klarownie zdefi niowany

obszar polityki rozwoju oraz system podmiotów odpowiedzialnych za dzia-

łania w tym obszarze. Konieczne jest skoordynowanie sektorowych strategii

rozwojowych i działań podejmowanych przez instytucje rządowe. Osiągnię-

cie pełnej spójności wymaga zmodyfi kowania systemu planowania i wpro-

wadzenia hierarchiczności decyzji strategicznych i planistycznych. Ponadto,

programowanie polityki rozwoju regionalnego powinno mieć charakter długo-

okresowy i odwoływać się do prognoz dotyczących trendów społeczno-go-

spodarczych zidentyfi kowanych w Polsce i UE. Przeprowadzona na potrzeby

Raportu analiza sfery realnej wykazała wysoką i niezmienną specjalizację

gospodarczą i specyfi kę polskich regionów, wynikająca z uwarunkowań lo-

kalnych. Oznacza to, że polityka regionalna już na poziomie formułowania

strategii powinna uwzględniać zróżnicowany potencjał endogenny regionów

i wskazywać cele rozwojowe odzwierciedlające różnorodność zasobów i role

regionów w procesie rozwoju kraju. Potrzeba zdefi niowania i uwzględnienia

znaczenia poszczególnych województw w polityce regionalnej państwa zo-

stała częściowo rozpoznana w ramach Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015

(SRK) przyjętej przez rząd w listopadzie 2006 r. W dokumencie tym dostrze-

żono konieczność lepszego identyfi kowania przez państwo regionalnych

szans i barier rozwojowych oraz podejmowania działań stymulujących spe-

cjalizację regionów, sprzyjającą ich większej konkurencyjności. Powyższe

kwestie mogłyby zostać pogłębione i doprecyzowane w sposób umożliwia-

jący trafniejszy opis regionalnej rzeczywistości społeczno-gospodarczej oraz

pożądanego stanu docelowego, gdy będzie dostępny nowy materiał badaw-

167


czy zgromadzony m.in. podczas przeglądu śródokresowego, jak również

w wyniku przeprowadzonych badań ewaluacyjnych programów operacyj-

nych.

2. Krajowa polityka rozwoju regionalnego powinna być stymulowana przez po-

litykę spójności UE oraz wspierana przez nią fi nansowo, ale jej kształt powi-

nien być określony przez politykę rozwoju społeczno-gospodarczego pań-

stwa. Aby efektywnie wykorzystać pomoc unijną należy sprecyzować długo-

okresową wizję rozwoju kraju niezależną od środków, które wpłyną z budżetu

UE. Dokumentem strategicznym, który określił cele polityki regionalnej na

lata 2007-2015 w szerokim kontekście polityki rozwoju jest SRK. W strategii

przedstawiono ogólną wizję Polski do 2015 r. oraz zidentyfi kowano kluczowe

kierunki rozwoju społeczno-gospodarczego, w tym również kierunki polityki

regionalnej państwa wobec poszczególnych województw. SRK stanowi punkt

odniesienia dla innych strategii i programów tworzonych zarówno na szczeb-

lu rządowym, jak i samorządowym. Dokumentem, który odnosi się stricte

do kwestii związanych z problematyką wykorzystania środków unijnych jest

Narodowa Strategia Spójności (NSS), przygotowana m.in. w oparciu o SRK

i zaakceptowana przez Komisję Europejską maju 2007 r. Takie podejście

właściwie oddaje powiązania i zależności między krajową polityką rozwoju

regionalnego a polityką spójności.

3. Polityka przestrzennego zagospodarowania kraju w istotnym stopniu warun-

kuje prowadzenie polityki rozwoju na szczeblu krajowym i regionalnym. Diag-

nozy i wytyczne zawarte w dokumentach odnoszących się do zagospodaro-

wania przestrzennego kraju powinny stanowić ważną wskazówkę w procesie

planowania rozwoju oraz alokacji przestrzennej środków na ten cel. Obecnie

toczą się prace nad koncepcją przestrzennego zagospodarowanie kraju, któ-

ra obejmie lata 2008-2013. Będzie ona stanowić ważny dokument wiążący

politykę regionalną i przestrzenną, choć znaczenie koncepcji w najbliższych

latach będzie w tym kontekście ograniczone ze względu na zakończenie prac

nad głównymi dokumentami strategicznymi polityki rozwoju regionalnego do

2015 r.

4. Model polityki regionalnej powinien uwzględniać w większym niż dotychczas

stopniu kwestię konkurencyjności polskich województw, przejawiającą się

zwiększeniem nakładów na działania związane z realizacją założeń Strategii

Lizbońskiej. Od 2007 r. ich realizacja została zapewniona na poziomie stra-


168

tegicznym w ramach SRK, natomiast na poziomie operacyjnych – w NSS,

w której określono poziom wydatków na cele pro-lizbońskie. Takie podej-

ście wynika nie tylko z formalnego wymogu narzuconego przez UE, ale tak-

że faktycznej potrzeby stymulowania procesów trwałego i zrównoważonego

rozwoju kraju. Po wstąpieniu Polski do UE nastąpiła i można przypuszczać,

iż nadal będzie postępować konwergencja zewnętrzna, co oznacza także,

iż jakość życia poprawia się, a koszty pracy rosną. Polska staje się zatem

coraz mniej konkurencyjna kosztowo dla inwestorów zewnętrznych. Trwa-

łość rozwoju można podtrzymywać jedynie poprzez wspieranie działalności

ukierunkowanej na podnoszenie jakości produktów. Trzeba mieć jednak na

względzie to, iż potencjał innowacyjny kraju jest skoncentrowany przestrzen-

nie, co niewątpliwie należy uwzględnić w kształtującym się modelu polityki

regionalnej.

5. Warunkiem prowadzenia efektywnej polityki regionalnej jest udoskonalenie

systemu sprawozdawczości, monitoringu i analiz regionalnych, które umoż-

liwiłyby dokonanie oceny skali interwencji publicznej (tzw. sfery sterowania)

w ramach realizowanych polityk rozwojowych oraz ich efektów wyrażających

się w zmianie sytuacji społeczno–gospodarczej kraju w układzie regionalnym

(tzw. sferze realnej). Informacje te pozwoliłyby na bieżącą weryfi kację tempa

działań oraz ich zgodności z przyjętą wizją, a także na modyfi kacje oddzia-

ływania w zależności od rozwoju sytuacji i adekwatnie do długookresowych

celów.

Podstawowym zadaniem w powyższym zakresie jest stworzenie koncepcji

monitoringu i sprawozdawczości opartej na spójnym zestawie wskaźników

statystycznych oraz metod analiz regionalnych, która zapewni metodologicz-

ne i organizacyjne podstawy prowadzenia okresowych syntetycznych analiz

i ocen w układzie NTS-2 i NTS-3. Wzorzec dla tej koncepcji mogłyby sta-

nowić Raporty o sytuacji społeczno-gospodarczej regionów UE (tzw. Ra-

porty Kohezyjne) przygotowywane przez KE. Takie podejście umożliwiłoby

opracowanie Raportu „kohezyjnego” dla Polski, opisującego sytuację

w zakresie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Niniejszy ra-

port, jak również raport MRR Ocena postępów Polski w zakresie spójności

z Unią Europejską z lipca 2007 r. stanowią pierwszą próbę przymierzenia się

do tego zadania.

Rekomendacje

169

Kolejnym krokiem byłoby utworzenie komputerowej bazy zawierającej infor-

macje o przedsięwzięciach realizowanych w ramach programów operacyj-

nych wraz z ich lokalizacją. Baza ułatwiłaby dostęp do danych z monitorin-

gu i sprawozdawczości (wykorzystywanych m.in. w okresowych raportach).

W związku z tym, że lokalizacje mogą mieć różny charakter (punktowy, linio-

wy lub powierzchniowy) wskazane byłoby połączenie bazy z systemem in-

formacji geografi cznej GIS, co pozwoliłoby m.in. generowanie różnorodnych

raportów w postaci tablic wynikowych na potrzeby prowadzonych analiz re-

gionalnych


170

Spis tabel:

Tabela 1. Podstawowe wskaźniki sytuacji gospodarczej w latach

1999-2006 .............................................................................................20

Tabela 2. Porównanie prognozowanego w NSRR 2001-2016 poziomu PKB na

mieszkańca w relacji do UE-15 dla 2004 r. z faktycznie osiągniętym ...26

Tabela 3. Klasyfi kacja regionów ze względu na procesy konwergencji

i dywergencji w latach 1999-2004 ........................................................27

Tabela 4. Ocena atrakcyjności inwestycyjnej województw w 2006 r. ...................37

Tabela 5. Osie rozwoju Podstaw Wsparcia wspólnoty oraz instrumenty ich

realizacji ................................................................................................69

Tabela 6. Środki wydatkowane w ramach poszczególnych edycji

kontraktów (w mln zł) ............................................................................87

Tabela 7. Podsumowanie planu i wykonania Programu wsparcia

we wszystkich edycjach kontraktów .....................................................91

Tabela 8. Poziom wykonania kontraktów i relacje do współfi nansowania

i udziału inwestycji wieloletnich w latach 2001-2006 ............................99

Tabela 9. Wielkość środków wydatkowanych z Phare SSG według edycji .......103

Tabela 10. Rozliczenie regionalne środków wydatkowane

z Phare SSG 2000-2003 .....................................................................103

Tabela 11. Środki wydatkowane z Phare SSG 2000-2003 rozliczone

w układzie regionalnym ......................................................................105

Tabela 12. Struktura wydatków programu Phare CBC

2000-2003 według edycji i regionów wsparcia ...................................111

Tabela 13. Porównanie wielkości środków wydatkowanych

z Phare rzeczywiście i wielkości Phare szacowanych

na realizację NSRR 2000-2006 ...........................................................112

Rekomendacje

171

Tabela 14. Wielkość wydatków programu SAPARD w latach 2002 - 2006 ..........113

Tabela 15. Wydatki programu SAPARD w układzie regionalnym .........................118

Tabela 16. Szacunkowe środki przedakcesyjne w układzie regionalnym ...........121

Tabela 17. Wartość PKB oraz dofi nansowania UE w ramach

programów operacyjnych, inicjatyw wspólnotowych

oraz Funduszu Spójności w układzie regionalnym ...........................125

Tabela 18. Struktura dofi nansowania UE w ramach

grup interwencji w układzie regionalnym ..........................................135

Tabela 19. Wydatki JST na zadania objęte obszarami

interwencji funduszy strukturalnych według województw .................141

Tabela 20. Ogólna wartość pomocy publicznej według lat i województw ............144

Tabela 21. Udział wartości pomocy publicznej poszczególnych

województw w ogólnej wartość pomocy ...........................................146

Tabela 22. Wartość pomocy publicznej w przeliczeniu na mieszkańca

w zł (a) oraz w relacji do Polska =100 (b) ..........................................148

Tabela 23. Efekty funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych

wg stanu na dzień 31 grudnia 2006 r. ...............................................152

Tabela 24. Szacunkowa wielkość i struktura środków przyznanych

w regionach w latach 2000-2006 ......................................................163

Tabela 25. Szacunkowa wielkość i struktura środków przyznanych

z instrumentów polityki regionalnej w latach 2000-2006 ...................165

Spis map:

Mapa 1. PKB na 1 mieszkańca w stosunku do UE-27 według regionów w 2004 r ..................................................................................23


172

Mapa 2. PKB na 1 mieszkańca wg podregionów w 2004 r. w porównaniu do średniej dla Polski ..............................................................................24

Mapa 3. Wartość dodana brutto na 1 pracującego a struktura pracujących w 2004 r. ..........................................................................31

Mapa 4. Stopa bezrobocia rejestrowanego w 2006 r. ........................................32

Mapa 5. Udział osób z wyższym wykształceniem w ogólnej liczbie ludności Polski powyżej 25 roku życia w 2006 r. ................................................34

Mapa 6. Atrakcyjność inwestycyjna województw na podstawie syntetycznego wskaźnika, 2006 ...................................................................................38

Mapa 7. Zasięg poszczególnych edycji Phare SSG 2000-2003 ........................61

Mapa 8. Alokacja środków z Programów Wsparcia przez województwa w przeliczeniu na mieszkańca w porównaniu do średniej Polski w latach 2001-2006..............................................................................90

Mapa 9. Wykonanie Programów Wsparcia w % w latach 2001-2006 ...............90

Mapa 10. Udział środków udostępnionych przez stronę samorządową w kontraktach wojewódzkich w latach 2001-2006 ...............................94

Mapa 11. Realizacja kontraktów wojewódzkich z uwzględnieniem obszarów wsparcia w latach 2001–2006 ..............................................................96

Mapa 12. Wykonanie kontraktów wojewódzkich w latach 2001 -2006 ..............100

Mapa 13. Wartość i struktura projektów realizowanych w ramach Phare SSG 2000-2003 w podziale na ...................................................................104

Mapa 14. Wielkość ogółem publicznych środków programu SAPARD (krajowych i UE) oraz ich struktura według działań w układzie regionalnym ........................................................................................116

Mapa 15. Średnia wartość dotacji z programu SAPARD przypadająca na projekt a struktura wielkości gospodarstw rolnych w 2006 r. .............119

Mapa 16. Struktura udzielonego dofi nansowania wg programów operacyjnych, inicjatyw, Funduszu Spójności w układzie regionalnym (stan na koniec 2006 r.) ......................................................................128

173

Spis map

Mapa 17. Struktura udzielonego dofi nansowania wg grup interwencji (stan na koniec 2006 r.) ......................................................................136

Mapa 18. Wartość pomocy publicznej w przeliczeniu na mieszkańca i udział wybranych form pomocy w okresie 2002- 2006 ....................149

Mapa 19. Przestrzenne zróżnicowanie wykorzystanie środków z Programu Śląskiego przez powiaty i miasta na prawach powiatu województwa śląskiego .........................................153

Mapa 20. Przestrzenne zróżnicowanie wykorzystania środków z Programu Małopolskiego przez powiaty ...........................................155

Mapa 21. Wielkość i struktura środków przyznanych regionom w przeliczeniu na mieszkańca ............................................................162

Mapa 22. Wielkość i struktura środków wsparcia w ramach instrumentówpolityki regionalnej w latach 2000-2006 .............................................164

Spis wykresów:

Wykres 1. Tempo wzrostu polskiego PKB w latach 1995-2006, (w %) ............... 13

Wykres 2. PKB na mieszkańca wg parytetu siły nabywczej w krajach UE-27 w 2006 r. [w tys. euro] ........................................................................ 14

Wykres 3. Udział sektorów gospodarki w wytworzeniu wartości dodanej – Polska na tle wybranych państw UE-15 (średnie sześcioletnie) ..... 16

Wykres 4. Bezrobocie rejestrowane i stopa bezrobocia (w końcu roku) w Polsce w latach 2001-2006 ............................................................ 17

Wykres 5. Zharmonizowana stopa bezrobocia w krajach UE-27 w 2006 r., przeciętnie w roku (w %) .................................................................... 19

Wykres 6. Wskaźniki wydajności pracy i zatrudnienia na tle PKB per capita w latach 1997-2005 w wybranych krajach (w relacji EU-25=100) ...... 21


174

Wykres 7. PKB na 1 mieszkańca w latach 1995-2004 w stosunku do UE27=100 ..................................................................................... 25

Wykres 8. Dekompozycja PKB na cztery czynniki w Polsce dla lat 1999-2004, wpływ poszczególnych komponentów na wielkość PKB ................... 30

Wykres 9. Wydatki zrealizowane w ramach kontraktów w okresie 2001-2006 (w mln zł) .......................................................................... 88

Wykres 10. Udział środków przeznaczonych na inwestycje wieloletnie w całkowitych wydatkach w ramach kontraktów w skali kraju w poszczególnych edycjach kontraktów ........................................... 97

Wykres 11. Wielkość wydatków ogółem z Phare w przeliczeniu na mieszkańca oraz jego struktura w podziale na województwa .............................. 106

Wykres 12. Struktura środków Phare CBC 1994-2003 według obszaru wsparcia ........................................................................................... 110

Wykres 13. Wielkość wydatkowanych środków Phare CBC w latach 1994-2003 (mln euro) ......................................................................................... 110

Wykres 14. Struktura udzielonego dofi nansowania z UE wg programów operacyjnych, inicjatyw, Funduszu Spójności .................................. 124

Wykres 15. Wartość dofi nansowania na mieszkańca w zł .................................. 126

Wykres 16. Wartość dofi nansowania na mieszkańca w ramach Funduszu Spójności i wybranych programów w zł ........................................... 129

Wykres 17. Struktura udzielonego dofi nansowania z UE wg grup interwencji ... 132

Wykres 18. Struktura dofi nansowania UE według benefi cjentów ....................... 139

Wykres 19. Przeznaczenie pomocy publicznej w 2006 r..................................... 150

175

Spis wykresów

Wykaz skrótów:

B+R – badania i rozwój

BIZ – bezpośrednie inwestycje zagraniczne

EFOGiR – Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej

EFRR – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

EFS – Europejski Fundusz Społeczny

GDDKiA – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad

GUS - Główny Urząd Statystyczny

ISPA – (Instrument for Structural Policies for Pre-Accesion) Instrument Przedakce-

syjnej Polityki Strukturalnej

IW – Inicjatywy Wspólnotowe

IW EQUAL – Inicjatywa Wspólnotowa EQUAL

IW INTERREG - Inicjatywa Wspólnotowa INTERREG

IZ PWW – Instytucja Zarządzająca Podstawami Wsparcia Wspólnoty

JST – Jednostka Samorządu Terytorialnego

KPZK – Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju

MF – Ministerstwo Finansów

MG – Ministerstwo Gospodarki

MPiPS – Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej

MSP – małe i średnie przedsiębiorstwa


176

MSWiA – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji

NGOs – (Non-Governmental Organizations) organizacje pozarządowe

NPR – Narodowy Plan Rozwoju

NSRR – Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001 – 2006

NTS – Jednostki Terytorialne do Celów Statystycznych

PAO – (Project Authorising Offi cer) Pełnomocnik ds. Realizacji Programu - przedsta-

wiciel administracji rządowej wyznaczony dla każdego programu Phare za-

twierdzający decyzje kluczowe dla realizacji programu w zakresie fi nansów,

umów, kontraktów itd.

PARP – Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości

Phare – (Poland and Hungary: Assistance for Restructuring of their Economies)

Program realizowany w celu udzielania materialnej pomocy państwom kandy-

dującym do Wspólnot Europejskich

Phare CBC – (Phare Cross Border Cooperation) Program Współpracy Przygranicznej

Phare SSG – Program Phare Spójność Społeczno – Gospodarcza

PO PT - Program Operacyjny Pomoc Techniczna

Program Małopolski - Zintegrowany program łagodzenia skutków restrukturyzacji

górnictwa, hutnictwa oraz wielkiej syntezy chemicznej na tere-

nie województwa małopolskiego

Program Śląski - Program łagodzenia w regionie śląskim skutków restrukturyzacji

zatrudnienia w górnictwie węgla kamiennego

PWW – Podstawy Wsparcia Wspólnoty na lata 2004-2006

SAPARD – (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development)

Przedakcesyjny Instrument Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich

177

Wykaz skrótów

SIMIK – System Informatycznego Monitoringu i Kontroli Finansowej Funduszy Struk-

turalnych i Funduszy Spójności

SPO – Sektorowe Programy Operacyjne

SPO ROL – Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sek-

tora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich

SPO RYBY - Sektorowy Program Operacyjny Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb

SPO RZL – Sektorowy Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich

SPO Transport - Sektorowy Program Operacyjny Transport

SPO WKP – Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsię-

biorstw

SRK – Strategia Rozwoju Kraju

SSE – Specjalne Strefy Ekonomiczne

WUP – Wojewódzki Urząd Pracy

WWPWPP – Władza Wdrażająca Program Współpracy Przygranicznej Phare

ZPORR – Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego


178

Spis źródeł:

Analiza realizacji kontraktów wojewódzkich 2005-2006, 2007, Ministerstwo Rozwoju Regio-

nalnego, Warszawa

Brzozowy A., Guzek K., 2005, Analiza porównawcza Założeń aktualizacji strategii rozwoju

województw, Ministerstwo Gospodarki i Pracy

Gęsicka G., 2006, Kontrakty wojewódzkie – instrumenty rządowej polityki regionalnej

w systemie wdrażania nowej polityki spójności, [w:] Okres Programowania 2007-2013. Eks-

pertyzy. Tom I, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa

Gorzelak G., Jałowiecki B., 2002, Strategie rozwoju regionalnego województw: analiza

problemowa, ocena, Warszawa

Gorzelak G., Tucholska A. (red.), 2007, Rozwój, region, przestrzeń, MRR i Centrum Europej-

skich Studiów Regionalnych i Lokalnych UW, Warszawa

Grosse T. (red.), 2004, Polska wobec nowej polityki spójności Unii Europejskiej, Instytut

Spraw Publicznych, Warszawa

Grosse T., 2004, Ocena systemu polityki regionalnej w Polsce. Wyzwania i zagrożenia dla

uczestnictwa w nowej polityce spójności w teorii i praktyce [w:] Grosse T. (red.), Polska wo-

bec nowej polityki spójności Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa

179

Wykaz skrótów

Grosse T., 2007, Model polityki regionalnej w Polsce i jego implementacja w latach 2001-2006,

ekspertyza MRR, Warszawa

Growing Regions, growing Europe. Fourth report on economic and social cohesion, 2007,

European Commission

Haber A., Witowski W. (red.), 2005, Phare Spójność Społeczno - Gospodarcza. Podsumo-

wanie Programu, PARP i MRR

Izdebski H., Kulesza M., 1998, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, LIBER, Warszawa

Kalinowski T. (red.), 2006, Atrakcyjność inwestycyjna województw i podregionów Polski

2006, ekspertyza MRR, Gdańsk

Kryńska E. (red.), 2000, Polskie Specjalne Strefy Ekonomiczne, Euroreg, Wydawnictwo Na-

ukowe Scholar, Warszawa

Łaźniewska E., 2007, Analiza przyczyn i skutków zmian strukturalnych oraz w poziomie

rozwoju w przekroju regionalnym Polski w latach 1999-2005, ekspertyza MRR, Warszawa

Misiąg W., Tomalak M., 2007, Przepływy fi nansowe między Polską i budżetem Unii Europej-

skiej oraz krajowe wydatki strukturalne w latach 2004–2005, ekspertyza MRR, Warszawa

Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001-2006, Ministerstwo Rozwoju Regionalne-

go i Budownictwa, Warszawa


180

Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006, Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej,

Warszawa

Ocena postępów Polski w zakresie spójności z Unią Europejską, 2007, MRR, Warszawa

Ocena rządowych dokumentów strategicznych przyjętych w latach 1989-2006, 2007, Mini-

sterstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa

Okres Programowania 2007-2013. Ekspertyzy. Tom I, 2006, Ministerstwo Rozwoju Regio-

nalnego, Warszawa

Pietrzak B., Polański Z., Woźniak B. (red.), 2003, System fi nansowy w Polsce, Wydawni-

ctwo Naukowe PWN, Warszawa

Raport o polityce regionalnej, 2004, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa

Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2005 r., UOKiK, gru-

dzień 2006 r.

Rocznik Statystyczny RP, 2006, GUS, Warszawa

Rudzka-Lorentz C., 2003, System fi nansowy jednostek samorządu terytorialnego [w:] Pie-

trzak B., Polański Z., Woźniak B. (red.), System fi nansowy w Polsce, Wydawnictwo Nauko-

we PWN, Warszawa

181

Spis źródeł

Specjalne strefy ekonomiczne – zasady i efekty funkcjonowania, 2003, MGPiPS, Warszawa

Specjalne strefy ekonomiczne na koniec 2005 r., MGiP, Warszawa, http://www.mgip.gov.

pl/Przedsiebiorcy/Specjalne+strefy+ekonomiczne/

Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015, MRR, Warszawa, dokument przyjęty przez Radę Mini-

strów w dniu 29.11.2006 r.

Szlachta J., Zaleski J. (red.), 2004, Diagnoza stanu terytorialnej administracji publicznej

w Polsce, Samorząd Terytorialny, nr 1-2, s. 53

Toczyski W., 2007, Realizacja kontraktów wojewódzkich w latach 2001-2006 w opinii samo-

rządów regionalnych. Raport z badań, ekspertyza MRR, Warszawa

RAPORT - funduszeeuropejskie.2007-2013.gov.pl · analizowanie strategicznych uwarunkowań polityki...

Documents

Transcript of RAPORT - funduszeeuropejskie.2007-2013.gov.pl · analizowanie strategicznych uwarunkowań polityki...