Sektor publiczny w Polsce

pojęcie sektora publicznego, rozmiary i finansowanie sektora publicznego,

podstawowe funkcje i zadania sektora publicznego

Karolina Bajorek-Fiałkowska, Urszula Blak, Beata Fąfara, Joanna Glica, Małgorzata Golonka

Historia• XVIII w. – Merkantyliści - pogląd rozpowszechniony wśród ekonomistów francuskich

- państwo powinno szczególnie aktywnie wspierać rozwój handlu i przemysłu,

• Koncepcja Adama Smitha -Konkurencja i motyw zysku sprawiają, że działania jednostek,

dążących do realizacji własnych interesów, służą jednocześnie interesowi całego społeczeństwa

• Leseferyzm (John Stuart Mill, Nassau Senior) -‘Wolny handel’ – państwo nie powinno w najmniejszym stopniu

ingerować w działalność sektora prywatnego,

- nieskrępowana konkurencja leży w najlepiej pojętym interesie społeczeństwa

Pojęcie sektora publicznego

Sektor publiczny • działalność rządu i samorządów terytorialnych,

podmiotów własności państwowej, komunalnej i mieszanej z przewagą kapitału państwowego i komunalnego, które funkcjonują między innymi w takich formach jak: organy władzy administracyjnej, kontroli państwowej, wymiar sprawiedliwości, Spółki Skarbu Państwa, przedsiębiorstwa państwowe komunalne, jednostki samorządu terytorialnego (Encyklopedia PWN)

• część gospodarki, którą tworzą podmioty sektora finansów publicznych oraz przedsiębiorstw, w których większość udziałów ma kapitał państwowy ( ponad 50%)

• ustawa o finansach publicznych wyłącza z tego zakresu przedsiębiorstwa, banki, spółki prawa handlowego

Sektor publiczny

Zadania:• obrona państwa,• ład instytucjonalno-

prawny,• ochrona własności,• bezpieczeństwo

państwa

Specyficzne cele: • zaspokajanie potrzeb

społecznych,• dostarczanie dóbr i

usług publicznych,• wzrost dobrobytu,• sprawiedliwość

społeczna

Sektor publiczny

Stałe składniki:• dobra publiczne

Zmienne składniki: • mieszane dobra

publiczne,• system polityczny• ideologia,• podział terytorialny

władzy

Relacje: sektor publiczny- sektor prywatny

• Wielkość sektora publicznego oddziaływanie na sektor prywatny kształt i wielkość sektora prywatnego warunki funkcjonowania sektora publicznego zakres i formy współpracy z sektorem prywatnym cele sektora publicznego

• funkcje służebne wobec sektora prywatnego- zróżnicowana działalność wobec całego sektora prywatnego i jego podsektorów: przedsiębiorstw i gospodarstw domowych,

• eliminowanie barier,• pomoc dla podmiotów prywatnych

Sektor publiczny

Relacje z otoczeniem: • większa otwartość,• mniej stabilne otoczenie,• mniejsza presja ze strony

konkurentów lub jej brak

Czynniki wpływające na sektor publiczny w warunkach współczesnych:

• globalizacja,• odmienne cywilizacje,• rewolucja informatyczna,• konkurujące teorie

ekonomiczne

Model społeczno-ekonomiczny

• prospołeczny (dobra publiczne prorozwojowe: ochrona własności ładu instytucjonalno- prawnego, zakres wolności gospodarczej, nakłady np. na edukację)

• prorynkowy (dobra publiczne prorynkowe: ochrona zdrowia, środowiska, rynku pracy, pomoc społeczna)

Wskaźniki rozmiarów sektora publicznego:

• udział sektora publicznego w zatrudnieniu w stosunku do ogólnej liczby zatrudnionych,

• udział wydatków na sektor publiczny w PKB,• udział w majątku trwałym gospodarki (część

aktywów jednostki gospodarczej o przewidywanym okresie użytkowania dłuższym niż rok)

Funkcje państwa wobec sektora publicznego:

• funkcja opiekuna (przed bezrobociem, nędzą, chorobami),

• arbitra (reguły gry konkurencyjnej i relacji społeczno-politycznych),

• kontrolna i kreatywna- na straży wolnej konkurencji i swobody działań ekonomicznych, utrzymanie infrastruktury społecznej i technicznej, ograniczanie skutków kryzysów ekonomicznych),

• koordynatora (spójność ekonomiczna, redystrybucja dochodu narodowego),

• produkcyjna (wytwarzanie niektórych dóbr i usług

Ciekawostki

• Gospodarka rynkowa rozwija się i pracuje efektywnie tylko wtedy, gdy w dominującym obszarze gospodarki działa sektor prywatny,

• sama wielkość sektora publicznego nie przesądza o efektywnym bądź nieefektywnym gospodarowaniu,

• sektor publiczny poniżej 25-30% PKB ogranicza efektywnie gospodarkę sektora prywatnego,

• w Polsce w 2005r. wydatki publiczne wynosiły 43,3 % PKB (ochrona socjalna, ochrona zdrowia, edukacja, rekreacja, gospodarka mieszkaniowa i komunalna)

Mapa sektora publicznego w PolsceSektor państwowy Sektor samorządowy

Podmioty sektora publicznego

• Skarb państwa• Szkoły wyższe• Państwowe instytucje kultury• Agencje rządowe• Państwowe fundusze celowe posiadające osobowość prawną• Zakład Ubezpieczeń Społecznych• Inne państwowe osoby prawne

• Jednostki samorządu terytorialnego• Związki jednostek samorządu terytorialnego • Samorządowe instytucje kultury• Kasa chorych• Samorządowe fundusze celowe posiadające osobowość prawną

Jednostki organizacyjne

• Państwowe jednostki budżetowe• Państwowe zakłady budżetowe• Państwowe fundusze celowe nie posiadające osobowości prawnej• Kasa Rolniczego ubezpieczenia Społecznego• Lasy Państwowe• Inne jednostki

• Samorządowe jednostki budżetowe• Samorządowe zakłady budżetowe• Samorządowe fundusze celowe nie posiadające osobowości prawnej

Zadania sektora publicznego• najważniejsze – wykonywanie lub finansowanie

zadań, które z mocy obowiązującego prawa stanowią powinność państwa i samorządu terytorialnego.

Są wykonywane albo bezpośrednio przez jednostki organizacyjne sektora publicznego, albo przez inne podmioty działające na zlecenie organów zobowiązanych do wykonywania tych zadań np. prowadzenie prze PCK placówek krwiodawstwa,

zapewnienie bezpieczeństwa na wodzie i w górach stanowiące z mocy ustawy o kulturze fizycznej zadanie państwa, realizowane przez WOPR, GOPR i TOPR

Zadania wykonywane bezpośrednio przez jednostki organizacyjne sektora publicznego można umownie podzielić na dwie podstawowe grupy:1. Zadania polegające na zarządzaniu państwem i

jego ochronie (wykonywane przez organy i jednostki administracji państwowej i samorządowej, obrony narodowej, bezpieczeństwa publicznego i wymiaru sprawiedliwości)

2. Zadania polegające na świadczeniu usług finansowych – z mocy prawa – w całości lub w przeważającej części ze środków publicznych (np. przedszkola, publiczne placówki służby zdrowia, instytucje kultury)

Wzrost wydatków publicznych

W Polsce zakres świadczenia usług finansowych ze środków publicznych jest relatywnie szeroki.

Zasada jest prosta- im więcej „należy nam się” od państwa, tym wyższe muszą być podatki niezbędne dla zapewnienia państwu środków finansowych pozwalających na dostarczanie społeczeństwu „bezpłatnych” usług.

Wzrost wydatków publicznych• aktualnie w wielu krajach uprzemysłowionych poziom podatków jest

najwyższy w historii• pod koniec XIX w. poziom podatków wynosił ok. 12% PKB• gospodarcze funkcje państwa ograniczały się wówczas do

podstawowych działań takich jak obrona, ochrona własności, administracja czy też wymiar sprawiedliwości

• XX w. przynosi potrzebę zwiększenia roli państwa w gospodarce - w tym okresie w niektórych krajach europejskich wydatki publiczne osiągały 50% PKB

• potrzebę wzrostu interwencji państwa tłumaczono troską o dobra publiczne, obywatelskie, naturalne monopole itp.

• obecnie za racjonalny poziom wpływów z podatków uważa się 30% PKB

• należy stopniowo zmniejszać rolę sektora publicznego w gospodarce na rzecz rozwoju sektora prywatnego

Funkcje finansów publicznych

• Finanse publiczne są bardzo silnie związane z instytucją państwa.

• Celem państwa nie jest zysk w potocznym rozumieniu, ale działanie na rzecz obywateli i społeczeństwa.

• Finanse publiczne pełnią rolę „służebną” w stosunku do państwa, są finansowym narzędziem realizowania funkcji państwa, które wg Nordhausa i Samuelsona brzmią następująco:

-zapewnienie efektywności całej gospodarki przy niesprawności rynkowego mechanizmu alokacji zasobów

-zapewnienie sprawiedliwości, równości przy nadmiernej dysproporcji dochodów

-zapewnienie stabilności gospodarki rynkowej przy jej cyklicznym funkcjonowaniu.

Zatem funkcje finansów publicznych to funkcja alokacyjna, redystrybucyjna i stabilizacyjna.

Funkcja alokacyjna• Finanse publiczne są narzędziem alokacji części zasobów w gospodarce rynkowej.

Skutkiem alokacji przez system finansów publicznych jest dostarczenie dóbr i usług obywatelom , a szerzej całemu społeczeństwu.

• Finansowanie towarów i usług związanych z zadaniami publicznymi (np. obrona narodowa, bezpieczeństwo publiczne, administracja państwowa) i społecznymi państwa następuje przez wykorzystanie finansów publicznych. Zadania te nie mogą być wykonane przez zastosowanie mechanizmu rynkowego.

• Niesprawności mechanizmu rynkowego (czyli dlaczego nie może on być zastosowany do realizacji funkcji społecznych-zaspokajania indywidualnych potrzeb obywateli):-nadmierne zróżnicowanie dochód poszczególnych jednostek-mogłoby to ograniczyć dostęp do dóbr takich jak oświata, ochrona zdrowia gdyby były alokowane na zasadach rynkowych-swoboda wyboru obywatela – brak gwarancji, że obywatel będzie skłonny kupować dany rodzaj dóbr, np. usługi zdrowotne. Prawdopodobnie grupy o niższych dochodach zrezygnowałyby z takich świadczeń-przedsiębiorstwa prywatne są zwykle nastawione na zysk, a ich działalność wywołuje efekty uboczne (np. Skażenie środowiska) – w takim przypadku państwo jest zmuszone do alokacji części zasobów publicznych na ochronę i regenerację środowiska naturalnego

Mechanizm rynkowy nie zaspokaja potrzeb zbiorowych czyli jest nieefektywny – te potrzeby zaspokaja mechanizm administracyjny, a jego elementem są finanse publiczne.

Funkcja redystrybucyjna• Państwo bezpośrednio nie wytwarza żądnego dochodu, dlatego sięga do

dochodów innych podmiotów. Ta specyficzna sytuacja wymusza redystrybucję dochodów społeczeństwa.

• Redystrybucja dochodów realizowana jest w formie pieniężnej i dokonuje się przez system transferów dochodów.

• Transfefy przyjmują postać przepływu pieniądza między różnymi podmiotami a władzami publicznymi – cechą charakterystyczną tych transferów jest to, że przepływ pieniądza ma charakter jednostronny (jednokierunkowy). Tak dzieje się z podatkami.

• Władze publiczne dokonują transferów na rzecz różnych podmiotów, też na rzecz podatników, np. Wynagrodzenia dla pracowników sektora publicznego, wypłata rent, emerytur, stypendiów.

• System transferów jest skomplikowany i występują w nim transfery nie związane z żadnym kontrświadczeniem (podatki, emerytury) oraz związane z kontrświadczeniami (praca lekarza, nauczyciela, policjanta).

• Osobną grupą transferów są transfery wewnątrz sektora publicznego – np. Transfery z budżetu państwa do budżetów samorządowych.

• Niezależnie występują też transfery o charakterze zwrotnym czyli transfery pieniądza związane z zaciąganiem i spłacaniem przez państwo pożyczek.

Funkcja redystrybucyjna – cd.

• Kryteria redystrybucji dochodów: - Makroekonomiczne: dotyczy redystrybucji produktu krajowego brutto, ogólnej

struktury dochodów i wydatkó realizowanych przez władze publiczne w ramach redystrybucyjnej funkcji finansów publicznych

- Makrospołeczne: analiza skutków tego rodzaju działalności państwa dla różnych grup społecznych (emerytów, rencistów, nauczycieli i sektora prywatnego)

- Ogólne: zakres i struktura pozwalące w sposób niezakłócony funkcjonować gospodarce, a państwu wypełniać jego funkcje publiczne i społeczne

Finansowanie procesów alokacji dóbr publicznych i dóbr społecznych jest możliwe tylko przy określonym systemie wyrzeczeń jednostek, które pozbawione są części dochodów-oddają je na rzecz społeczeństwa. Najlepsze jest więc określanie ekonomicznych skutków redystrybucji dochodów jako ciężarów ponoszonych przez jednostki na rzecz ogółu.

Funkcja stabilizacyjna

- Trudności i negatywne skutki, jakie powstają w związku z wykorzystywaniem funkcji alokacyjnej i redystrybucyjnej mogą być częsciowo złagodzone przez wykorzystywanie finansów publicznych do stabilizowania gospodarki rynkowej

- Charakteryzując sens i znaczenie funkcji finansów publicznych musimy pamiętać, że:

(1) Instrumenty polityki fiskalnej nie są jedynymi, które państwo może stosowć do stabilizowania gospodarki, można stosować także instrumenty polityki monetarnej

(2) W latach ’70 i ’80 zaobserwowano nieskuteczność instrumentów polityki fiskalnej w stabilizowaniu gospodarki

(3) Między fiskalistami a monetarystami toczy się ostry spór naukowy i ideologiczny o zakres oraz kształt polityki fiskalnej państwa

Funkcja stabilizacyjna - cd.• Zadaniem instrumentów polityki fiskalnej jest łagodzenie wahań

cyklu koniunkturalnego, czyli hamowanie ekspansji gospodarki w okresie jej nadmiernego wzrostu i pobudzanie aktywności gospodarczej w okresie słabnięcia procesów gospodarczych

• W tym celu wykorzystuje się najczęsciej 2 grupy instrumentów:

(1) Podatki-stosuje się 2 typowe sposoby ich wykorzystania w funkcji stabilizacyjnej:

- wbudowanie tzw. automatycznych stabilizatorów koniunktury w system podatku dochodowego

- dyskrecjonalne (uznaniowe) regulowanie poziomu opodatkowania podmiotów w zależności od przebiegu

koniunktury gospodarczej

(2) Wydatki

Dodatkowe funkcje sektora publicznego

ADAPTACYJNA – inicjowanie i symulowanie procesów dostosowawczych np. do wymogów wspólnot regionalnych

KOORDYNACYJNA – koncentrowanie wysiłków podmiotów różnych szczebli na realizacji celów zgodnych z interesem ogólnospołecznym i dającym największe korzyści ogólnospołeczne

Rozmiary i źródła finansowania sektora

publicznego

• Podstawowym źródłem finansowania sektora publicznego są wpływy z opłat publicznoprawnych, czyli z ustawowo określonych obowiązkowych świadczeń osób fizycznych i prawnych na rzecz państwa i gmin

• Opłaty te stanowią 90% dochodów sektora publicznego

Dochody sektora publicznego

• Wpływy z opłat publicznoprawnych wraz z odsetkami za ich nieterminowe regulowanie (np. podatki, składki na ubezpieczenie społeczne, cła, itd.)

• Wpływy z samoopodatkowania mieszkańców gmin• Dochody z majątku Skarbu Państwa i mienia

komunalnego• Dochody z kar i opłat urzędowych• Przychody jednostek sektora publicznego ze sprzedaży

towarów i usług • Spadki, zapisy i darowizny na rzecz Skarbu Państwa i

gmin

Wydatki sektora publicznego

• Ze względu na rodzaj wydatków można podzielić na:

• Wydatki jednostek sektora publicznego• Transfery na rzecz gospodarstw domowych i

jednostek organizacyjnych spoza sektora publicznego

• Koszty obsługi długu publicznego

Struktura zatrudnienia według sektorów własności

Rok 2002

71.8%

28.2%

sektor prywatnysektor pub-liczny

Rok 2008

75.9%

24.1%

sektor prywatnysektor pub-liczny

Udział sektorów własności w tworzeniu PKB

rok 2000

rok 2007

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

63,2%

67,6%

25,8%

19,9%

sektor prywatnysektor publiczny

Osoby pracujące w sektorze publicznym według wielkości jednostek

w 2008 roku

49 i mniej 50-249 250 i więcej0

200000

400000

600000

800000

1000000

1200000

1400000

1600000

827,916.00

914,053.00

1,553,091.00

Dziękujemy za uwagę!

Bibliografia• Joseph E. Stiglitz – „Ekonomia sektora

publicznego”• Stanisław Owsiak – „Finanse publiczne. Teoria i

praktyka” ; Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999

• Wojciech Misiąg – „Finanse publiczne w Polsce : przewodnik”

• Roczniki Statystyczne Głównego Urzędu Statystycznego