Sprawozdanie specjalne Procedury przywozu – luki w ramach prawnych i nieskuteczne wdrażanie wpływają negatywnie na interesy finansowe UE

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

PL 2017 nr 19

1977 - 2017

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych polityk i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności z przepisami, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Zespół kontrolny

Niniejsze sprawozdanie zostało sporządzone przez Izbę kontroli IV, której przewodniczył Baudilio Tomé Muguruza, członek Trybunału, a która odpowiada za obszary wydatków dotyczące regulacji rynków i konkurencyjnej gospodarki. Kontrolą kierował Pietro Russo, członek Trybunału, a w przygotowanie sprawozdania zaangażowani byli: Chiara Cipriani, szef gabinetu; Benjamin Jakob, attaché, Paul Stafford, kierownik; Carlos Soler Ruiz, koordynator zadania, oraz kontrolerzy: Dan Danielescu, Maria Echanove, Josef Edelmann, Benny Fransen i François Gautier.

Od lewej: Paul Stafford, Dan Danielescu, Benjamin Jakob, Maria Echanove, Benny Fransen, Pietro Russo, Josef Edelmann, Chiara Cipriani, Carlos Soler Ruiz.

2

SPIS TREŚCI

Punkty

Skróty

Glosariusz

Streszczenie I-XII

Wprowadzenie 1-21

Zakres kontroli i podejście kontrolne 22-24

Uwagi 25-141

W obecnym systemie nie nadano priorytetowego znaczenia należnościom celnym jako źródłu finansowania budżetu UE 25-40

Komisja nie oszacowała wielkości luki w należnościach celnych 26-28

Istnieje czynnik zniechęcający państwa członkowskie do przeprowadzania kontroli celnych 29-32

Niedofinansowanie transeuropejskich systemów informatycznych może opóźnić wdrożenie unijnego kodeksu celnego 33-38

Finansowanie infrastruktury celnej państw członkowskich w ramach programu działania Herkules nie zawsze jest powiązane z ochroną interesów finansowych UE 39-40

Potencjał unijnych narzędzi i programów na rzecz wymiany informacji celnych i pogłębionej współpracy nie został w pełni spożytkowany 41-69

UE ustanowiła obiecujące kanały wymiany informacji między państwami członkowskimi oraz między Komisją a państwami członkowskimi, lecz ich zawartość i wykorzystanie są niedoskonałe 42-55

Współpraca i wymiana informacji z krajami spoza UE poprawia się 56-61

Unijne programy działania skutecznie zachęciły państwa członkowskie do dzielenia się wiedzą i współpracy, lecz nie doprowadziły do takiego działania wszystkich organów administracji celnej, jakby stanowiły one jednolitą administrację 62-69

UE poczyniła postępy w jednolitym stosowaniu przepisów prawa celnego 70-88

Co do zasady TARIC zapewnia jednolite stosowanie środków taryfowych 72-81

3

Komisja zrealizowała zalecenia Trybunału dotyczące wiążącej informacji taryfowej 82-84

Wciąż brakuje unijnych decyzji w sprawie ustalania wartości 85-88

Państwa członkowskie nie podchodzą w jednolity sposób do kontroli celnych dotyczących przywozu, co może prowadzić do niedopłaty należności celnych 89-110

Brak jednolitego podejścia do kontroli celnych dotyczących zaniżania wartości zakłóca wybór państwa członkowskiego przywozu 91-104

Państwa członkowskie stosują odmienne podejścia do nadużyć finansowych związanych z pochodzeniem i klasyfikacją towarów 105-107

Państwa członkowskie stosują różne podejścia do systemów kar 108-110

W kontrolach celnych dotyczących przywozu występują luki 111-141

Państwa członkowskie nie prowadzą kontroli poprzedzających przybycie towarów mających chronić interesy finansowe UE 114-115

Państwa członkowskie nie zawsze przeprowadzają kontrole zalecane w ramach ich systemów zarządzania ryzykiem 116-118

Poziom kontroli po zwolnieniu towarów nie równoważy spadku liczby kontroli podczas zwolnienia towarów z zastosowaniem procedur uproszczonych 119-125

Kontrole po zwolnieniu towarów rzadko obejmują przywozy w innych państwach członkowskich 126-131

Brak kontroli zwolnień celnych w odniesieniu do przesyłek o niskiej wartości prowadzi do niedopłaty należności celnych 132-141

Wnioski i zalecenia 142-149

Załącznik I - Podejście kontrolne Trybunału na poziomie Komisji

Załącznik II - Podejście kontrolne Trybunału w państwach członkowskich

Odpowiedzi Komisji

4

SKRÓTY

AC – współpraca administracyjna

ACA – porozumienia o współpracy administracyjnej

ADD – cła antydumpingowe

AEO – upoważniony przedsiębiorca

AFIS – system informacji w celu zwalczania nadużyć finansowych

B2C – między przedsiębiorcami i konsumentami

CIS – system informacji celnej

CP 42 – procedura celna 42

CRMS – wspólny system zarządzania ryzykiem celnym

CUP – skuteczność unii celnej

DG BUDG – Dyrekcja Generalna ds. Budżetu

DG TAXUD – Dyrekcja Generalna ds. Podatków i Unii Celnej

DNB – dochód narodowy brutto

ENS – przywozowa deklaracja skrócona

FCLO – urzędnik łącznikowy ds. organów celnych innych państw obcych

HMRC – Urząd Skarbowy i Celny Jej Królewskiej Mości

JRC – Wspólne Centrum Badawcze

KSK – komunikat dotyczący statusu kontenera

MA – wzajemna pomoc

MAA – umowy o wzajemnej pomocy

OECD – Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju

OLAF – Urząd Komisji Europejskiej ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych

OLO – urzędnik łącznikowy ds. krajów zamorskich

P2P – między osobami prywatnymi

PE – Parlament Europejski

PTA – uzgodnienie preferencyjne

RIF – Formularz Informacji o Ryzyku

SAD – jednolity dokument administracyjny

SMS – system zarządzania wzorami

TARIC – Zintegrowana Taryfa Wspólnot Europejskich

5

TOR – tradycyjne zasoby własne

UCC – unijny kodeks celny

UCC DA – akt delegowany do unijnego kodeksu celnego

UCC IA – akt wykonawczy do unijnego kodeksu celnego

UE – Unia Europejska

VAT – podatek od wartości dodanej

WCO – Światowa Organizacja Celna

WIT – wiążąca informacja taryfowa

6

GLOSARIUSZ

Audyty po zwolnieniu towarów – kontrola przedsiębiorców polegająca na badaniu ich

dokumentów księgowych, rejestrów i systemów w celu zapewnienia zgodności z przepisami

celnymi oraz oceny ryzyka związanego z działalnością prowadzoną przez te podmioty.

Decyzja – każdy wydany przez organy celne akt odnoszący się do przepisów prawa celnego,

zawierający orzeczenie w konkretnej sprawie, wywołujący skutki prawne dla

zainteresowanej osoby lub zainteresowanych osób.

Inne kontrole po zwolnieniu towarów – przeprowadzane po przywozie towarów kontrole

poprawności, kompletności oraz aktualności informacji podanych w zgłoszeniu celnym (np.

opisu towarów, ich wartości, ilości) lub w innych dokumentach (np. pozwoleniach na

przywóz, świadectwach pochodzenia).

Kontrola dokumentów – kontrola poprawności, kompletności oraz aktualności informacji

podanych w zgłoszeniu celnym (np. opisu towarów, ich wartości, ilości) lub w innych

dokumentach (np. pozwoleniach na przywóz, świadectwach pochodzenia).

Kontrola fizyczna – badanie towarów obejmujące szczegółowe liczenie i pobieranie próbek

w celu sprawdzenia, czy odpowiadają one informacjom podanym w zgłoszeniu celnym.

Kontrole celne – określone czynności wykonywane przez organy celne w celu zapewnienia

zgodności z przepisami prawa celnego oraz innymi przepisami regulującymi wprowadzanie,

wyprowadzanie, tranzyt, przemieszczanie, składowanie i końcowe przeznaczenie towarów

przemieszczanych między obszarem celnym Unii a krajami lub terytoriami spoza tego

obszaru oraz obecność i przemieszczanie w ramach obszaru celnego Unii towarów

nieunijnych i towarów objętych procedurą końcowego przeznaczenia.

Należności celne przywozowe – należności celne płatne przy przywozie towarów.

Odprawa celna – procedura dopełniania formalności celnych, przeprowadzana po to, by

wnioskodawca mógł otrzymać towary do swojej dyspozycji.

Organy celne – organy administracji celnej w państwach członkowskich i wszelkie inne

organy, które są odpowiedzialne za stosowanie przepisów prawa celnego.

7

Państwo członkowskie przywozu – państwo członkowskie, na którego terytorium towary

zostały fizycznie wwiezione do UE i dopuszczone do swobodnego obrotu.

Priorytetowe obszary kontroli – część wspólnych ram zarządzania ryzykiem obejmująca

szczególne procedury celne, rodzaje towarów, trasy przewozu towarów, rodzaje transportu

lub przedsiębiorców, które przez pewien okres podlegają pogłębionej analizie ryzyka

i wzmożonej kontroli celnej.

Procedura celna – jedna z następujących procedur, którą zgodnie z przepisami kodeksu

można objąć towary: dopuszczenie do obrotu, procedury specjalne, wywóz.

Procedura celna 42 – mechanizm wykorzystywany przez importera w celu uzyskania

zwolnienia z VAT, gdy przywożone towary mają zostać przewiezione do innego państwa

członkowskiego. Podatek VAT jest należny w państwie członkowskim przeznaczenia.

Procedura przywozu – zastosowanie procedury celnej polegającej na dopuszczeniu towarów

do swobodnego obrotu, po której przeprowadzeniu towary mogą być sprzedawane lub

wykorzystane na rynku UE.

Profil ryzyka – zestawienie kryteriów ryzyka z obszarami kontroli (np. rodzaj towarów, kraj

pochodzenia), które pozwala stwierdzić istnienie ryzyka i prowadzi do złożenia wniosku

o zastosowanie środka kontroli.

Przedstawienie towarów organom celnym – zawiadomienie organów celnych

o dostarczeniu towarów do urzędu celnego albo do innego miejsca wyznaczonego lub

uznanego przez organy celne.

Przepisy prawa celnego – ogół aktów prawnych obejmujący: kodeks oraz przepisy

uzupełniające lub wykonawcze przyjęte na szczeblu unijnym lub krajowym, wspólną taryfę

celną, przepisy ustanawiające unijny system zwolnień celnych oraz umowy międzynarodowe

zawierające przepisy z zakresu prawa celnego, jeżeli mają one zastosowanie w Unii.

Przywozowa deklaracja skrócona – czynność polegająca na powiadomieniu przez daną

osobę organów celnych – w wymaganej formie i w określony sposób oraz w określonym

terminie – o zamiarze wprowadzenia towarów na obszar celny Unii.

8

Ryzyko celne – prawdopodobieństwo wyrażone jako skutek wystąpienia zdarzenia mającego

związek z wprowadzaniem, wyprowadzaniem, tranzytem, przemieszczaniem lub końcowym

przeznaczeniem towarów przemieszczanych między obszarem celnym Unii a krajami lub

terytoriami znajdującymi się poza tym obszarem oraz z obecnością na obszarze celnym Unii

towarów nieunijnych, który uniemożliwiałby prawidłowe stosowanie środków unijnych lub

krajowych, przynosiłby szkodę interesom finansowym Unii i jej państwom członkowskich lub

zagrażałby bezpieczeństwu Unii i jej mieszkańców, zdrowiu ludzi, zwierząt i roślin,

środowisku lub konsumentom.

Status celny – określenie towaru jako towar unijny lub nieunijny.

Towary nieunijne – towary niebędące towarami unijnymi lub które utraciły status celny

towarów unijnych.

Towary unijne – towary należące do jednej z następujących kategorii:

a) towary całkowicie uzyskane na obszarze celnym Unii i w których skład nie wchodzą towary

przywiezione z krajów lub terytoriów znajdujących się poza obszarem celnym Unii;

b) towary wprowadzone na obszar celny Unii z krajów lub terytoriów znajdujących się poza

tym obszarem i dopuszczone do obrotu;

c) towary uzyskane lub wyprodukowane na obszarze celnym Unii wyłącznie z towarów,

o których mowa w lit. b), lub z towarów, o których mowa w lit. a) i b).

Unia celna – uzgodnienia preferencyjne, za sprawą których partnerzy handlowi zapewniają

sobie wzajemnie preferencyjny dostęp do swoich produktów i usług w celu ułatwienia

handlu między sobą. Prowadzi to do wzajemnego zniesienia taryf i kwot na terytoriach

objętych zakresem unii, dyskryminacji handlu z nienależącymi do niej podmiotami oraz

ustalenia wspólnej taryfy celnej obowiązującej jej członków.

Wybór miejsca przywozu – czynność polegająca na wyborze punktu celnego przywozu,

w którym obowiązuje mniejsza liczba kontroli, tak aby w sposób niezgodny z prawem uiścić

niższe należności celne.

9

Wzajemna pomoc – wszelkie działania podejmowane przez organy administracji celnej

w imieniu innego organu administracji celnej lub we współpracy z nim w celu właściwego

zastosowania przepisów prawa celnego oraz zapobiegania przypadkom naruszenia tych

przepisów, a także w celu prowadzenia dochodzeń w takich przypadkach oraz ich

sankcjonowania.

Zarządzanie ryzykiem – systematyczne rozpoznawanie ryzyka, w tym również za pomocą

kontroli losowych, oraz wprowadzenie wszelkich środków niezbędnych do tego, aby

ograniczyć możliwość jego wystąpienia.

Zgłoszenie celne – czynność, za pomocą której dana osoba, w wymaganej formie

i w określony sposób, wyraża zamiar objęcia towaru określoną procedurą celną,

w stosownych przypadkach wskazując wszelkie szczegółowe ustalenia, które mają mieć

zastosowanie.

Zwolnienie towarów – czynność organu celnego, umożliwiająca przeznaczenie towarów do

celów określonych na potrzeby procedury celnej, jaką zostały objęte.

10

STRESZCZENIE

Informacje na temat niniejszego sprawozdania

I. Gdy towary są wprowadzane na teren Unii Europejskiej spoza jej obszaru, przed

dopuszczeniem do swobodnego obrotu na obszarze UE poddawane są kontrolom celnym

przez państwa członkowskie. Trybunał zbadał, czy Komisja Europejska i państwa

członkowskie dopilnowują, by procedury przywozowe chroniły interesy finansowe UE.

Znalazł poważne uchybienia i luki prawne, które wskazują na brak skuteczności stosowanych

kontroli, co wywiera negatywny wpływ na finanse UE. Aby ulepszyć formułę tych kontroli

i usprawnić ich przeprowadzanie, Trybunał sformułował szereg zaleceń pod adresem Komisji

i państw członkowskich.

Informacje na temat kontroli celnych

II. Kontrole celne mogą zapewnić ochronę interesów finansowych UE jedynie w sytuacji,

gdy są oparte na wspólnych przepisach i gdy państwa członkowskie przeprowadzają je

w sposób zharmonizowany i ustandaryzowany.

III. W momencie wprowadzania towarów na obszar Unii organy celne państwa

członkowskiego przywozu powinny wymagać od importerów opłacenia lub złożenia

zabezpieczenia gwarantującego opłatę cła należnego z tytułu przywozu towarów. Niemniej

jednak importerzy naumyślnie pomniejszają zobowiązania z tytułu należności celnych lub ich

unikają, na przykład poprzez zaniżanie wartości towarów, podawanie fałszywego kraju

pochodzenia lub ich klasyfikowanie jako produktów objętych niższą stawką celną.

IV. Cła stanowią 14% budżetu UE. Uchylanie się od ich zapłaty zwiększa lukę w należnościach

celnych, którą państwa członkowskie muszą kompensować za pomocą większych wkładów

opartych na DNB. Ostatecznie cenę za ten proceder ponoszą zatem europejscy podatnicy.

Sposób przeprowadzenia kontroli

V. Trybunał zbadał, czy unijne kontrole celne chronią interesy finansowe UE oraz czy

Komisja i państwa członkowskie opracowały rzetelne procedury przywozowe, stanowiące

zabezpieczenie tych interesów.

11

Ustalenia Trybunału

VI. Trybunał wykrył poważne uchybienia, które wskazują na luki w ramach prawnych oraz na

nieskuteczne wdrażanie kontroli celnych dotyczących przywozu, co wpływa negatywnie na

interesy finansowe UE.

VII. Bodźce finansowe dla państw członkowskich nie są wystarczające, by zachęcić je do

przeprowadzania kontroli celnych. Tym państwom, które przeprowadzają kontrole celne,

lecz nie udaje im się rekompensować poniesionych strat w dochodach dla UE, grożą

konsekwencje finansowe, natomiast te państwa, które nie prowadzą tego rodzaju kontroli,

mogą nie ponieść żadnych konsekwencji.

VIII. Państwa członkowskie poczyniły postępy w jednolitym stosowaniu przepisów prawa

celnego. Niemniej jednak w ramach kontroli celnych w odmienny sposób podchodzą one do

zwalczania problemu zaniżania wartości, błędnego opisu pochodzenia i nieprawidłowej

klasyfikacji towarów, a także do nakładania sankcji. Uciążliwe kontrole celne mogą zaważyć

na wyborze urzędu celnego przez przedsiębiorców przy przywozie towarów, przy czym porty

i lotniska, w których przeprowadza się mniejszą liczbę kontroli celnych, mogą być dla

przedsiębiorców atrakcyjniejsze.

IX. W państwach członkowskich wciąż występuje problem luk prawnych w zakresie kontroli

przywozów.

Zalecenia Trybunału

X. Trybunał sformułował szereg zaleceń pod adresem Komisji Europejskiej i państw

członkowskich.

XI. Komisja powinna:

a) – aby móc przychylić się do wniosku Parlamentu Europejskiego – opracować metodykę

i począwszy od 2019 r. co roku oszacowywać wielkość luki w należnościach celnych,

a otrzymane wyniki uwzględniać przy przydzielaniu zasobów i określaniu celów

operacyjnych;

12

b) w nowych wieloletnich ramach finansowych wziąć pod uwagę wszystkie dostępne

możliwości zwiększenia wsparcia na rzecz krajowych służb celnych w pełnieniu ich

ważnej roli w UE, włącznie ze zmianą odpowiedniego odsetka pobieranych kwot;

c) w nowych wieloletnich ramach finansowych zaproponować, aby kolejne unijne

programy działania wspomagające unię celną były wykorzystywane do wspierania

stabilności finansowej europejskich systemów informacji w zakresie ceł;

d) precyzyjniej formułować wnioski w komunikatach w sprawie wzajemnej pomocy, tak

aby zapewnić ich zharmonizowane wdrażanie przez państwa członkowskie;

e) zaproponować w 2018 r. zmiany w przepisach celnych mające na celu wprowadzenie

obowiązku wskazywania nadawcy w zgłoszeniu celnym przywozowym.

XII. Państwa członkowskie powinny:

a) uzależnić pominięcie kontroli sugerowane/zalecane przez konkretny filtr ryzyka od

uprzedniego lub doraźnego zatwierdzenia przez zwierzchnika,

b) wprowadzić kontrole w elektronicznych systemach zwolnienia towarów w celu

blokowania deklaracji przywozowych zawierających wnioski o zwolnienie celne dla

towarów o zadeklarowanej wartości powyżej 150 euro lub dla przesyłek handlowych

zadeklarowanych jako podarunki,

c) sporządzić plany dochodzeniowe w celu ukrócenia nadużywania zwolnień celnych

w elektronicznym handlu towarami z krajami spoza UE.

13

WPROWADZENIE

1. W 2018 r. Unia Europejska będzie obchodzić 50. rocznicę ustanowienia unii celnej. Unia

celna oznacza brak opłat celnych i kwot na wewnętrznych granicach między państwami

członkowskimi oraz ustalenie wspólnych opłat celnych w odniesieniu do towarów

przywożonych z krajów trzecich. Unia celna i wspólna polityka handlowa to obszary należące

do wyłącznych kompetencji UE1, w ramach których kształtowana jest większa część polityki

celnej i przyjmowane są przepisy prawa celnego. Niemniej jednak odpowiedzialność za

wdrażanie przepisów prawa celnego spoczywa w głównej mierze na państwach

członkowskich2

2. Choć wewnętrzne granice zostały zniesione, towary wprowadzane na terytorium państw

członkowskich spoza obszaru celnego UE podlegają kontrolom celnym i opłacie należności

celnych przed dopuszczeniem ich do swobodnego obrotu w UE.

.

3. Dopuszczenie importowanych towarów do swobodnego obrotu oznacza, że towary te

mogą być swobodnie przewożone w obrębie jednolitego rynku UE podobnie jak wszelkie

produkty pochodzące z UE3

4. Cła wraz z opłatami produkcyjnymi od cukru (określane łącznie mianem tradycyjnych

zasobów własnych – TOR) stanowią ważne źródło dochodów do budżetu UE. Są one

. W momencie wprowadzania towarów na obszar UE organy

administracji celnej państwa członkowskiego przywozu powinny zatem wymagać od

importerów opłacenia lub złożenia zabezpieczenia gwarantującego opłatę cła należnego

z tytułu przywozu towarów.

1 Art. 3 TFUE. Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) (Dz.U. C 202 z 7.6.2016, s. 47).

2 Art. 291 TFUE.

3 Art. 201 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r. ustanawiającego unijny kodeks celny (wersja przekształcona) (Dz.U. L. 269 z 10.10.2013, s. 1) stanowi, że dopuszczenie do obrotu nadaje towarom nieunijnym unijny status celny i wymaga pobrania wszelkich należnych przywozowych należności celnych i w stosownych przypadkach innych należności, zastosowania środków polityki handlowej oraz zakazów i ograniczeń oraz załatwienia pozostałych formalności wymaganych przy przywozie danych towarów.

14

przekazywane do budżetu z wyłączeniem kwoty zatrzymywanej w związku z kosztem poboru

należności. W 2016 r. kwota TOR wyniosła 20,1 mld euro, co stanowiło 14% dochodów UE.

5. Organy celne dążą do osiągnięcia pewnych celów i na każdy z nich należy przydzielić już

i tak ograniczone zasoby. Próbują one osiągnąć takie cele, jak stosowanie działań

niefiskalnych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa wewnętrznego UE, ochrona Unii

przed nieuczciwym i nielegalnym handlem oraz ochrona środowiska. Kwestią

o priorytetowym znaczeniu dla organów celnych stała się walka z terroryzmem. Są one

również odpowiedzialne za pobór ceł, akcyzy oraz podatku od wartości dodanej (VAT)

należnego przy przywozie.

6. Zachowanie równowagi między potrzebą ułatwienia handlu dzięki szybszym, płynnym

procedurom przywozowym a koniecznością przeprowadzania kontroli celnych stanowi

wyzwanie dla organów celnych. Uciążliwe kontrole celne mogą zaważyć na wyborze urzędu

celnego przez przedsiębiorców przy przywozie towarów, przy czym porty i lotniska,

w których przeprowadza się mniejszą liczbę kontroli celnych, mogą być dla przedsiębiorców

atrakcyjniejsze.

7. Zobowiązania z tytułu należności celnych w momencie zwolnienia towarów zależą od

trzech czynników: (i) wartości celnej przywożonych towarów, gdy cło zostało ustalone jako

odsetek tej wartości (ad valorem), (ii) miejsca pochodzenia towarów oraz (iii) klasyfikacji

taryfowej towarów. Klasyfikacja ta w powiązaniu z pochodzeniem określa stawkę należności

celnej, którą należy zastosować w odniesieniu do wartości celnej.

W jaki sposób dochodzi do uchylania się od opłat celnych

8. Importer może celowo zmniejszyć zobowiązania z tytułu należności celnych poprzez:

a) zaniżenie wartości, tj. gdy importer deklaruje niższą wartość towarów przywożonych niż

wynosi ich rzeczywista wartość, często przedkładając przy tym fałszywe dokumenty

handlowe;

b) błędny opis pochodzenia, w którym importer deklaruje fałszywy kraj pochodzenia

przywożonych towarów;

15

c) nieprawidłową klasyfikację, polegającą na przyporządkowaniu produktu do kategorii

objętej niższą stawką celną;

d) kombinację powyższych działań.

9. Ponadto importerzy mogą nadużywać zwolnień celnych, składając wniosek o wyłączenie

w odniesieniu do towarów, które nie spełniają niezbędnych do tego warunków.

Luka w należnościach celnych i jej skutki

10. Uchylanie się od opłat celnych powoduje zwiększenie luki w należnościach celnych,

określonej w badaniu Parlamentu Europejskiego4

W jaki sposób wyeliminować uchylanie się od opłat celnych – kontrole celne i wymiana

informacji

(PE) jako „różnica między teoretycznym

poziomem należności celnych przywozowych, które powinny zostać pobrane na rzecz ogółu

gospodarki, a rzeczywistym poziomem pobranych należności celnych przywozowych”.

Wszelkie ubytki w poborze ceł muszą być równoważone przez państwa członkowskie za

pomocą wyższych wkładów opartych na DNB, a zatem koszty tych ubytków ostatecznie

ponoszą podatnicy europejscy.

11. Towary przywożone do UE poddawane są kontrolom celnym. Kontrole te mogą zapewnić

prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego i ochronę interesów finansowych UE

jedynie w sytuacji, gdy są oparte na wspólnych przepisach i gdy państwa członkowskie

przeprowadzają je w sposób zharmonizowany i ustandaryzowany.

12. Kontrole celne dotyczące przywozu mogą być przeprowadzane:

a) przed przybyciem towarów na obszar UE lub w miejscu rozładunku – w tym przypadku

są one określane mianem kontroli poprzedzających przybycie lub kontroli przed

zwolnieniem towarów;

4 Por. Parlament Europejski, Dyrekcja Generalna ds. Polityki Wewnętrznej Unii Europejskiej, „From Shadow to Formal Economy: Levelling the Playing field in the Single Market” [Od szarej strefy do gospodarki formalnej – wyrównywanie szans na jednolitym rynku], 2013.

16

b) gdy towary są przywożone – są to tzw. kontrole podczas zwolnienia towarów;

c) po przywozie towarów, gdy zostały one dopuszczone do swobodnego obrotu. Kontrole

te są określane mianem kontroli po zwolnieniu towarów. Mogą to być kontrole oparte

na audycie (audyt po zwolnieniu towarów) lub kontrole oparte na transakcjach

(pozostałe kontrole po zwolnieniu towarów).

13. Ponieważ UE nie dysponuje zharmonizowanymi ramami kontroli ani zarządzania

ryzykiem, kombinacja tych trzech form kontroli i częstotliwość przeprowadzania każdej

z nich różni się w zależności od państwa członkowskiego. Mniejsza skuteczność kontroli na

etapie przed zwolnieniem towarów i w jego trakcie oznacza że pozostałe zagrożenia, które

wpływają negatywnie na pobór ceł, powinny zostać ograniczone na etapie po odprawie

celnej.

14. Organy celne muszą prowadzić z innymi państwami wymianę informacji na temat handlu

międzynarodowego, tak aby zapewnić przestrzeganie przepisów prawa celnego oraz

kompletność procesu pobierania należności. Wymiana informacji jest zwana wzajemną

pomocą administracyjną.

15. Wymiana informacji może odbywać się na poziomie UE pomiędzy państwami

członkowskimi, pomiędzy tymi państwami a Komisją lub na poziomie międzynarodowym

z krajami spoza UE. Wymiana informacji na poziomie UE przebiega w oparciu

o rozporządzenie dotyczące wzajemnej pomocy lub w ramach systemu zarządzania ryzykiem

celnym na potrzeby informowania o ryzyku.

16. Organy celne mogą również współpracować ze sobą oraz prowadzić wymianę informacji

i dobrych praktyk w ramach wspólnych działań, seminariów, kursów szkoleniowych, grup

projektowych, wizyt roboczych i działań transgranicznych finansowanych ze środków

w ramach unijnych programów działania. Ze środków w ramach dwóch głównych

programów działania UE – Cła 2013/2020 i Herkules II/III – finansowana jest wymiana

informacji i współpraca między organami celnymi w celu ochrony unijnych interesów

finansowych.

17

17. W ciągu sześciu lat wdrażania programu Cła 2013 udostępniono z niego środki w kwocie

325 mln euro na rzecz „wspierania i uzupełniania działań podejmowanych przez państwa

członkowskie dla zapewnienia skutecznego funkcjonowania rynku wewnętrznego

w dziedzinie ceł”5

18. Program Herkules II był unijnym programem działania mającym na celu zapobieganie

nadużyciom finansowym, korupcji i wszelkim innym nielegalnym działaniom naruszającym

interesy finansowe Unii oraz ich zwalczanie. W ramach tego programu w latach 2007–2013

udostępniono środki w wysokości prawie 100 mln euro na rzecz zwalczania nadużyć

finansowych. Program ten zastąpiono programem Herkules III o budżecie w wysokości

105 mln euro na lata 2014-2020.

. Program Cła 2020 wspiera funkcjonowanie unii celnej. W rozporządzeniu

dotyczącym tego programu określono szereg konkretnych celów służących wspomaganiu

organów celnych w ochronie interesów finansowych i gospodarczych UE oraz przewidziano

finansowanie w wysokości niemal 525 mln euro na lata 2014–2020.

19. Organy celne prowadzą wymianę informacji i współpracują z krajami spoza UE w ramach

porozumień międzynarodowych, takich jak uzgodnienia preferencyjne (PTA), umowy

o wzajemnej pomocy (MAA) i porozumienia o współpracy administracyjnej (ACA).

20. Uzgodnienia preferencyjne umożliwiają partnerom handlowym stosowanie

preferencyjnych warunków w kontekście wzajemnej wymiany handlowej. Mogą one być

wzajemne lub jednostronne. Umowy o wzajemnej pomocy stanowią podstawę prawną do

ubiegania się o informacje z krajów spoza UE, w szczególności w celu zapobiegania

działaniom niezgodnym z przepisami prawa celnego i ich zwalczania, a także prowadzenia

stosownych dochodzeń.

21. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF)w obrębie Komisji

Europejskiej zawiera porozumienia o współpracy administracyjnej z organami z krajów spoza

UE i z administracyjnymi służbami dochodzeniowymi organizacji międzynarodowych. Mają

5 Zgodnie z art. 1 ust. 1 decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady nr 624/2007/WE z dnia 23 maja 2007 r. ustanawiającej program działań dla ceł we Wspólnocie (Cła 2013) (Dz.U. L 154 z 14.6.2007, s. 25).

18

one zawierać praktyczne wytyczne dotyczące współpracy operacyjnej OLAF z organami

partnerskimi, w szczególności dzięki wyznaczeniu punktu kontaktowego.

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

22. W ramach kontroli oceniono, czy Komisja i państwa członkowskie opracowały rzetelne

procedury przywozowe, które chronią interesy finansowe UE.

23. Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne w organach celnych pięciu państw

członkowskich: w Hiszpanii, we Włoszech, w Polsce, Rumunii i Zjednoczonym Królestwie.

Państwa członkowskie zostały dobrane na podstawie następujących kryteriów ryzyka: (i)

wielkość TOR wnoszonych do budżetu UE, (ii) liczba przypadków zaniżania wartości w danym

państwie członkowskim oraz (iii) udział kontroli opartych na audycie w łącznej liczbie kontroli

po zwolnieniu towarów.

24. Kontrolą objęto okres od 2007 do 2017 r. Kontrola obejmowała dwa etapy (więcej

szczegółowych informacji na temat podejścia kontrolnego przedstawiono

w załączniku I i załączniku II

a) pierwszy etap: prace przygotowawcze w Komisji i państwach członkowskich, w tym

wizyta w służbach Komisji: w DG ds. Podatków i Unii Celnej, DG ds. Budżetu, OLAF i we

Wspólnym Centrum Badawczym (JRC) oraz w Światowej Organizacji Celnej (WCO)

w celu zgromadzenia informacji i danych, które mogły być użyteczne podczas kontroli

w terenie prowadzonych w państwach członkowskich. Prace te umożliwiły również

porównanie unijnych przepisów prawa celnego i odnośnych procedur z normami WCO

):

6

6 Zmieniona konwencja z Kioto, przewodnik WCO w zakresie zarządzania ryzykiem, wytyczne WCO dotyczące audytów po odprawie celnej itd.

.

W celu sprawdzenia, czy kontrole celne i procedury zarządzania ryzykiem funkcjonują

sprawnie, przed każdą z wizyt w państwach członkowskich kontrolerzy dobrali cztery

próby przywozów o wysokim poziomie ryzyka oraz próbę kontroli przeprowadzonych

przez organy celne;

19

b) drugi etap: kontrole w terenie zarówno w Komisji (Dyrekcja Generalna ds. Podatków

i Unii Celnej (DG ds. Podatków i Unii Celnej), Dyrekcja Generalna ds. Budżetu (DG ds.

Budżetu) i OLAF), jak i w wybranych państwach członkowskich, ze szczególnym

uwzględnieniem systemów i kontroli.

UWAGI

W obecnym systemie nie nadano priorytetowego znaczenia należnościom celnym jako

źródłu finansowania budżetu UE

25. W swoim sprawozdaniu7

Komisja nie oszacowała wielkości luki w należnościach celnych

Grupa Wysokiego Szczebla ds. Środków Własnych podkreśla

znaczenie TOR jako wskaźnika rzeczywistych dochodów UE. Niemniej jednak UE nie

oszacowała jeszcze luki w należnościach celnych, istnieją czynniki zniechęcające państwa

członkowskie do przeprowadzania kontroli, a finansowanie z unijnych programów

dotyczących ceł nie zapewnia w pełni stabilności finansowej unii celnej lub nie zawsze

związane jest z ochroną unijnych interesów finansowych.

26. W 2013 r. PE zwrócił się do Komisji z wnioskiem8

7 Grupa Wysokiego Szczebla ds. Środków Własnych (2016), „Future financing of the EU – Final Report and recommendations” [Finansowanie UE w przyszłości – sprawozdanie końcowe i zalecenia].

w sprawie „gromadzenia wiarygodnych

danych dotyczących nadużyć w zakresie luki w należnościach celnych i w podatku VAT

w państwach członkowskich oraz sporządzania co sześć miesięcy sprawozdań dla Parlamentu

w tym zakresie”. Komisja nie zareagowała na ten wniosek w odniesieniu do luki

w należnościach celnych, podczas gdy regularnie finansuje badania dotyczące wielkości luki

w podatku VAT. Komisja publikuje coroczne porównanie opłat w ramach TOR dodatkowo

nałożonych w wyniku przeprowadzonych przez nią kontroli z faktycznie zebraną kwotą.

8 Zob. dokument roboczy służb Komisji towarzyszący sprawozdaniu Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady z działań podjętych w następstwie udzielenia absolutorium za rok budżetowy 2011 – odpowiedzi na wnioski Parlamentu Europejskiego (COM(2013) 668 final) (SWD(2013) 348 final).

20

W żadnym wypadku nie można uznać tego za lukę w należnościach celnych, której definicję

przytoczono w pkt 10.

27. OLAF dokonał obliczeń potencjalnych strat w należnościach celnych i podatku VAT

z powodu zaniżania wartości przywozu wyrobów włókienniczych i obuwia z Chin do

Zjednoczonego Królestwa. Potencjalne straty w należnościach celnych w latach 2013-2016

zostały oszacowane na kwotę zbliżoną do 2 mld euro. OLAF dokonuje właśnie oceny tego,

czy w innych państwach członkowskich, w tym w pozostałych czterech państwach objętych

próbą Trybunału, wystąpiły potencjalne straty.

28. Coroczne oszacowywanie luki w należnościach celnych pozwoliłoby ocenić skuteczność

unii celnej pod względem ochrony interesów finansowych UE. Ponadto pomogłoby to

Komisji i państwom członkowskim w kierowaniu środków na te działania, w przypadku

których są one najbardziej potrzebne.

Istnieje czynnik zniechęcający państwa członkowskie do przeprowadzania kontroli celnych

29. Organy celne w państwach członkowskich są odpowiedzialne za pobór ceł, a zatem

muszą podejmować wszelkie działania służące dopilnowaniu, by cła zostały należycie

przekazane do budżetu UE, oraz ochronie interesów finansowych UE9

30. W przypadku błędów administracyjnych Komisja może obarczyć państwo członkowskie

odpowiedzialnością finansową

. Komisja dba

o wypełnianie tego obowiązku, przeprowadzając co roku kontrole w organach celnych

w państwach członkowskich.

10

9 Por. art. 2 ust. 2 rozporządzenia Rady (UE, Euratom) nr 608/2014 z dnia 26 maja 2014 r. określającego środki wykonawcze dotyczące systemu zasobów własnych Unii Europejskiej (Dz.U. L 168 z 7.6.2014, s. 29) i art. 3 lit a) unijnego kodeksu celnego.

. Państwa członkowskie, które nie przeprowadzają kontroli

celnych, mogą nie ponosić tego rodzaju ryzyka. Trybunał ustalił na przykład, że

w Zjednoczonym Królestwie przedsiębiorcy, którzy stali się niewypłacalni, są wyłączani

z populacji docelowej projektu dotyczącego kontroli po zwolnieniu towarów. Jedno z państw

10 Sprawa C-392/02 – Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Królestwu Danii, sprawa C-60/13 – Komisja Europejska przeciwko Zjednoczonemu Królestwu.

21

członkowskich istotnie przyznało, że im więcej podejmuje działań w walce z nadużyciami

finansowymi, tym wyższe jest ryzyko, że Komisja obarczy je odpowiedzialnością finansową.

31. Gdy organy celne przeprowadzają kontrolę po zwolnieniu towarów i wykryją niedopłaty

należności celnych, muszą pobrać należne cła. Organy celne zawiadamiają dłużnika

o wysokości należnej kwoty za pośrednictwem nakazu zapłaty po zwolnieniu towarów.

Statystyki Komisji wykazują, że z wyjątkiem Polski w wybranych państwach członkowskich

nastąpił spadek liczby tego rodzaju nakazów zapłaty11 (zob. wykres 1

Wykres 1 – Liczba nakazów zapłaty po zwolnieniu towarów w wybranych państwach

członkowskich (lata 2012-2016)

).

Źródło: baza danych OWNRES.

32. Ponieważ nie oszacowano luki w należnościach celnych, nie ma możliwości oceny, czy

spadek ten wynika z malejącej skuteczności kontroli po zwolnieniu towarów, czy też ze

zmniejszenia luki.

11 Dane te obejmują wyłącznie przypadki, w których wykryte kwoty przekraczały 10 000 euro, niezależnie od tego, czy zostały one odzyskane.

0

100

200

300

400

500

600

700

800

Zjednoczone Królestwo Hiszpania Polska Włochy Rumunia

22

Niedofinansowanie transeuropejskich systemów informatycznych może opóźnić

wdrożenie unijnego kodeksu celnego

33. Pełne wdrożenie unijnego kodeksu celnego (UCC) jest nierozerwalnie związane

z opracowaniem niezbędnych systemów informatycznych. Pełne wdrożenie wszystkich

systemów elektronicznych wymaganych w związku z unijnym kodeksem celnym ma się

zakończyć do 31 grudnia 2020 r. Po tym terminie zaczną obowiązywać elektroniczne

technologie przetwarzania danych, a unijne organy celne wyeliminują papierową formę

dokumentów.

34. Jak wynika z oceny końcowej programu działań Cła 201312

35. W tej samej ocenie stwierdzono, że zdaniem urzędników w państwach członkowskich

koszty ponoszone przez organy administracji krajowych są zbliżone do kosztów ponoszonych

przez Komisję oraz że wdrożenie i aktualizacja systemów europejskich mogą okazać się

szczególnie kosztowne dla państw członkowskich w przypadkach, gdy systemy krajowe są

skomplikowane i nie są zintegrowane. Niemniej jednak niektóre komponenty europejskich

systemów informacyjnych nie są finansowanie ze środków programu Cła 2020, a ich koszty

ponoszą państwa członkowskie

, niewystarczające inwestycje

krajowe mogą opóźnić wdrożenie systemów celnych na obszarze całej UE. Z tego programu

finansowane były unijne specyfikacje dotyczące transeuropejskich systemów

informatycznych, a państwa członkowskie ponosiły koszty zapewnienia zgodności systemów

krajowych z unijnymi specyfikacjami.

13

36. Krajowe ograniczenia budżetowe mogą zagrozić prawidłowemu wdrożeniu systemów

europejskich; w 2015 r. niektóre państwa członkowskie zgłosiły brak stosownych środków

.

12 Coffey, „Final Evaluation of the Customs 2013 Programme – Final report” [Ostateczna ocena programu Cła 2013 – sprawozdanie końcowe], 2014.

13 Komponenty pozaunijne zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1294/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiającego program działania dla ceł w Unii Europejskiej na okres 2014–2020 (Cła 2020) i uchylającego decyzję nr 624/2007/WE (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 209).

23

w budżecie. Co więcej państwa członkowskie potwierdziły ryzyko wystąpienia opóźnień

w przekazaniu odpowiedzi na kwestionariusz przesłany przez Komisję w 2016 r.

37. Jak zauważyła Komisja, w 2015 r. „siedem państw członkowskich pobiera ponad 80%

TOR, a cztery państwa członkowskie – niemal 60% TOR14. Dane te należy zestawić z kwotami

zatrzymywanymi na pokrycie kosztów związanych z poborem należności, ponieważ na

przykład jedno z państw członkowskich15 zatrzymuje kwotę przekraczającą 1 mld euro,

a z kolei inne państwo16 – mniej niż 10 mln euro. Niemniej jednak w systemie celnym istnieje

element kosztów stałych, na przykład w odniesieniu do systemów informatycznych17

38. Jak wynika ze sprawozdania Grupy Wysokiego Szczebla ds. Środków Własnych, „kraje,

w których usytuowane są główne porty wejścia (Belgia, Niderlandy) – a co za tym idzie,

w których pobierane są znaczne kwoty TOR – niekiedy wysuwają argument, że ich udział

w poborze TOR jest zbyt wysoki”. Z drugiej strony państwa, których wkład z tytułu TOR jest

niewysoki, są w relatywnie większym stopniu obciążone finansowaniem komponentów

europejskich systemów informacyjnych, które nie są opłacane z programu działania Cła

2020.

.

Finansowanie infrastruktury celnej państw członkowskich w ramach programu działania

Herkules nie zawsze jest powiązane z ochroną interesów finansowych UE

39. Trybunał zbadał przykłady sprawozdań końcowych z realizacji przekazane przez

beneficjentów programu Herkules II i stwierdził, że nie zawsze istnieje jasne powiązanie

między wynikiem działania polegającego na sfinansowaniu wyposażenia a ochroną interesów

finansowych UE. Przykładowo w ramach tego programu sfinansowano konfiskowanie

14 Niemcy (21%), Zjednoczone Królestwo (17%), Niderlandy (12%), Belgia (9%), Włochy (9%), Francja (9%) i Hiszpania (7%).

15 Niemcy.

16 Malta.

17 Dyrekcja Generalna Komisji ds. Budżetu (protokół z 168. posiedzenia Komitetu Doradczego ds. Zasobów Własnych w dniu 1 grudnia 2016 r.).

24

haszyszu przy użyciu endoskopów i mini-kamerę szpiegowską wykorzystywaną przy

przechwytywaniu samochodów o wysokiej wartości itd.

40. W opinii nr 3/2012 Trybunał stwierdził18

Potencjał unijnych narzędzi i programów na rzecz wymiany informacji celnych

i pogłębionej współpracy nie został w pełni spożytkowany

, że: „współfinansowany sprzęt niekoniecznie

wykorzystuje się wyłącznie dla celów ochrony interesu finansowego UE, lecz także na

potrzeby operacji związanych z narkotykami, bronią, ucieczkami z zakładów karnych,

handlem ludźmi, oszustwami podatkowymi, oszustwami z użyciem kart kredytowych,

fałszowaniem pieniędzy i korupcją w krajowych organach ścigania”. Może to ograniczyć

skuteczność systemu celnego w ochronie interesów finansowych UE.

41. Wymiana informacji może odbywać się na poziomie UE pomiędzy państwami

członkowskimi, pomiędzy tymi państwami a Komisją lub na poziomie międzynarodowym

z krajami spoza UE. Trybunał stwierdził, że UE ustanowiła system, który umożliwia tego

rodzaju wymianę, lecz ta możliwość nie jest w pełni wykorzystywana.

UE ustanowiła obiecujące kanały wymiany informacji między państwami członkowskimi

oraz między Komisją a państwami członkowskimi, lecz ich zawartość i wykorzystanie są

niedoskonałe

Państwa członkowskie nie wykorzystują w pełni narzędzi wymiany informacji ustanowionych

w rozporządzeniu dotyczącym wzajemnej pomocy

42. Państwa członkowskie mogą prowadzić między sobą lub z Komisją wymianę informacji

związanych z naruszaniem przepisów prawa celnego, wykorzystując do tego celu narzędzia

i bazy danych, o których mowa w rozporządzeniu dotyczącym wzajemnej pomocy19

18 Zob. pkt 28 opinii Trybunału nr 3/2012 w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego programu Herkules III na rzecz wspierania działalności w dziedzinie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej (Dz.U. C 201 z 7.7.2012, s. 1).

.

19 Rozporządzenie Rady (WE) nr 515/97 z dnia 13 marca 1997 r. w sprawie wzajemnej pomocy między organami administracyjnymi Państw Członkowskich i współpracy między Państwami

25

Wymiana ta odbywa się za pośrednictwem zabezpieczonego systemu informacji w celu

zwalczania nadużyć finansowych (AFIS), który jest narzędziem komunikacji elektronicznej

wspomagającym państwa członkowskie w wypełnianiu obowiązku zgłaszania

nieprawidłowości.

43. W oparciu o informacje przekazywane przez państwa członkowskie Komisja może podjąć

decyzję o wszczęciu dochodzenia. Może też zdecydować się na przesłanie państwom

członkowskim ostrzeżeń przed nadużyciem finansowym za pośrednictwem zawiadomień

w ramach wzajemnej pomocy.

44. Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie nie stosowały w jednolity sposób

wniosków OLAF zawartych w zawiadomieniach w ramach wzajemnej pomocy wysyłanych

w celu zwalczania nadużyć finansowych związanych z zaniżaniem wartości, błędnym opisem

pochodzenia lub nieprawidłową klasyfikacją. Wykrył też przypadki, w których państwa

członkowskie nie zastosowały wniosków OLAF.

45. Aby uzyskać wsparcie w zapobieganiu naruszeniom przepisów prawa celnego, ich

ściganiu i w prowadzeniu dochodzeń w ich sprawie, państwa członkowskie mogą korzystać

z innych systemów informacyjnych, takich jak system informacji celnej (CIS), za których

pośrednictwem można szybciej udostępniać informacje. Niemniej jednak Trybunał doszedł

do wniosku, że organy celne wybranych państw członkowskich z wyjątkiem Polski rzadko

korzystają z systemu CIS20

46. Państwa członkowskie skarżyły się również na problem podwójnego zgłaszania tych

samych informacji w systemie CIS oraz w ramach wymiany informacji na temat ryzyka

w Formularzu Informacji o Ryzyku (RIF). Niski poziom wykorzystania bazy danych CIS i fakt

powielania informacji ogranicza skuteczność tego rodzaju wymiany.

w celu wymiany informacji na temat naruszeń przepisów prawa

celnego lub nadużyć finansowych z właściwymi organami w innych państwach

członkowskich.

Członkowskimi a Komisją w celu zapewnienia prawidłowego stosowania przepisów prawa celnego i rolnego (Dz.U. L 82 z 22.3.1997, s. 1).

20 Tytuł V rozporządzenia Rady (WE) nr 515/97.

26

47. Aby zaradzić problemowi powielania informacji, Komisja powołała do życia projekt „One

Seizure, One Report” (jedno przechwycenie, jedno zgłoszenie). W 2016 r. poprosiła państwa

członkowskie o wypełnienie ankiety. Zdecydowana większość państw członkowskich za

problem, który wymaga rozwiązania, uznała kwestię wielokrotnych zgłoszeń. Ponadto

w ramach programu działania Cła 2020 utworzono grupę projektową21

Wymiana informacji w celu zaradzenia problemowi zaniżania wartości funkcjonuje

prawidłowo

złożoną

z przedstawicieli państw członkowskich i Komisji w celu omówienia wstępnych wniosków

z ankiety i wydania stosownych zaleceń.

48. Aby zminimalizować ryzyko wystąpienia przypadków zaniżenia wartości towaru, Komisja

opracowała metodykę oszacowywania „cen godziwych”22. W tym celu stosuje procedurę

statystyczną do danych COMEXT23, tak by uzyskać rzetelne oszacowanie cen przywożonych

towarów24

49. Informacje na temat cen godziwych są skutecznym narzędziem zarządzania ryzykiem

w kontekście wykrywania potencjalnych przypadków zaniżania wartości, w sytuacji gdy

towarzyszą im również inne zagrożenia lub wskaźniki nadużyć finansowych, takie jak

zaangażowanie podmiotu gospodarczego podejrzanego o nieuczciwość w przywóz towarów.

Mogą być także stosowane jako podstawa do oszacowania części luki w należnościach

celnych spowodowanej zaniżaniem wartości.

. OLAF rozpowszechnia te szacunki wśród organów celnych państw członkowskich.

21 Grupa projektowa „Reporting Customs seizures in CRMS and AFIS-CIS” [Zgłaszanie przypadków przechwytywania towarów przez organy celne w systemach CRMS i AFIS-CIS].

22 Nazywanych także cenami średnimi z wyłączeniem wartości oddalonych. Są to statystyczne dane szacunkowe obliczone względem cen produktów będących przedmiotem handlu na podstawie danych bez wartości oddalonych.

23 COMEXT jest bazą danych Eurostatu zawierającą szczegółowe dane statystyczne na temat międzynarodowego handlu towarami.

24 Spyros Arsenis, Domenico Perrotta, Francesca Torti, „The Estimation of Fair Prices of Traded Goods from Outlier-Free Trade Data” [Szacunkowe wyliczenie godziwych cen towarów będących przedmiotem handlu na podstawie danych bez wartości oddalonych], 2015, EUR 27696 EN. doi:1 0.2 788/57125.

27

Wymiana informacji w celu zaradzenia błędnym opisom pochodzenia ostatnio poprawiła się

50. Importerzy mogą również pomniejszać zobowiązania z tytułu należności celnych, podając

fałszywy kraj pochodzenia przywożonych towarów. W ten sposób uzyskują obniżoną bądź

zerową stawkę należności celnej określoną w uzgodnieniu preferencyjnym lub unikają

płatności ceł antydumpingowych lub ceł wyrównawczych25

51. Aby zaradzić tym nadużyciom, Komisja opracowała narzędzie ConTraffic i wprowadziła

komunikaty dotyczące statusu kontenera (KSK). Narzędzia te dostarczają organom celnym

informacji na temat tras kontenerów oraz zapewniają usługi oceny ryzyka. System ten

automatycznie wysyła państwom członkowskim sygnały na temat nadużyć finansowych, gdy

wykrywa niezgodność między krajem pochodzenia podanym przez importera a trasą

kontenera.

ustalonych w odniesieniu do

rzeczywistego kraju pochodzenia. Niekiedy faktyczne pochodzenie towarów jest maskowane

przy zastosowaniu nieuczciwej praktyki polegającej na przeładunku w kraju pośredniczącym,

w którym towary są tymczasowo przechowywane, a następnie wysyłane do UE z fałszywą

dokumentacją. Trybunał znalazł w internecie szereg przykładów przedsiębiorstw, które

oferują tego rodzaju nieuczciwą „usługę” przeładunku.

Ramka 1 – Przykłady błędnego opisu pochodzenia związanego z nieuczciwą praktyką przeładunku

i odnośnych skutków finansowych

Przedsiębiorca nabywa rowery z Chin. Cła antydumpingowe w przypadku rowerów z Chin wynoszą

48,5% wartości produktu. Po tym jak dostawa rowerów opuszcza teren Chin, zostaje przeładowana –

25 Dumping ma miejsce wtedy, gdy producenci z kraju spoza UE sprzedają towary w UE poniżej ceny sprzedaży na ich rynku krajowym lub poniżej kosztów produkcji. Jeżeli Komisja – w drodze dochodzenia – jest w stanie ustalić, że zachodzi tego rodzaju proceder, może skorygować wszelkie szkody dotykające przedsiębiorstw unijnych, stosując środki antydumpingowe. Na ogół są to cła należne przy przywozie produktu z odnośnego kraju. Cła mogą być stałe, zmienne lub mogą stanowić odsetek wartości całkowitej (ad valorem). Subsydiowanie ma miejsce wtedy, gdy rząd kraju spoza UE zapewnia przedsiębiorstwom pomoc finansową w celu produkcji lub eksportu towarów. Komisji wolno przeciwdziałać zakłóceniom w handlu na rynku UE wywołanym taką pomocą po przeprowadzeniu dochodzenia w sprawie tego, czy pomoc taka jest nieuczciwa i szkodliwa dla przedsiębiorstw unijnych. W przypadku przywozu produktów subsydiowanych obowiązują cła wyrównawcze. Mogą one być stałe, zmienne lub mogą stanowić odsetek wartości całkowitej (ad valorem).

28

najpierw w Singapurze, a następnie w Malezji. W dokumencie dotyczącym ładunku przedstawionym

w momencie przywozu podano, że rowery pochodzą z Bangladeszu i w żaden sposób nie

zasygnalizowano wcześniejszej trasy kontenerów. Z dokumentów przedłożonych organom celnym

wynika, że na importera nie należy nakładać ceł antydumpingowych. Jeżeli urzędnik celny korzysta

z KSK lub z systemu monitorowania ConTraffic, może on prześledzić trasę kontenera i zwrócić się do

importera o dodatkowe dokumenty, które posłużyłyby za dowód rzeczywistego pochodzenia

towarów.

OLAF prowadzi dochodzenia dotyczące uchylania się od płatności ceł antydumpingowych:

„W czerwcu 2013 r. UE nałożyła cła antydumpingowe na moduły fotowoltaiczne wytwarzane

w Chinach. W ciągu kilku tygodni pojawiły się pierwsze sygnały, że importerzy uchylają się od zapłaty

tych ceł, posługując się w tym celu błędnym opisem pochodzenia. W grudniu 2013 r. OLAF wszczął

dochodzenie w sprawie nieuczciwych praktyk przeładunku w Japonii (błędne wskazanie Japonii jako

kraju pochodzenia), a w marcu 2014 r. w sprawie tego rodzaju praktyk w Malezji (błędne wskazanie

Malezji jako kraju pochodzenia). Urząd zwrócił się z prośbą o pomoc do władz Japonii i Malezji,

a także przeprowadził dochodzenia wspólnie z kilkoma państwami członkowskimi. Jak dotąd OLAF

zalecił odzyskanie kwoty ponad 50 mln euro i doradził kilku państwom członkowskim wykorzystanie

wyników dochodzeń Urzędu w postępowaniach karnych”26

52. Zdaniem JRC w latach 2008-2015, w ramach projektu pilotażowego o charakterze

eksperymentalnym prowadzonego przez OLAF i JRC we współpracy z 12 państwami

członkowskimi, za pomocą systemu ConTraffic przeanalizowano zadeklarowane pochodzenie

5 mln przywiezionych pozycji, a do państw członkowskich wysłano 1 187 sygnałów

o potencjalnym nadużyciu finansowym w związku z pochodzeniem towarów. Potencjalna

wartość ekonomiczna tych sygnałów odpowiada kwocie 19 mln euro. Ogólnie w przypadku

2% towarów poddanych analizie podano pochodzenie i kraj wysyłki, które nie pasowały do

trasy kontenerów. Na podstawie projektu ConTraffic Komisja doszła do wniosku

.

27

26 Sprawozdanie OLAF z 2015 r. (

, że

„w 2011 r. w UE-27 musiało wystąpić ponad 1,5 tys. przypadków fałszywych deklaracji

https://ec.europa.eu/anti-fraud/about-us/reports/olaf-report_pl).

27 SWD (2013) 483 final.

29

pochodzenia, które doprowadziły do strat w dochodach UE o łącznej wartości co najmniej

25 mln euro, a prawdopodobnie przekraczającej 100 mln euro”.

53. ConTraffic ma jednak swoje ograniczenia i nie zawsze jest możliwe określenie dzięki

niemu rzeczywistego pochodzenia towarów.

Wymiana informacji na temat ryzyka – nadmiar informacji ma efekt przeciwny do

zamierzonego

54. Organy celne są zobowiązane do wymiany za pośrednictwem formularza RIF informacji

na temat ryzyka dotyczących zarówno zaobserwowanych zagrożeń, jak i zagrożeń

oznaczających znaczne ryzyko w innym miejscu w Unii28

55. Jak wynika z oceny końcowej programu Cła 2013

. Niemniej jednak przedstawiciele

organów celnych, z którymi Trybunał przeprowadził rozmowy, wyrazili obawy co do

użyteczności formularzy RIF przekazywanych przez inne państwa członkowskie, gdyż nie

zawsze są one wystarczająco szczegółowe. Wskazali oni ponadto na problem podwójnego

zgłaszania informacji we wspólnym systemie zarządzania ryzykiem celnym (CRMS) i w CIS. Co

więcej, państwa członkowskie i OLAF nie zawsze dostarczają stosowne informacje zwrotne.

29

Współpraca i wymiana informacji z krajami spoza UE poprawia się

, niektóre państwa członkowskie

wypełniały wiele formularzy RIF w przypadku stosunkowo niewielkiego ryzyka o skali

lokalnej. Wobec tego nadmiaru informacji trudno było zidentyfikować najważniejsze

zagrożenia.

56. Jeżeli państwo członkowskie ma uzasadnione wątpliwości co do ważności lub

autentyczności dowodu na podane preferencyjne pochodzenie, może wysłać wniosek

o współpracę administracyjną do państwa beneficjenta / kraju partnerskiego uzgodnienia

preferencyjnego w celu otrzymania potwierdzenia. Uzasadnione wątpliwości mogą powstać,

28 Zgodnie z art. 46 ust. 5 unijnego kodeksu celnego.

29 Coffey, „Final Evaluation of the Customs 2013 Programme – Final report” [Ostateczna ocena programu Cła 2013 – sprawozdanie końcowe], 2014.

30

gdy wzór pieczęci na dowodzie pochodzenia lub organ wydający zaświadczenie różni się od

tych wskazanych w bazie danych kierowanego przez Komisję systemu zarządzania wzorami

(SMS)30. Odpowiedź władz kraju spoza UE lub w pewnych okolicznościach jej brak może

stanowić uzasadnienie dla odmowy preferencyjnego traktowania taryfowego31

57. Trybunał przeanalizował, czy Komisja wdrożyła zalecenia 5-13, które sformułował

w sprawozdaniu specjalnym nr 2/2014 pt. „Czy preferencyjne uzgodnienia handlowe są

odpowiednio zarządzane?”, i stwierdził, że Komisja zrealizowała plan działania na rzecz

monitorowania i funkcjonowania uzgodnień preferencyjnych

.

32

58. Niemniej jednak państwa członkowskie zgłaszały problemy w przypadku takich krajów jak

Indie, Indonezja, Afganistan, Nepal i Bangladesz związane z późnym udzielaniem przez nie

odpowiedzi i niezadowalającą jakością odpowiedzi na wnioski o współpracę administracyjną.

Problemy dotyczące Indii i Wietnamu zostały już stwierdzone podczas wspomnianej kontroli

przeprowadzonej przez Trybunał

oraz ustanowiła procedury

stałego monitorowania (kwestionariusze, wizyty itd.).

33

59. Umowy o wzajemnej pomocy i dotyczące tych umów protokoły do umów

międzynarodowych zapewniają podstawę prawną, by występować z wnioskiem o informacje

do krajów spoza UE i dobrze spełniają swoje zadanie. Niemniej Trybunał wykrył przypadki

niewystarczającej współpracy ze strony Chin. Państwa członkowskie zgłosiły bowiem

trudności z uzyskiwaniem odpowiedzi na wnioski w ramach wzajemnej pomocy. Zdaniem

OLAF jak dotąd otrzymano odpowiedzi na zaledwie jedną trzecią z około 150 wniosków

o weryfikację przesłanych do Chin w następstwie wspólnej operacji celnej Snake

.

34

30 System SMS to aplikacja wykorzystywana przez Komisję do wysyłania drogą elektroniczną informacji na temat pieczęci pochodzenia do organów administracji celnej państw członkowskich.

.

31 Zob. pkt 68 sprawozdania specjalnego nr 2/2014.

32 COM(2014) 105 final.

33 Zob. pkt 88 sprawozdania specjalnego Trybunału nr 2/2014.

34 Wspólna operacja celna prowadzona w 2014 r. przez OLAF i państwa członkowskie w celu zaradzenia zaniżaniu wartości wyrobów włókienniczych i obuwia pochodzących z Chin.

31

Zjednoczone Królestwo uzyskuje informacje na temat towarów wwożonych na swoje

terytorium za pośrednictwem własnego urzędnika łącznikowego ds. organów celnych państw

obcych w Chinach. OLAF również posiada urzędnika łącznikowego ds. krajów zamorskich

w Pekinie.

60. W kontekście „planu działania w sprawie zaniżania wartości” towarzyszącego

strategicznemu porozumieniu o współpracy administracyjnej z 2015 r. władze chińskie

zamieściły na dokumentach przedkładanych UE zastrzeżenie prawne, w którym stwierdzono,

że dokumenty te nie mogą być wykorzystywane w postępowaniach administracyjnych.

Przedstawienie dowodów dotyczących cen wyrobów włókienniczych i obuwia zgłoszonych

przy wywozie ułatwiłoby organom celnym państw członkowskich pokrycie strat poniesionych

w wyniku zaniżenia wartości, gdy przedsiębiorcy kwestionują przed sądem nakazy zapłaty po

zwolnieniu towarów.

61. W związku z potrzebami operacyjnymi OLAF negocjuje obecnie szereg porozumień

o współpracy administracyjnej z organami partnerskimi w krajach spoza UE i organizacjami

międzynarodowymi. Porozumienia te zawarte pomiędzy OLAF a organami dochodzeniowymi

krajów spoza UE stanowią istotne dodatkowe narzędzie ochrony interesów finansowych Unii

Europejskiej, uzupełniające istniejące ramy prawne.

Unijne programy działania skutecznie zachęciły państwa członkowskie do dzielenia się

wiedzą i współpracy, lecz nie doprowadziły do takiego działania wszystkich organów

administracji celnej, jakby stanowiły one jednolitą administrację

62. Programy Cła 2013/2020 i Herkules II/III zapewniają środki na umożliwienie organom

celnym wzajemnej współpracy oraz na wymianę informacji i najlepszych praktyk poprzez (i)

systemy łączności i wymiany informacji oraz (ii) udział we wspólnych działaniach, takich jak

seminaria, kursy szkoleniowe, spotkania grup projektowych, wizyty robocze i działania

transgraniczne. Trybunał ustalił, że zarówno program Cła 2013, jak i program Herkules II były

skuteczne, jeśli chodzi o wspieranie dzielenia się wiedzą i współpracy między państwami

członkowskimi.

32

63. Niemniej jednak, jak wynika ze sprawozdania Komisji dla Parlamentu Europejskiego

i Rady na temat osiągnięcia celów programu Herkules II35

64. Szczegółowym celem programu Cła 2013 jest „utrzymanie systemu pomiaru skuteczności

państw członkowskich w dziedzinie administracji celnej w celu poprawy ich wydajności

i skuteczności”

, „chociaż podjęto działania służące

koordynacji planowania różnych unijnych programów, na przykład w obszarze służb celnych,

to jednak wiele można by jeszcze zrobić, aby zacieśnić współpracę między służbami Komisji

i skorzystać z synergii między programami oraz unikać pokrywania się zakresów programów

i inicjatyw UE”.

36. Niemniej Trybunał stwierdził brak wskaźników wykonania bądź to na

potrzeby pomiaru osiągnięcia celu programu Cła 2013, jakim było to, by administracje celne

wszystkich państw członkowskich działały „w taki sposób, jakby stanowiły jednolitą

administrację”, w celu zapewnienia równoważności wyników kontroli w każdym miejscu na

obszarze celnym UE, bądź to pomiaru osiągnięcia celu programu Cła 2013, jakim była

ochrona interesów finansowych UE. Trybunał stwierdził, że nie osiągnięto celu programu Cła

2013, jakim było to, by administracje celne wszystkich państw członkowskich działały w taki

sposób, jakby stanowiły jednolitą administrację (zob. pkt 89–110

65. Wniosek z oceny końcowej programu Cła 2013 związany z ochroną interesów

finansowych UE był oparty na informacjach zwrotnych otrzymanych od większości organów

administracji krajowych. W informacjach tych przekazano pozytywne opinie na temat

wkładu systemu zarządzania ryzykiem celnym i systemu „Surveillance 2” w zarządzanie

ryzykiem. Trybunał znalazł jednak niedociągnięcia w obu systemach. Stwierdził również, że

organy administracji państw członkowskich nie działają tak, jakby stanowiły jednolitą

administrację.

).

66. Jeżeli chodzi o wspólne działania, program przyczynił się do utworzenia i utrzymania

sieci. Z oceny końcowej wynika, że istnieją niezbite dowody na to, iż program w dużej mierze

przyczynił się do rozpowszechniania stosownych informacji, dobrych praktyk oraz metod

35 COM(2015) 221 final.

36 Zgodnie z art. 5 lit. c) decyzji w sprawie programu Cła 2013.

33

pracy i procedur w państwach członkowskich UE, zwłaszcza w odniesieniu do

opracowywania specyfikacji krajowych na potrzeby systemów informacyjnych i ich

wdrażania.

67. Odnośnie do programu Cła 2020, chociaż w ocenie końcowej programu Cła 2013

zalecono, by „opracować kompleksowe ramy monitorowania w celu śledzenia rezultatów

i identyfikowania na czas kwestii problematycznych”, Trybunał nie znalazł dowodów na to, że

państwa członkowskie gromadzą wskaźniki wykonania w celu pomiaru stopnia konwergencji

między państwami członkowskimi (tj. działania jak jednolita administracja).

68. Zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. a) decyzji w sprawie programu Herkules II37 jednym z celów

programu było wzmocnienie współpracy w wielu dziedzinach na szczeblu ponadnarodowym

między organami państw członkowskich, Komisją i OLAF. Niemniej jednak w ocenie

końcowej stwierdzono, że program Herkules II wzmocnił przede wszystkim tego rodzaju

współpracę między państwami członkowskimi38

69. Informacja na temat stopnia osiągnięcia wskaźników oddziaływania programu Cła 2020

nie jest dostępna. Ponadto nie ma też informacji dotyczących osiągnięcia wskaźników

produktu, rezultatu czy oddziaływania w przypadku programu Herkules III. Nie pozwala to

Trybunałowi na przeprowadzenie choćby wstępnej oceny skuteczności tych programów.

. Głównymi czynnikami wspierającymi

osiągnięcie tego celu były szkolenia na temat zwalczania nadużyć finansowych oraz

szkolenia, seminaria i konferencje dotyczące w szczególności zagadnień prawnych.

UE poczyniła postępy w jednolitym stosowaniu przepisów prawa celnego

70. W ramach unii celnej UE musi stosować wspólną taryfę celną oraz unijne przepisy prawa

celnego w sposób jednolity, co zapewnia ochronę interesów finansowych UE i równe szanse

przedsiębiorcom działającym na rynku wewnętrznym.

37 Zmieniona decyzja nr 804/2004/WE ustanawiająca Wspólnotowy program działań na rzecz wspierania działalności w dziedzinie ochrony interesów finansowych Wspólnoty (program Herkules II).

38 Ramboll, „Evaluation of the Hercule II programme – Final Report” [Ocena programu Herkules II – sprawozdanie końcowe], 2014.

34

71. Taryfą określa się połączenie nomenklatury (lub klasyfikacji towarów) i stawek należności

celnej, które mają zastosowanie do poszczególnych kategorii towarów. Taryfa ta jest

wspólna dla wszystkich państw członkowskich UE, lecz stawki należności celnej zależą od

charakteru przywożonych towarów i ich pochodzenia. Uwzględniono w niej wszystkie

pozostałe przepisy UE, które mają wpływ na poziom należności celnych płatnych przy

przywozie towarów, np. wspólną politykę handlową39

Co do zasady TARIC zapewnia jednolite stosowanie środków taryfowych

.

72. TARIC, zintegrowana taryfa celna UE, jest wielojęzyczną bazą danych, w której

uwzględniono wszystkie działania związane ze wspólną taryfą celną oraz z przepisami

w zakresie handlu i rolnictwa. Dzięki temu wszystkie państwa członkowskie mogą stosować

je w sposób jednolity, a przedsiębiorcy mają jasny obraz wszystkich działań, które należy

podjąć w przypadku przywozu towarów do UE lub ich wywozu z UE40

73. Komisja monitoruje, czy baza danych TARIC jest zintegrowana lub połączona z systemami

zwolnienia towarów w państwach członkowskich, w dwojaki sposób: (i) za pośrednictwem

wizyt monitorujących w organach celnych państw członkowskich oraz (ii) poprzez stałe

monitorowanie jakości/poprawności (kontrole wiarygodności) zgłoszeń celnych

dokonywanych w państwach członkowskich – z wykorzystaniem bazy danych

„Surveillance 2”.

.

74. Trybunał stwierdził, że Zjednoczone Królestwo nie korzysta z aktualnej wersji bazy

danych TARIC – TARIC 3 – ponieważ w elektronicznym systemie zwolnienia towarów

Zjednoczonego Królestwa możliwe jest stosowanie jedynie wersji TARIC 1. Dane z wersji

TARIC 3 są manualnie konwertowane do wersji TARIC 1 i wprowadzane do systemu. Co

więcej, w krajowym systemie TARIC w Zjednoczonym Królestwie brakuje niektórych środków

39 Por. https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/calculation-customs-duties/what-is-common-customs-tariff_en.

40 https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/calculation-customs-duties/what-is-common-customs-tariff/taric_en.

35

ograniczeń uwzględnionych w TARIC. Ponadto Zjednoczone Królestwo używa odmiennych

kodów procedur celnych niż pozostałe państwa członkowskie41

75. Zjednoczone Królestwo nie zgłasza też Komisji osobno (na potrzeby bazy danych

„Surveillance 2”) danych na temat deklaracji przywozowych o wartości poniżej 1 000 euro

.

42

76. Przedsiębiorcy przywożący towary do Zjednoczonego Królestwa są narażeni na wysokie

ryzyko niejednolitego stosowania przepisów UE z uwagi na następujące czynniki:

w przypadku procedur uproszczonych, ponieważ stosuje próg określony w celu dostarczania

danych statystycznych dla Eurostatu na temat handlu zagranicznego z krajami spoza UE.

Dane na temat przywożonych towarów o wartości poniżej tego progu są agregowane pod

specjalnym kodem towarów, który został uzgodniony z Eurostatem, by uzyskać zgodność ze

stosownym aspektem przepisów. W 2014 r. i 2015 r. w Zjednoczonym Królestwie 88%

deklaracji przywozowych na poziomie artykułu złożono z zastosowaniem procedur

uproszczonych.

a) ręczna aktualizacja bazy danych TARIC w elektronicznym systemie zwolnienia towarów,

stwarzająca ryzyko wystąpienia nieścisłości i braków w procesie pobierania należności;

b) brak środków ograniczania w wersji TARIC stosowanej w Zjednoczonym Królestwie, co

powoduje zagrożenia w zakresie bezpieczeństwa i ochrony;

c) brak kontroli wiarygodności w odniesieniu do danych dotyczących deklaracji

przywozowych o wartości poniżej 1 000 euro, co dodatkowo zwiększa ryzyko błędnego

stosowania bazy danych TARIC;

d) stosowanie odmiennych kodów procedur celnych w odniesieniu do przywozów, co

stanowi obciążenie dla przedsiębiorców prowadzących działalność w różnych państwach

członkowskich oraz stwarza ryzyko błędnego stosowania przepisów celnych.

41 https://www.gov.uk/government/publications/uk-trade-tariff-customs-procedure-codes/imports-home-use-with-simultaneous-entry-for-free-circulation.

42 W 2017 r. próg ten wynosi 873 funtów szterlingów.

36

77. Ponadto Komisja przeprowadza aktualizacje bazy danych TARIC ze skutkiem wstecznym,

co może negatywnie wpływać na interesy finansowe UE. Tymczasem DG ds. Budżetu nie jest

systematycznie informowana o tych aktualizacjach, co uniemożliwia jej śledzenie, czy

przepisy są stosowane jednolicie w państwach członkowskich.

78. W kontekście stosowania środków polityki handlowej, takich jak zawieszenie taryfowe43,

kontyngenty taryfowe, kontyngenty, plafony taryfowe44 i środki nadzoru45

79. Licencje oraz dokumenty nadzoru wydawane są dla określonej ilości towarów. W celu

uniknięcia sytuacji, w której towary dopuszczane do obrotu w UE nie posiadają

obowiązkowej dokumentacji, ilości te powinny być zapisywane w licencji oraz poświadczane

przez organy celne przy każdym pojedynczym przywozie w momencie zwolnienia

, nadrzędne

znaczenie mają licencje i dokumenty nadzoru. Stosowanie tych środków wymaga

uwzględnienia ilości przywożonych towarów, która w pewnych przypadkach nie może zostać

przekroczona lub jeżeli zostanie przekroczona, zastosowanie mają standardowe stawki

należności celnej.

46

43 Zawieszenie taryfowe polega na ograniczeniu lub rezygnacji ze stawki należności celnej w odniesieniu do pewnych kategorii towarów przez dany okres czasu, tak by zaspokoić zapotrzebowanie na surowce i towary, w przypadku których produkcja krajowa w UE nie jest wystarczająca.

.

44 Kontyngenty taryfowe są zbliżone do zawieszeń taryfowych, ale ograniczają się do pewnych ilości towarów. Gdy wielkość przywozu przekracza określony próg, zastosowanie mają standardowe stawki należności celnej. Kontyngenty taryfowe należy odróżnić od kontyngentów, w przypadku których maksymalna wielkość przywozu danej kategorii towarów jest ograniczona do progu, który w żadnym przypadku nie może zostać przekroczony. Plafony taryfowe są podobne do kontyngentów taryfowych, lecz zastosowanie standardowej stawki należności celnej, gdy próg przewozu zostanie przekroczony, wymaga unijnego aktu prawnego.

45 Niektóre kategorie towarów, które stanowią zagrożenie dla interesów producentów unijnych, takie jak produkty rolne lub wyroby włókiennicze, mogą zostać dopuszczone do swobodnego obrotu jedynie pod warunkiem przedstawienia dokumentu nadzoru. Dokumenty nadzoru wydane przez dowolne państwo członkowskie są ważne na całym obszarze celnym UE. Zob. baza danych dotycząca środków nadzoru pod następującym linkiem: http://ec.europa.eu/taxation_customs/dds2/surv/surv_consultation.jsp?Lang=pl.

46 Zob. pkt 68 sprawozdania specjalnego nr 1/2010.

37

80. W sprawozdaniu specjalnym nr 1/2010 pt. „Czy kontrola uproszczonych procedur celnych

dotyczących przywozu jest prowadzona skutecznie?” Trybunał stwierdził47, że Komisja

powinna „zachęcać państwa członkowskie do komputeryzacji procesu stosowania procedur

uproszczonych, łącznie z elektronicznym zarządzaniem (rejestracja danych online

w momencie zwolnienia towarów) licencjami oraz podobną dokumentacją

81. Zalecenie to ma zostać zrealizowane do końca 2020 r. wraz z pełnym wdrożeniem

przepisów unijnego kodeksu celnego w zakresie procedur uproszczonych

oraz do

wykorzystania komputerowych profili ryzyka w zakresie TOR i elementów wspólnej polityki

handlowej”.

48

Komisja zrealizowała zalecenia Trybunału dotyczące wiążącej informacji taryfowej

. Niemniej jednak

nie obejmie ono rejestracji licencji i podobnych dokumentów online w momencie zwolnienia

towarów we wszystkich państwach członkowskich. Przywóz towarów bez ważnej

dokumentacji ma negatywny wpływ na interesy producentów unijnych, których ochronę

mają zapewniać środki polityki handlowej. Ponadto mogą one wpłynąć negatywnie na

interesy finansowe UE w przypadku zawieszeń taryfowych, kontyngentów taryfowych,

kontyngentów i plafonów taryfowych.

82. Wiążąca informacja taryfowa (WIT) to oficjalna decyzja na piśmie, ważna przez trzy

lata, wydawana przez organ celny, który przeprowadza dla wnioskodawcy ocenę klasyfikacji

towarów w unijnej nomenklaturze taryfowej przed przywozem (lub wywozem). WIT jest

wiążąca dla wszystkich organów celnych UE oraz dla posiadacza decyzji. Fakt, że importer

jest posiadaczem WIT, należy uwzględnić w zgłoszeniu celnym dotyczącym rodzaju towarów

objętych zakresem WIT. WIT daje przedsiębiorcom pewność co do klasyfikacji towarów

i przyczynia się jednolitego stosowania przepisów prawa celnego.

47 Zob. pkt 91 ppkt. 3 sprawozdania specjalnego nr 1/2010.

48 Roczne sprawozdanie z działalności DG ds. Podatków i Unii Celnej za 2015 r.

38

83. Trybunał sprawdził, czy Komisja wdrożyła zalecenia sformułowane przez niego

w poprzednim sprawozdaniu specjalnym49. Stwierdził, że wprawdzie niektóre rozwiązania

informatyczne będą dostępne dopiero w październiku 2017 r.50

84. Niemniej jednak organy celne w państwach członkowskich wybranych przez Trybunał

nie weryfikują podczas zwolnienia towarów, czy posiadacz WIT rzeczywiście wykorzystuje tę

wiążącą informację taryfową do przywozu towarów danego rodzaju wskazanego w WIT.

Deklaracje przywozowe, w których importer deklaruje kod TARIC inny niż wskazany w WIT,

lecz do niego podobny, nie są oznaczane przez system zarządzania ryzykiem na potrzeby

kontroli po zwolnieniu towarów. Posiadacz WIT, który nie jest zadowolony z decyzji WIT,

może zatem w celu jej obejścia posłużyć się błędną klasyfikacją względem przywożonych

towarów, jeżeli państwa członkowskie nie zweryfikują jej zastosowania. Tym samym uniknie

uiszczenia wyższych należności celnych określonych w WIT.

, lecz wszystkie zalecenia

zostały uwzględnione wraz z wejściem w życie unijnego kodeksu celnego oraz stosownych

aktów wykonawczych i delegowanych w dniu 1 maja 2016 r.

Wciąż brakuje unijnych decyzji w sprawie ustalania wartości

85. Unijna decyzja w sprawie ustalania wartości byłaby oficjalną pisemną decyzją

wydawaną przez organ celny, zapewniającą wnioskodawcy ocenę sposobu podejścia, jakie

należy przyjąć w odniesieniu do wybranego elementu wartości celnej przed przywozem

przez dany okres czasu. W decyzji wskazywano by przykładowo, jakie podejście przyjąć

w odniesieniu do prowizji, tantiem lub aspektów porozumienia w sprawie ustalania cen

transferowych dla celów ustalania wartości celnej51

49 Sprawozdanie specjalne nr 2/2008 dotyczące wiążącej informacji taryfowej (WIT) (Dz.U. C 103 z 24.4.2008, s. 1).

.

50 Np. zatwierdzanie numerów EORI w bazie danych EBTI.

51 Por. WCO, Revenue Package, „Technical guidelines on advance rulings for classification, origin and valuation, and Practical guidelines for valuation control” [Pakiet dotyczący dochodów, Wytyczne techniczne na temat interpretacji indywidualnych w sprawie klasyfikacji, pochodzenia i ustalania wartości oraz praktyczne wytyczne na temat kontroli ], 2015.

39

86. Unijne decyzje w sprawie ustalania wartości dałyby pewność prawną i zapewniłyby

równe szanse przedsiębiorcom prowadzącym działalność w kilku państwach członkowskich.

Trybunał zalecił52

87. Unijny kodeks celny

Komisji podjęcie stosownych działań legislacyjnych i administracyjnych

w celu rozwiązania problemu „braku przepisów prawa wspólnotowego pozwalającego na

utworzenie wspólnotowych decyzji w sprawie ustalania wartości”.

53

88. Komisja nie wdrożyła jeszcze zalecenia Trybunału. Po 17 latach wciąż nie ma

możliwości wydawania unijnej decyzji w sprawie ustalania wartości.

upoważnia Komisję do rozszerzenia – za pośrednictwem aktu

delegowanego – zakresu decyzji w sprawie wiążących informacji, tak by odnosiły się one

również do „innych elementów, na podstawie których stosowane są należności celne

przywozowe lub wywozowe i inne środki dotyczące wymiany towarowej”, a więc także do

kwestii związanych z ustalaniem wartości. Dotychczas jednak Komisja nie skorzystała z tego

uprawnienia.

Państwa członkowskie nie podchodzą w jednolity sposób do kontroli celnych dotyczących

przywozu, co może prowadzić do niedopłaty należności celnych

89. Organy celne państw członkowskich mają działać tak, „jakby stanowiły jednolitą

administrację”. Był to jeden z celów programu Cła 2013. Gdy państwa członkowskie nie

stosują jednolitego podejścia do kontroli celnych, oszuści planujący proceder nielegalnych

przywozów mogą wybrać do tego celu najsłabsze ogniwo w łańcuchu.

90. Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie nie prowadzą kontroli celnych w sposób

zharmonizowany i ujednolicony, co kłóci się z celem zapewnienia równoważnego poziomu

tych kontroli w całej Unii i niedopuszczania do występowania w różnych unijnych miejscach

wejścia i wyjścia zachowań zakłócających konkurencję.

52 Zob. pkt 86 sprawozdania specjalnego nr 23/2000 dotyczącego ustalania wartości przywożonych towarów dla potrzeb celnych (ustalanie wartości celnej).

53 Art. 35 i art. 36 lit. b) unijnego kodeksu celnego.

40

Brak jednolitego podejścia do kontroli celnych dotyczących zaniżania wartości zakłóca

wybór państwa członkowskiego przywozu

91. Państwa członkowskie borykają się z nadużyciami finansowymi polegającymi na

zaniżaniu wartości. W przypadku podejrzenia nadużycia finansowego należy nadać

priorytetowe znaczenie kontrolom podczas zwolnienia towarów, ponieważ importerzy mogą

następnie stać się niewypłacalni lub zniknąć. Gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do

tego, czy zadeklarowana wartość stanowi faktyczną wartość transakcji, organy celne

przeprowadzające kontrolę podczas zwolnienia towarów mogą zwrócić się o dalsze

informacje i o złożenie dodatkowej dokumentacji. Uzasadnione wątpliwości mogą wystąpić

w szczególności, gdy zadeklarowana wartość jest niższa niż zdefiniowana wartość progu

ryzyka.

92. Do celów zarządzania ryzykiem wartość progu ryzyka można ustalić na podstawie cen

godziwych (zob. pkt 48). W niektórych przypadkach importerzy przedstawiają dowody

potwierdzające (faktury, umowy sprzedaży, wyciągi bankowe), z których wszystkie zgadzają

się z zadeklarowanymi (fałszywymi) niskimi wartościami. Na dokumentach przedstawianych

podczas kontroli celnych wszystko się zgadza, w związku z czym trudno wykryć proceder

zaniżania wartości. W takich przypadkach mogą nastąpić inne płatności, albo gotówkowe,

albo za pośrednictwem stron trzecich, odpowiadające różnicy pomiędzy zadeklarowaną

(zaniżoną) a rzeczywistą ceną. Na wykresie 2 poniżej przedstawiono przykład zaniżenia

wartości za pomocą zaliczkowej płatności gotówkowej.

41

Wykres 2 – Zaniżenie wartości za pomocą zaliczkowej płatności gotówkowej

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie przykładu podanego przez WCO.

93. Procedura celna 42 to mechanizm wykorzystywany przez importera w celu uzyskania

zwolnienia z VAT, gdy przywożone towary mają zostać przewiezione dalej do innego państwa

członkowskiego. W tym przypadku podatek VAT jest należny w państwie członkowskim

przeznaczenia54

54 Sprawozdanie specjalne nr 13/2011 pt. „Czy mechanizmy kontrolne stosowane w procedurze celnej 42 zapobiegają uchylaniu się od podatku VAT i umożliwiają wykrycie takich przypadków?”

. Gdy przywóz odbywa się w ramach procedury celnej 42, należy zwrócić się

do organu celnego państwa członkowskiego przeznaczenia o informacje na temat faktycznej

wartości transakcji przy wykorzystaniu wzajemnej pomocy, ponieważ w tego rodzaju

przypadkach odbiorca końcowy towarów może dokonać płatności na rzecz np. chińskiego

dostawcy o dużo większej wartości niż ta widniejąca na fakturze, którą przedstawiciel służb

celnych przedkłada organom celnym państwa członkowskiego przywozu. Niemniej jednak

proces ten może być czasochłonny lub może zakończyć się fiaskiem, ponieważ nabywca

Sprzedający(państwo wywozu)

Kupujący(państwo

członkowskie UE przywozu)

1) Płatność gotówkowa = 2000 euro

3) Odprawa celna w UE- zadeklarowana wartość celna 200 euro- kwota niezadeklarowana 1800 euro

Cena na fakturze =

200 euro

2)

42

podany w zgłoszeniu może być innym podmiotem niż odbiorca końcowy towarów bądź

podmiotem gospodarczym, który zniknął55

94. Jeżeli wątpliwości utrzymują się, można pobrać próbę przywiezionych towarów

i zwrócić się z wnioskiem o zabezpieczenie

.

56

95. W każdym z państw członkowskich objętych wizytą Trybunał wybrał próbę 30

przywozów wyrobów włókienniczych i obuwia z Azji z 2015 r. o potencjalnie zaniżonej

wartości w celu zweryfikowania, czy zastosowano się do wniosków sformułowanych przez

OLAF w komunikatach w sprawie wzajemnej pomocy w odniesieniu do zaniżania wartości.

Stwierdził, że państwa członkowskie zastosowały się do tych komunikatów w odmienny

sposób, a wnioski OLAF nie zostały we wszystkich przypadkach zrealizowane. Trybunał ustalił

także, że wartość wszystkich pozycji w próbie była znacząco zaniżona. W niektórych

przypadkach ceny przetworzonej bawełny zgłoszone przy przywozie były wręcz niższe od

ceny bawełny surowej. Na

pokrywające ewentualne straty opłat celnych.

Komisja zapewniła państwom członkowskim jasne wytyczne dotyczące tego, w jaki sposób

zapobiegać zaniżaniu wartości podczas wdrażania priorytetowego obszaru kontroli

„Discount” (upust) dotyczącego zaniżania wartości wyrobów włókienniczych i obuwia

z krajów azjatyckich. Niemniej jednak wciąż występują trudności praktyczne.

wykresie 3 i wykresie 4

55 Podmiot gospodarczy zarejestrowany do celów VAT, który, z ewentualnym zamiarem popełnienia oszustwa, nabywa lub rzekomo nabywa towary lub usługi, nie płacąc podatku VAT, a następnie dostarcza te towary lub usługi, pobierając VAT, którego nie zwraca krajowemu organowi podatkowemu.

poniżej porównano wartość progu ryzyka

dla cen bawełny przetworzonej, cen bawełny surowej i cen zadeklarowanych przy przywozie

w próbach pobranych w Zjednoczonym Królestwie i Polsce.

56 Zgodnie z art. 191 unijnego kodeksu celnego i art. 244 aktu wykonawczego do unijnego kodeksu celnego.

43

Wykres 3 – Ceny przywiezionych towarów z przetworzonej bawełny objętych próbą

w Zjednoczonym Królestwie w porównaniu z wartością progu ryzyka i ceną bawełny

surowej

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie zasobów internetowych bazy THESEUS (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) oraz ze strony internetowej http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Wartość progu ryzyka /kg

Cena bawełny surowej(w EUR/kg)

Zadeklarowane cenyprzywozu w przeliczeniuna kg dla 9 pozycji wpróbie

w EUR/kg

Zjednoczone Królestwo – próba z 2015 r.

44

Wykres 4 – Ceny przywiezionych towarów z przetworzonej bawełny objętych próbą w Polsce w porównaniu z wartością progu ryzyka i ceną bawełny surowej

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie zasobów internetowych bazy THESEUS (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) oraz ze strony internetowej http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch

96. Trybunał stwierdził również, że państwa członkowskie, które przeprowadzają mniejszą

liczbę kontroli podczas zwolnienia towarów, przyciągają więcej przywozów. Jest to

szczególnie widoczne w odniesieniu do kontroli związanych z zaniżaniem wartości wyrobów

włókienniczych i obuwia z Chin – w państwach członkowskich, które nie przeprowadzają

kontroli podczas zwolnienia towarów, występuje większy niż w innych państwach przepływ

towarów.

.

97. Zjednoczone Królestwo nie stosuje progów ryzyka opisanych w pkt 92 ani nie zwraca

się przy zwolnieniu towarów o gwarancję zabezpieczającą zwolnienie zadeklarowanych

towarów o potencjalnie zaniżonej wartości celnej w celu pokrycia ewentualnych strat

w opłatach celnych. Tymczasem OLAF zwrócił się do wszystkich państw członkowskich

z wnioskiem o przyjęcie wszystkich odpowiednich środków zabezpieczających w celu

ochrony finansowych interesów UE oraz o „pobieranie opłaty celnej od depozytu od

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

Wartość progu ryzyka /kg

Cena bawełny surowej(w EUR/kg)

Zadeklarowane cenyprzywozu w przeliczeniuna kg dla 24 pozycji wpróbie

w EUR/kg

Polska – próba z 2015 r.

45

przesyłek, w stosunku do których wysunięto podejrzenia, w celu zapobiegania przyszłym

stratom opłat celnych”.

98. Trybunał ustalił, że brak wniosków o zabezpieczenie w stosunku do towarów

o potencjalnie zaniżonej wartości w Zjednoczonym Królestwie doprowadził do zmian

w przepływie towarów. Zmiany te dotyczyły przywozów chińskich towarów o znacznie

zaniżonej wartości tranzytem z innych państw członkowskich, które po odprawie w ramach

procedury celnej 42 w Zjednoczonym Królestwie, są transportowane z powrotem do Europy

kontynentalnej, np. wyroby włókiennicze lub obuwie z Chin są wysyłane z zastosowaniem

procedury tranzytu zewnętrznego z Hamburga do Dover, gdzie są one dopuszczane do

swobodnego obrotu w ramach procedury celnej 42 z pominięciem kontroli podczas

zwolnienia towarów, a następnie przewożone z powrotem np. do Polski lub na Słowację.

Na wykresie 5

Wykres 5 – Przypadek „wyboru miejsca przywozu” z wykorzystaniem procedury celnej 42

przedstawiono przykład tego rodzaju „wyboru miejsca przywozu”

z wykorzystaniem procedury celnej 42.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

99. W 2016 r. francuskie służby celne we współpracy z OLAF przeprowadziły operację

„Octopus” poświęconą przywozom w ramach procedury celnej 42. W toku tego działania

w ramach współpracy administracyjnej okazało się, że nadużycie finansowe polegające na

3) Przywóz unijny w ramach procedury celnej 42Dover, Zjednoczone Królestwo Niedopłata należności celnych

1) Przybycie do UEtowarów o zaniżonej wartościHamburg, Niemcy

2) Tranzyt

4) Transport do Warszawy,Polska

Opłacony podatek VAT?

Chiny

46

zaniżaniu wartości występowało głównie w Zjednoczonym Królestwie, a było ono tym

poważniejsze, iż podatek nie był płacony w państwie członkowskim przeznaczenia. Wartości

zadeklarowane na podstawie fałszywych faktur były zaniżone od 5 do 10 razy, co miało

znaczny wpływ na pobrane należności celne i podatki57

100. Jeśli chodzi o wpływ nielegalnego wykorzystania procedury celnej 42 na straty we

wpływach z podatku VAT i opłat celnych, zgodnie z pkt 83 sprawozdania specjalnego

Trybunału nr 24/2015

.

58

101. Na

„w Zjednoczonym Królestwie Trybunał stwierdził dwa przypadki

przywozów o zaniżonej wartości w ramach procedury celnej 42, które zostały już wykryte

przez królewskie organy podatkowe i celne w toku wspólnej operacji celnej prowadzonej

przez OLAF. Organy te oszacowały, że wpływ na pobór VAT w Zjednoczonym Królestwie

wynosił 0,5 mln funtów szterlingów, a w innych państwach członkowskich 10,6 mln funtów.

Szacowany wpływ na pobór ceł w Zjednoczonym Królestwie wynosi 81 mln funtów

szterlingów. Wartości te zostały oszacowane przez królewskie organy podatkowe i celne dla

wszystkich artykułów przywiezionych w ciągu trzech lat przez dwa podmioty gospodarcze

zidentyfikowane w dobranej próbie”.

wykresie 6

57 Zob. wyniki wspólnej operacji celnej „Octopus” na stronie internetowej:

przedstawiono dane Eurostatu za lata 2007-2016 dotyczące pięciu

państw członkowskich wybranych przez Trybunał. Państwom członkowskim, które

prowadziły dogłębne kontrole podczas zwolnienia towarów dotyczące zaniżania wartości

wyrobów włókienniczych i obuwia z Chin, udało się zwiększyć średnią deklarowaną cenę

przywozu. Nastąpił w nich za to spadek wielkości przywozu. Wzrost wielkości przywozu

w Zjednoczonym Królestwie wyniósł 358 000 ton, podczas gdy całkowity spadek

w pozostałych czterech państwach członkowskich wyniósł 264 000 ton.

http://www.douane.gouv.fr/articles/a12973-la-douane-et-l-olaf-presentent-les-resultats-de-l-operation-octopus.

58 Sprawozdanie specjalne Trybunału nr 24/2015 pt. „Zwalczanie wewnątrzwspólnotowych oszustw związanych z VAT: wymagane dalsze działania”.

47

Wykres 6 – Średnia cena i wielkość przywozu wyrobów włókienniczych i obuwia w latach

2007-2016

Źródło: Eurostat.

102. Zjawisko to potwierdzają również dane szacunkowe dotyczące potencjalnych strat

w opłatach celnych spowodowanych zaniżaniem wartości wyrobów włókienniczych i obuwia

opracowane przez OLAF w odniesieniu do lat 2013-2016.

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Przywóz wyrobów włókienniczych i obuwia z Chin, rozdziały 61-64Średnia cena w przeliczeniu na kgw EUR/kg

Włochy

Hiszpania

Polska

Zjednoczone Królestwo

Rumunia

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1 000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Przywóz wyrobów włókienniczych i obuwia z Chin, rozdziały 61-64Ilość przywiezionych towarów (w tys. ton)

Zjednoczone Królestwo

Hiszpania

Włochy

Polska

Rumunia

48

103. Zdaniem OLAF59 „w latach 2013-2016 Zjednoczone Królestwo powinno było

udostępnić szacunkowo o 1,9874 mld euro (brutto), lub o 1,5736 mld euro (netto), więcej

tradycyjnych zasobów własnych niż udostępniło”. Na wykresie 7

59 Roczne sprawozdanie z działalności DG ds. Budżetu za 2016 r.

„poniżej przedstawiono

możliwą utratę wyrażoną liczbowo (w stawkach netto, po potrąceniu kosztów związanych

z poborem należności) w porównaniu z zasobami własnymi ogółem i tradycyjnymi zasobami

własnymi, które faktycznie zostały udostępnione przez państwa członkowskie w tym samym

okresie”.

49

Wykres 7 – Wpływ szacunkowej kwoty potencjalnych strat w Zjednoczonym Królestwie na

budżet UE

Źródło: Roczne sprawozdanie z działalności DG ds. Budżetu za 2016 r.

104. Potwierdza to ustalenia Trybunału sformułowane w sprawozdaniu specjalnym

nr 23/2016, że „brak wytycznych w zakresie pomocy państwa na rzecz portów morskich oraz

różnice w praktykach w zakresie kontroli celnej między państwami członkowskimi mogą

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

3,0%

2013 2014 2015 2016

Potencjalne straty wyrażone jako odsetek zasobów

Potencjalne straty wyrażonew proc. udostępnionych TOR

Potencjalne straty wyrażonew proc. zasobów własnych

0

100

200

300

400

500

600

2013 2014 2015 2016

Potencjalne straty TOR wyrażone w mln EUR (netto)

Potencjalne straty TORwyrażone w mln EUR(netto)

50

sprawić, że jeden port będzie dla światowych linii żeglugowych bardziej atrakcyjny niż

inne”60

Państwa członkowskie stosują odmienne podejścia do nadużyć finansowych związanych

z pochodzeniem i klasyfikacją towarów

.

105. OLAF może przesyłać państwom członkowskim ostrzeżenia przed nadużyciem

finansowym za pośrednictwem zawiadomień w ramach wzajemnej pomocy. Zawiadomienia

te obejmują postulaty pod adresem organów celnych państw członkowskich służące

ochronie interesów finansowych UE.

106. Trybunał stwierdził, że pięć wybranych przez niego państw członkowskich przyjęło

odmienne sposoby podejścia w następstwie zawiadomień OLAF 2015/15 dotyczącego

nieprawidłowej klasyfikacji i 2014/21-2015/18 dotyczących błędnego opisu pochodzenia.

Nieuczciwi przedsiębiorcy mogą wykorzystywać różnice w podejściu do kontroli celnych, by

uchylać się od płatności należności celnych.

107. Trybunał stwierdził również, że reagowanie na zawiadomienia w ramach wzajemnej

pomocy jest łatwiejsze w tych państwach członkowskich, w których istnieje obowiązek

wskazania nadawcy w zgłoszeniu celnym przywozowym (dokument SAD).

Państwa członkowskie stosują różne podejścia do systemów kar

108. W UE egzekwowanie przepisów prawa celnego należy do obowiązków państw

członkowskich61

60 Zob. pkt 82 i 93-99 sprawozdania specjalnego nr 23/2016 „Transport morski w UE na niespokojnych wodach – wiele nieskutecznych i nietrwałych inwestycji”.

, które mogą stosować szereg różnych kar na gruncie prawa cywilnego,

administracyjnego lub karnego w celu zapobiegania ich naruszaniu. Może to zakłócać

konkurencję na rynku wewnętrznym między przedsiębiorcami działającymi zgodnie

z prawem, podczas gdy oszuści mogą wykorzystywać te różnice i wyrządzić szkody interesom

finansowym UE.

61 Na podstawie art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej.

51

109. Trybunał ustalił, że w Polsce, Belgii i we Francji naruszenia przepisów prawa celnego

uznawane są za noszące znamiona przestępstwa i systematycznie skutkują postępowaniami

karnymi. W Polsce w odniesieniu do naruszeń przepisów prawa celnego nie stosuje się kar na

gruncie prawa cywilnego ani administracyjnego.

110. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie unijnych ram prawnych

dotyczących naruszeń przepisów prawa celnego oraz sankcji62, który jest obecnie

rozpatrywany przez Radę i Parlament Europejski. Wniosek ten jest rezultatem badania63

W kontrolach celnych dotyczących przywozu występują luki

dotyczącego ram prawnych państw członkowskich w odniesieniu do naruszeń przepisów

prawa celnego i sankcji.

111. Zarządzanie ryzykiem przez organy celne państw członkowskich obejmuje

identyfikowanie, ocenę, analizę i łagodzenie różnych rodzajów i poziomów zagrożeń

związanych z międzynarodowym handlem towarami.

112. Zarządzanie ryzykiem w unijnym systemie celnym podporządkowane jest zasadzie

„wcześniejsza ocena, kontrola tam, gdzie to wymagane”. Zależnie od występujących

rodzajów ryzyka, można im zapobiegać przed rozpoczęciem załadunku towarów w państwie

wywozu, przed ich przybyciem na obszar UE lub na miejsce rozładunku, albo w momencie

przywozu lub po dopuszczeniu towarów do swobodnego obrotu64

113. Przywozy mogą odbywać się z zastosowaniem procedur zwykłych lub uproszczonych.

Przywóz towarów z zastosowaniem procedur uproszczonych ułatwia wymianę handlową,

ponieważ przyspiesza zwolnienie towarów. Co roku Komisja sporządza sprawozdanie na

temat skuteczności unii celnej, w którym przedstawia przegląd częstotliwości i efektywności

różnych rodzajów przeprowadzanych kontroli celnych.

.

62 COM(2013) 884 final.

63 Sprawozdanie grupy projektowej w ramach programu Cła 2013 ds. kar za naruszenia przepisów celnych.

64 Por. COM(2014) 527 final z dnia 21 sierpnia 2014 r.

52

Państwa członkowskie nie prowadzą kontroli poprzedzających przybycie towarów

mających chronić interesy finansowe UE

114. Jeszcze przed przybyciem towarów organy celne mogą uzyskać z wyprzedzeniem

informacje o rychłym przybyciu ładunków za pośrednictwem manifestów ładunkowych

i innych źródeł. W UE przewoźnicy lub ich upoważnieni przedstawiciele mogą złożyć

przywozowe deklaracje skrócone w formie elektronicznej w pierwszym porcie (lub porcie

lotniczym) wejścia na obszar celny UE w wyznaczonym terminie przed przybyciem towarów.

Zespoły ds. analizy ryzyka celnego mogą przeanalizować te dane i dokonać wstępnego

ukierunkowanego wyboru. Niemniej jednak na tym etapie dostępne informacje są zbyt

ograniczone, by umożliwić przeprowadzenie szczegółowych kontroli, np. w zakresie ustalania

wartości lub klasyfikacji przywożonych towarów65

115. Organy celne w pięciu wybranych państwach członkowskich argumentowały, że nie są

w stanie przeprowadzać kontroli poprzedzających przybycie towarów w odniesieniu do

przywozowych deklaracji skróconych do celów podatkowych z uwagi na brak stosownych

danych. Niemniej jednak występowanie podmiotów gospodarczych podejrzanych

o nieuczciwość może stanowić sygnał o konieczności przeprowadzenia kontroli

poprzedzających przybycie towarów do celów podatkowych, jeżeli w przywozowych

deklaracjach skróconych widnieją informacje na temat nadawcy i odbiorcy. Choć zazwyczaj

tak się dzieje, tego rodzaju dane mogą być niedostępne

.

66

65 Por. WCO, Revenue Package, „Technical guidelines on advance rulings for classification, origin and valuation, and Practical guidelines for valuation control” [Pakiet dotyczący dochodów, Wytyczne techniczne na temat interpretacji indywidualnych w sprawie klasyfikacji, pochodzenia i ustalania wartości oraz praktyczne wytyczne na temat kontroli], 2015.

.

66 Dane te są niedostępne, gdy przewoźnicy składają przywozowe deklaracje skrócone obejmujące konosament armatorski, a nie konosament spedytorski.

53

Państwa członkowskie nie zawsze przeprowadzają kontrole zalecane w ramach ich

systemów zarządzania ryzykiem

116. Kontrole podczas zwolnienia towarów zalecane w ramach systemów zarządzania

ryzykiem mogą mieć postać kontroli fizycznej lub kontroli dokumentacji albo mogą polegać

na pobraniu próby towarów do dalszej analizy, łącznie z analizą laboratoryjną.

117. Trybunał stwierdził, że w państwach członkowskich, w których przeprowadził wizyty,

z wyjątkiem Zjednoczonego Królestwa, urzędnik celny może pominąć środek kontroli

zalecany przez filtr ryzyka bez konieczności uzyskania zatwierdzenia lub potwierdzenia przez

przełożonego. Sytuacja ta stanowi lukę w systemie kontroli wewnętrznej, która zaburza

skuteczność systemu zarządzania ryzykiem celnym.

118. W Zjednoczonym Królestwie kontrole dokumentacji i kontrole fizyczne mają

zastosowanie wyłącznie do zwykłych procedur przywozowych, które odpowiadają 12%

deklaracji przywozowych. Trybunał stwierdził, że w 2015 r. 99,77% przywozów zgłaszanych

w ramach procedur zwykłych zostało odprawionych w ciągu godziny oraz że podczas kontroli

dokumentacji służących przeciwdziałaniu błędnym opisom pochodzenia nie sprawdzono ani

oryginalnych dowodów pochodzenia, ani informacji w bazie danych ConTraffic w celu

wykrycia ewentualnych niezgodności. Stawia to pod znakiem zapytania skuteczność kontroli

podczas zwolnienia towarów w Zjednoczonym Królestwie. Pozostałe 88% deklaracji

przywozowych zostało złożone z wykorzystaniem procedur uproszczonych i nie zostało

poddane kontrolom podczas zwolnienia towarów.

Poziom kontroli po zwolnieniu towarów nie równoważy spadku liczby kontroli podczas

zwolnienia towarów z zastosowaniem procedur uproszczonych

119. Przedsiębiorcy, którym udzielono pozwolenia na stosowanie uproszczonych procedur

celnych, korzystają z przyspieszonego procesu zwolnienia towarów. Urząd celny zakłada

poprawność ich deklaracji przywozowych i przeprowadza mniejszą liczbę kontroli przed

zwolnieniem towarów. Powinno to być równoważone prowadzeniem audytów wstępnych

54

lub audytów ex post67

120. Tymczasem Trybunał ustalił, że w Hiszpanii i w Zjednoczonym Królestwie nie prowadzi

się kontroli podczas zwolnienia towarów w odniesieniu do procedur uproszczonych. Fakt ten

ma wyjątkowo duże znaczenie w przypadku Zjednoczonego Królestwa, ponieważ

zdecydowana większość deklaracji przywozowych jest składana przy zastosowaniu procedur

uproszczonych.

. W 2015 r. niemal cztery piąte wszystkich unijnych przywozów zostały

zgłoszone z wykorzystaniem procedur uproszczonych, z czego 0,2% podlegało kontrolom

podczas zwolnienia towarów.

121. Upoważniony przedsiębiorca to wiarygodny przedsiębiorca, w odniesieniu do którego

podczas odprawy celnej przeprowadza się mniejszą liczbę kontroli fizycznych i kontroli

dokumentacji. Stosowne upoważnienie dla przedsiębiorcy jest wydawane przez organy

celne, pod warunkiem że przedsiębiorca spełnia pewne wymagania68

122. Jedno z uproszczeń przewidzianych w unijnym kodeksie celnym umożliwia złożenie

deklaracji przywozowej poprzez wpis do rejestru osoby, której wydano upoważnienie.

W takim przypadku przedsiębiorca jest zobowiązany do przedstawienia zawiadomienia

o przedstawieniu towarów organom celnym, lecz w zawiadomieniu tym nie ma danych na

temat pochodzenia towarów, ich klasyfikacji taryfowej czy wartości

.

69. Tymczasem dane te

umożliwiłyby organom celnym przeprowadzenie miarodajnej analizy ryzyka do celów

fiskalnych. Ponadto organy celne mogą uchylić spoczywający na upoważnionych

przedsiębiorcach wymóg dotyczący przedstawienia towarów organom celnym70

67 Sprawozdanie specjalne nr 1/2010 pt. „Czy kontrola uproszczonych procedur celnych dotyczących przywozu jest prowadzona skutecznie?”

.

68 W artykule 39 unijnego kodeksu celnego określono kryteria, które należy spełnić, aby uzyskać status upoważnionego przedsiębiorcy.

69 Komunikat I2 w ramach zawiadomienia o przedstawieniu towarów organom celnym w przypadku wpisu do rejestru zgłaszającego zgodnie z załącznikiem B do aktu delegowanego do unijnego kodeksu celnego.

70 Zgodnie z art. 182 unijnego kodeksu celnego.

55

123. Trybunał wykrył przypadki, w których upoważnieni przedsiębiorcy prowadzący

działalność w sektorze usług kurierskich nadużywają zwolnień celnych w odniesieniu do

przesyłek o niskiej wartości, i inne przypadki, w których upoważnieni przedsiębiorcy w czasie

wizyty kontrolnej Trybunału nie spełniali określonych dla nich wymogów lub w których

zaniżali oni wartości wyrobów włókienniczych lub obuwia pochodzących z Chin

w charakterze zgłaszającego lub przedstawiciela.

124. Trybunał ustalił, że we Włoszech nie przeprowadza się audytów po zwolnieniu

towarów, jak określono w przewodniku dotyczącym audytu celnego, nawet w odniesieniu do

upoważnionych przedsiębiorców. W Zjednoczonym Królestwie Trybunał zbadał 10 zbiorów

dokumentacji związanej z audytami po zwolnieniu towarów, lecz żaden z tych audytów nie

stanowił rzeczywistego audytu po zwolnieniu towarów, lecz ocenę lub monitorowanie

przeprowadzone w odniesieniu do ciągłego spełniania wymogów nałożonych na

upoważnionych przedsiębiorców.

125. Ponadto w lipcu 2016 r. Komisja odnotowała, że sześć państw członkowskich71 albo nie

przeprowadzało audytów po zwolnieniu towarów, albo nie przedstawiało informacji na ich

temat. Z tych państw pochodziło około 20% wszystkich należności celnych pobieranych

w UE72

71 Belgia, Estonia, Włochy, Portugalia, Rumunia i Słowenia.

. Audyty po zwolnieniu towarów mają eliminować ryzyko rezydualne występujące po

zwolnieniu towarów i po innych kontrolach przeprowadzanych po zwolnieniu towarów, lecz

gdy nie są one prowadzone, ryzyko to utrzymuje się.

72 Zob. pkt 4.18 sprawozdania rocznego Trybunału za 2016 r.

56

Kontrole po zwolnieniu towarów rzadko obejmują przywozy w innych państwach

członkowskich

126. Gdy importer, którego siedziba znajduje się w jednym państwie członkowskim

(państwo członkowskie 2), prowadzi operację przywozu w innym państwie członkowskim

(państwo członkowskie 1), to kontrole celne musi przeprowadzić to ostatnie państwo73

127. Trybunał stwierdził, że organy celne w państwie członkowskim 1 nie zwracają się do

właściwych organów w państwie członkowskim 2 z wnioskiem o księgi rachunkowe, rachunki

bankowe itd. dotyczące przedsiębiorcy, którego siedziba znajduje się na obszarze tego

państwa, oraz że organy celne państwa członkowskiego 2 nie są świadome faktu dokonanych

przywozów, ponieważ organy w państwie członkowskim nie są zobowiązane do

powiadamiania ich o tym fakcie.

.

128. Sytuację tę pogarsza fakt, że informacje zawarte w istniejącej bazie danych dotyczącej

przywozów w państwach członkowskich, „Surveillance 2” są jedynie w niewielkim stopniu

przydatne do celów audytów po zwolnieniu towarów, ponieważ nie obejmują one nazwy

importera ani zgłaszającego. Oczekuje się, że pełne wdrożenie74

129. Trybunał ustalił, że sytuacja ta występuje zwłaszcza w odniesieniu do procedury celnej

42. W ramach tej procedury importer z siedzibą w państwie członkowskim 2 może wyznaczyć

przedstawiciela w państwie członkowskim 1, który dokona przywozu na jego terytorium, co

utrudnia przeprowadzenie kontroli po zwolnieniu towarów.

bazy danych

„Surveillance 3”, w której są ujęte te dane i inne istotne informacje, nie nastąpi przed

1 października 2018 r.

73 W dniu 19 maja 2000 r. Komitet Kodeksu Celnego (sekcja ds. ogólnych przepisów celnych) stwierdził na swoim 30. posiedzeniu, że „[…] kontrole powinny być przeprowadzane przez państwo członkowskie, w którym odprawiono towary. Służby Komisji przyznały, że jeżeli rachunki i towary są zlokalizowane w innym państwie, mogą pojawić się trudności, lecz odnośne państwa członkowskie powinny wówczas nawiązać niezbędną współpracę”.

74 Zgodnie z decyzją wykonawczą Komisji (UE) 2016/578 z dnia 11 kwietnia 2016 r. ustanawiającą program prac dotyczący rozwoju i wykorzystywania systemów teleinformatycznych przewidziany w unijnym kodeksie celnym (Dz.U. L 6 z 15.4.2016, s. 6).

57

130. Zdaniem OLAF około 57% wszystkich przywozów z Chin w obszarze wyrobów

włókienniczych i obuwia, co do których istnieje podejrzenie zaniżenia wartości, jest

poddawanych odprawie w ramach procedury celnej 42, choć ogólnie w jej ramach odprawie

poddawanych jest jedynie 16% przywozów.

131. Ponadto podczas kontroli przeprowadzonej na Słowacji w grudniu 2016 r. Komisja

ustaliła, że ryzyko zaniżania wartości zostało wykryte głównie w odniesieniu do tych

przywozów objętych procedurą celną 42, w przypadku których importer ma zazwyczaj

siedzibę w innym państwie członkowskim, co utrudnia zwalczanie tego procederu za pomocą

kontroli po zwolnieniu towarów.

Brak kontroli zwolnień celnych w odniesieniu do przesyłek o niskiej wartości prowadzi do

niedopłaty należności celnych

132. Przepisy prawa celnego przewidują wyłączenie lub zwolnienie celne w odniesieniu do

przesyłek o niewielkiej wartości. Towary, których wartość nie przekracza określonego progu,

są zwolnione z ceł i innych podatków. Dzieje się tak, ponieważ potencjalnie niewielki zysk

z poboru należności z tytułu przesyłek o niskiej wartości nie rekompensuje kosztów

administracyjnych i kosztów po stronie przedsiębiorcy niezbędnych do zapewnienia

zgodności z przepisami celnymi.

133. Gwałtowny rozwój handlu elektronicznego zmienił obraz sytuacji. Jak przyznaje

Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD)75

134. W stosunku do dostaw towarów zakupionych w krajach spoza UE między

przedsiębiorstwami a konsumentami (B2C) stosuje się zwolnienie od podatku VAT

(i należności celnych) przysługujące przesyłkom o niskiej wartości, gdy ich wartość nie

, „w czasie gdy wprowadzono

najnowsze zwolnienia celne w odniesieniu do przywozów o niskiej wartości, zakupy przez

internet nie istniały, a poziom przywozów, do którego zastosowanie miały te zwolnienia, był

stosunkowo niski”.

75 OECD, „Addressing the Tax Challenges of the Digital Economy” [Podejmowanie wyzwań podatkowych związanych z gospodarką cyfrową], projekt OECD/G20 dotyczący erozji podstawy opodatkowania i przenoszenia zysków, OECD Publishing, 2014.

58

przekracza progu wynoszącego 10 lub 22 euro. Oprócz podatku VAT, jeżeli wartość towarów

przekracza 150 euro, należy nałożyć cła. Podarunki przesyłane przez osobę prywatną innej

osobie prywatnej (P2P) są zwolnione z należności celnych i podatku VAT, kiedy ich wartość

nie przekracza 45 euro. Jeżeli natomiast przekroczy ten próg, ale nie jest wyższa niż 700 euro

z wyłączeniem podatku VAT, można zastosować standardową zryczałtowaną stawkę

należności celnej na poziomie 2,5%. Wszystkie te zwolnienia mają również zastosowanie do

towarów zakupionych online w krajach spoza UE.

135. Trybunał stwierdził, że za pośrednictwem elektronicznych systemów zwolnienia

towarów w wybranych państwach członkowskich zatwierdzano (i) przywozy, w przypadku

których ubiegano się o zwolnienie z należności celnych dla towarów o niewielkiej wartości,

mimo że ich zadeklarowana wartość76

136. Trybunał stwierdził również, że nawet kurierzy będący upoważnionymi

przedsiębiorstwami nadużywali zwolnień celnych w odniesieniu do przywozów dokonanych

już po wejściu w życie aktów delegowanych i wykonawczych

przekraczała 150 euro, i (ii) przywozy przesyłek

handlowych zadeklarowanych jako podarunki.

77 do unijnego kodeksu celnego

w dniu 1 maja 2016 r. Przypadki te są wyjątkowo poważne, ponieważ od upoważnionych

przedsiębiorców wymaga się przeprowadzania kontroli wewnętrznych, które mają

zapewniać zapobieganie nielegalnym lub nieprawidłowym transakcjom oraz wykrywanie

takich transakcji78

137. Dowody zgromadzone w Zjednoczonym Królestwie w odniesieniu do handlu

elektronicznego wskazują na ogromną skalę zaniżania wartości towarów przywożonych

z Dalekiego Wschodu i w coraz większym stopniu ze Stanów Zjednoczonych o współczynnik

odpowiadający od 10 do 100 razy poniżej właściwej wartości.

.

76 Jest to wartość wewnętrzna określona jako wartość danej pozycji z potrąceniem opłat z tytułu frachtu i ubezpieczenia.

77 Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2015/2447 z dnia 24 listopada 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania niektórych przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 ustanawiającego unijny kodeks celny (Dz.U. L 343 z 29.12.2015, s. 558).

78 Zgodnie z art. 25 ust. 1 lit. f) aktu wykonawczego do unijnego kodeksu celnego.

59

138. Zdaniem belgijskich służb celnych towary nabyte za pośrednictwem niektórych stron

internetowych spoza UE są regularnie zgłaszane jako towary o wartości poniżej 22 euro,

podczas gdy w rzeczywistości konsument zapłacił wyższą cenę79

139. Ponadto jak wynika z badania przeprowadzonego przez firmę konsultingową

Copenhagen Economics

.

80

140. Do strat w opłatach celnych dochodzi zatem na dwa sposoby: (i) poprzez zaniżanie

wartości towarów, w związku z czym towary są błędnie zgłaszane jako kwalifikujące się do

zwolnienia obejmującego przesyłki o niskiej wartości, i (ii) poprzez zastosowanie zwolnienia

w stosunku do towarów niekwalifikowalnych, np. towarów o zadeklarowanej wartości

powyżej 150 euro i zatwierdzonych przez system zwolnienia towarów z uwagi na obecną

w nich lukę lub przesyłek handlowych (B2C) zgłoszonych jako podarunki (P2P), ponieważ nie

są one kontrolowane przez służby celne.

, należności celne przywozowe są nakładane na zaledwie 47%

przesyłek pocztowych, które podlegają ocleniu, i sytuacja ta ma bezpośrednie przełożenie na

straty w opłatach celnych w UE wynoszące około 0,25 mld euro.

141. W przypadku kurierów będących upoważnionymi przedsiębiorcami uchylanie się od

opłat jest tym bardziej możliwe, że poddawani są oni mniejszej liczbie kontroli fizycznych

i kontroli dokumentacji. Status upoważnionego przedsiębiorcy oznacza mniej kontroli

w punkcie przywozu i może być również uwzględniany w kontekście kontroli po zwolnieniu

towarów81

79 Zob. np.: artykuł pt. „Cel Cybersquad spoorde al 858 frauderende webshops op”, w De Standaard z dnia 27 lipca 2015 r. na stronie internetowej:

.

http://www.standaard.be/cnt/dmf20150727_01793127.

80 Copenhagen Economics, „E-commerce imports into Europe: VAT and customs treatment” [Przywozy w ramach handlu elektronicznego do Europy – podatek VAT i odprawa celna], 2016.

81 Por. Dyrekcja Generalna Komisji ds. Podatków i Unii Celnej, „Authorised Economic Operator Guidelines” [Wytyczne dla upoważnionych przedsiębiorców], 2016.

60

WNIOSKI I ZALECENIA

142. Kontrola miała odpowiedzieć na pytanie, czy procedury przywozowe UE chronią jej

interesy finansowe. Trybunał stwierdził poważne uchybienia, które wskazują na luki

w ramach prawnych oraz na nieskuteczne wdrażanie kontroli celnych dotyczących przywozu

przez państwa członkowskie, co negatywnie wpływa na interesy finansowe UE.

143. Fakt, że nie oszacowano luki w należnościach celnych, ma niekorzystny wpływ na

ocenę skuteczności unii celnej pod względem ochrony interesów finansowych UE oraz

uniemożliwia efektywny przydział zasobów na działania w konkretnych dziedzinach, np.

zaniżania wartości, lub na rzecz państw członkowskich, w których wykryto największe

potencjalne straty (zob. pkt 26-28

Zalecenie 1

).

W odpowiedzi na wniosek Parlamentu Europejskiego Komisja powinna opracować metodykę

i począwszy od 2019 r. co roku oszacowywać wielkość luki w należnościach celnych, a otrzymane

wyniki brać pod uwagę przy przydzielaniu zasobów i określaniu celów operacyjnych.

Docelowy termin wdrożenia: 2019 r.

144. Brakuje wystarczających bodźców finansowych, by zachęcić państwa członkowskie do

przeprowadzania kontroli celnych i do usprawnienia poboru ceł na rzecz budżetu UE.

Państwom członkowskim, które prowadzą kontrole celne, lecz nie udaje im się odzyskać

należności, grozi mianowicie, że będą musiały ponieść konsekwencje finansowe związane

z tymi stratami, podczas gdy, paradoksalnie, te państwa, które nie przeprowadzają tego typu

kontroli, mogą nie ponieść żadnych negatywnych konsekwencji. Ponadto jedno z państw

członkowskich poskarżyło się, że im więcej działań podejmuje w walce z nadużyciami

finansowymi, tym wyższe ryzyko, że Komisja obarczy je odpowiedzialnością finansową

(zob. pkt 29-32

145. Choć w ramach unijnych programów działania zapewniane jest finansowanie, nie

zawsze jest ono powiązane z ochroną interesów finansowych UE. Państwa członkowskie nie

zawsze zapewniają środki finansowe niezbędne do wdrożenia pozaunijnych komponentów

europejskich systemów informacyjnych, które nie są opłacane z programów działania, co

).

61

może prowadzić do opóźnień we wdrożeniu unijnego kodeksu celnego. Niektóre państwa

członkowskie, w których zlokalizowane są główne porty wejścia, akceptują fakt, że

zatrzymywany przez nie odsetek TOR jest zbyt wysoki (zob. pkt 33–40

Zalecenie 2

).

W nowych wieloletnich ramach finansowych Komisja powinna wziąć pod uwagę wszystkie dostępne

możliwości zwiększenia wsparcia na rzecz krajowych służb celnych w pełnieniu ich ważnej roli w UE.

Docelowy termin realizacji: przed rozpoczęciem kolejnego okresu WRF.

Zalecenie 3

Komisja powinna zaproponować, aby kolejne unijne programy działania wspomagające unię celną

były wykorzystywane do wspierania stabilności finansowej europejskich systemów informacji

w zakresie ceł.

Docelowy termin realizacji: przed rozpoczęciem kolejnego okresu WRF.

146. Wymiana informacji i współpraca w kwestiach celnych funkcjonuje sprawnie. Niemniej

jednak kontrola wykazała, że wciąż występują niedociągnięcia w przypadku narzędzi

wymiany informacji, zarówno pod względem zawartości, jak i ich wykorzystania

(zob. pkt 41-69

Zalecenie 4

).

Komisja powinna:

a) zaproponować w 2018 r. zmiany w przepisach celnych mające na celu wprowadzenie obowiązku

wskazywania nadawcy w zgłoszeniu celnym przywozowym (dokument SAD);

b) precyzyjniej formułować wnioski w komunikatach w sprawie wzajemnej pomocy, tak aby

zapewnić ich zharmonizowane wdrażanie przez państwa członkowskie.

Docelowy termin wdrożenia: niezwłocznie.

62

Zalecenie 5

W 2018 r. Komisja powinna wyznaczyć urzędnika łącznikowego OLAF ds. krajów zamorskich w tych

krajach spoza UE, w których mamy do czynienia z najwyższą liczbą przypadków nieuczciwych praktyk

przeładunku w strefie wolnocłowej.

147. Jeśli chodzi o jednolite stosowanie unijnych przepisów prawa celnego, w czterech

z pięciu skontrolowanych państw członkowskich Zintegrowana Taryfa Unii Europejskiej

(TARIC) jest wdrażana w sposób zharmonizowany. Niemniej jednak w TARIC bywają

wprowadzane zmiany ze skutkiem wstecznym, które mają skutki finansowe i muszą być

starannie wdrażane przez państwa członkowskie. Państwa członkowskie nie sprawdzają

rzetelnie, czy wydane decyzje WIT (wiążące informacje taryfowe) są rzeczywiście

wykorzystywane przez ich posiadaczy w momencie przywozu. Choć na mocy unijnego

kodeksu celnego Komisja posiada kompetencje, by umożliwić wydawanie unijnych decyzji

w sprawie ustalenia wartości, wciąż nie wykorzystała ona swoich uprawnień w tym zakresie

(zob. pkt 70-88

Zalecenie 6

).

Komisja powinna:

a) uważnie monitorować kontrole przeprowadzane przez państwa członkowskie w odniesieniu do

zgodności z decyzjami WIT do 2020 r.,

b) bez dalszej zwłoki umożliwić wydawanie unijnych decyzji w sprawie wyceny, zgodnie z zaleceniem

Trybunału ze sprawozdania specjalnego nr 23/2000.

148. W ramach kontroli celnych państwa członkowskie podchodzą w odmienny sposób do

zwalczania zaniżania wartości, błędnych opisów pochodzenia i nieprawidłowej klasyfikacji

towarów oraz do nakładania sankcji. Dla organów celnych wyzwaniem jest zachowanie

równowagi między potrzebą ułatwienia handlu dzięki szybszym, płynnym procedurom

przywozowym a koniecznością przeprowadzania kontroli celnych. Uciążliwe kontrole celne

mogą zaważyć na wyborze urzędu celnego przez przedsiębiorców przy przywozie towarów,

przy czym porty i lotniska, w których przeprowadza się mniejszą liczbę kontroli celnych,

mogą być dla przedsiębiorców atrakcyjniejsze. Trybunał wykrył przypadki „wyboru miejsca

63

przywozu”, tj. sytuacje, w których przedsiębiorcy postanawiają dokonać przywozu towarów

o zaniżonej wartości w państwach członkowskich przeprowadzających mniej rygorystyczne

kontrole (zob. pkt 89-110

Zalecenie 7

).

Komisja powinna zaproponować zmiany w prawodawstwie, tak aby od 2021 r. umożliwić nakładanie

korekt finansowych na te państwa członkowskie, które nie zapobiegają w odpowiedni sposób ryzyku

i potencjalnie wspierają „wybór miejsca przywozu”.

149. W związku z brakiem wystarczających danych państwa członkowskie nie

przeprowadzają analizy ryzyka do celów podatkowych na etapie przed przybyciem towarów

lub po powiadomieniu przez przedsiębiorców o przybyciu towarów do ich siedziby. Ponadto

w pięciu skontrolowanych państwach członkowskich urzędnicy celni mogą pomijać kontrole

zalecane w krajowym systemie zarządzania ryzykiem bez konieczności uzyskania

zatwierdzenia przez przełożonego. Jeśli chodzi o procedury uproszczone, państwa

członkowskie nie rekompensują niższego poziomu kontroli podczas zwolnienia towarów

większa liczbą kontroli po zwolnieniu. Co więcej, jeżeli przedsiębiorca przywozi towary do

innego państwa członkowskiego niż to, w którym ma siedzibę, przywozy te rzadko podlegają

kontrolom ex post. Państwa członkowskie mają trudności z dopilnowaniem, by

przedsiębiorcy przestrzegali przepisów dotyczących zwolnień celnych w odniesieniu do

przesyłek o niskiej wartości, co prowadzi do strat w budżetach krajowych i w budżecie

unijnym. Trybunał stwierdził również, że upoważnieni przedsiębiorcy prowadzący działalność

w sektorze usług kurierskich nadużywają tych zwolnień (zob. pkt 111-141

Zalecenie 8

).

W 2018 r. Komisja powinna:

a) zaproponować działania legislacyjne w celu wprowadzenia obowiązku przedkładania

dodatkowych danych, które umożliwiłyby przeprowadzenie analizy ryzyka finansowego na etapie

przed przybyciem towarów lub po powiadomieniu przez przedsiębiorców o przybyciu towarów do ich

siedziby,

64

b) usprawnić bazę danych „Surveillance”, tak aby móc zidentyfikować odbiorcę towarów, gdy

zastosowanie ma procedura celna 42,

c) prowadzić postępowania wyjaśniające w odniesieniu do nadużywania zwolnień celnych

obejmujących przesyłki o niskiej wartości w handlu elektronicznym towarami z krajami spoza UE.

Zalecenie 9

Państwa członkowskie powinny ze skutkiem natychmiastowym:

a) wymagać wcześniejszego lub niezwłocznego zatwierdzenia przez przełożonego, w przypadku gdy

kontrola została pominięta, mimo że filtr ryzyka wskazywał na konieczność jej przeprowadzenia,

b) wprowadzić blokady/ograniczenia w elektronicznych systemach zwolnienia towarów w celu

blokowania deklaracji przywozowych zawierających wnioski o zwolnienie celne dla towarów

o zadeklarowanej wartości wewnętrznej powyżej 150 euro lub dla przesyłek handlowych (B2C)

zadeklarowanych jako podarunki (P2P),

c) weryfikować ex post przestrzeganie przez przedsiębiorców, w tym upoważnionych

przedsiębiorców, przepisów dotyczących zwolnień celnych dla przesyłek o niskiej wartości,

d) sporządzić plany dochodzeniowe w celu ukrócenia nadużywania tych zwolnień celnych

w elektronicznym handlu towarami z krajami spoza UE.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczył Baudilio TOMÉ

MUGURUZA, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu

7 listopada 2017 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner LEHNE

Prezes

1

ZAŁĄCZNIK I

Podejście kontrolne Trybunału na poziomie Komisji

Kontrola przeprowadzona w Komisji obejmowała dwa etapy: etap przygotowawczy

i kontrolę w terenie.

1. Na etapie przygotowawczym Trybunał przeprowadził wizyty w celu zebrania informacji

w DG ds. Podatków i Unii Celnej, DG ds. Budżetu, OLAF oraz we Wspólnym Centrum

Badawczym (JRC).

W ich trakcie omówiono z Komisją metodykę kontroli (pytania, kryteria i normy w ramach

kontroli), w tym metodykę kontroli w państwach członkowskich, oraz odpowiedzi Komisji na

kwestionariusz, który Trybunał przesłał przed wizytą. Trybunał otrzymał również informacje

zwrotne i sugestie dotyczące zaniżania wartości, błędnego opisu pochodzenia

i nieprawidłowej klasyfikacji towarów, które stanowią główne rodzaje ryzyka nieodłącznego

mające negatywny wpływ na dopuszczenie towarów do swobodnego obrotu. Zgromadził też

stosowną dokumentację.

We Wspólnym Centrum Badawczym Komisja przedstawiła prowadzone przez siebie projekty

naukowe dotyczące śledzenia trasy kontenerów (ConTraffic) oraz oszacowywania cen

godziwych (THESEUS). JRC zapewniło kontrolerom dostęp do bazy danych projektu

ConTraffic i zasobów internetowych bazy THESEUS.

DG ds. Podatków i Unii Celnej udostępniło kontrolerom bazę danych „Surveillance 2”

dotyczących deklaracji przywozowych oraz system zarządzania wzorami, będący bazą danych

obejmującą autentyczne pieczęci i nazwy organów, które mogą wydawać zaświadczenia

o preferencyjnym pochodzeniu i świadectwa przewozowe.

Ponadto DG ds. Budżetu dało kontrolerom dostęp do bazy danych OWNRES – bazy danych

rejestrującej przypadki nadużyć finansowych i nieprawidłowości odpowiadających kwotom

o wartości powyżej 10 000 euro, oraz do bazy danych WOMIS zawierającej sprawozdania

dotyczące kwot nieściągalnych powyżej pewnego pułapu, w przypadku których państwa

członkowskie nie przekazały odpowiednich kwot do budżetu UE, ponieważ uważały, że nie

2

można przypisywać im odpowiedzialności za przyczyny niemożności ściągnięcia tych kwot.

Komisja wydaje uwagi do tych sprawozdań w ciągu sześciu miesięcy od ich otrzymania.

Trybunał zbadał stosowne informacje dotyczące podjętych działań, takie jak roczne

sprawozdania z działalności, sprawozdania DG ds. Podatków i Unii Celnej dotyczące

skuteczności unii celnej oraz sprawozdania z postępu prac i sprawozdania oceniające

związane z unijnymi programami działań Herkules II/III i Cła 2013/2020. Trybunał

przeanalizował także bazę danych RAD, zawierającą aktualne informacje na temat działań

podjętych w następstwie sformułowanych przez niego zaleceń.

Przeprowadził wizytę w Światowej Organizacji Celnej, gdzie dokonał prezentacji niniejszej

kontroli, omówił rolę i obowiązki tej organizacji, a także wyzwania, które napotyka w kwestii

zaniżania wartości, interpretacji ustaleń wartości, pochodzenia, luki w przychodach i handlu

elektronicznego. Trybunał omówił stosowne normy międzynarodowe, takie jak

Porozumienie w sprawie stosowania artykułu VII Układu ogólnego w sprawie taryf celnych

i handlu, zwane porozumieniem w sprawie ustalania wartości celnej, zmienioną konwencję

WCO z Kioto dotyczącą uproszczenia i harmonizacji postępowania celnego oraz wytyczne

WCO. Celem wizyty była ocena, czy Komisja postępuje zgodnie z najlepszymi praktykami

międzynarodowymi. Trybunał przeanalizował najistotniejsze i najnowsze wytyczne WCO,

w szczególności pakiet dotyczący dochodów. Wykorzystał je jako punkt odniesienia podczas

opracowywania kwestionariuszy przesłanych wybranym państwom członkowskim na temat

ustalania wartości, pochodzenia i klasyfikacji taryfowej.

2. Podczas prac kontrolnych w terenie Trybunał wysłał Komisji kwestionariusz ogólny.

Podjęto w nim kwestię tego, czy Komisja dba o to, by procedury przywozowe chroniły

interesy finansowe UE. Trybunał zebrał również dowody na obecne zmiany i działania

Komisji w związku z luką w należnościach celnych, unijnymi programami działania

dotyczącymi współpracy między organami administracji celnej państw członkowskich,

wzajemną pomocą, monitorowaniem jednolitego wdrażania przez państwa członkowskie

przepisów celnych oraz z tym, czy Komisja opracowała rzetelne procedury przywozowe, tak

aby uniknąć luk prawnych prowadzących do niedopłaty TOR.

3

Odpowiedzi na pytania zawarte w tym kwestionariuszu udzieliły: DG ds. Budżetu, OLAF oraz

DG ds. Podatków i Unii Celnej. Ponadto Trybunał wysłał dwa dodatkowe kwestionariusze do

każdej z tych dyrekcji oraz zorganizował rozmowy z przedstawicielami działów

odpowiedzialnych za różne obszary, których dotyczyły kwestionariusze.

Trybunał sprawdził, czy Komisja wdrożyła zalecenia sformułowane przezeń

w sprawozdaniach specjalnych mających znaczenie dla niniejszej kontroli, takich jak

sprawozdanie specjalne nr 2/2008 dotyczące wiążącej informacji taryfowej (WIT),

sprawozdanie specjalne nr 1/2010 pt. „Czy kontrola uproszczonych procedur celnych

dotyczących przywozu jest prowadzona skutecznie?” oraz sprawozdanie specjalne nr 2/2014

pt. „Czy preferencyjne uzgodnienia handlowe są odpowiednio zarządzane?”.

1

ZAŁĄCZNIK II

Podejście kontrolne Trybunału w państwach członkowskich

Kontrola obejmowała dwa etapy: etap przygotowawczy i kontrolę w terenie.

1. Na etapie przygotowawczym Trybunał wybrał pięć państw członkowskich: Hiszpanię,

Włochy, Polskę, Rumunię i Zjednoczone Królestwo. Państwa członkowskie zostały dobrane

na podstawie następujących kryteriów ryzyka: (i) wielkość wkładu TOR wnoszonego do

budżetu UE, (ii) liczba przypadków zaniżania wartości w danym państwie członkowskim oraz

(iii) udział kontroli opartych na audycie w łącznej liczbie kontroli po zwolnieniu towarów.

Trybunał wysłał kwestionariusz do wybranych państw członkowskich. Podjęto w nim kwestię

tego, czy państwa członkowskie dbają o to, by procedury przywozowe chroniły interesy

finansowe UE. Trybunał otrzymał odpowiedzi na piśmie od wszystkich pięciu państw.

Przed każdą z wizyt w państwach członkowskich Trybunał wybrał:

a) 30 transakcji przywozowych o potencjalnie zaniżonej wartości. Aby dokonać wyboru,

Trybunał zastosował wizualną analizę danych do populacji przywozów zarejestrowanych

w 2015 r. przez każde państwo członkowskie w bazie danych „Surveillance 2” przy

użyciu programu Tableau. Następnie potencjalne zaniżenie wartości porównano

z cenami godziwymi w przeliczeniu na kg opublikowanymi przez Wspólne Centrum

Badawcze w bazie danych THESEUS oraz ze średnią ceną w przeliczeniu na jednostkę

podaną w bazie „Surveillance 2”;

b) 30 transakcji przywozowych uwzględnionych w zawiadomieniach w ramach wzajemnej

pomocy wydawanych przez OLAF w celu wyeliminowania nieprawidłowej klasyfikacji

towarów. Trybunał wybrał losowo przywozy zarejestrowane w 2015 r. w bazie

„Surveillance 2” przez każde państwo członkowskie przy użyciu programu ACL;

c) całą populację przywozów, której dotyczyły zawiadomienia w ramach wzajemnej

pomocy w celu wyeliminowania błędnego opisu pochodzenia w 2015 r. zgodnie z bazą

„Surveillance 2”;

2

d) próbę dobraną na podstawie analizy ryzyka obejmującą 10 zbiorów dokumentacji

związanych z audytami dotyczącymi upoważnionych przedsiębiorców, które państwa

członkowskie przeprowadziły w ciągu ostatnich sześciu lat;

e) próbę dobraną na podstawie analizy ryzyka obejmującą 10 deklaracji skróconych do

czasowego składowania w celu prześledzenia powiązanych przywozów aż do momentu

dopuszczenia towarów do swobodnego obrotu i sprawdzenia zgodności z przepisami

dotyczącymi ostatecznych terminów wyładowania towarów, ustalania ich wartości,

zwolnień celnych i opodatkowania zryczałtowanego w przypadku typowego

upoważnionego przedsiębiorcy w sektorze usług kurierskich w 2016 r. po wejściu

w życie przepisów unijnego kodeksu celnego w dniu 1 maja 2016 r.;

f) próbę dobraną na podstawie analizy ryzyka obejmującą 10 pozycji dopuszczonych do

swobodnego obrotu przez tego upoważnionego przedsiębiorcę w 2016 r. po wejściu

w życie przepisów unijnego kodeksu celnego w dniu 1 maja 2016 r., tak aby prześledzić

te pozycje wstecz do momentu złożenia deklaracji skróconych do czasowego

składowania i sprawdzenia zgodności z przepisami dotyczącymi ostatecznych terminów

wyładowania towarów, ustalania ich wartości, zwolnień celnych i opodatkowania

zryczałtowanego.

2. Podczas prac kontrolnych w terenie Trybunał złożył wizyty w organach celnych

w Hiszpanii, we Włoszech, w Polsce, Rumunii i Zjednoczonym Królestwie. W każdym

z wybranych państw członkowskich omówiono otrzymane wcześniej odpowiedzi na pytania

kwestionariusza. Przeprowadzono także rozmowy z urzędnikami odpowiedzialnymi za

obszary, których dotyczył kwestionariusz, a w szczególności odpowiedzialnymi za

zagadnienia związane z ustalaniem wartości, pochodzeniem, klasyfikacją taryfową,

zarządzaniem ryzykiem, upoważnionymi przedsiębiorcami, kontrolami po zwolnieniu

towarów i programami Cła 2013/2020.

W oparciu o normy międzynarodowe Trybunał sprawdził, czy: (i) państwa członkowskie

w ramach przeprowadzanych kontroli po zwolnieniu towarów zarządzały ryzykiem

rezydualnym występującym po kontrolach podczas zwolnienia towarów; (ii) czy kontrole po

zwolnieniu towarów w państwach członkowskich obejmowały przywozy dokonywane

3

w innych państwach członkowskich; (iii) czy organy administracji celnej w państwach

członkowskich działały tak, jakby stanowiły jednolitą administrację oraz (iv) czy organy

administracji celnej w państwach członkowskich poświęcały należytą uwagę przesyłkom

kurierskim. Trybunał przeanalizował i omówił wyniki kontroli wybranych wcześniej prób na

podstawie listy kontrolnej.

Trybunał poświęcił szczególną uwagę systemom i kontrolom, a nawet w odniesieniu do

systemów zwolnienia towarów przeprowadził test w fikcyjnym otoczeniu związany

z kontrolami wiarygodności przesyłek o niskiej wartości.

1

ODPOWIEDZI KOMISJI NA SPRAWOZDANIE SPECJALNE EUROPEJSKIEGO

TRYBUNAŁU OBRACHUNKOWEGO

„PROCEDURY PRZYWOZU – LUKI W RAMACH PRAWNYCH I NIESKUTECZNE

WDRAŻANIE GODZĄ W INTERESY FINANSOWE UE”

STRESZCZENIE

I. Komisja stwierdza, że najważniejsze ustalenia zawarte w przedmiotowym sprawozdaniu dotyczą

niedociągnięć podczas kontroli państw członkowskich i w działaniach wykonawczych, za których

przeprowadzanie odpowiadają w pełni organy krajowe. Komisja przeprowadza natomiast kontrole

poboru i udostępniania tradycyjnych zasobów własnych przez państwa członkowskie, co ma

funkcję naprawczą.

W przypadku stwierdzenia przez Komisję, że kontrole przeprowadzane przez państwa

członkowskie nie są skuteczne i prowadzą do strat w tradycyjnych zasobach własnych, państwa

członkowskie odpowiadają za te straty, a za płatności po terminie naliczane są bardzo wysokie

odsetki. Oznacza to, że kontrole przeprowadzane przez Komisję przeciwdziałają negatywnemu

wpływowi na finanse UE nieskutecznych kontroli przeprowadzanych przez państwa członkowskie.

Odsetki za płatności po terminie rekompensują z nadwyżką opóźnienia w udostępnianiu środków

do budżetu UE, a zatem kontrole przeprowadzane przez Komisję zapewniają kompleksową ochronę

interesów finansowych UE.

Komisja z zadowoleniem przyjmuje wszelkie sugestie dotyczące udoskonalenia kontroli.

VI. Lukom w ramach prawnych dotyczących ceł przeciwdziałają zapisy unijnego kodeksu celnego,

który stał się skuteczny w dniu 1 maja 2016 r. Uzyskanie pełni korzyści z nim związanych nastąpi

z chwilą uruchomienia wszystkich systemów elektronicznych potrzebnych do jego wdrożenia.

Podstawowym celem unijnego kodeksu celnego jest lepsza ochrona zasobów finansowych

(zasobów własnych Unii) dzięki (i) uodpornieniu przepisów prawa celnego Unii na oszustwa

finansowe (tj. zamknięcie luk, eliminacja niespójności interpretacji i stosowania zasad oraz

zapewnienie organom celnym elektronicznego dostępu do odpowiednich informacji), (ii)

zapewnieniu bardziej zharmonizowanego i ujednoliconego stosowania kontroli celnych przez

państwa członkowskie w oparciu o wspólne ramy zarządzania ryzykiem i elektroniczny system

stosowany na potrzeby ich realizacji oraz (iii) wprowadzeniu wspólnego systemu gwarancji. Środki

te mają na celu nie tylko lepszą ochronę interesów finansowych UE oraz bezpieczeństwo i ochronę

obywateli UE, ale również zapobieganie zachowaniom antykonkurencyjnym na poszczególnych

punktach wjazdu do UE i wyjazdu z niej.

VII. W opinii Komisji istnieją wystarczające bodźce finansowe, by zachęcić państwa członkowskie

do przeprowadzania kontroli celnych. Państwa członkowskie starannie stosujące unijne ramy

prawne dotyczące ceł nie ponoszą odpowiedzialności finansowej za tradycyjne zasoby własne,

które stają się nieściągalne z przyczyn leżących poza ich kontrolą.

VIII. Zgodnie z art. 46 ust. 1 unijnego kodeksu celnego organy celne państw członkowskich mogą

przeprowadzać wszelkie kontrole celne, które uznają za niezbędne. Pomiędzy państwami

członkowskimi będą zatem występowały pewne różnice w stosowanych praktykach. Kontrole celne

będą jednak przede wszystkim opierały się na analizie ryzyka. Aby przyczynić się do jednolitego

stosowania kryteriów i standardów ryzyka przygotowywany jest akt wykonawczy w sprawie

wspólnych unijnych kryteriów ryzyka w zakresie ryzyka finansowego. Niezbędne wytyczne

zapewniające jednolitą interpretację i wdrożenie są już opracowywane. Wdrożenie pilotażowe przez

państwa członkowskie przewidziane jest w 2018 r.

XI.

2

a) Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.

Parlament Europejski zwrócił się do Komisji z wnioskiem w sprawie „gromadzenia wiarygodnych

danych dotyczących ubytku ceł [...] w poszczególnych krajach”. Komisja przekazuje już roczne

oszacowania dotyczące luki w poborze należności celnych stwierdzonej w toku kontroli

tradycyjnych zasobów własnych. Odnośne kwoty są przedmiotem roszczeń wobec państw

członkowskich i są one pobierane na rzecz budżetu UE.

Oszacowanie Komisji oparte na twardych danych stanowi najbardziej wiarygodną metodykę

ustalenia rozmiarów takiej luki i stosowane jest w celach operacyjnych, mianowicie do

przygotowania programu rocznych kontroli państw członkowskich.

Komisji nie jest znana żadna inna stosowna metodyka, ale pozytywnie rozpatrzy ona wszelkie

sugestie dotyczące jakiejkolwiek wykonalnej metodyki, która mogłaby uzupełnić oszacowania

Komisji.

Zob. również odpowiedzi do pkt 25 i 26.

b) Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja bada obecnie możliwości poprawy finansowania

krajowych służb celnych w następnych wieloletnich ramach finansowych. Komisja uważa, że

operacje celne państw członkowskich i związane z nimi koszty operacyjne są wypadkową wielu

czynników, w tym struktury administracji celnej danego państwa członkowskiego, zasobów

dostępnych dla krajowych administracji celnych, struktury i wielkości handlu wynikających

z położenia geograficznego danego państwa członkowskiego. Obecnie Komisja przygotowuje

studium oceny wpływu unii celnej, mające na celu zbadanie między innymi możliwości

finansowania inwestycji celnych z instrumentów finansowania UE.

c) Komisja może częściowo przyjąć to zalecenie – w zakresie, w jakim podziela cel Europejskiego

Trybunału Obrachunkowego – jednakże zauważa, że na tym etapie nie jest w stanie podjąć

konkretnych zobowiązań w zakresie swoich propozycji dotyczących następnych wieloletnich ram

finansowych.

d) Komisja przyjmuje zalecenie większej dokładności w określaniu działań wymaganych od państw

członkowskich w zawiadomieniach dotyczących wzajemnej pomocy, zauważając przy tym, że

podstawowym celem pozostanie osiągnięcie równoważnych rezultatów. Wnioski Europejskiego

Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) dotyczące wzajemnej pomocy są objęte

rozporządzeniem 515/1997, a zatem są prawnie wiążące i obowiązkowe. Działania proponowane

państwom członkowskim stanowią zbiór zaleceń niekoniecznie dostosowanych do wszystkich

państw członkowskich w każdym przypadku.

e) Komisja przyjmuje to zalecenie. Chociaż wskazanie nadawcy w przywozowym zgłoszeniu

celnym jest już obowiązkowe w tych państwach członkowskich, które nie korzystają z możliwości

uchylenia wymogu w zakresie danych, Komisja podejmie w 2018 r. dalsze rozmowy z państwami

członkowskimi mające na celu wprowadzenia obowiązku wskazania nadawcy we wszystkich

państwach członkowskich. Może to oznaczać znaczące koszty dla tych państw członkowskich,

które jeszcze nie gromadzą takich danych. Faktyczna data przyjęcia tego wymogu zależeć będzie od

negocjacji z państwami członkowskimi.

WPROWADZENIE

11. Zgodnie z art. 46 ust. 1 unijnego kodeksu celnego organy celne państw członkowskich mogą

przeprowadzać wszelkie kontrole celne, które uznają za niezbędne. Pomiędzy państwami

członkowskimi będą zatem występowały pewne różnice w stosowanych praktykach. Kontrole celne

będą jednak przede wszystkim opierały się na analizie ryzyka. Aby przyczynić się do jednolitego

stosowania kryteriów i standardów ryzyka przygotowywany jest akt wykonawczy w sprawie

3

wspólnych unijnych kryteriów ryzyka w zakresie ryzyka finansowego. Niezbędne wytyczne

zapewniające jednolitą interpretację i wdrożenie są już opracowywane. Wdrożenie pilotażowe przez

państwa członkowskie przewidziane jest w 2018 r.

13. Ramy wspólnego zarządzania ryzykiem zostały wprowadzone do przepisów prawa celnego UE

rozporządzeniem 648/2005 i obejmują pewną liczbę działań wspierających państwa członkowskie

w zwalczaniu ryzyk finansowych w sposób systematyczny przez:

– opracowanie przewodnika dotyczącego audytu celnego, w którym kompleksowo omówiono

przeprowadzanie audytów i weryfikacji po odprawie (obecnie: po zwolnieniu towarów);

– opracowanie podręcznika operacyjnej kontroli celnej dotyczącego kontroli w trakcie odprawy

celnej, zawierającego najlepsze praktyki zidentyfikowane w państwach członkowskich, w tym

praktyki w zakresie ryzyk finansowych związanych z klasyfikacją taryfową, wyceną, pochodzeniem

i środkami antydumpingowymi;

– priorytetowe działania kontrolne intensywnie eksplorujące określone obszary tematyczne w celu

ustalenia, w jaki sposób państwa członkowskie najlepiej mogą poradzić sobie w sposób

systematyczny z ryzykiem i wyzwaniami dotyczącymi kontroli celnej.

14. Wzajemna pomoc administracyjna ma na celu zapewnienie poboru należności przez

zapobieganie naruszeniom przepisów prawa celnego, badanie tych naruszeń i zwalczanie ich.

15. Na poziomie UE: elektroniczny system zarządzania ryzykiem celnym, obsługujący w czasie

rzeczywistym elektroniczną wymianę informacji na temat ryzyka wśród państw członkowskich oraz

między Komisją a państwami członkowskimi, łączy 841 urzędów celnych, w tym wszystkie

międzynarodowe porty i porty lotnicze, główne lądowe przejścia graniczne i wszystkie krajowe

centra analizy ryzyka; system ten posiada obecnie około 4000 użytkowników. Poszczególne służby

Komisji mają bezpośredni dostęp do systemu zarządzania ryzykiem celnym: TAXUD, OLAF,

SANCO, TRADE, BUDG, JUST, ENV, AGRI, GROW.

Wymiana informacji na poziomie UE odbywa się na podstawie rozporządzenia 515/97, a na

poziomie międzynarodowym – na podstawie umów międzynarodowych.

19. Rzeczywiście podstawy prawne są dość liczne. Przykładowo w mocy jest 51

postanowień/protokołów w ramach umów o wzajemnej pomocy, odnoszących się do 79

państw/terytoriów. Z innymi państwami, np. należącymi do Wspólnego Rynku Południa, toczą się

negocjacje, a niektóre porozumienia czekają na wejście w życie (w przypadku niektórych państw

będących stronami umów o partnerstwie gospodarczym).

Porozumienia o współpracy administracyjnej jako takie nie stanowią oddzielnej podstawy prawnej

do wymiany informacji.

20. Postanowienia umów o wzajemnej pomocy są częścią dwustronnych uzgodnień

preferencyjnych (umów o wolnym handlu), lecz autonomiczne systemy preferencyjne, takie jak

ogólny system preferencji, również wymagają od państw korzystających zapewnienia pomocy

pozwalającej na zapobieganie nadużyciom lub nieprawidłowościom w przyznawaniu preferencji

taryfowych.

Skuteczne środki zwalczania nadużyć finansowych, takie jak postanowienia pozwalające na

zawieszenie preferencji taryfowych w przypadku nieudzielenia pomocy, mają na celu zapewnienie

wystarczającego poziomu umów o wzajemnej pomocy zawieranych z państwami trzecimi

korzystającymi z preferencji taryfowych dotyczących przywozu do UE.

UWAGI

4

25. Komisja już prowadzi oszacowania wielkości luki w poborze tradycyjnych zasobów własnych

w oparciu o luki w poborze należności celnych stwierdzone w wyniku działań kontrolnych

prowadzonych przez Dyrekcję Generalną ds. Budżetu.

Prawodawstwo dotyczące zasobów własnych zawiera silne bodźce zachęcające państwa

członkowskie do przeprowadzania kontroli – w formie bardzo znaczących odsetek za płatności po

terminie.

Państwa członkowskie uzgodniły finansowanie unijnych programów dotyczących ceł w ramach

bieżących wieloletnich ram finansowych i dokonują jego przeglądu w związku z kolejnymi ramami.

26. Komisja przekazuje już roczne oszacowania dotyczące luki w poborze należności celnych

stwierdzonej w toku kontroli tradycyjnych zasobów własnych. Odnośne kwoty są przedmiotem

roszczeń wobec państw członkowskich i są one pobierane na rzecz budżetu UE. VAT jest źródłem

dochodów o innym charakterze, w związku z czym podejście stosowane do oszacowania luki

w podatku VAT nie jest odpowiednie w odniesieniu do „luki w należnościach celnych”.

Oszacowanie Komisji, oparte na twardych danych, stanowi najbardziej wiarygodną metodykę

ustalenia rozmiarów takiej luki.

Komisji nie jest znana żadna inna stosowna metodyka, ale pozytywnie rozpatrzy ona wszelkie

sugestie dotyczące jakiejkolwiek wykonalnej metodyki, która mogłaby uzupełnić oszacowania

Komisji.

27. Potencjalne straty oszacowane przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych

dotyczące Zjednoczonego Królestwa są sprawdzane w toczącym się postępowaniu

kontradyktoryjnym z tym państwem członkowskim. Komisja nie może udzielać komentarza

w sprawie toczących się postępowań tego typu. Komisja analizuje potencjalne zaniżanie wartości

w innych państwach członkowskich.

28. Komisja systematycznie wykorzystuje dokonywane przez siebie oszacowania luki wraz ze

wszystkimi innymi odpowiednimi wskaźnikami ryzyka w celu skutecznego przydzielania zasobów

w ramach swoich kontroli. Zob. odpowiedzi dotyczące pkt. 25 i 26. Komisji nie jest znana żadna

inna stosowna metodyka, ale pozytywnie rozpatrzy ona wszelkie sugestie dotyczące jakiejkolwiek

wykonalnej metodyki, która mogłaby uzupełnić oszacowania Komisji.

30. Komisja przeprowadza kontrole mające na celu zapewnienie jednolitego stosowania przepisów

prawa celnego UE w państwach członkowskich oraz zapewnienie ochrony interesów finansowych

UE. Państwa członkowskie, które nie przeprowadzają kontroli i tym samym powodują straty

w tradycyjnych zasobach własnych, są narażone na ryzyko obarczenia odpowiedzialnością za te

straty, co stanowi dla nich bodziec do zachowania staranności w celu uniknięcia odpowiedzialności.

Kwoty należne od przedsiębiorców, którzy stali się niewypłacalni, powinny być sprawdzane

z należytą starannością, z uwzględnieniem pozostałych aktywów i pierwszeństwa przysługującego

organom celnym państwa członkowskiego w przypadku likwidacji. Organom celnym

Zjednoczonego Królestwa nie przysługuje priorytet w przypadku likwidacji.

W ramach przygotowań do kolejnych wieloletnich ram finansowych Komisja rozważy kwestię, czy

poprawki w bieżących ramach prawnych dotyczących zasobów własnych mogą wzmocnić zachęty

do przeprowadzania skutecznych kontroli przez państwa członkowskie.

31. Obowiązujące przepisy prawa celnego UE nie przyznają pierwszeństwa kontrolom po

zwolnieniu towarów, a spadek liczby nakazów zapłaty po zwolnieniu towarów może być

spowodowany kilkoma czynnikami, w tym przeprowadzaniem przez te państwa członkowskie

kontroli innych niż kontrole po zwolnieniu towarów.

5

Komisja zauważa, że w państwach wspomnianych przez Europejski Trybunał Obrachunkowy

liczba zgłoszeń przywozowych zbadanych po zwolnieniu towarów wzrosła w 2016 r.

32. Jak zauważono powyżej (zob. odpowiedź na punkt 26), Komisja przygotowuje już oszacowanie

luki. Ponadto zwiększenie/zmniejszenie luki w poborze należności celnych może wynikać z wielu

czynników. Zidentyfikowanie związku przyczynowo-skutkowego dotyczącego poszczególnych

czynników byłoby trudne, o ile nie niemożliwe.

33. Do grudnia 2020 r. wdrożonych zostanie 80% systemów dotyczących unijnego kodeksu

celnego. Niemniej przygotowywana w 2017 r. rewizja wieloletniego planu strategicznego

dotyczącego elektronicznych systemów celnych ujawniła, z uwagi na przeszkody związane

z czynnikami ludzkim i finansowym, potrzebę przedłużenia wyznaczonego na 31 grudnia 2020 r.

terminu uruchomienia sześciu systemów w ramach unijnego kodeksu celnego. Podejście to jest

obecnie dyskutowane z państwami członkowskimi, a Komisja rozważy odpowiednie działania

prawne.

38. Komisja nie dysponuje informacjami, które wskazywałyby na to, że którekolwiek z państw

członkowskich uznaje swój udział w kosztach poboru tradycyjnych zasobów własnych za zbyt

wysoki. Obecny system kosztów poboru został przyjęty jednogłośnie przez państwa członkowskie.

40. Dotacje zapewniające pomoc techniczną przyznane w ramach programów Herkules

umożliwiają administracjom krajowym i regionalnym w państwach członkowskich zakup sprzętu

wykorzystywanego podczas operacji mających na celu badanie naruszeń, w tym nieprawidłowości

lub podejrzeń nadużyć finansowych i korupcji, popełnionych przeciwko interesom finansowym UE.

Operacje te obejmują np. działania mające na celu identyfikację i wykrywanie zorganizowanych

grup przestępczych zajmujących się przemytem papierosów i wyrobów tytoniowych oraz

narkotyków, a także handlem ludźmi lub bronią. Nie można z góry ograniczyć stosowania tego

sprzętu do operacji związanych z ochroną interesów finansowych UE.

41. Komisja rozważa obecnie możliwe inicjatywy mające na celu lepsze wykorzystanie dostępnych

źródeł danych.

44. Państwa członkowskie uzupełniają wnioski zawarte w zawiadomieniach w ramach wzajemnej

pomocy o własne dane wywiadowcze. W niektórych przypadkach uzasadniona może być

niejednolitość prowadzonych działań, pod warunkiem zapewnienia równoważności wyników.

W toku kontroli dotyczących tradycyjnych zasobów własnych Komisja regularnie bada działania

następcze państw członkowskich w odniesieniu do zawiadomień w ramach wzajemnej pomocy

pochodzących od Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych. W przypadku

wystąpienia strat w tradycyjnych zasobach własnych wskutek niewłaściwych działań następczych

państw członkowskich Komisja pociąga państwa członkowskie do odpowiedzialności finansowej za

straty.

45. System informacji celnej (CIS) jest dostępny dla organów celnych wszystkich państw

członkowskich. Nawet jeżeli wszystkie państwa członkowskie wykorzystują system do celów,

w jakich został stworzony, jego stosowanie różni się w poszczególnych państwach członkowskich.

Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych współpracuje obecnie ściśle z państwami

członkowskimi nad nową wersją systemu informacji celnej, która uwzględniłaby zmiany

wprowadzone wskutek zmiany rozporządzenia 515/97 oraz wnioski państw członkowskich

dotyczące ulepszeń.

46. System zarządzania ryzykiem celnym obsługuje w czasie rzeczywistym elektroniczną wymianę

informacji na temat ryzyka wśród państw członkowskich oraz między komisją a państwami

członkowskimi.

6

Pełny przegląd systemów, ich zakresu, celów i harmonogramu jest zawarty w wieloletnim planie

strategicznym w wersji z 2016 r. opublikowanym na stronach portalu Europa1.

Systemy służą sobie właściwym celom i mają różne podstawy prawne. Państwa członkowskie

wskazały jako główny problem wielokrotne zgłoszenia. Synergie i związki między systemami są

udokumentowane w modelach procesów operacyjnych dostępnych także na stronach portalu

Europa2.

47. W międzyczasie grupa projektowa, utworzona w celu rozwiązania przedmiotowego problemu,

przedstawiła swoje sprawozdanie, z którego wynika, że kwestia wielokrotnych zgłoszeń jest

złożona i nie może zostać rozwiązana za pomocą „prostego” rozwiązania informatycznego

polegającego na transferze danych między dwoma systemami. Zalecenia grupy są obecnie

realizowane.

50. Państwa członkowskie stosują zarządzanie ryzykiem i przygotowały profile ryzyka pozwalające

na typowanie partii towarów, które mogą być nieprawidłowo sklasyfikowane lub co do których

może zostać podane nieprawidłowe pochodzenie.

Komisja niedługo złoży wniosek dotyczący aktu wykonawczego w sprawie wspólnych kryteriów

ryzyka w zakresie ryzyka finansowego w celu rozwiązania tych kwestii (zob. również odpowiedź

na pkt 11 powyżej).

W swoich kontrolach dotyczących tradycyjnych zasobów własnych Komisja regularnie bada

procedury państw członkowskich mające na celu unikanie i zwalczanie takich mechanizmów

nadużyć finansowych.

51. W odniesieniu do oszustw polegających na nieprawidłowym zgłoszeniu pochodzenia

przywożonych towarów Komisja przeprowadziła badania mające na celu zidentyfikowanie

racjonalnych pod względem kosztów narzędzi wsparcia. Zidentyfikowano rozwiązanie oparte na

danych z komunikatów dotyczących statusu kontenera (KSK), przygotowano do niego prototypy

i przeprowadzono testy w systemie ConTraffic. Technologia ta umożliwia automatyczne

porównywanie pochodzenia deklarowanego przez importerów z trasą kontenera i zaznaczanie

niedopasowań.

Ramka 1

Należy zauważyć, że od 1 września 2016 r. dostępna jest nowa aplikacja umożliwiająca

identyfikację i śledzenie kontenerów za pomocą platformy AFIS. Aplikacja o nazwie AFIS-CSM

obejmuje przemieszczanie się wjeżdżających na terytorium UE i opuszczających je kontenerów,

które są zgłaszane bezpośrednio do centralnego repozytorium przez przewoźników morskich.

52. W kwestii analizy pochodzenia towaru podanego na zgłoszeniach przywozowych w latach

2008–2015 oraz wspomnianych 1 187 sygnałów wysłanych do państw członkowskich Komisja

pragnie wyjaśnić, że analiza ta została wykonana w ramach eksperymentalnego projektu

pilotażowego zrealizowanego we współpracy z 12 państwami członkowskimi, które zgłosiły się do

niego dobrowolnie. Wysłane sygnały oznaczały przypadki potencjalnych oszustw celnych.

Informacja ta została przekazana państwom członkowskim, aby poprawić ukierunkowanie kontroli

prowadzonych po odprawie celnej.

1 https://ec.europa.eu/taxation_customs/general-information-customs/electronic-customs_en

2 https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/union-customs-code/ucc-bpm_en

7

Wspólna odpowiedź na pkt 54 i 55.

Obowiązek prawny wymiany informacji o ryzyku za pośrednictwem CRMS przewidziany jest

w art. 46 ust. 5 unijnego kodeksu celnego, w którym określono rodzaje informacji podlegających

wymianie. Ponadto Komisja opracowała dostępne we wszystkich językach UE wytyczne

wspierające państwa członkowskie w podejmowaniu decyzji dotyczących istotnych informacji do

umieszczenia na Formularzu Informacji o Ryzyku, zwłaszcza w przypadku nowych składników

ryzyka i ukierunkowania działań. W ostatnich latach Komisja nie otrzymywała skarg, odnotowała

znaczną poprawę jakości Formularzy Informacji o Ryzyku w ostatnich pięciu latach i uważa, że

system krajowych punktów kontaktowych CRMS, szeroki zakres prowadzonych szkoleń oraz

wytyczne zapewnią niezbędną jakość. Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 46.

58. W ramach „Planu działania na rzecz monitorowania stosowania preferencyjnych porozumień

handlowych” (COM(2014) 105 final) w 2016 r. rozesłano kwestionariusze monitorujące, a

w 2017 r. przeprowadzono wizyty monitorujące w Indiach i w Indonezji. W 2016 r. wysłano

kwestionariusz do Wietnamu, a podjęte w jego wyniku działania następcze pozwoliły na

wyjaśnienie wszystkich zidentyfikowanych kwestii. Nepal i Indie włączyły się do systemu

certyfikacji własnej zarejestrowanych eksporterów (system REX) z dniem 1 stycznia 2017 r.

Komisja zapewniła tym państwom specjalne sesje szkoleniowe (dodatkowa sesja dla Indii odbyła

się we wrześniu 2017 r.). Decyzje dotyczące podjęcia nowych odpowiednich działań

monitorujących mogą zapaść dopiero po pełnym wdrożeniu systemu REX w tych krajach. Należy

uznać, że Bangladesz jest regularnie monitorowany poprzez wymianę pism i bliskie kontakty

z Komisją. W celu zredukowania wysokiej liczby wniosków o weryfikację świadectw dotyczących

wyrobów włókienniczych dostęp do bangladeskiej bazy danych GSP-tracker i korzystanie z niej

przez krajowe organy celne państw UE są możliwe i będą promowane. W kwestii Afganistanu

Komisja nie ma wiedzy o problemach zgłoszonych przez państwo członkowskie do Trybunału.

Państwo członkowskie zostanie poproszone o wyjaśnienia, a następnie zapadnie decyzja o podjęciu

stosownych działań. W każdym przypadku system REX będzie wdrożony w tym kraju począwszy

od 2018 r. Organom tego państwa zaproponowano specjalne działania szkoleniowe, które odbyły

się we wrześniu 2017 r.

59. Współpraca ze strony Chin w odpowiedzi na wnioski w ramach umowy o wzajemnej pomocy

powinna być dalej wzmacniania; zbyt wiele wniosków wystosowanych przez państwa

członkowskie pozostaje bez odpowiedzi, odpowiedzi są opóźnione i niepełne albo dokumenty

dostarczone przez Generalną Administrację Celną Chin ostemplowane są pieczęcią zawierającą

klauzulę o wyłączeniu odpowiedzialności (zob. poniżej). OLAF monitoruje przepływ informacji

w kontekście tego typu wniosków w ramach umowy o wzajemnej pomocy pomiędzy UE

a Chinami.

Zostały już podjęte następujące działania: nadanie wyższego priorytetu wnioskom UE,

przywrócenie urzędnika łącznikowego w Pekinie, zaoferowanie Chinom bezpiecznego połączenia

przez pocztę elektroniczną do AFIS w celu usprawnienia wymiany informacji. Pomimo tych

inicjatyw współpraca z Chinami jest nadal niewystarczająca.

60. W opinii OLAF klauzula o wyłączeniu odpowiedzialności narusza art. 17.3 Umowy pomiędzy

UE a Chinami w sprawie współpracy i wzajemnej pomocy administracyjnej w kwestiach celnych:

[...] Umawiające się Strony mogą wykorzystywać przekazane informacje lub dokumenty

udostępnione zgodnie z postanowieniami niniejszej Umowy jako dowody w swoich protokołach,

sprawozdaniach, w ramach przesłuchań oraz w postępowaniach administracyjnych.

Władze chińskie interpretują jednak te przepisy w inny sposób.

8

OLAF kilkukrotnie (ostatnie dwa zebrania grup roboczych ds. zwalczania oszustw, ostatnie

zebranie Wspólnego Komitetu Współpracy Celnej) poruszał tę kwestię z Chinami/Generalną

Administracją Celną Chin na właściwych forach dwustronnych.

64. Ocena końcowa programu Cła 2013 była pozytywna w zakresie wkładu programów w cele na

poziomie polityki oraz wsparcia działania organów celnych jako całości. W dalszej części oceny

zwrócono uwagę na fakt, że dochodzenie do wspólnego działania jako jedna administracja jest

procesem stopniowym, niemożliwym do wykonania w jeden dzień, lecz program pomaga

administracjom celnym w osiąganiu tych celów.

Na początku realizacji programu Cła 2020 Komisja opracowała metodykę pomiaru skuteczności

funkcjonowania unii celnej w ramach projektu nazwanego Skuteczność unii celnej (CUP).

Głównym celem CUP jest pokazanie, w jaki sposób działania i operacje organów celnych wspierają

osiąganie strategicznych celów unii celnej3. W CUP określono zestaw kluczowych wskaźników

efektywności (KPI) oraz wskaźników gromadzenia danych (DCI) w odniesieniu do każdego celu

strategicznego (ochrona, kontrole celne, ułatwienia/konkurencyjność, współpraca i parametry

podstawowe); są one szczegółowo opisane w Wytycznych CUP4.

Projekt CUP realizowany jest jako wspólne działanie w ramach programu Cła 2020. Chociaż zakres

celów CUP jest szeroki i powiązany z celami strategicznymi unii celnej, jak wspomniano powyżej,

niektóre wskaźniki CUP mogą również być wykorzystywane do oceny realizacji ogólnych

i szczegółowych celów programu. Należy jednak zaznaczyć, że kilka wskaźników CUP oznaczono

jako „ograniczone do UE”. Stosowanie ich podlega zatem ograniczeniom.

65. W zastosowaniu art. 55 i 56 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2015/2447 (a

poprzednio art. 308d przepisów wykonawczych do kodeksu celnego) administracje państw

członkowskich przesyłają do systemu Surveillance 2 dane pochodzące ze zgłoszeń celnych

dotyczące dopuszczania towarów do obrotu. Komisja szczegółowo monitorowała proces

przesyłania danych i nie odnotowała żadnych zauważalnych niedociągnięć.

69. Zgodnie z ramami pomiaru skuteczności programu Cła 2020 wskaźniki poziomu wpływu

programu są gromadzone w czasie oceny śródokresowej i końcowej. Wyniki śródokresowej oceny

programu, w tym wskaźniki wpływu, zostaną opublikowane w czerwcu 2018 r. W programie

Herkules III: ocena śródokresowa będzie odnosiła się w kompleksowy sposób do kwestii

poruszonych przez Trybunał, zwłaszcza do osiągnięcia szczegółowego celu programu Herkules

mierzonego przy użyciu kluczowych wskaźników skuteczności działania wymienionych w art. 4

rozporządzenia 250/2014. Komisja przedstawi sprawozdanie z oceny śródokresowej Parlamentowi

Europejskiemu i Radzie do końca 2017 r. Informacja na temat produktów i wyników

krótkoterminowych jest już dostępna wraz ze sprawozdaniem w corocznych przeglądach

dotyczących wdrażania programu Herkules III.

74. Problem niewłaściwego korzystania z danych TARIC był mocno podkreślany podczas wizyty

monitorującej TARIC i doprowadził do wydania szeregu zaleceń skierowanych do Zjednoczonego

Królestwa w sprawozdaniu z tego działania monitorującego.

3 Strategia dotycząca rozwoju unii celnej COM(2008) 169 z 1.4.2008; w konkluzjach Rady w sprawie postępów we wdrażaniu

strategii dotyczącej rozwoju unii celnej (2013/C 80/05 z 19.3.2013 r.) potwierdzono, że strategiczne cele ustalone w 2008 r.

„zachowują ważność i są adekwatne”.

4 Dokument TAXUD/A1/DB/D(2015) 394984 Rev 1 z 3 lutego 2016 r.); proszę zwrócić uwagę, że dokument ten podlega

przeglądowi w styczniu/lutym każdego roku; przegląd za 2017 r. jest na etapie przygotowywania i będzie zawierał niezbędne

poprawki w oparciu o wdrażanie unijnego kodeksu celnego.

9

Zjednoczone Królestwo wzięło pod uwagę te zalecenia i poinformowało Komisję o stworzeniu

nowego systemu zwalniania towarów.

75. Od 2013 r. Zjednoczone Królestwo wysyła dane pochodzące ze zgłoszeń celnych o wartości

poniżej 1 000 EUR do bazy danych Surveillance 2.

76. Komisja badała kwestie podniesione w niniejszym dokumencie przez Europejski Trybunał

Obrachunkowy w ramach wizyt monitorujących w okresie 2010–2014 i w konsekwencji analizuje

obecnie ten temat pod kątem ewentualnego wszczęcia przeciwko Zjednoczonemu Królestwu

postępowania w sprawie uchybienia.

c) Brak wymienionych kontroli wiarygodności związany jest z częściowym stosowaniem TARIC.

Kontrole wiarygodności nie są w pełni stosowane przez Zjednoczone Królestwo (zob. również

odpowiedź na pkt 74).

77. Przypadki, w których w Zintegrowanej Taryfie Unii Europejskiej wprowadzane są zmiany ze

skutkiem wstecznym, związane są z publikowanymi w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej

przepisami stosowanymi z mocą wsteczną. O tych szczególnych przypadkach administracje państw

członkowskich są informowane bezpośrednio, co ma im umożliwić podjęcie niezbędnych działań

finansowych (zwrot, odzyskanie).

81. Zgodnie z unijnym kodeksem celnym obowiązującym od 1 maja 2016 r. istnieje ogólny

obowiązek stosowania środków elektronicznych do wymiany i przechowywania danych, w tym

również w przypadku procedur uproszczonych. Wszystkie systemy są opracowywane i wdrażane

zgodnie z programem prac unijnego kodeksu celnego.

W kwestii licencji i podobnych dokumentów Komisja od czerwca 2017 r. pracuje nad wnioskiem

legislacyjnym w sprawie „Programu pojedynczego okienka w sprawach celnych w UE”

obejmującego interfejs „Pojedyncze okienko w sprawach celnych w UE: wymiana świadectw”.

Interfejs ten łączy krajowe systemy odprawy celnej z bazami danych utrzymywanymi centralnie

w Komisji i wspiera elektroniczną realizację procesów biznesowych. Obejmuje on funkcję

pozwalającą na automatyczną kontrolę dostępności świadectw, które należy dostarczyć służbom

celnym w chwili przedstawiania towaru. W kolejnej wersji interfejsu, która będzie gotowa do

użytku do końca 2018 r., funkcja ta zostanie rozszerzona. Pozwoli ona w szczególności na

zwiększenie liczby przetwarzanych świadectw, a także zapewni zarządzanie ilościowe oraz

umorzenia na szczeblu UE.

Interfejs jest już od 2014 r. dostępny dla wszystkich państw członkowskich na zasadzie

dobrowolności (aktualnie korzysta z niego siedem państw członkowskich). Komisja wierzy, że

liczba ta w przyszłości wzrośnie wraz ze zwiększaniem się liczby funkcji oferowanych przez

interfejs. Kilka państw członkowskich wyraziło swoje zainteresowanie i zamiar przystąpienia do

projektu w nadchodzących latach.

84. Komisja zaktualizowała swoje systemy EBTI i monitorowania w celu udzielenia pomocy

państwom członkowskim w przeprowadzaniu kontroli wykorzystania WIT. Ponieważ systemy

krajowe nie zostały jeszcze zaktualizowane, jako że na mocy unijnego kodeksu celnego państwom

członkowskim przysługuje okres przejściowy do 2020 r. na wywiązanie się z tego obowiązku, taka

kontrola z wykorzystaniem systemu monitorowania nie jest jeszcze możliwa.

Monitorowanie jest możliwe wyłącznie w ramach tradycyjnej kontroli zgłoszeń celnych.

Komisja skontroluje działania mające na celu wdrożenie nowych przepisów, kiedy tylko dostępne

będą wystarczające dane.

Odnośnie do tego typu nieprawidłowej klasyfikacji zob. również odpowiedź dotyczącą punktu 50.

10

86. W chwili powstania sprawozdania specjalnego nr 23/2000 nie istniała w UE podstawa prawna

do utworzenia systemu interpretacji indywidualnych w dziedzinie wyceny.

88. Wspólnie z administracjami celnymi i kręgami biznesowymi państw członkowskich Komisja

dokonała oceny przydatności, wykonalności i wpływu – w odniesieniu do kosztów/korzyści itp. –

wprowadzenia i zastosowania w UE koncepcji wiążących informacji dotyczących wyceny. Komisja

oczekuje na zakończenie tych prac i zdecyduje o wszelkich dalszych działaniach najpóźniej na

początku 2018 r.

89. Fakt, że państwa członkowskie nie mają jednolitego podejścia, niekoniecznie prowadzi do

niedopłaty należności celnych, ale istnieje taka ewentualność. Różne stosowane podejścia mogą

powodować podobne skutki.

Zob. odpowiedź na pkt 11.

92. Wartość progowa może zostać zastosowana wyłącznie jako wskaźnik ryzyka przy typowaniu

danej partii towaru, nie stanowi ona jednak dowodu zapłaconej ceny (zob. również odpowiedź na

pkt 11).

95. Komisja przeprowadziła już kontrole dotyczące zaniżania wartości, obejmujące misje

w Zjednoczonym Królestwie w listopadzie 2016 r. i maju 2017 r., a także misję na Słowacji

w 2016 r., i prowadzi obecnie działania następcze na podstawie odnośnych sprawozdań. Komisja

zwróciła się także do państw członkowskich skontrolowanych w 2017 r. o przekazanie informacji

w zakresie ich procedur przeciwdziałania ryzyku zaniżania wartości i planuje w przyszłości nadać

wysoki priorytet tej kwestii.

96. Kwestia zaniżania wartości wyrobów włókienniczych i obuwia z Chin jest obecnie w dalszym

ciągu badana przez Komisję.

97. W ramach przeprowadzonych w listopadzie 2016 r. i maju 2017 r. kontroli tradycyjnych

zasobów własnych w Zjednoczonym Królestwie Komisja zbadała zaniżanie wartości. Kontrola

tradycyjnych zasobów własnych w Zjednoczonym Królestwie będzie kontynuowana w listopadzie

2017 r. Ponadto Komisja aktywnie analizuje sprawozdanie Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania

Nadużyć Finansowych dotyczące zaniżania wartości w Zjednoczonym Królestwie. Komisja

w dalszym ciągu będzie szczegółowo analizować zaniżanie wartości w Zjednoczonym Królestwie

i podejmie wszelkie właściwe środki zmierzające do ochrony interesów finansowych UE, w tym

w razie potrzeby środki prawne przewidziane przez traktaty. Zob. również odpowiedź na pkt 96.

100. Procedura celna 42 stanowi ważne ułatwienie dla legalnej działalności gospodarczej. Jednakże

od kilku lat zarówno Komisja, jak i Europejski Trybunał Obrachunkowy sygnalizują państwom

członkowskim, że procedura ta może być przedmiotem nadużyć ze strony oszustów, a pod adresem

administracji celnych i skarbowych zostały sformułowane zalecenia w zakresie kontroli i wymiany

informacji. Państwa członkowskie dysponują narzędziami prawnymi i operacyjnymi pozwalającymi

na weryfikację transakcji z perspektywy ryzyka celnego i dotyczącego VAT; jednakże taka kontrola

wymaga dobrej współpracy między administracjami celnymi i skarbowymi na poziomie krajowym.

104. Zob. odpowiedź Komisji na pkt 82 oraz 93–99 raportu specjalnego nr 23/2016.

106. Komisja wyraża ogólne zadowolenie z poziomu współpracy ze strony większości państw

członkowskich, niezależnie od występowania punktowych problemów.

Komisja poświęciła szczególną uwagę zbadaniu procedur celnych państw członkowskich mających

na celu powstrzymywanie i zwalczanie praktyk polegających na podawaniu nieprawidłowego

pochodzenia lub błędnego opisu towarów, ze szczególnym uwzględnieniem zawiadomień w ramach

wzajemnej pomocy cytowanych przez Europejski Trybunał Obrachunkowy. Komisja będzie

kontynuować te działania.

11

107. Obecnie obowiązek wskazania nadawcy w zgłoszeniu celnym przywozowym stanowi element

danych, z którego państwa członkowskie mogą zrezygnować. Jest to obowiązkowe w państwach,

które nie skorzystały z tej możliwości. Komisja przeprowadzi w 2018 r. działania następcze

z państwami członkowskimi i w zależności od ich wyników, może rozważyć podjęcie działań

prawnych skutkujących powstaniem obowiązku wskazania nadawcy we wszystkich państwach

członkowskich. Należy zwrócić uwagę, że gromadzenie tych informacji będzie oznaczać znaczące

koszty dla tych państw członkowskich, które jeszcze nie gromadzą takich danych. Faktyczna data

przyjęcia tego wymogu zależeć będzie od negocjacji z państwami członkowskimi.

112. Należy wziąć pod uwagę, że cytat ten odnosi się w równym stopniu do zarządzania ryzykiem

dla celów bezpieczeństwa i ochrony i nie uzasadnia zasadności analizy ryzyka do celów

finansowych przed przybyciem towarów na obszar UE.

113. Komisja będzie nadal sporządzać raz w roku sprawozdanie na temat skuteczności unii celnej.

Sprawozdanie to będzie dotyczyć także kwestii kontroli celnych.

W unijnym kodeksie celnym utrzymano możliwość zastosowania procedur uproszczonych.

Specjalna grupa projektowa wypracowała wytyczne dotyczące stosowania takich procedur.

114. Analiza ryzyka do celów podatkowych nie jest przeprowadzana na podstawie danych ogólnie

dostępnych dla przewoźników składających przywozowe deklaracje skrócone jeszcze przed

przybyciem towarów, lecz na podstawie danych ze zgłoszenia celnego. Jednakże dostępne dane

pochodzące z przywozowych deklaracji skróconych mogą być stosowane do typowania partii

towarów w momencie ich przybycia do UE. Zob. również odpowiedź na pkt 115.

115. Celem przywozowych deklaracji skróconych jest przede wszystkim przeprowadzenie analizy

ryzyka do celów bezpieczeństwa i ochrony (art. 128 unijnego kodeksu celnego). Analiza ryzyka na

potrzeby podatkowe jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy zgłoszenie celne składane jest łącznie

z przywozową deklaracją skróconą zgodnie z art. 130 unijnym kodeksem celnym. Przedsiębiorcy

korzystający z tej możliwości zazwyczaj korzystają z przyspieszonej odprawy towarów po

przybyciu. Wprowadzenie obowiązku włączenia we wszystkich przypadkach do przywozowej

deklaracji skróconej danych na temat nadawcy i odbiorcy nie jest konieczne, ponieważ deklaracja ta

nie jest wykorzystywana do celów podatkowych (zob. odpowiedź na pkt 114).

118. Komisja jest zdania, że kontrole dokumentacji i kontrole fizyczne, w oparciu o analizę ryzyka,

muszą mieć również zastosowanie do towarów zgłaszanych z wykorzystaniem procedur

uproszczonych.

Wszelkie utrzymujące się praktyki, które mogłyby okazać się sprzeczne z obowiązującymi

przepisami celnymi UE, zostaną przez Komisję zbadane w ramach kompetencji przewidzianych dla

postępowania o naruszenie przepisów.

Zob. odpowiedź do pkt 106.

119. Pozwolenia na stosowanie procedur uproszczonych w przypadku przywozów są przyznawane

na podstawie wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez organy celne. Są one wydawane

przedsiębiorcom, którzy przedstawili szczegółowe informacje na temat prowadzonej przez siebie

działalności.

122. Komisja bada obecnie, czy zawiadomienie o przedstawieniu towarów w ramach procedury

wpisu do rejestru upoważnionych przedsiębiorców wymaga rozszerzenia. Niemniej możliwość

uchylenia w pewnych okolicznościach tego wymogu nałożonego na upoważnionych

przedsiębiorców powinna zostać utrzymana, aby uwzględnić fakt, że przedsiębiorcy ci muszą

spełniać bardziej surowe kryteria.

12

W art. 233 aktu wykonawczego unijnego kodeksu celnego przewidziano, w celu dodatkowej

redukcji ryzyka nadużycia procedury wpisu do rejestru zgłaszającego, dokładny audyt wstępny

wnioskodawcy, ścisłe monitorowanie pozwolenia oraz sprawowanie regularnego dozoru nad

procedurami celnymi realizowanymi na podstawie pozwolenia w oparciu o plan kontroli

przygotowany dla konkretnego przedsiębiorcy.

123. Pozwolenia AEO są przedmiotem ciągłego monitorowania. W przypadku niespełnienia

kryteriów dotyczących upoważnionego przedsiębiorcy organy celne państw członkowskich muszą

zawiesić pozwolenie AEO albo je cofnąć. Jeżeli Komisja posiada szczegółowe informacje, że dane

państwo członkowskie nie wdraża przepisów prawa Unii, może podjąć właściwe środki prawne

przeciwko takiemu państwu członkowskiemu.

Komisja analizuje obecnie wpływ ryzyk związanych z określonymi modelami działalności

gospodarczej, w tym w sektorze ekspresowych przesyłek kurierskich, na proces wnioskowania

o status AEO i monitorowanie upoważnionych przedsiębiorców.

124. Komisja zachęca państwa członkowskie do korzystania z przewodnika dotyczącego audytu

celnego, pamiętając jednakże, że wytyczne w nim zawarte nie są prawnie wiążące.

125. Pewna liczba państw członkowskich rzeczywiście nie przedstawiła informacji na temat

audytów po zwolnieniu towarów lub przedstawiła informacje wymagające wyjaśnień. Komisja

regularnie przekazuje wszystkim państwom członkowskim wyjaśnienia metodyczne, kładzie nacisk

na kwestię dokładności i wiarygodności sprawozdań i zwraca się do państw członkowskich

o przekazanie brakujących informacji lub przedstawienie wyjaśnień dotyczących przekazanych

informacji. Analiza przeprowadzona przez Komisję jest zazwyczaj udostępniana państwom

członkowskim i razem z nimi omawiana na posiedzeniach Komitetu Doradczego ds.

(Tradycyjnych) Zasobów Własnych.

Komisja będzie w dalszym ciągu oceniać sprawozdania państw członkowskich oraz przypominać

o potrzebie przeprowadzania odpowiednich kontroli, w tym audytów po zwolnieniu towarów. Co

więcej, w swoich kontrolach tradycyjnych zasobów własnych Komisja niezmiennie zaleca

państwom członkowskim przestrzeganie przewodnika dotyczącego audytu celnego, choć ani jego

przestrzeganie, ani audyty po zwolnieniu towarów nie są obowiązkowe.

127. Kwestia ta jest już przedmiotem działań następczych w kilku państwach członkowskich,

w których Komisja wzywa do zwiększonych wysiłków w celu pogłębienia współpracy z odnośnymi

państwami członkowskimi dotyczącej pomocy wzajemnej.

128. Baza danych „Surveillance 2” obejmuje wszystkie zgłoszenia celne o dopuszczeniu do obrotu

od 2011 r. Natomiast w projekcie „Surveillance 3” uwzględniono istotne rozszerzenie elementów

danych, które mają być gromadzone. Projekt ten powinien zostać wdrożony do października 2018 r.

131. Komisja jest zdania, że kontrole po zwolnieniu towarów stanowią znacznie mniej skuteczne

narzędzie zwalczania zaniżania wartości w porównaniu do kontroli przed ich zwolnieniem. Komisja

systematycznie zachęca państwa członkowskie do zajęcia się problemem zaniżania wartości za

pomocą kontroli przed zwolnieniem towarów.

132. Fakt, że koszty administracyjne i koszty prowadzenia działalności przekraczają zysk z poboru

stanowił jak dotąd uzasadnienie zwolnienia celnego w przypadku przesyłek o niewielkiej wartości.

Niemniej Komisja pozostaje otwarta na możliwość zbadania innych odnośnych czynników oraz

możliwość oceny efektywności i skuteczności obowiązujących przepisów. Kwestią tą zajmie się

w szczególności grupa projektowa.

134. Oprócz zwolnień wskazanych w sprawozdaniu Trybunału, istnieją jeszcze inne zwolnienia

z należności celnych.

13

Zwolnienia te oraz wpływ ich stosowania są obecnie omawiane przez grupę projektową.

135. Jeżeli chodzi o zatwierdzanie wniosków o zwolnienie z należności celnych za towary

o niewielkiej wartości w przypadku towarów o zadeklarowanej wartości przekraczającej 150 EUR,

Komisja jest zdania, że państwa członkowskie powinny odpowiednio dostosować swoje krajowe

systemy przywozu, aby odrzucać tego rodzaju wnioski.

Przesyłki handlowe nieprawidłowo zadeklarowane jako podarunki mogą być objęte kontrolą celną,

ponieważ organy celne mogą podjąć decyzję o sprawdzeniu, czy warunki przyznania zwolnienia

z należności przywozowych są spełnione.

136. Zob. odpowiedź na pkt 123.

137. Zaniżanie wartości jest jednym z najpoważniejszych problemów. Grupa projektowa

przeanalizuje różne możliwości optymalizacji formalności celnych w celu zaradzenia odnośnym

kwestiom.

138. Komisja zdaje sobie sprawę z problemu zaniżania wartości towarów. Jest on szczególnie

palący w kontekście handlu elektronicznego. Grupa projektowa zapewni możliwość

przeanalizowania, w jaki sposób kwestią tą zajmują się państwa członkowskie i jak można

rozwiązać ten problem.

139. Kwestią niepełnego nakładania przywozowych należności celnych na przesyłki pocztowe

podlegające ocleniu zajmie się grupa projektowa.

140. Grupa projektowa do spraw przesyłek o niewielkiej wartości zajmie się kwestią strat celnych,

do których nawiązuje Trybunał.

Komisja zwraca również uwagę, że przesyłki handlowe nieprawidłowo zadeklarowane jako

podarunki mogą być objęte kontrolą celną, ponieważ organy celne mogą podjąć decyzję

o sprawdzeniu, czy warunki przyznania zwolnienia z opłat przywozowych są spełnione.

141. Status upoważnionego przedsiębiorcy daje możliwość zachowania równowagi między

potrzebą ułatwienia wymiany handlowej i koniecznością przeprowadzania kontroli celnych.

Zob. również odpowiedź na pkt 123.

WNIOSKI I ZALECENIA

142. Luki w ramach prawnych są przedmiotem działań przewidzianych w pakiecie unijnego

kodeksu celnego (kodeks wraz z aktami delegowanymi i wykonawczymi), który stał się skuteczny

z dniem 1 maja 2016 r. Uzyskanie pełni korzyści z nim związanych nastąpi z chwilą uruchomienia

wszystkich systemów elektronicznych potrzebnych do jego wdrożenia. Podstawowym celem

unijnego kodeksu celnego jest lepsza ochrona zasobów finansowych (zasobów własnych Unii)

dzięki (i) uodpornieniu przepisów prawa celnego Unii na oszustwa finansowe (tj. zamknięcie luk,

eliminacja niespójności interpretacji i stosowania zasad oraz zapewnienie organom celnym

elektronicznego dostępu do odpowiednich informacji), (ii) zapewnieniu bardziej

zharmonizowanego i ujednoliconego stosowania kontroli celnych przez państwa członkowskie

w oparciu o wspólne ramy zarządzania ryzykiem i elektroniczny system stosowany na potrzeby ich

realizacji oraz (iii) wprowadzeniu wspólnego systemu gwarancji. Środki te mają na celu nie tylko

lepszą ochronę interesów finansowych UE oraz bezpieczeństwo i ochronę obywateli Unii, ale

również zapobieganie zachowaniom antykonkurencyjnym w różnych punktach wjazdu do Unii

i wyjazdu z niej. Co więcej, omawiany pakiet prawny jest stale aktualizowany w celu korygowania

pojawiających się błędów i niespójności, szczególnie jeśli prowadzą one do niezharmonizowanego

stosowania zasad.

14

143. Zob. odpowiedzi na pkt 25 i 26.

Zalecenie 1

Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.

Parlament Europejski zwrócił się do Komisji z wnioskiem w sprawie „gromadzenia wiarygodnych

danych dotyczących ubytku ceł [...] w poszczególnych krajach”. Komisja przekazuje już roczne

oszacowania dotyczące luki w poborze należności celnych stwierdzonej w toku kontroli

tradycyjnych zasobów własnych. Odnośne kwoty są przedmiotem roszczeń wobec państw

członkowskich i są one pobierane na rzecz budżetu UE.

Oszacowanie Komisji oparte na twardych danych stanowi najbardziej wiarygodną metodykę

ustalenia rozmiarów takiej luki i stosowane jest w celach operacyjnych, mianowicie do

przygotowania programu rocznych kontroli państw członkowskich.

Komisji nie jest znana żadna inna stosowna metodyka, ale pozytywnie rozpatrzy ona wszelkie

sugestie dotyczące jakiejkolwiek wykonalnej metodyki, która mogłaby uzupełnić oszacowania

Komisji.

Zob. również odpowiedzi do pkt 25 i 26.

144. Komisja uważa, że państwa członkowskie, które nie przeprowadzają kontroli celnych,

narażone są na znaczące ryzyko odpowiedzialności finansowej, w tym ryzyko odsetek za płatności

po terminie, za straty poniesione przez budżet UE. Komisja jest zdania, że możliwość, iż państwa

członkowskie mogą być pociągnięte do odpowiedzialności za błędy administracyjne lub

nieodzyskanie środków stanowi dla nich silną zachętę do przeprowadzania kontroli oraz dołożenia

staranności w celu uniknięcia odpowiedzialności finansowej. Nieodzyskanie przez państwa

członkowskie należnych kwot i nieudostępnienie ich na rzecz budżetu UE byłoby niezgodne

z przepisami o zasobach własnych oraz odnośnym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE.

W ramach przygotowań do kolejnych wieloletnich ram finansowych Komisja rozważy kwestię, czy

poprawki w bieżących ramach prawnych dotyczących zasobów własnych mogą wzmocnić zachęty

do przeprowadzania skutecznych kontroli przez państwa członkowskie.

145. Komisja nie dysponuje informacjami, które wskazywałyby na to, że jakiekolwiek państwo

członkowskie akceptuje zbyt wysokie koszty poboru należności dotyczących tradycyjnych zasobów

własnych. Obecny system kosztów zatrzymania został jednogłośnie przyjęty przez państwa

członkowskie.

Zalecenie 2

Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja bada obecnie możliwości poprawy finansowania

krajowych służb celnych w następnych wieloletnich ramach finansowych. Komisja uważa, że

operacje celne państw członkowskich i związane z nimi koszty operacyjne są wypadkową wielu

czynników, w tym struktury administracji celnej danego państwa członkowskiego, zasobów

dostępnych dla krajowych administracji celnych, struktury i wielkości handlu wynikających

z położenia geograficznego danego państwa członkowskiego. Obecnie Komisja przygotowuje

studium oceny wpływu unii celnej, mające na celu zbadanie między innymi możliwości

finansowania inwestycji celnych z instrumentów finansowania UE.

Zalecenie nr 3

Komisja może częściowo przyjąć to zalecenie – w zakresie, w jakim podziela cel Europejskiego

Trybunału Obrachunkowego – jednakże zauważa, że na tym etapie nie jest w stanie podjąć

konkretnych zobowiązań w zakresie swoich propozycji dotyczących następnych wieloletnich ram

finansowych.

15

146. Komisja udoskonaliła swój sposób pracy przy opracowywaniu nowych/zaktualizowanych

aplikacji celnych, zapewniając udział państw członkowskich już na wczesnym etapie ich

opracowywania. Kwestia powielania informacji celnych, poruszona już w punktach 47 i 54, została

szeroko omówiona z państwami członkowskimi w celu zapewnienia większej efektywności

kosztowej wymiany informacji celnych na szczeblu UE. Dodatkowo w obecnych projektach

informatycznych Komisja zwraca szczególną uwagę na kwestię ich łączności z innymi systemami

AFIS i zewnętrznymi systemami informatycznymi w celu zminimalizowania wysiłków państw

członkowskich oraz optymalizacji jakości danych, wykorzystania i celu tych systemów.

Podejmowane są również znaczące wysiłki zmierzające do dostarczenia wydajnych narzędzi

umożliwiających wykorzystanie przechowywanych danych do celów analitycznych

i statystycznych.

Zalecenie 4

a) Komisja przyjmuje to zalecenie. Chociaż wskazanie nadawcy w przywozowym zgłoszeniu

celnym jest już obowiązkowe w tych państwach członkowskich, które nie korzystają z możliwości

uchylenia wymogu w zakresie danych, Komisja podejmie w 2018 r. działania następcze

z państwami członkowskimi i w zależności od ich wyników może rozważyć podjęcie działań

prawnych skutkujących powstaniem obowiązku wskazania nadawcy we wszystkich państwach

członkowskich. Może to oznaczać znaczące koszty dla tych państw członkowskich, które jeszcze

nie gromadzą takich danych.

b) Komisja przyjmuje zalecenie zapewnienia większej dokładności w określaniu działań

wymaganych od państw członkowskich w zawiadomieniach dotyczących wzajemnej pomocy,

zauważając przy tym, że podstawowym celem pozostanie osiągnięcie równoważnych rezultatów.

Wnioski Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) dotyczące

wzajemnej pomocy są objęte rozporządzeniem 515/1997, a zatem są prawnie wiążące

i obowiązkowe. Działania proponowane państwom członkowskim stanowią zbiór zaleceń

niekoniecznie dostosowanych do wszystkich państw członkowskich w każdym przypadku.

Zalecenie 5

Komisja przyjmuje to zalecenie z zastrzeżeniem dostępnych zasobów, priorytetów

dochodzeniowych oraz chęci państwa trzeciego do współpracy. W chwili obecnej OLAF ma swoich

urzędników łącznikowych w Chinach, Zjednoczonych Emiratach Arabskich i na Ukrainie.

147. Przypadki, w których w Zintegrowanej Taryfie Unii Europejskiej wprowadzane są zmiany ze

skutkiem wstecznym, związane są z publikowanymi w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej

przepisami stosowanymi z mocą wsteczną. O tych szczególnych przypadkach administracje państw

członkowskich są informowane bezpośrednio, co ma im umożliwić podjęcie niezbędnych działań

finansowych (zwrot, odzyskanie).

Komisja pomoże państwom członkowskim w monitorowaniu stosowania wiążących informacji

taryfowych (WIT). Od października 2017 r. w monitorowaniu tym pomogą zaktualizowane wersje

systemów EBTI i monitorowania. Wykrywanie niestosowania lub nieprawidłowego stosowania

będzie możliwe dzięki pewnej liczbie wstępnie zdefiniowanych sprawozdań. Ilości towarów

przywożonych w ramach rozszerzonego stosowania [systemów] będą również śledzone

w regularnych sprawozdaniach.

Niemniej w celu sprawowania rzeczywistej kontroli państwa członkowskie muszą również

dostosować swoje krajowe systemy i muszą przesyłać nowe elementy danych za pomocą systemu

Surveillance. Na mocy unijnego kodeksu celnego państwom członkowskim przysługuje okres

przejściowy do 2020 r. na spełnienie tego wymogu.

16

Zob. również odpowiedź na pkt 88.

Zalecenie 6

a) Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja zaktualizowała swoje systemy EBTI i monitorowania

w celu udzielenia pomocy państwom członkowskim w przeprowadzaniu kontroli wykorzystania

WIT. Ponieważ systemy krajowe nie zostały jeszcze zaktualizowane, jako że na mocy unijnego

kodeksu celnego państwom członkowskim przysługuje okres przejściowy do 2020 r. na wywiązanie

się z tego obowiązku, taka kontrola z wykorzystaniem systemu monitorowania nie jest jeszcze

możliwa.

Monitorowanie jest możliwe wyłącznie w ramach tradycyjnej kontroli zgłoszeń celnych.

Komisja skontroluje działania mające na celu wdrożenie nowych przepisów, kiedy tylko dostępne

będą wystarczające dane.

b) Komisja nie przyjmuje tego zalecenia na obecnym etapie.

Komisja przeprowadza obecnie badanie z udziałem ekspertów z państw członkowskich

i przedstawicieli świata biznesu, w szczególności w drodze konsultacji społecznych, aby ocenić

opłacalność i wykonalność w Unii systemu decyzji związanych w wiążącymi informacjami

dotyczącymi wyceny (WIW).

148. Komisja aktywnie zajmuje się kwestiami zaniżania wartości, błędnych informacji na temat

pochodzenia i nieprawidłowej klasyfikacji towarów w ramach przeprowadzanych kontroli

tradycyjnych zasobów własnych, ze szczególnym naciskiem na Zjednoczone Królestwo. Prowadzi

ona ponadto działania następcze w związku ze sprawozdaniem OLAF w sprawie zaniżania wartości

dotyczącym Zjednoczonego Królestwa. Komisja będzie kontynuować te działania jako

priorytetowe.

Zalecenie 7

Komisja nie przyjmuje tego zalecenia, ponieważ obecne przepisy obejmują już bardzo silne bodźce

dla państw członkowskich, by odpowiednio reagować na ryzyko strat dla budżetu UE – w postaci

wysokich odsetek za regulowanie należności po terminie.

Niemniej Komisja rozważy ewentualne udoskonalenia systemu zachęt w następnych wieloletnich

ramach finansowych.

149. W chwili obecnej system zarządzania ryzykiem nie przewiduje obowiązkowych kontroli

w każdym przypadku. Komisja bada obecnie możliwe sposoby poprawy zarządzania ryzykiem.

Zob. odpowiedzi na pkt 114 i 123.

Zalecenie 8

a) Komisja nie przyjmuje tego zalecenia, niemniej jest przygotowana na zbadanie kwestii

podniesionej przez Trybunał w kontekście bieżącej analizy mającej na celu ustalenie, jak wzmocnić

podejście do kontroli w przypadku procedur uproszczonych. Jeżeli chodzi o prowadzenie analizy

ryzyka finansowego przed przybyciem towarów, Komisja odsyła do odpowiedzi na punkty 114

i 115.

b) Komisja przyjmuje to zalecenie; zaproponowane usprawnienie zostało już określone w ramach

opracowywania systemu Surveillance 3, który zostanie wdrożony w październiku 2018 r.

c) Komisja przyjmuje zalecenie dotyczące postępowań wyjaśniających w sprawie nadużywania

zwolnień celnych w przypadku przesyłek o niskiej wartości w handlu elektronicznym towarami

z krajami spoza UE. Jest to jeden z obszarów oszustw polegających na zaniżaniu wartości będących

przedmiotem dochodzenia OLAF.

17

Komisja utworzyła grupę projektową, w skład której wchodzą państwa członkowskie

i przedstawiciele świata biznesu, która będzie między innymi analizować wyzwania stojące przed

organami celnymi, w celu zapewnienia prawidłowego wdrożenia wymogów prawnych w tym

obszarze.

Wydarzenie Data

Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli 31.5.2016

Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej)

13.7.2017

Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania kontradyktoryjnego

7.11.2017

Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we wszystkich językach

23.11.2017

Gdy towary są wprowadzane na teren Unii Europejskiej spoza jej obszaru, przed dopuszczeniem do swobodnego obrotu na obszarze UE poddawane są kontrolom celnym przez państwa członkowskie. Trybunał zbadał, czy Komisja Europejska i państwa członkowskie dopilnowują, by procedury przywozowe chroniły interesy finansowe UE. Znalazł poważne uchybienia i luki prawne, które wskazują na brak skuteczności stosowanych kontroli, co wywiera negatywny wpływ na finanse UE. Aby ulepszyć formułę tych kontroli i usprawnić ich przeprowadzanie, Trybunał sformułował szereg zaleceń pod adresem Komisji i państw członkowskich.

© Unia Europejska, 2017

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY 12 rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx Strona internetowa: eca.europa.euTwitter: @EUAuditors

1977 - 2017