FINANSE PUBLICZNE - gandalf.com.pl · Czym są finanse publiczne i jakie są ich związki z...

Warszawa 2013

FINANSE PUBLICZNE I PRAWO FINANSOWEZAGADNIENIA EGZAMINACYJNE I SEMINARYJNE

Cezary Kosikowski

Stan prawny na 1 listopada 2012 r.

Wydawca Monika Pawłowska

Redaktor prowadzący Ewa Fonkowicz

Opracowanie redakcyjne„Littera” Maria Beata Wawrzyńczak-Jędryka

ŁamanieWolters Kluwer Polska

© Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2013

ISBN: 978-83-264-3796-0

Wydane przez:Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o.

Redakcja Książek

01-231 Warszawa, ul. Płocka 5atel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35

e-mail: [email protected]

www.wolterskluwer.plksięgarnia internetowa www.profi nfo.pl

SPIS TREŚCI

Wykaz skrótów ........................................................................................................................ 11

Wstęp ......................................................................................................................................... 13

Rozdział IIstota finansów publicznych ................................................................................................ 17

1. Czym są finanse publiczne i jakie są ich związki z ustrojem politycznymi społeczno-gospodarczym państwa? .................................................................... 17

2. Jakie funkcje pełnią finanse publiczne? ................................................................ 193. W jakim celu i w jaki sposób warto poznać i zrozumieć istotę finansów

publicznych oraz ich służebną rolę? ...................................................................... 204. Co wynika z historii finansów publicznych? ....................................................... 215. Dlaczego dawniej władza publiczna interesowała się głównie dochodami,

a współcześnie jej troską są przede wszystkim wydatki publiczne? ............... 236. Jak rozwijała się myśl teoretyczna (nauka) w dziedzinie finansów

publicznych? .............................................................................................................. 257. Jakie są cechy współczesnych finansów publicznych? ...................................... 268. Co oznacza pojęcie systemu zarządzania finansami publicznymi? ................. 289. Do kogo powinno należeć prowadzenie polityki finansowej państwa? ........ 2910. Na czym polega dobrodziejstwo sprawnej i efektywnej organizacji

finansów publicznych? ............................................................................................ 3211. Dlaczego finanse publiczne wymagają planowania

i jakie ono powinno być? ......................................................................................... 3412. Czemu i jak ma służyć system rachunkowości, sprawozdawczości i kontroli

finansów publicznych? ............................................................................................ 36Literatura .................................................................................................................... 39

Rozdział IISpecyfika prawa finansowego ............................................................................................. 41

1. Czy istnieje prawo finansowe jako odrębny dział prawa? ................................ 412. Jakie są specyficzne właściwości prawa finansowego? ...................................... 453. Czy prawo finansowe ma charakter autonomiczny? ......................................... 464. Jaką budowę mają normy prawa finansowego? ................................................. 505. Do kogo są adresowane normy prawa finansowego i czym różnią się

ich adresaci? ............................................................................................................... 52

5

Spis treści

6. Jakie są rodzaje uprawnień i obowiązków (kompetencji)prawnofinansowych? .............................................................................................. 63

7. Jakimi sankcjami posługuje się prawo finansowe? ............................................. 678. Czy prawo finansowe wymaga odrębnej procedury realizacji uprawnień

i obowiązków? ........................................................................................................... 709. Na czym polega specyfika źródeł prawa finansowego? .................................... 7110. Czy jest celowa i możliwa kodyfikacja przepisów prawa finansowego? ........ 7811. Jakie miejsce w systemie prawa finansowego zajmuje prawo

Unii Europejskiej? .................................................................................................... 8012. Jakie są problemy legislacji finansowej? ............................................................... 8113. Do kogo należy wykładnia prawa finansowego? ............................................... 8314. Jakie są formy prawne aktów stosowania prawa finansowego? ...................... 8515. Czym jest odpowiedzialność prawnofinansowa i jakie są jej rodzaje? ........... 8716. Co i jak badać w zakresie prawa finansowego? .................................................. 9117. Jak nauczać i studiować prawo finansowe? ......................................................... 92

Literatura .................................................................................................................... 94

Rozdział IIIWaluta i dewizy oraz rynek finansowy jako przedmiot prawa finansowego ............ 96

1. Czym jest waluta i jakie są jej funkcje oraz rodzaje? .......................................... 962. Od kiedy i dlaczego waluta stała się przedmiotem władztwa państwowego

oraz na czym ono polega? ....................................................................................... 983. Jaka była geneza i ewolucja centralnego banku państwa? ................................ 994. Jakie są funkcje centralnego banku państwa oraz formy prawne

ich realizacji? ............................................................................................................. 995. Kto ustala i prowadzi politykę pieniężną państwa? ........................................... 1016. Co to znaczy, że euro jest walutą Unii Europejskiej? ......................................... 1067. Co oznacza unia gospodarcza i walutowa i kto do niej należy? ...................... 1078. Na czym polega Europejski System Banków Centralnych? ............................. 1089. Jaką pozycję zajmuje Europejski Bank Centralny? ............................................. 10910. Jaki jest status centralnego banku państwa członkowskiego UE

pozostającego w strefie euro lub poza nią? .......................................................... 11011. Jak dostać się do strefy euro? .................................................................................. 11012. Czy i jak przynależność państwa członkowskiego do strefy euro wpływa

na jego położenie w UE? ......................................................................................... 11513. Czy można wystąpić lub być usuniętym ze strefy euro? ................................... 11914. Jakie są konsekwencje pozostawania państwa członkowskiego

Unii Europejskiej poza strefą euro? ....................................................................... 12015. Dlaczego wprowadzono pojęcie dewiz i wartości dewizowych

oraz poddano je szczególnej ochronie prawnej? ................................................ 12316. Jakie są modele ochrony prawnodewizowej oraz w jakich warunkach

znajdują one zastosowanie? ................................................................................... 12417. Czy prawo dewizowe ma rację bytu w państwach członkowskich

strefy euro i dlaczego? ............................................................................................. 12518. Jaki jest charakter prawny zezwoleń dewizowych? ........................................... 126

6

Spis treści

19. Dlaczego i w jakim stopniu rynek finansowy jest przedmiotem władczejingerencji państwa oraz Unii Europejskiej i międzynarodowych organizacjifinansowych? ............................................................................................................. 127

20. Na czym polega interwencjonizm w organizacji i funkcjonowaniurynku finansowego? ................................................................................................. 128

21. Jakie podmioty podlegają prawnej organizacji rynku finansowego? ............. 12822. Jakie są instrumenty prawne oddziaływania na tworzenie i działalność

podmiotów rynku finansowego? ........................................................................... 13023. Na czym polega i do kogo należy nadzór nad funkcjonowaniem rynku

finansowego Unii Europejskiej? ............................................................................ 13124. Kto ponosi odpowiedzialność i jaką za bezpieczeństwo rynku finansowego

i jego uczestników? .................................................................................................. 13925. Jakie są powiązania między rynkiem finansowym a finansami

publicznymi? ............................................................................................................. 140Literatura .................................................................................................................... 141

Rozdział IVWydatki publiczne jako przedmiot prawa finansowego ................................................ 143

1. Na czym polega ekonomiczna i prawna istota wydatków publicznych? ....... 1432. Kto i jak decyduje o tytułach i rozmiarach oraz o strukturze wydatków

publicznych? .............................................................................................................. 1443. Czy zjawisko stałego wzrostu wydatków publicznych jest nieodwracalne? . 1474. Jak nauka prawa finansowego klasyfikuje wydatki publiczne? ....................... 1495. Jak klasyfikuje się wydatki publiczne pod względem normatywnym? .......... 1506. Jakie są formy prawne wydatków publicznych i czym uzasadniona jest ich

wielość? ...................................................................................................................... 1517. Czy konieczne jest odróżnianie dotacji i subwencji budżetowych? ................ 1538. Jak pod względem prawnym ustala się wysokość środków z tytułu wypłat

będących wydatkami publicznymi? ...................................................................... 1559. Czy beneficjenci świadczeń zaliczanych do wydatków publicznych mogą

dochodzić na drodze prawnej ich wypłaty oraz w jakim rodzajupostępowania? .......................................................................................................... 156

10. Dlaczego trzeba planować wydatki publiczne? .................................................. 15811. Jak próbowano doskonalić planowanie wydatków publicznych? ................... 16012. Jakie są wady planowania wydatków publicznych w Polsce? ......................... 16213. W czym tkwi siła planowania zadaniowego i dlaczego jego wdrożenie

natrafia w Polsce na opory? .................................................................................... 16414. Jakie są zasady finansowania wydatków publicznych? .................................... 16615. Jakie są źródła i metody finansowania wydatków publicznych? ..................... 16716. Jakie problemy wiążą się z finansowaniem wydatków publicznych

w Polsce ze środków unijnych oraz z innych bezzwrotnych źródełzagranicznych? .......................................................................................................... 169

17. Kto i jak kontroluje wydatki publiczne? ............................................................... 17118. Kto ponosi i jaką odpowiedzialność za stan wydatków publicznych? ........... 17419. Na czym polega racjonalizacja wydatków publicznych i jak ją osiągać? ........ 177

7

Spis treści

20. Kiedy wydatki publiczne wymagają reform i jak należy je przeprowadzać? 179Literatura .................................................................................................................... 180

Rozdział VDaniny publiczne jako przedmiot prawa finansowego .................................................. 181

1. Co dla współczesności wynika z ewolucji danin publicznych? ....................... 1812. Na czym polega i do kogo należy władztwo daninowe? .................................. 1853. Czym są zasady daninowe (podatkowe) i czemu służą? ................................... 1864. Jakimi przesłankami należy kierować się wprowadzając lub utrzymując

daniny i inne ciężary publiczne? ........................................................................... 1895. Czy i z jakich powodów należy posługiwać się wieloma różnymi formami

danin publicznych? .................................................................................................. 1906. Jakie są podstawowe właściwości podatków przychodowych? ...................... 1927. Jakie są podstawowe właściwości podatków konsumpcyjnych? ..................... 1958. Jakie są podstawowe właściwości podatków dochodowych? .......................... 1989. Jakie są podstawowe właściwości podatków przychodowo-dochodowych? 20310. Jakie są podstawowe właściwości podatków majątkowych? ........................... 20411. Czy podział podatków na bezpośrednie i pośrednie ma znaczenie

praktyczne? ................................................................................................................ 20512. Czy podział podatków na osobowe i rzeczowe ma znaczenie praktyczne? . . 20713. Jaką rolę odgrywają opłaty publiczne w systemie danin publicznych? .......... 20814. Co oznacza racjonalny system daninowy? .......................................................... 21115. Jakie są źródła prawa daninowego? ...................................................................... 21316. Dlaczego nakładanie danin publicznych wymaga ustawy i jakim cechom

powinna odpowiadać ustawa daninowa? ............................................................ 21517. Jakie elementy obejmuje konstrukcja prawna daniny publicznej? ................. 21818. Czy władze lokalne mogą wprowadzać lub decydować o konstrukcji danin

publicznych? .............................................................................................................. 22119. Jaki wpływ ma Unia Europejska na daniny publiczne państwa

członkowskiego? ....................................................................................................... 22620. Czym jest międzynarodowe prawo podatkowe? ............................................... 23021. Jakie są problemy legislacji daninowej? ................................................................ 23022. Co oznacza obowiązek daninowy (podatkowy)? ............................................... 23723. Jakie stosuje się sposoby i techniki wymiaru danin publicznych? ................... 24024. Czym jest zobowiązanie daninowe (podatkowe) oraz w jaki sposób

powstaje? ................................................................................................................... 24225. Jakie są zadania i kompetencje administracji daninowej? ................................. 24526. Czemu służy i jak powinno przebiegać postępowanie daninowe

(podatkowe)? ............................................................................................................. 24727. Jakie są sposoby wykonania zobowiązania daninowego (podatkowego)? .... 25228. Kto ponosi odpowiedzialność za zobowiązania daninowe oraz jakiego

rodzaju i w jakim zakresie? ..................................................................................... 25529. Jaką ochronę prawną zapewnia się podatnikowi, płatnikowi i inkasentowi

oraz innym podmiotom odpowiedzialności daninowej (podatkowej)? ......... 258

8

Spis treści

30. Dlaczego i w jaki sposób podatnicy uchylają się od płacenia daninpublicznych (podatków)? ........................................................................................ 260

31. Jak postępuje się z nieuczciwymi podatnikami? ................................................. 261Literatura .................................................................................................................... 262

Rozdział VISektor finansów publicznych jako przedmiot prawa finansowego ............................. 265

1. Czym jest sektor finansów publicznych i czemu ma służyć jegowyodrębnienie? ........................................................................................................ 265

2. W jakim zakresie oraz w jaki sposób Unia Europejska wpływa na finansepubliczne państwa członkowskiego? .................................................................... 269

3. Jak prawo polskie odnosi się do równowagi oraz deficytu i nadwyżkisektora finansów publicznych? .............................................................................. 277

4. Jak prawo polskie odnosi się do długu publicznego? ........................................ 2845. Czy państwa członkowskie UE zachowują suwerenność finansową? ............ 2896. Jakie są podstawy prawne organizacji sektora finansów publicznych? ......... 2907. Czy konstrukcja sektora finansów publicznych opiera się na jego

autonomicznych zasadach i instytucjach? ........................................................... 2908. Jakie są kryteria zaliczania jednostek do sektora finansów publicznych? ...... 2919. Jakie są formy prawne jednostek sektora finansów publicznych i czym

różnią się między sobą? ........................................................................................... 29210. Czy muszą istnieć państwowe fundusze celowe i dlaczego? ........................... 29411. Dlaczego fundacji nie wymienia się w katalogu jednostek sektora finansów

publicznych? .............................................................................................................. 29912. Jakie miejsce w sektorze finansów publicznych zajmuje Skarb Państwa? ..... 29913. Na jakich zasadach oparto funkcjonowanie jednostek sektora

finansów publicznych? ............................................................................................ 30114. Na czym polega zasada planowania w sektorze finansów publicznych? ...... 30115. Jak w sektorze finansów publicznych realizowane są zasady

rachunkowości i sprawozdawczości finansowej? ............................................... 30216. Na czym polega audyt wewnętrzny jednostek sektora

finansów publicznych? ............................................................................................ 30317. Na czym polega kontrola zarządcza w jednostkach sektora

finansów publicznych? ............................................................................................ 30418. Co to jest dyscyplina finansów publicznych i jak jest ona egzekwowana

w sektorze finansów publicznych? ........................................................................ 30519. Czy sektor finansów publicznych powinien mieć własny plan finansowy,

a jeśli tak, to w jakim celu oraz o jakim zakresie? ............................................... 30720. Czy historyczna, ekonomiczna i ustrojowa misja budżetu państwa

dobiegła współcześnie końca? ................................................................................ 31021. Czy ustawę budżetową można zastąpić ustawą finansową? ............................ 31522. Czy potrzebny jest budżet środków europejskich? ............................................ 31823. Czy stosunek państwa do gospodarki finansowej samorządu

terytorialnego jest prawidłowy, a jeśli nie, to co należy w nim zmienić? ....... 321

9

Spis treści

24. Czy budżet samorządu terytorialnego musi stanowić odzwierciedleniekonstrukcyjne budżetu państwa? .......................................................................... 323

25. Z jakich powodów finanse publiczne wymagają naprawy? ............................. 32626. Co powinno być przedmiotem reformy w finansach publicznych państwa

członkowskiego Unii Europejskiej? ....................................................................... 32827. Jak należy organizować i przeprowadzać reformy finansów publicznych? . . 329

Literatura .................................................................................................................... 333

10

WYKAZ SKRÓTÓW

Dz. U. – Dziennik UstawDz. Urz. UE – Dziennik Urzędowy Unii EuropejskiejEBC – Europejski Bank CentralnyEMU – Unia Walutowa i GospodarczaESBC – Europejski System Banków Centralnychj.s.t. – jednostki samorządu terytorialnegok.c. – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93

z późn. zm.)k.k.s. – ustawa z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (tekst jedn.:

Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 z późn. zm.)Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U.

Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)k.p.a. – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyj-

nego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)M.P. – Monitor PolskiNIK – Najwyższa Izba KontroliNBP – Narodowy Bank PolskiNSA – Naczelny Sąd Administracyjnyordynacjapodatkowa

– ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.:Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.)

PiP – Państwo i Prawor.i.o. – regionalne izby obrachunkoweSN – Sąd NajwyższyTK – Trybunał KonstytucyjnyTFUE – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TWE po zmianach wpro-

wadzonych przez Traktat z Lizbony) (Dz. Urz. UE C 83 z 30.3.2010, s. 47)TWE – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (wersja skonsolidowana

Dz. Urz. UE C 321E z 29.12.2006, s. 37)UE – Unia Europejskau.f.p. – ustawa z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157,

poz. 1240 z późn. zm.)ustawao dochodach j.s.t.

– ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu te-rytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 z późn. zm.)

ustawa o NBP – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekstjedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 z późn. zm.)

11

Wykaz skrótów

ustawa – Prawobankowe

– ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz. U.z 2002 r. Nr 72, poz. 665 z późn. zm.)

ustawa – Prawodewizowe

– ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. – Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 141, poz. 1178z późn. zm.)

WE – Wspólnoty Europejskie

12

WSTĘP

Niniejsza książka jest podręcznikiem akademickim. Należy zatem do odrębnego ga-tunku twórczości naukowej. Jako podręcznik akademicki ma służyć tym, którzy z różnychpowodów powinni poznać finanse publiczne i prawo finansowe. Są to przede wszystkimstudenci wielu kierunków studiów, w programach których znajdują się takie przedmioty,jak: finanse publiczne, prawo finansów publicznych, prawo finansowe, polityka finan-sowa, prawo finansów samorządu terytorialnego, prawo daninowe (podatkowe) itd.Wśród nich odrębną grupę tworzą seminarzyści przygotowujący prace dyplomowe (li-cencjackie, magisterskie).

Niektórzy absolwenci studiów wyższych podejmują studia doktoranckie i zamierzająprzygotować rozprawę doktorską z dziedziny finansów publicznych i prawa finanso-wego. Inni pragną aktualizować swoją wiedzę finansową po skończeniu studiów i po-dejmują studia podyplomowe lub uczestniczą w innych kursach i szkoleniach. Są wresz-cie i tacy czytelnicy, których zagadnienia finansów publicznych i prawa finansowegointeresują ze względu na wykonywaną pracę (np. kierownicy jednostek sektora finansówpublicznych, kontrolerzy i audytorzy, pracownicy aparatu skarbowego i celnego, ban-kowcy itd.) lub piastowaną funkcję (np. posłowie, radni). Trzeba im przyjść z pomocą,o ile tylko zechcą ją przyjąć.

Nie można też wykluczyć zainteresowania ze strony tzw. hobbystów. Część z nichnie zajmuje się kolekcjonowaniem kufli do piwa lub innych mniej niezbędnych przed-miotów, lecz woli poznać różne, wybrane przez nich, dziedziny wiedzy. Byłem w prze-szłości zapraszany na wykłady w Uniwersytecie Trzeciego Wieku i z wielką sympatiąwspominam moich słuchaczy. W przeciwieństwie do studentów szkół niepublicznychsłuchali moich finansowych wywodów z wielkim zainteresowaniem i atencją.

W Polsce i poza nią wydaje się coraz więcej podręczników akademickich z zakresufinansów publicznych i prawa finansowego. Są one pisane przez ekonomistów (finansepubliczne) oraz przez prawników (prawo finansowe, czasami także z elementami finan-sów publicznych). Ten stan rzeczy miał miejsce jeszcze przed II wojną światową i w nie-wielkim stopniu uległ zmianie później. Miał też miejsce „epizod historii związany z so-cjalizmem”, co zaowocowało odrębnymi podręcznikami na temat „Finansów socjalis-tycznych” lub „Finansów i Kredytu” oraz „Prawa finansowego”. Zaznaczał się wówczaspodział na podręczniki z zakresu finansów socjalistycznych i finansów kapitalistycznych.Postępowała też pewna specjalizacja naukowa i dydaktyczna, co prowadziło do tworze-nia odrębnych podręczników z zakresu pewnych wycinków finansów publicznych lubprawa finansowego. Zaczęły nabierać też znaczenia finanse międzynarodowe oraz fi-nanse Wspólnoty Europejskiej (obecnie Unii Europejskiej). Pojawiły się wobec tego od-

13

Wstęp

rębne podręczniki z tego zakresu. Warto je wszystkie przywołać, aby orientować się natemat nauczania finansów publicznych i prawa finansowego w przeszłości i obecnie.

Zakres przedmiotowy podręcznika, a przede wszystkim krąg jego adresatów i po-tencjalnych czytelników sprawia, że z samego założenia podręczniki muszą być w różnysposób przygotowywane. Ma to także związek z formą studiów i rodzajami zajęć dy-daktycznych (wykłady, ćwiczenia, konwersatoria, seminaria). W zakresie finansów pub-licznych i prawa finansowego dominują podręczniki, w których czytelnik znajdujeprzede wszystkim opis obowiązujących w danym okresie rozwiązań normatywnych.W minimalnym zakresie wyjaśnia się w nich podstawową terminologię i pojęcia doty-czące instytucji finansowych. Nie ma w nich z reguły miejsca na prezentację dorobkuteorii finansów i prawa finansowego. Znacznie lepiej wygląda to w odniesieniu do fi-nansów publicznych, ponieważ często traktuje się je jako dział ekonomii politycznej.Gorzej jest natomiast z ujęciem istoty prawa finansowego, ponieważ byt takiego działuprawa jest często podawany w wątpliwość, a instytucje prawa finansowego niejedno-krotnie odnosi się do prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego.

Napisałem już kilka podręczników z dziedziny finansów publicznych i prawa finan-sowego. Niektóre z nich miały kolejne wydania. Korzystali z nich studenci w Polsce orazw innych państwach, gdzie bariera języka polskiego nie była zbyt duża (Słowacja, Czechy,Ukraina, Białoruś, Rosja). Obecnie w obliczu własnych, prawie półwiecznych doświad-czeń dydaktycznych, dochodzę do wniosku, że idealny podręcznik akademicki z finan-sów publicznych i prawa finansowego powinien ukazywać przede wszystkim odrębnośćfinansów publicznych oraz specyfikę prawa finansowego. Te dwa obszary są zaś wypeł-nione olbrzymią liczbą złożonych problemów. Niektóre z nich przeminęły, inne pozo-stały. Ludzkość stara się je rozwiązać. Czasami udaje się to. Innym razem problemy wciążpozostają nierozwiązane. Część z nich nie jest nawet dobrze dostrzegana. Inne są zaślekceważone przez naukę lub praktykę.

Postanowiłem więc napisać podręcznik zawierający wyniki swoistej „inwentaryzacji”problemów finansów publicznych i prawa finansowego, łącznie z ich genezą i ewolucjąoraz stanem obecnym. Wraz z tym prezentuję osiągnięcia naukowe i praktyczne w dzie-dzinie finansów publicznych i prawa finansowego. Mają one postać rozwiązań norma-tywnych polskich i obcych oraz poglądów nauki polskiej i światowej. Większość opisy-wanych problemów była już wcześniej przedmiotem moich licznych publikacji. Sięgamdo nich, wskazując na tytuł, miejsce i rok publikacji oraz wykorzystując ich fragmentyw podręczniku, ponieważ uznaję za nadal aktualne bądź też wymagające niekiedy pew-nej korekty. W znakomitej większości prezentuję jednak nowe instytucje lub nowe spoj-rzenie na opisywane problemy, ponieważ tego wymaga dynamika finansów publicznychi prawa finansowego.

To ambitne zamierzenie groziło tym, że podręcznik stanie się obszernym objętościowodziełem. Tego zaś nie toleruje żaden czytelnik, a zwłaszcza student. Dlatego też posta-nowiłem zastosować następującą konwencję opracowania. Po pierwsze, nie chciałemograniczać rozmiarów opracowania poprzez zawężanie zakresu pojęciowego prawa fi-nansowego. Stanowiłoby to bowiem o zubożeniu treści podręcznika. Po drugie, jeślipodręcznik ma ukazywać przede wszystkim problemy, to najlepiej przedstawić je wprostw formie pytań. Tak też uczyniłem, stawiając w całej pracy około 120 pytań i udzielającna wszystkie z nich zwięzłych lub szerszych odpowiedzi. Po trzecie, dokumentację w po-

14

Wstęp

staci literatury przedmiotu ograniczyłem do dzieł najważniejszych i zestawiłem ją pokażdym rozdziale. Natomiast w treści pracy, gdy zachodziła potrzeba wyraźnego odwo-łania się do określonej publikacji, podawałem w nawiasie nazwisko autora i tytuł publi-kacji. Pozwoliło to znaczne zmniejszyć objętość podręcznika, a jednocześnie nie stało sięto z uszczerbkiem dla osiągnięcia jego celów. W tekście podręcznika podawałem też in-formacje dotyczące aktów normatywnych, bardzo ważnych z punktu widzenia tematupracy. Starałem się bowiem wskazywać na akty normatywne tylko wtedy, gdy było tokonieczne z punktu widzenia wyjaśnień określonego problemu lub jego egzemplifikacji.

Mam nadzieję, że przyjęta konwencja zapewni możliwość korzystania z podręcznikaprzez liczne grono czytelników, a zwłaszcza przez tych, dla których nie jest to pierwszykontakt z wiedzą na temat finansów publicznych i prawa finansowego. Podręcznik tennie jest bowiem encyklopedią lub słownikiem ani przeglądem obowiązujących przepisówprawnych. Życzę miłej lektury.

Cezary Kosikowski

Mazury 2012

15

Rozdział I

ISTOTA FINANSÓW PUBLICZNYCH

1. Czym są finanse publiczne i jakie są ich związki z ustrojem politycznymi społeczno-gospodarczym państwa?

Pojęcie finansów publicznych wyjaśnia się w różny sposób (K. Piotrowska-Marczak,Finanse jako nauka – ujęcie systemowe). Dla jednych pojęcie to oznacza przede wszystkimzasoby pieniężne, które gromadzi i wydaje państwo lub samorząd terytorialny. Dla in-nych finanse publiczne to fragment stosunków społecznych dotyczących gromadzeniai wydatkowania publicznych środków pieniężnych. Nieliczni utożsamiają finanse pub-liczne z działem prawa regulującego prawa i obowiązki w zakresie gromadzenia i wy-datkowania publicznych środków pieniężnych (P.M. Gaudemet, J. Molinier).

Tymczasem pojęcie finansów publicznych najlepiej tłumaczy się, gdy finanse pub-liczne potraktujemy jako część zjawisk finansowych, w których występują określone re-lacje między ruchem pieniądza a ruchem wartości materialnych, stanowiących ekwiwa-lent pieniądza. Relacje te prowadzą do wyróżnienia pieniężnych przychodów i wydat-ków:1) pierwotnych – przy których ruchowi pieniądza towarzyszy jednoczesny i przeciwnie

skierowany ruch wartości materialnych, np. przy sprzedaży-kupnie towaru lub przyświadczeniu siły roboczej;

2) wtórnych (redystrybucyjnych) – przy których ruchowi pieniądza nie towarzyszywzajemne świadczenia materialnego ekwiwalentu, np. podatki, dotacje budżetowe;

3) emisyjnych (kredytowych) – związanych z kreacją pieniądza, którego ruch następujebez materialnego ekwiwalentu, np. emisja pieniądza lub udzielenie kredytu bądź po-życzki.

Finanse publiczne obejmują przede wszystkim przychody i wydatki redystrybucyjne,częściowo także przychody i wydatki emisyjne (emisja pieniądza przez centralny bankpaństwa) oraz uzupełniająco jedynie przychody i wydatki pierwotne. Zawsze są to przy-chody i wydatki państwa jako organizacji władzy politycznej bądź też przychody i wy-datki samorządu terytorialnego lub odrębnego, publicznego (państwowego lub samo-rządowego) funduszu celowego, gromadzone i wydatkowane w związku z realizacjąfunkcji publicznych tych podmiotów.

17

Rozdział I. Istota finansów publicznych

W tym sensie finanse publiczne są kategorią odrębną od finansów prywatnych, którepod względem podmiotowym obejmują przychody i wydatki gospodarstw domowych,przedsiębiorstw, banków i innych instytucji finansowych nienależących do państwa lubsamorządu terytorialnego.

Finanse publiczne są kategorią wyróżnianą ze względów podmiotowych. Oznaczato, że istnieją powody, dla których publiczne przychody i wydatki oraz ich gromadzeniei wydatkowanie podlega innym regułom niż analogiczne zjawiska w obrębie finansówprywatnych. Powody te są wynikiem wielu odmienności, jakie występują między cha-rakterem przychodów i wydatków w obrębie finansów publicznych i finansów prywat-nych.

Podstawowa różnica jest związana z tym, że finanse publiczne dotyczą procesówgromadzenia i wydatkowania publicznych środków pieniężnych w związku z wykony-waniem przez państwo i samorząd terytorialny zadań publicznych. Ponadto różnice tewiążą się z odmiennymi: celami gromadzenia i wydatkowania środków publicznychi prywatnych, podstawami prawnymi, metodami i sposobami gromadzenia i wydatko-wania środków publicznych i prywatnych oraz zasadami organizacji, planowania, poli-tyki i kontroli w zakresie środków publicznych i prywatnych. Odrębnie trzeba wskazaćtakże na różnice, które dotyczyć mogą zakresu, struktury, efektywności itd. finansówpublicznych i finansów prywatnych. W rezultacie tych różnic finanse publiczne pełniąodmienne funkcje od finansów prywatnych.

Zakres finansów publicznych zależy od typu państwa i gospodarki. Był więc zasad-niczo różny w państwie socjalistycznym o gospodarce planowej oraz był i jest innyw państwie kapitalistycznym o gospodarce rynkowej. Różnice te wywodzą się z od-miennej bazy własnościowej i zakresu zadań państwa w socjalizmie i w kapitalizmie.Zakres finansów publicznych w socjalizmie był szeroki, ponieważ państwo, opierając sięna uspołecznieniu środków produkcji, przyjmowało na siebie wszelkie funkcje gospo-darcze, socjalne i administracyjne. Państwo socjalistyczne posługiwało się przychodamii wydatkami pierwotnymi z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej i w mniejszymzakresie pozostałymi rodzajami przychodów i wydatków. Pod względem podmiotowymfinanse publiczne w socjalizmie obejmowały również finanse przedsiębiorstw uspołecz-nionych oraz finanse banków i ubezpieczeń, gdyż te należały również do państwa.

Natomiast w państwie typu kapitalistycznego, opartym zasadniczo na prywatnejwłasności środków produkcji oraz na wolności gospodarowania i wykonywania zawodu,funkcje państwa są inne niż w socjalizmie. Państwo nie prowadzi bowiem w szerszymzakresie działalności gospodarczej. Ma też innego rodzaju wydatki niż państwo o gos-podarce planowej. Odpadają bowiem w zdecydowanej mierze wydatki państwa na gos-podarkę narodową oraz znacznie węziej kształtują się wydatki państwa w sferze usługsocjalnych, zdrowotnych, kulturalnych, edukacyjnych itp. Są to głównie wydatki redy-strybucyjne, rzadziej zaś wydatki pierwotne. Natomiast wśród przychodów dominująprzychody redystrybucyjne (głównie daniny publiczne) i częściowo emisyjne (emisjapieniądza przez centralny bank państwa), a uzupełniające znaczenie mają dochodypierwotne (np. wpływy z majątku państwowego). Ocenia się, że o ile w państwach so-cjalistycznych rozmiary finansów publicznych sięgały ponad 90% dochodu narodowego,to w państwach kapitalistycznych rozmiary te kształtują się na poziomie 30–40% dochodu

18

2. Jakie funkcje pełnią finanse publiczne?

krajowego brutto. Pod względem rozmiarów różna jest także struktura przychodóww wydatków w państwie socjalistycznym i kapitalistycznym.

2. Jakie funkcje pełnią finanse publiczne?Funkcje finansów publicznych mają charakter służebny w stosunku do zadań władzy

publicznej w wykonywaniu jej powinności wobec społeczeństwa i gospodarki. Takichfunkcji wyróżnia się kilka. Wszystkie są jednakowo ważne. Dlatego też należy oczekiwaćich równoczesnego działania.

Jeśli państwo potrzebuje zgromadzić środki pieniężne, aby przeznaczyć je na wydatkipubliczne, to trudno jest przyjąć, że działania państwa związane z gromadzeniem tychśrodków realizują jedynie funkcję fiskalną finansów publicznych. Niekiedy funkcję tęokreśla się też mianem funkcji alokacyjnej. Nie chodzi bowiem tylko o to, aby takie środkigromadzić, ale także o to, aby sięgać po nie tam, skąd można je czerpać bez uszczerbkudla źródła dochodów lub dla sytuacji podmiotu dysponującego tymi dochodami. Bardzoczęsto celem jest bowiem nie tylko zgromadzenie tych środków, lecz podjęcie interwencjipaństwa mającej doprowadzić do podjęcia wyznaczonego przez państwo zachowanialub jego zmiany przez podmiot obarczony ciężarem publicznych świadczeń pieniężnych.

To samo należy odnieść do procesu wydatkowania środków pieniężnych. Problemnie leży bowiem w tym, ile państwo wyda tych środków, lecz na jakie cele i dla kogo orazw jaki sposób wpłynie to na zachowanie beneficjentów. Rozdział publicznych środkówpieniężnych nie jest celem samym w sobie, realizuje natomiast inne cele, leżące pozasamymi środkami pieniężnymi. Dlatego też finansom publicznym słusznie przypisuje siępełnienie funkcji rozdzielczej (redystrybucyjnej).

Fenomen funkcji finansów publicznych opiera się na dawno poczynionej i wciąż ak-tualnej obserwacji zachowań ludzkich. W rezultacie ich prowadzenia ustalono, że ten,kto ma władzę pobierania dochodów od innych oraz władzę wykorzystywania pobra-nych dochodów na finansowanie potrzeb indywidualnych lub zbiorowych innych pod-miotów, ten może kształtować również ich zachowania.

Z tego punktu widzenia obok funkcji fiskalnej (alokacyjnej) i rozdzielczej (redystry-bucyjnej) trzeba więc wyróżniać funkcje interwencyjne finansów publicznych. Najczęś-ciej określa się je bliżej funkcjami stymulacyjnymi i ewidencyjno-kontrolnymi, a czasamitakże funkcjami stabilizacyjnymi (Owsiak, Finanse...). Problem leży nie tyle w ich na-zwach, które są pochodną inwencji poszczególnych autorów, ile w sferach zachowańludzkich (gospodarstwo domowe, aktywność zawodowa, działalność gospodarcza,oszczędności, konsumpcja, inwestycje itd.), na które można skutecznie działać poprzezfinanse publiczne (funkcje stymulacyjne lub stabilizacyjne) oraz które można ewiden-cjonować i kontrolować w związku z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pie-niężnych (funkcje ewidencyjno-kontrolne).

Rzadko, lecz słusznie, wyróżnia się też funkcję sanacyjną finansów publicznych (Ow-siak, Sanacyjna...). Jej realizacja polega zarówno na opanowaniu kryzysu w sektorze fi-nansowym (głównie bankowym), jak i na wyprowadzeniu gospodarki z kryzysu poprzezsilne zaangażowanie publicznych środków finansowych.

19


3. W jakim celu i w jaki sposób warto poznać i zrozumieć istotę finansówpublicznych oraz ich służebną rolę?

Powodów może być kilka. Mogą one wynikać zarówno z pewnych obowiązków(np. edukacyjnych, służbowych), jak i ze zwykłego oraz dobrowolnego zainteresowaniazjawiskami finansowymi. Znajomość finansów publicznych, postrzegana przez pryzmatich zasad, instytucji oraz mechanizmów funkcjonowania staje się niezbędna dla zrozu-mienia procesów społecznych i gospodarczych zachodzących w wymiarze krajowymoraz międzynarodowym. Trzeba umieć dostrzec i zrozumieć siłę (władztwo) finansówpublicznych w oddziaływaniu na życie społeczne. W tym celu konieczne jest też uświa-domienie sobie służebnej roli funkcji finansów publicznych.

Wiedza taka jest niezbędna zwłaszcza osobom, które piastują lub zamierzają ubiegaćsię o różne stanowiska we władzach publicznych. Osoby te muszą zerwać jak najszybciejz prymitywnym kojarzeniem finansów publicznych z rachunkami prowadzonymi przezksięgowego. Powinny zatem odpowiedzieć sobie na pytanie, dlaczego „pieniądz rządziświatem” i dlaczego „ten, kto ma pieniądze, ma władzę”? Ich obowiązkiem jest co naj-mniej rozumieć istotę finansów publicznych oraz ich funkcje, a także znajomość podsta-wowych instytucji finansów publicznych.

Zdecydowanie szersza wiedza na temat finansów publicznych powinna być udziałemtych, którzy pragną zajmować się nimi w sposób profesjonalny. Dotyczy to zarówno osóbzatrudnionych na określonych stanowiskach w instytucjach sektora finansów publicz-nych, jak i osób pracujących w instytucjach mających styczność z tym sektorem (banki,zakłady ubezpieczeń, przedsiębiorcy, organizacje pozarządowe, tzw. partnerzy społeczniitp.). Pierwsi zapewniają funkcjonowanie finansów publicznych, natomiast drudzy mu-szą wiedzieć, że w finansach publicznych obowiązuje ustalony reżim prawny, któregonie można zmienić w drodze umowy między stronami lub poprzez gry rynkowe.

Najpełniejsza wiedza o finansach publicznych potrzebna jest natomiast tym, którzypostanowili zajmować się nimi od strony badawczej, naukowej i dydaktycznej. Nie ulegaprzecież wątpliwości, że trzeba wiedzieć, co badać w finansach publicznych, jak rozwijaćnaukę finansów publicznych i prawa finansowego oraz w jaki sposób dydaktyczny naj-lepiej jest przekazywać tę wiedzę innym.

Wiedzę o finansach publicznych należy zdobywać przede wszystkim poprzez studiawyższe. Finanse publiczne stanowią przedmiot zajęć dydaktycznych w kilku co najmniejprogramach studiów wyższych. Dotyczy to przede wszystkim szeroko rozumianych stu-diów ekonomicznych oraz w ramach studiów prawniczych i administracyjnych, a czę-ściowo także innych studiów (np. politologicznych, europeistyki).

Finanse publiczne mogą stanowić przedmiot zajęć dydaktycznych studiów podyplo-mowych i doktoranckich oraz różnych kursów i szkoleń specjalistycznych. Wiedza o fi-nansach publicznych jest wówczas przekazywana w różnym stopniu szczegółowościi z uwzględnieniem potrzeb jej adresatów.

Wspomnieć trzeba także o osobach, które finansami publicznymi interesują się zezwykłej ciekawości poznania tego zjawiska. Takich jest wcale niemało. Można ich spotkaćna wykładach „uniwersytetu trzeciego wieku”, a także w księgarniach i czytelniach bib-liotek. Poszukują tam opracowań pozwalającym im poznać finanse publiczne. Jak nie-

20

4. Co wynika z historii finansów publicznych?

wiele mamy im do zaoferowania, jeśli nie są oni odpowiednio przygotowani do czytaniapodręczników akademickich lub monografii naukowych z dziedziny finansów publicz-nych!

4. Co wynika z historii finansów publicznych?Historia finansów publicznych jest ciekawa i pouczająca. Jest to jednak ocena tylko

tych, którzy chcą ją poznać, oraz tych, którzy potrafią z niej wyciągać prawidłowe wnioskii stosować je w praktyce. To zaś jest stosunkowo wąska grupa społeczna. Nie należą doniej, niestety, przedstawiciele władzy publicznej, ani ci, dla których najważniejsze sąproblemy dnia bieżącego. Jest to zresztą zjawisko, które odnosi się także do braku zain-teresowania historią i dorobkiem kultury i sztuki oraz techniki i nauki. Są to ludzie zasobniwe władzę lub dobra majątkowe, lecz niezwykle biedni (wręcz czasami nędzarze) w sferzeedukacyjnej i cywilizacyjnej. Potrafią prawidłowo wypełnić PIT lub zastosować pokrętneulgi podatkowe, lecz nie interesuje ich historia podatków. Udzielają kredytów banko-wych, lecz nie wiedzą, kiedy i po co powstały banki oraz konstrukcja prawna umowyo kredyt bankowy. Co gorsza, część z nich decyduje o stanie prawa w dziedzinie finansówpublicznych, nie mając żadnej wiedzy o tym, czy prawo to stanowi progres w rozwojuregulacji prawnofinansowych. Takie grupy społeczne istniały zawsze i istnieć będą nadal.

Historię finansów publicznych badają i opisują nieliczni, zwłaszcza w sposób całoś-ciowy (patrz Z. Fedorowicz, Instytucje finansowe). W większości opis ten ogranicza się dopewnego fragmentu dziejów (np. starożytności, średniowiecza i feudalizmu lub kapita-lizmu do połowy XX w.). Odnosi się do historii skarbowości danego państwa (np. Studiaz dziejów państwa i prawa polskiego) lub, co ma miejsce rzadziej, również do historiipowszechnej (System prawa finansowego, t. I). Najczęściej jednak są to prace poświęconegenezie i ewolucji poszczególnych instytucji finansowych, zwłaszcza daninom publicz-nym (patrz H. Ardant, F. Grapperhaus, Z. Fedorowicz) i administracji skarbowej (B. Mar-kowski), rzadziej już budżetowi państwa (patrz Z. Stahl, N. Gajl, Budżet a skarb państwa)oraz zarządzaniu finansami publicznymi (System prawa finansowego, t. I).

Historię finansów publicznych badają i opisują przede wszystkim historycy prawa,rzadziej zaś inni specjaliści (historycy, ekonomiści, finansowcy). Przez to w pracach temupoświęconych znajdujemy głównie informacje wskazujące na fakty (zwłaszcza datypewnych wydarzeń, czasami inne okoliczności), z których wywodzi się powstanie i roz-wój poszczególnych instytucji finansowych. Jeżeli opis ten nie pochodzi od znawcy fi-nansów publicznych i prawa finansowego, to zwykle nie wykracza poza ramy opisufaktów. Natomiast na znaczenie tych faktów dla rozwoju danej instytucji finansowejwskazują dopiero znawcy finansów publicznych. Problem polega jednak na tym, że ta-kich, którzy zajmują się wyjaśnianiem ewolucji finansów publicznych, jest niewielu.Tymczasem z historii finansów publicznych płyną ciekawe i ważne dla współczesnościwnioski.

Po pierwsze, przez przeważającą część ludzkiej cywilizacji historia finansów publicz-nych odnosiła się niemal wyłącznie do danin publicznych. Pobierano je zresztą począt-kowo głównie od obcych, podbitych narodów, nie zaś od własnych poddanych. Służyłyone początkowo tylko panującemu, a po rozdzieleniu jego skarbu prywatnego, na

21


ówczesne potrzeby publiczne (zwłaszcza na wojsko i infrastrukturę w postaci dróg i mos-tów oraz portów itp.). Pod koniec XIX w. i w latach następnych przyszło dopiero szerszezainteresowanie wydatkami publicznymi, które ciągle wzrastały i dotyczyły już nie tylkoobronności państwa i utrzymania jego aparatu, lecz także wydatków natury społecznej.Współcześnie jest natomiast dokładnie odwrotnie. Ale czy tak być musi, a jeśli tak, to jaktemu może sprostać współczesne państwo?

Po drugie, w historii finansów publicznych stosunkowo wcześnie pojawiła się ichinstytucjonalizacja prawna. Rozpoczęły jej bieg akty ograniczające władzę publicznąw stanowieniu i pobieraniu danin publicznych (przywileje podatkowe). Wiązały się onetakże z formami rachunkowości, sprawozdawczości i planowania dochodów i wydatkówpublicznych. Po utrwaleniu się podmiotowości społeczeństwa stały się przedmiotem re-gulacji konstytucyjnej, wyznaczających prawa i obowiązki obywateli oraz kompetencjewładzy publicznej w tej dziedzinie. Współcześnie jednak trzeba postawić pytanie, czyz tego dorobku możemy korzystać nadal?

Po trzecie, po doświadczeniach dwóch wojen światowych i wielu lokalnych konflik-tów zbrojnych cywilizowana część naszej ludzkości doszła do wniosku, że szansą nadalszą egzystencję i rozwój jest tylko rozwijanie międzynarodowej współpracy oraz glo-balistyczne spojrzenie na potrzeby ludzkości. Pod względem przedmiotowym są oneprzecież takie same, natomiast różnią się głównie skalą potrzeb i możliwościami ich za-spakajania. Jeśli więc wymaga to nie tylko stosunków dwustronnych, lecz tworzeniapewnych bloków gospodarczych i finansowych państw, to z szansy takiej należy ko-rzystać. Jeśli jednak do tego dojdzie, to musimy mieć świadomość potrzeby podporząd-kowania interesów krajowych interesom ogólniejszym, a także podporządkowania kra-jowych finansów publicznych finansom określonego ugrupowania państw (np. UE,EFTA, NAFTA).

Historia finansów publicznych wskazuje również na skuteczność funkcji finansówpublicznych lub na ich dysfunkcję. Wykazuje także braki w instytucjonalizacji prawnejfinansów publicznych. Pokazuje rezultaty traktowania finansów publicznych w ujęciuglobalistycznym. Z każdego z tych obszarów wynikają wnioski dla współczesności. Możebowiem okazać się, że finanse publiczne przestają pełnić przypisane im funkcje(tzw. dysfunkcja finansów publicznych), przestając być sprawnymi i bezpiecznymi dlapaństwa. Może jednak być i tak, że zlekceważymy sygnały płynące z analizy sprawnościfinansów publicznych. Nie trzeba przekonywać się o tym, że często utrzymujemy bezwiększych zmian rozwiązania instytucjonalne w dziedzinie finansów publicznych, mimotego że one dawno już utraciły swoją aktualność, a przez to i moc sprawczą. Może wreszciebyć tak, że wadliwie pojmujemy zjawisko globalizacji i internacjonalizacji finansów pub-licznych, a przez to niczego nie zyskujemy na samych deklaracjach poddania się tymprocesom.

22

5. Dlaczego dawniej władza publiczna interesowała się głównie dochodami,...

5. Dlaczego dawniej władza publiczna interesowała się głównie dochodami,a współcześnie jej troską są przede wszystkim wydatki publiczne?

Jest to nieco mylne przeświadczenie. Wyjaśnienie sprawy tkwi w stosunkach włas-nościowych panujących w danej epoce rozwojowej oraz w powinnościach władzy pub-licznej wobec społeczeństwa. Jeśli przyjąć, że najwcześniej wykształciły się formy ludzkiejegzystencji w ramach wspólnot rodowych i później wspólnot terytorialnych, którymirządzili monarchowie, to własność społeczna (publiczna) istniała wcześniej niż własnośćprywatna. Tak było w Egipcie i Mezopotamii, a także w starożytnym Rzymie (Z. Fedo-rowicz, Instytucje finansowe, s. 27 i n.). Stan ten trwał zresztą aż do wyodrębnienia sięz własności publicznej własności prywatnej panującego. Nieco inaczej było w greckichmiastach (z wyjątkiem Sparty), ponieważ tam dominowała prywatna własność ziemii niewolników, chociaż obok niej istniała również własność publiczna. Tak więc długo,jak własność miała charakter publiczny i obejmowała także własność panującego, po-krywanie ówczesnych wydatków publicznych odbywało się poprzez wykorzystaniewłasnych zasobów tworzących własność publiczną. Nie było potrzeby gromadzenia do-chodów inaczej, jak tylko poprzez zdobycze wojenne i nakładanie kontrybucji na podbitenarody. Ciężarów daninowych nie nakładano na tych, którzy według prawa nie stanowiliodrębnych podmiotów prawa, a w szczególności nie byli właścicielami. Stan ten zacząłulegać zmianie dopiero wówczas, gdy pojawiły się grupy ludzi wyzwolonych, którzymogli posiadać także własność prywatną lub którym władca wręcz nadawał taką włas-ność.

Upadek cywilizacji rzymskiej sprawił, że zaczęła powstawać własność feudalna. Obej-mowała ona własność samego panującego i możnowładców oraz kościoła. Była to więczarówno własność zwierzchnia w stosunku do terytorium podległego feudałowi, jaki własność użytkowa, należąca zwykle do chłopów. W ramach własności zwierzchnieji użytkowej istniało, pogłębiające się z czasem zróżnicowanie właścicieli. Część z nichkorzystała z tzw. regaliów (przywilejów królewskich). Inna część walczyła o te przywileje.Obok wielkich posiadaczy ziemskich, którymi w Europie byli potomkowie kilkunastuzaledwie wielkich rodów szlacheckich, występowała uboga szlachta oraz zanikający stanrycerstwa. Nie miała większego znaczenia własność chłopska. Natomiast równolegle dowłasności panującego wykształciła się własność miejska.

W feudalnej Europie dotychczasowe wydatki publiczne pokrywane z zasobów pub-licznych uległy zawężeniu. Feudalni właściciele przejęli bowiem ich ciężar w tej części,która wiązała się z ich własnością. Panujący utrzymywał się z odrębnej własności pry-watnej. Wydatki na obronność przerzucał na szlachtę, natomiast wydatki na infrastruk-turę miejską na miasta. Szlachta i kościół walczyli o przywileje podatkowe i niechętniepoddawali się ciężarom daninowym. Tylko niektórym władcom Europy Zachodniej uda-ło się zbudować na tyle silną władzę, iż dzięki niej można było tworzyć imperia zdolnedo organizacji wypraw morskich i dokonywania podbojów kolonialnych, a także łożą-cych na rozbudowę infrastruktury technicznej oraz rozwój nauki i kultury. Z dorobkutego korzystają po dziś dzień obywatele tych państw.

Tylko pozornie zainteresowanie władców związane było przede wszystkim z groma-dzeniem dochodów. W rzeczywistości zainteresowanie to odnosiło się głównie do do-

23


chodów pochodzących z podbojów wojennych oraz kolonizacji terytoriów zamorskich.Natomiast wewnątrz kraju wiązało się z potrzebą zorganizowania wojska oraz jego uz-brojenia i wyżywienia. Jeśli możnowładcy zapewniali swój udział w tym zakresie, toniepotrzebne było zbieranie danin na opłacenie wojska najemnego. Jeśli panujący i jegourzędnicy, w tym sądy, utrzymywali się z własności prywatnej lub z pobieranych czyn-szów dzierżawnych, to nie było również potrzeby gromadzenia na ten cel dochodówpublicznych. Podobnie działo się w odniesieniu do wydatków na infrastrukturę, któraobciążała głównie miasta dysponujące odrębną własnością. Panujący ponosił też, wedługswego uznania, wydatki na kulturę i naukę.

Stan ten uległ zmianie późno. Okazało się bowiem, że szlachta i kościół oraz miesz-czaństwo wymusiły na panującym tyle przywilejów, iż panujący nie był w stanie ponosićdalej wydatków na cele publiczne z posiadanej własności. Sprzyjało to wydzieleniu sięze skarbu publicznego królewskiego skarbu prywatnego oraz nadanie skarbowi publicz-nemu odrębnego reżimu prawnego, związanego z kontrolą nakładania danin, planowa-nia i dokonywania oraz kontroli wydatków publicznych.

Zasadniczy przełom w skarbowości nastąpił jednak później. Wiązał się z przejściemz feudalizmu do kapitalizmu oraz z pełnym upodmiotowieniem społeczeństwa. Miejscerelacji: panujący – poddani zajęły stosunki: państwo – obywatele. Nie bez znaczenia byłytakże inne wydarzenia, jak nowe odkrycia naukowe i techniczne, upadek monarchiii przechodzenie na republikańską formę rządów, powstanie klasy robotniczej oraz związ-ków zawodowych i partii lewicowych, pauperyzacja znacznej części, ciągle powiększa-jącej się liczebnie, ludności. Problemem finansowym państwa stały się zatem już nie tylkowydatki na utrzymanie aparatu państwowego oraz na zapewnienie bezpieczeństwazewnętrznego i wewnętrznego, lecz przede wszystkim konieczność finansowania rów-nież wydatków na infrastrukturę techniczną użyteczności publicznej oraz na cele spo-łeczne (oświata, ochrona zdrowia, kultura i nauka, pomoc socjalna). Prowadziło tow prosty sposób do reorientacji w finansach publicznych. Państwo nie przestało się in-teresować dochodami publicznymi. Wręcz odwrotnie interesowało się nimi na tyle in-tensywnie, na ile konieczne stało się ich powiększenie ze względu na gwałtownie wzras-tające zapotrzebowanie na wydatki publiczne.

To na tym tle rozwinęły się teorie podatkowe (N. Gajl, Teorie podatkowe...) uzasadnia-jące potrzebę wzrostu obciążeń daninowych, lecz dostrzegające również społeczne i eko-nomiczne granice opodatkowania. Co dziwne, poza samym sformułowaniem przezAdolfa Wagnera prawa stałego wzrostu wydatków publicznych, nie rozwinęły się rów-nolegle teorie dotyczące wydatków publicznych. Stan ten trwał aż do przełomu lat dwu-dziestych i trzydziestych XX w., kiedy to w obliczu światowego kryzysu gospodarczegoi finansowego, J.M. Keynes ogłosił swoją teorię cykli koniunkturalnych przez które prze-chodzi gospodarka. Keynes uznał, że wymaga to innego spojrzenia na tradycyjną rów-nowagę budżetową oraz na finansowanie wydatków publicznych nie znajdujących po-krycia w osiąganych dochodach publicznych. Pogląd ten przyjął się w wielu państwacho gospodarce rynkowej.

Inaczej potoczyły się sprawy w socjalizmie. Społeczny charakter własności, reprezen-towany głównie przez własność państwową, a także jednolity charakter władzy pań-stwowej (bez samorządu terytorialnego) oraz względy ideologiczne (tzw. wyższość so-cjalizmu nad kapitalizmem) spowodowały przyjęcie innego punktu widzenia na finan-

24

6. Jak rozwijała się myśl teoretyczna (nauka) w dziedzinie finansów publicznych?

sowanie przez państwo konsumpcji zbiorowej i indywidualnej. Państwo osiągało do-chody głównie z własnej działalności gospodarczej, a tylko uzupełniającoz opodatkowania gospodarki prywatnej i ludności. Powiększanie dochodów z gospo-darki państwowej zależało od cen, które były ustalane przez państwo, a także od efek-tywności przedsiębiorstw państwowych. Ważniejsze było jednak wykonanie zaplano-wanych zadań rzeczowych niż osiągnięcie zysku i większych dochodów budżetowych.Państwo przejęło na siebie nie tylko ciężar finansowania wydatków dotyczących kon-sumpcji zbiorowej. Bardzo silnie zaangażowało się także w finansowanie konsumpcjiindywidualnej. Czyniono to ze względów ideologicznych, natomiast z ekonomicznegopunktu widzenia tego typu wydatki stanowiły swoistą rekompensatę za nieopłaconąw należyty sposób pracę. Państwo wolało, by jego obywatele nie byli bogaci, ponieważnie miało im nic do zaoferowania na rynku towarów i usług. Państwo wolało równieżsterować strukturą konsumpcji indywidualnej (np. poprzez reglamentację dóbr deficy-towych). Wreszcie, państwo prowadziło gospodarkę finansową w oparciu o zrównowa-żony budżet lub budżet z planową nadwyżką. Była to równowaga osiągana w sposóbsztuczny. Miała jednak świadczyć, że socjalizm nie zna deficytów i długów publicznych,a przez to jest ustrojem lepszym od kapitalizmu. Od 1989 r. zdecydowana większośćpaństw socjalistycznych, z Rosją na czele, porzuciła te egzotyczne rozwiązania.

To, co miało miejsce później i co dotyczy czasów obecnych, nie pozostawia już żad-nych złudzeń co do tego, że główną troską współczesnego państwa jest sfinansowaniewydatków publicznych w stopniu możliwym nie tylko ze względu na osiągane dochodypubliczne, lecz przede wszystkim z uwagi na dopuszczalny poziom deficytu publicznego.Dopiero na tym tle zaczęły rozwijać się teorie dotyczące racjonalizacji i efektywnościwydatków publicznych. Zdano sobie bowiem sprawę z tego, że dalsze powiększanieobciążeń daninowych jest już prawie niemożliwe lub może prowadzić do wyrządzeniawiększych szkód niż pożytków.

6. Jak rozwijała się myśl teoretyczna (nauka) w dziedzinie finansówpublicznych?

Fenomen finansów publicznych tkwi także i w tym, że problemy finansów publicz-nych, zarówno w przeszłości, jak i obecnie, znajdują się w centrum uwagi tych myślicieli,których główną troską było państwo i jego ustrój, polityka i ekonomia (gospodarka),społeczeństwo oraz jego prawa itd. (Z. Fedorowicz, Instytucje finansowe). Takie podejściedo finansów publicznych (skarbowości) było w pełni zrozumiałe przez całe wieki. Jestzresztą kontynuowane, chociaż od pewnego czasu wykształciły się odrębnie nauki o fi-nansach publicznych i o prawie finansowym.

Inną charakterystyczną cechą rozwoju myśli skarbowej (obecnie teorii finansów pub-licznych) jest to, że ich główne tezy stanowiły pewien fragment ówcześnie panującychidei i poglądów na istotę państwa i władzy (np. Arystoteles, Platon), na ekonomię i spo-łeczeństwo (np. Albert Wielki, św. Tomasz z Akwinu) Nie były to zatem teorie stricteodnoszące się do finansów publicznych. Być może na tym właśnie polegała ich moci znaczenie. Finanse publiczne były bowiem traktowane – i słusznie – w sposób instru-

25


mentalny jako narzędzia służące zaspakajaniu potrzeb społecznych przez zobowiązanądo tego władzę publiczną (np. poglądy merkantylistów i kameralistów, później zaś key-nesistów i neokeynesistów).

Dopiero później rozwinęły się nauki o finansach publicznych i prawie finansowym,w ramach których zaczęto zajmować się instytucjami finansowymi pozwalającymi wła-dzy publicznej wypełniać funkcje finansów publicznych (N. Gajl, Finanse i prawo finan-sowe, s. 70 i n. oraz S. Owsiak, Finanse publiczne, s. 32 i n.). Wtedy też zaznaczyła się pewnaodrębność ekonomicznej nauki finansów publicznych (J. Sobiech (w:) Nauka finansówpublicznych i prawa finansowego w Polsce, s. 46 i n., K. Piotrowska-Marczak) i nauki prawafinansowego (E. Ruśkowski, A. Pomorska (w:) System prawa finansowego, t. I, s. 437 i n.).

Odrębnie też trzeba wymienić dorobek nauki finansów publicznych i prawa finan-sowego w b. państwach socjalistycznych (N. Gajl, Finanse i prawo finansowe, s. 91 i n.). Niebył on wcale mały i nieznaczący, zwłaszcza w Polsce (System instytucji prawno-finansowychPRL, pod red. M. Weralskiego, t. I).

Natomiast współcześnie nauka finansów publicznych koncentruje się głównie naproblematyce wyborów publicznych dotyczących finansowania wydatków publicznych.Rozwiązań problemu upatruje się w zmianie planowania finansowego oraz w zwiększe-niu dyscypliny finansowej. Ciągłą troską pozostaje deficyt i dług publiczny. Nie ustajezainteresowanie problematyką finansów jednostek samorządu terytorialnego. Nowymnurtem naukowych dociekań stała się problematyka finansów EWG (A. Komar) i obecniefinansów UE (C. Kosikowski, Prawo finansowe UE).

7. Jakie są cechy współczesnych finansów publicznych?

Współczesne finanse publiczne zachowują po części swoją tradycyjną istotę, strukturęi funkcje. Jednocześnie jednak mają zmienione oblicze. To zaś sprawia, że inne są równieżproblemy współczesnych finansów publicznych. Gorzej, że ich rozwiązywanie jest jesz-cze trudniejsze niż dawniej.

Niezmienną pozostaje przede wszystkim służebna rola finansów publicznych. Pro-blemem staje się natomiast skuteczne wypełnianie tej roli. Finanse publiczne nie mająsame przez się właściwości nadprzyrodzonych, które czyni z nich urządzenie idealnez samej swej natury. Wręcz odwrotnie, finanse publiczne wymagają dostosowania dowarunków ustrojowych i społecznych, w których mają funkcjonować. Potrzebują dobrejorganizacji i skutecznego zarządzania. Jeśli tego nie mają, to stają się niesprawne, a nawetzagrażają bezpieczeństwu państwa. Władza publiczna nie może bowiem przy ich pomocyoptymalnie wypełniać swoje powinności wobec społeczeństwa i gospodarki.

Najtrudniejszą kwestią jest ustalenie odpowiedniego zakresu finansów publicznych,mierzonego zasięgiem redystrybucji dochodu narodowego. Prawidłowość jest dość pros-ta: im zakres redystrybucji dochodu narodowego dokonywany za pomocą finansówpublicznych jest mniejszy, tym lepiej dla państwa, społeczeństwa i gospodarki. Oznaczato bowiem, że wydatki publiczne są ograniczone do niezbędnego minimum, a w związkuz tym nie ma potrzeby pobierania znacznych dochodów publicznych. Obywatele składająsię jedynie na pokrycie wydatków konsumpcji zbiorowej, natomiast konsumpcję indy-

26

7. Jakie są cechy współczesnych finansów publicznych?

widualną finansują samodzielnie, ponieważ ich przychody z różnych źródeł na to po-zwalają. Znika lub przestaje być wówczas groźny deficyt i dług publiczny. Państwo nieuzależnia się finansowo od innych państw. Jest to stan idealny. Niestety, trudny doosiągnięcia w rzeczywistości. Najbliżej niego są państwa, w których zakres wydatkówpublicznych jest ograniczony do niezbędnego minimum (np. USA).

W ekonomii dokonywane są różne obliczenia zakresu redystrybucji dochodu naro-dowego za pomocą finansów publicznych. Najczęściej przyjmuje się, że jeśli poziom re-dystrybucji nie przekracza 20–30% PKB, to jest to stan bliski ideałowi. Jeśli zaś mieściw przedziale do 50% PKB, to ma charakter dopuszczalny, lecz wiąże się już z występo-waniem niektórych problemów finansowych i społecznych. Natomiast, jeśli jest większyniż 50% PKB, to jest niekorzystny i wymaga reformy finansów publicznych.

Na marginesie obliczeń dotyczących zakresu finansów publicznych pojawia się bar-dzo praktyczny problem, a mianowicie co zaliczać, a czego nie zaliczać do kategorii fi-nansów publicznych, aby oceniać i porównywać wielkości tożsame. Problem jest nieba-gatelny, bowiem granica między finansami publicznymi a finansami prywatnymi tylkoteoretycznie jawi się jako ostra i wyraźnie oznaczona. Trzeba więc określić ją normatyw-nie, a w tym momencie pojawia się już pewien element arbitralności i uznaniowości zestrony prawodawcy. Widać to bardzo wyraźnie po tym, jak różnie ustala się zakres fi-nansów publicznych w statystyce publicznej (krajowej i międzynarodowej) lub jak różniewyznacza się zakres sektora finansów publicznych w prawie krajowym i w prawie UE.

Zmorą współczesnych finansów publicznych jest brak równowagi między dochodamii wydatkami publicznymi, a przez to występowanie stałego deficytu publicznego i po-trzeba jego finansowania. Wśród współczesnych polityków niewielu jest takich, którzywiedzą i pamiętają o teorii Keynesa. Współczesne państwa zbyt mocno uwierzyły w to,że deficyt budżetowy nie jest groźny, bo jego występowanie w ciągu jednego roku nieświadczy jeszcze o złym stanie finansów publicznych. Powstało swoiste przyzwolenie nauprawnianie gospodarki finansowej z deficytem. Znajdował on pokrycie w różnychźródłach. Z tego powodu w zadowoleniu pozostawali ci, którzy oferowali swoją pomocpaństwu (inne państwa, organizacje międzynarodowe, ludność danego kraju). Na długupublicznym zaczęto zarabiać i to lepiej niż na giełdzie lub poprzez lokaty bankowe bądźryzykowne inwestycje. Nie wszyscy zatem jednakowo byli i są nadal zainteresowanirozwiązaniem problemu deficytu i długu publicznego. Obecnie doszliśmy tylko do tego,że dług publiczny nie może przekraczać pewnych granic, ponieważ staje się przez toniebezpieczny zarówno dla danego państwa, jak i dla jego wierzycieli.

Państwa rozpoczęły na różne sposoby poszukiwać metody na zmniejszenie rozmia-rów wydatków publicznych. Po części zresztą takie rozwiązania zostały znalezione.Tkwiły bowiem w organizacji i zarządzaniu finansami publicznymi. Mniej liczne i udanebyły natomiast próby racjonalizacji struktury obciążeń daninowych. Władzy łatwiej jestbowiem podwyższać podatki niż obniżać wydatki publiczne. Władza mniej obawia siębuntów podatkowych niż rewolucji społecznych, które wybuchają przede wszystkimz powodu odbierania lub ograniczania bądź braku pewnych świadczeń i przywilejówfinansowanych przez państwo.

Wśród nowych sposobów pokrywania wydatków publicznych pojawiły się takiedziałania państwa, które polegają na przyjęciu zasady finansowania tych wydatków ześrodków wspólnych kilku lub nawet wielu państw. Nie chodzi przy tym o tradycyjne

27


dwustronne lub nawet wielostronne umowy międzynarodowe, na mocy których pań-stwa zobowiązywały się do wspólnego ponoszenia pewnych wydatków dla osiąganiatych samych celów (np. ochrony środowiska, zwalczania terroryzmu, udzielania pomocyhumanitarnej itp.). Mam na myśli raczej tworzenie pewnych bloków gospodarczychpaństw, które wyznaczając sobie cele wspólne, postanawiają je wspólnie realizować. Jestto więc coś więcej niż pomoc udzielana przez wiele państw jednemu państwu. Takieugrupowania gospodarcze państw istniały w przeszłości. Państwa socjalistyczne utwo-rzyły w końcu lat czterdziestych Radę Wzajemnej Pomocy Gospodarczej, a państwa ka-pitalistyczne powołały m.in. Europejską Wspólnotę Gospodarczą oraz dwie inne wspól-noty europejskie. Powstały też inne ugrupowania gospodarcze znane w Europie jakoEFTA, a w Ameryce Północnej jako NAFTA.

Po upadku socjalizmu rozwiązano RWPG, natomiast EWG przekształcono we Wspól-notę Europejską, a później jej funkcje przejęła dzisiejsza Unia Europejska. Doszło dopowstania nie tylko wspólnego rynku wewnętrznego, lecz także do powstania unii go-spodarczej i walutowej. Na skutek tego zmieniły się finanse publiczne państw człon-kowskich UE. Mamy do czynienia z powiązaniami o charakterze dwustronnym, bowiemfinanse UE wpływają na finanse krajowe i odwrotnie finanse krajowe tworzą bazę dlafinansów UE. Krajowe finanse publiczne wymagają dostosowania do finansów UE, niezaś odwrotnie. To zaś oznacza konieczność zmian w zakresie organizacji i zarządzaniakrajowymi finansami publicznymi.

8. Co oznacza pojęcie systemu zarządzania finansami publicznymi?

Zarządzanie finansami publicznymi oznacza dokładnie to samo, co zarządzanie woj-skiem. W tym drugim wypadku chodzi o takie kierowanie wojskiem, aby przy jego po-mocy można było osiągnąć wyznaczone cele militarne lub pokojowe (obronne). Nato-miast w odniesieniu do finansów publicznych chodzi o takie sterowanie, aby w oparciuo nie władza publiczna mogła realizować swoje powinności wobec społeczeństwa i go-spodarki. W jednym i drugim wypadku konieczne jest ujęcie systemowe, tworzące zu-pełną i logiczną całość funkcji zarządzania, podmiotów zarządzania oraz form i metodzarządzania (patrz szerzej C. Kosikowski, Rola Ministra Finansów...).

Zarządzanie jest procesem kierowniczym. Jego istota tkwi w realizacji funkcji zarzą-dzania. Tworzą one pewien logiczny ciąg działań kierowniczych. Muszą więc występo-wać w pełnym zestawie i w określonej kolejności. Tak samo jest zresztą w zarządzaniuwojskiem. Oprócz celów strategicznych występuje potrzeba przyjęcia określonej orga-nizacji armii oraz wyznaczenie jej zadań oraz zapewnienie logistyki ich wykonywaniaoraz sprawdzania i oceny ich realizacji. W wojsku każdy wie, jakie są jego zadania, ktoje wyznacza i sprawdza. W finansach publicznych musi być podobnie.

Zarządzając finansami publicznymi, trzeba kolejno realizować następujące funkcje:1) kształtowania i ustalania założeń (strategii) polityki finansowej państwa oraz jej pro-

gramów;2) zapewnienia odpowiedniej organizacji instytucjonalnej finansów publicznych;3) kierowania procesem planowania i bilansowania finansów publicznych;

28

9. Do kogo powinno należeć prowadzenie polityki finansowej państwa?

4) zapewnienia wykonawstwa zadań finansowych w zakresie gromadzenia i wydatko-wania środków pieniężnych oraz sprawowania kontroli i nadzoru nad tymi procesa-mi;

5) kontroli i oceny rezultatów zarządzania finansami publicznymi.

O istocie poszczególnych funkcji zarządzania finansami publicznymi będzie mowaniżej. W tym miejscu chciałbym natomiast zwrócić uwagę na niebezpieczeństwo, jakiegrozi wówczas, gdy w danym państwie nie podejmie się realizacji niektórych funkcjizarządzania finansami publicznymi lub nie będzie się ich wykonywać w naznaczonymciągu (kolejności). Takie samo niebezpieczeństwo zagraża również wtedy, gdy nie do-konamy trafnego wyboru podmiotów zarządzania realizujących zwykle jedną lub dwie,rzadziej więcej, funkcji zarządzania finansami publicznymi. Podobnie może stać się takżewówczas, gdy formy i metody wykonywania danych funkcji nie będą dostosowane doistoty (natury) tych funkcji oraz nie będą uwzględniały możliwości ich doboru ze względuna status ustrojowy podmiotów zarządzania.

Punktem wyjścia dla organizacji systemu zarządzania finansami publicznymi są funk-cje zarządzania. Mają one charakter uniwersalny i ponadczasowy. Zachowują zatemswoją aktualność w każdym ustroju politycznym i społeczno-gospodarczym. W mniej-szym natomiast stopniu dają o sobie znać różnice odnoszące się do form i metod zarzą-dzania finansami publicznymi.

Systemy zarządzania finansami publicznymi w poszczególnych państwach różnią sięnatomiast głównie tym, że realizację poszczególnych funkcji zarządzania powierza sięnajczęściej różnym organom władzy publicznej (ustawodawczej, wykonawczej i sądow-niczej). Wynika to przede wszystkim z tego, że wykonywanie poszczególnych funkcjizarządzania trzeba powiązać z zadaniami i kompetencjami ustrojowymi ogniw władzypublicznej. Ponadto różnice wynikają z tego, że w jednych państwach władza ustawo-dawcza jest silniej ograniczona przez władzę wykonawczą niż w innych państwach.Z reguły w państwach o ustroju federalnym struktura władzy publicznej jest bardziejrozbudowana niż w państwach unitarnych. Nie bez znaczenia pozostaje również stopieńcentralizacji lub decentralizacji występujący w różnych państwach. Wszystkie z wymie-nionych okoliczności wpływają na to, że w systemy zarządzania finansami publicznymiróżnią się między sobą nie tylko ze względu na podział państw na państwa kapitalistycznei socjalistyczne, lecz także ze względu na różnice zachodzące pomiędzy państwami o tymsamym ustroju politycznym.


W polityce finansowej państwa trzeba wyróżnić cztery fazy. W pierwszej ma miejsceprojekcja programu polityki finansowej przez organy władzy wykonawczej. W drugiejfazie dochodzi na ogół do prezentacji tego programu na forum parlamentarnym, a nie-kiedy także do autoryzacji tego programu przez parlament. Trzecia faza polega na reali-zacji polityki finansowej przez władzę wykonawczą. Natomiast w czwartej fazie ma

29


miejsce kontrola wykonania programu polityki finansowej przez wyspecjalizowane or-gany kontroli państwowej oraz ocena wykonania przez parlament.

Politykę finansową państwa można uprawiać na różne sposoby. W okresie monarchiipolityka finansowa państwa była niemalże sprawą tajemną. Panujący uprawiał ją przypomocy swoich doradców, a po wyłonieniu się urzędu ministra skarbu głównie w oparciuo niego. Brak stałych urządzeń finansowych, jak podatki i budżet państwa sprawiał, żepanujący przedstawiał ówczesnemu parlamentowi swoje zamierzenia w dziedzinie fi-nansów tylko wtedy, gdy było to konieczne dla uzyskania zgody na ustanowienie okreś-lonych ciężarów publicznych. Dopiero wprowadzenie na stałe instytucji budżetu pań-stwa uchwalanego przez parlament spowodowało, że dokument ten zaczął pełnić je-dnocześnie rolę programu polityki finansowej państwa na najbliższy rok. Jego uchwale-nie poprzedzało exposé budżetowe szefa rządu lub ministra finansów. Parlament oceniałteż wykonanie budżetu państwa, a sprawozdanie rządu z wykonania budżetu państwa,poddane kontroli wyspecjalizowanego organu kontroli, stawało się jednocześnie pod-stawą do udzielenia lub odmowy udzielenia tzw. absolutorium budżetowego. Utrwalonyw XIX i XX w. mechanizm polityki finansowej państwa oparty na instytucji budżetupaństwa obowiązuje nadal na całym świecie. Nie oznacza to jednak, że formy uprawianiapolityki finansowej państwa nie uległy żadnym zmianom.

Pod wpływem poszerzania się zadań publicznych realizowanych przez państwo,a także z powodu stałego wzrostu wydatków publicznych, konieczne stało się świadomeprojektowanie polityki finansowej w zakresie dochodów i wydatków publicznych.W I połowie XX w. pojawił się też problem równowagi budżetowej oraz finansowaniadeficytu budżetowego. Natomiast w II połowie XX w. okazało się, że roczny horyzontplanowania budżetowego przestaje być wystarczającym. Pojawiły się różne koncepcjei próby programowania strategicznego i wieloletniego planowania finansowego. Ozna-czało to poszerzenie arsenału środków uprawiania polityki finansowej. Uznano bowiem,że nie ma polityki finansowej państwa bez jej programu.

W ustroju kapitalistycznym przygotowanie programu polityki finansowej należygłównie do ministra finansów (skarbu). Program ma jednak charakter programu rządo-wego. Jeśli rząd tworzony jest w oparciu o zwycięską w wyborach partię polityczną,a partia ta prezentowała w kampanii wyborczej pewne założenia proponowanej politykifinansowej państwa, to na ogół znajdują one następnie swój wyraz w późniejszym pro-gramie rządu. Trudniej jest natomiast wtedy, gdy rząd ma charakter koalicyjny, a two-rzące go partie polityczne mają różne założenia w zakresie polityki finansowej państwa.Wówczas program rządowy opiera się w większej części na założeniach partii mającejprzewagę parlamentarną w koalicji lub jest programem w sposób kompromisowy uwz-ględniającym wybrane elementy założeń partii koalicyjnych.

Rządowy program polityki finansowej jest najczęściej fragmentem szerszej projekcjistrategii rozwojowej państwa, ujmowanej w perspektywie długo- lub średniookresowej,a następnie znajdującej wyraz w wieloletnich planach finansowych państwa. Zasadą jest,że dokumenty wyrażające wymienione projekcje są sporządzane i prezentowane parla-mentowi w wykonaniu obowiązków prawnych rządu. Nie jest więc możliwe, aby takieprogramy nie powstały w ogóle lub nie były oceniane przez parlament.

Inaczej było w ustroju socjalistycznym, w którym dominującą rolę pełniła partia ko-munistyczna lub partia socjalistyczna. Wtedy program partii stawał się z założenia „pro-

30


gramem narodu”. Oznaczało to, że od rządu, a tym bardziej od ministra finansów, nieoczekiwano już tworzenia odrębnego od partyjnego programu polityki finansowej, a odparlamentu jego akceptacji. Rząd i minister finansów byli natomiast zobowiązani do po-dejmowania działań faktycznych lub prawnych mających na celu realizację programupartii w dziedzinie finansów. Następowało to głównie poprzez projekcję dyrektywnychplanów gospodarczych (wieloletnich i rocznych) oraz rocznego budżetu państwa.

Mimo upadku socjalizmu pewne jego doświadczenia ciągle są, niestety, kontynuo-wane w państwach, które po 1989 r. zmieniły swój dotychczasowy ustrój polityczny.Bardzo silnym okazało się zwłaszcza przeświadczenie, że od rządu i od ministra finansównie oczekuje się żadnego odrębnego artykułowania i projekcji założeń polityki finansowejpaństwa. Za wystarczające uważa się tak jak w XIX i na początku XX w., wyrażenie za-łożeń polityki finansowej państwa poprzez projekcję rocznego budżetu państwa. Byłepaństwa socjalistyczne nie mogą wyzwolić się z kompleksu gospodarki planowej i wobectego starają się unikać planowania jak ognia. Można podejrzewać, że gdyby nie człon-kostwo w UE, które zmusza te państwa do planowania w dłuższym horyzoncie czasu, tonadal niewiele uległoby zmianie w uprawianiu polityki finansowej państwa przez rządi parlament. Tak zresztą jest.

Tymczasem od dawna już na uprawianie polityki finansowej państwa należy patrzećinaczej niż na przełomie XIX i XX w. Po pierwsze dlatego, że minister finansów i rząd niesą już jedynymi ośrodkami władzy finansowej w państwie. Powstanie i rozwój funkcjicentralnego państwa doprowadziły do rozdzielenia polityki finansowej na politykę fis-kalną (budżetową) uprawianą przez rząd oraz na politykę pieniężną (monetarną) nale-żącą do centralnego banku państwa. Przez pewien czas trwały spory kompetencyjnemiędzy tymi podmiotami. Regulacje sprawne sprawiły natomiast, że zlikwidowano przy-czyny sporów i przyjęto wręcz zasadę współpracy i koordynacji polityki budżetoweji polityki pieniężnej. Nie zmienia to jednak faktu, że uprawianie jednego i drugiego ro-dzaju polityki jest ze sobą silnie sprzężone. Oznacza to, że potrzebne są programy politykiw obydwu wymienionych sferach, przy czym jeśli zabraknie w nich elementów wska-zujących na wzajemne uwarunkowania między nimi, to ich wartość pozostanie mocnoograniczona.

W ustroju socjalistycznym istniał inny dylemat. Polityka finansowa państwa musiałabyć bowiem podporządkowana ustaleniom wynikającym z planów społeczno-gospo-darczych. Politykę społeczno-gospodarczą partii przekuwał w rzeczywistość centralnyorgan planowania gospodarczego. Ustalenia te miały charakter nadrzędny wobec finan-sów państwa. Te ostatnie wyznaczały jednak możliwości realizacji planów rzeczowych.W tym sensie uprawianie polityki finansowej miało również sens, ponieważ chodziłow niej o to, aby przy pomocy środków państwowych osiągnąć cele założone w planachspołeczno-gospodarczych. Wtedy jeszcze liczył się człowiek i społeczeństwo!

Po drugie, polityka finansowa ma swoje uwarunkowania zewnętrzne. Wynikają onezwłaszcza z koordynacji polityk gospodarczej państw zintegrowanych instytucjonalniew takich formach, jak w przeszłości Rada Wzajemnej Pomocy Gospodarczej lub Euro-pejska Wspólnota Gospodarcza, a współcześnie Unia Europejska, państwa tworząceEFTA lub NAFTA. Jest zrozumiałym to, że państwa integrujące się pod względem go-spodarczym muszą ze względu na przyjęte ramy integracji koordynować także upra-wianie własnej polityki finansowej. W UE wymaga się od państw członkowskich okreś-

31


lonych zachowań finansowych, a zwłaszcza pewnego ujednolicenia instytucjonalnegosektora finansów publicznych oraz przestrzegania kryteriów konwergencji, unikanianadmiernego deficytu publicznego, harmonizacji krajowego prawa finansowego z pra-wem unijnym w obszarach dotyczących niektórych dochodów i wydatków, dyscyplinyfinansowej, a także polityki monetarnej. Sprawia to, że mimo zachowania suwerennościfinansowej państwa członkowskie UE muszą przy projektowaniu polityki finansowejbrać pod uwagę swoje powinności i uprawnienia w relacjach z UE.

10. Na czym polega dobrodziejstwo sprawnej i efektywnej organizacjifinansów publicznych?

W każdym znaczeniu symbolem ładu (porządku) jest dobra (sprawna, efektywna)organizacja wykonywania określonych czynności przez wyznaczone do tego podmioty.W organizacji finansów publicznych chodzi o to samo. Organizacja oznacza bowiemw tym wypadku normatywne ustalenie zakresu przedmiotowego i podmiotowego fi-nansów publicznych oraz określenie ich zadań i kompetencji, a także czasu i sposobu(formy, metody, procedury) ich realizacji.

W pierwszym rzędzie organizacja finansów publicznych polega na zakreśleniu ichzakresu przedmiotowego. Oznacza to jednocześnie zachowania (czynności, procesy),które pozostają poza zakresem finansów publicznych, należąc do sfery finansów pry-watnych lub do sfery finansów międzynarodowych. Nie wyklucza to potrzeby uwzględ-nienia w organizacji finansów publicznych związków zachodzących pomiędzy finansamipublicznymi a finansami prywatnymi i finansami międzynarodowymi. Sporne podwzględem doktrynalnym pozostaje natomiast zaliczanie do sfery finansów publicznychorganizacji związanej z pieniądzem (walutą) i obiegiem pieniężnym, a zatem także z po-lityką monetarną (walutową) i ochroną pieniądza (w tym z ochroną dewizową). Wszystkoprzemawia za tym, że ta sfera nie należy do finansów publicznych, chociaż pozostajez nią w ścisłym związku, co wymaga uwzględnienia w organizacji jednej i drugiej sfery.

Od pewnego czasu normatywne oznaczenie zakresu przedmiotowego finansów pub-licznych odbywa się poprzez używanie pojęcia „sektor finansów publicznych” (C. Kosi-kowski, Sektor finansów publicznych). Przyczyny, dla których wyodrębnia się pojęcie sek-tora finansów publicznych oraz zestawia katalog jednostek zaliczanych do tego sektoramają zarówno charakter makro-, jak i mikroekonomiczny. Potrzeba taka wyłoniła sięzwłaszcza wtedy, gdy budżet państwa przestał być jedynym urządzeniem planowaniafinansowego i gospodarki finansowej państwa, zaś obok niego pojawiły się inne instytucjefinansowe wykonujące zadania publicznej gospodarki finansowej (np. fundusze celowe,budżet ubezpieczeń społecznych oraz fundusze emerytalne i zdrowotne). Sektor finan-sów publicznych stał się koniecznością, gdy ramy budżetu państwa okazały się zbyt ciasnedla podmiotów wyodrębnionych z administracji publicznej i poddanych innemu reżi-mowi niż jednostki ujęte w budżecie metodą budżetowania brutto.

Cele, dla których instytucja sektora finansów publicznych stała się niezbędna, są licz-ne. Po pierwsze, na konieczność taką wskazuje potrzeba planowania i bilansowania (za-chowania równowagi lub ustalenia rozmiarów deficytu oraz zadłużenia na jego sfinan-

32

10. Na czym polega dobrodziejstwo sprawnej i efektywnej organizacji finansów...

sowanie) wszystkich środków publicznych, niezależnie od tego, w jakich formach orga-nizacyjnoprawnych planowane jest ich gromadzenie i wydatkowanie.

Po drugie, celowość wyróżnienia sektora finansów publicznych wiąże się z koniecz-nością poddania tego sektora odrębnym regułom i formom zarządzania. W praktyceustrojowej państw wykształciły się różne systemy zarządzania finansami publicznymi,niemniej maja one także wspólne, jednolite cechy.

Po trzecie, celowe jest stworzenie pewnego wspólnego i w miarę możliwości jedno-litego reżimu prawnego zachowań obowiązujących w ramach sektora finansów publicz-nych. Reżim ten obejmuje uprawnienia i obowiązki jednostek zaliczonych do sektorafinansów publicznych oraz zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finan-sów publicznych. Nie ma oczywiście przeszkód w tym, aby poszczególnym jednostkomsektora finansów publicznych nadać częściowo reżim odrębny od rozwiązań ogólnychdotyczących wszystkich jednostek sektora finansów publicznych.

Po czwarte, istnienie sektora finansów publicznych jest koniecznością w warunkachpogłębiającej się globalizacji i internacjonalizacji życia gospodarczego, ponieważ po-szczególne państwa zmuszone są do stosowania jednolitych zasad rachunkowości i spra-wozdawczości oraz statystyki publicznej w zakresie finansów publicznych.

Sądząc na podstawie celów, jakie ma pełnić instytucja sektora finansów publicznych,można przyjąć, że znaczenie wyodrębnienia tej kategorii ma głównie wymiar organiza-cyjny (planowanie, bilansowanie, zarządzanie, statystyka) i po części także prawny (jed-nolity reżim prawny jednostek zaliczonych do sektora finansów publicznych). Tymcza-sem znaczenie to jest szersze. Nie sposób bowiem nie dostrzec tego, że istnienie sektorafinansów publicznych zwiększa możliwości nadania finansom publicznym pełnej jaw-ności i przejrzystości. Ponadto, wyodrębnienie sektora finansów publicznych zmusza doprzyjęcia innego niż dotychczas systemu podziału kompetencji organów władzy pub-licznej w zakresie finansów publicznych. O tym, czy cele wyznaczone sektorowi finansówpublicznych są osiągane i czy sektor ten odgrywa przypisywane mu znaczenie, decydująrozwiązania prawne przyjęte w zakresie konstrukcji sektora finansów publicznych orazich stosowanie w praktyce.

Pojęcie sektora finansów publicznych ma wymiar normatywny. Jest oznaczone w pra-wie unijnym oraz w prawie polskim. Na tych podstawach opiera się następnie tworzeniekatalogu jednostek sektora finansów publicznych. W tym względzie kryteria kwalifikacjinie są co prawda normatywnie ustalone, lecz z całokształtu przepisów prawnych po-święconych temu zagadnieniu wynika, że o zaliczeniu do sektora finansów publicznychdecydują:1) status ustrojowy danego podmiotu, wskazujący na jego przynależność do systemu

organów rządowych lub samorządowych bądź jednostek im podporządkowanych;2) forma prawna danego podmiotu wskazująca na to, że jest to państwowa lub samo-

rządowa osoba prawna;3) status prawnofinansowy jednostki, związany głównie z metodą rozliczeń z budżetem

państwa lub z budżetem samorządowym;4) charakter działalności danego podmiotu i cel jej prowadzenia;5) imienne oznaczenie danego podmiotu jako jednostki sektora finansów publicznych.

33


Natomiast od strony negatywnej można przyjąć, że niektóre podmioty nie mogą pre-tendować do miana jednostek sektora finansów publicznych, ponieważ:1) nie należą do sektora publicznego;2) są osobami fizycznymi;3) wykonują niektóre zadania publiczne, lecz nie stanowi to ich wyłącznego celu dzia-

łalności;4) należą do sektora publicznego i wykonują zadania publiczne, lecz są przedsiębior-

stwami państwowymi, instytutami badawczymi, bankami lub spółkami prawa hand-lowego.

Jednostki sektora finansów publicznych są podmiotami biernymi prawa finansowego.Wykonują zadania publiczne w oparciu o środki publiczne pochodzące głównie z daninpublicznych. Dlatego też muszą być poddane szczególnemu reżimowi korzystania z tychśrodków oraz dyscyplinie finansowej. Sprawność organizacji podmiotowej sektora fi-nansów publicznych ma miejsce wówczas, gdy jednostki sektora finansów publicznych„nie pożerają” środków publicznych na potrzeby własne, lecz efektywnie wykorzystujeje na finansowanie zadań publicznych.

Nie jest istotnym to, że część jednostek sektora finansów publicznych należy jedno-cześnie do organów władzy publicznej, która określa ten reżim oraz kontroluje i oceniajego przestrzeganie. Część natomiast stanowi administrację finansów publicznych, czyliwystępuje w roli podmiotów czynnych prawa finansowego. Ta część sektora finansówpublicznych wymaga odrębnej organizacji. Powinna być ona również sprawna i efek-tywna w wykonywaniu zadań publicznych, ponieważ rezultaty działalności administra-cji finansowej przekładają się bezpośrednio na wyniki sektora finansów publicznych.

11. Dlaczego finanse publiczne wymagają planowaniai jakie ono powinno być?

Projekcja finansów publicznych musi dotyczyć przyszłości. Można ją oznaczyć nadowolny okres, chociaż mający swoje uzasadnienie (prakseologiczne, ekonomiczne,ustrojowe). Projekcja może mieć horyzont długo- i średnioterminowy lub wręcz roczny,a nawet krótszy (faktycznie lub prawnie). Projektować bowiem można i trzeba zarównopolitykę (strategię) finansową, jak i jej realizację w okresach dłuższych (kilkuletnich)i krótszych (rocznych). Jedno nie wyklucza drugiego, wręcz odwrotnie, powinno stano-wić o przewidywanym ciągu pożądanych i świadomie ustalonych działaniach władzypublicznej. Programy finansowe wskazują na kierunki polityki finansowej związanejz gromadzeniem i wydatkowaniem środków publicznych oraz finansowania deficytupublicznego. Natomiast plany finansowe powinny stanowić o realizacji tych programóww okresach wieloletnich i rocznych oraz w skali całego państwa lub jednostek samorząduterytorialnego i innych jednostek sektora finansów publicznych. We współczesnej gos-podarce nie jest więc możliwe ograniczenie planowania finansowego państwa do bud-żetu państwa.

34

FINANSE PUBLICZNE - gandalf.com.pl · Czym są finanse publiczne i jakie są ich związki z...

Documents

Transcript of FINANSE PUBLICZNE - gandalf.com.pl · Czym są finanse publiczne i jakie są ich związki z...