Ewa Chorąży-Jeziorska Departament Prawa Społecznego Rządowe Centrum Legislacji

1Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej

w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

Charakter i funkcje sankcji administracyjnychoraz

wybrane modele regulacji na przykładach przepisów z zakresu prawa

społecznego

Ewa Chorąży-JeziorskaDepartament Prawa Społecznego

Rządowe Centrum Legislacji



Pojęcie „sankcji” w teorii prawaSankcja oznacza ujemne skutki prawne (dolegliwość), jakie powinny nastąpić, jeżeli adresat normy prawnej nie zastosuje się do nakazu albo zakazu ustanowionego w przepisie prawa

Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

3Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

Brak definicji legalnej „sankcji administracyjnej” oraz ogólnej regulacji normującej zagadnienia materialno-prawne i proceduralne związane z stosowaniem sankcji


Pojęciem „sankcji administracyjnych” posługuje się doktryna i orzecznictwo sądowe.

W przepisach prawa administracyjnego używa się na określenie sankcji:•niejednolitej terminologii „opłata podwyższona”, „administracyjna kara pieniężna”, „kara pieniężna”, „opłata sankcyjna”, „kwota dodatkowa”, „dodatkowe zobowiązaniowe podatkowe”

albo•opisowego wskazania konsekwencji naruszenia norm prawa administracyjnego – pozbawienie, wstrzymanie, nakazanie nieczynienia albo ograniczenie użytku z przyznanego uprawnienia.


Definicje sankcji administracyjnej w doktrynie prawa


Według prof. dr hab. J. Filipka - sankcje administracyjne rozumiane są jako całokształt gwarancji prawnych, zabezpieczających realizację prawa, i należy je odnosić do wszystkich sytuacji, w których sprawca zachował się niezgodnie z treścią normy prawa, a nie wyłącznie do przypadków naruszenia obowiązku

J. Filipek „Sankcja w prawie administracyjnym”, PiP 1963 z. 12



Według dr M. Wincenciaka sankcja administracyjna to nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa

M. Wincenciak „Sankcje administracyjne i procedura ich wymierzania” Wolters Kluwer, 2008


W ujęciu dr M. Lewickiego sankcje prawne w prawie administracyjnym to wynikające bezpośrednio z przepisów prawa powszechnie obowiązującego lub podjętej na ich podstawie władczej wypowiedzi organu administracji publicznej niekorzystne skutki naruszenia obowiązków prawnych przez ich adresatów, polegające na pogorszeniu ich sytuacji prawnej w drodze nałożenia obowiązku lub pozbawienia uprawnienia.

M. Lewicki „Pojęcie sankcji prawnej w prawie administracyjnym” PiP 2002



Rekomendacja Nr R(91) Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych, w której mianem sankcji administracyjnych określono kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosowanymi normami prawnymi, przybierające postać grzywny lub innego środka karnego, niezależnie od tego, czy mają charakter pieniężny, czy też nie. Z tej kategorii wyłączono:

• środki, które władze administracyjne są obowiązane podjąć w rezultacie postępowania karnego

• sankcje dyscyplinarne



Definicja „sankcji administracyjnej” w komisyjnym projekcie ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego – druk nr 3942 w VI kadencji Sejmu (tekst projektu ustawy dostępny na stronie www.sejm.gov.pl)

sankcja administracyjna – dolegliwość o charakterze pieniężnym lub innym, stosowana przez organ administracji publicznej z powodu naruszenia prawa

http://www.sejm.gov.pl/



Typologia funkcji sankcji administracyjnych•represyjna (sankcja ma stanowić dolegliwość dla podmiotu, wobec którego jest stosowana; jest nakładana bez względu na skutek wywołany popełnieniem deliktu administracyjnego) – typowa dla większości sankcjio charakterze finansowym•restytucyjna (sankcja ma wymusić przywrócenie stanu zgodności rzeczywistości ze stanem wynikającym z normy prawa) – typowa dla większości sankcji o charakterze niepieniężnym•prewencyjna (sankcja ma zapobiegać naruszeniu prawa)•redystrybucyjna (sankcja ma stanowić „nawiązkę” za szkody wywołane deliktem)

Ustalenie funkcji, jakie pełni sankcja, wynika z analizy normy prawnej sankcję ustanawiającej, rodzaju aktu normatywnego, ją zawierającego, a także zasad odpowiedzialności za popełniony delikt oraz kryteriów dopuszczalności odstąpienia od nałożenia sankcji albo jej zmniejszenia.



Cechy sankcji administracyjnej

Kara administracyjna stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji, nie stanowi odpłaty za popełniony czyn



odpowiedzialność nie opiera się na kryterium winy sprawcy, ale na fakcie naruszenia obowiązku prawnego, jest odpowiedzialnością ex lege; nie obowiązuje zasada domniemania niewinności

podmiotami, na które nakłada się karę nie są tylko osoby fizyczne, podczas gdy odpowiedzialności za przestępstwo lub wykroczenie mogą podlegać tylko osoby fizyczne (odpowiedzialność za przestępstwo lub wykroczenie jest odpowiedzialnością osobistą)


Cechą odróżniającą „karę” w rozumieniu przepisów karnych od „kary” sankcji administracyjnej jest to, że ta pierwsza musi mieć charakter zindywidualizowany – może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa (wykroczenia, przestępstwa karnoskarbowego), natomiast ta druga może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, stosowana jest automatycznie, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne.

Z uzasadnienia wyroku TK z dnia 22 września 2009 r., SK 3/08,

OTK-A 2009, nr 8, poz. 125



wymierzanie kar następuje w trybie postępowania administracyjnego w formie decyzji administracyjnej

kontrolę sądową sprawują sądy administracyjne pod kątem zgodności z prawem – legalności decyzji administracyjnej wymierzającej karę; w niektórych ustawach przewidziano szczególny tryb postępowania kontrolnego w przedmiocie nakładania administracyjnych kar pieniężnych [odwołania od decyzji o nałożeniu kary rozpatruje Sąd Okręgowy w Warszawie w Warszawie – sąd gospodarczy w trybie przepisów kpc – np. art. 53-56 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226,z późn. zm.)]



Konkludując, należy stwierdzić, że granica pomiędzy deliktem administracyjnym i będącą jego konsekwencją karą administracyjnąa wykroczeniem jest płynna i określenie jej należy do zakresu swobody władzy ustawodawczej. (…) Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że nie jest organem powołanym do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę. Punktem wyjścia rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego jest zawsze założenie racjonalności działań ustawodawcy i domniemanie zgodności ustaw z Konstytucją. Zadaniem Trybunału jest jedynie ocena, czy przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania nie naruszają norm i wartości konstytucyjnych.

Z uzasadnienia wyroku TK z dnia 15 stycznia 2007 r., P 19/06,

OTK-A 2007, nr 1, poz. 2



Represyjność sankcji jako kryterium decydujące o uznaniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności uregulowania konkretnej dolegliwości jako sankcji nakładanej w trybie administracyjnym(w przypadkach uznania, że kara nie może być nakładana z tytułu odpowiedzialności obiektywnej a także w razie uznania, że celem sankcji jest odpłata za czyn)

Niejednolite orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w zakresie konsekwencji przewagi elementu represyjnego. W wielu orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny nie uznał za sankcje karne sankcji o charakterze prewencyjno-represyjnym np. wyrok TK z dnia 18 kwietnia 2000 r., K 23/99, OTK 2000, nr 3, poz. 89; wyrok TK z dnia 24 stycznia 2006 r., SK 52/04 , OTK-A 2006, nr 1, poz. 6



Z punktu widzenia poglądów Trybunału Konstytucyjnego odpowiedzialność karnoadministracyjna to odpowiedzialność typu represyjno-porządkowego, będąca przejawem interwencjonizmu państwowego w sferach, jakie zostały uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne. Odpowiedzialność ta, oparta na zasadzie winy obiektywnej, może posługiwać się sankcjami bezwzględnie oznaczonymi i wówczas przybiera charakter odpowiedzialności ustawowej.

Z uzasadnienia wyroku TK z dnia 24 stycznia 2006 r., SK 52/04,

OTK-A 2006, nr 1, poz. 6



Niewątpliwie opłata przewidziana z tytułu niespełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego ma nie tylko charakter dyscyplinujący, ale także represyjny. Wniesienie opłaty nie zwalnia z obowiązku zawarcia umowy. Nie należy jej jednak utożsamiać z instytucją prawa karnego. Trzeba mieć na względzie, że kary pieniężne przewidziane są także prawem cywilnym (właśnie kary umowne) i administracyjnym.

Z uzasadnienia wyroku TK z dnia 18 kwietnia 2000 r., K 23/99,

OKT ZU 2000, nr 3, poz. 89



Dopuszczalność stosowania art. 42 Konstytucji RP jako wzorca kontroli

Art. 42.

1.Odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Zasada ta nie stoi na przeszkodzie ukaraniu za czyn, który w czasie jego popełnienia stanowił przestępstwo w myśl prawa międzynarodowego.

2.Każdy, przeciw komu prowadzone jest postępowanie karne, ma prawo do obrony we wszystkich stadiach postępowania. Może on w szczególności wybrać obrońcę lub na zasadach określonych w ustawie korzystać z obrońcy z urzędu.

3.Każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu.



Należy podkreślić, że rozdział II Konstytucji ma zastosowanie nie tylko w postępowaniach karnych w sensie stricte (por. orzeczenia z: 7 grudnia 1993 r., sygn. K 7/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 42 i 26 kwietnia 1995 r., sygn. K. 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12; teza podtrzymana po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. m.in. przez wyroki z: 8 grudnia 1998 r., sygn. K. 41/97, OTK ZU nr 7/1998, poz. 117; 27 lutego 2001 r., sygn. K 22/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 48; 19 marca 2007 r., sygn. K 47/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 27). Zawarte w tym rozdziale gwarancje odnoszą się „do wszelkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji”.

Z uzasadnienia wyroku TK z dnia 12 maja 2009 r., P 66/07, OTK-A 2009, nr 5, poz.

65


Zasada ne bis in idem (nie można orzekać dwa razy w tej samej sprawie przeciw temu samemu oskarżonemu) w przypadku zbiegu odpowiedzialności administracyjnej i karnej

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że zasada ne bis in idem zawiera zakaz podwójnego karania tej samej osoby za ten sam czyn nie tylko w odniesieniu do wymierzania sankcji karnej, lecz także przy stosowaniu innych środków represyjnych, w tym sankcji administracyjnych (np. wyrok TK z dnia 4 września 2007 r., sygn. P 43/06, OTK-A 2007, nr 8, poz. 95 i wyrok TK z dnia 18 listopada 2010 r., P 29/09, OTK-A 2010, nr 9, poz. 104)



Nasila się w nim tendencja do gwarantowania przestrzegania różnych obowiązków

o charakterze publicznym, w tym głównie – daninowym, za pomocą sankcji ekonomicznych,

nazywanych w różny sposób (np. dodatkowa opłata, dodatkowe zobowiązanie podatkowe, opłata z

tytułu niedopełnienia obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia), ale z reguły bez

użycia słowa „kara”. Sankcje te są wymierzane w trybie pozasądowym, chociaż

z reguły ich przez sprawcę, opartego na kodeksach karnych, rozwija się poboczny nurt

represjonowania przy pomocy sankcji ekonomicznych, często bardziej dolegliwych niż grzywny

przewidziane przez prawo karne lub prawo wykroczeń, stosowanych

bez zachowywania standardów ochronnych obowiązujących w postępowaniu karnym,

w szczególności winy jako przesłanki odpowiedzialności, prawa do obrony

i zasady ne bis in idem. Trybunał Konstytucyjny uznaje za zasadne skrupulatne ocenianie tych sui

generis karnych mechanizmów prawnych ze względu na wzorce konstytucyjne dotyczące szeroko

pojętej odpowiedzialności o charakterze represyjnym.

Z uzasadnienia do wyroku TK z dnia 18 listopada 2010 r., P 29/09,

OTK-A 2010, nr 9, poz. 104



Brak ogólnej regulacji normującej zagadnienia materialno-prawne i proceduralne związane z stosowaniem sankcji, normującej takie zagadnienia, jak: •pojęcie sankcji administracyjnej, •zasady odpowiedzialności za naruszenie, •ustanie karalności naruszenia z uwagi na upływ czasu, •wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej za działanie wyczerpujące znamiona deliktu administracyjnego,•sposób formułowania sankcji administracyjnej, w tym jej miarkowanie (wymiar i zakres dolegliwości)

Brak jednolitych zasad nakładania sankcji administracyjnych przez organy administracji publicznej, w tym przesłanek wymiaru kary

Przy dokonywaniu oceny wysokości wymierzonej kary pieniężnej sądy muszą się odwoływać do zasad ogólnych prawa i postępowania administracyjnego oraz celu ustawy, w której normę zawierającą sankcję ustanowiono


Minimalne standardy zalecane do realizacji państwom członkowskim w Rekomendacji Nr R(91) Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych:•sankcje i warunki, w jakich mogą one być nakładane, winna definiować ustawa,•nie wolno nałożyć sankcji, jeżeli w czasie popełnienia czynu nie stanowił on postępowania sprzecznego z odnośnymi normami; w sytuacji, gdy obowiązywały wówczas łagodniejsze reguły odpowiedzialności nie można stosować wprowadzonej później surowszej sankcji, a w przypadku wejścia w życie mniej represyjnych postanowień należy je zastosować wobec osoby objętej administracyjnym reżimem odpowiedzialności


• nikt nie może być dwukrotnie karany administracyjnie za ten sam czyn, na postawie tej samej normy prawnej albo norm chroniących ten sam interes społeczny (…)

• każde postępowanie wszczęte w sprawie nałożenia sankcji musi – ze względu na potrzebę ochrony praw danej osoby – zakończyć się rozstrzygnięciem (aktem zamykającym postępowanie)

• do sankcji administracyjnych powinny stosować się następujące specyficzne zasady:

każda osoba powinna być poinformowana o zarzutach należy jej udzielić wystarczającego czasu do przygotowania się do sprawy każda osoba powinna być poinformowana o charakterze świadczących

przeciwko niej dowodów należy jej zapewnić możliwość wypowiedzenia się przed podjęciem decyzji akt administracyjny nakładający sankcję powinien wskazywać motywy,

na których się opiera


Prawa społeczne Podstawowe źródła: Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169),

Europejska Karta Społeczna z 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67)•prawo do pracy

•prawo do odpowiednich, bezpiecznych i higienicznych warunków pracy

•prawo do organizowania się i do rokowań zbiorowych

•prawo do ochrony rodziny, kobiet, dzieci i młodzieży

•prawo do zabezpieczenia społecznego

•prawo do ochrony zdrowia

•prawo do nauki

•prawo do odpowiedniego poziomu życia

Podstawowym źródłem praw społecznych w Polsce jest Konstytucja RP


Sankcje w prawie pracy i sankcje dyscyplinarne



Sankcje w prawie pracyOdpowiedzialność pracownicza – przewidziane w przepisach prawa pracy negatywne skutki o charakterze prawnym, które mają być stosowane wobec pracownika za jego naganne zachowanie (definicja zaproponowana przez W. Sanetrę w W. Sanetra „Odpowiedzialność według prawa pracy. Pojęcie, zakres, dyferencjacja”, Wydawn. Uniwersytetu Wrocławskiego, 1991)podstawą odpowiedzialności materialnej pracownika są: wykazanie szkody, wykazanie bezprawności zachowania się pracownika, wina subiektywna oraz istnienie związku przyczynowego między zachowaniem się pracownika a powstałą szkodą - charakter sankcji kompensacyjny (np. naprawienie szkody wyrządzonej pracodawcy), represyjny (stanowi określoną dolegliwość finansową) oraz prewencyjny podstawą odpowiedzialności porządkowej pracownika są: naruszenie określonych obowiązków przez pracownika oraz subiektywna naganność czynu (wina) – charakter sankcji represyjny oraz prewencyjny (ma na celu zdyscyplinowanie pracownika)



rodzaje sankcji:

o charakterze dyscyplinującym upomnienie, nagana, kara pieniężna

albo o charakterze majątkowym np. obniżenie wynagrodzenia, potrącenie premii

odpowiedzialność pracodawcy ma najczęściej charakter majątkowy

podmioty uprawnione do stosowania odpowiedzialności z zakresu prawa pracy: pracodawcy, sądy pracy, organy Państwowej Inspekcji Pracy, społeczni inspektorzy pracy, komisje pojednawcze


Sankcje dyscyplinarne

•niejednolitość poglądów doktryny co do charakteru odpowiedzialności dyscyplinarnej (przypisanie sankcji dyscyplinarnych do konkretnej gałęzi prawa pociąga za sobą stosowanie procedury charakterystycznej dla tej gałęzi)•sankcje dyscyplinarne powodują rozwiązanie albo negatywną zmianę treści stosunku prawnego łączącego członka organizacji publicznej z tą organizacją (np. wydalenie, pozbawienie funkcji, zawieszenie w prawach członka, obniżenie stopnia)•odpowiedzialność dyscyplinarna pracowników, których status jest uregulowany w tzw. pracowniczych pragmatykach służbowych



w ramach Europejskiego Funduszu SpołecznegoProjekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej


Odpowiedzialność dyscyplinarna

kary orzekają specjalnie do tego powołane organyzróżnicowany dla poszczególnych grup zawodowych katalog sankcjidotkliwość kary (nawet eliminacja z danej grupy zawodowej)

Kara porządkowa

kary nakłada pracodawca trzy rodzaje kar:

upomnienie

nagana

kara pieniężna

Różnice między odpowiedzialnością dyscyplinarną a kodeksową odpowiedzialnością porządkową




• odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy służb mundurowych i żołnierzy zawodowych

• odpowiedzialność dyscyplinarna w korporacjach zawodowych• odpowiedzialność dyscyplinarna w stowarzyszeniach• odpowiedzialność dyscyplinarna w sporcie



Zasady wymierzania sankcji dyscyplinarnych•regulacje w zakresie trybu postępowania o wymierzenie kary dyscyplinarnej nie są kompleksowe i z reguły odsyłają w sprawach nieuregulowanych w tych przepisach do odpowiedniego stosowania kodeksu postępowania karnego•orzeka organ kolegialny składający się z osób należących do danej grupy zawodowej, zajmujących co najmniej równorzędną funkcję w strukturze korporacji w porównaniu z funkcją osoby podlegającej ukaraniu, a w przypadku osób zatrudnionych na podstawie stosunku pracy albo pełniących służbę członkami organu kolegialnego mogą być osoby posiadające taki sam status; w służbach mundurowych najczęściej władzę dyscyplinarną sprawują przełożeni,•postępowanie dyscyplinarne jest dwuinstancyjne (stronami są podmiot inicjujący postępowanie dyscyplinarne – quasi oskarżyciel oraz obwiniony o naruszenie prawa lub zasad deontologii)





Postępowanie dyscyplinarne ma, według Trybunału, podobnie jak postępowanie karne, charakter represyjny (zob. wyroki TK z: 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97; 11 września 2001 r., sygn. SK 17/00; 19 marca 2007 r., sygn. K 47/05). Różni się ono od postępowania karnego w szczególności naturą czynów nagannych kwalifikowanych jako delikty dyscyplinarne oraz tym, że postępowanie dyscyplinarne nie jest wymiarem sprawiedliwości w rozumieniu art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej. Niemniej jednak właśnie ze względu na swój represyjny charakter gwarancją konstytucyjnej ochrony osób podlegających odpowiedzialności dyscyplinarnej jest - jak utrzymuje Trybunał - przyznanie im możliwości wniesienia odwołania do sądu, który kontroluje poprawność postępowania dyscyplinarnego i jest upoważniony, by uchylić orzeczenie wydane przez organy dyscyplinarne (zob. wyroki TK z: 2 czerwca 1999 r., sygn. K 34/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 94; 4 marca 2008 r., sygn. SK 3/07; 2 września 2008 r., sygn. K 35/06). (…) Formułując standardy dotyczące postępowania dyscyplinarnego Trybunał stwierdził nadto, że rodzaj orzeczonej kary dyscyplinarnej nie może być kryterium różnicującym dostęp ukaranego do sądu.

Z uzasadnienia wyroku TK z dnia 6 listopada 2012 r., K 21/11,

OTK-A 2012, nr 10, poz. 119


•

Typologia sankcji administracyjnych




kara pieniężna – dolegliwość za działanie bez wymaganego prawem zezwolenia władzy publicznej, naruszenie zakazu albo nakazu określonego normami prawa lub za spowodowanie stanu bezprawia administracyjnego, posiadającego cechę ciągłości w określonym przedziale czasu

Zagrożenie karą pieniężną może być określane:w sposób sztywny (określenie konkretnej stawki za określony rodzaj naruszenia) widełkowo poprzez sprecyzowanie górnego i dolnego progu zagrożenia w zależności od dochodu osiąganego przez odpowiedzialnego administracyjnie w określonym przedziale czasu


Wybór administracyjnej kary pieniężnej jako metody karania określonego zachowania powoduje odciążenie wymiaru sprawiedliwości oraz zmniejszenie kosztów postępowania ponoszonych przez Skarb Państwa

Kryteria różnicujące grzywnę i administracyjną karę pieniężną

grzywnapodmiot stosujący karę sąd powszechny, Sąd Najwyższypodstawowe zasady i tryb postępowania normująKodeks postępowania karnegoKodeks postępowania w sprawach o wykroczeniaodpowiedzialności podlegająco do zasady osoby fizyczne i podmioty zbiorowe (wyjątkowo)podstawa odpowiedzialności wyczerpanie znamion czynu zabronionego, wina oraz społeczna szkodliwość czynu w stopniu większym niż znikomywysokość karyustala się w granicach ustawowych w odniesieniu do konkretnego sprawcy

administracyjna kara pieniężna

podmiot stosujący karęorgan administracji publicznejpodstawowe zasady i tryb postępowania normująKodeks postępowania administracyjnegoOrdynacja podatkowa

odpowiedzialności podlegają osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjnepodstawa odpowiedzialnościwypełnienie przesłanek deliktu administracyjnego bez potrzeby ustalania winy

wysokość karyw większości regulacji w sposób sztywny




Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

Art. 130. 1. Kto nie realizuje zaleceń pokontrolnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 6.000 zł.

2. Kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa:

1) nie więcej niż 10 osób - podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł;

2) więcej niż 10 osób - podlega karze pieniężnej w wysokości 20.000 zł.

3. W przypadku prowadzenia bez zezwolenia przez jeden podmiot więcej niż jednej placówki, o której mowa w ust. 2, karę wymierza się osobno za każdą z placówek.

4. Kto po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie zaprzestał jej prowadzenia, podlega karze pieniężnej w wysokości 40.000 zł.

5. W przypadku stwierdzenia zagrożenia życia lub zdrowia osób przebywających w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku prowadzonej bez zezwolenia wojewoda może, poza nałożeniem kary pieniężnej, wydać decyzję nakazującą wstrzymanie prowadzenia tej placówki, z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, do czasu uzyskania zezwolenia.



Art. 131. 1. Kary pieniężne, o których mowa w art. 130, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, wojewoda.

2. Wysokość kary, o której mowa w art. 130 ust. 1, ustala wojewoda, biorąc pod uwagę rozmiar prowadzonej działalności, stopień, liczbę i społeczną szkodliwość stwierdzonych uchybień.

3. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego.

4. Od nieuiszczonych w terminie kar pobiera się odsetki ustawowe.

5. Egzekucja kar wraz z odsetkami za zwłokę następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Art. 131a. (pominięty)

Art. 132. 1. Wpływy z tytułu kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 131 ust. 1 stanowią dochód budżetu państwa.

2. Kary pieniężne nakładane na podstawie art. 131 ust. 1 wpłacane są na rachunek bieżący dochodów urzędu wojewódzkiego.



Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej

Art. 198. Kto nie realizuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 125 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 10.000 zł.

Art. 199. 1. Karę pieniężną, o której mowa w art. 198, wymierza, w drodze decyzji, wojewoda.

2. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw rodziny.

3. Od nieuiszczonej w terminie kary pieniężnej pobiera się odsetki ustawowe.

4. Egzekucja kary pieniężnej wraz z odsetkami za zwłokę następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

5. Kara pieniężna jest wpłacana na rachunek bieżący dochodów wojewody.

Art. 200. Wpływy z tytułu kary pieniężnej, o której mowa w art. 198, stanowią dochód budżetu państwa.



Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych

Art. 50. 1. Karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisom:

1) art. 6 stosuje inne odpłatności i dopłaty za leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyroby medyczne;

2) art. 7 stosuje inne niż urzędowe marże hurtowe lub marże detaliczne na leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyroby medyczne;

3) art. 8 stosuje inne niż ustalone w decyzji administracyjnej o objęciu refundacją ceny zbytu na leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyroby medyczne;

4) art. 49 ust. 3 udziela którejkolwiek z korzyści majątkowych lub osobistych, o których mowa w tym przepisie.

2. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, wymierza się w wysokości wartości sprzedanych z naruszeniem przepisów ustawy leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych powiększonej o wartość do 5% obrotu produktami, w stosunku do których wydana została decyzja administracyjna o objęciu refundacją, osiągniętego w poprzednim roku kalendarzowym.



3. Przy ustalaniu wysokości tej wartości bierze się pod uwagę:

1) cenę zbytu netto w przypadku wnioskodawcy,

2) cenę hurtową netto w przypadku podmiotu uprawnionego do obrotu hurtowego,

3) cenę detaliczną netto w przypadku podmiotu uprawnionego do obrotu detalicznego

- otrzymanej w poprzednim roku kalendarzowym kwoty z tytułu refundacji.

4. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1 pkt 4 wymierza się w wysokości do 5% wartości netto obrotu produktami, w stosunku do których wydana została decyzja administracyjna o objęciu refundacją osiągniętego w poprzednim roku kalendarzowym.

5. W przypadku, gdy podmiot ukarany nie wykazuje obrotu produktami, w stosunku do których wydana została decyzja administracyjna o objęciu refundacją, karę pieniężną, o której mowa w ust. 1 pkt 4, wymierza się w wysokości stokrotnej wartości udzielonej korzyści majątkowej lub osobistej, o której mowa w art. 49 ust. 3.



Art. 51. Karze pieniężnej podlega wnioskodawca, który nie dotrzymał określonych w decyzji administracyjnej o objęciu refundacją postanowień w zakresie instrumentów dzielenia ryzyka. Kara ta wymierzana jest w kwocie stanowiącej dwukrotność wartości poniesionych przez Fundusz kosztów refundacji związanych z niedotrzymaniem postanowień decyzji.

Art. 52. 1. Karze pieniężnej podlega ten, kto wbrew przepisowi art. 49 ust. 1:

1) uzależnia zawarcie umowy dotyczącej leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych podlegających refundacji lub uzależnia treść tej umowy, od przyjęcia lub spełnienia przez:

a) innego przedsiębiorcę zajmującego się wytwarzaniem lub obrotem lekami, środkami spożywczymi specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobami medycznymi podlegającymi refundacji,

b) podmiot prowadzący aptekę,

c) kierownika apteki,

d) osobę wydającą leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyroby medyczne objęte refundacją

- świadczenia niezwiązanego z przedmiotem tej umowy, w tym którejkolwiek korzyści majątkowej lub osobistej, o której mowa w art. 49 ust. 3;

2) stosuje wobec podmiotów wymienionych w pkt 1 niejednolite warunki umów.



2. Kara pieniężna, o której mowa w ust. 1, wymierzana jest w kwocie stanowiącej równowartość 3% wartości netto obrotu produktami, w stosunku do których wydana została decyzja administracyjna o objęciu refundacją, osiągniętego w poprzednim roku kalendarzowym.

Art. 53. 1. Kary pieniężne, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1-3, art. 51 i art. 52, nakłada minister właściwy do spraw zdrowia w drodze decyzji administracyjnej.

2. Karę pieniężną, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4, nakłada w drodze decyzji administracyjnej wojewódzki inspektor farmaceutyczny, na którego obszarze działania doszło do naruszenia przepisów art. 49 ust. 3.

3. Przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1 i 2, należy uwzględnić w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów ustawy.

4. Kary pieniężne stanowią przychód Funduszu. Prezes Funduszu jest wierzycielem w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

5. Karę pieniężną uiszcza się w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna na rachunek bankowy wskazany przez Prezesa Funduszu. Od kary pieniężnej nieuiszczonej w terminie nalicza się odsetki ustawowe.

6. Egzekucja kary pieniężnej wraz z odsetkami za zwłokę następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.


Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej

Art. 35. 1. W przypadku czasowego zaprzestania działalności leczniczej całkowicie lub częściowo, w zakresie jednej lub kilku jednostek lub komórek organizacyjnych przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne, bez zachowania trybu określonego w art. 34, wojewoda nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, na kierownika tego podmiotu karę pieniężną w wysokości do trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia tej osoby, wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące poprzedzające miesiąc, w którym nałożono karę. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

2. Karę pieniężną uiszcza się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji administracyjnej.

3. Przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej wojewoda jest obowiązany uwzględniać rodzaj i wagę stwierdzonych naruszeń.

4. Kara pieniężna podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

5. Do kary pieniężnej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) dotyczące terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych oraz odsetek od tych zobowiązań.

6. Na decyzję w sprawie kary pieniężnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego.



Przesłanki dopuszczalności zastępowania odpowiedzialności wykroczeniowej odpowiedzialnością opartą na administracyjnych karach pieniężnych ujęte w opinii Rady Legislacyjnej z dnia 24 maja 2013 r. o projekcie założeń projektu ustawy o zmianie zasad ponoszenia odpowiedzialności za niektóre zachowania stanowiące wykroczenia oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia:•w przypadkach czynów polegających na spowodowaniu stanu niezgodnego z nakazami albo zakazami adresowanymi do podmiotów prawa będących nie tylko osobami fizycznymi, ale także (a tym bardziej wyłącznie) osobami prawnymi lub jednostkami organizacyjnymi bez osobowości prawnej,•formalny charakter naruszanego nakazu albo zakazu (dotyczy np. obowiązku składania informacji organom administracji publicznej, zgłaszania zamierzonego zachowania do ewidencji albo rejestru, umieszczania na towarach lub dołączania do nich informacji adresowanych do nabywców),




• odpowiedzialność ponoszona przez naruszającego nakaz albo zakaz nie na zasadzie winy pojmowanej według reguł prawa karnego i prawa wykroczeń, lecz na zasadzie ryzyka lub braku w nadzorze,

• ukierunkowanie sankcji na wyrządzenie uszczerbku wyłącznie majątkowego (ekonomicznego), w celu spowodowania zapewnienia realizacji obowiązków wynikających z przepisów materialnego prawa administracyjnego; bez znaczenia pozostaje ocena moralna sankcjonowanego działania,


• konieczność szybkiej, skutecznej i proporcjonalnej reakcji właściwego organu administracji w celu zapobieżenia uczynieniu nakazów albo zakazów, których niedotrzymanie ma podlegać sankcjonowaniu, pozbawionymi rzeczywistej mocy obowiązującej, uniemożliwiając temu organowi wykonanie nałożonych na niego zadań lub spowoduje konieczność poniesienia stosownej odpowiedzialności przez państwo,

• nieznaczny ładunek albo całkowity brak społecznej dezaprobaty dla danego naruszenia



• pozbawienie lub ograniczenie uprawnień (pozwolenia, zezwolenia, koncesji, licencji)

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne

Art. 81. 1. Główny Inspektor Farmaceutyczny, a w odniesieniu do hurtowni farmaceutycznych produktów leczniczych weterynaryjnych Główny Lekarz Weterynarii, cofa zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, jeżeli:

1) przedsiębiorca prowadzi obrót produktami leczniczymi niedopuszczonymi do obrotu;

2) przedsiębiorca naruszył przepis art. 24 ust. 3c w odniesieniu do produktów leczniczych objętych refundacją.



2. Główny Inspektor Farmaceutyczny, a w odniesieniu do hurtowni farmaceutycznych produktów leczniczych weterynaryjnych Główny Lekarz Weterynarii, może cofnąć zezwolenie, w szczególności jeżeli:

1) pomimo uprzedzenia, przedsiębiorca uniemożliwia lub utrudnia wykonywanie czynności urzędowych przez Inspekcję Farmaceutyczną;

2) przedsiębiorca przechowuje produkty lecznicze niezgodnie z warunkami dopuszczenia do obrotu;

3) przedsiębiorca nie uruchomił hurtowni w ciągu 4 miesięcy od dnia uzyskania zezwolenia lub nie prowadzi działalności objętej zezwoleniem przez okres co najmniej sześciu miesięcy.

3. Zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej wygasa:

1) w przypadku śmierci osoby, na rzecz której zostało wydane zezwolenie;

2) wykreślenia spółki z rejestru prowadzonego zgodnie z odrębnymi przepisami.

4. Cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia następuje w drodze decyzji organu, który wydał zezwolenie na prowadzenie hurtowni.



nakaz (zakaz) określonego działania

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne

Art. 62. 1. Główny Inspektor Farmaceutyczny, a w odniesieniu do produktów weterynaryjnych Główny Lekarz Weterynarii, sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie reklamy.

2. Organy, o których mowa w ust. 1, mogą w drodze decyzji nakazać:

1) zaprzestania ukazywania się lub prowadzenia reklamy produktów leczniczych sprzecznej z obowiązującymi przepisami;

2) publikację wydanej decyzji w miejscach, w których ukazała się reklama sprzeczna z obowiązującymi przepisami, oraz publikację sprostowania błędnej reklamy;

3) usunięcie stwierdzonych naruszeń.

3. Decyzje, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 3, mają rygor natychmiastowej wykonalności.



Powody zamiany reżimu sankcji karnych

na sankcje administracyjne

•szybsze stosowanie sankcji administracyjnych

•uproszczony tryb nakładania

•odciążenie sędziów, wpływające na sprawniejsze i terminowe prowadzenie spraw o przestępstwa

•brak skuteczności procedur karnych w ściganiu niektórych rodzajów czynów

•uwolnienie się spod rygorów właściwych dla prawa karnego

•wpływ prawa wspólnotowego



Wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 29 stycznia 2013 r. do Ministra Administracji i Cyfryzacji w związku z coraz powszechniejszym stosowaniem przez organy administracji publicznej instytucji administracyjnych kar pieniężnych (pełny tekst wystąpienia na stronie www.rpo.gov.pl )

RPO zwrócił się z wnioskiem o podjęcie działań zmierzających do:• znowelizowania Kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzenia do systemu polskiego prawa jednolitych zasad ogólnych odnoszących się o wymierzania administracyjnych kar pieniężnych przez organy administracji publicznej,

http://www.rpo.gov.pl/



• wprowadzenia do porządku prawnego znajdującej zastosowanie do wszelkich kar administracyjnych regulacji zawierającej:

legalną (ustawową definicję) sankcji administracyjnej oraz administracyjnej kary pieniężnej,

zunifikowane zasady wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, tzn. okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przez organ administracji przy dokonywaniu wymiaru kary (na przykład: wielkość wyrządzonej szkody, fakt uprzedniego ukarania za taki sam delikt, sytuacja materialna i rodzinna osoby podlegającej odpowiedzialności administracyjnej, czy działanie miało charakter zamierzony, jednorazowy, czy stały (powtarzalny)),


instytucję ekskulpacji w przypadku zaistnienia deliktu z przyczyn spowodowanych siłami wyższymi,

bezwzględne prawo dla każdego ukaranego podmiotu do zaskarżenia ostatecznej decyzji wymierzającej karę pieniężną do sądu administracyjnego

instytucję przedawnienia odpowiedzialności z tytułu deliktu administracyjnego oraz możliwości egzekucji nałożonej kary pieniężnej



Podsumowanie

•szeroki charakter zadań realizowanych przez administrację publiczną determinuje zróżnicowanie sankcji przez nią stosowanych•brak jednolitej koncepcji sankcji prawnych przewidzianych prawem administracyjnym – konieczność ustawowego ustanowienia ogólnych zasad odnoszących się do stosowania i wymiaru sankcji administracyjnych oraz uregulowania zbiegu sankcji administracyjnych z sankcjami karnymi i sankcjami wymierzanymi za wykroczenia



• przy wyborze rodzaju odpowiedzialności przez ustawodawcę powinny zostać uwzględnione funkcje realizowane za pomocą sankcji administracyjnych (represja powinna stanowić domenę kar w rozumieniu kodeksu karnego i kodeksu wykroczeń) oraz stopień społecznej dezaprobaty dla naruszenia – przy dokonywaniu wyboru należy uwzględniać także orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (ETPC)

ETPC nie klasyfikuje poszczególnych form odpowiedzialności do określonych dziedzin prawa, ale dokonuje oceny, czy konkretna dolegliwość przewidziana w prawie krajowym jest w istocie sankcją karną

Zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka (EKPC) – przekazanie funkcji orzeczniczych w sprawie wymierzenia sankcji karnej organowi niesądowemu - w razie uznania przez ETPC jako „criminal charge” odpowiedzialności określonej w prawie krajowym


• przy konstruowaniu przepisów ustanawiających odpowiedzialność administracyjną w odniesieniu do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej należy uwzględniać jako odpowiedzialnych za delikt administracyjny także ich przedstawicieli, odpowiedzialnych za nienależyte wykonanie przepisów prawa, które stanowi podstawę wymierzenia sankcji administracyjnej



Dziękuję za uwagę


Ewa Chorąży-Jeziorska Departament Prawa Społecznego Rządowe Centrum Legislacji

Documents

Transcript of Ewa Chorąży-Jeziorska Departament Prawa Społecznego Rządowe Centrum Legislacji