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REVISTA

OLACEFSORGANO DE DIFUSION DE LA ORGANIZACION LATINOAMERICANAy DEL CARIBE DE ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES

Vol. 1, Núm. 6, abril de 1994

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directorioCONSEJO DIRECTIVO

Lic. Javier Castillo AyalaContador Mayor de Hacienda de México

y Presidente de la OLACEFS

Min. Elvia Lordello Castello BrancoPresidente del Tribunal de Cuentas

de la República de Brasil

Dr. Manuel Francisco BecerraBarneyContralor General de la República

de Colombia

Dr. Samuel Hidalgo SolanoContralor General de la República

de Costa Rica

C.P. Rinaldo Smeraldi Dall'OrtoPresidente del Tribunal de Cuentas

de la República Oriental de Uruguay

CONSEJO EDITORIAL

Ing. Octavio G. West SilvaCoordinador Editorial

Lic. Elías Kuri RojasDirector Editorial

Lic. J. Humberto Lagunas AlvarezDirector Técnico

APOYO EDITORIAL

Lic. Augusto Manuel Lugo Baeza

Lic. Antonio Horta Magdaleno

Sr. Sergio Lugo Rendón

Diseño:

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LCG Mario A. Maldonado

PAISES MIEMBROS

Antillas NeerlandesasFederico H. BreedijkContralor General de la República

ArgentinaDr. Antonio BarrosPresidente Interino de la Auditoría Generalde la Nación

BoliviaLic. Marcello zalles BarrigaContralor General de la República

BrasilMin. Elvia Lordello Castello BrancoPresidente del Tribunal de Cuentas

ColombiaDr. Manuel Francisco Becerra BarneyContralor General de la República

Costa RicaLic. Samuel Hidalgo SolanoContralor General de la República

CubaDra. Carmen Lorenzo CalvoVicepresidente del Comité Estatalde FinanzasChileDr. Osvaldo Iturriaga RuizContralor General de la República

Ec 'adorDr. Juan Carlos Faidutti EstradaContralor General del Estado

El SalvadorDr. Rafael Hernán Contreras RodríguezPresidente de la Corte de CuentasGuaten.( laLic. Francisco José Velasquez VelasquezContralor General de Cuentas

HondurasLic. Teófilo Norberto MartelContralor General de la República

Méx:icoLic. Javier Castillo AyalaContador Mayor de Hacienda

NicaraguaIng. Arturo Hardíng LacayoContralor General de la República

La Revista OLACEFS es el órgano dedifusión de la Organización latinoamerica-na y del Caribe de Entidades FiscalizadorasSuperiores y se publica cuatrimestralmenteen español. Su objetivo es difundir los cono-cimientos y experiencias que sobreFiscalización y Control Gubernamentalrealizan los países miembros de laOrganización.

Las opiniones y puntos de vista expresadospertenecen a los colaboradores y nonecesariamente reflejan las políticas de laOLACEFS.

PanamáLic. José de los Santos Che n BarriaContralor General de la República

ParaguayDr. Rubén Darío Guillén GaonaContralor General de la Nación

PenlC.P.C.Victor Enrique Caso LayContralor General de la República

República DominicanaDr. Héctor Pérez ReyesContralor General de la República

Suriname. ParamariboMr. Hans O. PradeSecretario de la Corte de Auditoría

Un.gW}C.P. Rinaldo Smeraldí Dall'OrtoPresidente del Tribunal de Cuentas

f,-"enezuelaDr. Eduardo Roche LanderContralor General de la República

AFILIADOS

£.rge' 'naDr. Hugo Alberto MolinaPresidente del Secretariado Permanente deTribunales de Cuentas

Bra. ,. Rio de JaneiroConselheiro Humberto BracaPresidente del Tribunal de Cuentas del Es-tado

b "(,J ¡ .( ') PauloConselheiro José Aitino MachadoPresidente del Tribunal de CU!~nhs del Es-tado

COLABORADORES

EspaiiaSr. Adolfo Carretero PérezPresidente del Tribunal de Cuentas deEspaña

PortugalDr. Antonio Luciano de Sousa FrancoPresidente del Tribunal de Cuentas

Esp. la 'aviV"Q

Sr. Francisco J. TuñonPresidente de la Cámara de Comptos

Se permite la reproducción de los artículosmencionando la fuente.

La Revista OLACEFS se distribuye gratuita-mente entre los miembros de las EntidadesFiscalizadoras Superiores que participan enlas actividades de la OLACEFS.

Toda información relacionada con estapublicación, favor de dirigirla a: RevistaOLACEFS. Morelos 82, Esq. AbrahamGonzález, Col. Juárez. DelegaciónCuauhtémoc. Código Postal 06600. México,D.F., Tel. 546-21-07. Fax 705-55 63.Tiraje: 1000 ejemplares. ISSN en trámite.

Revista Olaccfs

notas breves

El control de la administración pública en PortugalPor Antonio de Sousa Franco (Portugal)

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Ciclo de conferencias internacionales sobre "La nueva era dela Gestión Fiscalizadora"

Discurso de apertura del ciclo de conferencias "La Nueva Erade la Gestión Fiscalizadora", pronunciado por el Dr. HéctorMasnatta

Cursos de capacitación auspiciados por la OLACEFS im-partidos en 1993

Octava Reunión del Consejo Directivo de la OLACEFS

Nuevos miembros de la OLACEFS

artículos de fondo

"Entidades de Fiscalización Superior' su actividad en cuanto alcontrol de calidad del medio ambientePor Manuel Francisco Becerra Barney (Colombia)

La fiscalización de las privatizaciones por los Tribunales de CuentasPor Miguel A Arnedo Orbañanos (España)

La Auditoría Integral en México: un caso prácticoPor Ocravio G. Wesr Silva (México)

editorial

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Revista Olacefs

Vol. 1, Núm. 6, abril de 1994

Por tercer año consecutivo el grueso de las economlas de América Latinacontinúa con una fase de evolución que se caracteriza por la expansión dela actividad económica, una relativa estabilidad de precios, el alivio de lacarga de la deuda y una cuantiosa afluencia de capitales externos.

Un factor que ha ayudado a recuperar el relativo crecimiento de laseconomlas de la región, fue el efecto de la calda de las tasas inter-nacionales de interés, principalmente en dólares, y el alto rendimientoofrecido por las colocaciones en varios paIses latinoamericanos, lo que diólugar a un cuantioso ingreso neto de capitales privados.

Desafortunadamente, en lo que va del año, las tasas de interés en losEstados Unidos han sufrido tres incrementos, lo que puede impactarnegativamente las expectativas de crecimiento e impedir el flujo decapitales externos a la región.

No hay que olvidar que los profundos rezagos sociales que tenemos,agravados por la crIsis y los ajustes, están en espera de que la recuperacióneconómica beneficie a los estratos sociales más perjudicados y que elcrecimiento brinde espacios para pollticas públicas capaces de atacar defondo las estructuras de la pobreza y la injusticia.

Por esta razón, las EFS deben jugar un papel estratégico en el control delgasto público, ya que nuestros gobiernos no pueden darse el lujo depermitir desviaciones ni autorizar proyectos que no hayan sidodebidamente evaluados y previamente incluidos en sus planes y programasde desarrollo.

La Revista OLACEFS, conciente de esta problematica, incluye en el pre-sente número cuatro colaboraciones de diversos temas, que nos transmitenconocimentos en materia de fiscalización, que pueden ser elementos deconsulta sobre la experiencia que se estan desarrollando en los paIses deorigen de los autores.

Ello con el afán de que al promover la aplicación de técnicas y metodologlasque permitan optimizar el gasto público, coadyuvamos a dar prioridad a laatención de los rezagos sociales.

Javier Castillo Ayala

La Auditoría Integral en México:un caso prácticoPor Octavio G. West Silva *

En la Sección 4 de la Declaración de Lima, que seemitió con motivo del IX INCOSAI, se reconoció quela auditorfa financiera, si bien segufa siendo im-prescindible para la revisión de las finanzas públicas,resultaba insuficiente para cumplir cabalmente lasfunciones a cargo de las EFS, cada vez más amplias.Por lo mismo, en los últimos tiempos la auditorfa

*Coordinador General Técnicode la Contadurfa Mayor de Hacienda

de México

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financiera se habfa complementado con un nuevotipo de auditorfa que, con diversos nombres, estabaorientado a evaluar el desempeño de la gestióngubernamental en términos de economfa, eficienciay eficacia. Estos dos enfoques tenfan la misma im- .portancia y el mayor énfasis que se diera a uno uotro dependerfa de las circunstancias de cada EFS.

En el XIIINCOSAI (celebrado en Sydney, Australia,en 1986) se llegó, entre otras, a la siguienteconclusión:

"1. Tomando en consideración la Sección 4 de laDeclaración de Lima, el Duodécimo Congresoadopta los siguientes conceptos:

a) La tarea tradicionalde las EntidadesFiscalizadorasSuperiores (EFS)ha consistido enpracticar audi-torfas de regula-ridad, "que com-prenden todos losaspectos del cum-plimiento legal y dela responsabilidadfinanciera.

Revista Olacefs

b) Además de la auditarla de regularidad, existeotro tipo de auditoría. que tiene por objetoevaluar la economía. eficiencia y efectividad dela administración pública y que se conocecomo auditarla operacional."

En el mismo congreso se señaló:

"5. No se ha encontrado aún un términogeneralmente aceptable que comprenda tantoa la auditarla de regularidad como a la opera-cional. aunque las expresiones 'auditorlaintegrada' y 'auditorla de alcance total' hansido adoptadas por algunas EFS con esepropósito."

Para la Fundación Canadiense de Auditoría Com-prensiva. una auditoría persigue normalmente unoo más de los siguientes propósitos:

"(1) Verificar si. en opinión del auditor. los estadosfinancieros presentan razonablemente lasituación financiera de la organización y losresultados de sus operaciones. de con-formidad con principios de contabilidadgeneralmente aceptados. aplicados demanera uniforme con relación al año anterior.El examen tfpico de los estados financierostiene este objetivo. junto con el siguiente.

(2) Comprobar el cumplimiento de las dis-posiciones legales aplicables a las finanzas -laregularidad de las operaciones fiscales. Estosdos propósitos incluyen evaluar la idoneidadde los registros y procedimientos de con-tabilidad y verificar la gestión financiera de laadministración de la entidad auditada.

Una revisión con estos dos objetivos se clasificaríacomo 'financiera y de cumplimiento' o auditoría.fiscal ....

(3) Evaluar la eficacia con que las operaciones dela entidad auditada permiten alcanzar los ob-jetivos de los programas a su cargo (resultados~ !.Qs. programas). Ello puede incluircerciorarse de que las actividades previstas enlas disposiciones legales aplicables se planeenadecuadamente para cumplir los propósitosde la legislación.

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(4) Evaluar la economfa y. eficiencia con que laadministración de la entidad auditada ejecutasus programas. Técnicamente. la economíaconsiste en reducir los gastos. mientras que laeficiencia implica obtener los mayoresbeneficios posibles con los recursos dis-ponibles. Una auditarla que tenga uno de losdos últimos objetivos o ambos se denominarlaauditoría 'operacional' o 'del desempeño'."

En principio. una auditarla integral perseguiría loscuatro propósitos anteriores. de los cuales los dosprimeros están relacionados con el cumplimiento delos requisitos fiscales (la regularidad) y los dosúltimos con la efectividad con que se realiza lagestión (el desempeño).

Sin embargo. la Fundación Canadiense de AuditadaComprensiva señala que en la práctica difícilmentese podrían revisar todos los aspectos que abarca laauditada integral Y. por otro lado. que la mayor partede las auditorías se planean para cumplir finesespecíficos (para atender requerimientosparticulares de la legislatura o como parte de lasrevisiones generales que por ley deben efectuar lasEFS). Por consiguiente, dependiendo de su objetivoprincipal. la auditoría integral tiende a concentrarsepreferentemente en los aspectos financieros y decumplimiento o en la economía, eficiencia y eficaciade las operaciones gubernamentales.

Con los breves antecedentes expresados pasamosahora a abordar un caso práctico de auditoría inte-gral. cuya extensión, profundidad e importancia esnecesario destacar, puesto que constituye el primerejemplo de este tipo de auditoría que desempeña laContaduría Mayor de Hacienda de México, de unamanera amplia y sistemática. y que implicó laparticipación interdisciplinaria de las áreas básicasde auditoría con las que cuenta la institución.

Tanto por el objeto de esta presentación, como porlo escaso del tiempo. nos limitaremos a expresar porsus rasgos más generáles. la metodología deplaneación y realización seguida por la CMH paraesta auditoría.

En su sesión del 8 de mayo de 1991. el pleno de laH. Cámara de Diputados acordó que la Comisión de

Vigilancia instruyera a la Contaduría Mayor parallevar a cabo una auditoría al sector eléctricomexicano, cuyo propósito sería el de obtener undiagnóstico que permitiera evaluar la estructurafinanciera; la calidad de los sistemas internos yexternos establecidos y el cumplimiento del sectoreléctrico en sus objetivos institucionales. Quedandoasí delineadas las materias del estudio.

Tomando estas materias u objetivos de auditoríacomo los elementos básicos de la planeacióndirectriz, la CMH constituyó un grupo multi-disciplinario del más alto nivel para realizar el diseñode la auditoría solicitada, mediante la aplicación deun enfoque avanzado de análisis institucional y elenfoque de la auditoría integral.

El grupo de diseño se allegó toda información dis-ponible sobre el sector eléctrico, tanto de nivelmacroestructural como estructural y funcional y detipo económica, financiera, contable, operativa,programática, etc., así como los antecedentes deauditoría disponibles para, con base en estainformación, establecer la posibilidad real de ins-trumentar una auditoría de alcance total sobre laentidad.

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Dicha posibilidad dependía de varios factores, asaber:

Que la entidad presentara una configuraciónestructural y funcional de carácter homogéneoy organizado para permitir su conocimiento através de conjuntos atributivos y de funciones.

Que existiera una adecuada identificación defunciones, tareas, responsabilidades,mecanismos diversos y procesos generalespara permitir un conocimiento sistemático de laregularidad y el desempeño.

Que los sistemas de información y reporte alinterior de la entidad existieran y operarangenerando productos representativos y típicos.

Que las materias de auditoría fijadas en elmandato camaral; la estructura financiera; lacalidad de los sistemas de control; y elcumplimiento del sector en sus objetivos ins-titucionales pudieran incluir el estudio de latotalidad de la realidad institucional, al compren-der dentro de sí, los elementos significativosprimordiales de la misma.

Que el tipo de auditorías a realizar permitieranla detección de resultados representativos de laauditoría integral.

Y, finalmente, que los resultados y conclusionesde auditoría se obtuvieran por contrastacióncon criterios claros y distinguibles y, asimismo,que pudieran ser objeto de generalización einferencia válidas.

Este grupo determinó la factibilidad de la auditoríaintegral con las premisas de soporte teórico-básicosiguientes:

a) Dado el universo conformado por el sectoreléctrico, es posible distinguir un conjuntoatributivo que constituye a la totalidad del serinstitucional.

b) Dichos conjuntos atributivos poseen una dis-tinta tipología, dependiendo de su propianaturaleza, pudiendo distinguirse mediante laabstracción, aquéllos que constituyen pro-piamente la razón de existencia de lainstitución, esto es, aquéllos para los que existe

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la institución, y que son distintos de otros queson necesarios para el desarrollo de los prime-ros y que explican las formas que por diversasrazones históricas, económicas y de otraIndole ha asumido la fisonomla institucional,distinguiéndose asl conjuntos atributivos sus-tantivos y adjetivos.

c) La manifestación de los mencionados con-juntos atributivos se realiza a través de laactuación de la institución y quedansignificados en los diferentes rubros que ad-ministrativamente se reportan.

d) Tanto los conjuntos atributivos sustantivoscomo los adjetivos, se encuentran en larealidad interrelacionados entre sI en dife-rentes niveles de integración y, por tanto, cadaintersección entre ellos posee un significadocaracterlstico identificable con funcionesespecificas de la institución. El ordenamiento ysecuencia de estas areas en el marco ins-titucional permiten a su vez, reconocer unmodelo estructural de la institución, al cual lees correspondiente un modelo defuncionamiento institucional.

e) A su vez, el modelo de funcionamiento ins-titucional queda definido por un conjunto derasgos caracterlsticos de actuación o variablesde actuación que son mensurables y cuyadeterminación, en un momento especifico(variables indicadores e Indices), definen en suconjunto el "estado de arte institucional", conrespecto al modelo estructural.

f) En virtud de que el objeto perseguido por laCMH no es el de establecer simplemente el"estado de arte", sino un diagnóstico sobre lainstitución, es necesario plantear como basede contrastación para el diagnóstico, tanto losestados o desempeños previos de la propiainstitución bajo condiciones análogas, comolos supuestos de actuación contenidos enmetas, objetivos y compromisos; eldesempeño de entidades similares, y aquellosaspectos especificas comprometidos a nivelesde desempeño prefijados y esperados.

g) Los tipos de revisión o auditarla a realizardeberán permitir evaluar la eficiencia al-canzada por la entidad, criterio que se expresafundamentalmente en la relación recursos

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empleados-beneficios obtenidos. Asimismo, elcriterio de eficacia permitirá determinar lamedida en la que el actuar institucional tlpicofaculta el logro de los objetivos y metas fijados,tanto en el desempeño normal, como en elcaso de programas específicos; por otra parte,el criterio de regularidad permitirá determinartanto los sistemas, métodos, medios y pro-cedimientos administrativos, como su apego alos marcos jurldicos y los sistemas de gestión.Finalmente, los criterios financieros yeconómicos permitirán establecer conprecisión, tanto los marcos macroeconómicosdel desempeño institucional, como la validezde la integración de las variables contables y lacorrelación entre ellas, que determine lasrelaciones financieras; estas últimas a su vezposibilitarán el conocimiento de la viabilidadinstitucional.

Adicionalmente a estos criterios, será necesariodeterminar de manera precisa los niveles deefectividad del control interno y externo es-tablecido sobre la entidad por las diversas ins-tancias responsables de tales propósitos, estoes, permitirán conocer su suficiencia.

Con estas concepciones teóricas y premisas comobase, la Contadurla Mayor abordó la problemáticade otorgar alcance a su trabajo, determinando laamplitud, profundidad y precisión con que deberlanabordarse los contenidos de las materias deauditarla fijadas en el pedimento de la Cámara deDiputados, todo ello a efecto de proceder al es-tablecimiento del espectro total de los estudios yrevisiones a realizar.

Un primer análisis de toda la información de reportesinternos y externos elaborada por la entidad duranteel perlado de alcance de la revisión (4 años an-teriores), de diverso tipo y periodicidad, permitióidentificar aquella que pudiera manifestar lasprincipales variables del hacer institucional; com-plementariamente a ello, se hizo necesariodeterminar el conjunto de información diversa yespecífica, no disponible de manera inmediata, cuyaelaboración correría tanto a cargo de la entidadauditada, como por parté de la CMH.

Asl, las materias de auditoría fueron desglosadas encomponentes estructurales o rubros estructuralesde auditoría que se identificaron de la manera máscercana posible con los componentes del actuar

institucional estructural. A su vez, dichos rubros ocomponentes fueron analizados para determinardentro de ellos las vertientes, financieras,programáticas, etc., que permitieran identificar losniveles alcanzados, tanto en la regularidad como enel desempeño; estas vertientes darían origen a lasauditorías o revisiones componentes.

Bajo este enfoque, las materias U objetos deauditoría dieron origen a un espectro de com-ponentes o rubros estructurales de auditoría, y éstosa su vez dieron origen a un conjunto de auditorías orevisiones componentes.

Con base en lo anterior, fue programado un con-junto de 37 auditorías componentes de las materiasy rubros de auditoría: 13 de materia contable-financiera, 14 de orden programático, 6 sobresistemas, 2 económicas, 1 de obra pública y 1 delegalidad; de este conjunto (37),19 incidieron sobrela estructura financiera, 12 sobre la calidad de lossistemas de control y 6 sobre el cumplimiento de losobjetivos. El período de revisión quedó establecidopara los años de 1987, 1988, 1989 Y1990, abarcandolos ejercicios financiero, presupuestal,programático y contable.

Por cuanto a la forma de atender a la integralidad delas revisiones, se determinó que tanto por materiacomo por el conjunto de materias, la auditoríadebería tener un carácter unitario, esto es, losresultados preliminares de todas y cada una de lasauditorías serían objeto de contrastación con lasrestantes, lo que permitiera el encadenamiento delas explicaciones sobre los fenómenos causa-efecto, así como el enriquecimiento de los con-tenidos particulares. Este mismo proceso permitiríala obtención de una revisión a la vez panorámica queespecífica, de conjunto a la vez que individual y multie interdisciplinaria. Asimismo, como ya se hamencionado, al interior de cada rubro de auditoríafueron determinadas las revisiones o auditoríascomponentes de diverso tipo: financieras,programáticas, de sistemas, etc. lo que permitiera,tanto el examen de cada rubro desde los enfoquesregularidad y de desempeño, como la obtenciónconjunta por rubro, materia y global de conclusionessobre cada uno de estos conceptos por separado.

El producto final esperado con este diseño puedecompendiarse como sigue:

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a) Un diagnóstico global sobre la totalidad delconjunto institucional desde el enfoque de laauditoría integral.

b) Un diagnóstico por cada materia u objeto deauditoría fijado por el mandato, asimismodesde el enfoque de la auditoría integral.

c) Diagnósticos particulares de cada rubro es-tructural de auditoría desde el enfoque de laauditoría integral.

d) Diagnósticos particulares sobre la regularidady el desempeño para la totalidad de lainstitución auditada, tomando de manera con-junta las materias de auditoría.

e) Diagnósticos especfficos sobre la correlaciónentre materias y entre rubros de auditoría.

En sus aspectos meramente administrativos, puedemencionarse que la auditoría al sector eléctrico fuecumplida en tiempo y forma, que su ejecución desdela planeación hasta el informe requirió de un períodopreviamente establecido de 26 semanas y que lafuerza de trabajo empleada por la CMH ascendió enesta tarea a poco más de 117,000 horas hombre, ydio origen a un reporte de 5 tomos incluido unprimero de resultados generales.

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"Entidades de Fiscalización Superior" su actividad encuanto al control de calidad del medio ambiente

Por Manuel Francisco Becerra Barney *

Cada día, y con mayor énfasis, la reflexión sobre losproblemas de contaminación ambiental y ladisminución del patrimonio natural que vienenafrontando los países y las posibilidades desolucionarlos, han /levado a las regiones y a susgobernantes a considerar la problemática ambien-tal.

* Contralor General de la Repúblicade Colombia

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Este proceso de "Toma de Conciencia" ha sidoestimulado por la creciente difusión de lospostulados del desarrollo sostenible (o sustentable),su incorporación al marco de las polfticasnacionales y al discurso de los planificadores yeconomistas que incluyen consideracionesambientales que van desde el ordenamiento territo-rial hasta el anáiisis económico de las llamadas"externalidades".

Se ha visto claramente la conveniencia de es-tablecer medidas preventivas frente a aquellas decarácter correctivo, y a pesar de las concepcionesdel ambiente como problema, a las del ambientecomo potencial.

No se debe permitir que el estado y la sociedad engeneral, continúen el proceso depredador del patri-monio natural y ambiental. Es de anotar que aunqueel deterioro de la calidad del ambiente en todos loscasos tienen un origen antropológico (humano),ocurre en gran medida como consecuencia de undéficit en la oferta de soluciones productivas para lapoblación, obligando a los sectores marginales aejercer presión excesiva sobre los recursos natura-les.

Ejemplo de esta afirmación la vive Colombia. Enefecto la deforestación, otrora vista como actividadprecursora y manifestación de progreso, genera hoymúltiples externalidades negativas de tipo ambien-tal. Además de contribuir a la pérdida irreparable derecursos genéticos y ecosistemáticos, ladeforestación ha venido alterando el equilibriodinámico de los sistemas hfdricos del continente.

La gestión ambiental colombiana ha estado dirigidaa la protección de los ecosistemas, desatendiendola realidad de un pafs que vivió durante las últimascuatro décadas procesos importantes decrecimiento urbano e industrial. Nuestras ciudadescrecieron sin que el estado lograra administrar esteproceso ni atender los problemas ambientales quese generaron por la acelerada industrialización delpafs.

El sector industrial se mantuvo en un ambiente deeconomfa cerrada, por lo cual diffcilmente podfatener acceso a nuevas tecnologfas que le per-mitieran modernizar sus procesos y en esta formalograr una mayor eficiencia en el uso de los insumospara minimizar su impacto ambiental.

A las situaciones anteriormente identificadas, seañaden dos factores que contribuyen en granmedida al deterioro de la riqueza natural: las ins-tituciones y los elementos jurfdicos; su organizacióninstitucional ha sido muy deficiente ydescoordinada; la debilidad operativa, técnica yfinanciera de la gestión ha sido su caracterfsticapermanente.

La legislación ambiental ha pecado por acción yomisión; los vacfos, contradicciones, incon-gruencias, inaplicabilidad y poca vigencia de lasnormas ambientales describen parcialmente el caoslegal.

Además, muchas entidades del estado tienen a sucargo la responsabilidad de la gestión ambiental queejecutan con bajos niveles de eficiencia, de calidady de resultados. Actualmente en Colombia, las ins-tituciones que controlan el uso, la conservación yexplotación de los recursos naturales y el medioambiente son unas veintiocho entidades. La varie-dad de las funciones, polfticas, objetivos y pre-supuesto otorgada en materia ambiental a talesentidades ha generado una duplicación de es-fuerzos que no corresponde a una gestión eficientey opor-tuna.

Como puede verse, siendo el panorama muy rico enentidades públicas de control ambiental, no es elmás acertado y claro, lo cual llevó al pafs y enparticular a las instituciones con ingerencia directaen la gestión ambiental, a un punto donde fuenecesario retomar la discusión para reordenar laspolfticas ambientales y de ajuste institucional.Cambios estos determinados con la expedición dela constitución polftica en 1991.

Uno de los logros más significativos de la nuevacarta magna, ha sido reconocer la importancia fun-damental que tiene la preservación de los recursosnaturales y ambientales del pafs, los cuales cons-tituyen el soporte de economfas como la colombia-na, basadas esencialmente en la explotación de susbienes primarios.

La constitución polftica de 1991 estableció con-cretamente que el papel fiscalizador de estos bienescorresponde a la Contralorfa General de laRepública y a las contralorfas departamentales ymunicipales. Los artfculos 267 y 268 de laconstitución polftica de Colombia contienen las nue-vas facultades ambientales dadas a la Contralorfa

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General de la República en Colombia, las cuales seresumen asf:

Artfculo 267. "El control fiscal es una función públicaque ejercerá la Contralorfa General de la República,la cual vigila la gestión fiscal de la administración yde los particulares o entidades que manejen fondoso bienes de la nación.

La vigilancia de la gestión fiscal del estado incluyeel ejercicio de un control financiero, de gestión y deresultados. Fundado en la eficiencia, la economfa,la equidad y la valoración de los costosambientales".

Artfculo 268. "El Contralor General de la Repúblicatendrá las siguientes atribuciones:

Numeral T. "Presentar al Congreso de la Repúblicaun informe anual sobre el estado de los recursosnaturales y del ambiente".

Para dar cumplimiento a este mandato constitucio-nal, se expidió la Ley 42 de enero 26 de 1993 quereglamenta la organización del Sistema de ControlFiscal Financiero y los organismos que lo ejercen, yestablece la función fiscalizadora ambiental quedebe regir a la Contralorfa General de la Repúblicaya las Contralorras Departamentales y Municipales.

La citada ley expresa cómo la vigilancia de la gestiónfiscal ambiental del estado, en concordancia con laConstitución Nacional, debe estar fundamentada enlos principios de eficiencia, economfa, eficacia,equidad y valoración de los costos ambientales, detal manera que permita determinar en las entidadesvigiladas, durante un perrodo dado, si la asignaciónde los recursos fue la más conveniente para maxi-mizar sus resultados, si fueron obtenidos de maneraoportuna y si guardaron relación con sus objetivosy metas.

Para el caso especificado del control fiscal sobre eluso del medio ambiente, los componentesprincipales son los siguientes:

La auditorra ambiental

La eficiencia del gasto ambiental

La evaluación de los informes de costos yambientales, y

Los indicadores de gestión ambiental.

En el artfculo 46 de la misma ley, se faculta alContralor General de la República para:"Reglamentar la obligatoriedad de las entidadesvigiladas de inclufr en todo proyecto de inversiónpública, convenio, contrato o autorización deexplotación de recursos, la valoración en términoscuantitativos del costo-beneficio de la conservación,restauración, sustitución, degradación y manejo engeneral de los recursos naturales y del medioambiente, asf como su contabilización y el reporteoportuno a la Contralorfa". Es de observar que estafacultad legal rige también para las contralorfasdepartamentales y municipales en el ejercicio de sugestión fiscalizadora, por lo tanto actualmente eslabor suya implementar la Ley por medio de lareglamentación pertinente en cuanto atañe a lasentidades vigiladas dentro de su jurisdicción.

La vigilancia fiscal del patrimonio natural y ambientaldel Estado Colombiano es de gran significadodentro del contexto nacional, por considerarse unafunción pública esencial para la buena marcha delEstado como un mecanismo indispensable parapreservar la integridad del patrimonio nacional y dela población que tiene el derecho a su usufructo.

La fiscalización enfocada en la dimensióneconómico ambiental del pafs, permite analizar elimpacto que tienen las administraciones públicassobre el conjunto de los recursos naturales yambientales y su efecto en la economfa, e identificarsu efectividad con relación a los propósitos con-templados por la constitución y la ley, para que seancumplidos plenamente por los encargados deapropiar y distribuir con equidad la riqueza nacional.

Los nuevos elementos de control fiscal hanotorgado a la Contralorfa General de la República,las bases para evaluar la efectiva aplicación de lasnormas ambientales vigentes para cada uno de losorganismos creados para tal fin, al igual que laefectiva ejecución de los recursos financieros queson asignados en el presupuesto para la protección,conservación y recuperación del patrimonio naturaly ambiental de la nación.

"Acciones que viene adelantando la ContralorfaGeneral de la República para el cumplimiento de sunueva misión en materia de fiscalización de losrecursos naturales y del medio ambiente".

La Contraloda General de la República de Colombiaviene adelantando un proceso de reestructuración

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orgánica y funcional en cumplimiento de la nuevaley que la rige, que le permitirá corresponder a lanueva misión y funciones establecidas en laConstitución de 1991.

Con la reestructuración se crean las unidades devaloración de costos ambientales por sectoreconómico y en ellas se han concentrado lasfunciones para cuantificar económicamente el Im-pacto que se genera por el uso o deterioro de losrecursos naturales y del ambiente y a su vez evaluarla gestión de las entidades responsables de laprotección, conservación, uso y explotación de losmismos.

De acuerdo con el estado actual y la celeridad conque avanzan las actividades técnicas y operativasrequeridas para cumplir las funciones ambientalesde la Contralorfa General, puede afirmarse que haciafinales del primer semestre de 1994 se alcanzarándos objetivos fundamentales:

La elaboración de un directorio o banco deproyectos con la información básica de impactoambiental de la respectiva jurisdicción del pro-yecto o programa; y

Con base en los términos de referencia queactualmente se elaboran para ejecutarauditadas ambientales y ejercicios devaloración de los costos ambientales de losproyectos, se espera contar con los ins-trumentos (instructivos, cuestionarios, etc.),necesarios para iniciar la etapa de apoyo ins-titucional a las entidades que deben reportar ala Contralorfa General con la suficienteanticipación a la preparación de los respectivosinformes.

La función de estas unidades se manifiesta en eldesarrollo de diversas etapas que contribuirán en elmediano plazo al cumplimiento de la valoración delos costos ambientales y la contabilización de losrecursos naturales por parte de la Contralorfa Gene-ral de la República.

Estas etapas son:

Determinación de las fuentes y estado de lainformación que sobre recursos naturales ymedio ambiente existen en el pafs.

Recolección y organización de los datosestadfsticos sectoriales.

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Elaboración y diseño de sistemas deinformación y base de datos que permitanmantener actualizada la información sobre losrecursos naturales y medio ambiente.

El proceso administrativo y operativo que se sigueen la Contralorla General de la República paradesarrollar la metodologla sobre valoración decostos ambientales, se resume de la siguientemanera: s etu

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En la primera fase se elabora una metodologlade análisis del costo-beneficio ambiental, con elobjeto de proveer a las entidades vigiladas, lostérminos de referencia que les permita evaluarel impacto ambiental de los proyectos y pro-gramas que ejecuten.

En la segunda fase, la Contralorla General de laRepública realiza pruebas en diferentes en-tidades de gestión ambiental y obtiene asr laspautas y procedimientos que se deben seguirpara poner en práctica la metodologla devaloración de costos ambientales. Para tal finha sido necesario en primera instancia, propo-ner una base teórica que soporte con exactitudla información que se requiera, de manera quetodas las entidades comprometidas en la esferaambiental puedan definir e identificar susrecursos y presentar la información adecuadacuando se les solicite.

La Contralorla General de la República es cons-ciente que debe disponer de una metodologla dereferencia para valorar los costos ambientales y a suvez ayudar en la gestión ambiental. Porque lamayorla de las entidades públicas con funcionesambientales, esperan de ella una orientación sobrelos mecanismos y métodos que deben seguirse enel cumplimiento de la valoración de los costosambientales.

L q

La estructuración de un programa de contabilidadambiental para Colombia, nace del conocimientopor parte de diferentes instituciones de la necesidadde proyectar en el tiempo, el desarrollo de unsistema de contabilidad ambiental.

El debate sobre el significado y posibilidad de im-pulsar el desarrollo sostenible en el pals se dio demanera paralela con la preparación de la con-ferencia de mandatarios en el Brasil en junio de 1992,

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y fue materializado por el gobierno Colombiano ensu plan de desarrollo, incluido de manera especfficaen el sector de polftica ambiental.

En dicho plan se convoca todas las instituciones quetienen funciones de protección, control,fiscalización, gestión e investigación de los recursosnaturales, para que en forma conjunta formulen elprograma de cuentas ambientales para Colombia.

Proponer las mejores alternativas para articularlas cuentas ambientales al sistema de cuentasnacionales, a los sistemas de información terri-torial y al sistema de información ambiental.

Desarrollar los indicadores de seguimientosobre el estado de los recursos naturales y elmedio ambiente.

Contribuir a la obtención de los recursostécnicos y financieros necesarios para realizarlos diferentes proyectos o estudios básicos, quea juicio del CICA, hagan parte del plan básico, y

promover un amplio consenso interinstitucionalen torno al proceso de diseño e implementaciónde las cuentas ambientales.

Hoy, después de un año de labores ininterrumpidaspor parte del Comité Interinstitucional, se hansentado las bases institucionales, técnicas y con-ceptuales que garantizan la continuidad de esteprograma en el tiempo.

"UN ACERCAMIENTO EN LA METODOLOGIA DEVALORACION DE COSTO - BENEFICIO AMBIEN-TAL DE LOS PROYECTOS DE INVERSION PU-BLICA, LA ESTIMACION DEL GASTO PUBLICOPOR ENTIDAD EN MATERIA AMBLlENTAL".

A continuación se presentan los avances logradosen la conceptualización teórica y práctica quefundamentan las nuevas funciones de la ContraloriaGeneral de la República de Colombia y en laevaluación económica de los impactos ambientalesmediante la utilización del análisis del costo -beneficio.

El propósito del análisis costo - beneficio es describiry cuantificar las ventajas y desventajas ambientalesque afectan a la sociedad y que se originan con lapuesta en marcha de los proyectos de inversiónpública, ya las cuales se aspira llegar por medio desu valoración en unidades monetarias.

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La elaboración de la metodologfa con los términosde referencia para su aplicación por parte de lasentidades públicas, actualmente forma parte delproyecto de fortalecimiento institucional que realizala Contraloria General de la República y esfinanciado con fondos del Programa de NacionesUnidas para el Desarrollo.

Los objetivos de dicho proyecto consisten en definiruna metodologfa de referencia para evaluar losresultados que en materia de costo-beneficioreporten las entidades, ya sea con relación a pro-yectos de inversión que planean ejecutar o conrespecto a regulaciones ambientales que expida elgobierno.

De un análisis hecho recientemente por laContraloria General de la República en algunas en-tidades industriales del estado, se concluyó que sóloregistran estadisticas de los costos de ingenierfa enlos controles ambientales que realizan.

No ocurre lo mismo con las estadisticas de losbeneficios esperados o efectivamente obtenidos enlos gastos de control ambiental que efectúan, de locual se infiere que no tendria objeto exigir a lasentidades públicas un análisis completo de costo-beneficio aún, hasta que cuenten con la in-fraestructura de información necesaria.

Por lo anterior se ha considerado pertinente enprimera instancia, aplicar el análisis costo-beneficioen forma gradual y con este fin y a corto plazo, lasentidades deben reportar los costos estimados paramitigar el impacto ambiental de sus respectivosproyectos de inversión, acompañados de un estudiosobre la eficiencia económica, utilizando las gufasseñaladas por la Contraloria General de laRepública.

Mientras tanto, las entidades recibirán toda lainformación que les permita medir los beneficios desus programas ambientales, la cual deberán utilizaren forma posterior en el desarrollo del análisis costo-beneficio.

"EL GAS O PUBLICO EN EL SECTOR A BIENTA

Para construir las cuentas de gasto del sectorambiental, es necesario estudiar y verificar la formacomo son ejecutados los gastos por el gobierno enun periodo determinado, puesto que se

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fundamentan en el presupuesto general de la nacióny sus ejecuciones.

Para determinar el gasto público del sector ambien-tal, la Contraloría General de la República y elDepartamento Administrativo Nacional deEstadística, DANE, vienen desarrollando unametodología de cuentas de gasto sobre la materia.Dicha metodología está fundamentada en tres as-pectos: recolección, agregación y consolidación delos datos del gasto por inversión en programas yproyectos de protección ambiental a cargo de lasentidades del sector público.

El diseño de la metodología del gasto en protecciónambiental, tiene por objeto conseguir la informaciónque permita mediante su análisis, observar y con-cluir el gasto total utilizado en la gestión ambiental,su efecto en el producto interno bruto del país, ladistribución funcional del gasto, la distribución ins-titucional del gasto y la distribución económica delgasto, como también, ser la fuente de informaciónconfiable y precisa a nivel nacional que laContraloría General de la República presente en suinforme anual al Congreso de la República.

En los últimos años la creciente conciencia y lapreocupación por la conservación del medioambiente, han confrontado al hombre con lasnecesidades de racionalizar el uso de los recursosnaturales, desarrollar tecnologías y buscar al-ternativas de aprovechamiento y control de lacontaminación ambiental.

La alternativa de utilizar indicadores de tipo físico-químicos, biológicos y antropológicos como ins-trumentos básicos de la evaluación de la calidadambiental, no son recientes en su implementaciónpero debido a que los elementos que conforman elmedio ambiente son de todo orden, estos in-dicadores se adaptan a los sitios que los necesiten,reflejando las características existentes y las exi-gencias de "sus ambientes". Por tal motivo los in-dicadores aportan criterios básicos para laplanificación y control ambiental moderno.

Aunque los problemas ambientales fueron recono-cidos primero en los países desarrollados, son degran trascendencia en los países en vía de desarrollodebido a la escasa planificación y a la ejecución deplanes de manera inapropiada, impactando en

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forma negativa el medio ambiente y en con-secuencia la calidad de vida de cientos de millonesde seres humanos.

En estos países, por ejemplo, la excesiva y noregulada extracción de madera de áreas forestalesdeja grandes pendientes desnudas que aceleran laerosión, ocasionando no sólo la pérdida de tierrasproductivas y de preservación, sino daños de amplioalcance en los regímenes hidrológicos y, en lastierras bajas, inundaciones y asolvamiento. A estasituación debe sumarse los problemas que causa eluso de pesticidas y otros químicos agrícolas sin ladebida planificación e implementación de prácticasde seguridad para la salud.

Los datos disponibles sobre erosión de sueloagrícola en Colombia son los reportados en 1987por el Atlas de Suelos del Instituto GeográficoAgustfn Codazzi; en este documento se reporta unapérdida anual de 170,000 hectáreas de tierras culti-vables debido a la erosión del suelo de alrededor de20 cms. de espesor.

Es importante resaltar que la protección del medioambiente es una condición ineludible del desarrolloeconómico equilibrado, de donde se concluye lanecesidad de implantar los estudios de impactoambiental a todas aquellas actividades que van acausar un daño grave a los recursos naturales omodificaciones al paisaje y al ambiente. Estos es-tudios se fortalecieron debido a la ineficacia de losmétodos tradicionales de evaluación de proyectosque no consideraban la protección del medio físico,el uso racional de los recursos naturales y los as-pectos sociales (costos y beneficios sociales) de undeterminado proyecto o acción de desarrollo.

Los estudios de impacto ambiental son pues, unmedio de conocimiento amplio e integrado de losefectos o incidencias ambientales, pero no son porsí mismos un instrumento de decisión. Sin em-bargo, es la herramienta idónea para tomardecisiones y para implementar polfticas ambientalespreventivas.

En Colombia se ha realizado en los últimos años,una serie de estudios sobre la calidad del medioambiente que nos rodea y sus resultados han sidoentre otros los siguientes:

Si entendemos por contaminación la existencia degases y de ruidos superiores a los niveles per-

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misibles fijados en las normas emitidas por elgobierno nacional, las cuatro ciudades más grandesdel país están altamente contaminadas porque ex-ceden los márgenes mínimos que establecen lasnormas.

Por ejemplo, las ciudades de SantaFé en Bogotá,Medellín y Cali presentan niveles de bióxido deazufre y óxido de nitrógeno superiores a los Ifmitespermisibles.

Las condiciones metereológicas de SantaFé deBogotá, Barranquilla, Cali y Medellín, presentan in-versiones térmicas (efecto caracterizado por elhecho de que las capas inferiores de aire se hallanmás frías que las de alturas mayores, por lo cual nopermiten el ascenso de los contaminantes aéreos ycon ello se incrementa su concentración en el aire,generando condiciones poco saludables para loshabitantes de zonas urbanas densamentepobladas).

Uno de los factores que incide en la contaminaciónaérea es el parque automotor antiguo circulante,complementado con su baja velocidad demovimiento, la cual oscila entre los 20 a 30kilómetros por hora, en las horas de máximacongestión.

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La fiscalización de las privatizacionespor los Tribunales de Cuentas

Por Miguel A. Amedo Orbañanos*

* Consejero del Tribunal de Cuentas de Madrid

de la legalidad de la operación hasta el grado en quela venta de los bienes públicos se ha ajustado a losprincipios de eficacia, eficiencia y economía.

1.- Dentro del análisis de la legalidad se plantea lacuestión, no exenta de importancia desde otrosámbitos, de la necesidad de una normativaespecífica, como podría ser el caso de una Leyde Privatizaciones. En otras palabras, se trataríade discernir si la normativa general vigente enun país es suficiente para permitir el desarrolloadecuado de la privatización y, por con-siguiente, de la función fiscalizadora de losTribunales de Cuentas o si, por el contrario, serequiere el establecimiento de una norma quecontemple de manera específica bien sea los

La privatización de empresas y entespúblicos, al formar parte de la gestióneconómico-financiera del SectorPúblico, pertenece a la esfera de lofiscalizable por los Tribunales deCuentas (o Entidades FiscalizadorasSuperiores, como se conoce en otrospaíses a estos órganos de control).En la actualidad se asiste ennumerosos países a la puesta enejecución de programas o planes deprivatización de una considerable im-portancia, tanto por el diferente plan-teamiento de la función del Estado enque se basan como por las cuantíasque se ven afectadas.

La importancia cualitativa y cuan-titativa de estos procesosprivatizadores aconseja, por lo tanto,que los Tribunales de Cuentas de lospaíses implicados presten a dichosprocesos la atención que merecen. En este contex-to, cabe plantearse, entre otras cuestiones de impor-tancia, las relativas a los objetivos a cubrir en lasactuaciones fiscalizadoras a emprender conocasión de dichos procesos. Esta problemáticaconstituye el objeto de este trabajo, que recoge tansólo las opiniones de su autor y en nada vincula alTribunal de Cuentas de España.

En principio, no existen razones para pensar que losobjetivos generales de las actuaciones fis-calizadoras referentes a una privatización debandiferir -cualquiera que sea su importancia yvolumen- de lo que es habitual en otros ejerciciosfiscalizadores. El campo objetivo de dichas ac-tuaciones podrá cubrir, por lotanto, desde el análisis

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procesos privatizadores en general, bien cadaoperación especffica en particular o un sistemamixto que combine ambas posibilidades. Unanálisis comparado por países ofrece ejemplosen ambos sentidos: junto a aquellos en los queno existe una normativa privatizad oraespecífica, se encuentran otros (como Por-tugal, Francia y muchos de América Latina)donde se han aprobado las correspondientesleyes sobre el particular. En mi opinión, auncuando la tarea fiscalizadora podría versefacilitada en España por la existencia de unanormativa específica sobre privatizaciones,sobre todo si se asistiese a un proceso de ciertaintensidad, no puede considerarse que sea ésteun elemento imprescindible para que el Tribunalde Cuentas pueda realizar dicha labor en lasdebidas condiciones.

2.- El análisis de la eficacia, eficiencia y economía,por su parte, obliga a verificar si se cumplieronlos objetivos previstos en cada privatización ysi los mismos se alcanzaron de la manera máseficiente y al mejor precio. Los posibles aspec-tos a tratar en este terreno deben ir desde lacomprobación de la veracidad y transparenciainformativa con que se ha procedido hasta laverificación del grado de adecuación de losprecios al valor real de la entidad privatizada,pasando por el análisis de los gastos detransacción en que se ha incurrido.

3.- En cuanto al contenido de cada procedimientofiscalizador, cabe plantearse la cuestióngeneral de si los Tribunales de Cuentas, alanalizar una privatización, deben realizar unafiscalización parcial, referida a alguno de losdiferentes aspectos antes contemplados(legalidad, eficacia, eficiencia o economía), ouna fiscalización integrada, que cubra todosestos aspectos. La contestación sobre este par-ticular dependerá de circunstancias que nopueden ser sopesadas con anticipación y quepodrán derivar de la propia naturaleza de laprivatización o situarse fuera de la misma. Aeste último respecto, no pueden ignorarse fac-tores como el grado de utilización de los recur-sos del Tribunal en el momento de decidir elalcance de las actuaciones o la acumulación enel mismo de diferentes prioridades para laInstitución. Con independencia de ello, noparece ilógico adoptar el criterio provisional deque una fiscalización integrada (que es un ejer-

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cicio laborioso y complejo) se realice siempreque la privatización suponga la salida de laentidad del marco del sector público y, por ello,se pierda la posibilidad de fiscalizar ulterioresgestiones de la misma.

Como sucede en otros campos de la actividad fis-calizadora de los Tribunales de Cuentas, la opor-tunidad de la política de privatizaciones no puedeser objeto de análisis y dictamen. Por otro lado,aunque la intervención de los Tribunales de Cuentasha de ser lo más temprana posible, la independenciay neutralidad con que deben llevarse a cabo lasactuaciones fiscalizadoras aconsejan que éstas seinicien una vez concluida la privatización.

Cabe también preguntarse si los Tribunales deCuentas deben analizar y emitir opinión sobre elmomento de salida al mercado de una u otraempresa pública, en función de que este aspectopueda entrar dentro del análisis de la eficiencia yeconomía de la operación. Este es uno de los aspec-tos que deben considerarse con mayor cuidado aldeterminar el alcance de la fiscalización de lasprivatizaciones. Con todas las cautelas que el casomerece, en mi opinión resultaría más aséptico quelas actuaciones fiscalizadoras no enjuiciasen estetipo de decisiones, dada la dificultad de sopesar losaspectos de oportunidad con los criterios que seutilizaron en el momento de adoptarlas (0,10 que eslo mismo, la facilidad de opinar "a posteriori").

Otro de los aspectos discutibles en relación con lasprivatizaciones es el relativo a la conveniencia yoportunidad de que los Tribunales de Cuentas fis-calicen el funcionamiento de las empresas o entestras haber sido privatizados. Esta cuestión se plan-tea, como es lógico, sólo en el caso de que el entesalga de la esfera del sector público ya que, de noser así, los Tribunales de Cuentas estaríanlegitimados para continuar su tarea fiscalizadora.

En general, y aunque es objeto de polémica, a mientender sólo cabe la posibilidad de fiscalizar en-tidades privatizadas cuando: a) las mismas cubranun servicio público; b) los Tribunales de Cuentasestén facultados para fiscalizar la gestión privada de

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los servICIOS públicos y c) se mantenga lafiscalización dentro de los términos en que se realizala de estos últimos. Estas condiciones no secumplen en el caso de España, por lo que no pareceposible fiscalizar las empresas privatizadas, salvo enel supuesto altamente improbable de que recibiesensubvenciones públicas con posterioridad a su pasoal sector privado.

Una última cuestión a considerar es si los Tribunalesde Cuentas deben verificar el correcto destino dadoa los fondos procedentes de las privatizaciones. Enrealidad, se trata de una problemática que vienecondicionada por la existencia o no de una nor-mativa que establezca un destino especffico adichos fondos, más allá del general de su ingreso enel Tesoro Público. En efecto, si existiese unalegislación atribuyendo una finalidad específica aldinero procedente de las privatizaciones, comosucede en algunos países, no cabe duda de que éste

serIa uno de los aspectos a fiscalizar por parte delos Tribunales de Cuentas.

Seria más propio, no obstante, que el análisis de estacuestión se situase en una etapa previa a lafiscalización y se debatiese la conveniencia o no deasignar un destino especifico a los recursosgenerados con la privatización de empresaspúblicas. El problema excede, sin duda, los lImitesde este trabajo, por lo que me limitaré a consignarmi postura contraria al establecimiento -de unafinalidad especifica a dichos recursos.

No debe ocultarse, en cualquier caso, que dichaopinión contradice el parecer de no pocos colegasen el campo de la fiscalización, asl como lo prac-ticado por algunos legisladores de Europa y bastan-tes más de América Latina. A mi juicio, sin embargo,debe pesar más en este asunto la consideración deldinero como bien fungible (que se ingresa en lasarcas del Estado junto con el procedente de otrasfuentes) que cualquier otra razón de tipo prácticotendente a evitar -por una vla inadecuada e in-operante-la financiación de gastos públicos corrien-tes o una aceleración inducida del gasto público.Ello no es obstáculo para considerar que unautilización lógica de los fondos procedentes de laeliminación de un activo a largo plazo, eventualgenerador de rentas, sea la cancelación de unpasivo generador de pagos como es la deuda

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pública. Lo que me parece cuestionable es que ésteo cualquier otro destino deban quedar explicitadosen una norma, asl como la efectividad de estamedida para la consecución de los propósitospresumiblemente perseguidos por el legislador.

De todo lo que acaba de indicarse cabe deducir lassiguientes conclusiones:

a) Los Tribunales de Cuentas son competentespara analizar la ejecución de las privatizaciones.Más aún, dado el alcance y la transcendenciaque estos procesos tienen hoy en muchospaIses o pueden revestir en breve, losTribunales de Cuentas deberían prestar a losmismos una atención preferente.

b) El objeto de las actuaciones fiscalizadorasreferidas a privatizaciones no difiere del quecorresponde a cualquier otro tipo de operaciónperteneciente a la gestión económico-finan-ciera del sector público.

c) Si se fuese a asistir en España a un procesoprivatizador de cierta intensidad, el análisis delegalidad de las operaciones de privatización severía facilitado por la existencia de unalegislación específica. No obstante, el es-tablecimiento de una normativa sobre el par-ticular no es un requisito imprescindible paraque el Tribunal de Cuentas realice su función encondiciones adecuadas.

d) Salvo que concurran determinadas con-diciones que no se dan en la legislaciónespañola, no parecen existir argumentossuficientemente sólidos en favor de continuarfiscalizando a los entes o empresas una vez quehan dejado de pertenecer al sector público. Enestos casos sería, sin embargo, recomendableque los Tribunales de Cuentas procedieran arealizar una fiscalización integrada del procesoprivatizador.

e) Por último, tanto desde un punto de vista finan-ciero como presupuestario no parece acon-sejable el establecimiento de una finalidadprecisa a los fondos procedentes de lasprivatizaciones. No obstante, si existiese unanormativa que así lo dispusiera los Tribunalesde Cuentas deberían fiscalizar este aspecto.

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El control de la administración pública en PortugalPor António de Sousa Franco *

trolada) con sus objetivos o metas y con los prin-cipios y reglas a las que debe obedecer.

1. SOBRE EL CONTROL EN GENERAL

a) Noción básica

Controlar es una palabra de origen francés(róle/contre-róle), que designa naturalmente unsegundo registro ( o verificación) organizado paracomprobar el primer, o el conjunto de las accionesdestinadas a confrontar una acción principal (con-

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Es este el primer sentido de la noción de control(presente, por ejemplo, en y en control depresupuesto, control de gestión), consistiendo en laverificación crítica de conformidad o disconfor-midad a cierto padrón y en la valuación de lasrespectivas causas y consecuencias, con eventualrevisión o ajuste de los programas o de los objetivosde la acción controlada. No hay control sin unanálisis y una valuación crítica que podrán o nodeterminar una revisión o adaptación de la actividadcontrolada (objeto de control).

A partir de este concepto, la noción de control se fueampliando, a veces con relativa impropiedad. AsC,puede significar dominio o poder (tomar el controlde una empresa, controlar el poder de un Estado,tener una situación bajo control), reglamentación odisciplina discrecional (control de cambios o delcomercio externo), o un sistema social global devigilancia y sanción para asegurar la conformidadde los comportamientos de los agentes a las reglaso normas indicadas (aunque derivado de Durkheimy A. Comte, sociólogos norteamericanos que desar-rollaron esta importante noción de social control,en oposición a la sencilla coacción). El primer sen-tido (vigilancia, verificación de conformidad odesviación) corresponde más a la acepción fran-cesa de controle; el segundo, a la noción inglesa decontrol, que significa muchas veces dominar,dirigir, comandar, reprimir (self-control), (birth-con-trol). (André Lalande Vocabulaire technique etcritique de la philosophie, s.v.).

* Presidente del Tribunal de Cuentas de Portugal

En una u otra de las acepciones, los sistemas so-ciales basados en la racionalización, donde abun-dan las organizaciones programadas por objetivos,utilizan como concepto-llave de estructura y, sobretodo, de funcionamiento, el control que, especial-mente en la primera y más restricta acepción, es unagarantía independiente de que determinada accióno poder se ajusta a sus objetivos y respeta las reglasa las cuales esta sometida y a las que debe atenerse.Así, se multiplican las utilizaciones, restrictas o latas,de la noción de control ( que excede las de simplegarantía, verificación, registro, inspección yfiscalización, aunque las pueda englobar: y tienetendencia a internacionalizarse como noción com-pleja y como palabra-gazúa, común a las diversaslenguas y, por eso, de fácil y necesaria utilizacióntécnica en un tiempo en el que el saber y losprocedimientos organizativos son intercomunican-tes y se inclinan a ganar cierta uniformidad). Porejemplo: control de armamento, control de precios,control de calidad, control político, control social (cf.v.g. Polis-Enciclopedia Verbo da Sociedade e doEstado, s.v.); grupode control y control engineering(ramo de ingeniería que se ocupa del ajustamientode aparatos y sistemas, estando o no envuelto unoperador humano, el control abarca la automati-zación; y normalmente se hará mediante unprocedimiento de "feedback", o sea, de análisisretrospectivo que conduce a la localización de loserrores, utilizando la información obtenida para cor-regirlos ...).

b) Los sistemas de control

Aunque sean diversificadas la forma y los sistemasde las acciones humanas (tanto deliberativas comoejecutivas) y, por consiguiente, las formas y con-tenidos del control más adecuados, podráracionalizarse siguiendo este plan la articulaciónnormal (tendencial) del control con los compor-tamientos controlados:

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Así, se opone la acción (ns .1-2) al control (ns. 3-4 yeventualmente 5), consistente en el confronta mientode aquélla con su plano inicial o con un padrón deapreciación (la ley; sus objetivos; criterios deracionalización y utilidad ... ), con eventualreflejamiento en la revisión de la acción ( lo quepuede ocasionar su paralización, en la punición desus agentes, en la modificación de un sistema encurso o en la elaboracion y creación de un nuevoplan, según las situaciones y los poderes legales delos agentes de control).

El control existe en función de la gestión ( aunquetambién en función de otros criterios y valores; porejemplo, en función de la legalidad, en caso de quese pueda integrar en una de las formas de la nociónde "garantía") y, en ese sentido, constituye unafunción de gestión. Como tal, tiene por fases yfunciones: verificar, valuar ( o apreciar de formasimplemente cualitativa), informar (los diversosdestinatarios del control, sea el propio agente con-trolado, sean los agentes responsables por centrosde decisión superiores o el propio órgano de con-trol, cuando éste tenga poderes para desencadenarlas consecuentes acciones) y proporcionar larevisión correctiva de la decisión.

Presupone, entonces, padrones, a la luz de loscuales la observación del desempeño permite en-contrar errores y/o proponer alternativas (pudiendoser esta responsabilidad propia del agente con-trolado y ya no de la instancia de control).

La amplitud del concepto de control no hace exactasu identificación (parcial por lo menos) con el sis-tema de planeamiento o con la gestión por ob-jetivos: puede haber control sin uno y sin otra,aunque se entienda que, por una perspectiva degestión, es más perfecto si se compatibiliza con unsistema de planificación y si acompaña una gestióncuyos objetivos sean claros, evidentes, rigurosos yexactos. De la misma forma se puede decir que la

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utilización de instrumentos refinados de gestiónproporciona el mayor refinamiento, rigor y utilidadde control para toda la organización (siendo ciertoque el agente de control no se puede situar, en suscriterios, tan encima del agente de decisión que sehaga excesivamente exigente; ni tan abajo que nosea capaz de entender y valuar conscientemente laactividad controlada). Así, la administración auto-matizada e informatizada para la que caminamos,crea nuevos retos y da nuevas potencialidades alcontrol, cuando éste se dote del saber y de losmedios técnicos para ello adecuados, en una ópticaintegrada, sistemática e informacional 1.

Es en el primero y más restricto sentido de controlque nos ocuparemos del control de la actuación delEstado y, en su ámbito, de la Administración Pública.Sin olvidar que también el Estado y sus agentes sonobjeto de controles diversos pero, porque los sis-temas sociales tienen múltiplós sentidos y sonfácilmente reversibles, también él es instrumento decontrol de sus propios agentes (auto-control) y delos agentes sociales externos (hetero-control).

El concepto de control del estado democrático (ensentido amplio) es muy importante, por lo menos,por dos motivos, que se han hecho muy fuertes ennuestros días:

1- Si la democracia es, sobre todo, lasubordinación del Estado a reglas y no a volun-tades, y si, en los Estados personalizados ohumanistas, el Estado está al servicio de lasfinalidades de las personas, sea individual-mente o colectivamente, organizadas entoncesla garantía de que el Estado se reprime dentro

de sus Ifmites estructurales y constitucionalessolamente se puede dar por sistema fuerte yconstante de control (global: jurídico, social,polftico ... ). Limitación del poder desde laperspectiva de la teoría del Estado y garantíadel Derecho desde la perspectiva de la teoríageneral del Derecho son aspectos decisivos delcontrol global del Estado: ellos se traducirán enalgunos principios democráticos establecidosen el Estado y en la Administración Pública,tales como, el principio de la legalidad y elprincipio de la subordinación de laAdministración y de los órganos polfticos aórganos jurisdiccionales de aplicación delDerecho, que son independientes sub lege enla aplicación de la ley y en la formulación dejuicios de valor basados en criterios más omenos determinadamente establecidos por laley. Otra regla de control será la separación delos poderes (en el plano polftico).

2 - Si el Estado moderno es una organización ex-tremadamente compleja, garantía de que susobjetivos serán continuados rigurosamente,con un mínimo de coste (financiero, social uotro) y un máximo de beneficio (económico,social u otro), exige una acción rigurosa y co-nocedora de control del Estado (controlcientífico, técnico, económico y financiero).

Donde sea que las dos necesidades se sientan (Es-tado limitado y Estado racional) el poder exigesiempre un contra-poder de control (que no se con-funda con los contra-poderes de otras naturalezas:opción social, subversión, etc.): eso sucedió ya, porejemplo, en las democracias griegas. Nunca, sinembargo, como en los Estados modernos la impor-tancia, complejidad y dimensión del control habrán

1 Indicamos algunos principos muy sencillos de control, tomando el caso típico de la actividad planeada o programada (pero sin entrar enel "systems approach", el control es una función de "line" (decisoria) que requiere apoyo de "staff" (estudios de gestión)). El saber y elcrecimiento de la gestión surgen sobre todo de la interacción entre gestión y control. Los controles deben ser selectivos y estratégicamentesituados en el sistema y en el conjunto de las actuaciones controladas. El control ideal debe abastecer lo más pronto posible, elementosfiables sobre lo que está sucediendo y lo que sucederá. Los tipos, instrumentos y técnicas de control son muchos y variados. El control dely en el tiempo es esencial y anterior a cualquier otro control: solamente es útil el control que permite la acción correctiva (directa o para elfuturo). El control se debe basar en padrones objetivos, exactos y adecuadamente configurados. El control debe preocuparse más con lasdesviaciones y las excepciones de lo que son las actividades normales. El control solo es útil cuando su coste no es superior al coste de lasprobables desviaciones transcurrientes de la situación controlada y cuando indica precauciones a tener en cuenta para rectificar el plano enejecución o acciones futuras. Cf., por todos, 1. Chavenato, Introducción a la ciencia de la administración; R Buchele. The management ofbusiness and public organizations, 1977, cap. 5; c.e. Handy, Undarstanding organizations, 1981; Stanley Young, Management: a systemsanalysis, 1977, cap. 7; Kast e Rosenzweig, Organization and management: a systems and contingency approach, 3~ ed. 1979. cap. 18. Lasestructuras están más sometidas a control cuanto más racionales y económicas sean: Cf., por ejemplo, J. Hess, The economics of organization1983; Herbet A. Simon. The new science of management decision, 1977 (trad. franco 1980), especialmente el tema 5 (donde se enfocan lasperturbaciones estructurales de la transformación resultante de la automatización) y todavía D.C. Pin y B.C. Smith, The computer revolutionin public administration, 1984.

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ido tan lejos, por estas sus dos característicasautónomas: la de tratarse de Estados democráticosy la de ser "Estados tecnológicos" o de saber (cien-cia e información).

No nos interesa aquí el control global del Estado, nilas formas de control de .la Administración quederiven de la simple aplicación de las formas ycriterios de ese control global. Principalmente, elEstado puede crear Derecho (legislación) o definir yejecutar las grandes orientaciones, funciones ytareas de la colectividad (poHtica); como puedeaplicar el Derecho ( de forma independiente de lainstancia poHtica: tribunales; o de ella dependientes:Administración); y puede todavía ejecutar al detallelas tareas materiales que le son impuestas paraasegurar el bienestar de la colectividad(Administración), definido anticipada y supe-riormente por el poder político.

Es solamente la Administración -sistema o aparatode medios jurídicos, materiales y humanos del Es-tado, que asegura una actividad simultánea o con-vergente de aplicación de normas jurídicas y dedesarrollo de tareas con tendencia a satisfacernecesidades colectivas, subordinadas al Derecho ya la orientación poHtica (función administrativa, entérminos finalistas o en términos materiales e ins-trumentales- a la que nos referiremos. Y siendo ella,como tal, un conjunto de poderes (que ejercen unafunción: role), exige, por los motivos antes men-cionados, que, en su interior o fuera de él, exista unpara-sistema o contra-sistema de control de laAdministración Pública (central o local).

El control del Estado es entonces, en primera línea,el control de su componente gestionaria o sea, laAdministración Pública. Por eso, según surgió elEstado capitalista y se desarrolla, en sus formas ymedios, paralelamente con el crecimiento de este,toma capital importancia política, acarreando losresultados del análisis constante de la organizaciónintegrada que es la Administración, no solamentepara los centros administrativos de decisión, comotambién para los centros políticos.

La actual administración-cientrfica y técnica- que sehará tecnócrata, ha cubierto o no de títulos de "prag-matismo", cuando los criterios técnicos substituyenlos poHticos (sean doctrinales o de principios; seanoportunistas o de contingencia demagógica) esmediante el control que se coloca racionalmente alservicio de las poHticas delineadas. En los estados

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autoritarios, el control es un instrumento de poderpara maximizar la utilidad de la organización ad-ministrativa; en los Estados democráticos, él servirápara maximizar el bienestar social, entendido segúnlos mecanismos de apuramiento de la voluntadunánime, consensual o mayoritaria de la colec-tividad. Además de eso, "él es un instrumento paramaximizar la utilidad social y minimizar el sacrificiode los ciudadanos (esfera privada) en concepto dela esfera pública" (J. Habermas), sirviendo así degarantía a los sistemas económicos basados en lainiciativa y propiedad privada. Pero, al mismo tiem-po, permite racionalizar la intervención económicacoherente con regímenes intervencionistas o dirigis-tas que existen en el ámbito del sistema.

En la Administración Pública, el control tiene muchasemejanza con el control en las otras or-ganizaciones - máxime, empresas privadas peroadquiere particularidades notables. Las primerasresultan de su función: aunque él pueda ser políticoo no político, tiene siempre una última referenciapolítica, en lo que al Estado respecta; y se articulasiempre con las estructuras y las políticas finan-cieras y económico-sociales. En el plano técnico,también adquiere particularidades: abarca enmuchos casos, la simple aplicación del Derecho(<<administración jurídica», en este sentido), que noes objeto específico de organizaciones privadas; seintegra muchas veces en estructuras burocráticas,con una lógica decisional diferente de las purasestructuras gestionarias; abarca en regla «grandesorganizaciones»- máxime, la del Estado-Administración Central, más masificada e imper-sonal y bien menos gerible de lo que las pequeñasorganizaciones, hasta por la imposibilidad delocalizar muchas desviaciones e incumplimientos demúltiplos agentes subordinados a una organizacióndesresponsabilizante, burocratizada y de masa(especialmente si es, como la AdministraciónPública portuguesa, mal estructurada y maldirigida). Sucede todavfa que muchas veces losdecisores- políticos y administradores de su con-fianza- no reparten los valores de economicidad,eficiencia y racionalidad típicos de los ad-ministradores racionales y, consiguientemente,aprueban y dirigen la ejecución de programas am-biguos e imprecisos, cuya valuación y definición deobjetivos reales se ve entonces poco clara, cuandono técnicamente irrealizable 1.

1 Excluimos siempre las empresas públicas o participativas.

Revista Olacefs

Limitándonos solamente a los estadoscontemporáneos que nos son más próximos y a suAdministración, no a otros subsistemas o aparatosorgánicos ni a otras funciones, principalmente legis-lativas, polfticas o judiciales- tal vez no sea malo daruna idea resumida de las formas principales decontrol con las que podemos encontrarnos. Cabehacer notar que exclufmos de la AdministraciónPública el mundo de las empresas públicas y par-ticipadas- que, aunque pudiendo constituir en con-creto medios de Administración, se encuentranorganizadas sobre todo como unidadesempresariales, tanto estatales como privadas, ycuyas formas de control pueden asimilarse a lasadministrativas, pero corresponden a otrasnecesidades, bien diversas de las de administrar: lasde producir, según una racionalidad capitalista, aun-que subordinadas a la propiedad del Estado. Ad-ministrativa es apenas una parte del sector público,en el plano económico y también en el organizativo.

Asf, limitándonos solamente a los estados europeosdonde encontraremos la matriz de la generalidad delas formas de organización de todo el Estado moder-no, podemos distinguir las siguientes formas prin-cipales de control de la Administración:

1- Control jurisdiccional, vertiendo la idea de quela Administración está subordinada a la ley y,para aplicación de esta a la jurisdicción de losTribunales, lo que se puede organizar de diver-sas formas. En los Estados democráticospluralistas del Occidente, encontramos los dosgrandes tipos: el de la jurisdicción ad-ministrativa de la Europa continental (con diver-sas variantes y de rica evolución) y el de launidad de jurisdicción (prevaleciente en GranBretaña).

2 - El control político - que no se puede confundircon la subordinación polftica de laAdministración Central (por lo menos) relativa-mente al órgano de cúpula del Ejecutivo(Gobierno) - se ejerce mediante la acción dedos instancias: el control (en sentido estricto)

1 El Gobierno puede ser instancia dirigente de la AdministraciónCentral; pero será órgano de control relativamente al poderlocal, por ejemplo.

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por el Gobierno 1 y el control por las AsambleasRepresentativas (organizado de formas muydiversas en los Estados occidentales y orien-tales).

3 - El control ejercido por órganos específicos dela propia Administración (técnicos o Ad-ministrativos), el cual sale del interior del sis-tema y se encuentra naturalmente siempresubordinado a la cúpula polftica de laAdministración, entonces, existirán ins-tituciones que aseguran el control medianteórganos o instancias con funciones genéricas(control jerárquico, control tutelar, auto-control,etc.); y hay el control por órganos, departamen-tos o instancias de la Administración cuyasfunciones son exclusiva o predominantementede control. Importa no olvidar el control de laadministración local por la administracióncentral, pieza importante de un Estadodemocrático.

4 - El control social (o también político, en sen-tido más lato) ejercido directamente por lacolectividad, sus instituciones y grupos y porlas personas de la actividad administrativa.Estos tipos de control tienen tendencia, dada lacreciente amplitud y diversidad de las formasde actividad administrativa de los Estados, adiversificarse; y son muy importantes, comoforma de traducir en la práctica de la vida la ideabásica de la democracia -limitación de poderesy gobierno/ poder del pueblo- en la complejidadde la vida de la Administración. Diversas ins-

tituciones visan garantizarlo: de eso se tomacomo ejemplo el derecho del público a lainformación, a la participación de laspoblaciones en la actividad administrativa (yen-do a los límites de la electividad de cargos y delfuncionamiento de estructuras representativas,institucionales o basadas en el sufragio univer-sal), la intervención de organizaciones repre-sentativas y representación de interesessociales difusos (consumidores, trabajadores,residentes), la intervención de titulares de inte-reses sociales concretos, la acción popular, elcontrol hecho por la comunicación social y porla opinión pública informal.

5- Es importante no olvidar el control de laAdministración por órganos externos inde-pendientes de diversas naturalezas, normal-mente articuladas con algunos de los poderes,aparatos o subsistema externo del Estado, perotambién de ellos diferenciados. Menciónenselos casos de órganos no jurisdiccionales decontrol financiero (como los auditoresgenerales, órganos no jurisdiccionales deauditoría, que tienen una competencia deauditoría financiera idéntica en esa parte a la delos Tribunales de Cuentas en los Estados con-tinentales). Menciónese el control del Om-budsman - Proveedor - que de los paísesescandinavos esta siendo importado por diver-sos Estados democráticos, como órgano inde-pendiente y prójimo del Parlamento, encargadode defender los derechos humanos y lalegalidad objetiva gozando de poderes in-quisitorios ejercidos junto a la Administración osobre ella ( en general; civil o militar, o todavíalos derechos del consumidor). Menciónese, enfín, en los Estados comunistas de la EuropaOriental, el papel fundamental de controljurídico-político que cabe a la Prokuratura (uórganos semejantes), de forma bien másamplia de lo que el ejercido por el MinisterioPúblico en los países occidentales. Y de nuevose especifica que no nos ocuparemos aquí delcontrol de la legalidad y de la defensa de losintereses legítimos y derecho del hombre anteentidades diversas de la Administración, aun-que dependan de ella como las empresaspúblicas o de entidades privadas o públicas queejercen poderes sociales destacados (tal es elcaso del control de la comunicación social porel Consejo de Prensa, inspirado en el "PressCouncil" inglés, o por órganos de control

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genérico de ciertos aspectos de lacomunicación social, con perfil más incierto yfunción más insegura y oscilante). En Portugal,el régimen democrático se dotó de algunos deestos órganos, como el Proveedor de Justicia;para no mencionar las funciones especiales degarantía de la legalidad que caben a lamagistratura del Ministerio Público (que impor-ta no confundir con los distintos poderes con-sultivos del Consejo Consultivo de laProcuraduría General de la República) 1.

Apuntemos, muy esquemáticamente, algunasclases o tipos que permiten agrupar o caracterizarlas diferentes formas concretas de control de laAdministración Pública.

1- Control jurídico o no jurídico, según setraduzca en el ejercicio de poderes jurídicos(máxime, de autoridad: control de autoridad:control de autoridad - parlamentar, ejecutivo,jurisdiccional...) o resulta de simples poderesde hecho (control de la opinión pública, de lospartidos, de la prensa).

2- Control preventivo (<<apriori») o sucesivo (<<aposteriori»), según se ejerce antes de laejecución del acto y la condiciona, mediante laverificación de los presupuestos para la válidapráctica del acto, o se ejercita durante ydespués de la ejecución, limitándose a criticar-la, a seguir correcciones, a desencadenar even-tuales responsabilidades y a evitar, para elfuturo, las desviaciones localizadas.

3- Auto-controlo hetera-control, según sea ejer-cido por el propio autor del acto (que desarrollasu funcional conciencia crítica, formando una"mentalidad de control" que es el primero, másgeneralizado y eficaz medio de control en unaestructura organizativa moderna)o por una en-tidad u órgano a él extraña.

4- Control integrado o no integrado (parcial),según sea ejercido en interacción y articulaciónpermanente con la función de planeamiento y

1 Nota: para un interesante panorama comparativo. Institut deRecherches Juridiques Comparatives. Le contrOle de L'-Administration en Europe de L'Est de L'Ouest. ed CNRS, 1985.

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ejecución (decisión) o esté desarticulado deella (c.f. lo que se dijo antes en el n. 1).

5- Control ejecutivo o control por muestra,según pretenda abarcar la totalidad de los actosy aspectos sobre los que incide o se limite aelegir aspectos considerados representativosdel todo (muestras); a veces escogidas enfunción de un análisis global de la estructura ala que se refieren - "el análisis del sistema" comobase de muestra de control.

6- Control de legalidad, político (o de mérito) otécnico (de economicidad; eficiencia yeficacia; utilidad social, etc.), según loscriterios predominantes ( aunque casi todossean mixtos, habiendo entonces que atender alcriterio predominante que subordina e hierar-quiza los demás).

7- Control externo o control interno, según laentidad que ejercita el control se situe fuera odentro de la organización controlada (así, porejemplo, el control de la Inspección-General deHacienda sobre un instituto público será en laperspectiva de este, externo; pero, si se vé porla perspectiva de la Administración Pública ensu conjunto, será interno, porque sale de unaentidad administrativa, al paso que es externoel control de un órgano jurisdiccional). En el

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último caso puede insertarse o no en la respec-tiva cadena hierárquica o de comando.

8- Control descendiente ( de la cúpula para labase de una organización: mediante la tutelaadministrativa, de la jerarquía, del planeamien-to), ascendiente ( de la base para la cúpula: yaPublilio Siro, en el siglo 1. a.C. escribió que"quien ofrece una prudente obediencia ejerceun dominio parcial") u horizontal (entreórganos no coordinados ni jerarquizados).

9- Control global, abarca el conjunto del acto ode la actividad de la entidad considerada, oparcial, si se limita a un aspecto especifico oparcelario.

10- Control especializado, ejercido por una en-tidad con poderes exclusivos ( o predominan-tes) de control y control genérico, si ejercitadopor una entidad cuyos poderes no sean ex-clusiva o predominantemente del control.

11- Control técnico o independiente (frente a lasuprema instancia política) o de esta depen-diente.

12- Control autorizativo (ceapriori ••), sanciona-torio (ceaposteriori", con la finalidad de laaplicación de sanciones o de la efectivación deresponsabilidad) o sencillamente crítico (ceaposteriori», sin finalidades sancionatorias ni deresponsabilidad, pero tan sólo de sencillasugestión o propuesta en juicio al agente de ladecisión).

13 - Control administrativo (de legalidad yregularidad administrativa), financiera ( delegalidad y regularidad y/o economicidad finan-ciera), técnico, de gestión de personal, etc.(según la naturaleza, el objeto y los criteriospredominantes) .

14- Control político, gubernamental, parlamen-tar, jurisdiccional o administrativo (<<hocsensu»), según la naturaleza y los poderes dela entidad que lo ejerce.

15 - Control decisorio ( en lo que se refiere a lainstancia de control puede tomar decisionescon efecto en la gestión) o sugestivo (cuandosólo puede proponer o sugerir).

5. EL CONTROL FINANCIERO

5.1- Cabe destacar de las otras formas de control dela Administración el control financiero o con-trol de las finanzas públicas!. La expresióndesigna toda forma de control de las finanzaspúblicas2 (patrimonio; rendimientos - rentas ygastos, presupuesto y cuenta -; contabilidad ytesorería) que tenga por objetivo y criterioverificar si:

a) la actividad financiera obedece a los prin-cipios, normas o reglas de legalidad yregularidad (incluyendo regularidadcontabilística) que las rigen;

b) la actividad financiera realiza sus objetivos yresultados esperados, según criterioseconómicos o técnicos de buena gestión(economia, eficacia, eficiencia, equidad ..i.

El primer tipo de control puede todavía distinguirse,por ejemplo, en control de constitucionalidad (con-formidad a la Constitución). simple legalidad,regularidad (conformidad a los reglamentos o a lasreglas objetivas que deben orientar la gestión finan-ciera) o conformidad contabilística ( según criteriosde sana contabilidad).

También el segundo orden de criterios tiene unapluralidad de concretizaciones: economicidad oeconomía ( reducción de los gastos) eficacia o efec-tividad ( obtención de los resultados pretendidos),eficiencia (máximo de utilidad con un mínimo decoste), equidad (adecuada repartición de los recur-sos o de las utilidades ..l Así se vé si hayo no- entérminos objetivos de administración-buenagestión, desperdicio o hasta desviación de recursos.

5.2 -El control financiero puede ser polrtico (normal-mente cabe al parlamento, durante o en eltérmino de la ejecución del presupuesto), juris-diccional ( por asumir todas las formas de con-trol de la legalidad: constitucionalidad,legalidad administrativa, criminal, respon-sabilidad civil) o administrativo (por entidadesu órganos de la propia Administración: auto-control o heterocontrol; específico de cadainstitución o departamento o genérico paratoda la Administración; local, sectorial, nacionalo supranacional - caso del control de las finan-zas europeas y del dinero público europeo gas-tados en el ámbito nacional).

5.3 -Además de las formas diferenciadas de controlejercidas en el dominio financiero existen enPortugal controles diferenciados oespecializados, a saber:

a) Político ( o de la Asamblea de la Repúblicao el de las Asambleas LegislativasRegionales cuando "toman las cuentas" delGobierno de la República o de los gobiernosRegionales2.

b) De presupuesto (el que se refiere a laejecución del presupuesto: en laAdministración Central cabe a la DirecciónGeneral de la Contabilidad Pública).

c) Administrativo diferenciado (Inspección-General de Finanzas, como caso típico, uotros órganos dependientes del Ministeriode Hacienda).

d) Jurisdiccional (Tribunal de Cuentas).

Loic Philip, "ContrOle des finances publiques (principes généraux", en Dictionnaire encyclopédique des finances públiques, dir. por LoicPhilip, I 1991, 475 ss; Francis J. Fabre, Le contrOle des finances publiques, Paris, 1968.

2 Como finanzas de la Administraci6n Pública, excluyendo las empresas públicas y participadas que están fuera de la Administraci6nPública y de su concepto econ6mico (sector público administrativo).

3 Cff. Enrique Fernández Peña, diccionario de auditoría, Madrid, 1989, s.v. "Control ". "Control contable en el sector público", :Control delegalidad( ...)", "Control financiero en el sector público", etc ...

1 Cf Patrick Everard y Diane Wolter, Glossarium -Sélection de Termes et expressions utilisés en matiére de contrOle externe des financespubliques, Luxemburgo, Office des publications officielles des Communautés européennes, 1989, s. v.; Tribunal de Contas da Unio (Brasil)y Tribunal de Cantas de Portugal, glossário de termos comuns utilizados no m bito do controlo externo, Usboa, Abril de 1992, S.V.

2 El control administrativo representativo de las asambleas municipales o de feligresía se aproxima de él: es representativo, pero tal vezsea sencillamente administrativo.

27 Revista Olacefs

5.4 El control financiero especializado y el controlgenérico incidente sobre las finanzas públicaspuede ser1:

a) Control interno

Conjunto de los sistemas y medios que per-miten respetar el presupuesto y losreglamentos en vigor, salvaguardar los ac-tivos, asegurar la validad y autenticidad delos registros contabilísticos y facilitar lasdecisiones de gestión, especialmentemediante la colocación a la disposición, enel momento oportuno, de la informaciónfinanciera.

b) Control externo

Fiscalización realizada por un organismo ex-terno, independiente de la entidad fis-calizada.

5.5- Una forma especial de control2 es lo quedenominamos auditoría, que podemos carac-terizar ( en sí y en las modalidades principales)recurriendo al ya mencionado Glosario de1992 aprobado por el Tribunal de Cuentas de laUnión y por el Tribunal de Cuentas de Portugal3:

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11. Auditoría. Examen de las operaciones, ac-tividades y sistemas de determinada entidad,con perspectiva a verificar si son ejecutados ofuncionan en conformidad con determinadosobjetivos, presupuestos, reglas y normas.

12. Auditoría Administrativa. Auditoría que in-cluye, aunque no exclusivamente, el plano deorganización, bien como los procedimientos ydocumentos de soporte a los sistemas de tomade decisión que conducen a la autorización delas operaciones por la dirección.

13. Auditoría articulada. Coordinación de lasauditorías internas y/o externas, cuando lasresponsabilidades se sobreponen mediante lacomunicación recíproca de los calendarios yresultados y de la utilización común de medios,con perspectiva a la eficiencia de la utilizaciónde los recursos que se encuentran a ladisposición de la auditoría.

14. Auditoría contable. Auditoría relativa al planode la organización, a los procedimientos ydocumentos referentes a la salvaguardia de losactivos y a la autenticidad de las cuentas. Estaauditoría es, consecuentemente, creada con lafinalidad de dar una garantía razonable de que:

a) las operaciones y el acceso a los activos serealizan en conformidad con lasautorizaciones;

b) las operaciones sean registradas cuandosea necesario;

c) la contabilización de los activos sea, com-parada con la existencia física a intermediosrazonables y que sean tomadas las medidasadecuadas relativamente a todas las diferen-cias no justificadas.

16. Auditoría de las prácticas de gestión.Auditoría de todos los sistemas y métodosutilizados por los gestores para tomar

1 Glossário, cito p. 11, nlls. 49 e 50

2 Aunque la palabra auditoría tenga una acepción amplia eninglés se identifica con el sentido portugués de control.

3 Glosário cit nlls, referidos y, en general nlls 11 a 35.

decisiones, aplicarlas y apreciar en qué medidalos resultados pretendidos son cumplidos.

20. Auditoría de programas. Acompañamiento,examen y valuación de programas y proyectosgubernamentales específicos.

24. Auditoría de sistemas. Tipo de auditadamediante la cual los auditores recurren al es-tudio de los sistemas y en especial al estudiodel control interno de la entidad fiscalizada y ala identificación de los eventuales puntos fuer-tes. Y/o deficiencias de ese control interno, conla finalidad de definir el local, la naturaleza y elámbito de los trabajos de auditorra que creannecesarios para formular su parecer.

25. Auditoría del planeamiento estratégico.Auditada que consiste en verificar si soncumplidos los grandes objetivos (habitual-mente a largo plazo) de la entidad y si sonrespetadas las polrticas y estrategias en materiade adquisición, utilización y enajenación de losrecursos.

26. Auditoría externa. Auditorra realizada por unorganismo externo e independiente de la en-tidad fiscalizada, teniendo por objetivo, por unlado, emitir un parecer sobre las cuentas y lasituación financiera, la legalidad y regularidadde las operaciones y/o sobre la gestión y, porotro, elaborar los relatorios correspondientes.

27. Auditoría financiera. Análisis de las cuentas dela situación financiera y de la legalidad yregularidad de las operaciones, realizada porun auditor, con perspectiva a emitir o no unparecer. Esta auditorra incluye:

(1) análisis de las cuentas y de la situaciónfinanciera de la entidad fiscalizada, conperspectiva a verificar si:

a) todas las operaciones fueron correctamenteautorizadas, liquidadas, ordenadas,pagadas y registradas;

b) fueron tomadas medidas adecuadas conperspectiva a registrar con exactitud y aproteger todos los activos, por ejemplo:

-Tesorerra

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-Inversiones

-Inventario de los valores inmobilizados

-Existencias

(2) Análisis de la legalidad y regularidad, conperspectiva a verificar si:

a) Todas las operaciones registradas están enconformidad con la legislación general yespecífica en vigor;

b) todos los gastos y rentas son, respectiva-mente, realizados y guardados con,obser-vancia de los Ifmites financieros y delperiodo autorizados.

c) todos los derechos y obligaciones sonapurados y administrados según las normasaplicables.

29. Auditoría informática. Auditoría de datosregistrados en soporte informático, incluyendola valuación del propio sistema informático,aplicaciones, sistema de gestión y programas.

30. Auditoría integrada. Auditorra de conjunto queincluye simultáneamente la auditada financieray la auditorra operacional.

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31. Auditoría interna. Servicio o departamento in-terno de una entidad incumbida por la direcciónde realizar verificaciones y de valuar los sis-temas y procedimientos de la entidad conperspectiva a minimizar las probabilidades deestafa, errores o prácticas ineficaces. Laauditoría interna debe de ser independiente enel seno de la organización y presentar cuentasdirectamente a la dirección.

32. Auditoría operacional. Auditoría que incide entodos los niveles de gestión bajo el punto devista de la economía, eficiencia y eficacia, ensus fases de programación, ejecución ysupervisión.Ver economía, eficiencia y eficacia.

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33. Auditoría orientada. Auditoría centralizada enuna actividad específica o en una actividad queaporta fuerte probabilidad de errores o estafas."

5.6- El control es una actividad permanente, peroconduce también a la práctica de actos o a lapresentación formal de sus resultados, por lassiguientes formas principales:

a) Presentación de relatorios periódicos uocasionales (para el público; para el serviciocontrolado para el Gobierno o el Parlamen-to, etc.) sobre la legalidad y/o gestión finan-ciera.

b) Participación de situaciones anormales aentidades competentes para corregir o san-cionarlas.

c) Aplicación de sanciones o declaración de laregularidad de la situación relativamente aactuaciones ilegales o a la apreciaciónperiódica de la responsabilidad de losresponsables de la Administración.

5.7- En principio, nos inclinamos sobre la dicotomía,control interno-control externo, siendo elprimero el ejercido por la Administración o porentidades por ella elegidas y el control externoejercido por:

a) Parlamento- control externo político 1

b) Tribunal de Cuentas - control externo juris-diccional

c) Otras entidades independientes o Ad-ministrativo: control externo técnico oespecializado.

De cualquier modo, el requisito esencial delcontrol externo es la independencia ante lapropia Administración2

1 No lo ejerce el Gobierno, pues el Ejecutivo es, en esa cualidadel órgano máximo de la propia Administración, que la dirigepolíticamente.

2 Sobre el control financiero de la Administración, cf.: B. Geist(ed. por). State Audit-Developments in public accountability.Israel, State Comptroller's office, 1981; A. Friedberg, B. Geist, N.Mizrahi, I Sharkansky (ed. por), State audit and accountability-a book of readings, Jerusalem, 1991; R. Bethoux, F. Kremper,M. Poisson, L'audit dans le secteur public, Paris, 1987; D.Henley. A. Ukierman, J. Perrin, M. Evans, 1. Lapsley, J. WhikeoakPublic sector accounting and financial control, 411 ed. Londres,

6. PRINCIPALES INSTITUCIONES Y ESTRUC-TURAS DE CONTROL FINANCIERO ENPORTUGAL

a) El sistema de control

6. 1-Veamos ahora cómo se configura el sistema decontrol de la Administración Pública en Por-tugal. Para tratarse de un verdadero sistema, sumodelo tendrá que satisfacer minimamente lossiguientes requisitos 1:

Diversidad de agentes que ejercitan el control(por motivos emergentes de la organización delEstado con separación de poderes, de laespecialización técnica, de la eficiencia ante ladiversidad de campos de actuación de laAdministración ...)

Coherencia del conjunto de las acciones decontrol debe resultar que no existan áreas delsistema organizacional que es laAdministración o aspectos de su actividad quequeden exentos de control, y que no existaexceso, sobreposición o redundancia de loscontroles ni que los controles se contradic-cionen en sus conclusiones, dejando el agentedecisor confundido en lo que se refiere al com-portamiento más ajustado.

Complementariedad: el control debe or-ganizarse respetando áreas de especialidadfinanciera, del personal, técnico-sectorial, etc.y respetando niveles o grados de control (uncontrol más próximo del primer grado, interno,extensivo y sistemático, puede ser completadonecesaria o útilmente por controles de gradossuperiores más intensivos, selectivos, ex-teriores y eventualmente más exigentes). Estaexigencia debe resultar de la estructura delcontrol (definida esencialmente por el legis-lador) y del ajustamiento recíproco entre losdiversos agentes de control, que deberán con-ocer las respectivas fronteras y criterios, ar-reglarse si necesario y recurrir al análisis desistemas para ver en qué medida los criteriosde control de uno de ellos son o no adecuadospara proporcionar puntos de partida al controlejercido por el otro.

1 Citamos, con la debida vénia, un estudio inédito del Dr. VascoNunes da Silva, Ilustre Inspector-Geral de Finan9as hasta 1993(el: A. Sousa Franco "El control de la Administración Pública enPortugal", en Revista de los Cuadros Técnicos del Estado, año1, serie 1, nQ9. Nov!Dez. 1987. pp. 16-23

31

Si no se verifican estos requisitos habrá tal vez:muchos agentes e instituciones de control, pero noexistirá un sistema de control capaz de ser eficientey global, como lo es, por lo menos objetivamente, laorganización controlada. Esto significa, por otrolado que el subsistema administrativo de control yel sistema complementario de control externodeben ajustar y adaptar' a su estructura orgánica,criterios y métodos a la evolución de la propiaestructura y de la práctica funcional de laAdministración controlada (o del sector públicoempresarial y su coordinación con el sistema decontrol de la Administración son necesidades evi-dentes para lograrse la existencia de un sistemaglobal de control del Estado que sea competente yno desperdicie recursos excesivos con la función decontrol).

b) Bases constitucionales

6.2- Limitándonos al sistema de control económico-financiero, apuntemos algunos de sus prin-cipios. En el ámbito del régimen constitucionalde la Administración Pública, podemos notaruna cierta importancia del control en la respec-tiva concepción de una Administraciónadecuada al Estado democrático 1. Con directarelevancia en términos de control de laAdministración se deben mencionar:

1- Los principios organizativos de la legalidad (art266), de la participación (art 267, n 1), de ladescentralización y de la desconcentración (art267, n 2), de la dirección, superintendencia ytutela del Gobierno (art s 267, n 2 y 202); losprincipios del derecho de información y delderecho al recurso de los interesados. (art. 268)y el principio de la responsabilidad de los fun-cionarios y agentes (art 271; c.f. art 22).

2- El principio de la democratización de laAdministración local (art 237) y de las regionesautónomas (art 227 ).

3- El control jurisdiccional específico ejercido,además del Tribunal Constitucional y de lostribunales judiciales (c.f. art 211, n 1), por el

1 CI. Prol. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Ad-ministrativo, 1, 717-722; J.M. Sérvulo Cerreia Os princípiosCenstitucionais do Direito Administrativo, em «Estudos sobre aConstitui90", 111. 66/ss; Gomes Canotilho y Vital MoreiraConstitui90 da República Portuguesa anotada, ~ ed. 11, pp.416-449.

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Tribunal de Cuentas (arts 211, n 1-C y 216) Yporlos tribunales administrativos y fiscales (art214)2

4- El control ejercido por el Proveedor de Justiciaen los términos del art 23 de la Constitución. Losprincipios son aceptables y apuntan para unaestructura más compleja y notablemente máseficiente que la del Estado Nuevo.Veamos ahora la realidad.

c) Visión general de los sistemas

6.3- Esquematizemos entonces las principales ins-tituciones relevantes, según los diversos tiposde control:

Control polftico

Asamblea de la RepúblicaAsambleas de las Regiones AutónomasAsambleas Municipales o de FeligresfaGobierno (cuando órgano de control y nodirigente).

Control social

Comunicación socialOpinión PúblicaGrupos de intereses

Control jurisdiccional

Tribunal ConstitucionalTribunal de CuentasTribunales comunesTribunales Administrativos y fiscales

Control por entidades independientes

Ministerio PúblicoProveedor de JusticiaConsejo Económico y Social

Control administrativo (burocrático o técnico);especializado o genérico)

Inspección !3eneral de HaciendaOtras inspeccionesDirección General de la Contabilidad Pública

2 Sin olvidar, en su campo propio, los tribunales militares (art210, nQ 1 al. d).

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Dirigentes de los servicIos (auto-control yprimer nivel de hetero-control).

d) Análisis crítico

6.4- Intentemos valuar globalmente los sistemasante las necesidades de un control racional ymoderno.

Es bien sabido que la Administración Pública por-tuguesa tiene una configuración arcaica, caótica eincoherente. Por estas tres razones, y también porla ausencia de un crecimiento equilibrado y ajustadoen los últimos años, se puede decir que causa graninsuficiencia y desajustamiento de sus diversos sis-temas de control.

En primer lugar, el control político, esencialmenteejercido por el Gobierno y, eventualmente, por elParlamento ( en términos globales y en aquello quesea consentido por el principio de la separación depoderes). En este caso, se puede decir que lapartidarización ocurrida en las diversas fases y enlos diferentes segmentos y estratos de laAdministración Pública, por un lado, y lacombinación de la inestabilidad gubernamental conla falta de modelos racionales, claros e integradosde organización y funcionamiento de la Admi-nistración Pública, de otra banda, crean unasituación en que el poder de dirección del gobiernoes muchas veces limitado y su poder de control

carece de medios para afirmarse como garantía deracionalidad.

En segundo lugar, el control social: laAdministración Pública en un Estado democráticodebe ser abierta, participativa y controlada por lapoblación en general y por los ciudadanos inte-resados, bien como por otros medios de transparen-cia y control social como la comunicación social.También en este dominio, el culto del secretismoexcesivo de la Administración (que no es «abierta ••)y su estructura fundamentalmente autoritaria lahacen escasamente controlable.

En tercer lugar, la Administración Pública puede sercontrolada en su respecto por la legalidad mediantelos Tribunales que juzgan el propio Estado, o sea,para allá de la eventual competencia de lostribunales comunes, los tribunales administrativos yfiscales y el Tribunal de Cuentas. En este dominio,la escasez de medios, a veces resultante delegislación arcaica y desajustada y de la insuficienteprioridad que los sucesivos gobiernos han con-

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tribuido a dotar la justicia de medios suficientes deactuación, hacen el control de legalidad, en unmfnimo, tardfo y en muchos casos también in-suficientemente efectivo.

En cuarto lugar, menciónese positivamente elProveedor de Justicia, en su ámbito especial.

Finalmente, podemos considerar relevante lanecesidad de la institución de sistemas de controlinterno de la propia Administración. En estedominio, también se puede decir que son raros,insuficientes y, muchas veces, globalmente in-coherentes los medios de control de laAdministración Pública. En ,primer lugar,. unaAdministración Pública moderna, dominada porprincipios de racionalidad, debe iniciar su control enla propia acción desarrollada por los agentes, en susvarios niveles: el control empieza por ser cuestiónde mentalidad, introduciéndose en ellos yaprovechando los mecanismos de la jerarqufa, de latutela, la superintendencia, de la circulación normalde información, de la colaboración para que seejerza una primera forma de autocontrolad-ministrativo, mediante los dirigentes de cada ser-vicio u organización (simple o compleja). Es ahf quetodo empieza y todo acaba.

Las formas como la organización y las estructurasde decisión de nuestra Administración Pública estáninstituidas hacen presuponer una actuación másbasada en conceptos verticales de autoritarismo,pretensa infalibilidad e imposición, de lo que enmecanismos de autocontrol por el diálogo, por lacolaboración, por la búsqueda de información y delajustamiento. POrotro lado, solo muy recientementehan sido creadas estructuras y, en algunos casos,departamentos e instituciones con funcionesespecrticas (exclusivas o no) de control de la propiaAdministración, siendo tradicional que se dieseprioridad al control por la Administración de laactuación social de personas, individuos o grupos yque se subalternizase el control interno de laactuación de la Administración por otros órganos dela propia Administración, o externo por entidades aella ajenas. En este aspecto, sólo el dominio finan-ciero dispone de estructuras de control que en loesencial son las del sistema de presupuesto y decontabilidad pública heredado del salazarismo,complementado por el control previo del Tribunal deCuentas, uno y otro carecidos de una revisión globalque reduzca su morosidad y superficialidad. Dehecho, el control previo, donde exista, debe ser cada

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vez más descentralizado, cabiendo antes a las Ins-tituciones de control financiero, administrativas oJurisdiccionales, una función simultánea o posteriorde control global.

Este control global, además de carecer de unaespecialización de funciones, que en muchos casossolamente ahora empieza a surgir, se ejerce sin grancapacidad y tradicción de cuerpo, con excepcióndurante algunos años, de la Inspección General deHacienda.

Fuera del dominio financiero, en materias como lagestión de personal, la gestión de proyectos, lagestión técnica, las estructuras y los métodos decQntrol son todavra más incipientes e insuficientes.

e) Formas de control

6.5- El concepto de control engloba, pues, el deaudltorra: en el primero caben todas las formasde fiscalización, en el segundo apenas las queobedecen a la metodologra de la auditorra, seainterna integrada en la propia organizaciónauditada y básicamente orientada para, concriterios propios, localizar riesgos y fallas delsistema de organización y de gestión y asrcontribuir para sugestiones con tendencia almejoramiento de la gestión- sea externa contendencia al apuramiento de situaciones,contabilrsticas, financieras o, menos frecuente-mente, organizadoras, y la valuación de laseguridad y de la fiabilidad del sistema y de sufuncionamiento global.

El control - y también su especie que es la auditorra( la cual puede ser de gestión, contable o financiera,o tener objetos bien más distantes y especializados,como v.g., la auditorra ecológica) puede tomar laforma de control general. global, no especializado odiseminado: entonces, una diversa gama de ob-Jetivos, que pueden tener relevancia financiera oIncluir la propia situación financiera en sentidopropio, son su objeto y determinan sus criterios.

Pero puede ser un control especffico .coofinalidades. Y..criterios esencialmente financiero, caso en que sepretende valuar según criterios financieros:

a)- de legalidad y regularidad;

b)- de buena gestión financiera o ''Valuefor money'°:economra, eficacia y eficiencia; o todavra even-

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tualmente otros, como el de la equidad, yautilizado en la NAO.

El cuadro que a seguir se presenta apunta a lassituaciones de control general o no especializado dela actividad financiera de la Administración Pública,predominantes hasta hace poco en una estructuracomo la portuguesa, caracterizada por la existenciade numerosas lagunas y sobreposiciones, por lafalta de esprritu del sistema, por la búsquedapredominante de la irregularidad y de su apuramien-to, con o sin poderes sancionatorios, y por un ciertoformalismo; en vez de la tendencia de los sistemasmodernos, preocupados con la valuación de losriesgos o el mejoramiento de la gestión, principal-mente en situaciones de riesgo negativo, o lavaluación de la organización y de los procedimien-tos, con un control financiero substancial, quepuede ser de legalidad y regularidad pero tambiénde correcta afectación de los inp.uts a los outPuts.subalternizando o no buscando deliberadamente -eventualmente separándose claramente de él - laóptica de la irregularidad y considerando el controluna situación normal y deseablemente permanente,por lo menos en términos potenciales. El sistemaportugués de tipo tradicional se aproxima de lasprimeras caracterrsticas y raramente empieza atener las segundas; y la expectativa de control delos fiscalizados en la Administración Pública co-rresponde también al segundo modelo: la primerareacción corriente, de cada vez que hay una acciónde control, es pensar en irregularidades y no en laexistencia de una práctica o rutina permanente decontrol, es pensar en punir en vez de ayudar acorregir la gestión, especialmente consiguiendo elmejor ajustamiento posible de recursos escasos alos objetivos elegidos por esta (en el plano polfticoy en el plano administrativo, en el caso de laAdministración Pública).

Entonces, las formas posibles de control indiferen-ciado - que casi todas también tienen su dimensiónfinanciera pero no se resumen a él- son las que seapuntaron en el n 6.3.

En seguida se destacarán las formas de control queson ejercidas por organismos exclusivamente orien-tados para la actividad financiera de laAdministración Pública.

A) ESTRUCTURAS DE CONTROL INTERNO

En fin, cabe dar una brevísima idea de cuáles sonlas principales estructuras especializadas de controladministrativo y financiero, separamos las que estánintegradas en la Administración (control interno) ylas que son independientes de la Administración(control externo); no repitiendo que la primera ydecisiva instancia de control o de primer grado onivel de control, según los casos, está constituidapor los dirigentes de cada servicio, primeros y prin-cipales responsables por la respectiva gestión finan-ciera (de presupuesto o patrimonial).

Las formas específicas de control financiero existen-tes entre nosotros son fundamentálmente:

a)- En el dominio del control interno, en términosde Administración Pública (poniendo a un ladoel sentido más restricto de control interno paracada sub-organización: en este una comisiónde auditoría en un instituto público o unacomisión de fiscalización de una universidad ode un politécnico serán órganos de controlinterno, pero la acción de la Inspección-Generalde Hacienda o de la Inspección-General de laEnseñanza será para una autarquía, instituto odirección-general una forma de control externo;sin embargo, relativamente a la Administraciónen su conjunto, las dos constituyen órganos yformas de control interno, de primero y desegundo grado).

En el control interno de primer nivelo grado (lo quepara cada autarquía, instituto o departamento haceparte de su propia organización), existen confrecuencia departamentos especializados en lagestión financiera, principalmente en las áreas, sec-tores o instituciones con importante actividad finan-ciera; pero, con excepción de las empresaspúblicas, ya son más raros los departamentos decontrol interno de primer nivel encargados de con-trol específicamente financiero.

En el segundo nivel -externo a las organizacionesespecíficas y con vocación general relativa a toda laAdministración Pública o a una parte importante deella- encontramos, con funciones específicas ydiferenciadamente financieras, fundamentalmente ados organismos:

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a)- La Dirección-General de la Contabilidad Pública.("Direccáo - Geral da Contabilidad e Pública"),que ejecuta el control de presupuesto internode la Administración Central (aunque tengaotras funciones que van más allá de este con-trol, como las de planeamiento);

b)- La Inspección-General de Hacienda("Inspec<;áo - Geral de Finan<;as"), que detieneexclusivamente funciones de controllntemo desegundo grado especfficamente financiero enrelación a la Administración Central ya la Local.

B) EN EL DOMINIO DEL CONTROL EXTERNO,

El Tribunal de Cuentas (''Tribunal de Cantas")ejerce un control externo especializado,técnico y jurisdiccional, al mismo tiempo que alparlamento le cabe el control externo polrtico yno especializado. Podrá haber todavía un con-trol externo profesional, que en otros países seinstitucionaliza en los órganos de tipo Auditor-General que substituyen los tribunales de Cuen-tas; pero un Tribunal de Cuentas puedeperfectamente auxiliarse del control profesionalo integrarlo, de las formas más diversas.

Limitémonos a una breve disposición selectiva 1

1. "Ministério das Finan\tas"

1.1 "1nspeccáo G.eral de. Financas" (DL 353/89, 16-10)

La "Inspec<;áo Geral de Finan<;as" es un órgano defiscalización superior y de apoyo técnico del"Ministério das Finan<;as" cuya acción se ejerce entodo el territorio nacional. Procede al control de lasfinanzas públicas, teniendo en perspectiva laprevención y corrección de anomalías bien como lareintegración del interés público y de la legalidad. Lecabe principalmente fiscalizar los servicios de finan-zas y los cofres públicos, tanto del estado como delas autarquías locales, verificar el comportamientoen materia económica o fiscal, de cualesquier ser-vicios públicos, personas colectivas de derechopúblico, empresas y entidades de los sectores

1 Hay casos en que se trata de instancias de fiscalizaci6n(verificaci6n de la correcci6n y legalidad) en otros de auditorla(verificaci6n y apreciaci6n de correcci6n y realidad del trabajocontabilístico en su objeto econ6mico, real financiero), deinspecci6n (legalidad o conveniencias), o de garantla delegalidad previa o sucesiva)...

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públicos, cooperativo o privado, intervenir en lafiscalización de las empresas o entidades, efectuarla auditoría financiera de las empresas públicas y, enalgunos casos, de empresas privadas, fiscalizar lasindustrias de tabaco y cerillas y administrar losrespectivos impuestos.

1.2 "Dlreccáo : Gmal da.Contabilidad e Pública"

Además de responsable administrativa por lapreparación y ejecución del presupuesto del Es-tado, la DGCP ejerce una importante función decontrol preventivo de los gastos pÚblicos depresupuesto, valuando la respectiva legalidad ycabimiento (bien como la pertinencia económico-financiera) mediante operaciones integradas en el

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sistema de liquidación y contabilidad de los gastosde presupuesto y también mediante el cotejo yregistro sucesivo de las operaciones relativas a ren-tas de presupuesto. Ordenado un gasto depresupuesto, las delegaciones de ContabilidadPública verificaban su legalidad y cabimiento, sin elcual no se podría pagar; cuando entre totalmente envigor la Enmienda de la Contabilidad Pública esafiscalización pasará a ser en regla «a posteriori)).

2. "Ministério do Planeamento e daAdministra~ao do Território"

2.1 "Inspeccáo Gmal de Administracáo doTerritório" (DL 64/87, 6-2)

El I.G.A.T. es el organismo de ejercicio de la tutelainspectiva del Gobierno sobre las autarquías localesy de fiscalización superior del "Ministério do Planea-miento e da Administra<;áo do Território".

Son sus funciones, designadamente, averiguar elcumplimiento de las obligaciones impuestas por leya las autarquías locales y sus asociaciones yfederaciones, bien como a los organismos y ser-vicios que dependen del Ministério, proceder a lasvisitas de inspección ordinarias o extraordinarias,proceder a inquisiciones e inspecciones a losórganos y servicios de las autarquías locales y susasociaciones y federaciones, bien como a losdependientes del Ministério, si necesario proponere instruir sistemas disciplinares, estudiar y proponeren colaboración con los servicios competentes delMinistério de Hacienda, medidas que visen unamayor eficiencia del ejercicio de tutela inspectiva delGobierno sobre las autarquías.

::a. "Ministério da Educa~ao"

3.1 "Inspeccáo: Gmal da Educacáo" (DL 140/93,26-2)

EII.G.E. tiene como funciones el control pedagógicoy disciplinar del subsistema de enseñanza no supe-rior y la fiscalización administrativa y financiera detodo el sistema educacional, lo que representa unimportante conjunto de recursos financieros.

4. "Ministério das Obras Públicas, Transpor-tes e Comunica~oes".

4.1 "Inspeccáo: Gmal do M,O,P.T.C," (DL 409/87,31-12)

A la "lnspecgflO Geral do MOPTC" le cabe inspec-cionar la actividad de los órganos y servicios delMinistério y de los organismos y empresas tuteladasvelando por el cumplimiento de las leyes, reglamen-tos, determinaciones, directivas e instrucciones mi-nisteriales, sin prejuicio de las competenciaslegalmente atribuidas a los servicios y organismosdel Ministério ya la "Inspecgao - Geral de Finangas".

5. "Ministério da Saude"

5.1 "Inspecgao - Geral de Saude"(DL 291/93,24-8)

El I.G.S. es el órgano disciplinar y fiscalizador delMinistério de la Sanidad y como tal su finalidad esasegurar el cumplimiento de las leyes y reglamentosen todos los servicios que dependen de aquel depar-tamento o están sometidos a su tutela, tocándolesdesignadamente fiscalizar e inspeccionar las ac-tividades de los órganos y servicios que dependendel "Ministério da Saude" o están sometidas a sututela.

6. "Ministério do Empregoe Seguran~aSo-cial"

6.1 "Inspecr,;ao G.eIal da Seouranr,;a ~" (DL271/92, 30-11)

La I.G.S.S. tiene como atribuciones en especial ins-peccionar las actividades de los órganos, serviciose instituciones que integran la estructura orgánicadel sistema de seguridad social y de las institucionesprivadas sujetas a la tutela del sector.

7. "Ministério da Defesa"l

7.1 "Estado.Mai.Qr da Armada"

- "Superintendencia Q.Qs.Servir,;os Financeiros"(Ley Orgánica-DL 49/93, 26-2)

A la S.S.F. cabe designadamente, la fiscalizacióndocumental de las cuentas e inspección en el lugarde los actos de administración financiera prac-ticados por los responsables administrativosreferentes a las actividades de ámbito financiero dela Marina.

Existen todavía Comisiones de Cuentas y Apuramiento deResponsabilidades (con diversas designaciones) quecolaboran con el Tribunal de Cuentas en el control financiero "aposteriori".

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7.2 "Estado M.aJ.QrdQ Exército"

- "1nspeccao G.eIal dQ Exérctto" (DL 50/93, 26-2)

A la I.G.E.le cabe fiscalizar, en el ámbito del Ejército,el cumplimiento de las disposiciones legales envigor y de las determinaciones del CEME.

Las inspecciones podrán ser de naturalezaoperacional, financiera, administrativa o logfstica.

7.3 "Estado MaiQI da EQrca.Aérea"

- "Inspeq;ao G.eIalda Forcas Aérea" (DL 51/93,26-2)

La composición, funcionamiento y atribuciones delIFGA pasan a ser regulados por despacho del Jefede Estado Mayor del Ejército del Aire:

8. Otros servicios principales

- Servicios inspectiYos CQQincidencia SQ.brelaAdministración PÚblica:

.Inspección de la "P.S.P." (DL 151/85, 9-5)

.Gabinete de asesores e inspectores de la"G.N.R." (DL 333/83, 14-7).

."Inspecgao do Ministério público" (DL 47/86,15-10)

- "Servicos ~ Inspecao da Direccao GeraI. de.Reoistos .e.Notariado" (DL 523/72, 19-12)

- "Servicos da Inspeccao da Direccao..G.e.r.al.Q.Qs.Servir,;os Tutelares ~ Menores" (DL 506/80,21-10)

- "Servicos ~ Inspeccao .e.ApQiQ Jurídico daDireccao : Gm:ill ~ Servicos ReCJionais"(DL268/81, 16-9)

- "Inspeccao Diplomática .e. Consular" (DL529/85,31-12)

- "Inspecgao Geral e Auditoria de Gestao doMinistério da Agricultura" (DL 192/91, 21-5)

"Inspeccao G.e.ral das. ActiyjdadesEconómicas" (DL 19/93, 18-1)

- "1nspeccao : G.e.ralde. JQgQs" (DL 184/88, de25-5)

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Según ya se dijo, el control externo de la actividadfinanciera de la AdministraciÓn Pública, en moldesdiferenciados o especializados 1, está en Portugalconfiado a dos instituciones con funciones ypoderes diferenciados:

a) La "Assembleia da República" que ejerce elcontrol polftico.

b) El ''Tribunal de Cantas" que ejerce el controljurisdiccional.

La fiscalizaciÓn del Parlamento puede ejercersemediante medios comunes (en los cuales lafiscalizaciÓn política al Gobierno puede envolverfiscalizaciÓn administrativa del Gobierno o de laAdministraciÓn: cuestionarios parlamentares, inter-pelaciones al Gobierno, intervenciones políticas dediverso tipo) o de formas específicamente finan-cieras. Las competencias financieras del Parlamen-to van para más allá del simple control2.Fundamentalmente, sin embargo, la fiscalizaciÓnpolítica se traduce en el acompañamiento de laejeéución del presupuesto en los términos del Art110 de la ConstituciÓn ( sea porque el gobierno noproporciona elementos suficientes, sea porque elParlamento poco ha ido para allá de algunasreuniones de la ComisiÓn Parlamentaria deEconomía, Hacienda y del Plano con miembros delgobierno) y la toma de cuentas, efectuada mediantela discusión y aprobaciÓn política de la CuentaGeneral del Estado por Resolución de la Asambleade la República.

La práctica, después de la instauraciÓn del régimendemocrático, ha sido hasta recientemente, la de lano efectivación de cualquier especie de respon-sabilidad. En 1991 fueron aprobadas precipitada-mente todas las cuentas Generales del Estado

pendientes. En 1992 la Oposlclon abandonó eldebate, por no estar presente ningún representantedel Gobierno. En 1993 están ya pendientes doscuentas que todavía no han sido discutidas nivotadas. En 1993, todavía, la Comisión Parlamen-taria de Economía decidió crear una sub-comisiónpermanente de cuentas públicas, lo que parece darindicio, por lo menos formalmente, a la intención dedar un paso enfrente en el sentido de que el Par-lamento pase a ejercer esta competencia defiscalización y. responsabilización, que es esencial ala práctica de la democracia, como muestra la ex-periencia de los Estados democráticos más cer-canos.

La fiscalización jurisdiccional cabe al Tribunal deCuentas, que la Constitución (art 216) considera unverdadero Tribunal. Ella se exprime en la atribuciÓnde una pluralidad de poderes y competencias, quepodrán sistematizarse así:

a) FiscalizaciÓn previa, visando actos o contratostipificados en la ley y que determinan laasunciÓn de encargos financieros, no pudiendotales actos o contratos producir cualquier efec-to financiero sin el «consentimiento» delTribunal;

b) FiscalizaciÓn sucesiva, ejercida bajo muchasformas, de las cuales se destacan:

b.1) La elaboraciÓn de un relatorio anual sobrela Cuenta General del Estado y bien así derelatorios anuales sobre las cuentas de lasregiones AutÓnomas y de los Órganos Ad-ministrativos de los respectivos Parlamentos;

b.2) Juicio anual de las cuentas de los respon-sables por el dinero público, siendo las cuentasfiscalizadas sumariamente y, después, selec-cionadas por el Tribunal para juicio en funciÓn

1 No se olvida que, en cierto sentido, la función de dirección del Gobierno relativamente a la Administración Pública abarca elementos deorientación y comando jerárquico, de supra-intendencia, tutelar y también elementos de fiscalización o control; pero, siendo el Gobiernoórgano de dirección politíca de la Administración Pública, es en esa cualidad que su control, aunque político debe ser considerado integradoen el sistema administrativo y no externo a él. Por otro lado es evidente que el control indiferenciado de la Administración Pública se ejercemediante la actividad de otros Tribunales, designadamente los Tribunales Administrativos y fiscales (ya que el Tribunal Constitucional, enprincipio fiscaliza la constitucionalidad de normas jurídicas; y 10sTribunales Judiciales, en el ámbito de sus competencias, apenasindirectamente o accesoriamente pueden fiscalizar, o sancionar, el comportamiento financiero de la Administración Pública y de susresponsables políticos, dirigentes, funcionarios o agentes. Por mayoría de razón, el control puede ser extra-jurídico. Hablamos aquí solamentedel control externo jurídico y especializado o diferenciado.

2 Comprenden, principalmente, el poder de aprobar el presupuesto, que es una decisión financiera y no una decisión de control; lacompetencia legislativa reservada en numerosos dominios financieros, que es competencia legislativa; y poderes financieros de autorizaciónespecífica que no significan exactamente control pero co-decisi6n (por ejemplo, la autorización parlamentaria de los préstamos públicos).Es sólamente del componente control que aquí se habla.

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de planos de fiscalización anuales o de la exis-tencia de indicios de irregularidades jus-tificativas;

b.3) Realización de inquisiciones, entre lascuales se incluyen las inquisiciones deauditoría, con la publicación de relatorios que,aunque tengan forma de acordeón, se limitanen general a verificar situaciones y a formularrecomendaciones;

b.4) Aplicación de multas y efectivación deresponsabilidades por dinero público gastadode forma ilegal o irregular o por la práctica deotras infracciones financieras.

El "Tribunal de Contas" está constituido por juecescon estatuto de verdadera independencia, disponedesde la reforma de la Ley n 86/89, del 8 de sep-tiembre, de auto-organización en los principalesdominios (gestión de personal, de los recursosmateriales, financiera, operacional, etc.) y tiene ver-daderos poderes jurisdiccionales y poderes inde-pendientes de investigación para el ejercicio de lafunción de control, teniendo principalmente todassus decisiones fuerza jurisdiccional, por con-siguiente superior a la de cualesquier otros órganosdel estado, y pudiendo exigir los elementosdemostrativos necesarios al ejercicio de sus fun-ciones.

Las competencias del Tribunal incluyen lageneralidad de las áreas del dinero público, conexcepción de las empresas públicas, extendiéndosetambién al dinero público comunitario, nacionalregional o local, y teniendo como ámbito principal lafiscalización de la legalidad financiera, pero, porimposición de conceptos indefinidos o criterioslegalmente pre-determinados de buena gestión,eficacia o eficiencia, pudiendo también apreciar, nocon autonomía relativamente a la legalidad finan-ciera sino como parte integrante del concepto delegalidad, cuando leyes concretas lo determinen,criterios de buena gestión. Puede, todavía, regular ydecidir jurisdiccional mente materias relativas a laregularidad, sea contable sean otras, designada-mente aprobando instrucciones que sonobligatorias para las entidades sometidas a lajurisdicción del Tribunal.

Importa referir que, en particular en lo que se refierea recursos comunitarios, el ''Tribunal de Contas" esel interlocutor exclusivo del Tribunal de Cuentas dela Comunidad Europea y se articula con otrosórganos comunitarios.

Importa todavía, para caracterizar el sistema,considerar el problema de las relaciones entrecontrol externo y control interno,concentrándonos, en lo esencial, en lasrelaciones entre el control externo jurisdiccionaly los órganos de control interno; efectivamente,es ahí que está la llave del sistema, pues elcontrol político es, designadamente en un sis-tema como el nuestro, esencialmente ajeno ydistante de la realidad de la AdministraciónPública, ejerciéndose primordial y casi que ex-clusivamente sobre el órgano político del queella depende el Gobiemo.

Pueden referirse los siguientes aspectos prin-cipales:

a) Control externo se basa en el control interno,siendo obligatorio el envío de los relatorios delas entidades de control interno al ''Tribunal deContas" para eventuales acciones deseguimiento (art 31, n 3 de la Ley n 86/89, del 8de septiembre);

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b) La inexistencia de control interno y la inobser-vancia de recomendaciones del Tribunalpueden determinar responsabilidad financiera,lo que significa que las recomendaciones delTribunal tienen una forma particular deobligatoriedad, aunque obligatoriedad que esmedida por la existencia de los poderes de libredecisión de los órganos y agentes ad-ministrativos, y que el control interno hace parteintegrante de la competencia del Tribunal, porlo que se justifica la práctica de analizar en losdiversos organismos el sistema y, en particular,la existencia o no de control interno y la respec-tiva fiabilidad (art 53, n 2, lfnea c) de la Ley n86/89);

c) El Tribunal puede requisitar inquisiciones ysindicáncias al más importante de los órganosde control interno financiero - La Inspección-General de Hacienda (art 6 n 5 del Decreto confuerza de Ley n 22 257, que el Tribunal declaróya encontrarse en vigor);

d) El Tribunal envía sus programas anuales defiscalización a los organismos de control inter-no, dada la conveniencia de articular las dosformas de control en el nivel de la programaciónde actividades con la finalidad de permitir unamayor cobertura del universo a controlar y unamayor eficacia de la prevención o represión dela ilegalidad, de la irregularidad y de la estafafinanciera ( conviene recordar cómo este ob-jetivo se hace ahora obligatorio, en lo que serefiere al dinero comunitario y relativamente atodos los órganos de los Estados -miembros,por el Tratado de la Unión Europea);

e) En todos los relatorios y en las acciones deauditoría de los Servicios de Apoyo al Tribunalen que estos se basan, han constituido objetoprioritario del análisis del sistema de decisión ygestión financiera, la fiscalización del sistemade control interno, verificando su existencia ysus procedimientos y pronunciando un juiciosobre su fiabilidad, lo cual es importante, nosolamente para la programación de las ac-ciones de fiscalización a realizar por el tribunal,pero también para valuar, las formas concretasde responsabilización de los administradoresde cada servicio y mismo la culpa o respon-sabilidad de estos por eventuales deficiencias,ilegalidades o irregularidades financieras.

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11 Confiar es ueno;

controlar es mejor 11

10. CONCLUSION

En los últimos años ha habido algún mejoramientode la estructura de control financiero, que sigue, sinembargo, manteniendo características de arcaísmo,fragmentarismo y en muchos casos ausencia de unamentalidad racional de control, sea por entenderseque la finalidad del control no es solamente la desancionar irregularidades, pero sobre todo la degarantizar una eficiencia mejor de los sistemas,métodos y procedimientos de gestión y así prevenirlas ilegalidades o irregularidades. Por otro lado, elcarácter fragmentario descoordinado del sistema y,muchas veces, la falta de poderes o de recursos desus elementos- de la cual el Tribunal de Cuentas, ensu caso concreto, se quejó con frecuencia- deter-minan algún estímulo a la irregularidad, en vez depermanente expectativa de control que debería dehaber por parte de todos los responsables de laAdministración y hasta de los particulares que conella contactan.

La revisión de la función general de control de laAdministración Pública portuguesa no es disociable,por un lado, del sistema de reforma global de laAdministración, la cual debe hacerse por fases y enzonas críticas o ejemplares, pero a partir de unconcepto global claro; y es cada vez más exigida

por necesidades, no exclusivamente financieras, deintegración en las Comunidades Europeas y decooperación de nuestra Administración Pública conla Administración Comunitaria. Es de creer pues quese venga a dar el necesario refuerzo del componente"control" de la Administración, con los siguientesrequisitos, principios y objetivos:

a) especialización de las instituciones de control;

b) integración del funcionamiento de las ins-tituciones de control en una mentalidad yen unsistema global de control de la racionalidad dela acción administrativa, en la cual órganos decontrol y estructuras controladas cooperen;

c) apuramiento técnico y rigor de los métodos decontrol, principalmente, mediante el recurso amétodos de auditoría (financiera, personal,técnica);

d) desburocratización, tanto de las nuevas formasy procedimientos de control, como de las en-tidades controladas;

e) seguimiento de las acciones ajustadas de con-trol, prioritariamente en la corrección o ajus-tamiento de las decisiones y de las acciones dela Administración y, cuando sea necesario (enese caso por el recurso a la vía disciplinar, y ala vía jerárquica o a la vía jurisdiccional), paraeventual efectivación de responsabilidades.

Importa siempre que la difusión de la mentalidad decontrol, que es exigida por cualquier AdministraciónPública moderna, ocasione que el control sea ejer-cido y acogido por las entidades a él sometidascomo una actividad concurrente y cooperante, y nocomo una actividad de índole policial o represiva.

Como hemos dicho, el estado caótico, el crecimien-to desordenado, la dimensión excesiva y el arcais-mo de estructuras y de métodos crearon unasituación de muy generalizado descontrol en laAdministración Pública Portuguesa, la cual sólo par-cialmente, sobre todo en el dominio financiero, hacoexistido con el refuerzo de instituciones yprocesos tradicionales de control, a par de ladebilitación de otros.

Solamente con una reVISlon profunda de laAdministración Pública en el sentido de su moderni-zación y del mejor ajustamiento a la defensa de los

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intereses nacionales en el ámbito de las Comu-nidades Europeas podremos tener criterios ymedios modernos de control, sin los cuales no haygarantías de que la invocación del interés público odel interés general por la Administración correspon-dan a una efectiva realización del bien común, y node intereses particulares, de grupos de intereses, delos propios funcionarios o agentes, o hasta deestructuras partidarias, fracciones o grupos or-ganizados en el interior de la Administración.

En el fondo, todavía, el futuro del control en Portugaldepende de la aplicación que tenga la frase tanverdadera de la Bruyere: «Hay algunos hombres quese hacen sordos a la razón ya los buenos consejos,y deliberadamente actuan por miedo a ser con-trolados» o, para repetir una frase bien conocida:«confiar es bueno; controlar es mejor»,

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En el marco de la VIII Reunión delConsejo Directivo de la Orga-nización Latinoamericana y delCaribe de Entidades Fis-calizadoras Superiores (OLA-CEFS), celebrada en la Ciudadde Buenos Aires, Argentina, el Dr.Héctor Masnatta, Presidente dela Auditoría General de la Nacióny anfitrión del evento, impulsó larealización del Ciclo de Con-ferencias Internacionalestitulado "La Nueva Era de laGestión Fiscalizadora", los días15 y 16 de noviembre de 1993,con el auspicio de la OLACEFS,presidida por el Lic. Javier Casti-110 Ayala.

El evento se llevó a cabo en elAuditorio de la Cámara deDiputados de la Nación Argen-tina y tanto la apertura como laclausura del mismo estuvieron acargo del Dr. Masnatta.

Cabe resaltar que para el efectose contó con una ampliaparticipación técnica de fun-cionarios del gobierno argentino,así como de distinguidos ser-vidores públicos de EFS de laregión de la OLACEFS; en tal vir-tud, el foro se constituyó en unexcelente marco para el inter-cambio de experiencias y co-nocimientos para adentrarse enlas aceleradas transformacionesque experimentan los órganossuperiores de control en la ac-tualidad.

Indudablemente, la celebraciónde este tipo de eventos en el senodel Consejo Directivo de laOLACEFS adquiere un sig-nificado especial para la Organi-zación, por constituir una mues-tra de la importancia que revisteel análisis y discernimiento detemas que contribuyen a labúsqueda de opciones viablespara mejorar la delicada y tras-cendente labor que tienen a sucargo las EFS, a partir de unaevaluación razonada de las ex-periencias y resultados expues-tos.

La temática abordada en el even-to versó sobre aspectos de tras-cendencia y actualidad, referidosal desarrollo de la fiscalizaciónsuperior en la RegiónLatinoamericana y del Caribe, asaber:

"Las Entidades FiscalizadorasSuperiores, su actividad en cuan-to al control de la calidad delmedio ambiente", pronunciadapor el Ministro Iván Nicholls,Consejero de la Embajada deColombia en Argentina, en repre-

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sentación del Dr. Manuel Fran-cisco Becerra Barney, ContralorGeneral de la República deColombia.

"Auditoría Integral y el Control deGestión, su relación con el con-trol político del Parlamento", dic-tada por el Lic. Samuel HidalgoSolano, Contralor General de laRepública de Costa Rica.

"Actualidad de la administraciónfinanciera y del control públicoen la República Argentina", im-partida por el Dr. Norberto

Bruno, Auditor General de laNación Argentina.

"La corrupción y las potestadesde las Entidades FiscalizadorasSuperiores", transmitida por elDr. Marcos Vinicios RodriguesVilaca, Ministro del Tribunal deCuentas de Brasil.

lila relación entre las EntidadesFiscalizadoras Superiores y losCongresos Nacionales", expues-ta por ellng. Octavio West Silva,Coordinador General Técnico de

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la Contaduría Mayor de Hacien-da de México, en representacióndel Lic. Javier Castillo Ayala,titular de la citada institución yPresidente de la OLACEFS.

La exposición del MinistroNicholls hizo referencia alproceso de sensibilización quese ha venido registrando en elánimo de los gobernantes denuestros países sobre laproblemática ambiental, la cualse deriva, en buena medida, deldéficit existente en la oferta desoluciones productivas para lapoblación, que ha obligado a lossectores marginales a ejerceruna presión excesiva sobre losrecursos naturales, alterandocon ello el equilibrio dinámico delos sistemas hídricos del con-tinente.

En su disertación el expositormencionó que dentro de los prin-cipales cambios introducidos enla Constitución Política deColombia, expedida en 1991, aefecto de preservar los recursosnaturales y ambientales del país,destacan las atribuciones con-feridas tanto a la ContraloríaGeneral como a las ContraloríasDepartamentales y Municipales,para fiscalizar la efectivaaplicación de las normas am-bientales vigentes, así como delos recursos presupuestalesasignados para la protección,conservación y recuperación delpatrimonio natural y ambientalde la nación.

Finalmente, describió las ac-ciones fundamentales que havenido desempeñando laContraloría General de Colom-bia, como parte de su proceso dereestructuración, a efecto depoder cumplir con sus nuevasfunciones constitucionales.

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La conferencia del Lic. HidalgoSolano estuvo referida, en prin-cipio, al Sistema Nacional deFiscalización de la HaciendaPublica aplicado en Costa Rica,con sus tres componentes fun-damentales: el control popularsobre los bienes públicos; el sis-tema integrado de fiscalización ycontrol, cuyo órgano rector es laContraloría General de laRepública, que comprendeelementos de control interno yexterno; y el control parlamen-tario o legislativo sobre todos losórganos y entes públicos.

Posteriormente, explicó las prin-cipales características del con-cepto de auditoría integral, queaplica la Contraloría General deCosta Rica para verificar que lasinstituciones o sectores de laAdministración Pública hayanestablecido sistemas yprocedimientos que aseguren laeconomicidad y eficiencia en laaplicación de los fondospúblicos, y que los programasfinanciados hayan alcanzado losobjetivos y metas planteados.

Su exposición concluyó con unanálisis de la relación que guar-dan la auditoría integral y el con-trol de gestión con el controlpolítico del Parlamento, la cualresulta de gran utilidad para loslegisladores, ya que a través dedicho vínculo la ContraloríaGeneral de la República lessuministra la información que re-quieren para evaluar eldesempeño de los órganos yentes bajo control, así como paraplanificar las labores que realizanlas comisiones especiales deinvestigación del Parlamento.

La exposición del Dr. Bruno serefirió a la estructura, objetivos yfunciones del sistema de controlexterno del sector público de Ar-

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gentina. cuya ejecución, dijo,corresponde a la AuditoríaGeneral de la Nación (AGN). Estaúltima, se ubica en la jurisdiccióndel Congreso Nacional de laRepública, esto es, fuera de laadrrunistración controlada, yestá dotada de personalidadjurídica propia e independenciafuncional y financiera.

La dirección superior de la AGNestá a cargo de un cuerpocolegiado, integrado por sieteAuditores Generales. de loscuales seis son designados porresolución de las Cámaras delCongreso de la Nación (tres porla de Diputados y tres por la deSenadores), en tanto que elnombramiento del séptimoAuditor General corresponde alos Presidentes de ambasCámaras. Este último fun-cionario es designado Presi-dente del organismo.

El funcionario explicó que los ob-jetivos fundamentales de la AGNson: determinar el cumplimientoque las jurisdicciones y en-tidades del sector público brin-dan a las leyes y reglamentos;sancionar si exponen sus cuen-tas en forma completa, clara yveraz; y valorar si administran losfondos públicos que les han sidoconfiados, conforme a prácticasde sana gestión.

Para finalizar su Intervención,señaló que los objetivos y fun-ciones de la AGN son com-plementarios de los del sistemade control interno del sectorpúblico, ubicado dentro del Po-der Ejecutivo, que comprende,por un lado, los instrumentos decontrol previo y posterior incor-porados en el plan de orga-nización y en los reglamentos ymanuales de procedimientos de

cada organismo público, y por elotro, a la auditoría interna.

Por lo que respecta a la conferen-cia del Dr. Rodrigues Vilaca, éstaofreció un interesante análisis delos orígenes de la corrupción, asicomo de la forma en que havenido evolucionando la luchaemprendida por la sociedad y elEstad o para su control yerrad icación.

Sin soslayar la conveniencia deestimular la participación de lasociedad en el combate a lacorrupción, el expositorconsideró indispensable laactuación decisiva del Estado,fundamentalmente a través delas Entidades Fiscalizadoras Su-periores (EFS), toda vez queestas instituciones constituyen laparte del aparato estatal másdirectamente involucrada en lalucha contra la corrupción.

Sin embargo, señaló que paraque la actuación de las EFS seaeficaz y efectiva es necesario quesus estructuras orgánica y fun-cional se modernicen y fortalez-can mediante la adopción deprocedimientos de fiscalizaciónmás ágiles y con una mayorcalificación profesional de susfuncionarios. Asimismo, se re-quiere que estas institucionesdisfruten de una completa inde-pendencia para realizar sus fun-ciones; que tengan suficientesrecursos financieros, humanos ymateriales; que dispongan deamplias facultades para aplicarIqs tipos de control que se re-quieran en cualquier unidad ad-ministrativa; que tengan libertadpara acceder a toda lainformación y a todos los datosexistentes en el ámbito de laAdministración Pública; y queestén facultadas para aplicarsanciones a los responsables de

actos de corrupción, entre otrasatribuciones y prerrogativas.

Al final del ciclo de conferencias,tocó allng. West Silva analizar elmarco de actuación que deter-mina la relación que se da entrela Contaduría Mayor de Hacien-da de México (CMH) y la Cámarade Diputados del Congreso de laUnión, de conformidad con lasfacultades que la ConstituciónPolítica de los Estados UnidosMexicanos y su propia LeyOrgánica le confieren a dichoórgano técnico de control exter-no, con motivo de la revisión delas cuentas públicas que elEjecutivo Federal rinde al PoderLegislativo para dar a conocerlos resultados de su gestiónfinanciera anual.

En su exposición, el Ing. Westdestacó que para informar sobrelos resultados de su revisión, laCMH rinde anualmente a laCámara de Diputados dos infor-mes, uno Previo y otro de Resul-tados. El primero se presenta elmismo año en que se recibe lacuenta pública y es fundamental-mente un examen preliminar dela información contable, finan-ciera, presupuestal, programá-tica y económica de las depen-dencias y entidades de GobiernoFederal y del Departamento deDistrito Federal. Con base eneste informe, la Cámara delDiputados emite un dictamenque es debatido por el pleno dedicho órgano colegiado.

El Informe de Resultados, por suparte, contiene las con-sideraciones finales de larevisión de las cuentas públicasefectuadas por la CMH, ex-poniendo, en su caso, las irre-gularidades detectadas en elcurso de las auditorías, visitas einspecciones practicadas a un

grupo seleccionado de en-tidades y dependencias de laAdministración Pública Federal.

Este informe se entrega a laCámara de Diputados el añosiguiente al de la recepción de lascuentas públicas.

Asimismo, el ponente expresóque como resultado de susauditorías, la CMH efectúa diver-sas acciones para corregir y/omejorar los sistemas, procedi-mientos y actividades utilizadaspor las dependencias y en-tidades revisadas, o bien apromover, ante las autoridadescompetentes, la imposición delas sanciones administrativas openales que procedan por lasirregularidades detectadas, asicomo al resarcimiento de losdaños ocasionados al erar!o o alpatrimonio de dichas depen-dencias y entidades.

Para terminar, puntualizó que laCMH realiza las auditorías o es-tudios especiales que le ordenael pleno de la Cámara deDiputados, debido a su carácterde órgano técnico y consultivo.

Al término de cada exposición,se brindó a los asistentes al even-to un tiempo prudente para queformularan al ponente en turnosus preguntas sobre aquellospuntos que no hubieranquedado suficientemente claros,o bien que debido al interés quedespertaron requerían de con-sideraciones adicionales; conello se propició un mayor inter-cambio de ideas sobre deter-minados aspectos de lafiscalización y se contribuyó alenriquecimiento de la temáticaabordada.

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'scalización superior a cargorganismos independientes-::to a la administración de_cursos y operaciones

verificadas, ha experimentadouna sensible evolución en losúltimos tiempos, al compás deuna progresiva tecnificación queacompaña los nuevos diseñosnormativos que aparecen comoconsecuencia del cambio derumbo de las actividades del Es-tado.

En la mayoría de los países deAmérica Latina los sistemas defiscalización se dirigían esencial-mente al examen y verificacióndel presupuesto y de los estadoscontables, producto de lasoperaciones cumplidas por en-tidades públicas y funcionariospertinentes. Correlativamente, eldesarrollo de los sistemas deadministración financierapresentaba un limitado perfiltécnico en detrimento de lagestión gerencial y de la propiafiscalización.

El papel que a mediados delpresente siglo asume el Estadoen orden a actividades deproducción de bienes yrealización de servicios quehemos analizado en nuestrotrabajo "Del Estado de Derechoal Estado de Justicia" (Revista de

. Derecho Público y Teoría del Es-tado, No.4 pág. 14), promovió laaparición de sistemas diferentesa los planteados por el orden es-tatal liberal. Este postulaba queel Estado debía garantizar ex-clusivamente la justicia, la defen-

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sa y la ed ucación de losciudadanos. Como es sabido, laSegunda Guerra Mundial, con ladestrucción de vidas y hacien-das, la aparición y extensión delos fascismos, pareció hundir lamisma idea del Estado deDerecho. Se consideró legítimono ya al Estado que se manteníacomo sereno árbitro del librejuego socio-económico de lacompetencia y de los conflictossociales, sino a aquel que sepreocupaba por canalizar losconflictos sociales en un sentidopacificador, interviniendo entoda suerte de relacionesprivadas con el fin de garantizarel bienestar social. Este nuevo

carácter del Estado recibió diver-sidad de nombres: Welfare State,correspondiente al Wohlfahr-staat alemán, Etat providence,Estado social. En castellanonosotros hablamos del Estadode bienestar. Su programa ya es-taba contenido en el famoso in-forme de Lord Beveridge:suponía la nacionalización de in-dustrias y servicios públicos, laampliación del sector estatal de

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la economfa mediante lacreación de empresas públicascon un muy variado régimenjurídico, el establecimiento de laseguridad social, la reforma delas prestaciones de desempleo,la aplicación de la legislación so-cial. Desde el punto de vistaeconómico implicaba una es-calada del gasto público quedebía atenderse mediante lareforma del régimen fiscal y elcarácter progresivo del impuestosobre la renta personal.

Las prestaciones sociales del Es-tado de bienestar terminaron porconsiderarse algo natural e in-herente a la articulación jurfdico-

política del Estado. Pero descan-saban sobre la existenciagaratizada de un excedente so-cial, cuya administración propor-cionaba los fondos necesariospara que el Estado atendiera asus compromisos. Pero sussupuestos económicos, a partirde 1974, cayeron en quiebra.Garcfa Cotarelo, en un sugestivolibro ("Del Estado de Bienestar alEstado de Malestar") distingue al

Estado de Bienestar comopatrono y como obrero. En elprimer carácter generó unpoderoso sector público pasan-do el Estado a controlar sectoresinmensos de la economía y a lapoblación activa a militar enempleos públicos, apareciendocomo necesaria la planificacióneconómica estatal. En cuanto alsegundo, el Estado actuó comoel mayor representante sindicalde la población trabajadora,generando empleo, regulandolas relaciones laborales, implan-tando el sistema de seguridadsocial y de subsidios dedesempleo.

Todo ello fue acompañado porcambios en la fiscalización:aparecen los Tribunales o Cortesde Cuentas, se organizan lascontralorías generales y se utilizala auditoría profesional paraejecutar la fiscalización y aún seasiste a la introducción de lafunción de control en las Cons-tituciones políticas. Es que la im-portancia adquirida por el sectorpúblico, el incremento de lastransacciones y el volumen delas actividades existentesimponían el control previo de lasprimeras y la profesionalizaciónde las funciones de verificaciónde las cuentas de las entidadespúblicas.

Desde 1945, salvo crisismenores del 60 al 70, laexpansión económica duróhasta 1973. No es necesarioenumerar exhaustivamente lascausas de la grave crisis quearranca desde entonces.

Ello incidió sobre la produc-tividad del trabajo, disminuyendoel excedente social. El Estadodebió elegir entre una políticamonetaria expansiva, que alientala inflación o un déficit público

galopante, que contrae el gastopúblico o una mayor carga fiscal,que atenta contra el ahorro y lainversión y fomenta el fraude.Esta etapa fue definida con elrubro de Stagflation (estan-camiento e inflación) porSamuelson, núcleo de una crisisde legitimidad del Estado debienestar al incidir sobre su prin-cipal principio: el bienestar. Elsistema polftico democrático, enel que el orden se basa en elconsenso, adoleció de ingober-nabilidad. El edificio de garantíasconstitucionales y jurisdic-cionales se vació ante la im-posibilidad de materializar cier-tas prestaciones sociales. El Es-tado benefactor, garantía delequilibrio y el desarrollo, ya nogarantizaba nada. Carecía decapacidad de respuesta. Ya nopuede llegar a todos, es pobre yestá en crisis. Y entonces sehabla del Estado de Malestar,desencanto que tambiénengloba los modelos del socialis-mo real.

La década del 80 dio nacimientoa un cambio copernicano, a par-tir de la privatización de las ac-tividades de empresas del Es-tado y de Servicios Públicos,obligada por la necesidad decambiar la estructura productiva,ante la evidencia de que el tipode Estado había devenido en unarealidad agobiante, generandoburocratismo, sectorialización,pérdida de coherencia y deagilidad, disminución del controlsocial, aumento de los gastos defuncionamiento y disfunción dela eficacia. Este cambio en lasfunciones se fue ampliando y haredundado en la convicción quees el propio Estado el que debecambiar. Se habla, sin distin-ciones de ámbitos ideológicos nide áreas geográficas de la Refor-ma del Estado.

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Y como ocurriera en el pasado,ello tiene inmediata y adecuadarepercusión en el área de los sis-temas de control. Se amplía ydesarrolla la auditoría operativatambién llamada auditoría in-tegrql, de gestión, gerencial, deresultado, de eficiencia, deeconomía, de eficacia, ad-ministrativa, etc., que puedeenglobar la verificación de lascuentas y los resultados finan-cieros, pero que fundamental-mente apunta a evaluar laeficacia en el manejo de losrecursos públicos y la eficacia enla consecución de objetivos delos proyectos y de las metas delas entidades.

Se acelera el proceso de mo-dernización en la materia yaparecen leyes que tecnifican elejercicio de la auditoría guber-namental. Es un proceso en mar-cha que responde a lasnecesidades de los organismosde control, radicándolos en elPoder Legislativo como funcióntípica, desarrollando principios,normas y criterios profesionales,para la planificación, organiza-ción, ejecución, supervisión ymanejo de los resultados de laauditoría. En América Latina seintroducen profundos cambiosen las técnicas de verificación delas transacciones habida cuentaque tanto el volumen de lasoperaciones como el desarrollotecnológico superaban sistemasdependientes del criterio del fis-calizador al ejecutar el controlprevio a la presupuestación, alcompromiso, al gasto o sulegalidad. La auditoría externaaplicada por un organismo conun grado apropiado de inde-pendencia, bajo la jurisdiccióndel Poder Legislativo y conautoridad suficiente surge comola respuesta moderna, que su-pera el tradicional enfoque de la

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"rendición de cuentas" paraatender las necesidades del Es-tado reformulado y garantizar eladecuado cumplimiento de unade las funciones sustantivas delPoder Legislativo.

Asignan al personal de la Ex-Sin-dicatura de empresas públicas ala sindicatura general, sin elprevio convenio con el PoderLegislativo olvidando lo prescritopor el art .. 132 de la Ley y , en elsegundo caso, incursiona porvfareglamentaria en ámbitos decompetencia de la AuditorfaGeneral, indiscutible organismode control externo.

Sin duda, ciertas zonas griseshan facilitado un deslizamientofuncional que ha de merecer co-rrectivo, incluso por vfa de latarea mediadora de unaComisión de Enlace creada porambos entes de control, enorden a superar situacionescomo las apuntadas.

La sanción de la ley 24.156 im-plica el alineamiento de nuestropafs en el más avanzado rangoinstitucional en la materia.

Parafraseando la conocidametáfora, se hará camino alandar, hacia el horizonte de unfuturo a alcanzar unafiscalización superior comotécnica profesional, moderna,eficiente y eficaz que cumpla unode los presupuestos básicos delrégimen democrático: latransparencia en el manejo delas operaciones y lademostración de que las fun-ciones del gobiérno se efectuanen forma correcta, usando losrecursos adecuados y lograndolos resultados que se esperaban.

Esto ha de significar un apoyosustancial a nuestro sistema de

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vida, cooperando en lasuperación de la crisis delegitimidad del estado de males-tar y afirmando un modelopolftico y económico queresponda a las aspiraciones de lasociedad en que vivimos. Si pos-tulamos un orden social justo ysolidario, apto para promover eldesarrollo de libertades in-dividuales y transformacionessocio-económicas que haganposibles la superación de las ad-ministraciones públicas buro-cráticas, debemos crear con-diciones favorables para suscitarun tipo de Estado más equi-librado, menos despilfarrador ymás adaptado a las necesidadessociales que facilite el equilibriode los poderes y garantice unmayor grado los derechos de losgrupos sociales y de los in-dividuos.

Si para movilizar las fuerzaslatentes de las sociedades esnecesaria una administraciónjusta y activa, este esfuerzoinstitucional concretado en la ley24.156 ha de ser piedra fun-damental para restablecer latriple credibilidad del Estadodemocrático, honesto y efi-ciente. Deberá ser representativoa todos los niveles y defensor delas libertades de la sociedad;transparente en su fun-cionamiento y gastos, flexible ydialogante en su estilo derelación con la ciudadanfa. Asf loesperamos y para ello está com-prometido el esfuerzo de quieneshan asumido la responsabilidadde dar vida y desarrollar la nuevanormativa.

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De conformidad con el Sub-programa de Capacitación de laOLACEFS para 1993, aprobadoen la VI Reunión del ConsejoDirectivo de la Organización,durante el citado año se impar-tieron 10 eventos en lasmodalidades de subsede, BID-OLACEFS-IDI e in-situ, quebeneficiaron a 340 funcionariosde las Entidades de FiscalizaciónSuperior miembros de nuestraOrganización, número similar alalcanzado en 1992 (342 per-sanas); sin embargo, entérminos de funcionarioscapacitados provenientes deEFS distintas a las sedes de loseventos, el número debeneficiados se incrementó 12%.Los eventos promovidos por laOLACEFS durante 1993 fueronlos siguientes:

Eventos en Subsede

1.- Seminario internacional sobre"Control de Obras yContratación Pública", impar-tido del 17 al 21 de mayo en laContralorfa General del Estadode Ecuador, con una asistenciade 31 funcionarios, de los cuales7 eran extranjeros (1 de Argen-tina, 2 de Brasil, 1 de Costa Rica,2 de República Dominicana y 1de Venezuela).

El objetivo de este eventoconsistió en desarrollar unametodologfa de trabajo para quelas EFS de la región conozcan elgrado de efectividad y eficienciade las inversiones en obraspúblicas.

Participantes del Curso Presupuestaci6n y Control Financiero Externo.

Los instructores a cargo delseminario fueron los Ings. AdolfoSalcedo Glückstadt, Raúl Barre-ra Tamariz, Marco AntonioCárdenas Arévalo, Ramiro delHierro Girón, Juan EduardoMalina Bucheli, Juan FranciscoDiego Monsalve Vintimilla, Car-Ias Iván Navarrete Bastidas, RaúlNoboa León, Luis EduardoPeñafiel Barrezueta y Raúl PozoJurado.

2.- Curso "Las Potestades In-vestigativas y Sancionadorasde las EFS", realizado en laContralorfa General de laRepública de Venezuela del12 al16 de julio, en beneficio de 26funcionarios, de los cuales 11eran extranjeros (Argentina,Bolivia, Brasil, Colombia, CostaRica, Cuba, El Salvador, Hon-duras, México, RepúblicaDominicana y Uruguay).

El objetivo central del curso fuepromover el intercambio de co-nocimientos y experienciassobre las facultades para inves-tigar y sancionar de las EFS, asfcomo determinar sus alcances y

limitaciones en el ejercicio dedichas potestades.

Los instructores del eventofueron los Ores. Magaly Cornivelde Ramfrez, Cármen López deAnzola, Clevy Guerrero de Bap-tista, Eduardo Peñaloza y RafaelLuna Ofaz.

3.- Curso "Sistemas de ControlInterno: un Enfogue Gerencialy de Motivación al Cambio", elcual tuvo lugar en la Contraloria

General de la República de CostaRica del 23 al 27 de agosto, ycontó con la asistencia de 27 fun-cionarios, entre los que habia 11extranjeros (1 de Argentina, 2 deBolivia, 1 de Brasil, 1 de Colom-bia, 1 de El Salvador, 1 de Hon-duras, 1 de México, 2 de Panamáy 1 de Venezuela).

El curso tuvo como objetivoofrecer una visión modernasobre el enfoque gerencial delsistema de control interno ypromover la integración efectivade sus elementos primordiales.Ello, a efecto de lograr una mejoradministración de los recursospúblicos, asf como propiciar un

intercambio de experienciasentre los pafses representados.

Los instructores del curso fueronel MSC. José Humberto QuirózSolano y los Lics. Hanny CeciliaLeón Alvarado y Carlos RobertoAlvarado Castro.

4.- Curso "Auditoría a un Sis-tema de Administración Finan-ciera del Estado (SAFE)", im-partido del 27 de septiembre allo. de octubre en la ContralorfaGeneral de la República de Chile,con una asistencia de 40 fun-cionarios de las EFS de la región,de los cuales 10 eran extranjeros(1 de Argentina, 3 de Bolivia, 1 deBrasil, 1 de Colombia, 1 de CostaRica, 1 de México, 1 de Uruguayy 1 de Venezuela).

El objetivo fundamental del even-to fue proporcionar a los par-ticipantes conocimientos sobrelos sistemas de información ad-ministrativa y sus controlesasociados, asi como brindarleslos elementos necesarios paraaplicar las técnicas de auditorfacomputacional al desarrollo yexplotación de un sistema con-table computarizado de unainstitución pública, en el ámbitode la administración financieradel Estado.

Los instructores del eventofueron los Sres. Gerardo VergaraVelázquez, Luis Miguel TéllezMellado, Pedro Ortfz Gálvez yJorge C. Mérida Muñóz.

5.- Curso "Informática comoHerramienta de Control",celebrado del11 al15 de octubreen la Contralorfa General de laRepública de Colombia, y queregistró una asistencia de 32 fun-cionarios, entre los cuales se ha-llaban 5 extranjeros (Costa Rica,

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El Salvador, Honduras, México yVenezuela).

El evento tuvo el propósito depresentar a los asistentes, enforma teórico-práctica, los avan-ces de la informática como he-rramienta para un efectivo con-trol fiscal.

La impartición del curso estuvo acargo de los Sres. GustavoDanies Silva, Darfo Báez Rocha,Jorge David Herrera, FernandoSuárez, Heriberto Estupiñán,Jairo Arnulfo Arias Galindo yMario Fernando Mayorga.

6.- Curso "Presupuestación yControl Financiero Externo",verificado del 16 al 24 denoviembre en la ContralorfaGeneral de la República deColombia, con el apoyo de laDSE alemana, con una asisten-cia de 25 funcionarios, de loscuales 15 eran extranjeros (2 deCosta Rica, 2 de El Salvador, 2 deGuatemala, 2 de Honduras, 2 deNicaragua, 1 de México, 1 dePanamá, 1 de RepúblicaDominicana y 2 de Venezuela).

El propósito del curso fuépresentar a los asistentes unavisión general de los aspectosesenciales y de actualidad delrégimen presupuestario públicoy su control.

El evento fue impartido por losSres. Gerd Wolfy Hans Fuhrman,ambos funcionarios de la DSEalemana.

Eventos del Programa BID-OLACEFS-IDI

1.- Taller sobre "AuditoríaOperativa", impartido en la Con-traloria General de la Repúblicade Chile, del1 9 al 30 de abril ante30 funcionarios de la región. de

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los cuales 25 eran extranjeros (1de Antillas Neerlandesas, 2 deArgentina, 2 de Bolivia. 2 deBrasil, 1 de Costa Rica, 1 deCuba, 2 de Ecuador, 1 de El Sal-vador, 2 de Honduras, 1 deMéxico, 2 de Panamá, 1 deParaguay, 2 de Perú, 1 deRepública Dominicana, 2 deUruguay y 2 de Venezuela).

El objetivo central del taller fuéinstruir a los participantes sobrelos principios. conceptos ymétodos de la auditodaoperativa.

Los instructores del eventofueron los Dres. Roberto AnguloSanabria, José Miguel Zambranoy Luz Maritza Blanco de Uribe, dela EFS de Colombia, y el Sr. PeterArmstrong de la Oficina delAuditor General de Canadá

Eventos in-situ

1.- Curso "Control y Fiscaliza-ción de Obras Públicas", impar-tido en dos ocasiones en elSecretariado Permanente deTribunales de Cuentas de laNación Argentina, con el invalu-able apoyo de la ContralorfaGeneral del Estado de Ecuador.del 21 de junio al 3 de julio, conuna asistencia total de 57 fun-cionarios argentinos.

El evento tuvo el propósito fun-damental de brindar a los par-ticipantes conocimientos sobrepolfticas, normas y procedimien-tos aplicables a la ejecución ycontrol de las obras públicas.

El curso fue impartido por losIngs. Adolfo Salcedo Glückstadty Diego Monsalve Vintimilla de laEFS del Ecuador.

2.- Curso "Evaluación deAuditoría de Contratos y Obras

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Públicas", efectuado del 23 al28de agosto en la ContralorfaGeneral de la República deBolivia, también con el apoyo dela Contralorfa General del Estadode Ecuador. a beneficio de 32funcionarios ecuatorianos.

El objetivo del curso fue desarro-llar una metodologfa aplicable enlas EFS de la región que,mediante sistemas desupervisión y control, permitadeterminar el grado de efec-tividad con que se ejecutaron lasobras públicas, asf como laeficiencia y economfa con que seaplicaron los recursos finan-cieros asignados para el efecto.

La impartición del curso estuvo acargo de los Ings. Raúl NoboaLeón y Raúl Barrera Tamariz, dela EFS del Ecuador.

3.- Curso "Actualización deAuditoría Financiera", verifica-do del 29 de noviembre al 10 dediciembre en la Corte de Cuentasde la República de El Salvador,con el apoyo de la ContralorfaGeneral de la República deColombia, con una asistencia de40 funcionarios salvadoreños.

El curso se impartió atendiendoal objetivo de proporcionar a losasistentes una metodologfa ac-tualizada para realizar unaauditorfa financiera, con base enexperiencias de carácter teórico-doctrinario y presentación decasos prácticos y trabajosgrupales sobre evaluación de es-tados financieros básicos, yestructura y contenido de los in-formes de auditorfa.

El instructor del curso fue el Dr.Armando Ortfz Bojaca de la EFSde Colombia.

El 15 de noviembre de 1993, enla ciudad de Buenos Aires, Ar-gentina, se celebró la OctavaReunión del Consejo Directivode la OLACEFS. Entre los asun-tos tratados en dicha reunióndestacan: el Informe que laPresidencia de la Organizaciónrindió al Consejo Directivo sobrelas acciones realizadas en elperíodo julio-octubre de 1993, enatención a los acuerdos adop-tados en reuniones anteriores yen cumplimiento del Programade Actividades de la Organi-zación; el Informe Financiero-Presupuestal correspondiente alos tres primeros trimestres delaño reportado; y el proyecto delPrograma de Actividades para1994, con su respectivo presu-puesto financiero.

Por lo que respecta a las ac-ciones reportadas en el Informede la Presidencia, cabe men-cionar los cursos en subsede im-partidos en las EFS de CostaRica, Chile y Colombia, as( comoel curso in-situ realizado en laEFS de Bolivia, que en conjuntopermitieron la capacitación de131 funcionarios de la región, delos cuales 65 pertenecfan a lasEFS sede de los eventos y 66eran extranjeros.

As(mismo, durante la reunión seanalizaron las propuestas de laPresidencia acerca de: a) la con-veniencia de que la OLACEFScontinúe ausp1ciando los con-cursos internacionales defomento a la investigación enciencias fiscalizadoras, con-siderando que coadyuvan al in-tercambio de ideas y experien-cias en materia de control guber-

namental y fiscalización superioren la región; y b) la integraciónde la Comisión Coordinadora delos subte mas relacionados conla "Corrupción Administrativa",seleccionado como tema centralde la V Asamblea General, acelebrarse en 1994 en la EFS deUruguay, en virtud del interés

que despertó durante la pasadaAsamblea General.

Como resultado de la reunión, seadoptaron diversos acuerdos ycompromisos, entre los cualescabe mencionar los siguientes:

1.- Que la Secretarfa Generalreelabore la propuesta sobre laconveniencia de que laOLACEFS continúe promovien-do los concursos internacionalesde fomento a la investigación, in-corporando las sugerencias dealgunos de los miembros delConsejo Directivo, para suanálisis en la próxima reunión;

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2.- Que la Comisión Coor-dinadora de los subtemasrelacionados con la "CorrupciónAdministrativa", tema central dela VAsamblea General, se integrecon los titulares de las EFS deArgentina, Brasil, Guatemala,Panamá y Venezuela; bajo laPresidencia del Contralor

General de la República deEcuador y la Vicepresidencia deltitular de la EFS del Uruguay.Para el efecto, la SecretarfaGeneral de la OLACEFSsolicitará al Dr. Juan CarlosFaidutti Estrada, ContralorGeneral de Ecuador, que es-tablezca contacto con los in-tegrantes de la Comisión paraque se definan los subtemas, asfcomo las responsabilidades decada miembro;

3.- Se aprobó la propuesta de laPresidencia para que el Lic.Augusto Manuel Lugo Baezaocupe el cargo de SecretarioGeneral de la Organización.

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El Consejo Directivo deOLACEFS, por este medio decomunicación, les da la más cor-dial bienvenida a los nuevostitulares de las EFS de estaorganización recientementedesignados, deseándoles elmayor de los éxitos.

En tal virtud, recibimos afec-tuosamente a los destacadosfuncionarios: Lic. Elvia LordelloCastello Branco, Presidente delTribunal de Cuentas de Brasil yalLic. José de los Santos Chen Ba-rria, Contralor General de laRepública de Panamá

ELVIA LORDELLO CASTELLOBRANCO

Curriculum vitae

Lugar y fecha de nacimiento:SaoFélix Bahia, Brasil, 13 dediciembre de 1926.

Estudios Universitarios y deEspecialización:

Curso de Ciencias Jurídicas ySociales, 1950.

Curso de Introducción al ServicioSocial, 1948.

Curso de Técnica Forense, 1956.

Curso de Derecho Laboral, 1956.

Curso sobre la naturaleza Ju-rídica del Ministerio PúblicoPortugués.

Experiencia laboral:

Asistente Social ,1948.

Vol. J, Núm. 6, abril de 1994

Redactora, reportera ycolaboradora de diversosPeriódicos de Rio de Janeiro,1948/49.

Funcionaria del Ministerio deEducación y Cultura, 1953/57.

Abogada en Río de Janeiro,1955/57.

Juez Laboral, 1957/61.

Procuradora General ante elTribunal de Cuentas del DistritoFederal,1961/87.

Ministra del Tribunal de Cuentasde la Unión desde 1987.

Obras:

"Algunas Notas sobre laAdministración Descentralizadadel Distrito Federal", 1962.

"Aspectos del Ministerio Públicode Portugal y de Brasil", 1971.

"Un Ministerio Público Cons-titucional e Independiente como

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IFactor de Fortalecimiento de losTribunales de Cuentas", 1981.

"Ministerio Público y Procuradu-ría de los Tribunales de Cuentas",1982.

Conferencia pronunciada en el"Seminario sobre la Mujer, susProfesiones y la TransformaciónSocial",1988.

Informe y Dictamen sobre lasCuentas del Gobierno de laRepública, ejercicio de 1989.

CONDECORACIONES:

Medalla de Gran Oficial de laOrden del Mérito de Brasnia.

Medalla de Gran Oficial de laOrden de Rio Branco.

Medalla de Gran Oficial de laOrden del Mérito del Trabajo.

JaSE DE LOS SANTOS CHENSARRIA

Curriculum vitae

Lugar y fecha de nacimiento:David, Chiriqui, Panamá, 25 deseptiembre de 1945.

Tltulo obtenido: Licenciado enAdministración Pública.

Estudios de Especialización:

Maestría en Administración deEmpresas, 1971.

Maestría en Economía y Desa-rrollo Social, 1972.

Otros Cursos:

Planificación y Desarrollo enAmérica latina, 1966.

Financiamiento a PequeñasEmpresas, 1974.

El Desarrollo en América Latina,1"975.

Gerencia en Empresas Automo-vilísticas, 1976.

Gerencia Financiera, 1981.

Planeación Estratégica. 1984.

Mercados Financieros, 1985.

Crisis y Perspectiva del Procesode Integración Centroameri-cana, 1987.

Funcionamiento de la Bolsa deValores, 1989.

Reasignación del Gasto Socialpara elAlivio de la Pobreza, 1992.

Cuarta Conferencia de AltosEjecutivos Financieros deCentroamérica y Panamá, 1991.

Experiencia de Trabajo:

Gerente General de Distribuidorade Productos Extranjeros yNacionales,1970.

Gerente General de Maquinaria yEquipo Romero, S.A.,1973.

Presidente de la empresa GrupoPanameño de Consultores, S.A.,1980.

Director Ejecutivo del InstitutoCentroamericano de Adminis-tración de Empresas, 1981.

Presidente y Gerente General deSeguros y Valores, S.A., 1982.

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Director Nacional de Migracióndel Ministerio de Gobierno y Jus-ticia, 1990.

Sub-Contralor General de laRepública de Panamá, 1990.

Representante de la ContraloríaGeneral en las conversacionespara reestructurar la deuda ex-terna con la banca comercial,1990-1993.

Negociador de los acuerdosbilaterales con el Club de París,1991.

Miembro del equipo negociadorde la deuda de Panamá con lospaíses de México y Venezuela enel Acuerdo de San José, 1992.

Miembro de la Junta Directiva deCítricos de Chiriquí y Presidentede la Comisión Evaluadora yNegociadora con la empresacontratada para su privatización,1993.

Miembro de la Junta Directiva dela empresa estatal de CementoBayano, 1993.

Obras:

Disposiciones legales sobre Mer-cado de Valores, FondosMutuos, Fideicomiso, y Finan-cieras. Ediciones 1987 y 1992.

Estrategia para la Sobreviven cia.¿Cómo administrar una empresaen tiempo de crisis ?, Marzo de1988.

Panamá necesita: "Lideres entiempo de crisis ", 1989.

Panamá Market EconomicReport, Grupo Panameño deConsultores, S.A., 1979.

Revista Olacefs

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