Pregląd Naukowy Disputatio, tom XX

PRZEGL¥D NAUKOWY

Disputatio

TOM XX

GDAÑSK 2015

Redaktor tomuprof. nadzw. dr hab. Tomasz B¹kowski

Redaktor naczelnyRafa³ Gajewski

RedakcjaAgata Broniewska, £ukasz Mroziak, Krzysztof Mularski, Jakub H. Szlachetko

Rada Naukowaprof. zw. dr hab. Janina Ciechanowicz-McLean, prof. zw. dr hab. Bogdan Dolnicki,prof. nadzw. dr hab. Tomasz B¹kowski, prof. nadzw. dr hab. Mariusz Bogusz,prof. nadzw. dr hab. Pawe³ Chmielnicki, prof. nadzw. dr hab. Oktawian Nawrot,prof. nadzw. dr hab. Jerzy Supernat, prof. nadzw. dr hab. Patrycja Suwaj,prof. nadzw. dr hab. Piotr Uziêb³o, prof. Richard Warner, dr hab. Rados³aw Giêtkowski,dr Micha³ Mi³osz, dr Maciej Nyka, dr Dominika Tykwiñska-Rutkowska,dr Grzegorz Wierczyñski, dr Marcin Wiszowaty

Publikacja sfinansowana przez Stowarzyszenie Edukacji Administracji Publicznej

Redaktor WydawnictwaStanis³awa Grzelczak

Projekt ok³adkiAnna Król

Sk³ad i ³amanieUrszula Jêdryczka

© Copyright by Uniwersytet GdañskiWydawnictwo Uniwersytetu Gdañskiego

ISSN 1898-3707

Wydawnictwo Uniwersytetu Gdañskiegoul. Armii Krajowej 119/121, 81-824 Sopottel./fax 58 523 11 37, tel. 725 991 206e-mail: [email protected]

Ksiêgarnia internetowa: www.kiw.ug.edu.pl

Przegl¹d Naukowy

Disputatio

Spis treœciContents

Od Redakcji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5From the Editorship

ANDRZEJ NA£ÊCZOrganizacja pracy Rady Ministrów i jej organów pomocniczycha wykonywanie zadañ w zakresie legislacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7The Council of Ministers’ and its subsidiary bodies work organisationand performing duties concerning legislation

MA£GORZATA MÊDRALAZasady naboru i awansowania na stanowiskach w administracjipublicznej w kontekœcie zadañ wykonywanych przez administracjê . . . 19The rules of recruitment and promotion in public administrationappointments in the context of the tasks performed by the administration

DOMINIK SYPNIEWSKINadzór i kontrola nad wykonywaniem zadañ publicznychprzez organy samorz¹du zawodowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37Supervision and control over the performanceof the public tasksby the professional self-governmen

MAGDALENA MA£ECKA-£YSZCZEKZapewnienie realizacji celów i zadañ w administracji samorz¹dowejprzez urzeczywistnianie za³o¿eñ kontroli zarz¹dczej . . . . . . . . . . . . 49The accomplishment of aims and targets of local government throughthe realization of the management control assumptions

EWELINA ¯ELASKO-MAKOWSKAOrganizacja organów administracji publicznej z punktu widzenianadzoru nad dzia³alnoœci¹ samorz¹du terytorialnego . . . . . . . . . . . . 63The public administration bodies organization from the point of viewof supervision over the activities of local government

Disputatio – tom XX 3

ARTUR MODRZEJEWSKISpó³ka komunalna realizuj¹ca zadania z zakresu utrzymania czystoœcii porz¹dku w gminie na przyk³adzie miasta Bia³ystok . . . . . . . . . . . . 73Municipal Company performing tasks within maintenance of the municipalityin a clean and orderly condition by example of the city of Bia³ystok

EWA SZUBER-BEDNARZWybrane problemy organizacji administracji publicznej w œwietleskutecznoœci egzekucji administracyjnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85Problems of the organization of public administration in the aspectsof the effectiveness of administrative enforcement

PRZEMYS£AW KLEDZIKProblematyka statusu prawnego organów jednostek samorz¹duterytorialnego jako wierzycieli w administracyjnym postêpowaniuegzekucyjnym obowi¹zków o charakterze pieniê¿nym – wybranezagadnienia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95The issue of the legal status of the local government units bodies as creditorsfor financial obligations in administrativeenforcement proceedings– selected issues

MIROS£AW WINCENCIAKSzybkie i efektywne dzia³anie administracji w sprawach z zakresuprawa budowlanego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115Quick and efficient functioning of administration in matters of Building Law

STANIS£AW BU£AJEWSKIZadania i kompetencje powiatu zwi¹zane z ochron¹ zdrowia . . . . . . . 127Poviat’s tasks and competences in terms of healthcare

MICHA£ A. WALIGÓRSKIPrawo w³adzy publicznej do negatywnej decyzji administracyjnejw zakresie podejmowania, wykonywania i zakoñczenia regulowanejdzia³alnoœci gospodarczej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141The right of public authority to make a negative administrative decisionin terms of establishment, operation and disposal of the regulated businessactivities

ARTUR OLECHNOZakres zadañ autonomii na przyk³adzie Autonomicznej Republiki Krymu . 159The scope of autonomy tasks on the example of the Autonomous Republic of Crimea

4 Disputatio – tom XX

Spis treœci

Od Redakcji

Niniejszy numer Przegl¹du Naukowego Disputatio jest w ca³oœci poœwiêconywzajemnym relacjom zachodz¹cym pomiêdzy ustrojem administracji publiczneja zadaniami powierzonymi oraz realizowanymi przez poszczególne podmiotyadministracji publicznej. Ta swoista implikacja sta³a siê przedmiotem naukowejrefleksji autorów reprezentuj¹cych ró¿ne dyscypliny prawa publicznego. Prezen-tacja zdiagnozowanych zale¿noœci „na linii ustrojowe uwarunkowania – realiza-cja prawa materialnego” w wybranych fragmentach obszaru aktywnoœci admini-stracji publicznej jest podstaw¹ do ocen skutecznoœci i efektywnoœci realizacjizadañ publicznych. Nale¿y przypuszczaæ, ¿e przedstawione problemy o chara-kterze szczegó³owym mog¹ staæ siê inspiracj¹ do kontynuacji badañ i stawianiatez oraz formu³owania wniosków w wymiarze ogólnym.

Zbiór artyku³ów sk³adaj¹cych siê na niniejszy numer Disputatio jest czêœci¹dorobku XV Dorocznej Konferencji Naukowej Stowarzyszenia Edukacji Admini-stracji Publicznej pt. „Organizacja administracji publicznej z perspektywy powie-rzanych jej zadañ” – Gdynia–Karlskrona, 13–15 czerwca 2014 r. i swego rodzajukontynuacj¹ – merytorycznym dope³nieniem ksi¹¿ki, która powsta³a po konfe-rencji i zosta³a opublikowana w po³owie bie¿¹cego roku1.

Tomasz B¹kowski


1 Zob. T. B¹kowski (red.), Organizacja administracji publicznej z perspektywy powierzanych zadañ, War-szawa 2015, ss. 475.

ANDRZEJ NA£ÊCZ*

Organizacja pracy Rady Ministrówi jej organów pomocniczych

a wykonywanie zadañ w zakresie legislacji

1. Wprowadzenie

Zgodnie z Konstytucj¹ RP z 1997 r. podstawowe zadania1 Rady Ministrów po-legaj¹ na prowadzeniu polityki wewnêtrznej i zagranicznej Rzeczypospolitej Pol-skiej (art. 146 ust. 1) i kierowaniu administracj¹ rz¹dow¹ (art. 146 ust. 3). W ramachtych dwóch g³ównych celów Rada Ministrów wykonuje zadania i kompetencjeokreœlone w art. 146 ust. 4 Konstytucji RP. Wyliczenie to ma charakter przyk³ado-wy. Szczególnie interesuj¹ce wydaj¹ siê zadania zwi¹zane z przedsiêwziêciamilegislacyjnymi Rady Ministrów. Wydaj¹c akty prawne albo przynajmniej bior¹cudzia³ w procesie legislacyjnym, przekuwa ona swoj¹ polityczn¹ wizjê pañstwaw wi¹¿¹ce normy, które musz¹ byæ stosowane przez inne organy w³adzy publicz-nej, a czêsto tak¿e przestrzegane przez jednostki. Legislacjê jako tak¹ najczêœciejkojarzy siê z szeroko pojmowanym prawodawstwem, a rzadziej – z samym tylkoustawodawstwem2. W ujêciu dynamicznym legislacja to proces stanowieniaaktów prawnych, w ujêciu statycznym zaœ – to konkretny akt prawotwórczy, czyli„produkt” wskazanego procesu3. „Legislacja administracyjna” – a do tej w³aœniekategorii nale¿¹ prawotwórcze przedsiêwziêcia Rady Ministrów – jest terminemniejednoznacznym4. Zdaniem T. B¹kowskiego obejmuje ona przede wszystkim


* Dr Andrzej Na³êcz – adiunkt w Katedrze Prawnych Problemów Administracji i Zarz¹dzania naWydziale Zarz¹dzania Uniwersytetu Warszawskiego.

1 „Zadaniami” nazywa te dwa podstawowe kierunki dzia³añ Rady Ministrów J. Zimmermann, Prawoadministracyjne, Warszawa 2008, s. 145. Z kolei J. Jagielski pos³uguje siê w tym zakresie okreœleniem„funkcja”, J. Jagielski, Administracja centralna, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne,Warszawa 2009, s. 143–144.

2 M. Stahl, Z. Duniewska, Legislacja administracyjna – zagadnienia wprowadzaj¹ce, [w:] M. Stahl, Z. Du-niewska (red.), Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, Warszawa 2012, s. 19.

3 Ibidem, s. 21–22.4 Ibidem, s. 19.

stanowienie aktów podustawowych5, ale tak¿e dzia³ania podmiotów administra-cji „bêd¹ce partycypacj¹ przy tworzeniu prawa przez inne organy w³adzy publicz-nej (np. udzia³ administracji rz¹dowej w procesie ustawodawczym, w którymg³ówn¹ rolê pe³ni¹ organy w³adzy ustawodawczej – Sejm i Senat)”6. W œwietle po-wy¿szego do zadañ Rady Ministrów w zakresie legislacji nale¿y zaliczyæ nie tylkostanowienie aktów prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego i wewnêtrznego, lecztak¿e dzia³ania zwi¹zane z opracowywaniem projektów ustaw kierowanych na-stêpnie do Sejmu7.

Konstytucja upowa¿ni³a Radê Ministrów do okreœlenia organizacji i trybu jejpracy. Celowe wydaje siê zbadanie, czy rzeczywiœcie rozwi¹zania przyjête w Re-gulaminie pracy Rady Ministrów, uzupe³nione innymi aktami prawa wewnêtrz-nego oraz instrukcjami, przyczyniaj¹ siê do prawid³owego wykonywania zadañlegislacyjnych rz¹du. W ocenie prawid³owoœci unormowania stosowanego w tymzakresie procesu pomog¹ warunki tworzenia dobrego prawa, zebrane przezM. Stahl i Z. Duniewsk¹. Dobra procedura legislacyjna racjonalnie ³¹czy demokra-tyzm (w tym zakresie chodzi m.in. o akceptowalnoœæ prawa przez zainteresowa-nych) i fachowoœæ, pozwala zapewniæ spójnoœæ porz¹dku prawnego i zachowaniewartoœci konstytucyjnych – w szczególnoœci praw i wolnoœci jednostki – a tak¿ejest sprawiedliwa i skuteczna oraz prowadzi do kontroli kosztów i korzyœci projek-towanych regulacji prawnych8. Jak zauwa¿y³ J. Boæ, „ulepszania uk³adu organiza-cyjnego administracji nie mo¿na przeprowadzaæ wy³¹cznie w kontekœcie uregu-lowañ prawnych”9. Dlatego w niniejszym tekœcie podjêto próbê oceny praktycz-nego wykorzystania ustanowionych przez Radê Ministrów norm kszta³tu- j¹cychrz¹dow¹ legislacjê przez organy administracji centralnej.

2. Zarys rz¹dowego procesu legislacyjnego na podstawieRegulaminu pracy Rady Ministrów z roku 2013

Nowy Regulamin pracy Rady Ministrów10 (dalej: Regulamin z 2013 r.), któryzast¹pi³ Regulamin uchwalony w 2002 r. i by³ parokrotnie nowelizowany11, k³a-dzie nacisk na poprawê przejrzystoœci rz¹dowego procesu legislacyjnego zarów-


Andrzej Na³êcz

5 T. B¹kowski [w:] Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej dzia³alnoœciadministracji publicznej, T. B¹kowski, P. Uziêb³o, G. Wierczyñski (red.), Wroc³aw 2010, s. 14–15.

6 Ibidem, s. 15.7 Zob. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Czêœæ ogólna, Toruñ 2013, s. 279; J. Kostrubiec, Zasady

przygotowywania rz¹dowego projektu ustawy, [w:] Legislacja administracyjna, M. Karpiuk, J. Kostrubiec,M. PaŸdzior, K. Popik-Chor¹¿y, K. Sikora, Warszawa 2013, s. 73.

8 M. Stahl, Z. Duniewska, Legislacja…, s. 24–27.9 J. Boæ, Za³o¿enia badawcze struktur administracji publicznej, [w:] J. Zimmermann (red.), Koncepcja syste-

mu prawa administracyjnego, Warszawa–Kraków 2007, s. 188.10 Uchwa³a nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 paŸdziernika 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów,

MP z 2013 r., poz. 979.11 Uchwa³a nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów, MP

z 2002 r. Nr 13, poz. 221 ze zm., dalej: Regulamin z 2002 r.

no dotycz¹cego ustaw (w tym za³o¿eñ ustaw), jak i rozporz¹dzeñ oraz aktów pra-wa wewnêtrznego. Jak zostanie wskazane w szczegó³owej analizie, nie wszystkieza³o¿enia uda³o siê osi¹gn¹æ, jednak co do zasady rz¹dowy proces decyzyjnyw zakresie tworzenia prawa i innych dokumentów rzeczywiœcie zosta³ dopre-cyzowany, czego od dawna oczekiwa³a doktryna12.

Regulamin z 2013 r. przewiduje zaanga¿owanie w rz¹dowy proces legislacyj-ny organów administracji rz¹dowej, ich aparatu pomocniczego oraz organów po-mocniczych Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów, a tak¿e – w pewnym za-kresie – innych podmiotów i œrodowisk. Normy ustanowione w tym zakresiew Regulaminie z 2013 r. uzupe³niane s¹ przez normy wynikaj¹ce z innych rz¹do-wych aktów prawa wewnêtrznego. To ostatnie rozwi¹zanie nale¿y oceniæ raczejkrytycznie. Regulamin z 2013 r. – mimo deklarowanych w uzasadnieniu intencjijego twórców – nie daje pe³nego obrazu rz¹dowego procesu legislacyjnego. Maj¹w nim bardzo istotny udzia³ tak¿e podmioty niewymienione w Regulaminie,o czym bêdzie mowa dalej.

Aby Rada Ministrów rozpoczê³a prace nad projektem dokumentu rz¹dowego,musi on zostaæ wprowadzony do wykazu jej prac legislacyjnych (w przypadkuprojektu za³o¿eñ projektu ustawy, projektu ustawy lub projektu rozporz¹dzenia– § 25 ust. 1 Regulaminu z 2013 r.; podkr. A.N.) albo wykazu prac programowych(w przypadku strategii, programu albo innego dokumentu rz¹dowego – § 25 ust. 2Regulaminu z 2013 r.)13. Na tym etapie du¿¹ rolê odgrywa – niewymieniony w Re-gulaminie z 2013 r. – Zespó³ do spraw Programowania Prac Rz¹du14, w któregosk³ad wchodz¹ obecnie m.in. szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (a zarazemprzewodnicz¹cy sta³ego komitetu Rady Ministrów), sekretarz Rady Ministrów(a zarazem prezes Rz¹dowego Centrum Legislacji) oraz sekretarze lub podsekre-tarze stanu wyznaczeni przez ministrów w³aœciwych do spraw finansów publicz-nych, gospodarki i spraw zagranicznych. Z punktu widzenia klasyfikacji organówpomocniczych Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów, wynikaj¹cej z art. 12ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów15, Zespó³ do spraw Programowania Prac Rz¹dunale¿y do kategorii zespo³ów opiniodawczych lub doradczych Rady Ministrów.


Organizacja pracy Rady Ministrów i jej organów pomocniczych...

12 Zob. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 186–199.13 Nie dotyczy to projektów rozporz¹dzeñ ministrów – te wpisywane s¹ do wykazu pracy legislacyj-

nych danego ministra, a nie Rady Ministrów – § 141 Regulaminu z 2013 r.14 Dzia³aj¹cy na podstawie Zarz¹dzenia nr 51 Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie

Zespo³u do spraw Programowania Prac Rz¹du (niepublikowane, dostêpne ze zmianami pod adre-sem http://bip.kprm.gov.pl/kpr/bip-rady-ministrow/organy-pomocnicze/organy-pomocnicze-ra-dy/137,Zespol-do-spraw-Programowania-Prac-Rzadu.html). Analiza nowelizacji zarz¹dzeniaobrazuje znaczny wzrost znaczenia kompetencji zespo³u na przestrzeni lat – pierwotnie opraco-wywa³ on dla Rady Ministrów m.in. propozycje celów strategicznych, formularze zg³aszania planuprac ministerstw i urzêdów centralnych, analizy i oceny planów prac ministrów i urzêdów central-nych. Nowelizacj¹ z dnia 31 sierpnia 2011 r. upowa¿niono zespó³ m.in. do analizy i oceny wnios-ków, na podstawie których opracowywany jest wykaz prac legislacyjnych i programowych RadyMinistrów.

15 Dz. U. z 2012 r., poz. 392 ze zm.

Opiniuje on wniosek o wpis dokumentu do odpowiedniego wykazu, a opinia ne-gatywna sprawia, ¿e projekt nie podlega kolejnym etapom procedury. O skutkuniepomyœlnej opinii wspomina siê nie w Regulaminie z 2013 r. czy w zarz¹dzeniureguluj¹cym zadania i sk³ad zespo³u, lecz jedynie w „Krótkim przewodniku porz¹dowym procesie legislacyjnym”, wydanym i kolportowanym przez KancelariêPrezesa Rady Ministrów16, maj¹cym charakter wewnêtrznej instrukcji nieubranejnawet w szatê wewnêtrznie obowi¹zuj¹cego aktu normatywnego. Trudno uznaæto rozwi¹zanie za prawid³owe. Nie dziwi d¹¿enie Rady Ministrów do jak naj-wczeœniejszego, swoistego „filtrowania” pomys³ów na uchwalenie lub zmianê do-kumentów rz¹dowych, powinno siê to jednak odbywaæ w przejrzystej procedu-rze, kompleksowo uregulowanej w jednym akcie normatywnym – regulaminiepracy Rady Ministrów.

Zale¿nie od rodzaju dokumentu rz¹dowego, w sporz¹dzenie jego projektuzaanga¿owane mog¹ byæ ró¿ne organy. Projekty ustaw opracowanych na podsta-wie za³o¿eñ projektu ustawy przygotowuje co do zasady Rz¹dowe Centrum Legis-lacji (dalej: RCL) we wspó³pracy z wnioskodawc¹ (§ 112 Regulaminu z 2013 r.).Projekty innych dokumentów rz¹dowych (w tym projekty ustaw opracowanebez uprzedniego przygotowania za³o¿eñ) opracowuje sam wnioskodawca, wyko-rzystuj¹c szczególnie jego komórki organizacyjne w³aœciwe w sprawach legislacji(§ 26 ust. 3 Regulaminu z 2013 r.). W ministerstwach zazwyczaj legislatorów za-trudnia siê w departamentach prawnych17. Te rozwi¹zania nale¿y uznaæ za pra-wid³owe. Projekty aktów prawnych powinny byæ przygotowane fachowo nie tyl-ko pod wzglêdem merytorycznym, lecz tak¿e od strony techniki prawodawczej.Jest to szczególnie istotne w przypadku ustaw. S¹ one aktami bardziej rozbudo-wanymi od rozporz¹dzeñ i innych aktów podustawowych i wewnêtrznych, a zewzglêdu na ich szczególn¹ rolê jako podstawowych Ÿróde³ prawa powinny staæna szczególnie wysokim poziomie legislacyjnym. Nie dziwi wiêc obligatoryjny codo zasady udzia³ RCL w przygotowaniu projektów ustaw.

Wraz z projektem aktu normatywnego sporz¹dza siê jego uzasadnienie,którego odrêbn¹ czêœæ stanowi ocena skutków regulacji (OSR) – § 27 i § 28Regulaminu z 2013 r. Czyni to co do zasady organ wnioskuj¹cy. W przypadkuprojektu ustawy uzasadnienie w czêœci dotycz¹cej wykazania ró¿nic miêdzydotychczasowym a projektowanym stanem prawnym nale¿y do RCL (§ 114Regulaminu z 2013 r.). To ostatnie rozwi¹zanie sprawia, ¿e oceny wp³ywuprojektowanej ustawy na ca³y system prawa zawsze dokona organ fachowy, a niepolityczny, który w swoistym zaœlepieniu realizacj¹ celów politycznych mo¿e nieuwzglêdniæ tych czynników.


Andrzej Na³êcz

16 Krótki przewodnik po rz¹dowym procesie legislacyjnym, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów,Warszawa, 14 stycznia 2014 r.

17 W Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wy¿szego dzia³a np. Departament Prawno-Legislacyjny,w którym zatrudnieni s¹ m.in. legislatorzy i radcowie prawni, zob. http://www.nauka.gov.pl/departamenty-ministerstwa/dp.html.

Zgodnie z § 4 Regulaminu z 2013 r. projekty dokumentów rz¹dowych, a tak¿ewszelkie dokumenty dotycz¹ce prac nad nimi udostêpnia siê w Biuletynie In-formacji Publicznej (dalej: BIP). Jest to obowi¹zek zakrojony szerzej ni¿ przezustawê o dzia³alnoœci lobbingowej w procesie stanowienia prawa18, wymaga onaudostêpniania w BIP tylko projektów ustaw i rozporz¹dzeñ, z wy³¹czeniem in-nych dokumentów rz¹dowych, takich jak np. strategie. Jest to wa¿ne i korzyst-ne rozwi¹zanie, gdy¿ „informacje o przysz³ych zamierzeniach prawotwórczychadministracji publicznej s¹ niezwykle cenne dla okreœlonych osób, grup zawo-dowych i spo³ecznych, pozwalaj¹ im bowiem na podejmowanie pewnychdzia³añ wyprzedzaj¹cych […]”19. Podobnego unormowania brakowa³o w Regu-laminie z 2002 r. Wydaje siê, ¿e organy administracji rz¹dowej stosuj¹ art. 5 i 6ustawy o dzia³alnoœci lobbingowej oraz § 4 Regulaminu z 2013 r. w sposób doœærzetelny. Na stronach internetowych BIP Ministra Nauki i Szkolnictwa Wy¿sze-go mo¿na znaleŸæ regularnie aktualizowany wykaz prac legislacyjnych20 orazlistê aktualnych i archiwalnych projektów aktów prawnych, umo¿liwiaj¹cy po-branie dokumentów w formacie pdf21. W wykazie podaje siê nazwê aktu praw-nego, podstawê prawn¹ i uzasadnienie koniecznoœci jego wydania, imiê, nazwis-ko i stanowisko s³u¿bowe osoby odpowiedzialnej za opracowanie projektu aktuoraz przewidywany termin og³oszenia w Dzienniku Ustaw. Z kolei projektyaktów prawnych udostêpniane s¹ w BIP wraz z uzasadnieniem oraz wype³nio-nym formularzem oceny skutków regulacji, wskazuj¹cym m.in. istotê rozwi¹zy-wanego problemu; podmioty, na które oddzia³uje projekt oraz wp³yw na sektorfinansów publicznych oraz rynek pracy, gospodarkê, przedsiêbiorców i gospo-darstwa domowe. Analogiczne informacje i dokumenty udostêpnia siê tak¿e nastronach internetowych BIP innych ministrów, choæ nie wszêdzie w sposób do-skona³y. W BIP ministra gospodarki has³o „Dokumenty MG przyjête na posie-dzeniach Rady Ministrów” prowadzi do strony internetowej informuj¹cejo braku uprawnieñ do jej przegl¹dania22.

Projekt dokumentu rz¹dowego, który zosta³ wpisany do jednego z wy¿ejwskazanych wykazów, kierowany jest przez organ wnioskuj¹cy do uzgodnieñ,konsultacji publicznych i opiniowania. Poza warstw¹ terminologiczn¹ Regula-min z 2013 r. nie wskazuje na zasadnicze ró¿nice miêdzy uzgodnieniem, spro-wadzaj¹cym siê do przedstawienia stanowiska danego organu do projektu,a opini¹. W szczególnoœci organ wnioskuj¹cy w ten sam sposób reaguje na uwa-



18 Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o dzia³alnoœci lobbingowej w procesie stanowienia prawa, Dz. U.Nr 169, poz. 1414 ze zm.; obowi¹zek ten realizuje siê przede wszystkim przez strony internetoweRCL http://legislacja.rcl.gov.pl/.

19 B. Jaworska-Dêbska, Kilka uwag o patologii w dzia³alnoœci prawotwórczej administracji publicznej, [w:]P.J. Suwaj, D.R. Kijowski (red.), Patologie w administracji publicznej, Warszawa 2009, s. 90.

20 http://www.bip.nauka.gov.pl/wykaz-prac-legislacyjnych/.21 http://www.bip.nauka.gov.pl/projekty-aktow-prawnych_2/.22 http://bip.mg.gov.pl/node/10406 [dostêp: 18.06.2014].

gi zg³oszone w obu trybach – ustosunkowuj¹c siê do nich (§ 43 Regulaminuz 2013 r.). Na póŸniejszych etapach procedury legislacyjnej – na posiedzeniuSta³ego Komitetu Rady Ministrów, a nastêpnie samej Rady Ministrów – rozbie¿-noœci pomiêdzy wynikiem uzgodnieñ a stanowiskiem organu wnioskuj¹cego s¹przedmiotem obowi¹zkowego rozpatrzenia, w przeciwieñstwie do nieuwzglêd-nionych opinii. Ale ich rozpatrzenie wcale nie musi prowadziæ do zmiany tekstuprojektu – zale¿y to od decyzji organów bior¹cych udzia³ w procedurze. Skutecz-noœæ opinii i uzgodnieñ mo¿e w praktyce okazaæ siê podobnie niska.

Projekt uzgadnia siê z cz³onkami Rady Ministrów oraz szefem Kancelarii Pre-zesa Rady Ministrów (a tak¿e innymi organami, je¿eli wynika to z przepisówszczególnych), a organy te przedstawiaj¹ swoje stanowiska, w szczególnoœci w za-kresie swojego dzia³ania. Projekty aktów normatywnych pod wzglêdem praw-nym uzgadniane s¹ z Rz¹dowym Centrum Legislacji (§ 34, § 35 i § 41 Regulaminuz 2013 r.). Uzgodnienia z cz³onkami Rady Ministrów, je¿eli przeprowadzane s¹rzetelnie, mog¹ s³u¿yæ pog³êbieniu spójnoœci systemu prawa i podwy¿szeniumerytorycznego poziomu aktów prawnych, zw³aszcza tych, których normy do-tycz¹ licznych dzia³ów administracji rz¹dowej. Z kolei uzgodnienia z RCL przy-czyniaj¹ siê do poprawy jakoœci stosowanej w dokumentach rz¹dowych technikiprawodawczej, co ma szczególne znaczenie w przypadku aktów normatywnychinnych ni¿ ustawy. W przypadku tych ostatnich, o ile przygotowywane s¹ napodstawie projektów za³o¿eñ, RCL samo partycypuje w sporz¹dzeniu projektu,o czym wspomniano wy¿ej.

Zgodnie z § 48 Regulaminu z 2013 r. „organ wnioskuj¹cy dokonuje zmianw tekœcie projektu dokumentu rz¹dowego na podstawie przedstawionychstanowisk oraz ustaleñ przyjêtych w toku uzgodnieñ, konsultacji publicznych lubopiniowania projektu”. Mo¿e siê wiêc wydawaæ, ¿e opinie i stanowiska maj¹charakter wi¹¿¹cy. Ten wniosek przekreœla jednak lektura § 49 i § 50 Regulaminuz 2013 r. Przepisy te umo¿liwiaj¹ nieuwzglêdnienie uwag, nakazuj¹c zarazemorganowi wnioskuj¹cemu sporz¹dzenie protoko³u rozbie¿noœci (w przypadkuuzgodnieñ) albo zestawienia nieuwzglêdnionych uwag (w przypadku opinio-wania). Od strony jêzykowej by³oby wiêc w³aœciwsze wskazanie w § 48, ¿e organwnioskuj¹cy mo¿e dokonaæ zmian w projekcie, a nie, ¿e ich dokonuje.

Organ wnioskuj¹cy kieruje projekt do zaopiniowania przez organy admini-stracji rz¹dowej lub inne organy i instytucje pañstwowe, których zakresudzia³ania dotyczy projekt (§ 38 ust. 1 Regulaminu z 2013 r.). Chodzi tu np. o komi-sje wspólne rz¹du i przedstawicieli samorz¹du terytorialnego, koœcio³ów, partne-rów spo³ecznych lub innych podmiotów (§ 38 ust. 2 Regulaminu z 2013 r.). Styliza-cja jêzykowa cytowanego przepisu nie pozostawia w¹tpliwoœci, ¿e skierowanieprojektu do opiniowania ma charakter obowi¹zkowy i nie zale¿y od uznania orga-nu wnioskuj¹cego. Opinie s¹ oczywiœcie niewi¹¿¹ce, jednak mog¹ zainspirowaæorgany rz¹dowe – przy za³o¿eniu ich dzia³ania w dobrej wierze, co jest byæ mo¿e


Andrzej Na³êcz

zbyt idealistyczne – do dokonania zmian w projekcie. Ponadto projekt za³o¿eñprojektu ustawy lub aktu normatywnego o szczególnie istotnych skutkach praw-nych, spo³ecznych lub gospodarczych obowi¹zkowo kieruje siê do zaopiniowaniaprzez Radê Legislacyjn¹ przy Prezesie Rady Ministrów (§ 37 ust. 1 Regulaminuz 2013 r.)23. Rada Legislacyjna sk³ada siê z osób wyró¿niaj¹cych siê wiedz¹ praw-nicz¹ i dorobkiem praktyki prawniczej24, obecnie jest to jedenaœcioro profesorówi doktorów habilitowanych nauk prawnych25. Jej opinie s¹ niezwykle fachowei szczegó³owe26. Uwzglêdnienie przez organ wnioskuj¹cy sformu³owanych w nichuwag krytycznych bez w¹tpienia mog³oby przyczyniæ siê do podniesienia jakoœciprawa obowi¹zuj¹cego, a przynajmniej projektów jego aktów. Niestety, opinieRady Legislacyjnej, podobnie jak i wy¿ej opisane, nie maj¹ charakteru wi¹¿¹cego.

Po etapie uzgodnieñ i opiniowania mo¿e zostaæ przeprowadzona konferencjauzgodnieniowa, zw³aszcza jeœli do projektu zg³oszono liczne uwagi. Rozstrzyg-niêcie w tym zakresie nale¿y wy³¹cznie do organu wnioskuj¹cego (§ 44 Regulami-nu z 2013 r.).

Administracja musi byæ otwarta na zmiany, „jeœli chce byæ adekwatnie dosto-sowana do potrzeb obywateli, a nie stanowiæ biurokratyczny balast, który efek-tywne zaspokajanie tych potrzeb hamuje”27. W miarê wzrostu zadañ organów ad-ministracji nasila siê ich wspó³praca z podmiotami niepublicznymi, co „sprzyjarealizacji interesu publicznego w sposób, który jest wspó³kreowany przez samychobywateli”28. Jak zauwa¿yli H. Izdebski i M. Kulesza, „konsultacje zewnêtrze od-grywaj¹ w procesie rz¹dzenia istotn¹ rolê. Przede wszystkim dlatego, ¿e w tymtrybie najlepiej sprawdza siê merytoryczny aspekt przygotowywanego rozstrzyg-niêcia – jego s³usznoœæ i skutecznoœæ […]. Ocena projektów rozstrzygniêæ rz¹do-wych przez zainteresowanych pozwala te¿ przygotowaæ rozwi¹zania rodz¹cenajmniejsze konflikty spo³eczne”29. Zgodnie z § 36 ust. 1 Regulaminu z 2013 r.organ wnioskuj¹cy ma obowi¹zek przedstawienia projektu do konsultacji pub-licznych. Wskazuje na to jednoznacznie jêzykowa stylizacja § 36, który stanowi,



23 Mo¿e to dotyczyæ tak¿e innych dokumentów rz¹dowych, nawet tych, które nie wywo³uj¹ istotnychprawnych, spo³ecznych czy gospodarczych skutków – wystarczy wniosek Prezesa Rady Ministrów,przewodnicz¹cego Sta³ego Komitetu Rady Ministrów, szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,prezesa RCL lub sekretarza Rady Ministrów (§ 37 ust. 2 Regulaminu z 2013 r.).

24 § 4 ust. 1 rozporz¹dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie zadañ RadyLegislacyjnej oraz szczegó³owych zasad i trybu jej funkcjonowania, Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 21.

25 http://radalegislacyjna.gov.pl/sklad-rady-legislacyjnej [dostêp: 10.06.2014].26 Zob. opinia z dnia 25 kwietnia 2014 r. o projekcie za³o¿eñ projektu ustawy o zmianie ustawy –

Kodeks postêpowania cywilnego, ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuñczy, ustawy o zawodachlekarza i lekarza dentysty oraz niektórych innych ustaw, http://radalegislacyjna.gov.pl/dokumenty/opinia-z-25-kwietnia-2014-r-o-projekcie-zalozen-projektu-ustawy-o-zmianie-ustawy-kodeks.

27 M. Ma³ecka-£yszczek, Obywatelski element wspó³dzia³aj¹cy, czyli kolaboratorzy administracji, [w:] J. Ni-czyporuk (red.), Teoria instytucji prawa administracyjnego. Ksiêga pami¹tkowa Profesora Jerzego StefanaLangroda, Pary¿ 2011, s. 144.

28 Ibidem.29 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 195.

¿e „organ wnioskuj¹cy, bior¹c pod uwagê treœæ projektu za³o¿eñ projektu ustawy,projektu ustawy lub projektu rozporz¹dzenia, a tak¿e uwzglêdniaj¹c inne okolicz-noœci, w tym znaczenie projektu oraz przewidywane skutki spo³eczno-gospodar-cze, stopieñ jego z³o¿onoœci oraz jego pilnoœæ, przedstawia projekt do konsultacjipublicznych, w tym mo¿e skierowaæ projekt do organizacji spo³ecznych lub in-nych zainteresowanych podmiotów albo instytucji w celu przedstawienia ichstanowisk [podkr. A.N.], uwzglêdniaj¹c wytyczne w zakresie prowadzenia kon-sultacji publicznych, je¿eli zosta³y ustalone przez Radê Ministrów lub organ po-mocniczy”. Wydawa³oby siê, ¿e korzystanie z kompetencji do przedstawieniaprojektu do konsultacji publicznych nie ma charakteru dyskrecjonalnego – organprojekt przedstawia, a nie mo¿e przedstawiæ, a od jego uznania zale¿y jedynieskorzystanie ze szczególnego trybu konsultacji publicznych, jakim jest przekazanieprojektu do organizacji spo³ecznych lub innych zainteresowanych podmiotów.

Analiza innych przepisów Regulaminu z 2013 r. wskazuje jednak na pozornycharakter obowi¹zku wynikaj¹cego z § 36 tego aktu. Zgodnie z § 28 ust. 4 oraz§ 102 ust. 2 Regulaminu z 2013 r. ocena skutków regulacji projektu ustawy alboprojektu rozporz¹dzenia oraz test regulacyjny projektu za³o¿eñ projektu ustawy,które nie s¹ przedstawiane do konsultacji publicznych, zawieraj¹ wskazanie przy-czyn rezygnacji z ich prowadzenia. Ani § 28 ust. 4, ani § 102 ust. 2 nie wskazuj¹,o jakie przyczyny mo¿e chodziæ, trzeba wiêc przyj¹æ, ¿e stosuje siê w tym zakresiecytowany wy¿ej § 36, który wi¹¿e rozstrzygniêcia dotycz¹ce konsultacji publicz-nych z treœci¹ projektu oraz innymi okolicznoœciami, w tym znaczeniem projektuoraz jego skutkami spo³eczno-gospodarczymi, stopniem z³o¿onoœci oraz jego pil-noœci¹. Stylizacja jêzykowa § 36 ka¿e przyj¹æ, ¿e „inne okolicznoœci” obejmuj¹ tak-¿e inne przyk³ady, nie wymienione wprost w przepisie. Prowadzi to do wniosku,¿e rezygnacja z konsultacji publicznych mo¿e nast¹piæ z dowolnego powodu.Organ nie mo¿e jedynie w ogóle zrezygnowaæ z jego podania. Treœæ wyjaœnieñjest ju¿ jednak pozbawiona praktycznego znaczenia. W tym kontekœcie za ca³ko-wicie pust¹ nale¿y uznaæ deklaracjê autorów uzasadnienia Regulaminu z 2013 r.,ich zdaniem regulamin „ma na celu zwiêkszenie zakresu konsultacji publicznychprojektów dokumentów rz¹dowych. Podstawowym rozwi¹zaniem, które ma tencel realizowaæ, jest wprowadzenie zasady przeprowadzania konsultacji publicz-nych projektu (w przeciwieñstwie do obecnej mo¿liwoœci ich przeprowadze-nia)”30. W zakresie konsultacji pañstwo ci¹gle nie ma obowi¹zku byæ otwartymoraz „uspo³ecznionym w znaczeniu œcis³ego powi¹zania ze spo³eczeñstwem oby-watelskim”31. Pozornoœæ rozwi¹zañ konsultacyjnych dostrzegana jest nie tylkow Polsce lecz tak¿e np. w USA. Jak zwróci³ uwagê M. Mo¿d¿eñ-Marcinkowski,podsumowuj¹c ustalenia doktryny amerykañskiej, procedura stanowienia norm


Andrzej Na³êcz

30 Uzasadnienie do projektu Regulaminu z 2013 r. dostêpne jest pod adresem http://bip.rcl.gov.pl/down-load/40/9977/file.file [dostêp: 20.05.2014].

31 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 195.

prawnych przez organy administracji32 w USA, okreœlona w Administrative Pro-cedure Act z 1946 r., pozwala na omijanie udzia³u spo³ecznego za sprawn¹ licz-nych wyj¹tków i luk w przepisach33.

Przeprowadzenie konsultacji publicznych jest obowi¹zkowe tylko w jednymprzypadku. Zgodnie z § 119 pkt 2 Regulaminu z 2013 r. projekt ustawy przygoto-wany na podstawie za³o¿eñ projektu ustawy musi zostaæ skierowany do konsul-tacji, je¿eli te za³o¿enia by³y wczeœniej przedmiotem konsultacji, a ju¿ po nichwprowadzono do niego istotne zmiany. Ale i ten obowi¹zek nie ma bezwzglêdne-go charakteru, gdy¿ jego realizacja zale¿y od tego, czy organ wnioskuj¹cy uznazmiany dokonane w projekcie za istotne, a w tym zakresie korzysta on z wzglêd-nej swobody oceny.

Choæ nie wskazano na to w samym Regulaminie z 2013 r., u³atwieniu procesuprowadzenia konsultacji publicznych ma s³u¿yæ strona internetowa konsulta-cje.gov.pl. Wpisuje siê to we wspó³czesn¹ tendencjê do wykorzystywania infor-matyzacji jako jednego ze sposobów poszerzania udzia³u spo³eczeñstwa w pro-cesie dostosowania systemu prawnego do zachodz¹cych zmian34. O stronie kon-sultacje.gov.pl wspomina siê w wymienionym wy¿ej „Krótkim przewodniku porz¹dowym procesie legislacyjnym”, nakazuj¹c skonsultowanie za jej poœrednic-twem projektu za³o¿eñ projektu ustawy i samego projektu ustawy „ze stron¹spo³eczn¹”. Skala tego zjawiska jest jednak doœæ skromna. W dniu 18 czerwca 2014 r.udostêpniono na wskazanej stronie 85 projektów (najstarszy dokument udostêp-niono 27 lutego 2013 r., najnowszy 5 czerwca 2014 r., przy czym mniej ni¿ po³owêprojektów udostêpniono po wejœciu w ¿yciu Regulaminu z 2013 r. i kolporta¿uwspomnianego „Krótkiego przewodnika”, dokumenty te nie mia³y wiêc wiêk-szego wp³ywu na sk³onnoœæ organów rz¹dowych do przeprowadzania konsul-tacji spo³ecznych z wykorzystaniem Internetu). Wiêkszoœæ z nich mia³a raptemkilkaset ods³on, najbardziej popularny projekt ustawy o odnawialnych Ÿród³achenergii od 13 listopada 2013 r. do 18 czerwca 2014 r. otwarto jedynie 5703 razy. Dlaporównania, z danych zebranych przez Polskie Badania Internetu sp. z o.o. wynika,¿e najpopularniejsze polskie strony internetowe zwi¹zane z prawem, finansamii biznesem notuj¹ miesiêcznie dziesi¹tki milionów ods³on dokonywanych przezmiliony u¿ytkowników35. Choæ wiêc rzeczywiœcie „spo³eczeñstwo informacyjnestaje siê dla administracji publicznej, po globalizacji, wyzwaniem wspó³czesno-



32 Wed³ug amerykañskiej terminologii s¹ to administrative agencies, czyli agencje administracyjne.33 M. Mo¿d¿eñ-Marcinkowski, Problematyka legislacji administracyjnoprawnej w amerykañskim prawie

federalnym, [w:] M. Stahl, Z. Duniewska (red.), Legislacja..., s. 99.34 A.K. Modrzejewski, D.J. Koœciuk, Informatyzacja administracji w œwietle „funkcyjnie pojêtej misji pañstwa",

[w:] J. Niczyporuk (red.), Teoria…, s. 154.35 W styczniu 2014 r. portal internetowy onet.pl zanotowa³ 89 427 004 ods³ony, przy 5 075 122 u¿ytkow-

nikach, http://www.wirtualnemedia.pl/artykul/najpopularniejsze-serwisy-tematyczne-w-styczniu-2014-roku [dostêp: 18.06.2014]. Nawet jeœli ze wzglêdu na brak odpowiedniej metodologii dane tenie s¹ w pe³ni dok³adne, to i tak daj¹ pojêcie o zasadniczej ró¿nicy w popularnoœci pomiêdzystronami rz¹dowymi a innymi.

œci”36, nie sposób uznaæ, ¿e administracja stawia mu z powodzeniem czo³a, przy-najmniej w zakresie spo³ecznego konsultowania projektów dokumentów rz¹do-wych.

Projekt dokumentu rz¹dowego, który przeszed³ etap uzgodnieñ, opiniowa-nia oraz ewentualnie konsultacji publicznych, mo¿e byæ rozpatrzony przez komi-tet w³aœciwy do rozpatrywania okreœlonych kategorii spraw, co reguluj¹ przepisyodrêbne, a nastêpnie trafia do Sta³ego Komitetu Rady Ministrów (dalej: Sta³y Ko-mitet). Cz³onkowie Sta³ego Komitetu oraz stali uczestnicy jego posiedzeñ mog¹zg³aszaæ uwagi do projektu (§ 63 Regulaminu z 2013 r.), s¹ one, wraz z rozbie¿no-œciami ujêtymi we wskazanym wy¿ej protokole (§ 65 Regulaminu z 2013 r.), roz-patrywane na posiedzeniu. Warto zauwa¿yæ, ¿e przedmiotem rozpatrzenia nie s¹ju¿ uwagi zg³oszone w toku opiniowania, a nieuwzglêdnione przez organ wnios-kuj¹cy (choæ ich zestawienie trafia do Sta³ego Komitetu wraz z projektem – § 60ust. 3 pkt 3 Regulaminu z 2013 r.). Mog¹ one jedynie zainspirowaæ cz³onkówSta³ego Komitetu lub sta³ych uczestników jego obrad do sformu³owania w³as-nych uwag do projektu. Ostatecznie Sta³y Komitet na podstawie § 67 ust. 1 Regu-laminu z 2013 r. podejmuje co do zasady jedno z nastêpuj¹cych rozstrzygniêæ:przyjmuje projekt bez zmian albo ze zmianami i rekomenduje go Radzie Mini-strów (pkt 1 i 2); rekomenduje Radzie Ministrów odrzucenie projektu (pkt 3) albowyra¿a opiniê o projekcie (pkt 4). Ta ostatnia mo¿liwoœæ budzi pewne w¹tpliwo-œci. Zadaniem Sta³ego Komitetu jest przygotowanie rozstrzygniêæ Rady Mini-strów37, co ma prowadziæ do przyspieszenia i u³atwienia jej dzia³añ. Ograniczeniesiê do wydania opinii o projekcie, bez wskazania na zasadnoœæ jego przyjêcia lubodrzucenia, nie spe³nia tej funkcji. Sta³y Komitet mo¿e tak¿e rozstrzygn¹æ o ponow-nym rozpatrzeniu projektu po spe³nieniu okreœlonych wymogów – § 67 ust. 4Regulaminu z 2013 r.38 Nastêpuje to np. wtedy, gdy projekt ma braki formalne,zg³oszono do niego liczne uwagi albo proponowane w nim rozwi¹zania wydaj¹siê Sta³emu Komitetowi niew³aœciwe.

Projekty ustaw i rozporz¹dzeñ – nie wszystkich wiêc dokumentów rz¹do-wych – kierowane s¹ nastêpnie do komisji prawniczej, która ustala brzmienie pro-jektu pod wzglêdem prawnym, legislacyjnym i redakcyjnym, co mo¿e przyj¹æ fo-rmê projektu z naniesionymi poprawkami (§ 76 i § 77 Regulaminu z 2013 r.).Komisja prawnicza bierze pod uwagê m.in. opiniê Rady Legislacyjnej (§ 75 Regu-


Andrzej Na³êcz

36 Z. Niewiadomski, Pojêcie administracji publicznej, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.),System prawa administracyjnego, Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2010, s. 33; zob.A. Barczewska-Dziobek, Spo³eczeñstwo informacyjne wyzwaniem dla pañstwa i administracji, [w:] J. Zim-mermann, P.J. Suwaj (red.), Wp³yw przemian cywilizacyjnych na prawo administracyjne i administracjêpubliczn¹, Warszawa 2013, s. 80–92.

37 § 2 ust. 1 zarz¹dzenia nr 86 Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie KomitetuSta³ego Rady Ministrów, MP z 2013 r., poz. 986.

38 Jak wskazuj¹ wyci¹gi z protoko³ów ustaleñ posiedzeñ Komitetu Sta³ego, dostêpne pod adresemhttp://legislacja.rcl.gov.pl/, czêsto korzysta on z tej ostatniej kompetencji.

laminu z 2013 r.). Co do zasady nie zajmuje siê ona jednak merytoryczn¹ stron¹projektu.

Ostatecznie projekt dokumentu rz¹dowego trafia pod obrady Rady Ministrów,która na posiedzeniu rozpatruje rozbie¿noœci stanowisk ujête w protokole i uwagizg³oszone do rozpatrzenia za poœrednictwem sekretarza Rady Ministrów. Prowa-dzi to do przyjêcia projektu bez zmian lub ze zmianami albo jego odrzucenia,a ewentualnie – do rozstrzygniêcia o ponownym rozpatrzeniu projektu pospe³nieniu okreœlonych wymogów (§ 88 i § 90 Regulaminu z 2013 r.).

Podsumowanie

Ograniczone ramy artyku³u nie pozwalaj¹ na pe³ne przedstawienie proble-matyki rz¹dowego procesu legislacyjnego. Powy¿sze uwagi umo¿liwiaj¹ jednakpostawienie wniosku, ¿e organizacja pracy Rady Ministrów i jej organów pomoc-niczych, ustalona przede wszystkim przez Regulamin z 2013 r., mo¿e prowadziædo przygotowywania projektów aktów prawnych wysokiej jakoœci zarówno odstrony merytorycznej, jak i legislacyjnej, uwzglêdniaj¹cych przy tym stanowiskazainteresowanych organów i œrodowisk. W porównaniu z Regulaminem z 2002 r.rzeczywiœcie doprecyzowano rz¹dowy proces legislacyjny. Nad poprawnoœci¹wykorzystanej przy tworzeniu projektu techniki legislacyjnej czuwa Rz¹doweCentrum Legislacji, a tak¿e wyspecjalizowane komórki organizacyjne organówwnioskuj¹cych, a na dalszym etapie procedury – komisja prawnicza. Zagadnieniaprawne s¹ przedmiotem zainteresowania Rady Legislacyjnej, oceniaj¹cej zgod-noœæ projektu m.in. z punktu widzenia zgodnoœci z Konstytucj¹ RP oraz spójnoœcisystemu prawa. Podniesieniu jakoœci merytorycznej projektu mog¹ s³u¿yæ uzgod-nienia i opinie, a tak¿e konsultacje publiczne. Te ostatnie mog¹ te¿ zwiêkszyæ sto-pieñ spo³ecznej akceptowalnoœci projektu. Sta³y Komitet Rady Ministrów czuwazaœ nad tym, by na posiedzenie rz¹du trafi³ projekt w mo¿liwie najwiêkszym stop-niu opracowany.

Niestety, Regulamin z 2013 r. nie gwarantuje prawid³owego wykorzystaniawprowadzonych przez niego rozwi¹zañ. Przedstawiane w ramach uzgodnieñi opiniowania stanowiska nie maj¹ wi¹¿¹cego charakteru. Dotyczy to tak¿e opiniinajbardziej fachowego z organów pomocniczych, jakim bez w¹tpienia jest RadaLegislacyjna. Konsultacji publicznych – wbrew deklaracjom z uzasadnienia doRegulaminu z 2013 r. – mo¿na w ogóle nie przeprowadzaæ. Co wiêcej, w rz¹do-wym procesie legislacyjnym bior¹ czynny udzia³ organy w ogóle nie wymienionew Regulaminie z 2013 r., np. Zespó³ do spraw Programowania Prac Rz¹du, co czy-ni ów proces mniej przejrzystym, ni¿ jest to po¿¹dane. Mo¿na te niedomaganiaRegulaminu z 2013 r. t³umaczyæ politycznym charakterem dzia³añ rz¹du – reali-zuje swoj¹ wizjê pañstwa tak¿e przez wydawanie i inicjowanie aktów normatyw-nych. Rada Ministrów i inne organy naczelne administracji rz¹dowej musz¹ za-



chowaæ mo¿liwoœæ podejmowania rozstrzygniêæ kontrowersyjnych i niepopular-nych. Rozwi¹zania s³u¿¹ce realizacji swobody rz¹dzenia mog¹ jednak, przy ichnieprawid³owym wykorzystaniu, prowadziæ do obni¿enia jakoœci prawa obo-wi¹zuj¹cego.

The Council of Ministers' and its subsidiary bodies work organisationand performing duties concerning legislation

(Summary)

The article touches upon the issue of the governmental legislative process and refers toits key stages and the bodies participating in it. According to the author, the Council of Mini-sters and its subsidiary bodies, primarily determined by the Council of Ministers WorkingRegulations (Regulamin pracy Rady Ministrów) of 2013, may affect the preparation ofhigh-quality draft laws, both substantively and from the legislative side. At the same time, ittakes the views of interested bodies and environments into account. Compared to the 2002Working Regulations, the governmental legislative process has been actually clarified.However, as the analysis shows, the 2013 Regulations do not guarantee the proper use ofthe introduced solutions. The stances presented within the arrangements and assessmentare not binding. It applies also to the opinion of the most professional subsidiary body,which is the Legislative Council. Public consultations may not be performed, despite thedeclarations from the 2013 Regulations legitimization. Furthermore, bodies (e.g. Team forthe Government Work Planning) which were not enlisted in the 2013 Regulations, take sig-nificant part in the governmental legislative process. This makes the process less transparentthan desirable.


Andrzej Na³êcz

MA£GORZATA MÊDRALA*

Zasady naboru i awansowania na stanowiskachw administracji publicznej w kontekœcie zadañ

wykonywanych przez administracjê

1. Wprowadzenie

Przedmiotem niniejszego opracowania s¹ wybrane zagadnienia dotycz¹cezasad naboru oraz awansowania kadry administracyjnej na przyk³adach najwa¿-nieszych pragmatyk zawodowych. W swoich rozwa¿aniach ograniczê siê dotrzech najwa¿niejszych ustaw obowi¹zuj¹cych w tym zakresie, a zarazem trzechfundamentalnych aktów normatywnych reguluj¹cych status korpusu urzêdni-czego w Rzeczypospolitej, tj.: ustawy z dnia 16 wrzeœnia 1982 r. o pracownikachurzêdów pañstwowych (u.p.u.p.)1; ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracowni-kach samorz¹dowych (u.p.s.)2 oraz ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o s³u¿biecywilnej (u.s.c.)3, ze szczególnym uwzglêdnieniem tej ostatniej.

Dobrze wykwalifikowana i kompetentna kadra administracyjna jest jednymz gwarantów prawid³owego wykonywania zadañ przez wspó³czesn¹ administra-cjê publiczn¹. Niezmiernie wa¿nym atrybutem funkcjonowania administracji pu-blicznej jest profesjonalizm dzia³ania jej zasobów ludzkich. Zadania stoj¹ce przedadministracj¹ ulegaj¹ zmianom w zale¿noœci od realiów i wymagañ czasowych,uwarunkowañ systemowych, gospodarczych i rynkowych. Nadrzêdnym celemregulacji w tym zakresie powinno byæ zapewnienie maksymalnej gwarancji do-boru pracowników, spe³niaj¹cych konieczne i preferowane w danych warunkachcechy niezbêdne podczas wykonywania zadañ publicznych, a tak¿e wybranieosób o mo¿liwie wysokich kompetencjach. W ramach niniejszej publikacji pragnêzasygnalizowaæ niektóre kwestie zwi¹zane z naborem do s³u¿by publicznej i uzy-skiwaniem awansu zawodowego w jej obrêbie. Profesjonalizm, wyra¿aj¹cy siê


* Dr Ma³gorzata Mêdrala – adiunkt w Katedrze Prawa Publicznego na Uniwersytecie Ekonomicz-nym w Katowicach.

1 Tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 269.2 Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z póŸn. zm.3 Dz. U. Nr 227, poz. 1505 z póŸn. zm.

w posiadanych kwalifikacjach, kompetencjach i umiejêtnoœciach, powinien byæweryfikowany zarówno na etapie pocz¹tkowym zatrudniania w s³u¿bie publicz-nej, jak i w trakcie jej pe³nienia.

W administracji publicznej konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniegopostêpowania kwalifikacyjnego oraz wprowadzanie sztywnych procedur formal-nych w procesie rekrutacji, aby nie dopuœciæ do zbytniej swobody pracodawcy.Tylko wówczas mo¿liwa jest obiektywna i sprawiedliwa ocena kwalifikacji zawo-dowych kandydatów i dokonanie trafnych wyborów. Ograniczenie zakresu uzna-niowoœci przy podejmowaniu decyzji rekrutacyjnych zapewni wybór najlepszychkandydatów oraz wp³ynie pozytywnie na jakoœæ i efektywnoœæ wykonywanychprzez nich zadañ4.

Powodem wprowadzenia szczególnych regulacji w tym zakresie jest brak dzia-³ania w sektorze publicznym oczywistego mechanizmu rynkowego sk³aniaj¹cegoprywatnego pracodawcê do dokonywania optymalnych wyborów kadrowych.

2. Zakres podmiotowy pragmatyk zawodowych

W pierwszej kolejnoœci pozytywnie nale¿y oceniæ sam fakt istnienia, odrêbnejod kodeksowej, szczególnej regulacji ustawowej pracowników s³u¿by publicznej.Za³amanie siê w okresie powojennym koncepcji publicznoprawnego charakterustosunku pracy jako podstawy zatrudnienia w szeroko rozumianej administracjipublicznej, która by³a istot¹ ustawy z dnia 17 lutego 1922 r. o pañstwowej s³u¿biecywilnej5, doprowadzi³o do zrównania relacji pañstwo – funkcjonariusz publicznyze statusem zwyk³y pracodawca – pracownik6. Stan taki w polskim systemie praw-nym formalnie istnia³ w 1974 r., czyli w chwili skodyfikowania prawa pracy7.

Jak widaæ, mo¿na mówiæ o pewnych historycznych brakach w zakresie prak-tyk dobrej administracji publicznej. Szczególny charakter tych grup zawodowychoraz wykonywanych przez nich zadañ pañstwowych w ramach stosunku pracywymaga jednak wprowadzenia przez ustawodawcê pewnych odrêbnoœci w za-kresie zatrudnienia.

W okresie powojennym rola ustawy o pañstwowej s³u¿bie cywilnej mala³a(w 1975 r. ca³kowicie utraci³a ona moc obowi¹zuj¹c¹), albowiem istot¹ nowegoustroju by³o d¹¿enie do zatarcia podzia³u prawa na publiczne i prywatne. Modelzatrudnienia urzêdniczego w latach 1975–1982 nie odbiega³ zasadniczo od ogól-nego zatrudnienia w pozosta³ych bran¿ach. Pewnym prze³omem by³o uchwale-


Ma³gorzata Mêdrala

4 H. Szewczyk, Nabór do S³u¿by Cywilnej w œwietle ustawy z 21 listopada 2008 r. o s³u¿bie cywilnej,„Przegl¹d Prawa Publicznego“ 2010, nr 7–8, s. 154–155.

5 Tekst jedn.: Dz. U. z 1949 r. Nr 11, poz. 72 ze zm.6 Zob. T. Górzyñska, Polska s³u¿ba cywilna - problem nadal nierozwi¹zany, [w:] W. Czapliñski (red.), Pra-

wo w XXI wieku. Ksiêga pami¹tkowa 50-lecia Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, Warsza-wa 2006, s. 227 i n.

7 Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.

nie nowej pragmatyki – ustawy z dnia 16 wrzeœnia 1982 r. o pracownikach urzê-dów pañstwowych. Ustawa ta doczeka³a siê istotnej nowelizacji dopiero w 1995 r.,ustaw¹ z dnia 5 lipca 1996 r. o s³u¿bie cywilnej8 przywrócono s³u¿bê cywiln¹.Wprowadzenie otwartego i konkurencyjnego naboru (przynajmniej formalnie)w samorz¹dzie terytorialnym mia³o miejsce w 2005 r., a wiêc po 15 latach funkcjo-nowania przywróconego samorz¹du terytorialnego w Polsce9. Now¹ pragmatykês³u¿bow¹ dotycz¹c¹ zatrudnienia pracowników samorz¹dowych uchwalono21 listopada 2008 r. W ten sposób utrwalono podzia³ korpusu urzêdniczego natrzy osobne dzia³y podlegaj¹ce odmiennym rezimom prawnym, tj. sferê admini-stracji samorz¹dowej, sferê administracji rz¹dowej (u.s.c.) oraz sferê administracjipañstwowej pozarz¹dowej.

Konstytucja RP ustanawia s³u¿bê cywiln¹ wy³¹cznie w administracji rz¹do-wej, a nie w ca³ej administracji pañstwowej. Zgodnie z art. 153 konstytucji „w celuzapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnegowykonywania zadañ pañstwa, w urzêdach administracji rz¹dowej dzia³a korpuss³u¿by cywilnej, a Prezes Rady Ministrów jest zwierzchnikiem korpusu s³u¿by cy-wilnej”. Wed³ug art. 1 u.s.c. w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bez-stronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadañ pañstwa ustanawia siês³u¿bê cywiln¹ oraz okreœla zasady dostêpu do tej s³u¿by, zasady jej organizacji,funkcjonowania i rozwoju.

W tym miejscu nale¿y wskazaæ na brak konsekwencji ustawodawcy w zakre-sie wdra¿ania reform w administracji rz¹dowej odnoœnie do zasad naboru i awan-sowania pracowników administracji publicznej. Na krytykê zas³uguje zw³aszczapoddanie czêœci osób zatrudnionych w administracji rz¹dowej przepisom ustawyz dnia 16 wrzeœnia 1982 r. o pracownikach urzêdów pañstwowych, czêœci zaœprzepisom ustawy o s³u¿bie cywilnej. Ju¿ z za³o¿enia prowadzi to do komplikacjiuk³adu stosunków pracy w urzêdach pañstwowych. Istotne jest, ¿e ustawa o pra-cownikach urzêdów pañstwowych znajduje zastosowanie nie tylko w stosunkudo osób zatrudnionych w urzêdach i innych jednostkach organizacyjnych admi-nistracji pañstwowej pozarz¹dowej oraz urzêdach obs³uguj¹cych organy w³adzypublicznej, lecz tak¿e w urzêdach administracji rz¹dowej w odniesieniu do osóbtam zatrudnionych niewchodz¹cych w sk³ad korpusu s³u¿by cywilnej. Zakrespodmiotowy u.p.u.p. nale¿y oceniæ jako nieœcis³y i niekonsekwentny. Ustawodaw-ca, konstruuj¹c za³o¿enia tego aktu prawnego, nie kierowa³ siê jasnymi i logiczny-mi za³o¿eniami, lecz próbowa³, poprzez ogólne formu³owanie przepisów, bezpowodzenia uregulowaæ status prawny wszystkich pracowników administracjipublicznej i urzêdów pañstwowych. Na uwagê zas³uguje fakt, i¿ analizowany akt


Zasady naboru i awansowania na stanowiskach w administracji publicznej...

8 Dz. U. Nr 89, poz. 402, wesz³a w ¿ycie 1 stycznia 1997 r.9 Dnia 7 sierpnia 2005 r. wesz³a w ¿ycie ustawa z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o pracowni-

kach samorz¹dowych, ustawy o samorz¹dowych kolegiach odwo³awczych i ustawy o systemieoœwiaty, Dz. U. Nr 122, poz. 1020.

prawny dotyczy tych pracowników, „wobec których nie maj¹ zastosowania prze-pisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o s³u¿bie cywilnej”10.

3. Zasady naboru w administracji publicznej

Jedn¹ z wa¿niejszych idei, które sk³adaj¹ siê na koncepcjê wspó³czesnego za-trudnienia w administracji publicznej, jest zagwarantowanie obywatelom prawado równego dostêpu do tej s³u¿by realizowanego poprzez prawo do informacjio wolnych stanowiskach pracy oraz otwarty i konkurencyjny nabór na te stanowi-ska. Przepisy w tym zakresie budz¹ w praktyce pewne zastrze¿enia, ulega³y onelicznym zmianom w ostatnich latach, co dodatkowo potwierdza wagê analizowa-nego zagadnienia.

Wed³ug polskiego ustawodawcy nabór do s³u¿by cywilnej oraz nabór na sta-nowiska pracowników samorz¹dowych, podobnie jak we wszystkich pañstwacho utrwalonej demokracji, odbywa siê z uwzglêdnieniem takich wartoœci, jak:1) jawnoœæ,2) otwartoœæ,3) konkurencyjnoœæ,4) równe traktowanie kandydatów ubiegaj¹cych siê o stanowiska.

Powy¿sze cztery zasady wywodzi siê z art. 60 ustawy zasadniczej, wed³ugniego obywatele polscy korzystaj¹cy z pe³ni praw publicznych maj¹ prawo dostêpudo s³u¿by publicznej na jednakowych zasadach. Oczywiœcie przywo³any przepiskonstytucyjny nie wyra¿a gwarancji, ¿e ka¿da osoba posiadaj¹ca obywatelstwopolskie oraz korzystaj¹ca z pe³ni praw publicznych zostanie przyjêta do s³u¿bypublicznej. Ustawodawca jest uprawniony do formu³owania dodatkowych wa-runków, od spe³nienia których jest uzale¿nione uzyskanie okreœlonych stanowiskw s³u¿bie publicznej11.

Dodatkowo art. 61 Konstytucji RP stanowi, ¿e obywatel polski ma prawo douzyskiwania informacji o dzia³alnoœci organów w³adzy publicznej oraz osóbpe³ni¹cych funkcje publiczne. W ten sposób zosta³o okreœlone powszechne oby-watelskie prawo dostêpu do informacji o dzia³alnoœci organów pañstwowychoraz samorz¹dowej w³adzy publicznej, a tak¿e o dzia³alnoœci osób pe³ni¹cych funk-cje publiczne12. W doktrynie wskazuje siê, ¿e zasada otwartoœci naboru jest to¿sa-ma z zasad¹ równego dostêpu, na tych samych zasadach dla wszystkich, zaœ zasadajawnoœci naboru jest rozwiniêciem powszechnej w obszarze publicznym zasadydostêpu do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP)13. Form¹ realizacji posta-nowieñ art. 61 Konstytucji RP s¹ przepisy u.s.c., u.p.s., u.p.u.p.



10 Zob. art. 1 ust. 2 u.p.u.p.11 Por. wyrok TK z dnia 8 kwietnia 2002 r., SK 18/01, OTK-A 2002, nr 2, poz. 16.12 Por. wyrok TK z dnia 16 wrzeœnia 2002 r., K 38/01, OTK-A 2002, nr 5, poz. 59.13 S. P³a¿ek, Nabór na stanowiska urzêdnicze w samorz¹dzie terytorialnym – uwagi krytyczne, PPP 2012, nr 3,

s. 5.

Zgodnie z art. 6 u.s.c. ka¿dy obywatel ma prawo do informacji o wolnych sta-nowiskach pracy w s³u¿bie cywilnej, a nabór do s³u¿by cywilnej jest otwarty orazkonkurencyjny. Wed³ug art. 11 ust. 1 u.p.s. nabór kandydatów na wolne stanowi-ska urzêdnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzêdnicze, jest otwarty i kon-kurencyjny. Zasada kokurencyjnego i otwartego naboru na równych zasadachdla wszystkich obywateli nie zosta³a niestety przyjêta w u.p.u.p.

Jako wadê powy¿szych rozwi¹zañ nale¿y wskazaæ zaakcentowanie przezustawodawcê zasady otwartoœci i konkurencyjnoœci jedynie w przypadku obsa-dzania stanowisk w trybie naboru, a pominiêcie tych regu³ w ramach awansowa-nia wewnêtrznego, które jest doœæ czêst¹ praktyk¹. Regu³y konkurencyjnoœcii otwartoœci powinny byæ stosowane w przypadku ka¿dego trybu obsadzania sta-nowisk, a nie tylko w drodze naboru zewnêtrznego. Po¿¹dane by³oby, aby ka¿dadecyzja kadrowa dotycz¹ca przeniesienia pracownika posiada³a przekonuj¹ceuzasadnienie i by³a informacj¹ publiczn¹14. Liczne wyj¹tki od zasady naboruzewnêtrznego powoduj¹, i¿ w szczególnoœci na gruncie ustawy o pracownikachsamorz¹dowych sta³ siê on w praktyce trybem subsydiarnym, o czym mowa poni¿ej.

Powy¿sze rozwi¹zania godz¹ czêœciowo w zasadê równego dostêpu obywa-teli do s³u¿by publicznej. Przyjmuje siê, ¿e podstawowe warunki, które musz¹ byæspe³nione, aby zosta³a zachowana zasada równego dostêpu obywateli do s³u¿bypublicznej to: 1) og³aszanie informacji o wolnych miejscach w s³u¿bie publicznej;2) precyzyjne i czytelne okreœlenie przez prawo warunków, które musi spe³niaæosoba, aby mog³a byæ zatrudniona w s³u¿bie publicznej15.

Otwartoœæ naboru oznacza powszechnoœæ, jawnoœæ i równoœæ ubiegania siê ozatrudnienie w s³u¿bie cywilnej. Powszechnoœæ to ³atwy i bezwarunkowy dostêpdo informacji o wolnych stanowiskach pracy dla wszystkich zainteresowanych.Jest ona powi¹zana z równoœci¹ w dostêpie do informacji o wolnych stanowi-skach. Oznacza to, ¿e ¿adna grupa obywateli nie jest wy³¹czona z mo¿liwoœci uzy-skania informacji o wolnych stanowiskach, poniewa¿ ustawa wskazuje obligato-ryjne sposoby rozpowszechniania informacji. Jawnoœæ jest natomiast zapewnionamiêdzy innymi przez ustawowy obowi¹zek upowszechniania informacji o wol-nych stanowiskach pracy oraz podawanie w og³oszeniu listy kandydatówspe³niaj¹cych wymagania formalne czy upublicznianie wyniku naboru. Wed³ugart. 13 u.p.s. og³oszenie o wolnym stanowisku urzêdniczym, w tym kierowniczymstanowisku urzêdniczym, oraz o naborze kandydatów na to stanowisko umiesz-cza siê w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy informacyjnej w jednost-ce, w której jest prowadzony nabór. Zgodnie z art. 28 u.s.c. dyrektor generalnyurzêdu ma obowi¹zek upowszechniaæ informacje o wolnych stanowiskach pracyprzez umieszczenie og³oszenia o naborze w miejscu powszechnie dostêpnym



14 S. P³a¿ek, Nabór na stanowiska ..., s. 6.15 Por. J. Skoczyñski, Ustawowa regulacja naboru do s³u¿by publicznej w œwietle konstytucyjnej zasady równe-

go dostêpu do s³u¿by publicznej, [w:] W. Sanetra (red.), Stosunki pracy w s³u¿bie cywilnej i samorz¹dzieterytorialnym, Bia³ystok 2001, s. 158.

w siedzibie urzêdu, w Biuletynie Informacji Publicznej urzêdu oraz w BiuletynieInformacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Na podstawie art. 28ust. 3 termin do sk³adania dokumentów, okreœlony w og³oszeniu o naborze, niemo¿e byæ krótszy ni¿ 10 dni, a dla og³oszenia o naborze w celu zastêpstwa nieobec-nego cz³onka korpusu s³u¿by cywilnej – 5 dni od dnia opublikowania tegoog³oszenia w biuletynie kancelarii.

W myœl art. 29 u.s.c. informacje o wyniku naboru stanowi¹ informacjê pub-liczn¹ w zakresie objêtym wymaganiami okreœlonymi w og³oszeniu o naborze.Istotnym mankamentem ustawy jest brak okreœlenia, jakie informacje dotycz¹cekonkursów na wy¿sze stanowiska w s³u¿bie cywilnej maj¹ charakter informacjipublicznych. Nale¿y przyj¹æ w drodze analogii, ¿e imiona i nazwiska kandydatów,którzy spe³niaj¹ wymagania formalne, oraz wynik naboru stanowi¹ informacjê pu-bliczn¹ w zakresie objêtym wymaganiami okreœlonymi w og³oszeniu o naborze. Ra-

tio legis tych regulacji jest zapewnienie przejrzystoœci procedur zwi¹zanych z ob-sadzaniem wolnych stanowisk w urzêdach administracji publicznej.

Konkurencyjnoœæ naboru oznacza z kolei, ¿e w wyniku jego przeprowadze-nia zostanie zatrudniona osoba, której wiedza, umiejêtnoœci i inne cechy s¹ naj-bardziej odpowiednie do wykonywania pracy na stanowisku, na które poszukujesiê pracownika. W tym celu konieczne jest bli¿sze spojrzenie na przes³anki nabo-ru na poszczególne stanowiska.

4. Zasady elekcyjne

W celu zapewnienia w³aœciwego poziomu profesjonalizmu niezbêdne jeststosowanie obiektywnych i adekwatnych do danego stanowiska kryteriów dobo-ru. Ustawy niestety nie okreœlaj¹ prawid³owo wymagañ niezbêdnych dla danegostanowiska ani metod rekrutacji, za pomoc¹ których dokonuje siê wyboru na wy-sokie stanowiska pañstwowe, pozostawiaj¹c w tym wzglêdzie swobodê organomdecyzyjnym, co niestety rodzi pole do nadu¿yæ oraz sprzyja nepotyzmowi.Wœród metod mog¹ byæ na przyk³ad testy oraz sprawdziany wiedzy w ró¿nej for-mie, testy umiejêtnoœci czy rozmowa kwalifikacyjna. Informacje o ich zastosowa-niu powinny znaleŸæ siê w protokole z naboru.

Bli¿szej uwagi wymagaj¹ niektóre przes³anki zatrudnienia w ramach pragma-tyk s³u¿bowych. I tak na przyk³ad, zgodnie z art. 4 u.s.c., w s³u¿bie cywilnej mo¿ebyæ zatrudniona osoba, która:1) jest obywatelem polskim (z zastrze¿eniem art. 5 ustawy);2) korzysta z pe³ni praw publicznych;3) nie by³a skazana prawomocnym wyrokiem za umyœlne przestêpstwo lub

umyœlne przestêpstwo skarbowe;4) posiada kwalifikacje wymagane na dane stanowisko pracy;5) cieszy siê nieposzlakowan¹ opini¹.



Podobne przes³anki znajduj¹ siê w art. 6 ustawy o pracownikach samorz¹do-wych.

W literaturze wskazuje siê16, ¿e przyjête rygory selekcyjne nale¿y uznaæ zaniewystarczaj¹ce. Brak wœród nich jasno okreœlonych wymogów ustawowych,zw³aszcza wymogu nieposzlakowanej opinii czy kwalifikacji. Doprecyzowaniekonkretnych kwalifikacji nale¿y ka¿dorazowo do dyrektora generalnego organi-zuj¹cego nabór i wymagania te maj¹ charakter indywidualny, uzale¿niony od za-dañ realizowanych na obsadzanym stanowisku pracy. Na uwagê zas³uguje brakkorelacji pomiêdzy przes³ank¹ niekaralnoœci a „nieposzlakowanej opinii”. Mo¿napowiedzieæ, i¿ osoba o nieposzlakowanej opinii to taka, co do której nie istniej¹w danym œrodowisku informacje i opinie jakoby mia³a dopuœciæ siê czynówspo³ecznie potêpianych, np. nieuczciwych, niegodnych. Równoczeœnie nie jestniezbêdne wskazanie prawomocnego orzeczenia s¹dowego, aby uznaæ, ¿e danejosobie brak waloru nieposzlakowanej opinii. Osob¹ rozstrzygaj¹c¹ o posiadaniunieposzlakowanej opinii b¹dŸ jej utracie jest przede wszystkim dyrektor general-ny urzêdu, który zgodnie z przepisami art. 25 ust. 4 pkt 2 u.s.c. dokonuje czynno-œci z zakresu prawa pracy wobec osób zatrudnionych w urzêdzie oraz realizujepolitykê personaln¹ w urzêdzie. Rozwi¹zanie takie mo¿e wydawaæ siê nie do koñcaprzejrzyste i obiektywne.

5. Tryby naboru

Jeœli chodzi o tryb naboru na poszczególne stanowiska zgodnie z omawia-nymi pragmatykami s³u¿bowymi, mo¿emy wyró¿niæ dwa jego zasadnicze rodzaje:1) awansowanie/nabór zewnêtrzny, 2) awansowanie/nabór wewnêtrzny. U.p.u.p.nie przewiduje otwartego naboru zewnêtrznego i odbywa siê on na podstawieokreœlonych kwalifikacji ustawowych.

U.s.c. wprowadza trzy rodzaje naboru do s³u¿by cywilnej:1) nabór powszechny, w którym kandydaci powinni spe³niæ rygory ogólne dla

wszystkich cz³onków korpusu s³u¿by cywilnej okreœlone w art. 4 u.s.c.;2) nabór na mianowanego urzêdnika s.c., w którym kandydaci powinni spe³niæ

rygory dla mianowanych urzêdników s.c. okreœlone w art. 40 u.s.c.;3) nabór na wy¿sze stanowiska w s.c., w którym kandydaci powinni spe³niæ ry-

gory dla osób zajmuj¹cych wy¿sze stanowiska w s.c. okreœlone w art. 53 u.s.c.U.s.c. przewiduje równie¿ cztery etapy procedury naboru powszechnego:

1) upowszechnienie przez podmiot organizuj¹cy nabór informacji o wolnychstanowiskach w danym urzêdzie;

2) rozstrzygniêcie postêpowania rekrutacyjnego – wy³onienie najlepszych kan-dydatów;



16 H. Szewczyk, Nabór do s³u¿by cywilnej w œwietle ustawy...

3) wybór osoby do zatrudnienia;4) upowszechnienie przez dyrektora generalnego informacji o wynikach naboru.

Nabór kandydatów do korpusu s³u¿by cywilnej organizuje dyrektor general-ny urzêdu (art. 26 u.s.c.). Nabór dotyczy tak¿e absolwentów Krajowej Szko³yAdministracji Publicznej. Nabór kandydatów do korpusu s³u¿by cywilnej na sta-nowiska zwi¹zane z obronnoœci¹ kraju odbywa siê z uwzglêdnieniem pierwszeñ-stwa w zatrudnieniu przys³uguj¹cego osobom zwolnionym z zawodowej s³u¿bywojskowej, o których mowa w art. 119 ust. 1 ustawy z dnia 11 wrzeœnia 2003 r.o s³u¿bie wojskowej ¿o³nierzy zawodowych17.

Na uwagê zas³uguje zakres informacji zamieszczanych w og³oszeniu o nabo-rze. Og³oszenie to powinno zawieraæ:1) nazwê i adres urzêdu;2) okreœlenie stanowiska pracy;3) wymagania zwi¹zane ze stanowiskiem pracy zgodnie z opisem danego stano-

wiska ze wskazaniem, które z nich s¹ niezbêdne, a które dodatkowe;4) zakres zadañ wykonywanych na stanowisku pracy;4a) informacjê o warunkach pracy na danym stanowisku pracy;4b) informacjê, czy w miesi¹cu poprzedzaj¹cym datê upublicznienia og³oszenia

wskaŸnik zatrudnienia osób niepe³nosprawnych w urzêdzie, w rozumieniuprzepisów o rehabilitacji zawodowej i spo³ecznej oraz zatrudnianiu osób nie-pe³nosprawnych, wynosi co najmniej 6%;

5) wskazanie wymaganych dokumentów;6) termin i miejsce sk³adania dokumentów.

Wymagania niezbêdne zwi¹zane ze stanowiskiem pracy to wymagania ko-nieczne do podjêcia pracy na danym stanowisku pracy. Z kolei wymagania doda-tkowe to pozosta³e wymagania pozwalaj¹ce na optymalne wykonywanie zadañna danym stanowisku pracy. Dyrektor generalny nie mo¿e ¿¹daæ od kandydataspe³nienia wymagañ, które nie opieraj¹ siê na przepisach prawnych. Za pozytyw-ne nale¿y uznaæ dodanie w toku nowelizacji z listopada 2011 r. informacji o wa-runkach zatrudnienia18. Powinny znaleŸæ siê w niej przynajmniej niektóre wa-runki umowy o pracê, jak stawki wynagrodzenia czy wymiar etatu.

U.s.c. nie zawiera definicji wolnego stanowiska. W doktrynie wskazuje siê, ¿ewolne stanowisko wystêpuje wówczas, gdy istnieje zakres obowi¹zków s³u¿bo-wych nieprzypisany ¿adnemu cz³onkowi korpusu s³u¿by cywilnej pozostaj¹-cemu w stosunku pracy u danego pracodawcy funkcjonuj¹cego w s³u¿bie cywil-nej19. Definicjê wolnego stanowiska zawiera natomiast u.p.s. Zgodnie z jej art. 12wolnym stanowiskiem urzêdniczym, w tym wolnym kierowniczym stanowi-



17 Tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593.18 Art. 28 ust. 2 pkt 4a dodany przez art. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r.

Nr 201, poz. 1183) zmieniaj¹cej ustawê z dniem 26 listopada 2011 r.19 Zob. R. Skwar³o, Funkcjonowanie trybu naboru na stanowiska w administracji samorz¹dowej – podsumowa-

nie pierwszych doœwiadczeñ, [w:] M. Stec (red.), Stosunki pracy pracowników samorz¹dowych, Warszawa2008, s. 33–34.

skiem urzêdniczym, jest stanowisko, na które, zgodnie z przepisami ustawy albow drodze porozumienia, nie zosta³ przeniesiony pracownik samorz¹dowy zatrud-niony na stanowisku urzêdniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzêdni-czym, posiadaj¹cy kwalifikacje wymagane na danym stanowisku lub nie zosta³przeprowadzony na to stanowisko nabór albo na którym mimo przeprowadzone-go naboru nie zosta³ zatrudniony pracownik. Nie wymaga przeprowadzenia na-boru zatrudnienie osoby na zastêpstwo w zwi¹zku z usprawiedliwion¹ nieobec-noœci¹ pracownika samorz¹dowego. Definicjê tê nale¿y oceniæ negatywnie,poniewa¿ wprowadza preferencjê dla naboru wewnêtrznego.

Obowi¹zek upowszechniania nie obejmuje grupy stanowisk zarezerwowa-nych dla absolwentów Krajowej Szko³y Administracji Publicznej. Zgodnie z art. 39u.s.c. Prezes Rady Ministrów, zgodnie z odrêbnymi przepisami, wskazuje absol-wentom kolejnych roczników Krajowej Szko³y Administracji Publicznej pierwszestanowiska pracy przedstawione przez szefa s³u¿by cywilnej.

Istotnym wymogiem, który wprowadzi³a ustawa o s.c. z 2008 r., jest obo-wi¹zek publikacji informacji o wyborze na dane stanowisko po zakoñczeniu pro-cedury naboru. Z przeprowadzonego naboru sporz¹dza siê protokó³, który za-wiera m.in. liczbê kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania niewiêcej ni¿ piêciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów nie-pe³nosprawnych, liczbê nades³anych ofert, w tym liczbê ofert niespe³niaj¹cychwymogów formalnych, informacjê o zastosowanych metodach i technikach nabo-ru, uzasadnienie dokonanego wyboru oraz sk³ad komisji przeprowadzaj¹cej nabór.

Zgodnie z art. 33 u.s.c. je¿eli w ci¹gu 3 miesiêcy od dnia nawi¹zania stosunkupracy z osob¹ wy³onion¹ w drodze naboru istnieje koniecznoœæ ponownegoobsadzenia tego samego stanowiska pracy, dyrektor generalny urzêdu mo¿e za-trudniæ na tym samym stanowisku inn¹ osobê spoœród wy³onionych najlepszychkandydatów. Rozwi¹zanie to nale¿y uznaæ za zasadne z organizacyjnego i eko-nomicznego punktu widzenia.

Podobne zasady dotycz¹ce naboru zewnêtrznego funkcjonuj¹ na gruncieu.p.s.20

6. Postêpowanie kwalifikacyjne na mianowanego urzêdnikas³u¿by cywilnej

Form¹ zapewnienia po¿¹danego stanu wysokiej jakoœci kadr urzêdniczychjest weryfikacja wiedzy, umiejêtnoœci i kwalifikacji pracowników s³u¿by cywilnejw trakcie postêpowania kwalifikacyjnego, którego pozytywne zakoñczenie skut-kuje otrzymaniem mianowania. Charakter prawny aktu mianowania ³¹czy siê zezwiêkszonym stopniem dyspozycyjnoœci pracownika mianowanego oraz zakre-



20 Procedura przewidziana w art. 11–15 u.p.s.

sem odpowiedzialnoœci, a tak¿e zwiêksza ochronê jego pracy21. Urzêdnikiems³u¿by cywilnej mo¿na zostaæ dopiero po pomyœlnym przejœciu tzw. wewnêtrz-nego postêpowania kwalifikacyjnego. Wyj¹tek stanowi¹ absolwenci KSAP, któ-rzy nie musz¹ przechodziæ tego postêpowania.

Postêpowanie to sk³ada siê z dwóch etapów: zg³oszenia do postêpowaniakwalifikacyjnego i wziêcia udzia³u w postêpowaniu konkursowym polegaj¹cymna sprawdzeniu wiedzy i umiejêtnoœci wymaganych od urzêdników s³u¿by cywil-nej oraz uzyskania mianowania w ramach og³oszonego limitu.

Zgodnie z art. 41 u.s.c. szef s³u¿by cywilnej okreœla i publikuje w biuletyniekancelarii wzór zg³oszenia do postêpowania kwalifikacyjnego dla pracownikóws³u¿by cywilnej ubiegaj¹cych siê o mianowanie oraz wzór wniosku o mianowaniedla absolwentów Krajowej Szko³y Administracji Publicznej. Szef s³u¿by cywilnejpodaje do wiadomoœci publicznej, przez og³oszenie w biuletynie kancelarii,maksymaln¹ liczbê nowych mianowañ w danym roku.

Postêpowanie kwalifikacyjne odbywa siê raz do roku i jest prowadzone przezKrajow¹ Szko³ê Administracji Publicznej. W przedmiotowym postêpowaniu niebior¹ udzia³u absolwenci Krajowej Szko³y Administracji Publicznej. Ustawodaw-ca uzna³ bowiem, ¿e posiadanie przez absolwenta tej instytucji wiedzy, kwalifika-cji i predyspozycji kierowniczych niezbêdnych do wype³nienia zadañ s³u¿by cy-wilnej zosta³o sprawdzone w toku kszta³cenia w tej szkole i potwierdzonedyplomem jej ukoñczenia (art. 46 u.s.c.). W zwi¹zku z tym w stosunku do tej gru-py osób zosta³ przewidziany alternatywny tryb podejmowania pracy w s³u¿biecywilnej oraz uzyskiwania mianowania. Prezes Rady Ministrów wskazuje absol-wentom kolejnych roczników Krajowej Szko³y Administracji Publicznej pierwszestanowiska pracy przedstawione przez szefa s³u¿by cywilnej. Nastêpnie osoby tesk³adaj¹ do szefa s³u¿by cywilnej wniosek o mianowanie w s³u¿bie cywilnej. Spe-cyficzny tryb uzyskiwania mianowania adresowany do absolwentów KrajowejSzko³y Administracji Publicznej wpisuje siê w ustawowe za³o¿enie systemowegowyodrêbnienia tej grupy od pozosta³ych cz³onków korpusu.

W myœl art. 42 u.s.c. pracownik s³u¿by cywilnej kieruje do szefa s³u¿by cywil-nej zg³oszenie do postêpowania kwalifikacyjnego. Zg³oszenie do postêpowaniakwalifikacyjnego w danym roku kalendarzowym sk³ada siê w okresie od dnia1 stycznia do dnia 31 maja. Rada S³u¿by Cywilnej ocenia przebieg postêpowañkwalifikacyjnych. Zgodnie z art. 19 ust. 3 u.s.c. Rada mo¿e skierowaæ swojegoprzedstawiciela, aby obserwowa³ przebieg procesu naboru przeprowadzanegona wy¿sze stanowisko w s³u¿bie cywilnej oraz postêpowania kwalifikacyjnego(pkt 4). W przypadku stwierdzenia nieprawid³owoœci w przebiegu procesu nabo-ru przeprowadzanego na wy¿sze stanowisko w s³u¿bie cywilnej Rada mo¿ezwróciæ siê do szefa s³u¿by cywilnej o zarz¹dzenie przeprowadzenia ponownegonaboru.



21 Por. F. Ma³ysz, Stosunek pracy na podstawie mianowania, S³. Prac. 2008, nr 3.

Zgodnie z art. 43 u.s.c. w celu przeprowadzenia postêpowania kwalifikacyj-nego powo³ywany jest zespó³ sprawdzaj¹cy. Postêpowanie kwalifikacyjne pro-wadzi Krajowa Szko³a Administracji Publicznej. W toku postêpowania kwalifika-cyjnego przeprowadza siê sprawdzian, w trakcie którego w odrêbnych czêœciachsprawdza siê wiedzê i umiejêtnoœci niezbêdne do wype³niania zadañ s³u¿by cy-wilnej. Szef s³u¿by cywilnej sprawuje nadzór nad zgodnym z przepisami prawaprzebiegiem postêpowania kwalifikacyjnego. W przypadku stwierdzenia niepra-wid³owoœci w przebiegu postêpowania kwalifikacyjnego szef s³u¿by cywilnej na-kazuje usuniêcie naruszenia prawa (art. 44 u.s.c.). Szef s³u¿by cywilnej wyposa¿o-ny zatem zosta³ w œrodki nadzoru, czyli kompetencje do podejmowania dzia³añw sytuacji stwierdzenia nieprawid³owoœci w postêpowaniu kwalifikacyjnymw s³u¿bie cywilnej22. W przedmiotowym zakresie kryterium nadzoru bêdzie kry-terium legalnoœci. Ustawodawca w omawianym zakresie nie wskazuje jednak in-strumentów prawnych, przy u¿yciu których wy¿ej wskazany podmiot by³byzdolny do wyegzekwowania ¿¹danego dzia³ania.

Pozytywne zakoñczenie postêpowania kwalifikacyjnego nie gwarantuje uzy-skania mianowania, poniewa¿ kandydat musi zaj¹æ jeszcze miejsce na liœcie, któreuprawnia do mianowania. Liczba miejsc jest bowiem limitowana. Jeœli kandydatukoñczy³ postêpowanie kwalifikacyjne z wynikiem pozytywnym, a nie uzyska³nominacji z powodu limitu mianowañ, musi w przysz³oœci ponownie przejœæ po-stêpowanie kwalifikacyjne. Przy ustalaniu miejsc uwzglêdnia siê równie¿ liczbêmianowañ absolwentów KSAP, którzy maj¹ gwarancjê uzyskania mianowania pospe³nieniu rygorów selekcyjnych.

Zgodnie z art. 48 u.s.c. mianowañ dokonuje siê w ramach limitu, o którymmowa w art. 7 ust. 1 u.s.c. Szef s³u¿by cywilnej dokonuje w imieniu Rzeczypospo-litej Polskiej mianowania pracownika s³u¿by cywilnej, który ukoñczy³ w danymroku postêpowanie kwalifikacyjne z wynikiem pozytywnym i z miejscem upraw-niaj¹cym do mianowania lub ukoñczy³ Krajow¹ Szko³ê Administracji Publicznej.Osi¹gniêcie miejsca uprawniaj¹cego do mianowania oznacza uzyskanie w postê-powaniu kwalifikacyjnym wyniku pozytywnego z sum¹ punktów pozwalaj¹c¹na mianowanie wszystkich osób, które uzyska³y tê sumê punktów bez koniecznoœciprzekroczenia limitu. Ustalenie miejsca uprawniaj¹cego do mianowania nastêpu-je po uwzglêdnieniu liczby mianowañ absolwentów Krajowej Szko³y Administra-cji Publicznej. Z dniem mianowania dotychczasowy stosunek pracy przekszta³casiê w stosunek pracy na podstawie mianowania.

Mianowania dokonuje siê w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, co potwierdzakoncepcjê pozostawania przez urzêdnika w s³u¿bie pañstwu polskiemu. Szefs³u¿by cywilnej ma obowi¹zek dokonaæ mianowania. W przeciwnym razie zain-teresowanemu bêdzie przys³ugiwa³a skarga na bezczynnoœæ szefa s³u¿by cywil-



22 Por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 164.

nej. Roszczenie o nawi¹zanie stosunku pracy z mianowania jest rozpatrywaneprzez s¹dy pracy (art. 9 ust. 2 u.s.c.).

7. Obsadzanie wy¿szych stanowisk w s³u¿bie cywilnej

Pozytywnie nale¿y oceniæ, ¿e o wy¿sze stanowiska w s³u¿bie cywilnej mog¹siê ubiegaæ wszyscy, którzy spe³niaj¹ wymogi formalne okreœlone w og³oszeniuo naborze sprawdzone przez komisjê konkursow¹ (zespó³ konkursowy) – nieza-le¿nie od tego, czy s¹ urzêdnikami, czy pracownikami s³u¿by cywilnej, przy czympowinny byæ preferowane osoby zajmuj¹ce poprzednio stanowiska kierowniczei inne samodzielne w administracji publicznej, a zw³aszcza w s³u¿bie cywilnej23.W literaturze wskazuje siê, ¿e w naszym kraju nie uda³o siê wyeliminowaæ prak-tyki, zgodnie z któr¹ przy przyjmowaniu do pracy lub awansowaniu na wy¿szestanowisko, zw³aszcza w administracji publicznej, bierze siê pod uwagê ró¿nepozamerytoryczne kryteria, a wœród nich przekonania polityczne kandydata lubjego przynale¿noœæ partyjn¹24.

Celem konkursu jako formy wy³onienia kandydata na konkretne stanowiskojest zapewnienie mo¿liwoœci weryfikowania kwalifikacji pod k¹tem tego konkret-nego stanowiska.

Zgodnie z art. 52 u.s.c. wy¿szymi stanowiskami w s³u¿bie cywilnej s¹ nastê-puj¹ce stanowiska:1) dyrektora generalnego urzêdu;2) kieruj¹cego departamentem lub komórk¹ równorzêdn¹ w Kancelarii Prezesa

Rady Ministrów, urzêdzie ministra, urzêdzie obs³uguj¹cym przewodnicz¹-cego komitetu wchodz¹cego w sk³ad Rady Ministrów, urzêdzie centralnegoorganu administracji rz¹dowej oraz kieruj¹cego wydzia³em lub komórk¹równorzêdn¹ w urzêdzie wojewódzkim, a tak¿e zastêpcy tych osób;

3) wojewódzkiego lekarza weterynarii i jego zastêpcy;4) kieruj¹cego komórk¹ organizacyjn¹ w Biurze Nasiennictwa Leœnego, a tak¿e

zastêpcy tej osoby.Obsadzenie wy¿szego stanowiska w s³u¿bie cywilnej nastêpuje w drodze

otwartego i konkurencyjnego naboru. Nabór przeprowadza siê niezw³ocznie pozaistnieniu okolicznoœci uzasadniaj¹cych obsadzenie stanowiska, przy czymokreœlenie „niezw³ocznie” jest przepisem nieprecyzyjnym i ma tylko formê in-strukcyjn¹. Nie przywiduje te¿ ¿adnej sankcji za zbyt d³ugie nieuzasadnionezwlekanie z rozpisaniem konkursu.

W ustawie przewidziano wyj¹tki od zasady konkurencyjnego naboru w po-staci mo¿liwoœci przeniesienia lub oddelegowania na stanowisko cz³onka korpusus³u¿by cywilnej spe³niaj¹cego wymagania oraz posiadaj¹cego ostatni¹ pozytywn¹



23 H. Szewczyk, Nabór do s³u¿by cywilnej..., s. 166.24 B. Wagner, Zasada równego traktowania i niedyskryminacji pracowników, PiZS 2002, nr 3, s. 8.

ocenê okresow¹ na jednym z dwóch najwy¿szych poziomów przewidzianychw skali ocen, sporz¹dzon¹ w okresie 24 miesiêcy poprzedzaj¹cych przeniesienie(dotyczy to stanowiska zastêpcy kieruj¹cego departamentem lub komórk¹ rów-norzêdn¹, stanowiska zastêpcy wojewódzkiego lekarza).

Informacjê o naborze na wy¿sze stanowisko w s³u¿bie cywilnej og³asza siêprzez umieszczenie og³oszenia w miejscu powszechnie dostêpnym w siedzibieurzêdu, w biuletynie urzêdu oraz w biuletynie kancelarii (art. 55 u.s.c). Nabór nawy¿sze stanowisko w s³u¿bie cywilnej przeprowadza 3 lub 5-osobowy zespó³konkursowy powo³ywany przez szefa s³u¿by cywilnej – w przypadku naboru nastanowisko dyrektora generalnego urzêdu lub dyrektora generalnego urzêduw przypadku naboru na pozosta³e stanowiska. W toku naboru na wy¿sze stano-wisko w s³u¿bie cywilnej ocenie podlega w szczególnoœci doœwiadczenie zawodo-we kandydata, wiedza niezbêdna do wykonywania zadañ na stanowisku, na któ-re jest przeprowadzany nabór, oraz kompetencje kierownicze. Zespó³ wy³ania niewiêcej ni¿ dwóch najlepszych kandydatów, spe³niaj¹cych wymagania niezbêdne,a w szczególnym stopniu – spe³niaj¹cych wymagania po¿¹dane. W³aœciwy organ(kierownik urzêdu, dyrektor generalny) ma prawo wyboru jednej z dwóch przed-stawionych mu osób. Mankamentem tego rozwi¹zania jest fakt, i¿ wybór nie pro-wadzi jednoznacznie do wyboru najlepszej osoby. Lepszym rozwi¹zaniem wyda-je siê wskazanie przez zespó³ konkursowy najlepszego kandydata.

Ponadto istnieje mo¿liwoœæ przenoszenia pracowników s³u¿by cywilnej.W myœl art. 61 ust. 1 u.s.c. je¿eli przemawiaj¹ za tym uzasadnione potrzeby urzê-du lub interes s³u¿by cywilnej, cz³onka korpusu s³u¿by cywilnej zajmuj¹cegowy¿sze stanowisko w s³u¿bie cywilnej mo¿na przenieœæ w ka¿dym czasie na sta-nowisko urzêdnicze w tej samej miejscowoœci co najmniej równorzêdne podwzglêdem p³acowym ze stanowiskiem zajmowanym przed zatrudnieniem nawy¿szym stanowisku w s³u¿bie cywilnej, zgodne z jego kwalifikacjami i przygo-towaniem zawodowym, a cz³onka korpusu s³u¿by cywilnej, który przed zatrud-nieniem na tym stanowisku nie by³ zatrudniony w s³u¿bie cywilnej – na inne sta-nowisko urzêdnicze w tej samej miejscowoœci, zgodne z jego kwalifikacjamii przygotowaniem zawodowym. „Uzasadnione potrzeby urzêdu” oraz „interess³u¿by cywilnej” to typowe klauzule generalne uzasadniaj¹ce dokonanie przenie-sienia. De lege ferenda przedmiotowe klauzule generalne w decyzjach o charak-terze personalnym, podejmowanych przez w³aœciwy podmiot, powinny byædoprecyzowane przez wskazanie konkretnych zdarzeñ czy te¿ sytuacji uzasad-niaj¹cych podjêcie stosownej decyzji.

8. Awansowanie wewnêtrzne w u.p.s.

Obowi¹zuj¹ce obecnie przepisy u.p.s. dopuszczaj¹ szereg wyj¹tków od zasadynaboru zewnêtrznego. Wskazane w art. 20 ustawy kryteria s¹ nieprecyzyjne i tymsamym bardzo niejednoznaczne. Z definicji wolnego stanowiska urzêdniczego,



wyra¿onej w art. 12 ustawy, wynika preferencja naboru wewnêtrznego. Wolnymstanowiskiem urzêdniczym nie jest bowiem „stanowisko, na które zosta³ przenie-siony pracownik samorz¹dowy zatrudniony na stanowisku urzêdniczym”.O tym, czy w danym przypadku zostan¹ one spe³nione, decydowaæ bêdzie indy-widualna ocena konkretnej osoby lub grupy osób. Pracownik, który w swoimmniemaniu spe³nia wskazane wymagania, nie ma ¿adnych œrodków umo¿li-wiaj¹cych mu skuteczne wyegzekwowanie od prze³o¿onego awansu na innestanowisko. Decyzja taka zale¿y tylko od kierownika urzêdu. Awansowanielub przeniesienie wewnêtrzne przewidzine zosta³o w nastepuj¹cych przepisachustawy:1) wed³ug art. 20 ustawy pracownik samorz¹dowy, który wykazuje inicjatywê

w pracy i sumiennie wykonuje swoje obowi¹zki, mo¿e zostaæ przeniesiony nawy¿sze stanowisko. Awans wewnêtrzny mo¿e zostaæ dokonany jedynie w ra-mach tej samej grupy stanowisk, tj. stanowisk urzêdniczych, w tym kierowni-czych stanowiskach urzêdniczych, doradców i asystentów, stanowisk pomoc-niczych i obs³ugi;

2) zgodnie z art. 21 ustawy, je¿eli wymagaj¹ tego potrzeby jednostki, pracowni-kowi samorz¹dowemu mo¿na powierzyæ, na okres do 3 miesiêcy w roku ka-lendarzowym, wykonywanie innej pracy ni¿ okreœlona w umowie o pracê,zgodnej z jego kwalifikacjami. W okresie tym przys³uguje pracownikowi wy-nagrodzenie stosowne do wykonywanej pracy, lecz nie ni¿sze od dotychcza-sowego;

3) w myœl art. 22 ustawy pracownika samorz¹dowego zatrudnionego na stano-wisku urzêdniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzêdniczym, mo¿nana jego wniosek lub za jego zgod¹ przenieœæ do pracy w innej jednostce, o którejmowa w art. 2, w tej samej lub innej miejscowoœci, w ka¿dym czasie, je¿eli nie na-rusza to wa¿nego interesu jednostki, która dotychczas zatrudnia³a pracowni-ka samorz¹dowego, oraz przemawiaj¹ za tym wa¿ne potrzeby po stroniejednostki przejmuj¹cej. Przeniesienia dokonuje siê w drodze porozumieniapracodawców;

4) na podstawie art. 23 ustawy w przypadku reorganizacji jednostki pracownikasamorz¹dowego zatrudnionego na stanowisku urzêdniczym, w tym kierow-niczym stanowisku urzêdniczym, mo¿na przenieœæ na inne stanowisko odpo-wiadaj¹ce jego kwalifikacjom, je¿eli ze wzglêdu na likwidacjê zajmowanegoprzez niego stanowiska nie jest mo¿liwe dalsze jego zatrudnienie na tym sta-nowisku.

9. Awansowanie pracowników urzêdów pañstwowych

U.p.u.p. nie przewiduje otwartego i konkurencyjnego naboru na stanowiska.Na krytykê zas³uguje jej art. 3a, wed³ug którego na stanowisko urzêdnika pañ-stwowego zatrudnionego w urzêdach wymienionych w art. 1 ust. 1 mo¿e zostaæ



przeniesiony w drodze porozumienia pracodawców cz³onek korpusu s³u¿by cy-wilnej w rozumieniu u.s.c.

Artyku³ 3a u.p.u.p. w obecnym brzmieniu zosta³ wprowadzony do treœci ko-mentowanej ustawy na mocy art. 134 u.s.c. W swoich za³o¿eniach umo¿liwi³ onprzenoszenie cz³onków korpusu s³u¿by cywilnej na stanowiska urzêdnicze okre-œlone w art. 1 ust. 1 u.p.u.p. Analogicznych postanowieñ nie zawiera jednak przy-wo³ana pragmatyka cz³onków korpusu s³u¿by cywilnej, nale¿y zatem przyj¹æ, ¿eprzep³yw pracowników ma charakter jednokierunkowy. Z komentowanymprzepisem koresponduje natomiast art. 65 u.s.c., który stanowi, ¿e przeniesieniecz³onka korpusu s³u¿by cywilnej poza korpus s³u¿by cywilnej nastêpuje na pod-stawie odrêbnych przepisów.

Warto rozwa¿yæ równie¿ konstytucyjnoœæ rozwi¹zañ przyjêtych w art. 3au.p.u.p. Porównuj¹c przeanalizowany wczeœniej katalog warunków ubiegania siêo uzyskanie statusu urzêdnika pañstwowego (art. 3 u.p.u.p.) z odpowiadaj¹cymmu katalogiem okreœlaj¹cym dostêp do korpusu s³u¿by cywilnej (art. 4 u.s.c.), do-strzec mo¿na ustawowe ró¿nice. Przyk³adem mo¿e byæ wymagany w przypadkuurzêdników pañstwowych „nieskazitelny charakter” lub odpowiedni stan zdro-wia pozwalaj¹cy na zatrudnienie na danym stanowisku. W literaturze wskazujesiê, i¿ ró¿nice te nie s¹ tak ra¿¹ce jak w przypadku ustawy o s³u¿bie cywilnejz 2006 r., a obecny kierunek przep³ywu pracowników, mimo ¿e wydaje siê po¿¹-dany z punktu widzenia przep³ywu wysokich kwalifikacji, pozostawia jednak tensam w¹tpliwy mechanizm25.

10. Roszczenie o nawi¹zanie stosunku pracy na okreœlonym stanowisku

W praktyce istotnym problemem pozostaje ustalenie, czy osobom bior¹cymudzia³ w naborze przys³uguje roszczenie o zatrudnienie, które wi¹za³oby siêz mo¿liwoœci¹ ¿¹dania zatrudnienia i obowi¹zkiem pracodawcy zadoœæuczynie-nia temu ¿¹daniu. W doktrynie wskazuje siê, ¿e obowi¹zek zatrudnienia musimieæ zawsze mocne oparcie w przepisach prawa lub uprzedniej czynnoœci praw-nej. Przepisy ustawy o pracownikach samorz¹dowych podstawy takiej nie prze-widuj¹26. Podobnie spe³nianie przez kandydata do pracy, bior¹cego udzia³ w po-stêpowaniu rekrutacyjnym w s³u¿bie cywilnej, omówionych wy¿ej przes³anekzatrudnienia nie implikuje po stronie tej osoby roszczenia o nawi¹zanie stosunkupracy27.



25 W. Drobny, Komentarz do art. 3a u.p.u.p., [w:] M. Mazuryk (red.), W. Drobny, P. Zuzankiewicz, Usta-wa o pracownikach urzêdów pañstwowych. Komentarz, LEX, 2012.

26 J. Stelina, Prawo urzêdnicze, Warszawa 2013, s. 113; R. Skwar³o, Funkcjonowanie trybu naboru..., s. 38i n.; A. Rzepecka-Gil, Komentarz art. 3d ustawy o pracownikach samorz¹dowych, LEX/el. 2008.

27 Por. J. Pi¹tkowski, M.K. Kolasiñski, A. Kolasiñski, Stosunki pracy w administracji publicznje (na tle pra-wa wspólnotowego), Toruñ 2008, s. 85 i n.

Z pewnoœci¹ roszczenie nie przys³uguje ¿adnej z osób, które znalaz³y siêw gronie piêciu lub dwóch najlepszych kandydatów. W¹tpliwy jest tak¿e pogl¹d,jakoby roszczenie o zatrudnienie przys³ugiwa³o osobie niepe³nosprawnej, którajako jedyna znalaz³a siê w tym gronie. W orzecznictwie przyjmuje siê, ¿e osoba,która wygra³a konkurs na kierownicze stanowisko urzêdnicze, nie ma roszczeniao zawarcie umowy o pracê. W wyroku S¹du Najwy¿szego z dnia 21 stycznia 2003 r.,I PK 105/0228, wskazano, i¿ wygranie konkursu na stanowisko dyrektora okrêguPoczty Polskiej nie rodzi obowi¹zku zatrudnienia na tym stanowisku. Podkreœlo-no charakter komisji konkursowej jako cia³a doradczego dla dyrektora generalne-go przy podejmowaniu decyzji o zatrudnianiu osób na stanowiskach dyrektorówjednostek organizacyjnych oraz okolicznoœæ, ¿e roszczenie takie musi mieæ Ÿród³ow przepisach prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego. Z kolei w wyroku S¹du Naj-wy¿szego z dnia 9 grudnia 2004 r., II PK 79/0429, orzeczono, i¿ kierownik publicz-nego zak³adu opieki zdrowotnej ma obowi¹zek zawarcia umowy o pracê z kan-dydatem na stanowisko ordynatora oddzia³u wa¿nie wybranym w postêpowaniukonkursowym30. Wybór przez komisjê konkursow¹ kandydata na stanowisko or-dynatora oddzia³u publicznego zak³adu opieki zdrowotnej nie jest wyboremw rozumieniu art. 73 k.p. oraz nie jest równoznaczny z zawarciem umowy przed-wstêpnej (art. 389 k.c. w zwi¹zku z art. 300 k.p.). Przepis art. 44a ust. 5 ustawy sfor-mu³owany jest kategorycznie, bezwarunkowo. Kierownik publicznego zak³aduopieki zdrowotnej zawiera umowê o pracê z kandydatem wy³onionym w drodzewa¿nego konkursu. Ma wiêc obowi¹zek jej zawarcia. Za tak¹ wyk³adni¹ przema-wiaj¹ argumenty jêzykowe oraz funkcjonalne. Celem przeprowadzenia konkur-su na obsadzenie stanowiska jest wybranie najlepszego kandydata pod wzglê-dem jego kwalifikacji osobistych i merytorycznych31. Oznacza to, ¿e kandydatowiwybranemu przez komisjê konkursow¹ przys³uguje roszczenie o nawi¹zanie sto-sunku pracy.

Brak roszczenia zwyciêzcy naboru o nawi¹zanie stosunku pracy nale¿y oce-niæ krytycznie. Jest to bowiem podstawowy œrodek umo¿liwiaj¹cy podwa¿eniedokonywanych wyborów w ramach naboru.

11. Wadliwoœæ procedur konkursowych, œrodki kontroli i nadzoru

Ustawodawca nie wprowadzi³ równie¿ przepisów, które umo¿liwia³yby me-rytoryczn¹ s¹dow¹ weryfikacjê postêpowania konkursowego. Analizowane usta-wy nie przewiduj¹ wprost ¿adnej procedury odwo³awczej ani kontrolnej wobecpostêpowania rekrutacyjnego zwi¹zanego z powszechnym naborem do s³u¿by



28 OSNP 2004, nr 13, poz. 229, OSNP–wk³. 2003, nr 18, poz. 8, M.P.Pr.–wk³. 2004, nr 7, poz. 5.29 OSNP 2005, nr 13, poz. 194.30 Art. 44a ust. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zak³adach opieki zdrowotnej, Dz. U. Nr 91, poz. 408

ze zm.31 Por. uchwa³a SN z dnia 23 listopada 2001 r., III ZP 16/01, OSNAPiUS 2002, nr 12, poz. 283.

cywilnej ani pracowników samorz¹dowych32. Uprawnienia kontrolne RadyS³u¿by Cywilnej skupiaj¹ siê na postêpowaniu konkursowym na wy¿sze stanowi-ska w s³u¿bie cywilnej oraz na postêpowaniu kwalifikacyjnym na mianowanegourzêdnika s³u¿by cywilnej.

Obecnie dominuje pogl¹d, ¿e postêpowanie rekrutacyjne zmierzaj¹ce dowy³onienia kandydata na stanowisko jest postêpowaniem z zakresu administracjipublicznej i jego wynik podlega kontroli s¹du administracyjnego33. W uchwalez dnia 29 czerwca 2006 r.34 S¹d Najwy¿szy przes¹dzi³, i¿ w sprawie, której przed-miotem jest ¿¹danie ponownego przeprowadzenia konkursu w celu obsady wy¿-szych stanowisk w s³u¿bie cywilnej, droga s¹dowa przed s¹dem powszechnymjest niedopuszczalna35. Postêpowanie konkursowe nie jest prowadzone w ra-mach stosunku pracy, ma jedynie prowadziæ do jego powstania, jest postêpowa-niem z zakresu administracji publicznej, a jego wynik podlega kontroli s¹duadministracyjnego36. Niestety w dalszym ci¹gu uregulowania wymaga wprowa-dzenie konkretnej procedury odwo³awczej dla uczestników naboru.

Podkreœlenia wymaga, ¿e naruszenie zasad procedury naboru zwi¹zanychz selekcj¹, np. w zakresie wymaganych kwalifikacji czy doœwiadczenia zawodo-wego, nie powoduje niewa¿noœci tak nawi¹zanego stosunku. Nawi¹zany stosu-nek pracy jest wa¿ny, choæ wadliwy. Wadliwoœæ ta powinna zostaæ usuniêta, a je-dynym sposobem usuniêcia jest rozwi¹zanie stosunku pracy we w³aœciwymtrybie. Stanowiæ to bêdzie bowiem uzasadnion¹ przyczynê rozwi¹zania umowy.Ponadto osoby odpowiedzialne za zaniedbanie mog¹ byæ poci¹gniête do odpo-wiedzialnoœci s³u¿bowej, pracowniczej lub karnej.

Natomiast w sprawach zwi¹zanych stricte z zatrudnieniem otwarta jest drogas¹dowa przed powszechnym s¹dem pracy. Uwa¿am, i¿ mo¿na równie¿ wskazaæargumenty za zasadnoœci¹ stanowiska, zgodnie z którym spory powstaj¹ce na tlepostêpowania konkursowego s¹ sporami o roszczenia zwi¹zane ze stosunkiempracy (art. 476 § 1 k.p.c.) i podlegaj¹ w³aœciwoœci s¹dów pracy. Temat ten wymagajednak szerszego rozwiniêcia.



32 Nie licz¹c mo¿liwoœci kwestionowania prawid³owoœci naboru z punktu widzenia prawa do s³u¿bypublicznej oraz ewentualnej dyskryminacji kandydata do pracy.

33 J. Stelina, Prawo urzêdnicze..., s. 180–181.34 Uchwa³a sk³adu 7 sêdziów SN z dnia 29 czerwca 2006 r., III PZP 1/06, OSNP 2007, nr 3–4, poz. 37.35 Art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c.36 Wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2002 r., II SA 2629/01, Pr. Pracy 2003, nr 2, poz. 35: „Postê-

powanie konkursowe zmierzaj¹ce do wy³onienia kandydata na tzw. stanowisko w s³u¿bie cywilnejjest postêpowaniem w sprawie z zakresu administracji publicznej, a jego wynik podlega kontroliNaczelnego S¹du Administracyjnego”. Podobne stanowisko zajmuje S¹d Najwy¿szy. W postano-wieniu z dnia 13 stycznia 2000 r., III RN 123/99, OSNAPiUS 2000, nr 21, poz. 779 S¹d Najwy¿szystwierdzi³, i¿ „czynnoœci urzêdowe, podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowaniaprzez powo³an¹ w celu komisjê konkursow¹, zmierzaj¹ce do realizacji ustawowego obowi¹zku po-wierzenia stanowiska dyrektora szko³y publicznej kandydatowi wy³onionemu w drodze konkursu,maj¹ prawne znamiona dzia³añ z zakresu publicznej administracji samorz¹dowej, sprawowanejprzez organy gminy i podlegaj¹ zaskar¿eniu do Naczelnego S¹du Administracyjnego”.

12. Podsumowanie

Przeprowadzona wy¿ej skrótowa analiza wybranych regulacji prowadzi downiosku, i¿ obecny system naboru i awansowania w administracji publicznej, po-mimo wielu zmian w pozytywnym kierunku w toku kolejnych nowelizacji, nadalbudzi sporo zastrze¿eñ. G³ówne problemy to omijanie procedury naboru konkur-sowego, na co w wielu przypadkach zezwala wprost ustawodawca, oraz rozrostadministracji. Niejednokrotnie system rekrutacji wewnêtrznej wyprzedza rekru-tacjê zewnêtrzn¹, nabór w praktyce staje siê systemem subsydiarnym, zw³aszczaw administracji samorz¹dowej. De lege ferenda zasadne wydaje siê wprowadzenieprocedury odwo³awczej dla uczestników naboru, kontroli s¹dowej nad przebie-giem postêpowania konkursowego, bardziej realnych sankcji za naruszenie zasado naborze oraz przes¹dzenie kwestii bytu stosunków pracy nawi¹zanych z pomi-niêciem zasad naboru.

The rules of recruitment and promotion in public administrationappointments in the context of the tasks performed

by the administration(Summary)

The selected issues concerning recruitment and promotion rules of the administrativestaff on the example of the most important labour regulations are the object of this study.The author bases her considerations on three major acts binding in this field and at thesame time three fundamental normative acts regulating the clerical body status in Poland:Civil Servants Act, the Act of 21 November 2008 on local government employees and theAct of 21 November 2008 on civil service, with particular emphasis on the latter. The authoranalyses the subjective scope of labour regulations, as well as the rules and modes ofrecruitment to public administration appointments. She refers to the practice of applyingthese provisions and the doctrine as well as formulates a number of optimisation solutionsfor the recruitment procedure in state administration appointments. However, there was acritical assessment about the lack of regulation concerning the absence of claims of therecruitment winner for employment as well as the lack of regulation which would allow thecourt to verify the contest substantively.



DOMINIK SYPNIEWSKI*

Nadzór i kontrola nad wykonywaniemzadañ publicznych

przez organy samorz¹du zawodowego1

1. Wprowadzenie

Patrz¹c na ewolucjê i zró¿nicowanie pogl¹dów nauki na temat administracjipublicznej, nie ulega w¹tpliwoœci, ¿e jest to zjawisko dynamiczne2. Doskona³ymtego przyk³adem jest samorz¹d zawodowy, który na gruncie Konstytucji RP sta³siê elementem ustroju pañstwowego3 i otrzyma³ od ustawodawcy zwyk³ego sze-reg kompetencji publicznoprawnych zwi¹zanych z regulacj¹ zawodów zaufaniapublicznego. W ostatnich latach mo¿na jednak dostrzec zarówno w dzia³aniachustawodawcy, jak i orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego tendencjê, zgod-nie z któr¹ samodzielnoœæ oraz zakres zadañ realizowanych przez samorz¹d za-wodowy s¹ ograniczane.

Pojêcie administracji publicznej jest konstruowane przez zadania publiczne(sfera przedmiotowa) oraz struktury organizacyjne, które zosta³y utworzonew celu realizacji tych zadañ (sfera podmiotowa). W nauce istnieje silny nurt badañnad administracj¹ publiczn¹, wprawdzie respektowany jest w nich przedmioto-wy punkt widzenia, jednak preferowany jest czynnik podmiotowy4. Takie podej-œcie u³atwia znalezienie odpowiedzi na pytanie o miejsce samorz¹du zawodowe-go w systemie administracji publicznej. W systemie tym kluczow¹ rolê odgrywapojêcie „podmiotu administruj¹cego” obejmuj¹ce wszystkie podmioty publiczne


* Dr Dominik Sypniewski – adiunkt na Wydziale Administracji i Nauk Spo³ecznych PolitechnikiWarszawskiej.

1 Artyku³ powsta³ w ramach projektu finansowanego ze œrodków Narodowego Centrum Naukiprzyznanych na podstawie decyzji numer DEC-2011/01/D/HS5/01507.

2 Z. Niewiadomski, Pojêcie administracji publicznej, [w:] R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski (red.),Instytucje prawa administracyjnego. System prawa administracyjnego, t. 1, Warszawa, 2010, s. 15.

3 Zob. art. 17 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.4 J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys czêœci ogólnej, reprint, Kraków 2003, s. 167;

W. Dawidowicz, Wstêp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974, s. 12; Z. Niewiadomski,Pojêcie administracji publicznej…, s. 43.

i niepubliczne, którym ustawodawca powierzy³ wykonywanie zadañ publicz-nych5. Samorz¹d zawodowy jest wiêc form¹ decentralizacji rzeczowej, w którejustawodawca powierzy³ zadania publiczne maj¹ce na celu zapewnienie nale¿yte-go wykonywania zawodów zaufania publicznego korporacjom prawa publiczne-go zrzeszaj¹cym osoby wykonuj¹ce dany zawód6.

Jednoczeœnie miejsce samorz¹du zawodowego jest wyznaczane dzia³aniamiustawodawcy, który w ramach tzw. deregulacji zawodów ograniczy³ wp³yw sa-morz¹dów zawodowych na regulacje zawodów zaufania publicznego7, a w nie-których przypadkach doprowadzi³ do ich ca³kowitej likwidacji8. Artyku³ ma nacelu pokazanie, ¿e samorz¹d zawodowy jest istotnym elementem administracjipublicznej w Polsce, a problemy zwi¹zane z jego niew³aœciwym funkcjonowa-niem powinny byæ rozwi¹zane przez odpowiednie ukszta³towanie nadzorui kontroli ze strony organów w³adzy publicznej. W kolejnych czêœciach artyku³uzostanie przedstawiony zakres zadañ publicznych wykonywanych przez sa-morz¹dy zawodowe, uzasadnienie dla koniecznoœci objêcia samorz¹dów zawo-dowych nadzorem i kontrol¹ pañstwow¹, a nastêpnie identyfikacja swoistychœrodków takiego nadzoru i kontroli.

2. Zakres zadañ publicznych wykonywanychprzez samorz¹d zawodowy

W teorii prawa pojêcie „zadania” jest œciœle powi¹zane z pojêciem „celu”, w tymsensie, ¿e zadaniem jest to, co mamy czyniæ w d¹¿eniu do wyznaczonego celu9.Klasyfikacja zadania jako „publicznego” wi¹¿e siê z pojêciem „interesu publicznego”.Choæ „interes publiczny” jest pojêciem niedookreœlonych, to jest ono powszech-nie stosowane przez ustawodawcê10, w zwi¹zku z czym nale¿y je uznaæ za pojêcienormatywne podlegaj¹ce s¹dowej kontroli legalnoœci. Mimo sporów co do mo¿li-woœci i sposobu zdefiniowania interesu publicznego, jest on uto¿samiany z do-brem wspólnym, u¿ytecznoœci¹ powszechn¹ czy te¿ po¿ytkiem spo³ecznym11.


Dominik Sypniewski

5 M. Stahl, Zagadnienia ogólne, [w:] R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski (red.), Podmioty admini-struj¹ce. System prawa administracyjnego, t. 6, Warszawa 2011, s. 15. Autorka zakwalifikowa³a sa-morz¹d do podkategorii „innych administruj¹cych podmiotów publicznych”, Ibidem. s. 504.

6 S. Fundowicz, R. Biskup, Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005, s. 38–39.7 Zob. ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw reguluj¹cych wykonywanie niektórych za-

wodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829).8 Zob. ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o u³atwieniu dostêpu do wykonywania niektórych zawodów

regulowanych (Dz. U. z 2014 r., poz. 768).9 Z. Ziembiñski, O pojmowaniu celu, zadania, roli i funkcji prawa, PiP 1987, nr 12, s. 18–19.10 Wed³ug systemu informacji prawnej Lexis pojêcie „interes publiczny” wystêpuje w 137 aktach praw-

nych (dane na dzieñ 24 kwietnia 2014 r.).11 Zob. J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego…, s. 241 i n.; A. Wróbel, Interes publiczny w postê-

powaniu administracyjnym, [w:] J. Szreniawski (red.), Administracja publiczna u progu XXI wieku, Prze-myœl 2000, s. 701 i n.; M. Zdyb, Dobro wspólne w perspektywie artyku³u 1 Konstytucji RP, [w:] F. Rymarz,A. Jankiewicz (red.), Trybuna³ Konstytucyjny, Ksiêga XV-lecia, Warszawa 2001, s. 190 i n.

Analizuj¹c pojêcie zadania publicznego, nale¿y przede wszystkim zauwa¿yæ,¿e ich Ÿród³em mog¹ byæ normy prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego, po-chodz¹ce wy³¹cznie od w³adzy ustawodawczej. Zadania podmiotów admini-struj¹cych maj¹ przy tym charakter normatywnych obowi¹zków, do realizacjiktórych przys³uguj¹ okreœlone prawne formy dzia³ania12. W konsekwencji ozna-cza to, ¿e podmioty administruj¹ce nie maj¹ swobody w okreœleniu zakresu reali-zacji zadañ13, w tym równie¿ nie mog¹ odmówiæ wykonywania zadañ powierzo-nych im przez ustawodawcê14.

Odnosz¹c powy¿sze rozwa¿ania do samorz¹du zawodowego, Ÿród³em za-dañ publicznych samorz¹du zawodowego jest w pierwszej kolejnoœci art. 17 ust. 1Konstytucji RP, który wskazuje, ¿e podstawowymi zadaniami samorz¹du zawo-dowego jest: 1) reprezentacja osób wykonuj¹cych zawód zaufania publicznego,co jest ograniczone do ochrony interesu korporacji zawodowej i w zwi¹zku z tymnie jest przedmiotem dalszych analiz15, oraz 2) sprawowanie pieczy nad nale¿y-tym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego w granicach interesu publicz-nego i dla jego ochrony. Uzupe³nieniem i rozwiniêciem regulacji konstytucyjnejs¹ normy zadaniowe zawarte w ustawach okreœlaj¹cych funkcjonowanie po-szczególnych samorz¹dów zawodowych zawodów zaufania publicznego.

Zadania publiczne wykonywane przez organy samorz¹dów zawodowych napodstawie przepisów ustaw reguluj¹cych poszczególne zawody zaufania publicz-nego mo¿na podzieliæ na podstawie kryterium przedmiotowego na nastêpuj¹cetypy: 1) zadania ewidencyjne, 2) zadania reglamentacyjne, 3) zadania z zakresusprawowania nadzoru i kontroli, 4) zadania dydaktyczo-popularyzatorskiei dzia³alnoœæ badawcza, 5) zadania z zakresu szkolenia i doskonalenia zawodowe-go oraz 6) zadania polegaj¹ce na udzielaniu informacji publicznej16. Innym kryte-rium s¹ wykorzystywane prawne formy dzia³ania administracji. Na tej podstawiemo¿na wyró¿niæ kategoriê zadañ, których wykonywanie wi¹¿e siê z korzysta-niem z w³adztwa publicznoprawnego, co w orzecznictwie Trybuna³u Konsty-tucyjnego jest traktowane jako sprawowanie pieczy. Nale¿¹ do nich zadaniabêd¹ce bezpoœrednim rozwiniêciem „sprawowania pieczy nad nale¿ytym wyko-nywaniem zawodu”: regulowanie dostêpu do zawodu przez nadawanie upraw-nieñ do wykonywania zawodu, kszta³towanie deontologicznych i pozadeontolo-gicznych zasad wykonywania zawodu przez akty normatywne wi¹¿¹ce wszyst-kie osoby wykonuj¹ce okreœlony zawód, sprawowanie s¹downictwa dyscyplinar-


Nadzór i kontrola nad wykonywaniem zadañ publicznych przez organy samorz¹du zawodowego

12 M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadañ publicznych przez organy samorz¹du zawodowych, Wroc³aw2007, s. 95.

13 A. B³aœ, Zadania administracji publicznej, [w:] J. Boæ (red.), Administracja publiczna, Wroc³aw 2003,s. 140.

14 Wyrok SN z dnia 13 maja 1994 r., I PO 4/94, OSNAPiUS 1994, nr 3, poz. 52.15 Por. P. R¹czka, Dzia³alnoœæ prawodawcza samorz¹dów zawodowych w Polsce, Warszawa 2013, s. 103–104.16 M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadañ publicznych…, s. 112–126.

nego mog¹cego prowadziæ do odebrania lub ograniczenia uprawnieñ do wyko-nywania zawodu17.

3. Samodzielnoœæ samorz¹du zawodowegoa zakres wykonywanych zadañ

Dla prowadzonych rozwa¿añ istotne jest okreœlenie zakresu samodzielnoœciprzys³uguj¹cej samorz¹dowi zawodowemu. Orzecznictwo Trybuna³u Konsty-tucyjnego wyraŸnie wskazuje, ¿e art. 17 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza samo-dzielnoœci samorz¹du zawodowego w zakresie kreowania zadañ publicznych,a jedynie przyznaje samodzielnoœæ w zakresie zadañ publicznych przekazanychprzez ustawodawcê zwyk³ego. Trybuna³ Konstytucyjny uzna³, ¿e art. 17 ust. 1,mimo powierzenia samorz¹dowi zawodowemu sprawowania pieczy nad nale¿y-tym wykonywaniem zawodu, „nie daje podstaw do wyprowadzania jakichkol-wiek szczegó³owych zasad [...] wi¹¿¹cych ustawodawcê” i pozostawia ustawodawcydecyzjê co do zakresu uprawnieñ przyznanych organom samorz¹du zawodowe-go18. Orzeczenie to odnosi³o siê wprawdzie do udzia³u samorz¹du zawodowegow regulacji dostêpu do zawodu, jednak jego konsekwencje wydaj¹ siê znacznieszersze. Art. 17 ust. 1 Konstytucji RP nie przes¹dza o katalogu zadañ publicznychwykonywanych przez samorz¹d zawodowy, pozostawiaj¹c to do decyzji ustawo-dawcy zwyk³ego. Zró¿nicowany zakres zadañ publicznych przekazywanych po-szczególnym samorz¹dom zawodowy oraz zró¿nicowane prawne formy wyko-nywania tych zadañ wskazuj¹, ¿e art. 17 ust. 1 Konstytucji RP pozostawiaustawodawcy zwyk³emu pewn¹ elastycznoœæ w zakresie kszta³towania zadañi kompetencji organów samorz¹dów zawodowych.

Doskona³ym przyk³adem tej elastycznoœci oraz ewolucji zadañ publicznychsamorz¹du zawodowego jest ewolucja przepisów reguluj¹cych dostêp do zawo-du adwokata w zakresie egzaminu adwokackiego. Analizuj¹c okres pod rz¹damiKonstytucji RP, mo¿na wskazaæ na ewolucjê od rozwi¹zania, w którym egzaminadwokacki organizowany by³ przez samorz¹d zawodowy na zasadach okreœlo-nych w regulaminie uchwalanym przez Naczeln¹ Radê Adwokack¹19, do roz-wi¹zania, w którym egzamin adwokacki organizowany jest przez komisje egza-minacyjne powo³ywane przez Ministra Sprawiedliwoœci na zasadach okreœlonychprzez ustawodawcê oraz Ministra Sprawiedliwoœci, a uprawnienia samorz¹duadwokackiego s¹ istotnie ograniczone.

W obowi¹zuj¹cym stanie prawnym okrêgowa rada adwokacka podejmujeuchwa³ê w przedmiocie wpisu na listê adwokatów, jednak to Minister Sprawied-liwoœci posiada uprawnienia maj¹ce istotny wp³yw na przebieg egzaminu adwo-


Dominik Sypniewski

17 Zob. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2006 r., K 6/06 oraz wyrok TK z dnia 8 listopada 2006 r., K 30/06.18 Zob. wyrok TK z dnia 7 marca 2012 r., K 3/10, OTK ZU 2012, nr 3/A, poz. 25.19 Por. art. 58 pkt 12 lit. b) pr. adw., obowi¹zuj¹cy do dnia 9 wrzeœnia 2005 r.

kackiego20. Do kompetencji Ministra Sprawiedliwoœci nale¿y: 1) okreœlanie w dro-dze rozporz¹dzenia trybu i sposobu dzia³ania zespo³u do przygotowania zadañna egzamin adwokacki (art. 77a ust. 12 pr. adw.); 2) powo³anie zespo³u (art. 77aust. 1 pr. adw.); 3) wyznaczanie przewodnicz¹cego i zastêpcy przewodnicz¹cego(art. 77a ust. 3 pr. adw.); 4) powo³ywanie komisji egzaminacyjnych (art. 78 ust. 4pr. adw.) oraz komisji egzaminacyjnej II stopnia (art. 78h pr. adw.). Uprawnieniaorganów samorz¹du adwokackiego zosta³y ograniczone m.in. do: 1) wskazywa-nia czêœci cz³onków zespo³u do przygotowania zadañ na egzamin adwokacki(art. 77a ust. 2 pr. adw.), komisji egzaminacyjnej (art. 78 pr. adw.) oraz komisjiegzaminacyjnej II stopnia (art. 78h pr. adw.), a tak¿e 2) opiniowania rozporz¹dze-nia w sprawie zespo³u do przygotowania zadañ na egzamin adwokacki (art. 77aust. 12 pr. adw.) oraz rozporz¹dzenia w sprawie przeprowadzania egzaminuadwokackiego (art. 78 ust. 15 pr. adw.).

Problematyka dostêpu do zawodów prawniczych by³a wielokrotnie analizo-wana przez Trybuna³ Konstytucyjny, który wyraŸnie stwierdzi³, ¿e ustawodawcadysponuje „szerok¹ swobod¹ regulacyjn¹” podczas okreœlania zasad egzaminuzawodowego, jego zakres jest wyznaczany przez trzy zasady: 1) ochrony zaufaniajednostki do pañstwa i stanowionego przez nie prawa, 2) równoœci, która nakazu-je jednakowe traktowanie egzaminowanych oraz 3) sprawiedliwej procedury21.Nale¿y podkreœliæ, ¿e w najnowszym orzecznictwie Trybuna³ Konstytucyjnyuzna³ obowi¹zuj¹cy model egzaminu adwokackiego za zgodny z art. 17 ust. 1Konstytucji RP, gdy¿ „przepisy zapewniaj¹ samorz¹dowi adwokatów wp³yw naorganizacjê oraz przebieg egzaminu zawodowego w stopniu umo¿liwiaj¹cym [...]wywi¹zywanie siê z konstytucyjnej powinnoœci”22. Trybuna³ Konstytucyjnyuzna³ wiêc, ¿e udzia³ samorz¹du w egzaminie adwokackim w zakresie jego przy-gotowania, ustalania zasad oraz form jego przeprowadzenia, mimo braku kompe-tencji publicznoprawnych, jest instrumentem sprawowania pieczy w procesie do-puszczania do wykonywania zawodu adwokata.

Przyk³ad ten pokazuje, ¿e art. 17 ust. 1 Konstytucji RP nie mo¿e byæ traktowa-ny jako ustrojowa gwarancja samodzielnoœci samorz¹du zawodowego, a jedyniejako rodzaj dyrektywy adresowanej do ustawodawcy zwyk³ego. Bior¹c pod uwagêdopuszczalnoœæ faktycznego pozbawienia samorz¹du zawodowego czêœci zadañpublicznych i kompetencji publicznoprawnych, nale¿a³oby rozwa¿yæ mo¿liwoœæpozostawienia samorz¹dowi tych zadañ, przy równoczesnym zagwarantowaniuochrony interesu publicznego przez przyznanie Ministrowi Sprawiedliwoœci od-powiednich œrodków nadzorczych i kontrolnych.



20 Por. ustawa z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze, ustawy o radcachprawnych oraz ustawy – Prawo o notariacie, Dz. U. Nr 37, poz. 286.

21 Wyrok TK z dnia 7 marca 2012 r., K 3/10, OTK-A 2012, nr 3, poz. 25.22 Wyrok TK z dnia 12 lutego 2013 r., K 6/12, OTK-A 2013, nr 2, poz. 16.

4. Uzasadnieniem dla nadzoru i kontroli nad wykonywaniemprzez organy samorz¹du zawodowego zadañ publicznychjest ochrona interesu publicznego

W doktrynie prawa administracyjnego mo¿na siê spotkaæ z ró¿nymi ujêciamiproblematyki nadzoru w prawie administracyjnym. Nadzór jest powszechnie trak-towany jako funkcja polegaj¹ca na mo¿liwoœci wi¹¿¹cego wp³ywania na dzia³aniapodmiotów nadzorowanych23. Z tej perspektywy nadzór obejmuje równie¿ czyn-noœci kontrolne, które maj¹ na celu badanie, sprawdzanie, ocenianie i postulowa-nie zmian24. Wczeœniej w literaturze nadzór by³ traktowany jako kategoria ustro-jowa zastrze¿ona dla okreœlania relacji pomiêdzy organem organizacyjnienadrzêdnym i organizacyjnie mu podporz¹dkowanym25. Wspó³czeœnie dostrze-ga siê, ¿e pojêcie nadzoru odnosi siê zarówno do relacji zachodz¹cych miêdzyorganami administracji rz¹dowej, nadzorem nad samorz¹dem terytorialnym, jaki nadzorem policyjnym, jest on uniezale¿niony od kategorii podmiotów nadzoro-wanych i zbudowany na podstawie kryterium przedmiotowego, czyli dóbr i war-toœci objêtych ochron¹26.

Konstytucja RP nie sformu³owa³a gwarancji samodzielnoœci samorz¹du za-wodowego, podobnie jak ma to miejsce w przypadku samorz¹du terytorialnego –Ÿród³em tej samodzielnoœci jest ustawodawca zwyk³y. Potwierdza to analiza œrod-ków kontroli i nadzoru, które przys³uguj¹ organom administracji rz¹doweji s¹dom wobec poszczególnych samorz¹dów zawodowych, jej zarys zostanieprzedstawiony w kolejnym punkcie opracowania. Zró¿nicowanie tych œrodkówwskazuje na brak jednolitego wzorca samodzielnoœci samorz¹dów zawodowych.

Paradoksalnie najistotniejszym ograniczeniem samodzielnoœci samorz¹dówzawodowych jest art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, który wyraŸnie wskazuje, ¿e prze-kazanie zadañ publicznych samorz¹dowi zawodowemu ma na celu ochronê inte-resu publicznego, a tak¿e pos³uguje siê kryterium interesu publicznego wyzna-czaj¹c granice, w jakich samorz¹d zawodowy wykonuje zadania publiczne.Nale¿y stwierdziæ, ¿e normatywny sens istnienia samorz¹dów zawodowych jestœciœle zwi¹zany z kryterium interesu publicznego maj¹cego œcis³y zwi¹zek z p³asz-czyzn¹ etyki27. W orzecznictwie TK zwrócono uwagê, ¿e „interes publiczny [...]winien mieæ ugruntowan¹ w œwiadomoœci jednostek podstawê aksjologiczn¹,z której wynika konkretny normatywny imperatyw i nie mo¿e byæ traktowanyjako pojêcie, które ustawodawcy stwarza mo¿liwoœæ traktowania go w sposób do-


Dominik Sypniewski

23 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 138–139; M. Wierzbowski, A. Wiktorow-ska, Podstawowe pojêcia prawa administracyjnego, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne,Warszawa 2011, s. 101–102.

24 J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2005, s. 15.25 W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 263.26 Zob. J. Boæ, Nadzór w systemie organów administracji, [w:] J. Boæ (red.), Prawo administracyjne, Wroc³aw

2005, s. 243 i n.27 Zob. J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego…, s. 241.

wolny”, a obowi¹zkiem ustawodawcy jest identyfikacja jego treœci z uwzglêdnie-niem wartoœci i standardów konstytucyjnie chronionych28. Najbardziej jaskrawy-mi przyk³adami takich wartoœci jest wolnoœæ gospodarcza czy te¿ konkurencja,choæ problem ma równie¿ wymiar bardziej ogólny. Z perspektywy nauk ekono-micznych i nauk spo³ecznych samorz¹d zawodowy, niezale¿nie od powierzo-nych mu przez ustawodawcê zadañ, s³u¿y ochronie interesów okreœlonej grupyzawodowej. Wykonywanie przez organy samorz¹du zawodowego zadañ publicz-nych mo¿e siê wi¹zaæ z konfliktem pomiêdzy interesem publicznym a interesemgrupowym (korporacyjnym)29.

Wprowadzenie przez ustawodawcê zwyk³ego nadzoru i kontroli nad wyko-nywaniem przez samorz¹d zawodowy zadañ publicznych nale¿y wiêc traktowaæjako implementacjê przepisów konstytucyjnych. Podobnie jak w przypadku za-kresu samodzielnoœci samorz¹du zawodowego, równie¿ w tym przypadku toprzes³anka interesu publicznego wyznacza zakres kontroli i nadzoru sprawowa-nego przez inne organy w³adzy publicznej. Mechanizmy te s³u¿¹ przede wszyst-kim zabezpieczeniu zasad demokratycznego pañstwa prawnego, zw³aszczaw zakresie, w jakim pañstwo zdecydowa³o siê na decentralizacjê (rzeczow¹) za-dañ publicznych.

W³aœnie w tak rozumianym zagro¿eniu dla ochrony interesu publicznego na-le¿y upatrywaæ uzasadnienia dla ustanowienia nadzoru i kontroli zewnêtrznychnad organami samorz¹du zawodowego. Organizacja oraz œrodki nadzoru nad or-ganami samorz¹du zawodowego s¹ zró¿nicowane, jednak na podstawie obo-wi¹zuj¹cych przepisów mo¿na wskazaæ na pewne typowe rozwi¹zania.

5. Œrodki nadzoru nad samorz¹dem zawodowym

Jak zosta³o pokazane w poprzednim punkcie, nadzór nad samorz¹dem zawo-dowym wykazuje pewne podobieñstwo do nadzoru nad samorz¹dem terytorial-nym. Ró¿nice wynikaj¹ przede wszystkim z przyjêtych rozwi¹zañ ustrojowych,które daj¹ samorz¹dowi terytorialnemu szerszy zakres samodzielnoœci. Wobec sa-morz¹du zawodowego s³usznoœæ zachowuje pogl¹d A. Wiktorowskiej odnoœniedo nadzoru nad samorz¹dem terytorialnym, wynika z niego, ¿e œrodki nadzorudeterminuj¹ intensywnoœæ nadzoru, co ma bezpoœredni wp³yw na samodzielnoœæsamorz¹du zawodowego30. W konsekwencji nale¿y przyj¹æ jako bezwzglêdn¹ za-



28 Wyrok TK z dnia 25 lutego 1999 r., K 23/98, OTK ZU 1999, nr 2, poz. 25.29 Przyk³ad konfliktu miêdzy interesem publicznym a interesem korporacyjnym zosta³ przedstawio-

ny w: P. R¹czka, Dzia³alnoœæ prawodawcza samorz¹dów zawodowych w Polsce, Toruñ 2013, s. 338–340;D. Sypniewski, Zbyt szeroki zakres w³adztwa publicznego w zakresie sprawowania pieczy nad wykonywa-niem zawodu przez samorz¹d zawodowy izby architektów jako Ÿród³o patologii w administracji publicznej,[w:] D.R. Kijowski, P.J. Suwaj (red.), Patologie w administracji publicznej, Warszawa 2009, s. 650–665.

30 A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielnoœci gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, War-szawa 2002, s. 213.

sadê, ¿e uprawnienie organu do zastosowania okreœlonych œrodków nadzoru nadsamorz¹dem zawodowym powinno byæ okreœlone w ustawie.

W nauce prawa administracyjnego œrodki nadzoru dzieli siê zazwyczaj na œrod-ki oddzia³ywania merytorycznego i œrodki nadzoru personalnego31. Ze wzglêduna specyficzny charakter nadzoru nad samorz¹dem terytorialnym, B. Dolnickiprzyjmuje podzia³ œrodków nadzoru nad samorz¹dem terytorialnym na: 1) œrodkiinformacyjno-doradcze, obejmuj¹ce œrodki s³u¿¹ce funkcji kontrolnej, takie jakprawo ¿¹dania informacji czy obowi¹zek przesy³ania uchwa³, 2) œrodki kory-guj¹ce, obejmuj¹ce zró¿nicowan¹ grupê œrodków prawnych zarówno o charakte-rze prewencyjnym (uzgodnienie, zaopiniowanie, wstrzymanie wykonaniauchwa³y), jak i weryfikacyjnym (stwierdzenie niewa¿noœci uchwa³y, zarz¹dzeniezastêpcze), oraz 3) œrodki personalne, które nie dotycz¹ rozstrzygniêæ organów sa-morz¹du, tylko samych organów32.

Analiza ustaw reguluj¹cych funkcjonowanie poszczególnych samorz¹dówzawodowych wskazuje, ¿e organem nadzoru jest minister w³aœciwy ze wzglêduna kryterium przedmiotu aktywnoœci zawodowej lub wyspecjalizowany organzale¿ny od ministra33. Charakterystyczn¹ cech¹ nadzoru nad samorz¹dem zawo-dowym jest przyznanie organom administracji rz¹dowej przede wszystkim œrod-ków nadzorczych, które, przyjmuj¹c typologiê B. Dolnickiego, nale¿a³oby uznaæza œrodki informacyjno-doradcze. W takim przypadku nale¿a³oby rozró¿niæ œrod-ki informacyjne, których istot¹ jest na³o¿enie na organ samorz¹du zawodowegoobowi¹zku przekazania okreœlonej informacji lub przyznania organowi upraw-nienia do ¿¹dania okreœlonej informacji, oraz œrodki doradcze, których istot¹ jestmo¿liwoœæ proponowania lub inicjowania okreœlonych dzia³añ, jednak bez mo¿li-woœci wi¹¿¹cego wp³ywu. W przypadku przyznania typowych uprawnieñ nad-zorczych najczêœciej s¹ one ograniczone do badania zgodnoœci z prawem uchwa³organów samorz¹du zawodowego, a tylko w szczególnych przypadkach mog¹przybieraæ formê zatwierdzania tych uchwa³ lub kontrolê instancyjn¹. Zamiast ty-powych œrodków koryguj¹cych lub merytorycznych, organy sprawuj¹ce nadzór


Dominik Sypniewski

31 M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Podstawowe pojêcia prawa…, s. 102.32 Zob. B. Dolnicki, Samorz¹d terytorialny, Warszawa 2012, s. 399–415; w literaturze zaproponowano

równie¿ bardziej szczegó³owy podzia³ obejmuj¹cy: 1) prawo wgl¹du, 2) zatwierdzanie, 3) zawie-szanie, 4) uniewa¿nianie, 5) przymusowe bud¿etowanie, 6) zastêpcze wykonanie, 7) rozwi¹zanie,zawieszanie oraz sk³adanie z urzêdu organów i 8) wyznaczenie komisarza rz¹dowego, por. J. Stary-szak, Prawo nadzoru nad administracj¹ samorz¹dow¹ w Polsce, Warszawa 1931, s. 114–149.

33 W przypadku samorz¹du zawodowego bieg³ych rewidentów kompetencje nadzorcze zosta³y po-wierzone Komisji Nadzoru Audytowego, sk³ada siê ona z 9 cz³onków, w tym 2 przedstawicieli Mi-nistra Finansów, 2 przedstawicieli Komisji Nadzoru Finansowego, przedstawiciela MinistraSprawiedliwoœci, przedstawiciela organizacji pracodawców, przedstawiciela Gie³dy PapierówWartoœciowych w Warszawie S.A. oraz 2 przedstawicieli rekomendowanych przez Krajow¹ RadêBieg³ych Rewidentów, zob. art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o bieg³ych rewidentach i ich sa-morz¹dzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdañ finansowych oraz o nadzorzepublicznym, Dz. U. Nr 77, poz. 649 (dalej: u.b.r.).

mog¹ uruchamiaæ kontrolê s¹dow¹34, która co do zasady jest sprawowana przezS¹d Najwy¿szy, a w niektórych przypadkach przez s¹dy administracyjne35. Osob-nym zagadnieniem jest kontrola aktów normatywnych organów samorz¹du za-wodowego sprawowana przez prezesa Urzêdu Ochrony Konkurencji i Konsu-mentów, co jednak nie jest przedmiotem niniejszego opracowania. W przypadkunadzoru i kontroli nad postêpowaniem dyscyplinarnym prowadzonym przez orga-ny samorz¹dów prawniczych w literaturze zaproponowano podzia³ uprawnieñna prewencyjne, inicjuj¹ce, inicjuj¹co-kontrolne, nadzorcze oraz wykonawcze36.

Pogl¹d na temat intensywnoœci i zró¿nicowania œrodków nadzoru nad sa-morz¹dem zawodowym daje analiza œrodków nadzoru przys³uguj¹cych Mini-strowi Sprawiedliwoœci wobec samorz¹du adwokackiego. Mo¿na wœród nichwyró¿niæ: 1) œrodki informacyjne, takie jak: obowi¹zek przesy³ania odpisówwszystkich uchwa³ organów adwokatury i organów izb adwokackich (art. 13a pr.adw.37), obowi¹zek przesy³ania uchwa³ o wpisie na listê adwokatów lub aplikan-tów adwokackich b¹dŸ zawiadomienie o uchwa³ach o odmowie wpisu na listê ad-wokatów lub aplikantów adwokackich (art. 69 pr. adw.) czy te¿ prawo wgl¹du doakt i ¿¹dania informacji o wynikach postêpowania dyscyplinarnego, jak i prawo¿¹dania prawomocnych orzeczeñ dyscyplinarnych wraz z aktami sprawy(art. 95b pr. adw.); 2) œrodki doradcze, takie jak zwrócenie siê do Krajowego Zjaz-du Adwokatury lub do Naczelnej Rady Adwokackiej o podjêcie uchwa³y w okre-œlonej sprawie nale¿¹cej do ich w³aœciwoœci (art. 15 pr. adw.) czy te¿ poleceniewszczêcia dochodzenia albo postêpowania przed s¹dem dyscyplinarnym prze-ciwko adwokatowi lub aplikantowi adwokackiemu (art. 90 ust. 2 pr. adw.); 3) œrod-ki koryguj¹ce, takie jak mo¿liwoœæ wniesienia sprzeciwu do wpisu kandydata nalistê cz³onków izby adwokatów (art. 69a ust. 1 pr. adw.), wydawanie decyzjiodwo³awczej w przedmiocie odmowy wpisu na listê adwokatów (art. 68 ust. 6apr. adw.) oraz 4) œrodki umo¿liwiaj¹ce wszczêcie kontroli s¹dowej, takie jak zwra-canie siê do S¹du Najwy¿szego o uchylenie sprzecznych z prawem uchwa³ orga-nów adwokatury i organów izb adwokackich (art. 14 ust. 1 pr. adw.), wnoszenieodwo³añ od orzeczeñ i postanowieñ koñcz¹cych postêpowanie dyscyplinarne(art. 88a pr. adw.) czy te¿ wnoszenie kasacji do S¹du Najwy¿szego od orzeczeñwydanych przez Wy¿szy S¹d Dyscyplinarny (art. 91a ust. 1 pr. adw.).

W przypadku samorz¹du zawodowego bieg³ych rewidentów ustawodawcazdecydowa³ siê na zwiêkszenie intensywnoœci nadzoru, co oznacza przyznanieorganowi nadzoru dodatkowych kompetencji. Wyrazem tego jest na³o¿enie obo-



34 Zob. M. Stahl, Szczególne prawne formy dzia³ania administracji, [w:] R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewia-domski (red.), Prawne formy dzia³ania administracji. System prawa administracyjnego, t. 5, Warszawa,2013, s. 341.

35 Por. art. 64 ust. 1 pkt 5 u.b.r oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorz¹dach zawo-dowych architektów, in¿ynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r., poz. 932).

36 P. Czarnecki, Postêpowania dyscyplinarne wobec osób wykonuj¹cych prawnicze zawody zaufania publiczne-go, Warszawa 2013, s. 333–335.

37 Zob. ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.).

wi¹zku przekazywania rocznych sprawozdañ z dzia³alnoœci na wszystkie organyKrajowej Izby Bieg³ych Rewidentów, ale przede wszystkim rozbudowa kataloguœrodków koryguj¹cych. Komisja Nadzoru Audytowego ma prawo zatwierdzaniauchwa³ organów samorz¹du bieg³ych rewidentów (np. art. 9 ust. 9 u.b.r., art. 21ust. 3 u.b.r.), zatwierdzania decyzji personalnych (np. art. 26 ust. 5 u.b.r.), a tak¿erozpatrywania w toku instancji odwo³añ od decyzji administracyjnych wydawa-nych przez organy samorz¹du zawodowego. Œrodkiem koryguj¹cym, który istot-nie ogranicza samodzielnoœæ organu samorz¹du zawodowego, jest przyznanieKomisji Nadzoru Audytowego prawa do wykonywania zadañ przewidzianychdla Krajowego Rzecznika Dyscyplinarnego, je¿eli przewinienie godzi w interespubliczny38.

6. Podsumowanie

W ostatnich latach mo¿na obserwowaæ postêpuj¹c¹ „deregulacjê” zawodówzaufania publicznego, czego efektem jest zmniejszenie zakresu zadañ publicz-nych wykonywanych przez organy samorz¹du zawodowego oraz poszerzaniezakresu zewnêtrznych form weryfikacji jego dzia³alnoœci.

Analiza obowi¹zuj¹cych przepisów pozwala na rozró¿nienie dwóch modelinadzoru nad samorz¹dem zawodowym. W pierwszy modelu, dominuj¹cymw polskim ustawodawstwie, zosta³ on przedstawiony na przyk³adzie nadzorunad samorz¹dem adwokatów, przyjêto, ¿e organ nadzoruj¹cy nie powinien dys-ponowaæ typowymi œrodkami nadzorczymi, które ogranicza³yby samodzielnoœæi niezale¿noœæ samorz¹du zawodowego w zakresie wykonywanych zadañ publicz-nych. W tym modelu, w ramach dzia³añ koryguj¹cych, organ nadzoruj¹cy mo¿einicjowaæ kontrolê s¹dow¹, co oznacza, ¿e weryfikacja dotyczy badania zgodnoœciz prawem.

W przypadku samorz¹du bieg³ych rewidentów ustawodawca przyj¹³ modelnadzoru intensywnego, który przewiduje m.in. uprawnienie organu nadzo-ruj¹cego do zatwierdzania uchwa³ podejmowanych przez organ samorz¹du za-wodowego w zwi¹zku z wykonywaniem zadañ publicznych. W tym modelu organnadzoruj¹cy poza badaniem, czy organy samorz¹du zawodowego dzia³aj¹ zgod-nie z prawem, weryfikuje równie¿ dzia³alnoœæ pod k¹tem zgodnoœci z przes³ank¹interesu publicznego.

Choæ w literaturze podkreœla siê koniecznoœæ zagwarantowania samodzielno-œci samorz¹dowi zawodowemu w zakresie wykonywania powierzonych mu za-dañ publicznych, to warto zwróciæ uwagê na dzia³ania podejmowane przez usta-wodawcê oraz tendencje w orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego. Dyskusjana temat œrodków nadzoru nad wykonywaniem przez samorz¹dy zawodowe za-dañ publicznych zwi¹zanych z dostêpem do zawodów prawniczych zakoñczy³a


Dominik Sypniewski

38 Zob. art. 37 u.b.r.

siê de facto przekazaniem tych zadañ do w³aœciwoœci Ministra Sprawiedliwoœci.W przypadku zawodu urbanisty ustawodawca zdecydowa³ siê na ca³kowit¹ de-regulacjê i likwidacjê samorz¹du zawodowego urbanistów39. Publiczna krytykadotycz¹c¹ wykonywania przez samorz¹dy zawodowe s¹downictwa dyscypli-narnego, wywo³a³a dyskusjê na temat jego reformy, a w dyskusji pojawiaj¹ siêpropozycje, ¿eby s¹dy „samorz¹dowe” zosta³y poddane kontroli sprawowanejprzez s¹dy powszechne40.

Dzia³ania prowadz¹ce do ograniczenia samodzielnoœci samorz¹du zawodo-wego wzbudza³y i wzbudzaj¹ w¹tpliwoœci w zakresie zgodnoœci z Konstytucj¹RP. Orzecznictwo Trybuna³u Konstytucyjnego przeciwstawi³o siê ca³kowitemupozbawieniu samorz¹du zawodowego wp³ywu na regulacjê zawodów zaufaniapublicznego, wskazuj¹c na koniecznoœæ zagwarantowania samorz¹dowi zawo-dowemu udzia³u w wykonywaniu zadañ publicznych zwi¹zanych z regulacj¹ za-wodów zaufania publicznego. W istocie potwierdza to prawo ustawodawcy dozdefiniowania modelu regulacji poszczególnych zawodów zaufania publicznego,zadañ publicznych i kompetencji przekazanych organom samorz¹du zawodowe-go, a w konsekwencji ukszta³towania modelu nadzoru nad samorz¹dem zawodo-wym.

Supervision and control over the performanceof the public tasks by the professional self-governmen

(Summary)

Professional self-government, under the Polish Constitution, has become a part of thestate system and has received a number of public competencies concerning the regulationof public trust professions. In the recent years, however, both the activities of the legislatureand the Constitutional Tribunal case-law reflect the tendency that the self-reliance and thescope of the tasks performed by a professional self-government are limited. The aim of thearticle is to prove that the self-government is an essential part of public administration inPoland, and the problems regarding the improper functioning should be solved by theright formation of supervision and control by the public authorities. In the following partsof the article, the scope of the public tasks performed by professional self-government isdiscussed, as well as the justification for the need to supervise and control the professionalself-government by the state, and then to identify specific measures for such supervisionand control.



39 Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o u³atwieniu dostêpu do wykonywania niektórych zawodów re-gulowanych (Dz. U. z 2014 r., poz. 768).

40 Zob. A. Bodnar, £. Bojarski, F. Wejman, Nowa adwokatura. Za³o¿enia do nowego Prawa o adwokaturze,Kraków–Warszawa 2007, s. 68–107; Druk Sejmowy nr 884 z dnia 4 sierpnia 2006 r., Projekt ustawyo zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw; Druk Sejmowy nr 1202 z dnia29 sierpnia 2012 r., Poselski projekt ustawy o postêpowaniu dyscyplinarnym wobec osób wyko-nuj¹cych niektóre zawody prawnicze.

MAGDALENA MA£ECKA-£YSZCZEK*

Zapewnienie realizacji celów i zadañw administracji samorz¹dowej przez urzeczywistnianie

za³o¿eñ kontroli zarz¹dczej

1. Wprowadzenie

Analizuj¹c czynniki s³u¿¹ce poprawie sprawnoœci dzia³ania samorz¹du teryto-rialnego i wpisuj¹c niniejsze zagadnienia w szerszy kontekst zwi¹zany z zarz¹-dzaniem publicznym, nale¿y zauwa¿yæ, ¿e dla problemów szczegó³owych, takichjak zmiany strukturalno-funkcjonalne, wyzwolenie istniej¹cych w personelu ad-ministracji zasobów motywacyjnych czy te¿ znaczenie czynników marketingo-wych dla funkcjonowania administracji publicznej, pojêciem ³¹cz¹cym je wszyst-kie jest koncepcja kontroli zarz¹dczej wprowadzona z dniem 1 stycznia 2010 r.w ustawie o finansach publicznych1. Kontrola ta dotyczy ogó³u jednostek sektorafinansów publicznych. W ramach niniejszego opracowania jej problematykaograniczona zostanie do struktur samorz¹du terytorialnego, gdzie analizowanakontrola obejmuje poszczególne jednostki:– na poziomie I – w ramach poszczególnych jednostek sektora finansów publicz-

nych, dzia³aj¹cych w gminach, powiatach i województwach samorz¹dowych;– na poziomie II – w ramach ca³ej jednostki samorz¹du terytorialnego.

Kontrola zarz¹dcza, zgodnie z definicj¹ zawart¹ w u.f.p., to ogó³ dzia³añ po-dejmowanych w jednostkach sektora finansów publicznych, aby zapewniæ reali-zacjê celów i zadañ tych¿e jednostek w sposób zgodny z prawem, efektywny,oszczêdny i terminowy. Kontrola niniejsza, jakkolwiek wprowadzona ustaw¹z obszaru problematyki finansów publicznych, nie ogranicza siê bynajmniej doniej (absorbowa³a kontrolê finansow¹ z u.f.p. z 2005 r. jako jeden, ale nie jedynyz elementów), gdy¿ objête ni¹ dzia³ania przenikaæ maj¹ ca³oœæ procesów doko-nuj¹cych siê w jednostce, stanowi¹c ich integralny sk³adnik.


* Dr Magdalena Ma³ecka-£yszczek – adiunkt w Katedrze Prawa Publicznego na Uniwersytecie Eko-nomicznym w Krakowie.

1 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tekst jedn.: Dz. U z 2013 r., poz. 885 zezm. (dalej: u.f.p.).

Za zasadnicze dla zrozumienia prezentowanej koncepcji uznajê nastêpuj¹cekwestie:1) jej sednem jest zapewnienie realizacji celów i zadañ jednostki, w której jest

prowadzona – w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczêdny i terminowy;2) jest narzêdziem wzmacniaj¹cym samodzielnoœæ samorz¹du terytorialnego,

pozwalaj¹c na adekwatny dobór dzia³añ i œrodków zapewniaj¹cych realizacjêcelów i zadañ, jak i wyzwalaj¹c innowacje oraz po¿¹dane zmiany;

3) dotyczy procesu zarz¹dzania, wykraczaj¹c poza tradycyjne ujmowanie kon-troli w obszarze nauk administracyjnych;

4) eksponuje zagadnienia dotycz¹ce rozliczalnoœci w obszarze dzia³añ admini-stracji publicznej.

2. Kontrola zarz¹dcza jako narzêdzie s³u¿¹ce racjonalnemuzapewnieniu wykonania celów i zadañ

Kontrolê zarz¹dcz¹ w jednostkach samorz¹du terytorialnego stanowi ogó³dzia³añ podejmowanych, aby zapewniæ realizacjê celów i zadañ tego samorz¹du.Obejmuje ona wszelkie mo¿liwe do wyró¿nienia mechanizmy kontrolne i przeni-ka dzia³ania objêtych ni¹ jednostek we wszystkich obszarach aktywnoœci, obej-muj¹c m.in. kontrolê finansow¹, tradycyjnie rozumian¹ kontrolê w administracjipublicznej, jak i zagadnienia zwi¹zane z audytem2. Dziêki temu umo¿liwia opisa-nie czy wrêcz zinwentaryzowanie aktualnego stanu zarz¹dzania i podjêcie tylkotakich dzia³añ, które zostan¹ uznane za konieczne, jako uzupe³niaj¹ce systemo brakuj¹ce elementy3.

Powy¿sze procesy maj¹ przebiegaæ w sposób zgodny z prawem, efektywny,oszczêdny i terminowy. W literaturze z obszaru zarz¹dzania odró¿nia siê od sie-bie pojêcie sprawnoœci i skutecznoœci, przyjmuj¹c, ¿e sprawnoœæ to umiejêtnoœærobienia rzeczy we w³aœciwy sposób, gdzie osi¹ga siê wyniki wspó³mierne donak³adów zu¿ytych na ich realizacjê (praca, czas). A zatem bêdzie dzia³a³ spraw-


Magdalena Ma³ecka-£yszczek

2 Ilustracj¹ jak szeroko ujmowane s¹ zagadnienia zwi¹zane z kontrol¹ zarz¹dcz¹ mo¿e byæ uchwa³aKolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2012 r., w której przyjê-to, ¿e: „w obecnym stanie prawnym brak jest unormowania, na podstawie którego mo¿na by wy-prowadziæ pogl¹d, ¿e badanie dokumentów pod wzglêdem grafologicznym nale¿y wy³¹cznie doorganów œcigania, a organ administracji publicznej (w tym przypadku organ gminy) zobligowanyprzepisem art. 304 k.p.k. do zawiadomienia organów œcigania o podejrzeniu pope³nienia przestêp-stwa – w zwi¹zku z informacjami powziêtymi w toku realizacji swych zadañ, nie mo¿e skorzystaæz us³ug w przedmiotowych zakresie przed sformu³owaniem zawiadomienia. Zlecenie us³ug gra-fologicznych jest œciœle zwi¹zane z systemem kontroli zarz¹dczej, która winna byæ prowadzonaw ka¿dej jednostce sektora finansów publicznych, w tym w gminie, na podstawie unormowaniaart. 68 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych”. (KI-412/179/12, Lex Polonicanr 4193772).

3 Departament Audytu Sektora Finansów Publicznych, Kontrola zarz¹dcza w sektorze finansów publicz-nych. Istota, unormowania prawne i otoczenie. Kompendium wiedzy, Warszawa 2012, s. 19 (dalej: Kom-pendium).

nie ten kierownik jednostki, który bêdzie potrafi³ minimalizowaæ koszty nak³adówzu¿ytych na osi¹ganie celów. Natomiast skutecznoœæ postrzegana jest jakoumiejêtnoœæ wyboru w³aœciwych celów4.

W odniesieniu do administracji publicznej pojêcia efektywnoœci i sprawnoœcinajczêœciej ujmowane s¹ synonimicznie, co przyjête zostanie równie¿ na gruncieniniejszego opracowania. Natomiast skutecznoœæ w kontekœcie kontroli zarz¹d-czej odnosi siê nie tylko do samego wyboru celów, ale tak¿e koncentruje siê na za-pewnianiu ich osi¹gania przez jednostkê.

Efektywnoœæ odnoszona do dzia³ania podejmowanego na poziomie funkcjo-nowania struktur samorz¹du terytorialnego mo¿e byæ analizowana przez pryz-mat rozmaitych punktów widzenia. Mo¿emy mówiæ o efektywnoœci organizacjiw odniesieniu do konkretnej jednostki sektora finansów publicznych (poziompierwszy kontroli zarz¹dczej), czy te¿ maj¹c na uwadze jednostkê samorz¹duterytorialnego jako ca³oœæ (poziom drugi), kiedy to bêdzie nas interesowa³o, w ja-kim stopniu osi¹ga zak³adane cele. Badana mo¿e byæ równie¿ w odniesieniu dokierownika jednostki, kiedy to ustalamy w jakim stopniu wyznacza on, a nastêp-nie osi¹ga odpowiednie cele (miara sprawnoœci i skutecznoœci dzia³añ kierowni-ka). Maj¹c na uwadze nierozerwalny zwi¹zek poszczególnych kryteriów ze zgod-noœci¹ z prawem, efektywnoœæ powinna byæ interpretowana m.in. na podstawiezawartej w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.deklaracji o d¹¿eniu do zapewnienia w dzia³aniu instytucji publicznych rzetelno-œci i sprawnoœci. Pozwala to wysnuæ wnioski o ujmowaniu zasady sprawnegodzia³ania administracji jako zasady prawa5.

Realizacja celów i zadañ przebiegaæ ma równie¿ w sposób oszczêdny. Odnosz¹cniniejsze kryterium do istoty opisywanej kontroli (któr¹ stanowi wykonywaniecelów i zadañ), powinniœmy postrzegaæ oszczêdnoœæ jako zapewnienie najni¿sze-go mo¿liwego kosztu ich realizacji. Niemniej jednak powy¿sze stwierdzenie uzu-pe³nione musi byæ jeszcze bardzo istotnym za³o¿eniem, dotycz¹cym odpowied-niej jakoœci ich wykonania6. Na niniejsz¹ problematykê warto spojrzeæ równie¿szerzej, maj¹c na uwadze oszczêdne (racjonalne) wydatkowanie/anga¿owanieposiadanego ogó³u zasobów, nie ograniczaj¹c siê jedynie do kwestii natury finan-sowej. Kryterium terminowoœci oznacza natomiast koniecznoœæ podejmowaniadzia³añ przebiegaj¹cych w obrêbie struktur przy przestrzeganiu ram czasowychw jakich powinny zostaæ wykonane i sfinalizowane, a terminy mog¹ wynikaæz przepisów prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego, jak i przyjêtych w obrêbie jed-nostek planów, programów, harmonogramów dzia³añ.


Zapewnienie realizacji celów i zadañ w administracji samorz¹dowej...

4 J.A.F. Stoner, R.E. Freeman, D.R. Gilbert Jr., Kierowanie, Warszawa 2001, s. 24.5 Zob. E. Olejniczak-Sza³owska, Zasada sprawnoœci dzia³añ administracji (zasada efektywnoœci), [w:]

M. Stahl (red.), Prawo administracyjne. Pojêcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa2013, s. 192.

6 Zwraca na to uwagê C. Kosikowski, Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010,s. 208.

3. Kontrola zarz¹dcza jako narzêdzie wzmacniaj¹ce samodzielnoœæsamorz¹du terytorialnego

Dziêki swym celom i standardom kontrola zarz¹dcza pozwala spojrzeæ nafunkcjonowanie jednostki samorz¹du terytorialnego (lub dzia³aj¹cych w jej obrê-bie jednostek organizacyjnych) z zupe³nie nowej perspektywy, tworz¹c zaktuali-zowan¹ hierarchiê i metodologiê w odniesieniu do dzia³añ podejmowanych w jejobrêbie7. Co z tym zwi¹zane, system kontroli zarz¹dczej z za³o¿enia zbudowanyjest jako elastyczny i pozwalaj¹cy na dopasowanie do zró¿nicowanych potrzebjednostek, które s¹ nim objête. Modyfikacja rozwi¹zañ jest dopuszczalna, a nawetkonieczna równie¿ ze wzglêdu na zmianê warunków w jakich dzia³aj¹ poszcze-gólne jednostki (reorganizacja, zmiana przepisów prawa, wyst¹pienie istotnegoryzyka). Koncepcja ta nie narzuca ujednoliconych rozwi¹zañ, pozostawiaj¹c czê-sto wiele obszarów do samodzielnego „zagospodarowania” przez mo¿liwoœæpodjêcia decyzji zarówno co do rozpoczêcia samego dzia³ania, jak i narzêdzi, zapomoc¹ których stan po¿¹dany zostanie osi¹gniêty. Szczególnie widoczne jest tow odniesieniu do samorz¹du terytorialnego, skoro ustawodawca (w przeciwieñ-stwie do struktur administracji rz¹dowej, gdzie liczne kwestie szczegó³owezwi¹zane z kontrol¹ zarz¹dcz¹ zosta³y uregulowane na poziomie przepisów pra-wa powszechnie obowi¹zuj¹cego b¹dŸ w formie komunikatów Ministra Finan-sów) nie narzuca gotowych rozwi¹zañ, eksponuj¹c znaczenie kluczowego dlakontroli zarz¹dczej terminu, jakim jest adekwatnoœæ.

D¹¿eniem powinno staæ siê takie zaadoptowanie okreœlonych szablonówi wzorców, aby wyzwalaæ dynamikê zmian i prowadziæ do innowacji celem opty-malizacji dzia³añ samorz¹du. Jednak w wielu przypadkach – zwi¹zanych z bra-kiem zrozumienia istoty ca³ej koncepcji kontroli zarz¹dczej – rozwi¹zanie niniej-sze nie jest postrzegane jako zaleta, ale jako wada8.

W odniesieniu do samorz¹du terytorialnego wyznaczone zosta³y jedynie ogól-ne ramy, wymagaj¹ one doprecyzowania na poziomie dzia³añ poszczególnychjednostek, których kierownicy dokonuj¹ koniecznych modulacji w zakresiei w odniesieniu do specyficznych celów i zadañ kierowanych przez nich jednostek.

Powy¿sze rozwa¿ania pozwalaj¹ na uchwycenie „architektury” koncepcjikontroli zarz¹dczej odnoszonej do struktur samorz¹du terytorialnego. Zbudowa-



7 Dla zrozumienia opisywanej koncepcji kluczowe znaczenie ma uœwiadomienie sobie, i¿ jej istotanie polega wcale na tworzeniu nowych konstrukcji, ale na adaptowaniu i wykorzystaniu tych, któ-re na poziomie funkcjonowania struktur samorz¹dowych ju¿ istniej¹. Innymi s³owy, posiadane na-rzêdzia porz¹dkujemy w nowy sposób, czyli taki, który uczyni funkcjonowanie jednostki bardziejefektywnym i skutecznym. Korzystamy z tego co ju¿ mamy, a ponadto staramy siê wzbogacaæo nowe rozwi¹zania udoskonalaj¹ce dzia³alnoœæ jednostki.

8 £. Zalewski, Organy samorz¹dowe oczekuj¹ oddzielnej ustawy o kontroli zarz¹dczej, „Dziennik GazetaPrawna” z dnia 5 czerwca 2012 r. oraz wyjaœnienie do niniejszego artyku³u przygotowane przezDepartament Audytu Sektora Finansów Publicznych Ministerstwa Finansów, http://www.mf.gov.pl/documents/764034/3350650/20130307_10_wyjasnienie_dgp_5_06.pdf.

na jest ona w taki sposób, i¿ jej fundamenty stanowi¹ regulacje obligatoryjne, któ-re musz¹ byæ stosowane przez wszystkie jednostki sektora finansów publicznych(np. art. 68 ust. 1 i 2, art. 69 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Mo¿emy ponadto wyró¿niæ przepisy,które traktujemy jako fakultatywne, przewiduj¹ce rozwi¹zania wprowadzaneadekwatnie i dopasowane do konkretnej jednostki, jej celów i zadañ. Dobrymprzyk³adem w odniesieniu do jednostek samorz¹du terytorialnego s¹ chocia¿byoœwiadczenia o stanie kontroli zarz¹dczej9 czy te¿ plany dzia³alnoœci10 (przewi-dziane w art. 70 u.f.p.), mamy tu do czynienia z fakultatywnoœci¹ co do samegowdro¿enia konkretnych rozwi¹zañ, jak i kszta³tu, jaki przyjm¹ w poszczególnychjednostkach. Podobnie zaklasyfikowaæ nale¿y standardy odnosz¹ce siê do kon-troli zarz¹dczej, które nie wyznaczaj¹ przecie¿ jednolitego, wyczerpuj¹cego spo-sobu i formu³y ich wdro¿enia w ka¿dej jednostce. Tworz¹ one wzorzec minimal-ny, który w konkretnej sytuacji ma zostaæ wdro¿ony przy u¿yciu swoistychi dostêpnych w zakresie dzia³ania jednostki narzêdzi dla jak najlepszego dopaso-wania do osi¹gniêcia jej celów11.

4. Kontrola zarz¹dcza dotycz¹ca procesu zarz¹dzania

Ju¿ w warstwie definicyjnej opisywany typ kontroli wykracza poza ujêciecharakterystyczne dla pañstw Europy kontynentalnej, gdy¿ jest kontrol¹ doty-cz¹c¹ procesu zarz¹dzania. Jej analiza przesuniêta powinna zostaæ na obszar ang-losaskiego „to control”, rozumianego jako proces, za pomoc¹ którego kadra zarz¹-dzaj¹ca zapewnia, ¿e zasoby s¹ pozyskiwane oraz wykorzystywane skuteczniei efektywnie w realizacji celów danej jednostki12. Wymaga to przeniesienia pun-ktu ciê¿koœci z tradycyjnie pojmowanej kontroli, w³aœnie na drugi cz³on – zarz¹dza-nie, st¹d pog³êbiona analiza kontroli zarz¹dczej musi byæ dokonywana wpowi¹zaniu z problematyk¹ zarz¹dzania publicznego. W punkcie wyjœcia wska-zaæ nale¿y na nastêpuj¹ce prawid³owoœci:



9 Zob. równie¿ Rozporz¹dzenie Ministra Finansów z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oœwiad-czenia o stanie kontroli zarz¹dczej (Dz. U. Nr 238, poz. 1581). Jakkolwiek administracja samo-rz¹dowa nie jest objêta obowi¹zkiem przedk³adania oœwiadczenia o stanie kontroli zarz¹dczej, toma potencjalnie tak¹ mo¿liwoœæ, z której skorzystanie w wielu przypadkach mo¿e okazaæ siê przy-datne. Rozwa¿yæ nale¿y zatem mo¿liwoœæ przemyœlanego siêgniêcia po przewidziane w treœcininiejszego rozporz¹dzenia (za³¹cznika) regulacje.

10 Zob. równie¿: Rozporz¹dzenie Ministra Finansów z dnia 29 wrzeœnia 2010 r. w sprawie planudzia³alnoœci i sprawozdania z jego wykonania (Dz. U. Nr 187, poz. 1254).

11 Komunikat Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontrolizarz¹dczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. MF Nr 15, poz. 84, dalej: Komunikat MFnr 23). Wyró¿niono tam grupy odpowiadaj¹ce poszczególnym elementom kontroli zarz¹dczej,takie jak: 1) œrodowisko wewnêtrzne, 2) cele i zarz¹dzanie ryzykiem, 3) mechanizmy kontroli, 4) in-formacja i komunikacja, 5) monitorowanie i ocena. W ramach tych grup wyró¿niane s¹ nastêpnieszczegó³owe standardy kontroli zarz¹dczej.

12 E. Chojna-Duch, Audyt wewnêtrzny w systemie sektora finansów publicznych – aktualne problemy, „Ze-szyty Naukowe Uniwersytetu Szczeciñskiego, nr 718, Finanse. Rynki finansowe. Ubezpieczenia”2012, nr 53, s. 339.

1) wdro¿enie (odniesienie) samej konstrukcji kontroli zarz¹dczej do struktur ad-ministracji publicznej nast¹pi³o jako przejaw praktycznego odwo³ania siê donowej formy zarz¹dzania instytucjami publicznymi (przejœcia od modelubiurokratycznego do zarz¹dzania publicznego);

2) aktualnie jej mechanizmy przyczyniaj¹ siê do praktycznego urzeczywistnia-nia, implementowania za³o¿eñ wynikaj¹cych z koncepcji zarz¹dzania pub-licznego.W okresie kszta³towania siê rodzimych rozwi¹zañ dotycz¹cych kontroli

zarz¹dczej punktem odniesienia by³y dla nich za³o¿enia New Public Management,

NPM (pierwsza fala reform sektora publicznego). Aktualnie jako modyfikacjaNPM postrzegany jest nurt governance (druga fala reform), pozwala on na opisaniekontroli zarz¹dczej przez przyjêt¹ w jego ramach formu³ê zarz¹dzania. Niewchodz¹c w opis samej koncepcji NPM (co doczeka³o siê ju¿ obszernego omówie-nia na gruncie literatury przedmiotu)13, maj¹c zaœ na uwadze jej zasadniczeza³o¿enia, mo¿na podj¹æ próbê charakterystyki roli kontroli zarz¹dczej i jej poten-cjalnych funkcji z perspektywy NPM, przyjmuj¹c, ¿e14:1) kontrola zarz¹dcza realizowana w duchu NPM powinna byæ kreatywnym

dzia³aniem kadry kierowniczej œwiadomej s³u¿ebnej roli procedur w stosun-ku do funkcjonalnoœci wprowadzanych regulacji;

2) jakoœæ i skutecznoœæ kontroli zarz¹dczej zale¿a³a bêdzie od sposobu realizo-wania obowi¹zków przez kierownictwo i pracowników;

3) wprowadzane procedury powinny byæ wczeœniej omówione i zweryfikowa-ne wspólnie z osobami, które bêd¹ odpowiada³y za funkcjonowanie systemu;

4) opracowany system powinien m.in.: doprowadziæ do ponownego okreœleniasposobów realizacji za³o¿onych celów, wskazaæ na nowe mo¿liwoœci roz-wi¹zania problemów pojawiaj¹cych siê w ramach bie¿¹cego monitorowaniarealizacji celów, cyklicznie dokonywaæ przegl¹du otoczenia jednostki, abywybraæ optymalne rozwi¹zania realizacji celów, ukierunkowaæ zarz¹dzanieryzykiem na bie¿¹ce analizy na ka¿dym szczeblu organizacji, umo¿liwiaæreakcjê na ryzyko zwi¹zane z uzyskan¹ informacj¹ zwrotn¹, pomóc weryfiko-waæ œrodowisko wewnêtrzne równoczeœnie z okreœlaniem celów, zapewniæjego ocenê w ramach audytu wewnêtrznego, ale równie¿ wskazywaæ na mo¿-liwe nowe rozwi¹zania poprzez ci¹g³¹ analizê funkcjonowania systemu kon-troli zarz¹dczej;



13 S. Mazur, Nowe Zarz¹dzanie Publiczne. [w:] J. Hausner (red.), Administracja publiczna, Warszawa 2005,s. 57–62; J. Supernat, Administracja publiczna w œwietle koncepcji New Public Management, [w:] E. Ura(red.), Jednostka, pañstwo, administracja – nowy wymiar, Rzeszów 2004, s. 469–490; H. Izdebski, In-troduction to Public Administration and Administrative Law, Warszawa 2006, s. 18–24; M. Swora, Wdra-¿anie zasad New Public Management w samorz¹dzie terytorialnym – pomiêdzy teori¹ a praktyk¹, [w:]J. £ukaszewicz (red.), Biurokracja, Rzeszów 2006, s. 609–617; E. Knosala, New public managementa sprawnoœæ administracji samorz¹dowej, [w:] E. Ura (red.), Sprawnoœæ dzia³ania administracji samorz¹do-wej, Rzeszów 2006, s. 243–254.

14 Za: M. Æwiklicki, M. Golanko, Role of management control from the perspective of New Public Manage-ment, Munich Personal RePEc Archive, http://mpra.ub.uni-muenchen.de/48089/.

5) jako kluczow¹ przes³ankê zmian zwi¹zanych z ide¹ NPM nale¿y potraktowaæsamoocenê. Umo¿liwia ona zarz¹dzaj¹cym uzyskiwanie bie¿¹cych informacjizwi¹zanych z funkcjonowaniem jednostki, które prze³o¿yæ siê mog¹ nausprawnienie zarz¹dzania. Ponadto dobrze zorganizowana i przeprowadzo-na – pozwala wyzwalaæ wœród pracowników poczucie wspó³odpowiedzial-noœci za organizacjê, w ramach której funkcjonuj¹.Jak pokaza³y doœwiadczenia praktyczne, przenoszenie do sektora publiczne-

go rozwi¹zañ rynkowych – w sytuacji gdy sam rynek nie funkcjonuje idealnie –obarczone jest ryzykiem ujawnienia siê niedoskona³oœci równie¿ i w tym sekto-rze. Ponadto NPM cechuje brak uwzglêdnienia specyfiki instytucji publicznych15.W rezultacie spowodowa³o to drug¹ falê reform zarz¹dzania publicznego i ukszta³-towanie siê modelu governance (który powinien byæ postrzegany jako istotnamodyfikacja NPM, a nie jego odrzucenie)16. Governance pozwala na reorientacjêmodelu NPM pod k¹tem wychwycenia specyficznych warunków funkcjonowa-nia administracji publicznej, uwzglêdnia tak¿e narastanie procesów wspó³zarz¹-dzania w ramach rozwijaj¹cego siê spo³eczeñstwa obywatelskiego.

Przyjmuj¹c ewolucyjne narastanie modeli, nale¿a³oby zaprezentowane po-wy¿ej ujêcie kontroli zarz¹dczej z perspektywy NPM, w mojej ocenie, uzupe³niæo nastêpuj¹ce elementy zaczerpniête z nurtu governance:

1. Wyeksponowanie standardów etycznych. Zgodnie z Wytycznymi w sprawiestandardów kontroli wewnêtrznej w sektorze publicznym, opracowanymiprzez Miêdzynarodow¹ Organizacjê Najwy¿szych Organów Kontroli (Inter-national Organization of Supreme Audit Institutions, INTOSAI), etykaw dzia³alnoœci publicznej powinna byæ postrzegana jako „warunek wstêpny,a zarazem fundament zaufania publicznego i zwornik dobrego zarz¹dza-nia”17. Kwestie niniejsze szczególnie silnie widoczne s¹ na poziomie standar-dów kontroli zarz¹dczej, gdy¿ w obrêbie grupy „Œrodowisko wewnêtrzne”jako pierwszy przywo³any zosta³ standard: „Przestrzeganie wartoœci etycz-nych”. W jego ramach wyeksponowano stosowanie wartoœci etycznychw dzia³a- niach podejmowanych przez pracowników konkretnej jednostkiprzynale¿nej do struktur samorz¹dowych (czy to na I, czy na II szczeblu kon-troli zarz¹dczej). Expresis verbis ujêto tê kwestiê w treœci za³¹cznika do Komu-nikatu MF nr 23, gdzie wskazano, ¿e to osoby zarz¹dzaj¹ce powinny wspieraæi promowaæ przestrzeganie wartoœci etycznych przez dobry przyk³ad przeja-wiaj¹cy siê w codziennym postêpowaniu i podejmowanych decyzjach.Standardy etyczne powinny zatem stanowiæ podwalinê do dzia³añ podejmo-



15 H. Klages, E. Löffler, New public management in Germany: the implementation process of the New SteeringModel, „International Review of Administrative Sciences” 1998, t. 64, nr 1, [w:] M. Kulesza, D. Szeœ-ci³o, Polityka administracyjna i zarz¹dzanie publiczne, Warszawa 2013, s. 113–115.

16 M. Kulesza, D. Szeœci³o, Polityka administracyjna…, s. 115–129.17 Wytyczne w sprawie standardów kontroli wewnêtrznej w sektorze publicznym, INTOSAI GOV 9100, s. 8,

http://www.nik.gov.pl/plik/id,5139.pdf.

wanych zarówno przez kierownika jednostki, jak i wszystkich jej pracow-ników.

2. Oparcie siê na teorii sieci. Wykorzystanie mechanizmu sieci pozwala na wy-eksponowanie wzrastaj¹cego znaczenia podmiotów niepublicznych w sferzedostarczania us³ug publicznych, jak i œciœle z tym powi¹zanych procesówkomunikacyjnych. Sieciowoœæ wymaga nieustannego anga¿owania siêw dyskusjê i ustawicznej wymiany informacji pomiêdzy wspó³dzia³aj¹cymi.Wymaga to od samej administracji przestawienia siê z charakterystycznej dlaniej formy monologu (i korzystania z w³adczych form dzia³ania) na szerokorozumiany dialog (wymagaj¹cy zorientowania partnerskiego i partycypacyj-nego) w ramach tworzonych sieci. Spogl¹daj¹c na standardy kontrolizarz¹dczej i grupê okreœlon¹ mianem „Informacja i komunikacja”, zauwa¿yænale¿y, ¿e procesy zwi¹zane z przep³ywem informacji i nale¿yt¹ komunikacj¹wewn¹trz jednostki, jak i jednostki z podmiotami zewnêtrznymi, w sposóbnaturalny przek³adaj¹ siê na mo¿liwoœci skutecznego i efektywnego wykony-wania jej zadañ.Standard dotycz¹cy procesów wymiany informacji pomiêdzy administracj¹

samorz¹dow¹ a podmiotami zewnêtrznymi nale¿y postrzegaæ jako przejaw nara-stania i wagi procesów partycypacyjnych. Katalog podmiotów zewnêtrznych bê-dzie mia³ charakter otwarty, konkretyzuj¹cy siê w zale¿noœci od rodzaju jednost-ki, któr¹ badamy. W odniesieniu do urzêdu gminy (powiatu, województwa) mia-nem podmiotów zewnêtrznych okreœlimy m.in.: interesantów, dostawców us³ug(np. firmy zajmuj¹ce siê obs³ug¹ sieci teleinformatycznej) czy te¿ ekspertów – jakopodmioty mog¹ce wp³ywaæ na optymalizacjê dzia³añ jednostki. Powy¿sze zagad-nienia rozpatrywaæ nale¿y w szerszym kontekœcie zwi¹zanym z jawnoœci¹dzia³ania samorz¹du terytorialnego i zasad¹ dostêpu do informacji publicznej.Praktyczne ich urzeczywistnianie przek³ada siê na funkcjonowanie komunikacjizewnêtrznej, jak i struktur sieciowych. Mo¿na stwierdziæ, ¿e im szerszy dostêp doinformacji, tym wiêksza mo¿liwoœæ rozbudowywania struktur sieciowych. Praw-dziwy dialog miêdzy partnerami mo¿liwy jest tylko wtedy, gdy zapewnionymamy nale¿yty przep³yw informacji pomiêdzy nimi. Co wiêcej, jeœli wzajemnakooperacja w ramach sieci opieraæ siê ma na zaufaniu, musi byæ zagwarantowanynie tylko dostêp do informacji, ale tak¿e odpowiednia ich jakoœæ (terminowe, rze-telne i mo¿liwie najpe³niejsze). Jak wskazano w informacji o wynikach kontroliNajwy¿szej Izby Kontroli, sprawne i wyczerpuj¹ce dostarczanie informacji publicz-nej stanowi jedn¹ z metod przeciwdzia³ania spadkowi zaanga¿owania obywateliw ¿ycie publiczne18. W odniesieniu do samorz¹du terytorialnego szczególn¹ rolê



18 Informacja o wynikach kontroli stosowania ustawy o dostêpie do informacji publicznej przezjednostki realizuj¹ce zadania publiczne w województwie kujawsko-pomorskim, ze szczególnymuwzglêdnieniem udostêpniania informacji w BIP, NIK Delegatura w Bydgoszczy, LBY-4101-09/2010,Nr ewid. 26/2011/P/10/128/LBY, marzec 2011, s. 5, http://www.nik.gov.pl/kontrole/wyniki-kontroli--nik/kontrole,7615.html.

praktyczn¹ wykazuje chocia¿by Biuletyn Informacji Publicznej, posiadaj¹cy funk-cjê interakcyjn¹, która polega na dwustronnej komunikacji miêdzy podmiotemzasiêgaj¹cym informacji publicznej a podmiotem tej informacji udzielaj¹cym19.

Standard dotycz¹cy komunikacji zewnêtrznej szczególnie silnie powi¹zaæ na-le¿y z przywo³anymi ju¿ aspektami natury etycznej, powinno siê to przejawiaæw istnieniu formalnych zasad kontaktów pracowników jednostki z przedstawi-cielami podmiotów zewnêtrznych co do ich formy, jak i zakresu (pracownicyuprawnieni, tryby i terminy), tak aby nie dochodzi³o w ich obrêbie do sytuacji ko-rupcjogennych.

W mojej ocenie analiza kontroli zarz¹dczej z perspektywy modeli zarz¹dza-nia publicznego by³aby niekompletna bez zwrócenia uwagi na koncepcjê admini-stracji neoweberowskiej. Owszem, mo¿na stwierdziæ, i¿ mamy do czynieniaz prze³o¿eniem znanych ju¿ treœci teoretycznych do nowego atrakcyjnego opako-wania pod nazw¹ New-Weberian State (st¹d koncepcja ta nie jest postrzegana jakosamodzielny model zarz¹dzania publicznego wnosz¹cy pierwiastek oryginalno-œci), niemniej jednak to w³aœnie ona jawi siê jako najbardziej adekwatna dopog³êbienia analizy dotycz¹cej kontroli zarz¹dczej.

Jak zauwa¿yli D. Osborne i T. Gaebler, biznes robi pewne rzeczy lepiej ni¿w³adze (wykonywanie zadañ gospodarczych, stymulowanie innowacyjnoœci,wykonywanie zadañ kompleksowych i technicznych), ale i w przypadku sektorapublicznego mo¿na wskazaæ takie obszary, gdzie radzi on sobie lepiej ani¿eli biz-nes (dzia³alnoœæ polityczna, regulacje prawne, zapobieganie dyskryminacji i naru-szaniu zasady równoœci, zapewnianie ci¹g³oœci oraz odpowiedniego poziomuus³ug). Ponadto wskazaæ mo¿na i takie obszary, gdzie najodpowiedniejsze bêdziesiêganie po potencja³ trzeciego sektora (m.in. zadania, które przynosz¹ niewielkizysk lub nie przynosz¹ go wcale, a wymagaj¹ wspó³czucia, zaanga¿owania i za-ufania ze strony klientów)20. Jest to zatem podejœcie, które okreœli³abym jako „kon-cyliacyjne”, tj. ³¹cz¹ce potencja³ sektora publicznego z potencja³em sektora pry-watnego. Podejœcie to zak³ada zauwa¿enie specyfiki i zalet jakie dane sektorywykazuj¹ w poszczególnych obszarach. Z tego wzglêdu obserwujemy odejœcie odcharakterystycznej dla NPM idei pañstwa minimalnego – na rzecz pañstwa spraw-nego, jak i przywrócenie znaczenia prawa administracyjnego (czego nie dostrze-ga³ ani model NPM, ani governance). Co szczególnie istotne – w œwietle prowadzo-nych rozwa¿añ – na gruncie New-Weberian State podkreœlone zostaje znaczeniebudowania odpowiedniej jakoœci dzia³ania samej administracji21, czego praktycz-



19 Zob. szerzej: Informacja o wynikach kontroli wywi¹zywania siê wojewodów i jednostek samo-rz¹du terytorialnego z obowi¹zku udostêpniania informacji publicznej, NIK Delegatura w Bia³ym-stoku, LBI-410/13-2005 Nr ewid. 154/2006/P05121/LBI, paŸdziernik 2006 r., s. 13, http://www.nik.gov.pl/kontrole/wyniki-kontroli-nik/kontrole,512.htm.

20 D. Osborne, T. Gaebler, Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming thePublic Sector, Reading 1992, [w:] M. Kulesza, D. Szeœci³o, Polityka administracyjna…, s. 133–134.

21 M. Kulesza, D. Szeœci³o, Polityka administracyjna…, s. 134–137.

nym przejawem mo¿e byæ urzeczywistnianie za³o¿eñ koncepcji kontrolizarz¹dczej.

5. Odpowiedzialnoœæ za funkcjonowanie kontroli zarz¹dczej

Aktualnie obserwujemy poszerzanie siê zakresu i skomplikowania zadañpañstwa, dalszy rozrost administracji publicznej, jak i z³o¿onoœæ zwi¹zanychz tymi procesami procedur. Koegzystuje to z rozwojem mechanizmów demokra-cji, co w rezultacie doprowadzi³o do powstania systemu kontroli nad realizacj¹ za-dañ pañstwa oraz rozliczania z ich efektów. W krajach anglosaskich fundamen-tem kontrolowania dzia³añ rz¹dz¹cych sta³a siê zasada rozliczalnoœci (ang.accountability). Ustanawia ona odpowiedzialnoœæ polityków i urzêdników za reali-zacjê na³o¿onych na nich zadañ. Jest rozumiana przede wszystkim jako obo-wi¹zek przedstawiania sprawozdania ze swojej dzia³alnoœci oraz rozliczenia siêz niej. Na potrzeby analizowanej problematyki przyj¹æ nale¿y szerokie rozumie-nie pojêcia „rozliczenia siê”, obejmuj¹ce odpowiedŸ na pytania o skutecznoœæ,oszczêdnoœæ, legalnoœæ, terminowoœæ i adekwatnoœæ podjêtych dzia³añ oraz ichefektów w stosunku do celów i potrzeb (nie ograniczaj¹c do rozliczenia finanso-wego czy tylko sprawozdania finansowego)22.

W odniesieniu do konstrukcji kontroli zarz¹dczej rozliczalnoœæ przejawia siêw przyjêtej koncepcji odpowiedzialnoœci kierownika jednostki za funkcjonowa-nie kontroli zarz¹dczej. Najogólniej stwierdziæ mo¿na, ¿e kierownik to osobaodpowiedzialna za kierowanie dzia³aniami prowadz¹cymi do osi¹gania celóworganizacji23. Uszczegó³awiaj¹c i odnosz¹c powy¿sze stwierdzenia do konstrukcjiprzyjêtej w u.f.p., pod pojêciem kierownictwa nale¿y rozumieæ:1) kierownika konkretnej jednostki sektora finansów publicznych – na poziomie

pierwszym kontroli zarz¹dczej. Osoba ta jest mo¿liwa do wskazania przezzbadanie przepisów okreœlaj¹cych ustrój konkretnej jednostki;

2) wójta/burmistrza/prezydenta miasta, starostê, marsza³ka województwa – napoziomie drugim, tj. w odniesieniu do jednostki samorz¹du terytorialnego.Powy¿sze ujêcie oznacza nowe wyzwania po stronie organów wykonaw-

czych gmin, jak i starostów oraz marsza³ków województw – postrzeganych jakoodpowiedzialnych za funkcjonowanie opisywanej kontroli na poziomie poszcze-gólnych jednostek samorz¹du terytorialnego i w odpowiednich urzêdach, któ-rych s¹ kierownikami. Niew¹tpliwie powinni oni zapewniæ koordynacjê wszel-kich mechanizmów zwi¹zanych z kontrol¹ zarz¹dcz¹ (monitorowanie, ocenianie,wprowadzanie po¿¹danych zmian) we wszystkich obszarach zwi¹zanychz dzia³alnoœci¹ kierowanych przez nich jednostek. W rezultacie bêd¹ ponosiæodpowiedzialnoœæ za rezultaty tej koordynacji. W tym kontekœcie szczególne zna-



22 Kompendium…, s. 24.23 J.A.F. Stoner, R.E. Frejman, D.R. Gilbert Jr., Kierowanie…, s. 20.

czenie ma art. 69 u.f.p., konkretyzuj¹cy, ¿e to na kierowniku spoczywa zapewnie-nie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarz¹dczej.Zgadzam siê ze stwierdzeniem, ¿e tak ukszta³towana koncepcja odpowiedzialno-œci kierownika zak³ada, ¿e nie mo¿e on przenieœæ na inne osoby ca³oœci ani czêœciodpowiedzialnoœci za funkcjonowanie kontroli zarz¹dczej24. Niemniej jednakulokowanie ca³oœciowo postrzeganej odpowiedzialnoœci odró¿niæ nale¿y odfaktycznego wykonywania dzia³añ zwi¹zanych z funkcjonowaniem tej kontroliw jednostce. Odpowiedzialnoœæ ogniskuje siê na osobie kierownika, zaœ wykony-wanie ogó³u dzia³añ spoczywa zarówno na kierowniku, jak i na pracownikachjednostki. Jakkolwiek kierownik nie mo¿e przenieœæ odpowiedzialnoœci za funk-cjonowanie systemu kontroli zarz¹dczej, mo¿e i powinien powierzaæ zwi¹zanez t¹ kontrol¹ obowi¹zki na pracowników w zakresie ich kompetencji. Prawid³owefunkcjonowanie opisywanej koncepcji nie jest mo¿liwe bez dzia³alnoœci i zaanga-¿owania ka¿dego pracownika jednostki, który bêdzie mia³ wp³yw na realizacjêzadañ i wyniki osi¹gane przez organizacjê. To pracownicy powinni dbaæ o to, byzadania by³y wykonywane efektywnie, zgodnie z prawem, oszczêdnie i terminowo.

U.f.p. milczy natomiast odnoœnie do kwestii ponoszenia odpowiedzialnoœciw zakresie niewype³nienia obowi¹zków zwi¹zanych z funkcjonowaniem syste-mu kontroli zarz¹dczej. Dlatego powy¿sze zagadnienia powi¹zaæ nale¿y z art. 18custawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialnoœci za naruszenie dyscypliny fi-nansów publicznych25. Doprecyzowaæ w tym zakresie nale¿y nastêpuj¹ce kwe-stie. Po pierwsze, samo niewykonanie lub nienale¿yte wykonanie obowi¹zkóww zakresie kontroli zarz¹dczej nie stanowi samodzielnej podstawy do poci¹gniê-cia kierownika jednostki sektora finansów publicznych do odpowiedzialnoœciprzewidzianej na gruncie u.n.d.f.p. Dopiero jeœli ca³kowity brak wdro¿enia opisy-wanej kontroli (lub wdro¿enie nienale¿yte) bêdzie mia³ wp³yw na zaistnienie zda-rzeñ enumeratywnie okreœlonych w art. 18c, mo¿liwe jest zastosowanie sankcjiprzewidzianych w tym zakresie przez ustawodawcê. Zawarte w przepisie ustawysformu³owanie „mia³o wp³yw” jest w istocie kluczowe dla jego analizy. Art. 18cdodany zosta³ nowelizacj¹ wprowadzon¹ ustaw¹ z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmia-nie ustawy o odpowiedzialnoœci za naruszenie dyscypliny finansów publicznychoraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 240, poz. 1429). W uzasadnieniudo tej nowelizacji stwierdzono, ¿e „w dotychczasowych przepisach odpowiedzial-noœæ za niewype³nienie lub zaniedbanie obowi¹zków w zakresie kontrolizarz¹dczej by³a powi¹zana z zaistnieniem zwi¹zku przyczynowo-skutkowegoz naruszeniem dyscypliny finansów publicznych w jednostce, co wymaga³o udo-wodnienia, ¿e do danego (wymienionego w przepisie) naruszenia nie dosz³oby,gdyby prawid³owo wykonane zosta³y obowi¹zki w zakresie kontroli zarz¹dczej.



24 Kompendium…, s. 88.25 Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialnoœci za naruszenie dyscypliny finansów publicz-

nych (Dz. U. z 2013 r., poz. 168, dalej: u.n.d.f.p.). W zakresie rozumienia terminu „kontrolazarz¹dcza” odsy³a wprost do znaczenia nadanego przez u.f.p.

Udowodnienie takiego zwi¹zku przyczynowo-skutkowego napotyka na znacznetrudnoœci. Proponuje siê wiêc, aby odpowiedzialnoœæ kierowników by³a niezale¿-na od tego, czy dosz³o do innego naruszenia dyscypliny finansów publicznych.Proponuje siê tak¿e z³agodzenie zwi¹zku przyczynowo-skutkowego przez wy-móg udowodnienia wp³ywu zaniedbania lub niewype³nienia obowi¹zków w za-kresie kontroli zarz¹dczej na wyst¹pienie wskazanych zdarzeñ, negatywnych dlazgodnego z prawem dzia³ania jednostki sektora finansów publicznych”. Ponadtopodkreœlono, i¿ celem kontroli zarz¹dczej jest m.in. zapewnienie zgodnoœcidzia³ania z przepisami prawa oraz procedurami wewnêtrznymi, co oznacza, ¿ekonieczne jest wypracowanie tego rodzaju mechanizmów (w tym procedur we-wnêtrznych, zakresów obowi¹zków i uprawnieñ dla podleg³ych pracowników),które bêd¹ zapobiega³y niezgodnej z prawem realizacji zadañ jednostki26. Nale¿yprzyj¹æ, ¿e nie ma potrzeby wykazywania zaistnienia zwi¹zku przyczynowegopomiêdzy niewykonaniem lub nienale¿ytym wykonaniem obowi¹zków w zakre-sie kontroli zarz¹dczej a czynami wymienionymi w art. 18c27. Wystarczy wykaza-nie wp³ywu na wskazane w przepisie nieprawid³owoœci, co znacznie ³agodzi wy-mogi poci¹gniêcia do odpowiedzialnoœci w tym zakresie i urzeczywistnianierozliczalnoœci w tym obszarze.

6. Podsumowanie

Kontrola zarz¹dcza dziêki narzêdziom umo¿liwiaj¹cym wychwytywaniedysfunkcji pojawiaj¹cych siê w trakcie realizowania celów i zadañ przez jednostkisamorz¹du terytorialnego (czy te¿ poszczególne jednostki sektora finansów pub-licznych dzia³aj¹ce w ich obrêbie) pozwala na dokonywanie szybkich i adekwat-nych dzia³añ korekcyjnych. Umo¿liwia to zwrócenie uwagi nie tylko na rezultatdzia³ania, ale równie¿ i sam jego przebieg, na ka¿dy etap, który ma prowadziæ dooptymalnego zrealizowania tego co zaplanowano.

Ponadto, jak zosta³o wskazane, koncepcja ta tworzy dla samorz¹du prze-strzeñ do autonomicznych zachowañ. Dziêki elastycznej konstrukcji pozwala nagenerowanie w³asnych rozwi¹zañ w sposób dopasowany do specyfiki i potrzebkonkretnej jednostki.

Nale¿y równie¿ zauwa¿yæ, ¿e tak jak rozwój samorz¹du terytorialnego,bêd¹cy rekcj¹ na dynamikê przekszta³ceñ spo³ecznych (cywilizacyjnych), jestprocesem ci¹g³ym, tak i wpisana w jego struktury kontrola zarz¹dcza postrzegana



26 Uzasadnienie rz¹dowego projektu ustawy o zmianie ustawy o odpowiedzialnoœci za naruszeniedyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 4465),http://orka.sejm.gov.pl/proc6.nsf/opisy/4465.htm.

27 Orzeczenie GKO z dnia 22 paŸdziernika 2007 r., DF/GKO-4900-49/53/07/2350, Lex Polonica nr 2516878;orzeczenie RKO z dnia 27 maja 2010 r., RIO/KO/4111/46/2009, Lex Polonica nr 2426097; orzeczenieGKO z dnia 28 maja 2008 r., BDF1/4900/35/34/09/1191, Lex Polonica nr 2441382.

musi byæ jako proces, którego nie zamkniemy w ramach myœlenia „od – do”, alejako stale powtarzane continuum.

The accomplishment of aims and targets of local government throughthe realization of the management control assumptions

(Summary)

Management control enables to accomplish fast and adequate actions to find disfunc-tions that occure during the realization of aims and targets by local government. It means,the attention is given not only to the results of given actions but also to the process of thecontrol. Every step of it however has to lead to the proper fulfillment of the previous as-sumptions. The author indicates that this conception influences on the autonomy of self-government and thankfully to the flexible construction enables to generate its own solu-tions that are suitable to the specific needs of local communities. The development of self-government is a permanent reaction to the dynamics of social transformation. Manage-ment control also should be perceived as a permanent process.



EWELINA ¯ELASKO-MAKOWSKA*

Organizacja organów administracji publicznejz punktu widzenia nadzoru nad dzia³alnoœci¹

samorz¹du terytorialnego

Samodzielnoœæ samorz¹du terytorialnego nie jest wyrazem jego suwerenno-œci czy autonomii wzglêdem pañstwa. Zupe³nie oczywiste jest zatem upowa¿nie-nie okreœlonych organów o charakterze pañstwowym do sprawowania, w imie-niu pañstwa, nadzoru nad dzia³aniami korporacji samorz¹dowych. W myœlpañstwowej teorii o decentralizacji prawo do samorz¹du jest prawem pochod-nym od w³adzy pañstwowej. Dlatego w sytuacji nieprzestrzegania prawa i za-przestania dzia³ania na rzecz wspólnoty samorz¹dowej, pañstwowa ingerencjanadzorcza jest niezbêdna.

Najczêœciej nadzór (tak¿e nad samorz¹dem terytorialnym) okreœla siê jako„w³aœciwoœæ organu”1, „uprawnienia organu”2, „zespó³ kompetencji”3. Wypadajednak uznaæ, ¿e nadzór nad dzia³alnoœci¹ samorz¹du terytorialnego, a w³aœciwiejego sprawowanie, to zadanie pañstwa, zaœ poszczególne œrodki nadzoru to kom-petencje, które zosta³y przyznane organom wyposa¿onym w funkcje nadzorcze.Pozycja tych organów ³¹czy siê zatem z odpowiednim przyporz¹dkowanieminstrumentów do w³adczego wp³ywania na dzia³ania podejmowane przez jed-nostki samorz¹dowe.

Polska koncepcja nadzoru nad samorz¹dem terytorialnym oparta jest na wzor-cach zaczerpniêtych z okresu Polski miêdzywojennej, a tak¿e na rozwi¹zaniachznanych w pañstwach Europy Zachodniej4. Nadzór nad dzia³alnoœci¹ jednostek


* Dr Ewelina ¯elasko-Makowska – asystent w Instytucie Administracji Akademii Jana D³ugoszaw Czêstochowie.

1 Por. np. W. Dawidowicz, Zagadnienia ustroju administracji pañstwowej w Polsce, Warszawa 1970, s. 34.2 Zob. np. J. Homplewicz, Ogólne zagadnienia prawne kontroli administracji, „Kontrola Pañstwowa”

1965, nr 4, s. 2.3 K. Siarkiewicz, Nadzór nad radami narodowymi i ich organami, Warszawa 1968, s. 8; M. Szewczyk, Nad-

zór w materialnym prawie administracyjnym. Administracja wobec wolnoœci i innych praw podmiotowychjednostki, Poznañ 1996, s. 26.

4 R. Czy¿ak, Nadzór nad samorz¹dem terytorialnym, [w:] ks. S. Fundowicz (red.), Wspó³czesne problemyprawa publicznego, Lublin 1999, s. 85–86.

administracji zdecentralizowanej ma charakter pañstwowy i nie odbywa siê zapoœrednictwem organów samorz¹du terytorialnego5. Specyficzny charakter maj¹jednak regionalne izby obrachunkowe. Izby, co wynika z literalnego brzmieniaart. 1 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (dalej: u.r.i.o.)6, s¹ jed-nostkami administracji pañstwowej. Podmioty te nie maj¹ statusu organów admi-nistracji rz¹dowej. Warto podkreœliæ, ¿e po³owê sk³adu kolegium izby stanowi¹cz³onkowie powo³ani spoœród kandydatów zg³oszonych przez organy stano-wi¹ce jednostek samorz¹du terytorialnego. W literaturze podkreœla siê, ¿e tego ro-dzaju rozwi¹zanie mia³o zapewniaæ pe³n¹ wiarygodnoœæ dla nowo tworzonegoorganu administracji7. W doktrynie akcentuje siê, i¿ specyfika kolegium izby orazwyspecjalizowany charakter za³atwianych spraw powoduj¹, ¿e RIO dzia³aj¹ nastyku administracji rz¹dowej i samorz¹dowej8. W kwestii charakteru prawnegoizb wypowiedzia³ siê równie¿ Trybuna³ Konstytucyjny. W wyroku z dnia 28 kwiet-nia 1994 r.9, potwierdzaj¹c status regionalnych izb obrachunkowych jako pañ-stwowych organów kontroli i nadzoru niezale¿nych zarówno od administracjirz¹dowej, jak i samorz¹dowej, odwo³a³ siê z jednej strony do konstytucyjnegousytuowania tych organów w rozdziale poœwiêconym samorz¹dowi terytorialne-mu (a nie administracji rz¹dowej), a z drugiej – do zadañ izb, które czyni¹ z nichorgany o charakterze kontrolno-orzeczniczym, podejmuj¹cych swoje dzia³aniaw sposób niezale¿ny od jakichkolwiek wp³ywów.

Konstytucja RP10 oraz ustrojowe ustawy samorz¹dowe11 spójnie stanowi¹, i¿organami nadzoru nad samorz¹dem terytorialnym s¹ Prezes Rady Ministrów,wojewoda oraz – w zakresie spraw finansowych – regionalne izby obrachunkowe.W literaturze podkreœla siê jednak, ¿e oprócz tych podmiotów wystêpuj¹ jeszczeinne, faktycznie spe³niaj¹ce funkcje nadzorcze czy uczestnicz¹ce w procedurze


Ewelina ¯elasko-Makowska

5 M. Karpiuk, Zakres oraz istota nadzoru nad samorz¹dem terytorialnym, „Prawo – Administracja –Koœció³” 2003, nr 3, s. 22.

6 Ustawa z dnia 7 paŸdziernika 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, tekst jedn.: Dz. U.z 2012 r., poz. 1113.

7 T. Dêbowska-Romanowska, Regionalne izby obrachunkowe – nadzór zewnêtrzny nad zarz¹dzaniem finan-sowym w samorz¹dzie i nad tworzeniem lokalnego prawa samorz¹dowego, [w:] red. M. Stec, Regionalne izbyobrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy, Warszawa 2010, s. 20.

8 T. Turek, Pozycja ustrojowa regionalnej izby obrachunkowej jako podmiotu kontroli zewnêtrznej gminy, [w:]S. Dolata (red.), Problemy prawne w dzia³alnoœci samorz¹du terytorialnego, Opole 2002, s. 60 i przy-wo³ana tam literatura.

9 K 3/99, OTK 1999, nr 4(26).10 Por. art. 172 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.11 Por. art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie gminnym, tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz.

594 (dalej: u.s.g.); art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorz¹dzie powiatowym, tekst jedn.:Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm. (dalej: u.s.p.); art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorz¹dziewojewództwa, tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 596 (dalej: u.s.w.).

nadzorczej. Zalicza siê do nich s¹dy administracyjne12, ministrów13, sejm14, a na-wet samorz¹dowe kolegia odwo³awcze15. Podmioty te bywaj¹ w doktrynie trakto-wane jako organy nadzoru16, nazywane bywaj¹ organami nadzoru szczególnegorodzaju, nietypowymi organami nadzoru17, organami nadzoru sensu largo18 czyorganami nadzoru w sensie ustrojowym19. Nale¿y jednak podkreœliæ, i¿ niezale¿-nie od funkcji pe³nionych przez wy¿ej wskazane podmioty, nie s¹ one organaminadzoru. Enumeratywne wyliczenie organów nadzoru dokonane w konstytucjioraz ustawach ustrojowych ma znaczenie choæby dlatego, i¿ definiuje to pojêciena u¿ytek interpretacji innych przepisów20. Przyjmuj¹c za³o¿enie racjonalnegoustawodawcy, nale¿y stwierdziæ, i¿ tam gdzie pos³u¿y³ siê on pojêciem „organnadzoru”, œwiadomie odnosi siê do legalnej definicji tego pojêcia zawartej wewskazanych przepisach. A contrario wszystkie te podmioty, których ustawodawcanie nazywa wprost organami nadzoru, nie mog¹ byæ za takowe uznane21. Mamyzatem do czynienia ze œwiadomym zabiegiem, który œciœle reglamentuj¹c pod-mioty nadzorcze ma na celu ograniczenie nadzoru, a tym samym wzmocnienieniezale¿noœci samorz¹du22. W œwietle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP nale¿y przyj¹æ,i¿ funkcja organu nadzoru to cecha specyficzna organu administracji publicznej,za któr¹ pod¹¿a uprawnienie do stosowania œrodków nadzorczych. Jednoczeœnieuprawnienie to nie czyni organu administracji publicznej stosuj¹cego dany œro-dek organem nadzoru23.

Nie mo¿na natomiast zaprzeczyæ, ¿e sejmowi czy s¹dowi administracyjnemu(choæ ten drugi spe³nia bez w¹tpienia rolê podmiotu kontroluj¹cego dzia³alnoœæ


Organizacja organów administracji publicznej z punktu widzenia nadzoru...

12 Por. kompetencje s¹du administracyjnego wynikaj¹ce z art. 93 u.s.g., art. 81 u.s.p. i art. 82c u.s.w.13 Por. np. art. 4 ust. 2–5 ustawy z dnia 15 wrzeœnia 2000 r. o zasadach przystêpowania jednostek sa-

morz¹du terytorialnego do miêdzynarodowych zrzeszeñ spo³ecznoœci lokalnych i regionalnych,Dz. U. Nr 91, poz. 1009 ze zm., wskazuj¹cy na koniecznoœæ uzyskania zgody na przyst¹pienie jed-nostki samorz¹du terytorialnego do miêdzynarodowego zrzeszenia spo³ecznoœci lokalnych i regio-nalnych wydanej przez ministra w³aœciwego do spraw zagranicznych w formie decyzji admini-stracyjnej; por. tak¿e art. 68 ust. 1–3 u.s.p. uzale¿niaj¹cy de facto prawo powiatów do zrzeszania siêw zwi¹zki od zgody ministra w³aœciwego do spraw administracji publicznej na wpis zwi¹zku doprowadzonego przez niego rejestru.

14 Por. kompetencje sejmu wynikaj¹ce z art. 96 u.s.g., art. 83 u.s.p. i art. 84 u.s.w.15 Por. np. D.R. Kijowski, Skutecznoœæ i zupe³noœæ nadzoru nad samorz¹dem terytorialnym, [w:] red. M. Stec,

Reforma administracji publicznej 1999 – dokonania i dylematy, Warszawa 2001, s. 38–39.16 Por. np. Z. Niewiadomski, Nadzór nad samorz¹dem terytorialnym, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski,

A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego, t. 6, Podmioty administruj¹ce, Warszawa 2011, s. 203.17 Por. np. R. Czy¿ak, Nadzór nad samorz¹dem..., s. 86, 89.18 A. Szewc, Ustawa o samorz¹dzie województwa. Komentarz, Warszawa 2008, s. 521.19 P. Sobieszewski, Nadzór w polskim prawie administracyjnym, [w:] M. ¯migrodzki, M. Chmaj (red.),

Spo³eczeñstwo, pañstwo, w³adza, Lublin 1995, s. 55.20 J. Kastelik, Organy nadzoru nad dzia³alnoœci¹ zwi¹zku komunalnego, „Administracja – Teoria, Dydakty-

ka, Praktyka” 2008, nr 1, s. 54.21 Podobnie np. P. Sitniewski, Prawo samorz¹du terytorialnego, Bia³ystok 2009, s. 178–179.22 Tak chocia¿by D. D¹bek, J. Zimmermann, [w:] P. Sarnecki (red.), Samorz¹d terytorialny. Zasady ustro-

jowe i praktyka, Warszawa 2005, s. 23.23 C. Kociñski [w:] C. Kociñski (red.), Nadzór administracyjny. Od prewencji do weryfikacji, Wroc³aw 2006,

s. 89.

administracji publicznej) przys³uguj¹ œrodki, dziêki którym mo¿na doprowadziædo usuniêcia stanów niezgodnych z prawem b¹dŸ zapobie¿enia im. S¹d admini-stracyjny wskutek przeprowadzonej kontroli legalnoœci aktów samorz¹dowychmo¿e stwierdziæ niewa¿noœæ uchwa³ lub orzec, ¿e zosta³y wydane z naruszeniemprawa24. Sejm dysponuje niezwykle mocnym œrodkiem w postaci mo¿liwoœci roz-wi¹zania organów jednostek samorz¹du terytorialnego. Skutki dzia³ania tychorganów realizuj¹ zatem ogólny cel nadzoru, jakim jest eliminacja stanów nie-zgodnoœci z prawem. Istnieje jednak zasadnicza ró¿nica miêdzy organami nadzo-ru sensu stricto a sejmem czy s¹dami administracyjnymi. Te ostatnie nie realizuj¹powy¿szych uprawnieñ samoistnie. Ich aktywnoœæ we wskazanym wymiarze za-wsze jest skutkiem wniosku innych podmiotów. Nadzór to z³o¿one zadanie pole-gaj¹ce na mo¿liwoœci skontrolowania podmiotu i podjêcia dzia³añ zmierzaj¹cychdo naprawienia wykrytych podczas kontroli nieprawid³owoœci. Cech¹ charakte-rystyczn¹ organów nadzoru jest mo¿liwoœæ podejmowania dzia³añ zmie-rzaj¹cych do skontrolowania dzia³alnoœci samorz¹dów. Efektem tej kontroli mo¿ebyæ uruchomienie konkretnego œrodka nadzoru, który bêdzie zrealizowany przezorgan nadzoru samoistnie (w ramach posiadanych uprawnieñ) b¹dŸ przez innypodmiot (sejm lub s¹d administracyjny), w sytuacji gdy przepisy prawa nakazuj¹wprost przekazanie realizacji celu nadzoru tym podmiotom. Bior¹c pod uwagêpowy¿sze, nale¿y uznaæ, ¿e konstytucyjny katalog organów nadzoru jestzamkniêty. Warto natomiast przyjrzeæ siê organizacji tych podmiotów z punktuwidzenia przyznanych im kompetencji nadzorczych.

Po pierwsze, nale¿y zwróciæ uwagê na konstrukcjê tych podmiotów. Woje-woda i Prezes Rady Ministrów to organy jednoosobowe. Regionalna izba obra-chunkowa ma charakter kolegialny. Zalety i wady obu konstrukcji s¹ powszech-nie znane. Istotnym zagadnieniem jest natomiast wskazanie kryteriów, jakiepowinny decydowaæ o zastosowaniu w praktyce formu³y organu monokratycz-nego czy wieloosobowego. Jak podnosi B. Dolnicki, organ powinien przyj¹æ po-staæ kolegialn¹ wówczas, gdy jego zadaniem ma byæ nadawanie ogólnego kierunkudzia³añ, wykonywanie kompleksowej koordynacji dzia³añ ró¿nych podmiotóworaz rozstrzyganie zwi¹zanych z tym spornych kwestii25. Kolegialnoœæ uzasadnio-na jest tak¿e wówczas, gdy ze wzglêdu na wagê rozstrzyganych spraw koniecznejest podejmowanie rozstrzygniêæ przy uwzglêdnieniu wszelkich istotnych okolicz-noœci i punktów widzenia oraz zapewnienie przy tym reprezentacji ró¿nych grupspo³ecznych. Decyduj¹c o konstrukcji organu, nie nale¿y zapominaæ o ekonomicei sprawnoœci dzia³añ tego organu26. Nie ulega zatem w¹tpliwoœci, ¿e konstrukcja



24 Por. art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postêpowaniu przed s¹dami admini-stracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.

25 B. Dolnicki, Monokratycznoœæ czy kolegialnoœæ organów samorz¹dowych, [w:] K. Mieczkowska-Czerniak,K. Radzik-Maruszak (red.), 20 lat samorz¹du terytorialnego w Polsce – sukcesy, pora¿ki, perspektywy,Lublin 2012, s. 66.

26 Ibidem, s. 66–67.

organu powinna wynikaæ przede wszystkim z charakteru zadañ na³o¿onych naten organ.

Mówi¹c o nadzorze nad dzia³alnoœci¹ samorz¹du terytorialnego, wskazuje siêna organy pe³ni¹ce ten nadzór, ale w³aœciwie nie analizuje siê przyczyn powo-duj¹cych, ¿e organy te maj¹ niejednolit¹ formê. Polska koncepcja nadzoru nad sa-morz¹dem terytorialnym przewiduje trzy organy nadzoru, które zosta³y wyposa-¿one w ró¿ne kompetencje nadzorcze. Przyk³adowo, zarz¹dzenie zastêpcze mo¿ewydaæ jedynie wojewoda, a w uprawnienie do zawieszenia organów samorz¹do-wych i ustanowienia zarz¹du komisarycznego wyposa¿ony zosta³ wy³¹cznie pre-zes Rady Ministrów. Najistotniejszy œrodek nadzoru w postaci stwierdzenia nie-wa¿noœci uchwa³y (zarz¹dzenia) organu jednostki samorz¹du terytorialnegorealizuj¹ jednak dwa organy: wojewoda i regionalna izba obrachunkowa. Nale¿ypodkreœliæ, ¿e mimo i¿ ustawodawca pos³uguje siê terminem „regionalna izba ob-rachunkowa”, to w istocie funkcje nadzorcze pe³ni organ izby, jakim jest kole-gium izby27. Do wy³¹cznej w³aœciwoœci tego organu nale¿y m.in. orzekanie o nie-wa¿noœci uchwa³ i zarz¹dzeñ podejmowanych przez organy jednosteksamorz¹du terytorialnego w sprawach obejmuj¹cych zakres dzia³ania RIO28. Za-tem, w przeciwieñstwie do nadzoru pe³nionego jednoosobowo przez wojewodê,nadzór izb obrachunkowych wykonywany jest kolegialnie. Rozstrzygniêcia kole-gium RIO zapadaj¹ na posiedzeniach po przeprowadzeniu merytorycznej dysku-sji umo¿liwiaj¹cej uzgodnienie stanowisk i adekwatnoœæ tych rozstrzygniêæ dostwierdzonego naruszenia prawa29. Zgodnie z dyspozycj¹ art. 18a u.r.i.o. rozstrzy-gniêcia nadzorcze s¹ podejmowane w formie uchwa³, które podpisuje osoba prze-wodnicz¹ca posiedzeniu kolegium, a zatem prezes izby, a w przypadku jego nie-obecnoœci – jego zastêpca lub upowa¿niony przez prezesa cz³onek kolegium.

Regionalna izba obrachunkowa i wojewoda stanowi¹ – organizacyjnie od sie-bie niezale¿ne – organy bie¿¹cego i systematycznego nadzoru nad dzia³alnoœci¹samorz¹du terytorialnego i wspó³tworz¹ system owego nadzoru, stanowi¹cyspójn¹ i logiczn¹ ca³oœæ30. Ustawy samorz¹dowe nie okreœlaj¹ precyzyjnie w³aœci-woœci tych organów w poszczególnych zakresach spraw. Bez w¹tpienia podzia³kompetencji pomiêdzy organy nadzoru jest roz³¹czny, co oznacza, ¿e kompeten-cje nadzorcze tych organów nie mog¹ siê krzy¿owaæ31. Wojewoda, jako organ



27 Art. 14 u.r.i.o. Na temat organów RIO zob. np. Z. Dubiel, Regionalna izba obrachunkowa jako organnadzoru nad dzia³alnoœci¹ komunaln¹ w zakresie spraw bud¿etowych, [w:] M. Mozgawa, M. Nazar,J. Stelmasiak, T. Bojarski (red.), Polska lat dziewiêædziesi¹tych. Przemiany pañstwa i prawa, Lublin 1997,s. 217 i n.

28 Art. 18 ust. 1 in fine w zw. z art. 11 ust 1 u.r.i.o.29 A. Skibiñski, Nadzór i kontrola nad samorz¹dem terytorialnym w Polsce wobec zasad wyra¿onych w Europej-

skiej Karcie Samorz¹du Terytorialnego, „Casus” 2007, nr 45, s. 48 i przypis 46.30 A. Skibiñski, Nadzór i kontrola samorz¹du terytorialnego w Polsce dokonywana przez RIO w aspekcie absorp-

cji œrodków UE, [w:] J.P. Tarno (red.), Finanse samorz¹dów terytorialnych a wspó³finansowanie projektóweuropejskich, Zielona Góra 2004, s. 97.

31 D. Wacinkiewicz, Kontrola i nadzór w prawie komunalnym, Warszawa 2007, s. 241, podobnie S. Srocki,Kompetencje nadzorcze regionalnych izb obrachunkowych, [w:] M. Stec (red.), Reforma administracji pub-licznej 1999 – dokonania i dylematy, Warszawa 2001, s. 55–56.

nadzoru ogólnego, bêdzie w³aœciwy w sprawie stwierdzenia niewa¿noœciuchwa³y/zarz¹dzenia, jeœli akt ten nie podlega nadzorowi RIO32. Z brzmieniaart. 86 u.s.g, art. 76 ust. 1 u.s.p. oraz art. 78 ust. 1 u.s.w. wynika, i¿ kompetencje izbobejmuj¹ „sprawy finansowe”. Ograniczenie w³aœciwoœci izb do jednorodnejprzedmiotowo kategorii spraw oznacza, ¿e przyjmuj¹ one charakter organuwyspecjalizowanego. Z punktu widzenia specyfiki zarz¹dzania finansami sa-morz¹dowymi wyodrêbnienie organu pe³ni¹cego nadzór w tym zakresie nale¿yoceniæ pozytywnie. Izby, oprócz nadzoru, pe³ni¹ tak¿e funkcje kontrolne i dorad-cze. Zatem kolegialnoœæ tego organu z gruntu jest uzasadniona. Uprawnionemo¿e byæ jednak pytanie o przyczynê zró¿nicowania formy organu w sytuacjirealizacji tej samej kompetencji nadzorczej – stwierdzenia niewa¿noœci aktu sa-morz¹dowego. Izby sprawuj¹ kontrolê legalnoœci uchwa³ nale¿¹cych do kategorii„finansowych” (katalog tych uchwa³ zosta³ zawarty w art. 11 ust. 1 u.r.i.o.), woje-woda natomiast ocenia legalnoœæ pozosta³ych aktów samorz¹dowych. Jednakskutek tych ocen, w razie sprzecznoœci uchwa³ z prawem, bêdzie taki sam –stwierdzenie niewa¿noœci wadliwego aktu. Zadanie, jakie maj¹ wype³niaæ obaorgany nadzoru, jest zatem identyczne. Polega na badaniu zgodnoœci aktów sa-morz¹dowych z prawem. Tak¿e cel nadzoru jest to¿samy – eliminacja z obrotuprawnego aktów sprzecznych z prawem. Ró¿nica sprowadza siê do treœci ocenia-nych uchwa³. Nie mo¿na jednak uznaæ, ¿e znaczenie uchwa³ kontrolowanychprzez wojewodê czy stopieñ skomplikowania materii ocenianych przez ten organuchwa³, jest mniejszy. Zw³aszcza ¿e praktycznie ka¿da uchwa³a jednostki sa-morz¹du terytorialnego poci¹ga za sob¹ wymierne skutki finansowe. Zasadniczoró¿na od pozosta³ych uchwa³ samorz¹dowych jest z pewnoœci¹ uchwa³a bud¿eto-wa. Jej znaczenie dla samorz¹du, jak i stopieñ skomplikowania uzasadniaj¹kontrolê tego aktu przez organ kolegialny. Ustawodawca wprowadza nieco od-mienny tryb postêpowania w sprawie stwierdzenia niewa¿noœci uchwa³y bud¿e-towej33. Natomiast w przypadku pozosta³ych uchwa³ kolegialnoœæ nie znajdujeju¿ takiego mocnego uzasadnienia. Ustawodawca nie przewidzia³ mo¿liwoœci po-dejmowania rozstrzygniêæ nadzorczych przez RIO w sk³adzie jednoosobowym,a w wielu przypadkach mog³oby byæ to uzasadnione.

W tym miejscu warto podkreœliæ, ¿e – w przeciwieñstwie do organu nadzorujakim jest wojewoda – cz³onkowie regionalnych izb obrachunkowych musz¹ legi-tymowaæ siê odpowiednio wysokimi kwalifikacjami34. Sk³ad osobowy izb cechujesiê zatem profesjonalizmem niezbêdnym do rozstrzygania o zgodnoœci z prawemuchwa³ samorz¹dowych. Nie mo¿na tego powiedzieæ o wojewodzie, o doborzektórego decyduj¹ przede wszystkim przes³anki polityczne. Nie mo¿e zatem byæw¹tpliwoœci, ¿e w przypadku drugiego z organów nadzoru mamy do czynienia



32 Zob. np. W. Miemiec, Wybrane zagadnienia z problematyki kompetencji nadzorczych regionalnych izb obra-chunkowych nad dzia³alnoœci¹ komunaln¹ w zakresie spraw bud¿etowych, „Finanse Komunalne” 1994,nr 3, s. 6.

33 Por. art. 12 u.r.i.o.34 Por. art. 15 ust. 8 u.r.i.o.

z podejmowaniem rozstrzygniêæ przez wykwalifikowanych pracowników biurprawnych urzêdów wojewódzkich, dzia³aj¹cych na mocy upowa¿nienia udzielo-nego przez wojewodê35. Warto zaznaczyæ, i¿ upowa¿nienie do dzia³ania w imie-niu i na odpowiedzialnoœæ wojewody powinno byæ udzielone konkretnej osobie,a nie na przyk³ad jednostce organizacyjnej urzêdu wojewódzkiego. Zakres umo-cowania do podejmowania czynnoœci z upowa¿nienia wojewody okreœlonyw sposób poœredni jest niedopuszczalny36.

Zagadnieniem wymagaj¹cym poruszenia jest kwestia w³aœciwoœci organównadzoru. Na tle braku precyzji przepisów okreœlaj¹cych w³aœciwoœæ organównadzoru mo¿e dojœæ do zaistnienia sporów o w³aœciwoœæ. Spory te mog¹ wyst¹piæzarówno w obrêbie w³aœciwoœci rzeczowej, jak i miejscowej organów nadzoru.W praktyce w¹tpliwoœci na gruncie rozdzia³u kompetencji w sprawie stwierdzenianiewa¿noœci uchwa³y (zarz¹dzenia) mog¹ wyst¹piæ miêdzy wojewod¹ a RIO. Dozaistnienia sporów mo¿e dojœæ tak¿e pomiêdzy wojewodami (analogicznie RIO)obejmuj¹cymi zakresem swego dzia³ania s¹siaduj¹ce województwa. Mog¹ onepowstaæ w przypadkach tworzenia lub znoszenia form wspó³pracy jednostek sa-morz¹du terytorialnego b¹dŸ w sytuacji zmian w podziale terytorialnym kraju37.

Ewentualne spory mog¹ mieæ charakter zarówno negatywnych, czyli takich,w których ¿aden z organów nie uznaje siê w³aœciwy w sprawie, jak i pozytyw-nych, w których dwa (w skrajnych przypadkach wiêcej) organy nadzoru bêd¹uwa¿a³y siê za w³aœciwe do objêcia swoim zakresem w³aœciwoœci uchwa³y lubzarz¹dzenia organu jednostki samorz¹du terytorialnego38. Nie mo¿na bowiemwykluczyæ sytuacji, w której zarówno wojewoda, jak i RIO uznaj¹ siê zaniew³aœciwe do podjêcia kontroli danego aktu w celu wstêpnego ustalenia czyjego treœæ jest zgodna z prawem, czy te¿ nie. Skutkiem takiego sporu mo¿e byæbrak ingerencji nadzorczej tam, gdzie powinna zostaæ podjêta. Powstanie sporupozytywnego grozi natomiast podwójnym za³atwieniem sprawy. Rozstrzygniê-cie takiego sporu ma zapobiegaæ pojawieniu siê i funkcjonowaniu w obrocie praw-nym dwóch skutecznych rozstrzygniêæ podjêtych w tej samej sprawie. Stan taki,niezale¿nie od treœci owych rozstrzygniêæ, jest niedopuszczalny z punktu widze-nia zasad funkcjonowania pañstwa prawnego, w którym ka¿dy organ powinien



35 Na podstawie art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rz¹dowej w wo-jewództwie, Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.; w doktrynie i orzecznictwie mo¿na jednak spotkaæ g³osy,które nakazuj¹ wojewodzie powœci¹gliwoœæ w upowa¿nianiu wykwalifikowanego personelu dowydawania i podpisywania rozstrzygniêæ nadzorczych – por. np. wyrok NSA z dnia 7 paŸdzierni-ka 1991 r., SA/Wr 841/91, OSP 1993, nr 1, poz. 21, s. 48 z glos¹ A. Agopszowicza; M. Prus, Dopuszczal-noœæ dekoncentrowania wykonywania kompetencji do podejmowania rozstrzygniêæ nadzorczych, [w:]J. Korczak (red.), 20 lat samorz¹du terytorialnego w II i III Rzeczypospolitej, Wroc³aw 2010, s. 190.

36 Por. wyrok WSA z dnia 27 kwietnia 2011 r., II SA/Ke 178/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.37 J. Chmielnicki, Akty nadzoru nad dzia³alnoœci¹ samorz¹du terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 101

i 139.38 O rodzajach sporów zob. np. W. Chróœcielewski, J.P. Tarno, Postêpowanie administracyjne. Kompen-

dium dla urzêdników i studentów administracji, Zielona Góra 1999, s. 44.

podejmowaæ dzia³ania tylko w zakresie kompetencji okreœlonych dla niego prze-pisami prawnymi39.

Postêpowanie, a tak¿e samo rozstrzygniêcie sporu o w³aœciwoœæ miêdzy orga-nami administracji publicznej, a wiêc tak¿e takiego, który mo¿e zaistnieæ miêdzyorganami nadzoru, nie jest wyczerpuj¹co uregulowane przepisami prawa.W ustawie o wojewodzie i administracji rz¹dowej w województwie40 oraz w usta-wie o regionalnych izbach obrachunkowych brak jest szczegó³owych uregulowañdotycz¹cych sporów o w³aœciwoœæ miêdzy organami sprawuj¹cymi nadzór naddzia³alnoœci¹ jednostek samorz¹du terytorialnego. Brak takich uregulowañ tak¿ew samorz¹dowych ustawach ustrojowych. Te ostatnie odsy³aj¹ do odpowiednie-go stosowania k.p.a.41 Zatem w przypadku wyst¹pienia sporu kompetencyjnegoczy to miêdzy wojewodami (tak¿e RIO), czy miêdzy wojewod¹ a regionaln¹ izb¹obrachunkow¹, zastosowanie znajd¹ przepisy kodeksu postêpowania admini-stracyjnego42. W orzecznictwie pogl¹dy na temat zakresu przedmiotowego spo-rów o w³aœciwoœæ ewoluuj¹. W postanowieniu z dnia 16 stycznia 1995 r.43 NSAprzyj¹³, ¿e spory o w³aœciwoœæ miêdzy organami samorz¹du terytorialnego a tere-nowymi organami administracji rz¹dowej (art. 22 § 2 k.p.a. w ówczesnym brzmie-niu) mog¹ dotyczyæ tylko spraw indywidualnych nale¿¹cych do w³aœciwoœci tychorganów i rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Wypada jednakzgodziæ siê z T. Wosiem, który uwa¿a, i¿ art. 22 k.p.a. dotyczy „wszystkich sporóww sprawach, których przepisy k.p.a. znajduj¹ zastosowanie wprost i wy³¹cznie,ale równie¿ zastosowanie odpowiednio lub na zasadzie norm uzupe³niaj¹cychw zakresie, w jakim w innych ustawach kwestie rozstrzygania sporów nie zosta³yw ogóle lub odmiennie uregulowane”44. Taka wyk³adnia prezentowana jest w no-wszym orzecznictwie i literaturze przedmiotu45. Nale¿y wiêc uznaæ, i¿ sprawy do-tycz¹ce okreœlenia organu w³aœciwego do za³atwienia konkretnej sprawy admini-stracyjnej w ramach postêpowania jurysdykcyjnego (w formie wydania decyzjiadministracyjnej) nie wyczerpuj¹ zakresu przedmiotowego tej instytucji proceso-wej, a co za tym idzie, powstania sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 22k.p.a.46



39 T. Woœ [w:] T. Woœ (red.), Prawo o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa2011, s. 124.

40 Por. art. 10 u.w.a.rz.w. który stanowi, ¿e „spory pomiêdzy wojewodami […] rozstrzyga PrezesRady Ministrów”, ale pojêcia „spór”, u¿ytego w tym przepisie nie nale¿y interpretowaæ jako sporuo w³aœciwoœæ. Chodzi tu raczej o spory powsta³e „w oderwaniu” od konkretnej sprawy administra-cyjnej i wystêpuj¹cej w niej strony, np. spory o wyk³adniê prawa.

41 Por. art. 91 ust. 5 u.s.g., art. 79 ust. 5 u.s.p. i art. 82 ust. 6 u.s.w.42 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postêpowania administracyjnego, tekst jedn.: Dz. U.

z 2013 r., poz. 267.43 I SA 40/95, ONSA 1995, nr 3 poz. 148.44 T. Woœ [w:] T. Woœ (red.), Prawo o postêpowaniu…, s. 122.45 Por. np. postanowienie NSA z dnia 30 wrzeœnia 2004 r., OW 110/2004, ONSAiWSA 2005, nr 2,

poz. 46 oraz postanowienie NSA z dnia 20 wrzeœnia 2007 r., II GW 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 6,poz. 93; por. tak¿e K. Defeciñska, Spory o w³aœciwoœæ, Sam. Teryt. 2000, nr 7–8, s. 101–102.

46 Por. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., II GW 3/2010, Lex Polonica nr 2327157.

Kodeks postêpowania administracyjnego w szcz¹tkowy sposób regulujekwestie dotycz¹ce sporów o w³aœciwoœæ. K.p.a. w art. 22 § 1 i 2 ogranicza siê dowskazania organów uprawnionych do rozstrzygania sporów oraz (w art. 23) okre-œla, jaki skutek wywo³uje powstanie sporu. Nie reguluje natomiast wielu istot-nych kwestii procesowych dotycz¹cych chocia¿by wszczêcia postêpowaniaw sprawie rozstrzygniêcia sporu, toku postêpowania, formy prawnej czy proceso-wych skutków rozstrzygania sporów47. Przy tym, na co zwraca uwagê Z. Kmie-ciak, kodeks postêpowania administracyjnego pozwala okreœliæ organ w³aœciwydo rozstrzygniêcia tylko niektórych rodzajów sporów, jakie mog¹ powstaæ miê-dzy organami nadzoru48.

Zgodnie z regulacj¹ zawart¹ w art. 22 § 1 k.p.a. zasad¹ jest, i¿ spór rozstrzygawspólny dla podmiotów pozostaj¹cych w sporze organ wy¿szego stopnia.Wyj¹tkowo, w braku takiego organu, przewiduje siê szczególne rozwi¹zania. Z li-teralnego brzmienia przepisu art. 22 § 1 pkt 6 k.p.a. wynika, ¿e organem w³aœci-wym do rozstrzygania sporów o w³aœciwoœæ miêdzy wojewodami jest ministerw³aœciwy do spraw administracji publicznej. W przypadku sporu miêdzy woje-wod¹ z regionaln¹ izb¹ obrachunkow¹ nale¿y siêgn¹æ do rozwi¹zañ szczegól-nych. Dla obu tych organów nie istnieje bowiem wspólny organ wy¿szego stop-nia. Wojewoda jest organem administracji rz¹dowej, natomiast cechy tej niemo¿na jednoznacznie przypisaæ regionalnym izbom obrachunkowym (o czymby³a mowa wy¿ej). Izby s¹ jednostkami administracji pañstwowej. Zatem na pod-stawie art. 22 § 1 pkt 8 k.p.a. ewentualny spór kompetencyjny miêdzy wojewod¹a regionaln¹ izb¹ obrachunkow¹ bêdzie rozstrzyga³ minister w³aœciwy do sprawadministracji publicznej. W tym miejscu warto przytoczyæ postulat de lege ferenda,sformu³owany przez S. Kaniê, który wnosi o przekazanie Naczelnemu S¹dowiAdministracyjnemu kompetencji do rozstrzygania sporów o w³aœciwoœæ miêdzywojewodami a regionalnymi izbami obrachunkowymi49. Autor swój wniosek ar-gumentuje tym, i¿ postêpowania nadzorcze s¹ jednoinstancyjne i minister niewystêpuje w nich jako organ orzekaj¹cy. W celu zapewnienia wiêkszej trans-parentnoœci postêpowania nadzorczego nale¿a³oby rozwa¿yæ rozszerzenie tegopostulatu na pozosta³e organy nadzoru. Wprowadzenie przepisu wskazuj¹cegona w³aœciwoœæ s¹du administracyjnego do rozstrzygania sporów o w³aœciwoœæmiêdzy organami nadzoru nie tylko usunê³oby koniecznoœæ posi³kowania siêw tym zakresie niepe³nymi regulacjami wynikaj¹cymi z k.p.a., a wiêc wype³ni³abyluki w tym zakresie, ale równie¿ ujednolici³oby system organów nadzoru w tymsensie, ¿e wprowadzi³oby wspólny podmiot stoj¹cy na stra¿y przestrzeganiaw³aœciwoœci przez ka¿dy z tych organów. Postulat ten tym bardziej jest wart roz-



47 W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 20.48 Z. Kmieciak [w:] W. Chróœcielewski, Z. Kmieciak, Postêpowanie w sprawach nadzoru nad dzia³alnoœci¹

komunaln¹, Warszawa 1995, s. 55.49 S. Kania, Glosa do wyroku NSA z dnia 22 marca 2001 r., II SA/Ka 2606/00, Sam. Teryt. 2002, nr 7–8,

s. 146.

wa¿enia, i¿ na podstawie kodeksu postêpowania administracyjnego nie jest mo¿-liwe ustalenie podmiotu w³aœciwego do rozstrzygania sporów o w³aœciwoœæ miê-dzy regionalnymi izbami obrachunkowymi.

Poruszone w artykule problemy nie wyczerpuj¹ omawianego tematu. Nale-¿a³oby zaznaczyæ, i¿ kwestiê organizacji organów sprawuj¹cych nadzór naddzia³alnoœci¹ samorz¹dow¹ mo¿na i trzeba rozpatrywaæ na dwóch odrêbnychp³aszczyznach: z punktu widzenia konstrukcji (formy) tych organów oraz – coistotniejsze – z perspektywy wp³ywu organizacji tych organów na skutecznoœæich dzia³ania. W artykule wskazano jedynie (i to wycinkowo) na prawn¹ organi-zacjê podmiotów sprawuj¹cych nadzór. Omówienie wp³ywu konstrukcji orga-nizacyjnej organów nadzoru na skutecznoœæ tego nadzoru wymaga odrêbnegoopracowania.

The public administration bodies organization fromthe point of view of supervision over the activities of local government

(Summary)

Local government independence is not an expression of its sovereignty or particularlythe autonomy from the state. Therefore, it is quite obvious to authorize certain state bodiesto exercise, on behalf of the State, the supervision over the activities of local governmentcorporations. The article pointed out some aspects of the legal regulation of entities super-vising the activities of local government. The Polish concept of local government supervi-sion provides three supervising bodies equipped with various supervisory competences. Inaccordance with the Constitution and the laws of self-government, it is the Prime Minister,the voivode and – in the financial matters – regional chambers of account. The authoranalyses the structure of these entities from the point of view of their supervisory compe-tences.



ARTUR MODRZEJEWSKI*

Spó³ka komunalna realizuj¹ca zadaniaz zakresu utrzymania czystoœci i porz¹dku w gminie

na przyk³adzie miasta Bia³ystok

1. Wprowadzenie

Po gruntowanej zmianie ustawy z dnia 13 wrzeœnia 1996 r. o utrzymaniu czy-stoœci i porz¹dku w gminach (dalej: u.c.p.g.)1 w³adze miasta Bia³ystok rozwa¿a³yró¿ne modele organizacji systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.Zwyciê¿y³a koncepcja, zgodnie z któr¹ organizacjê i prowadzenie systemu po-wierzono spó³ce komunalnej Przedsiêbiorstwo Us³ugowo-Handlowo-Produkcyjne„LECH” Sp. z o.o. (dalej: Spó³ka LECH). U podstaw takiej decyzji le¿a³ fakt posia-dania przez ten podmiot przygotowanego merytorycznie personelu i prawdo-podobnie czynniki o charakterze politycznym.

Inne gminy, podejmuj¹c dzia³ania maj¹ce na celu przekazanie zadañ z zakre-su utrzymania czystoœci i porz¹dku spó³kom komunalnym, postêpowa³y zgodniez pewnym schematem. Scenariusz dzia³añ oparty by³ m.in. na wyroku Naczelne-go S¹du Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2005 r.2, w którym stwierdzono, ¿ewykonywanie przez gminê zadañ komunalnych we w³asnym zakresie – przezutworzon¹ w tym celu jednostkê organizacyjn¹ – nie wymaga zawarcia umowy.W ramach przyjêtego rozwi¹zania podstaw¹ powierzenia wykonywania tych za-dañ jest sam akt organu gminy powo³uj¹cy do ¿ycia tê jednostkê i okreœlaj¹cyprzedmiot jej dzia³ania. Je¿eli zatem powierzenie zadañ u¿ytecznoœci publicznejjednostce organizacyjnej samorz¹du terytorialnego nastêpuje drog¹ aktu kre-uj¹cego tê jednostkê, to do przypadku takiego nie znajduje zastosowania ustawaz dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówieñ publicznych3.


* Dr Artur Modrzejewski – adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego na Wydziale Prawa Uni-wersytetu w Bia³ymstoku.

1 Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.2 Wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2005 r., II GSK 105/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/D083E7ECB3,

dalej: CBOSA.3 Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.

W tym samym orzeczeniu NSA wskaza³, ¿e w stosunkach zachodz¹cych po-miêdzy gmin¹ i utworzon¹ przez ni¹ jednostk¹ organizacyjn¹, jest równie¿ miej-sce na zawarcie umowy o realizacjê zamówienia publicznego na rzecz gminy.Jednak¿e pod warunkiem, ¿e mamy do czynienia ze zleceniem zamówienia nie-mieszcz¹cego siê w zakresie zadañ, dla których gmina powo³a³a tê jednostkê.Tego rodzaju koncepcja wykonywania zadañ gminy od pocz¹tku budzi³a pewnekontrowersje w doktrynie prawa administracyjnego4.

W celu dokonania przekazania zadañ Spó³ce LECH zak³adano podjêcie okre-œlonej œcie¿ki postêpowania. Kolejne dzia³ania mia³y przedstawiaæ siê nastê-puj¹co:1) przeprowadzenie procesu zmiany aktu za³o¿ycielskiego spó³ki komunalnej

w zakresie modyfikacji jej przedmiotu dzia³alnoœci – przez ograniczenie przed-miotu dzia³alnoœci spó³ki do dzia³alnoœci o charakterze u¿ytecznoœci publicznej;

2) podjêcie uchwa³y przez radê gminy o powierzeniu danej spó³ce komunalnejzadania w³asnego gminy polegaj¹cego na utrzymaniu porz¹dku i czystoœciw gminie w zakresie okreœlonym w uchwale;

3) zawarcie tzw. „umowy wykonawczej” pomiêdzy gmin¹ a spó³k¹ przyjmuj¹c¹zadania od gminy, konkretyzuj¹cej sposób realizacji funkcji zarz¹dzaj¹cegosystemem oraz warunki wykonywania tego zadania;

4) podjêcie uchwa³y upowa¿aniaj¹cej zarz¹d spó³ki do wydawania rozstrzyg-niêæ indywidualnych.Celem referatu jest analiza procesu powierzania zadañ z zakresu utrzymania

czystoœci i porz¹dku w gminie spó³kom komunalnym na przyk³adzie miastaBia³ystok i Spó³ki LECH. Postaram siê wskazaæ wybrane problemy prawne zwi¹-zane z przekazywaniem zadañ spó³kom komunalnym (podnoszone w orzecz-nictwie i doktrynie) oraz próby ich rozwi¹zywania w praktyce dzia³ania organówadministracji publicznej w mieœcie Bia³ystok.

2. Przes³anki powierzenia

U podstaw powierzenia zadania zagospodarowania odpadów w formie bez-przetargowej le¿a³a koncepcja uznania spó³ki komunalnej za tzw. „podmiot we-wnêtrzny”. W sprawach tzw. zamówieñ in house, gmina mo¿e powierzyæ zadaniapubliczne spó³ce komunalnej z pominiêciem procedur zamówieñ publicznychtylko i wy³¹cznie, gdy spe³nione s¹ ³¹cznie nastêpuj¹ce warunki:1) kapita³ zak³adowy w 100% nale¿y do gminy;2) spó³ka jest kontrolowana przez gminê na zasadach analogicznych do kontroli,

jak¹ gmina sprawuje nad w³asnymi s³u¿bami;


Artur Modrzejewski

4 R. Szostak, Glosa do wyroku NSA z 11 sierpnia 2005 r. (II GSK 105/05), „Samorz¹d Terytorialny” 2006,nr 1–2, s. 139–145; Z. Czarnik, Glosa do wyroku NSA z 11 sierpnia 2005 r. (II GSK 105/05), „Samorz¹dTerytorialny” 2006, nr 1–2, s. 74–80.

3) spó³ka komunalna wykonuje swoj¹ dzia³alnoœæ wy³¹cznie lub w zasadniczejczêœci na rzecz gminy macierzystej5.W¹tpliwoœci nie budzi jedynie spe³nienie przez Spó³kê LECH pierwszego

z podanych kryteriów. Mianowicie jedynym udzia³owcem spó³ki jest miastoBia³ystok. Problematyczne s¹ zaœ pozosta³e dwa kryteria. Nale¿y tak¿e wskazaæna orzeczenie Europejskiego Trybuna³u Sprawiedliwoœci z dnia 13 paŸdziernika2005 r. w sprawie C-458/03 Parking Brixen6, z którego treœci mo¿na zrekonstru-owaæ kryteria pozwalaj¹ce na zakwalifikowanie relacji miêdzy jednostk¹ samo-rz¹du terytorialnego oraz podmiotem zewnêtrznym w perspektywie wymoguzachowania kontroli niezbêdnej w zamówieniach in house.

Ocena spe³nienia kryterium kontroli musi braæ pod uwagê ca³okszta³t przepi-sów prawnych i istotnych okolicznoœci. Spó³ka musi byæ poddana kontroli, któraumo¿liwia organowi w³adzy publicznej wywieranie wp³ywu na podejmowaneprzez ni¹ decyzje odnosz¹ce siê zarówno do celów strategicznych, jak i innychwa¿nych kwestii. Przedsiêbiorstwo Stadtwerke Brixen by³o podmiotem gmin-nym ze szczególnym zadaniem jednolitego i zintegrowanego œwiadczenia publicz-nych us³ug lokalnych. Choæ dysponowa³o konieczn¹ niezale¿noœci¹, rada gminnaustala³a ogóln¹ liniê postêpowania, przydziela³a œrodki finansowe, odpowiada³aza pokrycie ewentualnych kosztów spo³ecznych, analizowa³a rezultaty zarz¹dza-nia i sprawowa³a nadzór strategiczny. Jednoczeœnie Stadtwerke Brixen AG zosta³apoddana prawom rynku, co sprawi³o, ¿e kontrola gminy sta³a siê niepewna.Œwiadcz¹ o tym: przekszta³cenie specjalnego przedsiêbiorstwa gminy Brixen –Stadtwerke Brixen – w spó³kê akcyjn¹ (Stadtwerke Brixen AG) oraz sam charaktertej formy spó³ki, a tak¿e rozszerzenie przedmiotu dzia³alnoœci spó³ki przez rozpo-czêcie dzia³alnoœci w nowych wa¿nych sektorach, miêdzy innymi w sektorzeprzewozu osób i towarów oraz sektorach informatycznym i telekomunikacyj-nym. Jednoczeœnie spó³ka nadal zachowa³a szeroki zakres dzia³alnoœci wykony-wanej poprzednio przez przedsiêbiorstwo specjalne, w szczególnoœci doprowa-dzanie wody i oczyszczanie œcieków komunalnych, dostawê ogrzewania i energii,utylizacjê odpadów oraz budowê dróg.

W konkluzji wyroku stwierdza siê, ¿e w sytuacji gdy koncesjonariusz cieszysiê du¿ym marginesem autonomii, wykluczonym jest, aby udzielaj¹cy koncesjiorgan w³adzy publicznej sprawowa³ nad koncesjonariuszem kontrolê analo-giczn¹ do tej, jak¹ sprawuje on nad w³asnymi s³u¿bami7. Powy¿sza teza znajdujerównie¿ oparcie w opinii rzecznika generalnego8 Christine Stix-Hackl przedsta-wionej w dniu 23 wrzeœnia 2004 r. w sprawie C-26/03.


Spó³ka komunalna realizuj¹ca zadania z zakresu utrzymania czystoœci i porz¹dku...

5 Wyrok ETS z dnia 18 listopada 1998 r. w sprawie Teckal Srl przeciwko Comune di Viano i AziendaGas-Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio Emilia, C-107/98.

6 Wyrok ETS z dnia 13 paŸdziernika 2005 r. w sprawie Parking Brixen, C-458/03.7 Ibidem.8 Opinia rzecznika generalnego Christine Stix-Hackl przedstawiona w dniu 23 wrzeœnia 2004 r.

w sprawie C-26/03.

W tym kontekœcie powstaje w¹tpliwoœæ co do sprawowania kontroli we wska-zanym wczeœniej zakresie przez gminê Bia³ystok w stosunku do Spó³ki LECH.W polskim systemie prawnym nie mo¿na bowiem uznaæ, ¿e gmina ma wp³yw nawszelkie decyzje z zakresu zarz¹dzania spó³k¹. ¯aden bowiem organ ani repre-zentant gminy nie ma mo¿liwoœci wydawania wi¹¿¹cego polecenia w sferze pro-wadzenia spraw lub reprezentacji spó³ki. Ponadto, gmina nie ponosi ¿adnejodpowiedzialnoœci za dzia³ania i zobowi¹zania swojej spó³ki komunalnej(bêd¹cej zarejestrowan¹ spó³k¹ kapita³ow¹), nawet jeœli ta spó³ka poœrednio reali-zuje zadania w³asne gminy9.

Kolejn¹ przes³ank¹ poddawan¹ analizie by³ fakt otwarcia spó³ki, choæbyw czêœci, na udzia³ kapita³u prywatnego. Powstaje pytanie, czy chodzi jedynieo sytuacjê, w której podmiot prywatny nie posiada udzia³ów spó³ki, czy równie¿ –gdy tak¹ potencjaln¹ mo¿liwoœæ posiada. Problem ten dostrzeg³o równie¿ Mini-sterstwo Rozwoju Regionalnego, twierdz¹c, ¿e zasadnym by³oby w odniesieniudo podmiotów wewnêtrznych zapewniæ ograniczenie mo¿liwoœci zbywaniaudzia³ów spó³ki przez ca³y okres trwania zobowi¹zania do œwiadczenia us³ugpublicznych, w szczególnoœci w drodze wprowadzenia odpowiednich postano-wieñ do umowy spó³ki10.

Za³o¿yæ trzeba, ¿e gdyby w przysz³oœci zbyto udzia³y Spó³ki LECH, koniecznebêdzie potraktowanie jej jak ka¿dego innego przedsiêbiorcy, tzn. aby powierzyæjej realizacjê tych zadañ, bêdzie wymagane przeprowadzenie np. postêpowaniaws. udzielenia zamówienia publicznego. Uchwa³¹ Rady Miasta Bia³ystok z dnia25 listopada 2013 r. nr LI/602/13 dokonane zosta³y zmiany uchwa³y w sprawieutworzenia Spó³ki LECH, wprowadzono m.in. zapisy dotycz¹ce zachowaniaprzez gminê Bia³ystok 100% udzia³ów w Spó³ce LECH przez okres wykonywaniapowierzonych zadañ w³asnych.

Kolejny warunek dotyczy œwiadczenia przez tê spó³kê us³ug wy³¹cznie lubw przewa¿aj¹cej czêœci na rzecz gminy macierzystej, tj. gminy Bia³ystok. Koniecz-ne jest bowiem, aby us³ugi przedsiêbiorstwa œwiadczone by³y przede wszystkimdla kontroluj¹cej go jednostki samorz¹du terytorialnego11. Mo¿na wskazaæ, ¿eprzedsiêbiorstwo wykonuje swoj¹ dzia³alnoœæ w przewa¿aj¹cym zakresie narzecz kontroluj¹cej je jednostki, w rozumieniu wspomnianego powy¿ej wyrokuw sprawie Teckal, je¿eli dzia³alnoœæ tego przedsiêbiorstwa poœwiêcona jest g³ów-nie tej jednostce, a ewentualna pozosta³a dzia³alnoœæ ma charakter marginalny.


Artur Modrzejewski

9 A. Opalski, Problematyka pominiêcia prawnej odrêbnoœci spó³ek kapita³owych, „Przegl¹d Prawa Handlo-wego” 2012, nr 8, s. 17.

10 Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Najczêœciej zadawane pytania dotycz¹ce Wytycznych Mini-stra Rozwoju Regionalnego w zakresie regu³ dofinansowania z programów operacyjnych podmio-tów realizuj¹cych obowi¹zek œwiadczenia us³ug publicznych w ramach zadañ w³asnych jednosteksamorz¹du terytorialnego w gospodarce odpadami, Warszawa lipiec 2010 r., s. 3.

11 Wyrok ETS z dnia 11 maja 2006 r., C-340/04 Carbotermo, Analiza orzecznictwa Europejskiego Try-buna³u Sprawiedliwoœci w zakresie zamówieñ publicznych w latach 2006–2008, Warszawa 2008,s. 33.

O tym, która z prowadzonych dzia³alnoœci ma charakter przewa¿aj¹cy, niemo¿e decydowaæ sam fakt uzyskania przychodu. Je¿eli spó³ce zosta³y powierzo-ne nowe zadania zwi¹zane z realizacj¹ zadañ w³asnych jednostki samorz¹duterytorialnego, nie bêdzie siê to wi¹za³o ze spe³nieniem przes³anki rozszerzeniadzia³alnoœci i utrat¹ statusu podmiotu wewnêtrznego. Potwierdza to pkt 85 opiniirzecznika generalnego w sprawie C-458/03, oraz pkt 67–72 orzeczenia ETS w tejsprawie12. Wobec faktu, ¿e mo¿liwe jest wpisanie do statutu spó³ki komunalnejró¿nych rodzajów dzia³alnoœci, nale¿y wskazaæ, ¿e taka spó³ka mo¿e œwiadczyæzarówno us³ugi publiczne, jak i prowadziæ dzia³alnoœæ niezwi¹zan¹ z wykonywa-niem zadañ gminy z zakresu gospodarowania odpadami. W tym kontekœcie istot-ne jest, aby spó³ka prowadzi³a g³ównie dzia³alnoœæ zwi¹zan¹ ze œwiadczeniemus³ug publicznych (co w przypadku Spó³ki LECH ma miejsce).

Zagospodarowanie odpadów, czym przede wszystkim zajmuje siê Spó³kaLECH, stanowi zadanie w³asne gminy. Problem polega na tym, ¿e Spó³ka LECHnie mo¿e prowadziæ dzia³alnoœci tylko na rzecz gminy macierzystej. Nale¿¹ca doSpó³ki Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych (RIPOK),w której zagospodarowane maj¹ byæ odpady, po³o¿ona jest w Hryniewiczachw gminie Juchnowiec, a wiêc poza granicami gminy Bia³ystok. Do prowadzonejprzez Spó³kê LECH instalacji w Hryniewiczach przyjmowane by³y i nadal s¹przyjmowane odpady z gmin s¹siednich. Spó³ka LECH prowadzi RIPOK –Zak³ad Utylizacji Odpadów Komunalnych w Hryniewiczach (dalej: ZUOKw Hryniewiczach) przewidziany do obs³ugi Regionu Centralnego, w sk³ad które-go wchodzi 18 gmin13.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.c.p.g. prowadz¹cy regionaln¹ instalacjê do przetwa-rzania odpadów komunalnych jest obowi¹zany zawrzeæ umowê na zagospodaro-wanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozo-sta³oœci z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do sk³adowania zewszystkimi podmiotami odbieraj¹cymi odpady od w³aœcicieli nieruchomoœci, któ-rzy wykonuj¹ swoj¹ dzia³alnoœæ w ramach regionu odpadami komunalnymi. Za-tem Spó³ka LECH zobowi¹zana bêdzie przyj¹æ odpady z pozosta³ych 17 gmin Re-gionu Centralnego, je¿eli podmioty odbieraj¹ce odpady w tych gminach zwróc¹ siêdo ZUOK w Hryniewiczach o przyjêcie od nich odpadów do zagospodarowania.

Ponadto w 13 gminach Regionu Centralnego gminy nie przyjê³y zadania od-bioru odpadów komunalnych od w³aœcicieli nieruchomoœci, na których nie za-mieszkuj¹ mieszkañcy, a powstaj¹ odpady komunalne (na podstawie art. 6c ust. 2



12 Opinia rzecznika generalnego Juliane Kokott przedstawiona w dniu 1 marca 2005 r. Parking BrixenGmbH przeciwko Gemeinde Brixen i Stadtwerke Brixen AG. Wniosek o wydanie orzeczenia w try-bie prejudycjalnym: Verwaltungsgericht, Autonome Sektion für die Provinz Bozen – W³ochy. Za-mówienia publiczne – Procedura udzielania zamówieñ publicznych – Koncesja na œwiadczenieus³ug – Zarz¹dzanie p³atnym parkingiem publicznym, sprawa C-458/03.

13 Za³¹cznik nr 2.1 do Planu Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego na lata 2012–2017 ob-razuj¹cy podzia³ województwa podlaskiego na regiony, http://www.wrotapodlasia.pl/NR/rdonly-res/6B367590-C939-4230-8E4A-6BA7B9EBA6AD/0/WPGO_20122017.pdf [dostêp: 28.04.2014].

u.c.p.g. rady gminy podejmuj¹ w tym zakresie stosowne uchwa³y). A zatem doRIPOK-u nale¿¹cego do Spó³ki LECH przekazywane bêd¹ równie¿ odpadyz gmin s¹siednich odbierane przez firmy odbieraj¹ce odpady niedzia³aj¹ce na zle-cenie gminy, lecz na podstawie umowy z w³aœcicielami nieruchomoœci.

Dodatkowo podnieœæ nale¿y, ¿e ZUOK w Hryniewiczach przewidziany jestrównie¿ do zastêpczej obs³ugi Regionu Po³udniowego i Regionu Pó³nocnego14.Zwa¿ywszy, i¿ w Regionie Po³udniowym nie ma w ogóle instalacji spe³niaj¹cejkryteria przewidziane dla RIPOK-u, do ZUOK w Hryniewiczach przekazane s¹do zagospodarowania tak¿e odpady z terenu tego regionu.

Podmiot wewnêtrzny mo¿e nawi¹zywaæ stosunki z przedsiêbiorstwami z sek-tora prywatnego pod warunkiem, ¿e pozostaj¹ one uboczne wobec podstawowejdzia³alnoœci tego podmiotu, tj. zarz¹dzania us³ugami publicznymi15. Ca³kowityzakaz stosunków handlowych z przedsiêbiorstwami z sektora prywatnego czy-ni³by drugie kryterium okreœlone w sprawie Teckal zbytecznym (przewa¿aj¹caczêœæ dzia³alnoœci podmiotu wewnêtrznego musi ograniczaæ siê do wykonywaniazadañ powierzonych przez podmiot kontroluj¹cy/podmioty kontroluj¹ce).

Gospodarka komunalna obejmuje w szczególnoœci zadania o charakterzeu¿ytecznoœci publicznej, których celem jest bie¿¹ce i nieprzerwane zaspokajaniezbiorowych potrzeb ludnoœci w drodze œwiadczenia us³ug powszechnie dostêp-nych. To oznacza, ¿e spó³ka komunalna, podobnie jak jej macierzysta jednostkasamorz¹dowa, mo¿e prowadziæ jedynie tak¹ dzia³alnoœæ, która polega na wyko-nywaniu zadañ publicznych spoczywaj¹cych na macierzystej jednostce samorz¹-du terytorialnego, zadania te sprowadzaj¹ siê – najogólniej rzecz bior¹c – do obo-wi¹zku zaspokajania potrzeb danej wspólnoty samorz¹dowej. Nale¿y to równie¿odnieœæ do aspektu terytorialnego œwiadczenia us³ug publicznych. Istniej¹ dopu-szczalne prawem mechanizmy umo¿liwiaj¹ce powierzenie œwiadczenia us³ugpublicznych przez gminê spó³ce komunalnej niebêd¹cej spó³k¹ utworzon¹ przezni¹ (np. w wyniku utworzenia zwi¹zku miêdzygminnego albo zawarcia porozu-mienia miêdzygminnego).

3. Forma powierzenia

Przekazywanie zadañ spó³ce komunalnej w wiêkszoœci miast (w tym równie¿w Bia³ymstoku) zosta³o oparte na przepisach ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r.o gospodarce komunalnej16 (dalej: u.g.k). W myœl art. 4 ust. 1 u.g.k., je¿eli przepisyszczególne nie stanowi¹ inaczej, organy stanowi¹ce jednostek samorz¹du teryto-rialnego postanawiaj¹ o:


Artur Modrzejewski

14 Uchwa³a nr XXII/252/12 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 paŸdziernika 2012 r.15 Sprawa C-324/07, Coditel Brabant SA przeciwko Commune d’Uccle i Région de Bruxelles-Capitale,

Zb. Orz. I-8457, 2008, s. 25.16 Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.

1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej,2) wysokoœci cen i op³at albo o sposobie ustalania cen i op³at za us³ugi komunalne

o charakterze u¿ytecznoœci publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urz¹-dzeñ u¿ytecznoœci publicznej jednostek samorz¹du terytorialnego.Ju¿ na etapie koncepcji organizacji systemu pojawi³a siê w¹tpliwoœæ, czy po-

wierzenie konkretnych zadañ spó³ce gminnej jest „wyborem sposobu prowadze-nia i formy gospodarki komunalnej?” A co za tym idzie, czy na podstawie art. 4u.g.k. mo¿liwe jest podjêcie przez radê gminy stosownej uchwa³y, na mocy którejspó³ce powierzone zostan¹ odpowiednie zadania.

W myœl art. 2 przywo³anej ustawy gospodarka komunalna mo¿e byæ prowa-dzona przez jednostki samorz¹du terytorialnego, w szczególnoœci w formach sa-morz¹dowego zak³adu bud¿etowego lub spó³ek prawa handlowego. Stosowniedo art. 9 ust. 1 ustawy jednostki samorz¹du terytorialnego mog¹ tworzyæ spó³ki zograniczon¹ odpowiedzialnoœci¹ lub spó³ki akcyjne, a tak¿e mog¹ przystêpowaædo takich spó³ek. To do tych „form gospodarki komunalnej” nawi¹zuje art. 4 ust. 1ustawy o gospodarce komunalnej. Form¹ tak¹ mo¿e byæ powo³anie do ¿yciaspó³ki komunalnej.

Nie mo¿na kwestionowaæ uprawnienia gminy (jako wspólnoty samorz¹do-wej) do wykonywania zadañ z zakresu utrzymania czystoœci i porz¹dku w for-mach dopuszczonych przez ustawê o gospodarce komunalnej, w tym wypadkuoznacza to prawo gminy do powierzenia tych zadañ spó³ce komunalnej. Pamiêtaæbowiem nale¿y, ¿e w myœl art. 3 ust. 1 u.c.p.g. utrzymanie czystoœci i porz¹dkuw gminach nale¿y do obowi¹zkowych zadañ w³asnych gminy. Zgodnie zaœ z art. 9ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie gminnym (dalej: u.s.g.)17 w celuwykonywania zadañ gmina mo¿e tworzyæ jednostki organizacyjne, a tak¿e za-wieraæ umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarz¹dowymi.Jak podkreœla siê w doktrynie, szczególnym rodzajem gminnych jednostek orga-nizacyjnych s¹ gminne osoby prawne, jak np. komunalne spó³ki kapita³owe18.

W myœl art. 157 § 1 ustawy z dnia 15 wrzeœnia 2000 r. Kodeks spó³ek handlo-wych19 (dalej: k.s.h.) umowa spó³ki z ograniczon¹ odpowiedzialnoœci¹ powinnaokreœlaæ: firmê i siedzibê spó³ki, przedmiot dzia³alnoœci spó³ki, wysokoœæ kapita³uzak³adowego, czy wspólnik mo¿e mieæ wiêcej ni¿ jeden udzia³, liczbê i wartoœænominaln¹ udzia³ów objêtych przez poszczególnych wspólników, czas trwaniaspó³ki, je¿eli jest oznaczony. Stosownie do art. 4 § 2 k.s.h. ilekroæ w ustawie mowajest o „umowie spó³ki”, nale¿y przez to rozumieæ tak¿e akt za³o¿ycielskisporz¹dzony przez jedynego wspólnika albo akcjonariusza spó³ki kapita³owej.

Skoro zatem przedmiot dzia³alnoœci spó³ki ma byæ okreœlony w akcie za³o¿y-cielskim spó³ki, trzeba stwierdziæ, ¿e w przypadku spó³ki gminnej jedynym wspól-nikiem spó³ki z ograniczon¹ odpowiedzialnoœci¹, a zatem osob¹ sk³adaj¹c¹



17 Tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.18 A. Szewc, Komentarz do art. 9 ustawy o samorz¹dzie gminnym, LEX/el.19 Dz. U. z 2000 r. Nr 94, poz.1037 ze zm.

oœwiadczenie woli o za³o¿eniu spó³ki, jest gmina. Trzeba tu zwróciæ uwagê natreœæ art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., który stanowi, ¿e gospodarowanie mieniem komu-nalnym nale¿y do zadañ wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz art. 46 ust. 1u.s.g., zgodnie z którym oœwiadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarz¹dumieniem sk³ada jednoosobowo wójt albo dzia³aj¹cy na podstawie jego upowa¿-nienia zastêpca wójta samodzielnie albo wraz z inn¹ upowa¿nion¹ przez wójtaosob¹.

Z przytoczonych przepisów wynikaæ mo¿e, ¿e jedyn¹ w³aœciw¹ form¹ okre-œlenia (zmiany) przedmiotu dzia³alnoœci spó³ki jest akt za³o¿ycielski spó³ki (ewen-tualnie jego zmiana). Przedmiot dzia³alnoœci spó³ki komunalnej podlega re¿imo-wi prawa cywilnego.

Maj¹c na wzglêdzie wskazane w¹tpliwoœci, w przypadku Bia³egostoku,oprócz uchwa³ powierzaj¹cych okreœlone zadania, dokonano równie¿ zmianyaktu za³o¿ycielskiego Spó³ki LECH. Na podstawie uchwa³y Nr LI/602/13 RadyMiasta Bia³ystok z dnia 25 listopada 2013 r. zmieniaj¹cej uchwa³ê w sprawie utwo-rzenia Przedsiêbiorstwa Us³ugowo-Handlowo-Produkcyjnego LECH Spó³kaz ograniczon¹ odpowiedzialnoœci¹ w Bia³ymstoku, zmieniono Akt Za³o¿ycielskiSpó³ki P.U.H.P. „LECH” Sp. z o.o., w szczególnoœci przez dodanie w nim regulacjiokreœlaj¹cej, ¿e podstawowym celem tej spó³ki jest wykonywanie zadañ w³as-nych gminy Bia³ystok w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkañcówz zakresu zagospodarowania odpadów komunalnych, w tym ich odzysku i unie-szkodliwiania oraz utrzymania czystoœci i porz¹dku na terenie miasta Bia³ystok,powierzonych spó³ce do wykonania przez gminê Bia³ystok na podstawie odrêb-nych przepisów oraz ¿e celem spó³ki jest równie¿ wykonywanie zadañ w zakresieodzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, a tak¿e utrzymania czysto-œci i porz¹dku, powierzonych gminie Bia³ystok przez inne gminy, je¿eli wynika toz zawartych przez gminê Bia³ystok porozumieñ miêdzygminnych.

4. Zakres powierzonych zadañ

Rada Miasta Bia³ystok w 2010 r. podjê³a decyzjê o powierzeniu zadañ w³as-nych gminy Bia³ystok w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunal-nych Przedsiêbiorstwu Us³ugowo-Handlowo-Produkcyjnemu LECH Spó³kaz ograniczon¹ odpowiedzialnoœci¹ w Bia³ymstoku20.


Artur Modrzejewski

20 W tym celu podjêto: 1) uchwa³ê Nr LII/659/10 Rady Miejskiej Bia³egostoku z dnia 22 lutego 2010 r.w sprawie powierzenia Przedsiêbiorstwu Us³ugowo-Handlowo-Produkcyjnemu „LECH” Spó³kaz ograniczon¹ odpowiedzialnoœci¹ w Bia³ymstoku zadañ w³asnych gminy Bia³ystok z zakresu od-zysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; 2) uchwa³ê Nr LVI/729/10 Rady MiejskiejBia³egostoku z dnia 31 maja 2010 r. zmieniaj¹c¹ uchwa³ê Nr LII/659/10 z dnia 22 lutego 2010 r.w sprawie powierzenia Przedsiêbiorstwu Us³ugowo-Handlowo-Produkcyjnemu „LECH” Spó³kaz ograniczon¹ odpowiedzialnoœci¹ w Bia³ymstoku zadañ w³asnych gminy Bia³ystok z zakresu od-zysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; 3) uchwa³ê Nr LI/603/13 Rady Miasta Bia³ystokz dnia 25 listopada 2013 r. zmieniaj¹c¹ uchwa³ê w sprawie powierzenia Przedsiêbiorstwu Us³ugo-

Na mocy Uchwa³y Powierzaj¹cej Miasto powierzy³o Spó³ce LECH wykony-wanie zadañ w³asnych z zakresu zagospodarowania odpadów komunalnych,w tym ich odzysku i unieszkodliwiania oraz utrzymania czystoœci i porz¹dku naterenie miasta Bia³egostoku na okres do dnia 31 grudnia 2045 r., obejmuj¹cychpraktycznie wszystkie zadania, jakie na gminê nak³ada u.c.p.g.

Na etapie powierzania zadañ pojawi³a siê koncepcja przekazania ca³oœci orga-nizowania systemu spó³ce komunalnej. Jednym z zadañ organu jest prowadzenierejestru dzia³alnoœci regulowanej z zakresu odebrania odpadów. Miejska spó³kakomunalna w przypadku Bia³egostoku nie prowadzi dzia³alnoœci z zakresu od-bierania odpadów komunalnych, ale jest zarz¹dzaj¹cym RIPOK. W zwi¹zkuz tym istnia³o potencjalne ryzyko konfliktu interesów, co spowodowa³o wy³¹cze-nie z powierzonych zadañ instrumentów zwi¹zanych z dzia³alnoœci¹ przed-siêbiorców odbieraj¹cych odpady komunalne.

Na mocy uchwa³y Nr LI/604/13 Rady Miasta Bia³ystok z dnia 25 listopada 2013 r.w sprawie upowa¿nienia Zarz¹du Przedsiêbiorstwa Us³ugowo-Handlowo--Produkcyjnego LECH Spó³ka z o.o. w Bia³ymstoku do za³atwiania indywidual-nych spraw z zakresu utrzymania czystoœci i porz¹dku na terenie miasta Bia³ego-stoku powierzono zarz¹dowi Spó³ki LECH za³atwianie indywidualnych sprawz zakresu administracji publicznej zwi¹zanych z wykonywaniem powierzonychUchwa³¹ Powierzaj¹c¹ obowi¹zkowych zadañ w³asnych gminy Bia³ystok.

Przeniesienia kompetencji organu na zarz¹d spó³ki komunalnej dokonano napodstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. Równie¿ zakres przeniesionych kompetencji by³przedmiotem licznych analiz i dyskusji. W¹tpliwoœci te najlepiej przedstawiaspór, jaki toczy³ siê równolegle w orzecznictwie. Jego przedmiotem by³ rodzajmo¿liwych do przeniesienia kompetencji.

W pierwszej uchwale przeniesiono na zarz¹d tylko czynnoœci o charakterzematerialno-technicznym, polegaj¹ce na przyjmowaniu deklaracji „œmieciowych”,zbieraniu sprawozdañ sk³adanych przez przedsiêbiorców, przygotowywaniusprawozdañ zbiorczych21. W miêdzyczasie podobna do „bia³ostockiej” uchwa³asta³a siê przedmiotem postêpowania nadzorczego wojewody dolnoœl¹skiego,a póŸniej przedmiotem postêpowania przed Wojewódzkim S¹dem Administra-cyjnym we Wroc³awiu. W obu przypadkach podnoszono, ¿e wyk³adnia art. 39ust. 4 u.s.g. wymaga odniesienia siê do treœci ust. 1 tego przepisu ustawy, którykreuje zasadê, ¿e decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracjipublicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne (w tym równie¿ przepisy gmin-ne) nie stanowi¹ inaczej. Z kolei wedle art. 39 ust. 2 ustawodawca wyposa¿y³ wój-ta w prawo upowa¿nienia swoich zastêpców lub innych pracowników urzêdu



wo-Handlowo-Produkcyjnemu „LECH” Spó³ka z ograniczon¹ odpowiedzialnoœci¹ w Bia³ymstokuzadañ w³asnych gminy Bia³ystok z zakresu odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych(dalej: Uchwa³a Powierzaj¹ca).

21 Wyrok WSA we Wroc³awiu z dnia 24 czerwca 2013 r., II SA/Wr 211/13.

gminy do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Wyk³adania sy-stemowa wskazuje zatem, ¿e ujête w art. 39 ust. 4 okreœlenie „indywidualnej spra-wy z zakresu administracji publicznej” nale¿y odczytywaæ z uwzglêdnieniem po-przedzaj¹cych to unormowanie ust. 1 i 2 art. 39 ustawy, które wyjaœniane pojêcieodnosz¹ do konkretnej formy dzia³ania organu administracji, tzn. prowadzeniapostêpowania administracyjnego zmierzaj¹cego (co do zasady) do wydania de-cyzji administracyjnej. Celem tych¿e unormowañ jest œcis³e okreœlenie kompeten-cji organów w³aœciwych do wydawania aktów administracyjnych o charakterzeindywidualnym, a tak¿e okreœlenie kwestii upowa¿nieñ do ich wydawania22.

S¹d podkreœla³, ¿e pojêcie „indywidualnej sprawy z zakresu administracji pu-blicznej” zaczerpniête zosta³o z procedury administracyjnej i stanowi synonimu¿ytego w art. 1 pkt 1 k.p.a. okreœlenia „sprawa indywidualna rozstrzyganaw drodze decyzji administracyjnej”, st¹d komentowany przepis odnosi siêwy³¹cznie do spraw dotycz¹cych indywidualnie okreœlonego podmiotu oraz kon-kretnych jego praw i obowi¹zków, które s¹ za³atwiane w formie decyzji. Nadto,jak wskaza³ s¹d, ¿aden z przywo³anych w podstawie prawnej uchwa³y pozo-sta³ych przepisów u.c.p.g. nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wyda-nia uchwa³y upowa¿niaj¹cej organ stanowi¹cy gminy do przekazania kompeten-cji organowi spó³ki komunalnej. Zdaniem s¹du wymienione w u.c.p.g. dzia³ania(w tym tak¿e o charakterze orzeczniczym) zosta³y powierzone organowi egzeku-tywy samorz¹du terytorialnego. Poniewa¿ ka¿dy z organów jest obowi¹zany doprzestrzegania w sposób bezwzglêdny swoich kompetencji, rada gminy nie mo¿ew ¿aden sposób modyfikowaæ czy ingerowaæ w kompetencje, które ustawodawcaprzekaza³ organowi wykonawczemu.

Maj¹c na uwadze powy¿sze, s¹d uzna³, ¿e nie sposób znaleŸæ w przepisachprawa podstaw do upowa¿nienia organów jednostek pomocniczych oraz orga-nów jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g., do podejmowa-nia innych ni¿ œciœle okreœlone w tym przepisie dzia³ania orzecznicze (w tym wy-konywania czynnoœci materialno-technicznych).

Odmienne zdanie do pogl¹du wyra¿onego przez wojewodê dolnoœl¹skiegoi popartego w wyroku WSA we Wroc³awiu wyrazi³ w jednym ze swoich wyrokówNSA. S¹d uzna³, ¿e art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi podstawê do przekazania przezradê gminy podmiotowi zewnêtrznemu kompetencji do wydawania aktów orazpodejmowania wszelkich czynnoœci o charakterze publicznoprawnym, w tymprowadz¹cych do ustalenia (odmowy ustalenia), stwierdzenia (odmowy stwier-dzenia) czy te¿ potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) uprawnienia lub obo-wi¹zków okreœlonych przepisami prawa administracyjnego. Okolicznoœæ, ¿e po-dejmowane czynnoœci, posiadaj¹c niew¹tpliwie charakter indywidualny, niewszystkie musz¹ prowadziæ do wydania decyzji, nie mo¿e prowadziæ do zawê¿e-


Artur Modrzejewski

22 Wyrok WSA we Wroc³awiu z dnia 24 czerwca 2013 r., II SA/Wr 211/13.

nia mo¿liwej delegacji uprawnienia organu wykonawczego jednostki samorz¹duterytorialnego do w³adczego dzia³ania.

S¹d orzek³ o braku przeszkód dla takiego zakresu upowa¿nienia organu po-zostaj¹cego poza struktur¹ jednostki samorz¹du terytorialnego. Skoro bowiemca³¹ dokumentacj¹ wynikaj¹c¹ z realizacji na³o¿onych powy¿sz¹ ustaw¹ obo-wi¹zków dysponuje podmiot posiadaj¹cy upowa¿nienie, o jakim mowa w art. 39ust. 4 u.s.g., to trudno odmówiæ temu podmiotowi kompetencji i uprawnieñ œciœlepowi¹zanych z realizowanymi zadaniami23.

Konsekwencj¹ wskazanego sporu by³o podjêcie uchwa³y, która przekaza³azarz¹dowi Spó³ki LECH niektóre kompetencje zwi¹zane z wydawaniem aktów ocharakterze indywidulanym (decyzje zwi¹zane z okreœleniem wysokoœci op³atyza gospodarowanie odpadami komunalnymi, przyznawanie ulg i zwolnieñ, alerównie¿ dop³at do op³aty za gospodarowanie odpadami komunalnymi).

Zakres i sposób wykonywania powierzonych zadañ w³asnych miasta Bia³y-stok z zakresu utrzymania czystoœci i porz¹dku, w tym tak¿e zleconych przez pre-zydenta miasta Bia³egostoku, oraz sposób ich finansowania okreœla aneks doUmowy Wykonawczej z Operatorem Wewnêtrznym zawartej w dniu 23 sierpnia2012 r.

5. Podsumowanie

Konstruowanie systemu utrzymania czystoœci i porz¹dku w mieœcie Bia³ystokoparte zosta³o na dzia³aniach spó³ki komunalnej. Tego rodzaju wybór, w moimprzekonaniu, determinowany by³ czynnikami pozaprawnymi. Spó³ka dyspono-wa³a zasobem kadrowym, który by³ w stanie podo³aæ organizacyjnie trudom za-dania. Celem w³adz miasta by³o równie¿ odsuniêcie od siebie odpowiedzialnoœciza ewentualne niepowodzenia w dzia³aniach.

W praktyce funkcjonowania spó³ki trudnoœæ stanowi³ fakt, ¿e konieczne by³owykorzystanie wielu instytucji dotychczas niewystêpuj¹cych w praktyce. Obser-wowanie dynamiki sytuacji i tego, w jaki sposób gmina wykonuje zadania, wyko-rzystuj¹c do tego celu spó³kê komunaln¹, stanowi dla autora tego referatu wyj¹t-kowo ciekawe doœwiadczenie zawodowe (praktyczne i teoretyczne).



23 Wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., II OSK 2409/13.

Municipal Company performing tasks within maintenanceof the municipality in a clean and orderly condition by example

of the city of Bia³ystok(Summary)

Entrustment of the municipal waste management system to the limited liability com-pany “Lech” by the city of Bia³ystok has become an opportunity for the author to analysethe practical and theoretical aspects of a municipal company operation. A fundamentalamendment of the Act of 13 September 1996 on maintenance of the municipality in a cleanand orderly condition was the direct reason of this entrustment. According to the author,the choice done by the city authorities has been largely determined by non-legal factors.The company had a reserve of human resources, which was able to cope with the entrustedtasks. Disclaiming the responsibility for any failures in the activities was also the aim of thecity authorities. All of the prerogatives, the form and scope of the entrusted tasks were dis-cussed in the article, referring to a specific case.


Artur Modrzejewski

EWA SZUBER-BEDNARZ*

Wybrane problemy organizacji administracji publicznej

w œwietle skutecznoœci egzekucji administracyjnej

1. Wprowadzenie

Struktura organizacyjna administracji publicznej podporz¹dkowana jest za-

pewnieniu realizacji trzech podstawowych funkcji, jakie zosta³y przed ni¹ posta-

wione. S¹ to nastêpuj¹ce funkcje: ochronna, organizacyjna i wychowawcza. Jak

s³usznie podnosi B. Adamiak: „funkcja ochronna polega na zagwarantowaniu

przestrzegania prawa przez zastosowanie œrodków przymusu. Przejawia siê rów-

nie¿ w ochronie okreœlonych wartoœci, poprzez po pierwsze ochronê interesów

ogólnospo³ecznych, po drugie ochronê interesów indywidualnych, po trzecie za-

pewnienie dodatkowych uprawnieñ »s³abszej« stronie i na³o¿enie na organ admi-

nistracji publicznej obowi¹zku zabezpieczenia tych uprawnieñ”1. Dziêki takiemu

podejœciu funkcja ochronna stanowi jeden z donios³ych aspektów modyfikacji

organizacyjnych w kontekœcie sprawnego funkcjonowania pañstwa. Drug¹

istotn¹ funkcj¹ jest funkcja organizacyjna, która polega na tworzeniu okreœlonych

form ¿ycia zbiorowego i identyfikacji ich struktury, a tak¿e oparta jest na

zarz¹dzaniu z jednoczesn¹ organizacj¹ ró¿nych form ¿ycia zbiorowego. Ma ona

zapewniaæ ³ad i porz¹dek w spo³eczeñstwie przez wskazywanie poprawnego

sposobu postêpowania oraz po¿¹danych zachowañ. Ponadto celem tej funkcji

jest zapewnienie sprawnoœci dzia³ania administracji, a wiêc skutecznoœæ, termino-

woœæ, kompletnoœæ, celowoœæ, legalnoœæ itp. Ostatni¹ z funkcji jest funkcja wycho-

wawcza, zdaniem B. Adamiaka polegaj¹ca „na kszta³ceniu pozytywnych postaw

wobec prawa”2 zarówno w kontekœcie uznawania prawa jako wartoœci samoist-

nej, stanowi¹cej gwarancjê ³adu spo³ecznego, legalnoœci, praworz¹dnoœci i pew-

noœci prawa, jak i jako wartoœæ samoistna, sama w sobie. Ma ona równie¿ zwi¹zek

z jedn¹ z fundamentalnych zasad postêpowania administracyjnego, a mianowi-

cie budowania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.


* Dr Ewa Szuber-Bednarz – doktor nauk prawnych w specjalnoœci prawo miêdzynarodowe, adiunktw Pañstwowej Wy¿szej Szkole Zawodowej im. Jakuba z Parady¿a w Gorzowie Wielkopolskim.

1 B. Adamiak, J. Borkowski, Postêpowanie administracyjne i s¹dowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 15.2 Ibidem, s. 16.

Skutecznoœæ dzia³ania administracji publicznej by³aby zapewne znikoma,gdyby nie przymus pañstwowy. Jednym z przejawów w³adczego dzia³ania pañ-stwa jest mo¿liwoœæ stosowania przymusu pañstwowego.

Organizacja administracji publicznej w wymiarze strukturalnym przez ostatnielata podporz¹dkowywana by³a dostosowywaniu polskiego prawa do wymagañUE oraz nowoczesnych technologii. Jednoczeœnie powstaje zasadnicze pytanieodnoœnie do skutecznoœci dzia³ania organów administracji publicznej w kontek-œcie stosowania przymusu pañstwowego wobec skutecznoœci wyspecjalizowa-nych organów egzekucyjnych. Wydaje siê, ¿e obecnie przy niewielkiej skuteczno-œci administracyjnych organów egzekucyjnych zasadne by³oby przekazanieprowadzenia administracyjnego postêpowania egzekucyjnego komornikom jakowyspecjalizowanym organom egzekucyjnym. Autorka podejmie próbê analizyskutecznoœci dzia³ania wybranych organów egzekucyjnych przewidzianychw obowi¹zuj¹cych przepisach w³aœciwych dla prowadzenia egzekucji admini-stracyjnej i wybranych organów egzekucji s¹dowej – przedstawianej na potrzebyprowadzonych wywodów jako wyspecjalizowanych organów egzekucyjnych.Postawiona teza oparta zosta³a na danych ze sprawozdañ prowadzonych w wy-branych s¹dach oraz sprawozdañ po dokonanych czynnoœciach kontrolnychrealizowanych przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli w zakresie skutecznoœci dzia³aniaadministracyjnych organów egzekucyjnych.

2. Istota egzekucji administracyjnej

Egzekucja to zastosowanie przewidzianych prawem œrodków przymususpe³nienia przez d³u¿nika œwiadczenia na rzecz uprawnionego wierzyciela, nato-miast postêpowanie egzekucyjne to ci¹g czynnoœci podejmowanych przez orga-ny egzekucyjne i inne podmioty postêpowania egzekucyjnego3. Jak wielokrotniepodkreœlano w literaturze przedmiotu, postêpowanie egzekucyjne spe³nia do-nios³¹ rolê w realizacji norm materialnego prawa administracyjnego. Jest drog¹dochodzenia do ich urzeczywistniania, wobec braku uprzedniego zamiaru pod-porz¹dkowania siê tej normie.

Co do zasady, wyró¿niamy dwa rodzaje œrodków przymusu pañstwowego:pierwsze to œrodki egzekucyjne, drugie – sankcje karne. Z punktu widzenia celuniniejszej publikacji donios³e znaczenie maj¹ œrodki egzekucyjne, gdy¿ to ich sto-sowanie wp³ynê³o na dzisiejszy kszta³t organizacji administracji, nadal jednakwymagane by³yby zmiany, które zwiêkszy³yby efektywnoœæ postêpowania egze-kucyjnego w administracji.

Pojêcie „œrodek egzekucyjny” przewidziany w ustawie s³u¿yæ ma doprowa-dzeniu do wykonania przez zobowi¹zanego jego obowi¹zku o charakterze pie-


Ewa Szuber-Bednarz

3 S. Leoñski, Istota administracyjnych czynnoœci egzekucyjnych w œwietle przepisów ustawy z 17 czerwca1966, RPEiS 1969, z. 3, s. 56 i n.

niê¿nym lub niepieniê¿nym. Œrodki egzekucyjne to zinstytucjonalizowane formyprzymusu pañstwowego stosowane przez powo³ane organy przewidzianew ustawie i s³u¿¹ce do doprowadzenia do wykonania przez zobowi¹zanych obo-wi¹zków wynikaj¹cych ze stosunków administracyjno-prawnych oraz innychobowi¹zków poddanych egzekucji administracyjnej i stosowanych wed³ug œciœleokreœlonej procedury4. Œrodki egzekucyjne konstruowane s¹ w ten sposób, abydoprowadziæ bezpoœrednio do wykonania obowi¹zku przez zobowi¹zanego narzecz organu egzekwuj¹cego. Katalog œrodków egzekucyjnych jest katalogiemzamkniêtym, jednak ustawa rozró¿nia œrodki egzekucyjne obowi¹zków pieniê¿-nych i œrodki egzekucyjne obowi¹zków niepieniê¿nych – s¹ to grupy odmiennei rozdzielne. Do œrodków egzekucyjnych zalicza siê: egzekucjê z pieniêdzy, egze-kucjê z wynagrodzenia za pracê, egzekucjê ze œwiadczeñ z zaopatrzenia emerytal-nego oraz ubezpieczenia spo³ecznego, a tak¿e z renty socjalnej, egzekucjê z ra-chunków bankowych, egzekucjê z innych wierzytelnoœci pieniê¿nych, egzekucjêz praw z instrumentów finansowych w rozumieniu przepisów o obrocie instru-mentami finansowymi, zapisanych na rachunku papierów wartoœciowych lub nainnym rachunku (np. akcje, certyfikaty inwestycyjne); egzekucjê z papierów war-toœciowych niezapisanych na rachunku papierów wartoœciowych, egzekucjêz weksla, egzekucjê z autorskich praw maj¹tkowych i praw pokrewnych orazz praw w³asnoœci przemys³owej, egzekucjê z udzia³u w spó³ce z o.o., egzekucjêz pozosta³ych praw maj¹tkowych, z ruchomoœci oraz z nieruchomoœci. Takie usy-stematyzowanie œrodków egzekucyjnych stanowi jednoczeœnie wskazanie dlaorganu egzekucyjnego co do kolejnoœci, w jakiej te œrodki powinny byæ zastoso-wane, gdy¿ ich kolejnoœæ ustawodawca uzale¿ni³ od stopnia uci¹¿liwoœci. Oczy-wistym jest, ¿e nie ma nakazu, aby œrodki te stosowaæ w tej kolejnoœci, gdy¿ prio-rytetem jest spe³nienie œwiadczenia, a zatem skutecznoœæ egzekucji.

Ustawodawca przewidzia³ ponadto œrodki egzekucyjne dla œwiadczeñ nie-pieniê¿nych. S¹ nimi: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastêpcze, ode-branie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomoœci, opró¿nienie lokali i innych po-mieszczeñ oraz przymus bezpoœredni. Ostatni wskazany œrodek jest najbardziejdolegliwy W literaturze podkreœla siê, ¿e stanowi on „zagro¿enie zastosowaniabezpoœrednio skutecznych œrodków, nie wy³¹czaj¹c si³y fizycznej, w celu usuniê-cia oporu zobowi¹zanego i oporu innych osób, które stoj¹ na przeszkodzie wyko-naniu obowi¹zku”5. Wskazuje siê tak¿e, i¿ zajêcie wierzytelnoœci obejmuje tylkowierzytelnoœæ istniej¹c¹, a za tak¹ nale¿y uznaæ konkretn¹ wierzytelnoœæ, osa-dzon¹ w ramach okreœlonego stosunku zobowi¹zaniowego pomiêdzy zindy-widualizowanymi podmiotami, maj¹c¹ sprecyzowan¹ treœæ6. Nie jest natomiast


Wybrane problemy organizacji administracji publicznej w œwietle skutecznoœci egzekucji administracyjnej

4 D.R. Kijowski (red.), Komentarz do ustawy o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji, SIP Lex[dostêp: 11.02.2014].

5 Ibidem.6 Wyrok SN z dnia 11 stycznia 2006 r., III CK 335/05, LEX nr 176064.

istotne, czy zajêta wierzytelnoœæ mo¿e byæ dochodzona na drodze s¹dowej czy te¿administracyjnej.

3. Egzekucja s¹dowa – istota

Definicja egzekucji przy rozpatrywaniu zagadnieñ egzekucji s¹dowej jestanalogiczna jak przy egzekucji administracyjnej, a zatem jest to „stosowanie prze-widzianych prawem œrodków przymusu zmierzaj¹cych do spe³nienia œwiadcze-nia przez d³u¿nika na rzecz uprawnionego wierzyciela”. Analogicznie uznaje siê,¿e postêpowanie egzekucyjne to ci¹g podejmowanych przez organy egzekucyjneczynnoœci zmierzaj¹cych do spe³nienia œwiadczenia. Zasadnicza ró¿nica pomiê-dzy egzekucj¹ administracyjn¹ i egzekucj¹ s¹dow¹ wynika z jej istoty, determino-wana jest ona podstawami prawnymi, na których zosta³a oparta, zakresem pod-miotowym i przedmiotowym. Ustawodawca nie definiuje sprawy egzekucyjnej,pojêcie to jednak mo¿na wywieŸæ na podstawie treœci zawartych w ustawie ko-deks postêpowania cywilnego7. Zdaniem O. Marcewicz „w doktrynie powszech-nie przyjmuje siê, ¿e sprawa egzekucyjna jest tym samym co sprawa cywilna, tyle¿e sprawê cywiln¹ nale¿y odnosiæ do postêpowania rozpoznawczego, a sprawêegzekucyjn¹ do postêpowania egzekucyjnego. Zatem sprawa egzekucyjna, takjak sprawa cywilna, bêdzie wynikaæ ze stosunków prawa cywilnego, rodzinnegoi opiekuñczego oraz prawa pracy, bêdzie to równie¿ sprawa, do której przepisykodeksu postêpowania cywilnego stosuje siê z mocy ustaw szczególnych8, nato-miast w przypadku egzekucji administracyjnej sprawa wynika ze stosunku admi-nistracyjnego, a w³aœciwymi s¹ przepisy ustawy o egzekucji w administracji.W piœmiennictwie zwraca siê uwagê, ¿e za³atwienie sprawy egzekucyjnej polegana przymusowej realizacji, tj. za pomoc¹ œrodków przewidzianych przepisamiczêœci trzeciej kodeksu postêpowania cywilnego, praw i obowi¹zków stron wyni-kaj¹cych z wymienionych stosunków prawnych i – co nale¿y podkreœliæ – œciœleokreœlonych w tytu³ach egzekucyjnych lub wykonawczych”9.

4. Organ egzekucyjny

W postêpowaniu egzekucyjnym podmiotem z jednej strony jest d³u¿nik,a z drugiej – organ egzekucyjny. Pamiêtaæ jednak nale¿y, i¿ organ egzekucyjnynie jest stron¹ postêpowania, a tak¿e, ¿e nie zachodzi ¿aden stosunek cywilno-prawny pomiêdzy nim (szczególnie w przypadku egzekucji s¹dowej) a stronamipostêpowania.


Ewa Szuber-Bednarz

7 Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postêpowania cywilnego, Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 264ze zm., art. 758.

8 O. Marcewicz, Komentarz do kodeksu postêpowania cywilnego, SIP Lex [dostêp: 11.02.2014].9 Ibidem.

W administracyjnym postêpowaniu egzekucyjnym mo¿na wyodrêbniæ pod-stawowy organ egzekucyjny oraz organy egzekucyjne szczególne, tj. takie, któreuprawnione zosta³y do stosowania okreœlonych œrodków egzekucyjnych w egze-kucji niektórych tylko nale¿noœci pieniê¿nych.

Podstawowy organ egzekucyjny to naczelnik urzêdu skarbowego – mo¿e codo zasady stosowaæ wszystkie œrodki egzekucyjne w egzekucji administracyjnejnale¿noœci pieniê¿nych, natomiast szczególne organy egzekucyjne to:– w³aœciwy organ gminy o statusie miasta, ustanowiono tu pewne ograniczenia,

np. nie mo¿e stosowaæ egzekucji z nieruchomoœci, a jest w³aœciwy do egzekucjitych nale¿noœci, które sam ustala, okreœla, pobiera przewodnicz¹cy organuorzekaj¹cego w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznychw pierwszej instancji. W tym zakresie mo¿liwa jest egzekucja z tytu³u kar pie-niê¿nych – œrodek egzekucyjny dozwolony do zastosowania to egzekucjaz wynagrodzenia za pracê;

– dyrektor oddzia³u ZUS np. uprawniony do egzekucji z tytu³u sk³adek na ubez-pieczenie spo³eczne. Dopuszczalne œrodki egzekucyjne to m.in. egzekucjaz wynagrodzenia za pracê, z rachunków bankowych;

– dyrektor Izby Celnej uprawniony do egzekucji nale¿noœci pieniê¿nych, do któ-rych pobierania zobowi¹zane s¹ ograny celne. Dopuszczalne s¹ wszystkieœrodki egzekucyjne za wyj¹tkiem egzekucji z nieruchomoœci;

– dyrektor oddzia³u regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej – uprawnio-ny do egzekucji nale¿noœci z tytu³u op³at za u¿ywanie lokalu i op³at poœrednichzwi¹zanych z zajmowaniem lokali WAM. Dopuszczalne œrodki to egzekucjaz wynagrodzenia za pracê, ze œwiadczeñ z ubezpieczenia spo³ecznego;

– inne – na mocy odrêbnej ustawy np. wojewoda, w³aœciwy organ jednostki sa-morz¹du terytorialnego, tj. wójt, starosta, marsza³ek województwa. Podmiotyte uprawnione s¹ do prowadzenia postêpowania egzekucyjnego w zakresiezadañ w³asnych, zadañ zleconych i zadañ z zakresu administracji rz¹dowejoraz z obowi¹zków wynikaj¹cych z decyzji i postanowieñ z zakresu admini-stracji publicznej wydawanych przez samorz¹dowe jednostki organizacyjne;

– kierownik wojewódzkiej s³u¿by, stra¿y lub inspekcji w odniesieniu do obo-wi¹zków wynikaj¹cych z decyzji lub postanowieñ wydawanych w imieniuw³asnym lub wojewody;

– inne – na mocy przepisów szczególnych np. organ policji, ABW, AW, SG, organPIP, organ stra¿y po¿arnej kieruj¹cy akcj¹ ratownicz¹ i inne organy powo³anedo ochrony spokoju, bezpieczeñstwa, porz¹dku, zdrowia publicznego oraz mie-nia spo³ecznego.Powy¿sze wyliczenie wskazuje na wieloœæ podmiotów uprawnionych na

podstawie przepisów szczególnych do wystêpowania w charakterze organuegzekucyjnego, powoduje to rozdrobnienie kompetencyjne, a jednoczeœnie ogra-niczenia w zakresie dopuszczalnoœci stosowania ró¿nych (okreœlonych przezustawodawcê) œrodków egzekucyjnych przez indywidualnie oznaczone organy



egzekucyjne. Niejednokrotnie ograniczenie w dopuszczalnoœci stosowania okre-œlonego œrodka egzekucyjnego powoduje, i¿ d³u¿nik wszelkimi znanymi sobiesposobami d¹¿y do tego, aby niedozwolony œrodek egzekucyjny by³ jedynymskutecznym, jednak przez jego niedopuszczalnoœæ przymusowe spe³nienieœwiadczenia okazuje siê niemo¿liwe, a tym samym egzekucja jest nieskuteczna.

W przypadku egzekucji s¹dowej organem uprawnionym do jej wykonywa-nia jest komornik, z wyj¹tkiem czynnoœci zastrze¿onych do w³aœciwoœci s¹du.A zatem w okreœlonych przypadkach organem egzekucyjnym bêdzie s¹d. Œrodkiegzekucyjne, jakie s¹ dozwolone w celu uzyskania skutecznoœci dzia³ania komor-nika, nie zosta³y (poza przypadkami szczególnymi) ograniczone, a zatem to organegzekucyjny decyduje, jakie œrodki zastosuje, aby prowadzone postêpowanieegzekucyjne spe³ni³o swój cel, tj. skutecznie i bez zbêdnej zw³oki nast¹pi³o spe³nie-nie œwiadczenia z ca³kowitym zaspokojeniem wierzyciela.

5. Skutecznoœæ i efektywnoœæ egzekucji prowadzonejprzez administracyjne organy egzekucyjne

Badanie efektywnoœci prowadzonego postêpowania egzekucyjnego m.in.w przypadku egzekucji administracyjnej dokonywane jest przez Najwy¿sz¹ IzbêKontroli, natomiast w przypadku egzekucji s¹dowej, z uwagi na to, ¿e czynnoœciorganów egzekucyjnych podlegaj¹ kontroli s¹dów oraz w³aœciwego ministra, onesame dokonuj¹ podsumowañ efektywnoœci dzia³ania przeprowadzanych postê-powañ egzekucyjnych. Podkreœlenia wymaga to, ¿e w przypadku egzekucjiadministracyjnej ca³oœæ prowadzonych czynnoœci w postêpowaniu i doprowa-dzenie do jej skutecznoœci powoduje troskê o kondycjê bud¿etu pañstwa. Jednymz najwa¿niejszych kierunków badañ dokonywanych podczas kontroli Najwy¿-szej Izby Kontroli jest bezpieczeñstwo finansów publicznych. W obecnym staniefaktycznym, tj. braku stabilnoœci finansowej wielu pañstw nale¿¹cych do UE orazci¹gle nieza¿egnanego kryzysu gospodarczego, który nieustannie, lecz z ró¿n¹si³¹ w ró¿nym czasie „dotyka” poszczególne pañstwa UE, Najwy¿sza Izba Kon-troli uzna³a, ¿e „zapewnienie bie¿¹cej i d³ugookresowej stabilnoœci pañstwa”powinno staæ siê g³ówn¹ przes³ank¹ dla prowadzonych czynnoœci kontrolnych.To kryterium sta³o siê podstaw¹ do przeprowadzenia w 2012 r. ponad czterystukontroli w sektorze instytucji rz¹dowych i samorz¹dowych, a tak¿e w sektorzeinstytucji pañstwowych odpowiedzialnych za stan bezpieczeñstwa pañstwa,w szczególnoœci w sektorze finansowego bezpieczeñstwa pañstwa. Jednym z istot-nych elementów wymagaj¹cych kontroli w aspekcie „troski” o finansowe bezpie-czeñstwo pañstwa jest badanie skutecznoœci stosowania przymusu pañstwowegow egzekwowaniu nale¿noœci na rzecz Skarbu Pañstwa. Zatem g³ównym celemkontroli by³a ocena efektywnoœci i skutecznoœci egzekucji administracyjnej10.


Ewa Szuber-Bednarz

10 Sprawozdanie Prezesa NIK z dzia³alnoœci w 2012 r., druk nr 1462, z dnia 12 czerwca 2013 r., s. 2.

Ocenie podlega³y w szczególnoœci:– efektywnoœæ prowadzonych postêpowañ egzekucyjnych;– prawid³owoœæ i terminowoœæ wystawiania upomnieñ i tytu³ów wykonaw-

czych;– prawid³owoœæ funkcjonowania systemu kontroli finansowej i audytu

wewnêtrznego w urzêdach miast;– wspó³praca pomiêdzy urzêdami miast a urzêdami skarbowymi;– realizacja wniosków pokontrolnych regionalnych izb obrachunkowych w za-

kresie zagadnieñ bêd¹cych przedmiotem niniejszej kontroli11.Kontrolê przeprowadzono w okresie od 19 maja do 15 grudnia 2008 r. w 30 jed-

nostkach, tj. 15 urzêdach miast wybranych spoœród 47 miast, których prezydenciposiadaj¹ uprawnienia organu egzekucyjnego oraz 15 urzêdach skarbowychw wybranych miastach. Tak szerok¹ kontrolê uzasadnia³y poprzednie czynnoœcikontrolne, które ujawni³y opiesza³oœæ dzia³ania organów egzekucyjnych, nieuza-sadnion¹ zw³okê w podejmowaniu dzia³añ, szczególnie w zakresie wystawianiaupomnieñ oraz tytu³ów egzekucyjnych, a tak¿e zaniechaniu lub umyœlnym opóŸ-nianiu czynnoœci egzekucyjnych. Ponadto stwierdzono, i¿ najczêstszym zanie-chaniem by³o nieopracowanie pisemnych procedur kontroli finansowej oraz nie-dokonywanie bie¿¹cej kontroli stanu finansów czy te¿ stosowanie wy³¹cznie³atwiejszych, a jednoczeœnie najmniej dolegliwych dla d³u¿nika œrodków egzeku-cyjnych12. Kontrole w urzêdach miast przeprowadzono z punktu widzenia legal-noœci, gospodarnoœci i rzetelnoœci, a w urzêdach skarbowych – legalnoœci, gospo-darnoœci, celowoœci i rzetelnoœci.

Wyniki kontroli, pomimo ¿e by³a to ju¿ kolejna w krótkim czasie kontrola ana-logiczna przedmiotowo wykaza³a znaczne uchybienia. G³ówne nieprawid³owo-œci polega³y na:– niepodjêciu w³aœciwych dzia³añ w celu wyegzekwowania wszystkich za-

leg³oœci;– wystêpowaniu nieuzasadnionej zw³oki w wystawianiu upomnieñ, tytu³ów

wykonawczych i podejmowaniu czynnoœci egzekucyjnych we wszystkichskontrolowanych urzêdach miast;

– prowadzeniu ksi¹g rachunkowych, w których zapisy nie odzwierciedla³y sta-nu faktycznego, stwierdzono je w oœmiu urzêdach miast, co stanowi 53% kon-trolowanych;

– sporz¹dzaniu sprawozdañ bud¿etowych niezgodnie z danymi wynikaj¹cymiz ewidencji ksiêgowej (dotyczy³o to 20% kontrolowanych);

– niedokonywaniu ocen terminowoœci podejmowanych czynnoœci egzekucyj-nych i prawid³owoœci prowadzenia postêpowañ egzekucyjnych przez komórki



11 Ibidem, s. 118.12 Informacja Najwy¿szej Izby Kontroli o wynikach kontroli efektywnoœci egzekucji administracyjnej

podatków i op³at, dla których ustalania i okreœlania lub pobierania w³aœciwy jest organ gminy, Kiel-ce, maj 2009, LKI-41014-08, Nr ewid. 161/2008/P/08/139/LKI, s. 4.

kontroli i audytu wewnêtrznego – uchybienie stwierdzono w 80% kontrolowa-nych podmiotów)13.Pomimo tak istotnych uchybieñ Najwy¿sza Izba Kontroli pozytywnie oceni³a

stan przestrzegania przepisów w zakresie prowadzonej egzekucji administracyj-nej, nale¿y zatem zastanowiæ siê: jaki zakres uchybieñ stwierdzono w toku po-przednich czynnoœci kontrolnych14. Donios³e znaczenie dla oceny efektywnoœciegzekucji administracyjnej ma to, ¿e zmniejszy³ siê okres zaleg³oœci w jej wykony-waniu, a skutecznoœæ wzros³a do 21%.

W kolejnych latach Najwy¿sza Izba Kontroli podejmowa³a równie¿ dzia³aniazmierzaj¹ce do sprawdzenia stanu przestrzegania przepisów dotycz¹cych efektyw-noœci i skutecznoœci prowadzonej przez uprawnione organy egzekucji admini-stracyjnej.

W zakresie kontroli dzia³alnoœci samorz¹dowej stwierdzono, i¿ decyzje wój-tów, burmistrzów i prezydentów miast charakteryzuje du¿a dowolnoœæ co do sto-sowania zapisów zawartych w przepisach uprawniaj¹cych ich do zwolnienia po-datnika ze wzglêdu na „wa¿nych interes spo³eczny”. Najwy¿sza Izba Kontroliw sprawozdaniu za rok 2012 wskaza³a, ¿e: „decyzje wójtów, burmistrzów, prezy-dentów powinny byæ podejmowane w sposób przejrzysty, natomiast informacjao podmiotach korzystaj¹cych z ró¿nych preferencji powinna byæ opublikowanana stronie Biuletynu Informacji Publicznej”15. Przewidziany w obowi¹zuj¹cychprzepisach system ulg i zwolnieñ daje znaczn¹ swobodê decyzyjn¹ organomegzekucyjnym, które po jego zastosowaniu powoduj¹ zmniejszenie b¹dŸ zanie-chanie poboru œwiadczenia nale¿nego w³aœciwemu organowi samorz¹du teryto-rialnego. Faktem jest, ¿e ustawodawca nie wskaza³ zakresu terminologicznego„wa¿nego interesu spo³ecznego”, lecz nie mo¿na uznaæ jego ca³kowitej dowolnoœci.

Kontrola prowadzona w latach 2009–2011 przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroliuwidoczni³a, ¿e:– po pierwsze, decyzje wójtów, burmistrzów i prezydentów w wiêkszoœci bada-

nych przypadków by³y niezgodne z ustaw¹ ordynacja podatkowa;– po drugie, na skutek opiesza³oœci pracowników odpowiedzialnych za prowa-

dzenie postêpowania egzekucyjnego w administracji dochodzi do zaniechaniaobowi¹zku;

– po trzecie, powy¿szy stan faktyczny powoduje znaczne zani¿enie skuteczno-œci i efektywnoœci egzekucji;

– po czwarte, dochodzi do uszczuplenia nale¿noœci Skarbu Pañstwa, co jest nie-dopuszczalne i „sankcjonowalne” na podstawie obowi¹zuj¹cych przepisów.Wyniki kontroli z przedstawionego okresu wskazuj¹, ¿e pomimo d¹¿enia do

wyspecjalizowania dzia³añ administracji publicznej w sferze prowadzonych po-stêpowañ egzekucyjnych nadal liczne s¹ uchybienia w toku prowadzonych


Ewa Szuber-Bednarz

13 Ibidem, s. 5.14 Informacja Najwy¿szej Izby Kontroli o wynikach kontroli…, s. 515 Sprawozdanie NIK za rok 2012…, s. 23.

spraw. Bior¹c pod uwagê zasady, na podstawie których organy administracjipublicznej dzia³aj¹, nie powinny mieæ miejsca ¿adne uchybienia. Oczywiœcie jestto bardzo optymistyczne za³o¿enie, wrêcz utopijne.

Zatem przedstawiony stan faktyczny wskazuje na nieudolnoœæ dzia³aniaadministracyjnych organów egzekucyjnych albo brak wyposa¿enia w odpowied-nie instrumenty. Z uwagi na to, ¿e niezasadne by³oby rozszerzenie kompetencjiadministracyjnych organów egzekucyjnych, nale¿y rozwa¿yæ, czy nie by³oby ko-rzystne przeniesienie ca³ej procedury egzekucyjnej na s¹dowe organy egzekucyj-ne, poniewa¿ dziêki w³aœciwym instrumentom, w które zosta³y wyposa¿one, s¹znacznie bardziej skuteczne ni¿ administracyjne organy egzekucyjne.

6. Skutecznoœæ i efektywnoœæ egzekucji w postêpowaniuprowadzonym przez s¹dowe organy egzekucyjne

Z danych przedstawionych przez Ministra Sprawiedliwoœci wynika, ¿e œredniczas postêpowania, liczony od dnia wp³ywu do dnia zakoñczenia postêpowaniaegzekucyjnego prowadzonego przez s¹dowe organy egzekucyjne, w pierwszymkwartale 2013 r. wynosi³ w Apelacji Warszawskiej: 8,11 dnia, w Apelacji Gdañskiej– 8,63, w Apelacji £ódzkiej – 8,75, w Apelacji Bia³ostockiej – 9,15, Apelacji Katowic-kiej – 9,15, Apelacji Wroc³awskiej – 10,37, Apelacji Poznañskiej – 10,80, ApelacjiLubelskiej – 11,31, Apelacji Szczeciñskiej – 11,81 oraz Apelacji Krakowskiej – 11,82i Apelacji Rzeszowskiej – 12,84, a zatem skutecznoœæ i szybkoœæ dzia³ania, pomimotrudnoœci wystêpuj¹cych w gospodarce, s¹ wyraŸnie dostrzegalne. Dane powy¿-sze wskazuj¹ na prowadzenie postêpowania egzekucyjnego niezwykle sprawnie.Porównuj¹c szybkoœæ prowadzonego postêpowania przez s¹dowe organy egze-kucyjne do przekroczenia terminów zakreœlonych ustaw¹ przez administracyjneorgany egzekucyjne we wszystkich kontrolowanych przez NIK miastach o ponad30 dni, mo¿emy stwierdziæ, ¿e œwiadczy to o niew³aœciwym dzia³aniu tych organów.

Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e pomimo wzrostu liczby komorników przy jednoczes-nym wzroœcie œredniego miesiêcznego obci¹¿enia wp³ywem spraw, skutecznoœædzia³ania komorników nie zmala³a16. Na uwagê zas³uguje te¿ spadek ca³kowitejskutecznoœci postêpowania egzekucyjnego prowadzonego przez s¹dowe organyegzekucyjne o oko³o 10%, tj. z dotychczasowej œredniej wynosz¹cej ponad 35%,na 20,5%. Czêstym zjawiskiem jest zaprzestanie regulowania zobowi¹zañ podda-nych egzekucji na skutek zapaœci ekonomicznej d³u¿nika, utraty zatrudnienia czyte¿ problemów z utrzymaniem p³ynnoœci finansowej.



16 W 2008 r. ³¹czna liczba komorników wynosi³a 661, a œrednie miesiêczne obci¹¿enie wp³ywemspraw 241,1, natomiast w 2012 r. liczba komorników wynosi³a ju¿ 1084, natomiast obci¹¿eniewzros³o do 388,2. Informacja statystyczna o ewidencji spraw i orzecznictwie w s¹dach powszech-nych i wiêziennictwie, cz. I, Warszawa 2013, s. 17, www.ms.gov.pl [dostêp: 12.02.2014].

7. Podsumowanie

Analiza skutecznoœci i prawid³owoœci prowadzonego przez administracyjneorgany egzekucyjne postêpowania egzekucyjnego wskazuje na:– niedostateczne przygotowanie pracowników zatrudnionych w komórkach

prowadz¹cych postêpowanie egzekucyjne,– opiesza³oœæ w dzia³aniu administracyjnych organów egzekucyjnych,– niew³aœciwy dobór œrodków egzekucyjnych,– u³omnoœæ systemów informatycznych,– swoist¹ u³omnoœæ procedur.

Bior¹c pod uwagê wszystkie okolicznoœci wykazane zarówno w aspekcie sku-tecznoœci, szybkoœci i efektywnoœci prowadzonego postêpowania egzekucyjnegoadministracyjnego, jak i s¹dowego, oraz aspekt organizacyjny, nale¿y wskazaæ, ¿ezaistnia³a sytuacja wymaga natychmiastowego dzia³ania.

Szczególne znaczenie ma d¹¿enie do poprawy skutecznoœci dzia³ania admi-nistracyjnych organów egzekucyjnych, gdy¿ ich nieudolnoœæ i opiesza³oœæ doprowa-dza do uszczuplenia nale¿noœci Skarbu Pañstwa. Aby poprawiæ stan przygotowaniapracowników do prowadzenia administracyjnego postêpowania egzekucyjnego,nale¿y od momentu prowadzenia postêpowania kwalifikacyjnego dla nowo za-trudnianych pracowników zwracaæ szczególn¹ uwagê na stan ich wiedzy. Ponad-to stosowaæ okresowe sprawdzanie znajomoœci procedur nie tylko w zakresie ichpraktycznego zastosowania, lecz tak¿e wiedzy teoretycznej sensu stricto.

Opiesza³oœæ dzia³ania organów administracji publicznej powinna byæ elimi-nowana dwutorowo: po pierwsze, na skutek faktycznego nadzoru przez powo-³ane do tego organy w strukturze hierarchicznej zale¿noœci s³u¿bowej, po drugie,przez kontrole realizowane np. przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli.

Niew³aœciwy dobór œrodków egzekucyjnych powinien byæ eliminowanyw trybie w³aœciwie prowadzonego nadzoru s³u¿bowego oraz przez podniesieniestanu wiedzy pracowników.

Wydaje siê, ¿e niedoskona³oœæ programów informatycznych jest wœród wska-zanych uchybieñ jedynym aspektem, który jest w trakcie eliminowania.U³omnoœæ procedur wynikaj¹c¹ z obowi¹zuj¹cych przepisów prawa mo¿na wy-eliminowaæ wy³¹cznie przez skuteczn¹ nowelizacjê tzw. „dobrym prawem”, zda-niem autorki warto by³oby rozwa¿yæ przesuniêcie ca³oœci postêpowania egze-kucyjnego na wyspecjalizowane s¹dowe organy egzekucyjne.

Problems of the organization of public administrationin the aspects of the effectiveness of administrative enforcement

(Summary)

Public administration hadn’t prepared fairly well to proceedings. We confirmed that inmany inspections which was conducted by NIK, for example. These problems result fromwrong organizations of work, but also from improper preparation workers, improper pro-cedures and imperfect rules governing the issue.


Ewa Szuber-Bednarz

PRZEMYS£AW KLEDZIK*

Problematyka statusu prawnego organówjednostek samorz¹du terytorialnego jako wierzycieliw administracyjnym postêpowaniu egzekucyjnym

obowi¹zków o charakterze pieniê¿nym –wybrane zagadnienia

W ramach systemu prawa w Rzeczypospolitej Polskiej zasady prowadzeniapostêpowania egzekucyjnego oraz egzekucji administracyjnej1 obowi¹zkówpublicznoprawnych2 o charakterze pieniê¿nym oraz niepieniê¿nym okreœla usta-wa o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji.


* Dr Przemys³aw Kledzik – adiunkt w Katedrze Prawa i Postêpowania Administracyjnego na Wy-dziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczeciñskiego,

1 Ustawodawca w ramach regulacji ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postêpowaniu egzekucyjnymw administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej: u.p.e.a.) traktuje pojêcia „egzekucji admini-stracyjnej” oraz „postêpowania egzekucyjnego w administracji publicznej” synonimicznie (np.w art. 15 u.p.e.a.). Za przekonuj¹cy uznaæ nale¿y pogl¹d M. Masternaka, wed³ug którego nie s¹ topojêcia to¿same. Egzekucja administracyjna oznacza stosowanie przez powo³ane do tego organyprzewidzianych w ustawie œrodków przymusu pañstwowego s³u¿¹cych doprowadzeniu do wyko-nania przez zobowi¹zanych obowi¹zków wynikaj¹cych ze stosunków administracyjnoprawnychoraz innych poddanych tej egzekucji. Postêpowanie egzekucyjne natomiast to zorganizowany ci¹gczynnoœci procesowych podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celuprzymusowego wykonania obowi¹zków objêtych egzekucj¹ administracyjn¹. Zob. M. Masternak[w:] T. Jêdrzejewski, M. Masternak, P. R¹czka, Administracyjne postêpowanie egzekucyjne, Toruñ 2002 r.,s. 15. Tak samo R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postêpowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz,Warszawa 2011, s. 3–4; D.R. Kijowski (red.), E. Cisowska-Sakrajda, M. Faryna, W. Grzeœkiewicz,C. Kulesza, W. £uczaj, P. Pietrasz, J. Radwanowicz-Wanczewska, P. Starzyñski, R. Suwaj, Ustawao postêpowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Lex 2012, komentarz do art. 1. KoncepcjaM. Masternaka, jak siê wydaje, zosta³a przyjêta w orzecznictwie s¹dowoadministracyjnym. Dlaprzyk³adu wskazaæ mo¿na wyroki NSA z dnia 26 marca 2009 r., II FSK 1462/08; z dnia 8 sierpnia2013 r., II FSK 2351/11 czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2007 r., III SA/Wa 3125/06 orazWSA w Gliwicach z dnia 5 maja 2008 r., I SA/Gl 932/07, CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl. Nieco od-mienny pogl¹d prezentuje P. Dobosz, zdaniem którego odró¿nienie obu wymienionych pojêæ po-woduje w istocie zawê¿enie pojêcia „egzekucji administracyjnej” tylko do momentu zastosowaniaœrodka egzekucyjnego, pomija np. egzekucyjne czynnoœci przygotowawcze, bez których bezpo-œrednia egzekucja nie by³aby mo¿liwa, P. Dobosz, Pojêcie egzekucji administracyjnej, [w:] System egze-kucji administracyjnej, Warszawa 2004, s. 26–27.

2 Egzekucji administracyjnej, na zasadzie wyj¹tku, na mocy przepisu szczególnego poddane mog¹byæ tak¿e obowi¹zki cywilnoprawne, na co poœrednio wskazuje art. 2 § 3 u.p.e.a. Por. Z. Leoñski[w:] R. Hauser, Z. Leoñski, Postêpowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2003, s. 16.

W art. 1 u.p.e.a. ustawodawca ustali³ zakres zastosowania niniejszego aktu,wskazuj¹c, ¿e okreœla on: 1) sposób postêpowania wierzycieli w przypadkachuchylania siê zobowi¹zanych od wykonania ci¹¿¹cych na nich obowi¹zków wy-mienionych w art. 2 u.p.e.a. oraz 2) prowadzone przez organy egzekucyjne postê-powanie i stosowane przez nie œrodki przymusu s³u¿¹ce doprowadzeniu do wy-konania lub zabezpieczenia wykonania tych¿e obowi¹zków.

Na podstawie treœci powo³anego przepisu mo¿na wyró¿niæ trzy podstawowekategorie podmiotów, których prawa i obowi¹zki w ramach stosunku procesowe-go normuje ustawa o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji. Do podmio-tów tych nale¿¹: wierzyciel, organ egzekucyjny oraz zobowi¹zany.

Ustawodawca w ramach zawartego w art. 1a u.p.e.a. s³ownika ustawowegosformu³owa³ jednoczeœnie definicje legalne tych pojêæ. Zgodnie z art. 1a pkt 13u.p.e.a. ilekroæ w ustawie tej jest mowa o wierzycielu – rozumieæ nale¿y przez topodmiot uprawniony do ¿¹dania wykonania obowi¹zku lub jego zabezpieczeniaw administracyjnym postêpowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczaj¹cym. W myœlart. 1a pkt 7 u.p.e.a. przez organ egzekucyjny nale¿y rozumieæ organ uprawnionydo stosowania w ca³oœci lub w czêœci okreœlonych w ustawie œrodków s³u¿¹cych do-prowadzeniu do wykonania przez zobowi¹zanych ich obowi¹zków o charakterzepieniê¿nym lub obowi¹zków o charakterze niepieniê¿nym oraz zabezpieczaniawykonania tych obowi¹zków. Stosownie do art. 1a pkt 20 u.p.e.a. „zobowi¹zanym”okreœla siê osobê prawn¹ albo jednostkê organizacyjn¹ nieposiadaj¹c¹ osobowoœciprawnej, albo osobê fizyczn¹, która nie wykona³a w terminie obowi¹zku o charak-terze pieniê¿nym lub obowi¹zku o charakterze niepieniê¿nym, a w postêpowaniuzabezpieczaj¹cym równie¿ osobê lub jednostkê, której zobowi¹zanie nie jest wy-magalne albo jej obowi¹zek nie zosta³ ustalony lub okreœlony, ale zachodzi obawa,¿e brak zabezpieczenia móg³by utrudniæ lub udaremniæ skuteczne przeprowadze-nie egzekucji, a odrêbne przepisy na to zezwalaj¹.

W kontekœcie powy¿szych definicji przyj¹æ nale¿y, ¿e podstawowymi funk-cjami wierzyciela jest podejmowanie czynnoœci zwi¹zanych ze wszczêciem postê-powania egzekucyjnego oraz zmierzaj¹cych do zastosowania wobec zobowi¹za-nego œrodków egzekucyjnych, których stosowanie w toku postêpowania egze-kucyjnego jest w zakresie podstawowych zadañ organu egzekucyjnego3. Zewzglêdu na funkcje, jakie w postêpowaniu egzekucyjnym w administracji przy-pisane s¹ wierzycielowi i organowi egzekucyjnemu obie te kategorie podmiotówzalicza siê do podmiotów czynnych postêpowania egzekucyjnego w administra-cji. Odmiennie traktowany jest przypadek zobowi¹zanego, jest on klasyfikowanyjako bierny podmiot postêpowania4.


Przemys³aw Kledzik

3 M. Masternak, Administracyjne postêpowanie…, s. 65; M. Masternak, Wierzyciel w egzekucji administra-cyjnej, [w:] J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz (red.), System egzekucji administracyjnej,Warszawa 2004, s. 153.

4 Zob. J. Jandy-Jendroœka, System administracyjnego postêpowania wykonawczego, [w:] T. Rabska, J. £êtowski(red.), System prawa administracyjnego, Wroc³aw 1978, s. 278; M. Masternak, Administracyjne postêpo-wanie…, s. 29; M. Masternak, Wierzyciel w egzekucji …, s. 153.

Zgodnie z regulacjami u.p.e.a. wierzyciel mo¿e wystêpowaæ w danym postê-powaniu jako odrêbny od organu egzekucyjnego podmiot, który bêdzie pozosta-wa³ z tym organem w stosunku procesowym, mo¿e te¿ pe³niæ w danym postêpo-waniu obie funkcje jednoczeœnie, czyli wierzyciela i organu egzekucyjnego5.W ka¿dej z powy¿szych ról procesowych, tj. posiadaj¹c status jedynie wierzycielab¹dŸ wierzyciela bêd¹cego jednoczeœnie organem egzekucyjnym, a niekiedy tak¿ewy³¹czny status organu egzekucyjnego, wystêpowaæ mog¹ m.in. organy jedno-stek samorz¹du terytorialnego (dalej: jst). Sytuacja taka dotyczy zarówno egzeku-cji administracyjnej obowi¹zków pieniê¿nych, jak i niepieniê¿nych. Ustawodaw-ca bowiem odrêbnie dla ka¿dego rodzaju egzekucji – obowi¹zków pieniê¿nychoraz niepieniê¿nych – unormowa³ katalog w³aœciwych im rzeczowo organówegzekucyjnych, okreœli³ zasady ustalania w³aœciwoœci miejscowej tych organóworaz wyodrêbni³ katalogi stosowanych przez nie œrodków egzekucyjnych.

Kategorii obowi¹zków pieniê¿nych ustawodawca zdaje siê w u.p.e.a. przypi-sywaæ pierwszoplanowe znaczenie, o czym œwiadczyæ mog¹ zarówno proporcjeregulacji dotycz¹cej poszczególnych rodzajów obowi¹zków, jak i zakres oraz spo-sób formu³owania przepisów zawieraj¹cych upowa¿nienie do wydania aktówwykonawczych do ustawy6. Realizacja obowi¹zków pieniê¿nych ma bezpoœrednieprze³o¿enie na wp³ywy do bud¿etu pañstwa oraz do bud¿etów poszczególnych jst.Ponadto obowi¹zki pieniê¿ne, w odró¿nieniu od obowi¹zków niepieniê¿nych,podlegaj¹ przedawnieniu i zw³oka w ich dochodzeniu mog³aby skutkowaæ bez-skutecznoœci¹ egzekucji7. Realizacja obowi¹zków pieniê¿nych ma zatem istotneznaczenie ze wzglêdu na finanse pañstwa oraz samorz¹du terytorialnego, z czegonajpewniej wynika to szczególne „zainteresowanie” ustawodawcy.

Statystyki dotycz¹ce egzekucji obowi¹zków pieniê¿nych prowadzonychprzez organy jst i na rzecz tych jednostek przez inne organy egzekucyjne wskazuj¹tymczasem na znacz¹ce koszty jej dochodzenia i problemy w zakresie skutecznoœci


Problematyka statusu prawnego organów jednostek samorz¹du terytorialnego...

5 Powy¿sze bezpoœrednio wynika z treœci: art. 15 § 3, art. 22 § 2a, art. 23 § 8, art. 26 § 4, art. 29 § 2, art. 30,art. 34 § 5, art. 45 § 3, art. 54 § 2, art. 57 § 1, art. 58 § 3, art. 59 § 5, art. 64c § 2, art. 64e § 5, art. 66 § 4 pkt 2,art. 157 § 1, art. 159 § 1a, art. 163 § 2a, art. 164 § 2 u.p.e.a., ustawodawca okreœli³ w nich skutki prawnezwi¹zane z sytuacj¹, gdy wierzyciel wystêpuje b¹dŸ nie wystêpuje jednoczeœnie w roli organuegzekucyjnego.

6 W art. 6 § 3 u.p.e.a. ustawodawca zawar³ upowa¿nienie dla ministra w³aœciwego do spraw finan-sów publicznych do okreœlenia, w drodze rozporz¹dzenia, trybu postêpowania wierzycieli nale¿-noœci pieniê¿nych przy podejmowaniu czynnoœci zwi¹zanych z uchylaniem siê zobowi¹zanych odwykonania obowi¹zków zmierzaj¹cych do zastosowania œrodków egzekucyjnych. Brak stosownejregulacji b¹dŸ upowa¿nienia w odniesieniu do obowi¹zków niepieniê¿nych. Minister Finansów napodstawie powo³anego art. 6 § 3 u.p.e.a. w dniu 20 maja 2014 r. wyda³ rozporz¹dzenie w sprawietrybu postêpowania wierzycieli nale¿noœci pieniê¿nych przy podejmowaniu czynnoœci zmie-rzaj¹cych do zastosowania œrodków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 656).

7 W literaturze i orzecznictwie podnosi siê, ¿e obowi¹zki niepieniê¿ne co do zasady nie podlegaj¹przedawnieniu, a mo¿liwoœæ przedawnienia danego rodzaju obowi¹zku o charakterze niepieniê¿-nym musi wynikaæ z wyraŸnego przepisu prawa. Zob. L. Klat-Wertelecka, Niedopuszczalnoœæ egzeku-cji administracyjnej, Wroc³aw 2009, s. 236–240. Por. tak¿e wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK522/06 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 lipca 2011 r., II SA/Lu 346/11, CBOSA.

egzekucji. W informacji o wynikach kontroli sporz¹dzonej w 2009 r. przez Naj-wy¿sz¹ Izbê Kontroli (dalej: NIK)8 zaznaczono, ¿e ustalenia kontroli wskazuj¹ nazmniejszaj¹c¹ siê, w wiêkszoœci objêtych kontrol¹ urzêdów skarbowych, skutecz-noœæ egzekucji prowadzonej przez naczelników urzêdów w odniesieniu dotytu³ów przekazanych przez prezydentów miast9. We wskazanym dokumencieobliczono tak¿e wskaŸnik skutecznoœci egzekucji prowadzonej na wniosek orga-nów gmin – mierzonej jako stosunek liczby tytu³ów za³atwionych w danym roku(okresie) objêtym kontrol¹ (w tym tytu³ów otrzymanych w latach poprzednich),do liczby tytu³ów otrzymanych w danym roku (okresie) objêtym kontrol¹ – wy-niós³ on 33% w przypadku tytu³ów przekazanych przez prezydentów miast oraz40% w przypadku tytu³ów przekazanych przez innych wierzycieli10.

Z kolei w przypadku egzekucji prowadzonej samodzielnie przez organygmin wskazano, ¿e we wszystkich urzêdach miast nie przestrzegano obowi¹zkudzia³ania bez zbêdnej zw³oki przy wystawianiu upomnieñ i tytu³ów wykonaw-czych oraz przy podejmowaniu pierwszej i kolejnych czynnoœci egzekucyjnych11.Wskazywanymi przez pracowników kontrolowanych jednostek przyczynaminiepodejmowania czynnoœci egzekucyjnych we w³aœciwym czasie by³y najczê-œciej: niewystarczaj¹ca obsada kadrowa komórek organizacyjnych urzêdówmiast, do zadañ których nale¿a³o przygotowywanie i prowadzenie czynnoœciegzekucyjnych, krótki okres na podejmowanie dzia³añ przed koñcem rokuw przypadków rat podatków, których termin p³atnoœci przypada³ na ostatniemiesi¹ce danego roku oraz utrudnienia zwi¹zane z wdra¿aniem oprogramowa-nia informatycznego do obs³ugi ewidencji zaleg³oœci12.

W informacji podano tak¿e, ¿e przeciêtny (wyliczony dla wszystkich miastobjêtych kontrol¹) wskaŸnik wyegzekwowanych kwot w porównaniu do kwot


Przemys³aw Kledzik

8 Informacja o wynikach kontroli efektywnoœci egzekucji administracyjnej podatków i op³at, dlaktórych ustalania lub okreœlania i pobierania w³aœciwy jest organ gmin, Najwy¿sza Izba KontroliNr ewid. 161/2008/P/08/139/LKI, Kielce 2009, www.nik.gov.pl.

9 W Informacji… podano, ¿e w okresie objêtym kontrol¹, tj. od 19 maja do 15 grudnia 2008 r., urzêdyskarbowe za³atwi³y 7753 tytu³y wykonawcze spoœród 23 490 tytu³ów przekazanych przez prezy-dentów miast. W tym samym okresie pozostali wierzyciele przekazali do urzêdów skarbowych3 041 390 tytu³ów, z czego 1 201 422 zosta³o za³atwionych. Kontrolê przeprowadzono w 30 jednost-kach, tj. 15 urzêdach miast, których prezydenci posiadaj¹ uprawnienia organu egzekucyjnego orazw 15 urzêdach skarbowych w wybranych miastach, Informacja o wynikach…, s. 43.

10 Ibidem, s. 43.11 W Informacji… podkreœlono, ¿e szczegó³owa analiza w zakresie terminowoœci wystawiania upo-

mnieñ i tytu³ów losowo wybranych 1057 zaleg³oœci o ³¹cznej kwocie 52,7 mln z³ spoœród zaleg³oœciwystêpuj¹cych na koniec lat 2005–2007 wykaza³a, ¿e: w 511 przypadkach zaleg³oœci (48% zbadanejpopulacji) na ³¹czn¹ kwotê 20,6 mln z³ (39%) upomnienia wystawiono po up³ywie 30 dni od termi-nu p³atnoœci; w skrajnych przypadkach upomnienia wystawiono po 1056, 1224, 1613 oraz 1908dniach od terminu p³atnoœci. Z kolei w 443 przypadkach zaleg³oœci (42%) na ³¹czn¹ kwotê 11,1 mlnz³ (21%) tytu³y wykonawcze wystawiono po up³ywie 30 dni od daty dorêczenia upomnienia;w skrajnych przypadkach tytu³ wykonawczy wystawiono po 459, 588, 712 oraz 1371 dniach odup³ywu terminu p³atnoœci, Informacja o wynikach…, s. 23.

12 Ibidem, s. 23.

objêtych tytu³ami wykonawczymi wyniós³ 46%13. W kwestii efektywnoœci koszto-wej egzekucji prowadzonej przez gminy – rozumianej jako iloraz kwoty uzyska-nej z egzekucji do kwoty wydatków poniesionych bezpoœrednio na wynagrodze-nia pracowników zatrudnionych w komórkach egzekucyjnych kontrolowanych15 miast – zaznaczono, ¿e dochody uzyskane w wyniku egzekucji zaleg³oœci po-datków i op³at we wszystkich urzêdach przewy¿sza³y nak³ady poniesione na wy-nagrodzenia pracowników komórek egzekucyjnych. Œredni wskaŸnik efektyw-noœci kosztowej egzekucji dla wszystkich urzêdów objêtych kontrol¹ wyniós³:w 2005 r. – 7,9; w 2006 r. – 7,7; w 2007 r. – 9,8; w 2008 r. (na koniec kwietnia) – 5,8.

Bardziej znacz¹ce zmiany w zakresie unormowañ dotycz¹cych egzekucjiadministracyjnej dokonywane by³y od po³owy 2013 r.14 Bezpoœrednio lub poœred-nio dotyczy³y one tak¿e organów jst. Nie wydaje siê zatem, aby dotychczasowerozwi¹zania w okresie do po³owy 2013 r. znacz¹co poprawi³y statystyki, jakie wy-nika³y z przeprowadzonych w 2009 r. kontroli. W kontekœcie wymienionychzmian przepisów, wobec wykazanej z³o¿onej pozycji procesowej oraz znaczeniaskutecznoœci egzekucji obowi¹zków pieniê¿nych, przedmiot dalszych rozwa¿añ,z uwagi na ograniczone ramy objêtoœciowe opracowania, stanowiæ bêd¹ zagad-nienia statusu prawnego organów jst w administracyjnym postêpowaniu egzeku-cyjnym obowi¹zków o charakterze pieniê¿nym w aspekcie zajmowanej przez niepozycji procesowej wierzyciela, w tym przede wszystkim niebêd¹cego jednoczeœ-nie organem egzekucyjnym, a tak¿e ocena mo¿liwoœci poprawy skutecznoœciegzekucji prowadzonej na ich rzecz w œwietle wprowadzonych rozwi¹zañ.

Z uwagi na wspomniane ramy opracowania nie sposób odnieœæ siê w sposóbkompleksowy do posiadanego przez organy jst statusu wierzyciela. Znacznaczêœæ rozwi¹zañ normatywnych odnosz¹cych siê do takiego statusu poddana zo-sta³a wnikliwej analizie w doktrynie oraz orzecznictwie s¹dowym, przez co niewymaga ona powtórzeñ lub dodatkowych wyjaœnieñ. Podjêta w niniejszymopracowaniu analiza poœwiêcona bêdzie jedynie wybranym aspektom zwi¹za-nym z udzia³em organów jst w administracyjnym postêpowaniu egzekucyjnymw charakterze wierzyciela, stanowi¹ one tylko w ograniczonym stopniu przed-miot analiz i rozstrzygniêæ.

Analizuj¹c status prawny wierzyciela, w pierwszej kolejnoœci zaznaczyæ nale-¿y, ¿e rozwiniêcie przywo³anej wy¿ej definicji ustawowej tego pojêcia, zawartejw art. 1a pkt 13 u.p.e.a., znajduje siê w art. 5 § 1 i 2 u.p.e.a., przy czym § 1 odnosi siêdo podmiotów prawa polskiego, które wystêpowaæ mog¹ w postêpowaniu w roliwierzyciela, natomiast § 2 art. 5 w zwi¹zku z art. 1a pkt 8c i 8d u.p.e.a. wskazuje namo¿liwoœæ posiadania statusu wierzyciela przez pañstwo cz³onkowskie Unii Eu-ropejskiej inne ni¿ Rzeczpospolita Polska oraz przez pañstwo trzecie niebêd¹cecz³onkiem Unii Europejskiej.



13 Informacja o wynikach…, s. 30.14 Istotna nowelizacja u.p.e.a. dokonana zosta³a ustaw¹ z dnia 11 paŸdziernika 2013 r. o wzajemnej

pomocy przy dochodzeniu podatków, nale¿noœci celnych i innych nale¿noœci pieniê¿nych (Dz. U.poz. 1289, dalej: u.w.p.), wesz³a ona w ¿ycie w dniu 21 listopada 2013 r.

Powo³any przepis art. 5 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. wprowadza dwie generalne zasa-dy ustalania podmiotu, któremu w okreœlonej sprawie bêdzie mo¿na przypisaæstatus wierzyciela, przyjmuj¹c za kryterium rodzaj aktu lub orzeczenia stano-wi¹cego Ÿród³o obowi¹zku oraz organów w³aœciwych do ich wydania lub wyko-nania. Ustawodawca przyj¹³ bowiem, ¿e uprawnionym do ¿¹dania wykonaniaw drodze egzekucji administracyjnej obowi¹zków okreœlonych w art. 2 u.p.e.a.jest – w odniesieniu do obowi¹zków wynikaj¹cych z decyzji lub postanowieñorganów administracji rz¹dowej i organów jst – w³aœciwy do orzekania organ I in-stancji (art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), natomiast dla obowi¹zków wynikaj¹cych z orze-czeñ s¹dów lub innych organów albo bezpoœrednio z przepisów prawa – organlub instytucja bezpoœrednio zainteresowana wykonaniem przez zobowi¹zanegoobowi¹zku albo powo³ana do czuwania nad wykonaniem obowi¹zku, a w przy-padku braku takiej jednostki lub jej bezczynnoœci podmiot, na którego rzecz wy-dane zosta³o orzeczenie lub którego interesy prawne zosta³y naruszone w wynikuniewykonania obowi¹zku (art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.).

W stosunku do powy¿szych zasad u.p.e.a. wprowadza dwa wyj¹tki. Pierwszyzastrze¿ony zosta³ w art. 5 § 1 pkt 4 u.p.e.a. na rzecz dyrektorów izb celnychw sprawach nale¿¹cych do w³aœciwoœci organów administracji celnej. Drugiwyj¹tek, sformu³owany w art. 5 § 1 pkt 3 u.p.e.a., dotyczy ministra w³aœciwegods. finansów w zwi¹zku z jego uprawnieniem do wystawiania tytu³ów wykonaw-czych na podstawie okreœlonych w tym przepisie unormowañ odrêbnych.

Mo¿liwoœæ przypisania statusu wierzyciela organom jst wynikaæ mo¿e z wy-mienionych zasad generalnych okreœlonych w art. 5 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. W odnie-sieniu do obowi¹zków wynikaj¹cych z decyzji oraz postanowieñ wydawanychw trybie przepisów postêpowania administracyjnego ustawodawca w sposóbwyraŸny ograniczy³ zakres podmiotowy wierzycieli wy³¹cznie do organów jstoraz organów administracji rz¹dowej. W przypadku obowi¹zków wynikaj¹cychwprost z mocy prawa b¹dŸ orzeczenia s¹du, u.p.e.a. nie zawê¿a zakresu podmio-towego wierzycieli do wymienionych dwóch kategorii organów.

W ramach obu wyró¿nionych w art. 5 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. zasad ustalania pod-miotu, który w danym postêpowaniu wystêpowaæ powinien w roli wierzyciela,jednoznacznie wskazuje siê, ¿e status ten posiadaæ mog¹ organy, a w art. 5 § 1 pkt 1u.p.e.a. wprost odwo³ano siê do kategorii organów jst. W ramach zawartego w art. 1au.p.e.a. s³ownika ustawowego ustawodawca wyjaœni³ w pkt 14, ¿e ilekroæ w ustawietej jest mowa o w³aœciwym organie jednostki samorz¹du terytorialnego, nale¿yprzez to rozumieæ odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostêlub marsza³ka województwa.

Przywo³ana definicja stanowi typowy przyk³ad definicji ostensywnej15, przyczym wyliczone w niej kategorie podmiotów nie s¹ spójne z rozwi¹zaniami przy-


Przemys³aw Kledzik

15 Definicja ostensywna w sensie logicznym to definicja oparta na przyk³adach, zob. T. Wid³a,D. Zienkiewicz, Logika, Warszawa 2006, s. 44.

jêtymi w przepisach reguluj¹cych ustrój samorz¹du terytorialnego w zakresie ty-pologii organów. Ponadto, z uwagi na fakt sformu³owania w zakresie regulacjiu.p.e.a. odrêbnej, a przy tym zakresowo wê¿szej definicji organów samorz¹duterytorialnego w stosunku do definicji takich organów przyjêtej w art. 5 § 2 pkt 6kodeksu postêpowania administracyjnego16, nale¿y przyj¹æ, ¿e art. 5 § 2 pkt 6k.p.a. nie bêdzie znajdowa³ odpowiedniego zastosowania w postêpowaniu egze-kucyjnym administracji w zwi¹zku z art. 18 u.p.e.a., który odsy³a do odpowied-niego stosowania przepisów k.p.a.

Ustawa o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji nie definiuje pojêcia„organu”. W ramach sformu³owanych w literaturze definicji deskryptywnychorganu administracji publicznej, opartych na swoistych cechach wyró¿niaj¹cych,podnosi siê, ¿e organ taki stanowi: 1) wyodrêbnion¹ czêœæ aparatu administracjipublicznej tworzonej na podstawie prawa i w sposób przez prawo przewidziany,2) dzia³a w imieniu i na rachunek pañstwa albo w imieniu lub na rachunek jednostkisamorz¹du terytorialnego, bêd¹cej odrêbnym od pañstwa podmiotem w³adzypublicznej w pañstwie, 3) upowa¿niony jest, jeœli prawo dopuszcza tak¹ mo¿li-woœæ, do pos³ugiwania siê œrodkami w³adczymi, 4) wykonuje zadania publicznez zakresu administracji oraz 5) dzia³a w ramach przyznanych mu przez prawokompetencji17.

W kontekœcie wyró¿nionych cech przypisane w przepisach prawa poszczegól-nym organom kompetencje stanowiæ bêd¹ czynnik daj¹cy podstawê do weryfika-cji posiadania statusu wierzyciela. Dotyczy to w szczególnoœci sytuacji okreœlonejw art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. W zakresie art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. kompetencja danegoorganu bêdzie mia³a znaczenie poœrednie i wtórne. Bêdzie ona mia³a pierwszo-rzêdne znaczenie dla ustalenia organu w³aœciwego do wydania decyzji admini-stracyjnej stanowi¹cej Ÿród³o obowi¹zku podlegaj¹cego egzekucji. W zwi¹zkuz zasad¹ trwa³oœci decyzji ostatecznych, sformu³owanej w art. 16 k.p.a., organ,który wyda³ decyzjê w I instancji, bêdzie wierzycielem uprawnionym do ¿¹daniawykonania wynikaj¹cego z takiej decyzji obowi¹zku nawet wówczas, gdy obiek-tywnie nie by³ organem w³aœciwym do wydania danej decyzji, dopóki w trybieprzewidzianym prawem nie zostanie ona usuniêta z obrotu prawnego.

Ustawodawca, dookreœlaj¹c zakres stosowania kompetencji, wprowadzi³ re-gulacje dotycz¹ce w³aœciwoœci poszczególnych organów18, a w razie sporów natym tle unormowa³ w regulacjach procesowych z zakresu postêpowania admini-stracyjnego i s¹dowoadministracyjnego19 tak¿e tryb ich rozpatrywania. W ramach



16 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postêpowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r.,poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.).

17 Zob. J. S³ugocki, Prawo administracyjne. Podstawowe zagadnienia ustrojowe, Kraków 2007, s. 42; J. Boæ,Prawo administracyjne, Wroc³aw 2000, s. 124.

18 W. Góralczyk, Zasada kompetencyjnoœci w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 43.19 Tryb postêpowania przed s¹dami administracyjnymi normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Prawo o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej:p.p.s.a.).

poszczególnych rodzajów w³aœciwoœci wyró¿nia siê tzw. w³aœciwoœæ delega-cyjn¹20, ³¹czon¹ z instytucj¹ wy³¹czenia organu od za³atwienia sprawy. Stosowniedo regulacji art. 26 § 2 k.p.a. w przypadku wy³¹czenia od za³atwiania sprawy orga-nu, który posiada kompetencjê do jej za³atwienia, organ wy¿szego stopnia mo¿esam za³atwiæ sprawê lub wyznaczyæ inny podleg³y sobie organ do jej za³atwienia.W przypadku delegowania kompetencji na inny organ jednostki samorz¹du tery-torialnego, zgodnie z art. 26 § 2 k.p.a. wierzycielem, stosownie do treœci art. 5 § 1pkt 1 u.p.e.a., stanie siê organ, któremu przekazano kompetencjê do za³atwieniasprawy. Powoduje to doœæ z³o¿on¹ sytuacjê procesow¹. Zak³adaj¹c, ¿e egzekwo-wana nale¿noœæ pieniê¿na wp³yn¹æ powinna co do zasady do bud¿etu jednostki,której organ zosta³ wy³¹czony od za³atwiania sprawy, prawny obowi¹zek zaini-cjowania postêpowania egzekucyjnego, w myœl formu³owanej w art. 6 u.p.e.a. za-sady prawnego obowi¹zku prowadzenia egzekucji, spoczywa³ bêdzie na organiewyznaczonym do za³atwienia sprawy, a w razie ewentualnej bezskutecznoœci eg-zekucji organ ten mo¿e i pewnie zosta³by, zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a, obci¹¿onykosztami postêpowania egzekucyjnego. Zasadnoœæ wykluczenia organu pierwot-nie w³aœciwego w sprawie zakoñczonej decyzj¹ ustalaj¹c¹ b¹dŸ okreœlaj¹c¹ egzek-wowany obowi¹zek nie budzi w¹tpliwoœci. W przeciwnym razie osoba piastuj¹cafunkcjê organu podlegaj¹cego wy³¹czeniu z powodu w¹tpliwoœci co do bezstron-noœci mog³aby posiadaæ formalny status wierzyciela i powinnoœæ egzekwowaniaw³asnego zobowi¹zania. Kwestia ryzyka obowi¹zku ponoszenia kosztówprzez organ wyznaczony do za³atwienia sprawy budzi jednak istotne w¹tpliwo-œci, a u.p.e.a. nie normuje wprost mechanizmów wzajemnych rozliczeñ pomiêdzyorganem wyznaczonym do za³atwienia sprawy a wy³¹czonym21.

Sprawa kosztów ponoszonych przez wierzyciela bêdzie stanowi³a przedmiotdalszych rozwa¿añ. Wracaj¹c natomiast do kwestii zakresu podmiotowego wie-rzycieli, zwróciæ nale¿y uwagê, ¿e zarówno w orzecznictwie s¹dowym, jak i litera-turze wskazuje siê, ¿e wierzycielem – w rozumieniu przepisów u.p.e.a. – mo¿ebyæ jedynie organ administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonuj¹cyfunkcje w³adcze. Nie mo¿e byæ nim natomiast osoba fizyczna ani inny podmiotprawa prywatnego. Wskazuje siê, ¿e podmioty „prywatne”, które w postêpowa-niu cywilnym s¹ wierzycielami w rozumieniu przepisów kodeksu postêpowaniacywilnego, w postêpowaniu egzekucyjnym w administracji mog¹ jedynie za „po-œrednictwem” wierzyciela wnosiæ o wszczêcie postêpowania egzekucyjnego. Nie


Przemys³aw Kledzik

20 J. Borkowski, Kodeks postêpowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 207.21 Czêœciej problem ten bêdzie siê pojawia³ w sprawach obowi¹zków niepieniê¿nych np. do-

tycz¹cych nieruchomoœci, w których jednym z w³aœcicieli bêdzie okreœlona jednostka samorz¹duterytorialnego, a organ takiej jednostki, jako jej przedstawiciel, bêdzie podlega³ wy³¹czeniu.W kontekœcie stosowanych w egzekucji ze œrodków niepieniê¿nych œrodków egzekucyjnych orazpowsta³ych w toku takiej egzekucji kosztów, mog¹ one stanowiæ podstawê wystawienia tytu³uwykonawczego pieniê¿nego i wówczas organ jednostki samorz¹du terytorialnego, który zosta³wyznaczony do za³atwienia sprawy zakoñczonej na³o¿onym obowi¹zkiem niepieniê¿nym, stawa³bysiê wierzycielem dochodzonego w zwi¹zku z egzekucj¹ niepieniê¿n¹ obowi¹zku pieniê¿nego.

maj¹ bowiem w tym postêpowaniu statusu strony postêpowania, pomimo ¿emog³y posiadaæ interes prawny w postêpowaniu, w którym na zobowi¹zanegona³o¿ony zosta³ obowi¹zek podlegaj¹cy egzekucji. Wierzyciel w postêpowaniuegzekucyjnym w administracji jest instytucj¹ œciœle procesow¹, jego dzia³aniamaj¹ na celu realizacjê interesu ogólnego, a nie jednostkowego jak w postêpowa-niu cywilnym22.

Z powy¿szym stanowiskiem nale¿y siê zgodziæ, choæ nie przemawia za nimtreœæ art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. U¿yte w tym przepisie sformu³owanie, zgodnie z któ-rym wierzycielem w odniesieniu do obowi¹zków wynikaj¹cych wprost z przepi-sów prawa albo z orzeczeñ s¹du mo¿e byæ tak¿e „podmiot, na którego rzecz wy-dane zosta³o orzeczenie lub którego interesy prawne zosta³y naruszone w wynikuniewykonania obowi¹zku”, wskazywa³oby na mo¿liwoœæ posiadania statusu wie-rzyciela tak¿e przez podmioty niepubliczne funkcjonuj¹ce w sferze zewnêtrznejdzia³ania administracji23. Zaznaczyæ nale¿y, ¿e powo³any przepis wskazuje namo¿liwoœæ wst¹pienia w funkcjê wierzyciela wymienionych podmiotów w raziebraku organów zainteresowanych wykonaniem lub powo³anych do czuwanianad wykonaniem obowi¹zku albo bezczynnoœci tych organów. Ustawodawca do-puszcza zatem istnienie swoistej luki prawnej, gdy w odniesieniu do pewnej sferyobowi¹zków podlegaj¹cych egzekucji administracyjnej przepisy prawa nie bêd¹okreœla³y podmiotów publicznych zobowi¹zanych do czuwania nad wykona-niem obowi¹zków. Mo¿na by takie rozwi¹zanie identyfikowaæ z obowi¹zkamiwynikaj¹cymi z orzeczeñ s¹dów, niemniej jednak przy braku podmiotu publicz-nego co najmniej zainteresowanego wykonaniem obowi¹zku, postawiæ mo¿nazasadnicze pytanie, z jakich wzglêdów zastosowanie znajdowaæ mia³by trybegzekucji administracyjnej. Jeœli chodzi natomiast o wskazan¹ w art. 5 § 1 pkt 2u.p.e.a. przes³ankê bezczynnoœci organów, to z jednej strony rozwi¹zanie takiepozostawa³oby w kolizji z norm¹ zawart¹ w art. 6 § 1a u.p.e.a., daj¹c¹ mo¿liwoœæzaskar¿enia bezczynnoœci wierzyciela. Z drugiej strony natomiast stwarza³oby sy-tuacjê, ¿e dwa podmioty, publiczny i niepubliczny, by³yby formalnie uprawnionejednoczeœnie (podmiot publiczny prze³amuj¹c swoj¹ biernoœæ), by wystêpowaæw roli wierzyciela, co nale¿y uznaæ za niedopuszczalne.

W kontekœcie powy¿szego wniosku, poszukuj¹c podstawy prawnej wy³¹cze-nia podmiotów prawa prywatnego z mo¿liwoœci uzyskania statusu wierzycielaw administracyjnym postêpowaniu egzekucyjnym w ramach ogólnych podstaw,wskazaæ mo¿na na sformu³owan¹ w art. 2 Konstytucji RP24 zasadê demokratycz-nego pañstwa prawnego oraz w art. 7 – zasadê praworz¹dnoœci, natomiast w za-



22 Zob. Z. Leoñski [w:] R. Hauser, Z. Leoñski, Postêpowanie egzekucyjne…, s. 31; W. Grzeœkiewicz, Egze-kucja administracyjna wykonywana przez organy samorz¹du terytorialnego – potrzeba zmian, „Samorz¹dTerytorialny” 2012, nr 6, s. 76 oraz wyrok z dnia 26 czerwca 1997 r., I SA/Po 1852/96, LEX nr 29943i wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2006 r., I SA/Wa 1162/05, CBOSA.

23 Na temat sfer dzia³ania administracji por. J. Lang [w:] Z. Cieœlak, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakow-ski, M. Wierzbowski (red.), A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 2001, s. 19–20.

24 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.

kresie rozwi¹zañ szczegó³owych na treœæ art. 164 ust. 3 konstytucji wprowadzaj¹-cego domniemanie kompetencji gminy w zakresie realizacji zadañ samorz¹duterytorialnego nie zastrze¿onych dla innych jst. Wskazaæ mo¿na tak¿e na art. 3ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rz¹dowej w województwie25,w myœl którego wojewoda jest organem administracji rz¹dowej w województwie,do którego w³aœciwoœci nale¿¹ wszystkie sprawy z zakresu administracji rz¹do-wej w województwie niezastrze¿one w odrêbnych ustawach do w³aœciwoœci in-nych organów tej administracji. Powo³ane przepisy s³u¿¹ usuwaniu ewentual-nych luk prawnych w zakresie unormowañ dotycz¹cych kompetencji organówadministracji. W razie ich bezczynnoœci zastosowanie powinien znajdowaæpowo³any wy¿ej art. 6 § 1a u.p.e.a., daj¹cy mo¿liwoœæ podmiotom posiadaj¹cymw danej sprawie zarówno interes prawny, jak i faktyczny z³o¿enia do organu wy¿-szego stopnia skargi na bezczynnoœæ wierzyciela w zakresie dochodzenia okreœlo-nego obowi¹zku publicznoprawnego.

W kontekœcie analizowanych unormowañ mo¿na de lege ferenda podnieœæwniosek zmodyfikowania treœci art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. przez wykreœlenie koñco-wej czêœci powo³anego powy¿ej przepisu. W kwestii poprawy skutecznoœci egze-kucji mniejszy lub wiêkszy wp³yw na jej zapewnienie mo¿e mieæ czas prowadze-nia postêpowania i mo¿liwie uproszczona procedura dochodzenia realizacjiobowi¹zku z zachowaniem niezbêdnych w demokratycznym pañstwie prawnyminstytucji procesowych s³u¿¹cych ochronie interesów stron postêpowania. Zaprzejaw uproszczenia procedury uznaæ nale¿y przyjmowan¹ w orzecznictwiewyk³adniê funkcjonaln¹ przepisów u.p.e.a., zgodnie z któr¹ niektóre uprawnie-nia i obowi¹zki wierzycieli, wystêpuj¹cych w tym samym postêpowaniu w roliorganu egzekucyjnego, staj¹ siê bezprzedmiotowe. Pogl¹d taki prezentowanyjest m.in. w odniesieniu do wymogu uzyskania przez organ stanowiska wierzy-ciela w trybie art. 34 u.p.e.a. w ramach instytucji zarzutów26. W przypadku, gdywierzyciel nie jest jednoczeœnie organem egzekucyjnym, wymóg zasiêgniêcia sta-nowiska wierzyciela jest obligatoryjny. Ustawa w art. 34 § 1 u.p.e.a. zastrzega jed-noczeœnie, ¿e stanowisko wierzyciela odnoœnie do zarzutów wymienionychw art. 3 w pkt 1–5, a od 21 listopada 2013 r., w zwi¹zku z nowelizacj¹ ustawy, tak¿ew pkt 7 jest dla organu egzekucyjnego wi¹¿¹ce. W zakresie podstaw zarzutówwymienionych w art. 33 § 1 pkt 1–5 u.p.e.a. podzieliæ je mo¿na na odpowiadaj¹cewymienionym punktom piêæ grup zarzutów, tj.: 1) kwestionuj¹cych istnienieobowi¹zku, 2) kwestionuj¹cych wymagalnoœæ obowi¹zku, 3) kwestionuj¹cychtreœæ podlegaj¹cego egzekucji obowi¹zku, 4) kwestionuj¹cych mo¿liwoœæ prowa-dzenia egzekucji wobec okreœlonego zobowi¹zanego oraz 5) kwestionuj¹cy wy-konalnoœæ obowi¹zku o charakterze niepieniê¿nym. Zarzuty odnosz¹ siê zatem


Przemys³aw Kledzik

25 Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rz¹dowej w województwie, Dz. U.Nr 31, poz. 206 ze zm.

26 Zob. m.in. wyrok NSA z dnia 26 paŸdziernika 2011 r., II GSK 1099/10 oraz wyrok WSA w Poznaniuz dnia 30 listopada 2011 r., III SA/Po 657/11, CBOSA.

do kwestii faktycznej lub prawnej mo¿liwoœci wykonania obowi¹zku przez danypodmiot uznany w postêpowaniu za zobowi¹zanego.

Zarzut wymieniony w art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. odnosi siê do spe³nienia wymo-gu realizacji zasady zagro¿enia, wynikaj¹cej z art. 15 u.p.e.a., zwi¹zanej z obo-wi¹zkiem wierzyciela wystosowania do zobowi¹zanego upomnienia jako warun-ku póŸniejszego skutecznego wszczêcia postêpowania egzekucyjnego, chyba ¿eprzepisy szczególne wy³¹czaj¹ tak¹ koniecznoœæ.

Ustawa egzekucyjna poza wymienionymi podstawami zarzutów w art. 33 § 1u.p.e.a. wymienia jeszcze trzy podstawy, co do których stanowisko, jakie zobligo-wany jest zaj¹æ wierzyciel, nie jest wi¹¿¹ce dla organu egzekucyjnego. S¹ to za-rzuty: 1) niedopuszczalnoœci egzekucji administracyjnej lub zastosowanego œrodkaegzekucyjnego, 2) prowadzenia egzekucji przez niew³aœciwy organ egzekucyjny,3) niespe³nienia w tytule wykonawczym wymogów okreœlonych w art. 27 u.p.e.a.,a w zagranicznym tytule wykonawczym – wymogów okreœlonych w art. 102 u.w.p.

W przypadku zarzutu zastosowania zbyt uci¹¿liwego œrodka u.p.e.a. w art. 34§ 1, w razie jego z³o¿enia w postêpowaniu egzekucyjnym dotycz¹cym obo-wi¹zków pieniê¿nych ustawa nie stawia wymogu zasiêgniêcia stanowiska wie-rzyciela. W myœl art. 34 § 2 u.p.e.a. na postanowienie w sprawie stanowiska wie-rzyciela przys³uguj¹ zobowi¹zanemu zarzuty.

Mo¿na zatem postawiæ pytanie, jaki jest cel unormowania przyznaj¹cego mo¿-liwoœæ wniesienia za¿alenia na stanowisko wierzyciela w kwestii zarzutów, wyra-¿ane w formie postanowienia, je¿eli stanowisko to nie jest wi¹¿¹ce dla organuegzekucyjnego. Wystarczaj¹cym sposobem weryfikacji rozstrzygniêcia organuegzekucyjnego, zabezpieczaj¹cym interesy zarówno zobowi¹zanego, jak i wie-rzyciela wydaje siê byæ w tym wypadku przyznane ju¿ wierzycielowi niebêd¹-cemu jednoczeœnie organem egzekucyjnym, jako stronie postêpowania egze-kucyjnego, wynikaj¹ce z art. 34 § 5 u.p.e.a. uprawnienie do wniesienia za¿aleniana postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zg³oszonych zarzutów.

Ponadto, dokonuj¹c analizy instytucji zarzutów, wskazaæ nale¿y, ¿e poza za-rzutem zastosowania zbyt uci¹¿liwego œrodka egzekucyjnego, wszystkie pozo-sta³e zarzuty zmierzaj¹ w istocie do zakwestionowania treœci tytu³u wykonawcze-go. Zarzut ten nie koresponduje z treœci¹ tytu³u wykonawczego, nie odnosi siê te¿do czynnoœci procesowych, do jakich zaliczyæ nale¿y z³o¿enie tytu³u wykonaw-czego, ³¹czy siê natomiast z czynnoœciami organu egzekucyjnego o charakterzewykonawczym zwi¹zanymi z realizacj¹ zasady zastosowania najmniej uci¹¿liwe-go œrodka egzekucyjnego27. Tak¿e termin z³o¿enia przez zobowi¹zanego zarzutuna tej podstawie nie koresponduje z terminami z³o¿enia zarzutów na pozosta³ychpodstawach. W orzecznictwie s¹dowym zgodnie siê podnosi, ¿e zarzuty w postê-powaniu egzekucyjnym nale¿y wnieœæ w terminie 7 dni od dnia dorêczenia odpisu



27 Z. Leoñski [w:] R. Hauser, Z. Leoñski, Postêpowanie egzekucyjne…, s. 40.

tytu³u wykonawczego, który powinien zawieraæ pouczenie o mo¿liwoœci wniesie-nia tego œrodka prawnego, powinnoœæ ta wynika z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.28

W zakresie instytucji zarzutów warto zwróciæ uwagê na unormowanie wpro-wadzone przez art. 111 pkt 22 u.w.p., zmieniaj¹ce dotychczasow¹ treœæ art. 35 § 1i 2 u.p.e.a., wesz³o ono w ¿ycie z dniem 21 listopada 2013 r. i ma zastosowanie dopostêpowañ wszczêtych po dniu wejœcia w ¿ycie ustawy egzekucyjnej. W myœlart. 35 § 1 u.p.e.a. zg³oszenie przez zobowi¹zanego zarzutu w sprawie prowadze-nia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1–7, 9 i 10 zawiesza po-stêpowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przed-miocie zg³oszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wyst¹piz uzasadnionym wnioskiem o podjêcie zawieszonego postêpowania egzekucyj-nego. Zgodnie z art. 35 § 2 u.p.e.a. w okresie zawieszenia postêpowania egze-kucyjnego organ egzekucyjny mo¿e dokonaæ na podstawie tytu³u wykonawcze-go zabezpieczenia na wniosek wierzyciela lub z urzêdu.

Wed³ug wersji przepisu art. 35 § 1 u.p.e.a. wniesienie przez zobowi¹zanegozarzutu w sprawie prowadzenia postêpowania egzekucyjnego nie wstrzymy-wa³o tego postêpowania, organ egzekucyjny móg³ jednak w uzasadnionych przy-padkach wstrzymaæ postêpowanie egzekucyjne lub niektóre czynnoœci egzeku-cyjne do czasu rozpatrzenia zarzutu. Ustawa w art. 34 § 3 zastrzega³a jednak, ¿ebrak stanowiska wierzyciela w terminie 14 dni od dnia powiadomienia go przezorgan egzekucyjny o wniesionych zarzutach obligowa³ organ egzekucyjny dowydania postanowienia o zawieszeniu postêpowania egzekucyjnego do czasuwydania postanowienia w sprawie zarzutów.

Aktualne rozwi¹zanie niew¹tpliwie chroni interesy maj¹tkowe zobowi¹zane-go, wierzyciel otrzyma³ jednak instrumenty prawne daj¹ce mu mo¿liwoœædzia³ania w celu podjêcia zawieszonego postêpowania lub co najmniej wniosko-wania o dokonanie przez organ egzekucyjny zabezpieczenia sk³adników maj¹tkuzobowi¹zanego. Warto zatem przyjrzeæ siê nowym uprawnieniom i przes³ankomich wprowadzenia. Ustawa, jak ju¿ wskazano, stanowi, ¿e „zg³oszenie przez zobo-wi¹zanego zarzutu […] zawiesza postêpowania […] o ile wierzyciel po otrzymaniuzarzutu nie wyst¹pi z uzasadnionym wnioskiem”. Tak kategoryczne sformu³owa-nie wskazuje, ¿e zawieszenie w tym przypadku ma charakter obligatoryjny, a dotego nastêpuje z mocy prawa. Ustawodawca wprowadza jednoczeœnie wyra¿eniewarunkowe „o ile”, które, jak siê zdaje, wskazywa³oby, ¿e je¿eli wierzyciel post¹piw sposób wskazany w dalszej czêœci przepisu, czyli wyst¹pi z uzasadnionymwnioskiem o podjêcie zawieszonego postêpowania, to zaniecha wczeœniej okre-œlonemu skutkowi, tj. zdawa³oby siê zawieszeniu postêpowania. To jednaknast¹pi³o ju¿ wczeœniej z mocy prawa. Przepis sformu³owany zosta³ zatem w nie-zbyt spójny i klarowny sposób.


Przemys³aw Kledzik

28 Zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r., I SA/Gl 351/07, CBOSA.

Warto nadmieniæ, ¿e w uzasadnieniu rz¹dowego projektu u.w.p. w zakresiewyjaœnienia motywów projektowanych zmian w art. 35 § 1 u.p.e.a. wskazano, ¿ezawieszenie postêpowania egzekucyjnego nastêpowaæ bêdzie z mocy prawa, jed-nak¿e w tym zakresie organ egzekucyjny zobligowany bêdzie do wydania posta-nowienia na podstawie art. 56 § 3 u.p.e.a.29, co nie wynika w sposób jednoznacznyz treœci powo³anych przepisów. Postanowienie takie w razie za³o¿enia konieczno-œci jego wydania posiadaæ powinno charakter deklaratoryjny, powstaje jednakw¹tpliwoœæ co do jego zaskar¿alnoœci wobec okolicznoœci z art. 56 § 4 u.p.e.a.Zgodnie z tym przepisem na postanowienie organu egzekucyjnego o zawiesze-niu postêpowania lub o odmowie zawieszenia postêpowania s³u¿y za¿alenie.

W zakresie motywów zmian wprowadzonych do regulacji art. 35 § 1 u.p.e.a.w uzasadnieniu projektu u.w.p. wskazano tak¿e, ¿e postêpowanie egzekucyjnebêdzie kontynuowane, je¿eli wierzyciel po otrzymaniu zarzutu wyst¹pi z uzasad-nionym wnioskiem o podjêcie zawieszonego postêpowania egzekucyjnego lubz wnioskiem o podjêcie œrodków zabezpieczaj¹cych na podstawie tytu³u wyko-nawczego stanowi¹cego podstawê wszczêcia postêpowania egzekucyjnego. Do-dano przy tym, ¿e organ egzekucyjny nie bêdzie uprawniony do weryfikacjimerytorycznej uzasadnienia wniosku o podjêcie zawieszonego postêpowaniaegzekucyjnego, a obowi¹zany bêdzie zbadaæ jedynie istnienie takiego uzasadnie-nia. W zwi¹zku z powy¿szym, postawiæ mo¿na pytanie, w jakim celu ustawodaw-ca pos³u¿y³ siê sformu³owaniem „uzasadniony wniosek” skoro nie bêdzie on pod-lega³ merytorycznemu badaniu organu egzekucyjnego. W takim przypadkuwystarczy³oby wy³¹cznie sformu³owanie – „na wniosek wierzyciela”. Z treœciu.p.e.a., jak i z uzasadnienia projektu u.w.p. nie wynika jednak, jaki skutek wi¹¿esiê ze z³o¿eniem wymienionego wniosku. Czy powy¿sza czynnoœæ ma skutkowaæpodjêciem zawieszonego postêpowania tak¿e z mocy prawa, a organ egzekucyj-ny co najwy¿ej wydawaæ mia³by deklaratoryjne postanowienie w tym zakresie.Czy te¿ stosownie do treœci art. 56 § 3 u.p.e.a. organ egzekucyjny zobowi¹zany jestwydaæ konstytutywne postanowienie w przedmiocie podjêcia zawieszonegopostêpowania. Postawiæ mo¿na pytanie, co mia³by zrobiæ wierzyciel w sytuacji,gdyby organ egzekucyjny uzna³, ¿e wniosek z³o¿ony w trybie art. 35 § 1 u.p.e.a.nie zosta³ dostatecznie uzasadniony i postanowieniem odmówi³ podjêcia zawie-szonego postêpowania. Na postanowienie w sprawie podjêcia oraz odmowypodjêcia zawieszonego postêpowania, stosownie do treœci art. 56 § 4 u.p.e.a., wie-rzycielowi ani zobowi¹zanemu nie przys³uguje bowiem za¿alenie. Wydaje siê, ¿ewierzycielowi pozostaje mo¿liwie szybko wydaæ postanowienie w sprawiezg³oszonych zarzutów.

Rozwi¹zaniem wprowadzonym przepisami u.w.p., które mo¿e siê przyczyniædo poprawy skutecznoœci egzekucji na rzecz wierzycieli bêd¹cych organami jst,



29 Rz¹dowy projekt ustawy o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, ce³ i innych nale¿no-œci pieniê¿nych, druk nr 1490, s. 42.

jest przyznanie im w ramach regulacji art. 36 u.p.e.a. uprawnienia do ¿¹dania oduczestników postêpowania informacji i wyjaœnieñ, jak i zwracania siê o udzielenieinformacji do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnychim podleg³ych lub podporz¹dkowanych, a tak¿e innych podmiotów. Stosowniedo treœci art. 36 § 1a i 2 u.p.e.a. informacje w powy¿szym zakresie oraz wyjaœnieniaudzielane s¹ nieodp³atnie przez wymienione podmioty, a ich udostêpnienie,w tym tak¿e przez d³u¿ników zajêtych wierzytelnoœci, nie narusza obowi¹zku za-chowania przez nich tajemnicy okreœlonej w odrêbnych przepisach.

Jako argument przemawiaj¹cy za zasadnoœci¹ powy¿szych zmian w uzasad-nieniu projektu u.w.p. wskazano, ¿e przepis art. 36 § 1 u.p.e.a. w nowym brzmie-niu ma m.in. zagwarantowaæ polskiemu wierzycielowi prawo wystêpowania o in-formacje i wyjaœnienia w zakresie niezbêdnym do wszczêcia postêpowaniaegzekucyjnego30. Powy¿sze uprawnienie mo¿e mieæ istotne znaczenie równie¿w zwi¹zku z instytucj¹ umorzenia postêpowania w trybie art. 59 § 2 u.p.e.a., tj.w przypadku stwierdzenia, ¿e w postêpowaniu egzekucyjnym dotycz¹cym nale¿-noœci pieniê¿nej nie uzyska siê kwoty przewy¿szaj¹cej wydatki egzekucyjne.W myœl bowiem art. 61 u.p.e.a. w przypadku umorzenia z tej przyczyny postêpo-wania egzekucyjnego wszczêcie ponownej egzekucji mo¿e nast¹piæ dopierowówczas, gdy zostanie ujawniony maj¹tek lub Ÿród³a dochodu zobowi¹zanegoprzewy¿szaj¹ce kwotê wydatków egzekucyjnych, obowi¹zek ten najczêœciejprzerzucany jest w praktyce na wierzycieli niebêd¹cych jednoczeœnie organamiegzekucyjnymi.

Nale¿y zaznaczyæ, ¿e wraz z ustaw¹ egzekucyjn¹ w ramach regulacji u.w.p.znowelizowano szereg innych ustaw31, w których prawo do udostêpniania okre-œlonych w tych ustawach danych i tajemnic dotycz¹cych w szczególnoœci sferymaj¹tkowej osób objêtych zakresem regulacji tych aktów przyznano wy³¹cznieorganom egzekucyjnym, wy³¹czaj¹c tym samym ze sfery podmiotów wierzycieli.Treœæ wspomnianych uregulowañ zawarta w odrêbnych ustawach stanowiæ bê-dzie bowiem lex specjalis wzglêdem regulacji u.p.e.a.


Przemys³aw Kledzik

30 Rz¹dowy projekt ustawy o wzajemnej …, s. 43.31 W zakresie nowelizowanych ustaw, w których jedynie organom egzekucyjnym przyznano mo¿li-

woœæ uzyskania okreœlonych prawem informacji, mieszcz¹ nastêpuj¹ce akty: 1) ustawa z dnia 28sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 989),2) ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1376 ze zm.), 3) ustawaz dnia 26 paŸdziernika 2000 r. o gie³dach towarowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 48, poz. 284 ze zm.),4) ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o dzia³alnoœci ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 950), 5) usta-wa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o indywidualnych kontach emerytalnych oraz indywidualnych kon-tach zabezpieczenia emerytalnego (Dz. U. Nr 116, poz. 1205 ze zm.), 6) ustawa z dnia 20 kwietnia2004 r. o pracowniczych programach emerytalnych (Dz. U. Nr 116, poz. 1207 ze zm.), 7) ustawaz dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz. U. Nr 146, poz. 1546 ze zm.), 8) ustawa zdnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2010 r. Nr 211, poz. 1384 ze zm.)oraz 9) ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spó³dzielczych kasach oszczêdnoœciowo-kredytowych(Dz. U. z 2012 r. poz. 855 ze zm.).

Na zakoñczenie nale¿y odnieœæ siê do zagadnienia kosztów postêpowaniaoraz podstaw prawnych i przes³anek ich ponoszenia przez wierzyciela. Zgodnie zart. 64c § 1 u.p.e.a. koszty egzekucyjne co do zasady obci¹¿aj¹ w administracyj-nym postêpowaniu egzekucyjnym zobowi¹zanego. Niemniej jednak w art. 64c§ 4 i 4b u.p.e.a. powo³ana ustawa zastrzega, ¿e polski wierzyciel, co dotyczy rów-nie¿ posiadaj¹cego taki status organu jst zobligowany jest do pokrycia kosztówegzekucyjnych, je¿eli nie mog¹ byæ one œci¹gniête od zobowi¹zanego. Zainicjo-wanie egzekucji administracyjnej obowi¹zków pieniê¿nych wi¹¿e siê zatem dlawierzyciela niebêd¹cego jednoczeœnie organem egzekucyjnym, którym jak ju¿wskazano, jest tak¿e podmiot publiczny, z ryzykiem nie tylko braku skutecznoœciprowadzonej egzekucji, ale tak¿e z koniecznoœci¹ poniesienia kosztów jej prowa-dzenia. W odró¿nieniu od wierzyciela w egzekucji s¹dowej, wierzyciel publicznynajczêœciej nie ma swobody co do mo¿liwoœci wywa¿enia ewentualnego ryzykai rezygnacji z dochodzonych nale¿noœci. Zgodnie bowiem z wyra¿on¹ w art. 6 § 1u.p.e.a. zasad¹ prawnego obowi¹zku prowadzenia egzekucji podmiot taki zobli-gowany jest do zainicjowania postêpowania egzekucyjnego, niejednokrotniez góry maj¹c œwiadomoœæ bezskutecznoœci egzekucji i koniecznoœci poniesieniakosztów postêpowania na rzecz innego podmiotu publicznego, tyle ¿e dzia³aj¹-cego w sferze administracji rz¹dowej. Przepis art. 67 § 1 pkt 2 w zwi¹zku z art. 67a§ 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej32 daje co prawda organom dzia³aj¹cym na podsta-wie tej ustawy, w tym organom jst, prawo udzielania z urzêdu ulg w sp³acie za-leg³oœci podatkowych, odsetek za zw³okê lub op³aty prolongacyjnej m.in. je¿elikwota zaleg³oœci podatkowej nie przekracza piêciokrotnej wartoœci kosztów upo-mnienia w postêpowaniu egzekucyjnym, tj. kwoty 58,00 z³33. Mo¿liwoœci takiej nieposiadaj¹ jednak wierzyciele wydaj¹cy rozstrzygniêcia w zakresie niepodatko-wych nale¿noœci bud¿etów jst, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach pub-licznych34. Powo³ana ustawa, pomimo ¿e w art. 67 odsy³a do odpowiedniego sto-sowania przepisów k.p.a. oraz dzia³u III ordynacji podatkowej, samodzielniei w sposób kompleksowy reguluje kwestie umarzania nale¿noœci cywilnopraw-nych oraz wymienionych niepodatkowych nale¿noœci publicznoprawnych,przez co przepisy ordynacji podatkowej nie bêd¹ znajdowa³y do niej zastosowa-nia. W zakresie instytucji umorzenia nie przewiduje ona trybu umarzania z urzê-du tego rodzaju nale¿noœci publicznoprawnych, przez co wierzyciele stosownie



32 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.).33 Zgodnie z § 1 rozporz¹dzenia Ministra Finansów z dnia 27 listopada 2001 r. w sprawie wysokoœci

kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowi¹zanego przed wszczêciem egze-kucji administracyjnej (Dz. U. Nr 137, poz. 1543) koszty upomnienia wynosz¹ czterokrotn¹ wartoœæop³aty dodatkowej pobieranej przez pañstwowe przedsiêbiorstwo u¿ytecznoœci publicznej„Poczta Polska” za polecenie przesy³ki listowej. Wed³ug aktualnego cennika Poczty Polskiej S.A.,wprowadzonego w dniu 1 lutego 2014 r., op³aty dodatkowe za polecenie przesy³ki listowej wynosi2,90 z³. Koszty upomnienia w postêpowaniu egzekucyjnym wynosz¹ zatem 11,60 z³, zaœ piêciokrot-noœæ kosztów upomnienia to kwota w wysokoœci 58,00 z³.

34 Ustawa z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm).

do powo³anego art. 6 § 1 u.p.e.a. posiadaj¹ prawny obowi¹zek wdra¿ania egzeku-cji administracyjnej celem ich dochodzenia.

Wspomnieæ nale¿y jeszcze o treœci art. 64e § 1–3 u.p.e.a., ustawodawca przy-zna³ w nim organom egzekucyjnym uprawnienie do umarzania w ca³oœci lubw czêœci przypadaj¹ce na jego rzecz koszty egzekucyjne, je¿eli: 1) stwierdzononieœci¹galnoœæ od zobowi¹zanego dochodzonego obowi¹zku lub gdy zobo-wi¹zany wyka¿e, ¿e nie jest w stanie ponieœæ kosztów egzekucyjnych bez znacznegouszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, a obci¹¿enie wierzyciela obowi¹zkiemuiszczenia tych kosztów by³oby gospodarczo nieuzasadnione, 2) za umorzeniemprzemawia wa¿ny interes publiczny; 3) œci¹gniêcie tylko kosztów egzekucyjnychspowodowa³oby niewspó³mierne wydatki egzekucyjne. W art. 64e § 4 u.p.e.a.ustawodawca zaznaczy³ jednoczeœnie, ¿e w przypadku czêœciowego umorzeniakosztów egzekucyjnych umarza siê przede wszystkim op³aty za czynnoœci egze-kucyjne.

Odnoœnie do wymienionych uprawnieñ w doktrynie i orzecznictwie zgodniepodkreœla siê, ¿e okreœlony w powo³anych przepisach tryb umarzania kosztówegzekucyjnych oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego, w zwi¹zkuz powy¿szym odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych nie narusza prawa za-równo wtedy, gdy wyst¹pi³y przes³anki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie mia³yone miejsca35.

W zakresie oceny wyst¹pienia przes³anek uzasadniaj¹cych umorzenie przy-padaj¹cych od wierzyciela kosztów egzekucyjnych, niezale¿nie od uznaniowegocharakteru rozstrzygniêcia w przedmiocie umorzenia, s¹dy administracyjnezwyk³y uznawaæ za zgodne z prawem negatywne rozstrzygniêcia organów egze-kucyjnych, przyjmuj¹c, ¿e wierzyciel nie wykaza³, i¿ w jego przypadku zachodziktóraœ z przes³anek okreœlonych w art. 64e u.p.e.a. W powo³anym wy¿ej orzecze-niu WSA w Gdañsku orzek³, ¿e przes³anka umorzenia kosztów w postaci interesuspo³ecznego przemawiaj¹cego za umorzeniem, powinna mieæ charakter szczegól-ny i nie mo¿e byæ uto¿samiana z subiektywnym przekonaniem zobowi¹zanegoo zasadnoœci umorzenia kosztów. S¹d ten wskaza³ równie¿, ¿e umorzenie kosz-tów egzekucyjnych z uwagi na interes spo³eczny mo¿e wyst¹piæ w sytuacji, gdyskutki umorzenia mog¹ przynieœæ pozytywne rezultaty wa¿ne z punktu widzeniaszerszej spo³ecznoœci, a nie tylko samego zobowi¹zanego. W uzasadnieniu zazna-czono, ¿e w rozpoznanej sprawie strona skar¿¹ca twierdzi³a, ¿e poniesienie przezni¹ kosztów egzekucyjnych mo¿e zagroziæ jej egzystencji jako gminy. W kontek-œcie niniejszego zarzutu WSA w Gdañsku zaj¹³ stanowisko, ¿e sama mo¿liwoœæwyst¹pienia trudnoœci finansowych po stronie zobowi¹zanego wskutek wyeg-zekwowania kosztów egzekucyjnych nie mog³a byæ uznana za okolicznoœæ uza-sadniaj¹c¹ istnienie po stronie skar¿¹cej interesu spo³ecznego uzasadniaj¹cego


Przemys³aw Kledzik

35 Zob. R. Hauser [w:] R. Hauser, Z. Leoñski, Postêpowanie egzekucyjne…, s. 172. Por. tak¿e wyrok NSAz dnia 13 stycznia 1998 r., I SA/£d 1811/96, LEX nr 31877 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia19 maja 2009 r., III SA/Wa 3543/08, WSA w Gdañsku z dnia 24 listopada 2010 r., I SA/Gd 963/10, CBOSA.

umorzenie kosztów, zaœ podnoszone przez stronê skar¿¹c¹ okolicznoœci nie mog¹byæ uznane za okolicznoœci maj¹ce znaczenie w szerszym ujêciu spo³ecznym,gdy¿ odnosz¹ siê wy³¹cznie do chêci zachowania przez ni¹ mo¿liwie najlepszejsytuacji finansowej. Podnoszone przez stronê skar¿¹c¹ okolicznoœci zwi¹zanez trudnoœciami wystêpuj¹cymi w jej dzia³alnoœci gospodarczej równie¿ nie mog¹byæ uznane za okolicznoœci potwierdzaj¹ce istnienie przedmiotowego interesuspo³ecznego36.

W kontekœcie powo³anego stanowiska wskazaæ nale¿y, ¿e organy jst wystê-puj¹ce w postêpowaniu egzekucyjnym w charakterze wierzyciela, który stosow-nie do treœci art. 6 u.p.e.a. oraz zgodnie z wyra¿on¹ w art. 7 konstytucji zasad¹ prawo-rz¹dnoœci posiadaæ mo¿e prawny obowi¹zek zainicjowania postêpowania egze-kucyjnego, w przypadku obci¹¿enia ich kosztami postêpowania egzekucyjnegowobec ich nieœci¹galnoœci od zobowi¹zanego, dzia³aj¹c w ramach samodzielnieprowadzonej przez dan¹ jst gospodarki finansowej opartej na uchwale bud¿eto-wej gminy i posiadaj¹c w³asny, odrêbny od bud¿etu pañstwa i bud¿etów innychjst bud¿et, maj¹ w istocie znikome szanse na pozytywne rozpatrzenie wnioskuo umorzenie nale¿nych kosztów egzekucyjnych. Wydaje siê to w¹tpliwe szczegól-nie w kontekœcie zakreœlonej w u.p.e.a. przes³anki zak³adaj¹cej, ¿e obci¹¿anie wie-rzyciela kosztami by³oby „gospodarczo nieuzasadnione”, która zdaje siê zupe³nienie przystawaæ do podmiotów publicznych, jakimi s¹ wierzyciele.

Nie budzi w¹tpliwoœci zasadnoœæ pobierania kosztów egzekucyjnych od wie-rzycieli w zakresie poniesionych przez organ egzekucyjny wydatków egzekucyj-nych poniesionych faktycznie celem dochodzenia na rzecz wierzyciela zobo-wi¹zañ publicznoprawnych. Zastanowiæ nale¿y siê jednak, czy jest zasadne, abyjeden podmiot publiczny pobiera³ od drugiego podmiotu publicznego op³aty zaczynnoœci egzekucyjne, które to op³aty, stosownie do treœci art. 64 u.p.e.a., stano-wi¹ tego rodzaju element kosztów, który nie niesie za sob¹ koniecznoœci wydatko-wania przez organ egzekucyjny jakichkolwiek pieniêdzy37. Co istotne, op³aty te,zgodnie z treœci¹ powo³anego przepisu art. 64 u.p.e.a., mog¹ byæ naliczane, nawetje¿eli czynnoœci, z którymi by³y one zwi¹zane, nie doprowadzi³y do skutecznegowyegzekwowania nale¿noœci38. Dotyczy to zarówno pañstwowych jednostekorganizacyjnych, które koszty finansuj¹ z tego samego bud¿etu, do którego s¹nastêpnie odprowadzane, jak i organów jst, bêd¹cych wierzycielami, którew myœl art. 6 § 1 i art. 19 § 1 u.p.e.a. w przewa¿aj¹cej mierze zobligowane s¹ korzy-staæ z poœrednictwa organów administracji rz¹dowej, do jakich zaliczaj¹ siê na-czelnicy urzêdów skarbowych, bêd¹cy organami egzekucyjnymi w³aœciwoœciogólnej i z których bud¿etów finansowane s¹ w ograniczonym stopniu skuteczne



36 Wyrok WSA w Gdañsku z dnia 24 listopada 2010 r., I SA/Gd 963/10, CBOSA.37 R. Hauser [w:] R. Hauser, Z. Leoñski, Postêpowanie egzekucyjne…, s. 161.38 S¹ to np. koszty z tytu³u zajêcia wynagrodzenia za pracê, uzyskiwane z niego œrodki wystarczaj¹

jedynie na pokrycie kosztów, zajêcie pustego rachunku bankowego, zajêcie ruchomoœci lub nieru-chomoœci, które nie zosta³y sprzedane w drodze licytacji.

dzia³ania tych¿e organów egzekucyjnych. Wydaje siê, ¿e celowe by³oby zwolnie-nie z mocy prawa wierzycieli publicznych z koniecznoœci ponoszenia nieœci¹gniê-tych od zobowi¹zanych op³at za czynnoœci egzekucyjne oraz op³aty manipulacyj-nej, co w pewnym stopniu mog³oby tak¿e podzia³aæ mobilizuj¹co na rzeczzwiêkszenia dzia³añ ukierunkowanych na podniesienie skutecznoœci egzekucji.

Podsumowuj¹c dokonane wczeœniej rozwa¿ania, wskazaæ nale¿y, ¿e pozycjaorganów jst jako wierzycieli jest w administracyjnym postêpowaniu egzekucyj-nym zró¿nicowana i zale¿y w znacznym stopniu od okolicznoœci, czy wystêpuj¹oni w danym postêpowaniu jednoczeœnie w roli organu egzekucyjnego, czy te¿posiadaj¹ wy³¹cznie status wierzyciela. W drugim przypadku nie ponosz¹ oni coprawda kosztów utrzymania aparatu egzekucyjnego, posiadaj¹ jednak ograni-czony wp³yw zarówno na tok postêpowania, jak i na mo¿liwoœæ uzyskiwania in-formacji o maj¹tku zobowi¹zanego od innych podmiotów, a przez instrumentyprawne mogliby samodzielnie podj¹æ dzia³ania celem zapewnienia skutecznoœciegzekucji. Dzia³aniom wierzycieli w niewielkim stopniu zdaje siê pomagaæ tak¿eustawodawca, a przed nim projektodawcy. Wprowadzane rozwi¹zania wydaj¹siê nieœæ za sob¹ niewielk¹ zmianê w zakresie uprawnieñ wierzycieli oraz uspraw-nienia postêpowania. Tym bardziej, ¿e sposób redakcji wprowadzanych przepi-sów budziæ mo¿e uzasadnione w¹tpliwoœci, które narastaj¹ po zapoznaniu siêz motywami, jakie przyœwieca³y ich wprowadzeniu, a w szczególnoœci prezento-wanym sposobem wyk³adni projektowanych, a nastêpnie uchwalonych przepi-sów. Nie powinny zatem dziwiæ coraz czêstsze g³osy przedstawicieli jst, którzychcieliby samodzielnie prowadziæ egzekucjê administracyjn¹, z pominiêciem na-czelników urzêdów skarbowych, na takich zasadach jak mog¹ to robiæ organy jstwskazane w art. 19 § 2 u.p.e.a.39

Zastanowiæ mo¿na siê tylko, czy nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystoœcii porz¹dku w gminach40, na mocy której od 1 lipca 2013 r. wszyscy wójtowie, bur-mistrzowie i prezydenci miast s¹ organami egzekucyjnymi uprawnionymi do sto-sowania wszystkich œrodków egzekucyjnych, z wyj¹tkiem egzekucji z nierucho-moœci, w egzekucji administracyjnej nale¿noœci pieniê¿nych z tytu³u op³aty zagospodarowanie odpadami komunalnymi, poprzez przyznanie tym organomprawa do prowadzenia egzekucji w tak w¹skim przedmiotowo zakresie spraw,daj¹c im jednoczeœnie do dyspozycji tak szerok¹ paletê dostêpnych œrodkówegzekucyjnych, nie mia³a stanowiæ swoistej formy zniechêcenia organów jst dopomys³u samodzielnego prowadzenia egzekucji. Wiele spoœród jst nie bêdzieprzygotowana kadrowo i merytorycznie do skutecznego przeprowadzenia egze-kucji w powy¿szym zakresie. Analiza tej kwestii wykracza ju¿ poza ramy niniej-szego opracowania, niemniej jednak wraz z pozosta³ymi opisanymi powy¿ej


Przemys³aw Kledzik

39 £¹cznie w 47 gminach o statusie miasta ich organy mog¹ samodzielnie prowadziæ egzekucjê admi-nistracyjn¹.

40 Ustawa z dnia 13 wrzeœnia 1996 r. o utrzymaniu czystoœci i porz¹dku w gminach (Dz. U. z 2013 r.,poz. 1399 ze zm.).

zmianami sygnalizuje ona, ¿e korekty dokonywane w regulacji u.p.e.a. oraz usta-wach odrêbnych, stanowi¹cych w zakresie dokonywanych zmian lex specialis

wzglêdem u.p.e.a., nie tworz¹ spójnego unormowania. Niejednokrotnie wierzy-ciele staj¹ w opozycji do organów egzekucyjnych, co z pewnoœci¹ nie sprzyja sku-tecznoœci egzekucji. Wydaje siê, ¿e celowe by³oby stworzenie nowej regulacji w za-kresie egzekucji administracyjnej, w której na nowo nale¿y ukszta³towaæ statuswierzyciela oraz organu egzekucyjnego i ich wzajemne relacje procesowe z uwz-glêdnieniem podmiotowo i przedmiotowo wiêkszej samodzielnoœci organów jstw zakresie prowadzenia postêpowania egzekucyjnego, i tak poddanej obecniekontroli instancyjnej i s¹dowej.

The issue of the legal status of the local governmentunits bodies as creditors for financial obligations in administrative

enforcement proceedings – selected issues(Summary)

As part of the Polish legal system, the Act on administrative enforcement proceedingsregulates the rules of the enforcement proceedings and administrative execution of publicduties of financial and non-cash character. The position of the local government units bod-ies as creditors in administrative enforcement proceedings varies, and largely depends onwhether they occur in the proceedings at the same time as the enforcement authority, orwhether they only have the status of a creditor. The legislator and earlier the drafters do notseem to support the actions of creditors. The implemented changes seem to carry a smallchange in terms of creditors privileges and improvement of the procedure. A fortiori, theediting of the implemented provisions may cause reasonable doubts which mount afterlearning the motifs that led to the implementation – in particular the presented way of in-terpretation of the designed and then enacted provisions.



MIROS£AW WINCENCIAK*

Szybkie i efektywne dzia³anie administracjiw sprawach z zakresu prawa budowlanego

Regulacja prawa budowlanego jest przedmiotem niezliczonych komentarzydoktryny i praktyków prawa, a tak¿e przedmiotem wielu orzeczeñ s¹dowychadministracyjnych. O znaczeniu tej regulacji i docenianiu potrzeby jej zmianœwiadczy fakt powo³ania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego1. Jest to odwielu lat badaj pierwszy przypadek powo³ania komisji kodyfikacyjnej w zakresieregulacji dotycz¹cej prawa administracyjnego2. Prawo do zabudowy gruntu jestelementem prawa w³asnoœci chronionego w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Reflek-sem prawa do zabudowy gruntu s¹ ograniczenia w zabudowie i we w³adaniu nagruncie s¹siednim w stosunku do gruntu, na którym realizowane jest to prawo.Patrz¹c na proces budowlany z punktu widzenia funkcji reglamentacyjnej admi-nistracji publicznej, normy prawa budowlanego s³u¿¹ ocenie inwestycji odnoœniedo zagro¿eñ dla dóbr prawem chronionych przez prawo administracyjne, takichjak zdrowie i ¿ycie podmiotów korzystaj¹cych z obiektów budowlanych, a tak¿e³ad przestrzenny.

Niew¹tpliwie prawo budowlane, realizuj¹c prawo w³asnoœci, winno uwz-glêdniaæ prawa w³aœcicieli nieruchomoœci do zabudowy, a jednoczeœnie ochraniaæprawa osób trzecich, tj. podmiotów w³adaj¹cych gruntem w s¹siedztwie realizo-wanych lub istniej¹cych inwestycji. Z perspektywy administracji publicznej regu-lacja prawa budowlanego musi zawieraæ instrumentarium prawne adekwatne dojej zadañ, takich jak: zachowanie ³adu przestrzennego czy w³aœciwego stanu tech-nicznego istniej¹cych i realizowanych obiektów.


* Dr Miros³aw Wincenciak – adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego na Uniwersyteciew Bia³ymstoku.

1 Por. Rozporz¹dzenie Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie utworzenia, organizacji i try-bu dzia³ania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego, Dz. U. z 2012 r., poz. 856.

2 Wczeœniejsza próba znacz¹cego uproszczenia procedur budowlanych, której istot¹ by³a zmianapolegaj¹ca zast¹pieniu, w du¿ej mierze, instytucji pozwolenia na budowê instytucj¹ zg³oszenia,zosta³a uznana za niekonstytucyjn¹, por. szerzej wyrok TK dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09, OTK-A2011, nr 3, poz. 26.

Zasadnicze mankamenty obecnych przepisów prawa budowlanego to zawi³oœæprocedur3, d³ugotrwa³e prowadzenie postêpowañ w sprawach przed organamiadministracji budowlanej oraz ci¹g³e ich zmiany4. Czy rzeczywiœcie prawo budow-lane jest regulacj¹ tak niedoskona³¹? Problem wydaje siê z³o¿ony, a udzielenierzetelnej odpowiedzi wymaga³oby, oprócz oceny regulacji prawnej, badañ akto-wych spraw administracyjnych z zakresu prawa budowlanego. Celem niniejszegoartyku³u jest próba oceny niektórych rozwi¹zañ prawnych prawa budowlanegoz punktu widzenia szybkoœci i prostoty postêpowania administracyjnego, a tak¿eanaliza czynników, które nie maj¹ charakteru stricte prawnego, ale mog¹ mieæwp³yw na ocenê, zw³aszcza w odbiorze spo³ecznym, aktualnej regulacji prawabudowlanego.

Wydaje siê, ¿e uproszczenie procedur budowlanych w celu odformalizowa-nia procesu inwestycyjnego musi siê ³¹czyæ z tym, ¿e dzia³anie organów admini-stracji budowlanej bêdzie mia³o charakter nastêpczy wzglêdem dzia³añ inwesto-rów, a zatem utrudnione bêdzie sprawowanie przez administracjê funkcjireglamentacyjnej. Ponadto uprawnienie prawodawcy do kszta³towania regulacjimaterialnej i odpowiadaj¹cych jej procedur w tak wa¿nym obszarze stosunkówspo³ecznych nie jest uprawnieniem nieograniczonym i musi ono respektowaæwartoœci konstytucyjne. Da³ temu wyraz Trybuna³ Konstytucyjny, uznaj¹c za nie-konstytucyjne zmiany do prawa budowlanego uchwalone ustaw¹ z dnia 23 kwiet-nia 2009 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw5.Oceniaj¹c negatywnie uchwalon¹ ustawê, Trybuna³ stwierdzi³, ¿e zmiany w spo-sób drastyczny ogranicza³y, wrêcz eliminowa³y ochronê praw osób trzecich –w³aœcicieli nieruchomoœci s¹siednich – na etapie, na którym ta ochrona jest sto-sunkowo najefektywniejsza6. W orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego przyj-muje siê, ¿e kolizja praw i zasad na poziomie konstytucyjnym w ostatecznym wy-niku nie mo¿e prowadziæ do pe³nej eliminacji jednego z praw pozostaj¹cychw konflikcie. W takiej sytuacji podmiot tworz¹cy prawo musi znaleŸæ pewienpunkt równowagi dla wartoœci chronionych przez Konstytucjê i wskazaæ obszar


Miros³aw Wincenciak

3 Z. Niewiadomski (red.), Prawna regulacja procesu inwestycyjno-budowlanego. Uwarunkowania, bariery,perspektywy, Warszawa 2009, s. 340.

4 Por. entuzjastyczny komentarz do proponowanych przez rz¹d zmian prawa budowlanego:„Nowe regulacje skróc¹ procedury budowlane w sferze domów jednorodzinnych ze 129 dni do 84,w przypadku inwestycji w du¿ych miastach z 158 dni do 84 dni. Ponadto zniesiono 4 procedury bu-dowlane, obecnie pozosta³o ich 21. Procedura zg³oszenia budowy szacunkowo obejmowaæ bêdzie48 tys. inwestycji, bêd¹ to g³ównie budowy, w których w postêpowaniu nie wystêpuj¹ s¹siedzi. Za-daniem urzêdników bêdzie tylko odpowiadanie na pisemny sprzeciw wniesiony przez w³aœcicielis¹siednich nieruchomoœci. Kolejna istotna zmiana to wprowadzenie zawiadomienia o zakoñczeniubudowy. Nowy twór ma zast¹piæ obecne pozwolenie na u¿ytkowanie, te regulacje bêd¹ dotyczyæwiêkszoœci obiektów m.in. warsztatów rzemieœlniczych, stacji obs³ugi pojazdów, budynków kole-jowych, obiektów sk³adowych, stawów rybnych, parkingów, gara¿y, myjni samochodowych. In-westor na tzw. milcz¹c¹ zgodê administracji bêdzie teraz oczekiwa³ tylko 14 dni, dotychczas trwa³oto 21 – http://energiamax.pl/gospodarka/stalo-sie-rzad-uproscil-prawo-budowlane.

5 Wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09, OTK-A 2011, nr 3, poz. 26.6 Ibidem.

stosowania ka¿dego z praw7. W doktrynie podnosi siê, ¿e realizacja inwestycji bu-dowlanych nie mo¿e pozostawaæ poza nadzorem pañstwa. Ca³kowita swobodainwestorów w procesie budowlanym prowadzi³aby do istotnego i realnego zagro-¿enia ochrony interesu publicznego oraz wolnoœci i praw osób trzecich8.

Rozbudowywanie instrumentarium nadzoru administracyjnego co do zasadypowoduje wyd³u¿enie procedur administracyjnych dotycz¹cych procesu budow-lanego. Znacz¹ce uproszczenie i skrócenie procedur dotycz¹cych procesu inwes-tycyjnego przy jednoczesnym zachowaniu dotychczasowego nadzoru admini-stracji budowlanej wydaje siê zatem ³¹czeniem ognia z wod¹. Przy zachowaniuistniej¹cego w prawie budowlanym modelu nadzoru administracyjnego, któryw œwietle cytowanego wyroku Trybuna³u Konstytucyjnego nie mo¿e byæ w spo-sób istotny ograniczony9, nie wydaje siê mo¿liwe znacz¹ce uproszczenie procedu-ry administracyjnej w zakresie uzyskania pozwolenia na budowê.

D³ugoœæ procedur administracyjnych zwi¹zanych z realizacj¹ okreœlonej in-westycji nie wynika tylko ze z³o¿onoœci procedur budowlanych wynikaj¹cychz ustawy prawo budowlane, a przede wszystkim z koniecznoœci uzyskania,oprócz pozwolenia na budowê, innych zgód wymaganych w procesie inwestycyj-nym, takich jak decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miej-scowego zagospodarowania przestrzennego czy decyzja o œrodowiskowychuwarunkowaniach zgody na realizacjê przedsiêwziêcia – w przypadku inwestycjioddzia³uj¹cych na œrodowisko.

Jak ju¿ wspomnia³em, wœród wad regulacji prawa budowlanego najczêœciejwymienia siê: ci¹g³e zmiany prawa, zawi³oœæ przepisów i d³ugotrwa³e prowadze-nie postêpowañ administracyjnych dotycz¹cych inwestycji. Jeœli chodzi o zmianyprawa, to rzeczywiœcie nie omijaj¹ one tak¿e ustawy prawo budowlane i regulacjipokrewnych. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane10 na przestrzeni nie-spe³na 20 lat obowi¹zywania by³a nowelizowana ponad 60 razy i doczeka³a siê4 tekstów jednolitych w Dzienniku Ustaw. Ostatnia znacz¹ca nowelizacja tej usta-wy, wprowadzaj¹ca szereg nowych instytucji, mia³a miejsce w 2003 r11. W rokuuchwalane s¹ œrednio trzy nowelizacje opisywanej ustawy. Nale¿y podkreœliæ, ¿eznaczny odsetek zmian ustawy prawo budowlane ma charakter nieistotny, czê-stokroæ wynikaj¹cy z potrzeby dostosowania jej do przepisów innych ustawwchodz¹cych w ¿ycie. Nie mo¿na wiêc powiedzieæ, ¿e ka¿da z uchwalanych no-wel wprowadza³a rewolucjê w regulacji prawa budowlanego. Ponadto, w dobiedynamicznego rozwoju stosunków spo³ecznych i aktywnej roli pañstwa w ichkszta³towaniu, w krêgu europejskiej kultury prawnej nie mo¿na unikn¹æ noweli-


Szybkie i efektywne dzia³anie administracji w sprawach z zakresu prawa budowlanego

7 Por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05.8 R. Hauser, Konstytucyjne aspekty regulacji procesu inwestycyjno-budowlanego, maszynopis powielony,

Warszawa 2013, s. 7–8.9 Wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09, OTK-A 2011, nr 3, poz. 26.10 Tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.11 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych

ustaw, Dz. U. Nr 80, poz. 718.

zacji prawa. W przeciwnym razie prawo nie bêdzie przystawaæ do dynamicznieewoluuj¹cych stosunków spo³ecznych. Wydaje siê, ¿e bezpowrotnie minê³y cza-sy, w których nowelizacje, zw³aszcza w obszarze prawa administracyjnego, bêd¹rzadkie i nieistotne.

„Inflacja” nowelizacji ustawy prawo budowlane wynika te¿ z prawnej do-nios³oœci i powszechnego stosowania tej regulacji w stosunkach spo³ecznych. Jestto ustawa, której regulacje w mniejszym lub wiêkszym zakresie dotycz¹ ka¿degoobywatela u¿ytkuj¹cego obiekt budowlany albo go realizuj¹cego. Ustawicznei powszechne stosowanie tej ustawy daje obraz jej niedoskona³oœci i tym samymwskazuje obszary wymagaj¹ce zmiany. Naturaln¹ rzecz¹ jest wiêc, ¿e jako regula-cja powszechnie stosowana, prawo budowlane wymaga czêstszych korekt ni¿ naprzyk³ad, nowelizowana znacznie rzadziej, ustawa z dnia 22 marca 1989 r. o rze-mioœle12.

Drugi z przedstawianych mankamentów prawa budowlanego to d³ugoœæprocedowania w sprawach z zakresu prawa budowlanego. Ustalenie, czy postê-powania tocz¹ siê z przekroczeniem rozs¹dnych terminów do za³atwienia sprawyi ewentualnie co jest tego przyczyn¹, wymaga nie tylko oceny regulacji prawnej,ale i innych istotnych w tej mierze czynników. Powodem d³ugiego procedowaniaw sprawach administracyjnych, oprócz niedoskona³oœci regulacji prawnej, mog¹byæ tak¿e takie czynniki, jak: zachowanie uczestników procesu inwestycyjnego wtrakcie postêpowania, wynikaj¹ce z niskiej œwiadomoœci prawnej b¹dŸ z doœæ du-¿ej œwiadomoœci prawnej i przekonania, ¿e przed organami administracji budow-lanej mo¿na prowadziæ, w zasadzie bez ponoszenia jakichkolwiek kosztów, sporys¹siedzkie, które bardziej s¹ sporami o immisje w rozumieniu art. 144 ustawyz dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny13, ni¿ sporami dotycz¹cymi pra-wid³owoœci funkcjonowania obiektów budowlanych wed³ug przepisów prawabudowlanego.

Niska kultura prawna uczestników procesu inwestycyjnego mo¿e przejawiaæsiê w tym, ¿e wnioski i ¿¹dania stron oraz podmiotów dzia³aj¹cych na prawachstrony14 w toku procedur administracyjnych s¹ stawiane nieudolnie, w sposóbœwiadcz¹cy o braku elementarnej wiedzy prawniczej. Brak tej wiedzy mo¿e rzu-towaæ na wyd³u¿anie siê postêpowañ administracyjnych, gdy¿ wówczas rol¹organów administracji budowlanej, zgodnie z zasadami wynikaj¹cymi z art. 7,art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postêpowania administra-cyjnego15 (dalej: k.p.a), jest udzielanie niezbêdnych informacji uczestnikom pro-



12 Tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 979.13 Tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 121.14 Mam tu na myœli organizacje ekologiczne, które z mocy art. 28 ust. 4 prawa budowlanego mog¹

braæ udzia³ w postêpowaniu o pozwolenie na budowê wymagaj¹cym udzia³u spo³eczeñstwa,zgodnie z przepisami u.i.œ.

15 Tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.

cesu w toku postêpowania administracyjnego i korygowanie, w granicach pra-wem przewidzianych, b³êdów stron.

Jak ju¿ wspomnia³em odnoœnie do œwiadomoœci prawnej uczestników postê-powañ administracyjnych, s¹dz¹c po argumentacji prawnej i zarzutach podno-szonych w toku postêpowania, mo¿na zaobserwowaæ, zw³aszcza w tak zwanychprocedurach naprawczych16 i legalizacyjnych17 prowadzonych na podstawieprzepisów prawa budowlanego, spory odsetek spraw, w których t³em jest kon-flikt s¹siedzki, a postêpowanie prowadzone przed organami nadzoru budowla-nego jest surogatem procesu cywilnego w zakresie negatywnego oddzia³ywanianieruchomoœci na grunt s¹siedni. Postêpowanie przed organami nadzoru budow-lanego jest, jak siê wydaje, prób¹ za³atwienia za pomoc¹ procedur administracyj-nych sporów stricte cywilnych. Analiza uzasadnieñ orzeczeñ s¹dów administracyj-nych w sprawach z zakresu prawa budowlanego dostarcza wielu przyk³adówtakich postêpowañ18.

Przyczyn¹ powolnego procedowania mo¿e byæ te¿ postawa organu wyni-kaj¹ca z nieudolnego prowadzenia postêpowania w sprawie. Analiza orzecznic-twa s¹dów administracyjnych dowodzi, ¿e przyczyn¹ wyd³u¿aj¹cych siê postê-powañ jest nieudolne gromadzenie materia³u dowodowego, polegaj¹ce naprzes³uchiwaniu œwiadków w ró¿nych terminach bez przeprowadzania rozpra-wy administracyjnej, brak powiadomienia stron o czynnoœciach procesowych;niezasadne wzywanie wnosz¹cych podanie do usuniêcia braków formalnychw podaniach, gdy w istocie podania takich braków nie zawieraj¹.

Ustawa prawo budowlane zawiera odrêbnoœci w zakresie terminów doza³atwienia spraw. W przypadku zg³oszenia robót budowlanych b¹dŸ zg³oszeniazamiaru u¿ytkowania obiektu ustawa okreœla organom administracji budowlanejterminy do wniesienia sprzeciwu19, terminy te wynosz¹ odpowiednio 30 i 21 dni.W doktrynie i orzecznictwie nie ma sporu co do tego, ¿e terminy do wniesieniasprzeciwu maj¹ charakter materialny i up³yw tych terminów skutkuje utrat¹przez organy kompetencji do wydania orzeczenia o sprzeciwie. Taka konstrukcjaoznacza, ¿e up³yw terminu okreœlonego w ustawie daje pewnoœæ inwestorowiw zakresie mo¿liwoœci rozpoczêcia inwestycji – organ bowiem nie wniós³ sprzeci-wu od dokonanego zg³oszenia i zgodnie z prawem ju¿ nie mo¿e go wnieœæ. Odnoœniedo kwestii dochowania terminu przez organ administracji architektoniczno--budowlanej do wniesienia sprzeciwu w orzecznictwie s¹dów administracyjnychmo¿na wyodrêbniæ trzy nurty orzecznicze: w pierwszym pogl¹dzie uznano, ¿edla dochowania terminu 21 dni nie jest wymagane dorêczenie sprzeciwu organu,a o dochowaniu terminu przes¹dza wydanie decyzji w sprawie nawet w ostatnimdniu (zob. wyrok NSA z dnia 18 paŸdziernika 2011 r., II OSK 1447/10, LEX nr 1151879);



16 Art. 50 i art. 51 prawa budowlanego.17 Art. 48 i art. 49b prawa budowlanego.18 Por. np. wyrok WSA w Bia³ymstoku z dnia 12 lipca 2012 r., II SA/Bk 146/12.19 Por. art. 54 prawa budowlanego, art. 30 ust. 5 prawa budowlanego.

w drugim przyjêto, ¿e termin do wniesienia sprzeciwu jest dochowany, gdysprzeciw zostanie wydany, a przesy³ka zawieraj¹ca sprzeciw organu zostanie na-dana w tym terminie w polskiej placówce operatora publicznego; w trzecimpogl¹dzie stanowi siê, ¿e wydanie, a tak¿e dorêczenie decyzji stronie powinnonast¹piæ w terminie 21 dni lub odpowiednio 30 dni.

Abstrahuj¹c od tego, który z wymienionych pogl¹dów w zakresie dochowa-nia terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ jest prawid³owy, wydaje siê, ¿eterminy te nie mog¹ byæ krótsze ni¿ obecnie ustanowione. W przeciwnym raziebowiem nadzór organów administracji budowlanej nad dokonanymi zg³oszenia-mi mo¿e okazaæ siê iluzoryczny wobec zbyt krótkiego okresu do rozpoznaniazg³oszenia. Organy musz¹ mieæ niezbêdne minimum czasu do namys³u celemoceny sprawy i ewentualnie wydania sprzeciwu. Skrócenie terminu do wniesie-nia sprzeciwu mog³oby negatywnie wp³yn¹æ na dzia³alnoœæ orzecznicz¹ organówprzez nazbyt pochopne wnoszenie sprzeciwów b¹dŸ niewnoszenie sprzeciwóww sprawach, w których by³yby one obiektywnie wymagane.

Jedn¹ z gwarancji szybkiego za³atwienia sprawy wymagaj¹cej pozwolenia nabudowê jest art. 35 ust. 6 prawa budowlanego, stanowi¹cy, ¿e w przypadku gdyw³aœciwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowê w terminie65 dni od dnia z³o¿enia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wy¿szego stop-nia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przys³uguje za-¿alenie, karê w wysokoœci 500 z³ za ka¿dy dzieñ zw³oki. Wed³ug art. 35 ust. 7 karêuiszcza siê w terminie 14 dni od dnia dorêczenia postanowienia o jej wymierze-niu. W przypadku braku uiszczenia tej kary podlega ona œci¹gniêciu w trybieprzepisów o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 35 ust. 8do terminu wydania pozwolenia na budowê nie wlicza siê terminów przewidzia-nych w przepisach do dokonania okreœlonych czynnoœci, okresów zawieszeniapostêpowania, okresów opóŸnieñ spowodowanych z winy strony albo z przy-czyn niezale¿nych od organu.

Jedn¹ z przyczyn wyd³u¿enia procedur budowlanych mo¿e byæ wadliwoœæwniosku inwestora, nie spe³nia on wymagañ prawnych umo¿liwiaj¹cychprzyst¹pienie do jego oceny, a zatem jest pozbawiony elementów prawem wyma-ganych czy to wymagaj¹cych usuniêcia na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budow-lanego lub te¿ art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2–3 prawa budowlanego20. Jeœliwniosek nie spe³nia wymagañ ustalonych w przepisach prawa, to termin, o któ-rym mowa w art. 35 ust. 6, jest liczony od daty usuniêcia braków. Okres, jakiup³yn¹³ od daty z³o¿enia wniosku do dnia jego uzupe³nienia przez wnioskodaw-cê, niezale¿nie od tego, czy uzupe³nienie by³o dokonywane na podstawie art. 35ust. 3 prawa budowlanego, czy te¿ art. 64 § 2 k.p.a., jest okresem opóŸnieñ spowo-dowanych z winy strony albo z przyczyn niezale¿nych od organu w rozumieniu



20 A. Kosicki, Kara za nieterminowe wydanie pozwolenia na budowê, cz. 1–2, „Nieruchomoœci” 2009,nr 11–12, s. 14–16; por te¿: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postêpowania administra-cyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 292.

art. 35 ust. 8 prawa budowlanego. Z kolei stwierdzenie przez organ naruszeñw podaniu o udzielenie pozwolenia na budowê w zakresie okreœlonym w art. 35ust. 1 prawa budowlanego obliguje organ, na podstawie art. 35 ust. 3 prawa bu-dowlanego, do na³o¿enia na inwestora w drodze postanowienia obowi¹zku usu-niêcia w okreœlonym terminie stwierdzonych we wniosku nieprawid³owoœci. Po-stanowienie to wstrzymuje bieg terminu za³atwienia sprawy do czasu jegowykonania lub ewentualnie – do up³ywu daty w nim okreœlonej. Oznacza to, ¿etermin ten nie biegnie, a sprawa w tym okresie nie mo¿e byæ za³atwiona (mog¹byæ podejmowane tylko niektóre niecierpi¹ce zw³oki czynnoœci materialno-tech-niczne)21. Okres wstrzymania biegu terminu do za³atwienia sprawy nie mo¿e byæwliczony do ustawowego terminu za³atwienia sprawy. U¿ywane w literaturzeokreœlenie „wstrzymanie biegu terminu do za³atwienia sprawy”, odnosz¹ce siê doterminów okreœlonych w kodeksie postêpowania administracyjnego, nale¿y ro-zumieæ jako odpowiadaj¹ce znaczeniu art. 35 ust. 8 prawa budowlanego w zakre-sie terminów przewidzianych w normach prawa do dokonania okreœlonych czyn-noœci. Zarówno kodeks postêpowania administracyjnego, jak i prawo budowlanewymagaj¹, aby wniosek o pozwolenie na budowê spe³nia³ okreœlone wymagania,zaœ sprawa przed jej rozstrzygniêciem zosta³a dok³adnie wyjaœniona22.

Ponadto do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6, nie wlicza siê okresu odchwili z³o¿enia przez inwestora wniosku w sprawie udzielenia zgody na odstêp-stwa od przepisów techniczno-budowlanych do momentu uzyskania przezorgan upowa¿nienia w³aœciwego ministra do wyra¿enia zgody na to ¿¹danie,gdy¿ organ rozstrzygaj¹cy o udzieleniu pozwolenia na budowê na czas trwaniatego postêpowania nie ma wp³ywu. Nie biegnie on te¿ w czasie zawieszeniapostêpowania dotycz¹cego wydania pozwolenia na budowê23. Do okresów pod-legaj¹cych odliczeniu, o których mowa w art. 35 ust. 8 prawa budowlanego, na-le¿¹ tak¿e terminy przewidziane przez przepisy prawa na uzyskanie przez organadministracji architektoniczno-budowlanej uzgodnienia lub opinii. Przed³u¿enieterminu uzale¿nione bêdzie wówczas od dokonania czynnoœci przez organ, któryzajmuje stanowisko. Wed³ug art. 35 ust. 6a prawa budowlanego nie stosuje siê ust. 6do decyzji o pozwoleniu na budowê wydawanej dla przedsiêwziêcia podle-gaj¹cego ocenie oddzia³ywania przedsiêwziêcia na œrodowisko albo ocenie od-dzia³ywania przedsiêwziêcia na obszar Natura 2000. W sprawach, w którychprzeprowadza siê ocenê oddzia³ywania przedsiêwziêcia na œrodowisko, wed³ugprzepisów ustawy z dnia 3 paŸdziernika 2008 r.24 o udostêpnianiu informacjio œrodowisku i jego ochronie, udziale spo³eczeñstwa w ochronie œrodowiska oraz



21 A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, M. Wierzbowski (red.), A. Pluciñska-Filipowicz, War-szawa 2014, s. 365.

22 Por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2009 r., II OSK 182/08, CBOSA.23 A. Kosicki, Kara za nieterminowe…, s. 14–16.24 Dz. U z 2008 r. Nr 199, poz. 1227.

o ocenach oddzia³ywania na œrodowisko (dalej: u.i.œ), zastosowanie maj¹ przepisyokreœlone w art. 35–38 k.p.a.

Przedstawione uregulowania prawne zawieraj¹, jak siê wydaje, dostatecznegwarancje instytucjonalne za³atwiania w rozs¹dnym terminie spraw wyma-gaj¹cych zg³oszenia robót budowlanych albo pozwolenia na budowê. Jak ju¿wspomnia³em, w odniesieniu do instytucji sprzeciwu prawodawca wprowadzaterminy o charakterze prekluzyjnym, których up³yw oznacza utratê przez organkompetencji do podjêcia dzia³añ przewidzianych prawem, a tym samym upraw-nia inwestora do podjêcia dzia³añ inwestycyjnych. Milczenie administracji ozna-cza bowiem, ¿e nie skorzysta³a ona w ustawowym terminie ze swoich preroga-tyw. Z kolei instytucja kar wymierzanych za przekroczenie terminu 65 dniw sprawie o wydanie pozwolenia na budowê jest gwarancj¹ wydawania pozwo-lenia na budowê w rozs¹dnym terminie. Wed³ug danych z obszaru województwapodlaskiego za lata 2010–2013 wojewoda podlaski jako organ wy¿szego stopniaw rozumieniu art. 35 ust. 6 prawa budowlanego w stosunku do starostów tylkoraz wymierzy³ karê za przekroczenie terminu 65 dni od wydania pozwolenia nabudowê, jak siê okaza³o nies³usznie, bowiem orzeczenie to zosta³o uchyloneprzez s¹d administracyjny25.

W odniesieniu do procedur legalizacyjnych i naprawczych uregulowanychprzepisami prawa budowlanego prawodawca w zasadzie nie wprowadza regula-cji odrêbnych w zakresie terminów do za³atwienia sprawy. W przypadku tychprocedur maj¹ zastosowanie przepisy k.p.a. o za³atwianiu spraw administracyj-nych. Procedury naprawczo-legalizacyjne, okreœlone w art. 48, art. 49b i art. 50–51prawa budowlanego, charakteryzuj¹ siê miêdzy innymi tym, ¿e ustalenie przezorgan nadzoru budowlanego prowadzenia inwestycji z naruszeniem przepisówprawa uzasadnia wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i –w przypadku ustalenia mo¿liwoœci wdro¿enia procedury legalizacyjnej albo na-prawczej – zobowi¹zania do przed³o¿enia dokumentów niezbêdnych do sanowa-nia stwierdzonego naruszenia. Zgodnie z art. 48 ust. 3 prawa budowlanego organnadzoru budowlanego wydaje postanowienie, w którym miêdzy innymi nak³adaobowi¹zek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów wymaga-nych do zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej. Z kolei w przepisieart. 49b ust. 2 prawa budowlanego, bêd¹cego odpowiednikiem art. 48 ust. 3, do-tycz¹cego budowy obiektu budowlanego bez wymaganego zg³oszenia, prawo-dawca stanowi, ¿e obowi¹zek przed³o¿enia dokumentów wymaganych do legali-zacji ma byæ zrealizowany w terminie 30 dni. W judykaturze zaprezentowanopogl¹d, ¿e w wyj¹tkowych sytuacjach termin ten mo¿e byæ przed³u¿ony26. Prze-pis art. 50 prawa budowlanego dotycz¹cy procedury naprawczej, w przypadkuinnych naruszeñ prawa ni¿ wymienione w art. 48 i 49b prawa budowlanego prze-



25 Dane zosta³y uzyskane przez autora w trybie przepisów ustawy o dostêpie do informacji publicznej.26 Por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., II OSK 261/10.

widuje wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowla-nych. Zgodnie z art. 50 ust. 4 prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniurobót budowlanych traci wa¿noœæ po up³ywie 2 miesiêcy od dnia dorêczenia, chy-ba ¿e w tym terminie podjêta zostanie decyzja na podstawie art. 50a pkt 2 alboart. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Przyjmuje siê, ¿e dwumiesiêczny termin wa¿-noœci postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest terminem prawamaterialnego. Up³yw tego terminu skutkuje po stronie organu utrat¹ kompetencjido wydania orzeczenia na podstawie art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 127. Powy¿szytermin ma charakter gwarancyjny, gdy¿ stan niepewnoœci w odniesieniu do pro-wadzonej inwestycji nie mo¿e trwaæ d³u¿ej ni¿ 2 miesi¹ce. Up³yw tego terminui niewydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego oznacza, ¿e inwestor niejest ju¿ zwi¹zany postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych – mo¿e jezatem kontynuowaæ. Regulacje odnosz¹ce siê do procedur naprawczych i lega-lizacyjnych przewiduj¹ wieloetapowe postêpowanie, postêpowanie takie jest za-tem rozci¹gniête w czasie. W postêpowaniach administracyjnych w sprawach takzwanych samowoli budowlanych, gdy postêpowanie administracyjne jest pro-wadzone w kierunku wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, podmiot,który bêdzie potencjalnie zobowi¹zany do wykonania nakazu rozbiórki, mo¿eusi³owaæ za pomoc¹ ró¿nych instrumentów prawnych takie postêpowaniewyd³u¿yæ, by odwlec w czasie orzeczenie o nakazie rozbiórki i faktyczne wykona-nie rozbiórki. Podobne mechanizmy dzia³ania uczestników postêpowania mog¹mieæ miejsce w innych postêpowaniach prowadzonych przez organy nadzorubudowlanego w przedmiocie na³o¿enia jakiegoœ obowi¹zku. Podmioty potencjal-nie zobowi¹zane mog¹ celowo wyd³u¿aæ takie postêpowanie, by opóŸniæ wyda-nie orzeczenia nak³adaj¹cego obowi¹zek.

Regulacja prawa budowlanego, jak siê zgodnie twierdzi, niedoskona³a w wie-lu zakresach, zawiera adekwatne do obecnego modelu procedur budowlanychrozwi¹zania w zakresie rozpoznania spraw w rozs¹dnym terminie. Jak ju¿ zosta³owspomniane, w wielu sprawach organy administracji budowlanej nie maj¹wp³ywu na postawy uczestników postêpowania, w których interesie nie jest szyb-kie zakoñczenie postêpowania. Mam na myœli sprawy z zakresu prawa budowla-nego z widocznym sporem s¹siedzkim w tle, na etapie postêpowania administra-cyjnego s¹ one w zasadzie sporami bezp³atnymi. Inn¹ kategori¹ s¹ sprawydotycz¹ce rozbiórki obiektów lub na³o¿enia obowi¹zków przewidzianych przezprawo budowlane. W tego rodzaju sprawach uczestnicy postêpowania tak¿e nies¹ zainteresowani szybkim wydaniem rozstrzygniêcia w sprawie. Kolejn¹ kategori¹s¹ sprawy dotycz¹ce inwestycji oddzia³uj¹cych na œrodowisko, których budowawywo³uje protesty spo³eczne. Zarzewiem tych konfliktów mo¿e byæ rzeczywistenegatywne oddzia³ywanie na œrodowisko i najbli¿sze otoczenie, a tak¿e brak pre-



27 Szerzej na ten temat por. M. Wincenciak, Funkcje terminów materialnych w Prawie budowlanym – próbarekonstrukcji dóbr prawem chronionych, publikacja pokonferencyjna, £ódzkie Spotkania Prawnicze,£ódŸ 2013.

cyzyjnej regulacji w zakresie sytuowania takich obiektów i ochrony interesówosób trzecich28.

Wed³ug obecnego modelu ingerencji administracji publicznej w proces in-westycyjny na etapie zg³oszenia robót budowlanych b¹dŸ uzyskania pozwoleniana budowê nie da siê racjonalnie skróciæ procedur administracyjnych. Ponadtowydaje siê, ¿e problem d³ugiego okresu czasu od wyst¹pienia do organu z wnios-kiem o zgodê na inwestycjê do terminu rozpoczêcia robót budowlanych dotyczyprzede wszystkim inwestycji skomplikowanych technologicznie i oddzia³uj¹cychna œrodowisko, oprócz czêstych sprzeciwów spo³ecznych, wi¹¿e siê ono z po-trzeb¹ uzyskania dodatkowych zgód i decyzji administracyjnych. Jeœli chodzio inwestycje oddzia³uj¹ce na œrodowisko, wed³ug rozumienia przyjêtego w usta-wie o udziale spo³eczeñstwa i rozporz¹dzenia wykonawczego do tej ustawy, to zestrony prawodawcy od wielu ju¿ lat mo¿na zauwa¿yæ dzia³ania legislacyjne pro-wadz¹ce do wyd³u¿enia procedur administracyjnych. Warto przypomnieæ, ¿e do2005 r. w odniesieniu do inwestycji oddzia³uj¹cych na œrodowisko dokonywanoich oceny w ramach postêpowania o warunkach zabudowy i zagospodarowaniaterenu b¹dŸ postêpowania o pozwolenie na budowê. Instytucjê tak zwanej decy-zji o œrodowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacjê przedsiêwziêciawprowadzono od 2005 r.29 Do 2008 r. inwestor móg³ wystêpowaæ równoczeœnie owydanie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o œrodowiskowych uwarunko-waniach zgody na realizacjê przedsiêwziêcia. Od 2008 r., zgodnie z art. 72 ust.1pkt 1 i 3 u.i.œ., inwestor w odniesieniu do inwestycji oddzia³uj¹cych na œrodowiskow pierwszej kolejnoœci musi uzyskaæ tak zwan¹ decyzjê œrodowiskow¹, a nastêp-nie, w przypadku braku planu, decyzjê o warunkach zabudowy i w koñcu po-zwolenie na budowê – co niew¹tpliwie znacz¹co wyd³u¿a proces inwestycyjnyw odniesieniu do inwestycji tego rodzaju. Zmiana regulacji w tej mierze wydajesiê niemo¿liwa, wskazywano bowiem, ¿e zmiany wprowadzone w 2005 i 2008 r.spowodowane by³y potrzeb¹ dostosowania prawa polskiego do prawa wspólno-towego.

Podzielam wyra¿any w doktrynie pogl¹d d¹¿enia do konstrukcji prawnejjednego rozstrzygniêcia administracyjnego w procesie inwestycyjno-budowla-nym30. Warto zwróciæ uwagê, ¿e przyk³ady regulacji, w której w zasadzie wydajesiê jeden akt administracyjny, to regulacje szczególne w zakresie budowy dróg,lotnisk czy linii kolejowych. Wydaje siê, ¿e tak istotna zmiana mo¿e byæ wprowa-



28 Przyk³adem inwestycji, których budowa czêsto wywo³uje sprzeciw spo³eczny, s¹ turbiny wiatro-we. Czêstokroæ, próbuj¹c wyjœæ naprzeciw oczekiwaniom spo³ecznym w zakresie zakazu budowyturbin wiatrowych, samorz¹dy wprowadzaj¹ w miejscowych planach zagospodarowania prze-strzennego zakazy sytuowania takich turbin b¹dŸ wydaj¹ odrêbne uchwa³y ograniczaj¹ce lokaliza-cjê takich turbin, por wyroki: WSA w Bia³ymstoku z dnia 17 kwietnia 2014 r., II SA/Bk 1009/13; WSAw Bia³ymstoku z dnia 6 maja 2014 r., II SA/Bk 620/13.

29 Por. art. 46 w brzmieniu nadanym przez ustawê z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawoochrony œrodowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954).

30 Por. Z. Niewiadomski (red.), Prawna regulacja…, s. 346.

dzona w ¿ycie po przeprowadzeniu gruntownej reformy prawa budowlanego,nad któr¹ pracuje Komisja Kodyfikacyjna Prawa Budowlanego.

Quick and efficient functioningof administration in matters of Building Law

(Summary)

The Act of July 7, 1994 is a legal act which regulations in greater or lesser extent apply,essentially, to every citizen. Therefore, both the practice of applying and numerous amend-ments to the Act are of interest not only practitioners and theoreticians of law, but alsomany people not professionally associated with the application and analysis of the law.Hence, numerous amendments to the Building Law arise both from the legal importanceand from the widespread use of this act in social relations. Continual and widespread use ofthis act illustrates its imperfections and thereby implicates the areas of the regulation thatrequire changes. Among the weaknesses of the Building Law, the author of the study men-tions and analyses above all: the instability law, the abstruseness of the provisions andlengthy administrative proceedings concerning investments.



STANIS£AW BU£AJEWSKI*

Zadania i kompetencje powiatuzwi¹zane z ochron¹ zdrowia

1. Wprowadzenie

Wykonywanie zadañ zwi¹zanych z ochron¹ zdrowia nale¿y do najwa¿niej-szych obowi¹zków organów w³adzy publicznej, które zgodnie z art. 68 ust. 2 Kon-stytucji RP1 maj¹ zapewniæ obywatelom, niezale¿nie od ich sytuacji materialnej,równy dostêp do œwiadczeñ opieki zdrowotnej finansowanej ze œrodków publicz-nych. Co wiêcej, nie tylko obywatel ubezpieczony, ale ka¿dy obywatel posiada touprawnienie – nie ma te¿ mowy o ró¿nicowaniu wed³ug kryterium sytuacji mate-rialnej. Je¿eli zaœ chodzi o wskazanie podmiotu, na którym spoczywa obowi¹zekzorganizowania systemu ochrony zdrowia zapewniaj¹cego efektywne wykona-nie omawianego prawa, to z ca³¹ pewnoœci¹ spoczywa on na w³adzach publicz-nych2.

Oczywiœcie, zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, prawo do ochrony zdro-wia przynale¿y ka¿demu cz³owiekowi3, jest to wiêc prawo uniwersalne, choæznaczna czêœæ doktryny ma sporo w¹tpliwoœci zarówno co do wyk³adni tegoustêpu, jak i ca³ego artyku³u. Miêdzy innymi J. Trzciñski wskazuje, ¿e z jednegopunktu widzenia ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, ¿e ka¿dy ma prawo doochrony zdrowia, „nie pozostaje w œcis³ym zwi¹zku z ustêpami kolejnymi – mo¿e


* Dr Stanis³aw Bu³ajewski – adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Admi-nistracji Uniwersytetu Warmiñsko-Mazurskiego w Olsztynie.

1 Konstytucja z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).2 P. Ba³a, Prawo do ochrony zdrowia i prawa pacjenta, [w:] P. Ba³a, M. Za³ucki (red.), Prowadzenie dzia³alno-

œci leczniczej – aspekty prawne, Warszawa 2013, s. 17.3 Trybuna³ Konstytucyjny prawid³owo wskazuje, ¿e z art. 68 ust. 1 „nale¿y wywieœæ podmiotowe

prawo jednostki do ochrony zdrowia oraz obiektywny nakaz podejmowania przez w³adze publicz-ne takich dzia³añ, które s¹ konieczne dla nale¿ytej ochrony i realizacji tego prawa“ (wyrok TKz dnia 23 marca 1999 r., K 2/98, OTK 1999, nr 3, poz. 38). Trybuna³ stwierdza te¿: „Treœci¹ prawa doochrony zdrowia nie jest naturalnie jakiœ abstrakcyjnie okreœlony [...] stan »zdrowia« poszczegól-nych jednostek, ale mo¿liwoœæ korzystania z systemu ochrony zdrowia, funkcjonalnie nakierunko-wanego na zwalczanie i zapobieganie chorobom, urazom i niepe³nosprawnoœci“ (zob. wyrok TKz dnia 7 stycznia 2004 r., K 14/03).

byæ wyk³adany samodzielnie, a wiêc jako prawo podmiotowe, którego adresatemjest ka¿dy [obywatel]”. Wed³ug drugiej interpretacji, z któr¹ autor siê uto¿samia,postanowienia art. 68 powinny byæ czytane i interpretowane w zwi¹zku ze sob¹.To oznacza, ¿e postanowienie, i¿ „ka¿dy ma prawo do ochrony zdrowia” (ust. 1)nale¿y czytaæ ³¹cznie z postanowieniami, takimi jak: „obywatelom, niezale¿nie odich sytuacji materialnej, w³adze publiczne zapewniaj¹ równy dostêp do œwiad-czeñ opieki zdrowotnej finansowanej ze œrodków publicznych” (ust. 2). Przy ta-kim rozumieniu art. 68, pomimo innej redakcji ustêpu pierwszego w porównaniudo ust. 2–5, art. 68 stanowi jedn¹ ca³oœæ redakcyjn¹4. Moim zdaniem s³owo „ka¿-dy” u¿yte w art. 68 ust. 1 odnosi siê do ka¿dego cz³owieka, niezale¿nie od tego, czyposiada obywatelstwo polskie, czy te¿ nie5.

Zadania z zakresu ochrony zdrowia spoczywaj¹ równie¿ na poszczególnychszczeblach samorz¹du terytorialnego6. Zakres dzia³ania i zadania powiatu okreœlaustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorz¹dzie powiatowym7. Zgodnie z art. 4 ust. 1pkt 2 wymienionej ustawy, powiat wykonuje okreœlone zadania publiczne o cha-rakterze ponadgminnym w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Szczegó³owyzakres kompetencji powiatu w interesuj¹cym nas obszarze okreœlaj¹ jednak inneustawy, odnosz¹ce siê m.in. do takich zagadnieñ, jak przeciwdzia³anie alkoholiz-mowi, narkomanii, zwalczanie zagro¿eñ epidemiologicznych, zapewnienie do-stêpu do opieki ambulatoryjnej. Zadania powiatu w zakresie ochrony zdrowiamo¿na podzieliæ na: wynikaj¹ce z pe³nienia funkcji organu za³o¿ycielskiego dlasamodzielnych publicznych zak³adów opieki zdrowotnej (dotycz¹ce pe³nieniafunkcji w³aœcicielskich) oraz pozosta³e zadania, które w tym miejscu wystarczy je-dynie wymieniæ. Chodzi tu oczywiœcie o takie zadania, jak: rehabilitacja zawodo-wa osób niepe³nosprawnych; wystawianie skierowañ do zak³adu opiekuñczo-leczniczego i do zak³adu pielêgnacyjno-opiekuñczego; tworzenie powiatowegoplanu zabezpieczenia medycznych dzia³añ ratowniczych; organizowanie i zapew-nienie us³ug o odpowiednim standardzie w domach pomocy spo³ecznej dosto-sowanych do szczególnych potrzeb osób z zaburzeniami psychicznymi; udzia³w realizacji zadañ z zakresu ochrony zdrowia psychicznego, w tym w szczególno-œci dzieci i m³odzie¿y; udzia³ w realizacji zadañ z zakresu ochrony przed nastêp-stwami u¿ywania tytoniu, jak te¿ profilaktyki i rozwi¹zywania problemów alko-holowych; realizacja zadañ z zakresu inspekcji sanitarnej; ustalanie rozk³adu


Stanis³aw Bu³ajewski

4 Komentarz do art. 68 Konstytucji RP, [w:] K. Dzia³ocha, L. Garlicki, P. Sarnecki, W. Sokolewicz,J. Trzciñski, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – komentarz, Warszawa 2003, t. 3, s. 2.

5 Nale¿y tak¿e wspomnieæ, i¿ art. 68 Konstytucji RP formu³uje m.in. pewne zasady polityki pañstwa,takie jak: zapewnienie szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciê¿arnym, osobom nie-pe³nosprawnym i osobom w podesz³ym wieku (art. 68 ust. 3), zwalczanie chorób epidemicznychi zapobieganie negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji œrodowiska (art. 68 ust. 4) czy te¿ po-pieranie rozwoju kultury fizycznej, zw³aszcza wœród dzieci i m³odzie¿y (art. 68 ust. 5).

6 Oczywiœcie administracja rz¹dowa powinna (co te¿ siê dzieje) wype³niaæ zadania z zakresu ochro-ny zdrowia, jednak¿e dopiero w sytuacji, gdy jednostka samorz¹du terytorialnego nie mo¿e takie-mu zadaniu podo³aæ.

7 Tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.

godzin pracy aptek ogólnodostêpnych; obowi¹zek zapewnienia kobietom w ci¹¿yopieki medycznej, socjalnej i prawnej. Powiat realizuje tak¿e zadania dotycz¹cepromocji zdrowia i profilaktyki zdrowotnej w ramach programów polityki zdro-wotnej.

Scharakteryzowanie w sposób kompleksowy i wyczerpuj¹cy wszystkichkwestii, jakie zosta³y zawarte w tytule pracy, nie bêdzie mo¿liwe w ramach takkrótkiego artyku³u. Dlatego te¿ skoncentrujê siê na jednym, moim zdaniem naj-istotniejszym zadaniu, jakie realizuje powiat jako jednostka samorz¹du terytorial-nego. Postaram siê krótko zaprezentowaæ powiat jako w³aœciciela samodzielnychpublicznych zak³adów opieki zdrowotnej (SPZOZ) ze szczególnym uwzglêdnie-niem procedury ich przekszta³cania w spó³kê kapita³ow¹.

W artykule bêdê siê stara³ przedstawiæ wady i zalety dwóch form organizacyj-nych szpitali powiatowych, tj. SPZOZ oraz dzia³aj¹cych jako spó³ki kapita³owe.Co istotne, proces przekszta³cenia SPZOZ w spó³ki kapita³owe, czyli spó³kêakcyjn¹ lub spó³kê z ograniczon¹ odpowiedzialnoœci¹, zaprezentujê na podsta-wie w³asnych doœwiadczeñ jako radnego powiatu mr¹gowskiego, gdzie w ostat-nim okresie nast¹pi³o takie przekszta³cenie szpitala.

Najczêœciej wspomniana zmiana polega na przekszta³ceniu SPZOZ w spó³kêz o.o., która jest jednostk¹ organizacyjn¹ posiadaj¹c¹ osobowoœæ prawn¹ i wystê-puje w obrocie prawnym i gospodarczym jako spó³ka z o.o. ze œciœle okreœlonymkapita³em pocz¹tkowym, a jej (zazwyczaj) jedynym wspólnikiem, posiadaj¹cym100% udzia³ów, jest powiat. Oczywiœcie samo przekszta³cenie SPZOZ w spó³kêkapita³ow¹ nie uzdrowi sytuacji finansowej szpitala, a nawet sprawi, ¿e zak³ad bê-dzie od tej pory posiada³ zdolnoœæ upad³oœciow¹. Jednak¿e ta forma organizacyj-na, moim zdaniem, ma wiêcej pozytywów ni¿ negatywów.

2. Samodzielne publiczne zak³ady opieki zdrowotnej

Wprowadzona w 1999 r. reforma ochrony zdrowia oraz nowy podzia³ admini-stracyjny kraju sprawi³y, ¿e powiat sta³ siê organem za³o¿ycielskim dla SPZOZ.Podstaw¹ by³y przepisy dwóch aktów prawnych, tj. art. 47 ust. 1 ustawy z dnia13 paŸdziernika 1998 r. – Przepisy wprowadzaj¹ce ustawy reformuj¹ce admini-stracjê publiczn¹ oraz rozporz¹dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 czerwca2001 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zak³adów opieki zdrowot-nej, które zosta³y przejête przez gminy, powiaty i samorz¹dy województw.

W chwili obecnej kompetencje i obowi¹zki powiatu jako organu za³o¿yciel-skiego dla SPZOZ nie okreœla ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zak³adach opiekizdrowotnej8, ale ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o dzia³alnoœci leczniczej9 orazwydane na jej podstawie rozporz¹dzenia Ministra Zdrowia.


Zadania i kompetencje powiatu zwi¹zane z ochron¹ zdrowia

8 Tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.9 Tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 217 ze zm.

Wœród uprawnieñ w³aœcicielskich powiatu mo¿na wymieniæ m.in.: mo¿liwoœætworzenia, przekszta³cania i likwidacji publicznego zak³adu opieki zdrowotnej(w drodze uchwa³y); nadawanie mu statutu; nawi¹zywanie z kierownikiem zak³adustosunku pracy; nadzór nad zak³adami opieki zdrowotnej zgodnie z rozporz¹-dzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu i trybuprzeprowadzania kontroli podmiotów leczniczych10. Ustawowa regulacja SPZOZjest specyficzna, albowiem ten podmiot leczniczy nie jest przedsiêbiorc¹. Na mar-ginesie nale¿y dodaæ, i¿ zgodnie z art. 7 ustawy o dzia³alnoœci leczniczej, prawoprowadzenia SPZOZ posiadaj¹ nie tylko jednostki samorz¹du terytorialnego, alei Skarb Pañstwa, uczelnie medyczne oraz Centrum Medyczne Kszta³cenia Pody-plomowego11. Co istotne, SPZOZ jako osoba prawna jest jednostk¹ sektora finan-sów publicznych, a wiêc nie posiada zdolnoœci upad³oœciowej.

2.1. Istota i podstawy prawne przekszta³cenia SPZOZ

Jak s³usznie zauwa¿ono, funkcjonowanie samodzielnych publicznych zak³adówopieki zdrowotnej w obecnej formule spowodowa³o ich ogromne zad³u¿enie,które destabilizuje system opieki zdrowotnej12. Wielokrotnie podejmowane ró¿-nego rodzaju dzia³ania naprawcze (m.in. odd³u¿anie, restrukturyzacja) zmierza³ydo poprawy funkcjonowania SPZOZ i racjonalizacji gospodarowania zasobamibêd¹cymi w ich dyspozycji. Nieefektywna, u³omna forma prawna tych podmio-tów, niewystarczaj¹ce kwalifikacje kadr zarz¹dzaj¹cych, a tak¿e ograniczonaodpowiedzialnoœæ podmiotów tworz¹cych za zobowi¹zania SPZOZ to g³ówneprzyczyny braku oczekiwanych efektów. W tych warunkach uznano prze-kszta³cenie tych podmiotów w spó³ki kapita³owe „za dzia³anie pomocne w roz-wi¹zaniu problemu ich zad³u¿enia oraz doskonaleniu zarz¹dzania oraz s³u¿¹cepoprawie efektywnoœci wykorzystania posiadanych zasobów”13.

Je¿eli zaœ chodzi o samo przekszta³cenie SPZOZ, to ogólnie proces ten mo¿emyscharakteryzowaæ jako ci¹g dzia³añ podejmowanych przez powiat, czyli organtworz¹cy, przy udziale wielu innych podmiotów, wykonywany zgodnie z zasa-dami i procedurami, w jego efekcie SPZOZ uzyskuje status spó³ki kapita³owej14.Proces przekszta³cenia SPZOZ nie stanowi jednak prywatyzacji tych podmiotów,a jedynie ich komercjalizacjê, co w konsekwencji prowadzi do nabycia przez prze-



10 Dz. U. z 2012 r., poz. 1509.11 Kwestie dotycz¹ce problematyki ustrojowej SPZOZ pozostaj¹ w niniejszym artykule poza zakre-

sem naszego zainteresowania.12 Zad³u¿enie szpitali (motyw ten wprost nie zosta³ wymieniony w ustawie) na koniec 2011 r. wyno-

si³o 10,06 mld z³. Podajê za: G. M¹czyñski, P. Paw³owski, Przekszta³canie SPZOZ i innych podmiotówleczniczych Szanse i zagro¿enia dla spó³ek powsta³ych w wyniku przekszta³cenia SPZOZ, http://wartowie-dziec.org/attachments/article/8243/przeksztalcenia_DZP.pdf [dostêp: 15.04.2014].

13 M. Hass-Symotiuk, Przekszta³cenie samodzielnych publicznych zak³adów opieki zdrowotnej w spó³ki kapi-ta³owe a efektywnoœæ gospodarowania zasobami opieki zdrowotnej, „Zeszyty Naukowe UniwersytetuSzczeciñskiego 757: Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia“ 2013, nr 58, s. 57.

14 Ibidem, s. 58.

kszta³cony podmiot statusu przedsiêbiorcy w myœl ustawy o dzia³alnoœci leczni-czej. Oczywiœcie po przekszta³ceniu zak³ady te staj¹ siê spó³kami kapita³owymi,jednak¿e sama ustawowa procedura przekszta³cania nie mo¿e doprowadziæ doich choæby czêœciowej prywatyzacji15.

Podstawowym aktem prawnym reguluj¹cym m.in. zasady przekszta³caniaSPZOZ w spó³ki kapita³owe jest wielokrotnie ju¿ cytowana w niniejszym artykuleustawa o dzia³alnoœci leczniczej. Zasady przekszta³cania SPZOZ okreœlaj¹art. 70–82 wymienionej ustawy oraz wydane do niej dwa rozporz¹dzenia wyko-nawcze:1) rozporz¹dzenie Ministra Skarbu Pañstwa z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie

okreœlenia wzoru kwestionariusza samodzielnego publicznego zak³adu opie-ki zdrowotnej przeznaczonego do przekszta³cenia w spó³kê kapita³ow¹ orazwykazu niezbêdnych dokumentów do sporz¹dzenia aktu przekszta³cenia16;

2) rozporz¹dzenie Ministra Skarbu Pañstwa z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawieokreœlenia ramowego wzoru aktu przekszta³cenia samodzielnego publiczne-go zak³adu opieki zdrowotnej w spó³kê kapita³ow¹17.Przekszta³cenie, stosownie do art. 69 ustawy o dzia³alnoœci leczniczej, mo¿e

polegaæ na:– przekszta³ceniu jednego SPZOZ w spó³kê kapita³ow¹,– przekszta³ceniu kilku SPZOZ w jedn¹ spó³kê kapita³ow¹ pod warunkiem, ¿e

przekszta³cane jednostki maj¹ ten sam podmiot tworz¹cy,– przekszta³ceniu kilku SPZOZ maj¹cych ró¿ne podmioty tworz¹ce w jedn¹

spó³kê kapita³ow¹.

2.2. Organ dokonuj¹cy przekszta³cenia

W przypadku samorz¹du powiatowego organem dokonuj¹cym przekszta³ce-nia samodzielnego publicznego zak³adu opieki zdrowotnej w spó³kê kapita³ow¹,jest zarz¹d powiatu18. Jak s³usznie zauwa¿ono, „ka¿dorazowo dla wszczêcia pro-cedury przekszta³cenia SPZOZ koñcz¹cej siê utworzeniem nowej spó³ki kapi-ta³owej, której udzia³owcem albo akcjonariuszem bêdzie jednostka samorz¹duterytorialnego, bêd¹ca wczeœniej podmiotem tworz¹cym dla przekszta³canegoSPZOZ, konieczna bêdzie uchwa³a organu stanowi¹cego w³aœciwej jednostki, sta-nowi¹ca podstawê do podejmowania przez organ wykonawczy dzia³añ w chara-kterze podmiotu dokonuj¹cego przekszta³cenia“19. Stanowi tak art. 12 pkt 8 lit. g)i i) ustawy o samorz¹dzie powiatowym.



15 T. Rytlewski, Komentarz do art. 69 ustawy o dzia³alnoœci leczniczej, [w:] F. Grzegorczyk (red.), Ustawao dzia³alnoœci leczniczej – komentarz, Warszawa 2013, s. 241.

16 Dz. U. z 2012 r., poz. 26.17 Dz. U. z 2012 r., poz. 44.18 Art. 75 pkt 2 ustawy o dzia³alnoœci leczniczej.19 T. Rytelewski, Komentarz do art. 69…,, s. 261–262.

2.3. Etapy przekszta³cenia SPZOZ w spó³kê kapita³ow¹

W procesie przekszta³cenia20 mo¿na wyró¿niæ nastêpuj¹ce etapy: przygoto-wawczy, realizacyjny, wpisy do Krajowego Rejestru S¹dowego (KRS), rejestruprzedsiêbiorców oraz rejestru podmiotów wykonuj¹cych dzia³alnoœæ lecznicz¹ –powstanie spó³ki kapita³owej.

W trakcie etapu przygotowawczego organ tworz¹cy podejmuje decyzjêo przekszta³ceniu SPZOZ w spó³kê kapita³ow¹, tj. w spó³kê z ograniczon¹ odpo-wiedzialnoœci¹ lub spó³kê akcyjn¹21. Oczywiœcie dokonanie przekszta³cenia napodstawie ustawy o dzia³alnoœci leczniczej ma charakter fakultatywny. Decyzjêw tej kwestii co do zasady podejmuje organ tworz¹cy. Ustawodawca zachêca jed-nak jednostkê samorz¹du terytorialnego do owego przekszta³cenia przez systemzachêt o charakterze finansowym – stwarza m.in. mo¿liwoœæ umorzenia zobo-wi¹zañ podmiotu tworz¹cego przejêtych po SPZOZ oraz uzyskania przez tenpodmiot dotacji celowej z bud¿etu pañstwa. Niestety ustawodawca przez kon-kretne unormowania czêsto nie pozostawia (g³ównie samorz¹dom s³abym finan-sowym) wyboru, albowiem przekszta³cenie SPZOZ w spó³kê jest alternatyw¹ dlacorocznego pokrywania ujemnego wyniku finansowego SPZOZ przez podmiottworz¹cy22. Ponadto chc¹c uzyskaæ dotacjê z bud¿etu pañstwa, umorzenie z bud-¿etu pañstwa albo przeniesienie wydatków z bud¿etu pañstwa, trzeba dzia³aæszybko23. Zgodnie z art. 190 ustawy o dzia³alnoœci leczniczej, je¿eli podmiottworz¹cy przekszta³ci³ SPZOZ w spó³kê kapita³ow¹ na zasadach okreœlonychw art. 69–82 w okresie do dnia 31 grudnia 2013 r., to zobowi¹zania, o którychmowa w art. 191 i art. 192 ust. 1, umarza siê24.



20 Zgodnie z art. 73 ustawy o dzia³alnoœci leczniczej utworzenie spó³ki kapita³owej mo¿e polegaæ naprzekszta³ceniu SPZOZ w jedn¹ spó³kê pod warunkiem, ¿e zak³ady te maj¹ ten sam podmiottworz¹cy. Mo¿na te¿ przekszta³ciæ w jedn¹ spó³kê SPZOZ maj¹ce ró¿ne podmioty tworz¹ce,bêd¹ce jednostkami samorz¹du terytorialnego.

21 W przypadku powiatu mragowskiego proces przekszta³cenia szpitala powiatowego w spó³kê kapi-ta³ow¹ poprzedzi³o podjêcie uchwa³y z dnia 25 stycznia 2013 r. w sprawie okreœlenia zasad wnosze-nia wk³adów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udzia³ów i akcji w spó³kach.

22 Art. 59 w zw. z art. 216 ustawy o dzia³alnoœci leczniczej.23 M. Dercz, T. Rek, Komentarz do art. 69 ustawy o dzia³alnoœci leczniczej, [w:] M. Dercz, T. Rek, Ustawa

o dzia³alnoœci leczniczej – komentarz, Warszawa 2012, s. 267.24 Art. 191: Umorzeniu podlegaj¹ znane na dzieñ 31 grudnia 2009 r. zobowi¹zania podmiotu

tworz¹cego przejête od SP ZOZ-u wraz z odsetkami: 1) z tytu³u podatków wobec bud¿etu pañstwaoraz nale¿noœci celnych; 2) z tytu³u sk³adek na ubezpieczenia spo³eczne w czêœci finansowanejprzez p³atnika oraz na Fundusz Pracy, z wyj¹tkiem sk³adek na ubezpieczenie emerytalne; 3) wobecPañstwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepe³nosprawnych; 4) z tytu³u: a) op³at za gospodar-cze korzystanie ze œrodowiska w rozumieniu przepisów o ochronie i kszta³towaniu œrodowiska,b) op³at za korzystanie ze œrodowiska w rozumieniu przepisów Prawa ochrony œrodowiska, c) op³atza szczególne korzystanie z wód w rozumieniu przepisów Prawa wodnego – stanowi¹cych przy-chody Narodowego Funduszu Ochrony Œrodowiska i Gospodarki Wodnej, wojewódzkich fundu-szy ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej oraz dochody bud¿etów powiatów i bud¿etów gmin,niezale¿nie od tego, na rachunek bankowy którego organu administracji publicznej op³aty tepowinny byæ wp³acone przez zak³ad, z zastrze¿eniem art. 195; 5) z tytu³u administracyjnych kar

Procedura tworzenia i przekszta³cania spó³ek zosta³a szczegó³owo opisanaw kodeksie spó³ek handlowych, jednak¿e przepisy tego aktu nie bêd¹ mia³y za-stosowania w zakresie uregulowanym w ustawie o dzia³alnoœci leczniczej. Obec-nie praktycznie nie wystêpuje jakiekolwiek ryzyko podwa¿enia przez s¹dy admi-nistracyjne procesu przekszta³cenia SPZOZ w spó³kê kapita³ow¹.

Co istotne, przekszta³cenie SPZOZ w spó³kê kapita³ow¹ pozwala na zmianêformy prawnej bez koniecznoœci wczeœniejszej likwidacji zak³adu. W ramach pro-cesu przygotowawczego podmiot tworz¹cy – na podstawie przychodów ze spra-wozdania finansowego za ostatni rok obrotowy oraz danych o zobowi¹zaniachi inwestycjach krótkoterminowych wed³ug stanu na dzieñ poprzedzaj¹cy dzieñz³o¿enia wniosku o wpisanie spó³ki kapita³owej do rejestru przedsiêbiorców –ustala wskaŸnik zad³u¿enia samodzielnego publicznego zak³adu opieki zdrowot-nej25. Obowi¹zek ten zosta³ wprowadzony w jednym celu – ma zapobiec tworzeniuspó³ek, które dzia³a³yby z zad³u¿eniem SPZOZ, co w konsekwencji determino-wa³oby koniecznoœæ postawienia takich spó³ek w stan upad³oœci ju¿ w pierwszymetapie ich dzia³alnoœci26.

Nastêpnie organ tworz¹cy mo¿e kontynuowaæ proces przekszta³cenia lub za-niechaæ dalszych czynnoœci, które s¹ zale¿ne od wysokoœci ustalonego na podsta-wie art. 70–72 ustawy o dzia³alnoœci leczniczej wskaŸnika zad³u¿enia i przedsta-wiaj¹ siê nastêpuj¹co:1) wskaŸnik zad³u¿enia powy¿ej 0,5 – podmiot tworz¹cy przed dniem prze-

kszta³cenia przejmuje zobowi¹zania SPZOZ o takiej wartoœci, aby wskaŸnikzad³u¿enia wyniós³ nie wiêcej ni¿ 0,5;

2) wskaŸnik zad³u¿enia na poziomie 0,5 lub mniej – podmiot tworz¹cy mo¿eprzed dniem przekszta³cenia przej¹æ zobowi¹zania SPZOZ.



pieniê¿nych okreœlonych w przepisach ustaw wymienionych w pkt 4; 6) z tytu³u op³at za u¿ytko-wanie wieczyste gruntów Skarbu Pañstwa w czêœci stanowi¹cej dochód bud¿etu pañstwa; 7) z tytu³uodsetek za zw³okê, op³aty prolongacyjnej, op³aty dodatkowej, kosztów upomnienia, od zaleg³oœciwymienionych w pkt 1–6. Art. 192: 1. Umorzeniu podlegaj¹ równie¿: 1) zobowi¹zania z tytu³ówwymienionych w art. 191, w stosunku do których do dnia przekszta³cenia, o którym mowa w art. 80ust. 1, zosta³y wydane decyzje rozk³adaj¹ce ich sp³atê na raty lub odraczaj¹ce termin ich p³atnoœci,albo gdy zobowi¹zania te stanowi¹ nale¿noœci sporne; 2) op³aty prolongacyjne ustalone w zwi¹zkuz decyzjami, o których mowa w pkt 1; 3) koszty egzekucyjne dotycz¹ce zobowi¹zañ z tytu³ów wy-mienionych w art. 191. 2. Umorzeniu nie podlegaj¹ zobowi¹zania z tytu³u: 1) zaleg³oœci podatkowychi celnych okreœlonych w decyzji w³aœciwego organu podatkowego, organu celnego lub organu kon-troli skarbowej, 2) sk³adek na ubezpieczenia spo³eczne i sk³adek na Fundusz Pracy, 3) wp³at doPañstwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepe³nosprawnych, 4) op³at i kar dla NarodowegoFunduszu Ochrony Œrodowiska i Gospodarki Wodnej, wojewódzkich funduszy ochrony œrodowi-ska i gospodarki wodnej, bud¿etów powiatów i bud¿etów gmin, 5) op³at za u¿ytkowanie wieczystegruntów Skarbu Pañstwa – okreœlone w wyniku postêpowania kontrolnego, je¿eli zaleg³oœci teokreœlone zosta³y w zwi¹zku z dokonywaniem czynnoœci prawnych maj¹cych na celu obejœcieprzepisów podatkowych, o nale¿noœciach celnych, o ubezpieczeniach spo³ecznych lub przepisówdotycz¹cych wymiaru i poboru tych nale¿noœci.

25 Zob. art. 70 ustawy o dzia³alnoœci leczniczej.26 T. Rytlewski, Komentarz do art. 69…, s. 243.

Ustawodawca wprowadzi³ równie¿ zasadê kolejnoœci przejmowania zobo-wi¹zañ SPZOZ przez organ tworz¹cy i ustali³, ¿e przejêciu podlegaj¹ przedewszystkim zobowi¹zania najdawniej wymagalne, obejmuj¹ce kwotê g³ówn¹wraz z odsetkami27. Ostatnim etapem czynnoœci przygotowawczych jest dorêcze-nie przez kierownika przekszta³conego SPZOZ wype³nionego kwestionariuszaoraz dostarczenie wymaganych dokumentów, których wzory znajduj¹ siê w cy-towanym ju¿ rozporz¹dzeniu Ministra Skarbu z dnia 22 grudnia 2012 r.

W fazie realizacyjnej nastêpuje okreœlenie kosztów przekszta³cenia, wybórstosownych procedur i metod oraz przygotowanie przez podmiot tworz¹cy aktuprzekszta³cenia SPZOZ w spó³kê z o.o. lub w spó³kê akcyjn¹. Na sfinalizowanietej decyzji ustawa o dzia³alnoœci leczniczej okreœla 12-miesiêczny termin bez mo¿-liwoœci jego przed³u¿enia, dlatego te¿ zakoñczenie procesu przekszta³ceniaSPZOZ powinno nast¹piæ nie póŸniej ni¿ do koñca 2014 r. Zakresem aktu prze-kszta³cenia obejmuje siê28:– akt za³o¿ycielski spó³ki, bêd¹cy odpowiednikiem umowy lub statutu spó³ki,

w którym nale¿y okreœliæ wielkoœæ kapita³u zak³adowego oraz liczbê i wyso-koœæ udzia³ów (akcji) spó³ki;

– sk³ad i dane identyfikacyjne cz³onków organów spó³ki (zarz¹du i cz³onków radynadzorczej) pierwszej kadencji oraz d³ugoœæ jej trwania;

– regulamin organizacyjny.Kolejnym etapem procesu przekszta³cenia jest z³o¿enie przez zarz¹d spó³ki

wniosku o wpis do KRS – rejestru przedsiêbiorców, a nastêpnie do rejestru pod-miotów prowadz¹cych dzia³alnoœæ lecznicz¹29. Co istotne, dzieñ wpisania spó³kido rejestru przedsiêbiorców jest dniem przekszta³cenia SPZOZ w spó³kê kapi-ta³ow¹. Ponadto nie jest konieczne dodatkowe sk³adanie wniosku o wykreœleniez KRS podmiotu podlegaj¹cego przekszta³ceniu, albowiem wykreœlenie to nastê-puje z urzêdu z dniem zarejestrowania powsta³ej w wyniku przekszta³ceniaspó³ki30. Oczywiœcie z dniem przekszta³cenia pracownicy SPZOZ staj¹ siê z mocyprawa pracownikami spó³ki powsta³ej na bazie tego zak³adu, natomiast stosunkipracy osób zatrudnionych na podstawie powo³ania w danym SPZOZ wygasaj¹z dniem przekszta³cenia31.

3. Etapy przekszta³cania szpitala powiatowego w Mr¹gowie

W ramach tego podrozdzia³u pragnê krótko omówiæ niektóre uchwa³y, jakiezosta³y podjête zarówno przez Radê Powiatu, jak i Zarz¹d Powiatu Mr¹gowskie-



27 P. Ba³a, Prawo do ochrony zdrowia…,, s. 63.28 M. Hass-Symotiuk, Przekszta³cenia samodzielnych publicznych zak³adów opieki zdrowotnej...,, s. 61.29 Trzeba pamiêtaæ, ¿e wniosek o wpis do rejestru podmiotów wykonuj¹cych dzia³alnoœæ lecznicz¹

nale¿y z³o¿yæ dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiêbiorców.30 T. Rytlewski, Komentarz do art. 69…, s. 268.31 Art. 81 ustawy o dzia³alnoœci leczniczej.

go w trakcie przekszta³cania SPZOZ w spó³kê z o.o. Oczywiœcie sytuacja tegoprzekszta³cenia by³a specyficzna, albowiem wi¹za³a siê równie¿ z wyborem ope-ratora, który w perspektywie mia³ zarz¹dzaæ szpitalem. Oto te uchwa³y:a) uchwa³a nr XXIX/194/2013 Rady Powiatu w Mr¹gowie z dnia 25 stycznia 2013 r.

w sprawie przekszta³cenia Szpitala Powiatowego im. M. Kajki w Mr¹gowiew spó³kê z ograniczon¹ odpowiedzialnoœci¹32;

b) uchwa³a nr XXIX/195/2013 Rady Powiatu w Mr¹gowie z dnia 25 stycznia 2013 r.w sprawie okreœlenia zasad wnoszenia wk³adów oraz obejmowania, nabywa-nia i zbywania udzia³ów i akcji w spó³kach33;

c) uchwa³a nr 140/1010/2013 Zarz¹du Powiatu Mr¹gowskiego z dnia 8 marca2013 r. w sprawie procedur w celu przekszta³cenia Szpitala Powiatowego im.M. Kajki w Mr¹gowie w spó³kê z ograniczon¹ odpowiedzialnoœci¹34;

d) uchwa³a nr XXXII/210/2013 Rady Powiatu w Mr¹gowie z dnia 18 kwietnia 2013 r.w sprawie wyra¿enia zgody na zbycie, oddanie w u¿ytkowanie udzia³ówprzekszta³conego w spó³kê z o.o. Szpitala im. M. Kajki w Mr¹gowie35;

e) uchwa³a nr 146/1043/2013 Zarz¹du Powiatu Mr¹gowskiego z dnia 19 kwietnia2013 r. w sprawie og³oszenia o naborze operatora zarz¹dzaj¹cego w tworzo-nym podmiocie prawa handlowego pod firm¹ Szpital Mr¹gowski im. M. KajkiSpó³ka z o.o. w Mr¹gowie36;

f) uchwa³a nr 150/1081/2013 Zarz¹du Powiatu Mr¹gowskiego z dnia 25 maja 2013 r.w sprawie powo³ania komisji konkursowej do wyboru operatora zarz¹dzaj¹-cego przekszta³conym w spó³kê z o.o. Szpitalem Powiatowym im. M. Kajkiw Mr¹gowie37;

g) uchwa³a nr 168/1169/2013 zarz¹du Powiatu Mr¹gowskiego z dnia 6 wrzeœnia2013 r. w sprawie wyboru operatora do dalszych negocjacji w celu zawarciaumowy na zarz¹dzanie Szpitalem Powiatowym im. M. Kajki w Mr¹gowie poprzekszta³ceniu w spó³kê z ograniczon¹ odpowiedzialnoœci¹;

h) uchwa³a nr 177/1220/2013 r. Zarz¹du Powiatu Mr¹gowskiego z dnia 6 listopa-da 2013 r. w sprawie upowa¿nienia do z³o¿enia oœwiadczenia woli o przyjêciuzrzeczenia siê u¿ytkowania nieruchomoœci;



32 Akt ten rozpocz¹³ proces przekszta³cenia wymienionego SPZOZ w spó³kê z ograniczon¹ odpowie-dzialnoœci¹ z 100% udzia³em powiatu mr¹gowskiego w trybie i na zasadach okreœlonych w ustawiez dnia 15 kwietnia 2011 r. o dzia³alnoœci leczniczej.

33 Przedmiotowa uchwa³a, stanowi¹ca wstêp do dzia³añ powiatu, da³a podstawê do przekszta³ceniaszpitala powiatowego w spó³kê z o.o.

34 W ramach tej uchwa³y zosta³y okreœlone terminy przygotowania dokumentów niezbêdnych doprzekszta³cenia szpitala.

35 W uchwale tej Rada postanowi³a wyraziæ zgodê na zbycie, oddanie w u¿ytkowanie do 70%udzia³ów powiatu w przekszta³conym w spó³kê z o.o. Szpitalu Powiatowym im. M. Kajki w Mr¹go-wie, co nie wi¹za³o siê z obaw¹ utracenia przez powiat wp³ywu na kluczowe decyzje, które bêd¹podejmowane przez spó³kê w przysz³oœci.

36 W og³oszeniu o naborze zarz¹d sprecyzowa³ swoje oczekiwania wzglêdem operatora zewnêtrznego.37 Tego typu uchwa³a nie by³a obligatoryjna, gdy¿ zarz¹d powiatu posiada kompetencjê do wyboru

operatora zarz¹dzaj¹cego, a ponadto decyzja komisji ma jedynie charakter opiniodawczy.

i) uchwa³a nr 178/1234/2013 Zarz¹du Powiatu Mr¹gowskiego z dnia 6 listopada2013 r. w sprawie u¿yczenia dla Szpitala Powiatowego im. M. Kajki w Mr¹go-wie nieruchomoœci stanowi¹cych w³asnoœæ Powiatu Mr¹gowskiego38;

j) uchwa³a nr XL/261/2013 Rady Powiatu w Mr¹gowie z dnia 18 listopada 2013 r.w sprawie wyra¿enia zgody na u¿yczenie na okres 5 lat nieruchomoœci grun-towej zabudowanej budynkiem kot³owni spó³ki z ograniczon¹ odpowiedzial-noœci¹ powsta³ej w wyniku przekszta³cenia Szpitala Powiatowego im. M. Kajkiw Mr¹gowie39;

k) uchwa³a nr XL/262/2013 Rady Powiatu w Mr¹gowie z dnia 18 listopada 2013 r.w sprawie wyra¿enia zgody na wydzier¿awienie na okres do 30 lat nierucho-moœci dla spó³ki z ograniczon¹ odpowiedzialnoœci¹ powsta³ej w wyniku prze-kszta³cenia Szpitala Powiatowego im. M. Kajki w Mr¹gowie40;

l) uchwa³a nr XL/263/2013 Rady Powiatu w Mr¹gowie z dnia 18 listopada 2013 r.w sprawie wyra¿enia zgody na wydzier¿awienie na okres nastêpnych 20 latnieruchomoœci gruntowej zabudowanej41;

m) uchwa³a nr XL/264/2013 Rady Powiatu w Mr¹gowie z dnia 18 listopada 2013 r.w sprawie zasad zbywania, oddawania w dzier¿awê, najem, u¿ytkowanieoraz u¿yczania aktywów trwa³ych przez Szpital Powiatowy im. M. Kajkiw Mr¹gowie42;

n) uchwa³a nr XL/265/2013 Rady Powiatu w Mr¹gowie z dnia 18 listopada 2013 r.w sprawie wyra¿enia zgody na zrzeczenie siê u¿ytkowania nieruchomoœciprzez Szpital Powiatowy im. M. Kajki w Mr¹gowie43;



38 Powiat mr¹gowski prowadzi czynnoœci zmierzaj¹ce do przekszta³cenia Szpitala Powiatowego im.M. Kajki w spó³kê z o.o. na podstawie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o dzia³alnoœci leczniczej.Ustawa ta nie ogranicza mo¿liwoœci i form przekazywania nieruchomoœci na prowadzenie dzia³al-noœci w zakresie ochrony zdrowia. Wœród nieruchomoœci niezbêdnych do dalszej dzia³alnoœci szpi-tala znajduje siê budynek kot³owni, na którym zamontowano kolektory s³oneczne. W zwi¹zkuz zapewnieniem trwa³oœci projektu „Wykorzystanie kolektorów s³onecznych w celu poprawy efe-ktywnoœci energetycznej w Szpitalu Powiatowym im. M. Kajki w Mr¹gowie” nieruchomoœæ niemo¿e byæ przedmiotem dzia³alnoœci odp³atnej. Wobec powy¿szego niezbêdne jest podjêcieuchwa³y o przekazaniu jej do u¿yczenia, tak aby œrodki z Regionalnego Programu OperacyjnegoWarmia i Mazury 2007–2013 w ramach osi priorytetowej 6 – Œrodowisko przyrodnicze, dzia³anie 6.2– Ochrona œrodowiska przed zanieczyszczeniami i zniszczeniami, poddzia³anie 6.2.1 – Wykorzy-stanie odnawialnych Ÿróde³ energii nie podlega³y zwrotowi.

39 Zob. przypis 37.40 Niniejsza uchwa³a zapobieg³a przekazaniu nieruchomoœci w formie aportu do tworzonej spó³ki.

Powiat w tym wypadku proponuje, aby nieruchomoœci niezbêdne do prowadzenia dzia³alnoœciokreœlonej w akcie za³o¿ycielskim spó³ki przekazaæ w formie dzier¿awy. D³ugoletni okres dzier¿a-wy umo¿liwi podejmowanie d³ugofalowych decyzji zwi¹zanych z funkcjonowaniem i rozwojemspó³ki, zabezpieczaj¹c niezbêdny maj¹tek nieruchomy.

41 Ta uchwa³a nie mia³a bezpoœredniego zwi¹zku z przekszta³ceniami dokonywanymi w mr¹gow-skim szpitalu, jednak¿e œrodki uzyskane z realizacji tej uchwa³y znacznie polepszy³y p³ynnoœæfinansow¹ tej jednostki.

42 Przy podejmowaniu wymienionej uchwa³y chodzi³o jedynie o dostosowanie zasad do postano-wieñ nowej ustawy o dzia³alnoœci leczniczej, gdy¿ stara uchwa³a reguluj¹ca tê materiê by³a wydanana podstawie nieobowi¹zuj¹cej ju¿ ustawy o zak³adach opieki zdrowotnej.

43 Ta uchwa³a zosta³a podjêta w celu wyposa¿enia nowo powsta³ej spó³ki w maj¹tek.

m) uchwa³a nr 181/1242/2013 Zarz¹du Powiatu Mr¹gowskiego z dnia 19 listopada2013 r. w sprawie powo³ania Prezesa Zarz¹du Szpitala Mr¹gowskiego im.M. Kajki Spó³ka z o.o.;

n) uchwa³a nr 181/1243/2013 Zarzadu Powiatu Mr¹gowskiego z dnia 19 listopada2013 r. w sprawie powo³ania cz³onków Rady Nadzorczej Szpitala Mr¹gow-skiego im. M. Kajki Spó³ka z o.o.;

o) uchwa³a nr 182/1244/2013 Zarzadu Powiatu Mr¹gowskiego z dnia 19 listopada2013 r. w sprawie u¿yczenia dla Szpitala Powiatowego im. M. Kajki w Mr¹go-wie nieruchomoœci stanowi¹cych w³asnoœæ Powiatu Mr¹gowskiego;

p) uchwa³a nr 183/1245/2013 Zarz¹du Powiatu Mr¹gowskiego z dnia 22 listopada2013 r. w sprawie przekszta³cenia Szpitala Powiatowego im. M. Kajki w Mr¹go-wie w spó³kê z ograniczon¹ odpowiedzialnoœci¹ i przyjêcie treœci aktu prze-kszta³cenia44;

r) uchwa³a nr 183/1246/2013 Zarz¹du Powiatu w Mr¹gowie z dnia 22 listopada2013 r. w sprawie upowa¿nienia do z³o¿enia oœwiadczenia woli do podpisaniaaktu notarialnego dotycz¹cego przekszta³cenia Szpitala Powiatowego im.M. Kajki w Mr¹gowie w spó³kê z ograniczon¹ odpowiedzialnoœci i przyjêcietreœci aktu przekszta³cenia;

s) uchwa³a nr XLI/266/2013 Rady Powiatu Mr¹gowskiego z dnia 25 listopada2013 r. w sprawie przejêcia zobowi¹zañ Samodzielnego Publicznego Zak³aduOpieki Zdrowotnej w Mr¹gowie45;

t) uchwa³a nr 198/1340/2014 Zarz¹du Powiatu Mr¹gowskiego z dnia 25 lutego2014 r. w sprawie zakoñczenia postêpowania kwalifikacyjnego na wybór ope-ratora zarz¹dzaj¹cego w tworzonym podmiocie prawa handlowego podfirm¹ Szpital Mr¹gowski im. Micha³a Kajki Spó³ka z o.o. w Mr¹gowie;

u) uchwa³a nr 200/1357/2014 Zarz¹du Powiatu Mr¹gowskiego z dnia 11 marca2013 r. w sprawie wniesienia wk³adów pieniê¿nych do Szpitala Mr¹gowskie-go im. Micha³a Kajki spó³ka z o.o. w Mr¹gowie.Jak widaæ, przekszta³canie SPZOZ w spó³kê prawa handlowego nie jest pro-

cesem prostym i czêsto towarzyszy mu obowi¹zek podjêcia szeregu uchwa³ za-równo przez organ uchwa³odawczo-kontrolny, jak i organ wykonawczy powiatu.



44 Szpital Powiatowy im. M. Kajki w Mr¹gowie jest samodzielnym publicznym zak³adem opieki zdro-wotnej, dla którego organem za³o¿ycielskim jest powiat. Uchwa³¹ nr XXXIX/194/2013 Rada Powia-tu w Mr¹gowie w dniu 25 stycznia 2013 r. wyrazi³a wolê przekszta³cenia szpitala w spó³kê z o.o. Napodstawie sporz¹dzonego przez p.o. dyrektora szpitala kwestionariusza oraz innych wymaganychdokumentów przygotowano akt przekszta³cenia. Przekszta³cenie to pozwoli na ubieganie siê o do-tacjê z bud¿etu pañstwa w kwocie stanowi¹cej wartoœæ po¿yczki udzielonej przez powiat szpitalo-wi przed dniem 31 grudnia 2009 r., która zostanie przeznaczona na pokrycie przejêtychzobowi¹zañ tej jednostki. Po sporz¹dzeniu aktu przekszta³cenia niezw³ocznie zostanie z³o¿onywniosek o wpisanie spó³ki do KRS. Spó³ka z dniem przekszta³cenia wst¹pi we wszystkie prawai obowi¹zki, których podmiotem by³ szpital. Nastêpnie przyjêto akt przekszta³cenia, któregoza³¹cznikami s¹: akt za³o¿ycielski spó³ki, pierwszy regulamin organizacyjny spó³ki.

45 Zgodnie z art. 72 ustawy powiat jako organ tworz¹cy skorzysta³ z mo¿liwoœci przejêcia z dniemprzekszta³cenia zobowi¹zañ SPZOZ. Uchwa³a ta stanowi bazê do wyst¹pienia (zgodnie z art. 196ust. 1 ustawy o dzia³alnoœci leczniczej) przez powiat do bud¿etu pañstwa o dotacjê

3. Podsumowanie

Z konstytucyjnych zasad pomocniczoœci oraz decentralizacji wynika nie tylkoprawo, ale równie¿ obowi¹zek przejêcia przez jednostki samorz¹du terytorialne-go czêœci zadañ, które wczeœniej realizowa³a administracja rz¹dowa, w tym oczy-wiœcie zadañ z zakresu ochrony zdrowia obywateli.

W przypadku powiatów zadania te wykonywane s¹ g³ównie przez prowa-dzenie szpitali w ró¿nych formach organizacyjnych. Funkcjonowanie tych pod-miotów jako samodzielnych publicznych zak³adów opieki zdrowotnej, moimzdaniem, nie jest dobrym rozwi¹zaniem. Ich forma organizacyjno-prawna po-winna byæ bowiem bardziej nowoczesna i efektywna finansowo. W tym miejscunie pozostaje jednak nic innego, jak zgodziæ siê ze stwierdzeniem, ¿e „niedookre-œlona i niespójna konstrukcja, jak¹ jest SPZOZ, nie powinna zostaæ utrzymana.Nowa struktura prawno-organizacyjna zak³adu opieki zdrowotnej zapewniaæwinna samorz¹dowi mo¿liwoœæ wp³ywania na dostêpnoœæ, jakoœæ i efektywnoœæwykonywanych przez dany podmiot us³ug, ale jednoczeœnie uniemo¿liwiaæ ne-potyzm i upolitycznienie zarz¹dzania zak³adem“46.

Moim zdaniem przekszta³cenie SPZOZ w spó³kê prowadzi do wielu korzyst-nych zmian, takich jak:a) zgodnie z art. 190–203 ustawy o dzia³alnoœci leczniczej, wiele zobowi¹zañ

publicznoprawnych przejêtych przez podmiot tworz¹cy ulega umorzeniuz mocy prawa47;

b) podmiot tworz¹cy mo¿e ubiegaæ siê o dotacjê przeznaczon¹ na sp³atê zobo-wi¹zañ pieniê¿nych przejêtych od przekszta³conego zak³adu, odsetek odnich lub kosztów przekszta³cenia, oczywiœcie pod warunkiem, ¿e nowo po-wsta³a spó³ka zosta³a (najpóŸniej do dnia 31 grudnia 2013 r.) wpisana do reje-stru przedsiêbiorców;

c) nastêpuje racjonalizacja w udzielaniu œwiadczeñ zdrowotnych;d) obni¿aj¹ siê koszty administrowania podmiotem leczniczym;e) zmienia siê zakres odpowiedzialnoœci dotychczasowego podmiotu tworz¹-

cego SPZOZ/w³aœciciela spó³ki za ich zobowi¹zania; w przypadku SPZOZodpowiedzialnoœæ ma charakter pe³ny i nieunikniony, w przypadku spó³ki



46 Ibidem, s. 5.47 Niestety spó³ka kapita³owa powsta³a w wyniku przekszta³cenia (w przeciwieñstwie do samodziel-

nego publicznego zak³adu opieki zdrowotnej) ma zdolnoœæ upad³oœciow¹. Ponadto przejêcie czêœcizad³u¿enia podmiotu leczniczego przez powiat nie gwarantuje, ¿e spó³ka ta bêdzie wyp³acalna(w tej chwili wystêpuje sprzecznoœæ postanowieñ ustawy o dzia³alnoœci leczniczej oraz ustawy –Prawo upad³oœciowe i naprawcze). Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy – Prawo upad³oœciowe i napraw-cze, d³u¿nik jest obowi¹zany, nie póŸniej ni¿ w terminie dwóch tygodni od dnia, w którymwyst¹pi³a podstawa do og³oszenia upad³oœci, zg³osiæ w s¹dzie wniosek o og³oszenie upad³oœci.W przeciwnym razie d³u¿nik (lub osoba go reprezentuj¹ca) ponosi odpowiedzialnoœæ odszkodo-wawcz¹. Podstaw¹ upad³oœci spó³ki mog¹ byæ m.in. zobowi¹zania, które wynikaj¹ z odpowiedzial-noœci za zdarzenia medyczne oraz zobowi¹zania wobec ubezpieczycieli z tytu³u ubezpieczenia odzdarzeñ medycznych.

ogranicza siê do wysokoœci maj¹tku spó³ki, a wspólnicy nie odpowiadaj¹ zazobowi¹zania spó³ki;

f) spó³ka powsta³a w wyniku przekszta³cenia SPZOZ, zgodnie z wyk³adni¹przepisów ustawy o œwiadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze œrod-ków publicznych dokonanej przez Ministerstwo Zdrowia bêdzie mog³audzielaæ œwiadczeñ komercyjnych w pe³nym zakresie;

g) nad spó³k¹ prawa handlowego sprawowana jest wiêksza kontrola, m.in.przez obligatoryjnie powo³ywan¹ radê nadzorcz¹ lub komisjê rewizyjn¹(oczywiœcie w dalszym ci¹gu funkcje kontrolne utrzymuje starosta jako prze-wodnicz¹cy zarz¹du powiatu oraz Minister Zdrowia);

h) spó³ka, w której 100% udzia³ów posiada samorz¹d powiatowy, jest tak¿e po-œrednio kontrolowana przez organ uchwa³odawczo-kontrolny powiatu, któ-ry nadal uzyskuje informacje o dzia³alnoœci spó³ki za poœrednictwem starostyi poszczególnych cz³onków zarz¹du powiatu. Radni te¿ mog¹ sprawowaækontrolê przez zg³aszanie zapytañ i interpelacji do starosty.Oczywiœcie to tylko niektóre korzyœci, jakie wynikaj¹ z przekszta³cenia

SPZOZ w spó³kê prawa handlowego. Analizuj¹c dotychczasowe przekszta³cenia,mogê z ca³¹ odpowiedzialnoœci¹ stwierdziæ, i¿ obawy odnoœnie do ryzykaupad³oœci przekszta³conych w ten sposób szpitali okaza³y siê nietrafne. Co wiêcej,przekszta³cony w spó³ki prawa handlowego SPZOZ du¿o lepiej radzi sobie nietylko z dzia³alnoœci¹ lecznicz¹, ale równie¿ z dzia³alnoœci¹ organizatorsk¹. Tak¿epacjenci przekszta³conych w spó³ki szpitali maj¹ zapewnione leczenie i opiekê nadu¿o wy¿szym poziomie ni¿ poprzednio. Szpitale obecnie funkcjonuj¹ jak przed-siêbiorstwa, które walcz¹ o klienta. Pacjent (klient) zadowolony i dobrze obs³u¿o-ny to wiêkszy kontrakt z NFZ. Dlatego uwa¿am, ¿e obecne przekszta³cenia szpitalinie s¹ zagro¿eniem, ale szans¹ na lepsz¹ opiekê medyczn¹, tak¿e na poziomiepowiatu.

Poviat’s tasks and competences in terms of healthcare(Summary)

The right but also the duty of the local government units to take over some of the tasksthat were previously performed by the government administration (obviously includingthe tasks of public healthcare) results from the constitutional principles of subsidiarity anddecentralization. In case of poviat’s, these tasks are performed mainly by running hospitalsin different organizational forms. Functioning of these entities as independent publichealth care institutions is, according to the author, not the best solution. Their legal-organ-izational form should be more modern and cost-efficient, the new legal-organizationalstructure of health care institution should enable the local government to influence theavailability, quality and efficiency of the services provided by the entity and at the sametime disenable nepotism and politicization of health care institutions management.



MICHA£ A. WALIGÓRSKI*

Prawo w³adzy publicznej do negatywnej decyzjiadministracyjnej w zakresie podejmowania, wykonywania

i zakoñczenia regulowanej dzia³alnoœci gospodarczej

1. Wprowadzenie

Zapisana w Konstytucji RP i utrwalona w legislacji i orzecznictwie zasadawolnoœci gospodarczej doznaje ró¿nego rodzaju prawnych ograniczeñ o charak-terze reglamentacyjnym1. Podjêcie niektórych rodzajów dzia³alnoœci gospodar-czej jest dopuszczalne tylko po uzyskaniu koncesji, zezwolenia, licencji lub wpisudo rejestru dzia³alnoœci regulowanej. Regulowana dzia³alnoœæ gospodarcza jestnowym rodzajem dzia³alnoœci reglamentowanej, wprowadzonym w 2004 r. przezustawê o swobodzie dzia³alnoœci gospodarczej2.

Wpis mo¿e byæ dokonany pod warunkami okreœlonymi w ustawach. Okreœlasiê w nich równie¿ okolicznoœci, w których nastêpuje odmowa udzielenia wpisuoraz jego wykreœlenie. Przepisy materialnego prawa administracyjnego ustalaj¹przes³anki, na podstawie których w³adza publiczna w drodze decyzji administra-cyjnej odmawia przedsiêbiorcy wpisu do rejestru, determinuj¹ tak¿e warunki, najakich mo¿e nast¹piæ jego wykreœlenie. Przes³ank¹ obligatoryjnego wykreœleniaz rejestru jest wydanie przez w³adzê administracyjn¹ decyzji o zakazie wykony-wania dzia³alnoœci gospodarczej przez przedsiêbiorcê. Wydanie takiej decyzjimusi byæ poprzedzone precyzyjnym i jednoznacznym ustaleniem stopnia i zakre-su naruszenia warunków wykonywania dzia³alnoœci gospodarczej, a uzasadnie-


* Prof. dr hab. Micha³ A. Waligórski – Uniwersytet im. A. Mickiewicza w Poznaniu.1 Zob. M.A. Waligórski, Przes³anki wydawania negatywnych decyzji administracyjnych w zakresie podejmo-

wania i wykonywania koncesjonowanej dzia³alnoœci gospodarczej, [w:] J. £ukasiewicz (red.), W³adztwoadministracyjne. Administracja publiczna w sferze imperium i w sferze dominium, Rzeszów 2012, s. 718; te-go¿, Konstytucyjna zasada wolnoœci gospodarczej a prawo w³adzy publicznej do podjêcia negatywnej decyzjiadministracyjnej w zakresie podejmowania i wykonywania dzia³alnoœci gospodarczej objêtej zezwoleniami,[w:] Z. Janku (red.), Administracyjnoprawne ograniczenia wolnoœci konstytucyjnych, Poznañ 2012, s.149i n. oraz tego¿, Koncesje, zezwolenia i licencje w polskim administracyjnym prawie gospodarczym, Poznañ2012.

2 Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie dzia³alnoœci gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz.672 ze zm., dalej: u.s.d.g.).

nie wydanej decyzji powinno wykazywaæ powody zastosowania tego rodzajukary administracyjnej.

Negatywne decyzje administracyjne mog¹ byæ wydawane zarówno na etapiepodejmowania dzia³alnoœci gospodarczej, przyjmuj¹ wtedy postaæ prewencyjnejodmowy dokonania wpisu, jak i na etapie wykonywania dzia³alnoœci gospodar-czej, przyjmuj¹c postaæ decyzji represyjnej, zakazuj¹cej dalszego prowadzeniadzia³alnoœci gospodarczej. Delegacja do wydania negatywnej decyzji administra-cyjnej, odmawiaj¹cej zgody na prowadzenie dzia³alnoœci gospodarczej wyma-gaj¹cej wpisu do rejestru lub zakazuj¹cej jej wykonywania, zosta³a uregulowanaw przepisach „ustawy wiod¹cej” i w przepisach szczególnych, które wprost lubz pewnymi modyfikacjami powtarzaj¹ przepisy u.s.d.g. albo wskazuj¹ na stoso-wanie jej przepisów w sprawach nieuregulowanych3. Niekiedy wystarczaj¹c¹podstaw¹ wydawania negatywnych decyzji mo¿e byæ samo wskazanie, i¿ danadzia³alnoœæ jest dzia³alnoœci¹ regulowan¹ w rozumieniu przepisów u.s.d.g.,a przes³anki wydania decyzji nakazuj¹cej wstrzymanie, zaprzestanie lub decyzjizakazuj¹cej wykonywania dzia³alnoœci gospodarczej s¹ zamieszczone w przepi-sach reguluj¹cych kontrolê przedsiêbiorcy4.

Podejmuj¹c próbê systematyzacji przyczyn wydawania negatywnych decyzjiadministracyjnych, nale¿y zwróciæ uwagê na wi¹¿¹ce siê z tym trudnoœci wyni-kaj¹ce z du¿ej liczby przes³anek odmowy wpisywania przedsiêbiorców do reje-stru dzia³alnoœci regulowanej, decyzji o zakazie wykonywania przez nich dzia³al-noœci regulowanej lub powoduj¹cych wykreœlenie przedsiêbiorców z rejestru,zró¿nicowania ich treœci oraz zastosowania kazuistycznej metody regulacji tegozagadnienia w obowi¹zuj¹cych przepisach. Ró¿nice te przejawiaj¹ siê przedewszystkim w ustaleniu w przepisach szczególnych odmiennej treœci przes³anekdla poszczególnych rodzajów dzia³alnoœci gospodarczej powoduj¹cych wykre-œlenie przedsiêbiorcy z rejestru.

2. Delegacja w³adzy publicznej do wydawania negatywnychdecyzji administracyjnych na etapie podejmowaniadzia³alnoœci regulowanej

Podstawy prawne wydawania negatywnych decyzji administracyjnych s¹znacznie zró¿nicowane pod wzglêdem swobody organu prowadz¹cego rejestrw zakresie orzekania o odmowie dokonania wpisu przedsiêbiorcy do rejestru,


Micha³ A. Waligórski

3 Tak stanowi np. art. 124 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o us³ugach p³atniczych – Dz. U. z 2011 r.,poz. 1175 ze zm. (dalej: u.u.p.). „W sprawach nieuregulowanych w ustawie dotycz¹cych podejmo-wania, wykonywania i zakoñczenia dzia³alnoœci w zakresie us³ug p³atniczych w charakterze biuraus³ug p³atniczych, w tym w sprawach odmowy wpisu do rejestru, wydania decyzji o zakazie pro-wadzenia dzia³alnoœci i wykreœlenia wpisu w rejestrze, stosuje siê przepisy ustawy o swobodziedzia³alnoœci gospodarczej”.

4 Np. w przypadku przedsiêbiorcy telekomunikacyjnego (art. 201 ust. 3 i 4 oraz art. 202 ust. 2 ustawyz dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm. (dalej: u.p.t.).

stosunkowo ³atwo daj¹ siê jednak sklasyfikowaæ przes³anki wskazane w u.s.d.g.Mo¿na wyró¿niæ trzy rodzaje przypadków skutkuj¹cych odmow¹ wpisu do reje-stru. Pierwszym z nich jest wydanie prawomocnego orzeczenia zakazuj¹cegoprzedsiêbiorcy wykonywania dzia³alnoœci gospodarczej objêtej wpisem (art. 68pkt 1 u.s.d.g.). Karalnoœæ za taksatywnie wymienione w ustawach szczególnychprzestêpstwa mo¿e byæ traktowana zarówno jako brak spe³niania warunków wy-maganych do uzyskania wpisu do rejestru, jak i przes³anka wydania decyzji o za-kazie wykonywania dzia³alnoœci objêtej wpisem.

W piœmiennictwie s³usznie siê podnosi, ¿e z przepisów ustawy o swobodziedzia³alnoœci gospodarczej nie wynika, czy ustawodawca wymaga, aby orzeczeniezakazuj¹ce prowadzenia dzia³alnoœci gospodarczej by³o wydane przez s¹d (kar-ny, cywilny), czy te¿ mo¿e mieæ charakter orzeczenia innego organu (np. admini-stracyjnego czy korporacji zawodowej). Nale¿y jednak podkreœliæ, ¿e orzeczenietakie musi byæ prawomocne oraz zawieraæ zakaz wykonywania dzia³alnoœci,o której wpis przedsiêbiorca siê ubiega5. Jednak¿e sankcja ta nie bêdzie mia³a za-stosowania odnoœnie do przypadku, gdy wobec danego przedsiêbiorcy dopierotoczy siê postêpowanie karne, które mo¿e skutkowaæ wydaniem orzeczenia za-wieraj¹cego ów zakaz. Ustawa odnoœnie do takiego przypadku nie przewidzia³atak¿e innej („przejœciowej”) formy postêpowania ze strony organu administracji(np. w postaci „tymczasowego wstrzymania dokonania wpisu” – do czasu zakoñ-czenia postêpowania), co mo¿e budziæ powa¿ne w¹tpliwoœci6.

Przyk³adem orzeczeñ karnych mog¹ byæ wyroki wydawane zgodnie z art. 601

§ 1 k.w. W myœl tego przepisu, wykonywanie dzia³alnoœci gospodarczej bez wy-maganego wpisu do rejestru dzia³alnoœci regulowanej stanowi wykroczenie za-gro¿one karê ograniczenia wolnoœci albo grzywny. Tak¿e przepisy niektórychustaw odrêbnych przewiduj¹ w takim przypadku karê pieniê¿n¹ (np. operatorzypocztowi7, przedsiêbiorcy telekomunikacyjni, wytwórcy biokomponentów8, od-biorcy odpadów komunalnych9, podmioty prowadz¹ce biura us³ug p³atniczych),karê grzywny lub karê ograniczenia albo pozbawienia wolnoœci do roku lub do lat 2(np. przedsiêbiorcy wytwarzaj¹cy lub rozlewaj¹cy wyroby spirytusowe10, przed-siêbiorcy wyrabiaj¹cy lub rozlewaj¹cy wyroby winiarskie11, podmioty wyrabia-


Prawo w³adzy publicznej do negatywnej decyzji administracyjnej...

5 M. Sieradzka, Komentarz do art. 68 ustawy o swobodzie dzia³alnoœci gospodarczej, [w:] M. Sieradzka,M. Zdyb, Ustawa o swobodzie dzia³alnoœci gospodarczej. Komentarz, LEX 2013.

6 Zob. K. Kohutek, Komentarz do art. 68 u.s.d.g., LEX/el. 2005.7 Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, Dz. U. z 2012 r., poz. 1529 (dalej: u.p.p.).8 Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciek³ych, tekst jedn.: Dz. U.

z 2013 r., poz. 1164 (dalej: u.b.c.).9 Ustawa z dnia 13 wrzeœnia 1996 r. o utrzymywaniu czystoœci i porz¹dku w gminach, tekst jedn.:

Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm. (dalej: u.c.p.).10 Ustawa z dnia 18 paŸdziernika 2006 r. o wyrobie napojów spirytusowych oraz o rejestracji i ochronie

oznaczeñ geograficznych napojów spirytusowych, tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 144 (dalej: u.n.s.).11 Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami

i organizacji rynku wina, Dz. U. Nr 120, poz. 690 ze zm. (dalej: u.w.w.).

j¹ce i przetwarzaj¹ce alkohol etylowy12, producenci wyrobów tytoniowych13, de-tektywi14), karê grzywny przewidzian¹ za pope³nienie wykroczenia skarbowegoalbo karê grzywny lub karê pozbawienia wolnoœci do roku, albo obie te kary ³¹cz-nie za pope³nienie przestêpstwa skarbowego (podmioty prowadz¹ce kantory15).Karze grzywny i ograniczeniu wolnoœci do 2 lat podlegaj¹ przedsiêbiorcy, którzynp. wyrabiaj¹ napoje spirytusowe niezgodnie z zasadami okreœlonymi w ustawieo napojach spirytusowych albo wprowadzaj¹ tak wytworzone napoje do obrotu(art. 42 ust. 1 u.n.s.). Inne orzeczenia s¹du karnego mog¹ dotyczyæ zakazu wyko-nywania dzia³alnoœci gospodarczej z powodu braku uprawnieñ zawodowych lubkwalifikacji do wykonywania danej dzia³alnoœci (np. zakaz wykonywania prakty-ki lekarskiej, zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych), a tak¿e tych przed-siêbiorców, którzy zostali skazani prawomocnym wyrokiem za przestêpstwoprzeciwko mieniu, wiarygodnoœci dokumentów, obrotowi gospodarczemu, obro-towi pieniêdzmi i papierami wartoœciowymi (art. 4 ust. 3 u.n.s.). Przes³anka pra-womocnego orzeczenia zakazuj¹cego przedsiêbiorcy wykonywania dzia³alnoœcigospodarczej ma na wzglêdzie przede wszystkim ochronê porz¹dku prawnego.Instytucja zakazu wykonywania dzia³alnoœci gospodarczej pe³ni w tym przypad-ku bardziej funkcjê represyjn¹ kary administracyjnej ni¿ reglamentacyjn¹. Nale¿ydodaæ, i¿ podstaw¹ decyzji o zakazie nie jest jakiekolwiek wykroczenie przeciwkoobowi¹zuj¹cemu prawu, lecz jedynie kwalifikowane, tj. takie naruszenie prawa,które dotyczy œciœle okreœlonych rodzajów aktów prawnych, zwi¹zane jest z pro-wadzon¹ dzia³alnoœci¹ gospodarcz¹, a niekiedy posiada pewne cechy szczególne.Naruszenie obowi¹zuj¹cego prawa mo¿na tak¿e rozumieæ jako niewywi¹zywa-nie siê przedsiêbiorcy z obowi¹zków podatkowych czy te¿ nieprzestrzeganieprzepisów celnych.

Drugim z przypadków skutkuj¹cych odmow¹ wpisu do rejestru dzia³alnoœciregulowanej s¹ przyczyny, z których to przedsiêbiorcê wykreœlono z rejestrudzia³alnoœci regulowanej na skutek wydania decyzji o zakazie jej wykonywania(z³o¿enie nieprawdziwego oœwiadczenia o znajomoœci warunków podejmowanejdzia³alnoœci, nieusuniêcie naruszeñ tych warunków, ra¿¹ce naruszenie warun-ków) w okresie 3 lat poprzedzaj¹cych z³o¿enie wniosku (art. 68 pkt 2 u.s.d.g.).Przepisy szczególne uzupe³ni³y treœæ oœwiadczenia przedsiêbiorcy o „znajomoœciwarunków” podejmowanej dzia³alnoœci gospodarczej zawartych w u.s.d.g.i o klauzulê „spe³nienia warunków” wymaganych do jej wykonywania. Nie-spe³nienie ich przez przedsiêbiorcê skutkuje wydaniem odmownej decyzji o wpi-sie do rejestru. Niektóre przepisy odrêbne wprowadzaj¹ dodatkow¹ przes³ankê



12 Ustawa z dnia 2 marca 2001 r. o wyrobie alkoholu etylowego oraz wytwarzaniu wyrobów tytonio-wych, Dz. U. Nr 31, poz. 353 ze zm. (dalej: u.a.t.).

13 U.a.t.14 Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o us³ugach detektywistycznych, tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 273

(dalej: u.u.d.).15 Ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. – Prawo dewizowe, tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 826 ze zm. (dalej:

u.p.d.).

wydania decyzji o odmowie wpisu, odnosz¹c¹ siê do niespe³nienia któregokol-wiek warunku wymaganego do podjêcia dzia³alnoœci regulowanej (taka dodatko-wa przes³anka odnosi siê np. do podmiotu ubiegaj¹cego siê o wykonywaniedzia³alnoœci leczniczej16 – art. 108 ust. 1 pkt 3 u.d.z. – czy do organizatora kszta³ce-nia podyplomowego lekarzy17 – art. 19d ust.1 pkt 3 u.z.l.).

Wydanie decyzji negatywnej wymaga jednak¿e uprzedniego przeprowadze-nia kontroli. I tak np. w przypadku agencji zatrudnienia organ rejestrowy spraw-dza fakty podane we wniosku i oœwiadczeniu wraz z dokumentami poœwiad-czaj¹cymi ich spe³nienie; w przypadku podmiotów tworz¹cych ¿³obki lub klubydzieciêce organ rejestrowy mo¿e przeprowadziæ uprzedni¹ wizytacjê lokalu;w przypadku podmiotów leczniczych spe³nienie warunków musi byæ potwier-dzone przez Pañstwow¹ Inspekcjê Sanitarn¹; w przypadku podmiotów pro-wadz¹cych podyplomowe kszta³cenie lekarzy spe³nienie warunków musi byæ po-twierdzone przez okrêgow¹ radê lekarsk¹, a gdy kszta³cenie ma siê odbywaæ naterenie ca³ego kraju przez Naczeln¹ Radê Lekarsk¹; ubiegaj¹cy siê o wpis do reje-stru szkol¹cych personel lotniczy18 musi spe³niaæ warunki wskazane w ustawiei przepisach wykonawczych itp.

Niespe³nienie warunków w fazie podejmowania dzia³alnoœci gospodarczejpowoduje obligatoryjn¹ odmowê wpisu do rejestru. Natomiast w fazie wykony-wania dzia³alnoœci gospodarczej niespe³nienie lub naruszenie warunków powo-duje wydanie decyzji o zakazie dalszego jej prowadzenia. Nale¿y zatem wyraŸnieodró¿niæ niespe³nienie warunków wykonywania dzia³alnoœci gospodarczej regu-lowanej od stwierdzenia przez organ prowadz¹cy rejestr tej dzia³alnoœci narusze-nia warunków jej wykonywania. W pierwszym przypadku organ prowadz¹cy re-jestr, w drodze decyzji, odmawia wpisu przedsiêbiorcy do rejestru, w drugim zaœwydaje decyzjê o zakazie wykonywania dzia³alnoœci gospodarczej regulowanej19.Pogl¹d ten jest zgodny z orzecznictwem s¹dowym, który w jednym z wyrokówprzyj¹³, ¿e „Z³o¿enie przez przedsiêbiorcê oœwiadczenia, którego niezgodnoœæ zestanem faktycznym polega na braku spe³nienia przez przedsiêbiorcê wszystkichwarunków wykonywania dzia³alnoœci regulowanej oznacza, ¿e od samego pocz¹tkubrak by³o materialnoprawnej podstawy wykonywania tej dzia³alnoœci”20.

Trzecim powodem odmowy wpisu do rejestru jest wykonywanie przezprzedsiêbiorcê dzia³alnoœci bez wpisu do rejestru dzia³alnoœci regulowanej z po-



16 Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o dzia³alnoœci leczniczej, tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 217 (dalej:u.d.z.).

17 Ustawa z dnia 5 grudnia 1966 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r.,poz. 1634 (dalej: u.z.l.).

18 Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze, tekst jedn.: Dz. U z 2013 r., poz. 1393 ze zm. (dalej:u.p.l.).

19 M. Sieradzka, Komentarz do art. 68 ustawy… Inaczej K. Kohutek, Zasady podejmowania dzia³alnoœci re-gulowanej, PPH 2005, nr 6, s. 35, wed³ug autora w razie stwierdzenia przez organ prowadz¹cy rejestrdzia³alnoœci regulowanej braków we wniosku o wpis do tego rejestru – organ nie mo¿e odmówiædokonania wpisu (z uwagi na istnienie tych braków).

20 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2007 r., VI SA/Wa 1834/07, LEX nr 438609.

miniêciem procedury sanuj¹cej wykonywanie danej dzia³alnoœci bez wpisu.Okres karencji w tym przypadku wynosi 3 lata (art. 72 ust. 2 w zwi¹zku z art. 67ust. 2 u.s.d.g.). Stanowi to wyj¹tek od regu³y, zgodnie z któr¹ do podjêcia dzia³al-noœci regulowanej konieczne jest uprzednie dokonanie wpisu do w³aœciwego re-jestru, wynikaj¹cy z przewidzianej w art. 67 u.s.d.g. konstrukcji milczenia organu.W art. 67 ust. 1 ustawodawca nak³ada na organ prowadz¹cy rejestr obowi¹zek do-konania wpisu w terminie 7 dni od dnia wp³yniêcia wniosku przedsiêbiorcyo wpis. Z kolei postanowienia ust. 2 tego artyku³u umo¿liwiaj¹ przedsiêbiorcypodjêcie zg³oszonej dzia³alnoœci w przypadku niedokonania wpisu przez organ.W myœl art. 67 ust. 2, jeœli organ nie dokona wpisu w siedmiodniowym terminie,a od dnia wp³ywu wniosku do tego organu up³ynê³o 14 dni, przedsiêbiorca mo¿erozpocz¹æ dzia³alnoœæ.

3. Delegacja w³adzy publicznej do wydawania negatywnychdecyzji administracyjnych na etapie wykonywaniadzia³alnoœci regulowanej

Na tym etapie organ prowadz¹cy rejestr uprawniony jest, w enumeratywniewymienionych w przepisie art. 71 u.s.d.g. przypadkach, do wydania decyzji o za-kazie wykonywania przez przedsiêbiorcê dzia³alnoœci regulowanej. Przes³ankipowoduj¹ce wydanie takiej decyzji s¹ zró¿nicowane, gdy chodzi o ich charakterprawny i treœæ. Z uwagi na represyjny charakter zakazu przes³anki pozwalaj¹cena jego zastosowanie nie powinny byæ interpretowane w sposób rozszerzaj¹cy.Jednak¿e niektóre z nich sformu³owane s¹ w sposób na tyle nieostry, ¿e przypisujesiê im charakter uznaniowy.

Przepisy u.s.d.g. wskazuj¹ trzy kategorie przes³anek, których wyst¹pienie ob-liguje organ administracji do wydania decyzji o zakazie. Pierwsza z nich dotyczyz³o¿enia przez przedsiêbiorcê nieprawdziwego oœwiadczenia o spe³nieniu wa-runków wymaganych do wykonywania danego rodzaju dzia³alnoœci (art. 71 ust. 1pkt 1 u.s.d.g.), druga zwi¹zana jest z nieusuniêciem przez przedsiêbiorcê naru-szeñ warunków wymaganych do wykonywania dzia³alnoœci w wyznaczonymprzez organ terminie (art. 71 ust. 1 pkt 2 u.s.d.g.), trzecia zaœ spowodowana jestra¿¹cym naruszeniem warunków wymaganych do wykonywania dzia³alnoœci re-gulowanej przez przedsiêbiorcê (art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g.). Przes³anki te s¹ po-wtórzone prawie we wszystkich przepisach odrêbnych albo przez nakazanie sto-sowania przez nie przepisów u.s.d.g. w sprawach nieuregulowanych (np.dzia³alnoœæ kantorowa i detektywów), albo przez wskazanie wprost przepisuart. 71 ust. 1 u.s.d.g. b¹dŸ te¿ enumeratywne wymienienie tych przes³anek.

Konstrukcja prawna regulowanej dzia³alnoœci gospodarczej oparta zosta³a naza³o¿eniu, ¿e przedsiêbiorca mo¿e podj¹æ dzia³alnoœæ po spe³nieniu wymogówformalnych i z³o¿eniu stosownego oœwiadczenia o znajomoœci i spe³nianiu wa-runków wymaganych do wykonywania danego rodzaju dzia³alnoœci, co ró¿ni j¹



w istotny sposób od zezwolenia potwierdzaj¹cego, ¿e przedsiêbiorca mo¿epodj¹æ dzia³alnoœæ gospodarcz¹ dopiero po stwierdzeniu przez organ w³adzyspe³nienia stawianych mu warunków.

Trzeba jednak¿e zwróciæ uwagê na aspekt odpowiedzialnoœci karnej za z³o¿e-nie w postêpowaniu administracyjnym fa³szywych zeznañ21, kary za z³o¿enie nie-prawdziwego oœwiadczenia o dzia³alnoœci regulowanej nie przewiduje u.s.d.g.ani kodeks wykroczeñ. Przyjête w ustawie rozwi¹zanie powoduje, ¿e wiarygod-noœci z³o¿onego oœwiadczenia sk³adanego przez przedsiêbiorcê organ rejestrowynie bada przed dokonaniem wpisu, albowiem kontrola prawdziwoœci oœwiadcze-nia odbywa siê dopiero ex post.

Jeœli chodzi o przes³anki zwi¹zane z niew³aœciw¹ realizacj¹ dzia³alnoœci regu-lowanej, to stanowi¹ one najliczniejsz¹ i zarazem najbardziej zró¿nicowan¹ grupêprzyczyn wydawania decyzji o zakazie. Do najczêœciej spotykanych przyczyn na-le¿y wskazaæ niespe³nienie warunków lub naruszenie warunków bêd¹cychprzes³ankami ustawowymi warunkuj¹cymi uzyskanie wpisu lub warunków wy-konywania dzia³alnoœci gospodarczej wymaganych przepisami szczególnymi.Niespe³nienie warunków ustawowych mo¿e dotyczyæ ca³ej ustawy, formu³owa-ne jest wówczas jako zasada ogólna, b¹dŸ nastêpuje przez wskazanie konkret-nych wymogów. Niezgodnoœæ powoduj¹ca wydanie negatywnej decyzji admini-stracyjnej mo¿e dotyczyæ tak¿e innych przepisów prawa.

Wreszcie utrata warunków wymaganych przy wpisie do rejestru skutkujeobligatoryjnym lub fakultatywnym wydaniem decyzji o zakazie i wykreœleniemprzedsiêbiorcy z rejestru.

W art. 71 ust. 1 pkt 2 u.s.d.g. nie ogranicza siê rozumienia pojêcia „naruszeniawarunków” wy³¹cznie do przepisów publicznych, w szczególnoœci warunkówwykonywania dzia³alnoœci gospodarczej, w tym warunków, na jakich jej udzielo-no. Mo¿e to byæ naruszenie jakichkolwiek obowi¹zuj¹cych norm prawa polskiego(np. przepisów o ochronie konsumentów i konkurencji). Taki charakter ma decy-zja prezesa UKE, mo¿e on nakazaæ zaprzestania lub opóŸnienia œwiadczeniaus³ugi telekomunikacyjnej, której dalsze œwiadczenie mog³oby prowadziæ doznacz¹cej szkody dla konkurencji, do czasu wype³nienia przez przedsiêbiorcê



21 Niektóre przepisy odrêbne (np. w zakresie produkcji tablic rejestracyjnych – art. 75ad ustawy z dnia20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej:u.p.r.d.) oraz produkcji wyrobów winiarskich) modyfikuj¹ treœæ oœwiadczenia przedsiêbiorcyw odpowiedni sposób wprowadzaj¹c dodatkow¹ klauzulê: Oœwiadczenie sk³ada siê pod rygoremodpowiedzialnoœci karnej za sk³adanie fa³szywych zeznañ. Sk³adaj¹cy oœwiadczenie jest obowi¹-zany do zawarcia w nim klauzuli nastêpuj¹cej treœci: „Jestem œwiadomy odpowiedzialnoœci karnejza z³o¿enie fa³szywego oœwiadczenia”. Klauzula ta zastêpuje pouczenie organu o odpowiedzialno-œci karnej za sk³adanie fa³szywych zeznañ. Podobna klauzula dotyczy wykonywania dzia³alnoœcipocztowej: „Œwiadomy odpowiedzialnoœci karnej za z³o¿enie fa³szywego oœwiadczenia wyni-kaj¹cej z art. 233 § 6 Kodeksu karnego oœwiadczam, ¿e: 1) dane zawarte we wniosku o wpis do reje-stru operatorów pocztowych s¹ kompletne i zgodne z prawd¹; 2) znane mi s¹ i spe³niam warunkiwykonywania dzia³alnoœci gospodarczej w zakresie objêtym obowi¹zkiem wpisu do rejestru ope-ratorów pocztowych, okreœlone w ustawie z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe”.

telekomunikacyjnego odnosz¹cych siê do niego obowi¹zków wynikaj¹cychz ustawy lub decyzji prezesa UKE (art. 201 ust. 3a u.p.t.).

Warto zwróciæ uwagê, ¿e przepisy normuj¹ce wykonywanie okreœlonych ro-dzajów dzia³alnoœci gospodarczej z regu³y formu³uj¹ treœæ przes³anki o naruszeniuwarunków w sposób ogólny, bez wyszczególnienia konkretnych naruszeñ wspo-mnianych warunków. Niekiedy jednak przepisy ustaw odrêbnych wymagaj¹, abyowo naruszenie posiada³o okreœlone cechy szczególne, by³o uchybieniem warun-ków w sposób ra¿¹cy. Nale¿y zatem uznaæ, ¿e uto¿samianie pojêcia „ra¿¹ce naru-szenie warunków” jako kwalifikowanej formy naruszenia warunków z ka¿dym ichnaruszeniem nie jest s³uszne. Uprawniony jest wiêc pogl¹d, ¿e dla uznania, i¿wyst¹pi³o owo kwalifikowane naruszenie warunków, konieczne jest stwierdzeniei wykazanie, i¿ mia³o ono charakter ra¿¹cy. Nale¿y zatem przyj¹æ, ¿e wydanie decy-zji o zakazie mo¿e nast¹piæ w razie nieprzestrzegania przez przedsiêbiorcê którego-kolwiek z takich warunków, je¿eli tylko zosta³ on ujêty w danym akcie, chyba ¿eprzepisy ustawy wymagaj¹, aby owo naruszenie mia³o charakter ra¿¹cy.

Termin „ra¿¹ce” jest kryterium ocennym i jego stwierdzenie zale¿y od organuorzekaj¹cego w ramach przys³uguj¹cego mu uznania administracyjnego. Przezra¿¹ce naruszenie mo¿na rozumieæ nagminne, œwiadome zachowanie przy czymkonieczne jest, aby uchybienie mia³o charakter daj¹cy siê ³atwo stwierdziæ, wyraŸ-ny, oczywisty, niew¹tpliwy, bezsporny, bardzo du¿y. Niekiedy naruszenie wa-runków mo¿e byæ uznane za ra¿¹ce z uwagi na wystêpowanie w przesz³oœci lubprzez swoj¹ powtarzalnoœæ, gdy¿ wskazuje na lekcewa¿enie obowi¹zuj¹cychregu³ postêpowania22.

To, czy w danym przypadku ma miejsce „ra¿¹ce naruszenie” warunków po-zostaje w sferze uznania administracyjnego, aczkolwiek niektóre przepisy ustawodrêbnych wyraŸnie wskazuj¹, które naruszenia warunków maj¹ charakterra¿¹cy (np. w zakresie prowadzenia oœrodka doskonalenia techniki jazdy orazoœrodka szkolenia23, wytwarzania biokomponentów24, prowadzenia kursów prze-



22 Je¿eli przedsiêbiorca telekomunikacyjny nie wype³nia obowi¹zków wynikaj¹cych z ustawy lub de-cyzji prezesa UKE i je¿eli nieprawid³owoœci te wystêpowa³y w przesz³oœci lub maj¹ powa¿ny cha-rakter, prezes UKE mo¿e, w drodze decyzji, zakazaæ podmiotowi kontrolowanemu wykonywaniadzia³alnoœci telekomunikacyjnej. Decyzji tej nadaje siê rygor natychmiastowej wykonalnoœci. De-cyzja ta stanowi podstawê do wykreœlenia podmiotu kontrolowanego z rejestru (art. 201 u.p.t.).

23 Ra¿¹cym naruszeniem warunków wykonywania dzia³alnoœci gospodarczej w zakresie prowadze-nia oœrodka doskonalenia techniki jazdy (art. 118 ust. 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kieruj¹cychpojazdami, Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm., dalej: u.k.p.), a tak¿e prowadzenia oœrodka szkolenia(art. 39h ustawy z dnia 6 wrzeœnia 2001 r. o transporcie drogowym, tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1414ze zm., dalej: u.t.d.) jest: 1) wielokrotne prowadzenie szkolenia: a) w sposób niezgodny z wymaga-nymi warunkami przeprowadzania zajêæ, b) w sposób niezgodny z programem, c) pojazdami nie-spe³niaj¹cymi wymagañ przewidzianych dla szkolenia; 2) wielokrotne wystawienie zaœwiadczenianiezgodnie ze stanem faktycznym; 3) odmowa poddania siê kontroli.

24 Przez ra¿¹ce naruszenie warunków wymaganych do wykonywania dzia³alnoœci gospodarczejprzez wytwórcê biokomponentów rozumie siê: 1) wprowadzenie do obrotu biokomponentów:a) bez certyfikatu jakoœci, b) niespe³niaj¹cych wymagañ jakoœciowych; 2) cofniêcie przez w³aœciwegodla podatnika naczelnika urzêdu celnego zezwolenia na prowadzenie sk³adu podatkowego, zewzglêdu na naruszenie przepisów prawa (art. 9 u.b.c.).

wozu towarów niebezpiecznych25, prowadzenia pracowni psychologicznej26, wy-konywania dzia³alnoœci organizatora imprez turystycznych27, produkcji tablicrejestracyjnych28).

Wykonuj¹c dzia³alnoœæ regulowan¹, przedsiêbiorca jest obowi¹zany spe³niaæwszystkie warunki ustawowe, zaœ fakt spe³niania tych warunków jest przedmio-tem kontroli sprawowanej, w szczególnoœci przez organ prowadz¹cy rejestr danejdzia³alnoœci, na podstawie przepisów okreœlonych w ustawach odrêbnych. Nadtodo takiej kontroli bêd¹ mia³y zastosowanie przes³anki i tryb w³aœciwy dla kontroliwykonywanej przez organ koncesyjny zgodnie z art. 57 u.s.d.g. oraz przepisamirozdzia³u 5 u.s.d.g. o kontroli przedsiêbiorcy. W razie stwierdzenia uchybieñ organrejestracyjny powinien wezwaæ przedsiêbiorcê do ich usuniêcia w wyznaczonymterminie, a w razie niepodporz¹dkownia siê przedsiêbiorcy temu wezwaniu organrejestracyjny wydaje decyzjê o zakazie wykonania przez przedsiêbiorcê dzia³al-noœci objêtej wpisem i wykreœla z urzêdu wpis przedsiêbiorcy w rejestrze.

Przepisy szczególne mog¹ przewidywaæ jeszcze inne œrodki restrykcyjne sto-sowane w postêpowaniu kontrolnym. I tak, prezes UKE mo¿e, w drodze decyzji



25 Ra¿¹cym naruszeniem warunków wykonywania dzia³alnoœci w zakresie prowadzenia kursówprzewozu towarów niebezpiecznych jest: 1) z³o¿enie nieprawdziwego oœwiadczenia o spe³nianiuwarunków; 2) niespe³nianie wymagañ w zakresie niekaralnoœci za niektóre przestêpstwa oraz po-stêpowania upad³oœciowego lub likwidacyjnego; 3) wydanie zaœwiadczenia o ukoñczeniu kursuosobie nieuprawnionej do jego otrzymania; 4) uniemo¿liwienie przeprowadzenia kontroli pod-miotu prowadz¹cego kursy; 5) nieusuniêcie w terminie naruszeñ stwierdzonych w toku kontroli(art. 56 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, Dz. U. Nr 227,poz. 1367 ze zm., dalej: u.p.t.n.).

26 Ra¿¹cym naruszeniem warunków wykonywania dzia³alnoœci gospodarczej w zakresie prowadzeniapracowni psychologicznej jest: 1) przeprowadzanie badañ psychologicznych w zakresie psychologiitransportu niezgodnie z przepisami; 2) wydawanie orzeczeñ psychologicznych niezgodnych ze sta-nem faktycznym; 3) odmowa poddania siê kontroli (art. 88 ust. 5 u.k.p.).

27 Ra¿¹cym naruszeniem warunków wykonywania dzia³alnoœci organizatora imprez turystycznychjest: 1) proponowanie klientowi zawarcia lub zawarcie z klientem umowy o imprezê turystyczn¹bez uprzedniego zawarcia umowy gwarancji bankowej lub umowy ubezpieczenia na rzecz klien-tów, lub innego zabezpieczenia finansowego przedsiêbiorcy zagranicznego lub bez z³o¿enia oœwiad-czenia o przyjmowaniu wp³at na rachunek powierniczy; 2) nieprzed³o¿enie, mimo wezwania,marsza³kowi województwa orygina³u lub potwierdzonego przez podmioty, które go podpisa³y,odpisu aktualnego dokumentu, zapewniaj¹cego klientom pokrycie kosztów powrotu z imprezyturystycznej oraz zwrot wp³at wniesionych tytu³em zap³aty za imprezê turystyczn¹; 6) wykonywa-nie dzia³alnoœci poza zakresem terytorialnym okreœlonym we wniosku; 7) przyjmowanie od klien-tów wp³at z pominiêciem rachunku powierniczego, mimo z³o¿enia stosownego oœwiadczenia(art. 10a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o us³ugach turystycznych tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r.,poz. 196, dalej: u.u.t.).

28 Ra¿¹cym naruszeniem warunków wykonywania dzia³alnoœci w zakresie produkcji tablic rejestra-cyjnych jest nieposiadanie certyfikatu na zgodnoœæ tablic rejestracyjnych z warunkami technicznymi,karalnoœci za niektóre przestêpstwa, wszczêcie postêpowania upad³oœciowego lub likwidacyjnego,zalegania z uiszczaniem danin publicznych, a tak¿e naruszenie wymogu produkowania tablic reje-stracyjnych wy³¹cznie na zamówienie uprawnionych podmiotów i z materia³ów sprowadzanychz zagranicy na zamówienie przedsiêbiorcy oraz nieprzestrzeganie innych wymogów okreœlonychw przepisach dotycz¹cych warunków oraz sposobu produkcji i dystrybucji tablic rejestracyjnych(art. 75a–d u.p.r.d).

opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalnoœci, nakazaæ przedsiêbiorcy tele-komunikacyjnemu zaprzestania œwiadczenia us³ugi telekomunikacyjnej (art. 201ust. 3a u.p.t.), do czasu wype³nienia przez przedsiêbiorcê telekomunikacyjnegojego obowi¹zków ustawowych lub wynikaj¹cych z decyzji prezesa UKE lub wy-daæ decyzjê nakazuj¹c¹ wstrzymanie wykonywania dzia³alnoœci telekomunika-cyjnej i nadaæ jej rygor natychmiastowej wykonalnoœci (art. 202 ust. 3 u.p.t.). Je¿elijednak nieprawid³owoœci w wykonywaniu dzia³alnoœci telekomunikacyjnej wy-stêpowa³y w przesz³oœci lub maj¹ powa¿ny charakter, a podmiot kontrolowanynie zastosowa³ siê do tych decyzji, prezes UKE mo¿e, w drodze decyzji, zakazaæpodmiotowi kontrolowanemu wykonywania dzia³alnoœci telekomunikacyjnej,nadaj¹c tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalnoœci. Decyzja ta stanowi pod-stawê do wykreœlenia podmiotu kontrolowanego z rejestru (art. 201 ust. 4 u.p.t.).

Niekiedy ustawy odrêbne dodatkowo wskazuj¹ inne przes³anki nakazuj¹cewydanie decyzji o zakazie (np. w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytu-sowych lub wyrobów winiarskich29 czy obrotu œrodkami ochrony roœlin30) lubuzupe³niaj¹ ich katalog przez wskazanie ra¿¹cego naruszenia warunków. Uzasa-dnione w¹tpliwoœci budz¹ niektóre z nich, a zw³aszcza mo¿liwoœæ zagro¿eniaobronnoœci, bezpieczeñstwu pañstwa lub bezpieczeñstwu i porz¹dkowi publiczne-mu (w przypadku dzia³alnoœci telekomunikacyjnej), które dopuszczaj¹ mo¿li-woœæ wydawania decyzji uznaniowych przez organ prowadz¹cy rejestr.

Treœci¹ decyzji jest wy³¹cznie zakaz prowadzenia dalszej dzia³alnoœci wpisa-nej do rejestru. Jej konsekwencj¹ jest wykreœlenie przedsiêbiorcy z rejestrudzia³alnoœci regulowanej. Decyzja ta nie powoduje dalszych konsekwencji, takichjak utrata uzyskanych przez przedsiêbiorcê licencji zawodowych czy wykreœleniez w³aœciwego rejestru przedsiêbiorców (KRS-u lub CEiDG). Decyzja o zakazieuniemo¿liwia jedynie wykonywanie uprawnieñ wynikaj¹cych z licencji. Je¿eliprzedsiêbiorca posiada³ licencje detektywa, to powy¿sza decyzja powoduje wy³¹cz-nie zakaz dalszego wykonywania us³ug detektywistycznych. Przeciwna wyk³adniazasadza siê na za³o¿eniu, ¿e zakazanie wykonywania dzia³alnoœci detektywistycz-nej przez przedsiêbiorcê czyni licencjê w zasadzie bezprzedmiotow¹.

Decyzjom o zakazie wykonywania dzia³alnoœci regulowanej organ rejestro-wy nadaje rygor natychmiastowej wykonalnoœci i wykreœla z urzêdu wpis przed-siêbiorcy w rejestrze dzia³alnoœci regulowanej. Takie decyzje nale¿y zaliczyæ dodecyzji konstytutywnych, bowiem to organ prowadz¹cy rejestr pozbawia przed-siêbiorcê mo¿liwoœci dalszego legalnego prowadzenia dzia³alnoœci gospodarczej.Trudno przyj¹æ pogl¹d, ¿e decyzje o zakazie wykonywania dzia³alnoœci gospodar-czej maj¹ charakter deklaratoryjny „bowiem nie organ administracji pozbawiaprzedsiêbiorcê uprawnieñ, lecz on sam, poprzez naruszenie okreœlonych warun-



29 W przypadku cofniêcia przez naczelnika urzêdu celnego, ze wzglêdu na naruszenie przepisówprawa, zezwolenia na prowadzenie sk³adu podatkowego.

30 W przypadku prowadzenia dzia³alnoœci regulowanej bez wymaganego wpisu do rejestru. Ustawaz dnia 8 marca 2013 r. o œrodkach ochrony roœlin, Dz. U. z 2013 r., poz. 455 (dalej: u.o.r.).

ków materialnych, wype³nia hipotezê normy ustawowej, której dyspozycja prze-widuje utratê wspomnianych uprawnieñ”31. Zakaz wykonywania dzia³alnoœcigospodarczej jest restryktywnym œrodkiem prawnym, który prowadzi do elimi-nacji przedsiêbiorcy z ¿ycia gospodarczego. Uniemo¿liwia on póŸniejsze ubiega-nie siê o wpis do rejestru dzia³alnoœci regulowanej w okresie 3 lat poprzedzaj¹-cych z³o¿enie wniosku o wpis (np. podmiot wykonuj¹cy dzia³alnoœæ lecznicz¹,organizator kszta³cenia itp.).

Nale¿y dodaæ, i¿ zarówno decyzjê o zakazie wykonywania przez przedsiêbior-cê dzia³alnoœci regulowanej, jak i niemo¿noœæ wystêpowania z wnioskiem o uzy-skanie wpisu do rejestru przez okreœlony czas nale¿y zaliczyæ, obok kar pieniê¿-nych32, do kar administracyjnych.

4. Delegacja w³adzy publicznej do wydawania negatywnychdecyzji administracyjnych na etapie zakoñczenia wykonywaniadzia³alnoœci regulowanej

Zakoñczenie przez przedsiêbiorcê wykonywania dzia³alnoœci gospodarczejwpisanej do rejestru ma miejsce w przypadku zaprzestania przez niego prowa-dzenia tej dzia³alnoœci b¹dŸ te¿ na skutek wydania przez organ rejestrowy decyzjio zakazie wykonywania danej dzia³alnoœci skutkuj¹cej wykreœleniem z urzêduwpisu z rejestru. Przepisy odrêbne niekiedy przed wykreœleniem z rejestru niewymagaj¹ wydania decyzji o zakazie (np. prowadzenie ¿³obków i klubów dzie-ciêcych33, dzia³alnoœæ telekomunikacyjna i pocztowa, produkcja tablic rejestracyj-nych, biokomponentów i œrodków ochrony roœlin, szkolenia dla personelu lotni-czego, organizowania wyœcigów konnych34, skreœlenia z ewidencji zak³adówleczniczych dla zwierz¹t35 i listy prowadz¹cych szkolenia i egzaminy dla maszyni-stów36 itp.).

W przypadku zaprzestania prowadzenia dzia³alnoœci gospodarczej, czyli re-zygnacji z dalszej dzia³alnoœci, nale¿y traktowaæ j¹ jako objaw woli przedsiêbior-cy, wi¹¿¹cy organ rejestrowy. Zewnêtrznym przejawem woli zaprzestaniadzia³alnoœci gospodarczej jest wniosek przedsiêbiorcy o wykreœlenie z rejestru.Tak jak wpisanie do rejestru mo¿e nast¹piæ na skutek zg³oszenia tego przez pod-



31 Zob. M. Szyd³o, Dzia³alnoœæ gospodarcza regulowana…, s. 46.32 Kary pieniê¿ne przewidziane s¹ np. za wykonywanie dzia³alnoœci regulowanej w zakresie wy-

twarzania lub magazynowania biokomponentów bez wpisu do rejestru, œwiadczenia us³ug poczto-wych bez wpisu do rejestru, niezg³aszanie zmian przez podmioty lecznicze, biura us³ugp³atniczych itp.

33 Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dzieæmi w wieku szkolnym do lat 3, tekst jedn.: Dz. U.z 2013 r., poz. 1457 (dalej: u.o.d.).

34 Ustawa z dnia 18 stycznia 2001 r. o wyœcigach konnych, Dz. U. Nr 11, poz. 86 ze zm. (dalej: u.w.k.).35 Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o zak³adach leczniczych dla zwierz¹t, Dz. U z 2004 r. Nr 11, poz. 95

ze zm. (dalej: u.l.z.).36 Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1594

(dalej: u.t.k.).

miot, który chce rozpocz¹æ dzia³alnoœæ, tak i zawiadomienie o zaprzestaniu pro-wadzenia dzia³alnoœci gospodarczej powinien zg³osiæ podmiot, który j¹ dotych-czas prowadzi³ i jej zaprzesta³.

Podejmuj¹c próbê systematyki delegacji ustawowych do wydawania decyzjinegatywnych, których wyst¹pienie obliguje organ rejestrowy do wykreœleniawpisu przedsiêbiorcy z rejestru regulowanej dzia³alnoœci gospodarczej, wartozwróciæ uwagê, i¿ stanowi¹ one tak liczn¹ i niejednorodn¹ grupê zdarzeñ faktycz-nych i prawnych, ¿e nie wydaje siê mo¿liwe przeprowadzenie ich szczegó³owejanalizy i systematyki. Rygorystyczny przepis art. 66 ust. 3 u.s.d.g. stanowi, i¿wykreœlenie wpisu do rejestru mo¿e mieæ miejsce wy³¹cznie w przypadkach przewi-dzianych przez ustawê. Przepisy u.s.d.g. wskazuj¹ tylko dwie sytuacje upowa¿-niaj¹ce organ rejestrowy do dokonania wykreœlenia wpisu przedsiêbiorcy w re-jestrze. Pierwsza dotyczy wniosku przedsiêbiorcy w tej sprawie (art. 73 u.s.d.g.),druga zaœ jest konsekwencj¹ wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez niegodzia³alnoœci gospodarczej (art. 71 ust. 3 u.s.d.g.). Przes³anki skutkuj¹ce wydaniemdecyzji o zakazie s¹ konkretyzowane w przepisach szczególnych, które zawieraj¹jeszcze inne przes³anki powoduj¹ce wykreœlenie wpisu zarówno na wniosekprzedsiêbiorcy, jak i z urzêdu. Zdaj¹c sobie sprawê z niedoskona³oœci przeprowa-dzonego podzia³u, przes³anki te uj¹æ mo¿na w szeœæ kategorii. Pierwszaprzes³anka zwi¹zana jest z zaprzestaniem prowadzenia dzia³alnoœci gospodar-czej, a wykreœlenie wpisu ma miejsce z urzêdu lub na wniosek przedsiêbiorcy (np.odbiorcy odpadów komunalnych, organizatora turystyki37, prowadz¹cego ¿³obeklub klub dzieciêcy itp.), druga spowodowana jest niepowiadomieniem organuprowadz¹cego rejestr o wznowieniu wykonywania dzia³alnoœci gospodarczejprzed up³ywem okresu 24 miesiêcy od dnia zg³oszenia informacji o zawieszeniuwykonywania dzia³alnoœci gospodarczej (np. organizatora turystyki38), trzecia jestkonsekwencj¹ postawienia przedsiêbiorcy w stan likwidacji lub upad³oœci (np.agencja zatrudnienia39, odbiorca odpadów komunalnych, przechowawca doku-mentów osobowych40), czwarta odnosi siê do orzeczonego przez s¹d zakazu pro-wadzenia dzia³alnoœci gospodarczej objêtej wpisem (np. odbiorca odpadów ko-munalnych, przechowawca dokumentów osobowych), pi¹ta dotyczy niepodjêciadzia³alnoœci gospodarczej w terminie ustawowym (np. agencja zatrudnienia,



37 Marsza³ek województwa wydaje na wniosek przedsiêbiorcy w zwi¹zku z zaprzestaniem przez nie-go wykonywania dzia³alnoœci objêtej wpisem do rejestru decyzjê o wykreœleniu przedsiêbiorcyz rejestru (art. 10b u.u.t.).

38 W wypadku niepowiadomienia przez przedsiêbiorcê o wznowieniu wykonywania dzia³alnoœciorganizatora turystyki lub poœrednika turystycznego po up³ywie okresu zawieszenia organ pro-wadz¹cy rejestr z urzêdu wykreœla, w drodze decyzji, przedsiêbiorcê z rejestru (art. 10b u.u.t.).

39 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tekst jedn.:Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm. (dalej: u.p.z.).

40 Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, tekst jedn.: Dz. U.z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm. (dalej: u.n.z.a.).

organizator turystyki, zak³ad leczniczy dla zwierz¹t41) zaœ szósta ma zwi¹zek z wa-dliwoœci¹ wpisu (np. zak³ad leczniczy dla zwierz¹t42).

W¹tpliwoœci budzi charakter prawny wykreœlenia wpisu z rejestru wobec nie-okreœlenia w sposób wyraŸny przez przepisy u.s.d.g. formy prawnej wykreœlenia.St¹d w przepisach odrêbnych dla wykreœlenia wpisu z rejestru przyjêto albo for-mê czynnoœci materialno-technicznej, albo formê decyzji administracyjnej. Formadecyzji administracyjnej wykreœlaj¹ca wpis z rejestru jest stosowana albo jako de-cyzja organu prowadz¹cego rejestr wymagana przepisami szczególnymi (np. nie-podjêcie zawieszonej dzia³alnoœci kantorowej, dzia³alnoœci organizatorów tury-styki czy te¿ dzia³alnoœci w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych,napojów winiarskich, wyrobu alkoholu etylowego oraz tytoniu) czy te¿ podykto-wanych specyfik¹ danej dzia³alnoœci (np. decyzja prezesa Urzêdu Lotnictwa Cywil-nego o wykreœleniu z rejestru podmiotów szkol¹cych43, decyzja marsza³ka woje-wództwa o wykreœleniu z rejestru agenta turystycznego44, decyzja izby lekarsko--weterynaryjnej o skreœleniu z ewidencji zak³adów leczniczych dla zwierz¹t45

itp.), albo jest decyzj¹ wydawan¹ obok decyzji o zakazie wykonywania dzia³alno-œci regulowanej (np. decyzja marsza³ka województwa o wykreœleniu z rejestruagencji zatrudnienia46, decyzja marsza³ka województwa o wykreœleniu z rejestru



41 Je¿eli zak³ad leczniczy dla zwierz¹t w terminie trzech miesiêcy od dnia dokonania wpisu do ewi-dencji nie podj¹³ dzia³alnoœci w zakresie œwiadczenia us³ug weterynaryjnych, okrêgowa rada lekar-sko-weterynaryjna wyznacza termin do podjêcia tej dzia³alnoœci, a po jego bezskutecznymup³ywie skreœla zak³ad z ewidencji (art. 19 ust. 5 u.z.l.).

42 Zak³ad leczniczy dla zwierz¹t podlega skreœleniu z ewidencji tak¿e wtedy, gdy okrêgowa radalekarsko-weterynaryjna dokona³a wpisu z naruszeniem prawa (art. 19 ust. 3 u.z.l.).

43 Prezes Urzêdu Lotnictwa Cywilnego mo¿e wykreœliæ podmiot szkol¹cy z rejestru podmiotówszkol¹cych, jeœli stwierdzi, ¿e podmiot ten zagra¿a bezpieczeñstwu w ruchu lotniczym oraz bezpie-czeñstwu i porz¹dkowi publicznemu albo przesta³ spe³niaæ wymagania niezbêdne dla prowadze-nia dzia³alnoœci szkoleniowej (art. 95e u.p.l.).

44 Przedsiêbiorcê wpisanego do rejestru wystêpuj¹cego wobec klientów jako agent turystyczny, któ-ry dopuszcza siê nastêpuj¹cych uchybieñ: 1) w umowach zawieranych z klientami nie wskazujejednoznacznie w³aœciwego organizatora turystyki, którego reprezentuje, lub 2) zawiera umowyo organizowanie imprez turystycznych na rzecz przedsiêbiorcy, który nie uzyska³ wpisu do reje-stru, lub 3) dzia³a bez wa¿nej umowy agencyjnej lub przekracza jej zakres – marsza³ek wojewódz-twa wykreœla w drodze decyzji z rejestru (art. 10b u.u.t.).

45 Okrêgowa rada lekarsko-weterynaryjna skreœla z ewidencji zak³ad leczniczy dla zwierz¹t utworzo-ny i prowadzony przez osobê fizyczn¹ bêd¹c¹ lekarzem weterynarii w przypadku: 1) pozbawienialekarza weterynarii prawa wykonywania zawodu; 2) zawieszenia lekarza weterynarii w prawiewykonywania zawodu; 3) zrzeczenia siê przez lekarza weterynarii prawa wykonywania zawo-du; 4) skreœlenia lekarza weterynarii z rejestru cz³onków okrêgowej izby lekarsko-weterynaryjnejz innych przyczyn (art. 20 u.z.l.).

46 Marsza³ek województwa wykreœla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru agencji zatrud-nienia w przypadku: 1) pisemnego wniosku podmiotu; 2) postawienia przedsiêbiorcy w stan likwi-dacji lub upad³oœci; 3) wydania decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.s.d.g.; 4) nieprowadzeniaagencji zatrudnienia w zakresie poœrednictwa pracy, doradztwa personalnego, poradnictwa zawo-dowego i pracy tymczasowej, w okresie dwóch kolejnych lat; 5) naruszenia przez podmiot warun-ków prowadzenia agencji zatrudnienia; 6) nieusuniêcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie,naruszeñ warunków prowadzenia agencji zatrudnienia; 7) z³o¿enia przez podmiot oœwiadczeniao spe³nianiu warunków prowadzenia dzia³alnoœci regulowanej niezgodnego ze stanem faktycz-nym lub przekazania informacji niezgodnych ze stanem faktycznym; 8) niezgodnoœci danych w re-

przechowawców dokumentów47, decyzja wójta, burmistrza, prezydenta miastao wykreœleniu z rejestru odbiorców odpadów komunalnych48, decyzja okrêgowejrady lekarskiej lub rady pielêgniarek i po³o¿nych o wykreœlenie z rejestru praktykzawodowych49, uchwa³a okrêgowej rady lekarskiej lub rady pielêgniarek i po³o¿-nych o wykreœleniu z rejestr organizatorów szkolenia podyplomowego50) lub jako



jestrze ze stanem faktycznym po uprzednim wezwaniu podmiotu do z³o¿enia wyjaœnieñ w tejsprawie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania; 9) powierzania, na podstawie przepisówo zatrudnianiu pracowników tymczasowych, wykonywania pracy cudzoziemcom przebywaj¹cymbez wa¿nego dokumentu uprawniaj¹cego do pobytu w Polsce. W przypadku wydania decyzjio wykreœleniu z rejestru wpis nastêpuje, gdy decyzja stanie siê ostateczna (art. 18m i 18n u.p.z.).

47 Marsza³ek województwa wykreœla z urzêdu, w drodze decyzji, wpis w rejestrze przechowawcówdokumentów osobowych w przypadku: 1) wydania decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.s.d.g.; 2) wy-dania prawomocnego orzeczenia zakazuj¹cego przedsiêbiorcy wykonywania dzia³alnoœci objêtejwpisem; 3) gdy wobec przedsiêbiorcy ukoñczono postêpowanie likwidacyjne albo upad³oœcioweobejmuj¹ce likwidacjê maj¹tku upad³ego (art. 51h u.n.z.a).

48 Wykreœlenie z rejestru podmiotów odbieraj¹cych odpady komunalne od w³aœcicieli nieruchomoœcinastêpuje w przypadkach, o których mowa w art. 71 ust. 1 u.s.d.g. Wykreœlenie z rejestru nastêpujetak¿e w przypadku, gdy: 1) wydano prawomocne orzeczenie zakazuj¹ce przedsiêbiorcy wykony-wania dzia³alnoœci gospodarczej objêtej wpisem; 2) stwierdzono trwa³e zaprzestanie wykonywaniaprzez przedsiêbiorcê dzia³alnoœci gospodarczej na terenie gminy objêtej wpisem; 3) stwierdzono, ¿eprzedsiêbiorca nie spe³nia wymagañ okreœlonych dla podmiotu odbieraj¹cego odpady komunalneod w³aœcicieli nieruchomoœci; 4) stwierdzono, ¿e przedsiêbiorca po raz drugi przekazuje zmieszaneodpady komunalne, odpady zielone lub pozosta³oœci z sortowania odpadów komunalnych prze-znaczonych do sk³adowania do instalacji innych ni¿ regionalne instalacje do przetwarzania odpa-dów komunalnych; 5) przedsiêbiorca, który nie dzia³a na podstawie umowy i nie œwiadczy us³ugiodbierania odpadów komunalnych w trybie zamówienia z wolnej rêki w kolejnym roku kalen-darzowym nie osi¹gn¹³ poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego u¿ycia i odzysku in-nymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegaj¹cych biodegradacji prze-kazywanych do sk³adowania (art. 9j u.c.p.).

49 Wpis do rejestru podlega wykreœleniu w przypadku: 1) z³o¿enia oœwiadczenia o spe³nianiu warun-ków wykonywania dzia³alnoœci niezgodnego ze stanem faktycznym; 2) wydania prawomocnegoorzeczenia zakazuj¹cego podmiotowi wykonuj¹cemu dzia³alnoœæ lecznicz¹ wykonywania dzia³al-noœci objêtej wpisem do rejestru; 3) ra¿¹cego naruszenia warunków wymaganych do wykonywa-nia dzia³alnoœci objêtej wpisem; 4) niezastosowania siê do zaleceñ pokontrolnych; 5) z³o¿eniawniosku o wykreœlenie z rejestru; 6) bezskutecznego up³ywu terminu podjêcia dzia³alnoœci wyzna-czonego przez organ prowadz¹cy rejestr, nie d³u¿szego ni¿ 3 miesi¹ce, je¿eli podmiot wykonuj¹cydzia³alnoœæ lecznicz¹ w terminie 3 miesiêcy od dnia wpisu do rejestru nie podj¹³ dzia³alnoœci;7) skreœlenia lekarza z listy cz³onków okrêgowej izby lekarskiej albo wygaœniêcia prawa wykony-wania zawodu pielêgniarki. W przypadkach, o których mowa w pkt 1, 3 i 4, wykreœlenie z rejestrunastêpuje po uprzednim wydaniu decyzji przez organ prowadz¹cy rejestr o zakazie wykonywaniadzia³alnoœci objêtej wpisem do rejestru. Decyzji nadaje siê rygor natychmiastowej wykonalnoœci(art. 108 u.d.z.).

50 Wpis organizatora kszta³cenia do rejestru podlega wykreœleniu w przypadku: 1) z³o¿enia oœwiad-czenia o spe³nianiu warunków wykonywania dzia³alnoœci niezgodnego ze stanem faktycznym;2) wydania prawomocnego orzeczenia zakazuj¹cego organizatorowi kszta³cenia wykonywaniadzia³alnoœci objêtej wpisem do rejestru; 3) likwidacji lub og³oszenia upad³oœci organizatorakszta³cenia; 4) ra¿¹cego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania dzia³alnoœci objêtejwpisem; 5) niezastosowania siê do zaleceñ pokontrolnych; 6) z³o¿enia przez tego organizatorakszta³cenia wniosku o wykreœlenie z rejestru. W przypadkach, o których mowa w pkt 1, 4 i 5, wy-kreœlenie z rejestru nastêpuje po uprzednim podjêciu uchwa³y o zakazie wykonywania dzia³alno-œci objêtej wpisem do rejestru przez organ prowadz¹cy rejestr (art. 19d u.z.l. oraz art. 76 ustawyz dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielêgniarki i po³o¿nej, Dz. U. Nr 174, poz. 1039 ze zm. (dalej:u.z.p.p.).

decyzja samoistna zastêpuj¹ca decyzjê o zakazie (np. decyzja prezesa AgencjiRynku Rolnego o wykreœleniu z rejestru wytwórców biokomponentów 51, decy-zja, opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalnoœci, pañstwowego wojewódz-kiego inspektora ochrony roœlin i nasiennictwa o wykreœleniu z rejestru osóbpotwierdzaj¹cych sprawnoœæ techniczn¹ sprzêtu u¿ywanego do stosowania œrod-ków ochrony roœlin52, decyzja wójta, burmistrza, prezydenta miasta o wykreœle-niu z rejestru prowadz¹cych ¿³obek lub klub dzieciêcy53, decyzja okrêgowej radylekarsko-weterynaryjnej o skreœlenie z ewidencji zak³adów leczniczych dlazwierz¹t itp.). Poniewa¿ przepisy u.s.d.g. wymagaj¹ wykreœlenia wpisu z urzêdujedynie w przypadku wydania decyzji o zakazie, równie¿ niektóre przepisy odrêb-ne wskazuj¹ sytuacje, w których wykreœlenie nastêpuje z urzêdu w drodze decyzji(np. decyzje marsza³ka województwa o wykreœleniu z rejestru organizatorówturystyki czy przechowawców dokumentów osobowych, decyzje o niepodjêciuzawieszonej dzia³alnoœci itp.). Niedope³nienie obowi¹zku zg³oszenia zaprzesta-nia dzia³alnoœci gospodarczej ma istotne znaczenie dla pewnoœci obrotu gospo-darczego, bowiem wpis do rejestru stwarza domniemanie faktyczne, ¿e zareje-strowani w nim przedsiêbiorcy prowadz¹ dzia³alnoœæ gospodarcz¹. Eliminowaniez obrotu prawnego takich sytuacji jest uzasadnione wzglêdami bezpieczeñstwaprawnego oraz pewnoœci prawnej, jako jednego z elementów doktryny pañstwaprawnego. Brak w u.s.d.g. oraz w wiêkszoœci ustaw odrêbnych œrodków przymu-szaj¹cych przedsiêbiorcê do zg³oszenia wniosku o wykreœlenie z rejestru w przy-padku zaprzestania wykonywania dzia³alnoœci regulowanej, a tak¿e niestworze-nie prawnej mo¿liwoœci wykreœlenia wpisu z urzêdu z tej przyczyny, stwarzaæbêdzie problemy dla praktyki i orzecznictwa s¹dowego.

5. Podsumowanie

Oceniaj¹c prawo do podejmowania przez w³adzê publiczn¹ negatywnychdecyzji administracyjnych w zakresie podejmowania, wykonywania i zakoñcze-



51 Organ rejestrowy dokonuje wykreœlenia wpisu w rejestrze wytwórców biokomponentów w przy-padku: 1) niespe³nienia warunków wykonywania dzia³alnoœci; 2) z³o¿enia przez wytwórcê oœwiad-czenia o spe³nianiu warunków prowadzenia dzia³alnoœci regulowanej niezgodnego ze stanemfaktycznym (art. 8 u.b.c.).

52 Organ prowadz¹cy rejestr wykreœla z urzêdu wpis w rejestrze w przypadku: 1) ra¿¹cego narusze-nia przez podmiot wpisany do rejestru warunków ustawowych; 2) z³o¿enia oœwiadczenia niezgod-nego ze stanem faktycznym; 3) uniemo¿liwiania lub utrudniania przeprowadzania kontroli;4) nieusuniêcia w oznaczonym terminie uchybieñ, stwierdzonych w czasie kontroli; 5) zaprzesta-nia wykonywania danej dzia³alnoœci (art. 53 ust. 5 u.o.r.; podobne przes³anki dotycz¹ prowadzeniaszkoleñ (art. 71 ust. 5 u.o.r.).

53 Wykreœlenie z rejestru prowadz¹cych ¿³obek lub klub dzieciêcy nastêpuje w przypadku: 1) z³o¿e-nia przez podmiot wpisany do rejestru wniosku o wykreœlenie; 2) nieusuniêcia przez podmiot,w wyznaczonym terminie, nieprawid³owoœci w zakresie prowadzenia ¿³obka lub klubu dzieciêce-go; 3) przekazania we wniosku oraz do³¹czonych do niego dokumentach informacji niezgodnychze stanem faktycznym (art. 32 u.o.d.).

nia dzia³alnoœci regulowanej, nale¿y zauwa¿yæ nadal utrzymuj¹ce siê w ustawachodrêbnych zbyt rygorystycznie formu³owane warunki szczególne, jakie musispe³niaæ przedsiêbiorca, nadmiernie formalizuj¹ce podejmowanie dzia³alnoœci re-gulowanej. Dotyczy to np. podmiotów ubiegaj¹cych siê o wpis do rejestru agencjizatrudnienia. Zmiana ustawy dokonana w 2011 r. ustaw¹ o ograniczaniu barieradministracyjnych upowa¿ni³a marsza³ka województwa do dokonania, przedwpisem do rejestru, sprawdzenia faktów podanych we wniosku lub oœwiadcze-niu oraz do ¿¹dania od zainteresowanego podmiotu dostarczenia dokumentówi zaœwiadczeñ potwierdzaj¹cych, ¿e „spe³nia warunki prowadzenia dzia³alnoœciagencji zatrudnienia”. Podobne uprawnienia posiada wójt (burmistrz, prezydentmiasta), który „mo¿e ¿¹daæ: odpisu z odpowiedniego rejestru, dokumentu po-twierdzaj¹cego to¿samoœæ, zaœwiadczenia o niekaralnoœci lub dokumentu po-twierdzaj¹cego tytu³ prawny do lokalu, w którym ma byæ prowadzony ¿³obek lubklub dzieciêcy” art. 28 ust. 4 u.o.d.). Nadto ustawa w pierwotnej wersji obligowa³awójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako organu prowadz¹cego rejestr ¿³ob-ków i klubów dzieciêcych, do dokonania „wizytacji lokalu w celu ustalenia czy za-pewnione s¹ bezpieczne i higieniczne warunki wychowania i opieki nad dzieæmi”(art. 29 u.o.d.). Wymóg wizytacji lokalu przez organ rejestrowy nie znajdowa³ jednakuzasadnienia w œwietle przepisów wykonawczych, którymi obowi¹zek przepro-wadzenia kontroli prewencyjnej w zakresie zapewnienia bezpiecznych i higienicz-nych warunków pobytu dzieci zosta³ na³o¿ony na wyspecjalizowane w tym orga-ny, takie jak komendant powiatowy (miejski) Pañstwowej Stra¿y Po¿arnej orazpañstwowy inspektor sanitarny, a spe³nienie tych warunków musi byæ potwier-dzone ich pozytywn¹ opini¹54. St¹d te¿ nowelizacja ustawy z dnia 10 maja 2013 r.(Dz. U. z 2013 r., poz. 747) uchyli³a obowi¹zek owej wizytacji, wprowadzaj¹c obo-wi¹zek uzyskania pozytywnych opinii wy¿ej wspomnianych organów, potwier-dzaj¹cych spe³nienie wymagañ lokalowych i sanitarnych zawartych w przepisiewykonawczym.

Rozwi¹zania te, jako ograniczaj¹ce swobodê podejmowania dzia³alnoœci go-spodarczej, nale¿y oceniæ negatywnie. W przypadku bowiem ¿³obków i klubówdzieciêcych jest to prawie dos³owne powtórzenie przepisu art. 28 nieobowi¹zu-j¹cej ustawy z 1999 r. – Prawo dzia³alnoœci gospodarczej, odnosz¹ce siê do zezwolenia,dopuszczaj¹ce mo¿liwoœæ przeprowadzenia przez organ zezwalaj¹cy kontroliwstêpnej55. Nadto zamieszczenie takiego wymogu jest sprzeczne z przepisem



54 Zob. rozporz¹dzenie Ministra Pracy i Polityki Spo³ecznej z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie wyma-gañ lokalowych i sanitarnych dotycz¹cych ¿³obków i klubów dzieciêcych (Dz. U. Nr 69, poz. 367).

55 „Art. 28 ust. 1. Organ zezwalaj¹cy wydaje zezwolenie po stwierdzeniu, ¿e spe³nione zosta³y wyma-gane prawem warunki wykonywania dzia³alnoœci gospodarczej w dziedzinie objêtej obowi¹zkiemuzyskania zezwolenia. 2. Przed podjêciem decyzji w sprawie wydania zezwolenia organ zezwa-laj¹cy: 1) wzywa wnioskodawcê do uzupe³nienia, w wyznaczonym terminie, brakuj¹cej dokumen-tacji poœwiadczaj¹cej, ¿e spe³nia on warunki okreœlone przepisami prawa, wymagane dowykonywania okreœlonej dzia³alnoœci gospodarczej, 2) mo¿e dokonaæ kontrolnego sprawdzeniafaktów podanych we wniosku o udzielenie zezwolenia w celu stwierdzenia, czy przedsiêbiorcaspe³nia warunki wykonywania dzia³alnoœci gospodarczej objête zezwoleniem”.

art. 11 ust. 2 u.s.d.g., wed³ug którego w³aœciwy organ nie mo¿e „¿¹daæ jakichkol-wiek dokumentów, których koniecznoœæ przedstawienia lub z³o¿enia nie wynikawprost z przepisu prawa”. Wydaje siê, i¿ przyjête w ustawie wiod¹cej rozwi¹za-nia odnoœnie do rejestru dzia³alnoœci regulowanej pozwalaj¹ w dostatecznie sku-teczny sposób chroniæ okreœlone dobra i wymuszaæ na przedsiêbiorcach pod-porz¹dkowanie siê skierowanym do nich obowi¹zkom56.

Z analizy przypadków wydawania negatywnych decyzji w obszarze dzia³al-noœci gospodarczej objêtej wpisem do rejestru dzia³alnoœci regulowanej wynika,i¿ regulacja prawna tego zagadnienia wymaga dalszych prac legislacyjnych.Bior¹c pod uwagê to, ¿e rejestr dzia³alnoœci regulowanej pe³ni funkcjê informa-cyjn¹, ale przede wszystkim reglamentacyjn¹, do wniosków de lege ferenda nale-¿a³oby zaliczyæ na³o¿enie przepisami u.s.d.g. na organ rejestrowy obowi¹zkuprzeprowadzenia, w ustawowo okreœlonym terminie, kontroli przedsiêbiorcyw zakresie spe³niania warunków wykonywania regulowanej dzia³alnoœci gospo-darczej. Takie, zas³uguj¹ce na aprobatê, rozwi¹zanie zawiera zapis ustawy o naro-dowym zasobie archiwalnym i archiwach, który obliguje marsza³ka województwado przeprowadzenia pierwszej kontroli przedsiêbiorcy wpisanego do rejestru niepóŸniej ni¿ przed up³ywem roku od dnia dokonania wpisu57. Pozytywnie nale¿yte¿ oceniæ „ucywilizowanie” kontroli przedsiêbiorców przez wprowadzenie doustaw odrêbnych wprowadzaj¹cych dzia³alnoœæ regulowan¹ nakazu stosowaniadodatkowo przepisów ogólnych o kontroli dzia³alnoœci gospodarczej przedsiê-biorcy zawartych w u.s.d.g.

The right of public authority to make a negative administrative decisionin terms of establishment, operation and disposal

of the regulated business activities(Summary)

Manifested in the Constitution and consolidated in legislation and case law, the princi-ple of economic freedom is subject to different legal restrictions of a regulatory nature. As-sessing the right of public authority to make a negative administrative decision in terms ofestablishment, operation and disposal of the regulated business activities, we should con-sider the conditions to be met by the entrepreneur which are formulated too rigorously andstill persist in separate acts. The conditions unduly formalize the regulated business activi-ties. This applies for example to entities applying for entry in the National Register of Em-ployment Agencies. The author made various case analyses of making negative decisionsin terms of economic activity which is under the entry in the Regulated Activity Register. Itcan be concluded from the analyses that the legal regulation of this issue requires furtherlegislative work.



56 Zob. M. Szyd³o, Dzia³alnoœæ gospodarcza regulowana, „Prawo Spó³ek” 2005, nr 1, s. 47.57 Zob. art. 51j ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach,

tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm. Tak¿e obowi¹zek przeprowadzenia, w ramachsprawowanego nadzoru, co najmniej raz w roku kontroli stacji kontroli pojazdów, ci¹¿y na staro-œcie (art. 83b u.p.r.d.).

ARTUR OLECHNO*

Zakres zadañ autonomii na przyk³adzieAutonomicznej Republiki Krymu

1. W kontekœcie ukraiñskich wydarzeñ z prze³omu 2013/2014 roku1, wydajesiê, ¿e zagadnienie bêd¹ce przedmiotem niniejszego referatu nie tylko nie straci³ona aktualnoœci (jak mog³oby siê wydawaæ), ale wrêcz wzmog³o siê zainteresowa-nie dotychczasow¹ form¹ administrowania autonomii w unitarnym pañstwie na-szego wschodniego s¹siada.

Dotychczasowe funkcjonowanie Autonomicznej Republiki Krymu (dalej: ARKrymu) oraz doœwiadczenia innych pañstw europejskich posiadaj¹cych ró¿negotypu wyodrêbnione „samorz¹dy” (Belgia, republiki by³ej Jugos³awii, Hiszpania,Wielka Brytania) pozwalaj¹ postawiæ kilka pytañ. Jak zakres zadañ powierzonychautonomii wp³ywa na funkcjonowanie ca³ego pañstwa? Czy ich poszerzanie/za-wê¿anie mo¿e byæ skutecznym sposobem regulowania nastrojów spo³ecznychautonomii? Czy niesatysfakcjonuj¹cy z punktu widzenia autonomii zakres zadañb¹dŸ zbytnie ich rozszerzenie nie doprowadzi do sytuacji konfliktowych i tenden-cji separatystycznych w regionach autonomicznych? Nie na wszystkie z tych py-tañ mo¿emy jednoznacznie odpowiedzieæ. Odpowiedzi prawdopodobnie nale-¿a³oby szukaæ na styku nauk prawnych, politologicznych i spo³ecznych. Tosugeruje, jak zasygnalizowa³ J. Zimmermann, problem zbyt silnych powi¹zañsposobu organizacji administracji i systemu jej funkcjonowania z polityk¹. Nie-mniej jednak chcia³bym w tym artykule przedstawiæ regulacje prawne autonomii


* Dr Artur Olechno – adiunkt w Katedrze Politologii na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Bia³ymstoku.1 W wyniku wydarzeñ okreœlanych mianem „Euromajdanu” zapocz¹tkowanych na prze³omie 2013 i

2014 r. w Kijowie, 11 marca 2014 r. deputowani Rady Najwy¿szej AR i Rady Miejskiej Sewastopolaprzyjêli, nieuznawan¹ przez w³adze Ukrainy, deklaracjê niepodleg³oœci Republiki Krymu, a 17 marca2014 r., w dzieñ po przeprowadzonym referendum og³oszono niepodleg³oœæ. Republika Krymuzosta³a uznana przez Federacjê Rosyjsk¹ i nastêpnego dnia podpisa³a umowê o w³¹czeniu Krymui miasta wydzielonego Sewastopol do Rosji. Po ratyfikacji 21 marca umowa wesz³a w ¿ycie. 11 kwiet-nia Rada Pañstwowa Republiki Krymu (przekszta³cona po og³oszeniu niepodleg³oœci z Rady Naj-wy¿szej AR Krymu) przyjê³a now¹ konstytucjê potwierdzaj¹c¹ jej status jako nowego podmiotuFederacji Rosyjskiej. Formalnie Krym jako Autonomiczna Republika Krymu i miasto Sewastopolpozostaje czêœci¹ Ukrainy.

na przyk³adzie AR Krymu, koncentruj¹c siê na zakresie powierzonych jej zadañoraz zmianach, które zachodzi³y w relacjach miêdzy autonomi¹ a w³adzami w Ki-jowie2.

Autonomia Krymu powsta³a u schy³ku ZSRR i co ciekawe z dzisiejszego punktuwidzenia – w³aœciwie w drodze referendum3. Wiêkszoœæ mieszkañców pó³wyspu20 stycznia 1991 r. opowiedzia³a siê za utworzeniem autonomicznej republiki ra-dzieckiej w ramach Ukraiñskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej. KrymskaAutonomiczna Socjalistyczna Republika Radziecka zosta³a oficjalnie powo³ana12 lutego 1991 r. na obszarze by³ego tzw. obwodu krymskiego – jednostki admini-stracyjnej ZSRR4. W sk³adzie USRR, a zatem poza autonomi¹, pozosta³ natomiastSewastopol. Po kilkunastu miesi¹cach wskutek rozpadu ZSRR mieszkañcy Krymuproklamowali niepodleg³oœæ (2 maja 1992 r.), po negocjacjach utworzono Autono-miczn¹ Republikê Krymu w granicach nowo powsta³ego pañstwa ukraiñskiego5.Liderzy wiêkszoœci rosyjskiej na Krymie przyjêli w maju 1992 r. Konstytucjê Re-publiki Krymu, proklamuj¹c pó³wysep suwerennym pañstwem „wchodz¹cymw sk³ad pañstwa ukraiñskiego i opieraj¹cym relacje z Ukrain¹ na podstawieumów i porozumieñ”. Relatywny spokój trwa³ do wyboru w 1994 r. na prezydentaKrymu prorosyjskiego kandydata Jurija Meszkowa. Spotka³o siê to z dzia³aniamiKijowa. Autonomiê ograniczono 17 marca 1995 r., zniesiono urz¹d prezydentai pozbawiono mocy obowi¹zuj¹cej konstytucjê Krymu z 1992 r6. Egzekutywa Kry-mu podporz¹dkowana zosta³a w³adzy wykonawczej Ukrainy. Partie lewicowei centrum popar³y projekt szerokiej autonomii w celu ograniczenia d¹¿eñ sepa-ratystycznych, co skrytykowali demokraci jako nieprzystaj¹ce do unitarnego mo-delu pañstwa (skrajne g³osy mówi³y wrêcz o uznaniu Krymu za jeden z obwodów– ob³asti)7. Tego samego dnia uchwalono obowi¹zuj¹c¹ formalnie do dziœ ustawêO Autonomicznej Republice Krymu8.


Artur Olechno

2 Autor zdecydowa³ o u¿ywaniu czasu teraŸniejszego w przypadku formalnie obowi¹zuj¹cych,z punktu widzenia ustawodawstwa Ukrainy, aktów normatywnych.

3 Po raz pierwszy Krym otrzyma³ status autonomii 18 paŸdziernika 1921 r. Utworzono wówczasKrymsk¹ Socjalistyczn¹ Republikê Radzieck¹ wchodz¹c¹ w sk³ad Rosyjskiej Federacyjnej Socjali-stycznej Republiki Radzieckiej. Autonomia istnia³a do 25 czerwca 1946 r., kiedy to zosta³a zlikwido-wana i przekszta³cona we wspomniany powy¿ej obwód krymski, który z kolei 26 kwietnia 1954 r.decyzj¹ Rady Najwy¿szej ZSRR zosta³ przekazany USRR. Zob. np. W.F. Pogori³ko, W.£. Fedorenko,Konstitucijne Prawo Ukrajiny, Kijów 2012, s. 526 i n.

4 Ustawa Rady Najwy¿szej USRR nr 712-XII.5 Taki akt przyjêto zreszt¹ ju¿ wczeœniej. Rada Najwy¿sza Ukrainy 29 kwietnia 1992 r. uchwali³a

ustawê „Pro status Awtonomnoji Respubliki Krym”. Ustawa Ukrainy nr 2299-XII. Odpowiednio doko-nano zmiany równie¿ wówczas obowi¹zuj¹cej Konstytucji Ukrainy (art. 75). Zob. KonstytucjaUSRR z dnia 20 kwietnia 1978 r. (WR URSR nr 888-IX) z póŸniejszymi zmianami.

6 Ustawa Ukrainy Nr 92-95 WR.7 K. Wolczuk, The moulding of Ukraine: the constitutional parties of state formation, Budapeszt 2002, s. 166.8 Nr 95–95 WR, Nr 11, st. 10.

2.Ostatecznie status Krymu potwierdzi³a przyjêta w 1996 r. konstytucja Ukrainy.Rozdzia³ X poœwiêcony zosta³ Autonomicznej Republice Krymu9. Republika jestnieod³¹czn¹ czêœci¹ sk³adow¹ Ukrainy, posiadaj¹c¹ w³asn¹ konstytucjê uchwa-lon¹ przez Radê Najwy¿sz¹ Autonomicznej Republiki Krymu, zatwierdzon¹przez Radê Najwy¿sz¹ Ukrainy. Obecna konstytucja AR Krymu zosta³a przyjêtaprzez Radê Najwy¿sz¹ AR Krymu 21 paŸdziernika 1998 r., a zatwierdzona przezRadê Najwy¿sz¹ Ukrainy 23 grudnia tego¿ roku10. Wszelka dzia³alnoœæ normaty-wna Rady Najwy¿szej AR Krymu, jak i postanowienia Rady Ministrów AR Krymunie mog¹ byæ sprzeczne z konstytucj¹ i ustawami Ukrainy oraz powinny zostaæuchwalone i wykonywane zgodnie z konstytucj¹ Ukrainy, ustawami, aktami pre-zydenta Ukrainy i Gabinetu Ministrów Ukrainy (art. 135 konstytucji Ukrainy)11.Jest to model autonomii administracyjno-terytorialnej, charakterystyczny dlapañstw o charakterze unitarnym, wzorowany na regulacjach w³oskich i hiszpañ-skich12.

Art. 137 i 138 konstytucji Ukrainy traktuj¹ o zakresie kompetencji autonomii13.Zgodnie z nimi AR Krymu ma prawo wydawaæ akty normatywne w sprawach: –rolnictwa i lasów; – melioracji gruntów i górnictwa; – robót publicznych, rzemios³i drobnego handlu, dobroczynnoœci; – planowania przestrzennego i budownic-twa mieszkaniowego; – turystyki, hoteli, targów; – muzeów, bibliotek, teatrów, in-nych instytucji kulturalnych, zabytków historyczno-kulturalnych; – transportupublicznego, dróg publicznych, wodoci¹gów; – myœlistwa, rybo³ówstwa; – s³u¿bysanitarnej i medycznej. Jak podkreœlaj¹ ukraiñscy konstytucjonaliœci, jest to kata-log enumeratywny14.

W zakres kompetencji przynale¿nych AR Krymu wchodzi ponadto: zarz¹dzaniewyborów do Rady Najwy¿szej AR Krymu, zatwierdzanie sk³adu komisji wyborczejAR Krymu; organizacja i przeprowadzenie referendów lokalnych; zarz¹dzaniemaj¹tkiem; opracowanie, przyjmowanie i wykonywanie bud¿etu zgodnie z jed-nolit¹ polityk¹ podatkow¹ i bud¿etow¹ Ukrainy; prowadzenie polityki spo³eczno--ekonomicznej, kulturalnej i ochrony œrodowiska, korzystanie z zasobów natural-nych Krymu zgodnie z programami ogólnopañstwowymi; przyznawanie miastustatusu kurortu, okreœlanie stref sanitarnej ochrony kurortów; uczestnictwo


Zakres zadañ autonomii na przyk³adzie Autonomicznej Republiki Krymu

9 Kszta³t rozdzia³u X konstytucji jest wynikiem d³ugotrwa³ej debaty konstytucyjnej powi¹zanejz przyjêciem w nowej konstytucji Ukrainy unitarnego b¹dŸ federacyjnego ustroju terytorialnegopañstwa. Wiêkszoœæ si³ politycznych (z wyj¹tkiem czêœæ „centrum”) zgodnie opowiedzia³a siê zapañstwem jednolitym (unitarnym), jednak równie¿ wszystkie przyzna³y, ¿e Krym zas³uguje na od-dzielne potraktowanie.

10 WWR 1999, Nr 5–6, st-43.11 Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e S¹d Konstytucyjny wielokrotnie orzeka³ w sprawie zmian konstytucji, jak

i prawodawstwa autonomii, w wiêkszoœci przypadków uchylaj¹c kontrowersyjne akty normatyw-ne. Por. np. Konstitucija Ukrajiny u Sudowych Riszennjach, Kijów 2011, s. 347–356.

12 Zob. Komentar do Konstytucij Ukrajiny, Kyjiw 1998, s. 310; M.I. Kornienko, Awtomna Respublika Krym,[w:] W.F. Pogori³ka (red.), Konstitucijne Prawo Ukrajiny, Kijów 2000, s. 611.

13 Przytaczam kompletny spis kompetencji przekazanych przez ustrojodawcê.14 Zob. np. W.F. Pogori³ko, W.£. Fedorenko, Awtomna Respublika Krym…, s. 529.

w ochronie praw i wolnoœci obywateli, zgody narodowej, wspieranie ochronypraworz¹dnoœci i bezpieczeñstwa obywateli; zapewnienie funkcjonowania i roz-woju jêzyka pañstwowego, jêzyków i kultur narodowych, ochrona i u¿ytkowaniezabytków historycznych; wspó³udzia³ w opracowywaniu i realizacji pañstwo-wych programów powrotu narodów deportowanych; wystêpowanie z inicja-tyw¹ wprowadzenia stanu wyj¹tkowego i ustanowienia obszarów nadzwyczaj-nej sytuacji ekologicznej. Inne uprawnienia mog¹ byæ delegowane ustawamiUkrainy.

Widzimy, ¿e z jednej strony jest to doœæ tradycyjny katalog zadañ powierza-nych lokalnej spo³ecznoœci o charakterze politycznym, socjalno-ekonomicznym,kulturowym czy ekologicznym. Trudno jednak uznaæ, ¿e ów katalog jest rozbu-dowany, a i „waga” materii normatywnej nie przyt³acza. Z drugiej natomiast – za-uwa¿ymy kilkukrotne podkreœlanie zwi¹zków autonomii z Ukrain¹ jako pañ-stwem unitarnym. Wobec historii pó³wyspu i jego sk³adu narodowoœciowego niemog³o to dziwiæ. Obie te uwagi s¹ wobec siebie koherentne i nie mo¿na uznañtego za przypadek. Nie by³o to te¿ ¿adne novum w porównaniu do pañstw wzor-cowych. Choæ wydaje siê, ¿e niektóre punkty (lub raczej ich brak) nie by³y milewidziane przez rosyjsk¹ wiêkszoœæ mieszkañców, to nale¿y pamiêtaæ, ¿e konsty-tucja Ukrainy z 1996 r. by³a uchwalana w zupe³nie innym czasie ni¿ negocjacjez pocz¹tku lat 90. ubieg³ego wieku. M³ode pañstwo ukraiñskie nieco okrzep³o (sy-tuacja na pó³wyspie wydawa³a siê stabilna) i mog³o narzuciæ rozwi¹zania prawne,które s¹ najkorzystniejsze z punktu widzenia Kijowa.

Konstytucja AR Krymu jest uchwalana (zmieniana) wiêkszoœci¹ g³osów kon-stytucyjnego sk³adu Rady Najwy¿szej autonomii i nastêpnie, jak wspomnianopowy¿ej, zatwierdzana przez Radê Najwy¿sz¹ Ukrainy. Obecna sk³ada siê z 5 roz-dzia³ów i 48 artyku³ów. Nie jest to wiêc zbyt obszerny dokument. Poszczególnerozdzia³y poœwiêcone zosta³y zasadom ustrojowym, kompetencjom autonomii,Radzie Najwy¿szej i Radzie Ministrów AR Krymu, samorz¹dowi terytorialnemuw autonomii oraz gwarancjom zabezpieczaj¹cym istnienie AR Krymu.

3. Organem przedstawicielskim autonomii jest Rada Najwy¿sza AR Krymu15,zaœ egzekutyw¹ – Rada Ministrów AR Krymu. Prezes Rady Ministrów powo³ywa-ny jest przez Radê Najwy¿sz¹ AR Krymu za zgod¹ prezydenta Ukrainy. Autono-mia nie posiada odrêbnego wymiaru sprawiedliwoœci, sprawuj¹ go s¹dy nale¿¹cedo jednolitego w ca³ym pañstwie systemu s¹downictwa.

Do g³ównych zadañ parlamentu autonomii nale¿y dzia³alnoœæ normotwór-cza, uchwala on konstytucjê AR Krymu (zatwierdzan¹ przez RN Ukrainy), a tak¿einne akty normatywne, które nie mog¹ byæ sprzeczne z konstytucj¹ i ustawamiUkrainy oraz powinny byæ uchwalane i wykonywane zgodnie z konstytucj¹Ukrainy, ustawami, aktami prezydenta Ukrainy i Gabinetu Ministrów Ukrainy.


Artur Olechno

15 Oprócz konstytucji Ukrainy i konstytucji AR Krymu jej pozycjê ustrojow¹ definiuje Ustawa Ukrai-ny „Pro Werhownu Radu Awtonomnoji Respubliki Krym” z dnia 10 lutego 1998 r.

Ustawa, powtarzaj¹c czêœciowo przepisy obu konstytucji, wymienia ³¹cznie39 punktów z kompetencjami parlamentu autonomii.

W granicach swoich kompetencji Rada Najwy¿sza AR Krymu podejmuje po-stanowienia i uchwa³y rodz¹ce obowi¹zek wykonania w autonomii. Mówi o nichwspomniany ju¿ art. 137 konstytucji. Jak widaæ, sfera uprawnieñ parlamentuautonomii nie jest szczególnie rozbudowana.

Prezydent Ukrainy w przypadku niezgodnoœci tych aktów z konstytucj¹ b¹dŸustawami Ukrainy mo¿e zawiesiæ ich wykonanie, wystêpuj¹c jednoczeœnie doS¹du Konstytucyjnego o wydanie orzeczenia o ich zgodnoœci z konstytucj¹ (art. 137konstytucji Ukrainy i art. 5 pkt 2 konstytucji AR Krymu)16. Czynnoœci te musz¹wyst¹piæ w jednym momencie, oznacza to, i¿ zwrócenie siê do S¹du Konstytucy-jnego oznacza zawieszenie obowi¹zywania aktu do czasu wydania orzeczenia,które odwiesza zaskar¿ony akt b¹dŸ go uchyla. Uprawnienie to zwolnione jestz obowi¹zku kontrasygnaty. Powodem niezgodnoœci mo¿e byæ równie¿ zakresprzedmiotowy aktów wykraczaj¹cych poza ramy art. 137 konstytucji Ukrainy.W przypadku naruszenia praw i wolnoœci obywateli przez organy samorz¹duterytorialnego autonomii Rada Najwy¿sza AR Krymu mo¿e zwróciæ siê do prezy-denta Ukrainy o zwolnienie z urzêdów przedstawicieli tych organów.

Parlament autonomii sk³ada siê ze 100 deputowanych wybieranych na 5-let-ni¹ kadencjê za pomoc¹ mieszanego (wiêkszoœciowo-proporcjonalnego) systemuwyborczego17. Rada pracuje w trybie sesyjnym. Za kontakty Rady Najwy¿szejautonomii z innymi organami odpowiada przewodnicz¹cy parlamentu, który re-prezentuje Radê na zewn¹trz.

Rada Ministrów jest rz¹dem Autonomicznej Republiki Krymu18. Sprawujew³adzê wykonawcz¹ w autonomii bezpoœrednio lub za poœrednictwem mini-sterstw AR Krymu, komitetu republikañskiego AR Krymu i innych organów admi-nistracji autonomii, których dzia³alnoœæ koordynuje i nadzoruje. Radê Ministrówpowo³uje parlament autonomii na okres w³asnej kadencji. Znaczny wp³yw nafunkcjonowanie rz¹du autonomii posiada prezydent Ukrainy. Mo¿e on oddzia³y-waæ zarówno na jej sk³ad personalny, jak i podejmowane przez rz¹d decyzje.

Prezes Rady Ministrów AR Krymu jest powo³ywany i odwo³ywany przezRadê Najwy¿sz¹ AR Krymu za zgod¹ prezydenta Ukrainy. Wniosek w tej sprawieprzedstawia przewodnicz¹cy Rady Najwy¿szej AR Krymu. Rada Najwy¿sza ARKrymu mo¿e odwo³aæ Prezesa Rady Ministrów AR Krymu, jak i ka¿dego z mini-



16 Por. np. Orzeczenie S¹du Konstytucyjnego Ukrainy z dnia 3 marca 1998 r. w sprawie zgodnoœciz konstytucj¹ Ukrainy Ustawy Republiki Krymu Pro ob’ednannja gromadjan, Nr 2–rp/98 oraz orzecze-nie S¹du Konstytucyjnego Ukrainy z dnia 2 czerwca 1998 r. w sprawie zgodnoœci z konstytucj¹Ukrainy aktu Rady Najwy¿szej ARK Pro respublikanskiji bjud¿et Awtonomnoj Respubliki Krym na 1998rik, Nr 7-rp.

17 Ustawa Ukrainy „Pro wybori deputatiw Werchownoji Rady Awtonomnoj Respubliky Krym, miscewych radta silskych, seliszcznych, miskych ho³iw” z dnia 10 lipca 2010 r., Nr 2487–VI.

18 Jej status reguluje Ustawa Ukrainy „Pro Radu Ministriw Awtonomnoj Respubliky Krym” z dnia 16 czerwca2011 r., Nr 3530–VI.

strów, udzielaj¹c mu votum nieufnoœci. Co ciekawe, dalszy tryb jest uzale¿nionyod wiêkszoœci jak¹ wniosek uzyska³ w parlamencie19. Otó¿, w przypadku zwyk³ejwiêkszoœci obowi¹zuje powy¿sza procedura przewidziana w konstytucji ARKrymu (tzn. za zgod¹ prezydenta). Je¿eli zaœ wniosek zosta³ poparty g³osami conajmniej dwóch trzecich konstytucyjnego sk³adu Rady Najwy¿szej AR Krymu,„Prezydent wyra¿a zgodê” na odwo³anie prezesa RM. Zapis ten oznacza, i¿ w tymwypadku prezydent nie mo¿e przeciwstawiæ siê woli parlamentu AR Krymu. Jed-nak¿e do czasu zebrania kwalifikowanej wiêkszoœci w parlamencie prezydentmo¿e utrzymywaæ odpowiadaj¹cego mu premiera, mimo i¿ utraci³ on poparciewiêkszoœci parlamentarnej. Prezydent Ukrainy powo³uje kierowników admini-stracji na terytorium autonomii na wniosek Gabinetu Ministrów Ukrainy, zaak-ceptowany przez Prezesa Rady Ministrów AR Krymu, Radê Najwy¿sza ARKrymu oraz Sta³ego Przedstawiciela prezydenta w autonomii.

Akty Rady Ministrów AR Krymu mog¹ byæ uchylone przez prezydenta(art. 106 pkt 16 konstytucji). Uprawnienie to nale¿y do jego prerogatyw, nie wy-maga zatem zgody premiera. Nie mo¿e z niego korzystaæ tak¿e premier pe³ni¹cyobowi¹zki prezydenta. Prezydent ma prawo uchyliæ wszystkie akty wydaneprzez Radê Ministrów AR Krymu. Pewne uprawnienia w tej mierze posiada tak¿eRada Najwy¿sza AR Krymu. Mo¿e ona zawiesiæ wykonanie aktów Rady Mini-strów dotycz¹cych wykonania funkcji pañstwowych, je¿eli naruszaj¹ one konsty-tucjê lub ustawy Ukrainy, akty prezydenta i Gabinetu Ministrów, konstytucjê ARKrymu oraz akty normatywne Rady Najwy¿szej AR Krymu, równoczeœnie zwra-caj¹c siê do prezydenta o ich uchylenie. Rada Najwy¿sza AR Krymu mo¿e ponad-to, z tych samych powodów, uchyliæ samodzielnie akty Rady Ministrów ARKrymu wydane w sprawach zastrze¿onych autonomii20.

Je¿eli do powy¿szych uprawnieñ dodamy te dotycz¹ce Rady Najwy¿szej ARKrymu, nale¿y stwierdziæ, i¿ mo¿liwoœci prezydenta w kszta³towaniu polityki Ki-jowa wobec Krymu, jak i samej autonomii, wyró¿niaj¹ go na tle innych organówpañstwowych i zapewniaj¹ mu w tej dziedzinie decyduj¹c¹ rolê. Znajduje to swo-je potwierdzenie w instytucji Przedstawicielstwa Prezydenta Ukrainy.

4. Przedstawiaj¹c funkcjonowanie autonomii, nale¿y wspomnieæ o jeszczejednym, niezwykle istotnym organie pañstwowej administracji. Chodzi miano-wicie o Przedstawicielstwo Prezydenta Ukrainy, którego status zgodnie z konsty-tucj¹ (art. 139) okreœla ustawa Ukrainy21. Organ ten ma bardzo du¿y wp³yw nafunkcjonowanie autonomii i szczegó³owe przedstawienie jego kompetencji po-zwoli na ocenê rzeczywistej autonomii Krymu.


Artur Olechno

19 Art. 9 pkt 30 Ustawy Ukrainy Pro Werchownu Radu Awtonomnoj Respubliky Krym, WWR 1998, nr 29,s. 191.

20 Art. 26 pkt 26 Konstytucji Autonomicznej Republiki Krymu.21 Zob. szerzej na ten temat A. Olechno, Instytucja Prezydenta w systemie konstytucyjnych organów Ukrainy

(1996–2005), Toruñ 2009, s. 214 i n.

Omawiana forma instytucji Przedstawicielstwa Prezydenta Ukrainy przyAutonomicznej Republice Krymu nie jest rozwi¹zaniem nowym. Organ taki zo-sta³ utworzony na kilka lat przed uchwaleniem obecnej konstytucji na podstawieustawy „O Przedstawicielstwie Prezydenta Ukrainy w Republice Krymu” z dnia17 grudnia 1992 r., tj. w czasie, kiedy prezydent ³¹czy³ funkcje g³owy pañstwai szefa w³adzy wykonawczej, st¹d poni¿sza nomenklatura ustawowa, obowi¹zu-j¹ca mimo uchwalenia nowej konstytucji, a¿ do roku 200022. Do zmian w statusiePrzedstawicielstwa, a w³aœciwie do jego uszczegó³owienia dosz³o na pocz¹tku1996 r.23 a nastêpnie w 2000 r., kiedy to uchwalono now¹ ustawê O Przedstawiciel-stwie Prezydenta Ukrainy w Autonomicznej Republice Krymu.

Przedstawicielstwo podporz¹dkowano prezydentowi Ukrainy oraz Gabineto-wi Ministrów Ukrainy w zakresie mu przynale¿nym. Wykonuj¹c zadania przewi-dziane w ustawie, Przedstawicielstwo: nadzorowa³o przestrzeganie na terytoriumAR Krymu konstytucji i ustaw Ukrainy, dekretów i rozporz¹dzeñ prezydentaUkrainy, decyzji Gabinetu Ministrów, a w celu prawid³owego stosowania tychaktów podejmowa³o w³aœciwe dzia³ania; sprawowa³o kontrolê nad dzia³alnoœci¹organów administracyjnych i samorz¹dowych i innych w czêœci zadañ delegowa-nych przez organy w³adzy wykonawczej; kontrolowa³o efektywne wykonaniezasobów materialnych i finansowych przekazanych przez rz¹d; nadzorowa³owspó³pracê egzekutywy z w³adzami wykonawczymi AR Krymu; informowa³oprezydenta Ukrainy o dzia³alnoœci w³adzy wykonawczej Republiki, samorz¹dów,



22 Ustawa ta okreœla³a Przedstawicielstwo Prezydenta Ukrainy jako organ pañstwowej w³adzy wyko-nawczej powo³any w celu wykonywania na terytorium Republiki Krymu kompetencji przewidzia-nych w konstytucji, ustawach i innych aktach normatywnych. Koniecznoœæ istnienia tego organupowtórzy³ art. 102 konstytucji, czyni¹cy z prezydenta gwaranta suwerennoœci, integralnoœci teryto-rialnej Ukrainy, przestrzegania konstytucji Ukrainy oraz prawa i wolnoœci cz³owieka i obywatela.Przedstawicielstwo (Sta³y Przedstawiciel Prezydenta Ukrainy i jego zastêpca) by³o powo³ywaneprzez prezydenta na czas pe³nienia urzêdu. Pe³ni¹cy obowi¹zki nie mogli ³¹czyæ swojej funkcjiz mandatem deputowanego, zajmowaæ stanowisk kierowniczych ani prowadziæ dzia³alnoœci go-spodarczej. W trakcie sprawowania funkcji zawieszeniu ulega³o równie¿ cz³onkostwo w partiachpolitycznych. Posiada³ on równie¿ wzruszalny immunitet, zakazuj¹cy poci¹gniêcia do odpowie-dzialnoœci karnej i administracyjnej bez zgody prezydenta Ukrainy. Do zadañ przedstawiciela na-le¿a³a kontrola przestrzegania konstytucji i ustaw w Republice Krymu, nadzór nad wspó³prac¹pañstwowych organów w³adzy wykonawczej z ich odpowiednikami w AR Krymu oraz przestrze-ganiem praw i wolnoœci cz³owieka i obywatela. W celu wype³niania swych zadañ Przedstawicielmia³ prawo wystêpowania w imieniu prezydenta Ukrainy przed Rad¹ Najwy¿sz¹ AR Krymu i in-nymi urzêdami Republiki Krymu, w spotkaniach z w³adzami samorz¹dowymi, obywatelamii w œrodkach masowego przekazu. Posiada³ prawo wystêpowania z wnioskiem o wydanie odpo-wiednich aktów przez w³adzê ustawodawcz¹ i wykonawcz¹ Republiki, kontrolowa³ zgodnoœæz konstytucj¹ i ustawami Ukrainy wydawanych przez te organy aktów, a w przypadku stwierdzeniabraku tej zgodnoœci mia³ obowi¹zek poinformowania o tym prezydenta Ukrainy. Przedstawicielposiada³ g³os doradczy w pracach urzêdów Republiki. Organizowa³ wszechstronn¹ wspó³pracêi dba³ o rozwój gospodarczy, kulturalny i naukowo-techniczny Republiki Krymu. PrzedstawicielPrezydenta przy AR Krymu w ramach swoich kompetencji i zgodnie z ustawodawstwem Ukrainyposiada³ prawo wydawania rozporz¹dzeñ. Zob. Ustawa Ukrainy z dnia 17 grudnia 1992 r. Pro Pred-stawnictwo Prezidenta Ukrajiny w Respublici Krym, Nr 2876–12, WWR 1993, nr 9, s. 5.

23 Po³o¿ennie pro Predstawnictwo Prezidenta Ukrajiny w Awtonomniji Respublici Krym przyjête dekretemz dnia 31 stycznia 1996 r., Nr 100/96.

grup deputowanych, partii politycznych, zrzeszeñ, zwi¹zków religijnych, ichpozycji w spo³eczeñstwie oraz pogl¹dach obywateli co do kierunków rozwojuautonomii; przygotowywa³o ekspertyzy dotycz¹ce procesów politycznych za-chodz¹cych na Krymie oraz nadzorowa³o przestrzeganie praw i wolnoœci obywa-telskich.

Prezydencki dekret przyznawa³ Przedstawicielowi prawo udzia³u w posie-dzeniach Gabinetu Ministrów w sprawach dotycz¹cych Republiki Krymu. Móg³¿¹daæ wyjaœnieñ w przypadku naruszenia prawa Ukrainy, niewykonania dekre-tów i rozporz¹dzeñ prezydenta przez organy w³adzy wykonawczej AR Krymu,administracjê, samorz¹d, przedsiêbiorstwa, urzêdy, organizacje i inne, a nastêpnieinformowaæ odpowiednie organy pañstwowe, ³¹cznie z wnioskiem o poci¹gniê-cie do odpowiedzialnoœci winnych naruszeñ. Móg³ te¿ uchyliæ decyzjê przewod-nicz¹cych rejonowych organów administracji pañstwowej, w przypadku gdyby³a niezgodna z aktami wy¿szego rzêdu, oraz zwracaæ siê do s¹du o uznanie zaniewa¿ne innych aktów wymienionych organów. Prezydent Ukrainy, opróczPrzedstawiciela, powo³ywa³ równie¿ jego pierwszego zastêpcê i zastêpcê. Pierwszyzastêpca pe³ni³ obowi¹zki Przedstawiciela w razie jego nieobecnoœci i by³ odpo-wiedzialny za wykonanie decyzji Przedstawiciela.

Aparat administracyjny wed³ug rozporz¹dzenia z 1998 r. liczy³ 32 osoby, jed-nak z up³ywem czasu administracja przedstawicielstwa znacznie siê rozros³a24.Obecna regulacja pochodzi z marca 2000 r., kiedy to przyjêto now¹ ustawê„O Przedstawicielstwie Prezydenta Ukrainy w Autonomicznej Republice Krym”25,uchyli³a ona akt z 1992 r. Wreszcie dostosowano przepis ustawowy do pozycjig³owy pañstwa w nowej konstytucji, zgodnie z jego brzmieniem Przedstawiciel-stwo jest konstytucyjnym organem pañstwowym utworzonym w celu wykony-wania na terytorium AR Krymu pe³nomocnictw przys³uguj¹cych prezydentowi.Poza konstytucj¹ i powy¿sz¹ ustaw¹ pewne aspekty dzia³alnoœci Przedstawiciel-stwa unormowane zosta³y w rozporz¹dzeniach prezydenta oraz aktach GabinetuMinistrów.

Przedstawicielstwo tworzone jest przez prezydenta i jemu bezpoœrednio pod-porz¹dkowane26. Zadania, dla których powo³ano przedstawicielstwo, nie uleg³yzmianie. W tym zakresie dzia³alnoœæ Przedstawicielstwa mo¿emy podzieliæ nainformacyjno-analityczn¹, wykonawcz¹, nominacyjn¹, ochronê prawa oraz stricte

przedstawicielsk¹.W ramach dzia³alnoœci informacyjno-analitycznej Przedstawicielstwo bada

normatywno-prawne akty Rady Najwy¿szej Przedstawicielstwa Prezydenta Ukrainyw Autonomicznej Republice Krymu oraz Rady Ministrów Przedstawicielstwa


Artur Olechno

24 Rozporaja¿d¿ennja Prezidenta Ukrajiny Pro strukturu ta sztaty Predstawnictwa Prezidenta Ukrajinyw Awtonomnij Respublici Krym, Nr 68/98–rp z dnia 27 marca 1998 r.

25 Ustawa Ukrainy z dnia 2 marca 2000 r. Pro Predstawnictwo Prezidenta Ukrajiny a Awtonomnij RespubliciKrym, Nr 1524–III, WWR 2000, nr 21.

26 Przedstawicielstwo jest osob¹ prawn¹, posiadaj¹c¹ w³asn¹ piecz¹tkê z wyobra¿eniem god³a Ukrainy,a tak¿e w³asne konta bankowe.

Prezydenta Ukrainy w Autonomicznej Republice Krymu pod wzglêdem ichzgodnoœci z konstytucj¹ i ustawami Ukrainy, a w razie koniecznoœci wnosi propo-zycje co do uchylenia, zmiany b¹dŸ uzupe³nienia tych aktów. Przedstawicielstwonadzoruje stan wykonania na terytorium autonomii konstytucji i ustaw Ukrainy,dekretów i rozporz¹dzeñ prezydenta oraz aktów Gabinetu Ministrów. Przed-stawicielstwo dokonuje analizy i informuje prezydenta o zachodz¹cych na Kry-mie procesach politycznych, ekonomicznych i socjalnych, a tak¿e o dzia³alnoœciw Przedstawicielstwie Prezydenta Ukrainy w Autonomicznej Republice Krymuorganów w³adzy wykonawczej, samorz¹dów, stowarzyszeñ, zwi¹zków religijnychoraz pomaga w kontaktach z organami w³adzy wykonawczej Ukrainy. Do Przed-stawicielstwa nale¿y równie¿ badanie nastrojów spo³ecznych oraz pogl¹dówmieszkañców na sytuacjê ekonomiczn¹ i socjaln¹ autonomii, o czym na bie¿¹coinformuje prezydenta.

Funkcja wykonawcza Przedstawicielstwa polega nie tyle na wykonywaniuustawodawstwa Ukrainy, ile na czuwaniu nad dzia³alnoœci¹ organów AR Krymuzwi¹zanych z ich wprowadzaniem. Chodzi nie tylko o parlament i Radê MinistrówAR Krymu, ale i o organy administracji pañstwowej i samorz¹dowej. To tak¿e wyko-nywanie wszelkich poleceñ prezydenta Ukrainy. Przedstawicielstwo czuwa nadprzestrzeganiem konstytucyjnych praw i wolnoœci, wspó³prac¹ miêdzynarodow¹oraz nad ogólnie pojêt¹ stabilizacj¹ sytuacji w AR Krymu. Do zadañ nominacyjnychnale¿y opiniowanie prezydentowi w sprawach kadrowych w AR Krymu.

Nowa ustawa jeszcze raz kompleksowo ujê³a zakres praw i kompetencjiPrzedstawicielstwa Prezydenta Ukrainy w AR Krymu: wystêpowanie na forumRady Najwy¿szej AR Krymu, Rady Ministrów AR Krymu oraz przed organamiadministracji pañstwowej i samorz¹du terytorialnego, w urzêdach, przedsiêbior-stwach i organizacjach AR Krymu w sprawach przestrzegania konstytucji i ustawUkrainy oraz dekretów i rozporz¹dzeñ prezydenta; ¿¹danie udzielenia nie-odp³atnych informacji, wydania dokumentów i innych materia³ów potrzebnychPrzedstawicielstwu do wykonywania swoich zadañ. Dodaæ nale¿y, i¿ wszystkieakty normatywno-prawne przyjête przez Radê Najwy¿sz¹ i Gabinet MinistrówAR Krymu musz¹ byæ niezw³ocznie przekazywane Przedstawicielstwu; prawokorzystania z danych zawartych w bankach informacji administracji prezydentaUkrainy, Gabinetu Ministrów Ukrainy, centralnych organach w³adzy wykonaw-czej, a tak¿e Rady Najwy¿szej i Rady Ministrów AR Krymu i administracji autono-mii; organizowanie narad i konsultacji z udzia³em przedstawicieli Rady Najwy¿-szej i Rady Ministrów AR Krymu, administracji pañstwowej i samorz¹dów, sto-warzyszeñ i innych organów autonomii w celu sporz¹dzenia prezydentowi pro-pozycji zwi¹zanych z aktualn¹ sytuacj¹ w Autonomicznej Republice Krymu;w³¹czania do swoich opracowañ dokumentów, prac naukowych i innych mate-ria³ów pochodz¹cych z wszelkich organów i urzêdów27.



27 Wymagana jest jednak¿e zgoda kierownictwa urzêdu na wykorzystanie opracowañ przez Przed-stawicielstwo.

Pracami Przedstawicielstwa kieruje Sta³y Przedstawiciel Prezydenta Ukrainypowo³ywany i odwo³ywany ze stanowiska przez prezydenta28. Prezydencki de-kret okreœla status Sta³ego Przedstawiciela Prezydenta na równy kierownikowicentralnego organu w³adzy wykonawczej. Sprawuje on ogólne kierownictwonad dzia³alnoœci¹ Przedstawicielstwa i reprezentuje je w kontaktach z innymiorganami, organizacjami i przed obywatelami; a za wykonanie spoczywaj¹cychna Przedstawicielstwie zadañ ponosi personaln¹ odpowiedzialnoœæ (skutecznoœæjego pracy ocenia prezydent). Sta³y Przedstawiciel wykonuje polecenia prezydentawydane w celu realizacji swoich kompetencji, posiada prawo zasiadania z g³osemdoradczym na posiedzeniach Rady Najwy¿szej i Rady Ministrów AR Krymu.

W przypadku przyjêcia przez Radê Najwy¿sz¹, Radê Ministrów, organy admi-nistracji terenowej czy samorz¹dowe AR Krymu aktów normatywno-prawnychnaruszaj¹cych konstytucjê lub ustawy Ukrainy, ograniczaj¹cych prawo i wolnoœciobywateli, Sta³y Przedstawiciel ma prawo zwrócenia siê do tych organów z wnios-kiem o usuniêcie z tekstów tych naruszeñ. O zastosowaniu tej procedury Przed-stawiciel ma obowi¹zek powiadomienia prezydenta. Organy, którym postawionopowy¿sze naruszenia, maj¹ obowi¹zek rozpatrzenia sprawy poza kolejnoœci¹.Wobec niezastosowania siê do wniosku Sta³ego Przedstawiciela zwraca siê onbezpoœrednio do prezydenta Ukrainy o zmianê b¹dŸ uchylenie rzeczonego aktu29.

Sta³y Przedstawiciel posiada równie¿ prawo ¿¹dania wyjaœnieñ od cz³onkówRady Najwy¿szej AR Krymu, Rady Ministrów, kierowników administracji pañ-stwowej, organów samorz¹du terytorialnego, przedsiêbiorstw, urzêdów i organi-zacji autonomii (niezale¿nie od form w³asnoœci) w przypadku stwierdzenia jakich-kolwiek innych naruszeñ konstytucji i ustaw, dekretów i rozporz¹dzeñ prezyden-ta oraz aktów Gabinetów Ministrów Ukrainy30. W przypadkach innych naruszeñPrzedstawiciel ma prawo wnioskowaæ o poci¹gniêcie do odpowiedzialnoœciprawnej. O dzia³alnoœci Przedstawicielstwa informuje prezydenta, który za po-moc¹ ustaw, dekretów i rozporz¹dzeñ mo¿e nak³adaæ na Przedstawiciela dalszeobowi¹zki.


Artur Olechno

28 Wed³ug ustawy „O Radzie Najwy¿szej AR Krymu” deputowany do parlamentu autonomii niemóg³ byæ jednoczeœnie Przedstawicielem Prezydenta. Art. 5 akapit 3 Ustawy Ukrainy Pro WerchownuRadu ARK, WWR 1998, nr 29, s. 191. Przepis ten zosta³ jednak zaskar¿ony do S¹du KonstytucyjnegoUkrainy, który uzna³ go za niekonstytucyjny i uchyli³. Por. Orzeczenie S¹du KonstytucyjnegoUkrainy z dnia 21 grudnia 2001, nr 19–rp 2001.

29 Zgodnie z art. 106 pkt 16 akapit 4 tego¿ artyku³u konstytucji, uchylenie aktów Rady Ministrów ARKrymu nale¿y do prezydenckich prerogatyw. Akty normatywne Rady Najwy¿szej prezydentUkrainy mo¿e zawiesiæ, wystêpuj¹c jednoczeœnie do S¹du Konstytucyjnego o wydanie orzeczeniao ich zgodnoœci z konstytucj¹ (art. 107 akapit 2).

30 Sta³y Przedstawiciel prezydenta zosta³ wyposa¿ony w szereg uprawnieñ dotycz¹cych organizacjipracy Przedstawicielstwa. Zatwierdza struktury Przedstawicielstwa, zatrudnia i decyduje o zwol-nieniu pracowników Przedstawicielstwa, okreœlaj¹c zakres ich obowi¹zków (pracownicy Przed-stawicielstwa otrzymuj¹ status pracowników pañstwowych). Posiada prawo tworzenia komisjitymczasowych, grup, rad ekspertów powo³ywanych w celu wykonywania zadañ Przedstawiciel-stwa czy zwiêkszenia efektywnoœci pracy. Dzia³alnoœæ Przedstawicielstwa zabezpieczana jestprzez administracjê prezydenta Ukrainy ze œrodków finansowych bud¿etu pañstwa.

W celu wykonywania swoich zadañ Sta³y Przedstawiciel wydaje rozporz¹-dzenia, które w razie ich niezgodnoœci z prawem mog¹ zostaæ uchylone przez pre-zydenta Ukrainy b¹dŸ te¿ w trybie s¹dowym. Strukturê Przedstawicielstwa,oprócz Sta³ego Przedstawiciela, tworz¹: pierwszy zastêpca i zastêpca, s³u¿ba(urzêdnicy) Sta³ego Przedstawiciela, wydzia³ prawny, wydzia³ polityki socjalneji ekonomicznej, wydzia³ wspó³pracy miêdzynarodowej i polityki humanitarnej,wydzia³ organizacyjny, g³ówny ksiêgowy, wydzia³ gospodarczy31.

Pomimo sformu³owania zapisu, i¿ Przedstawicielstwo jest konstytucyjnymorganem pañstwowym utworzonym w celu wykonywania na terytorium ARKrymu pe³nomocnictw przys³uguj¹cych prezydentowi Ukrainy, w praktycePrzedstawicielstwo jest raczej organem doradczym g³owy pañstwa silnie powi¹-zanym z prezydenck¹ administracj¹. Nie jest to zatem samodzielny organ pañ-stwowy, a element struktury aparatu prezydenckiego32.

5. Przedstawiony obraz pozwala na wyci¹gniêcie kilku wniosków. Historiêautonomii krymskiej z punktu widzenia stosunku do niej w³adz centralnych mo-¿emy podzieliæ co najmniej na cztery etapy. Okres pocz¹tkowy (1990–1992), kiedyto w ramach Ukrainy tworzy³a siê autonomia. Lata 1992–1996, w których mo¿namówiæ o istnieniu szerokiej autonomii z w³asn¹ konstytucj¹ oraz prezydentem.Okres po uchwaleniu obecnie obowi¹zuj¹cej konstytucji Ukrainy i ograniczeniuzadañ autonomii. Okres czwarty, trwaj¹cy formalnie od kilkunastu miesiêcy,w efekcie którego pañstwo w³aœciwie straci³o kontrolê nad regionem autonomicz-nym. Wydaje siê, ¿e zakres zadañ powierzonych autonomii jest zawsze wyrazempewnej umowy bêd¹cej wynikiem ustêpstw jednej i drugiej strony, tj. w³adzycentralnej i spo³ecznoœci regionu autonomicznego. Nie jest to sytuacja to¿samaz organizacj¹ samorz¹du terytorialnego. Mo¿na odnieœæ wra¿enie, ¿e zasady de-centralizacji i subsydiarnoœci, mimo ¿e maj¹ w tym przypadku znaczenie, schodz¹na dalszy plan (a przynajmniej ich uzasadnienie). „Centrum” prawdopodobniewidzi zagro¿enie ju¿ w samym istnieniu autonomii, autonomia zaœ widzi w swoimstatusie rezygnacjê z niepodleg³oœci. Ju¿ samo to jest ustêpstwem, brak pewnychkompetencji, pozbawienie zadañ jest tylko tego potwierdzeniem. Relacje cen-trum – autonomia, jak siê wydaje, nie odpowiadaj¹ zakresowi zadañ. Koncepcjaautonomii AR Krymu nie by³a to¿sama. Mo¿na mówiæ o œcieraniu siê koncepcjimonistycznej i pluralistycznej, przy czym ta pierwsza w pewnym momenciezaczê³a dominowaæ. S³aba relatywnie pozycja centrum i jednoczeœnie szerokieuprawnienia autonomii mog¹ oznaczaæ wzrost tendencji separatystycznychw autonomii. Na zasadzie, ¿e pozosta³ ju¿ tylko krok. Ale równie dobrze mo¿e



31 £¹cznie 26 osób, zgodnie z dekretem prezydenta Ukrainy Pitannia Predstawnictwa Prezidenta Ukraji-ny w Awtonomnij Respublici Krym z dnia 22 lipca 2000 r. Nr 911/2000, „Oficijnyj wisnik Ukrajijy” 2000,nr 30.

32 Jak zauwa¿a S. Serogina, wykorzystano tu doœwiadczenia rosyjskie, gdzie przy podobnej organiza-cji przedstawicielstw Przedstawiciele prezydenta Rosji wchodz¹ w sk³ad jego administracji.S.G. Serogina Teoreticzno-prawowi ta organizacijni zasady funkcjonowannia instytutu prezidenstwaw Ukrajini, Nacionalna Juridiczna Akademija Ukrajiny, Charkiw 2001, s. 251.

okazaæ siê wystarczaj¹ca, inaczej mówi¹c, satysfakcjonuj¹ca odrêbnoœæ regionu.I odwrotnie. Silna pozycja centrum przy nik³ym zakresie w³adzy autonomii mo¿ebyæ powodem niezadowolenia, ale mo¿e te¿ niezw³ocznie ukróciæ wszelkieci¹goty separatystów. Nie da siê w tej sytuacji jednoznacznie odpowiedzieæ, czywzmocnienie/zawê¿anie zadañ autonomii bêdzie s³aboœci¹ pañstwa, czy wprostprzeciwnie. S³usznie zatem E. Bojanowski mówi o istnieniu „pewnych okreœlo-nych celów”, w przypadku autonomii czasami wrêcz ukrytych lub maj¹cych dru-gie dno.

The scope of autonomy tasks on the exampleof the Autonomous Republic of Crimea

(Summary)

The affairs reffered to as “Euromaidan” launched at the turn of 2013 and 2014 in Kyiv,and the announcement on 18 March 2014 of the independence of Ukraine unaccepted bythe authorities of the Republic of Crimea were a very current and dynamic context foranalysis of the author. This article aim is to discuss the autonomy legal regulation on theexample of the Autonomous Republic of Crimea, with particular emphasis on the scope ofits tasks and the changes that has occurred in the relationship between the autonomy andthe authorities in Kiev since the beginning of the 90’s until today. The author discusses thecompetencies and tasks of the Autonomous Republic of Crimea bodies and shows thestatus of the Legation of the President of Ukraine in the Autonomous Republic of Crimea aswell as presents its activities: informational-analytical, executive, nominational, legal pro-tective and strictly representative. Analyzing the history of the Crimean autonomy, theauthor concludes that the entrusted tasks has always been an expression of agreement, re-sulting from concessions on either side, ie. the central government and the autonomouscommunities of the region.


Artur Olechno

Pregląd Naukowy Disputatio, tom XX

Documents

Transcript of Pregląd Naukowy Disputatio, tom XX