21 - Kolegium Pracowników Służb Społecznych w Lubliniekpss.lublin.pl/upload/21_Polityka...

Now

a Praca Socjalna

21 21Polityka społeczna – teoria

Paul Spicker

Polityka społeczna – teoriaPaul Spicker

Nowa Praca Socjalna

Warszawa 2014

Paul Spicker

Polityka społeczna – teoria

Autorzy:Paul Spicker

Social Policy: theory and practice, third edition ©Paul Spicker 2014Polish translation rights arranged with Policy Press, University of Bristol

All rights reserved

Redakcja wydania polskiego: Bogusława Urbaniak

Wydawca:Centrum Rozwoju Zasobów LudzkichAleje Jerozolimskie 65/79, 00–697 WarszawaTel.: 22 237 00 00Fax: 22 237 00 99e-mail: [email protected]

Opracowanie merytoryczne, druk i dystrybucja serii publikacji na zlecenie CRZL:WYG International Sp. z o.o.ISBN 978–83–7951–301–7 (seria)978–83–7951–322–2 (21)

Skład:AgrafKa Sp. z o.o.

Publikacja bezpłatna

Nakład: 3000 egzemplarzy

Publikacja współfinansowana ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.

3

Słowo wstępne

Oddajemy do rąk Czytelników serię publikacji będących efektem pracy ekspertów i specjalistów z zakresu polityki społecznej, w szczególności pomocy społecznej. Celem niniejszej serii było przybliżenie najważniejszego dorobku teoretycznego i praktycznego państw Europy Zachodniej i USA w zakresie nowatorskich koncepcji i metod prowadzenia pracy socjalnej. Chodziło o przy-bliżenie nie tylko rozwiązań i teorii zupełnie nowych także w tamtych krajach, ale także i takich, które już zdążyły „okrzepnąć” i były poddawane wielostronnym ocenom, choć w naszym kraju wiele z nich wciąż pozostaje nieznanymi lub niedocenianymi. Część publikacji dotyczy nowych rozwiązań, co prawda już funkcjonujących w naszych realiach, jednak często realizowanych jedy-nie w ramach pojedynczych projektów, wartych jednak szerszego upowszechniania, adoptowa-nia i testowania w polskich warunkach. Przykładem może tu być chociażby tworzenie sieci fran-szyzy społecznej czy asystentury dostępnej w różnych sferach życia osób z niepełnosprawnością.

Adresatami opracowań są przede wszystkim praktycy, działający w jednostkach pomocy spo-łecznej i realizujący jej ustawowe cele. Szczególnie ważnymi odbiorcami są pracownicy socjalni, których chcemy wyposażyć w nowe informacje oraz dostarczyć im wiedzy, która może zaowo-cować nowymi przedsięwzięciami, podejmowanymi przez nich w społecznościach lokalnych. Pracownicy socjalni w naszym kraju są bowiem grupą zawodową, której powierzono w ostatnich latach wiele zadań z zakresu pomocy społecznej, nie zawsze jednak wyposażając ich w odpo-wiednie i niezbędne do ich realizacji instrumenty. Najważniejszym zadaniem pracowników socjal-nych jest wsparcie słabszych grup społecznych w pokonywaniu ich problemów: w wychodzeniu z ubóstwa, izolacji społecznej i nieporadności życiowej. Od sposobu zdefiniowania problemu, z którym boryka się człowiek – adresat przedsięwzięć podejmowanych w sferze pracy socjalnej, przyjętej wobec niego postawy (paternalistycznej bądź partnerskiej), dostrzegania całego kon-tekstu sytuacyjnego, często wiele zależy. Pracownik socjalny może w swojej pracy pełnić wiele ról - być coachem, doradcą, brokerem, pośrednikiem, mediatorem, negocjatorem bądź inicjatorem aktywności lokalnej. Aby unikać zrutynizowanego działania i jednocześnie zwiększać kompeten-cje zawodowe pracowników socjalnych potrzebna jest szeroka wiedza w zakresie różnorodności metod ich pracy, obowiązujących standardów, znaczenia tworzenia sieci wsparcia koleżeńskiego, eksperckiego, superwizyjnego – zarówno nieformalnego, jak i ujętego w zasady współpracy, które można i należy wypracowywać lokalnie, także z reprezentantami innych instytucji.


4

W jaki sposób pracownicy instytucji pomocy społecznej mogą zatem towarzyszyć swoim klientom, beneficjentom, podopiecznym? Jak mogą wspomagać proces ich powrotu do życia w rodzinie i społeczeństwie, nauczyć dbania o istotne relacje międzyludzkie, odpowiedzialności za własny los, pokonywania lęków związanych z podejmowaniem nowych zobowiązań, wskazy-wać drogi wyjścia z sytuacji kryzysowych? Która z ról, w danym czasie, będzie najodpowiedniejsza w tym konkretnym, indywidualnym przypadku? Ufamy, że na te i wiele innych pytań, pracownicy znajdą odpowiedzi w przekazanych im publikacjach.

W polityce społecznej, w tym pomocy społecznej, coraz częściej zwraca się uwagę na efektyw-ność i racjonalność podejmowanych działań. Zawsze zbyt mała ilość dostępnych środków finan-sowych w stosunku do zwiększającej się wciąż skali potrzeb, wymusza szukanie i podejmowanie prób implementowania na grunt społeczny rozwiązań wcześniej kojarzonych głównie z bizne-sem, pochodzących z teorii zarządzania. Od pracownika socjalnego wymaga się umiejętności menadżerskich, jego zadaniem jest „zarządzanie przypadkiem”, „generowanie zmiany”. Wymaga się od niego znajomości instrumentów nowego zarządzania publicznego oraz rozumienia uwarunkowań decydujących o skuteczności ich stosowania, prowadzących do wpisywania się na trwałe w pejzaż lokalnych partnerstw publiczno – prywatnych.

Opublikowane opracowania mogą być wreszcie użytecznym narzędziem dla innych aktorów polityki społecznej: polityków wyznaczających jej instytucjonalne ramy, naukowców i badaczy spierających się o zasadność przyjmowania za obowiązujące takich, a nie innych paradygmatów, wyznaczających cele i sposoby ich realizacji, a także samych uczestników życia społecznego. Nie chodzi o to, aby działać „na rzecz” osób i grupy, czy „wobec” jakichś problemów, lecz „ z” oso-bami i grupami, będącymi często niewykorzystanym potencjałem dla samych siebie i swoich środowisk.

Przedstawiana Państwu „Nowa Praca Socjalna” ma szansę stać się źródłem inspiracji dla przed-stawicieli wielu środowisk zaangażowanych w realizację zadań z zakresu pomocy społecznej.

Zachęcam do lektury.

dr hab. Olga Kowalczyk prof. UEUniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu

5

Od Rady Redakcyjnej

Przedstawiamy Państwu ważną serię wydawniczą, która została zatytułowana jako „Nowa Praca Socjalna” wskazując na jej innowacyjny, często nowatorski charakter. Seria składa się z trzydzie-stu publikacji – dwudziestu przygotowanych przez wybitnych polskich ekspertów i praktyków, zajmujących się zagadnieniami pomocy społecznej i pracy socjalnej oraz dziesięciu, które zostały przetłumaczone z języka angielskiego i ukazują aktualny dyskurs międzynarodowy w omawianej problematyce.

Celem serii poświęconej nowym zagadnieniom lokalnej polityki społecznej, szczególnie w aspekcie systemu pomocy społecznej i pracy socjalnej, jest popularyzacja w Polsce nowych metod i instrumentów wsparcia społecznego oraz ukazanie aktualnych zagadnień instytucjo-nalno-organizacyjnych oraz prawnych, które kształtują ramy dla działań pracownika socjalnego i środowiskowego.

Treść publikacji niewątpliwie wzbogaca istniejący w Polsce dorobek intelektualny, zarówno na-ukowy jak i praktyczny, który musi być jednak stale uzupełniany przez nowości płynące z na-szych doświadczeń 25 lat transformacji, ale także z rozwiązań, które sprawdziły się w krajach o rozwiniętych systemach zabezpieczenia społecznego. Aby właściwie ocenić w jakim miejscu rozwoju pracy socjalnej, czy szerzej pomocy społecznej, jesteśmy w Polsce, musimy mieć punkty odniesienia w innych państwach, które funkcjonują w różnych modelach polityki społecznej.

Wybór publikacji do druku miał charakter otwartego konkursu, do którego przystępowali eksperci z różnych środowisk akademickich oraz instytucji praktyki społecznej. Dziesięcioosobowa Rada Redakcyjna, składająca się z przedstawicieli nauki oraz instytucji pomocy społecznej, podczas swych posiedzeń oceniała merytoryczne uzasadnienie i cel pracy, strukturę książki oraz jej me-todologię z bibliografią. Ważnym aspektem wyboru opracowań do publikacji była ich innowa-cyjność i nowatorskie podejście, chociaż nie oznacza to, że wszystkie książki prezentują tylko i wyłącznie nowe podejście do zagadnień pracy socjalnej. Siłą wsparcia społecznego jest także istniejąca tradycja i dorobek, który także docenialiśmy łącząc to co wartościowe z przeszłości z tym co konieczne w przyszłości. Daje się to szczególnie zauważyć w niektórych publikacjach, które wskazują na istniejący współcześnie renesans sprawdzonych idei, rozwiązań i metod.


6

Wszystkie publikacje wydane w ramach serii były recenzowane przez trzech niezależnych eks-pertów – specjalistów z zakresu polityki społecznej, pomocy społecznej i/lub pracy socjalnej. Recenzenci byli wybrani przez Radę Redakcyjną w procedurze konkursowej – są to wybitni spe-cjaliści z obszarów: nauki i praktyki, najczęściej dobrze znani w środowisku polityków społecznych. Nierzadko recenzje były bardzo wnikliwe i krytyczne, co skutkowało koniecznością dokonywania uzupełnień i poprawek. Kilka publikacji po recenzjach Rada Redakcyjna odrzuciła.

Wydaje się, że istotną wartością całej serii jest to, że z jednej strony ukazuje ona teoretyczne i prak-tyczne wątki pracy socjalnej z konkretnym typem klienta lub społecznością lokalną; a z drugiej, że prezentuje szersze powiązania pracy socjalnej z takimi zagadnieniami jak przedsiębiorczość społeczna, nowe zarządzanie publiczne i governance czy wreszcie ukazuje swe silne związki z koncepcją empowerment. Ukazanie międzynarodowych doświadczeń w realizacji pracy socjal-nej jest dodatkowym „ładunkiem” intelektualnym, który poszerza naszą wiedzę o rozwiązaniach w innych welfare states.

Jako Rada Redakcyjna zachęcamy wszystkich pracowników systemu pomocy społecznej, w tym pracowników socjalnych, działaczy społecznych oraz decydentów do zapoznania się z treścią re-komendowanych przez nas i opublikowanych publikacji. Mamy nadzieję, że znajdziecie Państwo w części z nich inspirujące wątki teoretyczne i praktyczne, które przydadzą się Państwu w życiu zawodowym.

Życzymy miłej lektury!

dr hab. Mirosław Grewiński prof. WSPPrzewodniczący Rady Redakcyjnej

7

Rada Redakcyjna:

dr hab. Mirosław Grewiński, prof. WSP – Przewodniczący Rady Redakcyjnej – Wyższa Szkoła Pedagogiczna im. Janusza Korczaka w Warszawiedr Ewa Flaszyńska – Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Bielany m. st. Warszawymgr Hanna Gumińska – Starszy Specjalista Pracy Socjalnej, Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Słupskudr hab. Jolanta Grotowska-Leder, prof. UŁ – Wydział Ekonomiczno – Socjologiczny Uniwersytet Łódzkimgr Barbara Kamińska-Skowronek – Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tyszowcachprof. zw. dr hab. Janusz Kirenko – Wydział Pedagogiki i Psychologii Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lubliniemgr Danuta Koczkodaj – Starszy Specjalista Pracy Socjalnej, Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Słupskumgr Krzysztof Kratofil – Starszy Specjalista Pracy Socjalnej, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Tarnowskich Górachdr hab. Jerzy Krzyszkowski, prof. UŁ – Wydział Ekonomiczno – Socjologiczny Uniwersytet Łódzkidr Anna Zasada-Chorab – Wyższa Szkoła Pedagogiczna im. Janusza Korczaka Warszawa oddział Katowice i Kolegium Pracowników Służb Społecznych Czeladź

Zespół Projektu Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich:dr Adam Krzyżanowski – Kierownik Projektumgr Andrzej Bogdański – Sekretarz ProjektuDominika Szeląg – Ekspert ds. e-learningu

Zespół realizacyjny WYG International Sp. z o.o.:mgr inż. Ewa Płodzień-Pałasz – Kierownik Projektudr Monika Miedzik – Ekspert merytorycznydr Jarosław Pichla – Ekspert merytoryczny

9

Spis treści

SŁOWO WSTĘPNE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

OD RADY REDAKCYJNEJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5Rada Redakcyjna: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

1. WSTĘP: ISTOTA POLITYKI SPOŁECZNEJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131.1. Charakter polityki społecznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131.2. Polityka społeczna i dyscypliny akademickie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201.3. Zastosowanie teorii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251.4. Studiowanie polityki społecznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

2. DOBROBYT W SPOŁECZEŃSTWIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292.1. Społeczny kontekst dobrobytu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292.2. Osoba w społeczeństwie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302.3. Sieci społeczne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332.4. Inkluzja i ekskluzja społeczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372.5. Społeczeństwo i polityka społeczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

3. NIERÓWNOŚCI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433.1. Struktura nierówności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433.2. Nierówność zasobów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 503.3. Redystrybucja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

4. PROBLEMY I REAKCJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 594.1. Problemy społeczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 594.2. Reagowanie na problemy społeczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 624.3. Wybór celu [targeting]: główny przedmiot zainteresowania polityki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 644.4. Podejście jednostkowe i grupowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

5. POTRZEBY I DOBROBYT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 755.1. Dobre samopoczucie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 755.2. Potrzeby . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 775.3. Potrzeby grupowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 805.4. Potrzeby i reakcje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

6. WSKAŹNIKI – ILOŚCIOWE OKREŚLENIE ZAGADNIEŃ SPOŁECZNYCH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 936.1. Pomiar i wskaźniki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 936.2. Liczenie: wykazy i spisy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 956.3. Przedstawienie wskaźników . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 966.4. Oczekiwana zmiana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101


10

7. POLITYKA PUBLICZNA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1137.1. Istota polityki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1137.2. Procesy formalne: prawo i państwo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1147.3. Zarządzanie [Governance] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1177.4. Rząd i polityka społeczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1217.5. Usługi społeczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1247.6. Porównywanie polityk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

8. PAŃSTWA OPIEKUŃCZE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1318.1. Wybrane państwa opiekuńcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1318.2. Wpływ na rozwój . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1328.3. Modele zabezpieczenia społecznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1348.4. Reżimy polityki społecznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1368.5. Wzorce rozwoju państw opiekuńczych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1378.6. Wyjaśnienia rozwoju państwa opiekuńczego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1418.7. Poza państwem: globalizacja i polityka społeczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

9. ZASADY I WARTOŚCI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1479.1. Rozróżnianie zasad i wartości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1479.2. Wartości normatywne w polityce społecznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1499.3. Ideologia i polityka społeczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

10. STRATEGIE OPIEKUŃCZOŚCI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16310.1. Strategie i metody . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16310.2. Rynki i dekomodyfikacja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16510.3. Rezydualizm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17010.4. Selektywność . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17010.5. Zabezpieczenie społeczne i solidarność . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17210.6. Powszechność [uniwersalizm] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17410.7. Państwo opiekuńcze: kompleksowe zabezpieczenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

11. POLITYKA W PRAKTYCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17911.1. Analiza polityki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17911.2. Intencje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18211.3. Wartości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18311.4. Cele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18511.5. Metody . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18911.6. Wdrażanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19011.7. Wyniki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19211.8. Analiza w praktyce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194

NOTATKI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

CZĘŚĆ I

13

1. WSTĘP: ISTOTA POLITYKI SPOŁECZNEJ

1.1. Charakter polityki społecznej

Czym jest polityka społeczna?Początki polityki społecznej sięgają badań usług społecznych i państwa opiekuńczego. Rozwinęła się ona z „administracji społecznej”, czyli dziedziny zajmującej się praktycznym przygotowywa-niem ludzi do pracy w zakresie usług społecznych. David Donnison stworzył jeden z najbardziej znanych opisów tej dziedziny:

Nauczanie polityki społecznej rozpoczęło się w Wielkiej Brytanii przed I wojną światową i było skierowane do […] ” tych, którzy chcieli przygotować się do pracy społecznej i do-broczynnej” […]. Usługi społeczne w dalszym ciągu pozostają głównym tematem ich [stu-dentów] studiów. Oznacza to, że interesują ich warunki życia ludzi, procesy prowadzące do rozpoznawania ludzkich potrzeb i problemów, rozwój zorganizowanych sposobów za-spokajania potrzeb i rozwiązywania problemów oraz wpływ usług społecznych i polityki społecznej na warunki życia i ogół społeczeństwa.1

Od tego miejsca zaczynają się rozważania, czym jest polityka społeczna i jest to główny punkt umożliwiający zrozumienie, czego dotyczy jej tematyka. Usługi społeczne są powszechnie rozu-miane jako usługi obejmujące ubezpieczenie społeczne [w literaturze polskiej tłumaczone także jako zabezpieczenie społeczne – przyp. tłum.], mieszkalnictwo, opiekę zdrowotną, pracę socjalną i edukację – the ‘big five’ [Wielka Piątka] – wraz z innymi powiązanymi kwestiami, takimi jak za-trudnienie, więzienia, usługi prawne, zapewnienie bezpieczeństwa społeczeństwa … a nawet rowy wodne. Warto skupić się na moment nad rowami wodnymi [nie należy ich mylić z kanałami ściekowymi]. Odwadnianie jest istotne w przypadku kontrolowania powodzi, ograniczania prob-lemów związanych z owadami oraz zapobiegania rozprzestrzenianiu się chorób.2 Jeżeli w czyimś centrum zainteresowania znajdują się nie tylko kwestie dramatyczne lub wzbudzające emocje, ale też rzeczy, które są ważne dla ludzi i mogą uczynić ich życie lepszym, które – jeśli istnieją – powinny być uznawane za oczywiste, a ich brak powinien prowadzić do tego, że życie jest nie do wytrzymania, to rowy wodne są dosyć dobrym przykładem.W niniejszej książce położono duży nacisk na praktykę, ale nie tylko. Donnison kontynuuje:

1 D. Donnison i in., Social Policy and administration revisited, London: Allen und Unwin 1965, str. 12 Zob. np. S. Cairncross, E. Ouano, 1990, Surface water drainage in urban areas, w J. Hardoy, S. Cairncross, D. Satterthwaite [red.], The poor die young, London: Earthscan.

Charakter polityki społecznej Polityka społeczna i dyscypliny akademickie Zastosowanie teorii Studiowanie polityki społecznej


14

Administracja społeczna w wąskim rozumieniu to badanie rozwoju, struktury i zadań usług społecznych. Natomiast, w szerokim rozumieniu jest to próba zastosowania nauk społecz-nych[…] do analizy i rozwiązywania zmieniającego się zakresu problemów społecznych. Należy nauczać o administracji społecznej w obu znaczeniach, aby miało to jakąkolwiek wartość.3

Przełomem w rozwoju polityki społecznej była praca napisana przez Richarda Titmussa w 1955 r. dotycząca społecznego podziału dobrobytu.4 Titmuss dowodzi, że niemożliwe jest zrozumienie skutków polityki społecznej w oderwaniu od reszty społeczeństwa; istnieje wiele innych kana-łów, którymi można dostarczać „dobrobyt”. Temat ten został poruszony, na przykład przez Hilary Rose, która w swojej pracy pt. Sexual Division of Welfare dowodzi, że niemożliwe jest zrozumienie wpływu polityki na kobiety bez umieszczenia tego w kontekście społecznym.5 Obecne skupianie się bardziej na polityce społecznej niż na administracji społecznej, odzwierciedla ogólny trend polegający na tym, aby osoby pracujące w tej dziedzinie były mniej zainteresowane szczegółami prowadzenia usług, a bardziej szerszym zakresem polityki i polityk szczegółowych.Praktyczne kwestie, na których głównie skupia się tematyka rozważań, nie zawsze są traktowane jako kluczowe dla tej dziedziny, ale mimo to nie zanikają, wręcz przeciwnie, znacząco się rozwijają. Kwestie takie jak planowanie strategiczne, zarządzanie, współpraca partnerska i zaangażowanie w nią użytkowników znajdują odzwierciedlenie w języku używanym w codziennej praktyce na poziomie rządu krajowego i samorządów lokalnych.Powstał nowy język używany dla potrzeb administracyjnych, za pomocą którego omawiane są takie kwestie jak ocena potrzeb, wskaźniki wydajności, cele i audyt. Ponadto, zauważalny jest wzrost zakresu stosunkowo nowych pojęć – kwestii, takich jak upodmiotowienie [empowerment], prawo głosu i quasi rynki. Istnieje szereg nowych technik i umiejętności, włączając w to oczywi-ście nie tylko zmiany w technologii komputerowej, ale również grupy fokusowe, interaktywne podejście do konsultacji oraz badania uczestniczące. W momencie kiedy wiele osób pracujących w polityce społecznej przestało interesować się administracją społeczną, to ta dziedzina zaczęła się rozrastać, rozwijać i zmieniać.

Co bada polityka społeczna?Polityka społeczna i administracja społeczna dotyczą zarówno problemów, jak i polityki; celów, jak i środków. Titmuss sugeruje, że głównymi obszarami badań i nauczania są:1. Analiza i opis kształtowania polityki oraz jej zamierzone i niezamierzone konsekwencje.2. Badanie historyczne i porównawcze struktury, funkcji, organizacji, planowania i procesów

administracyjnych instytucji i agencji.3. Badanie potrzeb społecznych i problemów, dostępu do usług, transakcji i transferów oraz

sposobu ich wykorzystywania i ich wzorcowych rezultatów.4. Analiza charakteru, właściwości oraz podziału kosztów społecznych i niekorzyści.

3 D. Donnison, 1961, The teaching of social administration, British Journal of Sociology 13 [3], w W. Birell, P. Hillyard, A. Murie, D. Roche [red.] 1971, Social aministration, Harmondsworth: Penguin, str. 9.4 R. Titmuss, 1955, The social division of welfare, w Essays on ‘the welfare state’, London: Allen and Unwin 1963.5 H. Rose, 1981, Rereading Titmuss: the sexual division of welfare, Journal of Social Policy 10 [4], str. 477–502.

Wstęp: istota polityki społecznej

15

5. Analiza dystrybucyjnych i alokacyjnych wzorów dysponowania zasobami w czasie oraz określony wpływ usług społecznych.

6. Badanie roli i funkcji wybranych przedstawicieli, pracowników, administratorów i grup in-teresu w działaniu i efektywności instytucji polityki społecznej.

7. Badanie praw społecznych obywateli jako współudziałowców, uczestników i użytkowników usług społecznych.

8. Badanie i rola rządu [lokalnego i centralnego] jako jednostki odpowiedzialnej za określenie wartości i praw do własności społecznej przy wykorzystaniu prawa regulującego kwestie społeczne i administracyjne oraz innych kanałów regulacyjnych.6

Polityka społeczna zawsze była rozważana w konkretnym celu. Głównie jest skierowana do ad-ministratorów i pracowników świadczących usługi publiczne, którzy powinni znać problemy i procesy, z którymi będą mieli do czynienia. Jednak polityka społeczna to o wiele więcej ale w dal-szym ciągu jej główny przedmiot zainteresowania ma wymiar praktyczny i użytkowy. Wprawdzie opis dziedziny przygotowany przez Titmussa zachęca do rozważenia szerszych, podzielonych założeń dla polityki w zakresie opieki społecznej, ale odbywa się to jako kontrapunkt do jego głównego zainteresowania, jakimi są potrzeby, problemy i niekorzyści. Wiele osób, tak jak Tawney, zakłada, że problem ubóstwa to jest również problem bogactwa: Orton i Rowlingson np. nie zgadzają się z tym, że „najwyższy czas, aby analitycy zajęli się bogatymi”.7 Jednakże prawda jest taka, że badania z zakresu polityki społecznej nie zajmowały się pierwotnie bogatymi. Rodzaj kwestii poddanych analizom przez departamenty zajmujące się polityką społeczną i ich wyniki publikowane w czasopismach o tej tematyce standardowo nie obejmują osób w stosunkowo lepszej sytuacji, chyba że ma to na celu pokazanie kontrastu. Istnieje dobry powód ku temu: badanie stylu życia bogatych osób mówi nam niewiele lub zupełnie nic o tym, co powinniśmy wiedzieć o realiach praktyki. Osoby przygotowujące się do świadczenia usług publicznych po-winny zajmować się bardziej ludźmi w sytuacji niekorzystnej, ubóstwem i ochroną społeczną. Pierwotnym założeniem polityki społecznej są badania w obszarze pomocy społecznej i usług społecznych. Główne obszary badań to:

Î polityka i praktyka administracyjna w zakresie administrowania zdrowiem, bezpieczeństwa socjalnego, edukacji, służb zatrudnienia, opieki domowej nad ludźmi niesamodzielnymi z powodów zdrowotnych i gospodarki mieszkaniowej;

Î okoliczności, w których może dojść do naruszenia dobrobytu, włączając w to niepełno-sprawność, bezrobocie, chorobę umysłową, niepełnosprawność intelektualną i podeszły wiek;

Î problemy społeczne, takie jak przestępczość, uzależnienia i rozpad rodziny; Î kwestie związane ze społecznym wykluczeniem, włączając w to „rasę”, płeć i ubóstwo; oraz Î zakres wspólnych reakcji społecznych na te okoliczności. Często jest to interpretowane

w ramach reakcji „państwa opiekuńczego”, ale w różnych krajach może to być również szerzej rozumiane jako wzajemna pomoc, wolontariat lub organizacja rynku.

6 R. Titmuss, 1968, Commitment to welfare, Allen and Unwin, str. 20 – 24.7 M. Orton, K. Rowlingson, 2007, A problem of riches, Journal of Social Policy 36 [1] str. 75.


16

Można wyprowadzić kilka uogólnień.1. Polityka społeczna dotyczy dobrobytu. Idea dobrobytu jest wykorzystywana na wiele róż-

nych sposobów. W najszerszym znaczeniu, dobrobyt może oznaczać „ogólny poziom za-dowolenia z życia”, i w tym znaczeniu stanowi korzyść jednostek i grup, dlatego termin ten jest stosowany także w ekonomii; ludzie pomnażają swój dobrobyt, kiedy wchodzą w posiadanie coraz większej liczby rzeczy materialnych, co prowadzi do wzrostu satysfakcji. Jednakże w węższym znaczeniu ta idea odnosi się do określonych wspólnych warunków mających na celu ochronę dobrobytu. „Pomoc społeczna” zazwyczaj odnosi się do zakre-su usług świadczonych przez państwo. [należy zauważyć, że termin „dobrobyt” [welfare w języku angielskim - przyp. tłum.] jest czasami stosowany, w szczególności w Stanach Zjednoczonych, a ostatnio również w Wielkiej Brytanii w odniesieniu do różnego rodzaju zasiłków, zwłaszcza tych zależnych od wysokości dochodów, które są skierowane do osób ubogich]. Nie ma jednego „poprawnego” użycia, tak więc może dojść do nieporozumienia, ponieważ osoby piszące o dobrobycie mogą odnosić się do któregokolwiek znaczenia tego terminu [podobna kwestia występuje również w języku polskim, gdyż termin ten ma bardzo różne tłumaczenia, np. opieka społeczna, zapomoga; użycie konkretnego terminu zależy od kontekstu opisywanych kwestii-przyp.tłum.]Polityka społeczna może być czasami odnoszona do ogólnie rozumianego poziomu „zado-wolenia z życia”. Na przykład Fiona Williams opisuje politykę społeczną jako badanie związku pomiędzy dobrobytem a społeczeństwem oraz różnych poglądów dotyczących sposobów maksymalizacji dobrobytu w społeczeństwie8. Hartley Dean pisze:

Pomyśl przez chwilę o rzeczach, których potrzebujesz, aby warto było żyć: podstawowe usługi, takie jak opieka zdrowotna i edukacja; środki do życia, takie jak praca i pieniądze; niezbędne, ale niematerialne rzeczy takie jak miłość i bezpieczeństwo. Teraz zastanów się w jaki sposób można to zorganizować: przez rząd i odpowiednie urzędy; poprzez firmy, grupy społeczne, organizacje charytatywne, lokalne stowarzyszenia i kościoły; przez są-siadów, rodziny i ukochane osoby. Polityka społeczna polega na zrozumieniu tych rzeczy.9

Hartley i ja nie jesteśmy tutaj zgodni.10 Polityka społeczna zajmuje się poziomem zadowole-nia z życia, ale nie dotyczy jego wszystkich przejawów. Nie ma zbyt wiele do czynienia z nie-którymi pozytywnymi sprawami, które dotyczą życia, na przykład, pomimo tego co zostało powiedziane w tym temacie o istotnych, ale niematerialnych rzeczach, nie ma zbyt wiele do powiedzenia o miłości, partnerstwie lub życiu emocjonalnym. Nie dotyczy nawet „bada-nia relacji społecznych potrzebnych do uzyskania ogólnego poziomu zadowolenia z życia”11; obejmuje natomiast potrzeby, ale chodzi tu raczej o aspekt badawczy rodziny, przyjaźni, religii, sposobu spędzania wolnego czasu, handlu i rozrywki. Badanie relacji społecznych w tak ogólnym zarysie to bardziej obiekt badań socjologii niż polityki społecznej. Można

8 F. Williams, 1989, Social policy: a critical introduction, Brighton: Polity, str. 13.9 H. Dean, 2005, Social Policy, Brighton: Polity, str. 1–210 P. Spicker, 2004, Savinh social policy, Policy World 1 [1] 8–9; H. Dean, 2004, What next for social policy?, www.jiscmail.ac.uk/cgi-bin/webadmin? A2=social-policy; 3328cad7.041211 Dean, 2004.


17

raczej stwierdzić, że polityka społeczna zajmuje się osobami, które nie są zadowolone z życia, czyli osobami z określonymi problemami lub potrzebami; zajmuje się więc usługami, które mogą być świadczone takim osobom. Zatem polityka społeczna zajmuje się kwestiami, które obejmują problemy takie jak ubóstwo, złe warunki mieszkaniowe, choroby umysłowe i niepełnosprawność. Jednakże, granice nie są wyraźne, ponieważ często potrzeby ludzi należy rozumieć w ramach udogodnień dostępnych innym; nasz sposób definiowania dobrych warunków mieszkaniowych, odpowiedniego dochodu lub dobrego stanu zdrowia wpływa na naszą opinię o potrzebach ludzi i określa nasze rozumienie problemu.

2. Polityka społeczna dotyczy polityki. Polityka społeczna nie zajmuje się przede wszystkim bada-niem stosunków społecznych, ekonomicznych lub politycznych, problemów lub instytucji, mimo że pola zainteresowań pokrywają się. Co więcej, te kwestie znajdują się w centrum zainteresowania polityki społecznej, ponieważ są istotne do zrozumienia samej polityki i praktyki. Polityka społeczna nie bada pożywienia samego w sobie, ale wpływa na kontrolę i dystrybucję pożywienia; nie zajmuje się bezpośrednio rozwojem dzieci, ale ich edukacją i usługami, które mają im pomóc; nie zajmuje się zdrowiem fizycznym, ale bardziej polity-ką promującą zdrowie i przepisami opieki zdrowotnej. Różnice pomiędzy tymi obszarami są niewyraźne i wiele z nich przyczynia się do sporów. Główne kwestie, które należy zro-zumieć w przypadku polityki to jej źródła, cele, proces wprowadzania i wyniki. Jeżeli zgo-dzimy się, że polityka społeczna powinna być badana sama w sobie, a nie pod względem określonych spraw, takich jak pożywienie czy zdrowie, to tym samym powinniśmy pokazać, że warto rozważać te elementy polityki i administracji, które są wspólne mimo różnych spraw. Jest to jedno z zadań niniejszej książki.

3. Polityka społeczna zajmuje się zagadnieniami, które są społeczne. Słowo „społeczna” w ter-minie polityka społeczna nie powinno być mylone z systemami politycznymi służącymi społeczeństwu: polityka społeczna nie zajmuje się transmisją, robieniem zakupów, kultami religijnymi, komunikacją lub rytuałem, nawet jeżeli te kwestie są niezwykle istotne dla życia społecznego. Odniesienie do spraw społecznych jest tutaj obecne, aby zaznaczyć, że istnieje pewien rodzaj zbiorowej reakcji na widoczne problemy społeczne. Istnieją zagadnienia, które są ważne dla dobrobytu, a nie są społeczne, lecz osobiste [np. rozwój dziecka, miłość, przyjaźń] lub wykraczają poza zagadnienia społeczne [np. gospodarka krajowa lub stosunki międzynarodowe]. Czasami mogą one dotykać kwestii polityki społecznej, ale nie są głów-nym przedmiotem badań tej dziedziny.

4. Polityka społeczna jest nauką stosowaną. Powiedzenie, że dana nauka jest stosowaną, nie oznacza, że bada ona istotne kwestie – w przypadku innych nauk społecznych jest podob-nie; nauka jest stosowaną, jeżeli określa co powinno zrobić się w danych kwestiach. Polityka społeczna ma trzy charakterystyczne sposoby działania. Pierwszym z nich jest to, że zajmuje się ona zarówno przepisami, jak i analizą, oraz wynikami, jak i procesami. Jeżeli wiedza nie jest przystosowana do praktycznych efektów, to jest w zasadzie bezużyteczna. Drugi sposób polega na tym, że polityka społeczna rozpoczyna od problemów i zagadnień oraz znajduje najbardziej pasujące do danego problemu metody i podejścia. Trzeci punkt, który wynika z dwóch poprzednich, polega na tym, że badania polityki społecznej są multidyscyplinarne. Zajmowanie się wieloma różnymi sytuacjami, rozpoczynanie od problemów a nie od metod


18

oznacza, że istnieje wiele różnych sposobów uporania się z danym zagadnieniem. Pomimo tego, że niektóre metody mogą być właściwsze niż inne, to wybór odpowiedniej metody powinien zależeć od kontekstu; nie ma jednej słusznej drogi do prawdy.

Zakres polityki społecznej obejmuje szerokie spektrum, ponieważ dąży ona zazwyczaj do zrozu-mienia reakcji społecznych poprzez podejmowanie prób umieszczenia kwestii w jakimś kontekście. Kontekst ten może być różnego rodzaju – historyczny, społeczny, ekonomiczny, psychologiczny, itp. Jednak badanie kontekstu nie jest polityką społeczną samą w sobie, nawet jeżeli stanowi przedmiot zainteresowania studentów tej dziedziny. Jest to ważne, ponieważ odróżnia to politykę społeczną od innych dziedzin i pomaga wyjaśnić jakie są jej ograniczenia. Polityka społeczna nie jest dzie-dziną, która bada zagadnienia polityki społecznej jako przedmiot zainteresowania sam w sobie. Badanie zróżnicowanych zagadnień, takich jak kultura, ciało lub globalizacja jest pomocne przy pojmowaniu polityk i reakcji na pewne zagadnienia; czasami takie badania są potrzebne, ale nie stanowią substytutu tych, które podejmowane są w ramach polityki społecznej samej w sobie.

Ramka 1.1: Richard Titmuss

Richard Titmuss był profesorem administracji społecznej w London School of Economics od 1950 r. do swojej śmierci w 1973 r. [jego ostatnia książka Social Policy12 została wydana po jego śmierci]. Administracja społeczna była dziedziną akademicką długo przed Titmussem, ale to właśnie on uczynił więcej niż ktokolwiek inny, aby zdefiniować jej charakter i określić charakterystyczne dla niej metody argumentacji. Na perspektywę Titmussa duży wpływ miał moralny kolektywizm socjalizmu chrześcijańskiego oraz empiryczna funkcjonalność społecznej idei fabianizmu. Titmuss odrzucił formalizm teorii ekonomicznej oraz pozytywne, przypuszczalnie bezstronne podejście, które zdominowało socjologię w latach 50. XX w. Argumentował za dziedziną, która połączy dowody empiryczne z silną podstawą wartości i norm. Jednak nie wystarczyło pokazanie, że dana opcja była moralnie lep-sza; musiała ona być jeszcze praktyczna i przynosić korzystne rezultaty. Jego najbardziej ambitne dzieło The Gift Relationship dotyczyło podejścia empirycznego, nie argumentów; Titmuss próbował wykazać, że oddawanie krwi nie tylko było lepsze niż jej sprzedawanie pod względem moralnym, ale też było ono lepsze w praktyce. Więcej oddanej krwi oznaczało, że była ona lepszej jakości, niż krew oddawana w krajach, w których ją sprzedawano.13

Z uwagi na to, że Titmuss wolał pisać eseje niż dłuższe rozprawy naukowe14, trudno jest przedstawić ogólne streszczenie jego poglądów. Kluczowymi zagadnieniami były zawodność rynku, nieodpowiedniość czysto se-lektywnych usług społecznych oraz wyższość podejścia kolektywistycznego i uniwersalnego. Rynki zawiodły, ponieważ korzyści gospodarcze, które obiecano – informacje, jakość i wybór – nie mogły zostać wiarygodnie zagwarantowane w takich dziedzinach, jak np. opieka medyczna. Zwolennicy usług selektywnych cierpieli na „naiwność administracyjną”15 – zakładali, że dysponują lepszymi informacjami, niż ktokolwiek mógłby mieć na to nadzieję, lecz usługi nie docierały do osób do których były kierowane, często były stygmatyzujące i przy-czyniały się do społecznych podziałów. Podejścia kolektywistyczne były potrzebne zarówno jako skuteczna odpowiedź na problemy oraz z uwagi na to, że promowały integrację społeczną i udział społeczeństwa – proces, który nazywamy „inkluzją społeczną”.

12 R. Titmuss, 1974, Social policy, London: George Allen and Unwin.13 R. Titmuss, 1971, The gift relationship, Harmondsworth: Penguin.14 np. R. Titmuss, 1963, Essays on the ‘welfare state’, London: Allen and Unwin.15 R. Titmuss, 1967, Universal and selective social services, w The Philosophy of Welfare, London: Allen und Unwin, str. 138.


19

Polityka i przepisy zmieniają się bardzo szybko; tylko teoretyczne wywody rozwijają się powoli. Titmussa najlepiej czytać partiami z uwagi na jego rolę w definiowaniu polityki społecznej, ale również ze względu na niezmienne znaczenie wielu tematów, które on dostrzegał: równowaga pomiędzy społeczeństwem a rządem, konflikt po-między filozofią rynku a ujęciem kolektywistycznym, między podejściem uniwersalistycznym a selektywnym do polityki społecznej, a także koncentracja na wadze zagadnień dystrybucyjnych w zrozumieniu polityki.

Dlaczego polityka społeczna się liczy?Dlaczego polityka społeczna w dalszym ciągu skupia się głównie na usługach społecznych i jak można uzasadnić to, że koncentruje się na tym obszarze badań? Najbardziej oczywistym powo-dem jest prawdopodobnie jeden z najbardziej praktycznych: osoby, które są zainteresowane pracą w usługach publicznych i chciałyby realizować swoją karierę w powiązanych dziedzinach, chcą wiedzieć o nich coraz więcej. Jednakże poza tym, istnieją też inne powody – zwłaszcza jeden, mówiący o tym, że polityka społeczna oferuje sposób badania kwestii, które odgrywają istotne znaczenie w ich realnym życiu. Polityka społeczna jest ważna; wpływa na sposób życia ludzi. Jeżeli polityka społeczna jest interesująca jako przedmiot studiów, to dlatego, że zajmuje się ważnymi problemami społecznymi, rozważaniami jak można je rozwiązać i weryfikowaniem strategii umożliwiających zastosowanie uzyskanych odpowiedzi w praktyce. Polityka społeczna często przyciąga osoby, które interesują się krzywdami społecznymi i chciałyby je naprawić.Ciężko jest udowodnić, że jakiekolwiek badania akademickie „się liczą”. Zagadnienia, które są pod-dane badaniom mogą być ważne, ale nie oznacza to, że fakt ten ma wpływ na jakikolwiek bez-pośredni wkład w rozwój polityki społecznej. Ubóstwo, samobójstwa, niepełnosprawność, wyko-rzystywanie dzieci nie są [lub nie powinny być] tematami rozrywki lub obiektem chorobliwego zainteresowania. Dokładniejsze ich zrozumienie jest często ważne w rozwoju osobistym studen-tów, ale nie zawsze jest jasne, czy ma jakikolwiek wpływ na osoby, które są ubogie, wyczerpane emocjonalnie, niepełnosprawne lub prześladowane. Istnieją trzy podstawowe argumenty za tym, aby badać te problemy.

Î Polityka społeczna jest ważną częścią przygotowania zawodowego. Osoby, które ją badają/studiują często zamierzają pracować w branżach takich jak – pomoc społeczna, pielęgniar-stwo, mieszkalnictwo lub edukacja – w których będą mieć kontakt z ludźmi znajdującymi się w powyżej wspomnianych sytuacjach i będą mogli trochę lepiej zrozumieć ich położenie.

Î Osoby badające/studiujące politykę społeczną miały znaczny wkład w tworzenie polity-ki. Od zawsze prawdą jest, że staranne i przemyślane badanie ma raczej mniejszy wpływ na politykę niż mocny cios poniżej pasa, jest to kwestia do której powrócę w dalszej części książki. Jednak istnieje wiele przypadków, w których badania problemów społecznych miały znaczny wpływ na podejście do wielu kwestii: przykładami w Wielkiej Brytanii są Booth i Rowntree, jeżeli chodzi o ubóstwo16, Bayley – pomoc społeczna17, Rowe i Lambert – opieka nad dziećmi w placówkach18.

16 C. Booth, 1889, Life people and labour of the people in London, London: Macmillan 1903; B. Rowntree, [1901], Poverty: a staudy of town life, Bristol: Policy Press, 2000.17 M. Bayley, 1973, Mental handicap and community care, London: RKP.18 J. Rowe, L. Lambert, 1973, Children who wait, London: Association of British Adoption Agencies.


20

Î Badania w obszarze polityki społecznej mogą pomóc zmienić sposób myślenia ludzi o tych zagadnieniach. Stanowi to główny argument obronny jakiegokolwiek przedmiotu akade-mickiego. Osobami, na które najbardziej wpływa dany przedmiot są jego studenci; polity-ka społeczna podkreśla nie tylko pewien zestaw dyscyplin intelektualnych, ale też istotę poszczególnych doświadczeń społecznych. Poprzez te osoby oddziałuje na większą część społeczeństwa; taki sposób podejścia pomaga zmienić społeczne zachowania i postawy. Jak wielu naukowców, wciąż naiwnie wierzę w wartość badań i ich możliwy wpływ na sposób myślenia ludzi. Im ludzie lepiej zrozumieją zagadnienia społeczne, tym w większym stopniu ukażą one swoją złożoność. Jako część tego procesu należy odrzucić nazbyt uproszczo-ne rozwiązania i ideologiczne dogmaty, tak aby ludzie zapoznali się z różnymi poglądami na dany temat zanim wybiorą ten, który wyda im się najlepszy. Po części celem takiej książki jak ta jest poddanie w wątpliwość wygodnych przeświadczeń, które wszyscy posiadamy.

1.2. Polityka społeczna i dyscypliny akademickie

Polityka społeczna nastawiona na problem oznacza, że metody i podejścia powinny zostać wy-brane tak, by dopasować je raczej do określonych zagadnień, a nie odwrotnie. Aby uporać się z problemami w praktyce, polityka społeczna musi nawiązywać do spostrzeżeń dokonanych w ramach wielu innych przedmiotów akademickich. Polityka społeczna, jak twierdzi Donnison, „nie jest dyscypliną; jest dziedziną, do której swój wkład musi wnieść wiele innych dyscyplin”19. Wykładowca tego przedmiotu w latach 70. XX w. opisał politykę społeczną jako stosowaną naukę społeczną, dążąc do określenia jej relacji z innymi dyscyplinami20. Dzisiaj wydaje się to również właściwe, mimo że wielu autorów, między innymi Fiona Williams i Pete Aclock, zdecydowali się na opisanie polityki społecznej jako dyscypliny samej w sobie.Granice pomiędzy polityką społeczną a innymi naukami są często niewyraźne. Polityka społeczna jest powszechnie wykładana wraz z socjologią, pracą socjalną lub naukami politycznymi, gdzie jest określana jako „polityka publiczna”.Socjologia. Kay Jones mówił kiedyś o polityce społecznej, że zaczyna się na końcu obszaru socjo-logii 21 i wiele osób z tej dziedziny powinno postrzegać politykę społeczną jako zależną od metod badań socjologicznych. Peter Townsend, który skomentował, że jego zdaniem socjologia i poli-tyka społeczna są „trudne do oddzielenia”22, określił obszary, których przedmiot zainteresowania poszerzył się i objął „ podział dochodów, majątek i wydatki na cele publiczne; zmieniające się wzory struktur gospodarczych i społecznych; wpływ zmian na pracowników i rodziny”23. Wygląda to na poszerzanie zakresu polityki społecznej w taki sposób, że zaczyna ona wkraczać na teren socjologii; Townsend twierdził, że nie tylko polityka społeczna jest mocno związana z socjolo-gią, ale też zrozumienie polityki społecznej ma fundamentalne znaczenie dla szerszej analizy socjologicznej.

19 D. Donnison, 1975, Social policy and administration revisited, London: George Allen and Unwin, str. 13.20 Birrel i in.., 1971.21 cyt. R. Pinker, 1971, Social theory and social policy, London: Heinemann, str. 4.22 P. Townsend, cyt. w A. Walker, A. Sinfield, C. Walker, 2011, Fighting poverty, inequality and injustice, Bristol: Policy Press, str. 13.23 P. Townsend, 1995, The rise of international social policy, Bristol: Policy Press, str. 7.


21

Socjologia również się zmienia. Nacisk na nienormatywną analizę społeczną ustąpił w wielu przy-padkach miejsca zaangażowaniu i krytyce, skupiając się głównie na wzorcowej nierówności społecznej. W Wielkiej Brytanii istnieje wiele instytucji, w których nauczanie polityki społecznej stało się miniaturą socjologii, zajmującej się zagadnieniami społecznymi takimi jak rasa, płeć, seksualność i kultura, ale nie zajmującej się takimi kwestiami jak rozwój polityki, administracja społeczna lub dostarczanie usług. W takich przypadkach dochodzi do pominięcia dużej części programu polityki społecznej, a studenci pozbawiani są praktyki.Praca socjalna. Polityka społeczna rozwinęła się jako naukowe uzupełnienie pracy socjalnej, a oba te obszary zawsze były ze sobą blisko powiązane. Z upływem czasu zamiana pomiędzy tymi dwiema dziedzinami zaczęła zanikać. Michael Hills napisał, że:

Połączenie polityki społecznej i pracy socjalnej zmierza ku ograniczeniu tej pierwszej do wą-skiego zakresu spraw, z mocnym naciskiem na patologię społeczną i politykę skierowaną bezpośrednio na dobrobyt społeczny osób deprywowanych. Charakterystyczne dla rozwoju nauczania polityki społecznej w Wielkiej Brytanii w ostatnich latach jest pragnienie odejścia od bliskiego jej utożsamiania z pracą socjalną.24

Wielu nauczycieli pracy socjalnej powróciło do wcześniejszych opinii. W podejściu intelektualnym te dwie dziedziny zbliżyły się do siebie w ciągu prawie trzydziestu minionych lat. Praca socjalna jest znacznie mniej skupiona na patologii społecznej niż wcześniej, również wykonywanie pracy socjalnej zmieniło się poprzez odejście od zindywidualizowanego modelu profesjonalnej pracy socjalnej na rzecz zarządzania pomocą. W związku z tą zmianą zwiększono nacisk zarówno na za-rządzanie usługami społecznymi, czyli zagadnienie, które uważano kiedyś za całkowicie należące do zakresu polityki społecznej i administracji, jak i na kontekst społeczny, w którym podejmowane są decyzje polityczne. Praktyczny nacisk pracy socjalnej na umiejętności i metody interwencji w dalszym ciągu są pomocnym uzupełnieniem umiejętności i spostrzeżeń rozwiniętych w ob-szarze polityki społecznej.Ekonomia. W niektórych krajach studia z zakresu polityki społecznej są obecnie traktowane jako dziedzina ekonomii, a podejście ekonomiczne wywiera coraz większy wpływ na polity-kę społeczną. Pomimo że ekonomiści zaczęli bardziej interesować się polityką społeczną25, to badania z tego zakresu nie zawsze przykuwały tyle samo uwagi. Tradycyjne podejście do klasycznej ekonomii jest bardziej teoretyczne niż empiryczne: zaczynając od ogólnych propozycji dotyczących ludzkiego zachowania, ekonomiści rozwinęli prognozy dotyczące efektów stosowania różnych stymulatorów rozwoju sytuacji. Argumenty są niejasne, a nie-które bezsensowne.26 Podejście jest ważne w praktyce, ponieważ recepty dostarczane przez ekonomistów są często stosowane jako polityka. Przykładem jest dyskusja o dostosowaniu strukturalnym w rozdziale 8. Poza tym, niektórzy ekonomiści próbują sprowadzić realny świat do postaci teoretycznego modelu – jedną z głównych propozycji Nowej Prawicy było to,

24 M. Hill, 1996, Social Policy: a comparative analysis, Hemel Hempstead: Prentice Hall, str. xiii.25 N. Barr, 2012, The economics of the welfare state, Oxford: Oxford university Press; M. Todaro, S. Smith, 2011, Economic development, Harlow: Pearson.26 Zob. P. Spicker, 2013, Reclaiming individualism, Bristol; Policz Press, zwłaszcza rozdz. 3.


22

że instytucje polityczne i ekonomiczne powinny zostać zmienione w taki sposób, aby można było zrealizować wizję gospodarki wolnorynkowej.27

Pogląd teorii ekonomicznej przekazywany w podręcznikach do ekonomii nie usprawiedliwia pracy, którą ekonomiści wykonują w praktyce28. Większość tego co ekonomiści wykonują zawodowo w odniesieniu do polityki społecznej jest podobne do pracy innych analityków polityki – wykorzystanie teorii do zrozumienia zjawisk, obserwowanie tego co się dzieje i znajdowanie sposobów na objaśnienie, identyfikowanie i wypróbowywanie różnych opcji. Klasyczna teoria ekonomiczna dąży do tego, aby sprawić wrażenie, że odpowiedzi są pewne; bardziej typowa jest świadomość, że życie rzadko dopasowuje się dokładnie do podręczników, prognozy nie działają i żadne uogólnienia nie mogą być tworzone bez pewnych zastrzeżeń i warunków.Polityka publiczna. Granice i podejścia polityki społecznej i publicznej mogą być definiowane w bardzo podobny sposób. Minogue opisuje politykę publiczną w następujący sposób:

Poszukiwanie ogólnej wyjaśniającej teorii polityki publicznej nieodzownie sugeruje syn-tezę teorii społecznych, politycznych i ekonomicznych. Polityka publiczna działa na rzecz gospodarki i społeczeństw, dlatego ostatecznie jakakolwiek satysfakcjonująca, wyjaśnia-jąca teoria polityki publicznej musi również wyjaśniać wzajemne powiązania pomiędzy państwem, polityką, gospodarką i społeczeństwem. Dlatego też, osoby zajmujące się tak wieloma „dyscyplinami” jak ekonomia, polityka, socjologia, antropologia, geografia, plano-wanie, zarządzanie, a nawet nauki stosowane – dzielą swoje zainteresowanie i włączają się w badanie polityki publicznej.29

Jednakże, istnieją ważne różnice w zakresie przedmiotu zainteresowania, a tematyka nie jest taka sama. W tym przypadku, polityka publiczna zajmuje się głównie badaniem procesu polityczne-go. Polityka społeczna nie zajmuje się głównie procesem, ale treścią polityki. Polityka publiczna może zajmować się treścią o tyle, o ile oferuje pogląd na proces; polityka społeczna zajmuje się procesem o tyle, o ile może zaoferować pogląd na treść. Polityka publiczna stanowi przedmiot zainteresowania osób z różnych dyscyplin, ponieważ muszą one znać proces polityczny; poli-tyka społeczna wykorzystuje materiał z różnych dyscyplin, ponieważ w ten sposób określane są problemy polityki społecznej. Ma to wpływ na program; polityka publiczna zajmuje się takimi zagadnieniami, jak: renty, emerytury, obrona czy polityka energetyczna. Nie jest ona jednak za-interesowana zagadnieniami takimi jak ubóstwo lub potrzeby same w sobie.Istnieje też wiele innych dziedzin, które mają swój wkład w politykę społeczną – między innymi ekonomia, historia, epidemiologia, geografia, zarządzanie, psychologia, filozofia i prawo. Jakość polityki społecznej jest jak kameleon; cokolwiek jest przedmiotem nauczania, ma służyć przyjęciu cech charakterystycznych dla tej dziedziny. Jednakże istnieją obszary, którymi polityka społeczna w ogóle się nie zajmuje. Pomocne może być przejrzenie obszarów, z którymi polityka społecz-na jest powiązana, porównując to z tymi, z którymi nie ma zbyt wiele do czynienia. Niektóre

27 Zob. np. F. Hayek, 1948, Individualism and economic order, Chicago: University of Chicago Press.28 Zob. np. J. Sachs, 2006, The end of poverty, Harmondsworth: Penguin.29 M. Minogue, 1993, Theory and practice in public policy and administration, w M. Hill [red.] The policy process, Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf, str. 10.


23

wskazówki znajdują się w tabeli 1.1. Treść poniższej tabeli odnosi się do zastrzeżeń przedstawio-nych wcześniej – jest niewiele zagadnień, z którymi polityka społeczna może nie mieć w ogóle do czynienia – lecz zawsze są wyjątki.Efektem różnorodności podejścia w obszarze polityki społecznej jest to, że czasami odnaj-duje ona charakterystyczne dla niej idee tylko dlatego, że właściwie nigdzie indziej one nie „należą”.

Tabela 1.1: Polityka społeczna i nauki społeczne

Powiązania ProcesyKwestie

problematyczneInstytucje

Socjologia

Wspólne zainteresowania

Płeć Socjalizacja Dewiacja Rodzina

Różne zainteresowania

Osobiste relacje Interakcje społeczne Siła militarna Kult religijny

Ekonomia


Rynek pracy Recesja Nierówność ekonomiczna

Wydatki publiczne


Rynek pieniężny Handel Firma Banki i towarzystwa finansowe

Polityka


Władza Ustawodawstwo Stosunki rasowe Rząd


Zmiany polityczne Głosowania Stosunki międzynarodowe

Struktury partii

Psychologia


Zachowanie prospołeczne

Rozwój dzieci Zmiana podejścia Psychiatria


Zachowanie tłumu Myślenie Percepcja -

Praca socjalna


Relacje klient-pracownik

Ochrona społeczności

Wykorzystywanie dzieci

Pomoc społeczna


Funkcjonowanie rodziny

Doradztwo Interakcja grupowa -

Pojęcia takie jak altruizm, stygmatyzacja, prawo do zasiłków i ubóstwo są wykorzystywane również w naukach innych niż polityka społeczna, ale nie zawsze w taki sam sposób. Istnieje spe-cjalistyczna literatura w zakresie polityki społecznej i szczególny sposób rozumienia tych pojęć.


24

Ramka 1.2: Nauki społeczne i polityka społeczna

Polityka społeczna jest identyfikowana ze „stosowanymi naukami społecznymi”, ponieważ wykorzystuje metody nauk społecznych, aby opisać, przeanalizować i ocenić politykę. Jednakże polityka społeczna nie kończy się na na-ukach społecznych. Polityka społeczna polega również na rozwoju polityki – określaniu czym zajmuje się polityka, badaniu wyników i proponowaniu przepisów do zastosowania w praktyce.Jednym z uzasadnień przekazywanym realizatorom badań akademickich w zakresie polityki społecznej jest to, że zrozumienie danej kwestii może sugerować sposób jej rozwiązania. Wielu socjologów wie lepiej i nie wysuwa takich twierdzeń30, ale nawet wybitni naukowcy wyolbrzymiają tę sprawę: na przykład Anthony Giddens napisał, że „im bardziej zrozumiemy dlaczego ubóstwo się rozpowszechnia […], tym istnieje większe prawdopodobieństwo, że zostanie wprowadzona polityka, której celem będzie przeciwdziałanie ubóstwu31. Pawson i Tilley sugerują, że analitycy powinni zająć się poszukiwaniem „mechanizmu generatywnego” [czyli zestawu związków przyczyno-wych], który umożliwi wyjaśnienie tego co się dzieje, a w konsekwencji pozwoli na ustalenie właściwych reakcji32.Powyższe wypowiedzi błędnie przedstawiają, czym zajmują się nauki społeczne. Zjawiska społeczne są złożone; nie ma jednego problemu do rozwiązania, ale wiele. Ubóstwo, przestępczość, bezrobocie, uzależnienia, choroby psychiczne, itd. składają się z wielu zagadnień. Prawdopodobnie dlatego są takie trudne. W następstwie jeżeli nie ma jednej, pojedynczej kwestii, którą należy opracować, to pogląd, że u podstaw ich powstania istnieje jakiś mechanizm generujący jest wątpliwy. Pierwszym zadaniem polityki społecznej jest zidentyfikowanie zagadnień; wyjaśnienia przyjdą wyłącznie później, jeżeli w ogóle. Kolejnym problemem, z którym należy się zmierzyć jest to, że nawet jeżeli istnieje jasne, możliwe do stwierdzenia zagadnienie, to może istnieć również wiele nie tylko jeden mechanizm generujący, które należy rozważyć. Weźmy jako przykład przypadek, kiedy zamykana jest lokalna firma i w konsekwencji ludzie zostają bez pracy. Zazwyczaj zrozumienie tej sytuacji wymaga zrozumienia tego w jakim sektorze produkcji znajdowała się dana firma, jaka jest sytuacja na lokalnym rynku pracy, jak przedstawia się system ochrony socjalnej, gospodarki narodowej i handlu międzynarodowego. Względnie prosty problem zaczyna wyglądać na coraz bardziej złożony w momencie rozważania wszystkich mechanizmów generujących. Jeżeli możliwe jest określenie przyczyn zjawisk w polityce społecznej, to zazwyczaj przyjmuje ono raczej formę szeregu czynników dodatkowych, a nie bezpośrednich mechanizmów sprawczych.Największą wadą powyższego argumentu jest to, że nawet gdy kwestie te zostaną rozwiązane nie będzie to ozna-czać, iż doszło do praktycznego rozwiązania problemu. Droga do problemu nie jest drogą od problemu. Jeżeli wpadniesz do studni, to zasady grawitacji, które znasz staną się bezużyteczne, analizowanie procesu upadku również prawdopodobnie niezbyt pomoże. Podobnie jest ze zrozumieniem zagadnień takich jak ubóstwo, bezro-bocie lub nierówność; ich zrozumienie niekoniecznie oznacza, że rozwiązanie pojawi się samo. Istnieją środki, które wydają się dobrze działać – wzrost gospodarczy jako odpowiedź na ubóstwo33, prace społeczne jako odpowiedź na bezrobocie34 lub wpływ ubezpieczenia społecznego na posiadane środki35 – ale niewiele mogą one zdziałać, jeżeli chodzi o przyczynę zjawiska, natomiast wszystko leży w ich zasięgu jeżeli chodzi o wpływ na wyniki.Nauki polityczne dostarczają recept do podjęcia odpowiedniej polityki w różny sposób. Proces zrozumienia, analizy i wyjaśnienia zagadnień jest kluczowy dla porządkowania i wybierania dowodów. Opisowe twierdzenia rzadko coś znaczą same w sobie; jeżeli fakty są ważne, to dlatego że wiążą się z pewnego rodzaju kontekstem. Polityka społeczna jest zależna od nauk społecznych i w tym sensie określone są jej możliwości sprawcze. Metody i podej-ścia wykorzystane w naukach społecznych mogą być bezcenne; ale nawet w przypadku dobrego wyjaśnienia nie ma pewności, że dostarczy ono mocnej podstawy dla polityki. W tym miejscu nadchodzi moment, kiedy polityka społeczna rozstaje się z innymi naukami społecznymi.

30 Zob. H. Lauder, P. Brown, A. Halsey, 2004, Sociology and political arithmetic, British Journal of Sociology 55[1] 3-22.31 A. Giddens, 1989, Sociology, Cambridge: Polity, str. 23.32 R. Pawson, N. Tilley, 1997, Realistic evaluation, London: Sage, zwłaszcza rozdz. 3.33 D. Dollar, A. Kraay, 2000, Growth is good for the poor, na http://elibrary.worldbank.org/doi/pdf/10.1596/1813-9450-2587 P. Spicker, 2007, The idea of poverty, Bristol: Policy Press.34 H. Hopkins, 1936, Spending to save, New York: Norton; K. Subbarao, C. del Ninno, C. Andrews, C. Rodriguez-Alas, 2012, Public works as a safety net, Washington: World Bank.35 W. Korpi, J. Palme, 1998, The paradox of redistribution, American Sociological Review 63[5] 661-687.


25

1.3. Zastosowanie teorii

„Teoria polityki społecznej” nie jest powszechnie wykładana jako przedmiot akademicki, choć wiele poziomów kształcenia oferuje wykłady ze stosowanej teorii politycznej lub społecznej. Praktyczne wykorzystanie teorii pomaga nadać sens polityce i zrozumieć wzory myślenia, które prowadzą ludzi od ogólnych zasad do praktyki. Osoby pracujące na tym polu powinny być świadome nie tylko rodzaju problemów, ale też tego co o danych problemach myślą wybrani przedstawiciele, urzędnicy i koledzy z pracy i jak rozumieją oni odpowiednie do sytuacji działa-nia w zakresie polityki. Jeżeli pisanie o polityce społecznej zaczyna się od teorii, to ze słusznego powodu: teoria dostarcza zarysu omawianych zagadnień i niektóre kryteria umożliwiające wybór informacji z ogromnej mieszaniny danych wyrzucanej przez praktykę.Teoria działa poprzez opis, analizę i badanie normatywne. Jednym z głównych celów opisu teo-retycznego jest dostarczenie podstawy służącej do kategoryzowania lub klasyfikowania zjawisk. Najczęściej wykorzystywane podejścia w przypadku klasyfikowania powszechnych czynników to:

Î porównywanie rzeczywistości z ideałem, takim jak model „państwa opiekuńczego” lub ideały „wolnego rynku”;

Î określanie kategorii zgodnie z teoretycznymi kryteriami, takimi jak różnica pomiędzy uniwer-salnymi a selektywnymi świadczeniami socjalnymi lub reglamentacja podaży i popytu dóbr i usług [rozróżnienie zaczerpnięto prosto z teorii ekonomii];

Î wykorzystywanie „heurystycznych” kategorii; jest to naukowy termin wykorzystywany do wy-tłumaczenia praktycznych zasad i kategorii, które są wygodne, przydatne, pochodzą z infor-macji empirycznych lub są powiązane z praktyką. Przykładami mogą być różnice pomiędzy różnymi rodzajami organizacji, budżetów lub ustaleń w zakresie zarządzania;

Î „podobieństwo rodzinne”, klasyfikowanie podobnych grup lub idei – jednym z przykładów w tej książce jest dyskusja o ubóstwie, znajdująca się w Ramce 5.1;

Î podejście relatywne, w którym różnice są wykazywane poprzez zestawienie i porównanie różnych sytuacji – rozrzutne państwo i oszczędne, kobiety i mężczyźni, sytuacja osób nie-pełnosprawnych i zdrowych, itd.

Zazwyczaj analiza odbywa się w dwóch etapach. Pierwszy z nich polega na rozłożeniu skom-plikowanego zagadnienia na pojedyncze elementy. Drugi etap polega na określeniu związków pomiędzy tymi elementami. Pomocny w tych dwóch etapach jest proces klasyfikacji; jednocześ-nie, proces analizy umożliwia określenie, która klasyfikacja się liczy i dlaczego.Polityka społeczna zajmuje się zmienianiem świata, nie tylko jego zrozumieniem. Polega ona, w stopniu niezwykłym dla nauk społecznych na ocenie sytuacji. Takie oceny zależą od zasto-sowania norm dotyczących oczekiwań, standardów i zasad, względem których można będzie ocenić porównawczo politykę i praktykę. Może to oznaczać różne rzeczy, ponieważ normy, które są stosowane, mogą być moralne lub techniczne, zdefiniowane społecznie lub przez ekspertów. „Ubóstwo”, „bezdomność” lub „choroby umysłowe” nie są tylko technicznymi opisami różnych warunków; są to terminy wykorzystywane do wywołania istotnego emocjonalnego i politycz-nego efektu; sposób w jaki są one definiowane bardzo zależy od tego jakiego rodzaju reakcji


26

oczekujemy. Rodzaje norm, które są następnie wykorzystywane, zawierają o wiele więcej niż proste opisy, na podstawie których będzie można ocenić politykę; są one konceptami moralnymi.Jeżeli teoria jest właściwie wykorzystywana, to powinna pomóc wyjaśnić idee i sposób myślenia o polityce społecznej oraz określić jakie są opcje. Niestety, czasami teoria może wejść w taki tok rozumowania: mamy sławnych [i popieranych] autorów – Foucault jest jednym z najgorszych przykładów – którzy odnoszą się do złożonych idei w sposób, który może oznaczać wiele różnych rzeczy. Nie ma zbyt dużego pożytku dla studentów i praktyków, którzy próbują nadać sens temu co się dzieje. Istnieją dwa ważne sposoby sprawdzenia. Pierwszy – teoria unika dwuznaczności – mówi się to, co oznacza i nie pozostawia czytelnikom miejsca na ich własną interpretację. Jest to często trudne w polityce społecznej, ponieważ wiele z wykorzystywanych pojęć – takie jak dobrobyt, społeczność, zdrowie, opieka lub potrzeba – są częścią codziennego życia, w związku z tym wiele osób chciałoby wejść w dyskusję i powiedzieć, co ich zdaniem one znaczą. W wyniku tego autorzy często muszą wyjaśniać swoje terminy, jeżeli chcą uniknąć nieporozumień. Drugi sposób sprawdzenia – teoria powinna pomóc nadać sens zagadnieniom, nie pozostawiać w ge-stii czytelników tego, by samodzielnie przywracali porządek. Teoretyczne prace muszą być jasne i przystępne. Jeżeli nie są jasne i zrozumiałe, to nie jest to dobra teoria.

1.4. Studiowanie polityki społecznej

Nietypowe dla książek z tego zakresu jest omawianie metod i podejść polityki społecznej w spo-sób systematyczny, po części dlatego, że jest ona nauczana jako pewien obszar dyscyplin na-ukowych, a po części dlatego, że nie zawsze jest skupiona na bieżącej polityce. Niniejsza książka ma na celu ustalenie teoretycznej podstawy pojęcia polityki społecznej oraz wywołanie przeko-nania, że polityka społeczna to wartościowy kierunek studiów sam w sobie. Książka jednak nie wyczerpuje tematyki; powinna być czytana z pewnego rodzaju wprowadzeniem opisującym usługi, agencje i zagadnienia w kontekście konkretnego kraju.Powrócę do metod i technik polityki społecznej w ostatniej części niniejszej książki. W między-czasie, studenci, dla których ten temat jest nowy, powinni poszukać innych badań i komentarzy na temat polityki społecznej, aby dowiedzieć się, czego w ogóle dotyczy ten temat. Badania nad ubóstwem rozwinęły się znacznie w ciągu ostatnich dwudziestu pięciu lat, zmieniając tę dzie-dzinę z małego przedmiotu zainteresowania ekonomii i badań nad dochodami gospodarstw domowych w szerokie i bogate spektrum poznawcze. Książka Drèze i Sen Hunger and public action

jest prowokacyjną, niepokojącą książką, która używa argumentów z ekonomii, polityki i historii36. Drèze i Sen twierdzą, że ludzie nie głodują z powodu braku wystarczającej ilości pożywienia, ale dlatego, że nie mają prawa do pożywienia, które już istnieje. Rząd, prawa polityczne i struktury demokratyczne mogą zmieniać wiele rzeczy. Ankieta Millenium Survey w Wielkiej Brytanii zastoso-wała określony rodzaj metody ankietowania w celu określenia i zrozumienia, w jaki sposób ludzie w społeczeństwie rozumieją ubóstwo; zapytano ludzi o to, co ich zdaniem jest istotne, a potem spróbowano określić, kto nie jest w stanie osiągnąć tych rzeczy37. Książka Banku Światowego

36 J. Drèze, A. Sen, 1989, Hunger and public action, Oxford: Clarendon Press.37 D. Gordon, L. Adelman, K. Ashworth, J. Bradshaw, R. Levitas, S. Middleton, C. Pantazis, D. Patisos, S. Payne, Townsend, J. Williams, 2000, Poverty and social exclusion in Britain, York: Joseph Rowntree Foundation.


27

Voices of the poor łączy w sobie badania z krajów rozwijających się, gdzie ubodzy ludzie zostali zapytani o swoje doświadczenia i o to, co się dla nich liczy38. Wynikiem tego jest najlepsza książka o ubóstwie, która została kiedykolwiek napisana.To wszystko są przykłady konwencjonalnych książek i raportów. W ostatnich latach, nastąpiło znaczące odejście od wykorzystywania literatury naukowej w tradycyjnym sensie. Zawsze było prawdą, że część dorobku polityki społecznej znajduje się w zakresie „szarej” literatury, zawartej w krótkich broszurach i raportach, a nie w książkach lub czasopismach naukowych. Pojawienie się Internetu umożliwiło światu dostęp do tych materiałów: zasady działania usług publicznych, raporty władz lokalnych, akta organizacji są łatwo i bezpośrednio dostępne. Większa część tej pracy jest efemeryczna, ponieważ omawia aktualne zagadnienia, którymi zajmuje się polityka w danej chwili. Warto przejrzeć materiały tego rodzaju na początku, ponieważ pomoże to wy-jaśnić jakiego rodzaju działalnością zajmują się osoby pracujące w zakresie polityki społecznej.

TEMAT DO OMÓWIENIA

Czy polityka społeczna jest inna w swej naturze niż pozostałe obszary polityki publicznej, takie jak polityka energetyczna, dotycząca środowiska lub kultury? Czy należy badać ją odrębnie?

38 D. Narayan, R. Chambers, M. Shah, P. Petesch, 2000, Voices of the poor, World Bank/Oxford UniversityPress.

29

2. DOBROBYT W SPOŁECZEŃSTWIE

2.1. Społeczny kontekst dobrobytu

Dobrobyt należy rozumieć w kontekście społecznym. To stwierdzenie jest aksjomatyczne dla większości prac dotyczących polityki społecznej, ale graniczy z trywialnością – niewiele mówi o tym, jakie życie prowadzą ludzie lub co mogłoby uczynić ich życie lepszym. Jego istota nie opiera się raczej na tym co stwierdza, ale na tym czemu zaprzecza. Większość prac o polityce lub ekonomii opiera się na indywidualistycznych założeniach. Jeremy Bentham pisał, że:

Społeczność to fikcyjny twór, składający się z pojedynczych osób, które uznawane są za członków tworzących społeczność. W związku z tym, co jest przedmiotem zainte-resowania społeczności? Jest to suma przedmiotów zainteresowania odnoszących się do każdego członka tworzącego daną społeczność.39

Jeżeli to zaakceptujemy, powinniśmy koncentrować się na jednostce, a nie na społeczeństwie. Ekonomia rozpoczęła się jako dyscyplina z wyidealizowanym modelem jednostki, a nie oceną perspektyw dla społeczeństwa i można stwierdzić, że w przypadku analiz polityki społecznej jest tak samo. Metodologiczny indywidualizm działa na rzecz założenia, że ludzie są jednostkami, a zachowanie społeczne składa się z połączonych preferencji wielu osób, z których każda działa niezależnie. Mylącym może być skupianie się na działaniach jednostek, w celu wykluczenia in-nych. Istnieją społeczne działania i związki. Związki rozwijają się nie tylko między ludźmi; mogą być także związki pomiędzy lub w ramach organizacji, jak między rządem i sektorem gospodarki, lub administracją i fachowcami, które nie zostaną zredukowane do interakcji między zaangażo-wanymi w nich ludźmi.Dobrobyt jest z natury konceptem społecznym. Niektóre założenia są tworzone, łatwiej to zoba-czyć jeżeli spróbujemy w miejscu słowa „dobrobyt” w następującym zdaniu wstawić inne słowo: „X należy rozumieć w kontekście społecznym”. Ta fraza ma sens, jeżeli zostaną użyte takie słowa jak „mieszkalnictwo”, „pomoc zdrowotna” lub „edukacja”. Jednakże będzie trochę brakować sensu, jeżeli wstawimy powiązane, ale względnie specyficzne frazy takie jak „ogrzewanie centralne”, „środki farmaceutyczne” lub „badania biologiczne”. Rzecz w tym, że trzy pierwsze przykłady mają już w sobie treść społeczną; natomiast trzy następne nie. Dobrobyt pojmowany jest w sensie

39 J. Benthaam, 1789, An intorduction to the principles of morals and legislation, w M. Warnock [red.] Utilitarianism Glasgow: Collins [edycja 1962], str. 35.

Społeczny kontekst dobrobytu Osoba w społeczeństwie Sieci społeczne Inkluzja i ekskluzja społeczna Społeczeństwo i polityka społeczna


30

społecznym; zakłada się, że ma w sobie treść społeczną i jest oceniany normatywnie na tej podsta-wie. Zrozumienie kontekstu społecznego stanowi część procesu zrozumienia polityki społecznej.Kontekst społeczny, zakres wzajemnych relacji ludzi w społeczeństwie jest złożony. Trudno jest określić wszystkie odpowiednie relacje w książce tego rodzaju, ale na szczęście, nie trzeba tego robić – nie jest to wstęp do socjologii. Książka, taka jak ta, musi jednak nakreślić ogólny teren, przedstawić koncepty, które są najbardziej bezpośrednio istotne dla polityki społecznej oraz pokazać jak są ze sobą powiązane.Jest to trudny i dyskusyjny proces. Jedną z głównych rzeczy, które należy zachować w pamięci jest to, że praktycznie wszystkie koncepty w badaniach społeczeństwa są kwestionowane: nie ma jednego znaczenia słowa takiego jak „jednostka”, „rodzina” lub „społeczność”, jest ich wiele. To sprawia, że trudno jest mówić sensownie o „polityce” dla rodzin lub społeczności: pytanie, które natychmiast się nasuwa brzmi „co to oznacza? ”. Wraz z rozwojem wiedzy co do zakresu dyskursu, zagadnienia te stają się coraz bardziej zawiłe, nie ma zbyt dużo miejsca na pewność.

2.2. Osoba w społeczeństwie

Istoty ludzkie. Pierwszą i najbardziej oczywistą rzeczą, którą należy powiedzieć o ludziach jest to, że są istotami ludzkimi – mają ciała, potrzeby fizyczne, potrzebują takich rzeczy jak pokarm, woda i schronienie, mają też ludzkie potrzeby, np. potrzebują kontaktu z innymi ludźmi. Próbowano interpretować „dobrobyt” w ograniczonym, „biologicznym” sensie pozornie oddzielonym od uwa-runkowań społecznych: ludzie potrzebują tyle kalorii na dzień, tyle witamin, wody, itp., i moż-na powiedzieć, że ich dobrobyt jest chroniony, kiedy mają dostęp do tych rzeczy. Zazwyczaj opisywane jest to za pomocą terminów takich jak: „utrzymywanie się przy życiu”, „podstawowe potrzeby”40. Peter Townsend zawsze podchodził krytycznie do tego rodzaju argumentu, który często jest wykorzystywany do uzasadnienia minimalistycznego i przeciętnego podejścia do do-brobytu: dla ubogich, pisał Townsend, ten argument niesie za sobą niebezpieczną sugestię, że ni-skie zasiłki przyznawane im w społeczeństwach przemysłowych są i tak za duże, żeby zaspokoić ich potrzeby41. Idea utrzymywania się przy życiu nie powinna być odrzucana od ręki, chociażby dlatego, że kwestie takie jak pożywienie i zasoby wodne są bardzo ważne dla istot ludzkich: Lipton argumentował za podejściem „biologicznym” do ubóstwa zwłaszcza dlatego, że tak wiele osób w krajach rozwijających się nie może zaspokoić swoich potrzeb42. Jednakże podejście biologiczne nigdy nie może być wystarczające, spożywanie jedzenia przez ludzi to nie tylko pytanie o składniki odżywcze, ale też o to, co może być społecznie akceptowane jako jedzenie [owady, psy i szczury mają wartość odżywczą], dostępne i jadalne [ok. 1/3 ludności nie jest w stanie trawić produktów mlecznych, które spokojnie może spożywać reszta populacji].Biologiczny charakter istot ludzkich jest uważany za oczywisty – do momentu aż kwestie doty-czące naszego fizycznego człowieczeństwa wejdą na teren politycznego sporu, gdzie argumenty o biologii stają się rzeczywiście bardzo kontrowersyjne. Ciało jest ważne dla dobrobytu i jest

40 P. Spicker, S. Alvarez Leguizamon, D. Gordon [red.] 2007, Poverty: an international glossary, London: Zed.41 P. Townsend, 1985, A sociological approach to the measurement of poverty – a rejoinder to Professor Amartya Sen, Oxford Economic Papers 37, str. 664.42 M. Lipton, 2001, Poverty concepts, policies, partnership and practice, w N. Middleton, P. O’Keefe, R. Visser [red.] Negotiating poverty, London: Pluto Press.

Dobrobyt w społeczeństwie

31

coraz więcej literatury na ten temat w polityce społecznej43. Dla osób skrajnie ubogich, ciało jest najważniejszą rzeczą, którą posiadają; zdolność do sprzedawania swojej pracy, poruszania się lub łączenia się z innymi ludźmi często zależy od cech fizycznych danej osoby, takich jak uroda lub siła fizyczna44. W rozwiniętych gospodarkach, kwestie skupiające się wokół ciała mogą być mniej ważne, ale nadal pozostają istotne; obejmują one niepełnosprawność, wygląd ciała, zdrowie i seksualność. Jednocześnie argumenty te nie są głównie biologiczne; należy je widzieć przez pryzmat kontekstu społecznego.Jednostki. Idea, że jesteśmy jednostkami jest bardzo powszechna, mimo że nie zawsze jest jasne co właściwie ma to znaczyć. Nie żyjemy w izolacji od innych ludzi, dorastamy w rodzinach i spo-sób w jaki się rozwijamy oraz sposób w jaki żyjemy jest nieustannie uwarunkowany przez innych ludzi. Niektóre poglądy o indywidualizmie są opisowe: kładziony jest w nich nacisk na to, że osoby urodzone i wychowane w społeczeństwie myślą i działają niezależnie. Friedrich Hayek stwierdził:

Nie ma innej drogi do zrozumienia społecznego zjawiska niż przez zrozumienie działań jednostki skierowanych na innych ludzi i prowadzonych przez ich oczekiwane zachowania45.

Ale krytykuje on również:

Najgłupsze z powszechnych nieporozumień: przekonanie, że indywidualizm postuluje [lub opiera swoje argumenty na takim założeniu] istnienie odizolowanych lub niezależnych jednostek, zamiast zaczynać od człowieka, którego całą naturę i charakter określa jego ist-nienie w społeczeństwie46.

Indywidualizm jest tak samo konceptem moralnym, jak i terminem opisowym – przekonaniem, że bez względu na relacje społeczne, każda osoba powinna być traktowana jako jednostka. W przeszłości istniała radykalna doktryna, wykorzystywana do kwestionowania ustanowione-go porządku społeczeństwa; położenie nacisku na każdą osobę oddzielnie sprawia, że trudne jest usprawiedliwienie struktur społecznych, które prześladują ludzi i odmawiają im możliwości rozwoju osobistego lub wyrażania samych siebie. We współczesnych społeczeństwach znaczna część tych radykalnych celów została podważona. Indywidualiści twierdzą, że od kiedy mamy pro-dukt indywidualnych działań, powinniśmy pozostawić rezultaty samym sobie47. Indywidualizm stał się doktryną konserwatywną – jest bardziej uzasadnieniem utrzymywania istniejących struk-tur społecznych niż sposobem ich krytykowania.Indywidualizm jest ważny jako sposób myślenia o społeczeństwie. W dalszym ciągu istnieje wiele ugruntowanych struktur społecznych, które prześladują poszczególne grupy; liberalne myślenie odgrywa ważną rolę w walce z seksizmem i rasizmem. Prawdopodobnie, najbardziej zasadniczym zastrzeżeniem wobec seksizmu jest to, że gender jest uważane za ideę, która za-ciera indywidualne cechy charakterystyczne kobiet, tak więc uważa się, że kobietom powinny

43 Zob. np. K. Ellis, H. Dean [red.], 2000, Social policy and the body, Basingtoke: Macmillan.44 Zob. D. Narayan, R. Chambers, M. Shah, P. Petesch, 2000, Voices of the poor: crying our for change, World Bank/Oxford University Press.45 F. Hayek, 1948, Individualism and economic order, Chicago: University of Chicago Press, str. 6.46 Hayek, 1948, str. 6.47 Zob. np. F. Hayek, 1976, Law legislation and liberty, London: R.K.P.


32

być wyznaczone określone role społeczne. „Liberalny feminizm” – argument, zgodnie z któ-rym kobiety powinny mieć takie same możliwości jak mężczyźni – jest ważnym nurtem myśli feministycznej48.Indywidualizm odgrywa również istotną rolę jako podejście analityczne. Indywidualizm me-todologiczny dotyczy głównie myślenia o ekonomii, a zwłaszcza o teorii mikroekonomii – tzn. teorii o sposobie, w jaki zachowują się części społeczeństwa lub gospodarki. Założenie powstaje w momencie, gdy wiele osób podejmuje indywidualne decyzje, potem skrajności są raczej usu-wane; możliwe jest myślenie o „przeciętnej” jednostce i przygotowywanie prognoz dotyczących zbiorowego zachowania społecznego poprzez badanie zachowania tej osoby49. Stało się to bar-dzo skutecznym sposobem argumentowania, ale istnieją pewne niebezpieczeństwa: pogląd ekonomiczny przeciętnego człowieka, zgodnie z koncepcją homo economicus, nie powinien być mylony z poglądami realnych ludzi, z których wielu nie jest ani „mężczyznami/kobietami” ani „przeciętnymi osobami”. Prawdopodobnie prawdą jest, że na przykład popyt na opiekę zdrowot-ną spada wtedy, kiedy wzrastają związane z nią koszty lub właściciele mieszkań ogólnie reagują na bodźce finansowe, ale to nie oznacza, że w konsekwencji wiemy jak będą zachowywać się wszyscy pacjenci lub właściciele mieszkań, a w polityce społecznej zachowanie mniejszości jest bardzo ważne. Indywidualizm metodologiczny stał się niebezpieczny politycznie, kiedy ekono-miści założyli, że wszyscy będą zachowywać się w taki sam „racjonalny” sposób. Jeżeli ktoś będzie zachowywać się inaczej – wątpliwe jest, że tak zrobi ktokolwiek, a co dopiero kilka osób50 – bar-dzo możliwe, że założenie, odnośnie przyjętego sposobu poprawy dobrobytu okaże się błędne.Osoba. „Osoba” to nie do końca to samo co istota ludzka lub „jednostka”. Wiele organizacji – grupy wolontariuszy, kościoły lub firmy – jest traktowanych jako „osoby” prawne; otrzymują one prawa, na przykład mogą zawierać umowy lub wstępować na drogę sądową. Niektóre istoty ludzkie są pozbawione takiego statusu. W socjologii osoby są definiowane głównie pod względem ich stosunków społecznych – roli, które wypełniają i powiązań, które mają z innymi ludźmi51. Ludzie, którzy są odcięci od stosunków społecznych, takie jak osoby z demencją przebywające w insty-tucjach opiekuńczych, mogą stać się „nie – osobami”52.W związku z tym nie wystarczy rozpatrywać „istot ludzkich” w warunkach biologicznych. Istota ludzka jest zwierzęciem towarzyskim i nasze potrzeby mają społeczne aspekty. Kontakt spo-łeczny [lub „przynależność”], sympatia, rozmnażanie i życie ze sobą, mają również podstawowe znaczenie dla człowieka. Zapewniając, że ludzie są społeczni poruszamy się w kierunku ważnego spostrzeżenia: ich dobrobyt jest definiowany w kontekście społeczeństwa, którego są częścią. Nagłówek tego działu – osoba w społeczeństwie – jest tautologiczny. Jeżeli nie ma społeczeń-stwa, to nie ma osoby. Jeżeli próbujemy polepszyć dobrobyt ludzi, to pomocne jest podjęcie próby zrozumienia czegoś o sposobie bycia ludzi i tego, jak polityka dobrobytu może zmienić ich warunki życia.

48 M. Humm [red.], 1992, Feminisms, Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf, rozdz. 7; J. A. Kourany, J. P. Sterba, R. Tong [red.], 1993, Feminist philosophies, Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf.49 I. M. D. Little, 1957, A critique of welfare economics, Oxford: Oxford University Press.50 S. Keen, 2011, Debunking economics, Londyn: Zed, str. 70–72.51 R. Dahrendorf, 1973, Homo sociologicus, London: Routledge and Kegan Paul.52 E. Miller, G. Gwynne, 1972, A life apart, London: tavistock; P. Spicker, 2000, Dementia and social death, Self Agency and Society 2 [2] 88–10.


33

2.3. Sieci społeczne

Rodzina. Rodzina jest prawdopodobnie najważniejszą komórką społeczną w dzisiejszym społe-czeństwie, chociażby dlatego, że jest to podstawa dużej części społecznych interakcji; większość ludzi żyje w rodzinach z innymi ludźmi. Jednakże idea rodziny wykracza daleko poza to, termin ten kryje w sobie wiele różnych funkcji, które standardowo są spakowane razem. Głównym elemen-tem są doświadczenia rodzin z dziećmi – rodzina jest podstawą do socjalizacji lub przygotowania ludzi do życia w społeczeństwie – ale rodzina jest również ważna dla rozwoju całego zestawu relacji – włączając w to partnerstwo, rodzicielstwo, przyjaźń i przynależność; oraz związki pomię-dzy dorosłymi członkami rodziny – jak związki między dorosłymi dziećmi a ich starzejącymi się rodzicami53, które mogą być kluczowe dla polityki. Kierowane przez państwo wsparcie środowiska domowego jest zazwyczaj budowane wokół wzoru opieki dostarczanej przez krewnego – i rządy powinny dostrzec, że taka opieka jest często lepsza niż jakakolwiek oferowana w ramach usług publicznych54.Idea rodziny jest stosowana dosyć swobodnie w odniesieniu do wielu różnego rodzaju gospo-darstw domowych, gdzie żyją ludzie spokrewnieni od urodzenia lub wspólnie w małżeństwie, najogólniej w odniesieniu do pokrewieństwa – zaliczając do tego dziadków, ciotki i wujków, itd. Niejasność i ogólność tej idei sprawia, że trudno jest nadać sens temu terminowi w związku z polityką; „polityka rodzinna” może być traktowana tak wąsko lub tak szeroko, jak ktoś sobie życzy. Oficjalne „polityki rodzinne” są najczęściej dopasowane do rodzin z dziećmi. Polityka rodzinna we Francji jest znakomitym przykładem; wsparcie dla rodzin i promowanie przyrostu natural-nego były bardzo długo akceptowane przez lewicę i prawicę jako główna część działalności państwa55. Ale pisanie o „polityce rodzinnej” zazwyczaj oznacza coś mniej konkretnego, i w wielu przypadkach głębiej zakorzenionego niż jakakolwiek polityka formalna. Rola rodziny w społe-czeństwie jest brana pod uwagę przy określaniu ograniczeń polityki społecznej – w momencie, kiedy to co społeczne staje się prywatne. W konwencji ONZ o prawach dziecka deklarowane jest przekonanie, że rodzina to „podstawowa komórka społeczeństwa oraz naturalne środowisko rozwoju i dobra wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci” [tłumaczenie zaczerpnięte z Dz.U. 1991 nr 120 poz. 526 – przyp. tłum.], a w dalszej części stwierdzone jest, że:

„Państwa – Strony będą szanowały odpowiedzialność, prawo i obowiązek rodziców lub, w odpowiednich przypadkach, członków dalszej rodziny lub środowiska, zgodnie z miej-scowymi obyczajami, opiekunów prawnych lub innych osób prawnie odpowiedzialnych za dziecko, do zapewniania mu, w sposób odpowiadający rozwojowi jego zdolności, moż-liwości ukierunkowania go i udzielenia mu rad” [tłumaczenie zaczerpnięte z Dz.U. 1991 nr 120 poz. 526 – przyp. tłum.]56.

53 H. Qureshi, A. Walker, 1989, The caring relationship: elderly people and their families, Basingstoke: Macmillan.54 M. Bayley, 1973, Mental handicap and community care, London: RKP.55 R. Talmy, 1962, Historie du mouvement familial en France, Paris: Union nationale des Caisses d’Allocations Familiales.56 Tekst w j. angielskim - United Nations, 1989, Convention on the Rights of the Child, preambuła i artykuł 5.


34

Zapewne istnieje przypuszczenie, że państwo i organizacje świadczące usługi ogólnospołeczne standardowo podejmą interwencję. Oficjalne przepisy, które regulują interwencje w przypadkach przemocy domowej, wykorzystywania dzieci lub seksualnego wykorzystywania zostały spisane w cieniu istotnego, niezapisanego kodeksu, który wywodzi się ze stanowiska, że rodzina powinna być chroniona przed interwencją, o ile nie istnieją przeciwwskazania ku temu. Cornford i inni twierdzą, że w praktyce prowadzi to do ambiwalencji w budowie rodziny dla celów polityki spo-łecznej: kiedy rząd z jednej strony zapewnia o pozytywnej wartości „rodziny”, to z drugiej, w prak-tyce ma skłonność do skupiania się na relacjach problemowych. Badając systemy informacyjne w edukacji, opiece zdrowotnej i pracy socjalnej stwierdzono, że „model rodziny jest zdominowany przez międzypokoleniowe związki dotyczące wychowania i pielęgnacji” oraz, że „obawy państwa związane z rodzinami […] są mocno uwarunkowane przez model rodziny jako źródła ryzyka dla dziecka [potencjalnie rodzina niekompetentna] lub jako sojusznika”57.Społeczność Występują znaczące dwuznaczności w koncepcie społeczności: Hillery, w klasycznym artykule, podała 94 różne definicje. Jedynym ich wspólnym aspektem było to, że wszystkie doty-czyły ludzi58, co też nie musi być prawdą – oczywiście sam natknąłem się na podejścia do „rewi-talizacji społeczności”, co wydaje się dotyczyć raczej budynków. Dla uproszczenia, społeczności można zdefiniować na co najmniej cztery różne sposoby.1. Społeczność jest czasami rozpatrywana w warunkach geograficznych – ludzie, którzy miesz-

kają razem w określonym miejscu. Był to dominujący pogląd w socjologii w latach 50. i 60. XX w., kiedy to sprawy związane z rodziną, pracą, odpoczynkiem i kontaktem społecznym działy się na ograniczonym obszarze59; takie stanowisko wydaje się obecnie przestarzałe, ale w dalszym ciągu formuje konstrukcję „społeczności” dla celów polityki.

2. Społeczność może być widziana jako sieć społeczna, która pojawi się poprzez komplet inter-akcji pomiędzy ludźmi. Nie musi być ona geograficzna – mówimy przecież o „społeczności żydowskiej” lub „społeczności homoseksualnej”, a jednym z powodów takiego działania jest to, że członkostwo w takich społecznościach definiuje wzory kontaktu społecznego, jak również inne rodzaje doświadczeń. Systemy opieki w Europie często bardzo mocno zależą od tego rodzaju społeczności lub „solidarności”, która oferuje możliwość wykorzy-stania istniejących sieci społecznych jako podstawy do rozwoju działań ukierunkowanych na wzajemne wsparcie 60.

3. Ludzie mogą być uważani za społeczność, jeżeli mają wspólną kulturę. Termin „kultura” jest ogólnie używany do określania pewnych wzorów zachowania; może odnosić się do języka i historii, wspólnych doświadczeń, norm i wartości oraz stylu życia. Dąży do tego, że termin ten staje się najważniejszy w dyskusjach dotyczących narodowości lub rasy, ale z przyczyn praktycznych może być również ważny w przypadku określania subkultur w obrębie kultury dominującej – zbudowanych na odstępstwach od normy. Idea, że może istnieć „kultura ubóstwa” miała duży wpływ w Stanach Zjednoczonych w latach 60. XX wieku, kiedy polityka

57 J. Cornford, S. Baines, R. Wilson, 2013, Representing the family, Policy & Politics 41 [1] 1–18.s58 G. Hillery, 1955, Definitions of community: areas of agreement, Rural Sociology 20 111–123.59 M. Young, P. Willmott, 1957, Family and kinship in East London, Harmondsworth: Penguin, 1962.60 P. Spicker, 2006, Liberty, equality, fraternity, Bristol: Policy Press.


35

mająca na celu walkę z ubóstwem była często skierowana na edukowanie ludzi poza krę-giem domniemanej „kultury”61.

4. Można uznać, że ludzie tworzą „społeczność” w momencie posiadania wspólnych interesów: przykładem może być „społeczność biznesowa”. Jednakże możliwe jest posiadanie wspól-nych interesów bez jakiegokolwiek kontaktu społecznego; pokrywa się to z innym głównym podejściem do definiowania grup społecznych, zgodnie z którym grupy są postrzegane w odniesieniu do struktury społecznej.

Choć idea społeczności nigdy tak naprawdę nie odgrywała dużej roli w polityce dobrobytu, to była tematem powracającym. „Opieka domowa nad ludźmi niepełnosprawnymi” opiera się na sile sieci społecznościowych; „policja środowiskowa” korzysta z sieci sąsiedzkich, aby zbudować zaufanie i skuteczną współpracę. Ale ten termin nie zawsze ma określoną treść; społeczności są powszechnie akceptowane jako te, które legitymizują a więc umieszczanie polityki w kon-tekście społeczności zawsze stanowi ważną metodę uzasadnienia polityki. Wśród usług, które znalazły uzasadnienie przez odwołanie do społeczności są wymieniane „branże, z których korzysta lokalna społeczność”, „transport na rzecz społeczności lokalnej” i „sztuka w dialogu ze społeczeń-stwem”. Wydaje się, że może to głównie oznaczać, iż te zagadnienia są ukierunkowane społecznie – rzeczywiście, termin „społeczny” może być używany tak samo jak termin „społeczność”.Miejsce pracy. Miejsce pracy jest ważnym forum interakcji społecznych, ale jest jeszcze czymś więcej: praca i status pracy są powiązane z ekonomiczną strukturą społeczeństwa, a więc też z kla-są, statusem i władzą. W większości państw europejskich miejsce pracy jest głównym terenem rozwoju zorganizowanych akcji społecznych. Z określonym miejscem pracy lub grupą zawodową coraz częściej powiązane są ubezpieczenia wzajemne, które dotyczą nieprzewidzianych sytuacji społecznych oraz inne rozwiązania oparte na idei „solidarnościowej”62. W niektórych państwach, włączając w to Francję i Australię, przedmiotem polityki społecznej są w jednakowym stopniu stosunki między pracodawcami i pracownikami, jak i kwestie zapewnienia dobrobytu. We Francji istnieją specjalne „systemy” ubezpieczeniowe dla osób z różnych grup zawodowych, na przykład dla kolejarzy lub energetyków. W wielu innych krajach związki zawodowe są odpowiedzialne za zarządzanie zasiłkami i usługami, takimi jak zasiłki dla bezrobotnych w Danii lub dawne umo-wy dotyczące służby zdrowia w Izraelu63. Jednocześnie, pracodawcy mogą brać odpowiedzial-ność za „dobrobyt pracowniczy”, dostarczając usługi swoim pracownikom: najbardziej znanym modelem jest model japoński, gdzie firmy – działające jak większe „rodziny” – mogą ponosić odpowiedzialność za edukację, zdrowie i emerytury64.Jeśli wydaje się, że znaczenie miejsca pracy w polityce społecznej uległo zmniejszeniu w ostatnich latach, to wynika to głównie z dwóch przyczyn. Pierwszą z nich jest to, że państwo jest coraz częś-ciej postrzegane jako główna droga do zapewnienie dobrobytu; jeżeli państwo zawodzi to odpo-wiedzialność przejmują przede wszystkim kobiety i rodziny. Drugą przyczyną jest to, że ludzie mogą być częścią takiego systemu tylko wtedy, gdy pracują; uwaga wielu piszących, którzy zajmują się

61 O. Lewis, 1966, LA Vida, London: Panther; C.Valentine, 1968, Culture and Poverty, Chicago: University of Chicago Press.62 J. Clasen, E. Viebrock, 2008, Voluntary unemployment insurance and trade union membership, Journal of Social Policy 37 [3] 433–452.63 U. Yanay, 1990, Service delivery by a trade union – does it pay?, Journal of Social Policy 19 [2] 221–234.64 Ka Lin, 1999, Confucian welfare cluster, Tampere [Szwecja]: University of Tampere; I. Peng, 2000, A fresh look at the Japanese welfare state, Social Policy and Administration 2000 34 [1] str. 87–114; T. K. Uzuhashi, 2001, Japonia, w P. Alcock, G. Craig [eds] International social policy, Basingstoke: Palgrave.


36

polityką społeczną przeniosła się z osób pracujących, którymi głównie interesowali się kolektywiści w dziewiętnastym wieku na osoby wykluczone z rynku pracy lub znajdujące się na jego marginesie.Państwo. Można uznać, że na narodowość składa się wspólna historia, kultura i język; czasami jest ona kojarzona, tak jak społeczność, z geograficzną lokalizacją; może być również postrzegana, tak jak obywatelstwo, jako członkostwo w „społeczności politycznej”. Te odmienne znaczenia są często używane jednocześnie, co sprawia, że narodowość jest raczej dziwnym konceptem65; trudno jest stwierdzić, czy może ona być rozsądnie włączona do rozważania kontekstu społecz-nego polityki lub czy może zamiast tego być traktowana jako polityczny ideał. W Belgii konflikt pomiędzy różnymi grupami o różnych tożsamościach narodowych doprowadził do nacisku na zdecentralizowaną politykę, ale Béland i Lecours twierdzą, że nie jest to proste odbicie struk-tur społecznych; uzgodnienia społeczne odzwierciedlają bardziej złożone, niejasne i nachodzące na siebie sieci solidarności, a granice nie mogą być tłumaczone wyłącznie pod względem rze-komych tożsamości „narodowych”66.Wpływ „narodu” na politykę społeczną w większości przypadków jest negatywny; tak jak idea „rodziny”, narodowość jest wykorzystywana bardziej jako ograniczenie polityki społecznej niż jako środek roz-woju lub zachęty. Wydaje się, że narodowość definiuje ograniczenia odpowiedzialności społecznej; powszechne jest stosowanie różnych zasad względem osób będących i nie będących obywatelami, lub względem imigrantów, którym odmawia się zasiłków i usług dostępnych dla innych [patrz Ramka 2.1.]67. Istnieje moralny argument na tego rodzaju dyskryminację, który odnosi się do „partykularyzmu”; z uwagi na to, że społeczne obowiązki rozwijają się w ramach określonego społeczeństwa, są one wiążące wyłącznie w kontekście tego społeczeństwa i te same standardy nie mogą być nigdzie indziej stosowane zgodnie z prawem68. Standardowym kontrargumentem jest uniwersalizm sugerujący, że takie same moralne standardy powinny być stosowane wobec wszystkich.

Ramka 2.1: Wsparcie dla migrantów

ONZ szacuje, że na całym świecie jest 214 milionów migrantów – 3,1% ogólnej ludności, jest to zaskakująco skromna liczba69. Ok. 30 – 40 milionów z nich to migranci niezarejestrowani lub nielegalni. Imigracja odbywa się zazwyczaj do bogatszych państw na północnej półkuli; ¾ wszystkich migrantów jest w 12% państw70.Jednym z dylematów, z którym muszą się zmierzyć państwa opiekuńcze jest kwestia wsparcia migrantów. Jeżeli dobrobyt opiera się na solidarności lub sieciach związków społecznych to osoby, które przychodzą spoza tych sieci nie mają takich samych uprawnień jak ich członkowie. Natomiast, jeżeli dobrobyt opiera się na prawach obywateli, to nie jest jasne czy migranci są częścią społeczności politycznej, która jest uprawniona do tych praw. Wykluczenie migrantów, zdaniem niektórych, jest uzasadnione. Zatem, jak można się spodziewać, różne rodzaje pomocy społecznej oferują migrantom wsparcie na różnym poziomie71. W niektórych przypadkach migranci mogą korzystać z praw, na które zasłużą poprzez swój wkład i staż pracy, w innych przypadkach może to być o wiele trudniejsze. Jednakże pozostaje prawdą, że migranci będą prawdopodobnie zatrudniani na gorzej płat-nych stanowiskach pracy i będą uprawnieni do niższych zasiłków niż obywatele danego państwa.

65 E. Kedourie, 1993, Nationalism, Oxford; Blackwell.66 D. Béland, A. Lecours, 2005, Nationalism, public policy and institutional development, Journal of Public Policy 25 [2] str. 265–285.67 M. Bommes, A. Geddes [red.] 2000, Immigration and welfare, London: Routledge.68 P. Spicker, 1996, Understanding particularism, w D. Taylor [red.] Critical social policy: a reader, London: Sage.69 United Nations Population Division, 2010, World migrant stock, na http://esa.un.org/migration.70 International Organisation for Migration 2013, Global estimates and trends, na www.iom.sk/en/about-migration/facts-figures.71 A. Morissens, D. Sainsbury, 2005, Migrants’ social rights, ethnicity and welfare regimes, Journal of Social Policy 34[4] str. 637-660.


37

Istnieją trzy argumenty za włączeniem migrantów. Pierwszym z nich jest argument uniwersalistyczny – migranci, tak jak inni ludzie mają prawa ludzkie, czyli prawa, które mają wszyscy ludzie jako członkowie ludzkiej społecz-ności. Jeżeli chodzi o ten argument, to problem stanowi to, że jeżeli prawa mają zastosowanie wobec osób, które przybyły do danego kraju, to mają również zastosowanie wobec osób, które do danego kraju nie przybyły. Rzeczywiście, niejasne jest to, że zobowiązania wobec osoby z Afryki, która przybyła do Europy i szuka pracy są mniejsze niż w stosunku do osób, które dalej mieszkają w Afryce. Jeżeli prawa ludzkie odnoszą się do potrzeb, to może pojawić się argument, że roszczenia osób pozostających w Afryce są większe niż emigrantów.Drugi argument dotyczy społeczeństwa, do którego dołącza dany migrant. Jeżeli ochrona obejmująca obywateli nie zostanie rozszerzona na migrantów, to efektem może być powstanie dwupoziomowego społeczeństwa – społeczeństwa, do którego jedni należą całkowicie, a inni niecałkowicie. Jest to tolerowane w niektórych spo-łeczeństwach, ale inne mogą uznać to za nieakceptowalne [ten argument jest często opisywany jako dotyczący rasizmu lub ksenofobii, ale jest on ogólniejszy: odnosi się on do wszystkich form wykluczenia w społeczeństwie].Trzeci argument stanowi pogląd, że społeczeństwo ściąga na siebie obowiązek wobec swoich migrantów w zamian za ich wkład w gospodarkę, kulturę i życie społeczne. Ten pogląd nie jest powszechnie uznawany, ponieważ są osoby, które uważają zmiany wywołane przybyciem migrantów za koszmar, ale z drugiej strony wiele najprężniejszych społeczeństw, odnoszących największe sukcesy jest opartych na kulturze migracji.

Wartości uniwersalistyczne utrzymywane przez wielu piszących o polityce społecznej stanowiły wspar-cie perspektywy internacjonalistycznej. Titmuss wyraził zastrzeżenia co do idei „państwa opiekuńczego”, ponieważ wydawało mu się, że zakłada ona, iż dobrobyt obejmie głównie teren jednego państwa, a nie będzie stanowić obowiązku dla wszystkich72. Beveridge opisał swój projekt jako wkład we „wspólną sprawę” sojuszników73. Te kwestie były bardzo ważne w przeszłości wraz z odrodzeniem się nacjonali-zmu w Europie oraz wyzwaniami stawianymi przez Unię Europejską, współcześnie wydaje się, że kwe-stie te nabierają coraz większego znaczenia. Unia Europejska rozwija politykę opartą na stopniowym rozszerzaniu „solidarności”, tworzeniu sieci opierających się na wzajemnej odpowiedzialności; rozwoju typów solidarności, które przekraczają narodowe granice. Jednakże, solidarność, tak jak narodowość, ma możliwość, aby zarówno wykluczać, jak i przyjmować ludzi; oba koncepty można wykorzystywać do definiowana ograniczeń odpowiedzialności społecznej, a co za tym idzie również do określania, nie tylko kto powinien być chroniony, ale też kto powinien zostać z niej wykluczony74.Banting sugeruje, że tam gdzie jest różnorodność etniczna, tam też występuje potencjalne na-pięcie związane z systemami solidarnościowymi, a różnorodne społeczeństwa mają również tendencję do ustalania ograniczeń w zakresie dostępu do systemów społecznego wsparcia75.

2.4. Inkluzja i ekskluzja społeczna

Wzrost indywidualizmu w okresie powojennym sprawił, że niektóre osoby obracające się w an-glojęzycznej tradycji niechętnie akceptowały to, że termin „społeczeństwo” oznacza cokolwiek. Filozof Michael Oakeshott skrytykował tę ideę sugerując skojarzenie bez mówienia czegokolwiek o tym, jakie naprawdę jest to powiązanie76, Margaret Thatcher w słynnych słowach skomen-towała, że nie ma czegoś takiego jak społeczeństwo77. „Społeczeństwo” jest często stosowane

72 R. Titmuss, 1968, Welfare state and welfare society, w Commitment to welfare, London: Allen and Unwin.73 Beveridge Report, 1942, Social Insurance and Allied Services, Cmd 6404, London: HMSO, str. 171.74 P. Spicker, 2006, Liberty, equality, fraternity, Bristol: Policy Press.75 K. Banting, 2005, The multicultural welfare state, Social Policy and Administration 39 [2] str. 98–115.76 M. Oakeshott, 1975, On human conduct, Oxford: Clarendon Press.77 M. Thatcher, Interview for Women’s Own, na www.margaretthatcher.org/document/106689.


38

w anglojęzycznej literaturze jako pojedyncza, monolityczna struktura. Podejście do tego tematu w Europie, a w szczególności we Francji, doprowadziło do innego rozumienia podstawowej idei. W katolickiej nauce społecznej ludzie są reprezentowani jako część zbioru sieci społecznych. Sieci są utrzymywane razem poprzez wzajemne wsparcie i obowiązek – to zasada solidarności78 [część literatury błędnie przypisuje tę ideę socjologowi Émile Durkheim; Durkheim wykorzystywał i pró-bował uściślić znaczenie dobrze ugruntowanego konceptu]. Od urodzenia każdy odnajduje siebie w jakichś rolach społecznych, sieciach zobowiązań – obowiązki rodziny, społeczności i kontaktu społecznego. Przedstawienie społeczeństwa w postaci kilku kół koncentrycznych [ryc. 2.1] jest pomocnym skrótem, ale powiązania pomiędzy kołami i poprzez nie są również ważne; z uwagi na solidarność sieci nachodzą na siebie i przeplatają się. Społeczeństwo to sieć takich sieci79.Jednakże są osoby, które nie należą w pełni do sieci społecznej. Niektórzy znajdują się „na marginesie”, to znaczy, że stoją na obrzeżach takiego społeczeństwa. Niektórzy są wykluczani całkowicie80. Idea „społecznego wykluczenia” [ekskluzji społecznej] rozwinęła się pierwotnie we Francji w odniesieniu do osób, które nie były częścią sieci solidarności doświadczanej przez innych – ludzi, którzy zostali wykluczeni z systemu wsparcia rozwiniętego w państwach opiekuńczych81. Ta idea wkrótce rozwinęła się wystarczająco, aby odnosić się do ludzi, którzy nie byli włączeni w relacje solidarnościowe – ludzi, którzy zostali wykluczeni, wyrzuceni lub wypchnięci. Ludzie są wykluczani, kiedy dostępne wsparcie ich nie obejmuje, np. bezrobotni absolwenci lub osoby niezatrudniane przez długi czas, którzy mo-gliby zasilać system ubezpieczenia społecznego. Są oni wyrzucani poza nawias, kiedy zabrania się im uczestnictwa w społeczeństwie, np. osoby ubiegające się o azyl, które są pozbawione możliwości pracy lub płacenia składek. Są oni wypychani, kiedy są z premedytacją odrzucani. Przez większość minionego wieku osoby niepełnosprawne intelektualnie były instytucjonalizowane, przenoszone do „kolonii” i odmawiano im posiadania dzieci, tak aby ich „degeneracja” nie mogła się rozprzestrze-niać na resztę ludności82.

Ryc. 2.1: Ludzie w społeczeństwie

78 N. Coote, 1989, Catholic social teaching, Social Policy and Administration 23 [2], str. 150–160.79 Zob. P. Spicker, 2000, The welfare state, London: Sage.80 S. Paugam, 2004, La disqualification socjale, Paris: Presses Universitaires de France.81 R. Lenoir, 1974, Les exclus: un français sur dix, Paris: Seuil82 Zob. E. Carlson, 2001, The unfit, New York: Cold Spring Harbor Laboratory Press.


39

Odwrotnie jest ze społecznym włączeniem [inkluzją społeczną], które jest procesem zwalczania wykluczenia – poszukiwaniem, które ma na celu zapewnić, że ludzie staną się częścią sieci so-lidarności oraz otrzymają wsparcie. We Francji zasiłki mające na celu pomoc we łączą w sobie finansowe wsparcie oraz pomoc wynikającą z zestawu umów, które mają na celu powiązanie ludzi z siecią społeczną. Zostały one ograniczone w związku z rosnącym naciskiem na udział w rynku pracy, a Revenue minimum d’insertion – które było modelem politycznym w kilku europejskich państwach83 – zostało zastąpione w 2011 r. przez Revenu de solidarité active, które kładzie więk-szy obowiązek na wnioskodawców uzasadnienia solidarnościowego wsparcia. Unia Europejska zgodziła się na podkreślanie „aktywnego włączania” [„aktywnej inkluzji”]84 jako zasady mającej na celu uzupełnienie działań na rzecz włączenia, aktywnym zaangażowaniem osób odbierających zasiłki i korzystających z innych form wsparcia.

StygmatyzacjaProblem „stygmatyzacji” odnosi się do przeżycia społecznego odrzucenia i utraty statusu, który dotyka ludzi, kiedy otrzymują świadczenia. Istnieją fizyczne piętna: ludzie mogą być wykluczeni społecznie, kiedy mają cechy, które ich wyróżniają, np. są niepełnosprawni lub cierpią na jakąś chorobę. Piętna mentalne są kojarzone z takimi problemami, jak choroba psychiczna lub uzależ-nienie. Istnieją piętna moralne, kiedy ludzie są odrzucani z uwagi na to, co zrobili lub o co się ich podejrzewa, np. samotni rodzice i przestępcy, a nawet wykorzystywane dzieci, z uwagi na wyob-rażenia ludzi o tym, do czego będą one zdolne w przyszłości85. Istnieją również piętna związane z zależnością od usług publicznych i korzystaniem z nich. Do tej grupy należą osoby, których status jest już niski, np. osoby uzyskujące niski dochód lub zamieszkujące w ubogich dzielnicach. Te odmienne typy piętna zachodzą na siebie: osoby, które są niepełnosprawne, samotni rodzice lub chorzy umysłowo mogą być również ubodzy, a osoby ubogie lub chore umysłowo są często uznawane za gorsze ze względów moralnych 86.

Ramka 2.2: Przesłanki moralne traktowania osób korzystających z zasiłków jako gorszych

Ludzie polegają na innych i istnieje moralny obowiązek pomocy innym. Podstawą głównych obowiązków są:• humanitaryzm – rozpoznawanie potrzeb innych oparte na wspólnym człowieczeństwie,• solidarność – rozpoznawanie wspólnych obowiązków wobec innych w społeczeństwie,• dobroczynność – moralny obowiązek pomocy innym,• wzajemność – mechanizmy wymiany, dzięki którym wymaga się, aby ludzie nie tylko dali coś od siebie

za świadczenia, ale również pomogli osobom, które pomogły innym oraz• prawa – rozpoznanie moralnych zobowiązań nieodłącznie wiążących się ze statusem każdej jednostki.

83 P. Spicker, 1997, Exclusion, Journal of Common Market Studies 35 [1] str. 133–143.84 European Commission, 2008, Commission Recommendation 2008/867/EC of 3 October 2008 on the active inclusion of people excluded from the labour market [Official Journal L 307 of 18.11.2008], [Zalecenie Komisji nr 2008/867/WE z dnia 3 października 2008 r. w sprawie aktywnej integracji osób wykluczonych z rynku pracy [Dz.U. L 307 z dnia 18.11.2008 r.]].85 H. Ferguson, 2007, Abused and looked after children as ‘moral dirt’, Journal of Social Policy str. 123–139.86 P. Spicker, 1984, Stigma and social welfare, Beckenham: Croom Helm [na stronie internetowej www2.rgu.ac.uk/publicpolicy/introduction/books/Paul Spicker – Stigma and Social Welfare – ebook.pdf ].


40

Istnieją dwa powszechne sposoby odrzucenia powyższych zobowiązań. Jednym z nich jest zaprzeczenie, że lu-dzie rzeczywiście są w potrzebie lub zasługują na pomoc. Inną główną formą odrzucenia jest stwierdzenie, że problem tkwi w charakterze lub zachowaniu osób zależnych, które odrzucają moralny obowiązek, który inni wobec nich odczuwają; takie osoby są złe, leniwe, nieodpowiedzialne, zdegenerowane, moralnie odpowiadają za swoje własne wybory, itd. Osoby korzystające z zasiłków są „odmieńcami”, są uważane za inne od pozostałych87. Wcześniej odniosłem się do problemu piętna; piętnowanie ubóstwa od wieków jest jednym z najbardziej stałych elementów zapewniania dobrobytu. Pojęcia, których używano przez lata – lumpenproletariat, pozostałość, przepaść, margines społeczny, podklasa społeczna – służyły potępieniu „złego ubóstwa”88. Ubóstwo jest szeroko kojarzone z nieuczciwością, rozwiązłością seksualną i brudem89.W kontekście zapewnienia pomocy społecznej taki rodzaj potępienia jest mocno związany z ideą zależności. Zależność sama w sobie nosi piętno90 – jak sugeruje Pinker, otrzymywanie zasobów i usług obejmuje zmianę statusu na prośbę o pomoc91. Zakłada się, że osoby, które są zależne fizycznie lub finansowo są również zależne psychologicznie. Zapewnianie pomocy społecznej stanowi poparcie dla „kultury zależności”92; ludzie znajdują się w pułapce zależności ze względu na warunki, które im stworzono93; problem zależności wzrasta94. Dowód na te wyjaśnienia jest bardzo słaby. Jeżeli będziemy stymulować zależność, to przypuszczalnie liczba osób otrzy-mujących zasiłki będzie wzrastać wraz z rozwojem gospodarki, i odwrotnie – ograniczenie stymulacji, będzie oznaczać zmniejszenie upowszechnienia zasiłków. Jeżeli ludzie są uwięzieni w pułapce zależności to powinni wnioskować o świadczenia długookresowe; ale osoby bezrobotne niechętnie wnioskują o zasiłki na długi czas95. Główne grupy, w przypadku których jest to prawdą, to emeryci i osoby z poważną niepełnosprawnością. Powód, dla którego te osoby muszą wnioskować o długie okresy zasiłkowe ma więcej wspólnego z okolicznościami niż z jakimkolwiek bodźcem rozwiniętym w systemie zasiłkowym.

Problem piętna dotyka wiele osób, do których skierowane są usługi publiczne jeszcze na długo, zanim te osoby skorzystają z tych usług. Jeremy Bentham stwierdził, że dawno temu nie było nic upokarzającego w zmuszaniu ubogich osób do noszenia plakietki w celu pokazania, że jest się zależnym od parafii i otrzymuje wsparcie; przecież arystokraci przykuwali uwagę swoimi herbami, a weterani wojenni nosili medale. Problemem, którego doświadczali biedacy, nie były plakietki same w sobie, ale społeczne odrzucenie ich stanu96. Istnieją argumenty na poparcie tego stanowiska: fakt obliczania dochodów dla potrzeb podatkowych może nie być lubiany, ale nie jest to opisywane w kategoriach stygmatyzacji. W przypadku tego argumentu, być może uda-łoby się zorganizować usługi publiczne w taki sposób, aby mogły one ukryć poziom dochodów. Na przykład, jeżeli pacjent leży na oddziale psychiatrycznym w szpitalu miejskim, to trudniej jest się domyślić, że jest leczony psychiatrycznie niż wówczas, gdyby przebywał w specjalistycznym szpitalu psychiatrycznym; opieka nad dziećmi w szkole nie przyciąga tej samej uwagi jak ta rea-lizowana w ramach pracy socjalnej.

87 R. Lister, 2004, Poverty, Brighton: Polity.88 D. Matza, 1967, The disreputable poor, w R. Bendix, S. M. Lipset, Class status and power, II edycja, Routledge and Kegan Paul.89 P. Spicker, 1984, Stigma and social welfare, Beckenham: Croom Helm.90 Zob. N. Fraser, L. Gordon, 1997, Dependency demystified, w R. Goodin, P. Pettit [red.] Contemporary political philosophy, Oxford: Blackwell, str. 618.91 R. Pinker, 1971, Social theory and social policy, London: Heinemann.92 Zob. np. L. Meaad, 1992, The new politics of poverty, New York: Basic Books; H. Dean, P. Taylor Gooby, 1992, Dependency culture: the explosion of a myth, Hemel Hempstead: Harvester Whatsheaf.93 C. Murray, 1984, Losing Ground, New York: Basic Books; Centre for Social Justice, 2009, Dynamic Benefits: towards welfare that works, London: CSJ; Cabinet Office, 2010, The state of the nation report: poverty, worklessness and welfare dependency in the UK, www.cabinetoffice.gov.uk/media/410872/web-poverty-report.pdf.94 Murray, 1984; Mead, 1992.95 M. Bane, D. Ellwood, 1986, Slipping into and out of poverty: the dynamics of spells, Journal of Human Resources 21[1] str. 1-23; DWP Statistics, 2012, http://statistics.dwp.gov.uk/asd/asd1/adhoc_analysis/2011/ oow_ ben_duration.xls.96 J. Bentham, Papers: 1831–32, 154b, str. 602–604


41

Jednocześnie należy zdawać sobie sprawę z tego, że same usługi społeczne noszą w sobie pewne piętno prowadzące do stygmatyzacji. Część z nich jest kojarzona z innymi osobami, które są objęte stygmatyzacją. Samo leczenie w szpitalu psychiatrycznym niesie w sobie piętno, wobec czego zasadne jest przekonanie, że wystąpi większa szansa wykluczenia społecznego z uwagi na fakt przebywania w szpitalu niż na objawy samej choroby97. Standardowym zarzu-tem odnośnie podstawowej pomocy społecznej jest to, że wrzuca ona bezrobotnych, chorych, owdowiałych, starszych oraz innych do jednej niezróżnicowanej kategorii nieuchronnie objętej stygmatyzacją98. Jednym z głównych argumentów przemawiającym za uniwersalnymi usługami, przysługującymi powszechnie jest to, że włączenie wszystkich do grupy docelowej umożliwia ochronę bezbronnych bez ich stygmatyzacji.Piętno stanowiło ważny element w rozwoju polityki społecznej; nawet gdy rozmyślne przypi-sanie piętna było częścią represyjnej polityki Prawa Ubogich, to jego usunięcie stało się jednym z symboli „państwa opiekuńczego”. Zarzucano, że jest to „mit”. Klein odniósł się do skutków, jakie wywiera piętno na zainteresowanie zasiłkami, jako „flogiston teorii społecznej: etykieta przy-czepiona do niezupełnie zrozumianego zjawiska99” [flogiston- według osiemnastowiecznych chemików składnik każdej substancji palnej, w świetle późniejszej nauki twierdzenie zupełnie nieprawdziwe – za Słownikiem Języka Polskiego, przyp. tłum.]. Ale mity odgrywają ważną rolę. Thomas i Znaniecki stwierdzili, że to w co ludzie wierzą odnośnie społeczeństwa może stać się w konsekwencji prawdą100. Mimo wszystko, „piętno” odnosi się do prawdziwego zestawu proble-mów [ja w to wierzę], zaniepokojenie stygmatyzacją stało się głównym czynnikiem wpływającym na politykę. Titmuss, dla którego piętno było jednym z głównych konceptów w badaniach nad opieką społeczną stwierdził, że:

W usługach publicznych nie powinna występować podrzędność, pauperyzm, wstyd lub napiętnowanie: nie można nikomu przypisać, że ktoś był lub zostanie „publicznym ciężarem”. Stąd ten nacisk na prawa społeczne wszystkich obywateli, którzy jako odpowiedzialni ludzie mogą wykorzystywać lub nie usługi udostępnione im przez społeczeństwo101.

2.5. Społeczeństwo i polityka społeczna

Aby zrozumieć wpływ polityki społecznej, musimy znać chociaż trochę sytuację, na którą po-lityka ma zamiar wpłynąć. Czasami pomoc społeczna jest krytykowana za problemy takie jak nieustannie trwające ubóstwo, których korzenie tkwią w społeczeństwie a nie w usługach, które są na nie odpowiedzią. Problemy tego rodzaju należy rozumieć, przede wszystkim pod względem społecznym, ponieważ to z powodu struktury społecznej pojawiają się ubóstwo i nierówność.Jednym z poglądów odnośnie „polityki społecznej” jest to, że składa się ona z polityki, która ma zmienić naturę społeczeństwa. Na przykład Townsend sugerował, że polityka społeczna od-nosi się do zinstytucjonalizowanej kontroli urzędów i organizacji w celu zachowania lub zmiany

97 D. Phillips, 1963, Rejection: a possible consequence of seeking help for mental disorders, American Sociological Review 28 [6] str. 963–972.98 P. Townsend, 1976, Sociology and social policy, Harmondsworth: Penguin, str. 126.99 R. Klein, 1975, Inflation and priorities, Bath: Centre for Studies in Social Policy, str. 5.100 W. Thomas, F. Znaniecki, 1918, The Polish peasant in Europe and America, Chicago: University of Chicago Press.101 R. Titmuss, 1968, Commitment to welfare, London: Allen and Unwin, str. 129.


42

struktur społecznych i wartości102. Zaś Ferge odróżniała politykę społeczną [jako politykę do-brobytu] od polityki, której zamiarem jest zmiana społeczeństwa i którą określała jako politykę społeczną w węższym znaczeniu lub strukturalną103. Istnieje argument za tym, aby postrzegać politykę społeczną jako strukturalną, ale ogólnie polityka społeczna nie ma na celu zmiany sto-sunków społecznych. Może tak się zdarzyć, że polityka społeczna nie wpłynie na nierówności albo nie będzie do nich skierowana – lub jeśli nawet polityka społeczna wywołuje pewne róż-nice odnośnie nierówności, to niezbyt wielkie. W takich przypadkach, wyjaśnień należy szukać w badaniach stosunków społecznych, a nie w polityce.Traktowanie stosunków społecznych jako danych oznacza, że czasami w pracach naukowych dotyczących dobrobytu w społeczeństwie widać tendencję do sprawiania wrażenia, że dobrobyt jest rodzajem opcjonalnego dodatku do istniejącej ekonomii lub struktury społecznej. Stanowi to wygodny sposób opisywania wpływu polityki, ale nie przedstawia prawdziwego obrazu świata; praca, dochody, bogactwo i dobra materialne rozwinęły się w kontekście, w którym niektóre usługi społeczne były już dostępne, a to wpływa na takie kwestie jak ochrona, wartość pracy i isto-ta statusu społecznego. Kiedy rozróżniamy poszczególne polityki, pomocne może być wyjście od propozycji, że istnieje status quo, które w jakiś sposób może wpłynąć na tę politykę. Później możemy spróbować określić efekty polityki, porównując je ze stanem, który mógłby naszym zdaniem nastąpić, gdyby nic nie zostało zrobione lub porównując z efektami innej, alternatyw-nej polityki. Należy wspomnieć o zastrzeżeniach do tego punktu – kontekst społeczny jest zbyt ważny, aby można go było odrzucić – ale do tego dojdziemy w dalszej części książki.

TEMAT DO OMÓWIENIA

Czy jesteśmy odpowiedzialni za innych ludzi? Jeżeli tak, to konkretnie za kogo?

102 P. Townsend, 1976, Sociology and social policy, Harmondsworth: Penguin, str. 6103 Z. Ferge, 1979, A society in the making, Harmondsworth: Penguin, str. 55.

43

3. NIERÓWNOŚCI

3.1. Struktura nierówności

Nierówność nie odnosi się do faktu, że ludzie są różni, ale do tego, że niektórzy są w uprzywilejo-wanej sytuacji społecznej a inni nie104. Najważniejszy wzór uprzywilejowania i nieuprzywilejowa-nia dotyczy klasy, statusu i władzy, które objawiają się w nierównościach w przypadku potencjału gospodarczego, rasy lub narodowości i płci.

KlasaIdea „klasy” jest powszechnie rozumiana na trzy sposoby. Marks definiuje klasę poprzez stosunek ludzi do systemu produkcji w społeczeństwie. Marks twierdzi, że w społeczeństwach „kapitali-stycznych” istnieją dwie główne klasy: burżuazja lub kapitaliści, którzy posiadają i kontrolują środki produkcji oraz proletariat, który sprzedaje swoją siłę roboczą. Nie były to jedyne klasy, ale Marks twierdzi, że te dwie są ważniejsze od pozostałych. Inne klasy to: pozostałości po starej feudalnej arystokracji, która posiadała na własność ziemię, średnia klasa przedsiębiorców, którzy zajmowali się własną wytwórczością i „lumpenproletariat” składający się z ubogich osób niepracujących, które Marks odrzucał, ponieważ uważał ich za społeczne pasożyty. Marksistowskie użycie klas nie jest zbyt ważne, jeżeli chodzi o cele polityki, ale w dalszym ciągu kształtuje sposób, w jaki wiele osób postrzega relacje klasowe.Drugi sposób określenia klasy odnosi się do sytuacji ekonomicznej. Max Weber stwierdza, że klasę określa ogólny zestaw warunków ekonomicznych105. Zgodnie z tym kryterium, w społeczeństwie istnieje wiele klas: możemy rozróżnić, włączając w to właścicieli, menedżerów i pracowników; pracowników umysłowych i fizycznych; specjalistów, urzędników i robotników fizycznych; bez-robotnych, pracujących i niepracujących. Analizy Webera wykorzystywano np. do rozróżnienia odmiennych „klas gospodarstwa domowego”, zgodnie z tym jakie prawa posiadania ma dane go-spodarstwo domowe106, lub do wyróżniania cech charakterystycznych dla „podklasy”, która znaj-duje się na marginesie rynku pracy lub jest zależna od zasiłków107. Ten sposób argumentowania jest ważny dla pomocy społecznej, ponieważ definiuje grupy do których powinna być skierowana odpowiednia reakcja. Argument Petera Townsenda, że osoby niepełnosprawne powinny być po-strzegane jako klasa108 opiera się na nadziei, że ogólna reakcja społeczna – uniwersalny zasiłek dla

104 P. Spicker, 2006, Liberty, equality, fraternity, Bristol: Policy Press, rozdz. 3.105 H. H. Gerth, C. W. Mills, 1948, From max Weber, London: RKP.106 J. Rex, R. Moore, 1967, Race, community and conflict, Oxford: Oxford University Press.107 W. J. Wilson, 1987, The truly disadvantaged, Chicago: Chicago university Press.108 P. Townsend, 1979, Poverty in the United Kingdom, Harmondsworth: Penguin.

Struktura nierówności Nierówność zasobów Redystrybucja


44

wszystkich osób niepełnosprawnych – będzie reakcją na taki sposób kategoryzowania. W debacie dotyczącej „podklasy” ta idea została wykorzystana w celu określenia grupy osób znajdujących się na dole drabiny społecznej – to punkt, który może być interpretowany jako wsparcie lub krytyka osób znajdujących się w tym miejscu. Istnieją spore zarzuty co do tego terminu ze strony osób, które uważają ten argument za wrzucanie do jednego worka osób znajdujących się w różnych sytuacjach i oskarżanie ich za tę sytuację109. Trzeci sposób definiowania klasy odnosi się do relacji pomiędzy sytuacją ekonomiczną a sta-tusem społecznym. Identyfikacja klas ze względu na zawód jest podstawą konwencjonalnej kla-syfikacji wykorzystywanej w większości badań nauk społecznych i obejmuje ona klasy społeczne od I do V lub VI, lub A, B, C, i tak dalej, jak robią to reklamodawcy. Same czynniki ekonomiczne nie wystarczą do określenia klasy; zawód, oraz do pewnego stopnia wykształcenie związane z różnymi formami edukacyjnymi, są głównym wskaźnikiem statusu. Prawdopodobnie jest to je-den z najbardziej wpływowych konceptów klasy, ponieważ pomaga w analizach empirycznych. Rzeczywiście, ktoś może stwierdzić, że jest to głównie bardziej definicja operacyjna klasy niż teo-retycznie uzasadniony sposób rozróżniania. Jeśli chcemy badać efekty nierówności w odniesieniu do zasobów, zdrowia, edukacji lub gospodarki mieszkaniowej, klasyfikacja ze względu na status społeczno-ekonomiczny okazuje się najbardziej solidna i skuteczna.

StatusPojęcie statusu samego w sobie może być wykorzystywane na wiele sposobów. Status może być postrzegany jako forma ustrukturyzowanej tożsamości społecznej, określającej sposób, w jaki ludzie widzą samych siebie i są postrzegani przez innych. Powiedzenie, że ludzie mają określony status oznacza, że mają oni określone możliwości lub szanse życiowe i będą w stanie wieść życie o określonym standardzie materialnym i społecznym. Weber komentuje, że status jest głów-nie uwarunkowany, jak również wyrażony poprzez określony styl życia110. Dążenie do równości w edukacji zawsze było kojarzone z dostępem do możliwości określonych przez status eduka-cyjny i zawodowy; jest to prawda zarówno w przypadku troski o możliwość dostępu dzieci klasy pracującej do kształcenia na uczelniach wyższych111, oraz w przypadku Stanów Zjednoczonych, w których „akcja afirmatywna” ma na celu zwiększyć perspektywy Afroamerykanów na to, by zo-stali lekarzami lub prawnikami112.Status można również postrzegać w ramach ról społecznych. Ludzie odgrywają różne role w społeczeństwie; status składa się z zestawu ról, które warunkują oczekiwania co do sposobu zachowania ludzi, i zachowania innych osób wobec nich113. Ten pogląd był szczególnie ważny w rozumieniu sytuacji osób będących na zasiłku, których status jest szczególnie niski; efektem niewnoszenia wkładu do społeczeństwa jest naruszenie norm społecznych, co w konsekwencji

109 R. Lister, 1990, the exclusive society, London: Child Poverty Action Group; H. Gans, cyt. w F. Gaffikin, M. Morrissey, 1992, The new unemployed, London: Zed Books, str. 84.110 M. Weber, 1967, The development of caste, 28–36 R. Bendix, S. M. Lipset, Class, status and power, London: Routledge and Kegan Paul [2. edycja], str. 31–32.111 H. Silver [ed] 1973, Equal opportunity of principle, London: Methuen.112 R. Dworkin, 1985, A matter of principle, Cambridge Mass: Harvard University Press.113 R. Linton, 1936, The study of man, New York: Appleton-Century.

Nierówności

45

prowadzi do tego, że ludzie są napiętnowani i społecznie odrzuceni, kiedy przez dłuższy okres czasu nie mają pracy114.Nawiązując do tego, status może być postrzegany jako jakość społecznego szacunku; ludzie mają „wysoki status”, kiedy są traktowani z honorami i „niski status”, kiedy są piętnowani. Jednym z celów państwa opiekuńczego było nadanie obywatelom takiego samego statusu uprawniającego ich do korzystania z zasobów społeczeństwa: Titmuss twierdzi, że uniwersalność – ustanowienie praw dla wszystkich obywateli – miała na celu usunięcie poniżających różnic w statusach obywateli.

Jedynym fundamentalnym, historycznym powodem przyjęcia tej zasady był cel, który po-legał na udostępnieniu usług całej populacji w taki sposób, aby żaden z użytkowników nie doznał upokarzającej utraty statusu, godności lub poczucia własnej wartości. Jeżeli usługi nie będą świadczone przez wszystkich dla wszystkich, to nie będą całkowicie dostępne lub będą dostępne tylko dla osób, które na nie stać, a dla innych osób na warunkach, które mogą pociągać za sobą poczucie niższości i piętno115.

WładzaWładza jest rozumiana na wiele sposobów i różne rodzaje władzy są sprawowane w różny sposób przez różne grupy116. Władza jest definiowana przez Russella jako wytwarzanie zamierzonych efek-tów117. Innego zdania jest Lukes, który twierdzi, że władza zajmuje się nie tylko tym co zamierzone. Jeżeli ktoś ma mocną lub dominującą pozycję, to inne osoby będą często zachowywać się tak, jak uważają to za właściwe; to sugeruje, że wiele efektów może zupełnie nie być zamierzonych118. Mówienie, że ludzie mają władzę może oznaczać, że mają oni zdolność do dokonywania rzeczy, które mogą zmienić sposób zachowania innych ludzi lub mają powiązania z dominacją.Michel Foucalt interpretuje wiele zagadnień polityki społecznej w warunkach sprawowania wła-dzy, m.in. seksualność, choroba umysłowa i kara. Dla Foucalta, władza opiera się na stosunkach pomiędzy ludźmi i pochodzi tak samo od ludzi, którzy jej podlegają jak i od osób, które ją sprawu-ją119. Ludzie podlegają normom i kodeksom postępowania, które wpływają na sposób ich życia, rozumienia samych siebie i wykorzystywania ciała: „biowładza” kontroluje najmniejsze aspekty zachowania ludzi w społeczeństwie. Jest tak złożona i wszechobecna, że nie da się jej uniknąć. Władza jest wszędzie, nie dlatego, że obejmuje wszystko, ale dlatego że pochodzi zewsząd120. Problem z tym poglądem polega na tym, że jeżeli władza jest wszędzie i jest sprawowana cały czas to nie mówi nam to nic o różnicach odmiennych ludzkich sytuacji, o różnicach pomiędzy normami społecznymi a sprawowaniem władzy. Foucalt nie przygotował żadnego pomocni-czego rozróżnienia pomiędzy sytuacją ubogich ludzi, dzieci lub kobiet, lub w tym przypadku, polityków, żołnierzy i bankierów inwestycyjnych. Oznacza to, że ten argument nie mówi nam nic przydatnego o polityce121.

114 P. Spicker, 1984, Stigma and social welfare, Beckenham: Croom Helm.115 R.M. Titmuss, 1968, Commitment to welfare, London: George Allen and Unwin, str. 129.116 P. Spicker, 1988, Principles of social welfare, London: Routledge.117 B. Russell, 1960, Power, London: Unwin.118 S. Lukes, 1978, Power and authority, w T. Bottomore, R. Nisbet [eds] A history of sociological analysis, London: Heinemann.119 M. Foucalt, 1976, Historie de la sexualité: la volonté de savoir, Paris: Gallimard, str. 123–7.120 Foucalt, 1976, str. 122.121 Zob. M. Mullard, P.Spicker, 1999, Social policy in a changing society, London: Routledge, rozdz. 10.


46

W celu analizy polityki społecznej, mamy trzy pytania, na które trzeba odpowiedzieć. Î Jaki rodzaj władzy jest rozważany? Władza jest sprawowana na wiele różnych sposobów.

Lukes rozróżnia przymus, wpływ, siłę i manipulację122. Kontekst, w jakim sprawowana jest władza zmienia jej charakter: siła gospodarcza, wpływ społeczny i władza polityczna są po-wiązane, ale też odmienne; mogą być dobrze utrzymywane przez różne osoby i wyrażane w różny sposób.

Î Na ile władza jest skoncentrowana? Elitarni teoretycy twierdzą, że władza jest sprawowana lub utrzymywana przez stosunkowo niewiele osób; może to przybrać formę rządzącej elity, niewielkiej liczby osób zdolnej do podejmowania ważnych decyzji, ale może również opie-rać się na ograniczonej liczbie elit, które sprawują władzę w konkretnych kontekstach123. Pluraliści twierdzą, że władza jest rozproszona po wielu różnych grupach, tak aby żadna z grup nie mogła konsekwentnie wpływać na decyzje. Pluralizm jest często błędnie przed-stawiany przez osoby nie będące pluralistami, które twierdzą, że oznacza on, iż władza jest jednakowa i sprawiedliwie podzielona w społeczeństwie124, ale nie jest to potrzebne dla idei; oznacza to wyłącznie, że nikt nie ma wystarczająco dużo władzy, aby mieć cały czas kontrolę.

Î Kto korzysta? To pytanie przedstawia ważne wyzwanie wobec wielu założeń związanych z polityką w zakresie pomocy społecznej: polityka w zakresie pomocy społecznej nieko-niecznie ma na celu korzyść odbiorców. Niektóre rodzaje „kontroli społecznej” mają głównie na celu przynoszenie korzyści innym [np. ochrona dzieci, która obejmuje znaczną kontrolę nad rodzicami lub likwidacja slumsów, co poprawia standardy materialne szerszej części społeczeństwa], ale istnieją również inne aspekty, takie jak kary za odrzucenie proponowanej pracy, która mogła służyć interesom pracodawcy.

Struktura władzy w społeczeństwie określana jest czasami jako sposób na wytłumaczenie dla-czego decyzje, działania, akceptowane wartości, a nawet brak działania funkcjonują na rzecz niektórych osób bardziej niż innych. Na przykład, przekonujący argument o charakterze władzy został przedstawiony przez feministki, które stwierdziły, że społeczeństwo jest zasadniczo patriar-chalne125. Patriarchat ma wiele zastosowań – tak jak każdy inny koncept w naukach społecznych – ale w swojej najprostszej formie, może oznaczać to, że mężczyźni mają władzę nad kobietami. Ta władza może wyrażać się zarówno w postaci bezpośredniej kontroli, jak i w tym, że kobiety muszą zmieniać swoje wzorce zachowania, aby dopasować je do żądań męskiego społeczeństwa; feministki marksistowskie twierdziły, że patriarchat odzwierciedla się poprzez podział pracy w za-leżności od płci i od tego jak mężczyźni są w stanie kontrolować zasoby wewnątrz i na zewnątrz domu126. Przywracanie równowagi nie sugeruje po prostu „równości” w ramach usunięcia nie-korzyści, ale upodmiotowienie [empowerment]; jeżeli kobiety nie otrzymają takiej samej władzy jak mężczyźni to niekorzyści będą powracać.

122 S. Lukes, 2005, Power: a radical view, Basingstoke: Palgrave Macmillan, str. 21–2.123 C. Wright Mills, 1956, The power élite, New York: Oxford University Press; T. Bottomore, 1966, Elites and society, Harmondsworth: Penguin; S. Keller, 1963, Beyond the ruling class, New York: Random House; J. Lee, 1963, Social leaders and public persons, Oxford: Oxford University Press.124 P. Dunleavy, B. O’Leary, 1987, Theories of the state, London: Macmillan.125 K. Millett, 1977, Sexual politics, London: Virago, rozdz. 2; M. Humm, Patriarchy, 1989, The dictionary of feminist theory, Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf.126 E. Wilson, 1977, Women and the welfare state, London: Tavistock; H. Hartman, 1992, Capitalism, patriarchy and job segregation by sex w M. Humm [red.] Feminisms, Hemel Hempstead: harvester Wheatsheaf.

Nierówności

47

Skojarzenie nierówności z interesami może jednak doprowadzić do zniekształconej perspektywy. Jakiekolwiek przymusowe działanie może być postrzegane jako obrona porządku społecznego oraz status quo, ale nie jest to tylko w interesie osób, które mają władzę – biedniejsi ludzie nie-współmiernie częściej stają się ofiarami przestępstwa. Łatwo jest przedstawić nierówności, które pojawiły się po zastosowaniu polityki w praktyce widzianej jako wynik przemyślanego zamiaru; ale w nierównym społeczeństwie, jakakolwiek polityka, która faktycznie nie zmienia stanu rów-nowagi będzie mieć prawdopodobnie nierówne efekty i żaden zamiar lub związek powiązany z dominacją nie będą wymagane do wyjaśnienia konsekwencji. Władza jest ważna tylko wtedy, gdy przynosi zauważalne efekty.

Podziały tożsamościKlasa, status i władza kojarzone są z ideą rozwarstwienia społecznego – podziału społeczeń-stwa na warstwy hierarchii, gdzie ludzie są umiejscawiani w zależności od osób znajdujących się nad lub pod nimi w porządku społecznym. Istnieją też surowsze podziały, które przecinają te koncepty – okoliczności, w których określenie grupy umieszcza konsekwentnie członków tej grupy w niekorzystnej sytuacji. Społeczeństwo może być podzielone np. na bogatych i biednych, mężczyzn i kobiety, „białych” i „czarnych”. Inne przykłady takich podziałów są powiązane z narodo-wością, przynależnością etniczną i niektórymi grupami religijnymi, np. podział na protestantów i katolików lub sunnitów i szyitów. Te powiązania mogą być czasami tłumaczone na terminy klasowe – zgodnie z tradycyjnym marksizmem podziały pozaekonomiczne, takie jak patriarchat były odwróceniem uwagi od prawdziwej walki – ale to przeciwieństwo może być prawdziwsze: tam gdzie ludzie są gnębieni z uwagi na rasę, płeć lub tożsamość, tam też mogą znajdować się jeszcze w innej niekorzystnej sytuacji, włączając w to również niekorzystną sytuację ekonomiczną.Płeć jest jednym z podstawowych aspektów wykorzystywanych do zrozumienia relacji w poli-tyce społecznej. Płeć odgrywa główną rolę jako cecha rozróżniająca, ponieważ pozycja kobiet jest uwarunkowana przez role i oczekiwania kojarzone z ich płcią. Te role i oczekiwania określają zakres możliwości dostępny dla kobiet i mężczyzn. Rozumienie podziału płci jest ważne, nie tylko ze względu na to, że kwestie wpływające na kobiety są częścią programu, z którym musi zmierzyć się polityka społeczna, ale też dlatego, że wiele tradycyjnych problemów pomocy społecznej, takich jak ubóstwo, zdrowie, wiek ma istotny wymiar związany z płcią127. Istnieje mocny argument, że np. ubóstwo jest „sfeminizowane”, ponieważ kobiety są znacznie bardziej bezbronne wobec warunków ubóstwa niż mężczyźni [to stanowisko wydaje się zakładać, że coś się zmieniło; bardzo możliwe, że ubóstwo zawsze odzwierciedlało podziały ze względu na płeć128].„Rasa”, tak jak płeć, jest pojęciem skonstruowanym w wymiarze społecznym; w przeciwieństwie do płci termin ten obejmuje szeroki zakres różnych typów cech charakterystycznych i jest stoso-wany rozmaicie do wskazania różnic fizycznych, kwestii kulturowych i poprzedzających okolicz-ności historycznych. Taka różnorodność sprawia, że niemożliwe jest zaproponowanie rozsądnego uogólnienia dotyczącego sytuacji danej „rasy”, a polityczne nadużycie tego pojęcia sugeruje potrzebę ostrożności. W przeciwieństwie do płci, zagadnienie to nie jest głównie pytaniem

127 Zob. M. McIntosh, Feminism and social policy i C. Pateman, The patriarchal welfare state, oba w C. Pierson, F. Castles, 20036 [red.] The welfare state reader, Brighton: Polity.128 J. Millar, C. Glendinning, 1989, Gender and poverty, Journal of Social Policy, 18 [3] 363–381.


48

o role i oczekiwania; „rasa” dzieli społeczeństwo z uwagi na łączony efekt uprzedzeń, a rasowe rozróżnienie ma na celu ograniczenie zakresu osób z różnych grup rasowych biorących udział w działaniach społecznych. Dyskryminacja rasowa odnosi się do zamierzonego zastosowania negatywnej selekcji, jako sposobu na umieszczenie osób z określonych grup rasowych na niż-szych stanowiskach, ale wyróżnienie celowej dyskryminacji nie jest potrzebne do obszernego wyjaśnienia niekorzystnej sytuacji rasowej; łącznym efektem odmowy dostępu do zasobów, możliwości i warunków życia dostępnych dla innych jest pogłębianie i rozszerzanie doświad-czenia niekorzyści.W tym przypadku częstym czynnikiem jest kwestia tożsamości. Ludzie nie są postrzegani tylko jako różni, dzielą oni wspólną sytuację społeczną względem innych. Sama tożsamość nie wy-starczy, aby połączyć ludzi w grupy społeczne – nie ma gwarancji, że jeżeli ktoś jest kobietą, Filipińczykiem lub szyitą to będzie solidarny lub stworzy relację z innymi, którzy mają taką samą tożsamość. Jednakże tożsamość wystarczy, aby wywołać niekorzyści.

Nierówność i struktura społecznaIstnieją cztery główne sposoby opisania związków strukturalnych nierówności.

Î Nierówność hierarchiczna. Po pierwsze, społeczeństwo składa się ze złożonych poziomów nierówności; obojętnie gdzie ktoś jest umieszczony w strukturze, to na ogół będzie ktoś nad nim lub pod nim. Jest to czasami opisywane jako struktura „hierarchiczna”, jednak ści-śle mówiąc jakikolwiek zestaw rankingów zawierających strukturę warstwową może być również uważany za hierarchicznie uporządkowany. Ważnym punktem jest to, że podział statutów i zasobów odbywa się raczej nieustannie niż jest przerywany. Dochód i bogactwo nie są po prostu podzielone między „bogatych” i „biednych”, co skutkuje tym, że każda kate-goryzacja poziomu „ubóstwa” może być arbitralna; twierdzenie, że są podziały warstwowych poziomów jest często wygodne i narzucane jako sposób interpretowania danych.

Î Rozwarstwienie. Rozwarstwione społeczeństwo jest podzielone na różne poziomy. Pewne jest, że system klasowy nie dzieli na „wyższe” i „niższe” klasy, istnieje raczej wiele różnych klas, które zajmują różne pozycje społeczne. W przypadku informacji o nierównościach w zakresie ochrony zdrowia wykorzystywane są informacje o klasie, ponieważ działa to jako sposób do-stępu do informacji z uwagi na różne możliwości i perspektywy następujące z upływem czasu.

Î Podziały społeczne. Podziały społeczne są „liniami uskoku” społeczeństwa. Różnice, które są ważne w jednym kraju, w innym mogą być nieważne. Różnice w Północnej Irlandii i Holandii pomiędzy katolikami a protestantami niezbyt się liczą w opracowaniach doty-czących pomocy społecznej w Wielkiej Brytanii lub Stanach Zjednoczonych. We Włoszech istotne są różnice regionalne, w Belgii różnice językowe, w większości Afryki głównymi różnicami są te plemienne. Te różnice opierają się na powszechnej tożsamości. Grupy osób mogą różnić się od siebie ze względu na pewne charakterystyczne cechy, osoby o takiej samej tożsamości mogą być zebrane w grupę z innymi, a ta grupa jako całość jest po-krzywdzonym krewnym innych grup. Kobiety są pokrzywdzone w stosunku do mężczyzn; osoby urodzone w określonych kastach są pokrzywdzonymi krewnymi innych; niektóre mniejszościowe grupy etniczne, takie jak np. żyjące w taborach cygańskich są narażone na złe traktowanie przez innych.

Nierówności

49

Î Postmodernistyczne poglądy. Zestawem alternatywnych poglądów, który odnotował rosnące zastosowanie w ciągu ostatnich dwudziestu lat jest „postmodernistyczna” krytyka społe-czeństwa. Postmodernizm jest trudny do określenia, ale istotą tej tezy jest to, że społe-czeństwo nie jest już zrozumiałe pod względem wzorów myślenia charakterystycznych dla dwudziestego wieku. Zamiast tego istnieje różnorodność – efekt tęczy różnych tożsamości, możliwe że zindywidualizowanych lub rozproszonych, często połączonych z niepewnością odnośnie charakteru stosunków społecznych. Zgodnie z Giddensem, wyszliśmy poza ramy tradycji i niedostatku129. Giddens wyobraża sobie społeczeństwo, w którym ubóstwo i po-trzeby przestały być jednym z głównych efektów niekorzystnej sytuacji. Nie jest to sytuacja, którą może rozpoznać wiele osób pracujących w polityce społecznej. [Peter Taylor-Gooby podchodził krytycznie do postmodernistycznych poglądów. Twierdził, że podważają one zasadniczy i decydujący wpływ polityki społecznej jako nauki130].

Powyższe poglądy są często stosowane jednocześnie, nawet jeżeli występują pomiędzy nimi jakieś napięcia. Ale odmienne pojmowanie struktury społecznej prowadzi do różnic w podejściu do poli-tyki. Stratyfikacja i hierarchia mogą być zmieniane poprzez dawanie ludziom możliwości społecznej mobilności i przekraczania granic. Postmodernistyczne zróżnicowanie może być manipulowane, nawet jeżeli trudno jest je określić, ale podział na płeć i rasę nie umożliwia ludziom przekraczania barier. W społeczeństwie hierarchicznym środki, które pomagają ludziom zmieniają również ich po-zycję w społeczeństwie wobec innych. Może to oznaczać, że ludzie ubodzy zyskują kosztem mniej ubogich, a nawet osoby bogatsze z jednej grupy, takie jak kobiety zyskują kosztem uboższych ludzi z innej grupy. W postmodernistycznym społeczeństwie efekty polityki są nieprzewidywalne i niepew-ne. Z drugiej strony, jeżeli społeczeństwo jest podzielone, to zyski kilku osób z jednej grupy mogą pomóc w awansie całej grupy – jest to jedno z uzasadnień podejmowanych prób, mających zapew-nić kobietom, że zostaną wyznaczone do zarządów lub Afroamerykanom, że zostaną prawnikami.

Ramka 3.1 Polityka równości

Równość nie oznacza, że ludzie są tacy sami – równość pomiędzy np. kobietą a mężczyzną nie oznacza, że nie ma pomiędzy nimi różnic fizycznych. Chodzi o pozbywanie się niekorzyści. Metody dążenia do równości131 obejmują:• równe traktowanie. Jest to traktowanie bezstronne, bez uprzedzeń lub bez stosowania specjalnych warunków

wobec ludzi. [nie jest to traktowanie wszystkich tak samo – równość traktowania w służbie zdrowia nie oznacza, że każdy musi mieć operację jamy brzusznej];

• równe możliwości. Jest to możliwość rywalizowania [w tym przypadku oznacza to to samo co równe traktowanie] lub szansa na rywalizowanie, przy założeniu tego samego położenia co inni [co może wymagać rekompensaty przed rozpoczęciem rywalizacji];

• równość przepisów. Istnieją argumenty za standaryzacją świadczenia usług, zwłaszcza jeżeli chodzi o ochronę zdrowia i edukację. „Standaryzacja” sugeruje bardziej pracę zgodnie z powszechnymi standardami niż jednokształtność. Jednakże stosowanie powszechnych standardów sugeruje wspólne podstawy i ogólnie stosowane kryteria lub dostęp do usług lepszej jakości;

129 A. Giddens, 1994, Beyond left and right, Cambridge: Polity Press.130 P. Taylor Gooby, 1994, Postmodernism and social policy: a great leap backwards, Journal of Social Policy 23 [3] str. 385–404.131 Zob. P. Spicker, 2006, Liberty, equality, fraternity, Bristol: Policy Press.


50

• podstawowa ochrona. Brak podstawowej ochrony jest spowodowany przez nieobecność jednego lub więcej czynników umożliwiających jednostkom i rodzinom przyjęcie podstawowych obowiązków i korzystanie z fundamentalnych praw132. To podejście było promowane w międzynarodowych organizacjach przez ATD Fourth World. Zapewnienie podstawowej ochrony sugeruje, że społeczeństwa powinny ustanowić podstawowe prawa, zapewnić lub zabezpieczyć powszechne tworzenie zasobów i usług oraz zapewnić taki poziom redystrybucji, aby ludzie mogli uniknąć wykluczenia ze względu na swoją niekorzystną sytuację.

• równość wyników. Polityka zajmująca się nierównościami odnośnie dochodów lub świadczeń zdrowotnych zajmuje się ogólnie usuwaniem niekorzyści związanych z wynikami, a w konsekwencji skłania się ku różnemu traktowaniu zgodnie z okolicznościami.

Istnieją różne rodzaje niekorzyści, usunięcie jednych nie oznacza, że w przypadku pozostałych nastąpi równość. Raen sugeruje, że nierówności, które niepokoją ludzi mogą dotyczyć:• jednostek – porównania dokonuje się na przykład pomiędzy bogatymi a ubogimi osobami;• bloków w społeczeństwie – kategorie i duże grupy społeczne, takie jak kobiety, mniejszości rasowe, osoby

w podeszłym wieku lub regiony. Typowe porównanie dotyczy mężczyzn i kobiet, lub osób w podeszłym wieku i osób w wieku produkcyjnym;

• segmentów – np. rozróżnienie ograniczające się do dzieci lub kobiet133. W związku z tym, można dokonać porównania pomiędzy kobietami klasy średniej a kobietami z klasy robotniczej lub pomiędzy dziećmi ubogimi a wszystkimi dziećmi.

Polityka, która koryguje jedną nierówność [np. pomiędzy kobietami a mężczyznami] może zwiększyć inną [np. pomiędzy bogatymi a ubogimi, jeżeli beneficjentami są bogatsze kobiety]. Podobnie w Indiach ma miejsce teraz dyskusja mająca na celu zapobieganie dyskryminacji ze względu na płeć – dopilnowanie, aby np. bogatsze kobiety były równiejsze wobec bogatych mężczyzn, ale wówczas może pojawić się dyskryminacja ze względu na przynależność kastową.

3.2. Nierówność zasobów

Struktura korzyści i niekorzyści prowadzi do zróżnicowanego dostępu do możliwości i nagród w społeczeństwie; w związku z tym, jest ściśle kojarzona z nierównością w zarządzaniu zasobami. Zasoby są powszechnie rozumiane w kategoriach „dochodu” i „majątku”. Majątek stanowią zebra-ne zasoby, które ludzie posiadają – ich aktywa i rzeczy, które mogą użytkować. Dochód to przy-pływ – dotyczy on zmian w sytuacji ludzi mierzonych w dwu punktach czasowych. Na pierwszy rzut oka może się wydawać, że majątek jest ważniejszy, ale większość badań rozpoczyna się od przeciwnego bieguna; jedzenie, paliwo i podstawowe usługi zazwyczaj zależą od zdolności ludzi do dokonywania regularnych płatności, a dla osób, które mają niewielkie zasoby dochód jest szczególnie ważny. Dochód jest również ważnym wskaźnikiem lub drogowskazem w przy-padku innych kwestii. Kiedy Bank Światowy odnosi się do dochodów w wysokości 1,25 $ lub 2 $ na dzień – te liczby są przyjmowane całkowicie arbitralnie – to nie mówi nam to bezpośrednio zbyt wiele o tym jak ludzie żyją; ale wskazuje, że w większości państw ludzie nie są częścią for-malnej gospodarki lub też znajdują się na jej marginesie. Unia Europejska stosuje inny wskaźnik, jest nim dochód na poziomie 60% mediany dochodów. Mediana jest punktem środkowym podziału dochodów. Jest to oznaka nierówności, a nie niskiego dochodu; osoby, których dochód

132 J. Wresinski, 1987, Chronic poverty and lack of basic security, Maryland: Fourth World Publications, edycja z 1994 r., str. 2.133 D. Rae, 1981, Equalities, Cambridge Mass: Harvard University Press.

Nierówności

51

jest niższy od niej są w stanie nabyć niezbędne produkty, ale ich dostęp do dóbr społecznych, takich jak np. mieszkania jest ograniczony; osoby te nie są w stanie być częścią społeczeństwa w takim stopniu jak inni134.Podział dochodów w większości gospodarek jest odwzorowany przez krzywą rozkładu loga-rytmiczno-normalnego – większa liczba ludzi w grupach o niższych poziomach dochodowych [część wznosząca wykresu] i opadający poziom liczby osób o wyższych dochodach. Ryc. 3.1 przedstawia krzywą dla Wielkiej Brytanii; opiera się ona na danych z 2011 r.135 Celem wykresu jest raczej przedstawienie linii podziału niż określonych informacji o wolności, równości i braterstwie. Liczby od 1 do 10 przedstawiają decyle populacji [np. decyl pierwszy, dla uporządkowanych niemalejąco danych statystycznych oznacza, że 10% jednostek ma wartości cechy mniejsze lub równe od decyla pierwszego, a 90% jednostek ma wartości cechy równe lub większe od decyla pierwszego – za portalem informacyjnym GUS, przyp. tłum.]; wykres jest skrócony, ponieważ w dziesiątym decylu jest nieskończona linia, która oznacza osoby o bardzo wysokich dochodach. Dominanta – wartość dochodu powtarzająca się najczęściej – jest o wiele niższa niż mediana [wartość dochodów, powyżej i poniżej której znajduje się jednakowa liczba osób w populacji – przyp. tłum.], a w konsekwencji jest bliższa standardowej wartości progowej opisującej ubó-stwo i wynoszącej 60% mediany. Średnia wartość dochodu jest znacznie wyższa niż mediana, ponieważ odzwierciedla sytuację osób o bardzo wysokich dochodach. Mediana wynagrodzeń za pracę w pełnym wymiarze czasu136 jest znacznie wyższa niż mediana dochodów gospodarstw domowych – wynika to z tego, że gospodarstwa domowe [włączając w to emerytów] uzyskują niższe dochody od dochodów osób pracujących.

Ryc. 3.1: Podział dochodów gospodarstw domowych

134 P. Spicker, 2012, Why refer to poverty as a proportion of median income?, Journal of Poverty and Social Justice 20 [2], str. 165–177.135 Z UK Department for Work and Pensions [Brytyjskie Ministerstwo ds. Pracy I Emerytur], 2012, Households below average income, London: TSO, str. 27.136 Annual Survey of Households and Earnings [ASHE], 2012, 2011 Revised results, uzyskane na www.ons.gov.uk/ons/rel/ashe/annual-survey-of-hours-and-earnings/2011 -revised-results--soc-2010-/2011-provisional-table-1.zip.


52

Nierówność jest powszechnie mierzona współczynnikiem Giniego. Najprościej jest to objaśnić używając wykresu. Krzywa Lorenza na ryc. 3.2 przedstawia podział zasobów, od wartości najmniej-szej do największej. „Skumulowany udział” przedstawia wartość, która określa stan posiadania osób umiejscowionych na dole. W prostej gospodarce, gdzie cztery osoby posiadają zasoby Ł1, Ł2, Ł3, Ł4, osoba na pozycji środkowej ma 10% [Ł1 z Ł10], dwie w środku mają 30%, a trzy w środ-ku mają razem 60%. Linia w środku pokazuje, gdzie powinny znajdować się dane osoby, gdyby wszystko zostało równo podzielone. Krzywa pod spodem linii prostej pokazuje stopień nierów-ności – im dalej jest od środka, tym większa jest nierówność. Współczynnik Giniego jest miarą obszaru znajdującego się pod linią. Opisany jest za pomocą liczb od 1 do 0, gdzie 0 odpowiada w pełni równemu podziałowi a 1 zupełnie nierównemu; czasami może to być przedstawiane za pomocą wartości pomiędzy 0 a 100 [np. na stronie internetowej Banku Światowego137, który w 2010 r. umieścił Kolumbię z wartością 55,9, Nigerię – 48,8, Bangladesz – 32,1].Odkrycie, że dochód i majątek nie są równo podzielone nie jest niczym zaskakującym. Wzorzec ten jest obecny w wielu społeczeństwach.

Ryc. 3.2: Krzywa Lorenza

Posiadanie zasobów jest często kluczem dostępu do struktur korzyści społecznych; odwrotnie, brak zasobów sugeruje zbiór niekorzyści związany z warunkami materialnymi, stylem życia i moż-liwościami. Ogromne niekorzyści związane z zasobami odnoszą się ogólnie do „ubóstwa”, jednak mylące może być zbyt bliskie identyfikowanie ubóstwa z nierównością – o ile ubóstwo odnosi się do braku zasobów, to ludziom może brakować zasobów w momencie, kiedy inne osoby są w podobnej sytuacji i środki, które zmniejszają nierówności niekoniecznie złagodzą ubóstwo.

137 http://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.GINI

Nierówności

53

Ramka 3.2: Wyjaśnienia w przypadku ubóstwa

Ubóstwo jest zbyt złożone, aby mieć jedną przyczynę, ale w dyskusjach na temat ubóstwa często widoczna jest tendencja do przedstawiania przewidywalnych wzorców, polegających na kojarzeniu ubóstwa z ograniczo-nym zestawem przyczyn i twierdzenie, że należy na nie reagować bezpośrednio. Główne kategorie wyjaśnień ubóstwa to:• indywidualne. Ubóstwo jest często przedstawiane jako wina osoby ubogiej lub przynajmniej jako coś,

co może mieć związek z cechami danej osoby – lenistwo, brak siły woli, brak rozsądku, podejmowanie kiepskich decyzji, itd.

• rodzinne. Powtarzającym się w dyskusjach argumentem jest to, że ubóstwo utrzymuje się przez pokolenia i ubogie rodziny wychowują ubogie dzieci. Powodem tego mogą być nieodpowiedni rodzice lub to, że dzieci mają w sobie genetyczny defekt lub degenerację. Te twierdzenia ciągle okazują się być fałszywe: w krajach rozwijających się, ubóstwo jest odczuwane bardziej ogólnie, istnieją znaczne wahania w okolicznościach życia ze względu na cykl życia138 i wpływ ograniczonej mobilności społecznej z uwagi na edukację; partnerstwo i kariera znacznie zmniejszają perspektywę międzypokoleniowego ubóstwa139. Dowody płynące z nauk społecznych nigdy nie pozwalają stanąć na drodze dobrego mitu, a teza, że ludzie są uwięzieni w „pułapce ubóstwa”140 powraca zawsze gdy pojawiają się wahania gospodarki.

• subkulturowe. Ubóstwo jest przypisywane zwyczajom, zachowaniu i kulturze osób ubogich – inny wariant wyjaśnień patologii. Obecnie jest to widoczne w dyskusjach na temat „podklasy”141, która przypisuje swoje rzekomo stałe i trudne do rozwiązania ubóstwo takim zachowaniom jak przemoc, wrogość i zależność od opieki społecznej142.

• opierające się na zasobach. Istnieje pogląd, głoszony np. w argumentach Greena, że po prostu nie ma wystarczających zasobów na to, aby być bogatym, gdy niektórzy ludzie pozostają biedni143. Ubóstwo pojawia się, ponieważ ubodzy ludzie nie mają wystarczająco dużego udziału w zasobach. Niektóre z tych argumentów opierają się na braku zasobów, takich jak ziemia lub zapasy wody; inne opierają się na nierówności strukturalnej, ponieważ z uwagi na nierówność, niektórym ludziom odmawia się dostępu do zasobów, które mogłyby w innym przypadku zrealizować ich potrzeby.

• strukturalne. Ubóstwo może być przypisywane strukturze społeczeństwa na dwa sposoby. Pierwszym z nich jest odbicie podziału władzy w społeczeństwie – wytwarzanie niekorzyści poprzez działanie klas, kapitalizmu i własnych korzyści. Drugi sposób to postrzeganie ubóstwa jako produktu organizacji społecznej, np. efekt nierówności, struktury praw własności, pozycji kobiet w społeczeństwie. Żadne inne wyjaśnienie nie jest potrzebne – jeżeli struktury działają w ten sposób, to nieuniknione jest, że część ludzi będzie uboga, podczas gdy inni nimi nie będą.

• zewnętrznych „agencji”. Ostatnia klasa wyjaśnień odwołuje się do ubóstwa postrzeganego jako coś co odzwierciedla umyślne działania lub brak działania – niepowodzenia rządów, firm, organizacji międzynarodowych, itd.

Powyższe wyjaśnienia nie wykluczają się nawzajem – możliwe jest jednoczesne podawanie kilku z nich. Nietrudno jest się zgodzić z wyjaśnieniami odnośnie indywidualnego bądź strukturalnego charakteru ubóstwa – struktura społeczeństwa określa czy ludzie są ubodzy, podczas gdy wyjaśnienia mające aspekt indywidualny mają określać, które jednostki są dotknięte ubóstwem. Podobnie aspekty ubóstwa mogą być jednocześnie przypisane do struktur i kultur lub kultur i agencji.

138 L. Leisering, R. Walker [red.] The dynamics of modern society, Policy Press 1998; H. Oxley, T. Dang, P. Antolin, 2000, Poverty dynamics in six OECD countries, OECD Economic Studies 30 7-52.139 A. B. Atkinson, A. Maynard, C. Trinder, 1983, Parents and children, London: Heinemann; I. Kolvin, F. Miller, D. Scott, S. Gatzanis, M. Fleeting, 1990, Continuities of deprivation?; Aldershot: Averbury.140 Benefits, 2002, Special issue 35: The cycle of deprivation, thirty years on, 10[3].141 C. Murray, 1994, Underclass: the crisis deepens, London: Institute of Economic Affairs.142 K. Auletta, 1983, The underclass, New York: Vintage Books, str. 21.143 R. Johnston, 1989, Environmental problems: nature, economy and state, London: Belhaven Press, str. 5-6.


54

3.3. Redystrybucja

Redystrybucja obejmuje przejmowanie zasobów od niektórych ludzi i przekazywanie ich innym. Sposób uznajemy za redystrybutywny, jeżeli osoby które otrzymują dobra lub usługi za jego pomocą nie są tymi samymi osobami, które za niego płacą. Jeżeli zaczniemy od stanowiska, że płatność pochodzi od jednostki lub rodzin, to z definicji wszystkie usługi społeczne podlegają w pewien sposób redystrybucji.Redystrybucja jest standardowo klasyfikowana jako wertykalna lub horyzontalna. Redystrybucja wertykalna może być progresywna [od bogatych do ubogich] lub regresywna [od ubogich do bo-gatych]; w większości wzrastający dobrobyt obejmuje przekazywanie pieniędzy od bogatszych ludzi tym uboższym. Wertykalna redystrybucja może zwiększyć dobrobyt na wiele sposobów.

Î Wertykalna redystrybucja powoduje wzrost dobrobytu, jeżeli zasoby są mniej warte dla osób bogatszych niż dla uboższych. Wiele zasobów ma „malejącą użyteczność krańco-wą”. Użyteczność odnosi się do ich przydatności lub atrakcyjności dla osób, które je posia-dają. „Użyteczność krańcowa” odnosi się do efektu małych zmian w istniejącym podziale. Pobieranie małych kwot pieniędzy od bogatych osób może być ledwo zauważalne; dla osób ubogich może to być różnica pomiędzy tym czy będą mieć jedzenie czy nie. Użyteczność krańcowa funta lub dolara jest znacznie większa dla osoby ubogiej niż dla bogatej. „Malejąca użyteczność krańcowa” oznacza, że jeżeli zasoby rosną, to każde ich powiększenie [np. o jed-nostkę – przyp. tłum.] staje się coraz mniej istotne. Niektóre badania wykazały, że jeżeli „satysfakcja z życia” jest powiązana z wysokością dochodu, to wzrasta ona lub maleje propor-cjonalnie do dochodu144 – i jeżeli potrzeba 10% dochodu, aby zobaczyć radykalną zmianę w dobrym samopoczuciu, to oznacza to znacznie więcej dla osób bogatych niż biednych. Jeżeli pieniądze są zabierane bogatym i przekazywane ubogim to ma to mniejszy wpływ na zmniejszanie dobrobytu osób bogatych niż na zwiększanie dobrobytu osób ubogich.

Î Keynes twierdzi również, że większe rozproszenie dochodu i majątku może być korzystne dla całej gospodarki145. Powodem tego jest to, że większe rozproszenie prowadzi do większej aktywności gospodarczej.

Î Redystrybucja od bogatych do biednych jest zasadnicza dla społecznej spójności. Sahlins sugeruje, że powodem wynalezienia tej zasady przez społeczeństwa plemienne jest to, iż jest ona niezbędna, aby społeczeństwo przetrwało; bez redystrybucji, społeczeństwo stanie się tak popękane, że już nigdy nie będzie społeczeństwem146.

Î Nierówność sama w sobie jest szkodliwa. The Spirit Level przedstawia dowód na połączenie nierówności z szeregiem problemów społecznych wpływających na całe społeczeństwa, nie tylko na tych, którzy są w niekorzystnej sytuacji. Społeczeństwa, które są bardziej nierówne stają się mniej bezpieczne, pojawia się więcej problemów zdrowotnych i wzrasta przestęp-czość. Im większa nierówność, tym wszyscy doświadczają więcej problemów, zarówno bogaci, jak i biedni147.

144 E. Diener, R. Lucas, U. Schimmack, J. Helliwell, 2009, Well-being for public policy, Oxford: Oxford University Press, str. 171.145 J. M. Keynes, 1936, The general theory of employment interest and money, London: Macmillan.146 M. Sahlins, 1974, Stone age economics, London: Tavistock.147 R. Wilkinson, K. Pickett, 2009, The spirit level, London: Allen Lane.

Nierówności

55

Główne argumenty uzasadniające efekt polegający na tym, że redystrybucja zmniejsza dobrobyt to: Î Bogaci ludzie potrzebują bodźców, aby produkować, kiedy to robią wzrasta dobrobyt dla

wszystkich. W książce A theory of justice John Rawls twierdzi, że mogłoby to doprowadzić do sytuacji, w której bardziej rozsądne osoby zgodziłyby się na pewien poziom nierówności w społeczeństwie148; jednakże nie ma konkretnego dowodu pozwalającego na poparcie twierdzenia, że na wysiłek w pracy wpływają takie bodźce149.

Î koncentracja majątku może mieć korzystne efekty – de Jouvenel stwierdza np. że wiele naszego dziedzictwa kulturowego zostało zbudowane dzięki wcześniejszemu patronatowi osób bogatych150.

Istnieją również moralne argumenty dotyczące redystrybucji wertykalnej. Redystrybucja od osób bogatych do ubogich jest moralnym nakazem; zasada dobroczynności jest wspierana przez większość głównych religii. Ramka 2.2. odnosi się do zasad humanitaryzmu, dobroczynności, wzajemności i praw, podczas gdy zasady działające przeciwko redystrybucji to prawa własności, nagrody zgodnej raczej z wynagrodzeniem a nie z potrzebami, moralne potępienie ubogich. Istnieją jeszcze inne argumenty opierające się na kwestiach równości i sprawiedliwości społecz-nej, zostaną one omówione w rozdziale 10.Redystrybucja horyzontalna przechodzi od jednej grupy do innej, np. od mężczyzn do kobiet, od gospodarstw domowych bez dzieci do rodzin z dziećmi, od lokatorów do właścicieli zajmo-wanych lokali. Barr dokonał ogólnej analizy emerytur. Emerytury redystrybuują zasoby:

Î od osób młodszych do starszych; Î od bogatych do ubogich, o ile wskaźnik korzyści dla osób ubogich jest większy niż wkład; Î od ubogich do bogatych, o ile osoby bogatsze żyją dłużej; Î od mężczyzn do kobiet, ponieważ kobiety żyją dłużej i przechodzą wcześniej na emeryturę151.

Redystrybucja horyzontalna jest bardziej złożona niż wertykalna, a argumenty służące wspieraniu rodzin lub kobiet są inne niż te powiązane z przepływami od bogatych do ubogich. W większości przypadków redystrybucja horyzontalna to sposób na zmianę wzorów zachowań w społeczeń-stwie lub zachęcanie do takich zachowań [np. wychowywanie dzieci], które są postrzegane jako pożądane dla ogółu społeczeństwa.Zarówno horyzontalna i wertykalna redystrybucja może mieć całkiem inne efekty od tych suge-rowanych przez zasadę równości. W pracy na temat państwa opiekuńczego w Wielkiej Brytanii znajduje się sugestia, że większa część redystrybucji nie odbywa się w rzeczywistości od bo-gatych do biednych lub od jednej grupy do drugiej, ale raczej od jednego etapu cyklu życia jednostki do innego152. Barr odnosi się do tego efektu jako do „wygładzania zysków”153. Ludzie

148 J. Rawls, 1971, A theory of justice, Oxford: Oxford University Press; przeciwieństwo N. Daniels [red.], 1975, Reading Rawls, Oxford: Blackwell.149 Zob. np. C. Brown, 1983, Taxation and the incentive to work, Oxford University Press; S. Bonner, G. Sprinkle, 2002, The effect of monetary incentives on effort and task performance, Accounting, Organizations and Society, 27 [4–5] str. 303–345.150 B. de Jouvenel, 1951, Ethics of redistribution, Cambridge: Cambridge University Press.151 N. Barr, 2004, The economics of the welfare state, Oxford: Oxford University Press, str. 199–201.152 J. Falkingham, J. Hills, C.Lessof, 1993, William Beveridge versus Robin Hood: social security and redistribution over the life cycle, London: LSE Suntory-Toyota Centre.153 N. Barr, 2004.


56

i społeczeństwa muszą przetrwać gorsze czasy – zasada biblijna154. Czasami można dokonać tego prywatnie, ale w większości przypadków potrzeba wykracza poza zdolności jednostek i wtedy trzeba działać wspólnie. Duża część redystrybucji mająca na celu zapewnienie dobrobytu stanowi wsparcie dla dzieci, które spłacą wszystko jak dorosną, na rzecz osób chorych, które płaciły kiedy były zdrowe i na rzecz emerytów, którzy płacili, kiedy pracowali.

Redystrybucja i równośćNie można zakładać, że dzięki redystrybucji osiągniemy większą równość. Można tak przyjąć, jeżeli redystrybucja trafia do osób ubogich w niekorzystnej sytuacji lub z dużymi potrzebami; ale może iść całkowicie w innym kierunku. Rae zweryfikował kilka różnych wzorów zgodnie z którymi redystrybucja może być postrzegana jako działanie, które powoduje wzrost równości zasobów155. Wyróżnił on cztery odrębne testy:

Î maximin lub „maksymalizacja minimum”. Słowo zostało wymyślone przez Johna Rawlsa156. Efektem podniesienia najniższego poziomu jest zarówno to, że osoby z najmniejszymi za-sobami odnoszą korzyści oraz to, że dystans ekonomiczny pomiędzy nimi a resztą populacji zmniejsza się.

Î minimax lub „minimalizacja maksimum” – jest to ograniczenie dochodów najbogatszych osób. Zmniejsza to nierówność zasobów ogółem; w niezauważalny sposób przynosi ko-rzyści najuboższym.

Î najmniejsza zmiana lub zmniejszanie zakresu nierówności – skuteczne połączenie dwóch powyższych. Zasadniczo można tego dokonać poprzez zabieranie pieniędzy z samej góry i przekazywanie ich od razu na sam dół.

Î wskaźnik. Jeżeli zmiany w dystrybucji wystąpią wyłącznie na górze i na dole, to większość ludzi ich nie odczuje. Progresywny system opodatkowania i świadczeń działa na zasadzie pobierania większych opłat wraz ze wzrostem dochodu lub przekazywania wyższych świad-czeń wraz ze zmniejszeniem dochodu – dochód każdej osoby staje się bardziej podobny do dochodu osób nad lub pod nią.

Jest możliwe, że owe sposoby w skrajnym podejściu nie wpłyną na zmiany w dochodach i zakoń-czą się w tym samym miejscu gdzie się rozpoczęły. W praktyce, nigdy nie dojdą do założonego punktu i będą wyglądać zawsze inaczej.Różne znaczenia „równości” są znacznie szersze niż pytanie o samą redystrybucję. Zmiana dys-trybucji dochodu sama w sobie nie zagwarantuje równych praw związanych z płcią lub sek-sualnością lub nie ochroni pozycji ludzi znajdujących się w mniejszości. Niemniej prawdą jest, że różne podejścia do równości mogą obierać przeciwne kierunki, np. w okolicznościach, kiedy polityka opierająca się na grupie faworyzuje zamożniejszych członków grup znajdujących się w niekorzystnej sytuacji, a nie jednostki uboższe.

154 Genesis, rozdz. 14.155 D. Rae, 1981, Equalities, Cambridge Mass: Harvard University Press.156 J. Rawls, 1971.

Nierówności

57

Zatem nie ma ograniczeń odnośnie tego, o ile większą równość można uzyskać poprzez proces redystrybucji. Nie jest to rozstrzygający zarzut. Argument za równością nigdy nie był stały i ab-solutny. Tony Crosland, pisarz przedstawiany w literaturze w nieprawdziwym świetle, stwierdził:

Jak daleko chcemy podążać w stronę równości? Nie uważam tego pytania za rozsądne lub adekwatne […] Wierzę, że musimy mieć więcej równości niż mamy teraz [...] Najważniejszy cel leży zapakowany w zupełnej niewiadomej. To musi być nasza sprawa, dopóki nikt nie dopisze do dość prostego mitu, że idealne społeczeństwo może istnieć, takie, o którym będzie można snuć plany. Społeczeństwo w danym momencie dostatecznie reprezentuje te wartości lub ich nie reprezentuje. Jeżeli ich nie reprezentuje to wymagane są kolejne zmiany. Jednakże nie mam pojęcia, w którym miejscu powinniśmy sobie życzyć, aby zatrzymać się w drodze zanim dojdziemy do bezbarwnej skrajności157.

Jeżeli równość stanowi pozbycie się niekorzyści, to pogoń za równością opisuje kierunek, w któ-rym mamy się poruszać, a nie jako ostateczny cel.

TEMAT DO OMÓWIENIA

Jeżeli warunki życia ludzi się poprawiają, to czy naprawdę liczy się to, że są oni w niekorzystnej sytuacji?

157 C. A. R. Croslnad, 1956, The future of socialism, London: Jonathan Cape, str. 215–17.

Problemy i reakcje

59

4. PROBLEMY I REAKCJE

4.1. Problemy społeczne

Polityka społeczna jest czasami przedstawiana jako odpowiedź na problemy społeczne. Jednak jest ona czymś więcej, ponieważ nie każda polityka skupia się głównie na „problemach”; każda polityka, która jest tworzona tak, aby zmieniać lub utrzymywać struktury lub związki społeczne może być opisywana jako polityka społeczna. Ponadto stwierdza się, że jeżeli taka polityka nie zostanie stworzona, to może to być i tak traktowane lub analizowane jako forma polityki społecz-nej158. Skupianie się na problemach społecznych jest pomocne na początku, ponieważ pomaga skupić naszą uwagę na niektórych zagadnieniach mających wpływ na politykę społeczną.Społeczne zagadnienia stają się „problemami”, ponieważ należy je rozwiązać: pożądany jest jakiś rodzaj reakcji. Nie zawsze chodzi o to, że ludzie zgadzają się odnośnie tego, co tworzy dany problem. Może to wynikać z braku świadomości. Na przykład w czasach wiktoriańskich wiele osób zaprzeczało, że istnieje problem ubóstwa: Southwood Smith zabierał wybranych dygnitarzy w podróż po Londynie, aby ich przekonać o ubóstwie159. Jeszcze nie tak dawno lekarze wydawali się nieświadomi problemu, jakim jest fizyczna przemoc wobec dzieci, która została „odkryta” przez radiologów160; o wykorzystywaniu seksualnym dzieci mało kto słyszał do lat 80. XX w., a do dzisiaj wiele osób zaprzecza wykorzystywaniu rytualnemu161.Jednakże może się również zdarzyć, że ludzie są świadomi warunków, które inni postrzegają jako problem, ale oni nie widzą w nich problemu. Wiele osób uważa, że bicie dziecka nie jest proble-mem dopóki nie powoduje ciężkich urazów a kary fizyczne powinny być uważane za pożądaną część społecznej i moralnej edukacji dzieci. Pogląd, że dzieci nie powinny być mniej chronione od rodziców jest stopniowo podzielany przez innych i kilka państw ustanowiło prawo mające na celu powstrzymanie rodziców przed biciem swoich dzieci.Powyższy przykład wskazuje na ważne zagadnienie ogólne: definicja problemu jest różna w róż-nych miejscach. Definicje nie są „obiektywne”, jeżeli przez to rozumiemy, że są one ściśle powią-zane z jakimś standardem, który można określić poza kontekstem i społeczeństwem, do którego się odnosi. Nie oznacza to jednak, że problemy są „subiektywne”; nie są one tworzone przez kogo-kolwiek. Lepszym sposobem ich opisania jest to, że są one „intersubiektywne” a ich zrozumienie wzrasta poprzez dzielenie spostrzeżeń i przekonań162. Problemy są „budowane społecznie”; wzór

158 P. Townsend, 1976, Sociology and social policy, Harmondsworth: Penguin, str. 6.159 S. E. Finer, 1952, The life and Times of Edwin Chadwick, London: Methuen, rozdz. 3.160 S. Pfohl, 2003, The ‘discovery’ of child abuse, w P. Conrad, V. Leiter [eds] Health and health care as social problems, Lanham, Maryland: Rowman Littlefield.161 S. Scott, 2001, The politics and experience of ritual abuse, Maidenhead: Open University Press.162 P. Berger, T. Luckmann, 1967, the social construction of reality, New York: Anchor.

Problemy społeczne Reagowanie na problemy społeczne Wybór celu [targeting]: główny przedmiot zainteresowania polityki Jednostki Podejście jednostkowe i grupowe


60

związku w społeczeństwie odzwierciedla okoliczności, które doprowadziły do problemu, spo-sób w jaki problem jest rozumiany i zakres, w jakim jest on postrzegany jako problem. Młodość, podeszły wiek, bezrobocie lub osiągnięcia edukacyjne nie są stałymi, niezmiennymi koncepta-mi; oznaczają one różne rzeczy w różnych miejscach, a sposób w jaki są rozumiane lub w jaki się na nie reaguje jest również odmienny. Takie postrzeganie relacji społecznych doprowadziło do rosnącego nacisku na „abdukcję” [proces poszukiwania wyjaśnień-przyp. tłum.] w badaniach społecznych, która ma na celu zrozumienie znaczenia działań i przyczyn z perspektywy osób biorących udział w badaniu163.Drugim głównym punktem poruszanym w tym przykładzie jest to, że problemy społeczne są spo-łeczne, co oznacza, że pojawiają się one w kontekście społecznym i jako takie są rozpatrywane. Wiele problemów nie ma charakteru społecznego – np. osobiste związki, żal lub ból. Stają się one społeczne w momencie kiedy powstają w warunkach społecznych lub wymagana jest od-powiedź społeczna. Potrzeba ostrożności, ponieważ samo omawianie kwestii, czy dane zagad-nienia są społeczne, czy nie może być postrzegane samo w sobie jako próba wprowadzenia tych zagadnień w kontekst społeczny. Można założyć, w stosunku do tego co stwierdziłem wcześniej, że przemoc domowa nie jest problemem społecznym. Kłopot polega na tym, że to stwierdzenie można uznać nie jako opis tego, jak można odpowiedzieć na dany problem [co może być dalej prawdą w wielu państwach, w których ta książka jest czytana], ale jako moralnie uzasadnione stwierdzenie o tym, co powinno być postrzegane jako problem społeczny [co samo w sobie może być bardzo dyskusyjne].Zrozumienie problemów jest ważne dla polityki społecznej z oczywistego powodu: pomaga w zrozumieniu na czym polega problem, aby móc na niego zareagować. Częściowa trudność polega tutaj na tym, że ludzie rozumieją pewne zagadnienia odmiennie. Problem wykorzystywa-nego dziecka może być postrzegany jako niepowodzenie związane z życiem rodzinnym; ale może być on również postrzegany jako odzwierciedlenie akceptacji kar cielesnych. Niepowodzenie edukacyjne może być widziane jako wynik nieodciągnięć jednostki, kulturowego, wychowawcze-go lub społecznego ubóstwa. Często zdarza się, że założenia mające „powszechny sens” i powstałe dla polityki opierają się na szeregu złożonych, ledwo zbadanych założeń. Obecnie trudne wydaje się zrozumienie tego, co robią twórcy polityki, kiedy łączą chorobę psychiczną z niepełnospraw-nością intelektualną164 lub wykorzystywanie dzieci z zaniedbywaniem przestępczości nielet-nich165; skojarzenia opierają się na założeniach dotyczących relacji pomiędzy problemami, które obecnie wyglądają całkiem nieprzekonywująco. Jednak wątpliwe założenia powstają również wtedy, gdy zagadnienia rasowe są kojarzone z ubóstwem lub choroba umysłowa z niebezpie-czeństwem. Kiedy problemy społeczne zostaną rozpoznane, są następnie interpretowane lub „budowane” w określony sposób; mogą być ponownie interpretowane lub „ponownie budowa-ne”, aby pojawiła się możliwość znalezienia skutecznej odpowiedzi.

163 N. Blaikie, 2010, Designing social research, Brighton: Polity, str. 105.164 K. Jones, 1972, A history of the mental health services, London: RKP.165 Labour Party, 1964, Crime: a challenge to us all, London: Labour Party.

Problemy i reakcje

61

Ramka 4.1: Błędna konstrukcja problemów

Historia polityki społecznej jest dodatkowo zobrazowana przykładami podejść teoretycznych, które sprowadziły badaczy na manowce – idei, które wprowadziły w błąd praktyków, które były błędnie stosowane lub takie, które po prostu nie zostały wygłoszone. Ramka 1.2 przedstawia sprawę, w której próba uporania się z przyczynami prob-lemów jest nieprzemyślana – nie tylko dlatego, że jest to trudne, ale też dlatego, że przypadkowe wyjaśnienia nie prowadzą do rozwiązania. Jednak nie to jest najgorsze. Ludzie, którzy myślą, że znają przyczyny problemu często są w błędzie. Czasami są one pozytywnie niebezpieczne.Notorycznym przykładem jest przekonanie, że problemy społeczne są dziedziczne i biologicznie przenoszone. Jest to jeden z najbardziej wpływowych poglądów w historii polityki społecznej. Pod koniec dziewiętnastego wieku idea „degeneracji” była widziana jako źródło szeregu powiązanych ze sobą problemów – idiotyzmu, choroby umysło-wej, przestępczości, ubóstwa, bezrobocia i prostytucji166. Boies, piszący w Stanach Zjednoczonych głosił, „sądzimy że poza wszelką kontrowersją leży przekonanie, iż przestępcy i nędzarze to ludzie zdegenerowani; niedoskonałe, kłopotliwe, sękate, robaczywe, wpółzgniłe owoce rasy”167. Zgodnie z Cooley’em, socjologiem lepiej znanym z idei efektu własnego odbicia w lustrze [„looking glass self”], takie rzeczy jak przestępczość, pauperyzm, idiotyzm, cho-roba umysłowa i pijaństwo w dużej mierze mają wspólne przyczyny, tak więc praktycznie tworzą części całości168.W tym czasie wiodącym raportem o degeneracji było badanie społeczne zdegenerowanej rodziny, the Jukes. Estabrook w In the present investigation pisał, że w obecnym badaniu przebadano 2 820 osób […] 2 094 osób było z rodziny Juke, a 726 to osoby krwi „X”, które wzięły ślub z członkiem rodziny Juke; 366 osób było nędzarzami, a 171 przestępcami; z powodu morderstwa poświęcono 10 żyć. W szkole 62 osoby uczyły się dobrze, 288 całkiem dobrze, podczas gdy 458 osób było opóźnionych w rozwoju o dwa lub więcej lat. Wiadomo, że 166 osób nigdy nie chodziło do szkoły; dane szkolne dotyczące reszty rodziny były nie do zdobycia. Było 282 ludzi gwałtownych i 277 ladacznic. Całkowity koszt dla państwa oszacowano na 2 093 685 $169.W rzeczywistości, rodzina „the Jukes” nie była odosobnioną rodziną. Ale zdarza się, tak jak zdarzyło się to w innych przypadkach, że badacze byli tak pewni, iż wiedzą na czym polegają problemy, że nie pomyśleli o tym, iż takie niewygodne szczegóły jak te naprawdę się liczą170.Taka sama pewność, co do identyfikowania przyczyn przeniosła się bardzo szybko na politykę. Zgodnie z począt-kowymi wyjaśnieniami odnośnie degeneracji, należy dążyć do odizolowania degeneratów od społeczeństwa; była to ważna siła napędowa w rozwoju kolonii dla osób niepełnosprawnych psychicznie oraz w budowaniu dużych instytucji, oddzielających ich od osób chorych umysłowo171. Później nacisk przeniósł się na eugeników, którzy dążyli do powstrzymania degeneratów od rozmnażania się – zapobiegania posiadania dzieci przez osoby niedopasowane. Stan Indiana zezwolił na przymusową sterylizację odwołując się do zasad eugeniki z 1907 r., a stan Virginia przyjął w 1924 r. „Eugeniczną ustawę o sterylizacji”, która została zatwierdzona w Sądzie Najwyższym Stanów Zjednoczonych. Służył on za model prawa eugenikom nazistowskim w 1933 r.172. Naziści rozpoczęli od po-wstrzymywania ludzi od stosunków seksualnych i izolowania ich od społeczności, aby potem ich zabić173. Pomimo że nazizm nadał eugenikom [w sposób zasłużony] złą sławę, to osoby z niepełnosprawnością intelektualną były rutynowo sterylizowane w kilku zachodnich państwach do przynajmniej lat 70. XX wieku174.

166 Zob. D. Pick, 1989, Faces of degeneration, Cambridge: Cambridge University Press; E. Carlson, 2001, The unfit, New York: Cold Spring Harbor Laboratory Press.167 H. Boies, 1893, Prisoners and paupers, New York: Knickerbocker Press, str. 266.168 C. Cooley, 1902, Human nature and the social order, New York: Scribner, str. 375.169 Zob. A. Estabrook, 1916, The Jukes in 1915, dostępne na www.disabilitymuseum.org/lib/docs/759.htm.170 S. Christianson, 1993, Bad seed or bad science?, New York Times, 8th February.171 Carlson, 2011.172 P. Lombardo, n.d., Eugenci sterilization laws, www.eugenicarchive.org/html/eugenics/essay8text.html.173 R. Grunberger, 1974, A social history of the Third Reich; Harmondsworth: Penguin; G. Rimlinger, 1987, Social policy under German fascism, w M. Rein, G. Esping-Andersen, L. Rainwater [red.] Stagnation and renewal in social policy, NY: Armonk; P. Weindling, 1989, Health, race and German politics between national unification and Nazism, 1870-1945, Cambridge: Cambridge University Press.174 J. Trent, 1995, Inventing the feeble mind: a history of mental retardation in the United States, Berkeley: University of California Press.


62

Istnieje wiele zastrzeżeń co do ogólnej tezy, że problemy społeczne są dziedziczone. W biologii istnieje niewielkie wsparcie dla prymitywnego determinizmu większości tych argumentów175, a złożoność różnych oddziaływań połączonych z wyjątkowo złymi metodami statystycznymi176 sprawia, że wiele uogólnień staje się bezwar-tościowymi; jest to jednak coś więcej niż zła nauka. Pokazuje to, co może się stać, kiedy ludzie są przekonani, że wielopostaciowe problemy mają takie samo pochodzenie. Pokazuje to, co może się stać, kiedy ludzie próbują przypisać komuś/czemuś przyczynę w momencie, gdy ta przyczyna jest przypisana do niepowodzenia osób, których te problemy dotyczą. Ponadto pokazuje to również, co dzieje się gdy osoby podejmujące decyzje są absolutnie przekonane o tym, że mają rację.

4.2. Reagowanie na problemy społeczne

Sposób w jaki dochodzi do reakcji na problem jest kształtowany przez sposób definiowania prob-lemu i jego zrozumienia, ale sam problem nie jest przez to określany. Niektóre reakcje na prob-lemy są bezpośrednie, w takim znaczeniu, że mają one uporać się z nagłym problemem, w tej postaci w której został przedstawiony. Jeżeli ludzie nie mają pieniędzy, to mogą je otrzymać. Jeśli nie mają pracy, to mogą ją dostać. Jest to czasami krytykowane jako sposób radzenia sobie z objawami a nie z właściwymi problemami. Jednak łagodzące objawy niekoniecznie są takim złym pomysłem; przynajmniej sprawia to, że niektóre rzeczy stają się lepsze, istnieją okolicz-ności, w których jedna osoba nie mogłaby uporać się ze źródłami problemu dopóki niektóre przeszkody nie zostaną najpierw usunięte. Nie jest niemożliwym zareagowanie na problemy zdrowotne ludzi podczas gdy śpią oni pod gołym niebem, ale jest to wyraźnie trudniejsze177. Drugi rodzaj reakcji zajmuje się bardziej przyczynami niż efektami. Wskazywanie „przyczyn” jest sporne, ponieważ trudno znaleźć porozumienie co do przyczyn problemów społecznych [Ramka 1.2] oraz dlatego, że czasami rozwiązania są radykalnie złe [Ramka 4.1]. Jednakże, strategie, które wskazują przyczyny są wpływowe w polityce, częściowo dlatego że proponują rozwiązania, które są prostsze niż zajmowanie się problemami, a częściowo ze strachu o to, że jeżeli przyczyny nie zostaną wskazane to problemy po prostu powrócą, i częściowo z uwagi na nieodpowiednie uplasowanie pewności zwolenników.Trzecie podejście to kluczowa interwencja. Zasada kluczowej interwencji zależy od argumentu, którego główne zainteresowanie niewielką liczbą wybranych elementów może mieć zasadniczy efekt dla innych elementów. Opiera się to na analizie związków pomiędzy tymi elementami. Jeżeli związki pomiędzy częściami zostaną poprawnie określone, to być może wśród złożonego zestawu zagadnień możliwe będzie wybranie jednego, który doprowadzi do zmiany o charak-terze bardziej ogólnym. Prostym przykładem jest wsparcie instytucji opieki nad dziećmi aby doprowadzić do zwiększenia udziału kobiet w rynku pracy lub [bardziej kontrowersyjnie] ofe-rowanie wsparcia właścicielom jako próba na poprawienie dostępu do niedrogich mieszkań. Inne przykłady zależą od bardziej złożonego zestawu założeń dotyczących złożonych związków

175 S. Jones, 1993, The language of the genes, London: Flamingo.176 Zob. np. J. Ioannidis, 2005, Why most published research findings are false, PLOS Medicine 2[8] e124 doi: 10.1371, uzyskane na www.plosmedicine.org/article/info:doi/10.1371/journal.pmed.0020124.177 R. Burrows, N. Pleace, D. Quilgars, 1997, Homelessness and social policy, Routledge.

Problemy i reakcje

63

społecznych; np. twierdzono, że edukacja jest kluczem do równości178 lub, że demokratyczne procesy są kluczem do zapobiegania klęskom głodu179.Pomimo że możliwe jest połączenie reakcji na problem ze wzorem organizacji społecznej roz-patrywanym w poprzednim rozdziale, to tutaj takie połączenie nie jest potrzebne. Nawet jeżeli problem jest społeczny, to reakcja może być jednostkowa lub na odwrót. Tabela 4.1 podaje kilka ilustrujących przykładów.Sposobem na indywidualne dotarcie do wielu osób może być polityka odwołująca się do kate-gorii [takich jak edukacja przedszkolna, aby z jej pomocą dotrzeć do dzieci mających kłopoty]; odwrotnie, istnieje wiele przykładów gdzie na określone społecznie problemy, np. na bezdom-ność odpowiada się za pomocą zindywidualizowanych programów dla osób bezdomnych. Te reakcje nie są ani „dobre” ani „złe”, ale podlegają zastrzeżeniom z uwagi na niewłaściwie wyko-rzystane zasoby.

Tabela 4.1: Problemy i reakcje

ReakcjeProblemy Jednostka i rodzina Społeczność lokalna Ogólnospołeczne

Jednostka i rodzina Pomoc społeczna w indywidualnych przypadkach

Opieka nad dzieckiem Promocja zdrowia

Społeczność lokalna Przesiedlenia Regeneracja Porządek publiczny

Ogólnospołeczne Bezrobocie Lokalny rozwój gospodarczy

Zdrowie publiczne

Przykład edukacji przedszkolnej może wydawać się rozrzutnością, jeżeli poziom świadczenia jest rozległy, ale prawdziwa grupa docelowa ograniczona ilościowo; w najgorszych przypadkach potrzeby grupy docelowej mogą nie zostać zrealizowane z uwagi na pominięcie lub dlatego, że nie ma sposobu na przekazanie jej zasobów w ramach systemu. Przykład bezdomności stano-wi problem pod tym względem, gdyż potrzeba wiele czasu i wysiłku, aby uporać się z efektami dużego niedoboru mieszkań przy uwzględnieniu indywidualnych potrzeb; poza tym problem ten może wiązać się z nałożeniem na jednostki niewłaściwej odpowiedzialności za warunki, które są poza ich kontrolą.Reakcja powinna zostać zmieniona w praktyczne działania. Polityka zawsze „wybiera cel” [targe-ting] lub jest skierowana do kogoś. Idea targetingu jest często źle rozumiana; słowo to nabrało wielu negatywów, ponieważ często jest identyfikowane z określonym rodzajem polityki, która traktuje ubóstwo jako indywidualną winę, a dobrobyt jako publiczne obciążenie. Na stronie inter-netowej Banku Światowego znajduje się sugestia, że głównym celem targetingu jest dostarczanie najuboższym grupom w populacji coraz większej ilości zasobów180. Ale nie ma istotnego powodu, dla którego celem powinny być potrzeby wyłącznie najuboższych; możliwe może być ukierun-kowywanie polityki na szersze kategorie ludzi [np. na samotnych rodziców lub mieszkańców określonego sąsiedztwa]. Bank Światowy opowiada się za „wskaźnikiem targetingu”, wybieraniem

178 R. Tawney, 1930, Equality, London: Allen and Unwin.179 A. Sen, 2001, Development as freedom, Oxford: Oxford University Press.180 World Bank, 2004, Social safety nets, na www.worldbank.org/sp/sfetynets/Targeting.asp.


64

regionów, grup wiekowych, płci lub innych wspólnych cech charakterystycznych181. Targeting oznacza wyłącznie, że polityka powinna być ukierunkowana na kogoś lub na coś182. Następny podrozdział rozpatruje inne alternatywne przedmioty zainteresowania, które można przyjąć.

4.3. Wybór celu [targeting]: główny przedmiot zainteresowania polityki

„Główny przedmiot zainteresowania polityki” odnosi się do osób lub jednostek społecznych, których dotyczy ta polityka. To nie to samo co mówienie, że ma ona na celu pomoc określonym osobom, ponieważ osoby, którym się pomaga niekoniecznie są osobami, na których skupia się dana polityka. Najskuteczniejszą reakcją na bezrobocie jest np. rozwój gospodarki – intencją może być pomoc osobom bezrobotnym w powrocie do pracy, ale głównym przedmiotem za-interesowania pozostaje gospodarka. Podobnie jednym ze sposobów zmniejszenia niekorzyści w odniesieniu do płci może być proponowanie opieki przedszkolnej, ale głównym przedmiotem zainteresowania takiej polityki będą rodziny z dziećmi, a nie kobiety.Polityka społeczna skupia się na różnych celach. Obejmuje ona politykę wobec jednostek, rodzin, gospodarstw domowych, społeczności, różnych rodzajów grup społecznych i do całego społeczeń-stwa. Pytanie o to, który przedmiot zainteresowania jest najwłaściwszy można rozpatrywać według dwu różnych ujęć: w jakim stopniu te grupy mogą być postrzegane jako źródło problemów oraz, w jakim stopniu właściwe jest koncentrowanie się na tych grupach jako na sposobie reagowania na problem. Zamierzam skoncentrować się na tym drugim podejściu ale nie wolno zapominać o pierwszym, ponieważ idee przyczynowości odgrywają ogromną rolę w tworzeniu polityki.

JednostkiSkupienie się na „jednostce” jest zazwyczaj odczytywane jako skupienie się na osobie, która ma potrzeby i problemy – jednak, jak wyjaśniono w rozdziale 2, nie zawsze chodzi o to samo. Podejścia do problemów i polityki, które skupiają się pojedynczo na każdej osobie są zazwyczaj opisywane jako „zindywidualizowane”, mimo że czasami można spotkać termin „patologiczny”. Patologiczne teorie to takie, które widzą przyczynę problemu w warunkach jednostki, która ten problem ma; tak więc, jeżeli jednostki są ubogie, niedouczone lub bezdomne to wyjaśnieniem patologicznym jest takie wyjaśnienie, które próbuje znaleźć przyczyny tej sytuacji w cechach charakterystycznych lub w zachowaniu jednostki. Jest to istotny aspekt polityki, ale tak jak zwykle potrzebne jest rozdzielenie zamierzonych zadań polityki od wykorzystywanych metod; polityka indywidualistyczna nie musi być patologiczna.Głównym argumentem przemawiającym za tym, aby koncentrować się na reakcjach jednostek jest to, że problemy są zazwyczaj doświadczane na poziomie jednostkowym, nawet jeżeli są tak-że doświadczane na innych poziomach. Jakakolwiek ogólna polityka, która ignoruje sytuację jednostki stwarza ryzyko, że nic nie zostanie zrobione dla przynajmniej kilku jednostek. Nawet

181 World Bank, 1990, World Development Report, Oxford: Oxford University Press.182 P. Spicker, 2005, Targeting, residual welfare and related concepts: modes of operation in public policy, Public Administration 83 [2] str. 345–365.

Problemy i reakcje

65

w państwach, w których istnieją polityki mające na celu wspieranie populacji jako całości, istnieją zazwyczaj pewnego rodzaju „siatki bezpieczeństwa”, których celem jest ochrona położenia ludzi [w wystarczająco odmiennej sytuacji], która nie pozwala na inny sposób ochrony. Z tym argumen-tem jest blisko powiązany argument dotyczący skuteczności. Jeśli zasoby mają być wykorzystane, aby pomóc ludziom w potrzebie, to ważne jest aby się upewnić, że te osoby faktycznie uzyskują korzyści; jedynym sposobem zapewnienia tego jest ich ochrona na poziomie indywidualnym. Osoby wykluczone niczym innym nie ryzykują. Ten punkt może zostać uzupełniony o argument dotyczący najlepszego wykorzystania zasobów; skupianie zasobów na osobach, które są w naj-większej potrzebie powinno dawać maksymalne korzyści i minimalne straty. Jest to również bardziej redystrybucyjne; jeżeli pieniądze są zabierane od najzamożniejszych i przekazywane najuboższym, to w społeczeństwie będzie panować większa równość.Mimo że powyższe stanowiska są często widziane jako następstwa perspektywy indywiduali-stycznej, to indywidualizm ma znacznie bogatszą tradycją niż się sugeruje. Dla indywidualistów jednostka nie jest tylko podstawowym ogniwem społeczeństwa, ale też taką jego cząstką, która podejmuje się zobowiązań, zawiera umowy lub uzyskuje zadośćuczynienie za niesprawiedliwość. Prawa jednostki okazały się w praktyce bardzo skutecznymi strategiami, których zadaniem jest zapewnienie dobrobytu. Jeżeli jednostki uzyskują uprawnienia, są zdolne wnioskować o zasiłek i usługi samodzielnie lub są zdolne uzyskać bezpośrednie zadośćuczynienie od dostawców usług lub rządu, wprowadza to ważny system hamulców i równowagi, jak również sprawia, że usługi zaczynają bardziej odpowiadać sytuacji jednostki. Konstytucja Stanów Zjednoczonych została stworzona na bazie tej zasady; działania jednostek są chronione konstytucją i Kartą Praw, a działania konstytucyjne mają służyć chronieniu takich kwestii jak prawo głosowania, równość rasowa i prawa więźniów. Najbardziej uderzającym przykładem jest Wyatt v. Stickney, który ustanowił prawo „kon-stytucyjne” dla pacjentów w zakładach dla chorych umysłowo, aby zapewnić im przyzwoite warun-ki życia włączając w to odpowiednie posiłki, wygodne posłania i telewizor w pokoju dziennym183.Argumenty za skupianiem się na jednostce są bardzo mocne, ale istnieją również argumenty nie do odparcia przeciwko koncentrowaniu się na reakcjach jednostki. Pożądane może być identyfiko-wanie jednostek, które są w potrzebie, ale nie jest to łatwe, ponieważ wymaga pewnego rodzaju testu. Testy potrzeb są przykre i administracyjnie złożone. Jednym z argumentów przemawiającym za „wskaźnikiem targetingu” jest to, że najczęściej jedyną praktyczną drogą do zorganizowania usług, jest przejście raczej do szerokiego zakresu problemów niż zajmowanie się jednostką. Praktycznym doświadczeniem testowania jednostki jest to, że często prowadzi to do nieefektywności; wiele osób, które są upoważnione do świadczeń, nie otrzymuje ich. Prawdopodobnie najważniejsze jest to, że wierzy się, iż testy potrzeb jednostki tworzą społeczne podziały. Efektem koncentrowania się na jednostce jest często przypisywanie winy ludziom za ich sytuację.

Gospodarstwa domowe i rodzinyPodstawową częścią współczesnych społeczeństw nie są „jednostki”, ale gospodarstwa domowe i rodziny. Gospodarstwo domowe jest definiowane jako grupa ludzi, którzy żyją razem, dzielą zasoby i obowiązki. Rodziny są specjalnym rodzajem społecznego segmentu. Definiowane są jako

183 Harvard Law Review, 1973, Wyatt v. Stickney and the right of civilly committed mental patients to adequate treatment, 86 [7] 1282–1306.


66

szczególna sieć osobistych i społecznych relacji oraz obowiązków. Te dwie kategorie znacznie się pokrywają, ale nie są takie same – relacje rodzinne odnoszą się do wielu osób, które nie żyją razem i do wielu osób, które żyją razem, ale nie mają takiego rodzaju obowiązków, na które można natknąć się w rodzinie. W przypadku rodziny należy zauważyć, że istnieją inne przyczyny, dla których powinno być to traktowane jako główny przedmiot zainteresowania polityki – jest to ukryte w idei „polityki rodzinnej”, która została opisana w poprzednim rozdziale. Istnieją pew-ne zagadnienia społeczne, szczególnie narodziny lub socjalizacja, które są głównie kierowane społecznie w kontekście rodziny. W związku z tym, trudno uniknąć rozpatrywania jak polityka działa na poziomie rodziny w momencie omawiania tych zagadnień. Główny argument za koncentrowaniem odpowiedzi na rodzinie i gospodarstwie domowym jest bardzo prosty: jest to sposób w jakim ludzie faktycznie żyją. Ludzie mają zobowiązania wobec siebie; dzielą zasoby; dzielą zobowiązania. Środki, które ignorują rzeczywistość niosą za sobą ryzy-ko bycia niesprawiedliwymi, ale niesprawiedliwość może działać na różne sposoby. Dwie osoby, które dzielą obowiązki ze sobą nawzajem nie posiadają takich samych zasobów i zobowiązań jak dwie osoby żyjące oddzielnie. Samotny rodzic jest szczególnie podatny na niebezpieczeństwa, ponieważ łączy ograniczone zasoby i znacznie większe potrzeby niż te, które ma każdy partner w parze. Takie okoliczności mogą być wyłącznie rozróżnione poprzez zasadę, która definiuje pary inaczej niż samotnych rodziców i samotne osoby mieszkające z innymi. Jednak taki rodzaj zasady jest źródłem znacznego, potencjalnego konfliktu i często prowadzi do niepożądanych i poniżających zapytań. Jednym z problemów kojarzonych z „oceną dochodów gospodarstwa domowego” [przeprowadzaną w Wielkiej Brytanii w latach 30. XX w.] lub z gromadzeniem zaso-bów w rodzinie jest domaganie się reakcji zgodnych z charakterem gospodarstwa domowego. Prowadzi to do różnic i nierówności w traktowaniu np. par tej samej płci, dorosłych mieszkających z ich starszymi rodzicami lub ludzi mieszkających z innymi osobami, które nie są ich rodziną. Może to prowadzić do wielu perwersyjnych efektów – np. tworzenie finansowych bodźców dla gospodarstw domowych, które doprowadzą do ich rozpadu, wymagając od żon, aby zrezygno-wały z pracy w momencie gdy ich mężowie są bezrobotni lub zachęcały dzieci do opuszczenia domu184.Istnieją również inne problemy związane z takim głównym przedmiotem zainteresowania:

Î bardzo łatwo jest stracić z oczu jednostki w obrębie gospodarstwa domowego lub ro-dziny. To działa szczególnie przeciwko kobietom; feministki twierdziły, że kobiety w go-spodarstwie domowym lub rodzinie, która ma dużo zasobów, niekoniecznie są zdolne do czerpania korzyści z tych zasobów i w wielu przypadkach takie kobiety mogą być kla-syfikowane jako „ubogie”, w momencie kiedy samo gospodarstwo domowe nie może tak być sklasyfikowane185.

Î istnieją problemy i aspekty społecznych niekorzyści, które pochodzą ze struktury go-spodarstw domowych i rodzin przynoszących efekt tworzenia polityki opierającej się na nich niesprawiedliwie. Z uwagi na konwencjonalne struktury społeczne jest bardziej

184 M. H. Phillips, 1981, Favourable family impact as an objective of means support policy, w P. G.brown, C. Johnson, P. Vernier [eds] Income support, Totowa, NJ: Rowman and Littlefield.185 J. Millar, C. Glendinning, 1989, Gender and poverty, Journal of Social Policy 18 [3] str. 363–381; S. Payne, 1991, Women, health and poverty, Harvester Wheatsheaf, London, ale zob. S. Cantillon, B. Nolan, 1998, Are married women more deprived than their husbands?, Journal of Social Policy 27 [2] 151–172.

Problemy i reakcje

67

prawdopodobne, że kobieta zrezygnuje z zatrudnienia, aby opiekować się dziećmi lub innymi. Układ, który ignoruje taką sytuację jest niesprawiedliwy. Jednak branie pod uwa-gę takiej sytuacji – oferowanie, np. wsparcia i dodatkowych zasobów – prawdopodobnie doprowadzi do jej wzmocnienia poprzez stworzenie czynników zniechęcających do alter-natywnych układów społecznych.

Î zastrzeżenia powstałe co do targetingu jednostek pozostają; w dalszym ciągu trudno jest określić potrzeby natomiast pojawiają się nierówności.

Ramka 4.2: Pomoc społeczna według przypadków

Pomoc społeczna domaga się zindywidualizowanej reakcji na problemy. Idea „pomocy społecznej odniesiona do danego przypadku”, lub bezpośredniej, praktycznej pracy socjalnej opiera się na poglądzie, że pracownicy socjalni powinni być zdolni do wyboru metody, dostosowanej do potrzeb osoby. „Pomoc społeczna odnie-siona do konkretnego przypadku” zazwyczaj obejmuje:• rozwiązywanie problemów [jako doradca, broker lub adwokat],• psychologiczno-społeczną terapię,• wypełnianie funkcjonalnych zadań agencji,• zmianę zachowania,• interwencję kryzysową.

Fundamentalna zasada pomocy społecznej odniesionej do danego przypadku opiera się na wyborze odpo-wiednich reakcji po określeniu potrzeb. Role pracowników socjalnych i stosowane metody zależą głównie od interpretacji problemu, którym zajmuje się pracownik. Jeżeli problemy są osobiste, to reakcje mogą obejmować:• psychodynamiczne podejścia – próby zmiany sposobu myślenia i zachowania danej osoby;• doradztwo, które jest niedyrektywne i zachęca do zmiany wewnętrznej;• edukację;• ogólne wsparcie, często w połączeniu z innymi zawodami [np. medycyna i terapia zajęciowa]; lub• pracę na umowę, w przypadku której pracownik socjalny negocjuje umowę z klientem w celu

doprowadzenia do zmian.

Jeżeli problemy opierają się na związkach z innymi [np. członkami rodziny lub grupą rówieśników], to metody w dalszym ciągu mogą odnosić się do jednostki, ale mogą obejmować również:• terapię rodzinną – wszyscy członkowie są zaangażowani wspólnie i pojedynczo,• pracę grupową – ludzie utrzymują stosunki ze sobą, ponieważ dotyczą ich wspólne kwestie związane

z relacjami [np. grupa kobiet] lub dlatego, że grupa jako całość potrzebuje ukierunkowania relacji w obrębie grupy,

• pojednanie [tak jak w poradnictwie małżeńskim] – ludzie są zbierani razem, aby rozwiązać jakąś kwestię.

Problemy ze środowiskiem społecznym mogą wymagać różnych podejść włączając w to:• porady i obronę,• prace społeczności lokalnej i sąsiadów, • edukację społeczności.

– jednak bardzo ważne jest, aby pamiętać, że powyższe działania w dalszym ciągu skupiają się raczej na oso-bach, które doświadczają problemów niż na zagadnieniach społecznych samych w sobie.


68

Niektórzy pracownicy socjalni mogą dążyć do podejścia holistycznego poprzez łączenie wielu metod, które są skierowane na różne zagadnienia lub poprzez identyfikowanie kluczowych elementów w obrębie systemów w celu strategicznego doprowadzenia do zmian186.Praca socjalna jest właściwie aktywnością skierowaną na jednostkę. Bardzo mocno zależy od bezpośredniego związku osobistego pomiędzy pracownikiem socjalnym a klientem, jednak termin „klient” jest zdefiniowany. Skupia się głównie na identyfikowaniu potrzeb osób; ogólnie w zasadzie próbuje zaproponować spersonali-zowane reakcje na potrzeby. Czasami jest to problematyczne, ponieważ – tak jak twierdzi wielu pracowników socjalnych – źródło problemu niekoniecznie musi zostać znalezione na poziomie jednostki. Nie zawsze uzasad-nione jest naleganie, aby ludzie dopasowali się do środowiska społecznego; czasami to środowisko społeczne powinno się do nich dostosować. Jednak zajmując się określonymi sytuacjami w praktyce, należy robić to, co jest możliwe do zrobienia, nawet jeżeli wiadomo, że reakcja będzie prawdopodobnie nieodpowiednia.Takie podejścia były zasadnicze dla pracy socjalnej, ale obecnie ich rola staje się coraz mniej widoczna; zawód pracownika socjalnego znacząco zaczął iść bardziej w kierunku „zarządzania pomocą” niż w kierunku pomocy społecznej odniesionej do konkretnego przypadku. W odróżnieniu od pomocy społecznej w danym przypadku, zarządzanie opieką jest charakteryzowane poprzez planowanie i reagowanie na potrzeby bardziej grup niż jednostek oraz poprzez określanie funkcjonalnych zadań.

SpołecznościTrudne może być określenie tego, co obejmuje koncentracja na „społeczności”, ponieważ ten ter-min jest nie do końca jasny. Z tego powodu skupię się na dwóch rodzajach podejść: koncentracja na obszarach i koncentracja na ludziach tworzących określone sieci obowiązków lub „solidarno-ści”. Argumenty za i przeciw koncentrowaniu się na ludziach o wspólnej tożsamości, takimi jak grupy rasowe lub religijne minimalnie się różnią i zostaną omówione w następnym podrozdziale.Niektóre z argumentów za koncentracją na społecznościach w ujęciu geograficznym [społeczno-ści lokalne – przyp. tłum.] opierają się na poglądach na temat tego, jak przedstawia się życie spo-łeczności lub jak powinno ono wyglądać. „Spójność społeczności” jest interpretowana w Wielkiej Brytanii jako dobre, wspólne życie, sugerujące społeczne interakcje i tolerancję dla odmienno-ści.187 Mamy więc założenie odnośnie występowania powiązań w obszarze sieci geograficznej i społecznej, które staje się coraz bardziej problematyczne we współczesnym społeczeństwie – ludzie coraz częściej żyją, pracują, pozostają w relacjach rodzinnych i socjalizują się na zróż-nicowanych terenach. Jednak ludzie, dla których to ostatnie zdanie odnosi się w najmniejszym stopniu, są najczęściej tymi, którzy zostali pozbawieni dostępu do szerszych sieci i w pewnym stopniu skoncentrowanie się na „społeczności” odzwierciedla zainteresowanie określonym ro-dzajem lokalizacji, tam gdzie występują nasilone przejawy ubóstwa.Głównym powodem koncentrowania się na obszarach geograficznych jest to, że problemy czę-sto przedstawiane są w odniesieniu do obszaru. Jest to zarówno zły jak i dobry argument. Zły argument zakłada, że ludzie z problemami są najlepiej identyfikowani na podstawie tego gdzie mieszkają. Prawdą jest, że problemy takie jak ubóstwo, przestępczość i problemy zdrowotne mają tendencję do istnienia w większych proporcjach w tych samych miejscach, ale „większe proporcje” nie oznaczają „większości”. Ubóstwo i problemy zdrowotne są rozpowszechnione na-wet w przypadku rozwijających się gospodarek; większość ubogich osób nie żyje w ubogich

186 B. Compton, B. Galaway, B. Cournoyer, 2005, Social work processes, Belmont: Brooks/Cole.187 P. Ratcliffe, 2012, ‘Community cohesion’: reflections on a flawed paradigm, Critical Social Policy 32 [2] 262–281.

Problemy i reakcje

69

regionach. Jednocześnie mówienie, że na danym obszarze istnieje wiele problemów, nie ozna-cza, że większość ludzi, która żyje na tym obszarze ma te problemy. Dobrym argumentem jest to, że niektóre problemy są głównie związane z obszarem. Warunki danego obszaru wpływają na ludzi, którzy go zamieszkują – na tych którzy są ubodzy i na tych, którzy nie są. Kwestie takie jak organizacja społeczna, rozwój gospodarczy i środowisko fizyczne wymagają reakcji adekwatnych do tego co wiąże się z obszarem. Kwestie takie jak renowacje, projektowanie domów, komuni-kacja i związki społeczne należy rozważać przestrzennie188.Społeczności nie są tylko jednostkami geograficznymi. Sieci społeczne są ważne jako podstawa świadczeń społecznych. Spójność społeczności – inny termin zaczerpnięty z francuskiej polityki społecznej189 i źle rozumiany w Wielkiej Brytanii – zależy od solidarności, utworzenia wspól-nych, wspierających sieci społecznych. Termin „kapitał społeczny” jest również wykorzystywany do opisywania wartości takich sieci, ponieważ one wyraźnie dodają do zdolności ludzi kolejne istotne sprawy do uwzględnienia190. Praca wolontariatu, nieformalna opieka nad dziećmi i ludźmi starszymi, połączenia pomiędzy ludźmi w klubach społecznych – wszystko to przykłady ka-pitału społecznego. [Idea ta była niesamowicie pomocna przy przekonywaniu ekonomistów w organizacjach międzynarodowych do brania pod uwagę wartości niematerialnych działań społecznych. Svendsen i Sørensen opisują to jako rewolucję metodologiczną[…], w której[…] nieekonomiczne źródła zostały włączone do tej samej podstawy z bardziej widocznymi, ekono-micznymi aktywami – orientując się w tym samym czasie, że sieci, które badają mają niewielki, bezpośredni wpływ na ekonomię191].

BlokiDo grup ludzi, którzy dzielą wspólne cechy charakterystyczne można się odnosić [po Rae] jako do „bloków” [segmentów] w społeczeństwie192. Kobiety, mniejszościowe grupy etniczne, rodziny z dziećmi, osoby niepełnosprawne i w podeszłym wieku są definiowane w tym celu raczej nie ze względu na to co mają wspólnego, ale ze względu na różnice pomiędzy blokami – rozróżnienie pomiędzy mężczyznami a kobietami, niepełnosprawnymi i pełnosprawnymi, itd. Polityka odno-sząca się do bloków może być kierowana do określonych grup społecznych, ale niekoniecznie opierają się one na polityce tożsamości – zależy to od uczestników podzielających poglądy na członkostwo w grupie. Ta polityka jest bardziej skierowana na szerokie kategorie ludzi – ko-biety, nastolatków, itd. Główne argumenty za ukierunkowaniem na bloki są następujące:

Î są to rodzaje niekorzyści społecznych, które polityka społeczna tak często próbuje określić. Jeżeli pojawia się problem niekorzyści, ucisku lub wykluczenia to pojawia się równocześnie kwestia dążenia do zmiany stosunków społecznych, które je powodują;

Î ustalają kontekst, w którym polityka społeczna powinna działać. Polityka, która ignoruje podziały społeczne może mieć często niezamierzone efekty i może wzmocnić podziały. Na przykład, osoby należące do grup we względnie korzystnej sytuacji otrzymują większe wynagrodzenie niż osoby znajdujące się w sytuacji niekorzystnej, w związku z tym system

188 P. Spicker, 2001, Poor areas and the ‘ecological fallacy’, Radical Statistics 76, str. 38–79.189 M. Fragonard, 1993, Cohésion socjale et prevention de l’exclusion, Paris: La Documentation Française.190 R. Putnam, 2000, Bowling alone, New York: Simon and Schuster, rozdz. 19.191 G. Svendsen, J. Sørensen, 2006, The socioeconomic power of social capital, International Journal of Sociology and Social Policy 26 9/10 str. 411–429.192 D. Rae, 1981, Equalities, Cambridge, Mass: Harvard University Press.


70

emerytalny opierający się na dawnych zarobkach zapewni lepsze zasoby osobom, które już są w lepszej sytuacji. Dostęp do usług społecznych może się pogorszyć z uwagi na bez-pośrednią dyskryminację, ale usługi, których świadczenie zależy od listy oczekujących lub miejsca zamieszkania, np. gospodarka mieszkaniowa lub niektóre formy nauczania, również działają pośrednio przeciwko osobom postronnym lub osobom, które mają mniej stabilną sytuację. Jedną z najbardziej kategorycznych i trwałych krytyk państwa opiekuńczego jest to, że dąży ono do faworyzowania klasy średniej, czyli osób, które już teraz są lepiej zabez-pieczone, ale znajdują się w sytuacji, w której korzystają z usług193;

Î to podejście jest proste. Argument za „wskaźnikiem targetingu” jest co najwyżej silny w kra-jach rozwijających się, gdzie ubóstwo jest rozpowszechnione a drobnymi różnicami trudno zarządzać, ale w dalszym ciągu mają swoje miejsce w społeczeństwach rozwijających się.

Jednak istnieją również znaczne problemy w odpowiednim określaniu bloków. Î Istnieje kwestia równości. Jeżeli polityka jest odniesiona do grupy, to sytuacja jednostki

może zostać zignorowana. Sytuacja większej kategorii ludzi rzadko jest jednakowo gorsza niż sytuacja innej. Dawanie preferencji kobietom może oznaczać, że bogate kobiety będą mieć pierwszeństwo w otrzymywania usług przed ubogimi mężczyznami. Tworzenie moż-liwości dla osób z mniejszościowych grup etnicznych może doprowadzić do stworzenia możliwości osobom z klasy średniej w mniejszościowych grupach etnicznych, a nie innym osobom w większości etnicznej. Wsparcie dla rodzin z dziećmi może przekierować zasoby od uboższych, nowych i starych gospodarstw domowych do innych, którzy mają znacznie większe zasoby.

Î Rodzaje segmentu społecznego rozważanego w tym miejscu, takiego jak „kobiety” lub „mniejszościowe grupy etniczne” są bardzo mieszane, odnoszą się do dużej liczby osób w bardzo różnych sytuacjach. Sposób w jaki dany problem jest zbudowany niekoniecznie odzwierciedla wszystkie podziały. Na przykład rozkład niekorzyści występujących na tle rasowym w Wielkiej Brytanii powinien być rozumiany w ramach przekrojowych wpływów płci, narodowości i religii194, ale główne statystyki są tworzone na podstawie brutalnych podziałów opierających się głównie na kolorze skóry. Istnieje ryzyko, że polityka generalna będzie faworyzować niektóre grupy bardziej niż inne. Był to jeden z problemów głoszonych w sądach Stanów Zjednoczonych odnośnie polityki „akcji afirmatywnej”. W sprawie Bakke, żydowski student pozwał kolegę [z sukcesem], który wykluczył go z kursu medycznego na rzecz afroamerykańskiego studenta z niższymi ocenami195.

Ważne jest również wspomnienie o ostrożności odnośnie polityki związanej z blokami. Badania socjologiczne wskazują na serię niekorzyści i na podziały społeczne – m.in. sytuacja kobiet, „rasa” i płciowość. Ogólnie nie dotyczy to kwestii jak polityka społeczna jest zbudowana lub zaprojek-towana. Jeżeli jest ona zbudowana inaczej dla grup poszkodowanych z uwagi na niekorzystną sytuację – z polityką, która traktuje osoby poszkodowane inaczej – co jest bardziej oczywiste

193 R. Goodin, J. Le Grand [red.], 1987, Not only the poor, London: Allen and Unwin.194 National Equality Panel, 2010, An anatomy of inequality in the UK, London: LSE.195 Zob. R. Dworkin, 1985, A matter of principle, Cambrdige, Mass: Harvard University Press.

Problemy i reakcje

71

w reżimie apartheidu w Południowej Afryce lub w przypadku instytucjonalnej dyskryminacji ko-biet w Arabii Saudyjskiej – to jest bardziej podatna na wywoływanie niepokoju. Książki dotyczące polityki społecznej często bazują na pojęciach socjologicznych, mających na celu zrozumienie dystrybucyjnych implikacji, ale aby zrozumieć strukturę polityki zazwyczaj musimy spojrzeć na za-gadnienia w innych warunkach.

Ogół społeczeństwaPoza zagadnieniami takimi jak społeczność i spójność społeczna, niektóre rodzaje polityki mają przynosić korzyści ogółowi ludzi. W tym sensie, taka polityka jest „nieukierunkowana”, ponieważ korzyści nie muszą być powiązane z określoną jednostką lub grupą. Przykładem może być park publiczny, który jest miejscem dostępnym dla wszystkich, którzy chcą z niego skorzystać. Bardzo trudno jest przypisać określone zyski i korzyści do konkretnego użytkownika, a nawet do grupy użytkowników. Jednak w świadomości większości osób pojawia się myśl, że parki są dobrym pomysłem, a świat jest lepszy wraz z nimi niż bez nich. Ekonomiści traktują takie świadczenia jako „dobra publiczne”196. Innymi przykładami mogą być usługi publiczne takie jak policja, transport lub sieci komunikacyjne, chociaż te są bardziej dyskusyjne. Wykorzystuje się je raczej dla dobra społeczeństwa niż dla dobra określonych grup lub jednostek w społeczeństwie. Dobra publiczne charakteryzują się brakiem rywalizacji, jeżeli chodzi o ich użytkowanie i brakiem wyłączności. Niektórzy komentatorzy dodają dodatkowe warunki: możliwym kryterium jest to, że ludzie nie są zdolni do rezygnacji z dóbr [np. obronę – kiedy zostanie zapewniona – każdy ją ma]. Innym potencjalnie ważnym czynnikiem jest wspólne zaopatrzenie, tak aby żadne dodatkowe koszty nie towarzyszyły świadczeniu dla konkretnej osoby. Jednak może pojawić się problem przepełnienia, który polega na tym, że publiczne użytkowanie dóbr, takich jak parki lub drogi może zmienić swój charakter z dobrego, zmniejszając swoją wartość dla innych ludzi197. Może pojawić się rywalizacja, jeżeli chodzi o użytkowanie przestrzeni publicznej.Głównym argumentem za obraniem uogólnionego podejścia jest to, że podnosi ono dobrobyt ogółu jako całości; ludzie stają się zamożniejsi. Jest to trudne do sprawdzenia, ponieważ koszty można łatwo przypisać, a korzyści nie, ale w dalszym ciągu jest to przekonujące, ponieważ ko-rzyści społeczne z parków i dróg są dosyć widoczne. Ekonomiści przeprowadzają ocenę za po-mocą zasady Pareto, idei, zgodnie z którą grupa ludzi jest zamożniejsza jeżeli przynajmniej jedna osoba staje się zamożniejsza, a nikt inny nie jest uboższy198. Ta zasada jest bardzo dyskusyjna199 częściowo dlatego, że ludzie są dosyć wrażliwi na podziały, które są niesprawiedliwe, a częściowo dlatego, że nierówność sprawia, iż ludzie stają się ubożsi – szkodzi im. [„Odległość ekonomiczna” jest – z uzasadnionych powodów – jednym ze sposobów definiowania ubóstwa: patrz Ramka 5.1]. W przypadkach kiedy możliwe jest konkretne przypisanie korzyści z takiej polityki, często okazuje się, że jej efekty są nieegalitarne, faworyzowane są osoby, które już są lepiej zabezpieczone niż osoby najmniej zamożne. Parki najczęściej znajdują się w miejscach, gdzie służą klasie średniej;

196 S. Bailey, 2002, Public sector economics, Palgrave.197 D. Weimer, A. Vining, 2010, Policy analysis, Harlow: Longman, str. 72.198 Zob. np. L. Kaplow, S. Shavell, 2001, Any non-welfarist method of policy assessment violates the Pareto Principle, Journal of Political Economy 109 [2] str. 281–7; T. Damjanovic, 2006, On the Possibility of Pareto-Improving Pension Reform, The Manchester School, 74 [6] 741–754; A. Hasman, L. Osterdal, 2004, Equal value of life and the Pareto principle, Economics and Philiosophy 20 [2004] 13–23.199 Zob. P. Spicker, 2013, Reclaiming individualism, Bristol: policy Press, dział 3.4.


72

udzielanie zapomogi do transportu wiąże się z faworyzowaniem osób, które w większości mogą sobie pozwolić na podróżowanie; sponsorowane aktywności kulturalne są preferowane przez klasę średnią. Istnieje sprzeciw wobec takiego rodzaju polityki ze względu na to, że klasa średnia jest skłonna do „przywłaszczania” sobie usług opieki społecznej. Jednocześnie można jednak stwierdzić, że usługi dostępne klasie średniej będą również lepsze dla wszystkich pozostałych osób200.

SpołeczeństwoPolityka dla społeczeństwa – polityka „społeczna”201 – skupia się na relacjach w społeczeństwie jako całości. Polityka, której zamiarem jest zmiana relacji w społeczeństwie – polityka zajmująca się, np. ogólnie rodziną, kulturą lub tożsamością narodową – może być postrzegana jako polityka skoncentrowana na społeczeństwie. W rozdziale 2 przedstawiłem szczególny model społeczeń-stwa opierający się na solidarności; reprezentuje on społeczeństwo nie jako pojedynczą jednost-kę lub powszechną tożsamość, ale sieć sieci. Idea „kapitału społecznego” wspomniana wcześniej w kontekście społeczności jest innym sposobem na rozpatrywanie zagadnień. Jednym z założeń polityki społecznej jest to, że dotyczy ona podejść, które mają wzmocnić te sieci. Idea „spójności społecznej” jest reprezentowana na wiele różnych sposobów. Rada Europy zweryfikowała wiele definicji: niektóre z nich opierały się na więziach społecznych, inne na wspólnych wartościach i poczuciu przynależności, a jeszcze inne na zbiorowych działaniach lub zgodnym współistnieniu202. Może też istnieć polityka, której celem jest przynoszenie korzyści całemu społeczeństwu. Polityka na rzecz obrony, kultury, dziedzictwa lub polityka zagraniczna zaliczają się do tej kategorii. Jednym z najlepszych przykładów przynoszenia korzyści całemu społeczeństwu jest polityka makroeko-nomiczna, czyli zarządzanie całą gospodarką; zastosowanie polityki pieniężnej lub fiskalnej nie jest ukierunkowane na określone jednostki lub grupy, a efektów doświadcza całe społeczeństwo.

4.4. Podejście jednostkowe i grupowe

Dobrobyt jest rozumiany różnie w zależności czy jest postrzegany z perspektywy jednostkowej czy grupowej. Jednym z poglądów odnośnie „dobrobytu społecznego” jest to, że nie jest on ni-czym więcej niż sumą dobrobytu osób, który go tworzą. W przypadku dóbr publicznych, takich jak parki lub drogi, zbiorowe działania mogą przynieść więcej korzyści dla każdej osoby niż kosz-tów dla każdego pojedynczego użytkownika. Jednak istnieje również pogląd, że społeczeństwa mają swój interes i dobrobyt, który różni się od tego posiadanego przez każdego, pojedynczego członka; społeczeństwa również muszą przetrwać, rozmnażać się i rozwijać. Jeżeli dobrobyt jest rozumiany indywidualistycznie, może on być powiększany poprzez kreowanie lepszych rzeczy dla większej liczby osób, np. poprzez wzrost, redystrybucję lub ubezpieczenie. Z drugiej strony, jeżeli dobrobyt jest interpretowany grupowo, to istnieją różne kryteria, na podstawie których dobrobyt społeczeństwa powinien być oceniany. Można powiedzieć, że społeczeństwa mają „potrzeby”, w takim sensie, że istnieją rzeczy, które są potrzebne społeczeństwu do przetrwania. Muszą one utrzymywać porządek, zajmować się zmianami i „rozmnażać się” na przyszłość.

200 R. Goodin, J. Le Grand [red.], 1987, Not only the poor, London: Allen and Unwin.201 Z. Ferge, 1979, A society in the making, Harmondsworth: Penguin, str. 55.202 Council of Europe [Rada Europy], 2005, Concerted development of social cohesion indicators: methodology guide, Council of Europe.

Problemy i reakcje

73

Koncepcja państwa opiekuńczego powstała w dwudziestym wieku, zarówno ten fakt jak i rozwój usług społecznych może być postrzegany jako ruch naprzód w kierunku podejścia grupowego, włączając w to nie tylko narodowe systemy świadczeń społecznych, ale też grupę reakcji struktural-nych, takich jak rozwój gospodarczy i zdrowie publiczne. Jednak nie jest to jednoznacznie grupowe. Wiele systemów społecznych opiera się na zindywidualizowanych reakcjach – ubezpieczenie indy-widualne, uprawnienia określane ze względu na staż pracy lub dotowany rynek towarowy, na któ-rym ludzie w dalszym ciągu są konsumentami. Emerytury są niesamowicie zindywidualizowane, opierają się na indywidualnym stażu pracy, i nie są dostępne dla wszystkich z mocy prawa. Niektóre państwa takie jak Szwecja lub Włochy objęły tą zasadą również emerytury państwowe203. Istnieje silny trend w kierunku indywidualizacji, wybieraniu polityki odnoszącej się do sytuacji jednostki, a nie ludzi w grupie lub przynależnych do szerszej kategorii204. Niektórzy ekonomiści twierdzą, że najlepsze odpowiedzi są zawsze zindywidualizowane205, ponieważ tylko zindywidualizowana polityka może być dostosowana do jednostkowych spraw, ale to ma niewielkie znaczenie. Nie jest zrozumiałe samo przez się, że indywidualne nauczanie jest lepsze niż nauka w szkołach, że do-starczanie wody pitnej w butelkach do gospodarstw jest lepsze niż dostarczanie jej za pomocą instalacji wodociągowej lub, że transport osobisty jest lepszy niż transport publiczny. Tak może być, ale nie musi; te zagadnienia należy rozpatrywać i oceniać po okolicznościach, w których mają zastosowanie. Bezrobocie było postrzegane w okresie powojennym jako zjawisko strukturalne, a główne reakcje obejmowały rozwój gospodarczy, politykę regionalną, tworzenie miejsc pracy poprzez prace publiczne i ochronę socjalną. W ostatnich latach reakcja na bezrobocie została zindywidualizowana i duży nacisk został położony na „aktywowanie” do ponownego zatrudniania bezrobotnych na rynku pracy206. McKeen, piszący w kontekście Kanady, skomentował, że polityka społeczna stała się silniejszą pomocą społeczną realizowaną według przypadków, a strukturalne rozumienie problemów społecznych zostało całkowicie wyeliminowane z kalkulacji207.Ogólnym doświadczeniem jest to, że przy zapewnianiu pomocy społecznej potrzebne są zarówno indywidualne jak i grupowe reakcje są. Systemy, które reagują na ogólne potrzeby mogą obejmować kompleksowo populacje wyłącznie wtedy, kiedy są w stanie odpowiedzieć na oczekiwania. Niektóre rozpatrywane potrzeby, takie jak opieka zdrowotna i pomoc społeczna często wymagają bardzo zindywidualizowanych reakcji. Z drugiej strony, systemy, które opierają się szczególnie mocno na zin-dywidualizowanych reakcjach nie są w stanie uporać się z różnorodnością i zakresem problemów, nawet w tak mocno rozwiniętych gospodarczo krajach jak Stany Zjednoczone. W momencie gdy jed-nostkowe problemy, takie jak przemoc interpersonalna lub alkoholizm, są coraz bardziej powszechne, niezbędna staje się uogólniona reakcja społeczna, dzięki której usługi mogą stać się skuteczne.

TEMAT DO OMÓWIENIA

Jeżeli rząd chce walczyć z otyłością w populacji, to na czym powinien się skupić?

203 Pension Commission, 2005, A new pension settlement for the 21st century, London: The Stationery Office.204 Zob. P. Spicker, 2013, Reclaiming individualism, Bristol: Policy Press.205 L. Kaplow, S. Shavell, 2001, Any non-welfarist method of policy assessment violates the Pareto Principle, Journal of Political Economy 109 [2] str. 281–7.206 N. Gilbert, R. van Voorhuis [red.], 2001, Activating the unemployed, New Brunswick: Transaction, 2001; W. van Oorschot, P. Abrahamson, 2003, The Dutch and Danish miracles revisited, Social Policy and Administration 37 [3] str. 288–304.207 W. McKeen, 2006, Diminishing the concept of social policy, Critical Social Policy 26 [4] str. 865–887.

75

5. POTRZEBY I DOBROBYT

5.1. Dobre samopoczucie

Pomimo że niniejsza książka skupia się głównie na „dobrobycie” w różnych znaczeniach, to do-brobyt często jest wykorzystywany jako odniesienie do „dobrego samopoczucia”, obojętnie czy ludzie wiodą dobre, satysfakcjonujące, zadowalające życie, czy nie wiodą takiego życia – niektóre przykłady takiego użycia podałem w rozdziale 1. Idea dobrego samopoczucia jest czasami wy-korzystywana do oddalenia dyskusji od zagadnień praktycznych pomocy społecznej i dlatego prawdopodobnie powinno podchodzić się do niej z pewną dozą ostrożności208. Dobre samo-poczucie jest głównie rozumiane przez ekonomistów pod względem tego, co ludzie wybierają. Wybory są często określane zgodnie z wartością, którą ludzie przypisują różnym opcjom i wpływ na to mają normy, przekonania i emocje. Wybory, których dokonują ludzie mogą być rozumiane pod względem ich „użyteczności” lub dostrzeganej wartości dla osób dokonujących wyboru. Ryc. 5.1 pokazuje krzywe umownej użyteczności, zwane również „krzywymi obojętności”, ponieważ każda krzywa opisuje szereg wyborów, które mają taką samą wartość dla ludzi. Dobre samo-poczucie wzrasta, kiedy użyteczność jest maksymalizowana – na wykresie, tam gdzie wybory są dokonywane z wyższej krzywej – i maleje wraz ze zmniejszaniem użyteczności. Użyteczność niekoniecznie wzrasta wtedy, kiedy ma się czegoś więcej lub ma się cokolwiek. Kiedy ludzie osiągnęli „elementarną wielkość” w odniesieniu do rodziny czy współmałżonka, większość nie chce mieć większej rodziny, więcej współmałżonków lub rodziców. Kiedy ludzie są rozpatrywani jako grupa, to dobrobyt cały czas wzrasta, jeżeli wzrasta użyteczność grupy209.Analizy ekonomiczne dobrobytu mają tendencję do podkreślania tego, co ludzie wybierają a nie tego czego potrzebują, co leży w ich interesie lub co powinni posiadać. Istnieje silny argument moralny za tym, aby powiedzieć, że ludzie są najlepszymi sędziami swoich własnych interesów, ale nie jest to jedyny pogląd. Jednocześnie można stwierdzić, że istnieją „obiektywne” interesy, rzeczy bez których niemożliwe jest, aby ludzie doświadczali dobrobytu. Mogą one obejmować potrzebę fizycznego przetrwania, edukacji, możliwość niezależnych działań itd.210. Innymi słowy, dobrobyt może być postrzegany jako coś zależnego od spełnienia „potrzeb”, a nie tylko od wyborów.Poza poglądem, że wybory są równe dobremu samopoczuciu istnieją również inne sporne prze-słanki popierające podejście ekonomiczne. Drugą przesłanką jest to, że wybory ludzi są racjonalne – co czasami może być prawdą, jeżeli różnice są uśrednione, ale najczęściej nie jest to jednak

208 D. Taylor, 2012, Well being and welfare, Journal of Social Policy 40 [4] 777–794.209 D. Winch, 1971, Analytical welfare economics, Harmondsworth: Penguin.210 L. Doyal, I. Gough, 1991, A theory of human need, Basingstoke: Macmillan.

Dobre samopoczucie Potrzeby Potrzeby grupowe Potrzeby i reakcje


76

prawda zarówno w przypadku jednostek, jak i całego społeczeństwa. Po trzecie, ludzie próbują maksymalizować swoje korzyści; więcej oznacza prawie zawsze lepiej. Ryc. 5.1 zależy od kon-wencjonalnego, ekonomicznego przedstawienia wyborów dokonywanych przez ludzi – w tym przypadku, wybór pomiędzy pożywieniem a opieką zdrowotną. Krzywe przedstawiają zakres wyborów, a te wybory mają taką samą wartość dla osoby, która ich dokonuje. Jednym z głównych założeń w tej prezentacji jest to, że ludzie są ogólnie skłonni do wymienienia jednego towaru w celu uzyskania innego lub większej ilości. Dana osoba będzie bardziej skłonna do zrezygno-wania choć trochę z opieki zdrowotnej w celu uzyskania większej ilości jedzenia i odwrotnie.

Ryc. 5.1: Krzywe użyteczności: ekonomiczne przedstawienie dobrobytu

Innym założeniem jest to, że wyżej położone krzywe obojętności są zawsze bardziej preferowa-ne niż te na niższych pozycjach. Oba założenia są dyskusyjne. Problemem pierwszego jest to, że niektóre rzeczy nie są praktycznie zbywalne – wprawdzie istnieją okoliczności, w których ludzie mogą obejść się bez jedzenia, aby uzyskać opiekę zdrowotną lub odwrotnie, ale w większości przypadków idea równoważenia budżetu pomiędzy jedzeniem a opieką zdrowotną nie ma zbyt-niego sensu. Problemem drugiego założenia jest to, że ludzie zawsze będą chcieli posiadać więcej. Ludzie mogą mieć za dużo jedzenia, ale mogą też istnieć poziomy opieki zdrowotnej, których ludzie nie chcą uzyskać – posiadanie zbyt wielu rzeczy może powstrzymać ludzi od prowadzenia niezależnego życia.Po czwarte, zakłada się, że wybory są skutecznie wyrażane poprzez łączenie indywidualnych wyborów w obrębie systemu rynkowego. Można stwierdzić, że system rynkowy wraz z procesem socjalizacji kształtuje i ogranicza wybory. Otyłość nie wzrasta w rozwiniętych gospodarkach, ponieważ jednostki mogą dokonać osobistego wyboru odnośnie pożywienia. Odzwierciedla to rodzaje dostępnego pożywienia, metody przygotowania, metody dystrybucji i względne kosz-ty; nie wspominając o wszystkich innych aspektach stylu życia, które mają wpływ na aktywność fizyczną211. Po piąte, analityczna ekonomia dobrobytu ogólnie uważa, że grupa to nic więcej niż

211 T. Lang, G. Rayner, 2005, Obesity: a growing issue for European policy?, Journal of European Social Policy 15 [4] 301–327.

Potrzeby i dobrobyt

77

suma ludzi, którzy ją tworzą: grupy społeczne, zgromadzenia religijne, miasta, grupy kulturowe lub narody nie mają określonych interesów, które nie są interesami ich jednostkowych członków [chociaż przedsiębiorstwa, dziwnym trafem, mogą mieć]. Ekonomiści teoretyczni często głoszą wniosek, że świadczenia społeczne są niezgodne z konsekwencjami indywidualnych preferencji, co stanowi dowód, że są one niekompatybilne z dobrym samopoczuciem212. To wszystko poka-zuje jak bardzo ograniczona jest koncepcja dobrego samopoczucia213.Alternatywne poglądy na temat „dobrego samopoczucia” są powiązane z innymi rodzajami war-tości. Dobre samopoczucie może być interpretowane pod względem „szczęścia”, „interesów” lub tego, co jest „dobre” dla ludzi a potrzeby, rozumiane jako coś, bez czego człowiek jest bardziej skłonny do cierpienia214. Jednym z głównych problemów rosnącego „dobrego samopoczucia” jest to, że może ono być rozumiane odmiennie przez wiele różnych osób, a poprawa dobrobytu dla jednych możne oznaczać jego zmniejszenie dla innych. Bernard Shaw ostrzega nas, abyśmy nie czynili innym tak, jak chcemy żeby nam czyniono, ponieważ nasze gusta mogą nie być takie same.

5.2. Potrzeby

Idea „potrzeb” jest wykorzystywana przy odnoszeniu się do rzeczy, które ludzie muszą posia-dać – rzeczy, które w pewnym sensie są „niezbędne”. Feinberg sugeruje, że potrzeby to „interes dobrobytu” – rzeczy, bez których ludzie mogą być poszkodowani215. Rodzaje interesów, które Feinberg uznawał za podstawowe to:

Î zdrowie fizyczne i wigor; Î fizyczna integralność i funkcjonowanie; Î brak bólu lub oszpecenia; Î minimalny stopień aktywności umysłowej; Î stabilizacja emocjonalna; Î brak bezpodstawnych obaw i żali; Î udział w normalnym życiu społecznym; Î minimalna wysokość majątku, dochodów i zabezpieczenia finansowego; Î znośne środowisko społeczne i fizyczne; oraz Î trochę wolności od ingerencji innych216.

Jest to popularna dyscyplina dla osób piszących o potrzebach, które często przedstawiają przy-długie listy potrzeb. Idea „podstawowych potrzeb” używana czasami przez ONZ odnosi się do listy niezbędnych rzeczy:

Po pierwsze, obejmują one minimalne wymagania rodziny, jeżeli chodzi o prywatną kon-sumpcję: odpowiednie pożywienie, schronienie i ubranie, jak również meble i wyposażenie domu. Po drugie, obejmują one niezbędne usługi świadczone przez społeczność lub dla

212 L. Kaplow, S. Shavell, 2001, Any non-welfarist method of policy assessment violates the Pareto Principle, Journal of Political Economy 109 [2] str. 281–7.213 A. Sen, 1979, Collective choice and social welfare, AmsterdamŁ Elsevier, rozdz. 6 i str. 198.214 P. Spicker, 1988, Principles of social welfare, London: Routledge, rozdz. 1.215 J. Feinberg, 1973, Social philosophy, Prentice Hall, Englewood Cliffs N.J.: Prentice Hall, str. 111.216 J. Feinberg, 1980, Rights, justice and the bounds of liberty, Princeton NJ: Princeton University Press, str. 32].


78

ogółu społeczności, takie jak bezpieczna woda pitna, urządzenia sanitarne, transport pub-liczny i placówki służby zdrowia, edukacyjne i kulturalne217.

Doyal i Gough mają jeszcze dłuższą listę potrzeb opierającą się na zdolności ludzi do uczestni-ctwa w społeczeństwie218. Listy tego rodzaju nigdy nie mogą być ostateczne, ponieważ potrzeby są społecznie definiowane i budowane. Są one budowane, ponieważ wywodzą się z grupy relacji społecznych lub stanowią konsekwencje określonych układów społecznych. Na przykład dzieci są zależne nie tylko dlatego, że są słabsze lub mniej kompetentne niż dorośli, ale też dlatego, że wymaga się od nich, aby były zależne – nie mogą one pracować, za to muszą uczęszczać do szkoły.„Społeczna definicja” potrzeb jest bardziej złożoną ideą. Społeczne oczekiwania i wzory zacho-wania określają to, co jest uważane za „szkodliwe”, „podstawowe” lub „potrzebne”; znaczenie „po-trzeby” jest definiowane pod takim względem. Zagadnienie „niepełnosprawności” daje przykład. Jednym z głównych konceptów wykorzystywanych w zrozumieniu niepełnosprawności jest odróżnienie pomiędzy ideą niepełnosprawności jako ograniczenia fizycznego – czasami od-nosi się to do modelu „medycznego” – a ideą niepełnosprawności jako konceptu społecznego. Niepełnosprawność rozumiana pod względem fizycznym stanowi funkcjonalne ograniczenie, którego skutkiem jest pewnego rodzaju limit – niezdolność do wykonywania pewnych zadań. Model społeczny ponownie interpretuje niepełnosprawność w kontekście społecznym, zakła-dając, że ograniczenia wyrastają raczej ze społecznych założeń, konstrukcji środowiska i efektu, że takie założenia niosą ze sobą możliwości i zdolności. Krótkowzroczni lub daltoniści nie są po-wszechnie traktowani jako niepełnosprawni; utrata oka lub nerki jest czasami traktowana jako czynnik prowadzący do niepełnosprawności, ale niekoniecznie tak jest. Z kolei amputacja, oszpe-cenie lub wcześniejsze doświadczenie schizofrenii są często traktowane jako niepełnosprawność. Za tym może kryć się pewna racja. Definicja terminu „niepełnosprawność” zależy, przynajmniej częściowo, od określenia warunków, które są uważane za szczególnie problematyczne, ale więk-szość tej definicji jest konwencjonalna.Idea potrzeby jest szczególnie ważna dla polityki społecznej w praktyce. Potrzeby są czymś, na co polityka społeczna i usługi społeczne odpowiadają. Niektóre z tych potrzeb są „potrzebami ludzkimi”, które dzielą wszyscy jako istoty ludzkie, np. potrzeba jedzenia, picia, ciepła, schronie-nia. Ale wiele, a może nawet większość ludzkich potrzeb jest zaspokajana poprzez mechani-zmy, które mają niewiele wspólnego z polityką społeczną. Ludzie mają zazwyczaj pożywienie i mieszkanie dzięki działaniu stosunków gospodarczych, a nie dzięki rozwojowi zbiorowej dzia-łalności społecznej lub usług społecznych. Przedmiot zainteresowania polityki ma tendencję obejmować obszary, w których potrzeby nie są zaspokajane poprzez ten rodzaj mechanizmów. W przeciwieństwie do skupiania się głównie na potrzebach ludzkich, polityka społeczna zajmuje się sytuacjami, w których potrzeby pozostają niespełnione i wymagany jest jakiś rodzaj reakcji; zajmuje się również osobami znajdującymi się w sytuacji, w której jest bardziej możliwe, że te

217 P. Spicker, S. Alvarez Leguizamon, S. Gordon [red.], 2007, Poverty: an international glossary, London: Zed.218 L. Doyal, I. Gough, 1991, A theory of human need, Basingstoke: Macmillan.

Potrzeby i dobrobyt

79

osoby będą odczuwać potrzeby, które na swój sposób będą się różnić od powszechnych potrzeb posiadanych przez wszystkich.

Ramka 5.1: Ubóstwo: brak dobrobytu

Ubóstwo jest pojęciem złożonym, wielopostaciowym i często omawianym. Wielu autorów interpretuje ubóstwo głównie pod względem zasobów gospodarczych, zwłaszcza dochodu. Niektóre standardowe „mierniki” ubóstwa opierają się na dochodzie – np. dochód w wysokości 1,25 $ na dzień jest stosowany przez Bank Światowy, a 60% średniego dochodu jest preferowane przez Unię Europejską219. Jednak idea ubóstwa jest stosowana na wiele innych sposobów, m.in. jako opis tego, jak ludzie żyją, jako konstelacja problemów społecznych, grupa stosun-ków gospodarczych i społeczne doświadczenie. W takich ogólniejszych znaczeniach, jest to jeden z terminów najczęściej używanych do opisania stanu, w którym ludziom brakuje dobrobytu.Istnieją dziesiątki definicji ubóstwa, ale możliwe jest zidentyfikowanie wśród nich kilku grup lub „rodzin” znaczeń – są to w pewien sposób powiązane podejścia do tej kwestii Jedna z grup podejść opisuje ubóstwo z punktu widzenia potrzeby materialnej.

1. Ubóstwo jako potrzeba. Ubóstwo jest czasami rozumiane jako brak podstawowych przedmiotów, takich jak jedzenie, ubrania, mieszkanie lub paliwo.

2. Ubóstwo jako forma deprywacji. Może się odnosić do długoterminowych potrzeb – niedożywienie, mieszka-nie w dzielnicach nędzy, nieustanne uzyskiwanie niskiego dochodu – ale nie jest to jedyna możliwa forma. Ubóstwo jest charakteryzowane również przez brak zabezpieczenia. Może istnieć „sieć deprywacji”220: sytuacja osób ubogich może się zmienić, ale brak zasobów powoduje, że osoby ubogie muszą poświęcać pewne rze-czy po to, aby dostać inne oraz to, że są bardziej podatne na przechodzenie z jednej formy deprywacji do innej.

3. Ubóstwo jako niski standard życia. Osoby mające niski dochód lub niską konsumpcję przez pewien okres czasu muszą obchodzić się z małymi ilościami w porównaniu z innymi. Ubóstwo jest utożsamiane z okolicznoś-ciami, w których ludzie nie są zdolni wykorzystywać lub uzyskiwać dóbr, udogodnień lub działań, z których korzystają inni. Charles Booth, który zapoczątkował badania nad ubóstwem w wiktoriańskiej Anglii, odnosi się do ubóstwa jako do „życia stanowiącego walkę o to, aby nabywać rzeczy niezbędne do życia i wiązać koniec z końcem”221

Inna grupa definicji opisuje ubóstwo pod względem sytuacji ekonomicznej ludzi.1. Ubóstwo jako brak zasobów. Ktoś, kto jest w potrzebie, ale ma wystarczająco duży dochód nie powinien

być uważany za „ubogiego”. W międzynarodowej deklaracji podpisanej przez wielu wiodących naukowców z zakres nauk społecznych stwierdza się, że ubóstwo jest przede wszystkim pojęciem odnoszonym do do-chodów i zasobów222.

2. Ubóstwo jako dystans ekonomiczny. Osoby, których dochód jest znacznie niższy od tego, który uzyskują osoby wokół nich, określane są jako osoby w „dystansie ekonomicznym”, który odcina je od możliwości pełnego uczestnictwa w społeczeństwie. O’Higgins i Jenkins wyjaśniają, że istnieje nieuniknione połączenie pomiędzy ubóstwem a nierównością: pewne stopnie lub wymiary nierówności […] mogą prowadzić do tego, że ludzi znajdą się w sytuacji poniżej minimalnych standardów akceptowalnych w danym społeczeństwie. Ten aspekt „dystansu ekonomicznego” w nierówności, to właśnie ubóstwo”223.

3. Ubóstwo jako klasa ekonomiczna. Powiązanie wielu osób z gospodarką – np. pracownicy zatrudnieni częś-ciowo z przyczyn ekonomicznych, osoby starsze i niepełnosprawne – oznacza, że w wielu społeczeństwach osoby te nie są zdolne do sterowania zasobami i stąd mogą stać się ubogimi.

219 P. Spicker, 2012, Why refer to poverty as a proportion of median income?, Journal of Poverty and Social Justice 20[2] 165-177.220 F. Coffield, J. Sarsby, 1980, A cycle of deprivation?, London: Hainemann; D. Narayan, R. Chambers, M. Shah, P. Petesch, 2000, Voices of the poor: crying out for change, World Bank/Oxford University Press, rozdz. 11.221 C. Booth, 1902, Life and labour of the people in London, London: Macmillan, tom 1 str. 33.222 P. Townsend i inni, 1997, An International Approach to the Measurement and Explanation of Poverty: Statement by European social scientists, w D. Gordon, P. Townsend, 2000, Breadline Europe, Bristol: Policy Press.223 M. O’Higgins, S. Jenkins, 1990, ‘Poverty in the EC: 1975, 1980, 1985’, w R. Teekens, B van Praag [red.] Analysing poverty in the European Community, Luxembourg: European Communities, str. 207.


80

Trzeci zestaw kategorii definicji traktuje ubóstwo jako zbiór relacji społecznych. Na całym świecie ubogie osoby opisują swoje doświadczenia i traktowanie ubóstwa przez pryzmat ich stosunku do społeczeństwa224.1. Klasa społeczna. Sytuacja społeczna ludzi zależy od połączenia ich sytuacji ekonomicznej, osiągnięć w zakresie

edukacji i statusu społecznego. Ubóstwo, dla wielu osób odnosi się do sytuacji najniższych klas, osób bez statusu, władzy i możliwości dostępnych dla innych.

2. Zależność. Georg Simmel, socjolog, utożsamia ubóstwo z zależnością od wsparcia: osoba uboga, mówiąc językiem socjologów, jest jednostką, która otrzymuje wsparcie z powodu braku środków225.

3. Społeczne wykluczenie. Idea wykluczenia pokrywa szeroki zakres okoliczności: łączy ludzi, którzy nie są zdolni do uczestnictwa w społeczeństwie z uwagi na ubóstwo, ludzi bezradnych, którzy nie są odpowiednio chro-nieni [np. osoby starające się o azyl i osoby niepełnosprawne] oraz ludzi, którzy są społecznie

4. odrzuceni [np. chorzy na AIDS lub narkomani].5. Brak uprawnień. W organizacjach międzynarodowych „brak podstawowego zabezpieczenia”226 zaczął być

rozumiany pod względem praw człowieka. Amartya Sen twierdzi, że głód ma miejsce nie ze względu na brak jedzenia, ale dlatego że ubogie osoby nie są uprawnione do spożywania jedzenia, które znajduje się na da-nym obszarze 227.

Te poglądy w pewnym zakresie się pokrywają, ale są też idee, które je przenikają: zróżnicowane pojęcie Petera Townsenda dotyczące relatywnej deprywacji bierze pod uwagę np. wzorzec deprywacji, zasoby, społeczne wykluczenie i dystans ekonomiczny228, podczas gdy „społeczna dyskwalifikacja”229 Paugama obejmuje klasę, wykluczenie i brak zabezpieczenia.Istnieje jeszcze jedenasta grupa, lub pole znaczeń. W podstawie idei zagnieżdżony jest imperatyw moralny – poczucie, że nie tylko samo ubóstwo jest istotne, ale fakt, że trzeba coś z tym zrobić. Jest to jeden z powodów, dla których ubóstwo jest tak trudne do zdefiniowania. Każda definicja, która nie uchwyci zakresu moralnego, najprawdopodobniej zostanie odrzucona jako niesatysfakcjonująca. Jednakże jest to również jeden z powodów, dla których rządy niechętnie przyznają, że ubóstwo istnieje: takie przyznanie niesie za sobą zobowiązanie, że na-leży coś z tym zrobić, można mu się sprzeciwić poprzez odrzucenie definicji lub znalezienie innych moralnych powodów, które uzasadnią, że nie należy nic z tym robić.

5.3. Potrzeby grupowe

Potrzeby grupowe odnoszą się do ludzi w podobnej sytuacjach, które wymagają pewnego ro-dzaju zbiorowej reakcji. Obejmują one:

Î okresy w cyklu życia kiedy potrzeby są długoterminowe i przewidywalne, np. w starości lub dzieciństwie;

Î sytuacja osób, których zdolność do podjęcia zwyczajnych działań jest ograniczona, np. lu-dzie z niepełnosprawnością fizyczną, przewlekłą chorobą umysłową lub niepełnospraw-nością intelektualną;

Î przypadki, na które narażeni są ludzie w różnych momentach swojego życia, np. ubóstwo, bezdomność, choroba lub bezrobocie.

224 Narayan i in., 2000.225 G. Simmel, 1908, ‘The poor’, w Social Problems 1965 13 str. 118-139.226 K. Duffy, Social exclusion and human dignity in Europe, Council of Europe CDPS[95] 1 Rev.227 A. Sen, 1981, Poverty and famines: an essay on entitlement and deprivation, Oxford: Clarendon Press, Oxford: Clarendon Press.228 P. Townsend, 1979, Poverty in the United Kingdom, Harmondsworth: Penguin.229 S. Paugam, 2004, La disqualification socjale, Paris: Presses Universitaires de France.

Potrzeby i dobrobyt

81

Choć każda z wymienionych kategorii jest węższa niż powinna być ogólna troska w kwestii potrzeb ludzkich, to ważne jest aby uznać, że te okoliczności wpływają na szeroką grupę ludzi. Każdy na pewnym etapie swego życia był dzieckiem; większość ludzi ewentualnie będzie w po-deszłym wieku. Stwierdzono, że ok. 1/3 populacji będzie korzystać z leczenia psychiatrycznego w pewnym momencie swojego życia, co wskazuje na wysoki poziom ryzyka, podczas gdy ponad 1/3 wszystkich osób w starszym wieku będzie na pewnych etapach swego życia najprawdopo-dobniej niepełnosprawna fizycznie. Zgodnie z ostrożną oceną Banku Światowego, przypadająca na osobę kwota 2 $ na dzień sprawia, że ubogie jest ponad 40% ludności świata230.

Potrzeby w cyklu życiaDzieciństwo. Oczywiście, dzieci mają takie same potrzeby jak wszyscy inni – potrzebę podsta-wowych artykułów, wsparcia emocjonalnego. Jednak posiadają również dwie inne, zróżnico-wane grupy potrzeb. Pierwsza grupa potrzeb jest rozwojowa – są to rzeczy, których potrzebują dzieci, aby wyrosnąć na niezależnych dorosłych. Mia Kellmer Pringle określa je jako potrzebę miłości i bezpieczeństwa, nowych doświadczeń, pochwały i uznania oraz odpowiedzialności231. Większość tych potrzeb nie jest bezpośrednio postrzegana jako pozostające w zakresie kom-petencji rządu, ale jednym z głównych przepisów dotyczących dzieci w większości krajach jest zapewnienie im podstawowej edukacji; raport Sachsa sugeruje, że jest to jeden z najważniejszych wstępnych środków przeciwdziałających ubóstwu232. Druga grupa potrzeb opiera się na ich za-leżności. Należy zauważyć, że zdolność dzieci do spełniania swoich własnych potrzeb jest ogra-niczona. Idea dzieciństwa jako przedłużonego okresu zależności i podatności nie jest nowa, ale jego długość już jest; prawo regulujące kwestie zatrudniania nieletnich jest właściwie datowane na początek wieku dziewiętnastego, powszechna edukacja w większości krajów została wprowa-dzona względnie niedawno – niektóre kraje rozwijające się są w trakcie jej wprowadzania – a wiek, w którym opuszcza się szkołę i wkracza na rynek pracy jest stopniowo podnoszony. Konwencja ONZ o prawach dziecka definiuje prawa dzieci w zarysie podkreślającym ich zależność i ich miejsce w rodzinie: „dziecko dla pełnego i harmonijnego rozwoju swojej osobowości powinno wychowywać się w środowisku rodzinnym, w atmosferze szczęścia, miłości i zrozumienia”233. [tłumaczenie zaczerpnięte z Dz.U. 1991 nr 120 poz. 526 – przyp. tłum.]Oczywiście zdarza się, że czasami potrzeby dzieci odzwierciedlają problemy w rodzinie: znę-canie się i zaniedbanie są defektami środowiska rodzinnego. W takich przypadkach może się zdarzyć, że dzieci będzie należało odseparować od rodziny – zazwyczaj z zamiarem zastąpienia opieki rodzinnej. Jednakże w większości przypadków, możliwość reakcji na potrzeby dzieci jest rozpatrywana zgodnie z sytuacją rodziny. Jeżeli dziecko jest ubogie, to dlatego, że rodzina jest uboga i pierwszym krokiem do otrzymania wsparcia dla dziecka [np. włączenie do edukacji lub uzyskanie opieki zdrowotnej] jest dokonanie ustaleń mających na celu zaangażowanie w ten proces rodziny. To nie zawsze jest prawdą: obowiązkowa edukacja została wprowadzona pomimo

230 Zob. World Bank [Bank Światowy], 2013, Poverty na http://web.worldbank.org/WEBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPOVERTY/EXTPA/0,, contentMDK: 20040961~menuPK: 435040~pagePK: 148956~piPK: 216618~theSitePK: 430367~isCURL: Y,00.html231 M. Kellmer Pringle, 1980, The needs of children, London: Hutchinson.232 UN Millenium Project 2005, Investing in development: Overview, New York: United Nations Development Programme.233 Tekst w języku angielskim – United Nations, 1989, Convention on the Rights of the Child, preambuła.


82

sprzeciwu rodzin a szkoły zostały wykorzystane jako podstawa do zapewnienia dzieciom wyży-wienia i opieki zdrowotnej.Rodzicielstwo. Zależna pozycja dzieci w dużej mierze określa wymaganie, aby to rodziny zajmo-wały pozycje należne rodzicom, ale nie wyjaśnia to wszystkiego. Pojawia się wiele założeń doty-czących pozycji rodziców, np. biologiczni rodzice mają szczególną więź z dzieckiem i obowiązki wobec niego, kobiety będą głównymi opiekunkami, macierzyństwo nie jest zgodne z rolą kobiety na rynku pracy. Te założenia są głęboko zakorzenione, ale są bardzo dyskusyjne. Argumenty doty-czące pozycji kobiet są prawdopodobnie najbardziej znane i stanowiły coraz większe wyzwanie w ciągu ostatnich ok. czterdziestu lat, wraz z pojawieniem się drugiej fali feminizmu,. Założenie biologicznego połączenia między matką i dzieckiem jest nie mniej prowokująca. We Francji rodzi-cielstwo jest określone prawnie bardziej jako społeczna odpowiedzialność a nie fakt biologiczny. Rodzice są proszeni o zaakceptowanie dziecka przy porodzie, jeżeli go nie zaakceptują, to dziecko może urodzić się z jednym rodzicem lub w ogóle bez rodziców.Jednym z efektów takich założeń jest uwarunkowanie wzoru życia, w którym kobiety są bardziej skłonne do przerwania swojej obecności na rynku pracy oraz następuje spadek dochodu rodziny wraz z momentem pojawienia się dziecka. Są różne sposoby odpowiedzi na te sytuacje. Niektórzy wprowadzają takie rozwiązania jak urlop macierzyński i zasiłek macierzyński. Inni podnoszą zasiłki rodzinne na bardzo małe dzieci [ponieważ momentem kiedy rodzina jest najbardziej narażona na obniżenie dochodu jest ten, w którym dziecko jest zbyt małe, aby otrzymać opiekę poza rodziną]. Zatem są to kolejne przykłady potrzeb, które są „budowane społecznie” – problemów, które się rozwinęły; wymagana jest jakaś reakcja ze względu na okoliczności społeczne, które one wywołują.Podeszły wiek. Podeszły wiek jest innym społecznym konstruktem i z uwagi na to, że konwencje różnią się w obrębie różnych usług społecznych, to dyskusja dotycząca osób starszych nie za-wsze musi odbywać się w oparciu o tę samą podstawę. Dla celów ubezpieczenia społecznego „starszy wiek” ogólnie oznacza to samo co wiek emerytalny. Zakres świadczeń dla osób starszych został rozciągnięty, aby pokryć również wsparcie dla „osób nieco starszych”, włączając w to osoby, które są jeszcze sprawne i aktywne, lecz musiały wycofać się z rynku pracy. W przypadku dzieci można stwierdzić, że mają one potrzeby, których nie mają inni. W przypadku osób starszych ten argument nie ma zbyt dużej siły. O ile osoby w starszym wieku mają wspólne potrzeby, to odzwierciedla to bardziej fakt emerytury niż podeszły wiek, tj. związane z nią wycofanie lub wykluczenie z rynku pracy osób powyżej określonego wieku. Wspólna potrzeba zachowania dochodu na emeryturze przez osoby starsze była opisywana jako „strukturalna zależność”. Taka zależność odzwierciedla ich pozycję ekonomiczną i stosunek do społeczeństwa, a nie tylko ich zdolność do pracy234.Jeżeli chodzi o opiekę zdrowotną i pomoc społeczną to najczęściej koncentruje się ona na oso-bach, które są znacznie starsze – zazwyczaj powyżej 75. roku życia. Sytuacja osób w starszym wieku często odzwierciedla ich możliwości do pewnego stopnia, ale ten stopień jest bardzo ograniczony; nie ma rzeczywistego powodu, dla którego osoby w wieku 75 lat powinny być

234 A. Walker, 1980, The social creation of poverty and dependency in old age, Journal of Social Policy 9 [1] str. 49–75; M. Fine, C. Glendinning, 2005, Dependence, independence or inter-dependence?, Ageing and society 25 str. 601–621.

Potrzeby i dobrobyt

83

niepełnosprawne lub w złym stanie zdrowia. Pomimo, że osoby starsze są bardziej narażone niż inni na kiepskie zdrowie, to nie jest to główny aspekt podeszłego wieku. Nienajlepsze zdrowie nie jest po prostu wynikiem podeszłego wieku, gdyż także dieta, warunki mieszkaniowe, zawód i styl życia we wcześniejszych latach życia mogą nie sprzyjać dobremu zdrowiu. Biorąc to pod uwagę, nadzieje na poprawę z upływem czasy zdolności fizycznych osób starszych nie mogły zostać powszechnie zrealizowane235. Znacząca mniejszość starszych osób jest fizycznie niepełno-sprawna, w Europie demencja znacznie wzrasta z wiekiem, dotykając 3,5% ludzi w wieku 70–74 lat, 15,7% w wieku 80–84 i 41% w wieku 90–94 lat236. Usługi świadczone osobom w podeszłym wieku są na ogół kierowane do osób starszych o słabym zdrowiu [np. opieka pielęgniarska w miej-scu zamieszkania] lub wiążą się z przyjęciem założenia, że osoby starsze są prawdopodobnie fizycznie zależne [np. dom z całodobową opieką, kiedy dąży się do zapewnienia wsparcia oso-bom w podeszłym wieku i ich rodzinom poprzez zagwarantowanie pomocy lub działań służb ratunkowych]. W praktyce, duża część usług opieki zdrowotnej jest wykorzystywana przez osoby starsze, ponieważ to one stanowią sporą część osób w potrzebie.Inne powszechne problemy obejmują ubóstwo, które odzwierciedla dłuższy okres uzyskiwania niskich dochodów i niskie dochody poprzednich pokoleń; izolacja, kiedy przyjaciele lub członko-wie umierają lub się wyprowadzają; żałoba, kiedy umierają małżonkowie; warunki mieszkaniowe, ponieważ wiele osób w starszym wieku mieszka w starym budownictwie, którego stan może się pogarszać lub nie przystawać do bieżących potrzeb i problemy opiekunów. Wiele starszych osób otrzymuje pomoc od małżonków, kobiet lub mężczyzn, lub kobiet należących do młodszego pokolenia, które też się starzeją.

Ograniczenia w codziennych czynnościachNiepełnosprawność fizyczna. Niepełnosprawność fizyczna nie jest zagadnieniem a terminem od-noszącym się do szerokiego zakresu różnego rodzaju zagadnień. Może odnosić się np. do osób, które utraciły kończyny, są niewidome lub niesłyszące, mają trudności z poruszaniem się lub chodzeniem, nie są w stanie wytrzymać wysiłku fizycznego przez dłuższy czas, itd. Czasami odnosi się to do osób, które są fizycznie odmienne, nawet jeżeli są w stanie funkcjonować fizycznie tak jak osoby w pełni sprawne. Wiele osób z niepełnosprawnością nie myśli o sobie samych jako o „niepełnosprawnych”, a nawet wśród tych, którzy tak myślą, efekt zmieniających się warunków i nieprzewidywalnych doświadczeń związanych z tymi problemami często powoduje, że osoby te nie myślą o sobie jako o „niepełnosprawnych” przez cały czas237.Jeżeli leczenie niepełnosprawności było jedynym problemem to może oznaczać, że niepełno-sprawne osoby otrzymują niewystarczającą lub niewłaściwą pomoc. Problem, który dzielą osoby niepełnosprawne bardziej dotyczy ich ograniczeń w życiu niż ich wydolności fizycznej, która jest często bardzo różna. Dochody są najczęściej niskie; osoby niepełnosprawne mogą mieć specjalne potrzeby, co oznacza, że ponoszone przez nich koszty stają się wyższe niż u innych osób. Osoby

235 G. Lafortune, G. Balestat, 2007, trends in severe disability among elderly people, OECD Health paper DELSA/HEA/WD/HWP [2007]2, Paris: OECD, www.oecd.org/dataoecd/13/8/38343783.pdf.236 Alzheimer Europe 2009, Prevalence of dementia in Europe, www.alzheimer-europe.org/Research/European -Collaboration-on-Dementia/Prevalence-of-dementia/Prevalence-of-dementia-in-Europe.237 UK Department for Work and Pensions, 2013, Ad hoc statistics of disability, z ONS Opinion and Lifestyle Survey [ankieta] uzyskane na https://www.gov.uk/government/publications/disability-statistics-from-the-ons-opinions-and-lifestyle-survey-january-to-march-2013, 3rd July 2013.


84

niepełnosprawne mogą zostać społecznie odizolowane: jeżeli ich zdrowie się pogarsza, wówczas walczą o możliwość zarządzania posiadanymi zasobami; są narażone na społeczne wykluczenie.Światowa Organizacja Zdrowia identyfikuje trzy elementy niepełnosprawności w oparciu o okre-ślające je problemy: problemy z funkcjami życiowymi lub budową fizyczną, które nazywane są niepełnosprawnością biologiczną, następnie problemy związane z czynnościami zwane „niepełnosprawnością funkcjonalną” oraz problemy powiązane z udziałem w życiu społecznym, które prowadzą do wyodrębnienia „upośledzenia”238. Termin „upośledzenie” obecnie jest uważa-ny za nieakceptowalny przez wiele osób z niepełnosprawnością i w jego miejsce przyjęto ideę „społecznego modelu niepełnosprawności”. Jednak, jak stwierdza Edwards, oba terminy zostały sformułowane pod względem sytuacji niekorzystnej z uwagi na czynniki społeczne239. Oskarżenia w niektórych tekstach, że Światowa Organizacja Zdrowia zignorowała społeczny wymiar niepeł-nosprawności nie są prawdziwe.Społeczny model niepełnosprawności postrzega niepełnosprawność pod względem norm spo-łecznych i oczekiwań, które kształtują doświadczenie osób z niepełnosprawnością. W przypadku usług opierających się na tym modelu największy nacisk kładzie się na „normalizację” [nie „nieza-leżność”, ale na promocję autonomii i „waloryzacji roli społecznej”] oraz na wzmocnienie pozycji.Schorzenia umysłowe. „Schorzenia umysłowe” to szeroki termin obejmujący szereg różnych wa-runków. Najważniejsze z nich to:

Î psychozy czynnościowe, głównie schizofrenia i psychoza maniakalno-depresyjna. Schizofrenia to bardziej zestaw pewnych warunków niż pojedyncza choroba. Charakteryzuje się kompleksem objawów włączając w to, np. zamglenie świadomości, chaotyczną mowę i myśli, zmiany nastrojów, uczucie bycia kontrolowanym z zewnątrz lub halucynacje [które mogą być słuchowe, wzrokowe lub dotykowe]. Psychoza maniakalno-depresyjna prowadzi do poważnych i często wydłużonych skrajnych nastrojów: w fazie manii chory jest cały czas aktywny i ekstrawertyczny, a w stanach depresyjnych – zamknięty w sobie i wrogi. Aby przeciwdziałać takim stanom można stosować farmakoterapię;

Î psychozy organiczne, wywoływane przez infekcje, narkotyki, zaburzenia metaboliczne lub uszkodzenia mózgu.; nerwice, obejmujące stany niepokoju, fobie, stany obsesyjne, histerię i niektóre rodzaje depresji.; zaburzenia zachowania [psychopatia jest efektem zaburzenia struktury osobowości, inaczej – osobowość antyspołeczna -przyp. tłum.]. Nie są to praw-dziwe „choroby”. Są one określane jako zaburzenia, ponieważ ludzie zachowują się inaczej od innych, nie dlatego, że coś źle funkcjonuje. Najprawdopodobniej najważniejsza jest psy-chopatia [znana również jako „socjopatia”], którą charakteryzuje głównie brak świadomości społecznej, rozwagi lub sumienia wobec innych.

Choroby umysłowe są bardzo powszechne, ale na większość z nich nie ma specjalistycznej reakcji. W zakresie polityki, formy choroby są mniej ważne niż doświadczenie opieki psychiatrycz-nej. Przez wiele lat choroby umysłowe prowadziły do wydłużonej hospitalizacji, często w przesta-rzałych instytucjach mających na celu izolowanie „szalonych” ludzi od społeczności. Powodem

238 World Health Organization [Światowa Organizacja Zdrowia], 2000, ICIDH-2, WHO.239 S. Edwards, 2005, Disability: definitions, value and identity, Abingdon: Radcliffe, str. 20.

Potrzeby i dobrobyt

85

zmiany działań była rewolucja narkotykowa w latach 50. XX w., która umożliwiła leczenie poza szpitalami z uwagi na rozczarowanie związane z dużymi instytucjami oraz znaczny wzrost względnych kosztów opieki instytucjonalnej240. Potrzeby pacjentów psychiatrycznych należy rozpatrywać przez pryzmat znacznej zmiany w polityce i praktyce. Trend „opieki pozaszpitalnej” powinien, w zasadzie oznaczać, że pacjenci psychiatryczni są ponownie włączani do społeczno-ści, a nie izolowani. Główne usługi obejmują: społecznościowe wsparcie psychiatryczne mające na celu umożliwienie kontynuowania opieki zdrowotnej i kuracji lekami; wsparcie społeczne mające na celu przeciwdziałanie problemowi społecznego wykluczenia związanego z chorobami umysłowymi; zakwaterowanie obejmujące dostęp do zwykłych warunków mieszkaniowych i zapewnienie szeregu pomocniczych form mieszkalnych włączając w to ośrodki przejściowe, domy wsparcia [z personelem] dla grupy podopiecznych; oraz dostęp do dochodów i możliwości zatrudnienia. Istnieje trend polegający na popieraniu krótkoterminowej opieki psychiatrycznej w szpitalach ogólnych, wykorzystanie starych szpitali też się zmieniło, np. są one bardziej bazą świadczenia usług psychiatrycznych niż zamkniętą instytucją.Niepełnosprawność intelektualna. Niepełnosprawność intelektualna odnosi się do stanu powolne-go lub ograniczonego rozwoju umysłowego [nie jest to uniwersalne użycie: w Wielkiej Brytanii używa się terminu „zaburzenia uczenia się”, natomiast literatura amerykańska stosuje ten termin w odniesieniu do specjalnych potrzeb edukacyjnych; użyłem terminu australijskiego, ponieważ dzięki niemu unikam dwuznaczności]. Pomimo że czasami jest to kojarzone z innymi warunkami – duża część osób z poważną niepełnosprawnością intelektualną jest również poważnie niepeł-nosprawna fizycznie – większość z nich nie ma niepełnosprawności pochodzenia fizycznego lub organicznego. [Zespół Downa, najprawdopodobniej najbardziej znany przypadek jest powodem tylko ok. 1/6 wszystkich przypadków niepełnosprawności intelektualnej.]Efektem niepełnosprawności intelektualnej staje się z czasem nie tylko problem związany z „uczeniem się”, ponieważ rozwój jest ważny dla wielu innych czynności społecznych, włącza-jąc w to kompetencje fizyczne i funkcjonowanie społeczne. Zadania, których musi nauczyć się większość dzieci, takie jak dbałość o siebie, obowiązki domowe i podstawowe wykształcenie, stają się inne dla osób, które muszą się ich nauczyć na innym etapie swojego życia. Występuje szeroki zakres zróżnicowanych zdolności między ludźmi ze złożoną niepełnosprawnością rozwo-jową i fizyczną, [którzy może nie mogą się poruszać lub nie są w stanie wykonać podstawowych czynności wokół siebie, takich jak umycie się lub zjedzenie] poprzez ludzi, którzy mają problemy z robieniem zakupów, gotowaniem, czytaniem lub używaniem pieniędzy, do osób, które potrafią wykonać wszystkie wymienione czynności.Z uwagi na to, że wiele niepełnosprawności intelektualnych rozwija się od urodzenia lub od lat dziecięcych, to kwestie te są rozpatrywane pod względem pomocy rodzinie. W praktyce najwięk-sze wsparcie większość osób z niepełnosprawnością intelektualną otrzymuje nie od państwa lub organizacji charytatywnych, ale od rodzin. Usługi oferowane z zewnątrz mają być uzupełnieniem opieki zapewnianej przez rodziny.

240 A. Scull, 1977, Decarceration, Englewood Cliffs: Prentice Hall.


86

Ryzyko, podatność i niepewność„Ryzyko” to niezgrabny termin łączący zagadnienia, które powinny być rozumiane oddzielnie. Może być interpretowany na wiele sposobów:

Î prawdopodobieństwo, że coś się stanie [tak jak ryzyko śmierci lub niepełnosprawności przy paleniu papierosów], określane pod względem częstotliwości w czasie [w kategoriach epidemiologicznych „kumulacyjna częstość”];

Î „brak podstawowej ochrony”, termin, który jest mocno kojarzony z ubóstwem; Î niepewna sytuacja, co sugeruje, że polityka powinna zająć się nieprzewidywalnymi

przypadkami; Î podatność, czyli możliwość, że kiedy coś się wydarzy to osoba podatna odczuje krzyw-

dę241. Przeciwieństwem ryzyka jest „bezpieczeństwo”; przeciwieństwem podatności jest „odporność”.

Ludzie mogą być podatni, nawet jeżeli nie czują się niepewnie [np. pracownicy nisko opłacanego sektora publicznego, którzy mają pewne zatrudnienie, ale małą zdolność radzenia sobie z na-głymi wypadkami]; mogą czuć się niepewnie lub „w niebezpieczeństwie” bez bycia szczególnie podatnymi [np. przedsiębiorcy]. Przedmiotem głównego zainteresowania polityki społecznej jest bardziej podatność niż ryzyko.Deprywacja Ludzie są pozbawiani czegoś, jeżeli zasoby, które posiadają nie są wystarczające, aby zaspokoić ich potrzeby. Jest to często identyfikowane z ubóstwem. Ubóstwo jest szerszym pojęciem niż sama potrzeba [zob. Ramka 5.1], ale jest również silnie kojarzone z deprywacją [pozbawieniem], sytuacją, w której ludzie mają potrzeby, których nie mogą zaspokoić, ponieważ nie posiadają uprawnień do zasobów. Jednym ze sposobów określania ubóstwa jest podejście „konsensualne” opisujące co ludzie powinni posiadać, ale nie mogą sobie na to pozwolić. Istnieje niesamowity poziom porozumienia, jeżeli chodzi o takie normy. Ponad 90% ankietowanych w Wielkiej Brytanii uważa następujące rzeczy jako podstawowe: dwa posiłki dziennie, łóżka i po-słania dla wszystkich, świeże owoce i warzywa raz dziennie i ciepły, nieprzemakalny płaszcz242. W tym przypadku, ludzie w Wielkiej Brytanii są raczej marudni – zaskakujące że aż 10% z tym się nie zgadza. W Australii ponad 99% ankietowanych zgodziło się, że dostęp do opieki medycznej, ciepłe ubranie i posłanie oraz obfity posiłek raz dziennie to podstawa243.Ograniczone zasoby i niski dochód mogą prowadzić do wydłużonych okresów deprywacji osoby podatne na te przykrości, kiedy tylko zostaną pozbawione dochodu, a we współczesnej go-spodarce takie zakłócenia są powszechne. Dzieci i rodzice z niskim dochodem powszechnie obchodzą się bez podstawowych rzeczy244.Bezdomność. Bezdomność pojawia się w momencie kiedy ludzie nie mają gdzie mieszkać. Jest to, tak jak inne kategorie opisane w niniejszym rozdziale, społecznie zbudowany koncept. Takie stwierdzenie może brzmieć dziwnie, ponieważ pytanie o to czy ktoś ma gdzie mieszkać wydaje się być czymś po prostu prozaicznym. Problem tkwi w pytaniu, gdzie ludzie mogą mieszkać.

241 P. Spicker, 2001, Social insecurity and social protection, w R. Edwards, J. Glover [red.] Risk and citizenship: key issues in welfare, London: Routledge.242 S. McKay, S. Collard, 2003, Developing deprivation questions for the Family Resources Survey, University of Bristol.243 P. Saunders, 2011, Down and out: poverty and exclusion in Australia, Bristol: Policy Press.244 H. Aldridge, A. Parekh, T. Macinnes, P. Kenway, 2011, Monitoring poverty and social exclusion 2011, York: Joseph Rontree Foundation; New Policy Institute.

Potrzeby i dobrobyt

87

W wielu krajach rozwijających się osoby, które nie mają gdzie mieszkać mają opcję mieszkania na dziko – znalezienie fragmentu zajmowanej ziemi i postawienie tam schronienia. Ale nie wszę-dzie jest to możliwe. W niektórych państwach, np. w Indiach, gdzie system dzierżawy jest wysoce rozwinięty, możliwości mieszkania na dziko są ograniczone. Wynajem mieszkań i dzierżawa ziemi odbywają się zazwyczaj poprzez rynki, a na jakimkolwiek rynku zasoby są najbardziej dostępne dla osób, które mają zdolność zarządzania nimi – pieniądze, prawa lub władzę polityczną [w pew-nych częściach Afryki kobiety nie mogą posiadać praw własności, a to skutkuje ubóstwem245].Jeżeli bezdomność dotyczy braku dostępu i braku uprawnień to, w konsekwencji oznacza to, iż mamy do czynienia z szerszym zagadnieniem niż pytanie czy ktoś ma schronienie. Ludzie z ograniczonymi możliwościami zarządzania zasobami muszą zajmować niezdatne, niehigie-niczne i nieodpowiednie mieszkania, ponieważ biorą najlepszą alternatywę jaką tylko mogą. „Bezdomność” czasami nie odnosi się do faktu braku zakwaterowania ale do sytuacji, w której ludzie żyją w niezadowalających i niebezpiecznych pomieszczeniach.Bezrobocie. „Bezrobocie” ma znaczenie tylko wtedy, gdy istnieje zatrudnienie w formalnej gospo-darce. Niektóre biedniejsze społeczeństwa nie mają struktur do wymiany i zatrudnienia; włączenie do formalnej gospodarki jest zasadnicze dla rozwoju gospodarczego i uniknięcia ubóstwa. Proces tworzenia takiej gospodarki często stwarza niedolę i podatność.Zatrudnienie zależy od rynku pracy, na którym ludzie są w stanie skutecznie sprzedać swoją zdolność do pracy. Ludzie są zatrudniani poniżej swoich kwalifikacji, jeżeli oferty zatrudnienia nie są wystarczające, aby w pełni zaspokoić ich potrzeby lub wykorzystać umiejętności. Ludzie są bezrobotni, jeżeli nie mają pracy lub są niezdolni do jej sprzedania na rynku. Sytuacje na rynku pracy są różne. We współczesnej gospodarce nie ma nic co gwarantowałoby, że praca będzie dostępna dla wszystkich, którzy powinni pracować; czasami rynki pracy tworzą wyłącznie ogra-niczone możliwości zatrudnienia. Na przykład praca dorywcza jest pracą dostępną wyłącznie sporadycznie – niektóre rodzaje wytwórczości rozwinęły systemy pracy oferowanej tylko na dzień lub tydzień. W krajach rozwijających się w dalszym ciągu istnieje sposób poszukiwania pracy polegający na tym, że ludzie siedzą przy drogach z nadzieją, że jakiś pracodawca wybierze ich na jeden dzień do pracy. Niektóre prace są sezonowe, np. w takich branżach jak budownictwo, rolnictwo i turystyka, zatrudnienie w nich jest możliwe tylko w określonym czasie w ciągu roku. Bezrobocie może być cykliczne: są okresy w niektórych branżach kiedy popyt jest wysoki, ale są też okresy kiedy jest niski. Bezrobocie może być też strukturalne – dzieje się tak, gdy umiejęt-ności i zdolności siły roboczej nie odpowiadają strukturze popytu na pracę zgłaszanego przez pra-codawców. Niewątpliwie upadek przemysłu wytwórczego w Europie Zachodniej pozostawił silne problemy strukturalne w odniesieniu do siły roboczej; fundusze strukturalne Unii Europejskiej mają za zadanie dopasować podaż pracy do popytu na rynkach regionalnych. Bezrobocie do-browolne pojawia się wtedy, kiedy praca jest dostępna, ale ludzie nie chcą pracować za podane wynagrodzenie, np. rodzice lub opiekunowie, którzy wycofali się z rynku pracy, osoby, które się zraziły lub te, które zamiast pracy wybrały wcześniejszą emeryturę.

245 UN Human Settlements Programme GFlobal Urban Observatory, 2005, Global Urban Indicators Database na www.unhabitat.org/publication/Analysis-Final.pdf, tabela.


88

Reakcje na bezrobocie są zazwyczaj dwojakie: jest to albo próba podniesienia popytu na pracę poprzez pobudzanie gospodarki, tworzenie pracy lub dotowanych stanowisk pracy lub próba zajęcia się osobami, które nie pracują kierując do nich oferty edukacyjne i szkolenia, zachęty lub stosując kary. Zatrudnienie jest ważne dla ludzi, a jest szczególnie istotne z uwagi na cel którym jest uniknięcie ubóstwa, ale nie oznacza to wcale, że wszyscy w społeczeństwie muszą być za-trudnieni; możliwe jest znalezienie powodów uzasadniających brak uczestnictwa w rynku pracy, np. poprzez przeklasyfikowanie osób, które są bezrobotne w inne kategorie [samotni rodzice, osoby niepełnosprawne lub ubezwłasnowolnione]; wycofywanie ludzi z rynku pracy poprzez wysyłanie ich na wcześniejszą emeryturę, kierowanie do służby wojskowej lub przedłużanie ich edukacji.Niezdolność do pracy. Tak jak bezrobocie, niezdolność do pracy jest terminem specjalistycznym; zależy ono od struktury gospodarki i dostępnych alternatyw. Może odnosić się do indywidu-alnej niezdolności danej osoby do kontynuowania pracy, do której jest ona wykwalifikowana, np. wpływ zespołu wibracyjnego na operatora maszyn lub uznana niezdolność do wykonywa-nia jakiejkolwiek pracy. Niezdolność jest często mylona z niepełnosprawnością, a w państwach, w których nie ma rozróżnienia pomiędzy niezdolnością a niepełnosprawnością, osoby niepełno-sprawne muszą przedstawiać się jako osoby „niezdolne do pracy”, podczas gdy osoby niezdol-ne do pracy ze względu na sytuację zdrowotną, taką jak depresja, mogą przedstawiać się jako „niepełnosprawne”. Ale osoby niepełnosprawne również mogą być zdolne do pracy, a osoby w pełni sprawne [np. osoby w specyficznym stanie, który uniemożliwia im wykonywanie pracy] mogą nie być zdolne do pracy.Powody reagowania na niezdolność są inne niż powody reagowania na niepełnosprawność. Usługi dla osób z niepełnosprawnością zazwyczaj zajmują się zaspokajaniem potrzeb, kompensowaniem ich ułomności, pokrywaniem dodatkowych kosztów, poprawianiem indywidualnych zdolności, promowaniem zatrudnienia, itd. Usługi kierowane do osób niezdolnych do pracy są najczęściej związane z ochroną socjalną, utrzymywaniem dochodu w okresie przerwania zatrudnienia.Ten katalog potrzeb jest daleki od wyczerpującego, a granice definiowania są bardzo niewyraź-ne. Po pierwsze, wszystkie kategorie pokrywają szereg różnych warunków. „Osoby starsze” mają niewiele wspólnego poza wiekiem i oczekiwaniem na emeryturę. Zakres niezdolności fizycznych jest bardzo szeroki. Poszczególne zagadnienia w obrębie obszernych kategorii, jak np. problem AIDS lub zaniedbywanie dzieci przekazują tak złożoną konstelację problemów, że mogłyby one zostać słusznie sklasyfikowane jako kategorie same w sobie.Po drugie, ludzie w każdej kategorii są podatni na szereg innych problemów. Ci którzy są ubodzy, nie są tylko tymi, którzy nie mają zaspokojonych podstawowych potrzeb, takich jak pożywienie, ubranie, paliwo i schronienie; brakuje im bezpieczeństwa, zdrowia i pozycji społecznej [np. sta-tusu lub władzy], która mogłaby pomóc im w poprawie ich sytuacji246. Ludzie bezdomni są naj-częściej ubogimi – gdyby zarządzali swoimi zasobami, mogliby uzyskać mieszkanie; ich warunki prowadzą do problemów ze zdrowiem247; często są marginalizowani w swoich społecznościach [tam gdzie są sieci społeczne, do których mogą się zbliżyć, to z nich korzystają]248. Choroba umysłowa jest powszechnie kojarzona z problemami w zachowaniu i komunikacji, które mają

246 P. Spicker, 2007, The idea of poverty, Bristol: Policy Press.247 W. Bines, 1997, The health of single homeless people, w R. Burrows, N. Pleace, D. Quilgars, Homelesness and social policy, London: Routledge.248 N. Pleace, 1998, Single homelessness as social exclusion, Social Policy and Administration 32[1] str. 46-59.

Potrzeby i dobrobyt

89

dogłębny wpływ na stosunki społeczne i zdolność do funkcjonowania w kontekście społecz-nym. Osoby cierpiące na choroby umysłowe są podatne na ubóstwo, ponieważ nie są zdolne do uczestnictwa w rynku pracy oraz na bezdomność, ponieważ oprócz ich ubóstwa także ich sieć rodzinna oraz sieć przyjaciół, na której polegają inni zostaje zniszczona249.Pomimo ograniczeń przedstawionej kategoryzacji, celowym jest postrzeganie ludzi według ta-kich „grup”. Nawet jeżeli problemy, których doświadczają ludzie są złożone i zindywidualizowane, to istnieją ogólne wzorce: sytuacje ludzi w różnych grupach odzwierciedlają powszechne do-świadczenie społeczne. Wykluczenie osób starszych z rynku pracy ma ogromny wpływ na ich sytuację, a wspólne problemy ogólnie wołają o pewien rodzaj ogólnego wzorca odpowiedzi. W niektórych przypadkach odpowiedź tkwi sama w sobie, np. wymóg aby dzieci obowiązko-wo uczęszczały do szkoły definiuje ludzi jako określoną grupę. Osoby chore umysłowo mają różnorodne sytuacje, ale jedna z najbardziej powszechnych reakcji – doświadczenie opieki psy-chiatrycznej – sama stworzyła ogólne wzory potrzeb, w szczególności dotyczące opieki instytu-cjonalnej i w okresie po wypisaniu z instytucji opiekuńczej. Usługi stanowiące reakcję są zwykle planowane z uwzględnieniem grup klientów, do których są kierowane.„Stare” potrzeby i „nowe” potrzeby. W ostatnich latach, wielu autorów sugerowało, że główny przedmiot zainteresowania jakim były określone grupy potrzeb został zastąpiony przez po-trzebę reakcji na nowe wzory potrzeb społecznych pojawiających się z powodu zmieniającej się gospodarki i zmieniającego się środowiska społecznego. Te wzory obejmują np. samotne rodzicielstwo, długoterminowe bezrobocie, potrzeby młodych osób, presję zrównoważenia udziału w rynku pracy i opieki nad rodziną oraz „nietypowe kariery zawodowe”250. Te przypadki przyczyniły się do sposobu postrzegania „nowego ubóstwa”, zwłaszcza w Północnej Europie251. Jednak nie ma nic „nowego” w większości tych potrzeb lub odnośnie polityki, która ma na nie odpowiedzieć. Problemy samotnych rodziców, długoterminowe bezrobocie i pracujący biedni były głównym punktem Poor Law Report [raport dotyczący ustawodawstwa o opiece nad ubo-gimi – przyp. tłum.] z 1834 r.252, podczas gdy kwestie dotyczące płci stawały się stopniowo coraz ważniejszą częścią programu polityki społecznej w dwudziestym wieku. To co jest względnie „nowe” – mimo, że w dalszym ciągu nie jest aż tak nowe – to przyznanie przez różne europej-skie rządy, że struktury dobrobytu zbudowane wokół regularnego zatrudnienia lub stabilnej sytuacji wewnątrzkrajowej nie są w stanie przewidzieć wielu społecznych przypadków. Raport Beveridge’a doprowadził w Wielkiej Brytanii do rozwoju przepisów mających na celu włączenie sezonowej siły roboczej, ale nie wyjaśnił zagadnień takich jak np. rozwód. Luki w systemie stały się niepokojące w momencie „ponownego odkrycia ubóstwa” w latach 60. XX w. We Francji przełom nastąpił w latach 70. XX w. wraz z uznaniem, że pomoc społeczna nie obejmie ludzi bez stażu pracy; w Niemczech prawdopodobnie nastąpiło to później, wraz ze zjednoczeniem Niemiec.Niemniej jednak idea „nowych” potrzeb może mieć wartość jako krytyka polityczna. Jednym z problemów dręczących państwo opiekuńcze było samozadowolenie – założenie, że świadcze-nia są satysfakcjonujące a osoby, które wypadły z sieci musiały w jakiś sposób źle się zachowywać.

249 N. Crockett, P. Spicker, 1994, Dischanged: homelessness among psychiatric patients in Scotland, Shelter [Scotland].250 G. Bonoli, 2005, The politics of the new social policies, Policy & Politics 33 [3] str. 431–449; S. Häusermann, 2007, Changing coalitions in social policy reforms, Journal of European Social Policy 16 [1] str. 5–21.251 D. Gallie, S. Paugam, 2002, Social precarity and social integration, European Commission.252 S. Checkland, O. Checkland [red.] The Poor Law Report of 1834, Harmondsworth: Penguin, 1974.


90

Ten argument przemawia, ponieważ w związku z tym, że społeczeństwo się zmienia, to świad-czenia pomocowe też muszą się zmieniać. Działa to jako zbawienne przypomnienie, że istnieją problemy, którymi trzeba się zająć oraz wygodne, polityczne wymówki odnośnie zajęcia się długo zaniedbywanymi zagadnieniami.

Ramka 5.2: Ocena potrzeby pomocy społecznej

„Ocena potrzeb” stała się ważnym aspektem w zabezpieczaniu pomocy społecznej. Forma takiej polityki wygląda mniej więcej tak, że po określeniu potrzeb, wybierana jest grupa właściwych odpowiedzi a testem sprawdzającym czy dana polityka jest dobra jest to, czy zaspokoi ona potrzeby. Istnieje wiele różnych kombi-nacji tej procedury, jest ona wykorzystywana w przypadku wielu usług: przykładami są usługi medyczne, usługi dla osób starszych, specjalne programy edukacyjne, strategie przeciwko ubóstwu, przepisy mieszkaniowe i odnośnie pomocy społecznej.Liczące się potrzeby zależą przede wszystkim od liczących się problemów. Można zareagować na te same problemy w różny sposób: jeżeli ktoś ma trudności z przygotowywaniem posiłków, to można np. wezwać opiekuna do pomocy, jedzenie może być dostarczone do domu lub posiłki mogą być zapewnione w innym miejscu do którego dana osoba będzie mogła dotrzeć, np. w barze. Zatem zwyczajne odnotowanie, że duża liczba osób potrzebuje posiłków ma niewielkie znaczenie. Isaacs i Neville sugerują, że potrzeby osób w star-szym wieku mogą być klasyfikowane pod względem częstotliwości i pilności reakcji – potrzeby z „wydłużonymi odstępami” to takie potrzeby, którymi nie trzeba zajmować się codziennie; potrzeby ze „skróconymi odstę-pami” to potrzeby takie jak np. pomoc przy ubieraniu się, a więc opiekun musi pojawiać się przynajmniej raz dziennie; potrzeby z „kryzysowymi przerwami” – to potrzeby nieprzewidywalne i w tym przypadku ktoś musi być na dyżurze253. Zniechęcono się do takiego rodzaju klasyfikacji, ale dzięki niej możliwe jest klasyfikowanie potrzeb pod względem czasu i uwagi, której ludzie potrzebują. Można więc zorganizować pomoc i usługi w taki sposób, aby odpowiadały one elastycznie na sytuację osób, które wymagają pomocy.Dominujący model oceny potrzeb w przypadku opieki zdrowotnej i pomocy społecznej rozwinął się wokół idei spisu potrzeb – wyczerpującego wyliczenia wszystkich zagadnień i wymagań. Etapy są następujące:1. Oceniane są potrzeby każdej jednostki.2. Dane liczbowe są sumowane, aby uzyskać całkowity wynik.3. Usługi są zlecane na podstawie całkowitej liczby.4. Usługi są przydzielane jednostkom zgodnie z ich oceną.

Wszystko zostaje ułożone w złej kolejności. Jeżeli celem jest reakcja na potrzeby ludzi, to ocena indywidualnych potrzeb każdego nie jest najlepszym sposobem na osiągnięcie celu. Z punktu widzenia osób planujących i zlecających usługi, ocenianie potrzeby każdej jednostki jest powolne, drogie i nierzetelne – spisy pomijają osoby, mogą być w określony sposób ukierunkowane [np. z uwagi na to, że ludzie są niechętni do poszuki-wania pomocy lub zgłaszania swoich problemów] i zanim liczenie zostanie zakończone, to potrzeby już się zmienią. Z punktu widzenia jednostki w potrzebie globalna ocena nie pomoże w dostarczeniu delikatnej, zin-dywidualizowanej odpowiedzi. Odwrotnie, przyszłe świadczenia niekoniecznie są ulepszane poprzez dokładną ocenę potrzeb jednostki na wcześniejszym etapie. Jeżeli usługi są przydzielane natychmiast i konsekwentnie z wynikiem oceny, to etap 2 i 3 wprowadza zakłócenia – przewidziane etapami działania mogą być pomocne wyłącznie w przypadku planowania usług w odniesieniu do przyszłych potrzeb, co sugeruje, że nie polegają one na indywidualnych ocenach i podtrzymują przydział. Jeżeli usługi nie zostaną przydzielone natychmiast, to domyślne opóźnienie przerywa połączenie pomiędzy indywidualną oceną a świadczeniem. Potrzeby ludzi zmieniają się z czasem i w momencie zlecania i dostarczania usług jednostka, która była oceniana nie jest już raczej tą osobą, która odniesie korzyści.

253 B. Isaacs, Y. Neville, 1975, The measurement of need in old people. Scottish Home & Health Department, Edinburgh.

Potrzeby i dobrobyt

91

W przypadku oceny potrzeb podawane są dwa cele. Po pierwsze, oceny są wykorzystywane do dostarczania usług jednostkom. Po drugie, musi istnieć możliwość gromadzenia usług, aby uzyskać ich całościową liczbę. Pierwsza funkcja, wynikająca z celu pierwszego sugeruje różnorodność, indywidualną wrażliwość i złożoność; natomiast druga, związana z celem drugim, przywołuje jednostajność, prostotę i mechanizmy dzielenia się informacjami. Żaden system oceny potrzeb nigdy nie próbował dokonać rzeczy niemożliwej. Dla celów poli-tyki, istnieje dobry argument, aby nie rozłączać tych dwóch różnych podejść. Planiści potrzebują globalnych danych liczbowych i nieistotne jest czy są one prawidłowe na poziomie jednostki. W przypadku dostarczania usług prawdą jest odwrotność; globalne dane liczbowe nie są zbyt pomocne, jeżeli grupa określonych ludzi faktycznie tych usług nie otrzymuje.

5.4. Potrzeby i reakcje

„Potrzeby” odnoszą się częściowo do problemów, których doświadczają ludzie: uznaje się, że lu-dzie cierpiący na upośledzenia umysłowe lub fizyczne powinni mieć „potrzeby” zgodne z tym stanem. Wiele potrzeb opisanych w niniejszym rozdziale jest wyraźnie konstruktem społecznym. Z uwagi na to, że „problemy” są często społeczne, takie są również potrzeby.Jednak potrzeby to nie tylko problemy; to są również potrzeby aby coś otrzymać, zrobić. Mówimy o potrzebie posiadania pieniędzy, pomocy domowej lub potrzebie przebywania w domu opieki. Potrzeby należy rozumieć nie tylko pod względem problemów, ale również pod względem odpowiedzi. Ludzie są uważani za istoty w potrzebie nie tylko dlatego, że mają problemy, ale też dlatego, że brakuje im czegoś, co mogłoby zaradzić tym problemom254. Istnieją pewne sy-tuacje, w których osoby z niewielkim stopniem upośledzenia nie mają „potrzeb”, które można byłoby zidentyfikować jako konsekwencje ich stanu, np. wiele osób z lekką demencją może nadal funkcjonować normalnie w swoim własnym domu255. Reakcja na problem, jako problem sam w sobie, musi być postrzegana w kontekście społeczeństwa, w którym problem się pojawia. Definicja potrzeby zależy nie tylko od rozpoznania problemu – takiego jak niepełnosprawność, wykorzystywanie dziecka, podeszły wiek, itd. – ale też od połączenia tego problemu z określonym rodzajem odpowiedzi. Kwestie, które nie były uważane za „potrzeby” setki lat temu – takie jak toalety wewnątrz budynków, umywalki lub zabawki dziecięce – zostały uznane teraz za potrzeby, ponieważ ich brak wnosi problemy, a inne bardziej naglące problemy nie przysłaniają już ich istoty. Przedmioty, które w zasadzie nie istniały setki lat temu – takie jak telefony, komputery, samochody i lodówki – stały się potrzebami w momencie gdy zaczęły być głównym sposobem na zapewnienie społecznie potrzebnych udogodnień [komunikacja, transport lub przechowy-wanie żywności]. Oznacza to również, że potrzeby zmieniają się z czasem.Nie ma prostego, stałego powiązania pomiędzy problemami, których doświadczają ludzie a re-akcjami, które powinny się pojawić w odniesieniu do tych problemów. Główną reakcją na upo-śledzenia jest próba wyleczenia lub zrekompensowania utraty zdolności, ale upośledzenia to nie tylko część ogólnego doświadczenia niepełnosprawności. Reakcją na niepełnosprawność może być określenie podstawowego stanu chorobowego poprzez leczenie; reakcją może być również

254 J. Feinberg, 1973, Social philosophy, Englewood Cliffs NJ: Prentice-Hall.255 P. Spicker, D. S. Gordon, 1997, Planning for the needs of people with dementia, Aldershot: Avebury.


92

określenie funkcjonalnych problemów spowodowanych przez niepełnosprawność, co sugeruje, że zapewnione usługi mają na celu pomóc danej osobie przezwyciężyć jej ograniczenia funkcjo-nalne [np. terapia zajęciowa]; usługi samodzielnie dążą do pokonania ograniczeń [np. zapewnie-nie posiłków i pomocy domowej]. Ale reakcja może oznaczać również dążenie do zmiany stosun-ków społecznych [w teorii jeden z celów opieki dziennej]; zmniejszanie niekorzyści społecznych [co można osiągnąć poprzez zapewnienie usług i zaproponowanie specjalnych udogodnień takich jak wakacje]; lub rekompensowanie tej niekorzystnej sytuacji poprzez rozwój alternatyw-nych wzorów życia społecznego [np. poprzez dom z całodobową opieką].Zatem trudne jest dokładne określenie jakich usług ludzie „potrzebują”. Często nie ma tylko jed-nej możliwej odpowiedzi, ale jest kilka opcji. Osoby, które są społecznie odizolowane mogą zmniejszyć tę izolację na wiele sposobów, np. poprzez wprowadzenie wielu osób do ich domów, takich jak dobrowolni goście lub nawet „towarzysze”; poprzez doprowadzanie do nawiązywa-nia kontaktu poza ich domami, poprzez bary z obiadami lub ośrodki opieki dziennej; poprzez zmienianie domu, co jest powszechnie praktykowane w ramach domów z całodobową opieką lub domy opieki. Osoby, za które trzeba wykonywać prace domowe mogą skorzystać z pomo-cy domowej, albo z opieki zastępczej rodziny lub domu opieki. Ściśle mówiąc, nie ma czegoś takiego jak „potrzeba” odwiedzenia baru z obiadami lub skorzystania z pomocy domowej; raczej można powiedzieć, że istnieją potrzeby, które usługi tego typu mogą zaspokoić w mniejszym lub większym zakresie.Sytuację komplikuje to, że ludzie mogą być zdolni do uporania się ze swoimi problemami na wiele różnych sposobów. Wiele z „potrzeb” przypisanych do ludzi starszych lub niepełnosprawnych, włączając w to gotowanie, sprzątanie i towarzystwo nie będzie tak samo odczuwane przez osoby bogate; możliwy jest bowiem zakup usług kucharza, gosposi i towarzysza. Gdy tylko zapadną de-cyzje i zostaną podjęte działania osoby niepełnosprawne nie będą traktowane jak osoby będące ciągle w potrzebie; i to sugeruje, że potrzeby m.in. podlegają ocenie zależnie od posiadanych przez daną osobę pieniędzy. Oznacza to również, że trudno jest oddzielić dyskusję o potrzebach od pytania o reakcje. Argumenty dotyczące potrzeb są tak samo argumentami dotyczącymi zasobów jak i zakresu problemu.„Potrzeby” nie są neutralnym pojęciem. Jak większość idei w polityce społecznej, tak i one mają normatywny cel – są one wykorzystywane do przygotowania argumentu odnośnie świad-czeń. Niezaprzeczalne w idei potrzeby jest to, że pociągają one za sobą pewien rodzaj reakcji – a co za tym idzie, fakt, że coś musi zostać zrobione. W większości dyskusji odnośnie polityki spo-łecznej roszczenia odnośnie potrzeb mogą być widziane jako forma roszczenia wobec usług256.

TEMAT DO OMÓWIENIA

Czy istnieją potrzeby, które nie powinny zostać zaspokojone?

256 P. Spicker, 1993, Needs as claims, Social Policy and Administration 27 [1] str. 7–17.

93

6. WSKAŹNIKI – ILOŚCIOWE OKREŚLENIE ZAGADNIEŃ SPOŁECZNYCH

6.1. Pomiar i wskaźniki

Pierwszym pytaniem, które należy zadać odnośnie problemu jest pytanie o to, jakiego rodzaju jest dany problem – to dlatego kwestie definicji i konstruktu społecznego są tak ważne. Następnym krokiem w dyskusjach politycznych jest zazwyczaj zadanie pytania o wielkość i formę problemu. Rodzaje problemów, którymi zajmuje się polityka publiczna są często dosyć niejasno formuło-wane, a implikacje często wątpliwe. Liczby są wykorzystywane, aby nadać kształt zagadnieniom i określić relacje.Kiedy wspominane są liczby, wiele osób przewraca oczami i jeżeli takie osoby są znudzone lub zdziwione, to są skłonne do wstrzymywania swoich krytycznych osądów. Moment, w którym coś może zostać policzone może być traktowany jako „fakt”. Czasami ludzie mogą sprawiać wrażenie, że dobrze znane wskaźniki, takie jak europejska granica ubóstwa [60% mediany dochodów] lub stopa bezrobocia są „miernikami” problemu lub, że cele w zakresie wyników, np. zmniejszenie o 2/3 wskaźnika umieralności dzieci poniżej 5 roku życia [jeden z Milenijnych Celów Rozwoju ONZ257 omówionych w Ramce 6.1] są precyzyjnymi ocenami tego co ma zostać osiągnięte. Tak nie jest. Liczby są wykorzystywane w badaniach polityki jako wskaźniki. Termin „statystyka” pier-wotnie został wymyślony jako odniesienie do danych sporządzonych dla „państwa” [w języku angielskim słowo statystyka to „statistics” a słowo państwo to „state”, tak więc oba angielskie słowa mają taki sam rdzeń – przyp. tłum.], ale dzisiaj większość książek o „statystyce” dotyczy czegoś zupełnie innego i powiązanie pomiędzy „urzędowymi danymi statystycznymi” a „statystykami”, które można poznać gdziekolwiek indziej w naukach społecznych jest dosyć słabe, tak więc warto mieć inne zdanie. Termin „wskaźniki” jest ogólnie używany po to, aby pokazać, że ilościowe informacje o zagadnieniach społecznych nie przedstawiają tylko „faktów”, ale sposoby połączenia złożonych i niepewnych informacji. Wskaźnik jest drogowskazem. Sugeruje on bardziej kierunek, w którym podążają zmiany niż określone pomiary problemów społecznych i odpowiedzi na nie258. Przykładami mogą być: wskaźnik przestępczości, stopa bezrobocia i poziom wydatków publicz-nych. Wzrost gospodarczy jest mierzony za pomocą PKB [produkt krajowy brutto] lub PKB per capita; do określania nierówności w dochodach stosowany jest współczynnik Giniego. Istnieją

257 United Nations [ONZ], 2007, Millennium Development Goals, www.un.org/millenniumgoals/.258 Zob. P. Spicker, 2004, Developing indicators: issues in the use of quantitative data about poverty, Policy & Politics, tom 32 [4], 2004, str. 431–40.

Pomiar i wskaźniki Liczenie: wykazy i spisy Przedstawienie wskaźników Oczekiwana zmiana


94

powszechnie znane problemy związane z tymi danymi liczbowymi. Są one budowane na pod-stawie wielu opinii i można o nich dyskutować. Wskaźnik przestępczości zależy od zgłoszonych przestępstw; stopa bezrobocia nie obejmuje wielu przypadków pracy w formach elastycznych lub wyłączenia z rynku pracy; rządy manipulują wydatkami publicznymi poprzez nieksięgowa-nie pewnych transakcji. PKB rośnie, jeżeli dziecko opuszcza szkołę, aby pracować w zakładzie wyzyskującym siłę roboczą, a maleje jeżeli ludzi mogą przejść na emeryturę w starszym wieku. Współczynnik Giniego może nie uchwycić przesunięć dystrybucyjnych w środku podziału.Wskaźniki to nie to samo co pomiary. Dobry pomiar jest dokładny, precyzyjny i odzwierciedla cechy charakterystyczne kwestii, którą mierzy. Dobry wskaźnik jest kojarzony z daną sprawą, jest solidny, stały z upływem czasu i dostępny. Na przykład niska waga ciała przy urodzeniu może być często wykorzystywana jako wskaźnik ubóstwa, tj. często idzie w tym kierunku. W miejscu, gdzie rodzi się dużo dzieci z niedowagą, prawdopodobnie matki są uboższe; a tam, gdzie rodzi się mało takich dzieci, matki są prawdopodobnie bogatsze. Ale niska waga ciała przy urodzeniu nie jest tym samym co ubóstwo, a skojarzenia nie są proste – na poziomie jednostkowym nie możemy stwierdzić kto jest bogaty, a kto ubogi na podstawie wagi dziecka. Waga przy urodze-niu to drogowskaz, nie miara, i powinna być brana pod uwagę z innymi drogowskazami zanim zostanie konkretnie wykorzystana. Może też być odwrotnie, coś może być dobrym pomiarem, ale złym wskaźnikiem. Mierzenie ilości skazań w sprawach karnych jest dokładniejsze niż liczba odnotowanych przestępstw, ponieważ później zarzuty są poddawane próbie, a liczba odnoto-wanych przestępstwa jest dokładniejsza niż badania przestępczości [z tego samego powodu], ale badania przestępczości są na ogół o wiele lepszym wskaźnikiem tego co się dzieje niż liczba odnotowanych przestępstw lub poziom karalności.

Rozmiar problemu: częstość, występowanie, rozmieszczenie i intensywnośćOcenianie rozmiaru problemu – jak duży on jest, jak szeroko się rozwinął – odbywa się w czterech aspektach. Pierwszym z nich jest występowanie lub jak często identyfikowany jest dany problem. Zazwyczaj zgłaszane jest to jako proporcja [np. 5% populacji] lub współczynnik [3 osoby na 1000] określany w danym momencie – epidemiolodzy nazywają go „momentem występowania”, aby odróżnić go od występowania przez jakiś okres czasu.Drugim aspektem jest częstość, jak wiele zdarza się nowych spraw. Wzrastająca częstość zazwyczaj sugeruje rosnące występowanie, ale niekoniecznie o to chodzi – jeżeli liczba ludzi opuszczających grupę problemu jest większa niż liczba osób, które do niej dołączają [np. z powodu umierania], to występowanie może spadać, w momencie gdy częstość będzie wzrastać.Rozmieszczenie problemu dotyczy względnej sytuacji osób z problemem w porównaniu z in-nymi. Czynniki dystrybucyjne są wykorzystywane do określania zwykłych stosunków; są rów-nież ważne dla zrozumienia zagadnień takich jak równość i niekorzyść. Jednak, uwzględniając problemy społeczne, częstość i występowanie zazwyczaj liczą się bardziej. Często prawdą jest, że np. w przypadku ludzi w mniejszościach narodowych istnieje większe prawdopodobieństwo, że będą oni biedniejsi niż inni259 – jest to ważne jako kwestia sprawiedliwości i znak niekorzyści

259 L. Platt, 2007, Poverty and ethnicity in the UK, York: Joseph Rowntree Foundation, na https://www.jfr.org. uk/bookshop/eBooks/2006-ethnicity-poverty-UK.pdf.

Wskaźniki – ilościowe określenie zagadnień społecznych

95

rasowych. Nie jest to tym samym powiedzeniem, że ludzie w mniejszościach będą prawdopo-dobnie biedni – w Wielkiej Brytanii w większości przypadków tak nie jest260. Nie jest prawdą, że przynależność do mniejszości jest paszportem do ubóstwa, bezrobocia i przeludnienia – mó-wienie, że problemy są „bardziej prawdopodobne” to nie to samo. Nie jest też prawdą, że osoby ubogie są prawdopodobnie z mniejszości narodowych. Założenie, że ludzie w mniejszościach rasowych są ubodzy jest stereotypowe i zapewne piętnujące dla osób w obu kategoriach.Powszechne w dyskusjach jest błędne przekonanie na temat wpływu dziedzictwa biologicznego na politykę społeczną. Od 40% do 70% przypadków otyłości okazuje się być „dziedziczne”. „Zdolność dziedziczenia” jest często uważana za odnoszącą się do zakresu, w jakim związek może zostać wy-jaśniony genetycznie, ale tym co faktycznie jest pokazywane jest różnica w usytuowaniu zagadnień, a nie w ich występowaniu. Otyłość istnieje w rodzinach, ale rodziny nie są połączone wyłącznie genami; zazwyczaj członkowie rodziny żyją razem i dzielą styl życia, dochody i dietę. Jeżeli przyczy-ny otyłości są genetyczne – jeżeli otyłość została odziedziczona tak, że niektóre osoby są urodzone do życia z nadwagą a inne nie – to powinno być możliwe przewidzenie występowania tego zjawiska [jak wiele osób jest otyłych] oraz jego rozmieszczenia [którzy ludzie są otyli]. Faktycznie występowanie otyłości zmienia się dynamicznie, upowszechniło się ponad dwukrotnie na całym świecie w ciągu mniej niż trzydziestu latach261. Spuścizna genetyczna zmienia się bardzo powoli, zajmuje to pokolenia. W konsekwencji oznacza to, że w przypadku dziedziczenia genetycznego nie można liczyć na zmiany; wszelkie wyjaśnienia podawane gdzie indziej stanowią kłamstwo. Zdumiewający wzrost otyłości jest wynikiem zewnętrznych czynników, takich jak dieta ludzi262. Zatem, ważne jest aby nie przyjmować, że zwiększone proporcje ludzi otyłych wskazują na proste wyjaśnienia tego zjawiska lub, że takie parametry muszą mieć wpływ na główny przedmiot zain-teresowania polityki. Jakakolwiek propozycja niekoniecznie musi być prawdziwa.Czwartym aspektem, który należy rozważyć jest intensywność problemu. Wiele wykorzystywa-nych wskaźników jest dychotomicznych: ludzie są liczeni na podstawie tego, że albo mają prob-lem, albo go nie mają. Wiele zagadnień społecznych, takich jak ubóstwo, niepełnosprawność lub osiągnięcia w edukacji nie jest po prostu kategoriami; odnoszą się one do złożonych, wielopo-staciowych zagadnień. Kwestia intensywności odnosi się do względnej dotkliwości i głębokości problemu. Ważne jest nie tylko rozważenie sytuacji ludzi z problemami w porównaniu do osób bez problemów, ale też rozważenie względnej pozycji ludzi z problemami w porównaniu z oso-bami, których problemy są bardziej lub mniej poważne.

6.2. Liczenie: wykazy i spisy

Wykazy są próbą policzenia rzeczy; spisy [przynajmniej dla celów polityki społecznej] są próbami policzenia ludzi. Niektóre spisy są próbą policzenia wszystkich w obrębie określonego zestawu warunków, np. spis bezdomnych lub ludzi z demencją. Ocena potrzeb dla celów pomocy społecz-nej rozważana w Ramce 5.2 jest innym przykładem. Na poziomie lokalnym, najpowszechniejsza forma wykazów wywodzi się ze statystyk służb – liczba odnotowanych przestępstw lub liczba

260 P. Spicker, 2002, Poverty and the welfare state, London: Catalyst.261 WHO Global Health Observatory, n.d., Obesity, www.who.int/gho/ncd/risk_factor/obesity_text/en/.262 T. Lang, G. Rayner, 2005, Obesity: a growing issue for European policy?, Journal of European Social Policy 15 [4] 301–327.


96

osób korzystających z określonych usług. Takie przeliczenia podlegają zniekształceniom na dwa sposoby. Pierwszy z nich polega na tym, że z uwagi na fakt, iż przeliczenia opierają się na reakcjach służb, wszelkie błędy lub pominięcia w sprawozdaniach tych służb są przenoszone do statystyk. Na przykład, system oceniania wykorzystywany w pomocy społecznej rozpoczyna się od jed-nostkowych ocen, które są następnie łączone, aby uzyskać informacje odnośnie nabywania usług [Ramka 5.2]. Przeliczenie jest uwarunkowane zakresem usług, który jest rzeczywiście dostępny. Drugie zniekształcenie ma zastosowanie w przypadku wszystkich form spisu; niektóre osoby albo ciężko znaleźć lub odmawiają współpracy. Nie dzieje się to losowo – np. młodzi mężczyźni mniej współpracują z przygotowującymi spisy, a w społeczeństwach miejskich osoby ubogie są bardziej mobilne. Prowadzi to do systematycznych błędów. Na przykład, przy przeliczaniu bezdomnych można zbyt nisko oszacować ich liczbę, ponieważ wśród wielu bezdomnych występuje wzorzec różnorodnego, zmiennego przemieszczanie się co noc.„Spis ludności” – tj. przeliczenie całej populacji – stwarza określone problemy. To przeliczenie jest podstawą, ponieważ stanowi bazę dla większości ankiet i planowanych szacunków. Spis ludności dostarcza użytecznej bazy do budowy wskaźników dotyczących populacji, jednak zmieniająca się liczebność populacji oznacza, że wyniki nigdy nie będą całkowicie precyzyjne. Spis określa mianowniki, czyli liczby, które są wykorzystywane przy dzieleniu przez inne liczby i do ustanowienia proporcji. Niektóre państwa mają tradycyjną metodę wyliczania jednej liczby, są to: Wielka Brytania, Irlandia, Portugalia, Hiszpania, Włochy i Grecja. Najważniejszym wykazem ludności w Wielkiej Brytanii jest dziesięcioletni spis ludności. Problemem w przy-padku dziesięcioletnich spisów ludności jest to, że stają się one przestarzałe. Dane stają się stopniowo coraz mniej pewne do momentu aż mogą poważnie wprowadzać w błąd. Dane z brytyjskiego, dziesięcioletniego spisu ludności są w każdym momencie przestarzałe od 2 do 12 lat. Potencjał do zmian społecznych na małych obszarach jest spory z uwagi na mi-grację i przebudowę, w wyniku czego spis ludności nie jest zbyt miarodajny jako podstawa do oceniania polityki dla małych obszarów. Niektóre państwa korzystają z rejestrów informacji, aby przeliczyć swoją populację – większość krajów nordyckich i niektóre państwa w Europie Środkowej idą w tym kierunku263. Niektóre osoby przygotowujące statystyki doszły do wniosku, że sondaże mogą być lepsze od spisów ludności, jeżeli chodzi o ocenianie ogólnej sytuacji. Wynika to z tego, że za pomocą dobrze zbudowanego sondażu można uniknąć niektórych systematycznych błędów, które można znaleźć w spisach ludności. We Francji narodowy spis ludności został zastąpiony kontynuowanymi sondażami odnośnie populacji, co daje bardziej stałą podstawę do aktualizowania materiałów spisu ludności w okresach przejściowych po-między przeliczeniami.

6.3. Przedstawienie wskaźników

Wskaźniki są najczęściej przedstawiane na jeden z trzech sposobów. Pierwszy z nich pole-ga na wykorzystaniu „głównego” wskaźnika: prostego, wybiórczego poglądu. Dobry główny

263 United Nations Population Fund, 2002, Populations and housing censuses, New York: United Nations Population Fund, https://www.unfpa.org/upload/lip_pub_file/24_filename_pophousingcensus.pdf, str. 62.


97

wskaźnik jest szeroko dostępny i łatwy do zrozumienia. Powszechnie wykorzystywanymi przy-kładami są użycie nierówności w dochodach jako wskaźnika ubóstwa lub tempo wzrostu jako wskaźnik rozwoju gospodarczego. Te wskaźniki są chętnie wybierane, ponieważ są łatwo dostępne i łatwe do wyliczenia w porównaniu z innymi, których zebranie może być trudne lub drogie. W krajach rozwijających się umieralność niemowląt jest szeroko wykorzystywanym wskaźnikiem dobrobytu: jest mocno powiązany z innymi zagadnieniami, takimi jak ubóstwo, zdrowie dorosłych i próba jego udoskonalenia jest interesującym ćwiczeniem samym w so-bie. Głównym problemem skupiania się na głównym wskaźniku jest to, że czasami przejmuje on debatę polityczną – tak jak liczba zarejestrowanych bezrobotnych, a nie bezrobocie lub poziom zarobków, a nie ubóstwo. Złożone zagadnienia potrzebują złożonych odpowiedzi.Drugi polega na wykorzystywaniu banku wielokrotnych wskaźników – prezentowanie list wskaźników, sklasyfikowanych według tematu. Milenijne Cele Rozwoju [Ramka 6.1] dają jeden rodzaj przykładu: są one streszczone w „tabelach podsumowujących postępy”, które pokazują ogólny kierunek zmian264. W ten sam sposób krajowe wskaźniki osiągnięć wykorzystywane przez rząd szkocki służą do rozmieszczenia wskaźników w tabeli, pokazując wzrost, spadek lub pozostanie na tym samym poziomie265.Hoerning i Seasons krytykują ten rodzaj podejścia, ponieważ wskaźniki są odrębne i ograni-czone do określonych zagadnień266. Mają oni rację pod tym względem, że pojedyncze wskaź-niki nie powinny być osobno brane pod uwagę, gdyż wskaźniki mogą być interpretowane na wiele różnych sposobów. Interpretacja zazwyczaj polega na przejrzeniu wielu wskaźników w poszukiwaniu trendów. Wskaźniki społeczne, gospodarcze i środowiskowe powinny być odczytywane zarówno razem jak i oddzielnie. Jeżeli wskaźniki dotyczą złożonych problemów, to wielokrotne wskaźniki pomagają „wyznaczyć metodę triangulacji” lub zbadać problem z innej perspektywy. Wskaźniki, które poruszają się w różnych kierunkach mogą zmylić, ale wskazują one również na sprzeczne trendy; wskaźniki, które idą w tym samym kierunku po-twierdzają ogólne trendy.

Ramka 6.1: Milenijne Cele Rozwoju

Milenijne Cele Rozwoju [skrót z j. angielskiego MDG] zostały przyjęte przez 191 członków Organizacji Narodów Zjednoczonych [ONZ]. Zobowiązani oni zostali do spełnienia poniższych celów do 2015 r.:

1. „wyeliminować skrajne ubóstwo i głód;2. zapewnić powszechne nauczanie na poziome podstawowym;3. promować równość płci i awans społeczny kobiet;4. ograniczyć umieralność dzieci;5. poprawić opiekę zdrowotną nad matkami;6. ograniczyć rozprzestrzenianie się HIV/AIDS, malarii i innych chorób zakaźnych;7. zapewnić ochronę środowiska naturalnego;8. stworzyć globalne, partnerskie porozumienie na rzecz rozwoju”267.[tłumaczenie zaczerpnięte z http://www.un.org.pl/rozwoj/doc/pol_Goals_MDG.pdf – przyp.tłum.]

264 www.un.org/milleniumgoals/reports.shtml265 www.scotland.gov.uk/Publications/2007/11/13092240/9266 H. Hoering, M. Seasons, 2004, Monitoring of indicators in local and regional planning practice, Planning, Practice and Research 19 [1] str. 81–99.267 www.un.org/milleniumgoals/ [tekst w języku angielskim]


98

Wyznaczono 21 celów mierzonych za pomocą 60 wskaźników – wcześniej było mniej wskaźników, ale stopniowo się one rozbudowywały. Wskaźniki dotyczące zwalczania skrajnego ubóstwa i głodu są następujące:268 [tłuma-czenie częściowo zaczerpnięte z http://www.almamer.pl/materialy_dydaktyczne/Fizjoterapia/md_Demografia_Milenijne-cele-rozwojowe-2012–2013_Kubiczek.pdf. – przyp. tłum.]

Cel 1.A:Zmniejszenie o połowę, pomiędzy rokiem 1990 a 2015, liczby „osób, których dochód nie przekracza dziennie 1 $” [osiągnięto to z wyprzedzeniem, w niektó-rych miejscach ta liczba wzrosła do 1,25 $]

Cel 1.B:Uzyskanie pełnego i wydajnego zatrudnienia oraz godnej pracy dla wszystkich, włączając w to kobiety i młode osoby

Cel 1.C:Zmniejszenie o połowę, pomiędzy rokiem 1990 a 2015, liczby osób cierpiących głód

• Procent populacji, której „dochód dzienny wynosi poniżej 1 $ [wg parytetu siły nabywczej]

• „Wysokość krajowego wskaźnika ubóstwa”• Udział najbiedniejszego kwintala ludności

w krajowej konsumpcji

• „Stopa wzrostu PKB na jednego zatrudnionego”• „Wskaźnik zatrudnienia”• „Udział zatrudnionych żyjących poniżej 1 $

dziennie” [PPP]• „Udział pracujących na własny rachunek, w tym

pracujący członkowie rodziny w łącznym zatrudnieniu”

• Częstość występowania niedowagi u dzieci poniżej piątego roku życia

• Udział populacji żyjącej poniżej minimalnego poziomu konsumpcji

Cele dotykają w niewielkim stopniu kwestię „zwalczania” ubóstwa – zmniejszenie zjawiska o połowę to nie jest to samo. Pierwszy ze wskaźników, dochód poniżej jednego dolara dziennie lub 1,25 $ podlegał gorącej kryty-ce269. Jest to umowne, nie jest to pomiar ubóstwa, jest to przestarzałe, nie jest jasne co to oznacza w różnych społeczeństwach; nie jest to autentycznie porównywalne. Na tym poziomie dochód nie może być sensownie mierzony. To wszystko prawda, ale to nie znaczy, że nie jest to pomocne jako wskaźnik. Dzienna stawka umożliwia badaczom sprawdzenie czy ludzie mają oficjalny dochód, a główne zagadnienie, które jest faktycznie określane na tej podstawie dotyczy tego, czy ludzie należą lub nie należą do gospodarki opartej na przepływach gotów-kowych. Drugi wskaźnik „wysokość krajowego wskaźnika ubóstwa” jest niemal umowny. Mierzy on jak głęboko spadły dane osoby poniżej linii ubóstwa. Może to stanowić test określający jakie kwoty pieniędzy pochłonie zwalczanie ubóstwa. W zasadzie brzmi to dobrze, dopóki ktoś pamięta, że ubóstwo jest mierzone jednym dola-rem dziennie; trochę więcej niż zupełnie nic to w dalszym ciągu nic. Trzeci wskaźnik to test nierówności. Jest on trafny, ponieważ zdolność ludzi do wykorzystywania zasobów w społeczeństwie nie zależy wyłącznie od nich, zależy to od ludzi znajdujących się wokół nich. Cena wielu istotnych dóbr, takich jak ziemia lub mieszkanie zależą od względnej zdolności ludzi do płacenia.

268 http://mdgs.un.org/unsd/mdg/host.aspx?Content=indicators/officiallist.htm269 P. Townsend, D. Gordon [eds], 2002, World poverty: new policies to defeat an old enemy, 2002, Bristol: Policy Press.


99

Kolejna grupa wskaźników zajmuje się głównie rozwojem gospodarczym. Często jest to mierzone po prostu za pomocą Produktu Narodowego Brutto [niektóre dane liczbowe odnoszą się do PKB, który wyklucza handel międzynarodowy]. Wzrost gospodarczy łączy się z pewnymi korzyściami270, ale PNB ma wady jako wskaźnik i może wzrastać w momencie gdy warunki się pogarszają, np. jeżeli upowszechnia się zatrudnianie dzieci to PNB wzrasta. Struktura zatrudnienia mówi coś odnośnie wzrostu formalnej gospodarki, a dwa ze wskaźników dotyczą po prostu tego, czy ktoś jest zatrudniony czy nie. Jednak aspekt tego, co dzieje się w krajach rozwijających się jest taki, że niewielka liczba osób jest świadkami urbanizacji przy tak niskim wynagrodzeniu – ponad połowa pracowników w krajach takich jak Bangladesz, Gwinea lub Burundi w dalszym ciągu otrzymuje dziennie mniej niż 1,25 $ – tak więc wskaźnik nr 6 zajmuje się tym, czy pracownicy otrzymują przynajmniej najniższe wynagrodzenie.Ostatnie dwa wskaźniki dotyczą diety. Konsumpcja kalorii nie wystarczy jako dobra dieta – ludzie mogą być niedożywieni, spożywając jednocześnie zbyt dużo kalorii – ale jest potrzebna. Niedowaga [niska waga w okre-ślonym wieku] nie jest tylko jednym wskaźnikiem niedożywienia – inne to wychudzenie [tracenie wagi, mierzone poprzez stan niedowagi przy określonym wzroście] i zahamowanie wzrostu [niższy wzrost niż powinien być w określonym wieku, oznaka zaburzonego rozwoju].

Trzecie podejście polega na wykorzystywaniu wskaźnika sumarycznego. Przykładem może być złożony wskaźnik ubóstwa [Index of Multiple Deprivation] stosowany w Wielkiej Brytanii do po-równywania ubóstwa pomiędzy konkretnymi obszarami271 lub wskaźnik rozwoju społecznego stosowany w Stanach Zjednoczonych272. Te wskaźniki składają się z innych wskaźników, które są łączone aby przedstawić pomiar kompleksowy.Zawsze istnieje szansa, że pojawią się problemy tam, gdzie pojawiają się liczby. To, że coś wygląda jak wskazuje dana liczba nie oznacza, że powinno być traktowane jak liczba. Problemy społeczne nie mogą być zawsze łączone ze sobą – nie są one koniecznie „współmierne” lub porównywalne w tej samej skali. Liczby są porządkowe – dwa jest większe niż jeden – i złożone – dwa dodać dwa równa się cztery. W momencie kiedy stosowane są liczby, ludzie zakładają, że zachowują się one tak, jak liczby powinny się zachowywać – mogą być dodawane, dzielone, można ustalać proporcje, itd. Problemy społeczne nie są ani porządkowe ani złożone. Na przykład, dane liczbowe dotyczące śmiertelności nie mogą być dodawane do danych liczbowych dotyczących dochodu, aby stworzyć wykładniki ubóstwa – ale cały czas robimy tego typu rzeczy. Gospodarka mieszka-niowa nie jest oczywiście mniej lub bardziej ważna od edukacji, a osoba z trzema problemami niekoniecznie jest gorsza od osoby z jednym. W badaniach niepełnosprawności wykonanych przez Office of Population Censuses and Surveys [OPCS] – instytucja projektująca i prowadząca badania populacyjne, schemat punktowy wykorzystany do zmierzenia niepełnosprawności został zignorowany, po tym jak wprowadzono trzy najbardziej istotne problemy273. Eksperci, którzy go zatwierdzili uznali, prawdopodobnie słusznie, że po wzięciu pod uwagę trzech najistotniejszych problemów, wartość pozostałych jest marginalna.Główne zagadnienia w budowaniu wskaźnika są następujące:

Î Trafność. Wykładniki powinny mieć takie znaczenie, jakie jest przypuszczane, ale trudno jest to sprawdzić jeżeli w najlepszym wypadku pojawiają się zbiorcze dane liczbowe.

270 D. Dollar, A. Kraay, 2000, Growth is good for the poor, na www.worldbank.org/research/growth/pdfiles/ growthgoodforpoor.pdf.271 Social Disadvantage Research Centre, Scottish Indices of Deprivation 2003, Oxford: Social Disadvantage Research Centre.272 UNDP [United Nations Development Programme], 1999, Human Development Report 1999, New York: Oxford University Press.273 OPCS [Office of Population Censuses and Surveys], 1988, The prevalence of disability among adults in Britain, London: HMSO.


100

Î Rzetelność. Wykładniki, które są rzetelne w określonym kontekście społecznym, lub w okre-ślonym okresie niekoniecznie będą możliwe do przeniesienia w inne okoliczności.

Î Włączenie i wykluczenie odpowiednich czynników. Wykluczenie prowadzi do tego, że istotne kwestie są ignorowane. Zbytnie włączenie może prowadzić do nadmiernego przywiąza-nia wagi do określonych czynników; wysoki poziom nakładania się na siebie zjawisk spo-łecznych powiązanych z ubóstwem prowadzi do tego, że trudno będzie rozróżnić wpływ każdego z czynników.

Î Określenie ilościowe. Wiele wykładników ignoruje problemy określenia ilościowego i wyko-rzystuje na liczbach skomplikowane techniki statystyczne, które zależą od założeń odnośnie charakteru danych liczbowych i związków pomiędzy nimi.

Î Określanie. Czynnikom nadaje się odpowiednią wagę, która zależy od odpowiedniego okre-ślenia ilościowego274.

Możliwe jest normatywne przypisanie znaczenia do zagadnienia, w „schemacie punktowym”: więcej punktów jest przyznawanych tym czynnikom, które ludzie uważają za ważniejsze. Pozostawienie rzeczy ocenie ekspertów niesie ze sobą ryzyko bycia umownym, tak więc rosnąca liczba wykładników zostaje połączona za pomocą wielowymiarowej analizy, która przypisuje war-tości zgodnie z matematyczną formułą. Wielowymiarowa analiza jest skomplikowana. Działa ona na zasadzie określania wzorców wśród danych, znajdowania najsilniejszych możliwych związków pomiędzy zmiennymi, a następnie łączeniu powiązanych czynników w celu określenia najsilniej-szej kombinacji skojarzeń. W celu zbudowania złożonego miernika liczby muszą zostać ujednoli-cone – muszą to być liczby tego samego rodzaju, opisujące ten sam rodzaj rzeczy. Powszechną metodą jest użycie wartości procentowych lub proporcji; wskaźniki miejskiego ubóstwa zostały oparte na modelu Z-score, który mierzy względną pozycję proporcji w obrębie całego rozkładu danych. Następnie, o przypisaniu wartości decyduje się na ogół poprzez przepuszczenie mate-riału przez komputer. Trudno jest się z tym spierać bez specjalistycznej wiedzy.Wielowymiarowa analiza wymaga dużej liczby źródeł danych i osób decyzyjnych, które wiedzą jak interpretować te wyniki. Jeżeli wykorzystywany jest taki rodzaj analizy, to najczęściej jest ona rozwijana przez wyspecjalizowanych badaczy, a następnie reprezentowana urzędom z zakresu tej dziedziny jako pełny pakiet. W tych okolicznościach sporne jest, czy jako praktyk polityki społecznej powinieneś wiedzieć jak samodzielnie tworzyć wielowymiarowy model, ale jeżeli spotkasz się z takim modelem w praktyce to przynajmniej powinieneś wiedzieć o co chodzi. Pierwsza grupa problemów pozostaje w naturze zadania, które jest wykonywane. W przypadku wielorakich zmiennych trudne może być rozszyfrowanie wzorów związków w obrębie ogólnego chaosu. Statystki są zazwyczaj komponowane pod względem skojarzeń, a skojarzenia mogą pojawić się przypadkowo, szczególnie tam, gdzie jest dużo zmiennych. Uważa się, że zmien-ne powinny być od siebie niezależne [co jest niewygodne dla pomysłu, że powinny one być połączone, gdyż leżą u podstaw danego czynnika]. Niestety, w praktyce są one zazwyczaj nie-zależne i trudno jest wyróżnić efekty. Komputer zazwyczaj będzie zaczynać od najsilniejszych relacji i pozbędzie się innych, które nie robią różnicy. Jeżeli mamy do czynienia z tym rodzajem

274 P. Spicker, 1993, Poverty and social security, Routledge, rozdz. 3.


101

zazębiania się – „współliniowość” – to kluczowe jest, który z czynników weźmie udział w procesie jako pierwszy. Nawet jeżeli istnieje jakiś związek, może to być zmienne; konstrukcja równości jest budowana na poszczególnych związkach, w określonym momencie. Analiza wielowymiarowa jest na ogół tak dobra jak teoria, która stoi za wyjaśnieniami, których dostarcza.Druga grupa problemów jest często ukrywana przez komputer, ale leży w naturze wykorzysty-wanej metody statystycznej. W przypadku większości konwencjonalnych technik, związki mogą być linearne lub możliwe do opisania za pomocą linii na wykresie. Dane powinny być zazwyczaj podzielone – tj. podzielone ze względu na kształt krzywej rozkładu normalnego przypominający dzwon. Po przetworzeniu resztki – informacje, które zostały odrzucone – nie mogą okazać, że po-została jeszcze do wykonania jakaś analiza. W praktyce, większość tych wymagań może zostać przekreślona. Dane często podlegają rozkładowi nieregularnemu275 i muszą być tak kształtowa-ne, aby pasować do założeń. Brakujące wartości są powszednie; należy je opracować, uśrednić lub zignorować. Wyjątkowe przypadki lub „oddzielne części” należy wyrzucić z analizy, w innym przypadku sfałszują one wyniki. Niektóre dane, jak rozkład dochodów mogą zostać tak przetwo-rzone, aby pasowały do założeń po przekształceniu. Ale w innych przypadkach, np. w przypadku wskaźników ubóstwa dane liczbowe nie pozwolą na to, aby wyglądać trochę poprawniej, na-wet po zastosowaniu wszystkich standardowych przekształceń. Aby stworzyć złożony wskaźnik ubóstwa w Wielkiej Brytanii, Noble i jego współpracownicy wykorzystali szereg przekształceń ze „zmniejszaniem” zakresu danych, dopasowując dane w celu zmniejszenia efektów różnych rozmiarów zakresów w oczywistych sytuacjach. Wyniki na koniec procesu w dalszym ciągu nie były całkiem poprawne lub linearne276.Wielowymiarowa analiza jest powszechnie stosowana – np. Bank Światowy stale rekomenduje ją do oceny programów – ale należy ją traktować z pewną ostrożnością. Jakość przychodzących informacji nie jest zawsze wystarczająco dobra, aby przeciwstawić się wyrafinowanej manipulacji matematycznej. Jeżeli popełnione zostaną podstawowe błędy przywprowadzaniu danych lub obliczeń, to będzie bardzo trudno je wskazać277. Mało kto rozumie o co chodzi w formułach – włączając w to wielu ekspertów, ponieważ poziom informacji przeka-zywany zazwyczaj w pracach akademickich odnośnie pomocy społecznej nie jest wystarczająco dobry, aby to wyjaśnić. Utrzymywanie pewnych rzeczy jako niejasnych jest czasami postrzegane jako zaleta – „technologiczny wynalazek” służący do uciszenia opozycji politycznej – ale nieko-niecznie jest to pomocne.

6.4. Oczekiwana zmiana

Znaczna część praktycznej pracy w polityce społecznej zajmuje się zmianą: śledzi ją, próbuje ją wywołać. Wskaźniki są powszechnie używane do śledzenia zmian, do przekazania dowodu na co się dzieje. Najprostszą drogą, aby to zrobić jest śledzenie wskaźników przez dłuższy czas, zwracanie uwagi czy one rosną, maleją czy może pozostają takie same. Tak jak wyjaśniłem, wskaź-niki nie są precyzyjne, nie są dokładnymi miernikami zagadnień, ale jeżeli działają to powinny nam

275 Social Disadvantage Research Centre, 2003, str. 53.276 M. Noble i in.., 2001, Meetings on Indices of Deprivation 2000 na http://stats.lse.ac.uk/galbrait/indices/OxfordStatement.pdf.277 European Spreadsheet Risks Interest Group, 2013, Horror stories, na www.eusprig.org/horror-stories.htm


102

powiedzieć, mniej lub więcej, na temat kierunku, w którym zmierzają dane zagadnienia. Jeżeli podstawa wskaźnika się zmienia – jeżeli są inne dane liczbowe, statystyczne „udoskonalenie” lub odmienne metody przeliczania – to ten rodzaj porównania staje się trudny; tak więc ważniejsze może stać się liczenie rzeczy w taki sam sposób, a nie uzyskiwanie „poprawnych” danych licz-bowych. Jakość wskaźników może być poprawiana poprzez inne wskaźniki, uzyskiwanie więk-szej ilości informacji z różnych źródeł; jeżeli wszystkie drogowskazy wskazują ten sam kierunek, to mniej prawdopodobne staje się to, że wyniki są kaprysem określonej statystyki.Wskaźniki są bardziej znacznikami niż wyjaśnieniami. Niektóre wskaźniki są brane pod uwagę, ponieważ ludzie myślą, że będą się nadawać do szerszego wykorzystania. Tak więc, np. ramowy model wyników rządu szkockiego śledzi obfitość hodowli ptaków traktowaną jako wskaźnik zróżnicowania biologicznego – wskaźnik ochrony środowiska naturalnego oraz opóźnienia w podróżach handlowych jako wskaźnik tego, czy dane państwo jest atrakcyjnym miejscem do prowadzenia działalności handlowej278. Jeżeli powiązania zostały określone prawidłowo, to te wskaźniki powinny w zasadzie współzmieniać się z innymi wskaźnikami w obrębie tego samego zagadnienia. Teoretyczne uzasadnienie użycia wskaźników liczy się, ale istnieje spora możliwość błędnego zrozumienia – zarówno w teorii, jak i w procesie przeliczania – i dlatego wskaźniki powinny być zawsze traktowane z ostrożnością.

Analizy związku przyczynowegoWażne jest zrozumienie czego takie liczby nie mogą zrobić, a co mogą zrobić. Jedni z pierwszych socjologów, jak np. Comte i Marks, byli przekonani, że istnieją ogólne prawa w społeczeństwie, tak jak istnieją prawa natury, i to czego musimy dokonać, to określenie przyczyn i ich efektów. Jeżeli jedna rzecz jest powodowana przez inną, to w teorii efekt powinien pojawić się tam gdzie jest jego przyczyna, o ile nic go nie zatrzyma. To ogólne założenie okazało się być dosyć zawod-ne w naukach społecznych i to nie dlatego, że liczby nie oznaczały tego co powinny. Jednym z powodów jest to, że zagadnienia społeczne mają skłonność do wielopostaciowości, z dużą ilością procesów dziejących się jednocześnie. Oznacza to, że wyjaśnienie związku przyczynowego może być w najlepszym przypadku częściowe. Drugi powód polega na tym, że przyczyna może być skuteczna jedynie wówczas, gdy nie zostanie powstrzymana przez coś innego, i w złożo-nym, chaotycznym środowisku, nacisk często prowadzi w różnych kierunkach jednocześnie [jest to główna przyczyna tego, że przewidywania teorii ekonomicznej są często fałszywe.] Po trzecie, przyczynowość jest bardzo trudna do wykrycia. Wszystko co możemy powiedzieć z pewnością na podstawie danych to, że jedna rzecz może wydarzyć się przed inną – a lekcja historii sugeru-je, że analitycy polityki społecznej nie byli zbyt dobrzy w identyfikowaniu kiedy jest to prawdą, a kiedy nie [Ramka 4.1]. Wyjaśnienia związku przyczynowego muszą być prowadzone w zawziętej dyskusji – wielu poważnych naukowców ociąga się z ich stosowaniem. I to jest prawda zanim przejdziemy do rozważania praktycznego zastosowania prognoz przyczynowych.Związki przyczynowe lub „mechanizmy generatywne” są głównie określane poprzez śledzenie wzorów związków. W przypadku danych społecznych wiele rzeczy dzieje się jednocześnie. Jeżeli chodzi o dane, to mogą występować pewne wzorce gdy jedna rzecz wzrasta lub maleje razem

278 Scottish Government, 2007, National Indicators, www.scotland.gov.uk/About/Performance/scotPerforms/indicators.


103

z inną, lub jeden czynnik [otrzymywanie zasiłków] wzrasta kiedy inny [zatrudnienie] maleje. Jedną z głównych metod stosowaną do rozplątania przyczyn jest „kontrola” wpływu innych czynników. Oznacza to po prostu, że porównanie jest dokonywane pomiędzy okolicznościami, w których inny czynnik ma zastosowanie, a okolicznościami, w których tego zastosowania nie ma. Trudne może być przeprowadzenie formalnych eksperymentów w polityce społecznej – powrócę do za-gadnienia „badań kontrolowanych” przy omawianiu oceny – ale możliwe jest zweryfikowanie efektów wpływu różnych zmiennych na bank danych, np. podzielenie danych aby oddzielić wpływ ważnych zmiennych, takich jak edukacja lub płeć.Niektóre dostępne techniki statystyczne umożliwiają nam połów w ogromnej bazie danych w celu wyodrębnienia istniejących związków. Literatura dotycząca komparatywnej polityki spo-łecznej jest pełna przykładów, gdzie badacze korzystają z porównawczych zestawów danych i szukają związków oraz tendencji w obrębie danych. Istnieją trzy poważne słabości w takim podejściu. Po pierwsze, techniki, które możemy stosować nie są w stanie powiedzieć nam, że na pewno istnieje tutaj jakiś związek przyczynowy – że jedna rzecz wywołuje inną. To, czego szukamy w zamian to związek statystyczny, w przypadku którego jest mało prawdopodobne, że jedna rzecz wydarzy się w tym samym czasie co druga, która może zdarzyć się przypadkiem. Związek często sugeruje relację, ale nie jest dowodem na nią. Niektóre ze związków zostały okre-ślone w przeszłości, np. pomiędzy bezrobociem a przestępczością279 lub pomiędzy równością płci a gwałtem280; są one bardzo kontrowersyjne i podlegają sprzecznym interpretacjom.Drugim problemem wspomnianego podejścia może być przypadek wykreowania przypadko-wych rezultatów. Mówimy o „istotności statystycznej wyniku” [Na gruncie statystyki rozróżnia się „poziom istotności”, który jest wielkością ustalaną a „istotnością statystyczną wyniku”, która jest wartością obliczaną; więcej na stronach internetowych zawierających definicje statystyczne, np. http://www.statsoft.pl/textbook/stathome_stat.html. – przyp. tłum.], wówczas gdy praw-dopodobieństwo, że zaobserwowane związki lub różnice pojawiły się czysto przypadkowo. Standardowo test jest nastawiony na prawdopodobieństwo zaistnienia związku jak 1 do 20, co jest zapisywane jako p<.05 – oznacza to, że p – prawdopodobieństwo zaistnienia zdarzenia jest mniejsze niż.05, a nie zawsze takie prawdopodobieństwo należy uznać jako małe. Nawet prawdopodobieństwo [p<.01], czyli jedna szansa na sto może wymagać szczegółowej analizy i interpretacji. Oznacza to, krótko mówiąc, że podczas badania związków, niektóre mogą pojawić się przypadkiem. Austin i in. podali przykład pobrany z ogromnego zestawu danych medycznych:

Drugie międzynarodowe badania przeżywalności w zawale mięśnia sercowego pokazały, że zażywanie aspiryny podczas ostrej fazy zawału mięśnia sercowego zmniejszyło śmier-telność w grupie składającej się z ponad 17 000 pacjentów. Analiza podgrupy wykazała, że aspiryna zwiększyła śmiertelność wśród pacjentów urodzonych pod znakiem zodiaku Bliźniąt lub Wagi [….] na tej podstawie można zdefiniować wiele znaczących związków, wszystkie z nich są klinicznie nieprzekonujące281.

279 S. Box, 1987, Recession, crime and punishment, Basingstoke: Macmillan.280 R. Whaley, 2001, The paradoxical relationship between gender inequality and rape, Gender and Society 15 [3] 531–555.281 P. Austin, M. Mandani, D. Juurlink, J. Hux, 2006, Testing multiple statistical hypotheses resulted in spurious associations: a study of astrological signs and health, Journal of Clinical Epidemiology 59, 964–969.


104

Konkludując, wnioski wyprowadzone na podstawie pozyskanych danych należy interpretować ze zdrowym poziomem sceptycyzmu282.Trzeci problem stanowi sposób w jaki zmienne są identyfikowane i definiowane. Większość związ-ków jeżeli chodzi o dane społeczne wypada marnie w porównaniu ze związkami występującymi w biologii lub naukach przyrodniczych. Jednak, jeżeli te korelacje są silne, to często jest to znak nie na to, co dane pokazują, ale na to, że wskaźniki nie są wystarczająco klarowne. Czasami dane wielokrotnie pokazują się z tego samego konkretnego źródła, co wywołuje „powszechny błąd źródłowy”; czasami zmienne wydają się być niezależne, ale w rzeczywistości odzwierciedlają one takie same podstawowe okoliczności. Na przykład bezrobocie, samotne rodzicielstwo i niepełno-sprawność – na to wszystko wpływa bezpośrednio system świadczeń i w konsekwencji zmienne są współzależne. Mają one tendencję wzrostu, kiedy trudno jest znaleźć pracę, ponieważ ludzie zgłaszają roszczenia, które w najwyższym stopniu odpowiadają ich sytuacji. Trudne może być ustalenie, które czynniki są naprawdę ważne. Nie można tej decyzji pozostawiać komputerowi [mimo że zbyt często się tak robi]; istota związków zależy od jakości wyjaśnień, a nie od mate-matycznych procesów, które je odnajdują.

Prognozowanie, przewidywanie i planowanieCzęściowym celem, dla którego przyglądamy się wskaźnikom i związkom jest przewidywanie przyszłości. Może to brzmieć dziwnie – jeżeli pomiary mają być traktowane ze sceptycyzmem, to mierzenie niepewnej przyszłości jest jeszcze bardziej podejrzane. Jednak przewidywania mają ważny cel. Po pierwsze, są one potrzebne analitykom polityki aby umożliwić im mówienie o praw-dopodobnym wpływie polityki i oczekiwanych różnicach, które ona wywoła. Z tego samego powodu są one wykorzystywane do wybierania odpowiedniej polityki i właściwych odpowiedzi. Po drugie, są one potrzebne do planowania usług. Prognoza jest to twierdzenie dotyczące przy-szłości, opierające się na obecnej sytuacji. Metody przewidywania są powszechnie stosowane w przypadku projektowania potrzeb w zakresie usług podstawowych. Każdy plan gospodarki mieszkaniowej powinien opierać się na podstawowym określeniu obecnych i przyszłych potrzeb. Aby zbudować szkołę podstawową kuratorium musi przygotować komunikat odnośnie populacji dzieci w wieku szkolnym w przyszłych latach, jeżeli nie ma jeszcze potencjalnych beneficjentów. Po trzecie, najbardziej kontrowersyjne, przewidywania są wykorzystywane do rozwijania polityki, która nastawia się na długoterminowe tendencje – np. w odniesieniu do emerytur, wydatków na opiekę zdrowotną czy do zmian klimatycznych.Prognozy. Prognozy stanowią ekstrapolację istniejących trendów na przyszłość. Prognoza to in-strukcja warunkowa: przyjmuje formę powiedzenia – zakładamy, że coś się sprawdzi, przy zało-żeniu niezmienności [stałości] warunków. Wydźwięk prognozy powinien jednoznacznie określać warunki. Standardową techniką przy prognozach jest rysowanie linii na wykresie i przeniesie-nie tej linii na podstawie wcześniejszych tendencji. Linie nie powinny być proste. Mogą one tworzyć wzory, takie jak wahania, cykle, krzywe wzrostu [gwałtownie rosnące], krzywe spadku [wyrównywanie] lub krzywe „S” [zaczynające się powoli, prowadzące do gwałtownego wzrostu a następnie z powrotem zwalniające]. Całkiem powszechne są trzy narysowane linie – „wysoka”,

282 Austin i in., 2006.


105

„średnia” i „niska” ocena, z uwzględnieniem stopnia niepewności [prawdopodobieństwa wystą-pienia –przyp. tłum.].Linie są zazwyczaj rysowane za pomocą jednej z trzech technik:

Î użycie danych historycznych; Î określenie „średniej kroczącej” z poprzednich okresów. Każdy wynik w tendencji opiera się

bardziej na średniej z kilku okresów niż na jednym momencie. Na przykład indeks cen do-mów lub inflacja cenowa są sprawdzane raz na miesiąc w celu odniesienia ich do ostatnich dwunastu miesięcy. To niweluje różnice w danych.

Î wykorzystanie ważonej „średniej kroczącej”. Wagi umożliwiają nadanie większych wag okre-som niedawnym w stosunku do odleglejszych.

Jest to tylko część tej historii: nie wszystkie prognozy w polityce publicznej można tak łatwo sporządzić. Bardziej skomplikowane problemy – a praktyczne problemy mają tendencję do bycia złożonymi – są rozważane na podstawie kilku a nie jednej linii. Analizy kohort zakładają, że każda część zagadnienia może zostać przewidziana, a wyniki mogą zostać zsumowane, aby podać całkowitą prognozę.Prognozowanie demograficzne jest to względnie prosta ilustracja problemów. Przewidywania od-nośnie populacji dokonywane są na podstawie obserwacji kohort w danym przedziale wiekowym, co umożliwia przewidywanie wzorców płodności, starzenia się i umieralności w pewnym okresie czasu. Na poziomie globalnym wzorzec populacji zależy od związków pomiędzy narodzinami a zgo-nami. Jeżeli więcej ludzi umiera, to populacja się zmniejsza, a jeżeli ludzie się rodzą, to populacja się zwiększa. Śmierć łączy się z chorobą, a narodziny z płodnością. Dla dość dużych państw jak Wielka Brytania, populacja w dalszym ciągu zależy głównie od umieralności i płodności, także migracja odgrywa widoczną rolę. W przypadku miast migracja zaczyna mieć coraz większe znaczenie. Plany odnośnie nauczania w szkołach i domów dla osób w podeszłym wieku wydają się, zgodnie ze zdro-wym rozsądkiem, zależeć od tego, jak dużo dzieci lub osób starszych jest na danym terenie, ale często nie jest to określane zgodnie ze wskaźnikiem urodzeń lub umieralności. W momencie gdy główny przedmiot zainteresowania przenosi się na małe regiony, migracja staje się punktem centralnym zaś urodzenia oraz zgony liczą się stosunkowo mniej. W przypadku każdego małego regionu liczba dzieci zależy od tego, jak dużo rodzin i osób w wieku rozrodczym przenosi się na ten teren. [Raporty dotyczące Londynu z 2012 r. wskazują, że w około 5000 szkół podstawowych zabraknie miejsc w cią-gu trzech następnych lat]. Podobnie liczba osób w starszym wieku zależy w pewnej mierze od tego jakiego rodzaju mieszkania znajdują się na danym obszarze [co zachęca ludzi do przeprowadzki lub pozostania w tym regionie] oraz od tego jak dużo młodych osób się wyprowadza. Mówiąc prościej, im mniejszy obszar, tym ważniejsza staje się migracja i tym mniej ważna staje się umieralność.Tworzenie gospodarstw domowych jest bardziej złożone, ponieważ ich liczba zależy nie tylko od populacji, ale też od podaży mieszkań, tworzenia gospodarstw domowych i podziału [lub roz-padu], kiedy jedno gospodarstwo dzieli się na dwa. W Anglii i Walii, krajowe prognozy odnośnie liczby gospodarstw domowych są tworzone za pomocą następujących procedur:

Î tworzenie prognoz ludności, zarówno dla kraju, jak i jego regionów; Î przygotowanie prognozy stanu cywilnego w ujęciu krajowym [regionalne szacunki opierają

się na szacunkach ogólnokrajowych];


106

Î obliczenia grupy ludności objętej opieką instytucjonalną, która następnie jest odejmowana od reszty populacji;

Î tworzenie prognozy odnośnie członków gospodarstw domowych na podstawie spisu lud-ności i badania siły roboczej;

Î rozkład danych według regionów i usuwanie rozbieżności283.

Jest to proces trudny, ale w dalszym ciągu znacznie niedopracowany – nie ma w nim nic co mo-głoby wziąć pod uwagę efekty zmian gospodarczych, społecznych lub migracji. To może wyjaś-niać, dlaczego budowanie domów stało się przedmiotem tak radykalnego niedoinwestowania i niekonsekwentnego rozwoju w ciągu ostatnich czterdziestu lat.

Ramka 6.2: Malthus i światowa populacja

Thomas Malthus piszący pod koniec osiemnastego wieku stwierdził, że wzrost populacji ludności musi dopro-wadzić do katastrofy. Pisał, że populacja rośnie w proporcjach geometrycznych [2, 4, 8, 16] podczas gdy ilość jedzenia wzrasta w proporcjach arytmetycznych [2, 4, 6, 8]284. Dojdziemy do tego, że zabraknie nam pożywienia. Populacja może zostać ograniczona wyłącznie przez wojnę, głód, chorobę lub „nałóg” [przy czym miał on na myśli, lub nie miał pewnego rodzaju kontrolę urodzeń]. Klęski głodu z dziewiętnastego wieku były postrzegane przez maltuzjanistów jako nieuchronna konsekwencja tego, że zbyt dużo ludzi próbowało uzyskać dostęp do zbyt ograniczonych zasobów pożywienia.Maltuzjanizm cieszył się okresowymi, ponownymi wzrostami popularności i na pewno wiele krytyk wobec krajów rozwijających się rozpoczynało się od przypuszczenia, że głównym problemem jest przeludnienie285. Aktualnie mamy do czynienia z „gwałtownymi przyrostami populacji”, które mogą doprowadzić do pewnego rodzaju katastrofy. Na początku lat 70. XX w. znaczną popularność zyskało opracowanie The Limits to Growth, w którym prognozowano, że ludzkość rozrasta się do potencjalnie katastrofalnego poziomu286.Istnieje jasny i oczywisty problem z takimi analizami. Essay on the Principle of Population Malthusa został opub-likowany w 1798 r. Ponad 200 lat później, katastrofy, które on przewidywał nie wydarzyły się, tak więc słusznie możemy dojść do wniosku, że Malthus był w błędzie. Jego argument zawierał w sobie trzy istotne wady.Pierwsza i najbardziej oczywista wada polega na tym, że możemy znieść znacznie większy wzrost ludności niż ten, który stwierdził Malthus. W niektórych państwach może zabraknąć miejsca, ponieważ ich ludność jest ograniczona politycznymi granicami, ale na świecie nie zabraknie miejsca, nawet w niedalekiej przyszłości.Druga wada – produkcja pożywienia nie wzrasta o wiele wolniej od populacji; ogólnie wzrasta ona przynaj-mniej na równo z populacją. Taki jest przeważnie, ale nie wyłącznie, rezultat zmian technologicznych; prawdą jest również to, że rosnąca populacja produkuje towary, aby zaspokoić swoje potrzeby. Zatem, dlaczego ma się pojawić klęska głodu, jeżeli ilość zasobów wzrasta? Niewiarygodne może wydawać się to, że klęska głodu wcale nie musi być konsekwencją niewystarczającej ilości pożywienia. Autorytatywne badanie Drèze’a i Sen pokazuje, że klęska głodu pojawia się wtedy, kiedy ludzie nie mają prawa do istniejącego pożywienia, co jest bardzo odmienną propozycją wyjaśnień287.

283 Office of the Deputy Prime Minister, 1999, Projections of households in England 2021, www.odpm.gov.uk/stellent/groups/odpm_housin/documents/page/odpm_house_604206–01.hcsp#P5566_107468284 T. Malthus, 1798, Essay on the principle of population.285 Zob. np. McDaniel, 1990, People pressure, w C. Mungall, D. McLaren [red.] Planet under stress, Toronto: Oxford University Press; Meadows i in., 1992.286 D.H. Meadows I in., 1972, The Limits to growth, London: Earth Island, Raport z prac Klubu Rzymskiego – [polskie tłumaczenie Granice wzrostu – przyp. tłum.].287 J. Drèze, A. Sen, 1989, Hunger and public action, Oxford: Clarendon Press.


107

Po trzecie, populacja nie rośnie w postępie geometrycznym – lub jak Meadows i in. sugerowali „gwałtownie”. [Poprzez „gwałtowny” rozumieją oni to, że wzrost jest proporcjonalny do tego co już jest288]. Nie każdy w populacji ma dzieci w danym momencie; płodność jest proporcjonalna nie do rozmiaru populacji, ale do rozmiaru żeńskiej populacji w określonym przedziale wiekowym. Jeżeli ludzie żyją dłużej, to populacja rośnie, ale ogólna liczba uro-dzeń może pozostawać taka sama jak wcześniej [i może się wydawać, że jej udział, w odniesieniu do całości, będzie spadał]. Utrzymanie płodności na stałym poziomie może spowodować wzrost „w kształcie litery S”, jak określali to Meadows i in., który nie przestaje się zwiększać w momencie gdy stopa wzrostu maleje. Nawet jeżeli natychmiast przeszlibyśmy do współczynnika dzietności gwarantującego prostą zastępowalność pokoleń, to Cohen szacuje, że populacja nie ustabilizuje się do 2150 r. osiągając 8,4 miliarda ludzi289. Jednak ludzie nie chcą po prostu posiadać dzieci bez względu na okoliczności. Jeżeli spojrzymy na wzrost populacji w krajach rozwiniętych, to zauważymy niewiarygodne zjawisko: w tych państwach naturalny przyrost ludności jest niezmienny lub zaczął się zmniejszać, ponieważ ludzie nie mają wystarczającej liczby dzieci, aby utrzymać populację. Bez względu na powody, idea, że ludzie ogólnie mają tyle samo dzieci co wcześniejsze pokolenia jest po prostu fałszywa.Powody zmniejszania się płodności następujące wraz z rozwojem społeczno-gospodarczym są jak poniżej:• wpływ efektu miejskiego społeczeństwa na koszty posiadania dzieci;• wydłużony okres zależności dzieci z uwagi na edukację i przepisy prawa pracy;• zmieniająca się rola kobiet w społeczeństwie;• efekt ekonomiczny zatrudniania kobiet, który prowadzi do utraty dochodu jeżeli kobieta wycofuje się z rynku,

aby mieć dzieci;• wydłużająca się edukacja i późne małżeństwo, oraz• dostępność antykoncepcji290.

W jednym z najsilniejszych związków z poziomem płodności pozostaje ryzyko, iż dziecko umrze. Jeżeli wskaźnik umieralności niemowląt jest wysoki, to kobiety mają więcej dzieci, ponieważ jest to najlepszy sposób na upew-nienie się, że któreś z nich przeżyje. Jeżeli umieralność niemowląt maleje, to płodność również. Najpewniejszym sposobem zmniejszenia populacji jest więc zmniejszenie ubóstwa, które prowadzi do śmierci niemowląt.Droga do panowania rodziny w każdym państwie prowadzi przez likwidację ubóstwa, które w rzeczywistości, z historycznego punktu widzenia, było główną przyczyną przeludnienia. Szczerze trzeba przyznać, że najlepszym środkiem antykoncepcyjnym jest rozwój291.

Parametry i modelowanie. Prognozy zależą od założenia „przy pozostałych warunkach równych” [ceteris paribus – przyp. tłum.]. Założenia kryjące się za tym stwierdzeniem odnoszą się do „para-metrów”. Parametry są często błędnie utożsamiane z limitami, ale to są różne terminy. Gdy tylko zostaną określone parametry, powinno być możliwe sprawdzenie co się stanie, jeżeli będą one różne. Czasami zdarzają się rozważania – „a co jeśli? ”, ponieważ odnoszą się one do pytania „a co jeśli rzeczy są odmienne? ” W Stanach Zjednoczonych wykorzystuje się analizy wrażliwości, co pozwala określić wrażliwość wyników wobec przyjętych założeń 292.„Model” to stwierdzenie dotyczące związków pomiędzy czynnikami. Prognozy – warunkowe stwier-dzenia dotyczące bieżących tendencji – mówią nam, co się stanie jeżeli rzeczy będą w dalszym ciągu takie same. Modele mówią nam o prawdopodobnym wpływie zmian w różnych czynnikach. Wracając do przykładu populacji, możemy założyć, że „przy pozostałych warunkach równych” poziomy migracji prawdopodobnie zostaną na aktualnym poziomie. Jednak migracja pozostaje niewątpliwie pod

288 D. H. Meadows, D. L. Meadows, J. Randers, 1992, Beyond the limits, London: Earthscan, str. 17.289 J. Cohen, 1995, How many people can the earth support?, New York: Norton.290 T. Hewitt, I. Smith, 1992, is the world overpopulated? w T. Allen, A. Thomas [red.] Poverty and development in the 1990s, Oxford University Press.291 K. Gulhati, L. Bates, 1994, Developing countries and the international population debate, w R. Cassen [red.] Population and development: old debates, new conclusions, Washington DC: Overseas Development Council, str. 53.292 E. Stokey, R. Zeckhauser, 1978, A primer for policy analysis, New York: Norton, str. 233–236.


108

wpływem szeregu czynników, takich jak np. stan gospodarki. W związku z tym możemy modelować migrację pod względem różnych wskaźników wzrostu gospodarczego, sporządzać szacunki odnoś-nie migracji z wysokim, średnim i niskim prawdopodobieństwem zgodnie ze zmianami w warun-kach ekonomicznych. Im więcej czynników jest branych pod uwagę, tym bardziej złożony staje się model. Gospodarcze prognozowanie w Wielkiej Brytanii jest oparte na wieloczynnikowym modelu utrzymywanym przez ministerstwo gospodarki i finansów. Przez lata model ten stawał się stopniowo coraz bardziej złożony i skomplikowany; każda zmiana stawki podatkowej lub stopy procentowej była przepuszczana przez ten model, aby sprawdzić jakie możliwe są efekty tej zmiany.Modele są często przedstawiane w postaci równań. Reguły, znaki plus i minus są wykorzystywane jako sugestia, że efekty są wywoływane przez zbiór różnych czynników; mnożenie i dzielenie su-geruje, że czynniki współpracują ze sobą w połączeniach. Inne modele mogą być przedstawiane jako „drzewa decyzyjne”, gdzie na każdym poziomie możliwe są różne wyniki. „Model Markowa” to ciąg możliwych zdarzeń, przy których wyliczone zostały szanse na zejście w dół po każdej gałęzi drzewa. Mogą one być wykorzystywane np. do badania możliwych wyników leczenia przez służbę zdrowia293. Jeżeli te podejścia nie są za bardzo wykorzystywane w analizach polityki publicznej, to wynika to z tego, że zakładają one pewien poziom wiedzy i precyzji odnośnie prawdopodob-nych wyników, co jest rzadko dostępne w praktyce.Przewidywanie. Przewidywanie to po prostu stwierdzanie tego, co może stać się w przyszłości. Prognozy są warunkowe: ich poważna wada polegająca na tym, że rozpoczynają się od założenia, iż rzeczy dzieją się tak samo jak działy się wcześniej – i jeśli tak, to „przy pozostałych warunkach równych” dzieje się tak jak opisano. Inne rzeczy rzadko są „równe”. Nierozsądne jest prognozowa-nie bez pewnej dozy decyzyjności i uzasadnionego przewidywania – czasami zwane również „prognozami z wykorzystaniem drzew decyzyjnych” – które są bardziej przekonujące niż zwykłe prognozy. Prognoza demograficzna jest złożona, ale korzysta z prognozowych technik. Dla innych, mniej łagodnych problemów, takich jak rozwój gospodarczy lub zmiany społeczne, istnieje więcej technik pozwalających na zestawienie ocen na temat przyszłości. Nie są to narzędzia ilościowe. „Metoda delficka” zestawia indywidualne oceny ekspertów [odmienny proces od procesu zapra-szania do dyskusji pomiędzy grupami ekspertów]. Eksperci są pytani osobno i bez wcześniejszego omawiania o swoją opinie; ich stanowiska są następnie zestawiane i porównywane ze sobą.„Metoda krzyżowej analizy wpływów” [także zwana metodą wzajemnych oddziaływań – przyp. tłum.] zmienia metodę delficką poprzez rozłożenie w macierzy różnych wpływów i badanie jak każdy z czynników współdziała z innymi. Brzmi to skomplikowanie, ale takie nie jest. „Macierz” to po prostu tablica przekrojowa. Jeżeli mamy cztery czynniki, jak np. „społeczeństwo”, „gospodarka”, „ludność” i „mieszkania” to macierz powinna być tabelą z sześcioma komórkami, tak jak poniżej:

Domy

Ludność

Gospodarka

Społeczeństwo

293 K. Kuntz, M. Weinstein, 2001, Modelling in economic evaluation, w M. Drummond, A. McGuire [eds] Economic evaluation in health care, Oxford: University Press.


109

Respondenci muszą wypełnić każdą pustą rubrykę.Trzecie podejście polega na tworzeniu scenariuszy, tj. ocena alternatywnej, możliwej przyszłości na-wiązującej do różnych rodzajów polityki294. „Metoda scenariuszowa” daje grupie ekspertów możliwość jakościowego zbadania założeń. Przykład tworzenia scenariusza znajduje się w raporcie Wanless’a do-tyczącym National Health Service – NHS [system służby zdrowia w Wielkiej Brytanii – przyp.tłum.]. Wanless został poproszony o przyjrzenie się technologicznym, demograficznym i medycznym ten-dencjom z ostatnich dwudziestu lat. Jako część tego zadania stworzył on trzy scenariusze:

Î założenia pierwszego to: stały postęp, rosnąca średnia długość życia, spełnianie celów w za-kresie usług, i podstawowa poprawa warunków społecznych;

Î założenia drugiego to: powolne zaangażowanie, rosnąca liczba długoterminowych, prze-wlekłych chorób, powolne wdrażanie nowych technologii i ograniczone zmiany w wy-korzystywaniu usług;

Î pełne zaangażowanie, poprawiające się zdrowie publiczne i rozwijające się usługi295.

Tak się składa, że żaden z tych scenariuszy nie przedstawił głównych obaw dotyczących rentow-ności NHS.Istnieje tendencja w niektórych oficjalnych raportach, aby przewidywania zamieniać na zale-cenia dla polityki. Liczba ludności się powiększa, więc ludzie powinni mieć więcej środków an-tykoncepcyjnych296; ludzie się starzeją, więc należy ograniczyć emerytury297; klimat się zmienia, dlatego musimy próbować powstrzymać te zmiany298. Te stwierdzenia są nierozsądne. Problem niekoniecznie polega na tym, że polityka nie odnosi się do problemów – chociaż jest to czasami też prawda – ale na tym, że zalecenia odnośnie przyszłej polityki muszą się opierać na więcej niż jednym przewidywaniu prawdopodobnego wyniku. Możliwe jest wiele różnych zaleceń wzglę-dem polityki – częściej ich zakres jest o wiele większy niż zestaw możliwych wyników. Alternatywy powinny zostać zbadane; wyniki każdej z opcji powinny zostać przewidziane; a rozważna polityka powinna wziąć pod uwagę to, co się stanie nie tylko jak odniesie sukces, ale też gdy zawiedzie. „Solidna” polityka to polityka, która umożliwia zmiany kierunku w przyszłości. Inne rodzaje poli-tyki takiej możliwości nie dają. Na przykład przepisy z raportu Sterna dotyczące „łagodzenia” lub zmniejszania zmian klimatu mogą – według treści tego raportu – zupełnie nie mieć wpływu, a krytyka w ogóle nie rozpatruje polityki jako „przystosowania” lub radzenia sobie ze zmianami klimatu; „łagodzenie” nie jest solidną opcją. Przygotowywanie polityki na przyszłość nawołuje do akceptacji niepewności i pewnej pokory.

TEMAT DO OMÓWIENIA

Jak możemy radzić sobie z przyszłymi problemami, takimi jak migracja ludności lub zmiany w środowisku, jeżeli nie mamy pojęcia o rozmiarze tego zagadnienia?

294 M. Scriven, 1991, Evaluation thesaurus, 4. edycja, str. 267.295 D. Wanless, 2002, Securing our future health, London: HM Treasury, rozdz. 3 na www.hm-treasury.gov.uk/Consultations_and_Legislation/wanless/consult_wanless_final.cfm 296 United Nations, Population Division, Department of Economic and Social Affairs, 2003, Fertility, contraception and population policies, New York: United Nations.297 Pension Commission, 2005, A new pension settlement for the 21st century, London: The Stationery Office.298 HM Treasury, 2006, Stern Review: The Economics of Climate Change, London: TSO.

CZĘŚĆ II

POLITYKA

113

7. POLITYKA PUBLICZNA

7.1. Istota polityki

Idea polityki jest niejednoznaczna i niezwykle trudna do zdefiniowania. Gdy politycy używają tego słowa zdawać by się mogło, iż mają oni na myśli określone sposoby podejścia – sprawy, które wybrali do zrobienia. Niemniej jednak, kiedy przyjrzymy się temu pojęciu bardziej szczegółowo, to dzieli się ono na szeroki zakres rozbieżnych kwestii. Hogwood i Gunn zebrali szereg znaczeń tego pojęcia299. Polityka może być, m.in.:

Î znakiem rozpoznawczym dla dziedziny działań i zaangażowania rządu – tak jak „polityka rodzinna” czy „polityka transportowa”;

Î wyrażeniem pożądanego stanu rzeczy lub ogólnego celu – „nasza polityka to wspieranie rodziny”;

Î zestawem propozycji; Î decyzjami podjętymi przez rząd; Î procesem formalnego upoważnienia [tak jak polityka władzy lokalnej w przeciwieństwie

do „praktyki” czy „decyzyjności przedstawicielstwa”]; Î strategią czy programem działania – określona sfera czynności obejmująca określone,

współzależne kryteria; Î teorią lub modelem, gdzie zakłada się osiągnięcie pewnych rezultatów. Townsend twierdzi,

że polityka społeczna może być zdefiniowana jako podstawowe, a także zdeklarowane powody dla których wykorzystywane są instytucje społeczne i grupy, bądź też wprowa-dzone w życie, by doprowadzić do utrzymania i rozwoju społeczeństwa. Polityka społeczna jest, innymi słowy, zinstytucjonalizowaną kontrolą; przedstawicielstw i organizacji, mającą na celu utrzymanie lub zmiany struktur i wartości społecznych300. Polityka może być ukryta, niewypowiedziana, a nawet nierozpoznana. Z tego punktu widzenia, możliwe jest czytanie od końca, zaczynając od rezultatów do zbioru intencji, a nawet do „braku decyzji” – punktów, w których polityce nie udaje zająć się kwestiami z powodu jej podstawowych założeń301;

Î produktem procesu podejmowania decyzji. Takie podejście jest głównie stosowane w dys-kusjach naukowych z tego zakresu: kiedy ludzie pytają się czym jest „polityka” patrzą właści-wie na to, co wynikło z procesu polityki. Na przykład Stone opisuje powstawanie polityki jako

299 B. Hogwood, L. Gunn, 1984, Policy analysis for the real world, Oxford: Oxford University Press.300 P. Townsend, 1976, Sociology and social policy, Harmondsworth: Penguin, str. 6.301 P. Bachrach, M. Baratz, 1970, Power and poverty, Oxfrod: Oxford University Press, str. 44.

Istota polityki Procesy formalne: prawo i państwo Zarządzanie [Governance] Rząd i polityka społeczna Usługi społeczne Porównywanie polityk


114

proces negocjacji w ‘polis’ lub społeczności politycznej302. Polityka nie jest racjonalna; jest uformowana poprzez blef, negocjacje, użycie wpływów, lojalności, przetargów i tak dalej.

Kiedy rozważany jest dobrobyt pod względem „polityki”, wówczas rezultaty często są przypi-sywane, w pewien sposób, modelowi – to znaczy, celowym intencjom twórców polityki. Opis metod i wyników jest często używany jako sposób rozpoznania tych intencji. Istnieją zagrożenia w próbie wyczytania intencji z efektów; może być ogromna różnica między tym, co wytwórcy polityki zamierzają, a tym co właściwie się dzieje. W tym samym czasie, zrozumienie co polityka zamierza zrobić jest ważną częścią zrozumienia tego czym jest polityka społeczna w bardziej ogólnym znaczeniu.

7.2. Procesy formalne: prawo i państwo

Wiele polityk społecznych jest utworzonych i rozwiniętych poprzez państwo. Ramy „państwa” nie są zawsze łatwe do zdefiniowania, ponieważ pojęcie jest używane bardzo swobodnie; w zależ-ności od kontekstu, może oznaczać kilka kwestii – system rządów, zbiór instytucji formalnych, sektor publiczny. Berki określa państwo jako „strukturę instytucjonalną”, której podstawową i wy-różniającą funkcją jest utrzymanie władzy w określonej jednostce terytorialnej303. Lepiej znana jest definicja Webera, który określa państwo jako posiadające wyłączne prawo do użycia siły304. Jest to błędne; państwo to władza, nie siła, która jest kluczowa. Konstytucja Stanów Zjednoczonych pozostawia użycie części siły mieszkańcom; w jakimkolwiek stanie konstytucyjnym jest możliwość wprowadzenia siły tylko w takim zakresie, w jakim zostało to mu przydzielone.Wąska interpretacja tej struktury to taka, w której państwo jest rozumiane jako oficjalne, poli-tyczne instytucje społeczeństwa. Szerszy pogląd przedstawia państwo jako instrumenty za po-mocą których sprawowane są rządy [może obejmować, np. szkoły lub szpitale] lub cały zakres działań rządu [który może obejmować sponsorowanie sztuki]. Oficjalne instytucje polityczne społeczeństwa są konwencjonalnie klasyfikowane na trzy kategorie: ustawodawcze [lub tworzącą prawo], sądowe i wykonawcze [skupioną na rządzie i administracji rządowej]. Stany Zjednoczone mają zdecydowany podział pracy pomiędzy trzy obszary, co jest określane jako zasada „separacji władzy”; zasada ta ma to wpływ na rządy wielu innych państw. W praktyce polityka społeczna ma tendencję do skupiania się na funkcjach wykonawczych, ale zanim posunie się zbyt mocno w tym kierunku, pomocne jest rozważenie ram struktury ustawodawczej.Tworzenie prawa należy do głównych zadań rządu: prawo jest ważną częścią tego, jak współczes-ne państwo sprawuje władzę. Laicy często myślą o prawie jako o prawie karnym, które zwykle zajmuje się zakazami i karami; to np. na podstawie prawa karnego ludzie są wysyłani do więzienia, rodzice mogą zostać ukarani za zaniedbywanie lub złe traktowanie dzieci, czy też ludzie chronieni są przed oszustwami i korupcją. Lecz to tylko mała część roli prawa w społeczeństwie. Prawo, bardziej ogólnie, jest systemem zasad i procedur za pomocą których regulowane są i ukierunko-wywane działania poszczególnych jednostek i wszystkich ludzi. Hart twierdzi, że prawa mogą być

302 D. Stone, 2002, Policy paradox, New York: Norton.303 R. Berki, 1979, State and society, w J. Hayward, R. Berki [red.] State and society in contemporary Europe, Oxford: Martin Robertson, str. 1.304 M. Weber, Politics as a vocation, w H. Gerth, C. Wright Mills [red.], 1948, From Max Weber, Oxford: Oxford University Press.

Polityka publiczna

115

sklasyfikowane jako reguły pierwotne i wtórne. Pierwotne reguły to te, które określają warunki, za pomocą których ustalane są inne prawa. Reguły obejmują regułę uznania – systemy uzna-nia władzy formalnej i praw samych w sobie; reguły zmian, które wnoszą poprawki w regułach prawnych; i orzeczenia, które są konieczne do zastosowania i wdrożenia przepisów. Drugorzędne reguły to cała reszta305.W polityce społecznej ważne jest tworzenie prawa według czterech sposobów:

Î Prawo konstytucyjne Prawo określa ramy dla działania poszczególnych polityk. Władza insty-tucji musi zostać określona na drodze prawnej; muszą jej być dane kompetencje do działa-nia. Instytucje Unii Europejskiej pracowały, by ustanowić kompetencje w różnych obszarach związanych z dobrobytem, które obejmują zdrowie, edukację, kwestie płci i bezpieczeństwo socjalne; Komisja Europejska wciąż jest w trakcie podejmowania prób identyfikacji roli prawa w odniesieniu do ludzi starszych, niepełnosprawnych, mniejszości rasowych, i ubogich306.

Î Tworzenie zasad. Prawo jest używane do ustanawiania reguł, do których dąży polityka. Prawo jest opisywane jako system norm, to znaczy oczekiwań, które są w połączeniu z sankcjami mają doprowadzić do uzyskania określonych rezultatów307. Więc, na przykład, prawo które oświadcza, iż ludzie muszą posyłać swoje dzieci do szkoły jest normą pozytywną [wyma-gającą od ludzi zrobienia czegoś]; prawo, które oświadcza, iż ludzie nie mogą czegoś robić, np. nie mogą wynajmować domów, które są nieodpowiednie do zamieszkania, jest normą negatywną. Jednak zasady prawne nie ograniczają się do tego, co ludzie powinni robić, a czego nie. Jedną z sugestii prawa konstytucyjnego jest to, że różne organy wymagają zdefiniowania swoich ról; w wielu systemach prawa w szerokim stopniu wykorzystywa-ne są ustawy „liberalne”, które uprawniają organizacje do podejmowania działań zgodnie z własną decyzją.

Î Prawo administracyjne. Prawo to jest używane, by zdefiniować procesy wykonawcze, tj. spo-soby, za pomocą których mają zostać dostarczone usługi. Systemy opieki społecznej nie rozwinęły się spontanicznie w wielu krajach; zwykle proces ten wyglądał tak, iż w pewnych momentach ustawodawstwo było używane jako środek ustanawiania procedur, poprzez które państwo mogło wziąć na siebie większość odpowiedzialności za ochronę społeczną. Podobnie, i często dzięki tym samym procesom, prawa są używane by regulować sprawo-wanie administracji.

Î Egzekwowanie. Często do przepisu prawa przypisywana jest negatywna sankcja, tak więc ludzie lub organizacje, które nie respektują prawa są narażeni na przykrość poniesienia pewnego rodzaju kary. Kara przeciwko organizacji niekoniecznie musi być karą przeciwko ludziom, którzy dla niej pracują, czasami też trudno jest myśleć o karze, która może być sku-teczna wobec organizacji rządowej zdecydowanej łamać przepisy; „szacunek dla przepisów prawa” jest często główną metodą jego egzekwowania.

305 H. L. A. Hart, 1961, The concept of law, Oxford: Oxford University Press.306 P. Spicker, 1997, The prospect for European laws on poverty, w A. Kjonstad, JVeit-Wilson [red.] Law, Power and Poverty, Bergen: Comaprative Research Programme on Poverty, str. 137–148.307 S. Benn, R. Peters, 1959, Social principles and the democratic state, London: Allen and Unwin.


116

Istnieje pewna kolizja jeśli chodzi o ustanawianie norm i dostarczenie metod ich egzekwowania. Mamy jednak wiele przykładów praw, które nie są egzekwowane, czy też umacniane. Niektóre prawa istnieją w celu nakłonienia, zachęcając ludzi do działania w określony sposób. Prawo ja-pońskie dla dobra starszych ludzi orzeka np. że ludzie w podeszłym wieku powinni być kochani i szanowani, gdyż są oni tymi, którzy przez wiele lat przyczyniali się do rozwoju społeczeństwa, więc powinno być im zagwarantowane godziwe i spokojne życie308. Inne prawa proponują bar-dziej wskazówki niż twarde zasady. Unia Europejska rozwinęła system określany jako ‘miękkie prawo’, składający się częściowo z zaleceń i częściowo ogólnej zgody odnośnie zasada, które rządy krajowe mogą dobrowolnie interpretować309.Polityka społeczna nie tworzy się jedynie w procesie legislacyjnym. Może być realizowana w ten sposób, o ile zostanie wprowadzone prawo określające politykę, a także polityki obejmujące inne szczeble przy wykorzystaniu organów wykonawczych rządu. Delegacja władzy w zakresie wykonawstwa jest dość powszechna, ponieważ znaczna część wydarzeń w polityce społecznej ma miejsce na poziomie, który ustawodawcy mają skłonność określać jako ten poza zakresem ich uwagi. Procesy te w zasadzie nie różnią się wiele, ponieważ we właściwie powołanym rządzie, organ wykonawczy musi mieć nadaną władzę przez władze legislacyjne, zanim jakiekolwiek decyzje będą mogły zostać podjęte.

Ramka 7.1: Polityka społeczna w Unii Europejskiej

Jeśli uznamy, że rząd składa się z grupy instytucji z organami ustawodawczymi, wykonawczymi i sądowymi, operując w określonej jednostce terytorialnej to Unia Europejska jest rządem. Pomimo silnego sprzeciwu prze-ciwko użyciu „słowa na f”, struktura rządu europejskiego jest federalna. Wheare rozważa kilka definicji federacji:• system rządu gdzie rezydualna prawowita władza jest obejmowana przez państwa członkowskie, nie

centralny rząd;• unia gdzie państwa członkowskie zachowują swoje pierwotne konstytucje;• związek państw zorganizowany w taki sposób, że zarówno ogólne jak i regionalne rządy zarządzają ludźmi

bezpośrednio310, i• dwa rządy posiadające zharmonizowane siły, sprawowane niezależnie od siebie nawzajem.

Dla Wheare’a, federacja mogłaby być uformowana wtedy, kiedy grupa społeczności terytorialnych jest przygo-towana do współpracy na rzecz regulacji pewnych kwestii, ale tylko i wyłącznie w tych kwestiach, oraz kiedy społeczności te – w tym samym czasie – pozostają rozdzielne i samostanowiące, każda na swoim własnym terytorium, w sprawach regulacji innych kwestii311.Wszystkie definicje określone przez Wheare’a znajdują swoje zastosowanie w UE, a ostatnia definicja pasuje dokładnie do przypadku UE. Jeśli państwa członkowskie nie chciały utworzyć federacji, potrzebowały one za-pewnienia, że wyższy szczebel – ogólny, międzypaństwowy element struktury – nie będzie mógł podejmować niezależnych decyzji; ale zrobiono coś odwrotnego. Państwa Członkowskie zgodziły się w kolejnych traktatach, iż europejski poziom rządu ma ‘wyłączną kompetencję’ w zakresie obszarów, gdzie rządy krajowe nie mają większych praw wyboru odnośnie własnych przepisów.

308 Ustawa nr 133, art. 2, 1963: cyt. w International Council on Social Welfare, 1969, Social welfare and human rights, New York: Columbia University Press, str. 250.309 L. Cram, 1993, Calling the tune without paying the piper?, Policy & Politics 21 [2] str. 135–146.310 K. C. Wheare, 1946, Federal Government, Oxford University Press, str. 5.311 K. C. Wheare, 1991, What federal government is, The Federalist 1991, tom 33, str. 1-73, www.thefederalist.eu/index.php?option=com_content&view=article&id=28&lang=en.

Polityka publiczna

117

Polityka społeczna w UE początkowo koncentrowała się na zbiorowych stosunkach pracy, z pewnymi elemen-tami polityki odnoszącej się do płci. Komisja Europejska, ciało wykonawcze UE, także angażowała się w kwestie ciągłego rozszerzania „kompetencji” UE – ustanowienia prawa by móc działać w zakresie tematyki ujętej w spra-wowanie rządów – a na przestrzeni czasu rola i wpływ UE na politykę społeczną nieustannie się powiększają. Unia Europejska interesuje się bezpośrednio ochroną socjalną i prawami pracowników. Przepisy określające zawartość aluminium w zasobach wody stanowiły precedens dotyczący kompetencji w odniesieniu do kwestii wpływu środowiska na zdrowie; program nauczania języka ustanowił kompetencje w zakresie edukacji; pro-pozycje legitymacji uprawniających do bezpłatnego przejazdu autobusami ustanowiły kompetencje w kwestii udogodnień dla starszych ludzi i transportu publicznego. Zielona Księga Polityki Społecznej odzwierciedliła rozszerzony zakres działalności; podejmuje problemy zatrudnienia i szkoleń, strukturę rodziny, wykluczenia społecznego, opiekę zdrowotną, edukację, prawa kobiet, politykę wobec młodzieży, zdrowie publiczne, rasizm, dobrobyt starszych ludzi i rozwój wsi312.Na przestrzeni ostatnich trzydziestu lat europejska polityka społeczna skupiała się głównie na ustanawia-niu programu – mniejszy nacisk kładziono na to, co UE właściwie robi, a większy na ustanawianie prawa UE do zajmowania się poszczególnymi kwestiami. Po zaistniałym sprzeciwie kilku państw członkowskich, i nacisku na zasadę subsydiarności, która gwarantuje zapewnienie praw dla niższych poziomów, poszerzanie władzy zmalało; „Otwarta Metoda Koordynacji”, poprzedzona dyskusją i konsensusem, pozwoliła państwom członkow-skim zinterpretować prawa według ich własnej polityki i priorytetów313 – dając krnąbrnym członkom okazję do niezrzekania się czegokolwiek. Wzrastająca scentralizowana rola Europejskiego Banku Centralnego ponownie przesunęła oś zainteresowań, a Komisja Europejska zaproponowała ostatnio założenie funduszu w bezpośredniej odpowiedzi na skrajne ubóstwo314. Utrzymuje się, iż „celem wprowadzanych regulacji jest mianowicie poprawa spójności społecznej w ramach Unii i udział w walce przeciwko ubóstwu i wykluczeniu społecznemu, które nie mogą być zrealizowane z sukcesem przez poszczególne Państwa Członkowskie, a które można lepiej realizować na poziomie Unii315.

7.3. Zarządzanie [Governance]

Istnieje powszechne, błędne przekonanie na temat rządów, zarówno w literaturze naukowej jak i w powszechnej świadomości, że ich działania są przede wszystkim zależne od zdolności użycia siły. „Teoria prawa nakazu” rozwinięta przez Austina316 zakłada, że rząd działa mówiąc ludziom co mają robić. Przymus przynosi efekt poprzez narzucenie sankcji [tj. negatywnych konsekwencji lub kary] na ludzi. Jest to charakterystyczna część prawa karnego. Efektem zdolności narzucania sankcji jest szersze stosowanie się do życzeń rządu. Dzieje się tak, ponieważ rządy mogą wyma-gać od ludzi robienia rzeczy, których często ci nie muszą wykonywać. Na przykład, obowiązkiem rodziców jest zorganizowanie edukacji dla swoich dzieci: w większości przypadków oznacza to, iż muszą oni wysłać swoje dzieci do szkoły. Stosunkowo niewielu ludzi tego nie robi, co ozna-cza że bezpośrednie użycie przymusu, nawet jeśli w ostateczności leży u podłoża tej polityki, ma ograniczoną praktykę. W tym samym czasie, niektóre sankcje są powszechnie lekceważone:

312 Commission of the European Communities [Komisja Wspólnot Europejskich], 1993, Green Paper: European Social policy – Options for the Union, Com [93] final.313 E. McPhail, 2010, Examining the impact of the Open Method of Coordination on sub-state employment and social inclusion policies, Journal of European Social Policy 20[4] 364-378; C. de la Porte, P. Pochet, 2012, Why and how [still] study the Open Method of Coordination?, Journal of European Social Policy 22[3] 336-349.314 European Commission [Komisja Europejska], 2012, Proposal for a regulation of the European Parliament and Council on the fund for European aid to the most deprived, COM[2012] 617 final http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=89&newsId=1704&furtherNews=yes.315 European Commission, 2012, str. 12316 J. Austin [1885] The province of jurisprudence determined, Cambridge: Cambridge University Press, 1995.


118

na przykład, prawo o udzielaniu zezwolenia na psy w Wielkiej Brytanii wyszło z użycia jeszcze przez ich zniesieniem z powodu braku zastosowania.Kluczowym problemem teorii nakazu nie jest fakt, iż rządy nie mogą zmusić ludzi, nawet jeśli są ograniczenia; to fakt założenia, że to, co jest dopasowane do jednej części systemu musi być dopasowane do całej reszty. Rządy robią dużo więcej niż to, a większość ich działań nie ma nic wspólnego z przymusem. Aby odzwierciedlić tę sytuację w języku, w jakim rząd jest opisywany coraz częściej stosuje się termin „zarządzanie”, skupiając się na zakresie metod i podejść, dzięki którym rząd może osiągnąć swoje cele.Prawdopodobnie najważniejszą rolą rządu, co zostało zasugerowane w omówieniu prawa, jest ustanowienie przepisów i procedur – ramy życia społecznego. Przepisy ustanowione przez rządy kształtują życie osobiste ludzi – np. poprzez małżeństwo, prawo rodzinne i posiadanie majątku – jak również strukturę organizacji, takich jak edukacja i zatrudnienie. Zdolność ludzi do funkcjo-nowania w społeczeństwie znacząco zależy od ich praw – Sen argumentuje, że prawa są fun-damentalne dla kwestii ubóstwa317 – i społeczeństwa, w których ludzie są wykluczeni z takich ustaleń, jak społeczeństwa w Afryce, gdzie kobiety nie mają prawa do posiadania własności, mają współmierne problemy. Regulacja jest procesem ustanawiania ram dla zasad; jest on fun-damentalny dla działania rządu.Rząd konstytucyjny zaczyna się od twierdzenia, iż rządy są zdolne do wykonywania tylko tych rze-czy, dla których wyraźnie przyznano im władzę. Poza tym, w demokracjach liberalnych Zachodu, istnieje domniemanie, że jakakolwiek interwencja rządu powinna być minimalna. Zamiast regulo-wania i przymuszania ludzi, większość demokratycznych rządów rozpoczyna od przekonywania ludności 318. Rządy mogą „popychać” ludzi za pomocą różnych bodźców, perswazji lub technik marketingowych319. Mogą przekonywać bardziej bezpośrednio dzięki edukacji sponsorowanej przez rząd, propagandzie, reklamowaniu i dzięki innym środkom kształtowania opinii – chociaż może się to potencjalnie posuwać do kłamstw, indoktrynacji, nawet opłaconych przez rząd religii. Poza propagandą, rządy mogą dążyć do zachęcania lub zniechęcania do wykonywania poszcze-gólnych rodzajów działalności za pomocą innych sposobów – typowo przez użycie wybiórczych nagród lub kar. Rządy dotują czynności, do których chcą zachęcać i mogą próbować hamować inne działanie poprzez opodatkowanie. W kontekście polityki społecznej opisuje się to często [nieco zwodniczo] jako „czynniki zachęcające” i „czynniki zniechęcające”320. Czynniki zachęcające dają potencjalny zysk ludziom, którzy zmieniają swoje zachowanie w określony sposób – jak nagroda za pomysłowość czy nagroda finansowa za pożądane zachowanie, np. małżeństwo. Z drugiej strony czynniki zniechęcające, wskazują potencjalne kary lub koszty. Ludzie nie reagują proporcjonalnie do kierowanych do nich nagród czy kar321, lub bezpośrednio; skuteczność tego rodzaju działania silnie zależy od kontekstu i kultury.Rządy nie muszą ograniczać się do próby wpływania na działania innych ludzi. W niektórych przy-padkach, gdy uważają, że kwestie są dostatecznie ważne, wykonują pracę samodzielnie. Mogą

317 A. Sen, 1981, Poverty and famines: an essay on entitlement and deprivation, Oxford: Clarendon Press, Oxford: Clarendon Press.318 S. Bell, A. Hindmoor, F. Mols, 2010, Persuasion as governance, Public Administration 88 [3] 851–870.319 R. Thaler, C. Sunstein, 2008, Nudge, New Haven: Yale University Press.320 P. Spicker, 2006, Understanding incentives, Załącznik 1 do M. Steele [red.], Report on incentive structures of social assistance grants in South Africa, South Africa: Republic of South Africa Department of Social Development.321 P. Jones, J. Cullis, 2003, Key parameters in policy design, Journal of Social Policy 32 [4] str. 527–547.

Polityka publiczna

119

zakupić rzeczy potrzebne dla ludności, działając jako nabywca; mogą prowadzić daną działalność, świadczyć usługi. Są głównymi pracodawcami w gospodarce narodowej. Rządy, we współczes-nym świecie, to gospodarczy aktorzy w równym stopniu co polityczni. Chociaż pewne aspekty tego rodzaju interwencji stały się niemodne – mniej powszechne niż było to czterdzieści lat temu są działania rządów w charakterze bankierów wobec początkujących przedsiębiorców, przy za-rządzaniu produkcją rolną lub rozwoju branż przemysłowych; natomiast przejęcie bezpośredniej odpowiedzialności za infrastrukturę gospodarczą [jak drogi i koleje] i oczywiście opieka społeczna są dla rządów wciąż dość powszechne.Ryc. 7.1 w skrócie przedstawia niektóre z podstawowych metod zarządzania. Nie jest to kom-pletny wgląd w sposób w jaki rządy działają – nie poruszyłem nawet sposobów w jaki sektor publiczny może ukształtować życie ludzi – ale służy do zilustrowania dwóch aspektów. Pierwszy to różnorodność. Rządy posiadają szeroki zakres różnych dostępnych opcji w pogoni za celami politycznymi. Drugi to ograniczenia w zachowaniach rządu. Różnorodność opcji odzwierciedla zarówno opór, by użyć bezpośredni przymus oraz trudności, które rządy napotykają w osiągnięciu swoich celów za pomocą dostępnych środków.

Ryc. 7.1: Metody zarządzania [Governance]

W ostatnich latach, nacisk w sprawowaniu władzy konsekwentnie pada na partnerstwo, negocja-cje i współpracę niż na instrukcje i struktury rozkazujące. Rządy są zachęcane do zaakceptowania ograniczeń w rozwoju własnych działań, a „proces zachęcania” przeprowadziły organizacje mię-dzynarodowe, takie jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy [MFW] i Bank Światowy. Częściowo


120

odzwierciedla to zmianę w myśleniu politycznym i gospodarczym, co podkreśla wagę niezależ-nych aktorów w rozwoju gospodarczym. Niemniej jednak, odzwierciedla to także bardziej reali-styczny pogląd na zdolność rządów; wiele z nich w najbiedniejszych państwach ma ograniczone zdolności, ale często mimo wartościowych aspiracji, ich zdolność do działania, ustanawiania ram i regulowania środowiska jest ograniczona. Idealnie jest wtedy, kiedy rząd ma zdolność i jest w sta-nie zaplanować usługi dzięki zachęcaniu i rozwijaniu wzorców usług; kilka rządów europejskich pracuje nad modelem korporacyjnym, konstruując role przedstawicielstw w ramach rządowych priorytetów. W państwach rozwijających się, proces negocjacji i przetargów prawdopodobnie w większym stopniu odzwierciedla nierówny balans władzy między rządem, organizacjami poza-rządowymi, międzynarodowymi przedstawicielstwami a prywatnymi przedsiębiorstwami; rządy w rozwijających się państwach często mają mniejszy wpływ niż inne grupy.

Ramka 7.2: Kto decyduje?

W większości obszarów polityki społecznej, istnieją sprzeczne argumenty dotyczącego tego, kto powinien być władny do podejmowania decyzji. Literatura na temat zarządzania demokratycznego ogólnie zaczyna się stwierdzeniem, iż decyzje powinny być podejmowane przez władze odpowiedzialne publicznie; równocześnie w większości literatury przychylającej się do sektora prywatnego znajdziemy wskazania, iż to odbiorcy powinni decydować. W przypadku edukacji istnieje przynajmniej pięć potencjalnych lokalizacji władzy, gdzie mogą zapadać decyzje o polityce edukacyjnej. Są to:1. Rząd centralny. Na tym poziomie istnieje chęć zapewnienia jednakowych standardów – na przykład, po-

wszechny dostęp do edukacji podstawowej oraz wspieranie umiejętności czytania i pisania – to argumenty dla umiejscowienia odpowiednich decyzji na poziomie narodowym lub regionalnym. Utworzenie powszechnej, podstawowej edukacji w Afryce subsaharyjskiej znacząco wymagało interwencji rządu centralnego – nawet jeśli interwencja ta wydawała się czasami wychodzić poza kompetencje rządów322. Kilka państw rozwinię-tych, wliczając Wielką Brytanię i Francję, posiada bardziej wyszczególnione i narzucone standardy narodo-we; obejmują narodowy program nauczania, który ma być wypełniany przez wszystkie szkoły pozostające na utrzymaniu państwa.

2. Rząd lokalny. Władze lokalne i regionalne są postrzegane jako demokratyczni przedstawiciele lokalnych inte-resów. Polityka lokalna siłą rzeczy wskazuje na rozróżnienie standardów narodowych; w Indiach, które radzą sobie z edukacją federalnie, jednym z działań polityki lokalnej było zapobieganie ustanowienia powszechnej edukacji podstawowej, która ma, zamiast tego, być efektem dobrowolnych starań323.

3. Grupy interesu. Chociaż proces edukacji w szkołach i na uczelniach wyższych jest zazwyczaj chroniony przed wpływem z zewnątrz – są wyjątki – pewna liczba grup interesu ma uprzywilejowany dostęp. Organy religijne, pracownicy i siły zbrojne często mają wyznaczone role i w pewnych przypadkach sprawują określoną władzę. Inni agenci, jak policja, służba zdrowia czy pomoc społeczna, mogą bezpośrednio łączyć się z systemem edukacyjnym by wypełniać swoje własne programy.

4. Szkoły. Szkoły mogą być postrzegane jako biurokratyczne organizacje, odpowiadające na inicjatywy rządu, ale mogą także być samozarządzającymi jednostkami kontrolowanymi przez zarządy. Szkoły w niezależnym sektorze mogą być zarządzane zgodnie z zasadami ustanowionymi przez założycieli.

5. Dyrektorzy szkół. Szkoły mogą być traktowane jako jednostki zarządzające, gdzie centralną władzę posiada Dyrektor Szkoły jako przywódca szkoły.

6. Nauczyciele. W profesjonalnym modelu odpowiedzialność za decyzje edukacyjne, wliczając cele, program nauczania, ponoszą nauczyciele. [Pomimo formalnej odpowiedzialności lokalnego rządu, był to zapewne dominujący model w Wielkiej Brytanii aż do lat 70. XX w.]

322 R. Avenstrup, 2004, Kenya, Lesotho, Malawi and Uganda: Universal Primary education and poverty reduction, World bank, http://info.worldbank.org/etools/docs/reducingpoverty/case/58/fullcase/East%20Africa%20Edu%20Full%20Case.pdf.323 Zob. National Literacy Mission – India, 2007, www.nlm.nic.in/

Polityka publiczna

121

7. Uczniowie. Mimo, że żaden system narodowy nie daje jakiejkolwiek większej władzy uczniom, to pojawiły się ar-gumenty za bardziej kooperatywnym podejściem, które uznaje motywację i autonomię uczniów. Eksperymenty edukacyjne zachęciły uczniów do podejmowania własnych decyzji odnośnie nauczania i programu nauczania324.

8. Rodzice. Modele oparte na odbiorcach i modele rynkowe coraz częściej uwzględniają bardziej rodziców niż dzieci, jako odbiorców edukacji, podejmujących decyzje w imieniu dzieci325.

Dziennikarz zajmujący się edukacją w Wielkiej Brytanii komentuje zmianę równowagi między aktorami:

Kiedy po raz pierwszy stałem się korespondentem spraw edukacyjnych… praktycznie wcale nie przej-mowaliśmy się tym, co uważali ministrowie lub urzędnicy służby cywilnej. To nie było miejsce, gdzie spoczywa władza. Wszystkie interesujące historie znajdowały się w szkołach – nowe formy oceniania, metody nauczania, czy programy nauczania rozwijane w poszczególnych szkołach lub w lokalnych zarządach edukacyjnych. Teraz to ministrowie decydują326

Wydawać się może, że wzajemna zależność szerokiego zakresu konkurujących interesów wskazuje, iż edukacja jest areną polityczną. Czasami tak. Jednakże zakres dyskusji politycznej jest często ograniczony, w zależności od kontekstu społecznego i organizacyjnego. Pojęcie „instytucjonalizmu politycznego” sugeruje, że decyzje są pod dużym wpływem przedstawicielstwa i kontekstu politycznego, ale gdy decyzje są już podjęte, rozwinięte struktury instytucjonalne mogą być trudne do zmiany327.

7.4. Rząd i polityka społeczna

Dziedzina polityki społecznej odnosi się do złożonej konstelacji systemów politycznych, instytucji i działań. Rządy operują i zarządzają zakresem praktycznych działań. Podlegające zakresy polityki są powszechnie dzielone na politykę gospodarczą, zagraniczną i „krajową”. Tu „polityka” musi być pojęta w dość ogólny sposób; polityka rządowa w tym sensie jest czymkolwiek co zrobi rząd, lub czego nie zrobi. W ten sposób, polityka społeczna może być postrzegana jako sub-kategoria polityki krajowej, razem z takimi obszarami jak prawo cywilne, kultura i polityka środowiskowa. To konwencjonalne rozróżnienie, jednakże nie działa dość dobrze; wydaje się być oczywistym, że aspekty polityki społecznej przekraczają wszystkie te dziedziny [wliczając w to politykę gospo-darczą i zagraniczną]. Jednocześnie polityka społeczna jest szersza niż sama polityka rządowa: rząd odgrywa ważną rolę, ale polityka społeczna nie dotyczy tylko pracy państwa.Obszar działań prowadzonych bezpośrednio przez rząd jest określany jako „sektor publiczny”. Obejmuje on szeroki zakres działań, wliczając na przykład bezpośrednie zaangażowanie gospo-darcze w przemysł państwowy, kwestie zarządzania rządem, takie jak służba cywilna i dostarcze-nie świadczeń innych agencji, takich jak laboratoria rządowe czy zapewnienie obrony. Częściową rolą sektora publicznego jest zapewnianie usług, ale tylko w pewnej ich części.„Usługi publiczne” obejmują niektóre agencje sektora publicznego, ale też inne rodzaje zaangażo-wania instytucjonalnego – niekoniecznie są one publiczne w takim rozumieniu, że są rozwijane przez rządy. Dostarczanie opieki medycznej w Europie było pod znacznym wpływem pozycji towarzystw pomocy wzajemnej i ubezpieczeń zawodowych. Usługi publiczne są „publiczne”,

324 A. S. Neill, 1968, Summerhill, Harmondnsworth: Penguin.325 P. Brown, 1997, The third wave: education and the ideology of parentocracy, w A. Halsey, H. Lauder, P. Brown, A. Wells, Education: culture, economy and society, Oxford: Oxford University Press.326 P. Wilby, cyt. w N. Timmnis, 1996, The five giants, London: Fontana, str. 438.327 D. Béland, 2005, Ideas and social policy, Social Policy and Administration 39[1] str. 1-18.


122

ponieważ zostały rozwinięte z powodu polityki. Są one z zasady przeznaczone temu, by sprostać celom rządów, donatorów lub ciał zarządzających – raczej niż celom nabywców, klientów czy producentów. Są one usługami w takim sensie, że są bezpośrednio dostarczane ludziom – korzy-stanie z dróg, szkół, bibliotek i opieka medyczna stanowią bezpośrednie korzyści dla ludzi, którym służą [nie jest to koniecznie ten sam sens co w ekonomii, gdzie dostarczanie usług jest odróżnione od wytwarzania dóbr. Wiele usług publicznych jest usługami w takim sensie, że usługi takie jak edukacja, praca socjalna i rozwój społeczny są skupione na aktywach niematerialnych, a dostar-czenie usług jest bardziej procesem niż pewnego rodzaju produkcją328. Niemniej jednak, pewne usługi publiczne zapewniają ludziom produkty lub dobra, takie jak woda czy dobra medyczne].Usługi społeczne są subkategorią usług publicznych. Umownie istnieje rozróżnienie między służbami publicznymi, zajmującymi się drogami, ściekami czy bibliotekami a usługami społecz-nymi, ale rozróżnienie jest raczej arbitralne. Nie jest całkowicie jasne dlaczego otrzymywanie cotygodniowych świadczeń należy uważać za „pomoc”, kiedy używanie drogi tym nie jest. Żaden z rodzajów możliwych wytłumaczeń nie podsumowuje różnicy. Usługi publiczne są dostępne dla wszystkich; niektóre usługi społeczne też, włączając w to w Europie edukację i opiekę medyczną w szpitalach. Edukacja jest procesem tak jak bezpieczeństwo społeczeństwa. Zarówno usługi publiczne, jak i społeczne są zwykle świadczone przez państwo. Za usługi publiczne pobierane są czasami opłaty; tak jak w przypadku usług społecznych, np. w mieszkaniach socjalnych. W koń-cu, rozróżnienie wydaje się być czysto konwencjonalne – jest to po prostu sposób, w jaki można odnosić się do usług [w tym samym czasie istnieje ważna sugestia w pojęciu usług społecznych, która musi być uznana: jest to przypuszczenie, iż jest coś odmiennego w odbiorcach usług spo-łecznych. Usługi publiczne są dla każdego; usługi społeczne są często, jednak nieracjonalnie, postrzegane jako usługi dla ludzi, którzy są w pewien sposób zależni. Usługi dla starszych osób i dzieci są zatem usługami dla „zależnych” grup; usługi, z których korzystają wszyscy takie nie są].Państwo może dostarczać te usługi bezpośrednio, poprzez sfinansowanie i zatrudnienie w za-kresie różnych usług społecznych [niektórzy autorzy, w szczególności w Stanach Zjednoczonych, opisują to jako „państwo opiekuńcze”]. Rządy mogą także dostarczać świadczenia pośrednio poprzez zakup usług dla swoich obywateli. Dostarczenie bezpośrednie i pośrednie jest często równoznaczne z tą samą kwestią, ponieważ w obu przypadkach państwo może skutecznie ustalić podaż na usługi. Jednakże są pewne ważne różnice. Jedna jest ideologiczna: jeżeli rząd jest prze-konany, że bezpośrednie dostarczanie usług jest zasadniczo niemoralne lub bezproduktywne, to pośrednie dostarczanie stanowi drogę okrężną. Ta druga różnica jest praktyczna: zakup usług na prywatnym rynku umożliwia skorzystanie z jego funkcji, w szczególności jego reakcji na popyt, i były przypadki [zwłaszcza w dostarczaniu prywatnej opieki całodobowej starszym osobom], gdzie reakcje były faktycznie bardzo szybkie. Z drugiej strony, rząd który wybiera prywatny rynek podlega swoim ograniczeniom. Będzie to niewielka kontrola nad efektywnym popytem i po-dażą – rząd jest przygotowany opłacić opiekę zdrowotną, ale jest to zwykle znacznie mniej niż to, co zapłaci prywatny obywatel stawiając czoła bólowi, niepełnosprawności czy perspektywie śmierci. Może to wpłynąć na podaż zarówno poprzez działanie rządu w roli głównego nabywcy oraz poprzez nałożenie ograniczeń na dostawców, jednak sam rząd naraża się, że stanie się tym,

328 S. Osborne, Z. Radnor, G. Nasi, 2013, A new theory for public service management?, American Review of Public Administration 43 [2] str. 135–58.

Polityka publiczna

123

który gwarantuje niewydajnych dostawców [ponieważ większość usług społecznych nie może po prostu zniknąć z rynku].Często rząd jest najważniejszym dostawcą usług; w większości przypadków jest także dostaw-cą ostatniej szansy, oferując świadczenia, których nikt inny nie zaoferuje329. Pomimo wagi tych ról, musi zostać podkreślone, iż większość dostarczanych usług społecznych – i konsekwentnie polityki społecznej – nie wywodzi się całkowicie od rządów. Występuje zniekształcenie perspek-tywy w anglojęzycznej literaturze, ponieważ historia polityki społecznej w Wielkiej Brytanii i USA zaczyna się od działania państwa. Angielskie Prawo Ubogich zostało wyeksportowane do kilku innych krajów, w tym zarówno do tych, które były częścią Imperium Brytyjskiego, a także do tych, które nie były – bezpośrednie imitacje Prawa Ubogich istniały w niektórych wschodnich stanach USA. Nie upowszechniało się jednak w wielu innych krajach. Systemy wsparcia społecznego roz-winęły się tam dzięki organizacjom niezależnym, zawodowym oraz towarzystwom wzajemnej pomocy. W niektórych krajach, związki zawodowe rozwinęły systemy wsparcia; w innych zrobili to pracodawcy. Państwa opiekuńcze zaczęły ingerować w politykę społeczną dość późno, często z zamiarem rozszerzenia świadczeń wobec tych, którzy zostali pominięci. Na przykład, francuski regime general został wprowadzony, aby włączyć lub „uogólnić” świadczenia dla około połowy pracowników, którzy nie mieli ochrony socjalnej. System ubezpieczenia od bezrobocia nadal jest obsługiwany przez formalne partnerstwo organizacji pracodawców i związków zawodowych, a nie przez państwo. Podobnie w służbie zdrowia, świadczenia przekazywane przez państwo uzupełniane są dla większości osób zatrudnionych przez mutualités, niezależne towarzystwa, które oferują stosunkowo bogaty program.Wzajemne oddziaływanie między decyzjami podejmowanymi przez rządy i tymi wykonywanymi przez niezależnych dostawców jest często skomplikowane. Państwo odgrywa kluczową rolę w regulacji wsparcia społecznego; ustanawia zasady i założenia według których działają usługi pomocowe. Moran i Wood pisząc o kontroli nad opieką medyczną, kategoryzują cztery rodzaje przepisów: przepis wejścia na rynek [taki, który mówi kto może stać się lekarzem i gdzie może rozpocząć swoją działalność], przepis praktyk konkurencyjnych [jak reklama], przepis struktur rynku [poprzez przepisy prawne odnośnie tego co można kupić i sprzedać] i przepis wynagro-dzenia i cen330.W niektórych przypadkach rządy zastępują niezależną formułę świadczeń; w niektórych kształ-tują swoją aktywność wokół nich. Państwo może użyć siły zakupu; może zdecydować gdzie umieścić swoje zasoby. Kontrole skarbowe istnieją dzięki dotacjom i podatkom; państwo może zachęcać stosując bodźce finansowe do podejmowania niektórych działań, i odwrotnie, może opodatkować działalność której nie chce by ludzie podejmowali. Są kontrole prawne, na przykład, rejestracja i inspekcja, które mogą być stosowane w celu ograniczenia wejścia na rynek; może wymagać od niektórych firm by oferowały określone usługi jako warunek prowadzenia działal-ności [na przykład, podkreślając, że wszyscy pracodawcy powinni zaoferować płatny urlop ma-cierzyński]. W kategoriach politycznych jest to czasem określane jako „korporatyzm”, co oznacza [wśród wielu innych kwestii] system reprezentacji grup interesów i interwencji państwa, w którym

329 P. Spicker, 2000, The welfare state, London: Sage.330 M. Moran, B. Wood, 1993, States, regulation and the medical profession, Buckingham: Open University Press.


124

państwo prowadzi negocjacje z innymi przedstawicielstwami, delegując funkcje i kooptując je to struktur władzy. 331.

7.5. Usługi społeczne

Dostarczanie usług społecznych jest jednym ze sposobów realizowania polityki społecznej; istnie-je jednak wiele innych sposobów. Jeśli tak jest, to dlaczego usługi społeczne są traktowane jako znacząca część polityki społecznej? Odpowiedź jest częściowo uzasadniona historycznie: rozwój usług społecznych i państw opiekuńczych został przedstawiony, w szczególności w Europie, w okresie tuż po II wojnie światowej, jako podstawowy sposób poprawy społecznego dobroby-tu oferowanego każdemu. Częściowo odpowiedź jest ideologiczna; ma to związek z rodzajami działań zbiorowych i organizacji społecznych, które chcą promować ludzie zajmujący się polityką społeczną. Ale większość odpowiedzi odzwierciedla obawę, że zakres polityki publicznej często nie jest w stanie rozwiązać w inny sposób ważnych, niepokojących zagadnień. Przez większość dwóch ostatnich stuleci polityka społeczna skupiała się na niepowodzeniach innych systemów politycznych – włączając w to ludzi, którzy, niezależnie od powodów, zostali pominięci, czyli tacy, którzy byli ubodzy, społecznie wykluczeni lub wywłaszczeni.Usługi społeczne w krajach uprzemysłowionych zwykle obejmują ubezpieczenia społeczne [za-bezpieczenie społeczne], służbę zdrowia, mieszkalnictwo, edukację i pracę socjalną. Trudno po-dać zrozumiałe wyjaśnienie co te terminy oznaczają bez zanurzenia się w szczegóły, a nauczenie się zrozumienia takich szczegółów jest ważną częścią nauki o polityce społecznej. Ponieważ książ-ka ta dotyczy kwestii ogólnych, a nie charakterystycznych cech usług społecznych, nie proponuję, aby przejść w sposób szczegółowy do tych cech, niemniej jednak, kilka słów wprowadzenia może być stosowne, by objaśnić do czego te pojęcia się odnoszą.Ubezpieczenie społeczne [Zabezpieczenie społeczne] odnosi się ogólnie do systemu świadczeń, mających na celu utrzymanie dochodów. Pojęcie jest czasami ograniczone do szczególnego rodzaju zasiłku: zarówno w prawie Stanów Zjednoczonych jak i Unii Europejskiej „ubezpiecze-nie społeczne” w większości odnosi się do świadczeń, w stosunku do których zostały wcześniej opłacone składki na ubezpieczenia, włączając w to czasami składki na ubezpieczenie zdrowotne. Jest jednak wiele innych typów zasiłków, takie jak te zależne od wysokości dochodów – dawane ludziom, których dochód lub majątek jest poniżej określonego poziomu; zasiłki powszechne, dawane wszystkim należącym do określonej kategorii, jak dzieci czy ludzi starsi; zasiłki uznanio-we, które zwykle zależą od wyniku oceny opiekuna społecznego; i inne świadczenia pomocowe [bezskładkowe], jak te dla ludzi niepełnosprawnych, przyznawane na podstawie testu potrzeb, niezależnie od składek czy posiadanych środków. Ulgi i kredyty podatkowe mogą być trudne w odróżnieniu od innych form świadczeń gotówkowych. Zabezpieczenie społeczne oznacza, iż ludzie otrzymują bardziej pieniądze do wydawania niż dobra lub świadczenia w naturze, jednak czasami różnice te rozmywają się: w Stanach Zjednoczonych bony żywnościowe [dziś często przedstawione w formie elektronicznych kart zasiłkowych] mają być ograniczone w użyciu,

331 M. Harrison, 1984, Corporatism and the welfare state, Aldershot: Gower.

Polityka publiczna

125

podczas gdy Medicaid [rządowy program opieki medycznej dla osób o niskich dochodach] jest świadczeniem zdrowotnym zależnym od dochodów.Służby zdrowia są czasami błędnie określane, pojęcie zazwyczaj odnosi się do opieki medycznej i powiązanych z nią służb [istnieje wiele innych sposobów ochrony zdrowia ludzkiego, z których najważniejszą jest ochrona jedzenia, zasobów wody, zabezpieczenie ścieków, kanalizacji i przy-zwoitego zamieszkania; zdrowie publiczne, zdrowie środowiskowe – to główne specjalności służby w zakresie przyznanego jej prawa]. Możliwe jest rozróżnienie między opieką otrzymaną od lekarzy i profesjonalistów przypisanych medycynie, jak farmacja czy stomatologia, lecz do-minacja zawodów medycznych jest tak duża, że rozróżnienie to niewiele pomaga; dla celów praktycznych, główne odróżnienie w rodzajach służb leży między opieką w szpitalach a opieką podstawową lub leczeniem „ambulatoryjnym”. W wielu krajach jak Francja, Niemcy czy Stany Zjednoczone, opieka medyczna jest zasadniczo dostarczana poprzez mechanizm ubezpieczeń; opłaty dla ubezpieczycieli są użyteczne, aby stworzyć zabezpieczenie dla ludzi w przypadku choroby. W efekcie wykazywany jest dwu- lub trzypoziomowy system, w którym niektórzy ludzie będą opłacać opiekę prywatnie lub wykorzystując do tego fundusze, niektórzy uzyskają dostęp dzięki składkom ubezpieczeniowym, a jeszcze inni otrzymają pomoc zależną od wysokości do-chodów. Niektóre z innych państw, takich jak Wielka Brytania, Włochy czy Szwecja, oferują służbę medyczną bez sprawdzania składek.Edukacja różni się od większości innych usług tym, że może być ogólnodostępna nie tylko dla tych w „potrzebie”; w większości krajów przyjmuje się, że każdy powinien mieć przynajmniej podstawową edukację [podobna kwestia jest omówiona w Ramce 11.2].Proces edukacji jest przede wszystkim utożsamiany z kształceniem, ale przynajmniej w teorii wykracza znacznie poza jego zakres, skupiając się na rozwoju intelektualnym i społecznym. Główny nacisk w tym zakresie wywierany jest na dzieci, choć istnieje możliwość edukacji dla wszystkich. Edukacja jest szczegól-nie znacząca jako instrument polityki społecznej, nie tylko w sensie polityki na rzecz dobrobytu, ale także ze względu na jej znaczenie dla rozwoju osobistego i społecznego w obrębie polityk mających na celu zmianę struktury społeczeństwa. Jest ona używana jako nośnik dla innych rodzajów polityki społecznej – zdrowia, polityki rodzinnej, ubezpieczeń społecznych i strategii zatrudnienia. Edukacja stanowi dogodną bazę dla polityki skupiającej się na dzieciach z powodu zasięgu jej zakresu działalności, przyjęcia odpowiedzialności za dobrobyt dzieci, a także ponieważ łatwo jest uzasadnić pomiar dobrobytu pod względem edukacji.Mieszkalnictwo nie jest powszechnie rozpoznawane jako usługa społeczna, gdyż dla większości ludzi jest dostarczana na rynku prywatnym. Częściowym argumentem za traktowaniem miesz-kań jako usługi społecznej jest fakt, iż mieszkanie jest konieczne dla dobra ludzi; jednak ten sam argument mógłby być zastosowany także w przypadku jedzenia lub odzieży. Z historycznego punktu widzenia, powodem dla którego dostęp do mieszkania zaczęto traktować jako usłu-gę społeczną było to, że w Wielkiej Brytanii zaczęto powoli uświadamiać sobie, że prywatny rynek nie był w stanie poradzić sobie z problemami zdrowia publicznego wywołanymi uprze-mysłowieniem, natomiast w innych krajach Europy było to wynikiem potrzeby przebudowy w okresie powojennym. Ponieważ warunki mieszkaniowe poprawiły się, nacisk na mieszkania socjalne przeniósł się bardziej w kierunku ludzi niezdolnych do zapewnienia odpowiedniego mieszkania na rynku prywatnym – ludzi bezdomnych, ze szczególnymi potrzebami i w obszarach


126

niedostatku. Oznacza to także, że sprawy polityki mieszkaniowej, a czasami metod pracy, są tak jak inne usługi społeczne.Osobiste usługi społeczne – tworzą osobliwą kategorię. Pojęcie zostało wprowadzone do użycia w latach 60. XX wieku, by opisać zakres usług społecznych dostępnych poza opieką zdrowotną, edukacją i bezpieczeństwem po to, by radzić sobie z osobistymi potrzebami ludzi. Obejmują zakres świadczeń, które mogą lub nie mogą zostać zaliczone w skład pozostałych świadczeń: domy opieki dla osób, które otrzymują wsparcie jako ich rezydenci, opieka domowa dla ludzi otrzymujących wsparcie lub pomoc w ich własnych domach, opieka dzienna, świadczenia dla grup [jak ludzie starsi lub niepełnosprawni intelektualnie] w ramach wsparcia lub pomocy na za-sadzie ambulatoryjnej i praca w określonych miejscach jak sądy, więzienia, szkoły czy szpitale. Nie jest to grupowanie szczególnie wyróżniające się czy spójne; służby rozwinęły wyrywkowość jako kategorię służby, która nie jest sprawowana przy pomocy innych środków. Istnieją dwie główne zasady działania. Pierwsza, to „praca socjalna”. Pracownicy socjalni proponują ludziom zakres świadczeń, które opierają się na kontakcie osobistym, wliczając doradztwo, pomoc w rozwią-zywaniu problemów, wsparcie emocjonalne, terapię, „pośrednictwo” – działanie jako pośrednik w kontaktach z innymi – i poparcie [pomoc społeczna przedstawiona w Ramce 4.2]. Druga zasada działania to dostarczenie wsparcia i praktycznej pomocy ludziom ze szczególnymi potrzebami, by umożliwić im życie w ich własnych domach lub w środowisku tak „normalne” jak to możliwe. Nazywa się to w Wielkiej Brytanii „opieką środowiskową”, chociaż nie ogranicza się ona tylko do „środowiska”; częściej odnosi się teraz do pomocy społecznej.Okazjonalnie rozszerza się listę usług społecznych, by wliczyć inne świadczenia, jak zatrudnienie, służby doradcze i pilnowanie porządku publicznego, lecz nie ma to spójnego zastosowania. Rodzaje działalności, które mogą być opisane jako „usługi społeczne” różnią się w wielu pań-stwach. Na przykład, „praca socjalna” nie oznacza tego samego rodzaju działań w różnych krajach [we Francji jest to zakres odmiennych wykonywanych zawodów, które są powiązane, ale jednak inne]; opieka zdrowotna niekoniecznie jest postrzegana jako usługa społeczna [chociaż nawet w USA, publicznie dostarczane świadczenie zarówno na poziomie federalnym jak i stanowym tworzy większą część wzorca opieki zdrowotnej]; mieszkania są często pozostawione prywatne-mu rynkowi. Z drugiej strony, są zbiorcze działania, które w innych krajach mogą być uważane za „usługę społeczną”, takie jak zatrudnienie, działalność kulturalna czy dystrybucja żywności. Inne usługi też są potencjalnie ważne, jak te obejmujące stosunki przemysłowe czy opał, jednak są one częściej analizowane z punktu widzenia poszczególnych dyscyplin naukowych, może dlatego, że nie odnoszą się dość bezpośrednio do innych usług społecznych. Niektóre inne usługi, takie jak pogrzebowe czy bibliotekarskie, raczej nie są analizowane w tej dziedzinie. Obszary, które są ważne dla społeczeństwa jako całości, jak działalność kulturalna czy transport publiczny, są bardziej postrzegane jako usługi publiczne niż społeczne, ale znaczna część tego, co napisałem o usługach i o polityce ogółem w równym stopniu odnosi się do obu kwestii.

7.6. Porównywanie polityk

Kiedy twórcy polityki czy administratorzy służb próbują przeanalizować opcje dla polityki, pierw-szym elementarnym krokiem jest zbadanie co już zostało zrobione. Innowacja jest trudna, często

Polityka publiczna

127

droga i najeżona niebezpieczeństwami; jeśli ktoś ustalił w jaki sposób można wykonać pewne kwestie, oszczędza się znaczną ilość czasu i wysiłku. Główne osiągnięcia, jak program ubezpieczeń społecznych Bismarcka lub wzrost wieżowców miały wpływ, gdyż kiedy już powstały oferowały, lub wydawało się, że oferują praktyczne rozwiązania dla złożonych problemów również w in-nych miejscach. Transfer polityki jest najczęściej skomplikowany, z wielorakimi aktorami, źródła-mi informacji i różnymi interpretacjami właśnie tego, co ma zostać przeniesione.332 W praktyce, transfer polityki jest najczęściej ryzykowny; polityki, które poddano analizie oparto na podejściu niesystematycznym, selektywnym lub losowym333, często pod wpływem sposobności podróży za granicę334.Istnienie polityki, programu czy podejścia w innym państwie pokazuje przynajmniej, iż polityka daje się zrealizować. Kilka tekstów odnoszących się do komparatywnej polityki społecznej zawiera głównie opis zakresu świadczeń i usług dostarczonych w różnych państwach, oraz koncentruje się na zakresie poszczególnych świadczeń [na przykład, na opiece społecznej, ochronie dziecka czy finansach pomocy społecznej]. Mitchell zidentyfikował pięć podejść występujących w różnych krajach w zakresie skali szeroko rozumianej opiekuńczości społecznej państwa 335.Porównanie jasno zdefiniowanej polityki. Pierwsze podejście ma na celu porównanie zakresu hojności świadczeń w zdefiniowanych warunkach, w których podejmowane są działania. Flora i Heidenheimer analizują rozwój historyczny państw opiekuńczych [welfare states] w Europie i Ameryce. Dowiadują się, że ta opiekuńczość często rozwija się według podobnych trendów, i możliwe jest przedstawienie linii rozwoju niektórych systemów – jak ochrona przed wypadkami w pracy czy ubezpieczenie społeczne – podążają one utartymi ścieżkami336.Porównanie nakładów – są to zasoby, które zostają przeznaczone na działania opiekuńcze pań-stwa. Wykonane przez Castle’a porównanie skali opiekuńczości państw członków OECD opiera się przede wszystkim na wydatkach337.

Î Porównanie ofert opiekuńczości. Trzecie podejście skupia się na przygotowanej ofercie opie-kuńczości państwa – obejmuje zasady i struktury, poprzez które działają służby. Esping-Andersen określa stanowiska przyjęte przez różne państwa opiekuńcze na podstawie organizacji i dostarczania określonych usług – na przykład, czy świadczenia są zależne od wysokości dochodów, czy są przyznawane na zasadzie uznaniowej, czy z mocy prawa – jako podstawa do ogólnej oceny cech różnych systemów opieki społecznej. Na przy-kład, analizuje emerytury według poziomu programu korporatyzmu [liczby zdefiniowa-nych przez status oddzielnych planów emerytalnych]; odchylenia etatystycznego [wydatki na emerytury służby cywilnej jako procent PKB]; relatywnego znaczenia emerytur z sektora prywatnego [wydatki na indywidualne i zawodowe emerytury jako odsetek całkowitych wydatków na emerytury]; i tego, co można nazwać obciążeniem społecznym bezpie-czeństwem [udział ogółu wydatków emerytalnych, które nie są ani prywatne, ani służby

332 D. Dolowitz, D. Marsh, 2000, Learning from abroad: the role of policy transfer in contemporary policy making, Governance 13 [1] 5–24.333 P. Dwyer, N. Ellison, 2009, ‘We nicked stuff from all over the place’: policy transfer or muddling through?, Policy & Politics, 37 [3] 389–407.334 S. Ettelt, N. Mays, E. Nolte, 2012, Policy learning from abroad: why it is more difficult than it seems, Policy & Politics 40 [4] 491–504.335 D. Mitchell, 1992, Welfare states and welfare outcomes in the 1980s, paper presented to a conference at the University of York, Social Security 50 Years After Beveridge.336 P. Flora, A. Heidenheimer, 1982, The development of welfare states in Europe and America, New York: Transaction Books.337 F. Castles, 2004, The future of the welfare state, Oxford: Oxford University Press; F. Castles, 2005, Social expenditure in the 1990s, Policy & Politics 33 [3] str. 411–430.


128

cywilnej]338. Szczegółowa praca w powyższej kwestii może być skrytykowana, ponieważ pozwala na bardzo ograniczony zakres wskaźników określających przyjętą klasyfikację339, ale podstawowa zasada kryjąca się za tym jest wciąż ważna – sposób, w który sprawy zo-stały przedstawione ma znaczenie i jest to prawdopodobnie najlepszy sposób prezentacji wpływu różnych zasad w praktyce.

Î Porównanie działań. Porównania mogą być dokonane z wyszczególnionych działań odnoś-nie świadczeń i usług – co robią, jak są opłacani i kto je prowadzi.

Î Porównanie wyników. W danym przypadku może być tak, iż to co osiągnięto w kwestii opie-kuńczości nie jest tym co zamierzono, ani jaki jest proces, lecz czy ludzie czerpią z tego korzyści czy nie. Polityka zabezpieczenia społecznego, na przykład, znacznie skupiła się na dostawie świadczeń, a w szczególności na tym, czy świadczenia są zależne od wysoko-ści dochodów czy nie340; ale nie było argumentów by stosować inny rodzaj oceny. Pojęcie „pakietu” dochodowego zostało opracowane w celu oceny, czy zabezpieczenie społeczne jest skuteczne; co ważne, nie chodzi o to jak szeroko jest ono dostarczane, ale czy dociera do ludzi którzy jej potrzebują i czy jest ono adekwatne341. Jest to podstawą pracy wykona-nej przez Studium Dochodowe w Luksemburgu na temat oceny i porównania systemów zabezpieczenia społecznego w różnych krajach342.

Rozwiązania te nie są całkowicie różne, i nie ma żadnego powodu, dla którego nie powinny być traktowane równolegle, ale reprezentują odmienny sposób akcentowania i sugerują różne sposoby rozumienia polityki.Porównania tego typu mogą być bardzo przydatne dla tych, którzy szukają nowych pomysłów i podejść, ale ważne są też pułapki. Odnalezienie odpowiednich danych do porównań nie jest łatwe. Leichter wskazuje na pięć problemów:5. Miary oceny polityki nie są bezpośrednio porównywalne;6. Niektóre państwa fałszują dane;7. Istnieją pewne odmienności w sposobie zbierania danych w różnych krajach;.8. Często wydatki nie są zgłaszane lub są ukryte. Z powodu różnego podziału pomiędzy opie-

kuńczością realizowaną w ramach sektora publicznego, prywatną, charytatywną, nieformal-ną i w różnych państwach, nie wszystko da się policzyć;

9. Istnieją różnice w kosztach dóbr i usług, co sprawia trudności w porównaniu nakładów343.

Niektóre z tych problemów wskazują na trudności w zrozumieniu czym są usługi i polityki w róż-nych krajach. Zrozumienie działania, np. świadczeń macierzyńskich, wymaga więcej niż porów-nania stawek i warunków. Świadczenia muszą być ustawione w kontekście szeregu usług, w tym usług zdrowotnych, opieki prenatalnej i poporodowej oraz świadczeń alternatywnych, zanim

338 G. Esping-Andersen, 1990, The three worlds of welfare capitalism, Cambridge: Polity, str. 113.339 D. Mabbett, H. Bolderson, 1999, Theories and methods in comparative social policy, w J. Clasen [red.] Comaprative social policy: concepts, theories and methods, Oxford: Blackwell.340 Zob. np. W. van Oorschot, 1995, Realizing rights, Aldershot: Avebury.341 L. Rainwater, M. Rein, J. Schwartz, 1986, Income packaging in the welfare state, Oxford: Oxford University Press.342 T. Smeeding, M. O’Higgins, L. Rainwater, 1990, Poverty, inequality and income distribution in comparative perspective, Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf; K. Nelson, 2004, Mechanisms of poverty alleviation, Journal of European Social Policy 14 [4] str. 371–390.343 H. Leichter, A comparative approach to policy analysis, Cambridge: Cambridge University Press 1979.

Polityka publiczna

129

możliwe jest określenie, czy naprawdę mają jakąś wartość. Rola świadczeń zależy od warunków rynku pracy, w tym udziału w nim kobiet oraz płac, które są zastępowane przez świadczenia. I trudno jest zrozumieć zakres w jakim świadczenia te chronią kobiety lub rodziny nie znając okoliczności rodzin i pozycji kobiet.Wynika z tego, że przedstawiony materiał musi być analizowany we własnym kontekście. Efekt traktowania poszczególnych polityk społecznych w izolacji może być całkowicie wprowadzają-cy w błąd, jeżeli chodzi o ich potencjalne skutki. Odpowiednia baza do porównań nie pozwoli zatrzymać się na realizacji samych usług, a pełne zrozumienie systemów wsparcia społecznego wymaga znacznie więcej niż zrozumienia jedynie procesów i procedur.

TEMAT DO OMÓWIENIA

Polityka jest czasami prezentowana na podstawie tego, co nie zostało wykonane, a także tego, co jest wykonane. Jeśli rząd nie radzi sobie z problemem wykorzystywania dzieci lub radzi sobie z tym jedynie częściowo, czy jest nadal odpowiedzialny za to, co się dzieje?

131

8. PAŃSTWA OPIEKUŃCZE

8.1. Wybrane państwa opiekuńcze

Idea państwa opiekuńczego jest niejednoznaczna. W pewnych pracach oznacza niewiele więcej niż „opiekuńczość zapewniona przez państwo”; w innych stoi za rozwiniętym ideałem, w którym dobrobyt jest dostępny kompleksowo i spełnia najlepsze, możliwe standardy. Pojęcie nie jest tylko opisem sposobu, w jaki zorganizowana jest opiekuńczość społeczna; jest to również koncepcja normatywna. Dyskurs ma swoje korzenie w Niemczech, gdzie zaczął oznaczać ideę, iż państwo nie powinno jedynie chronić osoby i mienie obywateli, ale również dążyć do promowania ich dobrobytu, modelu pozytywnych działań lub ingerencji w ich imieniu344. Literatura z zakresu teorii normatywnej skłania się ku doświadczeniom Wielkiej Brytanii, gdzie „państwo opiekuńcze” zostało wprowadzone jako świadoma próba ustawienia świadczeń opiekuńczych na nowych podstawach345. Raport Beveridge’a w Wielkiej Brytanii odnosił się do „pięciu gigantów” – Potrzeby, Lenistwa, Niewiedzy, Nędzy i Choroby346. Mimo że z perspektywy czasu wygląda to jak retoryczny gest, lecz uchwyciło popularne wyobrażenie owego czasu. „Państwo opiekuńcze” – to nie jest pojęcie, którego użył sam Beveridge – było uosobieniem rodzaju zmian społecznych, za którymi argumentował Beveridge. Reprezentowało ideał, w którym każdy będzie miał prawo do korzy-stania z usług.W Wielkiej Brytanii było to rozumiane na zasadzie kontrastu z Prawem Ubogich, które ograniczało się do wsparcia tych, którzy byli w nędzy, prawo to starało się wyróżnić pozycję nędzarzy spośród pracowników, a oferowało świadczenia tak nieprzyjemnie jak tylko było to możliwe347. Zasady te wpłynęły na sposób myślenia nawet w krajach, które nie posiadały angielskiego Prawa Ubogich, w tym w USA i Australii. Państwo opiekuńcze odróżniało się od Prawa Ubogich tym, że oferowało ochronę wszystkim, nie tylko biednym.Wpływ Beveridge’a nie ograniczał się do Wielkiej Brytanii. Jego raport na wiele sposobów reprezen-tował przyszłość o jaką walczyli alianci i wpłynął zarówno na rządy emigracyjne w Wielkiej Brytanii jak i grupy oporu na okupowanym terytorium348; nadal odnoszą się do raportu we Francji i Belgii jako do podstawy systemów zabezpieczenia społecznego, jakkolwiek występują różnice między

344 Cohn i in. 1984, cyt. w K. Petersen, J-H Petersen, 2013, Confusion and divergence: origins and meaning of the term ‘Welfare State’ in Germany and Britain 1840–1940, Journal of European Social Policy 23 [1] 37–51, str. 47.345 A. Briggs, 1961, The welfare state in historical perspective, European Journal of Sociology 2 str. 221–58.346 Beveridge Report, 1942, Social Insurance and Allied Services, Cmd 6404, London: HMSO.347 S. Checkland, O. Checkland [red.], 1974, The Poor Law report of 1834, Harmondsworth: Penguin.348 J. J. Dupeyroux, 1966, Evolution et tendances des systems de sécurité sociale des pays membres des communautés européennes et de la Grande-Bretagne, Luxembourg: Communauté Européenne du Charbon et de L’Acier.

Wybrane państwa opiekuńcze Wpływ na rozwój Modele zabezpieczenia społecznego Reżimy polityki społecznej Wzorce rozwoju państw opiekuńczych Wyjaśnienia rozwoju państwa opiekuńczego Poza państwem: globalizacja i polityka społeczna


132

nimi i systemem w Wielkiej Brytanii. W tym zakresie, znaczenie raportu i idea państwa opiekuńczego były symboliczne. Kiedy po wojnie rząd labourzystowski ustanowił brytyjskie państwo opiekuńcze dołożono starań, aby upewnić się, że główne ustawodawstwo weszło w życie w tym samym dniu, w którym podjęto decyzje tj. 5 lipca 1948 roku. Był to sposób oznakowania nowego początku.Istnieje niebezpieczeństwo zbyt bliskiego skoncentrowania się na doświadczeniach jednego narodu. Europejskie państwa opiekuńcze zbudowane są na innym fundamencie. Najważniejsze modele zostały oparte na ubezpieczeniu społecznym, które rozwinęło się z systemów pomo-cy wzajemnej. Niemieckie podejście, w dużej mierze opierające się na założeniach utworzo-nych przez Bismarcka, ściśle powiązało ubezpieczenia społeczne z rynkiem pracy, widząc drogę do dobrobytu głównie w kategoriach udziału w gospodarce349. We Francji wzorcem dla dalszego rozwoju stała się solidarność, gdzie głównym celem polityki było poszerzenie solidarności tak bardzo jak to możliwe350. Oba podejścia zbudowane zostały bezpośrednio na doświadczeniu przedwojennym. Gdy kraje europejskie były zaangażowane w proces odbudowy oba podejścia musiały się w tym samym czasie rozwijać, i trudno było odróżnić nacisk na ochronę socjalną i zbiorową solidarność od idei państwa opiekuńczego w Europie.T.H. Marshall dowodził, że państwo opiekuńcze w XX wieku reprezentowało rozszerzenie praw obywatelskich, które powstały w okresie po rewolucji francuskiej. W XVIII wieku, prawa, które zostały ustanowione to prawa obywatelskie; w XIX wieku – polityczne; w XX – społeczne351. Nie było to wszędzie wzorem. W większej części Europy prawa społeczne poprzedzały obywatel-skie i polityczne, a rozwój centralny nie podlegał rządowi. Państwa opiekuńcze rozwinęły się w Europie dzięki osiągnięciom dojrzałości wzorców wzajemnego wsparcia i działań zbiorowych zapoczątkowanych przez gildie, związki zawodowe i towarzystwa pomocy wzajemnej352. W wielu „państwach opiekuńczych” to nie państwo jest faktycznym wykonawcą świadczeń. Różnice w po-dejściu nie wydają się jednak podważać podstawowych zasad, a odniesienie do praw społecznych jest jednym z głównych testów, dzięki którym mogą być zidentyfikowane państwa opiekuńcze.

8.2. Wpływ na rozwój

Rozwój opiekuńczości w różnych krajach odzwierciedla zakres wpływów. Dynamika zmian może wynikać z wewnętrznej sytuacji w państwie; może także odzwierciedlać wpływ czynni-ków zewnętrznych.Czynniki wewnętrzne. Catherine Jones identyfikuje społeczne i gospodarcze warunki kraju jako „surowiec”, z którego powstaje polityka społeczna. Czynniki społeczne obejmują strukturę spo-łeczną, elementy podziału społecznego [jak klasy, płeć i nierówność rasowa], a także strukturę demograficzną – czyli wiek i rozmieszczenie ludności, liczbę dzieci i osób starszych, skład rodziny itd. Rozwój gospodarczy zapewnia zasoby, na których opierają się usługi opiekuńcze, a następnie kształtuje warunki społeczne, takie jak urbanizacja i stosunki w pracy, w których działają państwa opiekuńcze.

349 G. Rimlinger, 1971, Welfare policy and industrialisation in Europe, America and Russia, New York: Wiley rozdz. 5.350 P. Spicker, 2002, France, w J. Dixon, R. Scheurell [red.] The State of Social Welfare: the twentieth century in corss-national review, Westport, CT: Praeger, str. 109–124.351 T. H. Marshall, 1982, The right to welfare, London: Heinemann.352 P. Baldwin, 1990, The politics of social solidarity, Cambridge: Cambridge University Press.

Państwa opiekuńcze

133

Kilka reakcji jest możliwych. Odpowiedzi – strategie, które są rozwinięte – zależą przede wszystkim od rozwoju konstytucyjnego i organizacji politycznych, które zapewniają mechanizmy, poprzez które są następnie rozwijane usługi państwa opiekuńczego. Zrozumienie odpowiedzi opiera się częściowo na identyfikacji ideologii, a częściowo na procesie politycznym, przez który po-średniczą sprzeczne interesy. Istnieją ważne wpływy kulturowe; np. wpływy religijne odegrały znaczną rolę historyczną.Wreszcie Jones wskazuje na wyniki. Polityka społeczna wpływa na warunki społeczne i gospo-darcze, będąc przygotowaną po to, by na nie odpowiadać; wynika z tego stała interakcja między nimi i ich skutkami oraz „surowcami” na których opiera się polityka353.Czynniki zewnętrzne. Państwa opiekuńcze nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu; społeczne i ekonomiczne warunki jednego kraju są często powiązane z tymi, które występują w innych krajach. Może istnieć wspólna historia lub geografia; kraje mogą być połączone poprzez doświad-czenie wpływów kolonialnych. Wojna [którą Titmuss zidentyfikował jako główny czynnik wpływu na politykę społeczną354] jest często wspólnym czynnikiem oddziaływania. Mogą istnieć wspólne wpływy kulturowe. Zewnętrzne wpływy kulturowe mogą być trudne do zidentyfikowania bez-pośrednio, ponieważ często odzwierciedlają historyczne trendy – różnice językowe na przykład, odzwierciedlają wpływ dotychczasowych wzorów – a rozdzielenie ich jest trudne. Wpływy religij-ne często rozwijały się w regionie; różnica między Skandynawią, Europą Środkową i peryferiami jest odzwierciedlona w luterańskim, katolickim i kalwińskim podziale chrześcijaństwa.W celu zidentyfikowania względnego znaczenia różnych wpływów, Wilensky zbadał strukturę wydatków na pomoc społeczną w różnych krajach, odnosząc ten wzorzec do wpływów po-litycznych i społecznych. Prawdopodobnie największym pojedynczym wpływem na wydatki wyróżnia się liczba ludzi starych, ale Wilensky wskazuje również na pewne interesujące tren-dy. Po pierwsze, więcej wydaje się w systemach, które zostały opracowane wcześniej; można przypuszczać, że cały czas istnieje presja na poprawę korzyści. Druga dotyczy wpływu polityki. Wilensky stwierdza, że odkąd polityka podąża za bogactwem kraju, wydatki społeczne są lepiej objaśnione w kategorii produktu zasobów niż jako idee polityczne355. Castles i McKinlay twierdzą jednak, że najprawdopodobniej sytuacja polityczna doprowadzi do zwiększenia wydatków spo-łecznych tam, gdzie lewicowy rząd ma do czynienia z aktywną prawicową opozycją356. Późniejsza praca Castle’a sugeruje, że istnieją znaczące różnice wynikające z wyborów polityki357.Wyniki Wilensky’ego są intrygujące, ale są otwarte na inne interpretacje: stwierdzono, stosując te same dane, że wydatki państwa opiekuńczego są bezpośrednio związane z faktem odległo-ści danego kraju od Wiednia358. To nie jest takie dziwne stwierdzenie jak to brzmi w pierwszej chwili: Wiedeń miał ambicje na przełomie XIX i XX wieku, by stać się kulturalną stolicą Europy; prawdopodobnie odzwierciedla to rozproszenie kulturowe. To z kolei, odzwierciedla historyczny rozwój opiekuńczości w Europie, w tym wzory wpływu religii i działań wojennych. W nowszej pracy, Schmitt i Obinger próbowali prześledzić wpływ krajów sąsiadujących, patrząc na bliskość

353 C. Jones, 1986, Patterns of social policy, London: Tavistock.354 R. Titmuss, War and social policy, w Essays on ‘the welfare state’, London: Allen and Unwin 1963, rozdz. 3.355 H. Wilensky, 1975, The welfare state and equality, Berkeley: University of California Press.356 F. Castles, R. McKinlay, 1979, Public welfare provision, Scandinavia and the sheer futility of the sociological approach to politics, British Journal of Political Science 9.357 F. Castles, 2005, Social expenditure in the 1990s, Policy & Politics 33 [3] str. 411–430.358 J. Barnes, T. Srivenkatamarana, 1982, Ideology and the welfare state, Social Service Review 56 [2] 230–246.


134

geograficzną i kulturową. Istnieją dowody na to, że kraje pozostają pod wpływem tego, co robią ich sąsiedzi, ale to zależy od dziedziny działalności i przestrzeni czasu359.Opiekuńczość w różnych krajach rozwija się poprzez szereg czynników i zdarzeń. Kraje, które są usytuowane geograficznie blisko siebie, często łączą istotne więzi; przyjmują one podobną politykę dzięki wspólnym wydarzeniom historycznym, rozproszeniu kulturowemu [na przy-kład, wspólna religia i wspólny język], a czasem w wyniku bezpośredniego naśladownictwa. Grupowanie krajów nie jest tylko opisowe; mają one wystarczająco wiele wspólnego i często kojarzą poszczególne rodzaje zasad i sposobów działania z innymi krajami. Nie jest to tylko przypadek identyfikacji państw opiekuńczych, nie chodzi o określenie idealnego typu, ale o ich podobieństwo do innych państw, które naszym zdaniem działają na tych samych warunkach360. Jednym z głównych uzasadnień dla tego podejścia jest nie tylko to, że posiadają pewne podo-bieństwa, ale też to, że istnieją podstawowe powiązania, które prowadzą do nich tworząc możliwe do zidentyfikowania grupy krajów.„Czarne łabędzie”. W naukach politycznych niektórzy autorzy sugerują, że polityka w jakimkolwiek przypadku przebiega zrywami – proces „przerywanej równowagi”361, gdzie bloki i punkty veto spowolniają reakcje, dopóki nie ma otwarcia, i wtedy następuje nagłe pobudzenie aktywności. Jensen wskazuje, że jest to typowy model rozwoju w polityce społecznej; jego dowód odwołuje się do emerytur i ubezpieczeń od bezrobocia362. Frank Castles, dodaje jednak ważną uwagę ostrzegawczą. Wydarzenia i kwestie, które ukształtowały państwa opiekuńcze są często niezwy-kłe – wojna, recesja gospodarcza, hiperinflacja, katastrofy ekologiczne, i tak dalej. Choć chciałoby się racjonalizować wpływy po określonym wydarzeniu, to jednak sposoby, w jakie różne kraje na nie reagują są zróżnicowane i trudne do sklasyfikowania. Oznacza to również, że trudno jest przewidzieć prawdopodobne skutki takich zdarzeń w przyszłości363.

8.3. Modele zabezpieczenia społecznego

Najbardziej podstawowe rozróżnienie pojęciowe w dyskusji na temat modeli polityki społecznej odwołuje się do historycznego rozwoju – przejście od angielskiego Prawa Ubogich [patrz Ramka 9.2] do państwa opiekuńczego. Wilensky i Lebeaux wyrazili to w odniesieniu do ram rezydualnego i instytucjonalnego modelu opiekuńczości społecznej364. W rezydualnym modelu opiekuńczość państwa jest postrzegana jako „siatka bezpieczeństwa”. W normalnych okolicznościach ludzie nie powinni pokładać zaufania w zbiorowych akcjach pomocowych; zamiast tego żyć na włas-ną rękę lub z zasobów rodziny, a jedynymi ludźmi którzy muszą ubiegać się o wsparcie będą ci, którzy nie są w stanie, niezależnie od powodu, polegać na tych zasobach. Zabezpieczenie w tych okolicznościach jest opisane jako „rezydualne” [marginalne – przyp. tłum.], ponieważ jest tylko dla tych, którzy wypadli z systemu. Model instytucjonalny zabezpieczenia społecznego wy-stępuje tam, gdzie potrzeby i fakt zależności są akceptowane jako normalne w społeczeństwie,

359 C. Schmitt, H. Obinger, 2013, Spatial interdependencies and welfare state generosity in Western democracies 1960–2000, Journal of European Social Policy 23 [2] 119–133.360 P. Spicker, 2000, The welfare state: a general theory, London: Sage.361 P. Sabatier [red.], 1999, Theories of the policy process, Boulder Colorado: Westview 362 C. Jensen, 2009, Policy punctuations in mature welfare states, Journal of Public Policy, 29 [3] 287–303.363 F. Castles, 2010, Black swans and elephants on the move, Journal of European Social Policy, 20 [2] 92–101.364 H. Wilensky, C. Lebeaux, 1965, Industrial society and social welfare, New York: Free Press.


135

czyli „zinstytucjonalizowane”. Richard Titmuss twierdził, że „stany uzależnienia”, których ludzie do-świadczyli musiały zostać uznane jako normalny element życia społecznego. Wszyscy jesteśmy dziećmi na pewnym etapie, kiedy zachorujemy albo będziemy starzy; system instytucjonalny to taki, który uznaje społeczną odpowiedzialność za występowanie tych potrzeb i według tego tworzy powszechne świadczenia. Rezydualny model zabezpieczenia społecznego pozostawia wsparcie, w większości przypadków, w gestii zasobów jednostki; zaś model instytucjonalny oparty jest na ak-ceptacji społecznej odpowiedzialności za społecznie wywołane warunki zależności.Titmuss później uregulował rozróżnienie między modelem rezydualnym a instytucjonalnym przed-stawiając trzy modele zabezpieczenia społecznego: model rezydualny, instytucjonalno-redystry-

bucyjny i model motywacyjny [taką nazwę otrzymał w polskiej literaturze przedmiotu, służebny wobec gospodarki, odwołujący się do osiągnięć – przyp. tłum]365”. Model rezydualny pozostaje taki sam. Instytucjonalno-redystrybucyjny model dodaje „redystrybucję”, rozumianą jako środek wyrów-nania zasobów między ludźmi zgodnie z instytucjonalnymi zasadami [instytucjonalne elementy redystrybucyjne są rozłączne w teorii, a niektórzy pisarze, jak Mishra, używają ich jako podstawy do odrębnych modeli]366. Model motywacyjny został najsłabiej opracowany w systemie Titmussa. W niektórych przypadkach polityka społeczna może być postrzegana jako sposób wspierania rozwoju gospodarczego; na przykład na edukację, można spojrzeć jako na przygotowanie dzieci do pracy, na opiekę zdrowotną, jako na sposób utrzymania potencjału pracowników. Chyba naj-lepszym przykładem jest bismarckowski system ubezpieczeń społecznych, który łączy świadczenia ze składkami w taki sposób, aby precyzyjnie nagradzać wysiłek pracy367.Modele Titmussa zostały centralnym punktem wyjścia dla większości prac dotyczących modelo-wania systemów opiekuńczości. Klasyfikacja zaproponowana przez Palme’a jest stosowana jako sposób klasyfikowania różnych wzorców zabezpieczania świadczeń emerytalnych. Identyfikuje on emerytury jako „instytucjonalne”, łączące potrzeby ze stopniem redystrybucji „resztkowej”, obej-mujące wyłącznie potrzeby minimalne, „praca-zasługa”, w których wypłata jest pochodną statusu zawodowego i „obywatelstwa” a oferuje podstawowe zabezpieczenie dla każdego368. W innej pracy stara się scharakteryzować ten rodzaj podziału pod względem poglądów politycznych. Mishra, na przykład odróżnia podejścia kapitalistyczne i socjalistyczne369. Esping-Andersen, chyba w naj-lepiej znanej klasyfikacji modeli, definiuje systemy „kapitalistyczne” jako „liberalne”, „korporacyjne” i „socjaldemokratyczne”370 – przechodząc od najmniej do najbardziej zaangażowanej pozycji w sto-sunku do dobrobytu obywateli, ale nadal ściśle związanej z modelem rezydualnym, motywacyjnym i instytucjonalno-redystrybucyjnym. Te modele wydają się przesuwać z „prawa” na „lewo”, zgodnie ze znanym spektrum orientacji politycznych. Na jednym końcu, „rezydualny” lub liberalny pogląd może wyznaczać ograniczenia zakresu opiekuńczości, zaś z drugiego końca „socjalistyczny” model gwarantuje wszystkim opiekuńczość na zasadzie powszechnego prawa. Pinker poddaje testowi tego rodzaju podział: bada kolektywizm jako model, odmienny od kapitalizmu i socjalizmu, argu-mentując, że „państwa opiekuńcze” oferują zdecydowanie inne podejście.371.

365 R. M. Titmuss, 1974, Social policy: an introduction, London: Allen and Unwin.366 R. Mishra, 1981, Society and social policy, London: Macmillan.367 J. Clasen, R. Freeman 9ed] 1994, Social policy in Germany, Harvester Wheatsheaf.368 J. Palme, 1990, Models of old-age pensions, w A. Ware, R. Goodin [red.] Needs and welfare, London: Sage.369 Mishra 1981.370 G. Esping-Andersen 1990, The three worlds of welfare capitalism, Brighton: Polity.371 R. Pinker, 1979, The idea of welfare, London: Heinemann.


136

Podstawowym problemem w tego typu modelach jest to, że zakładają one połączenia, które mogą lub nie mogą odzwierciedlać sposób, w jaki działa polityka w praktyce. Titmuss sugeruje, że istnieje związek między opiekuńczością instytucjonalną a redystrybucją egalitarną; Mishra, związek między solidarnością kolektywną a kompleksowością; i Palme, związek między sposobem rozumienia nagrody w systemie rynkowym i w polityce społecznej. Połączenia są często słabsze. Polityka społeczna w różnych krajach opiera się na różnych zasadach i podejściach jednocześnie, co prowadzi do systemów „mieszanych” lub „hybrydowych”372; w innych, może w ogóle nie być zasad przewodnich; i znowu w kolejnych, istnieje zasada, która opowiada się za różnorodnością jako czymś wartościowym samym w sobie.

8.4. Reżimy polityki społecznej

Modele polityki społecznej rozważane dotychczas w dużej mierze opierają się na idealnych ty-pach lub przynajmniej na normatywnym rozumieniu pojęcia. Najszerzej cytowana prezentacja była dziełem Espinga-Andersena373. Główną różnicą między jego podejściem i innymi uwzględ-nionymi modelami w poprzedniej części książki jest to, że jego analiza i klasyfikacja ustrojów polityki społecznej jest oparta na dowodach empirycznych. Jednak same dowody mogą być interpretowane na różne sposoby. Leibfried, na przykład opisuje cztery charakterystyczne reżimy socjalne w krajach rozwiniętych [jego celem jest przede wszystkim, ale nie wyłącznie, Europa]. Są to:

Î skandynawskie państwa opiekuńcze, reprezentowane głównie przez Szwecję, Norwegię, Danię i Finlandię, gdzie opiekuńczość państwa jest najbardziej rozwinięta;

Î kraje nawiązujące do rozwiązań „bismarckowskich”, Niemcy i Austria, które zdaniem Leibfrieda oferują opiekuńczość „instytucjonalną”;

Î kraje anglosaskie, które obejmują Wielką Brytanię, USA, Australię, Nową Zelandię, które Leibfried widzi w kategorii opiekuńczości „rezydualnej”; i

Î „łaciński region”, obejmujący Hiszpanię, Portugalię, Grecję, Włochy i być może Francję, gdzie opiekuńczość państwa ma charakter rudymentarny [elementarny]374.

Ponieważ rozważamy strukturę opiekuńczości w poszczególnych krajach, dlatego coraz trudniej-sza staje się ich identyfikacja zgodna z zasadami podanymi przez Esping-Andersena. Pojawiły się skargi, że program Esping-Andersena nieodpowiednio radzi sobie z różnicami między grupa-mi krajów375, ignoruje znaczące wymiary, takie jak płeć376 i próbuje zastosować do konkretnych aspektów systemów polityki społecznej to, co nie przynosi efektów377.Wiele można skrytykować w dyskusji nad systemami opiekuńczymi. Opierają się one na wysokim poziomie uogólnienia; kryteria [takie jak „instytucjonalny” lub „korporacyjny”] są często niejasne;

372 D. Bannink, M. Hogenboom, 2007, Hidden change, Journal of European Social Policy 174 [1] 19–32.373 G. Esping-Andersen 1990, The three worlds of welfare capitalism, Brighton: Polity.374 S. Leibfried, 1991, Towards a European welfare state?, Bremen: Zentrum für Sozialpolitik.375 W. Arts, J. Gelissen, 2002, Three words of welfare capitalism or more?, Journal of European Social Policy 12 [2] str. 137–58.376 D. Sainsbury, 2001, gendering dimensions of welfare states, w J. Fink, G. Lewis, J. Clarke [red.] Rethinking European welfare, London: Sage.377 np. H. Bolderson, D. Mabbet, 1195, Mongrels or thoroughbreds: a crossnational look at social security systems, European Journal of Political Research tom 28 nr 1 119–139; C. Bambra, 2005, Cash versus services, Journal of Social Policy 34 [2] str. 195–213; i zob. M. Powell, A. Barrientos, 2011, An audit of the welfare modelling business, Social Policy and Administration, 45 [1] 69–84.


137

istnieją znaczne różnice w ramach systemów; różne interpretacje tego co w ramach danego kraju jest istotne; i wydają się one mówić niewiele o specyfice polityki378. Ponieważ różnice między reżimami są bardziej szczegółowo zbadane, liczba i zakres modeli potrzebnych do ich opisu zaczyna się rozmnażać. Ditch komentuje: „diabeł tkwi w szczegółach”379.Większość istniejących prób klasyfikacji państw opiekuńczych jest nadmiernie uproszczona, lub zakończone są tym, co można nazwać zbieraniną – prowadzi to Mabbetta i Boldersona do wnio-sku, że system po prostu nie może być klasyfikowany380. Castles dzieli wydatki społeczne na cztery kategorie – wydatki na ludzi starszych, osoby w wieku produkcyjnym, na opiekę zdrowotną i inne wydatki – i stwierdza, że są one niemal całkowicie niepowiązane ze sobą nawzajem381. Głównym uzasadnieniem dla kontynuowania dyskusji na temat „reżimów polityki społecznej” nie jest to, że odnosi się ona do tego, co się robi – potrzebne jest dużo bardziej szczegółowe wyjaśnienie – ale to, że pomaga nam wytłumaczyć, dlaczego pewne rzeczy są zrobione w taki a nie inny sposób. Klasyfikacja systemów jest sposobem na zrozumienie informacji, które inaczej wydają się rozłączne i nieuporządkowane i z tego powodu stało się to ważnym wkładem w zrozumienie polityki społecznej.

8.5. Wzorce rozwoju państw opiekuńczych

Teoria konwergencji. Wiele krajów przemysłowych, mimo ich znacznych różnic, często wydaje się podążać zaskakująco podobnymi ścieżkami – co sugeruje, że wpływ idei, kultury i historii jest stosunkowo ograniczony. Ta tendencja nazywana jest w literaturze komparatywnej polityki społecznej jako „konwergencja”. Istnieje kilka powodów, dla zbieżności podejścia w odniesieniu do poniższych tematów:Wspólne problemy. Uprzemysłowienie jest procesem, przez który wszystkie rozwinięte kraje mu-siały przejść i w konsekwencji stoją one przed wspólnymi zestawami problemów. Na początku, główne kwestie często dotyczyły ochrony pracowników, mieszkań i miejskiego środowiska; w krajach bardziej rozwiniętych, prawie wszystkie mają obecnie starzejące się społeczeństwo i spadek przyrostu naturalnego, co oznacza, że jest więcej starszych osób i stopniowo mniej pra-cowników, którzy ich zastępują. Ma to poważne konsekwencje dla zdrowia i polityki społecznego bezpieczeństwa. Zdarzenia gospodarcze, podobnie, mogą wywierać wspólne naciski: Raport przygotowany dla Komisji Europejskiej sugeruje, że „niedawny kryzys przyspieszył konwergencję wielkości wydatków na ochronę socjalną w relacji do PKB w UE382”.

Î Wspólne podejścia. Ludzie w różnych krajach i kulturach mogą podzielać jednakowe podej-ścia w procesie „dyfuzji kulturowej”. W Unii Europejskiej, pojęcie „konwergencja” jest zasad-niczo używane w odniesieniu do procesu uzgadniania wspólnych wartości.

378 P. Spicker, 1996, Normative comparisons of social security systems, w L. Hantrais, S. Mangen [red.] Cross-national research methods in the social sciences, London: Pinter, str. 66–75. 379 J. Ditch, 1999, Full circle: a second coming for social assistance?, w J. Clasen [red.] Comaprative social policy, Oxford: Blackwell.380 D. Mabbett, H. Bolderson, H 1999, Theories and methods in comparative social policy, w J. Clasen [red.] Comparative social policy: concepts, theories and methods, Oxford: Blackwell.381 F. Castles, 2009, What welfare states do, Journal of Social Policy 38 [1] 45–62.382 European Commission, 2012, Employment and social developments in Europe 2012, Luxembourg: Publications Office of the European Union, http://ec.europe.eu/social/BlobServlet? docId=9604&langId=en, str. 199.


138

Î Helgøy i Homme twierdzą, że ideologie mogą różnić się nawet tam gdzie instrumenty po-lityczne są pozornie podobne. W przypadku edukacji, Wielka Brytania, Norwegia i Szwecja coraz częściej stosowały podobne metody regulacji i odpowiedzialności, ale w Wielkiej Brytanii zostały one wykorzystane do wzmocnienia liberalnych i elitarnych modeli edukacji, podczas gdy w Norwegii i Szwecji zostały wykorzystane by podkreślić równość i integrację społeczną383.

Î Wspólne metody. Sposób w jaki jest dostarczana opieka pomoc zależy od metod, które są dostępne w dowolnym momencie – punkt, który określa się czasami jako „determinizm technologiczny”. Na przykład dominacja modelu medycyny krajów zachodnich doprowa-dziła do bardzo podobnych wzorów organizacji szpitala, natomiast wspólne zrozumienie tego, czym jest zarządzanie doprowadziło do podobnych rodzajów przygotowania usług384.

Î Wspólna polityka. Państwa naśladują siebie nawzajem: ubezpieczenie społeczne w Wielkiej Brytanii powstało pod wpływem ubezpieczeń społecznych w Niemczech, podczas gdy w Wielkiej Brytanii raport Beveridge’a został planem nie tylko dla rządu Wielkiej Brytanii, ale również dla europejskich rządów na uchodźstwie.

Empiryczne dowody konwergencji są niepewne. Starke i jego wspólnicy donoszą, że podczas gdy istnieje pewne poparcie dla idei, że kraje rozwinięte stają się coraz bardziej podobne, to w odnie-sieniu do różnych obszarów działalności jest to ograniczone i nie zawsze prawdziwe385.Państwo opiekuńcze w kryzysie. Alternatywne wyjaśnienie wspólnych trendów podkreśla „kryzys” państw opiekuńczych. Pierson wskazuje na cztery główne zastosowania idei „kryzysu”.

Î Kryzys jako punkt zwrotny. Kryzys może być postrzegany jako okres, kiedy długotrwałe prob-lemy stają się szczególnie dotkliwe lub nadal ulegają pogorszeniu.

Î Kryzys jako szok zewnętrzny. Może obejmować wojnę i problemy w międzynarodowej go-spodarce, jak „kryzys naftowy” z lat 70. XX w.

Î Kryzys jako długotrwała sprzeczność. Odzwierciedla troskę marksistów w ciągłych naciskach na system.

Î Kryzys jako każdy problem na dużą skalę386.

Marksiści twierdzili, że kapitalizm musi doprowadzić do nieuchronnego kryzysu. Marks uważał, że kapitalizm był z natury niestabilny oraz, że musi nieuchronnie doprowadzić pracowników do tak nieopisanej nędzy, że będą musieli się zbuntować. Jego początkowe przewidywania okazały się dość nieudane – późniejsze rewizje analizy Marksa, na przykład dzięki Leninowi, zaproponowały alternatywne scenariusze – ale pomysł, że musi dojść do „kryzysu” pozostał istotnym elementem marksizmu i reinterpretacje nadal podkreślały na różne sposoby niestabilność systemu finansowe-go i przemysłowego. O’Connor twierdzi, że centralnym zagrożeniem dla kapitalizmu jest obecnie „kryzys fiskalny”, wywołany wydatkami na pokrycie niezbędnych na świadczeń społecznych387. Habermas przedstawił ten argument w sposób najbardziej miarodajny. Pisze on, że kapitalizm, aby

383 I. Helgøy, A. Homme, 2006, Policy tools and institutional change, Journal of Public Policy 26 [2] str. 141–165.384 S. Uttley, 1988, Technology and the welfare state, London: Unwin Hyman. 385 P. Starke, H. Obinger, F. Castles, 2008, Convergence towards where?, Journal of European Public Policy 15 [7], str. 975–1000.386 C. Pierson, 2006, Beyond the welfare state?, Brighton: Polity, str. 145.387 J. O’Connor, 1973, The fiscal crisis of the state, New York: St Martin’s Press.


139

się rozwijać, potrzebuje zarówno warunków, by móc gromadzić kapitał jaki i legitymizować swoje działania, poprzez aktywność publiczną jaką jest jak państwo opiekuńcze. Koszt legitymizacji wzrósł poza zdolność systemu gospodarczego, by za to zapłacić, tworząc „kryzys legitymizacji”388.Neo-marksistowska teza znajduje swoje odzwierciedlenie w krytyce Nowej Prawicy, gdzie również była sceptyczna wobec podejścia do zdolności systemu przemysłowego do zapłaty za świadczenia społeczne. Bacon i Eltis twierdzili w latach 70. XX w., że wydatki społeczne i na sektor publiczny „wy-parły” wydatki niezbędne dla rozwoju produktywnego sektora prywatnego389. Argument ten został reaktywowany niedawno pod maską „wyrzeczenia”, ale pojęcia nie są równoważne; oszczędność [wyrzeczenia] jest powiązana z zarządzaniem minimalną kwotą, a przeniesienie odpowiedzialno-ści na sektor prywatny nie jest tym samym. Nie ma powodu, aby przypuszczać, że zmniejszenie wielkości sektora publicznego ma związek ze stymulowaniem gospodarki, i istnieje na to wiele dowodów. W krótkim okresie, zmniejszenie wydatków po prostu ogranicza działalność gospodar-czą. W dłuższej perspektywie, nie ma bezpośredniego związku między wydatkami publicznymi a gospodarką; jeśli już, to wydatki społeczne wydają się być pozytywnie, a nie negatywnie, związane z lepiej rozwiniętą gospodarką [patrz Ramka 8.1]. Istnieje jakiś powód, by wierzyć, że argumenty o „kryzysie” opiekuńczości były w najlepszym przypadku przesadzone, a w najgorszym chybione390.

Ramka 8.1: Publiczne brzemię?

Jednym z zarzutów najczęściej wysuwanych wobec państw opiekuńczych jest to, że na skutek opiekuńczości społecznej zostaje powstrzymany rozwój gospodarki. Argumenty przybierają trzy główne formy:

• wydatki społeczne pociągają za sobą wysokie koszty. Są przyczyną wysokich podatków, zniechęcają do tworzenia bogactwa, wywołują wysokie koszty pracy, które zmniejszają konkurencyjność gospodarki i ograniczają jej wzrost;

• systemy ochrony społecznej prowadzą do sztywnych rynków pracy, zmniejszają mobilność siły roboczej i prowadzą do bezrobocia;

• pieniądze wydane na działalność publiczną hamują rozwój produktywnego sektora prywatnego, który ma zasadnicze znaczenie dla rozwoju gospodarczego.

Sprzeciwy te były szeroko głoszone przez ożywienie Nowej Prawicy w latach 70. XX w., a następnie w doktrynach preferowanych przez rząd Reagana w Stanach Zjednoczonych, rząd Thatcher w Wielkiej Brytanii oraz polityki MFW i Banku Światowego.Wszystkie te propozycje rodzą wątpliwości. W stosunku do pierwszej, dobrobyt społeczny w wielu krajach Europy został rozwinięty raczej dzięki składkom a nie podatkom; związek rozwoju społecznego z opodatkowaniem jest pośredni. Nie ma dowodów na to, że wysokie podatki ograniczają kumulowanie majątku; wysokie opodatkowa-nie jest możliwe tylko w krajach, które mają wyższe dochody, jak te w Skandynawii, a kraje o wyższych dochodach, to zasadniczo te, które są bardziej skuteczne gospodarczo. Istnieje również problem odnośnie krytyki relacji między opodatkowaniem i wydatkami. Wiele pieniędzy wykorzystywanych w systemach społecznych nie jest „wydanych” ale przeniesionych – na przykład, wydatki na emerytury opierają się na transferze środków od ludzi pracujących na rzecz tych, którzy nie pracują. Płatności transferowe są neutralne pod względem gospodarczym, chyba że zachowania ludności „odbierającej” różnią się od zachowań podatników; istnieje argument, że biedniejsi ludzie są bardziej skłonni do wydatków, i stąd transfery zwiększają aktywność gospodarczą.

388 J. Habermas, 1976, Legitimation crisis, London: Heinemann.389 R. Bacon, W. Eltis, 1978, Britain’s economic problem, London: Macmillan.390 C. Pierson, 2006, rozdz. 5; R. Klein, 1993, ‘O’Goffe’s tale’ w C. Jones [red.], New perspectives on the welfare state in Europe, London: Routledge.


140

W stosunku do drugiego argumentu należy wskazać, że bezrobocie jest uwarunkowane głównie stanem gospo-darki i strukturą rynku pracy; co jest powodem znacznych zmian bezrobocia w sytuacji niezmienności systemów zabezpieczenia społecznego. Bezrobocie w latach 30. XX w. nie zostało wykreowane przez system zabezpieczenia społecznego tak jak i pełne zatrudnienie w latach 50. i 60. XX w. nie zostało przez nie zastopowane. A po trzecie, pomysł, że sektor prywatny jest produktywny, gdy sektor publiczny nie jest, w dużej mierze opiera się na uprze-dzeniu ideologicznym. Jeśli wydatki na usługi medyczne są w sektorze prywatnym, to nie stają się bezwarunkowo bardziej „produktywne” niż te w sektorze publicznym.Teoretyczne argumenty nie są rozstrzygające w żadnym wypadku. Ani też empiryczne. Bogatsze kraje wydają więcej na zabezpieczenie społeczne niż biedniejsze kraje, w ujęciu względnym jak i bezwzględnym, ale po prostu mają więcej do wydawania. Większość dyskusji koncentruje się na ograniczonej liczbie bogatych krajów OECD; związek między wydatkami społecznymi a dochodem narodowym obrazuje ryc. 8.1. Ponieważ liczba krajów jest ograniczona, ważność analiz statystycznych jest wątpliwa: wiele badań, w tym badania w prestiżowych, recenzowanych czasopismach akademickich jest zniweczona przez odwołania do tego samego źródła [po-wtarzane odniesienie do tego samego źródła informacji, trudne do uniknięcia gdy wspólne źródło odnosi się do kraju o jednolitej polityce] lub przez współliniowość [zmienne, które nie są w pełni niezależne]. Porównania są podatne na interpretację selektywną, a nawet są skłonne do manipulacji; pozostawiając niektóre kraje poza statystyką, co może mieć znaczący wpływ na zmianę wyników. Jeśli dane nie uwzględniają krajów byłego bloku wschodniego, to wygląda to jakby wyniki gospodarcze wzrastały wraz z wydatkami społecznymi, pomijając mniej zaludnione kraje Północnej i Środkowej Europy, można mieć wrażenie, że wyniki gospodarcze maleją wraz ze wzrostem wydatków. Ekonomista Ronald Coase napisał kiedyś, że jeśli „torturuje się” dane wystarczająco długo, to „wyznają one prawdę”. Patrząc na to bezstronnie, nie istnieje spójny związek między wydatkami społecznymi a wynikami gospodarczymi391, i odwrotnie nie ma żadnego jasnego wskazania, że państwo opiekuńcze albo ko-rzystnie działa na gospodarkę albo nakłada niezrównoważone poziomy wydatków na rozwinięte gospodarki392.

Ryc. 8.1: Związek pomiędzy wydatkami na cele społeczne a PKB

391 Zob. A. B. Atkinson, 1995, The welfare state and economic performance, w Incomes and the welfare state, Cambridge: Cambridge University Press, rozdz. 6.392 C. Pierson, 2006, Beyond the welfare state?, Brighton: Polity.


141

Okresy rozwoju. Chociaż okresy te wydają się wskazywać na sprzeczne pojęcia państwa opie-kuńczego, konwergencji i teorii kryzysowej, to jednak nie są bezpośrednio sprzeczne; oparte na założeniu, że państwo opiekuńcze nie jest historycznym przypadkiem, ale raczej stanowi wynik zestawu procesów społecznych związanych z uprzemysłowieniem i gospodarczym roz-wojem. Kiedyś było modne, by opisywać te procesy w pojęciu „okresów” rozwoju. Jedna pró-ba reprezentacji tego rodzaju rozwoju w ujęciu schematycznym została przedstawiona przez Flora’a i Heidenheimera393. Opisali cztery etapy, przez które przeszły państwa opiekuńcze:

Î Okres eksperymentowania [lata 70. XIX w. i 20. XX w.]. Okres ten charakteryzował się industria-lizacją oraz innowacyjnością w zakresie polityki, polegającą na próbie pogodzenia sprzecz-nych poglądów politycznych i stopniowym wprowadzaniu ubezpieczeń społecznych;

Î Konsolidacja [lata 30. i 40. XX w.]. Okres depresji gospodarczej, a następnie doświadczenia wojny światowej, doprowadziły do porozumienia w sprawie potrzeby dalszej rekonstrukcji;

Î Rozbudowa [lata 50. i 60. XX w.]. Rekonstrukcja, trwały wzrost gospodarczy i pełne zatrud-nienie doprowadziły do wzrostu oczekiwań oraz rywalizacji w podziale powiększonych zasobów;

Î Przeformułowanie [lata 70. XX w. – do dzisiaj]. Presja recesji i inflacja doprowadziły do poli-tycznego niezadowolenia, spowolnienia tempa rozwoju i – w dużej mierze występującego odkąd książka została napisana – „ostrego sprzeciwu” związanego z prawicową orientacją polityczną394.

Carrier i Kendall doradzają środki ostrożności przy uogólnionych modelach, takich jak ten powyż-szy. Teorie rozwoju państw opiekuńczych mają raczej wartość systematyzującą niż praktyczną, raczej maskują istotne konflikty w procesie rozwoju. „Okresy” i „punkty zwrotne” jest łatwo prze-cenić; szczegółowe badania rzadko podtrzymują pogląd, że istnieją różne „wododziały” lub linie podziału. Rozwój w praktyce bywa fragmentaryczny, a pojęcia i postawy nie rozwijają się w jasno określonych etapach395.

8.6. Wyjaśnienia rozwoju państwa opiekuńczego

Rozwój polityki zależy od czynników, które wykraczają poza wyraźną politykę lub idee polityczne, i istnieje kilka konkurujących wyjaśnień rozwoju państw opiekuńczych.Polepszenie. Pierwszy z poglądów jest taki, że na rozwój państwa opiekuńczego składa się szereg postępowych ulepszeń. Ten pomysł powołuje się na różne nazwy – „reforma społeczna”, mani-festacja o „świadomości społecznej” lub „determinizm moralny” – ale jest to bardzo stary pomysł i dlatego użyłem starego słowa. Opiera się na poglądzie, że pomoc społeczna jest odpowiedzią na problemy społeczne. Co powinno się wydarzyć, gdy takie problemy jak – bieda, wykorzy-stywanie dzieci lub złe mieszkanie – trafią do publicznej wiadomości, należy coś z nimi zrobić. W zasadzie, jeśli problemy są stopniowo rozpoznawane, a następnie się na nie reaguje, to sprawy powinny z czasem ulegać poprawie.

393 P. Flora, A. Heidenheimer, 1981, The development of welfare states in Europe and America, New Brunswick: Transaction Books.394 H. Glennerster, J. Midgley [red.] 1991, The radical right and the welfare state, Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf.395 J. Carrier, I. Kendall, 1977, The development of welfare states, Journal of Social Policy 6 [3] str. 271–290.


142

Idea została prawie w całości odrzucona w nowoczesnej literaturze, lecz przed wyjaśnieniem dlaczego, ważne jest, aby przedstawić powód dla którego nie powinno tak się dziać. Zawiera ona ziarno prawdy. W większości krajów uprzemysłowionych, warunki w odniesieniu do dzieci, starszych ludzi, edukacji i opieki zdrowotnej dość ogólnie poprawiły się po 1900 roku, a szcze-gólnie po 1945 roku. Chociaż mogły zdarzyć się niepowodzenia, nie ma niczego bardziej prze-konującego co mogłoby sugerować, że jest inaczej. W tym samym czasie istnieją ważne powody by sformułować zastrzeżenia odnośnie tego poglądu. Zakłada on dość stałe środowisko: jeśli środowisko pogarsza się wtedy jakakolwiek poprawa na skutek podjętej polityki może nie do-trzymać kroku [kraje, które głównie doświadczają pogorszenia warunków, to kraje rozwijające się z historią konfliktu lub stosunkowo niekontrolowanej urbanizacji]. Pogląd opiera się na bar-dzo mocno uproszczonym punkcie widzenia procesu polityki, w którym dzieje się coś więcej niż tylko identyfikacja i reagowanie na problemy. I zakłada to, że polityka będzie miała ogólnie korzystny efekt; ale korzyści z polityki są często niejednoznaczne, albo ograniczają się do jednej grupy ludności kosztem innych.Historyzm. Drugi pogląd, niemniej powszechnie odrzucony, jest poglądem, według którego ist-nieją pewne „ruchy” lub trendy w historii, które rozwijają się poprzez własną nieubłaganą logikę. Karl Popper nazwał to podejście „historyzmem”396. Chyba najbardziej znanym przykładem jest marksizm: Marks twierdził, że nie było pewnych „praw”, które doprowadziłyby kapitalizm nie-uchronnie do jego zniszczenia. Nie musi to być brane zbyt dosłownie – jeśli coś jest „nieuniknione”, niewiele już można z tym zrobić. Ale mniejsze „prawa” lub przewidywania dotyczące społeczeń-stwa, mogą być traktowane jako przykład tego samego rodzaju argumentu – w istocie argumenty o „konwergencji” państw opiekuńczych są dość typowe dla tego podejścia. Podobne argumenty można znaleźć w polityce społecznej państw rozwijających się – na przykład argument, że zakres ochrony społecznej jest związany z poziomem rozwoju397, lub że wzrost prowadzi początkowo do nierówności zanim ulegnie poprawie398. Poglądy te są ważne, bo gdy ludzie wierzą, że pewne skutki społeczne można osiągnąć tylko poprzez poszczególne ścieżki, wpływa to na decyzje polityczne jakie podejmują. Głównym problemem z identyfikacją wzorców historycznych jest nie to, czego nie można zrobić; lecz to, że dotychczasowe tendencje nie są zbyt wiarygodne jako sposób przewidywania tego, co się wydarzy.Funkcjonalizm. W teorii funkcjonalnej odpowiedź jest „funkcjonalna”, gdy służy konkretnemu celowi, a „dysfunkcjonalna”, gdy tak nie jest. Funkcjonaliści twierdzą, że wszystko odbywa się w szczególny sposób, ponieważ jest to sposób, w którym działają najlepiej; dobrobyt się roz-wija – zgodnie z tym argumentem – dzięki procesowi innowacji i selekcji w skuteczny zestaw programów i usług. Oznacza to między innymi, że wzorzec usług może odzwierciedlać zarówno zapotrzebowanie na usługi jak i na ich ograniczenie; usługi muszą dostosować się, by mogły dalej działać. Istnieje związek między funkcjonalizmem i teorią konwergencji, ponieważ konwergencja często zakłada rodzaj adaptacji, która jest częścią teorii funkcjonalnej.

396 K. Popper, 1986, The poverty of historicism, London: Ark.397 International Labour Organisation, 2013, Social Protection, www.ilo.org/global/about-the-ilo/decent-work-agenda/social-protection/lang--en/index.htm.398 M. Todaro, S. Smith, 2006, Economic development, Harlow: Pearson, rozdz. 5.


143

Istnieje pewne podobieństwo między argumentami funkcjonalistycznymi a wiarą w postęp; rzeczywiście, funkcjonalistyczne argumenty są często reprezentowane w literaturze jako kon-serwatywne [bo zatwierdzają istniejące ustalenia] i polepszające [ponieważ zakładają, że zmiany idą w dobrym kierunku]. Jest to wprowadzenie w błąd; funkcjonalista może argumentować, że wzorce aktywności są dysfunkcjonalne, a także funkcjonalne, albo że nawet jeśli służą one pewnym celom społecznym, mogą być moralnie niedopuszczalne. Przykład można znaleźć w an-tyfaszystowskiej i antyrasistowskiej postawie podejmowanej przez Talcotta Parsonsa399. Innymi słowy, relacje społeczne i polityki społeczne mogą przeobrazić się pod presją w coś, co może nam się nie podobać.Teoria konfliktu. Czwarty rodzaj wyjaśnienia, często jest związany z teorią kryzysu, ale równocześ-nie oddzielony od niej, widzi rozwój państwa opiekuńczego jako wynik konfliktu między różnymi blokami władzy w społeczeństwie. To podejście jest najczęściej związane z marksizmem, ale należy zauważyć, że istnieją również marksiści [jak Offe400], którzy widzą opiekuńczość państwa w kategoriach funkcjonalnych. Marksizm nie jest wiarą, ale całym zestawem różnych przekonań. W jego centrum znajduje się, pogląd, że relacje społeczne kształtowane są przez organizację gospodarki kapitalistycznej, i że państwo opiekuńcze odzwierciedla strukturę władzy. To na-leży rozumieć tak, że albo opiekuńczość państwa jest represyjna, ponieważ służy interesom klas kapitalistycznych401; albo jest koncesją, która została wygrana dzięki ruchowi robotniczemu w konflikcie z klasą kapitalistyczną402; lub że opiekuńczość państwa odzwierciedla sprzeczności, które występują w innych miejscach w społeczeństwie403.Podejścia instytucjonalne. Społeczne działania nie zawsze są wynikiem wzajemnego oddziały-wania sił społecznych; istnieje również rola przedstawicielstwa, gdzie ludzie podejmują decyzje i zmieniają świat, w którym żyją. Zawsze były historie, które tłumaczyły rozwój polityki społecz-nej w wyniku koalicji interesów politycznych, czynników instytucjonalnych i przedstawicielstw. Istnieje dobrze znana tendencja polityki społecznej uwięzienia w pułapce, problem często okre-śla się jako „ścieżka zależności”; kiedy polityka zostaje uruchomiona zgodnie z wytyczoną trasą, jak ubezpieczenie lub kontrola państwa, lecz może być trudna do zatrzymania404. Jest również jasne, że istnieją punkty, w których podejmowane są decyzje odnośnie wprowadzania nowych zasad, gdzie polityka zmienia kierunek. Połączenie instytucjonalnych ograniczeń, w odpowiedzi na okoliczności, presję i przedstawicielstwo jest określane jako „historyczny instytucjonalizm”405.Rekonstrukcja rozwoju. Wreszcie warto sceptycznie na to spojrzeć. Teorie na temat społeczeństwa i relacji społecznych były często przeciwstawnym argumentem, że takie związki nie są „prawdzi-we”, w jakimkolwiek sensie; są sztucznymi konstrukcjami, opracowanymi przez komentatorów i obserwatorów. Termin najczęściej używany obecnie dla tego rodzaju sceptycyzmu to „de-konstrukcja”, słowo, które podsumowuje ideę rozdzielania konstrukcji, którą ludzie zbudowali. Państwo opiekuńcze nie jest, przez ten wzgląd, „systemem” lub strukturą społeczną; jest po prostu

399 T. Parsons, 1969, Politics and social structure, New York: Free Press.400 C. Offe, 1984, Contradictions of the welfare state, London: Hutchinson.401 P. Day, 1981, Social Work and social control, London: Tavistock.402 J. Saville, 1975, ‘The welfare state: an historical approach’, w E. Butterworth, R. Holman, Social welfare in modern Britain, Glasgow: Fontana.403 N. Poulantzas, 1978, State, power, socialism, London: New Left Books.404 D. Wilsford, 1995, Path Dependency, or why History makes it difficult but not impossible to reform health care systems in big way, Journal of Public Policy 14 [3] str. 251–283; przeciwieństwo A. Kay, 2005, A critique of the use of path dependency in policy studies, Public Administration 83 [3] 553–571.405 D. Béland, 2005, Ideas and social policy, Social Policy and Administration 39 [1] str. 1–18.


144

nazwą jaką nałożyliśmy na zbieraninę różnych kwestii. Nie ma „trendów”, żadnych praw, i żadnych wzorów z wyjątkiem tych, które sobie wyobrażamy, że są. Ten rodzaj sceptycyzmu może być interesujący, ponieważ pomaga postawić bardzo podstawowe pytania o charakter tego, co jest podejmowane w imię opiekuńczości.Problem z wszelkiego rodzaju ogólną teorią jest taki, że nie może ona powiedzieć nam wiele na temat sposobu, w jaki polityka rozwinęła się danym kraju. W tym zakresie, dekonstrukcja jest uzasadniona. Ale trudno jest utrzymać tezę, że nie ma wspólnych wzorców, i że żadne uogólnie-nia nie są możliwe; a stanowisko nie jest przydatne, ponieważ nie pozostawia podstawy do bu-dowania zrozumienia, co się dzieje. Funkcjonalizm wskazuje relacje między społeczeństwem a polityką społeczną; teoria konfliktu wskazuje na rolę struktury władzy i kwestii, czyim intere-som służy polityka. Wiedza o takich teoriach jest pomocna, ponieważ kierują one naszą uwagę ku kwestiom, które mogłyby zostać zapomniane.

Ramka 8.2 Adaptacja strukturalna

Polityka neoliberalna stała się znana od lat 80. ubiegłego wieku, zwłaszcza w USA, Wielkiej Brytanii i w niektórych innych krajach [takich jak Chile], zdominowana przez Nową Prawicę406. „Reagonizm” i „Thatcheryzm” [nazwany od nazwisk liderów Stanów Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii] opowiedziały się za liberalnymi zasadami rynko-wymi, w tym za leseferyzmem – redukcją działalności rządu i oparciem na rynku [„urynkowieniem”], rozwijając i zachęcając rynki, prywatyzując działania pozostające w gestii rządu oraz tworząc towary i mechanizmy rynko-we, które nie istniałyby inaczej. Przykładami są rynki bankowości, energetyki, transportu i pomocy społecznej.Zasady te zostały wy eksportowane do krajów rozwijających się przez Bank Światowy i MFW. W latach 50. i 60. XX w. rządy na całym świecie były silnie zaangażowane w rozwój gospodarczy, częściowo w celu promowania dobrobytu gospodarczego, częściowo w celu podjęcia dużych projektów, a częściowo by wspierać ważne prze-mysłowe sektory407. W latach 80. XX w. systemy te były reprezentowane jako przeszkoda postępu gospodarczego i organizacje międzynarodowe promowały agendę „dostosowania strukturalnego”, na podstawie „konsensusu waszyngtońskiego”. Żaden z tych warunków nie był kiedykolwiek jasno określony, ale oba mogą być brane pod uwagę przy wypracowywaniu odwołujących się do rynku rozwiązań problemów gospodarczych rozwijającego się świata. Programy dostosowania strukturalnego były negocjowane między międzynarodowymi instytucjami finansowymi i zadłużonymi krajami, wliczając większość krajów afrykańskich. Ich główne elementy były praw-dopodobnie następujące:• polityka stabilizacji gospodarczej, w tym środki mające na celu zmniejszenie inflacji, cięcie deficytu

budżetowego i ograniczenie korzystania z kredytu;• reformy instytucjonalne, w tym zmiany w systemie bankowości, handlu i sektorze publicznym; i• strategie wzmacniające system rynkowy, w tym prywatyzacja, liberalizacja, zakończenie dotacji i stosowania

zachęt cenowych w celu zarządzania polityką publiczną.

Bank Światowy stwierdził, że adaptacja strukturalna radziła sobie dobrze tak długo, jak rządy ze sobą współpracowały:

W krajach afrykańskich, które podjęły i przeprowadziły znaczne reformy polityczne, dostosowanie działa. Jednak wiele krajów ma nadal do przeprowadzenia reformy niezbędne do przywrócenia wzrostu. A nawet wśród tych krajów, które w największym stopniu przeprowadziły regulacje strukturalne, żaden nie przeprowadził pełnego zakresu restrukturyzacji gospodarki.408

406 H. Glennerster, J. Midgley [red.], 1991, The radical right and the welfare state, Brighton: Harvester Wheatsheaf.407 SAPRIN [Structural Adjustment Participatory Review International Network] 2004, Structural adjustment, London: Zed, str. 111.408 World Bank, 1994, Adjustment in Africa: reform, results and the road ahead, Washington: World Bank, str. 1.


145

Ten sam raport zauważa, że wśród 29 krajów uwzględnionych w Afryce Subsaharyjskiej, sześć doświadczyło poprawy polityki – nie w wynikach – dziewięć małą poprawę, a jedenaście było w gorszej sytuacji nim kiedy zaczęli409. Większość zachęcających komentarzy, na temat dostosowań strukturalnych odnosi się do krajów z najlepszymi osiągnięciami; patrząc ogólnie, przedstawione materialne wyniki mogą być postrzegane jako bardziej negatywne niż pozytywne410.Oceny programów dostosowania strukturalnego są pełne wymówek odnośnie nierównych wyników – lokalne warunki, różne struktury polityczne, wstrząsy zewnętrzne, niedoskonała realizacja, brak koordynacji pomiędzy dawcami, zakłócenia gospodarcze przed rozpoczęciem polityki, i tak dalej411. Względny sukces ostatnich poli-tyk412, które miały inną taktykę, przedstawia to w innej perspektywie. Dostosowanie strukturalne było porażką. Wpływ na wzrost gospodarczy był niekonsekwentny, czasem osłabiał zdolności produkcyjne413, czasami wpływał deflacyjne414; tempo wzrostu gospodarczego w Afryce i Ameryce Łacińskiej było większe zanim rozpoczęło się dostosowanie strukturalne415. Proces prywatyzacji był często otwarty wobec nadużyć; liberalizacja i deregula-cja mogła doprowadzić do nowego monopolu416. Zabezpieczenia były niewystarczające dla osób biednych i wobec innych strat wiążących się z procesem dostosowania417. Istniały polityki, gdzie zasady były postrzegane jako narzucone z zewnątrz418. Polityki, które zastąpiły dostosowanie strukturalne, dokumenty strategii redukcji ubóstwa, powstały w oparciu o dialog, zaangażowanie, zaangażowanie interesariuszy i poprawę zarządzania. Radelet twierdzi, że kluczowym kwestią jest to, że państwa prowadzą Strategie Zmniejszenia Ubóstwa [PRS] – tak niedoskonałe jak tylko czasami jest to możliwe […] przesunęły równowagę w kierunku krajów samodzielnie ustanawiających kluczowe polityki i priorytety419.

8.7. Poza państwem: globalizacja i polityka społeczna

Rozwój globalnej gospodarki ma wpływ na krajową politykę społeczną. Państwo jest „wydreno-wane od środka” z władzą rozproszoną lokalnie, niezależnymi organizacjami i organami ponad-narodowymi [jak NAFTA czy UE]. Mishra twierdzi, że globalizacja ogranicza zdolności państw jednonarodowych, by działały na rzecz ochrony socjalnej. Trendy globalne zostały skojarzone z silną neoliberalną ideologią, promującą nierówności i reprezentującą ochronę socjalną jako źródło „sztywności” rynku pracy. Światowy Bank i MFW odgrywały szczególną rolę w promowa-niu strukturalnego dostosowania [Ramka 8.2]; promowali aktywnie specyficzny rodzaj polityki gospodarczej i społecznej dla krajów rozwijających się i krajów Wschodniej Europy, naciskając na ograniczony zasięg wydatków państwowych, selektywne usługi społeczne i prywatne za-pewnienie świadczeń420.Jednakże w ostatnich latach, rola międzynarodowych organizacji zmieniała się. „Ugoda Monterrey” wypełnia liberalizację rynku kwestiami społecznymi z dużo większym naciskiem na efektywne rządzenie421. Wzorzec zarządzania związany ze Strategiami Zmniejszania Ubóstwa podkreśla

409 World Bank, 1994, str. 3.410 S. Schatz, 1994, Structural adjustment in Africa: a failing grade so far, Journal of Modern African Studies, 32[4] 679-692.411 D. Dollar, J. Svensson, 2000, What explains the success or failure of Structural Adjustment Programmes?, Economic Journal 10 894-917; i zob. K. Donkar, 2002, Structural adjustment and mass poverty in Ghana, w P. Townsend, D. Gordon [red.] World poverty, Bristol: Policy Press.412 Zob. np. S. Radelet, 2010, Emerging Africa? Baltimore, Maryland: Center for Global Development.413 SAPRIN, 2004, rozdz. 2-3.414 G. Mohan, E. Brown, B. Milward, A. Zack-Williams, 2000, Structural adjustment, London: Routledge.415 S. Babb, 2005, The social consequences of structural adjustment, Annual Review of Sociology 31 199-222, str. 209416 SAPRIN, 2004, rozdz. 5.417 T. Killick, 1995, Structural adjustment and poverty alleviation, Development and Change 26, str. 305-331; SAPRIN, 2004, rozdz. 9.418 C. Gore 2004, MDGs and PRSPs, Global Social Policy 4 277-283, str. 279.419 S. Radelet, 2010, Emerging Africa?, Baltimore, Maryland: Center for Global Development, str. 101-102.420 R. Mishra, 1999, Globalisation and the welfare state, Cheltenham: Edward Elgar.421 United Nations, 2003, Monetary Consensus on financing for development, www.un.org/esa/ffd/monterrey/MonterreyConsensus.pdf


146

zaangażowanie w dialog, partnerstwo i samostanowienie. To prawda, że w wielu krajach oszczę-dzano i zwiększono nacisk na wybrane usługi społeczne. Pomimo to, większość krajów rozwinię-tych posunęło się w kierunku inkluzyjnej polityki społecznej [nastawionej na włączenie społeczne – przyp.tłum.], i tą drogą podąża wiele nowych gospodarek422. Istnieje większe zróżnicowanie zabezpieczenia, poprzez kombinację świadczeń państwowych i pozarządowych. Nie ma wyraź-nego trendu w kierunku większych nierówności. Dla niektórych gospodarek, być może jednak dla wielu, rezultatem gospodarczej współzależności było niebezpieczne, krótkotrwałe bezrobo-cie; lecz ta sama współzależność oznaczała także ustanowienie praw do własności i wymiany rynkowej [do których Sen odnosi się jako do uprawnień]423, a więc większego podstawowego zabezpieczenia ochrony. Nie ma tu żadnej prostej formuły: istnieją konkurujące, czasami sprzecz-ne tendencje.

TEMAT DO OMÓWIENIA

Co państwa opiekuńcze mają ze sobą wspólnego?

422 A. Barrientos, D. Hulme, 2009, Social protection for the poor and poorest in developing countries, Oxford Development Studies 37 [4] 439–456.423 A. Sen, 2001, Development a freedom, Oxford: Oxford University Press.

147

9. ZASADY I WARTOŚCI

Większość dyskusji na temat polityki aż do tego momentu przemieszczała się między rozwa-żaniem dowodów empirycznych i podlegającym im zasadom. Polityka społeczna, wyjątkowo w naukach społecznych, bezpośrednio koncentruje się na kwestiach normatywnych – to znaczy, na wartościach: chodzi nie tylko o to jaki to przypadek, ale jaki powinien być. Polityka społeczna to nie tylko opisywanie kwestii społecznych czy problemów; próbuje ona je zmienić, i sam fakt podjęcia próby – rozwój usług i reakcji społecznych – oznacza, że nawet jeśli polityka nie odniesie sukcesu, to sprawy ulegną zmianie. Dla Titmussa, wartości ukształtowały wzorzec społecznych reakcji, te zaś określały rodzaje metod i polityk, które stosowały różne rządy. Dowodził, iż „ definicja usług społecznych powinna z wielu powodów być ukierunkowana na cele, nie na administracyj-ne i instytucjonalne uinstrumenty stosowane w ich realizacji424.” Opiekuńczość instytucjonalna była bliska wizji idealnego społeczeństwa Titmussa425. Rozpoczyna się od takich pojęć jak prawa i obywatelstwo a w konsekwencji dąży do objęcia wszystkich wzorcem usług kompleksowych i powszechnych. Podejście to legło u podstaw powołania Narodowej Służby Zdrowia [NHS] – publicznej, powszechnej i darmowej. Opieka rezydualna opierała się na negatywnym, często niechętnym podejściu do opieki, skupionej na zminimalizowaniu jej w najwyższym stopniu.Zrozumienie części składowych tych modeli częściowo odnosi się do zasad i wartości, a częścio-wo do strategii rozwiniętych po to, by dostarczyć świadczenia. Rozdział ten rozważa cele, war-tości i zasady, które wyznaczają politykę; następny rozdział rozpatruje podejścia, które są z nimi związane – podejścia jak sieci bezpieczeństwa, redystrybucja, zaopatrzenie zbiorowe i państwo opiekuńcze.

9.1. Rozróżnianie zasad i wartości

Stwierdzenia na temat wartości określają w jaki sposób sprawy powinny być wykonane. Wartości takie jak obywatelstwo, szacunek dla osób czy usunięcie wad trudno uzasadnić bez odwołania się do pojęć etycznych; to, czy ludzie je zaakceptują zależy od tego czy, podzielają poglądy mo-ralne. Zasady to przewodniki dla działania. Oznacza to, że określają one recepty lub formułują stwierdzenia o tym co, ogólnie ujmując powinno być zrobione. Polegają na stwierdzeniach jak „nie zabijaj”, rzeczą złą jest odbieranie jednostce i przekazywanie społeczności tego, co prywatna przedsiębiorczość i wysiłek mogą osiągnąć426, lub „mieszkania powinny być przydzielane tym

424 R. Titmuss, [1955], The social division of welfare, in Essays on ‘the welfare state’, London: Unwin, 1963, str. 42.425 D. Reisman, 1977, Richard Titmuss, London: Heinemann.426 Pius XI, 1931, Quadragesimo Anno, Actae Apostolicae Sedis 23, str. 203.

Rozróżnianie zasad i wartości Wartości normatywne w polityce społecznej Ideologia i polityka społeczna


148

w największej potrzebie”. „Prywatne rynki umożliwiają ludziom dokonywanie wyborów” nie jest zasadą, ponieważ nie zawiera żadnej recepty dla działania; może być przedstawione jako prawda lub fałsz. „Kobiety powinny zarabiać tyle co mężczyźni” jest zasadą; może być od strony etycznej uważane za dobre albo złe, ale nie może być przedstawione jako prawda albo fałsz.W praktyce oddzielenie wartości i zasad od kwestii, z którymi są kojarzone może być trudne. „Równość płci” na przykład jest tak samo zagadnieniem, jak i zasadą; „płeć” jest kontekstem, w któ-rym zasady [uogólnione normy zarządzające relacjami] są zastosowane. „Wolny rynek” nie jest sam w sobie zasadą – działanie rynku jest procesem i kontekstem, w którym normy są zasto-sowane – ale wielu z jego sprzymierzeńców wierzy, że rynek wciela zasady, które próbują oni uzasadnić. Niektóre wskazówki jak należy działać są oparte na sądach zasad moralnych: „małe jest piękne”, na przykład, jest oceną opartą częściowo na wierze, iż różnorodne i zdecentralizo-wane organizacje mają więcej do zaoferowania niż te duże, ale także częściowo w poglądzie moralnym o sposobie w jakim społeczeństwo powinno być zorganizowane. Istnieje funkcjonal-na tradycja, zgodnie z którą sposób mówienia czy polityka jest lub nie jest pozytywną sprawą jest warunkowany spojrzeniem na jej konsekwencje. Zasada, która orzeka, że „pomoc społeczna powinna skupiać się na ludziach najbiedniejszych” brzmi jak świetny pomysł, dopóki nie spojrzy się na problemy praktyczne: rezultat był zwykle taki, że oferowano biednym ludziom gorsze, stygmatyzujące świadczenia pomijając wielu tych ludzi, którzy w innym przypadku otrzymaliby świadczenia. Jest to odzwierciedlone w dającej się zaobserwować tradycji w polityce społecznej, związanej z fabianizmem, lecz nie mniej ważnej od innych perspektyw politycznych, które utrzy-mywały, że nie wystarcza pokazać, że coś jest moralnie wyższe; trzeba jeszcze pokazać, że jest to gospodarczo pożądane. Klasycznym przykładem jest analiza przeprowadzona przez Titmussa i dotycząca oddawania krwi, zgodnie z którą dobre dla ludzi jest to, że są w stanie podarować innym dobro, lecz także ukazał poprzez porównanie do ze sprzedażą krwi na rynku prywatnym, że krwiodawstwo prowadzi do większej dostępności krwi, z mniejszym ryzykiem zachorowań427.Zasady z kolei kształtują praktykę administracyjną. Powodem, dla którego systemy świadczeń dla ludzi ubogich są często skomplikowane nie jest to, iż ludzie próbują unikać pomagania innym; lecz fakt, że zasady jak sprawiedliwość i dobroczynność wymagają tego, iż ludzie, którzy mają szczególne potrzeby powinni być tymi, którzy spotkają się z odpowiednią reakcją. Rekompensata dla ludzi niepełnosprawnych jest skomplikowana z kilku powodów, ale większość z nich wiąże się z silnie odczuwanym przekonaniem, że otrzymywana przez nich rekompensata powinna być zgodna z ich indywidualnymi warunkami, i że pewna rekompensata powinna być uczyniona, jeżeli zaistnieje szczególna niesprawiedliwość. Opieka zdrowotna w Wielkiej Brytanii musi racjo-nować świadczenia za pomocą list oczekujących czy okrojonych świadczeń, ponieważ nie jest przygotowana by odmówić ludziom oferty biorąc pod uwagę ich zdolności do wnoszenia opłat.Jeżeli analiza zasad normatywnych jedynie dawała recepty odpowiadające świadczeniom prak-tycznym, to zasady same w sobie nie byłyby tak bardzo korzystne. Ale istnieje wiele problemów, które nie mogą być adekwatnie zrozumiane czy to pod względem świadczeń praktycznych, czy ideologicznie. Jeżeli istotna byłaby tylko strona praktyczna, to nie byłoby powodu chronienia ludzi z niepełnosprawnościami intelektualnymi w instytucjach opiekuńczych lub proponowania

427 R. M. Titmuss, 1970, The gift relationship, Harmondsworth: Penguin.

Zasady i wartości

149

ubogim ludziom starszym obrony przed hipotermią lub do podjęcia prób pracy socjalnej z po-szczególnymi rodzinami. Decyzje w sprawie opieki lub kontroli w odniesieniu do młodych ludzi, aborcji, czy środków leczenia umysłowo chorych przestępców nie wynikają w prostym ujęciu z zasad politycznych czy ograniczeń praktycznych; to są w najwyższym stopniu kwestie moralne.Polityka społeczna głęboko skupia się na wartości działań i na naturze etycznej stronie różnych form interwencji. Warto zapamiętać, zanim zanurzymy się w praktyczne szczegóły, które charak-teryzują tak wiele z tej dziedziny, że polityka społeczna jest głównie sferą działań odwołujących się do etyki, i że jednym z powodów analizowania jej w całości są nadzieje, że można będzie zrobić z tym później coś wartościowego.

9.2. Wartości normatywne w polityce społecznej

Szeroko rozważane, rodzaje wartości na których skupia się polityka społeczna mieszczą się w sześ-ciu kategoriach.1. Istnieją wartości, które wpływają indywidualnie na okoliczności ludzi – rozważając kwestie

jak promocja dobrobytu, definicja potrzeby, i waga nadana ludzkim interesom i dokony-wanym wyborom;

2. Istnieją zasady, które regulują związki z innymi ludzi. Obejmują one moralne obowiązki, wzajemną odpowiedzialność i solidarność, wolność i prawa;

3. Istnieją zasady, które biorą pod uwagę związek między osobą a społeczeństwem, takie jak kwestie równości i sprawiedliwości społecznej;

4. Niektóre zasady władają związkami między osobą a rządem: dotyka to zarówno wolności jak i praw, roli państwa w odniesieniu do własności i dostarczania usług opiekuńczych;

5. Istnieją kwestie, które dotyczą państwa i jego związku ze społeczeństwem, obejmując obo-wiązki państwa, naturę prawa, demokrację, interwencję i planowanie;

6. W końcu istnieją kwestie, które dotyczą związków między państwami, wliczając np. globalną politykę społeczną, pomoc zagraniczną i rolę organizacji międzynarodowych.

Niemniej jednak, trudno jest przedstawić wartości, które wpływają na politykę społeczną w szeroki lub systematyczny sposób. Podział między kategoriami nie jest twardy; zasady, które rządzą indywidual-nymi związkami także ograniczają rolę państwa w odniesieniu do jednostki, a kilka zasad do których się odnosimy się tutaj – wolność, prawa i równość – przecinają różne kategorie. W kontekście dyskusji o polityce i rządzie, kluczowe zasady to te, które odnoszą jednostkę do społeczeństwa i do państwa: wolność prawa, równość, sprawiedliwość, demokracja, a te zasady są przedstawione jasno w następnej sekcji niniejszej książki. Jednakże żadne z tych pojęć nie może być wyjaśnione autorytatywnie. Zasady są wielowymiarowe; istnieją zawsze kwalifikacje, subtelności i problemy interpretacji. Wiele pojęć zostało opisanych jako „zasadniczo zakwestionowane”: są to konkurujące, alternatywne poglądy. Nie można przypuszczać, że stwierdzenie naruszy wolność ludzi, że inni zrozumieją kwestie w ten sam sposób jak osoba je tworząca. Ogólna zasada w omawianiu takich spraw to niczego nie bagatelizować.Wolność. W czasach starożytnych wolność była statusem; ludzie byli wolni kiedy nie byli czy-jąś własnością, ani nie byli przedmiotem samowolnej władzy. W dzisiejszych czasach, pojęcie


150

oznacza coś szerszego: wolność decydowania i działania. Wolność, twierdzi Maccallum, posiada trzy elementy428. Osoba musi być wolna od ograniczeń, by coś zrobić. Wolność jest więc:

Î psychologiczna – ludzie muszą być zdolni do podejmowania wyboru; Î negatywna – ludzie nie mogą być powstrzymywani, i Î pozytywna –ludzie muszą być w stanie podjąć działanie.

Indywidualiści argumentują za modelem wolności, gdzie wolność ludzi zależy od ich niezależno-ści. Polityka społeczna i interwencja państwa są postrzegane jako naruszanie niezależności, a więc wolności. Społeczny model wolności zaczyna się od poglądu, iż wolność polega na niezależności. By być zdolnym do działania, ludzie muszą mieć władzę by móc wybierać w społeczeństwie. W tym modelu, ubóstwo przeczy wolności. Polityka społeczna wzmacnia ludzi i ich wolność429.Prawa. Prawa to normy rządzące związkami między ludźmi; kiedy osoba, lub grupa ludzi posiada „prawa”, wówczas mogą zmienić sposób w jaki inni ludzie działają wobec nich. Prawa moralne opierają się na przekonaniach etycznych; prawa stanowione są poparte sankcjami legalnymi. Ogólne prawa to prawa znajdujące zastosowanie dla każdego w grupie, jak prawa człowieka czy prawa obywatelskie. Są one ważne dla polityki społecznej, ale stanowią tylko część historii. Poszczególne prawa to prawa, które mają zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych jed-nostek – na przykład, prawo do przestrzegania umowy. Wiele z państw opiekuńczych opiera się na poszczególnych prawach, jak prawa do ochrony z tytułu ubezpieczenia lub prawo do emerytu-ry zawodowej. Zakres tych praw stopniowo się poszerzał dopóki w wielu krajach nie objął prawie całej ludności; ostateczne poszerzenia zależały od świadczeń uzupełniających lub rezydualnych.Równość. Równość odnosi się do usunięcia wady, ale może być ona interpretowana na wiele sposobów – do niektórych odniesiono się w Ramce 3.1. Równość może odnosić się – jak poniżej wskazano –do:

Î Równość osób – przekonanie, że w ludziach nie ma nic innego, jak rasa czy rodowód, co uza-sadniałoby, że jeden człowiek jest postrzegany lepiej od drugiego. Jest to podstawowa zasada Deklaracji Niepodległości Stanów Zjednoczonych, że wszyscy ludzie są stworzeni równymi. W tym sensie pojęcie równości zostało bardzo szeroko zaakceptowane w dzisiej-szym świecie – chociaż nie było tak przez większość ludzkiej historii.

Î Równość praw. Deklaracja Niepodległości Stanów Zjednoczonych kontynuuje mówiąc, że ludzie są obdarzeni przez ich Stwórcę pewnymi niezbywalnymi prawami, pośród nich jest prawo do Życia, Wolności i Pogoni za Szczęściem. Argumenty za ludzkimi prawami są egalitarne w takim sensie, że znajdują odniesienie do każdego człowieka.

Î Równość obywatelstwa. Obywatelstwo jest traktowane jako to samo co prawa – lub przy-najmniej, „prawo do posiadania prawa” – ale jest także używane, by oznaczać członkostwo w społeczeństwie i społeczności politycznej. Powodem dla poszerzania obywatelstwa dla każdego, bez względu na kompetencje czy status społeczny, to fakt, iż ludzie mniej kompetentni, bardziej marginalni czy bardziej podatni są dokładnie tymi, którzy tych praw potrzebują najbardziej. Rawls pisze:

428 G. Maccallum, 1967, Negative and positive freedom, Philosophical Review, 76, str. 312–334.429 P. Spicker, 2006, Liberty, equality, fraternity, Bristol: Policy Press.

Zasady i wartości

151

Jako równi obywatele, mamy sprawiedliwy dostęp do sprawiedliwych procedur, na których podstawie spoczywa struktura. Pojęcie równości jest więc ważne samo w sobie na najwyższym poziomie: wprowadza kwestię, czy polityczna działalność jest postrzegana jako system sprawiedliwej współpracy społecznej na przestrzeni czasu między osobami widzianymi jako wolne i równe, lub w pewien inny sposób. Obywatele są równi na najwyższym poziomie i pod najbardziej fundamentalnymi względami.430

Î Dostęp do „warunków cywilizacji”. Tawney argumentował za ustanowieniem powszechnej infrastruktury społecznej i usług, zakładając powszechny wzorzec lub strukturę relacji spo-łecznych. Celem było „udostępnienie ich wszystkim, bez względu na dochody, zajęcia lub pozycję społeczną, warunki cywilizacyjne, które przy braku tych środków, mogą jedynie służyć bogatym”431.

Î Równość dobrobytu. Nierówność odmawia ludziom dostępu do warunków i standardów życia, które są potrzebne w społeczeństwie, w którym żyją. Wiele obaw odnośnie biedy wywodzi się z przekonania, które akceptuje twierdzenie, iż ludzka zdolność dysponowania zasobami zależy od dostępności zasobów dla innych, nie zaś od bezwzględnej wartości ich dochodu. Ponieważ nierówność ma bezpośredni wpływ na interes państwa, redukcja nierówności może także być postrzegana jako sposób wprowadzenia dobrobytu samego w sobie.

Sprawiedliwość społeczna. Istnieją dwa konkurujące, ale bardzo odmienne pojęcia sprawiedliwości w społeczeństwie.

Î Pogląd platoński – sprawiedliwość jest tym co dobre i prawe. Na przykład pojęcie spra-wiedliwości Johna Rawlsa opiera się na tym, z czym, jego zdaniem, zgodziliby się rozsądni ludzie432. Jest to bardzo podważane; rozsądni ludzie mogą się z tym nie zgadzać 433;

Î Pogląd arystotelesowski – pogląd na sprawiedliwość jest przeciwny do powyższego, widzi on sprawiedliwość pod względem proporcji: sprawiedliwość naprawcza jest wtedy, gdy kary odpowiadają przestępstwom a sprawiedliwość dystrybucyjna wówczas, gdy ludzie mają zasoby proporcjonalnie do przyjętych kryteriów, takich jak opuszczenie czy potrzeby.

Sprawiedliwość w sensie arystotelesowskim zaczyna od domniemania równości; ludzie nie po-winni być traktowani inaczej bez powodu. Może jednak być wiele przyczyn. Kryteria, które zostały zaproponowane jako podstawa do rozdziału są złożone: wliczały potrzebę, opuszczenie, wkład do społeczeństwa, stan dziedziczny, i wiele innych.Demokracja. Demokracja może się odnosić do:

Î systemu rządu. Przedstawicielska demokracja jest systemem, w którym rząd jest wybierany. Schumpeter twierdzi, że demokracja składa się głównie z konkurencyjnej walki o wybory powszechne, co sprawia, że rządy stają się odpowiedzialne434. Bobbio określa minimalną

430 J. Rawls, 2001, Justice as fairness: a restatement, Cambridge Mass, Harvard University Press, str. 132.431 R. Tawney, 1931, Equality, London: Unwin, 1961, str. 122.432 J. Rawls, 1971, A theory of justice, Oxford: Oxford University Press.433 N. Daniels, 1975, Reading Rawls, Oxford: Blackwell.434 J. Schumpeter, 1967, Two concepts of democracy, w A. Quinton [red.] Political philosophy, Oxford: Oxford University Press.


152

demokrację jako zestaw reguł dotyczących tego, kto jest uprawniony do głosowania, praw partii politycznych i wolnych, częstych wyborów; oraz zestawu reguł, które ustanawiają kto jest uprawniony do orzekania, i które procedury mają być stosowane435;

Î systemu podejmowania decyzji. Uczestnicząca lub bezpośrednia demokracja daje moż-liwość podejmowania decyzji ludziom, którzy są nimi objęci. Demokracja, w tym szeroki zestaw porozumień, jest skupiona na zaleceniach dla rządów, takich jak odpowiedzialność, uczestnictwo, dialog, współpraca, równość i integracja społeczna. W tym kierunku podąża większość współczesnych prac436;

Î społeczeństwa, w których ludzie mają prawa. „Liberalna demokracja” akceptuje większość głosów tylko dlatego, że większość powstała w oparciu o porozumienie mniejszości.

Zabezpieczenie społeczne wzrastało w parze z demokracją. Sen twierdzi, że nigdy nie było głodu w demokracji; tak jest, ponieważ prawa polityczne mają zasadnicze znaczenie dla utrzyma-nia praw społecznych i gospodarczych437. Instytut Badań ONZ dla Rozwoju Społecznego wska-zuje na „pozytywny cykl łączący kompleksowe społeczne programy pomocowe z konkurencją wyborczą”438.’

Ramka 9.1: Wartości religijne i polityka społeczna

„Religia” to nie to samo co wiara, chociaż wiara może być wymagana w niektórych religiach. Religia jest to wzór organizacji społecznej, i jako taki można ją odróżnić od nauk proroków i pism. Jako wzorzec organizacji, praktyka religijna ma ważne implikacje dla polityki społecznej. Pierwszy wymiar wpływu religijnego opiera się na na-uczaniu o moralności. Wiele religii oferuje przewodniki moralności, ale może być kilka aspektów moralnych przekonań, które współistnieją.• Uniwersalizm to pogląd, że te same zasady mają zastosowanie do wszystkich.• Komunitaryzm [komuntarianizm], stwierdza że mamy szczególne obowiązki wobec niektórych ludzi [takich

jak członkowie rodziny], i że nasze obowiązki moralne definiują to jak blisko jesteśmy z innymi ludźmi. Wiele instytucji religijnych – takie jak organizacje charytatywne – oparte są na zasadzie wspólnotowej.

• Indywidualizm twierdzi, że każdy człowiek jest odpowiedzialny za swoje działania.

Nie ma potrzeby doszukiwania się niespójności między tymi zasadami, ale odmienne ich wyważenie oznacza różną politykę społeczną.Drugi wymiar nauki religijnej leży w zakresie, w którym religia jest zintegrowana z instytucjami politycznymi. Niektóre religie i niektóre kraje uczyniły zdecydowane rozróżnienie między sferami świeckimi i religijnymi życia społeczeństwa – są takie przykłady w katolickiej Francji lub w głównie protestanckich Stanach Zjednoczonych. Inne kraje ustanowiły religie i kościoły, w tym formalnie chrześcijańską Wielką Brytanię, państwo żydowskie Izraela lub islamską Republikę Iranu lub Pakistanu. Niektóre grupy religijne są radykalne, opowiadające się za radykalną zmianą polityczną i społeczną; inne są konserwatywne, argumentując albo za wsparciem dla wprowadzonych reżimów lub przynajmniej dla akceptacji statusu quo.

435 N. Bobbio, 1987, The future of democracy, Cambridge: Polity.436 Np. R. Dahl, 1979, Procedural democracy, w P. Laslett, J. Fishkin [red.] Philosophy, politics and society, Oxford: Blackwell; D. Beetham, 1992, The legitimation of power, Basingstoke: Macmillan; J. Cohen, 1997, Deliberation and democratic legitimacy w R. Goodin, P. Pettit [red.], Contemporary political philosophy, Oxford: Blackwell.437 A. Sen, 2001, Development as freedom, Oxford: Oxford University Press.438 UN Research Institute for Social Development, 2010, Combating poverty and inequality, Geneva: UNRISD, str. 299.

Zasady i wartości

153

Po trzecie, religia to środek formowania wspólnej tożsamości. Tożsamość etniczna – choć często mylona z „rasą” – to kwestia kultury i pochodzenia, właśnie przez kulturę i dzięki przodkom jest głównie przenoszona religia. Ma sens opisanie kogoś jako etnicznego Muzułmanina, Żyda, czy Hindusa; rozróżnienie między protestantami a katolikami, sunnitami i szyitami, jest często kwestią przynależności do wiary. Inne ruchy religijne dążą celowo do utworzenia wspólnej tożsamości lub poczucia członkostwa. Haynes odróżnia ruchy, które są:• kulturalistyczne, utrzymujące tożsamość dzięki kulturze;• fundamentalistyczne, łączące systemy religijne, polityczne i społeczne;• synkretyczne, splatające wątki różnych religii, by utworzyć niezależną tożsamość; i• zorientowane na społeczność439.

Zrozumienie roli wartości religijnych w polityce społecznej często zależy na współdziałaniu w tych różnych wymiarach – odpowiedzialności moralnej, politycznej orientacji i tożsamości. Tak więc, na przykład, podstawo-we kwestie tworzą w USA napiętą sytuację pomiędzy indywidualistycznymi i wspólnotowymi interpretacjami zasady religijnej; w Turcji plasują się między sekularyzmem i politycznym islamizmem; w dużej części Afryki i Azji Południowo-Wschodniej, są one często oparte na pochodzeniu etnicznym.

Wiele problemów w praktyce dotyka w szerokim zakresie zasad moralnych, co może stanowić trudność w ich rozdzielaniu. Wspólnym doświadczeniem dla osób zaangażowanych w tworze-nie polityki jest to, iż wartości nie zawsze wysuwają się plan pierwszy, dopóki jakaś zasada nie zostanie naruszona – przykładowo uświadomienie sobie, że nie jest możliwe, aby decydując się na przenoszenie ludzi starszych między domami opieki nie dopuścić do naruszenia prawa do nie-zakłóconego korzystania z domu, albo że edukacja medyczna niekoniecznie usprawiedliwia usuwanie narządów zmarłych dzieci. Wszystko to należy wziąć pod uwagę wraz z zakwestiono-wanym charakterem koncepcji. Nie ma możliwości, aby przewidzieć każdą kwestię normatywną lub każdy możliwy konflikt wartości.

9.3. Ideologia i polityka społeczna

Polityki i strategie społeczne nie są tworzone w oderwaniu od ich kontekstu społecznego i poli-tycznego; są one na ogół wybierane w zależności od konwencjonalnego rozumienia i przedsta-wienia zagadnień. Pomysły i wartości są wpisane w dyskurs – zbiór wspólnych pojęć, pomysłów i słownictwa. Dyskursy są identyfikowane w terminologii, koncepcje i otoczenie kulturowe, które określają i kształtują sposób pojmowania kwestii polityki440. Nawet jeśli ludzie się nie zgadzają, to język, którego używają często określa sposób w jaki kwestie te są adresowane i identyfikowa-ne. Ponieważ argumentacja polityczna opiera się na komunikacji i dialogu, ludzie są skłaniani do używania wspólnego słownictwa politycznego – bez tego nie angażowaliby się w argumenty drugiej strony.Ideologie to wzorce myślenia w ogólnym dyskursie. Są one powiązanymi ze sobą zestawami idei i wartości, które kształtują sposób w jaki problemy są rozumiane i dalej rozwiązywane. Sposób, w jaki ludzie myślą o kwestiach zależnych od ich sytuacji. Jednym z najczęstszych przejawów jest to, co ludzie nazywają „zdrowym rozsądkiem”. Ludzie są skłonni myśleć o sprawie zgodnie

439 J. Haynes, 1995, Religion, fundamentalism and ethnicity, Geneva: UNRISD.440 S. Schram, 1995, Words of welfare, Minneapolis: University of Minnesota Press; G. Marston, 2004, Social policy and discourse analysis, Aldershot: Ashgate.


154

z kierunkiem myślenia innych osób. Nasz sposób myślenia o gospodarce, na przykład, jest da-leki od prostych ujęć; pogląd, że gospodarki muszą równoważyć budżety rok po roku, że ludzie reagują racjonalnie na bodźce i hamulce lub, że wyższe płace prowadzą do bezrobocia, oparte są na przekonaniach ekonomicznych uwzględniających przeszłość, i choć niektóre argumenty mogą je popierać, to w całości wszystko jest bardzo dyskusyjne. Keynes napisał kiedyś, że „prak-tyczni ludzie są zazwyczaj niewolnikami jakiegoś nieistniejącego ekonomisty”441. Ta sama kwestia jest prawdziwa w odniesieniu do poglądów społeczeństwa: sposób w jaki rozumiemy obowiązki w rodzinie, co rozumiemy jako cele edukacji szkolnej, lub wartość powiązana z pracami różnego rodzaju, zazwyczaj zależy od połączenia struktur idei i wartości. Ideologie wpływają zarówno na to jak ludzie myślą o problemach i jak mogą one na nich oddziaływać.

Ramka 9.2: Wprowadzenie Prawa Ubogich

Angielskie Prawo Ubogich z roku 1601 nie było pierwszym zorganizowanym systemem opiekuńczości społecz-nej, ale był to pierwszy system państwowy; trwał w takiej czy innej formie od 1598 do 1948 roku. Przełomem był jednak rozwój „Nowego Prawa Ubogich” – wprowadzenie ostrzejszego reżimu ideologicznego, aby powstrzymać powrót problemów generowanych przez industrializację.Przejście od Prawa Ubogich do państwa opiekuńczego najczęściej było charakteryzowane w kategoriach modelu „rezydualnego” i „instytucjonalnej” opiekuńczości państwa442. Kluczowe elementy tego rozróżnienia są zwykle przedstawiane według czterech wymiarów.• Rezydualne państwo opiekuńcze jest dla ograniczonej liczby osób [tych, którzy nie są w stanie poradzić

sobie w inny sposób], podczas gdy opieka instytucjonalna jest dla całej ludności. Prawo Ubogich zostało ograniczone do osób, które były w nędzy – to jest, w skrajnej potrzebie, bez żadnych innych środków. Opieka instytucjonalna jest w stanie zaspokoić potrzeby ludzi, bez względu na finansowe okoliczności i oferować ochronę społeczną dla wszystkich;

• Opieka rezydualna jest wprowadzona z przymusu, i opiekuńczość ujęta w Prawie Ubogich była postrzegana jako obciążenie społeczeństwa. Opieka instytucjonalna jest oparta na akceptacji wzajemnej odpowiedzialności;

• Prawo Ubogich miało charakter punitywny, miało na celu odstraszanie, by ograniczyć związany z nim ciężar. Model instytucjonalny jest oparty na akceptacji zależności jako zwykłych kwestii;

• Nędzarze zostali pozbawieni swoich praw, a państwo opiekuńcze zostało ustanowione w oparciu o ideę prawa do pomocy społecznej i obywatelstwie.

Istnieją jednak inne ważne aspekty Prawa Ubogich, które nadal wywierają wpływ na współczesność. Po pierwsze, Nowe Prawo Ubogich było liberalne [w XIX-wiecznym znaczeniu tego słowa], na podstawie indywidualizmu i minimalnej interwencji państwa – zasada znana jako „leseferyzm”. Stare Prawo Ubogich pozwalało na znaczne zróżnicowanie jakości i charakteru świadczeń. Istniała lokalna interwencja na rynku pracy – reformatorzy byli szczególnie krytyczni wobec systemu „roznosiciela”, który pozwalał pracodawcom wykorzystywać nędzarzy jako tanią siłę roboczą, i systemu „Speenhamland”, który dotował pensje. Żelazne Prawo Płac Ricarda wskazywało, że te wypaczenia prowadziłyby do wypłacania wynagrodzeń poniżej minimum egzystencji – czyli takich, które są niezbędne, aby przetrwać443. Reformatorzy wierzyli, że ten rodzaj interwencji obniży płace i zaszkodzi pozycji „niezależnego robotnika”. To było podstawą idei „mniej uprawnień”, która próbowała dokonać wyraźnego rozróż-nienia między pozycją nędzarza a robotnika. Innymi słowy, argument mówi, że interwencja państwa prowadzi do zakłócenia rynków; jeśli opiekuńczość jest potrzebna, to powinna być odseparowana od gospodarki.

441 J. M. Keynes, 1936, The general theory of employment interest and money, London: Macmillan, str. 383.442 H. Wilensky, C. Lebeaux, 1965, Industrial society and social welfare, New York: Free Press.443 J. Poynter, 1969, Society and pauperism, London: Routledge and Kegan Paul.

Zasady i wartości

155

Po drugie, argumenty dotyczące Prawa Ubogich odnosiły się do ekonomii. Zwolennicy tego prawa myśleli, że zrozumieli jak działa gospodarka i co motywuje działania ludzi. Jeremy Bentham pisał, że „natura umieściła ludzkość pod rządami dwóch suwerennych mistrzów, bólu i przyjemności”. Dla nich jest samych trzeba wskazać, co powinniśmy zrobić, a także określić, co będziemy robić444. Benthamites wierzył w motywowanie ludzi za po-mocą nagród i kar. Idee te utrzymują się w politycznej i akademickiej debacie po dzień dzisiejszy – literatura o grach i racjonalnym wyborze, opierając się na założeniu, że ludzie zawsze starają się maksymalizować swoje indywidualne korzyści445, jest przesycona duchem Benthama.Po trzecie, Prawo Ubogich było moralistyczne. Ekonomistyczny połysk nie powinien zamaskować wpływu sądów moralnych, a Offer dowodzi, że „Nietyczne” przekonania – oparte na przeświadczeniach na temat wartości pracy i pożądanych zachowań – były chyba ważniejsze niż te benthamowskie446. Jednym z głównych zagadnień, które podekscytowały troskę komisarzy Prawa Ubogich było pragnienie ograniczenia „łajdactwa” lub narodzin dzieci z nieprawego łoża – przekonanie, że Stare Prawo Ubogich stało się bodźcem dla rozwiązłości i nieodpo-wiedzialnych zachowań. Mimo że nie było to głównym elementem w raporcie z 1834 r., w późniejszych latach istniało silne rozróżnienie między „zasługującymi” i „niezasługującymi” ubogimi; nadzorcy ubogich byli zachęceni, by ich rozróżniać i kierować „zasługujących” pod skrzydła dobroczynności zaś „niezasługujących” odsuwano na margines państwa.Argumenty te nadal kształtują współczesne debaty na temat polityki społecznej. Zachowane ciało Jeremy’ego Benthama jest aktualnie wystawione w Kolegium Uniwersytetu w Londynie, gdzie nadal ma uprawnienia do gło-sowania. Nie ma w tym skrywanej metafory.

Wpływ ideologii jest powszechnie interpretowany w szczególności pod względem politycznym. Polityka społeczna nie jest pierwszą troską wielu ludzi w politycznych debatach [choć nie jest jasne, dlaczego nie powinna być]; ludzie tworzą swoje poglądy polityczne i wartości na pod-stawie szerokiego zakresu tematów oraz oddziaływań, w tym biorąc pod uwagę na przykład interesy własne, gospodarkę, politykę obrony, a nawet osobowość polityków, którzy popychają idee do przodu. Kiedy ludzie są poproszeni o opinię na tematy, które być może wcześniej nie były rozważane – jak emerytury, poprawa zamieszkania, pogrzeby lub edukacja naukowa – mogą oprzeć swój komentarz na ogólnym zestawie zasad, wartości i pojęć, do który mogą się odnosić. Jeśli, na przykład, ktoś jest przeciwko państwu i za rynkiem prywatnym, to jest dość łatwo wypra-cować stanowisko w stosunku do takich tematów jak: emerytury powinny być zorganizowane prywatnie we własnym zakresie przez poszczególne osoby, modernizacja domów jest sprawą ich lokatorów, pogrzeby są prywatną sprawą i to, czego ludzie się uczą również należy pozostawić ich decyzji. I odwrotnie, ktoś kto wierzy w zbiorową odpowiedzialność zorganizowaną przez państwo może szybko wypracować przeciwne stanowiska: zabezpieczenie na starość, warunki mieszkaniowe i edukacja, z uwagi na potrzeby krajowe podlega zbiorowej odpowiedzialności, a pogrzeby są czymś, przez co każdy musi przejść, a więc mogą być przedmiotem ubezpieczeń lub być zapewnione przez państwo.

Ideologie polityczneStanowiska polityczne są powszechnie identyfikowane w ramach spektrum od „lewicy” do „prawi-cy”. Mówi się, że opis był został sporządzony na podstawie miejsc zajmowanych przez różne partie we francuskim zgromadzeniu narodowym, z partiami konserwatywnymi siedzącymi na prawo

444 J. Bentham [1789], An introduction of the principles of morals and legislation, Oxford: Blackwell, 1960, str. 125.445 R. Frank, 1994, Microeconomics and behavior, New York: Mc-Graw Hill, rozdz. 7.446 J. Offer, 2006, ‘Virtue’, ‘citizen character’ and ‘social environment’, Journal of Social Policy 35[2] str. 283-302.


156

i socjalistami na lewo. Zasady te są dość powszechne w pracach o politykach, ale ich znaczenie jest dość mgliste; to, co jest traktowane jako „ lewo” i „prawo” ma więcej do czynienia z konwencją niż z argumentem intelektualnym. Istnieje szeroki wachlarz opinii na temat zarówno „lewej” jak i „prawej” orientacji: lewa obejmuje socjaldemokratów, socjalistów i marksistów, a prawa ruchy tak różne, jak chadecy, konserwatyści, wolnorynkowi liberałowie i faszyści. Odpowiedni opis zakresu poglądów ideologicznych zająłby całą książkę, ale szybka seria szkiców miniatur będzie tu ko-nieczna. Przegląd tego rodzaju sprawia, że jest co najmniej można, zaznajomić się co do zakresu poglądów i niektórych z najważniejszych relacji; należy jednak zauważyć, że w tym jest również koszt pewnej niedokładności, ponieważ w obrębie każdej szkoły myśli istnieje wiele dalszych różnic, na które powinno się zwrócić uwagę.Marksiści widzą społeczeństwa w kategoriach konfliktu między klasami ekonomicznymi. Dominująca klasa [klasa burżuazji lub „kapitalistyczna”] jest właścicielem i kontrolerem środ-ków produkcji; przemysłowa klasa robotnicza, „proletariat”, jest przez nich wykorzystywana. Marksistowska analiza dobrobytu skupia się głównie na jego stosunku do sprawowania władzy. Państwo może być postrzegane albo jako instrument rządzącej klasy kapitalistycznej447, lub jako kompleks zestawu systemów, który odzwierciedla sprzeczności społeczeństwa, będąc ich częś-cią448. Często twierdzi się, że pewna opiekuńczość państwa została zrealizowana dzięki sile oporu klasy robotniczej przeciwko jej wykorzystywaniu449.Marksizm nie jest jednolitą doktryną; stoi za szerokim zakresem opinii występujących w systemie analitycznym, który jest krytyczny w stosunku do „kapitalistycznego” społeczeństwa. Neomarksiści twierdzą, że państwo ma dwie główne funkcje. Pierwszą jest poprawa warunków akumulacji kapitału – czyli szansy aby przemysł, mógł osiągać zyski. Drugą jest legalizacja systemu kapitali-stycznego, poprzez wprowadzenie środków [jak opieka społeczna, emerytury i służba zdrowia], które skierują ludzi w stronę akceptacji systemu takim jaki jest450. Wymagania odnośnie akumulacji i legitymizacji mogą być sprzeczne, a koszty legitymizacji doprowadziły do „kryzysu legitymacji”451.Socjalizm. Vincent pisał, że „nie ma takiej rzeczy jak pojedynczy socjalizm; są raczej socjalizmy[…]; istnieje wiele definicji pojęcia i są liczne sposoby, by realnie je skonceptualizować452.” Socjalizm może być rozumiany jako obejmujący:

Î ogólny ruch na rzecz poprawy społeczeństwa przez zbiorowe działania; Î zestaw metod i podejść związanych z działaniami zbiorowymi, np. spółdzielnie, wzajemna

pomoc, planowanie i usługi pomocy społecznej; Î zestaw argumentów na rzecz organizacji społecznych i gospodarczych opartych na włas-

ności lub kontroli społecznej; Î idealny model społeczeństwa opartego na współpracy i równości; i Î zakres wartości.

447 R. Miliband, 1969, The state in the capitalist society, London: Widenfield and Nicolson.448 N. Poulantzas, 1978, State, power, socialism, London: NLB.449 J. Saville, 1975, The welfare state: an historical approach, w E. Butterworth, R. Holman, Social welfare in modern Britain, Fontana.450 C. Offe, 1984, Contrdictions of the welfare state, London: Hutchinson.451 J. Habermas, 1976, Legitimation crisis, London: Heinemann.452 A. Vincent, 1995, Modern political ideologies, Oxford: Blackwell.

Zasady i wartości

157

Niektóre źródła mylą socjalizm z marksizmem, co podoba się zarówno marksistom, których wagę znacznie to podnosi, jak i krytykom prawicowym, którzy myślą, że wiele krytyki wobec marksizmu można następnie skierować również na socjalizm. Jednak związek między marksizmem a socja-lizmem jest ograniczony; nurt socjalizmu w Europie opierał się na kolektywistycznych ruchach społecznych, było to całkiem odmienne podejście od komunizmu i jego filozofii, i bardzo mało zawdzięcza Marksowi.

Î Socjalizm jest najbardziej precyzyjnie określony przez jego wartości, a nie przez zestaw związanych z nim przekonań;

Î Socjalizm jest kolektywistyczny: ludzie muszą być rozumiani w społecznym kontekście, a nie jako jednostki. Socjalizm jest często reprezentowany w Europie w kategoriach „solidarności”, która oznacza nie tylko stanie ramię w ramię, ale tworzenie systemów pomocy wzajemnej;

Î Socjalizm oznacza wolność i równouprawnienia. Wzywa ludzi do włączenia się do spraw po-przez działania zbiorowe. Jest to centralna zasada „socjalizmu gildyjnego” i trade-unionizmu [angielski ruch związkowy];

Î Socjalizm jest egalitarny w tym sensie, że socjaliści zobowiązują się zmniejszyć lub usunąć wady, które powstały w społeczeństwie; zgodnie z koncepcją fabianizmu, ruchu reforma-torskiego, próbuje osiągnąć większą równość dzięki wydatkom na usługi społeczne.

Te zasady – uprawnienia, równości i solidarności – są zwykle opisywane w inny sposób. Są one „wolnością, równością i braterstwem” rewolucji francuskiej, interpretowanej jako pojęcie wspólno-towe i społeczne453. Partia Europejskich Socjalistów, jednego z największych bloków politycznych w Parlamencie Europejskim, wyjaśnia: „Wolność, równość, solidarność i sprawiedliwość są naszymi podstawowymi wartościami”454.Trudno jest zebrać pełny zakres stanowisk socjalistycznych na temat interesu państwa, ponieważ wartości te przechodzą do sedna tego, czym jest świadczenie usług społecznych. Socjalizm z re-guły wiąże się ze zobowiązaniem do świadczenia pomocy społecznej; główne różnice dotyczą metod. Państwo jest postrzegane przez niektórych [np. fabianistów] jako główny środek, który pozwala rozwijać dobrobyt; inni kładą większy nacisk na zbiorowe ruchy społeczne i wzajemne wsparcie.Socjaldemokratyczna myśl. Socjaldemokracja, jak socjalizm, jest najlepiej opisana jako zbiór warto-ści, nie zaś jako rozwinięty model społeczeństwa. Jak socjaliści, socjaldemokraci wierzą w działania zbiorowe, stwarzające ludziom odpowiednie warunki do działania i zmniejszające wady. Różnice społeczne pomiędzy demokratami a socjalistami są niewielkie, ponieważ ich ideały mogą po-krywać się w niektórych aspektach, a w innych nie, ale oba są szczególnie ważne. Po pierwsze wielu socjaldemokratów to indywidualiści, a nie kolektywiści; przyjmują argumenty wzajemnej pomocy lub ograniczenie niekorzystnej sytuacji myśląc, że to ważne, aby podkreślić wolność jednostki, w celu opracowania praw jednostki [jak robią liberałowie], a często ograniczając rolę państwa. Po drugie, niektórzy socjaldemokraci nie są zainteresowani, aby usunąć nierówno-ści, ale tylko do łagodzenia ich skutków poprzez udogodnienia społeczne, które chronią ludzi

453 Zob. P. Spicker, 2006, Liberty, equality, fraternity, Bristol: Policy Press.454 Party of European Socialists, 2011, Declaration of Principles, www.pes.cor.europa.eu/pdf/Adopted_PES_Declaration_Principles.pdf


158

przed najgorszymi konsekwencjami społeczeństwa rynkowego. To chyba lepiej opisuje postawę Titmussa, niż konwencjonalne prezentowanie go jako socjalisty fabiańskiego455.Liberalizm. Zastrzeżenia odnośnie roli państwa są istotą liberalizmu „nowego prawa”. [Używam tutaj słowa „liberalny” w znaczeniu, w którym jest ono używane przede wszystkim w Europie; w Ameryce „liberalny” jest często używane w znaczeniu „lewicowy” lub „na rzecz wydatków rzą-du”]. Nacisk na porządek w tradycyjnym konserwatyzmie zwykle oznacza to, że państwo ma jasną i wyraźną rolę w utrzymaniu tego porządku. Liberałowie natomiast ufają państwu i twierdzą, że społeczeństwo prawdopodobnie samo się ureguluje, jeśli zniknie ingerencja państwa. Hayek twierdzi, że wszystkie działania państwa, bez względu na jego intencje, są w stanie zagrozić wolności jednostki; że społeczeństwo jest zbyt złożone, aby się do niego wtrącać; i że działania wolnego rynku, który jest niczym więcej niż sumą działań wielu osób, stanowią najlepszą ochronę praw każdej jednostki456.Konserwatyzm. Tradycyjna „prawica” jest reprezentowana nie przez liberalizm, ale przez konserwa-tyzm. Konserwatyści wierzą w znaczenie społecznego porządku. Znajduje to odzwierciedlenie w poszanowaniu tradycji, nacisku na znaczenie religii i na znaczenie nierówności – takich jak nierówności klas lub kast – jako podstawa do struktury społecznych relacji457. Opiekuńczość jest kwestią drugorzędną, ale rodzaj spraw, które konserwatyści mają w swojej dyspozycji mogą ją ograniczyć, ze szczególnym naciskiem na tradycyjne wartości w pracy, rodzinie i narodzie. Opiekuńczość budzi zaniepokojenie, gdy jest postrzegana jako mająca konsekwencje dla porząd-ku publicznego – komentuje pewien brytyjski konserwatysta, wspominając raport Beveridge’a, że: „jeśli nie dacie ludziom reformy społecznej to będą chcieli zorganizować wam rewolucję”458.Demokracja chrześcijańska, „chadecka” jest ściśle związana z konserwatyzmem, ale ma również ważne cechy wyróżniające. Chadecy tak jak konserwatyści kładą duży nacisk na porządek; ale ma on być osiągnięty nie przede wszystkim poprzez działania państwa, ale przez ograniczenia moralne. Ograniczenia te głównie odzwierciedlały w Europie wpływ religii katolickiej. Katolicka nauka społeczna podkreślała zarówno granice państwa i odpowiedzialność osób w rodzinach i społeczności wobec siebie nawzajem459; Chrześcijańscy Demokraci mają skłonność faworyzo-wać ograniczenia roli państwa, podczas gdy w tym samym czasie akceptują odpowiedzialność moralną za dobrobyt społeczny, solidarność społeczną460 oraz wsparcie ubogich.Skrajna prawica. Skrajna „prawica” jest związana z dwoma powiązanymi, ale różnymi rodzajami autorytaryzmu. Pierwszy to reakcja, która jest próbą „pchnięcia zegara z powrotem do jakiegoś poprzedniego czasu”; ruchy reakcyjne były ważne w większości krajów Europy, w których zosta-ły powiązane z odpornością na liberalizm, ruchy nacjonalistyczne i nacisk na siłę militarną; ale w niewielkim stopniu ma bezpośrednie odniesienie do opiekuńczości państwa. Faszyzm jest formą autorytarnego kolektywizmu, który twierdzi, że państwo, naród lub rasa są ważniejsze niż jakakolwiek jednostka. Jest wiele komentatorów którzy twierdzą, że faszyzm nie ma faktycznej

455 Zob. D. Reisman, 1977, Richard Titmuss: welfare and society, London: Heinemann; J. Welshman, 2004, The unknown Titmuss, Journal of Social Policy 33 [2] str. 225–247.456 F. Hayek, 1976, Law legislation and liberty, London: Routledge and Kegan Paul.457 S. Beer, 1982, Modern British politics, London: Faber. 458 Quintin Hogg, w Hansard, tom 386, kol. 1918.459 N. Coote, 1989, Catholic social teaching, Social Policy Administration 23 [2], str. 150–160.460 Zob. np. European People’s Party, 2006, For a Europe of the citizens [Rome Manifesto], www.epp.eu/dbimages/pdf/encondoc310306final_copy_1_copy_1.pdf.

Zasady i wartości

159

ideologii461. Krytyka ta opiera się na pozycji politycznej podjętej po wojnie, gdzie próbowano zaprzeczyć romantycznemu i bardzo emocjonalnemu odwołaniu w faszystowskich myślach. Faszyzm apelował do nacjonalizmu i rasizmu, i do wartości pracy, rodziny i kraju. Miał silny pro-gram społeczny; w nazistowskich Niemczech, chęć wspierania supremacji rasowej zawierała obszerny stan interwencji w obszarze społeczeństwa i gospodarki, z naciskiem na socjalizację [zarówno poprzez naukę i ruchy młodzieżowe] i eugeniczną politykę462. Ideologie przedstawio-ne do tej pory stanowią, bardziej lub mniej, spektrum przejścia od „lewej” do „prawej” strony. Ryc. 9.1 przedstawia pozycję ideologiczną w dwóch wymiarach: indywidualizmu i kolektywizmu oraz poglądów na temat równości.

Ryc. 9.1: Lewica i prawica

Są jeszcze inne aspekty, które niełatwo opisać w dwóch wymiarach. Jednym z takich podejść jest feminizm, który za swoją centralną wartość uznał wzmocnienie pozycji kobiet i usunięcie ich niekorzystnej sytuacji. Choć są to wartości częściej kojarzone z lewicą niż z prawicą, nie ma możliwości stworzenia „liberalnego feminizmu”, który interpretuje feministyczne wartości w ramach podejścia liberalnego i „feminizmu chrześcijańskiego”, który utwierdza pozycję kobiet w chrześcijańskiej ramie moralnej463. Najbardziej charakterystyczną formą feminizmu jest radykal-ny feminizm. Radykalny feminizm twierdzi, że płeć ma fundamentalne znaczenie dla wszystkich stosunków społecznych; związek jest jednym z „patriarchatów”, który Mitchell opisuje jako „poli-tykę seksualną, w której mężczyźni ustanawiają i utrzymują swoją siłę464. Gillian Pascall krytykuje

461 S. Woolf [ed], 1968, The nature of fascism, London: Weidenfield and Nicolson; S. M. Lipset, E. Raab, 1978, The politics of unreason, Chicago: University of Chicago Press.462 R. Grunberger, 1974, A social history of the Third Reich, Harmondsworth, Penguin; P. Weindling, 1989, Health, race and German politics between national unification and Nazism 1870–1945, Cambridge: Cambridge University Press.463 M. Humm, 1989, A dictionary of feminist theory, Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf.464 J. Mitchell, 1971, Women’s etate, Harmondsworth: Penguin, str. 65.


160

państwo opiekuńcze z jednej strony, ponieważ zakłóca sfery prywatne, staje się narzędziem ucisku, a z drugiej dlatego, że nie interweniuje, pozostawiając kobiety zależne od mężczyzn. Autorka wskazuje na potencjalne sprzeczności465.Drugie podejście jest „zielonym” podejściem do polityki, które opiera się na odrzuceniu głównego nurtu programu i identyfikacji alternatywnych kwestii jako centralnych – ochrona środowiska, wykorzystanie naturalnych zasobów i rola człowieka w stosunku do innych gatunków i świata przyrody. Porządek obrad Ruchu Zielonych wykracza daleko poza ochronę zasobów naturalnych; dotyczy również różnych wzorów organizacji społecznej, samodzielności z promocją wspólnoto-wości i rozwoju spółdzielczości 466. Wsparcie dla zielonej polityki rozciąga się na sceny polityczne, od zaangażowanych antykapitalistów do konserwatystów zdecydowanych podtrzymywać status

quo. Johnston przedstawia cztery główne stanowiska, które przyjmują ludzie, gdy wypowiadają się o przyszłości środowiska. „Zdeklarowani ekolodzy” argumentują za „naturalną moralnością”, innym rodzajem społeczeństwa w oparciu o dopasowanie do środowiska. „Samodzielność mięk-kich technologów” optuje za anarchistycznymi, elastycznymi społecznościami. „Menedżerowie środowiskowi” wierzą, że zrównoważony rozwój jest możliwy. Kornukopia [„Zwolennicy rogu obfitości”] są zdania, że problemy środowiskowe można przezwyciężyć poprzez technologiczny postęp467. W dyskursie politycznym, gdzie kwestie ochrony środowiska stają się coraz bardziej widoczne, tradycyjne problemy polityki społecznej, jak zwalczanie ubóstwa, redystrybucja spo-łeczna lub wiara w postęp, często zajmują drugie miejsce468.

Lewica i prawicaOgólnie rozróżnienie „ lewo” i „prawo” jest niewyraźne. Gdy odnosimy się do tematu takiego jak polityka społeczna rozróżnienie nadal jest zamglone, ponieważ decyzje odnośnie opiekuńczości nie zawsze są podstawą, na której powstają ideologie. Mimo to, w większości krajów anglojęzycz-nych – Wielka Brytania, Kanada, Nowa Zelandia, Australia i USA – „lewo” prawdopodobnie będzie wspierać opiekuńczość, a „prawo” uważać, że w tej kwestii posunięto się zbyt daleko. Można dokonać pewnych ostrych uogólnień, choć muszą one być traktowane z dużą ostrożnością, a są takie kraje, w których zrozumienie „lewo” i „prawo” jest zupełnie inne.

Lewica jest• za opiekuńczością społeczną• za świadczeniami publicznymi• kolektywistyczna• za opiekuńczością instytucjonalną

Prawica jest• przeciwko opiekuńczości społecznej• przeciwko świadczeniom publicznym• indywidualistyczna• za opiekuńczością rezydualną

Łatwo jest zrozumieć, dlaczego te dwie opcje stanowią dwa alternatywne, spójne stanowi-ska; często tego rodzaju klasyfikacja jest przydatna jako swego rodzaju skrót. Socjaliści, którzy są za opiekuńczością mogą również wspierać świadczenia publiczne jako sposób dostarczania usług w praktyce; ponieważ socjalizm jest kolektywistyczny, istnieje kilka przeszkód do uznania

465 G. Pascall, 1986, Social policy: a feminist analysis, London: Tavistock, str. 27.466 Zob. A. Giddens, 1992, The green movement: a socio-historical exploration, w A. Giddens [red.] Human societies, Cambridge: Polity, str. 325–327.467 R. Johnston, 1989, Environmental problems: nature, economy and state, London: Belhaven Press, str. 5–6.468 Ale zob. T. Fitzpatrick, 1998, The implications of ecological thought for social welfare, Critical Social Policy 54 18 [1] str. 5–26.

Zasady i wartości

161

kolektywnego zaangażowania poprzez działania rządu. Poczucie społeczeństwa jako zbiorowego przedsiębiorstwa wspiera także uznanie potrzeby jako części instytucjonalnego życia społecz-nego. Odwrotnie, liberałowie z Nowej Prawicy są indywidualistami, wspierają rynek prywatny, działalność państwa podlega ich nieufności i chcą ograniczyć rolę państwa w możliwie naj-większym stopniu. Mimo to, bardzo niewiele osób ma taki prosty pogląd na świat jak sugerują to powyższe pozycje. Są ludzie zorientowani na prawo, którzy chcą rozpowszechniać praktycznie wszystko przez prywatny rynek, ale ludzie po lewej stronie nie wierzą, że wszystko powinno być dostarczone dzięki środkom publicznym; wręcz przeciwnie, nikt poważnie nie poddaje krajów rozwiniętych publicznej kontroli pod względem dystrybucji żywności lub odzieży. Ludzie pra-wicy niekoniecznie są to rezydualiści w każdym aspekcie; wielu sprzyja ogólnemu poparciu dla edukacji i kultury. „Lewo” i „prawo” nie są pojedynczymi, homogenizowanymi szkołami myślenia; są to bardzo szerokie koalicje interesów, które zgadzają się na pewne kwestie, a na inne nie zgadzają. W przypadku konkretnych zagadnień, zarówno „lewicowych” i „prawicowych” mogą być podzieleni. Jest to centralny argument za tym, aby patrzeć na ludzi pod względem tego jak rozumieją zagadnienia takie jak: wolność, równość i społeczne sprawiedliwości, a także ich ogólne podejście ideologiczne.Centrum polityczne jest to „środek polityczny” w odróżnieniu od pozycji lewicowych i prawico-wych. George i Wilding opisali centrum lekceważąco, jako „niechętnych kolektywistów”469. Ale są pewne poglądy i spójne podejścia, które mogą być umieszczone gdzieś pomiędzy „lewicą i prawicą”. Najważniejszy z nich to pragmatyzm, wiara w „rynek społeczny”, gospodarkę i pluralizm.Pragmatyzm jest często postrzegany jako „konserwatywna” moc, ale mimo że Burke [jeden z naj-bardziej dobitnych wyrazicieli] nazywa się czasem „ojcem Brytyjskiej Partii Konserwatywnej”, to zo-stał on również uznany przez niektórych za Ojca Partii Pracy. Konserwatyści w Wielkiej Brytanii argumentowali za sceptycznym podejściem do wszystkich doktryn, dogmatów i zasad. Test, czy polityka była korzystna, nie polegał na stwierdzeniu w jakim zakresie była dopasowana do z góry przyjętych pojęć, tylko na tym czy działała. Sposób rozwijania polityki był przyrostowy – próbowa-no nowych rzeczy, zmieniano coś z czasem widząc, co zostało wypracowane, a co nie. To stawia jej zwolenników w politycznym centrum, ponieważ są oni przygotowani, aby spróbować rzeczy, niezależnie od politycznych perspektyw, ponieważ wynik jest zwykle połączeniem różnych zbli-żeń, a nie jednego, spójnego wzorca.Wiara w gospodarkę „uspołecznionego rynku” wiąże się z pragmatyzmem – prościej, metodą produkcji i dystrybucji, która jest najlepsza spośród tych, co mają działać – ale jest też silną pod-stawą teoretyczną. Keynes twierdził, że choć prywatny rynek sprawdzał się na wiele sposobów, to w przypadku innych sposobów nie działał. Nie było, jak klasyczni ekonomiści myśleli, samore-gulacji; inwestycje, np. były zbyt ważne, aby pozostawiać je w prywatnych rękach470. To co było potrzebne było rozsądnym połączeniem niezależnego działania i kontroli. Ten sam rodzaj argu-mentu ma potężny wpływ na świadczenia społeczne; status quo jest akceptowane, a system gospodarczy może być postrzegany jako najważniejszy czynnik określający opiekuńczość jako

469 V. George, P. Wilding, 1985, Ideology and social welfare, London: Routledge and Kegan Paul.470 Keynes, 1936.


162

taką, ale ogólnie niezbędne jest moderowanie jej efektów poprzez rozwój systemów ochrony społecznej.Idea „rynku społecznego” została najlepiej wyjaśniona w Niemczech471, gdzie była modelem al-ternatywnym dla modelu idei państwa opiekuńczego.Argument za pluralizmem jest argumentem za różnorodnością. Najbardziej pluralistyczne argu-menty są opisowe – zgłaszają szeroką gamę polityczną, usługi i argumenty, bo to jest to, co rze-czywiście istnieje. Jest też jednak podejście normatywne – wskazujące jak takie sprawy powinny wyglądać. Pluralistycznym argumentem jest to, że ponieważ nie ma jednego systemu nigdy nie może być on doskonały i idealny. System mieszany, który wykorzystuje szereg różnych podejść jest bardziej prawdopodobny, jeżeli chodzi o zaoferowanie elastyczności i bezpieczeństwa.

TEMAT DO OMÓWIENIA

Czy ludzie mają prawo do państwa opiekuńczego?

471 G. Rimlinger, 1971, Welfare policy and industrialization in Europe, America and Russia, New York: Wiley.

163

10. STRATEGIE OPIEKUŃCZOŚCI

10.1. Strategie i metody

Strategia, jako model podejmowania decyzji, w zamierzeniu ma odzwierciedlać powszechnie przyjęte stanowisko lub zamiary. Wspólne zamiary mogą oznaczać ukierunkowanie konkretnych działań na podobne cele – takie jak walka z ubóstwem, promocja wzrostu gospodarczego, propagowanie opieki zdrowotnej w całej populacji; lub konkretne działania z różnych obszarów będą prowadzone podług takich samych zasad, jak na przykład szeroko rozumiana ochrona człowieka, redukcja interwencjonizmu państwowego lub promowanie równości. Możemy uznać, iż podjęte działania odzwierciedlają wspólnie przyjęte stanowisko, jeśli instytucje realizujące je lub procesy, które współtworzą, są do siebie wystarczająco podobne tak, jak zależność od ryn-ku prywatnego, wdrażanie systemów dostarczania usług na podstawie składek ubezpieczenio-wych lub ustanowienie zdecentralizowanych lokalnych usług w preferencji do państwowych organizacji.Wiele z wczesnych opracowań w dziedzinie polityki społecznej nie opisywało reżimów ani całych systemów, lecz paradygmaty – modele postępowania, które mogły być zaaplikowane przez decydenta dla zapewnienia pomocy społecznej, jak na przykład rozróżnienie na rynki prywatne i środki publiczne lub na uniwersalne [kierowane do ogółu ludności] świadczenia społeczne i adresowane [stosowane wybiórczo]. Kwestie te bywają wynoszone do rangi zasad, a w lite-raturze pojawia się założenie – szczególnie krytykowane przez Roberta Pinkera472 – iż różne stanowiska w sprawie opiekuńczości powinny być oceniane nie pod kątem tego, jakie efekty przynoszą w praktyce, ale tego, jakie reprezentują zasady teoretycznie. Pomimo iż omówione w tym rozdziale strategie są przedstawione w ogólnym zarysie, w gruncie rzeczy nawiązują ra-czej do metod – jak zapewnić pomoc społeczną w praktyce – niż do kwestii zasad. Jest w pełni uzasadnione przekonanie, iż niektóre z usług powinny działać w oparciu o rynek, a inne nie, lub iż świadczenia uniwersalne i adresowane mogłyby stać się komplementarne473. Te same metody – jak również te same strategie – mogą być użyte lub zaadaptowane w ramach różnych celów. Ten rozdział stanowi przegląd najczęściej stosowanych strategii, czyli głównych opcji zapewnienia bezpieczeństwa społecznego dostępnych decydentom.

472 J. Offer, 2012, Robert Pinker, the idea of welfare and the study of social policy, Journal of Social Policy 41 [3] 615–634.473 np. w R. Titmuss, 1968, Commitment to welfare, London: Allen and Unwin, str. 122.

Strategie i metody Państwo opiekuńcze: kompleksowe zabezpieczenie Rezydualizm Selektywność Zabezpieczenie społeczne i solidarność Powszechność [Uniwersalizm] Państwo opiekuńcze: kompleksowe zabezpieczenie


164

Praca nad statusem quoNiepodejmowanie żadnych działań nie jest opcją, którą poparłyby osoby związane z polityką spo-łeczną, lecz zrozumieniem, co się dzieje, kiedy nie są podejmowane działania – „opcja zero” może być istotna dla zrozumienia różnicy jaką wprowadza działanie. Dysponujemy wydatnym świade-ctwem na to co się dzieje, gdy rząd zaniecha działania; być może, ku zaskoczeniu, założenie, iż nic się nie zadzieje w kwestii pomocowej bez interwencji rządu, jest bardzo dalekie od prawdy. Zazwyczaj, jednostki posiadające zasoby, wprowadzają własne układy. Niektóre usługi nabiera-ją charakteru charytatywnego. Czasami ludzie organizują się w grupy nastawione na te same cele lub wzajemne wsparcie. Historycznie rzecz biorąc, zorganizowane mechanizmy wsparcia, nazywane w Europie kontynentalnej sieciami solidarności, rozwijały się bez pomocy rządowej, a czasami – pomimo woli rządu. Niektóre z tych porozumień są powiązane z wykonywanymi zawodami, na przykład: świadczenia emerytalne dla pracowników służby cywilnej i wojskowej są zazwyczaj wypłacane nawet w relatywnie biednych krajach. Niektóre mają charakter mutua-listyczny: liczne formy ubezpieczeń nie są komercyjnymi, lecz wynikają ze wspólnych, nie nasta-wionych na zysk, wzajemnych ubezpieczeń, gdzie następuje rozkład ryzyka między członków danego stowarzyszenia. Inne są kooperatywne, na przykład: towarzystwa budowlane w Wielkiej Brytanii otworzyły fundusze dostępne dla ich członków, kładąc tym samym fundamenty pod rozwój większych instytucji finansowych.Rząd rzadko rozpoczyna pracę od czystej karty, a jedną z pierwszych opcji, która sama mu się objawia, jest wzmocnienie i poparcie niezależnych form zabezpieczenia. Jako że sieci solidarno-ści rozwijają się i stają się coraz lepiej dopracowane, pozostaje nadzieja, że stopniowo wypełnią luki, zmniejszając problem, który bądź co bądź należy rozwiązać. Pewne istotne ograniczenia towarzyszą temu rodzajowi rozwoju. Jednym, być może oczywistym, problemem jest fakt, iż lu-dzie bogatsi otrzymują wsparcie zdecydowanie wcześniej niż ludzie biedniejsi. W krajach słabiej rozwiniętych prowadzi to do rażących nierówności, w wyniku których ludzie bogatsi zamieszkują zamknięte osiedla z dostępem do nowoczesnych lekarstw i świadczeń społecznych, podczas gdy ludzie biedni żyją bez udogodnień w niezabezpieczonych slumsach. W krajach bardziej rozwi-niętych, gdzie rządy pozostały względnie bierne, na przykład w krajach Europy Południowej lub w Stanach Zjednoczonych, mamy do czynienia z mozaiką zabezpieczenia społecznego ze znacz-nymi dziurami w dostępnych świadczeniach.Drugie ograniczenie stanowi skomplikowany, zróżnicowany oraz często zagmatwany system do-starczania świadczeń, który jest rezultatem takich działań. Jako że świadczenia społeczne bazują na wielu różnych zasadach, nadzieja na spójną politykę jest niewielka. Niektórzy ludzie otrzymają pomoc po wielokroć, a inni nie otrzymają jej wcale. W momencie gdy rząd jest zaniepokojony na przykład silnym wpływem, jaki usługi społeczne wywierają na ekonomię, nie ma praktycznie żadnego powodu, by porozumienia prywatne i wzajemne podzielały ten niepokój. Porozumienia powstające dla korzyści osób wnoszących wkład mogą okazać się bardziej wiarygodne w kwestii sprzyjania ich interesom niż rządowa polityka. [Dość często są też droższe.] Istnieje prawdopo-dobieństwo, iż geograficzne rozmieszczenie usług będzie nieregularne. Część usług będzie się powtarzała w jednym miejscu, a w innym powstaną luki. Brak spójności utrudnia rozwinięcie całości koherentnej, zintegrowanej polityki, czy też prowadzenie polityki ukierunkowanej na kon-kretne cele z wyłączeniem innych.

Strategie opiekuńczości

165

10.2. Rynki i dekomodyfikacja

Zapewnienie dobrobytu jest często przedstawiane jako „interwencja” w obowiązujący model gospodarczy. Jest to błędne pojęcie, ponieważ gospodarka nie posiada żadnego z góry ustalo-nego modelu, który można by przekształcać. Nie istnieje taka gospodarka [i prawdopodobnie nigdy nie istniała]474, w której oprócz uwarunkowań gospodarczych nie funkcjonowałyby w tym samym czasie inne mechanizmy alokacji i dystrybucji: rodziny, wspólnoty, instytucje charytatyw-ne itp. Zawsze występuje jakiś rodzaj wzajemnego oddziaływania między modelami dystrybucji i alokacji zdeterminowanymi przez działające we własnym interesie, „ekonomiczne” procedury – z reguły określane mianem rynku – oraz innymi modelami dystrybucji.Pojęcie rynku zależy przede wszystkim od określenia towarów, które mogą zostać wytworzone, wymienione, kupione i sprzedane. Towary i usługi są produkowane, by przynosić zyski, są sprze-dawane nabywcom, a dostawcy są zmuszeni do rywalizacji o stałych klientów. W Bogactwie na-

rodów Adam Smith przekonywał, iż gospodarki oparte na handlu efektywnie dostarczają towary nawet jeśli kierują się własnym interesem – nie od przychylności rzeźnika, piwowara czy piekarza oczekujemy naszego obiadu, lecz od ich dbałości o własny interes475. Liberałowie ekonomiczni utrzymują, iż konkurencyjny rynek prywatny jest najlepszą metodą organizowania produkcji oraz dystrybucji zasobów. Przykładowo, według Arthura Seldona, mechanizm cenowy prowadzi do większego wyboru dla konsumenta; usług nadzorowanych raczej przez konsumenta niż przez dostawców; efektywniejsze usługi w niższej cenie [gdyż powoduje to wzrost rentowności]; bie-żącego zaspokajania potrzeb [gdyż od tego zależy zapłata] oraz edukacji konsumenta w kwestii skutków, jakie pociągają za sobą jego wybory476.„Radykalna prawica” posuwa się nawet dalej twierdząc, iż obiekty, które nie stanowiły dotąd części rynku, jak na przykład opłaty za użytkowanie dróg477 lub handel organami478, powinny ulec komo-dyfikacji, ponieważ ich dystrybucja za pośrednictwem rynku byłaby efektywniejsza. Uzasadnienie wywodzi się z ekonomicznych teorii utrzymujących, iż dystrybucja za pośrednictwem rynku jest zawsze najlepsza. Liczne podręczniki przemycają dowody dwóch fundamentalnych twierdzeń ekonomii dobrobytu. Pierwsze twierdzenie wykazuje, iż równowaga rynku konkurencyjnego zawsze optymalizuje dobrobyt jego uczestników; drugie – iż dowolne pożądane optimum może zostać osiągnięte w wyniku procesów rynkowych. Starr napisał, że:

Przez drugie fundamentalne twierdzenie ekonomii dobrobytu przebija się znacząco obrona mechanizmu alokacji zasobów gospodarki rynkowej. Dowolna realna dystrybucja dobroby-tu może zostać osiągnięta przy pomocy mechanizmu rynkowego. Na tej podstawie inter-wencja władzy publicznej w rynek poprzez bezpośrednie zapewnienie usług [budownictwo socjalne, edukacja, opieka zdrowotna, opieka nad dziećmi itd.] jest niepotrzebną ucieczką od mechanizmów alokacji rynkowej wraz z właściwą im efektywnością479.

474 M. Sahlins, 1974, Stone age economics, London: Tavistock.475 A. Smith, 1776, The wealth of nations, London: Everyman, edycja z 1991, str. 13.476 A. Seldon, 1997, Charge!, London: Temple Smith.477 Campaign for Better Transport, 2012, Problems with private roads, London: Campaign for Better Transport.478 np. J. Savulescu, 2003, Is the sale of body parts wrong? Journal of Medical Ethics 29 138–9; R. Kishore, 2005, Human organs, scarcities and sale, Journal of Medical Ethics, 31, 362–5; B. Hippen, 2008, Organ sales and moral travails, Policy Analysis nr 614, Cato Institute.479 R. Starr, 1997, General equilibrium theory, Cambridge: Cambridge University Press, str. 151.


166

Odwrotnie, alokacja za pomocą jakichkolwiek innych środków nie jest wstanie osiągnąć tego co potrafi rynek480

Dowody tych teorii okraszone są pseudomatematycznym i ekonomicznym żargonem, utrudnia-jącym niewykwalifikowanemu czytelnikowi ich ocenę, ale nie reprezentują sobą tego, do czego roszczą sobie pretensje. Bazują one na serii długich niedorzecznych założeń. Mieszają pojęcie dobrobytu z produktem procesów ekonomicznych. Nie mają też nic przydatnego do powiedze-nia o adekwatności, nierówności czy dystrybucji481.Pomysł, iż sam rynek zaopatruje efektywnie w niektóre towary jest co najmniej do wybronienia; w wielu sytuacjach rynek najzwyczajniej działa. Produkcja żywności, odzieży czy sprzętu domo-wego odbywa się w obrębie rynku i zazwyczaj działa bardzo dobrze, nawet jeśli nie idealnie. Jednym ze sprzeciwów podnoszonych od czasu do czasu jest brak możliwości zapłaty za produk-ty ze strony ludzi biednych. Odpowiedzią na ów protest jest założenie, iż stanowi on argument za tym, by dać biednym ludziom więcej pieniędzy, ale może niekoniecznie zapewniać usługi publiczne. Jeżeli biednych ludzi nie stać na jedzenie, to jest to postrzegane jako powód, by po-większyć świadczenia pieniężne, a nie powoływać do życia Krajową Administrację Żywieniową.Niemniej jednak, istnieją też obszary, w których rynek się nie sprawdza. Główne argumenty prze-ciw mają oparcie, podobnie jak argumenty drugiej strony, w gospodarce. Pierwszy zbiór prob-lemów nawiązuje do społecznych implikacji wynikających z zależności od prywatnego rynku.

Î Efekty zewnętrzne. Są to konsekwencje wykraczające poza relację osób zawierających trans-akcję: edukacja jest wartościowa dla społeczeństwa i gospodarki, a nie tylko dla osoby, która ją zdobywa; problemy zdrowotne mają szerszy wpływ niż ten, który dotyczy chorej osoby, jako problem opieki zdrowotnej lub, w szerszej perspektywie, przez fakt, iż społeczeństwo potrzebuje zdrowej siły roboczej;

Î Ryzyko. Ocena ryzyka dla całego społeczeństwa nie jest tym samym, czym jest ocena ry-zyka jednostki. Może być bardzo rozsądne ograniczenie ryzyka w przypadku jednostki, ale może być dużo mniej rozsądne w przypadku całego społeczeństwa. Ryzyko wynoszące 1 do 1000 jest bardzo niewielkie, ale w przypadku 60-milionowej grupy ludzi dotyczyłoby ono ponad 60 tysięcy;

Î Wybory społeczne. Wybory społeczne z reguły różnią się od wyborów indywidualnych. Problem pojawia się, co opisuje Galbraith na przykładzie Stanów Zjednoczonych Ameryki, w obliczu prywatnego dostatku i publicznej nędzy482. Gdyby indywidualni konsumenci mieli płacić za dostęp do parków, prawdopodobnie nie byłoby parków. Wiele osób w Wielkiej Brytanii lat 50. XIX wieku było przeciwko wprowadzeniu kanałów ściekowych przez wzgląd na indywidualne koszty [przez oponentów zostali nazwani „brudną partią” – dirty party]483. Parki, podobnie jak drogi, kanały ściekowe – prawdopodobnie również szpitale – są przy-kładem „dóbr publicznych”;

Î Priorytety społeczne. Usługi społeczne zakładają więcej niż same preferencje decydentów. Usługi społeczne, w przeciwieństwie do jabłek i gruszek, są dostarczane nie tylko w celu

480 L. Kaplow, S. Shavell, 2001, Any non-welfarist method of policy assessmentviolates the Pareto Principle, Journal of Political Economy 109 [2], str. 281–7.481 P. Spicker, 2013, Reclaiming individualism, Bristol: Policy Press.482 J. K. Galbraith, 1962, The affluent society, Harmondsworth: Penguin.483 S. E. Finer, 1592, The life and Times of Sir Edwin Chadwick, London: Methuen.


167

zadowolenia konsumenta. Mogą stać się „panną służebną” przemysłu. Mogą zostać wpro-wadzone, by redystrybuować środki. Mogą też – przykładowo w wypadku nadzoru kura-torskiego lub ochrony dzieci – być formą kontroli społecznej.

Drugi zbiór problemów dotyczy operowania samego prywatnego rynku. Î Oszczędność poprzez skalę i efektywność. Może okazać się tańszą opcją zorganizowanie wiel-

kiego krajowego systemu usług, niż zakładanie małych konkurujących ze sobą przedsię-biorstw. Angielska NHS była w stanie ograniczyć koszty opieki zdrowotnej przez wykluczenie nadwyżki zasobów i wykorzystanie pozycji monopolisty do zakupu tańszych materiałów. Wobec sektora prywatnego można by wysunąć zastrzeżenia dotyczące niepotrzebnego powielania towarów;

Î Geograficzne rozmieszczenie usług. Rynek prywatny nie gwarantuje struktur dla najpotrzeb-niejszych usług. Usługi, które nie przynoszą zysków, ponieważ zbyt mała liczba ludzi ich potrzebuje, są zawieszane. Znowuż usługi egzekwowane nie zawsze są odpowiednio roz-mieszczone. Pahl pokazał to na przykładzie dwóch sprzedawców lodów na jednej plaży. W gospodarce planowej zostałoby im przyznane miejsce w przestrzeni publicznej. Na pry-watnym rynku, jednakże, mają wolny wybór. Oznacza to, że jeden z nich ustawi się w środ-ku. Drugi również musi ustawić się w środku, by zawalczyć o połowę klienteli484. Efektem jest dobrobyt prywatny; było to jednym z powodów, dla których przed utworzeniem NHS główne szpitale znajdowały się w centrum Londynu, a Harley Street stało się centrum kon-sultacji medycznych;

Î Wybór. Istnieją pewne towary – jak zdrowie, prawdopodobnie również edukacja – spośród których ciężko jest ludziom wybierać, ponieważ nie dysponują oni odpowiednimi kryte-riami. Leży to niemalże w naturze towaru, iż jest niezwykle trudna dla konsumenta, o ile w ogóle możliwa, ocena jakości i wartości dostarczanych dóbr wówczas gdy pojawiają się na nie potrzeby. Ludzie w zasadzie są zmuszeni zakupić ubezpieczenia, a nie opiekę zdrowotną per se. Pomoc społeczna dla osób starszych jest wybierana przez krewnych lub profesjonalnych doradców. Istnieją również usługi, jak praca socjalna lub nadzór kuratorski, w przypadku których może pojawić się element przymusu – użytkownicy nie mają wyboru;

Î Pokrycie. Zwolennicy „wyboru” z reguły nie dostrzegają pewnej bardzo podstawowej kwestii: wybór nie jest wynikiem jedynie tego, czego konsument chce, ale też tego, co producent wybiera, aby mu zaoferować. Na dowolnym rynku część form zaopatrzenia będzie niedo-stępna. Barr wskazuje na kwestie związane z „negatywną selekcją” i „pokusą nadużycia”485. Mamy do czynienia z negatywną selekcją, gdy usługi ubezpieczeniowe włączają „ryzy-ko skutkujące niemal pewnymi stratami” – przykładowo w wypadku ludzi cierpiących na stwardnienie rozsiane, chronicznych schizofreników oraz starszych ludzi – ponieważ koszt tych usług dla ubezpieczyciela jest w tych przypadkach większy. Problem „pokusy nad-użycia” tyczy się zdarzeń, które osoby wnoszące o skorzystanie z usługi są w stanie poddać

484 R. Pahl, 1975, Whose city?, Harmondsworth: Penguin.485 N. Barr, 2004, The economics of the welfare state, Oxford: Oxford University Press.


168

kontroli – jak w przypadku ciąży czy bezrobocia – i są to przypadki, w których towarzystwa ubezpieczeniowe konsekwentnie odmawiają podjęcia się oferty ubezpieczenia.

Ekonomiści używają terminu „nieprawidłowość w funkcjonowaniu rynku”, by odnieść się do serii wyjątkowych okoliczności, w których teoria rynku nie może zostać zastosowana, na przykład tam, gdzie zachodzą efekty zewnętrzne; gdzie dobra są publiczne i niepodzielne jak drogi; w przypadkach, kiedy rywalizacja zawodzi z powodu monopolów. Brytyjskie ministerstwo gospodarki i finansów [HM Treasury] przywiązuje ogromną wagę do nieprawidłowości w funk-cjonowaniu rynku:

Zanim jakiekolwiek możliwe do podjęcia przez rząd działanie zostanie rozważone, należy jasno określić potrzebę, na którą rząd ma obowiązek odpowiedzieć, działając w interesie państwa. Stosownie do tego konieczne jest przedłożenie uzasadnienia dla interwencji. To kluczowe uzasadnienie z reguły dotyczy albo nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku albo z oczywistej konieczności dotyczy zrealizowania przez rząd celów dystrybucyjnych. Nieprawidłowość w funkcjonowaniu rynku odnosi się do sytuacji, w której rynek nie dostar-czył zadowalających rezultatów i nie można oczekiwać, iż to nastąpi; rozważana interwencja będzie w takiej sytuacji poszukiwała rekompensaty. Cele dystrybucyjne są zrozumiałe same przez się i bazują na rozważaniach związanych z równością486.

Nieprawidłowość w funkcjonowaniu rynku jest w takim sensie bardzo słabym uzasadnieniem dla interwencji. Rynek ma dużo szerzej zakrojone ograniczenia. Nie można od niego oczekiwać, iż poradzi sobie z każdą kwestią czy problemem – istnieją obszary ludzkiej działalności, które nie mają nic wspólnego z rynkiem. Zakłada się, że ludzie mogą poradzić sobie w ramach rynku; społeczne i ekonomiczne wykluczenie często oznacza, iż nie mogą.Odwrotnością zaopatrzenia i dystrybucji za pośrednictwem rynku jest produkcja i dystrybucja, które nie byłyby skomodifikowane, lub których komodyfikacja nie byłaby możliwa. Czasami bę-dzie to kwestia jak mieszkalnictwo, które może być realizowane na wolnym rynku; czasami będzie to pomoc w życiu rodzinnym, gdzie rola rynku jest ograniczona. Świadczenie usług społecznych może zostać ‚zdekomodyfikowane’487; niektóre z kwestii jak wolność, prawa czy praworządność ciężko nawet wyrazić w takich terminach. Najbardziej podstawowym argumentem za dekomo-dyfikacją jest to, iż tam gdzie nie można dostarczyć usług społecznych przez rynek lub gdzie nie są przez niego dostarczane, trzeba znaleźć jakiś proces zastępczy. Procesy te obejmują świadcze-nia oferowane w ramach sektora publicznego, przez organizacje społeczne, pomoc wzajemną, rodzinę lub w ramach nieformalnych, jak również świadczenia nierynkowe oferowane przez sektor prywatny. Argumenty te zostaną szerzej omówione w dalszym rozdziale.

486 HM Treasury, n.d. Green Book, na www.hm-treasury.gov.uk/d/green_book_complete.pdf487 G. Esping-Andersen, 1990, The three worlds of welfare capitalism, Cambridge: Polity.


169

Ramka 10.1: Ograniczenia budownictwa rynkowego

Mieszkania są z reguły traktowane jako towar rynkowy, nabywane i sprzedawane zależnie od woli i zdolności zapłaty uczestników transakcji. Rynek jest jednak bardziej skomplikowany. Barlow i Duncan zwracają uwagę na:• wpływ przestrzeni. Lokalizacja jest niezwykle istotna na rynku budowlanym; z tego też powodu nie ma tam

dostępnej kompletnej informacji oraz pełnej i wolnej rywalizacji;• zamknięcie rynku. Rynki budowlane z reguły występują w skupieniu. Może to oznaczać, iż budowanie

i finansowanie są zdominowane przez kilku większych graczy [w niektórych państwach może mieć to nawet charakter iście narodowy].

• efekty zewnętrzne. Mieszkalnictwo jest zarówno determinowane przez środowisko jak i na nie wpływa;• udzielanie kredytów. Ustabilizowany rynek budowlany z reguły jest opłacony głównie pożyczkami, które muszą

zostać udzielone na podstawie oszacowania przyszłej wartości. Coś takiego jest obce rynkowi żywności;• niepewność. Mieszkania to względnie stabilny towar, ale ich finansowanie jest mało przewidywalne, a rozmiar

nabytku oznacza, iż ową niestabilnością należy rozporządzać w funkcji długich okresów czasu;• zmienność rynku. Ceny są zdominowane przez ograniczoną część rynku – tych, którzy od czasu do czasu

kupują i sprzedają swoją własność. Jako towar mieszkania nie mogą być ot tak odruchowo dostarczone lub zlikwidowane – znaczne przedziały czasowe są nieuniknione – a pilne poprawki muszą umiejscowić się w mechanizmie cenowym;

• kwestia zaspokajania potrzeb. Jeśli zyskowność będzie jedynym warunkiem, wtedy ludzie pozostaną ze swymi niezaspokojonymi potrzebami – znajdując rozwiązanie, oczywiście, w bezdomności488.

Analiza ta pozostaje pod silnym wpływem doświadczeń Europy Zachodniej, z możliwością odniesienia jej do większości krajów OECD. Prawdopodobnie brakuje w niej podkreślenia istotności systemów posiadania ziemi, które wiąże się z wieloma ograniczeniami i wykluczeniami; w niektórych krajach rozwijających się, gdzie system posiadania ziemi nie został jasno sprecyzowany, squatting [samowolne zajęcie lokali przez dzikich lokatorów--przyp. tłum.] w nieruchomościach, do których nikt nie rości sobie praw czy budowanie schronienia na własną rękę może stać się normalną formą posiadania.Chociaż jest tam oczywiste miejsce na zarządzanie – regulację i interwencję zmniejszającą niepewność i zmien-ność rynku – tylko jeden z wymienionych w analizie czynników wskazuje natychmiastowo i bezpośrednio miejsce na zaopatrzenie nierynkowe: kwestia zaspokajania potrzeb. Zaopatrzenie rezydualne dla ludzi w potrzebie z re-guły obejmuje zaopatrzenie ludzi bezdomnych, specjalistyczne zakwaterowanie ze wsparciem dla określonych grup ludzi [przykładowo dla słabych, starszych osób lub osób chorych psychicznie] oraz pomoc ofiarom katastrof. I wciąż zaopatrzenie przez sektor pozarynkowy jest daleko szersze niż mógłby sugerować to wąsko zarysowany tu przedmiot uwagi. Świadczenia realizowane za pomocą sektora pozarynkowego obejmują:• mieszkania dla społeczności ze środków publicznych;• mieszkania socjalne, powstające dzięki towarzystwom budowlanym i organizacjom non-profit w celu

zaspokojenia, ogólnych potrzeb;• wsparcie dla określonych sektorów rynku mieszkaniowego kierowanych np. do młodych lub dużych rodzin.

Rozwój usług mieszkaniowych zdaje się odzwierciedlać wiele innych kwestii. Obejmują one:• pogląd, iż rynek nie zaopatruje dobrze ludzi, w szczególności ludzi o niższych dochodach. Każdorazowo

osobami, które pozostają bez dachu nad głową bądź dysponują najgorszymi warunkami mieszkaniowymi są te z najmniejszą zdolnością do wniesienia opłat;

• interwencję rządową nastawioną na inne cele: opiekę zdrowotną, likwidację slumsów, przebudowę, konserwację itd. W sytuacji, kiedy rząd przesiedla ludność, bierze na siebie odpowiedzialność za zmianę ich miejsca zamieszkania. Jeśli nie dopuszcza do rozwoju budownictwa socjalnego, prawdopodobnie bierze na siebie obowiązek ochrony ludzi przed negatywnymi tego konsekwencjami;

• poczucie moralnego obowiązku, by poprawić warunki ludności – to kwestia, która wpłynęła tak na rządy demokratyczne, jak i na sektor pozarządowy. Mieszkalnictwo jest po prostu kwestią zbyt istotną, by pozostawić ją li tylko rynkowi.

488 J. Barlow, S. Duncan, 1994, Success and failure in housing provision, Oxford: Pergamon, rozdz. 1.


170

10.3. Rezydualizm

Sedno rezydualnego modelu opiekuńczości państwa tkwi w poglądzie, iż większość ludzi może sobie sama poradzić dzięki środkom własnym lub innych ludzi; zorganizowana opiekuńczość rezydualna jest oferowana i dostarczana osobom, które zostały bez środków do życia. Inną formą ujęcia tego podejścia jest ‚sieć bezpieczeństwa’; sieci tej potrzebują tylko te osoby, które upadły. Taki był model zastosowany w angielskim Prawie Ubogich, systemie, który miał pomagać je-dynie osobom zepchniętym na margines. Skojarzenie rezydualizmu z ideą opiekuńczości jako „obciążenia publicznoprawnego”489 było bardzo trudne do zatarcia, jest też ogólnie prawdą, iż opiekuńczość rezydualna jest zazwyczaj postrzegana jako stygmatyzująca, stwarzająca podziały i niewystarczająca. Korpi i Palme utrzymują, iż świadczenia ograniczone jedynie do oferty dla ubogich są zazwyczaj bardzo niewielkie: „im wyższy stopień zorientowania polityki społecznej na transfery w kierunku ludzi najbiedniejszych, tym mniejszy zazwyczaj jest na to budżet490.Pomimo pewnej rezerwy niektórych osób wobec koncepcji rezydualnej ma on zdaje się posia-dać dwa pozytywne aspekty. Po pierwsze, świadczenia rezydualne udowodniły, iż są politycznie dużo bardziej odporne niż mógłby na to wskazywać ich negatywny wizerunek w literaturze polityki społecznej491; politycy mogą nie przepadać za pomocą społeczną, ale nadal je utrzymują, ograniczając inne świadczenia pomocowe. Po drugie, zasiłki rezydualne wyjątkowo skutecznie redukują deprywację materialną 492.Pomoc rezydualna nie musi oznaczać, że wszystko staje się rezydualne. W strategiach pomo-cowych liczą się metody, a metody mogą być używane w różnych kombinacjach. Jest możliwe spojrzenie z innej strony na sieci bezpieczeństwa. Sieci bezpieczeństwa odgrywają ważną rolę w każdym kompleksowym zabezpieczeniu, ponieważ kompleksowe zabezpieczenie, nieważne jak dobrze zaplanowane, jest wciąż podatne na szkody w wyjątkowych okolicznościach. Oznacza to, że świadczenia rezydualne mogą funkcjonować w systemie kompleksowego wsparcia; a po-nieważ zawsze powstają luki na nieprzewidziane okoliczności, jest kwestią sporną, czy dowolny system nieposiadający żadnej formy świadczeń rezydualnych może być uznany za kompletny.

10.4. Selektywność

Polityka selektywna to taka, która dokonuje selekcji przy podejmowaniu decyzji, kto otrzyma świadczenia – nie tylko poprzez identyfikację tych, którzy powinni otrzymać świadczenia, ale też tych, którzy nie powinni. Ludzie są poddani sprawdzeniu środków [zazwyczaj jest to ocena dochodu, czasami też kapitału] lub potrzeb [przykładowo ocena niepełnosprawności]; ci, którzy spełniają kryteria, dostają pomoc, a ci, którzy ich nie spełniają, zostają z niej wykluczeni. Kwestia, kto „powinien” otrzymać świadczenia, nie ogranicza się do oceniania dochodów czy potrzeb. Nałożenie kolejnych restrykcji nazywamy „warunkowością”, chociaż termin ten można różnie in-terpretować. Generalnie opisuje nałożone warunki, które służą administrowaniu systemu – zasady

489 R. Titmuss, 1974, Social policy – an introduction, London: Allen and Unwin.490 W. Korpi, J. Palme, 1998, The pardox of redistribution, American Sociological Review 63 [5] 661–687.491 M. Andries, 1996, The politics of targeting: the Belgian case, Journal of European Social Policy 6 [3] str. 209–223.492 K. Nelson, 2012, Counteracting material deprivation: the role of social assistance in Europe, Journal of European Social Policy 22 [2] 148–163.


171

wypełniania formularzy, stawienie się w urzędzie w celu udzielenia prawdziwych informacji. [Jest kwestią dyskusyjną, czy wszystkie te zasady są faktycznie potrzebne, ale ich zasadniczym celem jest przekierowanie obciążenia administracyjnego z urzędu na użytkownika493]. Następnie zostają wprowadzone kryteria selekcji używane do kontroli potencjalnego popytu: ograniczenia wiekowe w przypadku świadczeń dla osób niepełnosprawnych lub zasady nawiązujące do roz-miaru rodziny. Następnie pojawiają się dodatkowe warunki nałożone przez względy moralne lub polityczne, na przykład zasady dotyczące miejsca stałego zamieszkania, wymuszające aktywne zaangażowanie u osób bezrobotnych, dotyczące niekaralności.Selektywność jest często i w wielu kontekstach mylona z „ustanawianiem targetu”494. Selektywność jest formą ustanawiania targetu [kierowaniem do określonego odbiorcy-przyp. tłum.], ale bardzo specyficzną. Świadczenia przeznaczone dla określonych odbiorców nie muszą być selektywne lub wykluczające, nawet jeśli „target” jest z góry określony jako „ubodzy ludzie”. Przykładowo, dotacje na jedzenie mogą być nakierowane na określony „target”, nie z racji jego ogranicze-nia do ubogich ludzi, ale dlatego, że mogą zostać wybrane jako świadczenie przeznaczone dla ubogich495; stołówki nie muszą sprawdzać, czy tylko i wyłącznie ludzie biedni z nich korzystają. Selektywiści jednak utrzymują, iż świadczenia i usługi dystrybuowane bez kryteriów wyklucza-jących są marnotrawne; jeśli ograniczymy je jedynie do osób z udowodnionymi potrzebami, pieniądze mogą zostać wydane i przynieść większą skuteczność. Kwestia oszczędzania pieniędzy zależy oczywiście w dużej mierze od rozmiaru problemu i od trudności rozpoznania go.Główne argumenty za selektywnością opierają się na jej efektywności i sprawiedliwości. Selektywność przede wszystkim powinna być efektywna, w sensie ograniczenia strat, ponieważ pieniądze nie powinny być wydawane na ludzi nieznajdujących się w potrzebie lub na ‚rozlewa-nie’ [dostarczanie ludziom większej ilości pomocy, niż jest potrzebna lub przez czas dłuższy niż potrzeba]. Powinna być sprawiedliwa, częściowo dlatego, ponieważ ilość, jaką otrzymują ludzie, będzie związana z ich sytuacją, ale też dlatego że selektywność sprawdza uczciwość – częścią warunkowości jest wykluczanie przypadków, które w innej sytuacji uznano by za nieuczciwe. Pociąga to za sobą cztery wielkie problemy.1. Aby przejść selekcję, jednostka musi być prześwietlona; zostaje poddana sprawdzeniu pod

względem zasobów i potrzeb. Doświadczenia z takimi sprawdzianami wskazują, iż bywają one napastliwe, skomplikowane i poniżające. Tysiące osób podtrzymują, iż w praktyce se-lektywność została skojarzona z usługami drugiej klasy dla obywateli drugiej klasy; oddziela to ludzi biednych lub w potrzebie od reszty społeczeństwa496.

2. Problem pojawia się podczas określania limitów i utrzymywania ich. Jeżeli ludzie otrzymują świadczenia lub usługi, ponieważ są w potrzebie, musi istnieć jakiś sposób, by odróżnić tych, którzy mają do nich prawo od tych, którzy go nie mają. Stwarza to niepokój, ponieważ ludzie, którzy są jedynie odrobinę poniżej limitu, mogą cieszyć się większym dobrobytem od osób, które są jedynie trochę powyżej, a zmiana sytuacji może powodować poczucie

493 Zob. P. Spicker, 2011, How social security works, Bristol: Policy Press, rozdz. 6.494 np. P. Whiteford, 1997, Targeting welfare: a comment, The Economic Record, tom. 73 nr 220, 45–50; M. Matsaganis, 2005, The limits of selectivity as a recipe for welfare reform: the case of Greece, Journal of Social Policy 34 [2] str. 235–253; D. R. Gwatkin, A. Wagstaff, A. S. Yabeck [red.] 2005, Reaching the poor with health, nutrition and population services: what works, what doesn’t and why, Washington DC: World Bank.495 G. Cornia, F. Stewart, 1995, Food subsidies: two errors of targeting, w F. Stewart, Adjustment and poverty, London: Routledge.496 P. Townsend 1976, Sociology and social policy, Harmondsworth: str. 126


172

niesprawiedliwości związane z przydzieleniem lub brakiem pomocy. Generalnie oznacza to, że jeśli czyjaś sytuacja polepsza się, usługi muszą zostać odpowiednio wcześnie wycofane, w miarę wzrostu kolejnych potrzeb.Problem ten w zabezpieczeniu społecznym jest nazywany „pułapką biedy”, ponieważ w jej wyniku po zwiększeniu dochodów osób biednych, mogą doświadczyć dużych strat; zdarza się to również w innych sytuacjach: osoba, nauczywszy się radzić sobie ze swoją sytuacją może utracić świadczenie lub lokator mieszkania socjalnego może być zmuszony je opuścić, jeśli jego sytuacja się poprawi [przykład ze Stanów Zjednoczonych].

3. Selektywne świadczenia i usługi często nie docierają do osób, które są częścią „targetu”. Ludzie często nie roszczą sobie praw do świadczeń z wielu różnych powodów, włączając w nie niedoinformowanie, negatywną ocenę możliwości otrzymania świadczeń, zbyt skom-plikowane procedury oraz poczucie wstydu lub napiętnowania497.

4. Pojawia się potencjalny konflikt między efektywnością a sprawiedliwością. Efektywność wiąże się z redukowaniem strat i uzyskiwanie najlepszego zwrotu z wyłożonych pieniędzy. W usługach zdrowotnych zasada „triage” [procedura segregowania chorych w medycynie ratunkowej przy ograniczonych zasobach, by jak najszybciej dostarczyć pomoc potrze-bującym – przyp. tłum.] jest używana do kierowania środków do osób, które mogą z nich najlepiej skorzystać, niekoniecznie do tych, które znajdują się w najgorszej kondycji. Ta sama zasada wykorzystywana jest w przypadku innych usług. Keen zwraca uwagę na coś, co na-zwał „paradoksem” ustalania targetu: jako że pomoc ludziom o największych potrzebach kosztuje najwięcej, większa ilość potrzeb może zostać zaspokojona, jeśli największe potrzeby zostaną pominięte. To może być podstawą do redukcji środków przeznaczonych na przy-padki, w których potrzeby wzrastają498. Pojawia się problem ze sprawiedliwością – ten model dystrybucji niekoniecznie zdoła pomóc najbardziej potrzebującym.

10.5. Zabezpieczenie społeczne i solidarność

Jedno z najszerzej praktykowanych podejść do poprawy indywidualnie oferowanego zabez-pieczenia wskazuje na nieco inny sposób. Proponuje opcję organizowania pomocy nie przez redystrybucję środków w wyniku zaistniałej zmiany, ale oferując środki zabezpieczające przeciwko zmianom sytuacji. Pojęcie „zabezpieczenia społecznego” jest teraz głównie powiązane z pomocą finansową, ale ogólny sens pojęcia jest dużo szerszy i w wielu krajach wciąż używany, aby odnieść się również do zapewniania opieki zdrowotnej, nie tylko utrzymania dochodów. Większość z nas prawdopodobnie znajdzie się w potrzebie w którymś momencie życia, czy to jako pracownik, czy to jako starsza osoba lub podczas choroby; jest dla nas istotne nie tylko to, by wiedzieć, iż pomoc istnieje, ale przede wszystkim, że jest ona dostępna. Zabezpieczenie społeczne jest ważne nie dlatego, że wypłaca pieniądze, ale dlatego że może być zdolne do wypłacenia ich, gdy wystąpi taka potrzeba. Opieka zdrowotna chroni ludzi, którzy mogą złamać nogi tak samo jak ludzi, którzy już je złamali. Chociaż korzyści zabezpieczenia nie są same w sobie materialne,

497 P. Spicker, 1984, Stigma and social welfare, Beckenham: Croom Helm.498 M. Keen, 1991, Needs and targeting, London: Institute for Fiscal Studies.


173

mają wartość pieniężną; ludzie w Wielkiej Brytanii, gdzie funkcjonuje Narodowa Służba Zdrowia otrzymują wsparcie, za które w Stanach Zjednoczonych trzeba zapłacić, korzystając z prywat-nych ubezpieczeń lub z prywatnej organizacji ochrony zdrowia Health Maintenance Organisation

[zarządza opieką zdrowotną wobec osób dysponujących prywatnymi ubezpieczeniami zdro-wotnymi – przyp. tłum.].Zabezpieczenie społeczne jest uwypuklane w kontekście rozwiniętej gospodarki, ponieważ to właśnie w tych okolicznościach zostało najpierw ustanowione. Odnotowano także nadzwy-czajny rozwój zabezpieczenia społecznego w gospodarkach rozwijających i w gospodarkach wschodzących. W ostatnich latach zabezpieczenie społeczne rozszerzyło się w kilku krajach roz-wijających się, włączając szeroko zakrojone działania w RPA, Meksyku, Indiach, Indonezji, Chinach i Brazylii – Barrientos i Hulme nazywają to „cichą rewolucją”499. Zabezpieczenie społeczne zaofe-rowało istotne korzyści najbiedniejszym w tych krajach, częściowo poprzez usługi bezpośrednie oraz redukcję ubóstwa i ryzyk związanych z biedniejszymi gospodarkami, częściowo poprzez zwalczanie problemów związanych z niepohamowanym wzrostem, a częściowo poprzez jego wpływ na społeczną nierówność. Instytut ONZ ds. Badań nad Rozwojem Społecznym utrzymuje, iż zabezpieczenie społeczne oferuje niespotykaną dotychczas możliwość zintegrowania ochrony środków utrzymania i redukcji ubóstwa w ramach jednego modelu zunifikowanego pojęciowo i politycznie500. Mimo wszystko, warunki, które muszą być spełnione, by świadczenia społeczne zostały dostarczone w krajach rozwijających się nie są wpisane w identyczne struktury, które ustanowiono w stabilniejszych państwach opiekuńczych. Leisering odnotowuje, co następuje:• poziom dostarczanych świadczeń jest często bardzo niski, poniżej minimum egzystencji;• wyraźnie zaznaczają się różnice między administrującymi instytucjami i obszarami;• pokrycie zabezpieczeniem ma często wąski target;• wdrażanie bywa bardzo nieoficjalne, na przykład angażując wspólnoty i szkoły501.

Bank Światowy opisuje zabezpieczenie społeczne w terminach „zarządzania ryzykiem społecznym”502 – podejście, które utożsamia koncepcję z odpowiedzią na ryzyko, podatnością na szkody i niepewnością omówioną wcześniej. Świadczenia i usługi zapewniane w ramach za-bezpieczenia społecznego często spełniają rolę odszkodowania z tytułu ubezpieczenia. Są po to, by chronić ludzi przed konsekwencjami niechcianych zdarzeń, nie tylko jako odpowiedź na po-trzeby. Niektóre ze świadczeń pełnią zastępczą rolę wobec dochodu, zapewniając ludzi, iż będą w stanie utrzymać dotychczasowy styl życia [może to równie dobrze oznaczać, iż bogatsi ludzie otrzymają większe wsparcie niż biedni]. Inne, to prawa przysługujące w zależności od zmiennych warunków; ludzie w określonej sytuacji, takiej jak choroba, macierzyństwo, będą mogli otrzymać usługi, by uniknąć dodatkowych wydatków. Zabezpieczenie społeczne może obejmować „sieci bezpieczeństwa”, ale sieć bezpieczeństwa to nie to samo; zasiłki przyznawane na podstawie testu dochodowego są po to, by ludzie, nie spadli poniżej pewnego poziomu życia, lecz nie po to, by wyprzedzająco uchronić ich przed tą sytuacją.

499 A. Barrientos, D. Hulme, 2009, Social protection for the poor and poorest in developing countries, Oxford Development Studies 37 [4] 439–456.500 UN Research Institute for Social Development, 2010, Combating poverty and inequality, Geneva: UNRID, str. 136.501 L. Leisering, 2009, Extending social security to the excluded, Global Social Policy 9 [2] 246–272, str. 261.502 World Bank, http://go.worldbank.org/R8ABRRLKX0; i zob. World Bank, 2001, Social Protection sector strategy: from safety net to springboard, New York: World Bank.


174

Owa zasada jest rozumiana w Europie pod pojęciem „solidarności”. Zabezpieczenie społeczne rozwinęło się, w dużej części Europy z towarzystw pomocy wzajemnej lub ze związków cecho-wych, których członkowie zgodzili się na wspólne dzielenie ryzyka i odpowiedzialności w zamian za wsparcie503. Idea solidarności jest postrzegana w wielu krajach jako podstawa kolektywnego zaopatrzenia socjalnego; na przykład we Francuskim Kodeksie Zabezpieczenia Społecznego

zapisano, iż „organizacja zabezpieczenia społecznego jest oparta na zasadzie narodowej soli-darności. Gwarantuje pracownikom i ich rodzinom zabezpieczenie w wypadku każdego rodzaju ryzyka, które ograniczy lub doprowadzi do uraty zdolności do zarobkowania”504. Solidarność nie nawiązuje jednak tylko do wspólnego celu; jest też widziana jako zasada „braterstwa”, która uznaje zabezpieczenie społeczne za formę kolektywnej aktywności, w której odpowiedzialność urasta do miary społecznej, a nie tylko indywidualnej505. Większa część historii tej zasady odnosi się do rozrastania się grup uprzednio wykluczonych. Głównym celem francuskiej polityki społecznej było stopniowe rozszerzenie zasięgu i zakresu sieci solidarystycznych, to proces „generalizacji”. Doprowadziło to do mozaiki usług dostarczanych w zależności od wielu różnych warunków, przy jednoczesnej intencji upewnienia się, iż wszyscy pozostają objęci pomocą. Podejście do polityki w tamtych czasach było oparte na dwóch strategiach: na próbie zidentyfikowania i opracowania istniejących modelów wsparcia506 oraz na próbie zintegrowania lub „włączenia” ludzi z marginesu społecznego do dostępnych sieci507. W tym procesie zasada, która najpierw odnosiła się do ubez-pieczeń, zaczęła coraz bardziej odnosić się do redystrybucji508.Wyrażenie „prawie każdy” wskazuje na podstawowe problemy z koncepcją solidarności. Sieci solidarności społecznej są tak ekskluzywne jak i inkluzywne. Definiują kto nie powinien zostać objęty pomocą oraz kto powinien dając pewnym grupom pierwszeństwo, przykładowo synom i córkom sąsiada, działamy przeciwko innym, przykładowo przeciwko imigrantom lub ludziom zwolnionym z długoterminowej opieki psychiatrycznej. W systemach Bismarcka klasyczny układ zakłada, iż chronieni są ludzie zdolni do zapłacenia składek ubezpieczeniowych, natomiast naj-biedniejsi – niezdolni do opłacenia składek – są pozostawieni na marginesie. To samo potwierdza się w wielu krajach rozwijających się, gdzie klasy średnie mają systemy ochronne, na przykład emerytury oraz opiekę zdrowotną, które nie są dostępne dużej części ludności.

10.6. Powszechność [uniwersalizm]

Powszechność jest często przedstawiana jako opcja alternatywna dla selektywności, chociaż – jak sugerują to prezentowane liczne rozwiązania – nie jest jedyną możliwością. Idea usług powszechnie dostępnych sugeruje, iż każdy powinien mieć do nich dostęp, i że wiele z tych usług nie jest usługami selektywnymi, ale nie są to jednocześnie usługi autentycznie dostępne. Termin „powszechny” nie opisuje dobrze procedury, w wyniku której zostaje ustalona docelowa

503 P. Baldwin, 1990, The politics of social solidarity, Cambridge: Cambridge University Press.504 Code de Sécurité Sociale, 2007, art. L111–1, źródło: www.legislation.cnav.fr/textes/lo/css/TLR-LO_CSS_L111–1.htm.505 P. Spicker, 2006, Liberty, equality, fraternity, Bristol: Policy Press.506 Baldwin, 1990.507 R. Lejeune, 1988, Réussir l’insertion, Paris: Syros-Alternatives; E. Alfarandi, 1989, L’insertion, Paris: Sirey; J. Donzelot, 1991, Face a l’exclusion, Paris: Editions Esprit.508 Zob. P. Spicker, 2000, The welfare state, London: Sage.


175

pula odpowiedzi, które nie zależą od tego, czy ludzie w ogóle ich potrzebują – jak pożyczanie sobie igły przez narkomanów lub modernizacja dzielnicy ubogich.Chociaż koncepcja „powszechności” sugeruje jej kompletność, świadczenia uniwersalne często wcale nie są stworzone dla każdego. Jest większe prawdopodobieństwo, iż obejmą kogoś ze zde-finiowanej kategorii: powszechna edukacja podstawowa oznacza edukację dla dzieci, powszech-ne emerytury są dla starszych ludzi. Argument za powszechnością jest argumentem przeciwko selektywnemu podejściu; proces selekcji nie jest ani skuteczny, ani sprawiedliwy, za to trudny w administrowaniu i nie sprawdza się w oferowaniu pomocy wszystkim członkom społeczności.Przeciwieństwem są uniwersalne świadczenia społeczne, które mogą objąć wszystkich na tych samych warunkach. Wraz ze wzrostem poziomu uniwersalizmu upraszcza się administracja; mogą wystąpić przypadki, w których ustalanie targetu przy pomocy szeroko zakrojonych kryteriów okazuje się tańsze od wielu selektywnych alternatyw. Jest wiele pozytywnych argumentów przemawiających na korzyść powszechności. Jednym z nich jest pogląd, iż każdy posiada pod-stawowe potrzeby, które można łatwiej i wydajniej zaspokoić poprzez świadczenia uniwersalne przysługujące każdemu. Ten argument sprawdza się w przypadku dostaw wody pitnej oraz dróg; w latach czterdziestych XX w. ten rodzaj usług został poszerzony o godne mieszkania, edukację oraz opiekę zdrowotną. Drugim takim argumentem jest to, iż powszechność była postrzegana jako sposób ustanowienia nowego rodzaju społeczeństwa – takiego, w którym każdy obywatel ma prawo do podstawowych świadczeń, a podstawowym układem i modelem życia społeczne-go jest taki, w którym nikt nie cierpi z powodu nieusprawiedliwionych niekorzystnych warunków. Jest to jądro ‚instytucjonalnego’ modelu opiekuńczości państwa opisanego w rozdziale 8.

Ramka 10.2: Koszyk podstawowych świadczeń zdrowotnych

Surowość stylu życia i związana z nią oszczędność jest na Zachodzie często rozumiana jako synonim cięć lub ograniczeń – zmniejszenia wydatków, wydawania tej samej kwoty na większą liczbę obywateli, redukcji strat oraz ograniczenie roli sektora publicznego. Wcześniej znaczenie tego słowa było inne, jest też inne w dużej części krajów rozwijających się. Oszczędność tak rozumiana to radzenie sobie przy wsparciu minimalnych kwot, bez nadmiaru niczego lub luksusu, a to często oznacza rosnącą rolę sektora publicznego, a nie jego ograniczanie. Centralnym problemem, z którym muszą się zmierzyć kraje rozwijające się jest względnie mała ilość pieniędzy do wydania na zaspokojenie wysokiego poziomu potrzeb. Raport Banku Światowego o rozwoju na świecie [The World Development Report] z roku 1993 utrzymuje, iż kraje rozwijające się musiały zaprzestać prób imitowania zaawansowanej technologicznie opieki zdrowotnej w stylu zachodnim, koncentrując się na tym, jak uzyskać najlepsze efekty za niewielkie sumy pieniędzy, na które mogą sobie pozwolić. Osiągają to głównie dzięki skon-centrowaniu się na efektywności uniwersalistycznych rozwiązań.

Rządy krajów rozwijających się powinny wydawać dużo mniej – średnio około 50% mniej – niż wydają obecnie na mało opłacalne wynalazki i zamiast tego podwoić lub potroić wydatki na programy podstawowej opieki zdrowotnej, takie jak szczepienia ochronne, prewencja AIDS i podstawowe usługi kliniczne. Minimalny koszyk podstawowych usług klinicznych mógłby objąć opiekę zdrowotną dla chorego dziecka, planowanie rodziny, opiekę prenatalną i położniczą, leczenie gruźlicy oraz chorób przenoszonych drogą płciową509.

509 World Bank, 1993, World Development Report 1993: Investing in health, Washington DC: World Bank.


176

Należy zauważyć, że na liście priorytetów nie znalazły się, między innymi: ochrona przed poważnymi wypadkami oraz urazami, świadczenia dla ludzi starszych, opieka psychiatryczna, opieka okulistyczna i stomatologiczna czy wsparcie dla niepełnosprawnych. Nie oznacza to, że nie są one istotne, ale długoterminowa, intensywna interwencja jest droga i nie oferuje takich samych rezultatów. W kolejnych latach, część krajów wprowadziła podstawową lub minimalną opiekę zdrowotną, nazywaną również koszykiem podstawowych świadczeń zdro-wotnych oraz stosując do niej inne terminy odzwierciedlające jej charakter. Koszyk podstawowych świadczeń zdrowotnych w Etiopii na przykład zawiera:• świadczenia dla rodzin i dzieci;• świadczenia pomagające radzić sobie z chorobami zakaźnymi, w tym: gruźlicą i HIV/AIDS;• podstawowa opieka medyczna oraz leczenie poważnych stanów chronicznych;• opieka higieniczno-sanitarna;• edukacja zdrowotna oraz umiejętność komunikowania się w zakresie ochrony zdrowia510.

Koszyk podstawowych świadczeń zdrowotnych w Liberii zawiera:• działania na rzecz redukcji współczynnika umieralności wśród matek, noworodków i dzieci poniżej piątego

roku życia,• rutynowe szczepienia,• interwencje żywieniowe,• podstawowe świadczenia zdrowotne,• leczenie malarii,• infekcje przenoszone drogą płciową, HIV oraz AIDS,• kontrolę gruźlicy i trądu,• bezpieczne macierzyństwo,• wybrane usługi społeczne,• zabezpieczanie gotowości na wypadek sytuacji wyjątkowej,• podstawowe leki oraz sprzęt medyczny511.

Oba systemy dostarczają opieki medycznej na trzech poziomach: poziom pierwszy to podstawowa opieka medyczna, następnie – leczenie w dużych klinikach i szpitalach na podstawie skierowania oraz na trzecim, centralnym poziomie – centralna jednostka kierująca ochroną zdrowia dla całego kraju.Wskaźniki w krajach rozwijających się bywają czasami mało wiarygodne, ale między 2000 i 2012 r., pomimo niepokojącego wzrostu w latach 2007–2009, Liberia zredukowała umieralność dzieci poniżej 5 roku życia ze 135 zgonów na 1000 dzieci do 73 zgonów. Etiopia zredukowała umieralność dzieci poniżej 5 roku życia z 166 zgo-nów na 1000 dzieci w roku 2000 do 88 w 2011 r. Są to przykłady ogólnego trendu, jaki The Economist nazwał „najlepszą historią postępu”512.

10.7. Państwo opiekuńcze: kompleksowe zabezpieczenie

Opis systemów opiekuńczości jako wzorców zazwyczaj sugeruje jednolitość i konsekwencję poli-tyki, które są rzadko spotykane w praktyce. Decyzje i działania podejmowane w jednej z dziedzin polityki nie zawsze bazują na tych samych zasadach, na których bazują w innych. Podobnie nacisk w literaturze na ideologie ma zazwyczaj sugerować, iż występują modele zależności między różnymi rodzajami polityki. Niezależnie od tego, jako że wywodzą się one ze skomplikowanych, kwestionowanych politycznych środowisk, dokonywane na ich gruncie wybory mogą pociągać je w przeciwnych kierunkach; decydenci z reguły mają różne cele, często będące we wzajemnym

510 www.who.int/healthsystems/topics/delivery/technical_brief_ehp.pdf511 www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---ilo_aids/documents/legaldocument/wcms_126728.pdf512 Economist, 19 maja 2012 r.


177

konflikcie. Tak czy inaczej, to, co polityka może zdziałać w praktyce, zależy od całej serii kompro-misów, środków, zewnętrznych ograniczeń oraz popytu kreowanego przez inne rodzaje polityki. Te same zastrzeżenia tyczą się rozważań na temat strategii oraz metod.Nie zdarza się często, by różne podejścia i metody zostały zaadaptowane jako część całościowej i jednolitej strategii, tym niemniej fakty te mają miejsce. Brytyjskie „państwo opiekuńcze” zo-stało rozwinięte jako kompleksowy zbiór systemów. Beveridge zdawał sobie sprawę jak każdy administrator świadczeń, który działał w kraju w przeciągu stulecia, iż nie było możliwe odse-parowanie pomocy ubogim, świadczeń zdrowotnych i mieszkalnictwa. [Uwagę na ten temat zawarł na przykład Edwin Chadwick w raporcie na temat warunków sanitarnych z roku 1842513]. Beveridge zadeklarował, że jego system zabezpieczenia społecznego będzie bazował na pew-nych „założeniach”, bez których jako system nie mógłby działać514. Obejmowały one państwową opiekę zdrowotną, zasiłki na dzieci oraz pełne zatrudnienie. Skąd te założenia? Wielce kuszące było to, by użyć je jako chwyt propagandowy, ale kryło się za nimi coś więcej. Opieka zdrowotna była nieodłącznie kojarzona z zabezpieczeniem społecznym, ponieważ, jak odkryli to Chadwick i nieco później administratorzy Prawa Ubogich w XIX w., choroby w największym stopniu były przyczyną ubóstwa. Jeśli ludzie byli chorzy, a żadne inne źródło dochodów nie było im dostęp-ne, musieli prosić o pomoc dla ubogich. Połączenie bezrobocia z ubóstwem było oczywiste; pełne zatrudnienie było konieczne, ponieważ w innym wypadku ludzie byliby zmuszeni prosić o pomoc finansową, z drugiej, nie mniej ważnej, ponieważ ludzie muszą mieć zatrudnienie, by wpłacać do systemu i tym samym go finansować. Dodatki rodzinne były potrzebne, z punktu widzenia Beveridge’a, aby chronić dochody ludzi pracujących, gdyż w innym wypadku mogłoby się okazać, że lepiej byłoby nie mieć pracy, jeśli przy tym miałoby się dużo dzieci [w innej części Europy obawy były odwrotne – konkretnie, strach, iż współczynnik urodzeń obniżyłby się, gdyby rodzenie dzieci okazało się nieekonomiczne. We Francji to raczej zasiłki rodzinne niż zasiłki dla ubogich stanowiły podstawy systemu, w którym ludzie bezrobotni, chorzy lub samotni rodzice otrzymywali wsparcie515]. Taki sam argument można byłoby oczywiście przedstawić w odniesie-niu do edukacji, jako że tak edukacja, jak dobrobyt dzieci są podstawą społecznej przebudowy – i wielu innych elementów.Wizja ta współcześnie utraciła na doniosłości. Separacja różnych elementów państwa opiekuńcze-go, która pozwoliła wyodrębnić jego części składowe doprowadziła do coraz większego podziału w dyskursie, w którym dyskutuje się na temat zabezpieczenia, jego metod i operowania nimi oraz problemów, którym musi stawić czoła. Świadczenia są oferowane niezależnie. Ubóstwo było głównym motywem, który połączył wszystkie świadczenia; obecnie jest traktowane jako kwestia zabezpieczenia społecznego. Pierwszym rozwiązaniem w przypadku chorób są usługi opieki medycznej; kiedyś były nim czysta woda, mieszkalnictwo oraz dochód. Można to rozpatrywać w kategoriach awansu społecznego. Ubóstwo w krajach Europy Zachodniej i Europy Północnej rozpatrywane jest w kategoriach dochodu, ponieważ infrastruktura budownictwa mieszkalnego, opieki zdrowotnej oraz edukacji są według wielu osób w pełni kompletne. Budownictwo w tych krajach nie wywiera dużego wpływu na zdrowie, ponieważ w większości wypadków zmieniło się

513 E. Chadwick [1842], Report on the sanitary condition of the labouring population, Edinburgh: Edinburgh University Press 1965.514 Beveridge Report, 1942, Social Insurance and Allied Services, Cmd 6404, London: HMSO.515 P. Spicker, 2002, Francem w J. Dixon, R. Scheurell [red.] The state of social welfare: the twentieth century in cross-national review, Westport, CT: Praeger.


178

na plus nie do poznania w ostatnich sześćdziesięciu latach. Jednocześnie kwestie te są współza-leżne; trudno jest sformułować stosowną strategię walki z ubóstwem, która nie obejmowałaby jednocześnie świadczeń na rzecz zdrowia, mieszkalnictwa oraz dochodów; podobnie w przy-padku strategii propagowania zdrowia, która wymagałaby uwzględnienia dochodów, mieszkal-nictwa i środowiska; odnosi się to zresztą do całej polityki społecznej, która – aby można było sformułować stosowną strategię ograniczania ubóstwa – powinna nawiązywać do świadczeń medycznych, mieszkalnictwa czy dochodów.

TEMAT DO OMÓWIENIA

Systemy bazujące na solidarności oraz systemy zabezpieczenia społecznego nie zawsze są dostępne dla wszyst-kich. Czy jest zasadne zabezpieczenie pomocy dla mniejszej liczby osób, jeśli oznaczałoby to poprawę jakości świadczeń?

179

11. POLITYKA W PRAKTYCE

11.1. Analiza polityki

Polityka społeczna jest obszarem nauki stosowanej w praktyce i dowolne poprawne zrozumienie przedmiotu polityki społecznej musi ze sobą nieść również świadomość implikacji wdrożenia konkretnych działań w praktyce. Większość pozycji poświęconych analizie politycznej zajmuje się wyjaśnieniem, czym jest polityka, jak jest rozwijana i dlaczego jest istotna516. Zrozumienie procesu, w wyniku którego powstaje polityka jest ważną częścią polityki społecznej w ogólnym pojęciu. Jednakże nauka o polityce społecznej jest czymś więcej niż samo zrozumienie, co się w niej dzieje; jest to ważne, by móc budować sądy oraz rozważać decyzje w sprawie podejmowanych działań. Aby to uczynić, studenci i praktycy pracujący w obszarze przedmiotu powinni potrafić zestawiać informacje, by oceniać działania polityczne. Muszą zdawać sobie sprawę, jakie wpływy wywiera polityka, czy jest poprawnie implementowana oraz, jeśli zachodzi taka potrzeba, znaleźć odpowiedź na pytanie – co z tym zrobić. Umiejętności i podejście potrzebne do wykonywania tej pracy są silnie powiązane z „analizą polityki”, ale jest to inny rodzaj analizy polityki od tego, który możemy znaleźć w literaturze akademickiej. Jest to raczej analiza dla polityki niż analiza polityki.Główną zasadą analizy, jakiejkolwiek, jest rozłożenie skomplikowanych kwestii na inne, mniej skomplikowane. Na początku, analiza polityki wymaga przynajmniej trzech kroków:1. ustanowienia kryterium oceny – skąd możemy wiedzieć, iż polityka działa lub nie;2. identyfikacji jej wyników oraz efektów;3. porównania efektów z kryteriami.

Istnieje argument za tym, by poczynić owych kroków więcej. Literatura poświęcona polityce publicznej nawiązuje do zawiłego modelu nazywanego podejściem „racjonalnym” w tworzeniu polityki. Model racjonalny to długa lista etapów, przez które powinni przejść autorzy planów w celu podejmowania uzasadnionych decyzji. Poza przedstawionymi tutaj krokami, racjonalne tworzenie polityki zakłada rozpoczęcie jej od oceny środowiska wyjściowego. Działania polityczne mają potencjalnie coś osiągnąć; mają intencje. Intencje muszą zostać poddane operacjonaliza-cji i kolejno zostać przetłumaczone na osiągalne cele. Następnie musi nastąpić badanie alter-natywnych środków osiągnięcia wyznaczonych celów. Polityka musi zostać użyta w praktyce;

516 Zob. np. M. Hill, 2005, The public policy process, Pearson/Longman.

Analiza polityki Intencje Wartości Cele Metody Wdrażanie Wyniki Analiza w praktyce


180

racjonalne podejście opowiada się za tym, by uznać proces wdrażania za część zrozumienia tego, jak polityka zadziała.

Ryc. 11.1: „Racjonalne” tworzenie polityki

Monitoring i ocena efektów są równie wartościowymi częściami racjonalnej procedury517.Model racjonalny jest przedstawiany na różne sposoby w różnych miejscach: niektóre prezen-tacje odnotowują jedynie cztery etapy [intencje, metody, wdrażanie i rezultaty], inne wyliczają aż dziesięć lub więcej [kontekst, intencje, zamiary, cele, metody, przewidywanie konsekwencji, selekcja, wdrażanie, obserwowanie, ocena i odbiór]. Zielona księga HM Tresaury [ministerstwa gospodarki i finansów w Wielkiej Brytanii – przy. tłum.] opisuje cykl uwzględniając:

Î uzasadnienie polityki; Î identyfikacje celów; Î szacowanie opcji; Î wdrażanie i obserwację; Î ocenę;

Î odbiór518.

Chociaż terminologia jest nieco inna, cykl odzwierciedla to samo podejście. Rozdziela tworzenie polityki i praktykę na dwa oddzielne etapy, które należy kolejno przebadać.Podejście racjonalne było obszernie krytykowane, ponieważ nie opisuje, jak polityka działa w praktyce. W prawdziwym życiu etapy są trudne do rozdzielenia. Decyzje zależą od sytuacji, negocjacji, środków, kompromisów, presji, dyskusji i wielu innych rzeczy. Racjonalność wymaga od decydentów więcej niż jest to wykonalne – badanie alternatywnych postaw i ich konsekwencji

517 Zob. np. A. Fauldi, 1973, Planning theory, Oxford: Pergamon; N. Gilbert, H. Specht [red.] 1977, Planning for social welfare, Englewood Cliffs NJ: Prentice-Hall, cz. 2; S. Leach, 1982, In defence of the rational model w S. Leach, J. Stewart, Approaches in public policy, London: George Allen and Unwin.518 HM Treasury, The Green Book, www.hm-treasury.gov.uk/media/785/274/Green_Book_03.pdf, str. 3

Polityka w praktyce

181

zajmuje dużo czasu, jest drogie i często poprzestaje na spekulacji519. Jednakże model racjonalny jest przydatnym punktem wyjścia, by rozłożyć duży problem na mniejsze, łatwiejsze do zro-zumienia kwestie oraz wskazuje na pewne ważne sprawy, które w innych okolicznościach nie zostałyby wzięte pod uwagę.

Ramka 11.1: Strategia na rzecz Ograniczania Ubóstwa [Poverty Reduction Strategy Papers, PRSPs]

Racjonale planowanie może wydawać się ciężkim akademickim ćwiczeniem, ale proces ten rodził się stopniowo na poziomie rządowym na całym świecie. Wszystko zaczęło się w rządzie amerykańskim w latach sześćdziesiątych XX w.; rozprzestrzeniło się stamtąd do innych angielskojęzycznych krajów; weszło do kanonu europejskich proce-dur w późnych latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku. Jednym z głównych mechanizmów, dzięki którym proces rozprzestrzeniał się w ostatnich latach były opracowania strategiczne dotyczące zmniejszenia ubóstwa [Poverty Reduction Strategy Papers, PRSPs] wymagane od rządów krajów rozwijających się przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy i Bank Światowy520. Proces został ogłoszony w grudniu 1999 r. W momencie pisania tej publikacji w 2012 r., 66 rozwijających się krajów przygotowało PRSPs w formie opisu działań tymczasowych [pod koniec 2014 r. było 68 krajów – przyp. tłum., które rozpoznają problemy i wyjaśniają, jakie działania zostaną podjęte w przyszłości lub w formie kompletnych programów, z których zdawane są coroczne raporty i które są aktualizowane co trzy lata. MFW wezwał do współpracy większą liczbę państw i zasugerował w poprzednich raportach, że liczba krajów uczestniczących w procesie szybko wzrośnie do ponad 70521.Postawa zgodna z PRSP wymaga od rządów konsultowania się z partnerami społecznymi, aby uaktywnić ich udział w rozwoju programu, skonkretyzować zamiary i intencje i aby określić, co zostało zrobione oraz co pozo-staje do zrobienia. MFW i Bank Światowy określają proces jako:

określanie wyraźnych celów i targetów, które są powiązane z działalnością publiczną; ulepszanie bu-dżetu i monitorowanie systemów; otwarcie przestrzeni na dyskusję o krajowych priorytetach i kon-kretnych działaniach nakierowanych na redukcję ubóstwa oraz wzrost; wypełnianie luk w analizach przypadków w konkretnych krajach; przydział i harmonizowanie pomocy finansowej z konkretnymi krajowymi priorytetami522.

Za wyjątkiem ostatniego, są to typowe działania celowe ujęte w procesie racjonalnego planowania. Połączenie z pomocą finansową ma jednakże kluczowe znaczenie dla rozprzestrzenienia się procesu; zaangażowanie w pro-ces jest niezbędne, aby otrzymać międzynarodowe fundusze.Proces PRSP nie narzuca konkretnych rozwiązań wobec podejmowanych polityk, ale oferuje szczegółowe po-radniki na temat tego, w jakie działania powinien zaangażować się rząd, by przygotować opracowania. Rządy są zachęcane do konsultowania się z partnerami społecznymi, aby sformułować plany działania i wypracować zdolność oceny ich pracy.Rzecz, jaką MFW i Bank Światowy uznają za „dobrą praktykę” obejmuje przygotowanie danych dla decydentów; rozwi-janie konsultacji oraz partycypacji; budowę połączeń między istniejącymi instytucjami; ustalanie realnych targetów523.Niektóre raporty z pewnością zawodzą te oczekiwania. Niezależne organizacje były krytyczne w stosunku do nie-których rządów z powodu braku konsultacji i zaangażowania w proces ludności cywilnej524. Postawa MFW była nieco bardziej wyrozumiała; w swoich ocenach raportów starają się zachęcić do dalszej pracy i nie skupiają się na negatywnej krytyce.

519 Faludi, 1973.520 Zob. www.imf.org/external/np/prsp/prsp.asp.521 International Monetary Fund and World Bank, 2005, 2005 Review of the Poverty Reduction Strategy Approach, www.imf.org/external/np/pp/eng/2005/091905p.pdf.522 IMF/World Bank, 2005, str. 87.523 International Monetary Fund/International Development Association, 2002, Review of the poverty Reduction Strategy Paper [PRSP] Approach, www.imf.org/External/NP/prspgen/review/2002/032602a.pdf.524 Coopération Internationale pour le Développement et la Solidarité/Caritas Internationalis, 2004, PRSP: Are the IMF and World Bank delivering on promises?, www.cidse.org/docs/200404221144166307.pdf.


182

Wszelkie bezpośrednie korzyści z procesu odnoszące się do kategorii redukcji ubóstwa zostały opisane, nie bez powodu, jako „skromne”525, ale nie jest dostatecznie jasne, iż redukcja ubóstwa jest tym, czym głównie zajmuje się polityka. To, co tak naprawdę zawierają plany, powinno zostać zatwierdzone na poziomie krajowym; mogą to być plany wzrostu gospodarczego, polityka społeczna czy środki polityczne służące włączaniu różnych aktorów w procesy rozwoju. Wspólne elementy są formalne. Międzynarodowe organizacje w rzeczywistości testują to, czy kraje te stosują – przejrzystość, otwartość, partycypację, planowanie czy rozwój zdolności – a są to raczej kwestie dobrego zarządzania niż redukcji ubóstwa. PRSPs prezentuje jedno z najbardziej niezwykłych zadań, jakiego kiedykolwiek się podjęto się wobec zarządzania w układzie międzynarodowym.

11.2. Intencje

Określenie intencji jest kluczowe dla ustalenia kryteriów oceny sukcesu lub porażki danej polityki. Niektóre kryteria opierają się na zasadach lub na ogólnych regułach, na przykład: „opieka nad dzieckiem powinna odbywać się w zgodzie z najlepiej pojętym interesem dziecka” lub „korzyści powinny skłaniać do pracy tych, którzy są do niej zdolni”. Podejściem alternatywnym jest rozpo-częcie od normatywnego zamiaru lub końcowego efektu. Może się to odnosić do generalnego celu jakim jest „eliminacja ubóstwa”; może też odnosić się do jakiegoś modelu lub wzorca jak „wolny rynek”. W wielu przypadkach prowadzi to do tego samego co osąd na podstawie zasad, ale nie zawsze są to dokładnie takie same operacje. Jest pewien ogólny problem z ekonomią dobrobytu „drugich najlepszych” opcji [„second-best” options]: kompromis może oznaczać pogwał-cenie wstępnych założeń, które czyniły pewną opcję atrakcyjną526. Oznacza to, że jeśli opcja B jest mniej atrakcyjna od opcji A, kompromis leżący między nimi w połowie drogi mógłby być gorszy niż którakolwiek z opcji. Przykładowo, abstynencja narkotykowa może być bardziej atrakcyjna od zarządzania uzależnieniami, ale częściowa abstynencja może być gorszą opcją niż dwie wyj-ściowe. Opracowując zasady i kierując się ku specyficznym celom można doprowadzić do wielu różnych rezultatów. Praca nastawiona na cel może być użyta jako usprawiedliwienie środków, nawet jeśli początkowo ludzie znajdują się w gorszej sytuacji. To bardzo niebezpieczne położenie: Stalin czuł się kompetentny, by legitymizować swoje działania, ponieważ cel, który sobie zało-żył, gospodarcze prosperity w socjalistycznym państwie, usprawiedliwiał środki527. W podejściu nastawionym na zasady, każdy etap procesu musi być kompatybilny z normami i wartościami – wartościami takimi jak prawa człowieka, praworządność czy ochrona narażonych na szkody. Cząstkowe polityki społeczne podejmowane na niższych poziomach również będą pociągały za sobą cele poboczne – zaangażowanie w gospodarkę, odpowiedzialność finansową, ostrożne działania – które muszą być zrównoważone oddzielnymi rozważaniami.Określanie pozytywnych intencji oficjalnych organów jest prawdopodobnie najprostszą częścią procesu, przede wszystkim dlatego, że owe intencje są często jawnie widoczne w działaniach politycznych, a po drugie dlatego, iż domyślnie możemy uznać poprawę dobrobytu za pod-stawowy test intencji. Przykładowo, intencją usług na rzecz osób starszych może być poprawa ich dobrobytu; przedłużenie ich niezależnego bytu we własnych domach tak długo jak to tylko

525 CIDS/Caritas, 2004, 3.22526 C. Brown, P. Jackson, 1978, Public sector economics, Oxford: Robertson, str. 20.527 A. Nove, 1964, Was Stalin really necessary?, London: George Allen and Unwin.

Polityka w praktyce

183

możliwe; zaoferowanie wsparcia słabowitym starszym ludziom i ich opiekunom; a w przypadku, kiedy zachodzi potrzeba rozważenia innych form opieki, złagodzenie ich ostatecznej drogi tak jak to tylko możliwe. Wiele usług i instytucji wyjaśnia, jakie są ich szersze intencje; czasami intencje stają się oczywistymi po przeczytaniu literatury. Następnie te przeradzają się w testy służące do oceny usług.Jednocześnie istnieją ważniejsze obszary niepewności. Intencje mogą być określone pozytywnie – jako czynniki, które należy osiągnąć – lub negatywnie, czyli oparte na zdarzeniach, których na-leży unikać. Przykładem pozytywnie określonej intencji jest działanie zgodne z poszanowaniem ludzkiej wolności. Działanie polityczne jest często zaliczone do bezprawnych, jeśli nagina tę re-gułę i za w pełni legalne, jeśli tego nie robi. Intencje określone negatywnie są dużo trudniejsze do rozpoznania niż te określone pozytywnie, ponieważ jest mało prawdopodobne, iż zostaną wspomniane aż do momentu, kiedy jakaś zasada zostanie nagięta. Przykładowo, z reguły jest raczej ukryty niż w pełni oczywisty fakt, iż usługi nie powinny kosztować za dużo; powinny być w nich zachowane profesjonalne standardy, nie powinny zasmucać swoich politycznych mi-strzów, a pracownicy powinni móc obserwować zasady finansowej poprawności; powinni być zdolni do raportowania swoich osiągnięć w czytelniej formie. Usługi często popadały w kłopoty z całym zbiorem zasad często niezapisanych i niewyjaśnionych, co oznacza, że zostały ocenione jako wybrakowane.Innym źródłem dwuznaczności jest treść normatywna wielu intencji. Kryteria, które mogą się wydawać techniczne [przykładowo, czy działanie polityczne wpływa redystrybucyjnie lub czy jest opłacalne] mogą ukrywać sądy normatywne. Przykładem podanym wcześniej była próba zdefiniowania ubóstwa. Różne testy mogą przynieść zróżnicowane rezultaty.Należy też podkreślić, iż wybór odpowiednich kryteriów jest osądem politycznym. W podej-mowaniu decyzji na arenie politycznej z reguły nie ma miejsca na negocjowanie interesów będących w konflikcie. Czynniki, które decydują o wyborze takiej a nie innej polityki mogą nie być jasne. Tak jak nie zawsze jest jasne, czyim interesom służą działania polityczne; nie zawsze muszą służyć odbiorcom.

11.3. Wartości

W dokumentach politycznych często wyraźnie zawarte są oświadczenia dotyczące wartości. Przykładami są oświadczenia dotyczące wzmocnienia, społecznej integracji lub propagowania zdrowia. Wartości często przewodzą akcjom organów politycznych. Opisanie czegoś jako „prze-wodnika” implikuje, iż jest mało prawdopodobne, by miało charakter nadrzędny; będzie po pro-stu jednym z wielu czynników. Nawet jeśli wartości są silnie podkreślane, wciąż pozostaje tam niewiele miejsca na absoluty: ludzie mogą na przykład mówić, iż przedkładają potrzeby swoich klientów ponad wszystko inne, ale każdy organ musi rozważyć inne kwestie – nawet jeśli chodzi jedynie o określenie skąd czerpane są pieniądze.Wartości, które zostają wyrażone jako część polityki są z reguły określane pozytywnie: reprezen-tują cele działań politycznych. Przykładem jest zdrowie, dobrobyt oraz sprawiedliwość społeczna. Wiele z nich odpowiada konkretnym typom organów/agencji lub działań politycznych. W społe-czeństwie demokratycznym jednakże są obecne pewne ogólne zasady, które przecinają granice


184

wyznaczone dla wyróżnionych usług. Charakter wielu „demokracji” jest zmienny, ale dzielą one wspólne podejście do rządów zinstytucjonalizowanych. Kluczowe elementy obejmują:

Î zasada czynienia dobra – usługi publiczne są po to, by służyć obywatelom. Usługi publiczne powinny czynić dobro, na przykład polepszać dobrobyt, poprawiać ludzkie zdrowie, ochra-niać narażonych na szkody czy redukować niedogodności. Bryson zaleca mapę „etycznej analizy” z wyraźnym uwzględnieniem relatywnego szacunku zasięgu efektów, narażenia na szkody [lub uszkodzenie] innych ludzi, możliwość zrekompensowania i dopasowania z innymi ogólnymi celami528. Jego postawa jest niezwykle normatywna, ale musi być lepszą opcją jawne wyjaśnienie tych kwestii niż przyjęcie ich bez zakwestionowania.

Î zasada obywatelstwa – usługi publiczne należą do obywateli. Wiele z nich bazuje na kon-cepcji przysługującego prawa lub uprawnienia [głównymi wyjątkami jest system prawa karnego i instytucje karne, gdzie ludzie mogą być przetrzymywani w zawieszeniu niektó-rych ze swoich praw; ale nawet w tych przypadkach pojawia się domniemanie, iż interesy użytkownika muszą zostać zabezpieczone].

Î zasady postępowania – może wydać się dziwne wynoszenie metody postępowania do rangi wartości, ale procedura ma fundamentalne znaczenie dla sposobu, w jakim funkcjonują usługi publiczne w demokracji. Fundamentem demokracji jest praworządność, nie mniej niż zasady wyborcze. W każdej służbie publicznej, bez żadnego wyjątku, istnieją ograniczenia instytucjonalne, finansowe, administracyjne lub prawne, regulujące zachowanie organów.

Î zasady odpowiedzialności. „demokratyczna odpowiedzialność” jest z reguły interpretowana pod względem struktury władzy: nawet jeśli urzędnicy nie zostają wybrani, odpowiedzial-ność za podejmowanie decyzji wyprowadzana jest z procesów elektoralnych, a urzędni-cy w sektorze publicznym są ostatecznie odpowiedzialni za swoje działania wobec ludzi. Praktyczne implikacje tej koncepcji zostały szerzej omówione w rozdziale 13.

Wiele zasad ma raczej charakter negatywny niż pozytywny; nie mówią o tym, co ludzie powinni robić, ale mówią o tym, czego nie powinni robić. Negatywne wytyczne są po prostu tak samo ważne jak i te pozytywne, ale są trudniejsze do rozpoznania. Często są raczej ukryte niż jasno wy-rażone. W przypadku wartości, dość często nie jest możliwa ich bezpośrednia identyfikacja: wiele z nich jest domyślnymi kondycjami, które stają się czytelne, kiedy zostają naruszone. Od polityków zaangażowanych w działania polityczne nie powinno oczekiwać się deklaracji, iż to co robią jest szczere, bezstronne i bez myśli o osobistym wynagrodzeniu urzędników, którzy będą wdrażać konkretne rozwiązania, ale oczywiście, jeśli tego nie zrobią, może być to uzasadnionym powo-dem krytycyzmu. W Wielkiej Brytanii nie jest koniecznością, by lokalna władza deklarowała, iż nie popiera nepotyzmu lub przysięgała przed obywatelami, ale jeśli już się to przydarza, ma to miej-sce stosunkowo rzadko. Wytyczne pozytywne mogą ukrywać te negatywne. Gdy dany organ opisuje siebie jako ten, który działa na rzecz „upełnomocnienia ludzi” nie możemy być pewni, co ma zamiar zrobić, ale powinno to przynajmniej oznaczać, iż w swoich planach nie ma za-mknięcia odbiorców usług w jakimś odosobnieniu [nie jest to wymyślony przykład: przydarzyło

528 J. Bryson, 2004, What to do when stakeholders matter, Public Management Review 6 [1] str. 21–53.

Polityka w praktyce

185

się to naprawdę, pindown funkcjonował jako forma kary w pewnym domu dziecka w latach 90. XX wieku, jest to podejście do dyscypliny oparte na izolacji, poniżeniu i konfrontacji529].Umberto Eco wygłosił kiedyś komentarz, iż jeśli zależy ci na poznaniu problemów danego orga-nu, powinieneś spojrzeć na jego zasady i przyjąć założenie odwrotne530. Tak się dzieje, ponieważ kwestie, które są wystarczająco ważne, by o nich wspomnieć, z reguły są tymi najbardziej god-nymi powątpiewania. Przykładowo, plany dotyczące opieki w wymiarze lokalnym nie mówią wiele o radzeniu sobie z oszustwami, egzekwowaniu łapówek czy wykorzystaniu fizycznym, nie dlatego że się to nie przydarza, ale dlatego, że autorzy planów nie czują potrzeby składania oświadczeń dotyczących tych kwestii. Plany jednak, jak by nie patrzeć, mają dużo do powiedzenia o traktowaniu ludzi jako jednostek, oddawaniu im głosu i zapewnianiu polityki ścisłej współpracy. Czytając to możesz być pewny, iż ludzie są stworzeni po to, by wpasowywać się w założone z góry kategorie, że życzenia użytkowników usług społecznych nie zostają uwzględnione i że w różnych momentach będą oni próbowali jakoś uporać się z usługami najróżniejszego typu. Reguła Eco może jest odrobinę cyniczna, ale na pewno nie można o niej powiedzieć, że jest całkowicie nie na miejscu.

11.4. Cele

Intencje mogą być wyrażane w bardzo ogólnych pojęciach, na przykład, iż „ta polityka powinna doprowadzić do wzrostu użyteczności z wartości jaką przedstawiają pieniądze” lub „powinna wspierać niezależność ludzi w ich własnych domach”. Mogą być też mocno doprecyzowane, na przykład oświadczenie, iż „zasiłki powinny być precyzyjnie wyliczane przynajmniej w 95% przy-padków”. Dla wygody zamiar z pierwszej grupy określa się jako „intencję” [aim]; zamiar z drugiej grupy to „cel” [goal lub target]. Rozróżnienie to powinno być stosowane z ostrożnością, ponie-waż nie ma arbitralnych ustaleń, co te terminy tak naprawdę oznaczają. Ważną różnicą między obiema klasami jest to, iż drugi typ stanowi część operacyjną lub jest przetłumaczalny na ter-miny, które mogą być użyte w działaniu. Cele operacyjne zawierają z reguły jakiś rodzaj ogólnej zasady przyczajonej za nimi, ale w standardowym poradniku na temat planowania pojawia się informacja, że zarówno intencje jak i cele powinny zostać wyjaśnione. Proces operowania cela-mi – tłumaczenie ogólnych koncepcji na konkrety – jest kluczowy przy tworzeniu polityki, ale często zostaje przyćmiony przez nieudane rozpoznanie różnicy między przyjętymi na początku zasadami a praktycznymi szczegółami.Proces ustalania części operacyjnej jest często postrzegany jako kwestia czysto techniczna, ale nie jest to bezpieczne podejście. Problem polega na tym, iż niektóre kwestie zmieniają się w tym procesie; początkowa troska o bezrobocie, ubóstwo lub bezdomność może zostać przekształcona w coś innego. Przykładowo, usługi, które w intencji miały początkowo ograniczać ubóstwo, zaczy-nają się tyczyć standardów życia, aby ostatecznie skoncentrować się na niskich dochodach – jako że niskie dochody to najlepszy wskaźnik problemów ubóstwa. Jest to wiarygodne uzasadnienie ponownego zdefiniowania koncepcji. Ubóstwo w XIX wieku było postrzegane przede wszystkim

529 Zob. np. L. Bell, C. Stark, 1998, Measuring competence in physical restraint skills, Edinburgh: Scottish Office.530 U. Eco, 1987, Foucault’s pendulum, London: Secker and Warburg.


186

jako problem miejski; społeczne ankiety Bootha skupiały się na dystrybucji miejskich problemów, ale debaty na temat jego prac skupiły się zamiast na nich na kwestii budżetów i płacy minimal-nej531. Rowntree zbudował na tym temat, w którym całkowicie odwrócił percepcje, aby kwestia ubóstwa stała się jak najbardziej kwestią dochodów532. Kiedy w latach 60. i 70. XX wieku kwestia miejskiego ubóstwa stała się poważnym problemem, jednym z najbardziej przytłaczających głosów krytycznych był ten mówiący, iż ubóstwo nie jest geograficznie scentralizowane533. Jest to niewątpliwie prawda, ale nie wynika z tego, iż biedne obszary nie powinny być uważane same w sobie za obiekt troski; pokazuje to stopień, w jakim rozumienie „ubóstwa” zostało zdominowane przez metody jego pomiaru.Może zaskakiwać, iż cele powinny stać się częścią operacyjną procesu jeszcze zanim wybrane zo-staną metody. Koncepcja konkretyzowania oczekiwanych rezultatów – „zarządzanie poprzez cele” [MBO – stała się częścią ważnej zmiany w modelu rządzenia. Implikuje, iż cel może zostać osiąg-nięty różnymi, elastycznymi metodami. Milenijne Cele Rozwoju [The Millennium Development

Goals – Ramka 6.1] są prawdopodobnie przykładem – ale w momencie, kiedy są mile widziane jako wyrażenie woli oraz jako kryteria do oceny, jest kwestią sporną, czy doprowadziły bezpo-średnio do poprawy, która nastąpiła. Liczby końcowe są zdominowane przez jeden kraj [Chiny], który nie wykazał się dużym zainteresowaniem owymi celami. Bank Światowy zwykle wyraźnie konkretyzował pożądane podejście oraz struktury instytucjonalne, co doprowadziło do nowe-go modelu rządzenia, wskazując, iż kraje mogą na własną rękę sprawdzić, w jaki sposób mogą najlepiej osiągnąć wyznaczone cele. To samo twierdzenie będzie prawdziwe w przypadku rządu brytyjskiego. Rząd Wielkiej Brytanii radzi, by cele były zgodne z metodą SMART, a więc:

Î konkretne, Î mierzalne, Î osiągalne, Î związane z omawianą sprawą, Î zawarte w czasie534.

Z początku brzmi to bardzo rozsądnie, ale powinno zostać zakwestionowane. Niejasne cele mogą wyznaczyć kierunek ruchu bez dodatkowych informacji, jak daleko powinniśmy zajść. Przykładowo, przyjęcie za cel ograniczenie umieralności na raka lub zatrudnienie jak największej liczby osób z mniejszości etnicznych ma sens i nie musi podlegać ustalonemu celowi. Jeżeli cel jest bardzo konkretny, zazwyczaj daje do zrozumienia nie tylko, iż wiemy, co ma osiągnąć nasze działanie, ale też, jak to zrobić. Pogląd, w którym cel musi być osiągalny ukrywa założenia o metodzie i podejściu. Jeśli cele zostały ustalone zgodnie z metodą SMART [„inteligente cele”], pojawia się ryzyko, iż co najmniej ustalono je w złej kolejności.Konkretne cele są nie tylko nastawione na rezultaty; mogą być zaangażowane w proces i zarzą-dzanie usługami. Ambrose pisząc o rewitalizacji terenów miejskich, rozróżnia trzy typy wskaźni-ków działania. Niektórzy są zaangażowani w strukturę – organizacja usług lub programów. Inni

531 P. Spicker, 1990, Charles Booth: the examination of poverty, Social Policy and Administration 24 [1], str. 21–38.532 B. Rowntree, [1901], Poverty: a study of town life, Bristol: Policy Press, 2000.533 S. Holtermann, 1975, Areas of deprivation in Great Britain, Social Trends 6, str. 43–48.534 HM treasury, The green Book, na www.hm-treasury.gov.uk/media/785/27/Green_Book_03.pdf, str. 13.

Polityka w praktyce

187

są zaangażowani w sam proces – sposób wdrażania polityki do praktyki. A jeszcze inni są zaan-gażowanie w rezultaty lub w wyniki działań politycznych535. Są publikacje dotyczące rozwoju przekonywujących, wiarygodnych mierników efektów działania536, ale należy mieć wątpliwość co do możliwości skonstruowania takich mierników; częścią problemu jest ogólne skonfundo-wanie w kwestii, co takie wskaźniki są w stanie w ogóle mierzyć; kolejną częścią jest niepewność dotycząca tego, które aspekty procesu są wartościowe.W momencie precyzowania celów pojawia się wiele niedogodności. Najprawdopodobniej naj-lepiej poznany problem to ten, kiedy cel bierze górę nad polityką, a te mniej namacalne cele są poświęcane przez wzgląd na determinację dążeń do głównych celów za wszelką cenę537. Przykładem jest próba zredukowania długości list oczekujących na hospitalizację. Działania na rzecz zredukowania czasu oczekiwania przyniosły bardzo wiele pozytywnych efektów. Jednakże, zmieniły także priorytety dla kolejnych działań: jedną z przyczyn, dla których ludzie tak długo czekali w kolejkach było to, iż ich stan był uważany za mniej pilny, mniej niebezpieczny od innych stanów. Przepustowość – liczba pacjentów poddanych leczeniu pacjentów – była ważniejsza niż jakość usługi. Alcock skomentował ten sam problem w innym kontekście: cele w inicjatywach osadzonych w konkretnym obszarze wykazywały skłonność do przesunięcia za-rządzania działaniami raczej w kierunku analiz „input-output” niż rezultatów jakościowych538. Jak zauważył Alcock mierniki „nie stają się po prostu przybliżeniem prawdziwej społecznej zmiany, lecz jej substytutem539.Drugim problemem był „hazard” lub manipulacje liczbami. Pojawiły się kontrowersje, w związku z tym gdzie dostarczać usługi lub jak modyfikować praktyki, by przedstawiane liczby ukazywały sytuację w najbardziej sprzyjającym świetle. Komisja na rzecz Poprawy Zdrowia zasugerowała, iż

jedną z przyczyn długiego oczekiwania w oddziałach A&C [oddział wypadków i pogoto-wia – przyp. tłum.] przyjmujących pacjentów z oczekujących karetek może być ich własna potrzeba osiągnięcia celu, by żaden pacjent nie czekał dłużej niż pięć godzin od chwili przybycia do A&C do momentu przyjęcia, przeniesienia lub zwolnienia. Ilustruje to, jak cele ustalone dla jednej usługi mogą szkodzić współpracy między różnymi usługami540.

Innym przykładem może być raport o usługach angielskiej policji opisujący zmianę ukierunko-wania policyjnej aktywności, by ścigała przestępstwa względnie proste do rozwiązania, takie jak kradzieże sklepowe i mniejsze narkotykowe występki, połączoną z błędną klasyfikacją poważniej-szych, wymagających większych nakładów czasu przestępstw takich jak gwałt, włamania i akty przemocy, które były potraktowane jako „nie przestępstwo”. Inspektorzy przypisali to zachowanie „historycznej kulturze podążania za celami”541.Trzecim problemem są zbyt duże oczekiwania w stosunku do samych celów. Tworzenie długich list celów, zakłada Wildavsky, stanowi furtkę dla wymówek – „mechanizmy unikania zwyciężają

535 P. Ambrose, 2005, Urban regeneration: who defines the indicators? w D. Taylor, S. Balloch [eds] The politis of evaluation, Bristol: Policy Press, str. 48–50.536 zob. G. Boyne, K. Meier, L. O’Toole, R. Walker [red.] 2006, Public service performance, Cambridge: Cambridge University Press.537 A. Etzioni, 1964, Modern organizations, Englewood Cliffs: Prentice Hall, str. 8–10.538 P. Alcock, 2004, Targets, indicators and milestones, Public Management Review 6 [2], str. 211–229.539 Alcock, 2004, str. 221.540 S. Boseley, 2003, Ambulance queues highlight A&E crisis: targets blamed as patients left waiting hours for handover, Guardian 16 September, str. 7.541 Her Majesty’s Inspectorate of Constalbury, 2013, Crime recording in Kent, London: HIMIC, www.himic.gov.uk/media/crime-recording-in-kent-1303617.pdf.


188

nad mechanizmami dokonywania wyborów542. Organy polityczne skupiają się na projektach, które mogą osiągnąć i odrzucają inne, których nie mogą, Jednakże, jednocześnie każdy wie, iż cele wielu publicznych organizmów są złożone, skonfliktowane i niejasne543 – co oznacza, iż krótkie listy nie mają wystarczającej siły przekonywania i nie są właściwe. Pisze on:

próba sformalizowania procedury wyboru celów bez rozważenia dynamiki organizacji prowadzi do celów odwrotnych do założonych: złe zarządzanie, irracjonalny wybór i nie-efektywne decyzje. Nie jest też tak, iż wyszukani analitycy nie zdają sobie sprawy z tych niebezpieczeństw, lecz wykopawszy jamy własnymi rękami, semantycznie oddzielając cele od środków, dają się zaskoczyć, kiedy ich klient w nie wpada 544.

Czwartym problemem jest kwestia, która może nie być jedyną nadającą się do konstruowa-nia w części operacyjnej planowania przez zakładanie prostych, praktycznych celów – w takim przypadku autorzy planów działania mogliby się pokusić o substytut łatwiejszy w zarządzaniu i mniej „niegodny”. „Biedni” nie są jednolitą, przewidywalną grupą ludzi; wiele osób jest podatnych na ubóstwo i wiele doświadcza jego problemów w określonych przedziałach czasu. Oznacza to, iż decydenci nie mogą mieć pewności wydając pieniądze na problemy ubóstwa i, że ulegną one zmniejszeniu, gdyż liczba osób cierpiących z tego powodu nagle zmniejszy się, lub że ludzie, którzy otrzymują aktualnie pomoc będą nadal utożsamiani z grupą ludzi biednych również za trzy lata. Pieniądze na „ubóstwo” zazwyczaj przeznacza się na poziomie lokalnym, na „społeczności” i modernizację zasobów mieszkalnych: domy są łatwo policzalne, ulepszenia są widoczne gołym okiem, a domy nie mogą wstać i się przemieścić. Potrzeba ustalania celów osiągalnych i politycz-nie akceptowalnych może zdeterminować kwestie, którymi należałoby się zająć.Michael Scriven ubolewa, iż planowanie i zarządzanie bazujące na konkretyzowaniu intencji, wartości i celów może prowadzić do złej polityki545:

Î proces jest ukierunkowany na poparcie perspektywy zarządzania usługami i przeciwko ich użytkownikom. Jeśli użytkownicy mają inną perspektywę, wąskie ujęcie celu nie zostawi na nią miejsca. To ważny głos potencjalnej krytyki. Najlepszą drogą, by mu zapobiec jest upewnienie się, iż intencje bazują w pewnym stopniu od samego początku na konsulta-cjach i partycypacji;

Î intencje i cele muszą się zmieniać; nie mogą być ustalone raz na zawsze, ale muszą być interpretowane elastycznie, zgodnie z rozwojem polityki;

Î testowanie dobrej polityki musi wychodzić poza oczywiste intencje, by sięgnąć innych, nieprzewidywalnych wymiarów; mogą pojawiać się negatywne, ukryte intencje – rzeczy, których w działalności politycznej być nie powinno [przykładowo, wycena ziemi, genero-wanie wstydliwych problemów w mediach lub antagonizowanie użytkowników alterna-tywnych usług] i które wyjdą na jaw dopiero, kiedy zamienią się w czyny.

542 A. Wildawsky, 1993, Speaking truth to power, 4. edycja, New Brunswick, NJ: Transaction Books, str. 29.543 Wildavsky, 1993, str. 30.544 Wildavsky, 1993, str. 29.545 M. Scriven, 1991, Evaluation thesaurus, London: Sage, str. 37–8, 178.

Polityka w praktyce

189

W praktyce, organy często niejasno stawiają kwestie kryteriów, które chcą zaaplikować. Patton i Sawicki dodają ostrzeżenia dotyczące zdrowia, jednakże intencje i kryteria dodawane jedynie pod koniec ich przeglądu są często używane raczej jako usprawiedliwienia działań politycznych niż jako autentyczne testy weryfikujące sukces lub porażkę danej polityki546.

11.5. Metody

Istotna część nauk polityki społecznej została poświęcona sposobom, w jakich polityka ta jest zakrojona i wdrażana, obejmując rolę rządu, instytucji i organów, które biorą udział w proce-sie doprowadzania do skutku wyznaczonych celów społecznych oraz ograniczeniom z jaki-mi ma do czynienia polityka w związku z operowaniem usługami. Jest kwestią podstawową w kreowaniu polityki, iż niektóre środki i postawy powinny próbować zdziałać coś, więc nie jest potrzebne żadne wielkie intelektualne olśnienie, by zdać sobie sprawę, iż wykorzystywane środki powinny być spójne z intencjami i celami. Czasami jednak, powiązanie między intencjami i metodami może być wyjątkowo luźne. Rząd chce redukcji zamieszek na tle rasowym, więc odnawia zasoby mieszkalne. Może to wymagać poprawy warunków mieszkaniowych w bu-dynkach, ale rząd decyduje się zamiast tego wypłacić mieszkańcom zasiłek. Następnie chce ograniczyć przestępstwa wśród młodych, więc kieruje do rodzin pomoc pracowników socjalnych. Chce zapobiegać otyłości i wobec tego wymyśla program zdrowej rywalizacji sportowej [żaden z przykładów nie został zmyślony].Jest wiele przyczyn braków takich powiązań. Pierwszą jest fakt, iż zadeklarowane intencje nie muszą być prawdziwe. W amerykańskiej „Wojnie z Ubóstwem” [War on Poverty] nie chodziło tak naprawdę o ubóstwo; był to jedynie sposób odpowiedzi na problemy na tle nienawiści rasowej, a konkretnie specyficzny sposób promowania partycypacji i zaangażowania w procesy poli-tyczne. Po drugie, na tworzenie polityki mogą wpłynąć frakcje, które angażują się w konkret-ne podejście i wykorzystują warunki wytworzone przez środowisko polityczne, które dadzą im możliwość posunięcia własnych spraw do przodu. Przy takim zwrocie priorytety zmieniają się. Publiczna opieka zdrowotna w wiktoriańskiej Anglii była z początku raczej kwestią inżynierii niż medycyny; lekarze podkreślali znaczenie swego wpływu i obszar opieki zdrowotnej stał się ich domeną w latach 70. XIX w547. Personalizowanie usług pomocy społecznej było zalecane w okre-sach prosperity jako sposób odsuwania w czasie wyborów, a w czasach recesji jest sposobem na zaoszczędzenie pieniędzy. Rozwój inkluzywnej polityki społecznej w Szkocji był przechwycony przez uznane lobby opowiadające się za rewitalizacją obszarów miejskich. Trzecią przyczyną jest fakt, iż na modele, wedle których rozwijane są działania polityczne, istotnie wpływają ideologie, uprzedzenia oraz założenia na temat procesu. Pojawiają się przypuszczalne, zdroworozsądkowe połączenia między sportem i ćwiczeniami, między konfliktem rasowym i kondycją miasta lub ciążą u nastolatki i edukacją seksualną, które znikają natychmiast po przeanalizowaniu dowodów, ale sam wpływ uprzedzeń na kształtowanie polityki nie może pozostać niedoceniony. I czwarta

546 C. Patton, D. Sawicki, 1993, Basic methods of policy making and planning, Upper Saddle River, NJ: Prentice Hall, str. 58547 R. Lambert, 1963, Sir John Simon 1816–1904 and English social administration, London: MacGibbon and Kee.


190

przyczyna, proces tworzenia polityki jest obszarem dyskusji, zawiązywania umów i kompromisu. Nie powinno nikogo zaskakiwać, iż proces prowadzi do pewnych błędów formalnych.Model racjonalny polityki społecznej opowiada się za przeglądem wszystkich możliwych alter-natywnych środków przy rozważeniu ich kosztów i efektów. Nie jest to tak naprawdę możliwe – wymagałoby niesamowicie dużych nakładów czasu i byłoby niebywale drogie. Zamiast tego decydenci przeglądają zbiór przekonujących alternatyw. Rozważania, które muszą zostać podjęte obejmują koszty i korzyści różnych środków i zarówno jedne jaki drugie rozważane są w teraźniej-szości i przyszłości. Szczegółowe szacunki w kwestii tego, co może się wydarzyć, jak i tego, co się wydarza, dopełnia każdą niepewną decyzję wiarygodnością. Decyzje, które angażują decydentów lub biorą pod uwagę przyszłość, często nie są pewnymi decyzjami. Jednym ze sprawdzianów jest test na „odporność” – zdolność zmiany kursu, kiedy coś idzie niezgodnie z planem.

11.6. Wdrażanie

Każdorazowo po zaprezentowaniu polityki następuje jej implementacja. Bardzo rzadko się zdarza, by polityka po prostu automatycznie „sama” wybiła się na szczyt, a zamierzone efekty zostały osiągnięte pracą u podstaw – w procesie ‚perfekcyjnej administracji’. Coś dzieje się pomiędzy; proces implementacji i dostarczania usług zmienia charakter polityki. W niektórych przypadkach, polityka się przerzedza, gdyż kompromisy w praktyce stają się nieuniknione. Rządy mogą chcieć budować domy, ale ograniczania takie jak dostępność ziemi, negocjacje w związku z planowany-mi ograniczeniami oraz zdolność produkcyjna przemysłu budowlanego mogą ograniczać dzia-łania. Zdecentralizowana administracja musi przesyłać decyzje na poziom lokalny, tworząc serię punktów, w których działania mogą zostać opóźnione lub zawieszone548. W innych przypadkach, polityka zmienia swój charakter – czasami subtelnie, czasami wyraźnie. Na organizmy polityczne wpływają najróżniejsze ograniczenia, włączając te finansowe, praktyczne problemy komunikacyj-ne z obywatelami, rozmiar operacji oraz środowisko zewnętrzne. Decydenci muszą dokonywać wyborów dotyczących czasu, wysiłku i środków, które poświęcą. Doświadczając presji działania w praktyce, rewitalizacja w wymiarze środowisk lokalnych może oznaczać poprawę warunków mieszkaniowych; programy zatrudnienia mogą stać się programami rozwoju osobistego. Na wy-bory organów decyzyjnych wpływają profesjonalne standardy, umowy administracyjne oraz „ideologie usług”. Efekt zapewnienia opieki pielęgniarskiej w szkołach jest inny od zapewnienia opieki pielęgniarskiej w centrach pomocy społecznej; szkoły kładą nacisk na kryterium eduka-cyjne, a centra pomocy społecznej z reguły na opiekę nad dziećmi. Rozwój społeczności lokalnej może zostać inaczej zaaranżowany, jeśli będzie oparty na odpowiedzialności poszczególnych departamentów próbujących rozwiązać problemy mieszkań, edukacji na poziomie lokalnym oraz wzrostu gospodarczego.

548 M. Hill, P. Hupe, 2003, The multi-layer problem in implementation research, Public Management Review 5 [4] 471–491.

Polityka w praktyce

191

Ramka 11.2: Powszechna Edukacja Podstawowa w Ugandzie: Big Bang

W konstytucji Ugandy znajduje się zapis o tym, iż każde dziecko ma prawo do edukacji. Uganda, jak wiele innych krajów rozwijających się musiała stawić czoła problemowi niewielkiej liczby dzieci objętych podstawową edu-kacją. W 1995 r. ponad 4 mln dzieci nie chodziło do szkoły. Powszechna Edukacja Podstawowa, pomimo swojej nazwy, nie była zaprojektowana w taki sposób by faktycznie być powszechną; stwarzała możliwość dla rodzin wielodzietnych, wysyłania nawet czworga dzieci do szkoły bez konieczności wnoszenia opłat. Wystarczyło to, by doprowadzić do eksplozji zapisów. Między 1997 i 2003 r. liczba dzieci zapisanych do szkół wzrosła z 2,7 mln do 7,3 mln.Jedną kwestią jest ogłoszenie polityki, a zupełnie inną jej wdrożenie. Objęcie usługą edukacyjną ponad 4 mln dodatkowych dzieci wymagało zmierzenia się z nowymi praktycznymi kwestiami takimi jak, kto będzie je uczył, gdzie usiądą, na czym będą pisały, czy wystarczy ołówków i papieru? Gdzie znajduje się najbliższy zapas wody pitnej i gdzie mogą pójść do toalety? Większość szkół może pomieścić jednego nauczyciela i 60 uczniów, z książ-kami jest jeszcze gorzej – raport szacuje, iż jedna książka przypada na 175 uczniów549. W 2004 r. ponad 700 szkół wykorzystywało do picia wodę z rzeki lub jeziora. Bank Światowy podaje przykład szkoły podstawowej, w której zapisy wzrosły z 573 dzieci do 2598. W szkole znajdowało się 17 klas, co daje średnią 153 uczniów w każdej z nich. Późniejsze wsparcie ze strony Banku Światowego zredukowało liczbę dzieci w sali do 94550. Wciąż jednak problem jest dużo poważniejszy niż może się wydawać, ponieważ w praktyce niektóre klasy są pięć razy większe od innych – największa klasa w krajach rozwijających się to z reguły klasa pierwsza.Próby wdrożenia „Big Bangów” zostały też podjęte w wielu innych krajach115 – między innymi w Etiopii, Kenii oraz Malawi. Raport Banku Światowego i UNICEF-u jest krytyczny:

Gdyby biedne dzieci były najbardziej narażone na nałożenie opłat za edukację i na inne bariery eko-nomiczne, także one […] jak na ironię, mogłyby również stać się najbardziej podatne na niezapla-nowane bądź źle zaplanowane próby usunięcia owych barier […] Jakość stanęła przed wyzwaniem dramatycznego wzrostu liczby uczniów w klasach i utraty dofinansowania, zdecydowanie zbyt często pozostawiając dzieci w sytuacji nie lepszej od wyjściowej552.

Argument o tym, iż sytuacja dzieci „nie jest lepsza od wyjściowej” pozostaje dyskusyjny, większość dowodów bazuje na przekształceniach jakości szkolnictwa w Malawi i jest to coś, co może się przydarzyć, kiedy wzrasta sto-pień upowszechnienia szkolnictwa i rosną osiągnięcia. Jednocześnie, Big Bang-i rozpoczęły edukację milionów dzieci, w tym szczególnie dziewczynek, w obliczu drugiej opcji, którą był absolutny brak edukacji. Bardzo niewiele działań politycznych tak jasno przedstawia kontrast między polityką i jej implementacją. Ale czy to dobrze – musimy zapytać – zrobić coś małego dobrze, a potem coś dużego źle? Prawdopodobnie najlepszą odpowiedzią jest ta, którą rozsyła dalej Bank Światowy, iż najlepiej jest robić duże rzeczy, ale robić je lepiej – planując proces, wdrażając działania etapami i upewniając się, iż systemy są w stanie wspierać wdrażanie polityki.

Większa część procesu analizy polityki koncentruje się na działaniu struktur. Może to okazać się trudne dla socjologów, których wykształcenie nie zawsze przygotowuje do przyjmowania perspektywy organizacyjnej: liczne modele używane w socjologii bazują na studiowaniu indy-widualnego podmiotu, a nie zespołów. Instytucje nie mogą myśleć ani czuć; nie „działają” w taki sam sposób jak człowiek. Niemniej jednak, mamy do czynienia z zachowaniami i postawami ludzi w procesie organizacji przedsięwzięć, a także z organizacjami, które „działają” w praktyce,

549 F. Juuko, C. Kabonesa, 2007, Universal primary education in contemporary Uganda, Kampala: Makarere University Human Rights and Peace Centre, www.huripec.mak.ac.ug/working_paper_8.pdf550 World Bank Independent Evaluation Group, n.d., Fall out from the “Big Bang” approach to Universal Primary Education: The case of Uganda, www.worldbank.org/oed/education/uganda.html.551 World Bank/unicef, 2009, Abolishing school fees in Africa, Washington DC: World Bank, www.unicef.org/publications/files/Aboloshing_School_Fees_in_Africa.pdf, str. 14.552 World Bank 2009, str. xii.


192

by wypracować pewne efekty. Organizmy mogą być badane w drodze przeglądu ich formalnych działań, ale pociąga to za sobą pewne ograniczenia, w których instytucje mogą być oceniane przez wgląd w ich nagrania, procesy i może nawet koncentrując się na „krytycznych wypadkach” – punktach, gdzie działania nie sprawdziły się. Można to wszystko zrobić przez zapis rezultatów działania lub przepytując użytkowników usług i innych interesariuszy.Pojawiają się problemy z interpretacją takich rezultatów. Działania urzędników nie muszą być tym samym czym jest działanie organizacji – urzędnicy to jednostki i mogą zachowywać się bardzo różnie. Efekty polityki lub serii działań politycznych mogą być niezamierzone lub wręcz niezauważone. Określone rezultaty mogą być wynikiem działania nie instytucji, ale czynników zewnętrznych – jeśli użytkownicy napotykają niedogodności, a działanie organizmu jest neu-tralne, niedogodności wciąż pozostaną na swoim miejscu, kiedy polityka zostanie wdrożona w praktykę. Organizacje nie są prostą sumą swoich elementów. Duże organizacje pełne dobrze zorientowanych, oddanych jednostek mogą działać z niekorzyścią dla ludzi z uwagi na marną komunikację, brak umiejętności współpracy, biurokratyczne opóźnienia i nieudane rozpoznanie konsekwencji serii tych działań.Jedno z najbardziej podstawowych pytań w projektowaniu polityki brzmi: „co może pójść źle?” Niektóre polityki ledwo rozważają możliwość implementacji. Wizjonerzy, których oczy skupione są na odległym horyzoncie od czasu do czasu zdają się zauważyć bagno u swoich stóp. Lecz wiele analiz politycznych skupia się niemal wyłącznie na procesie implementacji pod nazwą „audytu”553. Rządy, które finansują audyt nie chcą słyszeć, iż ich działania są uważane za chore, ale chcą wie-dzieć, czy ich agencje działają tak jak powinny po otrzymaniu dofinansowania. „Ocena procesu” podobnie koncentruje się na pytaniu, czy agencje zachowują się w odpowiedni, oczekiwany sposób; często jest to dokonywane w przypadku świeżo ustanowionych organizacji, które nie działają na tyle długo, by osiągnąć jasne rezultaty, oraz aby ustalić w związku z tym czy są dobrze prowadzone. Pełniejsza dyskusja na temat procesu będzie miała większy sens po rozważeniu działania administracji w praktyce.

11.7. Wyniki

Chociaż polityka jest nastawiona na efekty, to czasami trudno je same w sobie zidentyfikować. Zdarzają się przypadki, gdzie ocena jest względnie jasna, na przykład w przypadku sprawdzianów szkolnych, ale te są powierzchowne i podatne na błędną interpretację – sprawdziany mówią więcej o wyjściowej pozycji społecznej szkół niż o równości szkół. Tym, co z reguły bierze się pod uwagę, jest wkład – tzn. miara zużytych zasobów, na przykład kwota wydanych pieniędzy – lub wyniki, usługi, w które zainwestowano środki – na przykład zapewnienie zakwaterowania, liczba łóżek. Wkład odnosi się do tego, to co zostaje zainwestowane w usługi – jak liczba lekarzy przy-padająca na jedną osobą w społeczeństwie lub koszt wsparcia bezrobotnych [dodatkowe środki poświęcone na usługi są łatwe do zmierzenia; osiągnięte dzięki nim korzyści już niekoniecznie]. Wyniki odnoszą się do tego co stało się dostępne dzięki usługom, na przykład liczba placówek

553 Zob. np. Audit Commission, 2005, Approach to service inspections, www.auditcommission.gov.uk/Products/NATIONAL-REPORT/78F62C1A-D68F-4ce0–8276–631A8BAC1B47/ApproachToServiceInspections.pdf.

Polityka w praktyce

193

opieki dziennej lub odsetek ludności objętej edukacją. Wyniki to rezultaty – efekt tego, co zostało poczynione – liczba wybudowanych domów, wybudowane drogi lub pieniądze rozdzielone przez system zabezpieczenia społecznego. Zasadniczo jednak ocena mogłaby objąć także jakąś formę korzyści, włączając poprawę zdrowia, kontakty społeczne, rozwój osobisty, szczęście.Usługi są oceniane typowo na podstawie rozważań nad tym, czy wyniki zostały przewidziane w intencjach i celach planowanych usług. Jest to test efektywności: usługa jest efektywna, jeśli odniosła sukces osiągając to, co było potencjalnie do osiągnięcia. Aby ocenić wyniki koniecz-nie trzeba rozważyć nie tylko to, co polityka zdaje się robić, ale też to, co w przeciwnym razie mogłoby się stać. Jest bardzo trudno osądzać, jaki jest wpływ świadczeń zdrowotnych, dopóki nie weźmiemy pod uwagę jakiegoś wskaźnika, który przedstawi nam to co mogłoby się wy-darzyć, gdyby nie było świadczeń zdrowotnych; ulepszenia w publicznej opiece zdrowotnej często odzwierciedlają też inne kwestie [przykładowo warunki sanitarne, dietę czy wręcz rozwój gospodarczy]554. Systemy transportowe bezpośrednio wpływają na to, gdzie ludzie żyją i pracują; ale są także inne implikacje określające szanse znalezienia dachu nad głową i zatrudnienia, które ciężko jest oszacować bezpośrednio. Polityka działająca w teraźniejszości nie zawsze może być przekonująco porównana do jakiegoś stanu uprzedniego; krytycy kontroli czynszów na przykład starają się udowodnić, jak mogłaby wyglądać sytuacja, gdyby tej kontroli nie było555, ale tam, gdzie kontrola czynszów istniała przez dłuższy czas, nie ma efektywnej perspektywy, by takie porównanie poczynić. Jeśli zachodzą jakieś zmiany, nie zawsze jest jasne, czy jest to wynikiem działań określonej polityki, a nie jakiegoś czynnika społecznego. Te same problemy dotykają porównań z innymi społecznościami: jest zbyt wiele możliwych wyjaśnień zachodzących różnic.Efektywność nie jest jedynym testem umożliwiającym ocenę wyników, ponieważ mogą pojawić się efekty nieoczekiwane, a nawet niepożądane. Stawiając czoła problemowi cholery w dziewięt-nastowiecznym Londynie, sekretarz Komisji Prawa Ubogich, Edwin Chadwick walczył o rozwój kanałów ściekowych. Podążając za opinią medyczną obowiązującą w tamtych czasach, Chadwick wierzył, iż cholera jest wywoływana przez ”morowe powietrze” lub przez przenoszone przez po-wietrze cząsteczki i w związku z tym należało odsunąć nieczystości z dala od miejsc, w których mieszkali ludzie. W tym celu zaprojektowano kanały ściekowe – przesunięto więc ścieki w stronę najbliższej rzeki, która niefortunnie była największym źródłem wody pitnej. Tysiące ludzi zmarło556. Polityka ta może być określona jako „efektywna”, jako że osiągnęła swoje cele operacyjne. Odnosi się to do krótkiego czasu, bo w kategoriach celów ogólnych było to jednak posunięcie nieefek-tywne, czyli w odniesieniu do redukcji podatności na zachorowanie na cholerę; na dłuższą metę oczywiście ludzie zdali sobie sprawę, iż nie mogą pić już wody z rzeki, a system ścieków stał się podstawowym krokiem prewencyjnym w obliczu choroby.I odwrotnie, mogą wystąpić nieoczekiwane efekty, które są pożądane. Przymusowa edukacja miała ważny skutek uboczny, zapewniając usługi w zakresie opieki nad dziećmi w rodzinie; świad-czenia dla bezdomnych ludzi umożliwiły pomoc kobietom, nawet jeśli tylko w ograniczonym zakresie, cierpiącym z powodu przemocy domowej; zasiłki wypłacane przewlekle chorym i nie-pełnosprawnym pomogły wypełnić lukę w świadczeniach dla bezrobotnych. Pożądane skutki

554 J. Riley, 2001, Rising life expectancy: a global history, Cambridge: Cambridge University Press.555 P. Minford, M. Peel, P. Ashton, 1987, The housing morass, London: Institute for Economic Affairs, rozdz. 2.556 S. E. Finer, 1952, The life and Times of Edwin Chadwick, London: Methuen.


194

zależą oczywiście od interpretacji – mogłoby być jeszcze lepiej, gdyby luki w ogóle nie istniały. Wiele kwestii w polityce społecznej musi zmierzyć się z problemem zróżnicowanych interesów; środki mogą być kuszące dla jednych, ale kosztowne dla drugich. „Pomoc środowiskowa” może poprawić styl życia zależnych osób na koszt ich opiekunów; konkretne działania na rzecz pozy-tywnej dyskryminacji mogą wspierać wybrane grupy bardziej niż inne

11.8. Analiza w praktyce

Chociaż rozdział ten omawia elementy analizy polityki w kategoriach ogólnych, to uzasadnieniem dla zawarcia także tych elementów jest ich bardziej szczegółowe zastosowanie. Analiza polityki jest zbiorem technik, mających na celu identyfikację serii powiązanych ze sobą kwestii, które powinny współtworzyć sensowne działania w praktyce; przedstawione tu etapy przedstawiają metodę umożliwiającą rozłożenie skomplikowanego procesu na serię mniejszych, łatwiejszych w zarządzaniu kroków.1. Intencje. Pierwszym krokiem jest rozważenie intencji i celów polityki: czym polityka powinna

się zająć i co umożliwi nam zdobycie wiedzy, czy osiągnęła to, co było założone?2. Metody. Drugim krokiem jest przegląd dostępnych opcji: rozważenie, jakie są opcje, ogra-

niczenia i środki oraz rozważenie metod, które byłyby koherentne z celami.3. Implementacja. Polityka musi być zastosowana w praktyce, a analiza polityki musi rozważyć,

czy proces wdrażania polityki jest kompatybilny z intencjami oraz celami.4. Ocena. W ostatecznym etapie należy dokonać przeglądu efektów wdrożenia działań po-

lityki – jakie są efekty, jak łączą się z intencjami? Jakie są koszty i korzyści i czy cele zostały zrealizowane, czy też może nie?

Te cztery kroki są rdzeniem analizy polityki w praktyce.

TEMAT DO OMÓWIENIA

„Trudne” problemy to tematy skomplikowane, podlegające ciągłej zmianie lub niedające się opanować; ich natura jest często przedmiotem dyskusji, a cele polityki mogą stać się sprzeczne. Przykładami są ubóstwo, któremu można zapobiec, krzywdzące różnice w statusie zdrowotnym doświadczane przez niektóre grupy ludności, przemoc w relacjach międzyludzkich lub ciąże w wieku młodzieńczym. Jakie powinniśmy przyjąć strategie rozwoju polityki, by poradzić sobie z tymi problemami?

195

Notatki

NOTATKI


196

197

Notatki


198

199

Notatki


200

Now

a Praca Socjalna

Publikacja współfinansowana ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.

O projekcie

Wydawca: Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich Aleje Jerozolimskie 65/79, 00-697 Warszawa Tel.: 22 237 00 00 | Fax: 22 237 00 99 | e-mail: [email protected] | www.crzl.gov.pl

ISBN 978–83–7951–301–7 (seria) 978–83–7951–322–2 (21)

Publikacja bezpłatna

Polityka społeczna – teoriaPaul Spicker

Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich jest realizatorem projektu systemowego pt.: „Szkolenia e-learningowe z no-watorskich metod pracy socjalnej i publikacja specjalistycznej literatury z zakresu polityki społecznej i pracy socjalnej”, który jest realizowany w ramach Działania 1.2 Wsparcie systemowe instytucji pomocy i integracji społecznej POKL, współfinansowanego przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego.

Celem ogólnym projektu jest przybliżenie oraz poszerzenie wiedzy wśród pracowników instytucji pomocy i integracji społecznej z nowatorskich metod i technik pracy socjalnej.

Projekt zakłada opracowanie oraz przetłumaczenie specjalistycznej literatury dotyczącej pomocy i integracji społecznej, w tym w szczególności nowatorskich technik i metod pracy socjalnej, jak również przygotowanie oraz realizację szkolenia e-learningowego z nowatorskich metod i technik pracy socjalnej z osobami korzysta-jącymi ze świadczeń pomocy społecznej.

Projekt skierowany jest do pracowników Instytucji Pomocy i Integracji Społecznej do których należą w szcze-gólności: regionalne ośrodki polityki społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie, ośrodki pomocy społecz-nej, domy pomocy społecznej, placówki specjalistycznego poradnictwa w tym rodzinnego, ośrodki wsparcia, ośrodki interwencji kryzysowej, centra integracji społecznej, kluby integracji społecznej.

Założeniem projektu było wydanie serii publikacji – literatury specjalistycznej z zakresu polityki społecznej i pra-cy socjalnej, w tym nowatorskich metod i technik pracy socjalnej.

Centrum RZL wyraża nadzieję, że lektura 20 publikacji książkowych oraz 10 dotychczas niewydanych w Polsce tłumaczeń angielskojęzycznych zagranicznych publikacji książkowych spotka się z dużym zainteresowaniem pracowników socjalnych. Możliwość wykorzystania w codziennej pracy wiedzy merytorycznej o różnorod-nej tematyce, a także umiejętności organizacyjnych prezentowanych w wydanej serii publikacji przyczyni się do podniesienia jakości działań w bezpośrednim kontakcie i pracy z klientami, a tym samym korzystnie wpłynie na podniesienie jakości funkcjonowania Instytucji Pomocy i Integracji Społecznej a tym samym na postrzeganie w społeczeństwie zarówno samych Instytucji, jak i ich pracowników.

21 - Kolegium Pracowników Służb Społecznych w Lubliniekpss.lublin.pl/upload/21_Polityka...

Documents

Transcript of 21 - Kolegium Pracowników Służb Społecznych w Lubliniekpss.lublin.pl/upload/21_Polityka...