PODRĘCZNIKI PRAWNICZE

Marek Wierzbowski • Postępowanie administracyjne

W sprzedaży:

R. Hauser, M. Wierzbowski (red.)KODEKS POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO. KOMENTARZ, wyd. 2Duże Komentarze Becka

R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) PRAWO O POSTĘPOWANIU PRZED SĄDAMI ADMINISTRACYJNYMI. KOMENTARZ, wyd. 3Duże Komentarze Becka

P. GołaszewskiPOSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE I SĄDOWOADMINISTRACYJNE, wyd. 2Plansze Becka

R. KędzioraOGÓLNE POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE, wyd. 4Akademia Prawa

M. Wierzbowski, L. Sobolewski, P. Wajda (red.)PRAWO RYNKU KAPITAŁOWEGO. KOMENTARZ, wyd. 2Duże Komentarze Becka

KPA, EgzAdmU, PostAdmU, AKTY WYKONAWCZE, wyd. 19Edycja Sądowa

KODEKS POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO, wyd. 29 Twoje Prawo

www.ksiegarnia.beck.pl

Postępowanie administracyjne

– ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi

Redaktorprof. dr hab. Marek Wierzbowski

Autorzydoc. dr Marek Szubiakowski

prof. dr hab. Marek Wierzbowskiprof. UW dr hab. Aleksandra Wiktorowska

pracownicy naukowi Uniwersytetu Warszawskiego

17. wydanie zmienione i uaktualnione

WYDAWNICTWO C..H.BECKWARSZAWA 2015

Poszczególne części opracowali:

Marek Szubiakowski: IV, VI–§ 13, X, XII, XIV, XVMarek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska: I–§ 1, 2, II, III, V–§ 10, 11, XI, XIIIAleksandra Wiktorowska: V–§ 12, VI–§ 14–17, VII, VIII, IX, XVIAktualizacja literatury: Marek Grzywacz

Wydawca: Aneta Flisek

© Wydawnictwo C.H.Beck 2015

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o. ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

Skład i łamanie: Marta ŚwierkDruk i oprawa: P.W.P. Interdruk, Warszawa

ISBN 978-83-255-7730-8

ISBN e-book 978-83-255-7731-5

Przedmowa do siedemnastego wydania

„Postępowanie administracyjne” zostało przygotowane przez zespół autorów, pracowników Katedry Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyj-nego Uniwersytetu Warszawskiego, mających wieloletnie doświadczenie w na-uczaniu postępowania administracyjnego. Praca ta została przygotowana jako podręcznik kierowany do dwóch grup Czytelników. Pierwszą z nich są studenci wydziałów prawa, drugą zaś – praktycy zajmujący się postępowaniem administra-cyjnym jako sędziowie sądów administracyjnych, pracownicy administracji pu-blicznej (państwowej i samorządo wej), albo występujący w konkretnych sprawach administracyjnych czy podatko wych jako strony lub pełnomocnicy stron. Kierując ten podręcznik do tak szeroko zakreślonego grona, autorzy dążyli do wskaza-nia, z jednej strony, teoretycznych podstaw określonych instytucji procesowych, z drugiej zaś do zamieszczenia in formacji praktycznych, a także odnotowania co istotniejszych orzeczeń sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, dotyczą-cych zagadnień proceduralnych ujętych w podręczniku.

Postępowanie administracyjne odgrywa dziś bardzo dużą rolę w prakty-ce prawniczej. Liczba spraw administracyjnych jest o wiele większa od liczby spraw rozstrzyganych przez sądy. W sprawach administracyjnych strona często występuje bez pomocy adwokata, a pracownik administracji rozstrzygający sprawę również często legitymuje się wykształceniem nieprawniczym.

Przestrzeganie ustawowo określonych zasad postępowania ma zasadnicze znaczenie dla przebiegu sprawy administracyjnej i oceny prawidłowości wydanej decyzji. Znaczny odsetek decyzji uznawanych przez sądy administracyjne za nie-prawidłowe to właśnie decyzje, w których doszło do naruszenia przepisów postę-powania administracyjnego. Ten fakt najpełniej wskazuje, że znajomość procedury często przesądza o wyniku sprawy.

Podręcznik obejmuje trzy podstawowe procedury administracyjne – postępo-wanie ogólne, podatkowe i egzekucyjne. Podręcznik zawiera także część doty czącą postępowania przed sądami administracyjnymi.

Postępowanie administracyjne ogólne jest uregulowane Kodeksem postępowa-nia administracyjnego – KPA. Kodeks był wielokrotnie nowelizowany, co jednak

VI

nie naruszyło istoty jego podstawowych in stytucji. Kodeks postępowania admi-nistracyjnego możemy zaliczyć do pomników prawodawstwa polskiego – tak jak Niemcy traktują swój BGB, czy Francuzi Code civil.

Polska jest jednym z nielicznych krajów mających skodyfikowane po-stępowanie administracyjne. Jest ono rozumiane przy tym dość wąsko, podobnie jak w nauce austriackiej czy niemieckiej, czy innych krajów tego prawniczego obszaru kulturowego. Postępowanie administracyjne dotyczy bowiem tylko roz-strzygania indywidualnych spraw administracyjnych w drodze decyzji admini-stracyjnych przez organy administracji. Na skutek tego podejścia, poza zakresem KPA pozostają procedury dokonywania innego rodzaju czynności przez organy administracji – a w szczególności procedury wydawania przepisów, zawierania umów i udostępniania informacji. W Polsce procedury te zawarte są w postaci cząstkowej w odrębnych ustawach.

Przez pewien czas KPA regulował również postępowanie podatkowe. W 1997 r. ustawodawca wyłączył postępowanie podatkowe z KPA i poddał go odrębnej re-gulacji prawnej zawartej w ustawie – Ordynacji podatkowej. Postępowanie podat-kowe uważa się nadal za wyodrębniony rodzaj postępowania administracyjnego, dlatego też odrębny fragment podręcznika poświęcony jest przepisom procedural-nym zawartym w Ordynacji podatkowej.

Ani KPA, ani Ordynacja podatkowa nie regulują kwestii wykonania roz-strzygnięć podjętych według przepisów tych obu aktów. Tej problematyce poświę-cona jest odrębna ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tę część procedury administracyjnej określa się mianem egzekucji administracyjnej. Insty-tucjom postępowania egzekucyjnego poświęcona jest odrębna część podręcznika.

Z wydawaniem decyzji przez organy administracji i ich wykonaniem jest ściśle związana weryfikacja tych rozstrzygnięć przez sądy administracyjne. Dla tego też osobna część podręcznika poświęcona jest sądom administracyjnym i tzw. po-stępowaniu sądowo-administracyjnemu, czyli postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administra cyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W ten sposób Czytelnik otrzymuje podręcznik pokrywający cały, podstawowy obszar postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

Winniśmy jednak zwrócić uwagę Czytelnika na pewne istotne cechy postępo-wania administracyjnego, których znaczenie wzrosło w ostatnich latach. Przede wszystkim ustawy materialnego prawa administracyjnego zawierają często pewne przepisy proceduralne, niejednokrotnie uzupełniające lub modyfikujące KPA. Do-tyczą one w szczególności treści wniosków czy podań o przyznanie określonego uprawnienia. Często dotyczą też postępowania dowodowego, czasu trwania postę-powania, elementów decyzji. Przepisy takie, ustanawiające wyjątki od KPA po-winny być interpretowane ściśle, zgodnie z ogólnie przyjętymi zasadami wykładni

Przedmowa do siedemnastego wydania

VII

prawa. Ze względu na rozmiar takich szczególnych uregulowań, tylko w pewnym zakresie tego typu odstępstwa od KPA mogą być sygnalizowane w podręczniku.

W postępowaniach przed prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumen-tów, prezesem Urzędu Regulacji Energetyki, prezesem Urzędu Komunikacji Elek-tronicznej, prezesem Urzędu Transportu Kolejowego przyjęto, że odwołania od decyzji tych organów określone w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, prawie energetycznym, prawie telekomunikacyjnym oraz ustawie o transporcie kolejowym rozpatruje Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkuren-cji i Konsumentów. Postępowanie przed tym sądem regulują przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W ograniczonym zakresie spraw właściwe są tu sądy administracyjne.

Odrębnym zagadnieniem jest postępowanie przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Tu przepisy ustawy o ochronie konkurencji i kon-sumentów przewidują w ograniczonym zakresie stosowanie obok KPA również KPC i nawet KPK, nie mówiąc o tym, że sama ta ustawa zawiera liczne przepisy proceduralne. To szczególne potraktowanie postępowania przed prezesem UOKiK w części uzasadnione jest specyfiką i różnorodnością spraw rozstrzyganych przez ten organ, gdzie obok klasycznych spraw ochrony konkurencji, zakres kompeten-cji obejmuje również pomoc publiczną, ochronę konsumentów, bezpieczeństwo produktów itd.

Pojawiają się też tendencje do ograniczenia uprawnień, jakie KPA daje stronom postępowania. Przykładem może tu być tzw. postępowanie wyjaśniające, regulo-wane przez ustawę o nadzorze nad rynkiem finansowym i ustawę o ochronie kon kurencji i konsumentów. Celem postępowania wyjaśniającego jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania karnego lub administracyj-nego (w przypadku UOKiK zwanego antymonopolowym). W praktyce może ono pozbawiać stronę istotnych uprawnień procesowych. Trzeba pamiętać, że zgodnie z KPA wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z mocy samego pra-wa z chwilą pierwszej czynności dokonanej wobec strony. Od tej chwili stronie przysługują kodeksowe uprawnienia strony.

Osobnym zjawiskiem jest wydawanie tzw. spec-ustaw dotyczących kluczo-wych inwestycji budowlanych, Ustawy te, w założeniu o ograniczonym czasie obowiązywania, zawierają liczne przepisy z zakresu procedury administracyjnej ukierunkowanie na szybkie wydawanie niezbędnych decyzji. Wspomniane ustawy dotyczą inwestycji m.in. w obszarze przygotowania i realizacji inwestycji w za-kresie lotnisk, terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu, telekomunikacji, budowli przeciwpowodziowych, energetyki jądrowej.

KPA gwarantuje szerokie uprawnienia stronom postępowania. Wykraczają one poza standard przyjęty w międzynarodowych dokumentach dotyczących praw

Przedmowa do siedemnastego wydania

VIII

człowieka, a także w dokumentach unijnych, z czego moglibyśmy być dumni, gdy­by nie fakt, że szerokie gwarancje procesowe stwarzają pole do ich nadużywania, jak to czasami zdarzało się ze strony podmiotów wykorzystujących uprawnienia przyznane organizacjom społecznym, czy organizacjom ekologicznym, o czym szeroko donosiła prasa.

Trzeba też odnotować działania w celu wypracowania rozwiązań modelowych, które mogłyby być wykorzystane dla tworzenia postępowania administracyjnego przed organami, instytucjami i ciałami Unii Europejskiej, a także jako wzorce dla przepisów krajowych1. Na gruncie Parlamentu Europejskiego podjęto prace mające na celu ujednolicenie postępowania administracyjnego w ramach administracji Unii Europejskiej.

W aktualnym wydaniu zostały uwzględnione zmiany wprowadzone od po­przedniego wydania podręcznika, w tym istotne zmiany wprowadzone nowelami do KPA i do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Autorzy będą wdzięczni Czytelnikom za wszelkie uwagi dotyczące treści pod­ręcznika – zostaną one wykorzystane w kolejnych wydaniach.

Warszawa, czerwiec 2015 r. Prof. dr hab. Marek WierzbowskiKierownik Katedry Prawa Administracyjnego

i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego

1 Zob. ReNEUAL Model kodeksu postępowania administracyjnego Unii Europejskiej, M. Wierzbowski, H. Hofmann, J.P. Schneider, J. Ziller, Warszawa 2015.

Przedmowa do siedemnastego wydania

Spis treści

Przedmowa do siedemnastego wydania .......................................................................... VWykaz skrótów ................................................................................................................. XIX

Rozdział I. Istota i rozwój postępowania administracyjnego ................................... 1

§ 1. Postępowanie administracyjne na tle innych dziedzin prawa .......................... 1§ 2. Standardy europejskie w polskim prawie o postępowaniu

administracyjnym ............................................................................................... 4

Rozdział II. Zagadnienia ogólne ................................................................................... 8

§ 3. Zakres obowiązywania KPA .............................................................................. 8 I. Postępowania regulowane przez KPA ...................................................... 8 II. Ogólne postępowanie administracyjne ..................................................... 8 III. Inne postępowania regulowane przez KPA .............................................. 13

1. Wydawanie zaświadczeń ...................................................................... 132. Sprawy skarg i wniosków .................................................................... 13

§ 4. Zasady ogólne .................................................................................................... 14 I. Założenia postępowania ogólnego ............................................................ 14 II. Pojęcie zasad ogólnych ............................................................................. 16 III. Omówienie zasad ogólnych ...................................................................... 17

1. Zasada praworządności ......................................................................... 172. Zasada prawdy obiektywnej ................................................................. 193. Zasada oficjalności ................................................................................ 194. Zasada czuwania przez organ administracji nad interesem strony

i in nych osób biorących udział w postępowaniu ................................ 205. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ................................ 216. Zasada pisemności ................................................................................ 227. Zasada dwuinstancyjności .................................................................... 228. Zasada sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych ......... 239. Zasada trwałości decyzji administracyjnej .......................................... 23

10. Zasada szybkości postępowania ........................................................... 2511. Zasada nakłaniania do ugody ............................................................... 2512. Zasada przekonywania .......................................................................... 2613. Zasada pogłębiania zaufania ................................................................ 2614. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu

obywateli ............................................................................................... 27

X Spis treści

Rozdział III. Podmioty orzekające .............................................................................. 30

§ 5. Organy administracji ........................................................................................ 30 I. Pojęcie organu administracji w KPA ...................................................... 30 II. Organy wyższego stopnia i organy naczelne ........................................... 32

§ 6. Właściwość organów administracji ................................................................... 33 I. Pojęcie właściwości .................................................................................. 33

1. Właściwość rzeczowa ........................................................................... 342. Właściwość instancyjna ........................................................................ 353. Właściwość miejscowa ......................................................................... 36

II. Powierzanie wykonywania kompetencji .................................................. 37 III. Skutki naruszenia przepisów o właściwości ............................................ 38 IV. Spory o właściwość .................................................................................. 39

1. Spory między organami administracji (w tym między organami samorządu terytorialnego) .................................................................... 39

2. Spory między organami administracji rządowej a organami jednostek samorządu terytorialnego ................................................... 41

§ 7. Wyłączenie pracownika oraz organu od udziału w postępowaniu .................. 41 I. Wyłączenie pracownika i członka organu kolegialnego ........................ 42 II. Wyłączenie organu administracji .............................................................. 44

Rozdział IV. Strona i podmioty na prawach strony .................................................. 45

§ 8. Strona w postępowaniu administracyjnym ....................................................... 45§ 9. Podmioty na prawach strony ............................................................................. 53

I. Organizacja społeczna ............................................................................. 53 II. Prokurator .................................................................................................. 56 III. Rzecznik Praw Obywatelskich ................................................................. 59 IV. Rzecznik Praw Dziecka ............................................................................ 60 V. Inne podmioty działające na prawach strony .......................................... 60

Rozdział V. Doręczenia, wezwania i terminy .............................................................. 62

§ 10. Doręczenia ........................................................................................................ 62§ 11. Wezwania ........................................................................................................... 65§ 12. Terminy .............................................................................................................. 67

I. Uwagi wprowadzające .............................................................................. 67 II. Rodzaje terminów ..................................................................................... 68 III. Przywrócenie terminu ............................................................................... 70 IV. Obliczanie terminów ................................................................................. 72 V. Zachowanie terminu .................................................................................. 73 VI. Terminy załatwiania spraw administracyjnych ........................................ 73 VII. Legalne wydłużenie terminów załatwiania spraw ................................... 75 VIII. Bezczynność administracji ........................................................................ 76

Rozdział VI. Wszczęcie postępowania.......................................................................... 80

§ 13. Wszczęcie postępowania ................................................................................... 80§ 14. Metryki, protokoły i adnotacje .......................................................................... 88

I. Uwagi wprowadzające .............................................................................. 88 II. Protokoły ................................................................................................... 88

XISpis treści

III. Adnotacje ................................................................................................... 90 IV. Metryka sprawy ......................................................................................... 90

§ 15. Udostępnianie akt .............................................................................................. 92 I. Jawność ...................................................................................................... 92

1. Jawność zewnętrzna ............................................................................ 922. Jawność wewnętrzna ........................................................................... 93

II. Uprawnienia strony wynikające z zasady jawności postępowania ......... 93 III. Ograniczenia jawności .............................................................................. 94

1. Ograniczenia podmiotowe .................................................................... 942. Ograniczenia przedmiotowe ................................................................. 95

IV. Prawne zabezpieczenia udostępniania akt .............................................. 95§ 16. Formy postępowania wyjaśniającego ................................................................ 96

I. Postępowanie gabinetowe ......................................................................... 96 II. Rozprawa ................................................................................................... 97

1. Obligatoryjność i fakultatywność rozprawy ........................................ 972. Czynności poprzedzające rozprawę ..................................................... 1003. Część wstępna rozprawy ...................................................................... 1014. Część właściwa rozprawy .................................................................... 101

§ 17. Postępowanie dowodowe ................................................................................. 102 I. Dowody ..................................................................................................... 102 II. Uprawdopodobnienie................................................................................. 104 III. Domniemanie w postępowaniu dowodowym .......................................... 105 IV. Rodzaje środków dowodowych ................................................................ 107 V. Dowód z dokumentów .............................................................................. 109 VI. Dowód z zeznań świadków ...................................................................... 112 VII. Dowód z opinii biegłego .......................................................................... 113 VIII. Oględziny................................................................................................... 115 IX. Przesłuchanie stron .................................................................................... 115 X. Zasady postępowania dowodowego ......................................................... 117

1. Zasada swobodnej oceny dowodów ................................................... 1172. Ciężar dowodu ...................................................................................... 1183. Jawność wobec strony .......................................................................... 1224. Bezpośredniość ..................................................................................... 1225. Koncentracja materiału dowodowego .................................................. 124

XI. Udział strony w postępowaniu dowodowym .......................................... 125 XII. Skutki uchybień w postępowaniu dowodowym ...................................... 127

Rozdział VII. Przerwanie toku postępowania ............................................................ 128

§ 18. Zawieszenie postępowania ................................................................................ 128 I. Obligatoryjne zawieszenie postępowania ................................................. 128 II. Fakultatywne zawieszenie postępowania ................................................. 132 III. Forma zawieszenia postępowania ........................................................... 133 IV. Skutki prawne zawieszenia postępowania ............................................... 133 V. Podjęcie zawieszonego postępowania ...................................................... 133

§ 19. Umorzenie postępowania ................................................................................. 134 I. Obligatoryjne umorzenie postępowania ................................................... 134 II. Fakultatywne umorzenie postępowania .................................................. 136 III. Forma umorzenia postępowania ............................................................... 136 IV. Stadia, w których postępowanie można umorzyć ................................... 137

XII Spis treści

Rozdział VIII. Rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym........................ . 138

§.20..Decyzja. .............................................................................................................. . 138. I..Pojęcie. i. istota.decyzji. ............................................................................. . 138. II..Klasyfikacja.decyzji................................................................................... . 142

1..Decyzje.deklaratoryjne. i.konstytutywne. ............................................. . 1422..Decyzje.stanowcze.(definitywne). i. tymczasowe.(prowizoryczne)...... . 1433..Decyzje.pozytywne. i.negatywne. ......................................................... . 1434..Decyzje.dochodzące.do.skutku.niezależnie.od.woli.adresata. .

lub.wskutek.wniosku.strony................................................................. . 1445..Decyzje.swobodne. i. tzw..związane...................................................... . 1446..Decyzje.ostateczne. i.nieostateczne....................................................... . 144

. III..Treść.decyzji. ............................................................................................. . 1451..Oznaczenie.organu.administracji.publicznej........................................ . 1452..Data.wydania......................................................................................... . 1463..Oznaczenie.strony.(lub.stron).–.adresatów.decyzji............................. . 1464..Osnowa.–. treść. rozstrzygnięcia.sprawy.będącej.przedmiotem.

po.stępo.wa.nia.administracyjnego. ......................................................... . 1465..Powołanie.podstawy.prawnej................................................................ . 1476..Uzasadnienie.faktyczne. i.prawne. ........................................................ . 1497..Pouczenie.o.przysługujących.środkach.prawnych............................... . 1528..Podpis.z.podaniem.imienia,.nazwiska. i.stanowiska.służbowego. .

osoby.uprawnionej.do.wydania.decyzji.albo.podpis.elektroniczny. .lub.osobisty. .......................................................................................... . 153

9.. Inne.składniki. ....................................................................................... . 155. IV..Konstrukcje.decyzji.w.orzecznictwie.NSA.i.SN. .................................... . 156. V..Zajęcie.stanowiska.przez. inny.organ.przy.wydawaniu.decyzji. .

przez.organ.właściwy................................................................................. . 157. VI..Rygor.natychmiastowej.wykonalności...................................................... . 158. VII..Pisemna.(ustna). lub.elektroniczna.forma.decyzji. ................................... . 160. VIII..Związanie.organu.wydaną.decyzją. .......................................................... . 160. IX..Wadliwość.decyzji. .................................................................................... . 161

§.21..Postanowienie. .................................................................................................... . 163. I..Istota. i.pojęcie.postanowienia................................................................... . 163. II..Klasyfikacja.postanowień. ......................................................................... . 164. III..Treść.postanowienia................................................................................... . 165. IV..Różnice.między.postanowieniem.a.decyzją. ............................................ . 166

§.22..Ugoda.administracyjna....................................................................................... . 167. I..Uwagi.wprowadzające............................................................................... . 167. II..Przesłanki.dopuszczalności.zawarcia.ugody............................................. . 168. III..Podmioty.ugody,. inicjatywa.zawarcia.ugody,. fazy.postępowania. .

i. termin.zawarcia.ugody............................................................................ . 169. IV..Forma. i. treść.ugody................................................................................... . 171. V..Zatwierdzenie.ugody. i.odmowa.zatwierdzenia.ugody............................. . 171. VI..Skutki.prawne.odmowy.zatwierdzenia.ugody.oraz.zatwierdzenia. .

ugody.......................................................................................................... . 173

XIIISpis treści

Rozdział IX. Kontrola prawidłowości decyzji i postanowień w administracyjnym toku instancji .................................................................................................... 175

§ 23. Założenia kontroli instancyjnej ......................................................................... 175 I. Środki prawne w postępowaniu administracyjnym. Uwagi

wprowadzające .......................................................................................... 175 II. Administracyjny tok instancji ................................................................. 177

§ 24. Środki prawne .................................................................................................... 179 I. Odwołanie od decyzji ............................................................................... 179 II. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ ........... 181 III. Zażalenie na postanowienie ..................................................................... 183

§ 25. Postępowanie odwoławcze ................................................................................ 184 I. Postępowanie odwoławcze przed organem I instancji ............................ 184 II. Postępowanie odwoławcze przed organem II instancji ........................... 187 III. Cofnięcie odwołania ................................................................................ 193 IV. Rozstrzygnięcia organu II instancji .......................................................... 194

1. Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 KPA) .......................................................................................... 194

2. Decyzja reformatoryjna ........................................................................ 1963. Decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania

przed organem I instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2 KPA) .......................................................................................... 198

4. Decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji bez żadnych dalszych rozstrzyg nięć (art. 138 § 1 pkt 2 KPA) ............................................. 199

5. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 KPA) .......................................................................................... 200

6. Decyzja kasacyjna (art. 138 § 2 KPA) ................................................ 201 V. Reformatio in peius w postępowaniu odwoławczym .............................. 204

Rozdział X. Weryfikacja decyzji ostatecznych ............................................................ 209

§ 26. Zagadnienia wstępne .......................................................................................... 209§ 27. Wznowienie postępowania ................................................................................ 212

I. Przesłanka pierwsza .................................................................................. 212 II. Przesłanka druga ....................................................................................... 213 III. Przesłanka trzecia ...................................................................................... 213 IV. Przesłanka czwarta .................................................................................... 214 V. Przesłanka piąta ....................................................................................... 215 VI. Przesłanka szósta ..................................................................................... 216 VII. Przesłanka siódma ..................................................................................... 216 VIII. Przesłanka ósma ........................................................................................ 217

§ 28. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 i 155 KPA ........................................................................................................... 222

§ 29. Stwierdzenie nieważności decyzji ..................................................................... 223 I. Przesłanka pierwsza .................................................................................. 224 II. Przesłanka druga ....................................................................................... 224 III. Przesłanka trzecia .................................................................................... 227 IV. Przesłanka czwarta .................................................................................... 227 V. Przesłanka piąta ....................................................................................... 228

XIV Spis treści

VI. Przesłanka szósta ..................................................................................... 228 VII. Przesłanka siódma .................................................................................... 229

§ 30. Inne przypadki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych .......................... 232 I. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której strona

nabyła prawo bez zgody strony .............................................................. 232 II. Zmiana, uchylenie i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie

przepisów pozakodeksowych .................................................................. 234

Rozdział XI. Uprawnienia prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich w postępowaniu administracyjnym ............................................................... 237

§ 31. Uprawnienia prokuratora ................................................................................... 237§ 32. Uprawnienia Rzecznika Praw Obywatelskich .................................................. 240

Rozdział XII. Opłaty i koszty postępowania............................................................... 241

§ 33. Zasady wnoszenia należności przez stronę....................................................... 241 I. Opłaty ........................................................................................................ 241 II. Koszty postępowania ................................................................................ 243 III. Inne należności ........................................................................................ 245

Rozdział XIII. Postępowania uproszczone .................................................................. 247

§ 34. Wydawanie zaświadczeń ................................................................................... 247 I. Pojęcie zaświadczenia ............................................................................... 247 II. Zakres podmiotowy ................................................................................... 248 III. Tryb wydawania ....................................................................................... 249

§ 35. Skargi i wnioski ................................................................................................. 252 I. Zagadnienia ogólne ................................................................................... 252 II. Skargi ......................................................................................................... 255 III. Wnioski .................................................................................................... 258

Rozdział XIV. Postępowanie podatkowe ...................................................................... 260

§ 36. Regulacja postępowania podatkowego ............................................................ 260§ 37. Organy orzekające ............................................................................................. 265§ 38. Zasady ogólne .................................................................................................... 270§ 39. Wyłączenie pracownika organu podatkowego oraz organu ............................. 276§ 40. Strona w postępowaniu podatkowym ............................................................... 280§ 41. Podmioty na prawach strony w postępowaniu podatkowym ......................... 285§ 42. Załatwianie spraw .............................................................................................. 286§ 43. Doręczenia ........................................................................................................ 288§ 44. Wezwania ........................................................................................................... 292§ 45. Przywrócenie terminu ........................................................................................ 293§ 46. Wszczęcie postępowania ................................................................................... 294§ 47. Protokoły i adnotacje ......................................................................................... 299§ 48. Udostępnienie akt .............................................................................................. 299§ 49. Dowody .............................................................................................................. 300

I. Dowody ..................................................................................................... 300 II. Dowody o szczególnym charakterze ........................................................ 303 III. Pozostałe dowody .................................................................................... 306

XVSpis treści

§ 50. Rozprawa .......................................................................................................... 308§ 51. Zawieszenie postępowania ................................................................................ 310§ 52. Decyzje ............................................................................................................. 313§ 53. Postanowienia ................................................................................................... 316§ 54. Odwołanie .......................................................................................................... 317§ 55. Zażalenia ............................................................................................................ 322§ 56. Wznowienie postępowania ................................................................................ 322§ 57. Stwierdzenie nieważności .................................................................................. 324§ 58. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych ..................................................... 325§ 59. Wygaśnięcie decyzji ......................................................................................... 326§ 60. Odpowiedzialność odszkodowawcza ................................................................ 327§ 61. Kary porządkowe .............................................................................................. 328§ 62. Koszty postępowania ......................................................................................... 329

Rozdział XV. Postępowanie egzekucyjne w administracji ........................................ 331

§ 63. Regulacja egzekucji administracyjnej ............................................................... 331 I. Zarys rozwoju regulacji prawnej .............................................................. 331 II. Zakres regulacji ......................................................................................... 336 III. Podmioty postępowania egzekucyjnego ................................................... 341

1. Organ egzekucyjny ............................................................................... 3412. Wierzyciel ............................................................................................. 3443. Zobowiązany ......................................................................................... 3454. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja społeczna .. 3455. Uczestnicy postępowania .................................................................... 346

§ 64. Środki egzekucyjne ............................................................................................ 347 I. Założenia ogólne ....................................................................................... 347 II. Środki egzekucyjne obowiązków o charakterze pieniężnym .................. 348

1. Egzekucja z pieniędzy .......................................................................... 3492. Egzekucja z wynagrodzenia za pracę .................................................. 3493. Egzekucja ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego

i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej ............................. 3514. Egzekucja z rachunków bankowych .................................................... 3515. Egzekucja z innych wierzytelności pieniężnych ................................. 3526. Egzekucja z praw z instrumentów finansowych zapisanych

na rachunkach papierów wartościowych lub innych rachunkach oraz z wierzytelności z ra chunków pieniężnych ............................... 353

7. Egzekucja z papierów wartościowych niezapisanych na rachunkach papierów wartościowych ...................................................................... 354

8. Egzekucja z weksla .............................................................................. 3559. Egzekucja z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych

oraz z praw własności przemysłowej .................................................. 35510. Egzekucja z udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością ..... 35711. Egzekucja z pozostałych praw majątkowych ...................................... 35812. Egzekucja z ruchomości ....................................................................... 35813. Egzekucja z nieruchomości .................................................................. 35914. Szczególne zasady egzekucji należności pieniężnych ....................... 361

III. Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym ........................... 3631. Grzywna w celu przymuszenia ............................................................ 3632. Wykonanie zastępcze ............................................................................ 364

XVI Spis treści

3. Odebranie rzeczy ruchomej .................................................................. 3664. Odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych

pomieszczeń .......................................................................................... 3665. Przymus bezpośredni ............................................................................ 368

§ 65. Postępowanie zabezpieczające ......................................................................... 368§ 66. Tok postępowania egzekucyjnego ..................................................................... 371

I. Zasady postępowania egzekucyjnego ....................................................... 3711. Zasada obligatoryjnego podejmowania egzekucji ............................... 3722. Zasada legalności ................................................................................ 3733. Zasada stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego ........... 3734. Zasada niedopuszczalności stosowania środków egzekucyjnych,

gdy od padła podstawa prowadzenia egzekucji ................................... 3735. Zasada poszanowania minimum egzystencji ....................................... 3746. Zasada zagrożenia ............................................................................... 3747. Zasada niezależności postępowania egzekucyjnego ............................ 3758. Zasada prawdy obiektywnej ................................................................. 375

II. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego ................................................. 376 III. Zbieg egzekucji ......................................................................................... 379 IV. Zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego .......................... 380 V. Postępowania uproszczone ...................................................................... 384 VI. Środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym ....................................... 385

1. Zarzuty .................................................................................................. 3862. Zażalenie ............................................................................................... 3883. Skarga na czynności egzekucyjne ...................................................... 3884. Wniosek o wyłączenie spod egzekucji ................................................ 3895. Żądanie zmiany lub uchylenia postanowienia w trybie przepisów

KPA ...................................................................................................... 389 VII. Środki nadzoru w postępowaniu egzekucyjnym .................................... 391 VIII. Koszty postępowania egzekucyjnego ....................................................... 392 IX. Udzielanie pomocy obcemu państwu oraz korzystanie z jego pomocy

przy dochodzeniu należności pieniężnych ............................................... 394

Rozdział XVI. Pozycja prawna sądów administracyjnych i postępowanie przed sądami administracyjnymi ................................................................... 397

§ 67. Pozycja prawna sądów administracyjnych ....................................................... 398 I. Podstawy prawne działania sądów administracyjnych ............................ 398 II. Organizacja sądownictwa administracyjnego – uwagi ogólne .............. 401 III. Organizacja wojewódzkich sądów administracyjnych ........................... 404 IV. Organizacja Naczelnego Sądu Administracyjnego .................................. 405 V. Zakres właściwości sądów administracyjnych ....................................... 407 VI. Zakres właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego ...................... 411

§ 68. Postępowanie przed sądami administracyjnymi ............................................... 412 I. Podstawowe zasady postępowania przed sądami administracyjnymi ..... 412

1. Zasada prawa do sądu .......................................................................... 4122. Zasada dwuinstancyjności .................................................................... 4123. Zasada legalności .................................................................................. 4134. Zasada informowania (zasada udzielania pomocy prawnej stronom) ... 4145. Zasada jawności .................................................................................... 4146. Zasada ekonomii procesowej ............................................................... 415

XVIISpis treści

II. Sąd administracyjny – arbiter postępowania ........................................... 4161. Właściwość sądu administracyjnego .................................................... 4162. Wyłączenie sędziego ............................................................................. 4163. Skład sądu ............................................................................................. 417

III. Strony i inni uczestnicy postępowania przed sądami administracyjnymi ..................................................................................... 4181. Strony postępowania ........................................................................... 4182. Uczestnicy postępowania .................................................................... 4193. Zdolność sądowa i procesowa ............................................................ 4214. Pełnomocnictwo .................................................................................... 422

IV. Pisma w postępowaniu sądowym ........................................................... 424 V. Wniosek o wszczęcie postępowania ....................................................... 425 VI. Skarga do sądu administracyjnego ........................................................... 425

1. Legitymacja skargowa .......................................................................... 4252. Wyczerpanie środków zaskarżenia ..................................................... 4273. Terminy i tryb wniesienia skargi ......................................................... 4284. Uiszczenie wpisu .................................................................................. 4295. Inne wymogi formalne – forma i treść skargi jako pisma

procesowego ......................................................................................... 430 VII. Skutki prawne skargi ................................................................................ 431

1. Względna suspensywność skargi ......................................................... 4312. Cofnięcie skargi .................................................................................... 4323. Odrzucenie skargi, oddalenie lub uwzględnienie skargi ..................... 432

VIII. Doręczenia ................................................................................................ 434 IX. Terminy ...................................................................................................... 436

1. Uwagi ogólne ........................................................................................ 4362. Przywrócenie terminu .......................................................................... 437

X. Posiedzenia sądowe ................................................................................. 437 XI. Postępowanie mediacyjne ......................................................................... 439 XII. Postępowanie uproszczone ...................................................................... 440 XIII. Zawieszenie postępowania ...................................................................... 441 XIV. Umorzenie postępowania .......................................................................... 442 XV. Orzeczenia sądowe .................................................................................. 443

1. Wyroki ................................................................................................... 4432. Postanowienia ....................................................................................... 4453. Zakaz reformationis in peius .............................................................. 4464. Prawomocność orzeczeń ..................................................................... 4475. Sankcje za niewykonywanie orzeczeń sądowych ............................... 448

5.1. Wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego ...................................................................... 448

5.2. Wystąpienia prezesa sądu lub składu orzekającego .................. 4495.3. Roszczenie o odszkodowanie ..................................................... 450

XVI. Weryfikacja orzeczeń sądów administracyjnych .................................... 4501. Skarga kasacyjna ................................................................................. 4502. Zażalenie ............................................................................................... 4543. Wznowienie postępowania – skarga o wznowienie ............................ 4564. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego

orzeczenia ............................................................................................ 459 XVII. Wykonywanie orzeczeń sądowych .......................................................... 461

XVIII

XVIII. Postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt ............................. 461 XIX. Przepisy z zakresu postępowania w obrocie zagranicznym .................. 463 XX. Koszty postępowania ................................................................................ 463

1. Zwrot kosztów postępowania między stronami .................................. 4632. Koszty sądowe ...................................................................................... 464

2.1. Wpis .............................................................................................. 4652.2. Opłata kancelaryjna ..................................................................... 4662.3. Wydatki ......................................................................................... 466

3. Zwolnienie od kosztów sądowych ....................................................... 4663.1. Prawo pomocy .............................................................................. 467

Indeks rzeczowy ............................................................................................................... 471

Spis treści

Wykaz skrótów

1. Akty normatywne

EgzAdmU .......................... ustawa z 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w ad mi-nistracji (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.)

EKDA ................................ Europejski Kodeks Dobrej AdministracjiEKPC ................................. Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wol-

ności z 4.11.1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.)FinPublU ............................ ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.

Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.)KCel ................................... Kodeks celnyKK ..................................... Kodeks karnyKKS ................................... Kodeks karny skarbowyKP ...................................... Kodeks pracyKPA .................................... Kodeks postępowania administracyjnegoKPC ................................... Kodeks postępowania cywilnegoKRO ................................... Kodeks rodzinny i opiekuńczyKSH ................................... Kodeks spółek handlowychMPPOiP ............................. Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i PolitycznychOpłSkarbU ......................... ustawa z 16.11.2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz.U.

z 2015 r. poz. 783 ze zm.)OrdPU ................................ ustawa z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.

Dz.U. z 2015 r. poz. 613)PAdmR ............................... rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22.3.1928 r.

o po stępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.)

PrCel ................................... ustawa z 19.3.2004 r. – Prawo celne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r.poz. 858)

ProkU ................................. ustawa z 20.6.1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.)

PrPostSAdm ........................ ustawa z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)

PrUSAdm .......................... ustawa z 25.7.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyj- nych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647)

PrWod ................................ ustawa z 18.7.2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 469)

SamGminU ........................ ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.)

SamPowiatU ...................... ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.)