MIASTA CZŁONKOWSKIE ZMP WOBEC ZADAŃ POMOCY …Obwiązująca obecnie ustawa o pomocy społecznej4...

MIASTA CZŁONKOWSKIE ZMP

WOBEC ZADAŃ POMOCY SPOŁECZNEJ

W LATACH 1999 – 2008

Zasoby i funkcjonowanie

prof. SGH dr hab. Piotr BłędowskiInstytut Gospodarstwa Społecznego

Szkoła Główna Handlowa w Warszawie

Warszawa, kwiecień 2010 r.

Projekt „Budowanie potencjału instytucjonalnego jednostek samorządu terytorialnego

do lepszego dostarczania usług publicznych” jest współfinansowany przez rząd Norwegii ze

środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego

Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”

Spis treści:

1. Wstęp.......................................................................................................................................3

2. Pomoc społeczna w systemie zabezpieczenia społecznego: rola samorządu terytorialnego..9

3. Zasoby systemu pomocy społecznej w miastach uczestniczących w projekcie...................19

3.1 Zasoby finansowe....................................................................................21

3.2. Zasoby kadrowe......................................................................................28

3.3. Infrastruktura pomocy społecznej..........................................................32

4. Struktura wydatków na pomoc społeczną.............................................................................40

Wnioski ....................................................................................................................................51

Uwagi dotyczące stosowanych wskaźników.................................................54

Rekomendacje...............................................................................................56

2


1. Wstęp

Zadania z zakresu pomocy społecznej należą do najważniejszych wśród

realizowanych przez samorząd terytorialny. Waga i znaczenie tych zadań wynikają nie tylko z

roli pomocy społecznej w rozwiązywaniu problemów społecznych i zapobieganiu

wykluczeniu społecznemu, ale również z udziału wydatków na pomoc społeczną w budżecie

gmin. Jak wykazało badanie, udział ten kształtuje się niezmiennie na bardzo wysokim

poziomie.

Ten stan jest konsekwencją sytuacji gospodarczej kraju i sytuacji na rynku pracy. Od

niemal 20 lat wśród klientów pomocy społeczną najliczniejszą grupę stanowią osoby

niemające stałego źródła dochodu w postaci pracy zarobkowej. Co ważne, a dane statystyczne

Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz wyniki referowanego badania potwierdzają tę

konstatację, ożywienie gospodarcze i poprawa sytuacji na rynku pracy nie wpływają w istotny

sposób na zmniejszenie skali wydatków na pomoc społeczną. W najlepszym razie można

mówić o nieznacznym spadku ich udziału w wydatkach gmin ogółem. Mimo relatywnego

spadku wydatków na pomoc społeczną, ich bezwzględna wysokość nie ulega ograniczeniu, co

należałoby traktować jako sygnał ostrzegawczy na wypadek ponownego spowolnienia tempa

wzrostu gospodarczego i zwiększenia rozmiarów bezrobocia. W takiej sytuacji bowiem

konieczne – bo obowiązkowe – wydatki gmin na pomoc społeczną będą mogły poważnie

ograniczać realizację innych zadań samorządu gminnego.

Niniejszy raport przedstawia zmiany w rozmiarach wydatków na pomoc społeczną

oraz w stanie jej bazy w okresie realizacji badania, to jest od roku 1999, ale ze szczególnym

uwzględnieniem roku 2008, z którego pochodzą najnowsze dane. Warto zatem podkreślić, że

relacjonowane badanie jest już dziesiątym, wykonanym w ramach prowadzonego przez

Związek Miast Polskich projektu. Zebrane w ciągu dekady dane pozwalają na wskazanie

niektórych ważnych trendów.

Podobnie, jak w poprzednich latach, największą trudność metodologiczną stanowi

zmienny skład uczestniczących w badaniu miast. Utrudnia to poważnie możliwość jakich

kolwiek bezpośrednich porównań. W celu ograniczenia wpływu zmian w składzie badanej

próby na wyniki analizy, ograniczono analizę do oceny sytuacji w grupach miast określonych

na podstawie kryterium liczby mieszkańców. Kryterium to jest zasadne z kilku względów. Po

pierwsze, daje się zaobserwować generalną zależność między liczbą mieszkańców a wyso

3


kością dochodów i wydatków miast. Pogrupowanie ich zależnie od liczby mieszkańców

wskazuje na zróżnicowane możliwości finansowe poszczególnych miast i odmienne szanse na

realizację zadań w zakresie pomocy społecznej. Po drugie, największe miasta są na ogół

powiatami grodzkimi, realizują zatem także zadania powiatów w zakresie pomocy społecznej.

Do zadań tych należy m.in. prowadzenie domów pomocy społecznej oraz placówek

opiekuńczych dla dzieci i młodzieży. Z tej racji porównania w zakresie wydatków na pomoc

instytucjonalną powinny zostać ograniczone tylko do tej grupy. Po trzecie wreszcie, w małych

oraz najmniejszych miejscowościach na ogół bardziej rozwinięty jest system pomocy

nieformalnej. Z tej racji niektóre działania pomocy społecznej mogą mieć tam mniejszy

zakres, co nie daje jednak podstaw do formułowania wniosków o mniejszym stopniu

zaspokojenia konkretnych potrzeb mieszkańców.

Biorąc pod uwagę coroczne zmiany w składzie uczestniczących w badaniu miast oraz

fakt, iż w okresie realizacji badania nastąpiły bardzo poważne zmiany w zakresie działania

pomocy społecznej (m.in. weszła w życie nowa ustawa o pomocy społecznej1), możemy

mówić jedynie o kierunkach zmian, przesunięciach środków przeznaczonych na realizację

zadań pomocy społecznej oraz kształtowaniu priorytetów w skali lokalnej, ale, jak

podkreślono już wcześniej, bezpośrednie zestawienie wyników z kolejnych lat nie pozwala na

formułowanie wniosków dotyczących skali zmian.

W badaniu – podobnie jak w latach ubiegłych – dokonano pogrupowania miast

według liczby mieszkańców. Jedyna różnica polegała jedynie na tym, iż badaniu w roku 2008

nie uczestniczyło ani jedno miasto liczące sobie do 10000 mieszkańców. Wyróżnionych

zostało zatem pięć grup, poczynając od najmniejszych miast:

grupa A – do 20000 mieszkańców (w praktyce miasta należą do grupy 10001 –

20000 mieszkańców),

grupa B – 20001 – 50000 mieszkańców,

grupa C – 50001 – 100000 mieszkańców,

grupa D – 100001 – 200000 mieszkańców,

grupa E – miasta o liczbie ponad 200000 mieszkańców.

Tabela 1 pokazuje szczegółowo strukturę miast uczestniczących w badaniach od roku

2000 według liczby mieszkańców. Można łatwo dostrzec, że corocznie pewnym zmianom

ulega udział miast zaliczanych poszczególnych grup według liczby mieszkańców. Jak

1 Ustawa z dn. 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz. U. nr 64, poz. 593 z późn. zm.

4


wspomniano wyżej, oznacza to, że uzyskane wyniki różnią się od tych z wcześniejszych

okresów nie tylko ze względu na zmianę sytuacji zewnętrznej, ale i z uwagi na różny poziom

możliwych do udźwignięcia przez miasta wydatków na pomoc społeczną. Wielkość budżetu,

jakimi dysponują poszczególne miasta jest odmienna, a przecież to właśnie sytuacja

finansowa miasta w dużym stopniu decyduje o gotowości władz samorządowych do realizacji

niektórych zadań pomocy społecznej o charakterze dobrowolnym.

W badaniu, którego wyniki stanowią przedmiot niniejszego raportu, dostrzegalne jest

pewne zachwianie proporcji polegające na niewielkim udziale największych miast. Miejsco

wości o liczbie mieszkańców do 50 tysięcy stanowią niemal 40% uczestniczących w badaniu,

to jest około 10 pkt. procentowych mniej niż przed rokiem. Odsetek jest nadal jednak wysoki,

co powinno być potraktowane jako ważna przesłanka kontynuowania badań z uwagi na fakt,

że ta grupa miast cechuje się stosunkowo ograniczonymi dochodami budżetu, a na skutek

stosunkowo słabego potencjału ekonomicznego – szybko wzrastającym zapotrzebowaniem na

świadczenia pomocy społecznej.

Tabela 1. Struktura badanych miast według liczby mieszkańców w latach 2000-2008 (w

%)

Liczba mieszkańców

Rok

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

N = 47 55 69 66 58 67 64 93 77

do 25 tys. 19,1 19,3 8,8 15,1 17,2 16,4 24,4 22,6 13,0

25,1-50 tys. 21,3 21,0 7,2 27,3 25,9 23,9 26,6 24,7 26,0

50,1-100 tys. 23,4 25,8 18,7 27,3 29,4 29,8 21,9 24,7 29,9

100,1-200 tys. 21,3 12,9 23,2 19,7 17,2 16,4 15,6 17,2 19,5

200,1-300 tys. 6,4 9,7 33,3 3,0 3,4 4,6 3,1 3,3 5,2

300,1 tys. i więcej

8,5 11,3 8,8 7,6 6,9 8,9 9,4 7,5 6,5

Aby uniknąć zbyt dużego zróżnicowania liczby mieszkańców w poszczególnych

grupach, a jednocześnie zachować możliwość porównania wyników z badaniami

realizowanymi w latach wcześniejszych, zdecydowano się na zastosowanie w analizach

przedstawionego na str. 3 podziału miast według liczby mieszkańców. W rezultacie struktura

uczestniczących w badaniu miast według liczby mieszkańców wyglądała jak w tab. 2.

5


Tabela 2. Struktura badanych miast według liczby mieszkańców w roku 2008

Symbol grupy

Liczba mieszkańców Liczba miast W odsetkach

A do 20000 8 10,4

B 2001 – 50000 22 28,6

C 5001 – 100000 23 29,9

D 10001 – 20000 15 19,5

E ponad 200000 9 11,7

Ogółem 77 100,0

W latach 2000 – 2008 w badaniu udział wzięło ogółem 186 miast. Wśród nich osiem

uczestniczyło w nim w roku 2008 po raz pierwszy2. Są to: Brzeg, Gołdap, Mława, Murowana

Goślina, Sokółka, Tomaszów Mazowiecki, Wyszków i Zamość. Zmniejszyła się liczba miast

uczestniczących w każdej edycji badania – obecnie jest ich 4 (Gdańsk, Gorzów Wielkopolski,

Katowice i Poznań), a kolejnych pięć – w dziewięciu3. Zwiększa się relatywnie udział

uczestniczących w badaniu miast mniejszych i średniej wielkości, których sytuacja finansowa

jest na ogół mniej korzystna niż dużych ośrodków miejskich. Jakkolwiek referowane badanie

nie ma w żadnej mierze cech badania reprezentatywnego, zidentyfikowane w jego trakcie

trendy są dość typowe także dla innych miast i mogą stanowić podstawę wnioskowania

dotyczącego sytuacji sfery pomocy społecznej we wszystkich miastach w Polsce.

W badaniu przedstawiającym sytuację w roku 2008 uczestniczyło ogółem 77 miast. W

porównaniu z rokiem poprzednim zanotowany został zatem dość znaczny spadek – aż o 16

miast. W tej liczbie było 14 miast, które w 2007 wzięły udział w badaniu po raz pierwszy, ale

niestety nie uczestniczyły w nim już w roku następnym. W grupie badanych miast było 20

takich, które w projekcie uczestniczyły już co najmniej osiem razy. W przypadku tej grupy

miast łatwiej o uzyskanie pewnej porównywalności danych. Generalnie jednak należy

powtórzyć, że podczas każdorocznego badania uzyskujemy aktualny obraz, który jednak

tylko z dużymi ograniczeniami może być przedmiotem bezpośrednich porównań z wynikami

badań z innych lat. Nie umniejsza to wszakże znaczenia projektu, ponieważ pozwala on na

systematyczne formułowanie diagnozy stanu polityki społecznej w miastach należących do

Związku Miast Polskich i uczestniczących w badaniu, a płynące z niego wnioski mogą być

wykorzystane dla potrzeb innych miast.

2 Przed rokiem takich miast było 21, a dwa lata wcześniej – 12. 3 Ta grupa miast zaznaczona jest w tabeli A-1 w Aneksie kursywą.

6


Dla oceny sytuacji pomocy społecznej w badanych miastach ważny jest ich status

administracyjny, bowiem w jego następstwie miasta są zobowiązane do realizacji odmiennego

zakresu zadań w ramach pomocy społecznej. W badaniu uczestniczyły zatem 32 gminy

miejskie, 10 gmin miejsko-wiejskich oraz miast na prawach powiatu. Pośrednio wskazuje to

na fakt, iż miasta pełniące funkcje powiatu są stawiane wobec większych wymagań

wynikających z ustawy o pomocy społecznej i w związku z tym bardziej zainteresowane

poszukiwaniem możliwości racjonalizacji wydatków.

Obwiązująca obecnie ustawa o pomocy społecznej4 rozszerzyła znacznie katalog

sytuacji, w których obywatele mają prawo do świadczeń pomocy społecznej. Zwiększający

się zakres sytuacji nakładających na pomoc społeczną obowiązek interwencji doprowadził

w konsekwencji do zmiany zakresu zadań realizowanych przez gminy i powiaty jako zlecone

oraz własne, a wśród nich – obowiązkowe i fakultatywne. Jednocześnie ustawa znacznie

rozszerzyła zakres zadań własnych gminy, zwłaszcza tych o charakterze obowiązkowym.

Oznacza to dla lokalnych podmiotów polityki społecznej konieczność rozbudowania struktur

pomocy i potrzebę zapewnienia warunków do wywiązywania się z określonych w ustawie

obowiązków.

Wśród zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym znajdują się m.in.

opracowanie diagnozy sytuacji społecznej oraz udzielanie świadczeń środowiskowych

(należy do nich przykładowo przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych; udzielanie

schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym;

przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych; praca socjalna; organizowanie i świadczenie

usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, z wyłączeniem specjalistycznych usług

opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi; tworzenie gminnego systemu

profilaktyki i opieki nad dzieckiem i rodziną; dożywianie dzieci). Lista zadań własnych

gminy o charakterze fakultatywnym obejmuje m.in. przyznawanie i wypłacanie zasiłków

specjalnych celowych; przyznawanie i wypłacanie pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie

w formie zasiłków, pożyczek oraz pomocy w naturze oraz współpracę z powiatowym

urzędem pracy w zakresie upowszechniania ofert pracy oraz informacji o wolnych miejscach

pracy, upowszechniania informacji o usługach poradnictwa zawodowego i o szkoleniach.

Zadania powiatu (w tym miast na prawach powiatu) obejmują głównie sprawy

związane z organizacją i udzielaniem pomocy instytucjonalnej, czyli świadczeń w

4 Dz. U. z 2004 r., nr 64, poz. 593 z późn. zm.

7


placówkach zakładowych, jak domy pomocy społecznej czy domy dziecka oraz wspierania

rodzin zastępczych.

Przeprowadzone przez Związek Miast Polskich badanie miało na celu uzyskanie

odpowiedzi na pytanie, jak funkcjonują zlokalizowane w miastach placówki środowiskowej,

półstacjonarnej oraz zakładowej pomocy społecznej. W szczególności chodziło o ocenę

warunków ich działania rozumianych jako środki materialne, którymi dysponują jednostki

samorządu i pomocy społecznej; dostępność infrastruktury pomocy społecznej (ośrodki

pomocy, placówki zakładowe) oraz warunki zewnętrzne, definiowane przez najbardziej

dolegliwe problemy społeczne, których rozwiązywanie obliguje samorząd i jego instytucje, a

wśród nich pomoc społeczną.

Trudno przecenić inicjatywę Związku Miast Polskich, dostarcza ona bowiem ważnego

i potrzebnego materiału badawczego. Jednym z ważnych walorów badania jest dostęp do

informacji pochodzących zarówno z samej instytucji pomocy społecznej, jak i z zarządu

miasta. Umożliwia to uzyskanie pełniejszego obrazu działania pomocy społecznej oraz

pojawiających się przed nią ograniczeń. Dzięki dziesięcioletniemu okresowi badania można

się pokusić o próbę sformułowania bardziej generalnych wniosków, także tych dotyczących

działania pomocy społecznej pod rządami nowej ustawy. Badanie pozwala nie tylko na ocenę

zmian w zaangażowaniu poszczególnych grup miast w realizację celów pomocy społecznej,

ale i wskazanie problemów w realizacji spoczywających na miastach zadań pomocy

społecznej. Dzięki temu możliwe jest wskazanie tych obszarów, w których samorządy

potrzebują wzmocnienia dzięki nowym mechanizmom finansowym i rozwiązaniom prawnym.

8


2. Pomoc społeczna w systemie zabezpieczenia społecznego: rola samorządu terytorialnego

Rola i znaczenie pomocy społecznej we współczesnych społeczeństwach znajduje

swój wyraz w usytuowaniu jej w systemie zabezpieczenia społecznego. W systemie tym, na

równi z innymi elementami, jak np. ubezpieczenia społeczne, pomoc społeczna ma zadanie

zapewnienia obywatelom poczucia bezpieczeństwa socjalnego. Rola pomocy społecznej

polega m.in. na tym, że zostaje ona udzielana wówczas, gdy świadczenia innych elementów

systemu nie są dostępne lub są niewystarczające. Pomoc społeczna spełnia zatem funkcję

„sieci pod siecią” zabezpieczenia społecznego.

Transformacja systemu społeczno-gospodarczego w Polsce przyniosła m.in. zmianę

pozycji pomocy społecznej w systemie polityki społecznej, a szczególnie – zabezpieczenia

społecznego. Reforma pomocy społecznej w latach dziewięćdziesiątych XX wieku wyrażała

się w nadaniu jej nowych funkcji. Pomoc zaczęła być traktowana jako samodzielny element

zabezpieczenia społecznego, dysponujący własnymi instrumentami, których lista została

znacznie poszerzona. Dodatkowo nastąpiły i w kolejnych latach kontynuowane były zmiany

w sposobie jej finansowania – miejsce państwa, które wcześniej pokrywało ze swojego

budżetu koszt świadczeń zaczęły stopniowo zajmować budżety samorządów terytorialnych.

Jakkolwiek udział samorządów w finansowaniu świadczeń udzielanych w ramach pomocy

środowiskowej osiąga w Polsce około 1/3, w krajach zachodnioeuropejskich przekracza on

już od wielu lat przeciętnie 60%. W tym kontekście wspomina się niekiedy o tzw.

„komunalizacji ubóstwa”, czyli przenoszeniu ciężaru walki z ubóstwem na barki administracji

komunalnej, to jest samorządowej. Konsekwencją tego procesu stają się wzrastające wydatki

gmin na pomoc społeczną i ograniczenia w możliwości finansowania wydatków w innych

obszarach sfery społecznej.

Taka sytuacja może w przyszłości stać się udziałem samorządów w Polsce, toteż

należy podjąć działania w celu racjonalizacji wydatków gmin na pomoc społeczną.

Racjonalizacja nie oznacza w rym przypadku – jak to się często uważa – ograniczenia

wydatków, ale pewnej zmiany ich struktury. Podstawowym kryterium te zmiany powinno być

9


osiągnięcie celu, jakim jest zwalczanie wykluczenia społecznego i zapobieganie mu tam,

gdzie pojawia się takie zagrożenie. W tym kontekście należałoby uwzględnić w systemie

pomocy społecznej nie tylko świadczenia umożliwiające zaspokojenie potrzeb materialnych,

ale i te, których celem jest ułatwienie integracji społecznej. W tym celu znaczenia nabierają

nie tylko działania o charakterze interwencyjnym (pomoc finansowa, świadczenia pomocy

instytucjonalnej), ale i o charakterze diagnostycznym, pozwalające na ustalenie przyczyn

trudnych sytuacji życiowych, jakie zmuszają rodziny do korzystania ze świadczeń. Instytucja

pomocy społecznej, reprezentowana w mieście przez ośrodek pomocy społecznej staje się

coraz bardziej ważnym ośrodkiem wykonującym w ramach zadań samorządu terytorialnego

zadania lokalnej polityki społecznej dotyczące walki z wykluczeniem społecznym.

Zadania samorządu terytorialnego w zakresie pomocy społecznej jest sprecyzowany w

ustawie o pomocy społecznej przez sformułowany tam katalog zadań obowiązkowych i

własnych gminy5. W przypadku miast na prawach powiatu zakres zadań jest rozszerzony

dodatkowo przez artykuły 19 i 20 cytowanej ustawy.

Zgodnie z ustawą, placówki pomocy społecznej są zobowiązane do podjęcia

interwencji, kiedy zachodzi co najmniej jedna z poniżej wymienionych sytuacji. Należą do

nich6:

• ubóstwo,

• sieroctwo,

• bezdomność,

• bezrobocie,

• niepełnosprawność,

• długotrwała lub ciężka choroba,

• przemoc w rodzinie,

• potrzeba ochrony macierzyństwa lub wielodzietności,

• bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia

gospodarstwa domowego, brak umiejętności w przystosowaniu do życia

młodzieży, opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawczej,

• trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego,

• alkoholizm lub narkomania,

• klęski żywiołowe lub ekologiczne,

5 Art. 17 ustawy o pomocy społecznej z dn. 12 marca 2004 r., Dz. U. nr 64, poz. 593 z późn. zm.6 Art. 7 ustawy z dn. 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

10


• trudności w integracji uchodźców,

• zdarzenia losowe i sytuacje kryzysowe.

Należy zwrócić uwagę, że zacytowany katalog nie uwzględnia wszystkich warunków,

które wprawdzie występują bardzo często, ale nie są wystarczającymi, by podjąć interwencję.

Przykładem takiego warunku jest starość. Starość jako taka nie jest samoistną przesłanką do

udzielania pomocy. Biorąc jednak pod uwagę postępujący proces demograficznego starzenia

się społeczeństwa, należy liczyć się z tym, iż coraz częściej osoby starsze będą występowały

o pomoc nie z racji wieku, ale braku możliwości samodzielnego zaspokojenia wielu potrzeb,

jak na przykład niepełnosprawność, długotrwała choroba czy bezradność w prowadzeniu

gospodarstwa domowego.

Przygotowanie samorządu do tej sytuacji wymaga wzmocnienia i utrwalenia

przekonania, iż pomoc społeczna nie powinna być traktowana jedynie jako zbiór działań

o charakterze doraźnym, ale że powinna być traktowana jako długookresowy, celowo

dobrany zbiór działań adresowanych do środowiska lokalnego w celu ograniczenia

zakresu i głębokości wykluczenia społecznego oraz zapobiegania temu ryzyku.

Powodzenie tej długookresowej działalności – polityki pomocy społecznej jest uwarunko

wane dysponowaniem aktualną diagnozą sytuacji społecznej oraz wiedzą na temat oczeki

wanych zmian tej sytuacji. Wykorzystuje się w tym celu wskaźniki, zarówno te o charakterze

makrospołecznym, jak i pokazujące sytuację na terenie działania organów samorządu

terytorialnego. Do najbardziej istotnych wskaźników należą te, które informują o strukturze

mieszkańców według wieku, zwłaszcza o udziale osób starszych w ogólnej liczbie

mieszkańców, stopie bezrobocia czy odsetku osób niepełnosprawnych i niesamodzielnych

w lokalnej społeczności.

Projekt ZMP sprowadza się w istocie do zebrania wskaźników, pozwalających na

określenie bieżącego stanu potrzeb w zakresie pomocy społecznej i możliwości ich

zaspokojenia, jak również na dokonanie porównań miedzy poszczególnym miastami. Należy

jednak pamiętać o tym, że zestaw informacji, który został poddany analizie nie ma

kompletnego charakteru i powinien być traktowany jedynie jako jedna z podstaw

podejmowania decyzji o kierunkach rozwoju pomocy społecznej w poszczególnych gminach.

Ważne jest jednak, iż zebrane wskaźniki można traktować jako przydatne przy wyznaczaniu

swego rodzaju progów interwencji. Chodzi o takie zjawiska, jak na przykład bezrobocie,

11


postępujące demograficzne starzenie się ludności czy bezdomność, które po przekroczeniu

pewnego progu generują coraz większe wydatki społeczne.

Dla samorządu terytorialnego wskaźniki te powinny stać się ważną przesłanką

działania i dokonywanych wyborów. Wzrost wartości wybranych wskaźników ostrzegających

o niekorzystnych procesach powinien stać się sygnałem do podjęcia koniecznych działań

zwalczających zjawisko lub łagodzących jego skutki dla lokalnej społeczności. Wskazane jest

również, by wskaźniki były analizowane nie tylko w odniesieniu do zmian zachodzących na

konkretnym terenie w ciągu kilkuletniego okresu, ale i w porównaniu z podobnymi

wskaźnikami dla całego kraju, regionu i sąsiadujących gmin. Pozwolić to powinno na

ustalenie, czy zmiany wartości wskaźnika są konsekwencją przekształceń w całym

społeczeństwie lub /i gospodarce, czy też w większej mierze są następstwem specyficznych

procesów i zjawisk zachodzących na terenie lokalnym.

Dane statystyczne dotyczące udzielanych świadczeń pomocy społecznej pokazują, że

nadal najczęstszą przyczyną korzystania ze świadczeń pomocy społecznej jest brak

możliwości zatrudnienia. To swego rodzaju zdominowanie pomocy społecznej przez

problemy związane z bezrobociem powoduje, że system pomocy, który powinien reagować na

wszystkie trudne sytuacje życiowe, ze względu na utrzymującą się niekorzystną sytuację na

rynku pracy i wysoki odsetek bezrobotnych bez prawa do zasiłku (głównie chronicznych

bezrobotnych, to jest pozostających bez zatrudnienia przez okres co najmniej 24 miesięcy),

jest zdominowany przez problemy związane z bezrobociem. Oznacza to nie tylko większą

koncentrację pracowników socjalnych na zapewnieniu dla tej grupy świadczeń finansowych,

ale także na pracy socjalnej, świadczeniach rzeczowych oraz niektórych usług, zwłaszcza

pomocy w sprawach opiekuńczo-wychowawczych7. Wspomniane wcześniej demograficzne

starzenie się społeczeństwa i lokalnych społeczności może doprowadzić do sytuacji, w której

o ograniczone z natury rzeczy środki będą konkurowały dwie dominujące grupy

potencjalnych świadczeniobiorców.

Według sprawozdania Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, w 2008 r. w całym

kraju 695 tys. rodzin skorzystało z pomocy z powodu ubóstwa, a 567 tys. rodzin otrzymało

świadczenia z powodu bezrobocia. Doświadczenie wskazuje, że ubóstwo części świadcze

niobiorców spowodowane jest właśnie brakiem zatrudnienia.

7 Zob. np. P. Błędowski, Zjawisko ubóstwa w rodzinach bezrobotnych i świadczeniobiorców pomocy społecznej – ogólna charakterystyka, w: Kwestie bezrobocia i ubóstwa w świetle badań w wybranych środowiskach lokalnych 1992–1997. Zadania dla polityki społecznej, red. A. Kurzynowski, SGH, Warszawa 1998, s. 75 i n.

12


Jednym z kluczowych problemów z punktu widzenia kształtowania przez organy

samorządu terytorialnego polityki pomocy społecznej jest trafna diagnoza sytuacji. Diagnozę

te można sformułować m.in. na podstawie dostępnych wskaźników pokazujących kondycję

materialną gospodarstw domowych. Wskaźniki te powinny obrazować między innymi stopę

bezrobocia i odsetek długookresowych bezrobotnych, odsetek gospodarstw domowych

osiągających dochody w przeliczeniu na jedną osobę na poziomie uprawniającym do

korzystania ze świadczeń pomocy społecznej, czy też odsetek gospodarstw domowych

uzyskujących dochody poniżej poziomu minimum egzystencji. Dysponowanie takimi

wskaźnikami w skali miasta (o ile nie jest miastem na prawach powiatu, bo wówczas są one

łatwiej dostępne, szczególnie w przypadku bezrobocia) pozwoliłoby na bardziej trafne

dobranie dostosowanych do sytuacji mieszkańców rodzajów i form świadczeń.

Inną z kluczowych spraw byłoby również określenie głębokości ubóstwa, co

pozwoliłoby na oszacowanie, jakie nakłady pieniężne są konieczne, by podnieść dochody

ubogich gospodarstw domowych do poziomu powyżej granicy uprawniającej do korzystania z

pomocy społecznej. W początkowej części raportu wspomniano również o czynnikach

demograficznych, wpływających na zapotrzebowanie na świadczenia pomocy społecznej.

Wśród wskaźników demograficznych na znaczeniu zyskują systematycznie wskaźniki

obrazujące demograficzne starzenie się ludności, rozumiane jako wzrost odsetka osób

starszych wśród ogółu mieszkańców8. Taka ogólna definicja wskaźnika demograficznego

starzenia się ludności pozwala na jego uszczegółowienie stosownie do potrzeb samorządu. Na

potrzeby badania, którego wyniki są przedmiotem niniejszego raportu, wybrane zostały dwa

wskaźniki: udział osób w wieku emerytalnym (kobiety powyżej 60. roku życia, mężczyźni

powyżej 65. roku życia w ogólnej liczbie mieszkańców oraz udział w liczbie mieszkańców

liczby osób w wieku sędziwym (powyżej 80. roku życia). Wskaźniki te pozwalają na

dokonanie oceny kilku ważnych aspektów działania pomocy społecznej, w tym szczególnie –

udzielania świadczeń opiekuńczych.

Jak wiadomo, świadczenia opiekuńcze udzielane są osobom o najniższym poziomie

sprawności, a w tej grupie przeważają osoby najstarsze, w wieku co najmniej 80 lat,

zwłaszcza prowadzące jednoosobowe gospodarstwa domowe. Wiedza o liczbie najstarszych

mieszkańców powinna okazać się pomocna przy planowaniu rozwoju tej sfery świadczeń

realizowanych przez ośrodek pomocy społecznej. Ponadto spora liczba osób najstarszych

8 Na temat progów starości i wskaźników obrazujących demograficzne starzenie się ludności zob. między innymi B. Szatur-Jaworska, Ludzie starzy i starość w polityce społecznej, Aspra JR, Warszawa 2000, s. 34 i n. oraz 65 i n.

13


korzysta ze świadczeń finansowych. Są to najczęściej zasiłki celowe, jednorazowe,

przyznawane z myślą o zaspokojeniu konkretnej potrzeby. Taką potrzebą jest często

organizacja i sfinansowanie usług pomocnych w prowadzeniu gospodarstwa domowego tego

rodzaju zasiłki są substytucyjne w stosunku do organizowanych przez ośrodek pomocy

społecznej usług opiekuńczych. Ponieważ jednak dostępność świadczeń opiekuńczych jest na

ogół bardzo ograniczona (w 2008 r. korzystało z nich w Polsce ogółem 4,7 % wszystkich

świadczeniobiorców9), przyznawanie zasiłków w celu sfinansowania przez osoby

niesamodzielne udzielanej im nieformalnie pomocy jest częsta praktyką.

Wskaźniki demograficzne odznaczają się stosunkowo łatwą dostępnością danych,

można więc stosować je również w odniesieniu do innych grup wieku, co ułatwia planowanie

działań na rzecz zaspokojenia potrzeb i budżetu pomocy społecznej. Chociaż demograficzne

starzenie się mieszkańców Polski jest procesem, o którym wiemy już od wielu lat, ciągle

jeszcze brakuje świadomości, iż proces ten przebiega w niejednakowym tempie w różnych

typach miejscowości. Przede wszystkim warto zwrócić uwagę, iż zróżnicowanie odsetka osób

w wieku poprodukcyjnym10 w badanych miejscowościach sięgało, podobnie jak w latach

poprzednich niemal 300 %.Udział ludności w wieku poprodukcyjnym w Polsce wynosił

16,3 %. Powyżej tego poziomu lokowało się 36 uczestniczących w badaniu miast, czyli

niemal połowa. W Suwałkach odsetek ten wyniósł 9,2 %, podczas gdy w Sopocie osiągnął

wartość 24,6 %. W trakcie podanie w roku poprzednim te same miasta zajmowały krańcowe

pozycje, a proporcja nie uległa istotnej zmianie. Taka rozpiętość danych świadczy o zróżnico

wanym przebiegu procesu demograficznego starzenia się ludności, co musi wywierać wpływ

na strategię rozwiązywania problemów społecznych i na roczne plany działania, a także na

strukturę wydatków z budżetu miasta i budżetu pomocy społecznej. Poza Sopotem, odsetek

osób w wieku emerytalnym, przekroczył 20 % w Łodzi, również w dwóch (Suwałki i Muro

wana Goślina) był niższy od 10 %.

Przeciętny wskaźnik udziału osób w wieku emerytalnym zbliżony jest dla wskaźnika

dla całej Polski i wskazuje, że demograficzne starzenie się społeczeństwa jest już faktem,

który należy zaakceptować i do którego należy dostosować działania lokalnej polityki

społecznej. Za taka opinią przemawia dodatkowo fakt, że 7 miast wykazuje odsetek osób w

wieku poprodukcyjnym na poziomie przekraczającym już 19 %, co oznacza, że lada moment

co piaty mieszkaniec tych ośrodków będzie w wieku poprodukcyjnym. Dotyczy to Pabianic,

9 Dane departamentu Pomocy i Integracji Społecznej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, dostępne na stronie http://www.mpips.gov.pl/index.php?gid=1357, dostęp w dn. 19.04.2008 r.

10 Kobiety w wieku 60 lat i więcej, mężczyźni w wieku 65 lat i więcej.

14

http://www.mpips.gov.pl/index.php?gid=1357


Dzierżoniowa, Puław, Chorzowa, Starachowic, Jeleniej Góry i Wałbrzycha. O każdym, z tych

miast można powiedzieć, że przeżywają problemy strukturalne, co odbija się na ich

możliwości finansowania zwiększających się wydatków społecznych.

Nadal obserwuje się zależność między wielkością ośrodka miejskiego a wysokością

odsetka ludności w wieku poprodukcyjnym. Poniżej mediany (16,1 %) znalazło się tylko

jedno miasto liczące ponad 200 tys. mieszkańców (Toruń – 16,0 %) i pięć miast

stutysięcznych (Dąbrowa Górnicza – 15,8 %, Płock – 15,6 %, Gorzów Wielkopolski oraz

Rzeszów – po 15,5 % i Olsztyn – 15,2 %).

Coraz szybsze tempo demograficznego starzenia się ludności będzie coraz wyraźniej

przejawiało się we wzrastającym odsetku osób w wieku 80 lat i więcej w ogólnej liczbie

mieszkańców. Zjawisko tzw. „podwójnego starzenia się ludności”, polegające na wzroście

odsetka osób w wieku poprodukcyjnym i na jeszcze większej dynamice wzrostu odsetka osób

w wieku 80 lat i więcej musi być uwzględnione w strategiach rozwiązywania problemów

społecznych i planach działań na rzecz walki z wykluczeniem i integracji społecznej. Miasta

muszą zatem liczyć się z coraz większym obciążeniem związanym z koniecznością

organizacji systemu usług dla tych osób, ale równocześnie brać pod uwagę potrzebę

stworzenia odpowiedniej oferty dla coraz liczniejszej grupy seniorów, którzy do późnego

wieku zachowają sprawność i będą wykazywali się dużą aktywnością. Warto byłoby także

przeanalizować możliwości podjęcia działań zmierzających do tego, by zachęcić młodych

ludzi do pozostania w miastach i spowolnić tempo wyprowadzania się tej grupy mieszkańców

poza centrum, do gmin satelickich, co przyspiesza proces demograficznego starzenia się

ludności w miastach. Innym wyzwaniem dla systemu pomocy społecznej jest zachęcenie

starszych mieszkańców do działania w ramach wolontariatu, co powinno przyczynić się do

podniesienia poziomu zaspokojenia potrzeb starszej części mieszkańców miast.

Inny wskaźnik demograficzny – udział osób w wieku 80 lat i więcej w ogólnej liczbie

mieszkańców jest wykorzystywany do określenia rozmiarów potrzeb związanych ze świad

czeniami opiekuńczymi (w literaturze zachodnioeuropejskiej zakłada się, że około 6 % osób

w wieku poprodukcyjnym wymaga takich świadczeń w stosunkowo dużym zakresie, a dal

szych 9% - w ograniczonym) oraz zapotrzebowania na zasiłki celowe, wypłacane doraźnie na

zaspokojenie potrzeb. Wskaźnik ten ma szczególne znaczenie w miastach, bowiem więzi

rodzinne w miastach są na ogół słabiej rozbudowane niż na terenach wiejskich, częstsze jest

natomiast samotne zamieszkiwanie osoby osiemdziesięcioletniej. Taka sytuacja powoduje

ciągły wzrost popytu na świadczenia pomocy społecznej, wśród których szczególnie

15


poszukiwane stają się usługi opiekuńcze. Odsetek osób w wieku 80 lat i więcej wyniósł

w roku 2008 w Polsce 3,1 %, w tym w miastach – 2,9 %. Jak pokazują prognozy

demograficzne, w kolejnych latach należy jednak liczyć się ze znacznie szybszym wzrostem

tego wskaźnika w miastach niż na wsi. Oznacza to, iż już dziś należałoby uwzględnić w pla

nach inwestycyjnych taką rozbudowę bazy pomocy instytucjonalnej, by sprostać

oczekiwanemu wzrostowi zapotrzebowania na świadczenia placówek zakładowych i dążyć do

wzrostu zatrudnienia w sferze usług opiekuńczych udzielanych w miejscu zamieszkania.

Zróżnicowanie odsetka osiemdziesięciolatków i starszych w badanych miejsco

wościach jest jeszcze większe niż w przypadku mieszkańców w wieku poprodukcyjnym –

najwyższy odsetek zanotowany został w Sopocie (6,3 %), a najniższy – w Żorach (1,3 %).

Generalnie większe miasta cechują się wyższym odsetkiem najstarszych mieszkańców.

Poniżej mediany (2,9 % w Jaśle) spośród miast liczących więcej niż 100 tys. mieszkańców

uplasowały się tylko Dąbrowa Górnicza, Włocławek, Gorzów Wlkp. i Ruda Śląska. Jedynie

cztery miasta (wspomniane Żory oraz Głogów, Murowana Goślina i Kwidzyn) legitymują się

wskaźnikiem najstarszych mieszkańców nieprzekraczającym dwóch procent. Największą

liczba badanych miast (44) charakteryzowała się wskaźnikiem w przedziale 2,01 – 3,0 %,

a 25 miast zaliczono do przedziału 3,01 – 4,0 %. Zaobserwowana została wyraźna

koncentracja miast wokół odsetka 3 % +/- 0,5 punkta procentowego. W tej grupie znalazło się

łącznie 48 miast. Można na tej podstawie sformułować wniosek, że tempo demograficznego

starzenia się w badanych miastach było nieco wyższe niż przeciętnie we wszystkich polskich

miastach. Warto też zwrócić uwagę, że mediana w roku 2008 była o 0,2 punkta procentowego

wyższa niż przed rokiem. Oznacza to, że demograficzne starzenie się ludności postępuje

coraz szybciej, a potwierdzeniem tego są dane statystyczne niezależnie od przyjętej próby

badawczej.

W miarę utrwalania się zmienionej struktury społecznej i innych konsekwencji

przemian społecznych oraz przekształceń stosunków własnościowych częściej niż dawniej

wśród przyczyn interwencji ze strony pomocy społecznej wymieniana jest bezdomność.

Z perspektywy referowanego badania jest to o tyle istotna przyczyna korzystania ze świad

czeń pomocy społecznej, że generuje ona znaczne wydatki związane z prowadzeniem bazy

noclegowej dla osób pozbawionych swojego domu. Dodatkowo należy podkreślić, że często

miejsce ostatniego zameldowania osób bezdomnych jest trudne do ustalenia, toteż nie zawsze

można obciążyć wydatkami właściwą gminę. Zjawisko bezdomności koncentruje się zasad

16


niczo w większych miastach11, one zatem ponoszą z tego tytułu stosunkowo najwyższe

koszty. W badanych ośrodkach szacowana przez ekspertów liczba bezdomnych osób mieści

się w przedziale od 0,1 do 5,0 na każdy tysiąc mieszkańców. Liczba bezdomnych jest

relatywnie największa w Poznaniu (4,99 na 1000 mieszkańców), Opolu (3,61), Kwidzynie

(3,42), Gdyni (3,35), Gdańsku (3,30) i Elblągu (3,01). Najmniejsza liczba osób bezdomnych

w przeliczeniu na 1000 mieszkańców zanotowana została w takich miastach jak: Sokółka

(0,12 na 1000 mieszkańców), Mława (0,14), Sępólno Krajeńskie (0,19) oraz Pruszków (0,20).

Jak widać, istnieje ścisła zależność między wielkością ośrodka miejskiego a liczbą osób

bezdomnych przypadającą na każdy tysiąc mieszkańców.

Praktycznie porównania dotyczące zadań i kosztów pomocy dla bezdomnych są

niemożliwe do dokonania z uwagi na bardzo duże zróżnicowanie ich sytuacji w

poszczególnych miastach zależnie od ich wielkości i statusu. Można tylko podkreślić, że w

przypadku bezdomności mamy do czynienia z dwoma obszarami zadań: do jednego należy

udzielanie doraźnego lub długotrwałego wsparcia i schronienia, a drugim są wysiłki na rzecz

reintegracji osób bezdomnych i zwalczania ich wykluczenia społecznego.

Bardzo trudnym do wykorzystania wskaźnikiem jest liczba osób z zaburzeniami

psychicznymi w przeliczeniu na 1000 mieszkańców. W rzeczywistości bardziej chodzi o

liczbę osób dotkniętych tymi zaburzeniami, a które z tego powodu korzystały ze świadczeń

pomocy społecznej. Zróżnicowanie w tej grupie klientów pomocy społecznej w przeliczeniu

na każdy tysiąc mieszkańców okazało się identyczne, jak w roku poprzednim. Według

informacji respondentów z ośrodków pomocy społecznej, liczba klientów z takimi

schorzeniami sięgała w Lesznie 84, Pruszczu Gdańskim (2. miejsce na liście) była prawie o

połowę niższa ( 43 na tysiąc mieszkańców), podczas gdy Ostrowie Wielkopolskim wyniosła

0,08 (rok wcześniej – 0,3), a w Chodzieży 0,4 na 1000 mieszkańców12. Idąc śladem

ubiegłorocznego badania, choć wielkości na obu biegunach wydają się mało prawdopodobne,

zostały przyjęte do analizy. Ustalono, że podawana w odpowiedziach liczba osób z

zaburzeniami jest skorelowana z wielkością miasta. Nie wiąże się to zapewne jednak z

warunkami życia, ale z faktem, że w większych ośrodkach miejskich placówki świadczące

11 Przy medianie na poziomie 1,36 osoby bezdomnej na 1000 mieszkańców w największych miastach średnia wynosi 2,6, natomiast w najmniejszych – mniej niż 0,7.

12 Zarówno w badaniu ubiegłorocznym, jak i je poprzedzającym stawiano pod znakiem zapytania wiarygodność ogromnego, wówczas sięgającego 40 razy, zróżnicowania wskaźników dla poszczególnych miast. Tym razem jest ono znacznie większe, co nakazuje podchodzić do tych informacji z dużym dystansem. Ponadto 37 miast nie udzieliło odpowiedzi na pytanie dotyczące szacunku liczby osób z zaburzeniami psychicznymi.

17


usługi dla osób z zaburzeniami psychicznymi są bardziej dostępne, więc zgłasza się do nich

większa liczba korzystających.

Dla pomocy społecznej ważny jest także inny wskaźnik, a mianowicie liczba osób

niepełnosprawnych przypadająca na 1000 mieszkańców. Wskaźnik ten jest jednak o tyle

trudny do interpretacji, że zachodzi obawa, iż udzielające odpowiedzi ośrodki pomocy

społecznej polegają na informacjach dotyczących osób niepełnosprawnych, których

niepełnosprawność została potwierdzona na potrzeby pomocy społecznej przez zespoły ds.

orzekania działające przy powiatowych centrach pomocy społecznej. Oznaczałoby to, że

zebrane informacje nie są pełne, a co więcej – nie pozwalają na oszacowanie prawdziwego

zapotrzebowania na świadczenia pomocy społecznej. Jest to tym ważniejsze, że bardzo często

niepełnosprawność jest etapem poprzedzającym niesamodzielność, która coraz częściej

wymaga interwencji ze strony pomocy społecznej. Tabela 3 pokazuje, jak kształtuje się

zróżnicowanie odsetka osób niepełnosprawnych według wielkości miast.

Tabela 3. Liczba osób niepełnosprawnych w przeliczeniu na 1000 mieszkańców według grup

wielkości miast w 2008 r.

Liczba ludności

Średnia liczba osób niepełnosprawnych

na 1000 mieszkańców

Najniższa liczba osób niepełnospraw

nych na 1000 mieszkańców

Najwyższa liczba osób niepełnospraw

nych na 1000 mieszkańców

do 20000 36,36 5,76 104,9820001 – 50000 22,36 4,89 117,2350001 – 100000 46,48 4,74 181,82100001 – 200000 74,55 10,27 162,13Powyżej 200000 86,67 9,21 178,90Ogół badanych miast 49,94 4,74 187,82

Uwaga: 17 miast nie udzieliło odpowiedzi.

Podobnie jak w latach poprzednich, najwyższe (i raczej zbliżone do stanu

faktycznego) wskaźniki zanotowano w Krakowie (178,9 na tysiąc mieszkańców) i Przemyślu

(181,8). Z drugiej strony mamy miasta, które podają informacje o wskaźnikach rzędu 4 do 6

na tysiąc mieszkańców, co z pewnością oznacza, iż wzięto pod uwagę tylko osoby z orzecze

niami zespołu działającego przy PCPR. Dane statystyczne pokazują, że około 16% Polaków

to osoby niepełnosprawne, więc informacje o niskim udziale osób niepełnosprawnych nie

wydają się pełne.

18


Zebrane podczas badania dotyczącego roku 2008 wyniki są dość trudno

porównywalne z wynikami z lat poprzednich. Jest to spowodowane zmianami w sytuacji

ekonomicznej i w warunkach na rynku pracy. Stopniowo następujące ożywienie gospodarcze

przełożyło się na poprawę sytuacji na rynku pracy, a relatywnie słabszy niż w innych krajach

europejskich wpływ kryzysu ekonomicznego nie spowodował recesji gospodarczej. Z drugiej

strony, rok 2008 (zwłaszcza jego pierwsza połowa) był kolejnym rokiem nasilonej emigracji

zarobkowej, która prowadzi do zaostrzenia niektórych problemów społecznych. O ile zatem w

wyniku czasowych wyjazdów spada stopa bezrobocia, o tyle równocześnie maleje na

przykład wskaźnik potencjału pielęgnacyjnego, co w istocie oznacza, iż więcej niż poprzednio

zadań w zakresie organizacji i udzielania opieki i pielęgnacji osobom niesamodzielnym

obliguje administrację samorządową.

3. Zasoby systemu pomocy społecznej w miastach uczestniczących w projekcie

Stosownie do nomenklatury przyjętej w poprzednich edycjach badania, przez zasoby

pomocy społecznej rozumie się środki finansowe, jakimi dysponuje ona na udzielanie

świadczeń w formie środowiskowej, półstacjonarnej i stacjonarnej (instytucjonalnej) oraz

finansowanie swojej działalności; placówki będące w jej gestii wraz z ich wyposażeniem oraz

pracowników tych placówek, zajmujących się organizacją, przyznawaniem i udzielaniem

świadczeń, spełniających funkcje administracyjne oraz pomocnicze. W uproszczeniu zatem

o zasobach decydują posiadane aktywa finansowe, infrastruktura oraz kapitał społeczny.

Sprawnie i skutecznie działająca instytucja pomocy społecznej wymaga nie tylko

odpowiedniego wyposażenia w tak określone zasoby, ale także ich odpowiedniej jakości.

W przypadku zasobów kadrowych jako jeden z mierników jakości kadr może służyć poziom

przygotowania zawodowego pracowników pomocy społecznej. Przykładem innego jest

dostateczna liczba zatrudnionych pracowników socjalnych (pracowników posiadających

odpowiednie, określone w ustawie kwalifikacje zawodowe) w przeliczeniu na 10 tysięcy

mieszkańców lub odpowiednia liczbę klientów pomocy społecznej. W przypadku zasobów

19


materialnych (środki finansowe, placówki infrastruktury pomocy społecznej oraz ich

wyposażenie) stosuje się mierniki ilościowe, pokazujące skalę tych zasobów i ewentualnie ich

stan techniczny.

Przygotowanie bazy materialnej (zasobów rzeczowych) pomocy społecznej jest

w poważnej części zadaniem samorządu terytorialnego. Gmina i powiat finansują część

kosztów związanych z funkcjonowaniem ośrodków pomocy społecznej, funkcjonowanie

powiatowych centrów pomocy rodzinie, jak również pokrywają koszt świadczeń

środowiskowych realizowanych w ramach zadań własnych (na przykład wypłata niektórych

świadczeń pieniężnych, udzielanie świadczeń rzeczowych, finansowanie przez gminę

świadczeń opiekuńczych lub przez powiat specjalistycznych świadczeń opiekuńczych,

prowadzenie większości domów pomocy społecznej). W kompetencjach samorządu znajduje

się również kształtowanie rozmiarów i struktury zatrudnienia w instytucji pomocy społecznej,

czyli w ops i placówkach zakładowych. Jakość zasobów rzeczowych pomocy społecznej w

dużej mierze determinuje jakość udzielnych świadczeń. Jest to ważne nie tylko z uwagi na

satysfakcję świadczeniobiorców, ale i ze względu na fakt, że zakres i jakość świadczeń

pomocy społecznej są jednym z elementów oceny działania samorządu terytorialnego przez

wyborców.

Równocześnie warto zwrócić uwagę, iż podobnie jak we wszystkich obszarach

działalności, warunki pracy są istotnym czynnikiem determinującym jej jakość i skuteczność.

Na dodatek praca socjalna jest działaniem, którego realizacja wymaga stworzenia

odpowiednich warunków lokalowych – takich, które pozwalają pracownikowi socjalnemu na

prowadzenie rozmowy z klientem w warunkach sprzyjających zachowaniu właściwych,

partnerskich relacji między oboma stronami.

20


3.1 Zasoby finansowe

Przedmiotem badania realizowanego w ramach systemu SAS była m.in. ocena skali

wydatków na pomoc społeczną, ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego

z własnego budżetu oraz z budżetu państwa. Pierwszą grupę świadczeń stanowią świadczenia

realizowane w ramach zadań własnych, drugą – zadania zlecone. Jednostką organizacyjną

odpowiedzialną najpierw za przygotowanie projektu budżetu, a potem za jego realizację, jest

ośrodek pomocy społecznej13. Prawie połowę uczestniczących w badaniu w roku 2008 miast

stanowiły miasta na prawach powiatu, w których ośrodki pomocy społecznej realizowały

także zdania powiatów. W pewnej mierze tłumaczy to występujące między badanymi

miastami różnice, tak pod względem skali wydatków, jak i pod względem dostępności do

rozmaitych placówek i świadczeń.

Na wysokość wydatków pomocy społecznej w poszczególnych miejscowościach

wpływają również inne czynniki, takie jak: struktura demograficzna mieszkańców według

wieku, odzwierciedlająca się w wysokości stopy bezrobocia sytuacja gospodarcza w regionie

oraz odsetek osób długotrwale bezrobotnych w ogólnej licznie zarejestrowanych

bezrobotnych, poziom rozwoju infrastruktury społecznej.

Tabela 4 pokazuje, jak duże wewnętrzne zróżnicowanie istnieje w poszczególnych

grupach miast według ich wielkości. Należy dodać, że mimo pewnego obniżenia udziału

wydatków na pomoc społeczna w budżecie gmin (co należy raczej tłumaczyć przeciętnie

większym budżetem ogółem, a nie oszczędnościami w wydatkach na pomoc

społeczną)zwiększyły się rozpiętości między miastami przeznaczającymi największą i naj

mniejszą część swego budżetu na pomoc społeczną. Co więcej, oba te miasta (odpowiednio:

Inowrocław i Głogów) należą do tej samej kategorii według liczby mieszkańców. Wskazuje to

na fakt, iż strukturalne uwarunkowania gospodarki w decydującym stopniu determinują

wydatki na pomoc społeczną.

Jak w poprzednich latach, także i najnowsze badanie potwierdza pogląd, iż finanso

wanie świadczeń pomocy społecznej w ramach zadań własnych o charakterze obowiązkowym

najbardziej obciąża nieduże miast. Wśród nich była aż 1/6 (dokładnie 13 miast), w których 13 W badanych miastach, zależnie od ich wielkości, zadania w zakresie środowiskowej pomocy społecznej

realizuje Ośrodek Pomocy Społecznej, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej lub – w miastach będących powiatami grodzkimi – ośrodek spełniający zarazem funkcje powiatowego centrum pomocy rodzinie, używający niekiedy nazwy Miejskie Centrum Pomocy Rodzinie.

21


udział wydatków na pomoc społeczną przekraczał 20 %. Mimo spadku liczby miast uczest

niczących w badaniu o 16, liczba najbardziej obciążonych wydatkami na pomoc społeczną

miast zmniejszyła się tylko o jedno. Miasta o największym udziale wydatków na świadczenia

i finansowanie instytucji pomocy społecznej są na ogół położone w regionach

charakteryzujących się niezmiennie wysoką stopą bezrobocia (zwłaszcza długotrwałego),

słabym poziomem uprzemysłowienia i niewysokim poziomem rozwoju infrastruktury

społecznej. Uzasadnione będzie w tym przypadku sformułowanie opinii, iż udzielane tam

świadczenia to głownie zasiłki pieniężne. Taka pomoc ma charakter doraźny i raczej nie

gwarantuje trwałego rozwiązania problemu i usamodzielnienia się wspieranych środowisk.

W stosunkowo najlepszej sytuacji są duże ośrodki miejskie, jednak przyczyną tego nie są

mniejsze wydatki na świadczenia pomocy społecznej, ale znacznie wyższe niż przeciętne

dochody tych miast, co powoduje, że udział wydatków utrzymuje się na stosunkowo niższym

poziomie.

Tabela 4. Udział wydatków na pomoc społeczną w wydatkach budżetu miasta ogółem według

grup wielkości miast w 2008 r. (w %)

Liczba ludnościŚredni udział

wydatków na pomoc społeczną

Najniższy udział wydatków na pomoc

społeczną

Najwyższy udział wydatków na pomoc

społeczną

do 20000 19,5 13,7 26,0

20001 – 50000 13,2 3,3 22,0

50001 – 100000 12,2 1,3 27,3

100001 – 200000 13,0 5,9 16,8

Powyżej 200000 11,3 7,0 18,9

Ogół badanych miast 13,3 1,3 27,3

Trudno o jednoznaczną interpretację tego wskaźnika w sytuacji, kiedy różnica między

minimalnym a maksymalnym udziałem wydatków na pomoc społeczną w poszczególnych

grupach miejscowości sięga kilkunastu punktów procentowych. W grupie miast liczących

ponad 50 tys. do 100 tys. mieszkańców znajdują się miasta o największym i najmniejszym

udziale, a różnica wynosi aż 26 punktów procentowych. Może to z jednej strony sugerować,

że do problemów pomocy społecznej przywiązuje się w uczestniczących w badaniu miastach

bardzo różne znaczenie, ale może również wskazywać na nieprawidłową interpretację pytania

przez niektórych respondentów. Biorąc jednak pod uwagę powszechnie znane problemy

22


związane niskim poziomem dochodów wielu rodzin wydaje się, że jest mało prawdopodobne,

by w gminach poziom wydatków na pomoc społeczną mógł stanowić mniej jedna dziesiąta

część budżetu. Co więcej, dla zapewnienia racjonalnej polityki pomocy społecznej należałoby

oczekiwać, że udział wydatków na pomoc społeczna w budżecie miasta będzie pozostawał na

względnie stałym poziomie.

Poziom wydatków na świadczenia pomocy społecznej w przeliczeniu na jednego

mieszkańca systematycznie wzrasta. W roku 2008 osiągnął 397 złotych, to jest o około 2,6 %

więcej niż przed rokiem, choć trzeba podkreślić, że w porównaniu do roku poprzedniego

skład uczestniczących w programie SAS miast uległ zmianie. Bezpośrednie porównanie jest

zatem niemożliwe, ale wydaje się, iż można mówić o utrzymywaniu się wysokości wydatków

w przeliczeniu na osobę na niezmienionym poziomie. Po raz pierwszy mediana tych

wydatków ulokowana była na poziomie wyższym niż średnia i wynosiła 416 zł. Nastąpiła

swego rodzaju polaryzacja: w badaniu okazało się, że 8 miast (głównie średniej wielkości)

wydaje na cele pomocy społecznej więcej niż 600 zł na osobę, a jednocześnie 4 miasta (także

należące do mniejszych lub najmniejszych) wydawało mniej niż 100 zł rocznie w przeliczeniu

na jednego mieszkańca.

Identyfikacja przyczyn występujących różnic jest praktycznie niemożliwa, tym

bardziej, że należą do nich zarówno: bieżąca sytuacja, powodująca konieczność doraźnych

zmian w skali wydatków, jak i realizowane programy, czy wreszcie kontynuacja inwestycji

rozpoczętych w latach wcześniejszych. Diagnoza występującego zróżnicowania ma dużą

wartość poznawczą, ale powinna także stać się podstawą do sformułowania zaleceń

dotyczących potrzeby określenia pewnego standardu świadczeń. Istniejące różnice są po

części konsekwencją odmiennej kondycji gospodarczej poszczególnych miast i ich

zróżnicowanej pozycji na mapie inwestycyjnej kraju. W obecnej sytuacji gospodarczej drugi

wniosek wydawać się może nieco przedwczesny, ale warto by zastanowić się nad potrzebą

wprowadzenia za pośrednictwem budżetu państwa mechanizmu wyrównującego obciążenia

obowiązkowymi świadczeniami pomocy społecznej, gdyż nadmierne obciążenie niektórych

jednostek samorządu terytorialnego tymi wydatkami może pociągać za sobą ograniczenie

zdolności konkurencyjnej tych miast przy zabiegach o pozyskanie inwestorów. Grozi to

powstaniem swoistego zamkniętego koła, które może doprowadzić do spirali pogarszania się

sytuacji gospodarczej miasta i zwiększania wydatków na pomoc społeczną. Uniknięcie takiej

sytuacji wymaga interwencji ze strony państwa. W większych miastach częściej mamy także

do czynienia ze względnie niższymi kosztami administracyjnymi dziania pomocy społecznej

23


w przeliczeniu na jednego klienta. Pozwala to na przeznaczenie większych kwot na

świadczenia.

Tabela 5. Przeciętne wydatki na pomoc społeczną w budżetach badanych miast

w latach 2000 – 2008 ( w złotych)

WskaźnikiLata

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

wydatki budżetu miasta na pomoc społeczną na 1 mieszkańca ogółem

170 179 191 209 279 349 396 387 397

wartość świadczeń pomocy społecznej w przeliczeniu na 1 podopiecznego

1185 1312 1438 1125 1271 1497 1827 2187 2688

wartość świadczenia na 1 rodzinę korzystającą z pomocy społecznej

1666 1940 2276 1875 2223 2970 3447 4062 4591

wartość świadczeń udzielonych w ramach zadań własnych na 1 mieszkańca

24 30 37 36 48 67 80 86 84

wartość świadczeń udzielonych w ramach zadań zleconych na 1 mieszkańca

39 43 54 52 39 48 52 54 54

Wydatki z budżetu miast na pomoc społeczną wzrosły w badanych ośrodkach (raz

jeszcze przypomnijmy, że ich lista ulega corocznym zmianom) w latach 2000 – 2008 w prze

liczeniu na jednego mieszkańca o 133,5 %, podczas gdy wartość świadczeń w przeliczeniu na

jednego klienta pomocy społecznej zwiększyła się o 126,8 %. Proporcja między jedną a drugą

wielkością uległa zatem w 2008 roku znacznej poprawie. Może oznaczać to, że wzrost

wydatków idzie w parze ze wzrostem wartości świadczeń, co z kolei mogłoby sugerować, że

pomoc powinna okazać się w niedalekiej przyszłości bardziej skuteczna, co oznaczałoby, iż

24


większa niż w latach poprzednich liczba klientów pomocy społecznej została usamodziel

niona i opuściła szeregi świadczeniobiorców.

Jak pokazują dane w tab. 5, wartość świadczeń udzielonych w ramach zadań własnych

i zleconych w przeliczeniu na jednego mieszkańca praktycznie nie uległa zmianie. Biorąc pod

uwagę notowane w 2008 r. spowolnienie tempa wzrostu wydatków z budżetów samorzą

dowych, utrzymanie wartości świadczeń w relacji do jednego mieszkańca świadczy

generalnie o zrozumieniu władz samorządowych dla potrzeb społecznych i o pewnej deter

minacji w ich zaspokajaniu.

Jedną ze słabości polskiej polityki społecznej jest stosunkowo słabo rozwinięty

mechanizm działania wolontariatu i wspierania go przez władze publiczne. W miarę rozwoju

demokracji lokalnej i społeczeństwa obywatelskiego następuje wprawdzie stopniowy wzrost

znaczenia organizacji pozarządowych jako podmiotów lokalnej polityki społecznej, ale

zaangażowanie społecznej, zwłaszcza w zakresie pomocy społecznej, jest jeszcze dalekie od

pożądanego poziomu. Dane pochodzące z opracowania pokazują jednak, że zwiększa się

udział wydatków na wpieranie NGO’s realizujących zadania w zakresie pomocy społecznej.

Świadczy to o wzroście znaczenia organizacji pozarządowych jako podmiotów na rynku

usług społecznych i wskazuje na przyszłe kierunki działania samorządów, które w organiza

cjach pozarządowych powinny poszukiwać partnera w realizacji zadań społecznych,

a zwłaszcza usług świadczonych miejscu zamieszkania (tab. 6). Nie jest zaskoczeniem, że

największe wydatki na rzecz NGO’s ponoszone są w największych miastach, gdzie stopień

rozwoju działalności w ramach organizacji pozarządowych i ruchu wolontariackiego są

największe. O ile zatem w najmniejszych miastach na działania NGO;s wykonujących

zadania w zakresie pomocy społecznej wydawano w 2008 r. średnio 991 zł, o tyle w naj

większych miastach kwota ta wzrastała do 20231 zł na każdy tysiąc mieszkańców. Różnica

jest bardzo znaczna i powinna stać się argumentem za wzmocnieniem inicjatyw

obywatelskich szczególnie w małych miejscowościach. Niestety, 19 miast biorących udział

w badaniu nie udzieliło na ten temat informacji. Oznacza to najprawdopodobniej, że na

terenie 1/4 miast biorących udział w programie nie działają organizacje pozarządowe aktywne

na polu pomocy społecznej i walki z wykluczeniem społecznym. Ta konstatacja jest dość

gorzka, jeśli wziąć pod uwagę dość wysoki jeszcze niedawno poziom solidarności społecznej.

Nawet w tych miastach, w których NGO’s są aktywne na polu pomocy społecznej,

zakres ich działania jest na ogół niewielki. Wskazuje na to fakt, iż odsetek wydatków na

pomoc społeczną przeznaczanych na ten cel za pośrednictwem NGO’s jest stosunkowo niski.

25


Wynosi on 2,78 %, ale mediana kształtuje się na poziomie 1,17 %. Wskazuje to na znaczną

koncentrację wydatków na rzecz działania organizacji pozarządowych w największych

miastach, choć i w tym przypadku są takie, które przeznaczają na ten cel co ósmą złotówkę

Poznań – 12,8 %), podczas gdy inne – poniżej jednego procenta (Kraków). Tymczasem

wysoki, a nawet bardzo wysoki (bo przekraczający w niektórych miastach 20 procent) udział

wydatków z budżetu miasta na pomoc społeczną wskazuje na konieczność rozwoju

współpracy administracji samorządowej i ośrodków pomocy społecznej z organizacjami

pozarządowymi. Samorząd terytorialny powinny być zainteresowany w wspieraniu działania

takich organizacji i takim kształtowaniu struktury wydatków, by wyzwalać efekty

synergiczne. Dotyczy to m.in. oddawania pewnych pół aktywności organizacjom

pozarządowym, kontraktów społecznych, w ramach których odczuwalnym i mierzalnym

efektem może być podjęcie pracy albo podejmowania przemyślanych i uwzględniających

faktyczną sytuację osób niesamodzielnych decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej

lub zapewnieniu jej usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania.

Tabela 6. Wybrane wskaźniki obrazujące udział wydatków na pomoc społeczną i organizacje

pozarządowe w budżetach badanych miast w latach 2000 – 2008 (w %)

WskaźnikiLata

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

udział nakładów na pomoc społeczną w wydatkach budżetu miasta

10,7 10,7 10,8 12,0 14,8 16,1 16,1 15,0 13,3

wydatki na wsparcie działań organizacji pozarządowych w ogólnych wydatkach na pomoc społeczną

1,0 1,0 1,5 1,4 1,3 1,5 2,1 1,8 2,8

O zróżnicowanym podejściu do pomocy społecznej oraz o ograniczonych

możliwościach finansowania pomocy społecznej przez miasta świadczą informacje dotyczące

udziału wydatków na pomoc społeczną w całości wydatków z budżetu miasta. Tak jak

w poprzednich latach, udział ten był najwyższy grupie najmniejszych miast, gdzie przeciętnie

wynosił 19,5 %. W miarę przechodzenia do grup miast o coraz większej liczbie mieszkańców

26


wartość wskaźnika malała, by w grupie miast liczących ponad 200 tysięcy mieszkańców

osiągnąć wartość 11,4 %. Oznacza to, że duże – na ogół bogatsze miasta, których mieszkańcy

są przeciętnie rzadziej klientami pomocy społecznej, wydają relatywnie mniejsza część

budżetu na pomoc społeczną Tam natomiast, gdzie sytuacja gospodarcza jest z reguły mniej

korzystna (podobnie jak sytuacja demograficzna), miasta są zmuszone przeznaczać większą

część swojego budżetu na finansowanie pomocy. W niektórych miastach sytuacja jest

prawdziwie dramatyczna – udział interesujących nas wydatków znacznie przekraczał 20

procent i na przykład wynosił w Inowrocławiu 27,3 %, a w Sokółce – 26 %. Tak wysoki

odsetek wydatków w budżecie musi oznaczać poważne komplikacje i brak możliwości

zaspokojenia innych potrzeb mieszkańców lub rozwiązania innych problemów społecznych.

Praktycznie przeciętnie prawie co siódma złotówka z budżetu miasta jest przeznaczana na

pomoc społeczną. Jeśli dodać do tego wydatki na oświatę, to okaże się, że swoboda decyzyjna

samorządów miejskich jest w zakresie polityki społecznej poważnie ograniczona przez te

dwie grupy wydatków. Ten wniosek stanowi powtórzenie z dwóch poprzednich raportów i

należy obawiać się, że będzie musiał być formułowany także w kolejnych opracowaniach

wyników badania SAS.

Dotychczas obliczany był syntetyczny wskaźnik potencjału finansowego badanych

miejscowości. Ze względu na jego jednostronność, wyrażającą się w tym, że wskaźnik

uwzględniał tylko zasoby finansowe, a nie odnosił się do potrzeb, zrezygnowano z jego

stosowania, podobnie jak z syntetycznych wskaźników pokazujących potencjał kadrowy czy

potencjał niezbędny do udzielania świadczeń środowiskowych. Zamiast tych wskaźników

sformułowane zostały bardziej generalne wnioski w końcowej części raportu.

Jak podkreślono wyżej, wskaźnik odnosi się do środowiskowej pomocy społecznej,

nie uwzględnia więc ani wydatków na finansowanie pobytu w domach pomocy społecznej,

ani innych form pomocy. Trzeba również zwrócić uwagę, iż wysokie wydatki w przeliczeniu

na mieszkańców, świadczeniobiorców czy ich rodziny nie muszą być następstwem dobrej

sytuacji finansowej miasta (co wyrażałoby się w dużym potencjale finansowym) miasta, ale –

i patrząc na listę miast o największym potencjale można sądzić, że w istocie tak właśnie jest –

dużej liczby uprawnionych doświadczeń, których udzielanie jest obowiązkiem gminy.

Powtórzyć należy zatem sformułowaną w ubiegłym roku opinię, że nie ma bezpośred

niego związku między faktycznym potencjałem finansowym a wysokością świadczeń. Na

dodatek, poza wymiarem finansowym pozostaje jakość i terminowość udzielanych świadczeń.

Ten swoisty, dość wycinkowy ranking powinien być traktowany z dużym dystansem, bowiem

27


na jego podstawie nie powinno się wystawić opinii nas temat zaangażowania miasta

w rozwiązywanie problemów socjalnych przy pomocy społecznej. Dopiero uwzględnienie

innych elementów analizy, jak struktura wydatków oraz sytuacja kadrowa w pomocy

społecznej, pozwalają na sformułowanie bardziej obiektywnej oceny.

3.2. Zasoby kadrowe

Wśród informacji dotyczących uwarunkowań działania instytucji pomocy społecznej

w badanych miastach duże znaczenie należy przypisać liczbie mieszkańców na terenie

działania ośrodka pomocy społecznej. Liczba ta systematycznie spada (tendencję tę

obserwowano w kolejnych badaniach, niezależnie od zmian w składzie miast uczestniczących

w badaniu SAS). Określona przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej norma na

poziomie nie przekraczającym 2500 osób zakłada, że jeden pracownik socjalny przypadający

na 2,5 tys. mieszkańców jest w stanie rozpoznać występujące w środowisku trudne sytuacje

życiowe i podjąć działania zmierzające do ich przezwyciężenia.

W biorących udział w badaniu miastach liczba mieszkańców w przeliczeniu na

jednego pracownika socjalnego wynosiła niewiele ponad 2100 (tabela 7). Gdyby jednak

porównać przeciętne wielkości w każdej grupie miast i ich rozproszenie, to okazałoby się, że

jest ono znaczne, co wskazuje na bardzo zróżnicowana sytuacje jeśli chodzi o warunki pracy

w środowiskowej pomocy społecznej. Regułą jest gorsza sytuacja w mniejszych

miejscowościach, co jest o tyle zrozumiałe, że nieznaczne przekroczenie określonej przez

resort pracy normy pociągałoby za sobą znaczny wzrost kosztów działania ops w następstwie

zwiększenia zatrudnienia. Jednak niepokój budzi fakt, że w siedmiu miastach liczba

mieszkańców na jednego pracownika socjalnego przekracza 3000, a najwyższa jest w Wejhe

rowie (3583 osoby), Kartuzach (3521) i Murowanej Goślinie (3234). Jednocześnie jednak

w dziewięciu miastach wartość omawianego współczynnika była znacznie niższa niż

przeciętna i nie przekraczała 1600. Także w tej grupie – poza Częstochową i Rzeszowem –

dominowały mniejsze miasta. Zróżnicowana liczba pracowników socjalnych w zestawieniu

z liczbą ludności wskazuje na odmienne podejście do problematyki pomocy społecznej

w różnych, miastach, nawet znajdujących się w zbliżonej sytuacji społecznej i gospodarczej

28


oraz na zróżnicowane możliwości przeznaczenia z kasy samorządowej kolejnych środków na

poprawę lub doskonalenie działania systemu pomocy społecznej w skali lokalnej. Ta sytuacja

powinna być powodem satysfakcji, bowiem w ciągu ostatnich lat liczba mieszkańców

przypadająca na pracownika socjalnego znacznie się zmniejszyła. Niestety, badanie nie

dostarcza informacji, czy wszyscy zatrudnieni na stanowiskach pracowników socjalnych

rzeczywiście mają kontakt z klientami pomocy społecznej, a nie zajmują się pracą

administracyjną związaną z funkcjonowaniem ośrodka pomocy społecznej.

Na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, że w systemie pomocy społecznej mamy

do czynienia nie tylko ze spadkiem liczby mieszkańców przypadającej na jednego pracownika

socjalnego, ale i z systematycznym podnoszeniem poziomu kwalifikacji zawodowych tej

grupy pracowników. Oznacza to, że pomoc społeczna ma potencjalnie coraz większe możli

wości skutecznego wypełniania swoich zadań.

Tabela 7. Podstawowe wskaźniki dotyczące sytuacji kadrowej w pomocy społecznej w

badanych miastach w latach 2000 - 2008

WskaźnikiLata

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Liczba pracowników socjalnych w przeliczeniu na 10 tys. mieszkańców

4,0 4,1 4,3 4,3 4,3 4,2 4,5 4,5 5,0

Liczba mieszkańców przypadających na 1 pracownika socjalnego

2698 2564 2490 2457 2424 2468 2370 2230 2106

Liczba osób świadczących usługi opiekuńcze w przeliczeniu na 10000 mieszkańców

8,5 6,4 6,4 6,2 6,9 7,4 8,2 9,3 8,6

Liczba organizacji pozarządowych działających w sektorze pomocy społecznej na 10000 mieszkańców

3,6 3,3 7,0 7,0 7,0 7,5 7,0 9,8 10,0

29


Zmiany w strukturze demograficznej mieszkańców miast oraz procesy społeczne, jak

migracja zawodowa, wpływają na zwiększenie zapotrzebowania na takie świadczenia, które

wcześniej realizowane były przez rodzinę. Obecnie, w dobie osłabienia funkcji rodziny i

obiektywnego ograniczenia jej możliwości wywiązania się z zadania pielęgnacji

niesamodzielnych członków rodziny, na znaczeniu zyskują realizowane przy współudziale

ośrodków pomocy społecznej usługi opiekuńcze.

Z ich udzielaniem związane są co najmniej trzy istotne problemy. Pierwszy dotyczy

kosztu – udzielanie usług opiekuńczych pochłania dość dużą część budżetu pomocy

społecznej i jest działaniem zakrojonym na długi okres, podczas gdy jego skuteczność jest

trudno dostrzegalna, co utrudnia podejmowanie decyzji o przeznaczaniu na te świadczenia

większych środków. Po drugie, udzielanie świadczeń wiąże się często z pokonywaniem

znacznych odległości, co – zwłaszcza w terenie wiejskim przy niedostatecznym wyposażeniu

placówek pomocy w środki komunikacji – oznacza, że jeden pracownik może udzielić

świadczeń opiekuńczych tylko niewielkiej licznie klientów. Podnosi to koszty udzielania tych

usług. Po trzecie wreszcie, świadczeń opiekuńczych udziela niewielka liczba pracowników.

W objętych badaniem miastach w 2008 r. średnia liczba pracowników wykonujących

czynności opiekuńcze w gospodarstwach domowym osób niesamodzielnych wyniosła 8,6 na

10 tysięcy mieszkańców14. Wprawdzie utrzymuje się ona na poziomie zbliżonym do

rezultatów z badań przeprowadzonych w latach wcześniejszych, ale jest ona nadal niska, a co

więcej – mimo wzrostu liczby osób najstarszych i potencjalnie częściej niż inne

niesamodzielnych – nie zwiększa się. Wynika to zapewne przede wszystkim z wysokich

kosztów udzielania świadczeń opiekuńczych (mimo generalnie niskich stawek wypłacanych

osobom udzielającym świadczeń), ale także stąd, że udzielenie świadczenia finansowego w

miejsce usługi jest po prostu łatwiejsze. W najbliższym czasie należałoby jednak oczekiwać,

że podmioty odpowiedzialne za pomoc społeczną, tak w skali kraju, jak i w skali lokalnej,

będą musiały podjąć decyzje o kierunkach rozwoju świadczeń opiekuńczych i zmianach w

sposobie ich finansowania.

Referowane badanie SAS wykazało, że mediana wyniosła 6,9 na 10000 mieszkańców.

Oznacza to, że i przecięty wskaźnik, i mediana są znacznie wyższy niż średnio w całej Polsce

(na podstawie sprawozdania MPiPS można oszacować liczbę osób zatrudnionych jako

pracownicy udzielający usług pielęgnacyjnych w całym kraju wynosiła w 2008 r. 6470, co

oznacza, że wskaźnik w przeliczeniu na 10000 mieszkańców osiągnął wartość zaledwie 1,7). 14 Odpowiedzi udzieliło 68 miast, w tym w jednym nie było żadnej osoby udzielającej świadczeń

opiekuńczych.

30


Ta dysproporcja wynika przede wszystkim stąd, że na terenach wiejskich usługi opiekuńcze

są bardzo słabo rozwinięte.

Przeciętnie najmniejsza liczba świadczących usługi opiekuńcze w przeliczeniu na

10000 mieszkańców zanotowana została w najmniejszych miastach (5,5). Nie notuje się

jednak w tym przypadku związku miedzy wielkością miast w poszczególnych grupach a

liczba udzielających usługi pracowników przypadających na 10 tys. mieszkańców. W grupie

B (miasta liczące 10 do 20 tys. mieszkańców) wskaźnik osiągnął wartość 0,95, w grupie C –

0,67, w grupie D (miasta liczące 100 do 200 tys. mieszkańców) był najwyższy – 1,19, w

grupie E ukształtował się na poziomie 0,89. Jakkolwiek trudno o empiryczne potwierdzenie

takiej obserwacji, ale wydaje się, że w poszczególnych miastach wskaźniki są zależne od

sytuacji na rynku pracy: im lepsza, tym trudniej o pracowników, ale z kolei wyższe dochody

samorządu mogą wpływać na zwiększenie atrakcyjności zatrudnienia.

Największa relatywnie liczba opiekunów została zanotowana w Legnicy (aż 36,8),

podczas gdy w Sieradzu nie było żadnego pracownika udzielającego świadczeń

opiekuńczych. W grupie największych miast skala zróżnicowania była wprawdzie mniejsza,

ale poziom zaspokojenia potrzeb w zakresie świadczeń opiekuńczych pozostawiał zapewne

wiele do życzenia, bo liczba pracowników wahała się od 4,5 ma 10 tys. mieszkańców

(Częstochowa) do 14,4 (Kraków).

Dla oceny skali zapotrzebowania na świadczenia opiekuńcze ważne są informacje

dotyczące współpracy ops z organizacjami pozarządowymi. Niestety, organizacje

pozarządowe nadal nie odgrywają w Polsce istotnej roli jako partner samorządu terytorialnego

w obszarze pomocy społecznej. Wprawdzie właśnie pomoc społeczna należy do tych

obszarów działania, w których organizacje pozarządowe rejestrują się najczęściej, ale liczba

NGO’s aktywnych w zakresie świadczeń opiekuńczych jest niewielka. Udzielone przez 66

miast odpowiedzi pokazują, że liczba organizacji pozarządowych działających w sektorze

pomocy społecznej w przeliczeniu na 10000 mieszkańców wynosi przeciętnie 10,3 (a więc

nieco więcej niż w roku poprzednim), ale nadal jest ich o wiele za mało w stosunku do

oczekiwań. Wynika to głownie z niewielkiej skłonności społeczeństwa polskiego do

podejmowania tego rodzaju aktywności, ale zapewne również i stąd, że podmioty lokalnej

polityki i pomocy społecznej nie zawsze poszukują tego rodzaju sprzymierzeńców. Uzyskane

dane nie są zapewne całkiem wiarygodne, podobnie zresztą, jak przed rokiem. W przypadku

danych dotyczących np. Krakowa liczba 4,35 organizacji na 1000 mieszkańców sugeruje, że

w tym mieście w sektorze pomocy społecznej miałoby działać około 3185 organizacji

31


pozarządowych, a w Opolu – blisko 550. W myśl tej samej zasady, w Jeleniej Górze miało by

ich być 85, a w Suwałkach – 70. Powstaje pytanie o realność tych danych. Podobna sytuacja

dotyczy wielu innych miast15. Niezależnie od stopnia wiarygodności uzyskanych informacji

należy podkreślić, że pomoc społeczna, zwłaszcza w zakresie usług opiekuńczych musi

aktywnie współpracować z organizacjami pozarządowymi, a także – gdy tylko to jest

możliwe – z rodzinami świadczeniobiorców. Powoli utrwalające się w świadomości lokalnych

polityków społecznych hasło „pomoc dla samopomocy” ma ważny wymiar nie tylko etyczny,

ale także ekonomiczny.

3.3. Infrastruktura pomocy społecznej

Zgodnie z przyjętą w latach poprzednich nomenklaturą, przez infrastrukturę pomocy

społecznej rozumiana jest w niniejszym badaniu przede wszystkim sieć placówek

zamkniętych i półotwartych, realizujących zadania wynikające z ustawy i pomocy społecznej.

Do placówek półotwartych należą dzienne domy pobytu oraz ośrodki wsparcia, natomiast do

zamkniętych – wszystkie typy domów pomocy społecznej. Uzyskane odpowiedzi na temat

liczby tego rodzaju placówek, dostępnych w nich miejsc oraz relacji między popytem na

świadczone usługi a możliwościami jego zaspokojenia odnoszą się tylko do pewnej części

miast uczestniczących w projekcie SAS. Są to te miasta, które mają status powiatu, są wobec

tego zobowiązane do zaspokajania potrzeb w zakresie zapewnienia możliwości pobytu w

placówkach zamkniętych. Należy to do kompetencji powiatowych centrów pomocy rodzinie

lub ich odpowiedników w miastach na prawach powiatu.

Liczba domów pomocy społecznej i innych placówek zaliczanych do infrastruktury

pomocy społecznej odzwierciedla nie tylko aktywność samej instytucji pomocy społecznej,

ale i organizacji pozarządowych oraz instytucji i związków wyznaniowych, a także osób i

firm prywatnych, o ile mają zawarte porozumienie z PCPR lub jego odpowiednikiem oraz są

wpisane do rejestru wojewody. Nadal stosunkowo rzadko występują w statystykach pomocy

społecznej placówki prowadzone przez gminy w ramach zadań własnych. Zaprezentowane

dane dotyczą zatem tych placówek, do których ośrodki pomocy społecznej kierują osoby

niesamodzielne. W roku 2008 na terenie 42 miast biorących udział w badaniu funkcjonowały

15 Dane dotyczące liczby NGO’s w miastach nie korespondują ścisłe z informacjami na temat udziału wydatków na rzecz tych organizacji, ponoszonych przez miasta o szczególnie dużym – według wyników badania – nasyceniu organizacjami pozarządowymi.

32


domy pomocy społecznej. Średnia liczba miejsc w domach pomocy społecznej w przeliczeniu

na 1000 mieszkańców, podobnie jak mediana, nie różnią się w istotny sposób od danych z

poprzednich badań i wynoszą odpowiednio 2,19 oraz 1,70.

Interpretacja tego wskaźnika wymaga jednak kilku uwag: po pierwsze, nie istnieją

powszechnie obowiązujące normy, mówiącej o minimalnej liczbie miejsc w przeliczeniu na

tysiąc lub 10 tysięcy mieszkańców. Jeszcze bardziej potrzebna byłaby norma informująca o

pożądanej liczbie miejsc w placówkach zakładowych w proporcji do 1000 osób w wieku 65

lat i więcej lub 80 lat i więcej. Po drugie, sprawę utrudnia dodatkowo fakt, że wiele osób

wymagających pobytu w instytucjach jest kierowanych do zakładów opiekuńczo-lecznicz

MIASTA CZŁONKOWSKIE ZMP WOBEC ZADAŃ POMOCY …Obwiązująca obecnie ustawa o pomocy społecznej4...

Documents

Transcript of MIASTA CZŁONKOWSKIE ZMP WOBEC ZADAŃ POMOCY …Obwiązująca obecnie ustawa o pomocy społecznej4...