Magdalena System M podatków i op∏at - Helionskowa), a w piątym – opłaty, na których...

Magdalena Miszczuk

FINANSE

System podatków i op∏at samorzàdowych w Polsce

Ro snà ce zna cze nie do cho dów po dat ko wych jed no stek sa mo rzà du te ry to rial -ne go, zw∏asz cza w sy tu acji gdy ko rzy sta jà one z w∏adz twa po dat ko we go, jest jed -nym z wa˝ niej szych prze ja wów de cen tra li za cji fi nan sów pu blicz nych – pro ce su, ja ki za cho dzi w wie lu wspó∏ cze snych paƒ stwach.

Za sad ni czym ce lem pu bli ka cji jest do star cze nie sze ro kie mu kr´ go wi od bior ców(stu den tom, pra cow ni kom na uko wym, dzia ∏a czom i pra cow ni kom sa mo rzà do -wym) kom pen dium wie dzy, za rów no na te mat teo re tycz nych mo de li po dat kówi op∏at sa mo rzà do wych, jak te˝ ich prak tycz ne go za sto so wa nia w paƒ stwach UniiEu ro pej skiej, ze szcze gól nym uwzgl´d nie niem funk cjo no wa nia sy te mu po dat kówi op∏at sa mo rzà do wych, sta no wià cych do cho dy gmin w Pol sce. Ana li za roz wià zaƒdo ty czà cych kon struk cji po dat ków do dat ko wo uzu pe∏ nio na jest o re gu la cje zwià za nez cz∏on ko stwem Pol ski w UE. Ca ∏oÊç roz wa ̋ aƒ uwzgl´d nia za rów no aspekt praw ny,jak i eko no micz ny.W pra cy Êwia do mie zre zy gno wa no z ana li zy do cho dów o cha rak te rze po dat ko wympo wia tów i sa mo rzà dów wo je wództw, po nie wa˝ nie po sia da jà one do cho dów z ty -tu ∏u w∏a snych po dat ków, a zna cze nie fi skal ne po bie ra nych przez nie op∏at jestzni ko me.

Ksià˝ ka mo ̋ e byç wy ko rzy sta na ja ko pod r´cz nik do wy k∏a dów z ta kich przed mio -tów, jak: fi nan se pu blicz ne, fi nan se sa mo rzà do we, sys te my po dat ków, opo dat ko wa -nie nie ru cho mo Êci.

Mag da le na Misz czuk, dok tor na uk eko no micz nych, ad iunkt w Ka te drze Fi nan sówi Ra chun ko wo Êci Wy dzia ∏u Za rzà dza nia Po li tech ni ki Lu bel skiej. Spe cja li zu je si´w pro ble ma ty ce fi nan sów sa mo rzà du te ry to rial ne go. Au tor ka i wspó∏ au tor ka licz nychpu bli ka cji z te go za kre su, w tym m.in. Go spo dar ki sa mo rzà du te ry to rial ne go (2007).

Magdalena M

iszczuk System podatków

i op∏at samorzàdow

ych w Polsce

www.sklep.beck.ple-mail: [email protected]://www.beck.pltel. 022 31 12 222, fax 022 33 77 601

Cena 39 z∏

Miszczuk:Miszczuk 13/11/09 8:33 AM


strMiszczuk:strMiszczuk 4/11/09 1:43 PM Page 1

FINANSE


Magdalena Miszczuk

Wydawnictwo C.H. BeckWarszawa 2009



Wydawca: Dorota Ostrowska-Furmanek

Redakcja merytoryczna: Alicja Chrabąszcz-Kusiak

Recenzent: prof. dr hab. Maria Kosek-Wojnar

Projekt okładki i stron tytułowych: GRAFOS

Ilustracja na okładce: © Marcin Kamiński/iStockphoto.com

Seria: Finanse

Podseria: Finanse publiczne, lokalne, podatki

© Wydawnictwo C.H. Beck 2009

Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o.,

ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

Skład i łamanie: IDENTIA Michał Majchrzak

Druk i oprawa: Studio Spartan, Gdynia

ISBN 978-83-255-1120-3

5

Wstęp.......................................................................................................................... 71. Podatki i opłaty samorządowe w systemie dochodów publicznych ................. 9

1.1. Dochody samorządowe – modele i klasyfikacje ............................................ 91.2. Pojęcie oraz klasyfikacja podatków i opłat samorządowych ......................... 181.3. Polski system podatków i opłat lokalnych na tle systemów podatkowych

innych państw UE ........................................................................................ 281.4. Funkcje podatków i opłat samorządowych ................................................... 37

2. Podatki samorządowe o stawkach uchwalanych przez gminę ......................... 432.1. Podatek od nieruchomości ............................................................................ 442.2. Podatek rolny ............................................................................................... 682.3. Podatek leśny ................................................................................................ 802.4. Podatek od środków transportowych ............................................................ 84

3. Podatki samorządowe o stawkach nie uchwalanych przez gminę ................... 933.1. Karta podatkowa .......................................................................................... 933.2. Podatek od spadków i darowizn ................................................................... 1013.3. Podatek od czynności cywilnoprawnych ....................................................... 108

4. Opłaty samorządowe o stawkach uchwalanych przez gminę .......................... 1174.1. Opłata targowa ............................................................................................. 1174.2. Opłata miejscowa i uzdrowiskowa ................................................................ 1184.3. Opłata od posiadania psów ........................................................................... 1234.4. Opłaty planistyczna ...................................................................................... 1244.5. Opłata adiacencka ........................................................................................ 126

5. Opłaty samorządowe o stawkach nie uchwalanych przez gminę .................... 1315.1. Opłata skarbowa ......................................................................................... 1315.2. Opłata eksploatacyjna ................................................................................... 134

Zakończenie ............................................................................................................. 143Załączniki ................................................................................................................. 145

Załącznik 1. Wykaz gmin i miast zaliczonych do jednego z czterech okręgów podatkowych .................................................................................. 146

Załącznik 2. Stawki karty podatkowej obowiązujące w 2009 r. ........................... 175Załącznik 3. Przedmiot, stawki i zwolnienia w opłacie spadkowej ...................... 199

Literatura ................................................................................................................. 225Indeks ....................................................................................................................... 231

Spis treści

7

Zasadniczym celem monografii jest dostarczenie szerokiemu kręgowi odbior-ców (studentom, pracownikom naukowym, działaczom i pracownikom samo-rządowym) kompendium wiedzy na temat funkcjonowania sytemu podatków i opłat samorządowych, stanowiących dochody gmin w Polsce, z uwzględnie-niem najnowszych uregulowań prawnych oraz regulacji związanych z człon-kostwem Polski w Unii Europejskiej. Świadomie zrezygnowano z analizy po-wiatów i samorządów województw, ponieważ nie posiadają one dochodów z tytułu własnych podatków, a znaczenie fiskalne pobieranych przez nie opłat jest znikome.

Na rynku wydawniczym brak jest tego typu publikacji, bowiem literatu-ra podatkowa koncentruje się niemal wyłącznie na problematyce podatków państwowych. Istnienie dochodów podatkowych w samorządach, zwłaszcza w sytuacji gdy korzystają one z władztwa podatkowego, jest jednym z waż-niejszych przejawów decentralizacji finansów publicznych i dlatego zasługuje na bardziej wnikliwe potraktowanie.

Na podkreślenie zasługuje również fakt, że publikacja uwzględnia zarówno aspekt prawny jak i ekonomiczny podatków i opłat samorządowych. Niewąt-pliwie jest to nowatorskie ujęcie na polskim rynku wydawnictw podatkowych.

Monografia składa się z pięciu rozdziałów. W pierwszym rozdziale wprowa-dzającym zidentyfikowano kategorie podatków i opłat samorządowych, doko-nano ich wielokryterialnej klasyfikacji, a także wskazano ich funkcje fiskalne i pozafiskalne, zwłaszcza w zakresie stymulowania rozwoju lokalnego i regio-nalnego oraz możliwości prowadzenia lokalnej polityki podatkowej. Zawarto tu analizę porównawczą polskiego systemu podatków i opłat samorządowych na tle systemów innych państw Unii Europejskiej.

Wstęp

Wstęp

Rozdziały drugi i trzeci dotyczą szczegółowej charakterystyki poszczegól-nych podatków samorządowych, z uwzględnieniem ich przedmiotów, podmio-tów, podstaw, stawek, ulg i zwolnień, znaczenia fiskalnego oraz możliwości wykorzystania stymulacyjnego. Różnica między rozdziałem drugim a trzecim polega na tym, że w rozdziale drugim uwzględniono tylko te podatki, wobec których jednostki samorządu terytorialnego korzystają z pełnego władztwa podatkowego (podatek od nieruchomości, rolny, leśny, od środków transpor-towych), a w trzecim – te, wobec których samorządy władztwo podatkowe mają ograniczone (podatek od spadków i darowizn, od czynności cywilno- -prawnych, karta podatkowa). Na podobnej zasadzie skonstruowano rozdziały czwarty i piąty, poświęcone charakterystyce opłat samorządowych. W rozdzia-le czwartym znalazły się opłaty, których stawka zależy od decyzji samorzą-du terytorialnego (m.in.: targowa, od posiadania psów, miejscowa, uzdrowi-skowa), a w piątym – opłaty, na których wysokość samorząd nie ma wpływu (m.in.: skarbowa, eksploatacyjna).

W zakończeniu zawarto ocenę istniejącego w Polsce systemu podatków i opłat samorządowych na tle porównawczym oraz ukazano propozycje zmian w tym zakresie, a zwłaszcza ograniczenie liczby podatków oraz wzmocnienie ich wydajności.

W aneksie zawarte zostały szczegółowe wykazy gmin i miast zaliczonych do poszczególnych okręgów podatkowych związanych z podatkiem rolnym, staw-ki karty podatkowej oraz przedmiot i stawki opłaty skarbowej. Ilustrują one zagadnienia zawarte w tekście książki, ale z uwagi na ich rozmiary, właściwe było umieszczenie ich w aneksie.

Publikację oparto na najnowszej krajowej i zagranicznej literaturze przed-miotu oraz aktach prawnych według stanu na 31 marca 2009 r. Rozważania teoretyczne poparto dokumentacją statystyczną, a także wnioskami z prak-tyki stosowania podatków i opłat przez jednostki samorządu terytorialnego w Polsce.

9

1.1. Dochody samorządowe – modele i klasyfikacje

Dochody publiczne są rodzajem wpływów publicznych, oznaczających defi-nitywne, czyli bezzwrotne zasilanie finansowe władz publicznych [Owsiak, 2005, s. 170–171]. Ich klasyfikacji można dokonać, posługując się następują-cymi kryteriami: przedmiotowym, podmiotowym, dobrowolności, celu poboru i odpłatności (tabela 1.1.)

Tabela 1.1. Klasyfikacja dochodów publicznych

Kryterium Rodzaje dochodów publicznych

– przedmiotowe– daniny publiczne (podatki, cła, opłaty, składki na ubezpieczenia społeczne) – dochody publiczne z majątku i praw majątkowych– pozostałe dochody publiczne

– podmiotowe– dochody podsektora rządowego– dochody podsektora samorządowego– dochody podsektora ubezpieczeń społecznych

– dobrowolności – dochody przymusowe (m.in. podatki, opłaty, cła, składki na ubezpieczenia

społeczne)– dochody dobrowolne (m.in. darowizny)

– celu poboru – dochody zasadnicze (pobierane głównie w celach fiskalnych)– dochody uboczne (pobierane w celach pozafiskalnych)

– odpłatności– dochody nieodpłatne (nieekwiwalentne), np. podatki– dochody odpłatne (ekwiwalentne), np. opłaty.

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Miszczuk, 1999b, s. 86–88; Owsiak, 2005, s. 170–171; Ostaszewski, 2008, s. 86–88].

1 Podatki i opłaty samorządowe w systemie dochodów publicznych

1. Podatki i opłaty samorządowe w systemie dochodów publicznych

10

Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r., nr 249, poz. 2104 z późniejszymi zmianami), uwzględniając kryterium przed-miotowe, dość szczegółowo określa listę dochodów publicznych, obejmującą (art. 5):

daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty oraz �inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, funduszy celowych oraz innych jedno-stek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych niż ustawa budżetowa ustaw,

inne dochody należne na podstawie odrębnych ustaw – budżetowi pań- �stwa, jednostkom samorządu terytorialnego oraz innym jednostkom sektora finansów publicznych,

wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sek- �tora finansów publicznych,

dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których �zalicza się w szczególności: wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, od-setki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dy-widendy z tytułu posiadanych praw majątkowych,

spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sekto- �ra finansów publicznych,

odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych, �kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu �

udzielonych poręczeń i gwarancji, dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów, �inne dochody należne jednostkom sektora finansów publicznych określo- �

ne w oddzielnych przepisach lub umowach międzynarodowych. Wspomniana ustawa precyzuje – nawiązując do kryterium podmiotowego

– pojęcie sektora finansów publicznych, wydzielając w jego ramach (art. 4): podsektor rządowy, obejmujący organy władzy publicznej, organy kon- �

troli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały, organy administracji rzą-dowej, Polską Akademię Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne, państwowe jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocni-cze jednostek budżetowych, państwowe fundusze celowe, uczelnie publiczne, jednostki badawczo-rozwojowe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdro-wotnej, państwowe instytucje kultury, Narodowy Fundusz Zdrowia, inne pań-stwowe osoby prawne, utworzone na podstawie odrębnych przepisów w celu wykonywania zadań publicznych (z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego),

11


podsektor samorządowy, obejmujący jednostki samorządu terytorialnego, �ich związki samorządowe jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, gospodar-stwa pomocnicze jednostek budżetowych, samorządowe fundusze celowe, sa-modzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, samorządowe instytucje kul-tury, inne samorządowe osoby prawne, utworzone na podstawie odrębnych przepisów w celu wykonywania zadań publicznych (z wyłączeniem przedsię-biorstw, banków i spółek prawa handlowego),

podsektor ubezpieczeniowy, na który składają się: Zakład Ubezpieczeń �Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i zarządzane przez nie fundusze.

Przedmiotem dalszych rozważań są daniny publiczne, mające charakter przymusowy, zarówno nieodpłatne jak i odpłatne, stanowiące dochody samo-rządu terytorialnego.

Samorząd terytorialny – zgodnie z Europejską Kartą Samorządu Lokalnego (EKSL), ratyfikowaną przez Rzeczpospolitą Polską1 – oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i za-rządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzial-ność i w interesie ich mieszkańców (art. 3 ust. 1 EKSL). Społeczności te mają prawo do posiadania własnych, wystarczających zasobów finansowych, który-mi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swych uprawnień (art. 9 ust. 1). Wysokość zasobów powinna być dostosowana do uprawnień, a przynajmniej ich część powinna pochodzić z opłat i podatków lokalnych, których wysokość społeczności te mają prawo ustalać (ust. 2 i 3). Samodziel-ność kształtowania podatków i opłat lokalnych przez jednostki samorządu te-rytorialnego jest przejawem tzw. decentralizacji dochodowej, której zakres jest na ogół mniejszy niż decentralizacji wydatkowej, co oznacza niemożność osią-gnięcia w praktyce pełnej autonomii finansowej przez samorząd, czyli sytu-acji, w której jego potrzeby finansowane są samodzielnie (bez wsparcia budże-tu państwa i innych źródeł zewnętrznych) [Kopańska, 2008, s. 100–101].

W literaturze przedmiotu dotyczącej kształtowania się i funkcjonowania samorządu terytorialnego w Europie wyróżnia się na ogół dwa jego modele [Page, Goldsmith, 1987; John, 2001, s. 26–37; Miszczuk, Miszczuk, Żuk, 2007, s. 18–21], to jest:

północnoeuropejski (m.in.: Danii, Finlandii, Holandii, Irlandii, Norwegii, �Szwecji, Wielkiej Brytanii), cechujący się szerokim zakresem wykonywanych funkcji, dużą swobodą podejmowania decyzji, małą intensywnością kontaktów

1 Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r., ra-tyfikowana przez Polskę 26 kwietnia 1993 r. (Dz.U. z 1994 r., nr 124, poz. 607).


12

z władzami centralnymi, mniejszą liczbą szczebli samorządowych, mniejszą liczbą jednostek samorządowych oraz większymi ich rozmiarami,

model południowoeuropejski (m.in. w: Belgii, Francji, Hiszpanii, Portuga- �lii, we Włoszech), charakteryzujący się stosunkowo wąskim zakresem wykony-wanych kompetencji, małą swobodą decyzyjną, dużą intensywnością kontak-tów z władzami centralnymi, relatywnie dużą liczbą szczebli samorządowych oraz dużą liczbą jednostek samorządowych i małymi ich rozmiarami.

Są też takie kraje jak m.in.: Szwajcaria czy Niemcy, w których występują elementy zarówno modelu południowo- jak i północnoeuropejskiego.

W nawiązaniu do wspomnianych powyżej modeli samorządu terytorialne-go można wyróżnić trzy modele systemu dochodów samorządowych [Sochac-ka-Krysiak, 1993, s. 37–92]: zdecentralizowany, scentralizowany i mieszany. Pierwszy z nich zakłada wydzielenie części wpływów publicznych jako docho-dów jednostek samorządowych (w postaci np. podatków i opłat lokalnych), które są głównymi, wydajnymi źródłami zasobów finansowych. W tym mode-lu dodatkowe zasilanie budżetów samorządowych subwencjami czy dotacjami z centrum jest niewielkie, gdyż środki w postaci podatków, opłat, wpływów z majątku są w zasadzie wystarczające do realizacji ich zadań [Jastrzębska, 2005, s. 10–11]. Jednak jak wskazują doświadczenia krajów, w których roz-wiązania są zbliżone do tego modelu, ewoluuje on w kierunku modelu scen-tralizowanego. Wynika to z dużych różnic w potencjale jednostek samorządu terytorialnego i konieczności wyrównywania poziomu dochodów przy zastoso-waniu dotacji ogólnych i celowych [Guziejewska, 2006, s. 16–17].

Drugi model polega na skonstruowaniu instrumentów zasilania jednostek samorządowych z centrum w postaci dotacji celowych i subwencji ogólnych. Jednocześnie nie wyodrębnia się z wpływów publicznych w państwie wydaj-nych podatków i opłat, które byłyby przypisane tylko gminom czy innym pod-miotom samorządowym. Przynoszące wysokie wpływy daniny publiczne są centralizowane i następnie według odpowiedniego klucza rozdysponowywane pomiędzy centrum i samorządy. Taki system zasilania władz samorządowych nie musi oznaczać równocześnie jego podporządkowania władzom centralnym i zniweczenia istoty samorządności. Istotnym elementem takiego finansowania jest bowiem odpowiednia konstrukcja bezpośredniego systemu zasilania samo-rządu. Powinna ona być zobiektywizowana i niecelowa. Obiektywny charakter dotacji i subwencji czy innych form zasilania samorządu oznacza, że kalkula-cja tych środków pieniężnych nie może zawierać w sobie uznaniowych form premiowania finansowego jednych podmiotów kosztem innych. Niecelowość natomiast zapewnia samodzielność władz samorządowych w rozdysponowy-

13


waniu środków, zgodnie z preferencjami i potrzebami społeczności zamieszku-jącej dane terytorium.

Trzeci model finansowania samorządu ma charakter mieszany, tj. łączy w sobie rozwiązania dwóch poprzednich modeli. Z jednej strony wydzielone są spośród wpływów publicznych znaczące daniny, które w całości przypisa-no samorządom, z drugiej strony centrum dodatkowo wspomaga finansowo jednostki samorządowe dotacjami, subwencjami lub innymi formami zasilania (udziałami w podatkach państwowych). Stosowanie jednocześnie dwóch roz-wiązań finansowania samorządów może wynikać z dwóch przesłanek.

Po pierwsze, wyodrębnienie dochodów samorządowych z podatków i opłat w państwie może spowodować zbytnią nierównomierność wpływów do bu-dżetów zdecentralizowanych jednostek i spowodować niemożność realizacji wszystkich zdań, do jakich te jednostki zostały powołane. Stąd też centrum powinno zabezpieczyć finansowo również te jednostki samorządowe, które z uwagi na swoje niewielkie własne dochody nie mogłyby wykonywać nałożo-nych na nie zadań.

Po drugie, ze względu na wagę niektórych zadań w państwie konieczne staje się dotowanie ich ze szczebla centralnego, gdyż w przeciwnym wypadku same gminy czy samorządy wyższego szczebla nie byłyby skłonne ich realizo-wać (np. znaczące przedsięwzięcia infrastrukturalne).

Przykładem kraju, który można zaliczyć do pierwszego modelu jest Szwecja, w której samorząd lokalny dysponuje lokalnym podatkiem docho-dowym ze stawką kalkulowaną według potrzeb danej jednostki samorzą-dowej. Jednocześnie stosowane są dotacje państwowe o charakterze celo-wym. Z kolei państwem, w którym zasilanie samorządu w środki finansowe następuje głównie za pośrednictwem dotacji z centrum jest Holandia. Mają one w większości charakter ogólny i są głównym źródłem wpływów samo-rządowych. Obok dotacji, kasy samorządowe zasilane są też nielicznymi jednak podatkami lokalnymi (np. gminny podatek majątkowy), jednak ich udział we wpływach budżetów jest niewielki [Sochacka-Krysiak, 1993, s. 69]. System dochodów w tym kraju wskazuje zatem w zasadzie na model scentralizowany. Natomiast przykładem państwa, ilustrującym model mie-szany, są Niemcy. Samorządy zasilane są w podobnym stopniu poprzez po-datki samorządowe i dotacje z centrum. Dość licznym podatkom lokalnym, niewystarczającym jednak na realizację zadań, towarzyszy znaczne zasila-nie budżetów gminnych w postaci udziałów w podatku dochodowym czy dotacji, których kalkulacja podlega ścisłym regułom.


14

Uwzględniając znaczenie podatków lokalnych w strukturze dochodów po-datkowych oraz w odniesieniu do PKB, można – zdaniem B. Guziejewskiej [Guziejewska, 2006, s. 16–17] – wydzielić:

model skandynawski (Szwecja, Dania, Finlandia), gdzie podatki lo- �kalne stanowią 10–20% PKB i 20–50% wpływów ze wszystkich podatków ogółem,

model łaciński (Włochy, Francja, Hiszpania), w którym podat- �ki lokalne kształtują się na poziomie 4–6% PKB i 20% ogólnych wpływów podatkowych,

model hanowerski (Niemcy, Wielka Brytania, Holandia), w którym podat- �ki lokalne stanowią 1–2% PKB i 4–5% ogólnych wpływów podatkowych.

W Polsce przyjęto system finansów gminnych zbliżony do niemieckich rozwiązań. Wynikało to zarówno z przejęcia przez samorząd lokalny więk-szej części dawnych wpływów państwowej administracji terenowej szczebla podstawowego, jak i zadań, które miał realizować samorząd gminny. Stąd też w dyspozycji samorządowych władz lokalnych pozostały liczne podatki o charakterze lokalnym (niezbyt wydajne), jak również udziały w podatkach centralnych, dotacje i subwencje. Inaczej rozwiązany został system finansów samorządowych szczebli wyższych, to jest powiatu i województwa samorzą-dowego. Samorządy te nie mają własnych dochodów podatkowych. Głównym źródłem dochodów własnych są jedynie udziały w podatkach wpływających do budżetu państwa.

Dochody jednostek samorządu terytorialnego można podzielić według pię-ciu kryteriów [Ofiarski, 2006, s. 43–46]. Według pierwszego z nich – rodzajo-wego – wyróżnia się:

podatki samorządowe, �udziały w podatkach państwowych, �dodatki do podatków państwowych, �opłaty samorządowe, �dochody z majątku i praw majątkowych, �transfery z budżetu państwa, �środki zagraniczne, �inne dochody. �

Podział ten ma duże walory poznawcze, gdyż wskazuje na źródła, z jakich są gromadzone dochody. Podatki i opłaty samorządowe zostały szczegółowo omówione w kolejnych rozdziałach. Dodatki do podatków oraz udziały w po-datkach centralnych są przejawem partycypacji samorządu we wpływach po-datkowych budżetu państwa. Dodatki mogą kształtować się na poziomie [Wa-lasik, 2006, s. 214–215]:

15


dowolnym – ustanowionym przez samorząd, �nie przekraczającym maksymalnej granicy, �jednakowym we wszystkich jednostkach samorządu terytorialnego. �

Tylko dwa pierwsze rozwiązania pozwalają na prowadzenie w sposób ak-tywny lokalnej polityki podatkowej poprzez realizację jej celów pozafiskalnych. Taka możliwość nie występuje nie tylko w przypadku rozwiązania trzeciego, ale także w przypadku zastosowania udziałów w podatkach centralnych. Istot-na różnica między dodatkami a udziałami polega na tym, że wysokość docho-dów z tytułu tych pierwszych nie zależy, a drugich zależy od wprowadzanych zmian stawek, ulg i zwolnień w podatkach centralnych.

Kolejną grupą dochodów wg klasyfikacji rodzajowej są wpływy z majątku i praw majątkowych, pochodzące m.in. z tytułu: umów najmu, dzierżawy i po-dobnych, odsetek od środków na rachunkach bankowych, odsetek od udzielo-nych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidend, ze sprze-daży majątku, rzeczy i praw.

Występowanie transferów w budżetach jednostek samorządu terytorial-nego wynika z kilku przesłanek. Po pierwsze, potencjał dochodów własnych samorządów jest terytorialnie zróżnicowany. Po drugie, zadania i wydatki są względnie równomiernie rozłożone. Po trzecie, nie jest możliwa pełna komer-cjalizacja usług świadczonych przez samorządy. Stąd opłaty pobierane z tytu-łu realizowanych zadań nie pokryją całości kosztów. Po czwarte, nierówność dostępu mieszkańców do różnych mediów wymaga systematycznej likwidacji dysproporcji w zakresie infrastruktury technicznej. Po piąte, konieczność wy-równywania potencjału rozwojowego poszczególnych samorządów przez pań-stwo wynika z decyzji podjętych na szczeblu centralnym, które mogą powodo-wać pogłębianie się różnic terytorialnych [Famulska, Znaniecka (red.), 2004, s. 80].

Transfery z budżetu państwa przyjmują najczęściej dwie formy: subwencji ogólnej i dotacji celowych. Syntetyczną charakterystykę obu form oraz wystę-pujących między nimi różnic przedstawiono w tabeli 1.2.

Ważnym zagadnieniem związanym z subwencjonowaniem jednostek sa-morządu terytorialnego jest dobór odpowiednich kryteriów. Z teoretycz-nego punktu widzenia można wyróżnić następujące kryteria [Strahl, 1991, s. 42–47]:

liczba ludności i jej struktura, �stan rozwoju ekonomicznego samorządu i wynikającego z niego poten- �

cjału fiskalnego,funkcje pełnione przez jednostki samorządu terytorialnego, �majątek samorządu i jego zużycie. �


16

Tabela 1.2. Podobieństwa i różnice między subwencją ogólną a dotacją celową

Subwencja ogólna Dotacje celowe

O przeznaczeniu środków decyduje samorządPrzeznaczane na ściśle określone zadania wyznaczone przez organ dotujący

Obiektywne kryteria przyznawania Kalkulacja kwot w oparciu o podobne zadania finansowane z budżetu państwa

Pełni funkcję wyrównującą dochody Przyznawane bez względu na potencjał dochodowy

Pełni funkcję motywacyjną, gdyż wyrównywanie nie jest pełne

Kwota przyznanych środków powinna pokryć całość wydatków na zadania

Niezwracana bez względu na stopień wykonania zadań

Zwracane w części odpowiadającej niezrealizowanym zadaniom

Wykorzystanie kwot subwencji podlega kontroli jedynie pod względem legalności

Wykorzystanie środków dotacji podlega kontroli pod względem legalności, celowości, rzetelności i gospodarności

Pewność otrzymania ustalonych kwot Pewność otrzymania ustalonych kwot

Uzupełnia dochody własne Uzupełnia dochody własne

Źródło: [Miszczuk, Miszczuk, Żuk, 2007, s. 86]

Największe znaczenie mają z reguły dwa pierwsze, tj. ludności i potencjału fiskalnego wynikającego bezpośrednio z rozwoju gospodarczego.

W odróżnieniu od subwencji ogólnej, dotacje celowe nie są przyznawane przy stosowaniu określonych ogólnych kryteriów. Ze względu na cel finanso-wania można je podzielić na dotacje celowe na:

zadania z zakresu administracji rządowej, �zadania własne, �zadania innych jednostek samorządu terytorialnego, �zadania wynikające z wyjątkowych okoliczności (zdarzeń losowych), �inwestycje w części finansowane ze środków z Unii Europejskiej. �

Z kolei środki zagraniczne stanowią swoisty rodzaj dochodów budżetów samorządowych. W przypadku Polski są to głównie środki pochodzące z Unii Europejskiej w ramach realizowanych programów operacyjnych (w latach 2007–2013 są to: Infrastruktura i Środowisko, Innowacyjna Gospodarka, Ka-pitał Ludzki, Rozwój Polski Wschodniej, Europejska Współpraca Terytorialna i 16 Regionalnych Programów Operacyjnych), finansowanych przez Fundusze Strukturalne (w latach 2007–2013: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Europejski Fundusz Społeczny) oraz Fundusz Spójności.

17


Dochody jednostek samorządu terytorialnego pochodzące z Unii Europej-skiej podlegają szczególnym zasadom gospodarowania. Mogą być przeznaczo-ne jedynie na te cele, które były określone w umowach, wydatkowane zaś zgod-nie z odpowiednimi procedurami. W przypadku wykorzystania tych środków niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania procedur, pobrania w sposób nienależny lub nadmierny podlegają zwrotowi wraz z odsetkami jak za zale-głości podatkowe. W związku z tym są podobne do dotacji celowych. Bene-ficjent środków, który musi zwrócić środki z przyczyn wyżej wymienionych, przez kolejne 3 lata nie będzie mógł korzystać ze środków Unii Europejskiej2.

Do pozostałych dochodów jednostek samorządu terytorialnego można zali-czyć m.in.: dochody uzyskane przez samorządowe jednostki budżetowe, wpła-ty zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżeto-wych, spadki, zapisy, darowizny, odszkodowania, dochody z kar pieniężnych i grzywien, kwoty z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji, dotacje z budże-tów innych jednostek samorządu terytorialnego czy funduszy celowych oraz wpływy z samoopodatkowania się mieszkańców.

Drugim, istotnym kryterium klasyfikacyjnym dochodów, jest pochodzenie środków zasilających budżety. Dzieli ono dochody samorządowe na własne i uzupełniające (zewnętrzne). Przyjmuje się, że dochodami własnymi są te, któ-re przypisuje się bezterminowo samorządom, „bez żadnych ograniczeń ze stro-ny państwa i bez jego udziału w części wpływów pochodzących z podatków”

[Kornberger-Sokołowska, 2001, s. 71]. Warto jednak zwrócić uwagę na to, że w polskich przepisach prawnych dochody własne jednostek samorządu tery-torialnego są wymienione w ustawie o dochodach jednostek samorządu tery-torialnego. Zaliczone są tam m.in. udziały w podatkach, które tylko w części przypisano samorządom. Wydaje się więc słuszne zmodyfikowanie definicji do-chodów własnych, określając je jako te, które przypisane są samorządom bez-terminowo i stanowią jednocześnie dochody publiczne gromadzone na teryto-rium danej jednostki samorządu terytorialnego. Takie określenie nie pozwala zakwalifikować do dochodów własnych subwencji ogólnej, dotacji celowej czy środków z Unii Europejskiej, gdyż ich źródłem są środki gromadzone z teryto-rium całego kraju. Dochody, które nie są własnymi, mają charakter uzupełniają-cy, wynikający z przesuwania środków zgromadzonych wcześniej (pierwotnie) w innych niesamorządowych funduszach w państwie i za granicą.

Trzecie kryterium biorące pod uwagę regularność występowania, dzie-li dochody na zwyczajne i nadzwyczajne. Dochody zwyczajne można podzie-lić na powszechnie występujące (m.in. dochody z podatków i opłat, transfe-

2 Art. 205 ustawy o finansach publicznych.


18

ry z budżetu państwa) i specyficznie występujące (m.in. dochody majątkowe, spadki, zapisy, darowizny, odszkodowania, dotacje z budżetów innych jedno-stek samorządu terytorialnego). Dochodami nadzwyczajnymi są środki pocho-dzące ze źródeł zagranicznych czy też dotacje celowe na dofinansowanie za-dań własnych [Ofiarski, 2006, s. 71 ].

Czwarta systematyka dochodów, która ma duże znaczenie poznawcze, wy-odrębnia dochody podatkowe i niepodatkowe. Właściwymi wpływami zasilają-cymi budżet samorządowy, ale także budżet państwa, są podatki. Stąd też kla-syfikacja dochodów samorządowych na podatkowe i niepodatkowe pozwala na ocenę systemu zasilania samorządów w porównaniu do źródeł dochodo-wych budżetu państwa czy samorządów innych państw.

Do dochodów podatkowych samorządów zalicza się: podatki, dodatki i udziały we wpływach z podatków stanowiących dochód budżetu oraz opła-ty [Ofiarski, 2006, s. 45]. Mają one charakter danin publicznych. Natomiast do niepodatkowych zaliczone są dochody z tytułu: posiadanego majątku, trans-ferów z budżetu państwa, środków ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi oraz innych, w tym np.: dochody jednostek budżetowych, wpłaty za-kładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych, spadki, zapisy, darowizny na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, odszkodowania itp.

Piątym kryterium jest systematyka działowa dochodów, wynikająca z kla-syfikacji budżetowej. Ma ona znaczenie w procesie planowania i realizacji bu-dżetu samorządowego. Zapewnia przejrzystość, stwarza możliwość kontroli, ułatwia i umożliwia sprawozdawczość [Karlikowska, 2006, s. 16–17].

1.2. Pojęcie oraz klasyfikacja podatków i opłat samorządowych

Podatek jest definiowany jako przymusowe świadczenie pieniężne, ogólne, bezzwrotne i nieodpłatne dokonywane na rzecz państwa [Miszczuk, 1999, s. 104]. Cechami podatku są zatem:

przymusowość, oznaczająca możliwość zastosowania sankcji wobec uchy- �lających się od zapłacenia daniny publicznej,

pieniężny charakter, wynikający z konieczności wniesienia podatku w for- �mie pieniężnej,

ogólność (powszechność), oznaczająca powinność jego zapłaty przez �osoby fizyczne i prawne, spełniające określone warunki, zawarte w ustawach podatkowych,

19

1.2. Pojęcie oraz klasyfikacja podatków i opłat samorządowych

bezzwrotność, polegająca na jego definitywnym pobraniu przez podmiot �publiczny, przy czym jako zwrot nie jest traktowane oddanie nadpłaconego lub nienależnie pobranego podatku,

nieodpłatność (nieekwiwalentność), wynikająca z braku bezpośredniego �świadczenia ze strony państwa na rzecz wnoszącego podatek.

Elementami technicznymi podatku są: podmiot, przedmiot, podstawa (baza podatkowa), wymiar (kwota), skale podatkowe, wyłączenia, zwolnienia, ulgi oraz minimum podatkowe i kumulacja podatkowa.

Podmiotem podatku jest podatnik, czyli osoba fizyczna lub prawna pono-sząca ciężar świadczenia podatkowego, tj. doznająca uszczuplenia dochodu lub majątku. Podmiotem podatku jest również płatnik, czyli osoba fizyczna lub prawna, która z mocy prawa, zobowiązana jest do naliczenia podatku, pobra-nia go od podatnika i odprowadzenia na rzecz odpowiedniego organu publicz-nego. Podatnikiem i płatnikiem mogą być te same lub różne osoby. Podatnik i płatnik podatku określani są mianem biernego podmiotu, w przeciwieństwie do organów publicznych, uznawanych za czynny podmiot podatku, z tego względu iż są uprawnione do wymierzania i pobierania płatności.

Przedmiotem podatku są rzeczy, zjawiska lub stan faktyczny, które powodu-ją obowiązek uiszczenia podatku. Przykładowo są nimi: osiąganie dochodów, posiadanie lub nabywanie nieruchomości, zasiedzenie czy sprzedaż towaru.

Istotnym elementem technicznym podatku jest podstawa opodatkowania (baza podatkowa), stanowiąca wartościowo ujęty przedmiot opodatkowania lub naturalną miarę tego przedmiotu. Z kolei stawka podatkowa jest to wy-rażona procentowo część podstawy opodatkowania, która ma być przekaza-na w postaci podatku do odpowiedniego podmiotu publicznego. W przypadku jednak gdy podstawa opodatkowania wyrażona jest w jednostkach natural-nych, stawka podatkowa przyjmuje postać kwotową.

Kwota (wymiar) podatku jest to suma, jaką należy zapłacić z tytułu podat-kowego. Oblicza się ją jako iloczyn podstawy opodatkowania i stawki podat-kowej. Z pojęciem stawki podatkowej wiąże się skala podatkowa, rozumiana jako zbiór stawek uszeregowanych względem podstaw podatkowych w kon-strukcji danego podatku [Szczodrowski, 2007, s. 17]. Najprostszą jest skala, w której występuje tylko jedna stawka podatkowa (procentowa lub kwoto-wa) i dotyczy każdej podstawy opodatkowania. Takie opodatkowanie nazy-wamy proporcjonalnym (liniowym), gdyż kwota podatku rośnie proporcjonal-nie do wzrostu podstawy opodatkowania. Bardziej skomplikowane są skale nieproporcjonalne, w których wyróżnia się pewne klasy (przedziały) podstaw opodatkowania i przyporządkowuje się im różne stawki. Teoretycznie także w tym przypadku mogą występować zarówno stawki procentowe, jak i kwo-

Magdalena System M podatków i op∏at - Helionskowa), a w piątym – opłaty, na których...

Documents

Transcript of Magdalena System M podatków i op∏at - Helionskowa), a w piątym – opłaty, na których...