Podręczniki Prawnicze

C. H. Beck

Historiapolskiej myśliadministracyjnejdo 1918 r.Tadeusz Maciejewski

Mac

ieje

wsk

iH

isto

ria

pols

kie

j myś

li a

dmin

istr

acyj

nej d

o 19

18 r.

•

C H BECK• •

Podr

ęczn

iki

Praw

nicz

e

Podręczniki Prawnicze

Seria ta stanowi kanon wiedzy niezbędnej każdemu studentowi prawa dozdania egzaminu.

Podręcznik

Zakres przedmiotowy podręcznika obejmuje:elementy historii administracji, z uwzględnieniem powiązań międzyustrojem administracji publicznej a doktryną,

biogramy wybitnych uczonych i myślicieli zajmujących się tąproblematyką.

– autor ponad 100 publikacji,w tym kilkunastu monografii i podręczników; wybitny znawca historiiadministracji, ustroju i prawa, na stałe związany z Uniwersytetem Gdańskim.

„Historia polskiej myśli administracyjnej do 1918 r.”

Prof. zw. dr hab. Tadeusz Maciejewski

skie-rowany jest przede wszystkim do studentów wyższych uczelni na kierunkuadministracja.

omówienie polskiej myśli administracyjnej w głównych ośrodkachuniwersyteckich,

�

�

�

W przyszłości planowane jest rozszerzenie treści książki o kolejne okresy,tj. II Rzeczypospolitej i Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (do 1989 r.).

www.sklep.beck.pl, e-mail: redakcja@beck.pl,http://www.beck.pl, tel.: 022 31 12 222, fax: 022 33 77 601

Cena 35,00 z³

ISBN 978-83-7483-987-7

9 7 8 8 3 7 4 8 3 9 8 7 7

PODRĘCZNIKI PRAWNICZE

Tadeusz Maciejewski • Historia polskiej myśli administracyjnej do 1918 r.

W sprzedaży:

M. Błachut, W. Gromski, J. KaczorTECHNIKA PRAWODAWCZAPodręczniki Prawnicze

T. MaciejewskiHISTORIA POWSZECHNA USTROJU I PRAWA, wyd. 3Studia Prawnicze

H. IzdebskiHISTORIA MYŚLI POLITYCZNEJ I PRAWNEJ, wyd. 4Podręczniki Prawnicze

W. Wołodkiewicz, M. ZabłockaPRAWO RZYMSKIE. INSTYTUCJE, wyd. 4Podręczniki Prawnicze

R. GolatHISTORIA PAŃSTWA I PRAWA POLSKI Ćwiczenia Becka

Pod red. E. Kundery i M. Maciejewskiego LEKSYKON MYŚLICIELI POLITYCZNYCH I PRAWNYCH, wyd. 2 Inne

Pod red. J. ZajadłyLEKSYKON WSPÓŁCZESNEJ TEORII I FILOZOFII PRAWA Inne

R. KrajewskiLEKSYKON INSTYTUCJI WYMIARU SPRAWIEDLIWOŚCI I OCHRONY PRAWA Inne

www.sklep.beck.pl

Historia polskiej myśli administracyjnej

do 1918 r.

Prof. zw. dr hab. Tadeusz MaciejewskiUniwersytet Gdański

WYDAWNICTWO C. H. BECKWARSZAWA 2008

Redakcja: Iwona Duda

© Wydawnictwo C. H. Beck 2008

Wydawnictwo C. H. Beck Sp. z o.o.ul. Gen. Zajączka 9, 01-518 Warszawa

Skład i łamanie: Wydawnictwo C. H. Beck Sp. z o.o.Druk i oprawa: P.W.P. INTERDRUK, Warszawa

ISBN 978-83-7483-987-7

Wstęp

Opracowane ostatnio standardy kształcenia na kierunku administracja, od-noszące się zarówno do wyższych uczelni państwowych, jak i niepublicznych przewidują, na studiach drugiego stopnia (magisterskich) w ramach grupy treści podstawowych, nauczanie przedmiotu pt. Historia myśli ustrojowo-administra-cyjnej i socjologiczno-ekonomicznej w wymiarze minimum 30 godzin. W ską-pym uzasadnieniu treści kształcenia do standardów praktycznie oparto się jednak na dawnym wykładzie historii doktryn polityczno-prawnych. Ma on wprawdzie znaczenie dla kierunku prawo, ale na studiach administracyjnych jego przydat-ność jest mało przekonująca. Dla zrozumienia genezy wielu teorii współczesne-go prawa administracyjnego bardziej przydatny byłby bowiem wykład z historii myśli administracyjnej, jako tematu głównego, jedynie z podkreśleniem elemen-tów pozostałych doktryn. Tymczasem autorzy uzasadnienia w obowiązujących standardach treści i efektów kształcenia, jak mi się wydaje, zapewne nawet nie wiedzą, że historia myśli administracyjnej w ogóle istnieje. Tym bardziej świado-mości tej nie mają studenci. Fakt ten skłonił mnie więc do napisania niniejszego podręcznika.

Jest on novum na rynku wydawniczym. Jego zakres przedmiotowy jest przy tym ograniczony, gdyż poświęcono go wyłącznie polskiej myśli administracyjnej do 1918 r. Ma to swe uzasadnienie merytoryczne wynikające ze szczupłości ba-dań. W literaturze polskiej, jak dotychczas, nie poświęcono historii powszechnej (europejskiej) myśli administracyjnej żadnej monografi i. Co najwyżej wspomina się o niej pobocznie w kilku podręcznikach do czystej historii administracji (zale-dwie kilku, np. Hubert Izdebski, Tadeusz Maciejewski, Dorota i Jerzy Malcowie, Wojciech Witkowski) czy też we wstępach do podręczników z zakresu prawa admi-nistracyjnego i nauki administracji, ale też pobieżnie, w kilkustronicowych wpro-wadzeniach do rozważań. Jedynymi większymi opracowaniami są wyłącznie prace Marii Gromadzkiej-Grzegorzewskiej pt. „Narodziny polskich nauk administracyj-nych” (Warszawa 1985), gdzie przedstawia się ją na tle polskiego piśmiennictwa administracyjnego II poł. XIX w. oraz J. Malca pt. „Polska myśl administracyjna XVIII wieku” (Kraków 1986), odnoszącej się do poprzedniego stulecia. Na to nakłada się jeszcze kilkanaście artykułów innych badaczy. W rezultacie tematyka

VI

powszechnej myśli administracyjnej jest praktycznie w Polsce niezbadana. W in-nych krajach, poza wyjątkami, jest zresztą podobnie.

Znacznie korzystniej na tym tle wyróżniają się najnowsze badania nad hi-storią polskiej (rodzimej) myśli administracyjnej. O monografi ach M. Gromadz-kiej-Grzegorzewskiej i J. Malca już wspomniano. Ostatnio zaś ukazała się praca Pawła Cichonia pt. „Rozwój myśli administracyjnej w Księstwie Warszawskim” (Kraków 2006). Wcześniej o doktrynie XVI w. pisali m.in. Władysław Sobociński (Kallimach), Waldemar Władysław Voisé (Jan Ostroróg, Andrzej Frycz-Modrzew-ski), a XVII w. np. Henryk Olszewski (Krzysztof Opaliński). Pobocznie historią pol-skiej myśli administracyjnej w swych monografi ach, nieraz licznych, zajmowali się też m.in.: H. Izdebski, D. Malec, W. Witkowski, Marek Krzymkowski i kilku innych badaczy. Do tego dochodzą monografi e i liczne artykuły z zakresu ekonomicznej myśli administracyjnej, np. Tomasza Chincińskiego (Dominik Krysiński), Wacława Szuberta (Fryderyk Skarbek), Aleksandra Gelli (Wawrzyniec Surowiecki) czy też podręczniki omawiające historię polskiej myśli społeczno-ekonomicznej (np. Leszka Guzickiego i Seweryna Żurawickiego). Całość uzupełniają liczne biogramy zawarte przede wszystkim w wielotomowym „Polskim Słowniku Biografi cznym”, ale też w leksykonach prezentujących wybitnych prawników polskich czy to o charakterze ogólnopolskim, czy też w związku z dziejami poszczególnych uniwersytetów.

Wysiłek badawczy wymienionych tutaj autorów, ale też i wielu innych nie-wspomnianych w tym miejscu, pozwolił mi na napisanie syntezy podręcznikowej historii polskiej myśli administracyjnej, z podstawami doktryny ekonomicznej do 1918 r. Swe wywody wzbogaciłem dodatkowo trzema elementami. Pierwszym jest przedstawienie, zresztą skrótowe, historii administracji I Rzeczypospolitej i na ziemiach polskich pod zaborami, które być może bardziej wyraziście wykaże związek lub jego brak między istniejącym ustrojem administracji publicznej a doktryną, łącząc istniejącą rzeczywistość z teorią, co zresztą oparłem na moim skrypcie pt. „Historia administracji” (Warszawa 2002; 2006), sądząc, że wzbogaci to przekazaną treść. Drugim – sięgnięcie do biogra-mów przedstawicieli myśli polityczno-ekonomiczno-administracyjnej, których życiorysy pozostawały rozproszone w licznych wydawnictwach, a niekiedy dostępne tylko w archiwach uniwersyteckich. Trzecim – zaprezentowanie wpływów obcych, oddziałujących na rodzimą teorię administracyjną.

Pierwotnym moim zamiarem było przedstawienie historii polskiej myśli ad-ministracyjnej nie do 1918, lecz do 1939 r. Z kilku przyczyn okazało się to niewykonalne. Generalnie monografi i poświęconych tematyce jest niewiele, a już dla okresu II Rzeczypospolitej nie ma ich wcale. Podobnie rzecz się ma z artyku-łami. Jedynie J. Malec, a za nim W. Witkowski na zaledwie kilku stronach swych publikacji przedstawili ogólny dorobek tego okresu, czyniąc to bardziej w formie

Wstęp

VII

zobrazowania pisarstwa naukowego poszczególnych badaczy, niż jego szerokiej prezentacji. Problem ten jest też wyraźnie widoczny na tle ważkich monografi i na-ukowych ostatnio się ukazujących, lecz dotyczących czystej historii administracji, o charakterze instytucjonalnym, gdzie dominują zagadnienia strukturalno-kompe-tencyjne poszczególnych organów administracji publicznej, zaś sprawy doktry-nalne traktuje się pobocznie, jakkolwiek nie zapomina się o nich. Stan obecny ma zresztą swe podłoże w przeszłości. Albowiem po 1918 r. wśród uczonych dominowały głównie prace o charakterze opisowo-komentatorskim, odnoszące się zasadniczo do ustroju władz administracyjnych, prawa administracyjnego i postę-powania administracyjnego, będące w istocie prezentacją obowiązujących przepi-sów, czasami z uwzględnieniem tła porównawczego i historycznego, ujmowanego zresztą w podobnym kontekście. Ostatecznie w II RP do stworzenia ogólnej teorii prawa administracyjnego nie doszło. Dorobek oryginalnej myśli administracyjnej tego okresu siłą rzeczy ujawnił się więc w rozważaniach szczegółowych, np. z zakresu samorządu czy sądownictwa administracyjnego. Było to z pewnością w dużej części koniecznością najpierw zorganizowania się państwa polskiego po zaborach, a dopiero po uporaniu się z problemami praktycznymi rozwijania włas-nych badań ogólnoteoretycznych. Co ważne, poza Feliksem Ochimowskim, piszą-cym na przełomie XIX i XX w., który swój podręcznik prawa administracyjnego wydał po uzyskaniu niepodległości (wpływy Antoniego Okolskiego), mało który z administratywistów II Rzeczypospolitej sięgnął do myśli administracyjnej swych poprzedników z II poł. XIX w. To samo stało się po 1945 r., kiedy to niektórzy administratywiści odkrywali teorie znane od ponad 100 lat.

Konkludując zatem odejście od próby przedstawienia historii myśli administracyjnej II Rzeczypospolitej postuluję o cierpliwe oczekiwanie na dorobek monografi czny, a co najmniej mniejszej rangi piśmiennictwo innych autorów w tej materii, pozwalające, po przeprowadzeniu szczegółowych badań, na ujęcie syntetyczne zawarte w podręcznikach. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sformułowania wniosków niekompletnych, po-bieżnych, a nawet być może błędnych. W rezultacie z podjętej próby przedstawienia problematyki tego okresu ostały się jedynie biogramy administratywistów II Rzeczypo-spolitej, zawarte w formie aneksu do podręcznika. Czy zainspirują kogoś do badań nad myślą administracyjną tego okresu, trudno powiedzieć. Aby opanować to zagadnienie, nie wystarczy bowiem zapał jednego badacza, potrzeba do tego całego zespołu. Dostateczna perspektywa historyczna ku temu istnieje, czego jednak nie można powiedzieć o latach 1945–1989.

W podręczniku, na potrzeby studentów, celem lepszego przyswojenia toku wykładu, zastosowano polskie odpowiedniki imion myślicieli obcych.

Gdańsk, kwiecień 2008 r. Prof. zw. dr hab. Tadeusz Maciejewski

Wstęp

Spis treści

Str. Nb.Wstęp ........................................................................................................... VWykaz literatury ...................................................................................................... XIII

Rozdział I. Pierwsza Rzeczpospolita (1454–1795)§ 1. Zarys ustroju administracji publicznej ........................................................ 1 1

I. Geneza ................................................................................................... 1 1 II. Demokracja szlachecka (1454–1652) i oligarchia magnacka (1652–1764) .......................................................................................... 4 14 III. Monarchia konstytucyjna (1764–1791–1795) ...................................... 7 25

1. Reformy administracji z lat 1764–1768 ......................................... 7 252. Reformy administracji z lat 1773–1776 ......................................... 8 283. Reformy Sejmu Wielkiego z lat 1788–1792 .................................. 9 344. Reformy administracyjne sejmu grodzieńskiego (1793) ................ 12 465. Administracja w okresie insurekcji kościuszkowskiej (1794) ........ 13 47

§ 2. Myśl administracyjna ................................................................................... 14 51 I. Myśl administracyjna XVI w. .............................................................. 14 51 II. Myśl administracyjna XVII w. ............................................................. 19 57 III. Myśl administracyjna XVIII w. ........................................................... 23 65

1. Okres saski (1697–1763) ................................................................ 23 652. Okres stanisławowski (1764–1795) ................................................ 27 73

§ 3. Leksykon najwybitniejszych przedstawicieli myśli polityczno– administracyjnej .......................................................................................................... 36 87 I. Wieki XV–XVI ..................................................................................... 36 87

1. Ostroróg Jan (zm. 1501) ................................................................. 36 872. Kallimach. Buonaccorsi Filip (1437–1496) ................................... 36 883. Frycz-Modrzewski Andrzej (1503–1572) ........................................ 37 894. Orzechowski Stanisław (1513–1566) .............................................. 38 90

II. Wiek XVII ............................................................................................. 38 911. Skarga (Powęski) Piotr (1536–1612) ............................................. 38 912. Opaliński Krzysztof (1609–1655) .................................................... 39 923. Opaliński Łukasz (1612–1662) ....................................................... 39 93

III. Wiek XVIII ........................................................................................... 40 941. Okres saski (1697–1763) ................................................................ 40 941.1. Dunin-Karwicki Stanisław (1640–1724) ..................................... 40 941.2. Konarski Stanisław (1700–1773) ................................................. 40 952. Okres stanisławowski (1764–1795) ................................................ 41 962.1. Siestrzencewicz Stanisław (1731–1826) ...................................... 41 96

X

Str. Nb.2.2. Staszic Stanisław (1755–1826) .................................................... 41 972.3. Kołłątaj Hugo (1750–1812) ......................................................... 42 982.4. Nax Ferdynand (1736–1810) ....................................................... 43 992.5. Wybicki Józef (1747–1822) .......................................................... 44 100

Rozdział II. Ziemie polskie pod zaborami (1795–1918) .................................... 45 101

§ 4. Zarys ustroju administracji publicznej ........................................................ 45 101 I. Księstwo Warszawskie (1807–1815) .................................................... 45 101

1. Geneza ............................................................................................. 45 1012. Monarcha ......................................................................................... 45 1043. Rada Stanu ....................................................................................... 46 1054. Ministrowie i Rada Ministrów ........................................................ 47 1075. Administracja terytorialna. Samorząd ............................................. 47 1116. Sądownictwo administracyjne ......................................................... 49 116

II. Królestwo Polskie (1815–1830) ........................................................... 49 1191. Geneza ............................................................................................. 49 1192. Monarcha ......................................................................................... 50 1203. Namiestnik ....................................................................................... 50 1234. Rada Stanu (Zgromadzenie Ogólne i Rada Administracyjna) ...... 51 1245. Komisje rządowe ............................................................................. 52 1276. Administracja terytorialna. Samorząd ............................................. 52 1307. Sądownictwo administracyjne ......................................................... 54 135

III. Królestwo Polskie. Zabór rosyjski (1831–1864–1914) ....................... 54 1361. Powstania ......................................................................................... 54 1362. Namiestnik. Generałgubernator ....................................................... 55 1393. Rada Administracyjna. Rada Stanu ................................................ 55 1414. Komisje rządowe ............................................................................. 56 1445. Administracja terytorialna. Samorząd ............................................. 57 145

IV. Wielkie Księstwo Poznańskie. Zabór pruski ....................................... 58 1501. Geneza ............................................................................................. 58 1502. Odrębności ustrojowe Wielkiego Księstwa Poznańskiego ............ 59 1513. Administracja terytorialna. Samorząd ............................................. 59 152

V. Zabór austriacki. Autonomia Galicji (od 1861 r.) ............................... 60 1591. Geneza ............................................................................................. 60 1592. Autonomia Galicji ........................................................................... 61 1613. Administracja rządowa .................................................................... 62 1624. Administracja szkolnictwa ............................................................... 62 164

VI. Wolne Miasto Kraków (1815–1846) .................................................... 63 1651. Geneza ............................................................................................. 63 1652. Administracja centralna. Senat ........................................................ 63 1663. Administracja terytorialna ............................................................... 64 172

§ 5. Myśl administracyjna .................................................................................. 65 173 I. Księstwo Warszawskie (1807–1815) .................................................... 65 173

1. Struktura administracji. Samorząd .................................................. 65 1732. Kształcenie urzędników. Nauczanie prawa administracyjnego ..... 72 1853. Zadania administracji ...................................................................... 75 1904. Sądownictwo administracyjne ......................................................... 77 1955. Rola administracji w polityce gospodarczej państwa .................... 77 197

Spis treści

XI

Str. Nb. II. Królestwo Polskie (1815–1862) ........................................................... 80 203

1. Struktura administracji. Samorząd .................................................. 80 2032. Kształcenie urzędników. Nauczanie prawa administracyjnego ...... 83 2113. Zadania administracji ...................................................................... 85 2124. Sądownictwo administracyjne i kompetencyjne ............................ 86 2135. Rola administracji w polityce gospodarczej państwa .................... 87 217

III. Zabór austriacki (do 1861 r.). Wolne Miasto Kraków (1815–1846) .......... 91 2231. Struktura administracji. Samorząd .................................................. 91 2232. Kształcenie urzędników. Nauczanie prawa administracyjnego ..... 93 228

IV. Ziemie polskie pod zaborami (1861/1862–1918) ................................ 95 2301. Czynniki rozwoju prawa administracyjnego .................................. 95 2302. Defi nicje pojęć ................................................................................. 97 2343. System prawa administracyjnego .................................................... 99 238 4. Struktura administracji .................................................................... 100 2394.1. Pojęcie organu administracyjnego ............................................... 100 2394.2. Systemy: resortowy, terytorialny i mieszany ............................... 101 2405. Samorząd .......................................................................................... 101 2436. Kształcenie urzędników. Nauczanie prawa administracyjnego ...... 104 2517. Sądownictwo administracyjne ......................................................... 106 258

§ 6. Leksykon najwybitniejszych polskich przedstawicieli myśli administracyjnej .......................................................................................... 107 260

I. Księstwo Warszawskie (1807–1815). Królestwo Polskie (1815–1831). Wolne Miasto Kraków (1815–1846) .......................... 107 260

1. Łubieński Feliks (1758–1848) ......................................................... 107 2602. Godlewski Jan (1773–1867) ........................................................... 108 2613. Rembieliński Rajmund (1774–1841) ............................................... 109 2624. Słotwiński Feliks (1788–1863) ........................................................ 109 2635. Krysiński Dominik (1785–1853) ..................................................... 110 2646. Surowiecki Wawrzyniec (1769–1827) ............................................. 110 265

II. Królestwo Polskie (1831–1862). Zabór austriacki (do 1861 r.) ......... 111 2661. Skarbek Fryderyk (1792–1866) ...................................................... 111 2662. Kunatt Stanisław (1799–1866) ........................................................ 112 2673. Dunajewski Julian (1822–1907) ..................................................... 112 2684. Heylman Karol August (1796–1872) .............................................. 113 2695. Hoffman Karol Boromeusz (1798–1875) ........................................ 113 270

III. Zabór rosyjski i zabór austriacki (1861/1862–1914) .......................... 114 2711. Okolski Stanisław Antoni (1838–1897) .......................................... 114 2712. Oczapowski Józef Bohdan (1840–1895) ......................................... 115 2723. Kasparek Franciszek Ksawery (1844–1903) .................................. 116 2734. Kleczyński Józef (1841–1900) ........................................................ 117 2745. Rembowski Aleksander Antoni (1847–1906) .................................. 118 2756. Buzek Józef (1873–1936) ................................................................ 119 276

Rozdział III. Wpływy obce w polskiej myśli administracyjnej do 1918 r. Zarys problematyki ................................................................................................ 121 277

§ 7. Okres XVI w. – 1795 r. .............................................................................. 121 277

Spis treści

XII

Str. Nb.§ 8. Okres zaborów (1795–1918) ....................................................................... 131 308

I. Lata 1795–1861/1862 ........................................................................... 131 308 II. Lata 1861/1862–1918 ............................................................................ 136 319

Aneks. Leksykon najwybitniejszych przedstawicieli myśli administracyjnej II Rzeczypospolitej (1918–1939) ............................................................................ 143 329

I. Uniwersytet Jagielloński w Krakowie .................................................. 143 3291. Kumaniecki Kazimierz Władysław (1880–1941) ............................ 143 3292. Jaworski Władysław Leopold (1865–1930) .................................... 144 3303. Hilarowicz Tadeusz (1887–1958) .................................................... 144 3314. Wachholz Szczęsny (1897–1957) ..................................................... 145 3325. Langrod Jerzy Stefan (1903–1990).................................................. 146 333

II. Uniwersytet Warszawski ....................................................................... 146 3341. Wasiutyński Bohdan (1882–1940) ................................................... 146 3342. Jaroszyński Maurycy Zdzisław (1890–1974) .................................. 147 3353. Mogilnicki Aleksander (1875–1956) ............................................... 148 336

III. Uniwersytet Poznański ......................................................................... 149 3371. Kasznica Stanisław (1874–1958) .................................................... 149 337

IV. Uniwersytet Jana Kazimierza we Lwowie .......................................... 149 3381. Pazdro Zbigniew Walenty (1873–1939) .......................................... 149 3382. Bigo Józef (1894–1975) .................................................................. 150 3393. Zimmermann Marian (1901–1969) ................................................. 150 3404. Longchamps de Bérier Franciszek (1912–1969) ........................... 151 341

V. Uniwersytet Stefana Batorego w Wilnie .............................................. 151 3421. Panejko Jerzy (1886–?) ................................................................... 151 3422. Krzyżanowski Kazimierz Maria (1893–1927) ................................ 152 3433. Dembiński Henryk (1908–1941) ..................................................... 152 3444. Starościak Jerzy (1914–1974) ......................................................... 153 345

VI. Katolicki Uniwersytet Lubelski ............................................................ 153 3461. Klonowiecki Wit Boguwola (1902–1971) ....................................... 153 346

Indeks rzeczowy ..................................................................................................... 155

Indeks nazwisk ....................................................................................................... 159

Spis treści

Wykaz literatury

Informacje o pracach wymienionych w podręczniku polskich przedstawicieli myśli polityczno-ekonomiczno-administracyjnej oraz administratywistów znajdują się wewnątrz

publikacji, głównie w biogramach, stąd nie zamieszczono ich w wykazie.

A. Ajnenkiel, Administracja w Polsce. Zarys historyczny, Warszawa 1977E. Angermann, Robert von Mohl (1799–1875), Neuwied 1962J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, Historia ustroju i prawa polskiego, Warszawa

2003W. M. Bartel, Ustrój i prawo Wolnego Miasta Krakowa 1815–1846, Kraków 1976A. Bereza, G. Smyk, W. P. Tekely, A. Wrzyszcz, Historia administracji w Polsce. Wybór

źródeł, Warszawa 2006A. Białecki (przekł.), R. Mohla Encyklopedia umiejętności politycznych, Warszawa 1864J. Bieliński, Królewski Uniwersytet Warszawski (1816–1831), Warszawa 1911A. Błaś, Studia z nauki prawa administracyjnego i nauki administracji, Wrocław 1998C. Bobińska, Szkice o ideologach polskiego Oświecenia. Kołłątaj i Staszic, Wrocław 1952E. Borkowska-Bagieńska, K. Krasowski, B. Lesiński, J. Walachowicz, Historia państwa

i prawa Polski. Zarys wykładu, Poznań 1994T. Chinciński, Dominik Krysiński (1785–1853) na tle polskiej myśli liberalnej, Toruń 2001J. Chodorowski, Adam Smith (1723–1790), Wrocław 1980P. Cichoń, Rozwój myśli administracyjnej w Księstwie Warszawskim 1807–1815, Kraków

2006W. Ćwik, W. Mróz, A. Witkowski, Administracja w systemie ustrojowym Polski do 1939 r.,

Przemyśl 1998W. Dawidowicz, Prawo administracyjne, Warszawa 1987W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974W. Dawidowicz, Zagadnienia ustroju administracji państwowej w Polsce, Warszawa 1970B. Dennewitz, Die Systeme des Verwaltungsrechts. Ein Beitrag zur Geschichte der modernen

Verwaltungswissenschaft, Hamburg 1948J. Draus, Uniwersytet Jana Kazimierza we Lwowie 1918–1946. Portret kresowej uczelni,

Kraków 2007A. Gella, Wawrzyniec Surowiecki, Wrocław 1958H. Goryszewski, Geografi a i działalność naukowa Antoniego Okolskiego, ze szczególnym

uwzględnieniem doktryny państwa prawnego i nauk administracyjnych w jego dorobku, Warszawa 1980 (maszynopis rozprawy doktorskiej)

G. Górski, Historia administracji, Warszawa 2002S. Grodziski, Historia ustroju społeczno-politycznego Galicji 1772–1848, Wrocław 1971 M. Gromadzka-Grzegorzewska, Narodziny polskich nauk administracyjnych, Warszawa

1985

XIV

L. Guzicki, S. Żurawicki, Historia polskiej myśli społeczno-ekonomicznej do roku 1914, Warszawa 1969

L. Guzicki, S. Żurawicki, Polscy ekonomiści XIX i XX wieku, Warszawa 1984K. Grzybowski, Historia doktryn politycznych i prawnych od państwa niewolniczego re-

wolucji burżuazyjnych, Warszawa 1968H. Heffter, Die deutsche Selbstverwaltung im 19. Jahrhundert, Stuttgart 1969Historia administracji. Wybór źródeł, pod red. J. Malca, Kraków 2002Historia nauki polskiej, t. 3, 1795–1862, pod red. B. Suchodolskiego, Wrocław 1977Historia państwa i prawa Polski, red. J. Bardach, t. II, Warszawa 1971; t. III, Warszawa

1981; t. IV, Warszawa 1982Historia Uniwersytetu Wrocławskiego 1702–2002, pod red. T. Kulak, M. Pater,

W. Wrzesińskiego, Wrocław 2002E. R. Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Stuttgart 1967H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 1996H. Izdebski, Kolegialność i jednoosobowość w zarządzie centralnym państwa nowożytnego,

Warszawa 1975H. Izdebski, Rada Administracyjna Królestwa Polskiego w latach 1815–1830, Warszawa

1978D. Janicka, Ustrój administracji w nowożytnej Europie. Zarys wykładu, Toruń 2002M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne – część

ogólna, Warszawa 1956M. Kallas, Historia ustroju Polski, Warszawa 2005M. Kallas, Organy administracji terytorialnej w Księstwie Warszawskim, Toruń 1975K. Kamińska, G. Borecki, Wybór źródeł do historii administracji, Toruń 1997G. Karolewicz, Nauczyciele akademiccy katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego w okresie

międzywojennym. Biogramy, t. 2, Lublin 1994K. Kawka, Policja w ujęciu historycznym i współczesnym, Wilno 1939F. L. Knemeyer, Regierungs und Verwaltungsreformen in Deutschland zu Beginn des 19.

Jahrhunderts, Köln-Berlin 1970F. Konieczny, Dzieje administracji w Polsce w zarysie, Wilno 1924W. Konopczyński, Polscy pisarze polityczni XVIII wieku, Warszawa 1966Konstytucje Polski. Studia monografi czne z dziejów polskiego konstycjonalizmu, praca zbi-

orowa pod red. M. Kallasa, t. 1, Warszawa 1990A. Korobowicz, W. Witkowski, Historia ustroju i prawa polskiego (1772–1918), Kraków

2001M. Krzymkowski, Status prawny urzędników Księstwa Warszawskiego, Poznań 2004Ł. Kurdybacha, Ideologia Frycza Modrzewskiego, Warszawa 1953P. Legendre, Histoire de l’administration de 1750 à nos jours, Paris 1968Z. Leoński, Nauka administracji, Warszawa 2004Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2000B. Leśnodorski, W. Sobociński, J. Sawicki, Studia z dziejów Wydziału Prawa Uniwersytetu

Warszawskiego, Warszawa 1963B. Leśnodorski, Dzieło Sejmu Czteroletniego (1788–1792). Studium historyczno-prawne,

Warszawa 1951E. Lipiński, Studia nad historią polskiej myśli ekonomicznej, Warszawa 1956F. Longchamps de Bérier, Współczesne kierunki w nauce prawa administracyjnego na za-

chodzie Europy, Wrocław 2001T. Maciejewski, Historia administracji, Warszawa 2006T. Maciejewski, Historia ustroju i prawa sądowego Polski, Warszawa 2003

Wykaz literatury

XV

H. Maier, Die altere deutsche Staats-und Verwaltungslehre (Polizeiwissenschaft), Neuwied- Berlin 1966

D. Malec, J. Malec, Historia administracji i myśli administracyjnej, Kraków 2000J. Malec, Polska myśl administracyjna XVIII wieku, Kraków 1986J. Malec, Studia z dziejów administracji nowożytnej, Kraków 2003O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Leipzig 1895–1896T. Mencel, Feliks Łubieński, minister sprawiedliwości Księstwa Warszawskiego (1758–1848),

Warszawa 1952J. Nowak-Dłużewski, Stanisław Konarski, Warszawa 1951E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2006H. Olszewski, Doktryny prawno-ustrojowe czasów saskich (1697–1740), Warszawa 1961H. Olszewski, Historia doktryn politycznych i prawnych, Warszawa 1973K. Opałek, Hugona Kołłątaja poglądy na państwo i prawo, Warszawa 1952M. Patkaniowski, Dzieje Wydziału Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego od reformy

Kołłątajowskiej do końca XIX stulecia, Kraków 1964Poczet rektorów Almae Matris Posnaniensis, Poznań 2004K. Pol, Poczet prawników polskich, Warszawa 2000Polski Słownik Biografi czny, t. 1–42 (A–S), Warszawa–Kraków 1935–2006Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 2005Prawo administracyjne, pod red. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2003Profesorowie prawa Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego, pod red. A. Dębińskiego,

W. Staszewskiego, M. Wójcik, Lublin 2006M. Rostworowski, Rada Ministrów i Rada Stanu Księstwa Warszawskiego, Kraków 1911S. Salmonowicz, Prusy. Dzieje państwa i społeczeństwa, Warszawa 1998W. Schmidt, Lorentz von Stein. Ein Beitrag zur Biographie, zur Geschichte Schleswig-Hol-

steins und zur Geistesgeschichte des 19. Jahrhunderts, Eckernförde 1956W. Sobociński, Historia ustroju i prawa Księstwa Warszawskiego, Toruń 1964J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1975J. Starościak, Zarys nauki administracji, Warszawa 1971R. Szawłowski, Najwyższe państwowe organy kontroli w Polsce w XIX wieku, Warszawa

1999Uniwersytet Jagielloński. Złota księga Wydziału Prawa i Administracji, red. J. Stelmach,

W. Uruszczak, Kraków 2000E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2006J. Wąsicki, Ziemie polskie pod zaborem pruskim. Wielkie Księstwo Poznańskie 1815–1848,

Warszawa–Poznań 1980Wielkopolski Słownik Biografi czny, Poznań 1981, 1983W. Witkowski, Aleksander This i Jan Kanty Wołowski wybitni prawnicy Królestwa Pol-

skiego, Lublin 2001W. Witkowski, Historia administracji w Polsce 1764–1989, Warszawa 2007W. Witkowski, Komisja Rządowa Sprawiedliwości w Królestwie Polskim 1815–1876, Lublin

1986W. Witkowski, Sądownictwo administracyjne w Księstwie Warszawskim i Królestwie Pol-

skim 1807–1867, Warszawa 1984J. Wojakowski, Straż Praw (1791–1792), Warszawa 1982A. Zahorski, Centralne instytucje policyjne w Polsce w dobie rozbiorów, Warszawa 1959W. Zajewski, Józef Wybicki, Warszawa 1977J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005

Wykaz literatury

Rozdział I. Pierwsza Rzeczpospolita (1454–1795)

§ 1. Zarys ustroju administracji publicznej

I. Geneza

Administracja I Rzeczypospolitej wywodziła się z monarchii stanowej (1320–1454). Stworzył ją w Polsce wprawdzie Władysław Łokietek (1320), lecz po dwustuletnim rozbiciu, zorganizował Kazimierz Wielki, opierając się na konstrukcji Korony Królestwa Polskiego (Corona Regni Poloniae), po-zwalającej mu zlikwidować partykularyzm dzielnicowy, przywracając jedność prawno-ustrojową państwa. Jej istota sprowadzała się do zmiany charakteru państwa z partymonialnego (prywatnoprawnego) na publicznoprawne. Koro-na, symbol panowania i władzy królewskiej oderwana została od osoby mo-narchy i związana z państwem jako całością. Jednym z jej elementów była reforma administracji zarówno centralnej, jak i terytorialnej.

Urzędy centralne trzeba było właściwie stworzyć od nowa, gdyż istniejące do 1138 r., wskutek rozbicia dzielnicowego przekształciły się w urzędy ziem-skie. Ośrodkiem zarządu państwa stała się stolica (Kraków), gdzie zazwyczaj przebywał król, podejmując decyzje w sprawach ogólnopolskich. U jego boku funkcjonowała rada królewska (consilium regis). Stanowili ją najwyżsi świeccy dygnitarze centralni i ziemscy oraz arcybiskupi i biskupi katoliccy. W zależności od tematu obrad, jej skład mógł być przez monarchę rozszerzony o inne osoby.

Urzędy centralne dzieliły się na koronne i nadworne. Zaliczano do nich: kanclerza, podkanclerza, podskarbiego koronnego, podskarbiego nadwor-nego, marszałka wielkiego koronnego i marszałka nadwornego. Wszystkie wywodziły się z urzędów istniejących w dzielnicy krakowskiej.

Najwcześniej jako ogólnopaństwowe wyłoniły się urzędy kanclerza i pod-kanclerza. Sprawowały je z reguły osoby duchowne, najczęściej związane z katedrą wawelską. Obaj kierowali kancelarią królewską, a do ich szcze-gólnych kompetencji należało m.in.: sporządzanie aktów państwowych, pro-wadzenie korespondencji dyplomatycznej, redagowanie treści przywilejów

11

22

33

44

Nb. 1–4

2 Rozdział I. Pierwsza Rzeczpospolita (1454–1795)

królewskich. Kanclerz używał przy tym dużej pieczęci państwowej zaś pod-kanclerzy mniejszej, jakkolwiek moc prawna obu była równa. Podlegali im pracujący w kancelarii notariusze.

W połowie XIV w. pojawił się urząd podskarbiego koronnego (zaprze-stano też wtedy używać tytułu skarbnika, która to godność stała się w byłych dzielnicach honorowa i tytularna). Należało do niego m.in.: zarządzanie skar-bem państwowym, sprawowanie pieczy nad skarbem królewskim, nadzorowa-nie mennicy, nadzorowanie archiwum państwowego. Nieco później w źródłach zaczęto wymieniać urząd podskarbiego nadwornego, prowadzącego rachun-kowość państwa.

Urząd marszałka dworu utworzono zapewne w 1358 r. na wzór węgierski, jak i śląski. Należało do niego m.in.: zarządzanie dworem, sądownictwo nad dworzanami, ustalanie cen żywności w miejscu pobytu króla, pełnienie funkcji mistrza ceremonii. Pod koniec XIV w. zaczął on używać tytułu marszałka ko-ronnego. W 1409 r. utworzono dodatkowo urząd marszałka nadwornego.

Obok wymienionych, na dworze funkcjonował szereg urzędów niższych, np. podkomorzego, kuchmistrza, podstolego, podczaszego. Często miały one charakter honorowy.

Terytorialnie Polska dzieliła się na województwa i ziemie. Województwa-mi były te dawne dzielnice, które utrzymały pełną hierarchię urzędników, łącznie z wojewodami. Pozostałe dzielnice tworzyły ziemie. Województwa dzieliły się na kasztelanie, które utrzymały się do połowy XV w. W ich miej-sce wprowadzono podział na powiaty, które najpierw były okręgami skar-bowymi i sądowymi, a później administracyjnymi. Podział administracyjny Polski w okresie monarchii stanowej przedstawiał się następująco: Małopolska – województwa: krakowskie i sandomierskie, Wielkopolska (w szerokim zna-czeniu) – województwa: poznańskie, kaliskie, łęczyckie, sieradzkie, brzesko-kujawskie i inowrocławskie oraz ziemie: wschowska, nakielska, wieluńska i dobrzyńska, Ruś – województwa: ruskie (obejmowało ziemie: lwowską, ha-licką, przemyską i sanocką) i podolskie oraz niezaliczone do Rusi Halickiej w ścisłym znaczeniu ziemie chełmska i bełska. Zarząd terytorialny należał do urzędników lokalnych, którzy dzielili się na ziemskich i królewskich. Urzędy ziemskie dzieliły się na dygnitarskie i niższe. Urzędnikami dygnitarskimi byli: wojewodowie, kasztelanowie, podkomorzowie i sędziowie ziemscy. Przy ich obsadzie król zobowiązany był zasięgać opinii możnych danej ziemi (1386), a od przywilejów nieszawskich (1454) ustaliła się zasada, że monarcha mianował jednego z przedstawionych mu czterech kandydatów, wybranych na sejmiku, na każde opróżnione stanowisko sądowe. Dygnitarze ziemscy mu-

55

66

77

88

Nb. 5–8

3

sieli być posesjonatami danej ziemi (1384). Ich mianowanie miało charakter dożywotni.

Wojewodowie stali na czele hierarchii urzędników ziemskich. Do ich kompetencji należało: przewodniczenie radzie panów województwa i sejmi-kowi elekcyjnemu, uczestnictwo w wiecu sądowym, powoływanie woźnych sądowych i sprawowanie nad nimi sądownictwa, jurysdykcja nad ludnością żydowską, nadzór nad miastami, ustalanie cenników na towary rzemieślnicze (taksy), a w Wielkopolsce – dodatkowo – udzielanie azylu osobom zagrożo-nym sądami królewskimi.

Kasztelanowie utracili w okresie monarchii stanowej większość swoich kompetencji administracyjnych, skarbowych i sądowych, a ich wysoka pozy-cja wynikała jedynie z prawa zasiadania w radzie królewskiej. Pozostawiono im doprowadzanie oddziałów pospolitego ruszenia do wojewody.

Podkomorzowie i sędziowie ziemscy wykonywali zadania sądowe. Więk-szość niższych urzędów ziemskich nabrała charakteru honorowego (stolnik, podstoli, cześnik, podczaszy, łowczy, miecznik). Chorąży i wojski nadal pełnili funkcje wojskowe, a podsędek, pisarz ziemski i woźny sądowy – sądowe.

Urzędnikami królewskimi byli starostowie i burgrabiowie. Wyróżniano starostów generalnych (Wielkopolska, Ruś, Podole), ziemskich i grodzkich (burgrabiowie). Urząd ten, który pojawił się w Polsce za panowania Wacława II, mogli pełnić od 1374 r. wyłącznie Polacy. Mianował ich król, którego byli namiestnikami, stąd nazywano ich ramieniem królewskim. Starostowie wyko-nywali w imieniu monarchy na podległym sobie obszarze wszystkie funkcje władcze, z wyjątkiem wydawania przywilejów. Z końcem XIV w. utracili jed-nak prawo zwoływania i dowodzenia pospolitym ruszeniem. Urząd był objęty specjalnym mirem (ochrona majestatu). Stała obecność króla w Małopolsce spowodowała wszakże konieczność utworzenia tam odrębnego zarządu. Po-dzielono go między urzędy: justycjariusza-oprawcy (sądownictwo karne), wielkorządcy (zarząd gospodarczy królewszczyzn) i burgrabiów (zarząd za-mków). Starosta krakowski, zwany generalnym, posiadał głównie kompetencje sądowe.

W okresie monarchii stanowej pojawiły się też pierwsze ograniczenia w sprawowaniu urzędów. Już Władysław Jagiełło zobowiązał się powstrzymać od przyrzekania osobie pierwszeństwa do urzędu w razie jego opróżnienia, tzw. ekspektatyw. Natomiast przywilej czerwiński (1422) wprowadził zakaz łączenia niektórych urzędów (incompatibilitas). W rezultacie nie wolno by-ło kumulować dwóch urzędów ziemskich, zwłaszcza starostwa z urzędami sędziego ziemskiego, wojewody i kasztelana (Wielkopolska).

9 9

1010

1111

1212

1313

§ 1. Zarys ustroju administracji publicznej

Nb. 9–13