PRZEGLĄD · 2018-01-30 · Swoboda decyzyjna organów państwowych na przykładzie klauzul . ......

PRZEGLĄDPRAWA

KONSTYTUCYJNEGO

Kwartalnik 2010nr 4

Teoria i praktyka konstytucyjnaw państwach europejskich

Komitet redakcyjny

Redaktor naczelny Wiesław Skrzydło

Zastępca redaktora naczelnego Sabina Grabowska

Sekretarz Anna Młynarska-Sobaczewska, Radosław Grabowski

Członkowie Ryszard Balicki, Agnieszka Bień-Kacała, Andrzej Bisztyga, Marek Chmaj,

Piotr Czarny, Krzysztof Eckhardt, Joanna Juchniewicz, Joanna Marszałek-Kawa, Przemysław Mijal, Sławomir Patyra, Jerzy Rychlik, Piotr Uziębło, Jacek Zaleśny

Czasopismo recenzowane przez komitet redakcyjny

•••

Redaktor prowadzący Judyta Węgłowska

Redaktor techniczny Paweł Kucypera

Korekta Zespół

Projekt okładki Krzysztof Galus

•••

© Copyright by Wydawnictwo Adam MarszałekToruń 2010

Publikacja dofinansowana przez Fundację Promocji Prawa Europejskiego

ISSN 2082-1212ISBN 978-83-7611-912-0

Wydawnictwo prowadzi sprzedaż wysyłkową:tel./fax 56 648 50 70; e-mail: [email protected]

Wydawnictwo Adam Marszałekul. Lubicka 44, 87-100 Toruń, tel. 56 664 22 35, 56 660 81 60e-mail: [email protected], www.marszalek.com.pl

Drukarnia nr 1, ul. Lubicka 46, 87-100 Toruń, tel. 56 659 98 96

Spis treści

Część I

ARTYKUŁY

Halina Zięba-ZałuckaWyższa Szkoła Informatyki i Zarządzania w RzeszowiePrawo petycji w Rzeczypospolitej Polskiej 9

Grzegorz MarońUniwersytet RzeszowskiOryginalizm Antonina Scalii jako teoria wykładni prawa 23

Łukasz BuczkowskiWyższa Szkoła Prawa i Administracji w Przemyślu–RzeszowieStwierdzanie ważności wyborów parlamentarnych w myśl rozstrzygnięć Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. oraz Ordynacji wyborczej do Sejmu RP i Senatu RP z 12 kwietnia 2001 r. 53

Bartłomiej OpalińskiAkademia L. Koźmińskiego w WarszawiePrzekazanie kompetencji organów władzy państwowej na podstawie art. 90 Konstytucji RP. Zagadnienia wybrane 85

Izabela Barnatek-ZagułaPaństwowa Wyższa Szkoła Zawodowa im. Witelona w LegnicySwoboda decyzyjna organów państwowych na przykładzie klauzul generalnych w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami 103

Bogumiła Lubera, Agnieszka SikorskaUniwersytet ŚląskiRetroaktywność dekretu o stanie wojennym w świetle Konstytucji z 1952 i 1997 r. 125

Grzegorz PastuszkoUniwersytet RzeszowskiFunkcjonowanie systemu ustrojowego III RP w okresie kohabitacji 2007–2010 143

Część II

RECENZJE, SPRAWOZDANIA

Tryb zmiany konstytucji w wybranych państwach członkowskich Unii Europejskiej, pod red. Katarzyny Kubuj, Jana Wawrzyniaka, Biuro Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2010, ss. 230, recenzja, ( Jerzy Jaskiernia) 167

Formy odpowiedzialności konstytucyjnej w państwach europejskich, pod red. Sabiny Grabowskiej, Radosława Grabowskiego, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2010, ss. 482, recenzja, (Bożena Dziemidok-Olszewska) 173

Konferencja naukowa nt. Zasada pomocniczości w prawie i polityce, 8–9 listopad 2010, Rzeszów, sprawozdanie, (Anna Kołomycew) 178

Contents

Part I

ARTICLES

Halina Zięba-ZałuckaThe right of petition in Poland 9

Grzegorz MarońOriginalism of Antonin Scalia as a theory for interpretatation of the law 23

Łukasz BuczkowskiDetermining the validity of elections in accordance with the provisions of the Polish Constitution of 2 April 1997 and the Electoral Law in relation to Elections to the Sejm and the Senate of 12 April 2001 53

Bartłomiej OpalińskiHanding over the competences of the state powers based on the article 90 of polish constitution. Chosen issues 85

Izabela Barnatek-ZagułaDiscretionary power in administrative law as exemplified by general clauses in the Historic Preservation Act 103

Bogumiła Lubera, Agnieszka SikorskaRetroactivity of martial law decree in light of the Constitution of 1952 and 1997 125

Grzegorz PastuszkoFunctioning of the constitutional system of III republic of Poland during the period of cohabitation (2007–2010) 143

Part II

REVIEWS, REPORTS

The course of changes to the Constitution in selected member states of the European Union, Katarzyna Kubuj, Jan Wawrzyniak (eds.), the Office of the Constitutional Tribunal, Warszawa 2010, pp. 230, review, ( Jerzy Jaskiernia) 167

Forms of constitutional responsibility in European countries, Sabina Grabowska, Radosław Grabowski (eds.), Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2010, pp. 482, review, (Bożena Dziemidok-Olszewska) 173

Scientific Conference on the Subsidiarity Principle in Law and Politics, 8–9 November 2010, Rzeszów, report, (Anna Kołomycew) 178

CZĘŚĆ I

ARTYKUŁY

Halina Zięba-Załucka1

Prawo petycji w Rzeczypospolitej Polskiej

I.

Prawo petycji wynikające z art. 63 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.2 nale-ży do kategorii praw politycznych, bowiem umieszczone zostało w podroz-dziale wolności i prawa polityczne. W tym przepisie stwierdza się, że każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organiza-cji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadania-mi. Ponadto przepis ten zawiera upoważnienie do uregulowania w ustawie trybu rozpatrywania petycji.

Organizacje pozarządowe od dawna postulowały skorzystanie z konsty-tucyjnego upoważnienia do wprowadzenia w życie prawa do składania pe-tycji. Petycje stały się przedmiotem rozważań Parlamentarnego Zespołu ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi, któremu przewodniczył Marszałek Senatu Bogdan Borusewicz. Zespół także wskazał na potrzebę przygotowania ustawy o petycjach.

Zanim to nastąpiło, Senat postanowił wyjść naprzeciw postulatom i na 22 posiedzeniu 20 listopada 2008 r. debatował nad instytucją petycji, zmienia-jąc swój Regulamin3, aby umożliwić obywatelom skorzystanie z prawa pe-tycji. Rozszerzono kompetencje senackiej Komisji Praw Człowieka i Prawo-rządności o rozpatrywanie petycji oraz dodano do nazwy tej komisji petycje. Ponadto do Regulaminu Senatu wprowadzono nowy dział Xa „Rozpatrywa-

1 Autorka jest profesorem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Administracji i Nauk Społecznych Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie.

2 Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483 ze zm.3 MP Nr 90, poz. 781.

10 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/4

nie petycji”, w którym został określony tryb pracy Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji nad petycjami4.

Dnia 31 lipca 2009 r. Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Pety-cji rozpatrzyła pierwszą petycję obywatelską5, skierowaną do komisji przez marszałka Senatu Bogdana Borusewicza. Senatorowie omówili tryb proce-dowania nad podobnymi wnioskami obywateli. Postanowili przystąpić do prac nad projektem ustawy o petycjach6.

Przez 12 lat art. 63 ustawy zasadniczej, który mówi o tym, że tryb roz-patrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa, nie doczekał się re-alizacji. Dlatego 6 października 2009 r. odbyło się 7. posiedzenie Parlamen-tarnego Zespołu ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi, podczas którego zapoznano się m.in. z senackim projektem ustawy o petycjach7, któ-ry przedstawił senator Mieczysław Augustyn.

To konstytucyjne prawo polityczne wiąże się niewątpliwie z zasada-mi ustrojowymi, z których wynika, że władza należy do Narodu (art. 4 ust 2 Konstytucji RP), a także z prawem obywateli do inicjowania projektów ustaw (art. 118 Konstytucji RP), czy prawem udziału w referendum (art. 125 i 235 ust. 6 Konstytucji RP). Jak zauważa R. Piotrowski8, prawo petycji ma ścisły związek z zasadą demokratycznego państwa prawnego i dialogu spo-łecznego, jako podstawy praw w państwie, o której jest mowa we wstępie do Konstytucji RP.

4 Sprawozdanie Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji z rozpatrzonych w 2009 r. petycji, Warszawa, 25 maja 2010, s. 2.

5 Pierwszą rozpatrzoną petycję wniosła Polka mieszkająca na stałe w Wielkiej Bryta-nii. Apelowała o znowelizowanie ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, a ściślej – o skreślenie art. 5 tej ustawy, który uzależnia wypłatę renty in-walidzkiej dla cywilnych ofiar wojny lub represji od stałego zamieszkiwania na terytorium Polski. Kobiecie zawieszono wypłatę świadczenia właśnie z tego powodu, że mieszka w in-nym państwie. Tymczasem europejski Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu orzekł, że takie działanie narusza prawo obywateli UE do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich.

6 http://www.senat.gov.pl/k7/agenda/wydarz/2009/090731a.htm.7 http://www.wielkopolski.platforma.org/poznanski/aktualnosci,,2003,regionalne.

html.8 R. Piotrowski, Konstytucyjne uwarunkowania prawa petycji oraz pożądanych kierun-

ków zmian legislacyjnych tym zakresie, [w:] Prawo petycji w ustawodawstwie polskim, pod red. J. Tracz-Dral, „Opinie i Ekspertyzy” 0E-85, Warszawa 2008, Biuro Informacji i Dokumenta-cji Kancelarii Senatu, s. 24–25.

11Halina Zięba-Załucka • Prawo petycji w Rzeczypospolitej Polskiej

Warto też nadmienić, że prawo petycji przewidywała konstytucja mar-cowa z 1921 r., w art. 107 wskazując, że „obywatele mają prawo wnosić po-jedynczo lub zbiorowo petycje do wszelkich ciał reprezentacyjnych i władz publicznych, państwowych i samorządowych”. W konstytucji kwietnio-wej z 1935 r. nie utrzymano w mocy wspomnianego artykułu. Mała Kon-stytucja z 1947 r. nie regulowała zagadnienia praw i obowiązków obywa-telskich, a czyniła to Deklaracja Sejmu Ustawodawczego z dnia 22 lutego 1947 r. w przedmiocie realizacji praw i wolności obywatelskich9, która do podstawowych praw i wolności zaliczała „prawo do wnoszenia skargi, pe-tycji i podań do właściwych organów władzy państwowej”. Konstytucja z 1952 r. w art. 73 wspominała tylko o skargach i zażaleniach, a po zmianie Konstytucji z 1976 r. dodano udział obywateli w sprawowaniu kontroli spo-łecznej, w konsultacjach i dyskusjach nad węzłowymi problemami rozwo-ju kraju i prawo do zgłaszania wniosków (art. 86 oznaczony tak po zmianie Konstytucji).

Konstytucja nie mówiła wprost o prawie petycji. Taki stan prawny utrzy-mał się do 1997 r., to jest do czasu uchwalenia obecnie obowiązującej Kon-stytucji, gdzie prawo petycji przewidywała większość projektów Konstytu-cji10.

II.

Zanim przejdę do omówienia polskiego projektu ustawy o petycjach, przed-stawię przykładowo, jakie są rodzaje, zakres oraz funkcje petycji w różnych systemach prawnych.

Jak zauważa B. Banaszak w państwach demokratycznych petycja ma swo-je utrwalone znaczenie jako środek, za pomocą którego jednostka lub grupa osób zwraca się do organu władzy publicznej z krytyką, propozycją zmian lub reform11.

9 Sprawozdanie stenograficzne z 8 posiedzenia Sejmu Ustawodawczego w dniu 22 lu-tego 1947, s. 45.

10 Szerzej zob.: W. Orłowski, Prawo składania petycji, wniosków i skarg, [w:] Wolności i prawa polityczne, pod red. W. Skrzydły, Zakamycze 2002, s. 155 i n.

11 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Warszawa 2009, s. 323.


I tak austriacka Konstytucja z dnia 1 października 1920 r.12 zawiera wzmiankę o petycji, która znajduje się w art. 148a ust. 3 poświęconym Ad-wokaturze Ludowej (trzyosobowe ciało, którego zadaniem jest rozpatrywa-nie skarg obywateli na niedociągnięcia w funkcjonowaniu administracji). Austria nie posiada ustawy o petycjach, natomiast szczegóły określa Re-gulamin Rady Narodowej Austrii. Zawiera on rozdz. XVI pt. Petycje par-lamentarne i parlamentarne inicjatywy obywatelskie, wskazując wyraźnie (w art. 1000), że istnieje Komisja ds. Petycji i Inicjatyw Obywatelskich, któ-ra zajmuje się szczegółowo petycją wniesioną do Izby przez jej deputowane-go. Petycje dotyczące spraw indywidualnych należy składać w urzędach ad-ministracji państwowej13.

W Republice Czeskiej Konstytucja nie zawiera przepisu o petycji. Ale w uchwale Prezydium czeskiej Rady Narodowej z dnia 16 grudnia 1992 r. o ogłoszeniu Karty Podstawowych Praw i Wolności, jako części porządku konstytucyjnego Republiki Czeskiej w art. 18 czytamy:

1. „Poręcza się prawo do petycji w sprawach publicznego lub innego społecznego interesu. Każdy ma prawo indywidualnie lub wspólnie z innymi, zwracać się do organów państwowych i organów samorzą-ństwowych i organów samorzą-stwowych i organów samorzą-du terytorialnego z żądaniami, wnioskami i skargami.

2. Petycje nie mogą naruszać niezawisłości sądu. 3. W drodze petycji nie można wzywać do naruszenia podstawowych

praw i wolności poręczonych w niniejszej Karcie”.14 Obowiązuje także ustawa z 1990 r. (stan prawny na październik 2007 r.),

która reguluje sprawę petycji. Również w Regulaminie Izby Deputowanych, powołano Komisję Petycji (§ 32)15 Z ustawy dowiadujemy się, że: „Każdy ma prawo sam lub razem z innymi zwrócić się do państwowych organów z proś-bami, propozycjami i skargami w sprawach publicznych lub innego wspól-nego interesu, które należą do kompetencji tych organów (dalej petycje)”. Nikt nie może być pozbawiony prawa petycji i nie może być z tego powodu

12 Federalna Ustawa Konstytucyjna Republiki Austrii, tłum. i wstęp P. Czarny i B. Na-leziński, Warszawa 2004.

13 Zob. A. Dragan, Austria, [w:] Prawo petycji w wybranych krajach członkowskich UE i w Rosji, Biuro Informacji i Dokumentacji Kancelarii Senatu, wrzesień OT-548, Warszawa 2008, s. 6 i n.

14 Konstytucja Republiki Czeskiej z 16 grudnia 1992, tłum. i wstęp M. Kruk, Warszawa 2000.

15 D. M. Korzeniowska, Republika Czeska, [w:] Prawo petycji..., s. 21 i n.


pociągnięty do odpowiedzialności. Tak więc ustawodawca czeski wyróżnia trzy różne formy zwracania się do organów państwowych, a pojęcie „petycji” w ustawie nie jest zdefiniowane.

W Konstytucji Belgii mamy w art. 28 przepis, iż każdy ma prawo zwró-cenia się do władz publicznych z petycjami podpisanymi przez jedną lub więcej osób. Jedynie władze oficjalnie ustanowione mogą korzystać z pra-wa zwracania się z petycjami w imieniu zbiorowości. Nie ma odrębnej usta-wy o petycji.

Ale w Regulaminie Izby Reprezentantów znajdujemy stosowne postano-wienia w tym zakresie (art. 142–144), w rozdziale IV części III zatytułowa-nym Petycje i pytania do Kolegium Mediatorów Federalnych, który powołuje Komisję Petycji. Również w Regulaminie Senatu rozdz. III nosi tytuł Petycje. W Belgii nie zostało precyzyjnie zdefiniowane pojęcie petycji, a używane są zamiennie: petycja, skarga czy zażalenie16.

We Francji Konstytucja17 w art. 72-1, ustęp 1 wprowadzony ustawą kon-stytucyjną (2003-276 – z 28 marca 2003 w art. 6) mówi, że wyborcy każdej wspólnoty terytorialnej mogą w drodze składania petycji żądać wniesienia do porządku obrad zgromadzenia przedstawicielskiego tej wspólnoty spra-wy z zakresu jej kompetencji. Ale zgromadzenia, o których mowa, nie mają obowiązku formalnego rozpatrywania petycji do niego adresowanych i wy-ciągania z nich wniosków o charakterze prawnym. Francja nie ma ustawy o petycji, ale w regulaminie funkcjonowania zgromadzeń parlamentarnych znajdziemy definicję petycji jako zapytań lub sugestii pisemnych adresowa-nych przez jedną lub więcej osób do przewodniczącego jednej z Izb Parla-mentu. Od 2003 r. istnieje we Francji prawo petycji na poziomie lokalnym18.

Hiszpania w swojej Konstytucji z dnia 27 grudnia 1978 r. (znowelizowa-nej dnia 27 sierpnia1992 r.)19 przewiduje prawo petycji i jest ono uznawane za jedno z praw podstawowych. W art. 29 Konstytucja stanowi, iż: „1. Wszy- iż: „1. Wszy-: „1. Wszy-scy Hiszpanie maja prawo petycji indywidualnych i zbiorowych, składanych na piśmie, w formie i ze skutkami określonymi w ustawie. 2. Członkowie sił lub formacji zbrojnej albo instytucji poddanych dyscyplinie wojskowej mogą

16 D. M. Korzeniowska, Belgia, [w:] Prawo petycji..., s. 12 i n.17 Konstytucja Republiki Francuskiej z dnia 4 października 1958 r., tłum. i wstęp

W. Skrzydło, Warszawa 2005.18 Strona internetowa parlamentu. Regulaminy Izb, http://www.senat.fr i http://www.

assemblee-nationale.fr.19 Konstytucja Hiszpanii, tłum. i wstęp T. Mołdawa, Warszawa 2008.


korzystać z tego prawa jedynie indywidualnie i zgodnie z postanowieniami dotyczącymi ich szczególnego ustawodawstwa”.

Zaś w art. 77 czytamy: „1. Izby mogą otrzymywać petycje indywidual-: „1. Izby mogą otrzymywać petycje indywidual-Izby mogą otrzymywać petycje indywidual-ne i zbiorowe, zawsze złożone na piśmie; zakazane jest przedkładanie petycji bezpośrednio przez manifestacje obywateli. 2. Otrzymane petycje Izby mogą kierować do Rządu. Rząd jest zobowiązany na żądanie Izb ustosunkować się do ich treści”. (Regulamin Senatu, art. 192–195).

Hiszpania ma także ustawę organiczną 4/2001 z dnia 12 listopada, która szczegółowo reguluje prawo petycji20.

Także regulaminy Izb Parlamentu przewidują Komisje Petycji, które zaj-mują się ich rozpatrzeniem bez względu na to, czy są indywidualne czy zbio-rowe. W ustawie hiszpańskiej brak jest definicji petycji. Z ustawy wynika je-dynie, że podania, skargi i propozycje, dla rozpatrywania których została ustanowiona odrębna procedura, różna od przedstawianej w ustawie, nie są przedmiotem tej ustawy. Hiszpanie mogą składać petycje do wszystkich or-ganów władzy i administracji niezależnie od ich zakresu terytorialnego. Za-równo w Kongresie Deputowanych, jak i w Senacie istnieją Komisje Petycji.

Republika Litewska w swojej Konstytucji z dnia 25 października 1992 r.21 gwarantuje prawo wnoszenia petycji w art. 33, a ustawa z 7 lipca 1999 r. o petycjach Nr VIII-1313 wskazuje na możliwość składania petycji do par-lamentu, rządu i samorządu, oraz określa pojęcie „petycja”22. Jest to pisem-ne podanie adresowane do parlamentu, rządu lub władz miejskich i instytu-cji administracji państwowej, zawierające prośby i propozycje rozwiązania problemów ochrony i stosowania prawa człowieka i wolności, zreformowa-nia instytucji rządowych i administracji oraz innych problemów ważnych dla społeczeństwa, samorządu i państwa, wymagających wprowadzenia no-wych regulacji prawnych, uzupełnienia i poprawienia lub stwierdzenia bra-ków, w już istniejących przepisach. We wszystkich tych organach działają odrębne Komisje d/s Petycji.

Ustawa zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec z 23 maja 1949 r. sta-nowi w art. 17, iż: „każdy ma prawo zwracać się indywidualnie lub wspólnie z innymi z pisemnymi prośbami i zażaleniami do właściwych organów i do

20 D. M. Korzeniowska, Hiszpania, [w:] Prawo petycji..., s. 34 i n.21 Konstytucja Republiki Litewskiej, tłum. H. Wisner, Wstęp A. B. Zakrzewski, War-

szawa 1994.22 S. Woronowicz, D.M. Korzeniowska, Litwa, [w:] Prawo petycji..., s. 40 i n.


przedstawicielstwa narodu” W Republice Federalnej Niemiec nie ma usta-wy o petycjach ale istnieje w parlamencie (Bundestagu) Komisja Petycji, któ-ra działa na podstawie ustawy o uprawnieniach Komisji Petycji z 19 lipca 1975 r.23 Z ustawy tej wynika, że petycje są składane do Bundestagu, a rząd federalny i urzędy państwowe mają obowiązek udostępnić Komisji Petycji akta, udzielić informacji i zapewnić wstęp do instytucji. Zaś sądy i urzędy instytucji państwowej mają udzielać pomocy Komisji Petycji i jej członkom. Ustawodawca niemiecki mówi o petycjach, prośbach i skargach. Wśród pe-tycji wyróżnia petycje wielokrotne, zbiorcze, masowe i publiczne. Zaś prośby o informacje, zawiadomienia, pouczenia, zarzuty, wyrazy uznania i różnego rodzaju prezentacje poglądów bez wyraźnego celu uzyskania czegokolwiek, nie są petycjami.

Na Węgrzech petycje mogą być składane do rządu, parlamentu, oraz do organów władzy samorządowej, a Konstytucja w art. 64 mówi, iż w „Re-publice Węgierskiej, każdy obywatel ma prawo samodzielnie lub zbiorowo wnieść na piśmie prośbę lub skargę do kompetentnego organu państwowe-go”24. Szczegóły regulują dwie ustawy: ustawa XXIX z 2004 r. o zasadach za-łatwienia petycji, oraz ustawa LVII z 2006 r. o centralnych organach admi-nistracji państwowej. Nie ma w parlamencie Komisji ds. Petycji a rozpatrują je kompetentne komisje parlamentarne lub urzędy. Defi nicja „petycji” za-ędy. Defi nicja „petycji” za-dy. Definicja „petycji” za-warta jest w art. 141 ust. 1 ustawy XXIX z 2004 r. 25 Zgodnie z ustawą „pe-tycja (skarga) jest taką prośbą, której celem jest zaniechanie naruszania pra-wa osób lub interesu osób, o ile uzyskanie takiego skutku nie znajduje się w kompetencjach innych organów, przede wszystkim sądowniczych”26.

Prawo petycji do Korony i Parlamentu w Wielkiej Brytanii jest podsta-wową zasadą konstytucyjną uregulowaną w uchwałach i Regulaminie Izby Gmin. Tam też zawarte są przepisy, które określają warunki, tryb i sposób ich składania. Wielka Brytania nie ma ustawy regulującej prawo petycji. Pe-tycje rozpatruje przede wszystkim Komisja Nadzwyczajna Izby Gmin na podstawie regulaminu Nr 48, 153 i 15427, które definiują petycję jako prośbę,

23 A. Dragan, Niemcy, [w:] Prawo petycji..., s 45 i n.24 Konstytucja Republiki Węgierskiej z 24 sierpnia 1990 r., tłum. i wstęp H. Donath,

Warszawa 1996.25 S. Woronowicz, Węgry, [w:] Prawo petycji.., s. 60 i n. 26 Ibidem.27 Szerzej zob. A. Semenowicz i D. M. Korzeniowska, Wielka Brytania, [w:] Prawo pe-

tycji..., s.63 i n.


skierowaną przez jedną osobę lub grupę osób do monarchy, rządu, lub par-lamentu w sprawie podjęcia określonych działań.

W Konstytucji Federacji Rosyjskiej z dnia 12 grudnia 1993 r.28 w art. 33 czytamy iż, „obywatele Federacji Rosyjskiej mają prawo zwracać się osobi-ście jak również kierować indywidualne i zbiorowe petycje do organów pań-stwowych i organów samorządu terytorialnego”. Prawo to zostało rozwinię-te w ustawie z dnia 21 kwietnia 2006 r. przyjętej przez Dumę Państwową i zatwierdzoną przez Radę Federacji 26 kwietnia 2006 r.29

Należy podkreślić, że istnieją różne formy możliwych wystąpień oby-watela do władz: petycja, skarga i wniosek. W różnych państwach wyglą-da to różnie. Najczęściej mamy zdefiniowaną petycje. Bywa jednak, że ter-min petycja i skarga są terminami używanymi wymiennie. Ale najczęściej tam gdzie są ustawy o petycjach, tam ta definicja istnieje. Zdarza się jednak, że nie ma ścisłej definicji petycji, np. w Republice Czeskiej, ale da się wy-ciągnąć wniosek czego petycja ma dotyczyć, np. ustawodawstwa, inicjatyw legislacyjnych i jest wnoszona do parlamentu, rządu i samorządu, a skargę kieruje się najczęściej do Rzecznika Praw Obywatelskich czy innych insty-tucji. W Czechach petycje może złożyć każdy deputowany i obywatel. Pety-cję może więc kierować członek Izby, nie jest wymagane poparcie obywate-li np. w Austrii, ale musi dotyczyć ustawodawstwa, lub wykonywania ustaw. W Belgii używane jest wymienne pojęcie petycja, skarga, zażalenie a poję-cie petycji nie została precyzyjnie zdefiniowane. Może być ona indywidu-alna lub władze mogą kierować petycje zbiorowe. We Francji zdefiniowano pojęcie petycji, w regulaminie parlamentu. W Hiszpanii nie ma w ustawie definicji petycji. Na Litwie ustawa definiuje petycje. Ustawodawca niemiec-ki wyróżnia petycję, prośby i skargi. Wielka Brytania definiuje petycje, jako pisemną prośbę skierowaną przez jedną lub grupę osób do monarchy, rządu, lub parlamentu, w sprawie podjęcia określonych działań. W Rosji obok pety-cji, funkcjonują pojęcia propozycji, informacji i skargi.

Prawo petycji występuje także jako prawo konstytucyjne między innymi we Włoszech (art. 50), Słowenii (art. 45), Danii (art. 54), Portugalii (art. 52), Słowacji (art. 27), Grecji30 Macedonii (art. 24), Ukrainie (art. 40).

28 Konstytucja Federacji Rosyjskiej, tłum. A. Kubik, wstęp A. Bosiacki, Warszawa 2000.29 S. Woronowicz, Rosja, [w:] Prawo petycji..., s. 77 i n. 30 Szerzej zob. W. Sokolewicz, Komentarz do art. 63, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej

Polskiej, Komentarz, T. 4, pod red. R. Garlickiego, Warszawa 2005, s. 1–3.


Polski ustrojodawca postanowił, że petycje, skargi i wnioski znajdą się razem w art. 63 Konstytucji. Zdaniem R. Piotrowskiego31 to zbanalizowa-nie instytucji petycji i odebranie jej tożsamości związanej z możliwościami, które mogłaby stworzyć jako środek dialogu z władzą. Można by się zgo-dzić z tym poglądem mając na uwadze, że przez tak długi czas nie skonkre-tyzowano konstytucyjnego prawa petycji. Stąd czasami wydaje się „archa-iczne”. Ale to już przeszłość. Powołano bowiem Komisję Petycji w Senacie i wystąpiono z realizacją kilku ważnych pomysłów, w tym zmieniono regu-lamin Senatu32. Na jego podstawie Marszałek Senatu skierował do Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji 18 petycji, z których komisja roz-rych komisja roz-patrzyła 14. Rozpatrzenie 4 petycji – skierowanych do komisji w grudniu 2009 r. – zaplanowano już w 2010 r. Komisja, po przeprowadzeniu dyskusji nad każdą z 14 petycji, podjęła decyzje o kontynuowaniu prac nad 7, w od-niesieniu do 6 postanawia nie prowadzić prac, a w wypadku jednej (pety-cja nr 7), dotyczącej zmiany systemu oświaty, komisja postanowiła przeka-zać uwagi jej autora do Ministerstwa Edukacji Narodowej. Autorzy petycji najczęściej wnioskowali o zmianę prawa dotyczącego kombatantów (6 pety-cji), rent i emerytur odnoszących się do różnych grup uprawnionych (6 pety-cji, w tym 3 dotyczące świadczeń dla inwalidów wojennych i wojskowych, 3 dotyczące przyznania świadczeń dla osób przymusowo wykonujących pracę w ramach Powszechnej Organizacji „Służba Polsce”, zmiany zasad walory-zacji rent i emerytur byłych żołnierzy zawodowych i zasad opłacania skład-ki na ubezpieczenie zdrowotne)33.

Również Senat widząc taka potrzebę wystąpił dnia 17 listopada 2010 r. z projektem ustawy o petycjach34. Do reprezentowania w dalszych pracach nad projektem ustawy, upoważniony został senator Mieczysław Augustyn.

31 R. Piotrowski, Konstytucyjne uwarunkowania prawa petycji, oraz pożądanych kierun-ków zmian legislacyjnych w tym zakresie, [w:] Prawo petycji..., s. 26.

32 Uchwała Senatu z dnia 23 listopada 1990 r., Regulamin Senatu, (Monitor Polski 2010 nr 39 poz. 542), Dział Xa – dodany uchwałą Senatu z dnia 20 listopada 2008 r. Monitor Polski Nr 57, poz. 771.

33 Sprawozdanie Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji z rozpatrzonych w 2009 r. petycji, Warszawa, 25 maja 2010, s. 3.

34 Druk Senacki nr 1036 (projekt ustawy o petycjach wraz z uzasadnieniem).


III.

Konstytucja RP posługuje się terminem „petycja” ale nie określa czym róż-ni się od skargi, czy wniosku, które są uregulowane szerzej w polskim pra-wie. Tryb ich rozpatrywania reguluje ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Ko-deks postępowania administracyjnego35, której art. 221 dotyczy także prawa petycji.

Jak zauważa K. Działocha36, przy jego pomocy petycje w ujęciu art. 63 Konstytucji zostały wtłoczone na siłę w krąg przepisów działu VIII (Skar-gi i wnioski) kodeksu, bez najmniejszej próby odniesienia ich do charakteru petycji, wcześniej kodeksowi nieznanych.

Przepisy te wobec braku ustawy o petycjach stosuje się posiłkowo do roz-patrywania petycji. Podzielam pogląd zaprezentowany przez projektodaw-ców ustawy w uzasadnieniu, że pomimo wspólnej regulacji prawnej w art. 63 prawo petycji jest odrębnym prawem, różnym od skarg i wniosków. Wynika to z określenia tego prawa podmiotowego inną, własną nazwą, wysunięcia petycji w porządku przepisu Konstytucji RP na pierwszy plan, a także histo-rycznych związków z takim prawem w Konstytucji marcowej z 1921 r. oraz związków porównawczych z petycjami w prawie innym państw demokra-tycznych (Holandii, Belgii, Szwajcarii, RFN, Hiszpanii, Portugali, Grecji)37.

Zakres podmiotowy prawa petycji, obejmuje każdego niezależnie od po-siadania obywatelstwa38, a nawet od miejsca zamieszkania. Próba ogranicze-nia prawa petycji tylko do obywateli w Komisji Konstytucyjnej nie powiodła się. Warto podkreślić, że w przypadku cudzoziemców ograniczenia mogłaby wprowadzić tylko ustawa na podstawie art. 37 ust. 2 Konstytucji.

Zaś zakres przedmiotowy petycji, dotyczy szeroko pojętej działalności władzy publicznej i interesu publicznego. Aby jednak zrealizować posta-nowienia art. 63 Konstytucji Senat RP podjął się zadania skonkretyzowa-nia i dookreślenia prawa petycji w odrębnej ustawie „czego skutkiem będzie uporządkowanie dotychczasowego stanu prawnego w tym zakresie”39.

35 Dz.U. 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.36 K. Działocha, Prawo petycji w obowiązującym ustawodawstwie i proponowane kierunki

zmian, [w:] Prawo petycji..., s. 5–6.37 Uzasadnienie do projektu ustawy o petycjach, Druk Senacki 1036, s. 2.38 Inaczej A. Błaś, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej oraz Komentarz do Konsty-

tucji RP z 1997 r., pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 119.39 Uzasadnienie do projektu..., s. 3.


Artykuł 2 projektu określa podmiotowy oraz przedmiotowy zakres usta-wy. Zgodnie z zakresem konstytucyjnego pojęcia „organy władzy publicz-nej” adresatami petycji są zatem zarówno organy państwowe, jak i organy samorządu terytorialnego, bez względu na terytorialny zasięg ich działania oraz charakter ich funkcji. Druga grupa adresatów petycji obejmuje organi-zacje i instytucje społeczne, które wykonują zadania z zakresu administra-cji publicznej.

Przepisy Konstytucji RP dają prawo składania petycji nie tylko w intere-sie publicznym, lecz także własnym lub innej osoby za jej zgodą. W związku z powyższym w projekcie ustawy przyjęto, iż petycja może być złożona przez osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną do organu władzy publicznej, a także do organizacji lub instytucji społecznej, wykonującej zadania zlecone z zakresu administracji publicznej. Natomiast przedmiotem petycji mogą być sprawy dotyczące życia zbiorowe-go lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organu władzy publicznej bę-dącego jej adresatem albo w zakresie wykonywanych przez organizację lub instytucję społeczną będącą jej adresatem zadań zleconych z zakresu admi-nistracji publicznej.

Projekt określa formę, w jakiej może być złożona petycja (pisemną lub elektroniczną) oraz wymagane elementy, jakie powinna zawierać (art. 3). Ponadto doprecyzowuje, jakie elementy powinna zawierać petycja składa-na w interesie osób trzecich (art. 4). W projekcie zaproponowano w imię transparentności procesu ustawodawczego (art. 5) by podmioty prowadzące działalność lobbingową dotyczącą projektu aktu normatywnego będącego przedmiotem prac Rady Ministrów, Sejmu lub Senatu, a także ujętego i ogło-szonego w programie prac legislacyjnych Rady Ministrów, nie mogły skła-dać petycji w tej sprawie. „Wyłączenie możliwości składania petycji przez podmioty wykonujące działalność lobbingową, w przywołanym powyżej za-kresie, ma na celu rozróżnienie i oddzielenie zawodowej działalności pro-wadzonej przez określone podmioty od przysługującego każdemu konstytu-cyjnego prawa do udziału w życiu publicznym poprzez składanie petycji”40. Projekt przewiduje, że petycja może zawierać zgodę na ujawnienie danych osobowych składających petycję (art. 6). Natomiast z uwagi na to, że oso-ba wnosząca petycję nie ma obowiązku wykazania się znajomością prawa

40 Ibidem, s. 5.


wprowadzony został przepis (wzorowany na art. 222 k.p.a.), w myśl które-go o tym czy pismo jest petycją decyduje jego treść a nie zewnętrzna forma (art. 7).

Projekt ustawy przewiduje zasadę działania adresatów petycji w ramach ich właściwości, która powinna być ustalana stosownie do materii, której petycja dotyczy i zakresu kompetencji organu niezbędnego do jej rozpa-etencji organu niezbędnego do jej rozpa-trzenia. Organ, do, którego błędnie wniesiono petycję, jest zobowiązany do przekazania jej organowi właściwemu (art. 8). Wprowadzona została tak-że możliwość uzupełnienia lub wyjaśniania treści petycji, która nie spełnia określonych ustawowo wymogów (art. 9). Projekt ustawy nakłada na organ rozpatrujący petycję lub urząd go obsługujący obowiązek zamieszczania na stronie internetowej informacji zawierających m.in. zwięzły opis treści pe-tycji. Ponadto informacje te powinny być aktualizowane o dane dotyczące przebiegu postępowania (art. 10). Powyższy obowiązek ma na celu zapew-nienie jawności i transparentności postępowania dotyczącego rozpatrywa-nych petycji, a także możliwości zapoznania się z ich przedmiotem przez za-żliwości zapoznania się z ich przedmiotem przez za-liwości zapoznania się z ich przedmiotem przez za-interesowane osoby.

W projekcie ustawy doprecyzowano tryb rozpatrywania petycji złożonej do Sejmu i Senatu, a także organu stanowiącego jednostki samorządu tery-torialnego. W świetle przyjętych rozwiązań petycja złożona do Sejmu lub Se-ętych rozwiązań petycja złożona do Sejmu lub Se-tych rozwiązań petycja złożona do Sejmu lub Se-natu będzie rozpatrywana przez wskazaną w regulaminie właściwą komisję (art. 11 ust. 1). Z uwagi na to, że organy stanowiące jednostek samorządu te-rytorialnego są organami kolegialnymi, obradującymi na sesjach, które są zwoływane w określonych terminach, projekt przewiduje, że petycje składa-ływane w określonych terminach, projekt przewiduje, że petycje składa-ojekt przewiduje, że petycje składa-ne do tych organów mogą być rozpatrywane na zasadach określonych w ich statucie przez właściwą komisję (art. 11 ust. 2). Projekt określa termin, w któ-rym petycja powinna być rozpatrzona, to jest bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 3 miesięcy od dnia jej złożenia (art. 12). W celu zapew-nienia sprawności, oszczędności oraz ekonomiki postępowania uregulowa-ne zostały także zasady rozpatrywania tzw. petycji wielokrotnej.

W przypadku, gdy w ciągu miesiąca od otrzymania petycji przez właści-wy organ składane są dalsze petycje dotyczące tej samej sprawy, rozpatrują-cy petycję może zarządzić łączne rozpatrzenie petycji (art. 13). W przypad-ku uporczywego wnoszenia petycji niezawierających żadnych nowych treści, lecz ponawianych z niewiedzy lub pobudek pieniackich, rozpatrujący pety-cję będzie mógł pozostawić ją bez rozpatrzenia i poinformować składające-


go petycję o poprzednim wyniku rozpatrzenia (art. 14). W projekcie usta-wy określona została forma powiadomienia składającego petycję (pisemna lub elektroniczna) o wyniku jej rozpatrzenia, a także jego elementy takie jak: oznaczenie rozpoznającego petycję, sposób załatwienia petycji oraz uzasad-nienie (art. 15).

Projekt ustawy przewiduje, że centralne organy państwowe będą składały corocznie Sejmowi i Senatowi informację o petycjach rozpatrzonych przez te organy w terminie do dnia 30 czerwca. Należy podkreślić, że do Sejmu i Se-natu będą wpływały jedynie informacje dotyczące rozpatrzonych petycji, na-tomiast nie będzie dokonywana ocena trafności załatwionych spraw. Wydaje się zasadnym, aby właśnie do tych organów wpływały dane dotyczące roz-patrywanych petycji (art. 16). Pozwoli to na ogólną orientację, a także anali-zę zakresu przedmiotowego wnoszonych petycji. Liczba i treść petycji może być traktowana, jako jeden ze wskaźników pracy organów państwowych, ale przede wszystkim jako źródło inspiracji, zmian i ulepszeń41. W zakresie nie-uregulowanym w ustawie w sprawach petycji projekt (w art. 17) przewidu-je odesłanie do przepisów Kpa dotyczących skarg i wniosków, w szczególno-ści w zakresie dotyczącym pomocniczego ustalania właściwości organów ze względu na przedmiot petycji, jak również określania organu wyższego stop-nia.

Wprowadzone zostały także zmiany w Kodeksie postępowania admini-stracyjnego wynikające z uregulowania prawa do składania petycji w odręb-nej ustawie (art. 18). Projekt przewiduje wejście w życie ustawy po upływie 6 miesięcy od dnia jej ogłoszenia. Wydaje się, że będzie to wystarczający czas na przygotowanie się organów do rozpatrywania petycji, w tym opracowa-nia strony internetowej, na której będą zamieszczane informacje dotyczące petycji (art. 19).

Brak tradycji społeczeństwa obywatelskiego w Polsce powoduje, że zro-zumienie jego istoty ograniczone jest do stosunkowo nielicznej grupy spo-łecznej. Maleje społeczna aktywność. Może za pośrednictwem instytucji pe-tycji wzmocni się idea społeczeństwa obywatelskiego, poprzez rozszerzenie „sprzyjającego otoczenia instytucjonalnego”. Sądzę, że okres „wycofania” się społeczeństwa z oficjalnych struktur normatywnych i instytucjonalnych mamy już za sobą. Petycje to pole do nowych działań w imię interesów spo-łecznych i rozwoju demokracji.

41 Uzasadnienie do projektu..., s. 6.


Summary

The right of petition in Poland

The right of petition in Poland is a law resulting from art. 63 of the Constitution of 2 April 1997. The author shows the bill on petitions prepared by the Senate, in-dicating that yet there have not been made the constitutional announcement in this regard. The paper also shows examples of the types, scope and functions of the petition in different jurisdictions.

Right to petition is also a constitutional law in Belgium, Spain, Italy, Slovenia, Denmark, Portugal, Slovakia, Greece, Macedonia, Ukraine, Lithuania, France.

It should be emphasized that there are different forms of possible instances of the citizen to the authorities: the petition, complaint and request. In various countries the situation is unstable. Frequently the petitions have been defined.. Sometimes, however, terms petition and complaint are terms used interchange-ably. But mostly, where the laws on petitions are enacted, such definition exists., eg. in the Czech Republic, Russia, Hungary.

Grzegorz Maroń1

Oryginalizm Antonina Scalii jako teoria wykładni prawa

Antonin Scalia2 uchodzi za jednego z największych orędowników orygina-lizmu. Oryginalizm jest dla niego teorią interpretacji, sprowadzającą proces wykładni prawa do ustalenia jego pierwotnego znaczenia w oparciu o po-wszechne rozumienie wyrazów składających się na tekst aktu normatyw-nego3. Reprezentuje zatem tzw. oryginalizm zwykłego znaczenia (plain me-aning originalism) określany też „nowym oryginalizmem”. Jak ujmuje to amerykański sędzia: „Tekst jest prawem i tekst musi być zachowany”, a „Sło-

1 Autor jest adiunktem w Zakładzie Teorii Prawa i Doktryn Polityczno-Prawnych na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Rzeszowskiego.

2 Antonin Gregory Scalia (ur. 11.03.1936) r.: amerykański sędzia i profesor prawa. Ab-solwent prawa na Harvardzie w 1960 r. W okresie lat 1961–1967 praktykował w kancelarii prawniczej w Cleveland. Od 1967 r. wykładał prawo na Uniwersytecie Virginia. W 1971 r. rozpoczął służbę w administracji publicznej, będąc głównym doradcą Urzędu Polityki Ko-munikacyjnej. Od 1974 r. pełnił funkcję Zastępcy Prokuratora Generalnego. Pomiędzy 1977 r. a 1982 r. ponownie wykładał prawo na University of Chicago Law School, a jedno-cześnie był visiting professor na uniwersytetach Stanford i Georgetown. W latach 1981–1982 przewodniczył sekcji prawa administracyjnego w Amerykańskim Stowarzyszeniu Prawni-ków. Od 1982 r. do 1986 r. zasiadał jako sędzia Sądu Apelacyjnego dla dystryktu Kolum-bii. 26 września 1986 r. objął stanowisko sędziego Sądu Najwyższego. Za swoją działalność orzeczniczą i akademicką otrzymał wiele odznaczeń oraz wyróżnień, w tym min. w 2008 r. został laureatem przyznawanej przez Rzecznika Praw Obywatelskich (dr. Janusza Kocha-nowskiego) Nagrody im. Pawła Włodkowica.

3 Oryginalizm A. Scalii określam teorią, choć niewątpliwie terminowi „teoria” w ame-rykańskiej jurysprudencji odpowiada nieco inne pojęcie, aniżeli w polskiej czy szerzej eu-ropejskiej kontynentalnej nauce prawa. Tak też B. Brzeziński, zaliczając oryginalizm Scalii (dokładnie autor mówi w jego przypadku o nowym tekstualiźmie) do teorii wykładni prawa w sensie „zespołu poglądów na wykładnię prawa, dotyczących w szczególności jej celu, sto-sowanych w jej trakcie metod i technik, a także znaczenia zarówno tekstu, jak i kontekstu, tj. okoliczności zewnętrznych determinujących znaczenie tekstu prawnego”, Współczesne ame-rykańskie teorie wykładni prawa, „Państwo i Prawo” z. 7, 2006, s. 23.


wa mają ograniczony zakres znaczeniowy, tak iż niedopuszczalna jest jaka-kolwiek interpretacja wychodząca poza ten zakres”4.

Oryginalizm niekiedy tytułuje się mianem tekstualizmu. W juryspru-dencji anglosaskiej często jednak terminy te łączone są z dwoma różnymi, choć powiązanymi z sobą pojęciami oddającymi istotę prawniczego formali-ęciami oddającymi istotę prawniczego formali-ciami oddającymi istotę prawniczego formali-ącymi istotę prawniczego formali-cymi istotę prawniczego formali-zmu5. Oryginalizm zawężany bywa wtedy do interpretacji konstytucji, pod-czas gdy tekstualizm postrzega się jako koncepcję wykładni ustaw. Scalia wydaje się operować oboma wyrazami zamiennie6. Zbieżność oryginalizmu i tekstualizmu na gruncie oryginalizmu zwykłego znaczenia jest uzasadnio-na. Tego samego nie można by powiedzieć w stosunku do innych nurtów prawniczego oryginalizmu.

Poniżej zostaną nakreślone podstawowe założenia oryginalizmu w wer-sji propagowanej przez Antonina Scalię odnoszone przede wszystkim do prawa tout court. W części opracowań poświęconych niniejszej teorii czyni się dychotomiczną dystynkcję na wykładnię Konstytucji i wykładnię ustaw. Rozróżnienie to będzie wyraźnie sygnalizowane w artykule wówczas, gdy uzasadnia je istotna dywergencja postulowanych przez Scalię dyrektyw in-terpretacyjnych w każdym z dwóch typów wykładni.

I.

W pisanych przez amerykańskiego sędziego uzasadnieniach orzeczeń Sądu Najwyższego (opinion) czy zdaniach odrębnych do tych orzeczeń (dis-sent lub concurrence7) doszukać się można zwięzłego manifestu oryginali-zmu. W wypowiedziach tych czytamy bowiem np. „Konstytucję napisano tak, aby była zrozumiała dla wyborców, jej wyrazy i zwroty zostały użyte w ich normalnym i zwykłym, w odróżnieniu od technicznego, znaczeniu.

4 A. Scalia, A Matter of Interpretation. Federal Courts and the Law, Princeton 1997, s. 22, 24.

5 Por. J. T. Hutchens, A New New Textualism: Why Textualists Should Not Be Originali-sts, „Kansas Journal Of Law & Public Policy” Vol. 16, No. 2, 2006–2007, s. 108–128.

6 Zob. R. Rossum, The Textualist Jurisprudence of Justice Scalia, Perspectives on Political Science” Vol. 28, No. 1, 1999, s. 5–10.

7 Dissent to typowe zdanie odrębne. Natomiast concurrence sporządza sędzia, który zgadza się z samym werdyktem, lecz nie podziela podanej w orzeczeniu argumentacji czy uzasadnienia.

25Grzegorz Maroń • Oryginalizm Antonina Scalii jako teoria wykładni prawa

[...] Normalne znaczenie może oczywiście objąć znaczenie idiomatyczne, ale wyklucza znaczenie ukryte czy techniczne, które nie byłoby znane zwykłym obywatelom pokolenia, które przyjęło Konstytucję”8. Jednocześnie przy sto-sowaniu ustawy zasadniczej należy uznać, „że terminom w niej zawartym należy dawać znaczenie przypisane im w czasie jej ratyfikacji”9.

Z kolei w kontekście wykładni ustaw Scalia stwierdza, iż: „Sądy muszą przyjąć, że ustawodawca mówi w ustawie to, co ona znaczy, a znaczy to, co w niej powiedziano. Kiedy wyrazy tekstu ustawy są jednoznaczne, wów-czas ten pierwszy kanon jest także i ostatnim: sądowe dociekanie jest ukoń-czone”10. Trzeba zatem wybrać to z możliwych znaczeń terminu zawartego w ustawie, które jest po pierwsze, najbardziej zgodne z kontekstem i zwy-kłym użyciem, a przez to prawdopodobnie najbardziej zgodne z rozumie-niem całego Kongresu. Po drugie, najbardziej zgodne z tzw. otoczeniem pra-wa, w którym przepis musi być zintegrowany – zgodność którą, za sprawą dobroczynnej fikcji zakłada się, że Kongres zawsze miał na uwadze11.

Jakkolwiek wyrazy i zwroty należy poddawać raczej szerszej niż węższej interpretacji, to – jak podkreśla Scalia – nigdy takiej, której język nie może „znieść”12. W tekstualnej i oryginalistycznej wykładni nie chodzi więc o ry-goryzm, lecz o racjonalność. Tekst nie powinien być formułowany „ściśle”, czy „łagodnie”, lecz „rozsądnie”, aby objąć to, co właściwie on znaczy13. Tek-stualista nie jest tym samym fundamentalistycznym literalistą, ale i dale-ko mu do językowego nihilisty. Uwzględniający kontekst oryginalizm różni się od ścisłego konstrukcjonizmu14. Różnicę tę oddaje treść orzeczenia Sądu Najwyższego w sprawie Smith v. United States15. Clou niniejszego kazusu stanowiła interpretacja ustawy przewidującej zaostrzenie kary, jeśli spraw-

8 A. Scalia (opinion), District of Columbia v. Heller, 554 U.S. 570 (2008). Podobnie wy-Podobnie wy-powiada się (dissent) w sprawie Smith v. United States, 508 U.S. 223 (1993), gdzie stwierdza: „W poszukiwaniu znaczenia ustawy przypisujemy nietechnicznym wyrazom i frazom ich zwykłe znaczenie”.

9 Idem (concurrence), Minnesota v. Dickerson, 508 U.S. 366, 379 (1993). 10 Idem (concurrence), Zedner v. United States, 547 U.S. 489 (2006).11 Idem (concurrence), Green v. Bock Laundry Mach. Co., 490 U.S. 504 (1989). 12 Idem, A Matter..., s. 37. Przykładowo I poprawka do Konstytucji USA mówi expressis

verbis jedynie o wolności słowa i prasy. Nie znaczy to, że inne formy komunikowania się są wyłączone spod konstytucyjnego zakazu cenzury, np. własnoręcznie napisany list.

13 Ibidem, s. 23. 14 Według Scalii „W interpretacji tekstualnej kontekst jest wszystkim”. Ibidem, s. 37.15 Smith v. United States, 508 U.S. 223 (1993).


ca przestępstwa obrotu narkotykami w związku z tym przestępstwem użył broni palnej. Sąd Apelacyjny dla 11 Dystryktu skazał na kwalifikowaną karę nabywcę kokainy, który zamiast pieniędzmi „zapłacił” dealerowi nienałado-waną bronią palną. Rzekomo jego zachowanie wypełniało znamiona „uży-cia w czasie i w odniesieniu do przestępstwa handlu narkotykami broni pal-nej”, którą to interpretację potwierdził Sąd Najwyższy. Scalia złożył zdanie odrębne (dissent) do werdyktu SN argumentując, iż używanie broni to wy-dissent) do werdyktu SN argumentując, iż używanie broni to wy-korzystanie jej dla celów, dla których broń jest normalnie przeznaczona i ta-kie też było w jego ocenie pierwotne znaczenie przywołanego przepisu16. Po-traktowanie broni palnej jako substytutu pieniędzy nie mieści się w zakresie znaczeniowym zwrotu „użycie broni palnej”.

Racjonalne odczytywanie pierwotnego znaczenia aktu normatywnego nie należy jednak mylić z tzw. „umiarkowaną interpretacją”. Co bowiem – pyta się Scalia – miałby ten leksykalnie „chwytliwy” zwrot opisywać? Coś pośrodku prawdziwego znaczenia i tego, co życzylibyśmy sobie, aby prawo znaczyło17?

Zadanie ustalenia pierwotnego znaczenia Konstytucji czy ustawy bywa czasami trudne, bardziej pasując do warsztatu pracy historyka niż prawni-ka18. Wymaga ono „zanurzenia się w politycznej i intelektualnej atmosfe-rze czasów, wyzbycia się wiedzy, którą mamy, a która nie była znana wcze-śniejszym czasom oraz przyjęcia przekonań, postaw, filozofii, uprzedzeń i przywiązań, tych nie z naszych czasów”19. Sędzia nie może kierować się własną intuicją językową, lecz semantyką, syntaktyką i pragmatyką języka powszechnego. Przydatnym jest więc sięgnięcie do słowników językowych z okresu, kiedy poddawany wykładni akt normatywny powstał. Pomoc-nym narzędziem mogą być też podręczniki gramatyki. Gdy słowa są jasne, pozostaje przyjąć ich zwykłe (powszechne, naturalne) znaczenie i na tym

16 A. Scalia, A Matter..., s. 23–24.17 Idem, Constitutional Interpretation the Old Fashioned Way, http://www.joink.com/

homes/users/ninoville/ww3-14-05.asp. Jak tłumaczy: „Umiarkowany sędzia to ten, któ-ry zinterpretuje konstytucję tak, by oznaczała ona to, co wielu ludzi chciałoby, by ozna-czała”. Mułłowie Zachodu: Sędziowie jako arbitrzy moralni, http://www.rpo.gov.pl/pli-ki/12537879280.pdf, s. 36.

18 A. Scalia, Originalism: The Lesser Evil, “University of Cincinnati Law Review” Vol. 57, 1988–1989, s. 864. Egzemplifi kacją żmudności towarzyszącej rozumowaniu oryginali-Egzemplifikacją żmudności towarzyszącej rozumowaniu oryginali-stycznemu jest sporządzana przez blisko trzy lata i licząca 70 stron opinia sędziego W. Tafta w sprawie Myers v. United States, 272 U.S. 52 (1926).

19 Ibidem, s. 856–857.


zakończyć czynności interpretacyjne20. Scalia głosi więc prymat wykładni językowej, a za paradygmat aktu interpretacyjnego traktuje regułę interpre-tatio cessat in claris (zasada clara non sunt interpretanda w znaczeniu anty-kontynuacyjnym).

W drodze wyjątku można odstąpić od klarownego znaczenia językowe-go przepisów w przypadku jego absurdalności (argumentum ad absurdum) lub oczywistej omyłki językowej. Zwykłe znaczenie nie ma wartości abso-lutnej także wówczas, gdy w samym tekście lub strukturze aktu normatyw-nego istnieje wyraźna wskazówka, że prawodawca przyjął inne znaczenie21. Tak więc schemat interpretacji ustaw u Scalii przedstawia się następująco: „Po pierwsze, znajdź zwykłe znaczenie języka w jego tekstualnym kontek-ście; po drugie, użyj przyjętych kanonów konstrukcji, spytaj się, czy istnie-ętych kanonów konstrukcji, spytaj się, czy istnie-tych kanonów konstrukcji, spytaj się, czy istnie-je jakakolwiek jasna wskazówka, że pewne dopuszczalne znaczenie inne niż zwykłe znajduje zastosowanie. Jeśli nie – a zwłaszcza jeśli odpowiedni argu-ment za zwykłym znaczeniem jawi się jako oczywisty – stosujemy to zwy-kłe znaczenie”22.

Z kolei w sytuacji literalnej niejasności przepisu, gdy dyrektywy wykład-ni językowej nie wystarczają, należy przystąpić do analizy całego aktu, jego struktury (argumentum a rubrica), jak też pozostałych aktów normatyw-nych używających tych samych, co akt interpretowany wyrazów23. „Kiedy termin ustawowy przedkładany nam po raz pierwszy jest niejednoznaczny, tłumaczymy go w ten sposób, aby obejmował to dopuszczalne znaczenie, które pasuje najbardziej logicznie i z łatwością do całości tak uprzednio, jak i następnie przyjętego prawa [...] Czynimy tak nie dlatego, że dokładne ako-modacyjne znaczenie jest tym, co prawodawcy musieli mieć na uwadze (jak wcześniejszy Kongres mógłby wiedzieć co późniejszy Kongres ustanowi?), ale dlatego, że jest naszym zadaniem czynić corpus juris raczej sensownym niż absurdalnym”24. Postulat uwzględnienia wewnętrznej konstrukcji aktu i powiązań między poszczególnymi aktami rozumieć można jako odwoła-nie się do wykładni systemowej. Zresztą element strukturalny, uzupełniając

20 Zob. B. C. Karkkainen, Plain meaning: Justice Scalia’s jurisprudence of strict statutory construction, „Harvard Journal of Law & Public Policy” Vol. 17, No. 2, 1994, s. 401–477.

21 A. Scalia (dissent), Chisom v. Roemer, 501 U.S. 380, 404 (1991). 22 Ibidem. 23 J. B. Staab, The political thought of Justice Antonin Scalia: a Hamiltonian on the Supreme

Court, Lanham 2006, s. 200, 203.24 A. Scalia (opinion), West Virginia Univ. Hospitals, Inc. v. Casey, 499 U.S. 83 (1991).


narzędzia semantyczne i syntaktyczne niejednokrotnie pomaga ustalić zwy-kłe znaczenie ustawy25.

Scalia krytycznie odnosi się do innej wersji oryginalizmu – chronologicz-nie pierwszej – zogniskowanej na pierwotnym zamiarze prawodawcy (ori-ginal intent originalism)26. Nie zgadza się z tezą, że znaczenie prawa zależy od intencji jego autora, bez osoby którego tekst aktu normatywnego staje się zbiorem pozbawionych treści znaków i dźwięków27. Według niego symbole, takie jak np. wyrazy, są w stanie przekazać znaczenie, nawet gdy nie stoi za nimi żaden rozumny podmiot. Jeśli dźwięk alarmu w danym budynku usta-nowiono jako znak obowiązku ewakuacji, to dźwięk ten jest nośnikiem tego znaczenia, choćby alarm uruchomiła małpa. Wystarczy tylko konwencjo-nalne zrozumienie po stronie czytelników i słuchaczy, że pewne znaki czy dźwięki reprezentują odpowiednie pojęcia. Słowa, podobnie jak inne kon-wencjonalne symbole, przekazują obiektywne znaczenie bez względu na to, co ich autorzy chcieli, aby słowa te znaczyły28.

Interpretator pozostaje związany nie – jak głosi oryginalizm intencjonal-ny – subiektywnym zamiarem prawodawcy, ale prawami, które ten ustano-wił i w formie pisemnej zakomunikował adresatom. Bezprzedmiotowe pozo-staje to, czy twórcom Konstytucji bądź ustaw towarzyszyło przy uchwalaniu danego aktu jakieś ukryte znaczenie. Zresztą „Poszukiwanie prawdziwej

25 M. Matczak, Formalizm prawniczy we współczesnej literaturze anglojęzycznej – zarys definicji, „Państwo i Prawo” z. 6, 2007, s. 108.

26 Znamienną dla tej optyki interpretacji prawa jest wypowiedź sędziego SN Davida Brewera (opinion): „Znana jest reguła, że coś może zawierać się w literze ustawy, a mimo to nie być w ustawie, ponieważ nie zawierać się w jej duchu, ani w zamiarze jej twórców”. Church of the Holy Trinity v. United States, 143 U.S. 459 (1892). S. Cornell podaje wyrok SN w spra-wie District of Columbia v. Heller, 554 U.S. 570 (2008) jako odzwierciedlający dwa oblicza oryginalizmu: zwykłego znaczenia (Scalia, opinion) i intencjonalnego (J. Stevens, dissent). S. Cornell, Originalism on Trial: The Use and Abuse of History in District of Columbia v. Heller, „Ohio State Law Review” Vol. 69, 2008, s. 625. Ten typ oryginalizmu omawia B. Brzeziński, wyróżniając dwie jego odmiany: intencjonalizm i teorię wykładni celowościowej, op.cit., s. 24–30.

27 A. Scalia, Law & Language, „First Things” Vol. 157, 2005, s. 37–46 w nawiązaniu do publikacji S. D. Smitha (Law’s quandary, Cambridge 2004).

28 Według S. Smitha takie podejście uniemożliwia prawu realizowanie „bardziej ambit-nych funkcji”, jak np. „stanowienie polityki społecznej”. Scalia z kolei uważa, że jest to rola legislatywy, a nie sądów. Ibidem.


woli ustawodawcy jest prawdopodobnie szukaniem wiatru w polu”29. Po-nadto, w przypadku tekstów prawnych autorów często jest wielu i udzia-łem każdego z nich może być zamiar przypisania różnych znaczeń swemu zbiorowemu dziełu. „Nie dochodzimy co ustawodawca miał na myśli, py-tamy się tylko, co ustawa znaczy”30. Scalia nie neguje całkowicie możliwo-ści uwzględnienia ratio legis aktu normatywnego i sięgnięcia do dyrektyw wykładni celowościowej. Przestrzega jedynie przed czynieniem w praktyce orzeczniczej z celu regulacji prawnej „zasłony” dla celu sędziego. Cel aktu prawnego można wziąć pod uwagę wyłącznie wówczas, gdy „obiektywnie” zostaje on ujawniony w języku prawnym, albo ujawniają go skutki prawa w działaniu31. Skoro zwykłe znaczenie języka dokładnie wyraża cel ustawy to nie ma potrzeby wychodzenia poza tekst aktu normatywnego przy usta-laniu jego ratio legis32. Obiektywny cel to cel, który racjonalna osoba wypro-wadzi z tekstu prawnego umiejscowionego w całym systemie prawa33. Nie-kiedy twierdzi się, że o ile relewantnym znaczeniem Konstytucji jest zawsze znaczenie językowe pierwotne, czyli z dnia ogłoszenia ustawy zasadniczej lub którejkolwiek jej poprawek, o tyle w przypadku ustaw bardziej zasadnym jest dosłownie mówić o tekstualiźmie niż oryginaliźmie. Znaczenie tekstu ustawy może ulegać zmianie w czasie, czyniąc koniecznym stosowanie wy-kładni dynamicznej. Zachodzi bowiem potrzeba odniesienia znaczenia par-tykularnego fragmentu aktu normatywnego do aktualnego stanu legislacji, czyli do innych postanowień danego czy też innych aktów normatywnych regulujących tożsamą materię. Niniejsze odnoszenie interpretowanego tek-stu do tekstów pochodzących z różnych momentów czasowych wymaga np. ujednolicenia znaczeń terminów obecnych w tych tekstach. Ujednolicenie może sprowadzać się do zmiany znaczenia zakładanego przez oryginalnego prawodawcę na znaczenie przyjmowane przez prawodawcę współczesnego.

29 A. Scalia, Judicial Deference to Administrative Interpretations of Law, „Duke Law Jour-„Duke Law Jour-Duke Law Jour-nal” No. 3, 1989, s. 517.

30 O. W. Holmes, The Theory of Legal Interpretation, „Harvard Law Review” Vol. 12, 1899, s. 419.

31 R. A. Smolla, Antonin Scalia, [w:] The Supreme Court justices: a biographical dictionary, pod red. M. I. Urofsky, Nowy Jork 1994, s. 400.

32 A. Scalia (opinion), Morales v. Trans World Airlines, Inc., 504 U.S. 374, 383 (1992). 33 Idem, A Matter..., s. 17.


Tym samym, wedle przywołanego punktu widzenia, dopuszczalna jak i po-żądana jest w tym zakresie dynamiczna wykładnia ustawy34.

Powyższa teza budzi wątpliwości. Nie sposób mówić o wykładni dyna-micznej u Scalii, gdy znaczenie partykularnego przepisu ustawy jest modyfi-kowane jedynie innym późniejszym przepisem prawodawcy. Wykładnia dy-namiczna zachodzi, gdy przepisowi przypisuje się znaczenie pozatekstualne wyraźnie niezgodne z jego literalnym kształtem, celem uczynienia go ade-kwatnym wobec aktualnych uwarunkowań i potrzeb społecznych, a korek-ta znaczenia tego przepisu odbywa się z pominięciem interwencji samego prawodawcy przy pomocy dyrektyw pozajęzykowych, zwłaszcza dyrektyw wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Co najwyżej, „dynamiczność” tek-stualizmu przejawia się w tym, że przy wykładni aktu normatywnego wy-korzystuje się kompetencję językową współczesnego, a nie historycznego in-terpretatora35. Zachodzi tutaj dynamizm języka, a pośrednio tylko samego prawa.

Scalia odrzuca historię legislacyjną (zaprotokołowane oświadczenia zło-żone na parlamentarnej sali obrad, raporty i sprawozdania komisji Kongre-su, projekty aktu itd.) jako władczy wyznacznik znaczenia ustawy. Wyko-rzystywanie historii legislacyjnej traktuje jako merytorycznie błędną oraz bezprawną praktykę36. Wolę Kongresu wyraża przegłosowany tekst aktu normatywnego, którego nie należy utożsamiać ze słowami wypowiedziany-mi w trakcie prac legislacyjnych. W mniejszym stopniu sądy sięgają do histo-rii legislacyjnej ponieważ ona istnieje, bardziej historia legislacyjna istnieje, bo sądy się do niej odwołują37. Historia legislacyjna częściej kreuje przy tym fałszywy zamiar prawodawcy niż odzwierciedla prawdziwy. Rzadko kiedy kongresmeni czytają w ogóle materiały zaliczane do historii legislacyjnej. Brak obiektywnych kryteriów korzystania z niej daje sędziom niemal arbi-tralną władzę w tej materii. Sędzia nie chcąc skorzystać z raportów komisji stwierdzi, iż ustawa jest jednoznaczna, raport wykazuje niejednoznaczność,

34 M. Matczak, op.cit., s. 112.35 Por. M. Barczentewicz, Tekstualizm i oryginalizm, cz. 4, http://www.barczentewicz.

com/tekstualizm-i-oryginalizm-cz-iv.36 A. Scalia (concurrence), Zedner v. United States, 547 U.S. 489 (2006). Por. J. J. Brud-

ney, C. Ditslear, Liberal Justices’ Reliance on Legislative History: Principle, Strategy, and the Sca-lia Effect, „Berkeley Journal of Employment and Labor Law” Vol. 29, 2008, s. 117–174.

37 A. Scalia, A Matter..., s. 38.


albo historia legislacyjna jako całość nie prowadzi do jednego wniosku38. W czasie przewodu legislacyjnego zdarzają się ewidentne manipulacje. Spra-wozdania komisji często są wykorzystywane w pragmatycznych celach, aby wpłynąć na sędziów, którzy będą dane prawo w przyszłości interpretować39. Okazuje się, iż nie jest niezbędne zamieszczenie sformułowania, za którym się lobbuje, bezpośrednio w finalnej, tj. uchwalonej przez parlament, wer-sji aktu normatywnego. Wystarczy dla jego późniejszej funkcjonalnej rele-wantności, aby sformułowanie to zaledwie pojawiło się na którymś z etapów procedury prawodawczej. Jak podsumowuje Scalia, opieranie się na historii legislacyjnej „to nierozważne odstępstwo od czcigodnej zasady, że jeśli język ustawy jest jasny, to językowi musi być dana skuteczność, co najmniej przy braku oczywistej jego absurdalności”40.

W przeciwieństwie do ustawodawstwa, w przypadku interpretacji nieja-snych przepisów Konstytucji Scalia dopuszcza uwzględnianie „historii le-gislacyjnej”, czy mówiąc właściwiej „historii ustrojodawczej”. Pomocne za-ściwiej „historii ustrojodawczej”. Pomocne za-ustrojodawczej”. Pomocne za-tem przy wykładni ustawy zasadniczej jest analizowanie pism delegatów na Konwencję Konstytucyjną z 1787 r.41, czy też pism innych „ojców założycie-li”, np. T. Jeffersona, J. Jay’a. Doniosłość tych dokumentów nie oznacza, że zamiar ich autorów, ich subiektywne intencje są obowiązującym prawem. Materiały te jedynie obrazują, jak Konstytucja była pierwotnie rozumiana42. W toku czynności interpretacyjnych należy sięgnąć również do zapisów de-ęgnąć również do zapisów de-gnąć również do zapisów de-baty ratyfikacyjnej we wszystkich stanach, ustalić ich wiarygodność, wnik-nąć w ówczesną atmosferę polityczną i intelektualną. Interpretator może się też wspomagać konstytucjami stanowymi obowiązującymi w chwili przy-jęcia federalnej Konstytucji, a nawet angielskim prawodawstwem z tamtych czasów43.

Kiedy tekst znamionuje językowa niejednoznaczność, wyznacznikiem treści prawa jest dla Scalii tradycja. Sędziowie mają być rządzeni „tekstem i tradycją Konstytucji”, a nie swoimi „intelektualnymi, moralnymi i osobi-

38 Ibidem, s. 36.39 Scalia podaje tytułem egzemplifikacji sprawę Blanchard–Bergeron, 489 US 87 (1989).40 A. Scalia (concurrence), I.N.S. v. Cardoza-Fonseca, 480 U.S. 421 (1987). 41 O roli tzw. Federalist Papers w interpretacji amerykańskiej Konstytucji zob.

D. A. Schultz, Ch. E. Smith, Constitutional Interpretation and Intent of the Framers, [w:] idem, The Jurisprudential Vision of Justice Antonin Scalia, Lanham 1996, s. 34–41.

42 A. Scalia, A Matter..., s. 38.43 Idem, Originalism..., s. 852.


stymi poglądami”. Nie mogą własnego pojmowania sprawiedliwości prze-ciwstawiać amerykańskiej tradycji, która jest „głęboka, rozległa i ciągła”44. Tradycję odczytuje się z kolei min. z precedensów i praktyki ustawodaw-stwa stanowego. Ma ona ważny udział w interpretacji Konstytucji, ale tylko wobec nieklarownych jej postanowień45. Uzupełnia tekst aktu normatyw-nego, a nie zastępuje go. Tradycja może bowiem ukonstytuować prawa, tyl-ko jeśli nie przeczy to literze ustawy zasadniczej. Jednak prawa w ten spo-sób powołane do życia posiadają moc równą tym, wysłowionym expressis verbis, wiążąc wszystkie sądy. Odnosząc się do przypadków braku respektu Sądu Najwyższego dla tradycji, Scalia pyta się: „Jaka sekretna wiedza [...] jest tchnięta w prawników kiedy stają się sędziami Sądu Najwyższego, która umożliwia im zauważyć, że praktyka, której Konstytucja wyraźnie nie zaka-zuje i którą nasz Naród uważał za konstytucyjną przez 200 lat, jest w rzeczy-wistości niekonstytucyjna?”46.

II.

Scalia uchodzi za jednego z czołowych krytyków koncepcji tzw. „żyją-cej Konstytucji” („living Constitution”) zakładającej, iż ustawa zasadnicza jest prawem rozwijającym się, czyli ulegającym samoczynnej modyfikacji z upływem wieków, celem sprostania potrzebom przeobrażającego się społe-czeństwa. Praktyka niektórych sędziów najpierw określających owe współ-czesne potrzeby, a następnie „znajdujących” dla nich odpowiednie prawo, w opinii amerykańskiego sędziego jawi się jako niedopuszczalne uzurpa-torstwo. Pragmatyczny argument o konieczności ewolucyjnego podejścia zapewniającego elastyczność prawa wymaganą przez coraz to nowe realia stosunków społecznych tylko prima facie wzbudza aprobatę. Atrakcyjność intelektualnej konstrukcji „żyjącej Konstytucji” jest dla Scalii pozorna. Dwie jej główne słabości są następujące. Po pierwsze, pozostaje ona niegod-na z zasadami demokracji, pogwałcając separację władz. Troska o nadąża-

44 A. Scalia (concurrence), Schad v. Arizona, 501 U.S. 624 (1991).45 B. Staab, op.cit., s. 203 i 206–207.46 A. Scalia (dissent), Board of County Commissioners, Wabaunsee County, Kansas v. Um-

behr, 518 U.S. 688–689 (1996). Scalia żywi przekonanie o możliwości oddzielenia tego „co dozwolone od tego co niedozwolone w oparciu o tradycję naszego Narodu, która jest, w co ja wierzę, tym co wymaga rozsądne stosowanie Konstytucji”. 518 U.S. 695.


nie przez Konstytucję za czasami nie mieści się wśród zadań sędziów. Samo-domniemywanie kompetencji do uaktualniania Konstytucji sprawia, iż Sąd Najwyższy de facto konstytutywnie arbitralnie „wprowadza” do ustawy za-sadniczej pewne prawa, których nigdy tam nie było. Konstytucja chociaż zo-stała demokratycznie przyjęta jako tekst normatywny zaczyna być wówczas traktowana jak common law. Po drugie, koncepcja ta może skutkować utra-tą praw, a niekoniecznie ich rozszerzeniem. Ewolucja w świetle orzecznictwa SN nie zachodzi wyłącznie w kierunku większej jednostkowej wolności47. Podobnie, nieprawdą jest, że propagatorzy „żyjącej Konstytucji” wypełnia-ją rzeczywistą wolę Amerykanów, jak Konstytucja powinna się rozwijać. Po-dejście to nie tyle, iż nie zmniejszyło ograniczeń demokratycznej władzy, co nałożyło na legislatywę, egzekutywę i judykaturę kolejne bariery, summa summarum uszczuplające prawa człowieka48.

Według oryginalizmu znaczenie prawa nie zmienia się przez sam fakt, że nie jest ono dłużej adekwatne do nowych czasów49. Jeśli przejawia taką nie-koherencję, to można je przecież zmienić w przewidzianym w samym pra-wie trybie. Przykład takiej reakcji stanowi XIX poprawka do Konstytucji z 1920 r., przyznająca kobietom wyborcze prawo głosu. Celem umożliwienia kobietom uczestniczenia w politycznym akcie wyborczym nie powołano się wówczas na klauzulę równości (Equal protection clause) zapisaną w XIV po-prawce. Nie zwrócono się do Sądu Najwyższego z zarzutem, że brak prawa

47 A. Scalia, A Matter..., s. 38 i 40; J. B. Staab, op.cit., s. 216–217.48 W świetle orzecznictwa SN okazuje się, że wbrew oczekiwaniom społecznym nie

można np. przywołać Boga podczas uroczystości wręczenia dyplomów w szkołach publicz-nych, dopuścić w stanowym procesie karnym dowodu winy uzyskanego na podstawie bez-prawnego przeszukania, a restrykcjom poddaje się prawo własności czy prawo do posiadania broni palnej. Ibidem, s. 41–43.

49 Niekiedy wnioski Scalii mogą przeczyć społecznej wrażliwości. W jednej ze spraw o wykorzystanie seksualne sąd w Iowa dopuścił, aby dwie 13-letnie dziewczynki składały zeznania za parawanem, tak aby nie mieć kontaktu wzrokowego z oskarżonym. Sąd Najwyż-szy, w tym Scalia, uznał tę praktykę za niekonstytucyjną, gdyż sprzeczną z VI poprawką, mówiącą o prawie oskarżonego do konfrontacji z osobą zeznającą przeciwko niemu [Coy v. Iowa, 487 U.S. 1012 (1988)]. Z ostrą krytyką Scalii spotkało się więc późniejsze orzeczenie SN [Maryland v. Craig, 497 U.S. 836 (1990)], gdzie za zgodne z Konstytucją potraktowa-no złożenie zeznań przez pokrzywdzone dziecko tylko w obecności prokuratora i obrońcy oskarżonego, przy jednoczesnym obserwowaniu przesłuchania przez sędziego, ławę i oskar-żonego w innym pomieszczeniu na ekranie telewizyjnym. Zob. B. H. Wildenthal, The Right of Confrontation, Justice Scalia, and the Power and Limits of Textualism, „Washington and Lee Law Review” Vol. 48, 1991, s. 1323–1392.


głosu dla kobiet ewidentnie pogwałca przedmiotową klauzulę. Skoro niniej-sza zasada w 1868 r. nie odnosiła się do kwestii prawa głosu kobiet – teore-tycznie mogła, ale takiego znaczenia jej wtedy nie nadano – to i w 1920 r. ta sama literalnie klauzula musiała zachować swoje pierwotne znaczenie. Nie-posiadanie przez kobiety praw wyborczych nigdy wcześniej nie traktowano za sprzeczne z wymogiem równego traktowania, a jeśli tak, to i później oce-na ta nie mogła nagle ulec rewizji. Dzisiaj, jak zauważa Scalia, niegdysiejsze sufrażystki udałyby się do Sądu Najwyższego, argumentując, iż dochodzo-ne przez nie prawo znajduje umocowanie właśnie w XIX poprawce, „mniej-sza o to, co pierwotnie klauzula ta oznaczała”50. Podobnie, z uwagi na to, że w 1791 r. nie uważano, aby istniało konstytucyjne prawo do aborcji, to nie istnieje ono wedle Scalii i współcześnie. Wręcz przeciwnie, we wszystkich stanach aborcja u schyłku XVIII w. była karana. Nie ma też konstytucyjne-go prawa do eutanazji, tym bardziej jeśli ponad dwa wieki temu powszech-nie obowiązywały przepisy wymierzone przeciwko samobójcom. Z kolei uwzględniwszy, że zasada świeckości państwa nigdy nie negowała obecności pierwiastków religijnych w życiu publicznym, to całkowicie bezpodstawna jest dzisiejsza sądowa reglamentacja rozumienia tej zasady i imputowanie, że w sferze publicznej nie ma miejsca dla sacrum.

Oryginalizm jest dla Scalii zgodny z naturą i celem Konstytucji w demo-kracji51. Demokratyczne społeczeństwo generalnie nie potrzebuje konstytu-cyjnych gwarancji po to, aby zapewnić, że prawa będą odzwierciedlać aktu-alne wartości. Mechanizm wyborczy zatroszczy się o to lepiej. Zmiana prawa nie wymaga zawsze odwoływania się do Konstytucji. Jeśli ustawa zasadni-cza w jakiejś kwestii milczy, to wystarczy jedynie w akcie wyborczym obsa-dzić parlament osobami skłonnymi uchwalić stosowną ustawę. Oczekiwa-ne zmiany mogą nastąpić wtedy naprawdę szybko. Konstytucja staje się zaś niezbędna, jeśli chce się, aby pewnych rzeczy zwykła większość nie mogła zmienić. Scalia wyróżnia więc dwa systemy praw. Pierwszy, demokratycz-ny, bazujący na prawie większości do rządzenia jednostkami. Drugi, anty-demokratyczny, sprowadzający się do uprawnienia jednostki do posiadania pewnych interesów chronionych przed regułą większości. Przełamanie woli większości wyrażonej np. w ustawie jest możliwe tylko wtedy, gdy pogwałca ona indywidualne prawo wyraźnie chronione tekstem Konstytucji czy chro-

50 A. Scalia, Judicial...51 Idem, Originalism..., s. 862.


nione szczególną tradycją wypływającą z jej tekstu52. „Celem konstytucyj-nych gwarancji jest zapobiegać odzwierciedlaniu w prawie zmian w pierwot-nych wartościach, które społeczeństwo przyjmujące Konstytucję uznaje za istotnie niepożądane”53. U genezy ustawy zasadniczej leży ochrona przyszłe-go społeczeństwa przed swobodnym czynieniem tego, czego ono chce. Nie chodzi jednak o jego decyzyjne ubezwłasnowolnienie, lecz o zmuszenie do przeprowadzenia długich i nieprostych rozważań poprzedzających zmianę samej Konstytucji. Dopiero wówczas pierwotny katalog i hierarchia warto-ści konstytucyjnych ulega rewizji.

Stykając się z zarzutem oponentów, iż tekstualizm jest formalistycz-ny Scalia z właściwą sobie szczerością konstatuje: „Odpowiedź na to brzmi, oczywiście że jest formalistyczny. Rządy prawa dotyczą formy”54. To właśnie formalizm czyni sprawowanie władzy w państwie rządami praw, a nie ludzi. Konstytucja nie powinna być czytana w sposób mający na celu odzwiercie-dlanie społecznych wartości i postaw. Wykładnia tego aktu to poszukiwanie jego pierwotnego, a nie bieżącego znaczenia. Nie jest żywym organizmem, lecz statycznym dokumentem prawnym, który pewne rzeczy wysłowia, a o innych nie mówi. Sędzia powinien oraz jest władny bronić praw wyraź-nie wymienionych w Konstytucji i tylko tych. Jeśli społeczeństwo amery-kańskie uzna, iż Konstytucja nie spełnia już dłużej jego oczekiwań, to może ją zmienić w trybie wskazanym w jej art. 5. Niniejsze rozwiązanie problemu dezaktualizacji prawa ukazuje neutralność oryginalizmu, skoro to naród de-cyduje za siebie w takich kontrowersyjnych kwestiach jak aborcja, eutana-zja, prawa homoseksualistów55. Mając powyższe na uwadze, Scalia odrzuca chwytliwą frazę „żyjąca Konstytucja”, przekornie godząc się na przypisywa-nie mu miana zwolennika „martwej konstytucji”, czy jak sam woli „trwałej konstytucji”.

52 R. A. Rossum, The Textualist Jurisprudence of Antonin Scalia, [w:] B. P. Frost, J. Sik-kenga, History of American political thought, Lanham 2003, s. 788.

53 A. Scalia, Originalism..., s. 862.54 Idem, A Matter..., s. 25. Konieczny związek pomiędzy formalnością prawa a formali-Konieczny związek pomiędzy formalnością prawa a formali-

stycznym podejściem do jego stosowania neguje M. Matczak, Formalność prawa a formalizm w jego sądowym stosowaniu, „Przegląd Sądowy”, nr 4, 2007, s. 21–32.

55 J. B. Staab, op.cit., s. XIX. Tylko przyznanie słowom Konstytucji ich normalnego znaczenia pozwala uniknąć światopoglądowej dysputy w przedmiocie np. istnienia konsty-tucyjnego (federalnego) prawa do aborcji czy eutanazji. Konstytucja USA na te tematy nic nie mówi, a skoro tak, to są one zdaniem Scalii pozostawione do rozstrzygnięcia prawu sta-nowemu.


Scalia nie twierdzi, że oryginalizm to „cudowna” teoria interpretacyj-na pozwalająca każdorazowo udzielić prostej odpowiedzi na pojawiające się w toku stosowania prawa wątpliwości. Pytanie nie sprowadza się do tego, czy jest on najlepszą możliwą koncepcją wykładni prawa, ale czy istnieje coś od niego lepszego? Także przedstawiciele oryginalizmu czasami, choć – na co uwagę zwraca amerykański sędzia – nie nazbyt często, spierają się co do pierwotnego znaczenia56. Panują też niekiedy wśród nich rozbieżno-ści, jak to pierwotne rozumienie zastosować do sprawy przedłożonej sądowi, zwłaszcza jeśli chodzi o nowe uprzednio nieprzewidziane przypadki czy sy-tuacje związane np. z rozwojem technologicznym57. Jakkolwiek oryginaliści nie są w pełni jednomyślni w przedmiocie istoty własnej metodologii i wy-stępują między nimi różnice, to mimo tego reprezentują relatywnie spój-ne podejście, zgadzając się przynajmniej w kwestii punktu wyjścia. Wiedzą bowiem czego poszukują, tj. pierwotnego znaczenia tekstu aktu normatyw-nego z momentu jego ogłoszenia.

Tymczasem ewolucjoniści nie zgadzają się w niczym, z wyjątkiem błęd-ności założeń oryginalizmu. Potrafią przekształcić pierwotny nakaz w praw-ny zakaz i vice versa, a klucz do tych zmian jest nieznany i niepoznawalny58. Nieoryginalizm podąża za czymś nieprecyzyjnym, a rzecz można, że wręcz za niczym. Ewolucjoniści nie tworzą jednolitej grupy. Istnieje tyle odłamów ewolucjonizmu, ile jest jednostkowych wyobrażeń o dobru, prawdzie, pięk-nie. To z kolei sprawia, iż ewolucjonizm jako filozofia konstytucyjna nie po-siada waloru praktyczności. Brak wśród ewolucjonistów konsensusu i nie ma szans na zgodę, co do naczelnej zasady sterującej ewolucją. Skoro sędziego nie wiąże paradygmat pierwotnego znaczenia tekstu, to co jest tym standar-kstu, to co jest tym standar-

56 Scalia ma świadomość, że dwóch oryginalistów może dojść do rozbieżnych rezulta-tów. Zob. stanowisko Scalii (dissent) i sędziego C. Thomasa (concurrence) w sprawie Mc-Intyre v. Ohio Elections Comission, 514 U.S. 334 (1995).

57 W kontekście sprawy Kyllo v. United States, 533 U.S. 27 (2001) Scalia uznał wykorzy-stywanie noktowizorów przez policję, celem wykrycia osób lub rzeczy będących w prywat-nych pomieszczeniach, za przeszukanie w rozumieniu IV poprawki. Tym samym działanie takie – będąc odpowiednikiem fizycznego wejścia na teren nieruchomości – do swej legalno-ści wymaga sądowego nakazu. Za upatrywaniem w korzystaniu z noktowizorów inwigilacji przemawia pierwotny cel wspomnianej poprawki, którym była ochrona prywatności właści-cieli domostw. Zob. R. H. Seamon, Kyllo v. United States and the Partial Ascendance of Justice Scalia’s Fourth Amendment, „Washington University Law Quarterly” Vol. 79, No. 4, 2001, s. 1013–1034.

58 A. Scalia, A Matter..., s. 45–46; idem, Originalism..., s. 855.


dem? Skąd wywieść owe „fundamentalne wartości” ukierunkowujące inter-ące inter-ce inter-pretację? Scalia dość ironicznie pyta się, czy sędzia powinien ustalać wolę większości Amerykanów analizując łamy gazet, radiowe talk shows, czy może badania opinii publicznej? Którą filozofię powinien wybrać: Platona, Arystotelesa, Locke’a, Hume’a, Milla, a może Rawlsa? Nawet jednak odwo-łanie się do powyższych filozofii, koncepcji prawa naturalnego, statystyk in-stytutu Gallupa nie chroni skutecznie przed stronniczością sędziego, przed jego uprzedzeniami59. Zapewne oryginalizm nie jest „nieskazitelną” koncep-cją, ale jego krytycy nie są w stanie, w ocenie Scalii, zaproponować warto-ściowszej alternatywy60.

Dla ewolucjonisty „każde pytanie jest otwartym pytaniem, każdy dzień jest nowym dniem”, a „to co Konstytucja znaczyła wczoraj niekoniecznie musi znaczyć dzisiaj”61. Ewolucjoniści przekonują, iż ustawę zasadniczą ustanowiono dla przeobrażającego się, „żywego” społeczeństwa. Jeśli nie będzie ona ewoluować wraz z ewoluującym społeczeństwem to utraci rację bytu62. Oryginalizm tej diagnozy nie neguje. Twierdzi jedynie, iż środkiem osiągania owej elastyczności nie może być sądowe prawotwórstwo, lecz de-cyzja demokratycznie umocowanych parlamentarzystów urzeczywistnia-jących wolę Amerykanów. Tymczasem prawdziwym celem ewolucjonistów jest autorytarne narzucanie swoich poglądów na poszczególne sprawy całe-mu społeczeństwu poprzez wątpliwą metodologię wykładni federalnej Kon-stytucji.

III.

Oryginaliści, w tym Scalia, są świadomi prawidłowości, iż nowe czasy wy-magają nowych praw. Zastrzegają jednak, że to nie sędziom przysługuje

59 Podczas wykładu na Uniwersytecie Gregoriańskim w Rzymie w 1996 r. Scalia stwier-dził, iż teorie prawa naturalnego są niezgodne z teorią demokracji. J. B. Staab, The political..., s. 212–213. Por. D. W. Kmiec, Natural-law originalism – or why Justice Scalia (almost) gets it right, „Harvard Journal of Law & Public Policy”, Vol. 20, No. 3, 1997, s. 627–653.

60 A. Scalia, A Matter..., s. 44–45; idem, Originalism..., s. 862–863.61 Ibidem, s. 46 i 40.62 A. Scalia, Judicial Adherence to the Text of Our Basic Law: A Theory of Constitutional

Interpretation, „Th e Progressive Conservative” Vol. 5, No. 225, 2003, htt p://www.proconser-„Th e Progressive Conservative” Vol. 5, No. 225, 2003, htt p://www.proconser-The Progressive Conservative” Vol. 5, No. 225, 2003, http://www.proconser-vative.net.


kompetencja, aby te prawa tworzyć63. „Kongres może ustanowić głupie, jak i mądre ustawy, a do sądu nie należy rozstrzygać, które są które i pisać na nowo te pierwsze”64. Judykatura nie może „dopowiadać” tego, czego nie po-wiedziała władza ustawodawcza czy ustrojodawcza. „Pozostaje poza naszą (sędziów – G.M.) kompetencją ratować Kongres z jego błędów i przewidy-wać, że to co możemy pomyśleć jest preferowanym rezultatem”65. Orygina-lizm opowiada się za maksymalizacją roli wybieralnej legislatywy w kształ-towaniu prawa i minimalizacją dyskrecjonalności sądów w interpretowaniu prawa. Na ustawodawstwie spoczywa odpowiedzialność za uaktualnianie prawa do zmian społecznych. Natomiast praca sędziego ma przypominać pracę archeologa a nie architekta, chodzi o odkrywanie znaczenia prawa, nie jego tworzenie czy projektowanie pod pozorem wykładni funkcjonal-nej i celowościowej. Naród ustanowił Konstytucję i nominowani sędziowie nie posiadają mandatu, aby ją w ramach wykładni nowelizować. Wyłącznie zmiana ustawy zasadniczej przez przyjęcie poprawki do niej może uchodzić za zmianę demokratyczną. Sądowa „korekta” tego kryterium nie spełnia. Jednym z terminów streszczających poglądy Scalii na interpretację prawa jest właśnie „demokracja”. Należy ją tu rozumieć jako wymóg pozostawie-nia najbardziej doniosłych wyborów aksjologicznych, bezpośrednio nie do-konanych w Konstytucji, procesowi politycznemu. Sąd nie powinien zajmo-wać pozycji po którejkolwiek ze stron „kulturowych wojen”, ale zapewnić, jako neutralny obserwator, aby demokratyczne reguły były przestrzegane, aby decyzje Narodu zapadały w demokratycznym procesie66.

Nie sposób twierdzić, iż wiedza sędziego predysponuje go bardziej od społeczeństwa amerykańskiego do wypowiadania się ex cathedra w spra-wach moralnie niejednoznacznych, a niezmiernie doniosłych. Przyznawa-nie sobie przez judykaturę niniejszej kompetencji czyni z reprezentantów Temidy „mułłów Zachodu”. Jak zauważa Scalia, nie istnieją „dobre” odpo-wiedzi, których słuszność można za każdym razem wykazać naukowo. Ist-nieją natomiast takie odpowiedzi, za którymi może opowiadać się konkretne społeczeństwo. Jednak nawet gdyby takie naukowo dobre odpowiedzi ist-

63 A. Scalia, A Matter..., s. 23.64 Ibidem, s. 20.65 Idem (dissent), Koons Buick Pontiac GMC, Inc. v. Nigh, 543 U.S. 50 (2004).66 K. Roosevelt, Justice Scalia’s Constitution and Ours, „Journal of Law and Social

Change” Vol. 8, 2005, s. 27.


niały, to brak powodów, aby żywić przekonanie, że są one udziałem prawni-ków prędzej niż lekarzy, inżynierów, etyków czy zwykłego Jana Kowalskie-go. „Sędziowie nie posiadają kwalifikacji, by ludziom udzielać odpowiedzi na pytania moralne, które tkwią w każdej dokonywanej a priori ocenie praw człowieka”67.

Scalia w obrębie prawa jako całości wyróżnia „naukę prawa” i „sztukę prawa”. Nauka prawa obejmuje Konstytucję i ustawy, a prawo jest „królem”. Wysłowione w przepisach normy prawne determinują rezultat rozstrzy-ganych spraw. Sztuka prawa obejmuje z kolei common law, a miano „kró-la” przysługuje sędziemu. Tu i wyłącznie tu znajduje się miejsce na twór-cze rozwijanie czy kształtowanie prawa przez sądy. Interpretacja Konstytucji i ustaw powinna być zaś obiektywna, przewidywalna, powtarzalna. Obiek-tywność wymaga od sędziego bycia neutralną stroną stosującą właściwe przepisy do danej sprawy. Przewidywalność zakłada, iż rezultat sprawy jest prognozowalny, gdyż sędzia nie tworzy nowych przepisów, ale stosuje te ist-niejące. Powtarzalność suponuje powinność niższych sądów podążania za wcześniejszymi decyzjami oraz osiągania podobnych rezultatów w ana-logicznych sprawach, powielając treść decyzji i samo rozumowanie sądów wyższego szczebla68.

Gdy sądom przyzna się wolność pisania Konstytucji na nowo, to będą to czynić w sposób pożądany przez większość. Scalia krytycznie stwierdza, iż niestety Amerykanie uwierzyli, iż ustawa zasadnicza to dokument, z upły-wem czasu znaczący nie to, co jego tekst mówi, ani nie to co zwykło się rozu-ówi, ani nie to co zwykło się rozu-wi, ani nie to co zwykło się rozu-mieć, że znaczy, ale znaczący to, co współcześnie „powinien”. Obecnie sądy zakładają, a co gorsza także obywatele USA żywią przekonanie, że nie tylko VIII poprawka, ale i Bill of Rights, czy wręcz cała Konstytucja odzwierciedla tzw. „ewoluujące standardy przyzwoitości, które cechują postęp dojrzewają-

67 A. Scalia, Mułłowie..., s. 33–35; P. Gillert, Sędziowie nie są królami, wywiad z A. Scalią, „Rzeczpospolita”, 25.09.2009. Jak stwierdził Scalia w kontekście jednej ze spraw dotyczącej eutanazji: „Punkt, w którym życie staje się bezwartościowe i punkt, w którym środki ko-nieczne do jego zachowania stają się nadzwyczajne czy niewłaściwe nie jest ani wyznaczony w Konstytucji, ani znany 9 sędziom Sądu Najwyższego lepiej, niż jest on znany 9 osobom wybranym losowo z książki telefonicznej Kansas City”. A. Scalia (concurrence), Cruzan v. Director, Missouri Department of Health, 497 U.S. 261 (1990).

68 C. Langford, Antonin Scalia (1936–) U.S. Supreme Court Justice, [w:] B. K. Duffy, R. W. Leeman, American voices: an encyclopedia of contemporary orators, Westport 2005, s. 409.


cego społeczeństwa”69. Takie stanowisko co do charakteru ustawy zasadni-czej wpływa z kolei na praktykę powoływania i zatwierdzania sędziów fede-ralnych na wszystkich szczeblach, szczególnie sędziów Sądu Najwyższego. Zostają nimi osoby podzielające z Narodem przekonania odnośnie pożą-ą-danej i corocznie rewidowanej treści ustawy zasadniczej. Ich wiedza, bez-stronność i prawnicza bystrość przestaje się liczyć70. To zaś oznacza dla Scalii koniec Bill of Rights, u którego przecież podstaw była ochrona przed więk-szością71.

Sądowa kontrola konstytucyjności prawa zachowuje tylko wtedy sens, gdy w ustawie zasadniczej widzi się akt prawny, którego tekst posiada kon-kretne znaczenie. Kontrola ta mija się z celem, jeśli w Konstytucji upatru-je się „pustą butelkę obejmującą aspiracje społeczeństwa”72, zaproszenie są-dów do czynienia zadość aktualnym społecznym wartościom. Właściwszym depozytariuszem tych wartości jest parlament. Do zadań Kongresu, a nie sędziów należy odczytywanie „ewoluujących standardów..”. Dla Scalii nie-dczytywanie „ewoluujących standardów..”. Dla Scalii nie-odgadnionym pozostaje źródło rzekomej zdolności 9 sędziów do stwierdze-nia, w jakim kierunku rozwija się amerykańskie społeczeństwo? Sędzia jest przecież prawnikiem, a nie filozofem.

Scalia zauważa, iż każda epoka niesie własne szczególne zagrożenie dla demokracji, a sędziowski aktywizm „reprezentuje istotne zagrożenia na-szych czasów”73. Niebezpieczeństwo upatruje on w tym, że sędziowie mogą pomylić swoje własne upodobania z prawem74. Toruje to drogę do sądowej

69 Trop v. Dulles, 356 U.S. 86, 101 (1958). Scalia przyjmuje, iż „evolving standards of decency...”. nie zawsze oznaczają postęp, a społeczeństwa nie zawsze są „dojrzałe”. A Matter..., s. 40.

70 A. Scalia, Mułłowie..., s. 36. W odniesieniu do praktyki sędziów w Europie Scalia stwierdza: „Nie cieszy mnie upolitycznienie procesu nominacji sędziowskich w moim kra-ju. Jednak szczerze wolę je od alternatywy, jaką są rządy sędziowskiej arystokracji”. Ibidem, s. 37.

71 Idem, A Matter..., s. 47. Scalia zauważa, iż ideologia „żyjącej Konstytucji” znalazła sympatyków także w Europie, czego przykładem jest np. orzeczenie Trybunału Strasburskie-go, w którym Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności uznano za „żyjący instrument, który [...] musi być interpretowany w świetle bieżących okoliczności”. Tyrer v. the United Kingdom (1978).

72 Idem, Judicial..., http://www.proconservative.net.73 Idem, Economic Affairs as Human Affairs, „Cato Journal”, Vol. 4, 1985, s. 706.74 Idem, Originalism..., s. 863. Sędzia J. Marshall w sprawie McCulloch v. Maryland, 17

U.S. 316 (1819) podkreślił: „Nie wolno nam zapomnieć, że to jest konstytucja, którą my (sę-dziowie G.M.) tłumaczymy”.


personalizacji prawa, do zastąpienia go osobistymi preferencjami sędziów. Oczywiście można starać się łagodzić wskazane niebezpieczeństwo wyma-gając, aby dzisiejsze podstawowe wartości przywoływane w miejsce pier-wotnego znaczenia Konstytucji były klarownie zamanifestowane w prawach społeczeństwa, ale żaden test proponowany przez nieoryginalistów nie jest w stanie temu w pełni podołać. Przykładowo, niemal wszyscy nieoryginali-ści wypowiedzieliby się przeciwko karze śmierci, gdy tymczasem występuje ona powszechnie w prawodawstwie federalnym i stanowym oraz cieszy się aprobatą większości obywateli75.

Zawłaszczanie prerogatyw prawodawcy przybiera pewną sekwencję dzia-łań. Po pierwsze, Sąd Najwyższy nadaje terminom obecnym w Konstytucji znaczenia, które one nigdy nie posiadały. Np. w kontekście I poprawki przy-jęto, że osoba publiczna nie może wnieść pozwu o zniesławienie przez pra-sę, jeśli zniesławienie nie miało charakteru „złośliwego”76. Scalia nie prze-czy merytorycznej trafności tego zakazu, twierdzi jedynie, iż nie wynika on z Konstytucji, a ewentualne jego wprowadzenie powinno być pozosta-wione ustawodawstwu stanowemu. Po drugie, kreowanie czy „przemyca-nie” do ustawy zasadniczej nowych praw podmiotowych i wolności odbywa się przy pomocy doktryny Substantive Due Process77. Ta sprzeczna w samej swej nazwie („materialna klauzula rzetelnego procesu”) konstrukcja praw-na posłużyła np. do uzasadnienia konstytucyjnego prawa do aborcji. Pierw-szą metodą nie można się było w tym przypadku posłużyć, bo Konstytucja nie zawiera przepisu wspominającego cokolwiek o aborcji, który nadawałby się do „odpowiedniego” przeinterpretowania. W latach 20. XX w. Sąd Naj-wyższy stwierdził, że są pewne wolności tak ważne, iż w żadnym procesie nie można ich pozbawić. Początkowo ich katalog ograniczał się do wolności fundamentalnych dla demokratycznego społeczeństwa oraz zakorzenionych w tradycji Narodu amerykańskiego. Z czasem powyższe zawężenie zniesio-no i tak pod pozorem Due Process Clause uznano np. prawo do aborcji (Roe v. Wade78), czy prawo do kontaktów homoseksualnych (Lawrence v. Texas79).

75 Ibidem, s. 863.76 New York Times Co. v. Sullivan, 376 U.S. 254 (1964).77 Por. G. C. Cook, Footnote 6: Justice Scalia’s attempt to impose a rule of law on substan-

tive due process, „Harvard Journal of Law & Public Policy” Vol. 14, No. 3, 1991, s. 853–893.78 Roe v. Wade, 410 U.S. 113 (1973).79 Lawrence v. Texas, 539 U.S. 558 (2003).


Sąd Najwyższy w ocenie Scalii wyzwolił się spod wpływu tekstu Konstytucji i tradycji, sam decydując, co obejmuje przedmiotowa klauzula80.

Tymczasem Due Process Clause zapisana w V poprawce do Konstytucji z istoty swej posiada charakter proceduralny, gwarantując jedynie rzetelny proces. Uznanie innej jej natury sprawia, iż demokratycznie przyjęty tekst ustawy zasadniczej staje się swoistą „odskocznią” dla sądowego prawotwór-stwa81. Oryginalizmowi przeczy też współczesna interpretacja VIII popraw-ki zakazującej „okrutnego czy nadzwyczajnego karania”. Niektórzy sędzio-wie Sądu Najwyższego oraz przedstawiciele doktryny uznają, że to co tworzy okrutne, nadzwyczajne karanie zależy od specyfiki czasu. Twierdzą, iż klau-zula ta ma ewoluującą treść, a tym samym znaczenie zwrotu „cruel and unu-sual punishment” musi być zrelatywizowane do czasu rozpoznawania da-nej sprawy, a nie realiów 1791 r. Od samego początku rozumiano bowiem – w ich przekonaniu - Konstytucję jako dokument, którego niektóre posta-nowienia będą czerpały znaczenie z każdorazowo aktualnego społecznego kontekstu82. Nie podzielając tej argumentacji Scalia uważa, iż po pierwsze, oryginalista musiałby podać historyczne i tekstualne dowody za powyższą interpretacją. Po drugie, nawet zakładając, że rzeczywiście pierwotnie Kon-stytucję postrzegano za akt wyrażający progresywne a nie stałe wartości, to i tak nie ma żadnych podstaw do utrzymywania, że nadzór nad kierunkiem tego rozwoju powinien być powierzony sądom.

Trzy główne grzechy sądowego prawotwórstwa są dla Scalii następujące. Jeśli Konstytucja znaczy to, co w opinii sędziego prawodawca „chce” żeby znaczyła, to przez to obiektywnie nic nie znaczy. Nie ma żadnych kryteriów interpretowania Konstytucji, gdy jej znaczenie każdorazowo będzie uzależ-niać się od partykularnej sytuacji. Dochodzi też do poddania Sądu Najwyż-szego tej samej presji, jaka jest wywierana na inne ciała polityczne, czyniąc z niego obiekt politycznych ataków83. Jedynie oryginalizm proponując hi-storyczne kryterium w postaci „zwykłego” znaczenia tekstu z dnia jego ogło-szenia, konceptualnie chroni przed uwzględnianiem własnych preferencji

80 A. Scalia, Constitutional..., http://www.joink.com/homes/users/ninoville/ww3-14-05.asp.

81 A. Scalia, A Matter..., s. 25.82 Tak np. K. Roosevelt, Justice..., s. 28. Podobnie R. Dworkin postulujący „moralne

czytanie” Konstytucji: Freedom’s Law. The Moral Reading of the American Constitution, Cam-bridge 1996.

83 C. Langford, op.cit., s. 411.


przez sędziów w toku swej orzeczniczej działalności84. Zapewnia bezstron-ność, przewidywalne i równe traktowanie podmiotów prawa, dostarcza sys-tem hamulców wobec arbitralności judykatury, legislatywy i egzekutywy.

Scalia nie uważa naiwnie, iż w praktyce oryginalizm całkowicie elimi-nuje sędziowską dyskrecjonalność. Nie jest to możliwe, skoro także sędzia poszukujący pierwotnego znaczenia prawa musi dokonywać aktów warto-ściowania i oceniania. Niemniej jednak tekstualizm istotnie przynajmniej ogranicza swobodę orzeczniczą sprawiając, iż wierny jego założeniom repre-zentant Temidy gotowy jest poświęcić własny światopogląd w imię prymatu prawa i szacunku dla decyzji demokratycznie legitymowanego prawodawcy. Scalia niejednokrotnie podejmował jako sędzia SN rozstrzygnięcia sprzecz-ne z wartościami konserwatyzmu, z którym bywa utożsamiany85. W opi-nii przychylnych mu przedstawicieli jurysprudencji w swej praktyce jurys-dykcyjnej konsekwentnie realizuje głoszone postulaty odnośnie roli sędziów i interpretacji prawa, nie idąc – wiedziony pragmatyzmem i doraźnym inte-resem – na żadne kompromisy86.

Scalia jednocześnie stanowczo odrzuca tezę jakoby wybór preferowanej teorii interpretacji prawa był motywowany politycznie. Spór pomiędzy ory-ginalizmem i ewolucjonizmem nie stanowi przedłużenia sporu toczonego na linii liberałowie a konserwatyści. Tak jedni jak i drudzy pod płaszczem ewolucjonizmu kreują nowe konstytucyjne prawa właściwe wyznawanej

84 A. Scalia, Originalism..., s. 864. L. Be Vier mówi o „bezosobowości” oryginalistyczne-L. Be Vier mówi o „bezosobowości” oryginalistyczne-go procesu decyzyjnego, jako synonimie jego obiektywności. The Integrity and Impersonality of Originalism, „Harvard Journal of Law & Public Policy” Vol. 19, 1996, s. 288.

85 Por. wyroki SN, gdzie sędzia Scalia głosował zgodnie z większością, w których: uznano palenie flagi narodowej za zachowanie zgodne z Konstytucją, bo jako posiadające wartość komunikatywną mieszczące się w zakresie I poprawki gwarantującej wolność słowa [Texas v. Johnson, 491 U.S. 397 (1989); United States v. Eichman, 496 U.S. 310 (1990)]; stwier-dzono z tych samych co powyżej względów konstytucyjność publicznego palenia krzyży [R. A. V. v. City of St. Paul, 505 U.S. 377 (1992); Virginia v. Black et al., 538 U.S. 343 (2003)]; przyjęto, iż stanowy zakaz posiadania i używania pejotlu, w tym także dla celów religijnych, nie pogwałca I poprawki, konkretnie zaś swobody wykonywania praktyk religijnych [Em-ployment Division of Oregon v. Smith 494 U.S. 872 (1990)]. Z kolei w zdaniu odrębnym (dis-sent) do orzeczenia SN w sprawie Traxel v. Granville [530 U.S. 57 (2000)] Scalia zanegował istnienie konstytucyjnego prawa rodziców do kierowania wychowaniem swych dzieci. Zob. A. Scalia, P. I. Weizer, The opinions of Justice Antonin Scalia: the caustic conservative, Nowy Jork 2004.

86 K. A. Ring, Scalia dissents: writings of the Supreme Court’s wittiest, most outspoken jus-tice, Waszyngton 2004, s. 12–20.


przez nich ideologii. Poprawniej jest więc mówić o modernistycznym i tra-dycjonalistycznym zapatrywaniu na Konstytucję.

Sędzia Scalia do wymogów rządów prawa zalicza prymat jasnych reguł nad amorficznymi standardami87. Operowanie all-or-nothing regułami88 pozwala wyznaczyć jaśniejszą i ostrzejszą granicę pomiędzy tym, co zgodne z Konstytucją, a co z nią sprzeczne. Ogólne reguły ograniczają sędziowską dyskrecjonalność, sprzyjają przewidywalności i spójności prawa. Na ile to możliwe należy jego zdaniem unikać abstrakcyjnych „niedookreślonych i otwartych testów”89 obejmujących ważenie różnych czynników występu-jących w konkretnej sprawie (np. Lemon test90). Zwiększają one sędziowską dyskrecjonalność, a przez to skutkują nieprzewidywalnością decyzji i nie-jednolitym traktowaniem podobnych przypadków91.

Filozofię prawa Scalii znamionuje przy tym sprzeciw wobec uwzględ-niania prawa innych państw oraz prawa i sądownictwa międzynarodowe-go przy wykładni prawa amerykańskiego. Całkowicie neguje on zwłasz-ńskiego. Całkowicie neguje on zwłasz-skiego. Całkowicie neguje on zwłasz-cza doniosłość współczesnych zagranicznych aktów prawnych, jak i praktyk orzeczniczych poszczególnych państw przy ustalaniu znaczenia Konstytucji Stanów Zjednoczonych92. Wzorcem interpretacyjnym nie jest też jego zda-niem Deklaracja Niepodległości93. Sądy amerykańskie mogą korzystać z za-granicznych źródeł jedynie wyjątkowo, np. gdy interpretują krajowe ustawy

87 Zob. A. Scalia, The Rule of Law as a Law of Rules, „University of Cincinnati Law Re-„University of Cincinnati Law Re-University of Cincinnati Law Re-view” Vol. 56, 1989, s. 1175–1181.

88 Ma tu miejsce nawiązanie do słynnej dystynkcji R. Dwornika na „all-or-nothing” re-guły i zasady prawa stosowane według gradacyjnego schematu „more or less”. Zob. G. Maroń, Dworkinowska wizja zasad prawa, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Rzeszowskiego”, Prawo 6, Rzeszów 2008, s. 103–123.

89 A. Scalia (concurrence), Itel Containers Int’l v. Huddleston, 507 U.S. 60 (1993). Por. też stanowisko Scalii (concurrence) w sprawie Granfinanciera, S. A. v. Nordberg, 492 U.S. 33 (1989), gdzie opowiedział się za podejściem „zakorzenionym w regułach, a nie dryfującym ku wieloczynnikowemu ważeniu”.

90 Lemon v. Kurtzman, 403 U.S. 602 (1971).91 R. A. Smolla, op.cit., s. 400–401; L. Solum, A law of rules: a critique and reconstruction

of Justice Scalia’s view of the rule of law, „APA Newsletter” Vol. 1, No. 2, 2001, s. 105. 92 Zob. A. Scalia (opinion), Stanford v. Kentucky, 492 U.S. 361 (1989).93 Idem, International law in American Courts, http://www.joink.com/homes/users/

ninoville/aei2-21-06.asp; D. C. Gray, Why Justice Scalia Should Be a Constitutional Compara-tivist... Sometimes, „Stanford Law Review” Vol. 59, No. 5, 2007, s. 1249–1279; M. A. Waters, Justice Scalia on the Use of Foreign Law in Constitutional Interpretation: Unidirectional Mono-logue or Co-Constitutive Dialogue?, „Tulsa Journal Of Comparative & Internetional Law” Vol. 12, 2004, s. 149–161.


implementujące postanowienia umów międzynarodowych, których stroną są USA, czy odwołując się do wykładni umów międzynarodowych autor-stwa sądów tych państw, które również są stronami danej umowy.

Izolacjonizm Scalii w tym obszarze trafnie oddaje komentarz A. Kah-na. „Wiedziony patriotyczną wiarą, że amerykańskie prawo jest wyjątkowe, Scalia odrzuca doświadczenia, jak je nazywa, <obcych narodów>, włącznie z Europą, ojczyzną swych przodków”. Amerykańskich sędziów uznających „szerszą cywilizację” i nie widzących nic złego w transgranicznej prawni-czej fluktuacji oskarża o „zamieszkiwanie w innym świecie”. Scalia stworzył „konstytucyjną wyspę”, którą umacnia przeciwko podkopującym zagranicz-nym i modernistycznym wpływom. Za sędzią C. Thomasem powtarza, że Sąd Najwyższy „nie powinien nakładać obcych nastrojów, nowinek czy mód na Amerykanów”94, lecz odnajdywać prawa zakorzenione w historii i tra-dycji USA. W opinii Scalii standardy przyzwoitości przyjęte w innych pań-ń-stwach są całkowicie niewłaściwe jako środki ustanawiania podstawowych przekonań amerykańskiego Narodu95.

IV.

Poparcie Scalii dla oryginalizmu nie jest bezkrytyczne. Tekstualizm w swej „nierozcieńczonej” postaci stanowi „lekarstwo zbyt mocne do przełknięcia”. Nie doznająca wyjątków wierność jego założeniom sprawiłaby, iż demokra-tycznie przyjęte prawo przewidujące np. publiczną chłostę i znamionowanie prawej ręki za poszczególne przestępstwa należałoby uznać za konstytucyj-ne. Można bowiem zasadnie twierdzić, że w 1791 r. nie były to „okrutne” czy „niezwykłe” kary. Scalia takiej konkluzji nie popiera, choć jest ona niewąt-pliwie zgodna z metodologią propagowanego oryginalizmu. Określając się mianem bojaźliwego oryginalisty (faint-hearted originalist), dopuszcza więc wyjątkowo możliwość, że precedens czy zwyczaj społeczny przeważy pier-wotne znaczenie tekstu Konstytucji96. Założenia tekstualizmu tracą więc ka-

94 C. Thomas (concurrence), Foster v. Florida, 537 U.S. 990, (2002).95 A. Kahn, Justice Antonin Scalia: Living in Another World, Jurist Forum, March 29,

2004.96 Scalia dodaje, iż stare decisis nie stanowi części filozofii oryginalizmu, lecz prag-

matyczny wobec niej wyjątek, a prawidłowość decyzji jest ważniejsza od takich pojęć jak stabilność prawa, czy szacunek dla instytucji sądu. A Matter..., s. 140; idem, Originalism...,


tegoryczny charakter, gdy skutkują rozstrzygnięciem rażąco niemoralnym czy sprzecznym z podstawową intuicją aksjologiczną97. Mając powyższe na względzie swój wybór oryginalizmu Scalia określa mianem „mniejszego zła”. Jest zatem wprawdzie apologetą niniejszej teorii interpretacji prawa, ale nie jej fanatycznym wyznawcą.

Nie ma też złudzeń co do rzeczywistej roli oryginalizmu w aktualnej prak-tyce stosowania prawa w USA. „Byłoby głupim udawać, że niniejsza filozofia stała się (tak jak to było kiedyś) dominującym modelem interpretacji w są-dach, albo choćby, że jest nieodpartą falą przyszłości. Interpretacyjna filozofia żyjącej Konstytucji [...] ciągle dominuje w sądach oraz w prawniczych szko-wniczych szko-łach. W rzeczywistości ona nawet dominuje w wyobrażeniu zwykłego oby-watela, który uwierzył, iż to wobec czego odczuwa silną odrazę, musi być niekonstytucyjne. Nie jest łatwym zadaniem odwieść społeczeństwo, pro-fesorów, i (zwłaszcza judykaturę) od, tak zwodniczej i dającej tyle prawa sę-dziom, filozofii”98. Nie ustaje jednak w wysiłkach, aby ten stan rzeczy zmie-nić.

V.

Oryginalizm Scalii w swej ocenie pozostaje ambiwalentny. Niewątpliwie uwypukla on jedno z doniosłych zagadnień na gruncie konstytucjonalizmu, tj. współczesne rozumienie zasady podziału władzy oraz granice sądowe-go prawotwórstwa, zwłaszcza będącego udziałem sądów konstytucyjnych. W tym zakresie w jakim Scalia sygnalizuje niebezpieczeństwa towarzyszą-Scalia sygnalizuje niebezpieczeństwa towarzyszą-ce tworzeniu prawa przez sądy jego uwag i obiekcji nie sposób potraktować jako bezprzedmiotowych. Doktrynalny dyskurs wokół tego tematu toczy się także w kontynentalnej kulturze prawnej, w tym i w rodzimej juryspruden-

s. 861. R. Barnett i M. Paulsen przyjmują jednak, że nie można być oryginalistą, dopuszczając doktrynę stare decisis, jako przełamującą pierwotne znaczenie. R. E. Barnett, Scalia’s Infidel-ity: A Critique of Faint-Hearted Originalism, „University of Cincinnati Law Review” Vol. 75, 2006, s. 13; M. S. Paulsen, The intrinsically corrupting influence of precedent, „Constitutional Commentary” Vol. 22, No. 2, 2005, s. 289.

97 A. Scalia, Originalism..., s. 861, 864, idem, A Matter..., s. 40. J. M. Shaman stwierdza, iż „Cynik może postrzegać to nie tyle jako kwestię bojaźliwość, co obłudy”. Constitutional interpretation: illusion and reality, Westport 2001, s. 17.

98 A. Scalia, [w:] S. G. Calabresi, Originalism. A quarter century of debate, Waszyngton 2007, s. 43.


cji99. Wydaje się jednak, iż amerykański sędzia zbyt jednostronnie ocenia qu-asi-prawotórczą czy wprost prawotwórczą działalność sądów i nie dostrze-ga absolutnie żadnych korzyści tej – co prawda kompetencyjnie wątpliwej – praktyki.

Trudno przesądzać trafność zarzutów oponentów Scaliowskiego ory-ginalizmu przestrzegających, że wierność owej „interpretacyjnej ortodok-sji” zagraża podstawom politycznego liberalizmu. Nie bez racji jest jednak C. Sustein, twierdząc, iż „W wielu obszarach istniejące prawo konstytucyj-ne wykracza daleko poza pierwotne znaczenie ojców założycieli i ratyfiku-jących, i dzięki Bogu, że tak jest. Obecnie uważa się, że Konstytucja zabra-nia dyskryminacji rasowej czy ze względu na płeć, pomimo tego, iż żadne z jej postanowień nie było pierwotnie rozumiane jako zakazujące takiej dys-kryminacji. Przyjmuje się dzisiaj, że Konstytucja obejmuje szerszą ochronę wolności słowa, znacząco wykraczając poza pierwotne rozumienie. W wielu dziedzinach oryginalizm nie odpowiada naszym praktykom. W większości tych obszarów czyniłby nasz system konstytucyjny gorszym niż lepszym”100. Opinia ta jakkolwiek wyrażona w stosunku do amerykańskiego porządku prawnego zachowuje doniosłość w relacji do porządków prawnych innych państw, w tym i na gruncie polskim.

Negacja sędziowskiego „uaktualniania” niejednoznacznych i ogólnych przepisów Konstytucji skutkuje odmową uznania bytu nowych, a społecznie pożądanych praw. Argument o możliwości demokratycznej zmiany ustawy zasadniczej jest częściowo demagogiczny, zważywszy na trudność przyjęcia poprawek do niej. Zachowawcze pozytywistyczne odczytywanie Konstytu-cji grozi dysharmonią prawa i moralności. Walidacyjna niezależność tych dwóch porządków normatywnych być może czyni prawo bardziej pewnym i przewidywalnym, ale niekoniecznie sprawiedliwym101.

Rodzimym przykładem generalnie pozytywnie ocenianego sędziow-skiego aktywizmu jest dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego w okresie transformacji ustrojowej, zwłaszcza w I poł. lat 90. Trybunał sta-

99 Por. np. B. Banaszak, Aktywizm orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego, „Przegląd Sejmowy” nr 4, 2009, s. 75–92; W. Sadurski, Prawo przed sądem. Studium sądownictwa konstytucyjnego w poskomunistycznych państwach Europy Środkowej i Wschodniej, Warszawa 2008; A. Sulikowski, Współczesny paradygmat sądownictwa konstytucyjnego wobec kryzysu no-woczesności, Wrocław 2008.

100 C. R. Sustein, Virtues and Verdicts, „The New Republic”, 22.05.2006, s. 36.101 J. J. Staab, op.cit., s. XX.


rał się wówczas czynić zadość dorozumianej woli społeczeństwa, reagując na niedomagania wciąż nieuaktualnionej litery prawa. Można chyba mówić nawet o ówczesnej konieczności takiej praktyki, dla której wątpliwą alternatywą było opierać porządek prawny konstytuującej się III RP na do-ywą było opierać porządek prawny konstytuującej się III RP na do-tychczasowym brzmieniu i interpretacji części spuścizny prawnej (w rozu-mieniu konstytucyjnych zasad prawa stojących u podstaw ustroju politycz-nego i społeczno-gospodarczego państwa) czasów Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej102.

Scalia przecenia zarazem zdolność oryginalizmu w ograniczaniu swobo-dy orzeczniczej czy zapobieganiu sędziowskiego prawotwórstwa. Zdaje się być on nieświadomy tego, że „czynienie” (doing) historii jest aktem twór-czym, a historyczne podejście wciąż pozostawia SN dyskrecjonalną wła-dzę103. „Wiara w twarde jądro historycznych faktów istniejących obiektyw-nie i niezależnie od interpretacji historyka jest niedorzecznym błędem”104. Ani oryginalizm, ani jakakolwiek inna teoria interpretacji prawa nie posiada obiektywnej metodologii, która wyzwoliłaby je z oddziaływania subiektyw-nych wartości sędziów105. Oryginalizm może prowadzić do liberalnych, czy progresywnych rezultatów w zależności od poczynionych wyborów aksjolo-gicznych. Odwoływanie się do ocen pierwotnych jest nieuniknione, a kry-tykowanie tej praktyki przez Scalię znamionuje niekonsekwencja, skoro on sam przeprowadza akty aksjologicznego wartościowania106.

Na poziomie praktyki żadna teoria wykładni prawa nie jest w stanie zu-pełnie wykluczyć udziału w procesie interpretacyjnym takich pozanorma-tywnych czynników, jak osobiste sympatie i antypatie polityczne sędziego, jego światopogląd religijny czy filozoficzny, poglądy w dziedzinie ekonomii, doświadczenia osobiste itp.107 Niniejsze elementy powodują, iż czasami po-

102 Por. M. Mazurkiewicz, Rola Trybunału Konstytucyjnego w kreowaniu konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego w procesie transformacji ustrojowej, [w:] Ius suum quique. Studia prawnofinansowe. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Wacławowi Go-ronowskiemu, pod red. W. Koniecznego, Warszawa 2005, s. 45–53.

103 J. M. Shaman, op.cit., s. 16.104 E. H. Carr, What is History?, Nowy Jork 1962, s. 10.105 E. Chemerinsky, Constitutional Interpretation for the Twenty-first Century, http://

www.acslaw.org/files/Erwin%20Chemerinsky%20Vanderbilt%20Paper%206-2007.pdf.106 K. Roosevelt, op.cit., s. 33.107 Por. zarzuty postawione Scalii na tle sprawy Bush v. Gore, 531 U.S. 98 (2000).

S. F. Colb, The Unprincipled Jurisprudence of Justice Scalia: Reflections in the Wake of Bush v. Gore, http://writ.news.findlaw.com/colb/20001220.html. Wpływ czynników osobistych


jawia się rozdźwięk pomiędzy doktrynalnymi założeniami, wobec których wierność oficjalnie deklaruje konkretny sędzia, a jego rzeczywistą jurysdyk-cyjną praktyką108.

Wyjątkiem nie jest tu A. Scalia. Krytycy zarzucają mu traktowanie orygi-nalizmu instrumentalnie, jako narzędzia realizacji konserwatywnych celów. Dodają, że ukryty intencjonalizm sprawia, iż amerykański sędzia niejedno-krotnie pozwala „swoim politycznym pasjom przytłoczyć własne orygina-listyczne zasady”109. Twierdzą, że oryginalizm współgra z pojęciem „żyjącej konstytucji”, a nie mu przeczy. Tą żyjącą oryginalistyczną konstytucję spro-wadzają do ustawy zasadniczej odzwierciedlającej współczesne konserwa-tywne wartości110. W ich przekonaniu oryginalizm „nie jest bezstronną in-terpretacyjną metodologią, a czymś tylko nieco innym niż prawniczą wersją triku magika – trzeba przyznać czymś zręcznym, ale bez intelektualnego trzonu”111. Zarazem Scalia nie uwzględniając konsekwentnie wskazań ory-ginalizmu pierwotnego obiektywnego znaczenia, lecz korzystając pragma-tycznie także z dyrektyw innych rodzajów oryginalizmu, „w rzeczywisto-ści dryfuje pomiędzy różnymi wersjami oryginalizmu”112. Zdarza mu się np. kierować pierwotnymi oczekiwaniami ówczesnego pokolenia (framing gene-ration), co do tego, jak stosować prawo do poszczególnych przypadków (ori-

(jeden z synów Scalii służył w armii amerykańskiej z misją w Iraku) miał z kolei zaważyć na sposobie w jaki Scalia głosował jako sędzia SN w sprawie więźniów z Guantanamo i osób oskarżanych o terroryzm. Por. Rasul v. Bush, 542 U.S. 466 (2004), Hamdi v. Rumsfeld, 542 U.S. 507 (2004); Hamdan v. Rumsfeld, 548 U.S. 557 (2006); S. G. Calabresi, G. Lawson, The Unitary Executive, Jurisdiction Stripping, And The Hamdan Opinions: A Textualist Response To Justice Scalia, „Columbia Law Review” Vol. 107, 2007, s. 1002–1047.

108 Odrzucenie przez Scalię tekstu i tradycji jako kryteriów interpretacji prawa nastąpiło według jego krytyków np. w sprawach: Employment Division v. Smith, 494 U.S. 872 (1990); Lucas v. South Carolina Coastal Council, 505 U.S. 1003 (1992), Lujan v. Defenders of Wildlife, 504 U.S. 555 (1992); United States v. Lopez, 514 U.S. 549 (1995); Kelo v. New London, 545 U.S. 469 (2005); Gonzales v. Raich, 545 U.S. 1 (2005).

109 J. Rosen, The Leader of the Opposition, „The New Republic”, 18.01.1993, s. 21. Zob E. Chemerinsky, The Jurisprudence of Justice Scalia. A Critical Appraisal, „University of Ha-„University of Ha-University of Ha-waii Law Review” Vol. 22, 2000, s. 385–401.

110 Zob. R. Post, R. Siegel, Originalism as a Political Practice: The Right’s Living Constitu-tion, „Fordham Law Review” Vol. 75, 2006, s. 545–575.

111 S. Cornell, op.cit., s. 626.112 T. B. Colby, P. J. Smith, Living Originalism, „Duke Law Journal” Vol. 59, No. 2, 2009,

s. 293.


ginal-expected-application)113. Pojawiają się nawet głosy odmawiające Scalii miana oryginalisty114.

Oryginalizm zwykłego znaczenia wykazuje także braki w przypadku językowej niejednoznaczności tekstu aktu normatywnego. Odwołanie się wówczas do dyrektyw wykładni systemowej oraz tradycji nie zawsze pozwa-la przezwyciężyć tekstualną nieklarowność prawa i odtwórczo zrekonstru-ować normatywną podstawę decyzji stosowania prawa. Jak zauważa B. Brze-ziński, niniejsza teoria wykładni prawa wprowadza sędziowską swobodę orzekania „tylnymi drzwiami”115.

Propagowana przez Scalię wersja oryginalizmu i jego krytyka w juryspru-dencji obrazuje spór o pierwszeństwo pomiędzy wartością pewności i bez-pieczeństwa prawnego z jednej strony oraz adekwatności prawa do regulo-wanych stosunków społecznych z drugiej strony. Rzetelna analiza omawianej teorii wymaga unikania wniosków skrajnych. Nazbyt optymistycznym sta-nowiskiem jest to, wedle którego oryginalizm zawsze prawidłowo diagnozu-je wszystkie problemy towarzyszące procesowi wykładni i stosowania prawa we współczesnych państwach demokratycznych, czy tym bardziej wskazu-je najlepsze z możliwych sposoby rozwiązywania tych trudności. Za równie nieuprawnione musi uchodzić poddawanie Scaliowskiego oryginalizmu to-talnej krytyce i niedostrzeganie jakichkolwiek powiązanych z nim warto-ści dla porządku prawnego, takich jak np. pewność i bezpieczeństwo praw-ne, ograniczenie sędziowskiej dyskrecjonalności, dowartościowanie wagi decyzji legislatywy, dążenie do zobiektywizowania prawniczej interpretacji. Można odnieść wrażenie, iż doktrynalna ocena oryginalizmu jest wypadko-wą kilku czynników. Obok samych założeń oryginalizmu – w rozumieniu dyrektyw, celów i wartości – na obecny w amerykańskiej nauce prawa obraz tej teorii rzutuje praktyka orzecznicza Scalii, a także jego sympatie politycz-ne i światopogląd. Niejednokrotnie trudno przy tym rozgraniczyć zarzuty

113 Por. przykłady takich orzeczeń, ibidem, s. 296–297.114 R. E. Barnett , op.cit., s. 13. Według autora Scalia odrzuca pierwotne znaczenie tek-R. E. Barnett, op.cit., s. 13. Według autora Scalia odrzuca pierwotne znaczenie tek-Według autora Scalia odrzuca pierwotne znaczenie tek-

stu, gdy po pierwsze, nie spełnia ono paradygmatu prawa jako zbioru reguł. Po drugie, kiedy przywołuje precedens ustanowiony przez sędziego nieoryginalistę, a wspierający pożądany przez siebie rezultat. Po trzecie, Scalia gotowy jest zanegować oryginalistyczny wynik, jeśli uznaje go za zbyt „uciążliwy” wedle pewnych bliżej nieokreślonych kryteriów. Wiele wspól-nego z oryginalizmem nie ma też zdaniem Barnetta odwoływanie się do praktyk społecznych wrosłych w tradycję, lecz pozbawionych umocowania w tekście samego prawa.

115 B. Brzeziński, op.cit., s. 34.


ad rem pod adresem oryginalizmu zwykłego znaczenia, którego zwolenni-kiem jest amerykański sędzia SN od zarzutów kierowanych wobec niego sa-mego ad personam.

VI.

Ramy objętościowe opracowania pozwalają jedynie, a i to w sposób wyraź-nie fragmentaryczny, na przybliżenie założeń oryginalizmu Scalii zwłaszcza w jego autorskiej postaci nakreślonej w publikacjach i sądowych opiniach amerykańskiego sędziego116. Celem pewnej przeciwwagi zasygnalizowa-no też zarzuty stawiane oryginalizmowi. Kompleksowa ocena przedmio-towej teorii interpretacji prawa, zwłaszcza kwestia wewnętrznej spójności oryginalizmu i jego praktycznej przydatności dla procesu stosowania pra-wa wymagałaby formy osobnego artykułu117. Osobowość sędziego Scalii w połączeniu z elokwencją, poczuciem humoru, specyficznym i barwnym stylem pisarskim118 sprawiły, iż jakkolwiek oryginalizm nie dominuje we współczesnej praktyce orzeczniczej amerykańskich sądów ani nie mieści się w głównym nurcie naukowych dociekań i sympatii reprezentantów amery-kańskiej jurysprudencji, to jednak stał się trwałym elementem tamtejsze-go prawoznawstwa, mającym swoje wierne, choć pozostające w mniejszo-ści, grono zwolenników i obrońców. Tekstualizm kojarzony jest co prawda przede wszystkim z porządkiem prawnym USA i tamtejszą kulturą prawną, niemniej jednak nic w jego metodyce nie stoi na przeszkodzie programowe-go ukierunkowywania przez niego procesu decyzyjnego w krajach kultu-ry prawa stanowionego. Oryginalizm tout court, czy oryginalizm zwykłe-

116 Szerzej o filozofii prawa i praktyce prawniczej sędziego Scalii zob. np. J. Biskupic, American Original: The Life and Constitution of Supreme Court Justice Antonin Scalia, Nowy Jork 2009; R. Rossum, Antonin Scalia’s Jurisprudence: Text and Tradition, Lawrence 2006.

117 Nieprzystawalność oryginalizmu Scalii do potrzeb wykładni operatywnej podnosi H. Philipse, Antonin’s Scalia Textualism in philosophy, theology, and judicial interpretation of the Constitution, „Utrecht Law Review” Vol. 3, No. 2, 2007, s. 174–175.

118 Jak wskazuje T. Baker: „Czy postrzega się go jako św. Nino (przydomek Scalii – G.M.) czy jako nasienie diabła, każdy musi przyznać, że jego opinie są najbardziej zabawne do czytania. Czytanie opinii Scalii jest jak oglądanie boksu zawodowego, podczas, gdy z ko-lei czytanie opinii niektórych jego kolegów, to jak oglądanie schnięcia farby”. D. L. Hudson, Antonin Scalia, [w:] idem, The Rehnquist Court: understanding its impact and legacy, Westport 2007, s. 44–45.


go znaczenia w wersji Scalii stanowi cenny materiał porównawczy – choć już niekoniecznie projektujący – relewantny na gruncie polskiej teorii pra-wa i dogmatyki prawa konstytucyjnego w kontekście choćby takich żywo omawianych zagadnień jak statyczne i dynamiczne teorie wykładni prawa, sędziowska dyskrecjonalność, sądowe prawotwórstwo, zasada trójpodziału władzy, paradygmat sądownictwa konstytucyjnego. Z tego względu kieru-nek ten zasługuje na uwagę i pogłębione studium także w rodzimej doktry-nie prawniczej. Pozostaje mi żywić nadzieję, iż powyższa prezentacja podsta-wowych tez jednego z kilku nurtów oryginalizmu da asumpt do poczynienia w polskiej nauce prawa takich niewątpliwie potrzebnych i bardziej zaawan-sowanych badań119.

Summary

Originalism of Antonin Scalia as a theory for interpretatation of the law

This article discusses one of the contemporary American theories on interpre-tation, i.e. plain meaning originalism. The propagator and co-author of this the-ory is

Antonin Scalia – Associate Justice of the Supreme Court of the United State. Scalia’s originalism is a doctrine about how judges ought to interpret statutes and constitution according to their original meaning. Therefore we can define it with textualism based on language competence of the primary legislator and primary addressees. Originalism uses interpretative, language and system direc-tives. In general it refuses using function and purposefulness. What determines the meaning of law is legal codes and tradition. According to Scalia law does not change automatically together with changes of social needs and expectations. He criticizes the concept of “living constitution” regarding it as a source of judicial discretionality. Members of parliament, elected in a democratic voting, should update the law, not judges.

119 Por. B. Brzeziński, Poglądy Sędziego Antonina Scalii na wykładnię prawa i ich odbiór w amerykańskiej doktrynie prawniczej, [w:] Przemiany doktrynalne i systemowe prawa publicz-nego. Studia dedykowane prof. Wincentemu Bednarkowi, pod red. S. Pikulskiego, E. Pływa-czewskiego, J. Dobkowskiego, Olsztyn 2002, s. 58–62.

Łukasz Buczkowski1

Stwierdzanie ważności wyborów parlamentarnych w myśl rozstrzygnięć Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

z 2 kwietnia 1997 r. oraz Ordynacji wyborczej do Sejmu RP i Senatu RP z 12 kwietnia 2001 r.

I.

Analiza postanowień kolejnych polskich Konstytucji i ustaw wyborczych pozwala stwierdzić, iż na gruncie polskiego prawa zastosowanie znalazło kilka spośród współcześnie występujących modeli kontroli ważności wybo-rów: parlamentarny, jurysdykcyjny oraz mieszany, dzielący kompetencje we-ryfikacyjne pomiędzy legislatywę i organ sądowy. W odniesieniu do każ-dego z nich sformułować można zarówno uwagi aprobujące poszczególne rozwiązania, jak i pewne wnioski krytyczne. Celem niniejszego artykułu jest prezentacja konstytucyjnych reguł ustalania ważności postępowania wybor-czego do Sejmu i Senatu, znajdujących rozwinięcie w postanowieniach ordy-ących rozwinięcie w postanowieniach ordy-cych rozwinięcie w postanowieniach ordy-nacji parlamentarnej z dnia 12 kwietnia 2001 r., ze wskazaniem problemów, jakie niesie ze sobą próba praktycznego wykorzystania niektórych przepi-sów, składających się na przyjęty system weryfikacji wyborów.

Przed przystąpieniem do omówienia konstytucyjnych zasad stwierdza-nia ważności wyborów parlamentarnych, przyjętych przez obecnie obowią-zującą Ustawę Zasadniczą, celowe wydaje się chociażby zwięzłe omówienie propozycji podniesionych w trakcie prac legislacyjnych nad ostatecznym kształtem Konstytucji, odnoszących się do zasad weryfikacji postępowania wyborczego do Sejmu i Senatu. Jest to zabieg tym bardziej uzasadniony, je-

1 Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Stosunków Międzynaro-dowych Wydziału Prawa i Administracji w Rzeszowie Wyższej Szkoły Prawa i Administracji w Przemyślu–Rzeszowie.


śli wziąć pod uwagę, iż wniesione projekty Ustawy Zasadniczej wykazywa-ły w interesującym nas zakresie istotne zróżnicowanie, zarówno jeśli chodzi o podmiot dokonujący weryfikacji ważności wyborów2, jak również doty-czące trybu dokonywania kontroli postępowania wyborczego oprotestowa-nego i takiego, przeciwko ważności którego nie zostały wniesione skargi3.

Projekty Polskiego Stronnictwa Ludowego / Unii Pracy oraz senacki przewidywały, iż organem dokonującym oceny ważności wyborów miał być parlament4 (oba projekty nie dokonywały przy tym rozróżnienia na wybory oprotestowane i nieoprotestowane), projekty obywatelski oraz Unii Demo-kratycznej / Unii Wolności5 przyznawały uprawnienia weryfikacyjne Sądo-wi Najwyższemu, zaś zgodnie z treścią projektów prezydenckiego i Stronnic-twa Ludowo-Demokratycznego, ważność wyborów in toto stwierdzać miał parlament, zaś w razie wniesienia protestu przeciwko ważności wyboru po-sła, organem dokonującym weryfikacji miał być Trybunał Konstytucyjny6.

W pierwotnej wersji, odnoszący się do trybu stwierdzania ważności wybo-rów art. 88 Konstytucji, przedstawiony Podkomisji organów władzy w grud-niu 1994 r.7 przewidywał sądową kontrolę jedynie w odniesieniu do man-datów zaprotestowanych8: „1. Ważność wyboru posłów, przeciwko którym nie zgłoszono protestu, stwierdza Sejm. O ważności wyboru posła, przeciw-ko któremu zgłoszono protest, rozstrzyga Sąd Najwyższy (Trybunał Kon-stytucyjny)”. Ustęp drugi zawierał analogiczne postanowienia w odniesieniu do senatorów. Wariantowe określenie organu dokonującego oceny ważno-ści oprotestowanego wyboru posła utrzymało się do stycznia 1995 r., kiedy

2 Wśród organów, które miałyby dokonywać weryfikacji wyborów parlamentarnych wymieniano Sąd Najwyższy, Trybunał Konstytucyjny oraz właściwe izby.

3 R. Chruściak, Sejm i Senat w Konstytucji RP z 1997 r., Warszawa 2002, s. 78. 4 Por. Projekty Konstytucji 1993–97, opracowanie do druku R. Chruściak, Warszawa

1997, s. 153 i 201. 5 Projekt ten przewidywał stwierdzanie ważności wyborów oraz stwierdzanie ważno-

ści wyboru posła, przeciwko któremu wniesiono protest. 6 Projekty Konstytucji 1993–97..., s. 47, 108 i 116. Dodać należy, iż jedynie projekt Kon-

stytucji w wersji przedstawionej przez Konfederację Polski Niepodległej nie odnosił się wprost do zagadnień związanych z ważnością wyborów parlamentarnych. Zgodnie z art. 105 Konstytucji wg projektu KPN, organem „sprawującym nadzór nad wyborami” miała być Rada Stanu.

7 R. Chruściak, op.cit., s. 79. Por. także Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadze-nia Narodowego nr X, s. 189.

8 Zob. A. Patrzałek, W. Skrzydło, Cele i zasady kodyfikacji prawa wyborczego w Polsce, „Przegląd Sejmowy” nr 2, 1997, s. 15.

55Łukasz Buczkowski • Stwierdzanie ważności wyborów parlamentarnych...

Komisja Konstytucyjna rozstrzygnęła ostatecznie, iż właściwy w sprawach ustalania ważności wyborów jest Sąd Najwyższy.

W dalszym toku prac centralnym punktem rozważań, dotyczących syste-mu ustalania prawomocności postępowania wyborczego, stało się rozstrzy-gnięcie problemu, czy w stosunku do wyborów niezaprotestowanych należy przyjąć domniemanie ich ważności (i pozostawić je poza kontrolą sądową), czy też bardziej celowe będzie dokonywanie weryfikacji wyborów jako ta-kich, chociażby nie zgłoszono skarg przeciwko ich ważności9.

Komisja Konstytucyjna poleciła Podkomisji redakcyjnej przygotowanie nowego brzmienia art. 88, przy uwzględnieniu wynikających z przebiegu dyskusji wytycznych, stosownie do których należało przyjąć domniemanie ważności wyborów (zarówno w całości, jak też w odniesieniu do konkret-nych posłów), przeciwko którym nie zostały wniesione protesty wyborcze10.

Eksperci przygotowali dwie wersje dyskutowanego przepisu: zgodnie z wariantem przedstawionym przez prof. M. Grzybowskiego :„1. Ważność wyboru posłów, wobec wyboru których nie zgłoszono protestu, stwierdza Sejm. O ważności wyboru posła, wobec którego zgłoszono protest, rozstrzy-ga Sąd Najwyższy. 2. Ważność wyborów, wobec których nie zgłoszono pro-testów, stwierdza Państwowa Komisja Wyborcza. O ważności wyborów, wo-bec których zgłoszono protest, rozstrzyga Sąd Najwyższy”.

W wersji przygotowanej przez prof. P. Sarneckiego art. 88 otrzymał brzmienie:

,,1. Wyborcy przysługuje prawo zgłoszenia do Sądu Najwyższego prote-stu przeciwko ważności wyborów z powodów przewidzianych przez ustawy. 2. Ważność obsadzenia pozostałych mandatów poselskich stwierdza Sejm”.

W stosunku do obu przedstawionych propozycji zgłoszone zostały pod-czas obrad Podkomisji uwagi, co spowodowało przeniesienie dyskusji na na-stępne posiedzenie. W jego trakcie nastąpił przełom w odniesieniu do zasad stwierdzania ważności wyborów do Sejmu i Senatu: zgodnie z przedstawio-ną koncepcją, ważność wyborów (jako takich) lub wyboru posłów, w stosun-ku do których wniesiono protesty wyborcze, stwierdzać miał Sąd Najwyż-szy11. Celem takiego rozwiązania miało być wprowadzenie obligatoryjnej weryfikacji również wtedy, gdy przeciwko ważności wyborów nie zostały

9 Por. Biuletyny KK ZN: XXXVIII, s. 30–33 oraz XL, s. 32–36. 10 R. Chruściak, op.cit., s. 80. 11 Zob. Biuletyn KK ZN: XLI, s. 64.


wniesione protesty. Prezentowane stanowisko wpłynęło na przyjęcie w dal-szym toku prac legislacyjnych obowiązującej obecnie wersji przepisu okre-ślającego zasady stwierdzania ważności wyborów parlamentarnych12.

Uchwalona 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP13, zagadnieniom zwią-zanym ze stwierdzaniem ważności wyborów do Sejmu i Senatu poświę-ca art. 101. W ust. 1 powtórzono zasadę wyrażoną w Małej Konstytucji z 1992 r.14, zgodnie z którą stwierdzanie ważności wyborów do Sejmu i Se-natu należy do Sądu Najwyższego. Ustęp drugi omawianego przepisu przy-znaje wyborcy prawo wniesienia protestu przeciwko ważności wyborów na zasadach określonych w ustawie15.

Z konstrukcji art. 101 wynika konieczność ustanowienia dwóch procedur weryfikacji wyborów parlamentarnych: trybu stwierdzania ważności wybo-rów jako takich oraz zasad rozpatrywania protestów wyborczych. W pierw-szym przypadku wyznaczony organ działa z urzędu, w drugim zaś – na wniosek uprawnionych podmiotów16. W obu sytuacjach ciałem wyłącznie uprawnionym przez Konstytucję do podejmowania rozstrzygnięć jest Sąd Najwyższy, zatem na gruncie ustawy zwykłej nie można uprawnień związa-ższy, zatem na gruncie ustawy zwykłej nie można uprawnień związa-szy, zatem na gruncie ustawy zwykłej nie można uprawnień związa-nych z ustalaniem ważności wyborów oraz rozpatrywaniem protestów wy-ści wyborów oraz rozpatrywaniem protestów wy- wyborów oraz rozpatrywaniem protestów wy-borczych powierzyć innym organom (sądom powszechnym, Trybunałowi Konstytucyjnemu czy Państwowej Komisji Wyborczej).

Użyte w treści art. 101 ust. 1 wyrażenie, zgodnie z którym ważność wy-borów „stwierdza Sąd Najwyższy” różni się od określenia „rozstrzyga Sąd Najwyższy” zawartego w art. 5 Małej Konstytucji jedynie technicznie – nie ma wpływu na rzeczywisty przebieg postępowania, zmierzającego do wy-dania przedmiotowej uchwały. Inną sprawą jest ustalenie terminów, w któ-rych powinno nastąpić rozstrzygnięcie protestów wyborczych oraz wydanie uchwały stwierdzającej ważność (lub nieważność) wyborów. Konstytucja nie określa żadnego z tych terminów, powierzając ustawie szczegółowe usta-żadnego z tych terminów, powierzając ustawie szczegółowe usta- z tych terminów, powierzając ustawie szczegółowe usta-lenie zasad rozstrzygania ważności postępowania wyborczego.

12 Biuletyn KK ZN: XLII, s. 38–39. 13 Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. 14 Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm. 15 A. Józefowicz, Przesłanki prawne rozstrzygnięcia o ważności wyborów parlamentar-

nych, „Państwo i Prawo” nr 8, 1999, s. 3. 16 L. Garlicki, Komentarz do art. 101 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Pol-

skiej. Komentarz, t. I, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 1999, s. 2.


Zadaniem Sądu jest ustalenie, czy postępowanie wyborcze zostało prze-prowadzone zgodnie z obowiązującymi normami, tj. zbadanie czy nie wy-stąpiły w jego trakcie przypadki naruszeń prawa, na skutek których manda-ty przedstawicielskie przypadły innym osobom, niż by to wynikało z ustaleń dokonanych na podstawie prawidłowo przeprowadzonych wyborów. Za za-sadę przyjąć należy przy tym domniemanie ważności przeprowadzonego postępowania wyborczego, zatem ewentualne jego unieważnienie w ska-li kraju, okręgu lub w odniesieniu do wyboru pojedynczych posłów lub se-natorów musi się opierać na potwierdzeniu zarzutów zgłoszonych w trakcie procesu weryfikacji.

Kilku słów komentarza wymaga charakter prawny uchwał Sądu Najwyż-szego odnoszących się do stwierdzenia ważności lub nieważności wyborów (wyboru). Zgodnie z zasadą domniemania legalności postępowania wybor-czego, uchwała stwierdzająca ważność wyborów zawsze będzie miała cha-rakter deklaratoryjny, nie wpływa bowiem na istniejącą sytuację prawną izb oraz konkretnych posłów i senatorów: tryb funkcjonowania parlamentu oraz uprawnienia przedstawicielskie ich członków nie ulegają przemianom w wy-niku wydania uchwały potwierdzającej ważność wyborów, bowiem parla-ment in corpore oraz konkretni parlamentarzyści wchodzą w ogół praw i obowiązków z chwilą ukonstytuowania się izb, nie zaś z chwilą wydania uchwały przez Sąd Najwyższy. A contrario, uchwała stwierdzająca nieważ-ność wyborów w całości, w okręgu lub w odniesieniu do konkretnego posła lub senatora, z racji swych skutków (wygaśnięcie mandatów przedstawiciel-skich w zakresie unieważnienia) ma charakter konstytutywny i wymusza podjęcie działań zmierzających do ukształtowania zgodnego z prawem skła-du izb – bądź to poprzez przeprowadzenie wyborów ponownych, bądź przez podjęcie na nowo określonych czynności postępowania wyborczego.

II.

Potrzeba wprowadzenia przekształceń w prawie wyborczym do parlamen-tu zarysowała się szczególnie wyraźnie po uchwaleniu w kwietniu 1997 r. nowej Konstytucji, do której postanowień należało dostosować obowiązują-ce ordynacje oraz po dokonaniu w 1998 r. zasadniczych przekształceń w po-dziale terytorialnym kraju, skutkujących koniecznością ustalenia nowego


podziału na okręgi wyborcze w wyborach do Sejmu, jak również potrzeba wypracowania zasad systemu wyborczego do Senatu17.

Pierwszy projekt zmian w obrębie postępowania wyborczego do Sej-mu i Senatu złożony został w lipcu 1999 r. (SLD), następne zaś (PSL, AWS– –SKL, UW, projekt senacki) zgłoszono do września tego roku. Pomimo tego, ostateczną decyzję o uchwaleniu nowej ordynacji podjęto dopiero w maju 2000 r., samą zaś ustawę wyborczą przyjęto – co do 2006 r. stanowiło nawyk polskiego ustawodawcy – na krótko przed wyborami parlamentarnymi – 12 kwietnia 2001 r.

Zagadnieniom związanym z weryfikacją ważności wyborów parlamen-tarnych ustawa z dnia 12 kwietnia 2001 r. poświęciła Rozdział X, zawierają-cy tożsame dla obu izb przepisy, określające: zakres przedmiotowy protestu, podmioty uprawnione do jego wniesienia, uczestników oraz tryb postępo-wania sądowego, jak również możliwe rozstrzygnięcia co do ważności po-ści po- po-stępowania wyborczego. Należy zauważyć, iż omawiane przepisy ordynacji cechuje duża stabilność: od momentu uchwalenia ustawy wyborczej, jej Roz-dział X był nowelizowany zaledwie dwa razy, przy czym obie zmiany można określić jako kosmetyczne18, co w zestawieniu z jedenastokrotną, często bar-dzo szeroką interwencją ustawodawcy w treść ordynacji, pozwala je uznać – choć nie bez wyjątków – za nie budzące większych wątpliwości.

Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, protest przeciwko ważności wyborów parlamentarnych, może przyjąć następujące formy:

17 Odzwierciedlenie procesu legislacyjnego poprzedzającego przyjęcie ordynacji z 2001 r. zawierają: Sprawozdanie stenograficzne z 59 posiedzenia Sejmu RP w dniu 8 paździer-nika 1999 r.; Sprawozdanie stenograficzne ze 101 pos. Sejmu RP w dniu 16 lutego 2001 r.; Spra-wozdanie stenograficzne ze 103 pos. Sejmu RP w dniu 7 marca 2001 r. oraz Sprawozdanie ste-nograficzne ze 106 pos. Sejmu RP w dniu 12 kwietnia 2001 r. Zob. także S. Gebethner, Wybory do Sejmu i do Senatu. Komentarz do Ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001, s. XV oraz A. Antoszewski, Ewolucja systemu wyborczego do Sejmu, [w:] Demokratyzacja w III Rze-czypospolitej, pod red. A. Antoszewskiego, Wrocław 2002, s. 69.

18 Art. 82 ust. 1 Ordynacji został znowelizowany przez art. 73 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i usta-wę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), na mocy którego SN o ważności wyborów rozstrzyga w składzie całej Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych w miejsce dawnej Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpie-czeń Społecznych; treść art. 79. ust. 1 znowelizowała zaś Ustawa z dnia 12 czerwca 2003 r. – Prawo pocztowe (Dz.U. Nr 130, poz. 1188), na mocy której określenie „polski urząd pocz-towy” zmieniono na „polską placówkę pocztową operatora publicznego”.


• protestu przeciwko ważności wyborów do Sejmu lub Senatu w cało-ści,

• protestu przeciwko ważności wyborów w określonym okręgu wybor-czym

• protestu przeciwko wyborowi konkretnego posła bądź senatora19. Materialnoprawnymi przesłankami wniesienia protestu są, zgodnie z tre-

ścią art. 78 ust. 1 ordynacji:• dopuszczenie się przestępstwa przeciw wyborom, przy czym przez

przestępstwa takie należy rozumieć typy czynów zabronionych, wy-czerpujące znamiona określone w art. 248–251 części szczególnej ko-deksu karnego z 1997 r., w Rozdziale XXXI20 „Przestępstwa przeciw-ko wyborom i referendum”, stojącym na straży dwóch podstawowych instytucji ustroju demokratycznego21. Przestępstwa te, polegają na: fałszowaniu dokumentów wyborczych (248 k. k.), opartym na groź-bie bezprawnej, przemocy lub podstępie przeszkadzaniu w prawidło-wym przebiegu postępowania wyborczego (249 k. k.), wywieraniu wpływu lub zmuszaniu uprawnionego do głosowania, głosowania w określony sposób lub do powstrzymania się od głosowania (250 k. k.), korupcji wyborczej (250a k. k.)22 lub naruszeniu przepisów o taj-ności głosowania (251 k. k.). Jedynie wskazane powyżej typy czynów

19 K. Krzekotowska, Prawo wyborcze, Bielsko-Biała 2005, s. 29. 20 Kodeks wyborczy uchwalony przez Sejm dnia 3 grudnia 2010 r. (wersja przed stano-

wiskiem Senatu), odnosząc się do podstaw protestów wyborczych – odmiennie niż ordyna-cja parlamentarna z dnia 12 kwietnia 2001 r. – expressis verbis wskazuje, że przesłanką wnie-sienia protestu może być dopuszczenie się przestępstwa przeciwko wyborom określonego w Rozdziale XXXI k. k. (art. 78 § 1).

21 L. Tyszkiewicz, Uwagi wstępne do Rozdziału XXXI k. k. z 1997 r., [w:] Kodeks karny. Komentarz, pod red. O. Górnioka, Warszawa 2004, s. 718.

22 Początkowo w treści Rozdziału XXXI k. k. pominięto przestępstwo korupcji wybor-czej – brak ten został usunięty na mocy nowelizacji z dnia 13 czerwca 2003 r. (Dz.U. Nr 111, poz. 1061), wprowadzającej art. 250a. Omawiany artykuł rozróżnia łapownictwo wyborcze bierne, czyli tzw. sprzedajność wyborczą (art. 250a §1 k. k.) oraz łapownictwo wyborcze czynne – czyli przekupstwo wyborcze (art. 250a §2 k. k), co odpowiada częściowo konstruk-cji występującej na gruncie k. k. z 1932 r. (art. 121 i 122). Pominięto natomiast przewidzia-ne w kodeksie Makarewicza warianty polegające na udzielaniu i przyjmowaniu korzyści w zamian za powstrzymanie się od głosowania oraz tzw. przekupstwo pośrednie. Zob. L. Tyszkiewicz, Komentarz do art. 250a k. k., [w:] Kodeks karny. Komentarz, pod red. M. Filara, Warszawa 2008, s. 965 oraz R. A. Stefański, Przestępstwo korupcji wyborczej (art. 250a k. k.), „Prokuratura i Prawo” nr 4, 2004, s. 69.


zabronionych mogą stanowić podstawę protestu wyborczego, oparte-go na zarzucie popełnienia przestępstwa przeciwko wyborom. Skar-ga wyborcza nie może natomiast opierać się na naruszeniu przepisów karnych określonych w Rozdziale 35 ordynacji, nie stanowią one bo-wiem przestępstw przeciwko wyborom w rozumieniu kodeksu kar-nego23.

• naruszenie przepisów ustawy wyborczej dotyczących przebiegu gło-sowania, ustalenia jego wyników, jak również ustalenia wyników wy-borów24 (naruszenia innych przepisów ustawy wyborczej25 nie mogą stanowić podstawy protestu, chociażby wywarły wpływ na wynik wyborów. Podstawą protestu nie może być również zarzut przeciw-ko treści przepisów ordynacji. W takiej sytuacji możliwe jest zaini-cjowanie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w dro-łem Konstytucyjnym w dro- Konstytucyjnym w dro-dze skargi konstytucyjnej).

Należy zwrócić uwagę na wątpliwości, jakie nasuwają się w związku z ustawowym ograniczeniem podstaw ewentualnych protestów wyborczych do takich naruszeń przepisów ordynacji, które odnoszą się jedynie do prze-biegu głosowania lub ustalenia wyników głosowania i wyników wyborów. Jak wskazano wyżej, art. 101 ust. 2 Konstytucji, przyznaje wyborcy prawo zgłoszenia protestu przeciwko ważności wyborów na zasadach określonych w ustawie. Wyrażenie to powinno być rozumiane tak samo jak pojęcie waż-ności wyborów z art. 101 ust. 1 Ustawy Zasadniczej, tj. jako odnoszące się do ogółu czynności postępowania wyborczego. Krytycznie zatem należy spoj-rzeć na ograniczenie dopuszczalnych podstaw protestów jedynie do zarzu-tów złamania ściśle wskazanych przepisów ustawy wyborczej, przy jedno-ściśle wskazanych przepisów ustawy wyborczej, przy jedno- wskazanych przepisów ustawy wyborczej, przy jedno-czesnym wyeliminowaniu jako podstawy skargi wszelkich innych naruszeń prawa wyborczego, choćby możliwe było wykazanie ich wpływu na wyni-

23 S. Gebethner, op.cit., s. 103. 24 Z konstrukcji art. 78 ust. 1 ordynacji wynika, iż protest dotyczyć może jedynie tego

etapu postępowania wyborczego, który został zapoczątkowany aktem głosowania. Por. J. Re-pel, Weryfikacja wyborów parlamentarnych w polskim prawie konstytucyjnym, [w:] Przeobra-żenia we współczesnym prawie konstytucyjnym, pod red. K. Działochy, Wrocław 1995, s. 127.

25 J. Buczkowski, Podstawowe zasady prawa wyborczego III Rzeczypospolitej, Lublin 1998, s. 293. Zob. także J. Mordwiłko, Protesty wyborcze w świetle ordynacji wyborczej z 1993 r. do Sejmu RP oraz praktyka ich rozpoznawania, „Państwo i Prawo” z. 1, 1995, s. 37.


ki wyborów26. Jak trafnie zauważa L. Garlicki: „upoważnienie ustawodaw-cy zwykłego do określenia zasad zgłaszania protestów wyborczych dotyczy sfery proceduralnej, a nie może dawać podstaw do ograniczania samej isto-ty instytucji protestu wyborczego”27.

Z powyższych uwag wynikają dwa wnioski: po pierwsze, protest wybor-czy, zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 2 Konstytucji może zostać wniesiony jedynie przeciwko ważności wyborów, co wyklucza dopuszczalność skargi opartej na zarzutach w stosunku do czynności, które nie wywarły wpływu na prawidłowy przebieg postępowania wyborczego w ten sposób, że zasadne byłoby jego unieważnienie28, po drugie zaś, wydaje się, że z treści omawiane-że z treści omawiane- z treści omawiane-go przepisu wynika dopuszczalność oparcia protestu wyborczego na zarzu-tach odnoszących się do wszelkiego rodzaju czynności wyborczych, wpły-wających na ważność wyborów w sposób „wiarygodny, udokumentowany i sprawdzalny”29. Ustawowe zawężenie podstaw skarg do naruszeń przepi-sów związanych jedynie z głosowaniem, ustalaniem wyników głosowania oraz ustalaniem wyników wyborów, należy uznać za niezrozumiałe ograni-czenie zakresu kontroli ważności postępowania wyborczego. Omawiane za-gadnienie wielokrotnie stawało się przedmiotem kontrowersji w doktrynie prawa konstytucyjnego.

Z. Jarosz twierdzi, iż dyskutowane ograniczenie stanowi przykład selek-tywnego traktowania praworządności wyborczej, wyłączającego spod kon-troli sądowej naruszenia innych przepisów ustawy, choćby miały one istot-ny wpływ na wynik wyborów. Autor ten zauważa również, że z zestawienia treści art. 78 ust. 1 (ograniczenie zakresu przedmiotowego protestów wy-borczych) oraz art. 81 ust. 2, zgodnie z którym SN pozostawia bez dalsze-go biegu protest dotyczący sprawy, w której ustawa przewiduje możliwość wniesienia skargi lub odwołania do sądu lub PKW przed dniem głosowa-

26 Odmiennie na ten temat Z. Szonert, który twierdzi, iż „zakres przedmiotowy kontro-li czynności wyborczych jest wynikiem racjonalnego kompromisu między różnymi formami kontroli czynności wyborczych i wyników wyborów sprawowanej przez państwowe organy wyborcze, społeczne formy kontroli i nadzór sądowy”. Por. Z. Szonert, Sądowa kontrola pro-cedur wyborczych, wyników wyborów i referendów, [w:] Demokratyczne prawo wyborcze Rzeczy-pospolitej Polskiej (1990–2000), pod red. F. Rymarza, Warszawa 2000, s. 57 i n.

27 L. Garlicki, op.cit., s. 5 i n. 28 Ibidem, s. 5. 29 Uchwała Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 9

grudnia 1995 r., III SW 1102/95, OSNAP 1996, nr 1, poz. 1.


nia, wynika błąd w technice legislacyjnej: w obliczu ograniczenia ustano-wionego w art. 78 ust. 1, art. 81 ust. 2 uznać należy za prawodawcze super-fluum30. J. Repel prezentuje natomiast pogląd, iż intencją ustawodawcy było wyłączenie z procesu weryfikacji wyborów przez SN sytuacji, które mogły być rozstrzygnięte wcześniej z woli wyborcy – należy bowiem zauważyć, iż ograniczenie podstaw skarg wyborczych nie przesądza o całkowitym wyłą-czeniu spod kontroli innych czynności postępowania wyborczego – część z nich (np. nieprawidłowości w rejestrze wyborców, rejestracja list wybor-czych, czy naruszenia zasad prowadzenia kampanii wyborczej) podlega kon-troli dokonywanej przez PKW lub sąd powszechny31. Podobne stanowisko wyraża K. Gołyński twierdząc, iż pozostawienie bez dalszego biegu prote-stów w sprawach, w których przewidziano w ustawie możliwość wniesie-nia skargi lub odwołania do PKW lub sądu zinterpretować można jako „wy-raźne wyłączenie możliwości traktowania protestu jako środka podważania już,,skonsumowanych” czynności wyborczych”32. Nie przekreśla to jednak ogólnej negatywnej oceny zawężenia podstaw protestu wyborczego na grun-cie ordynacji parlamentarnej – kontroli sprawowanej przez sądy lub PKW poddano bowiem jedynie nieliczne instytucje postępowania wyborczego, wyłączone z mocy art. 78 ust. 1 jako podstawy skarg wyborczych.

Przy okazji analizy materialnych przesłanek protestów wyborczych, na-leży zwrócić uwagę na budzące wątpliwości rozwiązanie, przewidziane w uchwalonym dnia 3 grudnia 2010 r. kodeksie wyborczym. Pomimo, iż akt ten nie uzyskał jeszcze mocy obowiązującej, celowe wydaje się zasygnalizo-wanie problemów, jakie może rodzić redakcja art. 78 § 1 pkt 1 i 2 ustawy. Kodeks wyborczy, odnosząc się w treści przywołanych przepisów do pod-staw protestów wyborczych stanowi, iż zaskarżenie ważności wyborów, wy-borów w okręgu lub wyboru określonej osoby możliwe jest z powodu do-puszczenia się przestępstwa wyborczego lub naruszenia przepisów ustawy dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub ustalenia wy-ników wyborów, mających wpływ na wynik wyborów. Konstrukcja ta przy-pomina poddawane krytyce rozwiązania, obowiązujące na gruncie ordyna-cji wyborczych do Sejmu z 1989 oraz 1991 r. Nie wydaje się logiczne wiązanie

30 Por. Z. Jarosz, Nowa ordynacja wyborcza do Sejmu RP, „Państwo i Prawo” z. 7, 1993, s. 17.

31 Zob. J. Repel, op.cit., s. 12732 K. Gołyński, Prawa wyborcze w praktyce, Warszawa 1995, s. 16.


dopuszczalności złożenia protestu z jego wpływem na ostateczny wynik wy-borów: ustalenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy postawą pro-testu a wynikami elekcji nie jest zadaniem skarżącego (który na dodatek nie dysponuje żadnymi środkami pozwalającymi mu na dokonanie takiej wią-żadnymi środkami pozwalającymi mu na dokonanie takiej wią- środkami pozwalającymi mu na dokonanie takiej wią-środkami pozwalającymi mu na dokonanie takiej wią- pozwalającymi mu na dokonanie takiej wią-żącej oceny), ale organu odpowiedzialnego za stwierdzenie ważności wybo-rów. Obecny kształt art. 78 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu dopuszcza interpretację sprzeczną z obowiązującym modelem weryfikacji wyborów, wyrażającą się w przerzuceniu na składającego protest obowiązku wykazania, czy zaobser-wowane naruszenia prawa wywarły wpływ na wynik postępowania wybor-czego, czy też nie33. Aby uniknąć wątpliwości co do właściwego rozumienia omawianych przepisów nowej regulacji, uzasadnione wydaje się przeredago-wanie ich treści.

Katalog podmiotów wyposażonych w uprawnienie do wniesienia prote-stu wyborczego w wyborach parlamentarnych różnicuje podstawa, na jakiej zostało zgłoszone zastrzeżenie co do prawidłowości przebiegu postępowania wyborczego. Generalna legitymacja, przysługująca każdemu wyborcy (pra-wo do złożenia protestu nie jest uzależnione od faktycznego udziału w wy-borach), czyniącemu zadość warunkom określonym w art. 62 Konstytucji oraz w art. art. 6 i 7 ordynacji, tj. spełniającemu cenzus wieku (pełnolet-ności) – przy założeniu, iż nie zachodzi względem niego żadna z przesła-żadna z przesła- z przesła-nek ujemnych w postaci prawomocnego ubezwłasnowolnienia, pozbawienia praw publicznych lub wyborczych – odnosi się jedynie do protestów mają-ą-cych za podstawę zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko wyborom lub naruszenia przepisów ordynacji dotyczących ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów, dokonane – zdaniem skarżącego – przez Państwo-wą Komisję Wyborczą. W imieniu uprawnionego, protest wyborczy może wnieść jego pełnomocnik. Zastępstwo procesowe w sprawach protestów wy-borczych pełnić mogą osoby wymienione w art. 87 § 1 k. p. c., z wyjątkiem osoby sprawującej zarząd majątkiem lub interesami strony oraz osoby pozo-stającej ze stroną w stałym stosunku zlecenia, ponieważ przedmiotem pro-testu są podmiotowe prawa publiczne wnoszącego skargę, nie zaś jego pra-wa majątkowe34.

33 Ibidem, s. 25. 34 Zob. A. Józefowicz, Regulacja prawna protestu przeciwko ważności referendum konsty-

tucyjnego, „Państwo i Prawo” nr 6, 1997, s. 24 oraz T. Flemming-Kulesza, A. Filcek, Postępowa-nie przed Sądem Najwyższym w sprawach protestów wyborczych, [w:] Wybory 93. Opracowania


W przypadku zgłoszenia zarzutów co do ważności postępowania wybor-czego w okręgu lub zakwestionowania ważności wyboru konkretnego posła lub senatora, uprawnienie do złożenia protestu przysługuje wyłącznie wy-borcy, który w dniu wyborów figurował w spisie wyborców jednego z obwo-dów należących do danego okręgu wyborczego35. Należy również zauwa-żyć, iż legitymowani do zgłoszenia protestu wyborczego – zgodnie z art. 78 ust 4 ordynacji – są również przewodniczący właściwej komisji wyborczej oraz pełnomocnik wyborczy komitetu wyborczego36. Ustawa nie wskazu-je szczegółowo, w jakim zakresie przewodniczący właściwej (obwodowej lub okręgowej) komisji wyborczej oraz pełnomocnik komitetu wyborczego mogą zaskarżyć postępowanie wyborcze – pewne jest, iż ogólnie przysługu-ją im takie same uprawnienia, jak pozostałym wyborcom, na zasadach usta-lonych w ordynacji. Wydaje się zasadne przyjęcie, że pełnomocnikowi lokal-że pełnomocnikowi lokal- pełnomocnikowi lokal-nego komitetu wyborczego, zgłaszającego kandydata na senatora w jednym okręgu wyborczym, przysługuje prawo wniesienia protestu przeciwko waż-ności wyborów lub przeciwko ważności wyboru konkretnego senatora jedy-nie w okręgu, na terenie którego działa komitet, zaś w przypadku pełnomoc-nika komitetu ogólnopolskiego (takiego, który zarejestrował listy okręgowe lub kandydatów na senatorów w co najmniej połowie okręgów wyborczych) – również uprawnienie do zaskarżenia wyborów w całości37.

sędziów Sądu Najwyższego dotyczące interpretacji ustawy z dnia 28 maja 1993 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i ustawy z dnia 10 maja 1991 r. – Ordynacja wyborcza do Senatu RP w zakresie rozpoznawania protestów wyborczych i podejmowania uchwał w sprawie ważności wy-borów, Warszawa 1993, s. 54. Należy zauważyć, że kodeks wyborczy z dnia 3 grudnia 2010 r. (przed stanowiskiem Senatu), zakreślając katalog uprawnionych do wniesienia protestu stanowi, iż „protest przeciwko ważności wyborów z powodu dopuszczenia się przestępstwa przeciwko wyborom, o którym mowa w § 1, lub naruszenia przez właściwy organ wyborczy przepisów kodeksu dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów może wnieść wyborca, którego nazwisko w dniu wyborów było umieszczone w spi-sie wyborców w jednym z obwodów głosowania” (art. 78 § 2).

35 J. Mordwiłko, op.cit., s. 37. Podkreślić należy, iż na zasadzie współuczestnictwa materialnego, określonego w art. 72 § 1 pkt 1 k. p. c. dopuszczalne jest wniesienie protestu w jednej sprawie przez kilka osób łącznie, na tej samej podstawie faktycznej i prawnej. Por. A. Józefowicz, Przesłanki..., s. 5 oraz K. Gołyński, op.cit., s. 21.

36 W. Skrzydło, hasło „ważność wyborów do Sejmu i Senatu”, [w:] Konstytucja Rzeczy-pospolitej Polskiej. Komentarz encyklopedyczny, pod red. W. Skrzydły, S. Grabowskiej, R. Gra-bowskiego, Warszawa 2009, s. 618. Zob. także: K. Krzekotowska, op.cit., s. 29; Z. Szonert, op.cit., s. 57.

37 S. Gebethner, op.cit., s. 104.


W odniesieniu do przewodniczącego właściwej komisji wyborczej, nale-ży stwierdzić, iż sprawującemu tę funkcję, przysługuje prawo do wniesie-nia protestu przeciwko ważności wyborów w okręgu, w którym działa dana komisja lub przeciwko ważności wyboru posła (senatora), ubiegającego się o wybór z tego okręgu. Uprawnienie to, prowokujące pytania co do jego ce-lowości (przewodniczącym komisji wyborczych przysługują przecież takie same uprawnienia w zakresie zaskarżania wyborów, jak ogółowi upraw-nionych), tłumaczy się chęcią zapewnienia prawa złożenia protestu w imie-ęcią zapewnienia prawa złożenia protestu w imie-cią zapewnienia prawa złożenia protestu w imie-niu komisji niższego stopnia w sytuacji, gdyby w procesie ustalania wyni-ków wyborów komisja okręgowa lub Państwowa Komisja Wyborcza podjęły działania wadliwe albo też, gdyby w trakcie przekazywania protokołów po-pełnione zostało przestępstwo przeciwko wyborom38.

Samo złożenie protestu wyborczego nie skutkuje negatywnymi kon-sekwencjami dla wyłonionych przedstawicieli, stąd też do momentu roz-strzygnięcia przez Sąd Najwyższy o zasadności zgłoszonych zarzutów (a na-stępnie o ważności wyborów), do osób, które w wyniku przeprowadzonego postępowania wyborczego uzyskały mandat przedstawicielski, stosuje się przepisy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów.

Istnienie materialnych przesłanek protestu wyborczego, jak również legi-tymacji do jego wniesienia, nie przesądza jeszcze o wszczęciu postępowania sądowego – prawidłowo wniesiony protest wyborczy musi również sprostać przesłankom natury formalnoprawnej. Podkreśla się, iż protest wyborczy jest pismem posiadającym określoną nazwę i znaczenie prawne, dlatego też – jak każde pismo procesowe kierowane do sądu – musi odpowiadać warun-kom określonym w ustawie, zaś treść zawartych w nim zarzutów i wniosków jest ściśle określona w przepisach prawa. W odniesieniu do warunków for-ściśle określona w przepisach prawa. W odniesieniu do warunków for- określona w przepisach prawa. W odniesieniu do warunków for-malnych protestów wyborczych, przewidzianych w polskim prawie konsty-tucyjnym, w braku szczegółowych unormowań w aktach prawa wyborczego, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy kodeksu postępowania cywil-

38 Ibidem, s. 105. Zob. także A. Rakowska, K. Skotnicki, Udział komisarzy wyborczych w rozpoznawaniu protestów wyborczych (referat złożony do protokołu narady PKW z komi-sarzami wyborczymi oraz dyrektorami zespołów i delegatur Krajowego Biura Wyborczego, odbytej w dniach 29–30 września 2008 r. w Szydłowie), „Przegląd Wyborczy” nr 9–10, 2008, s. 29. Dodatkowo należy podkreślić, iż pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy wybor-czej, przewodniczącym komisji wyborczych nie przysługiwało prawo wniesienia protestu przeciwko ważności wyborów. Uprawnienie o podobnym charakterze wprowadza ustawa o wyborze Prezydenta RP z 1990 r., przyznając je komisjom wyborczym.


nego (pismo powinno w szczególności zawierać: dane osobowe oraz adres zamieszkania skarżącego oraz jego pełnomocnika, wskazanie SN jako ad-resata protestu, oświadczenie o faktach lub zdarzeniach, mających znacze-nie prawne dla oceny ważności wyborów oraz dowody na poparcie wskaza-nych okoliczności i twierdzeń39. Przepisy obowiązującej ordynacji nakazują wniesienie protestu wyborczego do Sądu Najwyższego:

• w formie pisemnej,• w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów40 przez Pań-

stwową Komisję Wyborczą w Dzienniku Ustaw RP (termin wskaza-ny przez ustawę jest terminem zawitym i niedopuszczalne jest jego przywrócenie [art. 81 ust. 1 ordynacji].

Uchybienie terminowi powoduje skutki materialnoprawne, wyrażają-ce się w utracie prawa do wniesienia protestu. Należy podkreślić, iż termin uznaje się za zachowany, jeśli skarżący w czasie jego biegu, nadał protest w polskiej placówce pocztowej. Ustawa reguluje również uprawnienia osoby legitymowanej do wniesienia protestu wyborczego, a przebywającej w czasie biegu terminu za granicą lub na polskim statku morskim: w przypadkach tych, warunkiem uznania prawidłowości wniesienia protestu jest jego zło-żenie odpowiedniemu terytorialnie konsulowi lub kapitanowi statku [wy-borca może oczywiście zrezygnować z takiego sposobu złożenia protestu i przesłać go bezpośrednio do SN, jednakże działanie takie obarczone jest wysokim ryzykiem uchybienia terminowi]. Skarżący jest ponadto obowią-zany do ustanowienia w kraju pełnomocnika lub pełnomocnika do doręczeń [zawiadomienie o ustanowieniu dołącza się do protestu]. Uchybienie temu obowiązkowi skutkuje pozostawieniem protestu bez biegu. W odniesieniu do ustanowienia pełnomocnika aktualne pozostają uwagi przedstawione powyżej – nie może nim zostać osoba pozostająca ze stroną w stosunku zle-cenia oraz prowadząca jej interesy lub sprawująca zarząd majątku strony. Pełnomocnikiem do doręczeń pism sądowych może zostać każda dorosła osoba zamieszkała w kraju)41, ze wskazaniem zarzutów oraz dowodów na ich

39 Zob. A. Józefowicz, Regulacja..., s. 23. 40 Z treści art. 78 ust. 1 wynika, iż protest skierowany jest przeciwko ważności wybo-

rów, dlatego też może zostać wniesiony dopiero po zakończeniu postępowania wyborczego i ogłoszeniu jego wyników. Protest przedwczesny (zob. np. sprawa o sygn. akt III SW 4/93) zostanie pozostawiony bez dalszego biegu. Zob. K. Gołyński, op.cit., s. 25.

41 Z. Szonert, op.cit., s. 58. Por. A. Józefowicz, Regulacja..., s. 25 oraz K. Gołyński, op.cit., s. 24.


poparcie (ordynacja wyborcza z 2001 r. nie przewiduje możliwości wyzna-czenia skarżącemu dodatkowego terminu do uzupełnienia braków protestu, polegających na nieprecyzyjnym określeniu zarzutów lub nieprzedstawieniu dowodów na ich poparcie. Protesty takie nie zostaną przez Sąd Najwyższy rozpatrzone. Usunięcie ww. braków jest możliwe z inicjatywy wnoszącego protest, bez uprzedniego wezwania, jedynie przed końcem terminu wynika-jącego z art. 79 ust. 1 [por. Uchwałę 7 sędziów SN z 28 sierpnia 1993 r., sygn. akt III SW 1/93]. Po upływie terminu nie jest również dopuszczalna zmiana lub zgłoszenie nowych zarzutów – jak jednak słusznie zauważa K. Gołyński, zgodnie z zasadą dążenia do wszechstronnego zbadania i wyjaśnienia oko-liczności sprawy oraz rzeczywistej treści stosunków faktycznych i prawnych (art. 3 § 2 k. p. c.) ograniczenie to nie dotyczy zgłaszania nowych dowodów (do znaczenia ustawowego wyrażenia „dowody” [na poparcie zarzutów pro-testu] odniósł się SN w postanowieniu wydanym w sprawie III SW 70/93, zajmując stanowisko, iż pojęcie to musi być rozumiane szeroko, w sposób wykraczający poza zwykłe rozumienie „środków dowodowych”). Skarżący nie ma natomiast obowiązku dokonywania oceny wpływu podnoszonych w proteście naruszeń prawa na wynik wyborów – stanowi to przedmiot po-stępowania przed SN, który z urzędu ustala związek zachodzący pomiędzy podstawą protestu a ostatecznym wynikiem wyborów42.

Wstępne badanie wniesionego protestu wyborczego należy do przewod-niczącego wydziału – w toku przeprowadzanych czynności należy w pierw-szym rzędzie ustalić, czy złożone pismo jest w istocie protestem wyborczym w rozumieniu przepisów ustawy43. Protestem jest bowiem tylko takie pismo procesowe, w którym kwestionuje się ważność wyborów, ważność wyborów w okręgu lub ważność wyboru posła – samo zatytułowanie pisma jako „pro-testu” nie ma tu decydującego znaczenia (również brak takiego oznaczenia, zgodnie z treścią art. 130 § 1 zdanie drugie k. p. c. nie dyskwalifi kuje doku-§ 1 zdanie drugie k. p. c. nie dyskwalifi kuje doku- 1 zdanie drugie k. p. c. nie dyskwalifikuje doku-mentu i nie wyłącza możliwości jego rozpatrzenia). Jeśli z treści pisma nie można odczytać intencji wnoszącego do zakwestionowania ważności wybo-rów lub wyboru, należy takie pismo zwrócić bez zakładania akt44. Wstępne badanie obejmuje sprawdzenie, czy wniesione pismo odpowiada warunkom

42 Por. J. Kwaśniewski, Materialnoprawne przesłanki protestu wyborczego, [w:] Wybory 93..., s. 85, K. Gołyński, op.cit., s. 27. oraz J. Mordwiłko, op.cit., s. 40.

43 T. Flemming-Kulesza, A. Filcek, op.cit., s. 55. 44 Ibidem, s. 55.


określonym w art. 126 i 128 k. p. c. – w razie wystąpienia braków, koniecz-ślonym w art. 126 i 128 k. p. c. – w razie wystąpienia braków, koniecz- w art. 126 i 128 k. p. c. – w razie wystąpienia braków, koniecz-nym staje się zastosowanie art. 130 k. p. c., tj. wezwanie skarżącego do ich uzupełnienia w terminie tygodniowym, pod rygorem zwrotu protestu45. Po pozytywnym wyniku badania wstępnego, przewodniczący wydziału wy-znacza referenta i kieruje sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Postępowanie przed Sądem Najwyższym, mające na celu stwierdzenie ważności wyborów, przebiega dwuetapowo. W pierwszej kolejności, w po-stępowaniu opiniodawczym, zadaniem SN jest wyrażenie stanowiska co do zasadności wniesionych protestów46, a w razie jej potwierdzenia – sformu-łowanie opinii w sprawie wpływu stwierdzonych naruszeń na wynik wybo-rów47. Następnie Sąd Najwyższy – w składzie całej Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych – podejmuje uchwałę w sprawie ważno-łecznych i Spraw Publicznych – podejmuje uchwałę w sprawie ważno- i Spraw Publicznych – podejmuje uchwałę w sprawie ważno-ści wyborów in toto48 oraz ważności zaskarżonego wyboru posła (senatora).

Prawidłowo wniesione protesty (w przypadku, gdy podstawę protestu wyborczego stanowi przestępstwo przeciwko wyborom, na SN spoczywa, zgodnie z art. 81 ust. 3 ordynacji, obowiązek niezwłocznego powiadomienia Prokuratora Generalnego, którego zadaniem jest spowodowanie wszczęcia postępowania, mającego ustalić, czy w konkretnym przypadku rzeczywi-ście doszło do popełnienia przestępstwa przeciwko wyborom), celem wy-dania opinii, Sąd Najwyższy rozpatruje w postępowaniu nieprocesowym, w składzie 3 sędziów49. Brak legitymacji do złożenia protestu lub uchybie-

45 Ibidem, s. 56. Dodatkowo podkreślić należy, że istotne jest rozróżnienie braków pro-testu w rozumieniu art. 130 k. p. c. od zachowania innych warunków, charakterystycznych już tylko dla protestów. Dlatego nie są brakami protestu w rozumieniu art. 130 k. p. c. za-warte w nim uchybienia, skutkujące pozostawieniem skargi bez dalszego biegu, co stanowi kompetencję SN, nie zaś przewodniczącego wydziału. Zakres odpowiedniego stosowania art. 130 k. p. c. w odniesieniu do protestów wyborczych będzie bardzo wąski (np. niepodpisa-nie protestu przez wnoszącego, niedołączenie odpowiedniej liczby kopii). Zob. K. Gołyński, op.cit., s. 26.

46 Z. Szonert, op.cit., s. 58. 47 J. Buczkowski, op.cit., s. 294. Por. także J. Repel, op.cit., s. 128. 48 W. Sanetra, Materialnoprawne przesłanki protestów wyborczych, [w:] Wybory 93...,

s. 75. 49 A. Józefowicz, Czynności procesowe Sądu Najwyższego w sprawach protestów przeciwko

ważności referendum konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” nr 8, 1997, s. 69. Protest jest me-rytorycznie rozpatrywany na posiedzeniu niejawnym lub na rozprawie – decyzja w sprawie wyboru rodzaju posiedzenia należy do Sądu, zgodnie z dyspozycją art. 514 § 1 k. p. c. Por. A. Józefowicz, Przesłanki..., s. 6 oraz Z. Szonert, op.cit., s. 58 oraz T. Flemming-Kulesza, A. Filcek, op.cit., s. 59. Zarządzenie rozprawy uzasadnione będzie np. w razie konieczności


nie warunkom jego wniesienia, wynikającym z art. 79 ordynacji skutku-je pozostawieniem protestu bez dalszego biegu50. To samo dotyczy prote-stu wniesionego w sprawie, w której przepisy ustawy wyborczej przyznają skarżącemu możliwość wniesienia – przed dniem głosowania – skargi lub środka odwoławczego do sądu lub Państwowej Komisji Wyborczej. W na- odwoławczego do sądu lub Państwowej Komisji Wyborczej. W na-uce prawa spotykany jest pogląd, zgodnie z którym Sąd Najwyższy powi-nien rozpatrzyć protest wyborczy, oparty na zarzutach odnoszących się do rejestracji list lub kandydata na senatora, gdyby po dniu głosowania wykryto przestępstwo, polegające na sfałszowaniu podpisów poparcia dla danej listy (kandydata). Zarejestrowanie kandydata na podstawie sfałszowanego wyka-zu może bowiem wywrzeć wpływ na wynik wyborów. Przykładowo, w sytu-acji, w której kandydat na senatora zarejestrowany dzięki sfałszowanym pod-łszowanym pod-szowanym pod-pisom, uzyskał więcej głosów, niż wynosiła różnica pomiędzy kandydatem, który uzyskał mandat senatorski, a osobą, której głosów zabrakło. Podkre-śla się również fakt, iż ordynacja wyborcza z 2001 r. przyznaje prawo zaskar-żenia do sądu jedynie decyzji odmawiającej rejestracji listy lub kandydata na senatora, nie stwarza natomiast możliwości zaskarżenia przed dniem głoso-żenia przed dniem głoso- przed dniem głoso-wania wadliwej rejestracji listy lub kandydata na senatora – zatem przypadek taki podlega ocenie SN dopiero na etapie stwierdzania ważności wyborów51. Podkreślić należy, iż protesty pozostawione bez dalszego biegu lub w stosun-ku do których postępowanie zostało umorzone52 nie stanowią, zgodnie z tre-ścią art. 82 ust. 1 zd. pierwsze ordynacji wyborczej, podstawy do wydania uchwały w sprawie ważności wyborów. Sąd Najwyższy, w składzie całej Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych opiera się bowiem na opiniach wydanych w wyniku rozpoznania protestów – te zaś dotyczą jedy-nie skarg merytorycznie rozpoznanych53.

przeprowadzenie postępowania dowodowego lub uzyskania od uczestników postępowania informacji niezbędnych dla Sądu.

50 Jak wynika z praktyki wyborczej, jedną z najczęstszych przyczyn pozostawienia pro-testu bez dalszego biegu stanowi nieprzedstawienie zarzutów w rozumieniu ordynacji lub niewskazanie dowodów na ich poparcie. Por. K. Gołyński, op.cit., s. 29.

51 Por. S. Gebethner, op.cit., s. 112 . Podzielając w pełni drugi z wyrażonych poglądów, należy jednak stwierdzić, iż w przykładzie podanym przez S. Gebethnera protest wyborczy mógłby zostać oparty na zarzucie popełnienia przestępstwa przeciw wyborom określonego w art. 248 pkt 6 k. k.

52 Cofnięcie protestu przez skarżącego powoduje umorzenie postępowania. 53 Por. A. Józefowicz, Przesłanki..., s. 6 oraz J. Kwaśniewski, op.cit., s. 90.


Uczestnikami postępowania są z mocy prawa: skarżący, przewodniczący właściwej komisji wyborczej54 lub jego zastępca oraz Prokurator Generalny. Na tle art. 80 ust. 3 ustawy, określającego krąg uczestników postępowania pojawiło się zagadnienie, czy katalog w nim przewidziany jest zamknięty, czy też możliwe jest wzięcie udziału w sprawie przez każdego zainteresowa-nego, którego praw o charakterze publicznoprawnym (związanych z czyn-nym i biernym prawem wyborczym) dotyczy wynik postępowania. Przyjęcie drugiej opcji skutkowałoby jednak zbytnim rozszerzeniem kręgu uczestni-ków postępowania i dlatego należy uznać, że art. 80 ust. 3 ustawy przewi-że art. 80 ust. 3 ustawy przewi- art. 80 ust. 3 ustawy przewi-duje katalog zamknięty55. Opinia, wydawana w formie postanowienia (Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 marca 2002 r. podkreślił, iż ordynacja wyborcza do Sejmu i Senatu z 2001 r. nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowień wydanych przez składy trójkowe SN w sprawach protestów wy-borczych, ponieważ te formułujące opinie postanowienia stanowią następ-nie przedmiot oceny Sądu Najwyższego w składzie całej Izby [w obecnym stanie prawnym: Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych], któ-ra podejmuje na ich podstawie ostateczną decyzję w sprawie ważności wybo-rów)56, może mieć dwojaki charakter: a) Sąd Najwyższy może ograniczyć się do stwierdzenia bezzasadności protestu, b) w przypadku uznania zarzutów za zasadne – jak wskazano powyżej – zadaniem Sądu jest ustalenie, czy sta-nowiące podstawę protestu przestępstwo przeciw wyborom bądź naruszenie przepisów ordynacji miały wpływ na ostateczny wynik wyborów57.

54 W cytowanym już opracowaniu sędziów SN dotyczącym zasad weryfikacji wybo-rów parlamentarnych pojęcie „właściwej komisji” postulowano ograniczyć jedynie do PKW oraz komisji okręgowych (zob. T. Flemming-Kulesza, A. Filcek, op.cit., s. 52) argumentując m.in., iż obwodowe komisje wyborcze rozwiązują się z chwilą zakończenia swych czynności. Jak podkreśla K. Gołyński, po pierwsze – treść art. 80 ust. 3 ordynacji wyborczej nie wyłącza z udziału w postępowaniu przewodniczącego obwodowej komisji wyborczej (lub jego za-stępcy), po drugie zaś – „w niektórych przypadkach jedynie przewodniczący komisji obwo-dowej byłby w stanie wypowiedzieć się na temat słuszności zawartych w proteście zarzutów”. Por. K. Gołyński, op.cit., s. 23.

55 Tak m.in. T. Flemming-Kulesza, A. Filcek, op.cit., s. 52 oraz K. Gołyński, op.cit., s. 23.

56 Por. III AO 3/02, OSNP – wkł. 2002/13/4. 57 Zob. J. Kwaśniewski, op.cit., s. 85. Przy ocenie wpływu stwierdzonych naruszeń Sąd

Najwyższy stosuje test polegający na zadaniu pytania, czy wykazane uchybienia – z obiek-tywnego punktu widzenia – nie spowodowały zmiany wyniku wyborów (tzn. nie spowodo-wały, że wynik wyborów był inny niż ogłoszony). Zob. K. Gołyński, op.cit., s. 27. Por. także orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 3 marca 1999 r. (I Acz 248/99, OSA


Należy zwrócić uwagę na zmiany terminologiczne, odnoszące się do związku stwierdzonych naruszeń przepisów prawa wyborczego lub prze-stępstw wyborczych z wynikami przeprowadzonego postępowania wybor-czego, jakie dokonywały się w treści kolejnych ordynacji wyborczych do Sejmu: ordynacje z 1989 i 1991 r. stanowiły, że przesłanką unieważnienia wyborów jest stwierdzenie, iż naruszenia prawa wyborczego lub przestęp-stwa przeciwko wyborom mogły mieć wpływ na ich wynik, zaś według po-stanowień ustawy z 1993 r., wskazane wyżej podstawy protestów uzasad-niały podjęcie uchwały w sprawie unieważnienia wyborów, jeśli mogły mieć lub miały wpływ na ich ostateczny wynik. W trakcie wstępnych prac nad projektem kodeksu wyborczego podkreślano konieczność ujednolice-nia w ustawach wyborczych przepisów, określających konieczny dla unie-ważnienia wyborów wpływ stwierdzonych naruszeń prawa wyborczego lub przestępstw wyborczych na ostateczny wynik postępowania. Jak podkreśla-no, „efektem dążenia do likwidowania różnic występujących obecnie w ure-gulowaniu podobnych instytucji prawnych jest w projekcie m.in. potrakto-wanie kwestii określenia przesłanek unieważnienia wyborów. W tej chwili tylko w przypadku wyborów do rad gmin przewiduje się, że do ich unieważ-nienia konieczne jest, aby przestępstwo lub inne naruszenie przepisów wy-warło istotny wpływ na wynik głosowania; zgodnie z projektem kodeksu jest to przesłanka niezbędna do unieważnienia także innych wyborów (...). Tak więc wybory będą mogły zostać unieważnione tylko wówczas, gdyby prze-stępstwo przeciwko wyborom lub naruszenie przepisów kodeksu wyborcze-go wywarły istotny wpływ na wynik głosowania”58. Obecna wersja przepisu wymaga jednoznacznego stwierdzenia przez Sąd Najwyższy, czy naruszenia przepisów ordynacji wyborczej dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania oraz ustalenia wyników wyborów lub przestępstwa wyborcze miały wpływ na wynik wyborów, tj. czy w ich następstwie mandaty uzyska-

1999/7–8/38), stanowiące ilustrację występującego w praktyce orzeczniczej poglądu, zgod-nie z którym „nie każde naruszenie konkretnych przepisów ordynacji wyborczej prowadzić będzie do uznania wyborów za nieważne, aczkolwiek każde takie naruszenie stanowić może podstawę protestu wyborczego. Musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy między owym naruszeniem ordynacji wyborczej, a wadliwością procesu głosowania i ustalenia wyników wyborów. Naruszenie ordynacji wyborczej tylko wtedy skutkować będzie nieważnością wy-borów, gdy (...) doprowadziło w efekcie do wadliwego ustalenia wyników wyborów”. Zob. także K. Krzekotowska, op.cit., s. 31.

58 Por. A. Patrzałek, W. Skrzydło, op.cit., s. 19.


ły inne osoby, niż te, które by je otrzymały, gdyby do naruszeń nie doszło59. Nieostry termin „mogły mieć wpływ na wynik wyborów” nie dawał szan-sy dokonania takich ustaleń – nie jest bowiem możliwe dokładne ustalenie procesów motywacyjnych, zachodzących w psychice wyborcy, w tym ustale-nie czynników wpływających na podjęcie takiej, a nie innej decyzji w trak-cie aktu głosowania.

Na podstawie opinii wydanych w sprawach wniesionych protestów wy-borczych przez składy trzech sędziów60 (w doktrynie podkreśla się, iż w za-leżności od charakteru zarzutu podniesionego w proteście, weryfikacji do-konywanej przez SN w składzie całej Izby podlegać mogą zarówno ustalenia składów trzyosobowych dotyczące faktu naruszenia przepisów, jak również

59 S. Gebethner, op.cit., s. 109. 60 Należy zauważyć, iż w razie braku protestów wyborczych, jedyną – jak się wydaje –

podstawą uchwały w sprawie ważności wyborów będzie sprawozdanie przedstawione przez PKW. Tak m.in. J. Repel, op.cit., s. 129. Opinie wydawane przez składy trzech sędziów nie mają oczywiście charakteru wiążącego dla SN w składzie całej Izby podczas wydawania uchwały w sprawie ważności wyborów. Wskazany już powyżej brak możliwości zaskarżenia postanowienia wyrażającego opinię w sprawie zasadności protestu czyni je prawomocnym i ostatecznym wobec wszystkich uczestników postępowania, jednakże postanowienie takie nie zawiera ostatecznego rozstrzygnięcia istoty sprawy (por. J. Iwulski, Uchwała w sprawie ważności wyborów, [w:] Wybory 93..., s. 106), to bowiem zostało zarezerwowane dla Sądu działającego w składzie całej Izby, która może opinię składu trójkowego podzielić lub od-rzucić (odmiennie J. Kwaśniewski, op.cit., s. 88 i n.). Sędzia J. Kwaśniewski wyraża pogląd, iż rozpoznanie protestu przez skład trzech sędziów SN oraz wydanie uchwały w sprawie ważności wyborów przez SN w składzie całej Izby to dwa odrębne od siebie postępowania, zróżnicowane ze względu na swój cel: w pierwszym przypadku SN działa jako organ wymia-ru sprawiedliwości (podobnie K. Gołyński, op.cit., s. 10), zaś w drugim wykonuje „kompe-tencję szczególną, polegającą na nadawaniu prawomocności zakończonej akcji wyborczej”. Wątpliwości w odniesieniu do charakteru opinii wydawanych przez składy trzech sędziów SN wyraża M. Grzybowski, stawiając pytanie, czy działanie Sądu w omawianym zakresie określić można „sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości” (rozumianym jako rozstrzyga-nie przez sądy konfliktów na tle stosowania prawa). Por. M. Grzybowski, Rola sądów i charak-ter orzeczeń sądowych w sprawach wyborczych, [w:] Trzecia władza. Sądy i trybunały w Polsce, Materiały Jubileuszowego L Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr i Zakładów Prawa Konstytu-cyjnego Gdynia, 24–26 kwietnia 2008 r., pod red. A. Szmyta, Gdańsk 2008, s. 355. Na niety-powy charakter rozstrzygnięcia w sprawie protestu wyborczego (nadanie mu formy opinii) zwraca uwagę P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 239. Praktyka postępowania w sprawach wyborczych wskazuje, iż każdy z sędziów Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych SN otrzymuje kopie wszystkich wydanych przez składy trójkowe postanowień wraz z uzasadnieniami, w celu ich bieżącej analizy z punktu widzenia zasadności podniesionych zarzutów oraz ich wpływu na wynik wyborów. Por. A. Józefowicz, Przesłanki..., s. 7 oraz W. Sanetra, op.cit., s. 81.


prawidłowość toku rozumowania przyjętego przez skład trójkowy)61 oraz sprawozdania z wyborów przedłożonego przez Państwową Komisję Wybor-czą, Sąd Najwyższy w składzie całej Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, z udziałem Prokuratora Generalnego i Przewodniczą-cego Państwowej Komisji Wyborczej, wydaje nie później niż w 90 dniu po dniu wyborów, uchwałę w sprawie ważności wyborów oraz ważności wybo-ru posła lub senatora, przeciwko któremu wniesiono protest.

Wątpliwości może budzić charakter prawny wskazanego w ustawie 90-dniowego terminu, w którym Sąd Najwyższy wydaje uchwałę w sprawie ważności wyborów. Sformułowanie „Sąd Najwyższy podejmuje, (...) nie póź-łowanie „Sąd Najwyższy podejmuje, (...) nie póź- „Sąd Najwyższy podejmuje, (...) nie póź-niej, niż w 90 dniu po dniu wyborów (...)62 użyte w treści art. 82 ust. 2 or-dynacji wyborczej mogłoby wskazywać na termin zawity (z takim stanem rzeczy mieliśmy do czynienia pod rządami uprzednio obowiązującej ordy-nacji sejmowej). W doktrynie prawa konstytucyjnego prezentowany jest po-gląd, iż w rzeczywistości mamy do czynienia z terminem instrukcyjnym63. Trzeba mieć na uwadze, że wydanie orzeczenia stwierdzającego ważność wyborów parlamentarnych nie warunkuje ukonstytuowania się izb (inaczej, niż w przypadku wyborów prezydenckich, w których stwierdzenie ważno-ści wyboru głowy państwa jest jedną z przesłanek objęcia urzędu) – Sejm i Senat mogą się zebrać na pierwsze posiedzenia przed wydaniem stosownej uchwały przez Sąd Najwyższy, a do czasu podjęcia przez SN rozstrzygnięcia w sprawie ważności wyborów, przedstawicielom przysługuje pełnia upraw-nień wynikających z ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, tzn. mogą oni podejmować wszelkie czynności związane z wykonywaniem man-datu. Z tych względów – jak się wydaje – nie można wykluczyć możliwości podjęcia przez SN uchwały w sprawie ważności wyborów również po upły-wie 90-dniowego terminu, określonego w ordynacji. Stwierdzenie ważności

61 Por. J. Repel, op.cit., s. 129. Odmiennie J. Kwaśniewski, który twierdzi, iż ze wzglę-Por. J. Repel, op.cit., s. 129. Odmiennie J. Kwaśniewski, który twierdzi, iż ze wzglę-Odmiennie J. Kwaśniewski, który twierdzi, iż ze wzglę-dów faktycznych i prawnych dotyczących podjęcia uchwały nie jest raczej możliwe weryfi-kowanie przez Izbę ustaleń składów trójkowych odnoszących się do stwierdzenia naruszeń prawa wyborczego. Por. J. Kwaśniewski, op.cit., s. 91.

62 W odniesieniu do zasad obliczania 90-dniowego terminu określonego w art. 82 ust. 2 ordynacji wyborczej w przywoływanym powyżej opracowaniu sędziów SN wyrażono po-gląd, iż zasadne wydaje się stosowanie w tym przypadku reguł wynikających z art. 111 § 1 i 2 k. c. oraz art. 165 § 1 k. p. c., tj. do obliczania tego terminu nie należy uwzględniać dnia wyborów. Por. J. Iwulski, op.cit., s. 98 i n.

63 L. Garlicki, op.cit., s. 6.


wyborów jest bowiem konstytucyjnie niezbędnym elementem postępowania wyborczego i jego pominięcie jest niedopuszczalne – tym bardziej nie może wynikać z interpretacji ustaw64.

Z terminem wynikającym z art. 82 ust. 2 ustawy wyborczej, wiąże się jesz-cze jedno wymagające uwagi zagadnienie: należy pamiętać, iż w przypadku wniesienia protestu wyborczego opartego na zarzucie popełnienia przestęp-stwa przeciwko wyborom, postępowanie karne, mające na celu ustalenie, czy takie przestępstwo istotnie miało miejsce, toczy się niezależnie od postępo-wania przed Sądem Najwyższym. Dopiero prawomocny wyrok karny osta-tecznie przesądza o zasadności zarzutów protestu, mającego za podstawę popełnienie przestępstwa wyborczego, objętego regulacją Rozdziału XXXI kodeksu karnego. Dlatego też, sąd powszechny powinien wydać prawomoc-ne orzeczenie w takiej sprawie przed upływem 90-dniowego terminu, za-kreślonego w ordynacji na podjęcie przez SN uchwały w sprawie ważności wyborów – wydaje się, że termin ten może się w wielu przypadkach okazać za krótki dla prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem po-wszechnym (omawiane zagadnienie stanowi przedmiot istotnych rozbież-ności wśród przedstawicieli nauki prawa: A. Józefowicz wyraża pogląd, że „ustalenie, czy popełniono przestępstwo (...) podlega samodzielnej ocenie Sądu Najwyższego, niezależnie od tego, jaki bieg nada zawiadomieniu o po-pełnieniu przestępstwa Prokurator Generalny”. Zdaniem cytowanego Auto-ra, SN powinien zbadać na rozprawie, czy zarzucany w proteście czyn został rzeczywiście dokonany, zaś w razie potwierdzenia zarzutu, Sąd Najwyższy powinien wydać postanowienie, wyrażające opinię w sprawie zasadności podstawy protestu. Jak twierdzi A. Józefowicz, nie występuje w omawianym przypadku konieczność zawieszenia postępowania toczącego się przed SN do czasu wydania zakończenia postępowania karnego, zaś wyrok karny „nie ma prejudycjalnego charakteru dla rozstrzygnięcia protestu”65.

Z wyrażonym poglądem – zwłaszcza w odniesieniu do braku prejudy-cjalności orzeczenia sądu karnego – trudno się zgodzić. Mając na uwadze przyjęty tryb rozpatrywania przez SN protestów wyborczych (postępowa-nie nieprocesowe, przy zastosowaniu przepisów k. p. c.) należy stwierdzić,

64 Ibidem, s. 6. 65 Por. A. Józefowicz, Czynności procesowe..., s. 74. Odmiennie T. Flemming-Kulesza, A.

Filcek, op.cit., s. 67. Autorzy ci uważają, iż w razie wcześniejszego wydania wyroku karnego skazującego, SN byłby nim związany.


iż wyłączona jest możliwość rozstrzygnięcia przez SN o popełnieniu prze-stępstwa66. W odniesieniu do rozpatrzenia protestu opartego na ww. za-rzucie przez skład trójkowy Sądu Najwyższego, podzielam stanowisko wy-rażone w postanowieniu SN z dnia 16 listopada 2005 r. (sygn. akt III SW 120/05), zgodnie z którym „w razie wniesienia protestu zarzucającego po-pełnienie przestępstwa przeciwko wyborom, SN bada w postępowaniu cy-wilnym nieprocesowym zasadność tego zarzutu przy pomocy wskazanych w proteście środków dowodowych. Orzeczenie o popełnieniu przestępstwa może nastąpić tylko w odrębnym procesie karnym (...). Sąd Najwyższy w po-stępowaniu w sprawach protestów wyborczych ustala więc jedynie znamio-na strony przedmiotowej ewentualnego przestępstwa przeciwko wyborom. Innymi słowy, SN ustala zasadność zarzutu popełnienia przestępstwa we-dług znamion określonych w ustawie karnej. Ma to miejsce przy dokonywa-niu ustaleń co do zasadności protestu i znajduje wyraz w wydanej opinii”. Podobny pogląd wyraża sędzia SN J. Kwaśniewski, który cytując uzasad-śniewski, który cytując uzasad- który cytując uzasad-nienie uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 1993 r. (W5/93), wykluczającej możliwość wydania przez SN orzeczenia o popełnieniu prze-stępstwa w postępowaniu związanym z wniesieniem protestu wyborczego, twierdzi, iż należy dopuścić możliwość wstępnego ustalenia zasadności za-rzutów protestu przez skład trzech sędziów SN na podstawie znamion prze-stępstwa określonych w ustawie karnej. Autor ten podkreślił jednak rów-nocześnie oczywistą nieodpowiedniość przepisów procedury cywilnej dla wyjaśnienia faktu popełnienie przestępstwa67. Na marginesie powyższych uwag należy stwierdzić, że z zestawienia terminów przewidzianych w prawie karnym dla prawomocnego zakończenia postępowania z 90-dniowym ter-minem na wydanie uchwały w sprawie ważności wyborów wynika, iż unie-ści wyborów wynika, iż unie- wyborów wynika, iż unie-ważnienie wyboru (ów) na podstawie protestu zarzucającego przestępstwo wyborcze jest mało realne68. Z problemem tym wiąże się jeszcze jedno za-gadnienie: nawet przyjmując, iż SN byłby władny unieważnić wybory (wy-bór) na podstawie własnej oceny co do pełnienia przestępstwa, pojawia się

66 Tak m.in. J. Repel, który wyraża stanowisko, iż samo rozpatrzenie protestu opar-tego na zarzucie popełnienia przestępstwa wyborczego przez skład trzech sędziów będzie możliwe dopiero po uprzednim wydaniu orzeczenia karnego. Por. J. Repel, op.cit., s. 128 (podobnie Z. Szonert, op.cit., s. 58). Przyznaję, iż pogląd taki uznaję za zbyt rygorystyczny (zob. wyżej).

67 Por. J. Kwaśniewski, op.cit., s. 94. 68 Tak m.in. Z. Szonert, op.cit., s. 58.


pytanie o konsekwencje późniejszego [po unieważnieniu wyborów] orzecze-nia sądu karnego uniewinniającego domniemanego sprawcę)69. Być może warto rozważyć wprowadzenie odrębnego trybu postępowania sądowego w sprawach, w których od rozstrzygnięcia faktu, czy do popełnienia prze-stępstwa wyborczego rzeczywiście doszło, zależy wydanie uchwały w spra-wie ważności wyborów?

Uchwała Sądu Najwyższego jest niezwłocznie przedstawiana Prezyden-towi RP, Marszałkowi Sejmu lub Marszałkowi Senatu oraz Państwowej Ko-misji Wyborczej; podlega również ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczy-pospolitej Polskiej70. Treść uchwały podjętej przez Sąd Najwyższy decyduje o dalszym losie postępowania wyborczego – skutkiem uznania wyborów za ważne będzie jego zamknięcie, natomiast w przypadku podjęcia przez SN uchwały stwierdzającej nieważność wyborów, nieważność wyborów w okrę-gu lub nieważność wyboru konkretnego przedstawiciela, katalog dalszych czynności wyborczych zależy od zakresu unieważnienia.

W przypadku unieważnienia wyborów w całości, konieczne będzie prze-prowadzenie postępowania wyborczego na nowo, w zakresie unieważnie-nia, na zasadach i w trybie przewidzianych ustawą. Mając na uwadze kon-sekwencje wynikające z unieważnienia wyborów (wygaśnięcie mandatów przedstawicielskich), należy stwierdzić, iż w przypadku podjęcia przez Sąd Najwyższy uchwały unieważniającej postępowanie wyborcze w skali całego kraju, izby wyłonione w drodze zakwestionowanych wyborów tracą legity-mację do dalszego działania.

Z drugiej strony, mimo stwierdzenia w postępowaniu przed Sądem Naj-wyższym nieważności wyborów, wszystkie czynności podjęte przez izby przed dniem wydania przedmiotowej uchwały należy uznać za ważne, zgod-nie z domniemaniem zgodnego z prawem przebiegu elekcji. Konsekwencje uznania przez Sąd Najwyższy nieważności wyborów w całości, budzą wąt-pliwości wśród przedstawicieli nauki prawa. Obok wyrażonego powyżej po-glądu, zgodnie z którym izby, w razie stwierdzenia nieważności wyborów, tracą możliwość dalszego działania z dniem ogłoszenia uchwały SN z racji wygaśnięcia wszystkich mandatów przedstawicielskich, pojawiają się rów-nież pytania, co do możliwości powierzenia nieważnie wyłonionemu parla-łonionemu parla- parla-

69 Por. K. Gołyński, op.cit., s. 19. 70 Uchwała w sprawie ważności wyborów ma charakter niewzruszalny i ostateczny.

Por. J. Repel, op.cit., s. 130.


mentowi pełnienia swych obowiązków do czasu przeprowadzenia wyborów ponownych lub powrotu – na okres przejściowy (do czasu nowych wyborów) poprzedniego, prawidłowo wybranego parlamentu71.

W odniesieniu do ewentualnego unieważnienia wyborów w skali okręgu (w wyborach do Sejmu) oraz unieważnienia wyboru konkretnego posła for-mułowane są liczne zastrzeżenia72. Bardzo wątpliwa, w warunkach syste-mu proporcjonalnego z ustaloną klauzulą zaporową, wydaje się być zarówno możliwość przeprowadzenia ponownych wyborów w skali jednego okręgu (z racji ewentualnego wpływu na uprawnienia do udziału w podziale man-datów), jak również ponowny wybór pojedynczego posła73. Konsekwencje ponownych wyborów w skali jednego okręgu, mogące się wyrażać w utra-cie lub uzyskaniu prawa do udziału w podziale mandatów przez określone listy, prowadziłyby do trwającego aż do ponownego ustalenia wyników wy-borów stanu „zawieszenia”, tymczasowości Sejmu74. Nie zmienia tego stano-wiska fakt, iż zgodnie z art. 78 ust. 5 ordynacji, w razie wniesienia protestu wyborczego, w stosunku do wyłonionych przedstawicieli – aż do rozstrzy-gnięcia sprawy – zastosowanie znajdują przepisy o prawach i obowiązkach posłów i senatorów. Trafnie zauważa K. Gołyński, że zasada ta „tworzy (...) trudną do przyjęcia fikcję normalnej pracy Parlamentu, zwłaszcza jeżeli do-tyczy zbyt wielkiej liczby członków Izby”75. Trudno przy tym wskazać ak-

71 Zob. np. L. Garlicki, op.cit., s. 7. 72 K. Gołyński, op.cit., s. 35. 73 S. Gebethner w komentarzu do ordynacji wyborczej z 2001 r. pisze, iż: „konsekwen-

cje uchwały SN o nieważności wyborów w okręgu wyborczym bądź o nieważności wyboru posła lub senatora, mogą być dwojakiego rodzaju, w zależności od zakresu unieważnienia. Je-śli unieważnienie jest następstwem nieprawidłowości, do których doszło w trakcie głosowa-nia, to zachodzi konieczność zarządzenia ponownych wyborów. Jeśli zaś do unieważnienia wyborów doszło wskutek nieprawidłowości w procesie ustalania wyników głosowania lub wyników wyborów, to nie ma konieczności zarządzania ponownych wyborów – można ogra-niczyć się do ponownego wykonania tych czynności bez potrzeby przeprowadzania jeszcze jednego głosowania. Zob. S. Gebethner, op.cit., s. 117. Uwagi te należy uznać za w pełni zasadne jedynie w odniesieniu do przypadków unieważnienia w skali okręgu wyborów do Senatu lub unieważnienia wyboru pojedynczego senatora. W warunkach systemu większo-ściowego nie ma przeszkód do przeprowadzenia wyborów ponownych na obszarze pojedyn-czego okręgu lub w celu wyłonienia pojedynczego przedstawiciela. W wyborach sejmowych, z racji obowiązywania systemu proporcjonalnego, obarczonego klauzulą zaporową, takie rozwiązanie jest wątpliwe.

74 Por. K. Gołyński, op.cit., s. 35. 75 Ibidem, s. 35.


ceptowalne środki zaradcze dla wskazanego problemu: wykluczone jest bo-środki zaradcze dla wskazanego problemu: wykluczone jest bo- zaradcze dla wskazanego problemu: wykluczone jest bo-wiem zarówno ponowienie wyborów w skali jednego okręgu, w ramach wcześniej ustalonego (przy okazji ustalania wyników wyborów częściowo unieważnionych) przez PKW katalogu list uprawnionych do partycypacji w podziale mandatów, jak również zastosowanie klauzuli zaporowej jedynie w odniesieniu do konkretnego okręgu. Wynika stąd wniosek, iż przeprowa-dzenie wyborów ponownych w skali jednego okręgu wyborczego (lub kilku okręgów) nie jest na gruncie obowiązującej ordynacji możliwe, zaś intencją ustawodawcy było prawdopodobnie zarezerwowanie ponownego głosowa-nia jedynie do przypadku stwierdzenia nieważności wyborów we wszyst-kich okręgach76.

W odniesieniu do stwierdzenia nieważności wyboru pojedynczego po-sła, powtórzyć należy poczynione powyżej uwagi o niemożności obsadze-nia mandatu w drodze wyborów ponownych, dodatkowo zaś wskazać trzeba brak podstaw do zastosowania art. 179 ust. 1 ordynacji (wstąpienie kolejne-go kandydata z listy), z racji niewymienienia w art. 177 ust. 1 wśród prze-słanek wygaśnięcia mandatu przypadku stwierdzenia nieważności wyboru przedstawiciela. Z powyższych względów, pod rządami obecnej ustawy wy-borczej, zagadnienie uzupełnienia składu Sejmu z powodu unieważnienia wyboru posła należy uznać za nierozstrzygalne. Jak się wydaje, możliwym do zaakceptowania postulatem byłoby w tym przypadku poszerzenie kata-logu przesłanek wygaśnięcia mandatu o przypadek unieważnienia manda-tu poselskiego przez SN, co umożliwiłoby uzupełnienie składu parlamentu przez kolejnego kandydata z listy okręgowej (przypomnieć również można, że polskiemu prawu konstytucyjnemu znana była instytucja zastępcy posła, który w razie stwierdzenia nieważności wyboru przedstawiciela, wstępował w jego miejsce).

Wskazać jednak należy możliwe przypadki czynności wyborczych, na podstawie których – bez konieczności przeprowadzenia ponownego głoso-órych – bez konieczności przeprowadzenia ponownego głoso-rych – bez konieczności przeprowadzenia ponownego głoso-wania, można by usunąć przyczyny nieważności wyborów w okręgu lub wy-boru posła oraz ustalić prawidłowe wyniki wyborów. Na przykład, w razie pominięcia w procesie ustalania wyników głosowania liczby głosów mającej wpływ na przydzielenie mandatu w obrębie jednej listy okręgowej (kandy-dat uzyskałby mandat, gdyby głosy te zaliczono jako oddane na niego), Sąd Najwyższy musiałby podjąć decyzję o unieważnieniu wyboru posłów z tej li-

76 Ibidem, s. 36.


sty okręgowej oraz nakazać okręgowej komisji wyborczej ponowne ustalenie liczby oddanych głosów na poszczególnych kandydatów, skutkujące przy-dzieleniem mandatów uprawnionym. W przypadku, gdyby pominięta liczba głosów decydowała o rozdziale mandatów pomiędzy różnymi listami w ra-mach okręgu (jednakże przy założeniu, że liczba owych głosów pozostawa-że liczba owych głosów pozostawa- liczba owych głosów pozostawa-łaby bez wpływu na przekroczenie progu wyborczego przez listę), Sąd Naj-wyższy powinien unieważnić wybory w tym okręgu i nakazać okręgowej komisji wyborczej ponowne ustalenie rozdziału mandatów. Pociągającą za sobą największe trudności sytuacją byłaby ta, gdyby pominięta liczba głosów wpływała na uzyskanie przez daną listę prawa do udziału w podziale man-ła na uzyskanie przez daną listę prawa do udziału w podziale man- na uzyskanie przez daną listę prawa do udziału w podziale man-datów, dzięki przekroczeniu klauzuli zaporowej. Wówczas unieważnienie wyborów w jednym okręgu wyborczym byłoby niewystarczające – Sąd Naj-wyższy musiałby podjąć uchwałę w sprawie stwierdzenia nieważności wybo-żności wybo-ności wybo-rów we wszystkich okręgach oraz nakazać Państwowej Komisji Wyborczej ponowne ustalenie komitetów wyborczych, których listy uprawnione byłyby do udziału w podziale mandatów. Okręgowe komisje wyborcze musiałyby dokonać ponownego podziału mandatów w okręgach77. Podsumowując po-wyższe uwagi, należy stwierdzić, iż w każdym z wymienionych przypadków, konsekwencją uchwały SN o nieważności wyborów lub wyboru będzie wy-gaśnięcie mandatu przedstawicielskiego (ze skutkiem na dzień jej ogłosze-nia), jak również konieczność przeprowadzenia ponownych wyborów lub też powtórzenie postępowania wyborczego od określonej czynności. Od strony formalnej, obowiązujący stan prawny przewiduje nieznaczne różnice w dal-szym przebiegu procesu wyborczego, w zależności od treści uchwały Sądu Najwyższego – i tak, w przypadku uznania postępowania wyborczego do Sejmu lub Senatu za nieważne w całości, zastosowanie znajdą przepisy ordy-nacji odnoszące się do zwykłego trybu przeprowadzenia wyborów, z zastrze-żeniem skróconych terminów wykonania czynności wyborczych, stosownie do nakazu odpowiedniego stosowania art. 10 ustawy (zgodnie z dyspozycją art. 10 ordynacji wyborczej, znajdującego zastosowanie w przypadku wcze-śniejszego zakończenia kadencji Sejmu, Prezydent RP zarządza wybory na dzień przypadający nie później niż w ciągu 45 dni od dnia wejścia w życie uchwały Sejmu o skróceniu swojej kadencji lub od dnia ogłoszenia postano-wienia Prezydenta Rzeczypospolitej o skróceniu kadencji Sejmu, a skróce-niu ulegają terminy: dokonywania zmian w podziale na obwody głosowania,

77 S. Gebethner, op.cit., s. 115 i n.


tworzenia zamkniętych obwodów głosowania, zgłaszania sędziów do skła-dów okręgowych komisji wyborczych, powoływania okręgowych komisji wyborczych, zawiadomienia o zamiarze zgłoszenia kandydatów na posłów lub senatorów oraz powołaniu pełnomocnika wyborczego i pełnomocnika finansowego dokonywanego przez organ partii politycznej pełniący funk-cję jej komitetu wyborczego, zawiadomienia o utworzeniu komitetu wybor-czego wyborców, utworzenia koalicyjnego komitetu wyborczego, podawa-nia informacji o okręgu wyborczym przez Państwową Komisję Wyborczą, zgłaszania wniosków o wydanie przez PKW zaświadczenia o zarejestrowa-niu list okręgowych w co najmniej połowie okręgów wyborczych, zgłasza-nia list okręgowych okręgowym komisjom wyborczym, wniesienia skargi do Sądu Najwyższego na postanowienie PKW odmawiające przyjęcia zawiado-mienia o utworzeniu komitetu wyborczego, złożenia do PKW odwołania od postanowienia okręgowej komisji wyborczej odmawiającego zarejestrowa-nia listy okręgowej, wniesienia odwołania do sądu okręgowego na postano-wienie okręgowej komisji wyborczej odmawiające rejestracji listy okręgowej ze względu na niewystarczającą liczbę podpisów poparcia), jeżeli zaś stwier-dzona zostanie nieważność wyborów w okręgu wyborczym, bądź nieważ-ność wyboru posła lub senatora, wszelkie czynności postępowania wybor-czego przeprowadza się jedynie na terenie kraju (również w tym przypadku odpowiednie zastosowanie znajduje art. 10 ordynacji), zaś na Państwowej Komisji Wyborczej ciąży obowiązek ogłoszenia obwieszczenia w sprawie wyników ponownych wyborów lub zarządzonych czynności wyborczych, ze wskazaniem osób, które w ich wyniku utraciły mandat przedstawiciel-ski (wraz z numerem okręgu wyborczego, a w przypadku mandatu posel-skiego również numeru i nazwy listy okręgowej)78. Obwieszczenie to podle-ga publikacji w Dzienniku Ustaw oraz podaniu do publicznej wiadomości79 (otrzymuje je również Marszałek właściwej izby). Ustawa nie określa, na

78 Treść art. 83 ust. 3 budzi liczne wątpliwości – PKW obowiązana jest wskazać osoby, które w wyniku ponownych wyborów lub na skutek podjęcia określonych czynności wybor-czych utraciły mandat – tymczasem mandat wygasa przecież wcześniej, na skutek uchwały SN stwierdzającej nieważność wyboru (ów).

79 Kodeks wyborczy z dnia 3 grudnia 2010 r. (przed stanowiskiem Senatu) nakłada obowiązek podania do wiadomości publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej zarówno postanowienia Prezydenta RP o wyborach ponownych lub podjęciu wskazanych czynności wyborczych, jak również obwieszczenia PKW o wynikach wyborów ponownych lub prze-prowadzonych czynności wyborczych (por. art. 248 § 2, 248 § 4 i 249).


podstawie jakich spisów wyborców miałyby się odbyć wybory ponowne – obowiązujących podczas pierwotnie przeprowadzonego głosowania, czy też zaktualizowanych. Należy przyjąć, że sformułowanie art. 83 ust. 1 ordynacji wyborczej, nakazujące przeprowadzenie wyborów ponownych na zasadach i w trybie przewidzianym ustawą, przemawia za koniecznością aktualizacji spisów i objęcia nimi osób, które ukończą 18 rok życia najpóźniej w dniu, na który zostało wyznaczone głosowanie w wyborach ponownych.

III.

W odniesieniu do zasad ustalania ważności wyborów parlamentarnych po przemianach ustrojowych z 1989 r., przełom nastąpił wraz z przyjęciem Ma-łej Konstytucji z 17 października 1992 r. Akt ten zerwał z trybem parlamen-ździernika 1992 r. Akt ten zerwał z trybem parlamen-dziernika 1992 r. Akt ten zerwał z trybem parlamen-tarnej kontroli prawomocności postępowania wyborczego na rzecz systemu jurysdykcyjnego, w którym organem wyłącznie właściwym do rozstrzyga-nia o ważności wyborów ustanowiono Sąd Najwyższy. Wprowadzony na gruncie ustawy konstytucyjnej z 1992 r. model weryfikacji utrzymuje rów-nież obecnie obowiązująca Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r.

Oceniając przyjęty tryb stwierdzania ważności postępowania wyborcze-go do Sejmu i Senatu, należy odnieść się do systemu kontroli jurysdykcyj-nej z aprobatą – model weryfikacji wyborów, w którym rozstrzygnięcie o ich ważności należy do niezależnego i niezawisłego organu sądowego, zdaje się mieć w warunkach zasady podziału władz więcej zalet, niż nacechowana względami natury politycznej kontrola parlamentarna. Sąd Najwyższy, za-równo ze względu na poziom prawniczy swych członków, jak i z racji wyso-kiego autorytetu społecznego, daje wysokie prawdopodobieństwo podjęcia ostatecznej decyzji wyłącznie w oparciu o bezstronną analizę stanu faktycz-nego, przeprowadzoną w postępowaniu determinowanym treścią przepisów prawa.

Wyrażając jednoznacznie pozytywny stosunek do fundamentalnych za-łożeń funkcjonującego współcześnie w polskich warunkach ustrojowych modelu weryfikacji wyborów, nie można jednak pominąć wątpliwości, jakie nasuwają się w odniesieniu do poszczególnych jego instytucji.

Jak wskazano powyżej, wśród najczęściej występujących zastrzeżeń co do możliwości praktycznego zastosowania rozwiązań przewidzianych przez


obecny system weryfikacji wyborów, podkreślić należy wątpliwości odno-szące się do ewentualnego unieważnienia wyborów w skali jednego okręgu wyborczego (lub kilku okręgów), jak również dotyczące unieważnienia wy-boru pojedynczego posła.

W pierwszym przypadku, wykluczone wydaje się powtórzenie wyborów ograniczonych jedynie do jednego okręgu, z racji obowiązywania systemu proporcjonalnego z zakreśloną klauzulą zaporową. Ponowienie głosowania tylko w jednym okręgu wyborczym spowodować by mogło konieczność po-nownego ustalenia komitetów wyborczych, uprawnionych do udziału w po-dziale mandatów w skali całego kraju – wyniki ponownych wyborów w okrę-gu mogłyby bowiem skutkować utratą uprawnienia przez niektóre komitety lub jego uzyskaniem przez inne, w porównaniu z pierwotnie ustalonymi wy-nikami elekcji. Sytuacja taka powodowałaby swoistą tymczasowość Sejmu, trwającą do czasu ustalenia ostatecznych wyników wyborów. Nie wytrzy-mują próby praktycznego zastosowania ani postulaty ponowienia wyborów w skali okręgu w ramach układu sił wyznaczonego podczas ustalania wyni-ków częściowo unieważnionych wyborów, ani też propozycje ustanowienia progu wyborczego jedynie w konkretnym okręgu. Przyjąć zatem należy, iż na gruncie obowiązującej ordynacji wyborczej nie jest realne unieważnienie wyborów w jednym lub kilku okręgach wyborczych, skutkujące konieczno-ścią ponowienia głosowania.

Trudności nastręcza również udzielenie odpowiedzi na pytanie o spo-sób obsadzenia unieważnionego mandatu konkretnego posła. Ze względów przytoczonych powyżej (klauzula zaporowa) nie jest możliwe przeprowa-dzenie ponownych wyborów w odniesieniu do pojedynczego mandatu, brak również podstaw do uzupełnienia wakatu zgodnie z dyspozycją art. 179 ust. 1 ordynacji wyborczej.

Z powyższego wynika, iż pomimo że ustawodawca – formułując nakaz bezwzględnego przestrzegania ustalonych procedur wyborczych – wypo-sażył Sąd Najwyższy w prawne mechanizmy służące weryfikacji przepro-wadzonych wyborów, to jednak – na gruncie rozwiązań funkcjonujących w przepisach prawa wyborczego (przyjęty system wyborczy sensu stricto, progi wyborcze) – zastosowanie części z nich w praktyce wydaje się wątpli-we.

Kolejnym zagadnieniem budzącym zastrzeżenia jest tryb rozpatrywania protestów wyborczych, opartych na zarzucie popełnienia przestępstwa wy-


borczego. Pomijając przytoczone w artykule stanowiska skrajne, należy wy-razić pogląd, iż o ile możliwe wydaje się rozpoznanie przez skład trzech sę-dziów Sądu Najwyższego skargi wyborczej złożonej na wyżej wymienionej podstawie (rozumiem to jako dokonanie przez skład orzekający analizy wy-czerpania lub niewyczerpania ustawowych znamion czynu), o tyle – moim zdaniem – niedopuszczalne jest wydanie przez Sąd Najwyższy w składzie całej Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych uchwały unieważniającej wybory z powodu popełnienia przestępstwa wyborczego, bez wcześniejszego wyroku, zapadłego w odrębnym procesie karnym. Wią-żące ustalenie faktu popełnienia przestępstwa nie może nastąpić w toku cy-wilnego postępowania nieprocesowego, w którym Sąd Najwyższy rozpatruje protesty wyborcze. Poza tym, rodzi się dodatkowo pytanie o wpływ wyda-nego przez sąd karny wyroku uniewinniającego domniemanego sprawcę przestępstwa, w razie wcześniejszego unieważnienia wyborów przez SN.

Omawiana sytuacja rodzi jeszcze jeden problem – prawomocne zakoń-czenie postępowania karnego przed upływem wynikającego z ordynacji wy-borczej 90-dniowego terminu do podjęcia uchwały w sprawie ważności wy-borów przez Sąd Najwyższy jest bardzo mało prawdopodobne, dlatego też ewentualne unieważnienie postępowania wyborczego na podstawie prote-stów zarzucających popełnienie przestępstwa wyborczego rodzić może po-ważne trudności.

Pozostaje wyrazić nadzieję, że praktyka wyborcza wymusi przyjęcie roz-że praktyka wyborcza wymusi przyjęcie roz- praktyka wyborcza wymusi przyjęcie roz-wiązań udzielających odpowiedzi na większość wskazanych powyżej wąt-pliwości, nieprzekreślających jednak ogólnej pozytywnej oceny obowiązują-cego systemu stwierdzania ważności wyborów parlamentarnych – nie czyni tego niestety kodeks wyborczy w kształcie uchwalonym 3 grudnia 2010 r. (przed stanowiskiem Senatu).


Summary

Determining the validity of elections in accordance with the provisions of the Polish Constitution of 2 April 1997 and the Electoral Law in relation

to Elections to the Sejm and the Senate of 12 April 2001

Determination of the election validity is one of the most important elements in the electoral procedure, contributing significantly to legitimacy of the elected body. Institutions ensuring a fair election process, first of all, ensuring compli-ance of the results with the will of the sovereign. They constitute in contempo-rary times one of the key determinants of free elections, alongside democratic procedures for nominating candidates, free competition of political programs and opportunities for voters to express their will in the overt act of voting.

Based on the Polish constitutional law, several of the current election verifi-cation systems have been applicable. In relation to individual elements of each model, both positive assessments and critical remarks can be formulated. The following article focuses on explaining the rules for verification of Polish parlia-mentary elections under the current Constitution, together with the questions relating to the applicability of certain provisions of the adopted mode of the val-idation procedure for the election to the Sejm and the Senate.

Bartłomiej Opaliński1

Przekazanie kompetencji organów władzy państwowej na podstawie art. 90 Konstytucji RP. Zagadnienia wybrane

I.

Jedną z istotnych dziedzin życia państwowego jest polityka zagraniczna, dla każdego państwa stanowi ona narzędzie służące do realizacji jego celów i re-prezentowania interesów na arenie międzynarodowej. Z polityką zagranicz-ną ściśle wiąże się zagadnienie dwustronnych i wielostronnych stosunków międzypaństwowych kształtowanych na podstawie umów międzynarodo-wych. Ta problematyka, powszechne określana mianem polityki traktato-wej, stanowi jeden z ważniejszych elementów stosunków zagranicznych każ-dego państwa.

Nasilające się działania integracyjne w powojennej Europie, będące kon-sekwencją społecznej świadomości istniejących zagrożeń i pojawiających się wyzwań implikowały konieczność wprowadzenia prawnych regulacji w za-kresie relacji prawa wewnątrzpaństwowego z aktami obcej władzy publicz-nej. W Polsce zagadnienie to nabrało znaczenia dopiero na początku lat dzie-więćdziesiątych, jako ściśle związane z perspektywą akcesji Rzeczypospolitej do Unii Europejskiej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. jest w tym zakresie aktem pionierskim, dopuszczając po raz pierwszy w dzie-jach polskiego konstytucjonalizmu możliwość przekazania kompetencji or-ganów władzy państwowej organizacjom i organom międzynarodowym2.

1 Autor jest doktorem nauk prawnych zatrudnionym w Akademii L. Koźmińskiego w Warszawie.

2 Na temat kwalifikacji Unii Europejskiej jako organizacji międzynarodowej zob. C. Mik, Wkład Unii Europejskiej w rozwój prawa międzynarodowego publicznego (zarys pro-blematyki), [w:] Pokój i sprawiedliwość przez prawo międzynarodowe. Zbiór studiów z okazji sześćdziesiątej rocznicy urodzin Profesora J. Gilasa, pod red. C. Mika, Toruń 1997, s. 288 i n.;


Zasadniczym przepisem regulującym tę materię jest art. 90 Konstytu-cji, często określany mianem „konstytucyjnej klauzuli europejskiej”, albo „wielkiej ratyfikacji”3. Stwarza on podstawy prawnoustrojowe do przystą-pienia Polski do organizacji międzynarodowych o charakterze integracyj-nym4. Z uwagi na doniosłość konsekwencji, które się z tym wiążą, w toku prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego przez dłuższy czas zakładano usytuowanie tego przepisu w rozdziale I Konstytucji, w którym określone zostały najważniejsze zasady ustroju państwa5. Ostatecznie zade-cydowano jednak, aby usytuować go w rozdziale III, stwarzając w ten sposób spójną logicznie grupę przepisów regulujących problematykę umów mię-dzynarodowych6.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 Konstytucji „Rzeczpospolita Polska może na pod-stawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej

D. König, Die Übertragung von Hoheitsrechten im Rahmen des europäischen Integrationspro-zesses – Anwendungsbereich Und Schranken des Art. 23 des Grundgesetzes, Berlin 2000, s. 258– –259; K. Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji państwa organizacjom międzynarodowym, Kraków 2007, s. 163.

3 Zob. J. Jaskiernia, Wielka, duża i mała ratyfikacja – typy procedur wyrażania zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej przez Prezydenta w świetle Konstytucji RP, [w:] Instytu-cje prawa konstytucyjnego w dobie integracji europejskiej. Księga jubileuszowa dedykowana prof. Marii Kruk-Jarosz, pod red. J. Wawrzyniaka, M. Laskowskiej, Warszawa 2009, s. 462; tenże, Konstrukcja art. 90 ust. 1 Konstytucji RP a problem określenia tzw. „jądra suwerennościowego”, [w:] Dziesięć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. E. Gdulewicz, H. Zięby-Załuc-kiej, Rzeszów 2007, s. 104; M. Wyrzykowski, Miejsce prawa międzynarodowego w wewnętrz-nym porządku prawnym (wybrane zagadnienia), [w:] Konstytucja Federalna Szwajcarskiej Konfederacji z 1999 r. i Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., pod red. Z. Czeszejko--Sochackiego, Białystok 2001, s. 129.

4 Zob. K. Działocha, Uwaga nr 2 do art. 90 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospoli-tej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, Warszawa 1999, s. 1; M. Kruk, Konstytucja narodowa a prawo europejskie: czy Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej wymaga zmiany, [w:] Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, pod red. E. Popławskiej, Warszawa 2000, s. 182.

5 Zob. K. Działocha, Podstawy prawne integracji Polski z Unią Europejską w pracach nad nową konstytucją, „Państwo i Prawo” z. 4–5, 1996, s. 10. W świetle jednolitego projektu Kon-stytucji uchwalonego przez KKZN dnia 19 czerwca 1996 r. przepis ten miał uzyskać następu-jące brzmienie: „Rzeczpospolita Polska może na mocy umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu wykonywanie niektórych uprawnień władz państwowych”. Jego pierwotny kształt był więc podobny do współczesnej redakcji art. 90 ust. 1 Konstytucji.

6 Por. J. Barcz, Konstytucyjnoprawne problemy stosowania prawa Unii Europejskiej w Pol-sce w świetle dotychczasowych doświadczeń państw członkowskich, [w:] Prawo międzynarodowe i wspólnotowe w wewnętrznym porządku prawnym, pod red. M. Kruk, Warszawa 1997, s. 203 i n.; K. Działocha, Podstawy prawne integracji..., s. 9–10.

87Bartłomiej Opaliński • Przekazanie kompetencji organów władzy...

lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwo-wej w niektórych sprawach”7. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wnio-sku, że niejako naturalną konsekwencją uczestnictwa Rzeczypospolitej Pol-że niejako naturalną konsekwencją uczestnictwa Rzeczypospolitej Pol-niejako naturalną konsekwencją uczestnictwa Rzeczypospolitej Pol-skiej w organizacji o charakterze ponadnarodowym jest ograniczenie – do pewnego stopnia – jednej z podstawowych zasad wyrażonych w Konstytu-cji, tj. suwerenności państwowej8. Nie jest to jednak tożsame z przeniesie-niem suwerenności państwa na rzecz podmiotu międzynarodowego, ustro-jodawca dopuścił wyłącznie ograniczenie wykonywania pewnych atrybutów władzy publicznej9.

Na tle wskazanego przepisu powstaje kilka zasadniczych pytań: 1) kto może przekazać kompetencje; 2) komu można je przekazać; 3) co stanowi

7 Określona w tym przepisie norma prawna ma wprawdzie charakter generalny i abs-trakcyjny, jednakże – stosownie do uwag poczynionych na wstępie – jej wprowadzenie do Konstytucji RP było ściśle związane z perspektywą integracji Polski z Unią Europejską. Zob. J. Jaskiernia, Konstrukcja art. 90 ust. 1 Konstytucji..., s. 103; idem, Prawnokonstytucyjny kon-tekst akcesji Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, [w:] Prawo wyborcze Rzeczypospo-litej Polskiej i problemy akcesji Polski do Unii Europejskiej, pod red. A. Sylwestrzaka, Olsztyn 2003, s. 98; M. Masternak-Kubiak, Przestrzeganie prawa międzynarodowego w świetle Konsty-tucji Rzeczypospolitej Polskiej, Kraków 2003, s. 107; por. A. Wyrozumska, Umowy międzyna-rodowe, teoria i praktyka, Warszawa 2006, s. 196; S. Biernat, Constitutional Aspects of Poland’s Future Memberschip in the European Union, „Archiv des Völkerrechts” 1998, Band 36, Heft 4, s. 400; C. Mik, Przekazanie kompetencji przez Rzeczpospolitą Polską na rzecz Unii Europejskiej i jego następstwa prawne (uwagi na tle art. 90 ust. 1 Konstytucji), [w:] Konstytucja Rzeczypo-spolitej Polskiej z 1997 roku a członkostwo Polski w Unii Europejskie, pod red. C. Mika, Toruń 1999, s. 146–147.

8 W literaturze przedmiotu zasada ta – nie wiadomo dlaczego – jest dosyć rzadko wy-mieniana pośród naczelnych zasad ustrojowych. Zwracają na nią uwagę m.in.: P. Tuleja, Zasady konstytucyjne, [w:] Konstytucjonalizacja zasad i instytucji ustrojowych, po red. P. Sar-neckiego, Warszawa 1997, s. 13 i n.; Z. Witkowski, Wybrane zasady prawa konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo konstytucyjne, pod red. Z. Witkowskiego, Toruń 2006, s. 68–69; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2007, s. 59; K. Wojtyczek, op.cit. s. 37–43; Por. orzeczenie Trybunału Wspólnot w sprawie Ven Gend en Loos c/Nederlandse Tarief Comissie z 1963 r., [w:] W. Czapliński, R. Ostrihansky A. Wyro-zumska, Prawo Wspólnot Europejskich. Dokumenty i orzecznictwo, Warszawa 1994, s. 229. We wskazanym orzeczeniu Trybunał Sprawiedliwości WE ustalił, że państwa członkowskie, przekazując część swoich kompetencji na rzecz Wspólnot, uszczuplają w ten sposób swoje suwerenne prawa w niektórych dziedzinach.

9 Przekazanie, o którym mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji nie ma jednak charakteru ostatecznego. Dopuszczalne jest bowiem przyszłe jego zmodyfikowanie czy nawet odwo-łanie. Zob. P. Radziewicz, Przedmiot ustawy ratyfikacyjnej wyrażającej zgodę na przekazanie organizacji międzynarodowej kompetencji organów władzy państwowej, [w:] Instytucje prawa konstytucyjnego w dobie..., s. 482.


podstawę przekazania; 4) co stanowi przedmiot przekazania; 5) w jakim za-kresie można dokonać przekazania. Udzielenie odpowiedzi na te pytania stanowi punkt wyjścia dla zrozumienia istoty regulacji art. 90 ust. 1 Kon-stytucji.

II.

Z Konstytucji jednoznacznie wynika, że cesji kompetencji organów władzy państwowej dokonuje Rzeczpospolita Polska jako suwerenny podmiot prawa międzynarodowego10. Pod względem formalnym cesja ta dokonywana jest na podstawie umowy międzynarodowej podlegającej ratyfikacji. Wyłącznie uprawnionym do ratyfikowania umów międzynarodowych jest Prezydent RP (art. 133 ust. 1 pkt 1 Konstytucji). W konsekwencji to właśnie Prezydent – po wynegocjowaniu umowy przez rząd i wyrażeniu zgody na jej ratyfiko-wanie – ostatecznie zatwierdza przekazanie określonych kompetencji orga-nów władzy na podstawie art. 90 Konstytucji.

Ustrojodawca określił dwie kategorie podmiotów, na rzecz których mogą zostać scedowane kompetencje organów władzy państwowej: organiza-cje międzynarodowe oraz organy międzynarodowe. Nie wprowadził przy tym żadnych dodatkowych ograniczeń w zakresie przynależności do każdej z tych dwóch kategorii11. Mogłoby się więc wydawać, że krąg tych podmio-tów ma w zasadzie nieograniczony charakter. Z samej istoty aktu przekaza-nia wynika jednak, że przepis art. 90 ust. 1 Konstytucji dotyczy jedynie or-ganizacji lub organów międzynarodowych o charakterze ponadnarodowym (integracyjnych), odnośnie których już z samej umowy założycielskiej wyni-ka, że posiadają kompetencje wkraczające w kompetencje organów władzy państwowej państw członkowskich12.

10 Zob. C. Mik, Przekazanie kompetencji..., s. 146.11 Tak więc mogą to być zarówno organizacje o charakterze uniwersalnym, jak i orga-

nizacje regionalne. Ustrojodawca nie określił również przedmiotu ich działalności, a więc mogą to być organizacje polityczne, gospodarcze, etc. Szerzej na ten temat zob. J. Barcz, Kon-stytucyjnoprawne problemy..., s. 209. Nie budzi także wątpliwości, że w trybie art. 90 Kon-stytucji nie można przekazać uprawnień na rzecz innego państwa. Por. J. Kranz, A. Wyro-zumska, Kilka uwag o umowie polsko-amerykańskiej w sprawie tarczy antyrakietowej, „Państwo i Prawo” z. 7, 2009, s. 37–38.

12 Typowe cechy takich podmiotów to: 1) posiadanie organów niezależnych od państw; 2) wydawanie aktów prawnych adresowanych do jednostki; 3) przyjmowanie wią-


Nie wydaje się możliwe, aby na skutek przekazania kompetencji w opar-ciu o art. 90 ust. 1 Konstytucji, dany podmiot mógł przekształcić się w pań-stwo w rozumieniu prawa międzynarodowego. Wskazany przepis wyraża wolę ustrojodawcy do zachowania ciągłości państwowości polskiej. Na tej podstawie abstrakcyjna wydaje się możliwość utworzenia państwa federal-nego w wyniku przekształcenia organizacji międzynarodowej (np. Unii Eu-ropejskiej) wykonującej kompetencje organów władzy publicznej państw członkowskich. Gdyby nawet dopuścić taką ewentualność – co byłoby ewi-dentnym wkroczeniem w autonomię państwa polskiego – to z pewnością wymagałoby to zgody Narodu, jako suwerena, a także gruntownej zmiany Konstytucji13.

Jedyną dopuszczalną podstawą przekazania tytułowych kompetencji jest umowa międzynarodowa. W braku konstytucyjnej defi nicji tego pojęcia na-ędzynarodowa. W braku konstytucyjnej defi nicji tego pojęcia na-dzynarodowa. W braku konstytucyjnej definicji tego pojęcia na-leży odwołać się do art. 2 ust. 1a Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów. Umowę międzynarodową zdefiniowano tam, jako „międzynarodowe poro-zumienie między państwami, zawarte w formie pisemnej i regulowane przez prawo międzynarodowe, niezależnie od tego czy jest ujęte w jednym doku-mencie, czy w dwóch lub więcej dokumentach, i bez względu na jego szcze-gólną nazwę”14. Niedopuszczalne jest więc przekazanie owych kompetencji na innej podstawie, np. w drodze zwyczaju międzynarodowego czy na pod-stawie uchwały organu organizacji międzynarodowej.

Istotną kwestię stanowi zakres kompetencji, które mogą zostać przekaza-ne. Ustrojodawca zastrzegł, że przekazaniu podlegają jedynie kompetencje „w niektórych sprawach”, zatem nie może ono mieć charakteru uniwersal-nego. Cesja całości kompetencji organów władzy państwowej byłaby jedno-

żących decyzji większością głosów lub przez organy niezależne od państw; 3) wydawanie aktów prawnych wiążących w porządku wewnętrznym państw członkowskich bez trans-formacji; 5) autonomia finansowa, 6) istnienie specjalnego organu sądowego, właściwego w sprawach związanych z funkcjonowaniem danej organizacji. Zob. K. Wojtyczek, op.cit. s. 162; Por. F. Capatorti, Supranational Organizations, [w:] EPIL, t. 4, s. 738–739.

13 Zob. B. Banaszak, Konstytucja Europejska a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2004, s. 17; Na temat znaczenia autonomii konstytucyjnej państw członkowskich UE, zob. H.F. Koeck, EU Law and National Constitutions – the Aus-trian Case, [w:] FIDE XX Congres London, Volume 1, London 2002, s. 25–28.

14 W Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów nie została również wyraźnie wyklu-czona forma ustna takiego porozumienia. Mając jednak na uwadze tryb ratyfikacji wydaje się nieprawdopodobne, aby umowa w takiej formie mogła wchodzić w rachubę. Por. C. Mik, Przekazanie kompetencji..., s. 148.


znaczna z całkowitą utratą suwerenności państwa polskiego ergo z jego li-kwidacją15.

Powstaje zatem pytanie, które kompetencje mogą zostać przekazane, a które należy uznać za nienaruszalny trzon suwerenności i państwowo-ści polskiej. Odpowiedź na to pytanie jest o tyle skomplikowana, gdyż sam ustrojodawca nie określił kategorii spraw podlegających przekazaniu16. Moż-na wprawdzie rozważać de lege ferenda rewizję konstrukcji art. 90 Konsty-tucji, poprzez włączenie do tego przepisu klauzuli precyzującej sfery nie-podlegające przekazaniu, ewentualnie dookreślenie tych kompetencji, które mogą zostać przekazane17. Wydaje się jednak, że obecna regulacja właści-wie wpisuje się w dynamikę procesu integracji, zaś istniejące niedoskonało-ści w elastyczny sposób wypełnia orzecznictwo Trybunału Konstytucyjne-go18. W oparciu o artykuł 90 ust. 1 Konstytucji, Trybunał wywiódł „zakaz przekazania ogółu kompetencji danego organu, przekazania kompetencji w całości spraw w danej dziedzinie, jak i zakaz przekazania kompetencji co do istoty spraw określających gestię organu władzy państwowej”19. Po-nadto, w ocenie Trybunału niedopuszczalne jest przekazanie kompetencji, na podstawie których organ lub organizacja międzynarodowa mogłaby zo-stać upoważniona do stanowienia aktów prawnych lub podejmowania decy-zji sprzecznych z Konstytucją RP20. Trybunał uznał również, że niezbędne

15 Zob. J. Barcz, Akt integracyjny Polski z Unią Europejską, „Państwo i Prawo” z. 4, 1998, s. 8; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne..., s. 58.

16 Zob. J. Jaskiernia, Konstrukcja art. 90 ust. 1 Konstytucji RP..., s. 109. Por. L. Garlicki, Normy konstytucyjne relatywnie niezmieniane, [w:] Charakter i struktura norm Konstytucyj-nych, pod red. J. Trzcińskiego, Warszawa 1997, s. 148.

17 Tego typu regulacje obowiązują m.in. w Konstytucji Grecji (art. 28 ust. 2) oraz w Konstytucji Danii (art. 20 ust. 1). Por. J. Barcz, Konstytucyjnoprawne problemy..., s. 208.

18 Zob. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2005 r., sygn. akt K 18/04, „Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy” 2005, seria A, nr 5, poz. 49.

19 Nie jest to nazbyt precyzyjne sformułowanie. Można się bowiem zastanawiać, jakie kompetencje kwalifikują się do tych, które określają gestię organu władzy państwowej, a tak-że na jakiej podstawie należy ustalić występowanie takiej gestii. Por. J. Jaskiernia, Wpływ in-tegracji z Unią Europejską na funkcję ustawodawczą Sejmu RP, „Studia Prawnicze” nr 3, 2006, s. 20.

20 Podobnych ustaleń dokonał Sąd Najwyższy Królestwa Danii. Zob. K. M. Witkow-ska, Konstytucyjnoprawny wymiar członkostwa Polski w Unii Europejskiej, [w:] Prawo konstytu-cyjne, pod red. Z. Witkowskiego, Toruń 2006, s. 118.


jest „precyzyjne określenie dziedzin, jak i wskazanie kompetencji obejmo-wanych przekazaniem”21.

Analizując całokształt wywodów zawartych we wskazanym orzecze-niu, należy stwierdzić, że Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do pojęcia „kompetencji organów władzy publicznej w niektórych sprawach” przyjął wykładnię zawężającą. Rozwój Unii Europejskiej i przyszła praktyka ustro-jowa mogą wszakże stworzyć możliwość nawet całkowitego przekazania pewnych dziedzin aktywności państwa do kompetencji organów ponadna-rodowych22. Rozstrzygnięcie Trybunału można jednak tłumaczyć względa-mi natury psychologiczno-politycznej, tj. obawą co do gwarancji zachowa-nia suwerenności Polski w Unii Europejskiej23. Pogląd ten umacnia fakt, iż orzeczenie o którym mowa zostało wydane zaledwie rok po naszej akce-sji. W obliczu tych okoliczności Trybunał nie chciał zapewne, aby pojęcie „niektórych spraw” było interpretowane zbyt szeroko. Tym niemniej wydaje się, że stanowisko Trybunału jest przesadnie zachowawcze zwłaszcza mając na względzie rygorystyczne procedury decyzyjne, w jakich zostaje wyrażo-na zgoda na ratyfikację umowy międzynarodowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji.

III.

Ustrojodawca przewidział dwojaki sposób wyrażenia zgody na ratyfika-cję umowy międzynarodowej określonej w art. 90 ust. 1 Konstytucji. Po

21 W tym zakresie należy jednak przychylić się do poglądu, zgodnie z którym precy-zyjne określenie przekazywanych kompetencji jest w zasadzie niewykonalne. Zarówno bo-wiem działania danego organu lub organizacji międzynarodowej (np. Unii Europejskiej), jak i zakres kompetencji mogą zostać ustalone jedynie co do ich istoty, w sposób ogólny. Por. C. Mik, Powierzenie Unii Europejskiej władzy przez państwa członkowskie i jego podstawowe konsekwencje prawne, [w:] Suwerenność a ponadnarodowość a integracja europejska, pod red. J. Kranza, Warszawa 2006, s. 83.

22 Zob. J. Jaskiernia, Konstrukcja art. 90 ust. 1 Konstytucji RP..., s. 108; Por. M. Granat, Suwerenność narodu a proces integracji europejskiej, [w:] Studia z prawa konstytucyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Wiesławowi Skrzydle, pod red. J. Posłusznego, J. Bucz-kowskiego, K. Eckhardta, Przemyśl–Rzeszów 2009, s. 127 i n.

23 Por. J. Jaskiernia, Główne problemy procesu integracji europejskiej w debatach publicz-nych poprzedzających referendum akcesyjne w Polsce, [w:] Tradycje, przemiany, dążenia w pro-cesie integracji europejskiej, pod red. B. Burlikowskiego, W. Rechlewicza, W. Słomski, Kielce 2003, s. 15 i n.


pierwsze możliwe jest uchwalenie w tym celu specjalnej ustawy ratyfikacyj-nej w trybie nieco zmodyfikowanym w stosunku do zasadniczej procedury ustawodawczej. Odmienny tryb stanowi wyrażenie zgody na podstawie refe-rendum ogólnokrajowego24. Wybór konkretnej procedury pozostaje w kom-petencji Sejmu, który podejmuje w tym celu (samodzielnie, bez udziału Se-natu) stosowną uchwałę, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów25.

Pierwsza z wymienionych procedur uzależnia możliwość ratyfikowania umowy międzynarodowej od uprzedniego uzyskania zgody w drodze usta-ędzynarodowej od uprzedniego uzyskania zgody w drodze usta-dzynarodowej od uprzedniego uzyskania zgody w drodze usta-wy. Jako, że Konstytucja nie różnicuje ustaw względem siebie, należy stwier-dzić, że akt o którym tutaj mowa jest „zwykłą” ustawą, o tyle jednak wy-różniającą się, gdyż uchwalaną w zmodyfikowanym trybie i poświęconą regulacji jednego tylko problemu – wyrażenia zgody na ratyfikację konkret-nej umowy międzynarodowej26. Rzeczona ustawa uchwalana jest przez każ-dą z izb parlamentu kwalifikowaną większością 2/3 głosów, w obecności co

24 Należy podkreślić, że przedmiot ustawy ratyfikacyjnej pokrywa się z przedmiotem referendum ogólnokrajowego. W obu przypadkach chodzi o tę samą kwestię, tj. udzielenie Prezydentowi upoważnienia do ratyfikacji traktatu. Zob. P. Winczorek, Preambuła czyli kon-stytucyjne nadużycie, „Rzeczpospolita” z dnia 19 marca 2008 r., s. 16–17.

25 Obie wskazane procedury są względem siebie równoważne. Tym niemniej z uwagi na systematykę art. 90 Konstytucji podstawowe, zasadnicze znaczenie należy przypisać proce-durze wyrażania zgody w drodze ustawy. Por. M. Masternak-Kubiak, op.cit. s. 120. Podobne stanowisko zaprezentował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt K 11/03, „Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy” 2003, seria A, nr 5, poz. 43, gdzie podkreślił, że „pierwszą, «normalną» niejako drogą wyrażenia zgody na ratyfikację przedmiotowej ustawy powinna być procedura określona w art. 90 ust. 2 Konsty-tucji”. Należy również zauważyć, że w świetle art. 125 Konstytucji referendum może zarzą-dzić zarówno Sejm jak i Prezydent za zgodą Senatu. Wydaje się więc dopuszczalne, aby w sy-tuacji, gdy Sejm podejmie uchwałę o wyborze drogi referendalnej, ale z pewnych przyczyn dopuści się zwłoki w zarządzeniu referendum, stosowne czynności w tym zakresie podjął Prezydent, zapobiegając tym samym zbytniej przewlekłości postępowania. Zob. Z. Kędzia, Opinia: w sprawie wybranych aspektów prawnych ratyfikacji umowy międzynarodowej, „Prze-gląd Sejmowy” nr 1, 2009, s. 186.

26 Na podstawie tego kryterium wyróżnić należy także ustawę o zmianie Konstytucji (art. 235) oraz ustawę budżetową (art. 219–224). Por. W. Sokolewicz, Uwaga nr 28 do art. 219 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. IV, Warszawa 2005; tenże, Uwaga nr 5 do art. 235 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczy-pospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. II, Warszawa 2001; P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 115; P. Radziewicz, Przedmiot ustawy ratyfikacyjnej wyrażającej zgodę na przekazanie orga-nizacji międzynarodowej kompetencji organów władzy państwowej, [w:] Instytucje prawa kon-


najmniej połowy ustawowej liczby swych członków. Ustrojodawca zrównał więc w tym zakresie uprawnienia Sejmu i Senatu, dowartościowując udział drugiej izby w tego rodzaju postępowaniu ustawodawczym27.

Jak dotychczas w polskiej praktyce ustrojowej tylko raz - w 2008 roku - uchwalona została ustawa ratyfikacyjna z zastosowaniem procedury okre-ślonej w art. 90 Konstytucji. Na tej podstawie możliwe stało się ratyfiko-wanie przez Prezydenta traktatu z Lizbony28. Pozytywnie należy ocenić fakt, że ustawa ta była aktem o charakterze stricte proceduralnym29. Sko-ro jej przedmiot został określony bezpośrednio w Konstytucji, w związku z tym niedopuszczalne jest wprowadzanie do niej jakichkolwiek innych tre-ści30. W tym kontekście można mówić o swoistym „zakazie obładowywa-nia” ustawy ratyfikacyjnej31. Przedmiot ustawy ratyfikacyjnej nie może wy-

stytucyjnego..., s. 484; Zob. także: Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt K 11/03, w szczególności pkt. 11.3 i 11.4 uzasadnienia tego wyroku.

27 Zob. M. Laskowska, W. Sokolewicz, Procedura zmiany Konstytucji RP na tle porów-nawczym, „Studia Prawnicze” nr 2, 2002, s. 47–48.

28 Zob. Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawia-jący Wspólnotę Europejską (Dz.U. 2009 Nr 203, poz. 1569).

29 Słusznie wskazuje się w doktrynie, że wprowadzenie do ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej jakichkolwiek regulacji z zakresu prawa materialne-go byłoby ewidentnym konstytucyjnym nadużyciem. Zob. P. Winczorek, Preambuła czyli..., s. 16–17; W. Sokolewicz, Ustawa ratyfikacyjna, [w:] Prawo międzynarodowe i wspólnotowe..., s. 102, tenże, Opinia: W sprawie wybranych aspektów prawnych ratyfikacji umowy międzyna-rodowej, „Przegląd Sejmowy” nr 1, 2009, s. 172. Jedyną próbą odstępstwa w tym zakresie była poprawka zgłoszona przez klub parlamentarny Prawa i Sprawiedliwości do ustawy wy-rażającej zgodę na ratyfikację Traktatu z Lizbony (Dz.U. 2009 Nr 203, poz. 1569). Zawiera-ła ona treści nie mieszczące się w zakresie regulacji określonej w art. 90 ust. 2 Konstytucji. Ostatecznie wnioskodawcy wycofali poprawkę. Por. K. Skotnicki, Opinia prawna o zgodności z Konstytucją RP zgłoszonej przez KP PiS poprawki do rządowego projektu tzw. ustawy ratyfiku-jącej Traktat z Lizbony, Warszawa 31 marca 2008 r., (BAS, mps powiel).

30 A. Szmyt trafnie w tym względzie zwraca szczególną uwagę na określenie: „ustawa, wyrażająca zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej o której mowa w ust. 1”. Takie sformułowanie stanowi nazwę kategorialną tego rodzaju aktu. Nazwa ta indywidualizuje się każdorazowo w przypadku uchwalenia ustawy dotyczącej konkretnej umowy międzynaro-dowej. Autor podkreśla nadto, że przepisowi art. 90 ust. 2 nie można przypisywać wyłącznie znaczenia nominalnego. Określa on bowiem szczególny tryb postępowania, wyznaczając z mocą konstytucji zakres regulacji w ustawie, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji. Zob. A. Szmyt, Opinia w sprawie ratyfikacji Traktatu z Lizbony, „Przegląd Sejmowy” nr 2, 2009, s. 154–155.

31 Ustawa ta nie jest bowiem typowym aktem normatywnym określającym generalne i abstrakcyjne normy prawne. Nie zawiera ona norm powtarzalnych, nadających się do sto-sowania w kolejnych zbliżonych do siebie sytuacjach. Stosowana jest jednorazowo, do kon-


kraczać poza ramy określone w art. 90 Konstytucji. W szczególności nie jest dopuszczalne „wplatanie” do jej treści przepisów uzależniających wyraże-nie zgody na ratyfikację od uprzedniego ziszczenia się warunku, przepisów o niejednoznacznym brzmieniu bądź takich, które przewidywałyby wyjąt-ki od udzielenia zgody32. W pełni autorytatywny jest więc pogląd, zgodnie z którym „ustawa ratyfikacyjna musi explicite wyrażać zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej, bo tylko to zagadnienie powinno być poddane głosowaniu w Sejmie”33.

Skoro wyrażenie zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej zosta-ło konstytucyjnie zastrzeżone, jako wyłączny przedmiot ustawy ratyfikacyj-nej, a contrario żadna inna ustawa nie może podejmować tego typu regulacji. Przedmiotem ustawy ratyfikacyjnej nie może być też brak zgody na dokona-nie ratyfikacji, bowiem nie byłby to akt wydany na podstawie art. 90 Kon-stytucji34.

kretnej określonej w niej umowy międzynarodowej. Wspomniany „zakaz obładowywania” tej ustawy wynika z dwojakiej specyfiki trybu, w którym jest ona podejmowana. Z jednej strony jest to wymóg uzyskania w każdej z izb parlamentu bezwzględnej większości głosów oraz zrównanie w tym zakresie uprawnień Sejmu i Senatu. Z drugiej zaś strony symetryczną alternatywą dla ustawy z art. 90 ust. 2 Konstytucji, jest wyrażenie zgody w tej kwestii w dro-dze referendum ogólnokrajowego. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem tego referendum może być wyłącznie udzielenie przez Naród odpowiedzi na pytanie odnośnie ratyfikacji da-nego traktatu. Por. P. Winczorek, Spory o ratyfikację traktatu lizbońskiego, „Rzeczpospolita” z dnia 15–16 marca 2008, s. 7; L. Garlicki, Polskie prawo..., s. 266.

32 Jedynie w oparciu o te kryteria mogą być wnoszone poprawki do projektu ustawy ratyfikacyjnej. Szerzej na temat poprawek do projektu takiej ustawy zob. m.in. Wyrok Trybu-nału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 1999 r., sygn. akt K 25/98, „Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy” nr 2, 1999, poz. 23; Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r., sygn. akt K 11/02, „Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy” nr 4, 2002, seria A, poz. 43; Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2004 r., sygn. akt K 37/03, „Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy” nr 3, 2004, seria A, poz. 21. Por. L. Garlicki, Uwaga nr 12 do art. 121 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. II, Warszawa 2001, s. 11; J. Barcz, Akt integracyjny Polski z Unią Europejską w świetle Konstytucji RP, „Pań-stwo i Prawo” nr 4, 1998, s. 6.

33 Zob. P. Radziewicz, op.cit. s. 489.34 Pogląd taki wyraził również Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając że „upoważnie-

nie (zgoda) na ratyfikację («wyraża zgodę») oznacza konkludywny charakter stanowiska wyrażonego przez parlament w formie ustawy upoważniającej do ratyfikacji albo przez na-ród w referendum”. Zob. pkt 12.1 uzasadnienia wyroku TK z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt K 11/03; Por. P. Radziewicz, op.cit. s. 485.


IV.

Regulacja art. 90 Konstytucji nie precyzuje, czy wskazane w tym przepisie procedury wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej mają charakter alternatywny, czy są względem siebie komplementarne. Wiąże się z tym zagadnienie, czy dopuszczalne jest przeprowadzenie referendum w sy-tuacji, gdy ustawa ratyfikacyjna zostanie w Sejmie lub Senacie odrzucona lub gdy nie uzyska ona wymaganej większości 2/3 głosów w każdej z izb. Ustro-jodawca nie sprecyzował również, czy możliwe jest przejście do ustawowego trybu wyrażenia zgody na ratyfikację, w przypadku, gdyby wynik referen-dum okazał się niewiążący (wówczas referendum miałoby charakter jedy-nie sugerująco-konsultacyjny), lub wprawdzie wynik był wiążący, ale de-cyzja suwerena byłaby negatywna. W tym kontekście należy rozważyć, czy podjęta przez Sejm uchwała o wyborze trybu wyrażenia zgody na ratyfika-cję umowy międzynarodowej zachowuje moc wiążącą w obliczu wystąpienia któregoś z tych zdarzeń35. Zdania doktryny są podzielone. Zwolennicy tego poglądu podnoszą, że Sejm powinien respektować własną uprzednio podję-tą decyzję, bez względu na dalszy niepomyślny dla projektu bieg wydarzeń36. Jego kontestatorzy wskazują, że Sejm i Senat są przedstawicielami Narodu, wykonują w jego imieniu tzw. władztwo publiczne. Skoro władza zwierzch-nia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu (art. 4 ust. 1 Konstytucji) to w konsekwencji również decyzje podejmowane w parlamencie powinny odpowiadać jego woli37.

35 Odrębnym zagadnieniem jest zmiana przez Sejm uchwały w sprawie wyboru try-bu wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej jeszcze przed uchwaleniem właściwej ustawy. Taka zmiana może być dokonana na zasadzie analogii do art. 119 ust. 4 Konstytucji, tj. do czasu zakończenia drugiego czytania. Zmiana dokonywana jest podob-nie jak w przypadku pierwotnego wyboru, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Por. W. Sokolewicz, Opinia: W sprawie wybranych aspektów..., s. 175.

36 Zob. K. Działocha, Uwagi do art. 90 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, Warszawa 1999; Por. L. Garlicki, Kilka uwag o konstytucyjnych aspektach przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, [w:] Konstytucja. Wybo-ry. Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2000, s. 59–60.

37 Zob. K. Wojtyczek, op.cit. s. 231; J. Jaskiernia, Ustawowe dylematy referendum akcesyj-nego w Polsce, [w:] Wymiar społeczny członkostwa Polski w Unii Europejskiej, pod red., T. Moł-dawy, K.A. Wojtaszczyka, A. Szymańskiego, Warszawa 2003, s. 325. Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym już wyroku (K 11/03). W ocenie Trybu-


Do niedawna przedstawiony problem nie znajdował jednoznacznego roz-wiązania w przepisach prawa. Stosowne rozstrzygnięcie wprowadziła ustawa z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o referendum ogólnokrajowym38. Na skutek dokonanej nowelizacji do ustawy o referendum ogólnokrajowym dodano art. 70a, zgodnie z którym „W przypadku nieuchwalenia, w trybie art. 90 ust. 2 Konstytucji, ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej, Sejm może podjąć uchwałę o wyborze trybu wyrażenia zgody na ratyfikację takiej umowy (...)”. W obecnym stanie prawnym droga do ratyfikacji zostaje więc definitywnie zamknięta wyłącznie wówczas, gdy na skutek ważnego i prawnie wiążącego referendum Naród odrzuci wniosek o ratyfikację danego traktatu39. Ostateczną decyzję w tej kwestii pozostawio-no w gestii suwerena.

V.

Z dotychczasowych uwag wynika, że ratyfikacja umowy międzynarodowej o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji ma charakter szczególny. Wyraża się to przede wszystkim w odmiennym trybie wyrażenia zgody na jej doko-nanie, niż ma to miejsce w przypadku umów międzynarodowych określo-nych w art. 89 ust. 1. W związku z tym należy się zastanowić, czy ów szcze-gólny charakter ratyfikacji na podstawie art. 90 ust. 1 Konstytucji uzasadnia odmienne określenie w tym zakresie kompetencji Prezydenta. Rozważania

nału „Przekazanie rozstrzygnięcia bezpośrednio suwerenowi dla podjęcia wiążącej decyzji byłoby wyrazem realizacji zasady suwerenności Narodu w sytuacji, w której parlament nie może podjąć konstytucyjnie określonego rozstrzygnięcia przedmiotu procedury ratyfika-cyjnej”. Godny odnotowania jest też pogląd P. Winczorka, w ocenie którego w takiej sytuacji Naród wcieliłby się w rolę „superarbitra, decydującego ostatecznie i przesądzającego w spo-rze między większością sejmową i senacką (niewystarczającą jednak do przyjęcia ustawy) a mniejszością, której sprzeciw doprowadził do odrzucenia projektu (ustawy). Zob. P. Win-czorek, Opinia: W sprawie wybranych aspektów prawnych ratyfikacji umowy międzynarodowej, „Przegląd Sejmowy” nr 1, 2009, s. 177.

38 Dz.U. Nr 68, poz. 573. Por. K. Skotnicki, Opinia w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o referendum ogólnokrajowym, „Przegląd Sejmowy” nr 2, 2009, s. 158 i n.

39 Zob. K. Działocha, Uwaga nr 4 do art. 90 Konstytucji..., s. 5; Por. Opinia Rady Legisla-cyjnej: Proces akcesyjny Polski do Unii Europejskiej a Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. z dnia 16 lipca 2002, RL-0303-83/2002.


na ten temat prowadzą do wniosku, że jest to uzależnione od trybu upoważ-nienia do ratyfikacji40.

W przypadku wyrażenia zgody na ratyfikację danego traktatu w drodze ustawy należy przyjąć – podobnie, jak większość doktryny – że stanowi-sko parlamentu nie obliguje Prezydenta do dokonania ratyfikacji, a jedynie stwarza ku temu możliwość41. W tym zakresie dostrzegalna jest tu analogia do ratyfikacji na podstawie art. 89 Konstytucji42.

Odmiennie kształtuje się powinność Prezydenta w przypadku wyrażenia zgody na ratyfikację w drodze referendum ogólnokrajowego. Jak już wyja-śniono, wynik referendum jest prawnie wiążący wówczas, gdy wzięła w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania, zaś ma ono charak-ter rozstrzygający, gdy któreś z proponowanych rozstrzygnięć zostało przy-jęte bezwzględną większością głosów43. Należy zatem przyjąć, że udzielenie przez Naród zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, jako odpowia-dające konstytucyjnej zasadzie suwerenności tegoż Narodu, obliguje głowę państwa do dokonania aktu ratyfikacji, będącej ucieleśnieniem woli suwe-rena.

Rola Prezydenta w procesie ratyfikacji nie ogranicza się wyłącznie do formalnej akceptacji uprzednio podjętych decyzji uprawnionych podmio-tów (tj. rządu jako negocjatora traktatu oraz parlamentu lub społeczeństwa,

40 Zob. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 659.

41 Zob. m.in. L. Garlicki, Kilka uwag o konstytucyjnych aspektach..., s. 61; W. Sokolewicz, Ustawa ratyfikacyjna..., s. 114; K. Kubuj, Opinia: W sprawie wybranych aspektów prawnych ratyfikacji umowy międzynarodowej, „Przegląd Sejmowy” nr 1, 2009, s. 161.

42 Ponadto wskazuje się, że Prezydent, pomimo udzielonej zgody na dokonanie raty-fikacji (bez względu na to czy została ona wyrażona w ustawie, czy w drodze referendum ogólnokrajowego) ma prawo odroczenia jej dokonania na wybrany przez siebie termin. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku ratyfikacji Traktatu z Lizbony. Począwszy od chwili wej-ścia w życie ustawy ratyfikacyjnej, tj. od dnia 30 kwietnia 2008 r. Prezydent był formalnie upoważniony do ratyfikacji traktatu. Tym niemniej dokonał tego dopiero 10 października 2009 r., a więc po przeszło półtorarocznym okresie zwłoki. Zob. R. Chruściak, Ratyfikacja Traktatu z Lizbony. Spory polityczne i prawne, Warszawa 2010, s. 80 i n.; B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 503; M. Masternak-Kubiak, op.cit., s. 98;

43 Zob. art. 125 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 73 ustawy o referendum ogólnokrajo-wym. Por. uwagi nr 12.4 i n. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt K 11/03, OTK ZU 2003, seria A. nr 5, poz. 43. Jak słusznie zauważa K. Kubuj, w praktyce może dojść do skomplikowanej logicznie sytuacji, kiedy wynik refe-rendum jest wprawdzie wiążący, jednak nie ma charakteru rozstrzygającego. Zob. K. Kubuj, op.cit. s. 161.


jako podmiotów kompetentnych do wyrażenia zgody na dokonanie raty-fikacji). Stosownie do art. 133 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, przed ratyfikowa-niem umowy międzynarodowej Prezydent może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie jej zgodności z Konstytucją. Choć uprawnienie to czyni Prezydenta aktywnym uczestnikiem procesu ratyfika-cji, to jednak powinien je wykorzystywać wyłącznie w przypadku powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do konstytucyjności danej umowy, kierując się w szczególności ochroną nadrzędnych wartości, do ochrony których pozostaje zobligowany na podstawie art. 126 Konstytucji44.

Orzeczenie Trybunału o niezgodności danej umowy międzynarodo-wej z Konstytucją stanowi negatywną przesłankę ratyfikacji. Prezydent jest wówczas zobligowany do odmowy jej dokonania i nie ma przy tym znacze-nia, czy zgoda na ratyfikację została udzielona w drodze ustawy, czy przez Naród w referendum. Jest to chyba jedyny przypadek przełamania ostatecz-ność woli suwerena w tej kwestii.

Rozważenia wymaga również ewentualne zgłoszenie przez Prezyden-ta weta w stosunku do ustawy ratyfikacyjnej, o której mowa w art. 90 ust. 2 Konstytucji. W doktrynie poglądy na ten temat są podzielone. Autorzy, którzy kategorycznie nie dopuszczają możliwości zawetowania przez Prezy-denta ustawy ratyfikacyjnej, wskazują na regulację zawartą w art. 122 ust. 5 Konstytucji45. Zgodnie z tym przepisem Sejm może odrzucić weto wobec ustawy większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Jeśli więc przepis ten miałby bezpośrednie zastosowanie do rozpatrzenia ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację umowy międzynaro-ację umowy międzynaro-

44 W doktrynie wyrażono wątpliwość co do tego, czy możliwe jest kwestionowanie konstytucyjności umowy międzynarodowej, na ratyfikację której Naród wyraził zgodę po-przez referendum. Wskazuje się, że byłoby to jednoznaczne z kwestionowaniem woli suwe-rena. Zob. M. Kruk, Tryb przystąpienia Polski do Unii Europejskiej i konsekwencje członkostwa dla funkcjonowania organów państwa, [w:] Otwarcie Konstytucji RP na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne, pod red. K. Wójtowicza, Warszawa 2006, s. 137. W świetle dotychcza-sowej praktyki ustrojowej trzeba jednak uznać takie twierdzenia za bezzasadne. Trybunał Konstytucyjny per facta concludentia rozwiał wątpliwość w tym zakresie, dokonując kontroli konstytucyjności traktatu dotyczącego akcesji Polski do Unii Europejskiej. Zob. Wyrok Try-bunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2005 r., sygn. akt K 18/04, „Orzecznictwo Trybuna-łu Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy” nr 5, 2005, seria A, poz. 49; pkt 1.2 i n. uzasadnienia wyroku.

45 Por. W. Sokolewicz, Opinia: W sprawie wybranych aspektów..., s. 175; L. Garlicki, Kil-ka uwag o konstytucyjnych aspektach..., s. 60.


dowej określonej w art. 90 Konstytucji, doszłoby do paradoksalnej sytuacji, kiedy większość wymagana do ponownego uchwalenia ustawy (tj. 3/5 gło-sów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów) byłaby niż-sza od większości wymaganej do pierwotnego uchwalenia tej ustawy (tj. 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby członków każdej z izb).

Z drugiej strony należy jednak zauważyć, że przepis art. 90 stanowi mo-dyfikację zasadniczego trybu ustawodawczego określonego w art. 118–123 Konstytucji. Skoro w art. 90 ustrojodawca nie uregulował kwestii dopusz-czalności weta ustawodawczego (inaczej niż np. w art. 224 ust. 1 Konsty-tucji) tym samym nie wykluczył wprost możliwości jego zastosowania46. W związku z tym w doktrynie zaproponowano, aby regulację przewidzianą w art. 90 ust. 2 Konstytucji potraktować, jako swoistą lex specialis do art. 122 ust. 5 Konstytucji, zarówno co do warunków uchwalenia ustawy, jak i pod-miotu, który tego dokonuje47. W odniesieniu do art. 90 Konstytucji moż-na by zatem przyjąć modyfikację art. 122 ust. 5 w ten sposób, że ponowne uchwalenie ustawy ratyfikacyjnej będzie możliwe przy udziale obu izb par-lamentu (a nie wyłącznie Sejmu), zaś w każdej izbie większość niezbędna do uchwalenia tej ustawy wyniesie 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy członków danej izby. Należy jednak stwierdzić, że taka modyfikacja, choć mogłaby stanowić racjonalne rozwiązanie tej skomplikowanej sytuacji, nie znajduje bezpośredniego umocowania w przepisach Konstytucji i jako taka może budzić uzasadnione wątpliwości48.

46 W art. 224 ust. 1 Konstytucji ustrojodawca expressis verbis wykluczył możliwość skorzystania przez głowę państwa z prawa weta ustawodawczego, stanowiąc, że „(...) do usta-wy budżetowej i ustawy o prowizorium budżetowym nie stosuje się przepisu art. 122 ust. 5”. Ponadto w doktrynie wskazuje się, że również w art. 235 ust. 7, wprawdzie nie bezpośred-nio, a w sposób dorozumiany, ustrojodawca nie dopuszcza stosowania weta. Zob. K. Kubuj, op.cit. s. 162.

47 Por. M. Zubik, Opinia: W sprawie wybranych aspektów prawnych ratyfikacji umowy międzynarodowej, „Przegląd Sejmowy” nr 1, 2009, s. 153.

48 W pełni dopuszczalne wydaje się natomiast wystąpienie do Trybunału Konstytucyj-nego z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy ratyfikacyjnej z Konstytucją na podstawie art. 191 Konstytucji. Przepis art. 90 modyfikuje bowiem zwyczajny tryb ustawodawczy okre-ślony w art. 118–123 Konstytucji poprzez zrównanie uprawnień obu izb oraz wprowadzenie większości kwalifikowanej. Brak jest dalszych modyfikacji tego trybu. Należy zatem uznać, że w pozostałym zakresie do ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację umowy międzynaro-dowej stosuje się wprost ogólne procedury trybu ustawodawczego, a zatem podlega ona za-


W braku wykształconej praktyki ustrojowej w tym zakresie de lege fun-damentali ferenda uzasadnione jest doprecyzowanie przez ustrojodaw-cę kwestii dopuszczalności weta w stosunku do ustawy ratyfikacyjnej, oraz (ewentualnie) wprowadzenie w tym zakresie odpowiedniej regulacji (cho-ciażby przez zastosowanie zaprezentowanej modyfikacji). Tylko jednoznacz-ne i klarowne rozwiązania prawne będą w stanie zapewnić właściwy kieru-nek rozwoju przyszłej praktyki ustrojowej.

VI.

Praktyka kilkunastu lat obowiązywania Konstytucji Rzeczypospolitej Pol-skiej ukazuje, jak doniosłe znaczenie ma otwarcie prawa polskiego na postę-pujące w Europie procesy integracyjne. Długo można by wyliczać korzyści wynikające z członkostwa Polski w Unii Europejskiej49. Pomimo rozlicznych zalet regulacji prawnej określonej w art. 90 Konstytucji ujawniają się również pewne jej niedoskonałości. Nie implikują one potrzeby nagłej rewizji przepi-sów ustrojowych, gdyż w dostatecznej mierze uzupełniane są orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego oraz ustaleniami doktryny, dzięki czemu – jak dotychczas – nie pojawiały się na tym tle istotne napięcia czy spory. W przy-padku, gdyby jednak ustrojodawca uznał taką rewizję za potrzebną, wyda-je się, że ustalenia dokonane w niniejszym opracowaniu mogłyby stanowić w tym zakresie pożyteczny przyczynek.

równo prewencyjnej jak i następczej kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Zob. M. Zubik, op.cit., s. 153.

49 Tytułem przykładu: 1) gwarancja utrwalenia funkcjonującego w Polsce od kilkuna-stu lat demokratycznego systemu rządów; 2) uczestnictwo w inicjowaniu i podejmowaniu decyzji o doniosłym znaczeniu w sferze stosunków międzynarodowych; 3) odmienne po-strzeganie Polski przez inne państwa, jako kraju będącego członkiem potężnego ugrupowa-nia gospodarczego i politycznego; 4) wzmożony napływ kapitału zagranicznego; 5) większy dostęp do współczesnych osiągnięć myśli technologicznej i naukowej; 6) znaczny wzrost wymiany międzynarodowej; 7) dostęp do potężnych rynków zbytu.


Summary

Handing over the competences of the state powers based on the article 90 of polish constitution. Chosen issues

Progressing integration processes in Europe generate the need to create legal mechanisms determining relations of the domestic law with the acts of foreign official authority. Polish constitutional legislator created appropriate regulation in the article 90 of Constitution. Present study describes issues associated with handing over of state agencies competences for international organizations and bodies. In the beginning there was made an explanation who can hand over competences and whom is qualified to hand them over for. Considering the ex-planation of doctrine and the judicial decisions of The Constitutional Tribunal there was showed, which of competences could be handed over and which of them constitutes the inviolable hard core of the national sovereignty. Hereinaf-ter there was made analysis of modes of giving consent to the ratification of an international agreement based in article 90, determining their mutual location. Next there were analyzed the role and participation of the President in the rati-fication process. On the basis of made arrangements there was taken an attempt of evaluation of the contemporary constitutional regulation, formulating appro-priate conclusions de lege ferenda.

Izabela Bernatek-Zaguła1

Swoboda decyzyjna organów państwowych na przykładzie klauzul generalnych w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r.

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

„Nie ma nic bardziej niebezpiecznego, niż ogólnie przyjęty aksjomat, iż trzeba się kierować duchem prawa. Równa się to zniesieniu grobli wstrzymują-cej burzliwy potok sądów dowolnych”2.

Cesare Beccaria

Prawo ze swej natury jest systemem regulacji zależnych od precyzyjnych de-finicji, adresaci norm oczekują bowiem jasnych, klarownych dyspozycji jak powinien, może, musi zachować się adresat normy. Stąd oczekiwanie klasy-fikacji tej materii w oparciu o dychotomiczny podział: dobrze – źle, winien – niewinny, wierzyciel – dłużnik.

Jednakże życie ze swoją niezwykłą różnorodnością zjawisk nie zawsze daje się zredukować do tak jednorodnych kategorii rozłącznych, co więcej, nie zawsze pozwala normodawcy na precyzyjną i zamkniętą definicję za-chowania się podmiotu, do którego jest adresowana norma. Trudności te skutkowały pojawieniem się w treści norm prawnych zwrotów nieostrych, niedookreślonych, które pozwalają na swobodę interpretacji ich znaczenia, a w konsekwencji interpretacji treści przepisu prawnego w odniesieniu do wszelkich okoliczności i cech konkretnie rozpatrywanego przypadku. Ko-nieczne jest bowiem takie tworzenie prawa, by było ono odpowiednio ela-

1 Autorka jest wykładowcą Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. Witelona w Legnicy.

2 C. Beccaria, O przestępstwach i karach, 1764 r. za: M. Szerer, Kultura i prawo, Warsza-wa 1981, s. 16.


styczne, czyli zgodne ze stale zmieniającymi się stosunkami społecznymi i obyczajowymi akceptowanymi przez społeczeństwo.

Przepisy prawne odsyłające do ocen organów i osób stosujących prawo w praktyce określane są w doktrynie mianem klauzul generalnych3 .

I.

Termin „klauzula generalna” nie występuje wprost w jakimkolwiek przepi-sie prawnym. Można zatem przyjąć, iż brak autentycznej, normatywnej wy-kładni tego terminu. Jest w tym zakresie jednak wyjątek. Do tego pojęcia odwołuje się bowiem (bez określenia jego znaczenia wprost) § 155 ust. 1 za-§ 155 ust. 1 za- 155 ust. 1 za-łącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad tech-niki prawodawczej. Zgodnie z § 155, „jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia elastyczności tekstu aktu normatywnego, można posłużyć się określeniami nieostrymi, klauzulami generalnymi albo wyznaczyć nieprzekraczalne dol-ne lub górne granice swobody rozstrzygnięcia”4. Do klasycznych przykła-dów zwrotów określanych mianem klauzul generalnych zaliczane są: ważne powody, niezwłocznie, starannie, znaczna szkoda, niebezpieczne narzędzie, silne wzburzenie.

Czasami cały przepis prawny z uwagi na specyficzną treść zasługuje na miano klauzuli generalnej5. Ma to miejsce np. w wypadku art. 5 kodeksu cywilnego6. Dla potrzeb powyższych rozważań w tym artykule przyjmuję jednak koncepcję, zgodnie z którą w zakresie pojęcia „klauzula generalna” mieszczą się jedynie zwroty nieokreślone, występujące w niektórych przepi-sach prawa, a których przykłady zostały przytoczone wyżej. Pojęciem tym nie będę obejmować zatem całych przepisów prawnych, zawierających owe zwroty. Wyrazem tego stanowiska jest zaproponowana w piśmiennictwie definicja, zgodnie z którą „klauzula generalna” jest to zwrot niedookreślo-ny, zawarty w przepisie prawnym i wyznaczający pewne, szerokie ramy oce-ny, ale także całe zwroty odsyłające do ocen funkcjonujących w grupie spo-

3 St. Kaźmierczyk, Z. Pulka, Wstęp do prawoznawstwa, Wrocław 1999. s. 37. 4 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Za-

sad techniki prawodawczej” (Dz.U. Nr 100, poz. 908). 5 ”Nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-go-

spodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego ”. 6 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.).

105Izabela Bernatek-Zaguła • Swoboda decyzyjna organów państwowych...

łecznej, do których odnosi się ów przepis (poprzez nakaz uwzględniania ich przy dokonywaniu oceny stanu faktycznego podpadającego pod daną nor-mę). W niektórych publikacjach prawniczych funkcjonuje bowiem pogląd, iż mamy do czynienia z klauzulę generalną także w wypadku, gdy przepis pra-wa nakazuje w jego stosowaniu kierowanie się ocenami o charakterze poza-prawnym: słusznością, dobrymi obyczajami, dobrą wiarą, społeczno-gospo-darczym przeznaczeniem prawa, interesem społecznym, dobrem dziecka7. Zgodnie z doktryną owe zwroty, odesłania nie mają znaczenia uniwersalne-go, ale winny być traktowane jako pomoc, albo punkt wyjścia, swoisty kie-runkowskaz gdy zachodzi konieczność przy dokonywaniu przez organ sto-sujący prawo ocen jednostkowej sprawy – poruszania się na płaszczyźnie wartości moralnych, etycznych, celem wydania właściwej, także z punku wi-dzenia względów aksjologicznych – decyzji indywidualnej. W polskiej nauce prawa przeważa pogląd, zgodnie z którym relacje przepisów prawa do zwro-tów takich jak: zasady współżycia społecznego, dobre obyczaje, słuszność charakteryzuje właśnie instytucja „odesłania”. Przy czym mówi się właśnie o „odesłaniu pozasystemowym”, „odesłaniu ocennym”, czy wręcz „odesła-niu pozaprawnym”.

Przyjmuję w powyższej pracy szerokie znaczenie omawianego termi-nu, iż klauzulą generalną jest zarówno każde odesłanie wymagające oceny w procesie stosowania prawa (vide „niebezpieczne narzędzie”) jak i każde odesłanie do pozaprawnej oceny faktów za pomocą kryteriów o charakterze moralnym, politycznym, gospodarczym, służące za podstawę formułowania oceny przez podmiot stosujący przepis w konkretnym, jednostkowym przy-padku (vide „społecznie szkodliwy”, „dobra wiara”).

Modelową podstawą tworzenia takich klauzul generalnych jest nie tyl-ko wspomniana powyżej potrzeba elastyczności prawa (przy jednoczesnej realizacji konstytucyjnej dyrektywy zawartej w art. 7 Konstytucji RP, na podstawie którego organy władzy publicznej w Polsce działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa). Koniecznym jest jeszcze zarówno równo-ważenie w procesie legislacji interesu partykularnego i ogólnego, jak i nawet niejednokrotnie upolitycznienie normy prawnej poprzez nadawanie jej kon-tekstu społecznego8. W każdym jednak wypadku zadaniem klauzul gene-

7 St. Kaźmierczyk, Z. Pulka, op.cit., s. 38. 8 L. Leszczyński, Właściwości posługiwania się klauzulami generalnymi w prawie pry-

watnym, „Kwartalnik Prawa Prywatnego” z. 3, 1995, s. 289.


ralnych jest stwarzanie swobody decyzyjnej dla podmiotu stosującego pra-wo, są one narzędziem umożliwiającym indywidualizację rozstrzygnięć na podstawie przepisów prawnych, mających z natury rzeczy formułę ogólną. Można nawet pokusić się o stwierdzenie, iż zamierzonym skutkiem stoso-wania klauzul generalnych w demokratycznym państwie prawa winno być łagodzenie rygoryzmu prawa.

Jednakże budzi moje wątpliwości fakt, iż w nieomal każdej pozycji po-świeconej zagadnieniu klauzuli generalnej autorzy wskazują, iż mają one stworzyć właśnie luz decyzyjny, co oznacza, iż dają pole manewru jedynie organowi wydającemu decyzję i w ten sposób stosującemu prawo. Pomija się zatem fakt, iż treść klauzul generalnych może i powinna być swobod-nie interpretowana także przez innych adresatów normy prawnej, niż jedy-nie przez organy stosujące prawo, to jest przez strony procesu decyzyjnego: pozwanych i powodów, przez oskarżonego i pokrzywdzonego, a także przez osoby stające przed urzędnikiem administracji, np. w procesie sporządzania pism procesowych, odwołań od decyzji, także na podstawie przepisów praw-nych, które zawierają klauzule generalne.

Kolejnym zagadnieniem które warto przytoczyć omawiając klauzule ge-neralne jest ich znaczenie w procesie wykładni prawa. Bezspornym jest fakt, iż przedmiotem procesu ustalania sensu przepisów prawnych jest zawsze język aktu prawnego, a zatem ustalenie właściwego rozumienia znaczenia użytych do budowy normy prawnej słów, całych zwrotów, a zatem także wy-znaczenie zakresu treściowego pojęć nieostrych, wieloznacznych9. Istnieją w doktrynie pewne dyrektywy interpretacyjne, które mają za zadanie wska-zać organom dokonującym wykładni jak należy odczytać, odkodować sens przepisu prawnego:

pierwsza wskazówka to: „Interpretowanym zwrotom prawnym nie nale-ży nadawać znaczenia odmiennego od potocznego”10,

kolejną dyrektywą jest powinność interpretowania wypowiedzi, jako ca-łości, co oznacza nakaz uwzględnienia kontekstu w jakim pojawia się inter-pretowany zwrot prawny11,

niebagatelną wskazówkę daje wykładnia celowościowa, zgodnie z któ-rą należy tak interpretować znaczenie przepisu prawnego, a więc terminów

9 J. Wróblewski, Logiczne problemy wykładni prawa, Warszawa 1999, s. 125. 10 J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Katowice 1998, s. 197. 11 J. Nowacki, Z. Tobor, op.cit., s. 199.


użytych do jego budowy, aby uwzględnić cele regulacji, zamiar normodaw-cy jaki zaistniał w momencie powołania normy do obrotu prawnego (ratio legis). „Interpretując teksty prawne należy uwzględnić funkcje prawa, tzn. należy brać pod uwagę konsekwencje społeczne i ekonomiczne, do jakich prowadzić będzie określona interpretacja i wybrać taką, która prowadzi do konsekwencji najbardziej korzystnych. ”12.

Zatem, podmiotem, który dookreśla ową korzystność skutku interpreta-cji, jest ten kto dokonuje wykładni. Zgodnie z doktryną podmiotami upraw-nionymi do dokonywania wykładni są:

normodawca, określając ściśle znaczenie zwrotów użytych przez siebie do budowy przepisów prawnych w tekście tworzonego aktu normatywnego; taka wykładnia o charakterze autentycznym posiada moc powszechnie obo-wiązującą, wiążąc bezwzględnie każdego adresata co do sposobu interpreta-cji (vide przepisy definicyjne);

oraz organy stosujące prawo w praktyce, a zatem sądy, organy ścigania, organy administracji. Takie założenie ma bardzo znamienne skutki: wy-kładni klauzul generalnych mogą zatem dokonywać zgodnie z obowiązującą w doktrynie koncepcją jedynie organy stosujące prawo; natomiast nie prze-ące prawo; natomiast nie prze-ce prawo; natomiast nie prze-widziano takiej możliwości dla każdego adresata normy prawnej, powołują-cego się np. w pismach procesowych na swoje rozumienie zwrotów użytych z przepisie prawnym, na mocy którego nałożony został na niego obowiązek, albo który korzysta ze wskazanego w nim uprawnienia .

Wykładnia o charakterze operatywnym ma jednak ograniczony zasięg, obowiązuje bowiem jedynie w odniesieniu do konkretnego przypadku sto-sowania prawa i nie ma mocy powszechnie obowiązującej. Każda decyzja, skierowana do indywidualnie określonego adresata i interpretująca treść klauzuli generalnej stanowi wskazówkę jak powinien, może, albo nie powi-nien zachować się adresat jedynie w tym właśnie, konkretnym przypadku. Zasada ta dotyczy zarówno decyzji administracyjnych jak i orzeczeń sądo-wych.

Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego są przykładem wykładni o charakterze operatywnym. Zatem, nie mają mocy powszechnie obowiązującej, nie są bowiem wytycznymi, którymi w inter-pretacji klauzul generalnych sądy niższego szczebla powinny albo wręcz muszą się kierować. Obecnie Sąd Najwyższy nie ma już kompetencji do

12 St. Kaźmierczyk, Z. Pulka, op.cit., s. 106.


uchwalania wytycznych, które obligowałyby podległe mu sądy do określonej interpretacji przepisów prawnych13.

Omawiane zjawisko ma o tyle istotne znaczenie, iż zarówno od precy-zyjności konstrukcji norm prawa, jak i od prawidłowości jego interpretacji zależą następstwa, jakie powinny wystąpić, jeżeli adresat postąpi w sposób sprzeczny z normą prawną, a w szczególności z nakazem albo zakazem wy-ści z nakazem albo zakazem wy- z nakazem albo zakazem wy-rażonym w normie prawnej. Klauzule generalne występują bowiem nie tyl-ko w przepisach uprawniających, to jest dających adresatom swobodę kształ-ł-towania własnego postępowania np. w art. 22 ust. 2 ustawy prawo własności przemysłowej: „Jeżeli strony nie uzgodniły wysokości wynagrodzenia, wy-nagrodzenie to ustala się je w słusznej proporcji do korzyści przedsiębiorcy z wynalazku”14, ale i w przepisach nakazujących i zakazujących, zawierają-ących i zakazujących, zawierają-cych i zakazujących, zawierają-cych normy cogens, tj. narzucających adresatowi sposób postępowania, pod rygorem zastosowania sankcji np. w art. 100 § 1 kodeksu pracy: pracownik jest obowiązany wykonywać pracę sumiennie i starannie15. Oczywiste jest, iż od zakresu interpretacji klauzuli sumienności i staranności zależeć będzie sytuacja prawna pracownika, aż do konsekwencji w postaci sankcji kary.

II.

Uregulowania dotyczące ochrony zabytków znajdują się nie tylko w usta-wie o ochronie zabytków, ale i w szeregu innych aktów prawnych, ustawo-wych i podustawowych. Ustawa z dnia 23 lipca 2003r o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami16 reguluje przede wszystkim zagadnienia związane z ochroną i opieką nad przedmiotami, które zostały zdefiniowane jako za-bytki. W treści art. 3 cytowanej ustawy normodawca wskazał, iż zabytkiem jest każda rzecz, zarówno ruchoma jak i nieruchomość, będąca w całości lub części dziełem człowieka, stanowiąca świadectwo minionej epoki albo zda-świadectwo minionej epoki albo zda- minionej epoki albo zda-rzenia, której zachowanie, ze względu na posiadaną wartość historyczną, ar-tystyczną lub naukową leży w interesie społecznym.

13 St. Kaźmierczyk, Z. Pulka, op.cit., s. 97, J. Nowacki Z. Tobor, op.cit., s. 208. 14 Ustawa z dnia 30 czerwca 2000 r. Prawo własności przemysłowej, (tekst jednolity:

Dz.U. 2003 Nr 119, poz. 1117 ze zm.)15 Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. kodeks pracy, (Dz.U. Nr 24, poz. 141 ze zm.). 16 Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, (Dz.U.

Nr 162, poz. 1568).


Interpretacja powyższego przepisu definicyjnego jedynie z pozoru jest prosta. Zawiera bowiem klauzulę generalną, odsyłając podmiot stosujący ten przepis, a w konsekwencji cały akt normatywny, do interpretacji zwro-tu: „leży w interesie społecznym”. Ocena rzeczy materialnej, pod kątem jej przynależności do klasy objętej regulacją powyższej ustawy, jest zatem prze-kazana do swobodnego uznania organowi stosującemu ten przepis prawny, w odniesieniu do konkretnego przypadku faktycznego, co oznacza, że or-że or- or-gan stosujący ustawę omawianą ustawę jest władny swobodnie decydować o tym, czy rzecz mająca wartość naukową, albo artystyczną, nawet jeżeli sta-nowi świadectwo minionej epoki, może zostać objęta regulacją ustawową po-świadectwo minionej epoki, może zostać objęta regulacją ustawową po- minionej epoki, może zostać objęta regulacją ustawową po-przez nazwanie jej zabytkiem, ze względu na interes społeczny. Ustawodaw-ca odszedł od obowiązującego pod rządami uchylonej ustawy pojęcia dobro kultury wprowadzając nową, nadal nieostrą znaczeniowo definicję zabytek, nie odnosząc jej jednak wprost do art. 5 Konstytucji, na podstawie którego Rzeczpospolita Polska ma obowiązek strzec swojego dziedzictwa narodowe-go, a więc także zabytków. Zatem, pojęcie dziedzictwa narodowego w Kon-stytucji (podobnie jak pojęcie zabytek) pozostaje nadal klauzulą generalną, o charakterze nieostrym, otwartym na bardzo szeroką interpretację17.

Wydawałoby się, iż istotną miarą oceny wartości dzieła człowieka (dzieła, którym niewątpliwie są zabytki) jest pewność jego związku z historią kraju, narodu oraz rzadkość występowania, niepowtarzalność. Nie mniej jednak przepis cytowanej ustawy pozwala na to, by w ramach swobody decyzyj-nej uznawać, czy zachowanie określonego obiektu jako elementu dziedzic-twa narodowego i jako zabytku – leży (albo nie) w interesie społecznym, ma-jąc na uwadze np. wyłącznie względy ekonomiczne. Już zatem interpretacja przepisu definicyjnego cytowanej ustawy rodzi dalekie konsekwencje praw-ne, w zakresie wykładni całego aktu normatywnego18.

Wydawałoby się, iż istotną miarą oceny wartości dzieła człowieka (dzieła, którym niewątpliwie są zabytki) jest pewność jego związku z historią kraju, narodu oraz rzadkość występowania, niepowtarzalność. Nie mniej jednak przepis cytowanej ustawy pozwala na to, by w ramach swobody decyzyj-nej uznawać, czy zachowanie określonego obiektu jako elementu dziedzic-twa narodowego i jako zabytku – leży (albo nie) w interesie społecznym, ma-jąc na uwadze np. wyłącznie względy ekonomiczne. Już zatem interpretacja

17 vide K. Zeidler, Prawo ochrony dziedzictwa kultury, Warszawa 2007, s. 27, 50. 18 M. Trzciński, Przestępczość przeciwko zabytkom, Warszawa 2010, s. 20.


przepisu definicyjnego cytowanej ustawy rodzi dalekie konsekwencje praw-ne, w zakresie wykładni całego aktu normatywnego.

W zakres pojęciowy terminu ochrona zabytków wchodzą wszelkie czyn-ności władcze, podejmowane przez organy administracji, mające na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych, które umożliwiają trwałe zachowanie przedmiotów zwanych zabytkami, zapo-bieganie zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek ich wartości oraz kontrolę stanu posiadania zabytków, poprzez m.in. zapobieganie ich utracie. Pod terminem opieka nad zabytkami kryje się natomiast zespół obowiąz-ków zarówno właścicieli jak i posiadaczy rzeczy zabytkowych, podejmowa-nych w celu: utrzymania ich w jak najlepszym stanie oraz umożliwienia ko-rzystania z tego posiadania, a nadto w celu prowadzenia prac naukowych, badawczych. W treści art. 5 cytowanej ustawy mieści się kolejna klauzula generalna, zawarta w zwrocie „w jak najlepszym stanie”, w odniesieniu do powinności zabezpieczenia i utrzymania zabytku przez jego posiadacza lub właściciela.

Opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowie-dzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz (właściciel zabytku często jest jednocze-śnie jego posiadaczem). Istota opieki nad zabytkiem, podobnie jak ochro-ny zabytków, została określona w sposób otwarty, tzn. przez podanie tyl-ko wybranych, najbardziej charakterystycznych jej aspektów (vide zwrot „a w szczególności”). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opie-ce nad zabytkami zawiera bardzo ogólną, wręcz ramową regulację i w związ-ku z tym zachodzi konieczność, aby organ – wydając decyzję w konkretnej sprawie – powołując się na w/wym. przepis dokonał jednocześnie jego od-powiedniej indywidualnej interpretacji. Wykładnia operatywna tego prze-pisu, podobnie jak innych przepisów prawa administracyjnego dokonywa-na jest m.in. w momencie orzekania w postępowaniu przed sądem, zarówno powszechnym jak i administracyjnym.

Interpretacja tej klauzuli rodzi kolejne, daleko idące konsekwencje, po-nieważ wojewódzki konserwator zabytków, w ramach ustawowo określo-nego nadzoru ma obowiązek prowadzić kontrolę przestrzegania i stosowa-nia przepisów dotyczących opieki nad zabytkami. W ramach tej kontroli, na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy, jest uprawniony jest do wstępu na teren nie-ruchomości, nawet mimo braku zgody właściciela, jeżeli jego zdaniem ist-


nieje uzasadnione podejrzenie zniszczenia albo uszkodzenia zabytku, a nad-to ma uprawnienie do oceny stanu jego zachowania, pod kątem zachowania zabytku w jak najlepszym stanie. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż wła-ściwy miejscowo komendant policji jest w takiej sytuacji zobligowany, jeżeli jest to zdaniem konserwatora niezbędne do udzielenia mu pomocy w wyko-nywaniu czynności kontrolnych.

Zatem, organ państwowy, na podstawie uznania, iż właściciel albo posia-dacz nie spełnia obowiązku przechowywania zabytku w sposób, który zda-łnia obowiązku przechowywania zabytku w sposób, który zda-nia obowiązku przechowywania zabytku w sposób, który zda-niem konserwatora rokuje zachowaniem go, utrzymaniem w jak najlepszym stanie, może wydać władcze polecenia pokontrolne, obligujące osobę fizycz-ną do określonych działań, których niewykonanie skutkuje sankcją kary grzywny na podstawie art. 119 cytowanej ustawy.

Tak więc swoboda decyzyjna w interpretacji zakresu pojęciowego klau-zuli „jak najlepszy stan zabytku” skutkuje daleko idącą ingerencją w prawo własności i konsekwencjami dla właściciela zabytku, z odpowiedzialnością karną włącznie.

Dodać jeszcze należy, iż opieka nad zabytkami polega, zgodnie z usta-wą, nie tylko na wyliczonych enumeratywnie w treści art. 5 działaniach, albowiem zakres tych czynności został przez normodawcę wymieniony je-dynie przykładowo. Wynika to z budowy semantycznej cytowanego powy-żej przepisu. Opieka ta bowiem polega na zadaniach wymienionych jedynie w szczególności w treści przepisu prawnego. Oznacza to, że w drodze swo-że w drodze swo- w drodze swo-bodnej interpretacji tego przepisu organ administracyjny, np. w protokole wojewódzkiego konserwatora zabytków może uznać za niezbędne i koniecz-ne podjęcie szeregu innych działań niż te, które wskazane zostały wprost w treści przepisu prawnego. W konsekwencji ich zaniechanie może zostać uznane za uchybienie obowiązku opieki nad zabytkiem. Znamienne jest to, że klauzula „w szczególności” jest wielokrotnie użyta w przepisach cytowa- klauzula „w szczególności” jest wielokrotnie użyta w przepisach cytowa-nej ustawy w odniesieniu do zakresu kompetencji wojewódzkiego konserwa-tora zabytków, co daje temu organowi po wielokroć ogromną swobodę decy-zyjną w stosowaniu ustawy.

Fakt wpisania zabytku do rejestru zabytków prowadzonego przez wo-jewódzkiego konserwatora zabytków, rodzi określone skutki prawne, albo-wiem staje się on przedmiotem ochrony prowadzonej przez organy admini-stracji publicznej. Oznacza to, że urzędnicy, w sposób władczy mogą od tego momentu ingerować w sposób wykonywania przez właściciela jego prawa


własności, np. sprawować kontrolę stanu zachowania zabytku, żądać udo-żądać udo- udo-stępnienia tego przedmiotu do badań, decydować o miejscu i sposobie jego przechowywania, konserwacji, nawet używania.

Wpis do takiego rejestru stanowić może zatem podstawę do autorytarne-go (w ramach administracyjnej swobody decyzyjnej) ograniczenia konsty-tucyjnego prawa do własności, z którego ochrony korzysta każdy człowiek na terenie Polski19.

Wpis do rejestru następuje na podstawie decyzji wydanej przez woje-wódzkiego konserwatora zabytków z urzędu albo na wniosek właściciela. Na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy wojewódzki konserwatora może zatem wy-dać taką decyzję z urzędu, a zatem bez wniosku, co więcej, nawet wbrew sta-nowisku właściciela zabytku, jeżeli zachodzi przypadek uzasadnionej obawy zniszczenia, uszkodzenia lub nielegalnego wywiezienia zabytku, o wyjątko-wej wartości historycznej, artystycznej, lub naukowej. Swobodna ocena fak-ści historycznej, artystycznej, lub naukowej. Swobodna ocena fak- historycznej, artystycznej, lub naukowej. Swobodna ocena fak-tów oraz interpretacja obu klauzul generalnych rodzą dla właściciela i posia-dacza daleko idące konsekwencje, w postaci ograniczenia go w swobodzie kształtowania własnej sytuacji prawnej. Oznacza to bowiem możność nało-żenia w drodze władczej decyzji określonych w ustawie, obligatoryjnych za-sad postępowania z własna rzeczą. Natomiast, stwierdzenie iż istnieje uza-sadniona obawa o uszkodzenie lub o wywiezienie zabytku, będąca podstawą rozstrzygnięcia z urzędu o dokonaniu wpisu – leży tej sytuacji w gestii orga-nu administracji, działającego w ramach swobody interpretacyjnej.

Dalszą konsekwencją tak ukształtowanej swobody decyzyjnej jest prze-pis art. 28 ustawy, na podstawie którego na właściciela lub posiadacza zabyt-ku wpisanego do rejestru nałożony został obowiązek niezwłocznego zawia-damiania konserwatora zabytków o powzięciu wiadomości o: zniszczeniu, uszkodzeniu lub zagrożeniu dla zabytku.

Termin „niezwłocznie” jest klasycznym przykładem klauzuli generalnej, dającej luz decyzyjny organowi oceniającemu konkretną sytuację faktyczną w odniesieniu do treści omawianego przepisu prawnego. Od swobodnej oce-ny tych okoliczności zależy czy zachowanie właściciela zostanie potraktowa-ne jako zgodne z normą niezwłocznie, czyli natychmiastowo, albo bez zbęd-nej zwłoki, odpowiednio szybko, czy też urzędnik w ramach swobody oceni, iż właściciel działał ze zbędną, jego zdaniem, zwłoką.

19 Art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997r (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).


Artykuł 26 ust. 1 stanowi, że na nabywcę lub dzierżawcę zabytku wpisa-że na nabywcę lub dzierżawcę zabytku wpisa- na nabywcę lub dzierżawcę zabytku wpisa-nego do rejestru, a stanowiącego własność Skarbu Państwa nakłada się obo-wiązek przeprowadzenia w określonym terminie niezbędnych prac konser-watorskich, jeżeli stan zachowania zabytku tego wymaga. Z jednej strony norma wyraźnie wskazuje jako adresata – właściciela zabytku, a z drugiej strony nakłada obowiązek władczej ingerencji w wykonywanie jego prawa do własności, poprzez wywieranie wpływu na sposób korzystania z tego prawa już w treści umowy sprzedaży. Wykładnia terminu „w określonym czasie”, „niezbędne prace konserwatorskie” ma bowiem charakter wskazów-ki do swobodnej oceny okoliczności, daje luz interpretacyjny organowi sto-sującemu ten przepis prawny. Od swobodnej oceny sytuacji zależeć będzie jakie prace zostaną autorytatywnie uznane przez urzędnika za niezbędne, a w konsekwencji czy sprzedaż zabytku będzie miała szanse dojść do skut-ku z przyczyn ekonomicznych, wyrażonych nie tylko w cenie przedmiotu sprzedaży.

Dodać należy, iż klauzula „niezwłocznie” pojawia się w tekście ustawy wielokrotnie, zarówno w przepisach o charakterze uprawniającym (vide art. 30 ust 1 na podstawie którego wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą właścicielowi udostępnienie zabytku na czas nie-zbędny do prowadzenia badań), jak o charakterze cogens (vide art. 32 nakła-dający na każdego, kto w trakcie prowadzenia robót budowlanych czy ziem-nych dokonał odkrycia przedmiotu, co do którego istnieje przypuszczenie, że jest przedmiotem zabytkowym obowiązek: wstrzymania dalszych robót, zabezpieczenia przedmiotu i miejsca jego znalezienia oraz niezwłocznego powiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków).

W ostatnim omawianym przypadku zachodzi przykład specyficznej klauzuli generalnej, której interpretacja rodzi wątpliwości: z czyjego punk-tu widzenia winno wynikać owo przypuszczenie, a nie przekonanie, iż od-krycie jakiegoś przedmiotu jest właśnie odkryciem zabytku. Nadto, nale-ży zwrócić uwagę na fakt, że „niezwłoczność” oceniana przy uwzględnieniu wiedzy o tym, co w praktyce oznacza wstrzymanie robót budowlanych i za-bezpieczenie miejsca budowy – będzie interpretowana inaczej z punktu wi-dzenia urzędnika a inaczej z punktu widzenia osoby prowadzącej te robo-ty budowlane.

Skoro zatem doktryna przyjmuje, że prawo interpretacji treści klauzul ge-że prawo interpretacji treści klauzul ge- prawo interpretacji treści klauzul ge-neralnym następuje wyłącznie na drodze stosowania prawa i w konsekwen-


cji jest oddane do dyspozycji organom stosującym w praktyce przepisy praw-ne, to kto winien dokonać wykładni tej normy, skoro adresowana jest ona do każdego, kto w trakcie prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych od-krywa przedmiot materialny? W tym wypadku, na adresata normy nałożo-na została bowiem powinność normatywnej oceny sytuacji faktycznej; co więcej, zgodnie z zasadą ignorantia iris nocet, winien on dokonać tej oce-ny pod kątem odpowiedzialności karnej za nie wstrzymanie dalszych ro-bót, brak zabezpieczenia (i to przy użyciu dostępnych środków przedmiotu i miejsca jego odkrycia). Na podstawie art. 115 ustawy za naruszenie normy postępowania wskazanej w art. 32 grozi bowiem adresatowi kara grzywny, sąd może nadto orzec wobec niego nawiązkę do wysokości 20-krotnego mi-nimalnego wynagrodzenia na cel związany z opieką nad zabytkami.

Konsekwencje karne za nieprzestrzeganie powyżej opisanej normy praw-nej niewątpliwie są związane z procesem wykładni dokonywanej przez ad-resata normy nakazu – jak powinien się zachować, w sytuacji gdy w trak-cie robót odkrył jakikolwiek przedmiot. Proces interpretacji tej sytuacji, jak również zwrotu „co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem” nie jest zatem zastrzeżony wyłącznie dla organu, który stosuje prawo, ale i dla podmiotu, który będzie dowodził swojej racji w także w momencie od-wołania się od stosowanych wobec niego sankcji karnych ujętych w treści art. 115.

Takiej samej odpowiedzialności karnej na podstawie art. 116 cytowanej ustawy podlega przypadkowy znalazca przedmiotu, o którym powinien on powziąć przypuszczenie, iż jest przedmiotem zabytkowym, jeżeli naruszył on obowiązek niezwłocznego zawiadomienia o znalezisku wojewódzkiego konserwatora zabytków; nie mniej jednak nie jest on zobowiązany do rów-nie niezwłocznego zabezpieczenia tego przedmiotu. Norma prawna stanowi bowiem, iż jest on zobowiązany jedynie do zabezpieczenia przedmiotu do-stępnymi mu środkami i do oznakowania miejsca jego znalezienia; oznacza to, iż zgodnie z normą zawartą w przywołanym przepisie – znalazca winien podjąć się natychmiast zawiadomienia konserwatora zabytków o znalezisku, kwestię jego zabezpieczenia pozostawiając na potem.

Warto przytoczyć w tym miejscu jeszcze jeden przykład klauzuli gene-ralnej z art. 31 omawianej ustawy, na podstawie którego osoba fizyczna albo prawna realizująca roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru jest obowiązana pokryć koszty badań archeologicznych i ich dokumenta-


cji, jeżeli są one niezbędne dla ochrony tego zabytku, natomiast zakres ba-dań ustala wojewódzki konserwator zabytków, w drodze decyzji administra-cyjnej. Także i w tym wypadku konsekwencje szerokiej interpretacji zakresu tego pojęcia mogą być daleko idącą ingerencją w konstytucyjne prawo każde-go z nas do własności, co stało się przedmiotem oceny zgodności tego prze-pisu prawnego z Konstytucją, dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny.

Na podstawie art. 13 ustawy wojewódzki konserwator zabytków może wydać z urzędu decyzję skreśleniu z rejestru zabytku, który jego zdaniem uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

Skoro zatem autorytarna decyzja wojewódzkiego konserwatora zabytków o wpisie zabytku do rejestru – stanowić może bardzo poważne ograniczenie w korzystaniu z prawa do własności, to być może jedyną drogą do odzyska-nia przez właściciela pełnego władztwa nad rzeczą jest oczekiwanie na utra-tę jego wartości? Albo dowodzenie, że taka właśnie utrata nastąpiła? Nale-że taka właśnie utrata nastąpiła? Nale- taka właśnie utrata nastąpiła? Nale-ży bowiem pamiętać, iż wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy urzędu mają prawo wstępu na teren każdej nieruchomości w ramach prowadzonej kontroli zabytku, a jeżeli uznają to za niezbędne do wykonywania czynności kontrolnych, a miejscowo właści-ści kontrolnych, a miejscowo właści- kontrolnych, a miejscowo właści-wy komendant policji jest zobowiązany do udzielenia w tym niezbędnej po-mocy (vide art. 38 ust. 4a).

III.

Mając na uwadze powyżej opisane przykłady klauzul generalnych i możliwe szerokie konsekwencje ich stosowania, przy jednoczesnej konstatacji dużej ilości tych zwrotów w omawianej ustawie – warto zastanowić się nad spo-sobem, mechanizmem wypełniania klauzul generalnych treścią. Budowanie w treści przepisów prawnych zwrotów niedookreślonych, nieostrych umoż-liwia z jednej strony orzekanie w rozmaitych stanach faktycznych, życie czę-życie czę- czę-ę-sto bowiem przynosi sytuacje niepoddające się żadnemu schematowi; nadto, klauzule generalne zapobiegają zbyt szybkiemu procesowi starzenia się pra-wa, dezaktualizacji norm prawnych, dzięki ich elastyczności i szerokiemu zakresowi zastosowania.


Z drugiej jednak strony taka swoboda decyzyjna, wręcz luz decyzyj-ny, stanowić mogą zagrożenie dla interesów jednostki, wskutek nadmier-nej dowolności urzędniczej, oznaczającej rozrost uprawnień o charakterze władczym, a w konsekwencji skutkującej biurokratyzmem, czy wręcz nad-miernym rygoryzmem prawnym. W przypadku omawianego aktu norma-tywnego taki nadmierny rygoryzm kształtowania sytuacji prawnej osoby posiadającej zabytek rodzić może konsekwencje w postaci niechęci podej-mowania się jakiejkolwiek działalności związanej z opieką nad zabytkiem.

Traktując powyższe obawy za uzasadnione, nie można jednak zanegować potrzeby istnienia klauzul generalnych w ogóle, czy też podważać potrzeby istnienia swobody decyzyjnej podmiotu stosującego prawo. Nie wydaje się słuszne posługiwanie się w procesie tworzenia prawa wyłącznie kazuistycz-nym sposobem regulacji. Ważniejsze jest tworzenie skutecznych gwarancji ich właściwego stosowania, a nadto kontroli poprzez zwracanie uwagi na po-prawność argumentacji przyczyn uzasadniających przyjęcie określonej in-terpretacji, przy ustaleniu treści klauzuli generalnej w odniesieniu do kon-kretnego przypadku,. Swoboda decyzyjna bowiem nie może oznaczać prawa do dowolności postępowania.

Każde odesłanie jest bowiem odesłaniem do kogoś (czyjejś oceny) lub czegoś (norm pozaprawnych), nigdy zaś do samego siebie. Rodzi się więc py-tanie: czy organ stosujący prawo, w tym wypadku konserwator zabytków może, powinien odwoływać się do własnego kryterium wartości, do własne-go doświadczenia, a z drugiej strony, czy można uniknąć takiego odwoła-nia się o charakterze niezwykle subiektywnym przy dokonywaniu wykład-ni zwrotów nieostrych, o szerokim zakresie interpretacyjnym? „Nie ma nic bardziej niebezpiecznego, niż ogólnie przyjęty aksjomat, iż trzeba się kiero-wać duchem prawa. Równa się to zniesieniu grobli wstrzymującej burzliwy potok sądów dowolnych” jak twierdził cytowany powyżej Beccaria. Pomoc-ne w rozwiązaniu tego problemu jest posiłkowanie się orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oczywiście jako auto-rytetu wskazującego kierunek a nie wprost treść dokonywanych interpreta-ącego kierunek a nie wprost treść dokonywanych interpreta-cego kierunek a nie wprost treść dokonywanych interpreta-cji.

Posługiwanie się klauzulami generalnymi może wchodzić w zakres nad-zoru instancyjnego poprzez badanie uzasadnienia decyzji, opartej na wy-korzystaniu, interpretowanych klauzul. Skutkuje to jednak często wręcz niewolniczym uwzględnianiem w orzeczeniach pierwszoinstancyjnych sta-


nowiska zajętego już uprzednio przez Sąd Najwyższy albo Naczelny Sąd Ad-ministracyjny w innych niż konkretnie rozpoznawana sprawach. Celem przywoływanym wówczas jest często potrzeba ujednolicenia praktyki. Nie negując waloru w miarę jednolitej linii orzecznictwa, w zakresie np. wykład-ni językowej, należy jednak przywołać treść uchwały Pełnego Składu Sądu Najwyższego z 1992r „jednolitość judykatury nie jest celem ani osiągalnym, ani pożądanym (...); zadaniem sędziego jest drogą nowej, twórczej wykładni tekstu prawnego – sprawiedliwości zadość uczynić”20

Zgadzam się z takim poglądem i dlatego podkreślam wagę wykładni klauzul generalnych zarówno w procesie wykładni praktycznej, jak i znacze-nie autonomii decyzyjnej, wyrażającej się w wypracowywaniu przez prakty-żającej się w wypracowywaniu przez prakty- się w wypracowywaniu przez prakty-kę sposobów posługiwania się prawem, zatem także klauzulami generalny-mi. W procesie, który winien oczywiście być poddany kontroli, przy stałym uwzględnianiu proporcji interesu indywidualnego i ogólnego. Żadna inna konstrukcja prawna w takim stopniu jak klauzula generalna nie zrzuca bo-wiem z prawodawcy odpowiedzialności za kształt przyszłej praktyki, wią-żąc jednocześnie możliwość jego oceniania z umiejętnością przewidywania skutków korzystania z tych otwartych konstrukcji normatywnych21.

Jak wynika z analizy orzecznictwa sądowego – sądy rozpoznając sprawy z ustawy o ochronie zabytków nie często zajmowały się problematyką klau-zul generalnych zawartych w tej ustawie. Prawdą jest, że treść omówionych powyżej zwrotów nie ma charakteru wyjątkowego w tym akcie normatyw-nym. Przeciwnie, zwroty: „a w szczególności”, „niezwłocznie”, „niezbędny”, „wyjątkowe znaczenie”, „dostępne środki”, „leży w interesie społecznym” czy też „uzasadnione podejrzenie” znajdują zastosowanie w takim brzmie-niu także w szeregu innych aktach normatywnych. Żaden przepis prawa ad-Żaden przepis prawa ad- przepis prawa ad-ministracyjnego nie daje jednak podstawy do interpretowania w postępowa-niu przed organami administracji publicznej klauzul generalnych, zawartych w przepisach należących do systemu prawa administracyjnego analogicz-nie jak w innej gałęzi prawa; nie należy zatem nawet pomocniczo posiłko-wać się interpretacją wyżej wymienionych zwrotów dokonaną przez sądy np. w sprawach cywilno-prawnych. Artykuł 5 k. c i art. 7 k. p. a22. wykluczają np.

20 Uchwała z dnia 15 maja 1992 r., OSNCA 1993, poz. 1, s. 9–10. 21 L. Leszczyński, op.cit., s. 304. 22 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.),

Ustawa z dnia 1 kwietnia 1999 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98,


stosowanie interpretacji klauzuli „interes społeczny” w postępowaniu admi-nistracyjnym, tak jak klauzuli „zasady współżycia społecznego” w postępo-waniu cywilnym. Zasady te nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji, ani też nie mogą wpływać na rozumienie przepisów prawa administracyj-nego materialnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa procesowego w postępowaniu administracyjnym23.

Przykładem wskazówki co do metody przeprowadzenia wykładni klau-zuli generalnej „interes społeczny” na gruncie prawa administracyjnego jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2009 r.24 w sprawie o wpisanie do rejestru zabytków willi jednoro-dzinnej wraz z jej otoczeniem. Sąd w tej sprawie uznał, że bez względu na to, jak doniosły byłby interes organizacji społecznej, powołującej się w swoim żądaniu dokonania wpisu tego budynku do rejestru jedynie na interes spo- dokonania wpisu tego budynku do rejestru jedynie na interes spo-łeczny, to nie można go stawiać ponad interesem strony. Wniosek stowarzy-szenia o wpis tej nieruchomości do rejestru nie został podtrzymany przez aktualnego jej właściciela i dlatego, zdaniem sądu, wniosek o wpis nie jest zgodny z interesem społecznym, co w konsekwencji doprowadziło sąd do oceny decyzji administracyjnej o odmowie wszczęcia postępowania admi-nistracyjnego w tej sprawie, w trybie art. 31 § 1 k. p. a za prawidłową. Zda-§ 1 k. p. a za prawidłową. Zda- 1 k. p. a za prawidłową. Zda-niem sądu, w takiej sytuacji organy orzekające w sprawie wnikliwie i rzetel-nie rozważyły ocenę interesu społecznego, albowiem rozważając ją odniosły się także do interesu indywidualnego właściciela. Zdaniem sądu, skoro de-cyzja o wpisie do rejestru zabytków lub odmowa dokonania tego wpisu, ma charakter uznaniowy – organy ochrony zabytków, które są władne do doko-nywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości ar-tystycznych, historycznych i naukowych – nie mają obowiązku – orzekając o wpisie obiektu do rejestru zabytków lub o odmowie wpisu – dopuszcze-nia dowodu z opinii biegłych na okoliczność, czy przedmiotowy obiekt jest, czy nie jest zabytkiem. Właściwość kompetencyjną wpisania obiektu do re-jestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, któ-ry dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą

poz. 107). 23 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 maja 2008 r.,

SA/Lu 227/08. 24 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia

2009 r., I SA/Wa 1693/08.


pracowników, jest w stanie i ma obowiązek obiektywnie ocenić – w opar-ciu o zebrany materiał dowodowy – czy obiekt posiada walory zabytkowe. Tak więc organy orzekające w niniejszej sprawie oddalając wniosek stowa-rzyszenia, który pozostawał w opozycji do zdania właściciela rzeczy zabyt-kowej – działały dostatecznie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowa-ły przy rozstrzyganiu sprawy. Takie wyjaśnienie sprawy doprowadziło do oceny, iż słusznie zinterpretowany został zakres pojęcia „interes społeczny” w odniesieniu do tego konkretnego przypadku. Sąd zwrócił uwagę na fakt iż dokonując wykładni klauzuli generalnej organy administracji przekonująco uzasadniły swoje rozstrzygnięcie – szczególnie odnośnie interesu właściciela obiektu i interesu społecznego – nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów oraz nie przekraczając granic uznania administracyjnego.

Zatem władcza decyzja o wpisie rzeczy ruchomej lub nieruchomej do re-jestru winna być poprzedzona wnikliwym i wszechstronnym rozpatrzeniem stanu faktycznego sprawy. Zły stan budynku nie stanowi żadnej przeszko-żadnej przeszko- przeszko-dy do wpisania budynku do rejestru zabytków. W zasadzie między innymi temu powinna służyć ochrona zabytków tj. narzucaniu szczególnej ochrony zaniedbanych i podniszczonych zabytków, których stan się pogarsza, aby za-pobiec ich całkowitemu zniszczeniu25.

W orzecznictwie NSA wyrażono trafny pogląd, że w odniesieniu do decy-że w odniesieniu do decy- w odniesieniu do decy-zji uznaniowych wskazówkę interpretacyjną stanowi art. 7 k. p. a. dotyczący uznania administracyjnego, w myśl którego organy administracji uprawnio-ne są do własnej oceny zakresu pojęcia interes społeczny i słuszności intere-su obywatela; dlatego każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. W wypadku gdy prawo ma-terialne upoważnia organ administracji publicznej do działania na zasadzie uznania, to przyznaje temu organowi sferę takiego luzu decyzyjnego, któ-ry może być częściowo determinowany zasadą konieczności uwzględniania jednocześnie interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli; orzecz-nictwo sądowe jest w tej mierze zgodne26. Jednak założenie to obwarowane jest rozmaitymi ograniczeniami i zastrzeżeniami, np. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000r.27, w którym stwierdzono, że: „Jeśli w sprawach pozostawio-że: „Jeśli w sprawach pozostawio- „Jeśli w sprawach pozostawio-

25 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2008 r., I SA/Wa 1743/08. 26 Niepublikowany wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1995 r., SA/Ka 2198/94. 27 Wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 r. V SA 2880/99, Lex nr 79239.


nych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i jednocześnie leży to w możliwości organu admini-stracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony”.

Przesłanką, która musi być spełniona, aby nastąpiło wykreślenie zabyt-ku z rejestru jest nie tyle sam fakt zniszczenia zabytku, lecz zniszczenie w ta-kim stopniu, który powoduje utratę (w niniejszej sprawie) wartości histo-rycznej i naukowej. Zakres interpretacji zawartej w tym przepisie klauzuli generalnej wytycza w wyroku z dnia 15 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie28. W tej sprawie właściciel wskazał, że ruiny zabytkowego dworu w żaden sposób nie sposób nie można nazywać dalej w ten sposób, albowiem dwór znajduje się faktycznie w stanie «śmier-ci technicznej», a jego ruiny nie oddziałują w sposób pozytywny na park i wieś. Wręcz przeciwnie, dwór jest jedynie stertą gruzu. W ocenie skarżą-cego nie można też mówić o jego wartości historycznej „jako materialne-go dokumentu historii miejscowości i związanej z nim rodziny. ” Skarżący podał, że bezspornym jest, iż nie przeprowadził prac, do których się zobo-że bezspornym jest, iż nie przeprowadził prac, do których się zobo- bezspornym jest, iż nie przeprowadził prac, do których się zobo-wiązał. Jednakże przyczyny obecnego stanu dworku nie wynikają z dzia-łań skarżącego, lecz z działań osób trzecich polegających na systematycz-nym rozkradaniu dworu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, iż przesłanką, która musi być spełniona, aby nastąpiło wykreślenie zabytku z rejestru jest nie tyle sam fakt zniszczenia zabytku, lecz zniszcze-nie go w takim stopniu, który powoduje utratę (w konkretnej sprawie) war-tości historycznej i naukowej. Organ administracyjny, zdaniem sądu, traf-nie wskazał, że pomimo znacznego zniszczenia (stanu ruiny), obiekt nadal zachował wartość historyczną. W uzasadnieniu swojej interpretacji klauzu-li generalnej (utrata wartości historycznej) sąd powołał się na analizę tre-ści opracowań oraz załączonego materiału fotograficznego z którego wyni-ka, iż pomimo daleko posuniętej dewastacji, zachowały się w obiekcie mury obwodowe dworu przynajmniej do wysokości cokołu (a w niektórych miej-scach do wysokości okien), w pełni oddając zarys planu budynku, a ponadto istnieje najstarszy i najcenniejszy z punktu widzenia konserwatorskiego ele-ment budynku tj. piwnice z ceramicznymi sklepieniami kolebkowymi, które są reliktami starszego dworu z 1740 r. Powyższe uzasadnienie wykładni jest zdaniem sądu przekonujące i dalekie od dowolności.

28 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2008 r., I SA/Wa 654/08.


Przepis prawny przewiduje obowiązek wydania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzji o wstrzymaniu nielegalnych działań, doty-czących danego zabytku (stanowi on odpowiednik art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury). Jeżeli zatem wojewódzki konserwator stwierdzi, że określone działania właściciela zabytku są niezgodne z ustawą, czyli nie- określone działania właściciela zabytku są niezgodne z ustawą, czyli nie-legalne – taką wstrzymującą decyzję powinien wydać. Jest to różnica w ze-stawieniu z poprzednim stanem prawnym, czyli art. 28 ustawy o ochronie dóbr kultury, któremu przypisywana była, zgodnie zresztą z jego literalnym brzmieniem, fakultatywna formuła (stanowisko takie zajął NSA w wyro-ku z dnia 7 października 1999 r. stwierdzając, że „organ ochrony konser-że „organ ochrony konser- „organ ochrony konser-watorskiej, działając na podstawie art. 28 ustawy o ochronie dóbr kultury, samodzielnie, podług swoich kryteriów rozstrzyga, czy w danym przypad-ku będzie stosował środki wymienione w tym przepisie. Oznacza to też, iż do uznania organu konserwatorskiego należy wybór, jakie będzie stosował przewidziane w tym przepisie sankcje. Trafnie w związku z tym organ ad-ministracji wywiódł, że oparta na tym przepisie decyzja ma charakter uzna-że oparta na tym przepisie decyzja ma charakter uzna- oparta na tym przepisie decyzja ma charakter uzna-niowy”.)29

Przykładem niezwykle interesującej wykładni klauzuli generalnej „nie-zbędne badania” jest interpretacja przeprowadzona w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2007 r.30 Rzecznik Praw Obywatel-skich dnia 2 kwietnia 2007 r. wniósł o zbadanie zgodności art. 31 ust. 1 usta-wy z Konstytucją RP, celem sądowej oceny – normatywnej regulacji działań właściciela, w zakresie badań archeologicznych, których finansowanie spo-czywa obecnie na inwestorze, a więc na ogół na właścicielu bądź użytkow-niku wieczystym nieruchomości w obrębie zabytku wpisanego do rejestru. Oceny wymagała klauzula niezbędności działań, generujących koszty obcią-żające właściciela zabytku

W świetle zakwestionowanego uregulowania całkowity ciężar opłacenia niezbędnych czyli koniecznych badań archeologicznych spoczywa na inwe-storze, a więc na właścicielu bądź użytkowniku nieruchomości, której obszar pokrywa się w jakiejś mierze z obszarem stanowiska archeologicznego. Obo-

29 Niepublikowany wyrok NSA z dnia 7 października 1999 r., IV SA 1616/97. W tym miejscu należy podkreślić, iż ustawa obecnie obowiązująca pochodzi z 2003 r., nie mniej jednak nie sposób stosować tego aktu normatywnego z pominięciem dorobku judykatury w omawianym zakresie z okresu wcześniejszego.

30 OTK 2007 nr 9 poz. 102 (Dz.U. Nr 192, poz. 1394).


wiązująca konstrukcja stanowi daleko idącą ingerencję w prawa majątko-we, w tym zwłaszcza w prawo własności. Przede wszystkim państwo zostało w ten sposób, zdaniem skarżącego, zwolnione z partycypowania w kosztach badań archeologicznych i ich dokumentacji. Tymczasem nie powinno ulegać wątpliwości, że to właśnie organy władzy publicznej winny być adresatami przywołanego już wcześniej obowiązku zapewnienia dostępu do dóbr kultu-ry (art. 73 Konstytucji RP).

Konstytucyjność art. 31 ust. 1 ustawy o zabytkach została rozważana przez Trybunał, pod kątem dopuszczalności ograniczenia prawa własności oraz innych praw majątkowych poprzez decyzję o charakterze administra-cyjnym, narzucającą konieczność ponoszenia kosztów badań koniecznych z punktu widzenia organu administracji a nie właściciela.

Zdaniem sądu – ograniczenie praw majątkowych, a przede wszystkim prawa własności, wynikające z art. 31 ust. 1 ustawy o zabytkach, nie może pozostawać w sprzeczności z istotą prawa własności; to rozwiązanie prawne jest jednakże skutkiem realizacji zadań nałożonych na władze publiczne31. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, zdaniem Trybunału, Konstytucyjnego o naruszeniu „istoty praw własności” nie można mówić, albowiem Trybu-nał w swoim orzecznictwie decydował się ocenę niekonstytucyjności prze-pisu prawnego, ingerującego w prawo własności jedynie w naprawdę wyjąt-ącego w prawo własności jedynie w naprawdę wyjąt-cego w prawo własności jedynie w naprawdę wyjąt-kowych sytuacjach, zawsze po stwierdzeniu naruszenia istoty tego prawa, a podstawowym instrumentem oceny dopuszczalności ograniczeń prawa własności była zasada proporcjonalności (czyli celu ograniczeń prawa i ich kosztów), przyjmując za niekonstytucyjne jedynie takie regulacje, w któ-rych „zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwe-że niwe- niwe-cząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa”, a taka sytuacja zdaniem TK nie ma zasto-sowania w odniesieniu do przepisów ustawy o ochronie zabytków.

Zdaniem Trybunału, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia w cytowanej ustawie istoty prawa własności, wywodzony z art. 31 ust. 3 Kon-stytucji RP. Analizując treść normatywną art. 31 ust. 1 ustawy o zabytkach, ustalono, że właściciel nieruchomości, na której terenie znajduje się stanowi-że właściciel nieruchomości, na której terenie znajduje się stanowi- właściciel nieruchomości, na której terenie znajduje się stanowi-órej terenie znajduje się stanowi-rej terenie znajduje się stanowi-sko archeologiczne, może wykonywać wszystkie istotne uprawnienia właści-

31 W literaturze można spotkać stwierdzenie, że ustawa o zabytkach chroni zabytki w głównej mierze przed właścicielem i ta jej funkcja wysuwa się na plan pierwszy. Zob. M. Drela, Własność zabytków, Warszawa 2006, s. 129.


cielskie. Stopień ograniczenia, polegającego na pozbawieniu właściciela nie-ruchomości możliwości prowadzenia określonych działań (zagrażających zabytkom archeologicznym), nadto narzucający konieczność finansowana pewnych działań – nie zbliża się zdaniem TK nawet do poziomu kategorii, jaką jest «istota prawa podmiotowego».

Warto jednak zwrócić w tym miejscu uwagę na fakt braku realnego, nor-matywnego zabezpieczenia finansowania dokonania egzekucji nakazów konserwatorskich, co a priori obarcza takie decyzje konserwatorskie wadą nieskuteczności i iluzoryczności, a nadto na brak uregulowań (wynikających z cytowanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego) konieczności partycypacji zarówno państwa jak i inwestora w kosztach niezbędnych ba-dań wykopaliskowych i ich dokumentacji.

IV.

Normodawca w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami bar-dzo często posługuje się klauzulami generalnymi do wyznaczenia sposobu zachowania się adresatów norm, przez co daje olbrzymi luz decyzyjny orga-nom administracyjnym w kształtowaniu sytuacji prawnej właścicieli i posia-daczy zabytków.

Warto tu przywołać treść art. 91 ust. 1 omawianej ustawy, zgodnie z któ-rym wojewódzkiego konserwatora zabytków powołuje i odwołuje wojewoda, za zgodą Generalnego Konserwatora Zabytków. To urzędnicze stanowisko o tak niezwykle rozległych kompetencjach, obdarzone takim luzem decy-zyjnym nie jest

Może zatem należy rozważyć dążenie do osłabienia kompetencji woje-wódzkiego konserwatora zabytków, przez zastąpienie jego kompetencji władczych kompetencjami niewładczymi lub całkowitego usunięcia tak roz-ległych kompetencji z aktu normatywnego.

Im bardziej bowiem władczo urzędnik kształtuje los jednostki w proce-sie interpretowania i stosowania prawa, tym bardziej narzuca się potrzeba tworzenia takich norm prawnych, które określałyby jego odpowiedzialność za sposób stosowania prawa, przeprowadzenia wykładni norm prawnych i kształtowania w ten sposób społecznej świadomości prawnej. Przydatna jest tu definicja terminu: administracja, jako iż pochodzi od administratio


– co oznaczało w języku łacińskim,: służyć, obsługiwać32. Trzeba przyznać, iż wykładnia powyższej ustawy daleka będzie od takiej interpretacji działań administracji.

Summary

Discretionary power in administrative law as exemplified by general clauses in the Historic Preservation Act

In this article entitled the author discusses the relation between the constitution-al directive specified in Art. 7 of the Constitution of the Republic of Poland un-der which official authorities in Poland must act under and in compliance with law, on the one hand, and discretionary power in administrative law which fre-quently enables broad interpretation of legal regulations which are general in na-ture, on the other.

The author presents his arguments on the basis of one act, the Historic Pres-ervation Act, and the analysis of its general clauses.

In the first part of the article, the author addresses theoretical aspects of gen-eral clauses. In the second part, the author illustrates the theoretical concepts with specific examples of general clauses in the said Act and provides an exem-plary interpretation of their meaning. The focus is placed on the extensive dis-cretionary powers conferred by the legislator on the authorities applying the Act.

Based on the provided examples of general clauses and possible extensive con-sequences of their application, the author concludes with description of methods and the mechanism of giving a more precise meaning to the general clauses by presenting their application in practice in judicial decisions.

32 Słownik wyrazów obcych, pod red. W. Kopalińskiego, Warszawa 1999, s. 117.

Bogumiła Lubera, Agnieszka Sikorska1

Retroaktywność dekretu o stanie wojennym w świetle Konstytucji z 1952 i 1997 r.

Konstytucja będąca najważniejszym aktem w hierarchii źródeł prawa sta-nowionego, niezależnie od obowiązującego w danym państwie systemu, powinna określać materię prawną regulującą najważniejsze zasady, któ-re gwarantują stabilność państwa, a także zapewniają koherentność syste-mu prawnego. Jednym z podstawowych kanonów prawa jest zasada lex retro non agit wprowadzająca zakaz retroaktywności norm prawnych. W niektó-rych systemach zasada ta ma charakter normy konstytucyjnej, w innych zaś nie nadaje się jej takiej rangi. Umieszczenie zakazu retroaktywności w kon-stytucji samo przez się nie przesądza jeszcze o doniosłości tej zasady w ra-mach danego systemu prawa, albowiem doniosłość ta zależy w dużej mie-rze od tego jak sformułowany jest zakaz retroaktywności. Chodzi głównie o to, czy zakaz ten odnosi się do wszystkich dziedzin prawa, czy też tylko do niektórych, także o to, czy ma on charakter bezwzględny czy też są tu dopuszczalne określone wyjątki2. Ujmowanie zasady lex retro non agit pro-wadzi do źródła uzasadnień, jednym z nich jest poszanowanie wartości

1 Autorki są doktorantkami Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego.2 A. Spotowski, Zasada lex retro non agit (geneza, uzasadnienie, zasięg), „Palestra” nr 8,

1985, s. 8–9. Według T. Zalasińskiego zasada niedziałania prawa wstecz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie nie była nigdy zasadą obowiązującą bezwzględ-nie. Autor wskazuje na trzy warunki, których spełnienie pozwala odstąpić od rygoryzmu tej zasady: pierwszy warunek statuuje, iż naruszenie jej nie może być zabronione przepisami prawa (konstytucji, ustawy), drugie kryterium określa ewentualne odstępstwo od tej zasady wyłącznie przewidziane w formie ustawy i w sposób pozwalający bez wątpliwości odczytać, że intencją ustawodawcy było obowiązywanie danego aktu z mocą wsteczną. Trzeci waru-nek daje natomiast możliwość odstąpienia od tej reguły w przypadku, gdy mamy do czynie-nia z sytuacją wyjątkową i usprawiedliwioną okolicznościami. T. Zalasiński, Granice obowią-zywania konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, Acta Universitatis Wratislaviensis,


pewności systemu prawnego, co wynika z naczelnej wartości jaką jest spra-wiedliwość3. Według J. Nowackiego określanie omawianej zasady jako re-guły prawa natury, czy też konstruowanie teorii podlegających ochronie praw nabytych sprowadza się w każdym przypadku do postulatu poszano-wania, w tym czy innym zakresie wartości pewności prawa4. Przestrzega-nie zakazu retroaktywności zależne jest od tego, jakie jest miejsce warto-ści pewności prawa w określonej hierarchii wartości aprobowanych przez ustawodawcę. Im wyższa wobec tego pozycja wartości takich jak: słuszność, sprawiedliwość czy celowość, od których zależy pewność prawa, tym więk-sza rola i zakres zasady lex retro non agit, zaś mniejsza możliwość naruszeń prawnych związanych z samą zasadą.

Podstawową funkcję gwarancyjną statuującą o zakazie retroaktywności prawa określała jako pierwsza Konstytucja z 1935 r.5, która w art. 68 wska-zywała m.in. na brak możliwości skazania kogokolwiek za czyn przez prawo niezabroniony przed jego popełnieniem. Dopiero Manifest PKWN6 pozbawił zasadę rangi konstytucyjnej. Wraz ze wzrostem marksistowskiej propagan-dy okresu Polski Ludowej norma ta pomimo, że regulowana była kodeksem karnym, została naruszona poprzez wprowadzenie dekretów. Mocy obowią-zującej pozbawił jej dekret z 30 października 1944 r.7, o ochronie państwa,

„Przegląd Prawa i Administracji” t. LXIII, nr 2664, pod red. B. Banaszaka, Wrocław 2004, s. 244, 245.

3 Zob. szerzej R. Tokarczyk, Sprawiedliwość jako naczelna wartość i zasada prawa, [w:] Powrót do prawa ponadustawowego, pod red. M. Szyszkowskiej, Warszawa 1999, s. 182–199; Z. Ziembiński, „Lex” a „ius” w okresie przemian, „Państwo i Prawo” nr 6, 1991, s. 3–14; A. Zoll, Idea „prawa prawego” a prawo karne, „Przegląd Sejmowy” nr 4, 1992, s. 3–14; L.L. Fuller, Moralność prawa, tłum. S. Amsterdamski, Warszawa 2007, s. 135–137.

4 J. Nowacki, Pewność prawa a zasada lex retro non agit, „Zeszyty Naukowe Uniwer-sytetu Łódzkiego” z. 35, 1964, s. 32 i n. Według autora teoria praw nabytych nie jest niczym innym niż pod taką nazwą występującym postulatem pewności prawa, by prawodawca sta-nowiąc normy prawa (czy stosujący prawo w braku odpowiednich postanowień prawa sta-nowionego bądź też w przypadkach jego niejasności) nie naruszył tych praw, które poszcze-gólni autorzy uznają za nabyte, by prawodawca i stosujący prawo w postulowanym stopniu kierowali się wartościami pewności prawa.

5 Konstytucja z dnia 23 kwietnia 1935 r., (Dz.U. Nr 30, poz. 227), weszła w życie 24 kwietnia 1935 r.

6 Odezwa do narodu polskiego ogłoszona dnia 22 lipca 1944 r., wzywająca do walki z okupantem niemieckim, ustanawiała Krajową Radę Narodowa jako jedyne legalne źródło władzy. Zob. szerszej W. Skrzydło, Manifest Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego, Lu-blin 1984.

7 Dz.U. Nr 10, poz. 50.

127Bogumiła Lubera, Agnieszka Sikorska • Retroaktywność dekretu o stanie...

który wszedł w życie z mocą wsteczną od 15 sierpnia 1944 r., dekret z 31 sierpnia 1944 r.8 o wymiarze kary dla faszystowsko-hitlerowskich zbrodnia-rzy winnych zabójstw i znęcania się nad ludnością cywilną i jeńcami oraz dla zdrajców Narodu Polskiego, dekret z 22 stycznia 1946 r.9 o odpowiedzial-ności za klęskę wrześniową i faszyzację życia państwowego oraz dekret z 28 czerwca 1946 r.10 o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości polskiej w czasie wojny (1939–1945). Zasadniczym argumentem przemawia-jącym za retroaktywnym stosowaniem przepisów, zawartych w dekretach, był wysoki stopień społecznej szkodliwości popełnionych czynów na szko-dę narodu11. Zarówno możliwość wprowadzenia przepisów z mocą wsteczną, jak też dopuszczalność wyjątków w zakresie stosowania zasady lex retro non agit w odniesieniu do wyjątkowych okresów, w których zakłócone było nor-malne funkcjonowanie państwa, w tym stanowienie prawa i sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, popierała doktryna prawa karnego. Opowiadała się ona bowiem za materialnym ujęciem przestępstwa, jako czynem społecz-ęciem przestępstwa, jako czynem społecz-ciem przestępstwa, jako czynem społecz-nie niebezpiecznym, za który sprawca ponosił odpowiedzialność. W rezul-tacie przepisy dekretów miały często charakter polityczny, gdyż ich działa-nie retroaktywne dotyczyło przede wszystkim przeciwników politycznych ustroju Polski Ludowej12. Wyjątkiem był dekret z 31 sierpnia 1944 r. Doty-czył on przestępstw, które łamały fundamentalne zasady „prawa narodów” w czasie okupacji, kiedy nie było podstaw ścigania sprawców tych czynów13.

Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 1952 r.14, nie zawierała uregulowań dotyczących zasady lex retro non agit. Na gruncie poszczegól-nych dziedzin prawa miała ona odzwierciedlenie w ustawach szczególnych15.

8 Dz.U. Nr 4, poz. 16. 9 Dz.U. Nr 5, poz. 46. 10 Dz.U. Nr 41, poz. 237.11 I. Andrejew, L. Lernell, J. Sawicki, Prawo karne Polski Ludowej, Warszawa 1954,

s. 271–272. 12 Zob. szerzej K. Wiak, Zasady gwarancyjne prawa karnego na tle rozwiązań komuni-

stycznego prawa karnego Polski Ludowej, [w:] Komunistyczne prawo karne Polski Ludowej, pod red. A. Grześkowiak, Lublin 2007, s. 78–80; G. Rejman, Prawo stanu wyjątkowego i odpowie-dzialność karna za jego wprowadzenie a praktyka, „Studia Iuridica” nr XXVII, 1995, s. 215– –239.

13 Ibidem, s. 80.14 Dz.U. Nr 33, poz. 232 ze zm., uchwalona w dniu 22 lipca 1952 r. – dalej: Konstytucja

z 1952 r. 15 Np. art. 1 Kodeksu Karnego z 1969 r.


Zdaniem I. Andrejewa, L. Lernella, J. Sawickiego16 zasada nieretroakcji w państwie ludowym miała swoiste znaczenie, bowiem pełniła ona rolę wy-chowawczą w tym sensie, że była określoną gwarancją bezpieczeństwa oby-wateli, którzy z uwagi na obowiązujące prawo mogli swobodnie postępować, a zmiana ustawodawstwa nie wpłynęła na penalizację ich zachowania. Z po-wyższego wynikałoby, że zasada lex retro non agit, wbrew pozorom, miała doniosłe znaczenie w państwie socjalistycznym, pomimo milczącego trak-towania przez przepisy konstytucyjne. Ustawa zasadnicza określała podsta-wowe normy prawne regulujące ustrój społeczno-gospodarczy i polityczny. We wstępie zawarte były zasady prawne ustroju, które formułowały konse-kwencje względem zakresu i intensywności regulowania poszczególnych instytucji polityczno-prawnych. Ograniczało się to zatem do postanowień o stosunkowo wysokim stopniu abstrakcyjności, pozostawiając rozwinięcie aktom prawnym niższej rangi, czy też regulaminowi Sejmu17. Art. 1 Kon-stytucji określał państwo polskie, jako państwo demokracji ludowej, w któ-ństwo polskie, jako państwo demokracji ludowej, w któ-stwo polskie, jako państwo demokracji ludowej, w któ-rym władza należy do ludu pracującego miast i wsi. W konsekwencji taka regulacja jednoznacznie wskazywała na socjalistyczną koncepcję praw czło-wieka, bowiem władza nie należała do wszystkich obywateli tj. narodu, lecz do ludu miast i wsi, a więc wybranych. Z kolei rozdział poświęcony podsta-wowym prawom osobistym i politycznym obywatela18 obejmował regulacje, które z uwagi na funkcję gwarancyjną jaką powinna spełniać konstytucja, były niespójne19. Ponadto, ze względu na ograniczenia wynikające z innych aktów normatywnych, prawa te często nie były realizowane20. Konstytucja PRL zawierała więc odmienne uregulowania od obecnie obowiązującej Kon-stytucji z 1997 r.21, która bezpośrednio wskazuje na demokratyczne państwo prawne, zaś konstytucyjny status jednostki w sferze praw i wolności ma od-niesienie względem wszystkich obywateli. Ustawa zasadnicza PRL nie za-

16 I. Andrejew, L. Lernell, J. Sawicki, op.cit., s. 271. 17 S. Rozmaryn, Skuteczność umów międzynarodowych PRL w stosunkach wewnętrz-

nych, „Państwo i Prawo” nr 12, 1962, s. 951. 18 Rozdział VII Konstytucji PRL z 1952r., – po nowelizacji z 1976 r., rozdział VIII. 19 J. A. Kulesza, Niektóre zagadnienia strony przedmiotowej zbrodni komunistycznych,

„Palestra” nr 5–6, 2005, s. 40.20 Przykładem było regulowane Konstytucją PRL prawo do wolności słowa i druku,

ograniczone aktami prawnymi o cenzurze. 21 Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – dalej:

Konstytucja z 1997 r.


wierała w sobie unormowania pozwalającego na bezpośrednie zastosowanie jej przepisów w praktyce. Przyjęto rozumowanie, że przepisy konstytucji są realizowane nie wprost, lecz wyłącznie przez inne akty prawne odnoszące się do przepisu konstytucji: ustawy, rozporządzenia, a niekiedy przez niepu-blikowane nawet, akty prawne niższego rzędu. Brak możliwości stosowania przepisów konstytucji wprost, przyczynił się częściowo do jej fasadowego charakteru. Tak skonstruowane zasady nie spełniały funkcji gwarancyjnej i stwarzały możliwość nadużyć ze strony państwa kosztem społeczeństwa22.

Do zagadnienia retroaktywności, jako pierwszy odniósł się Trybunał Konstytucyjny w 1986 r. W uzasadnieniu do orzeczenia23 powołał się na następujące argumenty: „(...) zasada niedziałania prawa wstecz, jako dyrek-tywa postępowania skierowana pod adresem organów stanowiących prawo polega na tym, że nie należy stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowoustanowione normy prawne do zdarzeń (rozumianych sen-su largo), które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych nor-mami tymi przewidzianych. W przypadku, gdy ustawodawca nakazuje kwa-lifikować według norm nowych zdarzenia zaistniałe przed wejściem tych nowych norm w życie, wówczas mamy do czynienia z ustanowieniem norm z mocą wsteczną (z nadaniem nowym normom mocy wstecznej). (...) Try-ocą wsteczną (z nadaniem nowym normom mocy wstecznej). (...) Try-bunał Konstytucyjny podziela także ustalony w doktrynie pogląd, że w ra-zie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjąć, że każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wyrażona w Konstytucji PRL, stanowi podsta-wową zasadę porządku prawnego. Znajduje ona swoje oparcie w takich war-tościach, jak bezpieczeństwo prawne, pewność obrotu prawnego oraz po-szanowanie praw nabytych. Z tych też względów od zasady nieretroakcji powinno się odstępować wyjątkowo z bardzo ważnych powodów”.

Nowelizacja Konstytucji z 1989 r. umożliwiła Trybunałowi Konstytucyj-nemu poparcie stanowiska względem umiejscowienia zasady lex retro non agit w Konstytucji. Trybunał stwierdził, że zasada niedziałania prawa wstecz jest jednym z istotnych elementów zasady państwa prawnego24. Powyższe

22 Ibidem, s. 40. 23 Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986,

poz. 2.24 Orzeczenie TK z dnia 22 sierpnia 1990 r., K 7/90, OTK 1990, poz. 5.


stanowisko zostało również potwierdzone wyrokiem składu siedmiu sę-dziów Sądu Najwyższego z dnia 20 września 1991 r.25, w którym wyraził on w sposób jednoznaczny pogląd, że obowiązywanie zasady lex retro non agit nie może budzić najmniejszych wątpliwości w świetle art. 1 Konstytucji RP, który to artykuł określa Polskę, jako demokratyczne państwo prawne.

Reguła ta znalazła swoje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej Kon-stytucji RP z 1997 r., nakładając tym samym na władze publiczne obowiązek działań z poszanowaniem prawa. Art. 2 Konstytucji RP stanowi klauzulę generalną, z której wynika wiele szczegółowych norm i zasad, nieznajdują-cych bezpośredniego wyrazu w przepisach Konstytucji26. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego artykuł ten statuując podstawową zasadę de-mokratycznego państwa prawnego jawi się, jako norma przyzwoitej legisla-cji, opierająca się na zasadzie zaufania obywatela do państwa i stanowione-go prawa. Z tej ostatniej zaś wynika wiele reguł stanowienia prawa, jak np. zakaz działania prawa wstecz, nakaz dostatecznej określoności przepisów prawa, czy też nakaz zachowania odpowiedniego vacatio legis27. Zdanie dru-gie art. 2 Konstytucji RP, dopełniając zasady demokratycznego państwa prawnego, wyraża natomiast ideę sprawiedliwości społecznej, stanowiącej wyznacznik minimalnych kryteriów rozwiązań prawnych, jakie powinny być respektowane przez ustawodawcę. Omawiany uprzednio art. 1 Konsty-tucji z 1952 r., i zawarta w nim zasada demokracji ludowej, zmieniona no-welą grudniową z 1989 r., na zasadę demokratycznego państwa prawnego, pozwoliła nadać jej utrwalone rozumienie, które praktycznie nie zmieniło się po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r.28 Zasada ta wytyczyła kierun-ki rozwoju ustroju państwa polskiego i stanowi nakaz działania na podsta-wie i w granicach prawa całego aparatu państwowego w taki sposób, aby jego działalność służyła realizacji tej zasady29.

25 II KRN 154/91, OSNKW 1992, nr 1–2, poz. 3.26 Zob. Wyrok TK z dnia 21 czerwca 2005 r., P 25/02, OTK ZU 2005, nr 6/A, poz. 65.27 Art. 2 Konstytucji RP jest jednym z najczęściej powoływanych wzorców przy kon-

troli konstytucyjności – np. wyroki TK: z dnia 31 stycznia 2005 r., P 9/04, OTK ZU 2005, nr I/A, poz. 9; z dnia 21 czerwca 2005 r., P 25/02, OTK ZU 2005, nr 6/A, poz. 65; z dnia 21 grudnia 2005 r., K 45/05, OTK ZU 2005, nr II/A, poz. 140.

28 M. Derlatka, Wprowadzenie do Konstytucji RP, Warszawa 2008, s. 8–9.29 Zob. szerzej W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia

1997 r. Komentarz, ZKraków 1998, s. 12–13; P. Tuleja, Demokratyczne państwo prawne, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz encyklopedyczny, pod red. W. Skrzydły, S. Grabowskiej, R. Grabowskiego, Warszawa 2009, s. 137–138.


Przedmiotem niniejszych rozważań jest retroaktywność dekretu o sta-nie wojennym, który został wprowadzony na terytorium PRL uchwałą Rady Państwa30 z dnia 13 grudnia 1981 r. Uchwała, w tym zakresie poprzedzona została decyzją31 Biura Politycznego Komitetu Centralnego Polskiej Zjedno-czonej Partii Robotniczej32. W decyzji nie precyzowano dokładnie terminu wprowadzenia stanu wojennego, mówiono jedynie o potrzebie wprowadze-nia go w ciągu najbliższych dni. Obrady podjęte przez Radę Państwa roz-poczęły się około godziny 1:00 w nocy 13 grudnia 1981 r., natomiast inter-nowania około trzech godzin wcześniej. Z datą 12 grudnia 1981 r., zostały wydane przez Radę Państwa istotne dekrety: o stanie wojennym, o postę-powaniach szczególnych w sprawach o przestępstwa i wykroczenia w czasie obowiązywania stanu wojennego oraz o przekazaniu do właściwości sądów wojskowych spraw o niektóre przestępstwa i o zmianie ustroju sądów woj-skowych i wojskowych jednostek organizacyjnych Prokuratury Polskiej Rze-czypospolitej Ludowej w czasie obowiązywania stanu wojennego33. Powyż-sze dekrety zostały wydane w czasie trwania sesji Sejmu, a wiec niezgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL, który ograniczał możliwość ich wydawania przez Radę Państwa tylko do okresów pomiędzy sesjami Sejmu. W dniach 12 i 13 grudnia 1981 r., obradował Sejm PRL VIII kadencji, któremu to przy-sługiwało wyłączne prawo do uchwalania ustaw. Ustanowienie w tym cza-sie przez Radę Państwa dekretów związanych z wprowadzeniem stanu wo-jennego oznaczało złamanie przepisów Konstytucji PRL34, a w konsekwencji podstawowego wymogu wynikającego z zasady nullum crimen, nulla poena sine lege anteriori35. Możliwość wprowadzenia stanu wojennego na części lub na całym terytorium przewidywał art. 33 Konstytucji PRL, warunkując to w ust. 2, względami obronności lub bezpieczeństwa państwa. Rada Państwa była upoważniona do podjęcia uchwały o stanie wojennym w określonych

30 Datowany na dzień 12 grudnia 1981 r. 31 Decyzja Biura Politycznego z dnia 5 grudnia 1981 r. 32 Zob. szerzej J. Kędzierski, Polityka i prawo. Wprowadzenie i prawna ocena stanu wo-

jennego w Polsce 1981 roku, [w:] Prawo karne stanu wojennego, pod red. A. Grześkowiak, Lu-blin 2003, s. 11–38.

33 M. Stanowska, Przestępstwa polityczne w orzecznictwie warszawskich sądów powszech-nych i wojskowych lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, [w:] Sędziowie warszawscy w czasie próby 1981–1988, pod red. M. Stanowskiej, A. Strzembosza, Warszawa 2005, s. 82.

34 Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji PRL (Dz.U. 1976 Nr 7, poz. 36) każdy organ pań-stwa i każdy obywatel miał obowiązek ścisłego przestrzegania praw PRL.

35 K. Wiak, Zasady gwarancyjne prawa karnego..., s. 84.


warunkach, wtedy gdy państwu groziłaby wojna bądź gdyby znalazło się ono w stanie wojny lub powstałyby niepokoje wewnątrz państwa. Uzasadniając wprowadzenie stanu wojennego bezpieczeństwem państwa, zdecydowa-adzenie stanu wojennego bezpieczeństwem państwa, zdecydowa-no się na użycie siły przeciw pokojowemu ruchowi36. Od momentu podjęcia przez Radę Państwa uchwały o stanie wojennym, ani organom konstytucyj-nym państwa sprawującym nadzór nad Radą Państwa, ani opinii publicz-nej nie zostały przedstawione dowody na to, że obronność państwa lub jego bezpieczeństwo zostały w grudniu 1981 r., zagrożone. Niespełnienie warun-ków określonych konstytucją, bądź ich nieujawnienie, powoduje koniecz-ność zakwestionowania uchwały Rady Państwa, jako niezgodnej z ustawą zasadniczą. Ponadto uchwałę o wprowadzeniu stanu wojennego podjęto na podstawie dekretu o stanie wojennym, do którego wydania Rada Państwa w grudniu 1981 r. nie miała uprawnień37.

Zasadnicze zastrzeżenia budzi także określenie daty wejścia w życie dekre-tu o stanie wojennym, w tym również zawartych w nim przepisów prawno--karnych. Dekret zawierał klauzulę stanowiącą, że wchodzi w życie „z dniem ogłoszenia z mocą od dnia uchwalenia”38. Został on ogłoszony w Dzienni-ku Ustaw nr 29 noszącym datę publikacji „14 grudnia 1981 r”. Tymczasem informacja Biura Prawnego Urzędu Rady Ministrów z 9 kwietnia 1991 r., uzyskana na prośbę Biura Orzecznictwa Sądu Najwyższego wskazywa-ła39, że druk tego numeru Dziennika Ustaw rozpoczęto dopiero w dniu 17 grudnia 1981 r., a ukończono w dniu następnym. Rozsyłano go do abonen-tów w dniach 19–23 grudnia 1981 r.40 Z posiadanych informacji wynikało-by jednak, że Dziennik Ustaw docierał do niektórych adresatów początkiem 1982 r. Nie można przyjąć wobec tego, że dniem ogłoszenia aktów prawnych zawartych w Dzienniku Ustaw był dzień 14 grudnia 1981 r. Ustawodawca za-stosował w tym przypadku antydatowanie aktu prawnego, co naruszało za-sadę lex retro non agit, gdyż przepisy dekretu przewidywały kryminaliza-cję zachowań dotychczas dozwolonych oraz zaostrzały sankcje za niektóre przestępstwa objęte trybem doraźnym. Gdyby dekret stanowił w art. 61, że

36 Zob. J. Gaworski, O stanie wojennym w sejmowej komisji odpowiedzialności konstytu-cyjnej, Warszawa, 1997, s. 21 i nast.

37 J. Zakrzewska, Ocena podstaw prawnych stanu wojennego, Katowice 1990, s. 8–10. 38 Art. 61 dekretu o stanie wojennym. 39 M. Stanowska, op.cit., s. 84, 85. 40 K. Wiak, Zasada nullum crimen, nulla pena sina lege anteriori w prawie karnym stanu

wojennego, [w:] Prawo karne stanu wojennego, pod red. A. Grześkowiak, Lublin 2003, s. 63–64.


„wchodzi w życie z dniem uchwalenia” (tj. 12 grudnia 1981 r.) – jak formal-nie rzecz biorąc mógł stanowić, to nie byłoby to bardziej szkodliwe za to sy-tuacja prawna byłaby przynajmniej jasna bowiem obwiązywałby od dnia, w którym wszedł w życie. Skoro jednak dekret stanowił we wskazanym ar-tykule, że „wchodzi w życie z dniem ogłoszenia” (tj. nominalnie 14 grudnia 1981 r.), a zarazem dodawał, że „z mocą od dnia uchwalenia”, to oczywiście otwierał pole do różnych sporów, w tym do postawienia pytania jak mógł mieć moc zanim wszedł w życie41? Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r., o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dzienni-ka Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”42, każdy numer dziennika powinien zostać oznaczony dniem jego wydania, zaś dzień wy-dania jest dniem prawnego ogłoszenia aktów, które zostały zamieszczone w numerze. Ustawa zawierała również przepis podnoszący, że akty prawne ogłaszane w Dzienniku Ustaw wchodzą w życie z dniem ich ogłoszenia, czy-li z dniem wydania Dziennika Ustaw, jeżeli same nie stanowią inaczej. Na tle ówczesnych uregulowań konstytucyjnych i ustawowych ogłoszenie musiało być uznawane za czynność właściwych organów administracji, która zmie-rzała do wywołania określonych skutków prawnych, a mianowicie do speł-nienia ustawowego obowiązku od którego zależne było wejście w życie usta-órego zależne było wejście w życie usta-rego zależne było wejście w życie usta-wy. Nie było ono zatem działalnością czysto „materialną” czy „techniczną”, ale czynnością prawną z zakresu prawa konstytucyjnego43.

Zagadnienie to wzbudziło wiele kontrowersji, przyjęto dwie koncep-cje, jedna z nich zakładała, że data prawnego ogłoszenia aktu normatyw-nego nie mogła być kwestionowana w toku postępowania. Zgodnie z po-glądem S. Rozmaryna ustawowe związanie daty prawnego ogłoszenia z datą wydania umieszczonego na numerze Dziennika Ustaw nie dawa-ło możliwości kwestionowania tej daty w toku postępowania sądowego lub administracyjnego44. Zgodnie z drugim poglądem data ta była jedynie do-mniemaniem, które należało uważać za wiążące dopóty, dopóki nie zostanie

41 H. Kmieciak, W kwestii odpowiedzialności karnej za respektowanie klauzuli o retroak-cji dekretu z dnia 12 grudnia 1981 roku o stanie wojennym (art.61) przy stosowaniu jego przepi-sów, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” nr 1, 2006, s. 32.

42 Dz.U. Nr 58, poz. 524. 43 S. Rozmaryn, Podpisywanie i ogłaszanie ustawy w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej,

„Państwo i Prawo” nr 1, 1959, s. 18.44 S. Rozmaryn, Podpisanie i ogłoszenie ustawy..., s. 16–17.


udowodnione, że owa data nie była rzeczywistą datą publikacji45. Jak wska-zuje jeden z autorów46, odnosząc się do kwestii antydatowania Dziennika Ustaw nr 29 z 1981 r., ujawnionego w 1991 r., upadło domniemanie prawne, że Dziennik ten został wydany w dniu 14 grudnia 1981 r. Uważał on, że nie sposób wymagać, by funkcjonariusz publiczny47 stosujący przepisy dekre-tu w okresie stanu wojennego mógł mieć świadomość tego antydatowania. Naturalnie, poza wyjątkowym wypadkiem, gdyby był w to wtajemniczony. Swoją tezę formułował w oparciu o orzecznictwo Sądu Najwyższego48, któ-ry to sąd powołał się na posiadanie wiedzy, która pozwalała na odrzucenie domniemania zgodności czasu publikacji aktu prawnego z datą wskazaną w Dzienniku Ustaw zawierającym ten akt. W świetle obecnej wiedzy stano-wisko M. Kmieciaka zasługuje na aprobatę w odniesieniu do antydatowania dekretu i związanej z tym świadomości funkcjonariuszy publicznych. Za-sadniczo kwestia oceny powinna dotyczyć legalności wprowadzenia stanu wojennego, a co za tym idzie dekretu wprowadzającego stan wojenny. Oceny zachowań funkcjonariuszy publicznych są zagadnieniem wtórnym i nie po-winny być przedmiotem wartościowania, jeżeli uznamy legalność stanu wo-jennego. Zasadne stanowisko zajęła Barbara Grabowska, która w artykule49 o retroaktywności w orzekaniu w sprawach o przestępstwa z dekretu Rady Państwa z dnia 12 grudnia 1981 r., o stanie wojennym, zadała ważne pyta-nie: „czy w przypadku dekretu o stanie wojennym możemy mówić o prawie w znaczeniu wiążącej normy postępowania wyposażonej w sankcję ze strony aparatu państwowego, która stanowi nośnik pewnych wartości powszechnie akceptowanych przez daną grupę społeczną?”

Prawo stanu wojennego nie dawało możliwości na zapoznanie się adre-satów z przepisami, a także czasu na dostosowanie się do nowych norm po-między uchwaleniem a ogłoszeniem dekretu. Zagadnieniem spornym była treść art. 61 dekretu wprowadzającego stan wojenny. Rozbieżność dotyczy-

45 J. Kochanowski, Z zagadnień ogłoszenia ustawy karnej, „Studia Iuridica” t. XIX, 1992, s. 136–137.

46 H. Kmieciak, W kwestii odpowiedzialności..., s. 33. Podobne stanowisko wyraził S. M. Przyjemski w Glosie do uchwały z dnia 20 grudnia 2007r., 1KZP 37/07, „Państwo i Prawo” nr 9, 2008, s. 131.

47 Por. Wyrok z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt K10/08.48 Orzeczenie SN z dnia 13 stycznia 2003 r., SNO 54/02, nr 17/3003.49 http://www.prawaczlowieka.edu.pl/index.php?dzial=komentarze&komentarz=fba

7b60b15f0b26aa5b56b8f378a0b1b409eed23-c0, (20.12.2010)


ła cenzury czasowej, od której zachowanie dozwolone stało się zachowaniem sprzecznym z przepisami prawa, realizującym zatem znamiona wprowa-dzonych przez ustawodawcę nowych typów przestępstw. Konstytucyjnym wymogiem ogłoszenia ustawy (dekretu) było opublikowanie go w taki spo-sób, aby treść przepisów dotarła do adresatów powodując określone skut-ki prawne. W przypadku dekretu o stanie wojennym ustawodawca zastoso-wał inne środki przekazu, aniżeli przewiduje prawo. W orzecznictwie Sądu Najwyższego klauzula zawarta w art. 61 dekretu o stanie wojennym dawa-ła możliwość stosowania odpowiedzialności karnej wobec tych, którzy na-ruszyli przepisy dekretu popełniając czyny zabronione od dnia 13 grudnia 1981 r. Potwierdzeniem tego stanowiska jest wyrok z dnia 1 marca 1982 r.50, w którym Sąd Najwyższy uzasadniał, że: „nie można powoływać się na nieświadomość bezprawności czynu jeżeli określone w ustawie (dekrecie) zakazy [...] przed ogłoszeniem aktu prawnego w Dzienniku Ustaw podane zostały do wiadomości publicznej przez środki masowego przekazu i jeżeli o takich zakazach [...] za pośrednictwem takich środków sprawca czynu miał świadomość lub też świadomość taką mógł mieć”. Stanowisko Sądu Najwyż-szego spotkało się z uzasadnioną krytyką. W 1991 r. zapadł wyrok51, zgodnie z którym Sąd Najwyższy zrewidował wcześniejszy pogląd na przedmioto-wą kwestię twierdząc, że: „przestępczość czynów popełnionych przed pro-mulgacją aktu prawnego uznającego czyny te za karalne jest wyłączona, i to zarówno ze względu na brak powinności zapoznania się z treścią tego aktu prawnego, który nie wszedł jeszcze w życie, jak i ze względu na brak moż-liwości zapoznania się z niedostępną ustawą (dekretem)”. Na podstawie po-wołanego orzecznictwa nie budzi wątpliwości fakt retroaktywności art. 61 dekretu o stanie wojennym. Nie może zostać przypisana odpowiedzialność za czyn zabroniony popełniony przed 18 grudnia 1981 r., ponieważ brak jest po stronie sprawcy świadomości bezprawności czynu, co wymagane było przez art. 24 §2d k.k. Brak bezprawności świadomości czynu był usprawie-dliwiony, bowiem w momencie działania czyny te nie były jeszcze bezpraw-ne52. Z tego też względu jeżeli jakaś część wiedzy o bezprawności zachowania

50 Wyrok SN z dnia 1 marca 1982 r., V KRN 50/82, OSNKW 1982, nr 6, poz. 39. 51 Wyrok SN z dnia 20 września 1991 r., II KRN 154/91, OSNKW 1992, nr 1–2, poz.

3. Powyższe stanowisko poparte zostało również wyrokami SN z dnia 24 czerwca 1994 r., WO 68/94, OSNKW 1994, nr 11–12, poz. 73 oraz SN z dnia 17 października 1991r., II KRN 274/91, OSNKW 1992, nr 3–4, poz. 19.

52 Wyrok SN z dnia 20 września 1991 r., II KRN 154/91, OSNKW 1992, nr 1–2, poz.3.


dotarła, za pośrednictwem telewizji, do osób podejmujących strajk to była to wiedza o bezprawności, która miała być dopiero - choć z mocą wsteczną – nadana. Była to zatem świadomość bezprawności przyszłej, natomiast świa-domość bezprawności rzeczywistej następowała dopiero z momentem wej-ścia dekretu o stanie wojennym w życie53.

Retroaktywność art. 61 dekretu pozostawała w sprzeczności z art. 1 d.k.k. Czy więc zasadne było stanowisko A. Wąska, który w glosie do wy-roku z dnia 20 września 1991 r., uważał, że mimo retroaktywności art. 61 dekretu można przyjąć, że mógł on być traktowany za lex posterior w sto-sunku do kodeksu karnego, a art. 121 d k.k54 dawał podstawę do stosowa-nia retroaktywnych postanowień dekretu, które zarazem stanowiły wyłom w zasadzie nullum crimen sine lege anteriori55. Podobne stanowisko repre-zentował H. Kmieciak56, który utrzymywał, że: „kodeks karny z 1969 r., choć w swoim art. 1 dawał wyraz owym fundamentalnym zasadom prawa karne-go, a w art. 121 stanowił, że przepisy części ogólnej tego kodeksu stosuje się też do przestępstw przewidzianych w innych ustawach (pozakodeksowych), to jednak zastrzegał od razu, że: „jeżeli ustawy te nie zawierają przepisów odmiennych”. Dekret o stanie wojennym mógł zatem stanowić w art. 61 tak jak stanowił, a mianowicie, że „wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia uchwalenia”, bo nie kolidowało to z normami konstytucyjnymi, jak również nie naruszało spójności z normami innych, powołanych wyżej ustaw57. (...) Przeszkodą do ustanowienia retroaktywności dekretu o stanie wojennym (...) nie mógł być fakt, że dekret ten wyraźnie „nie zawiesił wyra-żonej w art. 1 k.k. zasady nullum crimen sine lege penali anteriori, bo mając moc ustawy równej rangą z mocą ustawy – Kodeks karny – nie musiał tego czynić, skoro w oznaczonym zakresie działał jako lex specialis, a nawet –

53 Wyrok SN z dnia 17 października 1991 r., II KRN 274/91, OSNKW 1992, nr 3–4, poz. 19.

54 Zob. I. Andrejew, W. Świda, W. Wolter, Kodeks karny z komentarzem, Warszawa 1973, s. 388.

55 Zob. szerzej A. Wąsek, Glosa do wyroku SN z dnia 20 września 1991 r., II KRN 154/91, „Państwo i Prawo” nr 10, 1993, s. 115.

56 H. Kmieciak, op.cit., s. 31. 57 Podobne stanowisko wyrażali: J. Kochanowski, T. de Virion, Glosa do wyroku SN

z dnia 1 marca 1982 r., V KRN 50/82, „Państwo i Prawo” nr 9, 1982, s. 148–151; A. Wąsek, Glosa do wyroku SN z dnia 20 września 1991r., II KRN 154/91, „Państwo i Prawo” nr 10, 1993, s. 113–118.


choć to jest różnie oceniane – jako lex posteriori”58. Stanowisko to nie zasłu-guje na pełną aprobatę, zasadne wydaje się przywołanie uzasadnienia do wy-roku składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 20 września 1991 r.59, który uznał, że: „z art. 61 o stanie wojennym wynika retroaktywne działanie tego aktu prawnego, a skoro tak, to pozostaje to w oczywistej sprzeczności z art. 1 k.k.60. Zakaz wstecznego działania prawa ma rangę konstytucyjną, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyraźnie i jednoznacznie w uchwałach: K 1/86 (OTK 1986, s. 46–47) i K 1/88 (OTK 1988, s. 102). Obecnie, gdy art. 1 Konstytucji określa Rzeczpospolitą Polską jako państwo prawne a obowią-zywanie zasady lex retro non agit nie może budzić najmniejszych wątpli-wości, uniemożliwiając jakiekolwiek inne interpretacje prawne. Tym samym poprzednie stanowisko sadów w kwestii retroaktywnego stosowania dekre-tu o stanie wojennym, dla uzasadnienia którego odwoływano się do przepi-su art. 121 k.k., było nie tylko błędną interpretacją kodeksu karnego, ale też naruszeniem Konstytucji. (...) Wreszcie, przeciwko retroaktywnemu działa-niu dekretu o stanie wojennym przemawia zasada zamienienia, sformuło-wana w części ogólnej kodeksu karnego, która, w myśl art. 121 k.k. ma za-stosowanie do przestępstw przewidzianych w innych ustawach, jeżeli ustawy te nie zawierają przepisów odmiennych61. Wspomniany dekret przepisów ta-kich nie zawierał”.

Przez pewien okres judykatura interpretowała przepis art. 61 jako swo-isty wyjątek od ogólnej zasady lex retro non agit, bazując na treści art. 121 d. k.k. Była to interpretacja nieuprawniona, ponieważ Polska ratyfikowała 29 grudnia 1977 r., Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycz-nych, który to w art. 1562 określał zakaz stosowania retroaktywności. Zasa-da ta nie mogła być uchylona nawet w przypadku, gdy wyjątkowe niebez-pieczeństwo publiczne zagrażało istnieniu narodu i fakt ten został oficjalnie

58 H. Kmieciak, op.cit., s. 31. Autor dokonuje analizy materii odnosząc się do wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 10 luty 2005 r., sygn. akt II AKa 440/04, „Orzecznic-two Sądów Apelacyjnych” nr 9, 2005, poz. 67, s. 41–50.

59 Wyrok składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 20 września 1991 r., II KRN 154/91, OSNKW nr 1–2, 1992, poz. 3.

60 Ustawa z dnia 19 kwietnia 1969 r. Kodeks Karny (Dz.U. Nr 013, poz. 94).61 Podobne stanowisko wyraża A. Zoll w glosie do uchwały składu siedmiu sędziów

z 27września 1985 r., VI KZP 27/85, „Państwo i Prawo” nr 2, 1987, s. 142–144. 62 Treść art. 15 Paktu określa, że: „nikt nie może być skazany za czyn lub zaniecha-

nie, które w myśl prawa wewnętrznego lub międzynarodowego nie stanowiły przestępstwa w chwili ich popełnienia”. (Dz.U. Nr 38, poz. 167 załącznik).


ogłoszony63. Zgodnie z powyższym retroaktywne działanie dekretu było sprzeczne z przepisami traktatu. Zawieszenie określonych praw w przypad-kach wyjątkowych związane było ze stanowiskiem władz PRL, które próbo-wały nadać stanowi wojennemu cechy legalności. Kwestia umiejscowienia przepisów Traktatu w polskim porządku prawnym była traktowana dwo-jako. Część doktryny opowiadała się za poglądem, że przywołane przepisy należy traktować jako normy, które powinny być bezpośrednio stosowane (normy self-executing) w krajowym porządku prawnym przez państwo PRL – sygnatariusza Paktu. Wobec tego stanowiska norma traktatowa powin-na być wiążąca dla sądów, i tym samym prawo to powinno być bezpośred-nio stosowane. Przedstawiciele tego poglądu uważali, że mimo braku kon-stytucyjnych regulacji64 dotyczących umów międzynarodowych powinny one stać się częścią porządku prawnego. Ratyfikowanie Traktatu było wobec tego wystarczające do wprowadzenia tych przepisów, jako części wewnętrz-nego porządku prawnego, nie wymagającego jednak transformacji w ustawę wewnętrzną. Wyciągnąć można zatem wniosek, że w myśl intencji ustawo-dawcy konstytucyjnego i zgodnej z tą intencją praktyki konstytucyjnej prze-pisy traktatu mają skuteczność w stosunkach wewnętrznych proprio vigore65. Przeciwny pogląd opierał się na dodatkowej transformacji przepisów Trak-tatu do prawa wewnętrznego. Pogląd ten cieszył się poparciem przedstawi-cieli judykatury66. Sąd Najwyższy uważał, że sędziowie podlegają wyłącznie

63 Art. 4 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.64 Jedynym artykułem w Konstytucji PRL odnoszącym się do umów międzynarodo-

wych był art. 25, który regulował kwestie samej ratyfikacji i wypowiadania umów między-narodowych.

65 S. Rozmaryn, Skuteczność umów międzynarodowych..., s. 953–954, 956. Zob. sze-rzej S. Rozmaryn, Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Warszawa 1964, s. 319–346; Z. Resich, Międzynarodowa ochrona praw człowieka, Warszawa 1981, s. 59; A. Drzemczew-ski, M. A. Nowacki, Europejska Konwencja Praw Człowieka a Polska. Trzy lata po ratyfikacji, [w:] O prawach człowieka. W podwójną rocznicę Paktów. Księga Pamiątkowa w hołdzie Profesor Annie Michalskiej, pod red. T. Jasudowicz, C. Mika, Toruń 1996, s. 144–146; K. Skubiszew-ski, Prawa jednostki, umowy międzynarodowe i porządek prawny PRL, „Państwo i Prawo” nr 7, 1981, s. 9–23.

66 Zob. Wyrok SN z dnia 25 sierpnia 1987 r., I PRZ 8/87, OSP nr 10, 1988, poz. 210, który wskazywał, że „(...) dopóki (...) normy prawa międzynarodowego nie zostaną w sposób przewidziany prawem wewnętrznym wprowadzone do tego prawa, takim prawem się nie sta-ją, a w konsekwencji nie wiążą sądów. Zob. szerzej P. Daranowski, Pozycja Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Europejskiej Konwencji o ochronie praw i wolności podstawowych w polskim systemie prawnym, [w:] O prawach człowieka..., s. 129–132.


przepisom ustawy67, a co za tym idzie nie mogą stosować przepisów umów międzynawowych chyba, że zostały one inkorporowane do wewnętrznego porządku prawnego. Argumentacja taka straciła swoją wymowę z racji na fakt, że po 12 grudnia 1981 r., władze PRL uznały się wprost za związane po-stanowieniami Paktu. Skierowana do Sekretarza Generalnego ONZ infor-macja o wprowadzeniu stanu wojennego w Polsce zawierała równocześnie oświadczenie, że wprowadzone zostały jedynie takie ograniczenia związane z zawieszeniem praw obywatelskich, jakie dopuszczał art. 4 Paktu68. Mimo milczącej postawy Konstytucji PRL wobec miejsca umów międzynarodo-wych w porządku prawnym należy przychylić się do stanowiska, że podpi-sanie i ratyfikacja są wystarczającym narzędziem wprowadzającym posta-nowienia międzynarodowe do porządku wewnętrznego. Warto nadmienić, że prawo międzynarodowe nie wyposaża samo siebie, ze skutkiem w sferze krajowej, w bezpośrednią moc na terenie państwa69. Należy zadać sobie py-tanie, jaka w okresie stanu wojennego była skuteczność i realizacja postano-wień Traktatu wobec obowiązującego wówczas prawa i czy ratyfikacja nie niosła za sobą skutków w postaci stosowania norm prawa międzynarodowe-go w stosunkach zewnętrznych oraz wypełnienia prawa Traktatu wewnątrz państwa70?

Mimo, że od czasu wprowadzenia stanu wojennego upłynęło kilkana-ście lat, problem retroaktywnych przepisów dekretu jest wciąż kwestią dys-kusyjną. W 2008 r., Rzecznik Praw Obywatelskich Janusz Kochanowski zło-żył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności dekretu o stanie wojennym z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 1 i art. 8 ust 2 i 3 Konstytucji RPL oraz dekretu o postępowaniach szczegól-nych w sprawach o przestępstwa i wykroczenia w czasie obowiązywania sta-nu wojennego z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 1 i art. 8 ust.

67 Co wynikało z art. 62 Konstytucji RPL. Zob. szerzej K. Skubiszewski, Konstytucyjne ujęcie prawa polskiego do prawa międzynarodowego, „Państwo i Prawo” nr 10, 1987, s. 138–146.

68 Por. w wyroku SN z dnia 20 października 1994 r., I KZP 16/94, OSNKW 1994, nr 11–12, poz. 66, s. 41; Zob. też L. Gardocki, L. Garlicki, Glosa do wyroku SN z 28 września 1990, V KRN 109/90 (nie publ.), „Państwo i Prawo” nr 3, 1991, s. 115.

69 K. Skubiszewski, Prawo międzynarodowe w porządku prawnym państwa, [w:] Prawo międzynarodowe a prawo wewnętrzne w świetle doświadczeń państw socjalistycznych, pod red. A. Wasilkowskiego, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk 1980, s. 48.

70 Zob. szerzej M. Masternak-Kubiak, Umowa międzynarodowa w prawie konstytucyj-nym, Warszawa 1997, s. 79–101.


2 i 3 Konstytucji PRL. Mimo, że oba zakwestionowane akty zostały uchylo-ne71, zdaniem RPO nie utraciły one mocy obowiązującej72. Uchylony prze-pis może być przedmiotem kontroli TK, jeżeli wywiera choćby w ograniczo-nym zakresie w dalszym ciągu skutki prawne w odniesieniu do określonych stanów faktycznych73. RPO w uzasadnieniu do wniosku podnosił kwestię stosowania przepisów dekretu po ich formalnym uchyleniu. Przykładem na poparcie tezy było m.in. powołanie się na wydawane wyroki uniewinnia-jące osób skazanych na podstawie dekretu oraz uchwała Sądu Najwyższe-ższe-sze-go z dnia 20 grudnia 2007 r., syng. I KZP 37/0774. Rzecznik wnioskował o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności ak-tów normatywnych stanowiących podstawę wprowadzenia stanu wojenne-go. Celem wniosku było wzmocnienie ochrony konstytucyjnych wolności i praw osób pokrzywdzonych oraz możliwości podważenia wyroków ska-zujących za czyny penalizowane dekretem, nie bez znaczenia była również świadomość społeczna. Wzorcem kontroli badania przepisów winna być: zasada legalizmu wyrażona w Konstytucji RP w związku z kompetencją Rady Państwa do wydawania dekretów z mocą ustawy i konstytucyjna za-sada praworządności i legalizmu umocowana w Konstytucji PRL75. Obszer-ne stanowisko do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich przedstawił Sejm RP76, który wniósł o stwierdzenie, że: dekret z dnia 12 grudnia 1981 r., o sta-

71 Dekret z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym został uchylony przez art. 38 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Do-wódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 156, poz. 1301 ze zm.). Uchwała Rady Państwa z dnia 12 grudnia 1981 r. w sprawie wprowadzenia stanu wojennego ze względu na bezpieczeństwo państwa została uchylona przez § 2 ust. 1 uchwały Rady Państwa z dnia 20 lipca 1983 r. w sprawie zniesienia stanu wojennego (Dz.U. Nr 39, poz. 178). Ustawa z dnia 25 stycznia 1982 r. o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego została uchylona przez art. 38 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej

72 Por. Postanowienie z dnia 3 lutego 2004 r., sygn. akt SK 12/02 73 Por. Postanowienie z dnia 21 marca 2000 r., K 4/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 65.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przepis musi być uznany za obowiązujący w takim zakresie, w jakim ma on zastosowanie do określonych zdarzeń prawnych (tzw. ograniczona moc obowiązująca przepisu), a więc przez taki okres, w jakim na jego podstawie są lub mogą być podejmowanie decyzje stosowania prawa.

74 Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 12 grudnia 2008 r., RPO--604624-I/08/MK/MZ.

75 Sygn. K 35/08. 76 Zob. Zeszyty Prawnicze, Biuro Analiz Sejmowych, 2 2009r., s. 269–299.


nie wojennym jest zgodny z zasadą niedziałania prawa wstecz, wywodzo-ną z art. 2 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., oraz – przez to, że wydany został przez Radę Państwa w okresie trwającej sesji Sejmu jest niezgodny z art. 31 ust. 1, a w konsekwencji również z art. 8 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji z 22 lip-ca 1952 r., oraz nie jest niezgodny z art. 7 Konstytucji RP. Ponadto wniesio-no o umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym badania zgodności dekretu z dnia 12 grudnia 1981 r., o postępowaniach szczególnych w spra-wach o przestępstwa i wykroczenia w czasie obowiązywania stanu wojenne-go i dekretu z dnia 12 grudnia 1981 r., o przekazaniu do właściwości sądów wojskowych spraw o niektóre przestępstwa oraz o zmianie ustroju sądów wojskowych i wojskowych jednostek organizacyjnych Prokuratury Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w czasie obowiązywania stanu wojennego oraz, w części normatywnej, ustawy z dnia 25 stycznia 1982 r., o szczególnej regu-lacji prawnej w okresie stanu wojennego77 i uchwały Rady Państwa z dnia 12 grudnia 1981 r., w sprawie wprowadzenia stanu wojennego ze względu na bezpieczeństwo państwa.

Zamykając rozważania na temat retroaktywności dekretu o stanie wo-jennym warto wskazać, że prawo powinno nieść za sobą pewne wyższe war-tości, wśród których miejsce szczególne powinna zajmować sprawiedliwość. Nie wydaje się słuszną argumentacja dotycząca powoływania się na brak za-sady lex retro non agit w Konstytucji z 1952 r., oraz brak regulacji wska-zującej miejsce przepisów Traktatu w porządku prawnym czasów PRL do uznania i zaakceptowania legalności dekretu o stanie wojennym i pełne-go poparcia stanowiska Sejmu RP dotyczącego skargi RPO78. Zasada nie-działania prawa wstecz, choć nieobecna literalnie w Konstytucji, stanowi-ła podstawową zasadę porządku prawnego. Praktyka stosowania przepisów dekretu o stanie wojennym, naruszała prawa i wolności obywateli oraz po-zostawała w sprzeczności z porządkiem prawnym.

77 Dz.U. Nr 3, poz. 1878 Sejm RP w uchwale z dnia 1 lutego 1992 r., w sprawie uznania decyzji o wprowadze-

niu stanu wojennego za nielegalną oraz powołania Komisji Nadzwyczajnej jednoznacznie stwierdził, że decyzja o wprowadzeniu stanu wojennego 13 grudnia 1981 r. była nielegalna (Zob. M.P. Nr 5 poz. 23).


Summary

Retroactivity of martial law decree in light of the Constitution of 1952 and 1997

This article refers to the issues of retroactivity of martial law decree in the light of the Constitution of 1952 and 1997. The starting point of considerations is to identify the legitimacy of the principle of lex retro non agit, which establishes an introduction to the issue of the retroactive provisions of the decree intoducing martial law on the territory of the People’s Republic of Poland in December 12th 1981. The point of assessing the legality of the decree are the provisions of the Constitution of the PRL, the Criminal Code of 1969 and the International Cov-enant on Civil and Political Rights. The synthesis of the problems undertaken in this work was supported by jurisdiction of the Constitutional Tribunal and the Supreme Court.

Grzegorz Pastuszko1

Funkcjonowanie systemu ustrojowego III RP w okresie kohabitacji 2007–2010

W literaturze ustrojowej wskazuje się, iż działanie konstytucyjnego systemu rządów jest w praktyce silnie zdeterminowane przez fakt istnienia konkret-nego układu sił politycznych obecnych w parlamencie. W warunkach pol-skich prawidłowość ta w sposób szczególnie wyrazisty uwydatnia się na tle relacji zachodzących między organami władzy wykonawczej, tj. między pre-zydentem i rządem. Uwikłanie jednego i drugiego organu w określony kon-tekst polityczny ma swoje ustrojowe następstwa. Jak pokazuje bowiem prak-tyka, inaczej układają się ich stosunki w sytuacji, gdy wywodzą się one z tego samego pnia politycznego, a inaczej w sytuacji, gdy polityczna proweniencja je dzieli.

W doktrynie prawa konstytucyjnego scenariusz, w którym dochodzi do zróżnicowania politycznego pochodzenia rządu i prezydenta określany jest mianem kohabitacji. Używanie tego terminu usprawiedliwione jest jednak-że wyłącznie w odniesieniu do tych systemów ustrojowych, w których tryb wyboru na urząd głowy państwa opiera się na zasadzie wyborów powszech-nych. Do istoty zjawiska kohabitacji należy bowiem to, że prezydent swoją legitymację wywodzi z mandatu udzielonego przez naród w innym czasie, rząd natomiast jest nosicielem woli narodu wyrażonej w toku wyborów par-lamentarnych w innym czasie2.

1 Autor jest adiunktem w Zakładzie Prawa Konstytucyjnego, Wydziału Prawa i Admi-nistracji Uniwersytetu Rzeszowskiego.

2 S. Gebethner, Głos w dyskusji, [w:] Ustrój polityczny Rzeczypospolitej Polskiej w nowej konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku, pod red. W. Skrzydły i R. Mojaka, Lublin 1998, s. 84.


I.

Ojczyzną kohabitacji jest Francja. Powstawaniu praktyki cohabitation w tym kraju sprzyja przyjęta na gruncie konstytucji z 1958 r. koncepcja systemu rządów. Kluczowe znaczenie mają tu elementy tj. dualistyczna konstrukcja egzekutywy, a także charakter prawny urzędu (system wyborów powszech-nych) i zakres uprawnień prezydenta (w szczególności niczym nieograniczo-ne prawo rozwiązania parlamentu)3. To czy w obrębie władzy wykonawczej ukształtuje się układ kohabitacyjny ma fundamentalne znaczenie dla funk-cjonowania ustroju państwa. O ile bowiem w okresie, gdy egzekutywa jest pod względem politycznym jednorodna, prezydent staje się rzeczywistym szefem rządu i korzysta de facto z kompetencji premiera4, o tyle w warun-kach cohabitation jego polityczna pozycja ulega ograniczeniu, co skutkuje zredukowaniem lub momentami zupełnym wyłączeniem wpływu na kieru-nek polityki prowadzonej przez gabinet5. Także konstytucyjna funkcja arbi-trażu, jaka leży w rękach prezydenta, uzyskuje zróżnicowany wymiar w za-leżności od warunków politycznych. Jak zauważa R. Ghevontian, „raz jest to arbitraż aktywny i zdecydowany (poza okresem kohabitacji), a innym razem prowadzony z dystansem, o bardziej symbolicznym charakterze (w okresie kohabitacji)”6.

W swej istocie kohabitacja jest zjawiskiem politycznie złożonym. Jak po-kazują francuskie doświadczenia ustrojowe, ma ona niejedno oblicze. Okres

3 Zob. B. Chantebout, Droit constitutionel et Science Politique, Paris 1990, s. 494–495. 4 J. Jamróz, Konstytucja V Republiki po 50 latach obowiązywania. Kilka refleksji, „Prze-

gląd Sejmowy” nr 6, 2008, s. 30; A. Hall, nawiązując do wspomnień prezydenta J. Chiraca zaznacza, że „w sytuacji gdy prezydent i premier wywodzą się z tego samego obozu politycz-nego, los premiera bywa niewdzięczny, gdyż to prezydent jest zdecydowanie numerem jeden i nierzadko traktuje premiera jako „zderzak”, używając określenia Lecha Wałęsy…”, Pamięt-niki Chiraca. Kiedy premier szanuje prezydenta, „Gazeta Wyborcza” z dnia 25 stycznia 2010 r., tekst dostępny na stronie internetowej: http://wyborcza.pl/1,97738,7485804,Pamietni-ki_Chiraca_ _Kiedy _premier_szanuje_prezydenta.html?fb_xd_fragment#?=&cb=f3d-5b5eb467f1dc&relation=parent.parent&transport=fragment&type=resize&height=20&width=120#ixzz19ROT8C9N.

5 Sytuacja niemal całkowitego pozbawienia głowy państwa wpływu na politykę państwa miała miejsce w okresie ko habitacji gaullistowskiego prezydenta J. Chiraca i lewicowego premiera L. Jospina w latach 1997–2002; zob. J. Kubiak, „Tygodnik powszechny”, tekst do-stępny na stronie internetowej: http://www.tygodnik.com.pl/numer/275618/kubiak.html.

6 R. Ghevontian, Czy Prezydent V Republiki jest monarchą republikańskim, „Przegląd Sejmowy” nr 6, 2008, s. 61.

145Grzegorz Pastuszko • Funkcjonowanie systemu ustrojowego III RP...

jej trwania może owocować konstruktywną współpracą ośrodka prezydenc-kiego i rządowego, ale może też stać się źródłem zażartej rywalizacji obydwu obozów. Żywą ilustracją tego rodzaju zachowań są trzy dotychczasowe ukła-dy kohabitacyjne, do powstania których dochodziło w rozległym horyzon-cie czasowym funkcjonowania ustroju V Republiki. Bliższa analiza praktyki ustrojowej obrazuje, iż sposób ułożenia wzajemnych stosunków na linii pre-zydent–premier, niejako modus vivendi obydwu organów, nie jest – co wy-raźnie sygnalizują przedstawiciele doktryny francuskiej – rzeczą obojętną dla działania mechanizmów władzy państwowej7. W każdej sytuacji niesie to za sobą określone konsekwencje, przy czym daje się tu uchwycić pewna prawidłowość. Otóż, co do zasady współpraca stwarza podstawy do oddzia-ływania prezydenta na politykę prowadzoną rząd, rywalizacja odwrotnie – powoduje osłabienie jego pozycji w tej dziedzinie. Co warte podkreśle-nia, i w jednym i w drugim przypadku zakres prezydenckiej domeny ulega ograniczeniu. Prezydent przestaje bowiem być głównym architektem polity-ki państwa i przyjmuje rolę co najwyżej współuczestnika procesu rządzenia. Nie trudno zatem podejrzewać, że dla francuskich prezydentów kohabitacja jest sytuacją mało komfortową. Istnienie takiego układu, zwłaszcza w wa-runkach silnego zróżnicowania stanowisk, nie dość, że zawęża prezydenc-kie pole działania, to jeszcze może stać się źródłem silnych konfliktów w sto-sunkach z gabinetem. Wymowna w tym względzie była decyzja prezydenta F. Mitteranda, który tuż po wygranych wyborach w 1981 r., nie czekając na upływ konstytucyjnych terminów, rozwiązał parlament zdominowany przez nieprzychylne mu partie prawicowe. Posunięcie to przyniosło spodziewany efekt, w nowej odsłonie wyborczej bowiem zwycięstwo wywalczyli związa-ni z Mitterandem socjaliści (PS). Zbudowali oni wraz z komunistami rząd (FKP), działający do 1986 r. Uformowanie się lewicowej większości po stro-nie prezydenta stworzyło polityczny komfort, z którego F. Mitterand sku-tecznie korzystał, wykazując głębokie zaangażowanie w obszarze polityki prowadzonej przez Radę Ministrów8.

Jak już wspomniano, kohabitacja w systemie politycznym V Republiki jest możliwa ze względu na przyjęcie przez ustrojodawcę francuskiego odpo-

7 M. Duverger, La cohabitation des Francais, Paris 1987, s. 508 i in. 8 Zob. szerzej na ten temat W. Skrzydło, Ustrój polityczny V Republiki w okresie kohabita-

cji (1986–1988), [w:] Wiesław Skrzydło. O ustroju politycznym Francji. Prace wybrane, pod red. E. Gdulewicz, Lublin 2009, s. 190.


wiednich rozwiązań prawnych. Fundamentalne znaczenie ma tu konstruk-cja systemu rządów, z jej silnymi elementami prezydencjalizmu i antypar-lamentarną wymową. Ciężar rządzenia ustawa zasadnicza z 1958 r. dzieli między dwoma organami władzy państwowej, tj. prezydentem i Radą Mini-strów. Konstytucyjna regulacja jest jednak w tej mierze dalece nieprecyzyj-na, momentami wręcz wewnętrznie sprzeczna. W tekście ustawy zasadniczej obowiązują przepisy, które z jednej strony czynią prezydenta „siłą napędo-wą” egzekutywy (art. 20 Konstytucji), z drugiej zaś przyznają rządowi prawo nie tylko „prowadzenia”, ale też „wyznaczania” polityki państwa (art. 5 Kon-stytucji)9. Nie do końca klarowna jest także sytuacja prawna obydwu orga-nów, gdy idzie o kompetencje w dziedzinie obronności. Na tym polu powsta-je poważna rozbieżność, jako że art. 15 nadaje głowie państwa status „szefa sił zbrojnych”, podczas gdy zgodnie z brzmieniem art. 21 podmiotem odpo-wiadającym za obronę narodową jest premier. Te i inne wątpliwości, które mogą się rodzic na tle stosowania wykładni językowej, usuwa wszakże prak-tyka ustrojowa. W okresie kilkudziesięciu lat obowiązywania konstytucji z 1958 r. wypracowano szereg reguł postępowania znajdujących przełożenie na sposób działania naczelnych organów władzy państwowej w zmieniają-cych się warunkach politycznych. Jest to efektem długiej ewolucji, polegają-cej na nieustannym konfrontowaniu konstrukcji ustrojowych z rzeczywisto-ścią polityczną Francji, jej specyficzną kulturą, postawą elit, czy wreszcie rolą i pozycją polityczną wybitnych osobistości. Z tego też powodu w obecnym stanie rzeczy nikt we Francji nie kwestionuje prawa prezydenta do „wyzna-czania” polityki państwa prowadzonej przez rząd, nikt także nie podważa jego roli jako Zwierzchnika Sił Zbrojnych (w szczególności zaś uprawnienia do dysponowania siłą nuklearną Francji).

O kohabitacji decydują także inne regulacje. Istotne znaczenie ma tutaj fakt, iż prezydent przewodniczy z urzędu posiedzeniom Rady Ministrów, jak również to, że na nim spoczywa ciężar prowadzenia polityki zagranicznej kraju. Poza dyskusją jest pozycja ustrojowa głowy państwa w tej dziedzinie. Powszechnie uznaje się, iż na gruncie konstytucji prezydent ma prawo wyda-wać decyzje, które narzucają na rząd obowiązek subordynacji. W tym kon-tekście wypada także wspomnieć o znajdujących się w rękach prezydenta instrumentach z zakresu legislacji. Prezydent może mianowicie zawetować

9 Zob. szerzej R. Ghevontian, op.cit., s. 65.


wszelkie, w tym rządowe, ustawy, może też skierować ustawę do Rady Kon-stytucyjnej w celu zbadania jej przepisów z konstytucją.

Do niedawna czynnikiem sprzyjającym powstawaniu cohabitation były uregulowania statuujące okres 7 letniej kadencji prezydenta i 5 letniej kaden-cji parlamentu. Rozwiązania te powodowały, że jedne i drugie wybory od-bywały się w odmiennych terminach, co zwiększało prawdopodobieństwo udzielenia przez społeczeństwo mandatu dwóm różnym obozom politycz-nym. Jednak w tym przedmiocie nastąpiła zmiana. Od 2000 r., po przepro-wadzonym uprzednio z mocy decyzji prezydenta J. Chiraca referendum, ka-dencja prezydenta we Francji uległa ograniczeniu do lat 5. W konsekwencji okres sprawowania urzędu głowy państwa został zrównany z okresem ka-dencji organów legislatywy. W ten sposób ustrojodawca francuski stworzył mechanizm znacząco zacieśniający możliwość zaistnienia cohabitation10. Nie da się wprawdzie przesądzać z góry określonego scenariusza, jakkolwiek dotychczasowe doświadczenia podpowiadają, że przeprowadzenie wyborów prezydenckich i parlamentarnych w jednym roku w większości przypadków będzie skutkowało uzyskaniem monopolu przez jedną orientację polityczną we wszystkich naczelnych organach państwa11. Przykładu dostarcza sytu-acja z 2007 r., kiedy najpierw w rywalizacji o fotel szefa państwa sukces od-niósł N. Sarkozy, później zaś w toku wyborów parlamentarnych większość uzyskała pozostająca pod jego polityczną kuratelą prawicowa UMP (Unia na rzecz Ruchu Ludowego).

II.

Zasadniczo odmienny charakter ma kohabitacja prezydenta i gabinetu w Polsce. Sądzę, że do przeszłości należy spór o to, czy w ogóle na kanwie rozwiązań konstytucji z 1997 r. można mówić o występowaniu tego zjawi-

10 Bardziej restrykcyjną, zmierzającą ku maksymalnemu ograniczeniu prawdopodo-bieństwa kohabitacji, wersję rozwiązań w tym zakresie zaproponował Komitet E. Balladuara powołany dla przygotowania reformy ustroju konstytucyjnego V Republiki. Ujęte w nim reguły prawne przewidywały, iż pierwsza tura wyborów parlamentarnych ma się odbyć się w dniu drugiej tury wyborów prezydenckich – zob. M. Kruk, V czy VI Republika. Rozważania o kierunku zmian konstytucji francuskiej i ich znaczeniu dla doktryny polskiej, „Przegląd Sejmo-wy” nr 6, 2008, s. 185.

11 Ibidem, s. 60.


ska. Swego czasu w doktrynie podobny pogląd wygłosiła E. Kruk. Jako oś swojej argumentacji autorka wskazała fakt, iż w naszym kraju prezydent – w odróżnieniu od swego francuskiego odpowiednika – nie stoi na czele wła-dzy wykonawczej i nie kieruje pracami rządu. W jej przekonaniu używanie sformułowania cohabitation dla określenia specyficznych relacji, jakie łączą polskiego prezydenta i polski gabinet, jest przejawem frywolnego, przez co nieuprawnionego, doboru terminów, nie zaś efektem rzeczowej analizy sy-gnalizowanego zagadnienia12.

Wyłożona tutaj teza tylko wówczas mogłaby zyskać aprobatę, gdyby istotę kohabitacji związać wyłącznie ze specyficzną cechą formalną ustroju V Re-publiki, jaką jest pozycja prezydenta w łonie rządu. Tymczasem wydaje się, że na problem należy spojrzeć szerzej, z perspektywy całokształtu prawno-konstytucyjnych powiązań istniejących między organami władzy wykonaw-czej i bez „fetyszyzowania” konkretnych uregulowań. Nie ulega wątpliwo-ści, iż prezydent – tak jak we Francji – z mocy ustawy zasadniczej dysponuje szeregiem dyskrecjonalnych kompetencji pozwalających na oddziaływanie na proces rządzenia. Sam wprawdzie w sensie formalnym nie może bezpo-średnio kierować poczynaniami rządu, zachowuje jednak zdolność do wpły-wania na ich kierunek (o czym będzie mowa dalej). Słusznie zatem podno-si P. Winczorek, że jak najbardziej uprawnione w warunkach polskich jest mówienie o kohabitacji, z tym wszakże zastrzeżeniem, iż zjawisko to u nas przybiera inną postać i inną skalę niż kohabitacja à la francaise13. Nie sposób zatem zakwestionować jej istnienia, zwłaszcza jeśli przyjrzymy się dotych-czasowej praktyce ustrojowej. Podstawowa różnica dotyczy konstytucyjnych „pól kohabitacji”, co pozostaje w ścisłym związku z faktem, iż w ustroju kon-stytucyjnym III RP przyjęto rozwiązania, które inaczej rozkładają akcenty w stosunkach obydwu członów egzekutywy. Obszary wzajemnej współpra-cy względnie konkurencji prezydenta i rządu w Polsce i we Francji nie po-krywają się w sposób symetryczny i w wielu elementach od siebie odstają. Przepisy konstytucji z 1958 r. w znacznie większym stopniu otwierają przed głową państwa możliwości podejmowania działań pozytywnych, natomiast

12 Szerzej na ten temat E. Kruk, System rządów w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, [w:] Ustrój polityczny, op.cit., s. 51–52.

13 P. Winczorek, Podział władzy w praktyce, [w:] Konferencja naukowa: Konstytucja RP w praktyce, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 1999, s. 161.


w Polsce prezydent jest dysponentem przede wszystkim „władzy negatyw-nej”14.

Osobliwość polskiej kohabitacji przejawia się w tym, że powstaje ona w warunkach systemu parlamentarno-gabinetowego. Nie jest to – jak po-wszechnie wiadomo – klasyczna postać takiego modelu organizacji władzy państwowej. W polskiej konstrukcji bardzo wyraziście bowiem została za-rysowana pozycja prawna zarówno prezydenta, jak i premiera. W obszarze rozwiązań związanych z prezydenturą odnajdujemy szereg elementów za-czerpniętych z wzorca V Republiki, gdy idzie natomiast o stanowisko kon-stytucyjne szefa gabinetu, daje się tutaj wychwycić pewne podobieństwo w stosunku do urządzeń ustrojowych systemu kanclerskiego. Ta mozaikowa konstrukcja egzekutywy tworzy sprzyjające warunki dla zarówno rywaliza-cji, jak i wzajemnej współpracy obydwu organów w procesie rządzenia, w za-leżności od zmieniających sie uwarunkowań politycznych. Praktyka ustrojo-wa rzecz w pełni potwierdza.

W 2007 r. doszło do istotnych przemian na polskiej scenie politycznej. Jeszcze latem miał miejsce rozpad koalicji rządzącej PiS–Samoobrona–LPR spowodowany zawirowaniami wokół tzw. afery gruntowej. Następstwem tego wydarzenia był poważny kryzys parlamentarny, który po długim okre-sie partyjnych „przepychanek” ostatecznie skłonił większość sejmową do podjęcia decyzji o skróceniu kadencji legislatywy. Wcześniejsze wybory miały odsłonić realny układ sił będący odbiciem społecznych preferencji. Już wtedy sondaże wskazywały, że zdecydowanym, bo przeszło 40 %, poparciem narodu cieszy się główna partia opozycyjna PO. Prognozy te były trafione. Uzyskane przez PO wyniki rzędu 41,51 % poparcia czyniły ją najsilniejszym ugrupowaniem w Sejmie. Nieco mniejszym zaufaniem (32,11 %) wyborcy obdarzyli PiS, formację, która pierwsze skrzypce odgrywała w parlamencie poprzedniej kadencji. W ramach parlamentarnej reprezentacji znalazły się także Lewica i Demokraci (obecnie SLD) z rezultatem 13,15 % oraz PSL przy notowaniach, 91 %. Rozkład sił tak w Sejmie, jak i w Senacie stworzył zu-pełnie nową sytuację polityczną w kraju. Znalazła ona bezpośrednie prze-łożenie na wzajemne stosunki prezydenta i gabinetu. O ile bowiem w po-przedniej kadencji parlamentarnym trzonem rządu było zorientowane pro prezydencko PiS, o tyle po nowym rozdaniu kart wyborczych Radę Mini-strów utworzyły dotychczasowe partie opozycyjne PO i PSL, pozostające

14 Szeroko na ten temat zob. P. Winczorek, Podział władzy, op.cit., s. 161.


z pałacem prezydenckim w antagonizowanych relacjach. Urzędujący pre-zydent L. Kaczyński stanął wobec tego przed perspektywą współdziałania z obozem politycznym, który w wielu kwestiach przedstawiał odmienną koncepcję polityczno-programową. Była to druga pod rządami konstytucji z 1997 r. druga z kolei kohabitacja. Wcześniej w latach 1997–2001 w podob-nym układzie politycznym znaleźli się prezydent A. Kwaśniewski oraz rząd utworzony przez koalicję AWS–UW (od 1999 r. wyłącznie AWS). W tym miejscy wypada zwrócić uwagę, na pewną osobliwość cohabitation, w ra-mach której przyszło współdziałać prezydentowi L. Kaczyńskiemu oraz no-wemu premierowi D. Tuskowi. Trzeba mieć mianowicie świadomość, iż po-lityczne pochodzenie obydwu polityków nie było osadzone w klasycznym schemacie lewica–prawica, wywodzili się oni bowiem z szeroko pojętego obozu solidarnościowego. Kohabitacja 2007–2010 zrodziła się zatem, patrząc na programy rodzimych ugrupowań prezydenta i szefa rządu, w warunkach dominacji centroprawicy na polskiej scenie politycznej.

To, że kohabitacja 2007–2010 przybierze postać silnej konfrontacji zapo-wiadała atmosfera polityczna w Polsce panująca w okresie dwóch poprzed-nich lat rządów koalicji PiS–Samoobrona–LPR. Prognozy, jakie już w po-czątkowym etapie sprawowania władzy przez rząd formułowały niektóre kręgi polityczne, znalazły pełne potwierdzenie. Prezydent L. Kaczyński bez wahania jako szefa rządu desygnował lidera PO D. Tuska, nie szukając dla tej opcji jakichkolwiek alternatyw. Jest jednak oczywiste, że decyzja ta wy-nikała z uwarunkowań natury politycznej, a nie jego osobistych preferencji.

Od razu trzeba zaznaczyć, iż sama rywalizacja prezydenckiego i rządo-wego ośrodka władzy nie jest sprzeczna ani z założeniami, ani z duchem konstytucji. Wpisuje się ona czytelnie w przyjęty na gruncie konstytucji me-chanizm równoważenia władz, w którym P. Winczorek słusznie dopatruje się ustrojowego sensu dwugłowej konstrukcji egzekutywy15. Nieco „przete-oretyzowane” wydają się być natomiast w moim przekonaniu uwagi części przedstawicieli doktryny o niejako konstytucyjnym obowiązku powstrzy-mywania się prezydenta od wikłania własnego autorytetu w bieżącą politykę. Nie ulega wątpliwości, że bez podejmowania tego rodzaju działań politycz-nych, względnie przy podejmowaniu ich jedynie w sytuacjach kryzysowych, trudno byłoby prezydentowi odgrywać rolę przypisaną mu przez ustrojo-

15 Ibidem, s. 161.


dawcę16. Charakter prawny więzi łączących oba człony wykonawczej suge-ruje, iż na linii prezydent-gabinet autorzy konstytucji z pełnym rozmysłem wprowadzają zespół hamulców, służących jako narzędzie w ręku prezyden-ta do powściągania zbyt daleko idących zakusów rządu, którego domena na gruncie ustawy zasadniczej określona została bardzo szeroko. Ma zatem ra-cję W. Sadurski, stwierdzający iż stosunki między prezydentem a premierem w polskim systemie konstytucyjnym wynikają z filozofii bliskiej amerykań-skiej koncepcji „check and balances”. Autor zauważa, że nasz model demo-kracji nie naśladuje wprawdzie modelu amerykańskiego, w tym względzie opiera się jednak na identycznym zamierzeniu - by każdy organ był, choćby minimalnie, miarkowany i równoważony przez władzę innego organu, nie-zależnego od tego pierwszego17.

Oceniając mechanizmy polskiej kohabitacji należy przyjrzeć się bliżej kompetencjom prezydenta i sposobie ich realizacji w praktyce. Ponad wszel-ką wątpliwość największe znaczenie będą miały te z nich, które noszą zna-miona osobistych prerogatyw głowy państwa. Jest to truizm, zatem tylko dla zachowania jasności wywodu i porządku rzeczy dodajmy, że dyskrecjonal-ny charakter tego rodzaju uprawnień pozwala na wyemancypowanie pre-zydenta spod rządowego dyktatu. Przeciwnie natomiast, wymóg uzyskania rządowej kontrasygnaty wiąże ze sobą skutek politycznej neutralizacji głowy państwa18. Nie bez kozery zatem w doktrynie zauważa się, że zakres i ciężar

16 Naturalnie skala i charakter inicjowanych działań zależą od aspiracji oraz stylu upra-wianej polityki przez prezydenta. Odpowiednia postawa decyduje bowiem, czy wolą piastu-na tego urzędu jest konstruktywna współpraca względnie tolerancyjne znoszenie niewygod-nego rywala czy wręcz przeciwnie, dążenie do tworzenia konkurencyjnego ośrodka dyspo-zycji politycznej. Mając na względzie powyższe uwagi należałoby, opierając się na koncepcji T. Słomki, wyodrębnić dwa podstawowe style prezydentury: styl bierny i styl aktywny. Ten pierwszy odnosi się do sytuacji, kiedy prezydent „wykonuje głównie obowiązki konstytucyj-ne, nie starając się być podmiotem żywo uczestniczącym w życiu politycznym lub kreującym to życie”, w ramach drugiego zaś „prezydent twórczo wpływa i inspiruje różne dziedziny ży-cia politycznego w państwie (…)”; zob. T. Słomka, Style prezydentury. Analiza porównawcza, „Przegląd Sejmowy” nr 6 (71), 2005, s. 46; zob. także T. Słomka, Prezydent Rzeczypospolitej po 1989 roku. Ujęcie porównawcze, Warszawa 2005, s. 213–220.

17 W. Sadurski, Jak prezydent z premierem, „Gazeta Wyborcza” z dnia 19 listopada 2007 r., http://wyborcza.pl/1,85996,4683548.html?fb_xd_fragment#?=&cb=f610d21fe-5286f&relation=parent.parent&transport=fragment&type=resize&height=20&width=120#ixzz19RXQ1A4r.

18 E. Zwierzchowski, Wprowadzenie do nauki prawa konstytucyjnego państw demokra-tycznych, Katowice 1992, s. 103.


prezydenckich prerogatyw przesądzają o ustrojowej koncepcji prezydentury, w tym także o jej politycznym wymiarze19.

Jak już była o tym mowa wcześniej, wedle obowiązujących reguł prawa prezydent nie może być postrzegany jako szef egzekutywy. Nie ma on wpły-wu na rytm pracy rządu, nie przewodniczy jego posiedzeniom, nie jest wład-ny kształtować jego składu. Poza zasięgiem prezydenckich uprawnień pozo-staje także możliwość spowodowania dymisji rządu. To wszystko jednak nie pozbawia głowy państwa sposobności do uczestniczenia w realizacji rządo-wej polityki. Na pierwszy plan wysuwa się tu prawo pierwszej osoby w pań-stwie do skutecznego zwołania Rady Gabinetowej – instytucji, w ramach której dochodzi do wspólnego posiedzenia prezydenta i członków Rady Mi-nistrów. Zgodnie z art. 141 Konstytucji, Radę zwołuje prezydent w sprawach szczególnej wagi. On również przewodniczy jej obradom. O przyczynach wprowadzenia takiej konstrukcji prawnej nie trzeba długo rozprawiać. Bez wątpienia jest to wyraz dążenia ustrojodawcy, aby w porządku ustrojowym istniało sformalizowane forum wymiany poglądów i przepływu informacji między dwoma organami egzekutywy. Takie założenie w pełni korespon-duje z podstawowymi regułami systemu parlamentarnego20. Rada stanowi jeden z elementów urzeczywistniających konstytucyjny mechanizm współ-działania władz. W sensie prawnym jest to jednak ciało, którego możliwo-ści sprowadzają się wyłącznie do animowania i prowadzenia politycznego dialogu. Wynika to stąd, iż treść ustaleń obradującego pod przewodnic-twem prezydenta gabinetu nie ma charakteru wiążącego. Bez względu na przedmiot omawianego zagadnienia oraz stanowisko uczestników posiedze-nia, wspólne ustalenia nie wywołują skutków prawnych. To naturalnie osła-bia pozycję prezydenta, ale też nie pozbawia go zupełnie szans na przeforso-wanie własnych pomysłów. Zasadniczą jednak korzyścią, jaką stwarza fakt zwołania Rady Gabinetowej, jest sposobność uzyskania przez prezydenta in-formacji o stanowisku rządu w konkretnej sprawie i ewentualnie o planowa-nych przez gabinet środkach zaradczych. Jak się wydaje, korzyścią może być także to, że w ramach odbywanych spotkań stojący na antypodach politycy

19 R. Mojak, Pozycja ustrojowa Prezydenta RP w świetle nowej Konstytucji, „Państwo i Prawo” z. 11–12, 1997, s. 63.

20 W. Skrzydło, Instytucja Rady Gabinetowej w Polsce, [w:] Państwo prawa – Administra-cja – Sądownictwo: prace ofiarowane Profesorowi Doktorowi Habilitowanemu Januszowi Łętow-skiemu, pod red. A. Łopatki, A. Wróbla, S. Kiewlicza, Warszawa 1999, s. 145.


mają okazję do przełamywania wzajemnej niechęci. Z teoretycznego punktu widzenia znaczenie Rady Gabinetowej rośnie w okresie kohabitacji, zwłasz-cza gdy wzmocniony silnym zapleczem parlamentarnym premier przejawia żywe aspiracje w kierunku prowadzenia polityki autonomicznej, wolnej od ingerencji pałacu prezydenckiego21. Inaczej jest w warunkach istnienia poli-tycznej więzi między głową państwa i rządem. Wtedy bowiem częstsze sta-ją się konsultacje nieformalne prowadzone w zaciszu politycznych gabine-tów. Tyle mówi teoria. Praktyka ustrojowa okresu 2007–2010 nie potwierdza sygnalizowanych tu prawidłowości. Prezydent L. Kaczyński tylko dwukrot-nie zwoływał Radę Gabinetową, w ramach której odbywał wspólne spotka-nia z członkami rządu D. Tuska. Dokładnie tyle samo posiedzeń Rady miało miejsce w dobie sprawowania władzy przez poprzedni obóz.

Zgodnie z zasadami systemu parlamentarno-gabinetowego odpowie-dzialność polityczną rząd ponosi wyłączenie przed organem przedstawi-cielskim, tj. ściśle biorąc przed Sejmem. Mimo to w literaturze ustrojowej podnosi się, iż odwołanie gabinetu może dojść do skutku pod wpływem nie-wyrażonego przepisami konstytucji nacisku głowy państwa. W. Skrzydło wskazuje na możliwą sytuację wystąpienia między prezydentem a premie-rem innej niż formalnoprawna zależności. Podnosi on mianowicie, że nawet wobec braku konstytucyjnie zakotwiczonej zasady odpowiedzialności poli-tycznej, wyobrażalne jest takie podporządkowanie szefa gabinetu prezyden-towi, które wynikałoby z przesłanek pozaprawnych, będących – jak można się sadzić – pochodną prezydenckiego autorytetu 22. Innymi słowy rzecz uj-mując, chodzi o ukształtowanie więzi, wskazującej na istnienie politycznej odpowiedzialności w praktyce, wprowadzającej swoisty dyktat w łonie eg-zekutywy ze strony głowy państwa23. Rozważania te nie sprawdziły się póki co w praktyce i mają wyłącznie teoretyczny walor. Nie ulega wątpliwości, iż szczególnie nikłe prawdopodobieństwo zrealizowania podobnego scenariu-sza dotyczy układu cohabitation.

21 Ibidem, s. 128. 22 W. Skrzydło, Status prawny Prezesa Rady Ministrów w świetle Małej Konstytucji, [w:]

Z teorii praktyki konstytucjonalizmu. Prace ofiarowane Profesorowi Andrzejowi Gwiżdżowi, pod red. Z. Jarosza, „Studia Iuridica” nr 28, Warszawa 1995, s. 145.

23 W praktyce politycznej nie ukształtował się podobny zwyczaj, na co zwraca uwagę T.nr 10, Borkowski; zob. T. Borkowski, System rządów w nowej Konstytucji, „Państwo i Pra-wo” z.nr 10, 11/12, 1997, s. 76.


Wydaje się, że gdy idzie o odwołanie rządu, to prezydent może odegrać również pewną rolę również w mechanizmie konstruktywnego wotum nie-ufności. Jest to wyłącznie teoretyczne założenie, gdyż pod rządami obecnej konstytucji, także w analizowanym okresie, nie znalazło ono potwierdze-nia. Ustrojodawca nie konstytucjonalizuje wprawdzie udziału prezydenta w tym zakresie, jakkolwiek nie wyklucza to jego zaangażowania o czysto po-litycznym charakterze. Jak zauważa S. Patyra, prezydent może swoją posta-wą inspirować ugrupowania parlamentarnej opozycji do uchwalenia rządo-wi wotum nieufności24, co najczęściej będzie również obejmowało zamysł ukształtowania nowego proprezydenckiego rządu. Szczególne znaczenie po-dobnej inicjatywy należy wiązać z sytuacją funkcjonowania w parlamen-cie większościowej opozycji, skłóconej, niezdolnej do zawarcia kompromi-su w kwestii wyłonienia własnego gabinetu. Autorytet głowy państwa może odegrać tu kluczową rolę. W doktrynie niemieckiej podkreśla się, że taka postawa prezydenta czyni go „skrystalizowanym punktem parlamentarnej opozycji” (Kristallisationspunkt der parlamentarischen Opposition) przeciw-ko urzędującemu gabinetowi (w tym sensie, że patronuje rozmowom doty-czącym budowy nowego rządu jeszcze w trakcie istnienia starego) i niejako polityczną „sprężyną” całej operacji25.

W praktyce ustrojowej okresu 2007–2010 polem szczególnie zaciętej ry-walizacji była polityka zagraniczna. W kilku przypadkach dochodziło w jej obszarze do niebezpiecznych z punktu widzenia interesów państwa rozdź-więków w działaniach prezydenta i gabinetu. Zasadne jest zatem pytanie, czy autorom konstytucji udało się stworzyć wystarczające gwarancje chro-niące nawę państwową przed szkodliwą dwutorowością tego rodzaju po-lityki. Ustrojodawca w instrumenty związane z kształtowaniem linii poli-tycznej na arenie stosunków międzynarodowych wyposaża obydwa organy egzekutywy. Kluczową rolę odgrywa tu jednak gabinet, na co wskazuje art. 146 ust. 1 Konstytucji, głoszący wprost, że politykę zagraniczną prowadzi rząd. Działania, jakie Rada Ministrów podejmuje w tej mierze, polegają na sprawowaniu ogólnego kierownictwa w dziedzinie stosunków z innymi pań-stwami i organizacjami międzynarodowymi (art. 146 ust. 4 pkt 9 Konsty-

24 S. Patyra, Prawnoustrojowy status Prezesa Rady Ministrów w świetle Konstytucji z 1997 roku, Warszawa 2001, s. 126.

25 W. Keltefleiter, Die Funktionen des Staatsoberhauptes in der parlamentarischen De-mokratie, Köln, s. 240.


tucji) oraz zawieraniu umów międzynarodowych wymagających ratyfikacji tudzież zatwierdzaniu i wypowiadaniu innych umów międzynarodowych (art. 146 ust. 4 pkt 10 Konstytucji). Na pozycję gabinetu w omawianym za-kresie rzutuje także wyrażona konstytucyjne klauzula domniemania kom-petencji, oznaczająca że sprawy niezastrzeżone dla innych organów należą do właściwości Rady Ministrów (art. 146 ust. 2 Konstytucji). W zdecydo-wanie odmiennej sytuacji prawnej znajduje się prezydent. Jego uprawnienia w sygnalizowanym obszarze prezentują się mniej okazale. Obejmują one ra-tyfikowanie i wypowiadanie umów międzynarodowych, mianowanie i od-wołanie pełnomocnych przedstawicieli RP w państwach obcych i przy or-ganizacjach międzynarodowych, przyjmowanie listów uwierzytelniających i odwołujących akredytowanych przy prezydencie przedstawicieli dyplo-matycznych innych państw i organizacji międzynarodowych (art. 133 ust. 1 Konstytucji).

Przyjęta regulacja konstytucyjna tylko z pozoru wydaje się być jasna i oczywista. Bliższa jej analiza pokazuje jak małą w tej mierze precyzją wy-kazał się ustrojodawca. Zasadniczym problemem jest ocena wzajemnych stosunków obu organów egzekutywy w analizowanym obszarze. Pojawia się tu w szczególności kontrowersja, w jaki sposób interpretować relację „ogól-nego kierownictwa” rządu w sprawach zagranicznych z prezydenckim zada-niem „bycia najwyższym przedstawicielem państwa”26. Wiadomo, że zgod-nie z ustawą zasadniczą mają się one opierać na zasadzie współdziałania (art. 133 ust. 3 Konstytucji). Jest to ważka dyrektywa interpretacyjna, któ-ra jednak nie objaśnia w pełni tego skomplikowanego zagadnienia. Zdaniem W. Sokolewicza formuła ‘współdziałania’ w zestawieniu z innymi przepisa-mi oznacza, że prezydent nie może prowadzić własnej polityki w dziedzi-nie spraw zagranicznych27. Trudno odmówić racji autorowi, jednak tak po-stawiona kwestia nie usuwa wszystkich wątpliwości. Nie może zatem dziwić fakt, iż istniejące niedomówienia „wypełniane” są przez praktykę ustrojową. Okres 2007–2010 był pod tym względem tyleż wymowny, co kontrowersyj-

26 Zob. M. Grzybowski, P. Mikuli, Realizacja konstytucyjnych kompetencji Prezydenta RP w sferze stosunków międzynarodowych, [w:] System rządów Rzeczypospolitej Polskiej. Zało-żenia konstytucyjne a praktyka ustrojowa, pod red. M. Grzybowskiego, Warszawa 2006, s. 61.

27 W. Sokolewicz, W sprawie wybranych aspektów prawnych ratyfikacji umowy międzyna-rodowej, „Przegląd Sejmowy” nr 1, 2009, s. 171.


ny. Warto zatem przeanalizować te obszary stosunków na linii prezydent–rząd, w których dochodziło do wzajemnych tarć i nieporozumień.

Silne niesnaski i różnice między prezydentem i rządem zarysowały się na tle procesu ratyfikacji tzw. Traktatu Lizbońskiego. Zgodnie z ustawą zasad-niczą ratyfikacja tego rodzaju umowy wymaga wyrażenia przez Sejm i Se-nat zgody w formie ustawowej (art. 90 ust. 2 Konstytucji). Stosowną usta-wę obie izby parlamentu uchwaliły początkiem kwietnia 2008 r. Prezydent L. Kaczyński sygnalizował początkowo możliwość zawetowania przedmio-towej ustawy. Ostatecznie jednak wycofał się z tych zapowiedzi i ustawę pod-pisał w dniu 4 kwietnia 2008 r. Uczynił to jednak za cenę ustępstw ze stro-ny rządu, który celem spełnienia prezydenckiej woli zobowiązał się dołożyć starań, by Polska stała się równolegle sygnatariuszem tzw. Protokołu Bry-tyjskiego. Był to dokument wyłączający niektóre postanowienia Karty Praw Podstawowych, aktu połączonego integralnie ze wspomnianym wcześniej traktatem. Spór o traktat punkt kulminacyjny osiągnął dopiero w końco-wym stadium procesu ratyfikacyjnego. Wówczas to prezydent oznajmił, iż zawarty przez rząd traktat ratyfikuje dopiero wtedy, gdy pozytywnym wyni-kiem sfinalizowane zostanie referendum traktatowe w Irlandii. Warunek ten został spełniony, dlatego ratyfikacja ostatecznie doszła do skutku. Politycz-ne emocje ucichły, pozostał jednak konstytucyjny dylemat związany z do-puszczalnością odmowy bądź też znaczącego odłożenia w czasie aktu ratyfi-kacji umowy międzynarodowej przez prezydenta. W literaturze przedmiotu dominuje pogląd, wedle którego wyrażona w art. 133 ust. 1 pkt 1 kompeten-cja, pozwalająca na ratyfikowanie umów międzynarodowych, nie tworzy po stronie prezydenta bezwzględnego obowiązku, a jest jedynie jego uprawnie-niem. Od woli głowy państwa zależy zatem to, jaki będzie los zawartej przez rząd umowy. Dla obrony tej tezy M. Zubik podnosi kilka argumentów. Po pierwsze zauważa, iż sama konstytucja przewiduje tryb prewencyjnej kon-troli umowy dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny, jaką prezydent może uruchomić przed ratyfikacją. Procedura ta ex lege prowadzi do wstrzy-mania, a w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności umowy przez kom-plet orzekający także do wyłączenia możliwości dokonania aktu ratyfikacji. Po drugie, zdaniem autora, pewien luz decyzyjny pozostawiony prezyden-towi jest użyteczny dla załatwiania interesów państwa. Po trzecie wreszcie


według tej argumentacji przyjęcie podobnej interpretacji zmusza prezyden-ta i rząd do współdziałania w zakresie polityki zagranicznej28. W podobnym duchu wypowiada się także K. Kubuj. Autorka wskazuje, iż w ramach raty-fikacji prezydent uzyskuje możliwość kontrolowania i do pewnego stopnia również kształtowania polityki zagranicznej rządu29. Nie inaczej do proble-mu podchodzi L. Garlicki, w opinii którego prezydent ma prawo odmówić ratyfikacji nawet wówczas, gdy umowa trafi na wokandę Trybunału Konsty-tucyjnego, ten zaś nie skonstatuje jej niekonstytucyjności30. Wydaje się, że na analizowaną kompetencję należy także spojrzeć z perspektywy funkcji ustrojowych głowy państwa. Chodzi tu zwłaszcza o takie funkcje jak gwa-rantowanie ciągłości władzy państwowej, czuwanie nad przestrzeganiem konstytucji czy wreszcie stanie na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz niepodzielności i nienaruszalności jego terytorium (art. 126 Konstytucji). Nie ulega wątpliwości, że ich realizacja w omawianym kontek-ście możliwa będzie tylko wówczas, gdy prezydent zachowa pewną swobodę w podejmowaniu decyzji o ratyfikacji umowy międzynarodowej.

Innym obszarem, na którym doszło do bezpośredniej konfrontacji, była kwestia uczestnictwa w szczycie Rady Europejskiej. Powstały problem pole-gał na tym, że zarówno premier, jak i prezydent wyrazili wolę wzięcia udzia-łu w posiedzeniu tego organu w dniach 15–16.10.2008 r. . Dotychczasowa praktyka przemawiała na rzecz ośrodka rządowego, jednak prezydent Ka-czyński postanowił zerwać z tą tradycją. Kancelaria Prezydenta wystosowa-ła pod adresem rządu notę, w której sformułowano żądanie uwzględnienia w składzie delegacji także głowy państwa. W reakcji na to pismo rząd przy-jął uchwałę stwierdzającą, iż o składzie tym decyduje wyłącznie premier. Mimo oporów strony rządowej i mimo braku zgody szefa gabinetu prezy-dent ostatecznie jednak udał się na brukselski szczyt31. Konsekwencją wy-darzeń z października 2008 r. był złożony przez Prezesa Rady Ministrów do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompeten-cyjnego w przedmiotowej sprawie. Przed zapadnięciem wyroku pojawia-

28 M. Zubik, W sprawie wybranych aspektów prawnych ratyfikacji umowy międzynarodo-wej, „Przegląd Sejmowy” nr 1, 2009, s. 153.

29 K. Kubuj, W sprawie wybranych aspektów prawnych ratyfikacji umowy międzynarodo-wej, „Przegląd Sejmowy”, nr 1, 2009, s. 159.

30 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2007, s. 267.31 A. Zagner, Spór premiera i prezydenta o szczyt UE, http://www.polityka.pl/kra-

j/270698,1,spor-premiera-i-prezydenta-o-szczyt-ue.read.


ły się sprzeczne oceny co do charakteru konfliktu zaistniałego między pre-zydentem i premierem. Uważano mianowicie, iż przedmiotowy spór nosi wyłącznie znamiona sporu politycznego, nie jest natomiast sporem kompe-tencyjnym w rozumieniu art. 189 Konstytucji32. Trybunał nie podzielił tych wątpliwości. Postępowanie nie zostało umorzone i w sprawie zapadło orze-czenie, w ramach którego komplet orzekający dokonał interpretacji obowią-zujących przepisów33. Przedmiotem wyroku były dwie kwestie, tj. kwestia „określania” centralnego konstytucyjnego organu Rzeczpospolitej, upraw-nionego do reprezentowania państwa na posiedzeniach Rady Europejskiej oraz kwestia „prezentowania” na posiedzeniach tejże Rady stanowiska władz polskich. Trybunał uznał, iż wobec braku jednoznacznego i literalnego ure-gulowania spornego zagadnienia konieczna jest wykładnia systemowa prze-pisów konstytucji. W sformułowanej sentencji wyroku wskazał na zróżnico-wanie sytuacji prawnej prezydenta i rządu w analizowanym zakresie. I tak, zgodnie z zajętym przez komplet orzekającym stanowiskiem prezydent jako najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej w ramach realizowania konstytucyjnych zadań może zadecydować o swoim uczestnictwie w kon-kretnym posiedzeniu Rady Europejskiej. Jednak ustalenie oficjalnego stano-wiska delegacji należy do rządu. I w jednym i drugim przypadku zachodzi konieczność współdziałania obydwu organów w celu zapewnienia jednolito-ści działań podejmowanych w imieniu państwa w stosunkach z Unią Euro-pejską i jej instytucjami.

Okres kohabitacji prezydenta L. Kaczyńskiego i rządu D. Tuska ujaw-nił także silną rywalizację w obszarze polityki ustawodawczej prowadzo-nej przez oba ośrodki. Nie ulega kwestii, że ujęte w tekście ustawy zasadni-czej rozwiązania prawne stwarzają po temu sprzyjające warunki. Chodzi tu głównie o prezydenckie prawo weta ustawodawczego (art. 122 ust. 5 Konsty-tucji) oraz – w mniejszym stopniu – prawo wykonania inicjatywy ustawo-dawczej (art. 118 ust. 1 Konstytucji).

We współczesnym państwie udział w kształtowaniu ustawodawstwa stał się istotnym składnikiem polityki prowadzonej przez rządy. Z tego też powo-du gabinety tak często korzystają z instrumentów legislacyjnych, jakie przy-znają im konstytucje. W Polsce udział rządu w procesie stanowienia ustaw

32 Szerzej na ten temat zob. P. Winczorek, Polityczny spór kompetencyjny, http://www.rp.pl/artykul/285832.html.

33 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2009 r., Kpt 2/08.


został mocno wyeksponowany. Organ ten dysponuje m. in. prawem składa-nia projektów ustaw do laski marszałkowskiej oraz prawem wnoszenia po-prawek do wszystkich projektów będących przedmiotem prac Sejmu. O skali zjawiska świadczą bez wątpienia statystyki. W praktyce ustrojowej znakomi-ta większość ustaw uchwalonych przez parlament to ustawy autorstwa Rady Ministrów. Nic dziwnego zatem, że przyznane prezydentowi prawo stosowa-nia weta legislacyjnego może stać się narzędziem skutecznego przeciwdzia-łania polityce rządu. Naturalnie to czy prezydent chce czynić z tego środka prawnego użytek zależy od jego osobistych preferencji. Jak dotąd pod rzą-dami obowiązującej konstytucji do weta sięgali wszyscy prezydenci. Polska praktyka ustrojowa różni się zatem w tym względzie od praktyki obecnej chociażby w Austrii czy w Wielkiej Brytanii, gdzie z mocy zakorzenionego zwyczaju instytucja weta, mimo istnienia prawnych możliwości, de facto nie jest wykorzystywana.

Moc sprawcza weta ustawodawczego zależy przede wszystkim od przyję-tej przez ustrojodawcę prawnej konstrukcji. Nie ulega wątpliwości, że polski model weta kreuje silny instrument prawny w ręku prezydenta. W świetle przyjętych unormowań zastosowanie tego środka jest dyskrecjonalną de-cyzją głowy państwa. Konstytucja uwalnia weto od obowiązku udzielenia kontrasygnaty przez Prezesa Rady Ministrów. W doktrynie uregulowanie w tym kształcie poddawano zdecydowanej krytyce. Podnoszono mianowi-cie, iż zanadto pozwala ono prezydentowi na angażowanie się w bieżące roz-grywki polityczne. Rzecznicy podobnego poglądu wyrażali przekonanie, że prezydent powinien w tym zakresie współdziałać z rządem34. Ponad wszelką

34 R. Balicki, Weto prezydenckie jako element postępowania legislacyjnego, „Przegląd Sej-mowy” nr 3, 1999, s. 52–53; Podobne stanowisko jeszcze na gruncie Małej konstytucji z 1992 r. zajął J. Ciapała, pisząc że „dla zapewnienia spoistości działań całej egzekutywy najwłaściw-sze byłoby uzależnienie możliwości skorzystania z prawa odmowy podpisania ustawy przez prezydenta od zgodnych stanowisk jego i rządu, co nasuwa myśl o objęciu tego aktu gło-wy państwa wymogiem kontrasygnaty”; zob. J. Ciapała, Udział Prezydenta Rzeczypospolitej w ustawodawstwie, „Przegląd Sejmowy” nr 3, 1997, s. 50–51; Warto zauważyć, iż w praktyce ustrojowej pojawiły się wątpliwości co do prawnego charakteru instytucji weta polityczne-go. Otóż w dniu 3 marca 1999 r. na 45 posiedzeniu Sejmu, w trakcie debaty parlamentar-nej posłanka A. Sobecka wskazała, że wniosek prezydenta wetujący uchwaloną uprzednio przez parlament ustawę o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej jest nieważny. W podniesionej argumentacji deputowana zasygnalizowała, że prezydent w ramach podję-tych działań dokonał dwóch odrębnych aktów urzędowych, tj. odmówił podpisania ustawy oraz wniósł do Sejmu o ponowne rozpatrzenie ustawy, z których tylko ten pierwszy miał cha-rakter prerogatywy. Przywołana podstawa prawna art. 144 ust. 3 Konstytucji miała sugero-


wątpliwość stanowisko to zmierza do osłabienia konfrontacyjnego charak-teru weta ustawodawczego, którego – wedle zaprezentowanej tu koncepcji – wektor oddziaływania miałby być skierowany wyłącznie przeciwko usta-wom pochodzącym z inicjatywy posłów, Senatu, czy wreszcie grupy co naj-mniej 10 000 obywateli i to tylko w sytuacji, gdyby nie popierał ich rząd. Trudno zaprzeczyć, że bezpośrednim następstwem wprowadzenia podob-nego uregulowania byłoby wytrącenie z rąk prezydenta narzędzia politycz-nej kontroli w stosunku do znacznej części ustaw uchwalanych w Polsce, a co za tym idzie, zlikwidowanie prezydenckiej kontroli obejmującej istotny frag-ment polityki rządu.

Zgodnie z rozpowszechnionym we współczesnych państwach demokra-tycznych standardem, przyjęty u nas model weta ustawodawczego nie ma charakteru absolutnego. Jego zastosowanie nie powoduje zatem definityw-nego umorzenia postępowania legislacyjnego, a jedynie pociąga za sobą skierowanie ustawy do ponownego rozpatrzenia przez Sejm (art. 122 ust. 5 Konstytucji). Prezydent składa w tym celu odpowiedni wniosek, który skut-kuje zaistnieniem warunkowej przeszkody formalnej dla dokonania aktu promulgacji ustawy. Wedle konstytucji, odrzucenie weta wymaga zachowa-nia większości 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Właśnie ten element w praktyce sprawia, że prezydent może w nie-jednym przypadku „wywrócić” legislacyjne działania rządu. Nigdy jak dotąd nie zdarzyło się by rządząca koalicja dysponowała w parlamencie większo-ścią pozwalającą na uzyskanie takiego pułapu. To zaś oznacza, że dla złama-nia sprzeciwu prezydenta konieczne jest wsparcie ze strony ugrupowań opo-zycyjnych Na marginesie wypada zauważyć, iż kwestia większości głosów, za pomocą której pierwsza izba polskiego parlamentu jest władna odrzucić prezydenckie weto, była przedmiotem rozległej dyskusji prowadzonej przez Komisję Konstytucyjną Zgromadzenia Narodowego. W toku prac komisji zgłaszano i rozważano różne propozycje. W grę wchodziła większość bez-

wać, że weto prezydenckie nie zostało wymienione expressis verbis w ramach zamkniętego katalogu aktów Prezydenta zwolnionych z obowiązku udzielenia kontrasygnaty przez Preze-sa Rady Ministrów.

W doktrynie sformułowany wyżej pogląd nie spotkał się z aprobatą; zob. B. Szepietow-ska, Charakter prawny wniosku Prezydenta – wniesionego bez kontrasygnaty Prezesa rady Mini-strów – o ponowne rozpatrzenie ustawy przez Sejm, „Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kan-celarii Sejmu”, Ekspertyzy i Opinie Prawne, Zagadnienia konstytucyjne, nr 5, 1999, s. 62.


względna, większość 2/3 głosów, ale ostatecznie zwyciężyła odmienna kon-cepcja35.

O skuteczności weta jako środka politycznej rywalizacji na linii prezy-dent–rząd mogliśmy się przekonać śledząc wydarzenia z okresu 2007–2010. Prezydent L. Kaczyński do chwili opróżnienia urzędu z instytucji weta sko-rzystał 17 razy. W wielu przypadkach wetowane ustawy miały pierwszorzęd-ne z punktu widzenia polityki gabinetu znaczenie. Przedwczesne okazały się zatem przewidywania R. Balickiego, który jeszcze w 1998 r., bazując na krót-kich doświadczeniach związanych z obowiązywaniem konstytucji z 1997 r. postawił tezę, że „jesteśmy świadkami tworzenia się nowego zwyczaju kon-stytucyjnego polegającego na założeniu, iż głowa państwa nie utrudnia re-alizacji zadań ustawowych wynikających z programu wyborczego ugrupo-wań rządzących”36. Sytuacja, jaka ukształtowała się po wyborach z 2007 r. postawiła rząd D. Tuska w mało komfortowej sytuacji, patrząc z perspekty-wy możliwości realizowania wyborczych obietnic. W kołach politycznych partii rządzących pojawiały się nawet niedorzeczne głosy o możliwości po-stawienia prezydenta w stan oskarżenia prezydenta za „nadużywanie” prawa weta i w ten sposób rzekome łamanie konstytucji37. Uporczywe wetowanie rządowych ustaw stało się ostatecznie powodem podjęcia przez tenże gabinet prac nad zmianą konstytucji, zmierzającą m. in. do obniżenia progu warun-kującego skuteczne odrzucenie weta. Powróciły żywo dyskutowane jeszcze trakcie prac nad obecną ustawą zasadniczą koncepcje, by wymóg większo-ści 3/5 osłabić do poziomu większości bezwzględnej. Pojawiły się sygnały, że ograniczenia miałyby obejmować jedynie weto stosowane względem ustaw przygotowanych przez rząd. W skrajnych przypadkach zgłaszano także po-stulat zniesienia tej instytucji.

Kohabitacja prezydenta L. Kaczyńskiego i premiera D. Tuska ciekawy ob-rót przybrała także na kanwie wykonywania prawa inicjatywy ustawodaw-czej. Na gruncie konstytucji zarówno głowa państwa, jak i rząd zostały w ten instrument wyposażone. Od razu należy zastrzec, iż przyznanie prawa zło-żenia projektu ustawy prezydentowi jest rzadkim rozwiązaniem we współ-

35 Szerzej na ten temat A. Więckowska, Weto prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w prak-tyce politycznej po wejściu w życie nowej konstytucji, „Przegląd Sejmowy” nr 6, 2003, s. 36–39.

36 R. Balicki, op.cit., s. 52–53. 37 Zob. szerzej na ten temat P. Winczorek, Weto – zbawienny instrument kontroli, http//

www.rp.pl/artykul/236444.html.


czesnych systemach ustrojowych. Nie ma go nawet głowa państwa w USA czy we Francji. Bez wątpienia ratio legis tej konstrukcji należy wiązać z wolą ustrojodawcy umożliwienia prezydentowi wpływania na politykę legislacyj-ną w państwie, co jednak cześć doktryny ocenia w krytyczny sposób. Pod-nosi się tu w szczególności obawy o spójne funkcjonowanie egzekutywy. Zdaniem niektórych konstytucjonalistów na tle stosowania inicjatywy usta-wodawczej może dochodzić do poważnych konfliktów między prezyden-tem i rządem. Wedle tego rodzaju opinii w obowiązujących unormowaniach tkwi „ryzyko destabilizowania polityki rządowej”38, które nie istnieje jedynie w warunkach funkcjonowania stabilnej i trwałej większości, na sile przy-biera natomiast, jeśli pojawia się gabinet mniejszościowy39 lub ma miejsce rozluźnienie czy wręcz rozpad więzi koalicyjnych. Wymownie przedstawia-ją się w tym względzie dane związane z aktywnością na tym polu prezydenta L. Kaczyńskiego. W okresie 2007–2010 zgłosił on łącznie 21 projektów ustaw, przy czym część z nich obejmowała materie, jakie równolegle były przed-miotem projektów rządowych.

III.

Obserwacja życia politycznego w analizowanych ramach czasowych skła-nia do wniosku, że mieliśmy do czynienia z jedną z najbardziej konfronta-cyjnych kohabitacji w dziejach III Rzeczypospolitej. Na tle wspólnych rela-cji prezydenta i rządu w kilku sytuacjach zarysowały się bardzo poważne konflikty, których skutkiem było zakłócenie mechanizmu działania egze-kutywy. Za niepokojący należy uznać fakt, że perturbacje ujawniły się tak-że w obszarze polityki zagranicznej. Ta dziedzina bowiem nie tylko w Pol-sce, ale także w każdym innym państwie wymaga szczególnej wrażliwości ze strony osób odpowiedzialnych za kształtowanie pozycji własnego kraju na arenie stosunków międzynarodowych. Dobrze się stało, że w tej mate-rii zapadło salomonowe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, określają-ce w sposób jasny sytuację prawną obydwu organów – rządu i prezydenta.

38 M. Kruk, Prawo inicjatywy ustawodawczej w nowej Konstytucji, „Przegląd Sejmowy” nr 2, 1998, s. 21. Patrz także: P. Sarnecki, Podział władzy w praktyce, [w:] Konstytucja RP w praktyce, Konferencja Naukowa, Rzecznik Praw Obywatelskich, Warszawa 1999, s. 141 i in.

39 B. Banaszak, Egzekutywa w Polsce – stan obecny i uwagi de lege ferenda, „Przegląd Sej-mowy” nr 3, 2006, s. 15.


Jednak sam fakt wprowadzenia przez ustrojodawcę konstrukcji prawnych, które ze względu na nieprecyzyjną treść pozwalają na rozbieżne interpre-tacje należy poddać zdecydowanej krytyce. Uczyniona przedmiotem anali-zy kohabitacja unaoczniła także, w jak dużym stopniu prezydent zdradzają-cy ambicję rywalizowania z rządem jest w stanie wpływać na jego politykę. Pełne potwierdzenie znalazły słowa P. Winczorka, który napisał swego cza-su, że wprawdzie prezydent może czynić o wiele mniej w dziedzinie rządze-nia niż rząd, jednak nie oznacza to wcale, iż jest on „ubezwłasnowolnionym więźniem złotej klatki”40. Działania podejmowane przez prezydenta L. Ka-czyńskiego służyły zarówno blokowaniu rządowych inicjatyw, jak również szły w kierunku uruchamiania atrybutów „władzy pozytywnej”. W pierw-szym przypadku chodzi w szczególności o często wykorzystywane prawo weta legislacyjnego, w drugim zaś o szerokie sięganie do inicjatywy ustawo-dawczej. Krótkie doświadczenie lat 2007–2010 ukazuje szereg wad, jakimi obarczona jest polska konstytucja. Z pewną nadzieją należy zatem spoglą-dać na reformatorskie dążenia, podjęte w ciągu kilku ostatnich lat przez róż-ne środowiska polityczne. Trudno na dzień dzisiejszy stwierdzić czy w przy-szłości przyniosą one zmiany. Jeśli tak, to dobrze by było, gdyby stanowiły one efekt dojrzałej refleksji ustrojowej, nie zaś odpowiedź na określoną ko-niunkturę polityczną.

Summary

Functioning of the constitutional system of III republic of Poland during the period of cohabitation (2007–2010)

The aim of this article was to indicate how far the constellation of political forces in 2007–2010 was affecting the constitutional mechanism of power. At that time we had to be dealing with the second cohabitation under the rule of the consti-tution of 1997. By contrary to the former experiences, this cohabitation was run-ning out very intensively, especially as for conflicts in government–president re-lationships. That was a period of merciless political fight and far going disputes over many ticklish issues. It all has proved that by the time of cohabitation pol-ish president is able to participate effectively in ruling the country.

40 P. Winczorek, Nie tylko splendor, ale i władza, http//:WWW.rp.pl/artykul/428862.html.


In the first part of the article the author focuses on phenomenon of cohabita-tion in France. There are remarks referring to the legal and political conditions of this mechanism as well. On the other hand these deliberations show us the differences between Polish and French model of cohabitation. The most impor-tant part of this article contains the analysis of political praxis in 2007–2010. The author researches so called „fields of cohabitation”, which were a source of real conflicts between both organs of executive power.

CZĘŚĆ II

RECENZJE, SPRAWOZDANIA

Recenzja

Tryb zmiany konstytucji w wybranych państwach członkowskich Unii Europejskiej, pod red. Katarzyny Kubuj, Jana Wawrzyniaka,

Biuro Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2010, ss. 230

Konstytucja stanowi fundament funkcjonowania państwa i słusznie ocze-kuje się, że będzie bardziej niezmienna od aktów prawnych stojących niżej w hierarchii źródeł prawa. Z drugiej zaś strony, ustawa zasadnicza powin-źródeł prawa. Z drugiej zaś strony, ustawa zasadnicza powin- prawa. Z drugiej zaś strony, ustawa zasadnicza powin-na odpowiadać rzeczywistości społecznej, w której funkcjonuje. Ta zmien-órej funkcjonuje. Ta zmien-rej funkcjonuje. Ta zmien-na rzeczywistość – jak podkreślają redaktorzy naukowi recenzowanej pra-cy (s. 7) – znajduje odbicie w treści konstytucji państw członkowskich UE, w których szereg zmian miał związek m.in. z przynależnością do UE. Udział państw w UE wymaga bowiem podjęcia szeregu decyzji o charakterze kon-stytucyjnym, niezbędnych dla przystosowania prawa krajowego do człon-kostwa w organizacjach międzynarodowych szczególnego rodzaju. Z za-sadą kształtującą relacje pomiędzy prawem krajowym a prawem unijnym nieustannie muszą się mierzyć ustawodawca krajowy oraz organy stosujące prawo. Próba ustalenia podstawowych prawidłowości i uwarunkowań doty-czących zmian w konstytucjach państw członkowskich UE stał się głównym motywem, który skłonił Zakład Prawa Konstytucyjnego i Badań Europej-skich Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk do podjęcia badań w ramach projektu zatytułowanego „Motywacja i charakter zmian w kon-stytucjach państw członkowskich Unii Europejskiej, jako wyraz europeizacji prawa konstytucyjnego”, finansowanego przez Ministerstwo Nauki i Szkol-nictwa Wyższego.

Zespół badawczy, złożony z doświadczonych znawców prawa konstytu-cyjnego, poszukiwał w szczególności odpowiedzi na pytania: 1) czy zakres i tempo zmian konstytucyjnych są adekwatne do dynamicznie rozwijającego się otoczenia społecznego, politycznego, międzynarodowego; 2) czy upraw-nione jest formułowanie tezy o tendencjach zmian w konstytucjach, które dotyczyłyby większej liczby państw; 3) czy w warunkach państw członkow-skich UE występują prawidłowości o specyficznym dla nich charakterze;


4) czy relacje między prawem unijnym i krajowym prowadzą do nowego statusu konstytucji w wewnętrznym systemie źródeł prawa; 5) czy między rozmaitymi grupami państw – członków UE występują znaczące różnice w rozwiązaniach konstytucyjnych; 6) czy różnice te pogłębiają się, czy ra-czej następuje ich niwelacja; 7) czy można wskazać główne kierunki zmian w konstytucjach państw członkowskich UE (s. 7).

Ten bogaty katalog szczegółowych zagadnień badawczych spowodo-wał konieczność realistycznego rozłożenia badań z punktu widzenia liczby państw, które miały podlegać badaniu, a także dokonania ogólnej kategory-zacji wymienionych zagadnień. Zespół badawczy dokonał wyboru państw. Aby zminimalizować arbitralność tego wyboru, postanowiono przyjąć kry-teria o możliwie obiektywnym charakterze. Uznano, że wśród wybranych państw powinny być reprezentowane wszystkie grupy przyjmowane w roż-nym czasie, w toku istnienia najpierw EWG, później UE. Starano się także uwzględnić zarówno państwa mające ugruntowaną pozycję w UE, jak i te, które o taką pozycję dopiero zabiegają. Wreszcie starano się nie pominąć państw, o których wiadomo, że wyróżniają się oryginalnością. Ostatecznie lista badanych państw przedstawia się następująco: Austria, Czechy, Finlan-dia, Francja, Irlandia, Litwa, Niemcy, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowa-cja, Słowenia, Wielka Brytania i Włochy (s. 8).

Dokonany wybór wydaje się prawidłowy, choć zawsze można by przyto-czyć argumenty także za innymi państwami członkowskimi UE. Ustrój Da-nii wart był dostrzeżenia ze względu na szczególnie silną pozycję parlamen-tu w oddziaływaniu na mandat tego państwa prezentowany na forum Rady UE, co wiąże się też z wpływami komisji parlamentarnej podejmującej spra-wy europejskie, zaliczanej do kategorii wielkich komisji europejskich. Hisz-pania byłaby interesująca ze względu na specyfikę oddziaływania regionów na sprawy europejskie. Można było też dostrzec któreś z państw z południo-wej flanki UE (Cypr, Malta).

Wielość opracowań pozwala na jedynie ich krotką prezentację, wydoby-wającą najistotniejsze obszary badawcze.

Maria Kruk przedstawiła zmiany konstytucji na tle zasad trybu ustawo-dawczego Republiki Czeskiej, prezentując zarówno ogólną charakterysty-kę zmian konstytucji (s. 18), jak i kolejne fazy proceduralne (s. 22). Osobny punkt Autorka poświęciła zmianom konstytucji związanym z członkostwem Republiki Czeskiej w Unii Europejskiej (s. 36).

169Recenzja • Tryb zmiany konstytucji w wybranych państwach...

Nieco inną metodologię zastosował Marian Grzybowski w opracowaniu dotyczącym zmian konstytucji Finlandii w kontekście członkostwa w Unii Europejskiej. W pierwszej części opracowania skoncentrował się na tych ele-ęści opracowania skoncentrował się na tych ele- opracowania skoncentrował się na tych ele-mentach, które są bezpośrednio powiązane z procesem integracji europej-skiej: przystąpienie do UE a zmiana regulacji konstytucyjnych w Finlandii (s. 44) oraz rola Eduskundy w opiniowaniu projektów aktów prawa wspól-notowego i decyzji (aktów) Unii Europejskiej jako przejaw „przenikania się” prawodawstwa europejskiego i krajowego (s. 45). Dopiero w drugiej części poddał analizie przygotowanie i opracowanie jednolitej regulacji konstytu-cyjnej – Konstytucja z 11 czerwca 1999 r. (s. 46) oraz tryb zmiany konstytu-cji w ujęciu Konstytucji Finlandii z 11 czerwca 1999 r. (s. 47).

Opracowanie Katarzyny Kubuj dotyczy trybu zmiany Konstytucji V Re-publiki Francuskiej. Autorka przedstawiła strukturę konstytucji (s. 55) i wa-runki przeprowadzenia zmiany konstytucji (s. 57). Zwróciła uwagę na kon-trowersyjną praktykę związaną z trybem zmiany określonym w art. 11 Konstytucji (s. 65). Z pola widzenia Autorki zniknęły natomiast kwestie związane z członkostwem Francji w UE.

Analiza Piotra Radziewicza dotyczy procedury zmian Konstytucji Ir-landii. W opracowaniu tym dominują generalne rozważania konstytucyjne dotyczące relacji ustrojowych między konstytucyjnymi organami państwa (s. 77) i systemu organizacyjnego sądownictwa konstytucyjnego (s. 81). Au-tor wyeksponował też promulgację i kontrolę konstytucyjności (s. 83). W tej sytuacji procedura zmiany konstytucji potraktowana została dość zdawko-wo, na trzech stronach tekstu. Nie wskazano też na kwestie związane z człon-kostwem Irlandii w Unii Europejskiej.

Krzysztof Budziło przedstawił procedurę zmiany konstytucji w Republi-ce Litewskiej. Szczegółowo przedstawione zostały rozwiązania, które niesie Konstytucja z 1992 r. (s. 91). Autor przedstawił też zmiany dokonane w obo-wiązującej konstytucji (s. 103). Nie odniósł się natomiast szczegółowo do konsekwencji członkostwa Litwy w UE.

Analiza Stanisława Witkowskiego dotyczy procedury zmiany konstytu-cji w Republice Federalnej Niemiec. Szczególny nacisk położył Autor na tryb zmiany ustawy zasadniczej (s. 108), eksponując konstytucyjnie zastrzeżone materie (s. 110) oraz rolę Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (s. 118). Podjął też zagadnienia związane z referendum (s. 120). Nie odniósł się nato-miast do kwestii członkostwa RFN w UE.


Marzena Laskowska zaprezentowała tryb zmiany konstytucji w Polsce ze szczególnym uwzględnieniem nowych elementów proceduralnych i prak-tyki. Odniosła się do dylematu: ustawa o zmianie konstytucji czy ustawa konstytucyjna? (s. 131). Wyeksponowała też kwestię przepisów zmienianych w procedurze kwalifikowanej oraz tzw. przepisów niezmienianych (s. 133). Podkreśliła też znaczenie referendum zatwierdzającego ustawę o zmianie konstytucji (s. 155). Autorka nie odniosła się natomiast bezpośrednio do kwestii konsekwencji konstytucyjnych akcesji Polski do UE.

Anna Łabno, prezentując zasady zmiany Konstytucji Portugalii, skon-Łabno, prezentując zasady zmiany Konstytucji Portugalii, skon- prezentując zasady zmiany Konstytucji Portugalii, skon-centrowała się na typologiach zmian konstytucji z 1976 r.: zmianie zwykłej i zmianie nadzwyczajnej (s. 170). Poddała też analizie materialne granice do-puszczalności nowelizacji konstytucji (s. 172) oraz procedurę uchwalania nowelizacji konstytucji (s. 176). Autorka nie nawiązała natomiast bezpośred-nio do kwestii związanych z członkostwem Portugalii w UE.

Opracowanie Jacka Falskiego dotyczy trybu zmiany Konstytucji Rumu-nii. Autor wyeksponował kwestie związane z integracją Rumunii z Unią Eu-ropejską i NATO (s. 184). Zaprezentował też – choć w sposób bardzo synte-tyczny – tryb zmiany konstytucji (s. 185).

Artykuł Jerzego Ciemniewskiego dotyczy procedury zmiany konstytucji w Republice Słowenii. Zaprezentowane zostały źródła prawa konstytucyjne-źródła prawa konstytucyjne- prawa konstytucyjne-go (s. 196) oraz sama procedura zmian (s. 199). Nie ma natomiast odniesień do członkostwa Słowenii w UE.

Ewa Popławska przedstawiła zmiany ustrojowe w Zjednoczonym Króle-stwie. Choć w państwie tym nie ma konstytucji w sensie formalnym, to jed-nak uwzględnienie go uznać można za uzasadnione, choćby ze względu na wagę jego doświadczeń ustrojowych. Autorka szczególnie wyeksponowała kwestię ustawy i zobowiązań międzynarodowych w świetle zasady suweren-świetle zasady suweren- zasady suweren-ności Parlamentu (s. 208). Specjalny punkt został poświecony przystąpieniu Zjednoczonego Królestwa do Wspólnot Europejskich (s. 215).

Wreszcie Jan Wawrzyniak ukazał podstawowe procedury dotyczące zmian konstytucji w Republice Włoskiej. Przedstawił procedurę uchwala-nia ustaw rewidujących konstytucję i innych ustaw konstytucyjnych (s. 222), a także relacje między izbami parlamentu w procedurze zmian konstytucyj-nych (s. 224). Wskazał też na materię konstytucyjną niezmienialną (s. 227). Nie odniósł się natomiast szczegółowo do kwestii konstytucyjnych konse-kwencji członkostwa Włoch w UE.

171Recenzja • Tryb zmiany konstytucji w wybranych państwach...

Przedstawiona sygnalizacja wskazuje, że mamy tu do czynienia z rożnym podejściem metodologicznym. Dają tu o sobie znać zarówno temperamen-ty autorskie, jak i prezentowane przez nich specjalizacje. Może być jednak postawione pytanie, czy nie byłby tu przydatny pewien wysiłek w kierun-ku ujednolicenia opracowań, poprzez uzgodnienie pewnego schematu. Oka-zuje się bowiem, że część autorów (M. Kruk, M. Grzybowski, F. Falski, E. Popławska) odczytała sygnał płynący z tytułu („w wybranych państwach członkowskich UE”) jako zachętę do podjęcia konstytucyjnej problematy-ki członkostwa tych państw w UE. Inni autorzy najwidoczniej uznali jed-nak, że z tytułu nie wynika taka intencja. Tak czy inaczej, warto było okre-że z tytułu nie wynika taka intencja. Tak czy inaczej, warto było okre- z tytułu nie wynika taka intencja. Tak czy inaczej, warto było okre-ślić w jakim kontekście występuje tu sygnalizacja UE i z jakiej motywacji odniesiono się tylko do wybranych państw z grona członkowskiego tej or-ganizacji międzynarodowej. Ukazałoby by to być może związek przyczyno-wy pomiędzy problematyką zmiany konstytucji a zagadnieniami integracji europejskiej. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że znaczna część dokonywanych zmian ustawy zasadniczej dotyczyła właśnie konsekwencji członkostwa tych państw w UE.

Nie wiadomo też, jakie kryterium decydowało o objętości poszczegól-nych opracowań. Wystąpiły tu znaczące dysproporcje: z jednej strony Polska (42 strony) i Czechy (28 stron), z drugiej strony Rumunia (10 stron) i Słowe-nia (12 stron). Musiało to rzutować na szczegółowość przygotowanych opra-cowań.

Być może przydałby się dodatkowy rozdział syntetyzujący rozważania, choćby podług kryteriów, jakie przyświecały autorom w podjęciu tych ba-dań. Ułatwiłoby to pełniejszą orientację w kwestii zastosowanych mode-li rozwiązań konstytucyjnych oraz wydobyło prawidłowości, jakie członko-stwo w UE niesie dla treści ustaw zasadniczych państw członkowskich.

Można też odnotować pewną kwestię techniczną. Wydawca książki ina-czej jest określony na stronie tytułowej (Trybunał Konstytucyjny Wydaw-ślony na stronie tytułowej (Trybunał Konstytucyjny Wydaw- na stronie tytułowej (Trybunał Konstytucyjny Wydaw-nictwa), inaczej na stronie 2, gdzie zawarte są informacje o książce (Biuro Trybunału Konstytucyjnego). Powinno tu być jednolite ujęcie, ułatwiające cytowanie tej pracy.

Recenzowane opracowanie niesie niewątpliwie wartościowe informa-cje. Należy zwłaszcza zwrócić uwagę na jego walor dydaktyczny, w proce-sie nauczania prawa konstytucyjnego porównawczego. Będzie też zapewne służyć jako inspiracja do dalszych analiz szczegółowych tego zagadnienia.


Nie można też wykluczyć, że będzie ponadto punktem odniesienia dla wnio-że będzie ponadto punktem odniesienia dla wnio- będzie ponadto punktem odniesienia dla wnio-sków de lege fundamentali ferenda, gdyby doszło do nowelizacji czy zmia-ny Konstytucji RP.

Jerzy Jaskiernia(Uniwersytet Humanistyczno-Przyrodniczy

Jana Kochanowskiego w Kielcach)

Recenzja

Formy odpowiedzialności konstytucyjnej w państwach europejskich, pod red. Sabiny Grabowskiej, Radosława Grabowskiego,

Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2010, ss. 482

Odpowiedzialność osób zajmujących najważniejsze stanowiska w państwie jest gwarancją praworządności we współczesnych państwach demokratycz-nych. Bowiem jak wskazuje praktyka na każdym, kto jest dysponentem wła-dzy publicznej, ciąży pokusa jej nadużywania1. Odpowiedzialność władzy należy do kanonów współczesnych demokracji, wynika z istoty i założeń de-mokratycznego państwa prawnego, jest częścią demokratycznych mechani-zmów sprawowania władzy. Dlatego za cenne, aktualne i właściwe należy uznać podjęcie, w recenzowanym opracowaniu, problematyki odpowie-dzialności konstytucyjnej. Inicjatywa ta jest tym cenniejsza, bo ten problem, mimo że doczekał się wielu publikacji, nie został jeszcze potraktowany tak kompleksowo i wyczerpująco jednocześnie.

Recenzowana publikacja stanowi kontynuację przedsięwzięć podejmo-wanych przez jej Autorów, a przede wszystkim redaktorów – Sabinę i Ra-dosława Grabowskich. Wcześniej ukazały się, pod Ich redakcją, zbiorowe opracowania problematyki sposobu wyboru prezydenta oraz zasad zmian konstytucji w państwach europejskich2, obecnie podjęli nową tematykę – odpowiedzialności konstytucyjnej. Podobnie jak w poprzednich przypad-kach i to opracowanie ma charakter przekrojowy, obejmujący całość anali-zowanej materii.

Za szczególnie godne odnotowania uważam uwzględnienie w opracowa-niu rozwiązań zastosowanych we wszystkich państwach Europy. Jak pod-kreślili redaktorzy we wstępie ujęcie takie ma na celu przełamanie sche-ęcie takie ma na celu przełamanie sche-cie takie ma na celu przełamanie sche-matu, polegającego na prezentacji regulacji zastosowanych w wybranych

1 M. Kowalska, Organy władzy sądowniczej, [w:] Organy władzy publicznej w świetle Kon-stytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., pod red. Z. Szeligi, Lublin 2006, s. 181.

2 Prawo wyborcze na urząd prezydenta w państwach europejskich, pod red. S. Grabow-skiej, R. Grabowskiego, Warszawa 2007; Zasady zmiany konstytucji w państwach europejskich, pod red. R. Grabowskiego, S. Grabowskiej, Warszawa 2008.


państwach Europy oraz pokazanie różnorodności przyjmowanych unormo-wań. Koncepcja ta wydaje się trafna i przekonywująca, bowiem rzeczywi-ście zwykle analizowane są systemy i instytucje reprezentatywnych państw Europy (Wielkiej Brytanii, Francji, Niemiec czy Rosji), a pomijane pozosta-łe. Ujęcie w opracowaniu wszystkich państw europejskich dostarcza wiedzy o zwykle niedocenianych, a często oryginalnych rozwiązaniach przyjmowa-nych w mniej reprezentatywnych i mniejszych państwach.

Opracowanie składa się więc z 47 rozdziałów, w których przedstawio-ne zostały tytułowe formy odpowiedzialności konstytucyjnej w państwach Europy. Podzielone zostało na dwie części – republiki i monarchie euro-pejskie (ujęte w porządku alfabetycznym), co znajduje uzasadnienie w od-miennych zasadach dotyczących odpowiedzialności konstytucyjnej głowy państwa. Przyjęty podział jest jasny i klarowny, choć pozostawia pewien nie-dosyt. Bardziej interesujące, choć niewątpliwie skomplikowane, kontrower-syjne i trudne do przeprowadzenia, byłoby podejście modelowe, oparte na wyodrębnieniu rozwiązań charakterystycznych dla pewnych grup państw (np. model anglosaski, romański) i próbie przyporządkowania pozostałych do zaproponowanych modeli.

Pewne zastrzeżenia budzą kwestie terminologiczne. Tytułowa odpowie-dzialność konstytucyjna nie jest pojęciem rozumianym jednoznacznie i jed-nolicie3. Redaktorzy recenzowanej pracy uznali za odpowiedzialność kon-stytucyjną, co wyrazili we wstępie, wszystkie przypadki, w których podmiot ponosi odpowiedzialność za naruszenie konstytucji. Definicja ta wydaje się zbyt ograniczona w stosunku do podejmowanych w recenzowanej książce treści, gdyż tam została potraktowana jako odpowiedzialność za naruszenie norm powszechnie obowiązujących. W poszczególnych rozdziałach można więc odnaleźć rozważania dotyczące odpowiedzialności cywilnej, karnej, konstytucyjnej sensu stricto, a nawet politycznej. Wątpliwości i rozbieżno-ści terminologicznych nie rozwiązuje rozdział pierwszy, teoretyczny, doty-czący pojęcia oraz rodzajów odpowiedzialności konstytucyjnej. Sam w sobie rozdział ten jest rzetelnie napisany i niewątpliwie interesujący, szczególnie

3 Na temat rozumienia pojęcia odpowiedzialność konstytucyjna zob. m.in. M. Pie-trzak, Odpowiedzialność konstytucyjna w Polsce, Warszawa 1992, s. 38; B. Banaszak, Porów-nawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Warszawa 2007, s. 339– –341; Z. Szeliga, Odpowiedzialność parlamentarzystów, prezydenta, Rady Ministrów oraz jej członków w świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., Lublin 2003, s. 7–9.

175Recenzja • Formy odpowiedzialności konstytucyjnej w państwach...

w kontekście osoby Autora Jana Filipa, co pozwala na ukazanie czeskiego spojrzenia na problematykę, którego specyfika polega m.in. na wyróżnieniu formy odpowiedzialności prawnej i pozaprawnej, czy próbie skorygowania twierdzenia, że odpowiedzialność karna powstała przed polityczną.

Cechą charakterystyczną recenzowanej publikacji jest metodologicz-na klarowność struktury publikacji i ścisłe przestrzeganie przyjętych re-ścisłe przestrzeganie przyjętych re- przestrzeganie przyjętych re-guł wewnętrznego podziału treści. Każdy rozdział składa się z podobnych części wewnętrznych, co decyduje o przejrzystości i umożliwia dokonywa-nie porównań poszczególnych kwestii. W „uwagach ogólnych” przedstawio-ne zostało kształtowanie się instytucji odpowiedzialności konstytucyjnej w poszczególnych państwach, od początku jej wprowadzenia po wskazanie aktów stanowiących podstawę jej obecnego obowiązywania. Główną tezą, postawioną na podstawie tych części, jest twierdzenie o kontynuacji przyj-mowanych regulacji. Można zauważyć, że zwykle w poszczególnych pań-że zwykle w poszczególnych pań- zwykle w poszczególnych pań-stwach zachowywano sprawdzone instytucje, uzupełniając je o nowe roz-wiązania, stanowiące zdobycze rozwoju europejskiego konstytucjonalizmu. Można także zaobserwować recepcję rozwiązań skutecznie funkcjonują-cych w innych, zwykle sąsiednich, państwach. Następnie, w każdym roz-dziale, zawarte są rozważania dotyczące odpowiedzialności konstytucyjnej głowy państwa oraz pozostałych podmiotów odpowiedzialności konstytu-cyjnej (zwykle członków rządu), a także procedury egzekwowania tej od-powiedzialności. Zdecydowaną większość rozdziałów cechuje kompetentna i solidna prezentacja zagadnień, zwarty i przejrzysty tok narracji.

Ze względu na liczbę rozdziałów oraz ramy niniejszej recenzji nie jest możliwe przedstawienie merytorycznej strony każdej z części, ale należy sformułować kilka ogólnych uwag. Po pierwsze trzeba podkreślić, że Au-że Au- Au-torzy nie ograniczyli się do ukazania obowiązujących przepisów konstytu-cji, uzupełnili je unormowaniami ustawowymi i pochodzącymi z regula-minów parlamentarnych. Rozważania prawne często wzbogacone zostały prezentacją stanowiska doktryny (np. Rosja), orzeczeń Sądu Konstytucyjne-go (np. Litwa), czy praktyki politycznej tam, gdzie doszło do egzekwowa-nia odpowiedzialności konstytucyjnej (np. Rumunia). Warstwa informacyj-na często wzbogacona została eksplikacją ustanawianych regulacji oraz ich oceną. Pewną słabością pracy, z punktu widzenia recenzenta zainteresowa-nego problematyką odpowiedzialności, jest brak analitycznego podejścia do niektórych zagadnień. Z uwagi na ilość zaprezentowanych państw niektó-


re problemy zostały przedstawione w sposób skrótowy, niekiedy wręcz sy-gnalizacyjny. Wydaje się zresztą, że taki był zamysł twórców książki, w celu ograniczenia i tak znacznej obszerności dzieła, zadecydowali o przyjęciu for-muły syntetycznych prezentacji regulacji odpowiedzialności konstytucyjnej, ale we wszystkich państwach europejskich. Po drugie, kompleksowość uję-cia sprawiła zróżnicowaną objętość poszczególnych rozdziałów. Wynika to z faktu, że rozwiązania konstytucyjno-prawne państw europejskich nie za-że rozwiązania konstytucyjno-prawne państw europejskich nie za- rozwiązania konstytucyjno-prawne państw europejskich nie za-wsze przyjmują jakiekolwiek formy odpowiedzialności konstytucyjnej (np. Bośnia i Hercegowina) bądź odpowiedzialności konstytucyjnej określonych organów (np. członków rządu w Irlandii). Warty odnotowania jest fakt, że autorzy artykułowali brak stosownych rozwiązań, a często podejmowali próbę uzasadnienia tego stanu rzeczy (np. Białoruś). Po trzecie, wyjątkowo interesujące wydają się rozważania dotyczące odpowiedzialności konstytu-cyjnej monarchów, spośród których niektórzy, wbrew powszechnemu prze-konaniu o ich politycznej i konstytucyjnej nieodpowiedzialności, ponoszą ją w różnych, nietypowych formach (np. monarcha Danii czy Liechtensteinu).

Na szczególną uwagę zasługuje dobór Autorów poszczególnych rozdzia-łów. Są to niewątpliwie znawcy systemów przedstawianych państw, specjali-zujący się w podjętej problematyce. Poszczególne rozdziały zostały więc na-pisane przez osoby kompetentne, i dotyczy to zarówno wybitnych polskich konstytucjonalistów, jak i młodych badaczy. Wśród Autorów wyróżnić nale-ży tych reprezentujących rodzimy konstytucjonalizm opisywanego państwa: Jana Filipa (Czechy), Armanasa Abramaviciusa (Litwa), Jelenę Kondratiewą--Bryzik (Rosja), Petro Stetciuka (Ukraina) i Tomasza Majercaka (Słowacja), a także tych których pomoc okazała się istotna dla poziomu merytorycz-nego rozdziałów, których twórcami byli polscy naukowcy, czyli: prof. Gian Candido De Martina (Uniwersytet LUISS) z Włoch oraz prof. M. Luts-So-otaka (Uniwersytet w Tartu) i M. Ernitsa (Biuro Kanclerza Sprawiedliwo-ści w Tallinie) z Estonii, a także prof. Mircea Criste (Zachodni Uniwersytet w Timisoarze) z Rumunii. Rozdziały ich autorstwa pokazują ujęcie proble-matyki odpowiedzialności konstytucyjnej z punktu widzenia doktryny da-nego państwa, co znacznie wzbogaca recenzowaną książkę. Można na przy-kład dowiedzieć się, co wydaje się dość osobliwe, że zgodnie z Konstytucją Republiki Litewskiej odpowiedzialność konstytucyjna obejmuje zwolnie-nie ze stanowiska nominowanych lub wybieranych przez Sejmas urzędni-ków po wyrażeniu wobec nich wotum nieufności czy dymisję rządu, premie-

177Recenzja • Formy odpowiedzialności konstytucyjnej w państwach...

ra i ministrów (str. 165). I chociaż w polskiej doktrynie odpowiedzialność konstytucyjna jest wyraźnie oddzielona od politycznej, a w polskich opra-cowaniach można znaleźć szersze ukazanie stanowiska doktryny rosyjskiej4, udział tych Autorów należy ocenić ze wszech miar pozytywnie.

Dużym walorem recenzowanej książki jest zgromadzony w niej wykaz źródeł. Autorzy opracowali i umieścili na końcu każdego rozdziału wyczer-. Autorzy opracowali i umieścili na końcu każdego rozdziału wyczer-pujący katalog aktów prawnych i literatury, także obcojęzycznej. Zbiory te mogą stanowić podstawę dalszych studiów i dociekań.

Reasumując należy raz jeszcze podkreślić, że recenzowana książka jest rzetelną, interesującą i ze wszech miar godną polecenia prezentacją zagad-nień form odpowiedzialności konstytucyjnej w państwach europejskich. Jest cennym źródłem wiedzy nie tylko dla naukowców, teoretyków czy osoby za-źródłem wiedzy nie tylko dla naukowców, teoretyków czy osoby za- wiedzy nie tylko dla naukowców, teoretyków czy osoby za-interesowane tą problematyką, ale przede wszystkim dla studentów. Posiada bowiem ogromne walory popularyzatorskie i dydaktyczne, gdyż dostarcza wiedzy i informacji o przyjmowanych w Europie rozwiązaniach instytucjo-nalnych, może więc być przydatna dla poszerzenia znajomości tytułowej in-stytucji, jak i przy pisaniu prac licencjackich i magisterskich.

Bożena Dziemidok-Olszewska(Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej)

4 Por. J. Zaleśny, Odpowiedzialność konstytucyjna w Federacji Rosyjskiej, [w:] Federacja Rosyjska 1991–2001, pod red. J. Adamowskiego, A. Skrzypka, Warszawa 2002, s. 127–188.

Sprawozdanie

Konferencja naukowa nt.: Zasada pomocniczości w prawie i polityce, 8–9 listopad 2010, Rzeszów

W dniach 8–9 listopada 2010 r. w Rzeszowie odbyła się konferencja naukowa zatytułowana „Zasada pomocniczości w prawie i polityce”, zorganizowana przez pracowników Zakładu Administracji Publicznej i Polityki Społecznej Katedry Politologii Uniwersytetu Rzeszowskiego, pod kierownictwem prof. Agnieszki Pawłowskiej. Honorowy patronat nad Konferencją objął Prezy-dent Rzeszowa Tadeusz Ferenc.

Tematyka konferencji dotyczyła niezwykle istotnego i aktualnego pro-blemu jaki stanowi współcześnie realizacja zasady pomocniczości w dwóch wymiarach: prawnym i politycznym. Nie ulega wątpliwości, że stanowi ona jedną z naczelnych zasad organizacji sfery publicznej, systemu świadczenia usług publicznych oraz budowy relacji pomiędzy instytucjami publicznymi a obywatelami.

Szerokie ujęcie tematu zaproponowanego przez organizatorów spowo-dowało spore zainteresowanie zarówno w środowisku prawników (zwłasz-środowisku prawników (zwłasz- prawników (zwłasz-cza konstytucjonalistów), jak i politologów. Wśród uczestników znaleźli się przedstawiciele ośrodków naukowych z całej Polski m.in. prof. S. Mi-chałowski – Prorektor Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie i Kierownik Zakładu Samorządów i Polityki Lokalnej, prof. A. Miszczuk – Uniwersytet Warszawski, prof. A. K. Piasecki – Uniwersytet Pedagogiczny w Krakowie, prof. J. Sroka – Uniwersytet Wrocławski oraz prof. Z. Rykiel – Uniwersytet Rzeszowski. Wśród zaproszonych gości znaleźli się również przedstawiciele władz Uniwersytetu Rzeszowskiego – prof. A. Bobko – Pro-rektor ds. Badań Naukowych i Współpracy z Zagranicą oraz prof. S. Czopek – Dziekan Wydziału Socjologiczno-Historycznego.

Obrady toczyły się w ramach sesji plenarnej oraz dwóch grup tematycz-nych. Pierwszej części sesji plenarnej przewodniczyła Prof. A. Pawłowska, kierownik Komitetu Organizacyjnego Konferencji. Jako pierwszy wystą-pił Prof. dr hab. S. Michałowski, który w referacie „Zasada pomocniczości

179Sprawozdanie • Zasada pomocniczości w prawie i polityce

w realizacji zadań samorządu terytorialnego w Polsce” przedstawił ewolu-cję zasady subsydiarności na tle przemian zachodzących w systemie samo-rządu terytorialnego w Polsce oraz reorganizację systemu świadczenia usług publicznych. Prof. Michałowski, odwołując się do źródeł zasady pomocni-źródeł zasady pomocni- zasady pomocni-czości, wskazał na jej walor organizacyjny, umożliwiający budowę relacji społecznych, partycypacji i uczestnictwa oraz zaangażowania w sprawy pu-bliczne, które winny dotyczyć wszystkich członków społeczności lokalnych i regionalnych.

Drugim prelegentem był prof. dr hab. A. Miszczuk, który w refera-cie zatytułowanym „Polityka regionalna jako przejaw realizacji zasady po-mocniczości”, odniósł się do realizacji zasady subsydiarności na szczeblu regionalnym. W prezentacji poruszona została tematyka regionów admini-stracyjnych, jako szczególnego rodzaju jednostek terytorialnych, często we-wnętrznie zróżnicowanych, niespójnych i skonfliktowanych. Traktując po-litykę regionalną, jako system działań zorientowanych na poprawę sytuacji społeczno-gospodarczej jednostek terytorialnych, Prof. Miszczuk wskazał na dwa główne modele tych działań: centralistyczno-wyrównawczy oraz de-centralistyczno-konkurencyjny.

Jako trzeci uczestnik sesji naukowej, swoje wystąpienie wygłosił prof. A. K. Piasecki, który omówił znaczenie i realizację zasady pomocniczości odnosząc samorządów wojewódzkich. W wystąpieniu zatytułowanym „Po-mocniczość samorządowego województwa. Teoria i praktyka”, Prof. Piasecki przedstawił przykłady realizacji zasady pomocniczości zawarte w szesnastu regionalnych strategiach rozwoju. Wśród wniosków płynących z podjętych badań, wskazał na niski poziom identyfikacji społecznej w jednostkach re-gionalnych, upolitycznienie reprezentacji szczebla regionalnego, niski po-ziom współpracy samorządów lokalnych z reprezentacją województwa. Konkludując, stwierdził, iż wskazane czynniki, podobnie jak sieci powią-zań osobistych, rozbudowana biurokracja, priorytetowe traktowanie intere-sów poszczególnych jednostek lokalnych czy też przekonanie o „wyższości” samorządu szczebla wojewódzkiego osłabiają znaczenie zasady pomocniczo-ści w regionie.

Pierwsza sesja zakończyła się dyskusją w której udział wzięli uczestnicy zgromadzeni na sali, stając się platformą wymiany spostrzeżeń oraz okazją do wyciagnięcia pierwszych wniosków i dokonania podsumowań.


Druga część sesji plenarnej odbyła się pod przewodnictwem prof. dr hab. S. Michałowskiego. Jako pierwszy wystąpił prof. J. Sroka, który w referacie „Zasada pomocniczości w praktyce dialogu społecznego – postulat czy real-ny kontekst” zawarł rozważania dotyczące sensu budowy partnerstw sekto-rowych we współczesnych państwach demokratycznych, istoty samych part-nerstw sektorowych, ich „opłacalności”, skuteczności i efektywności, a także relacji na linii władze publiczne – partnerzy sektorowi. Analiza istnieją-cych współcześnie partnerstw sektorowych zarówno w Polsce, jak i w in-nych postkomunistycznych państwach europejskich, stała się podstawą do sformułowania stwierdzenia, iż wszelkie podejmowane działania w zakre-łania w zakre- w zakre-sie tworzenia partnerstw sektorowych w Polsce cechowały się przypadkowo-ścią, brakiem logiki i spójności. Były raczej efektem aktywności poszczegól-nych środowisk, koncepcji politycznych, obcych wzorców, zaleceń instytucji Unii Europejskiej czy po prostu presji wywieranej przez poszczególne gru-py interesu.

Kolejnym prelegentem drugiej sesji plenarnej był Prof. dr hab. Z. Rykiel, który szeroko omówił zagadnienia dotyczące społeczeństwa informacyjne-go i jego ewolucji oraz zmian, jakie przeobrażenia sfery społecznej wywołały w strukturze i systemie działania instytucji publicznych. Profesor w refera-cie pod tytułem „Społeczeństwo informacyjne a pomocniczość i administra-cja elektroniczna” poruszył również problematykę kapitałów (społecznego, politycznego) oraz przeanalizował możliwości ich konwersji, a także znacze-nie i możliwości ich oddziaływania na procesy rozwojowe zachodzące w po-szczególnych regionach, ze szczególnym uwzględnieniem regionów peryfe-ryjnych.

Jako ostatnia, referat wygłosiła Prof. dr hab. A. Pawłowska. W wystąpie-niu zatytułowanym „Władztwo miejscowe jako realizacja zasady pomocni-czości w Stanach Zjednoczonych Ameryki”, omówiła system kształtowa-nia się doktryny władztwa lokalnego, wyprowadzając ją od idei grass-roots government autorstwa Thomasa Jeffersona, który podkreślał bezpośredni udział obywateli w systemie sprawowania rządów, wskazując go jako pod-stawę rewolucji, ale i społeczeństwa obywatelskiego. Prof. A. Pawłowska omówiła podstawy doktrynalno-prawne funkcjonowania samorządu lokal-nego w Stanach Zjednoczonych, które doprowadziły do ukształtowania się specyficznej formuły sprawowania władzy w jednostkach samorządowych


w oparciu o ideę subsydiarności, która jednak przybrała w systemie amery-kańskim inny wymiar niż rozwiązania europejskie.

W drugim dniu konferencji obrady odbywały się w ramach dwóch, rów-noległych grup tematycznych. Ze względu na obecność gości ze Słowacji, ob-rady prowadzone były w dwóch językach – polskim i angielskim.

W podwójnej sesji zatytułowanej „Zasada pomocniczości na poziomie ponadnarodowym i narodowym oraz w myśli społeczno-politycznej” oraz „Realizacja zasady pomocniczości na poziomie lokalnym i regionalnym” wzięło udział dwunastu prelegentów. Jako pierwsza wystąpiła dr S. Mrozow-ska z Uniwersytetu Gdańskiego, która omówiła realizację zasady subsydiar-ności odnosząc się do rozwiązań prawno-instytucjonalnych Unii Europej-skiej. Następnie dr P. Grabowiec z Uniwersytetu Wrocławskiego poruszył kwestie związane z zasadą subsydiarności, jako swoistym konstruktem idei Europolis. Kolejnym prelegentem, była dr A. Kicova z Uniwersytetu im. P. J. Safarika w Koszycach (Słowacja), która omówiła zagadnienia dotyczące subsydiarności, jako naczelnej zasady systemu Unii Europejskiej, odnosząc się przy tym do kwestii polityk podatkowych państw członkowskich Wspól-not. Tematykę dotyczącą realizacji zasady subsydiarności w ramach Unii Eu-ropejskiej, kontynuował mgr M. Karabinios z Uniwersytetu im. P. J. Safarika w Koszycach (Słowacja). Następnie, dr M. Pszczyński (Uniwersytet Opolski) omówił zagadnienia związane z systemem przekazywania zadań publicz-nych przez podmioty sektora publicznego, poruszając kwestie prywatyza-cji oraz uspołeczniania tychże zadań. Z kolei dr M. Delong z Uniwersytetu Rzeszowskiego poruszył zagadnienia związane z powstaniem i ewolucją idei subsydiarności w nauczaniu Piusa XI. Podjętą tematykę kontynuowała dr M. Molendowska z Uniwersytetu Humanistyczno-Przyrodniczego w Kielcach, omawiając sposób pojmowania i realizacji zasady pomocniczości w nurcie chrześcijańskiej demokracji.

W drugiej części obrad, wystąpiła dr M. Waniewska-Bobin z Katolickie-go Uniwersytetu Lubelskiego, która zaprezentowała istotę zasady pomocni-czości, jako elementu konstrukcyjnego samorządu terytorialnego, odnosząc się do koncepcji personalistów. Kolejnym prelegentem była dr L. Rajca, re-prezentująca Uniwersytet Humanistyczno-Przyrodniczy w Kielcach. Przed-stawiony referat traktował o ciekawym i niespotykanym w Polsce rozwiąza-niu, jakim jest polityka sąsiedztwa w Wielkiej Brytanii, będąca przejawem realizacji koncepcji pomocniczości. Następnie mgr M. Wątroba (Kolegium


Pracowników Służb Społecznych w Bielsku-Białej), omówił zasady podzia-łu zadań w zakresie pomocy społecznej pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, a podmiotami sektora pozarządowego, wskazując na licz-ne uchybienia i niejasności związane z przekazywaniem zadań publicznych. Kolejny prelegent, mgr T. Bieda, omówił realizację zasady pomocniczości w aspekcie lokalnym, przenosząc ją na grunt powiatu kłodzkiego. Jako ostat-nia wystąpiła mgr Anna Kołomycew (Uniwersytet Rzeszowski), która przed-stawiła zasady oraz efekty współpracy sektora pozarządowego z władzami województwa podkarpackiego, uwzględniając przy tym istniejące w regio-nie rozwiązania prawno-instytucjonalne.

Równolegle odbywała się druga sesja tematyczna „Wymiar prawny zasa-dy pomocniczości”, której przewodniczył Prof. dr hab. J. Sroka. Jako pierw-szy zagadnienia zasady pomocniczości w odniesieniu do samorządów go-spodarczych i zawodowych zaprezentował dr Z. Adamowicz z Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Następnie, istotę konstytucyjnej za-sady pomocniczości przedstawił dr P. Mijal z Uniwersytetu Szczecińskie-go. Mgr M. Pipa z Uniwersytetu im. P. J. Safarika w Koszycach (Słowacja) omówił zasadę pomocniczości, jako wyznacznik działalności decyzyjnej Sądu Konstytucyjnego Republiki Słowackiej. Mgr J. Szubart kontynuował temat, omawiając realizację zasady pomocniczości z perspektywy działal-ności orzeczniczej sądów. Z kolei mgr J. Żołądź reprezentujący Uniwersytet Wrocławski przedstawił znaczenie tej zasady, jako istotnego aspektu rozwią-zywania sporów administracyjnych. Jako ostatnia wystąpiła mgr M. Berdel--Dudzińska (Wyższa Szkoła Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie), która zaprezentowała rolę i znaczenie zasady pomocniczości w procesie kształto-wania się autonomii uczelni wyższych.

Obydwa panele zakończyły się dyskusją podsumowującą. Należy pod-kreślić, że konferencja „Zasada pomocniczości w prawie i polityce”, stała się okazją do zaprezentowania różnorodnych stanowisk, a dzięki interdyscy-plinarności badaczy biorących w niej udział, w toku dyskusji pojawiły się nowe obszary badawcze, które wymagają dalszej eksploracji i poznania. Na-leży mieć nadzieję, że pierwsza konferencja zorganizowana przez pracowni-że pierwsza konferencja zorganizowana przez pracowni- pierwsza konferencja zorganizowana przez pracowni-ków Zakładu Administracji Publicznej i Polityki Społecznej Katedry Poli-tologii Uniwersytetu Rzeszowskiego, doczeka się kontynuacji, przeradzając się w cykliczne spotkania badaczy. Istotnym efektem rozważań konferencyj-nych będzie publikacja, stanowiąca cenne źródło informacji dla zarówno dla


prawników zajmujących się zagadnieniami ustrojowymi, jak badaczy nauk politycznych zainteresowanych zagadnieniami szeroko rozumianej admini-stracji publicznej czy też zagadnieniami myśli politycznej.

Anna Kołomycew(Uniwersytet Rzeszowski)

Informacje dla Autorów

Teksty należy nadsyłać w postaci wydruku (jeden egzemplarz) i w for-mie elektronicznej – preferowany format MS Word* Ami Pro* Word Per-fect – z dołączonym oświadczeniem o oryginalności pracy oraz o tym, że nie uczestniczy ona aktualnie w innym postępowaniu wydawniczym. Prosi-my o zachowanie szerokiego marginesu i podwójnej interlinii, bez wstawia-nia śródtytułów. Konieczne jest także umieszczenie dokładnego adresu do korespondencji oraz informacji o autorze, w której powinny być podane: stopień / tytuł naukowy, zajmowane stanowisko oraz miejsce pracy. Zo-stanie to wykorzystane w pierwszym przypisie artykułu. Ponadto do tekst artykułu wymagane są streszczenia w języku polskim i angielskim.

Redakcja nie zwraca tekstów niezamówionych oraz zastrzega sobie prawo do ich redagowania i skracania.

Artykuł, raport z badań czy komunikat powinien liczyć do 42 000 zna-ków, włączając abstrakty, tekst właściwy, tabele i wykresy oraz przypisy. Re-cenzja, glosa, opinia powinna zawierać do 15 000 znaków. Sprawozdanie, nota, powinna zawierać do 10 000 znaków. Abstrakt – w j. polskim i j. an-gielskim – do 1000 znaków; w sposób syntetyczny i klarowny powinien wskazywać cele, metody analizy oraz główne wnioski, eksponując wartość dodaną dla podjętej problematyki.

Format przypisów bibliograficznych (op.cit.; ibidem):• książka – M. Weber, Etyka protestancka a duch kapitalizmu, Lublin

1993.• tekst w pracy zbiorowej – J. Ł. Grzelak, Dylematy społeczne, [w:] Psy-

chologia ekonomiczna, pod red. T. Tyszka, Gdańsk 2004, s. 265.• artykuł w czasopiśmie – T. Szlendak, Techno-dzieci końca ery indu-

strialnej, „Studia Socjologiczne” nr 1, 1994, s. 128.• Internet, jako źródło informacji, wygrywa z telewizją i prasą, www.in-

ternetstats.pl, (27.02.2010).• powtórzenie:

– J. Kowalski, op.cit., s. 12 (gdy ponownie powoływana jest tylko jed-na publikacja danego autora)

185Informacje dla autorów

– J. Kowalski, Zależności pomiędzy..., s. 23–34 (gdy ponownie powo-ływana jest jedna z kilku publikacji danego autora)

Autorzy w terminie 2 tygodni od wpłynięcia tekstu są informowani o za-kwalifikowaniu go do postępowania recenzyjnego lub odrzuceniu ze wzglę-du na uchybienia formalne. Następnie każda praca (po usunięciu persona-liów autora) jest wysyłana recenzentowi. W przypadku uzyskania recenzji negatywnej Redaktor Naczelny kieruje tekst do drugiego recenzenta. W cią-gu 3 miesięcy autor otrzymuje informację w sprawie dalszego postępowania publikacyjnego.

W przypadku tematycznego sprofilowania poszczególnych numerów PPK, zakwalifikowany tekst zostaje opublikowany zgodnie z jego meryto-ryczną treścią.

Terminy nadsyłania tekstów do kolejnych numerów „Przeglądu Prawa Konstytucyjnego” upływają: 15 lutego, 15 maja, 15 września oraz 15 listopa-da w każdym roku kalendarzowym. Na stronie internetowej czasopisma do-stępne są spisy treści oraz abstrakty z kolejnych numerów kwartalnika.

Tematyka poszczególnych numerów „Przeglądu Prawa Konstytucyjne-go”:

• Instytucje ustrojowe w państwach europejskich; • Władza sądownicza w państwach europejskich; • Tendencje europejskie w prawie wyborczym;• Europejskie aspekty prawa parlamentarnego;• Monarchie i republiki w Europie• Podziały władzy w państwach europejskich; • Recepcja instytucji konstytucyjnych w Europie; • Konstytucyjne aspekty funkcjonowania mediów w Europie; • Prawa i wolności socjalne, ekonomiczne i kulturalne w państwach

europejskich;• Finanse publiczne w państwach europejskich;• Kontrola konstytucyjności w państwach europejskich.

Adres poczty elektronicznej: [email protected] strony internetowej: http://www.marszalek.com.pl/przegladprawa-konstytucyjnego/index.html

Guidelines for Authors

Authors should submit MS Word* AmiPro* Word Perfect files and one copy of the manuscript with enclosed statement of originality and a state-ment that it is not under consideration for publication process elsewhere. Please keep the wide margin and double leading, without caption. It is im-portant to provide address for mail, information about the Author (aca-demic degree, position and place of work). This information will be used in the first footnote in the article. Summaries in Polish and English are re-quired as well.

We do not return not ordered texts and we reserve the right to their edit-ing and shortening.

Article, research report or communicate should have up to 42 000 charac-ters, including abstracts, main text, tables, diagrams and footnotes. Review, glossaries, opinion should have up to 15 000 characters; report and note up to 10 000 characters. Abstract – in Polish and English – up to 1 000; it should clearly explain the aim and methods of analysis and conclusions, presenting the value of the subject undertaken.

Format of bibliography (op.cit.; ibidem):• book – M. Weber, Etyka protestancka a duch kapitalizmu, Lublin

1993.• an article in a collective work – J. Ł. Grzelak, Dylematy społeczne, [w:]

Psychologia ekonomiczna, pod red. T. Tysza, Gdańsk 2004, s. 265.• an article in a journal – T. Szlendak, Techno-dzieci końca ery indu-

strialnej, „Studia Socjologiczne” nr 1, 1994, s. 128.• the Internet – Internet jako źródło informacji, wygrywa z telewizją

i prasą, www.internetstats.pl, (27.02.2010).• repetition:

– J. Kowalski, op.cit., s. 12 (when only one work of this author is ci-ted in the paper)

– J. Kowalski, Zależności pomiędzy..., s. 23–34 (when more than one work of this author is cited in the paper)

187Guidelines for Authors

Authors are informed if the text has been qualified to reviewing process or rejected due to infringement of regulations within 2 weeks after submit-ting the file. Next, each work (after deleting Author’s personal data) is sent to the reviewer. If the review is negative the Editor in Chief directs the text to another reviewer. Within 3 months Author is informed about the decision concerning his work. In case of a thematically profiled issues of the quarter-ly, the articles that have been qualified will be published according to its con-tents.

Table of contents and abstracts from the next issues are available on our website.

Deadlines for submission of texts to subsequent issues of „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” are: 15 February, 15th May, 15th September and 15th November in each calendar year. Subject matter of the particular issues of „Przegląd Prawa Konstytucyjnego”:

• Constitutional institutions in European countries• The judiciary in European countries• European tendencies in electoral law• European aspects of parliamentary law• Monarchies and republics in Europe• Separation of powers in European countries• Reception of constitutional institutions in Europe• Constitutional aspects of media functioning in Europe• Social, economic and cultural rights and liberties in European coun-

tries• Public finances in European countries• Constitutional control in European countries

e-mail: [email protected] Website: www.marszalek.com.pl/przegladprawakonstytucyjengo/index.html

PRZEGLĄD · 2018-01-30 · Swoboda decyzyjna organów państwowych na przykładzie klauzul . ......

Documents

Transcript of PRZEGLĄD · 2018-01-30 · Swoboda decyzyjna organów państwowych na przykładzie klauzul . ......