dla rozwoju infrastruktury i środowiska

22 kwietnia 2023Ministerstwo Rozwoju Regionalnego1

dla rozwoju infrastruktury i środowiska

Zasady prowadzenia postępowań administracyjnych

i wydawania decyzji dot. zwrotu środków z funduszy UE

Jakub Ostałowski, Departament Wsparcia Programów Infrastrukturalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

2 22 kwietnia 2023Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

System przepływów środków finansowych w funduszach strukturalnych uregulowany w ustawie o finansach publicznych z 2009 r. wprowadza dualizm:

co do podstawy stosunku prawnego pomiędzy IZ/IP/IPII a

beneficjentem: umowa cywilno-prawna w przypadku przekazania

środków beneficjentowi oraz decyzja administracyjna w przypadku zwrotu

środków (inną formą może być również decyzja o udzieleniu dofinansowania, ale dotyczy

ona państwowych jednostek budżetowych, do których nie stosuje się art. 207 ust. 1 – 9 ufp;

w takim wypadku również nie wydaje się decyzji o zwrocie).

co do formy wypłaty środków: płatności (środki europejskie) oraz

dotacje celowe (środki na współfinansowanie krajowe z budżetu

państwa).

Wstęp – dualizm ustawy o finansach publicznych


Zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) "dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie” UFP, „podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów”.

Cytowana norma kolizyjna powinna być interpretowana w ten sposób, że za moment udzielenia dotacji powinien być rozumiany każdorazowo moment przekazania konkretnej płatności.

KWESTIA INTERTEMPORALNA


ETAP PRZEADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW

W pierwszej kolejności organ powinien wezwać beneficjenta do, zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych – zgodnie z art. 207 ust. 8 pkt 1 ufp bądź wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnej płatności – zgodnie z art. 207 ust. 8 pkt 2 ufp (2009);

Dodatkową możliwością jest wykorzystanie zabezpieczeń umownych.

Dopiero wystosowanie wezwania w trybie art. 207 ust. 8 ufp (2009) ibezskuteczny upływ terminu tam określonego umożliwia wszczęciepostępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu środków (takiego warunku nie przewiduje ufp 2005).



Wystosowanie wezwania w trybie art. 207 ust. 8 ufp (2009) przedrozpoczęciem postępowania administracyjnego dotyczy takpłatności, jak i dotacji celowej, choć nie wynika to wprost zprzepisów ustawy.

Przepisy nie regulują formy wezwania. Nie znajdują tu zastosowaniaprzepisy KPA (odmiennie w opinii), ani Ordynacji podatkowej (wezwanienie jestem bowiem elementem postępowania administracyjnego).Możliwe jest jednak posiłkowe odwołanie do art. 50 - 56 KPA oraz art.156 i nast. Ordynacji podatkowej.



Wezwanie, o którym mowa w art. 207 ust. 8 ufp (2009),powinno zawierać, co najmniej:

nazwę i adres organu wzywającego, imię i nazwisko (nazwę) wzywanego, w jakiej sprawie oraz w jakim charakterze i w jakim celu zostaje

wezwany, wysokość kwoty podlegającej zwrotowi, podmiot na rzecz którego następuje zwrot oraz rachunek dla zwrotu termin, do którego żądanie powinno być spełnione, skutki prawne niezastosowania się do wezwania.


Procedura odzyskiwania kwot nieprawidłowo wydatkowanych

Odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom na podstawie

art. 207 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (ew. art. 211 ustawy o

finansach publicznych z 2005 r.). W razie:

wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem

naruszenia procedur obowiązujących przy realizacji projektu

pobrania środków nienależnie lub w nadmiernej wysokości

wydawana jest decyzja określającą kwotę przypadającą do zwrotu oraz

termin, od którego nalicza się odsetki (od dnia przekazania środków na

rachunek bankowy beneficjenta) – nie dot. pjb

ETAP ADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW


Organem właściwym, zgodnie z art. 207 ust. 9 ufp (2009), jest Instytucja Zarządzająca lub Pośrednicząca (w tym IP II).

Prowadzone postępowanie ma charakter administracyjny i stosują się do niego przepisy KPA. Wszczyna się je z urzędu.

Do postępowania stosują się odpowiednio przepisy Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa.

Pierwszą czynnością postępowania jest zawiadomienie o jego wszczęciu strony (zgodnie z art. 61 § 4 KPA).



W toku postępowania stosują się zasady ogólne z KPA. Obowiązkiem organów w obu instancjach jest więc w szczególności: pełne wyjaśnienie wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 KPA), zasada legalizmu, tj. prowadzenie postępowania zgodnie z prawem materialnym i proceduralnym (art. 6 KPA), zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu (zgodnie z art. 10 § 1 KPA), w szczególności poprzez wyznaczenie terminu dla strony do zapoznania się z aktami sprawy i ewentualnego zajęcia stanowiska w sprawie. Obowiązku tego nie wyłącza wcześniejszy udział strony w postępowaniu kontrolnym i zgłoszenie przez stronę pisemnych zastrzeżeń do wyników kontroli.



W toku postępowania stosują się przepisy dot. wyłączenia pracownika lub organu z udziału w postępowaniu.

Okoliczność uczestniczenia pracownika urzędu obsługującego organ prowadzący postępowanie w kontroli, która poprzedzała to postępowanie, powinna skutkować wyłączeniem na podstawie art. 24 § 3 KPA.

O wyłączeniu pracownika na podstawie art. 24 orzeka się w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie.

Art. 24 nie znajduje zastosowania do organów monokratycznych (por. wyr. NSA z 3.4.2008 r., sygn. 354/07, uchw. NSA z 20.5.2010 r., sygn. I OPS 13/09, wyr. NSA z 15.6.2010 r., sygn. I OSK 335/10). Do wyłączenia organu stosuje się więc, co do zasady, wyłącznie art. 25 KPA.



Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany: dokumentować postępowanie (protokoły i adnotacje zgodnie z art. 67 – 72 KPA), przeprowadzić postępowanie dowodowe w niezbędnym zakresie, (zgodnie z art. 77 § 1 KPA), niezależnie od dokonania określonych ustaleń w toku kontroli, której wyniki stanowiły faktyczną podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Ustaleniom pokontrolnym może przysługiwać domniemanie prawdziwości z art. 76 § 1 KPA. Obowiązkiem organu jest dokonanie samodzielnej oceny faktycznej i prawnej sprawy oraz, w razie potrzeby, uzupełnienie materiału dowodowego zgromadzonego w toku kontroli o elementy niezbędne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Dotyczy to zarówno sytuacji, w której organ prowadzący postępowanie sam przeprowadzał kontrolę, jak i sytuacji, w której kontrolę tę przeprowadzał inny podmiot.



Postępowanie powinno być prowadzone bez zbędnej zwłoki.

Należy mieć w tym kontekście na uwadze, że każdy dzień zwłoki naraża beneficjenta na dodatkowe odsetki, z zastrzeżeniem art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej – (odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania do dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania).



Decyzja powinna zawierać elementy wynikające, z art. 107 § 1 i § 3 KPA w tym pouczenie o trybie wniesienia odwołania. Podkreślić trzeba konieczność adekwatnego uzasadnienia decyzji.

W sferze faktycznej uzasadnienie powinno wskazywać na dowody, na jakich oparto decyzję, dokonać oceny wartości dowodów, odnosić się do argumentacji i wniosków dowodowych beneficjenta dotyczących meritum sprawy (art. 107 § 3 w zw. z art. 7 KPA).W sferze prawnej decyzja powinna wyjaśniać podstawę prawną żądania zwrotu środków (por. art. 107 § 3 KPA). Decyzja nie może w tym zakresie poprzestać na skrótowym uzasadnieniu z protokołów pokontrolnych.

Braki elementów wymaganych przez art. 107 § 1 i § 3 KPA będą skutkować eliminacją decyzji z obrotu (uchylenie, stwierdzenie nieważności czy nawet ustalenie, że decyzja nie istnieje).

ETAP ADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW – DECYZJA O ZWROCIE


Decyzja ma charakter konstytutywny. Powinna określać kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz numer rachunku bankowego, na który ma zostać dokonany zwrot. Zgodnie z art. 207 ust. 2 ufp (2009) decyzja może przewidywać pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi.

Sposób ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi nie jest regulowany przepisami prawa.



Decyzja określać musi także termin, od którego nalicza się odsetki. Zgodnie z przyjętą praktyką, terminem tym jest dzień obciążenia rachunku instytucji, z którego dokonano przelewu na konto beneficjenta.

Terminem, do którego liczone są odsetki będzie:

dzień wpłaty środków przez beneficjenta na rachunek instytucji w przypadku zwrotu (włącznie z tym dniem), dzień zatwierdzenia wniosku o płatność w przypadku zgody na pomniejszenia kolejnej transzy płatności (dla refundacji), dzień złożenia wniosku o płatność w przypadku zgody na pomniejszenia kolejnej transzy płatności (dla zaliczki).



Przepis art. 207 ust. 1 UFP nie zawiera konkretnych wskazówek w zakresie metodologii ustalania kwoty podlegającej zwrotowi. W niektórych przypadkach ustalenie to nie będzie nastręczało problemów, np. gdy beneficjent: otrzyma środki bez podstawy prawnej (nienależnie – art. 207 ust.

1 pkt 3 UFP) lub w nieuzasadnionej umową o dofinansowanie wysokości (w

nadmiernej wysokości art. 207 ust. 1 pkt 3 UFP) lub wykorzysta środki niezgodnie z przeznaczeniem.

W ww. sytuacjach sposób ustalenia wysokości środków podlegających zwrotowi nie budzi większych wątpliwości. Konieczne jest jedynie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy.



W wielu wypadkach, zwłaszcza gdy przyczyną żądania zwrotu środków będzie naruszanie przez beneficjenta procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 UFP, ocena w tym zakresie będzie utrudniona.

Wymiar kwoty podlegającej zwrotowi będzie miał w takim wypadku charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak dowolności.

Zastosowanie znajdą ogólne zasady rozstrzygania w sprawach administracyjnych, w szczególności art. 7 KPA. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku ze sobą sprzeczne.



Przy określaniu wysokości zwrotu istnieje możliwość posiłkowego stosowania art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Przepis ten reguluje zasady wymierzania korekt finansowych.

Z reguły podstawa faktyczna zastosowania art. 207 ust. 1 UFP będzie pociągała za sobą konieczność dokonania korekty w rozumieniu art. 98 rozporządzenia. Istotne jest więc aby art. 207 ust. 1 UFP był wykładany i stosowany w sposób prowadzący do efektów zbieżnych ze skutkami wywoływanymi przez art. 98 rozporządzenia. Interes publiczny wymaga bowiem wyrównania ubytku w finansach publicznych spowodowanego dokonaniem korekty.



W treści przepisu art. 98 znajdują się pewne wskazówki odnośnie metodologii ustalania wysokości korekty, co może być pomocne przy ustalaniu na podstawie art. 207 ust. 1 UFP kwoty podlegającej zwrotowi.

Zgodnie z powołanym art. 98 ustalenie wysokości korekty powinno następować z uwzględnieniem charakteru i wagi danego naruszenia.

Pomocne będą zasady i stawki opisane w dokumentach programowych regulujących nakładanie korekt finansowych, w szczególności dokument pt. Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE stanowiący załącznik nr 10 do Wytycznych w zakresie kontroli – dalej Taryfikator.



Odwołanie się do taryfikatora może nastąpić jednak jedynie poprzez zaczerpnięcie wynikających z niego zasad określania wysokości kwoty podlegającej zwrotowi, a nie „tytularne” powołanie się na ten dokument (odmiennie w opinii). Taryfikator dotyczy nakładania korekt, a nie określania kwot podlegających zwrotowi. Nie jest też źródłem prawa.

W decyzji należy wyjaśnić więc wybraną metodę ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi oraz uzasadnić jej wybór w danym przypadku. W decyzji należy również opisać sposób obliczenia ww. kwoty w sposób umożliwiający kontrolę w tym zakresie przez stronę czy organ II instancji.

Ustalenie zasadności i wysokości kwoty podlegającej zwrotowi w każdej konkretnej sprawie powinno się odbywać w sposób indywidualny.



Decyzji może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 KPA.

Może to nastąpić „dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny”.

Należy ustalić, czy nie nadanie rygoru skutkować może ciężkimi stratami (nie wchodzą więc w rachubę straty, które nie są ciężkie). Nadanie rygoru nie będzie raczej uzasadnione, gdy wiadome jest, że nawet późniejsze wyegzekwowanie należności będzie możliwe (dobra sytuacja majątkowa beneficjenta, realizowanie innych projektów, w których będzie można w późniejszym terminie dokonać potrąceń itp.). W każdym bądź razie rygor nie powinien być nadawany „automatycznie” i bez dobrego uzasadnienia.



Od decyzji wydanej przez IP lub IP II beneficjent może złożyć, za pośrednictwem IP/ IP II odwołanie do IZ; W przypadku wydania decyzji w pierwszej

instancji przez instytucję zarządzającą beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Odwołanie należy wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji o zwrocie.

Organ I instancji może dokonać „autokontroli” decyzji zgodnie z art. 132 w zw. z art. 133 KPA (termin 7 dni).

ETAP ADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW – ODWOŁANIE


Postępowanie organu odwoławczego uregulowane jest w art. 127 Kpa i następnych (rozdział 10 działu II Kpa) w związku z art. 67 ufp.

Postępowanie odwoławcze rozpoczyna bieg od dnia, w którym organ odwoławczy otrzymał odwołanie wraz z aktami sprawy. Zgodnie z art. 133 KPA organ I instancji powinien przesłać do organu II instancji odwołanie oraz wszelkie materiały, na których zostało oparte jego rozstrzygnięcie.

Materiały te powinny również umożliwić organowi II instancji ocenę czy odwołanie zostało wniesione w terminie.



Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w

części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z art. 139 KPA organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.



Gdy zawarte w aktach sprawy materiały nie dają pełnego obrazu stanu faktycznego, to wówczas organ odwoławczy może, zgodnie z art. 136 KPA, przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu postępowanie wyjaśniające celem uzyskania uzupełniających dowodów i innych materiałów.

Organ nie ma takiego obowiązku i może, zgodnie z art. 136 KPA, w razie naruszenia przepisów postępowania w I instancji i konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (odmiennie w opinii).



Dziękuję za uwagęDziękuję za uwagę

Ministerstwo Rozwoju RegionalnegoMinisterstwo Rozwoju Regionalnegoul. Wspólna 2/4ul. Wspólna 2/4www.mrr.gov.plwww.mrr.gov.pl

www.funduszspojnosci.gov.plwww.funduszspojnosci.gov.pl

dla rozwoju infrastruktury i środowiska

Documents

Transcript of dla rozwoju infrastruktury i środowiska