administracja

34 www.wspolnota.org.pl 24 sierpnia 2019

mieszkańcy

O  partycypacji dyskutuje się od dawna i dys-kutować można długo. Przyjmując defini-cję najbardziej zbliżoną do interesujących

nas realiów lokalności, partycypacja będzie ro-zumiana jako „udział mieszkańców w formal-nych i nieformalnych procesach samoorganiza-cji, zmierzających do polepszania warunków ży-cia w społeczności lokalnej” (Lewenstein 2010) bądź też „aktywna forma uczestniczenia w ży-ciu publicznym na zasadzie współdecydowa-nia i współtworzenia, opierająca się na koope-racji i świadomości wspólnego dobra” (Mrozek 2015). Na gruncie prawnoustrojowym o partycy-pacji można mówić zawsze wtedy, gdy przepisy prawa umożliwiają obywatelom udział w proce-sie artykułowania potrzeb i podejmowania roz-strzygnięć, które ich dotyczą. Mimo że defini-cji partycypacji można by wywodzić wiele, bez względu na rozmaitej natury ich odmienne „ak-centy”, bezsprzecznie kategorią centralną w każ-dej z nich będzie aktywne uczestnictwo w pro-cesie podejmowania decyzji wszystkich osób za-interesowanych danym rozstrzygnięciem. Ak-tywność ta może przybierać postać mniej lub bardziej intensywną, a jej efektem powinno być wywarcie pewnego rodzaju wpływu na proce-sy polityczne.

Drabina społecznej partycypacji Procesualny charakter partycypacji obrazuje zna-na i chętnie przywoływana w literaturze tzw. drabina społecznej partycypacji z 1969 roku, autorstwa Sherry Phyllis Arnstein. Jej składają-ca się z 8 szczebli struktura odzwierciedla od-mienne stopnie społecznego zaangażowania, po-cząwszy od manipulacji, przez tzw. terapię gru-pową, informowanie, konsultowanie, ugłaski-wanie, partnerstwo i delegowanie władzy, aż do kontroli obywatelskiej. Całość koncepcji, wydaje

Partycypacja mieszkańców Błażej Prośniewski (2016) pisząc o partycypacji wskazuje na „paradoks” tego pojęcia argumentując, że istotą samej demokracji jest pełne włączenie i uczestnictwo obywateli. W tym kontekście ich – niejako dodatkowe – partycypowanie uznać można za pewnego rodzaju odchylenie od normy, autor używa nawet dość mocnego sformułowania „aberracja”. Wydaje się jednak, że nie bierze on pod uwagę rozróżnienia na model bezpośredni i pośredni sprawowania demokratycznych rządów. Niemniej jednak paradoks chyba rzeczywiście istnieje, a jest nim fakt, że władza niezależnie od szczebla widziana jest przez obywateli jako przeciwnik, „który dąży do realizacji swoich partykularnych interesów, nie będących tożsamymi z interesem obywateli” (Prośniewski 2016). Dlatego partycypację – jak twierdzi autor – należy postrzegać nie jako walkę o prawo do uczestnictwa, a raczej jako nieodłączny element egzekwowania tego prawa.

Autorzy: prof. zw. dr hab. Jacek Sroka* i dr Joanna Podgórska-Rykała*

administracja

35

się, jest ukształtowana „z pozycji kon-fliktu władza – obywatele i skupia się na swoistym przeciąganiu liny, którego celem jest poszerzenie realnego wpły-wu danej społeczności na stan spraw publicznych” (Prośniewski 2016). Dwa pierwsze szczeble (tj. manipula-cja i „terapia” grupowa’) obrazują stan negatywny – rzeczywisty brak partycy-pacji, któremu towarzyszą próby mają-ce na celu jej upozorowanie. W podob-nych realiach chodzi o wprowadzenie obywateli w błąd co do tego, że mają wpływ na decyzje, gdy go w rzeczywi-stości nie mają. Kolejne trzy szczeble w drabinie (informowanie, konsulto-wanie, „ugłaskiwanie”) to partycypa-cja pozorna, w której obywatele otrzy-mują informacje i możliwość zwrotnej komunikacji, ale nie mają narzędzi, by skutecznie wpływać na proces decy-zyjny. Jest to więc co najwyżej rodzaj niewiążącej konsultacji, która w przy-padku podjęcia ostatecznie odmien-nych rozstrzygnięć zwykle prowadzi do skutecznego zniechęcenia i demo-tywacji partycypujących. Dopiero trzy ostatnie szczeble (partnerstwo, delego-wanie władzy, kontrola obywatelska) oznaczają faktyczny wpływ społeczeń-stwa na władzę. Warte podkreślenia jest to, że autor-ka drabiny partycypacji w sposób dy-chotomiczny zestawia pojęcia „de-mokracja partycypacyjna” oraz „de-mokracja przedstawicielska”. Jej zda-niem, w przypadku tej pierwszej wła-dza ma charakter ciągłego uczestnic-twa, a  w  przypadku drugiej władza obywateli jest ograniczona i wykony-wana jednorazowo (co wiąże się z ka-dencyjnością jej organów). Arnstein wysoko ceni partycypację, przypisując jej kluczową rolę w systemie politycz-nym. W jej rozwoju upatruje też na-dziei na podniesienie jakości demokra-cji w przyszłości. Uważa, że „partycy-pacja obywatelska to synonim władzy obywatelskiej. To redystrybucja wła-dzy, która pozwoli na włączenie osób obecnie wykluczonych z procesów po-litycznych i gospodarczych. To strate-gia, dzięki której wykluczeni będą mo-gli decydować” (Arnstein, 1969).

Trzy poziomy społecznego zaangażowania Bliższe polskiej rzeczywistości poli-tycznej są natomiast rozważania Dag-mira Długosza i Jana Jakuba Wygnań-skiego [2005], którzy wskazują na trzy

poziomy społecznego zaangażowania (bądź jego braku), są to: • �Informowanie – władze decydu-

ją całkowicie jednostronnie i samo-dzielnie, nie informując opinii pu-blicznej w  ogóle, albo informując opinię o podjętych decyzjach – po ich podjęciu albo też przed podję-ciem decyzji, informując o  swych planach i przyjmując do wiadomo-ści pojawiające się opinie społecz-ne, a  następnie wykorzystując je w mniejszym lub większym stopniu do zmiany treści decyzji;

• Konsultowanie – władze przed podjęciem decyzji zasięgają aktyw-nie opinii poszczególnych obywate-li (wybranych liderów, ekspertów),

korzystając z  wysłuchań publicz-nych, sondaży telefonicznych, ba-dań opinii publicznej bądź też przed podjęciem decyzji aktywnie zasię-gają opinii, przeprowadzając kon-sultacje społeczne z  różnymi gru-pami społecznymi i  ich reprezenta-cjami (organizacjami) na podstawie wymogów prawa lub politycznej woli, bądź przed podjęciem decyzji zasięgają opinii w ramach ustawo-wo powołanych przez państwo pu-blicznych instytucji konsultacyjnych i opiniodawczych, których wysłucha-nie ma charakter obowiązkowy;

• Współdecydowanie�– władze przed podjęciem decyzji współpracują z partnerami społecznymi (negocja-cje, wspólne planowanie, osiąganie konsensusu) i  wraz z  nimi podej-mują kompromisową, wspólną de-cyzję, na przykład w  formie poro-zumienia lub wspólnego programu, bądź przekazują podejmowanie de-

cyzji grupom lub partnerom społecz-nym i akceptują te decyzje, kontrolu-jąc ewentualnie ich proceduralną le-galność i poprawność oraz zgodność treści decyzji z obowiązującym po-rządkiem prawnym (na przykład re-ferenda, układy zbiorowe pracy).

Inną – i nie tak popularną – koncep-cję partycypacji zaprezentował Mar-cus Miessen (2013) – niemiecki pi-sarz i architekt, nazywając samą par-tycypację „koszmarem”. Autor w iście manifestacyjnej formule skrytykował demokrację deliberacyjną oraz party-cypację konsensualną, zwracając uwa-gę na konieczność przywrócenia po-lityce jej „politycznego” charakteru, w tym z uwzględnieniem centralnej

kategorii, jaką jest pluralizm poglą-dów i przekonań. Miessen uważa bo-wiem, że partycypacja w obliczu obec-nego stanu demokracji służy jedynie pozbywaniu się politycznej odpowie-dzialności przez ludzi, którzy są rząd-ni politycznej legitymizacji. Autor nie krytykuje samego uczestnictwa obywa-teli w sprawowaniu władzy, ale – po-dobnie jak belgijska filozofka Chantal Mouffe – (2005), podważa stan „sta-bilizacji władzy” demokratycznej pod-kreślając, że nie można jej traktować jak ustroju danego raz na zawsze, a ra-czej jako proces, wciąż ulegający prze-obrażeniom i nie dość odporny na za-chodzące w przestrzeni społeczno-po-litycznej zmiany.

Przeciwko partycypacji Warto dodać, że inkluzywne proce-dury decyzyjne mają również swoich zagorzałych przeciwników. Ich wąt-pliwości wyraża m.in. amerykański

Badania przekonują, że istnieją obecnie w Polsce i rozwijają się enklawy aktywności, ale obok nich funkcjonuje także liczna grupa biernych

i nieangażujących się obywateli. Pozostaje założyć, że różne formy współrządzenia mogłyby pełnić

edukacyjną rolę wobec dotąd pasywnych i stanowić mobilizujące przykłady, chociażby na zasadzie

popularnych „dobrych praktyk”.

administracja

36 www.wspolnota.org.pl 24 sierpnia 2019

sędzia R. Posner [2003] pisząc, że są one „równie aspiracyjne i niere-alistyczne co rządy Strażników Pla-tońskich. Gdy połowa populacji ma IQ poniżej 100 (…), problemy, z któ-rymi boryka się rząd, są bardzo zło-żone, zwykli obywatele wykazują za-interesowanie złożonymi kwestiami politycznymi równie nikłe, co możli-wości ich zrozumienia, zaś urzędni-cy wybierani przez obywateli muszą zmagać się z grupami nacisku i presją konkurencji wyborczej, oczekiwanie, że w tym intelektualnym nieładzie, jakim jest polityka demokratyczna, zrodzą się trafne idee i rozsądne po-lityki, jest całkiem nierealistyczne”. Podobne obawy wyrażał już Walter Lippmann w  latach 20. XX wieku twierdząc, iż „głównym narzędziem ochrony państwa demokratycznego przed niekompetencją jego obywa-teli jest ograniczenie bezpośrednie-go wpływu przeciętnego wyborcy na procesy polityczne (Grygieńć 2017). Do poglądów Lippmanna nawiązywa-li także Joseph Schumpeter i Bernard Berelson, szczerze wątpiąc w kom-petencje elektoratu demokratyczne-go. Berelson chwalił m.in. apatię po-lityczną obywateli, opisując jej zba-wienny wpływ na funkcjonowanie systemu politycznego, a  Schumpe-ter wykluczał możliwość przypisania „masie” kompetencji wykraczających ponad wybór elit. Uważa się też, że partycypacja „zwykłych” obywateli jest „spontaniczna, niekompetentna i bezrefleksyjna” [Schumpeter 1995], a zabieganie o ich przychylność nie-uchronnie prowadzi do socjalizmu, uznawanego przez Schumpetera za wcielenie upaństwowienia i centrali-zmu. Z tego właśnie głównego powo-du autor był zwolennikiem tzw. pro-ceduralnej formuły demokracji spro-wadzającej fundamentalną rolę poli-tyczną obywateli do aktu głosowania. Również w  doktrynie nauki pra-wa wskazuje się czasem, że pojęcie partycypacji niejednokrotnie przy-biera „postać wytrychu, skuteczne-go z uwagi na swój modny, ale czę-sto bezrefleksyjny charakter, do arbi-tralnego «przemycania» w rozstrzyg- nięciach końcowych władzy publicz-nej interesów partykularnych, grupo-wych, resortowych, autonomicznych jako jedynie słusznych” (Niżnik-Do-bosz 2014). Można uznać, że w pro-ceduralnym wariancie demokracji wy-

borcy są (i mają być) niemi, a ich za-danie sprowadza się do aktu głosowa-nia. Gdy zaś obywatele zbyt często za-bierają głos – i to w sprawach, na któ-rych się nie znają – wówczas zarzą-dzanie sprawami publicznymi grzęź-nie w niemocy i orientuje się na gene-rowanie socjalnych uzasadnień funk-cjonowania coraz bardziej scentra-lizowanego i upaństwowionego apa-ratu publicznego. Podobne myślenie w Polsce można zauważyć nie tylko wśród politycznych decydentów, ale i wśród samych obywateli. Zaznacza się w nim obawa przed poszerzaniem uprawnień współdecydowania w spra-wach publicznych, a jego zwolennicy nakazują niezwykle ostrożnie podcho-dzić m.in. do kwestii takich, jak:

(1) ochrona interesów osób nieparty-cypujących,

(2) metody, formy i  środki doboru partnerów partycypujących,

(3) mechanizmy obronne przed par-tycypacją blokującą procesy decy-zyjne,

(4) uzależnianie i powiązania pomię-dzy administracją a partycypujący-mi oraz zmiany w sposobach dzia-łania organów administracyjnych spowodowane większą intensyfi-kacją procesów partycypacyjnych.

Administratywiści podkreślają, iż „na-leży rozgraniczyć uczestnictwo we władzy publicznej realizowane za po-mocą praw obywatelskich znamionu-jące i tworzące demokrację od uczest-nictwa społeczeństwa w podejmowa-niu decyzji przez legitymizowaną de-mokratycznie władzę publiczną”. Wy-daje się więc słuszne przekonanie, że

„demokracja partycypacyjna to de-mokracja przedstawicielska pogłębio-na pluralistyczną, kolektywną meto-dą podejmowania rozstrzygnięć” (Niż-nik-Dobosz 2014).Badania przekonują, że istnie-ją obecnie w Polsce i  rozwijają się enklawy aktywności, ale obok nich funkcjonuje także liczna grupa bier-nych i  nieangażujących się obywa-teli. Pozostaje założyć, że różne for-my współrządzenia mogłyby pełnić edukacyjną rolę wobec dotąd pasyw-nych i  stanowić mobilizujące przy-kłady, chociażby na zasadzie popu-larnych „dobrych praktyk”. W Polsce partycypacja to nabierająca znacze-nia nowość. Na aktualnym poziomie polskiej demokratyzacji mechani-

zmy, których zadaniem jest włącza-nie mieszkańców w publiczne pro-cesy decyzyjne, są może nie idealne, ale i wydają się wystarczające. Moż-na powiedzieć, że mamy do czynie-nia z pewnym paradoksem polegają-cym na tym, że partycypacyjne pro-cedury „wyprzedziły” w Polsce zmia-ny kulturowe, z których (jak w de-mokracjach skonsolidowanych) po-winny wynikać. Wypełnieniu tej lu-ki mogłoby pomóc praktykowanie rozwiązań formalnych poprzez po-wszechne korzystanie z procedural-nych możliwości partycypacyjnych. Ich słabe wykorzystanie sprzyjać na-tomiast będzie utrwalaniu zniechę-cenia do partycypacji.

* Uniwersytet Pedagogiczny im. KEN w Krakowie, Instytut Prawa, Administracji i Ekonomii

mieszkańcy

Na aktualnym poziomie polskiej demokratyzacji mechanizmy, których zadaniem jest włączanie

mieszkańców w publiczne procesy decyzyjne, są może nie idealne, ale i wydają się wystarczające.

Można powiedzieć, że mamy do czynienia z pewnym paradoksem polegającym na tym, że

partycypacyjne procedury „wyprzedziły” w Polsce zmiany kulturowe, z których (jak w demokracjach

skonsolidowanych) powinny wynikać.