IK 2011 - Zadłużenie miast wojewódzkich

1

Brief Programowy instytutu KościuszKi

Monitoring zadłużenia Miast wojewódzkich

„Instytut Kościuszki” jest niezależnym, pozarządowym instytutem naukowo-badawczym (Think Tank) o charakterze non profit, założonym w 2000 r. Misją Instytutu Kościuszki jest działanie na rzecz społeczno-gospodarczego rozwoju i bezpieczeństwa Polski jako aktywnego członka Unii Europejskiej oraz partnera sojuszu euroatlantyckiego. Instytut Kościuszki pragnie być liderem pozytywnych przemian, tworzyć i przekazywać najlepsze rozwiązania, również na rzecz sąsiadujących krajów budujących państwo prawa, społeczeństwo obywatelskie i gospodarkę wolnorynkową. Biuro w Krakowie: ul. Karmelicka 9/14, 31-133 Kraków, Polska, tel.: +48 12 632 97 24, www.ik.org.pl, e-mail: [email protected] layoutu: Wydawnictwo Qlco, Robert StachowiczSkład i opracowanie graficzne: Małgorzata Kopecka, [email protected]

marz

ec 20

11

ISSN 1689-9873

Badanie Monitoring zadłużenia miast wojewódzkich jest próbą zainicjowania debaty nad faktyczną kondycją finansową samorządów w Polsce , a także

stanem prawnym, w którym miasta są zmuszone do szukania finansowania swojej coraz szerszej działalności. odbywa się to kosztem przejrzystości

finansów publicznych, choć nie można przesądzić, że bezpośrednio przekłada się na znaczny wzrost ryzyka niewypłacalności jednostek samorządu

terytorialnego.

Przyczyną podjęcia badań zadłużenia miast wojewódzkich był fakt, że oficjalne dane finansowe uwzględniane w budżetach nie odzwierciedlają

w pełni rzeczywistej kondycji finansów publicznych jednostek samorządu terytorialnego. miasta mają możliwości prowadzenia takiej polityki finan-

sowej, aby w konsekwencji wykazywać mniejszy niż faktyczny poziom zadłużenia. Jednym z takich sposobów jest tworzenie spółek prawa handlo-

wego (spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne), które będąc własnością lub współwłasnością miasta, świadczą usługi publiczne.

niniejsze badanie jest próbą prześwietlenia finansów samorządowych z uwzględnieniem tychże spółek i przyczynkiem do dyskusji nad jawnością

finansów publicznych.

Budżety miast będące oficjalnymi dokumentami informującymi o sytuacji finansowej miast nie zawierają danych o zadłużeniu spółek komunal-

nych. skonsolidowany bilans miasta zawiera w prawdzie zobowiązania wszystkich podmiotów zależnych, jednak niewiadoma jest struktura tego

zadłużenia. opinia publiczna nie może także zapoznać się ze szczegółowymi sprawozdaniami finansowymi tychże przedsiębiorstw, które dostępne

są wyłącznie dla władz samorządowych.

łukasz Pokrywka – absolwent ekonomii na uniwersytecie ekonomicznym w Krakowie. Koordynuje badania instytutu Kościuszki w obszarze gospodarka i finanse. stażysta banku Pekao s.a. autor publikacji z zakresu polityki gospodarczej i rynku pracy. zainteresowania naukowe: makroekonomia, finanse publiczne, prawo konkurencji.


2

intencją badania nie jest oskarżanie władz samorządowych o próbę intencjonalnego

ukrywania finansów, ale wskazanie na dysfunkcyjny dla finansów publicznych mecha-

nizm pozwalający wypychać poza budżet zadłużenie oraz ukryć deficyt samorządów.

z uwagi na fakt, że temat jest szczególnie istotny w kontekście ryzyka przekroczenia

granicy zadłużenia (60% dochodów) zdajemy sobie sprawę, że mogą pojawić się

kontrargumenty wynikające z innej percepcji tego zjawiska. Postulujemy jednak, aby

samorządy informowały społeczeństwo w sposób jednolity o działalności wszystkich

podległych im jednostek. to bardzo istotne, ponieważ nagła zmiana w liczeniu zadłu-

żenia może spowodować jego znaczny wzrost, a wówczas miasta będą zmuszone

do radykalnych cięć i wstrzymania inwestycji. chcemy zaapelować zatem o wypraco-

wanie bardziej adekwatnych metod oceny faktycznego zadłużenia samorządów. Jest

to temat szczególnie istotny dla ich dalszego rozwoju, a także dla zrównoważonego

rozwoju Polski.

Problem zadłużenia publicznego staje się priorytetem w polityce gospodarczej krajów

europejskich. Pakiety fiskalne podtrzymujące wzrost gospodarczy (lub zmniejszające

recesje) okazały się skuteczne w krótkim terminie, ale bardzo kosztowne w dłuższej

perspektywie. w ciągu ostatnich pięciu lat relacja deficytu budżetowego do Produktu

Krajowego Brutto w krajach ue wzrosła z poziomu 2,5% do 6,8%, natomiast wskaźnik

skumulowanego zadłużenia do PKB - z 62,8% do 73,6%. w przypadku Polski zadłużenie

także znacząco wzrosło - kraj został objęty procedurą nadmiernego deficytu, a całko-

wite zadłużenie wzrosło z 47,1% do 51% PKB w ciągu pięciu lat 1.

1 eurostat, zakładka „government finance statistics” [online:] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/ (dostęp: 3.8.2010).

udział długu samorządów w strukturze długu publicznego poszczególnych państw

członkowskich ue jest stosunkowo niewielki - nie przekracza 10%. Jedynie w kra-

jach o mniejszej powierzchni, jak np. republiki nadbałtyckie ta relacja jest większa.

w Polsce dług jednostek samorządu terytorialnego stanowi niespełna 6% całkowitego

długu, a zatem nie jest główną pozycją w jego strukturze. Jednak w ciągu ostatnich

dziesięciu lat wzrósł w wartościach bezwzględnych 4,5 - krotnie, czyli szybciej niż cał-

kowite zadłużenie 2.

sytuacja finansów publicznych wymaga stałego monitoringu na wszystkich obsza-

rach i szczeblach - finalnie Polska zostanie rozliczona z efektów w momencie decyzji

o przyjęciu do strefy euro. Jednym z ośrodków generujących zadłużenie są jednostki

samorządu terytorialnego. fakt, że udział długu samorządów w długu całkowitym jest

stosunkowo mały, nie może usprawiedliwiać rezygnacji z prowadzenia działań straż-

niczych. należy uznać owe działania za swoisty system ostrzegający przed ryzykiem

nadmiernego zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego.

chcemy, aby wnioski płynące z lektury raportu były pretekstem do rozpoczęcia dyskusji

nad jawnością i przejrzystością finansów publicznych na wszystkich szczeblach: samo-

rządowym i krajowym.

2 ibidem.

3


Badanie zadłużenia samorządów przeprowadzane jest według ścisłych i nienaru-

szalnych zasad, dzięki czemu otrzymane wyniki są w pełni wiarygodne, miarodajne

i porównywalne ze sobą. Podstawą jest analiza budżetów miast, a w szczególności:

dochodów, wydatków, deficytu, wydatków majątkowych oraz wskaźnika zadłużenia

zgodny z art. 170 ustawy o finansach publicznych. na podstawie powyższych danych

zostały obliczone wskaźniki:

1. Deicyt budżetu

Dochody budżetu × 100%

informuje jaką częścią dochodów jest deficyt zapisany w budżecie. im mniejsza wartość wskaźnika, tym sytuacja gminy jest lepsza: mniejszy licznik (deficyt) i większy mianownik (dochody)

2. Deicyt budżetu

Wydatki majątkowe × 100%

informuje jaką częścią wydatków majątkowych (inwestycyjnych) jest deficyt. wartość wskaźnika powinna być jak najmniejsza – mały licznik (deficyt) i duży mianownik (wydatki majątkowe)

3. Skumulowane zadłużenieDochody budżetu × 100%

wskaźnik zadłużenia na podstawie art. 170 ustawy o finansach publicznych (uofp) z zastrzeżeniem art. 5 ust. 3 uofp. wartość wskaźnika nie może przekraczać 60%. Porównanie wartości wskaźników zadłużenia – z uwzględnieniem i bez uwzględnienia art. 170 uofp – pozwoli na ocenę w jakim stopniu miasto korzystając z funduszy unijnych zwiększa swoje zadłużenie.

następnie badanie obejmuje analizę mienia miast, a w szczególności spółek prawa

handlowego, w których akcje lub udziały posiada miasto. spółki te podlegały analizie

pod kątem zadłużenia długoterminowego i krótkoterminowego oraz przyrostów tych

wartości. Dzięki temu zabiegowi uzyskano bliższy prawdzie obraz finansów publicz-

nych samorządu.

1. Przyrost (w ciągu roku) sumy zadłużenia długoterminowego i krótkotermino-

wego dodany został do deficytu budżetowego, według poniższej formuły:

Deicyt budżetu + ∑ ∆D ∗ p + ∑ ∆K ∗ p


gdzie:ΔDi – przyrost zadłużenia długoterminowego w i-tej spółce ΔKi – przyrost zadłużenia krótkoterminowego w i-tej spółce k – liczba spółek, w których akcje lub udziały posiada miastopi – udział miasta w kapitale całkowitym i-tej spółki

wskaźnik ten przybliżył rzeczywistą sytuację finansową miasta w przypadku, gdy

władze dążyły do „wypychania” części wydatków poza oficjalny budżet. Jego wynik

w porównaniu z wartością relacji deficytu do dochodów pozwolił na ukazanie zjawiska

„kreatywnej księgowości”, a jego względny charakter, na porównywanie działań władz

wszystkich miast.

2. wartość zadłużenia krótko i długoterminowego w danym roku została dodana

do skumulowanego zadłużenia, według poniższej formuły:

Skumulowane zadłużenie + ∑ D ∗ p + ∑ K ∗ p


Powyższy wskaźnik pozwolił na poznanie całkowitego zadłużenia (w relacji do dochodów). Jego porównanie z opisanymi wyżej wskaźnikami zadłużenia oraz z wynikami innych miast ukazało natężenie działań władz poszczególnych miast w obszarze „wypychania” wydatków poza budżet.

3. stopień ukrywania zadłużenia obliczono jako relację zadłużenia rzeczywistego

do zadłużenia oficjalnego, według poniższej formuły:

Deficyt rzeczywistyDeficyt oficjalny

4. stopień ukrywania zadłużenia obliczono jako relację zadłużenia rzeczywistego

do zadłużenia oficjalnego, według poniższej formuły

Dług rzeczywistyDług oficjalny

5. tworzenie spółek prawa handlowego może jednak mieć pozytywny wpływ

na funkcjonowanie miasta poprzez inwestycje. Do wydatków inwestycyjnych

zapisanych w uchwałach budżetowych zostały dodane przepływy pieniężne

netto w części inwestycyjnej skorygowane o udział miasta w danej spółce ana-

logicznie jak w przypadku deficytu i zadłużenia. relacja deficytu do wydatków

inwestycyjnych informuje jaka część wydatków inwestycyjnych jest finanso-

wana z deficytu, natomiast wskaźnik rzeczywistego deficytu do rzeczywistych

wydatków inwestycyjnych mniejszy od tradycyjnego wskaźnika oznacza, że

miasto wypychając część wydatków, zwiększa także inwestycje. gdy różnica

(wartości oficjalne-wartości rzeczywiste) jest ujemna, wnioskować można, że

miasto mimo ukrywania deficytu nie zwiększa wydatków inwestycyjnych.

Deicyt budżetowy + ∑ ∆D ∗ p + ∑ ∆K ∗ p

Wydatki inwestycyjne + ∑ I ∗ p

× 100%

ii – przepływy pieniężne netto w części inwestycyjnej i-tej spółki

w badaniu uwzględnione zostały miasta wojewódzkie w Polsce. Źródła danych

potrzebnych do przeprowadzania badań są następujące: budżety miast wojewódzkich,

sprawozdania z wykonania budżetów, dokumenty ze spisanym mieniem gminy oraz

sprawozdania finansowe spółek prawa handlowego, których właścicielami lub współ-

właścicielami są poszczególne miasta. ważną cechą badania jest aktualność danych:

dane wykorzystane w badaniu to uchwały budżetowe na rok t oraz sprawozdania

finansowe spółek prawa handlowego, w który miast posiadają akcje/udziały z roku t-2,

zatem w momencie uchwalania budżetu najbardziej aktualne.

Metodologia


4

wszystkie miasta wojewódzkie są właścicielami (lub współwłaścicielami) spółek prawa

handlowego, które świadczą usługi publiczne. ich liczba jest mocno zróżnicowana, naj-

więcej spółek posiada warszawa, jako największe miasto, ze zdecydowanie najwięk-

szym budżetem. Liczba spółek w stolicy wynosi 44. najmniej spółek posiadają zielona

góra i gorzów wielkopolski: po 6. razem wszystkie miasta wojewódzkie posiadają

280 spółek prawa handlowego. wartym podkreślenia jest fakt, że w badaniu zostały

uwzględnione wyniki 140 spółek, dostępnych w monitorze Polski B, czyli dokładnie

połowa w sensie ilościowym. można domniemywać, że obliczenie zadłużenia wszyst-

kich spółek zwiększyłoby rzeczywiste zadłużenie poszczególnych miast.

analiza zadłużenia miast wojewódzkich

ustawa o finansach publicznych nakłada na samorządy maksymalny poziom relacji

zadłużenia do dochodów w wysokości 60%. Jest to granica bezpośrednio przejęta

z poziomu krajowego i można mieć wątpliwości, czy jej przekroczenie skutkuje poważ-

nymi konsekwencjami dla miast. analizując uchwały budżetowe, żadne miasto nie

przekroczyło tej granicy, a najbliżej jej są Kraków i wrocław ze wskaźnikami blisko

59% (zobacz: rys. 1). na drugim końcu rankingu są: Katowice (poniżej 30%) oraz

opole i Kielce (poniżej 40%). uwzględniając jednak ukryty dług generowany przez

spółki, najbardziej zadłużone są szczecin, Bydgoszcz i Poznań (powyżej 90%). w sumie

11 spośród 18 miast przekracza ustawową granicę 60%. Podobnie jak w przypadku ofi-

cjalnego długu, najmniej zadłużone (w znaczeniu rzeczywistym) miasta to: Katowice,

Kielce i opole (poniżej 50%).

średnio rzecz biorąc, relacja zadłużenia oficjalnego do dochodów wśród miast

wojewódzkich wynosi 49%. uwzględniając zobowiązania spółek miejskich, relacja

ta wzrasta do 68% na poziomie α=0,05. reasumując, uwzględnienie w badaniu spółek

prawa handlowego sprawia, że poziom zadłużenia przekracza dopuszczalny poziom

60% dochodów.

istnieje bardzo silny związek pomiędzy relacją zadłużenia do dochodów i rzeczywistego

zadłużenia do dochodów (wskaźnik korelacji = 0,76; statystycznie istotny na poziomie

α=0,05). im większe oficjalne zadłużenie, tym większe jest także rzeczywiste zadłu-

żenie miasta. Jest to intuicyjna zależność. znacznie ciekawsze są jednak inne korelacje.

istnieje bardzo słaby związek (współczynnik korelacji = 0,20; statystycznie nieistotny

na poziomie α=0,05) pomiędzy liczbą ludności miasta, a zjawiskiem wypychania

zadłużenia (relacja zadłużenia rzeczywistego do zadłużenia oficjalnego, dodatnią war-

tość można interpretować jako stopień wypychania zadłużenia). można stwierdzić, że

wielkość miasta nie wpływa na stosunek władz do wypychania zadłużenia. nie obser-

wuje się także zależności pomiędzy poziomem oficjalnego zadłużenia, a zjawiskiem

wypychania rzeczywistego długu (relacja długu rzeczywistego do oficjalnego).

współczynnik korelacji wynosi 0,36 i jest nieistotny statystycznie na poziomie α=0,05.

wyniki badań

rys. 1. zadłużenie miast wojewódzkich w Polsce Źródło: opracowanie własne Instytutu Kościuszki

5


rys. 2. deficyty budżetowe miast wojewódzkich w PolsceŹródło: opracowanie własne Instytutu Kościuszki

analiza deficytów budżetowych miast wojewódzkich

najważniejszą obserwacją, jaka wyłania się z analizy jest, fakt, że brak ustawowego

ograniczenia tej kategorii skutkuje bardzo dużą dyspersją wyników: od blisko zera

(Kraków) do prawie 30% (Katowice). średni wynik deficytu dla miast wojewódzkich

wynosi 14% przy wysokim współczynniku zmienności w wysokości 59%. Bardzo

duże odchylenie standardowe sprawia, że porównując średni poziom deficytu

oficjalnego i rzeczywistego, nie obserwuje się wzrostu średnich wartości (wzrost z 14%

do 18% na poziomie α=0,05). fakt ten można uznać za niepokojący w kontekście

proponowanego wprowadzenia maksymalnego poziomu deficytu do dochodów

w wysokości 4%. większość miast zostanie zmuszona do drastycznego ograniczenia

wydatków budżetowych (najłatwiej jest to osiągnąć kosztem inwestycji publicz-

nych) bądź kolejnymi zabiegami zmierzającymi do ukrywania niektórych wydatków.

spośród analizowanych 18 miast, jedynie 3 wykazywały oficjalnych deficyt poniżej

5% dochodów, natomiast uwzględniając przyrost zadłużenia spółek, wszystkie miasta

przekraczają tę granicę.

najwyższy konwencjonalny wskaźnik deficyt/dochody (zobacz: rys. 2.) posiadają

Katowice (blisko 30%), a rzeczywisty – szczecin (35%). w przypadku najniższych

wartości, interpretacja wyników wydaje się być kłopotliwa. Kraków wykazuje bowiem

minimalny deficyt (0,6% dochodów), jednak jego rzeczywista wartość wzrasta

aż do blisko 8%. Porównując tą wartość do innych miast, nie wypada ona bardzo nie-

korzystnie, niemniej jednak różnica w poziomach jest niepokojąca.

Podobnie jak w przypadku analizy zadłużenia, istnieje bardzo silny związek pomiędzy

relacją deficytu do dochodów i rzeczywistego deficytu do dochodów (wskaźnik kore-

lacji = 0,89; statystycznie istotny na poziomie α=0,05). im większy oficjalny deficyt,

tym większy jest także rzeczywisty deficyt miasta. istnieje bardzo słaby związek

(wskaźnik korelacji = 0,21; statystycznie nieistotny na poziomie α=0,05) pomiędzy

liczbą ludności miasta, a zjawiskiem wypychania deficytu (relacja deficytu rzeczywi-

stego do deficytu oficjalnego, dodatnią wartość można interpretować jako wypychanie

deficytu). można stwierdzić, że wielkość miasta, podobnie jak w przypadku zadłużenia,

nie wpływa na stosunek władz do ukrywania deficytu. Kluczowa z punktu widzenia

niniejszego badania, wydaje się diagnoza zależności zadłużenia i ukrytego deficytu.

Biorąc pod uwagę wszystkie miasta, taka zależność jest nieistotna statystycznie

na poziomie α=0,05; wskaźnik korelacji wynosi 0,37. Jednak uwzględniając tylko

7 największych miast (o liczbie mieszkańców powyżej 400 tys. mieszkańców) korelacja

jest silna – wynosi 0,68. zatem w największych miastach, w których stan finansów jest

co najmniej niezadowalający, obserwuje się dążenie do wypychania deficytu (a zatem

narastania długu).


6

rys. 3. stopień ukrytego zadłużenia miastaŹródło: opracowanie własne Instytutu Kościuszki

stopień ukrytego zadłużenia miasta

rys. 4. stopień ukrytego deficytu budżetowegoŹródło: opracowanie własne Instytutu Kościuszki

stopień ukrytego deficytu budżetowego

7


sytuacja finansowa miast wojewódzkich

Jako dopełnienie analizy zadłużenia i miast należy zbadać w jakim stopniu powyższe

kategorie są wypychane, tzn. ile razy wzrasta tak zadłużenie jak i deficyt po uwzględ-

nieniu długu spółek miejskich.

stopień ukrytego zadłużenia wydaje się być niewielki (dla wszystkich miast poniżej

dwukrotności), jednak to skutek natury zadłużenia. Jest ono bowiem kumulowane

przez wiele lat, zatem gwałtowny wzrost w ostatnim czasie nie może nadto wpłynąć

na obie wielkości. w największym stopniu zadłużenie ukrywa Poznań i szczecin: o 85%

i 84%, w nieco mniejszym Bydgoszcz i Łódź: 74% i 60% (zobacz: rys. 3.).

w przypadku stopnia ukrytego deficytu budżetowego, uwagę zwraca Kraków, którego

rzeczywisty deficyt jest większy 13-krotnie od oficjalnego. w dalszej kolejności plasują

się: zielona góra, wrocław, Bydgoszcz, w których deficyt rzeczywisty ponad dwu-

krotnie przekracza deficyt oficjalny.

analiza wydatków inwestycyjnych miast wojewódzkich

różne zasady rachunkowości w sektorze publicznym i prywatnym uniemożliwiły

dodawanie do wskaźników deficytu i zadłużenia dodawać przychodów lub zysków

spółek miejskich. Próbą wyjścia naprzeciw oczekiwaniom przedstawicieli samorządów

jest uwzględnienie wydatków inwestycyjnych miast i przepływów inwestycyjnych

spółek (w obu przypadkach metoda kasowa). Jeżeli wzrost deficytu budżetowego

(po uwzględnieniu przyrostu zadłużenia spółek) pociąga za sobą w większym bądź

równym stopniu wzrost wydatków inwestycyjnych, można wyciągnąć wniosek, że

miasto wykorzystuje spółkę do prowadzenia inwestycji. Jeśli jednak wzrost deficytu jest

większy od wzrostu wydatków inwestycyjnych, wówczas można założyć, że funkcjono-

wanie spółki (i jej inwestycje) nie rekompensują przyrostu zadłużenia. na poziomie

analitycznym wnioski te można oprzeć o porównanie wskaźnika deficyt do wydatków

inwestycyjnych i rzeczywisty deficyt do rzeczywistych wydatków inwestycyjnych. Przy

czym za korzystną nierówność należy uznać przewagę wskaźnika zawierającego wiel-

kości oficjalne. 8 spośród 18 miast mimo wzrostu deficytu budżetowego, nie zwiększa

w równym stopniu swoich wydatków inwestycyjnych (zobacz: rys. 5.)

rys. 5. inwestycje spółek miejskich Źródło: opracowanie własne Instytutu Kosciuszki


8

wyniki badań potwierdzają fakt ukrywania rzeczywistego stanu finansów miast

wojewódzkich w Polsce poprzez tworzenie i zadłużanie spółek miejskich. Jesteśmy

świadomi, że jedynym celem spółek będących w posiadaniu miast nie jest genero-

wanie ukrytego długu, jednak jest to jeden z efektów ich funkcjonowania. monitoring

zadłużenia miast wojewódzkich mieści się w problematyce przejrzystości finansów

publicznych w Polsce, szczególnie na poziomie samorządowym. Doniesienia prasowe

o sposobach niewykazywania wydatków w budżecie (m.in. spółki prawa handlowego,

umowy leasingowe, partnerstwo publiczno-prywatne) niepokoją ekspertów, jednak

niewiele mówią opinii publicznej. można wnioskować, że poziom zadłużenia obejmu-

jący wszystkie (nie tylko dostępne) dane jest większy od tego wynikającego z niniej-

szego badania.

zjawisko ukrywania rzeczywistego stanu finansów samorządów (zarówno w odnie-

sieniu do deficytu budżetowego jak i zadłużenia) występuje niezależnie od wielkości

miasta wojewódzkiego. wbrew intuicyjnym przypuszczeniom, nie zależy także od ofi-

cjalnej sytuacji finansowej – miasta, których wskaźniki zadłużenia zbliżają się do usta-

wowej granicy stosują księgowe techniki równie często jak te o relatywnie korzyst-

niejszych wynikach. Jednak biorąc pod uwagę tylko 7 największych miast, zależność

trudnej sytuacji budżetowej i próbach ukrywania deficytu jest silna. Porównując udział

w dochodach miast poziom długu i deficytu, należy zwrócić uwagę na dwa istotne

fakty: po pierwsze, zróżnicowanie wskaźników zadłużenia miast wojewódzkich jest

niewielkie, a średnie rzeczywiste zadłużenie jest istotnie większe od oficjalnego.

Po drugie, dyspersja poziomu deficytów jest znaczna (Poznań ma siedmiokrotnie

wyższą relację deficytu rzeczywistego do dochodów od zielonej góry). fakt ten

wpłynął na niewykazanie istotnie większego średniego udziału rzeczywistego defi-

cytu w dochodach w porównaniu do oficjalnego poziomu tej kategorii. na szczególną

uwagę zasługuje przy tym Kraków, w którym stopień ukrytego deficytu jest największy

i kilkakrotnie przewyższa wielkość tego zjawiska w innych miastach wojewódzkich.

uwzględniając dane spółek prawa handlowego będących w posiadaniu miast, poziom

zadłużenia jest znacznie większy, niż oficjalny. trzy miasta: szczecin, Bydgoszcz

i Poznań przekraczają 90% relacji zadłużenia do dochodów, a osiem kolejnych prze-

kracza ustawowy próg 60%. rzeczywista relacja deficytu budżetowego do dochodów

(analizowanie oficjalnych poziomów wydaje się być zupełnie bezproduktywne w kon-

tekście niemal zerowego deficytu Krakowa) nie tylko jest mocno zróżnicowana, jak

zaznaczono wyżej, ale w przypadku wszystkich miast przekracza 5%. implikuje to

poważne konsekwencje gdy zmaterializują się plany ministerstwa finansów, które

zamierza wprowadzić graniczną wartość tego wskaźnika w wysokości 4%. mimo

dużej skali zjawiska ukrywania rzeczywistej sytuacji finansowej, w 8 miastach wzrost

deficytu nie wynika z rosnących w równym stopniu wydatków inwestycyjnych,

co budzi wątpliwości. miasta te bowiem nie mogą tłumaczyć zjawiska ukrywania defi-

cytu aktywnością inwestycyjną, gdyż ta jest zbyt mała.

Postulowane zmiany w funkcjonowaniu miast

Problem zadłużenia samorządów w Polsce, w tym miast wojewódzkich ma charakter

wielowymiarowy. Po pierwsze, przyczyny wysokiego poziomu zadłużenia mogą obej-

mować wiele lat wstecz, na co aktualne władze nie miały wpływu. Po drugie, w latach

2007-2013 Polska ma dostęp do dużych środków, których znaczna część dedykowana

jest dla samorządów, jednak ich wykorzystanie wymaga współfinansowania inwestycji

ze środków samorządów, co zwiększa zadłużenie. Po trzecie, samorządowcy narzekają

często, że w parze z kolejnymi przekazywanymi im zadaniami nie idzie finansowanie

z budżetu państwa. należy jednak wspomnieć, że fundusze unijne są przyznawane

do 2013 roku, nie wiadomo natomiast jaki udział będzie miała Polska w kolejnej

perspektywie finansowej (2014-2020). Ponadto pamiętać trzeba, że nadmierne

zadłużenie, nawet, jeśli finansuje ono inwestycje, jest niekorzystne z punktu widzenia

finansów publicznych w przyszłości. oczekiwana inflacja jest na tyle niska, że nie skom-

pensuje ona wzrostu zobowiązań sektora publicznego. wydatki inwestycyjne powinny

być przy tym oceniane przez pryzmat ich efektywności, aby nie dopuścić do zjawiska

tzw. budowania autostrad donikąd. wysokie długi spłacane przez kolejne pokolenia nie

przyczynią się do rozwoju tak na poziomie regionalnym, jak i krajowym.

mamy świadomość, że wypychanie części wydatków poza budżet można usprawie-

dliwiać koniecznością realizowania inwestycji oraz pozostałymi wymienionymi wyżej

kwestiami, czego konsekwencją jest wzrost zadłużenia. Długofalowa polityka finan-

sowa samorządów nie powinna być jednak podporządkowana okresowym dostępem

do zewnętrznego finansowania.

zdajemy sobie także sprawę, że tworzenie spółek prawa handlowego ma na celu nie

tylko wypychanie wydatków miasta i ukrywanie jego długu, spółki te realizują bowiem

inwestycje, które mają wpływ na jakość życia mieszkańców. Przedstawione wnioski są

próbą interpretacji wyników, a nie jednoznacznym przesądzaniem, czy miasto stosuje

kreatywną księgowość. z drugiej jednak strony, uwzględnione w metodologii zobo-

wiązania spółek to nie jedyne miejsce generujące ukryty dług. chcemy, aby jednostki

samorządu terytorialnego informowały o rzeczywistym stanie swoich finansów.

najważniejszym, obranym przez nas celem jest egzekwo-wanie realizowania podstawowej zasady jawności finansów publicznych.

Podsumowanie

Prof. uek dr hab. Maria kosek - wojnar (kierownik zakładu Finansów Publicznych katedry Finansów):

„mając na uwadze zarówno kwestie jasności, przejrzystości, jawności finansów publicznych oraz ustawowo określanych granic zadłużenia podmiotów, które są zaliczane do sektora finansów publicznych w pełni popieram podjęty kierunek badań nad stanem zadłużenia miast wojewódzkich w Polsce

za podjęciem i propagowaniem wyników takich badań przemawia między innymi to, iż problematyka związana z ukrywaniem rzeczywistego stanu finansów jednostek samorządu terytorialnego w Polsce nie jest na ogół podnoszona w literaturze przedmiotu. Badania nad ukrywaniem rzeczywistego poziomu zadłużenia poprzez tworzenie i zadłużanie spółek miejskich nie są - według mojego stanu wiedzy - w ogóle prowadzone.

metodologia, którą przyjęto do monitorowania miast wojewódzkich nie budzi zastrzeżeń.”

9


załącznikwyniki badańkategorie ekonomiczne w zł; dane na podstawie uchwał budżetowych i sprawozdań finansowych dostępnych w Monitorze Polski B

Miasta wojewódzkie zadłużenie procentowe 2011 zadłużenie 2011 rzeczywiste

zadłużenie 2011wydatki inwestycyjne

deficyt/ wydatki inwestycyjne

rzeczywiste wydatki inwestycyjne

warszawa 51,89% 5 893 988 874 7 804 773 964 3 628 046 817 66,07% 4 956 166 826kraków 58,88% 2 031 514 000 2 825 176 006 632 627 550 3,21% 1 077 363 366

łódź 54,59% 1 563 437 200 2 495 418 081 642 671 351 54,58% 1 042 281 840

wrocław 58,87% 2 080 828 112 2 819 363 506 911 742 330 17,26% 1 302 733 989

Poznań 50,81% 1 281 522 466 2 357 496 909 1 012 272 448 67,75% 1 176 754 830

gdańsk 50,57% 1 187 612 001 1 391 524 990 1 018 223 243 35,80% 1 141 674 411

szczecin 51,40% 785 168 478 1 443 238 247 677 218 388 58,73% 1 023 228 396

Bydgoszcz 54,40% 718 114 216 1 250 764 910 303 511 980 38,49% 566 917 241

Lublin 55,49% 776 973 100 868 389 045 347 787 611 32,87% 436 960 044

katowice 28,79% 409 759 309 464 550 197 621 339 141 67,74% 642 467 229

Białystok 48,96% 692 961 891 754 341 627 652 352 923 41,42% 704 779 891

toruń 56,00% 518 857 021 739 819 465 469 611 500 37,33% 582 519 919

kielce 38,20% 401 479 300 456 024 737 419 619 593 36,50% 470 127 806

rzeszów 44,60% 357 052 849 522 460 493 292 934 622 34,29% 324 415 361

olsztyn 45,45% 370 375 634 483 845 667 291 483 696 28,93% 369 706 788

opole 37,70% 214 931 982 262 337 217 181 412 743 39,50% 203 821 140

gorzów wielkopolski 51,76% 211 040 000 229 497 364 70 551 827 58,74% 89 713 688

zielona góra 46,84% 216 145 936 272 591 968 58 016 380 18,06% 103 282 854

opracowanie własne instytutu Kościuszki

Miasta wojewódzkie rzeczywisty deficyt/ rzeczywiste wydatki inwestycyjne deficyt 2011 rzeczywisty

deficyt 2011stopień ukrytego długu

stopień ukrytego deficytu

warszawa 62,14% 2 397 071 136 3 079 900 392 1,32 1,28kraków 24,66% 20 317 766 265 642 613 1,39 13,07

łódź 58,54% 350 760 525 610 136 164 1,60 1,74

wrocław 28,94% 157 357 400 376 996 439 1,35 2,40

Poznań 58,93% 685 864 206 693 476 202 1,84 1,01

gdańsk 36,75% 364 478 435 419 605 734 1,17 1,15

szczecin 50,27% 397 721 894 514 337 076 1,84 1,29

Bydgoszcz 45,62% 116 833 200 258 622 286 1,74 2,21

Lublin 31,70% 114 302 935 138 510 913 1,12 1,21

katowice 65,15% 420 892 257 418 562 920 1,13 0,99

Białystok 39,44% 270 199 126 277 982 977 1,09 1,03

toruń 45,49% 175 300 000 264 966 610 1,43 1,51

kielce 35,71% 153 147 174 167 900 060 1,14 1,10

rzeszów 30,43% 100 454 761 98 714 728 1,46 0,98

olsztyn 40,85% 84 325 000 151 026 753 1,31 1,79

opole 33,93% 71 652 857 69 146 974 1,22 0,97

gorzów wielkopolski 49,01% 41 440 000 43 966 224 1,09 1,06

zielona góra 28,23% 10 476 000 29 160 037 1,26 2,78



10

Dalsze informacje i komentarze:Łukasz Pokrywka – [email protected], tel. +48 604 250 545izabela albrycht – [email protected], tel. +48 512 297 897

„Instytut Kościuszki” jest niezależnym, pozarządowym instytutem naukowo-badawczym (Think Tank) o charakterze non profit, założonym w 2000 r.

Misją Instytutu Kościuszki jest działanie na rzecz społeczno-gospodarczego rozwoju i bezpieczeństwa Polski jako aktywnego członka Unii Europejskiej oraz partnera sojuszu euroatlantyckiego. Instytut Kościuszki pragnie być liderem pozytywnych przemian, tworzyć i przekazywać najlepsze rozwiązania, również na rzecz sąsiadujących krajów budujących państwo prawa, społeczeństwo obywatelskie i gospodarkę wolnorynkową.

Biuro w Krakowie: ul. Karmelicka 9/14, 31-133 Kraków, Polska, tel.: +48 12 632 97 24, www.ik.org.pl, e-mail: [email protected]

Projekt layoutu: Wydawnictwo Qlco, Robert Stachowicz

Skład i opracowanie graficzne: Małgorzata Kopecka, [email protected]

Patronat medialny:

Miasta wojewódzkie dochody dług/dochody deficyt/dochody dług rzeczywisty/ dochody

deficyt rzeczywisty/ dochody

warszawa 11 358 489 066 51,89% 21,10% 68,71% 27,12%kraków 3 498 566 893 58,07% 0,58% 80,75% 7,59%

łódź 2 863 818 871 54,59% 12,25% 87,14% 21,30%

wrocław 3 403 673 031 61,13% 4,62% 82,83% 11,08%

Poznań 2 521 950 876 50,81% 27,20% 93,48% 27,50%

gdańsk 2 308 575 965 51,44% 15,79% 60,28% 18,18%

szczecin 1 480 915 958 53,02% 26,86% 97,46% 34,73%

Bydgoszcz 1 320 591 969 54,38% 8,85% 94,71% 19,58%

Lublin 1 400 129 935 55,49% 8,16% 62,02% 9,89%

katowice 1 423 442 896 28,79% 29,57% 32,64% 29,40%

Białystok 1 415 445 472 48,96% 19,09% 53,29% 19,64%

toruń 926 459 875 56,00% 18,92% 79,85% 28,60%

kielce 1 051 300 882 38,19% 14,57% 43,38% 15,97%

rzeszów 803 362 145 44,44% 12,50% 65,03% 12,29%

olsztyn 814 943 104 45,45% 10,35% 59,37% 18,53%

opole 570 722 514 37,66% 12,55% 45,97% 12,12%

gorzów wielkopolski 407 761 463 51,76% 10,16% 56,28% 10,78%

zielona góra 473 940 036 45,61% 2,21% 57,52% 6,15%


IK 2011 - Zadłużenie miast wojewódzkich

Documents

Transcript of IK 2011 - Zadłużenie miast wojewódzkich