EL DESAFIO DE LA UNION SUDAMERICANA

Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba (República Argentina)

http://www.acader.unc.edu.ar

EL DESAFIO DE LA UNION SUDAMERICANA

Estudio que obtuvo el Primer Premio en el concurso de Monografías organizado por el Instituto de

Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba.

Ana Bárbara Boccardo Córdoba, 30 de agosto de 2005



1

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN Pág. 2

LA COMUNIDAD SUDAMERICANA DE NACIONES: SU NACIMIENTO Pág. 3

LA DECLARACIÓN DE CUSCO: ASPECTOS PRINCIPALES Pág. 6

El contexto de la Declaración: presencias y ausencias Pág. 6

El texto de la Declaración: su real alcance y contenido Pág. 8

POTENCIALIDADES Y LIMITACIONES DE LA COMUNIDAD SUDAMERICANA Pág. 12

La visión optimista Pág. 12

Una mirada realista Pág. 14

A MODO DE CONCLUSIÓN Pág. 20

BIBLIOGRAFÍA Pág. 22



2

INTRODUCCIÓN

El 8 de diciembre pasado, durante la III Cumbre Presidencial Sudamericana, se firmó en

Cusco la Declaración que dio nacimiento, después de algunos años de negociaciones y la

presentación de diferentes propuestas, a la Comunidad Sudamericana de Naciones.

Esta nueva Unión Sudamericana, como también suele llamársela, está compuesta por los

doce países que integran el subcontinente, esto es: los cuatro miembros plenos del

MERCOSUR (Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay); los cinco Estados que conforman la

Comunidad Andina de Naciones1 (Bolivia, Perú, Ecuador, Colombia y Venezuela) a los

que se asociarían Chile, Guyana y Surinam.

En lo respectivo a las razones que impulsaron la conformación de la nueva entidad, la

citada Cumbre continuó el mismo camino que se venía delineando en las dos anteriores de

Guayaquil (2002) y Brasilia (2000), en las cuales la idea de una unión más

institucionalizada entre los países sudamericanos fue cobrando cada vez más fuerza, y llegó

a adquirir el status de una verdadera necesidad para impulsar el desarrollo y superar el

atraso en el que se encuentra el subcontinente.

No obstante reconocido este hecho, los problemas que amenazan con frustrar este nuevo

intento de integración no son en medida alguna desdeñables, y es conveniente percibirlos y

diagnosticarlos a tiempo para aplicar sobre ellos posibles soluciones concretas. Por tal

motivo, resulta de interés profundizar el análisis de esta cuestión teniendo en cuenta las

diferentes tendencias que se encuentran al interior de la Comunidad, especificando cuáles

son las potencialidades y límites que caracterizarían a dicho bloque.

El presente artículo pretende enfocarse en este punto, introduciendo a un estudio de esta

materia a partir de: la lectura de antecedentes en materia de procesos de integración en el

subcontinente; las disposiciones existentes en la Declaración de Cusco (documento que

marca el nacimiento de esta Unión Sudamericana); y de las propias acciones que la

Comunidad ha realizado hasta el momento y que se pretende que sea capaz de llevar a cabo

en el futuro.

1 En adelante CAN.



3



4

LA COMUNIDAD SUDAMERICANA DE NACIONES: SU NACIMIENTO

Los esfuerzos de las naciones latinoamericanas en general por lograr una concertación a

nivel regional reconocen larga data. Mencionaré en este apartado brevemente los que me

parecen más importantes, si bien, como afirma Delia del Pilar Otero, una característica

común a todos ellos ha sido que “Las propuestas de concertación en el ámbito continental o

regional obtuvieron escasos resultados, producto de las múltiples interferencias internas y externas

que se producían”2.

Un recorrido por la historia nos ayudará a desmitificar las declaraciones más triunfalistas -

principalmente provenientes desde el ámbito político - que han ocupado lugares de

privilegio en numerosos diarios de países sudamericanos en torno al surgimiento de la

nueva Comunidad, al tiempo que permitirá dotar al análisis de mayor realismo advirtiendo

sobre los riesgos y dificultades que ésta deberá enfrentar en el futuro.

Aunque como bien lo menciona el texto de la propia Declaración de Cusco, los intentos

integracionistas pueden rastrearse hasta los momentos mismos en los que se producían las

declaraciones de Independencia en los países latinoamericanos, a los efectos de encontrar

similitudes o diferencias me centraré exclusivamente en las acciones en pro de la formación

de un bloque regional a partir de la década del 50.3 Sobre este punto, Briceño Ruiz afirma

que han existido tres grandes tendencias, capitalizadas en tres etapas respecto de cómo se

ha ido desarrollando la integración americana: en los ´50 y ´60 se trataba de un modelo

voluntarista; seguido hacia fines de los ´60 por una etapa revisionista que culminó en la

década del ´80 en una tendencia eminentemente pragmática.4 Concentrándonos en los casos

específicos, podríamos decir que la tendencia voluntarista se vio reflejada por entonces en

2 Otero (2002), p. 195. 3 Como intentos anteriores se podrían nombrar el Congreso de Panamá, convocado por Bolívar (en 1826, aunque Brasil no fue partícipe del mismo), el pacto ABC entre Argentina, Brasil y Chile en 1915 que finalmente nunca entró en vigor, el Congreso de Neutrales convocado por Yrigoyen (en 1917, que fracasó antes de comenzar contando con la sola asistencia de México) o los acuerdos comerciales de Perón en la década del 50, si estos últimos bien seguían un modelo bilateral. Sin embargo, en su mayoría constituyen esfuerzos parciales, que a todas luces fracasaron o lograron un éxito muy relativo, y que solo apuntaban a dar solución a problemas coyunturales. Desde mi punto de vista, recién a partir de la formación de ALALC empieza a haber una perspectiva más amplia sobre la problemática latinoamericana y un proyecto de integración que, si bien en esencia se basaba en el aspecto estrictamente comercial, con el tiempo amplió su ámbito de coordinación hacia otras esferas. 4 Briceño Ruiz (1996), p. 20-32.



5

la influencia cepalina del modelo de industrialización por sustitución de importaciones, el

desarrollo “hacia adentro” y una activa participación del Estado a lo largo de todo el

proceso. El corolario de este conjunto de ideas fue el Tratado de Montevideo de 1960, que

dio origen a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC)5, el primer

intento de integración comercial abarcador de la mayoría de los países latinoamericanos.

No obstante las buenas intenciones iniciales, el proceso sufrió un estancamiento primero y

un fracaso posteriormente, debido a las numerosas dificultades que tuvo que enfrentar,

entre las que se cuentan la enorme heterogeneidad existente entre sus miembros, la

inoperancia de los mecanismos institucionales, el contexto de crisis generalizada y el auge

de autoritarismos en los diferentes países americanos que tuvo lugar durante la década del

70. Dentro de esta etapa voluntarista, la falta de resultados concretos motivó el surgimiento

de bloques subregionales paralelos como un intento de salvar los escasos avances logrados

y profundizar sobre otros; los más relevantes fueron en 1969 el Pacto Andino entre Bolivia,

Colombia, Ecuador, Perú, Venezuela y Chile (que posteriormente se retiraría del mismo), y

el Tratado de la Cuenca del Plata entre Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay y Bolivia.

Según Briceño Ruiz6, esto marcó el fin de la era voluntarista y el comienzo de la etapa

revisionista, en la cual se replantearon los objetivos y plazos y se optó por dotar de mayor

realismo a la iniciativa de convergencia entre los países latinoamericanos. Fue entonces que

nació la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), en 1980, que, con el

objetivo de no repetir los errores de su predecesora, optó por una mayor flexibilidad y

gradualidad en el logro de su meta principal: el establecimiento de un mercado común

latinoamericano, sin establecer ningún plazo fijo para su consecución. Pero quizás el mayor

triunfo haya sido que “[...]Los países latinoamericanos y más específicamente los del Cono Sur,

reconocieron que la cooperación era imprescindible si se quería lograr el desarrollo y sobre todo

que para ello era necesario eliminar de la agenda regional las tradicionales hipótesis de

conflicto”. 7

Sin embargo, este reconocimiento no llevó a un incremento sustancial de logros concretos,

y finalmente los cambios acontecidos a fines de los ´80 y comienzos de los ´90 obligaron a 5 Conformada por: Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú, Uruguay, a los que luego se sumaron Colombia y Ecuador (1961), Venezuela (1966) y Bolivia (1967) . 6 Briceño Ruiz, op.cit. 7 Otero, op.cit. p. 221.



6

las iniciativas integracionistas a cambiar de rumbo para adaptarse a la nueva situación. El

escenario mundial se caracterizaba ahora por la intensificación de la globalización y el

abandono de políticas proteccionistas en pos de un aumento del intercambio y la aplicación

de políticas neoliberales. Esto dio inicio a la etapa pragmática, en la cual se hizo un balance

de los logros y fracasos de intentos anteriores para establecer las bases del rumbo a seguir.

La estrategia guía en este período fue la del “Regionalismo Abierto” que apuntaba a: el

aumento de intercambio entre los miembros, el logro de un arancel externo común bajo y la

búsqueda de nuevos socios.8 Siguiendo esta línea, esta etapa está caracterizada,

especialmente, por el acercamiento entre Argentina y Brasil desde 1985 y la posterior

ampliación hacia Uruguay y Paraguay, conformando el MERCOSUR en 1991, y por

diversas iniciativas desde el bloque andino para avanzar sobre algunas cuestiones

pendientes, la más importante relativa al logro del arancel externo común.9 Como

contrapartida, a medida que iban conformándose y consolidándose los bloques

subregionales, la ALADI fue adquiriendo cada vez más un rol de acuerdo marco, y su

ámbito de acción se fue desdibujando, al punto de que hoy se cuestione incluso su

existencia, más allá de servir como depósito de acuerdos parciales.10

Luego de esta muy breve reseña histórica, podríamos decir que el surgimiento de la

Comunidad Sudamericana es - al menos por ahora - el punto cúlmine, el resultado de años

de continuas y trabajosas negociaciones entre las cancillerías de los diferentes países, que

continúan en la línea de conformar una única entidad subregional, a pesar de los resultados

adversos obtenidos previamente.

Cabe mencionar que Brasil ha tenido un rol preponderante en el proceso de creación de la

Unión: como potencia regional y “país clave” en América del Sur, ha intentado en

8 Cabe hace una mención: si bien la mayoría de las iniciativas integracionistas partieron desde el ámbito económico y dificultosamente se fueron ampliando luego hacia otras esferas, existen también mecanismos de coordinación política que, aunque más informales, también aglutinan a los países sud o latinoamericanos y son por ello una manifestación de la voluntad de convergencia. Quizás uno de los más relevantes sea el Grupo de Río, nacido como grupo de apoyo al Proceso Contadora y que ha logrado permanencia en el tiempo especialmente como organismo de reunión y consulta de los países latinoamericanos ante situaciones de cierta urgencia o puntos de interés común. 9 Como se observa, mi análisis se centra específicamente en los procesos de integración llevados adelante en el subcontinente sudamericano. Por ello no trataré en este artículo cuestiones relativas a la evolución de: CARICOM, MCCA o NAFTA. 10 Véase al respecto el informe preparado por el SELA (2005), p. 24-26.



7

numerosas ocasiones asumir un rol de liderazgo frente a sus vecinos, como en este caso

presentando una iniciativa que podría considerarse como una opción al Tratado de Libre

Comercio de las Américas (ALCA). Ya en 1993 Itamar Franco había impulsado la creación

de esta Unión Sudamericana, aunque en aquel momento su propuesta no hizo demasiado

eco en sus vecinos. Y esta misma voluntad volvió a hacerse presente cuando Fernando

Henrique Cardoso convocó a los países sudamericanos a participar de la Primera Cumbre

de Jefes de Estado y Gobierno de Sudamérica para debatir la formación del ALCSA

(Asociación de Libre Comercio Sudamericana) en respuesta a las negociaciones del ALCA

impulsadas desde Estados Unidos, e incluso se pensaba en ese entonces en la posibilidad de

lograr un proyecto de integración más ambicioso, que culminaría con el surgimiento de los

Estados Unidos Sudamericanos.11 De hecho, la Declaración de Cusco presenta un avance

respecto de sus antecedentes inmediatos, ya que tanto en la Cumbre de 2000 como en la de

2002 se hablaba de configurar un bloque netamente comercial, mientras que la Comunidad

Sudamericana efectivamente conformada en diciembre pasado tiene intenciones de

constituir una unión multidimensional que incluya aspectos sociales, políticos, culturales y

de infraestructura, entre otros.

LA DECLARACIÓN DE CUSCO: ASPECTOS PRINCIPALES

Recapitulando, el 8 de diciembre pasado se produjo el nacimiento oficial de la Comunidad

Sudamericana de Naciones. Conviene ahora detenernos un poco más en algunos aspectos

principales del texto de la Declaración y el contexto que caracterizó la firma de la misma.

El contexto de la Declaración: presencias y ausencias

Una cuestión que ha sido recalcada repetidas veces por la prensa latinoamericana e

internacional en general es la relativa a quiénes participaron efectivamente de dicha

cumbre.12 Es un tema considerado clave, como una referencia simbólica de la voluntad de

avanzar en la integración por parte de los diferentes países conformadores de esta nueva

11 Sosa (2000), p. 4-5. 12 Véanse al respecto los análisis de Isern (2004), p. 2-4 y Bigio (2004a), p. 2-3.



8

entidad. Además, dada la novedad del bloque, es hasta ahora uno de los pocos gestos

políticos hemos podido observar de la Comunidad como tal. En principio, en representación

de los países sudamericanos, asistieron a Cusco ocho Jefes de Estado13 y el actual

Representante Permanente ante el MERCOSUR, el ex presidente de Argentina Eduardo

Duhalde.

Por una parte, la concurrencia ha sido muy interesante, empezando por el presidente de

Brasil, Lula da Silva, quien, continuando con la política llevada adelante por su predecesor,

fue la presencia sobresaliente en la reunión, lo que se condice con el preponderante papel

que ocupa Brasil en la región.

Otro de los asistentes destacados fue Hugo Chávez, quien con su discurso contestatario en

su rol de opositor a la política estadounidense en la región podría llegar a ganar más peso e

influencia en Sudamérica si este bloque lograra emerger con éxito frente al país del Norte.

La tercera presencia de importancia ha sido la del presidente chileno Ricardo Lagos,

aunque la misma es atribuible, según diversos analistas,14 a la estrategia de la diplomacia de

ese país de participar de foros multilaterales con la intención evitar que posibles ausencias

sean utilizadas por opositores de la región para generar algún tipo de tensiones con Chile.

En definitiva, es de destacar que, aún existiendo estos conflictos interestatales, que aún

revisten cierta importancia – por ejemplo, entre Chile y Bolivia, o entre Colombia y

Venezuela, por nombrar las más difundidas – haya sido posible reunir a los líderes de

prácticamente toda la región en pos de un objetivo común, como ha sido la formación de la

Comunidad Sudamericana de Naciones.

Por otro lado, aunque ha existido una importante participación en el más alto nivel

gubernamental, es muy sugerente que los mandatarios que no asistieron a la citada cumbre

hayan sido los de Argentina, Paraguay y Uruguay, a los que se agrega el entonces

presidente de Ecuador.15

Con la excepción de este último, resulta sintomático que sean precisamente los principales

socios comerciales de Brasil, el mayor impulsor de este proyecto, quienes hayan decidido 13 Los jefes de Estado que asistieron a dicha reunión fueron los de: Brasil, Venezuela, Colombia, Perú, Bolivia, Chile, Guyana y Surinam. 14 Véase Bigio (2004b), p.2. 15 El ex presidente Lucio Gutiérrez, aunque tenía previsto asistir en un principio, no pudo hacerlo por problemas internos del estado ecuatoriano, que finalmente terminaron que su destitución y exilio.



9

enviar representantes diplomáticos en vez de asistir personalmente a esta reunión. Ello ha

sido interpretado como un intento de oposición a la hegemonía brasileña en la región, que

nunca ha sido visto con buenos ojos por sus socios, especialmente por Argentina. Un

ejemplo se vislumbra en el objetivo permanente de la política exterior llevada adelante por

Itamaraty, como es la búsqueda de una posición de mayor importancia en organismos

internacionales tales como el Consejo de Seguridad de la ONU y la Organización Mundial

del Comercio.

Por lo tanto, en un análisis preliminar de la Cumbre, no puede interpretarse la misma como

un éxito rotundo, sino como un proceso de integración en formación que, ya desde sus

inicios, se encuentra signado por una posición ambigua, que oscila entre la indiferencia y el

interés genuino, sostenida por parte de los diferentes líderes formadores del nuevo bloque.

El texto de la Declaración: su real alcance y contenido

Dejando de lado la deficiencia principal relativa a la naturaleza del texto como tal, es decir,

que por tratarse de una mera Declaración no genera obligaciones para los Estados

contratantes16, es interesante realizar un análisis más minucioso sobre el alcance y

contenidos de la nueva entidad conformada en diciembre pasado.

De por sí, la fecha elegida para la firma de la Declaración tenía intenciones de celebrar y

recordar simbólicamente “las gestas libertarias de Junín y Ayacucho y de la convocatoria

al Congreso Anfictiónico de Panamá”17, a lo que sigue una referencia a las acciones

llevadas a cabo por San Martín, Bolívar y los demás héroes de la independencia

sudamericana que se proponían crear la “gran Patria Americana”, como se expresa en el

Preámbulo. Por lo tanto, como se mencionara en el apartado anterior, la creación de la

Comunidad Sudamericana se interpreta en este marco más amplio de casi dos siglos de

intentos integracionistas, cumpliendo el sueño de aquellos primeros libertadores de los

pueblos americanos.

Luego del Preámbulo, el texto de la Declaración se divide en tres grandes títulos:

16 Gudynas (2005), p. 2. 17 Declaración de Cusco, 08/12/04, p. 1.



10

I) Conformación de la Comunidad. Se hace referencia aquí nuevamente a elementos

comunes a los pueblos americanos, que avalarían o justificarían este nuevo intento de

profundización de relaciones entre los mismos. El apartado comienza afirmando que la

Comunidad Sudamericana de Naciones se conforma teniendo en cuenta:

“La historia compartida y solidaria de nuestras naciones, [...]El pensamiento político y

filosófico nacido de su tradición, que [...]ha consolidado una identidad sudamericana

compartida y valores comunes, [...] La convergencia de sus intereses políticos, económicos,

sociales, culturales y de seguridad como un factor potencial de fortalecimiento y desarrollo de

sus capacidades internas para su mejor inserción internacional [...] La común pertenencia a

sistemas democráticos de gobierno y a una concepción de la gobernabilidad sustentada en la

participación ciudadana”.18

Cabe mencionar en este punto que no solo se afirman como elementos comunes aquellos

que incentivan positivamente la conformación del bloque, sino que también se hace

referencia a la existencia de problemas estructurales comunes que afectan al subcontinente

y cuya solución debería también ser consensuada para lograr resolverlos efectivamente.

Esto se denota cuando se menciona

“su compromiso esencial con la lucha contra la pobreza, la eliminación del hambre, la

generación de empleo decente y el acceso de todos a la salud y a la educación como

herramientas fundamentales para el desarrollo de los pueblos”.19

Por último, es interesante aunque algo idealista la mención que se realiza en el penúltimo

párrafo de este apartado, donde se afirma que la idea subyacente a la formación de la nueva

entidad es no solo desarrollar un espacio sudamericano integrado en todos los aspectos,

sino también, como consecuencia de lo anterior, lograr una proyección de Sudamérica hacia

el exterior que le permita participar activamente y con una posición de mayor importancia

en el escenario internacional.

18 Ibídem, p. 1. No obstante, la referencia a la existencia de valores e intereses compartidos suele ser más retórica que real. De hecho, la falta de una identidad compartida suele ser un tema recurrente en los sectores académicos, como una asignatura pendiente de los procesos de integración existentes, centrados casi exclusivamente en la coordinación de cuestiones comerciales. Al respecto, véase Ansaldi (1997). 19 Ibídem, p. 1.



11

II) Mecanismos de desarrollo y perfeccionamiento del espacio sudamericano. En este punto

se especifican una serie de cuestiones relativas al funcionamiento de la Comunidad. Se

afirma entonces que:

“El espacio sudamericano integrado se desarrollará y perfeccionará impulsando los siguientes

procesos:

- La concertación y coordinación política y diplomática de la región.

- La profundización de la convergencia entre MERCOSUR, Comunidad Andina y Chile a

través del perfeccionamiento de la zona de libre comercio [...] y su evolución a fases

superiores de la integración económica, social e institucional. Los gobiernos de Surinam y

Guyana se asociarán a este proceso, sin prejuicio de sus obligaciones con el Caricom.

- La integración física, energética y de comunicaciones en Sudamérica sobre la base de la

profundización de las experiencias bilaterales, regionales y subregionales existentes.

- La armonización de políticas que promuevan el desarrollo rural y agroalimentario.

- La transferencia de tecnología y de cooperación horizontal en todos los ámbitos de la

ciencia, educación y cultura.

- La creciente interacción entre las empresas y la sociedad civil en la dinámica de

integración de este espacio sudamericano.”20 Aunque muy embrionarios, estos mecanismos establecerían las líneas básicas de acción

donde debería centrarse los esfuerzos de la Comunidad Sudamericana en el futuro. Como

vemos, se trata de una enumeración de objetivos tan amplios como ambiciosos, y será

cuestión de tiempo determinar cuáles son las posibilidades reales de llevarlos a cabo.

III) La Acción de la Comunidad Sudamericana de Naciones. En este apartado se establece

que la instancia máxima de conducción política serán las reuniones de Jefes de Estado (que

desde ahora sustituyen a las denominadas Cumbres Sudamericanas) mientras que los cursos

se acción serán fijados por los Ministros de Relaciones Exteriores como ámbito de decisión

ejecutiva del proceso, quienes contarán a su vez con el apoyo de las autoridades de los

bloques ya existentes: el Presidente del Comité de Representantes Permanentes del

MERCOSUR, el Secretario General de la Comunidad Andina, el Secretario General de la

20 Ibídem. p. 3



12

ALADI y la Secretaría Permanente de la Organización del Tratado de Cooperación

Amazónica.

Por último, se determina que la Primera Reunión de Jefes de Estado se realizará en Brasil y

la Segunda en Bolivia.

A mi modo de ver, de este apartado pueden extraerse dos conclusiones principales: por una

parte, es de recalcar que el nuevo proceso no tiene intenciones de crear más organismos o

secretarías para garantizar su efectivo funcionamiento, lo que conllevaría acusaciones

cruzadas sobre un aumento del aparato burocrático y las erogaciones financieras del mismo,

sino que se propone utilizar la estructura institucional existente a nivel intrabloque,

alcanzando una conjunción que permita mayor flexibilidad en el logro de los objetivos

propuestos.

La segunda observación responde a la forma que adopta el proceso de toma de decisiones.

Si bien es bastante rudimentario, podemos decir que el nuevo ente consagra, al igual que

sus predecesores, la intergubernamentalidad, y no se vislumbran aún siquiera atisbos de

avanzar hacia la supranacionalidad. Ello puede responder, naturalmente, a que recién nos

encontramos en el proceso de gestación del bloque subregional, pero sería deseable y

necesario que se tuviera en cuenta en documentos posteriores que no es posible cumplir los

objetivos propuestos sin otorgar mayor capacidad decisoria a la organización en sí, incluso

por encima de las competencias que con cierta mezquindad sus miembros le han otorgado –

falla que, además, ya se ha manifestado en el accionar de los procesos de integración

existentes.

Como dato adicional, además de la Declaración de Cusco, creadora de la Comunidad

Sudamericana, se firmó en la misma reunión la denominada Declaración de Ayacucho, de

la que participaron los doce Estados parte de la Comunidad más los representantes de

Panamá y México. En esta última no solo se reconoce y saluda la creación del nuevo

proceso de integración subregional sino que se afirma la intención de avanzar además,

guiados por los ideales de paz, igualdad y solidaridad, en la solución de las múltiples e



13

impostergables necesidades de los pueblos latinoamericanos.21 Si bien esta Declaración

hace referencia a aspectos que podrían considerarse secundarios a la integración – en el

sentido de que solo sería posible alcanzarlos y profundizarlos en un segundo momento,

cuando ya estén consolidadas las bases sobre las que se sustenta la Comunidad – no debería

subestimarse que estos mismos elementos coadyuvarían a apuntalar y reforzar el apoyo

posterior hacia el bloque, consiguiendo además el objetivo de lograr una integración no

solamente económica sino multidimensional. La misma lógica sustenta el fortalecimiento

de redes de telecomunicaciones e infraestructura propuesto por la Iniciativa para la

Integración de la Infraestructura Sudamericana (IIRSA).

En síntesis, los pilares de la integración sudamericana serían:

- Cooperación política, social y cultural: comprende temas como el fortalecimiento

de la democracia, seguridad regional, lucha contra las drogas y la corrupción, así

como temas de carácter social y cultural.

- Integración económica, comercial y financiera: se parte de la aprobación y puesta

en vigencia del Acuerdo de Libre Comercio CAN-MERCOSUR, a lo que se suma

la experiencia exitosa de la Corporación Andina de Fomento (CAF) en materia de

integración financiera.

- Desarrollo de la infraestructura física, energética y de comunicaciones:

utilizando el apoyo de la iniciativa IIRSA se han identificado diez grandes Ejes de

Integración y Desarrollo Sudamericano, con 31 proyectos-ancla a desarrollar en el

quinquenio 2005-2010 y una cartera total de 335 proyectos para los próximos 30

años.

POTENCIALIDADES Y LIMITACIONES DE LA COMUNIDAD SUDAMERICANA

21 Declaración de Ayacucho, 09/12/04. Entre otras cosas, se toma como referencia la Declaración de Ayacucho de 1974 y se afirma que a partir de entonces han sido considerables los progresos en materia de consolidación de la vigencia de derechos humanos y valores democráticos. Se destaca, asimismo, el compromiso asumido para efectivizar varias iniciativas regionales, como son: la Zona de Paz Sudamericana, la Carta Democrática Americana y la Iniciativa para la integración de la Infraestructura Sudamericana (IIRSA). Además establece una agenda de trabajo conformada de distintas conferencias, con miras a abordar aspectos vinculados con el desarrollo social y económico de la región.



14

A pesar del gran optimismo que reinó durante la firma de la Declaración de Cusco, hay una

serie de puntos que es conveniente remarcar, de manera de desmitificar las afirmaciones

más entusiastas22 y dotar a dicho documento de mayor realismo, remarcando especialmente

los límites que, al menos por ahora, se presentan difícilmente franqueables para avanzar en

el camino de una integración verdaderamente multidimensional en el futuro.

La visión optimista

Como señala Isaac Bigio23

“El planteo optimista afirma que la Comunidad Sudamericana tendría un área de 17 millones

de kilómetros cuadrados, 361 millones de consumidores, un PBI de más de US$ 800.000

millones, exportaciones por el valor de US$ 188.000 millones, el 27% del agua dulce del

planeta, 8 millones de kilómetros cuadrados de bosques, recursos en gas y petróleo para un

siglo y el liderazgo mundial en muchos productos alimenticios”.

Esta sería el principal aliciente que ha conducido a la unión de voluntades de los líderes

políticos de los países sudamericanos y finalmente ha inclinado la balanza a favor de la

formación del bloque, sin perjuicio de las debilidades que el mismo conlleva y que veremos

en el próximo apartado.

Otro de los factores que se destacan es que el 95% de la población del subcontinente habla

solo dos idiomas: español y portugués, que además son inteligibles entre sí.24 Además, más

del 90% profesa la religión cristiana y, lo que es más importante, hay una historia común

y en mayor o menor grado un sentimiento de identidad cultural compartida entre sus

habitantes. Esto hace que, en comparación con la Unión Europea, Sudamérica se presente

22 Han aparecido declaraciones en los diferentes diarios regionales realizadas por altos dirigentes gubernamentales, ofreciendo una visión no muy objetiva sobre el significado del nuevo organismo para la región, y las metas a lograr, que por el momento no se condice con las acciones que la Comunidad está llevando a cabo. Véanse al respecto las columnas de opinión de: Duhalde (Clarín, 12/06/2004), Bielsa (Clarín, 12/08/2004) o Urquidi (La Razón, 03/02/2005) 23 Bigio. (2004a), p. 3. 24 No obstante, si se trata de una verdadera unión del subcontinente no debe dejarse de lado que hay dos países cuyas lenguas oficiales son el holandés (Surinam) y el inglés (Guyana), que aspiran a sentirse incluidos en alguna forma. Por otro lado, en numerosos países sudamericanos aún tienen gran influencia las lenguas indígenas, que no deberían ser olvidadas por el solo hecho de no ser oficiales. Esto desmitificaría en parte el argumento optimista expresado en el texto.



15

como un conjunto de Estados mucho más homogéneo, lo que sería una fortaleza para la

formación y consolidación futura del bloque si es bien utilizado por los encargados de

llevar esta tarea a cabo.25 Además, se señala que el subcontinente nunca ha enfrentado

guerras mundiales y hace más de un siglo que ninguna capital sudamericana ha sido

invadida.

La creación del bloque permitiría a su vez lograr otros beneficios adicionales, como

resolver problemas fronterizos de larga data que, si bien a la fecha se mantienen como

conflictos latentes, amenazan con resurgir con bastante frecuencia. De esta forma, la

Comunidad Sudamericana, siguiendo los objetivos que impulsaron su creación, lograría

pacificar la región, dando fin a diferendos fronterizos como los existentes entre Chile-

Bolivia-Perú, Venezuela-Colombia-Guyana, Ecuador-Perú, entre otros.

Más allá de estos datos estadísticos generales, evidentemente el objetivo primordial que se

persigue es el logro de una posición de mayor relevancia de América del Sur como actor

en la escena mundial, reconociendo que la Unión tendría mayor poder de negociación ante

otros Estados, agrupaciones de Estados y organismos internacionales. Si bien el bloque

aspira a abarcar múltiples esferas de acción, hasta la cumbre de Cusco se planteaba el

proyecto eminentemente desde el ámbito económico y comercial, reconociendo que, de

cumplirse los objetivos propuestos en el ALCSA, América del Sur se transformaría en el

quinto bloque comercial a nivel mundial. Este mejoramiento de situación sería el

puntapié inicial para realizar otro tipo de reformas a nivel social, político, cultural,

ambiental, etc., por lo que constituye una fortaleza importante a destacar.

El mayor beneficio estaría dado por el poder de atracción de un bloque exitoso hacia los

demás países latinoamericanos, es decir, podría servir de imán para el resto de América al

sur de EEUU. Ello en tanto el mayor poder de negociación podría otorgar mayor

autonomía a la región, e impulsaría la creación de capacidad interna para resolver

problemas estructurales comunes, tales como la pobreza, desigualdad, corrupción y crisis

25 Jaguaribe, p. 5-6.



16

de gobernabilidad, que afectan desde hace décadas a la región, y vienen siendo relegados

sin hallarse una solución definitiva.26

Por último, creo que una de las principales virtudes que pueden encontrarse en el proceso

de integración en curso es la visión a largo plazo que se tiene del mismo. Sin ser

obstinadamente optimista o caer en una ingenuidad absoluta, creo que el hecho de plantear

la iniciativa de dar solución a problemas de gran complejidad como los que presenta

América del Sur – y Latinoamérica en general – puede ser un buen comienzo, siempre y

cuando se logre avanzar desde el ámbito de las declaraciones de principios hasta el de

compromisos concretos para desarrollar proyectos de envergadura. Aunque por el momento

suene muy utópico, al menos es positivo que exista voluntad en ese sentido, algo que

resulta de fundamental importancia en el momento de gestación del bloque, y que debe

mantenerse si se pretende, en el largo plazo, lograr una moneda, parlamento, mercado y

pasaporte comunes, como ha sido afirmado por algunos participantes de la Cumbre.

Una mirada realista

Así como se mencionan una serie de datos estadísticos que apoyan la formación de un

bloque a nivel subregional, existen algunos otros que pueden condicionar gravemente el

futuro desarrollo y consolidación del mismo. Entre estas debilidades se resalta que el PBI

de la Comunidad Sudamericana de Naciones es por lo menos diez veces inferior a los US$

11.000 millones que tienen tanto la UE como los Estados Unidos. Además, mientras el PBI

per cápita de la UE es de US$ 24.000 anuales (frente a casi US$ 38.000 de Estados Unidos

y casi US$ 34.000 de Japón), el PBI per cápita sudamericano es solamente de unos US$

7.000 anuales27, registrándose enormes diferencias dentro de la misma región: el menor PBI

per cápita lo registra Bolivia, con US$ 2.400 anuales, en tanto que en una posición

intermedia se encuentra Brasil con US$ 7.600 (país que además concentra la mitad del

nuevo bloque en términos de territorio y población, y es el que posee mayores

26 Bigio (2004b), p.1. y Sau (2005), p. 2. 27 Isern, (2004), p.2-3.



17

desigualdades de distribución del ingreso de la zona), mientras que Uruguay se encuentra

en el extremo opuesto, con US$ 12.800 anuales.

Ello refleja las insoportables desigualdades de ingreso que existen en y entre los países,

las cuales no dejan de aumentar año a año. Es muy difícil, por tanto, alcanzar un punto de

equilibrio a partir del cual la integración produzca beneficios para la mayoría de los

sectores.

Esto influiría sobre un problema mayor, como es la inestabilidad interna crónica por la

que atraviesan cíclicamente la mayoría de los países que conforman la Comunidad

Sudamericana en los ámbitos político, económico, social e institucional. No es un dato

menor que, en los primeros cinco años del nuevo siglo, se hayan producido estallidos

sociales de gran envergadura en Argentina, Venezuela, Ecuador y Bolivia, esta última en

repetidas ocasiones. Si bien éstos han sido motivados por demandas diversas, las causas de

todos ellos coinciden en el denominador común que es la enorme pobreza y desigualdad

social que azota nuestro subcontinente. 28

Esta realidad de gran inestabilidad a nivel país puede ser un factor que juegue en contra de

la consolidación del nuevo bloque, ya que no resultará fácil organizar una unión que revista

relevancia a nivel internacional si no es posible solucionar los problemas internos más

urgentes y que amenazan con estallar en cualquier momento.29

Por otro lado, entrando específicamente en el proceso de integración en sí, no podemos

olvidar que la historia de América Latina en general y de Sudamérica en particular ha

estado signada por una serie de sucesivos fracasos en prácticamente todos los proyectos

emprendidos. Incluso este nuevo intento, basado en la convergencia entre MERCOSUR y

CAN, no tiene aseguradas sus posibilidades de éxito debido a que ninguno de los dos

28 Quizás podría argumentarse que la desigualdad y crisis del modelo neoliberal en Sudamérica no tiene por qué frustrar la integración. Es un hecho que no todos los países que forman la Unión Europea (UE) tienen el mismo nivel socioeconómico o idéntico PBI per cápita. Sin embargo, creo que aquí se presenta una diferencia crucial: la UE es capaz de destinar parte del presupuesto comunitario al desarrollo de sus miembros más atrasados, a través de programas conocidos como fondos estructurales; algo que Sudamérica no puede realizar no solo por carecer de recursos para hacerlo (la crítica apunta a que, de darse esta situación, países pobres estarían subsidiando a países más pobres, lo que no sería sostenible en el largo plazo) sino también porque difícilmente los países del bloque otorguen capacidad a la entidad en sí como para que pueda tomar este tipo de decisiones o medidas por encima de la autoridad de sus miembros. 29 Rapoport (2004), p. 2-3.



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bloques ha logrado cumplir los objetivos que se había fijado en las fechas previstas, ni

alcanzar una integración plena.30 En el caso del primero, el anhelo de lograr el Mercado

Común va apareciendo cada vez como más lejano, conformándose por ahora sus miembros

con formar una unión aduanera imperfecta – y aún así es considerado por varios autores

como el proceso más exitoso de la región.31 A su vez, la Comunidad Andina, a pesar de

tener más de cuarenta años de antigüedad y haber alcanzado algunos logros notables, aún

no ha conseguido establecer un arancel externo común, y en materia de política exterior

sus miembros parecen estar en desacuerdo permanente32. Con estos indicios, (elegidos entre

muchos otros ejemplos) no debemos esperar ingenuamente que el nuevo organismo

ampliado resuelva mágicamente los múltiples inconvenientes que empañan las relaciones

interbloque y al interior de los mismos.

Quizás el origen de las demás debilidades esté dado por el proceso que ha sido adoptado

para llevar adelante la integración latinoamericana. En efecto, tanto MERCOSUR como la

Comunidad Sudamericana pretendieron en su formación hacer el proceso inverso de la

Unión Europea: ir de la unión política hacia la convergencia económica. La justificación

de ello sería, según Eduardo Duhalde (uno de los más entusiastas impulsores del nuevo

organismo) que esto último ha sido desde siempre lo más difícil de lograr, ya que las

economías sudamericanas son pobres y débiles, algunas están en crisis y generalmente cada

uno de ellos comercia más con Estados Unidos que con sus países vecinos. En este punto

tendrían que tenerse en cuenta dos cuestiones de importancia: la primera, es que la UE se

formó precisamente porque los seis miembros originarios comprendieron que no era

30 Un ejemplo de ello es que en MERCOSUR aún no ha logrado ponerse en funcionamiento el Parlamento, a pesar de hacer ya varios años que se dispuso la creación del mismo. En la Cumbre de Presidentes de julio del 2004 se especificó que, finalmente, dicho órgano debería entrar en funcionamiento antes del fin del año 2006. Aunque esto representa un cierto avance, éste se produce a una velocidad mucho menor que la inicialmente planificada, y algunas veces los propios miembros del bloque boicotean el avance del mismo aplicando medidas unilaterales. Otro ejemplo estaría dado por la tensa relación que mantienen los principales socios del MERCOSUR y primeras economías de Sudamérica, es decir, Brasil y Argentina, por la cuestión de las asimetrías existentes al interior del bloque, que amenaza con frustrar cualquier intento de avanzar hacia un mayor grado de integración entre los mismos. Por lo tanto, no habría grandes garantías sobre un funcionamiento eficaz de la Comunidad Sudamericana ante el eventual diseño del proyecto a partir de los bloques existentes. 31 Véase al respecto el informe del SELA (2004), p.6. 32 A modo de ejemplo, sirva observar que Colombia y Venezuela poseen una política exterior hacia Estados Unidos radicalmente opuesta, y son considerados por el país del norte como aliado estratégico y potencial enemigo respectivamente.



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posible lograr un mayor desarrollo y un mejor aprovechamiento de los recursos (como el

carbón y el acero, que fueron el origen de la Unión) si no se reconocía la interdependencia

económica que existía entre ellos. La segunda, y quizás más importante, es que con este

objetivo en mente los líderes de ese entonces se propusieron una serie de metas y dotaron al

organismo de recursos para poder llevarlas a cabo. Esto es, a mi juicio, la principal falencia

de los procesos de integración sudamericanos: se rodean de pomposos anuncios y

declaraciones, cuando en realidad no existe la voluntad política ni los recursos para

profundizarlos y consolidarlos con el correr del tiempo, con lo que se transforman en meros

anuncios retóricos sin resultados visibles.

Lo única que se ha podido hacer hasta ahora, es una Declaración que no tiene la

obligatoriedad de un Tratado. Es una simple expresión de la voluntad de cooperación e

integración que existe entre los dirigentes de los países de la zona. Pero si se hace depender

a los progresos de la voluntad política, entonces el desarrollo futuro del bloque esté

probablemente hipotecado: la experiencia de MERCOSUR es ilustrativa al respecto.

Además el nuevo bloque no cuenta con estructura propia: eso si bien ahorra recursos

financieros, puede ser una traba importante al momento de tomar las decisiones y hacerlas

operativas en cada uno de los países - y más teniendo en cuenta que ni MERCOSUR ni

CAN reconocen algún atisbo de supranacionalidad en su normativa.

Esto se vislumbra, también, cuando se observan distintos intereses y expectativas de los

miembros respecto del bloque: mientras que algunos aparentemente lo apoyan de manera

incondicional, como es el caso de Brasil, otros lo miran con recelo y participan a

regañadientes, como por ejemplo Chile, quien solo acepta su membresía al bloque para

evitar que su ausencia sea utilizada en su contra por los populismos latinoamericanos.33

Un tema por demás relevante, aunque a mi juicio no analizado con mucha profundidad, es

el de qué sucede cuando existe solapamiento y superposición de actividades con otros

organismos regionales.34 No está claro qué actividades deben ser llevadas a cabo por quién

en el ámbito americano. Muchas de las funciones que serían atribuibles a la Comunidad

Sudamericana en el caso de que los principios especificados en la Declaración fueran 33 Ruiz Caro, A. (2004), p. 1-2. 34 Gudynas, op. cit., p. 4. y Vacchino, J. (1997) p. 2.



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operativizados, se superpondrían con aquellas que la OEA ha establecido como propias a lo

largo de su existencia. Entonces, o los organismos existentes no funcionan correctamente

(algo que adquiere cada vez más signos de realidad) o se están gastando esfuerzos

innecesarios en tareas y actividades que ya fueron asignadas a otras instituciones. Lo

mismo sucede con ALADI: ¿cuál es realmente su función en todo este proceso? ¿Por qué se

decide crear un nuevo bloque si podría reformarse el que ya existe y que aglutina a los

Estados americanos desde 1980? ¿No sería más conveniente revisar los aspectos que no

funcionan bien desde la institucionalidad actual, antes que hacer borrón y cuenta nueva y

arriesgarse a un nuevo fracaso por no solucionar los problemas estructurales de las

instituciones ya existentes? Al menos, deseo dejar planteada la inquietud para conocer las

razones por las cuáles se ha decidido tomar el rumbo seleccionado al delinear los elementos

primigenios del nuevo bloque.

Otro tema de crucial importancia son los problemas de infraestructura, especialmente en

el sector energético y de comunicaciones a causa de la falta de inversiones y de voluntad

para integrar verdaderamente la región, aún a sabiendas de que ello permitiría explotar

mejor las potencialidades de las que hablábamos más arriba.35 Los países no solo se

mantienen separados por obstáculos naturales como el Amazonas o los Andes, sino también

por políticas exteriores –generalmente llevadas a cabo por gobiernos militares - centradas

durante años en el concepto de “seguridad nacional”, con lo que que cada país consideraba

a su vecino como un potencial enemigo antes que como un socio, y como tal no solo no

promovía iniciativas hacia una mayor integración sino que se concentraba más en organizar

estrategias de defensa ante casos de posible agresión por parte de sus vecinos.

Por último, aunque no por ello menos importante, es de destacar el papel que cumplen los

pueblos en la integración. Mientras que formalmente se les reconoce una importancia

mayúscula – se los nombra específicamente en cuanto tratado, declaración o decisión sea

tomada por los proyectos de integración existentes -, en la práctica lo que sucede es que los

pueblos, como los individuos, tienen muy poca participación en el proceso de toma de

decisiones. Es por ello que la gran mayoría de las ciudadanías se muestran escépticas o

35 Aunque ya hemos hablado de la fortaleza que constituirían los proyectos enmarcados en IIRSA, en caso de llevarse a cabo como fue planeado.



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indiferentes antes los avances que promueve el mismo, o en algunos casos incluso adoptan

un rol de oposición por considerar que no refleja sus intereses. A mi entender, esta

percepción limita las posibilidades de éxito de cualquier intento integracionista, y ningún

proyecto puede tener garantías de éxito si ignora la voz de sus habitantes: es un recurso

poderoso que puede alterar la marcha de la integración e incluso revertirla.



22

A MODO DE CONCLUSIÓN

Llegando a la parte final de este análisis, creo necesario sintetizar algunos elementos que

pueden extraerse del mismo. No obstante, quiero remarcar que mi intención al comenzar a

escribir era fundamentalmente promover la discusión y la reflexión sobre una cuestión

interesante y actual, dadas sus consecuencias para el futuro de los países sudamericanos,

aunque el tema tratado difícilmente se agote en estas páginas.

En las actuales condiciones que presenta la globalización, la unión de los países

sudamericanos no aparece solo como una opción válida, sino que se plantea también en

términos de necesidad, como un intento conjunto de salir de la situación de atraso y

estancamiento en todos los ámbitos en los que se encuentran los Estados de la región.

No obstante, la Comunidad Sudamericana se encuentra recién en su fase de formación, y es

muy difícil por el momento pronosticar sobre los alcances que tendrá o no en el futuro. Por

ello me pareció necesario hacer en recuento de sus potencialidades y limitaciones, de

manera de establecer una base realista desde la cual abrir el debate.

Deseo puntualizar sobre una última cuestión: más allá de los esfuerzos conjuntos que

realicen los dirigentes latinoamericanos por sacar adelante la nueva organización, no puede

olvidarse que los intereses de la principal potencia continental, Estados Unidos, afectarán el

futuro funcionamiento de la Comunidad. Por el momento, la estrategia de ese país ha sido

la de mantenerse expectante, observando la sucesión de acontecimientos, en la perspectiva

de que quizás la Unión Sudamericana se transforme en un mero estadio previo al logro de

la unión de todo el continente – lo cual sería funcional a los intereses norteamericanos, si se

conformara solamente como una zona de libre comercio, como se estableció en el acuerdo

del ALCA. No obstante, si el proceso de integración decidiera adquirir ribetes de oposición

o siquiera de alternativa a la propuesta de Estados Unidos, como proponen algunos de sus

socios, es muy probable que este país ponga de manifiesto su oposición al mismo con

diferentes medidas. Por si acaso, ya hay perforaciones en el mismo, ya que otra forma de

influencia de la potencia continental para asegurar sus mercados consiste en firmar

acuerdos de libre comercio, generalmente bilaterales, como ya lo ha hecho con Chile y

América Central y en poco tiempo más con Ecuador, Colombia y Perú.



23

Por el momento, la Comunidad Sudamericana no ha mostrado tener demasiada capacidad

de acción sobre algunos de los acontecimientos más importantes que se han producido en el

último tiempo en Sudamérica, como ha quedado de manifiesto durante la crisis boliviana,

en la cual se actuó con una lentitud exasperante.

Nos queda por ver entonces, si esta tendencia puede revertirse en el futuro, y si finalmente

se logrará el sueño de los héroes independentistas de lograr un subcontinente

verdaderamente unido, o si este nuevo intento será otro fracaso más para incluir en la larga

lista de iniciativas frustradas de integración latinoamericana.



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- Acuerdo de Libre Comercio de la Américas (ALCA): www.ftaa-alca.org



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- Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI): www.aladi.org

- Mercado Común del Sur (MERCOSUR): www.mercosur.org.uy

- Sistema Económico Latinoamericano (SELA): www.sela.org

- Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA):

www.iirsa.org

EL DESAFIO DE LA UNION SUDAMERICANA

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