I i II POZIOM KONTROLI ZARZĄDCZEJ

Z PERSPEKTYWY NOWEGO ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO

(NEW PUBLIC MANAGEMENT)

Mirosław Golanko

Kraków, 5 listopada 2013

Agenda1. Definicja kontroli zarządczej w świetle

aktów prawnych2. Cele kontroli zarządczej3. Zakres kontroli zarządczej4. Zwyczajowa interpretacja kontroli

zarządczej w Polsce5. Nowe zarządzanie publiczne jako podstawa

zmian w administracji państwowej6. Wnioski

Definicja kontroli zarządczej

• Kontrolę zarządczą na gruncie ustawy należy utożsamiać z terminem „kontrola (audyt) wewnętrzna”, tj. jako:narzędzie zarządzania wykorzystywane do uzyskania racjonalnej pewności, że cele zarządzania zostały osiągnięte w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny, terminowy.

Pojęcie kontroli• Pojęcie kontroli występujące w ustawodawstwie, piśmiennictwie

naukowym, języku potocznym czy publicystyce ma wiele znaczeń.

• Wątpliwości dostarcza już samo tłumaczenie z języka angielskiego czasownika to control, które tłumaczone jest jako: sterowanie, regulowanie, kontrolowanie, sprawdzanie, nadzorowanie, rejestrowanie.

• Wynikiem przeniesienia do praktyki działania urzędów całej grupy zadań ujmowanych w języku angielskim jako to control jest stworzenie pojęcia kontrola zarządcza, nie oddającego faktycznego celu kontroli zarządczej, gdyż większość tych zadań mieści się w obszarze, który można zakwalifikować do dziedziny zarządzania, bez koncentrowania się na – inaczej pojmowanej w dotychczasowej polskiej praktyce administracyjnej – kontroli

Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności:

1. zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi;

2. skuteczności i efektywności działania;3. wiarygodności sprawozdań;4. ochrony zasobów;5. przestrzegania i promowania zasad etycznego

postępowania;6. efektywności i skuteczności przepływu informacji;7. zarządzania ryzykiem.

Zakres kontroli zarządczejŚrodowisko wewnętrzne

Cele i zarządzanie ryzykiem

Mechanizmy kontroli

Informacja i komunikacja

Monitorowanie i ocena

Interpretacja kontroli zarządczej w Polsce

Kontrola zarządcza

= Kontrola finansowa

Jak jest w teorii/uzasadnieniu ufp?• „(…)dotychczasowa praktyka związana z

funkcjonowaniem w przepisach pojęcia kontroli zarządczej pokazuje, iż jest ona utożsamiana wyłącznie z czysto finansowym aspektem działalności jednostki. Zamierzeniem projektodawcy jest objęcie zakresem kontroli zarządczej wszystkich aspektów działalności jednostki. Podstawowym elementem kontroli zarządczej w administracji jest odpowiedzialność każdego kierownika jednostki za wdrożenie i monitorowanie takich elementów kontroli zarządczej, aby jednostka osiągała wyznaczone jej cele w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny, terminowy”

• Źródło: http://finanse-publiczne.pl/materialy/MF_projekt_ustawy_o_finansach_publicznych_u.pdf, z dnia 14 maja 2013 r.

Raport NIK• „pomimo kilkuletnich doświadczeń gmin w sprawowaniu kontroli

finansowej oraz prowadzeniu audytu wewnętrznego, wykonywanie zadań w kontrolowanym zakresie nie służyło, jak dotąd, kierownikom jednostek samorządu terytorialnego do systemowego wzmacniania zdolności podległych im instytucji w sprawnej i efektywnej realizacji zadań publicznych

• „(NIK)negatywnie ocenia dotychczasowy postęp i efekty wdrażania kontroli zarządczej. Wprowadzone w gminach rozwiązania organizacyjne w ograniczonym zakresie uwzględniały standardy kontroli zarządczej, a przez to nie spełniały także wymogów jakościowych, określonych w przepisach prawa. Regulacje wewnętrzne, w tym szczegółowo badane procedury udzielania zamówień publicznych, opracowano bez powiązania z zarządzaniem ryzykiem oraz w wąskim stopniu nakierowane były na osiąganie celów działalności oraz zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości

Raport NIK cd.• „przyczyn takiego stanu rzeczy należy

upatrywać w braku ujednoliconej metodyki wdrażania kontroli zarządczej oraz często niewystarczającym przygotowaniu gmin do realizacji ustawowych obowiązków”

• Źródło: Informacja o wynikach kontroli funkcjonowania kontroli zarządczej w jednostkach samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem audytu wewnętrznego, Raport NIK, Gdańsk, wrzesień 2011

• W mojej ocenie jest to zbyt daleko idące uogólnienie, ponieważ wydaje się trafniejsza teza, że powodem różnego poziomu realizacji zadań z zakresu kontroli zarządczej należy upatrywać m.in. w: dotychczasowej jakości wypracowanych standardów funkcjonowania administracji, wiedzy i świadomości najwyższego kierownictwa w zakresie narzędzi zarządzania (NPM)

Nowe zarządzanie publiczne

„New Public Management jest koncepcją opartą na założeniu, że mechanizmy zarządzania stosowane w sektorze prywatnym oraz teorie i zasady ekonomiczne dają się zastosować również w sektorze publicznym”. H. Klages, E. Löffler,

„(…)Rozwojowi NPM sprzyjała krytyka modelu biurokratycznego, jako niedostosowanego do warunków współczesności” M. Kulesza

Nowe Zarządzanie Publiczne to podejście oparte na:

a) wprowadzeniu technik menadżerskich do zarządzania w sektorze publicznym,b) stosowaniu wobec administracji jasno określonych standardów i mierników efektywności (wydajności) ich działania,c) położeniu większego nacisku na proces monitorowania i oceny rezultatów działania instytucji publicznych,d) dezagregacji („rozbiciu”) organizacji sektora publicznego – zamiast rozbudowanych, hierarchicznych struktur o bardzo szerokim zakresie działania – małe, wyspecjalizowane i elastycznie kształtowane departamenty czy zespoły zadaniowe,e) wprowadzeniu konkurencji do sektora publicznego – jednostki działające w ramach sektora publicznego powinny rywalizować o względy klienta, odbiorcy usług publicznych,f) transferowaniu do sektora publicznego metod zarządzania stosowanych w biznesie,g) wykorzystywaniu zasobów sektora publicznego w sposób bardziej oszczędny

Rewolucja czy ewolucja?• „rozwój administracji publicznej nie

polega na odrzuceniu jednego modelu (paradygmatu) i zastąpieniu go innym, lecz na stopniowym przechodzeniu od dotychczasowego modelu do nowego, z zachowaniem wielu elementów poprzedniego” J. Hausner, Zarządzanie publiczne

Kierunek zmian• Menadżerowie funkcjonujący w dzisiejszym szybko zmiennym i

nieprzewidywalnym otoczeniu powinni szukać szans i mocnych stron własnych organizacji.

• „Prawda o przeszłości, której dostarczała kontrola wewnętrzna, wypierana jest przez identyfikowanie, szacowanie i zarządzanie ryzykiem, a więc zdarzeniami przyszłymi.”

• Zapoczątkowany kierunek zmian wyznacza jasno cel – należy odchodzić od zarządzania z uwzględnianiem wyników kontroli dokumentacyjnej na rzecz kontroli zapobiegawczej (ex ante), skoncentrowanej na szacowaniu i analizowaniu możliwych zdarzeń. Tak zdefiniowany kierunek zmian wyznacza nowy standard w działaniu menadżerskiego zarządzania - delegowanie uprawnień i zaufanie, które ma fundamentalne znaczenie w przypadku samokontroli, wykorzystywanej do uzyskania zapewnienia o jakości pracy organizacji

Samokontrola• „kontrola nad samym sobą, obserwowanie, kontrolowanie

własnej pracy” umożliwia zarządzającym bezkosztowe, w rozumieniu finansowym, uzyskiwanie bieżących informacji.

• Jest to niepodważalny element tego instrumentu zarządzania, ponieważ w dobie kryzysu czy poszukiwania oszczędności na każdym poziomie pracy administracji publicznej każde ograniczenie kosztów będzie miało wpływ na kondycję i konkurencyjność na danym rynku. Jednocześnie warto zauważyć, że upowszechnienie systemów samokontroli powinno „wzbudzić w pracownikach poczucie współodpowiedzialności za organizację, zmusić pracownika do ciągłego podnoszenia kwalifikacji, odpowiedzialności za wyniki pracy na swoim stanowisku” .

Ograniczenia• Wdrożenie systemu zarządzania w oparciu o kontrolę zarządczą

może nastręczać wiele trudności, nawet z uwagi na fakt, że z doświadczeń międzynarodowych związanych z wdrażaniem NPM wynika, że radykalne reformy zarządzania w takich państwach jak Stany Zjednoczone, Wielka Brytania, Nowa Zelandia, Kanada, Australia, były elementem programów publicznych, opartych na neoliberalnych koncepcjach.

• „podążając za zmianami w życiu gospodarczym i publicznym, zarządzanie publiczne stanowi rewolucyjne przekształcenie tradycyjnej administracji publicznej, która nie odpowiada już zmienionym realiom życia: wzrostowi znaczenia sektora publicznego i konieczności jego otwarcia na zmiany w technice, reguły gospodarki rynkowej i globalizacji oraz konieczności zracjonalizowania wydatków na usługi publiczne” S. Sudół, B. Kożuch

Wnioski• Obecnie funkcjonująca w polskim

systemie prawnym definicja kontroli zarządczej jest:– niewątpliwie związana z systemem

zarządzania, a nie wąskim pojęciem kontroli,

– poprzez dowolność w zakresie kształtowania całego systemu kontroli w organizacji nawiązuje do instrumentów NPM.

Dziękuje za uwagę