Ireneusz Łukasz Rosiek Rola kontroli zarządczej · 3. Analiza koncepcji kontroli zarządczej jako...

Ireneusz Łukasz Rosiek

Rola kontroli zarządczej

w zarządzaniu jednostką samorządu terytorialnego

- analiza na przykładzie gmin województwa kujawsko-pomorskiego

The role of management control

in managing local government units – the case of municipalities

of Kuyavian-Pomeranian Voivodeship

Rozprawa doktorska

Promotor:

dr hab. Kamilla Marchewka-Bartkowiak

prof. nadzw. UEP

Katedra Zarządzania Międzynarodowego

Poznao 2016

Wydział Gospodarki Międzynarodowej al. Niepodległości 10, 61-875 Poznań tel. + 48 61 856 92 55 [email protected] www.ue.poznan.pl

2

Rodzicom,

Bożenie Rosiek i Bogusławowi Rośkowi,

kochanej Edycie

i ukochanym synom,

Maksowi i Marcelowi

3

Spis treści

Wstęp ......................................................................................................................................... 7

Rozdział 1. Koncepcje zarządzania publicznego w świetle nauk o zarządzaniu .............. 11

1.1. Geneza nauk o zarządzaniu ............................................................................................. 12

1.1.1. Tło historyczne nauk o zarządzaniu ............................................................................... 12 1.1.2. Amerykańska szkoła naukowego zarządzania ............................................................... 13 1.1.3. Europejska szkoła naukowego zarządzania ................................................................... 20 1.1.4. Funkcje i systemy zarządzania ....................................................................................... 26

1.2. Współczesne koncepcje zarządzania .............................................................................. 42

1.2.1. Zarządzanie strategiczne ................................................................................................ 42 1.2.2. Zarządzanie przez cele ................................................................................................... 47 1.2.3. Zarządzanie ryzykiem .................................................................................................... 53 1.2.4. Zarządzanie przez jakość ............................................................................................... 62 1.2.5. Zarządzanie procesowe .................................................................................................. 73 1.2.6. Zarządzanie marketingowe ............................................................................................ 76

1.3. Funkcjonowanie organizacji jako przedmiot badań w różnych dyscyplinach

naukowych ...................................................................................................................... 77

1.4. Koncepcje zarządzania publicznego ............................................................................... 81

1.4.1. Doktryna ekonomiczna jako determinanta modelu zarządzania publicznego ............... 81 1.4.2. Tradycyjny model administrowania publicznego (Public Administration) ................... 82 1.4.3. Nowe zarządzanie publiczne (New Public Management) .............................................. 86 1.4.4. Współzarządzanie (Public Governance) ........................................................................ 90

Rozdział 2. Ustrojowo-organizacyjne uwarunkowania implementacji koncepcji

zarządzania publicznego w administracji samorządu terytorialnego ............................... 95

2.1. Decentralizacja i samodzielność jako istota samorządu terytorialnego .......................... 95

2.1.1. Decentralizacja państwa i zasada pomocniczości .......................................................... 95 2.1.2. Swoboda działalności jednostek samorządu terytorialnego ........................................... 98

2.2. Historyczne determinanty ustroju samorządu terytorialnego w Polsce ........................ 106

2.3. Zadania publiczne i organizacja jednostki samorządu terytorialnego .......................... 114

2.3.1. Zadania publiczne realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego ................. 114 2.3.2. Struktura organizacyjna jednostki samorządu terytorialnego ...................................... 120 2.3.3. Status organizacyjno-prawny urzędów jst .................................................................... 123 2.3.4. Wpływ form organizacyjno-prawnych jednostek organizacyjnych jst na ich

niezależność ................................................................................................................. 127

2.4. Struktura władzy w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce .......................... 135

2.4.1. Współzależności organów jednostek samorządu terytorialnego .................................. 135 2.4.2. Rozdział uprawnień zarządczych pomiędzy organy jst ............................................... 138

Rozdział 3. Kontrola zarządcza jako norma prawna ....................................................... 142

3.1. Geneza kontroli zarządczej w polskim ustawodawstwie .............................................. 142

3.1.1. Kontrola finansowa jako mechanizm ochrony interesów finansowych Unii

Europejskiej .................................................................................................................. 142 3.1.2. Model PIFC .................................................................................................................. 144 3.1.3. Partnerstwo dla członkostwa ........................................................................................ 146

4

3.1.4. Narodowy Program Przygotowania do Członkostwa w UE (NPPC) ........................... 147 3.1.5. Działania dostosowawcze krajowych regulacji z unijnymi w zakresie

kontroli ......................................................................................................................... 148 3.1.6. Zastąpienie kontroli finansowej kontrolą zarządczą w ustawie o finansach

publicznych .................................................................................................................. 153

3.2. Rozbieżności definicyjne kontroli zarządczej .............................................................. 155

3.2.1. Przyczyny niejasności pojęcia „kontrola zarządcza” ................................................... 155 3.2.2. Kontrola zarządcza w znaczeniu inspekcyjnym ........................................................... 157 3.2.3. Kontrola zarządcza a kontrola wewnętrzna.................................................................. 158 3.2.4. Kontrola zarządcza jako model zarządzania ................................................................ 160

3.3. Skuteczność i efektywność jako cele kontroli zarządczej ............................................ 164

3.3.1. Cele kontroli zarządczej i ich wzajemne relacje .......................................................... 164 3.3.2. Skuteczność i efektywność........................................................................................... 166 3.3.3. Skuteczność prawna ..................................................................................................... 170 3.3.4. Etyka a skuteczność ..................................................................................................... 171 3.3.5. Pomiar osiągalności celów kontroli zarządczej............................................................ 174

3.4. Charakterystyka i oddziaływanie standardów kontroli zarządczej

na funkcjonowanie administracji publicznej ................................................................ 179

3.5. Poziomy kontroli zarządczej i odpowiedzialność za jej funkcjonowanie .................... 181

3.5.1. Poziomy kontroli zarządczej ........................................................................................ 181 3.5.2. Odpowiedzialność za rezultaty w strukturze poziomów kontroli zarządczej............... 185

3.6. Czynniki biurokratyzujące kontrolę zarządczą ............................................................. 187

3.6.1. Adekwatność kontroli zarządczej ................................................................................. 187 3.6.2. Przestandaryzowanie .................................................................................................... 189 3.6.3. Sprawdzalność i rozliczalność instytucji publicznej .................................................... 191 3.6.4. Opis systemu zarządzania ............................................................................................ 192

Rozdział 4. Planowanie, zarządzanie ryzykiem i samoocena jako procesy

charakteryzujące koncepcję kontroli zarządczej .............................................................. 193

4.1. Wyznaczanie celów i zadań jako fundament systemu kontroli zarządczej .................. 193

4.1.1. Istota wyznaczania celów instytucji publicznej ........................................................... 193 4.1.2. Tradycyjne planowanie budżetowe jako metoda wyznaczania celów jst..................... 197 4.1.3. Budżet zadaniowy w systemie wyznaczania celów według standardów

kontroli zarządczej ....................................................................................................... 200 4.1.4. Planowanie strategiczne jst .......................................................................................... 204

4.2. Zarządzanie ryzykiem w koncepcji kontroli zarządczej ............................................... 210

4.2.1. Zarządzanie ryzykiem a kontrola zarządcza ................................................................ 210 4.2.2. Zarządzaniem ryzykiem jako element procesu wyznaczania celów ............................ 211 4.2.3. Mechanizmy kontroli jako katalog reakcji na ryzyko w standardach kontroli

zarządczej ..................................................................................................................... 221 4.2.4. Monitorowanie realizacji celów i nadzór w procesie zarządzania ryzykiem ............... 222

4.3. Samoocena kontroli zarządczej .................................................................................... 224

4.3.1. Samoocena jako element koncepcji ciągłego doskonalenia ......................................... 224 4.3.2. Założenia ogólne dokonywania samoocen ................................................................... 227 4.3.3. Samoocena kontroli zarządczej w aspekcie bezpośredniej partycypacji

pracowniczej ................................................................................................................ 229 4.3.4. Bariery skutecznego dokonywania samoocen w instytucji publicznej ........................ 230

5

Rozdział 5. Funkcjonowanie kontroli zarządczej w gminach województwa

kujawsko-pomorskiego w świetle badań empirycznych ................................................... 243

5.1. Cele badania .................................................................................................................. 243

5.2. Metodologia badawcza ................................................................................................. 243

5.3. Zakres przedmiotowy, podmiotowy i czasowy badań .................................................. 245

5.4. Postępowanie badawcze i gromadzenie danych ........................................................... 248

5.5. Kryteria oceny zastosowane w badaniu ........................................................................ 252

5.6. Wyniki badań wstępnych .............................................................................................. 258

5.7. Wyniki zasadniczych badań empirycznych .................................................................. 260

5.8. Przeszkody badawcze – uwagi ex post ......................................................................... 285

Rozdział 6. Postulowany model zarządzania publicznego w polskiej

administracji samorządowej ............................................................................................... 287

6.1. Prawo jako czynnik konstytuujący model zarządzania publicznego w Polsce ............ 288

6.2. System spójnego planowania ........................................................................................ 290

6.3. Jednolitość układu planowania ..................................................................................... 295

6.4. Program usprawniający oparty na miernikach .............................................................. 296

6.5. Kontraktowość .............................................................................................................. 298

6.6. Trzypoziomowe zarządzanie ryzykiem ........................................................................ 304

6.7. Pomocniczość i ochrona samodzielności samorządu ................................................... 310

6.8. Korygująca rola kontroli społecznej ............................................................................. 314

6.8.1. Kontrola społeczna jako mechanizm dyscyplinujący .................................................. 315 6.8.2. Szeroka przejrzystość aktywności urzędników ............................................................ 319

6.9. Analiza SWOT postulowanego modelu ....................................................................... 320

6.9.1. Silne strony modelu ...................................................................................................... 321 6.9.2. Potencjalne szanse związane z zastosowaniem modelu ............................................... 323 6.9.3. Słabe strony modelu ..................................................................................................... 323 6.9.4. Potencjalne zagrożenia związane z zastosowaniem modelu ........................................ 323

Zakończenie .......................................................................................................................... 326

Spis tabel ................................................................................................................................ 332

Spis schematów ...................................................................................................................... 333

Spis wykresów ........................................................................................................................ 335

Bibliografia ............................................................................................................................. 336

Aneks. Wykaz dokumentów wykorzystanych w badaniu empirycznym

w grupie weryfikacyjnej (według gmin) ............................................................................. 360

6

Najważniejsze skróty zastosowane w pracy:

jst - jednostka samorządu terytorialnego

MAiC - Minister Administracji i Cyfryzacji lub Ministerstwo Administracji

i Cyfryzacji

MEN - Minister Edukacji Narodowej lub Ministerstwo Edukacji Narodowej

MF - Minister Finansów lub Ministerstwo Finansów

MKiDN - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego lub Ministerstwo Kultury

i Dziedzictwa Narodowego

NPPC - Narodowy Program Przygotowania do Członkostwa w Unii Europejskiej

(dodany do skrótu rok oznacza datę aktualizacji Programu)

KPRM - Kancelaria Prezesa Rady Ministrów

SP ZOZ - samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej

StandardyKZ - standardy kontroli zarządczej

uofp - ustawa o finansach publicznych (dodany do skrótu rok oznacza datę

wydania ustawy)

uogk - ustawa o gospodarce komunalnej

uopdk - ustawa o prowadzeniu działalności kulturalnej

uosg - ustawa o samorządzie gminnym

uoso - ustawa o systemie oświaty

uosp - ustawa o samorządzie powiatowym

uosw - ustawa o samorządzie województwa

RNPPC - Raport z realizacji Narodowego Programu Przygotowania do

Członkostwa w Unii Europejskiej (dodany do skrótu rok oznacza rok

którego dotyczy Raport)

7

Wstęp

W badaniach nad funkcjonowaniem sektora publicznego, wśród czynników wpływających

na jego efektywność, wskazuje się kwestie przyjętego modelu zarządzania. Przedmiotem

zainteresowania stał się szczególnie tzw. model idealnej biurokracji, którą M. Weber uznawał

za jedyną najlepszą metodę działania. Model opiera się na zalegalizowanych i formalnych

uprawnieniach władczych. We współczesnych systemach prawa kształtuje on administrację

publiczną wielu państw, także polską. Jednak z biegiem czasu wykazywał on wiele dysfunkcji. Jego

niedoskonałości są aktualnie tak widoczne, że współcześnie słowo biurokracja, w potocznym

użyciu, ma negatywny wydźwięk. Z tego względu zaczęto poszukiwać nowe rozwiązania

w zakresie zarządzania publicznego.

Koncepcją, która wywarła największy wpływ na współczesną myśl nad zarządzaniem

publicznym, jest Nowe Zarządzanie Publiczne. Jej początki datuje się na lata 70. XX wieku i jak

dotąd praktycznie wszystkie kraje Europy Zachodniej ją wdrożyły, choć z różnymi rezultatami

[Górski 2009, s. 7]. W koncepcji tej przyjmuje się, że czynnikiem usprawniającym sektor publiczny

może być wykorzystanie praktyk zarządzania, które okazały się przydatne w organizacjach

komercyjnych. Do dziś powstało wiele różnorodnych koncepcji usprawnienia administracji

publicznej, które zastosowano również w Polsce [zob. Nowak 2006]. Jedną z nich było

wprowadzenie kontroli zarządczej.

Kontrola zarządcza to pojęcie zapisane w ustawie o finansach publicznych i wprowadzone

w życie w 2010 r. Zdefiniowano je jako ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji

celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. W powszechnym

rozumieniu kontrola, w kontekście zarządczym, kojarzy się z jedną z czterech funkcji zarządzania.

Jednak zgodnie z intencją ustawodawcy, kontrolę zarządczą należy rozumieć jako system

zarządzania instytucją publiczną.

Po roku od wejścia w życie przepisów o kontroli zarządczej, Najwyższa Izba Kontroli

dokonała oceny jej wdrażania w 20 gminach. Wynik kontroli NIK wykazał wiele słabości.

Wprowadzone w gminach rozwiązania organizacyjne w ograniczonym zakresie uwzględniały

standardy kontroli zarządczej, a przez to nie spełniały także wymogów jakościowych, określonych

w przepisach prawa. Słabości dotyczyły m.in. braku wyczerpującego opisu kontroli zarządczej oraz

niepodejmowania działań w zakresie zarządzania ryzykiem. Przyczyn takiego stanu rzeczy NIK

upatruje w braku ujednoliconej metodyki wdrażania kontroli zarządczej oraz często

niewystarczającym przygotowaniu gmin do realizacji ustawowych obowiązków [Najwyższa Izba

Kontroli 2011a, s. 7, 8, 45].

8

Nieprawidłowości w funkcjonowaniu kontroli zarządczej zgłaszane przez instytucje

kontrolne, Ministerstwo Finansów, jak i same instytucje publiczne, zdaniem autora, wynikają

z zastosowanych nieadekwatnych metod zarządzania oraz otoczenia prawnego, w jakim

funkcjonuje sektor publiczny. Nieprawidłowości te stały się także podstawą do sformułowania

przedmiotu i celu przeprowadzonych przez autora badań. W ocenie autora, stosowanie narzędzi

zarządczych umotywowane wypełnieniem obowiązku prawnego może nie przynosić korzyści i nie

przekładać się na wyniki organizacji.

Zarządzanie jest materią niezwykle złożoną i jego skuteczność zależy w dużej mierze od

umiejętności menedżerskich. Istotnym czynnikiem, wpływającym na jakość zarządzania jest

np. posiadanie przez kierownika autorytetu rzeczywistego. W instytucjach publicznych dominuje

jednak posiadanie autorytetu wyłącznie formalnego. Stanowi to istotną barierę w stosowaniu

nowoczesnych rozwiązań zarządczych. Fundamentalnym założeniem koncepcji Nowego

Zarządzania Publicznego, z którego wywodzi się kontrola zarządcza, jest postrzeganie kierownika

instytucji publicznej jako menedżera. Wydaje się jednak, że przywództwo, które charakteryzuje

kierownika-menedżera jest w polskiej administracji rzadkością [zob. Wytrążek 2010, s. 563-573].

Z kolei konstytucyjna zasada działania instytucji publicznych „w granicach i na podstawie prawa”

[ustawa z 2 kwietnia 1997, art. 7] powoduje, że podejmuje się w nich takie działania, które są

narzucone przez przepisy. W związku z tym kontrola zarządcza jako regulacja prawna może mieć

wymiar często fasadowy, nadmiernie biurokratyzować administrację publiczną i nie przynosić

oczekiwanych rezultatów.

Celem głównym pracy jest analiza funkcjonowania kontroli zarządczej i ocena jej roli

w systemie zarządzania jednostką samorządu terytorialnego.

Celowi głównemu pracy autor podporządkował cele szczegółowe, jakimi są:

1. Analiza i usystematyzowanie teorii zarządzania stanowiących genezę koncepcji kontroli

zarządczej w Polsce.

2. Zdefiniowanie najważniejszych determinant kształtujących organizację i zarządzanie

jednostką samorządu terytorialnego.

3. Analiza koncepcji kontroli zarządczej jako normy prawnej w kontekście zasad

ustrojowych funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce.

4. Przeprowadzenie diagnozy zgodności funkcjonowania kontroli zarządczej w praktyce

samorządowej z założeniami koncepcyjnymi ustawodawcy.

5. Opracowanie autorskiego modelu kontroli zarządczej, zachowującej jej cele.

9

Autor postawił w pracy następującą hipotezę badawczą: wypełnianie obowiązków

ustawowych w zakresie kontroli zarządczej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie

przyczynia się do poprawy sprawności zarządzania tą jednostką. W celu udowodnienia

prawdziwości hipotezy autor przeprowadził szerokie analizy literaturowe, prawne, jak również

badania empiryczne i koncepcyjne.

Badaniem empirycznym objęto gminy z terenu województwa kujawsko-pomorskiego,

a zagadnienia poruszane w badaniu dotyczą zarówno działań podjętych przez wójtów jako

kierowników urzędów gmin oraz jako zarządzających całą gminą. Badania przeprowadzono

w okresie od listopada 2014 r. do lipca 2015 r. Miały one na celu ocenę stanu funkcjonowania

kontroli zarządczej w 2014 r. W ocenie tej dokonano analizy wewnętrznych regulacji w badanych

jednostkach w zakresie ogólnego opisu systemu kontroli zarządczej, planowania, zarządzania

ryzykiem i dokonywania samooceny.

Struktura pracy została podporządkowana stopniowemu realizowaniu celu rozprawy.

Problematykę ujęto w sześciu rozdziałach.

Rozdział pierwszy stanowi wprowadzenie teoretyczne do zagadnień praktycznych

zawartych w kolejnych rozdziałach. Autor zaprezentuje w nim genezę nauk o zarządzaniu, ewolucję

poszczególnych koncepcji zarządzania, w tym koncepcji zarządzania publicznego.

Drugi rozdział pracy stanowi analizę ustrojowo-organizacyjną podstaw polskiego

samorządu, w tym problematykę odpowiedzialności za zarządzanie w samorządzie. Celem tego

rozdziału jest wskazanie elementów kształtujących system odpowiedzialności publicznej, które

w kontekście treści przedstawianych w kolejnym rozdziale mogą poddać w wątpliwość zasadność

założeń koncepcyjnych kontroli zarządczej, odnoszących się do rozliczalności publicznej. Będzie to

miało istotne znaczenie dla późniejszej analizy i oceny wyników badania empirycznego.

W trzecim rozdziale pracy autor przechodzi do zaprezentowania koncepcji kontroli

zarządczej w samorządzie terytorialnym, stanowiącej przykład polskiej inicjatywy podjętej jako

konsekwencja ogólnoświatowego trendu modernizacji administracji publicznej. Autor przedstawia

genezę kontroli zarządczej, jej podstawowe założenia, cele i regulacje.

Czwarty rozdział rozprawy autor poświęcił analizie trzech procesów zarządczych, które

charakteryzują system kontroli zarządczej: planowaniu, zarządzaniu ryzykiem i dokonywaniu

samoocen. Procesy te stanowią także przedmiot badań empirycznych w pracy.

Badania empiryczne, którym autor poświęcił piąty rozdział rozprawy, przeprowadzono

w gminach w zakresie wdrażania kontroli zarządczej oraz trzech procesów zarządczych opisanych

w poprzednim rozdziale.

10

Głównym rezultatem pracy jest opracowanie i zaprezentowanie autorskiej koncepcji zmian

w zakresie rozwiązań prawnych i organizacyjnych, dotyczących zarządzania jednostką samorządu

terytorialnego oraz wykorzystania narzędzi oceny ich efektywności, które realizowałyby

podstawowe założenia kontroli zarządczej. Wykorzystując wyniki przeprowadzonych badań

literaturowych i empirycznych, zamiarem autora było zaproponowanie takich rozwiązań, które

wzmocnią kontrolę zarządczą w osiąganiu jej głównego celu jakim jest zapewnienie efektywności

funkcjonowania instytucji publicznych. W ocenie autora praca ma charakter aplikacyjny, gdyż jej

wyniki oraz autorskie ujęcie koncepcyjne mogą przyczynić się do usprawnienia zarządzania

w jednostkach samorządu terytorialnego.

Autor pragnie złożyć serdeczne podziękowanie promotorce pracy – prof. Kamilli

Marchewce-Bartkowiak – za jej cenne uwagi, cierpliwość, wyrozumiałość i poświęcony czas.

11

1. Rozdział 1

Koncepcje zarządzania publicznego

w świetle nauk o zarządzaniu

Nauka o zarządzaniu ma kłopoty z realizacją obietnicy,

polegającej na dostarczeniu praktyce sprawdzonych metod,

wzorów, sposobów działania.

„Praktyczność” tej nauki stoi więc pod znakiem zapytania.

Dla pewnej grupy czytelników taki wniosek wydaje się oczywisty,

ale dla innej będzie kontrowersyjny i wywoła polemikę.

K. Zimniewicz [2014, s. 129]

Autor rozprawy celowo nie rozpoczyna niniejszej rozprawy od zaprezentowania

podstawowych kwestii takich jak: pojęcie, cele i charakterystyka zarządzania. Celowym wydaje się

bowiem, aby podstawowe pojęcia z zakresu teorii zarządzania, które aktualnie funkcjonują

w nauce, przedstawić w kontekście historycznym. W przekonaniu autora rozprawy jest to najlepszy

sposób oddania czym w rzeczywistości jest zarządzanie jako nauka.

Należy zauważyć, że autorzy prac na temat zarządzania, w zakresie stosowania pojęć, nie

stosują ich jednolicie. Wiele, nawet podstawowych, pojęć i terminów jest różnie pojmowanych

i definiowanych. Są one często niejasne i wieloznaczne. H. Koontz w 1961 r. mówił o dżungli

w naukach o zarządzaniu i wydaje się, że od tego czasu stan ten jeszcze się pogorszył. Inicjatywę

uporządkowania tego stanu podjął Komitet Nauk Organizacji i Zarządzania Polskiej Akademii

Nauk. Chcąc wprowadzić ład i klarowność nauk o zarządzaniu, powołał zespół naukowców. Zespół

ten zajmował się m.in.: pojęciem zarządzania, miejscem nauk o zarządzaniu w klasyfikacji nauk,

granicami, funkcjami, słabościami, twierdzeniami, paradygmatami, teoriami oraz subdyscyplinami

w naukach o zarządzaniu [Sudoł 2014, s 11].

Autor rozprawy będzie odwoływał się do ustaleń Zespołu, prezentując w niniejszym

rozdziale zagadnienia z zakresu teorii zarządzania.

12

1.1. Geneza nauk o zarządzaniu

1.1.1. Tło historyczne nauk o zarządzaniu

Zanim do funkcjonowania organizacji zaczęto podchodzić w kategoriach naukowych,

wiedza na temat funkcjonowania organizacji oparta była o tradycje i przekazy pokoleniowe.

Zdobywanie umiejętności w zakresie wytwórstwa odbywało się w drodze naśladowania i uczenia

się od osób starszych i tych, którzy nabrali wprawy w wykonywaniu określonych prac, nabierania

nawyków i zwyczajów oraz uczenia się na błędach. Przekazywanie doświadczeń było zwyczajem,

który do dziś zachował się np. w rzemiośle [Peszko 2002, s. 7]. Jak podaje J. Daszkowski [2008,

s. 61], rozwiązania charakterystyczne dla kapitalizmu funkcjonowały w niedużej skali

i w ograniczonym zakresie już od XII i XIII w. Najsłabiej przejawiały się one w gospodarce rolnej,

która do XVII w. stanowiła podstawowe źródło zarówno produktu, jak i dochodu narodowego.

Oprócz rolnictwa rozwijało się równie rzemiosło i handel. W rzemiośle najważniejszym

osiągnięciem było wprowadzenie cechów, które zapewniały zdobycie odpowiednich kwalifikacji

fachowych. System cechowy funkcjonował w miastach północnowłoskich już w XII w. Z kolei

handlarze, dla zwiększenia dochodów, jako jedyna grupa społeczna w ustroju feudalnym

wykorzystywali terytorialne i czasowe wahania warunków produkcji oraz konsumpcji. Także

we włoskim handlu zaczęto wykorzystywać informacje ekonomiczne, dając początek

rachunkowości finansowej. Choć rzemiosło i handel rozwijały się, to na tle rolnictwa nie stanowiły

dominującego sposób działania społeczeństw [Daszkowski 2008, s. 61-63].

Potrzebę naukowego podejścia do zarządzania przyniosła rewolucja przemysłowa na

przełomie XIX i XX wieku [Peszko 2002, s. 7] i początkowo interesowało to kraje objęte

wpływami kultury zachodnioeuropejskiej [Daszkowski 2008, s. 61]. Wraz z wynalezieniem

w drugiej połowie XIX wieku maszyny parowej, dotychczas powszechne małe zakłady

i manufaktury były wypierane przez zmechanizowane zakłady przemysłowe. Era wynalazków

technologicznie zrewolucjonizowała procesy wytwórcze. Skoncentrowanymi w jednym zakładzie

coraz większej ilości surowców i dużej liczby robotników trzeba było zarządzać. Zmiany

rozpoczęte w Europie szczególnie dotknęły Stany Zjednoczone, dokąd z Europy emigrowała

przedsiębiorcza ludność. Stąd na początku XX wieku narodziły się dwa główne, niezależne

od siebie, ośrodki rozwoju nauk o organizacji: amerykański i europejski [Peszko 2002, s. 7].

Myśli obu szkół miały odmienne uwarunkowania społeczno-gospodarcze.

Dla przedsiębiorstw amerykańskich głównym problemem był brak wykwalifikowanej siły roboczej,

stąd szkoła amerykańska zajmowała się głównie metodami podnoszenia wydajności pracy

robotników. Przedsiębiorczość europejska tych problemów nie znała. Pracowników nie brakowało,

13

a fabryki rozrastały się. Trzeba była zatem zadbać o sprawne zarządzanie coraz większymi

organizacjami. Stąd w szkole amerykańskiej zaczęto badania funkcjonowania organizacji od dołu,

a w europejskiej od góry. Amerykanie szczególnie interesowali się organizacją stanowiska pracy

robotnika, a Europejczycy organizację administracji, czyli zarządu firmy [Peszko 2002, s. 10].

1.1.2. Amerykańska szkoła naukowego zarządzania

Tayloryzm

Za prekursora nauk o zarządzaniu uznaje się Amerykanina F. Taylora. Jest on twórcą

tzw. naukowej organizacji pracy [Jaczynowski i Rotkiewicz 2008, s. 24].1 Analizując zagadnienia

organizacji, jako pierwszy wykorzystał metody badania naukowego [Peszko 2002, s. 7;

Jaczynowski i Rotkiewicz 2008, s. 23]. Jego osiągnięcia naukowe wywodzą się z osobistych

doświadczeń jako praktyka. F. Taylor, mając 22 lata, podjął pracę jako ślusarz w zakładach

przemysłowych Midvale Steel Company. Pracował tam dwanaście lat, awansując ostatecznie aż do

stanowiska dyrektora technicznego. Poznawał problemy i wady tamtejszego systemu produkcji.

Później objął stanowisko dyrektora generalnego w przedsiębiorstwie z branży papierniczej, a trzy

lata później założył własne biuro doradztwa organizacyjnego [Jaczynowski i Rotkiewicz 2008,

s. 26]. Kariera F. Taylora rozwijała się dynamicznie. Zreorganizował wiele przedsiębiorstw,

prowadził eksperymenty, wygłaszał i publikował wyniki własnych badań naukowych [Jaczynowski

i Rotkiewicz 2008, s. 27]. Reorganizując w 1898 r. Bethlehem Steel Company, drugą

co do wielkości (po U.S. Steel) firmę produkującą stal w Stanach Zjednoczonych, włączył się

w badania inżynieryjne M. White’a, czego konsekwencją było opracowanie stopu stali

narzędziowej szybkotnącej (ang. high speed steel) [Jaczynowski i Rotkiewicz 2008, s. 27]. Do dziś

ze stopu tego wykonuje się połowę wszystkich narzędzi. Bezpośrednio po jego wynalezieniu przez

pierwsze 5 lat stosowania w USA, wydano na narzędzia zrobione z niej 20 milionów dolarów,

osiągając jednocześnie wzrost produkcji o 8 miliardów dolarów [Jemielniak i Latusek 2005, s. 27].

W naukach o zarządzaniu F. Taylor ma szczególne osiągnięcia w zakresie poprawy

wydajności pracy. Dla zrozumienia dorobku F. Taylora należy wskazać, że praca jako czynnik

wytwórczy nie stanowiła wówczas przedmiotu analiz przez przedsiębiorców. Zwykle zatrudniali

oni robotników „z ulicy”, płacili bardzo mało i nie dbali o jakość pracy. Nie było także norm

1 W literaturze zamiennie pisze się o nurcie technologicznym lub kierunku inżynierskim. Wynikało to z tego, że badania

w czasach F. Taylora dotyczyły głównie organizowania pracy na podstawowych stanowiskach pracy przez inżynierów

[Jaczynowski i Rotkiewicz 2008, s. 24].

14

czasowych wykonywania pracy, a wynagrodzenie stanowiła tzw. dniówka. Wysokość

wynagrodzenia nie była zatem powiązana z wykonaną pracą [Jemielniak i Latusek 2005, s. 23].

F. Taylor ustalił jakie są główne przyczyny niskiej wydajności robotników [Jemielniak

i Latusek 2005, s. 23-24]. Pierwszą z nich był brak uzależnienia płacy od wykonanej pracy. Dlatego

zdaniem badacza należało uzależnić wysokości płac od produktywności (wykonanych zadań, ilości

wyprodukowanych wyrobów itd.). Robotników należało nagradzać za dobre wykonanie pracy,

a karać za niewypełnienie norm. Niewypełnienie norm przez kilka dni z rzędu wiązało się

z przydzieleniem instruktora. Dłuższe niewyrabianie norm powodowało przeniesienie do lżejszej,

ale także gorzej płatnej pracy. Ci, którzy jednak i tam nie dawali sobie rady, byli zwalniani. Choć

normy F. Taylora były wyśrubowane, to robotnicy zarabiali przeciętnie półtora raza więcej niż

w innych fabrykach [Jemielniak i Latusek 2005, s. 23-24].

Drugą przyczyną niewydajności według F. Taylora była powszechna niezgodność

indywidualnych cech robotników (siły, zręczności, inteligencji, doświadczenia i in.)

z wyznaczonym zadaniami i wymogami zawodu. F. Taylor obserwował najlepszych robotników,

notował ruchy konieczne do wykonania danego zadania (w najdrobniejszych szczegółach),

eliminował ruchy zbędne i opracowywał instrukcje optymalnego wykonania każdej z czynności.

Robotnicy mniej doświadczeni byli szkoleni. Zatrudniani byli pracownicy spełniający określone

wymogi umiejętności, mieli to być tzw. „dobrzy robotnicy”, czyli sprawni, pojętni, zdolni

[Jemielniak i Latusek 2005, s. 23-24].

Trzecią przyczyną niskiej wydajności były nieracjonalne metody pracy. Należało zatem

upraszczać czynności konieczne do wykonania danego zadania oraz doskonalić narzędzia pracy

[Jemielniak i Latusek 2005, s. 23-24]. Najbardziej znane są jego badania nad pracą 600-osobowej

brygady ładowaczy w stalowni. Pracowali oni na 2,5-kilometrowym odcinku przy załadunku

i rozładunku koksu, węgla, rudy, żużla i popiołów. W toku badań nad ich wydajnością F. Taylor

stwierdził, że głównym czynnikiem wydajności jest narzędzie, czyli łopata. Ustalił, że wszyscy

robotnicy posługują się takimi samymi łopatami, a jednorazowa porcja przenoszonego materiału

wahała się w granicach od 1,7 kg do 17 kg. Należało więc określić taki ciężar jednej porcji, przy

którym uzyskuje się optymalną wydajność. Łopaty muszą być także dostosowane

do poszczególnych materiałów, aby można nimi nabierać porcje o wyznaczonym uprzednio

ciężarze. Eksperymentowano. Wybrani robotnicy pracowali łopatami o różnej pojemności.

Zaczynając od 17 kg, stopniowo zmniejszano ładowność każdego rodzaju łopaty. Równocześnie

mierzono ile materiału zostało przerzuconego w jakim czasie. Ustalono, że w wyniku zmniejszania

ciężaru porcji, wydajność pracy rosła, aż do pojemności łopaty 9,75 kg. Dalsze zmniejszanie porcji

łopaty zmniejszała wydajność pracy. Mając ustaloną optymalną wagę porcji, F. Taylor wprowadził

15

15 typów łopat2 przystosowanych do różnych materiałów, które ułatwiały nabieranie porcji

o ciężarze przeciętnym 9,75 kg. Rezultatem był znaczny wzrost wydajności pracy, a stalownie

mogła podnieść płace robotnikom i zwiększyła zysk właściciela [Peszko 2002, s. 7-8].

W końcu czwartą przyczyną niskiej wydajności pracy było przekonanie robotników, że jeśli

będą pracować wydajniej, część z nich będzie musiała zostać zwolniona [Jemielniak i Latusek

2005, s. 23-24]. To nastawienie robotników, prawdziwe, było zgubne dla samego badacza.

F. Taylora krytykowali bowiem słabsi robotnicy, obawiający się zwolnień z pracy [Jaczynowski

i Rotkiewicz 2008, s. 28]. Nie udało mu się przekonać robotników, że jest ich przyjacielem

i jednym z nich, a jego intencją jest działać na ich korzyść. Liczne protesty przeciw systemowi

F. Taylora zaowocowały, m.in. zwolnieniem go i nazywaniem „głównym wrogiem ludzi pracy”

[Jemielniak i Latusek 2005, s. 26].

Warto w tym miejscu wskazać na stosowanie przez F. Taylora chronometrażu,

czyli pomiaru czasu, którego celem było wyznaczenie norm czasu potrzebnych na wykonanie

określonych czynności. W związku z tym, że na wydajność robotnika wpływ miało tempo

wykonywanych czynności, F. Taylor badał kwestie powolności. Jedni robotnicy źle radzili sobie

z pracą, niektórzy sztucznie spowalniali pracę, ponieważ w systemie dniówkowym nie było sensu

pracować ponad normę. Wówczas F. Taylor wprowadził system akordowy. Wymagało to

podzielenia pracy na czynności elementarne i mierzenia czasu ich wykonania. Normy akordowe

były wyznaczane na miarę sił najlepszych pracowników (do eksperymentu wytypowano

najwydajniejszego robotnika), ale ich wyrobienie wiązało się ze wzrostem płacy o 60%. System

sprawdził się [Jaczynowski i Rotkiewicz 2008, s. 29].

Osiągnięcia F. Taylora i, ogólnie, tayloryzmu w zakresie usprawniania metod pracy były tak

powszechnie uznawane przez przedsiębiorców, jak przez nich krytykowane. Przedsiębiorcy,

doceniając wkład w podniesienie wydajności pracy, obawiali się odpływu swoich najlepszych

pracowników do konkurencji. Krytykowali go też ci, którzy nie rozumieli naukowego wymiaru

nowego podejścia, odwołując się do negatywnych doświadczeń jego naśladowców, nieudolnie

wprowadzających jego metody w innych organizacjach [Jaczynowski i Rotkiewicz 2008, s. 28].

Krytyka tayloryzmu była również wykorzystywana w ideologiach politycznych np. W. Lenina,

który pisał, że „tayloryzm to naukowy system wyciskania potu” [Jaczynowski i Rotkiewicz 2008,

s. 34, za: Gwiszjani 1973, Zieleniewski 1969 s. 103]. Warto jednak zaznaczyć, że myśl F. Taylora

na przestrzeni lat była często zniekształcana, a część autorów koncentrowała się na nieznaczących

aspektach jego koncepcji. Często z tych właśnie powodów rozwijała się krytyka oparta na źle

2 L. Jaczynowski i M. Rotkiewicz [2008, s. 31] podają, że było 8 typów wielkości łopat.

16

dorozumianych tezach. Przykładowo przywołane hasło W. Lenina stawiało F. Taylora w roli wroga

robotników, za którego zresztą uchodził. Kłóci się to jednak z tym, że prowadził on również

badania nad higieną pracy robotników i tym, że w rezultacie nie tylko wzrastała ich wydajność, ale

również zarabiali oni coraz więcej. F. Taylor, wiedząc, że w pracy nie było przerw, a dzień roboczy

trwał 10,5 godziny, oprócz wprowadzonego akordu i zaostrzenia kontroli, wprowadził przymusowe

przerwy: jednej na obiad i dwie na odpoczynek po 10 minut. Co warte zauważenia, wprowadzenie

tych przerw spotkało się ze sprzeciwem robotników, podobnie jak skrócenie dnia pracy do 8,5

godziny. Rezultatem był jednak 33% wzrost ich wydajności, wzrost wynagrodzeń o 100%

i dokładności wykonywania pracy o 50%. Choć konsekwencją takich rozwiązań była również utrata

pracy przez 85 robotników, ponieważ pozostałe 35 było w stanie wykonać wszystkie

dotychczasowe zadania [Jaczynowski i Rotkiewicz 2008, s. 31], to największą korzyść, jaką wnosi,

według badacza, naukowe zarządzanie jest budowana na wzajemnym zaufaniu harmonia między

kierownikiem a pracownikiem [Czermiński, Grzybowski i Ficoń 1999, s. 11].

Wśród teoretyków krytykujących „tayloryzm” był francuski badacz J. Amar. Badacz poddał

weryfikacji taylorowskie wyliczenia załadunku "gęsi żeliwnych" w Bethlehem Steel Company.

Dzięki zmianie metody pracy wprowadzonej przez Taylora, robotnik przenosił dziennie 47 ton,

podczas gdy wcześniej było to 12,5 tony. J. Amar skalkulował łączny wydatek energetyczny

robotnika, jaki wiąże się z osiągnięciem wydajności przewidzianej przez Taylora. Badacz ustalił,

że system F. Taylora przekracza fizjologiczne możliwości robotnika. Tempo pracy było zbyt

wysokie i wymagało zbyt dużego wysiłku energetycznego [Martyniak 2002, s. 7-8]. Innym

krytykiem tayloryzmu był Francuz E. Belot. Akceptował on taylorowskie twierdzenie, że postęp

wymaga eksperymentowania. Ale jego zdaniem, wbrew założeniu Le Châteliera, nie każde

zastosowanie eksperymentu do problemu przemysłowego prowadzi do postępu. E. Belot

kwestionował również stosowany przez F. Taylora chronometraż, który nazwał "subiektywnym".

Opisany przez E. Belota "obiektywny chronometraż" dzielił czas pracy ludzkiej na frakcję

wymagającą pomysłowości i inteligencji oraz na rutynową. Ta druga powinna być docelowo

wyeliminowana przez automatyzacje (pracę maszyn). E. Belot widział robotnika w roli

świadczącego twórczą pracę, podczas gdy F. Taylor traktował pracę robotnika jako mechaniczną.

Jak to określił Z. Martyniak, F. Taylor mechanizował robotnika [Martyniak 2002, s. 9]. Tayloryzm

krytykował także J. Lahy. Kwestionował on taylorowski sposób analizowania działań robotnika.

F. Taylor, wybierając robotników do swoich obserwacji, wybierał zawsze tych najlepszych

i chcących dużo zarabiać. A pogoń za coraz wyższymi zarobkami powodowała, że tempo pracy,

które przyjmują, i które później Taylor analizował, było ponad miarę. Takie tempo nie mogło być

utrzymywane w dłuższym czasie życia zawodowego nawet najlepszych robotników. Zdaniem

17

J. Lahy’ego, F. Taylor ignorował kwestie fizjologii mięśni, psychologii uwagi i działania oraz zasad

"higienicznego wykorzystania motoru ludzkiego" [Martyniak 2002, s. 10].

Szkołę F. Taylora reprezentowali m.in. H. Gantt (1861-1919), twórca zadaniowego systemu

motywacyjnego, H. Le Châtelier (1850-1936) oraz polski teoretyk K. Adamiecki (1866-1933).

H. Gantt był współpracownikiem F. Taylora. Najbardziej zasłynął z tzw. wykresów Gantta. Jest to

graficzna metoda programowania pracy, która jest wykorzystywana w zarządzaniu projektami.

Uwzględnia ona podział przedsięwzięcia na określone zadania oraz ich rozplanowanie w czasie.

Umożliwia to śledzenie działań zaplanowanych oraz porównywanie ich z faktycznie wykonanymi

[Lachiewicz i Matejun 2012 s. 97].

H. Le Châtelier jest twórcą koncepcji cyklu organizacyjnego. Autor ten pisał, że „jeżeli do

organizacji zastosujemy zasadę podziału, oddzielimy czynności kolejne, które trzeba wykonać

za każdym razem, aby dojść do jakiegoś wyniku, to (…) odróżniamy” [Le Châtelier 1926, s. 27]:

- wybór celu, jaki mamy osiągnąć,

- zbadanie środków i warunków, których trzeba użyć, aby osiągnąć ten cel,

- przygotowanie środków i warunków, uznanych za potrzebne,

- wykonanie, stosownie do powziętego planu,

- kontrolę otrzymanych wyników.

H. Le Châtelier podkreślał wagę pierwszego etapu obejmującego właściwe przygotowanie

działań. Wyznaczonym celom stawiał pewne wymagania, takie jak: jedność, ścisłość, ograniczony

zakres, adekwatny do posiadanych środków, oraz użyteczność [Lachiewicz i Matejun 2012 s. 94].

Wybitnym przedstawicielem tayloryzmu był również polski teoretyk K. Adamiecki. Badacz,

podobnie jak F. Taylor, swoje koncepcje wydajności organizacji formułował na podstawie

eksperymentów i obserwacji procesów produkcyjnych. Literatura podaje przykład pięciokrotnego

zwiększenia produktywności walcowni, przy minimalnych nakładach inwestycyjnych, który jest

efektem zmiany procesu wytwórczego zaproponowanej przez K. Adamieckiego w rezultacie jego

analiz [Martyniak 1995, s. 31]. Warto wskazać, że K. Adamiecki popularyzował również myśl

F. Taylora, tłumacząc w 1926 r. książkę autorstwa H. Le Châtelier pt. Filozofja systemu Taylora.

Jednak jak wskazuje Z. Martyniak [1995, s. 29], F. Taylor i K. Adamiecki, prowadzili swoje

badania całkowicie niezależnie od siebie.

K. Adamiecki pisał, że „organizacja w ogóle powinna być wprowadzana stopniowo -

etapami. Najpierw skoordynowanie poszczególnych czynności, czyli harmonizacja bez zmiany

w sposobie ich wykonania i bez zmiany w urządzeniach technicznych, a potem dopiero dalsze etapy

organizacji - badanie szczegółów i ich ulepszanie (...) Rozpoczynanie (...) od ulepszania szczegółów

18

organizacji może nawet niekiedy wprowadzić zamęt i trudności (...)". Jeden z uczniów

i współpracowników K. Adamieckiego, S. Rażniewski streścił tą koncepcję w następujący sposób:

najpierw harmonizacja, a potem dopiero tayloryzacja [Martyniak 1995, s. 29, za: Adamiecki 1926].

Teorię harmonizacji K. Adamiecki zaprezentował, posługując się metaforą: każdy organ

wytwórczy porównał do kranu, przez który przepływa płynne złoto. Przedsiębiorstwo to system

kanałów zaopatrzonych w wielką ilość kranów, przy czym cały ten system irygacyjny wypełniony

jest płynnym złotem. Aby zacząć coś wytwarzać, trzeba wprawić w działanie wszystkie organy, to

jest otworzyć krany we wszystkich przewodach [Martyniak 1995, s. 31].

Według K. Adamieckiego, zadania kierownictwa należy podzielić na dwie fazy. Pierwszą

jest takie zorganizowanie przedsiębiorstwa (ustanowienie mechanizmów, wyposażenie w maszyny

i innych zasobów), by sama ta organizacja zapewniała najlepszą wydajność. Drugie zadanie polega

już na samym prowadzeniu przedsiębiorstwa, czyli zapewnieniu działania zorganizowanych

w pierwszej fazie mechanizmów, aby proces wytwarzania przebiegał najintensywniej

i niezakłócenie [Martyniak 1995, s. 32].

Fordyzm

Szczególny wpływ na procesy produkcyjne, organizację i kierowanie przedsiębiorstwem

przypisuje się H. Fordowi (1863-1947). Fordyzm stanowił specyficzną formę organizacyjną

i technologiczną związaną z początkami przemysłu samochodowego na początku XX w. Jego

rezultatem był dynamiczny wzrost produktywności pracy i przedsiębiorstwa.

Fordyzm, jako koncepcja procesu wytwórczego opierał się na [Pęciak 2014, s. 174;

Chrisidu-Budnik 2014, s. 97]:

- wprowadzeniu taśmy montażowej,

- standaryzacji produktu,

- silnej specjalizacji,

- taylorowskim podziale pracy,

- produkcji masowej z zastosowaniem taśmy montażowej,

- kreowaniu masowego popytu.

Fordowski system pozwolił na masowe zatrudnienia kosztem niższych kwalifikacji

i niższych kompetencji. Zakładał również partycypację pracowników w zyskach przedsiębiorstwa

[Pęciak 2014, s. 174] oraz relatywnie wysokie płace i uruchomienie kredytu konsumenckiego

[Chrisidu-Budnik 2014, s. 97].

19

Masowa produkcja skutkująca obniżeniem kosztów i odpowiadająca na masową

konsumpcję, zaczęła odgrywać istotną rolę w kształtowaniu stosunków społecznych Stanów

Zjednoczonych od lat 20. XX w. Do tego stopnia, że część środowisk naukowych współcześnie

wskazuje, że fordyzm jest systemem społecznym i politycznym [Pęciak 2014, s. 174]. I przez to

miał bezpośredni wpływ na Wielki Kryzys w 1929 r. Zasady wytwórcze H. Forda stanowiły

podstawę dynamicznego wzrostu powojennego, aż do kryzysu lat 70. XX w. [Pęciak 2014, s. 169].

W literaturze okres przed i po tym kryzysie nazywa się odpowiednio fordyzmem i postfordyzmem.

H. Emerson

Teoretykiem naukowej organizacji pracy był także amerykański inżynier H. Emerson (1853-

1931). Był związany z przemysłem kolejowym, pracując jako konsultant. W 1900 r. założył własną

firmę doradczą specjalizując się w metodach poprawy wydajności oraz redukcji kosztów. Uważał

on, że wydajność zależy przede wszystkim od wprowadzenia odpowiednich standardów wykonania

oraz właściwej organizacji pracy. Sformułował dwanaście zasad zarządzania wpływających

na wydajność (tabela 1) [Lachiewicz i Matejun 2012 s. 94].

Tabela 1. Dwanaście zasad wydajności pracy według H. Emersona

Lp. Zasada Charakterystyka

1. Zasada jasno określonego

celu

Cel musi być znany wszystkim członkom organizacji i na realizacji którego

należy skoncentrować działania całej załogi.

2. Zasada zdrowego rozsądku Dzięki niej realizuje się tylko to, co jest pożyteczne i konieczne do realizacji

celu, eliminując jednocześnie ewentualne przeszkody.

3. Zasada kompetentnych rad

ze strony ekspertów Rady te powinny być wykorzystywane przez kierownictwo.

4. Zasada dyscypliny

Oznacza ona: dobre wykonywanie pracy, dokładność, pilność i przestrzeganie

swoich obowiązków. Ważną rolę w realizacji tej zasady odgrywa przykład

właścicieli i kierownictwa.

5.

Zasada sprawiedliwego

i uczciwego postępowania

z ludźmi w zakładzie pracy

Sprzyja to zaangażowaniu kadry w działania zmierzające do poprawy

wydajności

6.

Zasada prowadzenia

sprawozdawczości z

realizacji powierzonych

zadań

Raporty dotyczące postępów w osiąganiu wydajności powinny być

niezawodne, natychmiastowe dokładne i aktualne.

7. Zasada ustalenia porządku

działania Jest to związane z precyzyjnym wyznaczeniem przebiegu pracy w organizacji.

8.

Zasada stosowania

wzorców i norm

stanowiących podstawę

wydajności

Muszą być one wyznaczane na podstawie doświadczenia kierownictwa

i dostosowane do możliwości danego pracownika.

20

9. Zasada warunków

przystosowania

Należy przystosować się do otaczających warunków lub dostosować warunki

do swoich własnych potrzeb.

10. Zasada wzorcowych

sposobów działania

Ich szczegółowość i harmonia powinna zapewniać ciągłość oraz stabilność

produkcji.

11. Zasada stosowania

instrukcji

Instrukcje powinny mieć pisemną formę regulaminów i wytycznych

pozwalających na realizację przedsięwzięć.

12. Zasada nagrody

za wydajność

Powinno się dodatkowo premiować za odpowiedni poziom realizacji normy

wykonania.

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Lachiewicz i Matejun 2012 s. 95].

1.1.3. Europejska szkoła naukowego zarządzania

Europejskimi prekursorami naukowego zarządzania byli Brytyjczycy: R. Owen (1771-1858)

i Ch. Babbage (1792-1871). R. Owen, kierując szkockimi przędzalniami, skrócił dzień roboczy z 13

do 10,5 godziny i zaprzestał zatrudniania dzieci do lat 10. Pracowników codziennie, jawnie oceniał,

co przyczyniało się do wykrywanie obszarów problemowych i wprowadziło atmosferę

współzawodnictwa [Czermiński, Grzybowski i Ficoń 1999, s. 11, za: Stankiewicz 1983, s. 296-

299].

Ch. Babbage był z kolei profesorem matematyki. Prowadząc badania w zakładach

przemysłowych uznał, że potrzebna jest zmiana organizacji pracy. Matematycznie uzasadnił zasadę

podziału pracy, czyli specjalizacji pracowników. Specjalizacja skraca czas potrzebny na naukę

zawodu, a pracownik osiąga w swojej pracy znacznie większą wprawę i wydajność [Czermiński,

Grzybowski i Ficoń 1999, s. 11, za: Martyniak, 1993, s. 15-18]. Ch. Babbage popularyzował

również wyliczenia matematyczne w podejmowaniu optymalnych decyzji zarządczych, związanych

między innymi z wykorzystaniem pomieszczeń czy materiałów produkcyjnych. Doceniał również

rolę stosunków między kierownictwem a robotnikami w działaniu [Lachiewicz i Matejun 2012,

s. 88].

Kierunek administracyjny, fayolizm

Postacią, której przypisuje się tworzenie podwalin współczesnej teorii zarządzania jest także

H. Fayol (1841-1925). Reprezentował on tzw. kierunek administracyjny. Kierunek ten

koncentrował się na formułowaniu zasad skutecznego zarządzania organizacjami przemysłowymi

i usługowymi. H. Fayol związany był m.in. z przemysłem górniczym. Pełnił funkcję dyrektora

generalnego przedsiębiorstwa Société de Commentry-Fourchambault et Decazeville,

wyprowadzając ją z kryzysu [Lachiewicz i Matejun 2012, s. 98].

H. Fayol podważył popularną tezę, że „kierownikiem trzeba się urodzić”. Uważał on,

że zarządzanie to taka sama umiejętność jak każda inna, i można się jej nauczyć, gdy pozna się

21

zasady leżące u jej podstaw [Lachiewicz i Matejun 2012, s. 98]. Na podstawie doświadczenia

wyniesionego z praktyki, opracował on czternaście uniwersalnych zasad kierowania organizacjami,

z których do dziś jest najbardziej znany (tabela 2).

Tabela 2. Czternaście zasad kierowania H. Fayola

Lp. Zasada Opis

1. Podział pracy Specjalizacja pozwalająca na wydajne i sprawne wykonywanie zadań przez

pracowników.

2. Autorytet

Prawo do rozkazywania i zdolność do egzekwowania posłuszeństwa, zapewnia

wykonywanie poleceń przez pracowników. Składa się na niego autorytet formalny

(wynikający z pełnionej funkcji) oraz autorytet osobisty.

3. Dyscyplina Przestrzeganie regulaminów oraz procedur organizacyjnych, zapewniająca

posłuszeństwo, pilność i pracowitość pracowników.

4. Jedność

rozkazodawstwa

Pracownik powinien podlegać jednemu kierownikowi i tylko od niego otrzymywać

polecenia.

5. Jednolitość

kierownictwa

Jeden przełożony jest odpowiedzialny za funkcjonowanie jednego zespołu lub za

realizację jednego planu zmierzającego do osiągnięcia celu.

6.

Podporządkowanie

interesów

osobistych

interesowi ogółu

Interes pracownika lub grupy pracowniczej nie powinien być ważniejszy niż dobro

całej firmy.

7. Sprawiedliwe

wynagradzanie

Wynagrodzenie powinno być sprawiedliwe zarówno dla pracowników,

jak i pracodawcy, powinno zachęcać do zaangażowania wynagradzając celowe

wyniki, ale jednocześnie nie przekraczać racjonalnych granic.

8.

Odpowiedni

poziom

centralizacji

(decentralizacji)

Powinien pozwalać na możliwie najlepsze wykorzystanie potencjału całego personelu.

9. Hierarchia

Hierarchia oznacza odpowiednie uszeregowanie przełożonych od władzy naczelnej aż

do kierowników najniższego szczebla, z uwzględnieniem odpowiedniej drogi

służbowej.

10. Ład

Powinien zapewniać utrzymanie zarówno porządku materialnego, związanego

z odpowiednim miejscem dla każdej rzeczy, jak i społecznego, obejmującego

właściwe miejsce dla każdego człowieka w organizacji.

11.

Odpowiednie

(ludzkie)

traktowanie

pracowników

Odpowiednie traktowanie charakteryzuje się połączeniem przychylności

oraz sprawiedliwości.

12. Stabilność

personelu

Stabilność pracowników pozwala na właściwe wykonywanie pracy w dłuższym

okresie.

13. Inicjatywa Swoboda wysuwania koncepcji i możliwość ich realizowania przez załogę. Dzięki

niej wzrasta gorliwość i energia wszystkich pracowników.

14. Zgranie personelu i

harmonia Zgranie i harmonia sprzyjają poczuciu przynależności do zespołu.

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Lachiewicz i Matejun 2012, s. 99-100].

22

H. Fayol po raz pierwszy usystematyzował funkcje zarządzania. Zdefiniował on zarządzanie

za pomocą pięciu funkcji [Fleszer 2013a, s. 145-146]:

- planowania (obmyślania kierunku działania umożliwiającego organizacji realizowanie

celów),

- organizowania (mobilizowanie materialnych i ludzkich zasobów organizacji

do wprowadzenia planów w życie),

- rozkazywania (wyznaczanie kierunków działania dla pracowników i doprowadzenie,

aby wykonywali swoje zadania),

- koordynowania (zapewnienie harmonijnego funkcjonowania zasobów i działań

organizacji dla osiągnięcia pożądanych celów),

- kontrolowania (sprawdzenia przebiegu realizacji planów dla zapewnienia właściwego

ich wykonania).

Współcześnie przyjmuje się cztery podstawowe funkcje zarządzania: planowanie, organizowanie,

motywowanie i kontrolowanie [Fleszer 2013a, s. 146].

Drugim przedstawicielem kierunku administracyjnego był niemiecki uczony M. Weber

(1864–1920), którego osiągnięcia naukowe autor rozprawy przedstawi w kolejnej części pracy

poświęconej koncepcją zarządzania publicznego. Weberowski model idealnej biurokracji stanowi

bowiem fundament funkcjonowania administracji publicznej.

Szkoła behawioralna

Szkoła behawioralna w zarządzaniu koncentruje się na psychospołecznych determinantach

funkcjonowania organizacji takich jak atmosfery pracy, zaufanie w relacjach pracowniczych,

komunikacja oraz partycypacja pracownicza [Lachiewicz i Matejun 2012, s. 102].

Istotne osiągnięcia w dziedzinie zarządzania odnotował również E. Mayo (1880-1949).

Przez niemal dziesięć lat, wraz z zespołem naukowców z Uniwersytetu Harvarda, prowadził on

badania dotyczące zachowania się ludzi w środowisku pracy. Wyniki wskazały, że grupy

nieformalne i pozytywne stosunki społeczne w miejscu pracy mają istotny wpływ na

zaangażowanie i efekty pracy. Badania E. Mayo dowiodły, że na wydajność mają wpływ nie tylko

bodźce materialne, lecz również panujące w środowisku pracy stosunki między ludźmi

[Czermiński, Grzybowski i Ficoń 1999, s. 14]. W ten sposób bierze swój początek nurt „human

relations" (stosunków międzyludzkich) w zarządzaniu, w rozwój którego istotny wkład mają

socjologowie i psycholodzy.

23

Badania prowadzone przez E. Mayo wykazały, że poprawa wydajności pracowników jest

wynikiem [Lachiewicz i Matejun 2012, s. 104-105]:

- tworzenia się zwartych, małych zespołów, których uczestnicy chętnie współpracowali

ze sobą,

- wytwarzania się u nich norm zespołowych opartych na dobrej woli, zaangażowaniu

i skłonność do kooperacji; proces tworzenia tych norm był możliwy dzięki wspólnym

konsultacjom i swobodniejszemu stylu nadzoru ze strony przełożonych; pracownicy

mieli poczucie większy niż wcześniej wpływu na kierowanie swoim losem

zawodowym,

- większym zainteresowaniem ze strony kierownictwa o poczuciu dowartościowania

i sensu wykonywanej przez nich pracy; poprawiło to satysfakcję i zadowolenie

pracowników.

Za prekursora szkoły behawioralnej w zarządzaniu, a dokładnie jej nurtu stosunków

międzyludzkich, uważa się także M. Follet (1868-1933). Badaczka uważała zarządzanie za sztukę

osiągania celów za pomocą zdolności i zaangażowania innych ludzi. Interesowały ją

m.in. psychologiczne aspekty konfliktów w grupach społecznych występujących w organizacjach.

Konflikty uznawała za naturalny i pozytywny element pracy zespołowej. By jednak konflikty

przynosiły korzyści, ich rozwiązywanie powinno następować w drodze integracji, a nie

kompromisu [Lachiewicz i Matejun 2012, s. 103].

M. Follett interesowała się przede wszystkim społeczeństwem jako całością. Zajmowała się

szczególnie pracą socjalną, organizując centra komunalne świadczące usługi edukacyjne

i społeczne w dzielnicach przemysłowych [Lachiewicz i Matejun 2012, s. 102]. Zajmowała się

także, choć w mniejszym stopniu, doradztwem w zarządzaniu (również publicznym) w Stanach

Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii [Stout, Love i Patalon 2015, s. 183].

Szkoła behawioralna w zarządzaniu w dużej mierze odnosi się do funkcji zarządzania jaką

jest motywowanie. Funkcji tej autor rozprawy poświęca jeden z kolejnych punktów pracy.

Prakseologia

W naukowym zarządzaniu szczególną rolę odegrała prakseologia. Prakseologia jest nauką

o sprawnym działaniu człowieka (gr. práksis, prákseos (prâxis) – praktyka, czynność + lógos –

nauka). Nie odnosi się ona wyłącznie do funkcjonowania człowieka w przedsiębiorstwie, ale

dotyczy sprawności jego działania w ogóle. Słowa „prakseologia” na określenie nauki

o sprawności działania, jako pierwszy użył L. Bourdeau w 1882 r. [Odlanicka-Poczobutt 2014,

24

s. 341]. Teoria zarządzania przejęła z niej zasady "dobrej roboty". Ogólne warunki sprawnego

zarządzania są określane przez właściwie ukształtowaną równowagę między organizacją,

otoczeniem i ludźmi. Warunki sprawnego zarządzania organizacją wynikają z podejścia

systemowego, które charakteryzuje [Odlanicka-Poczobutt 2014, s. 340]:

- całościowość, czyli postrzeganie zjawisk, obiektów, procesów, celów, zadań itp. we

wzajemnej współzależności i wzajemnych sprzężeniach, tworzących nową jakość,

o której decydują struktury i procesy, a nie tylko komórki organizacyjne, jednostki

ludzkie i grupy społeczne,

- kompleksowość działań usprawniających zarządzanie, czyli ujawnianie sprzężeń

i relacji wewnętrznych; oznacza to również, że dążenie do usprawniania zarządzania

wybranych składników organizacji stanowiących podsystemy nie zawsze prowadzi do

usprawnienia zarządzania całością,

- zdolność do koncentracji uwagi na obszarach kluczowych mających zasadniczy wpływ

na sprawność funkcjonowania organizacji, przesądzających o efektach.

Współcześnie pojęcie prakseologii jest kojarzone z T. Kotarbińskim (1886-1981), który

utworzył w Polskiej Akademii Nauk Pracownię Ogólnych Problemów Organizacji Pracy,

przekształconą później w Zakład Prakseologii [Odlanicka-Poczobutt 2014, s. 342]. Według

T. Kotarbińskiego sprawność działania można osiągnąć poprzez [Czermiński, Grzybowski i Ficoń

1999, s. 17]:

- minimalizację interwencji (nie interweniować tam, gdzie procesy przebiegają sprawnie),

- potencjalizację (osiąganie efektu przez samo ujawnienie możliwości działania),

- preparację (najlepsze przygotowanie zamierzonych czynności),

- symplifikację (uproszczanie podejmowanych działań).

Prekseolog J. Zieleniewski wyodrębnia następujące etapy działania zorganizowanego

[Mazurkiewicz 2011, s. 53]:

- określenie celu (cel musi być ściśle sprecyzowany, wewnętrznie niesprzeczny

i osiągalny, zakomunikowany wykonawcom; należy przy tym określić priorytety

potrzeb, których zaspokojeniu służyć ma dane działanie realizujące cel),

- planowanie (analiza warunków wewnętrznych i zewnętrznych działania oraz

poszukiwanie środków i sposobów działania adekwatnych zarówno do tych warunków

oraz wyznaczonym celom, a także ustalenie planu działań: celowego, wykonalnego,

25

ekonomicznego, przejrzystego i czytelnego, konsekwentnego, dokładnego, elastycznego

i długodystansowego),

- pozyskiwanie zasobów niezbędnych do realizacji planu, a gdy jest to niemożliwe,

podejmowanie działań, które umożliwią zmianę warunków tak, aby osiągnąć cele przy

wykorzystaniu posiadanych zasobów,

- realizowanie planu, czyli stosowanie w określonej kolejności środków działania

w sposób przewidziany w planie,

- kontrolowanie (sprawdzanie, czy podejmowane działania są zgodne z założeniami);

zwiększa to prawdopodobieństwo otrzymania pożądanych rezultatów, ujawnia

rozbieżności pomiędzy rezultatami zaplanowanymi a uzyskanymi, ułatwia ich usuwanie

pozwala im zapobiegać w przyszłości.

* * *

A. Czermiński, M. Grzybowski i K. Ficoń [1999, s. 11-14] wskazują, że tayloryzm

i fayolizm określa się jednym mianem tzw. szkoły klasycznej w zarządzaniu. Dalsze badania

rozwinęły się zasadniczo w dwóch kierunkach. Pierwszym były poszukiwania uniwersalnych zasad

kierowania organizacjami, wspólnych dla struktur gospodarczych, administracyjnych, wojskowych

itd. Drugi kierunek polegał na badaniu konkretnych przypadków. Autorzy wskazują, że pewnym

rozwinięciem tego kierunku jest tak zwana „nowa fala”, której przedstawiciele wysuwają na plan

pierwszy wszystkie te czynniki, które rozwijają inicjatywę człowieka. Z nową falą należałoby

kojarzyć hasła wyzwalania przedsiębiorczości i innowacyjności ludzi, systemów wartości

organizacji. Byli oni przeciwnikami kierowania opartego na normach i nakazach. Mówi się o nurcie

psychologiczno-socjologiczny, który koncentruje się na czynniku ludzkim. Przedmiotem

zainteresowania reprezentantów tego nurtu jest kwestia mechanizmów sterujących postępowaniem

człowieka w określonej strukturze i otoczeniu. Nurt ten obejmuje zagadnienia klasyfikowane

współcześnie jako „psychologia biznesu” lub „przywództwo w biznesie”. Można stwierdzić,

że zarządzanie w nurcie klasycznym sprowadza się do zagadnień organizacji przedsiębiorstwa

(odpowiedniego układu materialnych środków produkcji oraz pracowników), natomiast

w behawioralnym (psychologiczno-socjologicznym) nauka zarządzania koncentruje się na

zachowaniach pracowników w przedsiębiorstwie [Czermiński, Grzybowski i Ficoń 1999, s. 73].

26

1.1.4. Funkcje i systemy zarządzania

Aktualnie nauka doczekała się tylu teorii na temat zarządzania, że próba jednoznacznego

zdefiniowania pojęcia „zarządzanie” jest dużym wyzwaniem. Leży to poza głównym celem

niniejszej pracy, a uzasadnione jest przywołać słowa A. Hamrola i W. Mantury [2006, s. 68],

że „liczba definicji zarządzania zbliża się zapewne do liczby książek poświęconych temu

zagadnieniu”. Poszczególne jej definicje wcale nie muszą być ze sobą sprzeczne, ale dla celów

pracy autor skoncentruje się bardziej na różnorodności koncepcji zarządzania aniżeli pojęciu

zarządzania. Odwołując się jednak do osiągnięć Zespołu powołanego w Polskiej Akademii Nauk,

którego celem było uporządkowanie zagadnień z zakresu nauk o zarządzaniu, warto przywołać jego

ustalenia na temat pojęcia zarządzania. Zespół wskazał, że pojęcie zarządzania można różnie

definiować, jednak przy spełnianiu następujących warunków [Sudoł 2013, s. 14-15]:

- nie jest ono związane z działalnością osobniczą, a dotyczy zespołowej, profesjonalnej

działalności ludzi, tzn. działań podejmowanych wspólnie dla realizacji przyjętego celu

przez większy lub mniejszy zespół ludzi,

- jest procesem dokonującym się w organizacji (instytucji), niezależnie od jej formy

prawnej, wielkości, struktury przestrzennej i rodzaju działalności, która ma spajający ją

wspólny cel (cele) oraz niezbędne zasoby materialne i niematerialne,

- jej organ zarządzający (organ władzy), przez realizację funkcji kierowniczych, ma

wpływ na funkcjonowanie i rozwój organizacji.

Zarządzanie definiuje się często przez funkcje jakie ono spełnia [Świderek 2012, s. 10;

Stoner, Freeman i Gilbert 2001, s. 613, Fleszer 2013a, s. 146]: planowania, organizowania,

motywowania i kontrolowania. Charakterystyce tych funkcji autor rozprawy poświęca kolejne

akapity rozprawy.

Planowanie

Planowanie polega na określeniu celów przedsiębiorstwa, jego polityki, programu działania

i procedur obsługi. Jak celnie zauważa T. Sęk [2001, s. 59] „planowanie to umożliwienie, by stało

się to, co nie stałoby się bez planowania”. Można zatem przyjąć, że planowanie stanowi jeden

z głównych powodów dla których organizacja ma kierownika. Planując, odpowiada się na cztery

zasadnicze pytania [Sęk 2001, s. 59]:

- gdzie jesteśmy?,

- dokąd chcemy dojść?,

- jakie są różne drogi dojścia?,

27

- skąd będziemy wiedzieli, że już doszliśmy?.

Jak twierdzą A. Chrostkowski i P. Szczepankowski [2010, s. 179] istotę planowania można

zamknąć w czterech podstawowych zasadach: celowości, prymatu, kompletności i skuteczności we

wdrażaniu.

Zasada celowości oznacza, że sensem planowania jest zapewnienie sprawnego osiągnięcia

postawionego celu. Bez planu działania organizacji byłyby zbiorem przypadkowych działań.

Zasada prymatu planowania oznacza, że planowanie jest podstawą wszystkich pozostałych funkcji

zarządzania. Szczególnie kontroli, bowiem jej istotą jest korygowanie odchyleń od planu. Z kolei

w zasadzie kompletności wskazuje się, że planowanie jest funkcją każdego menedżera na każdym

szczeblu zarządzania. Plany na różnych szczeblach muszą być ze sobą zintegrowane i odnosić się

zarówno do czasu, jak i potrzebnych do ich realizacji zasobów (osobowych, finansowych,

rzeczowych). Skuteczność planowania oznacza, że realizując plan osiąga się zamierzone cele

[Chrostkowski i Szczepankowski 2010, s. 179-180].

Od lat 50. XX wieku przedsiębiorstwa zaczęły planować, obejmując całość swojej

działalności i w horyzoncie od 3 do 5 lat. Rynek był zdominowany presją popytu,

a przedsiębiorstwa „goniły” nad jego zaspakajaniem. Uważano, że planowanie długookresowe jest

potrzebne po to, aby robić to samo co zawsze, ale lepiej i w większych ilościach [Sęk 2001, s. 61].

Z początkiem lat 60. XX wieku przedsiębiorstwa zaczęły dostrzegać, że muszą coraz bardziej

dostosowywać się do warunków panujących na rynku. Nasilała się presja konkurencji, więc rynek

stawiał się bardziej wymagający. Proces planowania podzielono na planowanie strategiczne

i operacyjne. W tych warunkach powstała koncepcja planowania strategicznego [Sęk 2001, s. 62],

stanowiąca genezę koncepcji zarządzania strategicznego. Koncepcji tej autor rozprawy poświęcił

jeden z kolejnych punktów pracy i zawarł w niej najważniejsze zasady planowania w organizacji.

Organizowanie

Pojęcie organizowania doczekało się wielu definicji. T. Sęk [2001, s. 67] uważa, że każdy

teoretyk zajmujący się tymi problemami buduje swoją definicję. Autor ten twierdzi jednak, że

można przyjąć ogólnie, że przez organizowanie należy rozumieć ustanowienie stosunków

zależności pomiędzy stanowiskami, którym wyznaczono wyspecjalizowane zadania, konieczne do

osiągnięcia wyznaczonych celów przedsiębiorstwa [Sęk 2001, s. 67]. Organizowanie wynika

z potrzeby zapewnienie efektywnej i sprawnej współpracy [Sęk 2001, s. 71]. Mówiąc zatem

o organizowaniu trzeba omówić zagadnienie struktury organizacyjnej przedsiębiorstwa.

Struktura organizacyjna to pewien ład wewnętrzny przedsiębiorstwa kształtujący relacje

pomiędzy poszczególnymi stanowiskami pracy (stanowiskami organizacyjnymi) [Sobczak 2010,

28

s. 268]. Dokumentem regulującym kompleksowo porządek w przedsiębiorstwie jest regulamin

organizacyjny, opisujący szczegółowo strukturę organizacyjną, zakres zadań i kompetencji

poszczególnych komórek. Regulamin organizacyjny zawiera najczęściej także schemat

organizacyjny, który stanowi graficzne ujęcie wewnętrznej organizacji przedsiębiorstwa [Sobczak

2010, s. 272].

Podstawową jednostką tworzącą strukturę organizacyjną są stanowiska organizacyjne. Mogą

być one kierownicze, wykonawcze lub sztabowe. Zadaniem stanowisk sztabowych jest pomoc

w podejmowaniu decyzji kierowniczych. Są to doradcy. Stanowiska organizacyjne łączone są

w komórki organizacyjne. W zależności od rodzaju realizowanych przez nie zadań można wyróżnić

komórki organizacyjne podstawowe i pomocnicze. Podstawowe to te, które realizują misję i główne

cele przedsiębiorstwa. Są to komórki „bezpośrednioprodukcyjne”. Natomiast komórki, które

obsługują funkcje podstawowe przedsiębiorstwa, są komórkami pomocniczymi. Należą do nich

komórki finansowo-księgowe, zaopatrzeniowe, administracyjne, kadrowe [Sobczak 2010, s. 269].

Grupa komórek organizacyjnych może składać się na jednostkę organizacyjną.

W rozbudowanych przedsiębiorstwach można mówić także o terenowych jednostkach

organizacyjnych, zatem mówiąc o strukturze organizacyjnej jako o wewnętrznym ładzie

przedsiębiorstwa nie można rozumieć jej jako strukturze pojedynczego zakładu. Struktury

współczesnych przedsiębiorstw nie są ograniczane przestrzenią. Przedsiębiorstwo może się składać

z wielu zakładów (terenowych jednostek organizacyjnych) tworzących jednak jedną całość

[Sobczak 2010, s. 268-269]. Można zatem wskazać, że struktura organizacyjna przedsiębiorstwa

odzwierciedla wewnętrzną organizację przedsiębiorstwa, a poszczególne poziomy tej struktury są

tworzone w drodze agregacji niższych poziomów (zob. schemat 1).

przedsiębiorstwo

jednostki organizacyjne

(w tym: terenowe)

komórki organizacyjne

(podstawowe i pomocnicze)

stanowiska organizacyjne

(kierownicze, wykonawcze

i sztabowe)

Schemat 1. Zależności poszczególnych poziomów struktury organizacyjnej

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Sobczak 2010, s. 268].

29

Kryteriami agregacji, w wyniku której powstają kolejne szczeble struktury organizacyjnej,

mogą być [Sobczak 2010, s. 269]:

- wiedza i umiejętności, specjalizacja (np. w szpitalu oddziały: kardiochirurgii,

anestezjologii),

- przebieg procesu produkcyjnego (np. w szwalni działy: projektowania, szycia,

konfekcjonowania),

- czas pracy (dotyczy pracy zmianowej),

- produkt lub branża (np. przy produkcji chemii gospodarczej wydziały: produkcji

proszków do prania, płynów czyszczących i kosmetyków),

- klient (np. w bankowości wydziały: kredytów dla klientów indywidualnych, kredytów

dla przedsiębiorstw, lokat lub dom maklerski),

- rynek (np. oddział Europy Środkowo-Wschodniej, Europy Zachodniej, Rynków

Azjatyckich).

Jedną z istotniejszych cech struktury organizacyjnej jest rozpiętość kierowania. Jest to liczba

pracowników podległych bezpośrednio jednemu kierownikowi. Cecha ta, sprzężona z wielkością

zatrudnienia charakteryzuje się tym, że przy tej samej liczbie pracowników każdorazowe

zwiększenie rozpiętości kierowania oznacza zmniejszenie liczby szczebli i na odwrót [Sobczak

2010, s. 271].

Tradycyjny model organizacji przedsiębiorstwa, tzw. hierarchiczny, był ograniczony przez

naczelną dyrektywę, iż struktura organizacji przeważa nad procesami. Struktura hierarchiczna

sztywno wytyczała ścieżki postępowania, bez możliwości występowania wyjątków od zasady,

a wszelkie próby wykroczenia poza nią uznawane były za szkodliwe [Kałowski i Wysocki 2014,

s. 341]. Modele struktur organizacyjnych przedsiębiorstw ciągle ewoluują. Komórki organizacyjne

często są likwidowane, a ich zadania zastępuje się kontraktami z firmami zewnętrznymi na

zasadach tzw. outsourcingu. Dotyczy to nie tylko zadań pomocniczych takich jak obsługa

rachunkowa, sprzątanie i ochrona, ale również m.in. działań promocyjnych (marketingowych),

sprzedaży.

Aktualnie zmiany w strukturze przedsiębiorstwa podyktowane są potrzebą innowacyjności

oraz wykorzystywania czynników produkcji takich jak postęp naukowy, techniczny i organizacyjny

a także szybki spadek konkurencyjności wyrobów i wydajności produkcji. Waga informacji

w konkurencyjności przedsiębiorstw sprawia również, że organizacja współczesnych

przedsiębiorstw przechodzi: od patrzenia do środka na postrzeganie otoczenia, od stałości

do zmienności, od biurokracji do adhorokracji, od przetwarzania rzeczy do przetwarzania

30

informacji, od wykorzystania pracowników do rozwijania ich kreatywności, od walki z konkurencją

do współpracy, od prostoty do złożoności, od zamykania się do otwartości, od nastawienia na

zagrożenia do nastawienia się na szanse [Kałowski i Wysocki 2014, s. 343]. Pozycję lidera

rynkowego może zdobyć to przedsiębiorstwo, które potrafi odpowiednio szybko pozyskiwać,

gromadzić, przetwarzać i racjonalnie wykorzystywać informację gospodarczą [Kłak 2010, s. 206].

Elastyczność jaką musi posiadać przedsiębiorstwo o takich umiejętnościach musi być daleko

zaawansowana. Odpowiedzią na tę potrzebę jest koncepcja tzw. organizacji fraktalnej.3 Struktura

organizacji fraktalnej jest złożona z jednostki głównej (makrofraktala) i sieci jednostek

podrzędnych (mikrofraktali), które stanowią autonomiczne jednostki organizacyjne (zob. schemat

2). Ponieważ jedyną stałą w burzliwym otoczeniu jest zmiana, dlatego struktury organizacji są

płynne. Mikrofraktale włączają się do struktury tylko na czas realizacji konkretnych przydzielonych

im zadań. Jeżeli jest to korzystne i możliwe, niektóre zadania są zlecane na zewnątrz (outsourcing)

[Kłak 2010, s. 215].

Schemat 2. Struktura organizacyjna przedsiębiorstwa fraktalnego

Źródło: [Kłak 2010, s. 216].

3 Przedsiębiorstwo fraktalne według H. J. Warnecke. Fraktal jest rozumiany przez niego jako samodzielnie działająca

jednostka przedsiębiorstwa, której zarówno cele, jak i wydajność mogą być jednoznacznie opisane. Poszczególne

fraktale są integrowane poprzez jednostkę główną (makrofraktal) [Kłak 2010, s. 208, za: Warnecke 1999].

makrofraktal (jednostka główna)

mikrofraktal nr 1

mikrofraktal nr 2

mikrofraktal nr 3

mikrofraktal nr 4

mikrofraktal nr 5

mikrofraktal nr ...

mikrofraktal nr n

31

Jak wskazuje P. Kotler [1999, s. 60], na organizację przedsiębiorstwa składają się: jego

struktura, polityka i kultura. W zmieniającej się rzeczywistości składowe te mogą szybko stać się

dysfunkcjonalne. I o ile strukturę i politykę można szybko zmienić, to zmiana kultury, czyli

mentalności jest bardzo trudna. A czasem właśnie ten element organizacji jest najważniejszy.

Wydaje się jednak, że kwestię kultury organizacyjnej można uznać za kategorię silnie związaną

również z funkcją motywowania.

Motywowanie

A. Czermiński, M. Grzybowski i K. Ficoń [1999, s. 74] motywowanie nazywają

pobudzaniem,4 czyli celowym oddziaływaniem kierownictwa na pracowników, tak żeby działali oni

zgodnie z celami organizacji. Autorzy wskazują przy tym, że sprawne przewodzenie ludźmi

uzależnione jest w znacznym, a nierzadko w decydującym stopniu, od stylu kierowania

i panujących w organizacji stosunków społecznych. Motywowanie polega na wpływaniu

na postawy i zachowania człowieka za pośrednictwem określonych bodźców, które przekształcają

się w motywy (pobudki) działania uruchamiające jego aktywność [Sęk 2001, s. 95]. T. Kotarbiński

uważa, że w motywowaniu „chodzi o to, by człowiek robił ochoczo to, co robić musi; by tego co

robić musi, nie robił tylko dlatego, że musi; by w robieniu tego, co musi, znalazł upodobanie i dzięki

temu pracę swą usprawnił wielokrotnie, okazując hojność w oddaniu się jej” [Sęk 2001, s. 95].

W badaniach nad motywacją pracowników ważnym czynnikiem jest kwestia natury

człowieka jako takiej. Podstawą badań nad różnymi interesami pracodawców i pracowników jest

obserwacja i przyjęcie, że człowiek z natury jest egoistą. Nie musi to być wcale zarzutem,

ale istotną informacją o motywach postępowania pracownika. A. Smith wskazuje nawet, że egoizm

jest jednym ze źródeł dobrobytu. Pisał on, że „człowiek prawie ciągle potrzebuje pomocy swych

bliźnich i na próżno szukałby jej jedynie w ich życzliwości. Jest bardziej prawdopodobne, że nakłoni

ich do pomocy, gdy potrafi przemówić do ich egoizmu (…). Nie od przychylności rzeźnika,

piwowara czy piekarza oczekujemy naszego obiadu, lecz od ich dbałości o własny interes.

Zwracamy się nie do ich humanitarności, lecz do ich egoizmu (…)” [Smith 2007, s. 20].

„W ekonomii znana jest powszechnie koncepcja homo oeconomicus (jednostki gospodarującej),

stworzona przez J.S. Milla, ale historycznie wywodząca się z teorii ekonomicznej A. Smitha.

Zgodnie z tą koncepcją, działanie gospodarcze ludzi wynika głównie z ich motywów psychicznych;

motorem tego działania jest dążenie do bogactwa, a w działaniu tym ludzie kierują się prawem

psychologicznym: wolą zawsze większą korzyść od mniejszej, przy czym starają się osiągnąć

4 T. Sęk [2001, s. 81] podaje, że w literaturze używa się także nazw „sprawy pracownicze”, „załoga i jej rozwój”,

„przewodzenie”, oraz „kierowanie”.

32

maksymalne efekty przy minimalnym wysiłku i nakładzie zaangażowanych środków” [Penc 1996,

s. 39]. Tezę o egoistycznej naturze człowieka potwierdza myśl Z. Freuda, który ukazuje człowieka

jako część przyrody, w tym sensie, że jego działalność, podobnie jak i innych istot żywych,

motywowana jest przez podstawowe popędy. Popędy te mają „naturalny” charakter aspołeczny,

a „naturalne” zachowanie jednostki jest ukierunkowane na osiągnięcie maksymalnych

przyjemności, nawet kosztem cierpienia innych ludzi. Z. Freud ujął osobowość człowieka w trzy

składowe: id, ego, superego. Ów egoizm czerpie swoje źródło w id, natomiast skrajny egoizm

człowieka jest równoważony przez proces socjalizacji (odnosi się do superego) [Penc 1996, s. 29-

30]. Zatem etyczne i pożądane zachowania pracownika mogą być moderowane przez

zarządzających oddziałując poprzez stworzenie właściwej kultury pracy i odpowiedniego

środowiska wewnętrznego. Przyjęcie założenia, że człowiek jest z natury egoistą współcześnie nie

zawsze jest akceptowane. I tak przykładowo A. Adler przyjmuje, że „ludźmi kierują przede

wszystkim motywy społeczne, a nie - jak Z. Freud - że zachowanie człowieka jest motywowane przez

wrodzone popędy. Według Adlera, ludzie są z natury istotami społecznymi” [Penc 1996, s. 31].

Oba stanowiska w sporze o naturę człowieka i motywach jego działania można jednak

pogodzić, ponieważ oba stwierdzenia tylko pozornie są ze sobą sprzeczne. Naturalnym jest,

że człowiek, który odczuwa niezaspokojone potrzeby niższego rzędu (według klasyfikacji

A. Maslowa) jako priorytet uznaje jej zaspokojenie i nie jest skłonny pomagać innym w sytuacji,

gdy sam pomocy z danym obszarze potrzebuje lub odczuwa niedostatek. W pierwszej kolejności

człowiek instynktownie zapewnia sobie samemu byt, a dopiero wówczas może myśleć o pomaganiu

innym. Pomaganie przy tym nie jest bezinteresowne. Jego altruizm wynika raczej ze społecznej

potrzeby akceptacji, uznania i szacunku lub głosu sumienia. Nie jest to zatem czysta

bezinteresowność, a jedynie zaspokojenie własnej potrzeby, z tym że jest to potrzeba wyższego

rzędu, o czym pisał A. Maslow. „Analiza zachowań pracowniczych doprowadziła do powstania

rozmaitych koncepcji, które uzupełniają klasyczną klasyfikację potrzeb A. Maslowa lub też

wprowadzają dodatkowe nazwy potrzeb, specyfikując zachowania jednostek w środowisku pracy”

[Wach 1997, s. 30]. Przykładowo rozważania F. Herzberga i opracowane przez niego czynniki

sytuacji pracy wyodrębnione można przyporządkować poszczególnym rodzajom potrzeb według

A. Maslowa, a komplementarność obu myśli ilustruje tabela 3.

Powszechne uznanie w dziedzinie badań nad motywacją zdobyła koncepcja

D. M. McGregora (1906-1964). Miał on pogląd na naturę człowieka, którą nazywał mianem „teorii

X i Y”. W teorii Y autor charakteryzuje człowieka jako ambitnego, chętnego do pracy i nie

unikającego odpowiedzialności. Jest to typ, który jest korzystniejszy w pracy w przedsiębiorstwie.

W teorii X autor założył natomiast, że ludzie są z natury leniwi i są niechętni do pracy. Przeciętny

33

człowiek nie ma ambicji zawodowych i unika odpowiedzialności. A to jest przesłanką,

by kierownicy stosowali przymus i kontrolę nad pracownikami.

Tabela 3. Uzupełniający charakter współczesnych myśli na temat czynników motywacji

pracownika

Typy potrzeb

według A. Maslowa

Czynniki określające sytuację pracy

według F. Herzberga

Samorealizacja

Praca sama w sobie

Uzyskiwanie osiągnięć

Możliwość rozwoju własnego

Doświadczanie odpowiedzialności Czynniki

motywacji

Uznanie – potwierdzenie własnej wartości

Awansowanie

Uzyskiwanie uznania

Zajmowanie ważnych pozycji

Czynniki

higieny

Przynależność – kontakt z innymi Dobre stosunki międzyludzkie

polityka personalna i organizacja pracy

Bezpieczeństwo, opieka, pomoc

Polityka personalna i organizacja pracy

Pewność pracy

Warunki pracy

Potrzeby biologiczne

Warunki pracy

Płace

Warunki życia osobistego

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Wach 1997, s. 32].

Warto zauważyć, że podejście do pracownika według teorii X było dość powszechnie

uznawane w początkowych latach rozwoju teorii zarządzania. Przymus, a szczególnie obsesja

ciągłej kontroli charakteryzowała koncepcję F. Taylora. Zdaniem D. M. McGregora właśnie takie

podejście przyczyniało się do tego, że pracownicy rzeczywiście traktowali pracę jako zło

konieczne. Autor uważał, że pracownicy mogą chcieć ponosić współodpowiedzialność, starać się

przyczynić do realizacji celów organizacji, ale wyłącznie przy zapewnieniu odpowiednich

warunków. Rolą kierownictwa jest wytworzyć na tyle korzystny klimat organizacyjny, aby sprzyjał

on wyzwalaniu pomysłowości i twórczej inicjatywy [Sęk 2001, s. 32]. Tradycyjny model ciągłej

kontroli z pewnością takiego klimatu nie kreował.

Badania nad naturą człowieka i motywami jego działań, nie tylko jako pracownika ale

również jako przedsiębiorcy prowadzone są od dawna i nie tylko w dziedzinie zarządzania.

Rozważania nad motywacją człowieka w podejmowaniu działalności wytwórczej podejmował

m.in. E. Taylor (1884-1964). Jest on uważany za ojca poznańskiej szkoły neoklasycznej ekonomii.

34

Prowadził badania m.in. nad spółdzielczością i jej wpływem na efektywność gospodarki. Według

E. Taylora w gospodarce występują dwie tendencje zachowań ludzkich: egoistycznego

współzawodnictwa i altruistycznego współdziałania [Stankiewicz 1998, s. 348]. Jak się wydaje

obserwacja ta jest aktualna do dziś, co uzasadnia istnienie w gospodarce rynkowej zarówno

podmiotów komercyjnych, jak i non-profit. Współcześnie także trudno jednoznacznie wskazać, że

każdy człowiek jest egoistą lub altruistą. Jest to zagadnienie złożone i wieloczynnikowe, a zatem

skuteczność dostępnych narzędzi motywowania nie zawsze jest taka sama.

Kontrolowanie (i doskonalenie)

Kontrola to funkcja zarządzania, która jest pełniona w sposób ciągły przez menedżerów

każdego szczebla w organizacji. Polega na ustalaniu wyników podejmowanych działań

i odniesieniu ich do tych zaplanowanych [Potocki 2010, s. 4]. W zależności od tego co jest

przedmiotem kontroli, najogólniej można wskazać, że jej celem jest sprawdzenie czy stwierdzony

stan faktyczny jest taki jaki powinien być. A zatem celem kontroli jest upewnienie się,

że organizacja działa właściwie. Natomiast w przypadku stwierdzenia odchyleń, kontrola powinna

wskazać niezbędne działania korygujące. W organizacjach o złożonej strukturze kontrola może

mieć formę rozwiniętą w postaci wewnętrznych komórek kontroli i zatrudnianych w niej

kontrolerów.

Kontrola pełni następujące funkcje [Szczepankowski 2010, s. 212-213]:

- ochronną, ponieważ zapobiega obniżaniu sprawności organizacji,

- kreatywną (inspirującą), ponieważ inicjuje działania służące podnoszeniu sprawności

funkcjonowania organizacji,

- sygnalizującą, ponieważ informuje o stwierdzonych nieprawidłowościach

i odchyleniach, dzięki czemu kierownictwo może podjąć odpowiednie decyzje

zarządcze,

- doradczą (instruktażową), ponieważ pomaga kontrolowanemu w prawidłowym

wykonywaniu zadań,

- pobudzającą, ponieważ stymuluje usprawnianie pracy.

Ponieważ kontrola, oprócz roli wykrywającej, służy również usprawnieniu funkcjonowania

organizacji, w literaturze wskazuje się czasem piątą funkcję zarządzania, czyli doskonalenie

[zob. Wiatrak 2012].

Pojęciem pokrewnym do kontroli jest nadzór. W literaturze istnieje pewna niejednolitość

w rozumieniu pojęcia nadzór [zob. Jędrzejewski 2013]. Jak podkreśla W. Stachurski [2013, s. 298],

35

o nadzorze mówimy w momencie podjęcia czynnej ingerencji wobec podmiotu kontrolowanego.

Właściwością nadzoru jest możliwość wywierania wpływu, ingerencja w działalność podmiotu

kontrolowanego. Różnica między kontrolą a nadzorem polega na tym, iż organ nadzorujący nie

tylko stwierdza i ocenia, jak to czyni organ kontrolujący, ale także współadministruje, decyduje

o działalności kontrolowanego. Nadzór zatem to połączenie kontroli wraz z możnością władczego

oddziaływania na kontrolowanego (zob. schemat 1). Nadzór jest wykorzystywany m.in. w relacjach

właścicieli przedsiębiorstw i zarządów, gdy role te są oddzielone (rady nadzorcze, zgromadzenia

wspólników).

Kontrolowanie + Władztwo nad

kontrolowanym

= Nadzór

(sprawdzanie, ustalanie stanu

faktycznego i porównanie ze stanem

pożądanym)

(możliwość wpływania na sposób

działania kontrolowanego)

(kontrolowanie + władcze

oddziaływanie)

Schemat 3. Zależność pojęć kontroli i nadzoru

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Stachurski 2013, s 298].

Trzeba także wskazać, że często stosowanym sformułowaniem, odnoszącym się

do kontrolowania jako funkcji zarządzania, jest pojęcie kontroli wewnętrznej. B. Nadolna [2009,

s. 271] kontrolę wewnętrzną określa jako działalność polegającą na sprawdzeniu prawidłowości

przebiegu wewnętrznych procesów gospodarczych w stosunku do zamierzonego celu. Autorka

podaje, że realizacja funkcji kontrolnej jest sprzężona z innymi funkcjami zarządzania, a zwłaszcza

z planowaniem. Dzięki sprzężeniu zwrotnemu, które jest specyficzną cechą kontroli staje się

możliwe oddziaływanie na przyszłość na podstawie wniosków wynikających z kontroli

odnoszących się do przyszłości. W istocie kontrolę wewnętrzną należy utożsamiać

z kontrolowaniem, stanowiącym jedną z funkcji zarządzania. Dodatek „wewnętrzna” podkreśla

jedynie, że odbywa się ona wewnątrz organizacji, w jej własnym zakresie [Stańczyk 2011, s. 37].

B. Nadolna wskazuje również, że kontrolę wewnętrzną, rozumianą jako działania sprawdzające

i korygujące, można nazwać kontrolą zarządczą. Uwydatnienie charakteru zarządczego

kontrolowania pokazuje także, że kontroli nie trzeba rozumieć wyłącznie jako sprawdzania ex post,

ale również ex ante [Nadolna 2009, s. 273-274].

W zależności od przyjętych kryteriów podziału K. Stańczyk [2011, s. 37, za: Wasylko 2001]

wymienia następujące rodzaje kontroli:

- planową i pozaplanową,

36

- pełną i częściową,

- merytoryczną i formalno-prawną,

- ciągłą i dorywczą (nieciągłą),

- w siedzibie jednostki i poza nią,

- zewnętrzną i wewnętrzną,

- finansową, techniczną, sanitarną, skarbową,

- ex ante, ex post, bieżącą (wstępną).

Jeżeli chodzi o funkcjonowanie pojęcia „kontroli” w prawodawstwie to W. Stachurski

[2013, s. 299] wskazuje, że niejednoznaczności związane są z niekonsekwentnym czerpaniu raz ze

znaczeń w terminologii anglosaskiej, a raz z kontynentalnej. Ten dualizm znaczeń jest przyczyną

tego, że pojęcie kontroli jest wieloznaczne. Znaczenie słowa „kontrola” wywodzi się z dwóch

głównych tradycji: francuskiej (kontynentalnej) i brytyjskiej. Kontynentalne znaczenie „kontroli”

jest połączeniem wyrazów „contra” (przeciw) oraz „role” (rola). Pierwotnie termin „kontrola”

oznaczał czynności polegające na weryfikacji i ocenie prawidłowości aktów prawnych, a z czasem

jej zakres ulegał rozszerzeniu. W. Stachurski [2013, s. 299] zauważa, że w tradycji polskiej

ugruntowało się rozumienie kontroli jako działalności sprawdzającej, czyli w ujęciu

kontynentalnym. Jest to ważna konstatacja, biorąc pod uwagę inne pojęcie, tj. audytu

wewnętrznego. J. Płoskonka [2006, s. 8] uważa, że audyt wewnętrzny to procesy sprawdzania

i oceniania. Wynikałoby z tego, że audyt wewnętrzny obejmuje swoim zakresem kontrolę.

Przyjęcie takiego porządku, paradoksalnie, jest zgodne zarówno z kontynentalnym rozumieniem

słowa „kontrola”, jak i angielskim „audit”, które oznacza tyle co kontrolować.

Przechodząc do brytyjskiego znaczenia terminu „kontrola” należy wskazać, że polscy

autorzy podają, że pojęcie „kontrola” w tradycji brytyjskiej znaczy to samo co pojęcie „władza”.

Kontrolowanie oznacza zatem sprawowanie władzy politycznej (administrowanie) [Fleszer 2013b,

s. 130; za S. Kałużny 2008, s. 13]. Ogólniej można by wskazać, że kontrola w znaczeniu

brytyjskim, czyli zarządczym oznacza tyle samo co zarządzanie. Nie jest to jednak pogląd

akceptowany przez wszystkich autorów.

W. Stachurski [2013, s. 299] wyjaśnia, że termin control, w kulturze anglosaskiej, może

oznaczać wykonywanie władzy publicznej, której istotą jest kierowanie i zarządzanie

z zaakcentowanym elementem nadzoru. Z kolei J. Płoskonka [2006, s. 8] wskazuje, że „kontrola”

w sensie zarządczym, zatem w ujęciu anglosaskim, powinna być rozumiana nie tyle jako system

zarządzania, ale jako system wspomagający zarządzanie (czyli procedury, instrukcje, zasady,

mechanizmy). Aby wyjaśnić znaczenie pojęcie „kontrola” w znaczeniu anglosaskim trzeba

37

odwołać się bezpośrednio do tamtejszej literatury. Autor rozprawy odwoła się zatem do tekstu

K. A. Merchanta i W. A. Van der Stede’a zawartego w książce pt. „Management Control Systems”

(pl. Systemy kontroli zarządczej) wydanej w 2007 r.

K. A. Merchant i W. A. Van der Stede [2007, s. 5] używają zamiennie pojęcia „kontrola”

z pojęciem „kontrola zarządcza”, nadając im to samo znaczenie. Według nich jest to ostatni

element procesu zarządzania.5 Wydawałoby się zatem, że kontrolę w ujęciu anglosaskim

(zarządczym) należałoby rozumieć jako czwarta funkcja zarządzania, czyli kontrolowanie

(sprawdzanie). Tak jednak nie jest. Aby wyjaśnić czym jest kontrola zarządcza w procesie

zarządzania autorzy zauważają, ze samo pojęcie zarządzania jest w literaturze różnorodnie

definiowane. K. A. Merchant i W. A. Van der Stede [2007, s. 6] zaprezentowali rozumienie pojęcia

zarządzania w trzech ujęciach (funkcji, zasobów i procesów), aby w ten sposób pokazać jakie

miejsce w zarządzaniu zajmuje kontrola zarządcza (zob. tabela 4).

Tabela 4. Elementy procesu zarządzania w różnych ujęciach

Ujęcia funkcjonalne Ujęcie zasobowe Ujęcie procesowe

Rozwój produktów (lub usług)

Działanie (produkcja)

Marketing / sprzedaż

Finanse

Pracownicy

Kapitał finansowy

Technologie (maszyny)

Informacja

Wyznaczanie celów

Formułowanie strategii

Kontrola zarządcza

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Merchant i Van der Stede 2007, s. 5].

Z tabeli wynika, że proces zarządzania obejmuje trzy podprocesy:

- wyznaczania celów,

- formułowania strategii,

- kontroli zarządczej.

Trzeba także zauważyć, że niezależnie od podejścia do pojęcia zarządzania (funkcjonalnego,

zasobowego czy procesowego), zarządzanie zawsze obejmuje zagadnienia planowania,

organizowania, motywowania oraz kontrolowania. W poszczególnych podejściach elementy te są

po prostu inaczej ujmowane. Inny jest kontekst analizy tych zagadnień.

5 Na piątej stronie przywołanej książki autorzy piszą, że „Management control is the back end of the management

process”, natomiast na następnej stronie piszą: „Control is the back end of the management process” [Merchant i Van

der Stede 2007, s. 5-6].

38

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie autora rozprawy klasyczne cztery funkcje

zarządzania można przyporządkować do poszczególnych elementów zarządzania wyodrębnionych

w podejściu procesowym, co ilustruje tabela 5.

Tabela 5. Odniesienie funkcji zarządzania do poszczególnych elementów zarządzania

w podejściu procesowym

Funkcja zarządzania Podprocesy procesu zarządzania

Planowanie (strategiczne i operacyjne)

Wyznaczanie celów

Formułowanie strategii

Kontrola zarządcza Organizowanie

Motywowanie

Kontrolowanie

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Świderek 2012, s. 10; Stoner, Freeman i Gilbert 2001, s. 613, Fleszer 2013a,

s. 146; Merchant i Van der Stede 2007, s. 5].

Kontrola w ujęciu anglosaskim obejmuje zasadniczo wszystkie funkcje i procesy

zarządzania z wyłączeniem planowania strategicznego.

Podejmując próbę odniesienia znaczeń terminów z zakresu kontroli powszechnie

używanych w literaturze kontynentalnej do ich znaczeń w literaturze brytyjskiej, autor rozprawy

ujął je w tabeli 6.

Tabela 6. Znaczenia pojęć: zarządzanie, kontrola i audyt w ujęciu kontynentalnym

i brytyjskim

Pojęcie w znaczeniu kontynentalnym Odpowiednik w terminologii brytyjskiej

Zarządzanie (kierowanie organizacją) Management (ew. management control)

Kontrola (sprawdzanie) Audit, control

Audyt (sprawdzanie i ocenianie) Audit

Kontrola wewnętrzna (sprawdzanie, jedna z funkcji zarządzania) Internal audit

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Fleszer 2013b, s. 130; Płoskonka 2006, s. 8; Stachurski 2013, s. 299;

Nadolna 2009, s. 271; Merchant i Van der Stede 2007, s. 5].

Zagadnienia z zakresu kontroli należy uzupełnić jeszcze o pojęcie controllingu. Jak

wskazuje P. Szczepankowski [2010, s. 221], choć controlling jest często utożsamiany ze słowem

39

kontrola, to oznacza on w istocie system sterowania organizacją, zorientowany na wynik

i realizowany poprzez planowanie, kontrolę i kierowanie. Controlling nie jest zatem jedynie

kontrolowaniem, lecz zapobieganiem. Jak twierdzi J. Nesterak [2001] controlling postrzegany jest

przez praktyków i teoretyków jako profesjonalny sposób zarządzania przedsiębiorstwem.

Systemy zarządzania

Współcześnie mówi się albo o metodach zarządzania, które należałoby raczej rozumieć jako

narzędzia zarządcze, albo o kompleksowych systemach zarządzania, w których wykorzystuje się

wyżej wskazane metody. Metodami (narzędziami) są np. analiza SWOT, benchmarking czy

reenginering, natomiast kompleksowymi koncepcjami systemów zarządzania są m.in. koncepcja

zarządzania strategicznego, zarządzania jakością oraz przez cele.

Pierwsze koncepcje systemu zarządzania organizacją widać już w pracach F. Taylora.

Postulował on m.in. oddzielenie przygotowania pracy od wykonania pracy, a w konsekwencji

rozłożenie odpowiedzialności na robotników i kierownictwo. Zdaniem F. Taylora, kierownictwo

przedsiębiorstwa powinni być odpowiedzialni za planowanie i organizację pracy [Sęk 2001, s. 15].

A. Hamrol i W. Mantura [2006, s.71] dokonali próby zdefiniowania systemu zarządzania w oparciu

o przywołane już cztery funkcje zarządzania: planowania, organizowania, motywowania

i kontrolowania. Autorzy podzielili system zarządzania na dwa podsystemy: podsystem zarządzany,

czyli ten na który wpływa kierownictwo (to w zasadzie procesy produkcyjne, wykonawcze) oraz

podsystem zarządzający, który właściwy jest dla kierownictwa organizacji. Podział ten przedstawia

schemat 4.

SYSTEM ZARZĄDZANIA

podsystem zarządzający podsystem zarządzany

Planowanie

Organizowanie

Wykonywanie

Motywowanie

Kontrolowanie

Schemat 4. Podział systemu zarządzania na podsystemy

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Hamrol i Mantura 2006, s. 71].

40

Koncepcja systemu zarządzania według A. Hamrola i W. Mantury uświadamia, że wyniki

organizacji (rezultaty jej działalności) są wypadkową dwóch współistniejących ogniw systemu:

ogniwa zarządzającego i zarządzanego. Co więcej, koncepcja ta koresponduje z myślą F. Taylora

o potrzebie odpowiednich relacji kierowników z pracownikami. Ponadto wskazuje, że system

zarządzania nie ogranicza się wyłącznie do procesów zarządczych.

We współczesnych, kompleksowych koncepcjach systemów zarządzania, zaciera się podział

na funkcje planowania, organizowania, motywowania i kontrolowania. Przykładowo, o ile dawniej

można było wskazać, że planowanie strategiczne odnosi się do konkretnej funkcji zarządzania,

to później koncepcja planowania strategicznego ewoluowała w koncepcję zarządzania

strategicznego [zob. Murawska 2008, s. 19]. Ta z kolei obejmuje w sobie zarówno procesy

planowania, organizowania, motywowania, jak i kontrolowania.

Innym przykładem jest kwestia funkcji organizowania. Dawniej (choć także i teraz),

analizując funkcję organizowania mówiło się o strukturach organizacyjnych, które powinny

uwzględniać cele organizacji. A. Chandler uważał, że strukturę organizacji kształtuje jej strategia.

Zatem struktura powinna być dostosowana do celów organizacji, tak by sprzyjała ich osiągnięciu.

Wydaje się że jest to postulat nadal aktualny. Jednakże kwestia organizacji przedsiębiorstwa jest

zdeterminowana również kompetencjami pracowników. Współcześnie mówi się o koncepcji

zarządzania kompetencyjnego, który jako taki obejmuje horyzontalnie wszystkie procesy

zarządzania: od planowania po kontrolowanie. Dziś częściej nie mówi się o funkcji motywowania,

ale o psychologii biznesu.

Współczesne organizacje funkcjonują w nieco innym otoczeniu niż te powstające

w początkach XX stulecia. Aktualnie coraz większą rolę w przewadze konkurencyjnej stanowią

wartości intelektualne i niematerialne oraz narzędzia informatyczne [Ławniczak 2013, s. 429].

Współcześnie mówi się potrzebie zmian postrzegania zarządzania. Fundamenty nauk o zarządzaniu

stworzone w początkach XX wieku oparte były o nieco inne warunki, w których funkcjonowały

przedsiębiorstwa. Aktualnie, w epoce postindustrialnej, gdzie szczególną wartość przypisuje się

informacji, wskazuje się czasem, że nie można już zarządzać według klasycznego schematu funkcji

zarządzania [Bugdol 2004, s. 55]. Stąd, w obliczu zmieniającego się i coraz bardziej wymagającego

rynku, powstają nowe koncepcje zarządzania. Jak twierdzi K. Zimniewicz [2003, s. 11], nowe

koncepcje zarządzania powstają najczęściej w Stanach Zjednoczonych i stamtąd są eksportowane

na cały świat. Można je streścić w takich hasłach, jak: musisz być lepszy, wyprzedzić konkurentów,

lepiej zaspokajać potrzeby klientów, skracać czas procesów, lepiej wykorzystać wiedzę

oraz doświadczenie itd.

41

Różnorodność wykształconych do dziś koncepcji zarządzania wymaga, aby autor rozprawy

przedstawił istotę kilku z nich. Współczesne koncepcje charakteryzuje to, że każda z nich kładzie

nacisk na nieco inny element funkcjonowania przedsiębiorstwa. Każda z nich ma swój określony

czynnik, wokół którego koncentrują się rozważania na temat zarządzania. Autor zaprezentuje tylko

niektóre z koncepcji zarządzania, których postulaty można wyraźnie odnaleźć w koncepcji kontroli

zarządczej, będącej przedmiotem rozprawy. Warto zauważyć, że z biegiem czasu różne koncepcje

zaczęły się wzajemnie przenikać tak mocno, że aktualnie często trudno mówić o odrębnych nurtach.

Można natomiast mówić o zjawisku integracji różnych szkół i kierunków zarządzania [Czermiński,

Grzybowski i Ficoń 1999, s. 10, za: Gabara, 1981]. Przypisywanie współczesnym koncepcjom

zarządzania cech nowoczesności jest w tym względzie nie do końca prawdziwe. Najpopularniejsze

opierają się na znanych od wielu lat postulatach organizacji i zarządzania. Ich wkładem jest często

„uszlachetnienie” dobrze już znanych prawideł teorii zarządzania. Ponadto teoria zarządzania to

biznes. Rynek consultingowy, którego ofertą są często usługi wdrażania „najnowocześniejszych,

sprawdzonych, powszechnie uznanych i skutecznych metod zarządzania” ma zdecydowanie

zarobkowy cel [Zimniewicz 2014, s. 57], a to stanowi równocześnie jedną z determinant rozwoju

literatury z zakresu zarządzania.

Próbę usystematyzowania i graficznej prezentacji ewolucji nauk o zarządzaniu podjęli

S. Lachiewicz i M. Matejun [2012, s. 89] (zob. wykres 1).

Klasyczne teorie zarządzania

Podejście

integrujące

Podejście

współczesne 1880 r.

Kie

run

ek n

auk

ow

ej

org

aniz

acji

pra

cy

1900 r.

Kie

run

ek a

dm

inis

trac

yjn

y

i te

ori

a b

iuro

kra

cji

1920 r.

Szk

oła

beh

awio

raln

a

1940 r.

Szk

oła

ilo

ścio

wa

1960 r.

Kie

run

ek

syst

emo

wy

Kie

run

ek

sytu

acy

jny

1980 r. Współczesne

koncepcje i metody

zarządzania

2000 r.

▼▼ ▼▼ ▼▼ ▼▼ ▼ ▼ ▼ ▼ ▼ ▼ ▼ ▼ ▼

Wykres 1. Rozwój nauk o zarządzaniu na przestrzeni lat

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Lachiewicz i Matejun 2012, s. 89].

42

1.2. Współczesne koncepcje zarządzania

1.2.1. Zarządzanie strategiczne

Zarządzanie strategiczne a planowanie strategiczne

Badania wskazują, że przedsiębiorstwa tworzące długofalowe plany osiągają znacznie

lepsze rezultaty niż te działające „na oślep" [FinDict.pl 2013]. W amerykańskim biznesie przyjęło

się powiedzenie W. Churchilla, że ten kto nie planuje, planuje porażkę [Stan Indiana (USA) 2013].

W latach sześćdziesiątych uznanie zdobyła szkoła planowania strategicznego

w przedsiębiorstwach, oparta na rygorystycznych zasadach i procedurach planistycznych. Podstawą

teoretyczną jej działania były prace H.I. Ansoffa i R.F. Ackoffa. Dekadę później teoria ta została

wyparta przez szkołę ewolucyjną [Borowski 2013, s. 86-87]. W latach 80. XX w. istotny wkład

w teorię zarządzania strategicznego wniósł M. E. Porter – profesor Harvard Bussines School.

Podstawą stworzonej przez niego tzw. pozycyjnej szkoły zarządzania strategicznego jest osiąganie

przewagi konkurencyjnej. Pozycję konkurencyjną firmy kształtuje tzw. pięć sił Portera [Borowski

2013, s. 87].:

- siły dostawców,

- siły nabywców,

- zagrożenia ze strony nowych konkurentów,

- zagrożenia ze strony substytutów oraz

- natura rywalizacji konkurencyjnej w sektorze.

Równolegle z pozycyjną, harwardzką szkołą zarządzania strategicznego rozwijała się szkoła

zasobowa, kojarzona z chicagowskim środowiskiem naukowym. Szkoła zasobowa zarządzania

strategicznego wskazuje, że źródłem przewagi konkurencyjnej jest posiadanie przez

przedsiębiorstwo trudnych do imitacji zasobów, do których można zaliczyć: prawa własności

intelektualnej (np. patenty), tajemnice handlowe, kontrakty i licencje, bazy danych, informacje,

organizacyjne i osobiste sieci kontaktów, wiedzę pracowników, doradców, dostawców

i dystrybutorów, reputację firmy [Borowski 2013, s. 89].

W zarządzaniu strategicznym głównym motywem działań (w tym wyznaczania celów) jest

długoterminowa perspektywa funkcjonowania organizacji. Poszczególne działania, które się w niej

odbywają podporządkowane są konkretnym celom dalekosiężnym. Planowane działania stanowią

sposób osiągania wyznaczonych celów. W podejściu strategicznym na organizację spogląda się

całościowo. Poszczególne jej części stanowią zatem tylko element całości. Koncepcja zarządzania

strategicznego obejmuje pięć kluczowych komponentów [Banaszyk 1998, s. 63-64]:

43

- określenie istoty biznesu i związanej z nim strategicznej misji,

- ustalenie celów strategicznych i zadań operacyjnych,

- sformułowanie strategii umożliwiającej zrealizowanie misji i celów,

- wdrożenie i realizacja strategii,

- ocena trafności strategii i ewentualne jej korekty.

Nierozłącznym elementem zarządzania strategicznego jest plan strategiczny (strategia).

Charakterystycznym elementem planowania strategicznego jest ocena otoczenia w jakim

funkcjonuje organizacja. Otoczenie stanowi istotny element procesu określania celów stawianych

organizacji. Wyznaczane cele stanowią wówczas swoisty kompromis pomiędzy potencjałem

organizacji, a potencjałem jakie stwarza otoczenie w jakim ono funkcjonuje. Urzeczywistnieniem

tego kompromisu jest proces wyznaczania celów oparty na analizie sytuacji przedsiębiorstwa,

często metodą SWOT. W strategii chodzi o to, by uwzględniając otoczenie w jakim funkcjonuje

organizacja, wyznaczyć jej cele i zaplanować działania, aby te cele osiągnąć. Dlatego sama analiza

strategiczna, stanowi istotną część procesu planowania, a wśród metod analizy można wymienić nie

tylko SWOT, ale również model pięciu sił branży M. Portera, Macierz Boston Consulting Group

i okno produktu H. I Ansoffa [Koźmiński i Piotrowicz 2010, s. 142]. P. Banaszyk [1998, s. 65]

przyjmuje, że strategia to zbiór dróg i środków pozwalających organizacji dążyć do osiągnięcia jej

najistotniejszych celów w jak najlepszych warunkach. Warunkach, które tworzy wnętrze

organizacji oraz jej otoczenie.

Korzyścią organizacji zarządzanej strategicznie jest jej skuteczność w realizacji

zasadniczych celów jej istnienia (w tym misji). Cechą zarządzania strategicznego jest także znaczna

redukcja niepewności (ryzyka), której źródłem jest otoczenie. Koncepcja zarządzania

strategicznego posiada także walor kompleksowości. Wynika to z podejścia systemowego

do organizacji [Czermiński, Grzybowski i Ficoń 1999, s. 16]. Jak wiadomo, poszczególne

koncepcje w jakiejkolwiek dziedzinie mogą być zasadne i słuszne, ale ich sens jest zachowany

tylko wówczas, gdy jest to rozwiązanie kompleksowe, a nie fragmentaryczne. Zatem niezwykle

istotne jest spojrzenie na organizację całościowo i jako systemu wielu czynników. „Tworzenie wizji

przyszłości bez myślenia systemowego kończy się na malowaniu pięknych obrazków, bo nie pozwala

na zrozumienie sił, które muszą być uruchomione, aby do tej przyszłości dotrzeć. (…) Bez myślenia

systemowego nasiona wizji są wysiewane do nieurodzajnej gleby. Jeżeli myślenie niesystemowe

przeważa, nie może być spełniony podstawowy warunek stworzenia wizji - głębokie przekonanie,

że w przyszłości naprawdę będziemy mogli zrealizować nasze wizje. Możemy powtarzać głośno:

„Nasza wizja jest możliwa do zrealizowania” (większość amerykańskich menedżerów tak właśnie

44

zrobi), ale zdradzi nas nasze milczące założenie, że rzeczywistość jest układem warunków

stworzonych przez kogoś innego” [Senge 2000, s. 25].

Strategia jako fundament systemu wyznaczania celów ukierunkowanego na efekty

Proces planowania działalności organizacji związany jest z potrzebą opracowania planu

w formie dokumentu. Ujmowanie celów w formie pisemnego planu jest niezbędne nie tylko dla

rozliczalności jednostki, ale przede wszystkim sprzyja zapewnieniu integralności poszczególnych

planów będących częścią innych. Spisanie celów daje możliwość solidnego zaplanowania

i zweryfikowania planów krótkoterminowych pod względem realności oraz spójności z programami

długoterminowymi, a także planów jednostek najniższych w strukturze organizacji. Wszystkie

dokumenty planistyczne spełniają co najmniej trzy funkcje:

- organizacyjno-porządkującą, która sprawia, że działalność wszystkich pracowników jest

ukierunkowana na osiągnięcie tych samych celów ogólnych; zabezpiecza przy tym

przed ryzykiem różnego rozumienia sensowności pracy, którą wykonują pracownicy,

- informacyjną/prezentacyjną, która stanowi element komunikacji z otoczeniem;

dokument planistyczny komunikuje co organizacja chce osiągnąć; jest zatem przejawem

transparentności jej działań, co w przypadku spółek publicznym może mieć istotne

znaczenie,

- narzędzia rozliczalności; plany wyznaczające cele według odpowiedniej metodologii są

prostym narzędziem rozliczania skuteczności organizacji i menedżerów.

Wydaje się, że plan strategiczny jest tym właściwym dokumentem, od którego wyznaczanie

celów powinno brać swój początek. Strategie mogą, ze względu na swoją naturę, określać nie tyle

cele, co ogólny kierunek działania. Wówczas takie strategie powinny mieć swoje przełożenie

na plany operacyjne już cele konkretnie wskazujące. Plan operacyjny może być rozumiany

dwojako, ponieważ powstaje w dwóch procesach: rozpisania działań służących realizacji strategii

(tzw. operacjonalizacja) na poszczególne jednostki wykonawcze (wskazuje kto wykonuje jakie

działania) oraz podziale czasowym (strategię przewidzianą na cztery lata rozpisuje się

na poszczególne lata). Operacjonalizacja ma zatem wymiar podmiotowy oraz czasowy. Cele

operacyjne oczywiście są celami cząstkowymi celów strategicznych (wspomnianych tu kierunków

działania), a postulat ich mierzalności jest o tyle istotny, że informuje o tym, czy realizacja strategii

przebiega pomyślnie.

M. Murawska [2008, s. 31-32] podaje, że pojęciu strategii nadaje się bardzo różne

znaczenia. Warto jednak wskazać na definicję A. D. Chandlera, który przyjmuje, że strategia

45

to proces wyznaczania długofalowych celów i zamierzeń organizacji, wyboru kierunków działania

oraz alokacji zasobów niezbędnych do osiągania tych celów. Natomiast D. E. Schendel

i K. J. Hatten uznali, że strategia oznacza główne cele organizacji, podstawowe programy działania,

mające na celu realizację tych celów oraz sposoby alokacji zasobów. W dalszej części przyjęto, że

strategia to dokument planistyczny spełniający dwa warunki: cele ujęte w strategii powinny być

głównymi celami organizacji, a horyzont czasowy realizacji celów powinien być długoterminowy.

Można wyróżnić dwa rodzaje planów strategicznych ze względu na ich zakres:

- strategia generalna, która dotyczy całości jednostki,

- strategie odcinkowe (funkcjonalne, cząstkowe), które dotyczą sposobów działania

„fragmentów” jednostki (tu również są dwa podtypy: dotyczące wybranych rodzajów

prowadzonej działalności oraz strategie odcinkowe funkcjonalne dotyczące wybranych

aspektów działalności np. strategia zarządzania zasobami ludzkimi, finansowa,

inwestycyjna).

Proces planowania strategicznego, którego rezultatem jest plan strategiczny, obejmuje

oparte na podziale pracy współdziałanie różnych pracowników, którego celem jest analiza

wewnętrznych i zewnętrznych warunków otoczenia, kształtowanie zamiarów i celów

przedsiębiorstwa oraz opracowanie dla metod i środków [Kreikebaum 1996, s. 142].

Zmienność planów6

Praktyka biznesowa wskazuje, że planowanie strategiczne bardzo rzadko przeprowadzane

jest w systematyczny sposób. Bardzo często z różnych przyczyn. W wielu przedsiębiorstwach

zarząd nie przeprowadza formalnych analiz strategicznych, mających na celu ustalenie sytuacji

przedsiębiorstwa i wygenerowanie strategicznych opcji. Powodem tego jest fakt, że z reguły zarząd

czuje się wystarczająco poinformowany o sytuacji wewnętrznej i zewnętrznej w przedsiębiorstwie,

albo dlatego że taki proces analizy może być kosztowny i czasochłonny. W efekcie strategie są

tworzone na podstawie bieżącej wiedzy menedżerów, a nie dogłębnej analizy. Dużą rolę pełni tu

intuicyjność zarządzających i ich własne przekonanie o słuszności przyjętych założeń i planów.

Praktyka ta nie musi być do końca negatywna. Z reguły bowiem zarządzający mają dobre

rozeznanie w sytuacji jednostki, którą kierują. Dodatkowo, większość menedżerów posiada wizję

swojej organizacji w przyszłości i wie w jakim kierunku powinno się ono rozwijać. Dla nich etap

planowania strategicznego jest więc przelaniem wybranej już drogi na papier, co umożliwia

przekazanie wizji współpracownikom oraz jej przekazanie do poszczególnych komórek i jednostek

6 Na podstawie [FinDict.pl 2013].

46

organizacyjnych. Wadą takiej metody jest jednak założenie nieomylności kadry zarządzającej.

Zarządzający, przyzwyczajeni do dotychczasowo stosowanych praktyk, mogą nie zauważyć

nadchodzących zmian, jeżeli przyjmowane przez nich plany nie będą poprzedzone rzetelnymi

analizami.

Kierownictwo jest często zmuszone do podejmowania szybkich decyzji, które mają

następnie wpływ na wyznaczony już kierunek strategiczny. W konsekwencji strategia realizowana

różni się od strategii zaplanowanej. Wraz ze zmieniającymi się warunkami realizacji planu

menedżerowie widzą kolejne możliwości i wybierają te najlepsze. Widzą oni jednak z reguły na

stosunkowo krótki dystans. Pomimo tego, że tworzy się długoletnie plany strategiczne, są one

zwykle porzucane, gdyż każda nadarzająca się kolejna „szansa” jest zachętą do zmiany kierunku

działań (by wykorzystać szansę). Według teorii inkrementalnej długoletnie strategie nie mają więc

racji bytu, gdyż realizowana i tak będzie strategia inkrementalna wynikająca z możliwości, które

prezentują się zarządzającym w momencie podejmowania kolejnych decyzji. Mając świadomość, że

w biznesie niezwykle często zmienia się plany, H. Beckwith i Ch. CClifford Beckwith [2006, s. 31]

dostrzegają inną użyteczność planowania. Jest to uczenie się. Nie jest istotne i racjonalne kurczowe

trzymanie się planu, gdy rozwój wydarzeń i zdobyte doświadczenie przy realizacji wyznaczonych

celów skłoniło do ich zrewidowania i poszukiwania nowych, lepszych kierunków działań.

Zdaniem autora rozprawy, lekcją wyciągniętą z występowania zjawiska zmienności jest

potrzeba stosowania sztywnego planowania na najwyższym poziomie planowania. Realizowana

strategia w każdym przypadku powinna być tą jaka jest zaplanowana, natomiast raz zaplanowana

strategia nie powinna dać się łatwo zmieniać. Budziłoby to ryzyko manipulacji planem pod

prawdopodobny wynik. Im wyższy szczebel planowania tym wyższa powinna być sztywność planu

na tym szczeblu. Relatywnie elastyczne natomiast powinny być plany i działania o charakterze

operacyjnym. Skutkuje to tym, że organizacja będzie konsekwentnie dążyć do wyznaczonego celu,

ale dążenie to będzie tym sprawniejsze im środki do jego osiągnięcia będą uwzględniały

zmieniające się warunki działania. W trakcie realizacji planu strategicznego zarządzający posiadają

znacznie więcej informacji niż mieli w momencie jego tworzenia. W konsekwencji strategia

pozostaje niezmieniona co do wyznaczonych kierunków głównych, natomiast pozostaje stale

aktualna i realna, gdyż bierze pod uwagę wszystkie informacje pozyskane w procesie jej realizacji.

Zmienność planu przejawia się wówczas w zakresie elastycznie dobieranych działań i zmian celów

na niższym, operacyjnym poziomie. Zmieniają się zatem dynamicznie (zgodnie z potrzebami)

działania, natomiast sama strategia jest punktem odniesienia dla tych działań. Oczywiście sama

strategia też może ulec zmianie, ale powinno mieć to charakter wyjątkowego zdarzenia. Wówczas

47

osiągamy pozytywny efekt, że jednostka, zamiast ślepo wykonywać plan założony na początku,

reaguje na zmiany zachodzące wokół niego, zachowując jednak ogólny kierunek.

Opisane tu usztywnienie na najwyższym poziomie planowania jest konieczne z tego

względu, że bez planowania długofalowego żadna jednostka gospodarująca nie jest w stanie

przeprowadzać poważnych projektów i dużych inwestycji. Jakkolwiek cele jednostek

organizacyjnych powinny być weryfikowane i korygowane w zależności od zmian kierunku działań

organizacji, jeżeli zmiany te mają wpływ na działanie tych jednostek [Ennis 1998, s. 49].

1.2.2. Zarządzanie przez cele

Istota koncepcji zarządzania przez cele

Choć badania teoretyczne nad celami przedsiębiorstwa sięgają początków nauk

o zarządzaniu, to koncepcja zarządzania przez cele jest głównie identyfikowana z pracami

P. Druckera. A przede wszystkim z jego książką „Praktyka zarządzania”, wydaną w 1954 r.

Koncepcja zarządzania przez cele stawia cel jako kręgosłup całego systemu zarządzania

organizacją. P. Drucker koncentruje się na całej systematyce celów od tej horyzontalnej, jaką jest

misja po cele przypisywane poszczególnym pracownikom. Systematyka tych celów ma związek

z procesem operacjonalizacji celów „najwyższych w hierarchii” (strategicznych

lub krótkoterminowych, ale horyzontalnych) na płaszczyznę wykonawczą. Nadrzędnym celem

(czyli misją) każdej działalności biznesowej jest zadowolenie klienta. To co widzi, myśli, w co

wierzy i czego potrzebuje klient należy traktować z największą powagą. Cele zatem zawsze

opierają się na oczekiwaniach klientów [Drucker i Maciariello 2004, s. 63 i 348].

Formułowanie perspektywicznych (strategicznych) celów, ujmowanych jako plan, należy do

kompetencji naczelnego kierownictwa [Humble 1971, s. 19]. Natomiast przełożenie tych celów na

cele operacyjne ma charakter konsultatywny. Wyznaczenie celu nie może być bowiem elementem

dominacji nad pracownikiem. Ma być czynnikiem motywacji. Obowiązuje zasada: masz określony

cel, dajemy ci największą swobodę jego osiągnięcia jaka jest możliwa, ale osiągnij go. Swoboda

w sposobach osiągania celów dotyczy szczególnie menedżerów [Drucker i Maciariello 2004,

s. 347]. Każdy z nich powinien samodzielnie określić czego, ich zdaniem, oczekuje przełożony

uwzględniając przydział zadań na stanowisku. Jest to niezbędne w procesie określania ich celów,

w taki sposób, aby wpisywały się w ich wyobrażenia. Wówczas cele są bardziej akceptowalne,

bo nie są całkowicie narzucone odgórnie. Natomiast bardzo istotną kwestią jest to, aby między

celami istniał odpowiedni ład, zapewniający, że cele na poszczególnych poziomach planowania

realizują cele wyższego poziomu. Cele muszą być odpowiednio skonkretyzowane, aby można było

48

uchwycić ich powiązanie z celami wyższego poziomu, ale cele mają nadawać także kierunek

działaniom. Muszą prowadzić do rezultatów jednoznacznych i mierzalnych [Drucker i Maciariello

2004, s. 348]. Wymagania jakościowe wyznaczania celów, autor rozprawy przedstawia w kolejnych

punktach.

Jasność celów

Cel powinien być konkretny, ścisły. Tę potrzebę najlepiej uzasadnił Le Châtelier 1926,

s. 30-31] pisząc: „Ileż to razy, wskutek tego, że zadanie nie jest jasno postawione, poszukuje

się niepewnego ulepszenia, nie zdając sobie sprawy z tego, do czego się właściwie dąży. Zaraz

na początku studjów wyłania się wiele nowych punktów widzenia, które pociągają ku nowym

kierunkom, przez co marnuje się czas i pieniądze, nie osiągając celu. Jest wiele prawdy

w powiedzeniu: „Gdy jasno widzimy cel, który chcemy osiągnąć, to zrobiliśmy już więcej niż połowę

drogi. Wysiłki same zwracają się ku osiąganemu celowi‟". Cele muszą być zatem konkretne. Muszą

być: mierzalne, osiągalne i zaakceptowane przez pracowników [Steinbeck 1998, s. 110-111].

Jasność celów można zapewnić, gdy spełniają one kryterium SMART, będące akronimem

angielskich słów oznaczających, że cel powinien być [Karlöf i Lövingsson 2005, s. 162-163]:

- S (ang. specific) prosty, zapisany zwięźle słowami powszechnie zrozumiałymi

i nie wymagającymi od odbiorcy wiedzy specjalistycznej,

- M (ang. measurable, motivational) mierzalny i motywujący do działania,

- A (ang. acceptable) akceptowalny przez organizację,

- R (ang. realistic) realny, możliwy do osiągnięcia,

- T (ang. time-framed) określony w czasie.

Kilka z opisanych w dalszej części pracy wymogów stanowi rozwinięcie SMART. Dotyczy

to szczególnie kwestii mierzalności oraz realności celów.

Spójność celów

Należy zapewnić spójność różnorodnych planów i uporządkować relacje pomiędzy różnymi

celami. W praktyce planowania mamy bowiem do czynienia z różnymi rodzajami celów. Różnicuje

ich między innymi horyzont czasowy, jaki obejmują, wzajemne współzależności oraz ich

wykonawca. Z punktu widzenia horyzontu czasowego organizacje planują długoterminowo

i krótkoterminowo. Dokument planistyczny obejmujący dłuższy horyzont czasowy nazywany jest

często strategią lub planem strategicznym, a w horyzoncie krótkoterminowym np. planem

działalności lub planem pracy. Przełożeniem strategii na plan o charakterze wykonawczym są plany

krótkoterminowe (często roczne) i rozpisane na konkretne jednostki realizujące. Zasadniczym

49

wyzwaniem jest zatem zadbanie o pewien ład między poszczególnymi celami. Aby go zapewnić

należy zadbać aby:

- cele krótkoterminowe poszczególnych komórek organizacyjnych i jednostek

organizacyjnych realizowały krótkoterminowe cele całej organizacji,

- suma celów krótkoterminowych (np. poszczególnych lat) realizowała cele

długoterminowe.

Bezpośrednim przełożeniem ustalonych przez wyższe kierownictwo wskaźników są cele

szczegółowe [Steinbeck 1998, s. 76], które muszą mieć budowę hierarchiczną. Ów cele

szczegółowe, będące podrzędnymi względem celów głównych są często nazywane zadaniami.

Zadania realizują cel. Jednocześnie suma wszystkich celów szczegółowych (zadań) musi

wspomagać osiągnięcie celu głównego (nadrzędnego względem szczegółowych) [Steinbeck 1998,

s. 110-111]. Dodatkowo postuluje się, aby plany ogólne były wiążące przy sporządzaniu planów

specjalistycznych (plany specjalistyczne winny stanowić niejako rozwinięcie i uszczegółowienie

planów ogólnych) [Hausner, Izdebski i in. 2014, s. 40]. Jest to szczególnie ważne, gdy cele

wyznaczone w strategii mają bardzo ogólny i niekonkretny charakter. Wówczas ich rozwinięciem

są np. programy, odnoszące się do jednego z celów strategicznych, a precyzujące cel.

Jednym z elementów wspomagających zachowanie spójności wyznaczania celów

i ułatwiającym hierarchizację celów jest wyznaczanie wspólnej dla całej organizacji misji. Misja

to nadrzędny, perspektywiczny cel organizacji. Powinna obowiązywać co najmniej dwa lub trzy

lata. Misja wyznacza punkty krytyczne o charakterze kulturowym i strategicznym [Steinbeck 1998,

s. 71 i 111]. „W kontekście misji lub wizji kierownictwo (…) ustala cele strategiczne, wybiera

strategię i stawia cele kaskadowo dla całej organizacji” [COSO II, PIKW 2004, s. 16]. Typowe

przykłady misji to „organizacja przyjazna klientowi”, „numer jeden pod względem poziomu

zadowolenia klientów” lub „zredukowanie kosztów o 30%” [Steinbeck 1998, s. 72].

H. Steinbeck [1998, s. 71] uznaje, że proces planowania jest domeną wyższych szczebli

zarządzania. Stąd wskazuje, że szczebel ten samodzielnie wyznacza misję oraz cele główne

organizacji. Ponieważ wyższy szczebel zarządzania tworzony jest przez kilka osób, to określenie

misji i powiązanych z nią celów powinno się odbywać w drodze uzgodnienia i dojścia tych osób

do porozumienia. Punktem wyjścia są wyniki analizy (diagnozy) pozycji, w której się znajduje

organizacja. Za misją i celami powinny podążać równolegle sprecyzowane poziomy wskaźników

przynależnych celom [Steinbeck 1998, s. 76]. Kierownictwo powinno spotkać się na sesji roboczej

trwającej zwykle około dwóch dni z dala od normalnego biurowego otoczenia. Rezultatem sesji

powinno być uzgodnienie wspólnej misji, celów wspierających misję i ich wskaźniki, wskazanie

50

osób odpowiedzialnych za cele, wyznaczanie czasu na realizację oraz zasady współpracy

(komunikacji) wewnątrz struktury organizacji. Z kolei K. Ennis [1998, s. 48] uważa,

że formułowanie misji powinno być działaniem grupowym, tzn. w jej opracowaniu powinni

uczestniczyć wszyscy jej pracownicy. Misja nie powinna być dziełem jedynie kierownika jednostki.

W obu przedstawionych podejściach, K. Ennis i H. Steinbecka, wspólnym mianownikiem jest

potrzeba uzyskania ze strony pracowników akceptacji i poparcia dla wyznaczonej misji organizacji.

Liczba celów i ich struktura

Kwestia tego ile celów powinna posiadać organizacja nie jest sztywno określona. Warto

jednak zachować umiar w tym względzie. H. Le Châtelier [1926, s. 30] przekonuje, że aby

organizacja odniosła sukces musi mieć zawsze jeden cel. Autor przekonywał, że „trzeba mieć cel

jedyny, gdyż, goniąc za kilkoma zającami jednocześnie, można być pewnym, według popularnego

wyrażenia, że się żadnego nie złapie. (…) Kto obejmuje za dużo, źle ujmuje. Stawiając sobie

zadanie zbyt wielkie w porównaniu do rozporządzalnych środków, narażamy się na zniechęcenie

do pracy przed osiągnięciem celu lub musimy zrezygnować, spotkawszy zbyt wielkie trudności

i koszty”. Współcześnie ów jeden, nadrzędny cel można by z powodzeniem utożsamić z misją

organizacji. Misja powinna być faktycznie jedna. Natomiast wydaje się, że przełożenie tej misji na

cele, musi obejmować wiele różnorodnych celów, bowiem współczesnym organizacjom trudno

ograniczać się do jednego, gdy rynek jest bardzo złożony i wymagający. Co prawda w klasycznym

ujęciu podstawowym celem firmy jest zysk, jednak zaraz po tym jak zostanie zagrożona

egzystencja firmy uświadamiamy sobie, że oprócz tego krótkowzrocznego celu jakim jest zysk –

są również inne. Zarządzać organizacją to znaczy równoważyć różnorodność jej celów [Drucker

1998, s. 78].

Planiści powinni mieć jednak na uwadze, że wyznaczanie zbyt wielu celów nie jest dobrą

drogą, szczególnie jeżeli mamy na myśli cele główne organizacji. Tych powinno być maksymalnie

mało. Przełożenie ich na cele szczegółowe wiąże się naturalnie z większą liczbą, ale zawsze należy

pamiętać o konieczności nie mnożenia bytów ponad miarę, które później utrudnią przejrzystość

i sprawne poruszanie się po strukturze planowania. Cele powinno się wyznaczać we wszystkich

tych dziedzinach funkcjonowania organizacji, których rezultaty wpływają bezpośrednio i znacząco

na sukces organizacji [Drucker 1998, s. 79]. W konsekwencji w organizacji zwykle występuje

złożona sieć celów współzależnych oraz adekwatna do niej sieć działań. Sieci te powinny być

jednak uporządkowane, czego wyrazem powinny być jasno wskazane cele nadrzędne i podrzędne,

syntetyczne i cząstkowe, cele bezpośrednie i pośrednie (zadania) [Hamrol i Mantura, 2006, s. 67].

Biorąc pod uwagę horyzont czasowy wyznaczania celów, w praktyce planowania istotne jest także

51

oddzielenie procesów planowania strategicznego i operacyjnego [Kreikebaum 1996, s. 143]. Ich

współzależności powinny być jednak czytelne.

Pożyteczność celów

Cel powinien być pożyteczny [Le Châtelier 1926, s. 30-31]. Zadowolenie klientów,

zaspokojenie ich potrzeb a nawet wyprzedzanie ich oczekiwań stoi u podstaw również koncepcji

zarządzania przez jakość, o której autor rozprawy pisze w dalszej części pracy. K. Ennis [1998,

s. 72] twierdzi, że „żadna usługa nie może przeczyć zasadzie etosu koncentrującego się na kliencie,

a zatem także na jakości”. Jakość bowiem, to ogół cech i charakterystyk produktu lub usługi,

mających wpływ na jego zdolność zaspokojenia określonych lub implikowanych potrzeb.7

Właściwe określenie kto jest klientem jest zatem bardzo istotne. Jako wskazuje T. Rostkowski

[2012, s. 214] "w przedsiębiorstwach najważniejszym nakazem jest sprostanie oczekiwaniom

klientów”.

Mierzalność celów

Każdy plan powinien zakładać istnienie mechanizmu, który umożliwi kierownikowi pomiar

stopnia jego realizacji. Jednym z takich mechanizmów jest technika tzw. „kamieni milowych”

wyznaczających ilość pracy, jaka powinna być wykonana w danym terminie. Mechanizmem takim

jest także przypisywanie mierników do celów (ewentualnie pośrednio do celów, przypisując

mierniki do zadań realizujących ten cel).

Mierniki to wskaźniki dzięki którym można ocenić stopień realizacji celu. Dobrze dobrany

miernik powinien spełniać kryteria RACER. Jest to angielski akronim, a w tłumaczeniu na język

polski wymownie oznacza „koń wyścigowy”. Skrót RACER oznacza, że miernik powinien być

[The Integration of Mainstream Economic Indicators with Sustainable Development Objectives

2009, s. 17-18]:

- R (ang. relevant) – adekwatny, istotny, ściśle związany z celem którego dotyczy,

- A (ang. accepted) – akceptowalny, uzgodniony i zaakceptowany przez zarządzających

oraz realizujący badany cel,

- C (ang. credible) – wiarygodny dla zaangażowanych stron, zrozumiały nie tylko dla

ekspertów,

- E (ang. easy to monitor) – łatwy do monitorowania; powinna istnieć możliwość

uzyskania bieżącej informacji na temat stanu danego wskaźnika,

7 Ta definicja wskazana przez K. Ennis pochodzi od Brytyjskiej Instytucji ds. Normalizacji (ang. The British Standards

Institution, BSI) – tej samej, w której narodziły się standardy ISO.

52

- R (ang. robust) – krzepki, silny, solidny; miernik powinien się sam bronić swoim

obiektywizmem i nie być podatny na manipulacje.

Na uwagę zasługuje również zastrzeżenie, że przy określaniu mierników w stosunku do

zadań składających się na cel, należy przeanalizować czy wszystkie mierniki przypisane do zadań

w wystarczający sposób mierzą cel. Oznacza to, że należałoby odpowiedzieć na pytanie: czy

uważamy, że miary przyjęte do oceny wykonania zadań są odpowiednimi miarami oceny

osiągnięcia danego celu. Decyzja o sposobie określania miernika bądź mierników (w stosunku do

celu czy do zadań) powinna być uzasadniona funkcjonalnością przyjętego rozwiązania.

Warto jako uzupełnienie dodać, że w literaturze odróżnia się pojęcie wskaźnika od miernika.

Wskaźnik jest to cecha liczbowa porównująca jedną wielkość z inną w formie mnożnika. Innymi

słowy, wskaźnik jest to stosunek dwóch dowolnych wielkości [Jedynak 2010, s. 61]. To z kolei

oznacza, że wskaźnik jest specyficzną formą miernika. Zasadniczo można wskazać dwa rodzaje

mierników: oceniające skuteczność działania oraz oceniające efektywność działania. Są trzy typy

mierników skuteczności, różniących się między sobą horyzontem wpływu:

- wskaźniki produktu,

- wskaźniki rezultatu,

- wskaźniki oddziaływania.

Wskaźnikiem produktu jest zrealizowanie zaplanowanego zadania/działania w wyniku

którego powstaje bezpośredni efekt końcowy (np. wyprodukowanie 1 mln sztuk produktu)

o określonych wymaganiach jakościowych. Można zatem uznać, że wskaźnikiem produktu jest

produkt powstały w wyniku podjętych działań. Wskaźnik rezultatu informuje o zmianach, jakie

nastąpiły w wyniku powstania produktu. W przedsiębiorstwie może to być przykładowo wzrost

sprzedaży lub zysku [zob. Nowak J.F. 2007, s. 75-86]. Wskaźnik oddziaływania pokazuje jak dana

działalność w dłuższym czasie i dalszej perspektywie będzie kształtować np. pozycję

przedsiębiorstwa. Miernikiem może być zatem przykładowo procentowy udział produktu w rynku.

Czasem można spotkać się z określeniem wskaźników oddziaływania jako trwałe efekty.

Akceptowalność i ambitność celów

Wyznaczanie misji i celów głównych należy do zadań wyższego kierownictwa. Jest jednak

potrzeba zakomunikowania tych ustaleń kierownictwu średniego szczebla i upewnienie się czy

szczebel ten je akceptuje. Udziałem średniego szczebla zarządzania jest także kwestia uzgadniania

wskaźników celów i terminów realizacji. Dalszym krokiem jest poinformowanie wszystkich

pracowników o zamiarach kierownictwa organizacji. Tutaj również wskazane jest dać możliwość

53

podjęcia dyskusji przez pracowników na temat planów. Cele powinny przeniknąć od kierownictwa

aż do każdego pracownika, ale równie ważne jest stworzenie możliwości przeprowadzenia korekt

z dołu do góry. Nie powoduje to zmiany misji ani ustalonych wskaźników do osiągnięcia, ale może

zmienić się sposób ich osiągnięcia [Steinbeck 1998, s. 73 i 79].

Z drugiej jednak strony cel powinien nie tylko być akceptowany przez pracowników,

ale także powinien być dla nich motywujący. Cel powinien być zatem ambitny. Wskazuje się, że

cele szczegółowe mają być „agresywne”, tj. takie, do których osiągnięcia niezbędne jest

zastosowanie całkiem nowych pomysłów [Steinbeck 1998, s. 111]. Jest to zatem mechanizm

mobilizujący i wyzwalający kreatywność.

Realność celów

Cele ambitne i akceptowane przez pracowników powinny być także możliwe do realizacji.

Akceptowalność celu przez pracownika jest nierozłączna z jego przekonaniem o realności celu.

Przekonaniem, że jest on w stanie cel zrealizować. Z punktu widzenia całej organizacji ocena

realności celów powinna obejmować co najmniej dwa procesy weryfikujące:

- ocenę występujących ryzyk, co związane jest z procesem zarządzania ryzykiem,

- ocenę czy cele i zadania mają swoje pokrycie w posiadanych zasobach (w tym

finansowych) przeznaczonych na ich realizację, co można rozumieć m.in. jako proces

budżetowania i alokacji zasobów.

Kwestia konfrontacji celów z zagrożeniami związanymi z ich osiągnięciem zostanie

omówiona w kolejnym punkcie rozprawy pod hasłem zarządzania ryzykiem. Natomiast kwestia

odniesienia celów i zadań w sektorze publicznym ma swój wyraz w tzw. planowaniu zadaniowym

(budżet zadaniowy), do czego autor nawiąże w jednym z kolejnych rozdziałów.

1.2.3. Zarządzanie ryzykiem

„Zapobieganie złu jest o wiele oszczędniejszą i racjonalniejszą akcją,

aniżeli jego zwalczanie, zwłaszcza gdy wystąpienie do walki

następuje zbyt późno, tzn. wówczas,

gdy zło zdążyło już zapuścić głęboko korzenie

i rozwielmożniło się szeroko”

M. Omeljanowicz [1935, s. 342]

54

Wielość definicji ryzyka jako determinanta zakresu i metod zarządzania ryzykiem

Słowo „ryzyko” pochodzi ze starowłoskiego risicare, które oznacza „odważyć się”.

To oznacza, że ryzyko jest raczej wyborem, a nie nieuchronnym przeznaczeniem. Ryzyko jest

obecne we wszystkich dziedzinach działalności człowieka wówczas, gdy nie jest on w stanie

kontrolować albo dokładnie przewidzieć przyszłości [Janasz 2009, s. 87]. Ryzyko występuje w

działalności każdego podmiotu funkcjonującego w gospodarce i większość z tych podmiotów widzi

się potrzebę zabezpieczania się przed nim [Jajuga 2007a, s. 13]. Definicji ryzyka jest wiele.

Dokładne określenie terminu ryzyko jest trudne. Teoretycy i praktycy nie podają jednolitej,

wyczerpującej definicji tego terminu [Dziel 2011, s. 137]. T. Jajuga [2007a, s. 13], w oparciu o

Słownik Języka Polskiego, podaje dwie możliwe drogi rozumienia ryzyka. Pierwsze, ryzyko

rozumiane negatywnie (koncepcja negatywna) jako możliwość, że coś się nie uda. Ryzyko traktuje

się tu jako zagrożenie dla realizacji celu wyznaczonego sobie przez organizację, bądź powstanie

pewnej szkody. Ryzyko oznacza możliwość nieosiągnięcia pożądanego efektu. Druga z definicji

ujmuje pojęcie ryzyka w szerszym znaczeniu (koncepcja neutralna) jako przedsięwzięcie, którego

wynik nie jest znany. W tym ujęciu ryzyko może występować w postaci zagrożenia bądź szansy.

Ryzyko oznacza możliwość uzyskania efektu odstającego od oczekiwanego.

Biorąc zatem pod uwagę różnorodność definicji ryzyka, trzeba wyróżnić różne podejścia

i zakres zarządzania nim. Zakres zarządzania ryzykiem jest zatem zależny od przyjętego kontekstu

jego rozumienia. W ujęciu defensywnym ryzyko traktowane jest jako możliwość wystąpienia

szkody lub straty. W ujęciu ofensywnym łączy się ryzyko nie tylko z zagrożeniem

dla podejmowanych działań oraz negatywnymi skutkami. Ryzyko nie jest bowiem wyłącznie

źródłem strat, ale także i zysku [Buła 2003 s. 29 i 35]. P. Buła [2003, s. 31-32] wskazuje również

na zagadnienie ryzyka na tle teorii podejmowania decyzji. Problem ryzyka i niepewności jest,

na gruncie tej teorii, ujmowany w kontekście optymalnych sposobów podejmowania korzystnych

decyzji.

W zależności od indywidualnych preferencji zarządzających organizacja może przyjąć

różny stosunek do ryzyka: awersję, obojętność i skłonność. K. Jajuga [2007a, s. 13] wskazuje,

że spośród tych trzech możliwych postaw w działalności gospodarczej dominuje awersja. Oznacza

to, że podejmując decyzje obarczone wyższym ryzykiem, oczekuje się większych efektów

stanowiących tzw. premię za ryzyko. Ponoszenie ciężaru zwiększonego ryzyka powinno być

zrekompensowane odpowiednio zwiększonymi korzyściami. Przyjmuje się także, że dwie pozostałe

postawy wobec ryzyka (obojętność i skłonność) są w przypadku działalności gospodarczej raczej

niepożądane.

55

Pierwszą koncepcję ekonomicznej teorii ryzyka opublikował A. H. Willett w 1901 r.

wskazując, że ryzyko jest obiektywnie współzależne od subiektywnej niepewności [Dziel 2011,

s. 136]. Autor zdefiniował ryzyko jako „zobiektywizowaną niepewność dotyczącą wystąpienia

niepożądanego zdarzenia” [Buła 2003, s. 27]. Według niego ryzyko to stan otoczenia, który należy

odnosić do stopnia niepewności wystąpienia, a nie do prawdopodobieństwa materializacji. Zgodnie

z powyższą teorią ryzyko jest rozumiane zatem jako stan otoczenia. Jest obiektywne i skorelowane

z subiektywną niepewnością. Natomiast wrażenie przypadkowości jest wyłącznie efektem

niedoskonałości wiedzy ludzkiej o obiektywnych prawach, które rządzą procesami w świecie

zewnętrznym [Dudziak i Szpakowska 2013, s. 117-118]. Powszechnie uznawaną definicję ryzyka

sformułował w 1921 r. F.H. Knight, wychodząc od pojęcia niepewności. Wskazał, że ryzyko to

niepewność, którą można zmierzyć. Niepewność niemierzalna jest niepewnością w ścisłym tego

słowa znaczeniu [Kaczmarek 2006, s. 14, za: Frank Knight 1921; Buła 2003 s. 27]. Pomimo tego,

współcześnie w literaturze niekiedy przez ryzyko rozumie się także stan niepewności niemierzalnej

[Dudziak i Szpakowska 2013, s. 119; Dziel 2011, s. 135]. Inną, powszechnie akceptowaną

koncepcją ryzyka jest koncepcja opracowana przez Komisję do Spraw Terminologii

Ubezpieczeniowej USA w 1966 r. Według niej ryzyko jest to niepewność co do określonego

zdarzenia w warunkach dwóch lub więcej możliwości. W tym rozumieniu jest to mierzalna

niepewność, czy zamierzony cel działania zostanie osiągnięty [Dudziak i Szpakowska 2013, s. 118].

Międzynarodowe standardy i poradniki odnoszą się właśnie do definicji ryzyka łączonej z celami

organizacji. Ryzykiem jest niepewne zdarzenie lub stan, który, jeśli wystąpi, ma pozytywny

lub negatywny wpływ na co najmniej jeden cel organizacji. W normach ISO przyjęto, że ryzyko to

wpływ niepewności na cele organizacji [PKN-ISO Guide 73, 2012, Definicja 2.1]. Uznaje się

również, że zarządzanie ryzykiem jest kluczowym narzędziem osiągania celów i sukcesu

organizacji [Hillson 2006, s. 184-185]. W powszechnym rozumieniu ryzyko utożsamiane jest raczej

z zagrożeniami [Dziel 2011, s. 138].

Spoza definicji ryzyka niektórzy autorzy i praktycy wyłączają takie zdarzenia, na które

organizacja nie ma wpływu. Inaczej mówiąc, nie może nim zarządzać. Wówczas zdarzenia takie

nie są rozumiane jako ryzyka, ale jako dosłownie czyn boski (ang. act of God). Akceptacja zasady

niewłączania w katalog ryzyk tych zdarzeń, na które organizacja nie ma wpływu wymaga pewnej

ostrożności i dobrego rozumienia. Są bowiem takie instytucje, których statutową działalnością jest

reakcja na ryzyko „działań boskich”.

W literaturze przyjmuje się różne kryteria podziału ryzyka. Biorąc pod uwagę zjawisko "act

of God" wydaje się uzasadnione, aby przynajmniej wspomnieć o podziale ryzyka w działalności

gospodarczej na ryzyko systematyczne i specyficzne. Wprowadził je C. Kulp. Ryzyko

56

systematyczne odnosi się do ogółu społeczeństwa lub grup ludzi, przez co nie może być

kontrolowane, nawet częściowo, przez żadną pojedynczą osobę. Ryzyko to jest związane z siłami

przyrody, wynika także z warunków ekonomicznych danego rynku i rynku globalnego. Przykładem

ryzyka systematycznego są zmiany pogody, inflacji, bezrobocia. Zjawiska te wywierają wpływ na

poszczególne osoby, ale są od nich niezależne. Na jego poziom może jedynie próbować wpłynąć

parlament, rząd lub bank centralny danego kraju. Są zasadniczo ryzyka nie możliwe do zarządzania

przez organizację. Ryzyko specyficzne jest natomiast związane z przyszłymi zdarzeniami, które

możemy częściowo kontrolować bądź przewidywać [Janasz 2009, s. 90].

Geneza zarządzania ryzykiem

Zarządzanie ryzykiem, chociaż nieformalnie, praktykowano już od czasów

prehistorycznych. Ludzie pierwotni tworzyli plemiona, aby skuteczniej przechowywać zapasy,

dzielić odpowiedzialność, czy też chronić się przed zagrożeniami [Jedynak 2010, s. 67].

O zarządzaniu ryzykiem można mówić już w momencie, gdy człowiek, zdając sobie sprawę

z powszechnie występującego ryzyka (choćby działanie sił przyrody), zaczął poszukiwać sposobów

zabezpieczania się przed nim. Dzięki temu narodziły się ubezpieczenia, które początkowo związane

były z wyprawami morskimi i zagrożeniami wynikającymi z pogody i piractwem [Jajuga 2007a,

s. 15]. Ryzyko wiązano wówczas z niebezpieczeństwami występującymi na szlakach handlowych

oraz z koniecznością ubezpieczania ładunków i traktowano jako przeciwieństwo pewności [Buła

2003, s. 26].

Ryzyko jako kategoria naukowa bierze swój początek w 1901 r., gdy A. Willett opublikował

swoją pracę pt. Ekonomiczna teoria ryzyka i ubezpieczeń. W 1952 r. H. Markowitz opracował

podstawy teorii portfela, która stanowi podstawę w zarządzaniu ryzykiem poprzez dywersyfikację

[Jajuga 2007a, s. 18]. Pierwsze formalne badania nad tematyką zarządzania ryzykiem datuje się

właśnie na lata 50. XX wieku [Jedynak 2010, s. 67]. Jednak zdaniem K. Jajugi [2007a, s. 16]

ubezpieczenia stanowiły aż do lat 70. XX wieku podstawowy instrument zabezpieczenia przed

ryzykiem. Natomiast współczesny nurt teoretyczny w zakresie zarządzania ryzykiem narodził się

w latach 70. XX wieku i miał związek z ryzykiem rynkowym, dotyczącym zamiany cen na rynkach

finansowych. Duży wpływ na to miało m.in. przejście państw z systemu waluty o kursie stałym

na system kursu płynnego [Jajuga 2007a, s. 16]. Wówczas instrumentem zabezpieczenia przed

ryzykiem stały się instrumenty pochodne. W 1973 r. F. Black, M. Scholes i C. Merton opracowali

model wyceny opcji, które są jednym z najważniejszych instrumentów finansowych na rynku,

służącym również do zabezpieczania się przed ryzykiem [Jajuga 2007a, s. 18].

57

Wkład w rozwój zarządzania ryzykiem ma sektor bankowy. W 1974 r. powstał Bazylejski

Komitet ds. Nadzoru Bankowego, który w 1988 r. opublikował tzw. umowę kapitałową, która

opisywała m.in. metodologię pomiaru ryzyka kredytowego. W 1996 r. dokument ten został

rozszerzony o pomiar ryzyka rynkowego, zaś w 2004 r. powstała tzw. nowa umowa kapitałowa,

powszechnie znana jako Bazylea II. Wskazano w niej trzy główne rodzaje ryzyka: kredytowe,

rynkowe i operacyjne. W sektorze bankowym swój wkład w zarządzanie ryzykiem miał bank

JP Morgan. Na początku lat 90. opracował system do pomiaru ryzyka rynkowego za pomocą

tzw. wartości zagrożonej. System nosi nazwę RiskMetrics. Jego pełną wersję opublikowano

w 1996 r. i od tej pory system zyskał powszechne uznanie w środowisku bankierów. Później JP

Morgan zaproponował kolejno: w 1997 r. system CreditMetrics do pomiaru ryzyka kredytowego

i dwa lata później system CorporateMetrics do pomiaru ryzyka rynkowego dla przedsiębiorstw

niefinansowych [Jajuga 2007a, s. 17]. Rozwiązania przyjęte w Bazylei II nie zapobiegły jednak

skutkom kryzysu finansowego zapoczątkowanego w 2008 r., stąd Komitet Bazylejski opublikował

w 2010 r. zmienione, zatwierdzone przez państwa grupy G20 regulacje określanych mianem

Bazylea III [Komisja Nadzoru Finansowego 2014].

Analogicznie do sektora bankowego również sektor ubezpieczeniowy rozwijał koncepcję

zarządzania ryzykiem. W latach 70. zostały wprowadzone wymogi w zakresie tzw. marginesu

wypłacalności zakładów ubezpieczeń, które znalazły swoje odzwierciedlenie w dyrektywnie

Solvency I z 2002 r. [Jajuga 2007a, s. 17]. Rozwinięcie tej koncepcji przyniosło również

opracowanie dyrektywy Solvency II, która dotyczy głównie wypłacalności zakładów ubezpieczeń.

Wprowadzenie tej dyrektywy przez Unię Europejską było już kilka razy przesuwane, a aktualnie

wyznaczoną datą obowiązywania jest rok 2016 [Komisja Europejska 2014].

Problematyka zarządzania ryzykiem w przedsiębiorstwie niefinansowym, a wzorzec takiego

zarządzania ryzykiem najbardziej pasuje do instytucji sektora publicznego, jest relatywnie nowa

w porównaniu z rozwiązaniami wypracowanymi w bankowości i ubezpieczeniach [Jajuga i Jajuga

2007, s. 379]. W zakresie zarządzania ryzykiem w przedsiębiorstwach niefinansowych nie ma wielu

rozwiązań prawnych. Wśród nielicznych można wymienić amerykańską ustawę Sarbanesa-Oxleya

(SOX) uchwaloną w 2002 r. jako konsekwencja upadłości Enronu, której podłożem stała się

kreatywna księgowość. Choć SOX nie dotyczy wprost zarządzania ryzykiem to, jak twierdzi

K. Jajuga [2007a, s. 17], jej przestrzeganie wpływa niewątpliwie na zmniejszenie ryzyka inwestycji

w akcje przedsiębiorstw. Innym przykładem regulacji z zakresu zarządzania ryzykiem, który

przywołuje K. Jajuga [2007a, s. 17] jest standard nr 7 Międzynarodowych Standardów

Sprawozdawczości Finansowej wymagający określenia przez przedsiębiorstwo ryzyka związanego

z instrumentami finansowymi stanowiącymi jego aktywa lub pasywa.

58

Oprócz rozwiązań legislacyjnych w zakresie zarządzania ryzykiem, istnieją również

rozwiązania opracowane przez różnego rodzaju instytucje. Wśród nich: COSO, dokument

nt. zarządzania ryzykiem przyjęty w 2004 r., australijski i nowozelandzki standard zarządzania

ryzykiem, także z 2004 r., oraz brytyjski z 2002 r. opracowany przez Instytut Zarządzania

Ryzykiem (ang. The Institute of Risk Management, IRM), Stowarzyszenie Zarządzających

Ubezpieczeniami i Ryzykiem (ang. The Association of Insurance and Risk Managers, AIRMIC)

oraz ALARM - Narodowe Forum Zarządzania Ryzykiem w Sektorze Publicznym

(ang. The National Forum for Risk Management in the Public Sector). K. Jajuga [2007a, s. 17]

zauważa jednak, że we wszystkich tych standardach niewiele uwagi poświęcono mierzeniu ryzyka.

Aktualnie coraz większe zainteresowanie budzi zarządzanie ryzykiem w sektorze

publicznym. Do najważniejszych organizacji zajmujących się tym zagadnieniem należą: PRMIA

(ang. Professional Risk Managers International Association), GARP (ang. Global Association

of Risk Management), SRA (ang. Society for Risk Analysis) oraz FERMA (ang. Federation

of Enterprise Risk Management Association) [Jajuga 2007a, s. 18].

Niniejsza rozprawa koncentruje się na sektorze publicznym, a model zarządzania ryzykiem

w tym sektorze oparto na modelu COSO. Dlatego celowym jest krótkie rozwinięcie tego tematu.

COSO jest amerykańską organizacją, założoną w 1985 r. z prywatnej inicjatywy w celu

sponsorowania Krajowej Komisji ds. Nieuczciwej Sprawozdawczości Finansowej, która zajmuje

się udoskonalaniem jakości sprawozdawczości finansowej spółek. Krajowa Komisja zajmowała się

wypracowywaniem zaleceń dla spółek publicznych, władz ustawodawczych i edukacyjnych

w USA, w zakresie etyki biznesu, kontroli wewnętrznych oraz tzw. „Corporate Governance”.

Nazwa COSO oznacza dosłownie Komitet Organizacji Sponsorujących Komisję Treadwaya

(ang. Committee of Organizations Sponsoring The Treadway Commission) i odnosi się do jej

pierwszego przewodniczącego Jamesa C. Treadwaya [COSO II, PIKW 2004, s. 7]. Dotychczas

najważniejszym rezultatem prac COSO są wydane trzy publikacje:

- „Kontrola wewnętrzna – zintegrowana struktura ramowa”, tzw. COSO I, wydana

w 1992 r.,

- „Zarządzanie ryzykiem korporacyjnym – zintegrowana struktura ramowa”, tzw. COSO

II, wydana w 2004 r.,

- „Przewodnik – jak monitorować systemy kontroli wewnętrznej. Wskazówki,

zastosowanie, przykłady”, tzw. COSO III, wydana w 2009 r.

W COSO II zarządzanie ryzykiem opisano w następujących krokach:

59

- ukształtowanie modelu zarządzania ryzykiem w jednostce zgodnego z jego specyfiką,

uwarunkowaniami i wewnętrzną strukturą (komponenty: „środowisko wewnętrzne”

oraz „informacja i komunikacja”),

- ustalenie przedmiotu zarządzania ryzykiem; co jest punktem odniesienia

do identyfikacji ryzyka (komponent „ustalanie celów”),

- przeprowadzenie procesu zarządzania ryzykiem - identyfikacja, ocena i reakcja8

(komponenty: „identyfikacja zdarzeń”, „ocena ryzyka” i „reakcja na ryzyko”),

- sprawdzanie czy działania będące reakcją na ryzyko przynoszą pożądany efekt

(komponent „kontrola”),

- sprawdzanie czy procesy zarządzania ryzykiem działają zgodnie z intencją ich

wprowadzenia (komponent „monitorowanie”).

Zarządzanie ryzykiem jako system przeciwdziałania zagrożeniom

W obszarze zarządzania ryzykiem istnieją powszechnie uznane i stosowane standardy,

ale mimo to w teorii nauki nie zdołano dotąd opracować jednego, najlepszego modelu zarządzania

ryzykiem [Kaczmarek 2006, s. 22]. W związku z tym zarządzanie ryzykiem może być rozumiane

na bardzo różne sposoby i rozpatrywane w różnych kontekstach. Można je rozumieć jako procesy

przeciwdziałania zagrożeniom, ale równie dobrze może być rozumiane jako koncepcja (filozofia)

zarządzania. W naturalny sposób granice pomiędzy tymi podejściami są płynne i niełatwe

do uchwycenia, szczególnie gdy nie występują w swojej skrajnej postaci. W obu podejściach

do zarządzania ryzykiem uniwersalnym jest, że obejmuje ono 3 etapy kolejno następujące po sobie:

identyfikację ryzyk, analizę ryzyk i reakcję na ryzyka. W zależności od podejścia etapy te

przyjmują formę bardziej wyodrębnionych procesów (nawet udokumentowanych) lub występują

w takiej postaci, że ich oddzielenie jest dokonywane tylko na potrzeby dydaktyczne, nie mając

praktycznego zastosowania, lub analizy zdarzeń (w poszukiwaniu związków przyczynowo-

skutkowych).

Jeżeli chodzi o zarządzanie ryzykiem postrzegane wąsko jako procesy przeciwdziałania

zagrożeniom to w teorii zarządzania bywa ono ujmowane jako jeden z wielu procesów zarządzania.

Według norm ISO, w procesie zarządzania ryzykiem należy określić kontekst/punkt odniesienia.

I tak P. Buła [2003, s. 50] wskazuje, że „centralny punkt oddziaływania zarządzania ryzykiem

stanowi planowanie. Wpisane w filozofię funkcjonowania przedsiębiorstwa postawy wobec ryzyka

8 Przy czym według COSO II „konkretne reakcje na ryzyko” nie są częścią zarządzania ryzykiem (s. 32). Trudno

to przyjąć jako logiczne, ponieważ oceniając skuteczność zarządzania ryzykiem, podstawowym czynnikiem jego

skuteczności jest trafność podejmowanych decyzji będących reakcją na ryzyko.

60

determinują wybór misji i celów przedsiębiorstwa, a poprzez to oddziałują na kolejne etapy procesu

planowania”.

Można zatem przyjąć, że szanse i zagrożenia zidentyfikowane w analizie SWOT,

stanowiącej powszechnie element planowania strategicznego, są jednocześnie zidentyfikowanymi

ryzykami.9 W ten sposób, jako szanse i zagrożenia, można zatem rozumieć pojęcie ryzyka [Hillson

2006, s. 185]. Uwidacznia to także, że ryzyko jest stanem niepewności, które może przyjmować

formę pozytywną (szanse) i negatywną (zagrożenia). Z kolei sam plan strategiczny, który

uwzględnia ustalone zagrożenia, jest efektem reakcji na te zagrożenia (konstruowanie takiego

planu, który przyjmuje scenariusze obarczone akceptowalnymi ryzykami-zagrożeniami lub oparcie

go na zidentyfikowanych ryzykach-szansach).

Zarządzanie ryzykiem jako koncepcja zarządzania organizacją

P. Buła [2003, s. 51] podaje, że zarządzanie ryzykiem stanowi element zintegrowanego

systemu zarządzania przedsiębiorstwem. Autor rozprawy uważa, że zarządzanie ryzykiem może

być nie tylko komponentem systemu, ale sam w sobie go stanowić. Zarządzanie ryzykiem jako

koncepcja zarządzania, poprzez analogię do zarządzania przez cele, zarządzanie przez jakość,

zarządzanie wiedzą itp. odwołuje się do ryzyka jako głównego czynnika motywującego do działań

podejmowanych przez zarządzających. Wszelkie działania podejmowane przez organizację wiążą

się z ryzykiem [PKN-ISO Guide 73, 2012, Wprowadzenie]. Gdyby zastanowić się czym jest reakcja

na ryzyko, wówczas można wnioskować, że w zasadzie każda aktywność zarządzających związana

jest z zapobieganiem problemom (zagrożeniom). Niemal wszelka, jeżeli nie każda, aktywność

kierownika w zakresie zarządzania może być uznana za reakcję na ryzyko. Wystarczy posłużyć się

pytaniem: dlaczego? Dlaczego coś zrobiono? Jeżeliby zadać pytanie kierownikowi jednostki

dlaczego wprowadził jakieś rozwiązanie w obszarze zarządzania, to można się spodziewać,

że odpowiedzią będzie albo wymóg przepisów prawa albo realna potrzeba. W obu jednak

przypadkach wszystko sprowadza się do reakcji na ryzyko. Prezentuje to przytoczony przykład

(tabela 7). W obszarze funkcji organizowania istnieje pojęcie ryzyka organizacyjnego rozumianego

szeroko i mającego związek z rozwiązywaniem skomplikowanych kwestii dotyczących

pracowników, ich osobowości i zachowań, a także zagadnień technicznych oraz organizacji

i kontroli (szerokie rozumienie słowa kontrola) w ramach instytucji [Kaczmarek 2006, s. 67].

9 Należy jednak zauważyć, że zagrożenia (rozumiane jako niebezpieczeństwo) są niekiedy pojmowane jako coś innego

niż ryzyko, choć rozróżnienie to jest trudne do uchwycenia, za: Kaczmarek, 2006, s. 65,„Istnieje zatem świadomość

tego, że niezwykle trudno jest jednoznacznie oddzielić ryzyko od niebezpieczeństwa”.

61

Tabela 7. Przykłady działań w zakresie zarządzania stanowiące reakcję na ryzyko

Funkcja

zarządzania

Działanie

(reakcja na ryzyko) Ryzyko

Planowanie

Sformalizowany proces

planowania (wyznaczania

celów)

Niejasno artykułowane oczekiwania wobec pracowników

spowodowana ustnym przekazywaniem wyznaczonych im

celów skutkująca nieegzekwowalnością ich realizacji.

Odniesienie wyznaczonych

celów do zasobów finansowych

Wyznaczanie nierealnych celów spowodowane brakiem

weryfikacji celów z zasobami finansowymi skutkujące

nieosiągnięciem celów

Sformalizowany proces

identyfikacji ryzyka

Wyznaczanie nierealnych celów spowodowane brakiem

analizy celów względem możliwych występujących

poważnych zagrożeń, na które jednostka nie podejmie reakcji

skutkujące nieosiągnięciem celów

Wymóg SMART w procesie

wyznaczania celów

Wyznaczanie celów trudnych do oceny stopnia ich realizacji

spowodowany niespełnieniem wymogu SMART skutkujący

niemożnością właściwej oceny realizacji celów i uczciwego

motywowania finansowego pracowników

Organizowanie

Instrukcja inwentaryzacyjna

Brak przeprowadzania okresowych inwentaryzacji

spowodowany nieprzypisaniem odpowiedzialności i zadań

pracownikom skutkujący nierozliczaniem pracowników z

powierzonego mienia prowadzące do możliwej utraty

zasobów

Regulamin organizacyjny

Chaos organizacyjny spowodowany brakiem jasno

sprecyzowanego podziału kompetencji i odpowiedzialności

skutkujący niemożnością egzekwowania oczekiwanych

zachowań i działań

Wewnętrzna poczta e-mail jako

środek komunikacji

Niesprawność działania spowodowana błędami komunikacji

wynikającymi z utrwalonych zwyczajów przekazywania

informacji drogą telefoniczną (efekt głuchego telefonu)

skutkująca bezproduktywną pracą.

Motywowanie

Okresowe oceny pracownicze

Brak motywacji pracowników do podnoszenia wydajności

spowodowana brakiem przejrzystych zasad premiowania i

nagradzania pracowników

Niefinansowe narzędzia

motywowania

Duża rotacja pracowników spowodowana niskimi

wynagrodzeniami skutkująca niesprawnością działania

Indywidualne programy

rozwoju zawodowego

Duża rotacja pracowników spowodowana niepewnością

zatrudnienia skutkująca odpływem wykwalifikowanych

pracowników

Kontrolowanie

Przeprowadzanie okresowych

inwentaryzacji aktywów i/lub

pasywów

Brak wiarygodności sprawozdań finansowych spowodowany

nieweryfikowaniem danych rachunkowych ze stanem

faktycznym skutkujący dostarczeniem błędnej informacji

zarządczej (skutkującej złymi decyzjami zarządczymi i w

konsekwencji stratami)

Brak wiarygodności sprawozdań finansowych spowodowany

nieweryfikowaniem danych rachunkowych ze stanem

faktycznym skutkujący błędnie wyliczonym zobowiązaniem

podatkowym

Okresowe raportowanie o

realizacji celów obciążonych

wysokim ryzykiem

Brak nadzoru nad postępem w realizacji celów spowodowana

brakiem wymogu okresowego sprawozdawania z realizacji

celów skutkujące nieosiągnięciem celu

Źródło: opracowanie własne na podstawie literatury tematu.

62

Trzeba pamiętać, że zarządzania ryzykiem, jako narzędzie zarządcze, może mieć całkowicie

pozorny charakter jeśli będzie potraktowane jako fasada przez osoby zarządzające. Może jednak

stać się kluczowym elementem zarządzania, jeśli jego przygotowanie zostanie potraktowanie jako

okazja do głębokiej analizy funkcjonowania jednostki [Stowarzyszenie Absolwentów KSAP, 2011].

"Poważnym błędem podmiotu gospodarczego byłby zakup prostego systemu informatycznego

zarządzania ryzykiem i zainstalowanie go jako substytutu zarządzania ryzykiem" [Jajuga 2007a,

s. 27]. Zarządzanie ryzykiem jest bowiem pewnym procesem ciągłym - zarządza się nim cały czas.

Ponadto tak zarządzania ryzykiem, jak i zarządzania organizacją, w ogóle nie da się zastąpić

programem informatycznym. Rozwiązania techniczne mogą być najwyżej narzędziem

wspomagającym np. przetwarzającym informacje.

Koniecznym warunkiem skutecznego zarządzania ryzykiem jest przestrzeganie tzw. ładu

korporacyjnego, czyli przyjętego sposobu rozdziału praw i obowiązków w organizacji szczególnie

pomiędzy zarządem a właścicielami [Jajuga i Jajuga 2007, s. 380].

Zasadniczą rolę w formułowaniu koncepcji zarządzania ryzykiem odgrywa kultura

organizacyjna i filozofia działania przedsiębiorstwa, która wyznacza orientację strategiczną

organizacji oraz stosunek do ryzyka. Ta orientacja ma później wpływ na podejmowanie wszystkich

decyzji operacyjnych [Buła 2003, s. 50].

Warto jeszcze wskazać, że nie ma recepty na skuteczną strategię działania przedsiębiorstwa

w warunkach ryzyka i niepewności. Jak twierdzi K. Krzakiewicz "wszystko co nauka może

zaproponować - to podejście do opracowywania strategii zwiększające prawdopodobieństwo

prawidłowego funkcjonowania przedsiębiorstwa w trudnych warunkach charakteryzujących się

niepewnością, a także osiągnięcie sukcesu przy sprzyjających okolicznościach" [Buła 2003, s. 59

za: Krzakiewicz 1990, s. 41].

1.2.4. Zarządzanie przez jakość

Geneza koncepcji zarządzania jakością

U podstaw koncepcji zarządzania jakością leży kosztochłonność metod zapewnienia jakości

stosowanych od czasów wprowadzenia seryjnej produkcji i taśm montażowych. Wówczas jakość

postrzegano jako zgodność wytworzonego produktu z jego specyfikacją. Zapewniano ją poprzez

stałą kontrolę. W latach 30. XX w. zmniejszenie kosztów kontroli osiągnięto poprzez zastosowanie

statystycznych metod sterowania procesem (ang. Statistical Process Control, SPC) [Analiza FMEA

2015]. Ważnym twórcą koncepcji zarządzania jakością był wówczas W. Shewhart. Jego wkładem

63

do nauki o zarządzaniu są przede wszystkim karty kontrolne oraz tzw. cykl Shewharta

(ang. Shewhart cycle) [Iwasiewicz 1999, s. 89].

Schemat 5. Cykl Shewharta

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Iwasiewicz 1999, s. 77].

W czasach narastającej konkurencji, jakość postrzegana jako zgodność produktu ze

specyfikacją musiała coraz częściej ustępować jakości rozumianej jako spełnienie oczekiwań

klientów. Wówczas narodziła się idea zarządzania organizacją przez jakość. W ten sposób

kształtowała się filozofia kompleksowego zarządzania jakością (ang. Total Quality Management,

TQM). Ma ona dość prostą konstrukcję. Jej celem jest dążenie do maksymalizacji zadowolenia

konsumenta przez ciągły rozwój produktu, doskonalenie procesu ochrony jakości w sferze

poprodukcyjnej, oraz kompleksową obsługę nabywcy włącznie z likwidacją zużytego produktu

[Iwasiewicz 1999, s. 93]. Koncepcja TQM jest metodą zarządzania przedsiębiorstwem, której

głównym punktem zainteresowania jest jakość. Opiera się na zaangażowaniu i współdziałaniu

wszystkich pracowników, a jej celem jest zadowolenie klientów. Rezultatem takiego podejścia

powinien być długotrwały sukces organizacji [Steinbeck 1998, s. 13]. W Polsce TQM definiuje się

jako filozofia zarządzania, rodzaj wszechstronnego, zbiorowego wysiłku zorientowanego na

ustawiczne doskonalenia organizacji we wszystkich aspektach, sferach i efektach jej działalności

[Bugdol 2004, s. 50].

Twórcą teoretycznych podstaw TQM jest W. Deming [Iwasiewicz 1999, s. 93]. Był on

współpracownikiem W. Shewharta od 1927 r. W latach II wojny światowej zajmował się

problemami statystycznej kontroli jakości, współpracując z ministerstwem wojny USA. W 1947 r.

wyjechał do Japonii, gdzie na zaproszenie Towarzystwa Naukowo-Inżynieryjnego (JUSE) wygłosił

cykl wykładów z zakresu statystycznych metod sterowania jakością. Był to początek

spektakularnego sukcesu W. Deminga i sukcesów japońskich firm, stosujących jego koncepcję.

Wykryj systematyczne

zakłócenia procesu

Zidentyfikuj przyczynę zakłócenia

Dokonaj korekty procesu

Sprawdź skuteczność dokonanej

korekty

64

Z wielkimi zasługami dla japońskich przedsiębiorstw, W. Deming został zauważony w USA

dopiero w 1980 r. zyskując powszechne uznanie [Iwasiewicz 1999, s. 91]. W 1982 r. W. Deming

zaprezentował system zarządzania prowadzący do zwiększenia produktywności bez uszczerbku na

jakości [Steinbeck 1998, s. 14]. Twórca był świadomy, że nie każdy produkt może być idealny, ale

wierzył że należy dążyć do tego poprzez ciągłe doskonalenie. Pracowników przedsiębiorstw uważał

za ekspertów, gdyż posiadają największą wiedzę o produkcie i jego wytwarzaniu [Bugdol 2004,

s. 21]. Powszechnie znane jest tzw. koło (lub pętla albo cykl) Deminga, obejmujące ciąg działań:

planowania, wykonania, sprawdzania i ulepszania [Jeston i Nelis 2008, s. 6].

Schemat 6. Cykl Deminga

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Mazur i Gołaś 2010, s. 17].

Cykl Deminga oprócz wartości prezentacyjnej sensu myślenia systemowego

(kompleksowego) wskazuje, że każde działanie powinno być nie tylko zaplanowane, ale powinno

mu towarzyszyć refleksja nad odpowiedniością tego działania. Czy podjęcie działania przyniosło

oczekiwany skutek oraz jak można je zmodyfikować, by osiągnąć jeszcze lepszy. Jest to założenie

o potrzebie ciągłego doskonalenia.

W koncepcji zarządzania przez jakość system zarządzania jest oparty o Cykl Deminga. Jest

to pętla czterech działań dążących do najlepszej sprawności: planowania, wykonywania,

sprawdzania i poprawiania. W koncepcji tej zarządzanie rozumie się jako proces standaryzacji

pracy i jej nieustannego doskonalenia (zob. schemat 7).

P (Plan / Planuj)

D (Do /

Wykonuj)

C (Check /

Sprawdzaj)

A (Act/ Poprawiaj)

65

E

fek

tyw

no

ść

standaryzacja

działania doskonalące

czas

Schemat 7. System zarządzania oparty na pętli PDCA

Źródło: [Fukui, Honda, Inoue i in. 2003, s. 23].

Znaczący wpływ na kształtującą się koncepcję zarządzania przez jakość wywarły prace

J. Jurana, który w 1951 r. opisał podstawowe elementy systemu zarządzania jakością. J. Juran, tak

jak W. Deming, współpracował z W. Shewartem, dlatego ich dorobek naukowy szedł w podobnym

kierunku. Prace obu autorów (J. Jurana i W. Deminga) zostały opublikowane w Stanach

Zjednoczonych, jednakże nie zyskały one spodziewanego początkowo zainteresowania wśród

amerykańskich menedżerów. Pierwszy raz koncepcję zarządzania kładącą nacisk na jakość

zastosowano w praktyce w Japonii, osiągając oczekiwane rezultaty. Powodzeniu zastosowania

koncepcji zarządzania przez jakość w japońskich organizacjach sprzyjały względy kulturowe. Tam

bowiem zaczęto mówić o kulturze ciągłego doskonalenia, czyli filozofii kaizen.

Należy pamiętać, że TQM nie jest zamkniętym zbiorem metod i procedur, lecz filozofią

[Iwasiewicz 1999, s. 88]. Dlatego jest elastyczna przy stosowaniu jej w praktyce. Z tego powodu

teoretycy zarządzania jakością mają odmienne poglądy. Inne spojrzenie na jakość niż W. Deming

miał np. P. Crosby. Uważał on, że perfekcja jest możliwa do osiągnięcia. W bestsellerze „Quality is

Free” („Jakość nic nie kosztuje”) z 1979 r. napisał o zasadzie "zero błędów", którą można streścić

w sformułowaniu: „rób to, co zrobiłeś dobrze za pierwszym razem" [Bugdol 2004, s. 22].

J. Łunarski [2012, s. 204-207] wskazuje, że koncepcję zarządzania jakością charakteryzuje osiem

zasad:

1. Orientacja na klienta,

66

2. Przywództwo (tj. kierownictwo wyznacza cele i kierunki działań oraz tworzy warunki

dla ich realizacji czyli wspiera pracowników i jest autorytetem),

3. Zaangażowanie pracowników, bowiem stanowią największą wartość organizacji,

4. Podejście procesowe,

5. Podejście systemowe (kompleksowe),

6. Ciągłe doskonalenie,

7. Podejmowanie decyzji na podstawie faktów, co wymaga stworzenia systemu

pozyskiwania i przetwarzania danych,

8. Wzajemne powiązania z dostawcami, które stanowi wartość dla konkurencyjności

przedsiębiorstwa.

W 1987 r. Międzynarodowa Organizacja Normalizacyjna (ang. International Organization

for Standardization, ISO) opracowała normy zarządzania jakością serii 9000 [Łunarski 2012, s. 31],

dzięki którym organizacje mogą certyfikować swoje systemy zarządzania. Badania dowodzą, że

powszechną przyczyną starania się o certyfikaty są wymagania ze strony klientów. Posiadanie

certyfikatu ISO bywa jednym z warunków uzyskania zleceń jako podwykonawca. Duże firmy

wskazują na korzyści wynikające ze spójności działań, małe zaś dążą do certyfikacji z myślą

o pozyskaniu klientów. Badania jednoznacznie wykazały, że bodziec do wdrożenia norm płynie

z rynku [Bugdol 2004, s. 35]. W ocenie autora rozprawy stanowi to, oprócz niezaprzeczalnego

waloru, również barierę dla skutecznego wdrożenia idei TQM. Szczególnie dla sektora publicznego,

gdzie bodźca rynkowego w zasadzie nie ma. Warto także zauważyć, że w Wielkiej Brytanii, gdzie

certyfikacja ISO jest częstsza aniżeli gdzie indziej, niektórzy specjaliści z zakresu zarządzania

twierdzą, że konkurencyjność przemysłu brytyjskiego nie poprawiła się w sposób odczuwalny.

Ponadto wdrażanie systemów zarządzania jakością i ich certyfikacja jest bardzo kosztowna

i przyczynia się do zwiększenia ilości obowiązującej dokumentacji (dotyczy to szczególnie

początkowego okresu wdrażania). Wzorcowe postępowanie nie sprzyja innowacyjności i może

wpłynąć destrukcyjnie na poczucie odpowiedzialności pracowników za podejmowane działania.

Przykład wielu przedsiębiorstw wykazał, że w niektórych przypadkach procedury są wręcz

szkodliwe, działają na niekorzyść klienta, a tym samym firmy [Bugdol 2004, s. 41-42]. W obliczu

takich doświadczeń wysoko prawdopodobne jest, że certyfikacja ISO niewiele ma wspólnego

z wartościami TQM w przypadku biurokratycznej administracji publicznej. Co więcej, ISO jest

zaledwie wstępem do polityki Total Quality Management. Znaczenie certyfikatów maleje

w krajach, w których wydano już ich dużą liczbę [Bugdol 2004, s. 41-42].

67

Ciągłe doskonalenie jako element systemu zarządzania jakością

Integralnym elementem koncepcji zarządzania jakością jest kultura organizacyjna

przedsiębiorstwa zakładająca potrzebę ciągłego doskonalenia organizacji. Tworzenie kultury

doskonalenia procesów nie powinno polegać na ustalaniu przesadnych wymagań względem

pracowników, lecz na usuwaniu przestarzałych działań i założeń dotyczących zarządzania.

Jednakże czynności doskonalące są często wymuszane przez różnego rodzaju środki przymusu.

Skutkuje to brakiem autentyzmu w działaniu. Pracownikom przydziela się do wykonywania

dodatkowe zadania, nakłada się szerszą odpowiedzialność, pomijając ich przygotowanie do tego

typu zmian. Konsekwencją tego są obserwowane napięcia i opór wśród pracowników. W dążeniu

do zwiększania zadowolenia klientów zewnętrznych bardzo często na plan dalszy schodzą kwestie

związane z respektowaniem potrzeb zatrudnionych, nie bierze się przy tym pod uwagę nastawienia

i przygotowania pracowników do dokonywania zmian w przebiegu procesów [Brajer-Marczak

2009, s. 159].

Stosowanie idei ciągłego doskonalenia przynosi korzyści tylko dla części przedsiębiorstw.

Nie dla tych, które potrzebują szybkiej i radykalnej poprawy. Zatem stosowanie narzędzi ciągłego

doskonalenia jest dobre dla organizacji o ugruntowanej kulturze zarządzania procesowego,

ponieważ w nich fundamentalne elementy funkcjonują. Najczęstszą przyczyną tego, że model

zarządzania procesowego nie przynosi korzyści jest stosowanie i rozwijanie tylko jego jednego lub

kilku elementów. Koncepcja powinna zadziałać wówczas, gdy zostanie wprowadzona

kompleksowo. Pojedyncze jej elementy bez pozostałych prawdopodobnie nie przyniosą rezultatów

J. Jeston i J. Nelis [2008, s. xii, przedmowa]. Jedną z metod ciągłego doskonalenia się jest,

wspomniana już, kaizen.

Kaizen

Kaizen oznacza permanentne samodoskonalenie organizacji i wywodzi się z kultury

charakterystycznej dla japońskich firm10. Kaizen zrewolucjonizował gospodarkę japońską, którego

rezultatem była poprawa jakości produktów i optymalizacji kosztów. W kaizen zakłada się nie tylko

potrzebę ciągłego doskonalenia, ale również to, że może ono następować w ramach

systematycznego procesu. Ideę oparto na przekonaniu, że za spełnienie oczekiwań klienta

odpowiadają takie czynniki jak [Sąpór 2004, s. 91]:

- ludzie (stąd potrzeba ciągłego uczenia się, szkolenia),

10

Samo pojęcie zostało zaprezentowane w 1986 r. przez M. Mai w książce pt: Kaizen - The Key to Japanese

Competetive Success.

68

- proces (zorientowanie na wyniki),

- produkt (stąd potrzeba nieustannego wprowadzania usprawnień także "drobnymi

krokami"),

- technologia (automatyzacja i system wykrywania błędów).

Zaangażowanie pracowników w procesy doskonalące i nastawianie ich na projakościowe

podejście do działań podejmowanych przez organizację jest fundamentem koncepcji kaizen.

Narzędziem angażującym pracowników w poprawę funkcjonowania organizacji jest m.in. praca

zespołowa, ponieważ pracownicy chętniej popierają działania, z którymi się identyfikują, które

rozumieją, i w opracowaniu których biorą czynny udział. Najpopularniejszą metodą pracy

zespołowej jest zaś tzw. burza mózgów [Sąpór 2004, s. 92]. Przyjmuje się, że kręgosłupem kaizen

jest zasada Hoshin Kanri, czyli reguła uzgadniania planowanych rozwiązań pomiędzy

poszczególnymi szczeblami w hierarchii organizacji, włączając w to pracowników [Encyklopedia

Zarządzania 2015a]. Należy również dodać, że kaizen nie jest produktem koncepcji TQM. Jest

raczej filozofią działania charakterystyczną dla kultury japońskiej. Koncepcja zarządzania jakością

znalazła podatny grunt na zastosowanie w pierwszej kolejności w Japonii (a nie w USA, gdzie

Deming opublikował i bezskutecznie próbował ją upowszechnić) właśnie ze względu na spójność

jej postulatów z istniejącą już kaizen. M. Bugdol [2004, s. 71] wskazuje, że relacje koncepcji kaizen

do filozofii zarządzania przez jakość można ująć w stwierdzeniach:

- kaizen jest częścią totalnego zarządzania przez jakość,

- kaizen jest samoistną koncepcją zarządzania,

- kaizen współwystępuje obok filozofii TQM (wspiera ją),

- kaizen wykorzystuje elementy TQM.

Samoocena

Inną z metod ciągłego doskonalenia jest samoocena. Samoocena, w sensie zarządczym, to

swoisty rachunek sumienia organizacji. Dokonywanie samooceny powinno być podyktowane

chęcią poprawy efektywności i skuteczności funkcjonowania organizacji. Samoocena polega na

kompleksowym, systematycznym i regularnym przeglądzie działań podejmowanych przez

organizację oraz osiąganych przez nią wyników. Proces samooceny pozwala organizacji

zidentyfikować swoje mocne i słabe strony (obszary, w których konieczna jest poprawa). Jest

przede wszystkim narzędziem ustawicznego doskonalenia systemów zarządzania [Wolniak

i Łuczak 2013, s. 9]. Samoocena spełnia następujące funkcje J. Zymonik [2012, s. 142-143]:

69

- weryfikacyjna (przeprowadzana przez własnych pracowników, zatem obciążona pewną

dozą subiektywizmu),

- benchmarkingowa (szczególnie chodzi o możliwość porównania aktualnego stanu

organizacji ze stanem np. sprzed roku),

- wczesnego ostrzegania (identyfikuje potencjalne lub już występujące problemy),

- informacyjna (umożliwia tworzenie banku informacji o obszarach zarządzania

podlegających samoocenie),

- inicjująca działania zapobiegawcze i korygujące (jest informacją przydatną przy

ewentualnych modyfikacjach planów),

- integrująca (zastosowane kryteria oceny mogą pomóc w ustaleniu przyczyn problemów

np. że satysfakcja pracowników może mieć związek z przywództwem i celami

organizacji),

- uświadamiająca, co jest pochodną funkcji integrującej (dostarcza informacji, którą

trudno byłoby uzyskać w inny sposób),

- kulturotwórcza (może wpływać pozytywnie na poprawę kultury organizacyjnej).

Samoocena, jako podstawowa metoda doskonalenia organizacji, jest promowana przez

Europejską Fundację Zarządzania Jakością (ang. European Foundation for Quality Management,

EFQM) [Wolniak i Łuczak 2013, s. 9]. Samoocena jest jednym z procesów wykorzystywanych

w przyznawaniu nagród za jakość. Nagrody takie mają swoją relatywnie długą tradycję. W Japonii

najbardziej znaną jest Nagroda Deminga (ang. Deming Applications Prize), ufundowana w 1951 r.

przez Japońskie Towarzystwo Naukowo-Inżynieryjne (ang. Union of Japanese Scientists and

Engineers, JUSE) [Iwasiewicz 1999, s. 91]. W Stanach Zjednoczonych nagroda Malcolma

Baldrige’a (ang. Malcolm Baldrige National Quality Award, MBA) została ustanowiona przez

ministerstwo gospodarki w 1987 r. [Steinbeck 1998, s. 24]. W Europie Europejska Fundacja

Zarządzania Jakością, która opracowała tzw. model doskonałości EFQM, przyznaje Europejską

Nagrodę Jakości [Encyklopedia Zarządzania 2015b]. W Polsce przyznawana jest Polska Nagroda

Jakości, ustanowiona w 1995 r. [Polska Nagroda Jakości 2015]. Każdy z organizatorów nagród za

jakość opracował własne kryteria samooceny, korespondujące z zasadami zarządzania jakością.

Przyjęte zbiory kryteriów uzupełniają skale ocen (często nazywane poziomami doskonałości

organizacji). Na podstawie kryteriów zaprojektowanych przez EFQM w 1998 r. stworzono

tzw. Powszechny Model Oceny (ang. Common Assessment Framework, CAF) dostosowany

i dedykowany głównie administracji publicznej krajów UE [Łunarski 2012, s. 458-464].

70

Benchmarking

Benchmarking dla specjalistów od zarządzania oznacza przyjęcie zasady „uczenia się od

najlepszych”. Pionier tej metody R. Camp definiuje benchmarking jako poszukiwanie

najefektywniejszych metod dla danej działalności, pozwalających osiągnąć przewagę

konkurencyjną [Peszko 2002, s. 81]. Pojęcie benchmarking oznacza wyznaczenie punktu

odniesienia, względem którego określa się położenie innych punktów. Zatem benchmarking to

porównywanie, a ściślej: pozycjonowanie. Pozycjonowanie przedsiębiorstwa na tle innych,

porównując między nimi te same kategorie. Kategoriami tymi mogą być m.in.: finanse, sprzedaż,

systemy informacyjne, gospodarka materiałowa, zasoby ludzkie, produkcja, jakość. Porównuje się

nie tylko osiągane przez poszczególne przedsiębiorstwa wskaźniki ekonomiczne, ale również

stosowane praktyki zarządzania, rozwiązania organizacyjnych i stosowane technologie. Wynikiem

zastosowania benchmarkingu jest określenie silnych stron i słabości ocenianych firm. Wiedzę tą

organizacje mogą wykorzystać w doskonaleniu swojej działalności. Programy porównań między

przedsiębiorstwami (ang. Interfirm Comparisons, IFC) wprowadzano w latach 70. XX wieku

w Kanadzie [Sęk 2001, s. 80].

Metoda Quality Function Deployment

Quality Function Deployment (QFD) polega na określaniu jaki produkt przedsiębiorstwo

powinno produkować za pomocą informacji od klientów. Metoda opiera się także na wiedzy

i doświadczeniu pracowników. Dąży się w niej do zastąpienia kontroli metodą statystyczną

samokontrolą i motywacją pracowników. QFD jest zatem wyrazem zarządzania partycypacyjnego.

Organizowane szkolenia mają przygotowywać pracowników do angażowania się w proces

bieżącego zarządzania zakładem pracy [Bugdol 2004, s. 71].

Analiza FMEA

Analiza FMEA (ang. Failure Mode Effect Analysis - analiza przyczyn i skutków). Jej

ostatecznym celem jest ocena ryzyka związanego z planowaną produkcją. Na FMEA składają się

następujące działania: identyfikacja elementów produktu, sporządzenie listy spodziewanych

błędów, podporządkowanie wartości ryzyka zidentyfikowanym możliwym błędom,

i porządkowanie możliwych błędów według ich rangi na podstawie obliczonego wskaźnika oceny -

składającego się z prawdopodobieństwa wystąpienia błędu, znaczenia dla klienta, trudności

wykrycia oraz z wskazania działań naprawczych [Bugdol 2004, s. 72]. Schemat ten, zdaniem autora

rozprawy jest podobny do modelu zarządzania ryzykiem, co przedstawia tabela 8.

71

Tabela 8. Spójność procesów analizy FMEA i zarządzania ryzykiem

Działania w procesie analizy FMEA Odpowiednik działania w procesie zarządzania

ryzykiem

Identyfikacja elementów produktu Określenie celu

(w normie ISO: określenie kontekstu)

Sporządzenie listy spodziewanych błędów Identyfikacja ryzyka

Podporządkowanie wartości ryzyka zidentyfikowanym

możliwym błędom Ocena prawdopodobieństwa wystąpienia ryzyka

Obliczenie wskaźnika oceny - składającego się z

prawdopodobieństwa wystąpienia błędu, znaczenia dla

klienta, trudności wykrycia

Ocena całościowa ryzyka

(prawdopodobieństwo x skutek)

Porządkowanie możliwych błędów według ich rangi na

podstawie Hierarchizacja ryzyka

Wskazanie działań naprawczych Reakcja na ryzyko

(wskazanie mechanizmów kontroli)

Źródło: opracowanie własne.

Proces analizy FMEA jest jednym z przykładów procesu zarządzania ryzykiem, gdzie ściśle

określono kontekst. W ogólnym podejściu do zarządzania ryzykiem kontekstem są zwykle cele

przedsiębiorstwa. W przypadku analizy FMEA cel ten zdefiniowano jako zapewnienie zgodności

cech wytworzonego produktu z jego wymogami jakościowymi.

Praca zespołowa w koncepcji zarządzania przez jakość

Total Quality Management wykorzystuje potencjał wynikający z różnorodności

pracowników. W TQM przyjmuje się, że bardzo wartościowym jest praca zespołowa, a jej

najpopularniejszą formą są koła jakości. Koło jakości to niewielka grupa osób, które spotykają się

okresowo (np. raz w tygodniu), aby dyskutować o możliwych rozwiązaniach problemów

organizacji. Członkostwo w kole nie jest powiązane z pozycją w hierarchii kierowniczej. Dlatego

dla powodzenia ich działania niezbędna jest akceptacja i poparcie przez kierownictwo.

Doświadczenia pokazują, że jedną z przyczyn porażek stosowania kół jakości jest ich

marginalizacja przez kierowników, którzy czują zagrożenie dla ich pozycji, autorytetu i władzy

[Bugdol 2004, s. 57]. Praca kół jakości może być oparta na kilku sposobach jak chociażby

z wykorzystaniem metody QDP oraz burzy mózgów.

Metoda QDP służy przede wszystkim do uzgadniania polityki i strategii przedsiębiorstwa.

Wykorzystuje prawidła psychologiczne, wedle których pracownicy ustalający cele działania

72

chętniej wykonują powierzone im zadania służące realizacji tych celów. Jest to zatem proces

uzgodnień, dzięki któremu cele są akceptowalne przez szeroką grupę pracowników organizacji.

Inną metodą jest burza mózgów, która może być przydatna w sytuacjach wymagających

niekonwencjonalnych rozwiązań lub konieczność współdziałania przełożonych i podwładnych.

Grupie przekazuje się problem do rozwiązywania i każdy z uczestników proponuje jak największą

liczbę rozwiązań. Burza mózgów ma kilka odmian, należą do nich m.in. [Bugdol 2004, s. 63-64]:

- metaplan,

- technika obiegu kart,

- koszyk pomysłów,

- metoda 635 oraz

- metoda notatnikowa.

W metaplanie formułuje się problem, wybiera moderatora, a członkowie zapisują swoje

propozycje rozwiązań problemów na kartkach. Moderator zbiera kartki, czyta każdą z propozycji.

Rozwiązania grupuje się jeżeli są podobne do siebie a grupom nadaje się tytuły. W drodze

głosowania wyłania się grupę rozwiązań nad którą podejmuje się dalsze prace. Technika obiegu

kart jest modyfikacją metaplanu. Każdy z członków grupy ma po swojej lewej stronie kartę. Jeżeli

ma pomysł na rozwiązanie problemu, zapisuje ją na tej karcie i kładzie po swojej prawej stronie.

W ten sposób członek siedzący po prawej stronie ma prawo wziąć kartę z zapisanym pomysłem,

zapoznać się z nim i zaproponować swoje rozwiązanie. Pomysły później grupuje się i poddaje

głosowaniu. W koszyku pomysłów pomysły gromadzi się na środku stołu. Gdy komuś brakuje

pomysłów, wówczas sięga po ten z koszyka i rozwija go lub modyfikuje. W metodzie 635 sześć

osób w ciągu pięciu minut zapisuje trzy pomysły na rozwiązanie problemu. Następnie każdy

z członków przekazuje swój formularz sąsiadowi, który rozwija pomysł i podaje go dalej kolejnemu

sąsiadowi w obieg. Przy sześcioosobowym składzie czynność przekazania należy powtórzyć pięć

razy, tak aby każdy z uczestników mógł nie tylko zaproponować rozwiązanie, ale także każdy

z pomysłów był udoskonalony przez pozostałych członków. Metoda notatnikowa nie wymaga

organizowania sesji kółka jakości. Grupa 6-8 osób zapisuje codziennie minimum jeden pomysł

w specjalnym notatniku. Z końcem tygodnia notatki są zbierane i rozprowadzane po grupie, tak by

każdy z członków na podstawie udostępnionych mu pomysłów próbuje następnie zbudować nowe

pomysły - codziennie minimum jeden przez 2-4 dni. Cały cykl nie powinien trwać zbyt długo

i powinien zamknąć się w przeciągu jednego miesiąca [Bugdol 2004, s. 63-64].

73

1.2.5. Zarządzanie procesowe

Proces jako czynnik zmian w organizacji

Część teoretyków zarządzania twierdzi, że działania zarządcze w organizacji powinny się

koncentrować na czynnikach zmienności. Zarządzający powinni skupić się na działaniach, które

pozwolą panować nad zmiennością. Dla większości organizacji czynnikami zmiennymi są procesy.

Procesy produkcyjne poddawane są ciągłym zmianom, ponieważ organizacja nieustannie zabiega

o satysfakcję klienta. Rynek jest dynamiczny i ciągle oferuje klientom nowości. Jest to jeden

z elementów wpływających na to, że preferencje klientów ciągle się zmieniają. Dlatego organizacja

musi ciągle doskonalić swoją działalność i procesy. Stąd swoje uzasadnienie znajduje koncepcja

zarządzania procesowego, znana również pod hasłem standaryzacji metod pracy. Idea zarządzania

procesowego nie jest oczywiście niczym nowym i można ją odnaleźć już w pracach F. Taylora

[Jeston i Nelis 2008, przedmowa, s. xi].

Stworzone w XIX i XX w. struktury organizacyjne i sposoby pracy obecnie przestają być

efektywne. Podział pracy, na którym oparta jest klasyczny nurt nauki zarządzania nie sprawdza się

współcześnie, ponieważ wykonawcy i menedżerowie, koncentrując się na pojedynczych

elementach procesu, tracą z pola widzenia szerszy cel, czyli dostarczenie wyrobów do rąk klienta.

Dlatego praca powinna być skupiona na procesach, a nie na stanowiskach pracy, funkcjach czy

zadaniach [Jonkiel 2009 s. 16 i 18]. Na rezultaty jakie osiąga organizacja składa się wiele

czynników. Ważnym elementem jest przywództwo, które kreuje wizję, formułuje strategię i cele

oraz nadaje strukturę organizacyjną firmie. W koncepcji zarządzania procesowego uważa się, że to

głównie procesy biznesowe odpowiedzialne są za to co ostatecznie otrzyma klient. Procesy

biznesowe łączą bowiem ze sobą wszystkie aspekty funkcjonowania przedsiębiorstwa: dostawców,

kanały dystrybucyjne, pracowników, produkty [Jeston i Nalis 2008, s. 4]. W odróżnieniu od

tradycyjnego podejścia do zarządzania organizacją, zarządzanie procesowe zajmuje się

przepływami pracy od początku do końca niezależnie od przyporządkowania zadań do obszarów

działań ujętych w strukturze organizacyjnej. Proces powstawania produktu przebiega bowiem

w poprzek struktury organizacyjnej, która ma charakter silosowy. Aby wdrożyć zarządzenie

procesowe w organizacji należy m.in. zidentyfikować cele, procesy i działania organizacji poprzez

stworzenie mapy procesów oraz wyodrębnić zespoły procesowe i ich koordynatorów nadając im

odpowiednie uprawnienia [Butryn 2007, s. 2].

74

Reengineering fundamentem zarządzania procesowego

Radykalną odpowiedzią na ułomności klasycznego zarządzania był Business Process

Reengineering (BPR). Za jej twórców uznaje się M. Hammera i J. Champy’ego. Koncepcja,

powstała około 1993 r.11, jako pierwsza dostrzegła i umiejscowiła proces w centrum uwagi

zarządzających. Zaadaptowała rozwijaną już od lat 50. XX w. analizę wartości, podejście

systemowe do zarządzania oraz koncepcję łańcucha wartości M.E. Portera z lat 80. Można więc

uznać BPR za pioniera koncepcji zarządzania procesami [Jonkiel 2009 s. 16 i 18]. Proces to ciąg

logicznie następujących po sobie czynności, które wywołują określone zmiany i powodują

osiągnięcie zamierzonego wyniku [Zimniewicz 2014, s. 88-89]. Pojęcie reengineeringu jego twórcy

określają z kolei jako „rozpoczynanie od nowa”. M. Hammer, podczas publicznych wystąpień

mówił: „zapomnijcie, co dotychczas wiecie o zarządzaniu” [Jonkiel 2009, s. 18]. Z powodu

swojego rewolucyjnego charakteru BPR powinien być więc wykorzystywany przede wszystkim

w przedsiębiorstwach w trudnej sytuacji, które „nie mają nic do stracenia” [Jonkiel 2009, s. 20-

21]. Krytycy reengineeringu twierdzą, że jego istotą jest równanie: r = ½ x 2 x 3. Oznacza to, że

połowę załogi należy zwolnić, pozostałym dwa razy więcej płacić i trzy razy więcej wymagać

[Zimniewicz 2014, s. 84-85]. G. Jonkiel [2009, s. 19] podaje, że w przedsiębiorstwach, które nie

odniosły korzyści i wycofały się z dalszego stosowania, w większości przypadków głównie zawiódł

czynnik ludzki. Rewolucyjne wprowadzanie zmian zwykle wywołuje reakcje obronne wśród

pracowników przedsiębiorstwa. Opór pracowników firm restrukturyzowanych drogą reengineeringu

wskazuje przede wszystkim na fakt, że kulturę organizacyjną w przedsiębiorstwie bardzo trudno

zmienić w sposób rewolucyjny, gdyż podlega ona znacznej inercji. Wprowadzenie nowego sposobu

myślenia i przekonanie do niego pracowników wymaga wyjątkowych zdolności przywódczych

u menedżerów. Dlatego niezbędne jest, by kierownictwo całkowicie zaufało i zaangażowało się

w proces wdrażania reengineeringu. To warunek podstawowy dla powodzenia.

Radykalność reengineeringu spowodowała, że nawet sam jego twórca, M. Hammer,

oficjalnie przyznał, że nie miał racji. Aktualnie reengineering często rozumiany jest jako

reorganizacja przedsiębiorstwa [Zimniewicz 2014, s. 84-85]. Pozostałością po jego koncepcji jest

natomiast zwiększone zainteresowanie procesem jako czynnika zarządczego. Jak twierdzą J. Jeston

i J. Nelis [2008, przedmowa, s. xi] zarządzanie procesowe było jak dotąd stosowane w niewielu

organizacjach w ostatnim stuleciu i jest wielką tajemnicą dlaczego ta idea nie upowszechniła się

szeroko. Te z organizacji, które go stosują, rzekomo, osiągają sukcesy.

11

W 1993 r. wydano książkę M. Hammera i J. Champy’ego pt. „Reengineering the Corporation. A Manifesto for

Business Revolution”.

75

Ewolucja i wpływ koncepcji zarządzania procesowego na pozostałe koncepcje

Pomimo, że podejście procesowe ma w literaturze tradycję i nie jest ani to

najnowocześniejszy, ani przełomowy trend w zarządzaniu [Zimniewicz 2014, s. 88], to „nowa”

koncepcja zarządzania procesowego odbiła się znacząco w naukach o zarządzaniu i znanych już

koncepcji zarządzania. Do głównych obszarów odniesienia podejścia procesowego należą

zarządzanie strategiczne i operacyjne. W zarządzaniu strategicznym szczególnym kierunkiem

zastosowań jest programowanie rozwoju. Stanowi ono dziedzinę, której zadaniem jest

kształtowanie zmian w działalności przedsiębiorstwa, mając na uwadze z jednej strony postęp

we wszystkich sferach jego działalności, z drugiej zaś efektywność ekonomiczną dokonywanych

zmian [Stabryła 2012, s.140]. W wielu koncepcjach zarządzania, gdzie rozpatruje się organizację w

ujęciu dynamicznym, podejście procesowe zostało niejako inkorporowane. W ten sposób koncepcja

zarządzania procesowego stała się integralnym elementem koncepcji TQM oraz pochodną od niej

normą ISO serii 9000:2000 [Jonkiel 2009, s. 20-21]. Dotychczas znane koncepcje wpływały

również na zarządzanie procesowe. W ten sposób przyjęto w niej metody stopniowego

doskonalenia procesów, wykorzystując m.in. ideę kaizen oraz benchmarking [Jonkiel 2009, s. 20-

21].

Wartości znane z koncepcji zarządzania procesowego są cenne dla pozostałych koncepcji

zarządzania. Przykładowo A. Kaleta [2009, s. 50] rozpatruje kwestie zarządzania strategicznego

jako procesu. Autor ten zauważa, że nie ma innego sposobu realizacji projekcji strategicznych

aniżeli ich uwzględnienie w przedsięwzięciach bieżących. Pod warunkiem wszakże, iż plany roczne

wynikają wprost ze strategii. Nie zawsze tak jest, w wielu przedsiębiorstwach występuje bowiem

tendencja do autonomizacji zarządzania strategicznego i planowania rocznego. Potwierdzają to

badania Sz. Cyferta [2009, s. 167], który wskazuje, że głównymi barierami podnoszenia

efektywności procesów jest brak koherencji między strategią organizacji, architekturą procesów

i strukturą organizacyjną, co wpływa negatywnie na efektywność systemu zarządzania organizacją.

Zdaniem autora rozprawy wskazuje to wyraźnie na to jak fundamentalną wartością dla

efektywności zarządzania jest podejście systemowe (kompleksowość) zastosowanych rozwiązań.

Jednym z elementów koncepcji zarządzania procesowego jest potrzeba myślenia systemowego.

Myślenie systemowe powinno występować na każdym poziomie funkcjonowania organizacji

i pomiędzy nimi: od prezesa po szeregowego pracownika.

Wadą koncepcji zarządzania procesowego jest to, że na ogół nie da się nią objąć zarządzania

całej działalności przedsiębiorstwa. W literaturze opisywane przykłady zarządzania procesowego

76

nie zapewniają holistycznego, całościowego, systemowego spojrzenia na organizację [Zimniewicz

2014, s. 88].

1.2.6. Zarządzanie marketingowe

Marketing jest współczesną koncepcją zarządzania przedsiębiorstwem, zakładającą

dostosowanie ich działalności do potrzeb rynku i konsumenta w celu realizacji przyjętych celów

ekonomicznych oraz społecznych. Zainteresowania nauki wiedzą marketingową datuje się na

początek XX wieku, kiedy to w 1905 r. w Uniwersytecie w Pensylwanii wprowadzono do

programu studiów przedmiot „Marketing produktów”. Rozwój marketingu związany jest

z rozwijającą się konkurencją powstałą w systemie gospodarki wolnorynkowej, gdzie nadwyżka

podaży dóbr i usług nad realnym popytem odbiorców wpływał na oczekiwania konsumenckie

w zakresie jakości oferty i obsługi. [Sobczyk i Celoch 2012, s. 21]. Wydaje się, że współczesny

marketing dobrze obrazuje tzw. koncepcja marketingu-mix. A dokładnie zakres narzędzi jakimi się

on posługuje w celu oddziaływania na rynek. Przyjmuje się, że narzędziami marketingu-mix są:

produkt, cena, dystrybucja i promocja. Od angielskich odpowiedników tych kategorii mówi się

o formule 4P (ang. product, price, place, promotion), a w przedsiębiorstwach usługowych dodaje

się piąte P, tj. personel [Sobczyk i Celoch 2012, s. 22-23].

Współcześnie mówi się o zarządzaniu marketingowym, rozumianym jako proces

planowania i realizowania pomysłów, kształtowania cen, promocji i dystrybucji towarów, usług

i idei, mających doprowadzić do wymiany spełniającej oczekiwania docelowych grup klientów

i organizacji. Z zarządzaniem marketingowym mamy do czynienia wówczas, gdy przynajmniej

jedna ze stron przyszłej wymiany formułuje cele i wskazuje środki, za pomocą których chce

osiągnąć te cele, wywołując pożądane reakcje drugiej strony [Kotler 1999, s. 11]. P. Kotler pisze, że

zarządzanie marketingowe jest w istocie zarządzaniem popytem, ponieważ jego zadaniem jest takie

kształtowanie poziomu i struktury popytu, aby była ona korzystna dla przedsiębiorstwa w osiąganiu

jej celów [Kotler 1999, s. 12]. Zaletą zarządzania marketingowego jest zatem to, że: jego celem jest

kształtowanie rynku, koncentruje się na kliencie oraz to, że w spektrum jego narzędzi wchodzi

w zasadzie wszystko czym może i dysponuje przedsiębiorstwo (zakres marketingu-mix).

Łączenie zagadnień z zakresu marketingu należy ostrożnie łączyć z dyscypliną nauk

o zarządzaniu. Jak wskazuje S. Sudoł [2013, s. 201] część teoretyków w zakresie marketingu

wskazuje, że zajmują się naukami o zarządzaniu, a inni marketing uznają za zagadnienie z zakresu

ekonomii. Trudno nie dostrzec, że zagadnienia marketingu mają wiele wspólnego

77

z mikroekonomią. W tym miejscu pojawia się pytanie o granice poszczególnych dyscyplin

naukowych, w których podejmuje się badania nad funkcjonowaniem organizacji.

1.3. Funkcjonowanie organizacji jako przedmiot badań w różnych dyscyplinach

naukowych

Ekonomiczne teorie przedsiębiorstwa

Badania nad funkcjonowaniem przedsiębiorstw prowadzone są w wielu dyscyplinach

naukowych. Oprócz nauk o zarządzaniu można wskazać ekonomię (mikroekonomia, marketing)

i psychologię (psychologia biznesu), a w odniesieniu do sektora publicznego również politologię

oraz nauki prawne.

J. Borowski [2013, s. 83-84] wskazał, że różnice w badaniach nad przedsiębiorstwem

w ekonomii i zarządzaniu wynikają ze stosowania odmiennych metod naukowych. Według niego,

w zarządzaniu bazą dla analizy jest badanie realnych procesów w przedsiębiorstwie, natomiast

w ekonomii, konstruowanie abstrakcyjnych modeli na podstawie dedukcji. W ocenie autora

rozprawy jest to uwaga trafna połowicznie. O ile bowiem, ekonomiczna klasyczna teoria

przedsiębiorstwa analizuje przedsiębiorstwo w kontekście relacji ze światem zewnętrznym i nie

zajmuje się jego wnętrzem12 [Borowski 2013. s. 79], to nie można tego powiedzieć o teoriach

menedżerskich, behawioralnej czy też teorii agencji.13 Jak bowiem zauważył R. Coase, uznany za

ojca współczesnej teorii przedsiębiorstwa, koordynacja czynników produkcji nie odbywa się przy

pomocy „niewidzialnej ręki rynku”, ale w sposób widoczny, poprzez decyzje podejmowane

w przedsiębiorstwach [Piecuch 2015, s. 3].

W teoriach firmy przedmiotem szczególnego zainteresowania jest cel działania

przedsiębiorstwa. Tradycyjna teoria przedsiębiorstwa wskazuje maksymalizację zysku jako cel

podstawowy. We współczesnych teoriach wskazuje się często, że celem przedsiębiorstwa jest

zwiększanie wartości dla właścicieli [Nowicki 2012, s. 193]. Wreszcie w pracach naukowych

zaczęto mówić o tym, że przedsiębiorstwo posiada wiele celów. Biorąc do tego pod uwagę to, że

przedsiębiorstwo tworzą ludzie, to każdy z pracowników ma również swoje cele osobiste. W teorii

behawioralnej R. M. Cyerta i J. G. Marcha wskazuje się na rozbieżność interesów osób działających

w przedsiębiorstwie i proponuje zamiast jednego celu (maksymalizacji zysku) mówić o wiązkach

celów realizowanych przez przedsiębiorstwo [Nowicki 2012, s. 199].

12

Mówiło się wówczas o przedsiębiorstwie jako o swoistej „czarnej skrzynce”. 13

Wśród teorii przedsiębiorstwa wymienić można jeszcze teorię praw własności oraz teorię kosztów transakcyjnych

[zob. Gorynia 1999, s. 777].

78

Do wielości celów i interesów, które charakteryzują przedsiębiorstwo odwołują się

tzw. menedżerskie teorie przedsiębiorstwa. Jest to zbiór koncepcji, w których badania nad

przedsiębiorstwem odnoszą się do czynnika jakim jest zarządzanie. W koncepcji A. Marshalla

menedżerskiej teorii przedsiębiorstwa wskazuje się, że oprócz pracy, ziemi i kapitału, zarządzanie

jest czwartym czynnikiem wytwórczym. W menedżerskiej teorii firmy przyjmuje się, że dobrzy

menedżerowie stanowią czynnik decydujący o przewadze konkurencyjnej przedsiębiorstwa. To oni

są odpowiedzialni za działanie i rozwój przedsiębiorstwa [Encyklopedia Zarządzania 2015c].

Wraz z rozwojem rynków i przedsiębiorstw funkcje właścicielskie i kierownicze nie były

realizowane przez tę samą osobę. Właściciele powierzali kierowanie swoimi firmami

wykwalifikowanym menedżerom. W latach 30. XX w. A. A. Berle i G. C. Means analizowali

struktury własnościowe 200 największych korporacji amerykańskich. Przedmiotem ich badań były

rezultaty oddzielenia właścicieli od kontroli nad spółką i dotyczyły, naturalnie, spółek akcyjnych.

Wyniki opublikowali w 1932 r. w książce pt. The Modern Corporation and Private Property [Jeżak

2012, s. 790]. Odtąd przedmiotem zainteresowania wielu naukowców stały się m.in. motywy

zachowań menedżerów. Pojawienie się teorii menedżerskich wraz z wynikami badań sugerującymi,

że firmy kontrolowane przez menedżerów osiągają gorsze wyniki od firm kontrolowanych przez

właścicieli, motywowało do rozwoju kolejnych teorii przedsiębiorstwa [Nowicki 2012, s.198].

Jednym z ważniejszych badaczy tej tematyki był O.E. Williamson. Według niego, celem

działalności menedżerów jest maksymalizacja własnych korzyści. O.E. Williamson ukazuje

wizerunek menedżerów jako tych, którzy w przedsiębiorstwie dążą do zaspokajania własnych

potrzeb dochodu, prestiżu, władzy i bezpieczeństwa. W związku z tym, budżet firmowy, którym

dysponuje menedżer jest narzędziem realizacji tych potrzeb. Granicą nadużywania firmowych

środków, które menedżer przeznacza na luksusowe biura, samochody służbowe, hotele jest

osiągnięcie minimalnej rentowności satysfakcjonującej właścicieli [Nowicki 2012, s.198].

Rozwinięciem menedżerskiej teorii O.E. Williamsona jest teoria agencji. Jak podaje J. Jeżak

[2012, s. 790] za twórców teorii agencji uważa się M.C. Jensena oraz W.H. Mecklinga, którzy

w 1976 r. napisali artykuł pt. Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and

Ownership Structure, czym zapoczątkowali szeroką dyskusję na ten temat. Z kolei T. Piecuch

[2015, s. 4] podaje, że początków teorii agencji należy upatrywać w pracy S.A. Rossa z 1973 r.

pt. „Ekonomiczna teoria agencji: problem pryncypała”.

W teorii agencji wskazuje się wyraźnie na konflikt celów, które realizują poszczególne

osoby w przedsiębiorstwie, w szczególności właściciele i menedżerowie [Nowicki 2012, s.200].

Aby wystąpił problem agencji muszą zajść przynajmniej trzy warunki [Gorynia 1999, s 780]:

79

- rozbieżność pryncypała i agenta,

- występowanie niepewności,

- niedoskonała możliwość obserwacji zachowań agenta przez pryncypała.

Wyzwaniem dla nauki było wskazanie metod osłabienia, a najlepiej eliminacji konfliktu

interesów pomiędzy właścicielem a menedżerem. W literaturze wskazuje się, że systemy

motywacyjne powinny wiązać interes kierownictwa z interesem właścicieli, a jakość zarządzania

należy mierzyć odpowiednimi miernikami [Nowicki 2012, s. 206]. T. Piecuch [2015, s. 5] wyróżnia

dwa główne rodzaje kontraktów wiążących pryncypała i agenta:

- kontrakt oparty na wynikach, w którym wynagrodzenie uzależnione jest od osiąganych

wyników;

- kontrakt oparty na zachowaniach, w których wynagrodzenie uzależnione jest od

określonych zachowań agenta.

Cytowana autorka podaje także, że w literaturze przedmiotu odnaleźć można szereg praw

dotyczących właściwego kształtowania relacji między pryncypałem a agentem. Wskazuje m.in., że

[Piecuch 2015, s. 5]:

- agent będzie działał zgodnie z interesami pryncypała, jeżeli kontrakt między nimi

będzie oparty na wynikach,

- posiadanie odpowiedniego zasobu informacji zwiększa prawdopodobieństwo

harmonizacji działań agenta z interesem pryncypała,

- kryzysy, ryzyko, niepewność skłaniają raczej do zawierania kontraktów opartych na

zachowaniach,

- agenci bardziej skłonni do podejmowania ryzyka preferują kontrakty oparte na

wynikach, ci unikający niepewności i ryzyka wolą kontrakty oparte na zachowaniach.

Jak zauważa M. Gorynia [1999, s. 782] w literaturze nie wszyscy autorzy uznają teorię

agencji za teorię w pełnym tego słowa znaczeniu. Można ją traktować w kategorii tzw. problemu

agencji, czyli implikacji wynikających z:

- rozdziału własności od kierowania,

- konfliktu interesów wynikających z relacji osób pełniących te funkcje,

- relacji kontraktowych pomiędzy agentem a pryncypałem, co odnosi się nie tylko do

zależności pomiędzy właścicielem a menedżerem, ale również współzależności

pomiędzy menedżerami różnych szczebli w organizacji.

80

Biorąc powyższe pod uwagę należy zauważyć, że charakterystyka współczesnych

przedsiębiorstw jest analizowana również w ekonomii, a osiągnięcia tak ekonomii, jak i zarządzania

przenikają siebie nawzajem i czasem trudno wyznaczyć sztywno granicę między jedną dyscypliną

a drugą. Podobnie trudno wyznaczyć sztywne granice dyscyplin naukowych, dotyczących

zarządzania publicznego. I tak przykładowo, niektórzy autorzy odwołują się do teorii agencji,

opisując relacje pomiędzy wyborcą a rządem [zob. Kowalski 2001, s. 172]. Do teorii agencji

odwoła się także autor rozprawy w ostatniej części pracy, poświęconej postulowanemu modelowi

zarządzania publicznego.

Zarządzanie publiczne w systematyce nauk

Jak dotąd autor rozprawy zaprezentował zagadnienia z zakresu teorii zarządzania

w kontekście funkcjonowania przedsiębiorstw. Nauki o zarządzaniu zajmują się również

zarządzaniem podmiotami publicznymi. Często, zamiast o zarządzaniu w sektorze publicznym,

mówi się o administrowaniu. Trzeba jednak zauważyć, że pojęcie „zarządzanie” zaczęto utożsamiać

z biznesem dopiero w latach Wielkiego Kryzysu, na fali krytyki kapitalistów. W obronie dobrego

imienia organizacji rządowych zaczęto wówczas stosować termin „administrowanie” dla określenia

zarządzania sektorem publicznym. Obecnie coraz częściej pisze się o zarządzaniu instytucją

publiczną, a nie o jej administrowaniu [Drucker 2010, s. 16]. W kolejnym punkcie pracy autor

rozprawy przedstawi szczegółowo koncepcje zarządzania publicznego.

Kończąc jednak temat granic poszczególnych dyscyplin naukowych, w których analizuje się

funkcjonowanie organizacji, autor przywoła słowa S. Sudoła na temat zarządzania publicznego.

Zdaniem tego autora „nauki o zarządzaniu nie mogą wchodzić w obszar teorii

makroekonomicznych, dróg stanowienia prawa i ustanawiania systemów gwarantujących ład

demokratyczny. Problematyka ta należy do ekonomii, nauk prawnych i politologii. Może to

stanowisko budzić wątpliwości ze strony przedstawicieli zarządzania publicznego” [Sudoł 2013,

s. 203]. Zagadnienia z zakresu zarządzania publicznego trudno zamknąć jedynie w ramy nauk

o zarządzaniu, ponieważ czynniki kształtujące ten obszar wykraczają poza nie.

Zdaniem H. Izdebskiego i M. Kuleszy [1999, s. 11] zagadnienia teorii organizacji

i kierowania w kontekście funkcjonowania państwa mają mniejszą wagę niż zagadnienia z zakresu

polityki ze względów historycznych. Te bowiem decydują o ustroju. Oznacza to zatem że wiedza na

temat dobrego zarządzania musi ustępować innym argumentom. Nadto należy oddać słuszność

spostrzeżeniu autorów, że sektor finansów publicznych cechuje specyficzny rodzaj racjonalności.

Ta racjonalność, znana ekonomistom z teorii organizacji i kierowania, musi być rozpatrywana

w kontekście interesu publicznego – aktualnego i przyszłego. Wymaga to zatem spojrzenia na

81

administrację publiczną właśnie w tym kontekście, nie skupiając się tylko na jej cechach jako

systemu organizacyjnego [Izdebski i Kulesza 1999, s. 5]. Całkowite abstrahowanie od kwestii

politycznych, prawa i historii, analizując zagadnienia zarządzania publicznego, wydaje się

niemożliwe.

1.4. Koncepcje zarządzania publicznego

1.4.1. Doktryna ekonomiczna jako determinanta modelu zarządzania publicznego

Nauki o zarządzaniu stosunkowo mało uwagi poświęcały sferze publicznej. Jest zatem dość

duży dystans jaki dzieli dorobek tej nauki w sferze funkcjonowania przedsiębiorstw i w sferze

funkcjonowania podmiotów publicznych. Wskazując zarządzanie publiczne jako subdyscyplinę

nauk o zarządzaniu, konieczne jest zwrócenie uwagi na problem granic tej subdyscypliny. O ile

zarządzanie biznesowe w zasadzie nie wychodzi poza ramy pojedynczej organizacji, to

w literaturze z zakresu zarządzania publicznego szeroko wychodzi się poza ramy pojedynczych

organizacji: urzędu, szkoły, szpitala, pisząc o zarządzaniu służbą zdrowia, o zarządzaniu

szkolnictwem, gminą, miastem, regionem, państwem [Sudoł 2013, s. 201]. Na początku warto

zatem wskazać, że równolegle z kształtowaniem się kolejnych modeli zarządzania publicznego

koncepcjom tym towarzyszyły dyskusje na temat roli i zakresu działania państwa w życiu

gospodarczym. W każdym zorganizowanym społeczeństwie występuje współdziałanie jego

członków w zaspokajaniu ich potrzeb. Wiele z nich poszczególni ludzie mogą zaspokajać

indywidualnie. Są to tzw. „potrzeby indywidualne”. Zaspokojenie jednak wielu z nich możliwe jest

tylko przez działanie kolektywne. Nazywamy je wówczas „potrzebami kolektywnymi”, które

zaspakaja się zespołowymi nakładami. Sfery, zakresy i rozmiary potrzeb indywidualnych i potrzeb

kolektywnych, wzajemne proporcje tych sfer zależą w znacznej mierze od ustroju polityczno-

gospodarczego poszczególnych społeczeństw. W każdym jednak społeczeństwie, bez względu na

jego ustrój, występuje potrzeba porządku i bezpieczeństwa wewnętrznego oraz potrzeba

bezpieczeństwa zewnętrznego, które zapewniają normalny bieg życia społeczeństwa. Potrzeb tych

nie można zaspokoić inaczej niż przez wysiłek zespołowy. Stają się one zatem potrzebami

publicznymi, pierwszymi potrzebami kolektywnymi. Ich zaspokajanie należy do zadań państwa.

W społeczeństwach o bardziej rozwiniętych stosunkach społecznych zarówno funkcje państwa, jak

i zakres potrzeb kolektywnych poważnie się rozrastają. Powszechnie wskazuje na się na cztery

funkcje państwa [Jaśkiewiczowa i Jaśkiewicz 1968, s. 13-15]:

- organizacyjną ładu instytucjonalno-prawnego,

82

- alokacyjną,

- stabilizacyjną,

- redystrybucyjną.

Przedmiotem kontrowersji były i nadal są jedynie funkcja stabilizacyjna i redystrybucyjna. Nurt

liberalny (klasyczna smithowska ekonomia) te funkcje neguje, argumentując to zjawiskiem

zakłócania mechanizmów rynkowych, które mają właściwości samoregulacji. Czasy Wielkiego

Kryzysu poddały w wątpliwość te argumenty.

Instytucjonalnym ujęciem państwa są organizacje publiczne. Organizacje publiczne, jak

i cała ich sieć, jest w pewien sposób zarządzana. Kluczową sprawą w tym względzie jest kwestia

zmieniających się podejść co do tego, kto posiada uprawnienie do kierowania tymi organizacjami.

Głównym zarządzającym w państwie demokratycznym są rządzący politycy. Zarządzanie

instytucjami publicznymi może być jednak nie tylko kwestią polityczną, ale także uprawnieniem

urzędników (tworzących administrację publiczną). Rozwój administracji publicznej sięga czasów

starożytnych. Przez setki lat zakres jej zadań oraz organizacja zmieniała się znacznie, jednak jej

istota pozostaje bez zmian. Jest nią służebna rola wobec zwierzchnika [Zawicki 2011, s. 7]. Pojęcie

„administracja” narodziło się w Rzymie z połączenia łacińskich wyrazów administrare

oznaczającym „być pomocnym, obsługiwać, zarządzać” oraz ministrare znaczącym „służyć”

[Izdebski 2007, s. 8]. Nigdy jednak nie przypisywano pojęciu administracja znaczenia „rządzić”,

bowiem było to znaczenie pojęcia gubernare, czyli podejmowanie rozstrzygnięć w istotnych

sprawach. Od czasów Oświecenia (XVII/XVIII wiek) rola administracja przybliżała się do funkcji

rządzenia, ale także akcentowała służebność administracji wobec społeczeństwa. Państwo wówczas

zaczęto rozumieć jako wspólnota obywateli [Filek 2005, s. 214]. Współcześnie pojęcia

administracja używa się w wielu znaczeniach, jak choćby jako inne określenie urzędników

(administracja/urzędnicy jako grupa zawodowa) lub jako sieci instytucji publicznych

(np. administracja rządowa). J. Filek [2005, s. 214] doliczył się około piętnastu znaczeń.

Na przestrzeni lat, kolejno zmieniające się idee na temat roli państwa, zakresu i sposobu

działania administracji publicznej przyjmują postać modeli zarządzania publicznego. Punktem

odniesienia tych współczesnych jest tzw. tradycyjny model administrowania publicznego.

1.4.2. Tradycyjny model administrowania publicznego (Public Administration)

Sektor publiczny, którego istotą istnienia jest zaspakajanie potrzeb kolektywnych

społeczeństwa, jest zorganizowany instytucjonalnie przez sieć organizacji (podmiotów

publicznych) zarządzany w pewien specyficzny sposób nazwany tzw. tradycyjnym modelem

83

zarządzania publicznego. Ów tradycyjny model oparty jest na dwóch fundamentach [Zawicki 2011,

s. 21]:

- koncepcji separacji polityki i administracji,

- modelu idealnej biurokracji M. Webera.

Administrację publiczną współtworzą dwie grupy „zawodowe”. Jedną z nich są politycy,

a drugą urzędnicy (administracja). Jako źródło tego rozwiązania, który funkcjonuje we

współczesnym świecie, najczęściej podaje się dorobek W. Wilsona, który w 1887 r. w artykule

pt. „The study of administration” przedstawił postulat dychotomii pomiędzy polityką

i administracją [Szumowski 2014, s. 90]. Każda z tych grup ma swoją rolę w zarządzaniu sektorem

publicznym. Rolą polityki jest wyznaczanie celów, a administracji ich osiągnięcie [Rybkowski

2012, s. 49]. Zasadniczym argumentem za wprowadzeniem modelu zaprezentowanego przez

W. Wilsona nie był wyłącznie jego artykuł, ale przede wszystkim doświadczenia amerykańskiej

administracji. W. Wilson był bowiem nie tylko naukowcem, ale także 28. prezydentem Stanów

Zjednoczonych. Funkcjonowała tam ustawa, która upoważniała prezydenta do obsadzania

stanowisk w administracji jego politycznymi zwolennikami. Zakładano, że przyjęty system będzie

korzystny, ponieważ zwiększa demokratyzację przestrzeni publicznej. Był to tzw. system łupów

(spoils system). Wykazywał on jednak wiele dysfunkcji m.in. korupcja [Izdebski 2003, s. 219].

Wówczas wstępujący na urząd prezydenta USA W. Wilson przyjął, że rolą polityki powinno być

tworzenie systemu opartego na zakładanych celach oraz działaniach podejmowanych dla ich

realizacji, natomiast do urzędników należy bieżące zarządzanie (kierowanie). Urzędnicy, którym

należy stworzyć system zapewniający ich apolityczność, mają stanowić profesjonalną kadrę

pracowników publicznych. Mają być bardziej niezależni od wpływów partyjnych. Ich celem jest

zapewnienie ciągłości działania państwa, bez względu na wyniki wyborów władz rządzących,

a także służyć kolejno demokratycznie wybranym partiom rządzącym. Administracja jest

łącznikiem pomiędzy szeregiem zmieniających się rządów [Sasorski 1937, s. 230]. W przekonaniu

autora rozprawy, już sam postulat służby kolejno zmieniającym się władzom politycznym wpływa

nieco na niezależność urzędników od polityków. Tak czy inaczej, zakładana profesjonalna kadra

urzędnicza to tzw. służba cywilna [Izdebski 2003, s. 219 - 220].

Drugim fundamentem tradycyjnego modelu zarządzania publicznego jest model idealnej

biurokracji niemieckiego teoretyka M. Webera. Według niego termin biurokracja oznaczał

uporządkowane działanie i uniezależnienie od nacisków oraz prywatnych interesów [Brol 2013,

s. 47]. Podstawową zasadą organizacji biurokratycznej i etosu stanu urzędniczego jest zasada sine

ira et studio. Oznacza ona bezstronność i obiektywizm [Kopaliński 2015]. W przełożeniu na

84

tradycyjny, biurokratyczny model zarządzania publicznego oznacza wyłączenie upodobania,

nienawiści i wszystkich osobistych, irracjonalnych, nie poddających się kalkulacji, elementów

uczuciowych z załatwiania spraw urzędowych. W literaturze podaje się niekiedy, że tradycyjną

biurokrację charakteryzuje bezosobowość - administracją rządzą bezosobowe przepisy [Supernat

2003]. Zdaniem M. Webera działania administracji powinny być oparte na prawie i jednocześnie

racjonalne. Biurokracja jest organizacją nastawioną na efektywne osiąganie celów. Urzędy powinny

być zorganizowane hierarchicznie, wydawanie decyzji i poleceń służbowych należy do

przełożonych, natomiast podwładni dostarczają informacji przełożonym i wykonują ich polecenia

[Fleszer 2013a, s. 142]. Charakterystykę modelu M. Webera ujęto w tabeli 9.

Tabela 9. Charakterystyka tradycyjnego modelu zarządzania publicznego

Kryterium Kwalifikacja

Styl kierowania

Biurokratyczny – administrowanie; wydawanie poleceń

dostosowanych do określonej sytuacji i miejsca w układzie

hierarchicznym

Struktury organizacyjne Hierarchiczne – sztywne; każdy ma swoje określone miejsce i

zadania w organizacji

Ukierunkowanie działań Do wewnątrz i na procedury

Sposób komunikowania się Pisemny

Kontrola Wewnętrzna

Horyzont podejmowanych działań Krótkookresowy

Cele podejmowanych działań Utrwalanie porządku

Zasada rządzenia Imperatywna

Współdziałanie i relacje z organizacjami innych

sektorów

Separacja; oddzielenie sprawowania władzy w organizacji od

prawa własności

Organizacja państwa Dominacja układów monocentrycznych i resortowych

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Kieżun 2005, za: Czaputowicz 2001; Lachiewicz i Matejun 2012 s. 101,

za: Kieżun 1977].

Model biurokratycznej instytucji odznacza się dużym sformalizowaniem oraz sztywnością

działań [Gołuch 2011, s. 145]. Cechy instytucji biurokratycznej wynikają z przyjęcia sześciu

podstawowych zasad, na których oparty jest model Webera [Kozak 2013, s. 31]:

- uporządkowania hierarchicznego (podległości służbowej),

- bezosobowości przepisów, które stanowią podstawę zarządzania (i egzekucji wykonania

decyzji),

85

- specjalizacji i podziału pracy,

- wyraźnie określonej misji,

- depersonalizacji,

- kwalifikacji formalnych, które są podstawą zatrudnienia i awansu (określone ścieżki

kariery).

Model tradycyjny wywarł istotne znaczenie w doktrynie zarządzania publicznego i do dziś

jego postulaty są wciąż żywe. Nie jest to jednak model, jakby można wywieźć z nazwy „idealnej

biurokracji”, pozbawiony wad [Strąk 2009a, s. 281]. Model M. Webera jak dotąd nie był także

w pełni realizowany przez żadną organizację biurokratyczną. W praktyce wykazuje on wiele

dysfunkcji, co w konsekwencji spowodowało, że pojęcie „biurokracja” przestało mieć pozytywne

znaczenie. Biurokracja kojarzy się z przerostem formalizmu i rutyną w działaniu prowadzącymi do

odrywania się instytucji od potrzeb społeczeństwa, któremu mają służyć. Z kolei nazwanie kogoś

biurokratą ma obraźliwy wydźwięk. Jest to osoba, dla której formalizm jest ważniejszy od

zdrowego rozsądku, a nowe sytuacje nie uregulowane wprost w prawie lub procedurze stanowią

wielką trudność [Fleszer 2013a, s. 143]. Biurokracji często towarzyszy korupcja, nepotyzm,

marnotrawstwo oraz niska efektywność alokacji zasobów finansowych [Brol 2013, s. 47]. Słabością

weberowskiego modelu administracji jest więc koncentracja na procedurze, a nie na jej wynikach

[Szumowski 2014, s. 92].

Warto odnotować, że teorię biurokracji można podzielić na dwa nurty: te, które skupiają się

na strukturze i niezbywalnych elementach organizacji biurokratycznej oraz te, które opisują

następstwa jej funkcjonowania, czyli biurokratyzm. Pierwszy nurt reprezentował M. Weber.

Natomiast przedstawicielem drugiego nurtu był K. Marks, który uważał że biurokratyczny model

rządów stanowi przeciwieństwo demokracji. Twierdził tak głównie dlatego, że biurokracja

przekształca interes ogólny w coś, co istnieje w sobie i dla siebie. Wobec interesów obywateli jest

ona siłą obcą i wrogą. Formalizm, który jest charakterystyczny dla modelu biurokratycznego, jest

wypaczeniem, mnożeniem przepisów. Z kolei sama biurokracja (biurokratyczna administracja)

dąży do coraz szerszego normowania, standaryzowania i formalizowania coraz to nowych dziedzin

życia. Co więcej, biurokracja wydaje się działać tak jakby istniała sama dla siebie: sama wynajduje

problemy, a potem „musi” je rozwiązywać [Inglot-Brzęk 2009, s. 376-378, za: Staniszkis, 1969,

s. 148–151].

Jednym z największych krytyków teorii biurokracji był F. Crozier. Według niego

podstawowym problemem biurokracji jest błędne koło niemożności racjonalnego i sprawnego

funkcjonowania. Wynika to z bezosobowości przepisów, nadmiernej centralizacji, izolacji

86

poziomów organizacyjnych oraz powstawania relacji władzy nie wokół miejsca w hierarchii, ale

sfer niepewności [Kozak 2013, s. 32]. W związku z tym na przestrzeni lat aż po dzień dzisiejszy

można zaobserwować stopniowe zastępowanie biurokratycznego modelu zarządzania podmiotami

publicznymi modelem wzorowanym na menedżerskim [Strąk 2009a, s. 281]. Wraz ze wzrostem

zainteresowania nauki tematyką zarządzania w sektorze publicznym w literaturze wypracowano

kolejne modele zarządzania publicznego.

1.4.3. Nowe zarządzanie publiczne (New Public Management)

W latach 20. i 30. XX wieku Wielki Kryzys wywołał dyskusje na temat roli państwa

w obliczu dotkliwych niesprawności rynku objawiających się m.in. bezrobociem i nadmiernymi

dysproporcjami społecznymi. Podejmowano wtedy pierwsze próby stosowania rozwiązań

biznesowych w zarządzaniu instytucjami publicznymi. Wskutek kryzysu lat 20. XX wieku, który

spotęgował krytykę neoklasycznej ekonomii, niezwykłe uznanie zdobył Keynes dając początek

nurtowi interwencjonistycznemu. Nurt ten był reakcją na niesprawności wolnego rynku i opiera się

na szerszej od neoklasycznej ekonomii ingerencji państwa w życie gospodarcze. Keynesowska

koncepcja, nazwana koncepcją państwa dobrobytu, dominowała do lat 70. XX wieku [Zalewski

2007, s. 11-12]. Próby zaradzenia sobie z wadami tradycyjnego modelu administrowania

publicznego, które podjęto w latach 30. XX wieku, funkcjonują pod nazwą Public Management

(zarządzanie publiczne). Nazwa odnosi się ściśle do nauk o zarządzaniu, co zresztą wydaje się być

słuszne, ponieważ istotą Public management jest poszukiwanie właściwej organizacji i metod

działania instytucji sektora publicznego. Jest to zatem odejście od tradycyjnego modelu

administrowania opartego na wykonywaniu przepisów na rzecz merytorycznych rezultatów

podejmowanych działań i odpowiedzialności za nie. Public management jest określany często jako

nastawione na efekty zarządzanie sprawami publicznymi [Izdebski 2007, s. 11 i 12].

Przełomowym okresem, w którym wyznaczono nowe spojrzenie na administrację publiczną,

a zatem i na rolę państwa był kryzys przypadający na lata 70. i 80. XX wieku. Globalny kryzys

rozpoczął się od Stanów Zjednoczonych, co miało bezpośredni związek z aferą Watergate oraz

kryzysami naftowymi z 1973 r. Pogarszająca się sytuacja mobilizowała do poszukiwań bardziej

efektywnych rozwiązań w zakresie zarządzania sektorem publicznym [Zawicki 2007, s. 12].

Z początkiem lat 80. XX wieku w zasadzie wszystkie państwa industrialne zmagały się z kryzysem

ekonomicznym, co przekładało się także na sytuację sektora publicznego [Podgórniak-Krzykacz

2010, s. 83]. Był to pierwszy tak silny impuls, który motywował do zreformowania modelu

zarządzania w administracji publicznej. Zaczęto podejmować wówczas próby ratowania sytuacji

87

budżetów państw m.in. poprzez prywatyzację oraz większą racjonalizację wydatków budżetowych.

Ze względu na to, że dotychczas sprawdzająca się i uznana myśl keynesowska nie tłumaczyła

przyczyn kryzysów tamtych lat i nie dawała odpowiedzi jak na nie reagować, nastąpił niejako

powrót do neoklasycznej ekonomii, której wyrazem był m.in. monetaryzm i neoliberalizm

gospodarczy [Zawicki 2011, s. 27]. Usprawnieniu sektora publicznego miało sprzyjać

wykorzystanie wiedzy o zarządzaniu i najlepszych doświadczeń sektora prywatnego. Zmiany

w sektorze następowały pod hasłem odejścia od administrowania w kierunku nazwanym później

Nowym Zarządzaniem Publicznym (ang. New Public Management, NPM) [Podgórniak-Krzykacz

2010, s. 83; Zawicki 2011, s. 7].14 Koncepcja NPM ma swoich kilka nurtów. M. Kozak [2013, s. 36]

podaje, że NPM jest w istocie konglomeratem różnych prób dostosowania administracji do zmian

w otoczeniu. Przyjęta nazwa służy integracji różnych podejść, których cechą wspólną była wola

włączenia reguł rządzących podmiotami spoza sektora rządowego, w proces stanowienia polityk

i podejmowania decyzji publicznych. H. Krynicka [2006, s. 193] wylicza cztery nurty, które ujęto

w tabeli 10. NPM składa się z siedmiu podstawowych elementów [Fedan s. 209-210]:

- wprowadzenie zarządzania menedżerskiego w sektorze publicznym,

- jasne i wyraźne określenie standardów i mierników działalności,

- zwiększenie nacisku na kontrolę uzyskiwanych wyników,

- nastawienie na dezagregację jednostek sektora publicznego,

- wprowadzenie do sektora publicznego konkurencji,

- wykorzystywanie metod i technik zarządzania z sektora prywatnego,

- wzrost nacisku na oszczędność i dyscyplinę w wykorzystaniu posiadanych zasobów.

Pionierami idei NPM są M. Thatcher, pełniąca urząd premiera Wielkiej Brytanii w latach

1979-1990, oraz R. Reagan, urzędujący w latach 1981-1989 prezydent Stanów Zjednoczonych.

M. Thatcher ostro krytykowała ideę państwa opiekuńczego i nadmiernego angażowania się sektora

publicznego w życie gospodarcze w sytuacji, gdy świadczenie usług mogło być wykonywane przez

firmy prywatne [Zalewski 2007, s. 13]. Koncepcji NPM przyświeca zasada „minimum państwa,

maksimum rynku” [Papaj 2012, s. 151]. Pozytywne doświadczenia we wdrażaniu idei NPM, oprócz

Wielkiej Brytanii i USA, miały m.in. Nowa Zelandia, Australia, Kanada, Szwecja czy Holandia.

14

NPM jest opisywany w literaturze pod różnymi nazwami: menedżeryzm (ang. managerialism), rynkowa

administracja publiczna (ang. market-based public administration), władze przedsiębiorcze (ang. entrepreneurial

government), zarządzanie na zasadach biznesowych (ang. business-like management), menedżeryzm publiczny (ang.

public managerialism) [Krynicka 2006, s. 26].

Tabela 10. Zestawienie celów i środków ich osiągnięcia w nurtach New Public Management

Nurt NPM NPM 1 NPM 2 NPM 3 NPM 4

Cel - zwiększenie efektywności

administracji publicznej.

- zmniejszanie zakresu administracji

publicznej w gospodarce,

- decentralizacja podejmowania

decyzji,

- bardziej elastyczny system

świadczenia usług publicznych.

- doskonalenie w zarządzaniu,

- nacisk na rozwój organizacji,

kultury organizacyjnej,

- zarządzanie procesem zmiany,

- budowanie misji organizacji


- zapewnienie efektywnych usług

publicznych.

Środki do

osiągnięcia celu - nacisk na zarządzanie finansami:

efektywność i rachunek kosztów,

- wyznaczenie celów

i monitorowanie wyników,

- wyznaczenie standardów usług

i korzystanie z rozwiązań

benchmarkingowych

(możliwość dokonywania

porównań na bazie najlepszych

praktyk),

- odpowiedzialność dostarczyciela

usług wobec konsumenta,

- bardziej elastyczny system płac,

szczególnie dla kadry

kierowniczej,

- pewne zredukowanie biurokracji,

ale nie dotyczącej finansów,

- nowe formy zarządzania:

marginalizacja organów

wybieralnych, większa rola kadry

kierowniczej.

- rozwój quasi rynków usług

publicznych,

- przejście od zarządzania

hierarchicznego do zarządzania

poprzez kontrakty,

- zmniejszenie rozmiarów sektora

publicznego, drastyczna redukcja

środków przeznaczonych na płace

w instytucjach publicznych, ruch

w stronę bardziej spłaszczonej

struktury zarządzania,

- rozdzieleniem pomiędzy

finansowaniem publicznymi

środkami, a finansowaniem ze źródeł

niezależnych,

- przejście do „zarządzania poprzez

wpływ” (ang. management by

influence), wzrost roli pracy

zespołowej w instytucjach

publicznych, położenie nacisku na

koordynację działań pomiędzy

instytucjami publicznymi,

- odejście od standardowych form

świadczenia usług do systemu

charakteryzującego się większą

elastycznością i różnorodnością.

- struktura pozioma zarządzania,

- nacisk na rozwój instytucji

publicznej i uczenie się,

- radykalna decentralizacja i ocena

poprzez osiągane rezultaty,

- zabezpieczenie dokonanej zmiany

w kulturze organizacyjnej, nacisk

na charyzmatyczne sposoby

zarządzania,

- bardziej intensywne programy

szkoleń dla menedżerów,

- wzrost znaczenia świadomości

misji instytucji publicznej,

- wzrost znaczenia „marki”

instytucji, wyjaśnianie i

komunikacja strategii.

- osiągnięcie doskonałości

w zakresie świadczonych usług

publicznych,

- zainteresowanie potrzebami

końcowego użytkownika (a nie

tylko bezpośredniego klienta)

w procesie świadczenia usług,

- przesunięcie władzy z organów

mianowanych na wybieralne,

- określenie zadań i wartości

w zakresie usług publicznych

- położenie nacisku na uczenie się

od obywateli, jakie są ich

potrzeby i oczekiwania, praca

zespołowa ze społecznościami.

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Krynicka 2006, s. 193-202].

Warto zwrócić uwagę, że w koncepcji NPM wykorzystuje się decentralizację, której

wyrazem jest istnienie samorządu terytorialnego, jako narzędzia przekazywania menedżerom

poszczególnych organizacji publicznych uprawnień decyzyjnych i uczynienia ich

odpowiedzialnymi za osiągane wyniki. W decentralizacji upatruje się sposobu nie tylko

na zwiększenie jakości usług publicznych, ale również dającego większy zakres autonomii osób

zarządzających. To z kolei wzmaga ich poczucie odpowiedzialności za wyniki. Naturalnym

i nierozłącznym elementem tego rozwiązania jest zatem mierzenie wyników i nagradzanie za ich

osiąganie [Koczur 2009, s. 193]. Natomiast w państwach rodzącej się demokracji takich jak Polska

zmiany sposobu zarządzania państwem i połączona z tym decentralizacja zdeterminowane były

raczej budowaniem państwa demokratycznego. Nie rozpatrywano wówczas zmian zachodzących

w Polsce w kontekście koncepcji NPM, choć zmiany te wprost wpisywały się w jej filozofię

[Zawicki 2011, s. 9]. Biorąc powyższe pod uwagę i odwołując się do poruszanej już problematyki

naukowych granic zarządzania publicznego należy wskazać, że „nurtu nowego zarządzania

publicznego nie można w całości włączyć do nauk o zarządzaniu, gdyż niezwykle szeroko

zakreślałoby to ich granice” [Sudoł 2013, s. 203]. Nowe zarządzanie publiczne odnosi się bowiem

nie tylko do funkcjonowania instytucji publicznych, ale również do modelu państwa.

Początkowo koncepcję NPM oceniano pozytywnie, jednak z biegiem czasu efekty zmian

zaczęto coraz częściej krytykować [Zawicki 2011, s. 7]. Wśród słabości koncepcji New Public

Management M.W. Kozak [2013, s. 37, za: Supernat 2003] wymienia m.in. jej dążenie

do podporządkowania działania administracji potrzebom obywateli-odbiorców. Osłabia to bowiem

odpowiedzialność przed obywatelami i wobec ograniczoności środków grozi redukcją funkcji

jedynie do najpowszechniej konsumowanych. Postulaty formułowane w ramach NPM mogą także

prowadzić do sprzeczności z innymi wartościami społecznymi, niepoddającymi się łatwo wycenie

rynkowej. Krytycy NPM zasadniczo nie zaprzeczają słuszności samej idei.

Systematyka koncepcji, które w literaturze wymienia się jako powstałe po NPM (lub z NPM

włącznie), jest niejednolita. Wydaje się, że naukowcy nie mają zgodności co do jednoznacznego

wyodrębnienia i usystematyzowania koncepcji zarządzania publicznego powstałych w odpowiedzi

na dysfunkcje biurokratycznego, tradycyjnego modelu. Przykładowo B. Kożuch [2010, s. 38-40]

enumeratywnie wymienia trochę inne modele niż M. Zawicki [2011, s. 7-8 i 17], co ujęto w tabeli

11.

90

Tabela 11. Nowoczesne modele zarządzania publicznego według M. Zawickiego

i B. Kożuch

Modele według M. Zawickiego Modele według B. Kożuch

- Nowe zarządzanie publiczne (ang. New Public

Management),

- Zarządzanie wielopoziomowe (ang. Multi-Level

Governance),

- Współzarządzanie publiczne (ang. Public Governance),

- Nowa służba publiczna (ang. New Public Service),

- Dobre rządzenie (ang. Good Governance).

- Nowe zarządzanie publiczne,

- Zarządzanie relacjami organizacji

publicznych,

- Współrządzenie publiczne,

- Nowa służba publiczna.

Źródło: [Zawicki 2011, s. 7-8 i 17; Kożuch 2010, s. 38-40].

To nieco odmienne systematyzowanie, bądź wyodrębnianie, kolejnych modeli wynika

z płynności ich formowania się. Jeden jest rozwinięciem poprzedniego. Trudno zatem często

wyznaczyć granicę konstytuującą mutację modelu jako odrębny model. 15

1.4.4. Współzarządzanie (Public Governance)

Modelem zarządzania publicznego, który wyłonił się wskutek krytyki modelu NPM, jest

model współzarządzania (ang. Public Governance, PG) [Zawicki 2011, s. 8; Marchewka-

Bartkowiak 2014, s. 3]. W idei governance akcentuje się, że w podejmowaniu decyzji aparat

władzy publicznej (władza centralna i terenowa) jest jednym z uczestników procesu decyzyjnego

[United Nations 2009]. Innym uczestnikiem są obywatele, których angażuje się w sprawy

publiczne. Już nie tylko w formie pośredniej jako wyborca, ale jako współdecydujących

o działaniach publicznych instytucji.

Jak podaje K. Marchewka-Bartkowiak [2014, s. 3], Public Governance skupia się na takich

kwestiach, jak zaangażowanie interesariuszy, przejrzystość i równe traktowanie, etyczne

postępowanie, rozliczalność i solidarność. Autorka wskazuje również, że idea ta została

wykorzystana w pierwszej kolejności w instytucjach międzynarodowych, m.in. w programach

wsparcia realizowanych przez Bank Światowy oraz w programach rozwojowych Organizacji

Narodów Zjednoczonych.

Model współrządzenia publicznego koncentruje się na wewnętrznej organizacji sektora

publicznego i instytucji wchodzących w jego skład, a także na relacjach zewnętrznych. Położono

15

Przykładowo M. Kozak [2013, s. 29] ideę Good Governance wskazuje jako jedną z odmian NPM, zaś M. Zawicki już

niekoniecznie. Jeszcze inną systematykę przyjmuję W. Szumowski, ale zainteresowanych jego podejściem autor

rozprawy odsyła do jego artykułu pt. „Zarządzanie publiczne – próba systematyzacji koncepcji” [zob. Szumowski

2014].

91

w nim akcent na tworzenie sieci powiązań publicznych i zarządzaniu nimi. Sieć tworzą władze

centralne, regionalne i lokalne, grupy społeczne i polityczne oraz grupy interesów, a także

organizacje społeczne i biznesowe. Działania w interesie publicznym są podejmowane w drodze

negocjacji [Kożuch 2010, s. 38-40].

Warto jednak zauważyć, że zbiór koncepcji które kryją się pod ogólnym modelem

współzarządzania, a zawierające w nazwie „governance”, przez część autorów nadal zaliczana jest

do modelu NPM. 16 Inni zaś wskazują, że jest dokładnie odwrotnie: NPM jest częścią Public

Governance.17

The New Governance

Jedną z koncepcji w modelu PG jest koncepcja The New Governance (NG).

Zakwestionowano w niej jednostronność rozwiązań stosowanych w NPM. Model NPM

uzupełniono o ujęcie systemowe i sytuacyjne, teoretyczne podstawy zarządzania zmianą

organizacyjną i teorię interesariuszy. Wyeksponowano rolę komunikowania się i wzajemnych

relacji w ramach istniejących grup społecznych. Dodatkową wartością jest partycypacja społeczna

[Kożuch 2010, s. 38-40]. Wykształcona koncepcja uzyskała szczególne uznanie pod koniec lat 90.

XX wieku. Nie neguje ona słuszności postulatów NPM, ale je rozwinęła (ulepszyła) [Zawicki 2011,

s. 8 i 17].

Multi-Level Governance

Jedną z bardziej znanych koncepcji, którą można wpisać w model współrządzenia

publicznego jest koncepcja wielopoziomowego rządzenia (ang. Multi-Level Governance, MLG].

S. Kojło, K. Leszczyńska, S. Lipski i E. Wiszczun [2009, s. 7] podają, że za autorów tej koncepcji

uznaje się L. Hooghe’a i G. Marksa, a ich teoria została przyjęta przez Unię Europejską w Traktacie

z Maastricht w 1992 r. Z kolei S. George [2004, s. 107] podaje, że samej nazwy Multi-Level

Governance G. Marks pierwszy raz użył w 1993 r.,18 opisując politykę regionalnej i strukturalnej

prowadzonej przez Wspólnotę Europejską.

Unia Europejska jest w zasadzie najbardziej związana z ideą MLG. Nie jest to jednolita

koncepcja [Kozak 2013, s. 40], a zbiór idei charakteryzujący pewne podejście do zarządzania

sprawami publicznymi i prowadzonej w tym duchu polityki. W koncepcji MLG zakwestionowano,

16

Przykładowo M. Kozak [2013, s. 29] ideę Good Governance wskazuje jako jedną z odmian NPM, zaś M. Zawicki już

niekoniecznie. Jeszcze inną systematykę przyjmuję W. Szumowski, ale zainteresowanych jego podejściem autor

rozprawy odsyła do jego artykułu pt. „Zarządzanie publiczne – próba systematyzacji koncepcji” [zob. Szumowski

2014]. 17

T. Papaj [2012, s. 151] wskazuje, że koncepcje NPM i New Governance określa się wspólnym mianem Public

Governance. A z tego wynikałoby, że NPM także wpisuje się w grupę idei spod hasła governance. 18

Inne źródło podaje że był to rok 1992 [zob. Bache i Flinders 2004, s. 2].

92

że rząd stanowi podmiot samodzielnie zarządzający sprawami publicznymi. Przyjmuje się,

że sprawy publiczne to kwestia harmonijnego zarządzania przez struktury ponadnarodowe,

samorząd terytorialny i organizacje obywatelskie i gospodarcze [Centrum Informacji Europejskiej,

www.cie.gov.pl].

L. Hooge i G. Marks rozróżniają dwa typy rządzenia wielopoziomowego. Typ I jest

podobnym do tradycyjnego federalizmu, z jasnym podziałem odpowiedzialności między

wielofunkcjonalnymi politycznymi sferami. Z czasem w kręgu władz Unii Europejskiej

przeciwnicy federalizacji Unii zaczęli coraz skuteczniej forsować Typ II koncepcji MLG

sprowadzający się do oddawania, transferu kompetencji poszczególnych władz państw

członkowskich na poziom europejski. Wiązało się to z utratą uprawnień i erozji suwerenności tych

państw. Zwolennicy tego rozwiązania twierdzą, że absolutna suwerenność jest w dzisiejszym

świecie już mitem i przestarzałą konstrukcją [Kojło, Leszczyńska, Lipski i Wiszczun 2009, s. 7].

M. W. Kozak [2013, s. 27-28] uznaje MLG za jedną z bardziej zaawansowanych form

zarządzania publicznego. W Polsce czynnikiem sprzyjającym upowszechnieniu elementów MLG

jest decentralizacja państwa i udział w polityce spójności Unii Europejskiej [Kozak 2013, s. 27].

Wśród barier M. W. Kozak [2013, s. 27] wymienia jednak m.in. nadmierną autonomię jednostek

terytorialnych.19

Good Governance

Pojęcie Good Governance, tłumaczone jako dobre rządzenie, po raz pierwszy wprowadził

do swoich dokumentów i programów pomocowych Bank Światowy na początku lat 90. XX wieku.

W prowadzonych przez Bank programach wsparcia dla krajów rozwijających się znajdowały się

postulaty poprawy skuteczności w osiąganiu założonych celów rozwojowych [Ministerstwo

Rozwoju Regionalnego 2008, s. 5]. Aktualnie trudno jednoznacznie wskazać na zamknięty katalog

wartości definiujących ideę Good Governance. W różnych źródłach wymienia się nieco inne.

Organizacja Narodów Zjednoczonych podaje, że Good Governance charakteryzuje osiem zasad

[United Nations 2009]:

1. partycypacja,

2. konsensus społeczny,

3. odpowiedzialność,

4. przejrzystość,

19

W świetle zagadnień, które autor rozprawy przedstawi w drugim rozdziale może to budzić wątpliwości. Zmniejszenie

autonomii samorządu kłóci się bowiem z postulatem J. Regulskiego [2010, s. 16], by chronić je przed tendencjami

administracji rządowej do powtórnej centralizacji państwa.

93

5. terminowość,

6. skuteczność i wydajność,

7. sprawiedliwość społeczna,

8. praworządność.

Zasady te wymieniają również J. Graham, B. Amos i T. Plumptre. Autorzy ci dodają jednak

również zasadę strategicznej wizji rozwoju [Graham Amos i Plumptre 2003]. Z kolei w 2005 r.

Brytyjczycy20 opracowali standardy dobrego rządzenia. Dokument „Standardy Dobrego Rządzenia

dla Sektora Publicznego” (ang. The Good Governance Standard for Public Service). Streszczono je

w tabeli 12, wskazując syntetycznie zakres sześciu standardów dobrego rządzenia.

Tabela 12. Standardy Good Governance

Lp. Standard Zakres standardu

1

Nacisk na cel organizacji i

wyniki dla obywateli i

odbiorców usług

1.1 Jasne określenie celu organizacji i ich przewidywanych skutków dla obywateli

i odbiorców usług

1.2 Zapewnienie, aby odbiorcy otrzymali usługi wysokiej jakości

1.3 Zapewnienie, aby podatnicy uzyskali wysoką jakość w stosunku do ceny

2

Efektywne działanie w

ramach jasno

zdefiniowanych funkcji i

ról

2.1 Jasne określenie funkcji organu zarządzającego

2.2 Jasne określenie zakresu odpowiedzialności kierownictwa każdego szczebla

oraz zapewnienie realizacji ich obowiązków

2.3 Jasne określenie relacji pomiędzy osobami zarządzającymi i społeczeństwem

3

Promowanie wartości dla

całej organizacji i

stosowanie dobrego

zarządzania w praktyce

3.1 Wdrożenie wartości organizacyjnych w praktyce

3.2 Zachowanie poszczególnych osób zarządzających w sposób, który utrzymuje

skuteczne zarządzanie i stanowi jego przykład

4

Podejmowanie

świadomych, przejrzystych

decyzji i zarządzanie

ryzykiem

4.1 Rygorystyczność i przejrzystość w zakresie sposobu podejmowania decyzji

4.2 Posiadanie i wykorzystanie dobrej jakości informacji, doradztwa i wsparcia

4.3 Zapewnienie funkcjonowania skutecznego systemu zarządzania ryzykiem

5

Rozwijanie potencjału i

skuteczności organu

zarządzającego

5.1 Zapewnienie, aby mianowani i wybrani zarządzający posiadali umiejętności,

wiedzę i doświadczenie, jakie jest konieczne do sprawnego działania

5.2 Rozwijanie zdolności ludzi odpowiedzialnych za zarządzanie i ocena ich

wydajności jako osób indywidualnych i jako grupy

5.3 Zachowanie równowagi pomiędzy kontynuacją i odnawianiem członkostwa

w organie zarządzającym

6

Angażowanie

interesariuszy i wdrożenie

rzeczywistej możliwości

rozliczania

6.1 Zrozumienie relacji pomiędzy rozliczalnością formalną i nieformalną

6.2 Aktywne i planowane podejście do dialogu ze społeczeństwem i

odpowiedzialności wobec niego

6.3 Aktywne i planowane podejście do odpowiedzialności w stosunku do zespołu

6.4 Aktywna współpraca z partnerami instytucjonalnymi

Źródło: opracowanie własne na podstawie [The Independent Commission for Good Governance in Public Services

2005].

20

Niezależna Komisja ds. Dobrego Zarządzania w Usługach Publicznych (ang. The Independent Commission for Good

Governance in Public Services).

94

W Unii Europejskiej, tak jak w Banku Światowym, wartości Good Governance zaczęto

stosować od lat 90. XX wieku w ramach polityki rozwojowej państw najsłabiej rozwijających się

oraz wobec krajów akcesyjnych. W ten sposób koncepcja ta zainteresowała również władze

publiczne w Polsce [Ministerstwo Rozwoju Regionalnego 2008, s. 19].

New Public Service

Ostatni z modeli, model nowej służby publicznej (ang. New Public Service) oparty jest

o teorie demokracji oraz koncepcję rozwoju sfery publicznej opartej na wiedzy. Zarządzanie

publiczne w tym modelu koncentruje się głównie na tworzeniu koalicji publicznych, prywatnych

i społecznych agencji w celu zaspokojenia uzgodnionych potrzeb. Działania publiczne są wynikiem

dialogu społecznego wokół podzielanych wartości. Adresatami działań są obywatele, natomiast rola

państwa polega na służeniu, pomaganiu poprzez negocjowanie i pośredniczenie na rzecz obywateli

i grup społecznych oraz na kreowaniu wartości publicznych. Odpowiedzialność jest

wielopłaszczyznowa [Kożuch 2010, s. 38-40].

Przedstawione w niniejszym rozdziale zagadnienie zarządzania jako nauki oraz

wykształconego nurtu zarządzania publicznego stanowi tło koncepcji kontroli zarządczej, której

autor poświęcił rozprawę. Temat kontroli zarządczej autor będzie analizował w odniesieniu do

administracji samorządowej. W kolejnym rozdziale autor zaprezentuje zatem istotę

i uwarunkowania funkcjonowania samorządu terytorialnego.

95

2. Rozdział 2

Ustrojowo-organizacyjne uwarunkowania

implementacji koncepcji zarządzania publicznego

w administracji samorządu terytorialnego

Gminy spełniają obowiązki nałożone (...) przez państwo,

którego są wyręczycielem,

a więc obowiązki, włożone państwowymi ustawami

W. Lewicki [1891, s. 40]

2.1. Decentralizacja i samodzielność jako istota samorządu terytorialnego

2.1.1. Decentralizacja państwa i zasada pomocniczości

Ustrojowe uwarunkowania organizacji i funkcjonowania samorządu terytorialnego mają

istotny wpływ na efektywność działalności podejmowanej przez jednostki samorządu terytorialnego

[jst] i osiągane rezultaty. Dlatego warto wskazać, czym w ogóle jest samorząd terytorialny, jak się

kształtował i przez kogo jest zarządzany.

Chcąc wyjaśnić czym jest samorząd terytorialny warto zwrócić uwagę na prace S. Kasznicy

– jednego z autorytetów polskiej myśli samorządowej okresu międzywojennego [Janowicz 1995].

Zajmował się on samorządem w szerokim tego słowa znaczeniu, nie tylko samorządem

terytorialnym. Według S. Kasznicy samorząd to związek grupy ludzi, a rodzaje samorządu

wyodrębnia się według tego co jest węzłem jednoczącym taką grupę [Bosiacki 2009]. W przypadku

samorządu terytorialnego węzłem jest wspólnie zamieszkiwane terytorium. Przynależność

obywatela do samorządu terytorialnego ma zatem charakter przymusowy, ponieważ jest naturalną

konsekwencją zamieszkiwania przez niego konkretnego terytorium. Z kolei H. Witkowska

i L. Sawicki [1920, s. 255-257] pisali, że samorządem jest taki ustrój, który oddaje zarząd kraju w

ręce społeczeństwa. To oznacza, że władze centralne poprzestają na załatwianiu spraw

najważniejszych, powierzając wszystkie inne władzom lokalnym. Natomiast gmina, jako

podstawowy szczebel samorządu, to naturalne skupienie ludności na niewielkiej przestrzeni. Jest to

związek obywateli powołany do kierowania miejscowymi sprawami do zaspakajania potrzeb

wynikających ze "wspólnego współżycia". W takim ustroju państwo dzieli się ze społeczeństwem

ciężarem rządzenia, przenosząc także część odpowiedzialności. Zakres samorządu rośnie w miarę

96

dojrzewania społeczeństwa, a stosunki w nim panujące są najlepiej znane przez społeczności

lokalne. Przewagą samorządności lokalnej nad odgórnymi regulacjami rządów władz centralnych

jest właśnie lepsza znajomość relacji istniejących w lokalnych społecznościach. Daje to z kolei

legitymację by twierdzić, że decyzje władz samorządowych będą bardziej odpowiadały potrzebom

i oczekiwaniom społeczeństwa. Autorzy cytują także A. de Tocquevilla podkreślając, że bez

instytucji samorządowych naród może mieć rząd wolnościowy, ale nie będzie mieć ducha wolności.

Samorząd jest zatem przejawem demokratyzacji przestrzeni publicznej.

Próby zdefiniowania czym jest samorząd terytorialny dotyczą m.in. relacji zachodzących

pomiędzy władzą lokalną i centralną (administracją samorządowej z administracją centralną)

[Jagoda 2011, s. 28-29]. Pojęciem najczęściej przypisywanym samorządowi terytorialnemu jest

decentralizacja. Decentralizacja oznacza sposób budowy administracji publicznej, w którym

podmioty mają wyraźnie określone kompetencje zapisane ustawowo, realizowane samodzielnie,

podlegając jedynie nadzorowi weryfikacyjnemu organów do tego systemowo przewidzianych

[Koczur 2009, s. 185]. Decentralizacja państwa to idea, której celem jest przekazanie kompetencji

władzy państwowej organom jednostek samorządu terytorialnego, wyłonionym w sposób

demokratyczny przez społeczności lokalne [Sikora 2010, s. 87]. Zasada decentralizacji jest jednym

ze sposobów organizacji sektora publicznego i podniesienia sprawności jego działania [Koczur

2009, s. 183]. Decentralizacja pociąga za sobą konieczność przyjęcia, że najniższym szczeblom

władzy, czyli gminom, należy nadać jak najwięcej kompetencji jako podmiotom najbliższym

odbiorcom usług publicznych i mającym charakter operacyjny. Im wyżej w strukturze podziału

władzy, tym bardziej uprawnienia powinny się skupiać wokół spraw koncepcyjnych. Wyrazem

realizacji zasady decentralizacji władzy publicznej jest przypisanie samorządowi terytorialnemu

istotnej części zadań publicznych. Pochodną decentralizacji jest przyjęcie reguły pomocniczości

(subsydiarności). Decentralizacja zadań państwowych i reguła pomocniczości są od kilku lat

priorytetami organizacyjnymi państw Unii Europejskiej, które zawarto w Traktacie z Maastricht

[Nawrolska 2009, s. 311]. Regułę pomocniczości należy rozumieć dwojako [Koczur 2009, s. 182]:

- jako założenie prymatu niższych wspólnot społecznych, które są najbliższe ludziom

i ich problemom,

- jako założenie, że wspólnota wyższa podejmuje interwencję tylko wówczas, gdy

wspólnota niższa nie jest w stanie poradzić sobie z konkretnym problemem

samodzielnie.

Decentralizacja i zasada pomocniczości zakładają, że zadania publiczne będą lepiej

i efektywniej realizowane przez władze lokalne niż przez scentralizowaną administrację rządową

97

[Sikora 2010, s. 87, za: Wykrętowicz 1998; Nawrolska 2009, s. 311], zaś rolą wspólnot wyższych

(władz centralnych) powinno być służenie wspólnotom niższym [Koczur 2009, s. 182]. W. Koczur

[2009, s. 184] uważa, że w Polsce decentralizacja nastąpiła w wyniku przede wszystkim reform

administracyjnych wprowadzających trzystopniowy samorząd terytorialny. W związku z tym

współczesny polski samorząd terytorialny oznacza rzeczywistą zdolność społeczności lokalnej

(wspólnot lokalnych tworzących samorząd terytorialny) do kierowania i zarządzania zasadniczą

częścią spraw publicznych na własną odpowiedzialność i we własnym interesie.

Zdaniem administratywistów samorząd terytorialny samoistnie oznacza decentralizację

władzy publicznej. Jednak w sensie nauki europejskiej, szczególnie anglosaskiej, nie do końca tak

jest [Bosiacki 2009]. Wątpliwość ta wynika stąd, że istnieją dwie koncepcje samorządu

terytorialnego: naturalistyczna i państwowa. Według koncepcji naturalistycznej samorząd nie jest

wytworem prawa państwowego, lecz naturalnego biegu rzeczy. Państwo natomiast istnieje dla

samorządu lokalnego, a nie samorząd dla państwa [Dębski 2014, s. 29, za: Jaworski 1924, s. 139-

141]. Koncepcja naturalistyczna jest związana z pojęciem tzw. niecentralizacji, czyli sytuacji gdzie

samorząd stanowi instytucję starszą od państwa i jest naturalną instytucją polityczną21 [Bosiacki

2009]. Samorząd terytorialny stanowi swoisty odpowiednik idei parlamentaryzmu na szczeblu

lokalnym, działający bez równoległego występowania przedstawicieli rządu w terenie. Teoria

naturalistyczna ma jednak swoje wady. A. Bosiacki [2009] podaje, że dla polskiej samorządności

okresu międzywojennego momentem przełomowym w tym względzie był przewrót majowy.

Wskazywano wówczas, że bolączkami teorii naturalistycznej, która początkowo była rozwijana, są

m.in. problemy upartyjnienia samorządu, korupcja, niekompatybilność (brak zbieżności,

dwutorowości) administracji publicznej.

Opozycją do koncepcji naturalistycznej jest koncepcja państwowa samorządu. Powstała

w drugiej połowie XIX w. w państwie niemieckim. W koncepcji tej przyjmuje się, że poza

państwem nie ma miejsca na samorząd, ponieważ poza państwem nie ma zadań publicznych.

Samorząd funkcjonuje jako aparat państwowy i w jego strukturach. Samorząd w tej teorii jest, co

prawda administracją zdecentralizowaną, ale państwową [Dębski 2014, s. 29, za: Jaworski 1924,

s. 139-141]. Jednym z polskich badaczy teorii samorządu, opowiadającym się za państwową

koncepcją był J. Panejko. Uważał on, że „samorząd jest opartą na przepisach ustawy

zdecentralizowaną administracją państwową, wykonywaną przez lokalne organy, niepodległe

21

W przekonaniu autora rozprawy różnice pomiędzy decentralizacją a niecentralizacją mają znaczenie głównie

w kontekstach historycznych. Władzę można bowiem zdecentralizować tylko wówczas, gdy dotychczas była ona

scentralizowana. O niecentralizacji można mówić wówczas, gdy wcześniej nie było scentralizowanego modelu

zarządzania państwem. W ujęciu statycznym oba te pojęcia oznaczają jednak podział władzy państwowej na centralną

oraz władzę lokalną odznaczającą się pewną niezależnością (samorządnością) od władz centralnych.

98

hierarchicznie innym organom i samodzielne w granicach ustawy i ogólnego porządku prawnego"

[Wytrążek 2004, s. 1-2, za: Panejko 1934]. Samorząd terytorialny został powołany do załatwienia

części spraw administracji państwowej w charakterze organu państwa [Czajka 2003, s. 62]. Autor

twierdził, że samorząd terytorialny jest kreacją państwa. Istotą takiego samorządu jest przyznanie

mu praw i obowiązków oraz osobowości prawnej z nadania państwowego. Zatem nie w wyniku

decentralizacji czy istnienia praw naturalnych. Panejko wskazywał, że samorząd stał się jedną z sił

wpływających na dekompozycję państwa, stąd zakres jego działania powinien ściśle wynikać

z ustaw.

Obie przedstawione koncepcje samorządu uznają decentralizację władzy. W koncepcji

państwowej samorządu wskazuje się jednak na samorząd, będący zdecentralizowaną władzą

publiczną, ale zależną od państwa. Jest on elementem struktury aparatu państwowego. W związku

z tą uwagą warto przywołać definicję samorządności według J. Regulskiego [2010, s. 9]. Autor ten

pisze, że „samorządność to samo-rządzenie, a więc rozwiązywanie własnych spraw, przez samych

zainteresowanych, na własną odpowiedzialność”. Samorząd jako pojęcie jest więc instytucją

stwarzającą ramy prawne dla samorządności obywateli. Wskazanie to jest o tyle istotne, że

podkreśla nadanie społecznościom lokalnym atrybutu decydowania o własnych sprawach. Co

prawda w ramach nakreślonych przez prawo, ale samodzielnie. Zatem samodzielność stanowi jedną

z fundamentalnych wartości samorządności.

2.1.2. Swoboda działalności jednostek samorządu terytorialnego

Ustrojowa samodzielność jednostek samorządu terytorialnego

J. Regulski, a także wielu innych autorów przyjmuje, że samodzielność jest podstawową,

nierozłączną cechą jednostki samorządu terytorialnego. Samorząd bez tej cechy w istocie przestaje

być samorządem [Jagoda 2011, s. 27; Szewczyk 2012, s. 178]. W Polsce samodzielność jst

wyrażono w przepisach poprzez zapewnienie, że [Koczur 2009, s. 186]:

- ingerencja podmiotu nadrzędnego może dotyczyć wyłącznie działań dokonanych,

a zatem może mieć charakter tylko weryfikacyjny, a nie kształtujący,

- nadzór odbywa się wyłącznie w granicach wyznaczonych prawem,

- środki nadzoru muszą dotyczyć wyłącznie badania legalności działania,

- samodzielność jst jest chroniona sądownie.

Samodzielność oznacza, że jst mogą wykonywać przypisane im zadania na własną

odpowiedzialność, bez wiążących w tym zakresie poleceń i wytycznych pochodzących od organów

nadrzędnych. Nie oznacza to jednak, że jst są autonomiczne w stanowieniu prawa. Stanowią one

99

jedynie struktury administracji zdecentralizowanej o względnej samodzielności w stosowaniu

prawa. Przepisy określają np. w jakim zakresie jst może stanowić prawo miejscowe.

„Samodzielność jest konstytutywnym elementem decentralizacji, oznaczającym wyeliminowanie

podporządkowania hierarchicznego z układu stosunków z organami zwierzchnimi” i nie należy jej

mylić z dekoncentracją22 [Sikora 2010, s. 86]. Nadto granice decentralizacji wyznaczone są przez

konstytucyjną zasadę, że Rzeczypospolita jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli

[Konstytucja 1997, art. 1], co oznacza konieczność równoważenia potrzeb i interesów o charakterze

lokalnym z potrzebami i interesami o charakterze ogólnopaństwowym. Ingerencja w jej

samodzielność powinna odbywać się na podstawie regulacji ustawowych, zaś podstawową formą

tej ingerencji jest nadzór zawężony do kryterium legalności [Sikora 2010, s. 85 i 87]. Pozycja

odrębności polskiego samorządu w stosunku do władzy centralnej wzmocniona jest przyjęciem

przez Polskę w 1993 r. Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego [DzU 1994 nr 124 poz. 607] 23.

Postanowienia Karty przyjmują zasadę odrębności zarządu lokalnego, a prawo gmin do samorządu

uznaje jako prawo podstawowe skierowane przeciwko państwowemu centralizmowi [Piasecki

2010, s. 3].

Struktura samorządu terytorialnego oraz zasady jego działania jest określana przez akty

normatywne ustanowione na szczeblu centralnym (ustawy) oraz poprzez akty normatywne

samorządu [Fedan 2011, s. 203]. Samorząd terytorialny swoją samodzielność i niezależność

zawdzięcza władzy centralnej, która w drodze ustaw nadaje mu uprawnienia i daje swobodę. Trzeba

jednak pamiętać, że samorząd terytorialny wypełnia obowiązki w dużej mierze narzucone mu przez

państwo, którego jest wyręczycielem [Lewicki 1891, s. 40]. Trudno w związku z tym oczekiwać ze

strony władzy centralnej nadania samorządom całkowitej niezależności, skoro realizują one zadania

przynależne państwu i niejako w jego imieniu. Można w związku z tym oczekiwać, że sprawy,

których realizację państwo powierza samorządowi, powinny być w jakimś zakresie zarządzane

przez państwo-powiernika. Dyskusja toczy się zatem wokół określenia na ile państwo może

i powinno ingerować w samorządność samorządów terytorialnych.

Zdecentralizowanie systemu administracji i powierzenie wykonywania zadań publicznych

niższym poziomom administracji (np. samorządowej) może rodzić niebezpieczeństwo dla

demokracji ustawodawczej, jeśli organy tej zdecentralizowanej, samorządnej administracji znajdą

się w ręku grup społecznych o interesach przeciwnych do interesów grupy rządzącej w parlamencie

22

J. Regulski [2010, s. 12] ujął różnice między decentralizacją a dekoncentracją w następujący sposób:

„Decentralizacja to przekazanie władzy i środków pomiędzy autonomicznymi jednostkami, natomiast dekoncentracja to

przekazanie uprawnień "w dół " w ramach tego systemu zarządzającego”. 23

Karta została przyjęta przez Radę Europy w 1985 r. i wprowadzona w życie trzy lata później. Ratyfikowało ją 46

państw europejskich. Polska zrobiła to 26 kwietnia 1993 r.

100

i centralnych organach administracji rządowej [Cherka 2004, s. 18]. Stąd swoboda

samodecydowania samorządu terytorialnego o sobie powinna być ograniczana. Trzeba być jednak

przy tym ostrożnym, ponieważ sterowanie swobodą decyzyjności wpływa na możliwości

przypisywania odpowiedzialności za rezultaty działań. Inaczej ujmując, władza centralna,

ograniczając swobodę decyzyjności samorządu, przypisuje sobie właściwość podejmowania za

niego części decyzji. W konsekwencji następuje rozdział funkcji zarządczych pomiędzy sektor

rządowy i samorządowy, co powoduje, że rezultaty osiągane przez jst są wynikiem zarządzania nie

tylko przez organy jst, ale także władz centralnych. Niezwykle istotne jest posiadanie przez

samorząd takiego zakresu swobody, aby mówić o samorządności i jego odpowiedzialności za

osiągane rezultaty. Samorząd powinien mieć zatem odpowiednie uprawnienia decyzyjne. Tylko

w zakresie objętym decyzyjnością samorządu można mówić o jego odpowiedzialności za rezultaty

jego działań. Niemniej jednak ograniczanie swobody samorządu jest ważne choćby z tego względu,

że zarządzanie majątkiem publicznym rodzi pokusy nadużyć i wykorzystywania władczej pozycji

nad tym majątkiem na prywatne potrzeby radnych i członków zarządów. Dotyczy to także kwestii

rozporządzania publicznymi środkami finansowymi na wynagrodzenia. Wydaje się słuszne, że dziś

w polskim systemie prawnym ograniczono np. możliwość przyznawania członkom rad i zarządów

jst uposażenia wskazując ich limity. Regulacja ta jest właśnie pochodną wielu doświadczeń na

przestrzeni lat. Jak pisze W. Lewicki [1891, s. 44] o potrzebach reformy samorządowej w Galicji,

ustawa gminna z 1866 r., nadająca radom gminnym nieograniczone prawo stanowienia o tym, jakie

kwalifikacje urzędnicy miejscy mają posiadać i ilu ma ich być - sprawiła, że po dwudziestu latach

takiej swobody trzeba było na nowo formować kadry przyszłych urzędników. Stan kadrowy

administracji był po prostu w tak złym stanie. Świadczyły o tym zasobne archiwa akt śledczych

i dyscyplinarnych toczonych wobec urzędników. Swoboda działania przedsiębiorczych radnych

powodowała, że wykorzystywali oni możliwie najszerzej swoją uprzywilejowaną pozycję startując

z pozycji monopolisty narzucającego wysokie ceny i korzystającego z preferencyjnych warunków

wykorzystania majątku publicznego. Lewicki podkreśla także, że trzeba być świadomym, że

„zapobiedz ludzkiej chytrości, przewrotnej chęci wyzyskiwania, żadna i najlepsza ustawa nie

potrafi. Zawsze mocniejszy będzie ten, kto chce ją obejść. Idzie tylko o to, aby mu to obchodzenie

uczynić jak najtrudniejszem, a i o to, aby starym praktykom dawne i znane drogi pozamykać"

[Lewicki 1891, s. 44].

Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego

Cechą samorządu terytorialnego jako konstrukcji decentralizującej władzę publiczną jest

jego niezależność. Niezależność to brak podporządkowania hierarchicznego i ma względny

101

charakter, gdyż jej granice wyznaczają środki nadzoru. Aby chronić tę niezależność, zakres nadzoru

może być realizowany jedynie w przypadkach wskazanych w przepisach rangi ustawy. Przepisy

muszą określać i wyznaczać granice nadzoru, organy nadzoru i środki, które mogą być

wykorzystane [Sikora 2010, s. 86]. Jasne nakreślenie zasad i sposobu realizacji nadzoru służy

zapewnieniu, aby nie naruszano ustawowo i ustrojowo gwarantowanej samodzielności jst

w wykonywaniu zadań publicznych, bowiem samodzielność stanowi istotę samorządu [Szewczyk

2012, s. 178]. Nadzór należy rozumieć jako kontrolowanie i ocenę działalności jst oraz możliwości

władczego oddziaływania na nie [Bieś 2012, s. 269]. Trzeba przy tym zauważyć różnice między

pojęciem nadzoru i kontroli. W polskiej literaturze prawniczej od dawna i konsekwentnie

rozgranicza się pojęcia „kontroli” i „nadzoru”. Różnica między kontrolą a nadzorem polega na tym,

iż organ nadzorujący nie tylko stwierdza i ocenia stan faktyczny i porównuje go z pożądanym, jak

to czyni organ kontrolujący, ale także współdecyduje o działalności kontrolowanego. „Tam, gdzie

wchodzi w grę prawo wydania polecenia, wiążącej dyrektywy o zmianie kierunku działania, gdzie

w grę wchodzi kierowanie, mówi się o nadzorze, a nie o kontroli” [Stachurski 2013, s. 298].24

Chociażby z tego tylko względu warto zauważyć, że jednostka samorządu terytorialnego, której

działalność podlegająca nadzorowi, a nie tylko kontroli ze strony władz państwowych, nie jest

samodzielnie przez organy jst zarządzana. Można wnioskować, że jednostka samorządu

terytorialnego jest zarządzana tak przez zarząd jst, jej organ stanowiący, jak i władze centralne.

Działalność jednostek samorządu terytorialnego jest nadzorowana przez władze centralne.

Konstytucja [ustawa z 2 kwietnia 1997, art. 171] oraz ustawy samorządowe [uosg, art. 86; uosp,

art. 76; uosw, art. 78 ust. 1] wskazują zamknięty katalog organów kontroli: Prezesa Rady

Ministrów, wojewodę25 oraz, w zakresie spraw finansowych, regionalne izby obrachunkowe.

W przepisach tych wskazuje się także jednoznacznie, że nadzór nad wykonywaniem zadań gmin,

powiatów i województw sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem [ustawa z 2

kwietnia 1997, art. 171; uosg, art. 85; uosp, art. 77; uosw, art. 79]. Należy tu zaznaczyć, że przez 12

lat po odrodzeniu się polskiego samorządu zakres nadzoru sprawowanego przez władze centralne

nad samorządami był nieco szerszy. Oprócz kryterium legalności, ale tylko w zakresie spraw

zleconych przez administrację rządową do realizacji przez jst, nadzór obejmował również kwestie

celowości, rzetelności i gospodarności. Z zapisu tego zrezygnowano w 2002 r.26 P. Bieś [2012,

24

Temat ten został podjęty także w rozdziale 1, podrozdziale 1.1.4. 25

Wskazanie wojewody jest, zdaniem autora rozprawy, nadmiarowe, ponieważ wojewoda jest przedstawicielem rządu

(zatem i Prezesa Rady ministrów) w terenie i w jego imieniu działa. Wojewoda został przywołany w Konstytucji,

w samorządowych ustawach już nie. 26

art. 1 ust. 52 i 61 ustawy z 11 kwietnia 2001 – usunięcie w art. 85 ustawy o samorządzie gminnym ustępu 2

nadającego Prezesowi Rady Ministrów i regionalnym izbom obrachunkowym prawa do nadzoru w zakresie celowości,

102

s. 268] uznaje zawężenie uprawnień nadzorczych do kwestii legalności za słuszne. Warto tu także

zaznaczyć, że organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach

określonych ustawami [art. 87 uosg, art. 76 uosp, art. 78 uosw]. Kryterium legalności jako jedyne

kryterium nadzoru nad działalnością jst może być w praktyce jednak pozorne. Z „Raportu o stanie

samorządności terytorialnej w Polsce” (II tom) [Hausner, Izdebski i in. 2014, s. 37] wynika, że

aktualnym wyzwaniem jest „zadbanie o to, aby – zgodnie z Konstytucją – jedynym faktycznym

kryterium nadzoru nad samorządem było wyłącznie kryterium legalności. Chodzi o to, aby sądy

i organy nadzoru nie oceniały celowości działania jst, które mają przecież być samodzielne”.

B. Dolnicki [2012, s. 27] wskazuje, że nadzór nad jst nie jest ograniczony tylko do kryterium

legalności, ponieważ w stosunku do zadań zleconych uwzględnia się także kryterium

celowościowe. Organy samorządu terytorialnego podlegają wytycznym administracji państwowej,

a nadzór obejmuje aspekt celowościowy poprzez weryfikację zgodności z wytycznymi. Autor

zaznacza jednak, że nadzór ten nie może prowadzić do traktowania jst jako elementu struktury

aparatu państwowego i podporządkowania pionowego.

Co istotne, w nadzorze przyjmuje się zasadę rozdzielania kompetencji nadzorczych tzn. jest

on dokonywany przez kilka podmiotów, stosownie do specyfiki oraz charakteru działań

podlegających ocenie [Bieś 2012, s. 270]. Zatem działalność jst w zakresie np. funkcjonowania

oświaty jest nadzorowana przez kuratora oświaty (w imieniu wojewody) w merytorycznym

zakresie, zaś w sprawach finansowych nadzór pełni regionalna izba obrachunkowa (zob. przykład

poniżej).

Przykład ingerencji władz centralnych w sposób realizacji zadań własnych jst w zakresie oświaty

Jednostkom samorządu terytorialnego na każdym z trzech szczebli samorządu przypisano zadania oświatowe jako

własne [usog, art. 7 ust. 1 pkt 8; uosp, art. 4 ust. 1 pkt 1; uosw, art. 14 ust. 1 pkt 1]. Podstawowymi ustawami,

z pomocą których władze centralne mogą sterować samorządową oświatą, są: ustawa o systemie oświaty

[uoso][ustawa z 7 września 1991] i Karta Nauczyciela [KN][ustawa z 26 stycznia 1982]. Ustawy te regulują m.in.:

- sprawy planowania działalności edukacyjnej, wskazując, że lokalna polityka oświatowa jst musi być spójna

z polityką oświatową państwa [uoso, art. 31 ust. 1 pkt 6],

- dopuszczalne formy organizacyjno-prawne szkół (aktualnie jest nią tylko jednostka budżetowa [art. 79 ust.

1, uoso],27

- sprawy stosunku pracy z nauczycielami, w tym tryb nawiązania [KN, art. 10], składniki i wysokość ich

wynagrodzeń [KN, art. 30], czas pracy [KN, art. 42] oraz pomoc socjalną [KN, art. 53 ust. 1a].

- Ministrowi Edukacji Narodowej [MEN] i kuratorom oświaty nadano szerokie uprawnienia do ingerencji

rzetelności i gospodarności oraz skreślenie art. 95 nadającego wojewodzie (działającego jako terenowy przedstawiciel

rządu) uprawnienia w tym zakresie. 27

Autor pomija, że zadania oświatowe jst mogą być realizowane za pośrednictwem organizacji niepublicznych, którym

jst wypłaca dotacje na ten cel [art. 80 uoso].

103

w sposób realizacji zadań edukacyjnych jst. MEN uprawniono m.in. do:

- wskazania wymagań kwalifikacyjnych stawianych nauczycielom [KN, art. 9 ust. 2],

- wyznaczania ekspertów przy postępowaniach awansowych nauczycieli [KN, art. 9g ust. 11],

- określenia wymaganych warunków jakie organ prowadzący szkoły musi zapewnić nauczycielom do

realizacji zajęć dydaktycznych [KN, art. 29 ust. 3],

- określania czego należy uczyć w szkołach, co ma swój wyraz w tzw. podstawach programowych [uoso,

art. 22 ust. 2] oraz z pomocą jakich książek [uoso, art. 22a ust. 3].

Organami stojącymi na straży realizacji woli ustawodawcy w zakresie ustanowionego systemu oświaty w Polsce

i regulacji MEN są kuratorzy oświaty. Sprawują oni przede wszystkim nadzór pedagogiczny, ale ich uprawnienia

są szersze. Na przykład powołują komisje kwalifikacyjne przy wyższych awansach zawodowych nauczycieli,

a także delegują swoich przedstawicieli jako członków tych komisji [KN, art. 9g ust. 3]. Całość tak

zaprojektowanego systemu daje silne uprawnienia władzy centralnej do realnego wpływania na zarządzanie

zadaniami oświatowymi jst, pełniąc właściwie rolę współzarządzającego.

Przyjmuje się, że nadzór w zakresie ustawowych uprawnień odbywa się na płaszczyźnie

finansowej, organizacyjnej, kompetencyjnej oraz osobowej [Bieś 2012, s. 271]. Organy nadzoru

posługują się środkami nadzoru. Są to uprawnienia do władczego oddziaływania na nadzorowany

podmiot. Polskie przepisy ustaw samorządowych wskazują, że organy nadzoru mogą stosować

środek nadzoru w formie rozstrzygnięcia [Bieś 2012, s. 274]. W przypadku, gdy jst nie zgadza się

ze stanowiskiem nadzorującego, ze sprawą zwraca się do sądu administracyjnego.

Wpływ władzy centralnej na merytoryczną działalność jednostek organizacyjnych jst

Wskazane przez Konstytucję organy nadzoru nad samorządem terytorialnym w praktyce nie

ograniczają się do Prezesa Rady Ministrów i działającego w jego imieniu wojewody oraz

regionalnych izb obrachunkowych. W literaturze wskazuje się, że nadzór nad jst pełni również

Sejm i epizodycznie inne organy - np. właściwi ministrowie resortowi. Organy te mają bowiem

ustawowe upoważnienia do podejmowania aktów prawnych. Część z podejmowanych przez nich

ustaw i rozporządzeń ingeruje w działalność samorządu terytorialnego. To z kolei daje

upoważnienie do egzekwowania przepisów i ewentualnego obligowania do eliminowania

stwierdzonych niezgodności [Szewczyk 2012, s. 178]. Ingerencji w swobodę działalności jst służą

stanowione przepisy wskazujące sposoby działania, realizacji zadań publicznych, organizacji

wewnętrznej etc. W ten sposób wykorzystuje się ustrojowe uprawnienie nadzoru nad legalnością

działań, by w konsekwencji nadzór ten rozszerzać o inne kryteria (zob. przykład na następnej

stronie). Zakres ingerencji władzy centralnej w swobodę i samodzielność samorządu terytorialnego

wyznacza natomiast czy samorząd terytorialny w państwie jest bliski modelowi anglosaskiemu czy

kontynentalnemu. W skrajnych sytuacjach może zatracać cechy samorządu i stanowić aparat

władzy centralnej.

104

Przykład ingerencji władz centralnych w sposób realizacji zadań własnych jst w zakresie przeciwdziałania

bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy [uosp, art. 4 ust 1 pkt 17]

Przeciwdziałanie bezrobociu oraz aktywizacja lokalnego rynku pracy jest zadaniem przypisane województwom

i powiatom, a przejawem jego realizacji są m.in. istniejące urzędy pracy. W przypadku powiatowych urzędów

uosp [art. 33b] wskazuje jedynie, że są to jednostki organizacyjne powiatu. Można więc przyjąć, że ustawowo nie

narzuca się formy organizacyjno-prawnej dla tej instytucji.28

W praktyce jednak powiatowe urzędy pracy

przyjmują formę jednostek budżetowych. W odpowiedzi na jedną z interpelacji poselskich [Odpowiedź na

interpelację nr 21026] wskazano, że powiatowy urząd pracy jest powiatową jednostką budżetową. Ustawą, dzięki

której władza centralna ma realny wpływ na działania powiatów w zakresie lokalnego rynku pracy jest ustawa o

promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy [ustawa z 20 kwietnia 2004]. Akt relatywnie w dużym zakresie

wpływa na działalność merytoryczną urzędów. Wskazuje np. sposób postępowania z bezrobotnym w razie braku

możliwości zapewnienia mu odpowiedniej pracy. Wówczas urzędy pracy muszą m.in. [ustawa z 20 kwietnia 2004,

art. 34]:

- zapewnić bezrobotnemu poradnictwo zawodowe,

- inicjować, organizować i finansować szkolenia i staże,

- wypłacać stypendia,

- inicjować i dofinansowywać tworzenie dodatkowych miejsc pracy,

- wypłacać zasiłki oraz inne świadczenia z tytułu bezrobocia, tym którym ustawa takie świadczenia

gwarantuje.

Wpływ władzy centralnej na działalność samorządowych urzędów pracy jest również pochodną źródła

finansowania pomocy dla bezrobotnych. Ważnym w tym względzie czynnikiem jest fakt, że urzędy pracy są

dysponentami środków Funduszu Pracy. Ponadto Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej przypisano obowiązek

wydania rozporządzenia szczegółowo określającego warunki realizacji, tryb i sposoby prowadzenia usług rynku

pracy [art. 35 ust. 5 ustawy z 20 kwietnia 2004]. W przypadku udzielania wsparcia bezrobotnym w zakresie

finansowania z innych źródeł niż Fundusz Pracy urzędy nie mają dużej swobody, ponieważ sposób i przyjęte

zasady muszą być zgodne z ustawą [art. 109f ustawy z 20 kwietnia 2004]. Postulat zgodności działalności z

ustawą nie jest z pewnością niczym nadzwyczajnym. Biorąc jednak pod uwagę szczegółowość ustawowych

regulacji, swoboda urzędów pracy i możliwości samodecydowania jest w dużym stopniu ograniczona. Także

wojewoda, jako przedstawiciel rządu w terenie, ma swoje uprawnienia wobec urzędów pracy. Do zadań wojewody

należy sprawowanie nadzoru, a zatem możność przeprowadzania kontroli i wpływania na działalność jednostki

kontrolowanej, nad realizacją zadań wykonywanych przez marszałka województwa lub starostę, wojewódzkie lub

powiatowe urzędy pracy. Nadzór ten obejmuje w szczególności sposób prowadzenia przez urzędy usług rynku

pracy takich jak pośrednictwo pracy, poradnictwo zawodowe i organizacja szkoleń [art. 10 ustawy z 20 kwietnia

2004].

Sposób realizacji zadań publicznych, które stanowią zadania własne jst, są determinowane

w dużej mierze ustawami, czyli decyzjami władz centralnych. To oznacza, że władze centralne

współzarządzają jst, mając istotny wpływ na działalność zarówno organizacyjną, jak i merytoryczną

samorządu. Przedstawione przykłady miały na celu uzasadnić, że zarządzanie w jednostkach

samorządu terytorialnego nie ogranicza się wyłącznie do ich organów stanowiących

i wykonawczych. Istotną rolę w tym zakresie odgrywają władze centralne występujące w roli

współzarządzających. Uproszczoną prezentację kanałów wpływu władz centralnych na samorządy

28

Trzeba podkreślić, że pojęcie „jednostka organizacyjna jst” nie jest uregulowane prawnie, stąd nie do końca jest to

materia jasna. Temu tematowi autor poświęcił jeden z kolejnych punktów pracy.

105

prezentuje schemat 9. Wpływ ten może mieć zarówno postać pośrednią, mając możliwość

decydowania o podziale środków finansowych i stanowienia prawa, jak i postać bezpośrednią,

mając przypisane ustawowo uprawnienia nadzorcze.29

Kanałami oddziaływania władz centralnych na funkcjonowanie jst i działalność

merytoryczną jej jednostek organizacyjnych są nie tylko stanowione przez rząd ustawy

i ministerialne rozporządzenia, ale również wynikające z nich uprawnienia zarządcze, często

istotnie wpływające na rezultaty działalności samorządowej. Biorąc pod uwagę istniejące relacje

między samorządem a władzą centralną, J. Regulski [2010, s. 16] wskazuje na potrzebę

wypracowania rozwiązań, które chroniłyby samorządy przed tendencjami administracji rządowej do

powtórnej centralizacji państwa.

Schemat 8. Wpływ sektora rządowego na działalność sektora samorządowego w ujęciu

instytucjonalnym


29

Rozwiązanie to ma istotne oddziaływanie i może przynosić zarówno pozytywne, jak i negatywne rezultaty. W opinii

autora rozprawy do pozytywnych rezultatów należy m.in. zapewnienie spójności systemu w skali krajowej, natomiast

do negatywnych usztywnienie pewnych form działania i przeregulowanie niektórych aspektów działań.

jednostka organizacyjna jst

Minister

kierujący działem administracji rządowej

organ władzy publicznej

jednostka sektora rządowego

ministerstwo

organ stanowiący jst

organ wykonawczy jst

urząd jst

106

Mając już nakreślone czym jest i co charakteryzuje samorząd terytorialny, warto wskazać,

że istotny wpływ na kształt polskiej samorządności mają także względy historyczne. Chociaż autor

wspomniał już o polskiej myśli samorządowej okresu międzywojennego, przedstawienie historii

polskiej administracji samorządowej pozwoli uzasadnić rozwiązania funkcjonujące aktualnie

w Polsce.

2.2. Historyczne determinanty ustroju samorządu terytorialnego w Polsce

Samorządność rozwijała się najpomyślniej w Anglii i w Polsce. Już w XIII wieku

ukształtował się w Polsce samorząd [Witkowska i Sawicki 1920, s. 256]. Jak wskazuje

B. Suchodolski [2013, s. 184], początek intensywnego rozwoju samorządu na terenie Polski datuje

się na okres po zakończeniu obrad Sejmu Lubelskiego, czyli na XVI wiek. Za panowania króla

Stanisława Augusta Poniatowskiego podjęto próby modernizacji samorządu. Te zostały jednak

przerwane przez upadek państwa w 1795 r. W następstwie podziału ziem polskich pomiędzy Rosję,

Prusy i Austrię staropolski model administracji terytorialnej w istocie przestał mieć istotne

znaczenie. W okresie zaborów na terenach polskich struktura administracyjna została

podporządkowana strukturom obowiązującym w państwach zaborczych. W większości krajów

europejskich od połowy lat 50. XIX w. rozwijał się nowoczesny samorząd terytorialny, uważany

wówczas za najważniejszą formę decentralizacji administracji [Miaskowska-Daszkiewicz i Szmulik

2010, s. 21]. Nowoczesność tamtejszego samorządu odnosiła się do zmian ustrojowo-politycznych,

gdzie scentralizowana władza skupiona wokół monarchy ustępowała demokracji. Na przełomie

XIX i XX wieku istniały w Europie w zasadzie dwa modele samorządu: anglosaski i kontynentalny

(koncepcja naturalistyczna i państwowa). W modelu anglosaskim wybieralna przez lokalną

społeczność władza samorządowa zajmowała się większością spraw administracyjnych państwa,

zachowując niezależność od organów państwowych. Model kontynentalny podporządkowywał

samorząd terytorialny administracji państwowej, dzieląc zadania pomiędzy te dwie prawne

instytucje administracji państwowej. To głównie w oparciu o model kontynentalny tworzono

samorząd terytorialny na ziemiach polskich w okresie zaborów oraz w II Rzeczpospolitej [Czajka

2013, s. 62].

Okres międzywojenny to lata kształtowania się współczesnych form samorządu

terytorialnego [Czajka 2003, s. 61]. Dla polskich władz wyzwaniem były nie tylko kwestie

koncepcyjne, na tle których toczyły się polityczne dyskusje [Babiak i Ptak 2010, s. 25-27; Ważny

2012], ale także fakt, że na każdym z terytoriów zaborczych funkcjonował inny system

administracyjny [Babiak i Ptak 2010, s. 24; Warzocha 2012, s. 351; Ważny 2012]. W zaborze

rosyjskim jedyną formą samorządu był samorząd gminy wiejskiej, który stanowił jednocześnie

107

organ administracji państwowej [Babiak i Ptak 2010, s. 23]. Władze samorządowe podlegały więc

całkowicie administracji centralnej, a procesy centralizacji widoczne były szczególnie po

przegranym powstaniu styczniowym w 1864 r. W miastach samorządu nie było w ogóle [Czajka

2003, s. 66]. Z kolei w zaborze pruskim samorząd był bardzo rozwinięty [Babiak i Ptak 2010, s. 23-

24], ale udział w nim Polaków był marginalny ze względu na ordynację wyborczą. Wprowadzony

cenzus majątkowy powodował, że prawo głosu miała głównie niemiecka szlachta. To ona przede

wszystkim posiadała dobra rycerskie, decydujące o prawie do głosu. Najlepsza sytuacja była

w zaborze austriackim. Tylko tam językiem urzędowym był język polski, a Polacy zajmowali

stanowiska w administracji centralnej i terenowej.

W odrodzonej Polsce podstawą funkcjonowania gmin wiejskich były utrzymane w mocy

przepisy z czasów zaborów. Władza w gminach wiejskich była podzielona pomiędzy tzw. zebrania

gminne, radę gminną i wójta. Samorząd miejski, który na terenach byłego zaboru rosyjskiego nie

działał, powołano w lutym 1919 r. [dekret z 4 lutego 1919a]. Były dwa typy samorządu miejskiego:

obejmujący miasta wchodzące w skład powiatowego związku komunalnego lub tzw. miasta

wydzielone30

. Organami władzy były rady miejskie i burmistrz, a w miastach wydzielonych rady

miejskie i prezydent [Czajka 2003, s. 67]. Drugi szczebel samorządu, tj. powiaty powołano

w grudniu 1918 r. dekretem o tymczasowej ordynacji wyborczej do sejmików powiatowych [dekret

z 5 grudnia 1918] oraz dekretem z lutego 1919 r. o tymczasowej ordynacji powiatowej dla

obszarów Polski byłego zaboru rosyjskiego [dekret z 4 lutego 1919b]. Również powiat miał swoje

dwa rodzaje. Powiat ziemski terytorialnie obejmował gminy miejskie i miasta niewydzielone.

Powiaty miejsko-grodzkie stanowiły wspomniane już miasta wydzielone. Organami ziemskiego

samorządu powiatowego był: sejmik i wydział powiatowy, a przewodniczącym obu tych organów

był starosta, który pełnił także funkcję organu wykonawczego [Czajka 2003, s. 69-70]. Starosta był

mianowany przez ministra spraw wewnętrznych i podlegał osobiście oraz służbowo wojewodzie.

Wojewoda był również uprawniony do określenia szczegółowej organizacji starostw. Starosta,

podobnie jak wojewoda, występował w podwójnej roli: przedstawiciela rządu i szefa organizacji

ogólnej oraz działów zespolonych z administracją specjalną [Sieciński 2012, s. 129-130].

W 1921 r. samorząd terytorialny zyskał umocowanie w Konstytucji marcowej [ustawa z 17

marca 1921], gdzie w art. 3 zapisano, że „Rzeczpospolita Polska, opierając swój ustrój na zasadzie

szerokiego samorządu terytorjalnego, przekaże przedstawicielstwom tego samorządu właściwy

zakres ustawodawstwa, zwłaszcza z dziedziny administracji, kultury i gospodarstwa, który zostanie

bliżej określony ustawami państwowemi”. A. Pązik [2013] ocenia, że Konstytucja marcowa,

30

Konstrukcyjnie rozwiązanie to ma swój odpowiednik w dzisiejszych gminach miejskich, które wchodzą terytorialnie

w skład powiatów oraz miastach na prawach powiatów (tamtejsze miasta wydzielone).

108

w której ustalono podział terytorialny na województwa, powiaty oraz gminy miejskie i wiejskie

[ustawa z 17 marca 1921, art. 65], nie wniosła nic istotnego dla samorządów. Takie struktury

samorządowe sukcesywnie formowano już wcześniej z administracji przejętej po zaborach.

A. Warzocha [2012, s. 352; za: Szwed 2002, s. 13] wskazuje jednak, że Konstytucja marcowa

przyznała samorządowi rozległy zakres działania i dużą samodzielność. Podstawowy szczebel

samorządu tworzyły gminy wiejskie i miejskie, natomiast drugi stopień tworzyły związki

powiatowe utworzone z gmin danego powiatu oraz miasta wydzielone.

Zapisany w Konstytucji marcowej wojewódzki szczebel samorządu został potwierdzony we

wrześniu 1922 r. ustawą określającą organy województwa oraz częściowy zakres ich kompetencji

[ustawa z 26 września 1922]. Tworzenie samorządu na szczeblu województwa było wyznawaniem

najtrudniejszym i w całym okresie międzywojennym nie udało się tego dokonać na terenie całego

państwa. W literaturze zgodnie wskazuje się, że do 1939 r. funkcjonowały tylko trzy województwa

jako jednostki samorządu terytorialnego: pomorskie, poznańskie i śląskie [Pązik 2013; Czajka

2013, s. 63; Babiak i Ptak 2010, s. 30-31], przy czym Śląsk był autonomią [Sieciński 2012, s. 129].

Przy czym na Śląsku Podejmowane próby podziału pozostałych terytoriów państwa na

województwa dotyczyły podziału administracyjnego, co jednak niekoniecznie oznaczało

ustanawianie jednostek samorządu31. Powołane w sierpniu 1919 r. [ustawa z 2 sierpnia 1919]

województwa: białostockie, kieleckie, lubelskie, łódzkie i warszawskie były sposobem zaradzenia

na niewydolność systemu administracji państwowej między szczeblem centralnym a powiatem

[Ważny 2012]. Wówczas zdecydowano o utworzeniu województw z wojewodą na czele. Nie były

to jednostki samorządne, a stanowiły przedstawicielstwo władzy centralnej w terenie. Taki model

do dziś w Polsce funkcjonuje. Odrębną sprawą od wojewódzkiego przedstawicielstwa władz

centralnych jest tworzenie jednostek samorządowych na tym szczeblu. Jak podają J. Babiak

i A. Ptak [2010 s. 30] problemy podziału na województwa wynikały m.in. z trudności w ustalaniu

granic terytorialnych Polski oraz przyłączenia do Polski obszarów Galicji Wschodniej, gdzie

ludność ukraińska stanowiła większość.32 Stąd utworzenie samorządu wojewódzkiego było

nierealne.

W 1933 r. podjęto inicjatywę uporządkowania relatywnie złożonej konstrukcji samorządu

terytorialnego w drodze tzw. ustawy scaleniowej [ustawa z 23 marca 1933]. Przepis ten znosił

ustawy z czasów zaborów, które w pierwszej dekadzie od odzyskania niepodległości były jedynie

31

W ten sposób w kolejnych latach powstawały województwa: (od 1919 poznańskie, pomorskie, warszawskie, łódzkie,

kieleckie, lubelskie, białostockie, Miasto Stołeczne Warszawa, od 1920 śląskie, krakowskie, lwowskie, stanisławowskie

oraz tarnopolskie, od 1921 poleskie, nowogródzkie i wołyńskie, od 1926 wileńskie [Babiak i Ptak 2010 s. 30]. 32

A. Warzocha [2012, s. 359] jako prawdopodobną przyczynę podaje "problemy natury narodowościowej oraz brak

wypracowania jednolitej koncepcji samorządu wojewódzkiego”.

109

modyfikowane. Ustawa scaleniowa ograniczała równocześnie autonomię samorządów, co było

przejawem centralistycznych poglądów politycznych rządzących piłsudczyków, lub ogólnie: lewej

strony ówczesnej sceny politycznej. W uzasadnieniu [Babiak i Ptak, 2010, s. 31, za: Sejm RP okres

III, Druk Sejmowy 400, Uzasadnienie] wskazano, że ustawa "zrywa z liberalną doktryną

odrębności administracji państwowej i samorządowej i staje na stanowisku, iż samorząd

terytorialny jest jedynie przedłużeniem i uzupełnieniem administracji rządowej, że do pewnego

stopnia jest instytucją zastępczą, pomocniczą w stosunku do administracji państwowej". Ustawa

scaleniowa ujednoliciła nazwy oraz ustrój samorządu gminnego, miejskiego i powiatowego. Organy

samorządu podzielono na [Czajka 2003, s. 72-73]:

- uchwałodawcze (kontrolujące), tj. rady gminne, miejskie i powiatowe,

- wykonawcze (zarządzające i wykonawcze), tj. zarządy gmin z burmistrzem lub

prezydentem na czele i wydziały powiatowe ze starostą; starosta był jednocześnie

organem administracji rządowej, ale wybieranym przez radę powiatową [Sieciński

2012, s. 133-134].

Z podziału tego warto podkreślić właściwości, które przypisano organom wykonawczym,

tj. zarządzanie i wykonywanie. Także w dzisiejszej organizacji samorządów organom

wykonawczym przypisuje się te właściwości i nazywa się je zarządami jst (zarząd województwa,

zarząd powiatu).33

Dla celów tej pracy interesujące jest czy taki podział jest trafny i czy można

organom wykonawczym przypisać właściwość zarządzania jst, jednocześnie organom stanowiącym

wskazując rolę kontrolera. Kontrolowanie to jedna z funkcji zarządzania. Funkcja kontrolna organu

stanowiącego nad organem wykonawczym jst może mieć w praktyce charakter nadzorczy, czyli nie

ograniczająca się li tylko do kontrolowania, ale także rozszerzona o możliwość władczego wpływu

na działania organu wykonawczego. Wówczas należałoby mówić o nadzorze.

Opisana droga, jaką przeszedł polski samorząd terytorialny w odrodzonej Polsce pokazuje,

że o samorządzie terytorialnym nie świadczy sam fakt istnienia lokalnego aparatu urzędniczego.

Ten bowiem może stanowić strukturę władzy centralnej, a zakres i kompetencje mu przypisane

mogą być dalekie od założeń samorządności. Historia pokazuje, że nawet jeżeli coś nazywamy

gminą lub powiatem, nie oznacza to automatycznie jednostki samorządu. Jeżeli organy władzy

gmin, powiatów i województw podlegają władzy centralnej lub wprost są ich przedstawicielami, to

trudno jest wówczas mówić o samorządzie. Jest to oczywiście kwestia nieustępującego sporu

koncepcji naturalistycznej i państwowej samorządu. Trudno jest także o wyznaczenie ostrych granic

33

W gminie używano także określenia zarząd gminy do czasu gdy organ ten był kolegialny. Od czasu gdy organ ten jest

jednoosobowy w użyciu funkcjonuje bezpośrednie określenie: wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

110

kryteriów samorządności. Jednak na przykładzie podziału terytorialnego państwa na województwa

następującego w okresie międzywojennym widać wyraźnie, że czym innym jest nakreślenie granic

obszaru terytorialnego działania aparatu władzy publicznej, a czym innym uczynić ten aparat

samorządnym. H. Czajka [2003, s. 72] zaznacza, że mimo ograniczonego zakresu samorządności

ówczesnych jst i szerokiego wykorzystywania samorządów do celów politycznych przez władze

centralne „samorząd terytorialny stanowił w II Rzeczypospolitej istotną platformę walki szerokich

mas społeczeństwa o poprawę swojego położenia. Znaczenia tej instytucji w żaden sposób nie

wolno lekceważyć, gdyż to ona sprawiła, że po przewrocie majowym w 1926 roku reżim polityczny

był autorytarny a nie faszystowski”. Dorobek polskiej myśli i doświadczeń z samorządem miał

duże znaczenie dla samorządności po 1989 r.

Z początkiem wojny w 1939 r. polski samorząd został zlikwidowany, a organizacja

terytorialna została wyznaczona przez okupanta niemieckiego oraz radzieckiego [Babiak i Ptak

2010, s. 34]. Kolejną lekcję polskiej samorządności i tego jak bardzo może być ona fasadowa

przyniósł nam okres po II Wojnie Światowej. W pierwszych latach po zakończeniu II Wojny

Światowej samorząd terytorialny, charakteryzujący się pewną samodzielnością od władz

centralnych, reaktywowano [Dutkiewicz 2010, s. 193]. 22 lipca 1944 r. Polski Komitet Wyzwolenia

Narodowego w tzw. Manifeście Lipcowym ogłosił, że sprawuje on władzę poprzez wojewódzkie,

powiatowe, miejskie i gminne rady narodowe oraz przez upełnomocnionych przedstawicieli

[Suchodolski 2013, s. 187-188]. Dekretem z sierpnia 1944 r. przywrócono wojewodów i starostów,

a ustawą z września 1944 r. rady narodowe ustanowiono tymczasowymi organami ustawodawczymi

i samorządowymi na oswobodzonych terenach Polski. Funkcjonowały wówczas: Krajowa,

wojewódzkie, powiatowe, miejskie i gminne rady narodowe. Dekret z listopada 1944 r.

o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego zdefiniował zakres działania samorządu

oraz określił zasady funkcjonowania organów wykonawczych. Do zakresu działania samorządu

należały sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym. Regulacje, nadające kształt samorządowi

w tamtych czasach, były bliskie koncepcji decentralizacji władzy.

Jak podają J. Kaliński i J. Luszniewicz [1993, s. 16-17], istnienie samorządu terytorialnego

nie przystawało do ideologii obowiązującej w obozie państw, będących pod wpływem Rosji

Radzieckiej. Autorzy podają, że istnieją dwie hipotezy, dlaczego centralny aparat państwowy tuż po

Wojnie dopuścił do reaktywowania samorządu terytorialnego i przyjęcia modelu

zdecentralizowanej władzy, nie decydując się tym samym na bezpośrednie wprowadzenie wzorców

radzieckich. Według pierwszej hipotezy chciano wprost odwzorować ustrojowe rozwiązania

radzieckie, ale decyzja o odroczeniu tego działania wynikała z niezbyt silnej pozycji politycznej

wśród społeczeństwa. Chciano uzyskać poparcie społeczne dla rządzącej grupy, a to wymagało by

111

podejmowane działania nie były bezpośrednio kojarzone z wpływami władz radzieckich.

W literaturze dla opisania tej hipotezy używa się czasem określenia „polityka barw ochronnych”.

Druga hipoteza podkreśla, że silny wpływ komunistów radzieckich na komunistyczną władzę

w Polsce nie oznaczał automatycznie woli bezpośredniego przenoszenia rozwiązań radzieckich.

Chodziło o to, by wyciągnąć wnioski z doświadczeń i uniknąć znanych już kosztów społecznych,

które dotknęły Rosję Radziecką. Z hipotezą tą związane jest pojęcie „polskiej drogi do socjalizmu”.

Pomijając krótki okres tuż po Wojnie kiedy reaktywowano samorząd, zasadniczo lata

powojenne do 1989 r. to w historii Polski okres silnie scentralizowanej władzy publicznej.

Największy wpływ na kształt powojennej Polski w obszarze gospodarki i sektora publicznego miały

względy doktrynalne i polityczne. W rezultacie zmonopolizowania władzy politycznej przez

proradziecki obóz komunistyczny i znalezienia się kraju w strefie wojskowej, politycznej

i ekonomicznej dominacji Rosji przyjęto model gospodarki centralnie kierowanej [Kalińki

i Luszniewicz, 1993, s. 15]. Model ten cechowała między innymi dominacja całościowego

i wieloszczeblowego systemu centralnego kierowania podporządkowanego organom władzy

politycznej i realizowanego w oparciu o model nakazowo-rozdzielczy. Z tego względu, zagrażając

autorytarnym władzom centralnym, samorząd terytorialny został całkowicie zlikwidowany

w 1950 r. i zastąpiony systemem rad narodowych, będących terenowymi organami jednolitej

władzy państwowej [Dutkiewicz 2010, s. 193]. A. Grześkowiak [2000, s. 11] wskazuje, że organy

te miały być "transmisją partii do mas ludowych". Zlikwidowano wówczas także stanowiska

wojewodów, starostów, wójtów, burmistrzów, prezydentów miast oraz starostwa powiatowe

i urzędy wojewódzkie [Suchodolski 2013, s. 188]. Najmniejszą jednostką terytorialną stanowiły –

znane już w okresie międzywojennym – gromady. Jak ocenia M. Cherka [2004, s. 16] instytucja rad

narodowych, stanowiąca próbę wprowadzenia zasady centralizmu demokratycznego, była

niesprawna. W okresie funkcjonowania rad narodowych nadal posługiwano się pojęciem

samorządu terytorialnego. Mając na uwadze, że współcześnie samorząd terytorialny łączy się

z decentralizacją władzy [Sikora 2010, s. 85] trudno jednak uznać, że to co wówczas nazywano

samorządem, było nim rzeczywiście. Samorząd terytorialny pełnił wówczas funkcję lokalnego

aparatu władzy centralnej, a sformułowanie samorząd było używane w znaczeniu dalekim od

samorządności. Z początkiem 1973 r. ustawą zmieniającą zasady funkcjonowania rad narodowych

[ustawa z 29 listopada 1972] zlikwidowano gromady i utworzono gminy. W ustawie [ustawa z 29

listopada 1972, art. 1] zapisano, że gminy stanowią „podstawowe jednostki podziału

administracyjno-gospodarczego na terenach wiejskich, stwarzające ze względu na swoje rozmiary,

potencjał gospodarczy i urządzenia odpowiednie warunki dla kierowania rozwojem gospodarczym

i społeczno-kulturalnym oraz dla zaspokajania potrzeb mieszkańców”. Organami władzy w gminie

112

były: gminna rada narodowa oraz naczelnik. Oba organy były równocześnie organami władzy

państwowej [ustawa z 29 listopada 1972, art. 2; Rozporządzenie Rady Ministrów z 30 listopada

1972, §1]. Ustawa z 1972 r. ustanawiająca gminy, pomimo wielu zmian i uchylenia artykułów,

obowiązuje jednak do dziś. Trudno jednak uznać ówczesne zmiany za reaktywację samorządu,

ponieważ pozycja gminnych rad narodowych i całego ustroju gminy zachowała centralizm

państwowy. Ciekawostką jest, i dość ironiczne w tym względzie wydaje się, że na stronie Gminy

Brzozie aktualnie znaleźć można akt utworzenia Gminy pochodzący z 1973 r., umocowany we

wspomnianej ustawie [Gmina Brzozie 2005].

Reaktywacja samorządu terytorialnego, która stanowi jeden z elementów demokratycznych

przemian ustrojowych w Polsce, nastąpiła w 1989 r. Zastosowane rozwiązania organizacyjno-

ustrojowe oparto na doświadczeniach polskiego samorządu terytorialnego okresu dwudziestolecia

międzywojennego oraz osiągnięć samorządów państw Europy Zachodniej [Miaskowska-

Daszkiewicz i Szmulik 2010, s. 17]. Pierwszym krokiem ku odrodzeniu samorządu terytorialnego

w Polsce była zmiana Konstytucji z 1952 r. [ustawa z 29 grudnia 1989, art. 1 ust. 4]. Zapisano

wówczas, że „Rzeczpospolita Polska gwarantuje udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu

władzy”. W następstwie dalszych zmian ustrojowych 8 marca 1990 r. uchwalono trzy ustawy:

zmieniającą Konstytucję [ustawa z 8 marca 1990a], o samorządzie terytorialnym [ustawa z 8 marca

1990b] oraz ordynację wyborczą do rad gmin [ustawa z 8 marca 1990c]. W zmienionej Konstytucji

gminy, wówczas jako jedyne formy jednostek samorządu terytorialnego, otrzymały osobowość

prawną i samodzielność gwarantowaną sądownie. Zapisano również, że gminy wykonują zadania

zlecone przez administrację rządową [ustawa z 8 marca 1990a, art. 1 ust. 7]. Osobowość prawna,

samodzielność i obowiązek wykonywania zadań zleconych przez rząd pozostają do dziś

obowiązujące na mocy Konstytucji z 1997 r. [ustawa z 2 kwietnia 1997, art. 165 i 166 ust. 2].

Zapisano w niej także, że ustrój Rzeczpospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy

publicznej i prawo udziału jst w sprawowaniu władzy [ustawa z 2 kwietnia 1997, art. 15 i 163

Konstytucji z 1997]. Konstytucja wskazała, że w drodze ustawy należy określić podział terytorialny

zapewniający zdolność jst do wykonywania zadań publicznych, które wykonuje w imieniu własnym

i na własną odpowiedzialność [ustawa z 2 kwietnia 1997, art. 15 i 16]. Jednoszczeblowy, gminny

samorząd terytorialny od 1 stycznia 1999 r. rozszerzono o dwa dodatkowe szczeble: powiatowy i

wojewódzki. W Polsce funkcjonują zatem trzy szczeble samorządu terytorialnego:

- samorządy gmin,

- samorządy powiatów,

- samorządy województw.

113

Podstawową jednostką samorządu terytorialnego nadal pozostaje gmina, która wykonuje

wszystkie zadania samorządu terytorialnego, które nie są zastrzeżone innym szczeblom samorządu

(powiatom i województwom) lub centralnym organom władzy publicznej [ustawa z 2 kwietnia

1997, art. 163 i 164]. Podstawowymi ustawami regulującymi działanie samorządu terytorialnego

w Polsce są aktualnie:

- ustawa o samorządzie gminnym [uosg][ustawa z 8 marca 1990b],

- ustawa o samorządzie powiatowym [uosp][ustawa z 5 czerwca 1998a],

- ustawa o samorządzie województwa [uosw][ustawa z 5 czerwca 1998b]

oraz ustawy „ustrojowe” takie jak:

- Kodeks wyborczy [ustawa z 5 stycznia 2011a],

- ustawa o referendum lokalnym [ustawa z 20 października 2000],

- ustawa o gospodarce komunalnej [ustawa z 20 grudnia 1996].

W relacjach między władzą centralną oraz pomiędzy szczeblami samorządu przyjęto zasadę

pomocniczości (subsydiarności) zapisaną w preambule Konstytucji. Zasada ta stanowi jedną

z naczelnych zasad ustroju [Wacinkiewicz 2011, s. 78]. Gmina stanowi podstawowy szczebel

samorządu, powiat ustrojowo usytuowano jako jednostkę o zadaniach i funkcjach uzupełniających

w stosunku do gminy, a województwo uzupełniająco w stosunku do powiatu [Wacinkiewicz 2011,

s. 77].

Według stanu na 1 stycznia 2016 r. w Polsce jest 16 województw, 314 powiaty i 2 478

gminy. 303 gminy to gminy miejskie34, 616 miejsko-wiejskie a 1 559 to gminy wiejskie [MSWiA

2016]. Liczba gmin zależy m.in. od tego czy prawodawca uzna gminę jednostkową (złożoną

np. z jednej miejscowości) czy przyjmie konstrukcję gminy zbiorowej, tj. złożonej z kilku jednostek

osadniczych jak np. wsie [Borodo 2012, s. 18].

A. Gołuch [2011, s. 150] uważa, że system administracji publicznej w Polsce charakteryzuje

się biurokratyzmem w rozumieniu M. Webera. Jego zdaniem, to jak dziś jest zorganizowana polska

administracja publiczna jest konsekwencją braku docelowej koncepcji państwa. Na obecny kształt

administracji wpłynęły zatem dokonywane po 1989 r. reformy polegające na fasadowej

przebudowie administracji Polski Ludowej. To z kolei dość wyraźnie kontrastuje z zasadą

pomocniczości wyrażonej w preambule Konstytucji RP. Nie jest zatem całkowicie oczywiste czy

współczesny polski samorząd jest samorządny w pełnym tego słowa znaczeniu.

34

W tym 66 miast na prawach powiatu, tj. mających status gminy miejskiej i równocześnie wykonujących zadania

powiatu - tzw. "powiatów grodzkich".

114

Mając wiedzę o podstawowych cechach konstytuujących samorząd można łatwiej określić

kiedy samorząd terytorialny istnieje rzeczywiście, a kiedy istnieje tylko formalnie. Wiedząc już

także w jakich warunkach kształtował się polski model samorządności, celowym wydaje się

przeanalizować jak jest on aktualnie zorganizowany, czym się zajmuje i jak jest zarządzany.

2.3. Zadania publiczne i organizacja jednostki samorządu terytorialnego

2.3.1. Zadania publiczne realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego

Każda jst wykonuje zadania publiczne. W polskich ustawach samorządowych zadania

publiczne rozróżnia się według właściciela, tj. wskazują, że mogą to być zadania własne jst lub

zlecone. Zadania własne jst wykonują w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wśród

zadań własnych jst są takie, których realizacja jest obowiązkowa (zadania obligatoryjne) oraz takie,

których realizację jst może dobrowolnie podjąć (zadania fakultatywne). Z kolei zadania zlecone są

to inne zadania publiczne wynikające z uzasadnionych potrzeb państwa, których wykonanie

ustawowo zlecono jst. Są one przekazywane na mocy regulacji ustawowej lub w drodze

porozumień między administracją samorządową a administracją rządową. Rozwiązanie to

funkcjonowało również w okresie międzywojennym [Czajka 2003, s. 68]. Przepisy wskazywały

wówczas na zadania własne i poruczone [Dekret z 4 lutego 1919a]. Klasyfikację rodzajów zadań

publicznych realizowanych przez jst prezentuje schemat 9. B. Dolnicki [2012, s. 26] ocenia, że

w praktyce podział zadań na własne i zlecone odgrywa jedynie znaczenie z punktu widzenia zasad

finansowania poszczególnych kategorii zadań. W tym kontekście można zaryzykować stwierdzenie,

że samo istnienie zadań obligatoryjnych powoduje, że samorząd jest traktowany jako organ władzy

centralnej. Obligatoryjność zadań wynika ze zobowiązań państwa wobec obywateli. Część tych

zobowiązań jest po prostu realizowana „rękami” samorządów.

Wskazanie katalogu zadań jst możliwych do podjęcia, ale nieobowiązkowych jest zasadne

biorąc pod uwagę konstytucyjną [ustawa z 2 kwietnia 1997, art. 7] zasadę działania organów

władzy publicznej w granicach, a także na podstawie prawa. Zakres działania jst jest zatem

ograniczony do tych obszarów, dla których ustawy dają im upoważnienie. Zagadnienie

ograniczenia podejmowania niektórych rodzajów działalności jest zauważalne w kwestii

prowadzenia przez jst działalności gospodarczej, szczególnie w zakresie wykraczającym poza sferę

użyteczności publicznej. Temu zagadnieniu autor rozprawy poświęca jedną z dalszych części pracy.

115

zadania

jednostek samorządu terytorialnego

Własne

zlecone

obligatoryjne

fakultatywne

zapisane ustawowo

wynikające

z zawartych porozumień

Schemat 9. Klasyfikacja rodzajowa zadań realizowanych przez jednostki samorządu

terytorialnego

Źródło: opracowanie własne na podstawie [uosg, art. 7 i 8].

Warto również zauważyć, że nie tylko realizacja zadań obligatoryjnych jest obwarowana

przepisami prawa. Dotyczy to także zadań fakultatywnych (zob. przykład poniżej), a regulacje te są

niekiedy dość szczegółowe.

Przykład ingerencji władz centralnych w swobodę realizacji zadań fakultatywnych jednostek samorządu

terytorialnego - zadanie z zakresu organizacji lokalnego transportu publicznego.

Przepisy wskazują, że zadanie z zakresu organizacji lokalnego transportu publicznego jest zadaniem własnym

gminy [uosg, art. 7 ust. 1 pkt 4], ale o charakterze fakultatywnym. Sposób realizacji tego zadania jest regulowany

m.in. w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym [ustawa z 16 grudnia 2010]. Według jej zapisów, gmina

licząca od 50 000 mieszkańców, która zdecyduje się na organizowania przewozów o charakterze użyteczności

publicznej, musi obowiązkowo opracować tzw. „Plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu

zbiorowego”. Ustawa wskazuje także wymogi jakościowe takiego planu: co musi w sobie zawierać oraz precyzuje

na czym ma polegać organizacja publicznego transportu zbiorowego.

Podstawowe zadania własne jst określono w art. 7 uosg dla gmin, art. 4 uosp dla powiatów

oraz art. 14 uosw dla województw. Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych

potrzeb wspólnoty w sprawach m.in. [uosg, art. 7]:

- ładu przestrzennego,

- gospodarki nieruchomościami,

- ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej,

- gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,

- wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków

komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk

i unieszkodliwiania odpadów komunalnych,

- zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,

116

- działalności w zakresie telekomunikacji,

- lokalnego transportu zbiorowego,

- ochrony zdrowia,

- pomocy społecznej,

- wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej,

- polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej,

medycznej i prawnej,

- gminnego budownictwa mieszkaniowego,

- edukacji publicznej;

- kultury, w tym ochrony i opieki nad zabytkami,

- kultury fizycznej i turystyki,

- targowisk i hal targowych,

- zieleni gminnej i zadrzewień,

- cmentarzy gminnych,

- porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli,

- ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej,

- współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych i organizacji pożytku

publicznego.

Wymienione zadania własne gminy nie są katalogiem zamkniętym. Do zakresu działania

gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz

innych podmiotów. Ponadto nie wszystkie zadania własne są obligatoryjne. To czy zadanie jest

obowiązkowe musi być określone w drodze ustawy. Przykładem zadania własnego fakultatywnego

jest wspomniany już lokalny transport drogowy. Nie w każdej gminie i nie w każdym mieście

funkcjonuje komunikacja miejska.

Do zadań własnych powiatu należą sprawy o charakterze ponadgminnym m.in. w zakresie

[uosp, art. 4]:

- edukacji publicznej,

- promocji i ochrony zdrowia,



- polityki prorodzinnej,

- wspierania osób niepełnosprawnych,

- transportu zbiorowego i dróg publicznych,

117

- kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,


- geodezji, kartografii i katastru,

- gospodarki nieruchomościami,

- administracji architektoniczno-budowlanej,

- gospodarki wodnej,

- ochrony środowiska i przyrody,

- rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego,

- porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli,

- ochrony przeciwpowodziowej, przeciwpożarowej i zapobiegania innym

nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska,

- przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy,

- ochrony praw konsumenta,

- obronności,

- współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych pożytku publicznego,

- telekomunikacji.

Do zadań publicznych powiatu należy również zapewnienie wykonywania określonych

w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Stąd

jednostkami organizacyjnymi powiatów są powiatowe: komendy Państwowej Straży Pożarnej,

komendy Policji, inspektoraty nadzoru budowlanego, stacje sanitarno-epidemiologiczne oraz

inspektoraty weterynarii. Co charakterystyczne, kierownicy tych jednostek są organami

administracji rządowej, wykonującymi zadania powiatu. Jest to bardzo specyficzna hybryda łącząca

sektor rządowy z samorządowym. Jednostek administracji zespolonej w powiecie, pomimo ich

zespolenia ze starostą, nie można zaliczać do organów samorządu terytorialnego.

Do zadań własnych samorządu województwa należą zadania o charakterze wojewódzkim

m.in. [art. 14 uosw] z zakresu:

- edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego,

- promocji i ochrony zdrowia,

- kultury oraz ochrony i opieki nad zabytkami,



- polityki prorodzinnej,

- modernizacji terenów wiejskich,

118

- zagospodarowania przestrzennego,

- ochrony środowiska,

- gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej,

- transportu zbiorowego i dróg publicznych,


- ochrony praw konsumentów,

- obronności,

- bezpieczeństwa publicznego,

- przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy,

- telekomunikacji,

- ochrony roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy.

Warto zauważyć, że niekiedy jst, mając przypisane ustawowo obowiązki zapewnienia

pewnego rodzaju usług publicznych może występować w trzech rolach [Stachowicz 2013, s. 37, 39-

40]:

- organizatora, gdy realizację zadań zleca prywatnym podmiotom; wprowadza wówczas

do sektora mechanizmy konkurencji,

- przedsiębiorcy, gdy usługi publiczne zapewnia poprzez utworzone przez siebie

jednostki organizacyjne,

- współorganizatora, podejmując porozumienie z innymi jst dla wspólnego prowadzenia

określonego rodzaju działalności.

Niezależnie od przyjętych przez jst rozwiązań ponoszą one odpowiedzialność za realizację, jakość

i efektywność wyznaczonych im zadań.

Niektóre dziedziny gospodarcze nie są atrakcyjnym obszarem, w który prywatni

przedsiębiorcy skłonni byliby podejmować działalność. Obszary te są polem dla działań sektora

publicznego [Borodo 2012, s. 156]. Samorządy mają prawo, a w niektórych obszarach użyteczności

publicznej także obowiązek, prowadzenia działalności gospodarczej. Najlepszym przykładem takiej

działalności są usługi dostarczania wody czy odprowadzania śmieci i ścieków. Poruszając temat

prowadzenia działalności gospodarczej przez jst należy tę działalność podzielić na dwa obszary:

sferę użyteczności publicznej i sferę poza użytecznością publiczną. Podział ten jest ważny,

ponieważ wzdłuż niego przebiega granica swobody podejmowania działalności gospodarczej jst.

Prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wykraczającym poza użyteczność publiczną jest

dozwolone wyłącznie w zakresie nadanym przez ustawy. A. Borodo [2012, s. 159] twierdzi, że

ustawy dookreślają, które z dóbr i usług mieszczą się w sferze użyteczności publicznej. Innego

119

zdania jest Stachowicz [2013, s. 35], która zauważa, że pojęcie użyteczności publicznej i zadania

o takim charakterze nie posiadają jednoznacznej definicji w przepisach prawa. Z tego powodu

uznawanie konkretnych zadań własnych jst za zadania o charakterze użyteczności publicznej ma

charakter funkcjonalny i należy je postrzegać przez pryzmat celu jakiemu służą. Jednym

z wyznaczników jest to czy dana działalność nie jest nastawiona na maksymalizację zysku.

Ustawą, w której można odnaleźć katalog przynajmniej niektórych usług publicznych

w sferze użyteczności publicznej jest ustawa o gospodarce komunalnej [ustawa z 20 grudnia 1996,

uogk]. Zapisano w niej [uogk, art. 1 ust. 2], że pojęcie „gospodarki komunalnej” obejmuje

w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące

i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie

dostępnych.35 Zadania te są zadaniami własnymi jst. Ustawa [uogk, art. 2] wskazuje, że gospodarka

komunalna jst może być prowadzona w szczególności w formach samorządowego zakładu

budżetowego lub spółek prawa handlowego. Nie narzuca zatem tych form bezwzględnie, ale

wskazuje wyraźnie na to, że gospodarka komunalna to zadania o charakterze działalności

gospodarczej.

Ustawy nie stawiają przeszkód w prowadzeniu działalności gospodarczej jst, jeżeli dotyczy

ona zadań własnych jst, a tym samym mieści się w sferze użyteczności publicznej. Przepisy

stawiają przeszkody, gdy działalność wykracza poza tę sferę. Jak podaje Ł. Grzechnik [2011],

prowadzenie działalności gospodarczej gmin traktowane jest jako coś zdecydowanie wyjątkowego.

„Wynika to z subsydiarnej roli, jaką pełnią jst wobec tego typu działalności. Zadaniem samorządu

nie jest bowiem generowanie jako takiego zysku w znaczeniu czysto komercyjnym. Zbyt szeroka

swoboda na tym polu mogłaby godzić w zasady wolnorynkowej konkurencji. Ponadto trudno nawet

wyobrazić sobie, że w normalnych warunkach mogą wystąpić takie niedobory podstawowych dóbr

i usług, które nie mogłyby zostać zaspokojone w drodze normalnej podaży” [Grzechnik 2011].

Gminy mogą prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze

użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie o gospodarce komunalnej

[ustawa z 20 grudnia 1996] [Wacinkiewicz 2011, s. 81; Grzechnik 2011]. Przesłanki uzasadniające

działalność gminy poza sferą użyteczności publicznej muszą być spełnione łącznie i są to [uogk,

art. 10]:

- istnienie niezaspokojonych potrzeb wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym,

35

W literaturze można spotkać się z założeniem, że sformułowanie „celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie

zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych” [uogk] charakteryzuje usługi

w sferze użyteczności publicznej.

120

- występujące w gminie bezrobocie, które w znacznym stopniu wpływa ujemnie na

poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających

z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji

gospodarczej, zwłaszcza do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego

ograniczenia bezrobocia.

Ustawodawca nie wskazuje jednak o jakie potrzeby wspólnoty samorządowej mu chodzi,

zaś druga przesłanka jest określona dość ogólnikowo [zob. Grzechnik 2011]. Jednym z przejawów

wykorzystywania możliwości prowadzenia przez gminy działalności wykraczających poza

użyteczność publiczną jest tworzenie tzw. specjalnych stref ekonomicznych. Prowadzona w jej

obrębie działalność gospodarcza może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju

gospodarczego części terytorium kraju [Grzechnik 2011]. M. Wójcik [2014] wnioskuje, że tak

sformułowane wymagania dla gmin w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej powoduje,

że gmina może być praktycznie udziałowcem lub akcjonariuszem prawie każdej spółki.

Większe bariery stworzono powiatom i województwom. M. Wójcik [2014] ocenia, że

odmienności w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej na szczeblach samorządu nie da

się logicznie wytłumaczyć. Jego zdaniem różnice te są ze szkodą dla efektywności samorządów,

a swoboda, którą posiadają w tym zakresie gminy powinna dotyczyć również powiatów

i województw. Powiaty nie mogą w ogóle prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza

zadania o charakterze użyteczności publicznej [uosp, art. 6 ust. 2], a województwa tylko działalność

w zakresie czynności promocyjnych, edukacyjnych lub wydawniczych oraz w zakresie

telekomunikacji, która służy rozwojowi województwa [uosw, art. 13 ust. 2].

W ślad za przypisywaniem jst zadań publicznych ustawodawca wskazał formy

organizacyjno-prawne jakie mogą przyjąć jednostki organizacyjne jst. Dookreślanie tych form

w ustawach powoduje, że organy jst często nie mają możliwości decydowania w tym względzie.

Charakterystyce najważniejszych z form organizacyjnych jst znajduje się w kolejnej części

rozdziału.

2.3.2. Struktura organizacyjna jednostki samorządu terytorialnego

Jednostka samorządu terytorialnego wykonuje zadania publiczne za pomocą utworzonych

jednostek wchodzących w jej skład i działających w jej imieniu. Są to podmioty takie jak:

- urząd jst (urząd gminy, urząd miejski, urząd miasta, starostwo powiatowe, urząd

marszałkowski),

121

- utworzone przez organ stanowiący jednostki sektora finansów publicznych (jednostki

budżetowe, zakłady budżetowe, instytucje kultury, samodzielne publiczne zakłady

opieki zdrowotnej itp.),

- spółki prawa handlowego, których właścicielem (lub współwłaścicielem) jest jst.

Choć w dyskusji publicznej często podejmuje się temat czym jest jednostka organizacyjna

jst, czy jest nią urząd jst36 oraz spółki samorządowe, to na użytek niniejszej rozprawy przyjęto

definicję Hamrola i Mantury [2006, s. 74], która za jednostkę organizacyjną uznaje taki składnik

organizacji, który jest zdolny do działania. Uwzględniając zatem, że organizacją jest jst, to jej

jednostkami organizacyjnymi są jednostki przez nią utworzone dla realizacji jej zadań publicznych.

Bez względu na formę organizacyjno-prawną będą to zatem przede wszystkim: urząd jst, utworzone

jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, instytucje kultury, zakłady opieki zdrowotnej, spółki

prawa handlowego. Z kolei strukturę organizacyjną jst stanowi uporządkowany zbiór relacji

pomiędzy jednostkami organizacyjnymi [Hamrol i Mantura 2006, s. 74], co zaprezentowano na

schemacie 10.

organ stanowiący

organ wykonawczy (zarząd jst)

urząd jst

jednostki

budżetowe

zakłady

budżetowe

instytucje

kultury

samodzielne

publiczne

zakłady opieki

zdrowotnej

spółki

komunalne inne

np.

- urząd jst

- szkoły i

przedszkola

- urzędy pracy

- zarządy dróg

np.

- zakłady

komunikacji

miejskiej

- zakłady

oczyszczania

miasta

np.

- biblioteki

- muzea

- teatry

- opery

np.

- przychodnie

- szpitale

- pogotowia

ratunkowe

np.

- zakłady

komunikacji

miejskiej

- spółki

wodno-

kanalizacyjne

np.

- wojewódzkie

fundusze

ochrony

środowiska

Schemat 10. Struktura organizacyjna jednostek samorządu terytorialnego z uwzględnieniem

form organizacyjno-prawnych ich jednostek organizacyjnych

Źródło: opracowanie własne na podstawie [uofp2009, uogk, uopdk, uosw i in].

36

Złożoności statusu prawnego urzędu jst autor poświęcił jeden z następnych akapitów.

122

Jednostką organizacyjną jst jest urząd jst, przyjmujący formę organizacyjno-prawną

jednostki budżetowej oraz jednostki, które zostały powołane decyzją organu stanowiącego.

Jednostki tworzone są w celu realizacji zadań, których urząd jst nie może bądź nie jest w stanie

realizować sam w swojej strukturze wewnętrznej. Z uwagi na przepisy ustaw urząd jst nie może

realizować zadań z zakresu oświaty i kultury, dlatego organ stanowiący powołuje w tym celu

odrębne jednostki organizacyjne. Gdy zadanie publiczne ma duży zakres działania i istnieją

merytoryczne przesłanki, organ stanowiący jst może zdecydować, że określony obszar działalności

będzie realizowany poprzez odrębną, powołaną do tego, jednostkę organizacyjną. Często ma to

miejsce w przypadku zarządu nad drogami lub komunikacją miejską. Wówczas, zamiast wydziału

lub referatu w urzędzie jst, powstaje nowa jednostka organizacyjna. Z tego powodu na

schemacie 10 zaprezentowano urząd jst w dwóch ujęciach: urzędu obsługującego organy władzy,

ale także w roli jednostki organizacyjnej realizującej zadania publiczne na równi z innymi,

podlegając hierarchicznie sam pod siebie. Chodzi tu o wskazanie, że niektóre komórki

organizacyjne urzędu jst takie jak np. wydziały komunikacji i dróg wchodzą w relacje, podobnie tak

jak wyodrębnione jednostki organizacyjne jst, z komórkami urzędu, które obsługują organy władzy

jst.

Niektóre zadania publiczne o charakterze działalności gospodarczej jst realizują poprzez

utworzone spółki prawa handlowego. Spółek prawa handlowego, których udziałowcem jest jst, nie

obowiązują zapisy ustawy o finansach publicznych. Podejmując w następnych częściach pracy

zagadnienie kontroli zarządczej fakt ten będzie stanowić jedną z barier skutecznego wypełniania

zobowiązań wynikających z zapisów ustawowych.

Swoboda jst w zakresie sposobów i form organizacyjnych wykonywania zadań publicznych

jest zróżnicowana. W wielu przypadkach przepisy wyznaczają określone formuły realizacji tych

zadań, jak również ich finansowania, które muszą być respektowane przez jednostki samorządowe

[Walczak 2014]. Usztywnienie form prawnych, jakie mogą przyjąć jednostki organizacyjne, łączy

się przede wszystkim z zakresem zadań publicznych – szczególnie tych obligatoryjnych – jakie ma

realizować. Przykładowo zadaniom jst z zakresu kultury towarzyszy ustawa o organizowaniu

i prowadzeniu działalności kulturalnej [ustawa z 25 października 1991], w której wskazano

tzw. instytucję kultury jako formę organizacyjno-prawną odpowiednią do realizacji tych zadań.

Stąd muzea, teatry, opery i biblioteki działają właśnie w takiej formie. Z kolei szkoły publiczne

muszą przyjąć formę jednostki budżetowej, a instytucje opieki zdrowotnej powinny przyjąć formę

tzw. samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej [SPZOZ]. Każda z form ma swoje

charakterystyczne uregulowania, które determinują m.in. stopień niezależności względem zarządu

jst. Z tego powodu „zakres realnego wpływu właściciela samorządowego na działanie wielu

123

samorządowych osób prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych może być niewielki,

co jest szczególną cechą, a zarazem ograniczeniem polskiego systemu samorządowego. Dotyczy to

przede wszystkim SPZOZów oraz wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej”

[Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji 2013a, s. 2]. Poniżej autor rozprawy wskazuje cztery

powszechnie występujące formy organizacyjno-prawne jednostek realizujących zadania

obligatoryjne jst. Różnice między nimi przekładają się wprost na możliwości wpływu na ich

działalność przez zarząd jst.

2.3.3. Status organizacyjno-prawny urzędów jst

Urzędy jst to podstawowe instytucje, za pomocą których organy wykonawcze jst (zarządy

jst) wykonują swoje zadania. W gminie jest to urząd gminy [uosg, art. 33], w powiecie starostwo

powiatowe [uosp, art. 33], a w województwie urząd marszałkowski [uosw, art. 43]. O tym czym jest

w sensie prawnym i organizacyjnym urząd jst trudno jest jednoznacznie rozstrzygnąć, biorąc pod

uwagę przepisy prawne, jak i teorię zarządzania. W tym punkcie pracy podjęto próbę wyjaśnienia

czy urząd jst jest jednostką budżetową i czy można go uznać za jednostkę organizacyjną jst.

Pierwszym problemem jest wskazanie czy urząd jst jest jednostką budżetową. A. Bury

[2013, s. 12] wśród organizacji przyjmujących formę jednostki budżetowej wskazuje m.in. właśnie

urzędy gmin. W ustawie o finansach publicznych [uofp2009, art. 12] wskazano regułę, że

samorządowe jednostki budżetowe tworzą organy stanowiące jst, nadając im statut,37 wyznaczając

zakres działalności oraz przekazując mienie. W przypadku urzędów jst tak nie jest, ponieważ

tworzy się je w momencie tworzenia jst. Argumentem świadczącym o tym, że urzędy jst są

jednostkami budżetowymi są jednak inne przepisy tej ustawy np. w art. 249 uofp2009 wskazano że

„w planie finansowym urzędu jst ujmuje się wszystkie wydatki budżetowe nieujęte w planach

finansowych innych jednostek budżetowych”. Zatem urząd jst, którego zadaniem jest obsługa

budżetu jst, realizuje także swój plan finansowy jako jednostki budżetowej. Warto również

wskazać, że gospodarka finansowa urzędu jst jest identyczna z prowadzoną przez pozostałe

jednostki budżetowe. Jednak orzecznictwo poddaje powyższe argumenty w wątpliwość.

Na potrzeby rozstrzygnięć kwestii podatkowych w orzeczeniach można spotkać się ze

stwierdzeniem, że „urząd gminy, starostwo powiatowe oraz urząd marszałkowski nie są

jednostkami budżetowymi w rozumieniu art. 11–14 uofp2009, a jedynie aparatem pomocniczym,

czyli jednostką zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną organów

jednostek samorządu terytorialnego” [Wycisk 2013].

37

W przypadku statutu zapisano zastrzeżenie, że inne przepisy mogą stanowić odmienny rozwiązania w zakresie statutu

jednostki organizacyjnej.

124

Drugą kwestią odnośnie do urzędu jst jest uznanie go za jednostkę organizacyjną jst.

W. Rup [2009] wskazuje, że w przepisach prawa trudno jest odnaleźć definicję jednostki

organizacyjnej stąd należy odwołać do zasad teorii organizacji i zarządzania. W. Rup uznaje, że

cechami przesądzającymi o istnieniu jednostki organizacyjnej jest:

- integralność struktury organizacyjnej, która zapewnia funkcjonalną jedność

tzn. wchodzące w skład organizacji organy, komórki organizacyjne i stanowiska pracy

zapewniają realizację zadań jednostki na wszystkich etapach,

- wydzielenie organizacyjne, finansowe i majątkowe, czyli oparcie gospodarki finansowej

na odrębnym planie finansowym oraz dyspozycja wydzielonymi środkami finansowymi

i składnikami majątkowymi,

- występowanie w roli podmiotu praw i obowiązków w relacjach z otoczeniem

ekonomicznym, m.in. poprzez prowadzenie samodzielnych rozliczeń finansowych.

W. Rup twierdzi, że urzędowi można przypisać natomiast tylko jedną z wymienionych cech:

wydzielenie organizacyjne i – choć nie zawsze – finansowe. Natomiast innych cech jednostki

organizacyjnej ta instytucja nie ma. Autor rozprawy uważa, że urząd jst posiada cechy integralności

struktury organizacyjnej w rozumieniu wskazanym przez W. Rupa. Mając na uwadze, że struktura

organizacyjna jst może być różna w poszczególnych jst, to należy uznać, iż jest ona stworzona tak,

by być zdolnym do realizacji swoich zadań. W. Rup wskazał jednak, że struktura ta ma zapewnić

„realizację zadań jednostki na wszystkich etapach”, co sugerowałoby, że chodzi o zadania jednostki

samorządu terytorialnego. W opinii autora rozprawy jest to przyjęcie błędnego założenia. Głównie

z tego względu, że istnienie jednostek organizacyjnych zajmujących się tylko cząstką zadań jakiejś

większej organizacji, w skład w której wchodzi dana jednostka nie przesądza o jej nieistnieniu.

Można wyobrazić sobie jednostkę organizacyjną taką jak zespół obsługi ekonomiczno-

administracyjną szkół w danej jst, która funkcjonuje jako jednostka budżetowa i bezsprzecznie jest

jednostką organizacyjną jst, a jednak zadania które wykonuje – nazwijmy je usługami

rachunkowymi – nie stanowią realizacji zadania jst na wszystkich jego etapach. Stanowi drobny

wycinek zadania jst, w dodatku o charakterze obsługowym. W. Rup uznaje także nie zawsze urzędy

jst są wyodrębnione finansowo, gdyż „w wielu gminach urząd ma wspólny rachunek bankowy

z budżetem” [Rup 2009]. Autor rozprawy uważa, że nie jest to przykład rozstrzygający o braku

odrębności finansowej a jedynie o technicznym zastosowaniu jednego rachunku bankowego dla

obsługi dwóch (nota bene powiązanych ze sobą) bytów. Posługiwanie się jednym rachunkiem

bankowym dla obsługi zarówno budżetu jst, jak i planu finansowego urzędu jst nie świadczy o tym

że urząd jst i jst to monolit. Odrębność ta jest zapewniona bowiem poprzez wyodrębnioną

125

ewidencję rachunkową, o czym także W. Rup pisze w swoim artykule. Warto tu wesprzeć się

również jedną z najważniejszych zasad rachunkowości, która mówi o wyższości treści nad formą.

Obsługa dwóch bytów za pomocą jednego rachunku bankowego jest tylko kwestią formy, nie zaś

istoty.

Istotnie kontrowersyjna jest sprawa spełnienia warunku trzeciego wskazanego przez

W. Rupa, tj. występowanie w roli podmiotu praw i obowiązków w relacjach z otoczeniem

ekonomicznym, m.in. poprzez prowadzenie samodzielnych rozliczeń finansowych. Rzeczywiście:

urząd jst, jakkolwiek może być stroną zawieranych umów, jak chociażby w umowach o pracę

z pracownikami lub w umowach z kontrahentami, ale zobowiązania te są w istocie zobowiązaniami

jst. Dokładnie tak samo dzieje się w przypadku innych jednostek organizacyjnych. Samodzielność

w zawieraniu umów i występowaniu w roli strony występuje jednak tylko w zakresie przyznanym

danej jednostce organizacyjnej przez organ nadrzędny. Urząd jst występuje jako strona umów,

a jego kierownik jest władny zaciągać zobowiązania tylko w zakresie nadanym mu przez organ

stanowiący (upoważnienie do zaciągania zobowiązań), nie licząc uprawnień płynących z ustaw.

W sprawach spornych przed sądem zasadniczo stroną jest jednak jst, gdyż tylko ona posiada

osobowość prawną. Posiadanie osobowości prawnej nie jest jednak rozstrzygająca o istnieniu

jednostki organizacyjnej jst.

Autor rozprawy nie chce autorytatywnie rozstrzygać o tym jakie warunki należy spełnić, aby

można mówić o jednostce organizacyjnej jst, gdyż kwestia ta jest aktualnie przedmiotem sporu

i niejednolitego podejścia przez organy władzy. Jest to widoczne chociażby w związku

z rozstrzygnięciem kto jest podatnikiem VAT w jst (sprzeczność stanowiska Ministra Finansów

oraz sądów). Autor rozprawy uważa, że W. Rup ma rację w kwestii charakteru zadań przypisanych

urzędom, tj. obsługi administracyjnej, organizacyjnej i technicznej organów jst. Jednak zadania

urzędów jst wykraczają poza ten zakres, ponieważ realizują one także zadania publiczne na równi

z innymi jednostkami organizacyjnymi jst lub będąc ich odpowiednikami. Przykładowo sprawy

komunikacji i zarządu dróg mogą być realizowane przez urząd jst w postaci jego komórki

organizacyjnej (dotyczy to szczególnie małych jst) lub w postaci odrębnej jednostki budżetowej

np. zarządu dróg i komunikacji (dotyczy szczególnie większych aglomeracji). Jeżeli zatem

jednostka w jakikolwiek sposób funkcjonuje jako strona umów, prowadzi rachunkowość swojej

działalności (także w formie outsourcingu), posiada własną strukturę organizacyjną i kierownictwo

to są to przesłanki do uznania takiej jednostki za jednostkę organizacyjną jst.38 W przepisach

regulujących funkcjonowanie jst, pojęcie "jednostki organizacyjnej jst" jest często spotykane. Nie

38

Oczywiście jednostką organizacyjna jst może być jednostka tylko wówczas, gdy istnieją relacje właścicielskie tej

jednostki z jst np. poprzez podmiotowość prawną jst.

126

ma jednak legalnych definicji tych pojęć. Analizę sytuacji prawnej tego pojęcia przeprowadził

A. Szewc [2005], który doszedł do wniosku, że w polskim systemie prawa jest chaos

terminologiczny. Autor podaje że jednym z przyjętych w praktyce kryteriów rozstrzygających czy

dana instytucja jest jednostką organizacyjną jst jest kwestia posiadania przez nią osobowości

prawnej. Zgodnie z tym założeniem jednostką organizacyjną jst są te jednostki gminne, powiatowe

lub wojewódzkie, które osobowości prawnej nie posiadają. Pozostałe nie są jednostkami

organizacyjnymi. Podział ten jednak nie rozstrzyga problemu bowiem w uosg zapisano, że w celu

wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne [uosg, art. 9 ust. 1]. Formami

organizacyjno-prawnymi jednostek utworzonymi przez gminę i realizującymi jej zadania mogą być

– oprócz jednostek nieposiadających osobowości prawnej – np. instytucja kultury czy spółka prawa

handlowego. Wynika z tego, że wśród jednostek organizacyjnych tworzonych przez gminy dla

realizacji jej zadań publicznych mogą być zarówno jednostki niemające osobowości prawnej, jak

i gminne osoby prawne.

Dla celów niniejszej pracy przyjęto, że jednostką organizacyjną jst jest każda jednostka

powołana dla realizacji zadań publicznych danej jst przez organy władzy tej jst. Przyjęto

także, że urząd jst jest jednostką budżetową i jednostką organizacyjną jst, choć w literaturze

stanowisko to nie jest zawsze akceptowane [zob. Chuchla 2012, s. 65]. Specyfika funkcjonowania

urzędu jst wymaga także, by uznać tę jednostkę organizacyjną w hierarchii za nadrzędną względem

pozostałych. Jak wszystkie jednostki organizacyjne pełni rolę służebną dla zarządu jst, ale

specyficzne jest to, że każda z pozostałych jednostek organizacyjnych jest powoływana do

wykonywania określonego rodzaju zadań jst. Urząd jst jest natomiast takim tworem

organizacyjnym, który pełni dwojaką rolę. Po pierwsze, obsługuje organizacyjnie całą jst. Jest nie

tylko instytucją formalnie zatrudniająca swojego kierownika, ale także zapewnia organizacyjnie

i finansowo obsługę organu stanowiącego. Jest także dysponentem środków budżetowych i to

w jego strukturach znaleźć można komórki odpowiedzialne za całość funkcjonowania jst (komórki

organizacyjne odpowiedzialne za planowanie budżetu jst, pobór i rozliczanie dochodów

budżetowych, transfery środków finansowych na poszczególne jednostki organizacyjne). Cały

aparat zarządzający jst (skarbnik, sekretarz, zarząd jst) jest zatrudniony formalnie przez urząd jst.

Drugą rolę jaką pełni urząd jst to wykonawca wszystkich innych zadań jst, które nie są

wykonywane przez powołane jednostki organizacyjne, bądź spółki. Klasycznym tego przykładem

są wydziały (referaty), takie jak urząd stanu cywilnego, wydział zarządzania drogami itp.

127

2.3.4. Wpływ form organizacyjno-prawnych jednostek organizacyjnych jst na ich

niezależność

W jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce zastosowanie niektórych narzędzi

zarządzania może mieć ograniczoną przydatność. Sprzyja temu m.in. fakt, że poszczególne

jednostki organizacyjne jst działają na podstawie różnych przepisów. Jedne funkcjonują na

podstawie uofp2009 (jednostki budżetowe, zakłady budżetowe), inne zaś na podstawie

specjalistycznych ustaw (instytucje kultury, zakłady opieki zdrowotnej, spółki prawa handlowego).

Przepisy części tych ustaw szczegółowo regulują zarówno sposób realizacji zadań publicznych, jak

i dopuszczalne formy organizacyjno-prawne jednostek organizacyjnych jst realizujących te zadania.

I. Świderek [2012, s. 16] uważa, że utrudnia to kompleksowe zarządzanie oraz rzetelną ocenę, co

skutkuje nieoptymalnym dysponowaniem zasobami, niedostrzeganiem klientów i wpływa na jakość

usług. Dlatego należy dążyć do odejścia od norm i procedur na rzecz zarządzania celami

i projektami. Aktualnie przepisy prawa skupiają dużą uwagę na formie, nie zaś na oczekiwanych

rezultatach.

Jednostka budżetowa

Jednostka budżetowa jest podstawową i powszechną formą organizacyjno-prawną instytucji

publicznej. Jej cechą charakterystyczną jest mała samodzielność w stosunku do organów władzy jst.

Jednostki budżetowe nie posiadają osobowości prawnej. Podstawą gospodarki finansowej jest plan

dochodów i wydatków zwany planem finansowym, który jest częścią budżetu jst [uofp2009,

art. 11]. Jednostki budżetowe swoje wydatki pokrywają więc bezpośrednio z budżetu jst, a pobrane

dochody odprowadzają na rachunek tego budżetu. Z tego względu jednostka budżetowa jest

finansowo niemal całkowicie uzależniona od władz jst.39 Taka forma finansowania nosi nazwę

budżetowania brutto [Bury 2013, s. 12].

Nie każda jednostka budżetowa jest natomiast zależna merytorycznie, co dotyczy

szczególnie jednostek budżetowych, które organ stanowiący jst musi obligatoryjnie utworzyć.

Przykładem tego mogą być samorządowe jednostki oświatowe [ustawa z 7 września 1991, art. 79

ust. 1]. Oświata jest co prawda zadaniem własnym samorządów [uosg, art. 7 ust. 1 pkt 8; uosp,

art. 4 ust. 1 pkt 1; uosw, art. 14 ust. 1 pkt 1], ale ustawa o systemie oświaty nadała jst uprawnienia

władcze w stosunku do szkół tylko w zakresie administracyjno-finansowym [uoso, art. 34a].

39

Autor użył sformułowania „niemal”, ponieważ samorządowe oświatowe jednostki budżetowe mogą gromadzić

własne dochody i we własnym zakresie nimi dysponować na podstawie art. 223 uofp2009. Wyjątek ten jest

podyktowany m.in. prowadzeniem szkolnych stołówek, gdzie wpływy z odpłatności za wyżywienie powinny

pozostawać w dyspozycji szkoły, której rodzice powierzają środki na bezpośrednie sfinansowanie zakupu środków

żywności. Źródła dochodów, które mogą gromadzić takie jednostki określa organ stanowiący jst.

128

Merytorycznie jst mają marginalne możliwości wpływu na to co jest nauczane w szkołach i w jaki

sposób. Zasadnicza część tego uprawnienia przysługuje bowiem Ministrowi Edukacji Narodowej

[uoso, art. 21], który posiada również wyspecjalizowany aparat egzekwowania swoich wymagań

w postaci wojewódzkich kuratorów oświaty, działających w jego imieniu [uoso, art. 31].

Samorządowy zakład budżetowy

Podobny zakres autonomii do jednostki budżetowej posiada samorządowy zakład

budżetowy. On także nie posiada osobowości prawnej [Bury 2013, s. 13]. Podstawą gospodarki

finansowej samorządowego zakładu budżetowego jest roczny plan finansowy obejmujący

m.in. przychody i koszty. Plan zawiera również informację o rozliczeniach z budżetem jst,

ponieważ środki, które zakład zgromadzi na swoim rachunku bankowym i nie wykorzysta do końca

roku, podlegają wpłacie40 na rachunek budżetu jst [uofp2009, art. 15 ust. 7]. Taka forma

finansowania nazywa się budżetowaniem netto [Bury 2013, s. 14].

W odróżnieniu od jednostek budżetowych, zakłady wykonują swoje zadania zawsze

odpłatnie. Uzyskane w ten sposób przychody nie przekazują do budżetu jst, lecz bezpośrednio

pokrywają nimi poniesione koszty. Zakłady budżetowe powinny sprzedawać wytwarzane produkty

w taki sposób, aby uzyskane przychody pokrywały swoje koszty działalności [Borodo 2012,

s. 159]. Nie zawsze udaje się to osiągnąć. Założeniem funkcjonowania samorządowych zakładów

budżetowych jest ich samofinansowanie i możliwość wypracowania zysku. Zysk ten podlegałby

wówczas wpłacie na rachunek budżetu jst. Jeśli zakład budżetowy osiąga straty, czyli jego

przychody nie wystarczają na pokrycie kosztów, wówczas realizacja zadań publicznych w tej

formie traci sens i powinno się go przekształcić w jednostkę budżetową [Bury 2013, s. 14].

W praktyce jednak zakład budżetowy może otrzymywać z budżetu jst dotacje przedmiotowe,

celowe oraz podmiotowe. Stanowią one wówczas jedno ze źródeł przychodów. Dotacje te

zasadniczo nie mogą jednak przekroczyć 50% kosztów jego działalności41 [uofp2009, art. 15].

M. Stachowicz [2013, s. 43] zwraca uwagę na to, że zakład budżetowy nie posiada własnego

majątku trwałego. Majątek, którym dysponuje jest własnością jst, która powierza mu go w zarząd.

W związku z tym zakład budżetowy nie dokonuje odpisów amortyzacyjnych. To z kolei

zniekształca obraz faktycznych kosztów prowadzenia przez zakład działalności gospodarczej.

Informacje płynące ze sprawozdań finansowych zakładu są zniekształcone o kwestie rzeczywistych

kosztów. W rezultacie zakład staje się na rynku bardziej konkurencyjny i może oferować

40

Chyba, że organ stanowiący jst postanowi inaczej. 41

Zasada ta nie dotyczy dotacji celowych z budżetu jst na inwestycje oraz zadania współfinansowane ze źródeł

zagranicznych (w tym funduszy unijnych i EFTA) [uofp2009, art. 15 ust. 6].

129

odbiorcom niższe ceny. Autor rozprawy uważa jednak, że jest to konsekwencją systemowych

niedoskonałości polskich zasad rachunkowości.

Zakłady mogą być tworzone wyłącznie dla wykonywania określonych zadań publicznych

wymienionych w ustawie [Bury 2013, s. 13]. Uogk [art. 7] wskazuje, że samorządowy zakład

budżetowy nie może służyć prowadzeniu działalności wykraczającej poza zadania o charakterze

użyteczności publicznej. Z kolei uofp2009 [uofp2009, art. 14] samorządowym zakładom

budżetowym przypisuje możliwość realizowania zadań z zakresu gospodarki mieszkaniowej

i gospodarowania lokalami użytkowymi, dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu

drogowego, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków

komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk

i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,

lokalnego transportu zbiorowego, targowisk i hal targowych, zieleni gminnej i zadrzewień, kultury

fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, pomocy

społecznej, reintegracji zawodowej i społecznej oraz rehabilitacji zawodowej i społecznej osób

niepełnosprawnych, utrzymywania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym

w szczególności prowadzenia hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem, w celu ich ochrony poza

miejscem naturalnego występowania, cmentarzy.

Samorządowy zakład budżetowy może być szybciej utworzony i skuteczniej kontrolowany

niż spółka, ponieważ zostaje utworzony na podstawie przepisów uofp2009, a nie, tak jak

w przypadku spółek, Kodeksu Spółek Handlowych. A. Borodo [2012, s. 159] uważa, że zwłaszcza

mniejsze samorządy powinny korzystać z instytucji zakładu budżetowego jako formy prowadzenia

działalności gospodarczej.

Samorządowa spółka prawa handlowego

Drugą formą prowadzenia przez jst działalności gospodarczej, obok zakładów budżetowych,

są spółki. Dopuszczenie realizacji zadań publicznych przez jst w formie spółek handlowych

(komunalnych) ma swoje uzasadnienie nie tylko w charakterze gospodarczym niektórych rodzajów

działalności. Forma spółki daje także większą niezależność działalności od politycznych organów

władzy ją powołujących. Jak wskazuje J. Łysińki [2012, s. 102] „spółki komunalne w transporcie

miejskim, oczyszczaniu miasta czy dostarczaniu wody w większości sprawnie i efektywnie realizują

swoje zadania. Ich faktyczna niezależność i wolność od uwikłań bieżącej polityki bywają jednak

kwestionowane. Wskazują na to badania informujące o problemach nadzoru korporacyjnego.”

Uogk [art. 9] wprost wskazuje, że jst mogą tworzyć lub wstępować do:

- spółek z ograniczoną odpowiedzialnością,

130

- spółek akcyjnych,

- oraz tworzyć spółki komandytowe lub komandytowo-akcyjne w ramach przedsięwzięć

realizowanych w partnerstwie publiczno-prywatnym.

Najczęściej spotykaną formą są spółki kapitałowe (spółki z ograniczona odpowiedzialności i spółki

akcyjne). Zdecydowanie preferowaną formą organizacyjną jest spółka z o.o. [Grzechnik 2011].

Spółki kapitałowe tworzone przez jst, lub te do których jst przystąpiła, podlegają regulacjom

przepisów Kodeksu Spółek Handlowych oraz uogk. Wpływ organów jst na działalność spółek,

których właścicielem lub współwłaścicielem jest jst, realizowany jest poprzez udział w organach

spółki, tj. walnym zgromadzeniu oraz radzie nadzorczej. Rada nadzorcza jest obligatoryjna

w każdej spółce komunalnej [uogk, art. 10a ust. 1]. Możliwe jest także oddziaływanie poprzez

odpowiednie formy kontroli finansowej i budżetowej [Borodo 2012, s. 157].

Instytucja kultury

Instytucja kultury jest formą organizacyjno-prawną jednostki organizacyjnej jst utworzoną

na podstawie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej [ustawa z 25

października 1991]. Instytucje kultury posiadają osobowość prawną. Formę instytucji kultury

przyjmują m.in. samorządowe biblioteki, muzea, opery, teatry, a także ośrodki kultury. Instytucje

kultury mogą wykonywać działalność artystyczną. Są wówczas nazywane instytucjami

artystycznymi i należą do nich: teatry, filharmonie, opery, operetki, orkiestry symfoniczne

i kameralne, zespoły pieśni i tańca oraz zespoły chóralne [ustawa z 25 października 1991, art. 11

ust. 2].

Zależność finansowa instytucji kultury od budżetu jst jest różna, tak jak różny jest profil

działalności wymienionych podmiotów. Są zasadniczo dwa źródła finansowania instytucji kultury:

przychody wypracowane z działalności oraz dotacja z budżetu jst. Im mniejszy potencjał jednostki

do wypracowywania przychodów, tym większa jest jej zależność od decyzji organów jst.

Podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez jej

dyrektora. Plan uwzględnia m.in. przychody, w tym wysokość dotacji, którą instytucja kultury

otrzyma od jej organizatora oraz planowane do poniesienia koszty [ustawa z 25 października 1991,

art. 27 ust. 3]. Koszty bieżącej działalności i zobowiązania instytucji kultury są pokrywane

z uzyskiwanych przez nią przychodów [ustawa z 25 października 1991, art. 28]. Dodatkowo

instytucje artystyczne zobowiązane są do tworzenia tzw. planów repertuarowych, które obejmują

sezony artystyczne. Sezon artystyczny trwa 12 kolejnych miesięcy od 1 września do 31 sierpnia

[ustawa z 25 października 1991, art. 11a].

131

Jst ma obowiązek udzielenia dotacji instytucjom kultury, których jest organizatorem.

Wysokość dotacji ma zapewnić instytucji kultury prowadzenie działalności kulturalnej oraz

utrzymanie obiektu, w którym działalność jest prowadzona [ustawa z 25 października 1991,

art. 12]. Zapis ten pozostawia dużą swobodę w ustalaniu wysokości udzielanej dotacji [Walczak

2014]. W praktyce plan finansowy, jaki i repertuarowy, podlega nadzorowi organów jst np. komisji

kultury, ponieważ stanowi istotną informację przy określeniu wysokości dotacji na dany rok

budżetowy. W związku z udzielaniem dotacji, organizatorowi przysługuje prawo i obowiązek

nadzoru nad jej wykorzystaniem [Tomczyk 2012]. Ponieważ instytucje kultury z zasady nie

funkcjonują dla celów finansowych, to ich byt w dużej mierze może zależeć od dotacji.

J. Głowacki, J. Hausner i in. [2009, s. 22] podkreślają, że obecny model finansowania sprzyja

utrwalaniu i rozbudowywaniu struktur organizacyjnych. Z kolei tkwienie w powstającym w ten

sposób układzie więzi „korporacyjnych”, mimo że powoduje utratę organizacyjnej niezależności

i programowej autonomii, to jednak zapewnia byt materialny.

Jak wskazuje Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego [2008], przyczyną

niedostatecznej efektywności wykorzystywania przez instytucje kultury posiadanych środków oraz

częstego, wadliwego ich funkcjonowania jest niewłaściwie sprawowany nadzór przez organizatora

(jst). Z kolei E. Tomczyk [2012] podkreśla, że ingerencja jst jako organizatora instytucji kultury

w całokształt działalności merytorycznej i finansowej tej instytucji nie może w żadnym stopniu

naruszać fundamentalnych zasad samodzielności osoby prawnej. Celem ustawodawcy było

bezspornie wyłączenie instytucji kultury z bezpośredniego wpływu na jej działalność przez

organizatora, z jednoczesnym wprowadzeniem zasady, iż to właśnie instytucja kultury realizuje

zadania jst w warunkach autonomii przynależnej osobie prawnej. Instytucja kultury nie jest więc

formalnie jednostką podporządkowaną swojemu organizatorowi, a jst nie jest jej jednostką

nadrzędną. Warto tu dodać, że w ocenie Głowackiego, Hausnera i in. [2009, s. 39] kierownictwo

instytucji kultury nie odpowiada w praktyce (poza utratą posady) za jakość programową

i organizacyjną instytucji. Z kolei sukcesy przypisywane są przede wszystkim zespołowi

artystycznemu. Kadra zarządzająca nie ma zagwarantowanych odpowiednich warunków

realizowania własnego programu. Jednocześnie nie ma wyraźnych zachęt do obejmowania

kierowniczych stanowisk przez dobrych menedżerów. Stąd poziom zarządzania instytucjami

kultury jest niski, co jest powszechnie dostrzegane i podkreślane.

Pełnienie roli nadzorcy przez organy jst względem instytucji kultury jest materią delikatną.

Z jednej strony zapewniono jej samodzielność nadając osobowość prawną, a z drugiej strony

realizuje ona w imieniu jst jej zadania publiczne. Dodatkowo zarząd jst wykonuje względem

kierownika instytucji kultury funkcję pracodawcy, nie posiadając uprawnień do sprawowania

132

nadzoru administracyjno-finansowego nad działalnością instytucji [Wojewoda Podlaski 2006].

Należy tu jednak wskazać, iż samodzielność nie oznacza braku zupełnej podległości. Jst jako

organizator, zgodnie z ustawowymi kompetencjami, nadaje jednostce statut. Statut, nadany przez

organ stanowiący jst, wskazuje który organ (rada czy wójt) jest odpowiedni do zatwierdzania

sprawozdania finansowego i merytorycznego za dany rok. „Instytucje kultury są jednostkami

organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną, a zatem są odrębnymi od gminy podmiotami

prawa prowadzącymi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków. Konsekwencją

powyższego jest samodzielność dyrektora instytucji kultury w zakresie zarządzania

i gospodarowania instytucją kultury bez obowiązku udzielenia mu przez Wójta Gminy dodatkowego

pełnomocnictwa” [Gmina Ornontowice 2010].

Jak wyjaśnia E. Tomczyk [2012], problematyczność zasad funkcjonowania instytucji

kultury i możliwości wpływu organów jst na ich działalność związany jest z zaszłością historyczną.

W przeszłości gminne (miejskie) domy kultury działały najczęściej jako jednostki budżetowe. To

z kolei dawało większą legitymację organom jst do ingerowania w ich działalność.

Według J. Głowackiego, J. Hausnera i in. [2009, s. 38] charakterystycznym dla

funkcjonowania instytucji kultury jest:

- brak ścisłych powiązań między statutowo przyjętym celem ich istnienia i realizowanym

programem a postępowaniem organizatora tych instytucji (jst),

- zwykle nadzór nad działalnością instytucji sprowadza się do obsady stanowisk

kierowniczych, dotowania ze środków publicznych oraz rozliczania instytucji

z procedur wydatkowania pieniędzy i przestrzegania prawa.

Relacje między instytucją kultury a jej organizatorem pozbawiają je niezbędnych atrybutów

samodzielności i autonomii. Przy braku samodzielności finansowej trudno wyobrazić sobie

samodzielność programową.

Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej

Samorządom terytorialnym przypisano odpowiedzialność za stan zdrowia lokalnej

społeczności. Spoczywa na nich obowiązek działań w sferze profilaktyki i promocji zdrowia

m.in. w zakresie edukacji zdrowotnej, profilaktyki, a także ochrony zdrowia w aspekcie

prowadzenia polityki zdrowotnej [Nawrolska 2009, s. 311]. Podstawowym aktem prawnym

regulującym zadania jst z zakresu zdrowia publicznego jest ustawa o działalności leczniczej [ustawa

z 15 kwietnia 2011]. Realizacji tych zadań służą przede wszystkim tworzone przez jst [ustawa z 15

133

kwietnia 2011, art. 69 i 86]: jednostki budżetowe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej

oraz spółki kapitałowe.

Jednostka budżetowa i samorządowa spółka, jako formy organizacyjno-prawne, zostały już

przedstawione. Warto zatem jeszcze scharakteryzować funkcjonowanie SP ZOZów.

Podstawą gospodarki samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest plan

finansowy, który ustala jego kierownik. Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej mogą

uzyskiwać środki finansowe [ustawa z 15 kwietnia 2011, art. 55] m.in. z następujących źródeł:

- odpłatnej działalności leczniczej, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej,

- wydzielonej działalności innej niż lecznicza, pod warunkiem, że działalność ta jest

wpisana w statut zakładu,

- darowizn, zapisów, spadków oraz ofiarności publicznej, także pochodzenia

zagranicznego,

- dotacji celowych.

Koszty działalności zakład pokrywa z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów

[ustawa z 15 kwietnia 2011, art. 52. i 53]. W gestii SP ZOZu pozostaje podejmowanie decyzji

odnośnie do wyniku finansowego. W przypadku zysku o jego podziale, a w przypadku straty

o sposobie pokrycia. Stratę może również pokryć podmiot tworzący zakład [ustawa z 15 kwietnia

2011, art. 58 i 59].

Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje samodzielnie przekazanymi

w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem jednostki samorządu terytorialnego oraz

majątkiem własnym (otrzymanym lub zakupionym). Swoboda gospodarowania mieniem jest

ograniczona w przypadku zamiaru zbycia majątku trwałego, oddania go w dzierżawę, najmu,

użytkowania, użyczenia lub wniesienia jako aport do spółki. Wówczas zasady postępowania w tych

przypadkach leżą w gestii podmiotu tworzącego i wymagają jego zgody, pod rygorem nieważności.

Z mocy prawa majątek SP ZOZu nie może być wniesiony do spółki zajmującej się działalnością

leczniczą [ustawa z 15 kwietnia 2011, art. 54]

Jednostka samorządu terytorialnego może nałożyć na SP ZOZ, którego jest założycielem,

obowiązek wykonania określonego zadania. Jeżeli zadanie to wymaga nakładów finansowych,

wówczas jst jest zobowiązana zapewnić środki na jego wykonanie [ustawa z 15 kwietnia 2011,

art. 38].

Nadzór nad SP ZOZem sprawuje podmiot tworzący według kryterium zgodności działań

z przepisami prawa, statutem i regulaminem organizacyjnym. Podmiot tworzący może żądać

informacji, wyjaśnień oraz dokumentów od organów SPZ ZOZu i dokonywać kontroli i oceny

134

działalności tego podmiotu. Ustawa wskazuje, że kontrola może obejmować w szczególności

realizację zadań określonych w regulaminie organizacyjnym i statucie, dostępność i jakość

udzielanych świadczeń zdrowotnych, prawidłowość gospodarowania mieniem oraz środkami

publicznymi oraz gospodarkę finansową. Jest to katalog zamknięty. W razie stwierdzenia

nieprawidłowości i ich nieusunięcia przez kierownika SP ZOZu, podmiot tworzący może

kierownika odwołać [ustawa z 15 kwietnia 2011, art. 121].

Samodzielność SP ZOZów względem organów jst można dostrzec szczególnie w kwestii

finansowej. Publiczne zakłady opieki zdrowotnej są bowiem w głównej mierze zależne nie tyle od

swojego organizatora co od kontraktów przyznawanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia.

Kontrakt bowiem jest podstawowym źródłem finansowania większości publicznych zakładów

opieki zdrowotnej. Nie mniej jednak trzeba mieć na uwadze, że w przypadku likwidacji SP ZOZu

jego zobowiązania, należności oraz mienie stają się zobowiązaniami, należnościami i mieniem

jednostki samorządu terytorialnego [ustawa z 15 kwietnia 2011, art. 60 i 61]. Ochronie interesu jst

służy zasada, że zmiana wierzyciela SP ZOZu może nastąpić po wyrażeniu zgody przez podmiot

tworzący [ustawa z 15 kwietnia 2011, art. 54 ust 5].

Jak twierdzi I. Nawrolska [2009, s. 312] stworzone struktury zarządzania, które powinny

umożliwić realizację zadań w dziedzinie promocji i ochrony zdrowia, nie koordynują swoich

działań w sposób, który zapewniłby prowadzenie efektywnej polityki zdrowotnej. Dopiero

całościowe ujęcie finansowanych usług z zakresu ochrony zdrowia umożliwiłoby budowanie

lokalnych polityk zdrowotnych rozumianych jako gotowość do stałego monitorowania

i poprawiania efektywności podejmowanych działań.

Podsumowując kwestie dopuszczalnych form organizacyjno-prawnych jednostek

organizacyjnych jst, z danych zaprezentowanych w tabeli 13 wynika, że zasadniczo jednostki te

mogą mieć różnorodne formy organizacyjno-prawne. Ograniczenia stawiane są w sferze

przekraczającej użyteczność publiczną.

Jednak trzeba zauważyć, że wskazana w tabeli swoboda tworzenia np. zakładów

budżetowych nie oznacza, że konkretne zadania publiczne mogą być realizowane poprzez

utworzenie jednostki w dowolnej formie organizacyjno-prawnej. I tak np. zadań z zakresu oświaty

nie można realizować za pomocą utworzenia zakładów budżetowych – możliwość taką zniesiono

przy okazji wprowadzania uofp2009 [ustawa z 27 sierpnia 2009b, art. 14] i obecnie zadania te

muszą być realizowane w formie jednostek budżetowych bądź przez szkoły niepubliczne dotowane

z budżetu jst.

135

Tabela 13. Swoboda tworzenia jednostek realizujących zadania publiczne w jst według ich

form organizacyjno-prawnych

Rodzaj jst Jednostka

budżetowa

Instytucja

kultury

SP

ZOZ

Zakład budżetowy Spółka

sfera

użyteczność

publicznej

poza sferą

użyteczności

publicznej

sfera

użyteczność

publicznej

poza sferą

użyteczności

publicznej

Gmina Tak tak tak tak nie tak tak42

Powiat Tak tak tak tak nie tak nie 43

Województwo Tak tak tak tak nie tak tak44


2.4. Struktura władzy w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce

2.4.1. Współzależności organów jednostek samorządu terytorialnego

Bez względu na szczebel, władza w każdej z jednostek samorządu terytorialnego jest

podzielona między organ stanowiący i organ wykonawczy. Niezależnie od tego w jakiej formie

organ wykonawczy jst jest ukonstytuowany (jednoosobowo czy kolegialnie) w pracy użyto

sformułowania „zarząd jst” w uniwersalnym określeniu wójta, burmistrza, prezydenta miasta,

starostę i marszałka województwa. Ogólny schemat organizacji poszczególnych szczebli samorządu

terytorialnego jest stosunkowo jednolity. Zestawienie organów stanowiących i wykonawczych ujęto

w tabeli 14.

Tabela 14. Organy władzy jednostek samorządu terytorialnego w Polsce

szczebel

samorządu organ stanowiący jst organ wykonawczy jst (zarząd jst)

Gmina rada gminy / rada miasta wójt/burmistrz/prezydent miasta (zarząd jednoosobowy)

Powiat rada powiatu zarząd powiatu (starosta jako przewodniczący)

Województwo sejmik województwa zarząd województwa (marszałek jako przewodniczący)

Źródło: opracowanie własne na podstawie [uosg, art. 26 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1; uosp, art. 26 ust. 1 oraz art. 42 ust. 1;

uosw, art. 16 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1].

Pomiędzy organami zachodzą wzajemne relacje, które kształtują pewien system zarządzania

wewnątrz jst. Wydaje się, że na relacje zachodzące między organami jst ważny wpływ ma tryb

42

Ograniczona swoboda [uogk, art. 10]. 43

[uosp, art. 6 ust. 2]. 44

Ograniczona swoboda [uosw, art. 13].

136

wyboru zarządu jst. W. Lewicki [1891, s. 45], pisząc o podejmowanych reformach administracji

lokalnej w Galicji, stwierdził: „Co do organizacji magistratu projekt pierwotny zakładał czynić

władzę wykonawczą zupełnie samoistną i niezawisłą, tak, że burmistrz mógłby być wybrany spoza

grona rady gminnej, która wtedy wybierałaby własnego przewodniczącego. Burmistrz zaś miał być

zatwierdzonym przez Wydział krajowy. Nowość ta wywołała silną opozycję w miastach, których

ustawa miała dotyczyć. Przeciw tym postanowieniom zorganizowano formalną konfederację miast.

I wygrano. Sejm postanowił, że rada miejska jako źródło wszelkiej władzy w mieście, powinna

sobie sama wybrać swoją władzę wykonawczą, ułatwia się przez to bowiem tak koniecznie

potrzebną kontrolę i unika się starć między władzami miejskimi, które inaczej byłyby

nieuniknione. Wobec zasady, że rada sobie sama władzę wykonawczą wybiera, odpadła potrzeba

wybierania osobnego przewodniczącego dla rady i osobnego dla magistratu”. Problemy te są

aktualne do dzisiaj. B. Imiołczyk i W. Puzyna [2010, s. 22] wskazują, że w przypadku powiatów

i województw problem konfliktu organów jst są mniejsze niż w gminach. Zarząd jst i województwa

jest bowiem wybierany przez organy stanowiące. Autorzy podają, że nierzadkie są przypadki braku

większości w radzie wspierającej politykę wójta.

Zdaniem autora rozprawy dodatkową zaletą wybierania władzy wykonawczej przez radę,

oprócz eliminacji ryzyka konfliktu, jest ograniczenie ryzyka przerzucania odpowiedzialności za

funkcjonowanie jednostki samorządu z jednego organu na drugi. Przyczyną zagrożeń wynikających

z odrębnych wyborów do organów stanowiących i wykonawczych jest kolegialność, która rozmywa

odpowiedzialność. Kolegialność jest cechą rad i wieloosobowych zarządów. Problemy

kolegialności potęguje dwoistość zarządzania jst wyrażającą się w organie stanowiącym

i wykonawczym. Tu także mamy do czynienia z formą kolegialności: zarządzania przez dwa

organy. Na problemy z kolegialnością zwracał uwagę S. Wojnarowicz [1937, s. 312] pisząc, że

„człowiek nie posiadający wyraźnego zdania boi się odpowiedzialności, nie umie się zdecydować.

Na tym tle wyrosła jedna z najgorszych plag biurokratycznych, której na imię kolegialność. Decyzje

i postanowienia ciał zbiorowych w sprawach wykonawczych są przypadkowe i z reguły połowiczne,

a więc nieodpowiednie. Stąd ociężałość i fatalne działanie całej maszyny”.

Praktyka przypisywania kompetencji i władztwa wyłaniania organów wykonawczych przez

organy stanowiące aktualnie obowiązuje np. w Belgii i Francji. W belgijskich regionach (regiony to

jednostki terytorialne) władza podzielona jest pomiędzy radę regionu (organ stanowiący) oraz rząd

regionu, który wyłaniany jest przez członków rady. W prowincjach organem stanowiącym jest rada

prowincjonalna a organem wykonawczym stała delegacja. Stałą delegację wyłania się spośród

członków rady prowincjonalnej. Na czele stałej delegacji stoi gubernator. Ten jednak jest

powoływany przez Króla. Organem administrującym gminą jest rada gminy. Przewodniczącym

137

rady jest burmistrz, który jest zwierzchnikiem administracji gminnej i stanowi władzę wykonawczą.

Wraz z tzw. ławnikami tworzy kolegium burmistrza i ławników [Helnarska 2012, s. 20-29].

Podobnie jest we Francji. Organem wykonawczym gminy jest mer, którego wybiera rada gminy

spośród członków rady na pierwszym posiedzeniu po wyborach. W departamentach (drugi szczebel

samorządowy) organ stanowiący to rada generalna. Organ wykonawczy tworzy przewodniczący

rady generalnej wraz z zarządem. W regionach (najwyższy szczebel samorządowy) organ

wykonawczy pełni przewodniczący rady regionalnej (organu stanowiącego) [Helnarska 2012, s. 56-

59]. Z kolei w Niemczech rozwiązania są różne w poszczególnych krajach związkowych. Aktualnie

najczęściej obowiązuje tzw. model dualistyczny, polegający na tym, że burmistrz i rada gminy są

wybierani w wyborach powszechnych. W jego klasycznym wydaniu burmistrz najczęściej jest także

przewodniczącym rady. Wyłonienie burmistrza w drodze wyborów powszechnych daje mu

wówczas silną pozycję. W niektórych landach funkcję burmistrza jednak oddzielono od funkcji

przewodniczącego rady gminy [Helnarska 2012, s. 141-142], co jest podobne do rozwiązań

aktualnie przyjętych w Polsce.

W polskich gminach kwestia tego w jakim trybie wybiera się władzę stanowiącą

i wykonawczą (organ stanowiący i wykonawczy) zmieniała się w czasie. Demokracja i odrodzenie

samorządu terytorialnego w Polsce spowodowały, że rady, jako organy stanowiące, wyłania się

w drodze wyborów powszechnych. W odniesieniu do organu wykonawczego gmin było nieco

inaczej. W pierwotnym brzmieniu uosg [art. 28] z 1990 r. burmistrza i zarząd jst wybierała rada

gminy. Zarząd był ciałem kolegialnym składającym się z 4 do 7 osób wyłanianych spośród

członków rady oraz wójtem jako przewodniczącym zarządu. Od 2002 r. w Polsce zarządy jst gmin

są wybierane w drodze wyborów powszechnych i jako organy jednoosobowe45 w postaci wójta (lub

odpowiednio burmistrza i prezydenta miasta) [ustawa z 20 czerwca 2002].46 W uzasadnieniu do

projektu ustawy [Sejm RP 2001, druk sejmowy nr 154] wprowadzającej tę zmianę zapisano:

„Celem wnioskodawców jest bez wątpienia dążenie do usprawnienia funkcjonowania organów

samorządu terytorialnego (...). Proponując zmiany ustrojowe widzimy potrzebę wzmocnienia

pozycji organu wykonawczego gminy i umniejszenia jego uzależnienia od konstelacji politycznej

organu stanowiącego. Da to możliwość jednoznacznego spersonifikowania kompetencji i

odpowiedzialności. Oczekujemy, że bezpośrednie wybory wójta i burmistrza ułatwią

profesjonalizację kadr administracji samorządowej, a jednocześnie ułatwią prowadzenie

45

Odtąd w języku ustaw zamiast sfomułowania „zarząd gminy” używa się pojęcia wójt, burmistrz lub prezydent miasta

dla określenie organu wykonawczego gmin. Nie zmienia to jednak istoty, że jest to jednoosobowy zarząd jst. Warto

także podkreślić, że przepisy przewidują powołanie przez burmistrza jego zastępców, co w istocie jest wyrazem zarządu

o charakterze kolegialnym. 46

Aktualnie ustawa została zastąpiona Kodeksem wyborczym [ustawa z 5 stycznia 2011a].

138

racjonalnej polityki kadrowej i zmniejszą zależność awansów od poparcia politycznego. (…)

Doprowadzi to [wybory bezpośrednie wójtów] do zmiany charakteru kampanii wyborczych

w gminach, które obecnie są często bardzo ogólnikowe i nadmiernie upolitycznione, natomiast przy

bezpośrednich wyborach wójtów będą musiały mieć charakter bardzo osobisty, merytoryczny

i programowy, ściśle związany ze środowiskiem kandydowania. Wnioskodawcy nie proponują

zmian w rozdziale kompetencji między organami gminy. Proponują zachowanie kolegialności

organu wykonawczego przy wyłącznym prawie wnioskowania składu zarządu przez jego

przewodniczącego.” Obecnie przepisem regulującym zasady wyboru organu wykonawczego

w gminie reguluje Kodeks wyborczy z 2011 r. [ustawa z 5 stycznia 2011a].

2.4.2. Rozdział uprawnień zarządczych pomiędzy organy jst

Organami stanowiącymi gmin i powiatów są rady. W gminach jest to rada gminy lub miasta,

w powiatach jest to rada powiatu. W województwie organem stanowiącym jest sejmik

województwa. Członkowie organów stanowiących wybierani są w wyborach powszechnych,

równych i bezpośrednich, w głosowaniu tajnym na czteroletnią kadencję [ustawa z 5 stycznia

2011a, art. 369]. Na czele rad gmin, powiatów i sejmików wojewódzkich stoi przewodniczący

wybierany spośród grona radnych. Organy stanowiące zajmują pozycję dominującą w strukturze

wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, podobnie jak w państwach o dużych tradycjach

samorządowych. Wiąże się z tym znaczny zakres właściwości tych organów. Decydują one

o podstawowych sprawach lokalnej wspólnoty [Chuchla 2012, s. 59-60]. Organom stanowiącym

przypisano rolę regulująco-kontrolną. Podejmują one podstawowe decyzje dotyczące terenu jst,

ustanawiają akty prawa miejscowego, uchwalają budżety, rozpatrują sprawozdania z ich

wykonania, określają wysokość podatków i opłat lokalnych, podejmują uchwały dotyczące spraw

majątkowych. Do uprawnień organów stanowiących jst należą także kwestie organizacji jst

np. wybór sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej oraz określanie wysokości cen

i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej47 [uogk, art. 4]. Funkcję

kontrolną organy stanowiące realizują poprzez m.in. komisje rewizyjne.

Wójt wybierany jest, podobnie jak rada gminy, w wyborach powszechnych, równych,

bezpośrednich i tajnych [ustawy z 5 stycznia 2011a, art. 471]. Kadencja wójta trwa 4 lata i pokrywa

się z kadencją rady gminy. W powiecie zarząd wybiera rada powiatu [uosp, art. 12]. Na powołanie

zarządu ma trzy miesiące od daty wygranych przez siebie wyborów. Zarząd powiatu liczy od 3 do 5

47

Uprawnienia te organ stanowiący może także powierzyć organowi wykonawczemu [uogk, art. 4].

139

osób,48 w tym starosta i wicestarosta [uosp, art. 27]. W pierwotnym brzmieniu uosp członkowie

zarządu powiatu mogli być wybrani spoza składu rady [uosp, art. 27 ust. 2], jednak w 2001 r. zapis

ten usunięto [ustawa z 11 kwietnia 2001]. Kadencja zarządu trwa 4 lata [uosp, art. 9]. Działa do

dnia wyboru nowego zarządu [uosp, art. 28] powołanego przez nowo wybraną rade powiatu.

Podobnie jest w województwach. Tam również zarząd wybierany jest przez organ stanowiący

i dział on tak długo, aż nowo wybrany sejmik nie powoła nowego zarządu. Zarząd jest 5 osobowy,

w tym marszałek województwa [uosw, art. 18, 31 i 32]. Członkami zarządu województwa mogą

być osoby spoza składu sejmiku województwa. Warto zauważyć, że na organach wykonawczych

spoczywa wiele zadań o charakterze organizacyjno-wykonawczym. Na wójcie gminy spoczywają

różnorodne zadania i obowiązki, które wymagają często wiedzy specjalistycznej. W związku z tym

niektóre ze swych uprawnień może powierzyć pracownikom samorządowym: swojemu zastępcy,

skarbnikowi i sekretarzowi gminy [Chuchla 2012, s. 66].

W zasadzie to organ stanowiący jst posiada kluczowe kompetencje zarządcze. W ustawie

o samorządzie gminnym wyrażone zostało domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach

pozostających w zakresie działania gminy. Domniemanie to winno być rozumiane w ten sposób, iż

rada gminy może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą. W zakresie

realizacji funkcji kontrolnej podstawowa rola przypada komisji rewizyjnej, która w imieniu rady

gminy działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy

oraz wykonywanie innych zleceń rady. Organ stanowiący nie może natomiast podejmować

czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady

podziału organów gminy na stanowiące oraz wykonawcze. Rada nie może również cedować na

organ wykonawczy czynności, które do niej należą [Wacinkiewicz 2011, s. 82].

Organ stanowiący jest właściwy, by w drodze uchwał, przyjmować różnego rodzaju plany

np. strategie i programy. W ślad za tymi planami organ stanowiący podejmuje decyzje

o przeznaczeniu na realizację tych planów środków finansowych (uchwała budżetowa). Przyjęte

plany powierza się do wykonania organowi wykonawczemu. Rolą organu stanowiącego jest

następnie rozliczenie organu wykonawczego z realizacji tych planów. Służą temu powoływane

komisje rewizyjne. Można zatem uznać, że organ stanowiący jst pełni istotną rolę w zarządzaniu jst,

posiadając uprawnienia do podejmowania decyzji strategicznych.

Natomiast organ wykonawczy posiada uprawnienia zarządcze o charakterze operacyjnym.

Rolą organu wykonawczego jest bowiem takie sterowanie urzędem jst i jednostkami

organizacyjnymi, aby powierzone mu do realizacji plany zostały wykonane. Wójt realizuje zadania

48

O liczbie członków zarządu decyduje rada powiatu określając ją w statucie powiatu [uosp, art. 27].

140

przy pomocy urzędu gminy, którego jest kierownikiem. Kierowanie urzędem uzasadnia istnienie

szerokich kompetencji o charakterze kontrolnym i nadzorczym. Dzięki nim wójt może dokonywać

oceny i weryfikacji działalności podległych mu pracowników i jednostek organizacyjnych.

Wójt zatem, podobnie jak komisje rewizyjne, może też kontrolować jednostki organizacyjne

[Wacinkiewicz 2011, s. 84].

Z przedstawionych relacji między organem stanowiącym i wykonawczym jst wynika, że

zarządzanie jst nie jest domeną wyłącznie organu wykonawczego. Podział kompetencji zarządczych

pomiędzy organ stanowiący a wykonawczy jst widoczny jest już w zakresie funkcji planowania.

Aby zaprezentować ten podział autor podjął próbę udzielenia odpowiedzi na pięć głównych pytań

[zob. Hamrol i Mantura 2006, s. 72], które prezentuje tabela 15. Wskazano w niej, który z organów

jst odpowiedzialny jest za zagadnienia poruszane w pytaniach. W podziale kompetencyjnym nie

uwzględniono roli władz centralnych, uznając ją za czynnik zewnętrzny wpływający na decyzję

organów jst.49

Tabela 15. Podział kompetencyjny organów jst w zakresie zarządzania na przykładzie

planowania

Pytanie określające kompetencje

Organ

stanowiący jst

Organ

wykonawczy jst

Co uzasadnia istnienie organizacji i do czego zmierzają jej

poszczególne działania? + -

Jak osiągnąć ustalone cele? + +

Jakie zasoby są potrzebne do przeprowadzenia działań

wykonawczych i jak je pozyskać? + +

Jak działania wykonawcze będą rozłożone w czasie? + +

Kto i w jakim zakresie uczestniczy w działaniach

wykonawczych? + +

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Wacinkiewicz 2011, s. 82-84].

Warto zauważyć, że uzasadnienie istnienia jednostki samorządu terytorialnego leży

w zasadzie poza władztwem organów jst. Jednak wskazywanie celu istnienia poszczególnych,

utworzonych jednostek organizacyjnych należy do kompetencji organu ich tworzących, czyli

organu stanowiącego. Kwestia wskazywania jak osiągnąć ustalone cele jest po części uprawnieniem

organu stanowiącego, co ma swoje szczególne uzasadnienie w uchwalaniu planów strategicznych

i budżetu, ale także kompetencją organu wykonawczego, którego zadaniem jest operacjonalizacja

49

Nie przeczy to jednak tezie, że władza centralna na istotny udział w zarządzaniu jst.

141

tych planów. Decyzja o tym jakie zasoby są potrzebne do realizacji działań ma szczególne

odzwierciedlenie w budżecie jst, który uchwala organ stanowiący. Także w budżecie ustala się

źródła pozyskania zasobów. Jest to szczególne widoczne w budżecie zadaniowym, gdzie

działaniom przypisuje się środki finansowe.50 Przy rozdziale środków na realizację wyznaczonych

celów współudział ma także organ wykonawczy, którego zadaniem jest podział środków

zaplanowanych w budżecie na odpowiednie jednostki organizacyjne. Przykładowo organ

stanowiący wskazuje pulę środków na cele edukacyjne w rozdziale klasyfikacji budżetowej

„80101”. Rolą organu wykonawczego jest odpowiednie rozdzielenie tej puli na poszczególne

szkoły. Kwestia wyznaczania czasu realizacji planu na poziomie całej jst leży w gestii organu

stanowiącego, który uchwala strategie, programy i plany dla całej jst precyzując horyzont czasowy.

Rolą organu wykonawczego jest przełożenie tych planów na układ wykonawczy i wskazanie

poszczególnych jednostek realizujących, co wymaga ustalenia odpowiedniego harmonogramu prac,

szczególnie przy złożonych projektach.

Przykład struktury zarządzania jst pokazuje, że przypisanie poszczególnych funkcji

zarządczych nie jest prosty. Znamienne jest, że organy wykonawcze jst nazywane są zarządami jst,

choć w rzeczywistości dominującą rolę zarządczą pełnią organy stanowiące. To one zasadniczo

sterują funkcjonowaniem jst. Stąd zarządy są organem z pogranicza podsystemów zarządzania.

Pełnią bowiem rolę operacjonalizatora decyzji zarządcy (organu stanowiącego), przekładając jego

plany na układ wykonawczy, nie będąc jednocześnie bezpośrednim wykonawcą.

Pierwszy i drugi rozdział rozprawy poświęcono zagadnieniom, na tle których autor

podejmuje docelową tematykę – kontroli zarządczej. Jej geneza i założenia koncepcyjne silnie

nawiązują do teoretycznych koncepcji zarządzania. Natomiast badania empiryczne przeprowadzone

przez autora rozprawy, a zaprezentowane w dalszej części rozprawy koncentrują się na

samorządzie. Stąd tak ważne było dokonanie analizy jego funkcjonowania w Polsce. W kolejnym

rozdziale autor zaprezentuje zagadnienie kontroli zarządczej jako normy prawnej. Mimo, że do

pojęcia kontroli zarządczej odwoływano się w pierwszym rozdziale dotyczącym teorii zarządzania,

to jako norma prawna jest ona nieco inaczej zdefiniowana.

50

Zagadnienie budżetu zadaniowego autor rozprawy porusza w kolejnej części rozprawy. Budżet zadaniowy aktualnie

nie jest obligatoryjny w jst. Podany przykład ma na celu zobrazowanie kwestii powiązania działań z zasobami

finansowymi.

142

3. Rozdział 3

Kontrola zarządcza jako norma prawna

Reforma finansów publicznych z 2009 r.

i wprowadzenie tzw. kontroli zarządczej

wpisują się w szerszy nurt zmian w administracji:

przechodzenia od „kultury stosowania prawa”

do „kultury osiągania rezultatów”

A. Szpor [2012]

3.1. Geneza kontroli zarządczej w polskim ustawodawstwie

3.1.1. Kontrola finansowa jako mechanizm ochrony interesów finansowych Unii

Europejskiej

Zanim kontrola zarządcza weszła do polskiego systemu prawa, funkcjonowała instytucja

kontroli finansowej. Kontrola finansowa w polskim ustawodawstwie jest pochodną wymagań

Komisji Europejskiej postawionych Polsce jako jeden z warunków wstąpienia do Unii Europejskiej

(Wspólnoty). Istnienie kontroli zarządczej w polskiej ustawie o finansach publicznych jest z kolei

ewolucyjnym rezultatem tworzenia w polskiej administracji systemu ochrony finansów

publicznych, który bierze swój początek w kontroli finansowej.

Bezpieczeństwo i efektywność wydatkowania środków publicznych znajdują się w centrum

zainteresowania władz Unii Europejskiej. Wynika to ze znaczenia finansów publicznych dla

funkcjonowania budżetu oraz, pośrednio, wielu innych sfer gospodarki poszczególnych krajów.

Wysoka ranga tej problematyki znalazła odzwierciedlenie w aktach prawnych, dotyczących

standardów kontroli wydatków finansowanych ze środków Unii Europejskiej [NPPC 1998]. Od lat

90. XX wieku Komisja Europejska rozwija koncepcję kontroli wewnętrznej w sektorze publicznym.

Polska w procesach negocjacyjnych przystąpienia do Unii Europejskiej została zobowiązana do

wprowadzenia systemu publicznej wewnętrznej kontroli finansowej (rozdział 28 negocjacji

akcesyjnych) [Niedźwiedzka i Anczakowski 2003, s. 1; Giebel 2012, s. 30].

Kontrola finansowa polega na systematycznej rewizji poprawności wydatkowania środków

publicznych. Można ją podzielić na zewnętrzną i wewnętrzną. Wewnątrzadministracyjna kontrola

finansowa składa się z dwóch elementów: komponentu wewnętrznego i zewnętrznego. Komponent

wewnętrzny (kontrola wewnętrzna) funkcjonuje w ramach instytucji wydatkującej środki -

143

dysponenta środków publicznych (kontrola resortowa). Komponent zewnętrzny to kontrola

sprawowana powszechnie w całej administracji, a jej wyrazem instytucjonalnym jest istnienie

państwowego organu kontroli [NPPC 1998]. W Polsce jest to Najwyższa Izba Kontroli

(zob. schemat 11).

wewnątrzadministracyjna

kontrola wewnętrzna

kontrola wewnętrzna

(resortowa)

kontrola zewnętrzna

(NIK)

Schemat 11. Komponenty wewnątrzadministracyjnej kontroli wewnętrznej

Źródło: opracowanie własne na podstawie [NPPC 1998].

Efektywność procesu kontroli finansowej jest funkcją szeregu czynników. Należy do nich

zaliczyć [NPPC 1998]:

- ustalenie i stosowanie zasad współdziałania wewnątrzadministracyjnej kontroli

finansowej resortowej i pozaresortowej,

- ustalenie i stosowanie jednolitych standardów przeprowadzania kontroli finansowej

w administracji rządowej (procedura, zasady, kryteria itp.),

- ustalenie i stosowanie jednolitych standardów w odniesieniu do wszystkich komórek

kontroli resortowej w administracji rządowej (m.in. umiejscowienie organizacyjne,

status, wymagania wobec pracowników itp.).

Komisja Europejska, dokonując oceny przygotowania Polski do członkostwa w Unii uznała

wewnątrzadministracyjną kontrolę finansową jako jeden z najważniejszych problemów, który

Polska musi rozwiązać. Komisja wskazała ją jako jeden z podstawowych warunków dostępności

środków unijnych dla Polski [NPPC 1998]. Obszar negocjacji pn. „kontrola finansowa” obejmował

kwestie wydatkowania środków publicznych, w tym środków przekazywanych Polsce przez UE,

oraz poboru dochodów budżetu UE, a więc ceł, podatku VAT oraz opłat rolnych. Unijne prawo

(fr. acquis communautaire) odnosi się w tych dziedzinach do uregulowań systemowych

zapobiegających nieprawidłowościom, postępowania w razie stwierdzenia nieprawidłowości

w wykorzystaniu środków publicznych lub ich defraudacji oraz działań nakierowanych na

zwalczanie przestępczości skierowanej przeciwko interesom finansowym UE. Prace nad

144

przygotowaniami negocjacji i analizą stanu prawnego w zakresie kontroli finansowej w Polsce

rozpoczęto w drugiej połowie 1998 r. [RNPPC 1998]. Naturalnym partnerem w tworzeniu systemu

kontroli finansowej dla Komisji Europejskiej po stronie Polski było Ministerstwo Finansów.

System ochrony finansów Unii obejmuje bowiem kwestie kontroli wydatkowania środków

Wspólnoty oraz poboru dochodów. W związku z tym, obszarem zainteresowania Komisji było

działanie polskich służb skarbowych jako aparatu kontroli wydatków, ale również administracja

celna, która z chwilą wejścia Polski do Unii staje się administracją celną Unii Europejskiej.

Niezgodność prawa polskiego ze wspólnotowym, w obszarze kontroli finansowej dotyczyła [NPPC

2000]:

- zbytniej ogólności przepisów regulujących zasady zarządzania finansowego środkami

bezzwrotnej pomocy z UE oraz tryb zwrotu tych środków wykorzystanych niezgodnie

z przeznaczeniem lub właściwą procedurą; zachodziła potrzeba ich uszczegółowienia,

- braku spójnych przepisów regulujących funkcjonowanie kontroli wewnętrznej

w administracji publicznej (jej zadań; organizacyjnych i proceduralnych gwarancji

niezależności; metodologii prowadzenia kontroli oraz koordynacji działań, w tym

w zakresie kontroli gospodarki finansowej oraz kontroli systemu) oraz jej roli wobec

środków z UE,

- braku odpowiednich przepisów w ustawie o kontroli skarbowej regulujących możliwość

dokonywania kontroli wykorzystania środków z UE przez kontrolę skarbową.

Samodzielnie bądź wspólnie z inspektorami UE.

3.1.2. Model PIFC

Komisja Europejska opracowała pożądany model kontroli wewnętrznej, w oparciu o który

kraje kandydujące do członkostwa w Unii powinny stworzyć krajowe systemy kontroli. Model ten

nazwano Publiczną Wewnętrzną Kontrolą Finansową (ang. Public Internal Financial Control,

PIFC). Wskazuje się, że PIFC reprezentuje nową kulturę zarządzania publicznego, tj. przejścia

z modelu tradycyjnego do menedżerskiego [Ministerstwo Finansów Chorwacji 2015], co

zilustrowano na schemacie 12.

145

Tradycyjne podejście Nowoczesne podejście według modelu

PIFC

Scentralizowana

odpowiedzialność kierownictwa ►

Odpowiedzialność kierownicza

na wszystkich poziomach

Kontrola nakładów ► Ustalanie celów i wskaźników

oraz monitorowanie wyników

Rozwiązywanie

występujących problemów ► Zarządzanie ryzykiem (zapobieganie)

Schemat 12. Kultura zarządzania publicznego w modelu PIFC na tle modelu tradycyjnego

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Ministerstwo Finansów Chorwacji 2015].

Na model PIFC składają się trzy elementy [Ministerstwo Finansów Serbii 2015, Ministerstwo

Finansów Chorwacji 2015]:

- zarządzanie finansowe i kontrola, obejmujące środowisko kontroli, zarządzanie

ryzykiem, mechanizmy kontroli, informacje i komunikację oraz monitorowanie i ocenę

całego systemu kontroli,

- niezależny audyt wewnętrzny, oceniający system zarządzania i pełniący funkcję

doradczą w celu poprawy funkcjonowania organizacji,

- centralną jednostkę harmonizacyjną, koordynującą kontrolę wewnętrzną w całym

sektorze finansów publicznych.

PIFC wprowadza systemowe podejście do zarządzania poprzez: planowanie strategiczne

i operacyjne, zarządzanie ryzykiem, odpowiedzialność kierowniczą, system monitorowania

i raportowania wyników, samoocenę systemu i audyt wewnętrzny [Ministerstwo Finansów

Chorwacji 2015].

Jak podaje Ministerstwo Finansów [2012d, s. 3], pierwotnie używane pojęcie „publicznej

wewnętrznej kontroli finansowej” zostało zastąpione pojęciem "publicznej kontroli wewnętrznej".

Choć wydaje się, że zmiana polegała wyłącznie na modyfikacji nazewnictwa, to rezygnacja

z akcentu finansowego wydaje się rozszerzać zakres kontroli z wyłącznie aspektu finansowego na

całość działalności organizacji publicznej. Właściwie stworzony system, oparty na modelu PIFC

powinien doprowadzić do uzyskania racjonalnego zapewnienia, że transakcje są przeprowadzane

146

zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami m.in. z zachowaniem przejrzystości,

efektywności, skuteczności, gospodarności i legalności.

3.1.3. Partnerstwo dla członkostwa

W grudniu 1998 r. wydano dokument pt. "Polska: Partnerstwo dla członkostwa", który

ujmował w jednolite ramy dziedziny priorytetowe, które wymagały dostosowań według opinii

Komisji Europejskiej w sprawie polskiego wniosku o członkostwo w Unii Europejskiej. Wskazano

w nim, że jednym z celów dla Polski w drodze do członkostwa w Unii Europejskiej jest

"wzmocnienie zdolności instytucjonalnej i administracyjnej: dbałość o rozwój instytucji zajmującej

się zwalczaniem defraudacji oraz kontrolą finansową państwa (state audit office), wzmocnienie

zdolności do kontroli finansowej". Komisja Europejska oceniła, że należy wprowadzić mechanizm

zarządzania i kontroli finansowej, co powinno zapewnić satysfakcjonujące wdrażania polityk

wspólnotowych. Istniejący system księgowy i system celny muszą zostać tak znowelizowane, aby

mogły one zarządzać systemem „własnych zasobów”. Komisja wskazała również, że aby zapewnić

administracyjną zdolność Polski do stosowania acquis51 należy podnieść kwalifikacje pracowników

w sprawach zagadnień europejskich i efektywności zarządzania publicznego w ogóle [Centrum

Informacji Europejskiej 1998]. Celem wskazanych powyżej wymagań Komisji Europejskiej było

zatem stworzenie w kraju kandydującym warunków i mechanizmów do realizacji polityki

Wspólnoty oraz zapewniających bezpieczeństwo i efektywność wykorzystania środków

europejskich.

Dostosowanie zasad wewnątrzadministracyjnej kontroli finansowej do wymogów

obowiązujących w Unii Europejskiej oznaczało konieczność pełnego wdrożenia regulacji prawa

europejskiego w zakresie kontroli finansowej wydatków publicznych, zapewniając w ten sposób

zgodność proceduralną i merytoryczną przeprowadzania kontroli finansowej ze standardami

przyjętymi w państwach członkowskich Unii Europejskiej [NPPC 1998]. Wymagało to

implementacji następujących regulacji prawa europejskiego [NPPC 1998]:

- Regulacja finansowa z dnia 21 grudnia 1977 dotycząca ogólnego budżetu Wspólnot

Europejskich z późn. zm. (OJ No L 356, 31.12.1977),

51

Pod pojęciem "acquis" należy rozumieć cały dorobek prawny Wspólnot Europejskich i późniejszej Unii Europejskiej.

Obowiązkiem każdego państwa wstępującego do Unii Europejskiej jest wprowadzenie acquis do własnego systemu

prawnego.

147

- Decyzja Komisji nr 74/55/EWG z 22 stycznia 1974 r. dotycząca nadania uprawnień do

stosowania w Państwach Członkowskich środków kontroli w zakresie dochodów

i wydatków Wspólnoty,

- Regulacja Komisji nr 3887/92 z 23 grudnia 1992 r. w sprawie zintegrowanych

systemów administracji i kontroli pewnych programów pomocy w dziedzinie rolnictwa,

- Regulacja Komisji nr 229/95 z 3 lutego 1995 r. w sprawie zintegrowanych systemów

administracji i kontroli pewnych programów pomocy w dziedzinie rolnictwa,

- Regulacje dotyczące funduszy strukturalnych i funduszu kohezyjnego w latach 1994-

1999, w tym Regulacja Rady nr 2081/93 zmieniająca Regulację (EWG) nr 2052/88

o zadaniach funduszy strukturalnych i ich skuteczności oraz koordynacji działań między

nimi i z działaniami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innych działających

instrumentów finansowych.

Komisja Europejska oczekiwała od Polski [NPPC 2000]:

- uzupełnienia legislacji w zakresie kontroli zewnętrznej i wewnętrznej oraz rozpoczęcia

wdrażania tych zasad, zwłaszcza w zakresie zarządzania i kontroli finansowej

programów przedakcesyjnych,

- utworzenia centralnej instytucji w administracji koordynującej działania kontroli

resortowej, w tym funkcję kontroli systemu,

- utworzenia wewnętrznych jednostek kontrolno-audytowych w instytucjach

wydatkujących środki pomocowe w ramach programów przedakcesyjnych,

- wprowadzenia funkcjonalnej niezależności krajowych kontrolerów działających

wewnątrz administracji, zarówno na szczeblu centralnym, jak i zdecentralizowanym,

w tym w zakresie kontroli ex-ante,

- wprowadzenia ramowych rozwiązań prawnych i administracyjnych związanych

z zarządzaniem i kontrolą środków programów przedakcesyjnych, w tym wprowadzenia

dla nich zasad zamówień publicznych zgodnych z prawem unijnym.

Zdaniem Komisji Polska powinna także wzmocnić zdolności administracyjne do właściwego

funkcjonowania wewnętrznej kontroli finansowej na szczeblu regionalnym.

3.1.4. Narodowy Program Przygotowania do Członkostwa w UE (NPPC)

W dniu 23 czerwca 1998 r. Rada Ministrów RP przyjęła Narodowy Program Przygotowania

do Członkostwa w Unii Europejskiej. Dokument był konsekwencją wymagań Komisji Europejskiej

148

wskazanych w dokumencie "Partnerstwo dla Członkostwa". Wyznaczał priorytety, których

realizacja miała prowadzić do spełnienia wymogów stawianych przez Komisję Europejską wobec

Polski. Jego wykonanie corocznie raportowano i dokonywano aktualizacji [Ministerstwo Spraw

Zagranicznych 2011].

Jednym z priorytetów było dostosowanie zasad wewnątrzadministracyjnej kontroli

finansowej do wymogów obowiązujących w Unii Europejskiej. Docelowo Polska miała w pełni

wdrożyć regulacje prawa europejskiego w zakresie kontroli finansowej wydatków publicznych.

Wymagało to opracowania nowej ustawy o finansach publicznych, przenosząc do polskiego

systemu prawa zasady sprawowania nadzoru i wykonywania kontroli gospodarowania środkami

publicznymi oraz egzekwowania wobec osób dysponujących tymi środkami odpowiedzialności za

naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Rozważano również opracowanie rozwiązań

i instrumentów prawnych systematyzujące system kontroli resortowej, w tym finansowej. Jedną

z kilku rozpatrywanych możliwości było utworzenie instytucji kontroli finansowej, która

m.in. przejęłaby orzecznictwo w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej. Wprowadzone

rozwiązania miały zapewnić zgodność proceduralną i merytoryczną przeprowadzania kontroli

finansowej ze standardami przyjętymi w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Wskazano,

że w latach 1998-1999 będą trwały prace nad regulacjami prawnymi w zakresie kontroli finansowej

(opracowanie systemu, uchwalenie odpowiednich aktów prawnych), a w 2000 r. system zostanie

wdrożony w administracji rządowej [NPPC 1998].

3.1.5. Działania dostosowawcze krajowych regulacji z unijnymi w zakresie kontroli

Krajowymi regulacjami, które należało dostosować do unijnych rozwiązań w zakresie

kontroli finansowej, według stanu na 1998 r., było Prawo budżetowe wraz z aktami

wykonawczymi. Organizacja kontroli resortowej opierała się wówczas na Uchwale nr 57 Rady

Ministrów z 23 maja 1983 r. w sprawie wykonywania kontroli przez organy administracji

państwowej [NPPC 1998].

Już 1998 r. w Ministerstwie Finansów podjęto prace nad nową ustawą o finansach

publicznych wprowadzając zasady sprawowania nadzoru i wykonywania kontroli gospodarowania

środkami publicznymi oraz egzekwując wobec osób dysponujących tymi środkami

odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W ramach prac rozważano

utworzenie instytucji kontroli finansowej, która m.in. przejęłaby orzecznictwo w sprawach

o naruszenie dyscypliny budżetowej [NPPC 1998]. W ramach działań wdrażających przewidziano

149

szkolenia dla pracowników komórek kontroli finansowej oraz biegłych rewidentów z zakresu

nowych rozwiązań i standardów Unii Europejskiej.

W Raporcie z realizacji w 1998 r. Narodowego Programu Przygotowania do Członkostwa

w Unii Europejskiej (RNPPC 1998) napisano, że nie można było jeszcze wskazać na dokładny

zakres i terminy harmonizacji prawa w obszarze „kontrola finansowa”. Projektowana ustawa

o finansach publicznych została zaopiniowana jako niezgodna z prawem wspólnotowym przez

Przewodniczącego Komitetu Integracji Europejskiej (KIE). W 1999 r. [RNPPC 1999] nie

zakończono prac w resorcie finansów m.in. w zakresie aktów wykonawczych do ustawy

o finansach publicznych. Akty te – dostosowane do wymogów wspólnotowych miały regulować

m.in. zadania i kompetencje głównych księgowych oraz osób upoważnionych do przeprowadzania

kontroli ex-ante. Nie ukończono także prac nad aktami prawnymi regulującymi funkcjonowanie

kontroli wewnątrzresortowej, zgodnymi z acquis communautaire, w tym statusu komórek

sprawujących kontrolę ex-ante. Przyczyną niezakończenia prac w 1999 r. było opóźnienie

w uruchomieniu środków pomocowych z PHARE, niezbędne do sporządzenia odpowiednich

ekspertyz ułatwiających przygotowanie właściwej legislacji. W Raporcie za 1999 r. wskazano, że

realizację priorytetu należy przedłużyć do końca 2002 r.

Program na 2000 r. przewidywał między innymi zapewnienie zgodności proceduralnej

i merytorycznej przeprowadzania poszczególnych rodzajów kontroli finansowej (ex-ante i ex-post)

ze standardami przyjętymi w państwach członkowskich Unii Europejskiej: konieczność

opracowania instrukcji (podręczników) kontroli, w szczególności dla środków z UE. Jako cel

pośredni wskazano uchwalenie ustawy o kontroli w administracji publicznej w celu określenia

zasad funkcjonowania kontroli wewnętrznej w administracji publicznej, a w szczególności [NPPC

2000]:

- jej zadań,

- organizacyjnych i proceduralnych gwarancji niezależności,

- metodologii prowadzenia kontroli,

- oraz koordynacji działań, w tym w zakresie kontroli gospodarki finansowej oraz

kontroli systemu.

W terminarzu zmian legislacyjnych wskazano wprowadzenie do 30 czerwca 2001 r. ustawy

o kontroli w administracji publicznej, realizującej postanowienia art. 280 TWE [NPPC 2000].

Przygotowanie projektu tej ustawy (ustawa o przeprowadzaniu kontroli organów administracji

rządowej i samorządowej oraz urzędów obsługujących te organy, a także jednostek organizacyjnych

podległych, podporządkowanych i nadzorowanych przez te organy administracji rządowej

150

i samorządowej) powierzono MSWiA. W grudniu 2000 r. unijna Dyrekcja Generalna ds. Budżetu

wskazała, że projekt ustawy o kontroli wewnętrznej w administracji publicznej posiadał wiele wad,

nie zapewniając m.in. niezależności komórek kontroli i zgodności projektowanego systemu

z modelem PIFC. Nie przewidywał także stworzenia centralnej jednostki harmonizującej

metodologię i procedury dokonywania kontroli. Projekt ustawy wzbudził także wiele kontrowersji

podczas obrad Komitetu Stałego Rady Ministrów. Ostatecznie nie trafił pod obrady Rady

Ministrów i zrezygnowano z dalszych prac nad nim. Decyzją Komitetu Integracji Europejskiej

z 31 stycznia 2001 r. prace nad ustawą o kontroli powierzono Ministerstwu Finansów,

zobowiązując go do przygotowania projektu ustawy o audycie, zakładając, że ustawa zostanie

przyjęta przez Parlament w połowie 2001 r. Założono, że system kontroli wewnętrznej zostanie

wprowadzony w drodze nowelizacji ustawy o finansach publicznych poprzez zapisy regulujące

zasady funkcjonowania kontroli finansowej i audytu wewnętrznego [RNPPC 2000].

Program na 2001 r. przewidywał m.in. utworzenie komórek audytu wewnętrznego

w jednostkach publicznych, w pierwszej kolejności w jednostkach wdrażających programy

finansowe ze środków UE, zgodnie ze standardami międzynarodowymi. Celem było zapewnienie

zgodności proceduralnej i merytorycznej przeprowadzania poszczególnych rodzajów kontroli

finansowej (ex-ante i ex-post) ze standardami przyjętymi w państwach członkowskich UE. Wiązało

się to także z koniecznością opracowania instrukcji (podręczników) kontroli, w szczególności dla

środków z UE. Wprowadzane zmiany miały dostosować polski system do unijnych regulacji: RR

(WE) nr 1266/1999 i nr 1267/1999 z 21.06.1999, RK (WE) nr 2064/97 z 15.10.1997 r.

w powiązaniu z art. 280 TWE [NPPC 2001].

W 2001 r. przyjęto ustawę o zmianie ustawy o finansach publicznych [ustawa z 27 lipca

2001]. Dzięki tej nowelizacji wprowadzono do polskiego systemu prawnego nowe rozwiązanie,

tj. system kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych, obejmujący

gromadzenie i rozdysponowanie środków publicznych oraz gospodarowanie mieniem. Nowelizacja

umożliwiła utworzenie z początkiem 2002 r. komórek audytu wewnętrznego w jednostkach

publicznych, zgodnie ze standardami międzynarodowymi. Jak zapisano w Raporcie [RNPPC 2001]

„nowelizacja wprowadza nowoczesny system kontroli zarządczej, oznaczający wszelkie

mechanizmy kontrolne (głównie ex-ante) dotyczące działania danej instytucji, w szczególności

w zakresie dysponowania majątkiem oraz pojęcie tzw. audytu wewnętrznego, tj. monitorowania

systemu kontroli zarządczej pod kątem jego legalności, gospodarności, celowości i rzetelności,

a także przejrzystości i jawności”. Audyt w tym kształcie miał służyć profesjonalną radą

kierownikowi jednostki na temat wewnętrznych procedur zarządzania, mających na celu poprawę

działania danej jednostki. W celu zapewnienia właściwego funkcjonowania audytu wewnętrznego

151

w ustawie powołano instytucję Głównego Inspektora Audytu Wewnętrznego (General Internal

Auditor), określono wymagania kwalifikacyjne dla audytorów wewnętrznych, wskazano

bezpośrednie podporządkowanie komórek audytu wewnętrznego kierownikom jednostek,

uregulowanie odpowiedzialności za tworzenie planów audytu itp.

W 2001 r. rozpoczęto także prace nad standardami wewnętrznej kontroli finansowej, w tym

kontroli środków europejskich oraz kontroli ex-ante, w jednostkach sektora finansów publicznych.

W dniu 21 grudnia 2001 r. Zespół Przygotowawczy KIE przyjął, opracowany w Ministerstwie

Finansów, dokument pt. „Zasady wdrażania systemu kontroli finansowej i audytu wewnętrznego w

polskiej administracji publicznej”, który zawierał m.in. szczegółowe rozwiązania w zakresie

kontroli ex-ante jako elementu zarządzania. Miał on także służyć jako materiał pomocniczy dla

jednostek, zobowiązanych do zorganizowania komórek audytu wewnętrznego. Wprowadził

ujednoliconą metodykę prowadzenia audytu, zgodną z międzynarodowymi standardami

audytowymi (opracowanymi przez INTOSAI – Międzynarodową Organizację Najwyższych

Organów Kontroli oraz przez IIA – Instytut Audytorów Wewnętrznych).

W Raporcie Okresowym’2001 Komisja Europejska podkreśliła znaczący postęp, jaki został

dokonany w 2001 r. Odnotowano nowelizację ustawy o finansach publicznych wdrażającą w Polsce

system kontroli zarządczej oraz funkcjonalnie niezależne komórki kontroli wewnętrznej.

Powołany w Ministerstwie Finansów Generalny Inspektor Audytu Wewnętrznego stał się częścią

systemu zapewniającego funkcjonowanie profesjonalnego i niepolitycznego stanowiska. Jego celem

był rozwój i koordynacja zharmonizowanej metodologii zarządzania finansowego i audytu

wewnętrznego.

W Partnerstwie dla Członkostwa 2002-2003 Komisja podkreśliła pilność prawidłowego

wdrożenia rozwiązań legislacyjnych, tj. wzmocnienia zdolności administracyjnych w obszarze

kontroli finansowej, ze szczególnym uwzględnieniem zasady niezależności funkcjonalnej nowych

komórek ds. audytu wewnętrznego na wszystkich szczeblach administracji państwowej. Wobec

faktu, iż nowelizacja ustawy o finansach publicznych weszła w życie 1 stycznia 2002 r., niezbędne

było, według wskazań Komisji, podjęcie działań związanych z budową instytucji na różnych

szczeblach administracji publicznej (centralnej, regionalnej).

W 2002 r. utworzono w Ministerstwie Finansów Departament Koordynacji Kontroli

Finansowej i Audytu Wewnętrznego jako centralnej jednostki harmonizującej (ang. Central

Harmonisation Unit) [RNPPC 2002]. W tym samym roku wprowadzono rozporządzenia

wykonawcze wynikające z nowelizacji ustawy o finansach publicznych, wdrażającej system

kontroli finansowej i audytu wewnętrznego w Polsce. Uchwalono wówczas:

152

- Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2002 r. w sprawie szczegółowego

sposobu i trybu przeprowadzania audytu wewnętrznego. Weszło w życie 4 sierpnia

2002 r. (Dz.U. 2002, nr 111, poz. 973). Jego brzmienie było zgodne ze wspólnotowymi

aktów prawnymi – uwzględniało i było oparte o powszechnie uznawane standardy

międzynarodowe i umożliwiło stosowanie jednolitej procedury przeprowadzania audytu

wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych. Zawarto w nim

m.in. zasady prowadzenia kontroli finansowej środków pochodzących z zagranicy.

Zasady i tryb kontroli tych środków był zgodny z wymogami wspólnotowymi,

- Rozporządzenie Ministra Finansów z 20 września 2002 r. w sprawie sposobu

organizowania i przeprowadzania egzaminu na audytora wewnętrznego oraz działania

Komisji Egzaminacyjnej –weszło w życie 21 października 2002 r. (Dz.U. 2002, nr 166,

poz.1364). Także zgodne z prawem unijnym - zapewniało, iż po okresie przejściowym

audytorem może zostać tylko osoba, które zda odpowiedni egzamin przed Komisją

Egzaminacyjną,

- Rozporządzenie Ministra Finansów z 20 grudnia 2002 r. w sprawie określenia kwot

przychodów oraz wydatków środków publicznych dokonywanych w ciągu roku

kalendarzowego, których przekroczenie powoduje obowiązek prowadzenia audytu

wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych – weszło w życie 11

stycznia 2003 r. (Dz.U. 2002, nr 234, poz.1970). Jego zakres nie był objęty regulacjami

unijnymi.

Na koniec III kwartału 2002 r. we wszystkich jednostkach sektora finansów publicznych

zaangażowanych w proces obsługi Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności oraz podległych

ministerstwom i urzędom centralnym funkcjonowały komórki audytu wewnętrznego. Ministerstwo

Finansów przygotowało, przy współudziale ekspertów zagranicznych, „Podręcznik audytu

wewnętrznego w administracji publicznej” zgodny z zapisami rozporządzenia w sprawie

szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania audytu wewnętrznego i umieszczony na stronie

internetowej MF. Pod koniec 2002 r. zostały również przygotowane standardy audytu

wewnętrznego, które zostały zatwierdzone przez Ministra Finansów 30 stycznia 2003 r. Według

stanu na początek stycznia 2003 r. w 172 jednostkach sektora finansów publicznych utworzono

komórki audytu wewnętrznego.

Z dniem 26 listopada 2002 r. mianowano pierwszego Głównego Inspektora Audytu

Wewnętrznego, co umożliwiło Ministerstwu Finansów rozpoczęcie przeprowadzania oceny jakości

(quality assesment) wdrażania kontroli finansowej i audytu wewnętrznego w administracji

153

państwowej. Do końca 2002 r. przeprowadzono taką ocenę w 6 jednostkach sektora finansów

publicznych [NPPC 2003].

W zakresie dostosowania zasad wewnątrzadministracyjnej kontroli finansowej do

wymogów obowiązujących w Unii Europejskiej w Ministerstwie Finansów rozpoczęto w 2002 r.

prace przygotowawcze do utworzenia jednostki ds. certyfikacji środków pochodzących z UE.

Zadania związane z certyfikacją oraz wydawaniem deklaracji zamknięcia pomocy przypisano

Generalnemu Inspektorowi Kontroli Skarbowej. Jako partnera dla OLAF-u po stronie Polski

wskazano nowowyodrębnioną komórkę w pionie kontroli skarbowej Ministerstwa Finansów.

Podobne rozwiązanie funkcjonowało od 2000 r. w pionie celnym.

Dalsze prace związane z pełnym wdrożeniem systemu kontroli finansowej i audytu

wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych trwały do czasu formalnej akcesji

Polski do Unii Europejskiej (m.in. stopniowe wdrażanie systemu w jednostkach samorządu

terytorialnego) [NPPC 2003]. W 2003 r. wśród działań Polski w zakresie systemu wewnętrznych

mechanizmów kontroli przewidziano realizację kompetencji GIAW w zakresie koordynacji

i harmonizacji kontroli finansowej i audytu wewnętrznego polegającą na dokonywaniu ocen

jakościowych, rozpowszechnianiu metod zarządzania finansowego, standardów kontroli i audytu.

W dniu 9 listopada 2005 r. Trybunał Konstytucyjny podważył konstytucyjność uprawnień GIAW

[Trybunał Konstytucyjny 2005], a 8 grudnia 2006 r. go zlikwidowano [ustawa z 8 grudnia 2006].

3.1.6. Zastąpienie kontroli finansowej kontrolą zarządczą w ustawie o finansach

publicznych

Pojęcie kontroli zarządczej było używane w znaczeniu inspekcyjnym już w chwili

kształtowania się polskiego systemu kontroli finansowej. Komisja Europejska wskazywała na

potrzebę „przygotowania polskich służb dokonujących kontroli wydatkowania środków

publicznych. Dotyczy to zarówno kontroli instytucji zewnętrznych wobec administracji, jak

i sprawowanej wewnątrz administracji (systemy kontroli zarządczej, w tym kontrola ex ante,

obejmująca procesy przetargowe, zaangażowanie środków, płatności oraz windykacje, a także

audyt wewnętrzny)” [NNCP 2001]. Ponadto tworzenie systemu kontroli w administracji publicznej

oparte było głównie na audycie wewnętrznym.

Zanim w ustawie o finansach publicznych wprowadzono pojęcie kontroli zarządczej,

zgodnie z wymaganiami stawianymi Polsce przy akcesji do Unii Europejskiej, wprowadzono

pojęcie kontroli finansowej. Pierwszy raz kontrolę finansową do polskiej ustawie o finansach

publicznych wpisano w 2001 r., nowelizując uofp1998 i wprowadzając do niej rozdział piąty

154

pt. „Kontrola finansowa i audyt wewnętrzny w jednostkach sektora finansów publicznych” [ustawa

z 27 lipca 2001, art. 1 pkt 4]. W kolejnej ustawie o finansach publicznych z 2005 r. kontrola

finansowa funkcjonowała zasadniczo w tym samym rozumieniu [uofp2005, art. 47]. Była

rozumiana jako procesy sprawdzające. Odnosiła się zatem do wąskiego rozumienia słowa

„kontrola” jako porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym (kontrola ex post) oraz

sprawdzanie celowości i zasadności ponoszenia wydatków przed jego poniesieniem (kontrola ex

ante, kontrola wstępna). W praktyce kontrola finansowa w przeważającej mierze skupiała się na

sprawdzaniu legalności działań podejmowanych przez jednostki sektora finansów publicznych.

Działo się tak głównie dlatego, że pomimo zapisów w uofp1998 i uofp2005 o obowiązku

wydatkowania środków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady

uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, żadna z tych ustaw nie obligowała do

wyznaczania celów [uofp1998, art. 28 ust. 3; uofp2005, art. 35 ust. 3]. Trudno jest ocenić celowość

wydatkowania środków publicznych, gdy cel nie jest określony. Z tej samej przyczyny trudno jest

ocenić oszczędność. W sytuacji, w której uofp2009 miała zastąpić uofp2005, w naturalny sposób

odbiorcy uznali nowowprowadzone pojęcie kontroli zarządczej za kontynuację dobrze znanej

kontroli finansowej.

Minister Finansów, korzystając z ustawowych delegacji zarówno do kontroli finansowej, jak

i kontroli zarządczej, wydał standardy. W obu przypadkach podstawą ich opracowania były te same

dokumenty [MF 2003, Komunikat 1/KF/2003; MF 2009, Komunikat 23]:

- Standardy kontroli wewnętrznej w Komisji Europejskiej,

- Kontrola wewnętrzna – zintegrowana koncepcja ramowa (COSO I),

- Zarządzanie ryzykiem w przedsiębiorstwie (COSO II),

- Wytyczne w sprawie standardów kontroli wewnętrznej w sektorze publicznym

(INTOSAI GOV 9100), której rozwiązania bazują na COSO I.

Pierwsze Standardy kontroli finansowej wydano w 2003 r. na podstawie uofp1998 [Standardy2003]

[MF 2003, Komunikat 1/KF/2003], które później wydano ponownie w 2006 r. [Standardy2006]

[MF 2006, Komunikat 13], z uwagi na wejście w życie uofp2005. Standardy kontroli zarządczej

wydano w 2009 r. w związku z wejściem w życie uofp2009 z początkiem 2010 r. Konstrukcja tak

Standardów kontroli finansowej, jak i Standardów kontroli zarządczej zostały oparte na COSO I.

Także treść standardów kontroli zarządczej nie różni się znacząco od standardów kontroli

finansowej. Te same źródła oraz w dużej mierze taka sama treść standardów kontroli finansowej

i zarządczej dało uzasadnione przekonanie, że kontrola zarządcza jest inną nazwą kontroli

finansowej.

155

Ustawa wprowadzająca kontrolę finansową posługiwała się pojęciem kontroli w wąskim

znaczeniu jako działania sprawdzające. Jednakże począwszy od Standardów2003 rozszerzono

znacznie zasięg kontroli finansowej o elementy, które znacznie wykraczają poza czynności

sprawdzające. Wynika to z treści dokumentów międzynarodowych, na podstawie których je

opracowywano. Podstawą opracowania Standardów były standardy kontroli wewnętrznej COSO I.

Te zaś same w są bliższe zarządzaniu aniżeli tylko działalności sprawdzającej.

Zamieszanie pojęciowe potęgowały zapisy uzasadnienia do projektu uofp2009, gdzie

wskazano, że wprowadzono pojęcie kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów

publicznych w miejsce dotychczasowego terminu „kontrola finansowa”, przy szerszym jej zakresie

przedmiotowym. Czynności kontrolne w rozumieniu tradycyjnym są tylko jednym z elementów

składających się na instytucję kontroli zarządczej, a niezbyt fortunne w tym wypadku użycie

terminu "kontrola" w odniesieniu do czynności zarządczych przyczyniło się do niejednoznaczności

w ustawie [Chojna-Duch i Anczakowski 2012, s. 30]. Wątpliwości spotęgowały także przepisy

wprowadzające uofp2009, które w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów

publicznych zastąpiły pojęcie "kontrola finansowa" pojęciem "kontrola zarządcza" [ustawa z 27

sierpnia 2009b, art. 65 pkt. 1].

3.2. Rozbieżności definicyjne kontroli zarządczej

3.2.1. Przyczyny niejasności pojęcia „kontrola zarządcza”

Z początkiem 2010 r. weszła w życie nowa ustawa o finansach publicznych [uofp2009].

Wprowadzono w niej pojęcie tzw. kontroli zarządczej. W art. 68 ust. 1 tejże ustawy zapisano, że

kontrolą zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych jest „ogół działań podejmowanych

dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny

i terminowy”. Nowowprowadzony termin „kontroli zarządczej” spowodował pewną niejasność

w jej prawidłowym rozumieniu. Niejasność ta ma swoich kilka źródeł, wśród których należy

wymienić:

- niejednoznaczności pojęcia „kontrola”,

- funkcjonowanie w uofp2005 pojęcia kontrola finansowa, którą w uofp2009 zastąpiono

kontrolą zarządczą; przy odmiennym rozumieniu pojęcia kontrola w obu ustawach

zachowano niemalże te same standardy, oparte na tych samych dokumentach

międzynarodowych, co daje złudzenie zmiany jedynie zastosowanej terminologii,

156

- sposób nowelizacji ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów

publicznych [ustawa z 17 grudnia 2004]; nowelizacja dokonana w 2009 r. wynikała

z konieczności jej dostosowania do uofp2009; wskazano w niej, że wszystko to, co

dotychczas nazywano kontrolą finansową od 1 stycznia 2010 r. zastępuje się kontrolą

zarządczą [ustawa z 29 sierpnia 2009b, art. 65 zdanie pierwsze pkt 9],

- podobieństwo kontroli zarządczej do kontroli wewnętrznej przy jednoczesnym

możliwym różnym rozumieniu kontroli wewnętrznej (w sensie procesów zarządzania

lub tylko działań sprawdzających tzw. kontrola wewnętrzna instytucjonalna),

- funkcjonowanie pojęcia kontroli zarządczej w znaczeniu inspekcyjnym w środowisku

kontrolerów na długo przed ustawowym wprowadzeniem pojęcia [zob. NIK 1996],

- niewystarczające lub nieskuteczne działania projektodawcy zapisów ustawowych

w koordynacji kontroli zarządczej.

Podstawowym źródłem problematyczności pojęcia „kontrola zarządcza” jest dwuznaczność

słowa „kontrola”. Według Glosariusza terminów dotyczących kontroli i audytu w administracji

publicznej [NIK 2005, s. 32]52 kontrola może być rozumiana jako:

- badanie lub przegląd polegający na ustaleniu stanu faktycznego i porównaniu go ze

stanem oczekiwanym (ang. audit),

- przyjęty system zarządzania, którego zadaniem jest zapewnić realizację celów

organizacji (ang. control).

Słowo „kontrola”, w przedstawionych znaczeniach, ma swoje odniesienie w zupełnie

różnych pojęciach angielskojęzycznych. Przekładanie pojęć obcojęzycznych na język polski niesie

jednak ze sobą ryzyko wprowadzenia chaosu pojęciowego, gdyż ich bezpośrednie tłumaczenie

może wprowadzić więcej zamieszania niż wyjaśnień.53 Z uwagi na możliwości dwojakiego

rozumienia samego pojęcia kontroli, również kontrola zarządcza może być dwojako rozumiana.

W wąskim ujęciu kontrolę zarządczą można by utożsamiać jako jedna z czterech funkcji

zarządzania, tj. kontrolowanie, natomiast w ujęciu szerokim jako system zarządzania. Takie dwa

różne podejścia do kontroli zarządczej spotyka się zarówno w literaturze, jak i praktyce, gdzie

kontrola zarządcza funkcjonuje jako pojęcie związane z działaniami sprawdzającymi (charakter

52

Źródło to jest o tyle ważne, że współautorem Glosariusza jest osoba, która później kierowała Departamentem

Ministerstwa Finansów odpowiedzialnego za upowszechnianie i promowanie kontroli zarządczej w sektorze finansów

publicznych. Warto zauważyć, że dokument ten powstał kilka lat przed wprowadzeniem do uofp2009 kontroli

zarządczej (2005 r.). 53

Np. angielski audit to polski audyt lub kontrola w sensie sprawdzania (zaś w polskim systemie prawnym próbuje się

wyraźnie oddzielić audyt od kontroli nadając im inne cele, choć narzędziem obu tych instytucji jest sprawdzanie), zaś

angielskie control oraz manage to polskie zarządzać, choć w angielskim znaczeniu wcale nie muszą to być synonimy.

157

inspekcyjny) lub jako inna nazwa zarządzania. Problem różnego rozumienia pojęcia kontroli autor

opisał w pierwszym rozdziale rozprawy, prezentując kontrolę jako jedną z funkcji zarządzania.

Ponieważ w tradycji polskiej ugruntowało się rozumienie „kontroli” jako działalności

sprawdzającej, W. Stachurski [2013, s. 299] nie przyjmuje kontroli zarządczej jako zarządzania.

Jego wątpliwości dotyczą natomiast tego, czy w kontroli zarządczej chodzi ściśle o kontrolę,

kończącą się raportem (protokołem pokontrolnym), czy bliżej jej do pojęcia nadzór.

Wadą kontroli zarządczej, jako zapisu prawnego, jest jej niejednoznaczność. Jak podaje

W. Rup [2009] „w polskim ustawodawstwie nadużywana jest możliwość dowolnego określania

znaczeń podstawowych pojęć w poszczególnych gałęziach prawa czy też ustawach bez

uwzględnienia znaczenia tych pojęć przyjętego w innych aktach prawnych.” Analogicznie

w przepisach nie należy używać pojęć, które w powszechnym użyciu są zupełnie inaczej rozumiane

aniżeli chciałby tego ustawodawca. Wydaje się, że regulacje prawne powinny być pisane językiem

zrozumiałym dla odbiorcy, aby można było oczekiwać jego przestrzegania zgodnie z intencją

projektodawcy. Niezrozumiałe przepisy mogą również wprowadzać w błąd odbiorcę, gdy posługują

się niejednoznacznymi pojęciami. Trudno oczekiwać, by prawo tworzone w ten sposób, mogło

wywołać oczekiwane rezultaty. Gdyby złe prawo nie wywoływało żadnych skutków, wówczas

problem nie byłby znaczący. Problem pojawia się wówczas, gdy przepisy, które nie wywołują

oczekiwanych skutków, wywołują skutki odwrotne.

3.2.2. Kontrola zarządcza w znaczeniu inspekcyjnym

Pojęcie kontroli zarządczej stosowano w dokumentach opisujących kontrolę finansową.

Posługiwano się zamiennie terminem publicznej kontroli: finansowej, wewnętrznej i zarządczej.

W ten sposób stawiano na równi te pojęcia. Przyjmując definicję ustawową kontroli finansowej

jako działań o charakterze inspekcyjnym, należałoby tak samo rozumieć kontrolę wewnętrzną

i zarządczą.

Kontrolę zarządczą w ujęciu inspekcyjnym akceptuje część środowiska naukowego oraz

praktycy i sądy. Przykładowo U. Zawadzka-Pąk [2013, s. 300] wskazuje, że plany finansowe

w układzie zadaniowym powinny być jednym z podstawowych instrumentów przeprowadzania

kontroli zarządczej. Stwierdzeniem "przeprowadzanie kontroli zarządczej" sugeruje zatem jej

inspekcyjny charakter. Kontrolę zarządczą w znaczeniu kontroli inspekcyjnej (sprawdzania) przyjął

także M. Adamczyk [2012, s. 5], wyjaśniając czym jest skuteczność kontroli zarządczej. Zapisał, że

skuteczna kontrola zarządcza oznacza, że postępowanie kontrolne zakończyć się powinno

wydaniem zaleceń, bądź wniosków pokontrolnych. D. Kotarski [2011, s. 133-134], poddając

analizie i porównaniu kontroli zewnętrznej i kontroli zarządczej, napisał, że dokumentem

158

pokontrolnym z kontroli zarządczej jest sprawozdanie z wykonania planu działalności. Autor

rozróżnił przy tym, że czym innym jest kontrola zarządcza i kontrola wewnętrzna, wskazując, że ta

druga może stanowić dodatkowe źródło informacji o realizacji zadań. Najpewniej więc rozumiał tę

kontrolę wewnętrzną wąsko jako czynności sprawdzające, nie zaś tak jak to określono w COSO I.

R. Waśkiewicz [2013] uznaje, że "kontrolę zarządczą można zdefiniować jako proces sprawdzania,

czy w toku działalności jednostka gospodarcza realizuje zamierzenia przyjęte w planach

działalności oraz w jakim stopniu osiąga założone w tych planach cele".

W praktyce funkcjonowania jednostek publicznych kontrole zarządcze przeprowadzało lub

nadal przeprowadza np. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego [2012], gdzie w Zarządzeniu nr 12

Dyrektora Generalnego z 2 kwietnia 2012 r. zamiennie stosowano nazewnictwo kontrola zarządcza

i kontrola wewnętrzna, Gmina Jedlina-Zdrój [2010] czy Gmina Kłodawa [2015], które sporządzają

plan i przeprowadzają kontrole zarządcze. Przeprowadzanie kontroli zarządczej pojawiło się

również w orzecznictwie sądowym. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu

[2012], gdzie zapisano: "została przeprowadzona kontrola zarządcza w trakcie której ustalono,

że nie były prowadzone dwa dzienniki zajęć".

3.2.3. Kontrola zarządcza a kontrola wewnętrzna

W opracowaniach dotyczących kontroli zarządczej spotyka się zamienne stosowanie pojęcia

kontroli zarządczej z kontrolą wewnętrzną (zob. NIK 2010). Sprawia to wrażenie jakoby pojęcia te

były ze sobą tożsame, co jest kolejną z przyczyn problematyczności w rozumieniu kontroli

zarządczej. W wyjaśnieniu zależności obu pojęć posłużę się publikacją z 2005 r.,54 której celem

było ujednolicenie i upowszechnienie prawidłowej terminologii dotyczącej kontroli i audytu.

Wówczas, ze wspólnej inicjatywy Najwyższej Izby Kontroli, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,

Ministerstwa Finansów i Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydano

tzw. Glosariusz terminów dotyczących kontroli i audytu w administracji publicznej [NIK 2005].

Podano w nim, że kontrola zarządcza jest inną nazwą systemu kontroli wewnętrznej [NIK 2005,

s. 34]. Nie do końca jednak wiadomo czym według Glosariusza jest system kontroli wewnętrznej.

W jednym miejscu podaje, że kontrola wewnętrzna to, obok kontroli zewnętrznej, jedno z rodzajów

kontroli rozumianej jako działania sprawdzające [NIK 2005, s. 32]. W tym względzie przez

kontrolę wewnętrzną należy rozumieć ogół działań sprawdzających dokonywanych wewnątrz

54

Co prawda ukazała się ona na długo przed wprowadzeniem kontroli zarządczej do systemu prawnego, ale zarówno

przywołana publikacja, jak i ustawa wprowadzająca kontrolę zarządczą mają tego samego współautora (A. Giebel).

Domniemać można zatem, że są to dokumenty spójne ze sobą. Biorąc pod uwagę, że przywołana publikacja nadal

(2016 r.) jest zamieszczona na stronach NIK i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, to jej zawartość jest nadal aktualna.

159

jednostki przez uprawnionych do tego pracowników. W innym miejscu jednak ten sam Glosariusz

informuje, że system kontroli wewnętrznej to system zarządzania jednostką [NIK 2005, s. 64].

Wydaje się, że cel Glosariusza, jakim było ujednolicenie i upowszechnienie prawidłowej

terminologii dotyczącej kontroli i audytu, nie do końca został osiągnięty. Stawia się w nim znak

równości pomiędzy kontrolą zarządczą a kontrolą wewnętrzną, nie dając jednak jednoznacznej

odpowiedzi, czym ta kontrola wewnętrzna jest. Z przedstawionych tutaj względów można

zaryzykować stwierdzenie, że odniesiono rezultat odwrotny od zamierzonego, tworząc definicje

poszczególnych pojęć, które się zapętlają.

Kontrola

Sprawdzanie

Kontrola

zewnętrzna

Kontrola

wewnętrzna

Kontrola

zarządcza

Zarządzanie Kontrola

wewnętrzna

Schemat 13. Definicyjne relacje kontroli zarządczej i kontroli wewnętrznej

Źródło: opracowanie własne na podstawie [NIK 2005].

Glosariusz podaje zatem, że kontrola zarządcza jest tożsama z kontrolą wewnętrzną, ale nie

wiadomo nadal czy chodzi o kontrolowanie czy zarządzanie. Aby odpowiedzieć na to pytanie warto

ustalić na czym wzorowano się, wprowadzając do polskiego prawa kontrolę zarządczą. Kontrola

zarządcza jest w dużej mierze odwzorowaniem dwóch powszechnie uznanych standardów kontroli

wewnętrznej. Pierwszym z nich są amerykańskie standardy kontroli wewnętrznej, tzw. COSO I,

ujęte w dokumencie „Kontrola wewnętrzna – zintegrowana struktura ramowa”.55 Drugim są

„Wytyczne w sprawie standardów kontroli wewnętrznej w sektorze publicznym”, tzw. Wytyczne

INTOSAI, przyjęte w 2004 r. przez Międzynarodową Organizację Najwyższych Organów

Kontroli/Audytu (ang. International Organization of Supreme Audit Institutions). Jak podaje się na

wstępie Wytycznych, zostały one zainspirowane standardami COSO I i przełożone na potrzeby

sektora publicznego.

Jeżeli zatem pierwotnym źródłem pochodzenia kontroli zarządczej jest COSO I, to właśnie

ten dokument dostarcza najlepszej wiedzy jak należy rozumieć kontrolę wewnętrzną. Według

COSO I kontrolę wewnętrzną stanowią procesy zarządzania, ale nie wszystkie. Kontrola

55

Standardy COSO autor rozprawy przywołał już w pierwszym rozdziale pracy, podrozdziale 1.2.3 poświęconym

zarządzaniu ryzykiem.

160

wewnętrzna nie obejmuje procesu planowania, a także podejmowania reakcji na ryzyko oraz

działań korygujących. Zestawiając zakres kontroli wewnętrznej z zakresem kontroli zarządczej

można nabrać pełnego przekonania, że istnieje różnica pomiędzy nimi. Kontrola zarządcza

obejmuje bowiem wszystkie procesy wskazane w COSO I jako przynależne kontroli wewnętrznej,

ale także te pozostałe, które wyżej zostały wymienione jako pozostające poza zakresem kontroli

wewnętrznej (zob. tabela 16). Do procesów tych należy m.in. proces planowania, który

w standardach kontroli zarządczej został uznany za jej najważniejszy element.

Tabela 16. Porównanie kontroli wewnętrznej i kontroli zarządczej z procesami

zarządzania

Proces zarządzania Kontrola wewnętrzna

według COSO I Kontrola zarządcza

Ustalanie celów na szczeblu jednostki

- opracowanie misji i wartości +

Planowanie strategiczne +

Ustanawianie czynników środowiska kontroli + +

Ustalanie celów na szczeblu operacji +

Identyfikacja i analiza ryzyka + +

Zarządzanie ryzykiem +

Przeprowadzanie czynności kontrolnych + +

Identyfikacja, gromadzenie i komunikowanie informacji + +

Monitoring + +

Działania korygujące +

Źródło: opracowanie własne na podstawie [COSO I, s. 26].

Dla czytelności kategorii takich jak kontrola finansowa, wewnętrzna i zarządcza nie bez

znaczenia jest fakt, że „poważne różnice w rozumieniu znaczenia i roli

kontroli wewnętrznej sprawiały, iż każdy widział i rozumiał tę funkcję na swój sposób. Często

mylono system kontroli wewnętrznej z czynnością kontrolowania czy audytu, a nawet samego

zarządzania. Niestety, nawet dzisiaj, istnieją mylne opinie na ten temat” [Polski Instytut Kontroli

Wewnętrznej 2008].

3.2.4. Kontrola zarządcza jako model zarządzania

L. Marcinkowski w 2011 r. podkreślał, że kontrola zarządcza jest nazwą kłopotliwą bowiem

kojarzy się z kontrolą typu inspekcyjnego (sprawdzaniem) [Stowarzyszenie Absolwentów KSAP

161

2011]. Nie mniej jednak o tym, że kontrola zarządcza nie jest tym samym co kontrolowanie

wskazuje Ministerstwo Finansów – autor zapisów ustawowych. Kontrola zarządcza powinna być

utożsamiana z pojęciem zarządzania. W 2012 r. Ministerstwo Finansów wskazało, że kontroli

zarządczej nie można „przeprowadzić”, ponieważ nie jest to rodzaj kontroli (jak np. kontrola

wewnętrzna w sensie inspekcyjnym), lecz sposób zarządzania jednostką [MF 2012a, s. 2]. W tym

samym roku w innym z opracowań zapisano również, że „sposób zdefiniowania kontroli zarządczej

wskazuje, iż de facto jest tożsama z zarządzaniem” [MF 2012c, s. 21]. W 2013 r. powtórzono tę

informację w opracowaniu poświęconym sposobom dokonywania samooceny kontroli zarządczej.

Wskazano wówczas, że kontrola zarządcza jest modelem zarządzania jednostkami sektora finansów

publicznych [MF 2013b]. Stanowisko to jest spójne z podejściem Kancelarii Prezesa Rady

Ministrów, która w piśmie z 2011 r. skierowanym do jednostek podległych i nadzorowanych,

wskazała, że przepisy uofp2009 oraz standardy kontroli zarządczej wskazują podstawowe zasady

zarządzania organizacjami. Z kolei celem wprowadzenia regulacji dotyczących kontroli zarządczej

było promowanie w sektorze finansów publicznych spójnego, jednolitego modelu zarządzania

[KPRM 2011, s. 1].

Warto także zauważyć, że standardy kontroli zarządczej są w zasadzie zbiorem norm

zarządzania. Wskazuje się w nich pożądane cechy procesów dotyczących planowania czy

organizowania, jak i również kontrolowania. Sam audyt wewnętrzny, jako element systemu kontroli

zarządczej, jest zaliczany do rozważań z zakresu zarządzania [Jajuga 2007a, s. 32] i koncepcyjnie

odzwierciedla ideę ciągłego doskonalenia.

Wspominane już w poprzednim punkcie wskazanie Glosariusza [NIK 2005], że kontrola

zarządcza może być tożsama z systemem zarządzania, nie jest jedynym uzasadnieniem słuszności

punktu widzenia ustawodawcy. Zasadność rozumienia kontroli zarządczej jako zarządzania

odnaleźć można nie tylko w stanowisku ustawodawcy, ale także w literaturze. Uofp2009 określiła

kontrolę zarządczą jako ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań. Nie

zawęziła ogółu tych działań do czynności sprawdzających, stąd należy odrzucić tezę, że kontrola

zarządcza to tylko tyle, co kontrolowanie. Można przyjąć, że parafrazą ustawowej definicji kontroli

zarządczej jest stwierdzenie, że jej celem jest zdefiniowanie oczekiwanych wyników, a następnie

taka organizacja dostępnych zasobów, aby była w stanie zapewnić osiągnięcie tych wyników. Ta

parafraza jest jednocześnie definicją zarządzania sformułowaną przez P. Druckera [2010, s. 50].

Zestawienie tych pojęć prezentuje tabela 17.

162

Tabela 17. Podobieństwo definicyjne pojęć „zarządzanie” i „kontrola zarządcza”

Definicja zarządzania według Petera Druckera Definicja kontroli zarządczej według uofp2009

Celem zarządzania jest zdefiniowanie oczekiwanych

wyników, a następnie taka organizacja dostępnych

zasobów, która jest wstanie zapewnić osiągnięcie tych

wyników.

ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji

celów i zadań w sposób zgodny prawem, efektywny,

oszczędny i terminowy.

Źródło: [Drucker 2010, s. 50; uofp2009, art. 68 ust. 1].

Głównym zadaniem zarządzania organizacją jest zawsze zapewnienie skutecznej realizacji

przyjętych przez nią celów przy uwzględnieniu zasady racjonalnego gospodarowania [Ziółkowski

2005, s. 76]. Ustawowa definicja kontroli zarządczej rozwija natomiast kwestię tego jak owe cele

powinno się osiągać: zgodnie z prawem, efektywnie, oszczędnie i terminowo. Stąd nie brakuje

również naukowców, którzy odrzucają rozumienie kontroli zarządczej jako działalności polegającej

na sprawdzaniu. Przykładowo, D. Fleszer [2013b, s. 131] wskazuje, że wprowadzona w polskim

prawie kontrola zarządcza jest bardziej kategorią dotyczącą procesów zarządzania (kierownictwa)

w jednostce sektora finansów publicznych niż kontrolą w znaczeniu inspekcyjnym.

Kontrola zarządcza rozumiana jako sterowanie organizacją jest niczym innym jak procesami

planowania, organizowania, przewodzenia i sprawdzania. Ta koncepcja znacznie różni się od

punktu widzenia niektórych obserwatorów, którzy postrzegają kontrolę zarządczą jako coś

dodanego do działalności lub konieczny ciężar narzucony przez organy nadzorcze lub dyktat

nadgorliwych biurokratów [za: COSO I 2008, s. 20]. Natomiast intencją ustawodawcy

wprowadzającego pojęcie kontroli zarządczej była potrzeba zmiany dotychczasowego podejścia,

nastawionego na administrowanie instytucją publiczną, przy zachowaniu zgodności proceduralnej,

tak jak wymyślił to M. Weber w swoim modelu, w kierunku wyznaczania i osiągania mierzalnych

celów. Ukierunkowanie organizacji na cele jakie sobie stawia jest podstawą koncepcji kontroli

zarządczej, a paradygmat ten jest zasadniczo niekwestionowany zarówno przez naukę, jak

i praktykę zarządzania. Stanowi podstawę prawidłowego działania każdej organizacji [Sojka 2013,

s. 72].

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie autora rozprawy, przyjęcie szerokiego rozumienia

znaczenia wyrazu „kontrola” jest dopuszczalne i dlatego nie można uznać, że ustawodawca myli się

wskazując, że kontrola zarządcza to zarządzanie. Także dlatego, że ustawowa definicja kontroli

zarządczej wskazuje, że jest to ogół działań zapewniających realizację celów i zadań jednostki, nie

163

ograniczając tego ogółu działań do sprawdzania. Tak sformułowana definicja odzwierciedla istotę

zarządzania organizacją, co autor rozprawy wskazał w pierwszym rozdziale.

W przekonaniu autora rozprawy koncepcja kontroli zarządczej nie jest powiązana bliżej

z żadną powszechnie znaną koncepcją zarządzania. W literaturze autorzy często dostrzegają

podobieństwa kontroli zarządczej i jej poszczególnymi elementami z takimi koncepcjami

zarządzania jak: zarządzanie przez jakość [Zymonik i Zymonik 2011 s. 141], zarządzanie przez cele

czy zarządzanie przez ryzyko. Przykładowo kwestia wyznaczania mierzalnych celów, postulowana

przez standardy kontroli zarządczej, jest charakterystyczna dla koncepcji zarządzania przez cele.

W kontroli zarządczej trudno jednak doszukiwać się pełnego rozwinięcia operacjonalizacji celów

do najniższych struktur jednostki, czyli pracownika. Z kolei skojarzenia kontroli zarządczej

w odniesieniu do modelu TQM związane są np. z postulatem stałego doskonalenia systemu. Pętla

PDCA, ściśle związana z modelem TQM, a szczególnie jego komponent oceny i poprawiania ma

swoje odniesienie w standardach kontroli zarządczej grupy pt. „Ocena i monitorowanie systemu

kontroli zarządczej”, które to oceny mają służyć właśnie poprawianiu działalności organizacji

(usprawnianiu). Koncepcja zarządzania przez ryzyko jest z kolei sztandarowym hasłem związanym

z wprowadzaniem kontroli zarządczej do polskiego systemu prawnego. Wszystkie trzy wspomniane

koncepcje są koncepcjami zarządzania organizacją. Autor rozprawy użył w ich nazwach celowo

sformułowania "przez" (zarządzanie przez cele, przez jakość, przez ryzyko), żeby podkreślić, że

elementem różniącym koncepcje zarządzania jest to wokół czego koncentrują się działania

zarządcze. Wymienione koncepcje zarządzania różni to, co jest bezpośrednim motywatorem

podejmowania działań zarządczych. Nazwy te wskazują poprzez co organizacja osiągnie swoje

cele. Przykładowo w koncepcji zarządzania przez jakość uznaje się że wszystkie działania

zarządcze są podejmowane, aby jakość produktu była możliwie najlepsza. W koncepcji zarządzania

przez cele głównym narzędziem osiągania celu głównego organizacji i precyzyjne, mierzalne

i maksymalne operacjonalizowanie celów. Z kolei w koncepcji zarządzania ryzykiem głównym

motywem działań zarządczych jest podejmowanie reakcji na potencjalne lub występujące

zagrożenia. Uwaga wszystkich koncepcji zarządzania skupia się oczywiście na realizacji celu jaki

organizacja ma osiągnąć, ale w poszczególnych koncepcjach zarządzania decyzje kierownictwa,

aby ten cel osiągnąć skoncentrowane są wokół jednego wybranego aspektu wiodącego np. wysoka

jakość, operacjonalizacja celów, reagowanie na ryzyko. W koncepcji kontroli zarządczej trudno

doszukać się takiego wiodącego elementu.

164

3.3. Skuteczność i efektywność jako cele kontroli zarządczej

3.3.1. Cele kontroli zarządczej i ich wzajemne relacje

Jeżeli przyjąć system kontroli zarządczej to system zarządzania, to należy podkreślić, że

„celem zarządzania jest osiągnięcie największego wyniku użytecznego przy najmniejszym nakładzie

sił i środków” [Adamiecki 1932, s. 46]. Ministerstwo Finansów [2014, s. 21 i 23] wskazuje, że

kontrola zarządcza powinna usprawniać procesy zarządzania i funkcjonowanie jednostki, a jej

nadmierne zbiurokratyzowanie jest zaprzeczeniem tego podstawowego założenia. W ujęciu

prakseologicznym, ogólne pojęcie sprawności opiera się na trzech podstawowych wartościach:

skuteczności, korzystności i ekonomiczności. Obok tych wartości wymienia się również

racjonalność oraz staranność (dokładność i precyzję) [Bonusiak 2010, s. 45-46, 49].

Ustawowo główny cel kontroli zarządczej – czyli ogółu działań – wskazano w samej

definicji. Wskazano czemu ma służyć „ogół działań”. Działania te podejmowane są dla

zapewnienia, że cele organizacji zostaną osiągnięte. Uszczegółowiono także, że działania w ramach

kontroli zarządczej mają nie tylko doprowadzić do realizacji celów, ale realizację tę powinna

cechować: zgodność z prawem, efektywność, oszczędność i terminowość [uofp2009, art. 68 ust. 1].

Równolegle ww. cechy stanowią cele szczegółowe kontroli zarządczej, które ujęto jako [uofp2009,

art. 68 ust. 2]:

- zgodność działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi,

- działania skuteczne i efektywne,

- wiarygodne sprawozdania,

- ochrona zasobów,

- przestrzeganie i promowanie zasad etycznego postępowania,

- efektywny i skuteczny przepływ informacji,

- zarządzanie ryzykiem.

Na poniższej grafice autor zaprezentował syntetyczny zestaw działań wskazanych

w uofp2009 jako te, które mają zapewnić cel główny kontroli zarządczej, nadając im pewną

logiczną hierarchię.

165

OSIĄGNIĘCIE CELÓW ORGANIZACJI

sprawne działanie (skuteczne i efektywne)

zapewnienie

zgodności działań

z przepisami

Zapewnienie

ochrony zasobów

zapewnienie efektywnej

komunikacji, w tym

wiarygodności sprawozdań

sterowanie

zagrożeniami

Schemat 14. Hierarchia celów kontroli zarządczej

Źródło: opracowanie własne na podstawie [uofp2009, art. 68].

W powyżej prezentacji przyjęto kilka ważnych założeń porządkujących. Po pierwsze,

nadrzędnym celem jednostki jest osiąganie przez nią wyznaczonych celów.

Po drugie, tym co bezpośrednio realizuje cele organizacji są działania, które mają być

skuteczne i efektywne. Przekonanie to oparto na publikacji W. Mantury i A. Hamrola, prezentującej

system zarządzania, w której cztery funkcje zarządzania tworzą podsystem zarządzający i stanowią

swoiste wsparcie dla bezpośrednich działań, czyli „wykonywania”. To wykonywanie stanowi samo

w sobie podsystem zarządzany. Stąd skuteczne i efektywne działanie, czyli „wykonywanie”, jest

tym, co bezpośrednio realizuje cel.

Po trzecie, kwestię sprawnej komunikacji i wiarygodności sprawozdań ujęto jako jedno,

ponieważ sprawozdania są formą komunikacji, a ich wiarygodność jest ważnym elementem

efektywności tej formy komunikacji.

Wreszcie w wyniku podjętej próby przyporządkowania celu szczegółowego kontroli

zarządczej w brzmieniu: przestrzeganie i promowanie zasad etycznego postępowania do głównego

celu, jakim jest osiągnięcie wyznaczonych celów autor wnioskuje, że cel ten nie jest zbieżny z

celem głównym. W celu głównym nie wskazano bowiem, że ma on być osiągnięty w sposób

etyczny. W ocenie autora rozprawy świadczy to o tym, że nie wszystkie cele szczegółowe kontroli

zarządczej, wymienione w ustawy o finansach publicznych, realizują cel główny. Trudno zatem

stwierdzić pełną spójność celów kontroli zarządczej. Wątpliwość co do spójności celów wyjaśnia

nieco pierwotne brzmienie projektu uofp2009. To co ostatecznie ujęto w uofp2009 jako „cele

szczegółowe kontroli zarządczej” w pierwotnym brzmieniu wskazywało, że „kontrola zarządcza

zapewnia w szczególności (…)” [Sejm RP 2008]. Z różnicy tych sfomułowań można wnioskować,

że najpewniej intencją projektodawcy nie było wskazanie jakie cele szczegółowe powinny

realizować cel główny, a jedynie rozszerzyć definicję kontroli zarządczej o to, że „ogół działań” nie

166

ma służyć jedynie realizacji celów jednostki w sposób legalny, efektywny, oszczędny i terminowy,

ale także uczciwy (etyczny). Autor wnioskuje zatem, że nie należy doszukiwać się logiki

i zależności pomiędzy celami kontroli zarządczej wymienionymi w uofp2009. Istotą zapisów art. 68

uofp2009 jest bowiem zakomunikowanie, że w związku z kontrolą zarządczą wynika obowiązek

podejmowania wszelkich działań, aby zapewnić:

- osiąganie celów jednostki oraz

- terminowość ich osiągania,

- legalność działań podejmowanych przez jednostkę oraz

- oszczędność tych działań,

- sprawność komunikacji (w tym wiarygodność sprawozdań jako forma komunikacji),

- przestrzeganie zasad etycznego postępowania.

Niekiedy wymagania stawiane instytucji mogą stawać ze sobą w sprzeczności. Wówczas

należy się odwołać do racjonalności i umieć wartościować te wymagania. Według K. Kłosowskiej

[2010, s. 32] jako wymóg wiodący trzeba uznać legalność, następnie etykę, a później dopiero

efektywność (rozumianą jako suma skuteczności i oszczędności). Dalszą kolejność zajmuje kwestia

terminowości. W kolejnych punktach autor rozprawy poświęci uwagę tym kategoriom. Pominie

jednak kwestię terminowości, ponieważ wydaje się ona zrozumiała i nie wymaga wyjaśnień

i uzasadnienia. Nie jest to także kluczowy element wpływający na rzetelność realizacji celu

rozprawy. Terminowość wiąże się ściśle z jakością działania administracji. Dochowywanie

terminów sprzyja budowaniu zaufania obywateli do państwa.

W wyżej opracowanym zestawieniu, wskazującym co kontrola zarządcza ma zapewnić,

autor celowo nie użył sformułowania „efektywność”, ponieważ użycie pojęć skuteczności

i oszczędności łącznie jest jednym z możliwych sposobów rozumienia efektywności. Problemom

wiążącym się z zestawianiem ze sobą jednocześnie pojęć skuteczności, efektywności i oszczędności

poświęcono jeden z kolejnych punktów pracy.

3.3.2. Skuteczność i efektywność

Działania, jakie organizacja publiczna podejmuje, powinny prowadzić do osiągnięcia

stawianych jej celów. Wówczas można mówić o skuteczności organizacji. Ważne jest również

w jaki sposób cele są osiągane, tzn. czy działania, które pozwoliły osiągnąć cele były zgodne

z prawem, etyczne oraz podjęte w odpowiednim czasie. Skuteczność jest zatem jedną z wielu cech,

jakie „ogół działań” podejmowanych przez instytucję publiczną powinien posiadać by osiągnąć cel.

167

I wcale nie jest to cecha najważniejsza. Zamiar ustawodawcy, którym jest przeorientowanie

instytucji publicznej z kultury stosowania przepisów (administrowania) na kulturę osiągania

rezultatów, spotyka się nawet z tezą o nierealności tej intencji [zob. Schick 2008, s. 31].

Ustawodawca, wprowadzając zapis o skuteczności i efektywności, jednocześnie nie

wyjaśniając w jakim znaczeniu użył tych określeń, nie zadbał o czytelność przepisów. Pojęcia te

mogą być różnie rozumiane, a czasem są synonimami. Jak zauważa W. Stachurski [2013, s. 302]

problematyczne jest zestawienie w jednym przepisie pojęć „skuteczności” i „efektywności” kontroli

zarządczej. Stachurski uznaje, że „skuteczność” jest synonimem „efektywności”, a posługiwanie się

przez ustawodawcę tymi terminami, bez przypisania im oddzielnych znaczeń, powoduje realne

trudności ze zrozumieniem, o co właściwie ustawodawcy chodziło.

Z prakseologicznego punktu widzenia skuteczność to działanie, które prowadzi do

zamierzonego celu. Warto przy tym zaznaczyć, że skutecznie działa nie tylko ten, kto bezpośrednio

realizuje cel, ale również ten kto umożliwia lub ułatwia jego osiągnięcie w przyszłości [Bonusiak

2010, s. 46; Kłosowska 2010, s. 29, za: Kotarbiński]. Jest to zasygnalizowanie, że oprócz komórek

organizacyjnych bezpośrednio realizujących wyznaczone cele organizacji, w jednostce istnieją

również komórki wspomagające. Ich działania także można oceniać pod względem ich

skuteczności.

Według T. Kotarbińskiego pojęcia skuteczności można używać zamiennie z pojęciem

celowości, ale tylko pod warunkiem rozpatrywania działań w stosunku do celów [Kłosowska 2010,

s. 29]. Skuteczność działania, która została wskazana jako cel kontroli zarządczej to osiąganie

celów jednostki. Odzwierciedlają ją trzy poziomy, według których dokonuje się również jej

pomiaru:

- wytworzenia zaplanowanego produktu,

- osiągnięcia pożądanego rezultatu wynikającego z powstania produktu,

- wykazanie zaistnienia oddziaływania, będącego skutkiem podjętych działań.

J. Łukaszewicz wskazuje dwa typy skuteczności. Pierwszy typ, to taki, gdy wyznaczony cel

udaje się osiągnąć, ale niekoniecznie cel ten odpowiada potrzebom społecznym. Drugi typ, to taki,

gdy osiągnięty cel zbieżny jest z potrzebami społecznymi [Kłosowska 2010, s. 29]. Takie

rozróżnienie skuteczności powinno jednak być doprecyzowane o to w stosunku do czego

przypisujemy cechę sprawności. W ocenie autora rozprawy, spostrzeżenia J. Łukasiewicza nie

odnoszą się do skuteczności działań wykonawczych wyznaczonego celu. Jest raczej silnym

zaakcentowaniem jak dużą wagę należy przypisać odpowiedniemu sformułowaniu celu, co jest

zadaniem kadry kierowniczej. Źle sformułowany cel, ale skutecznie osiągnięty świadczy

168

o sprawności niekierowniczych szeregów administracji publicznej oraz jednoczesnej nieudolności

zarządzających. W konsekwencji można spodziewać się, że nieupolityczniona, fachowa

administracja publiczna wykonuje powierzone jej działania skutecznie, ale działanie te nie mają

większego sensu (tzn. cel wyznaczony przez „gabinety polityczne” nie jest właściwie wyznaczony).

Dla odbiorcy zewnętrznego więc organizacja może być nieskuteczna, ponieważ zajmuje się

rzeczami społecznie nieużytecznymi, choć z punktu widzenia samej organizacji jest ona skuteczna,

bowiem osiągnęła założone cele [Kłosowska 2010, s. 29]. Należy zatem przyjąć, że o skuteczności

można mówić wyłącznie wtedy, gdy osiągane cele (rezultaty) odpowiadają oczekiwaniom

klientów-odbiorców danej instytucji. Skuteczność jest zatem kwestią zewnętrznych produktów

działalności (osiągnięte cele, rezultaty, efekty zbieżne z oczekiwaniami klientów).

Z kolei efektywność może być rozumiana na wiele sposobów. Autor rozprawy opisze trzy

najważniejsze. W literaturze naukowej efektywność utożsamia się zazwyczaj z wynikami

(produktami dostarczanymi przez instytucje publiczne), a skuteczność z następstwami (skutkami

programów realizowanych przez władze publiczne). Rozumienie to właściwie stawia znak równości

pomiędzy efektywnością a skutecznością. Innym rozumieniem efektywności może być skojarzenie

tego pojęcia z efektem. Efektywnie działa się wtedy, gdy poprzez osiągnięcie celu obserwuje się

zamierzony efekt (rezultat). Ta definicja również stawia znak równości do skuteczności, lecz nadaje

jej wymóg osiągnięcia zaplanowanego rezultatu. J. i Z. Jaśkiewiczowie [1968, s. 158] wskazują, że

miarą efektywności wydatków publicznych jest udziałem tych wydatków w równomiernym

(regularnym) i harmonijnym wzroście produktu społecznego. Definicje te prowadzą zatem do

opisanej wcześniej skuteczności i jej poziomów. Inną definicją efektywności jest jej rozumienie

jako skuteczność osiąganą jak najniższym poziomem środków [Strąk 2009a, s. 282]. Spełnienie

kryterium skuteczności i oszczędności łącznie samoistnie wskazuje na efektywność. Może być ona

wówczas rozumiana precyzyjniej jako tzw. efektywność finansowa. Posługując się równolegle

pojęciem skuteczności i efektywności, wydaje się, że właściwym jest rozumieć efektywność jako

pojęcie łączące skuteczność z nakładami. Służy to dla rozróżnieniu znaczeń dwóch pojęć:

skuteczności i efektywności. Tak pojmowanej efektywności blisko jest również do pojęć

wydajności, gospodarności oraz sprawności. A „ideał sprawności osiągnie ten, kto zużyje takie

zasoby jakie są niezbędne i tylko tyle ile potrzeba, aby powstało to, co zamierzał osiągnąć” [Piekara

2010, s. 20].

Oszczędność rozumiana przez uofp2009 jako maksymalizacja efektów z danych nakładów

jest przez Jaśkiewiczów nazywana oszczędnością prawdziwą. Należy wówczas wyraźnie rozróżniać

oszczędność prawdziwą i tę fałszywą. Prawdziwą oszczędnością jest zatem wydatkowanie na coś,

co jest konieczne dla uzyskania wyników możliwie najlepszych, a fałszywą oszczędnością jest

169

możliwie jak najmniejsze wydatkowanie bez względu na wyniki osiągane („trzeba uchwycić

różnicę pomiędzy wydatkowaniem małym, a wydatkowaniem mądrym”). Jaśkiewiczowie wnioskują

z tego, że pojęcie oszczędności jest i powinno być w ogóle całkiem obce działalności państwa

w dziedzinie wydatków. Konsekwentne stosowanie oszczędności w wydatkach publicznych

musiałoby w końcu sprowadzić wydatki ciał publicznych w ogóle do zera, a w każdym razie bardzo

znacznie je ograniczyć. To ograniczenie jest równoznaczne z niezaspokojeniem całego szeregu

potrzeb kolektywnych, a więc doszlibyśmy do całkowitej negacji państwa, gdyż zadaniem tej

organizacji jest właśnie zaspokajanie potrzeb kolektywnych. Oszczędność niewątpliwie jest jednym

z najpoważniejszych czynników w procesie kapitalizacji, ale nie ma ona żadnego znaczenia dla

gospodarki publicznej [Jaśkiewiczowa i Jaśkiewicz 1968, s. 158-159]. Zdanie to może wydawać się

nieco nieaktualne, ponieważ żyjemy obecnie w zupełnie innym systemie gospodarczym. Jednak

biorąc po uwagę odbiorcę usług publicznych można przyjąć, że dla obywateli bardziej zauważalne

jest to jakie usługi publiczne otrzymują niż to ile one kosztują. Inaczej ujmując aktywa są

widoczne, natomiast pasywa w postaci deficytu i rosnącego długu publicznego są dla nich mniej

uchwytne.

Należy przy tym zauważyć, że są też inne wizje oszczędności, którym bliżej do pojęcia

gospodarności, a wynikające z zasady maksymalizacji zysków przy danych zasobach lub

minimalizacji kosztów przy zakładanych efektach. W części rozprawy poświęconej miernikom

efektywnościowym autor wskazuje, że to właśnie przy zakładanych efektach (celach) należy

minimalizować koszty.

Pojęciami bliskimi efektywności jest korzystność i ekonomiczność. Korzystność, w ujęciu

prakseologicznym, to relacja osiągniętych efektów i przeznaczonych na nie środków (nakładów).

Działanie może być zatem [Bonusiak 2010, 47]:

- korzystne, gdy wartość (niekoniecznie wyrażona w jednostkach pieniężnych) osiągnięta

w wyniku realizacji celu przewyższa wartość nakładów przeznaczonych na realizację

tego celu;

- obojętne, gdy w wyniku podjętego działania przeznaczone zasoby nie przyniosły

oczekiwanych korzyści, ale równocześnie nie spowodowały utraty zasobów,

- niekorzystne, gdy osiągnięte korzyści są niższe od wykorzystanych zasobów.

Korzyści są stopniowalne, ponieważ można mówić o korzyściach mniejszych bądź

większych, ewentualnie o działaniach bardziej lub mniej niekorzystnych. Korzystność to kategoria

miary działań, która jest trudna do oszacowania. W sektorze prywatnym, przyjmując, że

podstawowym wyznacznikiem są wyniki finansowe, korzystność może być rozumiana jako

170

zyskowność. Dodatnia różnica pomiędzy przychodami a kosztami, wyrażona zyskiem jest

odpowiednikiem pojęcia korzystności w sektorze publicznym. Specyfiką jednostek sektora

finansów publicznych jest fakt, że celem ich istnienia na ogół nie jest zarabianie pieniędzy stąd

zamiast wartości pieniężnej wyrażonej w kosztach, przychodach i zysku mówi się o nakładach,

efektach i korzyściach. W praktyce trudno mówić o działaniu obojętnym, gdyż każde działanie

związane jest nierozerwalnie z wykorzystaniem (zużyciem), choćby w minimalnym zakresie,

bezpowrotnie zasobów.

Prakseologia wyróżnia dwie postaci ekonomiczności: wydajność i oszczędność. Wydajność

jest efektem zręcznego wykorzystywania dostępnych zasobów i narzędzi oraz doskonalenia. Jest

zatem pochodną doświadczenia. Wydajność i oszczędność mogą się zmieniać poprzez [Bonusiak

2010, s. 45-48]:

- dążenie do maksymalizacji wyniku przy niezmienionych kosztach, (działania

ukierunkowane na wzrost wydajności),

- minimalizowanie kosztów przy niezmiennym, założonym wyniku (działania

ukierunkowane na większą oszczędność),

- maksymalizowanie wyniku przy jednoczesnym zmniejszaniu kosztów - tzw. forma

niealternatywna.

Bez względu na sposób rozumienia pojęcia efektywności warto odnotować, że nie istnieje

uniwersalna miara efektywności działania w organizacjach nie nastawionych na zysk. Trudno zatem

mierzyć w nich efektywność (szkoły, urzędy, organizacje charytatywne, gospodarstwa domowe). Są

tu potrzebne nowe przemyślenia i reguły gry [Wiszniewski i Wiszniewski 2002, s. 8].

3.3.3. Skuteczność prawna

„Żadne, nawet najskuteczniejsze działanie administracji nie może być pozytywnie ocenione,

jeśli jest sprzeczne z prawem. Z tego punktu widzenia legalność będzie zawsze pierwszym,

a w przypadku zbyt sztywnych i zbyt szczegółowych uregulowań prawnych danego działania,

jedynym dopuszczalnym kryterium oceny podejmowanych działań” [Kłosowska 2010, s. 28].

J. Łukasiewicz przywołuje pojęcie tzw. skuteczności prawnej, która łączy ze sobą postulat

skuteczności w ogólnym rozumieniu, ale osiągniętej postępowaniem zarówno racjonalnym,

jak i legalnym. Według Łukaszewicza właśnie skuteczność jest niezbędnym czynnikiem

sprawności. Administrację publiczną wyróżnia właśnie skuteczność prawna, czyli osiąganie celów

poprzez działania racjonalne, ale w granicach dozwolonych prawem. Od organów władzy

171

publicznej Konstytucja RP [ustawa z 2 kwietnia 1997, art. 7] wymaga bowiem działania na

podstawie prawa i w jego granicach.56 Jest to element odróżniający instytucje publiczne, które

realizują obowiązki nadane organom władzy publicznej, od podmiotów sektora prywatnego.

W życiu gospodarczym (sektorze prywatnym) obowiązuje zasada działania w granicach prawa, lecz

niekoniecznie na jego podstawie. Inaczej ujmując: podmioty prywatne, podejmując działania nie

muszą ich uzasadniać podając podstawę prawną nadającą im uprawnienia do takich działań. Jeżeli

coś nie jest zakazane, oznacza to że jest dozwolone. W działaniach instytucji publicznych ta zasada

nie obowiązuje. W odniesieniu do organów władzy publicznej co nie jest prawnie dopuszczalne,

jest zabronione [Grzechnik 2011].

3.3.4. Etyka a skuteczność

Postulat osiągania celów instytucji publicznej w sposób etyczny został zapisany w uofp2009

jako cel szczegółowy kontroli zarządczej, tj. zapewnienie „przestrzegania i promowania zasad

etycznego postępowania”. Zapis ten ma także swoje odzwierciedlenie w standardach kontroli

zarządczej, które wskazują, że wszyscy pracownicy powinni być świadomi wartości etycznych

przyjętych w jednostce i przestrzegać ich przy wykonywaniu powierzonych zadań. Natomiast osoby

zarządzające ponadto powinny wspierać i promować przestrzeganie wartości etycznych, dając

dobry przykład codziennym postępowaniem i podejmowanymi decyzjami [MF 2009, Komunikat

23].

Nie bez znaczenia jest to w jaki sposób instytucja publiczna realizuje zamierzone cele.

Oprócz wymogów płynących z racjonalności postępowania, równie istotna jest etyka.

T. Kotarbiński uważa, że możliwe i pożądane jest takie działanie, które odpowiada równocześnie

dyrektywom etycznym i prakseologicznym. Działanie sprawne i poprawne etycznie z kolei określa

mianem działania dzielnego. Dzielność to zatem połączenie sprawności z etycznością [Piekara

2010, s. 17]. T. Kotarbiński podkreśla potrzebę postawy znamiennej dla osoby, na której można

polegać, spolegliwego opiekuna. Postawa ta powinna być widoczna w postępowaniu urzędników,

a także instytucji publicznej jako całości. Akcentuje zatem rolę służebną jednostek sektora finansów

publicznych wobec obywatela. Urzędnik powinien być porządny, a to oznacza prawdomówność,

odwagę, uczciwość, sprawiedliwość, a także niezbędną wiedzę i niezbędne umiejętności, bez

których nie jest możliwe rzetelne i uczciwe wykonanie przyjętych na siebie zadań [Piekara 2010,

s. 18]. W tym względzie ważnym kontekstem realizacji celów organizacji jest odpowiedni dobór

56

W ustawie regulującej ustrój samorządu województwa, w stosunku do jego organów, ten zapis powtórzono [uosw,

art. 2 ust 1].

172

pracowników oraz organizacja ich pracy. Kluczem sukcesu każdej organizacji jest bowiem

odpowiedni zespół pracowników, którzy znają swoje miejsce w strukturze, są dobrze

poinformowani, kompetentni, odpowiedzialni i właściwie kierowani. Kompetencje pracownika są

nie tylko niezbędne dla osiągania celów, ale również przejawem uczciwości działania. Właściwe

zarządzanie pracownikami jest o tyle istotne, że wartości etyczne, które przyjmują nie zawsze

muszą być zgodne z interesem pracodawcy, a w zasadzie często interesy te są rozbieżne. Dbałość

pracodawcy o przestrzeganie wartości etycznych – jasno określonych – płynie z tezy o różnych

interesach pracownika i pracodawcy. Już A. Smith pisał, że „zwykle płace robocze zależą wszędzie

od umów zawieranych między tymi dwiema stronami, których interesy bynajmniej nie są takie same.

Robotnicy pragną otrzymać możliwie najwięcej, pracodawcy zaś chcą dać możliwie najmniej.

Pierwsi skłonni są zrzeszać się, by podnieść płace robocze, drudzy zaś, by je obniżyć” [Smith 2007,

s. 79]. Przyjmując, że urzędnicy są samolubni i zaniedbują interes publiczny, konieczne jest stałe

nadzorowanie i dostarczanie silnych bodźców [Schick 2008, s. 30]. W Polsce także pojawiają się

głosy, że niewiele jest u nas urzędów, w których urzędnikom zależy rzeczywiście na skutecznym

osiąganiu celów ustalonych przez władze rządowe czy samorządowe [Kulesza 2005].

Z przedstawionych powyżej psychologiczno-ekonomicznych uwarunkowań zachowań

człowieka wynika przynajmniej jedno wyzwanie: ukształtowanie etycznej postawy i działań

pracowników instytucji publicznych. Dotyczy to także pracowników zarządzających. Zdaniem

autora rozprawy warto poszukiwać wzorców zapewnienia etyki w sektorze prywatnym

i przetransponować je do sektora publicznego. S. Sasorski [1937, s. 229] akcentował, że organizacja

publiczna jest powołana do realizacji dobra publicznego, stąd praca administracji publicznej jest

zajęciem w zupełnie innej sferze moralnej. Działają tu inne motywy psychologiczne,

a sprawdzalność wartości pracy nie jest tak prosta. Autor ten wnioskuje, że przenoszenie

w dziedzinę administracji środków sprawdzonych w sektorze prywatnym przynosi dezorganizację

i rozkład.

Nie zaprzecza jednak, że pewne ogólne zasady zaczerpnięte z biznesu mogą być przydatne.

Autor rozprawy uważa zatem, że warto zwrócić uwagę na analogię rozwiązań sektora prywatnego

i publicznego. Systemy motywacyjne zarządów spółek kapitałowych wydają się być dobrą

podstawą do przełożenia je na sferę finansów publicznych. W istniejącym stanie prawnym,

jak i aktywności obywatelskiej, w roli właściciela właściwym byłoby widzieć zarząd jst, ponieważ

to właśnie zarządowi jst przypisana jest ustawowo odpowiedzialność za funkcjonowanie II poziomu

kontroli zarządczej. Jego zadaniem, jako koordynującego zarządzanie w jst, jest stworzenie takich

mechanizmów, które będą motywowały kierowników jednostek organizacyjnych do osiągania

postawionych wyników. Dokładnie tak jak akcjonariat spółki artykułuje swoje oczekiwania

173

względem wyników finansowych spółki jako cel wyznaczony zarządowi, tak rolą zarządu jst jest

wyznaczenie celu dla kierownika jednostki organizacyjnej, a następnie rozliczenie go z realizacji

tego celu. Analogicznie prezes zarządu spółki może liczyć na dodatkowe profity pieniężne

wówczas, gdy osiągnie oczekiwany poziom wyników finansowych. W przeciwnym razie, powinien

mieć świadomość realnego zagrożenia utratą stanowiska. Jest to klasyczny mechanizm zarządzania

przez cele i podejścia kontraktowego. Z pewnością rozwiązanie to nie jest lekiem na wszystkie

patologie, ale świadomość czynników determinujących zachowania kadr i odpowiednie stosowanie

rozwiązań podobnych do biznesowych nie powinno przynieść negatywnych skutków.

P. Fenrych [2006, s. 102-104] wskazuje, że dobrze zorganizowana instytucja publiczna pod

względem etycznym to taka, która sprzyja etycznym decyzjom i wyborom urzędnika. W organizacji

takiej równocześnie nie jest łatwo usprawiedliwić zachowanie nieetyczne. Ważna jest także

świadomość, że instytucja nie będzie etyczna, jeżeli jej przełożony zachowuje się nieetycznie.

P. Fenrych wskazuje na potrzebę tworzenia w organizacji tzw. infrastruktury etycznej, na którą

składa się wiele elementów zgrupowanych w trzech obszarach: zarządzania, wspierania i kontroli.

W obszarze zarządzania należy dokonać analizy sytuacji etycznej w urzędzie, opracować plan

podnoszenia kwalifikacji etycznych pracowników, koordynować tematyczne szkolenia i dyskusje,

opracować tematyczne materiały, promować dobre praktyki, organizować doradztwo, a także

sporządzać okresowe raporty i analizy. Ważnym elementem w tym obszarze jest także polityka

kadrowa organizacji, która obejmuje m.in. przejrzystość dokonywania naborów nowych

pracowników, zasady podnoszenia kwalifikacji i awansowania oraz dyscyplinowania w przypadku

wykroczeń etycznych. W obszarze wspierania zastosowania mają przede wszystkim dwa

dokumenty: kodeks etyki oraz kodeks postępowania. P. Fenrych podkreśla konieczność

współuczestnictwa pracowników w powstawaniu kodeksu etyki, co ma wzmacniać utożsamianie się

pracowników z jego treścią. Kodeks etyki to deklaracja zasad i wartości. To narzędzie edukacji

etycznej pracowników. Nie ma w nim zapisów egzekucyjnych, bowiem kodeks etyki nie jest

dokumentem prawnym. Autor zauważa także, że działania wspierające etykę nie będą nigdy

skuteczne bez woli ze stron kierownictwa organizacji. Kodeks postępowania jest natomiast

dokumentem bardziej szczegółowym, określającym sposoby (procedury) postępowania

w konkretnych przypadkach. Kodeks postępowania stanowi także podstawę egzekucyjną i stanowi

ważny czynnik umożliwiający kontrolę - trzeci obszar infrastruktury etycznej instytucji. Obszar

kontroli w infrastrukturze etycznej ma za zadanie przede wszystkim umożliwić egzekwowanie

odpowiedzialności za zachowania nieetyczne. Wymaga to jednak ustanowienia ram prawnych,

które powstają poza instytucją (ustawy, rozporządzenia), jak i wewnątrz niej (kodeksy

174

postępowania, zarządzenia). Zawierają one zatem elementy sankcji za zachowania niezgodne

z nakreślonymi regulacjami. Ważny udział w infrastrukturze ma aktywność obywatelska.

D. Długosz [2003, s. 253] wskazuje, że istnieją środowiska krytykujące formułowanie

i kodyfikowania tzw. etyk partykularnych jak np. etyki zawodowe. Uważają oni, że powstawanie

kodeksów etyki jest przejawem ogólnego kryzysu moralności. Historia administracji publicznej

XIX i XX wieku uczy, że w czasach, gdy nie mówiono jeszcze wprost o sprawności działania

(skuteczności i oszczędności) wielu urzędników troszczyło się w istocie o te wartości. W czasach

tych nie mówiło się także o sformalizowanym pomiarze efektów. A mimo to osiągano sukcesy

zarządcze. Działo się tak z uwagi na fakt, że na poziomie kadry zarządzającej dobro publiczne było

motywem dominującym. Przeszkodą nie było wówczas nawet współistnienie etosu służby

publicznej z systemem podziału łupów [Schick 2008, s. 30]. Etos ten jest podstawą zdrowej

administracji publicznej, skutecznej w swoim działaniu.

3.3.5. Pomiar osiągalności celów kontroli zarządczej

W obowiązujących standardach kontroli zarządczej Minister Finansów wskazał na potrzebę

pomiaru realizacji celów, wykorzystując przy tym niektóre elementy modelu RACER przy

konstruowaniu mierników, co ilustruje tabela 18. W Wytycznych Ministerstwa Finansów [MF

2012, Komunikat 6] wymogi RACER zostały znacznie złagodzone. Choć w niektórych „branżach”

sektora publicznego wartości RACER są przywoływane.

Tabela 18. Wymogi jakościowe miernika celu

Kryteria

RACER

Kryteria

według Wytycznych MF

Kryteria

według Instytutu Badań Edukacyjnych

Relevant – adekwatny, istotny,

ściśle związany z celem którego

dotyczy

umożliwiać rzetelne i obiektywne

określenie stopnia realizacji celu;

mierniki nie powinny mieć

wartości logicznych (tak/nie),

opisowych, bazujących na

subiektywnej ocenie

umożliwić określanie stopnia realizacji

celów (mierzyć skuteczność i efektywność

realizacji celów i zadań)

odnosić się do rezultatu, jaki ma

być osiągnięty

być spójne z miernikami określonymi dla

innych podmiotów realizujących budżet

być spójne z poziomami określonymi

w dokumentach strategicznych

być adekwatne do stopnia realizacji

postawionych celów

175

Accepted – akceptowalny,

uzgodniony i zaakceptowany przez

zarządzających oraz realizujący

badany cel

X X

Credible –wiarygodny dla

zaangażowanych stron, zrozumiały

nie tylko dla ekspertów

X skutecznie i efektywnie oddawać

rzeczywisty obraz badanego obszaru

Easy to monitor – łatwy do

monitorowania Powinna istnieć

możliwość uzyskania bieżącej

informacji na temat stanu danego

wskaźnika

bazować na wiarygodnych i w

miarę łatwo dostępnych

informacjach.

posiadać wiarygodne i szybko dostępne

źródło danych,

Robust – krzepki, silny, solidny

Miernik powinien się sam bronić

swoim obiektywizmem i nie być

podatny na manipulacje

mierzyć tylko to, na co jednostka

ma wpływ (mierzyć rezultat, na

który jednostka ma wpływ,

natomiast nie powinien poddawać

się manipulacji),

mierzyć tylko to, na co wykonawca ma

bezpośredni wpływ,

Źródło: opracowanie własne na podstawie [MF 2012, Komunikat 6; Instytut Badań Edukacyjnych 2013].

W ocenie autora rozprawy, najlepsze wymogi jakościowe stawiane miernikom

sprecyzowano w ekspertyzie Instytutu Badań Edukacyjnych, który na zlecenie Ministerstwa

Finansów opracował mierniki celów w ramach wdrażania budżetu zadaniowego.

Mierniki można tworzyć i klasyfikować w oparciu o wiele modeli [zob. Pogoda,

Chrzanowski i Marczewski 2010, s. 115-171]. Dla potrzeb niniejszej pracy autor przywoła podział

mierników przyjęty w polskim prawie budżetowym i stosowany na potrzeby budżetu zadaniowego.

Mierniki można sklasyfikować według zasięgu jego oddziaływania na mierniki [Zawadzka-Pąk

2015]:

- produktu,

- rezultatu,

- oddziaływania.

Mierniki produktu odnoszą się do działalności, są wyrażane w jednostkach materialnych lub

monetarnych (np. liczba zorganizowanych grupowych szkoleń podnoszących kwalifikacje

zawodowe). Mierniki rezultatu odpowiadają bezpośrednim efektom. Dostarczają informacji

o zmianach, mogą przybierać formę mierników materialnych (np. nabycie nowych kwalifikacji

zawodowych przez osoby bezrobotne) lub finansowych (np. zmniejszenie liczby wypłacanych

zasiłków dla bezrobotnych). Natomiast mierniki oddziaływania odnoszą się do konsekwencji

realizacji zadania (np. zmniejszenie bezrobocia).

Wyznaczając cel szczególny walor informacyjny ma miernik oddziaływania. Najmniejszy

zaś miernik produktu. Z tego względu definiować powinno się miernik przynajmniej rezultatu,

a najlepiej oddziaływania. Mierniki te najczęściej przypisywane są na najwyższym poziomie

176

zarządczym (np. cała jst lub instytucja publiczna) i tylko one odzwierciedlają sensowność i sukces

podejmowanych działań. Troska o rezultaty winna charakteryzować dobrą instytucję publiczną

[Schick 2008, s. 25]. Miernik produktowy nie odzwierciedla skuteczności działania całej

organizacji. Może być wyznacznikiem dobrego działania pojedynczej komórki organizacyjnej, choć

nie zawsze, ponieważ nie prezentuje rzeczywistych skutków działań. Miernik oddziaływania jest

zatem najlepszym wyznacznikiem wskazującym sukces działania. Czasami jego pomiar nie jest

możliwy, wówczas za dostateczny uznać można by miernik rezultatu. W żadnym wypadku jednak

nie można przyjąć, że podejmowane działania jakiejkolwiek organizacji publicznej mają przypisane

jedynie mierniki produktu. Muszą one być prosto powiązane z jakimś nadrzędnym celem. Inaczej

mogłoby to skutkować wytwarzaniem produktów, które powstają dla samego powstawania. Na

przykład opracowywaniem ekspertyz i planów przez komórki wsparcia, nie uczestniczące

bezpośrednio w świadczeniu usług publicznych, bez oparcia w zamiarach kierownictwa. Albo

wydawanie interpretacji i wytycznych do przepisów co do których nie zachodzi potrzeba ich

wyjaśniania (nie zgłaszano trudności w zrozumieniu). Przykład zastosowania mierników w na

poszczególnych poziomach organizacji jst prezentuje tabela 19.

Tabela 19. Przykład rozdziału mierników według poziomów struktury zarządzania

organizacją

rodzaj miernika Miernik poziom odpowiedzialności za

miernik

miernik produktu zredagowanie treści uchwały wydział prawny urzędu jst

miernik rezultatu przyjęcie programu ochrony środowiska organ stanowiący jst

miernik oddziaływania zmniejszenie wielkości ścieków komunalnych

nieoczyszczonych do cieków wodnych. jst


Miernikiem efektywnościowym jest zestawienie wyników w stosunku do nakładów. Na

przykład w przypadku wypłaty świadczeń o charakterze socjalnym (zasiłki) może on przybrać

postać relacji całkowitych nakładów poniesionych na wypłaty zasiłków do łącznej kwoty

wypłaconych świadczeń. Otrzymamy wówczas informację ile kosztuje obywatela (mieszkańca)

wypłata 1 złotówki w postaci zasiłku.

Dokonując oceny na podstawie osiągniętych wskaźników (mierników) należy mieć na

uwadze, że istnieją pewne ograniczenia, które utrudniają lub uniemożliwiają ocenę porównawczą,

177

choćby z uwagi na odmienność parametrów technicznych. Np. koszt wybudowania 1 km drogi

może być znacząco różny w poszczególnych latach, albo w porównaniu z kosztem ponoszonym

przez inne jst, ale nie może to służyć wnioskowaniu o mniejszej efektywności, gdyż

w rzeczywistości przedsięwzięcia te (mimo, że sklasyfikowane jako takie same zadania) mogą mieć

znacznie różne parametry techniczne, uwarunkowania zewnętrzne. Choć pewnym ratunkiem dla tej

bezradności jest zjawisko prawa wielkich liczb. Właściwie dobrany miernik powinien rzetelnie

odzwierciedlać rzeczywistość i dawać odpowiedź na temat osiągalności celu.

Poza tym w sektorze publicznym można wyodrębnić dwie drogi opracowywania modelu

pomiaru wyników jednostki: adaptowane i dedykowane [Strąk 2009a, s. 282]. Adaptowane modele

pomiaru wyników to takie, które zostały pierwotnie opracowane dla sektora prywatnego, a ich

konstrukcja została zmodyfikowana dla wykorzystania w sektorze publicznym. Do adaptowanych

modeli pomiaru wyników można zaliczyć:

- Performance Measurement Model (PPM),

- Program Assessment Rating Tool (PART),

- Public Service Value (PSV),

- outputs performance,

- outcomes performance,

- outputs – results (impacts performance).

Dedykowane modele pomiaru wyników to takie, które zostały zaprojektowane specjalnie dla

sektora publicznego i zaliczamy do nich:

- Balanced Scorecard,

- Performance Pyramid,

- koncepcja EFQM,

- Performance Prism,

- Value Creation Index,

- Corporate Performance Measurement.

Pomiar realizacji wyznaczonych celów wymaga przypisania do nich odpowiednich

wskaźników wraz z ich wartościami docelowymi (pożądanymi). Jak zapisano w uofp2009 kontrola

zarządcza to ogół działań służących realizacji celów (skuteczność) w sposób etyczny, zgodny

z prawem (legalność), efektywny (oszczędny) i terminowy. W związku z tym każdy z celów

powinien mieć przypisane miary tych wymienionych cech, ale szkodliwe byłoby oceniać realizację

celu jedynie przez jeden miernik odnoszący się do jednej z wymienionych cech działań. Przypisanie

178

tylko jednego miernika realizacji celu może być wręcz szkodliwe, stąd autor rozprawy wnioskuje,

że jest niepoprawne. Zagrożenie szkodliwości oceniania realizacji celów za pomocą jednego

miernika odnoszącego się do jednej z pożądanych cech działania wynika z tego, że nie będzie on

odzwierciedlał należycie rzeczywistości. Obrazuje to choćby opisane przez Kieżuna [Bonusiak

2010, s. 47] cechy działania skutecznego i korzystnego. Wynika z nich, że mierzenie tylko jednej

z tych kategorii nie daje wiarygodnego obrazu sprawności, bowiem działania mogą być:

- skuteczne, ale niekorzystne (zamierzony cel działań został osiągnięty, lecz powstały

w trakcie jego realizacji niezamierzone, negatywne skutki, które spowodowały, że

wartość osiągniętych korzyści jest mniejsza od wartości poniesionych kosztów),

- nieskuteczne, ale korzystne (planowany cel nie został osiągnięty, ale pozytywne,

niezamierzone skutki przekroczyły wartość celu),

- skuteczne i korzystne, co oznacza sprawność,

- nieskuteczne i niekorzystne, co jest tożsame z niesprawnością.

Innym mechanizmem pomiaru efektywności działań instytucji sektora publicznego są

benchmarkingi. Koncepcja oparta jest na założeniu, że „ideał sprawności osiągnie ten, kto zużyje

takie zasoby jakie są niezbędne i tylko tyle ile potrzeba aby powstało to, co zamierzał osiągnąć”

[Piekara 2010, s. 20]. Jednak, aby można było ocenić kto jest lepszy i w czym potrzeba oddzielić

zadania obowiązkowe jst od tych fakultatywnych i kosztowo je rachować. Tylko wtedy można

obligatoryjne zadania porównywać w poszczególnych jst pod względem zasobowej (finansowej)

efektywności. Zadania fakultatywne, ze swojej natury różnorodne, z tego powodu

w poszczególnych jst trudno będzie ocenić efektywnością finansową poprzez porównanie.

Nieco inaczej ocenia się (mierzy) działania. Działania to „cząstki”, których rezultatem są

osiągnięte cele. Działania można ocenić według kryterium skuteczności posługując się

następującymi miarami [Bonusiak 2010, s. 46-47]:

- stopniem skuteczności, ale wyłącznie gdy cel jest stopniowalny (nie wszystkie cele

takie są, a przykładem celu niestopniowalnego może być np. zawarcie umowy - nie

można jej bowiem bardziej lub mnie zawrzeć); miarą celów niestopniowanych jest

miara "zerojedynkowa" – przyjmuje wartości "tak" lub "nie" w zależności od tego czy

cel taki udało się osiągnąć lub nie udało się go osiągnąć,

- nieskutecznością (są to dwa rodzaje działań: te które w żaden sposób nie przybliżają, ale

też nie oddalają od celu; jest więc obojętne względem osiągania celu oraz

przeciwskuteczne, czyli które udaremniają, utrudniają lub szkodzą osiągnięciu celu).

179

Przedstawione powyżej prakseologiczne miary skuteczności prezentuje schemat 15.

działanie

skuteczne

nieskuteczne

stopniowalne niestopniowalne

obojętne

przeciwskuteczne

Schemat 15. Miary skuteczności działań według Kotarbińskiego

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Bonusiak 2010, s. 46-47].

Do działań można zaliczyć procesy planowania, zarządzania ryzykiem czy doskonalące

funkcjonowanie organizacji. Są to jedne z elementów wpływających na osiąganie celów przez

organizację.

3.4. Charakterystyka i oddziaływanie standardów kontroli zarządczej na funkcjonowanie

administracji publicznej

Regulacje uofp2009 w zakresie kontroli zarządczej w jednostkach samorządu terytorialnego

są, relatywnie do jednostek sektora rządowego, ogólnikowe. Wskazano w nich:

- definicję,

- cel ogólny i cele szczegółowe kontroli zarządczej oraz

- odpowiedzialnych za jej funkcjonowanie, a także

- zasady prowadzenia audytu wewnętrznego.

Rozwinięciem regulacji ustawowych są Standardy kontroli zarządczej (StandardyKZ).

Wydano je w grudniu 2009 r. jako Komunikat Ministra Finansów w sprawie standardów kontroli

zarządczej dla sektora finansów publicznych [MF 2009, Komunikat 23]. Standardy stawiają

wymogi dotyczące systemów zarządzania jednostek sektora finansów publicznych. Ministerstwo

Finansów określiło, że wskazują dobre praktyki zarządzania. W związku z tym powinny być

również punktem wyjścia oceny funkcjonującego systemu zarządzania [MF 2014, s. 23 i 25].

Forma Komunikatu, jaką przyjęły StandardyKZ, była zdeterminowana delegacją art. 69

ust. 3 uofp2009. Standardy nie mają zatem statusu przepisów powszechnie obowiązujących. Nie są

180

nawet aktami prawa, a zgodnie z treścią wstępu do nich, mają charakter popularyzatorski,

upowszechniający dobrą praktykę. Są swoistą wytyczną, i co najważniejsze, każdy kierownik,

budując system kontroli zarządczej we własnej jednostce, powinien wziąć je pod uwagę.

Uwzględnić musi jednak, że to zapisy ustaw go obligują, a nie komunikaty. We wstępie do

StandardówKZ wyraźnie wskazano, że określają one podstawowe wymagania odnoszące się do

kontroli zarządczej. Trzeba jednak mieć na uwadze, że w tym samym miejscu zapisane jest, że

celem tych podstawowych wymagań jest promowanie wdrażania w sektorze finansów publicznych

spójnego i jednolitego modelu kontroli zarządczej [MF 2009, Komunikat 23]. Autor rozprawy

zwraca uwagę, że ów „promowanie” nie powinno się utożsamiać z obligowaniem. Kłóciłoby się to

choćby z formą (komunikat), w jakiej StandardyKZ wprowadzono.

Mimo, że kontrolą zarządczą są wszystkie działania podejmowane dla zapewnienia

realizacji celów [uofp2009, art. 68 ust. 1], to w praktyce trudno oczekiwać całkowitej pewności ich

osiągnięcia. Można natomiast oczekiwać racjonalnego przekonania o tym, że cel zostanie

osiągnięty, gdy podejmie się pewne kroki. W przypadku kontroli zarządczej narzędziami

zapewnienia racjonalnego zapewnienia realizacji celów instytucji publicznej, ma być, z założenia,

zgodność przyjętego systemu zarządzania ze Standardami. Wypełnienie wymogów Standardów nie

jest natomiast gwarancją osiągnięcia wyznaczonych celów, lecz racjonalnym zapewnieniem. Z tego

względu należy podkreślić, że regulacje w zakresie kontroli zarządczej nie są złotym środkiem na

niesprawności sektora publicznego. Ch. Pollitt i G. Bouckaert [2011, s. 1] słusznie zauważają, że

nikt nie jest w stanie opracować rozwiązań na zasadzie "książki kucharskiej", których zastosowanie

gwarantowałyby sukces. Autorzy przypominają, że przepisu na sukces, jak dotąd, nikt nie znalazł

i wątpią aby ktokolwiek był w stanie to zrobić. Wydaje się to szczególnie trafne w odniesieniu do

nauk o zarządzaniu. Można natomiast wyciągnąć cenne wnioski z doświadczeń innych państw nad

dokonywaniem zmian administracji publicznej w stronę lepszego jej funkcjonowania. Standardy

kontroli zarządczej to 22 normy ujęte w 5 grupach określające, że:

- właściwie ukształtowane środowisko wewnętrzne organizacji (grupa A),

- precyzyjne wyznaczanie celów jednostki (grupa B),

- odpowiednie mechanizmy bezpieczeństwa (grupa C),

- komunikacja (grupa D) oraz

- doskonalenie funkcjonującego systemu zarządzania (grupa E),

stanowią podstawowe wymogi, których spełnienie daje rozsądne zapewnienie dla organizacji, że jej

cele zostaną osiągnięte. Kontrola zarządcza nie jest jednak sumą standardów. Standardy wskazują

pewne aspekty działalności podmiotu, które wymagają właściwej konstrukcji, by można było

181

stworzyć właściwy system kontroli zarządczej. Jest to zbiór wskazówek, podpowiedzi [MF 2009,

Komunikat 23, Wstęp pkt. I.1.3]. Na próżno szukać wśród standardów takich, które regulują sprawy

motywowania pracowników, czyli jednej z funkcji zarządzania.57 Zdaniem autora rozprawy zresztą

jest to słuszne, ponieważ obszar ten jest jednym z tych aspektów funkcjonowania organizacji, której

nie powinno się standaryzować dla wszystkich jednostek.

Mogłoby się zdawać, że różne instytucje publiczne, ze względu na swoją specyfikę,

powinny różnić się stosowanymi narzędziami zarządzania. Specyfika ta jest na tyle duża, że można

by odnieść wrażenie, że nie da się zastosować żadnej ogólnej teorii. Nie jest to jednak zupełnie

prawdą. Warto zauważyć, że standardy kontroli zarządczej w większości są bardzo ogólne i przez to

mają charakter uniwersalny. Przykładowo, w każdej organizacji powinno się planować działalność,

organizować pracę możliwie najbardziej sprzyjając sprawności działania i doskonalić przyjęte

rozwiązania. Tak właśnie są skonstruowane standardy kontroli zarządczej – na dużym poziomie

ogólności. To ma zapewnić, że powinny być możliwe do zastosowania w każdej instytucji.

Model kontroli zarządczej, określony głównie 22 standardami kontroli zarządczej, stanowi

zbiór wskazówek dla kierowników jednostek o tym, jakie wymogi powinien spełniać przyjęty przez

nich system zarządzania. Z założenia jednak sam model kontroli zarządczej nie miał wnosić

rewolucyjnych zmian. Część ze standardów nie wnosi nowej wartości dla funkcjonowania

jednostek sektora finansów publicznych. Przykładem mogą być chociażby standardy odnoszące się

do komunikacji. Ich treść można bowiem zamknąć w stwierdzeniu, że im lepsza komunikacja

wewnątrz organizacji i z otoczeniem, tym większa szansa, że organizacja będzie działać skuteczniej

i efektywniej.

3.5. Poziomy kontroli zarządczej i odpowiedzialność za jej funkcjonowanie

3.5.1. Poziomy kontroli zarządczej

Instytucja publiczna nie jest zarządzana jedynie przez jej kierownika. Każda funkcjonuje

w pewnej większej strukturze. Przykładowo w samorządzie szkoła jest częścią jednostki samorządu

terytorialnego: gminy, powiatu lub województwa. W administracji centralnej wojewódzki

inspektorat nadzoru budowlanego funkcjonuje w strukturze zespolonej administracji rządowej,

57

Choć wydaje się, że niemal każde zagadnienie z zakresu funkcjonowania jednostki można odnieść jak nie wprost do

standardu kontroli zarządczej to przynajmniej do jednej z pięciu grup. W ten sposób można przyjąć, że kwestia

motywowania pracowników wpisuje się grupę A standardów, tj. „Środowisko wewnętrzne”. Innym przykładem jest

sprawa przyjętego stylu zarządzania, gdzie w części pracy poświęconej dokonywaniu samoocen wskazuję, że

niezbędnym jest przyjąć styl bliski demokratycznemu, aby samoocena z uczestnictwem pracowników przynosiła

oczekiwane rezultaty.

182

wykonując zadania w imieniu wojewody [ustawa z 7 lipca 1994, art. 80 ust. 2 pkt 2]. Ten sam

wojewoda i kierowany przez niego urząd wojewódzki wykonuje zadania rządowe. Kontrola

zarządcza jako system zarządzania jest wielopoziomowy. W kontroli zarządczej przyjęto dwa

poziomy. Pierwszym poziomem kontroli zarządczej jest system zarządzania, za który

odpowiedzialność i organizację ponosi kierownik jednostki [uofp2009, art. 69 ust. 1 pkt 3] i który

odnosi się do wnętrza kierowanej przez niego instytucji. Drugi poziom kontroli zarządczej stanowi

odpowiednio:

- system zarządzania działem administracji rządowej, za który odpowiedzialność ponosi

minister kierujący działem,

- system zarządzania jednostką samorządu terytorialnego, gdzie przyjęto, że

odpowiedzialnym ten system ponosi odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta,

starosta lub marszałek województwa.

Dwupoziomowość kontroli zarządczej potwierdzono we wstępie do Standardów kontroli zarządczej

[Komunikat MF, nr 23, 2009, punkt 1]. Poszczególne jednostki organizacyjne jst nie funkcjonują

zatem zupełnie odrębnie i na własny rachunek. Są organizacjami sterowanymi również odgórnie

i wykonują w imieniu swoich nadrzędnych struktur cele i zadania. Jednostki organizacyjne pełnią

rolę służebną (wykonawczą) dla kierownictwa całej jst. Z podziału władztwa i odpowiedzialności

na dwa poziomy kontroli zarządczej powinny wynikać uprawnienia zarządcze organów, którym tę

odpowiedzialność przypisano. Jednak przepisy wprowadzające kontrolę zarządczą nie nadały

praktycznie żadnych dodatkowych uprawnień zarządczych odpowiedzialnym za drugi poziom

kontroli zarządczej w jst. W związku z tym organy te, chcąc wypełnić wymogi standardów kontroli

zarządczej mogą działać wyłącznie w ramach uprawnień nadanych im przez inne przepisy

[MF 2014, s. 24-25]. Można ocenić ten stan problematycznym, ponieważ, jak wynika z pierwszego

rozdziału pracy, władztwo wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starosty i marszałka województwa

ma swoje ograniczenia wobec jednostek organizacyjnych. Jak wynika z pierwszego rozdziału pracy

systemowo uprawnienia zarządcze w zakresie planowania, organizowania i kontrolowania nie są

wcale przypisane zarządom jst. Kluczowe uprawnienia przypadają w zasadzie organom

stanowiącym jst, zaś zarządy jst pełnią funkcję wykonawczą. Uprawnienia zarządcze zarządów jst

mają bardziej charakter operacyjny i wykonawczy aniżeli zarządzający horyzontalnie

(strategicznie). W ocenie autora wątpliwe jest zatem czy wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta

powiatu lub marszałek województwa faktycznie ponosi odpowiedzialność za funkcjonowanie

kontroli zarządczej, tak jak wskazuje na to uofp2009. Bez posiadania uprawnień decyzyjnych

wydaje się, że nie da się przypisać komuś skutecznie odpowiedzialności. W tym przypadku

183

odpowiedzialności za rezultaty zarządzania jst. Ustrojowe przepisy nadają jednostkom

organizacyjnym jst różny zakres autonomii, stąd nie zawsze organ odpowiedzialny za II poziom

kontroli zarządczej ma realną możliwość zarządzania danymi sprawami publicznymi. Oprócz

nadania szerokiej autonomii jednostkom organizacyjnym jst jest także kwestia tego, że częścią

spraw publicznych realizowanych przez jednostki organizacyjne jst zarządza organ administracji

rządowej. Tak jest w przypadku chociażby zespolonej administracji w powiecie. Oznacza to, że

mimo wskazań ustawowych, iż dana jednostka organizacyjna jst wykonuje zadania w imieniu

wójta, starosty czy marszałka, jest to zapis nieco mylący. Jeżeli jednostka organizacyjna, językiem

ustawy, wykonuje zadania w imieniu organu, a organ ten nie ma realnego wpływu na działalność tej

jednostki, to wątpliwe jest ponoszenie przez ten organ odpowiedzialności. Wraz z przypisaniem

odpowiedzialności i obowiązków (w tym przypadku są to normy wynikające ze standardów kontroli

zarządczej) muszą istnieć przynajmniej prawne możliwość realizacji tych obowiązków. Jeżeli tych

możliwości nie ma, wówczas wątpliwa wydaje się rzeczywista odpowiedzialność. Zadania z

zakresu sprawowania kontroli zarządczej i jej koordynowania, przypisane wójtowi, burmistrzowi,

prezydentowi miasta, staroście oraz marszałkowi województwa są szersze od zadań stawianych

kierownikom jednostek organizacyjnych jst. Są oni odpowiedzialni nie tylko za kontrolę zarządczą

w urzędzie jst, ale także w jst jako całości. Odpowiedzialność za kontrolę zarządczą w jst jako

całość to tzw. II poziom kontroli zarządczej [MF 2014, s. 22-23].

Trudność zarządzania jst (II poziom kontroli zarządczej) polega m.in. na tym, że zarząd jst,

któremu przypisano ustawowo odpowiedzialność za zarządzanie, w rzeczywistości nie posiada

pełnych uprawnień zarządczych. Trzeba zatem wziąć ten rzeczywisty stan pod uwagę oceniając na

ile ustawowe przypisanie odpowiedzialności za II poziom kontroli zarządczej jest trafne i możliwe

do egzekwowania. Odpowiedzi na to pytanie udzielił P. Szymański w 1937 r. [s. 279] pisząc, że

„z odpowiedzialnością muszą nierozłącznie być powiązane uprawnienia władcze. Z tym

nieodłącznie wiąże się samodzielność i możliwość podejmowania decyzji. Prawidłowo

zorganizowany system zarządzania to taki, w którym odpowiedzialność zarządu za rezultaty

pokrywa się z jego stopniem zdolności do podejmowania samodzielnych rozstrzygnięć” 58[Cherka

2004, s. 17].

Jak wskazuje A. Podgórniak-Krzykacz [2010, s. 84] instytucja publiczna wprawdzie nie jest

korporacją, ale w wielu obszarach jest do niej podobna. Stanowi to podstawę dla przeniesienia

58

Odpowiedzialność, której nierozłącznym elementem jest zdolność do podejmowania decyzji jest jednym z trzech

przejawów decentralizacji. Pozostałe to: zaangażowanie czynnika obywatelskiego w strukturę aparatu

administracyjnego oraz bezpośrednia styczność aparatu administracyjnego ze sprawami, którymi się zajmuje [Cherka

2004, s 17].

184

z sektora biznesu do sektora publicznego sposobów myślenia o nim. Ponieważ kontrola zarządcza,

poprzez StandardyKZ, wykorzystuje rozwiązania z sektora prywatnego warto zauważyć analogie

pomiędzy strukturą zarządzania i władzy w prywatnym przedsiębiorstwie oraz w jst. Prezentuje to

tabela 20. O analogiach tych i podobieństwie wspomina T. Rostkowski [2012, s. 80] pisząc, że

zróżnicowanie działań prowadzonych przez administrację publiczną, czego pochodną jest duża

liczba instytucji i relacji jakie między nimi zachodzą, pozwala uznać administracja publiczną za

finansową grupę kapitałową. W skali jst tworzą je zatem jednostki organizacyjne jst oraz spółki,

których udziałowcem jest ta jst.

Tabela 20. Analogie struktury władzy w organizacjach prywatnych i publicznych na

przykładzie jednostek samorządu terytorialnego

Struktura władztwa

w sektorze prywatnym

(podmioty)

Struktura władztwa

w jednostkach samorządu terytorialnego

Podmioty Poziomy

kontroli zarządczej

właściciele spółki

(wspólnicy) społeczność jst / obywatele x

rada nadzorcza

organ stanowiący jst

(sejmik województwa, rada powiatu, rada

gminy etc.)

x

prezes zarządu

marszałek województwa,

starosta powiatowy,

wójt, burmistrz, prezydent miasta

II poziom


zarząd zarząd jst

(w województwach i powiatach)

kierownicy komórek organizacyjnych spółki

lub oddziałów spółki

kierownicy jednostek organizacyjnych

jst, w tym urzędu jst

I poziom



Warto zauważyć pewną oryginalność rozwiązań specyficznych dla sektora publicznego,

polegającą na dwojakiej roli przewodniczących zarządów jst (lub ich odpowiedników w gminach

w postaci wójtów). Z jednej strony występują jako zarządzający całą jst, pełniąc rolę kierownika

wszystkich kierowników jednostek organizacyjnych, a z drugiej strony są również kierownikiem

jednej z jednostek organizacyjnych (urząd jst).

185

3.5.2. Odpowiedzialność za rezultaty w strukturze poziomów kontroli zarządczej

Ze względu na to, iż koncepcja kontroli zarządczej odwołuje się do haseł usprawnienia

administracji publicznej i kładzie nacisk na rezultaty sektora wydaje się niezbędne, aby

zidentyfikować pewien instytucjonalny łańcuch, mający wpływ na rezultaty sektora finansów

publicznych. W pierwszym rozdziale pracy autor rozprawy wskazał, że zasadnicza część zadań

publicznych jest realizowana przez samorząd terytorialny, co wynika z istoty decentralizacji.

Rezultaty osiągane przez poszczególne jst nie są jednak wyłącznie wynikiem działań realizowanych

przez te jst, ale także warunkach w jakich te działania są podejmowane. Tworzenie tych warunków

zależy w dużej części od przepisów prawa, szczególnie jeżeli wziąć pod uwagę zadania

obligatoryjne jst. Przepisy prawa stanowione przez władze centralne są narzędziem sterowania

sprawami publicznymi. Inaczej ujmując: na rezultaty jst wpływ ma także władza centralna. Rząd

bowiem zarządza strategicznie wieloma sprawami publicznymi, które później zobowiązane są

realizować jst. To minister edukacji zarządza polską edukacją, a prowadzona przez niego polityka

w tym zakresie jest realizowana przez jst. Zasada ta wygląda w podobny sposób w odniesieniu

choćby do opieki zdrowotnej, pomocy społecznej czy polityki przeciwdziałania bezrobociu.

Współudział poprzez działalność regulacyjną argumentuje jej współodpowiedzialność za rezultaty

jst. Działalność jst jest bowiem zdeterminowana nie tylko ich staraniami, ale także warunków

działania jakie stwarza im ustawodawca.

Po zidentyfikowaniu instytucjonalnego łańcucha wpływającego na rezultaty sektora

finansów publicznych trzeba także uwzględnić relacje pomiędzy ogniwami tego łańcucha.

W konstytucyjnie ukształtowanych relacjach samorządu z administracją centralną chodzi

o znalezienie „złotego środka” między zagwarantowaniem samodzielności jst a koniecznością

poddania tych struktur nadzorowi ze strony organów państwa. H. Witkowska i L. Sawicki [1920,

s. 255-256] wskazują, że władze centralne i samorządowe przenikają się i uzupełniają, pomagając

sobie wzajemnie w spełnianiu trudnych i odpowiedzialnych zadań. Warto podkreślić, że

rzeczywisty obraz decentralizacji sektora finansów publicznych w Polsce, szczególnie na szczeblu

wojewódzkim, odbiega od pierwotnych założeń reformy ustrojowej. Wciąż dominują tendencje

umacniania scentralizowanego sektora finansów publicznych o wysokich kosztach utrzymania

[Sikora 2010, s. 90]. Na zjawisko to nakłada się czynnik polityczny, który nie jest bez wpływu na

zarządzanie jst. „W przypadku samorządu województwa problemem jest jego silne upolitycznienie,

co daje mocną legitymację do realizowania określonej polityki rozwoju intraregionalnego, ale też

sprzyja – by nie powiedzieć: implikuje – polityczną konkurencyjność względem wojewody ze

względu na występujący dualizm administracji w województwie, a niekiedy także słabość władzy

186

wykonawczej w województwie samorządowym na skutek politycznej rywalizacji wewnątrz zarządu”

[Hausner, Izdebski i inni 2014, s. 35].

Z kolei poszczególne jst są względem siebie równe tzn. jedne względem drugich nie mają

ustawowo przypisanych kompetencji władczych. Jednak działania każdej z nich oparte są

o wzajemną współpracę. Funkcje i zakres działania poszczególnych jst powinny być wzajemnie

komplementarne, czyli powinny się uzupełniać [Sikora 2010, s. 86]. Mając powyższe na uwadze

można wskazać, że istnieją argumenty świadczące o tym, że koncepcja kontroli zarządczej i jej

dwupoziomowość jest zbyt krótkowzroczna. Odpowiedzialność za kontrolę zarządczą (zarządzanie)

w jst uofp2009 przypisuje jednoosobowo zarządom jst, podczas gdy rzeczywisty model zarządzania

odbiega znacznie od tego założenia. Odnosząc się do twierdzenia, że zasadniczą wartością kontroli

zarządczej jest osiąganie rezultatów, to odpowiedzialność za te rezultaty nie powinna być

przypisywana wyłącznie zarządom jst. Odpowiedzialność jest w tym przypadku, co

charakterystyczne dla sektora publicznego, kolegialna. Kolegialna, a w dodatku wykraczająca poza

właściwość zarządu jst i organu stanowiącego. Rozciąga się bowiem na ustawodawcę. Trzeba tu

zatem wziąć pod uwagę, że "w ramach administracji publicznej funkcjonują dwa piony: rządowy

i samorządowy. Istnieje potrzeba zapewnienia spójności ich działania" [Sikora 2010, s. 88].

Działania jednostek samorządu w rzeczywistości realizują cele władz centralnych, szczególnie

jeżeli chodzi o zadania wyznaczone im ustawami jako zadania własne oraz zadania zlecone. To

między innymi od władzy centralnej zależy komu, jak oraz które usługi publiczne należy zapewnić

w ramach państwowego systemu. Centralne sterowanie sprawami państwa, których bezpośrednimi

wykonawcami są jst daje silne uzasadnienie, że odpowiedzialność za skuteczność działań nie

ponosi samodzielnie zarząd jst, ale solidarnie z organem stanowiącym oraz administracją centralną.

Trudno np. przypisywać odpowiedzialność za nieskuteczność pomocy społecznej w gminie, jeżeli

odgórne przepisy powodują, że transfery finansowe pomocy społecznej nie trafiają do osób

faktycznie wymagających pomocy. Cele sektora publicznego wyznaczane są na poziomie

centralnym w postaci prowadzonych polityk, zaś ich wykonawcami są jednostki samorządu

terytorialnego. Zakres wpływu zarządu jst na sposób realizacji tych celów może być marginalny.

Z tego względu odpowiedzialność za rezultaty spoczywa solidarnie zarówno na władzy centralnej

jak i samorządowej. Dotyczy to naturalnie tylko tego zakresu działania jst, która wynika z ich zadań

obligatoryjnych. Tylko bowiem te zadania są sterowane centralnie w stopniu, który upoważnia do

tezy o współodpowiedzialności. Inaczej jest z zadaniami fakultatywnymi jst, które są własną

inicjatywą jst.

Aby zidentyfikować rzeczywistą odpowiedzialność za rezultaty osiągane przez jednostki

sektora finansów publicznych należy zidentyfikować rzeczywistych decydentów zarządzających

187

daną przestrzenią publiczną. Koncepcją zarządzania publicznego, która pokazuje, że kwestia

osiągania oczekiwanych rezultatów sprowadza się do współdziałania wielu podmiotów życia

publicznego i gospodarczego jest koncepcja Multi-level Governance. Podział odpowiedzialności

oraz współodpowiedzialność – charakterystyczne dla współczesnych systemów funkcjonowania

państwa ma istotną wadę, którą trudno naprawić. Jest to kolektywizm. Wynika z niego przeszkoda

w przypisywaniu rzeczywistej odpowiedzialności. "Tylko pełnia władzy może dać pełnię

odpowiedzialności i - odwrotnie - pełną odpowiedzialność można przyjąć na siebie tylko

w warunkach pełni władzy, z czym nieodłącznie wiąże się samodzielność i pełnia decyzji"

P. Szymański [1937, s. 279].

3.6. Czynniki biurokratyzujące kontrolę zarządczą

3.6.1. Adekwatność kontroli zarządczej

Już w 2008 r. na etapie projektowania zapisów ustawowych dotyczących kontroli zarządczej

pojawiły się wątpliwości dotyczące adekwatności kontroli zarządczej. E. Kornberger-Sokołowska

[2008, s. 6] oceniła, że zwrot o zapewnieniu adekwatnej kontroli jest niezrozumiały. Nie

dookreślono bowiem do czego ma być ona adekwatna. Ustawodawca, wprowadzając kontrolę

zarządczą do porządku prawnego, założył, że praktyki dobrego zarządzania powszechnie stosowane

w sektorze prywatnym, po zastosowaniu ich w sektorze publicznym zapewnią działanie instytucji

publicznych w sposób legalny, efektywny (skuteczny i oszczędny) oraz terminowy. Kierownikom

jednostek sektora finansów publicznych przypisano obowiązek takiego zaimplementowania idei

kontroli zarządczej, aby odpowiadała ona specyfice działalności ich jednostek [uofp2009, art. 69].

Ta właśnie odpowiedniość utożsamia istotę adekwatności kontroli zarządczej. Analiza

wprowadzanych rozwiązań w zakresie kontroli zarządczej pod kątem adekwatności jest zatem

niezbędna. Ma zapewnić, że kontrola zarządcza nie będzie zbędną biurokracją, co często bywa jej

zarzucane, a stanie się przydatnym narzędziem zarządczym. „Sukces koncepcji kontroli zarządczej

w głównej mierze warunkowany jest bowiem przez wpisanie jej w istniejące struktury kierowania

administracją” [Sojka 2013, s. 71]. W zależności od specyfiki organizacji, rozłożenia akcentów na

poszczególne elementy systemu kontroli zarządczej są różne w poszczególnych przypadkach.

Także ze względu na fazy rozwoju i otoczenia, w którym funkcjonują organizacje [por. Drucker

1998, s. 79]. Implementacji standardów kontroli zarządczej powinna zatem towarzyszyć nadrzędna

wartość jaką jest adekwatność rozumiana jako odpowiedniość. Przyjmować należy takie

rozwiązania zarządcze, które są odpowiednie dla danej instytucji. Są dla niej „skrojone na miarę”,

funkcjonalne. Przynoszą oczekiwaną wartość dodaną. Minister Finansów wskazał nawet, że ta

188

odpowiedniość jest ważniejsza aniżeli zgodność ze StandardamiKZ. Mianowicie wskazał, że

„pomimo zalecenia płynącego ze standardów kontroli zarządczej, zobowiązanie takie

[dokumentowanie procesu zarządzania ryzykiem] może czasem utrudniać sprawność działania

małych jednostek np. niewielkiej biblioteki gminnej. Standardy kontroli zarządczej zalecają takie

rozwiązanie, jednak nie nakazują tego bezwzględnie. Istotniejszym wyznacznikiem dla określenia

sposobu zarządzania ryzykiem w jst są ustawowe kryteria adekwatności, skuteczności

i efektywności. Wymienione kryteria pozwalają na racjonalną decyzję zarządu jst odnośnie doboru

rozwiązań dla zarządzania ryzykiem, w tym sposobu dokumentowania tego procesu” [MF 2013a,

s. 4].

Aby zapewnić adekwatność stosowanych rozwiązań w organizacji, warto przyjąć zasadę

niemnożenia bytów ponad konieczność (tzw. brzytwa Ockhama). Postulat ten jest szczególnie

ważny, by uniknąć zjawiska zauważalnego w sektorze rządowym, gdzie wyznaczanie celów

następuje na co najmniej 3 sposoby (w budżetowaniu tradycyjnym [uofp 2009, art. 39], w układzie

zadaniowym [uofp 2009, art. 142 zdanie pierwsze tiret 11] i planowaniu działalności [uofp2009, art.

70 ust. 1]). W przekonaniu autora w tych trzech sposobach trudno doszukać się spójności w pełnym

tego słowa znaczeniu.

Minister Finansów, jako ustawowo wyznaczony do roli wyjaśniającego jak należy rozumieć

kontrolę zarządczą (rola koordynatora kontroli zarządczej w sektorze finansów publicznych)

[uofp2009, art. 71], wskazał że mniej istotne są sposoby, jakimi zapewni się realizację standardów

kontroli zarządczej, a ważniejszy jest efekt, jaki poprzez te standardy powinno się osiągnąć [Giebel

2012, s. 26]. Intencją ustawodawcy jest zapewnienie wydolności sektora publicznego poprzez

sprawne działalnie instytucji publicznych (w sposób legalny, efektywny i terminowy). StandardyKZ

stawiają jednak także pewne dodatkowe wymogi, wynikające nie tylko z ich przydatności w

zarządzaniu, ale również z konieczności transparentności działania sektora publicznego. Czasami

wymogi te, niesłusznie, postrzegane są jako utrudniające (nadmiernie zbiurokratyzowane), co

wynika po części z niedostrojenia/nieadekwatności ich zastosowania. Są to wymogi dokumentacji

organizacji i działania. Choć, warto to zaznaczyć, transparentność sektora publicznego zawsze w

jakimś stopniu wiąże się z biurokracją, ponieważ wymaga dokumentowania (a zatem

sprawdzalności) działań. I być może dlatego prawdziwym jest stwierdzenie, że „kontrola zarządcza

jest bardzo sformalizowanym i rozbudowanym systemem (...) dotychczas niespotykanym w

organizacjach administracji publicznej” [Szydłowski 2013, s. 254].

189

3.6.2. Przestandaryzowanie

Podejmując decyzję o wprowadzaniu konkretnych rozwiązań w obrębie organizacji warto

zwrócić uwagę na ryzyka związane z zastosowaniem trzech narzędzi: standaryzacji, formalizacji

i dokumentowania. Niewłaściwe posłużenie się wyżej wymienionymi narzędziami, które w zamyśle

mają porządkować i wpływać pozytywnie na ład wewnętrzny organizacji, może wywoływać

odwrotne rezultaty. Warto zatem mieć na uwadze to ryzyko. Ministerstwo Finansów także zwraca

na to uwagę i podkreśla, że nadmierne zbiurokratyzowanie kontroli zarządczej będzie

zaprzeczeniem podstawowego jej założenia, jakim jest usprawnienie procesu zarządzania [Kos

2013, s. 38].

Standaryzacja to przyjęcie jednolitych rozwiązań. Mogą to być np. jednolite modele,

sposoby postępowania, formularze, narzędzia (także informatyczne). Jej celem jest to, by podobne

problemy rozwiązywać w podobny sposób. W odniesieniu praktycznie do każdego aspektu

działania organizacji, którą chcemy objąć standaryzacją, należy rozpocząć od ujednolicenia

stosowanych pojęć w zakresie treści i metod. Standaryzacja obejmuje kształtowanie jednolitych

kierunków działań, stwarzając podstawy ich optymalnej koordynacji. Ujednolicanie znajduje

uzasadnienie zwłaszcza w dużych i organizacyjnie rozbudowanych organizacjach. Standaryzacja

powinna być rozważnie stosowana, ponieważ organizację można łatwo przestandaryzować.

Standaryzacja spełnia swoją pozytywną rolę do czasu, gdy nie "poraża poszczególnych inicjatyw"

oraz nie prowadzi do biurokratyzacji. Nieodpowiednie posługiwanie się standaryzacją może

doprowadzić do przewagi formy nad treścią [Kreikebaum 1996, s. 139-142].

„Formalizacja odnosi się do stopnia standaryzacji zadań w organizacji. Jeżeli praca jest w

wysokim stopniu sformalizowana, to wykonujący ją ma minimalną swobodę wyboru co, kiedy i jak

należy robić. Oczekuje się, że pracownicy będą użytkować takie same zasoby w dokładnie taki sam

sposób, co prowadzi do stałych, jednakowych wyników. W organizacjach o wysokim stopniu

formalizacji istnieją szczegółowe opisy stanowisk, jest wiele przepisów organizacyjnych oraz

obowiązują ścisłe instrukcje dotyczące procesów pracy. Tam, gdzie stopień formalizacji jest niski,

zachowania robocze są zaprogramowane we względnie niewielkim stopniu, a pracownicy mają

dużą swobodę w wykonywaniu swojej pracy. Swoboda danego pracownika w pracy jest odwrotnie

proporcjonalna do zaprogramowanych z góry przez organizację jego zachowań w pracy. Im

większy zatem jest stopień standaryzacji, tym pracownik ma mniejszy udział w ustalaniu sposobów

wykonywania pracy. Standaryzacja nie tylko uniemożliwia pracownikowi wybór alternatywnych

zachowań, lecz także eliminuje potrzebę rozpatrywania przez niego takich alternatyw” [Robbins

i Judge 2012, s. 338]. Formalizacja oznacza, że części składowe danego procesu są uregulowane

190

w sposób jawny i jednoznaczny. Uregulowanie to nie musi przyjmować postaci pisanej (forma

pisana to dokumentacja) i ujednoliconych reguł (standaryzacji). Wadami formalizacji jest jej częste

odbieranie jako zło konieczne, choć jej intencją jest pomoc w wypełnianiu zadań. Stopień

formalizacji procesów zarządczych należy zawsze krytycznie sprawdzić pod względem tego, czy

uczestnikom procesu pozostaje jeszcze wystarczająco duża przestrzeń do wykorzystania własnych

możliwości twórczych. Poprzez formalizację nie wolno również ograniczać elastyczności

istniejących już uregulowań organizacyjnych, ponieważ te dotychczasowe uregulowania mogą

warunkować swoją sensowność zakładając niesformalizowany charakter przedmiotu uregulowania.

Czasami zatem, gdy to konieczne, można myśleć i o rozwiązaniach ad hoc. Oprócz pomocniczości

w wypełnianiu zadań, formalizacja nadaje przejrzystości [Kreikebaum 1996, s. 139-142].

Formalizacja organizacji polega na ustaleniu wzorców działania pracownika w organizacji oraz na

zapisaniu ich w formie przepisów, norm, lub schematów, tak aby mógł z nich korzystać w każdej

sytuacji. Formalizacja ma na celu [Kęsek 2013]:

- zapewnienie ładu wewnętrznego poprzez skodyfikowanie podziału zadań

i odpowiedzialności między członków organizacji,

- zapewnienie pożądanego poziomu pewności wyniku i powtarzalności sposobu działania

poszczególnych części składowych,

- zmniejszenie poziomu napięć między członkami organizacji, mogących powstać

w wyniku zrodzenia się konfliktów na tle kompetencyjnym,

- zmniejszenie poczucia niepewności miejsca i roli człowieka w organizacji.

Miarami stopnia formalizacji są:

- liczba przepisów określających cele i zadania, a także sposoby ich realizacji,

- stopień szczegółowości tych przepisów,

- stopień rygorystyczności tych przepisów, dotkliwości sankcji grożących w przypadku

ich niestosowania.

Przez dokumentację należy rozumieć pisemne ujęcie metod, elementów i procesów

zarządzania. Jeśli istnieje sformalizowany system, to jest on również z reguły udokumentowany

(choć nie jest to warunek konieczny). Celem dokumentacji jest wyczerpujące i dokładne

poinformowanie wszystkich pracowników o ich pozycji i roli. Ponadto dokumentacja służy

nadzorowi i spełnia rolę porządkującą (zamysłem dokumentowania jest zgranie działań i obszarów

częściowych). Pisemna forma komunikacji w postaci opisanych procedur, czy też zasad

prowadzenia jednostki (regulamin organizacyjny jednostki) jest ważna z uwagi na proste,

191

niepodatne na efekt głuchego telefonu zapewnienie ładu wewnętrznego jednostki. Gdy zasady te

tkwią tylko w głowach kadr kierowniczych, wówczas podporządkowanym im pracownikom

brakuje wiarygodnej, względnie stałej informacji o zasadach panujących w jednostce [Kreikebaum

1996, s. 139-142].

Niektórzy z autorów postulują, że aby móc rzetelnie ocenić kontrolę zarządczą, powinien

istnieć wzorcowy model kontroli zarządczej. Określenie takiej bazy dla audytora wewnętrznego to

obowiązek prawny Ministra Finansów. A ponieważ regulacje wyraźnie różnicują kontrolę

zarządczą w podsektorze rządowym i samorządowym, właściwe wydaje się przygotowanie

alternatywnych modeli kontroli zarządczej [Chojna-Duch i Anczakowski 2012, s. 33 (675)].

Opracowanie modelu, który nie będzie szkodził idei równocześnie wspomagając zarządzających,

wymagałoby opracowania modelu elastycznego lub nakreślenia wyraźnych nieprzekraczalnych

ram. Czy jednak budowanie modelu kontroli zarządczej nie jest przypadkiem błędem logicznym?

Czy, mając na uwadze, że kontrola zarządcza to model zarządzania nie jest błędem oczekiwanie

wzorcowego modelu modelu zarządzania? Samo określenie „model modelu” daje odpowiedź na

postawione pytanie.

3.6.3. Sprawdzalność i rozliczalność instytucji publicznej

Jak już wcześniej wskazano, jedną z praktyk zapewniających przejrzystość jest formalizacja

i dokumentowanie [Kreikebaum 1996, s. 139-142]. Oprócz tego, w standardach kontroli zarządczej

zawarto inne postulaty, które mają zapewnić przejrzystość działalności instytucji publicznych.

Podstawowym mechanizmem jest pomiar skuteczności organizacji. Aby rozliczać instytucje

publiczne z powierzonych im do osiągnięcia celów musi być możliwa do dokonania ocena

osiągnięć. To oznacza więcej niż mierzenie poprzez wskaźniki. Należy jeszcze sprecyzować kto,

kiedy i w jaki sposób będzie takiej oceny dokonywał. Dokonywanie takich ocen powinno stanowić

zachętę (motywować) zarządzających jednostkami publicznymi do działań ukierunkowanych

na efekt, a polityków do poważnego podejścia do stojących przed nimi wyzwaniami [Andrews

2003, s. 2.36].

Możliwość oceny organizacji pod względem osiągalności wyznaczonych celów jest jednym

z ważniejszych parametrów jakości zarządzania. Jednak w ocenie organizacji i zarządzania nią

przydatna jest również wiedza na temat sposobów jej działania. Jest to szczególnie istotne, gdy

organizacje nie osiągają swoich celów. Wówczas potrzebna jest przejrzystość wykraczająca poza

zewnętrzne efekty jej działalności. Przejrzystość wnętrza organizacji pozwala wówczas na

zidentyfikowanie przyczyn niepowodzenia, co sprzyja trafniejszemu podejmowaniu decyzji

zarządczych ku zmianom naprawczym. Przejrzystość jest zatem nierozerwalnie związana ze

192

sprawdzalnością. StandardyKZ zobowiązują do dokumentowania m.in. procesu planowania,

zarządzania ryzykiem i dokonywania samoocen. Wymagany jest także opis całego systemu kontroli

zarządczej.

3.6.4. Opis systemu zarządzania

Oprócz obowiązku dokumentowania procesów planowania, zarządzania ryzykiem

i dokonywania samoocen, StandardyKZ wskazują, że cały system kontroli zarządczej powinien być

opisany. Jednocześnie dookreślono, że dokumentację systemu kontroli zarządczej stanowią

„procedury wewnętrzne, instrukcje, wytyczne, dokumenty określające zakres obowiązków,

uprawnień i odpowiedzialności pracowników i inne dokumenty wewnętrzne” [MF 2009, Komunikat

23]. To oznacza, że dokumentacja istniejąca w jednostkach długo przed wejściem w życie ustawy

wprowadzającej kontrolę zarządczą, stanowi jej dokumentację. Choć niekoniecznie opisuje całość

systemu zarządzania.

Skoro kontrola zarządcza to zarządzanie, to zasadniczym wyzwaniem dla jednostek sektora

finansów publicznych jest nie tyle wdrożenie kontroli zarządczej i tworzenie nowych dokumentów,

co zidentyfikowanie istniejącej dokumentacji opisującej procesy w organizacji i ich weryfikacja

względem wymogów stawianych przez regulacje dotyczące kontroli zarządczej. Zarządzanie

obejmuje pięć następujących po sobie procesów, mniej lub więcej rozwiniętych, zależnie od

konkretnego przypadku, jednak zawsze istniejących. Pierwszym etapem, punktem wyjścia, jest

postawienie jasnego i ściśle określonego celu. Drugim etapem jest zbadanie środków i warunków,

które trzeba zastosować, aby osiągnąć cel zamierzony. Trzecim jest przygotowanie środków

i warunków, uznanych za niezbędne do zastosowania. Czwartym jest urzeczywistnienie, czyli

wykonanie zamierzonej czynności, stosownie do powziętego planu. Wreszcie piątym etapem jest

kontrola otrzymanych wyników i wyciągnięcie z nich wniosków” [Le Châtelier 1926, s. 14-15]. To

dowodzi, że najpewniej instytucje publiczne posiadały już systemy kontroli zarządczej w

większości zgodne z modelem zaprojektowanym ustawowo oraz standardami. Dokumentowanie

systemu ma zatem rolę porządkującą. Całość systemu opisana przez wskazane dokumenty

„powinna być spójna i dostępna dla wszystkich osób, dla których jest niezbędna” [MF 2009,

Komunikat 23]. Można zatem uznać, że intencją wprowadzenia wymogu dokumentowania

przyjętego modelu kontroli zarządczej jest m.in. jego ustrukturyzowanie. Podstawowymi

instrumentami strukturyzacji systemu są wspomniane już: formalizacja, standaryzacja

i dokumentacja [Kreikebaum 1996, s. 139-142].

Mając nakreślone już ramy prawne kontroli zarządczej, w kolejnym rozdziale autor

skoncentruje się na najbardziej charakterystycznych elementach modelu kontroli zarządczej.

193

4. Rozdział 4

Planowanie, zarządzanie ryzykiem i samoocena

jako procesy charakteryzujące koncepcję kontroli zarządczej

Niektórzy zdają się zapominać,

że administracja ze względu na swe cele

i położenie w strukturze instytucjonalnej

dzieli się na wiele zupełnie różnych funkcjonalnie rodzajów administracji,

więc „jeden model dla wszystkich”

jest podejściem nierealistycznym

M. Kozak [2013, s. 32]

4.1. Wyznaczanie celów i zadań jako fundament systemu kontroli zarządczej

4.1.1. Istota wyznaczania celów instytucji publicznej

Podejmowanie działań, które mają doprowadzić do osiągnięcia określonego celu powinno

rozpocząć się od dokładnego i jasnego sprecyzowania tego celu. Sprecyzowanie celu wymaga

również weryfikacji na ile ów cel jest możliwy do osiągnięcia, w jakich warunkach, w jakim czasie

i jakimi środkami. Trzeba również zdecydować i obrać odpowiednią ścieżkę postępowania,

tj. „mierzenia siły na zamiary” lub „mierzenia zamiarów podług sił”. Potrzeba wybrać taką taktykę

realizacji celu, aby cel osiągnąć w pożądanym czasie, minimalizując koszty materialne i społeczne.

Postępując według powyższych wskazań prakseologicznych, działania organizacji przybierają

walory skuteczności i ekonomiczności [Piekara 2010, s. 19]. Standardy kontroli zarządczej w dużej

mierze konsumują te dyrektywy.

Działania administracji publicznej powinny być celowe. Natomiast celowe jest to działanie,

które prowadzi do skutku zamierzonego jako cel [Kłosowska 2010, s. 29]. Pierwszym krokiem do

osiągnięcia celów jest ich wyznaczenie [Beckwith i Beckwith 2006, s. 30]. Jasno określony cel jest

warunkiem koniecznym by można było ocenić organizację pod kątem jej efektywności. By tej

oceny dokonać konieczny jest pomiar skuteczności działań (stopnia osiągnięcia celu) i pomiar

poniesionych na nie nakładów. Próby systemowego, zestandaryzowanego pomiaru stopnia

osiągania celów jednostek sektora finansów publicznych w Polsce są podejmowane poprzez

194

wprowadzenie tzw. budżetu zadaniowego.59 Do dziś rozwiązanie to jest wdrażane tylko

w jednostkach sektora rządowego, ale z założenia docelowo ma objąć cały sektor. W 2009 r.

określono wymogi jakościowe definiowania celów ujmowanych w budżecie zadaniowym, oparte na

kryterium SMART [MF 2009, Komunikat 9]. Z początkiem 2010 r., wskutek wejścia w życie

uofp2009 i zapisów dotyczących kontroli zarządczej, wymóg wyznaczania celów objął również

jednostki sektora samorządowego.

Kontrola zarządcza to wszystkie działania, które doprowadzają do skutecznego60

osiągnięcia

zaplanowanych celów. Działania administracji publicznej powinny być zatem celowe, ponieważ

celowość działania nierozerwalnie związana jest ze skutecznością [Kłosowska 2010, s. 29]. Trudno

jest mówić o skuteczności działania, gdy nie wiadomo jaki chce się osiągnąć skutek podejmowanych

działań. Wyznaczanie celów i zadań jest najważniejszym filarem funkcjonowania kontroli

zarządczej [MF 2009, Komunikat 23]. Zasadniczą kwestią jest zidentyfikowanie systemu

planowania, czyli wyznaczania celów i zadań [Sojka 2013, s. 71]. Kontrola zarządcza jako ogół

działań zapewniający realizację celów nie może być podejmowany w stosunku do celów, których

nie wyznaczono. Kierownictwo instytucji publicznej musi zatem planować działalność. W teorii

zarządzania [Hamrol i Mantura, 2006, s. 66-67] wskazuje się, że cele organizacji są determinowane

przez cele i potrzeby ludzi tworzących jej podsystem społeczny oraz przez cele podmiotów

z otoczenia. W odniesieniu do instytucji publicznych oznacza to, że cel instytucji bezpośrednio

świadczącej usługi dla obywateli powinien odpowiadać na ich oczekiwania. Zaś cel instytucji

publicznej, która pośrednio przyczynia się do świadczenia usług publicznych, powinien odpowiadać

na potrzeby instytucji będącej jej bezpośrednim klientem. Taka zależność wynika z tezy, że

najważniejszym uzasadnieniem istnienia organizacji jest potrzeba zaspokajania potrzeb podmiotów

z otoczenia organizacji. Organizacja nie istnieje sama dla siebie, ale wyłącznie dlatego, że jest

potrzebna swoim klientom. Cel organizacji to postulowane zaspokojenie określonej potrzeby

[Hamrol i Mantura 2006, s. 67]. A. Piekara [2010, s. 19] dodaje jeszcze, że przy wyznaczaniu celu,

decydent, oprócz oczekiwań społecznych, musi rozważyć i ewentualnie uwzględnić albo odrzucić

pewne wymogi i rozwiązania wynikające z wiążących dyrektyw pochodzących z norm prawnych

albo zaleceń organów stopnia wyższego. Ministerstwo Finansów podkreśla, że „choć zgodne

z prawem i gospodarne wydatkowanie środków publicznych jest niezwykle ważne, to jednak nie jest

ono celem jednostki – celem jednostki jest świadczenie usług klientom (społeczeństwu) w zakresie

59

Budżetowi zadaniowemu autor poświęcił jeden z kolejnych punktów. 60

Autor zdaje sobie sprawę, że sformułowanie „skuteczne osiąganie celu” może być nieco pozbawione logiki, gdyż

celu nie można osiągnąć nieskutecznie. Składnia ta wynika z faktu, że skuteczność może być czasami rozumiana jako

osiągnięcie celu z zamierzonym rezultatem.

195

specyficznym dla danej jednostki” [Kos 2013, s. 39]. Przestrzeganie prawa nie jest zatem celem,

a jednym z czynników determinujących działalność organizacji. Celowość jest nierozłączną cechą

każdego działania zarządczego i wykonawczego [Hamrol i Mantura, 2006, s. 67].

Warto jednak w tym miejscu dodać, że kwestia wyznaczania celu dla sektora publicznego

nie jest prosta. Prywatne organizacje mają prostsze, i co istotne, bardziej uchwytne cele. Są także

oparte na działaniu motywu indywidualnej korzyści, na czym z kolei opiera się byt organizacji.

Inaczej ujmując, każdy ze współtworzących organizację: od pracownika po prezesa ma swój

indywidualny interes, by organizacja odnosiła sukces. Istnieje zatem jasno nakreślona pozycja

każdego z członków w organizacji, a ich interesy spójne są z interesem organizacji.

W uproszczeniu, zasadniczo w interesie każdego pracownika leży, aby firma prosperowała dobrze

i się rozwijała. Daje to wówczas większe poczucie bezpieczeństwa i stabilność dla pracownika.

Istnieje zatem czynnik wspólnego interesu, motywujący pracowników do zapewnienia

funkcjonowania organizacji i jej rozwoju. Sektor publiczny działa w innym otoczeniu, a jego

rezultaty są często trudne do jednoznacznego uchwycenia. O ile organizacja prywatna może oceniać

swoją efektywność w wynikach finansowych, o tyle rezultaty działań instytucji publicznych to

kategorie takie jak korzyści lub wpływ (wpływ na gospodarkę, rynek pracy itp.).

W pierwszym rozdziale pracy autor opisał zagadnienie mierzalności celów, podając

przykłady mierników produktu, rezultatu i oddziaływania odnoszących się do wyprodukowanych

wyrobów, wzrostu sprzedaży, rentowności lub udziału w rynku. Ich proste przełożenie na instytucje

sektora publicznego jest niemożliwe. Wartości te bowiem nie oddają charakteru działalności sektora

publicznego, który nie jest ani nastawiona na zysk, ani nie działa w warunkach rynkowych. Aby

zilustrować kwestię mierzalności celów instytucji publicznej autor posłuży się przykładem ujętym

w tabeli 21.

Tabela 21. Przykład mierników skuteczności osiągnięcia celu operacyjnego

Cel

Mierniki skuteczności

mierniki produktu

(produkt) mierniki rezultatu mierniki oddziaływania

Budowa kanalizacji

sanitarnej (grawitacyjno-

tłocznej) wraz z

infrastrukturą

towarzyszącą

Kolektor kanalizacji

sanitarnej;

– tłoczny fi 63 Pe dł. 466

m, fi 90 Pe dł. 1325 m

– grawitacyjny fi 200 PVC

dł. 1997 m,

– przyłącza szt. 45 o

łącznej dł 1281m, -

pompownie szt. 3.

- Przyłączenie 45

gospodarstw domowych do

sieci kanalizacji sanitarnej

- Likwidacja nielegalnych

odprowadzeń ścieków do

rowów melioracyjnych

- Uzyskanie właściwego

poziomu oczyszczenia

biologicznego ścieków

sanitarnych,

- Obniżenie kosztów

eksploatacji oczyszczalni

ścieków,

- Poprawa stanu

środowiska naturalnego

Źródło: [Gmina Wysoka 2004].

196

Mierniki celów są w zasadzie istotą precyzyjnie określonego celu. W praktyce, realizując

cele pracownicy starają się zrealizować wyznaczone im mierniki. Liczy się to, co jest objęte

pomiarem. P. Drucker [1998, s. 81], pisząc w 1954 r. o koncepcji mierzenia celów, zdawał sobie

dokładnie sprawę, że wówczas w praktyce biznesowej była to nowość i nikt nie potrafił

skonstruować skutecznie systemu mierników dla celów swojej organizacji. Przewidywał jednak, że

z upływem czasu biznes wypracuje swoje metody pomiaru. Z wyzwaniem tym aktualnie mierzy się

sektor publiczny. W Wielkiej Brytanii, kolebce myśli nowoczesnego zarządzania w sektorze

publicznym, problemem wydaje się to samo co i w Polsce: odpowiednie mierniki. W 2012 r.

J. Merry, przewodniczący rady miasta Salford, stwierdził: “mierzenie rezultatów, które osiągamy

jest rzeczą oczywistą w czasach oszczędności budżetowych. Nie mniej jednak nadal jesteśmy

w trakcie opracowywania odpowiednich mierników. Na przykład, jeśli staramy się zmierzyć wpływ

naszych regulacji dotyczących rodzin dotkniętych bezrobociem, łatwo byłoby stwierdzić czy ktoś

otrzymał pracę, ale trudno stwierdzić której z zastosowanych polityk jest to rezultat. Musimy

również pamiętać, że jednym z naszych celów jest to by ludzie czuli się dobrze w przestrzeni

publicznej w jakiej żyją. Bardzo trudno stwierdzić, które z prowadzonych przez samorząd polityk

ma bezpośredni wpływ na to. Jest to jedno z wyzwań sektora publicznego, które podejmujemy”

[Ramrayka 2012].

W dniu 16 grudnia 2009 r. Minister Finansów wydał Komunikat w sprawie Standardów

kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych [MF 2009, Komunikat 23], a 6 grudnia 2012

r. Szczegółowe wytyczne dla sektora finansów publicznych w zakresie planowania i zarządzania

ryzykiem [MF 2012, Komunikat 6; Wytyczne]. Oba te dokumenty określają cechy jakościowe

poprawnie wyznaczonych celów. Standardy kontroli zarządczej wskazują, że „cele i zadania należy

określać jasno i w co najmniej rocznej perspektywie, a ich wykonanie należy monitorować za

pomocą wyznaczonych mierników” [MF 2009, Komunikat 23]. Rozwinięciem tych wymogów były

wspomniane już Wytyczne odwołujące się do kryterium SMART jako właściwego do oceny jakości

wyznaczania celów [MF 2012, Komunikat 6]. W ten sposób podjęto próbę stworzenia warunków

umożliwiających faktyczną ocenę celowości wydatkowania środków publicznych. Ale celowość

wydatkowania środków to zaledwie podstawa funkcjonowania kontroli zarządczej. Celem kontroli

zarządczej nie jest bowiem samo wyznaczanie celów, a ich osiągnięcie.

W StandardachKZ [MF 2009, Komunikat 23] wskazuje się, że osiąganie celów

i wykonywanie zadań należy monitorować za pomocą mierników. Przy czym nie sprecyzowano czy

mierniki te należy określać w stosunku do celów czy zadań. Zdaniem autora rozprawy zastosowanie

mierników bezpośrednio wskazujących na stopień realizacji celów jest najcenniejsze dla

rozliczalności publicznej. Niekiedy jednak uzasadnione jest mierzyć stopień realizacji zadań

http://www.salford.gov.uk/

197

służących osiągnięciu celu. Jeżeli charakter sformułowanego celu wskazuje, że ocena poziomu

realizacji celu wymaga kilku mierników, to często poszczególne mierniki mogą odnosić się do

zadań stanowiących jedno z działań w kierunku osiągnięcia celu. Uzasadnieniem do ustalania

mierników w stosunku do zadań jest także sytuacja, w której zadanie jest przypisane do konkretnej

osoby odpowiedzialnej za jego wykonanie. Wówczas mierniki dla zadań realizowanych przez tego

pracownika mogą stanowić podstawowe kryterium oceny pracy pracownika odpowiedzialnego za te

zadania.

Kancelaria Prezesa Rady Ministrów dokonała przeglądu funkcjonowania kontroli zarządczej

w podległych jej jednostkach. Wyniki tego przeglądu wskazują, że w części z badanych jednostek

nie określono misji i celów, gdyż te są wprost wskazane w ustawach powołujących daną jednostkę.

Argument ten uznano za błędny [KPRM 2011, s. 3]. Podejście takie można uznać za nie do końca

trafne. Cele niektórych z instytucji rzeczywiście są wprost wskazane w ustawach. Przykładem może

tu być ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej [ustawa z 25 października

1991], gdzie w art. 8 wskazano, że dla instytucji kultury, dla których prowadzenie działalności

kulturalnej jest podstawowym celem statutowym. Rzecz jednak w tym, że tak wyznaczony cel nie

jest zindywidualizowany dla konkretnej jednostki. Cele konkretnej instytucji publicznej powinny

być skonkretyzowane. W kolejnym punkcie rozprawy autor wskaże, że konkretyzacja celów leżała

u podstaw stosowanej od wielu lat aż po dzień dzisiejszy klasyfikacji budżetowej, stanowiącej

element tzw. tradycyjnego planowania budżetowego.

4.1.2. Tradycyjne planowanie budżetowe jako metoda wyznaczania celów jst

Sam wymóg wyznaczania celów wydaje się nie być niczym nowym. Śledząc kolejne ustawy

o finansach publicznych61 od czasów powojennej Polski w każdej z nich wskazywano na to, aby

środki publiczne wydatkowane były w sposób celowy.62 Aby mogły być tak wydatkowane, cel

musiał być wyznaczony. Zapis art. 35 uofp2005 wymagał, aby wydatki publiczne były ponoszone

na cele i w wysokościach ustalonych w ustawie budżetowej, uchwale budżetowej jst i w planie

61

Odpowiednikiem ustawy o finansach publicznych do czasu wejścia w życie uofp2005 były ustawy funkcjonujące pod

nazwą Prawo budżetowe.

62 - ustawa z 25 listopada 1970 (art. 47 ust 1): Przy wykonywaniu budżetu obowiązuje dokonywanie wydatków

w sposób celowy i oszczędny, zgodnie z przeznaczeniem,

- ustawa z 5 stycznia 1991(art. 42): Dokonywanie wydatków budżetowych następuje w sposób celowy i oszczędny,

- ustawa z 30 czerwca 2005 (art. 35 ust. 1 i 3): Wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i wysokości

ustalonych w ustawie budżetowej, uchwale budżetowej jst i w planie finansowym jednostki sektora finansów

publicznych. Wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady

uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, (art. 138): W toku wykonywania budżetu państwa

dokonywanie wydatków następuje w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych

efektów z danych nakładów.

198

finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Oznacza to zatem, że przynajmniej jeden

z tych trzech dokumentów wyznaczających wydatki budżetowe musiał wyznaczać cele.

W rzeczywistości każdy z nich wyznacza cele, ponieważ jest oparty o klasyfikację budżetową.

A klasyfikacja budżetowa, z założenia miała wyznaczać cele poprzez działy i rozdziały.

Jaśkiewiczowie [1968, s. 152] wskazują, że wydatki budżetowe można klasyfikować

m.in. według celów państwa. A cele państwa autorzy utożsamiają z zadaniami publicznymi.

Założenie to leży u podstaw klasyfikacji budżetowej. Klasyfikacja dzieli budżet na działy, działy

dzieli na rozdziały, z kolei rozdziały na paragrafy. Każdy z tych elementów jest częścią swoistej

struktury celów, podcelów i rodzajów wydatków. Prezentuje to tabela 22. Według podziałek

klasyfikacji budżetowej obowiązkowo konstruuje się budżety zarówno państwa, jak i jednostek

samorządu terytorialnego. Później budżety te operacjonalizuje się na poszczególne jednostki

sektora finansów publicznych jako ich plany finansowe [Rozporządzenie MF z 2 marca 2010].

Tabela 22. Konstrukcja klasyfikacji budżetowej

poziom

klasyfikacji dział rozdział Paragraf

Konstrukcja

numeryczna

poziomu

3 cyfry

wyznaczające

cel wydatku

dział + 2 cyfry

wyznaczające

podcel wydatku

3 cyfry identyfikujące rodzaj wydatku

+ 1 cyfra identyfikująca źródło pochodzenia

środków

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Rozporządzenie MF z 2 marca 2010; Jaśkiewiczowa i Jaśkiewicz 1968,

s. 152].

Działy i rozdziały klasyfikacji wydatków określają rodzaj działalności, który wskazuje na

cel wydatkowych środków, natomiast paragrafy określają rodzaj wydatku (zob. przykład poniżej).

Przykład celu wyznaczonego klasyfikacja budżetową

Celem wydatkowania środków ujętych w dziale 852 „Pomoc społeczna” jest pomoc społeczna. W tym dziale

rozdział 85219 „Ośrodki pomocy społecznej” precyzuje, że środki tak oznaczone przeznaczone będą na zadanie

publiczne (podcel, cel szczegółowy) jakim jest prowadzenie ośrodków pomocy społecznej. W dalszym kroku

realizacja tego zadania publicznego jest doprecyzowana o to, jakie konkretnie wydatki będą dokonywane

w ramach tego zadania. Paragraf 401 oznacza środki przeznaczone na wynagrodzenia osobowe dla pracowników

ośrodków, natomiast paragraf 421 na zakup materiałów i wyposażenia.

Jak zatem widać, klasyfikacja budżetowa wydatków jest stosunkowo precyzyjnym

narzędziem konkretyzującym budżet według zadań publicznych. T. Strąk [2009b, s. 229] podaje, że

klasyfikacja budżetowa w obecnym kształcie w zasadniczym zakresie pochodzi z 1958 r.

199

z wprowadzonej wówczas ustawie o prawie budżetowym. Wtedy właśnie zastosowano podział na

części, działy, rozdziały i paragrafy, gdzie działy określały wielkość wydatków na zadania

państwowe, a rozdziały stanowiły uszczegółowienie tych zadań. Nie można zatem zaprzeczyć, że

plan finansowy w takim układzie samoistnie wyznacza zadania realizowane przez instytucje

publiczną, gdyż sam dział klasyfikacji budżetowej już o tym informuje. Współcześnie rozdziały

mają charakter zadaniowo-podmiotowy.

Celowość wydatkowania środków publicznych rozumiana przez pryzmat klasyfikacji

budżetowej nie jest do końca użyteczna w ocenie skuteczności instytucji publicznej. Co prawda

wskazuje na cel i informuje o nakładach na nie poniesionych, nie wiadomo jednak jaki ma być

pożądany efekt wydatkowanych środków. O ile sugerowanie się paragrafami klasyfikacji

budżetowej nie jest dobrą wskazówką celowości wydatkowania środków, o tyle sugerowanie się

działem bądź rozdziałem klasyfikacji budżetowej nie jest pozbawione logiki. Jeżeli plan finansowy

ujęty jest w rozdziale 80101, to naturalnym jest, że celem wydatkowania środków w tym rozdziale

jest świadczenie usług edukacyjnych nauczania podstawowego (prowadzenie szkoły

podstawowej)63. Niestety tak sformułowany cel jest nieprecyzyjny, ponieważ nie daje się łatwo

ocenić czy został osiągnięty czy nie. A jeżeli został osiągnięty, to w jakim stopniu. Służą do tego

mierniki celu i mierzyć mają przede wszystkim efektywność zarządzania środkami publicznymi

[NIK 2012b, s. 22].

Z kolei zaletą klasyfikacji budżetowej jest to, że umożliwia sklasyfikowanie wydatków

według kilku kryteriów. W zakresie podziału wydatków budżetowych według ich form, czyli

środków działania państwa, rozróżnić trzeba przede wszystkim wydatki osobowe i wydatki

rzeczowe. Wśród budżetowych wydatków osobowych występują: uposażenia (płace), emerytury,

zasiłki, nagrody, stypendia, zaopatrzenia itp. W zakresie wydatków rzeczowych wydatki

o charakterze „bezpośrednim” wyrażają się w zapłatach za dostawy, roboty i usługi. Podział

wydatków budżetowych w zakresie poszczególnych zadań na „wydatki centralne” i „wydatki

lokalne” wiąże się z podziałem zadań (funkcji) między państwo a samorząd lokalny, czy też między

centralne a terenowe organy władzy państwowej. Ponieważ zadania państwa polegają nie tylko na

zaspokajaniu „kolektywnych potrzeb” aktualnych, lecz i na działalności uwzględniającej potrzeby

przyszłe, wydatki budżetowe dzieli się również na inwestycyjne i bieżące [Jaśkiewiczowa

i Jaśkiewicz 1968, s. 156-157].

Narzędziem zaspakajania potrzeb kolektywnych jest zgromadzony pieniądz publiczny.

Proces jego gromadzenia polega przede wszystkim na przejmowaniu od poszczególnych

63

„80101 Szkoły podstawowe” Klasyfikacja rozdziałów, w: Załącznik nr 2 do Rozporządzenia MF z 2 marca 2010.

200

podmiotów gospodarujących i od poszczególnych osób części ich dodatnich rezultatów działalności

gospodarczej, ich dochodów, przychodów lub majątków. Finanse publiczne, w ich ekonomicznej

istocie, to przesuwanie wartości między podmiotami [Jaśkiewiczowa i Jaśkiewcz 1968, s. 16-17].

W świadczeniu usług publicznych posługiwanie się mechanizmem rozdziału zgromadzonego

pieniądza w postaci budżetu państwa, bądź jst jest po prostu rozwiązaniem dogodnym

[Jaśkiewiczowa i Jaśkiewcz 1968, s. 26]. Z tego względu najlepszym mechanizmem łączącym

postulaty mierzenia usług publicznych oraz planowania budżetowego jest tzw. budżet zadaniowy.

Trzeba jednak zauważyć, że planowania działalności państwa i jst (wyznaczania celów), nie

powinno się w praktyce dokonywać w oderwaniu od tradycyjnego planowania budżetowego

opartego o klasyfikację budżetową, biorąc pod uwagę zarówno jego zalety, jak i niedoskonałości.

4.1.3. Budżet zadaniowy w systemie wyznaczania celów według standardów kontroli

zarządczej

Budżet zadaniowy to sposób tworzenia budżetu, alternatywny do tradycyjnego planowania

opartego na klasyfikacji budżetowej. Z zasady, struktura budżetu w układzie zadaniowym powinna

bardziej odzwierciedlać celowość wydatkowania środków publicznych aniżeli rodzaj wydatków.

Można zatem wskazać, że budżet zadaniowy jest uboższy od tradycyjnego o informację na temat

rodzaju wydatku (majątkowy, bieżący, wynagrodzeniowy, rzeczowy, itp.). W idei budżetowania

zadaniowego jest to informacja mniej istotna. Natomiast wartością, której nie posiada tradycyjne

budżetowanie jest to, że w budżecie zadaniowym dokonuje się pomiaru osiągalności celów poprzez

system mierników. Jak już wspominano w jednym z poprzednich punktów, cele wyznaczane są

według kryterium SMART, co oznacza, że ich nierozłącznym elementem są mierniki. Budżet

zadaniowy łączy ze sobą zatem postulaty kontroli zarządczej w zakresie wyznaczania celów

z procesem budżetowania środków finansowych przeznaczonych na ich osiągnięcie.

Klasyfikacja budżetu zadaniowego nie posługuje się działami, rozdziałami i paragrafami

wydatków, a specjalnie skonstruowaną hierarchią celów. W kontroli zarządczej występują pojęcia

celów i zadań, które realizują te cele. W budżecie zadaniowym struktura jest nieco bardziej

rozwinięta i obejmuje: funkcje, zdania i podzadania oraz działania. Ich strukturę ilustruje schemat

16. Do zadań i podzadań formułuje się również cele [Kaczmarek 2008].

201

Funkcje

Zadania

cele zadań

Podzadania

cele podzadań

Działania

Schemat 16. Struktura klasyfikacji wydatków w układzie budżetu zadaniowego

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Kaczmarek 2008].

W Polsce jak dotąd budżet zadaniowy nie jest obligatoryjną metodą planowania

budżetowego dla jednostek samorządu terytorialnego, ale docelowo ma być inaczej. Dla potrzeb

celów rozprawy warto jednak zwrócić uwagę na to rozwiązanie. Struktura celów budżetu

zadaniowego pokazuje, że coś, co z punktu widzenia planowania działalności całej jst jest ujęte jako

działanie (czyli najniższa elementarna część planistyczna), może być postrzegane przez

poszczególne podmioty realizujące jako ich cel lub zadanie (czyli wyższa od działania elementarna

część planistyczna). Zjawisko to jest naturalne w procesie operacjonalizacji planu jst na

poszczególne podmioty wykonujące. Jeżeli celem jst jest ochrona zdrowia mieszkańców

realizowana m.in. przez działanie „świadczenie usług podstawowej opieki zdrowotnej” to działanie

takie jest najważniejszym zadaniem samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej tej jst. Mechanizm

ten wpisuje się dobrze w standardy kontroli zarządczej w zakresie wyznaczania celów na II

poziomie kontroli zarządczej.

Natomiast budżet zadaniowy nie do końca wpisuje się w ideę kontroli zarządczej

w przypadku operacjonalizacji celów wewnątrz samej jednostki organizacyjnej jst jeżeli chodzi

o jej poszczególne komórki organizacyjne pełniące funkcje wspierające (rachunkowość, obsługa

informatyczna, wsparcie techniczne). Trudno byłoby wyszukać celu i zadania np. wydziału

prawnego urzędu jst w planie jst w układzie zadaniowym. Komórki wspierające wykonują bowiem

działania, których wąska specjalizacja obejmuje jednocześnie wiele zadań realizowanych przez jst.

Z tego względu ich działania mogą być (ale z punktu widzenia planowania całej jst) składową

mniejszą od działania. Można by je nazwać czynnościami, ale struktura celów w budżecie

zadaniowym nie ingeruje w wewnętrzną organizację instytucji publicznej.

202

Poza tym praktyka pokazuje, że silosowa struktura celów w budżecie zadaniowym nie

zawsze jest prawdziwa. Podobnie w kontroli zarządczej zasada, że wiodącym elementem

planowania jest wyznaczony cel, którego składową są zadania służące jego osiągnięciu, jest

założeniem czysto teoretycznym. W praktyce spotyka się bowiem sytuacje, w których wykonanie

jednego zadania może służyć osiąganiu kilku celów. Przykład powiązania jednego zadania

z kilkoma celami prezentuje tabela 23.

Tabela 23. Przykład realizowania kilku celów poprzez wykonanie jednego zadania

Zadanie Cele osiągnięte przez realizację zadania

Przyłączenie 45 gospodarstw domowych

do miejskiej sieci kanalizacji ściekowej

Ochrona środowiska naturalnego

Poprawa komfortu życia mieszkańców

Prowadzenie dodatkowych zajęć

sportowych dla dzieci i młodzieży

szkolnej

Rozwijanie uzdolnień sportowych dzieci i młodzieży

Profilaktyka zdrowotna

Profilaktyka powstawania patologii społecznych


Poza przedstawioną trudnością właściwego ujęcia relacji zadań do celów istnieje również

problem wynikający z samego zdefiniowania czym jest zadanie. Aby nie mnożyć niepotrzebnych

bytów najkorzystniej jest przyjąć, że pojęcie zadania wprowadzone na potrzeby kontroli zarządczej

jest tożsame z pojęciem zadania używanego w rozumieniu ustaw wyznaczających je jst. Wówczas

obowiązek planowania działalności poprzez wyznaczanie celów i zadań będzie przyjmował nieco

odwróconą kolejność działań: mając wypisane zadania ustawowe należy sformułować do nich cel:

czyli co jst chce osiągnąć poprzez realizację zadań ustawowych?

Aktualnie przepisy ustrojowe nie obligują jst do konstruowania budżetów w układzie

zadaniowym. Nie mniej jednak warto zauważyć, że taka postać budżetu spełnia wymagania

stawiane przez kontrolę zarządczą w zakresie wyznaczania celów. W Aktualizacji Programu

Konwergencji z 2009 r. [Ministerstwo Finansów 2010, s. 31] zapisano, że wprowadzane

w uofp2009 rozwiązania w zakresie kontroli zarządczej zakładają, że "plany i sprawozdania

z działalności mają być spójne z metodyką budżetu zadaniowego". Poza tym do najistotniejszych

korzyści z zastosowania budżetowania zadaniowego należy m.in. hierarchizacja zadań jednostki

samorządu terytorialnego, odnoszenie zasobów do ustalonych priorytetów, spójność działań

w stosunku do planów długoterminowym (wieloletnia prognoza) i krótkoterminowym (rocznym),

powiązanie wydatków publicznych z oczekiwanymi efektami [Świderek 2012, s. 122].

203

Ministerstwo Finansów wskazuje, że budżet zadaniowy należy traktować jako część systemu

kontroli zarządczej [Kos 2013, s. 39].

Trzeba przy tym jednak pamiętać, że cele ujęte w budżecie zadaniowym co do zasady są

celami silniej wskazującymi na cele statutowe instytucji publicznej aniżeli na cele wewnętrzne.

Zatem sam budżet zadaniowy, właściwie wdrożony może być odpowiednim narzędziem

zapewniającym wyznaczanie celów w najważniejszym zakresie: celów statutowych. To, co

niekoniecznie może mieć swój bezpośredni wyraz w budżetowaniu zadaniowym to cele

wewnętrzne samej instytucji. Mogą to być np. takie cele jak poprawa kultury organizacyjnej urzędu,

racjonalizacja systemów motywacyjnych pracowników, wdrożenie zarządzania procesowego itp.

Spójność zadań zdefiniowanych w procesie budżetowania zadaniowego oraz

opracowywania planu działalności, o którym mówią standardy kontroli zarządczej są bardzo

istotnym postulatem eliminującym dwoistość planowania. Nie powinno dochodzić do sytuacji, że

w procesie tworzenia budżetu w układzie zadaniowym wyznaczamy cele i zadania, które później

w różnego rodzaju planach operacyjnych (np. planach pracy komórek organizacyjnych) nie ujmuje

się do realizacji.

Budżet zadaniowy stanowi także jeden z mechanizmów zapewniających realność celów

i zadań. Odnosi je bowiem do zasobów finansowych przeznaczonych na ich realizację. Jeżeli środki

finansowe ujęte w rocznym budżecie jst odniesiemy do rocznego planu wyznaczającego cele jst, to

jest to pierwszy i jeden z ważniejszych etapów budżetowania zadaniowego. Jeżeli dodatkowo

wspomniany roczny plan wyznaczający cele określa mierniki celów i ich oczekiwane wartości

docelowe, to tak zorganizowany proces planowania zawiera w sobie najważniejsze walory

budżetowania zadaniowego. Ilustruje to schemat 17.

Roczny budżet w układzie

tradycyjnym

(środki finansowe)

+

Roczny plan

działalności

(mierniki)

=

Roczny budżet

w układzie

zadaniowym

Schemat 17. Zależności budżetowania w układzie tradycyjnym i zadaniowym z planowaniem

działalności w ramach kontroli zarządczej


Innym mechanizmem zapewniającym realność celów jest proces zarządzania ryzykiem,

stanowiący element planowania. Zagadnienie to autor rozprawy opisuje w dalszej części pracy

poświęconym zarządzaniu ryzykiem.

204

Biorąc pod uwagę fundamentalną wartość kontroli zarządczej jaką jest przeorientowanie

administracji publicznej z kultury stosowania prawa na kulturę osiągania rezultatów trzeba

wskazać, że aby mówić o rezultatach należy planować długoterminowo. Budżet zadaniowy, którego

cechą jest roczność spełnia wymagania kontroli zarządczej, ale trudno mówić, że w zakresie

planowania jest wystarczającym dla osiągnięcia rezultatów oczekiwanych przez ustawodawcę

wprowadzającego kontrolę zarządczą. Aby oczekiwać rezultatów, należy planować strategicznie.

4.1.4. Planowanie strategiczne jst

4.1.4.1. Motywy planowania strategicznego w jednostkach samorządu terytorialnego

Wymaganie zapewnienia adekwatności, skuteczności i efektywności, sformułowane

w przepisach uofp2009, determinuje potrzebę wypracowania odpowiedniego procesu wyznaczania

celów i zadań we wszystkich jednostkach sektora finansów publicznych zarówno na I, jak i II

poziomie kontroli zarządczej [Sojka 2013, s. 72]. Najważniejszym elementem II poziomu kontroli

zarządczej jest proces ustanawiania celów dla wszystkich jednostek organizacyjnych [Płoskonka

2010, s. 134]. Planowanie działalności na II poziomie kontroli zarządczej powinno zapewnić

spójność planowania w obrębie całej jst. Z tego właśnie powodu należałoby uznać plan strategiczny

jako fundamentalny czynnik sukcesu. Proces planowania powinien obejmować następujące etapy:

Etap 1. Określenie misji oraz wizji jst i na jej podstawie opracowanie przez zarząd jst planu

strategicznego dla całej jst.

Etap 2. Określenie przez jednostki organizacyjne jst misji i wizji zgodnych z misją i wizją całej jst

[zob. Ennis 1998, s. 48] oraz na ich podstawie opracowanie planów strategicznych jednostek

organizacyjnych.

Etap 3. Przełożenie przez zarząd jst planu strategicznego na roczne, krótkoterminowe plany

działalności jst (roczny budżet rzeczowo-finansowy).

Etap 4. Opracowanie planów działalności przez wszystkie jednostki organizacyjne jst (z urzędem jst

włącznie), stanowiące poszczególne części planu działalności jst.

Istotnym wyzwaniem dla organizatora kontroli zarządczej II poziomu jest zorganizowanie

procesu planowania, monitorowania i samooceny, który uwzględnia specyfikę działalności

wszystkich jednostek zaangażowanych w te procesy. W przypadku jst szczególne utrudnienia

związane są z jednostkami organizacyjnymi, których horyzont czasowy realizacji zadań

i rozliczalności osiągania celów jest całkowicie oderwany od terminarza roku budżetowego. Do

jednostek tych zaliczyć należy przede wszystkim przedszkola, szkoły i instytucje kultury.

205

Aktualnie ustawy zasadniczo nie obligują wprost jst do tworzenia strategii ogólnych.

Jedynie na szczeblu województwa przepisy wymagają stworzenie strategii rozwoju i wskazują,

przynajmniej opisowo, jakie są główne cele działalności jst [art. 11 ust. 1 ustawy z 5 czerwca

1998b]. W powiatach i gminach nie ma ustawowego wymogu tworzenia strategii ogólnych. Trzeba

tu jednak przywołać ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju [ustawa z 6 grudnia 2006],

która w pierwotnym brzmieniu wskazywała, że politykę rozwoju w skali lokalnej prowadzą

samorządy powiatowe i gminne [art. 3, ustawa z 6 grudnia 2006], na podstawie strategii rozwoju

[art. 4 i 9, ustawa z 6 grudnia 2006]. I z tego względu powszechnie tworzono strategie rozwoju

gmin i powiatów. Jednak warto zastanowić się nad rzeczywistymi motywami ich tworzenia.

Wydaje się, że właśnie identyfikacja tych motywów może przynieść odpowiedź na pytanie o ich

jakość, a nawet wyznaczane cele strategiczne. Przywołana ustawa o zasadach prowadzenia polityki

rozwoju ma ścisły związek z przynależnością Polski do Unii Europejskiej i absorbcją środków

unijnych. Z tego względu rzeczywistym motywatorem do tworzenia strategii rozwoju w wielu jst

było posługiwanie się nią jako narzędzia niezbędnego do ubiegania się o środki unijne. Chodziło

o wykazanie, że wnioskowanie o środki unijne na konkretną inwestycję wpisuje się w prowadzoną

politykę rozwoju (zob. przykład poniżej).

Przykład motywów planowania strategicznego – przypadek Gminy Gąsawa.

Gmina Gąsawa posiadała Strategię Rozwoju na lata 2001-2010. W 2008 r. Rada Gminy uznała jej zaktualizowanie

za konieczne. Podjęto zatem uchwałę aktualizującą [Gmina Gąsawa 2008], a dokument przyjął nazwę "Strategia

Rozwoju Gminy Gąsawa na lata 2008-2020". Wydaje się, że nie była to aktualizacja, a uchylenie poprzedniej i

przyjęcie nowej strategii. Ale ważny komunikat niesie ze sobą uzasadnienie do tej Uchwały. Zapisano w nim, że

dotychczasowa strategia "nie spełnia standardów Unii Europejskiej i nie może stanowić podstawy dla uzyskania

zewnętrznych, bezzwrotnych środków finansowych (...)" [Gmina Gąsawa 2008, uzasadnienie].

Wydaje się zatem, że tworzenie strategii rozwoju gmin może być narzędziem taktycznej gry

w ubieganiu się o unijne środki finansowe. Niekoniecznie natomiast przejawem zarządzania

strategicznego.

Aktualnie strategie rozwoju są nadal tworzone, ale na początku 2014 r. przepisy ustawy

o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zmieniono. Ustawą z 24 stycznia 2014 r. wprowadzono

zapis wskazujący, że strategiom rozwoju powinny towarzyszyć tzw. programy rozwoju lokalnego

(PRL). Są to dokumenty o charakterze operacyjno-wdrożeniowym, ustanawianymi w celu realizacji

strategii rozwoju [art. 15, ustawa z 24 stycznia 2014]. W gminach program rozwoju lokalnego

opracowuje wójt, a przyjmuje organ stanowiący w drodze uchwały [art. 18 pkt 3 i art. 19 ust. 3b,

ustawa z 24 stycznia 2014]. Analogicznie jest w przypadku samorządu powiatu. Jest to dokument,

206

co do którego ustawowo postawiono szersze od strategii wymogi jakościowe. PRL powinien

zawierać [art. 17 ust. 1, ustawa z 24 stycznia 2014]:

- diagnozę sytuacji społeczno-gospodarczej w odniesieniu do zakresu objętego

programowaniem strategicznym oraz wyniki tzw. raportu ewaluacyjnego,

- cel główny i cele szczegółowe w nawiązaniu do strategii rozwoju wraz z określonymi

wskaźnikami,

- priorytety oraz kierunki interwencji w zakresie terytorialnym, w tym w ujęciu

wojewódzkim,

- sposób monitorowania i oceny stopnia osiągania celu głównego i celów szczegółowych,

- plan finansowy, w tym: źródła finansowania realizacji programu, kwotę środków

przeznaczonych na finansowanie realizacji programu i jej podział między poszczególne

priorytety, informację o wysokości współfinansowania na poziomie programu

i priorytetów,

- podstawowe założenia systemu realizacji.

Sporządzenie PRL, także jak w przypadku strategii, nie jest zadaniem obligatoryjnym dla

samorządu, ale bez niego trudno starać się o środki unijne. PRL stanowi zatem instrument

w pozyskiwaniu środków z budżetu UE [Vento Consulting 2014]. Celem planu jest zapewnienie

koncentracji środków na strategicznych działaniach samorządu [Świecie nad Osą 2004,

uzasadnienie]. Strategie rozwoju i PRL mają zatem ten sam motyw powstawania: możliwość

pozyskiwania środków unijnych. Ich współistnienie dobrze ilustruje przykład Gminy Łabiszyn

(zob. przykład poniżej).

Przykład motywów sporządzania strategii rozwoju gminy i programów rozwoju lokalnego – przypadek

Gminy Łabiszyn

Gmina Łabiszyn przyjęła równolegle strategię rozwoju i plan rozwoju lokalnego na lata 2006-2013.

W uzasadnieniu do uchwały przyjmującej strategię rozwoju wskazano, że określa ona cele, priorytety i kierunki

działań na rzecz rozwoju gminy, które stanowią "rekomendacje do programów wdrożeniowych (operacyjnych)"

[Gmina Łabiszyn 2006a, § 2]. Natomiast w PRL wskazano "kierunki działania dla organów Gminy Łabiszyn, (...)

harmonogram ich realizacji, szacunkowe koszty i źródła finansowania". Ponadto PRL „jest (...) koniecznym

załącznikiem do wniosków składanych w ramach ZPORR o dofinansowanie ze środków Unii Europejskiej” [Gmina

Łabiszyn 2006b, uzasadnienie]. Oba dokumenty strategiczne są komplementarne względem siebie.

Warto także zauważyć, że przepisy zobowiązują do tworzenia strategii odcinkowych

w niektórych obszarach działalności jst. Często plany te przyjmują nazwy studiów, polityk

i programów. Wykaz obligatoryjnych planów o charakterze strategicznym jakie tworzą powiaty

i gminy prezentuje tabela 24. W 2011 r. A. Noworól [2011, s. 24 i 26] wyliczył, że obligatoryjny

207

system planowania lokalnego obejmuje 41 dokumentów.64 Autor podkreśla jak ważna jest

konieczność ścisłego powiązania różnych form planowania.

Tabela 24. Obligatoryjne strategie odcinkowe tworzone w gminach i powiatach

Gminy Powiaty

studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania

przestrzennego gminy

plan zagospodarowania przestrzennego obszaru

metropolitalnego (część planu zagospodarowania

przestrzennego województwa)

gminny program ochrony środowiska powiatowy program ochrony środowiska

gminny plan gospodarki odpadami (część gminnego

programu ochrony środowiska)

powiatowy plan gospodarki odpadami (część gminnego

programu ochrony środowiska)

gminna strategia rozwiązywania problemów społecznych powiatowa strategia rozwiązywania problemów

społecznych

x

powiatowy program przeciwdziałania bezrobociu oraz

aktywizacji lokalnego rynku pracy (część powiatowej

strategii rozwiązywania problemów społecznych)

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Noworól 2011, s. 20-24].

4.1.4.2. Wpływ specyfiki sektora publicznego na stosowanie scenariuszy powstawania

strategii

Można wyróżnić dwa scenariusze powstawania strategii generalnej: poprzez odgórną

inicjatywę zarządu jst (planowanie od góry do dołu ang. top-down / retrograd) lub poprzez oddolne

inicjatywy poszczególnych komórek wykonawczych jst, tj. komórek organizacyjnych urzędu jst

oraz jednostek organizacyjnych jst (planowanie z dołu do góry ang. bottom-up / progressiv).

Poprzez odgórną inicjatywę zarządu jst strategia powstaje w wyniku zorganizowanego,

w pełni uświadomionego procesu, w który zaangażowane są różne grupy pracowników. Efektem

jest całościowa koncepcja, która przybiera postać dokumentu pod nazwą „Strategia XXX na lata

XXX”. Każde sformułowanie tą drogą strategii powinno być poprzedzone zdefiniowaniem misji

i wizji oraz, koniecznie, analizą strategiczną. Powszechnie uznaną i praktykowaną metodą takiej

analizy jest analiza SWOT. Kolejnym krokiem jest formułowanie strategii odcinkowych,

funkcjonalnych np. strategia finansowa, kadrowa itp. Planowanie odgórne ma zastosowanie

zwłaszcza w organizacjach o znacznej decentralizacji decyzji. Za takową można uznać jst.

64

Wyliczono 22 dokumenty planistyczne na poziomie powiatu i 19 na poziomie gminy, przy czym 2 programy

powiatowe i 1 gminny opracowuje się w postaci elementów innych planów o charakterze strategicznym.

208

W odgórnym planowaniu kierownictwo próbuje wywierać wpływ na określanie celów, strategii,

środków i zamiarów oraz ustala długoterminowe ramy dalszego planowania. Zaletą tej metody jest

jednoznaczność założeń planistycznych oraz ich integrujące działanie. W związku z tym prawie

nigdy nie powstają konflikty dotyczące celów, ponieważ cele cząstkowe tworzy się wstecznie

z określonych przez kierownictwo jednostki (JST) celów całościowych. Metoda ta ułatwia

integrację planowania przez jedno kierownictwo (zarząd jst). Wadami planowania odgórnego są

niewystarczająca motywacja i wynikający z niej potencjalny opór ze strony niższych organów

kierowniczych (kierowników komórek organizacyjnych oraz kierowników jednostek

organizacyjnych), które mogą czuć się pominięte, zwłaszcza podczas określania celów. Istnieje

również niebezpieczeństwo, że cele nadrzędne będą nierealistyczne, co wymaga ponownego ich

opracowania [Kreikebaum 1996, s. 147-148].

Powstawanie strategii generalnej poprzez oddolne inicjatywy poszczególnych komórek

wykonawczych jst odbywa się spontaniczne w wyniku decyzji i działań podejmowanych w różnych

pionach. W wyniku tych spontanicznych ruchów powstają odcinkowe (cząstkowe) strategie, które

łącznie dadzą strategie generalną. Strategię powstałą w tej drodze nazwa się strategią wyłaniającą

się [Ławniczak 2013, s. 434]. Jej sensowność i sukces możliwy jest pod jednym istotnym

warunkiem: jednostka musi mieć wspólną i głęboko dojrzałą kulturę organizacyjną, w której

podstawę stanowi wspólny dla wszystkich system wartości. Jest to czynnik warunkujący wysokie

prawdopodobieństwo, że powstanie dobra strategia generalna. Podstawą tworzenia strategii

odcinkowych jest również odcinkowa analiza strategiczna, dotycząca poszczególnych obszarów

funkcjonalnych. Jej uzupełnieniem jest całościowa analiza prowadzona z inicjatywy zarządu jst.

W związku z tym, że planowanie oddolne przebiega z dołu do góry, wyróżnia go silniejsza

identyfikacja poszczególnych planistów ze strategicznym planowaniem. Wadą tej metody jest

jednak to, że rozwinięte z dołu do góry treści planu nie muszą odpowiadać wyobrażeniom

kierownictwa (zarządu jst). Dlatego ten system planowania może funkcjonować wyłącznie pod

warunkiem, że nadrzędne zamiary ścisłego kierownictwa są znane [Kreikebaum 1996, s. 148].

W ocenie autora rozprawy wyłanianie się strategii generalnej w scenariuszu oddolnej inicjatywy

planowania w sektorze publicznym nie powinno być praktykowane z co najmniej dwóch przyczyn:

- dlatego, że oddolne planowanie jest sensowne tylko wówczas, gdy oddolne inicjatywy

planistyczne poszczególnych jednostek oparte są o ten sam system wartości - wówczas

ten wspólny system wartości jest czynnikiem zapewniającym spójność/zgodność

planowania,

209

- w polskim przepisach ustrojowych przyjęto zasadę dychotomii polityki i pracowników


Wymóg nieupolitycznionej służby publicznej (urzędników), który jest obojętny politycznie

i wykonuje usługowo narzuconą politykę, nie kwestionując jej słuszności, wymusza, aby „wspólny

system wartości” w zasadzie nie istniał. Gdyby istniał, to w przypadku zmiany władz politycznych

(wygrane wybory przez partię polityczną o odmiennych poglądach) urzędnik automatycznie

musiałby zmienić swój system wartości na ten, który reprezentuje wygrane ugrupowanie

polityczne. Automatyczne przejmowanie systemu wartości przez korpus służby cywilnej od

aktualnie rządzącej opcji politycznej wskazuje wprost, że korpus służby cywilnej nie ma systemu

wartości. Co więcej, przejmowanie systemu wartości od rządzącej partii politycznej jest nierealne,

bowiem urzędnicy są ludźmi. Czynnik ludzki jest tutaj największym argumentem świadczącym

o tym, że automatyczne przyjęcie systemu wartości nie jest możliwe. Człowiek bowiem nie jest

automatem i zawsze ma swoje przekonania, niełatwo zmienne. H. Izdebski i M. Kulesza [1999,

s. 5] podkreślają, że pomimo podejmowania wielu słusznych wysiłków, aby administracja była

apolityczną służbą państwu, to jednak jest ona problemem politycznym i nieustannym wyzwaniem

dla polityków.

W tym kontekście usprawiedliwienie znajduje praktyka, w której zmiana władzy politycznej

pociąga za sobą zmiany kadrowe w urzędach. W odczuciu społecznym jest to czasem odczytywane

jako obsadzanie stanowisk „swoimi ludźmi” z negatywnym oddźwiękiem. Nie zawsze słusznie,

bowiem skuteczność realizacji polityki wymaga ludzi zaufanych, którzy będą sprzyjać realizacji

celów politycznych, którzy mają wewnętrzne (a nie narzucone) przekonanie o słuszności systemu

wartości przyjętego przez władzę polityczną.

Mając na uwadze wady i zalety planowania zarówno odgórnego, jak i oddolnego należy

stwierdzić nadto, że w praktyce żadna z przedstawionych metod planowania (odgórna i oddolna)

nie jest właściwa, ponieważ metody te pomijają związki pionowe pomiędzy planami wstępnymi

i ostatecznymi. W praktyce strategicznego planowania żadna z metod nie jest zatem stosowana

w czystej postaci. Metodą wykorzystująca zalety metod odgórnego i oddolnego planowania

oraz niwelująca ich negatywne cechy jest tzw. metoda przeciwprądu. Implikuje ona

przeprowadzanie analiz przez planistów niższego rzędu, podczas gdy przesłanki, zamiary globalne,

strategie i cele dotyczące całej jst nakreślone są przez zarząd jst. Za wypracowanie planów

i strategii cząstkowych w tak ustalonych ramach odpowiedzialne są natomiast same obszary

gospodarcze. Wykorzystuje się element gry decyzyjnej. W tzw. metodzie przeciwprądu proces

planowania obejmuje następujące kolejne działania [na podstawie: Kreikebaum 1996, s. 149]:

210

- określenie celów strategicznych przez zarząd jst,

- opracowanie założeń planistycznych przez komórki sztabowe,

- rozwinięcie alternatywnych wariantów i ich ocena przez kierowników obszarów

gospodarczych i sztaby,

- wybór jednego z wariantów przez obszary gospodarcze i przedłożenie go zarządowi jst,

- sprawdzenie wariantu przez zarząd jst,

- negocjacje między zarządem jst a kierownikami obszarów gospodarczych,

- przyjęcie skorygowanych planów przez zarząd jst.

4.2. Zarządzanie ryzykiem w koncepcji kontroli zarządczej

4.2.1. Zarządzanie ryzykiem a kontrola zarządcza

W literaturze odnoszącej się do kontroli zarządczej relatywnie dużo uwagi poświęca się

zagadnieniu zarządzania ryzykiem. A. Mazurek i K. Knedler [2010, s. 39] wskazują wręcz, że

w zasadzie tylko ten element kontroli zarządczej jest nowością, którą powinny wprowadzić

instytucje publiczne. Niezupełnie można się z tym jednak zgodzić. Pamiętając, że zarządzanie

ryzykiem to ogół działań, których celem jest niedopuszczenie do zmaterializowania się zagrożeń

oraz, w przypadku gdy to już nastąpiło, minimalizowanie negatywnych skutków,65 należy

stwierdzić iż niemożliwym jest by w instytucjach publicznych owo zarządzanie ryzykiem nie

występowało.

Zarządzanie ryzykiem jest jednym z celów szczegółowych kontroli zarządczej. Jest

sposobem na zapewnienie osiągnięcia celów [uofp2009, art. 69]. Związek kontroli zarządczej

z zarządzaniem ryzykiem widoczny jest również w Standardach KZ, które zostały opracowane

głównie na podstawie Standardów COSO. Oprócz nich przywołano również Standardy INTOSAI,

ale te opracowano w dużej mierze na podstawie COSO. StandardyKZ zawartością merytoryczną

nawiązują zarówno do COSO I jak i COSO II. Poszczególne grupy StandardówKZ są niemal tak

samo nazwane co elementy zarządzania ryzykiem wskazane w COSO II [PIKW 2007, s. 29-30].

Daje to uzasadnione skłonności do błędnego postrzegania kontroli zarządczej jako innej nazwy

zarządzania ryzykiem. Kontrola zarządcza to ogół działań podejmowanych, by uprawdopodobnić

realizację celów. Z ogółu tych działań wyodrębnić można zarządzanie ryzykiem, jednak nie jest to

65

„Na zarządzanie ryzykiem składa się zespół działań zmierzających do obniżenia stopnia oddziaływania ryzyka na

funkcjonowanie organizacji” [Lisiecka 2012, s. 558].

211

całość działań, a jedynie część.66 Kontrolę zarządczą należy rozumieć jako koncepcję zarządzania,

zaś zarządzanie ryzykiem jako podsystem zarządzania [Kaczmarek 2006, s. 117].

Koncepcja zarządzania ryzykiem nakreślona w StandardachKZ jest zasadniczo spójna

z koncepcjami zarządzania przez ryzyko, które autor opisał w pierwszym rozdziale pracy.

W związku z powyższym w tym miejscu autor scharakteryzuje głównie te z zagadnień, które są

specyficzne w regulacjach dotyczących kontroli zarządczej.

Standardy kontroli zarządczej wskazują, że ryzyka identyfikowane przez instytucję powinny

być identyfikowane w odniesieniu do wyznaczonych celów i zadań. Zdaniem autora rozprawy,

postulat ten oraz popularyzowana procedura jest jednym z podstawowych kryteriów

zapewniających realność celów i zadań.

4.2.2. Zarządzaniem ryzykiem jako element procesu wyznaczania celów

Strategiczne decyzje, zawarte w planie strategicznym, często wiążą się z ogromnym

ryzykiem. Mówi się zatem o konieczności uzupełnienia procesu strategicznego planowania

o specjalnie sformułowany proces kontrolowania ryzyka, aby go zneutralizować. Proces ten,

w odniesieniu do planowania strategicznego nazywa się strategiczną kontrolą i oznacza stały nadzór

nad strategicznymi planami z punktu widzenia ich wykonalności. Celem kontroli strategicznej jest

wczesne rozpoznanie szeroko rozumianych zagrożeń, by wystarczająco wcześnie móc podjąć

środki zaradcze [Kreikebaum 1996, s. 68]. W StandardachKZ i uofp2009 nosi ona nazwę

zarządzania ryzykiem. Trzeba jednak wskazać, że StandardyKZ nie konkretyzują czy zarządzanie

ryzykiem ma dotyczyć planowania długoterminowego czy operacyjnego. W tym względzie,

w stosunku do każdego celu ujętego w różnych dokumentach planistycznych (o różnym horyzoncie

czasowym i zakresie) wyznaczającego cele należy zarządzać ryzykiem.

Proces zarządzania ryzykiem, który stanowi element procesu wyznaczania celów jest

jednym z ważniejszych kroków dla zapewnienia ich osiągalności. Analiza warunków, w jakich

instytucja publiczna będzie dążyć do osiągania wyznaczonych sobie celów, powinna powodować,

że sformułowane cele będą osadzone na realnych możliwościach instytucji. A po ich

sformułowaniu, zidentyfikowane zagrożenia łączące się z działaniami oraz zaprogramowane

mechanizmy kontroli, powinny stanowić tarczę ochronną.

W przypadku, gdy zidentyfikuje się wysokie ryzyko, na które organizacja nie może podjąć

skutecznej interwencji (tzw. ryzyko zewnętrzne), można podjąć decyzję o wycofaniu się z realizacji

66

„Polityka zarządzania ryzykiem produkcyjnym jest częścią składową polityki zarządzania przedsiębiorstwem

i stanowi zespół czynności zmierzających do osiągnięcia wyznaczonych celów” [Kaczmarek 2006, s. 63].

212

zadania lub celu, o ile przepisy prawa na to pozwalają. Nie mogą to być zatem zadania

obligatoryjne wynikające z przepisów prawa.

Proces zarządzania ryzykiem

Upowszechniane przez Ministerstwo Finansów opracowania dotyczące zagadnienia

zarządzania ryzykiem wskazują zgodnie, iż zarządzanie ryzykiem jest pewną procedurą, najczęściej

sformalizowaną i opisaną w formie polityki zarządzania ryzykiem. Oprócz tego, że zarządzanie

ryzykiem jest procesem, to według K. Jajugi [2007a, s. 27] powinno być oddzielone od działalności

podmiotu. Z drugiej strony autor wskazuje, że eksperci są zgodni co do tego, że proces zarządzania

ryzykiem powinien być zintegrowany, a integracja ta możliwa jest na trzech płaszczyznach [Jajuga

2007a, s. 27; Jajuga i Jajuga 2007, s. 380]:

- integracja z zarządzaniem podmiotem gospodarczym,

- integracja z zarządzaniem ryzykiem linii biznesowych,

- integracja zarządzania różnymi rodzajami ryzyka.

Ustalenie zasad zarządzania ryzykiem przyjętych w jednostce przyjmuje w praktyce postać

tzw. polityki zarządzania ryzykiem, która jest w organizacji elementem nadzoru wewnętrznego

[zob. Lisiecka 2012, s. 560]. Tworzenie polityki znajduje również swoje uzasadnienie w COSO II.

Polityka wskazuje nie tylko zasady zarządzania ryzykiem, ale stanowi swoistą instrukcję

postępowania. Opisuje zatem proces. Procedura zarządzania ryzykiem wskazana w StandardachKZ

obejmuje trzy etapy tj. [MF 2009, Komunikat 23]:

- identyfikację ryzyk, którą należy przeprowadzić co najmniej raz w roku w odniesieniu

do celów i zadań; w przypadku istotnej zmiany warunków, w których funkcjonuje

jednostka należy dokonać ponownej identyfikacji ryzyka,

- analizę (ocenę) ryzyk, której celem określenie prawdopodobieństwa wystąpienia danego

ryzyka i możliwych jego skutków oraz wskazanie czy poziom tych wartości jest

akceptowalny,

- reakcję na ryzyka, w przypadku gdy poziom ryzyka jest nieakceptowalny.

K. Jajuga i T. Jajuga [2007, s. 379] dodają także jeszcze jeden etap, tj. monitorowanie

i kontrolę ryzyka.

Ryzyka należy identyfikować w odniesieniu do konkretnych celów lub zadań. Listę ryzyk

należy sporządzić dla każdego celu lub zadania osobno. Identyfikacja ryzyka to próba odpowiedzi

na pytanie: co zagraża realizacji założonych celów. Z tego względu praktyka uznaje za właściwe,

aby wskazując ryzyko, ustalić jego przyczynę, a zatem czynniki ryzyka. W procesie identyfikacji

213

należy ustalić czynniki ryzyka i potencjalne (negatywne bądź pozytywne) skutki [Buła 2003,

s. 100]. Warto również zauważyć, że część z autorów podaje, że pierwotnym źródło ryzyka pojawia

się w otoczeniu, bowiem nieodłączną cechą otoczenia jest jego zmienność [Buła 2003, s. 53].

Właściwie zidentyfikowane ryzyko, z technicznego i praktycznego punktu widzenia, powinno być

zatem sformułowane jako związek przyczynowo-skutkowy obejmujący trzy elementy [AON 2010,

s. 29]:

- przyczynę wystąpienia ryzyka,

- opis negatywnej zmiany (ryzyko),

- skutek tego ryzyka.

Norma ISO 31000 nazywa przyczynę ryzyka źródłem ryzyka. Źródło ryzyka jest to element, który

potencjalnie może powodować powstanie ryzyka [PN-ISO 31000:2012, Definicja 2.16]. Przykład

definiowania ryzyka poprzez przyczynę i skutek prezentuje schemat 18.

brak zainteresowania przez

potencjalnych klientów

ofertą programową

bieżącego sezonu

powodujący

brak/spadek wpływów

środków finansowych ze

sprzedaży biletów

skutkujący niemożnością

sfinansowania działalności

teatru w następnym sezonie

przyczyna

ryzyko

skutek

Schemat 18. Przykład zastosowania techniki opisu zidentyfikowanego ryzyka jako związku

przyczyno-skutkowego

Źródło: opracowanie własne na podstawie [AON 2010, s. 29].

Taki schemat formułowania ryzyk jest przede wszystkim praktyczny. Ułatwia bowiem

dalsze działania, czyli analizę oraz określanie mechanizmów kontrolnych (zapobiegawczych

i łagodzących).

Istnieje kilka sposobów identyfikacji ryzyka. Jedną z najpopularniejszych metod

identyfikacji i pomiaru stopnia ryzyka związanego z podmiotem gospodarczym jest analiza

finansowa oparta na wskaźnikach finansowych [Jedynak 2010, s. 60]. Jednak niekoniecznie wydaje

się być metodą praktyczną dla instytucji publicznych. Dla nich aspekt finansowy ryzyka wyraża się

przede wszystkim w zachowaniu płynności finansowej, a analiza finansowa jest dobrym

narzędziem oceny ryzka np. dla głównego księgowego bądź dyrektora finansowego. Niekoniecznie

214

dla kierowników np. jednostek budżetowych, ponieważ nie są to zasadniczo jednostki nastawione

na wynik finansowy. A. Bela [2011, s. 22] wymienia pięć głównych technik identyfikacji ryzyk dla

celów kontroli zarządczej, tj.:

- przeglądy dokumentacji,

- burzę mózgów,

- fiszki Crawforda,

- diagram Ishikawy,

- analizę SWOT.

Pomocą przy identyfikacji i ocenie ryzyka według P. Buły [2003, s. 99] są:

- dobrze, zorganizowana rachunkowość,

- wszelkiego rodzaju dane statystyczne,

- informacje o dostawcach, klientach, konkurencji, rynku.

Poświadczeniem identyfikacji ryzyk jest lista z wypisanymi ryzykami, tzw. rejestr ryzyk.

Rejestr ryzyka zawiera także dodatkowe informacje takie jak ocena ryzyka, zaplanowane

mechanizmy kontroli, właścicieli ryzyk itp.

Kolejnym etapem procesu jest analiza ryzyka, która sprowadza się do trzech działań:

- oceny prawdopodobieństwa wystąpienia ryzyka,

- oceny negatywnych skutków wystąpienia,

- ogólnej oceny ryzyka (sporządzenia tzw. mapy istotności/mapy ryzyka).

Mając zidentyfikowane ryzyko należy wskazać jakie jest prawdopodobieństwo jego wystąpienia.

Informacja ta jest jedną z dwóch najistotniejszych przy podejmowaniu decyzji o ewentualnej

interwencji (drugą informacją jest skutek, a innymi informacjami jest np. kosztochłonność

proponowanej interwencji). Zasadniczo prawdopodobieństwo to kategoria statystyczna oparta na

wiedzy historycznej i jest wyrażana liczbowo. W normach ISO wskazuje się, że

prawdopodobieństwo wyraża się jako liczba z przedziału od 0 do 1. Jest to wyraźne odniesienie do

pomiaru według rachunku prawdopodobieństwa znanego z matematyki. Wartość 0 oznacza brak

możliwości wystąpienia zdarzenia, natomiast 1 oznacza całkowitą pewność jego wystąpienia [PKN-

ISO Guide 73, 2012, Definicja 3.6.1.4]. Zdaniem K. Jajugi [2007b, s. 68] do pomiaru ryzyka

powinno się posiadać przynajmniej dane historyczne, będące później podstawą analizy oraz inne

informacje, którymi dysponuje użytkownik. Ogólny pomiar ryzyka powinien być wypadkową tych

źródeł - swoistą ich "średnią ważoną". Im stabilniejsze wartości zmiennej tym większa waga

danych historycznych. Ocena prawdopodobieństwa wystąpienia ryzyka wyrażona matematycznie

215

może być dość utrudniona i obciążona dużym błędem. Szczególnie, jeżeli ryzyko identyfikuje się

w odniesieniu do danych niefinansowych i na podstawie skromnych danych historycznych.

N. Taleb skrytykował kalkulacje ryzyka, oparte na wyrafinowanych modelach matematycznych

i sformułował teorię, którą od symbolu rzeczy niespotykanych, nazwano teorią czarnego łabędzia.

Odsyłając do teorii chaosu ukazuje potęgę nieprzewidywalności. Zgodnie z nią, z punktu widzenia

ryzyka, istotne jest zarządzanie nieprzewidywalnością lub zdarzeniami mało prawdopodobnymi,

a przy podejmowaniu decyzji biznesowych znaczącą rolę odgrywa tzw. „ślepy traf" [Dudziak

i Szpakowska 2013, s. 118-119]. W literaturze, a także w normie ISO 31000, proponuje się, by

prawdopodobieństwo wystąpienia ryzyka określać punktowo w dogodnej dla siebie, ale jednolitej

skali (np. od 1 do 3), przyjmując równocześnie założenia w jakich przypadkach nadaje się ryzyko

określoną wartość punktową. Przykład prezentuje tabela 25.

Tabela 25. Przykładowa skala punktowa oceny prawdopodobieństwa wystąpienia ryzyka

Wartość punktowa Przesłanki zastosowania wartości

3 Ryzyko występowało wiele razy w ciągu roku w przeszłości lub przewiduje się, że

może wystąpić wiele razy w przyszłości

2 Ryzyko występowało kilka razy w roku lub przewiduje się jego wystąpienie

w przyszłości

1 Ryzyko występowało sporadycznie bądź nigdy w poprzednich latach lub nie

przewiduje się wystąpienia ryzyka w przyszłości


Kolejnym działaniem jest ocena skutków wystąpienia danego ryzyka. Samo wskazanie, że

ryzyko z dużym prawdopodobieństwem wystąpi nie jest wystarczające by uznać, że należy podjąć

decyzje zarządcze. Zatem analogicznie jak w przypadku oceny prawdopodobieństwa, skutki

wystąpienia ryzyka należy ocenić w skali od 1 do 3. W tym przypadku także przyjęte w organizacji

zasady zarządzania ryzykiem powinny wskazywać w jakich przypadkach skutek wystąpienia

ryzyka wartościuje się punktem 1, 2 i 3. Możliwe do przyjęcia rozwiązanie w tym zakresie

prezentuje tabela 26.

216

Tabela 26. Przykładowa skala punktowa oceny skutków wystąpienia ryzyka

Wartość

punktowa

przesłanki

dot. realizacji celów przesłanki finansowe

przesłanki

wizerunkowe

3

- ryzyko uniemożliwi realizację

zaplanowanego zadania

- ryzyko poważnie zagraża ciągłości

działalności placówki

katastrofa finansowa lub

znaczny wpływ na

finanse jednostki

długoterminowe

negatywne informacje

w mediach

2

- ryzyko ograniczy pozytywne efekty

zadania

- ryzyko w znacznym stopniu

wpłynie na jakość realizowanego

zadania

umiarkowany wpływ na

finanse jednostki

zwiększona liczba

skarg, wniosków,

listów, telefonów oraz

negatywne informacje

wewnątrz placówki

1

- ryzyko spowoduje czasowe zgrzyty

w działalności operacyjnej jednostki

- ryzyko nie wpływa istotnie na cele

organizacji

nieznaczny wpływ na

finanse lub brak

wpływu finansowego

brak negatywnych

skutków

wizerunkowych.

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Ministerstwo Środowiska 2011, załącznik, s. 19].

Z uzyskanych dwóch kluczowych informacji na temat ryzyka: prawdopodobieństwa jego

wystąpienia i negatywnego oddziaływania można dokonać całościowej oceny ryzyka. Całościowa

ocena ryzyka powstaje poprzez przemnożenie punktowej wartości prawdopodobieństwa przez

punktową wartość skutku.

2 x 3 = 6

Prawdopodobieństwo Skutek ocena ogólna

Schemat 19. Przykład ogólnej oceny ryzyka


Ocenę tą należy następnie ująć na tzw. matrycy ryzyka, inaczej zwaną mapą ryzyka. Jest to

macierz dwóch wielkości w ustalonych 2 wymiarach identycznych z przyjętymi wcześniej skalami

prawdopodobieństwa i skutku. Przedstawiona w powyższych przykładach przyjęta skala ocen

prawdopodobieństwa i skutku determinuje, że mapa ryzyka jest macierzą 3 x 3. Po ustaleniu

wartości ogólnej ryzyka należy określić te pola mapy ryzyka, które informować będą o ryzyku

niskim, ryzyku średnim, a także ryzyku wysokim. Określenie tych pól musi być świadomą decyzją

kierownictwa zarządzającego daną jednostką, bowiem wyznacza to poziom tzw. apetytu na ryzyko.

Można przyjąć, na przykład, że ryzyko o wartości:

217

- od 1 do 2 to ryzyko niskie (kolor zielony na mapie),

- od 3 do 4 to ryzyko średnie (kolor żółty na mapie),

- od 6 do 9 to ryzyko wysokie (kolor czerwony na mapie).

Dla każdego z przyjętych przedziałów punktowych należy określić ogólne zasady postępowania.

Przykładowo można przyjąć, że:

- dla ryzyka niskiego kierownik jednostki nie oczekuje działań kontrolnych (ryzyko

akceptowalne),

- dla ryzyka średniego kierownik oczekuje wskazania propozycji działań zaradczych

i raportowania wykonywania tych działań jak i zadań z nim związanych np. co trzy

miesiące,

- dla ryzyka wysokiego kierownik oczekuje rozważenia możliwości wycofania się

z zadania, określenia dodatkowych mechanizmów kontrolnych oraz raportowania

wykonywania zadań i działań ograniczających ryzyko np. co miesiąc.

Sk

ute

k (

skal

a 1

-3)

3 (3x1)

6 (3x2)

9 (3x3)

2 (2x1)

4 (2x2)

6 (2x3)

1 (1x1)

2 (1x2)

3 (1x3)

Prawdopodobieństwo (skala 1-3)

Schemat 20. Przykładowa mapa (matryca) ryzyka


Ryzyko ocenione na 6 punktów znajduje się w czerwonym obszarze mapy. Oznacza to, że

jego poziom jest dla kierownictwa nieakceptowany, zbyt wysoki. Jest to sygnał dla kierownictwa

do rozważenia czy dany cel wyznaczony w planie utrzymuje się i podejmuje działania

minimalizujące ryzyko, bądź wycofuje się z jego realizacji (o ile przepisy prawa na to pozwalają).

Nieakceptowalny poziom ryzyka to również obszar żółty na mapie. Jest jednak znacznie mniej

218

poważny, a kierownictwo wymaga wówczas wprowadzenia działań zmniejszających ryzyko.

W ocenie ryzyka można posłużyć się również innymi metodami oceny, co przedstawia tabela 27.

Tabela 27. Wykaz przykładowych narzędzi możliwych do wykorzystania przy ocenie

ryzyka

Grupa narzędzi Narzędzia

Narzędzia zarządzania

strategicznego

metoda SWOT

technika scenariuszowa

techniki prognoz

analiza luki strategicznej

metody eksperckie

analiza Portera

analityczno-punktowe metody oceny atrakcyjności sektora

mapa grup strategicznych

analiza kluczowych czynników sukcesu

analizy profilowe

techniki oceny niezgodności

modele cyklu życia

metody portfelowe

analiza wrażliwości

Uniwersalne metody analityczne metody rangowania

metody punktacji

metody analizy preferencji

metoda wartości krytycznych

metoda progów

metoda badania odchyleń

metody analizy wartości granicznych

techniki statystyczne

Techniki decyzyjne metody badań operacyjnych

drzewa decyzyjne

macierze decyzyjne

drzewa błędów

symulacja

techniki heurystyczne

techniki wariantowania

Inne metody ekonometryczne

badania sprawozdań finansowych

metody dyskryminacyjne

techniki oceny ryzyka na rynkach finansowych

Źródło: [Buła 2003, s. 100, na podstawie: Jedynak, Teczke, Wyciślak 2001, s. 43-44].

219

Aby ryzyko zminimalizować kierownik jednostki musi podjąć stosowną decyzję, będącą

reakcją na ryzyko. Zanim jednak podejmie decyzje/interwencję powinien zdiagnozować, jakie

mechanizmy już funkcjonują w jednostce, które przeciwdziałają wystąpieniu ryzyka lub

negatywnym jego skutkom. Mechanizmy te nazywa się mechanizmami kontrolnymi.

Przez mechanizmy kontrolne należy rozumieć polityki, procedury, techniczne środki

zabezpieczeń oraz inne zaprojektowane rozwiązania, jak również rzeczywiste praktyki stosowane w

celu prewencji zdarzeń lub redukcji skutków w przypadku zmaterializowania się ryzyka.

Mechanizmy kontrolne to rozwiązanie organizacyjne (np. procedury, szkolenia), techniczne (system

alarmowy, system monitorowania) lub prawnofinansowe (prawa, kary umowne, ubezpieczenia)

służące do ograniczenia poziomu ryzyka [Ministerstwo Środowiska 2011, s. 19]. Są 2 rodzaje

mechanizmów kontroli:67

- mechanizmy kontrolne przyczyny wystąpienia ryzyka (MKP),

- mechanizmy kontrolne skutku wystąpienia ryzyka (MKS).

Zgodnie z ich nazwami jedne służą zmniejszeniu prawdopodobieństwa wystąpienia ryzyka lub ich

celem jest niedopuszczenie do jego wystąpienia w ogóle (MKP), drugie służą łagodzeniu

negatywnych skutków wystąpienia ryzyka lub eliminacji tych skutków (MKS). Zasadne jest

stwierdzić, że cały proces zarządzania ryzykiem sam w sobie jest również mechanizmem

kontrolnym, bowiem jest to ogół działań, który w istotny sposób daje większe prawdopodobieństwo

osiągnięcia celów. Można również uznać, iż samo sformułowanie celów według zasady SMART i

ich pisemne ujęcie również zawiera się pod pojęciem mechanizmu kontrolnego, bowiem

konkretność i przejrzystość planowania istotnie sprzyja realizacji celów. W normach ISO

mechanizmy kontroli nazywane są środkami kontroli [PKN-ISO Guide 73, 2012, Definicja 3.8.1.1].

Decyzje, które kierownik jednostki może podjąć w wyniku analizy ryzyka, zamykają się

w czterech grupach reakcji na ryzyko, które ujęto w tabeli 28.

67

Mechanizmy kontrolne nazywa się także czasem „punktami kontrolnymi” i wyróżnia się ich 4 rodzaje [Ministerstwo

Skarbu JKM 2004, s. 28-29]:

- zapobiegawcze punkty kontrolne (rodzaj MKP),

- nakazowe punkty kontrolne (rodzaj MKP),

- korygujące punkty kontrolne (rodzaj MKS),

- wykrywające punkty kontrolne, które w zasadzie są reakcją na wystąpienie ryzyka (MKS) a ich główną zaletą jest

doskonalenie działania organizacji.

220

Tabela 28. Reakcje na ryzyko według grup

Grupa reakcji Reakcja na ryzyko

Tolerowanie akceptacja ryzyka

(nie podejmuje się żadnej interwencji),

Przeniesienie

dzielenie się ryzykiem

(transfer ryzyka, przeniesienie odpowiedzialności za ryzyko na podmiot

zewnętrzny)

Wycofanie się unikanie ryzyka (wycofujemy się z realizacji zadania o ile jest to możliwe),

Działanie

podjęcie lub zwiększanie ryzyka w celu uzyskania dodatkowych korzyści

(zwykle człowiek ma awersję do ryzyka, mało kto lubi ryzykować)

usunięcie źródła ryzyka

(wprowadzenie dodatkowych mechanizmów kontrolnych przyczyn)

zmiana prawdopodobieństwa

(wprowadzenie dodatkowych mechanizmów kontrolnych przyczyn)

zmiana skutków/konsekwencji ryzyka

(wprowadzenie dodatkowych mechanizmów kontrolnych skutków)

Źródło: opracowanie własne na podstawie [MF 2009, Komunikat 23, standard B.9; MF 2011a, s. 4].

Reakcją na ryzyko może być: tolerowanie, przeniesienie, wycofanie się lub wprowadzenie

mechanizmów ograniczających to ryzyko (mechanizmów kontrolnych). W instytucjach sektora

finansów publicznych tolerowanie oraz wycofanie charakteryzują się jednak pewną odmiennością

od przedsiębiorstw sfery prywatnej. Nie zawsze jest bowiem możliwe wycofanie się

z zaplanowanych celów, szczególnie wtedy gdy są ściśle powiązane z realizacją obligatoryjnych

zadań publicznych narzuconych ustawami. Instytucja, której powierzono osiągnięcie celu

obciążonego ryzykiem, i która nie może podjąć skutecznej reakcji na to ryzyko, musi je tolerować.

Wydaje się zatem, że tolerowanie i akceptacja ryzyka to dwie różne reakcje.

O tolerowaniu powinno mówić się wówczas, gdy poziom ryzyka jest zbyt wysoki dla

osiągalności celów, ale instytucja musi podjąć próbę jego osiągnięcia. Zatem jest to sytuacja

niekorzystna, bowiem instytucja świadoma nieosiągalności celu musi podjąć próbę jego

osiągnięcia. A przymus ten wynika z obowiązku prawnego. Tolerowanie to taka reakcja na ryzyko,

w której wyniki oceny ryzyko sygnalizują jego nie akceptowalność, ale musi być ono

zaakceptowane. W przedsiębiorstwach komercyjnych, zamiast tak pojętego tolerowania, wycofano

by się z celu. Natomiast akceptowanie ryzyka to stan, w którym ryzyko nieakceptowalne związane

z realizacją celu, poprzez wprowadzenie mechanizmów kontroli obniżono do poziomu osiągalności

tego celu.

221

Sama identyfikacja i ocena, stanowiące początkowe etapy procesu zarządzania ryzykiem,

nie stanowią zarządzania ryzykiem. Najważniejsze jest bowiem jak się z ryzykiem postępuje

[Jedynak 2010, s. 68]. Zarządzanie ryzykiem to skoordynowane działania, dotyczące kierowania

organizacją w odniesieniu do ryzyka [PN-ISO 31000:2012, Definicja 2.2], które to ryzyko

modyfikują. Z tego względu wymienione reakcje na ryzyko można nazwać metodami zarządzania

ryzykiem. W ten sposób przykładowo ubezpieczenia, będące reakcją na ryzyko (transfer ryzyka), są

w zasadzie metodą zarządzania ryzykiem [zob. Cycoń i Jedynak 2011]. Warto zauważyć, że

w naukach o ryzyku zarówno unikanie, jak i tolerowanie ryzyka zaliczane są do negatywnych

metod manipulacji ryzykiem. Tolerowanie, zwane także zatrzymaniem ryzyka, jest najczęstszą

metodą zarządzania ryzykiem. Wynika to z tego, że podmiot może albo świadomie uciec się do tej

metody, lub też, nie zdając sobie sprawy z ryzyka, nie podjąć żadnej akcji, przez co zatrzymuje całe

ryzyko. Nieświadome zatrzymanie ryzyka to dość wyjątkowy przypadek, gdyż w teorii można

przyjąć, że jest to zarządzanie ryzykiem metodą tzw. pasywnego zatrzymania. Świadome

tolerowanie jest nazywane zatrzymaniem aktywnym [Jedynak 2010, s. 68].

4.2.3. Mechanizmy kontroli jako katalog reakcji na ryzyko w standardach kontroli

zarządczej

Grupa StandardówKZ pt. „Mechanizmy kontroli” stanowi zestawienie podstawowych

mechanizmów, które mogą funkcjonować w ramach systemu kontroli zarządczej i są to:

- dokumentowanie systemu kontroli zarządczej,

- nadzór,

- ciągłość działalności,

- ochrona zasobów,

- szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych,

- mechanizmy kontroli dotyczące systemów informatycznych.

Trzeba jednak wskazać, że tylko dwa spośród tej listy (dokumentowanie systemu i nadzór)

to mechanizmy kontrolne, czyli działania, które oddziałują na ryzyko. Pozostałe pozycje na liście

nie są w istocie mechanizmami kontroli ryzyk, a obszarami ryzyk w ramach których wskazane jest

wprowadzenie mechanizmów kontroli. W odniesieniu do obszaru „ciągłość działalności”

mechanizmami kontroli są np.: opracowywane zasady zastępstw, plany urlopów, planowanie

sukcesji i prowadzenie bazy kandydatów do pracy, monitoring wykonania planów, organizacja

procesu zgłaszania zapotrzebowania na środki finansowe do dysponenta wyższego stopnia.

222

W odniesieniu do ochrony zasobów mechanizmy kontroli mogą zabezpieczać zasoby

majątkowe (w tym środki trwałe i finansowe), dane osobowe czy tajemnicę służbową.68

Odpowiednio do rodzaju zasoby mogą to być np. pisemne przypisywanie odpowiedzialności za

powierzone mienie, przeprowadzanie okresowych inwentaryzacji, monitoring wizyjny, kontrola

wejść na teren instytucji. Natomiast mechanizmami kontroli, dotyczącymi operacji finansowych jest

np. kontrola wstępna sprawowana przez głównego księgowego, wymóg autoryzacji transakcji

bezgotówkowych przez dwie osoby oraz prowadzenie ewidencji ilościowo-wartościowej

gospodarki magazynowej. Mechanizmami kontroli, dotyczącymi systemów informatycznych mogą

być np. te, odnoszące się do bezpieczeństwa danych informatycznych, jak praktyka wykonywania

kopii zapasowych baz danych, ograniczenia dostępu do danych poprzez loginy i hasła dostępowe,

wymóg okresowych zmian tych haseł oraz nadawanie odpowiednich uprawnień użytkownikom.

Kwestia ochrony zasobów wrażliwych, takich jak dane osobowe, są te obwarowane mechanizmami

wskazanymi ustawowo, jak np. pełnienie funkcji administratora danych osobowych i jego

obowiązki.

StandardyKZ wskazują, że wymienione mechanizmy kontroli nie są katalogiem

zamkniętym. Mechanizmy kontroli powinny stanowić odpowiedź na konkretne ryzyko, a koszty ich

wdrożenia i stosowania nie powinny być wyższe niż uzyskane dzięki nim korzyści. Zasadę tę

należy uznać za właściwą, ponieważ odnosi się wprost do adekwatności kontroli zarządczej. Warto

jednak zaznaczyć, że część z funkcjonujących w jednostkach mechanizmów kontroli wynika nie

tylko z oceny ryzyka i decyzji kierownictwa, ale także z wymogów prawa. Ma to zastosowanie

choćby do wymienionych już kwestii przeprowadzania inwentaryzacji, kontroli wstępnych,

planowania urlopów.

4.2.4. Monitorowanie realizacji celów i nadzór w procesie zarządzania ryzykiem

W katalogu mechanizmów kontroli, wymienionym w opisanej w poprzednim punkcie pracy,

nie wskazano wprost kwestii monitorowania realizacji celów. Jest to wymóg wpisany

w StandardachKZ jako element wyznaczania celów. W ocenie autora jest to jednak jeden

z ważniejszych mechanizmów kontroli ryzyka, czyli okresowe raportowanie. Raportowanie nie

dotyczy tylko i wyłącznie postępu w realizacji, ale pozwala panować nad przestrzeganiem

wymogów jakościowych tej realizacji: zgodności z przepisami, ochrony zasobów, terminowości itp.

Można zatem uznać, że monitorowanie realizacji celów wpisuje się w mechanizm nadzoru.

68

Możnaby jeszcze dodać zasoby informatyczne, ale te wymieniono w kolejnym standardzie odnoszącym się do

systemów informatycznych.

223

Dość często organizacje ustalają cele, lecz zapominają o nich w momencie podejmowania

kluczowych decyzji. W codziennej działalności, która ma być przejawem wykonywania planu

(realizacji celów), owe cele mogą stać się czymś pobocznym w stosunku do dzisiejszych działań.

Orientacja na wyniki oznacza stałą, wręcz obsesyjną, refleksję na temat celu. W codziennym

działaniu zwykle tej refleksji brakuje. Znakomitym tego przykładem jest waga licznych wizyt

wysłanników UE do krajów kandydujących. Wizyty te znacznie wzmacniały wysiłki kandydatów

poprzez stałe przypominanie, że akcesja zależy od postępu osiągniętego w dostosowywaniu się do

standardów unijnych [Schick 2008, s. 31]. W tym przykładzie, czynnikiem sprzyjającym osiąganiu

celów jest nadzór.

Działania kontrolne (sprawdzające) w każdej jednostce powinny być podejmowane za

uprzednią identyfikacją obszarów wrażliwych. Bezcelowe jest bowiem kontrolowanie

(sprawdzanie) tych aspektów działalności podmiotu, które w ocenie zarządzających nie są istotnym

zagrożeniem dla właściwego osiągania celów. W ocenie, czy dany obszar działalności instytucji

publicznej należy objąć czynnościami kontrolnymi (sprawdzaniem) kluczową rolę pełnią procesy

zarządzania ryzykiem. Po zidentyfikowaniu ryzyka i jego ocenie, jedną z możliwych reakcji na to

ryzyko jest decyzja o kontrolowaniu wrażliwego obszaru (np. monitorowanie / sprawozdawanie

z realizacji ryzykownego zadania).

Podjęcie czynności kontrolnych nie jest zdeterminowane wyłącznie wynikiem analizy

ryzyka, który sygnalizuje obszary istotnych zagrożeń. W administracji publicznej podejmuje się

również kontrole systemowe, prawnie zaprojektowane (zob. poniższe przykłady).

Przykład podejmowania kontroli systemowo zdeterminowanych – nadzór pedagogiczny

W placówkach oświatowych wewnętrzny nadzór pedagogiczny, którego wyrazem jest ewaluacja wewnętrzna,

powinien być w odniesieniu do spełniania kryteriów wymagań stawianych szkołom lub obszarach zagadnień

uznanych w szkole za istotne w działalności [Rozporządzenie MEN z 7 października 2009, § 20.2], a nie w

obszarach zwiększonego ryzyka. Należy zatem uznać, że kontrola zarządcza wzbogaca zakres przedmiotowy

nadzoru pedagogicznego do obszarów wrażliwych (zwiększonego ryzyka).

Przykład podejmowania kontroli systemowo zdeterminowanych - inwentaryzacja

Kontrolą jest również dokonywanie inwentaryzacji aktywów i pasywów jednostki. Jest to wymóg stawiany przez

przepisy prawa [ustawa z 29 września 1994, rozdział 3], choć bezpośrednio nie jest wynikiem analizy ryzyka, lecz

z zasady mechanizmem ochrony zasobów i zapobiegającym nierzetelności sprawozdań finansowych.69

69

Podstawowymi celami inwentaryzacji jest zapewnienie, że sprawozdania finansowe odzwierciedlają stan faktyczny

(dokonuje się porównania zapisów ksiąg rachunkowych ze stanem faktycznym) oraz rozliczenie osób materialnie

odpowiedzialnych za powierzone mienie.

224

Kontrolować zatem należy:

- to, co jest wynikiem oceny ryzyka i uznane za wymagające kontrolowania,

- to, do czego obligują przepisy prawa.

Okresowe raportowanie może być nie tylko wyrazem reakcji na ryzyko czy też formą

sprawowania nadzoru nad wykonywaniem zadań, ale stanowić samo w sobie podproces zarządzania

ryzykiem jako źródło identyfikacji ryzyk. Zilustrowano to na schemacie 21.

Etapy procesu monitorowania Etapy procesu zarządzania

ryzykiem

Pozyskanie informacji

(cykliczne sprawozdania, informacja bieżąca)

Identyfikacja

▼

▼ Ocena zgromadzonych informacji Analiza

▼

▼ Decyzje zarządcze Reakcja

Schemat 21. Proces monitorowania w systemie zarządzania ryzykiem

Źródło: Opracowanie własne.

4.3. Samoocena kontroli zarządczej

4.3.1. Samoocena jako element koncepcji ciągłego doskonalenia

Postulat doskonalenia systemu kontroli zarządczej wyrażony jest w grupie standardów

pt. „Monitorowanie i ocena”. Istotą działań podejmowanych w ramach standardów tej grupy jest

dokonywanie ocen funkcjonującego systemu zarządzania. Oceny te z kolei mają służyć

identyfikacji potrzebnych i możliwych do wprowadzenia usprawnień w funkcjonowaniu

organizacji. Standardy przewidują cztery formy dokonywania ocen funkcjonowania organizacji:

- nieustanne, bieżące ocenianie działania organizacji (standard E.19),

- okresowe dokonywanie ocen poprzez dokonywanie tzw. samoocen (standard E.20),

- systematyczne, niezależne dokonywanie ocen przez tzw. audyt wewnętrzny (standard

E.21),

225

- syntetyczne oceny kontroli zarządczej kierowników jednostek dokonywane w formie

tzw. oświadczeń o stanie kontroli zarządczej (standard E.22).

Głównym celem monitorowania jest identyfikacja nieprawidłowości (niezgodności)

i uchybień w systemie kontroli zarządczej. Zdaniem A. Beli [2011, s. 65] monitorowanie bieżące

dokonywane jest poprzez:

- badanie sprawozdań,

- reakcje na informacje wewnętrzne i zewnętrzne,

- wymianę informacji z organami kontroli,

- wyniki audytu wewnętrznego,

- wyniki seminariów,

- wyniki rozmów z pracownikami porównania wyników,

- badania analityczne.

Standard E.19 i E.20 zasadniczo należałoby rozumieć tak samo. Różnica między nimi jest

głównie w zakresie czasu jej dokonywania. Monitorowanie systemu kontroli zarządczej jest

procesem ciągłym. Standardowi E.19 blisko jest do mechanizmu wczesnego reagowania na

powstające problemy w toku prowadzonej działalności. Samoocena (E.20) z kolei, zgodnie

z brzmieniem standardu, jest dokonywana ex post i należy ją rozumieć jako skończony proces.

Wskazano, że co najmniej raz w roku jsfp powinna przeprowadzić samoocenę kontroli zarządczej.

W obu przypadkach mamy jednak do czynienia z samooceną (organizacja ocenia sama

siebie), a jej przedmiotem jest jakość funkcjonowania kontroli zarządczej. Polega ona na

przeanalizowaniu funkcjonowania jednostki i pewnego rodzaju refleksja pod kątem skuteczności

działań zarządczych. Istnieją co najmniej trzy powody uzasadniające sensowność tego procesu:

- wyartykułowanie tych elementów systemu kontroli zarządczej, które wymagają zmian

(stymuluje proces samodoskonalenia organizacji) [Rosiek 2014, s. 117],

- może służyć określaniu wartości mierników celów wyznaczanych w przyszłych

okresach,

- może być ważnym źródłem informacji na temat potencjalnych ryzyk dla organizacji i jej

celów w przyszłych okresach [Mazurek i Knedler 2010, s. 54].

Ciekawy walor samooceny podkreślił D. Kotarski [2011, s. 135, za: McNamee 2004] pisząc,

że samoocena kontroli (ang. control selfassesment - CSA) może być rozpatrywana jako grupa

technik używanych głównie w trakcie audytu lub zamiast audytu, służąca do oceny ryzyka oraz

jakości mechanizmów kontroli. Szczególnie cenna jest uwaga, że samoocena jest alternatywą dla

226

tych jednostek, w których nie funkcjonuje audyt wewnętrzny. Wówczas samoocena jest tym

narzędziem, za pomocą którego identyfikuje się słabości organizacji.

Z uwagi na podobieństwa standardów monitorowania kontroli zarządczej oraz samooceny,

trudnością może być sprawa rozstrzygnięcia, która z praktyk stosowanych w organizacji stanowi

realizuje standard bieżącego monitorowania systemu, a którą należy uznać za samoocenę. Problem

wynika z tego, że oba standardy stanowią mechanizm doskonalący organizację, a rezultat taki

można osiągać na bardzo różne sposoby. A te czasem trudno zakwalifikować do konkretnego

standardu. Przykładem mogą tu być rozwiązania przyjęte w niemieckim oddziale IBM w zakresie

komunikacji wewnętrznej takie jak [Steinbeck 1998, s. 73-75]:

- narady pracowników działu (odbywają się regularnie w wyznaczonych terminach;

uczestnikami są wszyscy pracownicy danego działu i jego kierownik; dopuszcza się

możliwość uczestnictwa prelegentów zewnętrznych),

- ogólne zgromadzenie pracowników zakładu (zwoływane 4 razy do roku; uczestniczy

cała załoga, dyrekcja oraz związki zawodowe),

- obchód (dyrektor lub kierownik wyższego szczebla przeprowadza regularny obchód

komórek organizacyjnych, aby zorientować się w nastrojach załogi i móc bezpośrednio

porozmawiać z pracownikami),

- „okrągły stół” (kierownik komórki organizacyjnej zaprasza wybraną grupę

pracowników i omawia z nimi aktualne problemy),

- „przeskoczenie poziomów” (dyrektor naczelny lub kierownik komórki organizacyjnej

zaprasza pracownika, który nie jest mu bezpośrednio podległy; celem poufnej rozmowy

jest zapoznanie się z problemami i atmosferą w organizacji),

- „otwarte drzwi” (jeżeli pracownik wszedł w konflikt z bezpośrednim przełożonym,

może przeprowadzić poufną rozmowę ze zwierzchnikiem wyższego szczebla, z której

nie wynikają żadnego negatywne następstwa dla niego),

- „otwarcie powiedziane” (każdy pracownik może skierować do dyrekcji list z pytaniami

lub komentarzami; na każdy taki list udzielana jest bezzwłoczna odpowiedź; nadawca

pozostaje anonimowy odpowiadającemu, zapewniona jest całkowita anonimowość).

Pierwsze trzy wyżej wymienione praktyki można by potraktować jako procesy samooceny,

ponieważ mają charakter wyodrębnionych procesów i występują systematycznie. Natomiast kolejne

trzy można zakwalifikować jako przejaw monitorowania systemu kontroli zarządczej, ponieważ

wykorzystuje się je w codziennym funkcjonowaniu organizacji i w terminach zależnych od bieżącej

sytuacji. Ostatnia praktyka („otwarcie powiedziane”) jest najbardziej kłopotliwa, bowiem jest

227

rozwiązaniem hybrydowym z pogranicza monitorowania oraz samooceny (jest to zdarzenie

inicjujące proces udoskonalający i jest to pewien proces).

W opinii autora zbędną trudnością wynikającą ze standardów jest kwestia rozstrzygnięcia,

które ze stosowanych w organizacji praktyk doskonalących stanowi realizację którego standardu.

Zaprezentowane w tej części pracy praktyki stosowane przez IBM lub chociażby koncepcja

„skrzynek pomysłów” wymyka się spod regulacji wynikających ze standardów, będąc hybrydą tych

standardów. Zachowując istotę i intencję standardów kontroli zarządczej stosuje się praktyki, które

wymykają się spod sztucznych ram narzuconych standardami. Z tego względu wydaje się o wiele

trafniejsze rozwiązanie przyjęte w źródłowych dokumentach standardów kontroli zarządczej

INTOSAI i COSO. Zapisano w nich łącznie kwestie monitorowania i samooceny pod hasłem

„ocena systemu”. Kwestia sposobu dokonywania oceny jest tam drugorzędna, a podkreślono jej

sens. Bez znaczenia jest czy ocena jest dokonywana w sposób bardziej przypominający bieżące

monitorowanie systemu czy stanowi wyodrębniony proces samooceny. Istotny jest rezultat, który

dzięki postulatowi dokonywania ocen organizacja ma osiągnąć. Tym rezultatem jest identyfikacja i

wprowadzenie potrzebnych ulepszeń.

4.3.2. Założenia ogólne dokonywania samoocen

Standardy kontroli zarządczej zalecają przeprowadzenie co najmniej raz w roku samooceny

systemu kontroli zarządczej. Powinien to być proces odrębny od bieżącej działalności

i udokumentowany [MF 2009, Komunikat 23]. Potrzeba dokonywania okresowych przeglądów

systemu zarządzania na tle powszechnie uznanych teorii zarządzania wydaje się bezsprzeczna.

Poprzez samoocenę kontroli zarządczej kierownictwo dokonuje swoistej rewizji funkcjonującego

systemu zarządzania. „Przeprowadzenie samooceny jest narzędziem, dzięki któremu kierownik

jednostki uzyskuje wiedzę na temat funkcjonowania jednostki, sam wybór techniki lub sposobu jej

przeprowadzenia ma w tym przypadku znaczenie drugorzędne” [MF 2011b]. Pożytkiem dokonanej

rewizji powinno być ustalenie co organizacja mogłaby zrobić, aby działać lepiej. Stąd informacje

wynikające z samooceny są niejako wykazaniem obszarów nieoptymalnej sprawności organizacji.

W związku z tym wiedza ta powinna być chroniona przed dostępem osób z zewnątrz, by

z narzędzia doskonalenia nie stała się pożywką dla krytycznych ocen. Dla instytucji publicznej,

której działania powinny być przejrzyste ma to istotne znaczenie, bowiem akurat w tym przypadku

postulowana transparentność sektora finansów publicznych nie idzie w parze z intencją

przeprowadzania samoocen. Warto przyjąć zasadę praktykowaną np. w Kujawsko-Pomorskiej

228

Federacji Organizacji Pozarządowych [2014], że wyniki samooceny znane są wyłącznie organizacji

przeprowadzającej samoocenę.

Bez względu na przyjętą metodę, samoocenę dokonuje się na zasadzie porównania.

Wyszczególnia się trzy rodzaje porównań:

- w czasie (dane historyczne),

- w przestrzeni (benchmarking – porównanie z innym jednostkami),

- w stosunku do wyznaczonych wartości (porównanie wykonania z planem).

Minister Finansów wydał Szczegółowe wytyczne w zakresie samooceny kontroli zarządczej

dla jednostek sektora finansów publicznych [Wytyczne] [MF 2011, Komunikat 3]. Analogicznie jak

w przypadku StandardówKZ, Wytyczne mają charakter popularyzatorski, edukacyjny i również

zostały wydane w formie komunikatu. Nie stanowią źródła prawa powszechnego. Bezzasadne jest

zatem wskazywanie przez NIK, że dokonywanie samooceny kontroli zarządczej w sposób inny, niż

przewidziany w Wytycznych stanowi nieprawidłowość, a takie przypadki miały miejsce.70

Podstawą przeprowadzenia samooceny według Wytycznych jest posłużenie się

ankietami/kwestionariuszami, których przykład również opublikowano. Wynika z nich, że

dokonując samooceny systemu kontroli zarządczej zasadniczo należy ocenić czy jednostka spełnia

StandardyKZ. Wytyczne wskazują również, że oprócz wykorzystania ankiet/kwestionariuszy

dobrym narzędziem samooceny są tzw. warsztaty samooceny.

Inną metodą samooceny, dedykowaną wyłącznie dla gmin i powiatów, jest metoda

benchmarkingu jst. Zastosowano ją między innymi w przedsięwzięciu Program Rozwoju

Instytucjonalnego (PRI). Jego celem jest podniesienie jakości zarządzania i doskonalenie jst.

Benchmarking w PRI ocenia funkcjonowanie całej jst, nie jest zatem do zastosowania w odniesieniu

do I poziomu kontroli zarządczej, a jedynie do II poziomu bądź ewentualnie urzędów jst. W efekcie

samooceny z użyciem PRI jst otrzymuje informację w jakich obszarach jej działalność odstaje

niekorzystnie od innych, lepszych jst. Tworzy to dodatkowo system motywacji oparty na

współzawodnictwie jst. Oceny dokonuje się w 5 obszarach funkcjonowania jst za pomocą 19

kryteriów. Kryteria oceny odstają nieco od standardów KZ, ale można doszukać się analogii.

Uniwersalną metodą samooceny jest tzw. Wspólna Metoda Oceny (CAF) [MF 2013b].

Jst mogą zatem dokonywać samooceny funkcjonowania kontroli zarządczej w oparciu

o PRI, CAF, kwestionariusze/ankiety lub warsztaty samooceny. Przy czym PRI to metoda

70

„W ZUW nie wyznaczono osoby odpowiedzialnej za koordynację samooceny, co było niezgodne z pkt II.1 załącznika

do komunikatu nr 3 Ministra Finansów z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie szczegółowych wytycznych w zakresie

samooceny kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych” [NIK 2012a, s. 2].

229

opracowana dla jst gmin i powiatów, a zakres jego oceny wskazuje, że może być interesującym

narzędzie samooceny, ale na II poziomie kontroli zarządczej. W małych organizacjach, szczególnie

jednostkach organizacyjnych jst, wydaje się, że warsztaty samooceny mogłyby być adekwatną

(choć nie jedyną dopuszczalną) metodą przeprowadzenia samooceny.

4.3.3. Samoocena kontroli zarządczej w aspekcie bezpośredniej partycypacji pracowniczej

Standard kontroli zarządczej zalecający przeprowadzanie samooceny funkcjonowania

systemu kontroli zarządczej wskazuje, że jej uczestnikami oprócz osób zarządzających, powinni

być pracownicy organizacji. W dobrze funkcjonującej organizacji kierownictwo nie może izolować

się od pracowników [Keough 2009, s. 54-55]. Liczenie się z głosem pracowników i angażowanie

ich w procesy zarządcze, chociażby w pozycji oceniających i swobodnie wyrażających swoje

zdanie jest niezbędne w profesjonalnym zarządzaniu organizacją. Organizacji bardziej jest

potrzebny czynny udział pracowników w inicjowaniu usprawnień aniżeli życzliwa akceptacja

inicjatyw kierownictwa. Wewnątrz organizacji nikt nie jest w tym lepszy od wskazywania

koniecznych usprawnień niż pracownik, bowiem nikomu więcej nie dokuczają błędy w technice

pracy [Barliński 1937, s. 252]. W procesie dokonywania samooceny pracownicy stanowią jedno

z ważniejszych źródeł uzyskiwania informacji. Włączanie pracowników w proces samooceny jest

przejawem tzw. bezpośredniej partycypacji pracowniczej i jego rezultatem mogą być nie tylko

cenne informacje o organizacji, ale także korzyści w postaci większego zaangażowania

pracowników. Pracownicy świadomi, że dla kierownictwa ich opinie i sugestie są cennymi źródłami

informacji, chętniej pracują na rzecz organizacji i ich więź z nią wzrasta. Przekonanie, że mogą

realnie wywierać wpływ na funkcjonowanie organizacji wpływa na ich motywacje. Niestety w

Polsce lat 90. XX wieku zaobserwowano zjawisko regresu tej formy integracji pracowników

z organizacją. Odchodziło się od, kojarzonych z systemem socjalistycznym, spotkania załogi

z kierownictwem, narady produkcyjne i zespoły efektywnościowe. Wydaje się to niesłuszne

bowiem podobne rozwiązania, pod innymi nazwami z sukcesami funkcjonują w krajach Europy

Zachodniej. Jest tego kilka przyczyn, z czego dla tematu niniejszej pracy szczególnie ważne są dwie

[Rudolf i Skorupińska 2012, s. 23, 39 i 41]:

- negatywny stosunek pracodawców do dzielenia się władzą z pracownikami, co wynika

w dużej mierze z uwarunkowań historycznych: czasy komunizmu to okres, w którym

kierownicy mieli bardzo ograniczony zakres władzy (centralizacja), stąd obecnie

kierownicy chętnie korzystają w pełni ze swoich uprawnień,

230

- istniejące uprzedzenia pracowników w stosunku do kierownictwa, co oznacza że

pracownicy niechętnie angażują się w problemy organizacji traktując zarządzanie jako

domenę kierownictwa. Nie widzą zatem potrzeby udziału w decyzjach, a tym bardziej w

odpowiedzialności za te decyzje.

Angażując pracowników w samoocenę, zwiększa się ich zaangażowanie i integruje się

zespół. Na samoocenie nie korzystają tyle kierownicy co pracownicy. Należy bowiem pamiętać, że

jednym z najważniejszych zadań kierowników jest pomaganie pracownikom w zwiększeniu ich

wydajności [Stoner, Freeman, Gilbert 2001, s. 383]. Zatem rolą kierowników jest wyciąganie

wniosków z otrzymanych wyników samooceny i odpowiednie ich wykorzystanie [Kujawsko-

Pomorska Federacja Organizacji Pozarządowych 2014]. W tym względzie kierownicy pełnią rolę

służebną wobec pracownika-wykonawcy.

Trzeba przy tym pamiętać, że jak z każdym przedsięwzięciem, może być ono pożyteczne

jedynie wówczas, gdy zostanie umiejętnie przeprowadzone. Problemy, które napotyka się

w podejmowanych inicjatywach doskonalących funkcjonowanie instytucji publicznych, które

skutkują jego niską przydatnością wspomina m.in. A. Piekara [2010, s. 21]. Trudności te wynikają

m.in. z:

- braku odwagi i chęci ujawnienia prawdy o niepomyślnych wynikach (niskiej

skuteczności działania) i ustalenia ich prawdziwych przyczyn,

- niechęci lub niemożności ustalenia odpowiedzialności prawnej, profesjonalnej

i społecznej, za brak oczekiwanej skuteczności (dotyczy to szczególnie organów

kolegialnych, a także monokratycznych, gdy mają one szczególną pozycję

w tzw. układach), oraz

- kwestii precyzyjnego, bez luk i niejasności, ustalenia odpowiednich kryteriów oceny

kontrolnej oraz jednoznacznego i precyzyjnego ich określenia w normach prawnych.

Każdy z tych aspektów stanowi realny problem w dokonywaniu samoocen kontroli zarządczej.

4.3.4. Bariery skutecznego dokonywania samoocen w instytucji publicznej

Środowisko wewnętrzne jako czynnik wpływający na jakość samooceny

Samoocena jest procesem pozyskiwania sądów i opinii, które organizacja odnosi do samej

siebie [Zymonik 2012, s. 142]. Samooceny dokonują zatem pracownicy tworzący daną organizację.

Mogą to być zarówno pracownicy szeregowi jak i kadra kierownicza. Przyjmując, że kontrola

zarządcza to pewien model zarządzania, przedmiotem samooceny jest funkcjonujący system

231

zarządzania w jednostce. Gdy oceniającym jest pracownik szeregowy, w gruncie rzeczy dokonuje

on oceny systemu zaprojektowanego przez swoich przełożonych. A. Piekara [2010, s. 22] pisze, że

ułomność występująca częstokroć w ramach kontroli wewnętrznej zachodzi wówczas, gdy

kontrolujący nie chce lub nie może być obiektywny, np. dlatego, że pozostaje w pewnej zależności

od kontrolowanego lub jego zwierzchnika, który jest równocześnie zwierzchnikiem kontrolującego.

Ta uwaga stanowi pierwszą z ważnych potencjalnych przyczyn zaniżonej wartości użytkowej

samooceny. Pracownik uczestniczący w samoocenie, ocenia swoich przełożonych. W gruncie

rzeczy rolą pracownika w procesie samooceny kontroli zarządczej jest wytknięcie błędów swoich

zwierzchników. Praktyka pokazuje, że sprawa skutecznego zaangażowania pracowników w procesy

doskonalące nie jest prosta. K. Barliński [1937, s. 252-253], pisząc o tzw. skrzynkach pomysłów,

jako sposobie zaangażowania pracowników w ocenę funkcjonowania organizacji i przekazywanie

pomysłów na doskonalenie, podkreślił, że w części jednostek ta koncepcja się nie sprawdzała -

skrzynki wisiały stale puste. Były tego dwie główne przyczyny: nieufność i bierność. Pracownik

obawia się, że wystąpienie z inicjatywą zemści się na nim, ponieważ wywoła gniew lub

niezadowolenie bezpośredniego przełożonego. Z kolei bierność myślenia większości pracowników

przejawia się tym, że jeżeli przeciętnego urzędnika zapytać: „co i jak należy zmienić w systemie

twojej pracy?" nie potrafi sformułować odpowiedzi, co nie znaczy że nie ma nic do

zakwestionowania. Jeśli jednak go zapytać: „jakie widzisz błędy w układzie graficznym sprawozdań

miesięcznych?" - łatwiej mu będzie odpowiedzieć, np. że „piąta rubryka jest za wąska". Drobna

zmiana formy daje wówczas zaskakująco odmienne rezultaty. Autor dalej wnioskuje, że w razie

zastosowania skrzynek pomysłów niezbędne jest prowadzenie stałej, systematycznej i planowej

akcji propagandowej, przeciwdziałającej obu wymienionym przed chwilą przyczynom

niepowodzenia. Akcja propagandowa musi być częścią składową całego systemu. K. Barliński

podaje ciekawy przykład akcji promującej, którą rozpoczęto od rozdawania kartek formatu

pocztówki, zawierających hasła. Kartki kładło się co drugi dzień na biurkach wszystkich

urzędników rano, przed rozpoczęciem pracy. Hasła za każdym razem były inne i zwięźle określało

stosunek kierownictwa do potrzeb i dążeń personelu, jakąś wskazówkę ogólnej natury lub ściśle

praktyczną radę np. „Jesteś współodpowiedzialny za całokształt pracy naszej instytucji", „Nie

zamykaj drzwi z hałasem”, „Światło na wprost oczu działa ujemnie na wzrok”. Kartki były

wielokolorowe, tekst ozdobny, czasem wzbogacony ilustracją. Koszt był niewielki, a reakcja bardzo

ciekawa. Duża część personelu, jeżeli nie większość, przyjmowała je życzliwie - wielu

pracowników kolekcjonowało karteczki lub ozdabiało nimi ściany, biurka i parapety okienne.

W każdym razie pomysł nie natrafił na obojętność, a to już dużo. Oczywiście nie obyło się również

bez żartów na ten temat i objawów wyraźnej niechęci. Gdy po pewnym okresie czasu rozdano

232

kartkę z napisem: „Wrzuć projekt nowego hasła do skrzynki pomysłów" cel osiągnięto: zebrało się

od razu kilkadziesiąt pomysłów. Część wykorzystano. Dalszy etap to pojawiające się co tydzień,

w takiej samej formie, zapytania przeplatając je nadal hasłami propagandowymi.

O skrzynkach pomysłów pisał również B. Nawrocki [1935, s. 340]. Opisał on przykład

zastosowania tej metody, gdzie przyjęto, że zgłaszane projekty muszą spełnić przynajmniej jedną

z trzech wymogów:

- wskazywać nowe metody pracy,

- zwiększać wydajność pracy przez usprawnienie, ułatwienie lub przyśpieszenie działań,

- dawać oszczędność w wydatkach budżetowych, ograniczać marnotrawstwo czasu lub

nadmierne zużycie materiałów.

Projekty były oceniane prze specjalna komisję i nagradzane w zależności od ich ważności

i użyteczności. Innym przedstawionym przez Nawrockiego pomysłem angażowania pracowników

w procesy usprawniania organizacji są tzw. konkursy pomysłowości na określone tematy. Stała

akcja może obejmować wszystkie kwestie dotyczące zagadnień organizacji lub też ograniczyć ją do

jednej wybranej. Nierozłącznym elementem tych przedsięwzięć były motywatory w postaci

przewidzianych nagród, a także pochwały zwycięzców na forum pracowników.

Ogólną intencją przedstawionych przykładów jest wskazanie, że kluczowym czynnikiem

powodzenia w przeprowadzaniu samooceny jest stworzenie klimatu współpracy załogi. Jak widać,

czasem wymaga to zabiegów wykorzystujących psychologiczne motywacje działań człowieka.

Właśnie w tym względzie niezwykłą wagę ma odpowiednie środowisko wewnętrzne, kultura

organizacyjna instytucji i panujący klimat współpracy. Standard dokonywania samooceny kontroli

zarządczej jest narzędziem, ale przydatnym jedynie wówczas, gdy będzie umiejętnie wykorzystane.

Wchodzimy tutaj w zagadnienia behawioralnej teorii zarządzania. Ważnej, ale jej obszar nie jest

i nie powinien być przedmiotem regulacji w Standardach. Odnosi się bowiem do „miękkich”

aspektów kierowania zespołem pracowników i ten obszar powinien pozostać w swobodzie

decyzyjnej każdego zarządzającego. Umiejętność wykorzystania narzędzi jest sprawą kompetencji

kierowniczych osób zarządzających.

Horyzontalnym problemem sektora jest wciąż żywy temat kompetencji kierowniczych kadr

zarządzających jednostkami sektora finansów publicznych. Utrudnienie to zauważył również

T. Zawistowski [Niezależny Portal Członków Korpusu Służby Cywilnej 2013]. W stosunku do

najwyższych kadr zarządzających na stan ten nie bez znaczenia ma wpływ to kto te kadry wybiera.

Powszechnie wiadomo, że polskie społeczeństwo, korzystając z praw demokracji, wybiera władze

publiczne kierując się emocjami, niekoniecznie zaś drogą racjonalnego oglądu. Konsekwencją

233

takich wyborów jest stan, w którym najwyższe szczeble zarządzania w samorządzie (wójt,

burmistrz, prezydent, starosta, marszałek) wcale nie są wybierane według kompetencji

kierowniczych. To rodzi konkretne skutki, bowiem złe wzorce odgórne mogą stanowić istotną

przeszkodę do budowania klimatu sprawnego zarządzania i rozwijającej się organizacji. Aby

organizacja mogła być dobrze zarządzana musi mieć dobrego przywódcę. M. Gorynia [2000,

s. 188] wskazuje, że poziom profesjonalny menedżerów w sektorze prywatnym nie jest jeszcze

najwyższy. Dodatkowo słaby rozwój rynku powoduje tolerancję niezadowalających osiągnięć

menedżerów. Nadto duże rozproszenie własności w niektórych firmach utrudnia sprawowanie

nadzoru nad menedżerami przez akcjonariuszy. Jaki jest zatem poziom tolerancji wobec

niezadowalających wyników menedżerów (kierowników jednostek) w sektorze, w którym

mechanizmy rynku szczątkowo lub w ogóle nie oddziałują, a akcjonariat to w praktyce obywatel

bez większej możliwości wpływu? Dedukcyjnie należałoby przyjąć, że tolerancja ta jest

niepokojąco wysoka. Wnioskiem zdiagnozowania tego niekorzystnego zjawiska powinno być

wypracowanie w sektorze publicznych mechanizmów minimalizujących negatywne skutki

„nieobecności” rynku w obszarze funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych. „Nauka

organizacji i zarządzania stanowi podstawowy zakres wiedzy niezbędny dla każdego pracownika,

zwłaszcza na stanowisku kierowniczym, w aparacie administracji publicznej. Wymóg ten odnosi się

z równą siłą do działań oraz zachowań i postaw, bez względu na to, czy wyrazimy go w pojęciach

„starych”, czy „nowych” [Piekara 2010, s. 19].

Kryteria oceny kontroli zarządczej

„Ażeby posiadać miarodajne kryterium do oceny jakiejkolwiek organizacji, należy ustalić

pewne wzorce, gdyż dopiero porównanie z nimi pozwala na wydanie sądu o sprawności

organizacji” [Bajkowski 1935, s. 344]. Ministerstwo Finansów wskazuje, że punktem wyjścia

oceny funkcjonującego systemu zarządzania powinny być przede wszystkim standardy kontroli

zarządczej71 [Kos 2013, s. 38]. Jednak dokonując samooceny systemu zarządzania niewątpliwie

szczególną wartość informacyjną powinna mieć kwestia skuteczności w osiąganiu celów. Zasadne

jest by system kontroli zarządczej analizować przede wszystkim pod względem osiągalności celów,

czyli w relacji do produktu wyjściowego działań w ramach kontroli zarządczej. Ponadto ocena

funkcjonowania kontroli zarządczej powinna skupiać się na jej adekwatności. Takie kryteria oceny

dają odpowiedź na kluczowe pytania: czy kontrola spełnia swój cel i czy jest dostosowana do

71

Wskazano również, że przy ocenie kontroli zarządczej punktem wyjścia są także wytyczne Ministra Finansów

w zakresie samooceny kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych.

234

potrzeb i możliwości jednostki. Koresponduje to także z zapisem standardu B.6, który wskazuje na

potrzebę oceny realizacji celów i zadań według kryterium oszczędności, skuteczności

i efektywności. Przy czym, jak już wcześniej wyjaśniono, efektywność jest wynikiem działania

skutecznego i oszczędnego. Ciekawy pogląd zaprezentował A. Schick [2008, s. 26], który wskazał,

że mierniki skuteczności pełnią rolę nie tyle wskazującą na osiągnięcie przez instytucję publiczną

zamierzonych efektów, co diagnozującą obszary interwencji i skłaniający kierownictwo do

przeanalizowania swoich działań i dokonania korekt. Jednak marginalizacja roli mierników

skuteczności jako wyznacznik skuteczności organizacji na rzecz funkcji doskonalącej działalność

jest, zadaniem autora rozprawy, popełnieniem podstawowego błędu atrybucji. Z pewnością

mierniki skuteczności są bardzo wyraźnym sygnałem o jakości zarządzania i dostarcza cennych

informacji niezbędnych w procesie doskonalenia działalności. Jednak zasadniczym atutem

mierników skuteczności jest ich wartość informacyjna o dobrym zarządzaniu wyrażającym się

przede wszystkim osiąganiem zaplanowanych celów i efektów. Zauważył to Drucker pisząc, że

tylko skuteczność w osiąganiu celów uzasadnia byt i autorytet zarządu [Drucker 1998, s. 22]. Tezę

tę potwierdza J. Pitera, która wskazała, że zarówno uofp2009, jak i StandardyKZ definiują kryteria,

według których należy oceniać działalność instytucji publicznej, a kluczowym, nadrzędnym

kryterium jest skuteczność, czyli realizacja celów i zadań instytucji publicznej [KPRM 2011, s. 1-

2].

Wracając do koncepcji A. Schicka, zwrócił on uwagę na przydatność mierników

skuteczności w dokonywaniu oceny organizacji. Mierniki skuteczności są jednym z wyznaczników

sprawności instytucji i właśnie tę sprawność A. Schick uznaje za podstawowe kryterium oceny

jakości rządzenia (zarządzania). Celnie zauważa również, że państwo sprawne nie zadowala się

tylko osiągniętymi rezultatami i nie trzyma się kurczowo wytyczonego kierunku, lecz stale dąży do

poprawy wyników. Wyznacznikiem sukcesu jest modyfikowanie swoich celów i sposobów

działania, które odzwierciedlają zmieniające się otoczenie i odpowiadają potrzebom klientów

(obywateli) [Schick 2008, s. 26].

Podstawowym kryterium oceny powinno być osiągnięcie założonych celów. Obok niego

inne. W przeciwnym razie można by przyjąć, że zrealizowanie celów automatycznie wskazuje na

dobrze funkcjonującą kontrolę zarządczą. Nie daje to jednak pewności czy kontrola zarządcza jest

adekwatna (być może generuje nieuzasadnione koszty). Teoretycznie także mogło zdarzyć się, że

jednostka zrealizowała swoje cele i było to dziełem korzystnych warunków zewnętrznych bądź

dziełem przypadku. Może również zdarzyć się, że kierownik jednostki nie zrealizował swoich

celów, co jednak nie przesądza, że kontrola zarządcza była niedostateczna. Ta sytuacja jest często

spotykana, bowiem na realizację celów instytucji mają silny wpływ czynniki zewnętrzne, co zostało

235

zaakcentowane w COSO II. Osiąganie celów w zakresie sprawozdawczości i zgodności z prawem

w dużym stopniu znajduje się pod kontrolą organizacji. Oznacza to, że jeśli cele zostały postawione,

organizacja ma kontrolę nad swoją zdolnością do ich osiągnięcia. Inaczej jest w przypadku celów

operacyjnych, ponieważ ich osiąganie nie zależy wyłącznie od danej organizacji. Firma może

osiągnąć zaplanowane wyniki, a jednak konkurencja może osiągnąć lepsze [COSO II, PIKW 2004,

s. 42]. Do czynników zewnętrznych wpływających na skuteczność realizacji celów należą choćby

niestabilność prawa (zmienność przepisów), brak niezależności finansowej oraz zmiany polityczne.

W tej sytuacji nieuzasadnione byłoby twierdzić, że jednostka była źle zarządzana, a kontrola

sprawowana niedostatecznie lub nieskutecznie, wskutek czego nie osiągnięto celów. Instytucja nie

osiągnęła celów z przyczyn niezależnych od jakości zarządzania przez jej kierownika. Można

wobec tego spodziewać się, że pomimo nieskuteczności działań (celów nie udało się osiągnąć),

pracownicy jednostki wskażą, że organizacja była zarządzana dobrze. Nie budzi to wątpliwości

w sytuacji, gdy przyczyną tej nieskuteczności są czynniki zewnętrzne na które zarządzający nie

miał wpływu (zmaterializowanie ryzyka zewnętrznego). Kontrola zarządcza ma bowiem dać

rozsądne zapewnienie realizacji celów, co nie oznacza pewności.

Zarząd jst dbający o koordynowanie kontroli zarządczej na poziomie całej jst powinien

uwzględnić specyfikę działalności poszczególnych jednostek organizacyjnych. Wprowadzając

konkretny wymóg np. dokonywania oceny i wydawania na jej podstawie informacji zwrotnej od

jednostek na temat jakości zarządzania (czegoś na wzór oświadczenia o stanie kontroli zarządczej)

powinien uwzględnić choćby taki element jak okres planowania i rozliczania działalności (zob.

przykład poniżej).

Przykład instytucji publicznych, których okresy rozliczalności nie pokrywają się z rokiem budżetowym

W instytucjach kultury i placówkach oświatowych okresy planowania działalności nie są tożsame z rokiem

budżetowym. Korespondując z okresem planowania zbieżnym z rokiem szkolnym ocenę kontroli zarządczej

należałoby dokonać z końcem roku szkolnego, co wpasowuje się z wymogiem, że do dnia 31 sierpnia każdego

roku dyrektor szkoły przedstawia radzie pedagogicznej wyniki i wnioski ze sprawowanego nadzoru

pedagogicznego [Rozporządzenie MEN z 7 października 2009, §22]. W związku z tym, że wdrożenie systemu

kontroli zarządczej powinno być zainicjowane poprzez przeanalizowanie istniejących procedur planistycznych,

sprawozdawczych, kontrolnych i ewaluacyjnych i ich dostosowanie lub włączenie w system kontroli zarządczej,

uzasadnione jest, by w okresie po zakończeniu roku szkolnego a przed przedstawieniem informacji organowi

stanowiącemu jst placówki oświatowe dokonywały oceny funkcjonowania kontroli zarządczej, a jej końcowym

efektem było przekazanie do organu prowadzącego sprawozdania z realizacji celów i zadań, będące jasną

informacją o skuteczności kontroli zarządczej (mierzonej poziomem realizacji zadań) i tym samym wydaniem

odpowiednika „oświadczenia o stanie kontroli zarządczej”, o ile byłoby to użyteczne, bez potrzeby tworzenia

odrębnej dokumentacji powielającej w gruncie rzeczy procesy już wcześniej dokonywane. Dla placówek

oświatowych okres od września do października jest optymalnym czasem na dokonywanie oceny funkcjonowania

kontroli zarządczej (w tym głównie poziomu realizacji celów), co sprzyja również procedurze dokonywania oceny

pracy pracowników i przyznawaniem nagród dyrektora z okazji Dnia Edukacji Narodowej.

236

Systemy wynagrodzeń w jsfp, zdeterminowane w dużej mierze poprzez ustawy i rozporządzenia regulujące, na

ogół słabo powiązane są z efektywnością pracy, stąd często nie funkcjonuje motywacyjny system wynagrodzeń.

Możliwością symbolicznego, ale akcentującego świadomość zarządzających, wynagrodzenia zasłużonych

pracowników są zwyczajowo przyznawane nagrody pieniężne z okazji świąt poszczególnych grup zawodowych

(strażaków, górników, nauczycieli, artystów). Jest to dobra okazja, aby decyzję o przyznawaniu tych środków

poprzedzić samooceną instytucji za miniony okres. Ponadto, w oświacie, ocena wykonania zadań państwa w

zakresie edukacji na szczeblu rządowym odnosi się również do roku szkolnego. Kurator oświaty w każdym roku

szkolnym przedstawia Ministrowi Edukacji Narodowej, w terminie do dnia 31 października, wnioski wynikające

ze sprawowanego nadzoru pedagogicznego [Rozporządzenie MEN z 7 października 2009, § 19].

Przy opisywaniu zagadnienia oceny kontroli zarządczej warto wspomnieć o ewaluacji.

Ewaluacja jest to systematyczne gromadzenie informacji o działaniach, charakterystykach

i oddziaływaniu realizowanych zadań, dokonywane w celu oceny tych zadań, podniesienia ich

skuteczności i/lub zasygnalizowania decyzji o przyszłym planowaniu. Ewaluacja dostarcza dwa

rodzaje informacji [Będzieszak 2009, s. 272]:

- dla podmiotów, które odpowiedzialne są za realizację programów (I poziom kontroli

zarządczej), informacja służy do oceny czy cele główne i szczegółowe, które zostały

ustalone, zostały osiągnięte oraz czy zostało to zrealizowane skutecznie i efektywnie;

- dla podmiotów planujących i kontrolujących realizacje programów (I i II poziom

kontroli zarządczej) informacja służy do kontrolowania i sterowania procesami, które

mogą doprowadzić do lepszego osiągnięcia ustalonych celów głównych

i szczegółowych.

Z kolei nośnikiem informacji odpowiadającym przedstawionym funkcjom ewaluacji, jest

samoocena. Zatem ewaluacja jest mechanizmem oceniającym obejmującym proces monitoringu,

samooceny i audytu, które są elementami kontroli zarządczej, ale obejmuje również efekty

długoterminowe realizowanych celów [Będzieszak 2009, s. 273].

Jak dotąd jednoznacznie nie określono kryteriów oceny kontroli zarządczej oraz wag tych

kryteriów, co daje pewną swobodę zarządzającym w tym względzie. Może to wpłynąć pozytywnie

na przydatność samooceny na użytek wewnętrzny, ale w sytuacji, gdy ma być narzędziem

wychodzącym poza organizację, kierownictwo nie będzie skłonne dzielić się swoimi

niedoskonałościami. Wizerunkowo byłoby to ryzykowne.

W biznesie, dokonując samooceny, uznaje się, że szczególną wartość informacyjną ma

kryterium skuteczności w osiąganiu celów. Z pewnością mierniki skuteczności są bardzo wyraźnym

sygnałem o jakości zarządzania i dostarcza cennych informacji niezbędnych w procesie

doskonalenia działalności. Jednak zasadniczym atutem mierników skuteczności jest ich wartość

informacyjna o dobrym zarządzaniu wyrażającym się przede wszystkim osiąganiem zaplanowanych

237

celów i efektów. Zauważył to P. Drucker [1998, s. 22] pisząc, że tylko skuteczność w osiąganiu

celów, uwzględniając przy tym nakłady, uzasadnia byt i autorytet zarządu. Inne rezultaty takie jak

ogólne zadowolenie pracowników, wkład w dobrobyt społeczności lokalnej lub kulturę mają

drugorzędne znaczenie.

Oparcie oceny kontroli zarządczej o kryterium skuteczności jest dobrym rozwiązaniem, lecz

nie idealnym. Posługując się miarami produktu, efektu i oddziaływania, w praktyce napotyka się

wiele przeszkód, co może uczynić tę koncepcję stosunkowo skomplikowaną. Dokonując oceny na

podstawie osiągniętych wskaźników (mierników) należy mieć na uwadze, że istnieją pewne

ograniczenia, które utrudniają lub uniemożliwiają ocenę porównawczą, choćby z uwagi na

odmienność parametrów technicznych. Np. koszt wybudowania 1 km drogi może być znacząco

różny w poszczególnych latach, albo w porównaniu z kosztem ponoszonym przez inne jst, ale nie

może to służyć wnioskowaniu o mniejszej efektywności, gdyż w rzeczywistości przedsięwzięcia te

(mimo, że sklasyfikowane jako takie same zadania) mogą mieć znacznie różne parametry

techniczne, uwarunkowania zewnętrzne. Należy także pamiętać, że mierniki są tylko narzędziami,

a ich nieumiejętne zastosowanie może przynieść także negatywne efekty. Dlatego ocenę kontroli

zarządczej na każdym etapie warto weryfikować zdrowym rozsądkiem.

Przypisanie tylko jednego miernika realizacji celu może być wręcz szkodliwe (zob. pkt 3.3.5

rozprawy), a stosowanie takiej praktyki należy uznać za niepoprawne.

A. Piekara [2010, s. 20] wskazuje, że ideał sprawności osiągnie ten, kto zużyje takie zasoby

jakie są niezbędne i tylko tyle ile potrzeba aby powstało to, co zamierzał osiągnąć. Na gruncie

prakseologicznym jest to oczywiście zdanie prawdziwe i odzwierciedla zasadę minimalizowania

kosztów przy danych celach, jednak artykułem 162 ust 3 uofp2009 przyjęto zasadę odmienną,

efektywności rozumianej jako uzyskiwanie najlepszych efektów z danych zasobów [Heciak 2013,

s. 22].

Należy rozróżnić także, że czym innym jest efektywność kierowania a efektywność

organizacji. Efektywność kierowania (zarządzania) to miara tego, w jakim stopniu zarządzający

wyznaczają i osiągają odpowiednie cele. Odpowiada to podsystemowi zarządzającemu

przedstawionego przez A. Hamrola i W. Manturę [2006, s. 71]. Zaś efektywność organizacji to

miara tego, w jakim stopniu organizacja osiąga odpowiednie cele [Stoner, Freeman i Gilbert, 2001,

s. 23], co jest odpowiednikiem podsystemu zarządzanego. Ta odpowiedniość artykułowana w obu

rodzajach efektywności łączy ze sobą fakt, że niezbędnym jest oceniać organizację nie tylko czy cel

osiągnęła, ale także czy był on właściwie wyznaczony – odpowiadał oczekiwaniom.

Ponieważ Standardy czerpią swoje źródła z opracowań dedykowanych dla biznesu, można

natknąć się na opór kierowników instytucji publicznych uzasadniony tezą, iż rozwiązania te nie

238

przystają do sektora publicznego. Zauważyć należy zatem, że pojęcie „zarządzanie” zaczęto

utożsamiać z biznesem dopiero w latach Wielkiego Kryzysu, na fali wszechobecnego potępienia

bezdusznych kapitalistów. W trosce o obronę dobrego imienia organizacji rządowych ukuto

wówczas termin „administracja publiczna” na określenie urzędników zarządzającym sektorem

publicznym. Obecnie coraz częściej obserwujemy próby zerwania z tą sześćdziesięcioletnią tradycją

[Drucker 2010, s. 16]. Aktualnie to biznesem (jego dorobkiem) próbuje się ratować dobre imię

administracji publicznej i termin zarządzanie silnie akcentuje się w koncepcji kontroli zarządczej.

Jest to kwestia nie tylko mody i wizerunkowo korzystnych zabiegów, ale także próba formalnego

zobowiązania władz publicznych do tzw. dobrego zarządzania. W biznesie dobre zarządzanie

utożsamia się ze zdolnością do osiągania założonych celów, czyli ze skutecznością. W sektorze

publicznym zarządzający powinni zapewnić osiąganie celów, ale swoboda ich działania oraz

silniejsza motywacja do działań odpowiedzialnych społecznie jest regulowana prawnie . Stąd

uzasadnione jest, w kontekście instytucji publicznej, mówić o tzw. skuteczności prawnej, o której

już wspomniano w poprzednim rozdziale.

Podsumowując, wykorzystanie informacji o skuteczności organizacji, z pomocą mierników,

jako podstawowego kryterium oceny zarządzania jest możliwe pod następującymi warunkami:

- rodzaj miernika został przypisany do odpowiedniego poziomu rzeczywistego zakresu

działania osoby odpowiedzialne (kierownictwo na każdym szczeblu zarządzania musi

być oceniane tylko w zakresie swojego faktycznego władztwa),

- wyznaczone cele dla organizacji spełniają potrzeby i oczekiwania klientów (muszą być

spełnione zarówno kryteria skuteczności jak i korzystności, bez których nie jest

możliwe osiągnięcie i pożądanego efektu),

- konstrukcja miernika w najlepszy sposób odzwierciedla jakość zarządzania organizacją

bądź jej częścią.

Kryterium skuteczności nie zawsze jest możliwe do zastosowania w procesie samooceny i nie

zawsze jest taka potrzeba. Zamiarem kierownictwa, dokonując samooceny, nie musi być wcale

ocena skuteczności działania organizacji, którą to można zbadać obiektywnymi danymi

sprawozdawczymi. Jeżeli kierownictwo przeprowadza samoocenę wśród pracowników, to ocena

może dotyczyć tylko niektórych aspektów działania organizacji. Należy wówczas pamiętać, że

samoocena nie musi mieć charakteru oceny całego systemu, choć często się przyjmuje, że stanowi

ona całościowy ogląd tak jest w przypadku Polskiej Nagrody Jakości.

Przy całościowej ocenie systemu kontroli zarządczej, obok nadrzędnego kryterium

skuteczności warto uwzględnić inne. W przeciwnym razie można by przyjąć, że zrealizowanie

239

celów automatycznie wskazuje na dobrze funkcjonującą kontrolę zarządczą. Nie daje to jednak

pewności czy kontrola zarządcza jest adekwatna (być może generuje nieuzasadnione koszty).

Teoretyczne także mogło zdarzyć się, że jednostka zrealizowała swoje cele i było to dziełem

korzystnych warunków zewnętrznych bądź dziełem przypadku. Może również zdarzyć się, że

kierownik jednostki nie zrealizował swoich celów, co jednak nie przesądza, że kontrola zarządcza

była niedostateczna. Ta sytuacja jest często spotykana, bowiem na realizację celów instytucji mają

silny wpływ czynniki zewnętrzne, co zostało zaakcentowane w COSO II. Osiąganie celów

w zakresie sprawozdawczości i zgodności z prawem w dużym stopniu znajduje się pod kontrolą

organizacji. Oznacza to, że jeśli cele zostały postawione, organizacja ma kontrolę nad swoją

zdolnością do ich osiągnięcia. Inaczej jest w przypadku celów operacyjnych, ponieważ ich

osiąganie nie zależy wyłącznie od danej organizacji. Firma może osiągnąć zaplanowane wyniki,

a jednak konkurencja może osiągnąć lepsze [COSO II, PIKW 2004, s. 42]. Do czynników

zewnętrznych wpływających na skuteczność realizacji celów należą choćby niestabilność prawa /

zmienność przepisów, brak niezależności finansowej czy zmiany polityczne. W tej sytuacji

nieuzasadnione byłoby twierdzić, że jednostka była źle zarządzana, a kontrola sprawowana

niedostatecznie lub nieskutecznie, wskutek czego nie osiągnięto celów. Instytucja nie osiągnęła

celów z przyczyn niezależnych od jakości zarządzania przez jej kierownika. Można wobec tego

spodziewać się, że pomimo nieskuteczności działań (celów nie udało się osiągnąć), pracownicy

jednostki wskażą, że organizacja była zarządzana dobrze. Nie budzi to wątpliwości w sytuacji, gdy

przyczyną tej nieskuteczności są czynniki zewnętrzne na które zarządzający nie miał wpływu

(zmaterializowanie ryzyka zewnętrznego). Kontrola zarządcza ma bowiem dać rozsądne

zapewnienie realizacji celów, co nie oznacza pewności.

Mimo, że kontrolą zarządczą są wszystkie działania podejmowane dla zapewnienia

realizacji celów [uofp2009, art. 68 ust. 1], to nigdy nie osiągnie się stanu dającego całkowitą

pewność ich osiągnięcia. Można natomiast oczekiwać racjonalnego przekonania o tym, że cel

zostanie osiągnięty, gdy podejmie się pewne kroki. W przypadku kontroli zarządczej są nimi

standardy. Mimo wszystko, spełnienie standardów kontroli zarządczej nie będzie nigdy gwarancją

osiągnięcia wyznaczonych celów, lecz racjonalnym zapewnieniem.72 Jak już wspomniano, nikt nie

jest w stanie opracować rozwiązań w sferze zarządzania na zasadzie "książki kucharskiej", których

zastosowanie gwarantowałyby sukces Ch. Pollitt i G. Bouckaert [2000, s. 1].

72

Pojęcia racjonalnego zapewnienia używają również wytyczne INTOSAI GOV 9100 [s. 11], w COSO I [PIKW 2008,

s. 19] funkcjonuje w identycznym znaczeniu pojęcie „obiektywnego zapewnienia”.

240

Niechęć do wykazywania niedoskonałości

Oprócz przedstawionych wcześniej pułapek, związanych z dokonywaniem samoocen

kontroli zarządczej, istnieją również przyczyny niskiej efektywności działań samodoskonalących.

Inicjatywy, których intencją jest doskonalenie instytucji publicznych napotyka się pewne opory,

które wynikają z braku odwagi i chęci ujawnienia prawdy o niepomyślnych wynikach (niskiej

skuteczności działania) i ustalenia ich prawdziwych przyczyn. Innym czynnikiem jest niechęć lub

niemożność w ustaleniu odpowiedzialności, prawnej, profesjonalnej i społecznej, za brak

oczekiwanej skuteczności. Dotyczy to szczególnie organów kolegialnych, a także

monokratycznych, gdy mają one szczególną pozycję w politycznych i urzędniczych „układach”

[Piekara 2010, s. 21]. Jaka jest tego przyczyna i co można tym zrobić? „Dla prawidłowości

przebiegu omawianego etapu zasadnicze znaczenie ma istnienie odpowiednich kryteriów oceny

kontrolnej oraz jednoznaczne i precyzyjne ich określenie w odnośnych normach prawnych. Chodzi

o takie kryteria, jak: skuteczność, legalność, celowość, rzetelność, gospodarność, praworządność,

sprawiedliwość, interes społeczny, interes jednostki. Niedoskonałości legislacyjne w tym zakresie,

głównie zła jakość prawa: luki, brak precyzji, jasności i jednoznaczności, niespójność, inflacja

przepisów - to zasadnicze przyczyny ograniczające skuteczność kontroli, a co za tym idzie - jakość

działań publicznych” [Piekara 2010, s. 21].

Kontrola wewnętrzna (wąsko rozumiana jako sprawdzanie) ma spełniać rolę mechanizmu

wczesnego ostrzegania, autokorekty i samoregulacji w systemie społecznym i organizacyjnym

danej instytucji. Ułomność występująca częstokroć w ramach tzw. kontroli wewnętrznej zachodzi

wówczas, gdy kontrolujący nie chce lub nie może być obiektywny, np. dlatego, że pozostaje

w pewnej zależności od kontrolowanego lub jego zwierzchnika, który jest równocześnie

zwierzchnikiem kontrolującego, wówczas obiektywizm wniosków pokontrolnych może okazać się

wątpliwy [Piekara 2010, s. 22].

Odwrócona racjonalność

A. Schick [2008, s. 24] pisze, że sposobem na sprawne dostarczanie usług publicznych jest

zaangażowanie organizacji pozarządowych oraz stosowanie mechanizmów rynkowych. Sposoby te,

mimo że są podejmowane z intencją uzyskania korzyści dla obywatela, czasem idą w kierunku

zastępowania państwa przez podmioty prywatne. Zasada jest prosta: jeżeli wiadomo, że instytucja

publiczna wykazuje się mniejszą sprawnością w dostarczaniu dóbr publicznych od podmiotu

prywatnego, to dostarczaniem tych dóbr powinien zająć się podmiot prywatny. Dochodzi się zatem

do fundamentalnego pytania o to czy zaspakajanie potrzeb wspólnych koniecznie musi odbywać się

poprzez publiczne instytucje. Czy potrzeby te nie mogłyby być dostarczane kanałem wspólnej

241

inicjatywy, ale wolnej od prawnych obciążeń związanych z funkcjonowaniem instytucji publicznej?

W społeczeństwach o rozwiniętych stosunkach społecznych zarówno funkcje państwa jak i zakres

potrzeb kolektywnych są poważnie rozrośnięte. Państwo lub inne związki publicznoprawne (np.

samorządowe) przejmują zadania z dziedziny kultury, oświaty, ochrony zdrowia, gospodarki itd.

Rosną zatem rozmiary nakładów, jakie państwo musi ponosić dla zaspokajania potrzeb

kolektywnych [Jaśkiewiczowa i Jaśkiewicz 1968, s. 13-15]. Dokonując samooceny kontroli

zarządczej pojedynczej jednostki trudno oczekiwać wyniku wskazującego na niższą efektywność

działania od podmiotów sektora prywatnego. Wartościową oceną byłaby niezależna, zewnętrzna

ocena oparta na benchmarkingu podmiotów z obu sektorów. Ten zaś nie jest możliwy z pewnością

w dziedzinach zarezerwowanych dla sektora publicznego (bezpieczeństwo wewnętrzne

i zewnętrzne, pobór podatków), gdzie alternatywą może być odniesienie do innych,

porównywalnych jednostek publicznych w kraju oraz za granicą.

Po wewnętrznych ocenach (samoocenach i audytach) powinno się oczekiwać wniosków

o charakterze kluczowym, także takim jak sensowność istnienia instytucji. Choć jest to postulat

naiwny. Na próżno by szukać wśród wniosków płynących z samoocen dokonywanych przez

instytucje publiczne, że przyczyną ich niskiej efektywności jest sam fakt istnienia tej instytucji jako

publicznej. Godziłoby to bowiem w wąsko pojętą racjonalność skłaniającą ku założeniu z góry

niezbędności istnienia instytucji publicznej, które to założenie wcale nie musi być słuszne. Zasada

„minimum państwa, maksimum rynku” przyświecała koncepcji New Public Management [Papaj

2012, s. 151], koncepcji do której nawiązuje kontrola zarządcza [Giebel 2012, s. 27]. Co więcej,

zdaniem H. Izdebskiego i M. Kuleszy [1999, s. 11] zagadnienia teorii organizacji i kierowania

w kontekście funkcjonowania państwa mają mniejszą wagę niż zagadnienia z zakresu polityki,

również ze względów historycznych. Te bowiem decydują o ustroju. Oznacza to, że wiedza na

temat dobrego zarządzania musi ustępować innym argumentom, choć także racjonalnym.

H. Izdebski i M. Kulesza [1999, s. 5] piszą, że sektor finansów publicznych cechuje specyficzny

rodzaj racjonalności. Racjonalność, znana ekonomistom z teorii organizacji i kierowania, musi być

rozpatrywana w kontekście interesu publicznego – aktualnego i przyszłego. Wymaga to zatem

spojrzenia na administrację publiczną właśnie w tym kontekście, a nie tylko na cechach

administracji jako systemu organizacyjnego. Z kolei J. E. Stiglitz [2004, s. 195], powołując się

również na fundamentalne aspekty funkcjonowania sektora publicznego, podważa istnienie

racjonalności w tej sferze. Pisze, że oczekiwanie od sektora publicznego, aby określiło swoje cele,

a następnie po prostu dążyło do ich osiągnięcia jest naiwnością. Oczekiwanie takie personifikuje

państwo, traktując je tak, jakby było ono człowiekiem. Zaczynamy oczekiwać, że państwo będzie

242

działało w sposób spójny, niczym racjonalna osoba, tymczasem od sektora publicznego nie można

się spodziewać, że będzie działało w sposób tak samo spójny i racjonalny jak jednostka.

W. Misiąg [1996, s. 259] wskazuje, że sektor publiczny zawsze ma skłonności do

nieracjonalnego działania, co jest wynikiem zerwania więzi między dochodami i wydatkami

poszczególnych jednostek sektora publicznego. Autor ocenił, że „to, co jest celowe i racjonalne

z punktu widzenia podatników i całego sektora publicznego, zwykłe nie jest racjonalne z punktu

widzenia „liniowej” jednostki budżetowej: szkoły, szpitala czy jednostki wojskowej”. Ponadto,

w przypadku choćby jst, już pomiędzy zarządem jst a jednostkami organizacyjnymi powstaje

pewna różnica interesów. Rolą kierownika jednostki organizacyjnej jest dbałość o zarządzaną

jednostkę, co nie musi być spójne z wizją zarządu jst dla którego ów jednostka organizacyjna jest

marginalizowana. Powstaje wówczas stan prowadzenia pewnej gry interesów. Ze względu na

zależności służbowe obu uczestników gry zasadniczo interes całej jst powinien wziąć górę nad

interesami poszczególnych jednostek. Łatwo jednak sobie wyobrazić sytuację w której, punktu

widzenia całej jst likwidacja stołówek szkolnych i oddanie tego zadania sektorowi prywatnemu

przynieść może istotne oszczędności w budżecie, podczas gdy z punktu widzenia dyrektorów szkół

taka decyzja może być uznana za krok wstecz dla jakości usług edukacyjnych. Przytoczony

przykład ma swoje uzasadnienie również w tym, że dla sektora edukacyjnego zarząd jst jest

zasadniczo tylko organizatorem oświaty na swoim terenie, a nie faktycznym zarządcą.

Przeważająca część spraw z zakresu kreowania polityki oświatowej i nadzoru nad jej realizacją jest

przywilejem sektora rządowego. Można w tym względzie rzec, że temu obszarowi, mimo że

formalnie jest przypisany samorządom jako zadanie własne, blisko do zadania zleconego.

Analizy teoretycznych koncepcji zarządzania, istoty i charakterystyki samorządu

terytorialnego stanowią kontekst, w którym autor rozprawy podjął badania nad kontrolą zarządczą.

Scharakteryzowane w niniejszym rozdziale trzy , zdaniem autora, kluczowe elementy modelu

kontroli zarządczej zamykają cześć badań literaturowych rozprawy. W kolejnym rozdziale wyniki

tych badań wykorzystano do zaprojektowania badań empirycznych.

243

5. Rozdział 5

Funkcjonowanie kontroli zarządczej

w gminach województwa kujawsko-pomorskiego

w świetle badań empirycznych

5.1. Cele badania

Celem przeprowadzonego badania było dokonanie diagnozy zgodności funkcjonowania

kontroli zarządczej w praktyce samorządowej z założeniami koncepcyjnymi ustawodawcy. Jego

wyniki autor wykorzystał do sformułowania postulatów w zakresie dalszego funkcjonowania

kontroli zarządczej w polskim systemie prawa.

Autor postawił w pracy hipotezę, że wypełnianie obowiązków ustawowych w zakresie

kontroli zarządczej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie przyczynia się do poprawy

sprawności zarządzania tą jednostką. W celu udowodnienia prawdziwości hipotezy, autor

analizuje dwa kluczowe aspekty kontroli zarządczej, które można zawrzeć w dwóch pytaniach: czy

kierownicy instytucji publicznych właściwie zrozumieli cel, dla którego ma funkcjonować kontrola

zarządcza, oraz czy stosują oni narzędzia zarządcze, wprowadzone jako wypełnienie obowiązków

w zakresie kontroli zarządczej, w sposób zgodny z wymogami ustawodawcy i jednocześnie

przynoszący korzyści dla instytucji.

5.2. Metodologia badawcza

Badanie empiryczne składa się z dwóch części, tj. badania wstępnego i zasadniczego

(schemat 22).

etap badanie wstępne badanie zasadnicze

▼ ▼

zasięg

terytorialny cała Polska gminy woj. kujawsko-pomorskiego

▼ ▼ ▼

uczestnicy

uczestnicy szkoleń grupa ankietowana grupa weryfikacyjna

urzędnicy sekretarze 129 gmin sekretarze 15 gmin

▼ ▼ ▼

metody ankieta ankieta wywiad bezpośredni,

przegląd dokumentacji

Schemat 22. Metodologia badań empirycznych


244

Celem badania wstępnego było ustalenie obszarów z zakresu kontroli zarządczej, które

mogą być problematyczne w praktyce. Informacje pozyskane w tym badaniu wykorzystano przy

projektowaniu badania zasadniczego. Przeprowadzono je wśród uczestników szkoleń na temat

kontroli zarządczej w kilku polskich miastach na terenie całego kraju. Respondenci wypełniali

ankiety przed rozpoczęciem szkolenia, aby treści przekazywane podczas zajęć nie wpływały na

sposób udzielania odpowiedzi. W ankiecie zapytano:

- czym jest kontrola zarządcza,

- czym jest zarządzanie ryzykiem oraz

- jaki charakter mają standardy kontroli zarządczej i

- czym są mechanizmy kontroli opisane w tych standardach.

Pytania były zamknięte, z wariantami odpowiedzi. Ankietowanych poproszono

o zaznaczenie odpowiedzi najbardziej zbieżnej z ich przekonaniami, zaznaczając, że co do zasady,

nie jest to test, w którym są dobre i złe odpowiedzi. Odpowiedzi miały charakter opinii

respondentów.

Badanie zasadnicze przeprowadzono w gminach leżących na obszarze wybranego

województwa. Zbiorowość podzielono na dwie grupy badawcze: weryfikacyjną i ankietowaną.

Grupę weryfikacyjną stanowiły gminy wybrane w doborze celowym. Grupę ankietowaną stanowiły

pozostałe gminy województwa. Celem wyodrębnienia grupy weryfikacyjnej było uwiarygodnienie

wyników badania uzyskanego w grupie ankietowanej.

Grupę ankietowaną poproszono o samodzielne wypełnienie kwestionariusza badania,

a uzyskanych w ten sposób danych nie weryfikowano z dokumentami. Zastosowano wyłącznie

metodę ankietową, wykorzystując tryb dostępu do informacji publicznej. Ankieta zawierała, oprócz

zapytań o informację publiczną, również zagadnienia, które nie mieszczą się w definicji informacji

publicznej. Część z nich miała charakter opinii, stąd nie wszystkie odpowiedzi musiały być przez

ankietowanych udzielane.

Badanie wśród gmin grupy weryfikacyjnej miało na celu uwiarygodnienie wyników

uzyskanych w grupy ankietowanej. Z tego względu w grupie weryfikacyjnej zastosowano inne

metody badawcze. Dane uzyskane z grupy weryfikacyjnej były oparte głównie o przegląd

dokumentacji dokonany samodzielnie przez autora oraz o wywiady bezpośrednie z sekretarzami

gmin. Wykaz dokumentów wykorzystanych w przeglądzie stanowi aneks do rozprawy. Niektóre

z pytań badawczych miały charakter opinii, dlatego niezbędnym było wykorzystanie wywiadu

bezpośredniego. Jeżeli żadna z tych metod nie dostarczyła oczekiwanej informacji, wymaganej

245

w kwestionariuszu, posłużono się metodą ankietową, wykorzystując w tym także tryb dostępu do

informacji publicznej. W badaniu zasadniczym wykorzystano zatem trzy metody badawcze:

- ankietę (w tym także w trybie wniosku o dostęp do informacji publicznej),

- przegląd dokumentacji,

- wywiad bezpośredni.

5.3. Zakres przedmiotowy, podmiotowy i czasowy badań

Badanie przeprowadzone przez autora koncentruje się na zdiagnozowaniu: jak kontrola

zarządcza funkcjonuje w jednostkach samorządu terytorialnego i czy spełnia ona oczekiwania

ustawodawcy.

Badanie odnosiło się do procesów: formalnej organizacji (wdrażania) kontroli zarządczej,

planowania, zarządzania ryzykiem i dokonywania samoocen. Przedmiot badania analizowano

w trzech kontekstach: postrzegania kontroli zarządczej przez urzędników w gminach oraz jej

funkcjonowanie na I i II poziomie (zob. tabela 29).

Tabela 29. Zakres przedmiotowy badań empirycznych

Jak jest postrzegana kontrola

zarządcza?

Jak funkcjonuje w urzędzie

(I poziom)?

Jak funkcjonuje w gminie

(II poziom)?

- motywy organizacji systemu

- rozumienie pojęcia kontroli

zarządczej

- funkcjonalność kontroli zarządczej

(adekwatność i korzystność)

- formalna organizacja

(zarządzenia wójtów

dla urzędów gmin)

∙ systemu kontroli zarządczej

∙ planowania

∙ zarządzania ryzykiem

∙ dokonywania samoocen

- użyteczność wprowadzonych

rozwiązań

- formalna organizacja

(zarządzenia wójtów

dla jednostek organizacyjnych)

∙ systemu kontroli zarządczej

∙ zarządzania ryzykiem

∙ dokonywania samoocen

- planowanie strategiczne


Badanie wstępne przeprowadzono wśród uczestników szkoleń pt. Błędy w realizacji kontroli

zarządczej w świetle wyników organów kontroli, organizowanych przez Centrum Administracji

i Biznesu w kilku polskich miastach w okresie od stycznia do sierpnia 2014 r.73 Wzięło w nim

73

Na szkoleniach omawiano zagadnienia dotyczące kontroli zarządczej w kontekście nieprawidłowości ujawnionych

ocenach:

- Najwyższej Izby Kontroli z września 2011 r. (kontrola "Funkcjonowanie kontroli zarządczej w jednostkach

samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem audytu wewnętrznego"),

- Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z sierpnia 2011 r. (Badanie funkcjonowania kontroli zarządczej w jednostkach

nadzorowanych przez KPRM) oraz

246

udział 100 pracowników jednostek sektora finansów publicznych. Byli to przedstawiciele zarówno

jednostek sektora samorządowego, jak i państwowego: bibliotek, muzeów, jednostek pomocy

społecznej, oświaty, zakładów opieki zdrowotnej, wojewódzkich inspektoratów itp. Z reguły

ankietowani posiadali wieloletnie doświadczenie w pracy w sektorze publicznym. Najczęściej

(39 ankietowanych) staż ten wynosił ponad 15 lat. Odpowiedzi udzieliło: 38 kierowników lub

komórek organizacyjnych jsfp, 10 głównych księgowych, 26 pracowników szeregowych jsfp i 26

pozostałych uczestników szkoleń, którzy w ankiecie nie wskazali zajmowanych stanowisk pracy.

Badaniem zasadniczym objęto gminy województwa kujawsko-pomorskiego. Województwo

kujawsko-pomorskie liczy 144 gmin, z czego badanie obejmuje dane uzyskane ze 124 jednostek, co

stanowi 86% całej populacji. W rankingu województw stworzonym przez portal Bankier.pl [2014],

kujawsko-pomorskie pozycjonuje się w środku (8 miejsce). Kryteriami Rankingu było: przeciętne

wynagrodzenie w województwie, średnia cena metra kwadratowego mieszkania na rynku

pierwotnym w największym mieście regionu, stopa bezrobocia oraz zatrudnienie w sektorze

przedsiębiorstw. Na tle pozostałych województw kujawsko-pomorskie, w świetle wskaźników

ekonomicznych można określić jako przeciętne. Z tego względu autor rozprawy uznał, że wynik

badania przeprowadzonego wśród gmin na tym obszarze powinien być najmniej zniekształcony

przez czynniki uniemożliwiające wyciąganie wniosków z uzyskanych danych.

W wyborze gmin do grupy weryfikacyjnej autor kierował się dwoma kryteriami. Pierwszym

było kryterium dobrego zarządzania gminą. Drugie kryterium, jakie musiały spełnić gminy, było

ich terytorialne powiązanie. Chodziło o wytypowanie gmin z terenu dwóch powiatów, w których

gminy można by uznać za dobrze zarządzane. W tym celu autor posłużył się dwoma metodami

doboru celowego (zob. schemat 23).

Pierwszą metodą było wybranie gmin z terenu powiatu powiązanego z jedną z większych

aglomeracji. W ten sposób, losowo wśród miast: Bydgoszcz, Grudziądz, Toruń i Włocławek,

wyłoniono gminy z powiatu bydgoskiego.

Druga metoda polegała na wykorzystaniu jako miernika jakości zarządzania, wyników

Rankingu Gmin i Powiatów w 2014 roku74 organizowanego przez Związek Powiatów Polskich

[2014]. W ten sposób wyłoniono gminy powiatu żnińskiego.

- Ministerstwa Finansów z sierpnia 2013 r. ("Analiza wyników badania ankietowego przeprowadzonego

w ministerstwach i jednostkach w działach z zakresu wybranych zagadnień funkcjonowania kontroli zarządczej

w 2012 roku" oraz "Analiza wyników badania ankietowego przeprowadzonego w jednostkach samorządu

terytorialnego z zakresu wybranych zagadnień kontroli zarządczej w 2012 roku"). 74

Związek Powiatów Polskich opracował odrębne rankingi: dla gmin miejskich i miejsko-wiejskich oraz dla gmin

wiejskich. Rankingi te pozycjonują gminy w podobnych przedziałach miejsc, tj. odpowiednio od 1 do 87 oraz od 1 do

98. Z tego względu przyjęto jednolite przedziały punktacji (1-30, 31-60, 61 i niżej).

W rankingu punktowano niektóre aspekty funkcjonowania jst, które wprost korespondują ze standardami kontroli

247

gminy województwa kujawsko-pomorskiego

▼

▼

grupa weryfikacyjna

grupa ankietowana

▼

▼

kryteria wyboru: pozostałe gminy województwa

niewchodzące w skład

grupy weryfikacyjnej - wzajemne powiązanie terytorialne (powiatowo)

- jakość zarządzania

▼

▼ ▼

▼

▼

pozycja

w rankingu ZPP

powiązanie

terytorialne z aglomeracją

▼

▼

6 gmin z powiatu

żnińskiego

9 gmin z powiatu

bydgoskiego (w tym

m. Bydgoszcz)

129 gmin

(109 odpowiedziało)

Schemat 23. Podział zbiorowości poddanej badaniu empirycznemu


Aby wytypować odpowiedni powiat, każdej gminie przyporządkowano wartości punktowe:

- 1 punkt dla gminy, która znalazła się w rankingu ZPP na miejscu nie niższym niż 30,

- 0,5 punktu dla gminy, która znalazła się w rankingu ZPP na miejscach w przedziale od

31 do 60,

- 0 punktu dla gminy, która znalazła się w rankingu ZPP na miejscu 61 i niższym.

Wynik punktacji poszczególnych gmin zamieszczono w aneksie do rozprawy. Wartości

średnie z uzyskanych przez gminy punktacji prezentuje tabela 30.

Tabela 30. Zbiorcza punktacja gmin według przynależności terytorialnej do powiatu

Lp. Obszar terytorialny gmin Średnia wartość punktowa

uzyskana przez gminy

1 powiat żniński 0,42

2 powiat aleksandrowski 0,10

3 powiat brodnicki 0,10

4 powiat wąbrzeski 0,10

zarządczej, m.in.: dokonywanie przez urzędy gmin samoocen np. poprzez CAF, PRI (500 pkt) oraz opracowanie

kodeksu etycznego pracowników z danej jst (250 pkt).

248

5 powiat rypiński 0,08

6 powiat tucholski 0,08

7 powiat włocławski 0,08

8 powiat inowrocławski 0,06

9 powiat toruński 0,06

10 pozostałe powiaty 0,00

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Związek Powiatów Polskich 2014].

Do grupy weryfikacyjnej wybrano gminy z powiatu, dla którego średnia wartość

przyznanych punktów była najwyższa. W ten sposób do badania wyłoniono gminy z terenu powiatu

żnińskiego (Barcin, Gąsawa, Janowiec Wielkopolski, Łabiszyn, Rogowo, Żnin). Autor uznał także,

że do grupy weryfikacyjnej należy włączyć gminy powiązane terytorialnie z jedną z aglomeracji

województwa. W drodze losowania wybrano Bydgoszcz. Do grupy weryfikacyjnej włączono w ten

sposób gminy powiatu bydgoskiego (Białe Błota, Dąbrowa Chełmińska, Dobrcz, Koronowo, Nowa

Wieś Wielka, Osielsko, Sicienko, Solec Kujawski) oraz Bydgoszcz, jako miasto na prawach

powiatu.

Zasadniczo badanie obejmuje okres od początku obowiązywania kontroli zarządczej, tj. od

2010 do 2014 roku. Badania koncentrowały się jednak przede wszystkim na funkcjonowaniu

kontroli zarządczej w 2014 r. W części badania konieczne było uzyskanie danych z okresów przed

2014 r., aby była możliwa ocena zaobserwowanych zmian, bądź ich braku.

5.4. Postępowanie badawcze i gromadzenie danych

Gromadzenie danych

Uzyskane dane gromadzono na kwestionariuszach badania, osobno dla każdej z grup.

Pytania w kwestionariuszach dla obu grup w większości pokrywały się. Różnice wynikają przede

wszystkim z ograniczeń wynikających z zastosowanych metod badawczych oraz dbałości

o uzyskanie, o ile to możliwe, rzetelnej informacji. Mapę pokrycia pytań badawczych oraz

zastosowanych metod w poszczególnych grupach badawczych prezentuje tabela 31. Badanie

przeprowadzono w okresie od 15 listopada 2014 r. do lipca 2015 r.

249

Tabela 31. Pokrycie pytań ankietowych grupami badawczymi oraz zastosowane metody

badawcze

Lp. Zagadnienie

Pytaniem objęto Metoda badawcza

grupę

ankieto-

waną?

grupę

weryfi-

kującą?

w grupie

ankieto-

wanej

w grupie

weryfi-

kującej

Postrzeganie kontroli zarządczej

1

Wprowadzone rozwiązania mają:

a) głównie charakter wypełnienia obowiązków ustawowych

b) poprawiły funkcjonowanie jst

x W

2

Czy wprowadzone rozwiązania w zakresie kontroli

zarządczej wprowadzono głównie dlatego, by wypełnić

obowiązek ustawowy?

x A

3

Czy przepisy dotyczące kontroli zarządczej i wprowadzone

na ich podstawie rozwiązania w Państwa jst przynoszą

więcej korzyści niż kosztów?

x A

4

Gdyby z ustawy o finansach publicznych wykreślono

przepisy o kontroli zarządczej byłoby to korzystniejsze dla

jst?

x A

5

W przyjętych regulacjach wewnętrznych kontrola

zarządcza jest modelem zarządzania czy działaniami

sprawdzającymi?

x P

Funkcjonowanie kontroli zarządczej w urzędach gmin (I poziom)

Organizacja systemu kontroli zarządczej w urzędach gmin

6

Czy w wyniku

uofp2009 wójt

wprowadził

regulamin kontroli zarządczej dla

urzędu gminy? x x A P+A

7 politykę zarządzania ryzykiem w

urzędzie gminy? x x A P+A

8 zasady dokonywania samooceny w

urzędzie gminy? x x A P+A

9 nowy system planowania w urzędzie

gminy? x x A P+A

10 Czy przed 2010 r. w jst funkcjonował zorganizowany

system zarządzania ryzykiem? x x A W

11 Czy przed 2010 r. w jst przeprowadzano samoocenę

funkcjonowania jst (np. metodą CAF, PRI). x x A W

Proces zarządzania ryzykiem w urzędach gmin

12 Czy w urzędzie jst zarządza się ryzykiem w sposób

udokumentowany? x x A P

13 Czy PZR wskazuje termin identyfikacji ryzyka? x x A P

14 Czy PZR zobowiązuje do identyfikacji ryzyka co najmniej

raz na rok? x x A P

15 Czy ryzyko należy identyfikować jako związek

przyczynowo-skutkowy? x x A P

250

Lp. Zagadnienie


grupę

ankieto-

waną?

grupę

weryfi-

kującą?

w grupie

ankieto-

wanej

w grupie

weryfi-

kującej

16 Czy PZR zobowiązuje do stworzenia rejestru ryzyka? x x A P

17 Czy PZR reguluje kwestie właścicieli ryzyk? x x A P

18 Czy ryzyko należy oceniać poprzez prawdopodobieństwo

wystąpienia ryzyka i skutków ryzyka? x x A P

19 Czy w przypadku ryzyk nieakceptowalnych należy wskazać

mechanizmy kontroli? x x A P

20 Czy w identyfikacji ryzyk uczestniczą pracownicy na

stanowiskach niekierowniczych? x x A W

21 Czy jednym ze źródeł identyfikacji ryzyk są sygnały

obywateli? x x A W

22

Czy wprowadzony system zarządzania ryzykiem jest

wykorzystywany przez jst w podejmowaniu decyzji

zarządczych?

x x A W

Proces dokonywania samooceny w urzędach gmin

23 Czy w urzędzie jst dokonuje się samoocen kontroli

zarządczej? x W

24 Czy dokonano samooceny kontroli zarządczej w:

2010, 2011. 2012, 2013, 2014, 2015 r.? x A

25 Czy uczestnikami samoocen są szeregowi pracownicy

jednostki? x x A P

26

Czy w wyniku przeprowadzonych w urzędzie jst samoocen

podejmowano działania w celu poprawy działania

urzędu/jst?

x x A W

Funkcjonowanie kontroli zarządczej w gminach (II poziom)

Organizacja kontroli zarządczej na II poziomie przez wójtów

27

Czy w wyniku

uofp2009 wójt

wprowadził

regulamin kontroli zarządczej dla

jednostek org.? x x A P+A

28 zasady zarządzania ryzykiem w

jednostkach org.? x x A P+A

29 zasady dokonywania samoocen dla

jednostek org.? x x A P+A

Planowanie strategiczne

cele SMART w strategii jst stworzonej przed 2010 r.

30 S (jasno wskazano cele strategiczne) x P

31 M (ustalono wskaźniki) x P

32 M (wskazano wartości docelowe mierników) x P

33 R (wskazano środki finansowe dla celu) x P

34 R (wskazano zagrożenia) x P

35 R (strategię oparto na analizie SWOT) x P

36 T (ustalono termin realizacji celów) x P

37 czy była monitorowana? x A

251

Lp. Zagadnienie


grupę

ankieto-

waną?

grupę

weryfi-

kującą?

w grupie

ankieto-

wanej

w grupie

weryfi-

kującej

cele SMART w strategii jst stworzonej po 2010 r.

38 S (jasno wskazano cele strategiczne) x P

39 M (ustalono wskaźniki) x P

40 M (wskazano wartości docelowe mierników) x P

41 R (wskazano środki finansowe dla celu) x P

42 R (wskazano zagrożenia) x P

43 R (oparto na analizie SWOT) x P

44 T (ustalono termin realizacji celów) x P

45 czy była monitorowana? x A

P – przegląd dokumentacji; odpowiedź na pytanie ustala samodzielnie autor badań na podstawie treści dokumentów,

A – ankieta, odpowiedzi udziela gmina w trybie dostępu do informacji publicznej,

W – wywiad bezpośredni, odpowiedzi udziela respondent (sekretarz gminy).


Postępowanie badawcze

Postępowanie badawcze obejmowało procesy: gromadzenia, agregacji i analizy danych oraz

wnioskowania. Było ono zdeterminowane zakresem danych niezbędnych do osiągnięcia celu

badania, które wyznaczono w arkuszu skonstruowanego kwestionariusza badania. Proces

pozyskiwania danych obejmował dwa etapy: uzyskiwanie danych od grupy ankietowanej i

weryfikującej.

Dane od grupy ankietowanej pozyskano w drodze wniosku o udostępnienie informacji

publicznej. Wniosek precyzował, że oczekiwaną formą udostępnienia danych jest ankieta,

wypełniona elektronicznie i przesłana mailowo. W takiej też formie wniosek złożono.

Pozyskiwanie danych od grupy kontrolnej rozpoczęto od zgromadzenia materiału

badawczego. Autor rozpoczął od identyfikacji i gromadzeniu zarządzeń wójtów i strategii rozwoju

dostępnych na stronach biuletynów informacji publicznych. W ten sposób dla większości gmin

zgromadzono dane na temat: istnienia zarządzeń (dla urzędów gmin, jak i jednostek

organizacyjnych) ustanawiających: ogólny system kontroli zarządczej, planowanie, zarządzanie

ryzykiem i dokonywanie samoocen oraz aktualne strategii rozwoju. Niezidentyfikowane

samodzielnie zarządzenia na dany temat (np. zasad dokonywania samoocen w j. org) nie dowodziły

natomiast, że one nie istnieją. Dlatego w następnym kroku informację należało zaczerpnąć od gmin

w drodze wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym samym trybie uzyskano dostęp do

252

strategii rozwoju niedostępnych w BIP, a niezbędnych do badania. Postępowanie badawcze

zilustrowano na schemacie 24.

Grupa ankietowana Grupa weryfikująca

wysyłka ankiet

w trybie wniosku

o dostęp do informacji publicznej

gromadzenie dokumentów dostępnych w BIP

▼

zapytania o istnienie dokumentów

i wniosek ich udostępnienie

▼

przegląd treści dokumentów

▼

wywiady bezpośrednie

▼

▼

agregacja danych w poszczególnych grupach

▼

prezentacja wyników

▼

Wnioskowanie

Schemat 24. Schemat postępowania badawczego


5.5. Kryteria oceny zastosowane w badaniu

Kryteria oceny postrzegania kontroli zarządczej w gminach

Autor uznał, że istotnym elementem zarządzania organizacjami jest nastawienie do

stosowanych w niej narzędzi zarządczych. Dobre zarządzanie oraz wdrażanie nowoczesnych

narzędzi wymaga bowiem entuzjazmu. Szczególnie ze strony kierownictwa. Sceptycyzm do

narzędzi, które się wprowadza w organizacji skazuje go na porażkę już na samym starcie. Nawet

jeżeli jest to dobre narzędzie. Dlatego autor uznał za zasadne poznać jakie były motywy do

zorganizowania systemu kontroli zarządczej. Czy towarzyszyły mu czysto „legalnościowe”

przesłanki czy raczej chęć usprawnienia organizacji. Autor chciał również uzyskać informację czy

wprowadzone w gminach rozwiązania w zakresie kontroli zarządczej są funkcjonalne (są

adekwatne i przynoszą korzyści).

Istotnym elementem oceny kwestii postrzegania kontroli zarządczej w gminach była

weryfikacja czy w zidentyfikowanych zarządzeniach kontrola zarządcza jest rozumiana, zgodnie

z intencją ustawodawcy, jako model zarządzania, czy zarządzenia wskazują, że kontrolę zarządczą

rozumie się jako działania sprawdzające. To ustalenie jest kluczowe dla weryfikacji postawionej

253

hipotezy. Samo wprowadzenie nowych zarządzeń nie dowodzi bowiem, że przepisy o kontroli

zarządczej (uofp2009) wniosły wartość dodaną do systemu funkcjonowania jst. Jeżeli wyniki

badania wskażą, że kontrola zarządcza jest rozumiana przez wójtów jako działania sprawdzające,

wówczas wnioskować należy, że ustawodawcy nie udało się wnieść w tym względzie żadnej

nowości. Będzie to potwierdzać natomiast niejednoznaczności pojęcia „kontrola zarządcza” lub

skojarzenia z kontrolą finansową – pojęcia funkcjonującego w poprzednich zapisach ustawy

o finansach publicznych i rozumianego jako działania sprawdzające.

Kryteria oceny funkcjonowania kontroli zarządczej w urzędach gmin (I poziom)

Ocenę funkcjonowania kontroli zarządczej w urzędach gmin oparto na kwestiach: formalnej

organizacji systemu kontroli zarządczej (zarządzeń), zaprojektowanych procesów zarządzania

ryzykiem i dokonywania samoocen. W ocenie obszaru pozyskano również opinie respondentów na

temat użyteczności tych procesów.

W tym etapie ważne było również ustalenie czy wydane zarządzenia wniosły rzeczywiście

dotąd niestosowane w jst narzędzia zarządcze. Dlatego oprócz zidentyfikowania zarządzeń

odnoszących się do kontroli zarządczej, w arkuszu kontrolnym zamieszczono pytania czy przed

2010 r. istniał w gminie np. zorganizowany, sformalizowany system zarządzania ryzykiem oraz czy

dokonywano przed tym rokiem samoocen funkcjonowania jst lub urzędu. Jest to o tyle istotne, że

w przypadku, gdy jednostka posiadała np. certyfikowany system ISO 9001, w ramach których

funkcjonowała polityka zarządzania ryzykiem lub dokonywano samoocen, wówczas należy uznać,

że kontrola zarządcza w tym zakresie nie wniosła niczego nowego. Ocenę procesów zarządzania

ryzykiem oceniano przyjmując cztery kryteria:

- przejrzystość procesu (czytelność i sprawdzalność),

- systematyczność (powtarzalność procesu w czasie),

- organizację systemu,

- przydatność (proces identyfikacji ryzyk i jego ocena jest przydatna kierownictwu

w podejmowaniu decyzji).

Pytania zawarte w liście kontrolnej wynikają z wymogów stawianych w Komunikatach

Ministra Finansów lub opracowań przez niego upowszechnianych. W tej części badania nie

oceniano systemów zarządzania ryzykiem, które zostały wprowadzone w trybie innym niż

realizacja wymogów kontroli zarządczej. Zatem jeżeli w jednostce funkcjonuje zorganizowany

system zarządzania ryzykiem i wprowadzono go w związku z wdrażaniem norm ISO, to nie

254

podlegał on ocenie. W przeciwnym wypadku byłoby niecelowe dla celu pracy i sformułowanej

hipotezy.

Porównania praktyki dokonywania samoocen kontroli zarządczej w urzędach jst

z założeniami koncepcyjnymi ustawodawcy dokonano poprzez ustalenie trzech stanów

faktycznych.

Pierwszym krokiem było ustalenie czy w urzędzie jst dokonuje samoocen kontroli

zarządczej. Warto zauważyć, że ten punkt nie pokrywa się z pytaniem kontrolnym dotyczącym

istnienia zarządzania wójta w sprawie samoocen. Istnienie takiego zarządzenia nie przesądza

bowiem, że w urzędzie samoocen się dokonuje bądź nie. Przykładowo samooceny mogą być

dokonywane Wspólną Metodą Oceny (CAF) lub Programem Rozwoju Instytucjonalnego (PRI),75 co

wcale nie wymaga wydania zarządzenia.

Drugim krokiem jest weryfikacja czy uczestnikami samoocen są szeregowi pracownicy

jednostki. Jest to wymóg stawiany przez standardy kontroli zarządczej, a ponadto stanowi wyraz

bezpośredniej partycypacji pracowniczej. O zaletach jej stosowania autor napisał w czwartym

rozdziale rozprawy.

Trzecim krokiem było ustalenie czy w wyniku przeprowadzonych samoocen

funkcjonowania jst podejmowano działania w celu poprawy jej funkcjonowania. Stanowi to

bowiem sens dokonywania samoocen.

Każdy z trzech wymienionych punktów kontrolnych wymagał pozyskania informacji

w trybie ankiety lub wywiadu bezpośredniego.

Kryteria oceny funkcjonowania kontroli zarządczej w gminach (II poziom)

Ocena funkcjonowania kontroli zarządczej na II poziomie w gminach obejmowała dwa

zagadnienia: sterowanie organizacją kontroli zarządczej w jednostkach organizacyjnych przez

wójtów oraz planowanie strategiczne.

W zakresie organizacji kontroli zarządczej na II poziomie autor uznał, że ważne jest

ustalenie czy wójtowie wydali zarządzenia wprowadzające zasady funkcjonowania kontroli

zarządczej w jednostkach organizacyjnych. Występując w roli odpowiedzialnego za drugi poziom

kontroli zarządczej wydanie takich zarządzeń w istotny sposób wpływa się na funkcjonowanie

kontroli zarządczej w całej gminie. Jest to informacja szczególnie istotna w zestawieniu

z informacją czy wójtowie Ci rozumieją pojęcie kontroli zarządczej zgodnie z intencją

ustawodawcy. Istnienie takich regulacji stawia wójta w roli autorytetu i regulatora wskazującego

jak należy rozumieć kontrolę zarządczą i wypełniać obowiązki z nią związane. Wszystkie z pytań

75

Metody te zostały opisane szczegółowo w rozdziale czwartym rozprawy.

255

kontrolnych w tym obszarze odnoszą się do wprowadzenia rozwiązań w wyniku wejścia w życie

przepisów dotyczących kontroli zarządczej. Dowodem na wprowadzenie konkretnego zarządzenia

w wyniku tych przepisów były przywołane w zarządzeniach podstawy prawne. Mógł to być zatem

art. 68 lub 69 uofp2009, ewentualnie Komunikaty Ministra Finansów [MF 2009, Komunikat 23;

MF 2011, Komunikat 3; MF 2012, Komunikat 6]. Ocena przyjmowała wartości zerojedynkowe

(tak/nie; istnieje/nie istnieje).

W zakresie planowania przyjęto, że planowanie strategiczne to proces najbardziej

korespondujący z ideą kontroli zarządczej. Biorąc pod uwagę ogólny zamysł ustawodawcy, którego

intencją było przeorientowanie administracji publicznej z kultury stosowania przepisów na kulturę

osiągania rezultatów, uzasadnione jest by system planowania oparty był o planowanie strategiczne.

W jst powszechnie tworzy się dokumenty o charakterze strategii ogólnej. Z tego względu, badając

zgodność systemów wyznaczania celów w jst z koncepcją kontroli zarządczej, materiałem

badawczym były strategie rozwoju jst.

W ocenie procesu wykorzystano test zgodności, w którym jako kryteria przyjęto wybrane

wymagania kontroli zarządczej w zakresie wyznaczania celów. Wymagania te koncentrują się

wokół zgodności z metodyką SMART (zob. tabela 32). Zweryfikowano spełnienie wybranych

wymagań, gdyż uwzględnienie wszystkich nie jest możliwe na dostępnym materiale źródłowym.

Nie wpływa to jednak na osiągnięcie celów rozprawy. Do wymagań, które nie mogły być

uwzględnione należy m.in. kwestia czy jst przeprowadzają ocenę realizacji celów i zadań

uwzględniając kryterium oszczędności. Stanowi to wymóg standardu B.6 kontroli zarządczej.

Innym wymaganiem, który trudno byłoby uwzględnić jest kwestia akceptowalności oraz ambitności

wyznaczonych celów. Wymagania te wynikają ze Szczegółowych wytycznych dla jednostek sektora

finansów publicznych w zakresie planowania oraz zarządzania ryzykiem [MF 2012, Komunikat 6],

jednakże są to kategorie na tyle miękkie, że ich ocena byłaby obciążona zbyt dużym stopniem

uznaniowości ze strony autora badań.

W badanych jednostkach weryfikacji poddano dwie grupy strategii. Pierwszą grupę

stanowiły strategie rozwoju jst, które stworzono w okresie sprzed obowiązywania przepisów

o kontroli zarządczej. Zatem są to strategie powstałe przed 2010 rokiem, choć ich horyzont

planowania mógł obejmować lata po roku 2010. Drugą grupą były strategie rozwoju jst tworzone

po 2010 roku. W ten sposób można było ocenić czy jakość strategii rozwoju jst, zatem planowania

na najważniejszym poziomie, uległa poprawie po wejściu w życie przepisów o kontroli zarządczej.

Jednakże w części z jednostek zmiana jakościowa tworzonych strategii nie była możliwa do oceny,

ponieważ strategie powstałe przed 2010 rokiem obejmowały okres planowania do roku 2014 lub

dalej. Wówczas nie można było ich odnieść do strategii zastępujących, bowiem takie nie istniały.

256

W badaniu wybrano osiem kryteriów, które oceniano punktowo, nadając wartość 1, ½ lub 0.

Gdy strategia spełniała dane kryterium kontrolne przyznawano 1 punkt. Gdy nie spełniała, wówczas

nadawano wartość 0. Autor dopuszczał również wartość 0,5 gdy dane kryterium spełniono

połowicznie. Suma punktów uzyskanych dla każdej strategii stanowi jej ocenę. Porównanie ocen

strategii tej samej gminy powstałych przed i po 2010 roku umożliwi stwierdzenie po roku 2010

planowanie strategiczne jest jakościowo lepsze.

257

Tabela 32. Odniesienie pytań listy kontrolnej w zakresie planowania do wymogów kontroli zarządczej, prakseologicznych i SMART

Lp. Pytanie kontrolne w badaniu odniesienie do wymogów

kontroli zarządczej Prakseologicznych SMART

1 Czy w strategii rozwoju jst jasno wskazano cele

strategiczne?

[B6] Cele i zadania należy określać

jasno

precyzyjne określenie celu

S – jasne sprecyzowanie celu

2 Czy w strategii rozwoju jst ustalono wskaźniki? [B6] Ich wykonanie [celów i zadań]

należy monitorować za pomocą

wyznaczonych mierników

M – mierzalność celu

wyznaczenie mierników celu

wskazanie wartości docelowej

mierników

3 Czy w strategii rozwoju jst wskazano wartości

docelowe mierników?

[B6] Ich wykonanie [celów i zadań]

należy monitorować za pomocą

wyznaczonych mierników

4 Czy w strategii rozwoju jst wskazano środki

finansowe dla celu?

[B6] Należy zadbać, aby określając

cele i zadania wskazać (…) zasoby

przeznaczone do ich realizacji

określenie środków

R – realność celu, wskazanie

środków finansowych

przeznaczonych do realizacji celu

5 Czy w strategii rozwoju jst wskazano

zagrożenia do wyznaczonych celów

strategicznych?

[B7] Nie rzadziej niż raz w roku

należy dokonać identyfikacji ryzyka w

odniesieniu do celów i zadań

ukazanie zagrożenia dla realizacji

celu

R – realność celu, wykonalność,

przeanalizowanie celów pod kątem

potencjalnych zagrożeń

6 Czy strategię rozwoju jst oparto na analizie

SWOT?

[grupa B, wstęp] Zarządzanie

ryzykiem ma na celu zwiększenie

prawdopodobieństwa osiągnięcia

celów i realizacji zadań

przeprowadzenie diagnozy

uwarunkowań prawnych,

społecznych, ekonomicznych,

R – realność całego planu,

diagnoza sytuacji organizacji pod

kątem szans i zagrożeń (analiza

SWOT)

7 Czy w strategii rozwoju jst ustalono termin

realizacji celów?

[art. 68 uofp2009] dla zapewnienia

realizacji celów i zadań w sposób (...) i

terminowy

ustalenie harmonogramu

skoordynowanych działań

realizacyjnych

T – wskazanie terminu realizacji

celu

8 Czy strategia rozwoju jst była monitorowana? [B6] Należy zadbać, aby określając

cele i zadania wskazać także jednostki,

komórki organizacyjne lub osoby

odpowiedzialne bezpośrednio za ich

wykonanie

ustalenie podmiotów

współdziałających oraz

określenie ich ról, zakresów

działania i zadań, a także

ustalenie warunków, zasad i form

współdziałania,

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Piekara 2010, s. 20-21; MF 2009, Komunikat 23].

258

5.6. Wyniki badań wstępnych

Uczestnicy szkoleń najczęściej wskazywali, że kontrola zarządcza są to działania

sprawdzające. Deklaracja ta potwierdza problematyczność we właściwym rozumieniu samego

pojęcia.

Kontrola zarządcza jest (proszę wybrać najtrafniejsze Pani/Pana zdaniem określenie):

ogółem działań sprawdzających (kontrolnych)

podejmowanych w jednostce

modelem zarządzania

nową nazwą kontroli finansowej, którą

wprowadzono w ustawie o finansach publicznych

modelem kontroli wewnętrznej

brak odpowiedzi

Wykres 2. Postrzeganie pojęcia „kontrola zarządcza” przez pracowników jednostek

sektora finansów publicznych


Gdyby do 43 deklaracji, że kontrola zarządcza to działania sprawdzające, dodać 15

odpowiedzi wskazujących, że kontrola zarządcza to nowa nazwa kontroli finansowej, wówczas

wnioskować należy, że 58 na 100 wśród praktyków popełnia fundamentalny błąd. Wynik ten daje

silny sygnał, że kwestię postrzegania kontroli zarządczej w badaniu docelowym należy

zweryfikować, aby późniejsze wnioskowanie nie było obarczone zasadniczym błędem.

Zarządzanie ryzykiem jest:

narzędziem zarządczym służącym osiąganiu celów

(jednym z działań zapewniających osiąganie celów i

zadań)

jednocześnie celem kontroli zarządczej

i narzędziem osiągania celów

celem kontroli zarządczej

brak odpowiedzi

Wykres 3. Postrzeganie zarządzania ryzykiem przez pracowników instytucji publicznych


6

12

15

24

43

1

2

32

65

259

Ankietowani zgodnie odpowiedzieli (97 odpowiedzi), że zarządzanie ryzykiem jest

narzędziem zarządczym służącym osiąganiu celów. Dla 32 spośród tak odpowiadających

zarządzanie ryzykiem jest także celem kontroli zarządczej, co jest zgodne z treścią art. 68

uofp2009. Celem kontroli zarządczej jest m.in. zarządzanie ryzykiem. Jest to jednak cel pośredni,

stanowiący niejako narzędzie osiągania celów głównych. Należy ocenić pozytywnie, że

respondenci nie postrzegają kwestii zarządzania ryzykiem jako cel sam w sobie, ale jako jeden

z czynników mających zapewnić osiąganie przez organizację jej celów.

Respondenci mają natomiast podzielone opinie na temat charakteru standardów kontroli

zarządczej. Większość respondentów uznaje je za obligatoryjne, choć sama forma ich publikacji

(komunikat ministra) na to nie wskazuje.

Standardy kontroli zarządczej są:

obowiązkowe i ich wymogi muszą być spełnione

zbiorem wskazówek, które nie mają

charakteru obowiązkowych wymogów

Wykres 4. Postrzeganie statusu prawnego standardów kontroli zarządczej przez

pracowników instytucji publicznych


Wydaje się, że przekonanie to można uzasadnić tym, że organy kontroli (Regionalne Izby

Obrachunkowe, Najwyższa Izba Kontroli, etc.) dokonują ocen funkcjonowania kontroli zarządczej,

przyjmując jako kryteria ocen zgodność ze standardami. Organy kontroli rozliczają zatem instytucje

publiczne z przestrzegania standardów. Warto także zauważyć, że respondentami w badaniu byli

pracownicy zainteresowani tematem błędów popełnianych w obszarze kontroli zarządczej w świetle

wyników kontroli państwowych organów kontroli.

Nieco niepokojącą jest informacja, że relatywnie duża liczba (23) respondentów postrzega

standardy kontroli zarządczej wskazujące mechanizmy kontroli za przykładowe i nieobligatoryjne.

W sensie formalnym jest to oczywiście prawda, ale biorąc pod uwagę wskazane w standardach

mechanizmy kontroli trudno zaakceptować uznaniowość ich wprowadzania. Problematyczność tego

zagadnienia autor poruszył w trzecim rozdziale rozprawy. Niemal połowa respondentów nie

wskazała, że są to mechanizmy, które bezwarunkowo powinny w jednostce funkcjonować.

39

61

260

Mechanizmy kontroli (grupa C standardów kontroli zarządczej) są:

katalogiem mechanizmów kontroli, które powinny być

wprowadzone w jednostce bez względu na wynik

identyfikacji i analizy ryzyka

katalogiem przykładowych reakcji na ryzyko, których

wprowadzenie nie jest obowiązkowe, ponieważ reakcja na

ryzyko w postaci mechanizmów kontroli musi być wynikiem

identyfikacji i oceny ryzyka

nie mam dostatecznej wiedzy na ten temat

lub brak odpowiedzi

Wykres 5. Postrzeganie znaczenia standardów kontroli zarządczej w zakresie

mechanizmów kontroli przez pracowników instytucji publicznych


Z wyników wstępnego badania wynika, że dokonując oceny funkcjonowania kontroli

zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych niezbędne jest zweryfikowanie

poprawności rozumienia fundamentalnych założeń przyświecających kontroli zarządczej jako

kategorii prawnej. Weryfikacja ta powinna się rozpocząć od ustalenia czy w badanej jednostce

kontrolę zarządczą rozumie się jako model zarządzania czy jako czynności sprawdzające. Oceniając

konkretne, wprowadzone w jednostce rozwiązania z zakresu kontroli zarządczej, należy również

zweryfikować czy wprowadzono je wyłącznie aby spełnić wymóg standardów czy stanowią one

rzeczywistą wartość dodaną dla organizacji. Zatem czy wprowadzanie narzędzi zarządczych ma

charakter fasadowy czy usprawniający.

5.7. Wyniki zasadniczych badań empirycznych

5.7.1.1. Postrzeganie kontroli zarządczej przez gminy

Autor podjął próbę ustalenia co było dominującą przesłanką wprowadzenia narzędzi

zarządczych w zakresie kontroli zarządczej. Gminom w grupie ankietowanej autor zadał pytanie

czy wprowadzone rozwiązania miały głównie na celu wypełnić obowiązek ustawowy. 74% gmin

potwierdziło prawdziwość tego przypuszczenia.

261

Wykres 6. Dominujące motywy wprowadzenia regulacji w zakresie kontroli zarządczej


Gminy wypowiedziały się również na temat korzystności kontroli zarządczej jako normy

prawnej i wprowadzonych w jej wyniku rozwiązań zarządczych. Tylko połowa twierdzi, że

rozwiązania przynoszą więcej korzyści aniżeli kosztów. Autor uznał ten wskaźnik jako niski, biorąc

pod uwagę, że równocześnie 34% respondentów w grupie ankietowanej wskazała wprost, że

rozwiązania funkcjonujące w ich gminach są zbyt kosztowne. 17% ankietowanych nie udzieliło

odpowiedzi w tym zakresie. Nieco lepiej kontrolę zarządczą oceniły gminy w grupie

weryfikacyjnej. Tam, dwóch na trzech sekretarzy uznało, że kontrola zarządcza poprawiła

funkcjonowanie gminy. W związku z powyższym stosowanie narzędzi zarządczych, pomimo że

motywowane głównie spełnieniem obowiązku prawnego, może być także użyteczne.

262

Grupa ankietowana Grupa weryfikacyjna

Wykres 7. Ocena użyteczności narzędzi wprowadzonych w zakresie kontroli zarządczej

w gminach


Wójtom gmin, którzy wydali zarządzenia organizujące kontrolę zarządczą przyświecały co

najmniej dwa motywy: wypełnienie obowiązku prawnego lub usprawnienie funkcjonowania

organizacji. Dominującym była potrzeba spełnienia obowiązków formalnych wynikających

z zapisów prawa lub oczekiwań organów kontrolujących. Jednak właściwym motywem wydawania

regulacji wewnętrznych powinna być rzeczywista potrzeba ich istnienia. Najlepiej pokazuje to

przykład Gminy Rogowo. Od 2010 r. istnieje prawny obowiązek, aby wójt zapewnił

funkcjonowanie kontroli zarządczej zarówno w urzędzie gminy, jak i całej jst. W Gminie Rogowo

zdecydowano o niewydawaniu zarządzeń, a skupiono się na tym, by kontrola zarządcza

rzeczywiście funkcjonowała i w sposób zgodny z oczekiwaniem ustawodawcy. W ten sposób, bez

formalnych regulacji wewnętrznych, wprowadzono podstawowe elementy procesu zarządzania

ryzykiem w urzędzie. Zgodnie z wymogiem dokumentowania powstawał m.in. rejestr ryzyk. Po

dwóch latach funkcjonowania tego systemu organizacja zdobyła spore doświadczenie i podjęto

263

decyzję, że uzasadnione jest wprowadzić instrukcję (politykę) postępowania, opisującą proces

zarządzania ryzykiem. Motywem wprowadzenia zarządzenia wójta była zatem nie tyle potrzeba

formalizowania, co realna potrzeba opisania sposobu postępowania, co miało wspierać

pracowników jako uczestników systemu zarządzania ryzykiem. Zarządzenie spełnia w ten sposób

funkcję porządkującą. Zapewnia także zgodność formalną z oczekiwaniem ustawodawcy, ale jest to

kwestia drugorzędna. Można uznać to poniekąd za przykład modelowego postępowania.

Ta sama gmina jest także przykładem organizacji uczącej się. Wprowadzone zarządzenie

wójta w sprawie zasad dokonywania samoocen w jednostkach organizacyjnych początkowo

wskazywało ankietę jako jedyną dopuszczalną formę dokonywania samoocen. Po dwóch latach

zarządzenie to zmieniono, rozszerzając dopuszczalne sposoby o m.in. narady. Zmiana ta istotnie

usprawniła procesy samooceny w małych jednostkach organizacyjnych i dała większą swobodę

doboru odpowiednich narzędzi. Gmina Rogowo jest zatem przykładem jst, której kadra

zarządzająca uznała priorytet funkcjonalności ponad biurokratyczny formalizm.

Odmienny przykład stanowi Gmina Łabiszyn, w której zarządzenie wójta obliguje

kierowników jednostek organizacyjnych do opracowywania corocznie planów działalności, podczas

gdy w rzeczywistości zobowiązanie to nie było egzekwowane. W związku z tym kierownicy

jednostek tego zobowiązania nie wypełniali. Takie przynajmniej informacje przekazał sekretarz

gminy podczas wywiadu bezpośredniego. Istnienie zarządzenia wewnętrznego kierownika jednostki

nie dowodzi zatem, że obszar nim uregulowany funkcjonuje w rzeczywistości i według jego

wytycznych.

Warto zatem wskazać, że w części z gmin nawet wprowadzane zarządzenia dotyczące

kontroli zarządczej nie dowodzą wystarczająco, że jest ów kontrola zarządcza funkcjonuje. Trzeba

odnotować, że wpływ na taki stan rzeczy może mieć m.in. nastawienie do samej regulacji

ustawowej. Z badań wynika, że ma ona tyle samo przeciwników, jak i zwolenników. W 42%

gminach uznano, że przepisy ustawowe w zakresie kontroli zarządczej warto usunąć z uofp2009,

a 41% gmin jest odmiennego zdania. 17% nie udzieliło odpowiedzi w tym zakresie.

W badaniu zweryfikowano również, czy w wydawanych przez wójtów zarządzeniach

kontrola zarządcza jest postrzegana, zgodnie z intencją ustawodawcy, jako model zarządzania, czy

raczej jako działania sprawdzające. Ta kwestia jest bowiem głównym czynnikiem warunkującym

czy kontrola zarządcza ma szansę przynieść oczekiwane rezultaty czy raczej pozostanie w praktyce

jedynie nic nie wnoszącym nowego zapisem ustawy.

Zdecydowana większość wójtów wydała zarządzenia, w których definiuje kontrolę zarządzą

w sposób niezgodny z intencją ustawodawcy. Test zgodności przeprowadzono w grupie 15 gmin

264

grupy weryfikacyjnej. W 9 na 15 przebadanych jst zarządzenia wskazują, że kontrola zarządcza jest

postrzegana przez wójtów jako kontrola w znaczeniu inspekcyjnym.

Wykres 8. Korzystność zapisów ustawowych o kontroli zarządczej w ocenie gmin


Wykres 9. Rozumienie pojęcia kontroli zarządczej przez wójtów


Najczęściej spotykanym dowodem tej niezgodności są zapisy definiujące skuteczność

kontroli zarządczej. Niemal w każdym przypadku, który sklasyfikowano, że kontrola zarządcza jest

rozumiana jako sprawdzanie, w zarządzeniach występowało to samo sformułowanie. Wskazywano,

265

że kontrola zarządcza jest skuteczna wówczas, gdy protokoły pokontrolne wskazują na

nieprawidłowości. W pojedynczych przypadkach dowodem na postrzeganie kontroli zarządczej

jako działań sprawdzających jest wskazywanie, że system kontroli zarządczej składa się z kontroli

wstępnej, finansowej i następczej (lub następnej, ex post). W jednym przypadku w jst sporządza się

także „plan kontroli zarządczej”, który stanowi wykaz kontroli planowanych do przeprowadzenia.

Mając powyższe na uwadze należy wziąć pod uwagę, że nawet gdy wójtowie wydawali

odpowiednie zarządzenia ws. kontroli zarządczej, to ich treść fundamentalnie była niezgodna

z intencją ustawodawcy i w ten sposób regulacje takie nie wnosiły żadnej wartości dodanej dla

gminy. Kontrola zarządcza zatem, przeciwnie do intencji ustawodawcy, jest dość powszechnie

rozumiana jako sprawdzanie.

Powyższe wyniki mogą dowodzić, że kontrola zarządcza nie wniosła nowych rozwiązań we

funkcjonowaniu gmin. Autor uważa także, że opinie sekretarzy wyrażane podczas wywiadów

bezpośrednich mogą być wyrazem ich ostrożności w ujawnianiu rzeczywistych odczuć na temat

kontroli zarządczej. Wśród odpowiedzi uzyskanych w trakcie badania dwa wydają się bardzo

wiarygodne i, zdaniem autora, warte uwzględnienia. Skarbnik Gminy Zakrzewo stwierdziła, że

„kontrola zarządcza na pewno ciekawiej się przedstawia w dużych gminach, w urzędach miejskich,

starostwach, urzędach wojewódzkich, ale w małych?”[E. Milewska, mail z 23 lipca 2015].

Odważną deklaracją była również wypowiedź Sekretarza Miasta Chełmna, którą autor chce

zakończyć prezentację wyników badania w obszarze postrzegania kontroli zarządczej w gminach.

„Chciałabym wyjaśnić, że pomimo wydania zarządzeń praktycznie nie były realizowane ich

postanowienia. W związku z tym od początku tego roku przystąpiliśmy do ponownego wdrażania

kontroli zarządczej w naszym Urzędzie. Prowadzi nas firma, która obiecała, że wdroży kontrolę tak

żeby faktycznie funkcjonowała i przydała się w naszej pracy i do minimum ograniczy

tzw. papierologię. Jesteśmy po 3 spotkaniach warsztatowych. Jeszcze kilka przed nami. Planujemy

zakończyć wdrażanie do końca tego roku. Co do kontroli zarządczej w jednostkach podległych

kontrola zarządcza jest tam wprowadzona. W papierach wszystko się zgadza. Co do jej

funkcjonowania kontrole przeprowadzimy po zakończeniu wdrożenia w naszym Urzędzie. W tym

miejscu chciałabym podzielić się opinią jaka funkcjonuje wśród urzędników. Wszyscy zgodnie

twierdzą, że to dodatkowe tworzenie papierów, które niczemu nie służy ale trzeba ją wprowadzić bo

taki obowiązek narzucają nam przepisy. Mam nadzieję, że to się zmieni po wprowadzeniu kontroli

na „nowych zasadach‟ ” [T. Syta, mail z 16 lipca 2015, sygn. Or.1412.15.2015.TS].

266

5.7.1.2. Funkcjonowanie systemu kontroli zarządczej na I poziomie w urzędach gmin

Organizacja systemu kontroli zarządczej w urzędach gmin

W ocenie autora, nastawienie do wypełniania obowiązków prawnych, ma istotny wpływ na

skuteczność tych przepisów. Badanie stosunku gmin do kontroli zarządczej ma charakter miękki

i nie musi odzwierciedlać rzeczywistości. Dlatego badaniem autor objął także kwestię organizacji

systemu kontroli zarządczej, opierając się głównie na dokumentacji.

93% gmin grupy ankietowanej zadeklarowało, że wójtowie gmin wydali zarządzenia

opisujące system kontroli zarządczej w urzędzie jst. W grupie weryfikacyjnej wszystkie gminy tak

zadeklarowały. Jednakże nie zawsze nazwa zarządzenia, która wskazywałaby, że jest ono opisem

system kontroli zarządczej, odzwierciedlało rzeczywistą treść. Tak było w przypadku dwóch gmin

w grupie weryfikacyjnej. Zarządzania ws. kontroli zarządczej, mimo że w przekonaniu

respondentów stanowiły zarządzenie opisujące system kontroli zarządczej, w istocie ustanawiały

zasady lub politykę zarządzania ryzykiem w urzędzie.

Rzadziej, bo 74% ankietowanych gmin deklarowało wprowadzenie polityki zarządzania

ryzykiem w urzędach gmin. Wartość ta wydaje się wiarygodna, ponieważ w grupie weryfikacyjnej

odsetek ten był wyższy i wynosił 93%. W zasadzie każdy urząd w grupie weryfikacyjnej posiadał

politykę zarządzania ryzykiem, jednakże w przypadku jednej gminy (Koronowo) nie wprowadzono

jej wskutek zapisów ustawy o kontroli zarządczej, ale w związku z wdrożeniem systemu

zarządzania jakością ISO 9001.

Zbliżony do odsetka gmin posiadających politykę zarządzania ryzykiem urzędu jest odsetek

(68%) gmin deklarujących wprowadzenie zarządzenia w sprawie dokonywania samooceny kontroli

zarządczej w urzędzie. Wynik w grupie weryfikacyjnej potwierdza wiarygodność tych danych

(73%). W 9 na 15 urzędach gmin grupy weryfikacyjnej funkcjonuje zarządzenie w sprawie

dokonywania samooceny kontroli zarządczej w urzędzie. W pozostałych przypadkach zarządzeń

takich nie wydano, choć była ona dokonywana, do czego autor nawiąże później.

Wyniki zaprezentowane na wykresie 10 wskazują na powszechność wydawania zarządzeń w

sprawie kontroli zarządczej, zarządzania ryzykiem i dokonywania samoocen w urzędach gmin.

Rzadkością jest natomiast (18% gmin grupy ankietowanej), aby konsekwencją kontroli zarządczej

było wprowadzenie w urzędach gmin nowych systemów wyznaczania celów i zadań. Co prawda w

grupie weryfikacyjnej odsetek ten był wyraźnie wyższy (53%), ale ich jakość często nie

odpowiadała założeniom koncepcyjnym ustawodawcy.

267

Wykres 10. Formalna organizacja systemu kontroli zarządczej na I poziomie w urzędach

gmin


Wprowadzenie w urzędach gmin nowego systemu planowania było częstsze w gminach

grupy weryfikacyjnej aniżeli w grupie ankietowanej. Analiza tych systemów wskazuje jednak, że

nie wszystkie z nich odpowiadają założeniom koncepcyjnym kontroli zarządczej. Jedną z przyczyn

jest kwestia odmiennego od założeń ustawodawcy rozumienia samego pojęcia kontroli zarządczej.

Przejawem tego jest przykład Gminy Koronowo, gdzie sporządza się "plan kontroli zarządczej"

[zob. Gmina Koronowo 2014, Zarządzenie Burmistrza OR-S.0050.9.2014].

Z kolei w Gminie Białe Błota Zarządzenie Wójta Gminy [2014, SG.0050.36.2011] określa

cele i zadania urzędu jst, które mają charakter stały. Z roku na rok nie zmieniają się co do swojej

treści. Misję sformułowano jako "zaspokojenie potrzeb społeczności lokalnej". Można ją uznać jak

najbardziej za odpowiadającą oczekiwaniom projektodawcy zapisów o kontroli zarządczej. Taka

misja jest nastawiona na klienta i jego potrzeby. Jednak cele, które mają tę misję zrealizować

odzwierciedlają już tradycyjne podejście do funkcjonowania instytucji publicznej: celem jest

pozyskanie odpowiednich dochodów, by je następnie wydać. Rozwinięciem tych celów są zadania

ograniczające się do zebrania zaplanowanych wpływów i ich wydatkowania, zgodnie z budżetem

na dany rok. Strukturę tych celów prezentuje schemat 25.

268

Misja

↓

Zaspokojenie potrzeb społeczności lokalnej

↓ ↓

Cele

↓

Zgromadzenie niezbędnych środków

na poziomie pozwalającym na zrealizowanie zadań

statutowych.

↓

Wydatkowanie środków

w sposób racjonalny,

efektywny i oszczędny

↓

Zadania

- zrealizowanie (pozyskanie) subwencji na

poziomie zaplanowanym w budżecie,

- zrealizowanie dotacji na poziomie zaplanowanym

w budżecie,

- zrealizowanie wpływów z decyzji

administracyjnych na poziomie zaplanowanym w

budżecie,

- zapewnienie wpływów z podatków lokalnych na

poziomie przyjętym w budżecie,

- zapewnienie wpływów ze środków unijnych na

planowanym poziomie,

- uruchomienie kredytów w wysokości

zaplanowanej w budżecie,

- zrealizowanie planowanych inwestycji,

- prawidłowa realizacja wydatków w zakresie

środków unijnych,

- zrealizowanie zaplanowanych wydatków

powiązanych z wydawaniem decyzji

administracyjnych,

- zrealizowanie wydatków bieżących na

zaplanowanym poziomie,

- zrealizowanie wydatków w zakresie

wynagrodzeń na zaplanowanym poziomie.

Schemat 25. Cele Urzędu Gminy Białe Błota i ich struktura

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Gmina Białe Błota, Zarządzenie Wójta SG.0050.36.2011].

Wydaje się, że cele i zadania zdefiniowane w sposób zaprezentowany na schemacie nie

odpowiadają koncepcji kontroli zarządczej. Koncepcja bowiem eksponuje dostarczanie usług

publicznych jako cel istnienia instytucji publicznej, nie natomiast wydatkowanie przez nią

pieniędzy publicznych. Finanse są zasobem, którego wykorzystanie pozwala na osiąganie celów.

Wyznaczanie celów powinno być zatem niczym innym jak konkretyzacją co instytucja publiczna

chce osiągnąć.

W Gminie Solec Kujawski co prawda nowego systemu wyznaczania celów nie

wprowadzono, ale ten istniejący – będący pochodną systemu zarządzania jakością zgodnego

z normą ISO 9001 – także wizerunkowo i merytorycznie nie jest najlepszy. Urząd Miasta i Gminy

Solec Kujawski sformułował politykę jakości w następujący sposób: "zadaniem urzędu gminy jest

zaspakajanie potrzeb mieszkańców oraz podejmowanie działań na rzecz rozwoju gminy" [Gmina

Solec Kujawski 2015].

Następnie przywołuje takie wartości jak praworządność, służebność, racjonalność. Każdy

z tych zapisów można uznać za przejaw wzorowego podejścia do misji instytucji publicznej.

Niestety dalszym rozwinięciem tych wartości jest, wyznaczonych przez Urząd, pięć głównych

celów:

269

- informatyzacja i przebudowa infrastruktury technicznej w celi usprawnienia

komunikacji z klientem i jednostkami podległymi,

- poprawienie warunków pracy poprzez modernizację budynków urzędu, wydzielenie

dodatkowych pomieszczeń sanitarno-socjalnych,

- doskonalenie organizacji pracy w celu zapewnienia profesjonalnej i przyjaznej obsługi

klienta,

- dbanie o pozytywny wizerunek urzędu,

- ciągłe doskonalenie skuteczności zarządzania jakością.

Problem w tym, że sformułowanie takich celów daje wrażenie, że głównymi celami urzędu

jest poprawienie komfortu pracy urzędników i interes własny urzędu (wizerunek). Cele nie

akcentują bezpośrednio interesu klienta-mieszkańca.

Analogicznie można zadać pytanie: jak klienci firmy Apple odebraliby komunikat, że

głównymi jej celami są dobry wizerunek i poprawa warunków socjalnych pracowników? W ocenie

autora badań właśnie taki wydźwięk mają główne cele Urzędu Gminy Solca Kujawskiego. Wydaje

się, że głównymi celami urzędu powinna być "oferta produktowa", czyli cele zewnętrzne, a nie cele

własne (wewnętrzne) instytucji. Przykład ten pokazuje jednak zaledwie kwestię niezręczności

komunikatu. To samo można by napisać, kładąc większy nacisk na klienta, np.: ułatwienie

mieszkańcom kontaktu z klientem oraz wysoka jakość obsługi klienta.

Autor chciał również uzyskać dodatkowe potwierdzenie, że kwestia zorganizowanego

systemu zarządzania ryzykiem i dokonywania samoocen są nowymi narzędziami, nieznanymi dotąd

gminom. Dlatego autor zwrócił się do gmin o wskazanie czy przez 2010 r. – czyli przed datą

wejścia w życie ustawy wprowadzającej kontrolę zarządczą – urzędy miały zorganizowany system

zarządzania ryzykiem i dokonywały samoocen. Wyniki prezentuje wykres 11.

W obu grupach badanych zarządzanie ryzykiem w sposób zorganizowany i dokonywanie

samoocen nie było powszechną praktyką przed 2010 r. W grupie weryfikacyjnej tylko w jednej

z jednostek funkcjonował zorganizowany system zarządzania ryzykiem. Wprowadzono go tuż

przed 2010 rokiem w związku z wdrożeniem systemu zarządzania jakością ISO 9001. Według

deklaracji sekretarza gminy badanego Urzędu Gminy (Koronowo), nie miało to związku z kontrolą

zarządczą. Z kolei w trzech urzędach gmin w grupie eksperymentalnej dokonywano samoocen

funkcjonowania jst metodą CAF w związku z realizacją projektów unijnych.

270

Wykres 11. Zarządzanie ryzykiem i dokonywanie samoocen w urzędach gmin przed

wejściem w życie zapisów ustawy o kontroli zarządczej


Na podstawie zaprezentowanych danych można stwierdzić, że pomimo niezbyt

optymistycznego nastawienia gmin do kontroli zarządczej, dzięki niej gminy zyskały nowe

narzędzia zarządcze. Przynajmniej w wymiarze formalnym. Gminy chętnie wydawały zarządzenia

ustanawiające lub organizujące system kontroli zarządczej. Do czasu wejścia w życie przepisów

o kontroli zarządczej, z reguły, zagadnienia zorganizowanego systemu zarządzania ryzykiem

i dokonywanie samoocen, były gminom obce. Z kolei wprowadzanie nowych procesów

wyznaczania celów i zadań, mimo, że powszechniejsze w grupie weryfikacyjnej, często nie

odpowiadały założeniom koncepcyjnym ustawodawcy. Zdaniem autora rozprawy może być to

pochodną błędnego rozumienia samego pojęcia kontroli zarządczej. Trudno dobrze zakomunikować

ustawodawcy jego wizję, gdy posługuje się pojęciami niezrozumiałymi dla odbiorcy.

Organizacja systemu zarządzania ryzykiem w urzędach jst

Spośród 61% gmin, w których zarządza się ryzykiem w sposób udokumentowany, 42%

wskazało również, że służy to kierownictwu urzędu jst w podejmowaniu decyzji zarządczych.

Dowodzić to może, że gminy odnoszą korzyści ze sformalizowania systemów zarządzania

ryzykiem. Wyniki uzyskane w grupie weryfikacyjnej potwierdzają, że udokumentowana forma

zarządzania ryzykiem jest użyteczna dla kierownictwa urzędów gmin. Wyniki badania pokazują

również, że dla części gmin zorganizowany i udokumentowany system zarządzania ryzykiem wcale

nie musi wiązać się z koniecznością tworzenia pisemnych rejestrów ryzyk, aby system taki był

użyteczny dla kierownictwa w podejmowaniu decyzji zarządczych.

271

Tabela 33. Użyteczność udokumentowanej formy zarządzania ryzykiem

Zagadnienie Odpowiedzi udzielone

w grupie ankietowanej

Odpowiedzi udzielone

w grupie weryfikacyjnej76

Ryzykiem

zarządza się

w sposób

udokumentowany

tak 66

61%

nie 43

39%

tak 12

86%

nie 2

14%

Tworzy się

pisemny rejestr

ryzyka

tak 46

42%

nie 20

19%

tak 10

9%

nie 33

30%

tak 11

79%

nie 1

7%

tak 0

0%

nie 2

14%

System

zarządzania

ryzykiem jest

wykorzystywany

przez

kierownictwo

urzędu jst w

podejmowaniu

decyzji

zarządczych

tak 44

40%

nie 2

2%

tak 18

17%

nie 2

2%

tak 3

3%

nie 7

6%

tak 7

6%

nie 26

24%

tak 9

64%

nie 2

14%

tak 1

7%

nie 0

0%

tak 0

0%

nie 0

0%

tak 0

0%

nie 2

14%


Autor podjął również próbę oceny przyjętych systemów zarządzania ryzykiem. Spełnienie

11 kryteriów, odnoszących się głównie do ustalonej w gminach polityki zarządzania ryzykiem,

zaprezentowano na wykresie 12. Wyniki uszeregowano od najczęściej do narzadziej spełnianego

kryterium według deklaracji 109 gmin grupy ankietowanej.

Wśród 109 ankietowanych gmin tylko 13 zadeklarowało pełną zgodność polityki

zarządzania ryzykiem z kryteriami przyjętymi w ankiecie. Z kolei 4 gminy wskazały, że nie

spełniają żadnego z tych kryteriów. Wynik ten może uwiarygadniać dane pochodzące z ankiet,

ponieważ nie sugeruje, aby respondenci udzielali odpowiedzi nie czytając ich i automatycznie

udzielając odpowiedzi twierdzącej. Jeżeli chodzi o jakość polityki zarządzania ryzykiem w grupie

weryfikacyjnej, najmniej korzystnie wypadła Gmina Białe Błota. Na 11 punktów kontrolnych

Polityka Gminy spełniła tylko 3. Wynik ten może być szczególnie ciekawy, bowiem Gmina jest

zobowiązana do prowadzenia audytu wewnętrznego. Oczekiwać można by, że tam gdzie działa

audyt wewnętrzny, zarządzanie ryzykiem, przynajmniej w formalnie, powinno być zorganizowane

lepiej.

76

Dane spośród 14 gmin grupy kontrolnej w których zarządzanie sformalizowane ryzykiem wprowadzono wskutek

wejścia w życie przepisów o kontroli zarządczej.

272

Gminne polityki zarządzania ryzykiem najczęściej spełniały kryterium sposobu oceny

ryzyka jako wypadkowa prawdopodobieństwa oraz konsekwencji jego wystąpienia. Wymóg ten jest

zapisany wprost w StandardzieKZ B.8, dlatego rezultat badania w tym zakresie nie jest

zaskakujący. Inaczej jest jednak z drugim w kolejności kryterium najczęściej spełnianym. Technika

formułowania samego ryzyka jako związek przyczynowo-skutkowy nie jest zapisany wprost w

żadnym z dotychczas opublikowanym przez Ministerstwo Finansów dokumencie

upowszechniającym kontrolę zarządczą. Praktyka jego stosowania opisana jest natomiast w

literaturze poświęconej zarządzaniu ryzykiem i jest praktyką prakseologiczną. Mimo to 72% gmin

grupy ankietowanej zadeklarowało, że właśnie w ten sposób formułuje zidentyfikowane ryzyka.

Wynik ten może być jednak obarczony sporym błędem, ponieważ analiza polityk zarządzania

ryzykiem dokonana przez autora w grupie weryfikacyjnej nie potwierdza aby ww. technika

formułowania ryzyk była powszechna. W zaledwie co piątej polityce można odnaleźć zasadę, aby

przy identyfikacji ryzyka wskazywać jego przyczynę (czynnik) i skutek.

Warto zwrócić uwagę również na to, że tylko w połowie (54%) gmin pracownicy szeregowi

uczestniczą w procesie zarządzania ryzykiem, co autor badań uznał za wyjątkowo niski biorąc pod

uwagę potencjalną wiedzę jaką posiadają pracownicy na temat funkcjonowania organizacji.

Najrzadziej spełnianym kryterium przyjętym w ocenie było wykorzystywanie w zarządzaniu

ryzykiem informacji napływających od obywateli (41%). Wydaje się, że podobnie jak w przypadku

pracowników jest to jedno z ważniejszych źródeł wiedzy o funkcjonowaniu organizacji

i potencjalnych zagrożeniach dla niej. Co więcej, jest to kanał komunikacji z otoczeniem. Jak

wskazał autor w pierwszym rozdziale pracy, część z naukowców twierdzi, że głównym źródłem

powstających ryzyk dla organizacji jest otoczenie. Charakteryzuje się ono bowiem ciągłą

zmiennością, na którą musi reagować organizacja. Źródło to jest także stosunkowo łatwo dostępne.

Oprócz praktykowanych, szeroko w niektórych samorządach, konsultacji społecznych, do urzędów

wpływają także skargi i wnioski. Gminy przynajmniej raz na dwa lata opracowują sprawozdania

z ich rozpatrywania jako pochodna realizacji art. 259 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego,

w związku z art. 258 § 1 ust. 5 [ustawa z 14 czerwca 1960].

Tylko w co drugim urzędzie gminy wójt zadbał o to, by identyfikacji ryzyka dokonywano

w urzędzie w skoordynowany w czasie sposób. Tylko w połowie gmin wskazano bowiem regulacje

wewnętrzne określają termin w jakim należy zidentyfikować ryzyka. Wydaje się to dość

niesatysfakcjonujący wynik, biorąc pod uwagę, że polityka powinna mieć charakter porządkujący

i wprowadzający ład w organizacji zarządzania ryzykiem. Swoboda w tym względzie wydaje się

być niezasadna.

273

Wykres 12. Ocena polityk zarządzania ryzykiem urzędów jst


Jeżeli każdy z referatów może w dowolnym czasie dokonać identyfikacji to systemowe

zgromadzenie (agregacja) tych danych dla potrzeb najwyższego kierownictwa może nie być

wykonalne. Horyzontalne zarządzanie ryzykiem, obejmujące całość urzędu, wydaje się trudne do

realizacji.

67%

73%

47%

67%

67%

80%

87%

87%

67%

20%

93%

41%

51%

54%

54%

54%

61%

62%

66%

66%

72%

75%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Jednym ze źródeł identyfikacji ryzyk są sygnały

obywateli

Należy tworzyć pisemny rejestr ryzyka

Termin identyfikacji ryzyka jest uregulowany

Kwestia właścicieli ryzyk jest uregulowana

W identyfikacji ryzyk uczestniczą pracownicy na

stanowiskach niekierowniczych

Ryzykiem zarządza się w sposób udokumentowany

W przypadku ryzyk nieakceptowalnych należy

wskazać mechanizmy kontroli

Ryzyko identyfikuje się co najmniej raz w roku

System zarządzania ryzykiem jest wykorzystywany

przez kierownictwo urzędu jst w podejmowaniu

decyzji zarządczych

Ryzyko należy identyfikować jako związek

przyczynowo-skutkowy

Ryzyko należy oceniać poprzez

prawdopodobieństwo wystąpienia ryzyka i jego

skutków

grupa ankietowana grupa weryfikacyjna

274

Dokonywanie samoocen kontroli zarządczej i ocena ich użyteczności

W niewielu gminach dokonywano samoocen funkcjonowania urzędu lub całej jst przed

wejściem w życie przepisów o kontroli zarządczej. W grupie eksperymentalnej dokonywanie

samoocen przed 2010 rokiem zadeklarowało 20% gmin, podczas gdy w grupie eksperymentalnej

odsetek ten wyniósł 13%. Często samoocenę dokonywano wówczas metodą CAF.

Wykres 13. Doświadczenie gmin w przeprowadzaniu samoocen przed 2010 r.


Przykładowo w Bydgoszczy przed 2010 r. (w latach 2004-2009) przeprowadzano dwie

samooceny funkcjonowania jst, gdy Miasto uczestniczyło w konkursach Kujawsko-Pomorskiej

Nagrody Jakości oraz Polskiej Nagrody Jakości. Nie były zatem, tak jak chcą StandardyKZ,

dokonywane corocznie. Nie mniej jednak dowodzi to tego, że samooceny jako narzędzie diagnozy

stanu funkcjonowania jst, rzadko, ale były wykorzystywane przez jst jeszcze przed wejściem

w życie StandardówKZ. Poza tym, idąc za schematem modelu zarządzania według kontroli

zarządczej, moduł doskonalący analogiczny do samooceny, wymagany jest w modelu zarządzania

przez jakość zgodnym z normami ISO 9001. Normy ISO 9001 są często wprowadzane

i certyfikowane w urzędach publicznych i wymagają dokonywania przeglądów zarządzania.

275

Wśród 109 urzędów gmin w grupie kontrolnej już tylko 69 (63%) zadeklarowało, że

w latach 2010-2015 dokonało samooceny przynajmniej raz. Natomiast 39 urzędów nie

przeprowadziło jej ani razu.77 Choć z roku na rok wskaźnik jednostek dokonujących samooceny

systematycznie rośnie: od 8% w 2010 r. do 58% w 2014 r.78

Wykres 14. Dokonywanie samoocen w urzędach gmin w poszczególnych latach


W grupie weryfikacyjnej wszystkie 15 urzędów gmin zadeklarowało, że dokonują

samooceny kontroli zarządczej, pomimo, że nie wszystkie z nich posiadają regulacje wewnętrzne

w tym zakresie. Najczęściej podawaną przyczyną braku regulacji jest wskazanie, że samoocen

dokonuje się zgodnie z Wytycznymi Ministra Finansów w tej sprawie [MF 2011, Komunikat 3].

Zgromadzony materiał z grupy weryfikacyjnej wskazuje, że w części z urzędów gmin dokonywano

samoocen podwójnie. Aby wypełnić obowiązki wynikające ze StandardówKZ dokonuje się w nich

corocznej samooceny, najczęściej metodą ankietową. Równocześnie, w związku z realizacją

niektórych projektów unijnych, gminy dokonywały samooceny metodą CAF.

Jak wynika z przedstawionych badań, dokonywanie samoocen jest coraz bardziej

powszechne w gminach i jest to zasługa przepisów dotyczących kontroli zarządczej. Warto jednak

zweryfikować jej jakość. Zgodnie z wyjaśnieniami Ministerstwa Finansów, dopuszczalnymi

metodami dokonywania samooceny kontroli zarządczej jest CAF i PRI. To oznacza, że można

dokonywać samoocen nie angażując w ten proces szerokiego grona pracowników i jednocześnie

spełnić oczekiwanie ustawodawcy. Należy jednak zauważyć, że tak ukształtowany stan zubaża

77

Jedna jednostka odmówiła odpowiedzi na pytanie. 78

Wskaźnik za 2015 r. należy uznać za obarczony błędem, gdyż część z badanych respondentów błędnie zrozumiała, że

pytanie ankietowe odnosi się do dokonywania samooceny „za rok” a nie „w roku”.

276

samoocenę o korzyści wynikające z bezpośredniej partycypacji pracowniczej. Utrata tej wartości,

w ocenie autora, może być istotna dla idei i użyteczności samooceny. Dlatego autor uznał, że

ważnym jest ustalenie czy w samoocenach uczestniczą pracownicy szeregowi. Wyniki badania

w obu grupach zgodnie wskazują, że w większości urzędów jst, w których dokonuje się samoocen

kontroli zarządczej, w proces samooceny włączeni są pracownicy szeregowi. W co piątym

przypadku samoocena odbywa się bez ich uczestnictwa.

Wykres 15. Uczestnictwo szeregowych pracowników urzędów jst w samoocenie kontroli

zarządczej


Ciekawym ustaleniem w badaniu jest to, że w dwóch zarządzeniach wewnętrznych

zawarto dyspozycję, że w samoocenie "pracownicy zobowiązani są do szczerych odpowiedzi"

[Gmina Gąsawa, Zarządzenie Wójta 117/2012, §3 pkt 2; Gmina Rogowo, Zarządzenie Wójta

44/2012, §3 pkt 2]. Wydaje się, że regulaminowy wymóg szczerości jest przejawem wiary

kierownictwa, że zarządzeniami można zachęcić pracowników do otwartości. W ocenie autora

badań jest to dość naiwne przeświadczenie. Skuteczniejszym impulsem dla pracownika jest

odpowiednie środowisko wewnętrzne i styl kierowania jednostką.

Autor podjął także próbę ustalenia, czy skutkiem samoocen są podejmowane działania

usprawniające funkcjonowanie urzędu gminy lub całej jst. Inicjowanie tych działań można bowiem

52%

80%

11%

20%

36%

1%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Grupa ankietowana Grupa weryfikacyjna

odmówiono udzielenia odpowiedzi

urzędy w których nigdy nie

dokonywano samooceny

w samoocenie nie uczestniczą

pracownicy

w samoocenie uczestniczą

pracownicy

277

uznać za istotę samooceny. Opierając się na uzyskanych wynikach, samą praktykę dokonywania

samoocen należy ocenić pozytywnie. Zdecydowana większość gmin w grupie ankietowanej, o ile

dokonuje samooceny, prowadzi ona do podjęcia działań usprawniających. W większości jednostek

zatem samoocen przynosi oczekiwany skutek.

Wykres 16. Rezultaty dokonywania samoocen


Tylko w co dziesiątej gminie z grupy ankietowanej, w której dokonywano samooceny

kontroli zarządczej, w rezultacie nie wprowadzono żadnych usprawnień. Wydaje się jednak, że

odsetek ten może być w rzeczywistości jeszcze większy, biorąc pod uwagę, że w grupie

weryfikacyjnej już w co trzeciej gminie konsekwencją nie było podjęcie działań usprawniających.

Ponadto trzeba zauważyć, że podczas wywiadów bezpośrednich z sekretarzami gmin z grupy

weryfikacyjnej, często deklarowano, że wiedza pozyskana w procesie samooceny nie była wiedzą

nową. W małych urzędach jst najczęściej pracownicy znają się bardzo dobrze, a problemy

w funkcjonowaniu jst wymagające poprawy identyfikowane są w toku bieżącej działalności. Stąd

wyniki samoocen stanowiły swoiste potwierdzenie informacji, które kierownictwo jst posiadało. Co

więcej, w jednej z gmin, audytor wewnętrzny, uczestniczący w wywiadzie, wyraził opinię, że

„samoocena to ‘kosztowny mechanizm’". Nie mniej jednak wyniki badania wskazują, że

278

dokonywane w urzędach gmin samooceny kontroli zarządczej inicjują działania usprawniające

funkcjonowanie jst.

5.7.1.3. Funkcjonowanie kontroli zarządczej na II poziomie w gminach

Aktywność wójtów jako organizatora II poziomu kontroli zarządczej

Gmina to nie to samo do urząd gminy. W wymiarze instytucjonalnym, gmina to wszystkie

jej jednostki organizacyjne. Wójt, zarządzając gminą, powinien mieć zatem odpowiednio

ukształtowane procesy komunikacji ze wszystkimi podległymi mu jednostkami. Jeżeli chce

zarządzać ryzykiem w gminie, nie wystarczy tylko informacja wytworzona w urzędzie lub

pozyskana od obywateli. Wójt powinien mieć wiedzę na temat potencjalnych problemów jednostek

organizacyjnych. Samo założenie o potrzebie skoordynowanych procesów zarządczych w obrębie

całej gminy jest zatem słuszne i wójtowie powinni być aktywni jako odpowiedzialni za II poziom

kontroli zarządczej. Odpowiednio ukształtowane kanały informacyjne, skoordynowane w taki

sposób aby dostarczać kierownictwu jst potrzebne informacje zarządcze są jak najbardziej

uzasadnione.

Biorąc pod uwagę dość powszechną rozbieżność rozumienia pojęcia kontroli zarządczej

przez wójtów z intencją ustawodawcy oraz wiele braków w jakości polityk zarządzania ryzykiem

przyjętych w urzędach gmin, autor uznał za celowe sprawdzenie czy wójtowie chętnie wydawali

zarządzenia nakazujące jednostkom organizacyjnym gmin podporządkowanie się, w wielu

przypadkach błędnym, ich wizjom kontroli zarządczej. Kwestia niewłaściwego postrzegania

kontroli zarządczej przez wójtów w tym względzie jest ważna. Szczególnie jeżeli ci wójtowie

wydali zarządzenia narzucające jednostkom organizacyjnym, jego błędny sposób rozumienia

kontroli zarządczej. Wydanie takich zarządzeń jest wyrazem wypełnienia obowiązków

odpowiedzialnego za drugi poziom kontroli zarządczej. Tym bardziej szkodliwe może być

oddziaływanie zarządzeń wójtów, które mają złe założenia koncepcyjne o kontroli zarządczej, a dla

kierowników jednostek organizacyjnych – odbiorców tych zarządzeń – powinny stanowić autorytet

i punkt odniesienia. Jak wynika z badań, wójtowie chętnie wydają zarządzenia, będące wyrazem

wypełnienia obowiązków odpowiedzialnych za drugi poziom kontroli zarządczej (wykres 17).

279

Wykres 17. Aktywność wójtów jako organizatora II poziomu kontroli zarządczej


Dość często (73%) wójtowie wydawali zarządzenia narzucające jednostkom organizacyjnym

zasady funkcjonowania kontroli zarządczej. W co drugiej gminie wójt ingerował również w kwestie

organizacji zarządzania ryzykiem i dokonywania samoocen.

Jak pokazał, opisywany już test w grupie weryfikacyjnej, w wielu gminach samo pojęcie

kontroli zarządczej zostało przez wójtów zrozumiane niezgodnie z intencją ustawodawcy.

W związku z tym wydaje się, że paradoksalnie chętne wydawanie przez wójtów zarządzeń dla

jednostek organizacyjnych jst, w których narzucają swoją koncepcję kontroli, może być wręcz

niekorzystane. Aktywne pełnienie przez wójtów roli odpowiedzialnych na II poziom kontroli

zarządczej może przynosić negatywne rezultaty.

Jakość planowania strategicznego w gminach

Oceną objęto strategie rozwoju z 15 gmin grupy weryfikacyjnej. Za kryterium oceny

przyjęto zgodność formułowania celów z wymogami SMART. Założeniem oceny było zbadać dwie

strategie rozwoju każdej z gmin. Jedną powstałą przed 2010 rokiem oraz drugą stworzoną i przyjętą

do realizacji po 2010 r. W ten sposób zamiarem autora było ustalenie czy rok 2010 był rokiem po

którym gminy tworzyły lepsze jakościowo strategie rozwoju. Potwierdzenie tego przypuszczenia

73%

47%

53%

65%

32% 29%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Wprowadzono regulamin

(zasady) kontroli

zarządczej

dla jednostek

organizacyjnych

Wprowadzono zasady

zarządzania ryzykiem

w jednostkach

organizacyjnych

Wprowadzono zasady

samooceny

dla jednostek

organizacyjnych

Grupa eksperymentalna Grupa kontrolna

280

mogłoby wskazywać, że przyczyną pozytywnej zmiany mogły być regulacje z zakresu kontroli

zarządczej.

Ostatecznie ocenę zmian można było dokonać dla 7 gmin, ponieważ tylko w nich po 2010

roku przyjęto nową strategię, która można było porównać jakościowo z tą powstałą prze tym

rokiem. Oceny jednej strategii rozwoju dokonano dla 6 gmin. W jednej gminie strategia rozwoju

nigdy nie była tworzona.

Tabela 34. Wykaz gmin posiadających strategie rozwoju powstałe przed i po 2010 r.

Gmina

Czy istnieje

strategia stworzona

przed 2010 rokiem?

strategia stworzona

po 2010 roku?

Białe Błota tak tak

Bydgoszcz tak tak

Dąbrowa Chełmińska tak tak

Dobrcz tak tak

Janowiec Wlkp. tak tak

Rogowo tak tak

Solec Kujawski tak tak

Barcin tak nie

Gąsawa tak nie

Koronowo tak nie

Łabiszyn tak nie

Nowa Wieś Wielka tak nie

Sicienko tak nie

Żnin tak nie

Osielsko nie nie


Łącznie badaniem objęto łącznie 21 strategii rozwoju gmin. Wyniki badania wskazują, że

większość z nich spełnia wymogi SMART w dwóch aspektach: cele strategiczne są jasno i czytelnie

sformułowane (19 strategii) i realne, ponieważ ich wyznaczaniu towarzyszyło przeprowadzenie

analizy SWOT (wszystkie 21 strategii). 15 z 21 (71%) strategii było również monitorowane, co

dowodzi, że były one przenoszone na płaszczyznę wykonawczą (operacjonalizowane) i nie

stanowiły jedynie fasadowego rozwiązania.

281

Tabela 35. Zgodność strategii rozwoju gmin z wymaganiami SMART

Kryteria oceny strategii rozwoju jst Liczba odpowiedzi

tak częściowo nie

S (jasno określono cele) 19 0 2

M (ustalono wskaźniki) 11 1 9

M (wskazano wartości docelowe mierników) 3 3 15

R (wskazano środki finansowe dla celu) 6 0 15

R (wskazano zagrożenia) 2 0 19

R (strategię oparto na analizie SWOT) 21 0 0

T (ustalono termin realizacji celów) 8 2 11

strategia była monitorowana 15 0 6


Badanie miało jednak na celu ustalenie czy strategie powstające po 2010 r., czyli po wejściu

w życie przepisów o kontroli zarządczej, są jakościowo lepsze. Należało zatem uchwycić tę zmianę

porównując strategie powstałą po 2010 roku z opracowaną przed tą datą. Ocena ta możliwa była

jedynie w 7 z 15 gmin. W pozostałych strategie opracowane przed 2010 r. były nadal aktualne,

a w jednym przypadku (Gmina Osielsko) strategia rozwoju nie była nigdy opracowywana. Wyniki

badania wskazują, że w 4 na 7 gmin jakość strategii rzeczywiście polepszyła się (tabela 36).

Wydaje się jednak, że jest to zbyt skąpa informacja, aby móc na jej podstawie formułować wnioski.

Szczególnie, że w 3 gminach jakość strategii pogorszyła się, w jednej nawet znacznie. Dlatego

autor uznał, że należy zwrócić szczególną uwagę na dwa z przyjętych kryteriów: wyznaczania

mierników celów i określania ich oczekiwanych wartości docelowych. Autor uważa, że wymogi te

stanowią kluczową wartość dodaną StandardówKZ w zakresie planowania. W tym zakresie

zaobserwowano pozytywną zmianę w 4 gminach w zakresie wskazywania mierników, a wśród nich

2, które dookreśliły także ich oczekiwane wartości docelowe.

282

Tabela 36. Ocena punktowa strategii rozwoju gmin powstałych przed oraz po 2010 roku

Zagadnienie opcje odpowiedzi i

punktacja Białe Błota

Dąbrowa

Chełm. Dobrcz

Solec

Kujawski

Janowiec

Wlkp. Rogowo Bydgoszcz

cele SMART

w strategii jst

stworzonej

przed 2010 r.

zakres czasowy strategii 2001-2015 2003-2013 2000-2010 2006-2013 2001-2011 2002-2012 2005-2015

S (jasno określono cele)

tak – 1 pkt

częściowo – ½ pkt

nie – 0 pkt

1 1 1 1 1 0 1

M (ustalono wskaźniki) 0 1 0 1 0 0 1

M (wskazano wartości docelowe mierników) 0 1 0 0 0 0 0

R (wskazano środki finansowe dla celu) 0 1 0 1 0 0 0

R (wskazano zagrożenia) 0 0 0 0 0 0 0

R (strategię oparto na analizie SWOT) 1 1 1 1 1 1 1

T (ustalono termin realizacji celów) 0 1 0 1 0 0 ½

czy była monitorowana? 1 1 1 1 1 0 1

suma punktów 3 7 3 6 3 1 4½

cele SMART

w strategii jst

stworzonej

po 2010 r.

zakres czasowy strategii

2013-2025 2014-2023 2014-2025 2014-2020 2012-2022 2013-2022 2015-2030

S (jasno określono cele)

tak – 1 pkt

częściowo – ½ pkt

nie – 0 pkt

1 1 1 1 1 1 1

M (ustalono wskaźniki) 1 0 1 1 ½ 1 1

M (wskazano wartości docelowe mierników) ½ 0 1 0 0 0 0

R (wskazano środki finansowe dla celu) 0 0 0 0 0 0 0

R (wskazano zagrożenia) 0 0 0 0 0 0 1

R (strategię oparto na analizie SWOT) 1 1 1 1 1 1 1

T (ustalono termin realizacji celów) 1 ½ 0 1 0 0 0

czy była monitorowana? 1 1 1 1 0 1 1

suma punktów 5½ 3½ 5 5 2½ 4 5

poprawa ▲

pogorszenie ▼ (porównanie sumy punktów)

bez zmian ■ ▲ ▼ ▲ ▼ ▼ ▲ ▲


283

Tabela 37. Ocena strategii rozwoju gmin powstałych przed oraz po 2010 roku według jst według kryterium mierzalności celów

Strategia rozwoju

gminy Kryterium mierzalności

Janowiec

Wlkp. Rogowo Białe Błota

Dąbrowa

Chełmińska Dobrcz

Solec

Kujawski Bydgoszcz

opracowana

przed

2010

rokiem

wskazano mierniki nie nie nie tak nie tak tak

wskazano wartości docelowe

mierników nie nie nie tak nie nie nie

opracowana

po

2010

roku

wskazano mierniki częściowo tak tak nie tak tak tak


mierników nie nie częściowo nie tak nie nie

poprawa ▲

pogorszenie ▼

bez zmian ■

wskazano mierniki ▲ ▲ ▲ ▼ ▲ ■ ■


mierników ■ ■ ▲ ▼ ▲ ■ ■


284

Ciekawy wynik przyniosło badanie strategii Gminy Dąbrowa Chełmińska. Strategia

opracowana na lata 2003-2013 jako jedyna wyróżnia się spełnieniem 7 z 8 przyjętych kryteriów

oceny. Nie wskazano w niej tylko zidentyfikowanych zagrożeń w stosunku do wyznaczonych

celów. Warto jednak zwrócić uwagę, że był to dokument bardzo rzeczowy i zwięzły – liczył

zaledwie 35 stron. W Gminie Dąbrowa Chełmińska jako jedynej stwierdzono pogorszenie jakości

strategii rozwoju. Strategia rozwoju na lata 2014-2023 uzyskała już tylko 3,5 punktu na 8

możliwych w dokonanej ocenie. Uzasadnienie tego spadku może wynikać z pragmatyzmu.

W wywiadzie bezpośrednim Sekretarz Gminy zwrócił uwagę na przepisy ustawy o funduszu

sołeckim [ustawa z 21 lutego 2014]. Jej zapisy dają możliwość rozporządzania przez sołectwa

wyodrębnioną częścią budżetu gminy. Środki mogą być jednak przeznaczone na realizację

przedsięwzięć zgodnych ze strategią rozwoju gminy [ustawa z 21 lutego 2014, art. 2 ust. 6]. Sołtysi,

mając nadane ustawowe uprawnienia do władania częścią budżetu nie zawsze uznają zapisy

strategii za wiążące i jako argument na przeznaczenie środków niezgodnie ze strategią rozwoju

mogą wskazać na potrzebę zmiany strategii tak aby odpowiadała ona oczekiwaniom sołectw. To

z kolei mogłoby powodować, że strategia przestała być dokumentem planistycznym który ma

wyznaczać kierunki działań. Wówczas to działania sterowałby strategią. Doświadczenia Gminy

wskazywały zatem że praktyczniejszym będzie, aby cele nakreślone w strategii były na tyle ogólne

i nieskonkretyzowane, aby wyeliminować potrzebę nieustannego „aktualizowania” strategii pod

bieżące żądania sołtysów.

Istnieje jeszcze inny powód dlaczego strategie rozwoju nie konkretyzują celów w oparciu

o metodologię SMART. Zgodnie ze zaktualizowaną ustawą o zasadach prowadzenia polityki

rozwoju (nowelizacja ustawą z 24 stycznia 2014) politykę rozwoju – także gminną – prowadzi się

na podstawie strategii rozwoju, programów i dokumentów programowych [ustawa z 6 grudnia

2006, art. 4. ust. 1]. Lokalnym, gminnym strategiom rozwoju towarzyszą zatem programy rozwoju

lokalnego, będące jej uszczegółowieniem. Projekty programów rozwoju opracowują wójtowie

(burmistrzowie, prezydenci miast), a uprawnienia do ich przyjmowania nadano radom gmin [uosg,

art. 18 ust. 2 pkt 6a]. Zasadę tą wprowadzono w 2014 r. [ustawa z 24 stycznia 2014 art. 4].

W Gminie Osielsko, gdzie strategii rozwoju nigdy nie przyjęto, Sekretarz Gminy uzasadnił jej brak

właśnie tym, że należy to do kompetencji rad gmin. I są to uprawnienia, a nie obowiązek. W ocenie

autora logika Sekretarza nie jest do końca słuszna, choć rzeczywiście ustawa o zasadach

prowadzenia polityki rozwoju [ustawa z 6 grudnia 2006] w aktualnym brzmieniu nie wskazuje

wprost, że gminy powinny opracowywać strategie rozwoju. Co prawda wskazuje, że politykę

rozwoju prowadzi się na szczeblu centralnym, wojewódzkim, powiatowym i gminnym oraz na

podstawie strategii rozwoju, programów i dokumentów, ale sugeruje również jakoby strategie

285

rozwoju miały być opracowywane jedynie na szczeblu wojewódzkim i centralnym [ustawa z 6

grudnia 2006, art. 3 i 4].

Biorąc pod uwagę przykład gminy Osielsko trudno wnioskować, że na jakość strategii

rozwoju gmin istotny wpływ miały zapisy o kontroli zarządczej. Zdecydowanie większy wpływ

mają zapisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju [ustawa z 6 grudnia 2006].

Najczęściej występujący brak w strategiach to brak wartości docelowych mierników oraz zagrożeń

w stosunku do celów. Wyniki badania zaprezentowane w tabeli 31 pokazują, że w 4 na 7 gmin

jakość strategii rozwoju polepszyła się, ponieważ w nowopowstających strategiach wskazywano

mierniki realizacji celów. Ale podawanie mierników to jedynie pierwszy krok umożliwiający

rozliczalność i dokonanie oceny skuteczności działania organizacji. Konieczne jest również

wskazanie oczekiwanej wartości docelowej mierników, aby możliwa była ocena stopnia realizacji

celu. Wartości te zawierały już tylko strategie 2 na 7 gmin. Wyraźnej poprawy jakościowej zatem

autor nie odnotował. W ocenie autora, biorąc pod uwagę ustawowe uregulowanie strategii rozwoju

i programów rozwoju lokalnego takiej poprawy nie należy oczekiwać. W związku z powyższym

autor uważa, że nie można stwierdzić, że standardy kontroli zarządczej w zakresie wyznaczania

celów i zadań wpłynęły pozytywnie na jakość planowania strategicznego w gminach.

5.8. Przeszkody badawcze – uwagi ex post

Zdaniem K. Zimniewicza [2014, s. 39-40] w pracach na stopień naukowy z zakresu

zarządzania stawianie hipotez spełniających jej podstawowe wymogi79 jakościowe jest rzadkością.

Dzieje się tak z uwagi na materię jaką jest zarządzanie. Autor uzasadnia to tym, że w nauce

o zarządzaniu nie występuje pełna powtarzalność zjawisk i warunków, co uniemożliwia

sprawdzalność. Jego zdaniem konsekwencją jest brak możliwości weryfikowania hipotez. W nauce

o zarządzaniu nie da się wyeliminować także pierwiastka subiektywności, co wynika z takich

czynników jak wola człowieka, jego emocje, przyjmowane przez niego system wartości czy

wykształcenie. To właśnie te względy mają wpływ na odpowiedzi udzielane w badaniach

ankietowych czy wywiadach. Mają bowiem charakter opinii jednostkowych, których sprawdzenie

nie jest możliwe.

Jak każda z metod badawczych, także ta zastosowana w przeprowadzonym badaniu,

obarczona jest pewnym ryzykiem zniekształceń. I tak, wnioskowanie na podstawie uzyskanych

wyników badań utrudniało stosowanie w poszczególnych jst rozwiązań zaczerpniętych od

79

Wymogami tymi są: podejmowanie nowych aspektów, ogólność (możliwość wypowiadania się o wszelkich faktach,

zjawiskach, procesach, których badania dotyczą), jasność (posługiwanie się ostrymi i jednoznacznymi terminami),

zwięzłość i precyzja formułowania, empiryczna sprawdzalność, niebanalność [Zimniewicz 2014, s. 39].

286

sąsiednich jst. Stosowanie rozwiązań "powielaczowych" w rezultacie może powielać błąd jednej

gminy na kolejne. Przykładem tu może być wpis o obowiązku udzielania szczerych odpowiedzi

w procesie samooceny. Nie jest to tyle błąd, co dowód zaufania, że wewnętrznymi zarządzeniami

da się zmienić kulturę organizacji. Innym przykładem powielania błędów mogą być regulaminy

kontroli zarządczej. Regulamin w Urzędzie Gminy Dobrcz [Zarządzenie Wójta 59/2011] jest kopią

regulaminu wprowadzonego w Urzędzie Gminy Osielska [Zarządzenie Wójta 44/2010]. W obu tych

gminach autor ustalił, że według wewnętrznych regulacji kontrola zarządcza jest rozumiana jako

działania o charakterze inspekcyjnym. Przypadkiem też z pewnością nie jest to, że w większości

z zarządzeń dowodem na niewłaściwe rozumienie kontroli zarządczej był jeden i ten sam fragment

wskazujący na czym polega skuteczna kontrola zarządcza. Bezpośrednią przyczyną niewłaściwego

rozumienia kontroli zarządczej w takim przypadku może być np. korzystanie przez gminy z tych

samych źródeł wiedzy lub gotowych i sprawdzonych rozwiązań. Rozwiązań sprawdzonych w tym

znaczeniu, że jeżeli jedna z gmin została skontrolowana przez NIK lub RIO w zakresie

funkcjonowania kontroli zarządczej i nie stwierdzono nieprawidłowości, to uznaje się rozwiązania

zastosowane przez tę jednostkę za wzorcowe. Często niestety wszystkie z rozwiązań w danym

obszarze, choć kontrola mogła konkretnego rozwiązania nie poddawać weryfikacji. Z jednej strony

wzorowanie się jednej instytucji publicznej na rozwiązaniach zastosowanej w innej rodzi pewne

ryzyko powielania błędu, a z drugiej strony świadczy o wymianie wiedzy i doświadczeń pomiędzy

gminami. To z kolei pokazuje jak ważne jest, aby wiedza pochodziła z dobrego źródła. I właśnie

w tym miejscu należy wskazać, że Minister Finansów, którego ustawowo zobowiązano do

upowszechniania idei kontroli zarządczej, nie był w swojej roli skuteczny.

Drugim z czynników utrudniających wnioskowanie jest kwestia praktyki opracowywania

strategii rozwoju. Oceniona w badaniu jakość strategii może nie odzwierciedlać kompetencji

menedżerów jst w planowaniu, a ukazywać technikę działania firmy, której zlecono opracowanie

strategii rozwoju. Tu przykładem są strategie Gminy Żnin i Rogowo (dot. strategii na lata 2002-

2012). Mają one identyczny format i spełniają dokładnie te same kryteria przyjęte badaniu. Ponadto

już z samej analizy sytuacji prawnej tego zagadnienia można by wnioskować, że oczekiwanie, że

kontrola zarządcza jako regulacja prawna poprawi jakość tych dokumentów wydaje się być

niesłuszna. Wiedza, którą autor zdobył w toku badań nad strategiami rozwoju w kontekście kontroli

zarządczej uświadomiły mu, że strategia rozwoju gminy nie jest wcale przejawem zarządzania

strategicznego.

Przedstawiona w niniejszym rozdziale diagnoza kontroli zarządczej pozwala autorowi

sformułować własne postulaty dotyczące modelu zarządzania publicznego, czemu autor poświęcił

kolejny rozdział rozprawy.

287

6. Rozdział 6

Postulowany model zarządzania publicznego

w polskiej administracji samorządowej

„Nauka kierownictwa, jak każda nauka odkrywająca prawa przyrody

i ustalająca swe zasady na nich oparte, jest apolityczna.

Ponieważ jednak ludzie sztukę zarządzania, a zwłaszcza państwem,

nazywają polityką, socjaliści zaś i etatyści

włączają do rządzenia państwem również kierowanie organizmem gospodarczym,

przeto jestem zmuszony dotknąć polityki”

K. Adamiecki [1932, s. 45]

Istnieniu instytucji publicznej powinien przyświecać jeden fundamentalny cel: zaspokojenie

potrzeb obywateli. Nie każda instytucja publiczna zaspakaja je bezpośrednio, ale docelowo uwaga

każdej z nich powinna być zwrócona ku potrzebom obywateli. Aby jak najlepiej spełnić

oczekiwania odbiorcy, działania instytucji powinny być sprawne. Przeszkody w sprawnym

działaniu poszczególne kraje pokonują na dwa sposoby: jedne wprowadzają realne reformy

administracji, inne zaś poszukują środków naprawczych istniejących już rozwiązań [Schick 2008,

s. 23]. W Polsce przejawem realnej reformy było m.in. odrodzenie w 1990 r. samorządu

terytorialnego, decentralizujące władzę państwową.80

Odzwierciedleniem drugiej drogi poprawy

funkcjonowania sektora publicznego jest kontrola zarządcza [Giebel 2012, s. 27]. Podstawowym

postulatem autora rozprawy jest, by w Polsce wprowadzać, przywołane wyżej, realne reformy.

W niniejszym rozdziale autor rozprawy przedstawi autorską koncepcję zarządzania

publicznego w polskim samorządzie oraz postulaty, których spełnienie, w ocenie autora,

przyniosłoby praktyczne korzyści dla realizacji idei kontroli zarządczej. Treść niniejszego rozdziału

powstała na podstawie wniosków zawartych w poprzednich rozdziałach rozprawy i zasadniczo

odnosi się do funkcjonowania kontroli zarządczej w gminach.

80

Jak dowodzi W. Kieżun, reforma administracyjna samorządu wprowadzająca powiat i województwo, miała w dużej

mierze charakter fasadowy [Kieżun 2000, s. 23].

288

6.1. Prawo jako czynnik konstytuujący model zarządzania publicznego w Polsce

Zdaniem autora rozprawy model zarządzania publicznego jest kształtowany przez prawo,

które ustanawia ramy funkcjonowania instytucji publicznych. Aktualnie obowiązujący w Polsce

model zarządzania publicznego kształtują łącznie Konstytucja i tzw. ustawy ustrojowe, które

regulują zakres i sposób funkcjonowania podmiotów sektora publicznego. Ramy te kształtują

sposób zarządzania instytucjami publicznymi w praktyce. Trudno w tym względzie uznać, że

przepisy o kontroli zarządczej (rozdział 6 uofp2009) stanowią model zarządzania. Chcąc zatem

opisać model zarządzania funkcjonujący w Polsce należałoby odwołać się do całego systemu

prawnego, a nie do kilku zapisów ustawy o finansach publicznych. Z powyższego wynika, że chcąc

wpłynąć realnie na zmianę zasad funkcjonowania sektora z biurokratycznych na efektywnościowe,

należałoby odpowiednio zmienić system prawa konstytuujący model zarządzania publicznego.

Odwołując się do koncepcji myślenia systemowego, w ocenie autora, osiągnięcie celu jakim

jest stymulowanie efektywności funkcjonowania instytucji publicznych, jest możliwe wyłącznie

wtedy, gdy podejmie się działania kompleksowe. To oznacza, że zmiana kultury funkcjonowania

instytucji publicznych z biurokratycznej na kulturę osiągania rezultatów, wymaga zmian w wielu

przepisach prawnych kształtujących administrację.

Analizując model zarządzania ukształtowany w polskim samorządzie terytorialnym, należy

wziąć pod uwagę jego fundamentalne wartości zapisane w Konstytucji, ustawowe ograniczenia

zakresu i form działalności, a także względy historyczne. Wszystkie te, i z pewnością także inne

niewymienione czynniki, determinują jakość zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego,

jego efektywność i perspektywy rozwoju.

Opierając się na wynikach badań literaturowych i empirycznych, zaprezentowanych

w niniejszej rozprawie, autor sformułował siedem postulatów odnośnie do modelu zarządzania

publicznego, na którym powinien opierać się polski samorząd. Postulatami tymi są (zob. schemat

25):

- wielopoziomowy system spójnego planowania,

- zestandaryzowany, jednolity układ planowania,

- powszechność funkcjonowania programów usprawniających opartych na miernikach,

- kontraktowość menedżerska,

- wielopoziomowy system zarządzania ryzykiem,

- wsparcie władzy centralnej dla projektów wymagających zaangażowania wielu jst,

szczebli samorządowych lub subregionalnych,

289

TRZY-

POZIOMOWE

SPÓJNE

PLANOWANIE

- szeroka transparentność i partycypacja społeczna, będąca wyrazem silnej kontroli

społecznej.

Schemat 26. Komponenty postulowanego modelu zarządzanie publicznego


JEDNOLITY

UKŁAD

PLANOWANIA

ZARZĄDZANIE

PUBLICZNE

TRZY-

POZIOMOWE

ZARZĄDZANIE

RYZYKIEM

PROGRAM

USPRAWNIAJĄCY

POMOCNICZOŚĆ

WŁADZY

CENTRALNEJ

KONTRAKT

MENEDŻERSKI

290

Poszczególne komponenty postulowanego modelu można odnieść do pięciu81 funkcji

zarządzania, co ilustruje tabela 38.

Tabela 38. Odniesienie komponentów postulowanego modelu zarządzania do funkcji

zarządzania

Funkcja zarządzania Komponent postulowanego modelu zarządzania

Planowanie

Trzypoziomowy, powszechny system spójnego planowania

Jednolitość układu planowania

Program usprawniający oparty na miernikach

Organizowanie Trzypoziomowe zarządzanie ryzykiem

Motywowanie Kontraktowość

Kontrolowanie Kontraktowość

Kontrola społeczna

Doskonalenie Program usprawniający oparty na miernikach

Trzypoziomowe zarządzanie ryzykiem


6.2. System spójnego planowania

Autor rozprawy uważa, że dla zapewnienia rozliczalności publicznej horyzont czasowy

strategii gminnych powinien pokrywać się z kadencją władz samorządowych. Niezmienna

zasadniczo władza polityczna w gminie uprawdopodabnia bowiem konsekwentną realizację

założonych planów. Cele strategiczne wraz oczekiwanymi i odnotowanymi wskaźnikami ich

osiągnięcia powinny być publikowane w sposób przystępny i czytelny dla obywatela w dobrze

wyeksponowanym miejscu w serwisie internetowym gminy lub jej biuletynie informacji publicznej.

Strategia gminy powinna być zoperacjonalizowana, co oznacza, że planowane działania

realizujące gminną strategię powinny, co do zasady, mieć swoje odzwierciedlenie

w zaplanowanych działaniach jednostek organizacyjnych gminy. Przebieg powyższego procesu

prezentuje schemat 26.

81

[zob. Wiatrak 2012].

291

Podmiot Planowanie Realizacja i monitorng

Organ

stanowiący

gminy

Określa cele strategiczne dla gminy na

swoją kadencję, mierniki rezultatów i

docelowe ich wartości oraz termin

osiągnięcia celów.

↓

Koryguje cele strategiczne, jeżeli to

konieczne

↑

Organ

wykonawczy

gminy

Operacjonalizuje cele strategiczne na

poszczególne lata (tworzy roczne plany

działalności całej jst zgodne z budżetem

rocznym i projekcją budżetów na

kolejne lata)

↓

Operacjonalizuje cele strategiczne na

poszczególne jednostki organizacyjne

(plany operacyjne, jednoroczne dla

jednostek organizacyjnych jst)

↓

Sprawozdaje z realizacji postawionych jst

celów i zadań

↑ Koryguje plany, jeżeli to konieczne

↑ Rozlicza kierowników jednostek

organizacyjnych i kierowników komórek

organizacyjnych w urzędzie

↑ Agreguje dane z realizacji celów i zadań

przekazane przez jednostki organizacyjne

↑

Jednostki

organizacyjne

gminy

Sporządzają plany operacyjne swoich

jednostek, które składają się z 2 części:

- planu operacyjnego przypisanego

przez zarząd jst

- omiernikowany program

usprawniający

Sprawozdają zarządowi jst z realizacji celów

i zadań

↑ Realizują cele i zadania

Schemat 27. Model organizacji systemu planowania w jst w ujęciu strategicznym

i operacyjnym


Warto również wskazać, że jednostki organizacyjne gmin powinny, na ile to możliwe,

planować i zarządzać strategicznie. Każdy kierownik instytucji publicznej powinien mieć własną

wizję przyszłości zarządzanej instytucji. Wizja ta powinna być jednak osadzona w potrzebach

gminy i w kierunku nadanym przez strategię gminną. Strategia jednostki organizacyjnej powinna

realizować strategię gminną. O spójność obu strategii (jednostek organizacyjnych i gminnej)

powinien zadbać zarząd jst (schemat 27). Cele i stopień ich osiągnięcia przez jednostkę

organizacyjną jst powinien być, podobnie jak całej gminy, upubliczniony.

292

Kto planuje? Jak planuje?

JST

misja

wizja

cele strategiczne

(długoterminowe)

cele operacyjne

(np. roczne)

Samorządowa jednostka

organizacyjna

misja

wizja

cele strategiczne

(długoterminowe)

cele operacyjne

(np. roczne)

Schemat 28. Spójność planowania - schemat współzależności celów z uwzględnieniem

poziomów kontroli zarządczej


By uniknąć możliwych wystąpień sprzeczności celów poszczególnych jednostek

wykonawczych jst, planowanie musi być skoordynowane. Skoordynowane wyznaczanie celów

i nadzór nad ich realizacją jest podstawowym postulatem systemu kontroli zarządczej.82 Nawet

jeżeli wszystkie jednostki organizacyjne danej jst planują swoją działalność, wyznaczając tym

samym cele swojej działalności, to jest to zbyt mało. Mogą bowiem wówczas przynieść tak samo

szkodę, jak i pożytek, gdy robią to autonomicznie, mając swobodę wyznaczania celów (ograniczoną

tylko zasobami i przepisami prawa). W takim przypadku brakuje bowiem spójności, jednolitości

w wyznaczaniu celów, a te mogą być sprzeczne w obrębie całej jst (zob. przykład poniżej).

Przykład sprzeczności celów poszczególnych jednostek organizacyjnych w obrębie jednostki samorządu

terytorialnego

Dyrektorzy szkół, w których funkcjonują stołówki, stawiają sobie za cel podnoszenie jakości świadczonych

usług stołówkowych poprzez inwestowanie w wyposażenie stołówkowe. Równocześnie celem jst może być

stopniowa likwidacja stołówek szkolnych. Co nie zawsze jest upubliczniane ze względu na opory społeczne.

Zadanie jst polega głównie na podporządkowaniu swoich "oddziałów" (wyodrębnionych

jednostek organizacyjnych oraz spółek wykonujących zadania samorządu) nadrzędnym zamiarom

całej jst [zob. Kreikebaum 1996, s. 129]. Agregacja celów poszczególnych wyznaczonych przez

pojedyncze jednostki organizacyjne jst niemalże na pewno uwidoczni sprzeczność celów. Dlatego

tak ważna jest rola zarządu jst, aby procesy planowania (wyznaczania celów) koordynował i w ten

sposób zapewnił, że jednostki organizacyjne jst będą realizowały cele całej jst. Innymi słowy: by iść

wspólną drogą. KPRM, artykułując swoje wnioski z przeprowadzonego przeglądu, wskazał na

82

„Drugi poziom kontroli zarządczej służy do koordynowania i nadzorowania działań w ramach osiągania celów

zaplanowanych”. NIK 2012, Informacja o wynikach kontroli ‘Wdrażanie budżetu zadaniowego Państwa w układzie

zadaniowym – ocena procesów: planowania, monitorowania i sprawozdawczości’, Warszawa, s. 18.

293

potrzebę rozważenia możliwości opracowania spójnego „drzewa celów” [KPRM 2011, Załącznik

nr 1, s. 2], co mogłoby być przydatnym w odniesieniu do utrzymania spójności planowania

wewnątrz całej jednostki samorządu terytorialnego. Zarząd jst powinien moderować proces

wyznaczania celów, identycznie jak w przypadku planowania finansowego (budżetowania). Rolą

zarządu jst powinno być wyznaczanie jednostkom organizacyjnym najważniejszych celów. System

bowiem to zbiór elementów (w tym przypadku celów i zadań poszczególnych jednostek

organizacyjnych), które są względem siebie komplementarne, uzupełniające, albo przynajmniej nie

są ze sobą sprzeczne.

W ocenie autora rozprawy koniecznym jest odgórne wyznaczanie celów. Nie zapominając

o potrzebie zapewnienia, aby cele nadane odgórnie były akceptowalne, autor rozprawy uznaje za

trafne spostrzeżenie A. Giebel [2012, s. 27], że sposób, w jaki menedżer zarządza kierowaną przez

siebie organizacją zależy w dużej mierze od tego, jakie stawia sobie cele, a jeszcze bardziej od tego,

jakie cele są jej stawiane i jakie określono dla niej kryteria skuteczności.

Powszechność pomiaru wyników

Konsekwencją przyjętych mechanizmów zapewnienia spójności planowania i rozliczalności

publicznej, która jest niezbędna dla skutecznego funkcjonowania kontroli społecznej, mierzenie

stopnia osiągnięcia celów powinno być powszechne. W ocenie autora rozprawy pochodną

uspójnienia planowania w obrębie jst wiążę się ze wprowadzeniem zasady, że przekazanie środków

budżetowych przez dysponenta innym dysponentom, wymaga automatycznie wskazania

mierzalnego celu ich przekazania. Przepływ środków byłby wówczas automatycznie

identyfikowany z celem w dokumentach planistycznych. Nie chodzi oczywiście o fizyczny

przepływ środków finansowych, które odbywa się w sposób ciągły w trakcie roku budżetowego,

a o proces rozdysponowywania budżetu jst na poszczególne plany finansowe jednostek

organizacyjnych. Zatwierdzenie planu finansowego powinno wiązać się nierozłącznie ze

wskazaniem celu, miernika, oczekiwanej wartości docelowej tego miernika oraz terminu

osiągnięcia celu. W przypadku planu finansowego gminnych jednostek budżetowych cel, przy

odpowiednio skonstruowanym katalogu klasyfikacji budżetowej, byłby wskazywany przez dział

i rozdział klasyfikacji. W przypadku jednostek, które z budżetu gminy otrzymują dotacje (instytucje

kultury, spółki) dane te powinny być zawarte w umowie dotacji.

W przypadku jednostek samorządu terytorialnego cele i mierniki wyznaczane kierownikom

jednostek organizacyjnych z pewnością mogłyby być formułowane przez zarządzających jednostką

samorządu terytorialnego (wójta, burmistrza, prezydenta). Z kolei w przypadku organów samorządu

terytorialnego wybieranych w wyborach powszechnych zachodziłaby potrzeba istnienia kontraktu

294

społecznego, który zobowiązywałby władze samorządowe do poważnego traktowania obietnic

wyborczych. Wskazane tu rozwiązania, aby były możliwe, wymagają zmian w wielu przepisach.

Kontrakt społeczny władz samorządowych z obywatelami wymagałby ingerencji w kodeks

wyborczy. Wyznaczanie i rozliczanie kierowników jednostek organizacyjnych jst przez wójtów

wymagałoby nadania im do tego ustawowych uprawnień (albo zobowiązania) w stosunku do

wszystkich jednostek organizacyjnych, co nie jest tak łatwe, biorąc pod uwagę to na ile

autonomiczne są aktualnie niektóre z nich. Mechanizmy kontraktacji powinny iść w parze

z deregulacją form i sposobów działania instytucji. Tylko wtedy, gdy mechanizmy kontraktacji

i odpowiedni zakres swobody działania będą współistnieć, można oczekiwać, że będą stanowić

bodziec dla zmiany kultury administracji publicznej z administrowania na osiąganie rezultatów.

Trzy stopnie planowania w gminie

Można wskazać, że postulat spójności planowania gminy z planowaniem jej jednostek

organizacyjnych, wyznacza dwa poziomy planowania wewnątrz jst. Trzeba jednak wskazać, że

gmina realizuje zadania w imieniu państwa, którego, jak pisał W. Lewicki [1891, s. 40], jest

wyręczycielem (zob. rozdział 2 rozprawy). Zatem zadania, które samorząd realizuje obowiązkowo

i służebnie na zlecenie (zadania zlecone) lub z polecenia władz centralnych (zadania własne

obligatoryjne) powinny podlegać ocenie ze strony władzy centralnej. Jest to trzeci stopień procesu

planowania, co oznacza, że cele samorządu powinny być sprzężone z celami władz centralnych.

Przyjmując, że zasadniczą wartością dodatnią, jaką miała docelowo przynieść sektorowi

finansów publicznych kontrola zarządcza jest wzrost efektywności, to zasadniczym przedmiotem

zainteresowania ustawodawcy powinien być pomiar tej efektywności. Autor rozprawy uważa, że

pomiar ten powinien dotyczyć zasadniczo obligatoryjnych usług publicznych świadczonych przez

samorządy, ponieważ ich obligatoryjność najbardziej przystaje do twierdzenia, że jst wykonują te

zadania w imieniu państwa. By pomiar był możliwy należy, w stosunku do usług świadczonych

powszechnie przez każdy samorząd, przyjąć jednolite sposoby pomiaru. Tylko wówczas możliwe

będzie ocena oparta na porównaniu każdej z jst do siebie. Standaryzacja usług publicznych

i stosowanie jednolitej metodologii pomiaru wymaga zatem stworzenia odpowiednich regulacji

prawnych na szczeblu ogólnokrajowym przez ustawodawcę.

Stworzenie takiego systemu postuluje środowisko naukowe w Krakowie, które wskazuje na

potrzebę standaryzacji kluczowych usług publicznych oraz ustalenia wskaźników ich pomiaru.

„Konieczne wydaje się dokonanie standaryzacji usług publicznych świadczonych przez JST,

a w szczególności przez samorząd gminy. Standaryzacja powinna prowadzić do określenia

minimalnych standardów usług publicznych o charakterze obligatoryjnym (podstawą tworzenia

295

tych standardów byłyby kryteria kosztowe i jakościowe). Obligatoryjność w tym przypadku

oznaczałaby konieczność ich świadczenia przez wszystkie JST przypisane do danej grupy

(przypisanie to byłoby efektem kategoryzacji JST). Minimalny standard świadczenia danej usługi

publicznej byłby gwarantowany przez państwo. Możliwość świadczenia usług publicznych o wyższej

jakości byłaby warunkowana zasobnością JST oraz zainteresowaniem i gotowością mieszkańców

do ich współfinansowania. Działania w tym zakresie mogłyby prowadzić do powstania rozwiązania

zbliżonego do brytyjskiej obywatelskiej karty usług publicznych” [Hausner, Izdebski, i in. 2014,

s. 48]. Równolegle potrzeba jest by określić zestaw wskaźników pomiaru kluczowych usług

publicznych. „Szczególnie ważne jest poprawne zdefiniowanie wskaźników efektywności,

skuteczności i dostępności. Wskaźniki te powinny stanowić integralny element Krajowego Systemu

Monitorowania kluczowych usług publicznych. Ich liczba nie powinna przekraczać dwustu

(np. w Wielkiej Brytanii ich liczba sięga 170) i odnosić się do wszystkich typów JST. Każda JST,

w zależności od kategorii, w której by się znalazła, wybierałaby z tej listy kilkadziesiąt adekwatnych

do jej statusu mierników (np. w Wielkiej Brytanii jest to 35 wskaźników)” [Hausner, Izdebski,

i in. 2014, s. 48].

6.3. Jednolitość układu planowania

Choć na razie budżet zadaniowy funkcjonuje w Polsce w urzędach administracji rządowej,

to plan wdrożenia przewiduje również jego upowszechnienie w jednostkach samorządu

terytorialnego. Idea budżetu zadaniowego sama w sobie jest, zdaniem autora rozprawy, słuszna.

Jednak dotychczasowe oceny skuteczności wdrażania budżetu zadaniowego w Polsce dokonywane

przez naukowców i Najwyższą Izbę Kontroli są negatywne. Budżet zadaniowy w Polsce nie jest

wdrażany ani sprawnie, ani właściwie [Misiąg 2013; NIK 2012b, s. 12]. W 2008 r. M. Kaczmarek

pisał, że wdrożenie budżetu zadaniowego będzie miało przełomowe znaczenie dla polityki

wydatkowej sektora publicznego [Kaczmarek 2008]. Dziś już wiadomo, że nie miało. Budżet

zadaniowy stanowi aktualnie tylko niewiele znaczący dodatek do budżetu tradycyjnego, nie mając

przy tym żadnego wpływu w procesie zarządzania sektorem publicznym. Nie jest on ani właściwie

umocowany prawnie, by móc zastąpić tradycyjne budżetowanie, ani nie wzbudza powszechnego

zainteresowania ze strony rządu. Jeżeli zatem wartości budżetu zadaniowego miałyby być

upowszechnione w sektorze samorządowym, to należy unikać błędów popełnionych we wdrażaniu

budżetu zadaniowego w sektorze rządowym.

W ocenie autora rozprawy nie należy dalej utrzymywać dwóch współistniejących

klasyfikacji budżetowych: tradycyjną i zadaniową. Wykorzystując utrwaloną przez wiele lat

296

strukturę klasyfikacji budżetowej należałoby zmodyfikować tak, aby jej struktura działów

i rozdziałów odzwierciedlała cele i zadania, zastępując w ten sposób strukturę funkcji, zadań,

podzadań i działań znanych z aktualnie funkcjonującego budżetu zadaniowego w sektorze

rządowym. Następnie do zmodyfikowanej struktury klasyfikacji budżetowej należałoby

wkomponować system mierników. Ustalanie wartości docelowych tych mierników stanowiłyby

wówczas element procesu budżetowania.

W ten sposób, opierając się na dostępnych narzędziach planowania można uniknąć

praktykowanych ocenie w sektorze rządowym kilku równoległych procesów planowania. Aktualnie

roczne plany sporządzane przez ministrów jako dysponentów środków budżetowych to: plan

finansowy (budżet) w układzie tradycyjnym, w układzie zadaniowym oraz plan działalności

ministra dla działu administracji rządowej. W ocenie autora rozprawy roczne planowanie powinno

być maksymalnie proste, a przede wszystkim powinien to być jeden proces.

6.4. Program usprawniający oparty na miernikach

Autor rozprawy zakłada, że dla niektórych z jednostek organizacyjnych gminy wyznaczenie

celów może wydawać się zbędne. Szczególnie, gdy jednostki takie wykonują jedynie zadania

o charakterze pomocniczym w stosunku do jednostek świadczących usługi publiczne (zob. przykład

poniżej).

Przykład jednostek organizacyjnych gminy, które wykonują funkcje pomocnicze dla pozostałych jednostek

organizacyjnych

Zespoły obsługi ekonomiczno-administracyjnych szkół gminnych zorganizowane w formie jednostki budżetowej,

stanowiące swoiste biuro rachunkowe dla placówek oświatowych. Jednakże zespoły te również dobrze mogłyby

funkcjonować jako wyodrębniona komórka organizacyjna urzędu gminy. Ustawa o systemie oświaty daje takie

możliwości [ustawa z 7 września 1991, art. 5 ust. 9]. Jednakże realizując dokładnie te same zadania, w zależności

od formy organizacyjno-prawnej raz zespoły te, będąc jednostką budżetową, byłyby zobowiązane do wyznaczania

misji, wizji i celów, o którym autor napisał w poprzednim punkcie, a będąc komórką organizacyjną urzędu gminy,

stanowiłyby komórkę pomocniczą, której wyznaczanie celów nie dotyczyłoby bezpośrednio.

Wydaje się, że celowość działań takich jednostek jest dostatecznie zdeterminowana

przepisami prawa, parametryzującymi wymaganą jakość ich działania. W związku z tym, autor

rozprawy uważa, że jednostki takie, mając już formułowane cele działalności, powinny wyznaczać

cele o charakterze usprawniającym. Inaczej ujmując, powinny stawiać sobie wyzwanie polegające

na odpowiedzi na pytanie: jak możemy swoje cele realizować lepiej (taniej, skuteczniej, szybciej

lub więcej)? Istota tego rozwiązania sprowadza się do programowania usprawnienia.

297

W teorii podejmowania decyzji, która zajmuje się racjonalnością działań organizacji,

zakłada się między innymi swobodę wyboru między wieloma sposobami postępowania. Decydent

musi wybrać dokładnie jedną możliwość. Do tego zakresu należy alternatywa: działanie lub

zaniechanie działania [Kaczmarek 2006, s. 91]. W aktualnym stanie prawnym swobody te dla

instytucji publicznych są znacznie ograniczone. Na przykład możliwości efektywnego

motywowania pracowników poprzez stworzenie motywacyjnego systemu wynagrodzeń łączącego

wyniki pracy z poziomem wynagrodzeń, są praktycznie znikome, gdyż są zdeterminowane

ustawami i rozporządzeniami.83 Podobnie w zakresie optymalizacji kosztów realizacji zadań

publicznych poprzez wybór formy organizacyjno-prawnej prowadzonych jednostek

organizacyjnych.84 Polskie prawo jest instruktażowe. Rezygnując z części tego typu usztywnień,

dając większą swobodę menedżerom, można oczekiwać od nich innowacyjności i kreowania

własnych sposobów skutecznego działania, adekwatnego do posiadanych zasobów. Oczekiwanie te

musi być jednak usystematyzowane i rozliczalne.

Aktualnie w sektorze publicznym brakuje bodźców projakościowych. Przedsiębiorstwo jest

zmotywowane do dbałości o jakość, ponieważ jakość usług jest najlepszą gwarancją uzyskania

i utrzymania przewagi konkurencyjnej na rynku. Jakość jest podstawowym wymogiem

w zdobywaniu nowych rynków zbytu, najlepszą drogą do pozyskania i utrzymania lojalnych

klientów oraz do osiągnięcia sukcesu firmy w dłuższym horyzoncie czasowym [Stoma 2012, s. 9].

Ponadto zarządzanie przez jakość przynosi także oszczędności finansowe, zwiększa zadowolenie

klientów, podnosi reputację firmy, a co najważniejsze pomaga w tworzeniu bardziej skutecznego

systemu zarządzania opartego na właściwych priorytetach (wspomaga wyznaczanie właściwych

celów) [Bank 1996, s. XIV (wstęp)]. Jaka jest zatem obecnie motywacja instytucji publicznych do

dbałości o jakość? Wydaje się że żadna, biorąc pod uwagę wymienione argumenty. Jednak

wdrażane w wielu organizacjach programy zarządzania przez jakość dają ludziom władzę i dlatego

podnoszą morale w firmie i zachęcają do realnego zaangażowania w podejmowanie decyzji. A to

jest silnym argumentem przemawiającym za tym, że zarządzanie przez jakość jest dobrą drogą dla

zarządzających sferą publiczną. Wszędzie tam, gdzie w grę wchodzi szereg następujących kolejno

czynności ukierunkowanych na jeden wspólny cel, mamy do czynienia z procesami, które można

analizować i udoskonalić wykorzystując techniki zarządzania przez jakość. Potrzebny jest jednak

motywator, który zwróciłby uwagę kierowników instytucji publicznych na jakość. W postulatach

autora rozprawy mechanizmem projakościowym powinien być program usprawniający oparty na

83

Np. ustawa z 21 listopada 2008, Karta Nauczyciela z 26 stycznia 1982 r., Rozporządzenie RM z 18 marca 2009. 84

Np. art. 79. ustawy z 7 września 1991 wskazuje, że szkoły prowadzone przez ministrów i JST mogą być

tylko i wyłącznie jednostkami budżetowymi.

298

miernikach, stanowiący, obok pomiaru skuteczności merytorycznych celów odgórnie

wyznaczonych, podstawę rozliczalności menedżerskiej.

6.5. Kontraktowość

Zdaniem Ministerstwa Finansów otwarte pozostaje pytanie, jak, opierając się na

mechanizmach stosowania i interpretowania przepisów prawnych, jednocześnie zapewnić

kierownikom jednostek możliwość racjonalnego i realnego zarządzania organizacją, które musi

zakładać określony stopień swobody w wyborze kierunków i sposobów zarządzania. Nadanie

kontroli zarządczej charakteru instytucji prawnej może stanowić pewien „gorset” utrudniający

implementowanie określonych koncepcji zgodnie z intencjami ustawodawcy [Giebel 2012, s. 27].

Autor rozprawy uważa te uwagi za słuszne. Jednak przymus prawny powinien odnosić się do

motywacji wewnętrznych sterujących zachowaniem pracowników instytucji publicznych.

A dokładnie do problemu agencji, który autor rozprawy opisał w pierwszym rozdziale pracy.

Gorset, jakim w istocie jest kontrola zarządcza, nie tworzy bodźców ku sprawności, a bardziej

powoduje fasadowość działań zarządczych. Autor rozprawy postuluje zatem oparcie modelu

zarządzania publicznego o kontraktowość menedżerską, która może dać kierownikom instytucji

publicznych impuls dla usprawnienia funkcjonowania instytucji. Kontrakt powinien być oparty na

skuteczności realizacji celów wynikających ze zoperacjonalizowanej strategii gminy oraz programu

usprawniającego (patrz schemat 27).

Swoboda menedżerska

A. Giebel [2012, s. 27] twierdzi, że sukces kontroli zarządczej zależy od dobrej woli

zarządzających i ich świadomości. Nie natomiast od nakazu ustawowego. Dlatego wydaje się, że

ważnym czynnikiem dobrego zarządzania są kompetencje menedżerskie kierowników instytucji

publicznych. Warto podkreślić, że powodzenie idei kontroli zarządczej jest wypadkową dwóch

zależnych od siebie czynników: ludzkich i organizacyjnych. Najlepiej pomyślana instytucja przy

złych wykonawcach wypadnie źle. A nawet idealni pracownicy zdziałają niewiele, gdy wadliwa

będzie kwestia organizacyjna instytucji, w której pracują [Wojnarowicz 1937, s. 311]. Jedną

kwestią jest zatem czy wymogi stawiane przez kontrolę zarządczą są dobre, a drugą w jaki sposób

wymogi te są realizowane przez wykonawców. Jak wspomniano w pierwszym rozdziale pracy,

H. Fayol uważał, że zarządzanie to taka sama umiejętność jak każda inna, i można się jej nauczyć,

gdy pozna się zasady leżące u jej podstaw [Lachiewicz i Matejun 2012, s. 98]. Jednak we

współczesnych czasach coraz bardziej docenia się wartość zdolności menedżerskich, które są

299

niezbędne w pracach wymagających innowacyjności i kreatywności, a praca ludzka coraz mniej ma

charakter mechanicznych, odtwórczych działań.

Warto także wyciągnąć lekcje z doświadczeń biznesu we wdrażaniu innych modeli

zarządzania. Steinbeck, pisząc w 1998 r. [s. 201] o wdrażaniu koncepcji TQM wskazał, że mimo

licznych prób jej wprowadzenia do wielu organizacji, niewiele z nich zakończyło się sukcesem.

Przywołuje przy tym wypowiedź P.S. Morgana, że „prawie wszyscy menedżerowie są dostatecznie

naiwni, aby wierzyć, że zasadnicze zmiany mogą przeprowadzić dzięki pisemnym zarządzeniom”.

Jest w tym wiele prawdy, która aktualnie może dotyczyć kontroli zarządczej. Można również

w związku z tym zaryzykować stwierdzenie, że administracyjne narzucenie pewnych norm

zarządzania i oczekiwanie w związku z tym realnych zmian w funkcjonowaniu instytucji

zobowiązanych do przestrzegania tych norm, może mieć tylko wymiar intencjonalny.

Niekoniecznie natomiast zmiany te następują w rzeczywistości. Podobnie było w czasach Polski

Ludowej, kiedy powoływano Centralną Komisję Projektów Usprawnienia Administracji Publicznej

przy Prezydium Rady Ministrów [Okólnik PRM, nr 19, 1949; Zarządzenie PRM, 1950]. W obliczu

coraz bardziej dotkliwych rezultatów wadliwego systemu ekonomicznego Państwa, próbowano

metodami administracyjnymi przezwyciężyć niewydolność wszechobecnego sektora publicznego.

Nie do zaakceptowania wówczas było twierdzić, że cały system jest zły i nie da się go zmienić

inaczej, jak podważyć fundamenty jego istnienia. Autor rozprawy widzi dużą analogię do tamtych

czasów. Również i dziś funkcjonuje taka Centralna Komisja we współczesnej formie jednego

z departamentów Ministerstwa Finansów, którego zadaniem jest upowszechnianie idei kontroli

zarządczej. Metody usprawnienia są oczywiście inne, ale ich skuteczność może być podobna. Jest

to bowiem administracyjna próba egzekwowania tzw. dobrego zarządzania.

Biorąc powyższe pod uwagę, postulatem autora rozprawy jest, by odejść od koncepcji

administracyjnego regulowania tych obszarów zarządzania instytucjami publicznymi, które nie

mogą przynieść pozytywnych rezultatów bez posiadania zdolności i wiedzy menedżerskiej. Postulat

ten łączy się z potrzebą zadbania o to, by w administracji publicznej obsadzaniu kierowniczych

stanowisk brać pod uwagę umiejętności menedżerskie. Pomimo obowiązkowych konkursów na

wyższe stanowiska w administracji, autor rozprawy jest świadomy jak bardzo fasadowym jest to

rozwiązanie.

W ocenie autora rozprawy jst należy odciążyć ograniczeniami ustawowymi, które ingerują

w sposoby ich działania oraz przenieść ośrodek zainteresowania władzy centralnej na osiągane

rezultaty. Postuluje się zatem zmianę przepisów poprzez zastępowanie stosowanych w ustawach

stwierdzeń, że samorząd „wykonuje” usługę publiczną określeniem „zapewnia” [Hausner, Izdebski

i in. 2014, s. 47].

300

Brak odgórnych standardów zarządzania

Teoria zarządzania może dać praktyce wiedzę. Nauka o zarządzaniu nie da nigdy gotowych

recept na sukces. Nie ma bowiem dwóch takich samych instytucji. A nawet jeżeli są do siebie

podobne, to funkcjonują w nieco innym otoczeniu, inne są relacje pracownicze, inna jest kultura

organizacyjna. Dlatego nie ma też jednego, uniwersalnego rozwiązania zarządczego, które na

pewno będzie odpowiednie dla każdej organizacji. Nauka o zarządzaniu i wykształcone modele

zarządzania mogą być przydatne praktykom zarządzania, ponieważ oferują wiedzę. Choć wiedza

nie jest instrukcją obsługi przedsiębiorstwa, to warto ją wykorzystać, aby lepiej rozwiązywać

problemy [Zimniewicz 2014, s. 59]. Poszczególne metody zarządzania nie nadają się jednak do

narzucania grupom różnorodnych jednostek jako odpowiednie. Czasem mogą być wręcz szkodliwe.

Teoretyczne modele zarządzania, nawet jeśli wykształcone przez praktykę (tak na ogół się dzieje),

paradoksalnie nie dostarczają praktyce sprawdzonych metod, wzorów, sposobów działania.

Praktyczność nauki o zarządzaniu nie jest zatem oczywista [Zimniewicz 2014, s. 129].

Władza centralna nie powinna zatem odgórnie narzucać jednostkom samorządu

terytorialnego narzędzi zarządzania, szczególnie tych, które mają wewnętrzny charakter i nie

stanowią elementu systemu zarządzania całym sektorem publicznym. Ponadto, jak twierdził

P. Drucker, rząd to kiepski menedżer i dlatego nie jest autorytetem władnym wyznaczać dobre

standardy zarządzania. Instytucje publiczne działają proceduralnie. Administrując publicznymi

środkami muszą się z nich rozliczyć co do grosza. Nie ma więc wyjścia innego niż biurokracja.

Trzeba więc oddzielić kwestie rządzenia od działalności by te działania były odbiurokratyzowane.

Najlepiej gdyby rząd zajmował się rządzeniem, a nie zajmował się kwestią sposobów wykonywania

[Drucker i Maciariello 2004, s. 322-323].

K. Adamiecki [1932, s. 45] pisał, że polityka powszechnie rozumiana jest jako sztuka

zarządzania - zwłaszcza państwem. Wydaje się zatem, że kontrola zarządcza, która jest modelem

zarządzania instytucjami publicznymi, powinna być integralnym elementem polityki. Kontrola

zarządcza jest natomiast tworem powstałym na bazie dobrych praktyk zarządzania i bliżej jej w ten

sposób do nauk o zarządzaniu. Niekoniecznie musi być akceptowana i zrozumiana przez politykę.

K. Adamiecki [1932, s. 46] wskazuje bowiem, że nauka opiera się na obserwacji zjawisk i na ich

podstawie formułuje swoje wywody. Tak powstają m.in. teorie zarządzania. Polityka zaś nauką nie

jest. Polityka jest sztuką – sztuką rządzenia. Jest to zatem sprawa talentu i opierania się na z góry

powziętych doktrynach i przesłankach, które z nauką często mają niewiele wspólnego.

301

Usunięcie aktualnych przepisów o kontroli zarządczej

Autor rozprawy uważa, że uzasadnionym jest całkowite wykreślenie przepisów o kontroli

zarządczej z ustawy o finansach publicznych. Przemawiają za tym trzy argumenty:

- zapisy ustawowe o kontroli zarządczej nie mają zasadniczo żadnej wartości

regulacyjnej,

- pojęcie kontroli zarządczej w ustawie jest niejednoznaczne,

- kontrola zarządcza, przynajmniej w części jednostek, jest przeciwskuteczna –

biurokratyzuje i generuje zbędne koszty.

Przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące kontroli zarządczej same w sobie nie

stanowią żadnej wartości dodanej dla funkcjonowania gmin. Określają one jedynie, że za

zarządzanie gminą odpowiada wójt (burmistrz, prezydent),85 a za zarządzanie jednostką

organizacyjną gminy odpowiada jej kierownik. Dalej ustawa wskazuje, że osoby te powinny

zarządzać skutecznie, zapewniając efektywność działania kierowanych instytucji oraz legalność,

etyczność i terminowość.86 Na tym się kończy regulacyjny sens przepisów o kontroli zarządczej.87

Wydaje się, że przepisami, które wywołują skutki odwrotne od zamierzonych są przepisy

regulujące kontrolę zarządczą. Zamiarem ustawodawcy było usprawnienie administracji publicznej,

jednak wyniki badań zaprezentowane w rozdziale piątym rozprawy wskazują, że kontrola

zarządcza, paradoksalnie, nierzadko administrację zbiurokratyzowała. Przepisy o kontroli

zarządczej mogą być zatem niejednokrotnie przeciwskuteczne.

Biurokraktyzacja to nie jedyny negatywny rezultat kontroli zarządczej. Niejasne przepisy

kreują przestrzeń na rynku usług doradczych i szkoleniowych, co generuje niepotrzebne,

bezproduktywne koszty dla sektora. Trzeba zatem przypomnieć, o czym autor rozprawy napisał

w pierwszej części pracy, że koncepcje i metody zarządzania są przedmiotem handlu. Popyt na tym

rynku kreują głównie menedżerowie występujący w roli klientów. Po stronie podażowej znajdują

się ci wszyscy, którzy oferują modne produkty intelektualne. Rynek, na którym handluje się

modnymi pomysłami na zarządzanie, ma zdecydowanie komercyjny charakter i jest nastawiony na

osiąganie zysków [Zimniewicz 2014, s. 57]. Z tym, że akurat w przypadku popyt na produkty

intelektualne związane z kontrolą zarządczą został wykreowany przez ustawodawcę kosztem

sektora.

85

Co nie jest całkowicie trafnym wskazaniem, o czym napisano w drugim rozdziale rozprawy. 86

Wszystkie inne wartości wymienione w art. 68 uofp2009 są pochodną efektywności. Efektywność nierozłącznie

wiąże się bowiem ze skutecznością, ochroną zasobów, zarządzaniem ryzykiem, wiarygodnością sprawozdań i

sprawnością komunikacji jako takiej. 87

Autor pomija kwestie związane z audytem wewnętrznym.

302

Koncepcja kontroli zarządczej jest także, w ocenie autora rozprawy, wadliwa w swoich

założeniach. Autor uważa, że cele w koncepcji kontroli zarządczej są względem siebie niezgodne.

Jeżeli przyjąć, że głównym celem kontroli zarządczej jest skuteczność, to postulaty biurokratyzacji

procesów zarządczych mogą działać przeciwskutecznie. Jeżeli natomiast przyjąć prymat legalności

nad skutecznością, to w gruncie rzeczy jest to odwołanie się do krytykowanego obecnie modelu

idealnej biurokracji. W praktyce funkcjonowania instytucji publicznej wartości takie jak

skuteczność, efektywność, legalność i przejrzystość (przejrzystość rozumiana jako

dokumentowanie) muszą być równoważone, ale z prakseologicznego punktu widzenia nie są to

wartości mające wspólny cel. Dlatego rozpatrując modele zarządzania należy wziąć pod uwagę

potrzebę wewnętrznej spójności każdego z nich.

W literaturze na temat kontroli zarządczej wskazuje się na jej nowoczesny charakter

zrywający z klasycznym modelem administrowania publicznego na rzecz osiągania efektów.

W przekonaniu autora rozprawy są to jednak hasła bardziej promujące kontrolę zarządczą i nie mają

odzwierciedlenia w rzeczywistości. Choćby z tego względu, że skuteczność musi ustępować

legalności. Zachowanie zgodności działań z przepisami niekiedy wymusza zmniejszoną

skuteczność (czasem wręcz przeciwskuteczność). Przepisy mogą wpływać niekorzystnie na

efektywność instytucji publicznych z przynajmniej trzech powodów:

- dlatego, że są niespójne lub niejasne,

- dlatego, że chronią interesy pracowników kosztem efektywności sektora (zob. przykład

poniżej),

- dlatego, że instytucje sektora publicznego muszą działać przejrzyście.

Pierwszy z wymienionych powodów jest rezultatem niskiej jakości stanowionego prawa.

Drugi powód wynika z odpowiedzialności społecznej państwa. Chodzi tu o ustawowe gwarancje

stabilności zatrudnienia i płacy pracownikom sektora publicznego, który może nieco obniżać

motywacje pracowników do innowacyjności i zaangażowania.

Przykład wpływu ochrony praw pracowniczych na efektywność realizacji zadań oświatowych

Zadaniem własnym gmin jest zapewnienie świadczenia usług edukacyjnych. Gminy mogą to zadanie realizować

samodzielnie, powołując gminną szkołę działającą jako jednostka budżetowa lub poprzez zlecenie prowadzenia

szkoły podmiotom zewnętrznym (np. stowarzyszeniom i fundacjom). W drugim przypadku osiąga się

oszczędności, wynikające z faktu, że nauczycieli szkoły prowadzonej przez podmiot zewnętrzny nie obejmują

przywileje wynikające z Karty Nauczyciela. Z tego względu coraz częściej obserwuje się, że gminy próbują

realizować zadania oświatowe, omijając uciążliwe finansowo zapisy Karty Nauczyciela, oczekując oszczędności.

303

Trzeci powód – wymóg przejrzystości – wynika przede wszystkim z faktu że sektor

publiczny rozporządza dobrem ogółu. Stąd społeczeństwo ma prawo wiedzieć jak dobro to jest

rozporządzane. Stanowi to element niezbędny funkcjonowania kontroli społecznej i zaufania

społecznego. Przejrzystość często wymaga dokumentowania działań. Stąd biurokratyzacja,

zapewniająca przejrzystość, może nieco utrudniać sprawność działania 88. Zasoby przeznaczone na

dokumentowanie mogłyby być przesunięte na merytoryczne działanie. Z wszystkich tu

przedstawionych względów autor uważa, że kultura stosowania przepisów ma swoje pełne

uzasadnienie, a ważnym czynnikiem mogącym usprawnić sektor jest kwestia jakości stanowionego

prawa oraz zakresu swobody jaką przepisy dają kierownikom instytucji publicznych, by móc

samodzielnie dobierać środki i osiągać cele. Przy swobodzie doboru środków kluczowym

elementem motywującym do osiągania rezultatów jest wówczas system prawny egzekwujący te

rezultaty. Wydaje się, że taki system w Polsce praktycznie nie istnieje.

Warto jeszcze dodać, że według W. Misiąga [2013, s. 85] wiele jednostek samorządu

terytorialnego wyprzedziło rząd o wiele lat w stosowaniu nowych technik zarządzania sprawami

publicznymi, a w szczególności – zarządzania finansami publicznymi. Dlatego wydaje się, że

rządowe pomysły "usprawniające" sektor, które wyrażają się w ustawach między innymi pod

hasłem kontroli zarządczej, wydają się niezasadne. To rząd mógłby uczyć się niejednokrotnie od

samorządu.

„Nauka organizacji i zarządzania stanowi podstawowy zakres wiedzy niezbędny dla

każdego pracownika, zwłaszcza na stanowisku kierowniczym, w aparacie administracji publicznej.

Wymóg ten odnosi się z równą siłą do działań oraz zachowań i postaw, bez względu na to, czy

wyrazimy go w pojęciach „starych”, czy „nowych” [Piekara 2010, s. 19]. Nie ma zatem znaczenia

czy nazwiemy coś kontrolą zarządczą zamiast zarządzaniem lub kontrolą zarządczą zamiast

kontrolą wewnętrzną. Nie trzeba zatem tworzyć nowych pojęć na nazwanie czegoś starego tylko po

to by wprowadzać zamieszanie. Nie trzeba tworzyć kosztownych urzędniczych struktur

pouczających o zarządzaniu, co zrobił Minister Finansów utrzymując komórkę organizacyjna

w kierowanym Ministerstwie, „koordynującą” kontrolę zarządczą. Wystarczy dobierać kadrę

kierowniczą według niezbędnych kwalifikacji i po prostu wymagać oraz rozliczać. Nie trzeba

tworzyć sztucznego zamieszania wokół spraw oczywistych.

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, autor rozprawy uważa, że uzasadnionym jest

całkowite wykreślenie przepisów o kontroli zarządczej zapisanych w ustawie o finansach

publicznych.

88

Choć nie zawsze przejrzystość utrudnia sprawność. Do tego jaką ważną jest przejrzystość i kontrola społeczna dla

sprawności sektora autor wróci w dalszej części rozprawy.

304

6.6. Trzypoziomowe zarządzanie ryzykiem

Autor rozprawy uważa, że zarządzanie ryzykiem w sektorze publicznym należy rozpatrywać

na trzech poziomach:

- poziom pojedynczej instytucji publicznej (I poziom),

- poziom jednostki samorządu terytorialnego (II poziom),

- poziom centralny (III poziom).

Pomiędzy tymi poziomami zachodzą wzajemne interakcje. Sprowadzają się one do

wymiany informacji, których aktywnym uczestnikiem jest samorząd.

Zarządzanie ryzykiem na I poziomie

W ocenie autora rozprawy, metod zarządzania ryzykiem w poszczególnych instytucjach

publicznych, nie należy standaryzować. Kwestie zarządza ryzykiem w poszczególnych instytucjach

publicznych, zgodnie z zaproponowaną już swobodą menedżerską, powinny leżeć poza odgórnymi

regulacjami władzy centralnej. Nie ma bowiem żadnego znaczenia jakie metody i techniki

zarządzania ryzykiem stosują kierownicy poszczególnych instytucji, ponieważ czynią to na użytek

własny. I każdy z nich, w zależności od potrzeb, wiedzy i umiejętności tworzy swój własny system

pozyskiwania informacji o zagrożeniach i oceny. Jeżeli instytucja liczy wielu pracowników

i komórek organizacyjnych, być może jej kierownik dostrzeże potrzebę sformalizowania procesu

zgłaszania potencjalnych lub zmaterializowanych zagrożeń. Ale w każdym indywidualnym

przypadku zastosowanie konkretnego rozwiązania organizacyjnego powinno wynikać

z wewnętrznej potrzeby instytucji. Kierownicy instytucji publicznych powinni mieć na uwadze

kwestie odpowiedniej formy przekazywania informacji, aby zapewnić jej skuteczność, bowiem, jak

stwierdził B. Shaw, istnieje pięćdziesiąt sposobów wypowiadania słowa „tak” i pięćset sposobów

wypowiadania „nie”, lecz jest tylko jeden sposób ich napisania [Rogala-Lewicki 2013, s. 16,

za: Szulczewski 1977, s. 19]. Wydaje się, że nikt nie wie lepiej, jakie rozwiązania organizacyjne

stosować w organizacji aniżeli kierownictwo i pracownicy organizacji. Centralne narzucanie

niektórych rozwiązań może bowiem biurokratyzować procesy zarządzania w poszczególnych

organizacjach.

W odniesieniu do samorządu, zarządzanie ryzykiem na I poziomie zamyka się wewnątrz

pojedynczej jednostki organizacyjnej jst. Z punktu widzenia zarządu jst bez znaczenia powinno być

np. w jaki sposób zarządza się ryzykiem wewnętrznym w konkretnej jednostce, a ważny jedynie

sposób komunikowania o ryzyku zewnętrznym. Jest to kwestia poruszanego już w tej rozprawie

zagadnieniu standaryzacji i zagrożeń w nieumiejętnym jej stosowaniu. Dla zarządu jst bez

305

znaczenia powinna być forma komunikacji wewnątrz swojej jednostki jaką kierownik jednostki

uzna za słuszną. W jego gestii jest wybór czy będą to regularne narady, publikacje w intranecie,

przekazy pocztą elektroniczną bądź forma ustna [Giebel 2012, s. 26]. Trzeba jednak zadbać, aby

informacja w jednostce była dostarczona w odpowiedniej formie, czasie i o odpowiedniej ważności

i wiarygodności [Jedynak 2010, s. 62].

Zdaniem autora rozprawy najprościej zorganizowany system zarządzania ryzykiem opiera

się na sprawnie funkcjonujących kanałach informacji. Tworząc kanały komunikacji należy

zapewnić istnienie mechanizmów filtrowania informacji tak, aby do kierownictwa najwyższego

szczebla nie trafiały informacje nieistotne (czyli informacje o zagrożeniach małoistotnych). Sam

filtr w praktyce często funkcjonuje, a jest nim zasada i praktyka przekazywania informacji

o zagrożeniach bezpośredniemu przełożonemu. Dopiero przyjęcie informacji przez bezpośredniego

przełożonego w naturalny sposób wymusza przeanalizowania jej i ocenienia czy zagrożenie

wymaga interwencji przez kierownictwo wyższego szczebla, czy też reakcja może być skutecznie

podjęta na poziomie komórki organizacyjnej. Proces zarządzania ryzykiem według przedstawionej

koncepcji przedstawia schemat 28. W bardzo małych jednostkach system zarządzania ryzykiem

będzie wówczas po prostu organizacyjnym wymogiem, by pracownicy informowali kierownika

o możliwych zagrożeniach.

zidentyfikowanie

ryzyka

zidentyfikowanie

ryzyka

zidentyfikowanie

ryzyka

Pracownik

przekazanie

przełożonemu

Kierownik

referatu

przekazanie

przełożonemu

Kierownik

jednostki

samodzielna

reakcja na ryzyko

samodzielna

reakcja na ryzyko

reakcja na ryzyko

Schemat 29. Proces zarządzania ryzykiem w organizacji oparty na kanałach informacyjnych


Zaprezentowana na schemacie 29 koncepcja prezentuje swoisty system wczesnego

ostrzegania, oparty i ściśle związany ze sprawnością komunikacji wewnętrznej organizacji.

Przekazywanie ryzyka przełożonemu może odbywać się w bardziej lub mniej sformalizowany

sposób. Przekazanie wymaga jednak wstępnej oceny ryzyka przez przekazującego. Taki schemat

306

systemu zarządzania ryzykiem jest naturalistycznym podejściem. Dlatego, że np. sporządzanie

miesięcznych raportów finansowych (budżetowych), obligatoryjnych w jednostkach budżetowych,

wprost wpisuje się w tę koncepcję. Choć ryzyka nie podlegają „ocenie punktowej”, to samo

monitorowanie stanu budżetu i raportowanie może stanowić już element systemu wczesnego

ostrzegania.

Przedstawiony proces zarządzania ryzykiem oparty na kanałach informacyjnych bazuje na

metodzie zarządzania przez wyjątki. Metoda ta jest jedną z wielu wypracowanych przez teorię

zarządzania, a jej idea sprowadza się do podziału problemów decyzyjnych na te, które wymagają

zaangażowania kierownictwa oraz takie, które będą rozwiązywane przez podległych mu

pracowników. Z założenia minimalizuje to zakres decyzji kierownika, pozostawiając w jego

kompetencjach tylko decyzje o najwyższej randze, odbiegające od zidentyfikowanych wzorców

postępowania (norm, rutyn, procedur decyzyjnych) lub wymagające potraktowania jednostkowego.

Tak dokonana hierarchizacja problemów odciąża kierowników i zapewnia ich wyższą skuteczność.

Metoda ta wprowadza elementy automatyzacji przebiegu procesów do momentu pojawienia się

sytuacji wymagającej interwencji kierownictwa [zob. Hamrol i Mantura 2006, s. 63].

Zarządzanie ryzykiem na II poziomie

Jeżeli chodzi o zarządzanie ryzykiem w strukturze większej aniżeli pojedyncza instytucja

publiczna, jaką jest jednostka samorządu terytorialnego, swoboda taka powinna być również

zapewniona władzom samorządowym. Z dużym prawdopodobieństwem zarządzanie ryzykiem

przez organy jst, w strukturze wielu jednostek organizacyjnych może wymagać formalizowania

tego procesu, ale nadal, zdaniem autora rozprawy, kwestia ta nie powinna być regulowana przez

władze centralne. Zarządzanie ryzykiem w gminach na ich własny użytek powinno być wolne od

administracyjnych przymusów władzy centralnej. Powinno natomiast prawnie stwarzać warunki

organom jst, aby systemy zarządzania ryzykiem tworzyć.

Zarządzanie ryzykiem na III poziomie

Najistotniejszym i najtrudniejszym dla ustawodawcy, zdaniem autora rozprawy, jest

zorganizowanie systemu zarządzania ryzykiem na poziomie centralnym. Realizacja polityk

państwowych angażuje bowiem nie tylko jednostki w działach administracji rządowej, ale także

samorządy na wszystkich szczeblach. Dodatkowo na skuteczność realizowanych polityk wpływają

czynniki nie tylko rynkowe, ale ogólnie: makroekonomiczne. Wówczas, mając potrzebę

pozyskiwania bieżących danych o zagrożeniach realizacji jego celów, może a nawet powinien mieć

możliwość stworzenia kanałów przekazywania, agregacji i oceny danych sygnalizujących ryzyka.

307

Pomiędzy szczeblem centralnym a samorządowym takie kanały już istnieją. Funkcjonuje

między innymi tzw. Komisja Wspólna Rządu i Samorządu, która rozpatruje problemy związane

z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego i z polityką państwa wobec samorządu

[https://kwrist.mac.gov.pl]. Ministrowie także tworzą na własne potrzeby systemy dostarczające im

niezbędnych informacji zarządczych. Minister Finansów ma zorganizowany jednolity system

sprawozdawczości budżetowej, który może służyć jako źródło informacji o finansach sektora

i sygnalizować zagrożenia płynności, a Minister Edukacji Narodowej pozyskuje dane oświatowe

z tzw. Systemu Informacji Oświatowej.

Zarządzanie ryzykiem na poziomie centralnym może mieć fundamentalne znaczenie dla

efektywności sektora publicznego. Na tym poziomie bowiem tworzy się prawo powszechne, które

nie tylko reguluje funkcjonowanie samych instytucji publicznych, ale może także generować dla

tych instytucji bariery dla skuteczności ich działania (zob. przykład poniżej).

Przykład wpływu otoczenia prawnego na skuteczność instytucji publicznych

K. Zimniewicz [2003, s. 227] podaje przykład zarządzania parkami krajobrazowymi, dla których barierę

zarządzania stanowi prawo. Autor wskazuje, że model zarządzania parkami krajobrazowymi obejmuje trzy

składowe [Zimniewicz 2003, s. 230]:

- czynniki sterowalne,

- czynniki niesterowalne,

- indykatory.

Czynniki sterowalne to wszystkie te działania, które może podjąć kierownictwo parku krajobrazowego w celu

osiągnięcia celów parku (cele te mogą odnosić się do indykatorów). Należą do nich m.in.: interwencje,

popularyzowanie parku, inicjowanie badań naukowych, ochronę parku oraz wprowadzanie innowacji. Natomiast

do czynników niesterowalnych autor zalicza m.in. otoczenie prawne, w jakim funkcjonuje park, egzekwowanie

prawa, politykę gospodarczą i ekologiczną państwa.

Indykatory to wskaźniki opisujące czystość wód, powietrza, gleb, poziom hałasu, różnorodność flory i fauny,

jakość krajobrazu, estetykę architektury, ład przestrzenny, czystość danego obszaru itp. i są zapisane w przepisach

prawa. Stanowią zatem pewne wzorce i standardy do osiągnięcia.

Osiągnięciu pożądanych wskaźników, stanowiących indykatory nie sprzyja system prawa i jego egzekucji. Prawo

albo jest niespójne wewnętrznie i może być znacząco różnie interpretowane, albo nie jest właściwie egzekwowane.

Tymczasem ludność narusza przepisy m.in. poprzez odprowadzanie gnojowicy do wód powierzchniowych,

nieszczelności szamb w ośrodkach rekreacyjnych, grodzenie działek rekreacyjnych aż po lustro wody, budowę

pomostów na jeziorach bez pozwoleń, samowole budowlane, nielegalną wycinkę drzew i krzewów, trzcin

przybrzeżnych na jeziorach, niszczenie miejsc gniazdowania ptactwa, wypalanie łąk, rabunkowe czerpania żwiru

dla budownictwa, oraz nadmiemy hałas powodowany przez instytucje rozrywkowe w strefach ciszy. Zbyt mało

dotkliwe sankcje nie spełniają swojej roli wychowawczej, a czasem naruszenie przepisów jest tolerowane przez

władze lokalne. W warunkach, gdzie dozwolone prawem działania kierownictwa parku krajobrazowego spotykają

się z bezkarnością naruszeń prawa przez obywateli, o skutecznym zarządzaniu trudno mówić. K. Zimniewicz

[2003, s. 235] konstatuje, że system prawa nie powinien być barierą w zarządzaniu parkiem, a wręcz przeciwnie –

powinno być czynnikiem zwiększającym skuteczność zarządzania.

308

Biorąc pod uwagę powyższy przykład autor rozprawy widzi duże uzasadnienie, aby organy

władzy centralnej, mające istotny wpływ na stanowienie prawa powszechnego w Polsce, budowały

kanały informacji sygnalizujące o barierach skutecznego zarządzania w instytucjach realizujących

politykę tych organów. Niejednokrotnie bariery te mogą zostać wyeliminowane właśnie poprzez

zmianę prawa.

Powyższe uwagi dotyczące zarządzania ryzykiem na poszczególnych szczeblach

administracji publicznej wskazują, że istotną rolę w organizacji systemów zarządzania ryzykiem

stanowi komunikacja. W ocenie autora rozprawy, najużyteczniejsze jest rozumienie zarządzania

ryzykiem wąsko jako tylko jeden z wielu elementów funkcjonowania jednostki, ale przynoszący

konkretne korzyści. Chodzi konkretnie o postrzeganie zarządzania ryzykiem jako kanału

dostarczania istotnych informacji zarządczych, co ma umożliwić podejmowanie trafnych decyzji

(zapobiegających wystąpienia zagrożenia, niwelacji skutków wystąpienia lub wykorzystania

nadarzającej się szansy). Jak zauważył bowiem A. Rogala-Lewicki [2013, s. 15], większość osób

łączy informację z czynnikiem, który zmniejsza skalę niewiedzy o danym zjawisku i umożliwia

sprawniejsze działanie. Ważnym elementem skuteczności zarządzania ryzykiem jest zatem kwestia

zorganizowania przepływu informacji. Na pierwszym poziomie: wewnątrz jednostki, na drugim:

pomiędzy organami jst i jednostkami organizacyjnymi jst, a na trzecim: pomiędzy samorządem

a rządem.

Opierając system zarządzania ryzykiem na kanałach informacyjnych, i będąc świadomym

jak ważnym czynnikiem skuteczności sektora publicznego jest otoczenie prawne, autor rozprawy

uważa, że system taki powinien angażować audyt wewnętrzny.

Audyt wewnętrzny, jako element systemu kontroli zarządczej [Komunikat 23 MF 2009,

standard 21] jest działalnością wspierającą ministra kierującego działem administracji rządowej lub

kierownika instytucji publicznej poprzez dokonywanie ocen kontroli zarządczej i czynności

doradcze [ustawa z 29 sierpnia 2009, art. 272]. Aktualnie jednak audytor wewnętrzny zatrudniony

w jst nie wspiera żadnego z ministrów, a jego „klientem” jest wyłącznie zarząd jst. Ustawa

o finansach publicznych [ustawa z 29 sierpnia 2009] wyłącza również możliwość wykorzystywania

audytu wewnętrznego funkcjonującego w samorządzie do pozyskiwania danych na potrzeby

centralnego szczebla zarządzania państwem [ustawa z 29 sierpnia 2009, art. 295]. A zatem

w obecnym systemie prawa samorządowi audytorzy wewnętrzni nie stanowią źródła wiedzy na

temat ryzyk związanych z funkcjonowaniem jst. W ocenie autora rozprawy warto byłoby włączyć

audyt wewnętrzny funkcjonujący na szczeblu samorządowym w system zarządzania ryzykiem na

poziomie centralnym.

309

Audytorzy realizują swoją misję działając w reżimie rozporządzenia wydanego na podstawie

art. 285 uofp2009 [rozporządzenie MF z 4 września 2015]. Wskazuje ono m.in. niezbędne elementy

dokumentacji zadania audytowego, do której należą m.in. program i sprawozdanie z zadania

audytowego [rozporządzenie MF z 4 września 2015, §5.2]. W programie należy wskazać istotne

ryzyka w obszarze działalności jednostki objętym zadaniem oraz kryteria przyjęte do oceny

badanego obszaru [rozporządzenie MF z 4 września 2015, §16], natomiast w sprawozdaniu

formułuje zalecenia [rozporządzenie MF z 4 września 2015, §18]. Uwzględniając warsztat pracy

audytora wewnętrznego i chcąc włączyć go do systemu zarządzania ryzykiem na poziomie

centralnym, autor rozprawy uważa, że programy i sprawozdania z zadań audytowych powinny

zawierać w sobie wyodrębnione części poświęcone analizie otoczenia prawnego i jego wpływu na

skuteczność badanego obszaru, a częścią zaleceń powinny być postulaty de lege ferenda. Postulaty

te, raportowane do odpowiednich resortów mogłyby być cennym źródłem informacji

wykorzystywanym przy zmianie prawa. Koncepcję zaprezentowano na schemacie 30.

Schemat 30. Schemat wykorzystania funkcji audytu wewnętrznego w samorządzie

w systemie zarządzania ryzykiem na poziomie centralnym


Włączenie samorządowego audytu wewnętrznego w system zarządzania ryzykiem na

poziomie centralnym wymagałby jednak zestandaryzowanej formy raportowania postulatów de lege

JST 1audyt

wewnętrznyJST 2

audyt

wewnętrznyJST 3

audyt

wewnętrzny

minister

kierujący

działem

administracja

minister

kierujący

działem

finanse

publiczne

310

ferenda, aby agregacja danych w poszczególnych resortach przebiegała sprawnie, a informacje były

czytelne.

Podsumowując, należy rozróżnić, że czym innym jest zarządzanie ryzykiem na poziomie

pojedynczej instytucji publicznej, jednostki samorządu terytorialnego złożonej ze swoistej grupy

jednostek tworzące swego rodzaju grupę kapitałową, a jeszcze czym innym zarządzanie ryzykiem

na poziomie polityki państwa. Kierownik jednostki powinien mieć swobodę stosowania dowolnych

metod zarządzania ryzykiem, organy gminy powinny mieć swobodę sposobu zarządzania ryzykiem

w obrębie jst, a ministrowie powinni mieć prawną możliwość stworzenia systemu zarządzania

ryzykiem w obrębie całej administracji publicznej, która zaangażowana jest w realizację jego

polityki, tak by mógł otrzymywać informacje o ryzykach w jej realizacji. Nie można przy tym

zapominać, że swobodzie tej musi towarzyszyć rzeczywista rozliczalność publiczna.

6.7. Pomocniczość i ochrona samodzielności samorządu

Doświadczenie Wielkiej Brytanii pokazuje, że skuteczne przeprowadzenie reform

modernizujących lokalną administrację publiczną wymaga zaangażowania ze strony władz

centralnych [Nowak 2006, s. 60]. Można przyjąć, że w Polsce przejawem tego zaangażowania ze

strony rządu jest wprowadzenie do uofp2009 kontroli zarządczej. Jest jednak istotna różnica w obu

przykładach. Przykład brytyjski kładzie nacisk na rezultaty - od administracji lokalnej oczekuje się

świadczenia usług na z góry założonym standardzie (jakości). Temu ma służyć m.in. mierzenie.

W Polsce natomiast wydano akt prawny, a pieczę nad jego właściwą implementacją

powierzono urzędnikom Ministerstwa Finansów. Nie bez znaczenia jest tu forma sprawowania tej

pieczy. Działania koordynacyjne, polegające w głównej mierze na popularyzowaniu i wyjaśnianiu

intencji ustawodawcy (w postaci Wytycznych) przybrały postać komórki organizacyjnej

Ministerstwa. O ile doświadczenia brytyjskie są pozytywne, bo nastawione na rezultat i silnie

wspierane przez premiera, o tyle polskie rozwiązanie jest w istocie powołaniem urzędu (konkretnie

komórki organizacyjnej w Ministerstwie Finansów), której sensem istnienia jest ów koordynacja.

W związku z powyższym urzędnicy, dla których koordynowanie kontroli zarządczej stanowi

podstawę ich bytu, nie mają wyraźnego bodźca do tego by kontrola zarządcza została

skoordynowana (czyli upowszechniona i właściwie wdrożona).

Patrząc na sposób realizacji, skądinąd dobrych koncepcji, w Polsce, autor rozprawy uważa,

że problemem nie jest zły pomysł lub zła koncepcja reform administracji publicznej. Problemem

jest sposób przeprowadzania tych reform, gdzie przedmiotem zainteresowania urzędników nigdy

nie będzie osiągnięcie rezultatu, a raczej nastawienie na działania. Osiągnięcie rezultatu może

311

przynieść urzędnikowi jedynie brak pracy, natomiast skupienie się na działaniach zapewnia stałość

zatrudnienia i wynagrodzenia.

Samodzielność samorządu

Samodzielność jest immanentną cechą samorządności. Ingerowanie w swobodę działań jst

może naruszać jej niezależność względem rządu. Dlatego ingerencja ustawodawcy nie może iść

zbyt daleko, a szczególnie nie powinna wchodzić w warstwę działań jst dopóty dopóki działania

podejmowane przez nie mieszczą się w konstytucyjnych ramach zaufania publicznego, etyki oraz

legalności. W ocenie autora rozprawy, regulacje z zakresu kontroli zarządczej naruszają swobodę

działalności jst. Uszczuplanie istniejących kompetencji gmin, na rzecz kompetencji organów

administracji rządowej lub samorządów ponadgminny dozwolone jest tylko wówczas, gdy ma to

uzasadnienie w wartościach konstytucyjnych i pozostaje w zgodzie z zasadą pomocniczości

[Wacinkiewicz 2011, s. 79].

Powyższe nie oznacza, że ustawodawca nie może ingerować w swobodę funkcjonowania

samorządu. W pewnym zakresie jest to niezbędne. Problem polega na wyznaczeniu granic tej

ingerencji. W tym zakresie należy odpowiedzieć na pytanie czy regulatorowi nadano prawem

odpowiedzialność za przestrzeń, którą uregulował.89 Autor uważa, że regulator przekroczył granicę

swojej odpowiedzialności. Wkraczanie w sferę działań samorządu zawsze budzi ryzyko zbytniej

ingerencji w samodzielność samorządu. W ocenie autora, ingerowanie w sposoby realizacji

ustawowo wyznaczonych zadań jakiejkolwiek instytucji publicznej przede wszystkim osłabia

odpowiedzialność kierownika takiej jednostki za rezultaty osiągnięte przez tę instytucję. Gdy

organizacji wskazuje się nie tylko oczekiwania wobec niej (szczególnie mierzalne oczekiwania), ale

również instruuje się ją w jaki sposób powinna ona działać, wówczas odpowiedzialność kierownika

tejże organizacji może być znikoma. A to z kolei jest sprzeczne z ideą nowego zarządzania

publicznego, z którego rzekomo czerpie kontrola zarządcza. W sektorze prywatnym prezesowi

powierza się cele do realizacji i rozlicza się go z tych celów. Ingerencja w swobodę działań

zarządczych stanowi również sprzeczność w samej kontroli zarządczej, ponieważ nie można

wówczas mówić o odpowiedzialności kierownika jednostki za jej I poziom. Dlaczego ustawodawca

ma narzucać kierownikowi jednostki stosowanie koncepcji zarządzania przez cele, mierzyć

wskaźnikami pracę pracowników, przyjmując to rozwiązanie za jedynie właściwe? Dlaczego ma

89

Autor celowo użył sformułowania regulator zamiast ustawodawcy. Ustawodawca to bliżej nieokreślony byt, trudny

do jednoznacznego osobowo zidentyfikowania w ustroju demokratycznym. Regulatorem z kolei, w zakresie kontroli

zarządczej, jest Minister Finansów. To jego resort odpowiada głównie za zapisy ustawy o finansach publicznych

dotyczących kontroli zarządczej. On również wydał odpowiednie rozporządzenia wykonawcze do tych zapisów oraz

komunikaty.

312

zarządzać w sposób udokumentowany? Jaki cel kontroli zarządczej poprzez dokumentowanie

wtedy się osiągnie? Dlaczego niezbędnym elementem doskonalenia organizacji ma być samoocena?

W dodatku udokumentowana? Autor już wyjaśnił, że u podstaw dokumentowania procesów na

którym zależy ustawodawcy leży najpewniej potrzeba zachowania przejrzystości. Ale nie jest to

przecież cel kontroli zarządczej, a cecha sektora. W przejrzystości nie chodzi natomiast

o biurokratyzację i fasadowość działań, która zdominowałaby przestrzeń zarządczą. Tylko dlatego,

żeby zadośćuczynić potrzebom przejrzystości kosztem efektywności. Dlatego przejrzystość

powinna być rozumiana głównie jako rozliczalność z osiąganych efektów.

Ingerencja regulatora powinna zatem wynikać z przypisanej mu odpowiedzialności za dany

obszar przestrzeni publicznej. Uzasadnione jest, aby Minister Finansów kształtował przestrzeń

funkcjonowania samorządu w obszarze, w którym samorządy te wpływają na rezultaty, za które

odpowiedzialność ponosi Minister Finansów. Dlatego Minister Finansów powinien sterować takim

obszarem funkcjonowania samorządu jak wyniki - szczególnie finansowe. W ten sposób

uzasadnienie znajduje centralnej regulowanie wartości brzegowych zadłużenia samorządów,

wprowadzanie tzw. progów ostrożnościowych czy też dyscyplinującej reguły wydatkowej.

Uzasadnione jest także centralne kształtowanie zasad sprawozdawczości finansowej i budżetowej,

ponieważ organizacja spójnego systemu sprawozdawczości umożliwia Ministrowi jednolitość

planowania, agregację danych finansowych w skali państwa i dokonywanie potrzebnych mu analiz

ekonomicznych.

Biorąc powyższe pod uwagę zasadniczym czynnikiem wyznaczającym granicę ingerencji

w swobodę działania instytucji publicznej przez władze centralne powinna być kwestia

rozliczalności publicznej rozumianej jako odpowiedzialność kierowników jednostek za rezultaty

osiągane przez te jednostki oraz zasady współżycia społecznego, które odnoszą się do etyki działań

administracji.

Wsparcie dla projektów oddolnych

Autor rozprawy uważa, że dla realizacji wartości jakie przyświecały kontroli zarządczej

warto wspierać inicjatywy, które zostały podjęte oddolnie przez same samorządy. Ich walorem jest

nie tylko dobrowolność uczestnictwa, ale również długi okres zdobytych doświadczeń.

Jedną z takich oddolnych inicjatyw jest System Analiz Samorządowych. Powstał on

w 1999 r. z inicjatywy Związku Miast Polskich. Jest to narzędzie, którego istotą jest zastosowanie

wskaźników dla oceny działalności lokalnych samorządów. Wskaźniki przygotowywali konsultanci

i praktycy dla wybranych obszarów aktywności samorządów [Nowak 2006, s. 87]. Aktualnie

system obejmuje wskaźniki monitorujące 6 obszarów usług publicznych: kultury, pomocy

313

społecznej, oświaty, transportu i drogownictwa, gospodarki komunalnej (sektor wod.-kan., odpady

stałe), komunalnej gospodarki mieszkaniowej oraz efektywności energetycznej

[http://www.sas24.org]. Ocenę samorządów uzupełniają wskaźniki o charakterze horyzontalnym

odnoszące się do finansów, współpracy z organizacjami pozarządowymi, demografii

i zrównoważonego rozwoju.

Dane pozyskiwane są bezpośrednio z samorządów, które zgłosiły chęć uczestnictwa

w Systemie oraz z danych statystycznych przekazywanych przez nie w ramach odrębnych kanałów

statystyki publicznej (np. wskaźniki dla oświaty wykorzystują dane pobierane z Systemu Informacji

Oświatowej). Ogólnie dostępne zestawienia umożliwiają porównanie samorządów i identyfikacje

tych najlepszych. Uczestnicy SAS doceniają znaczenie pomiaru rezultatów działalności, a jednym

z pozytywnych rezultatów przedsięwzięcia ZMP jest tworzona baza dobrych praktyk

w zarządzaniu. Systemowi Analiz Samorządowych brakuje jednakże centralnej promocji programu,

pozwalającej zwiększać liczbę uczestników [Nowak 2006, s. 88-89].

SAS opiera się na benchmarkingu. Jak podaje M. Chrzanowski [2015, s. 42], benchmarking

w administracji publicznej zaczął pojawiać się od lat 80. XX wieku w USA i krajach Europy

Zachodniej. Okazał się metodą skuteczną w poprawie efektywności działania i obecnie jest stałym

elementem funkcjonowania sektora publicznego. Autor podaje, że w Stanach Zjednoczonych,

Kanadzie i Wielkiej Brytanii 78% instytucji samorządowych wykorzystuje to narzędzie

doskonalenia, a najlepszym wzorcem są doświadczenia norweskie. Norweski Związek Władz

Lokalnych i Regionalnych Municipality Networks for Renewal and Efficiency, przeprowadził

w latach 2001–2004 projekt benchmarkingowy, w którym wzięło udział 72% wszystkich jednostek

w kraju. Wykorzystywane do oceny jednostek wskaźniki poddano analizie w sieciach obejmujących

od czterech do ośmiu samorządów. Każdy z samorządów był reprezentowany przez trzy do czterech

osób. Każdy z zespołów analizował wybrany zakres zagadnień. Dyskusji poddawano różnice

i podobieństwa procesów świadczenia poszczególnych usług publicznych. Konsekwencją kolejnych

analiz i dyskusji był wybór przez władze poszczególnych samorządów konkretnych rozwiązań

usprawniających w analizowanych obszarach. M. Chrzanowski zapewnia, że większość

samorządów kontynuuje współpracę i wymianę doświadczeń rozpoczętą w ramach projektu.

W Polsce realizowano kilka inicjatyw, które miały dać impuls do zmian działania polskiej

administracji samorządowej. Wśród nich można wymienić standaryzację i certyfikację ISO,

Program Rozwoju Instytucjonalnego (PRI), konkurs „Lider Zarządzania”, Wspólną Metodę Oceny

(CAF), program „Przejrzysta Polska” (PP) oraz System Analiz Samorządowych (SAS). W 2006 r.

J.F. Nowak [s. 99] dokonał ich analizy, oceniając pod względem powszechności udziału oraz

zakresu możliwej do uzyskania modernizacji. Z badania tego wynika, że System Analiz

314

Samorządowych ma relatywnie wysoki potencjał, który mógłby wpływać na działalność

samorządów, ale zainteresowanie nim wśród samorządów jest stosunkowo małe. Jeszcze mniejsze

zainteresowanie, ale o większym potencjale ma Program Rozwoju Instytucjonalnego (PRI).

wysoki

Zak

res

mo

żliw

ej d

o u

zysk

ania

mo

der

niz

acji

● PRI

● ISO

● SAS

● LZ

● CAF ● PP

niski

Niska Powszechność

udziału

wysoka

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Nowak 2006, s. 99].

Wydaje się, że SAS, jako oddolna inicjatywa samorządowa, wpisuje się w pełni w wartości,

które przyświecają kontroli zarządczej. SAS powstał na długo przed tym jak pomysł kontroli

zarządczej zaczął być realizowany. W przekonaniu autora rozprawy jest przez to silna strona SAS

i należałoby go rozwijać zamiast podejmować odrębne inicjatywy, które nie wykorzystują

potencjału stworzonego przez kilkanaście lat. Walory oddolnej inicjatywy, wykorzystującej zasadę

dobrowolności udziału wykorzystują także pozostałe wskazane powyżej inicjatywy. Pytanie jak je

upowszechnić, aby ustrzec się przed negatywnymi rezultatami administracyjnego nakazu, pozostaje

otwarte.

6.8. Korygująca rola kontroli społecznej

M. Gorynia [2000, s. 188], oceniając w 2000 r. kompetencje polskich menedżerów sektora

prywatnego uznał, że poziom profesjonalny menedżerów nie był jeszcze najwyższy, a słaby rozwój

rynku kapitałowego sprawia, że rynek ten jest często „tolerancyjny” wobec niezadowalających

osiągnięć menedżerów. Duże rozproszenie własności w niektórych firmach utrudnia sprawowanie

nadzoru nad menedżerami przez akcjonariuszy. Jaki jest zatem poziom tolerancji wobec

315

niezadowalających wyników menedżerów (kierowników jednostek) w sektorze, w którym

mechanizmy rynku oddziałują szczątkowo lub w ogóle? Dedukcyjnie należałoby przyjąć, że

tolerancja ta jest niepokojąco wysoka. Wnioskiem zdiagnozowania tego niekorzystnego zjawiska

powinno być wypracowanie w sektorze publicznym mechanizmów minimalizujących negatywne

skutki „nieobecności” rynku.

Obok braku konkurencji, na motywacje kierownictwa instytucji publicznych wpływa

również rozdział właścicielstwa i kierownictwa, co koresponduje wprost z problemem agencji.

Jednak w sektorze publicznym trudno jednoznacznie wskazać właściciela, który korygowałby

zachowania kierowników instytucji publicznych. Rolę właściciela powinna zatem pełnić silnej

kontroli społecznej, która byłaby w stanie samodzielnie wpływać na działania władz publicznych.

6.8.1. Kontrola społeczna jako mechanizm dyscyplinujący

Analizując kwestie zarządzania publicznego nie można uciec od polityki. To właśnie od

ustawodawcy, a więc od rządu zależy efektywność działania urzędników. Jeżeli stworzy się jasny,

przejrzysty system wyznaczania i oceny realizacji celów, system kontraktowy wiążący

wynagrodzenia z wynikami i zabezpieczenia przed nieuczciwym wykorzystywaniem swojej

pozycji, wówczas istnieją warunki progowe dla tworzenia efektywnych systemów zarządzania.

Problem jednak w tym, że rozliczalność z postawionych celów dotyczyć musi automatycznie

działalności rządu. Jednak stworzenie systemu, który rozliczałby z realizacji postawionych celów,

przyjmujących często formę populistycznych obietnic wyborczych, nie leży w interesie żadnej

partii politycznej. Sektor publiczny nie ma zatem sam w sobie silnych czynników

samoregulujących skłaniających ku rozliczalności publicznej.

Silnym motywatorem do realnych zmian w zarządzaniu publicznym jest natomiast groźba

utraty płynności finansowej sektora, czyli widmo braku środków w budżecie. To stanowi wyraźny

bodziec do podejmowania realnych działań. Kryzysy finansowe są tym motywatorem, które

stanowią bodziec dla władz publicznych do zdecydowanych i realnych zmian. Wówczas właśnie

podejmuje się interwencje, które zabezpieczają wpływy budżetowe lub racjonalizują sposób ich

wykorzystania. Innym mechanizmem, dyscyplinującym i dającym na bieżąco bodziec racjonalizacji

w sektorze publicznym, jest sprawna i silna kontrola społeczna.

W sektorze finansów publicznych konkurencja albo nie występuje w ogóle [Lisiecka i Papaj

2012, s. 8], albo w szczątkowej postaci. Pewnym przejawem konkurencji może być

np. współistnienie prywatnych, jak i publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Właśnie z braku

316

istnienia konkurencji istotnym motywatorem dla instytucji publicznej, skłaniającym do dostarczania

coraz lepszych usług publicznych, jest wysoko rozwinięta kontrola społeczna.

Tradycyjnie, przywódcy polityczni określają jakie usługi mają być świadczone, na jakich

warunkach i dla kogo, a urzędnicy i specjaliści następnie organizują i świadczą te usługi. Rola

obywateli jest w dużej mierze bierna. Jednak w nowej scenerii, liczba aktorów zaangażowanych

w świadczenie i ocenę usług publicznych wzrasta, a rola obywatela staje się coraz bardziej aktywna

[KPRM 2008, s. 36]. Rola obywatela jako instytucji kontroli społecznej jest zatem wiele większa.

Takie zmiany polityki zarządzania zasobami publicznymi buduje społeczeństwo obywatelskie,

które ma realny wpływ na wykorzystanie zasobów, a władza publiczna nie pozostaje oderwana od

oczekiwań społecznych. Z kolei ryzykiem jest niska świadomość społeczeństwa i pokusa do

podejmowania decyzji o charakterze konsumpcyjnym. Znaczy to tyle, że zaangażowanie obywateli

w proces podejmowania decyzji publicznych skutkować może decyzjami niekorzystnymi dla

ogólnej kondycji sektora publicznego mierzonego zadłużeniem. Spodziewać się należy, że przy

nieukształtowanej postawie obywatelskiej decyzje podejmowane przez tych obywateli nigdy nie

będą inicjowały dobrowolnej dbałości o dług publiczny, ponieważ nie ma ogólnej tendencji do

brania odpowiedzialności za zobowiązania, a granicą są prawne limity zaciągania zobowiązań. Nie

zaś oddolna skłonność do dbałości o równowagę finansową. Mechanizmami ograniczającymi te

negatywne skutki, są nakłady na budowanie świadomości gospodarczej obywateli (budowanie

społeczeństwa obywatelskiego) oraz administracyjne ramy kompetencyjne ujęte w przepisach, które

określają poziomy zadłużenia się oraz ograniczające możliwość podejmowania decyzji tylko

w stosunku do zasobów, które faktycznie są w posiadaniu.

Nie mniej jednak to właśnie społeczeństwo, jako odpowiednik właściciela

w przedsiębiorstwie jest tym ogniwem, które jako jedyne może spełnić rolę ostatecznego

weryfikatora i rozliczającego zarząd jst z celów, które sam swojej organizacji (jst) postawił.

Wyznaczył je sobie, ale w służbie społeczności. Innymi słowy, wyznaczone cele powinny być

traktowane jako zobowiązanie zarządzających jst wobec lokalnej społeczności, z których ów

zarządzający powinni się przed tą społecznością rozliczyć.90 Wydaje się oczywistym, że żadna

z władz jst, ani centralna nie będzie mieć motywacji by nałożyć na siebie takie zobowiązanie.

Byłoby to dla niej naturalnie zwiększenie ryzyka uwidocznienia ewentualnej porażki, co

w prowadzonych grach politycznych i następnych wyborach byłoby wysoce szkodliwe z punktu

widzenia interesu partyjnego. Jest to zatem największa bolączka w procesie wdrażania tzw. dobrego

rządzenia. Bez transparentności jest po prostu łatwiej funkcjonować nieudolnym zarządzającym,

90

Analogiczny postulat sformułował W. Misiąg w odniesieniu do celów i zadań definiowanych w budżecie

zadaniowym [Misiąg 2013, s. 95].

317

którzy albo nie zdołają zrealizować postawionych sobie celów bądź ich rzeczywiste cele (partyjne

lub osobiste) są sprzeczne z interesem społeczności lokalnej. Właśnie z tego względu szczególną

funkcję należy przypisać kontroli społecznej i podkreślić wagę budowania społeczeństwa

obywatelskiego.

Zasadność istnienia instytucji publicznej powinna wynikać z potrzeb społecznych, a co za

tym idzie, podmiot publiczny pełni rolę służebną wobec obywateli. Jak mówiła niegdyś

M. Thatcher, państwo nie ma żadnych własnych pieniędzy, a jedyne którymi dysponuje należą do

jego obywateli. Z tego względu sposób zarządzania nimi powinien podlegać kontroli.

Wpływ obywatela na działania polityczne ma swoje usankcjonowanie w ustroju państwa.

Polski system prawny wyznacza dozwolone formy uczestnictwa i wpływu obywateli na politykę.

Podstawowym przejawem zaangażowania obywateli w życie polityczne (tzw. partycypacji

politycznej) są wybory. Jednak z punktu widzenia obywatela zazwyczaj wynik wyborów nie

przekłada się na zauważalne zmiany jego dotyczące. Co więcej, nie zawsze partie wygrywające

wybory, które powinny być przedstawicielami swoich wyborców działają zgodnie z ich wolą.

Innymi dozwolonymi formami aktywności są strajki, demonstracje, podpisywanie petycji oraz

udział w manifestacjach [Skowera 2005, s. 46-47]. Innym, coraz bardziej popularnym w Polsce

przykładem współuczestnictwa obywateli w podejmowaniu decyzji politycznych, jest tzw. budżet

partycypacyjny [zob. Korolewska i Marchewka-Bartkowiak 2015].

W. Misiąg [1996, s. 259] podaje dwa argumenty przekonujące o konieczności sprawowania

kontroli nad sektorem publicznym. Pierwszy z nich wynika właśnie z tego, że sektor publiczny

gospodaruje cudzymi pieniędzmi i winien to czynić w interesie tych, którzy swoje pieniądze mu

powierzyli (przymusowo, w postaci podatków). Pomimo, iż podatki mają charakter jednostronny, to

jest to jednak ich pobór jest uzasadniony pewnego rodzaju umową społeczną, której istotą jest

oczekiwanie, że przekazane środki mają posłużyć do zaspakajania potrzeb kolektywnych

społeczeństwa. Elementarnym obowiązkiem państwa wobec podatników jest zatem dbałość

o efektywne rozporządzanie środkami publicznymi bądź, ogólnie, majątkiem publicznym. Drugim

argumentem za potrzebą sprawowania kontroli nad instytucjami publicznymi jest fakt, że nie są

nastawione na maksymalizację swego wyniku finansowego i wymuszenie efektywności ich

funkcjonowania jest bardzo trudne. Drugim argumentem jest skłonność sektora do nieracjonalności.

Abstrahując od ustrojowo powołanych do kontroli sektora publicznego organów kontroli

takich jak Najwyższa Izba Kontroli czy Regionalne Izby Obrachunkowe, działalność sektora

finansów publicznych powinna podlegać kontroli społecznej. Ta z kolei możliwa jest jedynie

wtedy, gdy informacje są dla obywateli dostępne. Sprawdzalność działań podejmowanych przez

instytucje publiczne jest niezbędna dla kreowania zaufania społeczeństwa do państwa. Sektor

318

publiczny nie zyska uznania w oczach obywateli, gdy jego działalność nie jest dla nich przejrzysta

[Schick 2008, s. 27]. Transparentność sektora jest przejawem jej rozliczalności

(ang. accountability), a odniesienie do tego postulatu można znaleźć również w kontroli zarządczej

[Giebel 2012, s. 27] czego przejawem jest m.in. podkreślana w niektórych StandardachKZ potrzeba

dokumentowania. W ten sposób StandardyKZ stawiają pewne wymogi nie tylko zmierzające ku

ustawowym wymogom sprawnego działania, ale również z konieczności transparentności działania

sektora publicznego. Czasami wymogi te, niesłusznie, postrzegane są jako utrudniające (nadmiernie

zbiurokratyzowane, co wynika z niedostrojenia/nieadekwatności ich zastosowania). Są to wymogi

posiadania dowodów działania w postaci dokumentów. Wymóg dokumentowania podkreślono

w zakresie spraw organizacji pracy, organizacji systemu kontroli zarządczej, delegowania

uprawnień, zarządzania ryzykiem, a także dokonywania samooceny i uzyskiwania zapewnienia o

stanie kontroli zarządczej.

Rola społeczeństwa jako aktywnego uczestnika procesu zarządzania sektorem publicznym

jest bezsprzecznie pozytywna. Buduje społeczeństwo obywatelskie, które ma realny wpływ na

wykorzystanie zasobów, a władza publiczna nie pozostaje oderwana od oczekiwań społecznych.

Nie jest to jednak schemat pozbawiony wad: ryzykiem jest niska świadomość społeczeństwa

o funkcjonowaniu gospodarki i pokusa do podejmowania decyzji o charakterze konsumpcyjnym.

Znaczy to tyle, że zaangażowanie obywateli w proces podejmowania decyzji publicznych

skutkować może decyzjami niekorzystnymi dla ogólnej kondycji sektora publicznego mierzonej

choćby zadłużeniem. Mechanizmami ograniczającymi te negatywne skutki jest edukacja

ekonomiczna obywateli oraz administracyjne ramy kompetencyjne ujęte w przepisach, które

określają poziomy zadłużania oraz ograniczające możliwość do podejmowania decyzji w stosunku

do faktycznie posiadanych zasobów.

Nie mniej jednak to właśnie społeczeństwo, jako odpowiednik właściciela

w przedsiębiorstwie jest tym ogniwem, które jako jedyne może spełnić rolę ostatecznego

weryfikatora i rozliczającego władze publiczne z celów, które same sobie wyznaczyły. Wyznaczyły

sobie, ale w służbie społeczności. Innymi słowy, wyznaczone cele i zadania jako podstawa kontroli

zarządczej powinny być traktowane jako zobowiązanie zarządzających wobec społeczności,

z których ów zarządzający powinni się przed tą społecznością rozliczyć.91 Wydaje się oczywistym,

że żadna z władz (lokalna, ani centralna) nie będzie mieć motywacji by nałożyć na siebie takie

zobowiązanie. Byłoby to dla niej naturalnie zwiększenie ryzyka uwidocznienia ewentualnej

porażki, co w prowadzonych grach politycznych i następnych wyborach byłoby wysoce szkodliwe

91

Analogiczny postulat sformułował W. Misiąg w odniesieniu do celów i zadań definiowanych w budżecie

zadaniowym [Misiąg 2013, s. 95].

319

z punktu widzenia interesu partyjnego. Jest to zatem największa bolączka w procesie wdrażania

tzw. dobrego rządzenia. Bez transparentności jest po prostu łatwiej funkcjonować nieudolnym

zarządzającym, którzy albo nie zdołają zrealizować postawionych sobie celów bądź ich rzeczywiste

cele (partyjne lub osobiste) są sprzeczne z interesem społeczności lokalnej. Właśnie z tego względu

szczególną funkcję należy przypisać kontroli społecznej.

Aby rozliczać instytucje publiczne z powierzonych im do realizacji celów musi być możliwa

do dokonania ocena tej realizacji. To oznacza więcej niż mierzenie poprzez wskaźniki. Należy

jeszcze sprecyzować kto, kiedy i w jaki sposób będzie takiej oceny dokonywał. Celem

dokonywania tej oceny jest stworzenie zachęt (zmotywowanie) zarządzających instytucjami

publicznymi do działań ukierunkowanych na efekt, a polityków do poważnego podejścia do

powierzonych im wyzwań [Andrews 2003, s. 2.36].

6.8.2. Szeroka przejrzystość aktywności urzędników

W ocenie autora rozprawy, wprowadzenie modelu menedżerskiego, zrywającego

z instruktażowym narzucaniem postępowania kierowników instytucji publicznych, musi łączyć się

ze sprawnym i szerokim dostępem do informacji publicznej. Aktualny stan prawny w zakresie

dostępu do informacji publicznej, w ocenie autora rozprawy, zbyt bardzo ogranicza dostępność tej

informacji dla obywatela. Jest to konsekwencją nie tyle przepisów prawa, co orzecznictwa

sądowego oraz ogólnej niechęci administracji publicznej do udostępniania danych. Orzecznictwo

sądowe wprowadziło do obiegu prawnego np. pojęcie dokumentu wewnętrznego, który zdaniem

sądów nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu. Dokumenty wewnętrzne służą

realizacji danego zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu władzy.

Służą wymianie informacji lub zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów

i stanowisk, także o charakterze roboczym i odnoszącym się do spraw organizacyjnych

i porządkowych [Kamińska i Rozbicka-Ostrowska 2012, s. 20; za: wyrok NSA z 15 lipca 2010, I

OSK 707/10]. Z kolei odmowa udostępnienia informacji publicznej lub brak jakiejkolwiek reakcji

instytucji publicznej na złożony wniosek o udostępnienie takiej informacji wiąże się z potrzebą

wszczęcia postępowania sądowego [ustawa z 6 września 2001, art. 16 ust. 2]. Z punktu widzenia

większości obywateli jest to bariera skutecznie uniemożliwiająca kontrolę społeczną.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej powinny rozszerzyć zakres danych

stanowiących informację publiczną o kwestie zatrudnienia urzędników. W ocenie autora rozprawy

publikowanie oświadczeń majątkowych, zeznań podatkowych wszystkich urzędników powinno być

rzeczą naturalną. Dostępność informacji na temat uzyskiwanych wynagrodzeń, ich struktury

i źródeł dałoby cenną informację na temat nieuczciwych działań urzędników. Przeciwnicy tej

320

koncepcji powinni wziąć pod uwagę, że stanowisko urzędnicze jest służbą. Godząc się na pełnienie

tej służby urzędnik, który ma mieć z zasady nieposzlakowaną opinię, nie powinien mieć zastrzeżeń

co do przejrzystości funkcjonowania przestrzeni publicznej. Konsekwencją tej przejrzystości

powinna być również pełna przejrzystość konkursów na stanowiska urzędnicze. W ocenie autora

rozprawy, obszar ten w polskiej administracji aktualnie w żaden sposób jest przejrzysty tylko

pozornie.

6.9. Analiza SWOT postulowanego modelu

Przedstawiając w niniejszym rozdziale autorską koncepcję zarządzania publicznego polskiej

administracji samorządowej, autor przeanalizował ją również pod względem zarówno silnych

i słabych stron, a także potencjalnych korzyści (szans) i zagrożeń (ryzyk). Wynik analizy SWOT

modelu zaprezentowano poniżej.

Silne strony

- model zarządzania publicznego oparty na

wynikach, a nie na sposobach działania,

- integralność modelu z systemem prawa,

- urzeczywistnienie rozliczalności publicznej,

- założenia modelu oparte na uznanych

postulatach teorii zarządzania (także

zarządzania publicznego),

- zaangażowanie audytu wewnętrznego

w procesie zarządzania ryzykiem związanym

z otoczeniem prawnym jst,

- wzmocnienie wymiany informacji pomiędzy

samorządem a rządem,

- szersze urzeczywistnienie zasady

pomocniczości.

Słabe strony

- poszczególne elementy modelu są zależne

względem siebie (np. swoboda

menedżerska i kontrola społeczna),

- model jest teoretyczny, nie był w pełni

testowany empirycznie,

- brak bodźców dla audytorów

wewnętrznych mobilizujących do

artykułowania postulatów de lege

ferenda.

Szanse

- stworzenie bodźców efektywnościowych

w sektorze publicznym,

- pobudzanie kreatywności i innowacyjności

wśród kierowników instytucji publicznych,

- aktywizacja audytu wewnętrznego poprzez

wykorzystanie wiedzy specjalistycznej

audytorów wewnętrznych w procesie

stanowienia prawa,

- aktywizacja społeczeństwa w zakresie kontroli

i oceny realizacji zadań publicznych.

Zagrożenia

- trudność jednoznacznego określenia

odpowiedzialności publicznej,

- nadanie zbyt dużego zakresu swobody

dającego możliwość nadużyć,

- wzrost nepotyzmu i korupcji w przypadku

słabej kontroli społecznej.

Schemat 31. Analiza SWOT postulowanego modelu zarządzania publicznego


321

6.9.1. Silne strony modelu

Autor uważa, że silną stroną zaproponowanego modelu zarządzania publicznego jest to, że

opiera się on na wynikach, a nie na sposobach działania. Cecha ta stanowi przewagę nad obecnie

obowiązującą kontrolą zarządczą, w której postulaty nie koncentrują się na rezultatach, ale na

działaniach. Przykładem może być wymóg dokonywania sformalizowanych samoocen

i zarządzania ryzykiem postulowanego przez standardy kontroli zarządczej, podczas gdy

zaprezentowana koncepcja autora rozprawy koncentruje się na celowości stosowanych rozwiązań,

a nie formie. Formalizacja planów i programów w zaprojektowanym modelu jest natomiast

wymogiem koniecznym dla prawidłowego funkcjonowania kontraktowości. Z punktu widzenia

odbiorcy (czy będzie nim rząd czy obywatel) nie ma żadnego merytorycznego znaczenia czy

menedżer przeprowadza samooceny i czy zarządza ryzykiem, ale to czy stosowane przez niego

narzędzia zarządcze przynoszą rezultaty. Są to wewnętrzne sprawy instytucji publicznej, bowiem

wykorzystanie poszczególnych narzędzi zarządczych zależy od przyjętego stylu kierowania,

potrzeb i umiejętności ich stosowania. I choć formalizacja ma swój walor transparentności, to nie

zawsze to co jest udokumentowane, istnieje w rzeczywistości. Pokazały to poniekąd wyniki

przeprowadzonego badania.

Model autorski zakłada, że jego implementacja do praktyki powinno odbywać się poprzez

tworzenie odpowiednich warunków prawnych, materializujących wartości modelu. Nie zaś na

zasadzie zbioru wskazówek i postulatów o miękkim charakterze, co w ocenie autora rozprawy jest

słabością kontroli zarządczej. Ponadto, jak wskazują standardy kontroli zarządczej [Komunikat MF

2009, nr 23, pkt. 2.5], w ustawie o finansach publicznych nie przewidziano szczególnych

kompetencji dla wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) dla wypełnienia obowiązków

dotyczących kontroli zarządczej. Należy je realizować w ramach i na podstawie kompetencji

przyznanych wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) w przepisach odrębnych. Autorska

koncepcja zakłada, że oczekiwanie poprawy sprawności administracji publicznej nie może iść

w oderwaniu od zakresu uprawnień menedżerskich. Dlatego w odróżnieniu od aktualnie

obowiązującej koncepcji kontroli zarządczej, autorska koncepcja nie stanowi wskazówek-

poradników na kształt podręcznika do zarządzania. Koncentruje się natomiast na prawie, które

skuteczniej stymuluje bodźce efektywnościowe w sektorze publicznym.

Silną stroną modelu jest także inne niż w koncepcji kontroli zarządczej podejście do

rozliczalności publicznej. W kontroli zarządczej rozliczalność materializowała się w zasadzie

jedynie na dokumentowaniu stosowania narzędzi zarządczych, co wcale nie musiało oznaczać, że to

co udokumentowane przynosi realne korzyści dla instytucji publicznej. W modelu autorskim

322

przyjęto, że podstawą rozliczalności publicznej są planowane i osiągane rezultaty. Jak bowiem

zauważył P. Drucker [1998, s. 22], tylko skuteczność w osiąganiu celów uzasadnia byt i autorytet

kierownictwa.

Model oparto na przesłankach wynikających ze współczesnych koncepcji zarządzania.

Fundamentem modelu są rozwiązania stanowiące próbę zaradzenia tzw. problemowi agencji.

Z kolei koncepcja programu usprawniającego opartego na miernikach jest elementem

pobudzającym zachowania projakościowe i doskonalące odnoszącego się do wartości zarządzania

jakością i ciągłego doskonalenia.

Poszczególne elementy prezentowanego modelu oparte są również o wartości przyjmowane

w wielu koncepcjach zarządzania publicznego, szczególnie w obszarze governance. Do wartości

tych należy zaliczyć partycypację społeczną, rozliczalność publiczną, odbiurokratyzowanie

administracji.

Wartościowym elementem modelu jest także wykorzystanie w nim potencjału już

istniejącego w polskiej administracji. Sprzyja to także wdrożeniu modelu w praktyce i daje

racjonalne zapewnienie, że nie jest modelem zbyt abstrakcyjnym. Ponadto model uwzględnia

otoczenie prawne wskazując go jako czynnik skuteczności i efektywności sektora publicznego.

Wykorzystując audyt wewnętrzny jako sygnalizatora ryzyk m.in. o charakterze prawnym, model

wzmacnia wymianę informacji pomiędzy samorządem a rządem.

Zaprezentowany model nie ingeruje w sposoby działań instytucji publicznej tak bardzo jak

to jest w koncepcji kontroli zarządczej. Autor modelu uważa, że błędnym jest, aby ustawodawca

autorytatywnie narzucał konieczność przeprowadzania samoocen, dokumentowania wewnętrznych

procesów zarządzania ryzykiem, czy też tworzenia kodeksów etyki. Sprawy te pozostawiono

w swobodzie menedżerskiej kierowników, a w ocenie autora modelu przedmiotem zainteresowania

i regulacji ze strony ustawodawcy powinny być oczekiwane rezultaty. To z kolei urzeczywistnia

samodzielność samorządu.

Z przedstawionych w drugim rozdziale przykładów wynika, że ograniczenie autonomii

samorządów nie ma charakteru osiągania celów ogólnopaństwowych, lecz ingerowania w swobodę

dobierania narzędzi i form osiągania celów. W ocenie autora rozprawy już aktualny system prawny,

a także państwowa koncepcja samorządu terytorialnego czyni wątpliwym czy mamy do czynienia

z samorządem w pełnym tego słowa znaczeniu czy aparatem państwowym. M. W. Kozak [2013,

s. 41-42] wskazuje natomiast, że istniejący system jst autonomicznych względem siebie powoduje,

że proces np. planowania terytorialnego zależy od skuteczności negocjacji. Dzieje się tak, ponieważ

decyzje zapadające na poziomie wyższym nie mają mocy wobec poziomu niższego. Wątpliwe jest,

czy gdyby taką moc ów decyzje miały, można by mówić o szczeblach samorządu.

323

6.9.2. Potencjalne szanse związane z zastosowaniem modelu

Model jest próbą stworzenia bodźców efektywnościowych dla kierowników instytucji

publicznych. Głównie dlatego, że opiera się na rozliczalności rozumianej nie tyle jako

przejrzystość, co rozliczanie z osiąganych efektów.92 Mechanizm ten może pobudzać kreatywność

i innowacyjność wśród kierowników instytucji publicznych.

Korzyścią jaka wiąże się z modelem jest wykorzystanie potencjału audytu wewnętrznego

wykraczając poza ramy funkcjonowania samorządu, a przyczyniając się do stanowienia dobrego

prawa.

6.9.3. Słabe strony modelu

Słabością modelu jest zależność poszczególnych jego elementów względem siebie. Brak lub

dysfunkcja jednego z nich może istotnie wpłynąć na wydajność całego modelu. Dotyczy to

szczególnie zależności swobody menedżerskiej i kontroli społecznej. Przy zbyt słabej aktywności

obywatelskiej mogą zmaterializować się liczne zagrożenia, wymienione w kolejnym punkcie pracy.

Duże znaczenie ma również to, że model nie był testowany empirycznie w polskiej

administracji w żadnym z obszarów jej działania. Jest to zatem rozwiązanie teoretyczne. Nie jest to

jednak argument wykluczający model.

Autor zakłada również, że kierownicy instytucji publicznych posiadają umiejętności

menedżerskie, co może być założeniem nieprawdziwym. Z kolei pomysł zaangażowania audytorów

wewnętrznych w proces zarządzania ryzykiem na poziomie centralnym nie stwarza dla audytorów

bodźców, które mobilizowałyby ich do artykułowania postulatów de lege ferenda.

6.9.4. Potencjalne zagrożenia związane z zastosowaniem modelu

W przedstawionej przez autora rozprawy koncepcji zarządzania publicznego wskazuje się na

potrzebę urzeczywistnienia rozliczalności władz publicznych w okresie pokrywającym się z ich

kadencją. Cztery do pięciu lat to wystarczający okres, aby móc oceniać rezultaty.

Dla rozliczalności menedżerskiej kierowników instytucji publicznej koniecznym jest

uwzględnić, że rezultaty osiągane przez instytucje są zdeterminowane także działalnością innych

podmiotów administracji publicznej (zob. przykład na następnej stronie). Chodzi tu

w szczególności o politykę państwa kreowaną przez rząd centralny, a której wykonawcą są także

instytucje publiczne struktur samorządowych. Należy w tym względzie odwołać się do koncepcji

założeń koncepcji Multi-Level Governance.

92

Model jednak nie kwestionuje wartości przejrzystości.

324

Przykład współodpowiedzialności za skuteczność samorządowej instytucji publicznej

Podstawowym narzędziem pomocnym przy formułowaniu celów i zadań jest analiza strategiczna SWOT.

W wyniku tej analizy dokonuje się oceny sytuacji organizacji poprzez wskazanie szans i zagrożeń oraz jej

mocnych i słabych stron. Swoista diagnoza stanu konkretnej organizacji jest elementarnym źródłem informacji i

podstawą wyznaczania celów i zadań głównie strategicznych, które naturalnie determinują również cele i

zadania operacyjne. Analiza SWOT przeprowadzana jest w przypadku wyznaczania strategii całej gminy, jak i

poszczególnych jej jednostek organizacyjnych. W przypadku szkół NIK wskazuje, że analizę SWOT w stosunku

do kontrolowanych szkół powinien przeprowadzić również właściwy dla danej szkoły kurator oświaty. Kontrole

przeprowadzone przez NIK w latach 2009-2011 wskazują, że raporty z ewaluacji w ramach nadzoru

pedagogicznego kuratorów oświaty stanowiły jedynie ogólny opis szkół, oparty o wewnątrzśrodowiskowe opinie

o ich pracy, bez ocen jakości pracy szkół, wskazania mocnych i słabych stron oraz szans i zagrożeń w ich

funkcjonowaniu [NIK 2011, s. 7].

Przekładając wizję administracji publicznej według koncepcji MLG na poziom krajowy

należy wskazać, że rezultaty sektora publicznego nie są kwestią zamykającą się w obrębie

np. pojedynczej jednostki samorządu terytorialnego, a już na pewno nie pojedynczej jej jednostki

organizacyjnej. Osiągane rezultaty są bowiem kwestią harmonijnego współdziałania wielu

podmiotów działających w przestrzeni publicznej, które ją kształtują. Ustalenie jednoznacznej

odpowiedzialności za rezultaty działań samorządów nie jest łatwe.

Wątpliwości wzbudza także sama zasada rozdziału samorządu od władzy centralnej.

W rzeczywistości rozdział ten może być w dużej mierze pozorny. Niektórzy naukowcy postulują

usankcjonowanie quasi-rządowego charakteru powiatu oraz przekształcenie starosty powiatu

w organ administracji rządowej. Według autorów „należy usankcjonować praktycznie istniejący

dotychczas nie samorządowy (quasi-rządowy) charakter powiatu”. Starosta stałby się wówczas

organem administracji rządowej [Hausner, Izdebski i in. 2014, s. 36]. Wskazanie to pokazuje

prawdziwość tezy o współodpowiedzialności za rezultaty zarządzania w jst.

Konieczność współdziałania różnych podmiotów dla osiągnięcia oczekiwanych rezultatów

postulowane przez MLG jest w Polsce trudna do spełnienia także z uwagi na relacje między

poszczególnymi szczeblami samorządu. Są one w dużej mierze usztywnione i możliwości ich

współpracy są ograniczone. Nie ulega jednak wątpliwości, że samorządy województwa i powiatu

w sensie rzeczywistym powinny zajmować się sprawami publicznymi społeczności gminnych,

z tym jednak zastrzeżeniem, że ich zakres wpływu obejmuje wiele gmin. Ku większej sprawności

współdziałania stoją na przeszkodzie jednak przepisy ustrojowo-systemowe. K. Sikora [2010, s. 91]

wskazuje, że w systemie finansowania samorządów terytorialnych nie uwzględniono możliwości

przekazywania z budżetu województwa subwencji i dotacji celowych dla gmin i powiatów, co

w pewnym stopniu uniemożliwia współpracę pomiędzy jst różnych szczebli w ramach

województwa. Trzeba autorce przyznać rację, choć warto zauważyć, że zależność finansowa

325

między poszczególnymi jst różnych szczebli mogłaby wpłynąć negatywnie na ustrojową zasadę

niezależności (niehierarchiczności) poszczególnych jst, choć poświęcenie tej zasady na rzecz

lepszej współpracy i większej sprawności sektora nie jest zupełnie niemożliwa.

Podsumowując, projektując zasady odpowiedzialności publicznej w administracji publicznej

każdego ze szczebli należy wziąć pod uwagę zakres kompetencyjny każdego z odpowiedzialnych

zarządzających. Jeżeli przepisy prawa przenoszą kompetencje kierownicze z kierownika instytucji

publicznej na np. organ nadzorujący to jest to pierwszy krok do rozmycia odpowiedzialności za

skuteczność i efektywności instytucji publicznej. To samo dotyczyć może kwestii planowania oraz

organizowania. Ograniczając się do struktury jednostki samorządu terytorialnego zasadne jest

twierdzić, że kierownicy jednostek organizacyjnych nie mogą ponosić odpowiedzialności za

rezultaty działalności kierowanych instytucji, ponieważ zakres ingerencji władz samorządowych

zbyt bardzo narzuca sposoby działania (szczególnie jednostkom budżetowym), a zbyt mały akcent

kładzie na rezultaty, za które musiałby wziąć bezpośrednią odpowiedzialność.

Trudność z jasnym określeniem odpowiedzialności przy jednoczesnym nadaniu zbyt dużego

zakresu swobody, może skutkować nadużyciami finansowymi, nepotyzmem i korupcją.

Szczególnie w przypadku słabej kontroli społecznej, ograniczeń transparentności i nieskuteczności

organów kontroli. Podobne skutki może spowodować brak umiejętności menedżerskich

kierowników instytucji publicznych.

Jak każda, nawet najlepsza koncepcja, może zostać zbiurokratyzowana. Postulat autora

odnośnie do standaryzacji w procesie zarządzania ryzykiem na III poziomie może zostać

nieumiejętnie wprowadzony w praktyce. Nadmierne zbiurokratyzowanie lub brak informacji

zwrotnej w dół może obniżać motywacje uczestników procesu i uczynić go fasadowym.

326

Zakończenie

W literaturze anglosaskiej pojęcie kontroli zarządczej rozumie się zasadniczo jako wszystkie

procesy tworzące system zarządzania organizacją, wykluczając jedynie procesy wyznaczania celów

i formułowania strategii. Kontrola zarządcza obejmuje zatem jedynie procesy planowania

stanowiące etap operacjonalizowania strategii, a zatem m.in. planowania krótkoterminowego.

W literaturze anglosaskiej kontrolę zarządczą od zarządzania odróżnia zatem to, że system

wyznaczania celów nie jest jej elementem. W polskim prawie przyjęto z kolei, że najważniejszym

elementem kontroli zarządczej jest system wyznaczania celów. I ten właśnie element upoważnia do

stwierdzenia, że kontrola zarządcza w polskim systemie prawa stanowi model zarządzania

dedykowany instytucjom publicznym. Jego celem miało być upowszechnienie stosowania dobrych,

sprawdzonych w sektorze prywatnym praktyk zarządzania, które w rezultacie mają usprawnić

sektor publiczny. Biorąc jednak pod uwagę, że znaczenia pojęcia kontroli w terminologii

anglosaskiej i kontynentalnej różnią się istotnie, jego zastosowanie w polskim prawie należy uznać

za chybione. W tradycji polskiej ugruntowało się bowiem rozumienie kontroli jako działalności

sprawdzającej, czyli w ujęciu kontynentalnym. W połączeniu z jej aspektem zarządczym (kontrola

zarządcza), dla polskiego odbiorcy budzi to naturalne skojarzenia, że kontrola zarządcza jest to

kontrola, stanowiąca jedną z funkcji zarządzania. Takie rozumienie, choć niezgodne z intencją

ustawodawcy, ma zatem uzasadnienie w polskiej literaturze z zakresu nauk o zarządzaniu.

Rozbieżność rozumienia kontroli zarządczej stanowi istotne źródło jej nieskuteczności.

Dokonana analiza funkcjonowania kontroli zarządczej w jednostkach samorządu

terytorialnego, obejmująca zarówno badania literaturowe, jak i empiryczne, pozwoliła autorowi

rozprawy na weryfikację postawionej hipotezy badawczej. W ich świetle autor rozprawy stwierdził,

że prawdziwą jest hipoteza, iż wypełnianie obowiązków ustawowych w zakresie kontroli

zarządczej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie przyczynia się do poprawy

sprawności zarządzania tą jednostką. W związku z powyższym, oraz biorąc pod uwagę

bezpośrednio wyniki badań, rolę kontroli zarządczej w systemie zarządzania jednostkami

samorządu terytorialnego można ocenić jako nieskuteczną, zbiurokratyzowaną próbę usprawnienia

sektora publicznego. Inicjatywa ta została oparta na modelu zaczerpniętym z sektora prywatnego,

ale niezintegrowanym z otoczeniem prawnym polskiego samorządu. W badaniach empirycznych za

punkt odniesienia do weryfikacji, autor przyjął wizję kontroli zarządczą nakreśloną przez

ustawodawcę, przyjmując kontrolę zarządczą jako zagadnienie prawne. W ocenie konieczne było

również przyjęcie kryteriów prakseologicznych.

Realizując poszczególne cele szczegółowe rozprawy autor sformułował poniższe konkluzje.

327

Odwołanie się do genezy nauk o zarządzaniu i usystematyzowanie ewoluujących na

przestrzeni lat poszczególnych koncepcji zarządzania pozwala stwierdzić, że model kontroli

zarządczej, przyjęty w polskim prawie, silnie koresponduje ze współczesnymi koncepcjami

zarządzania. Pomimo tego jak wiele współcześnie jest podejść do zagadnienia zarządzania, to

niezmiennym jest, że osią współczesnych koncepcji zarządzania są cele organizacji. Teorie

zarządzania przyjmują zatem, że organizacja musi mieć wyznaczone cele. Wyznaczanie celów jest

także fundamentem koncepcji kontroli zarządczej. Metodę ich wyznaczania, znaną w teorii

zarządzania pod akronimem SMART również wykorzystano w modelu kontroli zarządczej.

Natomiast to, co w koncepcji kontroli zarządczej nie jest zaakcentowane, to to, że dla osiągania

rezultatów znaczenie ma horyzont czasowy planowania. System wyznaczania mierzalnych celów,

ich operacjonalizowania i monitorowania, które postulują standardy kontroli zarządczej jest także

zgodny z koncepcją zarządzania przez cele. Standardy kontroli zarządczej wyznaczające pożądany

system zarządzania ryzykiem jest także zgodny z powszechnie spotykaną z literaturze naukowej

koncepcją zarządzania ryzykiem opartą o takie elementy jak: kontekst, identyfikacja, analiza

(ocena), reakcja i monitorowanie. Przy czym kontekstem pozostałych elementów w modelu kontroli

zarządczej są wyznaczone cele. Trzeci element modelu kontroli zarządczej, który autor rozprawy

uznał dla niego za fundamentalny jest moduł doskonalący system zarządczej. Do modułu tego

należą postulaty ciągłego doskonalenia (bieżące monitorowanie systemu kontroli zarządczej,

dokonywanie samoocen i audyt wewnętrzny), co ma z kolei swoje odniesienie do koncepcji

zarządzania przez jakość i idei kaizen oraz pętli PDCA. Odnosząc się do kontroli zarządczej w

kontekście współczesnych modeli zarządzania publicznego należy stwierdzić, że postulaty kontroli

zarządczej jako regulacji prawnej opierają się na stosowaniu w instytucjach publicznych praktyk

sektora prywatnego, co dowodzi, że wpisuje się ona w koncepcję Nowego Zarządzania

Publicznego.

Analizując genezę i elementy konstytuujące polski samorząd, autor wskazał, że nierozłączną

cechą samorządności jest jego samodzielność i związany z tym zakres swobody działań. Relacja

jaka zachodzi pomiędzy władzą centralną a samorządową wynika głównie z tego, że niektórych

wyzwań w zagospodarowaniu przestrzenią publiczną nie jest w stanie udźwignąć szczebel

samorządowy. Z tego wynika zasada pomocniczości. Władza centralna może i powinna zatem

ingerować w samodzielność samorządu wyłącznie wtedy, gdy on sam nie jest w stanie ponieść

ciężaru spraw publicznych, napotkanych zagrożeń itp. Drugim elementem upoważniającym władzę

centralną do naruszania samodzielności i swobody działalności samorządu jest to, że realizuje on

zadania publiczne w jej imieniu lub polecenie. Chodzi tu o zadania zlecone i własne, obligatoryjnie

328

realizowane przez samorządy. Istotnym w tym względzie jest, aby nie naruszać samodzielności

samorządu za bardzo, ponieważ zakres jego swobody jest tym co samorząd czyni samorządnym.

Na tle powyżej zarysowanej istoty samorządu i jego relacji z władzą centralną należy

rozpatrywać zagadnienie kontroli zarządczej. Oprócz bowiem wielu przepisów prawa

wyznaczających jednostkom samorządu terytorialnego dozwolonego i obowiązkowego zakresu

spraw, jakim powinien się on zajmować i sposobów ich realizacji, kontrola zarządcza jako przepis

prawa ingeruje w sposób zarządzania instytucją publiczną w ogóle. Autor poddał w wątpliwość czy

administracyjne narzucanie wzorców zarządzania może być na tyle uniwersalne, by było korzystne

dla całej administracji samorządowej, i czy jednostki samorządu terytorialnego powinny

pozytywnie odbierać to, że ustawodawca, czyli władza centralna, poprzez odgórnie wskazane

standardy zarządzania w istocie coraz bardziej ogranicza ich swobodę. Ingerując nawet w tak

„miękki” obszar jak styl kierowania. Co więcej, autor zauważył, że w świetle przepisów prawa za

zarządzanie jednostką samorządu terytorialnego współodpowiadają kolegialne organa: organ

stanowiący i wykonawczy. Każdy z nich ma swój udział w zarządzaniu jst, każdy z nich pełni

funkcje zarządcze od planowania, przez organizowanie, motywowanie i na kontrolowaniu

skończywszy. Z kolei ten stan prawny kłóci się z zapisem ustawy o finansach publicznych, który

wskazuje wprost, że za kontrolę zarządczą, czyli zarządzanie w jst odpowiada jednoosobowo wójt,

burmistrz, prezydent miasta, starosta powiatu lub marszałek województwa.

Badania empiryczne, którym autor poświęcił piąty rozdział rozprawy, przeprowadzono

w gminach w zakresie wdrażania kontroli zarządczej oraz procesów planowania, zarządzania

ryzykiem i dokonywania samoocen. Te aspekty modelu kontroli zarządczej autor rozprawy uznał za

najbardziej charakterystyczne. Wnioski z badania wskazują, że po pięciu latach funkcjonowania

kontroli zarządczej w polskiej ustawie o finansach publicznych, nie można jednoznacznie wykazać,

że funkcjonuje ona w praktyce samorządowej zgodnie z założeniami koncepcyjnymi ustawodawcy.

W wielu gminach samo pojęcie kontroli zarządczej nie jest rozumiane jako model zarządzania,

a jako działalność sprawdzająca. Stanowi to ważny czynnik powodujący, że ustawodawcy nie udało

się „przeorientowanie” administracji samorządowej z kultury stosowania przepisów na osiąganie

rezultatów. Szczególnie, że dominującym motywem podejmowanych w gminach inicjatyw

(od wydawania formalnych wytycznych po ich realizację), było zadośćuczynienie wymogom

prawa. W połowie gmin uważa się także, że korzystniejsze byłoby dla nich, aby przepisy ustawowe

w zakresie kontroli zarządczej zostały usunięte.

Z drugiej jednak strony należy przyznać, iż wynik badania empirycznego wskazuje, że

postawiona hipoteza nie do końca jest prawdziwa, ponieważ w co najmniej połowie gmin kontrola

zarządcza przełożyła się na większą sprawność funkcjonowania gminy. Jednak pomimo tego, że

329

relatywnie duży odsetek gmin (50% w grupie ankietowanej i 67% w grupie weryfikacyjnej)

wskazywał na korzystność funkcjonujących narzędzi zarządczych, wprowadzonych jako pochodna

kontroli zarządczej, to nie można uznać, że jest to zasługa ustawowych nakazów. W drugiej

połowie gmin korzyści nie odnotowano, a obowiązki należało wypełnić. Z kolei, gdyby zapisów

ustawowych w zakresie kontroli zarządczej nie było, ta grupa gmin, która odnotowała korzyści, bez

ustawowego przymusu, nadal mogłaby stosować nowoczesne samodzielnie narzędzia zarządcze.

Reasumując powyższe, nie ustawowy przymus stosowania dobrych narzędzi zarządczych

przesądza o korzystności tych narzędzi, ale ich umiejętne i świadome stosowanie. Najlepiej

wskazuje na to wynik oceny planowania strategicznego, gdzie wyraźnie widać, że nie da się

ustawowymi zapisami wymóc na kierownictwie instytucji publicznej dobrego zarządzania.

Rezultatem przymusu może być często fasada, co przy ocenianych strategiach rozwoju widać

wyraźnie. Wynik badania jakości planowania strategicznego wskazał, że autor błędnie założył, że

istnienie strategii rozwoju jest przejawem zarządzania strategicznego. Motywy ich powstawania są

zupełnie inne. Nie mniej jednak niektóre strategie wskazywały, że ryzyko jest traktowane czynnik

formułujący cele. Strategie te w badaniu uzyskały wysokie oceny (odpowiednio 6 i 7 na 8

możliwych punktów). Cele w nich sformułowane są pochodną zidentyfikowanych zagrożeń

(niejako reakcją na ryzyko) [zob. Solec Kujawski, Strategia 2006-2013; Dąbrowa Chełmińska,

Strategia 2003-2013]. Problemy przeformułowuje się na cele, co w ocenie autora należy ocenić

pozytywnie. Natomiast negatywnie autor ocenia horyzont czasowy strategii rozwoju. Choć

horyzont ten jest w pewnym stopniu zdeterminowany perspektywami czasowymi unijnego budżetu,

to aspekt ten jest jednym z wielu dowodów potwierdzających, że strategie rozwoju niewiele mają

wspólnego z zarządzaniem strategicznym. Przykładem jest tu przypadek Gminy Nowa Wieś Wielka

[2008], gdzie w latach 2002-2008 opracowano trzy strategie: na lata 2002-2011, 2006-2013 i 2008-

2015. Każda z kolejno opracowanych strategii obejmowała minimum 8 lat, ale w trakcie

obowiązywania każdej z nich, odstępowano od ich realizacji. Tworzono nową strategię, zamiast

aktualizować dotychczas funkcjonującą. Dotychczasowa praktyka poddaje w wątpliwość czy

w przyszłości nowe strategie wytrzymają próbę czasu i to one będą determinować działania jst. Czy

może będzie na odwrót, i to podejmowane działania będą uzasadnieniem dla konieczności zmiany

strategii. Z pewnością konsekwentne uchylanie kolejnych strategii uniemożliwia ocenę rezultatów,

co jest skuteczną barierą rozliczalności publicznej.

Warto jeszcze uzupełnić, że pomimo, iż pojęcie kontroli zarządczej w przeważającej liczbie

badanych jst jest błędnie rozumiane, to już samo wprowadzanie regulacji wewnętrznych w zakresie

kontroli zarządczej na podstawie zapisów uofp2009 dowodzi, że kontrola zarządcza wniosła nowe

rozwiązania do funkcjonowania jst, chociażby w warstwie formalnej. Deklaracje gmin upoważniają

330

by twierdzić, że rozwiązania formalne w zakresie zarządzania ryzykiem i dokonywania samoocen,

nie tylko funkcjonują w praktyce, ale przynoszą także pozytywne rezultaty. Korzyści w zarządzaniu

ryzykiem deklarują dwie na trzy gminy (odpowiednio 66% i 67% w grupach: ankietowanej

i weryfikacyjnej). Z kolei samoocena inicjuje działania usprawniające w przynajmniej połowie

gmin (odpowiednio 52% i 80% w grupach: ankietowanej i weryfikacyjnej).

Ostatnim z wniosków z badania jest kwestia świadomości kadr kierowniczych jst. Nie

zawsze świadomość sekretarzy przekłada się na rzeczywistość. Przykładowo w Gminie Janowiec

Wielkopolski sekretarz stwierdził, że "kontrola zarządcza jest zbiurokratyzowana choć nie powinna

być". Dlaczego zatem jest?.

Odpowiedzią na to pytanie i reakcją na niedoskonałości samego modelu kontroli zarządczej

jest opracowanie i zaprezentowanie autorskiej koncepcji zmian w zakresie rozwiązań prawnych

i organizacyjnych dotyczących zarządzania jednostką samorządu terytorialnego, które

realizowałyby podstawowe założenia kontroli zarządczej. Wykorzystując wyniki

przeprowadzonych badań literaturowych i empirycznych, autor sformułował sześć postulatów,

których spełnienie powinno zrealizować główny cel kontroli zarządczej: poprawę efektywności

instytucji publicznej. Postulaty te to:

- spójność planowania na wielu poziomach, odpowiadających strukturze polskiej

administracji publicznej,

- jednolitość układu planowania, łącząca ze sobą silne strony tradycyjnego planowania

i budżetowania zadaniowego,

- powszechność funkcjonowania programów usprawniających opartych na miernikach,

- kontraktowość menedżerska,

- wielopoziomowy system zarządzania ryzykiem, wykorzystujący potencjał audytu

wewnętrznego,

- pomocniczość władzy centralnej wyrażona we wspieraniu projektów wymagających

zaangażowania wielu jst, szczebli samorządowych lub subregionalnych,

- szeroka transparentność i partycypacja społeczna, będąca wyrazem silnej kontroli

społecznej.

Postulaty autora stanowią próbę stworzenia bodźców efektywnościowych dla kierowników

instytucji publicznych, stąd ważnym ich elementem jest rozliczalność publiczna nierozłączna z silną

kontrolą społeczną, a także dobre prawo, sprzyjające efektywności. Mając świadomość zarówno

silnych i słabych stron postulowanych rozwiązań autor jest przekonany o tym, że niniejsza praca

może mieć wartość aplikacyjną.

331

Wnioski sformułowane na podstawie dokonanych analiz literaturowych, badań

empirycznych, jak również postulowanego modelu zarządzania publicznego, stanowią przyczynek

do dalszych badań nad funkcjonowaniem i efektywnością sektora publicznego. Potencjał

wykorzystania zaproponowanej w rozprawie koncepcji uzasadnia potrzebę kontynuacji badań

w zakresie zarządzania publicznego. W ocenie autora rozprawy badania te powinny koncentrować

się na ocenie możliwości połączenia budżetu tradycyjnego z zadaniowym, analizie doświadczeń

administracji we wprowadzaniu mechanizmów kontraktu menedżerskiego oraz identyfikacji

zorganizowanych systemów zarządzania ryzykiem, które w instytucjach publicznych przyniosły

rzeczywiste i istotne korzyści.

332

Spis tabel

Tabela 1. Dwanaście zasad wydajności pracy według H. Emersona ............................................19

Tabela 2. Czternaście zasad kierowania H. Fayola .......................................................................21

Tabela 3. Uzupełniający charakter współczesnych myśli na temat czynników motywacji

pracownika ....................................................................................................................33

Tabela 4. Elementy procesu zarządzania w różnych ujęciach ......................................................37

Tabela 5. Odniesienie funkcji zarządzania do poszczególnych elementów zarządzania

w podejściu procesowym ..............................................................................................38

Tabela 6. Znaczenia pojęć: zarządzanie, kontrola i audyt w ujęciu kontynentalnym

i brytyjskim ...................................................................................................................38

Tabela 7. Przykłady działań w zakresie zarządzania stanowiące reakcję na ryzyko ....................61

Tabela 8. Spójność procesów analizy FMEA i zarządzania ryzykiem .........................................71

Tabela 9. Charakterystyka tradycyjnego modelu zarządzania publicznego .................................84

Tabela 10. Zestawienie celów i środków ich osiągnięcia w nurtach New Public

Management ..................................................................................................................88

Tabela 11. Nowoczesne modele zarządzania publicznego według M. Zawickiego

i B. Kożuch ....................................................................................................................90

Tabela 12. Standardy Good Governance ........................................................................................93

Tabela 13. Swoboda tworzenia jednostek realizujących zadania publiczne w jst według ich

form organizacyjno-prawnych ....................................................................................135

Tabela 14. Organy władzy jednostek samorządu terytorialnego w Polsce ...................................135

Tabela 15. Podział kompetencyjny organów jst w zakresie zarządzania na przykładzie

planowania ..................................................................................................................140

Tabela 16. Porównanie kontroli wewnętrznej i kontroli zarządczej z procesami

zarządzania ..................................................................................................................160

Tabela 17. Podobieństwo definicyjne pojęć „zarządzanie” i „kontrola zarządcza” .....................162

Tabela 18. Wymogi jakościowe miernika celu .............................................................................174

Tabela 19. Przykład rozdziału mierników według poziomów struktury zarządzania

organizacją ..................................................................................................................176

Tabela 20. Analogie struktury władzy w organizacjach prywatnych i publicznych na

przykładzie jednostek samorządu terytorialnego ........................................................184

Tabela 21. Przykład mierników skuteczności osiągnięcia celu operacyjnego ..............................195

Tabela 22. Konstrukcja klasyfikacji budżetowej ..........................................................................198

333

Tabela 23. Przykład realizowania kilku celów poprzez wykonanie jednego zadania ..................202

Tabela 24. Obligatoryjne strategie odcinkowe tworzone w gminach i powiatach .......................207

Tabela 25. Przykładowa skala punktowa oceny prawdopodobieństwa wystąpienia ryzyka ........215

Tabela 26. Przykładowa skala punktowa oceny skutków wystąpienia ryzyka .............................216

Tabela 27. Wykaz przykładowych narzędzi możliwych do wykorzystania przy ocenie

ryzyka ..........................................................................................................................218

Tabela 28. Reakcje na ryzyko według grup ..................................................................................220

Tabela 29. Zakres przedmiotowy badań empirycznych ................................................................245

Tabela 30. Zbiorcza punktacja gmin według przynależności terytorialnej do powiatu ................247

Tabela 31. Pokrycie pytań ankietowych grupami badawczymi oraz zastosowane metody

badawcze .....................................................................................................................249

Tabela 32. Odniesienie pytań listy kontrolnej w zakresie planowania do wymogów

kontroli zarządczej, prakseologicznych i SMART .....................................................257

Tabela 33. Użyteczność udokumentowanej formy zarządzania ryzykiem ...................................271

Tabela 34. Wykaz gmin posiadających strategie rozwoju powstałe przed i po 2010 r. ...............280

Tabela 35. Zgodność strategii rozwoju gmin z wymaganiami SMART .......................................281

Tabela 36. Ocena punktowa strategii rozwoju gmin powstałych przed oraz po 2010 roku .........282

Tabela 37. Ocena strategii rozwoju gmin powstałych przed oraz po 2010 roku według jst

według kryterium mierzalności celów ........................................................................283

Tabela 38. Odniesienie komponentów postulowanego modelu zarządzania do funkcji

zarządzania ..................................................................................................................290

Spis schematów

Schemat 1. Zależności poszczególnych poziomów struktury organizacyjnej .................................28

Schemat 2. Struktura organizacyjna przedsiębiorstwa fraktalnego .................................................30

Schemat 3. Zależność pojęć kontroli i nadzoru ...............................................................................35

Schemat 4. Podział systemu zarządzania na podsystemy ................................................................39

Schemat 5. Cykl Shewharta .............................................................................................................63

Schemat 6. Cykl Deminga ...............................................................................................................64

Schemat 7. System zarządzania oparty na pętli PDCA ...................................................................65

Schemat 8. Wpływ sektora rządowego na działalność sektora samorządowego w ujęciu

instytucjonalnym .........................................................................................................105

334

Schemat 9. Klasyfikacja rodzajowa zadań realizowanych przez jednostki samorządu

terytorialnego ..............................................................................................................115

Schemat 10. Struktura organizacyjna jednostek samorządu terytorialnego z uwzględnieniem

form organizacyjno-prawnych ich jednostek organizacyjnych ...................................121

Schemat 11. Komponenty wewnątrzadministracyjnej kontroli wewnętrznej ..................................143

Schemat 12. Kultura zarządzania publicznego w modelu PIFC na tle modelu tradycyjnego ..........145

Schemat 13. Definicyjne relacje kontroli zarządczej i kontroli wewnętrznej ..................................159

Schemat 14. Hierarchia celów kontroli zarządczej ..........................................................................165

Schemat 15. Miary skuteczności działań według Kotarbińskiego ...................................................179

Schemat 16. Struktura klasyfikacji wydatków w układzie budżetu zadaniowego ..........................201

Schemat 17. Zależności budżetowania w układzie tradycyjnym i zadaniowym z

planowaniem działalności w ramach kontroli zarządczej ...........................................203

Schemat 18. Przykład zastosowania techniki opisu zidentyfikowanego ryzyka jako związku

przyczyno-skutkowego ................................................................................................213

Schemat 19. Przykład ogólnej oceny ryzyka ...................................................................................216

Schemat 20. Przykładowa mapa (matryca) ryzyka ..........................................................................217

Schemat 21. Proces monitorowania w systemie zarządzania ryzykiem ...........................................224

Schemat 22. Metodologia badań empirycznych ..............................................................................243

Schemat 23. Podział zbiorowości poddanej badaniu empirycznemu ..............................................247

Schemat 24. Schemat postępowania badawczego ...........................................................................252

Schemat 25. Cele Urzędu Gminy Białe Błota i ich struktura ..........................................................268

Schemat 26. Komponenty postulowanego modelu zarządzanie publicznego .................................289

Schemat 27. Model organizacji systemu planowania w jst w ujęciu strategicznym

i operacyjnym ..............................................................................................................291

Schemat 28. Spójność planowania - schemat współzależności celów z uwzględnieniem

poziomów kontroli zarządczej ....................................................................................292

Schemat 29. Proces zarządzania ryzykiem w organizacji oparty na kanałach informacyjnych.......305

Schemat 30. Schemat wykorzystania funkcji audytu wewnętrznego w samorządzie

w systemie zarządzania ryzykiem na poziomie centralnym .......................................309

Schemat 31. Analiza SWOT postulowanego modelu zarządzania publicznego ..............................320

335

Spis wykresów

Wykres 1. Rozwój nauk o zarządzaniu na przestrzeni lat ..............................................................41

Wykres 2. Postrzeganie pojęcia „kontrola zarządcza” przez pracowników jednostek

sektora finansów publicznych .....................................................................................258

Wykres 3. Postrzeganie zarządzania ryzykiem przez pracowników instytucji publicznych ........258

Wykres 4. Postrzeganie statusu prawnego standardów kontroli zarządczej przez

pracowników instytucji publicznych ...........................................................................259

Wykres 5. Postrzeganie znaczenia standardów kontroli zarządczej w zakresie

mechanizmów kontroli przez pracowników instytucji publicznych ...........................260

Wykres 6. Dominujące motywy wprowadzenia regulacji w zakresie kontroli zarządczej ..........261

Wykres 7. Ocena użyteczności narzędzi wprowadzonych w zakresie kontroli zarządczej

w gminach ...................................................................................................................262

Wykres 8. Korzystność zapisów ustawowych o kontroli zarządczej w ocenie gmin ...................264

Wykres 9. Rozumienie pojęcia kontroli zarządczej przez wójtów ...............................................264

Wykres 10. Formalna organizacja systemu kontroli zarządczej na I poziomie w urzędach

gmin .............................................................................................................................267

Wykres 11. Zarządzanie ryzykiem i dokonywanie samoocen w urzędach gmin przed

wejściem w życie zapisów ustawy o kontroli zarządczej ...........................................270

Wykres 12. Ocena polityk zarządzania ryzykiem urzędów jst .......................................................273

Wykres 13. Doświadczenie gmin w przeprowadzaniu samoocen przed 2010 r. ............................274

Wykres 14. Dokonywanie samoocen w urzędach gmin w poszczególnych latach ........................275

Wykres 15. Uczestnictwo szeregowych pracowników urzędów jst w samoocenie kontroli

zarządczej ....................................................................................................................276

Wykres 16. Rezultaty dokonywania samoocen ..............................................................................277

Wykres 17. Aktywność wójtów jako organizatora II poziomu kontroli zarządczej .......................279

336

Bibliografia

Pozycje zwarte

1. Adamiecki, K., 1932, Nauka organizacji i jej rola w życiu gospodarczem, Główna Drukarnia

Wojskowa, Warszawa.

2. Banaszyk, P., 1998, Formułowanie celów strategicznych w zarządzaniu polskimi przedsiębiorstwami,

Zeszyty Naukowe - Seria II. Prace habilitacyjne, nr152, Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, Poznań.

3. Bank, J., 1996, Zarządzanie przez jakość, tłum. Teodorowicz A., Gebethner i Ska, Warszawa.

4. Beckwith, H., Beckwith, Ch. C., Ty, Spółka Akcyjna. Sztuka autopromocji. Poradnik w sprawach

kariery zawodowej i osobistego sukcesu, tłum. Sąpór I., MT Biznes, Warszawa.

5. Bela, A., 2011, Mierniki oceny systemu kontroli zarządczej w Polsce, PIKW, Warszawa.

6. Bugdol, M., 2004, Wprowadzenie do zarządzania jakością, Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa

w Raciborzu, Racibórz-Wrocław.

7. Buła, P., 2003, Zarządzania ryzykiem w jednostkach gospodarczych. Aspekt uniwersalistyczny,

Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków.

8. COSO I, 2008, Kontrola wewnętrzna – zintegrowana struktura ramowa, tłum. pod kier. Edmunda

J. Saudersa, WEMA Wydawnictwo-Poligrafia Sp. z o.o., Warszawa.

9. COSO II, 2004, Zarządzanie ryzykiem korporacyjnym - zintegrowana struktura ramowa, PIKW,

Warszawa.

10. Czermiński, A., Grzybowski, M., Ficoń, K., 1999, Podstawy organizacji i zarządzania, Wyższa Szkoła

Administracji i Biznesu w Gdyni, Gdynia.

11. Daszkowski, J., 2008, Retoryczne aspekty wiedzy o zarządzaniu (w labiryntach liczb, słów i metod),

Wyższa Szkoła Finansów i Zarządzania w Warszawie, Warszawa.

12. Dolnicki, B., 2012, Samorząd terytorialny, Wolters Kluwer Polska, Warszawa.

13. Drucker, P.F., 1998, Praktyka zarządzania, Czytelnik, Nowoczesność, Akademia Ekonomiczna

w Krakowie, Warszawa.

14. Drucker, P.F., 2010, Zarządzanie XXI wieku – wyzwania, New Media s.rl. Aliberti editore, Rzym.

15. Drucker, P.F., Maciariello, J. A., 2004, Drucker na każdy dzień. 366 refleksji o dobrych praktykach

zarządzania, tłum. Szmajter T., Explanator, Poznań.

16. Ennis, K., 1998, Wytyczne dla bibliotek akademickich. Zarządzanie strategiczne, w: Zarządzanie

biblioteką. Najnowsze kierunki w bibliotekarstwie brytyjskim, Kemp, I., Wildhardt, T. (red.),

Wydawnictwo SBP, Warszawa.

17. Górski, P., 2009, Między urzędnikiem a menedżerem, Uniwersytet Jagielloński, Kraków.

18. Hamrol, A., Mantura, W., 2006, Zarządzanie jakością. Teoria i praktyka, PWN, Warszawa.

19. Helnarska, K., 2012, Ewolucja samorządu terytorialnego w państwach członkowskich Unii

Europejskiej, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń.

337

20. Humble, J. W., 1971, Zarządzanie przez określanie celów, tłum. Kiełczewski A., Kłopotowski A.,

Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa.

21. Iwasiewicz, A., 1999, Zarządzanie jakością. Podstawowe problemy i metody, Wydawnictwo Naukowe

PWN, Warszawa-Kraków.

22. Izdebski, H., Kulesza M., 1999, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Liber, Warszawa.

23. Jagoda, J., 2011, Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, LEX. A Wolters

Kluwer business, Warszawa.

24. Jaśkiewiczowa., J., Jaśkiewicz, Z., 1968, Zarys nauki finansów publicznych, Państwowe Wydawnictwo

Ekonomiczne, Warszawa.

25. Jemielniak, D., Latusek, D., 2005, Zarządzanie: teoria i praktyka od podstaw. Ćwiczenia, Wyższa

Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego, Warszawa.

26. Jeston, J., Nelis, J., 2008, Management by Process. A Roadmap to Sustainable Business Process

Management, Elsevier, Oxford.

27. Kaczmarek, T. T., 2006, Ryzyko i zarządzanie ryzykiem. Ujęcie interdyscyplinarne, Wydanie II

rozszerzone, Difin, Warszawa.

28. Kamińska, I., Rozbicka-Ostrowska., M, 2012, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz.

Wydanie II, LexisNexis, Warszawa.

29. Karlöf, B., Lövingsson F.H., 2005, The A-Z of Management Concepts and Models, Thorogood.

30. Keough, D.R., 2009, Dziesięć przykazań w biznesie. Lekcje z porażek największych liderów, tłum.

Gasper D., MT Biznes, Warszawa.

31. Kłak, M., 2010, Zarządzanie wiedzą we współczesnym przedsiębiorstwie, Wyższa Szkoła Ekonomii

i Prawa im. prof. Edwarda Lipińskiego w Kielcach, Kielce.

32. Kotler, P., 1999, Marketing. Analiza, planowanie, wdrażanie i kontrola, Wydawnictwo Felberg SJA,

Warszawa.

33. Kowalski, T., 2001, Proces formułowania oczekiwań a teoria cyklu wyborczego. Implikacje dla polityki

gospodarczej, Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, Poznań.

34. Kreikebaum, H., 1996, Strategiczne planowanie w przedsiębiorstwie, tłum. Zawisza W., PWN,

Warszawa.

35. Kulesza, M., 2005, Słowo wstępne do drugiego wydania polskiego, w: Gaebler, T., Osborne, D., Rządzić

inaczej, tłum. Jankowski A., Media Rodzina, Poznań.

36. Le Châtelier, H., 1926, Filozofja systemu Taylora, tłum. Adamiecki K., Instytut Naukowej Organizacji

przy Muzeum Przemysłu i Rolnictwa, Warszawa.

37. Lisiecka, K., Papaj, T. (red.), 2012, Zarządzanie w administracji publicznej. Narzędzia, Katowice.

38. Łunarski, J., 2012, Zarządzanie jakością. Standardy i zasady, Wydawnictwo WNT, Warszawa.

39. Mazurek, A., Knedler, K., 2010, Kontrola zarządcza. Ujęcie praktyczne, Wydawnictwo Handikap,

Warszawa.

338

40. Merchant, K.A., Van der Stede, W.A., 2007, Management Control Systems. Performance Measurement,

Evaluation and Incentives, Pearson Education, London.

41. Miaskowska-Daszkiewicz, K., Szmulik, B. (red.), 2010, Encyklopedia samorządu terytorialnego,

Wolters Kluwer business, Warszawa.

42. Misiąg, W., 1996, Finanse Publiczne w Polsce. Przewodnik, Presspublica, Warszawa.

43. Murawska, M., 2008, Zarządzanie strategiczne niematerialnymi zasobami przedsiębiorstwa, Fundacja

Promocji i Akredytacji Kierunków Ekonomicznych, Warszawa.

44. Najwyższa Izba Kontroli, 1996, Najwyższe organy kontroli a kontrola zarządcza w administracji

rządowej. Seminarium, Najwyższa Izba Kontroli, Goławice.

45. Nowak, J.F., 2006, Modernizacja lokalnej administracji publicznej a rozwój lokalny, Wydawnictwo

Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań.

46. Penc, J., 1996, Motywowanie w zarządzaniu, Wydawnictwo Profesjonalnej Szkoły Biznesu, Kraków.

47. Peszko, A., 2002, Podstawy zarządzania organizacjami, Akademia Górniczo-Hutnicza w Krakowie,

Kraków.

48. Piasecki, A.K. (red.), 2010, Samorząd terytorialny w wybranych państwach europejskich. Studia

Politologica IV, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Pedagogicznego, Kraków.

49. Pollitt, Ch., Bouckaert G., 2011, Public Management Reform. A Comparative Analysis - New Public

Management, Governance, and the Neo-Weberian State. Wydanie trzecie, Oxford University Press,

New York.

50. Rostkowski, T., 2012, Strategiczne zarządzanie zasobami ludzkimi w administracji publicznej, Wolters

Kluwer, Warszawa.

51. Rybkowski, R., 2012, Ziemią i pieniędzmi, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków.

52. Senge, P.M., 2000, Piąta dyscyplina. Teoria i praktyka organizacji uczących się, Dom Wydawniczy

ABC, Warszawa.

53. Sęk, T., 2001, Metody i narzędzia projektowania systemów zarządzania, Uczelniane Wydawnictwa

Naukowo-Dydaktyczne, Kraków.

54. Smith, A., 2007, Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, tom I, PWN, Warszawa.

55. Stankiewicz, W., 1998, Historia Myśli Ekonomicznej, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa.

56. Steinbeck, H., 1998, Total Quality Management. Kompleksowe zarządzani jakością. Doświadczenia

praktyczne z IBM Niemcy, Agencja Wydawnicza Placet, Warszawa.

57. Stiglitz, J.E., 2004, Ekonomia sektora publicznego, PWN, Warszawa.

58. Stoma, M., 2012, Modele i metody pomiaru jakości usług, Wydanie II, Q&R Polska, Lublin.

59. Stoner, J.A.F., Freeman R.E., Gilbert jr. D.R., 2001, Kierowanie, Wydanie II zmienione, tłum. Ehrlich,

A., Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa.

60. Świderek, I., 2012, Budżet zadaniowy i strategiczna karta wyników w jednostkach samorządu

terytorialnego, ODiDK, Gdańsk.

339

61. Wach, T., 1997, Motywowanie i ocenianie pracowników, Oficyna Wydawnicza Warszawskiej Szkoły

Zarządzania Szkoły Wyższej, Warszawa.

62. Witkowska, H., Sawicki, L., 1920, Nauka o Polsce współczesnej, Wydawnictwo M. Arcta, Warszawa.

63. Zawicki, M., 2011, Nowe zarządzanie publiczne, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa.

64. Zimniewicz, K., 2003, Współczesne koncepcje i metody zarządzania, Polskie Wydawnictwo


65. Zimniewicz, K., 2014, Teoria i praktyka zarządzania. Analiza krytyczna, Polskie Wydawnictwo


Pozycje artykułowe

1. Andrews, M., 2003, Performance-based budgeting reform: progress, problems and pointers. Chapter 2,

w: Shah, A. (ed.), Handbook on Public Sector Performance Reviews. Vol. 1: Ensuring Accountability

When There Is No Bottom Line, The World Bank, Washington D.C.

2. Babiak, J., Ptak, A., 2010, Samorząd terytorialny w II Rzeczypospolitej, w: Babiak, J., Ptak, A. (red.),

Władza lokalna w procesie transformacji systemowej, Wydawnictwo Naukowe WNPiD UAM Kalisz–

Poznań, s. 23-36.

3. Bajkowski, A., 1935, Zakupy i gospodarka materjałowa. Zasady normalizacji rozchodu materjałów,

w: Przegląd Organizacji, nr 10, Instytut Naukowy Organizacji i Kierownictwa, Warszawa, s. 344-345.

4. Barliński, K., 1937, Pozyskiwanie personelu do współpracy organizacyjnej, w: Przegląd organizacji,

nr 9, s. 252-253.

5. Będzieszak, M., 2009, Istota i metody ewaluacji w sektorze publicznym, w: Lubińska, T. (red.), Nowe

zarządzanie publiczne – skuteczność i efektywność. Budżet zadaniowy w Polsce, Difin, Warszawa,

s. 271-280.

6. Bieś, P., 2012, Nadzór nad samorządem terytorialnym w Polsce i na Litwie, w: Sadowski, M.,

Szymaniec, P. (red.), Acta Erasmiana Tom 2: Prace z myśli polityczno-prawnej oraz prawa

publicznego, Uniwersytet Wrocławski, Wrocław, s. 267-278.

7. Bonusiak, E., 2010, Sprawna administracja z punktu widzenia nauki prakseologii, w: Sikora K.,

Domagała M., Jasiuk E. (red.), Wpływ prakseologii na organizację i zarządzanie w administracji

publicznej, Wyższa Szkoła Handlowa w Radomiu, Radom, s. 45-54.

8. Borodo, A., 2005, Problem racjonalizacji zadań i wydatków publicznych, w: Głuchowski, J., Pomorska,

A., Szołno-Koguc, J. (red.), Ekonomiczne i prawne problemy racjonalizacji wydatków publicznych. Tom

I: Racjonalizacja wydatków publicznych – uwarunkowania i instrumenty, Wydawnictwo Uniwersytetu

Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin, s. 77-86.

9. Borowski, J., 2013, Teoria przedsiębiorstwa w świetle teorii ekonomii i zarządzania, w: Optimum.

Studia Ekonomiczne, nr 3 (63)2013, Uniwersytet w Białymstoku, Białystok, s. 78-91.

10. Bosiacki, A., 2009, Doktryny samorządu terytorialnego II Rzeczypospolitej, w: Marszał, M., Sadowski,

M. (red.), Na szlakach Niepodległej. Polska myśl polityczna i prawna w latach 1918-1939,

Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, s. 277-290.

340

11. Brajer-Marczak, R., 2009, Konsekwencje ciągłego doskonalenia procesów w organizacjach,

w: Nowosielski, S., Podejście procesowe w organizacjach, Prace Naukowe Uniwersytetu

Ekonomicznego we Wrocławiu, Nr 52, Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu, Wrocław, s. 153-161.

12. Brol, M., 2013, Racjonalizacja działalności organizacji zbiurokratyzowanych, w: Optimum. Studia

Ekonomiczne, nr 1(61)2013, Uniwersytet w Białymstoku, Białystok, s. 46-56.

13. Bury, A., 2013, Organizacyjne formy administracji publicznej w Polsce i zasady ich finansowania,

w: Stawasz, D., Sikora-Fernandez, D. (red.), Zarządzanie w jednostkach samorządu terytorialnego.

Wybrane zagadnienia i obszary działania, Wydawnictwo Placet, Warszawa, s. 11-34.

14. Cherka, M., 2004, Decentralizacja - czy "reaktywacja" pojęcia jest groźna?, w: Studia Iuridica

XLIII/2004, Uniwersytet Warszawski, s. 15-23.

15. Chojna-Duch, E., Anczakowski M., 2012, Aktualne problemy audytu wewnętrznego, w: Kontrola

Państwowa, nr 5, Najwyższa Izba Kontroli, s. 30-40.

16. Chrisidu-Budnik, A., 2014, Ewolucja uniwersytetu: od fordyzmu do postfordyzmu, w: Blicharz, J.,

Chrisidu-Budnik, A., Sus, A. (red.), Zarządzanie szkołą wyższą, Uniwersytet Wrocławski, Wrocław,

s. 97-104, http://www.bibliotekacyfrowa.pl/Content/63587/Zarzadzanie_szkola_wyzsza.pdf [dostęp:

20.12.2015].

17. Chrostkowski, A., Szczepankowski, P., 2010, Planowanie, w: Koźmiński, A.K., Piotrowski, W. (red.)

Zarządzanie. Teoria i praktyka, wydanie piąte zmienione, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa,

s. 169-194.

18. Chrzanowski, M., 2015, Benchmarking jako metoda wsparcia procesu zarządzania w jednostkach

samorządu terytorialnego, w: Rokicka, M. (red.), Jednostki samorządu terytorialnego na rynku

kapitałowym, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa, s. 37-47.

19. Chuchla, A., 2012, Relacje między organem stanowiącym a wykonawczym samorządu gminnego.

Pożądane kierunki zmian, w: Kołomycew, A., Kotarba, B. (red.), Zarządzanie w samorządzie

terytorialnym, Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego, Rzeszów, s. 57-70.

20. Cycoń, M., Jedynak, T., 2011, Ubezpieczenie utraty zysku jako metoda zarządzania ryzykiem

w działalności gospodarczej, w: Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, nr 638, Ekonomiczne

Problemy Usług, nr 63, Uniwersytet Szczeciński, s. 304-312.

21. Cyfert, Sz., 2009, Metody podnoszenia efektywności procesów w polskich przedsiębiorstwach -

ograniczenia i kierunki zmian, w: Nowosielski, S., Podejście procesowe w organizacjach, Prace

Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, Nr 52, Uniwersytet Ekonomiczny we

Wrocławiu, Wrocław, s. 162-169.

22. Długosz, D., 2003, Kadry w administracji publicznej, w: Hausner, J. (red.), Administracja publiczna,

Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, s. 233-258.

23. Dudziak, M., Szpakowska, E., 2013, Zarządzanie ryzykiem i niepewność w działalności gospodarczej.

Podejmowanie decyzji biznesowych, w: Zarządzanie i Finanse, Journal of Management and Finance,

nr 1 część 1, Uniwersytet Gdański, Gdańsk, s. 117-129.

341

24. Dutkiewicz, G., 2010, Dzieje samorządu terytorialnego w Polsce po II wojnie światowej,

w: Colloquium Wydziału Nauk Humanistycznych i Społecznych, Akademia Marynarki Wojennej,

Gdynia, s. 193 - 206.

25. Dziel, E., 2011, Niepewność i ryzyko w działalności gospodarczej, w: Periodyk Naukowy Akademii

Polonijnej, nr 1 (5). Wydawnictwo Akademii Polonijnej w Częstochowie „Edukator”, s. 135-144.

26. Fedan, R., 2011, Zarządzanie publiczne w procesie kreowania rozwoju lokalnego i regionalnego,

w: Woźniak, M.G. (red.), Nierówności społeczne a wzrost gospodarczy, Wydawnictwo Uniwersytetu

Rzeszowskiego, Rzeszów, s. 202-218.

27. Fenrych, P., 2006, Etyka w działaniu urzędnika publicznego, w: Trutkowski, C. (red.), Przejrzysty

samorząd. Podręcznik dobrych praktyk, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa, s. 97-112.

28. Filek, J., 2005, Rola administracji publicznej w kształtowaniu etycznego biznesu, w: Annales. Etyka

w życiu gospodarczym, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, s. 213-223.

29. Fleszer, D., 2013a, Kontrola zarządcza instrumentem zarządzania jednostką finansów publicznych,

w: Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Humanitas. Zarządzanie, Zeszyt 1/2013, Oficyna Wydawnicza

"Humanitas", Sosnowiec, s. 141-158.

30. Fleszer, D., 2013b, Kontrola wewnętrzna jako istotna funkcja zarządzania w jednostkach administracji

publicznej, w: Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Humanitas. Zarządzanie, nr 14(2), s. 129-142,

http://www.humanitas.edu.pl/resources/upload/dokumenty/Wydawnictwo/Zarzadzanie_zeszyt/Zarz%20

2_2013%20podzielone/Fleszer.pdf [dostęp: 25.11.2015].

31. George, S., 2004, Multi-level Governance and the European Union, in: Bache, I., Flinders, M. (eds.),

Multi-level Governance, Oxford University Press, Oxford, p. 107-126.

32. Giebel, A., 2012, Kontrola zarządcza w jednostkach sektora finansów publicznych, w: Lisiecka, K.,

Papaj, T. (red.), Zarządzanie w administracji publicznej. Narzędzia, Uniwersytet

Ekonomiczny w Katowicach, Katowice, s. 22-32.

33. Gołuch, A., 2011, Administracja na rozdrożu - służba czy biurokracja?, w: Zeszyt Naukowy "Apeiron",

nr 5, Wyższa Szkoła Bezpieczeństwa Publicznego i Indywidualnego w Krakowie, Kraków, s. 143-151.

34. Gorynia, M., 1999, Przedsiębiorstwo w nowej ekonomii instytucjonalnej, w: Ekonomista, nr 6/1999,

Wydawnictwo Key Text, s. 777-790.

35. Gorynia, M., 2000, Teoria przedsiębiorstwa w okresie transformacji, w: Ekonomista, nr 2,

Wydawnictwo Key Text, s. 181-193.

36. Heciak, S., 2013, Rola systemów zarządzania i kontroli społecznej w procesie implementacji budżetu

zadaniowego, w: Studia Oeconomica Posnaniensia, s. 21-31.

37. Hillson, D., 2006, Risk Management in Practice, w: Dinsmore, P., Cabanis-Brewin, J. (eds.), AMA

Handbook of Project Management. Second Edition, American Management Association, s. 184-195.

38. Inglot-Brzęk, E., 2009, Zmiana w organizacji biurokratycznej, w: Nierówności społeczne a wzrost

gospodarczy, Zeszyt nr 15, Uniwersytet Rzeszowski, Rzeszów, s. 375-387,

http://www.ur.edu.pl/pliki/Zeszyt15/34.pdf [dostęp: 27.11.2015].

342

39. Izdebski, H., 2003, Administracja w systemie politycznym, w: Hausner, J. (red.), Administracja

publiczna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, s. 219-232.

40. Izdebski, H., 2007, Od administracji publicznej do public governance, w: Zarządzanie Publiczne,

nr 1/2007, Zeszyty Naukowe Instytutu Spraw Publicznych Uniwersytetu Jagiellońskiego, Wydawnictwo

Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków, s. 7-20.

41. Jaczynowski, L., Rotkiewicz, M., 2008, Tayloryzm a inne obszary wiedzy, w: Rocznik Naukowy

Wydziału Zarządzania w Ciechanowie, Zeszyt 3-4, Tom II, Wyższa Szkoła Menedżerska w Warszawie,

Ciechanów, s. 23-40.

42. Jajuga, K., 2007a, Koncepcja ryzyka i proces zarządzania ryzykiem - wprowadzenie, w: Jajuga,

K. (red.), Zarządzanie ryzykiem, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, s. 13-32.

43. Jajuga, K., Jajuga, T., 2007, Zarządzanie ryzykiem w przedsiębiorstwie, w: Jajuga, K. (red.),

Zarządzanie ryzykiem, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, s. 377-386.

44. Janasz, K., 2009, Ryzyko i niepewność w gospodarce – wybrane aspekty teoretyczne, w: Studia i Prace

Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania, nr 14, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu

Szczecińskiego, Szczecin, s. 87-98.

45. Janowicz, Z., 1995, Stanisław Kasznica (1874-1958), w: Analecta. Studia i Materiały z Dziejów Nauki,

nr 4/1(7), Instytut Historii Nauki PAN, s. 175-184.

46. Jedynak, T., 2010, Ryzyko w działalności gospodarczej – metody oceny oraz techniki zarządzania,

w: Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni, nr 8, s. 59-73.

47. Jeżak, J., 2004, Zarządzanie strategiczne - rosnące znaczenie podejścia organicznego, w: Organizacja

i kierowanie, nr 3(117). Polska Akademia Nauk, Warszawa, s.3-20.

48. Jeżak, J., 2012, Ład wewnątrzkorporacyjny w świetle różnych teorii a wyzwania współczesności,

w: Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, nr 690, Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia,

nr 51, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin, s. 789-799.

49. Jonkiel, G., 2009, Podejście procesowe w zarządzaniu - geneza i kierunki rozwoju koncepcji,

w: Nowosielski, S., Podejście procesowe w organizacjach, Prace Naukowe Uniwersytetu

Ekonomicznego we Wrocławiu, Nr 52, Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu, Wrocław, s. 15-22.

50. Kaczmarek, M., 2008, Budżet zadaniowy jako sprawne narzędzie zarządzania finansami publicznymi,

w: Zeszyty Naukowe nr 14, Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia, Uniwersytet Szczeciński,

Szczecin, s. 341-355.

51. Kaleta, A., 2009, Zarządzanie strategiczne jako proces. Studium przypadków, w: Nowosielski, S.,

Podejście procesowe w organizacjach, Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu,

Nr 52, Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu, Wrocław, s. 49-57.

52. Kaliński, J., Luszniewicz, J., 1993, Gospodarka centralnie kierowana, w: Kaliński, J. (red.), Historia

gospodarcza Polski (1944-1989), Szkoła Główna Handlowa, Warszawa, s. 15-46.

53. Kałowski, A., Wysocki, J., 2014, Zmiany w organizacji współczesnych przedsiębiorstw, w: Zeszyty

Naukowe Wyższej Szkoły Humanitas. Zarządzanie, nr 2014 (1), Wyższa Szkoła Humanitas, Sosnowiec,

343

s. 339-346, http://www.humanitas.edu.pl/resources/upload/dokumenty/Wydawnictwo/Zarzadzanie_

zeszyt/Zarz%201_2014%20podzielone/Kalowski%20Wysocki.pdf [dostęp: 11.12.2015].

54. Kieżun, W., 2000, Reforma administracyjna w Polsce jako egzemplifikacja podstawowych praw

patologii biurokracji, w: Muszyński, J., (red.), Funkcjonowanie instytucji demokratycznych w Polsce.

Zarządzanie w samorządach terytorialnych, Wyższa Szkoła Administracji i Biznesu w Gdyni i Wyższa

Szkoła Zarządzania i Marketingu w Warszawie, Gdynia-Warszawa, s. 14-35.

55. Kłosowska, K., 2010, Prakseologiczne kryteria oceny czynności faktycznych administracji publicznej,

w: Sikora K., Domagała M., Jasiuk E. (red.), Wpływ prakseologii na organizację i zarządzanie

w administracji publicznej, Wyższa Szkoła Handlowa w Radomiu, Radom, s. 25-34.

56. Koczur, W., 2009, Decentralizacja jako przesłanka konieczna dla rozwoju koncepcji i praktyki

zarządzania publicznego, w: Frączkiewicz-Wronka, A. (red.), Zarządzania Publiczne - elementy teorii

i praktyki, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach, s. 181-198.

57. Korolewska, M., Marchewka-Bartkowiak, K., 2015, Budżet obywatelski jako przejaw aktywności

społecznej – analiza doświadczeń na przykładzie jednostek samorządu terytorialnego, w: Studia BAS,

nr 4(44) 2015, Biuro Analiz Sejmowych, Warszawa, s. 123-140.

58. Kos, M., 2013, Kontrola zarządcza. System wspierający zarządzanie w jednostce sektora finansów

publicznych, w: Przegląd Służby Cywilnej, nr 4 (25), Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa.

59. Kotarski, D., 2011, Funkcjonowanie kontroli zewnętrznej i zarządczej w zakładach lecznictwa

uzdrowiskowego, w: Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu

Szczecińskiego, nr 42 (2011), s. 131-138.

60. Kozak, M. W., 2013, Multi-Level Governance: możliwości wdrożenia w Polsce, w: Zeszyty Naukowe

WSEI seria: Ekonomia, nr 6(1/2013), Wydawnictwo Innovatio Press, Lublin, s. 27-49.

61. Kożuch, B., 2010, Innowacyjność w zarządzaniu publicznym. Modele zarządzania publicznego,

w: Bosiacki, A., Izdebski, H., Nelicki, A., Zachariasz, I. (red.), Konferencje Naukowe. Nowe

zarządzanie publiczne i public governance w Polsce i w Europie, Liber, Warszawa, s. 31-45.

62. Krynicka, H., 2006, Koncepcja nowego zarządzania w sektorze publicznym (New Public Management),

w: Studia Lubuskie, Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Sulechowie, s. 193-202.

63. Lachiewicz S., Matejun M., 2012, Ewolucja nauk o zarządzaniu, w: Zakrzewska-Bielawska, A. (red.),

Podstawy zarządzania, Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa, s. 85-141,

http://www.matejun.com/pubs-pl/2012_Lachiewicz_Matejun_Ewolucja_nauk_o_zarzadzaniu.pdf

[dostęp: 25.11.2015].

64. Lewicki, W., 1891, Organizacyja miejskich gmin w Galicyi, w: Ekonomista Polski, Tom V, Drukarnia

Ludowa, Lwów, s. 36-56.

65. Lisiecka, K., 2012, Zarządzanie ryzykiem - determinanta jakości zarządzania przedsiębiorstwem,

w: Zarządzanie i Finanse, nr 3 tom I, Uniwersytet Gdański, s. 557-573.

66. Ławniczak, M., 2013, Zarządzanie strategiczne jako czynnik determinujący wzrost przewagi

konkurencyjnej organizacji stosującej nowoczesne technologie w warunkach niepewności – studium

344

przypadku firmy ABB Sp. z o. o., w: Zarządzanie i Finanse, nr 1/1/2013, Uniwersytet Gdański, Gdańsk,

s. 429-443, http://jmf.wzr.pl/pim/2013_1_1_29.pdf [dostęp: 18.11.2015].

67. Ławniczak, M., 2013, Zarządzanie strategiczne jako czynnik determinujący wzrost przewagi

konkurencyjnej organizacji stosującej nowoczesne technologie w warunkach niepewności – studium

przypadku firmy ABB Sp. z o. o., w: Zarządzanie i Finanse, nr 1/1/2013, Uniwersytet Gdański, Gdańsk,

s. 429-443, http://jmf.wzr.pl/pim/2013_1_1_29.pdf [dostęp 09.11.2015].

68. Łuczak, J., Wolniak, R., 2013, Ocena skuteczności zastosowania metody CAF w procesie doskonalenia

administracji samorządowej, w: Zeszyty Naukowe Politechniki Śląskiej Seria: Organizacja

i Zarządzanie, z. 67, Politechnika Śląska, Zabrze, s. 7-18.

69. Łysiński, J, 2012, Paradygmaty współczesnego zarządzania kulturą w Polsce, w: Zeszyty Naukowe

Małopolskiej Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Tarnowie, t. 20, nr 1, Małopolska Wyższa Szkoła

Ekonomiczna w Tarnowie, Tarnów, s. 99-111.

70. Martyniak, Z., 1995, Karol Adamiecki - prekursor współczesnych nauk o zarządzaniu, w: Przegląd

Organizacji, nr 6, TNOiK, s. 29-32, http://www.przeglad.trustnet.pl/plik/239/prekpdf [dostęp:

11.12.2015].

71. Martyniak, Z., 2002, Tayloryzm wczoraj i dziś, w: Zeszyty Naukowe Akademii Ekonomicznej

w Krakowie, nr 593, Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków, s. 5-16.

72. Mazurkiewicz, A., 2011, Sprawność działania – interpretacja teoretyczna pojęcia, w: Nierówności

społeczne a wzrost gospodarczy. Uwarunkowania sprawnego działania w przedsiębiorstwie i regionie,

Zeszyt Naukowy nr 20, Uniwersytet Rzeszowski, Rzeszów, s. 47-57,

https://www.ur.edu.pl/file/5671/04.pdf [dostęp: 22.12.2015].

73. Misiąg, W., 2013, Siedem lat wdrażania budżetu zadaniowego – refleksje i prognozy, w: Marchewka-

Bartkowiak, K., Szpringer, Z. (red.), Budżet zadaniowy, Studia Biura Analiz Sejmowych Kancelarii

Sejmu, nr 1 (33) 2013, Warszawa, s. 85-102.

74. Nadolna, B., 2009, System kontroli wewnętrznej w przedsiębiorstwie, w: Studia i Prace Wydziału Nauk

Ekonomicznych i Zarządzania, nr 16, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin, s. 271-282,

http://wneiz.pl/nauka_wneiz/sip/sip16-2009/SiP-16-271.pdf [dostęp: 25.11.2015].

75. Nawrocki, B., 1935, Kierownictwo i personel, w: Przegląd Organizacji, nr 10, Instytut Naukowy

Organizacji i Kierownictwa, Warszawa, s. 340-341.

76. Nawrolska, I., 2009, Ewaluacja ekonomiczna samorządowych zdrowotnych programów

profilaktycznych, w: Lubińska, T. (red.), Nowe zarządzanie publiczne – skuteczność i efektywność.

Budżet zadaniowy w Polsce, Difin, Warszawa, s. 309-316.

77. Nesterak, J., 2001, Funkcje controllingu w procesie zarządzania firmą, w: Funkcjonowanie i rozwój

organizacji w zmiennym otoczeniu. Materiały ogólnopolskiej konferencji naukowej, Czupiał, J. (red.),

Wyższa Szkoła Menedżerska w Legnicy, Legnica.

345

78. Nowak, J.F., 2007, Wskaźniki osiągnięć w praktyce zarządzania lokalnej admnistracji publicznej,

w: Scientiarum Polonorum Acta, Administratio Locorum (Gospodarka Przestrzenna), nr 6 (3),

Wydawnictwo Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie, Olsztyn, s. 75-86.

79. Nowicki, J., 2012, Zwiększanie wartości dla właścicieli a cel działania przedsiębiorstwa w teorii firmy,

w: Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, nr 737, Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia,

nr 56, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin, s. 193-210.

80. Obłój, K., Trybuchowski, M., Zarządzanie strategiczne, 2010, w: Koźmiński, A. K., Piotrowski,

W. (red.) Zarządzanie. Teoria i praktyka, wydanie piąte zmienione, Wydawnictwo Naukowe PWN,

Warszawa, s. 123-168.

81. Odlanicka-Poczobutt, M., 2014, Prakseologia a klasyczne kryteria oceny sprawności systemów

logistycznych, w: Zeszyty Naukowe. Organizacja i Zarządzanie, nr 70/2014, Politechnika Śląska,

Gliwice, s. 339-355.

82. Omeljanowicz, M., 1935, Administracja publiczna. O typ nowoczesnego urzędnika, w: Przegląd

Organizacji, nr 10, Instytut Naukowy Organizacji i Kierownictwa, Warszawa, s. 342-343.

83. Owsiak, S., 2011, Wprowadzenie, w: Owsiak, S. (red.), Nowe zarządzanie finansami publicznymi

w warunkach kryzysu, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa, s. 9-13.

84. Papaj, T., 2012, Instrumenty e-administracji jako innowacje w koncepcji Public Governance,

w: Współczesne zarządzanie. Kwartalnik Środowisk Naukowych i Liderów Biznesu, nr 2/2012,

Uniwersytet Jagielloński, Kraków, s. 150-159.

85. Pęciak, R., 2014, Interpretacja fordyzmu i postfordyzmu w teorii regulacji, w: Studia i Prace Wydziału

Nauk Ekonomicznych i Zarządzania, nr 35, t. 2, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin, s. 169-181,

http://wneiz.pl/nauka_wneiz/sip/sip35-2014/SiP-35-t2-169.pdf [dostęp: 20.12.2015].

86. Piekara, A., 2010, Kryteria prakseologiczne w ocenie administracji publicznej, w: Sikora K., Domagała

M., Jasiuk E. (red.), Wpływ prakseologii na organizację i zarządzanie w administracji publicznej,

Wyższa Szkoła Handlowa w Radomiu, Radom, s. 17-24.

87. Płoskonka, J., 2006, Pojęcie kontroli w ujęciu zarządczym, w: Kontrola Państwowa, rocznik LI,

nr 2(307), Najwyższa Izba Kontroli, s. 3-28, https://www.nik.gov.pl/plik/id,1721.pdf [dostęp:

26.11.2015].

88. Płoskonka, J., 2010, Wdrażanie koncepcji budżetu zadaniowego w Polsce - pierwsze doświadczenia,

w: Bosiacki, A., Izdebski, H., Nelicki, A., Zachariasz, I. (red.), Konferencje Naukowe. Nowe

zarządzanie publiczne i public governance w Polsce i w Europie, Liber, Warszawa, s. 131-135.

89. Podgórniak-Krzykacz A., 2010, Kierunki modernizacji administracji Samorządowej w Polsce

i w Niemczech – przykład miast na prawach powiatu, w: Acta Universitatis Lodziensis. Folia

Oeconomica, nr 245, Uniwersytet Łódzki, Łódź, s. 83-94.

90. Pogoda, A., Chrzanowski, M., Marczewski, K., 2010, Fundamentalne znaczenie miernika jako elementu

ściśle skorelowanego z celami w ramach budżetu zadaniowego, w: Postuła, M., Perczyński, P. (red.),

346

Budżet zadaniowy w administracji publicznej, Ministerstwo Finansów, s. 115-171,

http://suszynska.pl/ftp/Budzet-zadaniowy-w-administracji-publicznej.pdf [dostęp 08.11.2015].

91. Potocki, A., 2010, Kontrola jako instrument kształtowania zachowań organizacyjnych, w: Zeszyty

Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, nr 820, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie,

Kraków, s. 5-14.

92. Robbins, S.P., Judge, T. A., 2012, Zachowania w organizacji, tłum. Ehrlich A., Polskie Wydawnictwo


93. Rosiek, I., 2014, Motywacyjny aspekt dokonywania samooceny systemu zarządzania przez pracowników

w sektorze publicznym, w: Studia Oeconomica Posnaniensia, vol. 2, no. 9 (270), Uniwersytet

Ekonomiczny w Poznaniu, Poznań, s. 115-128.

94. Rudolf, S., Skorupińska, K. (red.), 2012, Bezpośrednie formy partycypacji pracowniczej. Polska na tle

starych krajów Unii Europejskiej, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź.

95. Sasorski, S., 1937, Założenia gospodarki personalnej w administracji publicznej, w: Przegląd

Organizacji, nr 9/1937, s. 229-235.

96. Sąpór, A., 2004, Kaizen - filozofia ciągłego udoskonalania organizacji, w: Organizacja i kierowanie,

nr 4(118), Polska Akademia Nauk, Warszawa, s. 91-101.

97. Schick, A., 2008, Państwo sprawne. Rozmyślania nad koncepcją, która nie doczekała się jeszcze

realizacji, choć jej czas już nadszedł, tłum. Szymański, Z., w: Czaputowicz, J. (red.), Administracja

publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, Warszawa, s. 23-51.

98. Sieciński, W., 2012, Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej w II RP według Konstytucji

z 17 marca 1921 r. i Konstytucji z 23 kwietnia 1935 r., w: Zeszyty Naukowe, nr 772, Studia

Administracyjne, nr 4, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin, s. 121-137.

99. Sikora, K., 2010, Decentralizacja i jej znaczenie dla sprawności działania administracji publicznej,

w: Sikora K., Domagała M., Jasiuk E. (red.), Wpływ prakseologii na organizację i zarządzanie

w administracji publicznej, Wyższa Szkoła Handlowa w Radomiu, Radom, s. 85-94.

100. Skowera, D., 2005, Udział w wyborach jako szczególny przejaw aktywności obywatela w sferze

publicznej i jego psychologiczne uwarunkowania. Propozycja modelu badawczego, w: Zarządzanie

Publiczne. Zeszyty Naukowe Instytutu Spraw Publicznych Uniwersytetu Jagiellońskiego, nr 1/2005,

Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków, s. 45-55.

101. Sobczak, A., Struktury Organizacyjne, 2010, w: Koźmiński, A.K., Piotrowski, W. (red.) Zarządzanie.

Teoria i praktyka, wydanie piąte zmienione, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, s. 249-310.

102. Sobczyk, G., Celoch, A., 2012, Marketing współczesnej organizacji, w: Filar, D. (red.), Współczesny

marketing. Skuteczna komunikacja i promocja. Podręcznik dla studentów specjalności Komunikacja

urzędowa i biznesowa, Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie, Lublin, s. 11-190.

103. Sojka, U., 2013, Sukcesy i porażki kontroli zarządczej. Stanowisko projektodawcy i koordynatora,

w: Kontrola Państwowa, nr 1(348), Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa, s. 69-75.

347

104. Stabryła, A, 2012, Ogólna koncepcja analizy i projektowania systemów zarządzania procesowego,

w: Zeszyty Naukowe Małopolskiej Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Tarnowie, t. 21, nr 2, Tarnów,

s. 125-141.

105. Stachowicz, M., 2013, System gospodarki komunalnej, w: Stawasz, D., Sikora-Fernandez, D. (red.),

Zarządzanie w jednostkach samorządu terytorialnego. Wybrane zagadnienia i obszary działania,

Wydawnictwo Placet, Warszawa, s. 35-60.

106. Stachurski, W., 2013, Kontrola zarządcza oraz koordynacja kontroli zarządczej w jednostkach sektora

finansów publicznych (tezy 1-2), w: Ruśkowski., E., Salachna, J. (red.), Finanse publiczne. Komentarz

praktyczny, ODDK, Gdańsk, s. 296-311.

107. Stańczyk, K., 2011, Od kontroli wewnętrznej do zarządczej. Analiza organizacyjno-prawnych aspektów

kontroli w jednostkach sektora finansów publicznych, w: Bezpieczeństwo i Technika Pożarnicza, nr 4,

Centrum Naukowo-Badawcze Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszkowskiego - Państwowy

Instytut Badawczy, s. 31-43.

108. Stout, M., Love, J.M., Patalon, M., 2015, Od ontologii do administracji. Integracja społeczna w ujęciu

Mary Follett, w: Pedagogika Społeczna, nr 1 (55)/2015, Pedagogium Wyższa Szkoła Nauk Społecznych

w Warszawie, Warszawa, s. 181-196, http://pedagogikaspoleczna.com/wp-content/content/

abstrakt/PS%201%20(2015)%20181-196.pdf [dostęp: 21.12.2015].

109. Strąk, T., 2009a, Zarządzanie wartością w sektorze publicznym. Model Public Service Value,

w: Lubińska, T. (red.), Nowe zarządzanie publiczne – skuteczność i efektywność. Budżet zadaniowy

w Polsce, Difin, Warszawa, s. 281-295.

110. Strąk, T., 2009b, Klasyfikacja budżetowa w Polsce, w: Lubińska, T. (red.), Nowe zarządzanie publiczne

– skuteczność i efektywność. Budżet zadaniowy w Polsce, Difin, Warszawa, s. 229-243.

111. Suchodolski, B., 2013, Zarys historii administracji samorządowej w Polsce, w: Zeszyty Naukowe

Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach, Seria Administracja i Zarządzanie, nr 9,

s. 183-193.

112. Sudoł, S., 2013, Nauki o zarządzaniu a zarządzanie publiczne, w: Studia Ekonomiczne. Zarządzanie

publiczne: koncepcje, metody, techniki, nr 169, Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach, Katowice,

s. 199-204, http://www.ue.katowice.pl/uploads/media/18_S.Sudol__Nauki_o_zarzadzaniu_a_

zarzadzanie_publiczne.pdf [dostęp: 27.11.2015].

113. Sudoł, S., 2014, Podstawowe problemy metodologiczne nauk o zarządzaniu, w: Organizacja

i kierowanie, nr 1(161)/2014, Polska Akademia Nauk, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie,

Warszawa, s. 11-36.

114. Szczepankowski, P., 2010, Kontrola i controlling, w: Koźmiński, A.K., Piotrowski, W. (red.)

Zarządzanie. Teoria i praktyka, wydanie piąte zmienione, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa,

s. 195-248.

348

115. Szewc, A., 2005, O pojęciu "jednostka organizacyjna" w polskim prawie samorządu terytorialnego,

w: Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny, rok LXVII. Zeszyt 3, Organ Uniwersytetu im. Adama

Mickiewicza i Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań, s. 105-111.

116. Szewczyk, E., 2012, Odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego

w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez wojewodę oraz regionalną izbę obrachunkową,

w: Studia Lubuskie, Tom VIII, Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Sulechowie Instytut Prawa

i Administracji, Sulechów, s. 177-199.

117. Szumowski, W., 2014, Zarządzanie publiczne – próba systematyzacji koncepcji, w: Nauki

o zarządzaniu, nr 4(21)/2014, Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu, Wrocław 2014, s. 86-98.

118. Szydłowski, C., 2013, Nadzór, kontrola, kontrola zarządcza oraz audyt zewnętrzny, w: Stawasz, D.,

Sikora-Fernandez, D. (red.), Zarządzanie w jednostkach samorządu terytorialnego. Wybrane

zagadnienia i obszary działania, Wydawnictwo Placet, Warszawa, s. 237-261.

119. Szymański, P., 1937, Kierownictwo i Personel. Założenia polityki personalnej w administracji

publicznej. Dyskusja, w: Przegląd Organizacji, nr 10, Instytut Naukowy Organizacji i Kierownictwa,


120. Wacinkiewicz, D., 2011, Organizacja i funkcjonowanie samorządu gminnego i powiatowego,

w: Lubińska, T., Kierunki modernizacji zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego, Difin,

Warszawa.

121. Warzocha, A., 2012, Samorząd terytorialny w II RP – w drodze ku własnemu państwu, w: Prace

naukowe Akademii im. Jana Długosza w Częstochowie, seria: Res Politicae, wydanie specjalne,

Akademia im. Jana Długosza w Częstochowie, Częstochowa, s. 351-363.

122. Wiatrak, A.P., 2012, Od redaktora naukowego, w: Problemy Zarządzania, nr 2/2012(37), Uniwersytet

Warszawski, http://pz.wz.uw.edu.pl/pl/numer/zarzadzanie-jakoscia [dostęp: 14.12.2015].

123. Wiszniewski, E., Wiszniewski, W., 2002, Czas na „Mikrozarządzanie”, w: Ekonomika i organizacja

przedsiębiorstwa, nr 12(635), Instytut Organizacji i Zarządzania w Przemyśle „ORGMASZ”,

Warszawa, s. 3-9.

124. Wojnarowicz, S., 1937, Administracja publiczna. Usprawnienie administracji państwowej

i samorządowej, w: Przegląd Organizacji, nr 11, Instytut Naukowy Organizacji i Kierownictwa,


125. Wytrążek, W., 2004, Decentralizacja administracji publicznej, w: Roczniki Nauk Prawnych KUL,

nr 3/XIV/2004, Katolicki Uniwersytet Lubelski, Lublin,

https://www.kul.lublin.pl/files/42/Decentralizacja.pdf [dostęp 08.11.2015].

126. Wytrążek, W., 2010, Zagadnienia motywacji i przywództwa w administracji publicznej, w: S. Wrzosek,

S., Domagała, M., Izdebski, J., Stanisławski, T. (red.), Przegląd dyscyplin badawczych pokrewnych

nauce prawa i postępowania administracyjnego, Wydawnictwo KUL, Lublin.

349

127. Zalewski, A., 2007, Reformy sektora publicznego w duchu nowego zarządzania publicznego,

w: Zalewski, A. (red.), Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, Szkoła

Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa, s. 11-70.

128. Zawadzka-Pąk, U., 2013, Kontrola zarządcza oraz koordynacja kontroli zarządczej w jednostkach

sektora finansów publicznych, w: Ruśkowski., E., Salachna, J. (red.), Finanse publiczne. Komentarz

praktyczny, ODDK, Gdańsk, s. 296-311.

129. Ziółkowski, M., 2007, Zarządzanie strategiczne w polskim samorządzie terytorialnym, w: Zalewski,

A. (red.), Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, Szkoła Główna Handlowa

w Warszawie, Warszawa, s. 75-128.

130. Zymonik, J., 2012, Samoocena w kontekście Polskiej Nagrody Jakości – kryteria i trendy,

w: Zarządzanie i Finanse, nr 3/1, Uniwersytet Gdański, Gdańsk, s. 141-156.

131. Zymonik, J., Zymonik, Z., 2011, Total Quality Management, w: Hopej, M., Krala, Z. (red.),

Współczesne metody zarządzania w teorii i praktyce, Oficyna Wydawnicza Politechniki Wrocławskiej,

Wrocław, s. 141-157.

Przepisy prawa

1. Ustawa z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. 1921, nr 44, poz. 267.

2. Ustawa z 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Dz.U. 1989,

nr 75, poz. 444.

3. Ustawa z 8 marca 1990a r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. 1990, nr 16, poz. 94.

4. Ustawa z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483.

5. Trybunał Konstytucyjny, 2005, Wyrok z 9 listopada 2005 r., sygn. akt Kp 2/05, M.P. 2005 nr 69 poz.

962.

6. Europejska Karta Samorządu Lokalnego, Dz.U. 1994, nr 124, poz. 607.

7. Ustawa tymczasowa z 2 sierpnia 1919 r. o organizacji władz administracyjnych II instancji, Dz.Pr.P.P.

1919, nr 65, poz. 395.

8. Ustawa z 26 września 1922 r. o zasadach powszechnego samorządu wojewódzkiego, a w szczególności

województwa lwowskiego, tarnopolskiego i stanisławowskiego, Dz.U. 1922, nr 90, poz. 829.

9. Ustawa z 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego, Dz.U. 1933, nr 35,

poz. 294.

10. Ustawa z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. 2013, poz. 267.

11. Ustawa z 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych, Dz.U. 1972,

nr 49, poz. 312.

12. Ustawa z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, Dz.U. 2006, nr 97, poz. 674.

13. Ustawa z 8 marca 1990b r. o samorządzie terytorialnym, Dz.U. 1990, nr 16, poz. 95.

14. Ustawa z 8 marca 1990c r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, Dz.U. 1990, nr 16, poz. 96.

350

15. Ustawa z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, Dz.U. 2012,

poz. 406.

16. Ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Dz.U. 2004, nr 256, poz. 2572.

17. Ustawa z 29 września 1994 r. o rachunkowości, Dz.U. 2013, poz. 330.

18. Ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. 2013, poz. 1409, ze zm.

19. Ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej [uogk1996], Dz.U. 2011, nr 45, poz. 236.

20. Ustawa z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2003, nr 15, poz. 148.

21. Ustawa z 5 czerwca 1998a r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1592.

22. Ustawa z 5 czerwca 1998b r. o samorządzie województwa, Dz.U. 2013, poz. 596.

23. Ustawa z 20 października 2000 r. o referendum lokalnym, Dz.U. 2013, poz. 706 ze zm.

24. Ustawa z 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym,

o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych

innych ustaw, Dz.U. 2001, nr 45, poz. 497.

25. Ustawa z 27 lipca 2001 o zmianie ustawy o finansach publicznych, ustawy o organizacji i trybie pracy

Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działaniach administracji rządowej oraz

ustawy o służbie cywilnej, Dz.U. 2001, nr 102, poz. 1116.

26. Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz.U. 2014, poz. 782.

27. Ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

Dz.U. 2005, nr 14, poz. 114 ze zm.

28. Ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Dz.U. 2004, nr 99,

poz. 1001.

29. Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2005, nr 249, poz. 2104.

30. Ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Dz.U. 2014, poz. 1649.

31. Ustawa z 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw,

Dz.U. 2006, nr 249, poz. 1832.

32. Ustawa z 27 sierpnia 2009a r. o finansach publicznych, Dz.U. 2013, poz. 885.

33. Ustawa z 27 sierpnia 2009b r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, Dz.U. 2009,

nr 157, poz. 1241.

34. Ustawa z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, Dz.U. 2011, nr 5, poz. 13.

35. Ustawa z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, Dz.U. 2015, poz. 618.

36. Ustawa z 5 stycznia 2011a r. Kodeks wyborczy, Dz.U. 2011, nr 21, poz. 112 ze zm.

37. Ustawa z 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim, Dz.U. 2014, poz. 301.

38. Ustawa z 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz

niektórych innych ustaw, Dz.U. 2014, poz. 379.

39. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru

pedagogicznego, Dz.U. 2009, nr 168, poz. 1324.

351

40. Rozporządzenie Ministra Finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów,

wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, Dz.U. 2010,

nr 38, poz. 207.

41. Rozporządzenie Ministra Finansów z 4 września 2015 r. w sprawie audytu wewnętrznego oraz

informacji o pracy i wynikach tego audytu, Dz.U. 2015 poz. 1480.

42. Dekret z 5 grudnia 1918 r. o tymczasowej ordynacji wyborczej do Sejmików Powiatowych, Dz.U. 1918,

nr 19, poz. 51.

43. Dekret z 4 lutego 1919a r. o samorządzie miejskim, Dz.Pr.P.P. 1919, nr 13, poz. 140.

44. Dekret z 4 lutego 1919b r. o tymczasowej ordynacji powiatowej dla obszarów Polski byłego zaboru

rosyjskiego, Dz.Pr.P.P. 1919, nr 13, poz. 141.

45. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, Wyrok z 5 lipca 2012, II SA/Op 236/12.

46. Prezes Rady Ministrów, Okólnik nr 19 z 11 sierpnia 1949 r. w sprawie komisyj projektów usprawnienia

administracji publicznej, M.P., nr A-57, poz. 755.

47. Prezes Rady Ministrów, Zarządzenie z 2 grudnia 1950 r. o komisjach usprawnienia administracji

publicznej, M.P., nr A-130, poz. 1625.

48. Komunikat nr 1/KF/2003 Ministra Finansów w sprawie ogłoszenia „Standardów kontroli

finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych" z 30 stycznia 2003 r., Dz.Urz.MF 2003, nr 3,

poz. 13.

49. Komunikat nr 13 Ministra Finansów z 30 czerwca 2006 r. w sprawie standardów kontroli

finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych, Dz.Urz.MF 2006, nr 7, poz. 58.

50. Komunikat nr 23 Ministra Finansów z 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla

sektora finansów publicznych, Dz.Urz.MF 2009, nr 15, poz. 84.

51. Komunikat nr 9 Ministra Finansów z 17 czerwca 2009 r. w sprawie standardów definiowania celów dla

jednostek sektora finansów publicznych w zadaniowym planie wydatków na rok 2010, Dz.U.rzMF,

nr 8, poz. 48.

52. Komunikat nr 3 Ministra Finansów z 16 lutego 2011 r. w sprawie szczegółowych

wytycznych w zakresie samooceny kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych,

Dz.Urz.MF 2011, nr 2, poz. 11.

53. Komunikat nr 6 Ministra Finansów z 6 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wytycznych dla

sektora finansów publicznych w zakresie planowania i zarządzania ryzykiem, Dz.Urz.MF 2012,

poz. 56.

54. Gmina Świecie na Osą, 2004, Uchwała, nr XIX/114/04 Rady Gminy Świecie na Osą z 30 września

2004 r. w sprawie przystąpienia do opracowania Planu Rozwoju Lokalnego.

55. Gmina Łabiszyn, 2006a, Uchwała Rady Miejskiej, nr XXXIII/238/06 z 8 czerwca 2006 r. w spawie

przyjęcia i realizacji "Strategii Zrównoważonego Rozwoju Miasta i Gminy Łabiszyn na lata 2006-

2013".

352

56. Gmina Łabiszyn, 2006b, Uchwała Rady Miejskiej, nr XXXIII/239/06 z 8 czerwca 2006 r. w spawie

uchwalenia Planu Rozwoju Lokalnego dla Gminy Łabiszyn na rok 2006 i lata 2007-2013.

57. Gmina Gąsawa, 2008, Uchwała Rady Gminy nr XII/70/08 z 14 marca 2008 r. w sprawie przystąpienia

do opracowania aktualizacji Strategii Rozwoju Gminy Gąsawa na lata 2008-2020;

http://www.gasawa.bip.net.pl/?a=418 [dostęp: 16.12.2014].

58. Ministerstwo Środowiska, 2011, Zarządzenie Ministra Środowiska nr 9 z 10 lutego 2011 r., załącznik:

Księga systemu kontroli zarządczej, Warszawa.

59. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2012, Zarządzenie nr 12 Dyrektora Generalnego z 2 kwietnia

2012 r. w sprawie przeprowadzania kontroli wewnętrznej w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego.

60. Gmina Kłodawa, 2015, Zarządzenie Burmistrza nr 15/2015 z 16 lutego 2015 r. w sprawie ustalenia

planu kontroli zarządczej w Urzędzie Miasta i Gminy Kłodawa oraz w jednostkach organizacyjnych

Gminy Kłodawa na rok 2015.

Źródła elektroniczne

1. Adamczyk, M., System kontroli zarządczej w jednostkach samorządu terytorialnego – synteza,

http://www.iia.org.pl/images/stories/MD_WWW/Wspolpraca/funkcjonowanie_systemu_kz.pdf [dostęp:

25.06.2014].

2. Analiza FMEA, 2015, http://analiza-fmea.pl/tag/definicja-jakosci [dostęp: 19.08.2015].

3. Bankier.pl, 2014, http://www.bankier.pl/wiadomosc/Ranking-wojewodztw-Bankier-pl-Sprawdz-gdzie-

zyje-sie-najlepiej-7221362.html [dostęp: 07.11.2014].

4. Butryn B., 2007, Zarządzanie procesowe. Nowy paradygmat stosowania technologii informacyjno-

komunikacyjnych, w: Materiały XXII konferencji „Systemy Wspomagania Organizacji”, Akademia

Ekonomiczna w Katowicach, Katowice, http://www.swo.ae.katowice.pl/_pdf/319.pdf [dostęp:

22.07.2015].

5. Centrum Informacji Europejskiej/Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, 1998, Polska: Partnerstwo

dla członkostwa, Warszawa, http://archiwum-ukie.polskawue.gov.pl/HLP/files.nsf/0/651AB

9E734505779C1256E7B0047DCA4/$file/APpl.pdf [dostęp: 13.07.2015].

6. Centrum Informacji Europejskiej/Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, 2003, Co należy rozumieć

pod pojęciem multi-level governance?, http://www.cie.gov.pl/www/quest.nsf/DocByWykazZmian/

7B6B3975643FA4A1C1256E860027CB5A?open [dostęp: 24.09.2014].

7. Czajka, H., 2003, Samorząd terytorialny w latach 1919-1939, w: Archiwariusz Zamojski, s. 61-72,

http://zamosc.ap.gov.pl [dostęp: 08.07.2014].

8. Dębski, S. S., 2014, Kształtowanie się samorządu terytorialnego: przeszłość i teraźniejszość,

www.home.umk.pl [dostęp: 21.08.2014].

9. Encyklopedia Zarządzania, 2015a, http://mfiles.pl/pl/index.php/Hoshin_kanri [dostęp: 18.08.2015].

10. Encyklopedia Zarządzania, 2015b, http://mfiles.pl/pl/index.php/Europejska_Nagroda_Jakości [dostęp:

18.08.2015].

353

11. Encyklopedia Zarządzania, 2015c, http://mfiles.pl/pl/index.php/Mened%C5%BCerska_

teoria_przedsi%C4%99biostwa [dostęp: 10.12.2015].

12. FinDict.pl, 2013, http://www.findict.pl/akademia/zarzadzanie-strategiczne/planowanie-strategiczne-

rozne-koncepcje [dostęp: 20.09.2013].

13. Fukui, R., Honda, Y., Inoue, H. (i in.), 2003, Handbook for TQM and QCC. Volume I,

http://a3thinking.com/blog/wp-content/uploads/2009/04/tqchandbookv1.pdf [dostęp: 18.08.2015].

14. Głowacki, J., Hausner, J., Jakóbik, K., i inni, 2009, Finansowanie kultury i zarządzanie instytucjami

kultury, Uniwersytet Ekonomiczny, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, Kraków,

http://www.kongreskultury.pl [dostęp: 15.07.2014].

15. Gmina Brzozie, 2005, http://www.bip.brzozie.akcessnet.net/index.php?idg=1&id=532&x=1&y=2

[dostęp: 05.01.2015].

16. Gmina Jedlina-Zdrój, 2010, Zarządzenie Burmistrza nr 23/2010 z 14.05.2010 w sprawie określenia

zasad i sposobu przeprowadzania kontroli zarządczej w Urzędzie Miasta Jedlina-Zdrój i jednostkach

organizacyjnych Gminy Jedlina-Zdrój., http://www.bip.um.jedlina.pl/UserFiles/File/

Zarzadzenia_2010/pdf/23.10.pdf [dostęp: 10.09.2015].

17. Gmina Nowa Wieś Wielka, 2008, Informacja o realizowanych strategiach, programach i planach,

http://bip.nowawieswielka.pl/?cid=10&bip_id=1317 [dostęp: 11.08.2015].

18. Gmina Ornontowice, 2010, Wyciąg z protokołu kontroli przeprowadzonej w Gminnej Bibliotece

Publicznej w Ornontowicach w dniach od 15.09.2010 r. do 30.09.2010 r.,

http://www.bip.ornontowice.pl/res/serwisy/bip-ornontowice/komunikaty/_023_011_219915.doc

[dostęp: 19.08.2014].

19. Gmina Solec Kujawski, 2015, Polityka Jakości, http://www.bip.soleckujawski.pl/strona-334-

system_zarzadzania_jakoscia_iso_9001.html [dostęp: 06.02.2015].

20. Gmina Wysoka, 2004, Plan Rozwoju Lokalnego 2004-2006, Tabela nr 6,

http://www.gminawysoka.pl/asp/pliki/pobierz/prlt6.pdf [dostęp: 21.08.2013].

21. Graham, J., Amos, B., Plumptre, T., 2003, Principles for Good Governance in the 21st Century. Policy

Brief No.15 – August 2003, http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/

UNPAN/UNPAN011842.pdf [dostęp: 11.12.2015].

22. Grzechnik, Ł., 2011, Tworzenie i przystępowanie przez jst do spółek z ograniczoną odpowiedzialnością,

Serwis EkspertBeck.pl, http://www.ekspertbeck.pl/tworzenie-i-przystepowanie-przez-jst-do-spolek-z-

ograniczona-odpowiedzialnoscia [dostęp: 26.06.2014].

23. Grześkowiak, A. (red.), 2000, Dziesięć lat odrodzonego samorządu terytorialnego w Polsce, Senat

Rzeczypostpolitej Polskiej, Dział Wydawniczy Kancelarii Senatu, Warszawa,

http://ww2.senat.pl/k4/agenda/seminar/a/000523.pdf [dostęp: 14.08.2014].

24. Hausner, J., Izdebski, H., i inni, 2014, Narastające Dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne

działania. Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce. Tom II, Uniwersytet Ekonomiczny

354

w Krakowie, Kraków, http://www.msap.uek.krakow.pl/doki/publ/dysfunkcje_2.pdf [dostęp:

13.01.2015].

25. https://kwrist.mac.gov.pl/kw/komisja/o-komisji/8600,Komisja-Wspolna-Rzadu-i-Samorzadu-

Terytorialnego.html [dostęp: 06.11.2015].

26. Imiołczyk, B., Puzyna, W., 2010, Gmina - Powiat - Województwo, w: Imiołczyk, B. (red.), ABC

Samorządu terytorialnego. Poradnik nie tylko dla radnych, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej,

Warszawa, s. 18-24, www.frdl.org.pl [dostęp: 17.07.2014].

27. Instytut Badań Edukacyjnych, 2013, Projekt „Opracowanie bazy mierników dla poszczególnych funkcji,

zadań i podzadań zamieszczonych w zadaniowym planie wydatków (budżet zadaniowy), Funkcja 3 –

edukacja, wychowanie i opieka.”, na zlecenie Ministerstwa Finansów, http://www.mf.gov.pl/

ministerstwo-finansow/dzialalnosc/finanse-publiczne/budzet-zadaniowy/baza-miernikow.

28. INTOSAI, Wytyczne w sprawie standardów kontroli wewnętrznej w sektorze publicznym (INTOSAI

GOV 9100).

29. Jędrzejewski, 2013, http://www.wszib.poznan.pl/wydawnictwo/dystrybucja/download/kontrola_

administracji_Jedrzejewski.pdf [dostęp: 21.08.2013].

30. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, 2008, tłum. Sikorska I., Zarządzanie satysfakcją klienta.

Europejski poradnik praktyka, Wydanie 1, Warszawa, http://dsc.kprm.gov.pl/sites/default/

files/pliki/111.pdf [dostęp: 17.12.2012].

31. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, 2011, pismo DKN-520-1(20)/11, http://bip.kprm.gov.pl/

download.php?s=75&id=2753 [dostęp: 13.08.2015].

32. Kęsek, M., 2013, Struktury organizacyjne, http://pyrlik.gorn.agh.edu.pl/kesek/struktury.ppt [dostęp:

10.03.2013].

33. Kieżun, W., 2005, O sprawną administrację publiczną, w: Ius et Lex, Zeszyty naukowe, nr (III) 1/2005,

Fundacja Ius et Lex, Warszawa, http://www.witoldkiezun.com/docs/iusetlex_012005.htm

[dostęp: 2.09.2014].

34. Komisja Europejska, 2014, http://ec.europa.eu/internal_market/insurance/solvency/future/

index_en.htm [dostęp: 26.02.2014].

35. Komisja Nadzoru Finansowego, 2014, http://www.knf.gov.pl/ProjektCRDIV_historia.html [dostęp:

26.02.2014].

36. Kopaliński, W., 2015, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, De Agostini, Warszawa,

http://www.slownik-online.pl/kopalinski/37FF4BCAB74278E6C125658D000

E3828.php [dostęp: 19.08.2015].

37. Kornberger-Sokołowska, E., 2008, Opinia dotycząca rządowego projektu ustawy o finansach

publicznych z dnia 20 października 2008 r., Biuro Analiz Sejmowych, Warszawa,

http://orka.sejm.gov.pl/rexdomk6.nsf/Opdodr?OpenPage&nr=1181 [dostęp: 25.06.2014].

355

38. Marchewka-Bartkowiak, K., 2014, Nowe zarządzanie publiczne, w: Infos. Zagadnienia społeczno-

gospodarcze, nr 18(178), Biuro Analiz Sejmowych, Warszawa, http://orka.sejm.gov.pl/

WydBAS.nsf/0/24E1231535A8BDE5C1257D6A003B6AEA/$file/Infos_178.pdf [dostęp: 29.11.2015].

39. Mazur, A., Gołaś, H., 2010, Zasady, metody i techniki wykorzystywane w zarządzaniu jakością,

Wydawnictwo Politechniki Poznańskiej, Poznań, http://fem.put.poznan.pl/poli-

admin/didactics/36112287ZASADY%20METODY%20TECHNIKI%20WYKORZYSTYWANE%20

W%20ZARZ%C4%84DZANIU%20JAKO%C5%9ACI%C4%84%20%20do%20druku.pdf [dostęp:

01.09.2015].

40. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, 2008, Odpowiedź na interpelację nr 5366 z 2008 r.,

http://orka2.sejm.gov.pl/IZ6.nsf/main/0D554503 [dostęp: 14.08.2014].

41. Minister Pracy i Polityki Społecznej, 2013, Odpowiedź na interpelację nr 21026 z 2013 r.,

http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=78969253 [dostęp: 14.08.2014].

42. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, 2013a, Ocena sytuacji samorządów lokalnych,

https://mac.gov.pl/files/ocena-sytuacji-samorzadow-lokalnych.pdf [dostęp: 01.02.2015].

43. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, 2013b, https://mac.gov.pl/aktualnosci/sprawne-panstwo-

strategia-przyjeta [dostęp: 11.08.2015].

44. Ministerstwo Finansów Chorwacji, 2015, http://www.mfin.hr/en/pifc, [dostęp: 15.07.2015].

45. Ministerstwo Finansów Serbii, 2015, http://www.vladars.net/eng/vlada/ministries/MoF/PIFC/

Pages/default.aspx, [dostęp: 15.07.2015].

46. Ministerstwo Finansów, 2010, Program Konwergencji. Aktualizacja 2009, Warszawa,

http://www.mf.gov.pl/documents/764034/1002171/Program+Konwergencji+-+Aktualizacja+2009

[dostęp: 12.11.2013].

47. Ministerstwo Finansów, 2011a, Zarządzanie ryzykiem. Informacje ogólne, Warszawa, www.mf.gov.pl

[dostęp: 22.02.2015].

48. Ministerstwo Finansów, 2012d, Publiczna Kontrola Wewnętrzna w krajach Unii Europejskiej,

www.mf.gov.pl, [dostęp: 15.07.2015].

49. Ministerstwo Finansów, 2013a, Analiza wyników badania ankietowego przeprowadzonego

w jednostkach samorządu terytorialnego z zakresu wybranych zagadnień kontroli zarządczej w 2012

roku, Warszawa, www.mf.gov.pl [dostęp: 03.09.2014].

50. Ministerstwo Finansów, 2013b, CAF i PRI: alternatywne metody dokonywania samooceny kontroli

zarządczej, www.mf.gov.pl [dostęp: 31.12.2014].

51. Ministerstwo Finansów, 2014, Biuletyn 'Kontrola zarządcza w jednostkach samorządu terytorialnego',

nr 2(11)/2014, Warszawa, www.mf.gov.pl [dostęp: 04.07.2014].

52. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2008, Koncepcja Good Governance - refleksje do dyskusji,

http://www.cnz.eurokreator.eu/dokumenty/Koncepcja_Good_Governance.pdf [dostęp: 11.12.2015].

53. Ministerstwo Skarbu JKM, 2004, Pomarańczowa Księga. Zarządzanie ryzykiem – zasady i koncepcje,

Londyn, mf.gov.pl [dostęp: 31.12.2014].

356

54. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, 2016, http://administracja.mac.gov.pl/adm/baza-

jst/843,Samorzad-terytorialny-w-Polsce.html [dostęp: 25.01.2016].

55. Ministerstwo Spraw Zagranicznych, 2011, https://polskawue.gov.pl/Glowne,wydarzenia,

procesu,integracyjnego,479.html [dostęp: 13.08.2015].

56. Najwyższa Izba Kontroli, 2005, Glosariusz terminów dotyczących kontroli i audytu w administracji

publicznej, Warszawa, www.nik.gov.pl/glosariusz-terminow-kontrola-i-audyt.pdf [dostęp: 19.03.2014].

57. Najwyższa Izba Kontroli, 2010, Informacja o wynikach kontroli funkcjonowania kontroli wewnętrznej

(zarządczej) oraz audytu wewnętrznego w wybranych gminach województwa pomorskiego,

https://www.nik.gov.pl/kontrole/wyniki-kontroli-nik/pobierz,lgd~p_09_132_

201004151108231271322503~01,typ,kk.pdf [dostęp 11.09.2015].

58. Najwyższa Izba Kontroli, 2011a, Informacja o wynikach kontroli funkcjonowania kontroli zarządczej

w jednostkach samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem audytu wewnętrznego, LGD-

4101-036/2011 [dostęp: 11.08.2015].

59. Najwyższa Izba Kontroli, 2012a, Wystąpienie pokontrolne z kontroli Zachodniopomorskiego Urzędu

Wojewódzkiego, LSZ-4101-27-01/2011/2012 P/11/022, Szczecin.

60. Najwyższa Izba Kontroli, 2012b, Informacja o wynikach kontroli „Wdrażanie budżetu zadaniowego

Państwa w układzie zadaniowym – ocena procesów: planowania, monitorowania i sprawozdawczości‟,

nr ewid. P/11/001, http://bip.nik.gov.pl/kontrole/wyniki-kontroli-nik/kontrole,9629.html [dostęp:

01.02.2015].

61. Narodowy Program Przygotowania do Członkostwa w UE 1998 (NPPC 1998),

https://polskawue.gov.pl/Narodowy,Program,Przygotowania,do,Czlonkostwa,w,Unii,Europejskiej,126.h

tml [dostęp: 15.07.2015].



tml [dostęp: 15.07.2015].



tml [dostęp: 15.07.2015].



tml [dostęp: 15.07.2015].



tml [dostęp: 15.07.2015].

66. Niedźwiedzka, L., Anczakowski, M., 2003, Minister Finansów jako organ koordynujący kontrolę

finansową i audyt wewnętrzny, http://www.monitorc.pl/roczniki/2003/CEL4-12.pdf [dostęp:

23.09.2014].

357

67. Niezależny Portal Członków Korpusu Służby Cywilnej, 2013, Rozmowa z Tadeuszem Zawistowskim,

www.sluzbacywilna.info.pl/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=716:rozmowa-z-

tadeuszem-zawistowskim&catid=11:zarzadzanie&Itemid=24 [dostęp: 20.01.2014].

68. Noworól, A., 2011, Kierunki zmian niezbędnych do stworzenia docelowego systemu zarządzania

polityką rozwoju na poziomie lokalnym, Ekspertyza na zalecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego,

Kraków.

69. Pązik, A., 2013, "Rządem Polska Stoi". Administracja i samorząd terytorialny w II Rzeczpospolitej,

http://www.dws-xip.pl/wojna/2rp/ad7.html [dostęp: 20.01.2014].

70. Piecuch, T., 2015, Różne teorie przedsiębiorstwa, http://teresapiecuch.sd.prz.edu.pl/

file/MjMsNjcsNDIwMixyb3puZV90ZW9yaWVfcHJ6ZWRzaWViaW9yc3R3YS5kb2M= [dostęp:

10.12.2015].

71. Polska Nagroda Jakości, 2015, http://www.pnj.pl/pl,1,Historia.html [dostęp. 19.08.2015].

72. Polski Instytut Kontroli Wewnętrznej, 2008, http://www.pikw.pl/kontrola-wewnetrzna-zintegrowana-

struktura-ramowa-coso-i,art_14.html [dostęp: 21.08.2013].

73. Ramrayka, L., 2012, The big debate: measuring the impact of public services,

http://www.theguardian.com/public-leaders-network/2012/mar/27/measuring-impact-public-services

[dostęp: 26.12.2014].

74. Raport z realizacji w 1999 roku Narodowego Programu Przygotowania do Członkostwa w Unii

Europejskiej, https://polskawue.gov.pl/Narodowy,Program,Przygotowania,do,Czlonkostwa,

w,Unii,Europejskiej,126.html [dostęp: 15.07.2015].










78. Regulski, J., 2010, Samorząd Terytorialny, w: Imiołek, B. (red.), ABC Samorządu terytorialnego.

Poradnik nie tylko dla radnych, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa, s. 9-17,

www.frdl.org.pl [dostęp: 17.07.2014].

79. Rup, W., 2009, Czy urząd jest jednostką organizacyjną, w: Rzeczpospolita,

http://prawo.rp.pl/artykul/320787.html?p=1 [dostęp: 23.06.2014].

80. Sejm RP, 2001, druk sejmowy nr 154, Uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o bezpośrednim

wyborze wójta gminy, Warszawa, http://orka.sejm.gov.pl/Druki4ka.nsf [dostęp: 24.06.2014].

81. Sejm RP, 2008, druk sejmowy nr 1181, Rządowy projekt ustawy o finansach publicznych, Warszawa.

358

82. Stan Indiana (USA), 2013, http://www.in.gov/dnr/water/files/wa-IEAP.pdf [dostęp: 20.09.2013].

83. Stowarzyszenie Absolwentów KSAP, 2011, Kontrola zarządcza – fasada czy kluczowy element

zarządzania, http://saksap.ksap.gov.pl/?p=760 [dostęp: 19.08.2015].

84. System Analiz Samorządowych, http://www.sas24.org [dostęp: 06.11.2015].

85. Szpor, A., 2012, Pojęcie kontroli zarządczej (wybrane aspekty), Ministerstwo Finansów, mf.gov.pl

[dostęp: 29.10.2012].

86. The Independent Commission for Good Governance in Public Services, 2005, The Good Governance

Standard for Public Service, Office for Public Management Ltd, The Chartered Institute of Public

Finance and Accountancy, London, http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/

media/doc/good_gov_standardps_en.pdf [dostęp 09.12.2015].

87. The Integration of Mainstream Economic Indicators with Sustainable Development Objectives, 2009,

D2.1 Research Note: Evaluation of Indicators for EU Policy Objectives, s. 17-18, http://in-

stream.eu/download/D2-1_Research_Note_FINAL-SUBMITTED-20091211.pdf [dostęp: 25.01.2016].

88. Tomczyk, E., 2012, Instytucja kultury nie jest formalnie podporządkowana swojemu organizatorowi,

http://www.samorzad.lex.pl [dostęp: 15.07.2014].

89. United Nations, 2009, What is Good Governance?, http://www.unescap.org/sites/

default/files/good-governance.pdf [dostęp: 05.09.2014].

90. Vento Consulting, 2014, http://vento.net.pl/pl/plan_rozwoju_lokalnego.php [dostęp: 17.12.2014].

91. Walczak, A., 2014, Plan finansowy samorządowej instytucji kultury. Dotacje z budżetu JST jako źródło

przychodów, Serwis EkspertBeck.pl, http://www.ekspertbeck.pl/plan-finansowy-samorzadowej-

instytucji-kultury-dotacje-z-budzetu-jst-jako-zrodlo-przychodow [dostęp: 26.06.2014].

92. Waśkiewicz, R., 2013, Rachunkowość i audyt w sektorze publicznym,

http://www.almamer.pl/aa%20materialy%20dydaktyczne/E_Rachunkowosc%20i%20audyt%20w%20s

ektorze%20publicznym%20-%202%20godz_Waskiewicz.pdf [dostęp: 29.11.2013].

93. Ważny, K., 2012, Administracja terytorialna w II Rzeczypospolitej, http://jpilsudski.org/artykuly-ii-

rzeczpospolita-dwudziestolecie-miedzywojnie/prawo-i-administracja/item/1336-administracja-

terytorialna-w-ii-rzeczypospolitej [dostęp: 14.08.2014].

94. Wojewoda Podlaski, 2006, Rozstrzygnięcie nadzorcze PN.II.A.Ch.0911 - 138/06 z 9 sierpnia 2006 r.,

http://bip.bialystok.uw.gov.pl/Show_Item.aspx?ID=6796 [dostęp: 15.07.2014].

95. Wójcik, M., 2014, Po co te różnice? Każdy samorząd prowadzi działalność gospodarczą inaczej,

w: Dziennik Warto Wiedzieć, Związek Powiatów Polskich, http://wartowiedziec.org/index.php/

start/felietony/19695-po-co-te-ronice-kady-samorzd-prowadzi-dziaalno-gospodarcz-inaczej [dostęp:

11.08.2014].

96. Zawadzka-Pąk, U., Cele i mierniki w budżecie zadaniowym,

http://www.bfkk.pl/libs/ckfinder/userfiles/files/administracja_publiczna/Cele%20i%20mierniki%20w%

20budzecie%20zadaniowym.pdf [dostęp 08.11.2015].

359

97. Związek Powiatów Polskich, 2014, Ranking Gmin i Powiatów w 2014 roku, http://ranking.zpp.pl

[dostęp: 25.11.2014].

Źródła pozostałe

1. AON, 2010, Analiza ryzyka jako kluczowy czynnik sukcesu wpływający na skuteczność i dojrzałość

zarządzania ryzykiem, w: Materiały konferencyjne Polrisk "Pomiar ryzyka korporacyjnego w praktyce",

Warszawa.

2. Kojło, S., Leszczyńska, K., Lipski, S., Wiszczun, E., 2009, Nowe koncepcje koordynacji w systemie

Multilevel Governance polityki spójności, Ekspertyza naukowa wykonana na zlecenie Ministerstwa

Rozwoju Regionalnego w ramach umowy: DHS/ DEF–VIII/POOT/04/30/09/DEF-VI-21/02/03,

Warszawa.

3. Ministerstwo Finansów, 2011b, pismo DA6/033/12/NWX/2011/1272 z 13 maja 2011 r.

4. Polski Komitet Normalizacyjny, 2012, Zarządzanie ryzykiem. Terminologia, PKN-ISO Guide 73:2012.

5. Polski Komitet Normalizacyjny, 2012, Zarządzanie ryzykiem. Zasady i wytyczne, PN-ISO 31000:2012.

6. Rogala-Lewicki, A., 2013, Informacja jako autonomiczny czynnik wpływu w przestrzeni publicznej.

Studium władztwa informacyjnego, Uniwersytet Warszawski, Warszawa.

360

Aneks. Wykaz dokumentów wykorzystanych w badaniu empirycznym w grupie

weryfikacyjnej (według gmin)

Gmina Nazwa dokumentu

m. Bydgoszcz

1. Uchwała Rady Miasta Bydgoszczy nr XXXVI/795/04 z 10 listopada 2004 r. w sprawie

strategii rozwoju Bydgoszczy.

2. Uchwała Rady Miasta Bydgoszczy nr XLVIII/1045/13 z 27 listopada 2013 r. w sprawie

„Strategii Rozwoju Bydgoszczy do 2030 roku”.

3. Zarządzenie Prezydenta Miasta Bydgoszczy nr 441/2011 z 26 maja 2011 r. w sprawie

wprowadzenia zasad kontroli zarządczej w Mieście Bydgoszczy.

4. Zarządzenie Prezydenta Miasta Bydgoszczy nr 466/2011 z 7 czerwca 2011 r. w sprawie

powołania Zespołu ds. zarządzania ryzykiem oraz wprowadzenia polityki i procedury

zarządzania ryzykiem w Urzędzie Miasta Bydgoszczy.

Dobrcz

5. Uchwała Rady Gminy Dobrcz w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Gminy Dobrcz na

lata 2000-2013 (numer i data Uchwały nieustalona).

6. Uchwała Rady Gminy Dobrcz nr XXV/367/2014 z 7 maja 2014 r. w sprawie przyjęcia

Strategii Rozwoju Gminy Dobrcz na lata 2014-2025.

7. Zarządzenie Wójta Gminy Dobrcz nr 59/2011 z 9 września 2011 r. w sprawie

zapewnienia funkcjonowania kontroli zarządczej w Urzędzie Gminy Dobrcz oraz

jednostkach organizacyjnych Gminy Dobrcz.

Koronowo

8. Uchwała Rady Miejskiej Koronowa nr XXIII/265/2000 z 25 października 2000 r. w

sprawie Strategii Rozwoju Miasta i Gminy Koronowo.

9. Zarządzenie Burmistrza Koronowa nr SG/0151-102/09 z 31 grudnia 2009 r. w sprawie

określenia sposobu prowadzenia kontroli zarządczej w Urzędzie Miejskim w

Koronowie i jednostkach organizacyjnych Gminy Koronowo oraz zasad jej koordynacji.

10. Zarządzenie Burmistrza Koronowa nr OR-S.0050.65.2014 z 14 maja 2014 r. w sprawie

samooceny kontroli zarządczej za rok 2013.

11. Zarządzenie Burmistrza Koronowa nr OR-S.0050.9.2014 z 30 stycznia 2014 r. w

sprawie planu kontroli zarządczej na rok 2014.

Solec Kujawski

12. Uchwała Rady Miejskiej Solca Kujawskiego nr XXXVI/254/2006 z 30 czerwca 2006 r.

w sprawie zatwierdzenia „Strategii Rozwoju Miasta i Gminy Solec Kujawski na lata

2006-2013”.

13. Uchwała Rady Miejskiej Solca Kujawskiego nr XXXV/318/13 z 19 grudnia 2013 r. w

sprawie "Strategii Rozwoju Miasta i Gminy Solec Kujawski na lata 2014 - 2020 (+)"

14. Zarządzenie Burmistrza Solca Kujawskiego nr III/165/13 z 25 listopada 2013 r. w

361

sprawie zasad funkcjonowania kontroli zarządczej w Urzędzie Miasta i Gminy Solec

Kujawski i jednostkach organizacyjnych Gminy Solec Kujawski.

Białe Błota

15. Uchwała Rady Gminy Białe Błota w sprawie przyjęcia Strategii zrównoważonego

rozwoju Gminy Białe Błota na lata 2001 – 2015 (numer i data Uchwały nieustalone).

16. Uchwała Rady Gminy Białe Błota nr RGK.0007.128.2013 z 28 listopada 2013 r. w

sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Gminy Białe Błota na lata 2013-2025.

17. Zarządzenie Wójta Gminy Białe Błota nr SG.0050.36.2011 z 4 kwietnia 2011 w

sprawie wprowadzenia polityki zarządzania ryzykiem.

Dąbrowa

Chełmińska

18. Uchwała Rady Gminy Dąbrowa Chełmińska nr XXXII/252/02 z 10 października 2002

r. w sprawie przyjęcia opracowania pn. „Strategia Rozwoju Gminy Dąbrowa

Chełmińska”.

19. Uchwała Rady Gminy Dąbrowa Chełmińska nr XXXIII.295.2013 z 12 grudnia 2013 r.

w sprawie przyjęcia dokumentu pn. „//Strategia Rozwoju Gminy Dąbrowa Chełmińska

na lata 2014-2023”.

20. Zarządzenie Wójta Gminy Dąbrowa Chełmińska nr 0050.50.2012 z 26 czerwca 2012 r.

w sprawie wdrożenia systemu kontroli zarządczej oraz obowiązków komórek

organizacyjnych Urzędu Gminy w Dąbrowie Chełmińskiej i jednostek organizacyjnych

Gminy Dąbrowa Chełmińska w zakresie dokumentowania działań podejmowanych w

ramach prowadzonej kontroli zarządczej.

Nowa Wieś

Wielka

21. Uchwała Rady Gminy Nowa Wieś Wielka nr XVIII/160/08 z 25 marca 2008 r. w

sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Gminy Nowa Wieś Wielka 2008-2015.

22. Zarządzenie Wójta Gminy Nowa Wieś Wielka nr 9/12 z 13 kwietnia 2012 r. w sprawie

powołania Koordynatora CAF, osoby wspomagającej Koordynatora oraz Zespołu do

spraw Samooceny.

23. Zarządzenie Wójta Gminy Nowa Wieś Wielka nr 31/12 z 4 października 2012 r. w

sprawie wprowadzenia Zasad kontroli zarządczej w Gminie Nowa Wieś Wielka.

24. Zarządzenie Wójta Gminy Nowa Wieś Wielka nr 35/12 z 5 listopada 2012 r. w sprawie

powołania Koordynatora ds. kontroli zarządczej.

25. Zarządzenie Wójta Gminy Nowa Wieś Wielka nr 36/12 z 5 listopada 2012 w sprawie

powołania Zespołu ds. zarządzania ryzykiem oraz wprowadzenia polityki i procedury

zarządzania ryzykiem w Urzędzie Gminy Nowa Wieś Wielka.

Osielsko

26. Zarządzenie Wójta Gminy nr 44/10 z 24 września 2010 r. w sprawie zapewnienia

funkcjonowania kontroli zarządczej w Urzędzie Gminy Osielsko oraz jednostkach

organizacyjnych Gminy Osielsko.

Sicienko 27. Uchwała Rady Gminy Sicienko nr XVI/143/2000 w sprawie przyjęcia Strategii rozwoju

362

Gminy na lata 2000-2015, 2000 (numer i data Uchwały nieustalone).

28. Zarządzenie Wójta Sicienka nr 21/10 z 15 kwietnia 2010 r. w sprawie organizacji

kontroli zarządczej w Urzędzie Gminy w Sicienku i jednostkach organizacyjnych

Gminy Sicienko oraz sposób jej koordynacji.

29. Zarządzenie Wójta Sicienka nr 31/2012 z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie powołania

Koordynatora CAF oraz Zespołu ds. Samooceny.

30. Zarządzenie Wójta Sicienka nr 74/2012 z 9 listopada 2012 r. w sprawie ogólnych zasad

organizacji kontroli zarządczej w Urzędzie Gminy w Sicienku i w jednostkach

organizacyjnych Gminy Sicienko oraz sposób jej koordynacji.

31. Zarządzenie Wójta Sicienka nr 75/2012 z 9 listopada 2012 r. w sprawie Polityki

Zarządzania Ryzykiem dla Urzędu Gminy w Sicienku i jednostek organizacyjnych

Gminy Sicienko.

32. Zarządzenie Wójta Sicienka nr 79/2012 z 16 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia zasad

organizacji kontroli zarządczej w Urzędzie Gminy w Sicienku.

33. Zarządzenie Wójta Sicienka nr 80/2012 z 16 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia

procedury zarządzania ryzykiem w Urzędzie Gminy w Sicienku.

Barcin

34. Uchwała Rady Miejskiej Barcina nr XL/362/2009 z 18 grudnia 2009 r. w sprawie

przyjęcia Strategii Zrównoważonego Rozwoju Społeczno-Gospodarczego Miasta i

Gminy Barcin na lata 2009-2020.

35. Zarządzenie Burmistrza nr 7/12 z 3 kwietnia 2012 r. w sprawie wprowadzenia

Regulaminu kontroli zarządczej w Urzędzie Miejskim w Barcinie (ze zmianami).

36. Zarządzenie Burmistrza Barcina nr 33/12 z 3 kwietnia 2012 r. w sprawie wprowadzenia

Regulaminu kontroli zarządczej w jednostkach organizacyjnych Gminy Barcin.

37. Księga Zarządzania Urzędu Miasta w Barcinie, wydanie 6.

Gąsawa

38. Uchwała Rady Gminy Gąsawa nr XV/92/08 z 23 czerwca 2008 r. w sprawie przyjęcia

aktualizacji Strategii Rozwoju Gminy Gąsawa na lata 2008 – 2020.

39. Zarządzenie Wójta Gminy Gąsawa nr 0152-15/2010 z 24 maja 2010 r. w sprawie

określenia sposobu prowadzenia kontroli zarządczej w Urzędzie Gminy Gąsawa i

jednostkach organizacyjnych Gminy Gąsawa oraz zasad jej koordynacji.

40. Zarządzenie Wójta Gminy Gąsawa nr 117/2012 z 14 lutego 2012 r. w sprawie

zapewnienia przeprowadzenia corocznej oceny funkcjonowania kontroli zarządczej w

Urzędzie Gminy w Gąsawie oraz jednostkach organizacyjnych Gminy Gąsawa.

41. Zarządzenie Wójta Gminy Gąsawa nr 12/2012 z 3 września 2012 r. jako Kierownika

Urzędu w sprawie zasad zarządzania ryzykiem w Urzędzie Gminy w Gąsawie.

42. Zarządzenie Wójta Gminy Gąsawa nr 13/2012 z 3 września 2012 r. jako Kierownika

Urzędu w sprawie wprowadzenia procedur kontroli zarządczej w Urzędzie Gminy w

363

Gąsawie.

Żnin

43. Uchwała Rady Gminy Żnin w sprawie uchwalenia Strategii Rozwoju Społeczno-

Gospodarczego Gminy Żnin na lata 2002-2012, 2002 (numer i data Uchwały

nieustalone).

44. Zarządzenie Burmistrza Żnina nr 193/2010 z 30 grudnia 2010 r. w sprawie określenia

systemu i procedur kontroli zarządczej w Urzędzie Miejskim w Żninie.

45. Zarządzenie Burmistrza Żnina nr 154/2012 z 5 grudnia 2012 r. w sprawie określenia

zasad zarządzania ryzykiem w Urzędzie Miejskim w Żninie

46. Zarządzenie Burmistrza Żnina nr 91/2013 z 28 czerwca 2013 r. w sprawie zasad i trybu

wyznaczania celów w Urzędzie Miejskim w Żninie, określania mierników ich realizacji

oraz zasad monitorowania ich osiągnięcia.

Łabiszyn

47. Uchwała Rady Miejskiej Łabiszyna nr XXXIII/238/06 z 8 czerwca 2006 r. w sprawie

przyjęcia i realizacji "Strategii Zrównoważonego Rozwoju Miasta i Gminy Łabiszyn na

lata 2006-2013".

48. Zarządzenie Burmistrza Łabiszyna nr 0050.7.2011 z 7 marca 2011 r. w sprawie w

sprawie określenia misji, zasad i trybu wyznaczania celów Urzędu Miejskiego w

Łabiszynie i jednostek organizacyjnych gminy oraz monitorowania i oceny ich

realizacji.

49. Zarządzenie Burmistrza Łabiszyna nr 0151-14/2010 z 2 września 2010 r. w sprawie

wprowadzenia "Procedur kontroli zarządczej w Urzędzie Miejskim w Łabiszynie i w

jednostkach organizacyjnych Gminy Łabiszyn oraz zasad jej koordynacji".

50. Zarządzenie Burmistrza Łabiszyna nr 120.2.2012 z 25 stycznia 2012 r. w sprawie

określenia procedur zarządzania ryzykiem w Urzędzie Miejskim w Łabiszynie.

Janowiec

Wielkopolski

51. Uchwała Rady Gminy Janowiec Wielkopolski w sprawie uchwalenia Strategii Rozwoju

Społeczno-Gospodarczego Gminy Janowiec Wielkopolski na lata 2001-2011,

2001(numer i data Uchwały nieustalone).

52. Uchwała Rady Miejskiej Janowca Wielkopolskiego nr XII/94/2012 z 2 marca 2012 r. w

sprawie uchwalenia Strategii Rozwoju Społeczno-Gospodarczego Miasta i Gminy

Janowiec Wielkopolski na lata 2012-2022.

53. Zarządzenie Burmistrza Janowca Wielkopolskiego nr OR.120.19.2012 z 27 sierpnia

2012 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu kontroli zarządczej.

54. Zarządzenie Burmistrza Janowca Wielkopolskiego nr OR.120.22.2012 z 20 września

2012 r. w sprawie Regulaminu kontroli, w tym finansowej w Urzędzie Miejskim w

Janowcu Wielkopolskim oraz jednostkach organizacyjnych gminy Janowiec

Wielkopolski.

Rogowo 55. Uchwała Rady Gminy Rogowo w sprawie uchwalenia Strategii Rozwoju Społeczno-

364

Gospodarczego Gminy Rogowo 2002-2012. Raport, 2002 (numer i data Uchwały

nieustalone).

56. Uchwała Rady Gminy Rogowo nr XXVII/198/2013 z 29 listopada 2013 r. w sprawie

przyjęcia Strategii Rozwoju Społeczno-Gospodarczego Gminy Rogowo na lata 2013-

2022.

57. Zarządzenie Wójta Gminy Rogowo nr 6/2012 z 29 czerwca 2012 r. w sprawie

wprowadzenia procedur kontroli zarządczej w Urzędzie Gminy Rogowo.

58. Zarządzenie Wójta Gminy Rogowo nr 7/2012 z 29 czerwca 2012 r. w sprawie zasad

zarządzania ryzykiem w Urzędzie Gminy Rogowo.

59. Zarządzenie Wójta Gminy Rogowo nr 44/2012 z 29 czerwca 2012 r. w sprawie

zapewnienia przeprowadzenia corocznej oceny funkcjonowania kontroli zarządczej w

Urzędzie Gminy Rogowo oraz w jednostkach organizacyjnych gminy Rogowo.

60. Zarządzenie Wójta Gminy Rogowo nr 120.18.2013 z 31 grudnia 2013 r. zmieniające

zarządzenie w sprawie wprowadzenia procedur kontroli zarządczej w Urzędzie Gminy

Rogowo.

61. Zarządzanie Wójta Gminy Rogowo nr 0050.104.2013 z 31 grudnia 2013 r. zmieniające

zarządzenie w sprawie zapewnienia przeprowadzenia corocznej oceny funkcjonowania

kontroli zarządczej w Urzędzie Gminy Rogowo oraz jednostkach organizacyjnych

gminy Rogowo.

62. Zarządzenie Wójta Gminy Rogowo nr 120.2.2014 z 15 kwietnia 2014 r. zmieniające

zarządzenie w sprawie zasad zarządzania ryzykiem w Urzędzie Gminy Rogowo.

Ireneusz Łukasz Rosiek Rola kontroli zarządczej · 3. Analiza koncepcji kontroli zarządczej jako...

Documents

Transcript of Ireneusz Łukasz Rosiek Rola kontroli zarządczej · 3. Analiza koncepcji kontroli zarządczej jako...